ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2024/61 Karar Sayısı : 2024/209 Karar Tarihi : 5/12/2024 R.G.Tarih-Sayı :
13/3/2025-32840 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Beypazarı Sulh Ceza Hâkimliği İTİRAZIN KONUSU: 24/3/1950
tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki
Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Olağanüstü Hal
Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 19. maddesiyle eklenen
üçüncü fıkranın (b) bendinin Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: Özel öğrenci
yurdu işleten davacıya uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada
itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ
İSTE NEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 1.
maddesinin ilgili kısmı şöyledir: “ Madde 1 – (Değişik birinci fıkra:27/6/2019-7180/1 md.) Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz
öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve
ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde
Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt ve
kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler. …. (Ek fıkra: 15/8/2017-KHK-694/19 md.; Aynen kabul:
1/2/2018-7078/19 md.) Yapılan
inceleme, soruşturma ve denetimlerle yurt ve benzeri kurumun; a) Bakanlıkça onaylı yerleşim planında izinsiz değişiklik
yapması, b) Mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırmaması
veya mevzuata aykırı personel çalıştırması, c) Barınma hizmetine ilişkin yükümlülük veya
taahhütlerini yerine getirmemesi, ç) Sözleşme veya taahhütnamelerinde usulsüzlük yapması, d) Bu Kanun ve buna dayanılarak yürürlüğe konulan
yönetmelik, yönerge ve genelge hükümlerine aykırı fiillerde bulunması, e) Kurum açma izninde belirlenen öğrenim düzeyi ve
cinsiyetine aykırı öğrenci barındırması, f) Kayıt dışı öğrencileri veya öğrenci olmayan kişileri
barındırması, g) Kurum açma şartlarından herhangi birini kaybetmesi, ğ) Kurum açma izninde belirlenen amaç dışında
kullanılması, h) Yönetmelikle düzenlenen şartları yerine getirmeden
kapatılması, hâllerinin tespitinde; (a), (b), (c), (ç) ve (d)
bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin iki katı; (e), (f) ve (g)
bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin üç katı; (ğ) ve (h)
bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin beş katı idari para cezası uygulanır
ve (ğ) ve (h) bentlerindeki fiilleri işleyen kurumların kurum açma izni ile
işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. (ğ) ve (h) bentlerindeki
fiillerin dışındaki fiillerin tekrarı halinde idari para cezası miktarı ilgili
bentler için belirlenen para cezası miktarlarının beş katı olarak uygulanır ve
bu bentlerdeki fiillerin üçüncü kez tekrarlanması halinde ise kurum açma izni
ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir. Bu fıkranın (ğ) ve (h)
bentlerinin dışındaki bentlerde belirtilen fiiller nedeniyle idari para cezası
verilmesi hâlinde ceza tebliğ edilir ve idari para cezasına neden olan hususun
giderilmesi için ilgili kuruma en fazla üç ay süre verilir. Bu süre sonunda
idari para cezasına neden olan hususların devam ettiğinin tespiti halinde ise
yeniden kanuni işlem yapılır. … ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü hükümleri uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,
Muammer TOPAL, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,
Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE ve
Yılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 14/3/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Özge ULUKAYA
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 3. 5561 sayılı Kanun’da öğrenci yurtları ve buna benzer kurumların açılması ve
işletilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un 1.
maddesinin üçüncü fıkrasında yurt ve benzeri kurumlar için yasaklanan fiil ve
davranışlar ile bu fiil ve davranışlarda bulunan kurumlar için uygulanacak
yaptırımlara yer verilmiştir. 4. Bu kapsamda söz konusu fıkranın itiraz konusu (b) bendinde mevzuatta belirtilen sayıda
personel çalıştırmama veya mevzuata aykırı personel çalıştırma yasak fiil
ve davranışlar arasında sayılmıştır. Kuralda öngörülen fiilin tespit edilmesi
durumunda ilgili kuruma brüt asgari ücretin iki katı tutarında idari para
cezası uygulanacaktır. Fiilin tekrarı hâlinde belirtilen para cezasının beş
katı idari para cezası uygulanacak; üçüncü kez tekrar etmesi durumunda ise
kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilecektir. 5. Öte yandan Kanun’un 1. maddesinin dördüncü fıkrasında
öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrencilerin, bu hizmetin
verilebileceği yurt ve benzeri kurumların ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel
kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve
Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Anılan hükme göre söz konusu kurumlarda çalıştırılacak personel sayısı
yönetmelikle belirlenecektir. B. İtirazın Gerekçesi 6. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda idari
para cezasına konu eylemin kanun yerine ikincil mevzuat hükümleriyle
belirlenmesinin öngörüldüğü, kuralın
uygulanmasında idareye geniş bir takdir yetkisinin tanındığı, bu durumun
sübjektif değerlendirmelere dayanan yaptırımların uygulanmasına sebebiyet
vereceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.
ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 7. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz .” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü
fıkrasında da “ Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla
konulur. ” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi
getirilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada
kanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığının ve bu yasak
eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda
gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması
gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği
düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına
alınması amaçlanmaktadır. 8. Anayasa’nın söz konusu maddesinde idari suç ve cezalar
ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu
maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına
aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına
aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her
ikisi de cebir içermektedir ( AYM, E.2015/85,
K.2016/3, 13/1/2016, §13). 9. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki
sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar
arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek
miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler
de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için
öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların
kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun
koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve
kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.
Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla
değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin
idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir ( AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, § 14). 10. Kuralla yaptırıma bağlanan fiil yurt
ve benzeri kurumlarda mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırılmaması
veya mevzuata aykırı personel çalıştırılması dır. Kuralda “ …mevzuat… ”
ibaresine yer verildiğinden kurala göre kanunda veya ikincil mevzuatta
belirtilen nitelikte veya sayıda personel çalıştırılmaması durumunda söz konusu
kurumlara yaptırım uygulanabilecektir. 11. 5661 sayılı Kanun’da söz konusu
kurumlarda çalıştırılacak personelin nitelik ve özellikleri ya da
çalıştırılması gereken personel sayısına ilişkin olarak herhangi bir
belirlemenin yapılmadığı görülmektedir. Dolayısıyla, belirtilen hususların
yönetmelikle düzenlenmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Böylece öğrenci
yurtlarında ve benzeri kurumlarda yönetmelikte belirtilen nitelikte ve sayıda
personel çalıştırılmadığının tespit edilmesi durumunda ilgili kurum hakkında
anılan Kanun’da belirtilen idari yaptırımlar uygulanabilecektir. 12. Anayasa Mahkemesinin kararlarında da
belirtildiği üzere idari nitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığında
cezasının gösterilmiş olması yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası,
bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun
bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek
şekilde kanunda gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare
tekniğine ilişkin konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal
ihtiyaçların değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu
sağlamak amacıyla yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve
dolayısıyla kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir
(AYM, E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21). Ayrıca Anayasa Mahkemesinin
31/5/2017 tarihli ve E.2017/103, K.2017/108 sayılı kararında da ifade edildiği
gibi düzenleyici idari yaptırımlarda, yaptırım belirli ve özel bir alana
ilişkin olarak uygulandığından kanunla çizilen çerçevenin genel olması
belirlilik ilkesine aykırılık oluşturmaz (AYM, E.2017/103, K.2017/108,
31/5/2017, §19). 13. Öğrenci yurdu ve benzeri kurumlarda
çalıştırılacak personelin sayısı, özellik ve niteliklerinin öğrenim düzeyine ve
öğrenci kapasitesine göre değişiklik gösterebileceği ve söz konusu kurumlarda
verilecek hizmetlerin çeşitliliği ile bu hizmetleri yerine getirmekle görevli
çalışanların sahip olması gereken özellik ve niteliklerin yerine getirilen
hizmete göre farklılık gösterebileceği dikkate alındığında belirtilen
hususların kanun metninde tek tek
belirlenmesi zorunluluğundan söz edilemez. Bu
durum kanun yapma tekniğinin doğasından kaynaklanmaktadır. Zira kanun
hükümlerinin genel olması, somut olayın özelliğine göre değişen durumlara karşı
tüm çözümlerini bünyesinde barındırmasını sağlama, bir başka ifadeyle hükmün
amacına uygun bir şekilde sonuca ulaştırabilecek herhangi bir çözümü
dışlamasını önleme ihtiyacından kaynaklanmaktadır. Bu itibarla Kanun’un, hangi eylemin suç veya kabahat teşkil
ettiğinin ve bu eyleme bağlanan yaptırımın ne olduğunun, belli bir açıklık ve
kesinlikte öngörülebilmesine imkân verecek şekilde kaleme alınmış olması,
kanunilik ilkesinin sağlanması bakımından yeterlidir. 14. Kurala göre, öğrenci yurdu ve
benzeri kurumlarda çalıştırılacak personelin sayısı, nitelik ve özellikleri
somut olarak hizmet verilen kurumun kapasitesi ile hizmetten yararlananların
öğrenim durumu dikkate alınarak yönetmelikle tespit edilecek ve kural bu
suretle uygulanacaktır. Kuralda çerçevesi kanunla belirlenen ve aykırılığı
yaptırıma bağlanan eylemin icra hareketlerinin genel ve düzenleyici işlemlerle
belirleme yetkisi idareye verilmektedir. Bu itibarla kuralın, belirlilik ve
öngörülebilirlik ölçütlerini sağladığından suçta ve cezada kanunilik ilkesini
ihlal etmediği sonucuna varılmıştır. 15. Açıklanan nedenlerle kural,
Anayasa’nın 38. maddesine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM,
Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Selahaddin MENTEŞ kuralda yer alan “…veya mevzuata
aykırı personel çalıştırması,” ibaresi yönünden bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de
aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın
38. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması
nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. IV. HÜKÜM 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları
ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078
sayılı Kanun’un 19. maddesiyle eklenen üçüncü fıkranın; A. (b) bendinde
yer alan “ Mevzuatta belirtilen sayıda
personel çalıştırmaması... ” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. (b) bendinin
kalan kısmının Anayasa’ya aykırı olmadığına
ve itirazın REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ
ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA 5/12/2024 tarihinde karar verildi. Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Kanunun birinci maddesinin ilk fıkrasının b bendinde,
gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilecek öğrenci yurtları veya benzer
kurumlarda “Mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırmaması veya mevzuata
aykırı personel çalıştırması” idari para cezasını gerektiren kabahat olarak
düzenlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında yaptırım düzenlenmiştir. Yaptırım
kanunda belirtildiği için kanunilik kriterini karşılamaktadır. Yine kuralda
öngörülen “mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırmama” eylemi bakımından,
mevzuata aykırılığın hangi konuyla sınırlı olduğu gösterilmiş, öngörülebilirlik
sağlanmıştır. Bu nedenle çoğunluğun bu ibareye yönelik iptal isteminin reddine
ilişkin görüşüne katıldım. Buna karşın “mevzuata aykırı personel çalıştırması”
ibaresi açısından aynı şeyin söylenmesinin mümkün olmadığını düşünmekteyim.
Nitekim benzer düşünceleri Mahkememizin 2019/110 E., 2021/85 K. sayılı
dosyasında yazdığım karşıoyumda da açıklamıştım. 2. Anayasanın 38/1. maddesindeki suçların ve cezaların
kanuniliği ilkesi mahiyetine uyduğu ölçüde idari cezalar bakımından da
geçerlidir. Anayasanın 38. maddesindeki suç ve cezalara ilişkin kanunilik
ilkesinin kapsamlı bir güvence sağlamasına yardım eden bazı alt ilkeler
bulunmaktadır. Bunlar; kanunun tekelliği, belirlilik, erişilebilirlik, geçmişe
yürümezlik ve lehe kuralların geçmişe yürütülmesi ilkeleridir. Tekellik alt
ilkesi uyarınca suç ve cezaların düzenlenmesinde tek kaynak kanundur. Bu alt
ilkenin bir sonucu olarak; 1- örf ve adet kuralları ile suç yaratılamaz, 2-
kıyas yasaktır, kıyas yoluyla suç ve/veya ceza ihdas edilemez. 3- İdarenin
düzenleyici işlemleri ile suç ve ceza kuralı konulamaz. Belirlilik ilkesi ise ceza normlarındaki yasağın (kurala aykırı fiilin) ve yaptırımın açıkça
belli olmasını, suç unsurlarının belirsiz ve keyfi uygulamalara izin vermeyecek
biçimde düzenlenmesi gerekliliğini ifade etmektedir. Belirlilik ilkesi uyarınca
suç tanımındaki tüm unsurlar kanunda açıkça gösterilmeli, kişiler güncel
eylemleri dolayısıyla öngöremedikleri bir suçlamaya maruz bırakılmamalıdır. Erişilebilirlik ilkesi, suç ve cezalara ilişkin kanun hükümlerinin herkes tarafından
bilinebilir ve erişilebilir olmasını güvence altına almaktadır. 3. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38. maddesindeki
kanunilik ilkesinin kabahatlerde de uygulanması gerektiğini çeşitli
kararlarında ifade etmiştir. Örneğin; “Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç
ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her
ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış
normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma
altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların
her ikisi de cebir içermektedir. … Korunan hukuki değer ile ihlalin neden
olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve
cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. … idari suçlarda kanun
koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve
kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.
Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik
hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda
kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması
gerekmektedir.” (AYM, E.2017/103, K.2017/108, 31/05/2017, par. 12, 13;
ayrıca bkz AYM, 22.4.2015, 35/40). Mahkeme aynı kararda kanunilik ilkesinin
esnek uygulanmasına ilişkin olarak 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 4/1.
maddesinde yer alan; “ Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça
tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği
çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de
doldurulabilir. ” kuralını örnek göstermektedir. Şu halde kabahatlere
ilişkin düzenlemeler bakımından da Anayasanın 38. maddesinin yukarıda kapsamı
belirtilen güvenceleri geçerlidir. Hatta idari suçlara ilişkin ceza
kuralları bakımından belirlilik ilkesi mutlak şekilde geçerlidir. Başka
deyişle kabahat fiillerine uygulanacak cezaların tür ve miktarları da mutlaka
kanunda açıkça belirlenmelidir, bunlar idari kural işlemlerle düzenlenemez.
Fakat idari cezaların kanunda nisbi para cezası veya alt ve üst sınırlar
içerisinde bir takdir marjıyla öngörülmesi de mümkündür. 4. Belirlilik ilkesi bakımından AYM’nin yukarıda işaret
edilen kararında dikkate aldığı kriterin Kabahatler Kanununun 4/1. maddesi ile
uyumlu olduğu söylenebilir. Belirtilen ölçüte göre kanunda hangi fiillerin
kabahat oluşturduğuna ilişkin olarak, yasaklanan fiilin kapsam ve
koşullarının bir çerçeve yasal düzenlemeyle belirlenmesi durumunda
idarenin genel düzenleyici işlemleriyle ayrıntıları düzenleyebileceği kabul
edilmiştir. AYM’nin kanuni çerçeveye atıf yapan bu yaklaşımı doktrinle de
uyumlu ise de sorun kanuni çerçeveyi dar veya geniş yorumlayan görüş
farklılıklarıyla ilgilidir. Nitekim 5307 sayılı Kanunun 16. maddesiyle ilgili
olarak yaptığı incelemede AYM tarafından yasaklara aykırı idari para
cezalarının belirsizliği nedeniyle iptal kararı verilmiştir (AYM 2017/129 –
2018/6, 18.1.2018). Diğer taraftan ayrıntıyı düzenleyen tali düzenleyici
işlemler yönünden de belirlilik ilkesi geçerli olup, bunların yargısal (idari
yargı) denetiminde bu husus gözetilecektir. Hatta kanunda idari fiilin
çerçevesi bir ölçüde genel ifadelerle çizilse dahi tali düzenlemede hangi
fiile-fiillere yaptırımın uygulanacağının belirlilik ilkesine uygun
düzenlenmesi hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkeleri yönünden büyük önem
taşımaktadır. Kabahate ilişkin fiilin tipikliğine ilişkin önemli unsurların
tali düzenleyici işlemlere bırakılması halinde kişi özgürlüklerinin yasama
organı yerine yürütme organı tarafından sınırlanabileceği yöntemi benimsenmiş
olur. Bu durumun hukuk devleti ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmayacağı
açıktır. 5. AYM’nin sözü edilen kararlarında yer alan tespitlerin
hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkeleri bakımından büyük önem taşıdığı
söylenmelidir. Bu bağlamda suçlarda ve cezalarda kanunilik ilkesi idareyi
sınırlama ve temel hakları güvenceye alma bakımından demokratik hukuk
devletinde vazgeçilmez bir fonksiyon görmektedir. Nitekim AYM bir kararında; “ Temel
hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda kanunun emrine dayanarak yürütme
organınca alınacak önlemler objektif nitelik taşımalı ve keyfî uygulamalara
sebep olacak geniş bir takdir yetkisini idareye vermemelidir ” (AYM, E.
1984/14, K. 1985/7, 13/6/1985) ifadeleriyle keyfiliğe karşı güvence işlevine
vurgu yapmıştır. Diğer bir davada ise “ kanun, tüzük ve yönetmeliklere ve
umumi emirlere aykırı hareketi veya aykırı harekette ısrarı” tespit edilen
özel eğitim kurumunun kapatılması yaptırımı yönünden iptal kararı verilmiştir;
AYM 2002/40 - 2006/20, 15.2.2006. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru üzerine
verdiği bir kararda ise “kanun hükmünde kararname ile dahi düzenlenemeyecek
temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına ilişkin bir düzenlemenin ilk
elden idari düzenleyici işlemlerle yapılması Anayasa karşısında mümkün
değildir” (Tuğba Arslan, B. No: 2014/256,
25/6/2014, par. 8) ifadesiyle benzer bir yaklaşımı ortaya koymuştur.
Bireysel başvuruya ilişkin Karlis A.Ş. kararı ise bu konuda çok önemli bir
örnek teşkil etmektedir. Bu başvuruda 2918 sayılı Kanunun 31. maddesi uyarınca
takoğraf takma muafiyetine ilişkin uygulama şartlarının genelgeyle belirlenmesi
nedeniyle suç ve cezaların kanuniliği ilkesine aykırılık iddiası adil yargılanma
hakkı boyutuyla incelenmiştir. AYM kararında genelgeyle kabahat eyleminin
istisnasının düzenlenmesinin aynı zamanda kabahat ihdas edilmesi anlamına
geldiği belirtilerek suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin ihlal edildiğine
karar verilmiştir. Karardaki temel gerekçe; “ Genelge, Kanunla tanınan ve
herhangi bir şekle bağlanmamış olan takograf muafiyetini, bildirim ve tescil belgesine şerh verilmesi şekline bağlayarak
istisnai düzenlemenin uygulama alanını, herhangi bir kanuni dayanağı olmaksızın
daraltmıştır. İdari para cezasını gerektiren bir eyleme ilişkin istisnai
düzenlemenin uygulama alanının, idari işlemle daraltılması, somut olayda
kabahat ihdas edilmesi sonucunu doğurmuştur. Ortaya çıkan bu sonuç, Anayasa’nın
38. maddesinin birinci fırkasında düzenlenen “suç ve cezada kanunilik” ilkesi
ile bağdaşmamaktadır. ” (Karlis A.Ş., B. No: 2013/849, 15/4/2014, par. 43)
biçiminde ifade edilmiştir. 6. İncelenen kurala gelince, Kanunda belirlilik ilkesi
açısından yalnızca “ mevzuata aykırı personel çalıştırması” ibaresi yer
almaktadır. Mevzuat terimi hem ilgili tüm kanunları, Cumhurbaşkanlığı
kararnamelerini, hem de bu kanunların uygulanmasına ilişkin ikincil
kuralları-kural işlemleri (yönetmelik, genelge, tebliğ, vb.) kapsamaktadır. Bu
geniş kapsam içerisinde idarenin hangi konular ve eylem türü için, ne gibi
şartlarda idari suç ihdas edeceğine dair hiçbir sınırlama ve belirleme yer
almamaktadır. Bu belirlemenin mümkün olmadığı görüşü de yerinde değildir. Çünkü
bakıldığında Yönetmelik ile personele ilişkin düzenlemelerin; personelin
niteliğine, sağlık güvencelerine vb. hususlara dair olduğu görülmektedir. Şu
halde aynı şekilde yasaklanan eylemin hangi tür konulara ilişkin olduğunun
Kanunda ana hattıyla belirlenmesi belirliliği sağlayabilecektir. 7. Mevcut şekliyle kuraldaki geniş yetki karşısında personel
çalıştırılmasıyla ilgili olarak zaman içerisinde farklı hususlarda da
düzenlemeler yapılarak idari cezaya temel oluşturulmasının önünde bir engel
bulunmamaktadır. Karşı görüş açısından amacın bu olduğu ileri sürülebilir.
Ancak her türlü mevzuata aykırılığın yaptırımı gerektirdiğine ilişkin genel bir
yetki, kanundaki belirsizliği artırdığı gibi anayasal kanunilik güvencesini de
ortadan kaldırmaktadır. Hangi tür eyleme yaptırım uygulanacağının yasa koyucu
tarafından belirlenmesi hukuk devleti ilkesinin ve yaptırım hukukuna ilişkin
güvencenin bir gereğidir. Böylece incelenen kuralla idareye ikincil
düzenlemeler aracılığıyla kişilere her konuda ve unsur ve şartlarını da içerir
biçimde yasaklar, yükümlülükler öngörülüp bunlara aykırılık halinde aynı
maddede öngörülen idari cezaların uygulanması yönünde neredeyse sınırsız bir
yetki verilmiştir. Başka deyişle incelenen kuralda idari cezaların düzenlenmesi
için herhangi bir çerçeve hükmün bulunduğu söylenemez. Bu nedenle
kuralın iptali gerekir. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Dava konusu kuralla yaptırıma bağlanan
fiil “ yurt ve benzeri kurumlarda mevzuatta belirtilen sayıda personel
çalıştırılmaması veya mevzuata aykırı personel çalıştırılması ”dır. Kuralda
“ mevzuat ” ibaresine yer verildiğinden kurala göre Kanun’da veya
yönetmelik gibi ikinci mevzuatta belirtilen nitelikte veya sayıda personel
çalıştırılmaması durumunda söz konusu kurumlara yaptırım uygulanabilecektir. 2. Kuralın “… mevzuata
aykırı personel çalıştırması” kısmı Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı
düşmektedir. Kuralda geçen “mevzuat” kelimesi i lgili
tüm kanunları, bunların uygulanmasına ilişkin ikincil düzenlemeler
içermektedir. 3. Kuralın ilk kısmında yer alan “belirtilen
sayıda personel çalıştırılmaması” eylemi somut bir nitelik taşıdığından bu
hususta “mevzuat” kavramına atıf yapılması anayasal olarak bir sorun teşkil
etmemektedir. Çünkü bu hususta somut bir kriter öngörüldüğünden idarenin takdir
hakkı nesnel bir temelle sınırlandırılmıştır. Halbuki, kuralın ikinci kısmında
bulunan “personel çalıştırılmaması” düzenlemesi, ilk kısmın aksine soyut, esnek
ve keyfi yorumlara açık kapı bırakmaktadır. Bu durum idareye “mevzuat” terimi
üzerinden geniş bir alanda öznel değerlendirmelere dayanan yaptırımlarda
bulunma imkânı tanımaktadır. 4. Belirtilen gerekçeyle, kuralın Anayasa’nın 2. ve 38.
maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmadım. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun 24/3/1950 tarihli ve 5661
sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek
Kanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Kanun’un 19. maddesiyle
eklenen üçüncü fıkranın (b) bendinde yer alan “ mevzuata aykırı personel
çalıştırması ” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ilişkin kararına katılmamaktayım. 2. Dava konusu ibarenin içinde yer aldığı fıkrada yurt ve
benzeri kurumlar için yasaklanan fiil ve davranışlar ile bu fiil ve
davranışlarda bulunan kurumlar için uygulanacak yaptırımlara yer verilmekte
olup, dava konusu ibare gereği mevzuata aykırı personel çalıştırılması
durumunda ilgili kuruma brüt asgari ücretin iki katı tutarında, fiilin tekrarı
hâlinde ise belirtilen para cezasının beş katı idari para cezası uygulanacağı
ve üçüncü kez tekrar etmesi durumunda kurum açma izni ile işyeri açma ve
çalışma ruhsatının iptal edileceği öngörülmektedir. 3. Görüldüğü üzere dava konusu kuralla idari para
cezasına konu bir fiil düzenlenmektedir. Dolayısıyla kuralın bu yönü ile bir
kabahat olduğu konusunda bir kuşku bulunmamaktadır. Ancak kuralın belirliliği
ile ilgili sorun olduğu görülmektedir. 4. Kural, mevzuata aykırı personel çalıştırmayı
cezalandırmayı öngörmekle birlikte “mevzuata aykırı personel” ile ilgili
asgari hiçbir niteliği öngörmüş veya bunu sağlayan herhangi bir kanuni
düzenlemeye atıf yapmış değildir. Dolayısıyla Kanun’da cezalandırılması
öngörülen eylemle ilgili hiçbir belirlemenin yapıldığı söylenemez. 5. Anayasa Mahkemesi içtihadında Anayasa’nın 38. maddesi
bağlamında suçta ve cezada kanunilik ilkesi sadece suçlarla ilgili
düzenlemelerde değil kabahatlerde de aranmakta olup kabahatlere ilişkin olarak
da suçta ve cezada kanunilik ilkesindeki güvencelerin geçerli olduğu kabul
edilmektedir. 6. Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 38. maddesinde
yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerin
yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer
bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve
sınırlarının belli olması gerekmektedir. Suçlar kadar katı değerlendirilmemekle
birlikte bu ilke ana hatlarıyla kabahatler için de geçerli kabul edilmektedir.
Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle
temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM,
E.2017/103, K.2017/108, 31/5/2017, § 11). 7. Yine Anayasa Mahkemesinin yaklaşımına göre suç ve
cezalara ilişkin kanuni düzenlemelerin sınırlarının yasama organı tarafından
belirgin bir şekilde çizilmesi, yürütme organının sınırları kanunla belirlenmiş
bir yetkiye dayanmaksızın düzenleyici işlemler ile suç ve ceza ihdas etmemesi
ve ceza hukukunu uygulamakla görevli yargı organının da kanunlarda belirlenen
suç ve cezaların kapsamını yorum yoluyla genişletmemesi gerekmektedir (Karlis
A.Ş., B. No: 2013/849, 15/4/2014, § 33). 8. Dava konusu kuraldaki “mevzuat” ibaresi oldukça geniş
kapsama sahiptir. Mevzuat kavramının ülkede yürürlükte olan yazılı tüm hukuk
kurallarını kapsadığı göz önünde tutulduğunda Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi, yönetmelik, genelge ve benzeri cari tüm kuralların bu kapsama
girdiği söylenebilir. Bu derece kapsamı geniş bir kavrama dayalı biçimde
kabahat ihdas edilerek uymayanlara buna dayalı biçimde idari para cezası
kesilmesi Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altına alınan suç ve cezaların
kanuniliği ilkesinin dava konusu kural bağlamında güvencesiz kalması sonucunu
doğurmaktadır. 9. Dava konusu ibaredeki “mevzuat” kavramının aşırı geniş
kapsamı kuralın belirsizliğini daha fazla ön plana çıkararak kuralın aynı
zamanda kişilerin aleyhine ve öngörülemez biçimde uygulanmasına sebebiyet
verebilecektir. 10. Bu gerekçelerle 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı
Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1.
maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Kanun’un 19. maddesiyle eklenen
üçüncü fıkranın (b) bendinde yer alan “ mevzuata aykırı personel çalıştırması ”
ibaresinin Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine
aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatiyle çoğunluğun aksi yöndeki kararına
katılmamaktayım. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ KARŞI OY 1. 24/3/1950 tarihli
ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek
Kanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Kanun’un 19. maddesiyle
eklenen üçüncü fıkranın; (b) bendinin kalan kısmının Anayasa’ya aykırı olmadığına
ve itirazın reddine Anayasa mahkemesinin sayın çoğunluğunca karar verilmiştir.
Aşağıda belirteceğim gerekçelerle sayın çoğunluğun görüşüne katılmadım. 2. İtiraz konusu
kural, öğrenci yurtları ve benzeri kurumlarda çalışacak personelin niteliğine
ilişkin herhangi bir belirleme yapılmadan ortaokul ve öğretim kurumları özel
barınma hizmetleri yönetmeliğine atıf yapmaktadır. 3. Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki
güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir. 4. Hukuk devletinin
temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal
düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve
kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel
olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem
içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup
kişinin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi
hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale
yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Kişi ancak bu durumda
kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlayabilir.
Hukuki güvenlik ilkesi bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven
duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici
yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2020/80, K.2021/34, 29/4/2021, §
25). 5. Anayasa'nın
7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisinin
Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin
devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren
Anayasa'nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait
olması "demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir
durum" olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca, gerekçede " Millet
adına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki
devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129 uncu maddeleri hükümleri
saklıdır" denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnaları
belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin
devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması
anlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma
yetkisinin devredilmesidir. (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; AYM,
E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 15). 6. Türevsel
nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi,
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri
belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi
veren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine
bırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla
birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirlendikten
sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama
yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013;
E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, § 57). 7. Anayasa’nın
açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda kanunda genel ifadelerle
düzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmenin türevsel
nitelikteki düzenleyici işlemlerine bırakılması mümkündür. Anayasa’da
münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanın
asliliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenin
türevselliği ilkeleri gereği idari işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu
vardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa’nın
kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir
(AYM, E.2018/91, K.2020/10, 19/2/2020, § 110; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, §
56). 8. Bu bağlamda
Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere suçta ve cezada
kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık suç hükmü koymasına engel değilse
de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılan maddesine uygun kabul edilebilmesi
için suç konusunun ve yaptırımının tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda
açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen somut suç fiilini önceden
bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması gerekir. Nitekim Anayasa
Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idari nitelikteki suçların kanunda
belirlenerek karşılığında cezasının gösterilmiş olması yeterli olup suç sayılan
eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal
yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte
öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda gösterildikten sonra yasama
organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin konularda alınacak önlemlerin
kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği çerçevesinde duyulan
gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla yürütme organına yetki vermesi
idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla kanunilik ve belirlilik ilkesinin
ihlali anlamına gelmemektedir (AYM, E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, §15;
E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21). 9. 5661 sayılı Kanunda
öğrenci yurtları ve benzeri kurumlarda çalıştırılacak personelin niteliğine
ilişkin herhangi bir belirleme yapılmamıştır. Bu kanunda genel bir çerçeve
çizilmemiştir. Genel bir çerçeve çizilmeden kural ile yönetmeliğe alan
bırakılarak idari para cezası ile yaptırım düzenlenmiştir. Kuralla, temel hak
ve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudan ikincil düzenlemeler vasıtasıyla,
idare tarafından kurallar konulmasına imkân tanınmaktadır. Başka bir anlatımla,
kuralla idari cezaların düzenlenmesi bakımından idarenin keyfî uygulamalarını
önleyici, objektif nitelikte herhangi bir çerçeve hüküm getirilmemektedir. 10. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 2., 7. ve 38. maddelerine aykırıdır. İptali
gerekir. Üye Selahaddin MENTEŞ