ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı       :  2015/62 Karar Sayısı    :  2015/84 Karar Tarihi   :  30.9.2015 R.G. Tarih-Sayı   : 
20.10.2015-29508 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara
2. İş Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 25.6.2001 tarihli ve
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15.
maddesinin birinci fıkrasının 1.12.2011 tarihli ve 6253 sayılı Kanun'un 41.
maddesinin (13) numaralı fıkrası ile değiştirilen (a) bendinde yer alan "Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı,." ibaresinin, Anayasa'nın
13. ve 51. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığı idari teşkilatında görev yapan kamu görevlilerinin sendika üyesi
olma haklarının bulunduğunun tespiti ve birikmiş üyelik aidatlarının yasal
faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi talebiyle açılan davada, itiraz
konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali
için başvurmuştur. II- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi şöyledir: "Sendika üyesi olamayacaklar Madde 15- Bu Kanuna göre kurulan sendikalara; a) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari
Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik
Kurulu Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri, b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılar
ve bu meslekten sayılanlar, c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları,
başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetim
kurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul
başkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üst
amirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri,  
belediye başkanları ve yardımcıları, d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile Yükseköğretim
Denetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü
rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile
bunların yardımcıları, e) Mülkî idare amirleri, f) Silahlı Kuvvetler mensupları, g) (İptal: Anayasa Mahkemesi'nin 10/4/2013 tarihli ve E.: 2013/21,
K.: 2013/57 sayılı Kararı ile.) h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları, ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi
denetim elemanları, j) Emniyet hizmetleri sınıfı, .(İptal: Anayasa Mahkemesi'nin
29/1/2014 tarihli ve E.:2013/130, K.:2014/18 sayılı Kararı ile.) k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri, Üye olamazlar ve sendika kuramazlar." III- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep
KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in
katılımlarıyla 1.7.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, uluslararası sözleşmelerde sadece
silahlı kuvvetler ve polis teşkilatı mensuplarının sendika kurma hakkı kapsamı
dışında bırakılmalarına imkân tanındığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM)
Başkanlığı idari teşkilatında görev yapanların bu kapsamda olmadığı, Anayasa
Mahkemesinin 10.4.2013 tarihli ve E.2013/21, K.2013/57 ve 29.1.2014 tarihli ve
E.2013/130, K.2014/18 sayılı kararları da dikkate alındığında TBMM Başkanlığı
idari teşkilatında görev yapanların sendika kurmalarını ve sendikalara üye
olmalarını yasaklayan itiraz konusu kuralın, Anayasa'nın 13. ve 51.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu ibareyle, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında
görev yapanların sendika kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmaktadır. 5. 1.12.2011 tarihli ve 6253 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığı İdari Teşkilatı Kanunu'nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,
anılan Kanun'a ekli (I) sayılı cetvelde gösterilen idari teşkilatın, doğrudan
TBMM Başkanına ve Genel Sekretere bağlı birimler ile yasama ve denetim
hizmetlerinden sorumlu genel sekreter yardımcısına, idari, mali ve teknik
hizmetlerden sorumlu genel sekreter yardımcısına, bilgi ve bilişim
hizmetlerinden sorumlu genel sekreter yardımcısına ve milli saraylardan sorumlu
genel sekreter yardımcısına bağlı birimlerden meydana geleceği belirtilmiş;
idari teşkilatın kadroları ise Kanun'a ekli (1) ve (2) sayılı listelerde
gösterilmiştir. Anılan listelere göre TBMM idari teşkilatında genel sekreter,
hukuk müşaviri ve yasama uzmanı gibi genel idare hizmetleri sınıfına tabi olan
personelle birlikte mühendis ve mimar gibi teknik hizmetler sınıfına dahil olan
personel de görev yapmaktadır. 6. Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, "Çalışanlar
ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve
menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve
üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme
haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten
ayrılmaya zorlanamaz." denilmek suretiyle işçi ve memur ayrımı
yapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı
anayasal güvenceye bağlanmıştır. 7. Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme
özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi
menfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir araya
gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk hâlinde siyasal,
kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika
hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya
gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenme
özgürlüğü kapsamında yer almaktadır. 8. Sendika kurma hakkı Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca ancak milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel
sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması
sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte yandan, anılan maddenin
beşinci fıkrasında "İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu
alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine
uygun olarak  kanunla düzenlenir." hükmüne yer
verilerek ikinci fıkradaki sınırlama sebepleri dışında da kamu görevlileri
yönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılması ya da hakkın
kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır. 9. Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarına uygun
olarak sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına getirilen sınırlamalar, Anayasa'nın
13. maddesi uyarınca demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük
ilkesine de aykırı olamaz. 10. Anayasa'nın 13. maddesinde demokratik toplum düzeninin
gerekleri ve ölçülülük ilkeleri iki ayrı kriter olarak düzenlenmiş olmakla
birlikte bu iki kriter arasında sıkı bir ilişki vardır. Temel hak ve
özgürlüklere yönelik herhangi bir sınırlamanın, demokratik toplum düzeni için
gerekli nitelikte, başka bir ifadeyle öngörülen kamu yararı amacını
gerçekleştirmekle birlikte, temel haklara en az müdahaleye olanak veren ölçülü
bir sınırlama niteliğinde olup olmadığının incelenmesi gerekir. 11. Ölçülülük, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile
sınırlama araçları arasındaki ilişkiyi yansıtır. Ölçülülük denetimi, ulaşılmak
istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak için seçilen aracın
denetlenmesidir. Bu sebeple, kuralın hedeflenen amaca ulaşabilmek için
elverişli, gerekli ve orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir. 12. Demokratik toplum, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik temeline
dayanmaktadır. Örgütlenme özgürlüğü, demokratik toplumun vazgeçilmez ögesini
teşkil etmektedir. Demokratik bir toplumda bu özgürlüğe müdahale edilebilmesi,
ancak zorlayıcı nedenlerin varlığına bağlıdır. Diğer bir ifadeyle, bu özgürlüğe
yapılan müdahalenin demokratik toplum düzeni bakımından gerekli olduğundan söz
edilebilmesi için zorunlu bir nitelik taşıması gerekmektedir. 13. TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev yapanların sendika
kurmasını ve sendikalara üye olmasını yasaklayan itiraz konusu kuralın, sendika
kurma ve sendikalara üye olma hakkına müdahalede bulunduğu açıktır. İtiraz
konusu kuralda, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev yapanların sendika
kurmasının yasaklanmasının, yasama organının çalışma düzeninin korunması
amacına dayandığı anlaşılmaktadır. 14. Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti
adına TBMM tarafından yerine getirileceği ifade edilmekte; 87. maddesinde de
TBMM'nin görev ve yetkileri, "kanun
koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek;
Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi
vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para
basılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların
onaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte
üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilânına karar vermek ve
Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine
getirmek" olarak öngörülmektedir. Anayasa'nın 87. maddesiyle
genel olarak çerçevesi çizilen yasama görev ve yetkisi, Anayasa'nın 75. maddesi
uyarınca genel oyla seçilen milletvekilleri aracılığıyla yerine
getirilmektedir. TBMM idari teşkilatında görev yapan personelin temel görevi
ise TBMM Genel Kuruluna, Başkanlık Divanına, komisyonlara, siyasi parti
gruplarına ve milletvekillerine yasama işlevinin gerektirdiği her türlü bilgi desteği ile idari ve teknik destek sunmaktır. 15. Sendikalar, üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla,
üyelerinin üretimden gelen güçlerine dayanarak faaliyet gösteren örgütlü
yapılardır. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar, örgütlenmek ve
sendikalaşmak suretiyle işveren karşısındaki pazarlık güçlerini artırmakta,
gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarının çözümünde etkin
bir konum elde etmektedirler. Bu bakımdan, sendikalaşmanın sosyal adaletin
tesisine hizmet eden önemli bir demokratik araç olduğu söylenebilir. 16. Bununla beraber, sendikalaşma olgusunun, kurumların çalışma
düzenini olumsuz etkileme potansiyeline sahip olduğu da açıktır. Bu durum, işin
doğasından kaynaklanmakta olup sadece bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün bir
parçası olan sendika kurma hakkının kural olarak ortadan kaldırılması,
demokratik toplum gerekleriyle örtüşmez. Bunun yanında, katı bir disiplin ve
hiyerarşik düzen gerektiren kimi mesleklerde çalışma düzeninin bozulması, kamu
düzeninin de telafisi mümkün olmayacak şekilde bozulmasına neden
olabileceğinden bu gibi durumlarda, kamusal yarara üstünlük tanınarak ilgili
mesleklerle sınırlı olarak sendikalaşmanın yasaklanması söz konusu olabilir. 17. Yerine getirdikleri görevler yukarıda belirtilen TBMM
Başkanlığı idari teşkilatında görev yapan personelin sendikalaşmasının, çalışma
düzeni üzerinde yaratacağı etkinin, bunların sendika kurma hakkından yoksun
bırakılmalarını zorunlu kıldığı söylenemez. Zira bu kişilerin yürüttüğü
hizmetlerde meydana gelebilecek aksamalar, yasama organının çalışma düzeni
yönünden telafisi güç ve imkânsız zararların oluşmasına yol açmamaktadır.
Dolayısıyla, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev yapan personelin sendika
kurma hakkından yoksun bırakılmasının, demokratik toplum düzeni bakımından
zorunluluk taşıdığı söylenemez. 18. Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin içtihadı da bu
yönde olup Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin "Örgütlenme
Hakkı" nı düzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi
uyarınca, ancak ikna edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması hâlinde,
devletin idare mekanizmasında görev yapan kamu görevlilerinin sendika kurma
hakkına meşru kısıtlamaların getirilebileceği belirtilmektedir ( Demir ve
Baykara/Türkiye (BD),  Başvuru No:34503/97, 12/11/2008, par.119). 19. Bu durumda, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev
yapanların sendika kurma ve sendikalara üye olmalarının yasaklanması suretiyle
sendika hakkına yapılan müdahale, demokratik toplum düzeni açısından gerekli
bir müdahale niteliği taşımamaktadır. 20. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu  ibare, Anayasa'nın
13. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. V- HÜKÜM 25.6.2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve
Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının, 1.12.2011 tarihli
ve 6253 sayılı Kanun'un 41. maddesinin (13) numaralı fıkrası ile değiştirilen
(a) bendinde yer alan "Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı
İdari Teşkilatı,." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, 30.9.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer
  TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ