ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2014/82 Karar Sayısı : 2014/143 Karar Günü : 11.9.2014 R.G. Tarih-Sayı :
10.1.2015-29232 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 24.11.2004 günlü, 5258
sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin Anayasa'nın 7., 50. ve 128.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir. I- OLAY Davacının, Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık
Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istemiyle açtığı
davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan
Mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralı Kanun'un itiraz konusu kural olan 8. maddesi şöyledir: " Yönetmelikler Madde 8- Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve
esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile
hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve
sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve
teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite
standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin
şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve
esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer
alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak
ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin
feshini gerektiren nedenler, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık
Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle
düzenlenir . " B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 7., 50. ve 128. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ,
Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin
YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN,
Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN'ın
katılımlarıyla 14.5.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle
on yıllık süre sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın " Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde
ileri sürülmesi " başlıklı 152. maddesinin son fıkrasında, " Anayasa
Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının Resmî Gazetede
yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı
iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz. "; 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un " Başvuruya
engel durumlar " başlıklı 41. maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise
" Mahkemenin işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazetede
yayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya
aykırılığı iddiasıyla itiraz başvurusu yapılamaz. " hükümlerine yer
verilmiştir. İtiraz konusu kuralın ikinci fıkrasında yer alan ". ve bu
Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile
bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren
nedenler. " bölümüne yönelik iptal başvurusu, Anayasa Mahkemesinin
21.2.2008 günlü, E.2005/10, K.2008/63 sayılı kararıyla Anayasa'ya aykırı
olmadığı gerekçesi ile esastan reddedilmiş ve karar 7.11.2008 günlü, 27047
sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır. Anayasa Mahkemesince işin esasına girilerek reddedilen bölüm
hakkında yeni bir başvurunun yapılabilmesi için, önceki kararın Resmî Gazete'de
yayımlandığı 7.11.2008 gününden başlayarak geçmesi gereken on yıllık süre henüz
dolmamıştır. Açıklanan nedenlerle, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun
8. maddesinin; A- İkinci fıkrasının ".ve bu Kanunda belirlenen
esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden
indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,. "
bölümünün, Anayasa'nın 152. maddesinin son fıkrası ve 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkında Kanun'un 41. maddesinin
(1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE, B- Birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının kalan bölümünün ESASININ
İNCELENMESİNE, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Kanun'un 8. Maddesinin Birinci Fıkrasının İncelenmesi Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Kanun'un 40. maddesine göre,
mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun
hükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardan
birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o
hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu
kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde
yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali
istenen kuralların da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak
yasa kuralları, davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde
veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte
bulunan kurallardır. Kanun'un itiraz konusu 8. maddesinin birinci fıkrasında, aile
hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları, çalışılan yer,
kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması, aile hekimliği uygulamasına
geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları, aile sağlığı merkezi
olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar, meslek
ilkeleri, iş tanımları, performans ve hizmet kalite standartları, hasta sevk
evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği,
kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esasların, Sağlık
Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Anılan
fıkraya dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği 25.1.2013
günlü Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasında ise aile hekimi ve aile
sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve Kanun'da
belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları, bu
ücretlerden indirim oran ve şartları ile sözleşmenin feshini gerektiren
nedenlerin, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının
teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği
öngörülmüştür. Anılan fıkraya dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulaması
Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile
Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik de 30.12.2010 günlü Resmî
Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Başvuran Mahkemede bakılmakta olan davada, itiraz konusu kuralın
ikinci fıkrasına dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında
Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul
ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istenilmektedir.
Dolayısıyla, bakılmakta olan davada, itiraz konusu kuralın birinci fıkrasına
dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği dava konusu
edilmediğinden, birinci fıkra davada uygulanacak kural değildir. Bu fıkraya ilişkin
başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir. B- Kanun'un 8. Maddesinin İkinci Fıkrasının " Aile hekimi
ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar. "
ve ". Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının
teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. " 
Bölümlerinin İncelenmesi Başvuru kararında, sözleşmeli olarak görev yapan aile hekimleri ve
aile sağlığı elemanlarının "kamu görevlisi" olmaları
sebebiyle nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri ile özlük işlerinin bu bağlamda davaya konu Yönetmelik'te
düzenlenen izin haklarının kanunla belirlenmesi ya da ilke ve esaslarının
kanunla saptanıp çerçevesi belirlendikten sonra ayrıntıların yönetmelikle
düzenlenmesi gerekirken, itiraz konusu kurallarla yönetmelikte düzenlenmesine
yetki verilmesinin Anayasa'nın 7., 50. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. Kanun, aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesi için sözleşmeli
veya görevlendirme suretiyle istihdam edilmesi öngörülen aile hekimleri ile
aile sağlığı elemanlarının statüsü, mali hakları ve hizmet esaslarını
düzenlemektedir. Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasında, Sağlık Bakanlığının,
Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip,
tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,
kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak
çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği
uygulamaları için görevlendirmeye yetkili olduğu; ikinci fıkrasında ise ihtiyaç
duyulması hâlinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı
Kanun'un 48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki
şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı
elemanlarının da Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü
üzerine aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarak
çalıştırılabileceği hüküm altına alınmıştır. İtiraz konusu kurallarda ise aile hekimi ve aile sağlığı
elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığının
uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle
düzenleneceği belirtilmiştir. Başvuru kararında, sözleşmeli olarak görev yapan aile hekimi ve
aile sağlığı elemanlarının izin hakkına ilişkin kuralların Yönetmelik'te
düzenlenmesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürüldüğünden, itiraz konusu
kurallar  " sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının
izin hakkı " yönünden incelenmiştir. Anayasa'nın 7. maddesinde " Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez "
denilmektedir. Anayasa Mahkemesinin pek çok kararında yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna
göre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum
olarak söz edilmesi değil, bunların kanun metninde kurallaştırılmasıdır.
Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin
çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara
ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir. Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme
organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi
olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve
bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında,
kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kural
koyma yetkisi verilemez. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise " Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır. " hükmü yer almaktadır. Anayasa Mahkemesinin birçok
kararında, Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının kapsamına giren
kişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin kanunla
yapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesinin idarenin düzenleyici
işlemlerine bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olacağı hususu vurgulanmıştır. Anayasa Mahkemesinin 21.2.2008 günlü, E.2005/10, K.2008/63 sayılı
kararında, aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevlerden olduğu, idari hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarını
yürütmek üzere çalıştırılanların da Anayasa'nın 128. maddesinde ifade
edilen "kamu görevlisi" kapsamında olduğu
kabul edildiğinden, sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci
fıkrası gereğince kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Kanun'da, aile hekimi ve aile sağlığı elemanının tanımı yapılarak,
kimlerin aile hekimliği personeli olarak sözleşmeli veya görevlendirme
suretiyle istihdam edilebileceği, kamu görevlisi olup da sözleşmeli veya
görevlendirme suretiyle aile hekimliği personeli olarak istihdam edilenlerin
eski kadrolarıyla ilişkisi, bunlara yapılacak ödeme tutarları, sosyal güvenlik
kuruluşlarıyla ilişkileri, hizmetin esasları ve personelin kimler tarafından
denetleneceği hakkında düzenlemeler yer almakla birlikte, sözleşmeli aile
hekimi ile aile sağlığı elemanlarının izin hakkına ilişkin herhangi bir
düzenlemeye yer verilmemiştir. İtiraz konusu kurallarda, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla
yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığının uygun görüşü
alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak
yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Böylece sözleşmeli olarak
çalıştırılacak aile hekimliği personeliyle imzalanacak hizmet sözleşmesinde yer
alacak özlük haklarına ilişkin hususların kanunla belirlenmesi gerekirken bu
konuda idareye düzenleme yetkisi tanındığı anlaşılmaktadır. Nitekim, itiraz konusu kurallara dayanılarak Bakanlar Kurulunca hazırlanan
Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele
Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 1.
maddesinde, Yönetmelik'in amacının, "sözleşmeli olarak
çalıştırılacak personelle görevlendirme suretiyle çalıştırılanlara yapılacak
ödemeler, bunların izinleri ve sözleşme esaslarını belirlemek" olduğu
ifade edildikten sonra, 11. maddesinde sözleşme ile çalıştırılan aile hekimleri
ve aile sağlığı elemanlarının izin hakkına ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer
verilmiştir. Buna göre, kamu görevlisi statüsünde olan sözleşmeli aile hekimi
ve aile sağlığı elemanlarının, özlük hakları kapsamında bulunan izin hakkına
ilişkin temel ilkelerin yönetmelikle düzenlenmesine imkân tanıyan kurallar,
kamu görevlilerinin statülerinin kanunla düzenlenmesi ve yasama yetkisinin
devredilmezliği yönündeki anayasal ilkelerle bağdaşmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının
" Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer
alacak hususlar. " ve ". Maliye Bakanlığının uygun görüşü
alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenir. "  bölümleri,  " sözleşmeli
aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının izin hakkı " yönünden Anayasa'nın
7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir. Kurallar, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı bulunarak
iptal edildiğinden Anayasa'nın 50. maddesi yönünden ayrıca inceleme yapılmasına
gerek görülmemiştir. VI- SONUÇ 24.11.2004 günlü, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8.
maddesinin; A- Birinci fıkrasının, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin
bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkraya ilişkin
başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE, B- İkinci fıkrasının " Aile hekimi ve aile sağlığı
elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar." ve ".Maliye
Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine
Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." bölümlerinin "sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının
izin hakkı" yönünden Anayasa'ya aykırı olduklarına ve
İPTALLERİNE, 11.9.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkanvekili Serruh
  KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Erdal
  TERCAN Üye Muammer
  TOPAL Üye Zühtü
  ARSLAN Üye M.
  Emin KUZ Üye Hasan
  Tahsin GÖKCAN