ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1997/55 Karar Sayısı : 1997/65 Karar Günü : 9.10.1997 R.G. Tarih-Sayı :11.12.1998-23550 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 8. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 25.4.1985 günlü, 3182 sayılı Bankalar
Kanunu'nun, 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 30. ve 31. maddeleriyle
değiştirilen 64. maddesinin 2 numaralı fıkrasının ilk tümcesi ile 65.
maddesinin 1 numaralı fıkrasının (a) bendi ve üçüncü paragrafının Anayasa'nın
2., 6. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Hazineden sorumlu Devlet Bakanlığı'nca 3182 sayılı Bankalar
Kanunu'nun 64. maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak alınan Türk Ticaret
Bankası Yönetiminin Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi kararı ile aynı
Kanun'un 65. maddesi gereğince mülkiyeti Fon'a intikal eden Banka pay
senetlerinin intikal işleminin iptali istemiyle Türk Ticaret Bankası Munzam
Sosyal Güvenlik, Emekli ve Yardım Sandığı Vakfı tarafından açılan davada
Mahkeme, Bankalar Kanunu'nun 64. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ilk tümcesi
ile 65. maddesinin bir numaralı fıkrasının (a) bendi ve üçüncü paragrafının
iptali istemiyle başvuruda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Kurallar 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 538 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname'nin 30. ve 31. maddeleriyle değiştirilen 64. maddesinin (2) numaralı
fıkrası ile 65. maddesinin iptali istenilen bölümlerini de içeren (1) numaralı
fıkrası şöyledir: 1- "Madde 64- 1. ... 2. Yukarıdaki tedbirlerin alınmasının istenilmesine bağlı
olmaksızın Bakan bankanın yönetimini Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nın da
görüşünü alarak Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya banka
hakkında 68 inci madde hükümlerinin uygulanmasını talep etmeye
yetkilidir." 2- "Madde 65- 1. Bankacılıkta güven ve istikrarı korumak
ve bankaların mali bünyelerini güçlendirmek, gerektiğinde yeniden yapılandırmak
ve bankalardaki tasarruf mevduatını sigorta etmek amacıyla tüzel kişiliği haiz
Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu kurulmuştur. Fon, 64 üncü maddeye göre yönetimi kendisine tevdi edilen banka
ile ilgili olarak tevdi tarihi itibariyle düzenlenecek bilançoyu esas almak
suretiyle, a) Sigorta kapsamında bulunan mevduat tutarını aşmamak ve
sermayenin asgari % 51'ine sahip olmak kaydıyla bankanın zararlarını devralmak, Sermayenin asgari % 51'ine sahip olduğu, i) Bankanın yönetim ve denetim kurullarını değiştirmek; riskli
alacaklarını, iştirak paylarını, menkul ve menkul sayılabilecek değerlerini ve
gayrimenkullerini nakden veya vadeli olarak devralmak ve sermayesini arttırmak
veya azaltmak da dahil bankanın yeniden yapılandırılmasına yönelik tüm tedbirleri
almak, ii) Bankayı, yönetimi kendisine tevdi edilen başka bir bankaya
devretmek veya böyle bir bankayla birleştirmek, c) İktisap ettiği her türlü menkul, gayrimenkul, iştirak ve
alacaklar ile üstlendiği taahhütleri ticari usûller çerçevesinde nakde
dönüştürme, tahsil ve ödemeye yönelik vade uzatma, bonifikasyon, uzlaşma,
takas, teminata bağlamak gibi tedbirleri almak veya bu amaçla veya iktisap
ettiği banka hisse senetlerinin satışı amacıyla bankanın devredilen aktif ve
pasifini garanti etmek, mevduat sahipleri dahil banka alacaklılarının
alacaklarına karşılık kısmen veya tamamen hisse senedi vermek, d) Yukarıdaki tedbirlere rağmen mali bünyesi güçlendirilemediği
takdirde veya banka zararının sigorta edilmiş bulunan mevduat tutarını aşması
halinde banka hakkında 68 inci maddenin uygulanmasını Bakanlıktan talep etmek, hususlarında yetkili ve görevlidir. (a) bendi çerçevesinde yapılacak ödemelere tekabül eden tutarlar
karşılığını temsil eden hisse senetlerinin mülkiyeti başka bir işleme gerek
kalmaksızın Fon'a intikal eder. Bu takdirde, ortakların payları Fon'a
devredilen hisseler oranında azaltılır. Fon tarafından devralınan varlıklar veya üstlenilen
yükümlülüklerle ilgili olarak devreden bankanın üçüncü şahıslara karşı sahip
olduğu bütün haklar, devir işlemi ile başka bir hukuki işleme gerek kalmaksızın
Fon'a intikal eder. Fon'a intikal eden varlıklar ile teminatların Fon adına kaydı veya
tescili işlemleri ilgili mercilerce Fon'un talebi üzerine ayrıca bir işleme
gerek duyulmaksızın yapılır. Yukarıdaki fıkralar gereğince yapılacak sermaye artırımı veya
azaltılması, hisselerin devredilmesi veya bankanın birleştirilmesi işlemleri
Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın tescil edilir." B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,
yetkili organları eliyle kullanır. 4- Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 3- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna
kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve
olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları
gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki
bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ,
Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılmalarıyla 24.7.1997 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından, işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas
inceleme evresinde ele alınmasına oybirliğiyle karar verildi. V- ESASIN İNCELEMESİ Davanın esasının incelenmesine ilişkin rapor, başvuru kararı ve
ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan Anayasa
kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Uygulanacak Kural ve Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerine göre, Anayasa Mahkemesi'ne
itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta
olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır. Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da
olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek ve
savunmaları çerçevesinde bir karar vermek için ön plânda tutulması gereken
kurallardır. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada,
istemlerden biri Bankalar Yasası'nın 65. maddesi gereğince, mülkiyeti Fon'a
intikal eden Banka pay senetlerinin intikal işleminin iptaline ilişkindir. Bu
nedenle, 65. maddenin 1 numaralı fıkrasının (a) bendi ve üçüncü fıkrası davada
uygulanacak kurallardır. Güven DİNÇER, Sacit ADALI, Lütfi F. TUNCEL ile Aysel PEKİNER bu
düşünceye katılmamışlardır. Davadaki Türk Ticaret Bankası Yönetiminin Tasarruf Mevduatı
Sigorta Fonu'na tevdi kararının iptaline ilişkin diğer isteminin
sonuçlandırılmasında da Bankalar Yasası'nın 64. maddesinin (2) numaralı
fıkrasının ilk tümcesi uygulanacak kuraldır. Fıkrada, "Bakan banka
yönetimine Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya banka
hakkında 68. madde hükümlerinin uygulanmasını talep etmeye yetkilidir"
denilmektedir. Bakılmakta olan davada, banka yönetiminin Tasarruf Mevduatı
Sigorta Fonu'na tevdi sözkonusu olduğundan tümceye yönelik esas incelemenin "...
bankanın yönetimince... Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya
..." sözcükleriyle sınırlı olarak yapılmasına 9.10.1997 gününde
oybirliğiyle karar verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Anayasa'nın 91. maddesinde, "Kararnameler, Resmî Gazetede
yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve
bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi
komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür"
denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden
çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynı
biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da, yasalar gibi KHK'lerin de yargısal denetimi
öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasa niteliğinde
olduklarından, bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de
Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle, yetki
yasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması gerekir. Hernekadar,
Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin
dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin
yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
(md.121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli
değildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması
zorunludur. Bu tür KHK'ler, yasa gücünü, dayandıkları yetki yasasından alırlar.
Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ
vardır. Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıp
Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile
olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir.
Bu yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine
dönüştürür. KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara
uygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için
kazanmaktadır. Yetki yasasının iptaline karar verilmesi durumunda, bu
varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasal
dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçünün
ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyle
Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması,
geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya
dayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden
Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa da Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri, yasaların
denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onların
yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,
amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de
Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş bir yetki
yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kılar. Çünkü,
Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerin
Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı
dışında kalan, dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları
birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun
bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında
iptalleri gerekir. Bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline karar
verilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın
Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk Devleti" ilkeleriyle 6.
maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir
Devlet yetkisi kullanamaz" kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.
maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır. İtiraz konusu kuralları içeren 538 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname, 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak
çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa
Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas 1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile
iptal edilmiştir. Böylece, 538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. Yukarıda açıklanan nedenlerle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptal
edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 538 sayılı
KHK, Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan
egemenliği "... millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi ve
kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla
belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;" 2. maddesindeki
"Hukuk Devleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ
kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" ilkeleriyle,
KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu durum karşısında, 538
sayılı KHK'nin 30. ve 31. maddeleriyle değiştirilen 3182 sayılı Bankalar
Kanunu'nun 64. maddesinin (2) numaralı fıkrasının sınırlama kararı uyarınca
incelenen ilk tümcesi ile 65. maddesinin (1) numaralı fıkrasının, (a) bendinin
ve üçüncü paragrafının iptalleri gerekir. Güven DİNÇER, bu görüşe katılmamıştır. İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu Anayasa'nın 153. maddesiyle 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddesi uyarınca, kanun,
kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de
yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal kararı ile
doğacak hukuksal boşluğu, kamu düzenini tehdit ya da kamu yararını ihlâl
edici nitelikte görürse, doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği
günü ayrıca kararlaştırabilir. Bankalar Kanunu'nun 538 sayılı KHK ile değiştirilen 64. ve 65.
maddelerinin kimi kurallarının iptali sonucunda doğacak hukuksal boşluk, kamu
yararını bozucu niteliktedir. Bu nedenle, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü,
2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince
iptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra
yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. SONUÇ 25.4.1985 günlü, 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 16.6.1994 günlü,
538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik: A- 64. maddesinin 2 numaralı fıkrasının ilk tümcesinin sınırlama
kararı uyarınca incelenen "...bankanın yönetimini ... Tasarruf Mevduatı
Sigorta Fonu'na tevdi etmeye veya ..." sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA; 65. maddesinin 1 numaralı fıkrasının, (a) bendinin, 2- "(a) bendi çerçevesinde yapılacak ödemelere tekabül eden
tutarlar karşılığını temsil eden hisse senetlerinin mülkiyeti başka bir işleme
gerek kalmaksızın Fon'a intikal eder. Bu takdirde, ortakların payları Fon'a
devredilen hisseler oranında azaltılır" biçimindeki üçüncü paragrafının, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE, Güven DİNÇER'in
karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, İptal nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını ihlâl
edici nitelikte görüldüğünden, iptal hükmünün kararın Resmî Gazete'de
yayımlanmasından başlayarak ALTI AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
9.10.1997 gününde karar verildi. Başkan Güven DİNÇER Başkanvekili Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Aysel PEKİNER KARŞIOY
YAZISI Anayasa Mahkemesi'nin 9.10.1997 günlü, Esas 1997/55, Karar 1997/65
sayılı kararıyla, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan 2.9.1993
günlü, 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 30. ve 31. maddelerinin kimi
kurallarının iptaline karar verilmiştir. Bu iptal kararına, Anayasa Mahkemesi'nin 9.11.1995 günlü, Esas
1995/53, Karar 1995/57 sayılı kararındaki karşıoy gerekçemle katılmıyorum.
(AYMD. Sayı: 31, Sahife: 748-750) Başkanvekili Güven DİNÇER