ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1991/16 Karar Sayısı: 1991/19 Karar Günü: 2.7.1991 R.G. Tarih-Sayı :28.09.1991-21005 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi. İTİRAZIN KONUSU: 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın
"İl Özel İdare ve belediye paylarının borçlarına mahsubu" başlıklı
16. maddesinin, Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğuileri sürülerek iptali
istemidir. I- OLAY: 2.2.1981günlü, 2380 sayılı Yasa ile belediyelere ve il özel
idarelerine genel bütçe vergi gelirlerinden verilmesi kabul edilen pay,
Yasa'nın 1. maddesine göre İller Bankası'nda toplanmakta; 2. maddesine göre de
bu Banka, kendisine yatırılan ve 1. maddedeki esaslar uyarınca ayrılmış bulunan
payları ertesi ayın 15. günü akşamına kadar belediyeye ya da il özel idaresine
göndermeye zorunlu bulunmaktadır. Sözü edilen Yasa'nın 1. maddesinin yedinci
fıkrasına göre bu paylardan ancak İller Bankası'na olan borçlar için kesinti
yapılabilmektedir. Durum böyle iken, 1989 yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesine
getirilen hükümle, il özel idareleriyle belediyelerin çeşitli kamu kurum ve
kuruluşlarına olan borçlarının, Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nın istemi üzerine
paylarından düşülerek ödettirilmesi yoluna gidilmiştir. 1989 yılı pay ödemelerinde İller Bankası, anılan Bakanlığın istemi
üzerine söz konusu 3512 sayılı Bütçe Yasası hükmünü uygulamış; Mamak
Belediyesi'ne gönderdiği10.7.1989 günlü,İB/605-47461 sayılı yazısı ile
Belediye'nin vergi dairelerine, Türkiye Elektrik Kurumu'na (TEK'e) ve Makina ve
Kimya Endüstrisi Kurumu'na (MKEK'na) olan borçlarınınpaydan kesilerek ilgili
kurumlara ödeneceğini bildirmiştir. Bunun üzerine Mamak Belediye Başkanlığı avukatı, 15.8.1989gününde,
söz konusu idariişlemin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle, Ankara 5.
İdare Mahkemesi'nin Esas: 1989/2463 sayısını alan davayı açmıştır. Davacı vekilinin yürütmeyi durdurma istemi reddedilmiş, dosya
tamamlandıktan sonra dava esastan görüşülmek üzere sıraya alınmışken, Anayasa
Mahkemesi'nin 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası ile aynı hükümleri içeren
3595 sayılı 1990 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin iptalini de kapsayan
28.6.1990 günlü, Esas: 1990/6, Karar: 1990/17sayılı karan yayımlanmıştır. Bu
katardan sonra Mamak Belediye Başkanlığı avukatı Ankara 5. İdare Mahkemesi
Başkanlığı'na1.3.1991 günlüdilekçe ile başvurarak, anılan karardan söz edip,
yürütmenin durdurulması ve idari işlemin iptali istemini yinelemiştir. İstemi inceleyen Mahkeme,28.3.1991gününde, olayda uygulanacak 3512
sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin, bütçe ile ilgili hüküm
içermemesi nedeniyle Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğu kanısına vararak,
bu kuralın iptali için doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasını
kararlaştırmıştır. III-YASA METİNLERİ: A. İptali İstenen Yasa Kuralı: 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın iptali istenen 16.
maddesi şöyledir. "İl Özel İdare ve Belediye Paylarının Borçlarına Mahsubu Madde 16-a) İl özel idareleri ile belediyelerin (bunlaraaitveya
tâbi olup ayrı tüzelkişiliği olan kuruluşlar dahil); 1. 6183 sayılı Kanun hükümlerine tâbi borçları ile her ne sebeple
olursa olsun Hazineye olan mevcut veya doğacak, borçlan, 2. 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamına giren kamu
iktisadi teşebbüsleri ile Kamu Ortaklığı Fonuna olan her nevi borçlarından
Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı veya Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı
İdaresince belirlenecek miktarları, Maliye ve Gümrük Bakanlığının talebi üzerine, İller Bankası
tarafından,2.2.1981tarih ve 2380 sayılı Kanun hükümlerine göre bu idareleredağıtılacak
paylardan kesilerek, belirlenecek hesaplara nakden veyahesaben ödenir. b) Maliye ve Gümrük Bakanı büyükşehir belediyelerinin (bunlaraaitveya
tâbi olup ayrı tüzelkişiliği olan kuruluşlar dahil) yukarıdaki fıkrakapsamına
giren borçlarını yine aynı fıkra hükümleri dairesinde, bu idarelere27.6.1984tarih
3030 say'h "Kanun hükümlerine göre ayrılacak paylardan kesmeye ve
gerektiğinde vergi borçlarına mahsup etmeye yetkilidir. c) Türkiye Elektrik Kurumu, belediyelere satmış olduğu elektrik
bedellerinin vadesinde ödenmeyen kısımlarını26.5.1981 tarih ve 2464sayılı
Kanunun 34 üncü ve müteakip maddeleri gereğince ilgili belediyelere ödemesi
gereken Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisinden mahsupsuretiyle tahsil etmeye
yetkilidir." B. Dayanılan Anayasa Kuralı: "Madde 161.- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki
kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan,
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz." IV-İLK İNCELEME: Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk
TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL. Yavuz NAZAROĞLU, Güven DİNÇER ve Haşim
KILIÇ'ın katılmalarıyla 16.5.1991 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksik bulunmadığından işin esasının incelenmesine ve sınırlama
sorununun esasın incelenmesinde ele alınmasına oybirliği ile karar verilmiştir. V-ESASIN İNCELENMESİ: İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, Anayasa'yaaykırı
olduğu ileri sürülen Yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasa kuralı,
bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu: İtiraz yoluna başvuran Ankara 5. İdare Mahkemesi, 3512 sayılı 1989
Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin iptalini istemiştir. Bu Yasa'nın 16.
maddesinin tümüyle mahkemenin uygulama alanına girip girmediği sorununun
çözümü,ilkinceleme kararıyla esas inceleme evresine bırakıldığından, önce
sınırlama sorunu üzerinde durulmuştur. İptali istenen 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesi üç
fıkradan oluşmaktadır. Maddenin (a) fıkrasında, il özel idareleri ile
belediyelerin, bunlara ait ya da bunlara bağlı olmakla birlikte ayrı
tüzelkişiliği bulunan kuruluşların; - 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkındaki Yasa
hükümlerine tâbi borçlarının, - Her ne nedenle olursa olsun Hazineye olan borçlarıyla bunların
sonradan doğacak borçlarının, - 233 sayılı KHK kapsamına giren KİT'lere olan borçlarının, - Kamu Ortaklığı Fonu'na olan borçlarının, Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nın istemi üzerine, İller Bankası
tarafından,2.2.1981günlü, 2380 sayılı Yasa uyarınca dağıtılacak paylardan
kesilmesine olanak sağlanmıştır. iptali istenen maddenin (b) fıkrası, Maliye ve Gümrük Bakanı'nın,
büyükşehir belediyelerinin ve bunlara ait ya da bunlara bağlı olmakla birlikte
a/rı tüzelkişiliği bulunan kuruluşların maddenin (a) fıkrası kapsamına giren
borçlarının aynı fıkra uyarınca bu idarelere27.6.1984günlü, 3030 sayılı Yasa
hükümlerine göre ayrılacak paylarından kesmeye ve gerektiğinde vergi borçlarını
mahsup etmeye yetkili olduğu biçimindedir. Aynı maddenin (c) fıkrası ise, TEK'na belediyelere satmış olduğuelektrik
bedellerinden süresinde ödenmeyenleri, 26.6.1981 günlü, 2464sayılı Yasa
uyarınca belediyelere ödenmesi gereken "Elektrik ve Havagazı Tüketim
Vergisi" payından mahsup etme yetkisini vermektedir. İtiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davadaki
uyuşmazlık, Mamak Belediyesi'nin, vergi dairelerine,TEK'na ve MKEK'naolan
borçlarının, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesine dayanılarak, Maliye
ve Gümrük Bakanlığı'nın istemi üzerine İller Bankası'nca 2380 sayılı Yasa
gereğince ödenecek belediye paylarından kesilmesine ilişkin idari işlemden
doğmaktadır. Bu borçlardan vergi dairelerine olanlar "6183 sayılı Yasa
hükümlerine tâbi borçlar" TEK ve MKEK'na olanlar ise "233 sayılı KHK
kapsamına giren KİT'lere olan borçlar" kapsamındadır. Çünkü, 6183 sayılı
Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Yasa'nın "Kanunun Şümulü"
başlıklı 1. maddesinde; "Devlete, vilâyet hususi idarelerine ve
belediyelere ait vergi, resim, harç, ceza tahkik ve takiplerine ait muhakeme
masrafı, vergi cezası, para cezası gibi aslı, gecikme zammı, faiz gibi fer'i
âmme alacakları ve aynı idarelerin akitten, haksız fiil ve Haksız iktisaptan
doğanlar dışında kalan ve âmme hizmetleri tatbikatından mütevellit olan diğer
alacakları ile; bunların takip masrafları hakkında bu kanun hükümleri tatbik
olunur." hükmü ile vergi alacaklarının bu Yasa'ya göre tahsil edileceği
öngörülmüş bulunmakta, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname'ye ekli listede, MKEK, Ticaret ve Sanayi Bakanlığı'na bağlı
iktisadi devlet teşekkülleri; TEK ise, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'na
bağlı kamu iktisadi kuruluşları arasında yer almaktadır. Açıklanan durum karşısında, itiraz yoluna başvuran Mahkemenin
bakmakta olduğu davada, 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesinin tümünün
değil, anılan maddenin (a) fıkrasının belediyelerin "6183 sayılı Yasa
kurallarıyla ilgili borçlan" ile "233 sayılı KHK kapsamına giren
KİT'lere olan borçları"na ilişkin hükümlerinin uygulama yeri bulunduğu,
maddenin diğer fıkraları ile (a) fıkrasının öbür hükümlerinin bakılan davada
uygulanmasının söz konusu olmadığı sonucuna varılmış, bu nedenle de23.12.1988günlü,
3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin iptaline yönelik
itiraza ilişkin esas incelemenin, bu maddenin (a) fıkrasındaki"... ile
belediyelerin ..."sözcükleri ile sınırlı olarak yapılmasına oybirliği ile
karar verilmiştir. B- 23.12.1988 Günlü, 3512 Sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun
16. Maddesinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu : Sınırlama kararı gereğince esas inceleme bu maddenin (a)
fıkrasındaki"... ile belediyelerin ..."sözcükleri ile sınırlı olarak
yapılmıştır. 1- İtiraza Konu Olan Yasa Maddesinin Anlam ve Kapsamı: 3512 sayılı, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nınitiraz konusu 16.
maddesive bu maddelerin anlam ve kapsamı yukarıdaki bölümlerde belirtilmiştir. 2- Anayasa'nın 161. Maddesi Yönünden İnceleme: İtiraz yolu ile 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin
iptalini isteyen Ankara 5. İdare Mahkemesi, iptal isteminin gerekçesinde, 1989
Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin, Anayasa Mahkemesi'nin5.9.1990 günlü,20626
sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 28.6.1990 günlü, Esas:1990/6, Karar: 1990/17sayılı
kararıyla iptal edilen 1990 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesine koşut
düzenlemelere yer verdiğini ileri sürmüştür. Anayasa Mahkemesi'nin yukarıda sözü edilen karan ile iptal edilen
1990 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın "İl Özel İdare ve Belediye Paylarının
Borçlarına Mahsubu" başlıklı 16. maddesiyle itiraz yolu ile iptali istenen
1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesi sözcüğü sözcüğüne aynıdır. Bu
durumda, iptali istenen maddenin Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olup
olmadığını incelerken, Anayasa'nın 153. maddesi gereğince yasama, yürütme ve
yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlayıcı
nitelikte olan Anayasa Mahkemesi'nin 1990 MaliYılı Bütçe Yasası'nın 16.
maddesinin iptaline ilişkin28.6.1990günlü, Esas: 1990/6, Karar: 1990/ 17 sayılı
kararını gözden uzak tutmamak gerekir. Anayasa Mahkemesi'nin gerek anılan kararında gerek26.1.1984günlü,
Esas: 1983/9, Karar: 1984/l sayılı kararında da açıklandığı üzere; bütçe
yasası, gelir toplamaya ve gider yapmaya yetki veren, kendine özgü
yasalaştırma, değiştirilme yöntemleri bulunan ve ilişkin olduğu yıl için
geçerli olan bir yasadır. Anayasa'nın 88. maddesine göre, "Kanun teklif etmeye Bakanlar
Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasan ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." Oysa bütçe yasalarının
hazırlanması ve görüşülmesi için Anayasa'nın 162. maddesi ile ve diğer
yasalardan farklı olarak özel yöntem getirilmiş, konu İçtüzük düzenlemesine
bırakılmamıştır. Aynı biçimde bütçe yasasında değişiklik yapılması da
Anayasa'nın 163. maddesinde özel olarak düzenlenmiştir. Anayasa'nın birbirinden farklı düzenlediği,değişikyöntem ve
biçimlere göre oluşturulmuş belli yasama belgelerinin kaldırılması ya da
değiştirilmesi aynı yöntemlerle sağlanabilir. Öte yandan Anayasa'nın "Kanunların Cumhurbaşkanınca
yayımlanması" başlıklı 89. maddesi, Cumhurbaşkanı'na, yayımlanmasını uygun
bulmadığı yasaları bir daha görüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile
birlikte, 15 gün içinde geri gönderme yetkisini tanırken bütçe yasaları
yönünden Cumhurbaşkanı'na böyle bir yetki verilmemiştir. Bu düzenlemelerinden de anlaşılacağı üzere bütçe yasalarının
hazırlanması, TBMM'de görüşülmesi ve yayımlanması konularında ayrıbiryöntem
kabul eden Anayasa, bir yıl süreli olan bütçe yasalarıyla diğer yasalarda
değişiklik yapılmasını, bir yıl süre ile de olsa yürürlükteki yasaların farklı
uygulanmasını ve ayrı yasalarla düzenlemesi gereken bütçe ile ilgili olmayan
konuların bütçe yasalarında yer almasını kabul etmemiş bulunmaktadır.
Anayasa'nın 161. maddesi"...Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler
dışında hiçbir hüküm konamaz." biçimindeki açık hükmünün başka türlü
anlaşılması ve yorumlanması olası değildir. Yasama organınca kabul edilerek yürürlüğe giren bu yasa kuralının
bütçeden harcama yapılmasına ya da bütçeye gelir sağlamaya olur verecek
nitelikte bulunmasının, bu kuralın mutlaka "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yeterli olmayacağını göstermektedir. Bütçe
yasalarından ayrı yöntemlerle yasalaşan pek çok yasada, özellikle vergi
yasalarında düzenlenen konuların bütçeye gelir getirici nitelikleri nedeniyle
bu husustaki kuralların "bütçe ile ilgilihükümler" olarak kabul
edilmesi bu türdekiyasalar yönünden Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini işlemez
durumagetirir. 3- 16. Maddenin (a) Fıkrasının Belediyelerle İlgili Hükümlerinin
Anayasa'nın 161. Maddesi Yönünden İncelenmesi: 9.5.1984günlü, 3004 sayılı Yasa ile değişik2.2.1981günlü, 2380
sayılı "Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi
Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun"un, "Payların Hesaplanması
ve Dağıtımı" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrası "Genel bütçe
vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belediyelere %9.25 ... pay
verilir";ikinci fıkrası, "Bu paylar gelir saymanları tarafından aylık
olarak hesaplanıp tahsil edilen ayı takip eden ay sonuna kadar İçişleri
Bakanlığı emrinde ayrı ayrı hesaplara kaydolunmak üzere İller Bankası'na
yatırılır."; yedinci fıkrası ise, "İller Bankası kendisine borçlu
belediye ve özel idarelerin vadesi gelmiş borç taksitlerini genel bütçeden bu
idarelere ayrılmış paylardan kesmeyeyetkilidir." biçimindeki düzenlemelerle
genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere pay ayrılması ve bu paylardan
İller Bankası'nın ancak kendisine borçlu belediyelerin vâdesi gelmiş borçlarını
mahsup edebilmesi öngörülmüşken, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin
(a) fıkrası ile, İller Bankası'nın mahsup yetkisi belediyelerin devlete ve
diğer kamu kuruluşları ile KİT'lere olan mevcut ve hattâ doğacak borçlarını
kapsayacak biçimde genişletilmekte, bu genişletme ile 2380 sayılı Yasa'nın 1.
maddesine bir yıl için de geçerli olsa yenibirhüküm eklemiş olmaktadır. Öte yandan iptali istenen maddenin (a) fıkrasının birinci bendi,
belediyelerin "Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında" 6183 sayılı
Yasa kapsamındaki borçlan için de İller Bankası'na mahsup yetkisi vermiştir. Oysa, 6183 sayılı Yasa'nın 37. maddesi, kamu alacaklarının özel
yasalarında belirlenen zamanda ödeneceğini kabul ettikten sonra, ödeme zamanı
saptanmamış kamu alacaklarının, ödeme yöntemlerini de göstermiştir. Ayrıca aynı Yasa'nın 48. maddesinde, kamu alacağının ertelenebilmesinin
koşulları ve ertelemeye yetkili olanlar belirtilmiş; 49. maddesinde de,
yönetimce ertelenmiş bir kamu alacağı hakkında yargı yerlerince yürütmenin
durdurulması karan verilmesi durumunda kamu alacağının tahsili yöntemi
düzenlenmiştir. Böylece, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16. maddesinin (a)
fıkrası, belediyelerin, gerek 6183 sayılı Yasa kapsamına giren Hazineye olan,
gerek 233 sayılı. KHK kapsamına giren KİT'lere ve Kamu Ortaklığı Fonu'na olan
her türlü borçları için, 2380 sayılı Yasa ' gereği almaları gereken paylardan
İller Bankası'na mahsup yetkisi vermekle, belediyeler yönünden, 6183 sayılı
"Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun" hükümlerini de bir
yıl için değiştirmektedir. Böylece, iptali istenen 16. maddesinin (a) fıkrası, genel, katma
veözel bütçelerle yönetilen daireler ve belediyelerle sermayesinin tümüdevletin
ya da belediyelerin veya özel idarelerin olan daue ve kurumlar arasında çıkan
anlaşmazlıklardan adliye mahkemelerinin görevleri içinde bulunanların bu
Yasa'da yazılı "tahkim usulüne" göre çözümleneceğini öngören29.6.1938günlü,
3533 sayılı Yasa hükmü de bir yıl için değiştirilmiş olmaktadır. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında yinelenip vurgulandığı
gibi, başlıca ereği, bütçe yasalarını yapısına ve amacına aykırı kurallardan
ayıklamak ve bir sıkı düzene bağlayarak yalnızca bütçeye ilişkin bütçeyle
ilgili konuları içermesini sağlamak olan Anayasa'nın 161. maddesi, öbür yasa
kurallarını değiştiren, onların alanına ve konularına elatan bütçe yasası
kurallarına açık ve kesin engeldir. Açıklanan bu nedenlerle, 1989 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 16.
maddesinin (a) fıkrasının, belediyeler ile ilgili hükümleri, bütçe ile ilgili
hükümler niteliğinde olmadığından Anayasa'nın 161. maddesine aykırıdır. İptaligerekir. VI- SONUÇ: A- 23.12.1988 günlü, 3512 sayılı 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun
16. maddesinin iptaline yönelik itiraza ilişkin esas incelemenin, bu maddenin
(a) fıkrasındaki"... ile belediyelerin ..."sözcükleriyle sınırlı
olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE, B. Sınırlama kararı uyarınca incelenen"... ile belediyelerin
..."sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, bu fıkranın 1.
bendindeki"...her ne sebeple olursa olsun Hazineye olan mevcut ve doğacak
borçlan," ile 2. bendindeki "233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
kapsamına giren kamu iktisadi teşebbüsleri..."ibareleri yönünden
OYBİRLİĞİYLE, sözü edilen 1. ve 2. bentlerin bu ibareler dışındaki bölümleri
yönünden Güven DİNÇER, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 2.7.1991 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Servet TÜZÜN Üye Mustafa ŞAHİN Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Erol CANSEL Üye Yavuz
  NAZAROĞLU Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN KARŞIOY
YAZISI Anayasa'nın 161. maddesinde; bütçe kanunlarına bütçe dışında
hiçbir hüküm konulamayacağı öngörülmüştür. Anayasa'nın 161. maddesi hükmü Anayasa Mahkemesi'nin28.6.1990günlü
ve 1990/ 17 sayılı kararı ile ayrıntılı bir biçimde yorumlanmıştır. Bu kararda
161. madde hakkında şöyle denilmektedir: "Anayasa'nın 162. maddesinin bütçenin görüşülmesine ilişkin
yöntemi, 163. maddesinin de bütçelerde değişiklik yapılabilme esaslarını
özellikle belirtmesi, Bütçe Yasası'nın özelliğinden kaynaklanmaktadır. Öğretide,
hukuksal niteliği konusundaki değişik görüşlere karşın, bütçenin üzerinde
birleşilen ve öbür yasalardan ayrılan özelliği, gelir toplamaya ve gider
yapmaya olur veren, kendine özgü yasalaşma yöntemi bulunan, yükümlülüklerin
kapsam ve sınırıyla dayanaklarını içeren bir yasa oluşudur.Ekonomik, sosyal ve
akçalı dengeleri sağlamaya elverişli biçimde kaynak dağılımını düzenlediği
savunulan bütçe, ilişkin olduğu yıl için geçerlidir. Anayasa'nın 161.
maddesinin gerekçesinde de belirtildiği gibi bütçe yasaları öbür yasalardan
ayrıdır. Bu anayasal ilkenin gereği olarak bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte
bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasaları da aynı biçimde
hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası değişikliğiyle yapılabilir ve
bunun doğal olarak bir yasa km alı bütçe yasası ile ya dabir bütçe yasası genel
anlamda bir yasa kuralıyla değiştirilip kaldırılamaz. Bütçenin uygulanmasıyla
ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve yasa konusu olabilecek bu kuralı
kapsamaması koşuluyla açıklayıcı nitelikte hükümler olarak anlaşılması gereken
"bütçeile ilgili hükümler" deyişi de bir zorunluluğu göstermektedir. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden
olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,
savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasalar ve özellikle vergi yasaları "bütçe ile ilgili
hükümler" kabul edilirse, bukonulardaki devlet hizmetlerinin yeniden
kurulması, bir vergi yükünün getirilmesi, bu konularda yürürlükteki yasaların
değiştirilip kaldırılması için bütçe yasalarına hükümler koymak yoluna
gidilebilir. Oysa bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması veuygulanmas 1 yöntemi
ile ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka amaçla ve bütçeninkinden tümüyle
değişik yöntemle gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. "Bütçe
ile ilgili hüküm" sözlerine dayanarak, gider ya da gelirle ilgili bir
konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasasıyla düzenlemek ve yürürlükteki bir
yasanın gelir ya da gidere ilişkin kurallarını bütçe yasası ile değiştirmek
yönündeki uygulamalar Anayasa'nın 88. maddesinin ikinci fıkrasını ve 89.
maddesini bu tür yasalar bakımından işlemez duruma düşürür ve özelliği nedeni
ile yalnızca bütçelere ilişkin olan 162. maddeye Anayasakoyucu'nun amacına
aykırı bir genişlik ve genellik getirdiği gibi 163. maddenin uygulanmasını
olanaksız kılar. Anayasa'nın 161. maddesinin amaç ve gereği bütçe yasalarında,
bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz
kurallardan uzak tutmak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir." İtiraz konusu 1989 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesi, 1990
Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesi ile anlam ve sözcük olarak tam bir benzerlik
içindedir. Daha önce 1990 Yılı Bütçe Kanunu'nun ilgili maddesinin iptali
hakkındaki yukarıda anılan kararda yapılan yorumlar 1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun
16. maddesi için de geçerlidir. Biz de bu yorumlara genelde katılıyoruz. Ancak,
"bütçe ile ilgili hükümler" deyimine ait yorumların uygulamasına ve
kararda varılan sonuca tümü ile katılmak mümkün değildir. Mevcut yasalar hükümlerine dayanılmak sureti ile bütçe
uygulamasıyla ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve görevlilere yön gösterici
olmak üzere bütçe kanunlarına hükümler konulabilir. Bu tarz hükümler bütçe
kanunu ile yeni hüküm koyma veya eski hükümleri değiştirme anlamındayorumlanamaz. Devlet, yasalarla özel kişilere verilen bütün yasal yollara
başvurarakkendi hukukiilişkilerini düzenleme ve çıkarlarını koruma imkanına
sahiptir.Ancak, Devlet kendine mevdu kamu hizmetlerinin görülmesinde ve
görevlerini yerine getirmede özel hukukun yetersiz kaldığı hallerde çıkardığı
özel nitelikteki bazı Kanunlar ile kamu gücünü kullanır. Buna göre hazine,
kendi alacaklarını tahsilde öncelikle yasalar imkan tanıyorsa kamu gücüne ve
kendine has özel hükümlere başvurur. Bunun olmadığı yerde veya hukuki ilişkinin
gereği olarak özel hukuk hükümlerinden yararlanır. Örnek olarak hazine özel
hüküm bulunmayan hallerde veya özel nitelikteki alacaklarının tahsil ve
takibinde Borçlar Hukuku ve İcra İflas Kanunu'nun düzenlediği hükümlere göre
alacak-borç ilişkilerini yürütür ve takipte bulunur. 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü HakkındaKanunsayılan
Kamusal ilişkilerin gereği ve kamu gücünün kullanılarak tesis edilen hukuki
işlemler sonucunda doğan kamu alacaklarının özel tahsil yollarını gösterir.
1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesinin bir bölüm hükümleri 6183 say h
Kanun'un uygulaması niteliğindedir. Bu anlayış içinde itiraza konu 1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun 16.
maddesi hükmünü tahlil ettiğimiz de maddenin (a) bendindeki kuralların değişik
hukuki yapıda olduğu ortaya çıkar. Sözü edilen 16. maddenin (a) bendi;: 1- İl özel idareleri ile belediyelerin 6183 sayılı kanuna tâbi
borçları, 2- Her ne sebeple olursa olsun hazineye olan borçları, 3- 233 sayılı KHK kapsamına giren Kamu İktisadi Teşebbüslerine
olan borçları, 4- Kamu Ortaklığı Fonu'na olan borçları, 2380 sayılı Kanun'a göre bu idarelere dağıtılacak paydan kesmek
için İller Bankası'na yetki vermektedir. 6183 sayılı Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun'un 1.
maddesi bu Kanun'un kapsamını belirlemektedir. Buna göre; a- Devletin, Belediyelerin ve Özel İdarelerin vergi, resim, harç
vebenzerlerine ait asli ve fer'i alacakları, b- Amme hizmetlerinin uygulanmasından doğan alacakları, c-
Yukarıdaki alacakların takip masrafları, 6183 sayılı Kanun hükümlerine tabidir. 6183 sayılı Kanun'un 23. maddesinin ikinci fıkrasında ise;
belediyelerve özel idareler nam ve hesabına ayrılacak hisselerden hazine
alacaklarının tevkif ve mahsubu öngörülmüştür. Tabiatıyla buradaki hazine
alacağı 6183 sayılı Kanun'un 1. maddesi kapsamına giren türden bir alacak
olacaktır. 2.3.1984 tarihli ve 2985 sayılı Kanun'la kurulan Toplu Konut Fonu,konut
edinmedeki çeşitli yöntemlere yardımcı olmak yanında belki daha da önemlisi
Türkiye genelinde şehirleşme ve alt yapı sorunlarına çözüm getirecek köklü
kural ve uygulamaları getirmiştir. Toplu konut kredisiile belediyelere verilen
imkânlar 6183 sayılı Kanun'un 1. maddesinde sayılan "Kamu hizmeti
uygulaması"dır ve bunlardan doğan hazine alacaklarının tahsili de bu kanun
hükümlerine tabidir. İtiraza konu edilen 1989 Yılı Bütçe Kanunu'nun 16. maddesinin,
aşağıda yazılı iki hükmü dışındaki hükümleri yukarıda açıklandığı üzere yeni
bir hüküm olmayıp Anayasa'nın 161. maddesine göre o yıla ait bütçe uygulamasını
kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikteki "bütçe ile ilgili
hükümler"dendir. Dava konusu 16. maddenin daha önce kanunlarla düzenlenmemişve
"bütçe" ile ilgili hükümler"den olmayan ve bütçe kanununda
Anayasa'yaaykırıbirbiçimde yer alan hükümleri ise şunlardır : 1- Hazinenin özel hukuk ilişkilerinden doğan alacakları 6183
sayılı Kanun kapsamında olmadıkları halde böyle bir yasa hükmü varmışçasına16.
maddeye (belediyelerin her ne sebeple olursa olsun hazineye olan mevcutve
doğacak borçları) için bütçe uygulama hükmü konulmuştur. 2- 233 sayılı KHK'ye tâbi KİT'ler özel hukuk hükümlerine
tabidirler. Bunlar, kuruluş ve denetim kanunlarında belirtilen Kamusal
ilişkileri düzenleyen hükümler ile bazı yasalardaki istisnai hükümler dışında
mutlak bir biçimde özel hukuk alanındadırlar. Bu açık hukuki duruma ve
hukukumuzdaki geleneksel KİT uygulamalarına rağmen KİT'lerin belediyelerden
olan alacakları için herhangi bir kanun hükmü olmadan bütçe kanunu hükmü ile
hazineye bir takım takas ve mahsup yetkileri verilmektedir. Hazine-KİT-Belediyeler
(diğer kamu kurumlan) arasındaki geniş ve Karmaşık alacak-borç ilişkileri bütçe
kanununakonulacak hükümlerledeğil, geçmişte örnekleri görüldüğü üzere ancak,
özel kanunlarla (154 sayılı Hazinenin ve iktisadi Devlet Teşekküllerinin Bir
Kısım Borçlarının Tahkimi Hakkında Kanun gibi) düzenlenebilir. Yukarıda açıklanan sebeplerle 16. maddenin, (a) fıkrasının 1.
bendindeki "-. . . her ne sebeple olursa olsun hazineye olan mevcut
doğacak borçları," ibaresi ile, aynı maddenin 2. bendindeki "233
sayılı KHK kapsamına giren Kamu İktisadi Teşebbüsleri ...-" ibaresinin
iptali gerekirken bu ayrım yapılmaksızın maddenin tümünün iptaline karşıyız. Başkanvekili Güven
  DİNÇER Üye Yavuz
  NAZAROĞLU Üye Haşim
  KILIÇ