ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı       :  2017/166 Karar Sayısı    :  2018/8 Karar Tarihi   :  18/1/2018 R.G. Tarih – Sayı   : 
27.2.2018 – 30345 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Bakırköy
6. Asliye Ticaret Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 25.6.2010
tarihli ve 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri
Hakkında Kanun’un 30. maddesinin; A. 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile
değişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının, B. (6) numaralı fıkrasının, C. 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değişiklik yapılan (7)
numaralı fıkrasının Anayasa’nın 2., 5. ve 6. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir. OLAY: Davalı şirkete ait aracın davacı şirketçe işletilen köprü ve
otoyoldan ücret ödemeden geçiş yapması sebebiyle tahakkuk eden geçiş ücreti ve
geçiş ücretinin on katı tutarında cezanın tahsili talebiyle başlatılan icra
takibine davalının talep edilen ceza yönünden kısmen itirazı üzerine açılan
itirazın iptali davasında, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması için
başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un itiraz konusu kuralların yer aldığı 30. maddesi şöyledir: “Geçiş ücretini ödememe ve güvenliğin ihlali MADDE 30- (1) Genel Müdürlük işletimindeki otoyollar ile
erişme kontrolünün uygulandığı karayolları için belirlenen geçiş ücretlerini
ödemeden geçiş yaptığı tespit edilen araç sahiplerine Genel Müdürlük
tarafından, geçiş ücreti ödemeden giriş çıkış yaptığı mesafeye ait geçiş
ücretinin on katı tutarında idarî para cezası verilir. (2) Erişme kontrolü uygulanan karayollarında kısıtlanan ve
yasaklanan işler veya hareketleri yapanlar ve yaptıranlar ile koruma alanı
içine giren hayvan sahiplerine Genel Müdürlükçe yetkilendirilen personel veya
trafik polisi, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde jandarma
personeli tarafından beş yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu Kanunun
18 inci maddesinin altıncı fıkrası uyarınca karayolları sınır çizgileri
dâhilinde yasaklanan fiilleri işleyenler hakkında 9/8/1983 tarihli ve 2872
sayılı Çevre Kanunu hükümleri uygulanır. Şu kadar ki; 2872 sayılı Kanunun 20
nci maddesinin (s) bendinde belirtilen fiillerin şehirlerarası yolcu ve yük
taşımacılığı yapanlar tarafından karayolları sınır çizgileri dâhilinde
işlenmesi halinde uygulanacak idarî para cezası beş yüz Türk Lirasından aşağı
olamaz. Karayolları sınır çizgileri dâhilinde yasaklanan fiillerin denetimi ile
2872 sayılı Kanunda öngörülen yaptırımların uygulanmasında, Genel Müdürlük 2872
sayılı Kanunun 12 nci maddesi uyarınca yetkilendirilmiş kuruluşlardan sayılır. (3) Bu maddenin birinci fıkrasında belirtilen idarî para cezaları
ile geçiş ücretleri ve ikinci fıkrasında yer alan idarî para cezaları tebliğ
tarihinden itibaren bir ay içinde ödenir. Bu sürede ödenmeyen geçiş ücretleri
ve idarî para cezaları 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının
Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre ilgili vergi dairesi tarafından
takip ve tahsil edilir. Vergi daireleri tarafından tahsil edilen geçiş
ücretleri, tahsilâtın yapıldığı ayı takip eden ayın sonuna kadar Genel Müdürlük
hesaplarına aktarılır. (4) Birinci fıkra uyarınca ödenmesi gereken idarî para
cezaları ile geçiş ücretleri ödenmeden, kabahatin işlendiği araçların fennî
muayeneleri ile satış ve devirleri yapılmaz. (5) 4046, 3465 ve 3996 sayılı kanunlar çerçevesinde işletme hakkı
verilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayollarından geçiş ücretlerini ödemeden geçiş yapan araç sahiplerinden,
işletici şirket tarafından geçiş ücreti ödemeden giriş çıkış yaptığı mesafeye
ait geçiş ücreti ile birlikte, bu ücretin on katı tutarında ceza, genel
hükümlere göre tahsil edilir. Ücretin on katı fazlası olarak tahsil edilen ceza
tutarının yüzde altmışı, tahsilini izleyen ayın yedinci günü mesai bitimine kadar,
işletici şirket tarafından Hazine payı olarak, yıllık kurumlar vergisi yönünden
bağlı olduğu vergi dairesine şekli ve içeriği Maliye Bakanlığınca belirlenen
bir bildirimle ödenir. İşletici şirket tarafından Hazine payının eksik
bildirilmesi veya hiç bildirilmemesi ya da bildirildiği halde süresinde
ödenmemesi halinde, Hazine payının ödenmesi gerektiği tarih ile tahsil edildiği
tarih arasında geçen süreye 6183 sayılı Kanunun 51 inci maddesine göre
uygulanacak gecikme zammı ile birlikte ilgili vergi dairesince 6183 sayılı
Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil edilir. (6) 4046, 3465 ve 3996 sayılı kanunlar çerçevesinde işletme hakkı
verilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayollarından ücretsiz geçiş yapan araçlar, işletici şirket tarafından bu
maddenin yedinci fıkrasında öngörülen sürenin bitimini takip eden ilk iş
gününde en yakın trafik kuruluşuna bildirilir. (7) Geçiş ücretlerini ödemeden geçiş yapanlardan, ödemesiz
geçiş tarihini izleyen on beş gün içinde yükümlü olduğu geçiş ücretini usulüne
uygun olarak ödeyenlere, bu maddenin birinci fıkrası ile beşinci fıkrasında
belirtilen cezalar uygulanmaz. (8) (Ek:27/3/2015-6639/33 md.)Sürücüsünün Türk vatandaşı olup
olmadığına bakılmaksızın yabancı plakalı araçlara uygulanacak olan bu maddenin
birinci fıkrasında belirtilen idari para cezaları ile geçiş ücretleri ve ikinci
fıkrasında yer alan idari para cezaları tebligat şartı aranmaksızın sürücüsü
bilgilendirilmek suretiyle tahsil edilir. Tahsilat gerçekleşmeden yabancı
plakalı aracın ülkeyi terk etmesine izin verilmez. Bu fıkra hükümlerinin
uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, İçişleri
Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme
Bakanlığınca müştereken altı ay içinde belirlenir. Uluslararası sözleşme
hükümleri saklıdır.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,
Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer
TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai
AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 18.10.2017 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural ve
başvurunun yöntemine uygunluğu sorunları görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, bir davaya bakmakta
olan mahkeme o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmünde
kararnamenin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan
birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması
durumunda bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir.
Ancak bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için
elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,
iptali istenen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak
kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların
çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak
nitelikte olan kurallardır. 3. Başvuran Mahkeme, 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinin (5), (6) ve
(7) numaralı fıkralarının iptalini talep etmiştir. 4. 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 6639 sayılı Kanun’un 33.
maddesi ile değişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde,
4946, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya
devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında geçiş
ücretini ödemeden geçiş yapan araç sahiplerinden işletici şirketlerce geçiş
ücreti ve bu ücretin on katı tutarında cezanın genel hükümlere göre tahsil
edileceği hükme bağlanmış; ikinci ve üçüncü cümlelerinde ise, tahsil edilen
ceza tutarından işletici şirketlerce ödenecek Hazine payının ödenme usul ve
esasları belirlenmiştir. 5. Başvuran Mahkemede görülmekte olan dava, 3996 sayılı Kanun
kapsamında işletme hakkı verilen otoyol ve köprüden geçiş ücreti ödenmeden
yapılan geçişler sebebiyle geçiş ücreti ve on katı tutarında cezanın tahsili
amacıyla başlatılan icra takibine kısmen itiraz edilmesi üzerine açılan
itirazın iptali davasıdır. Bu itibarla tahsil edilen ceza tutarından işletici
şirketçe Devlete ödenecek Hazine payına ilişkin bir ihtilaf bulunmayıp Kanun’un
30. maddesinin 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan (5)
numaralı fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinin uyuşmazlıkta uygulanma
olanağı bulunmamaktadır. Bu nedenle söz konusu ikinci ve üçüncü cümleler
yönünden başvurunun mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir. 6. Öte yandan 6216 sayılı Kanun’un 40. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının (a) bendinde, bir davaya bakmakta olan mahkemenin bu davada
uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasa’ya
aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık
iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda iptali istenen kuralların
Anayasa’nın hangi maddelerine aykırı olduklarının açıklanması gerektiği
belirtilmiş; anılan maddenin (4) numaralı fıkrasında ise açık bir şekilde
dayanaktan yoksun veya yöntemine uygun olmayan itiraz başvurularının Anayasa
Mahkemesi tarafından esas incelemeye geçilmeksizin gerekçeleriyle reddedileceği
hükme bağlanmıştır. 7. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 46. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının (a) bendinde de itiraz yoluna başvuran Mahkemenin gerekçeli
kararında, Anayasa’ya aykırılıkları ileri sürülen hükümlerin her birinin
Anayasa’nın hangi maddelerine hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı ve
gerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 49. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde de
Anayasa Mahkemesince yapılan ilk incelemede, başvuruda eksikliklerin bulunduğu
tespit edilirse itiraz yoluna ilişkin işlerde esas incelemeye geçilmeksizin
başvurunun reddine karar verileceği belirtilmiştir. 8. Yapılan incelemede, başvuran Mahkeme tarafından 6001 sayılı
Kanun’un 30. maddesinin itiraz konusu (6) numaralı fıkrasının hangi nedenlerle
Anayasa’nın 2., 5. ve 6.  maddelerine aykırı olduğunun ayrı ayrı ve
gerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmediği anlaşılmıştır. 9. Buna göre 6216 sayılı Kanun’un 40. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının (a) bendi ile Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 46. maddesinin (1)
numaralı fıkrasının (a) bendine aykırı olduğu anlaşılan, 6001 sayılı Kanun’un
30. maddesinin (6) numaralı fıkrasına yönelik başvurunun 6216 sayılı Kanun’un
40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından esas
incelemeye geçilmeksizin reddi gerekir. 10. Açıklanan nedenlerle 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılı
Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30.
maddesinin; A. 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile
değişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının; 1. Birinci cümlesinin esasının incelenmesine, 2 . İkinci ve üçüncü cümlelerinin, itiraz
başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı
bulunmadığından, bu cümlelere ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği
nedeniyle REDDİNE, B. (6) numaralı fıkrasına yönelik başvurunun, 6216
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından,
esas incelemeye geçilmeksizin REDDİNE, C. 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değişiklik yapılan (7)
numaralı fıkrasının esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir . III. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 11. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralların uygulanması
hâlinde telafisi güç zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 12. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün “ İtiraz başvuru kararı ve
ekleri ” başlıklı 46. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde “ Yürürlüğü
durdurma talebi varsa, yürürlüğün durdurulmaması durumunda doğacak olan
telafisi imkansız zararların açıklanması ” gerektiği belirtilmektedir. Ancak
başvuran Mahkeme tarafından bu konuda bir gerekçe belirtilmeksizin sadece “ uygulanması
durumunda telafisi güç zararlar doğabileceği gözetilerek ” ifadesine yer
verilmek suretiyle yürürlüğün durdurulması talebinde bulunulduğu görülmüştür.
Bu nedenle söz konusu talebin yöntemine uygun olmadığı anlaşılmaktadır. 13. Açıklanan nedenlerle; 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılı
Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30.
maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile
değişiklik yapılan; A.(5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin, B.(7) numaralı fıkrasının yürürlüklerinin durdurulması taleplerinin 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesinin
(4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE, 18.10.2017
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV. ESASIN İNCELENMESİ 14. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatma KARAMAN ODABAŞI tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılan
ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’un 30. Maddesinin 6639 Sayılı Kanun’un 33. Maddesi
İle Değişiklik Yapılan (5) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi 1. İtirazın Gerekçesi 15. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda öngörülen
on katı tutarında cezanın idari para cezası niteliğinde olduğu, düzenleme ile
Karayolları Genel Müdürlüğünün otoyolları işletme hakkını devrettiği özel hukuk
tüzel kişisi niteliğindeki şirketlere idari para cezası verme yetkisini de
devrettiği, idari para cezasının bir idari yaptırım türü olduğu, niteliği
gereği idari yaptırımların kanunen yetkilendirilmiş bir idare tarafından
uygulanması gerektiği, bu yetkinin özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesinin
belirlilik ilkesine aykırı olduğu, Karayolları Genel Müdürlüğüne bağlı
yollardan ücret ödemeden geçiş yapanlar hakkında uygulanan idari para cezasının
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin (6) numaralı fıkrası uyarınca
kanun yoluna başvurulmadan önce ¾’ünün ödenmesi imkânı bulunmasına rağmen
itiraz konusu kural sebebiyle işletme hakkı özel hukuk tüzel kişilerine
devredilen otoyollardan ihlalli geçiş yapılması hâlinde para cezasının
tamamının ödenmesi zorunluluğunun doğduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,
5. ve 6. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 16. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir. 17. İtiraz konusu kuralda, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar
çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücretini ödemeden geçiş yapan
araç sahiplerinden, geçiş ücreti ödenmeden giriş çıkış yaptığı mesafeye ait
geçiş ücreti ile birlikte bu ücretin on katı tutarında cezanın işletici şirket
tarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği öngörülmüştür. 18. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında, “ Devletin,
kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. ”
hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 128. maddesi anlamında bir kamu hizmetinden
söz edilebilmesi için söz konusu hizmetin Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve
diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti olması, bu
kamu hizmetinin “ genel idare esasları ”na göre yürütülmesi ile görevin “ asli
ve sürekli ” nitelikte olması gerekmektedir. 19. Geniş anlamda Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri
tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında genel ve ortak
gereksinimleri karşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma
sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu
hizmetinin, kamu hukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve
kurumları eliyle kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır. 20. İdare eliyle yürütülen hizmet ve faaliyetlerden genel idare
esaslarına göre yürütülmesi zorunlu olmayan, diğer bir değişle özel yönetim
biçimi ile gerçekleştirilmeye elverişli bulunanların, Devletin gözetimi ve
denetimi altında, belli yasal usullerle özel müteşebbislere yaptırılabilmesi
ise olanaklıdır. 21. İtiraz konusu kuralda, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar
çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyoldan veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayolundan geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılmış
olması şeklinde gerçekleşen eylem geçiş ücreti ile birlikte geçiş ücretinin on
katı tutarında cezanın ödenmesi yaptırımına tabi tutularak bu tutarın işletici
şirketler tarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği düzenlenmiştir. 22. Kuralda,  cezayı gerektiren eylemin ve geçiş ücretinin on
katı tutarında cezanın niteliği belirtilmemiştir. İtiraz konusu kuralın da yer
aldığı 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinde genel olarak Karayolları Genel
Müdürlüğüne görev, yetki ve sorumlulukları çerçevesinde uygulamaya yönelik
maddi düzenlemeler ve düzenleyici idari işlemler yapma yetkisinin verildiği
anlaşılmaktadır. Bu kapsamda, aynı maddede kamu tüzel kişiliğine sahip
Karayolları Genel Müdürlüğünün işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolünün
uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması şeklinde
gerçekleşen eylem kabahat olarak nitelendirilmiş ve bu eylem sebebiyle ödenmesi
gereken geçiş ücretinin on katı tutarında para cezasının ise idari para cezası
olduğu ifade edilmiştir. Ancak, işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar
veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında itiraz konusu kural
kapsamında gerçekleşen eylem kanun koyucu tarafından kabahat olarak
nitelendirilmemiş ve bu eylem dolayısıyla öngörülen ve doğrudan geçiş ücreti
ile irtibatlandırılan on katı tutarındaki cezanın da idari para cezası olduğuna
dair bir düzenlemeye yer verilmemiştir. 23. 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı
verilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayolları ile Karayolları Genel Müdürlüğünün işletimindeki otoyollar
veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının yapım ve işletilmesine
ilişkin usul ve esaslar birbirinden farklılık arz etmektedir. İtiraz
başvurusuna konu düzenleme kapsamında kalan ve işletme hakkı özel hukuk hükümlerine
tabi işletici şirkete verilen ve devredilen otoyolun, 8.6.1994 tarihli ve 3996
sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde
Yaptırılması Hakkında Kanun kapsamında bulunduğu anlaşılmaktadır.
Yap-işlet-devret modeli ileri teknoloji veya yüksek maddi kaynak duyulan
projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir
finansman modeli olup bu model kapsamında elde edilecek kâr dâhil yatırım
bedelinin, sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme süresi
içinde ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın
alınması suretiyle ödeneceği anlaşılmaktadır. Ayrıca 3996 sayılı Kanun’un 3. ve
5. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde bu Kanun çerçevesinde yapılacak
yatırım ve hizmetler, özel hukuk hükümlerine tabi sermaye şirketleri veya
yabancı şirketler tarafından idare ile yapılacak özel hukuk hükümlerine tabi
sözleşmeler kapsamında gerçekleştirilecektir. Bu sözleşmelere işlerlik
kazandırılabilmesi, yatırımcıların projeyi üstlenmek konusunda isteksiz
davranmalarına sebebiyet verebilecek muhtemel faktörlerin ve risklerin ortadan
kaldırılması ile mümkündür. Bu model kapsamında yapılacak yatırım ve hizmetleri
gerçekleştirmek için gerekli olan finansmanın geri dönüşünün büyük oranda proje
gelirleri kullanılarak sağlanacak olması da dikkate alındığında kanun koyucunun
kamu yararını da gözeterek sözleşme dengelerini koruyucu yönde yasal
düzenlemelere ilgili mevzuatta yer verdiği görülmektedir. 24. İşletme hakkı verilen otoyolun Karayolları Genel Müdürlüğünün
görev ve sorumlulukları kapsamında yapılması gereken devlet yollarının
yapımının devri ve işletilmesi niteliğinde olmadığı, yap-işlet-devret modeli
çerçevesinde devlet yollarına alternatif olarak, yüksek standartlı ve
kullanılması muhtemel muhatapların tercihine bırakılmış otoyol olarak inşa
edildiği ve işletildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda, Karayolları Genel
Müdürlüğünün işletimindeki otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayolları ile 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde özel hukuk
hükümlerine tabi şirketlerin işletimindeki otoyollar veya erişme kontrolünün
uygulandığı karayollarının yapım ve işletme usul ve esaslarındaki farklılıklar
dikkate alındığında, itiraz konusu kural kapsamında ücret ödenmeden geçiş
yapılması şeklinde gerçekleşen eylemin kabahat olarak nitelendirilmesi ve bu
sebeple ödenecek cezanın da kolluk faaliyeti içinde yer alan idari nitelikte
bir yaptırım olarak kabul edilmesi mümkün değildir. 25. Öte yandan, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar
çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarından ücret ödemeden geçiş yapılması
dolayısıyla ödenecek geçiş ücreti ile bu ücretin on katı tutarındaki cezanın
tahakkuk ve tahsil yöntemleri ile başvurulacak kanun yollarına ilişkin
düzenlemeler, idari yaptırım ve idari nitelikte para cezalarına ilişkin
düzenlemelerden farklılık arz etmektedir. İşletme hakkı verilen veya devredilen
otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş esnasında
ücret ödenmesi hususunda gerekli bildirim ve uyarıların yapılması ile ücretin
ödenip ödenmediği konusunda gerekli denetimlerin gerçekleştirilmesi, ücret
ödenmeden geçiş yapıldığının tespit edilmesi durumunda ise geçiş ücreti ile
bağlantılı olarak yaptırım uygulama yetkisi, özel hukuk hükümlerine tabi
işletici şirketlerde bulunmaktadır. Ayrıca, geçiş ücreti ve bununla bağlantılı
olan cezanın toplamından oluşan alacağın, 21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme
Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerinden farklı olarak, 9.6.1932
tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uyarınca işletici
şirketçe tahsil edileceği, bu kapsamda çıkan uyuşmazlıkların ise genel
hükümlere göre adli yargı yerlerince sonuçlandırılacağı anlaşılmaktadır. Bu
durumda, itiraz konusu kural kapsamında geçiş ücreti ile birlikte tahsili
öngörülen cezaya ilişkin sürecin tamamında özel hukuk hükümlerine tabi işletici
şirketler etkin olup kamu tüzel kişiliğine sahip Karayolları Genel Müdürlüğünün
sürece müdahalesi bulunmamaktadır. İtiraz konusu kuralda geçiş ücreti ile
beraber tahsil edileceği öngörülen ceza, idari yaptırım niteliğindeki idari
para cezalarından nitelik, yaptırım kararı verme yetkisini kullanan merci, kanun
yolları ve tabi olunan hükümler yönünden farklılık arz etmektedir. 26. Bu durumda, işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar
veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında, işletici şirketlerce
işletme hakkının bir uzantısı olarak kontrolsüz geçişlerde takdir edildiği
anlaşılan, geçiş ücretiyle doğrudan bağlantılı bulunduğu, işletme gelirleriyle
irtibatlı olduğu ve işletme gelirleri üzerinde etki ve sonuç yarattığı
değerlendirilen itiraz konusu kuraldaki cezanın, klasik anlamda idari yaptırım niteliğindeki
idari para cezalarından farklı, idare hukuku alanından ziyade özel hukuk
alanına yaklaşan, kendine özgü (sui generis ) bir niteliğe sahip
olduğu anlaşılmaktadır. 27. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 128. maddesine aykırı
değildir. İtirazın reddi gerekir. Muammer TOPAL ve M. Emin KUZ bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın Anayasa’nın 2., 5. ve 6. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. B. Kanun’un 30. Maddesinin 6639 Sayılı Kanun’un 33. Maddesi
İle Değişiklik Yapılan (7) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi 1.  Sınırlama Sorunu 28. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Kanun’un 40. maddelerine göre,
Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralı ile sınırlıdır. 29. Kanun’un 30. maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı
Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan itiraz konusu (7) numaralı
fıkrasında, geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması hâlinde ödemesiz geçiş
tarihini izleyen on beş gün içinde geçiş ücretini usulüne uygun olarak
ödeyenlere bu maddenin (1) numaralı ve (5) numaralı fıkralarında belirtilen
cezaların uygulanmayacağı öngörülmektedir. Bakılmakta olan davada para
cezasına konu ihlalli geçiş eylemi 3996 sayılı Kanun çerçevesinde yapımı
ve işletmesi özel şirkete devredilen otoyolda gerçekleşmiştir. İtiraz konusu
kural, Karayolları Genel Müdürlüğü işletimindeki otoyollar ile erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması
hâlinde ödenecek idari para cezasını düzenleyen (1) numaralı fıkra ile 4046,
3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen
otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti
ödenmeden geçiş yapılması hâlinde ödenecek cezayı düzenleyen (5) numaralı fıkra
yönünden ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle Kanun’un 30. maddesinin,
27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan
(7) numaralı fıkrasına ilişkin esas incelemenin kuralda yer alan “…ile
beşinci fıkrasında,…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir. 30. Açıklanan nedenlerle, 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılı
Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30.
maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile
değişiklik yapılan (7) numaralı fıkrasının esasına ilişkin incelemenin “…ile
beşinci fıkrasında…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. 2. İtirazın Gerekçesi 31. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda geçiş
ücretini ödemeden geçiş yapanlardan ödemesiz geçiş tarihini izleyen on beş gün
içinde geçiş ücretini usulüne uygun olarak ödeyenlere ceza uygulanmayacağı
öngörülmüş ise de usulüne uygun ödemenin ne şekilde olacağının belirtilmediği,
özel hukuk tüzel kişilerince idareden farklı tahsil yöntemlerinin benimsendiği,
bu durumun belirlilik ilkesine aykırılık teşkil ettiği, kişileri güçsüz ve
çaresiz bıraktığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5. ve 6. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 32. İtiraz konusu kuralda, otoyollar veya erişme kontrolünün
uygulandığı karayollarından geçiş ücretini ödemeden geçiş yapanların ödemesiz
geçiş tarihini izleyen on beş gün içinde yükümlü oldukları geçiş ücretini
usulüne uygun olarak ödemeleri hâlinde Kanun’un 30. maddesinin (1) ve (5)
numaralı fıkralarında belirtilen cezaların uygulanmayacağı öngörülmüştür.
Kural “…ile beşinci fıkrasında…” ibaresiyle sınırlı olarak
incelenmiştir. 33. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. 34. Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletinin
temel ilkelerinden biri de belirliliktir. Belirlilik ilkesi, bireylerin hukuk kurallarını
önceden bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle
belirleyebilmeleri anlamını taşımaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal
belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Bir
başka deyişle hukuk kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla
düzenleme yapılması anlamına gelmemektedir Yasal düzenlemeye dayanarak
erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri
karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri
ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan,
bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde
öngörülebilir olmasıdır. 35. İtiraz konusu kuralda, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar
çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödemeden geçiş yapanlardan
ödemesiz geçiş tarihini izleyen on beş gün içinde geçiş ücretini usulüne uygun
olarak ödeyenlere ceza uygulanmayacağı belirtilmiştir. 36. İşletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması
hâlinde yaptırım uygulanmasına sebebiyet veren eylem ücret ödemeden geçiş
yapılması anında tamamlanmış olacaktır. Bu durumda,  kuralda belirtilen
ödemesiz geçiş tarihinden itibaren on beş gün içinde geçiş ücretinin ödenmesi
hâlinde cezanın uygulanmayacağına ilişkin düzenleme oluşan neticeyi ortadan
kaldırılmakta olup ihlalli geçiş eylemini gerçekleştirenler lehine getirilmiş
bir düzenlemedir. 37. Kuralda, cezasızlık hâlinin kapsamı, eylemin sonucu olarak
öngörülen yaptırımın hangi hâlde uygulanmayacağı, ödemenin hangi süre içinde
yapılması gerektiği açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olarak
belirlenmiştir. Geçiş ücretinin ödenmesi şekil ve yöntemlerinin tümünün önceden
öngörülmesi ve kanun koyucu tarafından tek tek belirlenerek kanun metninde
ifade edilmesi oldukça güçtür. Geçiş ücretinin tahsili yöntemlerinin zaman içinde
değişip gelişebileceği ve otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayollarından geçiş ücretlerinin tahsili yöntemlerinin benzerlik arz ettiği
hususları dikkate alındığında kuralda belirlilik ilkesine aykırılık
bulunmamaktadır. 38. Açıklanan nedenlerle kuralda yer alan “ …ile beşinci
fıkrasında…” ibaresi Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir.
İtirazın reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 5. ve 6. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir. V. HÜKÜM 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30. maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve
6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan; A. (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve itirazın REDDİNE, Muammer TOPAL ile M. Emin
KUZ’un karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B. (7) numaralı fıkrasının, 1. Esasına ilişkin incelemenin “…ile beşinci
fıkrasında…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE, 2. “…ile beşinci fıkrasında…” ibaresinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 18.1.2018 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ KARŞI OY 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 6639 sayılı Kanun’un 33.
maddesi ile değişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin
iptali istemiyle yapılan başvuru çoğunluk kararıyla reddedilmiştir. Aşağıdaki görüşlerle çoğunluk kararına katılınmamıştır. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu gibi
idari yaptırımlar açısından da Anayasa’ya ve ceza hukukunun temel ilkelerine
bağlı kalmak koşuluyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak
yaptırımın türü ve ölçüsü gibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahip
olmakla birlikte, bu yetkisini kullanırken kabahat ve yaptırım arasındaki adil
dengenin korunmasını da dikkate almak zorundadır. Öte yandan, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında, “ Devletin,
kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. ”
hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 128. maddesi anlamında bir kamu hizmetinden
söz edilebilmesi için; söz konusu hizmetin Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri
ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti olması,
bu kamu hizmetinin “ genel idare esasları ”na göre yürütülmesi ile görevin
“ asli ve sürekli ” nitelikte olması gerekmektedir. Geniş anlamda, Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından
ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri
karşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan
sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu
hukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve kurumları
eliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır. İdare eliyle yürütülen hizmet ve faaliyetlerden, genel idare
esaslarına göre yürütülmesi zorunlu olmayan, diğer bir değişle özel yönetim
biçimi ile gerçekleştirilmeye elverişli bulunanların, Devletin gözetimi ve
denetimi altında, belli yasal usullerle özel müteşebbislere yaptırılabilmesi
ise olanaklıdır. Bu durumda dahi hizmetin kamusal niteliği
korunmaktadır. Kolluk faaliyeti içinde yer alan zorunlu denetim hizmeti ve
bu denetim sonucunda idari para cezası ile uyarma, geçici durdurma ve
iptal şeklinde idari müeyyideler uygulamaya ilişkin görev ve faaliyetler
genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken bir kamu hizmeti olup, idarenin
asli ve sürekli görevlerindendir. Anayasa’nın 128. maddesine göre, kolluk
faaliyetleri arasında yer alan bu tür kamu hizmetlerinin memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle yürütülmesi zorunludur. İtiraz konusu düzenlemede, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar
çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyoldan veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayolundan ücret ödenmeden geçiş yapılmış olması hali
cezayı gerektiren bir eylem olarak nitelendirilmiş ve geçiş ücretinin on katı
tutarında para cezasının ödenmesi yaptırımına tabi tutularak bu cezanın
işletici şirketler tarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği hususu
öngörülmüştür. İtiraz konusu kuralın da yer aldığı 6001 sayılı Kanun’un 30.
maddesinde genel olarak Karayolları Genel Müdürlüğü’ne, görevi, yetki ve
sorumlulukları çerçevesinde uygulamaya yönelik maddi düzenlemeler ve
düzenleyici idari işlemler yapma yetkisinin verildiği anlaşılmaktadır. Bu
kapsamda, aynı maddede kamu tüzel kişiliğine sahip Karayolları Genel
Müdürlüğü’nün işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı
karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması şeklinde gerçekleşen
eylem kabahat olarak nitelendirilmiş ve bu eylem sebebiyle ödenmesi gereken
geçiş ücretinin on katı tutarında para cezasının ise idari para cezası olduğu
ifade edilmiştir. İşletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarında itiraz konusu kural kapsamında ceza
yaptırımına tabi tutulan eylem, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün işletimindeki
otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından ücret ödenmeden
geçiş yapılması şeklinde gerçekleşen kabahat niteliğindeki eylem ile aynı
mahiyettedir. Esasen, 30.3.2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2.
maddesinde kabahat, kanunun, karşılığında idari yaptırım uygulanmasını
öngördüğü haksızlık olarak nitelendirilmiştir. İtiraz konusu kuralda da ücret
ödenmeden geçiş yapılması şeklindeki eylemin haksızlık olarak nitelendirilerek
para cezasının ödenmesi şeklinde yaptırıma tabi tutulduğu
anlaşılmaktadır.  Buna göre, itiraz konusu kuraldaki eylemin niteliği
itibarîyla 5326 sayılı Kanun’un 2. maddesindeki kabahat tanımına uymadığı da
söylenemez. Diğer taraftan, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde
otoyol ve köprülerin yapımı ve işletilmesi suretiyle sunulan kamu hizmetinin
özel hukuk hükümlerine tabi işletici şirketlere verilmesi veya devredilmesi,
hizmetin kamu hizmeti niteliğini değiştirmemektedir. İşletmecisinden bağımsız
olarak otoyol veya erişme kontrolünün uygulandığı karayolundan ücret ödemeden
geçiş yapılması şeklinde gerçekleşen eylemlerin yaptırıma tabi tutulmasının
kamu açısından oluşan zararın giderilmesi ile kamu hizmetinin düzenli olarak
işlemesine katkı sağlayacağı da dikkate alındığında itiraz konusu kuralda yer
alan ücret ödenmeden geçiş yapılması şeklinde gerçekleşen eylemin kabahat, bu
eylem dolayısıyla öngörülen para cezasının da bir idari yaptırım niteliği
taşıdığı kabul edilmelidir. İtiraz konusu düzenlemeyle, yapılacak kaçak geçişlerin
önlenmesinin, geçişlerin bir düzen içerisinde ve kontrollü olarak yapılmasının
ve kaçak geçişler yönünden caydırıcılığın sağlanmasının amaçlandığı
anlaşılmaktadır. Bu amacı gerçekleştirmek için kabahat niteliğindeki eylem,
ücret ödenmeden giriş çıkış yapılan mesafeye ait ücretin on katı tutarında para
cezasının ödenmesi şeklinde yaptırıma tabi tutulmuştur. Bu konuda 4046,
3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen
otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayolları ile Karayolları
Genel Müdürlüğü’nün işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı
karayolları arasında bir fark bulunmamaktadır. Kanun koyucunun bu konuda sahip
olduğu takdir yetkisine dayanarak ve genel itibarîyla işletmecisinden bağımsız
olarak 6001 sayılı Kanun kapsamında geçiş ücretinin ödenmemesi şeklindeki
kabahati, geçiş ücretinin on katı tutarında para cezası yaptırımına tâbi
tuttuğu kabul edilebilir ise de, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün işletimindeki
otoyol veya erişme kontrolünün uygulandığı karayolları ile 4046, 3465 ve 3996
sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen
otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında gerçekleşecek
kaçak geçişler dolayısıyla ödenecek para cezasının yarattığı etki ve
sonuçlar birbirinden farklıdır. Nitekim, cezayı gerektiren eylemler aynı
olmakla birlikte, ödenecek para cezası tutarının geçiş ücreti üzerinden
hesaplanacak olması ve 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme
hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayollarındaki geçiş ücretlerinin nispeten daha yüksek bulunması karşısında
geçiş ücretinin on katı tutarında para cezası makul kabul edilemeyecek derecede
yüksek olacağı gibi, uygulanan idari yaptırımın muhataplar üzerindeki etki ve
sonuçları da ağır olacaktır. İşlenen kabahatin haksızlık içeriği, kuralın
önleme amacı, cezanın muhtemel muhataplarının kusuru ve ekonomik durumları
üzerinde yaratacağı etki dikkate alındığında orantısız bir ekonomik yük getiren
itiraz konusu kuralda kabahat ile yaptırım arasındaki adil dengenin korunduğu,
yaptırımın önleme amacına uygun olarak ölçülülük ilkesine ve bu bağlamda
Anayasa’nın 2. maddesine uygun olduğu söylenemez. Ayrıca, itiraz konusu kuralda işletme hakkı verilen veya
devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından ücret
ödenmeden geçiş yapılması halinde geçiş ücretinin on katı tutarında cezanın
işletici şirketlerce genel hükümlere göre tahsil edileceği düzenlenmiştir. Bu
durumda, gerekli denetimlerin yapılması, ihlalli geçiş eyleminin tespit
edilmesi halinde idari yaptırım uygulama yetkisi kullanılarak para cezası
verilmesi ve para cezasının genel hükümlere göre tahsilini kapsayan tüm sürecin
işletici şirketlerce yerine getirileceği anlaşılmaktadır. 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı
verilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı
karayollarında gerekli denetimler yapılarak ihlalli geçiş eyleminin tespit
edilmesi üzerine, kullanılacak olan idari yaptırım uygulama yetkisi ve bu
kapsamda idari para cezası verilmesi işlemi genel idare esaslarına göre
yürütülmesi gereken bir kamu hizmeti olup idarenin asli ve sürekli
görevlerindendir. İtiraz konusu kuralda ise, idari yaptırım uygulama ve para
cezası verilmesi yetkisinin, denetim faaliyetleri ve verilen cezanın tahsilini
de kapsayacak şekilde işletici şirketlerce yerine getirileceği öngörülmüştür.
Bu durumda Karayolları Genel Müdürlüğü’nün işletimindeki otoyollar ile erişme
kontrolünün uygulandığı karayollarından farklı olarak, 4046, 3465 ve 3996
sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar
veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında ücret ödenmeden geçiş
yapılması halinde, idarenin idari yaptırım uygulama yetkisinin bulunmadığı ve
bu yetkinin özel hukuk hükümlerine tabi işletici şirketlere devredildiği
sonucuna ulaşılmaktadır. Buna göre, idari nitelikte para cezası verme ve bu konuda icrai
işlem yapma yetkisinin devri niteliğinde olup idarenin kolluk faaliyeti içinde
yer alan ve mutlaka Devletin memurları ve diğer kamu görevlileri aracılığıyla
yürütülmesi zorunlu olan asli ve sürekli görevlerin özel hukuk tüzel kişisi
niteliğindeki işletici şirketlere devredilmesine olanak tanıyan itiraz konusu
kuralın Anayasa’nın 128. maddesine aykırı olduğu anlaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu düşünüldüğünden çoğunluk kararına katılınmamıştır. Üye Muammer TOPAL KARŞIOY GEREKÇESİ 6001 sayılı Kanunun 30. maddesinin beşinci fıkrasının birinci
cümlesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir. Söz konusu kural 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde
işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollardan yahut erişme kontrolünün
uygulandığı karayollarından geçiş ücretlerini ödemeden geçen araç
sahiplerinden, işletici şirket tarafından geçiş ücreti ile birlikte bu ücretin
on katı tutarında cezanın genel hükümlere göre tahsil edileceğini hükme
bağlamaktadır. Anayasaya aykırılık itirazında bulunan mahkeme, kuralda öngörülen
cezanın idarî para cezası niteliğinde olduğunu, idarî müeyyidelerin ancak
kanunen yetkilendirilen idare tarafından uygulanabileceğini ve bu yetkinin özel
hukuk tüzel kişilerine devredilmesinin Anayasaya aykırılık oluşturduğunu ileri
sürmüş, ancak Mahkememiz çoğunluğunun mezkûr kuralla öngörülen cezanın idarî
para cezası olmadığı ve nev’i şahsına münhasır bir mahiyet taşıdığı görüşüyle
kuralın Anayasaya aykırı olmadığına hükmedilmiştir. Kanunun 30. maddesinin birinci fıkrasında, Karayolları Genel
Müdürlüğünün işlettiği otoyollar ile karayollarından geçiş ücretlerini ödemeden
geçiş yaptığı belirlenen araç sahiplerine geçiş ücretinin on katı tutarında
idarî para cezası verileceği hükme bağlanmakta; üçüncü fıkrasında, bu idarî
para cezalarının tahsiline ve ödenmemesi hâlinde uygulanacak kurallara ilişkin
düzenleme yapılmakta; dördüncü fıkrasında da birinci fıkra uyarınca ödenmesi
gereken idarî para cezaları ile geçiş ücretleri ödenmeden, kabahatin işlendiği
araçların fennî muayeneleri ile satış ve devirlerinin yapılamayacağı
belirtilmektedir. İtiraz konusu beşinci fıkrada ise, geçiş ücreti ödemeden geçiş
yapan araç sahiplerinden işletici şirket tarafından tahsil edilecek cezalar
düzenlenmektedir. Beşinci fıkrada -birinci fıkradan farklı olarak- işletici
şirket tarafından tahsil edilecek cezanın “idarî para cezası” olduğu
belirtilmemekle birlikte, gerek cezayı doğuran olayın gerekse cezanın miktarı
ve hesaplanma usulünün aynı olması beşinci fıkradaki “ceza” kavramının da idarî
para cezasını ifade ettiğini göstermektedir. 30. maddenin gerekçesi ve maddeye
ilişkin komisyon raporları incelendiğinde beşinci fıkrada belirtilen cezaların
idarî para cezalarından farklı mahiyette olduğuna dair bir açıklamaya da
rastlanmamaktadır. Kararda, itiraz konusu kuralda öngörülen cezaya ilişkin sürecin
tamamında işletici şirketin etkin olduğu, idarenin sürece müdahalesinin
bulunmadığı, geçiş ücreti ile beraber tahsil edileceği öngörülen cezanın, idarî
para cezalarından nitelik, yaptırım kararı verme yetkisini kullanan merci,
kanun yolları ve tâbi olunan hükümler yönünden farklılık gösterdiği
belirtilmekte ise de, bu değerlendirmeler aslında itiraz konusu kuraldaki
düzenlemenin Anayasaya aykırılık gerekçelerini oluşturmaktadır. Bilindiği gibi, müeyyideler kamu hukukunda ve özel hukukta farklı
şekillerde  ortaya çıkmakta; başlıca özel hukuk müeyyideleri cebrî icra,
tazminat, geçersizlik (yokluk ve butlan) şeklinde tasnif edilmekte ve tek
taraflı bağlamazlık, ileri sürülemezlik, eksikliklerin tamamlanması gibi özel
hukuk müeyyideleri de bulunmaktadır (Kemal Gözler, Hukuka Giriş, 11. Bs., Bursa
2014, s. 378-383; Seyfullah Edis, Medenî Hukuka Giriş ve Başlangıç Hükümleri,
6.Bs., Ankara 1997, s. 161-165). Kararda itiraz konusu kuraldaki cezanın idare hukuku alanından
ziyade özel hukuk alanına yaklaşan bir mahiyette olduğu ifade edilmekte, ancak
kuralda olduğu gibi kararda da “ceza” olarak belirtilen bu müeyyidenin özel
hukuk alanındaki bir muameleden ve özellikle sözleşme ilişkisinden doğan bir
alacak veya haksız fiilden kaynaklanan bir tazminat ya da bir özel hukuk
müeyyidesi olduğu belirtilmemekte yahut yukarıda sayılan özel hukuk
müeyyidelerine benzer bir yönü de bulunmamaktadır. Diğer taraftan, itiraz konusu kuralda geçen “ceza” kavramı, hukuk
düzeninde esas olarak ceza hukuku ve idare hukuku alanlarında kurallara
uyulmamasının müeyyideleri için kullanılmaktadır. 6098 sayılı Türk Borçlar
Kanununun Birinci Kısmının “Borç İlişkilerinde Özel Durumlar” başlıklı Dördüncü
Bölümünde “C. Ceza Koşulu” başlığı altında 179 ilâ 182. maddelerde düzenlenen
cezaî şart ise bir sözleşmenin hiç veya gereği gibi yerine getirilmemesi durumu
için kararlaştırılmış olmak kaydıyla uygulanan; başka bir ifadeyle miktarı ve
şartları sözleşmenin tarafları arasında kararlaştırılan bir müessese
olduğundan, itiraz konusu kuralda öngörülen müeyyidenin cezai şart niteliğinde
olduğu da söylenemez. Özetle, mezkûr cezanın, maddenin önceki fıkralarında düzenlenen
diğer cezalar gibi idarî para cezası niteliğinde olduğu düşünülmektedir.
Maddenin beşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinde bu ceza tutarının
yüzde altmışının ilgili şirket tarafından Hazine payı olarak ödeneceğinin ve
ödenmemesi hâlinde 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil
edileceğinin hükme bağlanması da; yedinci fıkrada, ödemesiz geçiş yapanların
geçiş tarihini izleyen onbeş gün içinde geçiş ücretini ödemeleri hâlinde itiraz
konusu beşinci fıkrada öngörülen cezanın da birinci fıkrada belirtilen idarî
para cezalarında olduğu gibi, tahsil edilmeyeceğinin belirtilmesi de anılan
cezaların bu niteliğini teyid etmektedir. Yukarıda belirtilen sebeplerle, itiraz konusu kuralda öngörülen
cezanın idarî para cezası niteliğinde olduğu değerlendirildiğinden, idarenin
kolluk yetkisi kapsamında bulunduğu; Devletin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli
görevlerden olan, bu itibarla da memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafından
yerine getirilmesi gereken idarî para cezası verme ve bu konuda icraî işlem
yapma yetkisini özel hukuk tüzel kişisi olan işletici şirketlere veren itiraz
konusu kuralın Anayasanın 128. maddesine aykırı olduğu düşünülmektedir. Bu sebeplerle, 30. maddenin beşinci fıkrasının birinci cümlesinin
iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red yönündeki kararına
katılmıyorum. Üye M. Emin KUZ