ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2024/42 Karar Sayısı : 2024/95 Karar Tarihi : 4/4/2024 R.G.Tarih-Sayı : 22/10/2024-32700 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ile birlikte 128
milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU : 25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi
Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının
Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (2) numaralı
fıkrası şöyledir: “ (2) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde
gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini
karşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli; a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki
kamu idarelerinin 4.139.051.484,36 Türk lirası gideri, b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin
2.484.814,13 Türk lirası gideri, karşılığı ödenek, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek
suretiyle karşılanmıştır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin
YILDIRIM, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,
Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE ve
Yılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 22/2/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUN
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 3. 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “Kullanılmayan
ödenek” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (2) numaralı fıkrasında; anılan
Kanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin
2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 10/12/2003 tarihli ve 5018
sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli; (I) Sayılı Cetvel’de yer
alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 4.139.051.484,36 TL, (II)
Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için 2.484.814,13 TL olmak
üzere toplam 4.141.536.298,49 TL karşılığı ödeneğin kullanılmayan ödenekten
mahsup edilmek suretiyle karşılanması öngörülmüştür. B. İptal Talebinin Gerekçesi 4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerinin
kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının öngörülmesiyle
2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcama
yapan kamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, bu
durumun 5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarında
yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer
verilebileceği, bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesine
dair hükümlere yer verilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanun
hükümlerinin 2022 yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı
yıldan sonra kesin hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının
kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve
onaylama yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek
kuralın Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamu
idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır” , yedinci fıkrasında da “Merkezî
yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.” hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık
bütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerin
harcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındaki
idarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarının
harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının önceden
belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır. 6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında ise
bütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş gün
önce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin mali
yılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından karara
bağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak mali
yılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir. 7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarının
süresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı,
geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabul
edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre
artırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi için önceden
izin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. 8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılan
hükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve
kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla
yapılması gerektiği açıktır. 9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Merkezî
yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak
en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulur.” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğu
mali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “Kesinhesap
kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş
olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap
yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.” denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarına
değinilmiştir. 10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev ve
yetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görev
ve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve
kabul etmek görev ve yetkisine de yer verilmiştir. Anayasa’nın 88. maddesinde
ise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken kesin
hesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede belirtilmiştir. Bu
maddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul
edilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafından sunulması hükme
bağlanmıştır. 11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan
bu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe
kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu,
kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesap
kanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerin
değiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır. 12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve
gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve
usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler,
yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanması
ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen kanunlardır.
Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı
bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri
gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe
harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile verdiği
yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap
faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26). 13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I) ve
(II) Sayılı Cetvellerde yer alan idarelerin 2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için ek ödenek kabul
edilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama
yetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarının önceden izin alınarak
yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık
oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama yapılabilecek
tutarları gösterdiğinden kural ile TBMM’nin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan
yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir (benzer yönde
değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 13). 14. Ayrıca ek ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsup
edilmesi uygulamanın kamu harcamalarının önceden izin alınması ilkesine
uygunluğunu sağlamamaktadır. Kamu harcamalarının önceden izin şartına
bağlanması, sadece harcama miktarının toplam tutarına izin verilmesi değil,
harcamaların çeşidi ve miktarının da meclis tarafından bilinmesi ve onaylanması
gerekliliği anlamına gelmektedir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/09/2023, §
14). Harcamanın önceden planlanması zorunluluğu sebebiyle verilen harcama
izninin esnek olması gerektiği açık olsa da bu esnekliğin Anayasa’nın 161.
maddesinin ikinci fıkrası gereği 5018 sayılı Kanun’da bütçe hakkının
kullanılmasını engellemeyecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir. 15. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesin
hesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygun
olarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerle
verilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare ve
kurumların yaptıkları harcamalar denetlenmektedir. Yasama organının kamu
harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama
yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunlarıyla
harcama yetkisinin verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmakta
ve bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, §
14). 16. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasına
ve harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilen
izne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenen
ve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukça
farklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi hak biçiminde
isimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifade
etmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan önceden
izin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat
edilebilir nitelikte bir yetki değildir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023,
§ 15). 17. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesinde
ödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesinde
yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31.
maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42.
maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezî
yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde ise
ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar düzenlenmiştir
. 18. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılı
Kanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesi
uyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesin
hesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirken
dava konusu kuralla tamamlayıcı ödeneğin verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19.,
26., 31., 42. ve 70. maddelerini 2022 yılı yönünden uygulanamaz hâle
getirmektedir. Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, belirli bir giderin karşılığı
ödeneğin, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının
Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığı
anlaşılmaktadır (benzer yönde değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33,
K.2023/161, 28/9/2023, § 17). 19. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 28/9/2023 tarihli ve
E.2020/33, K.2023/161 sayılı kararında 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018
Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin 2018 yılı ödenek üstü
giderlerini karşılamak üzere tamamlayıcı ödenek verilmesini öngören (3)
numaralı fıkrasının, kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve
kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla
yapılması gerektiği, kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer
alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, ödenek üstü
yapılacak harcamalara ilişkin kanunlarda hükümlerin bulunduğu ve kesin hesap
kanunlarıyla harcama yetkisi verilmesinin bütçe hakkıyla bağdaşmadığı
belirtilerek anılan fıkranın Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğu
gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023,
§§ 8, 11, 17, 18). 20. Bu itibarla söz konusu kuralla benzer nitelikte olan dava
konusu kural bakımından da Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı
gerektirir bir durum bulunmamaktadır. 21. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Muhterem
İNCE ve Yılmaz AKÇİL bu görüşe katılmamışlardır. Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı
görülerek iptal edildiğinden Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleri yönünden
ayrıca incelenmemiştir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 22. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın
uygulanması hâlinde telafisi
güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün
durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 25/12/2023 tarihli ve 7490
sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2)
numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları
oluşmadığından REDDİNE 4/4/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V. HÜKÜM 25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022
Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Muhterem İNCE ile
Yılmaz AKÇİL’in karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA 4/4/2024
tarihinde karar verildi. Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL KARŞIOY GEREKÇESİ 25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi
Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının
Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı
olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. İptal kararının gerekçesinde, kuralla
cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verildiği, bu durumun kamu
harcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve
bütçe hakkına aykırılık oluşturduğu, bütçeyle verilen ödenekler harcama
yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kuralla meclisin bütçe hakkı ihlal
edilerek yapılan yetkisiz harcamaların kesin hesap kanunu ile kabul edildiği
değerlendirmelerine yer verilmiştir. 7490 sayılı Kanun’un “Kullanılmayan ödenek” başlıklı
4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, 2022 yılı merkezi yönetim kesin hesap
gider cetvellerinde gösterildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı
cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 62.255.957.374,01
Türk lirası, (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin
11.958.919.929,91 Türk lirası ve (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve
denetleyici kurumların 817.046.500,22 Türk lirası ödeneğinin kullanılmadığı
belirtilmiştir. Anılan maddenin iptali talep edilen (2) numaralı fıkrasında
ise, merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu
idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere 5018 sayılı
Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin
4.139.051.484,36 Türk lirası gideri ile (II) sayılı cetvelde yer alan özel
bütçeli idarelerin 2.484.814,13 Türk lirası giderinin karşılığı ödeneğin
kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet
Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe ve kesinhesap kanun
tekliflerini görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisine de yer verilmiş;
bütçe ve kesinhesap ile ilgili hükümler ise 161. maddede birlikte
düzenlenmiştir. Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider
tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne
uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe
kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir
toplayabilmektedir (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 6). Bütçe kanunları, devlette kamu hizmetlerinin yerine
getirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağına ve
yönetileceğine, planlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği
özel yasama işlemleridir. Bütçe kanunlarının zamanında hazırlanamaması veya
kabul edilememesi kamu düzeninde telafisi güç zararlar doğurabileceğinden
Anayasa’da bütçe kanunlarının hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi ve
yayımlanması bakımından diğer kanunlardan farklı usuller benimsenmiştir (AYM,
E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 7). Meclis, bütçe ile hükûmete gelir toplama
ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe
sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM,
E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 13). Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerin
hazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kontrolüne
ilişkin usul ve esaslar 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve
Kontrol Kanunu’nda düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un “ Bütçe ilkeleri ”
kenar başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, kamu
hizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem,
ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilmesi öngörülmüş; (o) bendinde de
bütçelerde ödeneklerin belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilmesi
esası getirilmiştir. Ödenek esas itibarıyla para veya nakit olmayıp
yürütülmesi zorunlu kamu hizmetlerinin gerektirdiği harcamaların
yapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifade eder. Bütçeyle verilen
ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş,
satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır.
Ödeneklerin bütçe yılındaki tüm ihtiyaçları karşılayacak şekilde belirtilmesi gerekir.
Ancak söz konusu ödenekler tahmine dayalı olduğundan bunun çeşitli nedenlerle
yıl içinde yetersiz kalması söz konusu olabilir. Böyle durumlarda ortaya
çıkacak ödenek ihtiyacının karşılanması yöntemlerinden birisi de bütçenin kendi
içinde gerçekleştirilecek ödenek aktarmasıdır (AYM, E.2017/19, K.2018/11,
14/2/2018, § 11; AYM, E.2018/27, K.2020/49, 24/9/2020, § 17). Öte yandan Sayıştay Genel Kurulu 27/06/1985 tarihli
85/4505-5 numaralı kararında ödenek üstü giderlerin tamamlayıcı ödenek
verilmesi suretiyle karşılanmasına ilişkin “Bütçe Kanunları ile bütçe
işlemlerine ve harcamaya ilişkin diğer mevzuat çerçevesinde yürütülen hizmetler
dolayısıyla yapılan harcamaların sayman hesapları esas alınarak saptanan kesin
sonuçları, Bakanlar Kurulunca Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 100. maddesi
gereğince şekil taksimat bakımından bütçe kanunlarına paralel olarak hazırlanan
kesin hesap kanunu tasarılarıyla TBMM’ye sunulmakta bu tasarıların kabulüyle de
bütçe uygulaması uygun görülerek onanmış olmaktadır. Bütçede belirlenen
ödenekler karşılığı yapılan kesin harcamaların yasama organınca kabulü
sırasında bir hizmet için bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama
yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamalar, harcamanın ilişkin
bulunduğu bölüm içindeki ödeneklerle ya da tamamlayıcı ödenek verilmek
suretiyle karşılanmışsa, bütçe tertibine uygunsuzluk ve ödeneksiz harcama
yönünden mevzuata aykırılık giderilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle yasama
organının iradesiyle ödenekle karşılanan bu harcamalardan dolayı sorumlulara
sorumluluk yüklenilmesinde söz konusu olmaması gerekmektedir.” değerlendirmelerine yer verilmiştir. Sayıştay Genel Kurulu’nun anılan kararında da
belirtildiği üzere bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama yapılmak
suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamaya ilişkin gerekli olan ödenek
farkının yürütme organınca kesin hesap kanunu teklifi içerisinde TBMM’nin
onayından geçerek karşılanmasına tamamlayıcı ödenek denmektedir. Tamamlayıcı
ödenek yıl sonu ödeneğinin üzerinde gerçekleşen TBMM’nin bütçe hakkının
kullanılması kapsamında ortaya çıkmış uygulamadır. Tamamlayıcı ödenek işin
doğası gereği başlangıç ödeneği mahiyetindedir. Söz konusu uygulama bütçeler
hazırlanırken öngörülen makro ekonomik tahmin ve diğer varsayımlardaki sapmalar
ile yıl içerisinde ortaya çıkan ani ve zorunlu giderler nedeniyle yıl sonunda
gerçekleşen ödenek üstü harcamalar için TBMM’nin bütçe hakkı kapsamında
onayının alınması işleminden ibarettir. Tamamlayıcı ödenek bütçe tekniğine
uygun şekilde ve teamül olarak cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren kesin
hesap kanunlarıyla yasal bir zemine kavuşmuştur. Dava konusu kuralda kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek
üstü giderlerini karşılamak üzere anılan giderlerin karşılığı ödeneğin -aynı
maddenin ilk fıkrasında miktarı ve ayrıntıları belirtilen- kullanılmayan
ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir. Bu bağlamda
kuralla tamamlayıcı ödenek uygulaması kapsamında bütçenin kendi içinde bir
ödenek aktarması gerçekleştirildiği, bütçenin dışına çıkılmasının veya bütçenin
üzerinde bir harcama yapılmasının söz konusu olmadığı, aktarma konusu yapılan
miktarın genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler
yönünden ayrı ayrı açık ve net olarak gösterildiği, anılan uygulamanın kesin
bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti kapsamında kesin hesap
kanunu ile doğrudan yasama organınca yapıldığı, yürütme organına ödenek aktarma
konusunda verilmiş bir yetki bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın
TBMM’nin sahip olduğu bütçe hakkının devrine sebebiyet verdiği veya anılan
hakkın ihlâl edilerek TBMM’nin izni bulunmaksızın kamu harcaması yapıldığı
söylenemeyeceği gibi bütçe içindeki kullanılmayan ödeneğin aktarılması
suretiyle kesin hesap kanunuyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin bütçe hakkıyla
bağdaşmayan başka bir yönü de bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralın, Anayasa’nın 87.
ve 161. maddelerine aykırı olmadığı ve iptal talebinin reddi gerektiği sonucuna
ulaşıldığından, aksi yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Recai AKYEL Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL