ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2008/114 Karar Sayısı : 2010/53 Karar Günü : 1.4.2010 Resmi Gazete Tarih-Sayı :
06.07.2010-27633 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara Birinci İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 16.5.2006 günlü, 5502 sayılı
Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28. maddesinin ikinci fıkrasının son
tümcesinde yer alan ''ve disiplin cezaları'' ibaresinin Anayasa'nın 2.
maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacı hakkında düzenlenen soruşturma raporuna dayanılarak kınama
cezası ile cezalandırılmasına istinaden ek ödemesinden % 50 oranında kesinti
yapılması işleminin iptali ve kesilen ek ödemelerin yasal faiziyle iadesine
karar verilmesi istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya
aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 16.5.2006 günlü, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun
itiraz konusu ibareyi de içeren 28. maddesinin ikinci fıkrası şöyledir: 'Madde 28- 'Kurumun merkez ve taşra teşkilâtı kadrolarında çalışan
memurları ile sözleşmeli personeline, sağlık kurullarında ve fatura ile
reçetelerin incelenmesi işlerinde çalışmak üzere Kurum dışından görevlendirilen
tabiplere en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 200'ünü
geçmemek üzere ek ödeme yapılır. (Değişik ikinci cümle: 8.3.2007'5597/3 md.)
Sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dâhil kadrolarda
çalışan personel ile genel idare hizmetleri sınıfına asaleten veya vekâleten
atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi
ve eczacılara yapılacak ek ödemenin tavanı % 700 olarak uygulanır. Yapılacak ek
ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. Görev
yapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin
sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma biçimi, serbest çalışıp çalışmadığı,
personelin performansı, kullanılan izin ve istirahat raporları ve disiplin
cezaları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme
tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifi
ve Maliye Bakanlığının görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir' ' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında,Anayasa'nın 2. maddesinedayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra
Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine 08.01.2009 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer
yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, disiplin hukukunda da geçerli ve hukuk
devletinin gereği olan,aynı konu ve eylemden dolayı mükerrer yargılama
yapılmaması ve ceza verilmemesi( ne bis in idem) ilkesine aykırı biçimde
itiraz konusu kuralın disiplin cezası alan bir kimsenin aynı zamanda disiplin
cezası niteliğindeki ek ödemeden de mahrumiyetine yol açmasının Anayasa'nın 2.
maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan
haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve
işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku
tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,
yargı denetimine açık, Anayasa'nın ve yasaların üstünde yasa koyucunun da
bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir. 5502 sayılı Yasa'nın 28. maddesinin itiraz konusu ibarenin de yer
aldığı ikinci fıkrasında, Sosyal Güvenlik Kurumu çalışanlarına yapılacak ek
ödeme usul ve esaslarına ilişkin çerçeve düzenlemeye yer verilmiş, ek ödemeye
ilişkin tutarlar ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların, iptali istenilen 'disiplin
cezaları' ölçütü dışında, görev yapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli,
görevin önem ve güçlüğü, personelin sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma
biçimi, serbest çalışıpçalışmadığı, personelin performansı, kullanılan izin ve
istirahat raporları gibi ölçütler gözetilerek belirlenmesi öngörülmüştür. İptali istenilen ibarenin de bulunduğu kuralın gerekçesinde;personele
normal ücretinin dışında ödenen ek ödeme ve ikramiyelerde, personelin
performansının, istirahat raporunun ve disiplin cezası alıp almadığının dikkate
alınarak belirlenmesinin amaçlandığı belirtilmiştir. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamu
yararının devamlılığının sağlanması amacıyla kamu görevlileri için görev, yetki
ve sorumlulukları bakımından yasal olarak düzenlenmiş yaptırımlardır. Kamu
hizmetlerini yürüten kamu görevlilerinin görev anlayışları, yetki ve
sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu
sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları
öngörülmüştür. Bu bağlamda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 124.
maddesinde, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile
kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin devlet memurlarına yüklediği ödevleri
yurt içinde ve yurt dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı
hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık
derecesine göre, 125. maddede sıralanan disiplin cezalarından birinin
verileceği hükme bağlanmıştır. Öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun temel ilkeleri
3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve
"Liyakat" olarak belirlenmiş olup, kariyer ilkesi, devlet
memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına
uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânı
sağlanmasını; liyakat ilkesi ise, kamu görevlerine girişin ve hizmet içinde
yükselişin 'işe uygunluk' ve 'performans' ölçütüne bağlanması,
ücret ve diğer çalışma koşullarının hizmetin etkinliğine ve sürekliliğine
katkıda bulunulmasını ifade eder. 5502 sayılı Yasa'nın 28. maddesi kapsamındaki ek ödeme, genel bütçeden
yapılan maaş ödemelerinin eklentisi niteliğinde değildir. Aylıklar gibi genel
ve zorunlu bir nitelik taşımayıp, kamu personelinin daha etkin ve verimli
çalışmasını sağlayan, kurumun üstlendiği kamu hizmetlerinin daha iyi
yürütülmesi amacına yönelik etkili bir performans yönetimi aracıdır. Disiplin
cezası almanın sonucu olarak ek ödemeden kesinti yapılması disiplin cezası
niteliğinde olmayıp, kamu performans yönetiminde verimliliğin artırılmasını
sağlamak için tercih edilmiş bir yöntem olduğundan aynı konu ya da eylem
nedeniyle iki kez cezalandırma anlamına gelmez. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu ibare Anayasa'nın 2. maddesine
aykırı değildir, iptal isteminin reddi gerekir. Fulya KANTARCIOĞLU, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla
PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır. VI - SONUÇ 16.5.2006 günlü, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28.
maddesinin ikinci fıkrasının son tümcesinde yer alan '' ve disiplin cezaları ''
ibaresinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Fulya
KANTARCIOĞLU, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 1.4.2010 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ KARŞIOY GEREKÇESİ 16.5.2006 günlü 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun,
personelin statüsünü, ücret ve mali haklarını düzenleyen 28. maddesinin ikinci
fıkrasında personele yapılacak ek ödemenin üst sınırı gösterilmiş, ancak bu
ödemelerin yapılmasında, görev yapılan birim ve iş hacmi, görev mahalli,
görevin önem ve güçlüğü, personelin sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma
biçimi, serbest çalışıp çalışmadığı, personelin performansı, kullanılan izin ve
istirahat raporları ve disiplin cezaları gibi kriterler göz önünde
bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve
esasların, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının görüşü üzerine
Bakan tarafından belirleneceği öngörülmüştür. Başvuran Mahkeme, ek ödemelerin
yapılmasında 'disiplin cezaları'nın da dikkate alınacak hususlar arasında yer
almasının Anayasa'ya aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde ifade edilen sosyal hukuk devleti, adil
bir hukuk düzeni kurup bunu sürdüren, kişilerin maddi ve manevi varlıklarını geliştirebilmeleri
için siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya yönelik önlemler alan,
kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu amaçlayan devlettir. Devletin
temel amaç ve görevlerini belirleyen Anayasa'nın 5. maddesi de bu doğrultuda hükümler
içermektedir. 5502 sayılı Yasa'nın 28. maddesinin ikinci fıkrasında, Kurum'da
çalışan personele yapılacak ek ödemelerde, 'disiplin cezaları'nın da dikkate
alınacağının hükme bağlanması, bu tür ödemelerde idarenin söz konusu cezalar
nedeniyle indirim uygulamasına veya belirli bir süre için de olsa tümüyle
kesinti yapmasına olanak vermektedir. Oysa, disiplin cezasını gerektiren
eylemin niteliğine bakılarak personelin, fıkrada sayılan kriterleri etkileyecek
bir durumunun mevcut olup olmadığının saptanmasından sonra ek ödemeyle ilgili
işlem yapılmasında, bir sorun bulunmadığı açıktır. Disipline ilişkin her
eylemle iş performansı arasında zorunlu bir bağlantının bulunduğundan da söz
edilemez. Böyle bir bağlantı saptandığında, bunun 'performans' kriteri içinde
değerlendirilmesine engel bulunmamaktadır. Bu durumda, kişinin, disiplin
cezasının neden olacağı olumsuzluklar yanında, bazı mali hak yoksunlukları ile
de karşı karşıya bırakılması, adil bir hukuk düzeni kurmak ve kişilerin refah
ve huzurunu sağlamakla yükümlü olan hukuk devleti anlayışı ile
bağdaşmamaktadır. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu sözcüklerin Anayasa'nın 2.
maddesine aykırılığı nedeniyle iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne
katılmıyoruz. Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ AZLIK OYU Anayasa'nın 2. maddesinde öngörülen sosyal hukuk devletinin
özellikleri arasında, insan haklarına dayanan, kişilerin huzur, refah ve
mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, ekonomik önlemler alarak
çalışanlarını koruyan, onların insan onuruna uygun hayat sürdürmelerini
sağlayan devlet anlayışları da bulunur. Ayrıca eylem ve işlemleri hukuka uygun
olma, her alanda adaletli bir hukuk düzeni geliştirme ve hukuku tüm devlet
organlarına egemen kılma da hukuk devleti ölçütleri arasındadır. Devlet memurları ve kamu görevlilerine yönelik disiplin
kurallarıyla kamu hizmetlerinin iyi yürütülmesi, kamu yararının sağlanıp
sürdürülmesi ve düzenli bir çalışma ortamı kurulması amaçlanmıştır. Başka bir
anlatımla disiplin cezalarının öngörülmesinde, memurlar ve kamu görevlilerinin
üstlendikleri işlevleri düzenli ve sağlıklı bir biçimde yürütmeleri
düşüncesinin egemen olduğu bir gerçektir. Ancak her disiplin cezasının çalışma
ve başarıyla doğrudan ilintili olduğu söylenemez. Yürütülen işle bağlantısız
birçok eylem disipline konu edilebilir. Hiç kuşku yok ki disipline aykırı tutum
ve davranışların asıl karşılığı disiplin cezaları olmalıdır. Bu cezalar
arasında memurun aylığını etkileyecek olanlar öngörülebilir. Aylık kesimi,
kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında olduğu gibi kimi cezalar aylık
azalmasına etken olabilir. Disiplin cezalarının bu özelliği ile ek ödemeye
olumsuz etkisi yanında 'personelin performansı gibi' başarıyı kapsamına alan
öğeler de disipline aykırı tutumların ve cezaların göz önünde tutulmasına neden
olabilecektir. Bu durumda ortaya çıkan sonuçlar, başarıyla ilintisi olmayan
disiplin cezalarının ikinci bir ceza niteliğine dönüşerek ek ödeme ölçütleri
arasında yer alması, mali uygulaması olan cezaların ayrılmaması ve cezaların
performans değerlendirmesine de dolaylı etkisinin göz ardı edilmesidir.
Kişilerin refah ve mutluluk içinde yaşamasını gözeten, adil bir cezalandırmayı
öngören anayasal ilkelerle bu sonuçların açıklanması ise olanaksızdır. Belirtilen nedenlerle itiraz konusu kuralın, sosyal hukuk devleti
ilkesinin yansımaları yanında, hukuk devletinin alt ilkelerinden olan ölçülülük
ve cezanın tekliği ilkesi yönünden, Anayasa'nın 2. maddesine aykırılığından
açıktır. İptali gerekir. Karara bu görüşle karşıyım. Üye Şevket
  APALAK