ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı     :  2015/42 Karar Sayısı  :  2017/8 Karar Tarihi :  18.1.2017 R.G.Tarih-Sayısı   : 
2.3.2017-29995 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY ve Levent GÖK ile
birlikte 121 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 27.3.2015 tarihli ve
6639 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun’un 39. maddesiyle, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî
Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 24. maddesinin; A- Birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığı
ve...” ibaresinin, B- Eklenen dördüncü fıkrasının, Anayasa’nın  6., 8., 98., 99., 100., 105. ve 112. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar
verilmesi talebidir. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ 5018 sayılı Kanun’un dava konusu kuralları da içeren 24. maddesi
şöyledir: “Örtülü ödenek Madde 24- Örtülü ödenek; kapalı
istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek
menfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar
ve olağanüstü hizmetlerle ilgili Devlet ve Hükümet icapları için kullanılmak
üzere Cumhurbaşkanlığı ve Başbakanlık bütçelerine konulan
ödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini
yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir.
Örtülü ödenek, bu amaçlar dışında ve Cumhurbaşkanının, Başbakanın ve
ailelerinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda ve
seçim ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilen
ödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini
geçemez. Başbakanlık ve diğer ilgili idare bütçelerinde yer alan örtülü
ödeneklerin kullanılma yeri, giderin kimin tarafından yapılacağı, hesapların
tutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliye
hangi belgelerin aktarılacağı Başbakan tarafından belirlenir. Örtülü ödeneklere ilişkin giderler Başbakan, Maliye Bakanı ve
ilgili Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirilir ve
ödenir. Cumhurbaşkanlığı bütçesindeki ödenekler bakımından ikinci ve
üçüncü fıkralar kapsamında yer alan hususlar Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
belirlenir ve uygulanır.” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü gereğince Zühtü ARSLAN, Alparslan
ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ,
Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN,
Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve Kadir ÖZKAYA’nın
katılımlarıyla 22.4.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ile ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan
ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Kanun’un 39. Maddesiyle,  5018
Sayılı Kanun’un 24. Maddesinin Birinci Fıkrasındaki Değiştirilen “Cumhurbaşkanlığı
ve...” İbaresinin İncelenmesi 1- Anlam ve Kapsam 3. 5018 sayılı Kanun’un 24. maddesinde, örtülü ödenek
düzenlenmektedir. Anılan maddenin birinci fıkrasında, Kanun’un 39. maddesiyle
yapılan değişiklikten önce örtülü ödenek; “kapalı istihbarat ve kapalı
savunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet
itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü
hizmetlerle ilgili Hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık
bütçesine konulan ödenek…” şeklinde tanımlanmıştır. Buna göre, örtülü
ödeneğin kullanılabileceği faaliyet ve amaçlar, “kapalı istihbarat ve kapalı
savunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet
itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü
hizmetlerle ilgili Hükümet icapları” ile sınırlandırılmıştır. 4. Maddenin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde, kanunlarla
verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu
idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabileceği belirtilmektedir.
Başbakanlık dışındaki kamu idarelerinin bütçelerine konulan örtülü ödeneğin
kullanım amacı, istihbari hizmetlerden ibaret olup birinci cümlede sayılan
diğer amaçlarla kullanılmak üzere bu kamu idarelerine örtülü ödenek tahsis
edilemez. Fıkranın devamında örtülü ödeneğin, belirlenen amaçlar dışında ve
Başbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare,
propaganda ve seçim ihtiyaçlarında kullanılamayacağı ifade edilmektedir. Ayrıca
Başbakanlık ve diğer kamu idarelerine tahsis edilecek örtülü ödeneğe üst sınır
getirilmekte ve ilgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamının,
genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemeyeceği
öngörülmektedir. 5. Maddenin ikinci fıkrasında, Başbakanlık ve diğer ilgili
idarelerin bütçelerinde yer alan örtülü ödeneklerin kullanılma yerinin, giderin
kimin tarafından yapılacağının, hesapların tutulma ve kapatılma yönteminin,
gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliye hangi belgelerin
aktarılacağının Başbakan tarafından belirleneceği ifade edilmiş; üçüncü
fıkrasında ise örtülü ödeneklere ilişkin giderlerin Başbakan, Maliye Bakanı ve
ilgili Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirileceği
ve ödeneceği belirtilmiştir. 6. Kanun’un 39. maddesiyle 5018 sayılı Kanun’un 24. maddesinde
Cumhurbaşkanlığı bütçesine de örtülü ödenek konulmasına matuf değişiklikler
yapılmıştır. Maddenin birinci fıkrasının, örtülü ödeneği tanımlayan birinci
cümlesinde yer alan “ Hükümet icapları” ibaresi “Devlet ve
Hükümet icapları” şeklinde, “Başbakanlık bütçesine” ibaresi
ise “Cumhurbaşkanlığı ve Başbakanlık bütçelerine” biçiminde
değiştirilmek suretiyle, Cumhurbaşkanlığına da örtülü ödenek tahsis edilmesine
imkân sağlanmıştır. Ayrıca belirtilen fıkranın ikinci cümlesinde yer alan “Başbakanın
ve ailesinin” ibaresinin “Cumhurbaşkanının, Başbakanın ve
ailelerinin” şeklinde değiştirilmesi suretiyle örtülü ödeneğin,
Cumhurbaşkanının ve ailesinin kişisel harcamaları için kullanılamayacağı ifade
edilmiştir. 7. Maddenin birinci fıkrasındaki, Cumhurbaşkanlığı bütçesine de
örtülü ödenek konulması sonucunu doğuran “Cumhurbaşkanlığı ve” ibaresi
dava konusu kuralı oluşturmaktadır. 2- İptal Talebinin Gerekçesi 8. Dava dilekçesinde özetle, parlamenter sistemi benimseyen 1982
Anayasası’na göre Cumhurbaşkanının görevinin, partizanlıktan uzak, tarafsız ve
güvenilir bir biçimde Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini
temsil etmek ve Anayasa’nın uygulanması ve devlet organlarının uyumlu ve
düzenli çalışmasını gözetmekle sınırlı olup hükümet etme görev ve yetkisinin,
siyasal sorumluluğu bulunan Bakanlar Kuruluna ait olduğu, Devlet
istihbaratının oluşturulmasının, analizinin ve örtülü operasyonlara
yetki verilmesinin hükümetin genel siyasetine ilişkin bulunduğu, hükümetin
sorumluluğunda bulunan kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletin
millî güvenliği ve yüksek menfaatleri, Devlet itibarının gerekleri, siyasi,
sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili Devlet ve hükümet
icapları ile örtülü operasyonlarda kullanılmak üzere Cumhurbaşkanlığı bütçesine
örtülü ödenek konulmasının ve bu ödeneğin kullanılma yerinin, giderin kimin
tarafından hangi esaslara göre yapılacağının, hesapların tutulma ve kapatılma
yönteminin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle belirlenip uygulanacak olmasının
parlamenter demokrasinin gerekleriyle bağdaşmadığı, ayrıca hükümetin bu tür
faaliyetlerinin TBMM üyelerine tanınan denetim araçlarıyla denetlenmesi mümkün
olduğu halde Cumhurbaşkanının bu tür faaliyetlerinin denetlenmesinin de
olanaksız olduğu, Cumhurbaşkanına örtülü ödenek tahsisi suretiyle Anayasa’da
var olmayan bir yetki verildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 6., 8., 98.,
99., 100., 105. ve 112. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 9. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 7.,
87. ve 104. maddeleri yönünden de incelenmiştir. 10. Anayasanın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olduğu ve bu yetkinin
devredilemeyeceği kuralına yer verilmiştir. Yasama yetkisi genel ve asli
niteliktedir. Yasama yetkisinin asli olması bu yetkinin doğrudan Anayasa’dan
kaynaklandığı ve yasama organının kanun yapabilmesi için başka bir organ veya
merciin yetkilendirmesine ihtiyaç bulunmaması anlamına gelir. Yasama
yetkisinin genelliği ise kanunla düzenleme alanının konu itibarıyla
sınırlandırılmamış olduğunu, Anayasa'ya aykırı olmamak şartıyla her konunun
kanunla düzenlenebileceğini ifade eder. Anayasa’da belirtilen istisnalar
dışında TBMM dilediği konuyu dilediği ölçüde kanunla düzenleyebilir. Ancak TBMM
tarafından çıkarılacak kanunların Anayasa’da yer alan ilke ve kurallara aykırı
olmaması gerekir. 11. Örtülü ödeneğe ilişkin olarak Anayasa’da bir hüküm yer
almadığı gibi kanun koyucunun bu hususta düzenleme yapmasını engelleyen bir
Anayasa kuralı da bulunmamaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun takdir yetkisine
dayanarak kimi kurum ve kuruluşlara örtülü ödenek tahsis edilmesine izin veren
düzenlemeler yapması mümkündür. Kanun koyucunun bu husustaki takdiri örtülü
ödenek tahsis edilecek kurum ve kişilerin tespitini de kapsamaktadır. 12. Dava konusu kuralda, Cumhurbaşkanlığı bütçesine örtülü ödenek
konulmasına imkân sağlanmaktadır. Dava dilekçesinde, Cumhurbaşkanlığı bütçesine
örtülü ödenek konmasının, yukarıda belirtilen gerekçelerle Anayasa’ya aykırı
olduğu ileri sürülmektedir. 13. Anayasa’nın 8. maddesinde, “Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu
tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine
getirilir.” hükmüne yer verilmek
suretiyle parlamenter sistemin özelliklerine uygun olarak yürütme organı,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu biçiminde yapılandırılmıştır. 14. Anayasa’nın 112. maddesinin birinci
fıkrasında, Başbakanın, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, hükümetin genel
siyasetinin yürütülmesini gözeteceği ve Bakanlar Kurulunun, bu siyasetin
yürütülmesinden birlikte sorumlu olacağı belirtilmek suretiyle hükümet etme
görev ve sorumluluğunun Bakanlar Kuruluna ait olduğu vurgulanmıştır. 15. Yürütme organının diğer kanadını oluşturan
Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri ise Anayasa’nın 104. maddesinde
düzenlenmektedir. Anılan maddenin birinc i fıkrasında, Cumhurbaşkanının
Devletin başı olduğu ve bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin
birliğini temsil edeceği; Anayasa’nın uygulanmasını, Devlet organlarının
düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği belirtilmektedir. Anayasa’nın 104.
maddesinin ikinci fıkrasında, Cumhurbaşkanının temsil ve gözetme görevlerini
yerine getirebilmesi amacıyla kullanacağı yetkiler ve yapacağı görevler,
yasama, yürütme ve yargıya ilişkin olmak üzere üç başlık altında sayılmaktadır.
Anayasa’nın 104. maddesinin son fıkrasında ise Cumhurbaşkanının, ayrıca
Anayasa’da ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri
yerine getireceği ve yetkileri kullanacağı belirtilmek suretiyle kanunlarla
Cumhurbaşkanına başka görevler verilebilmesine de imkân sağlanmaktadır. 16. Anayasa koyucu, Anayasa ve ilgili kanunlarla Cumhurbaşkanına
tanınan ve Başbakan ve ilgili bakanın
imzalarını gerektirmeyen yetkilerin Devletin başı sıfatıyla, Türkiye
Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eden, Devlet organlarının
düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetmekle görevli olan ve siyaseten sorumlu
olmayan Cumhurbaşkanınca kullanılmasını öngörmüştür. 17. Dava konusu kuralla, Cumhurbaşkanlığı bütçesine konulması
öngörülen örtülü ödeneğin, Anayasa’da ve ilgili kanunlarda Cumhurbaşkanına
tanınan görev ve yetkiler kapsamında kullanılabileceği, işin doğası gereğidir.
Cumhurbaşkanlığına örtülü ödenek tahsis edilmesi, tek başına yapabileceği
işlemler listesinin artması sonucunu doğurmamaktadır. Dava konusu kurallar,
Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinde herhangi bir değişiklik de
öngörmemektedir. Cumhurbaşkanınca tek başına kullanılabilecek yetkiler aynen
varlığını korumaya devam etmektedir. Anayasa’da münhasıran Cumhurbaşkanına
tanınan görev ve yetkiler çerçevesinde kullanılmak üzere Cumhurbaşkanlığı
bütçesine örtülü ödenek tahsis edilmesi, sorumsuz işlemler alanının
genişletildiği anlamına gelmez. 18. Anayasa’nın 87. maddesinde, “ Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek” TBMM’nin görevleri arasında sayılmış; 98.
maddesinin birinci fıkrasında TBMM’nin soru,
Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarıyla
denetleme yetkisini kullanacağı belirtilmiştir. Anayasa’nın 98. maddesinin
diğer fıkraları ile 99. ve 100. maddelerinde ise anılan denetim araçlarının
tanımları yapılarak usul ve esasları belirlenmiştir. 19. Anayasa’nın anılan maddelerinde belirtilen
denetim araçları Bakanlar Kurulu ve bakanların iş ve işlemlerinin
denetlenmesine yöneliktir. Cumhurbaşkanının tek başına kullandığı yetkiler
çerçevesindeki işlemlerin yasama organınca denetlenmesi olanaksızdır. 20. Dava konusu kuralda Cumhurbaşkanlığı
bütçesine konulması öngörülen örtülü ödenek, Cumhurbaşkanının tek başına
kullandığı yetkilere ilişkin faaliyetlerde kullanılabilecektir. Bu faaliyetler
için harcanan örtülü ödeneğin soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru
ve Meclis soruşturmasına konu edilememesi, anılan mekanizmaların Anayasa’da
sadece hükümetin denetlenmesi araçlarından sayılmasının doğal bir sonucudur.
Anayasa’nın 98. maddesinin birinci fıkrasına göre, “ Türkiye
Büyük Millet Meclisi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis
soruşturması yollarıyla denetleme yetkisini kullanır.” Bu denetim yollarından
soru, gensoru, Meclis soruşturmasının Başbakan ve bakanlara yönelik olduğu
Anayasa’nın 98., 99. ve 100. maddelerinden açıkça anlaşılmaktadır. Meclis
araştırması ve genel görüşme ile ilgili önergelerin verilme şekli, içeriği ve
kapsamı ile cevaplandırılma, görüşme ve araştırma yöntemlerinin belirlenmesi
ise İçtüzüğe bırakılmıştır. Anayasa her ne kadar Meclis araştırması ve genel
görüşme denetim yollarının kapsamının Başbakan ve bakanlarla sınırlı olduğu
yolunda açık bir düzenlemeye yer vermemiş ise de parlamenter sistemde
Cumhurbaşkanının siyasi sorumsuzluğu nedeniyle Cumhurbaşkanlığı bütçesine
konulması öngörülen örtülü ödeneğin Meclis araştırması ve/veya genel görüşmeye
konu yapılması da mümkün değildir. 21. Cumhurbaşkanlığı bütçesine konulan örtülü
ödeneğin, soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis
soruşturmasına konu olamaması, dava konusu kuraldan değil, doğrudan Anayasa’dan
kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla dava konusu kurallar uyarınca Cumhurbaşkanlığı
bütçesine konulacak örtülü ödeneğin, Başbakan ve bakanların sorumluluğunu
gerektiren faaliyetlerde kullanılması söz konusu olmadığından bu harcamaların
soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturmasına konu
edilememesinde Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır. 22. Ayrıca Cumhurbaşkanına verilen
görev ve yetkilerin, örtülü ödenek tahsisini gerektirip gerektirmediğinin
takdiri kanun koyucuya ait olup anayasallık denetiminin kapsamı dışında
kalmaktadır. 23. Bu durumda, Anayasa’da Cumhurbaşkanlığı bütçesine örtülü
ödenek konulmasını engelleyen bir anayasal hükmün varlığı tespit
edilemediğinden kanun koyucunun yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca
takdir yetkisine dayanarak bu yolda düzenleme yapmasında Anayasa’ya aykırı bir
yön saptanmamıştır. 24. Açıklanan nedenlerle  kural, Anayasa’nın 7., 8., 87.,
98., 99., 100., 104., 105. ve 112. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin
reddi gerekir. 25. Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşe farklı gerekçeyle
katılmıştır. 26. Kuralın Anayasa’nın 6. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. B- Kanun’un 39. Maddesiyle,  5018 Sayılı Kanun’un 24.
Maddesine Eklenen Dördüncü Fıkrasının İncelenmesi 1- İptal
Talebinin Gerekçesi 27. Dava dilekçesinde, Kanun’un 39. maddesiyle 5018 sayılı
Kanun’un 24. maddesinin birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığı
ve...” ibaresi için açıklanan gerekçelerle dava konusu
kuralın, Anayasa’nın 6., 8., 98., 99., 100., 105. ve 112. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2- Anayasa’ya
Aykırılık Sorunu 28. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 7., 87. ve 107. maddeleri yönünden de
incelenmiştir. 29. Dava konusu kuralla, Cumhurbaşkanlığı bütçesindeki
ödenekler bakımından 5018 sayılı Kanun’un 24. maddesinin ikinci ve üçüncü
fıkraları kapsamında yer alan hususların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
belirlenmesi ve uygulanması öngörülmüştür. Buna göre, Cumhurbaşkanlığı
bütçesinde yer alan örtülü ödeneğin kullanılma yeri, giderin kimin tarafından
yapılacağı, hesapların tutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesi
halinde yeni yetkiliye hangi belgelerin aktarılacağı ve örtülü ödeneğe ilişkin
giderlerin hangi esaslara göre gerçekleştirileceği ve ödeneceği hususları
Cumhurbaşkanı tarafından imzalanan kararnameyle belirlenecektir. 30. Kanun’un 24. maddesinin birinci fıkrasındaki “Cumhurbaşkanlığı
ve...” ibaresi için açıklanan gerekçeler itiraz konusu kural
yönünden de aynen geçerlidir. 31. Anayasa’nın 7. maddesinde , “Yasama yetkisi Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.
Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi,
kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın 7.
maddesinin gerekçesinde, yasama yetkisinin parlamentoya ait olması hususu “demokrasi
rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak
nitelendirilmiştir. 32. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin
devredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca
kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan
husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organına
hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir.
Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudan
kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme
organına da bırakabilir. 33. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince, yürütme organının
bir konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık
oluşturabilmektedir. Bu nedenle, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş
olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri
olarak yorumlanamaz. 34. Örtülü ödeneğin kanunla düzenlenmesini öngören bir hüküm
Anayasa’da yer almadığından örtülü ödeneğe ilişkin düzenleme yetkisinin idareye
bırakılması mümkündür. Bu itibarla, Başbakanlık ve ilgili diğer idarelerin
bütçelerinde yer alan örtülü ödenekler yönünden Başbakan, Maliye Bakanı ve
ilgili Bakana tanınan düzenleme yetkisinin Cumhurbaşkanlığı bütçesindeki
ödenekler bakımından Cumhurbaşkanı tarafından kullanılmasının öngörülmesi kanun
koyucunun takdirindedir. Dava konusu kuralla, bu hususlarla ilgili düzenleme
yetkisinin Cumhurbaşkanlığına bırakılması yasama yetkisinin devri olarak
yorumlanamaz. 35. Anayasa’nın 107. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı Genel
Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama
işlemlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği kurala
bağlanmıştır. 36. İdarenin düzenleme yetkisi yasama yetkisinden farklı
olarak asli değil, türevsel niteliktedir. Buna göre, yürütme organının bir
konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Bununla birlikte Anayasa’nın 107. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı
kararnameleri yönünden bu kurala bir istisna getirilmekte ve Cumhurbaşkanlığı
Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama
işlemlerinin, yasama organının yetkilendirmesine ihtiyaç duyulmaksızın doğrudan
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesi öngörülmektedir. 37. Anayasa’nın 107. maddesinde belirtilen hususlara ilişkin
düzenleme yetkisi asli bir yetki olarak Cumhurbaşkanlığına tanınmış ise de bu
hüküm, Anayasa ve ilgili kanunlarla Cumhurbaşkanına verilen görevler kapsamında
TBMM tarafından Cumhurbaşkanına düzenleme yetkisi verilemeyeceği anlamına
gelmemektedir. Kanun koyucunun, Cumhurbaşkanının görev alanına giren konularla
ilgili yukarıda belirtilen çerçevede Cumhurbaşkanına düzenleme yetkisi tanıması
Anayasa’nın 107. maddesine aykırı olmaz. 38. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 7., 8., 87., 98., 99.,
100., 105., 107. ve 112. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi
gerekir. 39. Kuralın Anayasa’nın 6. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 40. Dava dilekçesinde özetle, Cumhurbaşkanlığı bütçesine
hükümetin genel siyasetine ilişkin kapalı istihbarat ve kapalı savunma
hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri, Devlet itibarının
gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili
Devlet ve hükümet icaplarına ilişkin kapalı istihbarat ve örtülü operasyon
faaliyetlerinde kullanılmak üzere örtülü ödenek konulmasının ve örtülü ödeneğin
kullanımı, harcanması ve muhasebeleştirilmesine ilişkin işlemlerin
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle hazırlanacak olmasının, ülkemizin milli
güvenliği ve bekası ile kişilerin temel hak ve özgürlükleri ve hukuk
güvenliklerinde ileride telafisi olmayan zarar ve ziyanlara yol açacağı
belirtilerek  kuralların, yürürlüklerinin durdurulması talep edilmiştir. 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 39. maddesiyle,
10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 24.
maddesinin; A- Birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığı
ve...” ibaresine, B- Eklenen dördüncü fıkrasına, yönelik iptal talepleri, 18.1.2017 tarihli ve E.2015/42, K.2017/8
sayılı kararla reddedildiğinden, bu ibare ve fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması
taleplerinin REDDİNE, 18.1.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V- HÜKÜM 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 39. maddesiyle,
10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 24.
maddesinin; A- Birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığı
ve...” ibaresinin, B- Eklenen dördüncü fıkrasının, Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE,
18.1.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ FARKLI GEREKÇE 1. Cumhurbaşkanlığı örtülü ödenekleri ile ilgili olarak,
Cumhurbaşkanının “Devletin başı” olduğunu ve “Türkiye
Cumhuriyeti ve Türk Milletinin birliğini” temsil ettiğini belirten
Anayasanın 104. maddesinin gerekleri ve Anayasada kanun koyucunun,
Meclisçe   Cumhurbaşkanına ayrı bir örtülü ödenek tahsisi yolunda
kullanabileceği takdir yetkisini kısıtlayan bir hüküm yer almaması nedeniyle,
esas itibariyle iptal isteminin reddi yönünde oluşan çoğunluk görüşüne ve sonuç
karara katılmaktayım. 2. Öte yandan, Cumhurbaşkanı örtülü ödeneklerinin her hangi bir
şekilde parlamento denetimine tabi olmadığına, bu harcamaların soru, meclis
araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturmasına konu
edilemeyeceğine ve Meclisin Anayasada belirtilen denetim araçlarının sadece
Bakanlar Kurulu ve bakanların iş ve işlemlerinin denetlenmesine yönelik
olduğuna dair çoğunluk görüşünün, soru, gensoru ve Meclis soruşturması yönünden
doğru olsa da Meclis araştırması ve genel görüşme yönünden isabetli olmadığı
kanaatindeyim. 3. Anayasanın “Cumhuriyetin Temel Organları” başlıklı Üçüncü
Kısmının “Yasama” başlıklı Birinci bölümünde yer alan “Türkiye Büyük Millet
Meclisinin bilgi edinme ve denetim yolları” 98. maddede genel olarak
belirtilmiş; 99. maddede gensoru, 100. maddede ise gensoru özel olarak ve
Bakanlar kurulu ve bakanlara yönelik olduğu açıkça belirtilerek düzenlenmiştir.
Anayasanın 98. maddesinin birinci fıkrasına göre “Türkiye Büyük Millet
Meclisi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması
yollarıyla denetleme yetkisini kullanır”. Soru, Meclis araştırması ve
genel görüşme ile ilgili önergelerin verilme şekli, içeriği ile kapsamı ile
cevaplandırılma, görüşme ve araştırma yöntemlerinin Meclis İçtüzüğü ile
düzenleneceği de yine 98. maddenin son fıkrasında belirtilmiştir. Buna göre,
Meclisin genel bilgi edinme ve denetim yolları ile Bakanlar kuruluna yönelik
denetim yolları farklı biçimde düzenlenmiştir. Kaldı ki parlamenter bir
sistemde, milli egemenliğin tecelli ettiği yer olarak tanımlanan ve asli devlet
yetkilerin sahibi olan parlamentonun sadece Hükümeti denetlemekle görevli ve
yetkileri bununla kısıtlı bir organ olduğunu ileri sürmek mümkün değildir. 4. 98. maddede sayılan yollardan soru, gensoru ve Meclis
soruşturmasının Bakanlar Kurulu (Başbakan veya bakanlar) hakkında
kullanılabilecek denetim yolları olduğu açıktır. Bu denetim araçlarının sadece
hükümete yönelik olduğu Anayasada açıkça belirtildiğinden, bu yolların
Cumhurbaşkanı hakkında kullanılması söz konusu olamaz. Öte yandan Meclis
araştırması ve genel görüşme hakkındaki esaslar ve yöntemler TBMM İçtüzüğü ile
düzenleneceğine ve bu konuda Cumhurbaşkanına ilişkin bir sınırlama yer
almadığına göre, bu denetim ve bilgi edinme araçları Meclisin takdir yetkisi
kapsamında serbestçe kullanılabilecektir. 5. Anayasanın 98. maddesinde Meclis araştırması “belli bir
konuda bilgi edinilmek için yapılan incelemeden ibarettir” denilmiş, Genel
görüşme ise “toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir
konunun, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesidir” şeklinde
tanımlanmıştır.  Bu bilgi edinme ve denetim yolları, diğerlerinden farklı
olarak, Bakanlar kurulu veya bakanların faaliyetleri ile sınırlanmamış, konu ve
kapsam itibariyle tamamen Meclisin takdir ve kararına bırakılmıştır. Buna göre,
Meclis araştırması ve genel görüşme toplumsal sorunlar, ekonomi, hukuk, mahalli
idareler, suç ve cezalar, demografik sorunlar, dünya ve dış politika konuları,
güvenlik ve ülkenin istihbarat ihtiyaçları gibi pek çok farklı alanlarda
kullanılabilecek siyasi denetim araçlarıdır. Kamusal kaynakların kullanımının
da aynı yollarla bilgi edinme ve denetim konusu yapılabileceğinde, bu kapsamda
Devlette örtülü ödenek kullanımına ilişkin konuların da yer alabileceğinde
tereddüt bulunmamaktadır. 6. Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemlerin neler
olduğu Anayasada tahdidi olarak belirtilmemiş ise de Cumhurbaşkanına, Devletin
başı olması sıfatıyla tanınan yetkilerin tek başına Cumhurbaşkanınca
kullanılabileceğinde tereddüt bulunmamaktadır. Anayasanın 104. maddesine göre
Cumhurbaşkanı, gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya
Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak yetkisine de sahiptir.
Buna göre, devletin örtülü ödenek kullanımını gerektirecek faaliyetleri
kapsamında Cumhurbaşkanlığı örtülü ödeneklerinin, Cumhurbaşkanının izni veya
talimatı ile Başbakan ve Bakanların sorumluluğunu gerektirecek faaliyetlerde
müştereken kullanılması da mümkündür. Bu nedenle çoğunluğun, Cumhurbaşkanlığı
örtülü ödeneğinin tümüyle bağımsız ve denetimsiz bir alan oluşturduğu yolundaki
görüşüne katılmamaktayım. 7. Parlamenter sistemde asli yetki Mecliste olup, Cumhurbaşkanının
vatana ihanetten dolayı Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az
üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği
kararla suçlandırılabileceğine ilişkin Anayasanın 105. maddesi hükmü; yine
Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması halinde yenisi seçilinceye kadar Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanının Cumhurbaşkanlığına vekillik edeceği ve
Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanacağına dair Anayasanın 106. maddesi hükmü,
devletin bu iki temel organı (Meclis ile Cumhurbaşkanı) arasında üstün konumda
olanın Meclis olduğunu açıkça ortaya koymaktadır. 8. Öte yandan, Meclisin, Anayasada hangi konularda
kullanılabileceği hakkında bir sınırlama yer alamayan bilgi edinme ve denetim
yollarının, bazı konularda kullanılamayacağına dair Anayasa Mahkemesi kararı
verilemeyeceği açıktır. 9. Bu nedenle, Cumhurbaşkanlığı örtülü ödeneklerinin kullanımı
konusunda Bakanlar kurulu örtülü ödenekleri ile birlikte veya ayrı olarak
Meclis araştırması ve genel görüşme yapılmasına Anayasal bir engel bulunmadığı
gibi, bu görüşmelerin sonuçlarına göre toplumun bilgilenmesi, halk tarafından
doğrudan seçilen Cumhurbaşkanının halka karşı şeffaflığı ve hesap verebilirliği
açılarından da demokratik hukuk devleti gereklerine uygun düşecektir. Bu
yönden, Cumhurbaşkanlığı örtülü ödeneklerinin Meclis denetimine açık olması,
dava konusu kuralların iptali isteminin reddi için ek bir gerekçe teşkil
etmektedir. 10. Açıklanan nedenlerle çoğunluğun, Cumhurbaşkanlığı örtülü
ödeneklerinin tümüyle Meclis denetimi dışında kaldığı yolundaki gerekçelerine
katılmıyorum. Üye Osman Alifeyyaz
  PAKSÜT