ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı     :  2018/110 Karar Sayısı  :  2018/99 Karar Tarihi :  17/10/2018 R.G. Tarih – Sayı : 
28/11/2018 – 30609 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onikinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 3/7/2005 tarihli ve 5393
sayılı Belediye Kanunu’nun 51. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde
yer alan “…meslekten çıkarılma,… ” ibaresinin Anayasa’nın 38. ve
128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Zabıta memuru olarak görev yapan
davacının soruşturma sonucunda Yüksek Disiplin Kurulu Kararı ile meslekten
çıkarma cezası ile cezalandırılmasına ve buna dayanılarak Belediye Kent
Orkestrası Müdürlüğüne memur olarak atanmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle
açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan
Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un itiraz konusu ibarenin yer aldığı 51. maddesi şöyledir: “Zabıtanın görev ve yetkileri Madde 51- Belediye zabıtası, beldede esenlik, huzur, sağlık ve
düzenin sağlanmasıyla görevli olup bu amaçla, belediye meclisi tarafından
alınan ve belediye zabıtası tarafından yerine getirilmesi gereken emir ve
yasaklarla bunlara uymayanlar hakkında mevzuatta öngörülen ceza ve diğer
yaptırımları uygular. Görevini yaparken zabıtaya karşı gelenler, kolluk kuvvetlerine
karşı gelenler gibi cezalandırılır. Belediye zabıta teşkilâtının çalışma usûl ve esasları,
çalışanların görev ve yetkileri, memurluğa alınması için taşımaları gereken
nitelikler, alacakları meslek içi eğitim, görevde yükselme, meslekten
çıkarılma, giyecekleri kıyafet ve savunma amaçlı olarak kullanacakları
aletler ile zabıta teşkilâtında hizmet gereklerine göre oluşturulacak birimler,
İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Belediye, bu
yönetmeliğe aykırı olmamak üzere ek düzenlemeler yapabilir. Zabıta hizmetleri kesintisiz olarak yürütülür. Zabıta personelinin
çalışma süresi ve saatleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda belirtilen
çalışma süre ve saatlerine bağlı olmaksızın, hizmetin aksatılmadan
yürütülmesini sağlayacak şekilde düzenlenir. Belediye zabıta ve özel güvenlik
hizmetlerinde fiilen çalışanlara, fazla mesai ücreti olarak yılı bütçe
kanununda belirlenen üst sınırı aşmamak kaydıyla belediye meclisi kararı ile
tespit edilen maktu tutar ödenir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan
ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal
Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,
Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 6/9/2018
tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2.Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Muharrem İlhan KOÇ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında
özetle, itiraz konusu kuralda belediye zabıta personeline verilecek
meslekten çıkarma cezasının yönetmelikle düzenlenmesinin öngörüldüğü, kamu
görevlisi olan belediye personeli hakkındaki anılan disiplin cezasına ilişkin
kanuni düzenlemenin ve güvencenin bulunmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın
38. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ”Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır” denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri özlük
hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin ve bu kapsamda yer alan belediye zabıta personelinin statü haklarını
doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin “diğer özlük işleri” kavramı
kapsamına girdiğinde kuşku bulunmamaktadır. 5. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin
kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu
niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin
ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni
düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz. 6. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz ” denilerek suçun kanuniliği ilkesi;
üçüncü fıkrasında ise “ Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak
kanunla konulur ” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi
getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan suçta ve cezada
kanunilik ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak
eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda
gösterilmesi; kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması
gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği
düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına
alınması amaçlanmaktadır. 7. Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve
cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen
ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve
haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir
hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de
cebir içermektedir. 8. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların
aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel
farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda
idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler de
bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için
öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların
kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun
koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve
kapsamıyla idari suçlara da uygulanması işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu
bağlamda yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın
hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek suç ve cezalarda kanunilik
ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir. 9. Buna karşılık suçta ve cezada kanunilik ilkesinin
daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin
düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli
değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/1/2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6
sayılı kararında da vurgulandığı üzere söz konusu düzenlemelerin içerik
bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu
açıdan kanun, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın
veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine
imkân verecek nitelikte olmalıdır. 10. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi
yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş; yapma veya yapmama biçiminde
beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak
düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki
ve sorumlulukları, kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış; bu
sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili
kanunlarda öngörülmüştür. 11. Belediye zabıta personelinin disiplin suç ve cezaları,
Anayasa’nın yukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesi
öngörülen hususlar arasında yer almaktadır. 12. İtiraz konusu kuralda meslekten çıkarılma işleminin
hukuki niteliği açıkça belirtilmemiş, disiplin cezası olarak tesis edileceği
yolunda bir ifadeye yer verilmemiştir. Bilindiği üzere kamu görevlilerinin
yerine getirecekleri hizmetlerin niteliğinin gözetilerek belirli kamu
görevlileri yönünden bu statünün kazanılmasının özel koşullara bağlanması ve bu
koşulların kaybına bağlı olarak o statünün kaybının öngörülmesi de mümkündür.
Bu anlamda meslekten çıkarılmanın bir disiplin cezası olması zorunluluğu
bulunmamaktadır. Bununla birlikte meslekten çıkarılma işleminin
bir disiplin cezası olarak tesisi de mümkün olduğundan itiraz konusu kuralın
süregelen uygulaması da dikkate alınarak meslekten çıkarılma işlemlerinin
bu yönde tesis edilecek disiplin cezası işlemlerini de kapsadığı
anlaşılmaktadır. 13. Kanun’da belediye zabıta personelinin meslekten çıkarılmasını
gerektiren eylemler gösterilmediği gibi bu cezayı vermeye yetkili makamlar ve
cezanın kesinleşme usulü de belirtilmemiştir. Bu hâliyle anılan meslekten
çıkarma yaptırımı yönünden belediye zabıta personeli için kanuni bir güvence
bulunmamaktadır. İtiraz konusu kural; söz konusu disiplin cezasıyla ilgili
genel ilkeleri ortaya koymamakta, çerçeveyi çizmemekte, bu disiplin cezasını
gerektiren eylemleri genel hatlarıyla da olsa belirlememektedir. 14. İtiraz konusu kural yaptırım konusu eylemleri yasal düzeyde
belirlemediğinden ilgililerin hangi somut fiil ve olguya meslekten çıkarma
yaptırımının uygulanacağını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerineyasal
çerçevedeimkân tanımamaktadır. Bu nedenle kural, Anayasa’nın 38.
maddesinde düzenlenen suçta ve cezada kanunilik ilkesine ve
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen kanuni
düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaktadır. 15. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 38. ve 128.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 16. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez . ” denilmekte;
6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural
tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli
gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının
yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği
belirtilmektedir. 17. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 51.
maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ …meslekten çıkarılma,… ”
ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını
ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66.
maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince
iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay
sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. V. HÜKÜM 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 51. maddesinin
üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…meslekten çıkarılma,…” ibaresinin Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı
fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY
SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 17/10/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ