ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1978/46 Karar Sayısı:1978/54 Karar Günü:7/11/1978 Resmi Gazete tarih/sayı:12.2.1979/16548 İtiraz
Yoluna Başvuran : Danıştay Beşinci Dairesi İtirazın
Konusu : 28/2/1976 günlü, 1970 sayılı "1976 yılı Bütçe Kanunu"nun (R)
işaretli cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün "a) Gayrimenkul
kiraları" bendinin, Anayasa'nın 64., 92., 93. ve 126. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülerek, iptaline karar verilmesi istenmiştir. I-
OLAY : "Davacı
vekili, Avrupa Ekonomik Topluluğu Nezdinde Türkiye Daimî Temsilciliği göreviyle
Brüksel'de bulunan müvekkilinin kaldığı Devlete ait binanın kira parasına
karşılık olarak aylığından 1/12 oranında kesinti yapılmaya başlandığını, bu
işlemin yasalara aykırılığından sözederek Dışişleri Bakanlığına yaptığı
başvurunun reddedildiğini, işleme dayanak tutulan "1976 yılı Bütçe
Kanununun (R) cetvelinin (350 kiralar) bölümünün 4. faslında yer alan
hükmün" Anayasa'nın 64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırı olduğunu
ileri sürerek, davalı Bakanlığın işleminin iptaline ve haksız kesilen paraların
geri alınmasına karar verilmesini istemiştir. Anayasaya aykırılık savını ciddi
bulan Danıştay Beşinci Dairesi, "1976 yılı Bütçe Kanununun (R) cetvelinin
(350 Gayrimenkul Kiraları) bölümünün" Anayasa'nın 64., 92., 93. ve!26.
maddelerine aykırılığı görüşüyle Anayasa Mahkemesine başvurmuştur. III-
YASA METİNLERİ : A)
İptali istenen yasa hükmü : 1/3/1978
günlü, 15515 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28/2/1976 günlü "1976 Yılı
Bütçe Kanunu"nun (R) işaretli cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün
iptali istenen "a) Gayrimenkul kiraları" bendi şöyledir : "350
KİRALAR : a)
Gayrimenkul kiraları : Taşınır
ve taşınmaz malların kira bedelleri ile 237 sayılı Taşıt Kanun ve ekleri
gereğince makamlarına otomobil tahsis edilenlerin garaj kiraları; büyükelçilik,
elçilik, daimi delegelik, askeri temsilcilik, ateşelik, yardımcı delegelik ve
başkonsolosluk ikametgâh karşılığı ve otel kiraları; büyükelçilik ve elçiliklerin
nezdinde akredite bulundukları Devlet hükümetleri ile birlikte yazlığa
taşınmaları halinde muvakkaten tutulacak bilumum otel, garaj ve eşya kiraları;
ev sahibi tarafından yaptırılıp da bina bedeline ilâve edilen tamirat
bedelleri, tutulacak binalar için verilecek komisyon, tellaliye ve belediye
vergi, resimleri; dış kuruluşlar için kiralanacak binalarda mahalli teamüllere
göre devir, tazminat ve garanti bedeli gibi ödemeler; Amerikan Askerî Heyeti
Başkanı ile kara, hava, deniz gurup başkanının ikametleri için Millî Savunma
Bakanlığınca mobilyalı veya mobilyasız olarak kiralanacak binalar ve bunların
sözleşmeleri gereğince ödenecek diğer giderleri, Dışişleri Bakanlığı
kadrolarından atanan elçi, müsteşarlara, l inci sınıf ortaelçi unvanına haiz
daimi temsilci yardımcılarına ve kendilerine l inci sınıf ortaelçi payesi
verilen uzman müşavirlere 5/5/1969 tarihli 1173 sayılı Kanunun l inci
maddesinin 4 üncü bendi uyarınca aynı kanuna ek (1) ve (4) sayılı cetvellerde
Maliye ve Ticaret Bakanlıklarına verilen kadrolardan atanan ve kendilerine
birinci sınıf ortaelçi payesi verilen en az 2 nci dereceye haiz daimi temsilci
yardımcılarına, hizmetin icapları gerektiriyorsa Dışişleri ve Maliye
Bakanlıklarının mutabakatı ile tahsis edilen ikametgâh kiraları, Özel
şartlar sebebiyle, lagos, Jagarta, Cezayir, Cidde, Tahran, Kuveyt, Tripoli ve
Tokyo şehirlerinde görevli merkezden tayin olunmuş memurlar için, derece ve
görevleri, ile mütenasip olarak, Misyon Şefi tarafından kiralanacak konutların
kiraları "Devletin yurt dışındaki müşterek mülkiyetine ait binalara
ilişkin temizlik, aydınlatma, ısıtma, kapıcı, bahçıvan gibi müşterek
masraflarda da ayrılamaması halinde." Bu
kalemden karşılanır. Sürekli
görevle yurt dışında bulunan ve kendilerine Devletçe ikametgâh temin edilen 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel
Kanununa tabi personelin aylıklarının ele geçen miktarının misyon şefleri için
1/12 si, bunlar dışında kalanlar için 1/10 u her ay kira karşılığı olarak
kesilir. Ancak, bu şekilde yapılacak kesinti (Söz konusu binalar kiralanmak
suretiyle sağlanmış ise) binanın tamamının ikametgâh olarak kullanılması
halinde aylık gerçek kira bedelinden, binanın kısmen ikametgâh, kısmen resmî
daire olarak kullanılması halinde aylık gerçek kira bedelinin yansından fazla
olamaz. Dışişleri
Bakanlığı Genel Sekreterliği konutu kirası bu kalemden, konutun diğer
masrafları bütçenin ilgili kalemlerinden karşılanır." B)
Dayanılan Anayasa maddeleri: "Madde
64- (20/9/1971 günlü, 1488 sayılı Yasa ile değişik) Kanun koymak, değiştirmek
ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve
kabul etmek, para basılmasına, genel ve Özel af ilânına, mahkemelerce verilip
kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük
Millet Meclisinin yetkilerindendir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir, yetki veren kanunda, çıkarılacak
kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin ve
yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanun
hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesi
lâzımdır. Bu
kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulur. Yetki
kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın ve
yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kuralara
göre, ancak, komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve
tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır. Yayımlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler, bu tarihte, Türkiye
Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete'de
yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen
kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede
yayımlandığı gün yürürlüğe girer. Anayasanın
ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel hak ve
hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun
hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Anayasa
Mahkemesi, bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler." "Madde
92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür. Millet
Meclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve teklifler
Cumhuriyet Senatosuna gönderilir. Millet
Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadan
kabul edilirse, bu metin kanunlaşır. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse, Millet Meclisinin bu
değişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır. Millet
Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisin
ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon
kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Millet
Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisince
hazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır. Cumhuriyet
Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olan madde
değişiklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için, üye
tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya başvurulur. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca da
reddedilirse düşer. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğu
gibi veya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosunun
kabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni Millet
Meclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif, düşer;
Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabul
edilirse, 5. fıkra hükümleri uygulanır. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu
lâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
kanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu
ile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gönderilen bir metni Millet Meclisi komisyolarında ve genel
kurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu süre üç
ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmayan hallerde bir
aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmıyan metinler, Cumhuriyet
Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır .Bu
fıkrada belirtilen süreler Meclislerin tatili devamınca işlemez. Yasama
Meclislerinin ve mahalli idarelerin seçimleri ve siyasi partilerle ilgili
tasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukardaki fıkralar hükümleri
uygulanır. Ancak karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karma
komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında
görüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük millet Meclisinin birleşik
toplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt
çoğunluğunun oyu lâzımdır. 8. ve 9. fıkralar hükümleri saklıdır." "Madde
93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on
gün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, bu
hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içinde Türkiye büyük Millet
Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanun
Cumhurbaşkanlığınca yayınlanır." "Madde
126- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Kanun,
kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usûller koyabilir. Genel
ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz." IV-
İLK İNCELEME : Anayasa
Mahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 13/6/1978 gününde Kani Vrana, Şevket
Müftügil, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Sekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç, Muhittin
Gürün, Lütfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Osman Tokcan, Ahmet Salih
Çebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Ahmet H. Boyacıoğlu ve Necdet Darıcıoğlu'nun
katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında şu konu üzerinde durulmuştur. 1976
yılı Bütçe Yasasının (R) cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün iptali
istenen "a) Gayrimenkul kiraları" bendi beş fıkradan oluşmaktadır.
Bunlardan birinci, ikinci, üçüncü ve beşinci fıkralarında, kimi kira
paralarının ve bunlarla ilgileri belirtilen giderlerin bütçenin bu kaleminden
ya da başka kalemlerinden karşılanacağı gösterilmekte yalnızca "Sürekli
görevle yurt dışında bulunan..." diye başlayan dördüncü fıkrada, sürekli
görevle yurt dışında bulunan ve kendilerine Devletçe konut sağlanan kişilerin
aylıklarından yapılacak kesintinin oranı ve sınırı ile ilgili bir hüküm yer
almaktadır. Anayasa'ya
aykırılık savının ileri sürüldüğü dava, sürekli görevle yurt dışında bulunan
davacıya Devlet tarafından ayrılan konutun kira parasına karşılık olarak
aylığından kesinti yapılması nedeniyle ve bu işlemin iptali istemiyle
açıldığına göre "a) Gayrimenkul kiraları" başlıklı hükmün yalnızca
dördüncü fıkrası davada uygulanacak kural niteliğinde olduğundan, işin esası
hakkındaki incelemenin bu fıkra ile sınırlandırılması gerekmektedir. Böylece,
yapılan ilk inceleme sonunda; (Dosyanın
eksiği bulunmadığından işin esasının, 28/2/1976 günlü, 1970 sayılı, 1976 yılı
Bütçe Kanununun (R) işaretli cetvelinin "350-Kiralar" bölümünün,
gayrimenkul kiralarına ilişkin (a) bendinin "Sürekli görevle yurt
dışında..." diye başlayan dördüncü fıkrası hükmüyle sınırlı olarak
incelenmesine) karar verilmiştir. V-
ESASIN İNCELENMESİ : İşin
esasına ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuran mahkemenin kararı ve ekleri,
iptali istenen yasa hükmü, dayanılan Anayasa maddeleri, bunlara ilişkin
gerekçeler ve konu ile ilgili öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp
düşünüldü. Anayasa'nın
126. maddesinin son fıkrasının son tümcesi, bütçe yasasına bütçe ile ilgili
olanlar dışında hüküm konulmasını yasaklamaktadır. Bütçe yasasına konulabilecek
hükümleri sınırlayan bu kuralın Anayasa'da yer alış nedeni, bütçe yasası ile
başka yasaların hazırlanış biçimleri ve nitelikleri yönünden farklarını
belirleyen Anayasa'nın 64., 92., 93. ve 94. maddelerinin incelenmesinden açıkça
ortaya çıkmaktadır. Gerçekten,
Anayasa'nın 64. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri
belirtilirken, "kanun koyma" yetkisi yanında, ayrıca "Devletin
bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek" yetkisinden de
sözedilmesi, iki çeşit yasanın Anayasa Koyucu tarafından temelde birbirinden
ayrı olarak ele alındığını ortaya koyduğu gibi, yasaların görüşülmesi ve kabulü
konusunu düzenleyen 92. madde yanında, bütçe yasasının görüşülmesi ve kabulünü
ayrı bir yönteme bağlayan 94. maddenin getirilmiş olması ve 93. maddede,
Cumhurbaşkanı'nın yasaları bir kez daha görüşülmeleri için Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderme yetkisinin kapsamına bütçe yasalarının alınmamış
bulunması da iki çeşit yasa arasındaki ayırımı kesinlikle belirlemektedir. Bu
Anayasal durum karşısında, itiraz konusu hükmün bütçe yasasında yer alabilmesi,
"bütçe ile ilgili olması" koşuluna bağlıdır. Halbuki Anayasa Mahkemesinin
birçok kararında belirtildiği gibi, bir hükmün Anayasa'nın 126. maddesindeki
anlamda "bütçe ile ilgili" sayılabilmesi, yalnızca bütçenin
uygulanması ile ilgili uygulamayı kolaylaştırıcı, tamamlayıcı ya da açıklayıcı
nitelikte bulunmasına bağlı olup itiraz konusu hükmün bu niteliği taşımadığı ve
ancak bütçe yasası dışında bir yasal düzenlemeye konu olabileceği açıkça
ortadadır. Nitekim,
daha önceki bir itiraz nedeniyle, 1828 sayılı, "1974 yılı Bütçe
Kanunu"nun (R) işaretli cetvelinin "351-Kiralar" bölümünün
"a) Gayrimenkul kiraları" bendinde yer alan aynı nitelikteki bir
hüküm Anayasa Mahkemesinin 21/10/1976 günlü, Esas : 1976/35, Karar: 1976/49
sayılı kararı ile ve yukarda özetlenen gerekçeye dayanılarak iptal edilmiştir
(13 Aralık 1976 günlü, 15798 sayılı Resmî Gazete.). Böyle
olunca, 28/2/1976 günlü, 1970 sayılı "1976 Yılı Bütçe Kanunu"na bağlı
(R) işaretli cetvelin "350 Kiralar" bölümünde yer alan "a)
Gayrimenkul kiralan" bendinin "sürekli görevle yurt dışında
bulunan..." diye başlayan fıkrasının da aynı gerekçe ile ve Anayasa'nın
64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptaline karar
verilmelidir. VI-
SONUÇ : 28/2/1976
günlü, 1970 sayılı, 1976 Yılı Bütçe Kanununa bağlı (R) işaretli cetvelin
"350 kiralar" bölümünün (a) "Gayrimenkul kiraları" bendinin
"Sürekli görevle yurt dışında bulunan..." diye başlayan fıkrasının
Anayasa'nın 64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline, 7/11/1978
gününde oybirliği ile karar verildi. Başkan Şevket
  Müftügil Üye Muhittin
  Gürün Üye Lütfi
  Ömerbaş Üye Ahmet
  Erdoğdu Üye Osman
  Tokcan Üye Ali
  Rüştü Aral Üye Ahmet
  Salih Çebi Üye Muammer
  Yazar Üye Adil
  Esmer Üye Nihat
  O. Akçakayalıoğlu Üye Nahit
  Saçlıoğlu Üye Hüseyin
  Karamüstantikoğlu Üye Ahmet
  H. Boyacıoğlu Üye Necdet
  Darıcıoğlu Üye Bülent
  Olçay