ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1996/22 Karar Sayısı : 1996/16 Karar Günü : 23.5.1996 R.G. Tarih-Sayı :20.07.1996-22702 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 7. İdare Mahkemesi. İTİRAZIN KONUSU : 21.12.1959 günlü, 7397 sayılı Sigorta Murakabe
Kanunu'nun 16.6.1994 günlü, 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14.
maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin Anayasa'nın Başlangıç hükümleri ile 2.,
6. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Hazine Müsteşarlığı'nca 7397 sayılı Yasa'nın 539 sayılı KHK ile
değiştirilen 20. ve Ek 2. maddeleri gereğince tüm dallardaki sigorta ruhsatının
iptaline ilişkin işleme karşı Tam Sigorta AŞ. tarafından açılan davaya bakmakta
olan Ankara 7. İdare Mahkemesi, davacı vekilinin Anayasa'ya aykırılık savının
ciddi olduğu kanısına vararak itiraz başvurusunda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Kural 21.12.1959 günlü, 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun, iptali
istenen, 539 sayılı KHK'nin 14. maddesiyle değiştirilen 20. maddesi şöyledir: "Bir sigorta veya reasürans şirketinin tesis etmesi
gereken teminatı ya da karşılıkları tesis edememesi yahut sözleşmelerden doğan
yükümlülüklerini yerine getirememesi veyahut şirketin mali bünyesinin
sigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek şekilde zayıfladığının
herhangi bir suretle tesbit edilmesi hallerinde Bakan, uygun bir süre vererek
ilgili şirketten; a) Sermayenin arttırılmasını, varsa ödenmemiş kısmının ödenmesini,
sermayeye mahsuben şirkete ödeme yapılmasını veya kâr dağıtımının
durdurulmasını, b) İştiraklerin veya sabit değerlerin kısmen veya tamamen elden çıkarılmasını, c) Reasürans anlaşmalarının ve saklama paylarının oran ve
miktarlarının değiştirilmesini, d) Tespit edilecek gündemle genel kurulun toplantıya çağrılmasını, e) Mali bünyesinin güçlendirilmesine yönelik benzeri diğer
tedbirlerin alınmasını, isteyebilir. Yönetim kurulu veya müdürler kurulu bu yönde gerekli tedbirleri
almak ve aldığı karar ve tedbirleri aylık raporlar halinde Müsteşarlığa
bildirmek zorundadır. Birinci fıkraya göre talep edilecek hususların yerine
getirilmemesi veya bu tedbirlerin uygulanmasına rağmen mali bünyedeki
zayıflamanın devam etmesi yahut şirketin mali bünyesindeki zayıflamanın bu
tedbirlerle dahi herhangi bir suretle düzeltilmesine imkân bulunmadığının
tespit edilmesi halinde Bakan; a) Mali bünyeyi zayıflatan karar ve işlemlerin yönetim veya
müdürler kuruluna ait olması halinde, yönetim veya denetim veya müdürler kurulu
üyelerinden bir kısmını veya tamamını görevden alarak veya yönetim veya denetim
veya müdürler kurulu üye sayısını arttırarak bu kurullara üye atamaya, b) Sigorta veya reasürans şirketinin yeni sigorta veya reasürans
sözleşmesi yapma yetkisini kaldırmaya, c) Şirketin faaliyette bulunduğu sigorta branşlarından birine veya
tamamına ait sigorta portföyünün teminat ve karşılıkları ile birlikte başka
şirket veya şirketlere devrine karar vermeye, d) Şirketin ruhsatını iptal etmeye, yetkilidir." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında dayanılan Anayasa kuralları şunlardır : 1- "Başlangıç Türk Vatanı ve Milletinin ebedi varlığını ve Yüce Türk Devletinin
bölünmez bütünlüğünü belirleyen bu Anayasa, Türkiye Cumhuriyetinin kurucusu,
ölümsüz önder ve eşsiz kahraman Atatürk'ün belirlediği milliyetçilik anlayışı
ve onun inkılap ve ilkeleri doğrultusunda; Dünya milletleri ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesi
olarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedi varlığı, refahı, maddi ve manevi mutluluğu
ile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmi yönünde; Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız
Türk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınan
hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun
icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı; Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması
anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret
ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak
Anayasa ve kanunlarda bulunduğu; Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk milli menfaatlerinin, Türk
varlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihi ve
manevi değerlerinin, Atatürk milliyetçiliği, ilke ve inkılapları ve
medeniyetçiliğinin karşısında korunma göremeyeceği ve lâiklik ilkesinin gereği
olarak kutsal din duygularının, Devlet işlerine ve politikaya kesinlikle
karıştırılamayacağı; Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerden
eşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak milli kültür, medeniyet ve
hukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddi ve manevi varlığını bu
yönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu; Topluca Türk vatandaşlarının milli gurur ve iftiharlarda, milli
sevinç ve kederlerde, milli varlığa karşı hak ve ödevlerde, nimet ve
külfetlerde ve millet hayatının her türlü tecellisinde ortak olduğu, birbirinin
hak ve hürriyetlerine kesin saygı, karşılıklı içten sevgi ve kardeşlik
duygularıyla ve "Yurtta sulh, cihanda sulh" arzu ve inancı
içinde, huzurlu bir hayat talebine hakları bulunduğu; FİKİR, İNANÇ VE KARARIYLA anlaşılmak, sözüne ve ruhuna bu yönde
saygı ve mutlak sadakatle yorumlanıp uygulanmak üzere , TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN, demokrasiye âşık Türk evlatlarının vatan
ve millet sevgisine emanet ve tevdi olunur." 2- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 3- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk
Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyle
organları kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 4- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar.
Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN,
Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve Fulya
KANTARCIOĞLU'nun katılmalarıyla 23.5.1996 günü yapılan toplantıda, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Davanın esasının incelenmesine ilişkin rapor, dava dilekçesi ve
ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan Anayasa
kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, mahkemenin bakmakta
olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur. Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik
evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada
olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların
istek ve savunmaları çerçevesinde bir karar vermek için ön plânda tutulması gereken
kurallardır. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 7397 sayılı Sigorta Murakabe
Kanunu'nun 539 sayılı KHK ile değiştirilen 20. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı
savıyla iptalini istemektedir. Maddeye göre, bir sigorta veya reasürans
şirketinin tesis etmesi gereken teminatı ya da karşılıkları tesis edememesi
yahut sözleşmelerden doğan yükümlülüklerini yerine getirememesi veyahut
şirketin malî yapısının sigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek
biçimde zayıfladığının saptanması durumunda Hazine Müsteşarlığı'nın bağlı
olduğu Bakan, ilgili şirketten maddede öngörülen önlemlerin alınmasını
isteyebilir. Yönetim kurulu ve müdürler kurulu, bu yönde gerekli önlemleri
almak ve bunları aylık raporlarla Müsteşarlığa bildirmek zorundadır. Birinci fıkrada sayılan önlemlerin yerine getirilememesi veya
alınan bu önlenmelerin uygulanmasına karşın malî yapıdaki zayıflamanın
düzeltilmesine olanak bulunamadığının saptanması durumunda Bakan; a) Malî bünyeyi zayıflatan karar ve işlemlerin yönetim veya
müdürler kuruluna ait olması halinde, yönetim veya denetim veya müdürler kurulu
üyelerinden bir kısmını veya tamamını görevden alarak veya yönetim veya denetim
veya müdürler kurulu üye sayısını arttırarak bu kurullara üye atamaya, b) Sigorta veya reasürans şirketinin yeni sigorta veya reasürans
sözleşmesi yapma yetkisini kaldırmaya, c) Şirketin faaliyette bulunduğu sigorta branşlarından birine veya
tamamına ait sigorta portföyünün teminat veya karşılıkları ile birlikte başka
şirket veya şirketlere devrine karar vermeye, d) Şirketin ruhsatını iptal etmeye yetkilidir. İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu davada Hazine
Müsteşarlığı'nın bağlı olduğu Bakanlık, şirketin malî yapısının sigortalıların
hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek biçimde zayıfladığı, alınan önlemlere
karşın bu bozulmanın önlenemediği, malî yapısının yükümlülüklerini
karşılayamayacak duruma geldiği ve ödenmesi gereken sigorta tazminatlarının
ödenemediği gerekçeleri ile 7397 sayılı Yasa'nın itiraz konusu, 20. maddesinin
ikinci fıkrasının (d) bendi uyarınca Tam Sigorta AŞ.nin tüm dallardaki
sigorta ruhsatını iptal etmiştir. Bakanlıkça maddenin ikinci fıkrasında sayılanlardan yalnızca (d)
fıkrasındaki "şirketin ruhsatını iptal" yetkisine dayanılarak işlem
yapıldığından ve İdare Mahkemesi'nde açılan dava da bu işlemin iptaline yönelik
bulunduğundan, iptal isteminin bu bent ile sınırlı olarak incelenmesine karar
verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1988
sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu
hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter
rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman
aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve
sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında
yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımıza
çıkmaktadır. Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde
önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar
içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu
yetkiyi düzenleyen hükmün T.B.M.M.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen
64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,
temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda
kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir.
Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal
konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak
istenilmiştir. Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına
dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.
maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "belli
konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında
sayılmıştır. Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için
öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş
olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,
kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan
KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka
bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,
"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği
kuşkusuzdur. KHK'lerle yasa hükümleri kaldırabilip ve değiştirebileceği gibi
yeni kurallar da getirilebilmektedir. Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)
bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi
niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa
ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul
etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul
edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla
düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının
düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na
KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen
"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer
alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci
fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre : "Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin
amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibi
yetki yasasından, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden çok kararname
yürürlüğe konulup konulamayacağının belirtmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'na
verilen yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı ve
türevsel bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği
öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "belli
konularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça
belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken
öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982
Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun
Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri
arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli
konularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87.
maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli
konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet
Meclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her
konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun
yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir
konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK
çıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen
çerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve
ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesi
zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasası
kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerinin
yapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında
yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda
düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.
91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir. Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği
konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir
yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,
Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da
kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür. Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK çıkarabileceği
Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlaka
belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası'nda çıkarılacak
KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri"nin de
belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun kendisine verilen yetki ile
neleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin
amacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi
geniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarla
gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'nin yetki
yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun
çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de siyasal
denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında
yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun
değilse bu durum KHK'yi, yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı
düşürür. Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilen
yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten
alıkoymaktadır. Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin
Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde
çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar. Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
denilmektedir. 2- KHK'nin Yargısal Denetimi Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin
denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî
Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve
ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki
yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe
konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara
bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de
öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde
olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de
Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.
maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler. KHK'nin yargısal denetimi sözkonusu olduğunda, dayandığı yetki
yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki
yasasına hem de Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.
Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun
denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetki yasası
olmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması
KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına
aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347
sayılı KHK'ler dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı
dışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513,
514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler ise dayandıkları
3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal
edilmişlerdir. Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli
değildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmaları
zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu
nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır. Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıp
Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile
olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabûl eden yasa ile kesilir. Bu
yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine
dönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin
aynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK,
yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki
yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki
yasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar
verilmesi durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak
çıkartılan KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın
uygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu
çıkartılmış olması nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki
yasasına ve içeriği yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı
yetki yasası Anayasa'ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin
ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki
yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden
Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz
edilemez. Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların
denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetiminde, onların
yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,
amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de
Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler
yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada
Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir. KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal
edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız
kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan
KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan
KHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi
uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları
geriye yürümez." kuralına dayanılarak, yetki yasasının iptaline ilişkin
kararın, Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'leri etkilemeyeceği
sonucu çıkarılamaz. Bütün bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline
karar verilen yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın
Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle
6. maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir
Devlet yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.
maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı
dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da
Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları
birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun
bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında
iptalleri gerekir. 3- 539 sayılı KHK'nin İtiraz Konusu Kuralının Anayasa'ya
Aykırılığı Sorunu İtiraz konusu kuralı içeren 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin
dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas
1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 539 sayılı KHK, anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. KHK'lerin yargısal denetim bölümünde açıklanan nedenlerle,
Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na
dayanılarak çıkarılmış bulunan 539 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yer
alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan egemenliği "... millet adına
kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa'da gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı; "2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki
"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine
aykırıdır. Bu durum karşısında 539 sayılı KHK'nin 14. maddesi ile değiştirilen 7397
sayılı Sigorta Murakabe Yasası'nın sınırlama kararı gereğince incelenen
20. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinin iptali gerekir. Güven DİNÇER ile Lütfi F. TUNCEL bu görüşe katılmamışlardır. VI- SONUÇ 21.12.1959 günlü, 7397 sayılı "Sigorta Murakabe
Kanunu"nun 16.6.1994 günlü, 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 14.
maddesiyle değişik 20. maddesinin sınırlama kararı uyarınca incelenen üçüncü
fıkrasının (d) bendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER
ile Lütfi F. TUNCEL'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 23.5.1996 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1996/22 Karar Sayısı : 1996/16 Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas : 1994/68, Karar :
1994/80 sayılı kararındaki iptal gerekçesi : "539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 1.6.1994 günlü, 3991
sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. 3991 sayılı Yetki Yasası'nın
539 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan bölümü Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994
günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 539 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun
kalmıştır." "Bu durum karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen diğer
aykırılık savları üzerinde durulmaksızın 539 sayılı KHK'nin iptali
gerekir." biçimindedir. Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,
Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna belli
konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek"te sayılmış, 91.
maddede de, Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki veren yasada
bulunacak ögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de
gösterilebilir." hükmü getirilmiştir. Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptali
halinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göre
çıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadan
iptal edileceği yolunda" doğrudan bir kural bulunmamaktadır. Bu husus
çoğunluğun anayasal bir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır. Kanun hükmünde kararnameler çıktığı tarihte, yasal olan bir yetki
yasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihte yürürlüktedir ve
geçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukuki dayanağı vardır.
İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önüne getirilip karar
verilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir. Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabul
edilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esas
unsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenle
iptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, çıkarılmış KHK de Anayasal
dayanağa oturmuş demektir. Sonradan o yetki yasasının yürürlükten kaldırılması
ya da yürürlük süresinin sona ermesi KHK'nin anayasal dayanaktan yoksun kaldığı
anlamına gelmez. Ayrıca Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasal
dayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkış tarihine
kadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesinin beşinci
bendinde "iptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bu nedenle
bu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediği kuralla da
bağdaşmadığı görüşündeyiz. 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,
kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu husus
elbetteki, bu yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.
Ancak bu durum esasa geçilmeden anlaşılamaz. Konunun esasa geçilerek
incelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evrede ortaya konulması
gerekirdi. Açıklanan nedenlerle, dava konusu 539 sayılı KHK'nin esasının
incelenmesine geçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı bir
yönü varsa iptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkil
eden 3991 sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle,
"Anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak,
işin esasına geçilmeden iptal kararı verilmesinde isabet görülmemektedir. Bu nedenle 16.6.1994 günlü ve 539 sayılı KHK'nin esasına
girilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyle
verilen iptal kararına ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Lütfi F.
  TUNCEL