ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1977/6 Karar Sayısı:1977/14 Karar günü:22/2/1977 Resmi Gazete tarih/sayı:28.3.1977/15892 İptal
davasını açan: Cumhuriyetçi Güven Partisi ve bu Partinin Türkiye Büyük Millet
Meclisi Grubu İptal
davasının konusu : Millet Meclisi Üyelerinin ödenek ve yolluklarını saptayan,
Millet Meclisi Hesapları İnceleme Komisyonunun 8/12/1976 günlü, 54/17 sayılı
raporunu onayan Millet Meclisi Genel Kurulu Kararının, Anayasa'ya ve İçtüzüğe
aykırı bir kural ihdası niteliğinde bulunduğu Öne sürülerek iptaline karar
verilmesi istenmiştir. II-
METİNLER: l-
Dava konusu edilen metin : a)
Hesapları İnceleme Komisyonunun kararı şöyledir : "Millet
Meclisi S. Sayısı : 429 5/6/1975
tarihli, 1905 sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesapları
İnceleme Komisyonu Raporu (5/50) Hesapları
İnceleme Komisyonu Karar Tutanağı Millet
Meclisi 8/12/1976 Hesapları
İnceleme Komisyonu E.
No: 54 K. No: 17 Millet
Meclisi Yüksek Başkanlığına Komisyonumuz,
Millet Meclisi İçtüzüğünün 153 üncü maddesi uyarınca, tahakkuk şubelerinin
işlemleri üzerinde yürüttüğü incelemelerde Millet Meclisi Bütçesinin,
üyelerinin ödenek ve yolluklarına ilişkin maddelerinde uyulması gereken esas ve
usulleri tespit etmek üzere 8 Aralık 1976 tarihli Birleşimde, dinlenmesi karar
atma alınan uzmanlar da hazır bulundukları halde konuyu görüşmüştür. Yapılan
incelemede, Millet Meclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerinin, üyelerin ödenek ve
yolluklarının hesaplanmasında, (1000+200)
+ (1000+200) X 50 : 100 esasını kabul ettikleri tespit olunmuştur. Millet
Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarına ilişkin olarak Anayasa'nın 82 nci
maddesi şu hükmü koymuştur. (Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları, kanunla düzenlenir.
Ödeneğin aylık tutarı, en yüksek Devlet Memurunun almakta olduğu miktarı,
yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz...) Üyelerin
ödenek ve yolluklarını düzenleyen l sayılı Kanunun 1905 sayılı Kanunla değişik
metni, (T. B. M. Meclisi üyelerinin ödeneklerinin saptanmasına dair Anayasa'nın
82 nci maddesindeki miktar; Devlet Memurları Yasasıyla gösterilen en yüksek
gösterge ile bu yasaya dayanılarak çıkarılan kararnameler gereği yapılan
ödemeler ve diğer yasalarla aylıklara eklenen ödemelerin tutarıdır...) Hükmünü
ihtiva etmektedir. Hukuk
düzenimizde memuriyet müessesesi; Anayasa'nın 117 nci maddesinde, Devlet
Memurları Kanununun 4 üncü maddesinde ve Türk Ceza Kanununun 279 uncu
maddesinde tanımlanmıştır. 1905
sayılı Kanun, Anayasanın 82 nci maddesinin uygulama Kanunudur. Türkiye Büyük
Millet Meclisi üyelerinin Ödenek ve yollukları bu kanunda öngörülen esas ve
usuller dairesinde hesaplanmak gerekir. Bu kanunun yukarıda metni aynen verilen
hükmüne göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin Ödenek ve yolluklarının
tespitinde esas alınacak miktar, a)
Devlet Memurları Kanunu ile gösterilen en yüksek gösterge ile bu kanuna
dayanılarak çıkarılan kararnameler ile oluşan miktar, b)
Diğer kanunlar ile aylıklara eklenen ödemeler ile oluşan miktar, Esas
olmak üzere yapılacak ödemelerden, en yüksek seviyede, olanına eşit seviyedeki
bir ödeme şeklini öngörmüştür. Bu
görüşmelerin komisyonumuzda sürdürüldüğü 8 Aralık 1976 tarihi itibarı ile
Türkiye Cumhuriyetinde, Anayasanın 117 nci maddesinde, Devlet
Memurları Kanununun 4 üncü maddesinde ve Türk Ceza Kanununun 279 uncu
maddesinde tanımı yapılan memuriyet müessesesinde, kendilerine en yüksek
seviyede parasal Ödeme yapılan memurlar, 1991 sayılı Kanunun 8 inci maddesi
uyarınca aylık almakta olanlardır. . Anayasanın
82 nci maddesi ile 1905 sayılı Kanun uyarınca, Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyelerinin ödenek ve yolluklarının hesaplanmasında, 1991 sayılı Kanunun 8 inci
maddesinde belirtilen miktarın esas alınması, Anayasal bir zorunluluk vasfını
kazanmıştır. Millet
Meclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerinin, üyelerin ödenek ve yolluk miktarının
hesaplanmasında, Anayasanın 82 nci maddesi ile 1905 sayılı Kanunun emredici
hükmünü yerine getirmemeleri, Anayasa ve kanunlar ile bağdaşmadığı cihetle,
Millet Meclisi Bütçesinin, üyelerin ödenek ve yolluklarına ilişkin hükümlerin
uygulanmasında, Millet Meclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerinin işlem hatası
yaptıkları, Komisyonumuzca hukukî bir gerçek olarak tespit edilmiştir. Komisyonumuz,
Denetçi üyemizin, komisyonumuz adına yürüttüğü denetim görevinde ve Millet
Meclisi Başkanlığı tahakkuk şubelerince kendisine arz edilen, üyelerin ödenek
ve yolluklarının miktarlarının hesaplanmasına dair işlemlerde, 1991 sayılı
Kanunun 8 inci maddesindeki hükmün gerçekleşip gerçekleşmemiş olduğunu aramasını
ve vize işlemi ancak böylece yürütebilmesini prensip kararına bağlamıştır. Üyelerin
ödenek miktarının tespiti ile ilgili tahakkuk işlemlerinin, ittifakla alman
komisyonumuzun işbu prensip kararı esaslarına göre yapılması için, tahakkuk
şubelerinin uyarılmasına; Keyfiyetin
Yüksek Başkanlığına arzına mevcudun oybirliğiyle karar verildi." b)
Millet Meclisi Genel Kurulunun 6 Ocak 1977 günlü 29. Birleşiminde aşağıdaki
işlemler yapılmıştır: "Başkan
- Gündemimizin, onaya sunulacaklar bölümüne geçiyoruz. Gündemimizin
sunuşlar kısmının birinci sırasında yer alan, 5/6/1975 tarihli, 1905 sayılı
Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun
429 sıra sayısı ile basılıp dağıtılan raporunu okutup, oylarınıza sunacağım. (Millet
Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonu raporu okundu) Başkan
- Raporu okutmuş bulunuyorum. Oylarınıza
sunuyorum: Kabul edenler ...... Kabul etmeyenler ...... Kabul
edilmiştir." -
Dayanılan Anayasa Kuralları: "Madde
64- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesin hesap kanun
tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel ve özel af
ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine
karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir..." "Madde
82- Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları kanunla
düzenlenir. Ödeneğin aylık tutarı en yüksek Devlet memurunun almakta olduğu
miktarı, yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz. Ödenek
ve yollukların en çok üç aylığı önceden ödenebilir." 3-
Konu ile ilgili öteki Anayasa kuralları: "Madde
4- Egemenlik kayıtsız şartsız Türk Milletinindir. Millet, egemenliğini, Anayasa'nın
koyduğu esaslara göre, yetkili organlar eliyle kullanır. Egemenliğin
kullanılması, hiç bir suretle belli bir kişiye, zümreye veya sınıfa
bırakılamaz. Hiç bir kimse veya organ, kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet
yetkisi kullanamaz." "Madde
91- Kanun teklif etmeye, Bakanlar Kurulu ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri yetkilidirler. Üyeler,
kendi tekliflerini her iki Meclisin ilgili komisyonlarında
savunabilirler." "Madde
127- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile
mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap
ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme
ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştay'ın
kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,
ödev ve yetkileri, hakları ve yükümleri ve diğer Özlük işleri, Başkan ve
üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir. Silahlı
Kuvvetler elinde bulunan Devlet mallarının Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
denetlenmesi usulleri, millî savunma hizmetlerinin gerektirdiği gizlilik
esaslarına uygun olarak kanunla düzenlenir. Kamu
iktisadî Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi kanunla
düzenlenir." "Madde
128- Kesin hesap kanunu tasarıları, kanunda daha kısa bir süre kabul edilmemiş
ise, ilgili oldukları malî yılın sonundan başlayarak en geç bir yıl sonra,
Bakanlar Kurulunca, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay, genel
uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesin hesap kanunu tasarısının
verilmesinden başlayarak en geç altı ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunar." 4-
Konu ile ilişkisi olan öteki metinler : a)
5/6/1975 günlü, 1905 sayılı Yasa ile değişik 22 Ocak 1962 günlü l sayılı
Yasanın l nci maddesi şöyledir : "Madde
l- T.B.M. Meclisi üyelerinin ödeneklerinin saptanmasına dair Anayasa'nın 82 nci
maddesindeki miktar; Devlet Memurları Yasası ile gösterilen en yüksek gösterge
ile bu yasaya dayanılarak çıkarılan Kararnameler gereği yapılan ödemeler ve
diğer yasalarla aylıklara eklenen ödemelerin tutarıdır. T.B.M.
Meclisi üyeleri yolluklarının aylık tutarı yukarıdaki fıkraya göre tespit
olunan ödeneklerin aylık tutarının yarısına eşittir. Bu yollukları hiç bir
surette haczedilemez. Yukarıdaki
fıkralarda yazılı Ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları, her bütçe
yılı Devlet Memurları Yasasının 154 ncü maddesinde yazılı katsayı ile
kararnamelerde belirtilen Ölçülerin değişmesindeki esasların uygulanması
suretiyle hesabolunur. Yasa
ve kararnameler için belirtilen yürürlük tarihleri yukarıdaki fıkralar gereği
yapılacak ödemeler için de geçerlidir." b)
11/5/1976 günlü, 1991 sayılı Kanunun 8. maddesiyle değiştirilen 25/6/1973 tarih
ve 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 16 nci maddesi şöyledir: "Madde
16- Bütün öğretim üyelerine, esas görevi üniversitede olan öğretim
görevlilerine, asistanlara ve diğer öğretim yardımcılarına iş Güçlüğü, İş Riski
ve Teminindeki Güçlük Zammı olarak, her türlü yan ödeme hesaba katılmaksızın
görev aylık dereceleri karşılığı olan aylıklarının % 40'ı oranında her ay ek
ödemede bulunulur. İdarî
görevlerden dolayı ayrıca her ay rektör olmayan Üniversitelerarası Kurul
Başkanına, rektörlere ve birden fazla fakülteden oluşan ve tüzel kişiliği olan
üniversite Bilim ve Tıp Merkezi Başkanına almakta oldukları aylık maaş
tutarının 2/3'ü, rektör yardımcısı ve dekanlara 1/2'si ve Yüksek Okul Müdürü ve
dekan yardımcısına 1/3'ü oranında ek ödemede, bulunulur..." c)
Millet Meclisi İçtüzüğünün ilgili kuralları şöyledir : "Madde
153- Hesapları inceleme Komisyonu, Genel Kurulca kabul edilen Millet Meclisi
Bütçesiyle Meclise bağlı bütçenin tatbikatına nezaret eder. Saymanlığın
denetlenmesi yılda altı defadan az olamaz. Komisyon,
söz konusu incelemelerin sonucunu bir raporla Genel Kurula sunar." "Madde
154- Verile emirleri, Hesapları inceleme Komisyonu Denetçi Üyesi tarafından
harcamanın yapılmasından önce vize edilir. Denetçinin
özürlü olması halinde, bu görevi, komisyonun sözcüsü yapar. Hesapları
inceleme Komisyonu Denetçi Üyesi veya onun izinli veya özürlü olması halinde
Sözcüsü, tatil ve araverme sırasında Ankara'da bulunur." "Madde
156- Hesapları inceleme Komisyonu, her malî yıl sonunda Millet Meclisine ait
geçen yıl bütçesinin kesin hesabını bir raporla birlikte Genel Kurula sunar. Genel
Kurul bu rapora bilgi edinmekle yetinir." III-
İLK İNCELEME : Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca ve 1/2/1977 gününde Kani Vrana,
Şevket Müftügil, Ahmet Akar, Halit Zarbun, Ziya Önel, Ahmet Koçak, Şekip
Çopuroğlu, Fahrettin Uluç, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan
Gürsel, Ahmet Salih Çebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun
katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısında aşağıda açıklanan konular
üzerinde durulmuş ve belirtilen sonuçlara varılmıştır: l-
Davanın yasa kurallarına uygun olarak açılıp açılmadığı konusu : a)
Dava konusu edilen Millet Meclisi Genel Kurulu karan, 6/1/1977 günlü 29.
Birleşimde alındığına göre, dava, Anayasa'nın 150. ve 22/4/1962 günlü, 44
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un
22. maddelerinde belirlenen süre içerisinde açılmıştır. b)
Davayı açanın iki sıfatını birlikte kullandığı dava dilekçesinin
incelenmesinden anlaşılmaktadır. Yani, dava konusu kararın, hem Cumhuriyetçi
Güven Partisi TBMM Grubu Kararı ile ve Grup Başkanı sıfatiyle, hem de aynı
partinin Parti Dîvanı Kararı ile ve Cumhuriyetçi Güven Partisi Genel Başkanı
sıfatiyle iptalinin istendiği görülmektedir. 1488
sayılı Yasa ile değişik Anayasa'nın 149. maddesinde, Yasama Meclislerindeki
siyasî parti gruplarına ve Türkiye Büyük Millet Meclisinde grubu bulunan siyasî
partiler ile son milletvekili genel seçimlerinde muteber oy sayısının en az
yüzde on'unu alan siyasî partilere doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı
tanınmaktadır. Öte yandan Cumhuriyetçi Güven Parti'sinin yalnız Türkiye Büyük
Millet Meclisi Birleşik Toplantısında grubu bulunduğu, Öteki Meclislerde grubu
olmadığı bilinmektedir. Gerek Anayasa'nın 149. maddesindeki açık kurala, gerek
TBMM. Birleşik Toplantısı içtüzüğü hükümlerine göre, bir siyasî partinin TBMM.
Birleşik Toplantısındaki grubunun, alacağı kararla iptal davası açabileceği ve
Birleşik Toplantıda grubu bulunan siyasî partilerin de tüzüklerine göre en
yüksek merkez organlarının alacakları karar üzerine Genel Başkanlara tarafından
iptal davası açma hakkına sahip bulundukları saptanmış, ayrıca ibraz edilen
belgelerin incelenmesinden de dava açma iradesinin yönetimine uygun biçimde
oluşturulduğu görülmüştür. Bundan
başka, iki sıfata dayanılarak yapılan iptal isteminin bir dilekçede birlikte
yapılmasını engelleyen bir yön de saptanmamıştır. Ayrıca, Cumhuriyetçi Güven
Partisi Tüzüğünün 47. maddesindeki "Genel Başkan T. B. M. M. üyesi ise, T.
B. M. M. Grubunun Başkanıdır" yolundaki hükme de değinilmekte yarar
görülmüştür. 2-
İptali istenen 6/1/1977 günlü Millet Meclisi kararının Anayasa Mahkemesince
denetlenip denetlenemeyeceği sorunu: Söz
konusu karar, Millet Meclisi içtüzüğünün 20. maddesiyle kurulan ve 153-156.
maddelerinde görevleri gösterilen (Millet Meclisi Hesapları inceleme
Komisyonu)'nun, İçtüzüğün 153. maddesi uyarınca, tahakkuk şubelerinin işlemleri
üzerinde yürüttüğü incelemeler sırasında Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve
yolluklarının hesabında uyulması gerekli esasların saptanmasına ilişkin olmak
üzere aldığı prensip kararını belirten 8/12/1976 günlü. Esas 54, Karar 17
sayılı raporun Millet Meclisinin 6/1/1977 günlü 29. Birleşiminde onaya
sunulması ve kabul edilmesi sonucu meydana gelmiştir. Anayasa'nın
değişik 147. maddesinde, Anayasa Mahkemesine, kanunların ve Türkiye Büyük
Millet Meclisi İçtüzüklerinin Anayasa'ya, Anayasa değişikliklerinin de
Anayasa'da gösterilen şekil şartlarına uygunluğunu denetlemek görev ve yetkisi
verilmiş olduğuna ve Anayasa'nın kimi maddelerinde de Meclislerin, 147.
maddenin genel ifadesi dışında kalan işlemlerinden hangilerinin Anayasa
Mahkemesince denetlenceği (Örneğin madde: 81), (Kanun) olmadıkları halde,
Anayasa'ca kanun niteliğinde sayılan belgelerden hangisinin denetime bağlı
olacağı, hangisinin olmayacağı (Madde: değişik 64 ve 65 son fıkralar)
gösterilmiş olduğuna ve oluşum biçimi yukarıda açıklanan 6/1/1977 günlü Millet
Meclisi kararının, denetime bağlı tutulan yasama belgeleri arasında
gösterilmediğine göre sözü geçen kararın Anayasa Mahkemesince denetlenip
denetlenemeyeceği üzerinde durulmuştur. Anayasa'ca
Yasama Meclislerine verilen görevler belli olduğuna göre, Anayasa koyucunun
Anayasa Mahkemesinin denetimine ilişkin kuralları saptarken, Anayasa'da
gösterilen yasama işlemlerini gözönünde tuttuğu kuskusuzdur. Bu bakımdan Yasama
Meclislerince Anayasa'da belirtilen isimlere (Anayasa değişikliği, kanun, kanun
hükmünde kararname, İçtüzük gibi) ve yöntemlere uygun olarak yapılan işlemlerin
Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi olup olmadığının saptanmasında,
Anayasa'nın açık kurallarına başvurulması doğaldır. Nitekim Anayasa Mahkemesi
uygulamalarını bu yolda yürütegelmektedir. (Örneğin, 17/11/ 1970 günlü,
1970/44-42 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı, Resmî Gazete gün 30/3/1971, Sayı :
13794). Ancak
Yasama Meclislerince Anayasa'da öngörülenler dışındaki adlar altında ve başka
yöntemler uygulanmak suretiyle oluşturulan işlemlerin Anayasa Mahkemesinin
denetimine bağlı olup olmadığının saptanmasında aynı yola başvurulmasına olanak
bulunmadığı açıktır. Böyle olunca bu nitelikteki bir işlemin Anayasa
Mahkemesinin görev alanına girip girmediğinin tayininde, meydana getirilen
metin veya belgenin oluşturulmasında uygulanan yöntemin ve içeriğinin niteliği
üzerinde durulması, değer ve etkisinin belirlenmesi ve bu açıdan Anayasa'ca
denetime tabi tutulan işlemlerle eşdeğerde ve etkide ise denetime bağlı
olacağının kabul edilmesi zorunludur. Nitekim
Anayasa Mahkemesi ötedenberi konuyu bu yolda değerlendirmektedir. Örneğin, adı
(içtüzük değiştirilmesi) olmadığı ve içtüzüklerin değiştirilmesindeki yöntemler
uygulanmadığı halde değer ve etki bakımından birer içtüzük düzenlemesi
niteliğinde olan Millet Meclisi kararlarının Anayasa Mahkemesinin denetim
alanına gireceği kabul edilmiştir. (Örneğin 27/2/1968 günlü, 1967/6-1968/9
sayılı Anayasa Mahkemesi karan, Resmî Gazete : gün : 18/6/1968 sayı: 12927). Yasa
niteliğinde kurallar koyan metinler bakımından da aynı doğrultuda düşünmek
zorunluğu vardır. Yasama Meclislerince kabul edilen bir metnin adı (Kanun)
olmasa ve metin oluşturulmasında uygulanan yöntem, kanunlar için Anayasa'da
Öngörülmüş bulunan yönteme uymasa bile, eğer içeriğinde kanun hükmü değer ve
etkisinde kimi kurallar konulmakta ise bu metnin, adı (Kanun) olmamasına rağmen
kanun niteliğinde düzenleme sayılarak Anayasa Mahkemesinin denetimine bağlı
tutulması sorunludur. Bu
açıdan yapılan inceleme sonucunda, söz konusu 6/1/1977 günlü Millet Meclisi
kararının oluşturulmasında yürürlükteki İçtüzük kurallarından değişik biçimde
ve İçtüzük düzenlemesi niteliğinde işlemler yapıldığı ve kararlar verildiği, bu
suretle oluşmuş olan söz konusu karar ile de (Kanun) değer ve etkisinde kimi
kuralların meydana getirildiği anlaşıldığından söz konusu kararın, Anayasa
Mahkemesinin denetimine bağlı bir yasama belgesi olduğu sonucuna varılmıştır. Böylece,
dosyanın eksiği olmadığından işin esasının incelenmesine Ahmet H.
Boyacıoğlu'nun (esasın yalnız içtüzük düzenlemesi açısından incelenmesi
gerektiği) yolundaki görüşü ve Halit Zarbım, Ahmet Erdoğdu Ahmet Salih Çebi'nin
karşıoylariyle ve oyçokluğuyla, karar verilmiştir. IV-
ESASIN İNCELENMESİ : İşin
esasına ilişkin rapor; dava dilekçesi, iptali istenen 5/6/1975 günlü, 1905
sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme
Komisyonunun 8/12/1976 günlü raporu ve bu raporu onaylayan 6/1/1977 günlü
Millet Meclisi kararı, ilgili Anayasa ve İçtüzük kuralları, bunlara ilişkin
yasama belgeleri, konu ile ilişkisi bulunan öteki metinler okunduktan sonra
gereği görüşülüp düşünüldü. A-
Kararın İçtüzük düzenlemesi niteliği açısından incelenmesi: 1-
Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun 1905 sayılı Kanunun
uygulanmasına ilişkin 8/12/1976 günlü raporu 6/1/1977 gününde dağıtılmış ve hiç
bekletilmeden Millet Meclisinin 6/1/1977 günlü 29. Birleşim gündeminin
(Başkanlığın Genel Kurula sunuşları) kısmının 1. sırasına alınmıştır. Millet
Meclisi Başkanı, birleşimi açtıktan sonra: (Başkan-
Gündemimizin onaya sunulacak bölümüne geçiyorum. Gündemimizin
sunuşlar kısmının birinci sırasında yer alan, 5/6/1975 tarihli 1905 sayılı
Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun
429 sıra sayısı ile basılıp dağıtılan raporunu okutup, oylarınıza sunacağım.)
Raporun okunması bittikten sonra: (Başkan-
Raporu okutmuş bulunuyorum. Onayınıza sunuyorum. Kabul edenler... Kabul
etmeyenler... Kabul edilmiştir.) demiş ve böylece iptal davasının konusu olan
6/1/1977 günlü karar oluşmuştur. Açıklanan
oluşum biçiminin içtüzük hükümleriyle karşılaştırılması şu sonuçları ortaya
koymaktadır: Millet
Meclisi İçtüzüğünün 53. maddesine göre Genel Kurula sevkedilen bir komisyon
raporu veya herhangi bir metin, aksine karar alınmadıkça dağıtımı tarihinden
itibaren kırksekiz saat geçmeden görüşülemez. Bu süre geçmeden gündeme alınması
hükümet veya esas komisyon tarafından Genel Kuruldan gerekçeli olarak
istenebilir. Bu takdirde Genel Kurul, işaret oyuyla karar verir. Bu
raporun, Meclisin onayına sunulan bir metin olarak işlem görmesine ve
onaylanabilmesinin görüşmeyi zorunlu kıldığı da niteliğinden açıkca belli
olmasına göre, İçtüzüğün 53. maddesindeki kurallar uyarınca işleme bağlı
tutulması gereklidir. Halbuki
rapor, 48 saat geçmeden, dağıtıldığı gün Başkanlıkça gündeme alınmış ve aynı
gün görüşme açılmadan oya sunulmuştur. Böylece
iptal konusu kararın oluşumunun daha ilk evresinde İçtüzüğün 53. maddesi bir
yana itilerek başkanlıkça yeni bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde işlemler
yapılmış ve Millet Meclisi Genel Kurulunca da Başkanlığın tutumu doğrulusunda
karar alınmıştır. Bu suretle alınmış bulunan karar İçtüzüğe ve dolayısiyle
Anayasa'nın 85. maddesine aykırı olarak yeni bir İçtüzük düzenlemesi
niteliğinde oluşmuş bulunmaktadır. 2-
Millet Meclisi İçtüzüğünün 153. maddesinde, Hesapları İnceleme Komisyonunun,
Millet Meclisi Bütçesiyle ona bağlı bütçelerin uygulanmasının gözetilmesi ve
saymanlığın denetlenmesi amaciyle yapacağı incelemelerin sonucunu göstermek
üzere Genel Kurula sunacağı raporların Genel Kurulca onaylanacağı yolunda bir
kayıt ve işaret bulunmamaktadır. Aynı
komisyon tarafından hazırlanarak Genel Kurula sunulan kesin hesap raporuna
ilişkin içtüzüğün 156. maddesinin son fıkrasındaki (Genel Kurul bu rapora bilgi
edinmekle yetinir.) hükmü örnek gösterilerek, 153. maddede böyle bir hükmün
bulunmamasını, bu madde gereğince sunulacak roporların Genel Kurulca
oylanmasını gerektirdiği yolunda anlamaya da olanak yoktur. Çünkü İçtüzük,
Genel Kurulun kararını gerektiren sunuşları daima açık bir şekilde belirtme
yöntemim kabul etmiştir. İçtüzüğün 5., 6., 127., 130., ve 139. maddeleri bu
görüşü doğrulamaktadır. Öteyandan,
Hesapları İnceleme Komisyonunun 153. madde gereğince yapacağı incelemeler
sonunda düzenliyeceği raporların, nitelikleri bakımından da Millet Meclisinin
onayını gerektiren bir yönü yoktur. Çünkü bir gözlem raporu niteliğinden öte
bir özelliği bulunmayan bu raporların onaylanması kanunlarca bütçeyi
uygulamakla görevlendirilmiş ita âmiri durumundaki Meclis Başkanlarının,
giderleri kanunu gereğince tahakkuk etdirmekle görevli gider tahakkuk
memurlarının, tahakkuk etdirilen giderlerin kanunlara uygunluğunu incelemekle
ve uygun olanları ödemekle görevli sorumlu Sayman'ın (Millet Meclisi
Saymanlığı) görevlerine, kanunlarda yeri olmayan bir müdahale sonucunu doğurur.
Halbuki bu konularda Millet Meclisine, Anayasa'da ve kanunlarda bir yetki ve görev
verilmiş değildir. Kaldı ki Millet Meclisinin sonuçta sorumluyu ve onun
sorumunu saptama gibi yargısal bir yetki kullanması da söz konusu
olamayacağından bu çeşit inceleme raporlarının Millet Meclisi kararına
bağlanması, hukuk düzenimizle bağdaşmasına olanak bulunmayan türde bir yasama
işleminin yaratılması sonucunu doğurur. Bu
açıklamalar Millet Meclisi İçtüzüğünün 153. maddesine göre hazırlanan inceleme
raporlarının niteliğinin, bunların Millet Meclisince onaylanarak bir Millet
Meclisi kararına dönüştürülmesine elverişli olmadığını ortaya koymaktadır. Esasen
1973 yılına kadar yürürlüğünü sürdürmüş olan Türkiye Büyük Millet Meclisi eski
İçtüzüğün aynı nitelikteki 60. maddesinin yıllar boyu süren uygulanmasında, bu
madde gereğince hazırlanan raporların Genel Kurulun bilgisine sunulmasiyle
yetinildiği gibi iptal davasına konu olan karardan ondört gün sonraki bir
birleşimde (20/1/1977 günlü 35 Birleşim) Millet Meclisi İçtüzüğünün 153.
maddesi gereğince düzenlenmiş olan raporların Meclise sunuluşunda, Başkanlıkça
bunların bir durum tesbitinden ibaret olup ihtilaflı bir konu olmadığı, onaya
sunulacak nitelikte bulunmadığı ve sadece Meclisin bilgisine sunulacağı
duyulmuş ve öylece işlem yapılmıştır. Millet
Meclisi Başkanının, Hesapları İnceleme Komisyonunun 1905 sayılı kanunla ilgili
raporunu, içtüzük hükümleri, yıllar boyu süregelen uygulama yöntemi ve
raporunun niteliği gerektirmediği halde Genel Kurulun onayına sunulacak bir
metin olarak kabul edip o yolda işleme tabî tutması ve Meclisin de onaylaması,
İçtüzük hükümlerini değiştirici nitelikte yeni bir düzenleme oluşturmuş ve
iptali istenen 6/1/1977 günlü karar bu yolda ortaya çıkmıştır. Söz
konusu karar bu yönden de Anayasa'nın 85. maddesine aykırı bulunmaktadır. 3-
Aşağıda 6/1/1977 günlü kararın içeriği açısından incelenmesi dolayısiyle
yapılacak açıklamalarda da görüleceği gibi sözü geçen raporun Millet Meclisinde
onaylanması sonucunda kanun değer ve etkisinde bir takım kurallar kabul edilmiş
bulunmaktadır. Bu
durumda Hesapları İnceleme Komisyonu, adı kanun olmamakla birlikte karar adı
altında fakat kanun niteliğinde bir metnin tasarısını hazırlama ve Millet
Meclisi de bunu onaylama görev ve yetkisiyle donatılmış duruma getirilmiştir.
Buna da içtüzüğün 153. maddesi dayanak olarak gösterilmektedir. Halbuki 153.
maddenin bu nitelikte ve kapsamda bir yetki vermediği ve vermesine de olanak
bulunmadığı yukarıda açıklanmıştır. Buna
göre sözü geçen karar Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olarak yeni bir içtüzük
düzenlemesi niteliğindeki kurallar sonucu oluşturulmuş bulunmaktadır. B-
Millet Meclisi Hesapları inceleme Komisyonunun görev yetkilerinin Anayasa ve
öteki kanunlar açısından incelenmesi: Millet
Meclisi İçtüzüğünün 153. maddesi Komisyonun görevini şöyle belirlemektedir: (Hesapları
İnceleme Komisyonu, Genel Kurulca kabul edilen Millet Meclisi Bütçesiyle
Meclise bağlı bütçelerin tatbikatına nezaret eder. Saymanlığın
denetlemesi yılda altı defadan az olamaz. Komisyon,
söz konusu incelemelerinin sonucunu bir raporla Genel Kurula sunar.) Maddede
sözü geçen (Meclise bağlı bütçeler) deyimi, Cumhurbaşkanlığı ve Sayıştay
bütçelerini öngörmektedir. Böylece komisyonun 153. maddede gösterilen görev ve
yetkisi, Millet Meclisi Bütçesiyle birlikte Cumhurbaşkanlığı ve Sayıştay
Bütçelerini de kapsamına almaktadır. İçtüzüğün
154. maddesi komisyonun bu bütçeler üzerindeki görev ve yetkisini
tamamlamaktadır. Bu maddenin hükmü de şöyledir: (Verilen emirleri, Hesapları
İnceleme Komisyonu Denetçi üyesi tarafından harcamanın yapılmasından önce vize
edilir. Denetçinin özürlü olması halinde, bu görevi, Komisyonun sözcüsü
yapar...) Söz
konusu bütçelerin uygulanışı sırasındaki denetimi böylece sürdüren Komisyon,
İçtüzüğün 156. maddesiyle, bütçe hesabının kesilmesiyle de görevlendirilmiştir.
Bu madde hükmü de şöyledir: (Hesapları
inceleme Komisyonu, Her malî yılın sonunda, Millet Meclisine ait geçen yıl
bütçesinin kesin hesabını bir raporla birlikte Genel Kurula sunar. Genel
Kurul bu rapora bilgi edinmekle yetinir.) Bu
maddeye göre komisyon, hem Millet Meclisinin uygulama dönemi biten bütçenin
kesin hesabı tasarısını hazırlamakta, hem de uygunluk bildiriminde olduğu gibi
bunu bir raporla genel kurula sunmaktadır. Bunun
tam bir kesin hesap tasarısı olmadığı öne sürülebilir. Gerçekten bu hem Genel
Kurulun onayına sunulmamakta, hem de 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun
127. maddesinin ikinci fıkrası gereğince bu cetvellerin bir nüshasının Hazine
Hesabı Umumisine sokulması için Maliye Bakanlığına gönderilmesi gerekmekte ve
bu yoldan genel bütçenin kesin hesap kanunu tasarısı içerisindeki yerini alması
sağlanmakta ise de, bu işlemin biçimsel nitelikte olduğu gözden kaçmamalıdır.
Çünkü bu bütçelerin uygulanması üzerinde Maliye Bakanlığının ve Sayıştay'ın hiç
bir denetim hakkı olmadığının 127. maddenin birinci fıkrasında açıkça
belirtildiğine ve dolayısiyle kesin hesap cetvelinde yer alan rakamların ve
bunların dayanağı olan işlemlerin bu kuruluşlarca incelenmesine ve
değerlendirilmesine olanak bulunmadığına göre bu işlemi 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanununun 100. - 107. maddelerine uygun biçimde oluşturulmuş bir kesin
hesap kanunu tasarısı ve uygunluk bildirimi niteliğinde kabul etmek
olanaksızdır. Bu nedenle, eylemli olarak Millet Meclisi bütçesinin kesin hesabı
tasarısının ve uygunluk bildiriminin Hesapları İnceleme Komisyonunca
hazırlandığının kabul edilmesi zorunludur. İçtüzüğün,
yukarıda açıklanan maddeleriyle kurulmuş bulunan Millet Meclisi Bütçesi ve ona
bağlı bütçeler üzerindeki denetim yöntemi, öteki devlet dairelerinin bütçeleri
üzerinde Sayıştay'ca yapılan denetimin yerini almakta, bu bütçeler üzerinde
Sayıştayın denetimi önlenmiş bulunmaktadır. Öteyandan içtüzük maddeleriyle
kurulan bu denetim sistemi, sorumluların sorumlarının saptanması konusunda bir
düzenleme getiremediği için de etkisiz ve yaptırmışız bir denetim yöntemi
düzeyinde kalmaktadır. Yürürlükten
kalkan Türkiye Büyük Millet Meclisi eski içtüzüğünde de bulunan ve oradan
olduğu gibi Millet Meclisinin yeni İçtüzüğüne aktarıldığı anlaşılan bu
düzenlemelerin dayanağı olarak 26/5/1927 günlü, 1050 sayılı (Muhasebei Umumiye
Kanunu) nun 127. maddesi hükmü öne sürülmektedir. Gerçekten
söz konusu maddenin birinci fıkrasında şu hükmün yeraldığı görülmektedir. (Madde
127- Büyük Millet Meclisi, Riyaseti Cumhur ve Divanı Muhasebatın masarifi bu
kanun dairesinde tahakkuk ettirilerek tediye olunur. Maliye Vekâleti ile Divanı
Muhasebatın bunlar üzerinde bir günâ tetkik haklan yoktur.) Bu
hükmün 1961 den önceki Anayasa döneminde kabul edildiği ve o dönemdeki
Anayasa'nın Sayıştay denetimini düzenliyen 100. maddesi kuralının, söz konusu
denetimin kapsamını kesinkes saptamıyarak (... Devletin varidat ve masarif
atını kanunu mahsusuna tevfikan murakabe ....) deyimini kullanmak suretiyle
denetim kapsamının belirlenmesini kanuna bıraktığı yolunda bir anlayışa
elverişli bulunduğu ve o dönemde yürürlükte bulunan 16/6/1934 günlü, 2514
sayılı Divanı Muhasebat Kanununun 13. maddesiyle de (Muhasebei Umumiye Kanunu
ve sair kanunlarla istisna edilenler) in Sayıştay vize ve denetiminin kapsamı
dışında tutulduğu kabul ve ifade edilmiş olduğuna göre eski içtüzük
düzenlenmelerinin o dönemdeki Anayasa ve kanun kurallarına uygun bulunduğu
düşünülebilir Ancak
1961 Anayasası'nın konuya ilişkin ilkeleri ve sonradan bu ilkeler doğrultusunda
yürürlüğe konulan kanunların kuraları açısından soruna bakıldığında aynı sonuca
varmanın olanaksız bulunduğu açıkça görülmektedir. Gerçekten
Anayasanın 64. maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini
ayrı ayrı sayarak göstermiştir. Bunlar arasında bütçelerle ilgili olarak,
Devletin bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek yetkisi
olup, bunun dışında Meclislerin bütçelerinin uygulanmasının denetlenmesi ve
kesinhesap kanunu tasarısı hazırlanması konularında her hangi bir görev ve
yetkisi bulunmamaktadır. Buna
karşı Anayasa'nın 127. maddesi genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve
giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak görevini Sayıştaya
vermektedir. Görüldüğü
gibi Sayıştay'ın, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri
ile mallarının denetlenmesine ilişkin görevinin niteliğini ve kapsamını, bu
maddesiyle Anayasa'nın kendisi saptamış, bu konuda düzenleme yapmak için yasa
koyucuya her hangi bir görev vermediğinden Sayıştay'ın bu tür görevlerinin
kapsamının kanunlarla daraltılması mümkün değildir. Anayasanın 127. maddesinin
birinci fıkrasının sonunda yer alan ve kanunlarla verileceği gösterilen
görevler, aynı fıkranın ilk bölümünde yazılı olanlar dışındaki konulara ilişkin
ek görevler olup, yasa koyucunun bu görevleri dilediği ölçüde ve yöntemde
düzenleyebileceği kuşkusuzdur. 127. maddenin ikinci fıkrasiyle kanunla
düzenleneceği gösterilmiş bulunan konular arasında yer alan (Sayıştay'ın
kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri) nin, görevin niteliği ve kapsamı ile
ilgili yönü bulunmadığı da ortadadır. Öte
yandan Anayasa'nın 128. maddesi kesinhesap kanunu tasarısının Bakanlar
Kurulunca, bu tasarıya ilişkin genel uygunluk bildiriminin de Sayıştayca
hazırlanarak Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı ilkesini koymaktadır. Anayasa'nın
bu açık hükümleri karşısında Cumhuriyet Senatosunun ve Millet Meclisinin, bir
ikinci Sayıştaymışcasına kendi bütçelerini doğrudan doğruya kendilerinin
denetlemelerine ve bu bütçeye ilişkin olmak üzere kesinhesap kanunu tasarısı ve
raporu hazırlamalarına olanak yoktur. Çünkü Meclislerin bütçelerini uygulamakla
(yürütmekle) görevli olan (Millet Meclisi) ve (Cumhuriyet Senatosu)
Başkanlıklarının ve bu konuda kendilerine yardımcı olan Meclislerdeki idare kuruluşlarının,
(bütçe) bakımından genel bütçeye giren birer daire olduktan kuşkusuzdur. Bütçe
kanunlarının 1. maddelerinde ve bağlı (A) işaretli cetvellerde genel bütçeye
giren dairelerin sıralanmasında Cumhuriyet Senatosu ve Millet Meclisinin ilk
sıralarda yer alması da bunun açık bir kanıtıdır. Buna
göre Meclislerin bütçelerinden yapılacak giderlerin Sayıştay'ın denetiminden
geçirilmesi ve Meclislerin bütçelerini de kapsayan genel bütçenin kesinhesap
kanunu tasarısına karşı Sayıştay'ca hazırlanacak uygunluk bildiriminin
Meclislerin bütçelerinin kesinhesaplarını da kapsaması zorunlu bulunmaktadır. Bu
açıklamalardan, Meclislerin bütçelerinin uygulanmasının denetlenmesi ve bu
bütçelere ilişkin kesin hesap tasarısının ve uygunluk bildiriminin hazırlanması
işinin Meclislerin görev ve yetkilerinin dışında bulunduğu gerçeği kuşku
götürmiyecek biçimde ortaya çıkmaktadır. Bu durumda Meclislerin görev alanı
dışında kalan konularda, Meclislerin adına çalışmakla görevli komisyon
kurulmasına olanak bulunmadığı da meydandadır. Şu halde içtüzüğün yukarıda
gösterilen maddeleriyle Meclis Hesaplarını inceleme Komisyonuna verilmiş
bulunan görevleri yapmak üzere bir komisyon kurulmasına, veya bu görevlerin
mevcut komisyonlardan birisine gördürülmesine olanak yoktur. Çünkü Anayasanın
85. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin ve Meclislerin çalışmalarını,
kendi yaptıkları içtüzüklerin hükümlerine göre yürütecekleri kuralını
koymaktadır. Buna göre bir konunun içtüzükle düzenlenebilmesi için onun,
Meclisin çalışma alanı içinde olması gereklidir. Meclislerin Anayasa gereği
olarak görev ve yetkileri içinde olmayan konulara ilişkin çalışmaların içtüzük
hükümleriyle düzenlenmesi ve o yoldan Meclislerin görev alanı içine sokulması
olanaksızdır. Bu
durumda 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 127. ve ondan güç alan
içtüzüğün 153., 156. maddelerinin, Anayasanın 64., 85., 127. ve 128.
maddelerine aykırı bulunduğu sonucu kendiliğinden ortaya çıkmaktadır. Öteyandan
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 127. maddesinin yürürlükte olduğu da
kabul edilemez. Çünkü Sayıştayın kuruluşunun 1961 Anayasa'sının ilkeleri
doğrultusunda yeniden düzenlemek için kabul edilen 21/2/1967 günlü, 832 sayılı
Sayıştay Kanunu; 1. maddesiyle, Sayıştayın, genel ve katma bütçeli dairelerin
gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek
ve sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoliyle kesin hükme bağlamakla
görevli bulunduğu; 28. maddesiyle, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün
gelir, gider ve malları ile nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerinin alınıp
verilmesini, saklama ve kullanılmasını denetlemek, sorumluların hesap ve
işlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlamakla görevli olduğu kurallarını
koymaktadır. Aynı
Kanununun 104. maddesinin ilk fıkrasiyle, kaldırılan belli kanunlar sayıldıktan
sonra, diğer kanunların bu kanuna aykırı hükümlerinin de kaldırıldığı
belirtilmiş ve ikinci fıkrasiyle de (Bu kanunun 28. maddesi gereğince Sayıştay
denetimine tabi daireler) üzerindeki Sayıştay denetimini kaldıran özel
kanunların hükümlerinin de kaldırıldığı kuralı konulmuştur. 1050
sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 127. maddesi hükmü, bir taraftan 832 sayılı
Sayıştay Kanununun 1. ve 28. maddelerine açıkça aykırı olması yönünden söz
konusu 104. maddenin ilk fıkrasiyle, öte yandan Sayıştay denetimini kaldıran
özel nitelikte bir hüküm olması yönünden de aynı maddenin ikinci fıkrasiyle 832
sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 27/2/1967 gününden beri yürürlükten
kaldırılmış bulunmaktadır. Özetlemek
gerekirse Millet Meclisi içtüzüğünün 153. ve sonraki maddeleriyle Millet
Meclisi bütçesinin uygulanması ve hesabının kesilmesi konularında Hesapları
İnceleme Komisyonuna verilmiş olan görevler Anayasaya aykırı olduktan başka
kanun dayanağından da yoksundur. Anayasanın
4. maddesi (Hiçbir kimse veya organ, kaynağını Anayasadan almıyan bir devlet
yetkisi kullanamaz.) ilkesini koymaktadır. Bütçesinin
uygulanmasını denetlemek ve hesabının kesilmesine ilişkin raporu hazırlamak
görevi Millet Meclisine Anayasa ile verilmemiş olduğuna göre, bu görevleri ne
doğrudan doğruya kendisi yapabilir ne de kendi adına bu görevin yapılmasını,
kuracağı bir komisyona verebilir. Bu
durumda Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonunun 1905 sayılı Kanunla
ilgili olmak üzere İçtüzüğün 153. maddesine dayanarak bir rapor hazırlamasının,
Millet Meclisince de bu raporun onanarak yürürlüğe konulmasının, yetkisiz
kurullarca yapılmış hukukça geçersiz bir işlemden öte bir niteliği olmadıktan
başka Anayasa'nın 4. maddesine de açıkça aykırıdır. C-
6/1/1977 günlü, Millet Meclisi kararının içeriği açısından inceleme: Bu
karara konu teşkil eden metin, Hesapları inceleme Komisyonunun 1905 sayılı
Kanunun uygulanmasına ilişkin olarak hazırlandığı 8/12/1976 günlü esas : 54,
karar: 17 sayılı raporudur. Raporda sözü geçen 5/6/1975 günlü, 1905 sayılı
Kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları hakkındaki
22/1/1962 günlü l sayılı Kanunda değişiklik yapmaktadır. Sözü
geçen rapor, 1905 sayılı Yasanın uygulanmasında yanlışlık yapıldığı görüşünü
öne sürmekte ve bu savını da 11/5/1976 günlü, 1991 sayılı Üniversite Personel
Kanunun bazı maddelerinin değiştirilmesi, bazı maddelerinin kaldırılması ve
bazı maddeler eklenmesi hakkındaki kanun ile Türk Ceza Kanununun 279.
maddesinin memur tanımına ilişkin hükümlerine dayandırmaktadır. Halbuki 1905
sayılı Yasanın aldığı ölçü sadece Devlet Memurları Yasasındaki gösterge ve
ödemelerdir. Maddede geçen (diğer yasalarla aylıklara eklenen Ödemeler)
deyimini, Devlet personel yasasındaki aylıklarından başka türlü anlamağa da
olanak yoktur. İptal
davası 1905 sayılı Kanuna karşı açılmadığına göre bu kanunun içeriğinin
incelenmesine olanak bulunmadığından sadece dava konusu 6/1/1977 günlü kararın
içeriğini belirtmek için soruna bu kadar değinilmekle yetinilecektir. Söz
konusu rapor ise, yukarıda kısaca açıklandığı gibi 1905 sayılı Kanundan farklı,
onun kapsamını genişletici yeni kurallar koymaktadır. Bu raporun Millet
Meclisinde onaylanması suretiyle Meclis kararı biçimine dönüştürülmesi onu
uygulayıcılar tarafından uyulması zorunlu bir metin haline getirmiştir. Kararın
bu niteliği o kadar kesin sayılmıştır ki Millet Meclisi Başkanı kendisinin bu
karar ile bağlı olduğunu, aylık çeklerini buna göre düzenleteceğini kamu oyuna
açıkça beyan etmiş ve TBM. Meclisi üyeleri de bu kararın kesin ve uyulması
zorunlu olduğunda ve doğurduğu sonucun değiştirilmesinin ancak yeni bir kanunla
mümkün bulunduğunda birleşmişler ve bu amaçla hazırlanan tasarı da Millet
Meclisi Komisyonlarında ve Genel Kurulunda kabul edilmiştir. Şu
halde 6/1/1977 günlü karar, uygulanması zorunlu kurallar koyan ve ilgililere
yeni boyutlarda haklar tanıyan bir yasama belgesi niteliğindedir. Bu
niteliği açısından kararın incelenmesi, değişik görüşlere yer vermektedir : l-
Söz konusu karar 1961 döneminden önceki Anayasada yer alan yasama işlemlerinin
bir türü olan, "yorum kararı" niteliğindedir. 1961
Anayasası 64. maddesinde böyle bir yasama işlemine olanak vermemiştir. Anayasa
hükümlerine göre Meclisler yorum kararı veremezler. Bu
nedenle sözü geçen karar, bu niteliği yönünden ele alınması halinde Anayasanın
4. ve 64. maddelerine aykırıdır. 2-
Karar içeriğindeki kuralar, yasama meclisince kabul edildiği ve uygulanmaları
zorunlu bulunduğu için kanun kurallarına eşdeğer ve etkidedir. Şu halde bu
karar, adı kanun olmamakla beraber yasama meclisince yapılmış kanun
niteliğindeki bir düzenlemedir. Anayasanın
64. maddesinde ve öteki maddelerinde, kanunların teklifi, görüşülmesi, kabulü
ve yayınlanmaları konularında konulmuş yöntemler dışında, yasama meclislerine
(karar) adı altında ve içtüzükte bulunan veya içtüzük düzenlemesi niteliğinde
olan kimi kurallar uygulamak suretiyle kanun kuralı niteliğinde düzenlemeler
yapma yetkisi verilmemiştir. Böyle bir düzenleme ancak yasa ile ve yasalar için
Anayasada konulmuş bulunan yöntemlere uyularak yapılabilir. Sözü
geçen karar bu yönü ile de Anayasanın 4., 64., 91., 92., 93. maddelerine
aykırıdır. Halit
Zarbun ve Ahmet Salih Çebi, iptal davası konusu Millet Meclisi kararının kanun
niteliği yönünden incelenmesine gerek bulunmadığı görüşünü ileri sürmüşlerdir. Ahmet
H. Boyacıoğlu da kararın kimi bölümlerindeki gerekçelere katılmamış ve ek
gerekçe yazma hakkını saklı tutmuştur. V-
SONUÇ: Millet
Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarının saptanmasına ilişkin 6/1/1977 günlü
Millet Meclisi Kararının, bir içtüzük düzenlemesi niteliğinde olması ve içeriği
yönünden de yasa ile yapılması gereken bir düzenleme getirmiş bulunması
bakımlarından Anayasamızın 4., 64., 85., 91., 92., 93. ve 127. maddelerine
aykırı olduğuna ve iptaline Halit Zarbun ve Ahmet Salih Çebi'nin, Millet
Meclisi Kararının yalnız İçtüzük düzenlemesi açısından iptaline karar verilmesi
gerektiği yolundaki görüşleriyle ve oybirliğiyle, 22/2/1977
gününde karar verildi. Başkanvekili Şevket
  Müftügil Üye Ahmet
  Akar Üye Halit
  Zarbun Üye Ziya
  Önel Üye Abdullah
  Üner Üye Ahmet
  Koçak Üye Şekip
  Çopuroğlu Üye Fahrettin
  Uluç Üye Muhittin
  Gürün Üye Lütfi
  Ömerbaş Üye Ahmet
  Erdoğdu Üye Hasan
  Gürsel Üye Ahmet
  Salih Çebi Üye Nihat
  O. Akçakayalıoğlu Üye Ahmet
  H. Boyacıoğlu KARŞIOY
YAZISI Yukarıda
Esas ve Karar numaraları yazılı bulunan Mahkememizin kararı ile ilgili olarak,
Sayın Ahmet Salih Çebi tarafından yazılan karşıoy yazısına aynen iştirak
ediyorum. Üye Halit Zarbun KARŞIOY
YAZISI 1421
sayılı Yasa ile değiştirilen Anayasanın 82. maddesi, Türkiye Büyük Millet
Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarının yasa ile düzenleneceğini belirtmiş
ve (ödeneğin aylık tutarı en yüksek Devlet Memurunun almakta olduğu miktarı,
yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz) yolundaki açık yargısı ile de bunların
sınırlarını göstermiştir. Anayasa'nın buyruğu uyarınca söz konusu ödenek ve
yolluklar şimdiye değin 7 Haziran 1975 günü yayımlanan 1905 sayılı Yasa ile 1.
maddesi değiştirilen (1) sayılı yasaya göre ödene gelmiştir. Millet Meclisi
Hesapları inceleme Komisyonunca yasada gösterilen bu uygulamayı değiştirici ve
özellikle ödenek ve yollukların miktarını artırıcı nitelikte hazırlanan
8/12/1976 günlü ve 54 esas sayılı raporun, 6 Ocak 1977 günlü Millet Meclisi Genel
Kurulunda, oylanarak onanmasına karar verilmiştir. Anayasa Mahkemesinde açılan
iptal davasının konusu, Millet Meclisinin bu kararıdır. A-
Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerini belirleyen Anayasa'nın 147.
maddesinde: (Anayasa Mahkemesi, kanunların ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
içtüzüklerinin Anayasaya, Anayasa değişikliklerinin de Anayasada gösterilen
şekil şartlarına uygunluğunu denetler) denilmiştir. Bu duruma göre. Anayasa
Mahkemesi, a-
Yasaların, b-
Türkiye Büyük Millet Meclisi içtüzüklerinin Anayasaya, c-
Anayasa'da yapılan değişikliklerin de Anayasa'da gösterilen biçim koşullarına
uygunluğunu denetler. Oysa, buradaki iptal davasının konusu, bir yasa değil,
Millet Meclisi Hesapları inceleme Komisyonu raporunun onaylanmasına ilişkin bir
Millet Meclisi kararıdır. Anayasa'nın (Kanunların yapılması) başlıklı (c)
bölümündeki 91., 92., 93. maddelerinde, yasaların oluşum kuralları
gösterilmiştir. Buradaki (Kanunların yapılması) deyiminden, sürekliliği
bulunan, uygulanması, uyulması zorunlu yargıları içeren ve nesnel hukuki
tasarruf niteliğini taşıyan maddesel yasaları anlamak gerekir. Bir hukuk
kuralını içermeyen biçimsel anlamdaki öteki tür yasalarla (Bütçe, Kadro
Kanunları 11 ve ilçe Kurulmasına ilişkin v.b.) yasalar, Anayasa'ya uygunluk
denetimine bağlıdır. Böylece oluşmuş ve yasa kavramı içine girmiş olmıyan
Millet Meclisi Kararlarının, Anayasaya uygunluğunun denetimi Anayasa
Mahkemesinin yetkisi dışında kalması gerekir. B-
Söz konusu Millet Meclisi Kararının bir içtüzük düzenlemesi olmadığı ve yasa
etkisi de bulunmadığı yolundaki görüşe gelince; a-
Yasa etkisi Anayasanın
85. maddesinde: (Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarını,
kendi yaptıkları içtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler) denilmektedir.
İçtüzükler, kural tasarruf kaynağı olmakla birlikte maddesel ve biçimsel
yasalar kavram ve niteliğinde olmadıkları için, Yasa koyucu, Anayasanın 85.
maddesinde bunları ayrıca göstermek zorunluğunu duymuştur. Millet Meclisi
içtüzüğü, her ne kadar bir yasa değilse de, Millet Meclisini kendi
çalışmalarında bir yasa gibi bağlar, içtüzüklerin, Meclisleri bağlaması kuralı,
bunların yasa etkisinde oldukları kavramını oluşturamaz. Böyle olunca,
Meclislerin kendi yaptıkları içtüzüklerine uymaları, anayasal bir görevdir. b-
İçtüzük düzenlemesi. Her
hangi bir hukuki tasarrufun içtüzük düzenlemesi sayılabilmesi, kimi kurallara
göre işlem yapılmasını gerektirir. Bir içtüzüğün çıkarılması, değiştirilmesi,
genel anlamıyle bir içtüzük düzenlenmesinin kavram ve kapsamı, 5/3/1973 gün ve
584 sayılı Millet Meclisi içtüzüğünün 157. maddesinde gösterilmiştir. İçtüzükte
değişiklik yapılmasını öngören öneriler, yasa Önerilerine ilişkin kurallardaki
gibi milletvekillerince yapılır. Bundan sonraki yönteme göre hazırlanan ve
Genel Kurulun kabulünden çıkan İçtüzükler, Resmî Gazete'de yayımlanarak
yürürlüğe girerler, içtüzük düzenlemesi, Anayasanın buyuruğuna göre,
İçtüzükteki kuralların uygulanması sonucu elde edilen hukuksal oluşumlardır.
Buradaki Kuralların dışına çıkarak var olmıyan bir kurala varmış gibi
dayanılarak yapılan işlemler, birer hukuksal ve kural tasarruf değil hukuk dışı
işlemlerdir, hele yasal bir belge olmaktan yoksundur. Bunların birer içtüzük
Yargısı sayılarak Anayasa Mahkemesinin Anayasa'ya uygunluk denetimine bağlı
tutulması olasılığı yoktur. Bu
nedenlerle ilk inceleme aşamasında, işin esasının incelenmesine yer olmadığı ve
iptal isteminin reddi gerekeceği görüşü ile çoğunluk kararına karşıyım. Üye Ahmet Erdoğdu KARŞIOY
YAZISI l-
Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkileri genel olarak Anayasa'nın 147.
maddesinde, Özel olarak da diğer maddelerinde belirtilmiştir. İptali
istenen karar, ne biçim nede maddî yönden bir yasa hükmü olmadığı gibi Millet
Meclisi İçtüzüğü ve Anayasa'nın Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi tuttuğu
belli kararlardan da değildir. Gerçekten bu karar, yasaların oluşum koşul ve
biçimlerini gösteren Anayasa ve içtüzük kurallarına uygun biçimde
oluşturulmamış, yasaların yayınlanması zorunluğunu öngören Anayasanın 93.
maddesindeki kurala da uyulmamıştır. İçerik bakımından da yeni bir kural
koymamakta, 1905 sayılı Yasanın nasıl uygulanması lâzımgeldiğini açıklayan bir
içeriği kapsamaktadır. Kararın bu niteliği "5/6/1975 günlü, 1905 sayılı
Kanuna ilişkin Mîllet Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonu raporu"
olduğunu belirten başlığından ve raporun içeriğinden açıkça bellidir Bir
yasanın başka bir yasa ile yürürlükten kaldırılması veya değiştirilmesi olanağı
varsa da yasaların nasıl uygulanacakları hakkında başka bir yasa yapılamaz.
Yasaların uygulanması yürütme işlemidir. Esasen 961 Anayasası ile meclislerin
tefsir yetkileri de kaldırılmıştır. İptali
istenen karar orjinal nitelikte içtüzük hükmünde değildir. İçtüzükler, yasama
meclislerinin çalışma koşul ve yöntemlerini düzenlemek için yapılırlar. Meclis
Hesaplarını inceleme Komisyonunun kararı ise bu nitelikte olmayıp 1905 sayılı
Yasanın yorumu niteliğindedir, yasanın uygulanmasına ilişkindir. Bu nedenle de
meclis içtüzüğünün bir hükmünün yeniden düzenlemesi sayılamaz. Burada
şu hususa dokunmakta yarar vardır. Kanaatımızca,
1905 sayılı Yasadan ne anlamak gerektiğini öngören Meclis Hesaplarını İnceleme
Komisyonunun kararının Meclis Genel Kurulunca oylanması hukuki bir sonuç
doğurmaz ve karara hukuki geçerlilik kazandırmaz. Zira Meclis İçtüzüğünün,
Meclis Hesaplarını İnceleme Komisyonunun kurulması ve Meclis Hesaplarını
inceleyerek hazırladığı raporu Genel Kurula sunması hakkındaki 153. maddede
"Komisyon, söz konusu incelemelerinin sonucunu bir raporla Genel Kurula
sunar." denilmekle yetinilmiş, bu raporun oylanmasını gerekli kılan bir
kurala yer verilmemiştir. Esasen, rapor, gündemin görüşülüp karara bağlanacak
işler maddesine değil, sunuş maddesinde yer almıştır. Hal böyle iken oturumu
yöneten Başkanın görüşme açmadan raporu oya sunması gereksiz bir işlev
olduğundan, oylamayı ve kararı yok saymak gerekir. Açıklanan
nedenlerle incelenmesi Anayasa Mahkemesinin görevi dışında olan davanın bu
yönden reddi gerektiği oyundayım. 2-
İptali istenen kararın etki ve kapsam bakımından büyük önem taşıdığı, belli
hukukî sonucun sağlanması için alındığı, bu nedenle de nev'ama bir yasa
etkisini haiz olduğu kuşkusuzdur. Nevarki, Cumhurbaşkanlığınca yayınlanmamış
olduğundan, yasa olarak yürürlüğe girmemiştir. Henüz yürürlüğe girmemiş,
uygulanma olanağı kazanmamış bir yasanın oluşumunda uyulması gerekli Anayasa ve
içtüzük kurallarına aykırı hareket edildiğinden söz edilerek bu yönden de iptal
kararı verilmesi gerektiği hakkındaki çoğunluk gerekçesine katılmıyorum. Üye Ahmet Salih Çebi EK
GEREKÇE YAZISI Anayasa
Mahkemesince, dava konusu edilen Millet Meclisi kararının, bir içtüzük
düzenlemesi niteliğinde olduğu ve içeriği yönünden de yasa ile yapılması
gereken bir düzenleme getirdiği kabul edilmiş ve Anayasa'nın 4, 64, 85, 91, 92,
93 ve 127. maddelerine aykırı bulunduğu saptanarak iptaline karar verilmiştir . Anayasa
Mahkemesi kararındaki kabul böyle olunca, dava konusu edilen Millet Meclisi
kararını, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları
hakkındaki 22/1/1962 günlü, l sayılı Kanunda değişiklik yaptığını ve kanun
kuralına eşdeğer etki ve nitelikte olduğunu öne sürme olanağı yoktur. Şu yönün
de belirtilmesi gerekir ki, dava dilekçesinde dahi böyle bir nitelendirmeden
Özellikle kaçınılmış ve dilekçede "Uzunca bir uygulamadan sonra, Anayasa
ve Kanun değişikliği söz konusu olmadığı halde, Hesapları inceleme Komisyonu
raporunda yer alan ve zam yapılmasını amaçlayan görüşlerin içtüzüğe aykırı ve
usulsüz bir oylama ile, Anayasaya aykırı bir yasama yorumu haline getirilmesi, açık
bir içtüzük ve Anayasa ihlâlidir. Ve diğer bir yönü ile de, Anayasa ve İçtüzüğe
aykırı bir içtüzük kuralı ihdası niteliğindedir" denilmek suretiyle konu
ortaya konulmuştur . Öte
yandan Millet Meclisinde oya sunulan raporun ismi "5/6/1975 tarihli, 1905
sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin Millet Meclisi Hesapları İnceleme
Komisyonu raporu"dur. Millet
Meclisi Hesapları inceleme Komisyonunun raporu ve bunun Millet Meclisi Genel
Kurulunda oylanarak onaylanması sonucunda 1905 sayılı Yasa kuraları değiştirilmiş
olmamakta ve fakat içtüzük düzenlemesi biçiminde alınan bu kararla, içerik
yönünden yasa ile düzenlenmesi gerekli olan bir konuda 1905 sayılı Kanunun
uygulanmasına yön verilerek kanunun kapsamını genişletici bir takım kurallar
kabul edilmiş olmakta daha açık bir deyimle 1905 sayılı Kanun, Millet
Meclisince onaylanan komisyon raporu doğrultusunda yorumlanmak ve yeni kurallar
konulmak suretiyle onun kapsamı genişletilmekte ve uygulamaya böylece başka bir
yön verilmiş bulunmaktadır. Yasa
ile düzenlenmesi gereken bir konunun Meclis karariyle ve bir içtüzük
düzenlemesi yolu ile yapılmış olması, ortaya konulan karara kanun niteliğini
vermez ve yetki dışı alınan böyle bir kararın bağlayıcı niteliği olacağı da öne
sürülemez. 25/2/1977 günlü, 2034 sayılı Kanunun Geçici Maddesinde "1905
sayılı Kanunun 6 Ocak 1977 tarihli Meclis kararına göre uygulanması sonucunda
1976 Malî Yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi, üyelerinin ödenek ve
yolluklarında meydana gelen artışlar Hazineye irat kaydedilir . Söz
konusu ödenek ve yolluk farklarını almış bulunan Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyelerinin almış oldukları farklar, 1/3/1977 tarihinden itibaren alacakları
Ödenek ve yolluklarından mahsup edilerek Hazineye irat kaydedilir. Bu şekilde
geri alınamıyan meblâğlar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü
Hakkındaki Kanun hükümlerine göre tahsil olunur." denilmekte olması dahi
anılan dava konusu karara kanun niteliği izafe edemez. Yukarıda
açıklanan nedenlerle dava konusu kararı kanun niteliğinde sayan ve etkisi
yönünden onunla eşdeğer olduğunu kabul eden görüşe ve bu görüşün dayandırıldığı
gerekçelere katılmıyorum. Üye Ahmet H. Boyacıoğlu