ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı       :  2015/13 Karar
Sayısı    :  2015/108 Karar
Tarihi   :  25.11.2015 R.G.
Tarih-Sayı   :  15.12.2015- 29563 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Trabzon Bölge İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 10.2.1954
tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 33. maddesine, 21.4.2005 tarihli ve
5335 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen (d) fıkrasında yer alan " .ve
her defasında on gün ile sınırlı olmak. " ibaresinin Anayasa'nın 10. ve
18. maddelerine aykırılığının ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: Davacının,
konaklama giderinin ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açtığı
tam yargı davasında itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına
varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 33. maddesi şöyledir: "Yurtiçinde verilecek gündeliklerin miktarı: Madde 33- (Değişik: 11/12/1981 - 2562/12 md.) a. Bu Kanun gereğince verilecek yurtiçi gündeliklerinin miktarı
her yıl bütçe kanunları ile tespit olunur. b. Devamlı ikamet ettikleri yerler dikkate alınarak kurumlarınca
belirlenen görev merkezi, mıntıka merkezi ve grup merkezi dışına teftiş,
denetim, inceleme veya soruşturma görevi ile gönderilen Devlet Denetleme Kurulu
Üyeleri ile geçici uzmanları, Sayıştay Denetçi ve Yardımcıları, Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu Başkan, Üye, Uzman Müşavir, Uzman ve Uzman
Yardımcıları, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Müfettişleri, Silahlı
Kuvvetler Denetleme ve Tetkik Kurulları Başkan ve Üyeleri, 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre atanan İç Denetçiler,
Bakanlık, Müsteşarlık ve Bağımsız Genel Müdürlük Müfettiş ve Müfettiş
Yardımcıları, Aile ve Sosyal Politikalar Denetçileri ve Aile ve Sosyal
Politikalar Denetçi Yardımcıları, Enerji ve Tabii Kaynaklar Denetçileri ve
Enerji ve Tabii Kaynaklar Denetçi Yardımcıları, Maliye Bakanlığı Vergi
Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları, Bankalar Yeminli Murakıp ve
Murakıp Yardımcıları, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunda görevli
Bankacılık Uzmanı, Hukuk Uzmanı ve Bilişim Uzmanı ile bunların yardımcıları,
Yükseköğretim Denetleme Kurulu Başkanı ve üyeleri, Bakanlıklar Merkez
teşkilatına dahil Kontrolör ve Stajyer Kontrolörler, Hazine Müsteşarlığı
Sigorta Denetleme Uzman ve Uzman Yardımcıları ile Aktüer ve Aktüer
Yardımcıları, İçişleri Bakanlığı Dernekler Denetçisi ve Dernekler Denetçi
Yardımcıları, Diyanet İşleri Başkanlığı ile Toprak ve Tarım Reformu
Müsteşarlığı Müfettiş ve Müfettiş Yardımcıları, Çalışma Bakanlığı İş
Müfettişleri ve Yardımcıları ile İş Güvenliği Müfettişleri ve Yardımcıları,
Sosyal Sigortalar Kurumu Sigorta Müfettiş ve Müfettiş Yardımcıları, Maarif
Müfettişleri ve Maarif Müfettiş Yardımcıları, Akaryakıt İkmal ve NATO POL
Tesisleri İşletme Başkanlığı Müfettiş ve Müfettiş Yardımcıları Sosyal Güvenlik
Denetmenleri ve Sosyal Güvenlik Denetmen Yardımcıları, Sağlık Denetçileri ve
Sağlık Denetçi Yardımcıları ile Defterdarlık Kontrol Memurlarından; (1) Türkiye düzeyinde teftiş, denetim ve inceleme yetkisine haiz
bulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının
1,3 katı, (2) Bölge düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine haiz
bulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının
1,1 katı, (3) İl düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine haiz
bulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının
0,9 katı, Gündelik olarak ödenir. (Ek parağraf: 14/1/1988 - KHK - 311/14 md.; değişik: 31/7/2003 -
4969/1 md.) Bu şekilde gündelik ödenenlerden, yatacak yer temini
için ödedikleri ücretleri belgelendirenlere, belge bedelini aşmamak üzere,
gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmı ayrıca ödenir. (Ek parağraf: 4/4/2015-6645/80 md.) Bu fıkra
kapsamında kurumlarına ait teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma amacıyla
memuriyet mahalli dışına görevlendirilenlere, bu mahaller içindeki görevlerine
ilişkin kurumlarınca taşıt sağlanamaması hâlinde yol masrafı; acil ve zorunlu
hâllerde taksi, diğer durumlarda ise mutat taşıt üzerinden ödenir. Ancak bu
amaçla verilecek yol masrafı her gün için, müstahak oldukları gündelik tutarını
aşamaz. Memuriyet mahalli dışında, takip edilmesi gereken yolun dışında bir yoldan
veya kullanılması gereken taşıt aracından başka bir araçla yolculuk
yapılmasının işin aciliyetine veya gereğine göre zorunlu olması hâlinde ise bu
yol ve taşıt aracına ilişkin yol masrafı gerçek masraf üzerinden verilir. c) (Değişik: 14/1/1988 - KHK - 311/14 md.) Devlet
Tiyatroları ve Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlükleri ile Müdürlükleri,
Cumhurbaşkanlığı ve Devlet Senfoni Orkestraları, Oda Orkestraları, Devlet Türk
Halk Müziği Korosu, Devlet Klasik Türk Müziği Korosu, Devlet Çoksesli Müzik Korosu
ve Devlet Halk Dansları Topluluğu tarafından düzenlenecek yurtiçi sanat
faaliyetlerine münferiden ve topluca katılan sanatçılarla diğer görevlilere
kanunlara göre kurumlarınca karşılanan seyahat ve ikamet giderlerine ilave
olunarak, 2 nci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarlarının
2 katı gündelik olarak verilir. d) (Ek: 21/4/2005 - 5335/4 md.) Bu Kanun hükümlerine
göre gündelik ödenenlerden ( (b) fıkrasına göre gündelik ödenenler hariç) yurt
içinde yatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirenlere, belge
bedelini aşmamak ve her defasında on gün ile sınırlı olmak üzere
gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmı ayrıca ödenir." II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve Kadir
ÖZKAYA'nın katılımlarıyla 18.2.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Volkan
HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun
hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri
ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında
özetle, itiraz konusu kuralla, memuriyet mahalli dışında geçici
görevlendirilen kamu görevlisine ödenecek konaklama giderinin on gün süreyle
sınırlandırılmasının, kamu yararı gereğince idare tarafından tek taraflı olarak
görevlendirilen kamu görevlisinin, asli görev yerinin dışındaki konaklama
giderlerini büyük ölçüde kendisinin karşılaması sonucunu doğurduğu, bu durumun
ilgilinin mağduriyetine ve karşılıksız çalıştırılmasına yol açtığı, kuralın
angarya yasağına aykırı olduğu, 6245 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (b)
fıkrasında sayılı unvanlara sahip denetim personelinin geçici
görevlendirilmeleri hâlinde ödenecek konaklama giderinde süre yönünden bir üst
sınır öngörülmemekte iken diğer kamu personeli yönünden bir üst sınırın
getirildiği, bu kişiler arasında böyle bir ayrım yapılmasının haklı bir nedene
dayanmadığı ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiği belirtilerek kuralın, 
Anayasa'nın 10. ve 18. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 4. 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesine
göre itiraz konusu kural, ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 2. maddesi yönünden
incelenmiştir. 5. 6245 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d) fıkrasıyla, aynı
maddenin (b) fıkrasında  sayılan unvanlara sahip ve teftiş, denetim,
inceleme veya soruşturma ile görevlendirilen denetim personeli hâricindeki
diğer kamu görevlilerine de geçici görevlendirilmeleri sebebiyle yurt içinde
yatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirmeleri üzerine, belge
bedelini aşmamak ve her defasında on gün ile sınırlı olmak üzere
gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmının (konaklama gideri) ayrıca ödenmesi
hükme bağlanmış olup söz konusu fıkrada yer alan " .ve her
defasında on gün ile sınırlı olmak. " ibaresi itiraz konusu kuralı
oluşturmaktadır. 6 . Anayasa'nın 2.
maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin sosyal bir hukuk devleti olduğu
belirtilmiştir. Bu maddede belirtilen sosyal hukuk devleti, temel hak ve
özgürlükleri en geniş ölçüde gerçekleştiren ve güvence altına alan, toplumsal
gerekleri ve toplum yararını gözeten, kişi ve toplum yararı arasında denge
kuran, toplumsal dayanışmayı en üst düzeyde gerçekleştiren, güçsüzleri güçlüler
karşısında koruyarak eşitliği, sosyal adaleti sağlayan, çalışma hayatının
gelişmesi için önlemler alarak çalışanları koruyan, sosyal güvenlik sorunlarını
çözmeyi yüklenmiş, ülkenin kalkınmasıyla birlikte ulusal gelirin sosyal
katmanlar arasında adaletli biçimde sağlanmasını amaç edinmiş devlettir.
Güçsüzleri güçlülere ezdirmemek ilkesi, herkesi, bu arada çalışanları,
emeklilerle yaşlıları, durumlarına uygun düzenlemelerle sağlıklı, mutlu ve
güven içinde yaşatmayı gerektirir. 7. Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel
kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getiren kamu
görevlileri, kamu hizmetinin iyi işlemesi, idarenin fonksiyonlarını rasyonel ve
verimli olarak yerine getirebilmesi için  kanunlarda yer alan kurallar
çerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yerde
geçici olarak görevlendirilebilirler. Geçici görevlendirme işlemi sonucunda
görev yeri değişen kamu görevlisinin, maddi açıdan yapmak zorunda olduğu
harcamalara yönelik olarak kanunlarda çeşitli hükümlere yer verilmiştir. 8. Genel, katma ve özel bütçeli idarelerde, bunlara bağlı sabit ve
döner sermayeli kurumlarda, özel kanunlarla kurulmuş banka ve teşekküllerde
harcırah ödenmesini gerektiren hizmet yapılması hâllerinde uygulanacak
kuralları içeren bir gider kanunu olan 6245 sayılı Kanun'a göre harcırah
(yolluk) ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda, bu hizmet için
görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan
parasal bir idari işlemdir. Başka bir deyişle, görevlendirilen kişilere,
katlandıkları zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödemedir. Kanun'a
göre yapılan ödemelerin tümü, harcırahtır. Görevin özelliğine, harcıraha hak
kazanan kişinin durumuna göre, harcırah unsurlarından birinin veya birkaçının
ödenmemesi, kimi durumlarda harcırah unsurlarının tek tek hesaplanması
yönteminden ayrılınarak başka isimler altında belirli bir ödeme yapılması,
ödemenin Kanun'a göre harcırah niteliğini değiştirmemektedir. Bu bağlamda
itiraz konusu kural gereğince, 33. maddenin (b) fıkrasında sayılı unvanlı
denetim personeli dışındaki kamu görevlilerine, geçici görevlendirildikleri
yerlerdeki konaklamaları dolayısıyla yaptıkları giderleri karşılamak amacıyla
kendilerine yapılan ödemeler, ücret niteliğinde olmayıp harcırahtır. 9. Kamu görevlileri ile
kamu idareleri arasındaki hizmet ilişkileri kural işlemlerle düzenlenmektedir.
Kamu görevlileri, belirli bir statüde, nesnel kurallara göre hizmet
yürütmektedir. Kamu görevlilerinin geçici olarak görevlendirilmeleri de kamu
yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,
tâbi oldukları kurumların özel düzenlemeleri ve ilgili diğer mevzuat hükümleri
uyarınca gerçekleştirilmektedir. 10. Geçici görevlendirilme sebebiyle asıl görev yeri dışında
konaklamak durumunda kalan kamu görevlilerinin, maddi açıdan belli bir külfetle
karşı karşıya kalmaları ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesinden
kaynaklanması nedeniyle kamuca karşılanması gerektiğinden konaklama
giderinin ödenmesini on gün ile sınırlayan itiraz konusu kural, sosyal hukuk
devleti ilkesiyle bağdaşmamaktadır. 11. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural, Anayasa'nın 2.
maddesine aykırıdır. İptali gerekir. 12. Serdar ÖZGÜLDÜR ve Serruh KALELİ bu sonuca farklı gerekçeyle
katılmışlardır. 13. Zühtü ARSLAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ve M. Emin KUZ bu
sonuca katılmamışlardır. 14. Kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptal
edildiğinden, Anayasa'nın 10. ve 18. maddeleri yönünden ayrıca incelenmesine
gerek görülmemiştir. I V- HÜKÜM 10.2.1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 33.
maddesine, 21.4.2005 tarihli ve 5335 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen (d)
fıkrasında yer alan ".ve her defasında on gün ile sınırlı
olmak." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Zühtü ARSLAN,  Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ile M. Emin
KUZ'un karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA¸ 25.11.2015 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan ALTAN Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 33. maddesine, 21.4.2005
tarihli ve 5335 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen (d) fıkrasında yer alan
". .. ve her defasında on gün ile sınırlı olmak... " ibaresinin
iptaline karar verilmiştir. 2. İptal edilen ibarenin de içinde bulunduğu ve " Yurtiçinde
verilecek gündeliklerin miktarı " başlıklı 33. maddenin (d) fıkrasında,
aynı maddenin (b) fıkrasında sayılan unvanlara sahip ve teftiş, denetim,
inceleme veya soruşturma ile görevlendirilen denetim personeli haricindeki
diğer kamu görevlilerine de, geçici görevlendirilmeleri nedeniyle yurt içinde
yatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirmeleri üzerine, belge
bedelini aşmamak ve her defasında on gün ile sınırlı olmak üzere
gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmının ayrıca ödeneceği öngörülmüştür. 3. Çoğunluk, geçici görevlendirme sonucu ödenmesi öngörülen
konaklama giderinin her defasında on günle sınırlandırılmasını Anayasa'nın 2.
maddesinde güvence altına alınan sosyal hukuk devletine aykırı bulmuştur.
Çoğunluğa göre, " Geçici görevlendirme sebebiyle asıl görev yeri dışında
konaklamak durumunda kalan kamu görevlilerinin, maddi açıdan belli bir külfetle
karşı karşıya kalmaları ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesinden
kaynaklanması nedeniyle kamuca karşılanması gerektiğinden konaklama giderinin
ödenmesini on gün ile sınırlayan itiraz konusu kural, sosyal hukuk devleti
ilkesiyle bağdaşmamaktadır ". 4. Her ne kadar iptal kararında "sosyal hukuk devleti"
kavramından bahsedilerek anayasal denetim bu ilke üzerinden yapılmışsa da
gerekçe sosyal devlet ilkesine dayandırılmıştır. Anayasa'nın 2. maddesine göre,
" Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet
anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı,
başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir
hukuk Devletidir ". Bu maddenin yazım biçiminden hareketle, hukuk
devletinin Cumhuriyetin temel niteliklerinden biri olmanın ötesinde, diğer
nitelikleri de tamlayan en temel nitelik olduğu söylenebilir. Ancak bu durum,
söz konusu niteliklerin müstakil anlamlarının olmadığı, mutlaka hukuk devleti
ilkesiyle birlikte kullanılmaları gerektiği şeklinde anlaşılamaz. Demokrasi ve
laiklik gibi sosyal devlet de hukuk devletinden bağımsız olarak
değerlendirilebilecek bir ilke niteliğindedir. Nitekim, iptal gerekçesinde
hukuk devletine aykırılık konusunda herhangi bir açıklama yapılmamıştır. 5. Sosyal devlet, çoğunluk kararında da ifade edildiği üzere,
milli gelirin sosyal katmanlar arasında adaletli biçimde dağılımını sağlamaya
çalışan devlettir. Devlet, bunu yaparken hiç kuşkusuz mali imkanların
yeterliliğini gözetecektir. Bu anlamda, Anayasa'nın 2. maddesinde yer verilen
sosyal devlet ilkesinin devlete yüklediği yükümlülükleri, Anayasa'nın 65.
maddesiyle birlikte değerlendirmek gerekecektir. " Devletin iktisadî ve
sosyal ödevlerinin sınırları" başlıklı bu maddeye göre, " Devlet,
sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin
amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde
yerine getirir ." 6. Kamu görevlileri, kamu hizmetinin aksamadan yerine getirilmesi
amacıyla kanunda belirtilen şartlar çerçevesinde ikamet ettikleri yerden başka
yerde geçici olarak görevlendirilebilmektedir. İtiraz konusu kuralın da içinde
bulunduğu Harcırah Kanunu bu görevlendirme gereği yapılan harcamaları karşılamaya
yönelik düzenlemeler içermektedir. Harcırah, geçici görevlendirilen kamu
görevlilerinin geçici görev sırasındaki harcamalarını karşılamaya yönelik
ödemeleri ifade etmektedir. Harcırah, farklı isimler altında ödense de, bir
ücret değildir. Harcırah Kanunu'nun 3. maddesine göre, harcırah " Bu
Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer
değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını " ifade
etmektedir. Gündelik (yevmiye), harcırah verilmesini gerektiren
görevlendirmelerde kamu görevlilerine iaşe, ibate (barındırma) gibi giderlerini
karşılamak üzere, Kanun'un 42. maddesi uyarınca bir yılda 180 güne kadar
yapılan ödemelerdir. 7. İtiraz konusu ibareyle, konaklama için yaptıkları ödemeleri
belgelendiren kamu görevlilerine, iaşe ve ibate için kendilerine ödenen
gündeliklerin yanı sıra konaklama giderlerinin de ilave olarak, on güne kadar,
ödenmesi imkanı getirilmektedir. On günden sonraki görevlendirmelerde bu ilave
ödemenin yapılması mümkün olmamaktadır. Ancak, bu durumda da aynı Kanun'un 42.
maddesi uyarınca kamu görevlilerine 180 güne kadar gündelik ödenmeye devam
edileceği açıktır. 8. Kamu görevlileri statü hukukuna tabi olarak çalışmaktadırlar.
Başka bir ifadeyle, bu statüyü kabul ederek kamu görevine giren kişiler, sahip
olacakları hak ve yükümlülüklerin neler olduğunu bilmektedirler. Bu anlamda,
kamu görevlilerinin gerektiğinde bulundukları yer dışında geçici olarak
görevlendirilebileceklerini, bu görevlendirme halinde harcamalar karşılığında
kendilerine belli miktarlarda harcırah ödeneceğini bilmedikleri söylenemez.
Başka bir ifadeyle, geçici görevlendirme halinde, itiraz konusu kuralla
öngörülen on güne kadar ilave konaklama ücretini alabilecekleri, on günü aşan
görevlendirmelerde bu ücretin ödenmeyeceği, ancak 180 güne kadar gündelik
ödenmesine devam edileceği, görevi kabul eden kamu görevlisince bilinmektedir. 9. Hiç kuşkusuz, geçici olarak görevlendirildiklerinde kamu
görevlilerinin yaptıkları harcamaların tam olarak karşılanması gerektiği
söylenebilir. Bu bir temenni olabilirse de, sosyal devletin gerektirdiği bir
anayasal zorunluluk olarak kabul edilemez. Sosyal devlet ilkesini, Devletin
kamu görevlilerinin her türlü harcamalarını karşılamaya yetecek ölçüde ödemede
bulunmasını zorunlu kılan bir ilke olarak yorumlamak, Anayasa'nın 65. maddesini
anlamsız hale getirebilecektir. Bu durumda, çalışanların yürüttükleri görev
karşılığında aldıkları ücretten, fazla mesai ödemelerine kadar her türlü
ödemenin yetersizliğinden söz edilebilecektir. Anayasa'nın 65. maddesinin
gerekçesinde ifade edildiği gibi, mali kaynakların zorlanması ekonomik istikrarı
bozabilecek, bu da Devletin ekonomik ve sosyal ödevlerinin aksaması sonucunu
doğurabilecektir. Yine gerekçede belirtildiği üzere, bu durumdan
"herşeyden önce, bu haklardan yararlanacak olan şahıslar zarar
görür." 10. Diğer yandan, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 10. maddesinde
korunan eşitlik ilkesi ve 18. maddesinde düzenlenen angarya yasağıyla
bağdaşmadığı da söylenemez. Kanun'un 33. maddesinin (b) fıkrasında sayılan
unvanlara sahip ve teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma ile
görevlendirilen denetim personeline konaklama giderinde görevlendirme süresine
ilişkin bir sınırlama getirilmemiştir. Denetim hizmetlerinin önemi ve
sürekliliği dikkate alınarak, bu görevliler bakımından ayrı düzenleme yapılması
mümkündür. Denetim personeli ile itiraz konusu kuralda ifade edilen diğer kamu
görevlileri aynı hukuki durumda bulunmadıklarından, bunların  konaklama
giderlerinin karşılanmasında farklılıkların olması eşitlik ilkesine aykırılık
teşkil etmemektedir. 11. Öte yandan, kamu görevlileri yukarıda ifade edildiği üzere
statü hukukuna tabi olarak, hangi hak ve yükümlülüklere sahip olduklarını
bilerek ve kendi rızaları ile kamu hizmetine girmektedirler. Herhangi bir
zorlama olmadan, serbest iradeleriyle kabul ettikleri bu statünün gereği olarak
bulundukları yerin dışında geçici görevlendirildiklerinde kendilerine
gündeliklerine ilave olarak on güne kadar konaklama ücretinin ödeneceğini
bildikleri açıktır. Bu şekilde geçici olarak görevlendirilmeleri zorla çalıştırma
ve angarya olarak kabul edilemez. Sonuç olarak, 2005 yılında yapılan kanuni değişiklikle, denetim
elemanları dışında kalan kamu görevlilerine ilave imkan şeklinde getirilen
konaklama ödemesinin on günle sınırlandırılması Anayasa'ya aykırılık teşkil
etmemektedir. Açıklanan gerekçelerle, çoğunluğun iptal yönündeki kararına
katılmıyoruz. Başkan Zühtü ARSLAN Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye M. Emin KUZ DEĞİŞİK GEREKÇE "Devlet Memurları Kanunu ve Türkiye Cumhuriyeti Emekli
Sandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı", Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Plan
ve Bütçe Komisyonunda "Bazı Kanun ve  Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı" başlığı altında değiştirilerek
TBMM Genel  Kurulu'na sevkedilmiş ve 21.4.2005 tarih ve  5335 sayılı
Kanun olarak kabul edilmiş ve 27.4.2005 tarih ve 25798 sayılı  Resmî
Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Kanun'un 4. maddesiyle 10.2.1954 tarih ve 6245 sayılı Harcırah
Kanunu'nun 33. maddesine eklenen (d) fıkrasında yer alan ". ve her
defasında on gün ile sınırlı olmak." ibaresinin iptali istemiyle Trabzon
Bölge İdare Mahkemesince yapılan itiraz başvurusunun incelenmesinde; anılan
fıkranın "Kanun Tasarısı"nda yer almadığı  ve bu fıkranın TBMM
Plân ve Bütçe Komisyonunca Tasarı metnine  eklendiği anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 88. maddesinde "Kanun teklif etmeye Bakanlar
Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." denilmektedir.
Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının ihlâli sonucu bir yasalaştırma
söz konusuysa, bu konudaki ihlâl Anayasa'nın 148. maddesi anlamında bir
"şekil sakatlığı"na değil, doğrudan 88. maddesine aykırı düşer ve
yapılacak anayasal denetimin, "şekil bakımından" değil, "esas
bakımından" söz konusu olması gerekir. 88. maddenin ikinci fıkrasındaki
"Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme
usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir" hükmünün de, bu açıklama
çerçevesinde yorumlanması ve bu düzenlemenin aynı maddenin birinci fıkrasındaki
anayasal hüküm doğrultusunda anlaşılması ve hüküm ifade etmesi gerekir. Yani,
birinci fıkraya aykırı bir durum söz konusu ise artık ortada doğrudan bir
Anayasa ihlâli söz konusu olacak ve Anayasa'nın bu hükmünün bir tekrarından
ibaret olan TBMM  İçzüğü'nün 35. maddesinin ihlâli nedeniyle, Anayasa'nın
148. maddesinde belirtilen (ve son oylamaya ilişkin olmadığından kanunun
iptalini gerektirmeyen) bir şekil sakatlığından ve şekil denetiminden değil;
88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli sonucu esası ilgilendiren bir
sakatlıktan ve esas denetimden söz edilebilecektir. Davanın somutu ile ilgili olarak düzenleme öngören TBMM
İçtüzüğü'nün "Komisyonların yetkisi, toplantı yeri ve zamanı"
başlıklı 35. maddesinin ilgili bölümleri şöyledir: "Komisyonlar, kendilerine
havale edilen kanun tasarı ve/veya tekliflerini aynen veya değiştirerek kabul
veya reddedebilirler; birbirleriyle ilgili gördüklerini birleştirerek
görüşebilirler ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca kendilerine
ayrılan salonlarda toplanırlar. Ancak, komisyonlar, 92 nci maddedeki özel durum dışında kanun
teklif edemezler, kendilerine havale edilenler dışında kalan işlerle
uğraşamazlar. Başkanlık Divanının kararı olmaksızın Genel Kurulun toplantı
saatlerinde görüşme yapamazlar ve kanun tasarı ve tekliflerini bölerek ayrı
ayrı metinler halinde Genel Kurula sunamazlar." İçtüzüğün 35. maddesinin yukarıdaki açık metninden de açıkça
anlaşılacağı üzere, komisyonların kendilerine havale edilen kanun tasarı ve
tekliflerini görüşme yetkileri sınırlandırılmış olup, komisyonların İçtüzüğün
92 nci maddesindeki özel durum dışında (genel veya özel af ilanını içeren kanun
tasarı ve teklifleri) kanun teklif etme yetkileri yoktur. Yukarıda
belirtilen  yasa değişikliği Bakanlar Kurulunca önerilen Tasarı metninde
olmadığı halde Plân ve Bütçe Komisyonu tarafından  Tasarı metnine ilave
edilerek kanunlaştırıldığından; bu durum Anayasa'nın 88. maddesinin birinci
fıkrasına (dolayısiyle de bu hükmün açıklaması mahiyetinde bulunan TBMM
İçtüzüğü'nün 35 inci maddesine) açıkça aykırı düşmektedir. Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının açık âmir hükmü
karşısında, TBMM İçtüzüğü'nün 87 nci maddesi gerekçe gösterilerek, görüşülmekte
olan bir tasarı veya teklifin konusu olmayan "başka" kanunlarda ek ve
değişiklik getiren "yeni bir kanun teklifi mahiyetindeki" 
değişikliklerin "Genel Kurul" tarafından da yapılamayacağı açıktır. Anayasa'nın 148. maddesindeki "Kanunların şekil bakımından
denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı.
hususları ile sınırlıdır." hükmünün de bu belirlemeye etkisinin
olamayacağı kuşkusuzdur. Gerçekten, 88 nci maddenin birinci fıkrasına açıkça
aykırı bir yasama faaliyeti sözkonusu olduğundan, Genel Kurulca öngörülen
çoğunlukla yapılacak bir "son oylama"nın belirtilen Anayasa'ya
aykırılığı düzelteceği kabul edilemez. Ancak 88 inci maddenin birinci fıkrasına
uygun bir yasama faaliyeti içerisinde 148 inci maddedeki "şekil
denetimi" kuralı işletilebilir. Davanın somutunda ise yukarıda açıklandığı
üzere, aksi yönde bir yasama faaliyeti bulunduğu görüldüğünden; 148 inci
maddenin bu davanın somutunda uygulama kabiliyeti bulunmamaktadır. (Bu konudaki
bir inceleme için bkz.: Torba Yasalar ve Yasama sürecindeki İçtüzük
Hükümlerinin Şekil Denetimi Sorunu, Hıfzı DEVECİ, TBB Dergisi, 2015 (117) s.
55-90) Esasen Anayasa Mahkemesinin 25.12.2008 tarih ve E.2008/71,
K.2008/183 sayılı kararına (RG 9.4.2009, Sayı:27195) konu iptal davası
başvurusunun içeriğinden de, bu şekildeki bir uygulamanın TBMM İçtüzüğü'nün 35.
maddesine aykırı düştüğünün TBMM Başkanlığınca saptandığı ve ilgili komisyona
kabul edilen tasarı metninin iade edilmesine karşılık, ilgili komisyonca iade
edilen tasarı metninin yeniden bir üst yazı ile Genel Kurulun onayına sunulmak
üzere TBMM Başkanlığına geri gönderildiği ve akabinde yasalaştığı
anlaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle; 6245 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d)
fıkrasında yer alan ". ve her defasından on gün ile sınırlı olmak."
ibaresinin Anayasa'nın 88. maddesine aykırı düşmesi nedeniyle bu gerekçeyle
iptaline karar verilmesi gerektiği kanaatine ulaştığımızdan, iptal kararına bu
değişik gerekçeyle katılıyoruz. Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ