ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1996/31 Karar Sayısı: 1996/28 Karar Günü : 26.6.1996 R.G. Tarih-Sayı :28.12.1996-22861 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 10. Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı "1994 Malî
Yılı Bütçe Yasası"nın 28. maddesinin "katma bütçeli idarelere bağlı
döner sermayeli işletmeler" yönünden Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve
162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Döner Sermaye İşletmelerinin aylık gayrisafî hâsılatlarından peşin
gelir tahsiline ilişkin işlemlerin iptali için Çocuk Esirgeme Kurumu Genel
Müdürlüğü'nce açılan davaya bakmakta olan Danıştay 10. Dairesi, katma bütçeli
idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafî hâsılatlarından %
10 oranında gelir tahsiline ilişkin uygulamayı düzenleyen 512 sıra sayılı
Maliye Bakanlığı genel tebliğinin dayanağını oluşturan 1994 Malî Yılı Bütçe
Kanunu'nun 28. maddesinin iptali istemiyle başvuruda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 28. maddesi
şöyledir: "MADDE 28.- Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli
idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafi hâsılatının % 10'u
ile sermayeye eklenmiş olsun veya olmasın kullanılmayan geçmiş ve cari yıl
kârları Hazineye irat kaydedilir. Maliye Bakanı bu oranı, döner sermayeler veya
işletmeleri itibariyle % 30'una kadar yükseltebilir. Peşin gelirlerin ve yıl sonu kârlarının toplanmasına, kaydına,
raporlanmasına, bildirim ve ödeme sürelerinin tespitine ve peşin gelirlerin yıl
sonu kârlarına mahsubuna ilişkin hususlar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Yıl sonu kârları ve peşin gelirler yatırılmadığı takdirde, 6183
sayılı Kanundaki usullere göre yıllık % 12 zamlı olarak tahsil edilir. Ancak,
hesaplanan zam, döner sermayelerin ita amiri ve saymanlarından yarı yarıya
alınır. Maliye Bakanlığınca verilmiş ek süreler için zam uygulanmaz. Daha önceden veya yılı içinde herhangi bir suretle statüsü
değiştirilen döner sermayeli işletmeler hakkında da bu madde hükmü
uygulanır." Madde "Genel bütçeye dahil dairelere ... bağlı döner
sermayeli işletmeler ..." yönünden Anayasa Mahkemesi'nin 15.2.1995 günlü,
Esas 1994/69, Karar 1995/8 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine
karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve
görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve
milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince
kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul
ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni
bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri
gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır." 4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." 5- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçe
tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl başından en
az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmibeş
üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına
göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe Komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık
ve daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu
tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya
gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN,
Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve Fulya
KANTARCIOĞLU'nun katılmalarıyla 26.6.1996 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ 1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinde, katma bütçeli
idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafî hâsılatının % 10'u
ile sermayeye eklenmiş olsun veya olmasın kullanılmayan geçmiş ve câri yıl
kârlarının Hazine'ye irad kaydedileceği; buna ilişkin esas ve usullerin Maliye
Bakanlığı'nca saptanacağı; yıl sonu kârları ve peşin gelirlerin yatırılmaması
durumunda 6183 sayılı Yasa'daki usullere göre yıllık % 12 zamlı olarak
tahsil edileceği öngörülmektedir. 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu'nun
5. maddesinde Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü katma
bütçeli bir idare olarak belirlendikten sonra, 19. maddesinde de Kuruma bağlı
olarak Döner Sermaye İşletmesi kurulacağı ve bunun işletilmesinden doğan
kârların ödenmiş sermaye, tahsis edilen sermayeye ulaşıncaya kadar döner
sermayeye ekleneceği; ödenmiş sermaye, bu tutarı bulduktan sonra kârların katma
bütçeye gelir kaydedilmek üzere Kurum Saymanlığı'na yatırılacağı
belirtilmiştir. Görüldüğü gibi, dönem sonu kârlarının ödenmiş sermaye miktarı
gözönünde tutulmaksızın katma bütçe yerine Hazine'ye gelir yazılmasına olanak
veren itiraz konusu kuralla, 2828 sayılı Yasa'nın 19. maddesi değiştirilmiştir.
Öte yandan, Bütçe Yasası'yla, Döner Sermaye İşletmelerinin aylık gayrisafî
hâsılatlarının % 10'unun Hazine'ye gelir yazılacağı öngörülerek 2828 sayılı
Yasa'da olmayan yeni bir kural da getirilmiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri,
Anayasa'nın 87. maddesinde belirtilirken genelde yasaları koymak, değiştirmek
ve kaldırmak yanında, özelde bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
biçiminde bir ayrım yapılmıştır. Anayasa'nın bu ilkesi karşısında, herhangi bir
yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya
herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya
gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde
de Cumhurbaşkanına bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan Anayasa'nın 163. maddesinde
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan
ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa
kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle
hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa
konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili
hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı
nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik
türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,
savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "Bütçe ile ilgili
hüküm" ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan
bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini
bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece bütçe yasalarını
ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 28. maddesiyle katma bütçeli bir
kuruluş olan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü'nün
Kuruluş Yasası değişikliğe uğratılmış ve Yasa ile yapılması gereken yeni
düzenlemeler Bütçe Yasası ile yapılmıştır. Bu nedenle, 1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesi
"...katma bütçeli idarelere bağlı döner sermayeli işletmeler"
yönünden Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır. İptali
gerekir. VI- SONUÇ 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 28.
maddesinin "...katma bütçeli idarelere bağlı döner sermayeli
işletmeler..." yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 26.6.1996 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU