ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2014/186 Karar Sayısı : 2014/188 Karar Günü : 17.12.2014 R.G. Tarih-Sayı :
10.1.2015-29232 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 24.11.2004 günlü, 5258
sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının "Aile
hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak
hususlar." ve ".Maliye Bakanlığının uygun görüşü
alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenir." bölümlerinin "sözleşmeli
aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının yaş şartı" yönünden
Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırılıkları ileri sürülerek iptallerine
karar verilmesi istemidir I- OLAY Davacının, Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık
Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istemiyle açtığı
davada, itiraz konusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan
Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralı Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 8. maddesi şöyledir: " Yönetmelikler Madde 8- Aile hekimi ve aile
sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve
statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve
nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak
kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş
tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete,
rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması
ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca
çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer
alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen
esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden
indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Maliye
Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine
Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir . " B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ,
Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin
GÖKCAN'ın katılımlarıyla 17.12.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, sözleşmeli olarak görev yapan aile hekimleri ve
aile sağlığı elemanlarının "kamu görevlisi" olmaları
sebebiyle, kamu görevine atanacakları yaş sınırının kanunla belirlenmesi
gerekirken, itiraz konusu kurallarla yönetmelikte düzenlenmesine yetki
verilmesinin Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. Kanun, aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesi için
sözleşmeli veya görevlendirme suretiyle istihdam edilmesi öngörülen aile
hekimleri ile aile sağlığı elemanlarının statüsü, mali hakları ve hizmet
esaslarını düzenlemektedir. Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasında, Sağlık Bakanlığının,
Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip,
tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,
kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak
çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları
için görevlendirmeye yetkili olduğu; ikinci fıkrasında ise ihtiyaç duyulması
hâlinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Kanun'un 48.
maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları
taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanlarının
da Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine aile
hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarak çalıştırılabileceği
hüküm altına alınmıştır. İtiraz konusu kurallarda ise aile hekimi ve aile sağlığı
elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığının
uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle
düzenleneceği belirtilmiştir. Anayasa'nın 7. maddesinde " Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. "
denilmektedir. Anayasa Mahkemesinin pek çok kararında yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna
göre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum
olarak söz edilmesi değil, bunların kanun metninde kurallaştırılmasıdır.
Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin
çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara
ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir. Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme
organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi
olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve
bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında,
kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kural
koyma yetkisi verilemez. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise " Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır. " hükmü yer almaktadır. Anayasa Mahkemesinin birçok
kararında, Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının kapsamına giren
kişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin kanunla
yapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesinin idarenin düzenleyici
işlemlerine bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olacağı hususu vurgulanmıştır. Anayasa Mahkemesinin 21.2.2008 günlü, E.2005/10, K.2008/63 sayılı
kararında, aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevlerden olduğu, idari hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarını
yürütmek üzere çalıştırılanların da Anayasa'nın 128. maddesinde ifade
edilen "kamu görevlisi" kapsamında olduğu
kabul edildiğinden, sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci
fıkrası gereğince kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Kanun'da, aile hekimi ve aile sağlığı elemanının tanımı yapılarak,
kimlerin aile hekimliği personeli olarak sözleşmeli veya görevlendirme
suretiyle istihdam edilebileceği, kamu görevlisi olup da sözleşmeli veya
görevlendirme suretiyle aile hekimliği personeli olarak istihdam edilenlerin
eski kadrolarıyla ilişkisi, bunlara yapılacak ödeme tutarları, sosyal güvenlik
kuruluşlarıyla ilişkileri, hizmetin esasları ve personelin kimler tarafından
denetleneceği hakkında düzenlemeler yer almakla birlikte, sözleşmeli aile
hekimi ile aile sağlığı elemanlarının bu göreve atanabileceği yaş sınırına
ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir. İtiraz konusu kurallarda, aile hekimi ve aile sağlığı
elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığının
uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca
çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Böylece sözleşmeli
olarak çalıştırılacak aile hekimliği personelinin bu göreve atanabileceği yaş
sınırının kanunla belirlenmesi gerekirken bu konuda idareye düzenleme yetkisi
tanındığı anlaşılmaktadır. Nitekim, itiraz konusu kurallara dayanılarak Bakanlar Kurulunca
hazırlanan Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca
Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmelik'in 5. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, sözleşmeli olarak
çalıştırılacak aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarıyla sözleşme
imzalayabilmek için yetmişbeş yaşından gün almamış olma şartı getirilmiştir. Buna göre, kamu görevlisi statüsünde olan sözleşmeli aile hekimi
ve aile sağlığı elemanlarının, bu göreve atanabileceği yaş sınırının
yönetmelikle düzenlenmesine imkân tanıyan kurallar, kamu görevlilerinin
statülerinin kanunla düzenlenmesi ve yasama yetkisinin devredilmezliği
yönündeki anayasal ilkelerle bağdaşmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının
" Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer
alacak hususlar. " ve ". Maliye Bakanlığının uygun görüşü
alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenir. "  bölümleri  " sözleşmeli
aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının yaş şartı " yönünden
Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir. VI- SONUÇ 24.11.2004 günlü, 5258 sayılı Aile Hekimliği
Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının "Aile hekimi ve aile
sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar." ve ".Maliye
Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine
Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." bölümlerinin "sözleşmeli
aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının yaş şartı" yönünden Anayasa'ya
aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, 17.12.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi. Başkanvekili Serruh
  KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN Üye Muammer
  TOPAL Üye Zühtü
  ARSLAN Üye M.
  Emin KUZ Üye Hasan
  Tahsin GÖKCAN