ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı       :  2016/15 Karar
Sayısı    :  2016/14 Karar
Tarihi   :  16.3.2016 R.G.
Tarih-Sayı   :  25.03.2016 – 29664 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Sayıştay
Sekizinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375
sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının
(b) bendinde yer alan ".kurul
üyesi." ibareleri nin,
Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar
verilmesi talebidir. OLAY: Radyo ve Televizyon
Üst Kurulu üyelerine fazla ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararının
sorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine yapılan yargılamada,
sorumluların Anayasa'ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itiraz
konusu kuralların iptalleri için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME
KURALI 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin (KHK) ek 11. maddesinin
itiraz konusu ibarelerin de yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir: "Ek Madde 11- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra; ... b) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan d üzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta
Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kurul
başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ilgili
mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam,
tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa
olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan
bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için
bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar
yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, mevzuatında kadrosuna
bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması
öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik
hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir. ... Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz." II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri
NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M.
Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla
16.3.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,
dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, Radyo ve Televizyon
Üst Kurulu üyeliğine , 15.1.2012 tarihinden sonra atananlara yapılacak ayni ve nakdi
ödemelerin bir aylık toplam tutarına üst sınır getiren itiraz konusu kuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK'nin
dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK
çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralların Yetki Kanunu kapsamında
olmadığı belirtilerek Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'nin ek
11. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra 5018 sayılı Kanuna ekli (III)
sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf
Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan
kurul üyesine, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek
ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne
ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında
yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, bakanlık
müsteşar yardımcısına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal
hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net
tutarını geçemeyeceğini ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali
olarak belirlenen personel ile denk kabul edileceğini düzenlemektedir. 5. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'ye 666
sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223
sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini
Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile
Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan
KHK'lerdendir. 1 - Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,
işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin
yapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine
verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle yetki kanununa sonra da
Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,
Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki kanununa uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin
dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. 7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
alan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerin
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları
yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olan
bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'nin
Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen
KHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya
uygunluğundan söz edilemez. 8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları
saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları
yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. 9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci
fıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak
üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve
ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmiştir. Bu
kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yle
düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi
verebilir. 10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK
ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz. 2- İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı Yetki
Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca, yetki kanununda,  çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK'nin
çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'nin
Anayasa'ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri
yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,
Anayasa'nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve
Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve
Anayasa'nın 91. maddesinde belirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alan
içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı
Yetki Kanunu'nun kapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesinde
Anayasa'ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır. 12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki
süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme,
seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve
esasları" ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer
verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğü
üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,
kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına
ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini
vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki
Kanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal
sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda
öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda
bir düzenleme yapılamayacağı açıktır. 13. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı
KHK'nin ek 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurul üyesi." ibareleridir. 14. 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle 375 sayılı
KHK'ye eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendiyle, bu maddenin
yürürlüğe girdiği tarihten sonra, 5018
sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici
kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa
veya yeniden atanan kurul üyesine, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü
maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma
ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile
sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir
aylık toplam net tutarının, bakanlık müsteşar yardımcısına, mevzuatında,
kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında
yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği ve
bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile
denk kabul edileceği belirtilerek, "kurul üyesi" nin mali
haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki
Kanunu'nda kamu görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme,
seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve
esasları" ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer
verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm,
mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen
bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı
ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme
niteliğindedir. 15. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılı
Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır.
İptalleri gerekir. IV- İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ 16. 30.3.2011 tarihli ve 6216
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un
43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında b aşvurunun;
kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün sadece belirli
madde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da bu madde veya hükümlerin
iptalinin kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün diğer
bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanamaması sonucunu doğurması hâlinde,
keyfiyeti gerekçesinde belirtilmek şartıyla Anayasa
Mahkemesince, uygulama olanağı kalmayan
kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün söz konusu
öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verilebileceği
öngörülmektedir. 17. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK'ye, 11.10.2011
tarihli ve 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci
fıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurul
üyesi." ibareleri niniptalleri
nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan ".için
bakanlık müsteşar yardımcısı,." ibaresinin de 6216 sayılı
Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir. V- HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle
eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan; A- ".kurul üyesi." ibarelerinin
Anayasa'ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, B- ".kurul üyesi." ibarelerinin
iptalleri nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan ".için
bakanlık müsteşar yardımcısı,." ibaresinin de 30.3.2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE, 16.3.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ