ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2013/130 Karar Sayısı : 2014/18 Karar Günü : 29.1.2014 R.G. Tarih-Sayı :
13.05.2014-28999 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 9. İş
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 25.6.2001 günlü, 4688
sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15.
maddesinin, 4.4.2012 günlü, 6289 sayılı Kanun'un 31. maddesinin (b) bendiyle
değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinin Anayasa'nın 5., 11., 13. ve 51.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir. I- OLAY Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında çalışan tüm
emniyet hizmetleri sınıfı mensupları ile emniyet teşkilatındaki diğer tüm
hizmet sınıflarında çalışan personelin ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini
korumak üzere kurulan sendikanın yok hükmünde olduğunun tespiti istemiyle
açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi
bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi şöyledir: “ Sendika üyesi olamayacaklar Madde 15- Bu Kanuna göre kurulan
sendikalara; a) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı,
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri, b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılar
ve bu meslekten sayılanlar, c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları,
başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetim
kurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul
başkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üst
amirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri,
(…)  belediye başkanları ve yardımcıları, d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile Yükseköğretim
Denetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü
rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile
bunların yardımcıları, e) Mülkî idare amirleri, f) Silahlı Kuvvetler mensupları, g) (İptal: Anayasa Mahkemesi'nin 10/4/2013 tarihli ve E.: 2013/21,
K.: 2013/57 sayılı Kararı ile.) h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları, ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi
denetim elemanları, j) Emniyet hizmetleri sınıfı ve
emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel, k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri, Üye olamazlar ve sendika kuramazlar.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 5., 11., 13. ve
51. maddelerine dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh
KALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,
Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri
NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL,
Zühtü ARSLAN ve M. Emin KUZ'un katılımlarıyla 28.11.2013 gününde yapılan ilk
inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, gerek Anayasa'da gerekse 87 ve 151 sayılı ILO
sözleşmelerinde tüm çalışanların sendika kurma hakkının güvenceye bağlandığı,
Anayasa ve anılan uluslararası sözleşmelerde polise yönelik istisnai hükümler
getirilmesine imkân sağlanmış ise de bu durumun, emniyet teşkilatında görev
yapan polis ve diğer memurların sendika kurmalarının tamamen yasaklanabileceği
anlamına gelmediği, bunların sendika kurmasının yasaklanmasının hakkın özünü
ortadan kaldırdığı ve demokratik toplum düzeni yönünden zorunluluk taşımadığı,
ayrıca bir çok ülkede polislere sendika kurma hakkının tanındığı ve bu durumun
güvenliğin aksamasına ve meslek disiplininin bozulmasına yol açmadığı
belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 5., 11., 13. ve 51. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. A- Bentte Yer Alan “Emniyet hizmetleri sınıfı… ” 
İbaresinin İncelenmesi İtiraz konusu kuralda yer alan ibareyle, emniyet hizmetleri sınıfı
mensuplarının sendika kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesine göre, emniyet
hizmetleri sınıfı, özel kanunlarına göre çarşı ve mahalle bekçisi, polis,
komiser muavini, komiser, başkomiser, emniyet müfettişi, polis müfettişi,
emniyet amiri, emniyet müdürü ve emniyet müdürü sıfatını kazanmış emniyet
mensubu memurları kapsamaktadır. Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, “Çalışanlar
ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve
menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve
üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme
haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten
ayrılmaya zorlanamaz.” denilmek suretiyle işçi ve memur ayrımı
yapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı
anayasal güvenceye bağlanmıştır. Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme
özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi
menfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir araya
gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk hâlinde siyasal, kültürel,
sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika hakkı da
çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek
örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenme
özgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir. Sendika kurma hakkı mutlak olmayıp Anayasa'nın 51. maddesinin
ikinci fıkrası uyarınca milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin
önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin
korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte yandan, anılan
maddenin beşinci fıkrasında, “İşçi niteliği taşımayan kamu
görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri
hizmetin niteliğine uygun olarak  kanunla düzenlenir.” hükmüne yer
verilerek ikinci fıkradaki genel sınırlama sebepleri dışında da bazı kamu
görevlileri yönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılması
ya da hakkın kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır. Ancak, Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarında
belirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelik
sınırlamalar, Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplum
düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. Anayasa'nın 13. maddesinde
yer alan ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin
bulunması gereğini ifade eder. Ölçülülük, aynı zamanda yasal önlemin sınırlama
amacına ulaşmaya elverişli olmasını, amaç ve aracın ölçülü bir oranı
kapsamasını ve sınırlayıcı önlemin demokratik toplum düzeni bakımından
zorunluluk taşımasını da içeren bir ilkedir. Emniyet hizmetleri sınıfına mensup olanların sendika kurmasını ve
sendikalara üye olmasını yasaklayan itiraz konusu kuralın, sendika kurma
hakkına sınırlama getirdiği açıktır. İtiraz konusu kuralda, emniyet hizmetleri
sınıfı mensuplarının sendika kurmasının yasaklanmasının, iç güvenlik
hizmetlerine hâkim olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunması
amacına dayandığı anlaşılmaktadır. Disiplin ve hiyerarşinin korunması ve
dolayısıyla kamu düzeninin sağlanması amacıyla emniyet hizmetleri sınıfı
mensuplarının sendika kurma hakkının sınırlandırılmasında, Anayasa'nın 51.
maddesinde belirtilen özel sınırlama sebeplerine bağlı kalındığı ve
sınırlandırmanın meşru bir amaca dayandığı hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Sendikalar, mensuplarının (çalışanların) hak ve menfaatlerini
korumak amacıyla, yine bunların üretimden gelen güçlerine dayanarak faaliyet
gösteren örgütlü yapılardır. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar,
örgütlenmek ve sendikalaşmak suretiyle girişimci karşısındaki pazarlık
güçlerini artırmakta, gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse
sorunlarının çözümünde etkin bir konum elde etmektedirler. Bu bakımdan,
sendikalaşmanın sosyal adaletin tesisine hizmet eden önemli bir demokratik araç
olduğu söylenebilir. Bununla beraber, sosyal adaletin tesisi bakımından gerekli görülen
sendikalaşma olgusunun, kamu kesiminde var olması gereken disiplin ve
hiyerarşik düzeni etkileme potansiyeline sahip olduğu da aşikârdır.
Sendikalaşmanın disiplini etkileme potansiyelinin bulunması, işin doğasından
kaynaklanmakta olup kural olarak sırf bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün bir
parçası olan sendika kurma hakkının ortadan kaldırılması, demokratik toplum
gerekleriyle örtüşmez. Bunun yanında, sıkı bir disiplin ve hiyerarşik düzen
gerektiren kimi mesleklerde disiplinin bozulması, kamu düzenini tehdit edici
boyutlara ulaşabileceğinden bu gibi durumlarda, kamusal yarara üstünlük
tanınarak ilgili meslekle sınırlı olarak sendikalaşmanın yasaklanması gerekli
hâle gelebilir. Diğer bir ifadeyle, demokratik toplum düzeninin
sürdürülmesindeki üstün kamusal yarar, sendikacılığın disiplini etkileme
potansiyelini, disiplin esasına dayanan meslekler yönünden ihmal edilebilir
olmaktan çıkarmakta ve bu mesleklerde sendikacılığın yasaklanmasına haklı bir
temel oluşturabilmektedir. İç güvenlik, sıkı bir hiyerarşik disiplin gerektiren ve icabında
şiddet kullanma yetkisi veren, kamu düzeninin tesisi bakımından hayati öneme sahip
bir kamu hizmetidir. Bu hizmetin aksaması, kamu düzeni yönünden telafisi güç ve
imkânsız zararların doğmasına yol açabilir. Toplumun huzur ve güvenliğini
sağlamakla yükümlü olan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları arasındaki
hiyerarşi ve disiplinin aşınması, iç güvenlik hizmetinin aksamasına neden
olabilecek temel etkenlerden biridir. Demokratik toplum düzeninin varlığını
sürdürebilmesinin önkoşulu olan iç güvenlik hizmetlerinin aksamadan ve sağlıklı
bir şekilde yerine getirilmesinin temini bakımından bu hizmetin asli unsuru
olan emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının sendika kurmasının yasaklanması,
kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında başvurabileceği tedbirler
arasındadır. Nitekim, 25.11.1992 günlü, 3847 sayılı Kanunla
onaylanması uygun bulunan ve ilke olarak tüm çalışanların sendika kurma ve
sendikaya üye olma özgürlüklerini güvenceye bağlayan Sendika Özgürlüğüne ve
Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 9.
maddesiyle, Sözleşme'de öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polis
mensuplarına ne ölçüde uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceği ifade
edilerek silahlı kuvvetler ve kolluk mensuplarının sendika kurma haklarıyla
ilgili olarak taraf devletlere takdir yetkisi tanınmıştır. Bu itibarla, kanun koyucunun, emniyet hizmetleri sınıfı
mensuplarının sendika kurmalarının yasaklanmasının gerekli olduğunu
değerlendirerek takdirini bu yönde kullanmasında Anayasa'ya aykırı bir yön
bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralda yer alan “Emniyet
hizmetleri sınıfı… ” ibaresi,Anayasa'nın 13. ve 51. maddelerine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Engin YILDIRIM ve
Zühtü ARSLAN bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın, Anayasa'nın 5. ve 11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. B- Bentte Yer Alan “…ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer
hizmet sınıflarına dahil personel ”  İbaresinin İncelenmesi İtiraz konusu kuralda yer alan ibareyle, emniyet teşkilatında
çalışan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları dışındaki personelin sendika
kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmaktadır. İtiraz konusu kuralda, emniyet teşkilatında çalışan polis dışındaki
personelin sendika kurmasının yasaklanması da, iç güvenlik hizmetlerine hâkim
olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunması amacına
dayanmaktadır. Emniyet teşkilatında çalışan sivil personelin ifa ettiği
görevler, silah kullanımını gerektirmeyen kimi teknik ve lojistik hizmetlerden
ibarettir. Kamu düzeninin sağlanması bakımından düzenli bir şekilde yerine
getirilmesi zaruret taşıyan iç güvenlik hizmetleri, bu hizmetin asli unsuru
olan emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının katı bir disiplin ve hiyerarşik
düzene bağlı olarak çalışmalarını gerekli kılmaktadır. Bu nedenle emniyet
hizmetleri sınıfı mensupları arasındaki disiplinin aşınmasını engellemek
amacıyla, bunların sendika kurmasının yasaklanması demokratik toplum düzeni
açısından meşru ve gerekli bir tedbir olarak görülebilir. Buna karşılık, sendikalaşmanın, iç güvenlik hizmetlerinin asli
unsuru olmayan ve kimi teknik ve lojistik hizmetleri yürütmekle sınırlı görev
icra eden sivil personelin çalışma disiplini üzerinde yaratacağı etki, bunların
sendika kurma hakkından yoksun bırakılmalarını gerekli kılmamaktadır. Zira bu
hizmetlerde disiplin zafiyeti nedeniyle meydana gelebilecek aksamalar, telafisi
güç ve imkânsız zararların oluşmasına yol açmamaktadır. Öte yandan, iç güvenlik
hizmetlerinde doğrudan görev alan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları için
geçerli olan polis disiplini gerekçesiyle sivil personelin sendika kurma
hakkından yoksun bırakılması, demokratik toplum düzeninin gerekleriyle
bağdaşmadığı gibi bunlara yönelik sendika kurma yasağının kamu düzeninin
sağlanması amacına ulaşmada elverişli bir araç olduğu da söylenemez. Bu durumda, emniyet teşkilatı kadrolarında görev yapan sivil
personelin sendika kurmalarının yasaklanması, demokratik toplum düzeni
açısından meşru ve ölçülü bir müdahale niteliği taşımamaktadır. Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin içtihadı da bu
yönde olup Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin “Örgütlenme Hakkı” nı
düzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi uyarınca, ancak ikna
edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması hâlinde, devletin idare
mekanizmasında görev yapan kamu görevlilerinin sendika kurma hakkına meşru
kısıtlamaların getirilebileceği belirtilmektedir [Demir ve Baykara/Türkiye (BD)
kararı, Başvuru No:34503/97, par.119]. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralda yer alan “…ve
emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel” ibaresi, Anayasa'nın
13. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. M. Emin KUZ bu görüşe katılmamıştır. Kuralın, Anayasa'nın 5. ve 11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. VI- SONUÇ 25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu
Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin, 4.4.2012 günlü, 6289 sayılı Kanun'un 31.
maddesinin (b) bendiyle değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinde yer alan; A- “ Emniyet hizmetleri sınıfı…” ibaresinin
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra
Ayla PERKTAŞ, Engin YILDIRIM ile Zühtü ARSLAN'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B- “…ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet
sınıflarına dahil personel…” ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, M. Emin KUZ'un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 29.1.2014 gününde karar verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Serruh KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye Zühtü ARSLAN Üye M. Emin KUZ KARŞIOY YAZISI Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15.
maddesinin 6289 sayılı Kanunla değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinde yer
alan “Emniyet hizmetleri sınıfı” ibaresinin Anayasaya aykırılığı savıyla iptali
istemi Mahkememiz çoğunluğunca yerinde görülmemiştir. İptal istemi, emniyet hizmetleri sınıfına mensup polislerin
sendika kurma hakkına ilişkin olup, istemin reddi, Anayasa'nın 51. maddesinin
ikinci fıkrasında yer alan “Sendika kurma hakkı ancak milli güvenlik,
kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ile
başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla
sınırlanabilir” hükmüne dayanmaktadır. Hakkın sınırlandırılması bakımından Anayasa'nın 13. maddesinde yer
alan “demokratik toplum düzeninin… gereklerine” ve “ölçülülük
ilkesine” aykırı olmamak zorunluluğunun gözetilmesi gerektiğinde
tereddüt bulunmamaktadır. Bu yönüyle bakıldığında polis sendikası kurulmasının asayiş
hizmetlerinin sağlanmasında, suçun önlenmesinde ve kolluk görevlerinin yerine
getirilmesinde kendiliğinden bir zafiyete yol açacağı varsayımı, günlük hayatın
gerçeklikleriyle doğrulanmadığı gibi, polis sendikasına izin verilen demokratik
ülkelerdeki uygulama sonuçları, polislerce sendika kurulmasının herhangi bir
ciddi sakıncasını olmadığını göstermiştir. Öte yandan, sendika kurulmasına izin
verilmesi halinde, ağır şartlar altında görev yapan, çoğu kez karşılaştığı
sorunlar karşısında yalnız başına bırakıldığı duygusuna kapılan, bir grup
yapısı içerisinde yer aldığı takdirde daha güçlü olacağı psikolojisiyle, kimi
zaman suç örgütlerinin veya kamu hizmetiyle bağdaşmayan fiili yapılanmaların
etkisinde kalabilen emniyet mensuplarının, adil, tarafsız kamu hizmeti
esaslarına bağlı görev yapması yolunda doğabilecek sakıncalar da giderilmiş
olacaktır. Devletin kendisine yeterince sahip çıkmadığı ve sorunlarının
çözümünde yalnız olduğu duygusuna kapılan emniyet mensupları, disiplin
yönünden, açık, şeffaf ve yasal denetim içerisinde sendikalaşan polislere
kıyasla daha sakıncalıdır. Bu nedenle, sendika kurulmasının polisin disiplinini
bozacağı savına katılmak güçtür. Sendika yasağı kamu düzeninin korunması
bakımından zorunlu olmadığı gibi, “demokratik bir toplumda gereklilik” ölçütü
ile de bağdaşmamaktadır. Anayasa'nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkı,
sınırlama nedenleri bakımından yasa koyucuya takdir yetkisi tanımaktadır.
Ancak, bu takdir yetkisinin, Anayasa'nın 90. maddesinde yer alan temel hak ve
hürriyetlerin korunmasına ilişkin uluslar arası andlaşmalar bağlamında
kullanılması zorunludur. Türkiye'nin taraf olduğu Sendika Özgürlüğüne ve
Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 8.
maddesinde, Sözleşmede öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polis
mensuplarına ne ölçüde uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceği ifade
edilmiştir. Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin
sınırlanması halinde dahi özlerine dokunulamayacağı belirtilmiştir. Buna göre,
polis sendikası meselesi, hakkın özüne dokunan tamamen yasaklama yoluna
gidilmeksizin, ölçülü bir şekilde düzenlenebilir. Bu konuda demokratik
ülkelerde iyi örnekler bulunmaktadır. Bu bağlamda, sendikal hakların kullanımı
bakımından, astlarına emir verme yetkisine ve dolayısıyla onları etkileme
imkanına sahip olan polis amirleri ile rütbesiz polis memurları arasında
farklılaşmaya veya görev yerinin özelliklerine göre bazı hakların kullanımında
geçici olarak sınırlamaya gidilebilir. Ancak sendika kurma ve salt üye olma
yönünden toptan yasak konulması, sendika hakkının tanınıp tanınmamasından
değil, sadece “ne ölçüde sınırlanacağından” bahseden ILO Sözleşmesinin ruhuna
da aykırıdır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin Demir ve Baykara
v.Türkiye kararında yer alan, örgütlenme hakkına “ancak ikna
edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması halinde meşru kısıtlamaların getirilebileceği” hükmünün
de yukarıdaki yaklaşım çerçevesinde yorumlanması gerektiği kanaatindeyim. Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT KARŞIOY GEREKÇESİ 25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu
Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin, 4.4.2012 günlü, 6289 sayılı Kanun'un 31.
maddesinin (b) bendiyle değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinin 
Anayasa'nın 5., 11., 13. ve 51. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek
iptali istenmektedir. Dava konusu kuralla, emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet
teşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personelin sendika üyesi
olamayacakları ve sendika kuramayacakları düzenlenmektedir. Anayasa'nın “Kişinin Hakları ve Ödevleri” başlıklı ikinci
bölümünde yer alan ve sendika kurma hakkını düzenleyen 51. maddesinin birinci
fıkrasında “Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde,
ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden
izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma
ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye
olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.” denilmek suretiyle işçi ve memur
ayrımı yapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı
anayasal güvenceye bağlanmıştır. Diğer taraftan aynı maddenin ikinci fıkrasında
belirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelik
müdahalelerin Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca demokratik toplum düzeninin
gereklerine ve ölçülük ilkesine aykırı olamayacağı açıktır. Sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı, demokratik toplumun
temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü,
bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydana
getirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere bir araya
gelerek topluluk halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını
gerçekleştirmelerine imkan sağlar. Sendika kurma hakkı çalışanların bireysel ve
ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme
serbestisini gerektirmekte olup, bu niteliği itibariyle örgütlenme özgürlüğünün
bir parçasıdır. Nitekim demokratik ülkelerin uygulamalarına bakıldığında ilke
olarak tüm çalışanlara sendika kurma ve üye olma hakkının verildiği ve mutlak
bir yasaklama olmadığı görülmektedir. Türkiye'nin de  katılmış olduğu Uluslararası  Çalışma
Örgütü (İLO)87 ve 151   sözleşmesinde de tüm çalışanlara sendika
hakkının tanındığı, ancak bu hakkın ulusal güvenlik, kamu güvenliği gerekleri,
kamu düzeninin korunması, suçun önlenmesi, genel sağlığın ve ahlakın ya da
başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması gibi koşulların bulunması
durumunda, kanunla sınırlandırılabileceği belirtilmektedir. Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrası karşısında sendika
kurma ve sendikaya üye olma hakkı tüm çalışanlar yönünden güvence altına
alındığından “Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer
hizmet sınıflarına dahil personelin” sendika kurması ve sendikaya üye olmasını
yasaklayan dava konusu kuralın sendika kurma hakkına müdahale niteliği taşıdığı
açıktır. Bu müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi Anayasa'nın 13. maddesi
uyarınca ölçülü olmasına bağlıdır. Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülük
ilkesi amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunmasını ve
sınırlayıcı önlemin demokratik toplum düzeni bakımından zorunluluk taşımasını
da gerektiren bir ilkedir. Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer
hizmet sınıfına dahil personelin çalışma şartlarının iyileştirilmesi ve
özgürlük haklarının geliştirilmesi gibi bireysel ve ortak menfaatlerinin
korunmasına yönelik sendikal faaliyetlerde bulunması demokratik toplum
düzeninin gereğidir. Bu durumda “Emniyet hizmetleri sınıfında” yer
alan personelin sendika kurma ve sendikaya üye olmalarının yasaklanmasına
ilişkin düzenleme demokratik toplum düzeni bakımından meşru ve ölçülü bir
müdahale niteliği taşımamaktadır. Açıklanan nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 13. ve 51.
maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum. Üye Zehra Ayla
  PERKTAŞ KARŞI OY GEREKÇESİ 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme
Kanunu'nun 15/j bendi emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilâtında çalışan
diğer hizmet sınıflarına dâhil personeli sendika üyesi olamayacak gruplar
arasında saymıştır. İkinci gruba dahil personel açısından Mahkememiz sendika
yasağını bu 2014/18 sayılı kararıyla kaldırmıştır. Anayasa'nın 51. Maddesinin ilk fıkrası, ‘Çalışanlar ve işverenler,
üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak
ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma,
bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir… …
…' hükmünü getirerek sendika kurma hakkını temel bir hak olarak kabul etmiştir.
Bu hakkın, “…Ancak milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi,
genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması
sebepleriyle ve kanunla” sınırlanabileceği de bu maddenin ikinci fıkrasında
düzenlenmiştir. Mutlak bir hak olmayan sendika hakkı yukarıda belirtilen
nedenlere dayalı olarak sınırlandırılabilir ancak bunun Anayasa'nın 13.
maddesinde vurgulandığı şekliyle hakkın özüne dokunmaksızın yapılması
gerekmektedir. Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarında
belirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelik
sınırlamalar, Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplum düzeninin
gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.  Bu maddede temel hak ve
özgürlüklerin özlerine dokunulmaksızın ölçülülük ilkesine uygun şekilde,
yasayla sınırlandırılabileceği belirtilmektedir. Ölçülülük ilkesi sınırlamada
başvurulan aracın sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olmasını,
bu aracın sınırlama amacı açısından gerekli olmasını ve araçla
amacın ölçüsüz bir oran içinde bulunmamasını ifade etmektedir.
Burada kısıtlama için kullanılan araçla amaç arasında hak ve özgürlüğü en az
sınırlayacak dengeli bir orantı aranmaktadır. Birleşmiş Milletler (BM) Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar
Sözleşmesinin (UMSHS) 22. maddesinin ilk fıkrası ile Uluslararası Ekonomik,
Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesinin (UESKHS) 8.maddesinin, ilk fıkrasının a
bendi, sendika hakkını tanımakta ancak bu hakkın, silahlı kuvvetler ve emniyet
mensupları için sınırlandırılabileceği belirterek, sendikalaşma hakkının
kullanımının sınırlarına ilişkin ölçütleri taraf devletlere bırakmaktadır. Her
iki Sözleşmedeki bu maddeler, silahlı kuvvetler ve emniyet mensupları için
mutlak ve kesin bir sendika yasağı getirmemektedir. BM Genel Kurulunda
UESKHS'nin 8.maddesinin, ikinci fıkrasının silahlı kuvvetler, polis ve kamu
hizmeti üyelerinin sendika haklarını engellemediği, yalnızca yasal
kısıtlamalara imkân verdiği açıklanmıştır. [1] BM İkiz Sözleşmeleri gibi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin
(AİHS) 11. maddesi de sendika hakkını tanımış ancak maddede belirtilen
kıstaslar doğrultusunda sınırlanabileceğini kabul etmiştir. Bu bağlamda silahlı
kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi mensuplarının sendika hakkının
kısıtlanabileceği de 11/2 fıkrasında belirtilmiştir. Türkiye'nin onaylayıp, kabul ettiği ve Anayasa'nın 90. maddesi
gereğince iç hukukun bir parçası olan 87 ve 151 sayılı ILO Sözleşmeleri de
sendika kurma hakkını temel bir hak olarak kabul etmektedir. 87 sayılı Sendika
Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunması Sözleşmesi'nin 9. maddesi ile 151
sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının
Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşmenin 1. maddesinde, Sözleşmelerde
öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetlere ve polis mensuplarına ne ölçüde
uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceği kabul edilmiştir. Avrupa Sosyal Şartı (ASŞ) ve Gözden Geçirilmiş ASŞ'nin 5.
maddeleri de sendikalaşma hakkını kabul etmiştir. Her iki Şart'ın 5. maddesi
sendika hakkını içerecek şekilde örgütlenme özgürlüğünü düzenlemektedir.
Maddede öngörülen güvencelerin, güvenlik güçleri bakımından hangi ölçüde
uygulanacağı ulusal yasalarla ya da yönetmeliklerle belirleneceği de ikinci
fıkrada belirtilmiştir. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi Tavsiye Kararı (Rec (2001) 10)
ile kabul edilen Avrupa Polis Etiği Yönetmeliği'nin 31. maddesinde, polisin,
diğer vatandaşlarla aynı medenî ve siyasî haklara sahip olduğu, bu haklara
getirilecek sınırlamaların ancak demokratik bir toplumda polisin görevini
gereği gibi yapabilmesi amacıyla, hukuka ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne
uygun olarak getirilebileceği ifade edilmiştir. Aynı Yönetmeliğin 32.
maddesinde de polis teşkilatı mensuplarının kamu görevlileri olarak, sosyal ve
ekonomik haklardan sonuna kadar yararlanmaları ve polislerin kendilerini temsil
eden kuruluş kurmak veya bu kuruluşlara katılmak hakkına sahip olmaları
gerektiğine dikkat çekilmektedir. Avrupa Sosyal Haklar Komitesi (ASHK) 21 Mayıs 2002'de, Avrupa
Polis Sendikaları Konseyi'nin Portekiz aleyhine yaptığı başvuruyla ilgili
verdiği kararda, polislerin sendika kurma hakkının sınırlandırılabileceğini
ancak tamamen yasaklanamayacağını, polislerin çalışma koşullarını ve
ücretlerini pazarlık etme ve örgütlenme gibi temel sendikal haklardan
yararlanmak amacıyla sendika kurma veya kurulmuş sendikalara katılma hakkı
olduğunu belirtmiştir. [2] Komite, ASŞ 5. maddesi ve
ilgili travaux préparatoires hakkında yaptığı Yorum'da, bir
devletin polisin örgütlenme özgürlüğünü sınırlandırabileceğini ama 5. maddede
sunulan güvencelerden tamamen mahrum bırakamayacağını vurgulamıştır. [3] Türkiye, ASŞ ve Gözden Geçirilmiş ASŞ'yi imzalamakla birlikte,
diğer bazı maddelerin yanı sıra 5. maddeye de çekince koymuştur. Bununla
birlikte 12 Kasım 2008 tarihli, Demir ve Baykara/Türkiye davasında
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Türkiye'nin onaylamadığı uluslararası
anlaşmaların kendisine uygulanamayacağı hususundaki itirazını kabul etmeyerek,
Sözleşme hükümlerini, Sözleşmeyle korunan hak ve özgürlüklerin yorumlanmasında
tek başvuru çerçevesi olarak değerlendirmediğini belirtmiştir. AİHM'e göre,
ilgili uluslararası belgelerin, uluslararası hukukta veya Avrupa Konseyi üye
devletlerinin çoğunun iç hukukunda uygulanan norm ve ilkelerde devam etmekte olan
bir gelişimi ifade etmesi ve belirli bir alanda modern toplumlarda ortak bir
zemin olduğunu göstermesi yeterli olacaktır. Dolayısıyla, AİHM'e göre savunmacı
devletin ilgili davanın konusuna ilişkin olarak uygulanabilir olan belgelerin
tümünü onaylamış olması gerekmemektedir. [4] 21 Mayıs 2006 tarihli, Tüm Haber-Sen ve Çınar/Türkiye kararında
AİHM, sendika hakkının bir meslek gurubu için tamamen ortadan kaldırılmasını
haksız bularak, Türkiye aleyhine karar vermiştir. Kararın gerekçesinde de,
müdahalenin ‘demokratik bir toplum için' gerekli olup olmadığının
belirlenmesinin asıl olduğun ifade edilmiştir. [5] AİHM, ordu ve
polis mensupları ile Devlet idaresinde görevli olanların sendikal haklarını
kullanmalarına, hukuken öngörülen sınırlamalar konulabileceğini, ancak 11.
maddede belirlenen istisnaların dar bir çerçevede yorumlanması gerektiğini,
yalnız ikna edici ve zorlayıcı nedenlerin, sendikalaşma özgürlüğünü sınırlamayı
haklı kılabileceğini, böyle bir gereklilik olup olmadığını belirlerken de,
devletin sınırlı bir takdir hakkı olduğunu, bu takdir hakkının devletin taraf
olduğu sözleşmelere uygun olması gerektiğini vurgulamıştır.  Böylece AİHM
de, sendikalaşmanın tamamen yasaklanamayacağını, sadece demokratik toplum
gerekleri dikkate alınarak, zorunluluklara bağlı sınırlandırma yapılabileceği
esasını kabul etmiştir. 27 Ekim 1975 tarihli, Belçika Ulusal Polis
Sendikası/Belçika ve 25 Eylül 2012 tarihli Slovak Cumhuriyeti
Polis Sendikası ve Diğerleri/Slovakya kararlarında da AİHM polislerin
sendika kurma hakkını tartışma konusu yapmamıştır [6] . Polisler için
bu hakkın varlığını son derece doğal saymıştır. Polislerin örgütlenmesi bazı ülkelerde sendikalar, diğerlerinde
ise dernekler veya birlikler şeklinde olabilmektedir. Ülkemizde ise polislerin
sendika kurmasının yasaklanması yetmezmiş gibi 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı
Kanunu'nun ek 11. maddesiyle polislerin dernek kurması ve derneklere üye olması
da yasaklanmıştır. Bu yasakçı düzenlemelerde 12 Eylül öncesi Emniyet Teşkilatı
mensupları arasındaki dernek şeklindeki örgütlenmelerin neden olduğu iddia
edilen siyasi bölünmenin ve kamplaşmanın emniyet hizmetlerinde yol açtığı
aksamaların ve disiplin ve hiyerarşinin bozulmasının etkisinin büyük olduğunu
söyleyebiliriz. Bununla birlikte, geçmişin hayaletinin ve günahlarının
yaşayanlar ve gelecek kuşaklar üzerine bir kâbus gibi çökerek onların temel hak
ve özgürlüklerden yararlanmasını engellemesi de doğru değildir. Günümüzde demokrasi anlayışının genişlemesinin bir parçası olarak
sendika hakkının sırf emniyet teşkilatında çalıştığı ya da silah taşıdığı için
kişilerden esirgenmesi kabul edilemez. Demokratik ülkelerde, emniyet mensupları
da, ekonomik, sosyal hak ve çıkarlarını korumak ve geliştirmek için sendika
kurabilmektedirler. Bu durumun, çoğunluk görüşünün aksine, güvenlik
hizmetlerini aksatmadığı gibi, polislik mesleğinin gerektirdiği disiplin ve
emir-komuta zincirine zarar vermediği de görülmüştür. Polisin sendikalaşması
sadece bu kişilerin özlük haklarını korumak ve geliştirmekle kalmayarak,
polislerin neden olabileceği keyfi uygulamaların ve hukuksuzlukların
azaltılmasına da katkı sağlayacaktır. Polisin sendikal haklara sahip olduğunda
demokratik ilkelere daha uygun davranışlar gösterdiği yolunda kanıtlarda
mevcuttur. [7] Polisin örgütlenmesine izin verildiği Avrupa
ülkeleri, ABD, Kanada, Avustralya ve Güney Afrika Cumhuriyeti ve diğer
devletlerde genel olarak, bu durumun emniyet hizmetlerinde zafiyet
yaratmadığını bilimsel araştırmalar göstermektedir. [8] Türkiye'de polislerin aşırı ve düzensiz çalışma, amir baskısı ve
keyfi yönetim gibi sorunlarla karşılaştıkları sıklıkla dile getirilmektedir.
Polisleri temsil edecek örgütlü bir yapının bulunması, bu sorunların dile
getirilmesine ve çözülmesine katkı yapacaktır. Bu şekilde görevini yaparken,
kafasında çeşitli sorunlarla boğuşan polis güvenlik hizmetlerini daha etkin bir
şekilde yerine getirebilecek, bu durumdan devlette, toplumda kazançlı
çıkacaktır. Nitekim özellikle toplumsal olaylarda polisler çok uzun süre
aralıksız çalışması, sokaklarda, otobüslerde uyuması ve düzenli
beslenememesiyle bu tip olaylarda polisin orantısız şiddet içeren güç
kullanması arasında bir ilişki olduğundan söz etmek yanlış olmayacaktır. Polislerin kendilerini ifade edecek demokratik araçların en
önemlilerinden biri olan sendika hakkından yoksun bırakılmaları günümüz
demokrasi anlayışına tamamen ters düşmektedir. Ağır çalışma koşulları altında
görev yapan, karşılaştıkları çeşitli sorunlarla mücadele etmede adeta yalnız
kalan, haklarını aramada çaresiz bırakılan polislere sendika kurma hakkının çok
görülmesi 21. yüzyıl Türkiye'sine yakışmamaktadır. Uluslararası hukukta
polislerin sendika hakkı konusunda devletlere geniş bir takdir yetkisi
tanınmasından güç alarak, Türkiye'nin polislerin sorunlarını dile getirecek,
hak ve çıkarlarını koruyup, geliştirecek örgütlenmeleri yasaklaması demokratik
toplum düzeni anlayışıyla bağdaşmamaktadır. Demokratik toplum düzeninin en önemli unsurlarından biri olan
örgütlenme özgürlüğünün bir yansıması olan sendika hakkı, bireylerin kendi
maddi ve manevi çıkarlarını korumak ve geliştirmek amacıyla bir araya
gelmelerine ve dayanışma esasına dayalı hem bireysel hem de toplu olarak
kullanılabilen temel insan haklarından biridir. Sendika hakkı sayesinde çalışma
ilişkilerinde göreceli zayıf durumda bulunanlar kişiler topluluk hâline gelip,
örgütlenerek belirledikleri ekonomik, siyasi ve sosyal hedeflere ulaşmaya
çalışmaktadır. Emniyet hizmeti sınıfı mensuplarına sendika hakkını yasaklayan
kuralda Anayasa'ya aykırılık görmeyen Çoğunluk kararında, “ Emniyet
hizmetleri sınıfına mensup olanların sendika kurmasını ve sendikalara üye
olmasını yasaklayan itiraz konusu kuralın, sendika kurma hakkına sınırlama
getirdiği açıktır ”, denilerek, polislerin sendika kurma hakkının ilgili
kural gereğince tamamen yasaklandığı gerçeği göz ardı edilmektedir. Gayet
açıktır ki, söz konusu kural, emniyet mensuplarının sendika hakkını
sınırlanmamakta, tam tersine, Anayasa'nın 13. ve 51. maddelerini aykırı bir
şekilde tümüyle yok etmektedir. Çoğunluk, emniyet hizmetleri sınıfı
mensuplarının sendika kurmasının yasaklanmasının, “ İç güvenlik hizmetlerine
hâkim olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunması amacına
dayandığı… dolayısıyla kamu düzeninin sağlanması amacıyla ” sendika kurma
hakkının sınırlandırılmasında, Anayasa'nın 51. maddesinde belirtilen özel
sınırlama sebeplerine bağlı kalındığı ve sınırlandırmanın meşru bir amaca
dayandığı görüşünü savunmaktadır. İlginç olan nokta, Çoğunluğun, sendikalar sayesinde, “ Bireysel
olarak zayıf durumda bulunan çalışanların, örgütlenmek ve sendikalaşmak
suretiyle…gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarının
çözümünde etkin bir konum ” elde ettiklerini ve, “ Bu bakımdan,
sendikalaşmanın sosyal adaletin tesisine hizmet eden önemli bir demokratik araç ”
olduğundan tereddüt taşımamasıdır. Hatta, Çoğunluk daha da ileri giderek, “ Sendikalaşmanın
disiplini etkileme potansiyelinin bulunması, işin doğasından kaynaklanmakta
olup kural olarak sırf bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olan
sendika kurma hakkının ortadan kaldırılması, demokratik toplum gerekleriyle
örtüşmez ”, görüşünü rahatlıkla savunabilmektedir. Bu son derece doğru
tespitlerden sonra, Çoğunluk, maalesef Türk devlet geleneğinin ve idare
zihniyetinin değişmez kutsalı olan kamu kesiminde disiplini sağlama ve
hiyerarşik düzeni koruma adına polislerin sendika hakkını kurban etmekten
çekinmemiştir: “… Demokratik toplum düzeninin sürdürülmesindeki üstün kamusal
yarar, sendikacılığın disiplini etkileme potansiyelini, disiplin esasına
dayanan meslekler yönünden ihmal edilebilir olmaktan çıkarmakta ve bu
mesleklerde sendikacılığın yasaklanmasına haklı bir temel oluşturabilmektedir ”.
Burada Çoğunluk demektedir ki, polislerin sendikalaşması disiplini olumsuz
etkileme potansiyeli taşıdığından demokratik toplum düzenine zarar verecektir,
bunu önlemek için polis sendikacılığını yasaklamak doğrudur! Demokratik toplum
düzeni için bir meslek grubunun sendikal hakkının, kısıtlanmak bir yana,
tamamen yasaklanması, herhalde demokratik toplum düzeninin oluşmasına değil,
tam tersine, oluşmamasına bir katkı sayılmalıdır. Mahkeme Çoğunluğu Anayasayı, uluslararası insan hakları
sözleşmelerini, AİHM ve ASHK içtihatlarını ve dünyanın demokratik ülkelerindeki
yaygın uygulamaları bir kenara atarak, Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme
Hakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 9. maddesine bir can
simidi olarak yaklaşmıştır. Bu madde, daha önce de değinildiği gibi Sözleşme'de
öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına ne ölçüde
uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceğini ifade ederek, silahlı
kuvvetler ve kolluk mensuplarının sendika kurma haklarıyla ilgili olarak taraf
devletlere takdir yetkisi tanımaktadır. Bir kez daha vurgulamak gerekir ki, 4688 sayılı Yasa'nın 15 (j)
bendi polisin sendika hakkına sınırlamayarak, polisi tümüyle sendika hakkından
yoksun bırakmaktadır. Polislerin sendika hakkını tanımayan bir uluslararası
sözleşme yoktur. Uluslararası sözleşmelerin ve hukukun üzerine basa basa
söylediği, görev ve yetkilerinin niteliği göz önüne alınarak polis ve ordu
mensuplarına sağlanan güvencelerin diğer çalışanlara göre daha sınırlı olduğu
ve bu konuda ulusal makamlara ve mevzuata sendikalaşma hakkının ne ölçüde
kullanılacağını belirleme imkânı verilmesidir. Bu sınırlandırmalar, polislerin
sendika hakkının tamamen yasaklanmasının meşrulaştırılmasına dayanak olamaz. Yukarıda belirtilen gerekçelerden hareketle, emniyet hizmeti
sınıfı mensuplarına sendika yasağı getiren kuralın, Anayasa'nın 13., 51. ve 90.
maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle, Çoğunluk kararına muhalif kalınmıştır. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme
Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendi “Emniyet hizmetleri
sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil
personel”in sendikalara üye olamayacakları ve sendika kuramayacakları hükmünü
içermektedir. Mahkememiz kuralda yer alan “ve emniyet teşkilatında çalışan
diğer hizmet sınıflarına dahil personel” ibaresini iptal etmiş, “Emniyet
hizmetleri sınıfı” ibaresine yönelik iptal istemini ise reddetmiştir. Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrası, çalışanların sendika
kurma ve bunlara üye olma haklarını güvenceye almakta, ikinci fıkrası ise milli
güvenlik, kamu düzeni ve suç işlenmesinin önlenmesi gibi fıkrada sayılan
sebeplerle bu hakların sınırlandırılabileceğini belirtmektedir. Aynı maddenin
beşinci fıkrası da “ İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki
haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun
olarak kanunla düzenlenir ”. hükmünü içermektedir. İtiraz konusu kuralın, “Emniyet hizmetleri sınıfı” mensupları
yönünden mutlak bir yasak getirdiği, bu yönüyle Anayasa'nın 51. maddesinin
ikinci fıkrasındaki sınırlama nedenlerinden ziyade, beşinci fıkrasında yer alan
“hizmetin niteliği” gereği öngörülen “istisna” olarak düzenlendiği
söylenebilir. Ancak, bu düzenlemenin geniş anlamda sendika hakkına yönelik bir
sınırlama olduğu ve bu nedenle söz konusu sınırlamanın Anayasa'nın 13.
maddesindeki kriterlere uygun olması gerektiği açıktır. Nitekim, Mahkememiz de
denetimini hem 51. madde hem de 13. madde yönünden yapmıştır. Sendika hakkı, örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak
demokratik toplumların vazgeçilmezleri arasındadır. Bu hakkın biri bireylere diğeri
de topluma bakan iki yüzü vardır. Sendika hakkı, kişilerin sosyal ve ekonomik
menfaatlerini korumak maksadıyla örgütlenmelerini sağlayarak maddi ve manevi
varlıklarını geliştirmelerine katkı sunmaktadır. Diğer yandan, bu hak modern
demokrasilerin vazgeçilmez unsuru haline gelen sivil toplumun gelişiminde ve
pekişmesinde hatırı sayılır bir yere sahiptir. Sendikaların, bireysel ve
toplumsal talepleri siyasal alana taşıyan örgütlü yapılar olarak demokratik
sistemin işleyişi bakımından çok önemli bir işlev gördükleri bilinmektedir.
Demokratik toplum açısından bu derece önemli olan sendika hakkına yönelik
müdahalenin de sınırlı ve ölçülü olması gerekir. Uluslararası sözleşmelerin, silahlı kuvvetler ve kolluk açısından
sendikal hakların sınırlandırılması konusunda taraf devletlere takdir yetkisi
tanıdıkları doğrudur. Sözgelimi 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 9. maddesi,
sendikal güvencelerin silahlı kuvvetlere ve kolluğa ne ölçüde uygulanacağının
ulusal yasalarla belirleneceğini, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 11.
maddesi de “silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi
mensuplarınca” sendikal hakların kullanılmasına yönelik “meşru sınırlamalar”
getirilebileceğini belirtmektedir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Sözleşme'nin 11. maddesinin
ikinci fıkrası uyarınca “silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet
idaresi mensuplarınca” sendikal hakların kullanımına yönelik meşru
sınırlamaların getirilebileceğini, ancak maddedeki istisnaların son derece “katı”
yorumlanması gerektiğini, bu üç grubun örgütlenme özgürlüklerine yönelik
sınırlamaların yalnızca inandırıcı ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması
durumunda kabul edilebileceğini belirtmektedir. AİHM, ayrıca, taraf devletlerin
uygulamalarından doğan konsensüsün Sözleşme maddelerinin yorumlanmasında
dikkate alınacağı hususunu kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkin
davalarda da vurgulamaktadır. ( Demir Baykara/Türkiye (BD), Başvuru
No: 34503/97, 12/11/2008, par. 119, 85). Avrupa Konseyi üyesi ülkelerin çok büyük bir kısmında, bazı
sınırlamalara tabi olmakla birlikte, polislerin sendikal haklara ve mesleki
örgütlenme özgürlüğüne sahip oldukları bilinmektedir. Nitekim, Avrupa Konseyi
Bakanlar Komitesi, kamu görevlileri olarak polislerin sosyal ve ekonomik
haklardan mümkün olduğu kadar geniş bir şekilde yararlanmaları, özellikle
kendilerini temsil edecek örgütleri kurma ve faaliyetlerine katılma hakkına
sahip olmaları gerektiğini açıkça ifade etmiştir ( Recommendation Rec
(2001)10 of the  Committee of Ministers to member states on the European
Code of Police Ethics , 19/9/2001, par. 32). Polislerin sendikal hakları konusunda bir anlamda “Avrupa
konsensüsü” bulunduğundan, Sözleşme'nin 11. maddesinin son cümlesi bakımından
yapılacak denetim, kolluk mensuplarının sendikal haklarına yönelik
sınırlamaların demokratik toplumda gerekli olup olmadığı noktasında
odaklanmaktadır. Nitekim AİHM, şu ana kadar kolluk kuvvetlerinin sendikal
haklarının tamamen yasaklanması anlamında bir müdahaleyi incelememiş olmakla
birlikte, yapılan görevin ve taşınan sorumluluğun gereği olarak polislerin bu
haklarının kullanımına yönelik özel düzenlemeler yapılabileceğini belirtmiş, bu
düzenlemelerin orantılı olup olmadığını denetlemiştir. (Bkz. Trade
Union of the Police in the Slovak Republic and Others/Slovakia , B.No:
11828/08, 25/9/2012, par.67) Mahkememiz çoğunluğu, emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarına
yönelik sendikalaşma yasağını kurum içinde disiplin ve hiyerarşinin korunması,
bu suretle demokratik toplum düzeninin sürdürülmesi ve sonuçta üstün kamusal
yararın sağlanması amacıyla kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında
başvurabileceği tedbirlerden biri olarak değerlendirmiştir. İptali istenen
sendikal yasağın, disiplin ve hiyerarşiyi sağlamayı, böylece kamu düzenini
korumayı amaçladığı söylenebilir. Öncelikle belirtmek gerekir ki, bir hakkın kullanımının kamu
düzenini tehdit etme potansiyeli taşıması o hakkın kullanımını tamamen
yasaklamak için gerekçe teşkil edemez. Esasen ifade ve örgütlenme özgürlüğü
gibi medeni ve siyasi haklar, nitelikleri gereği şu ya da bu ölçüde kamu
düzenini tehdit edebilir. Demokratik toplumlarda devlete düşen görev, kamu
düzenini korumak maksadıyla bir hakkın kullanımını tamamen yasaklamak değil,
söz konusu hakkın kötüye kullanımını önlemeye yönelik tedbirleri almaktır. Kamu düzeninin korunması gibi sınırlama sebepleri, çok geniş ve
keyfi yorumlandıklarında temel hak ve özgürlüklerin korunması imkansız hale
gelebilir. Bu nedenle, özgürlüğün esas sınırlamanın istisna olduğu kabulünden
hareketle, bir yandan sınırlama nedenlerinin dar yorumlanması, diğer yandan da
bir hakka veya özgürlüğe yapılan müdahalenin bunların bireylere sağladığı
yararları tamamen ortadan kaldıracak şekilde ölçüsüz olmaması gerekmektedir. Diğer kamusal hizmet sektörlerinde olduğu gibi, emniyet
mensuplarının da ağır çalışma şartları, yetersiz ücretler ve diğer özlük
hakları gibi mesleğe ilişkin önemli sorunları olduğu öteden beri dile
getirilmektedir. Emniyet mensuplarının mesleki sorunlarını ve buna ilişkin
taleplerini örgütlü bir şekilde ifade etmelerini sağlamaya yönelik düzenlemeler
yapmak demokratik devletin yükümlülükleri arasındadır. Emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının bazı sendikal
faaliyetleri, yürütülen hizmetin niteliği gereği personelin rütbeleri ve
çalıştıkları birimlerin özellikleri gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle
elbette sınırlandırılabilir. Ne var ki, bu tür sınırlamalar yerine, emniyet
hizmetleri sınıfı mensupları bakımından sendika kurma ve bunlara üye olma
hakkının tamamen yasaklanmasının ölçülü olduğu söylenemez. Öte yandan, kolluk kuvvetlerinin dernek kurma özgürlüğü bakımından
da neredeyse mutlak bir yasaklamanın olduğu düşünüldüğünde, emniyet hizmetleri
sınıfı mensuplarının sosyal ve mesleki menfaatlerini korumaya ve bunları ifade
etmeye yönelik örgütsel imkanlardan bütünüyle yoksun oldukları görülmektedir.
Bu nedenle, itiraz konusu kuralla getirilen mutlak yasağın, kamu düzenini
korumaya yönelik olsa bile, öngörülen meşru amaçla orantısız olduğu ve
demokratik toplum düzeninde gerekli olmadığı açıktır. Açıklanan nedenlerle, kuralın Anayasa'nın 51. ve 13. maddelerine
aykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluğun red yönündeki görüşüne katılmıyorum. Üye Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ 4688 sayılı Kanunun 15. maddesinin birinci fıkrasının, Emniyet
teşkilâtı personelinin sendikalara üye olmalarını ve sendika kurmalarını
yasaklayan (j) bendinin iptali talebiyle yapılan itiraz başvurusunda, bentte
yer alan “Emniyet hizmetleri sınıfı…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin reddine; “…ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet
sınıflarına dahil personel” ibaresinin ise, Anayasanın 13. ve 51. maddelerine
aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. Kararda da belirtildiği üzere, Anayasada ve Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesinde (AİHS) sendika hakkı mutlak bir hak olarak düzenlenmemekte ve bu
hakkın sınırlanabilmesi öngörülmektedir. Anayasanın 51. maddesinde, çalışanlar ve işverenlerin sendika
kurma ve sendikalara üye olma hakları düzenlenmektedir. Maddenin ikinci
fıkrasında, bu hakkın ancak millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin
önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin
korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabileceği; maddenin beşinci
fıkrasında da, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki
haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının gördükleri hizmetin niteliğine uygun
olarak kanunla düzenleneceği hükme bağlanmaktadır. AİHS'nin bu hakka ilişkin 11. maddesinin ikinci fıkrasında da, bu
hakkın millî güvenliğin ve kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin
sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve ahlâkın veya
başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle sınırlanabileceği ve
11. maddenin silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi
mensuplarının bu hakları kullanmasına sınırlamalar getirilmesine engel olmadığı
belirtilmektedir. Emniyet mensupları bakımından öngörülen bu sınırlamaların
sadece emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel için geçerli olacağının kabul
edilmesi, emniyet teşkilâtının diğer hizmet sınıflarından olan personelinin
yerine getirdiği hizmetlerin iç güvenlik hizmetleriyle ilgisinin bulunmadığı
kabulüne dayanabilir. Kararda, iç güvenliğin sıkı bir hiyerarşik disiplin gerektiren ve
kamu düzeninin tesisi bakımından hayatî öneme sahip olan bir kamu hizmeti
olduğu ve bu hizmetin aksamasının kamu düzeni yönünden telafisi güç ve imkânsız
zararlara yol açabileceği gerekçesiyle, “emniyet hizmetleri sınıfı”ndan
olanların sendikalara üye olamayacaklarına ilişkin  kuralın Anayasaya
aykırı olmadığına hükmedilirken, gördükleri hizmet bakımından emniyet
hizmetleri sınıfına dahil personelle aralarında sıkı bir bağ bulunan “emniyet
teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel” ile ilgili hükmün
Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmesinde yukarıda belirtilen kabulün esas
alındığı görülmektedir. Oysa, 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununa göre, ülkenin genel
emniyet ve asayiş işlerinin yürütülmesi ile görevli olan emniyet teşkilâtı bu
görevi emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel ve diğer hizmet
sınıflarındaki personel ile yerine getirmektedir. Yapılan kamu hizmetinin
niteliği gereği, bu personelin başta disiplin hükümleri olmak üzere özlük
konularının bir bölümü de emniyet hizmetleri sınıfına dahil personele benzer
şekilde anılan Kanunda ve buna dayanılarak yürürlüğe konulan mevzuatta düzenlenmektedir. Diğer hizmet sınıflarına dahil personelin hukukî durumları emniyet
hizmetleri sınıfında bulunan personelle aynı olmamakla birlikte, bu personel
tarafından sağlanan idarî, teknik, lojistik ve sair destek hizmetlerinin çoğu
zaman emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel tarafından yürütülen
hizmetlerle ayrılamayacak ölçüde iç içe olduğu görülmektedir. Bu itibarla,
emniyet teşkilâtında hiyerarşi ve disiplinin, bu teşkilâtta görev yapan her
hizmet sınıfındaki personel için önemli ve sıkı olduğu açıktır. Sonuç olarak, sendikal haklara kısıtlama getirilmesi bakımından
Anayasada ve AİHS'de öngörülen sebepler emniyet teşkilâtındaki diğer hizmet
sınıflarına dahil personel için de mevcut olduğu gibi Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesince ifade edilen ikna edici ve zorlayıcı nedenlerin bulunduğu da
düşünülmektedir. Bu sebeplerle, itiraz konusu kuraldaki “Emniyet hizmetleri
sınıfı…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığı yönündeki gerekçelerin, iptal
edilen ibare bakımından da geçerli olduğunu ve iptal talebinin reddine karar
verilmesi gerektiğini düşündüğümden, “… ve emniyet teşkilatında çalışan diğer
hizmet sınıflarına dahil personel” ibaresinin iptali yönündeki çoğunluk
görüşüne katılmıyorum. Üye M. Emin KUZ [1] Gülmez ,M. (2005), Sendikal Haklarda Uluslararası Hukuka ve
Avrupa Birliğine Uyum Sorunu, Belediye-İş Yayını, AB'ye Sosyal Uyum Süreci
Dizisi, No: 1, Ankara, s.116. [2] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/complaints/CC11Merits_en.pdf ,
§.25-26, erişim tarihi, 7 Mayıs 2014. [3] http://www.sosyalhaklar.net/2013/bildiriler/ocinneide.pdf ,
s.128, erişim tarihi, 7 Mayıs 2014. [4] http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx'i=001-89558 ,
§.85-86., erişim tarihi, 7 Mayıs 2014. [5] http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/pages/search.aspx'i=003-1597189-1672212 ,
erişim tarihi 7 Mayıs 2014. [6] http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx'i=001-57435 ,
ve http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx'i=001-113335 ,
erişim tarihi 7 Mayıs 2014. [7] Adams, Roy J. (2008), “The human right of police to organize
and bargain collectively”, Police Practice and Research, 9(2), s.165. [8] ibid. s.167.