ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2022/142 Karar Sayısı : 2023/32 Karar Tarihi : 16/2/2023 R.G.Tarih-Sayı :
4/5/2023-32180 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 14. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 1/6/1989
tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali
Müşavirlik Kanunu’nun 50. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin
Anayasa’nın 135. maddesine aykırı olduğu
ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Yönetmelik
taslağının bazı maddelerinin Hazine ve Maliye Bakanlığınca (Bakanlık) uygun
görülmemesi yönündeki işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu
kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, kuralın iptali için
başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer
aldığı 50. maddesi şöyledir: “ Yönetmelikler Madde 50- Bu Kanunla ilgili olarak
aşağıda belirtilen hususlar çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir. a) Serbest muhasebeci mali müşavirlik ve
yeminli mali müşavirliğe ait çalışma usul ve esasları. b) 7 nci maddeye göre sınav için
teşekkül ettirilecek komisyonun çalışma usulleri, sınav esasları, sınavın
konuları, serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir yanında
çalışma şekli, süresi (staj) ile ilgili diğer hususlar. c) Yeminli mali müşavirlerin tasdik
işlerine dair işlemler. d) Müracaat usulleri. e) Ruhsat verilmesi ve unvanın
kullanılması. f) Üye kayıt defteri, meslek kütüğü ve
meslek sicil numarası. g) Üye aidatları. h) Taşınmaz mallara sahip olma. i) Müşavirlik ve muhasebecilik ücretinin
esasları. j) Meslek mensuplarınca tutulacak defter
ve kayıtlar ile bunların bildirim mecburiyeti. k) Disiplin kovuşturması yapılması
konusunda karar verecek merci, disiplin cezalarını vermeye yetkili merciler,
disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın usul ve şartları ve disiplinle
ilgili diğer hususlar. l) Oda ve birlik personelinin istihdamı
ve özlük hakları ile ilgili hususlar. m) Kanunun uygulaması ile ilgili diğer
hususlar. n) Değerlendirme ve sınav komisyonlarının
çalışma usul ve esasları, bunların kimlerden oluşacağı, nerelerde ve ne zaman
çalışmaya başlayaçakları ve diğer hususlar. a, b, c, j, k, l, m bentlerinde belirtilen yönetmelikler
Odalar Birliğince birliğin kurulmasından itibaren bir yıl içinde hazırlanır. Maliye
Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Resmi Gazete'de yayımlanır. (n) bendinde belirtilen yönetmelik en geç altı ay içinde
Maliye Bakanlığınca, diğer yönetmelikler Birlikçe, Birliğin kurulmasından
itibaren altı ay içinde çıkarılır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,
Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan
FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 30/11/2022 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural ve sınırlama sorunları
görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava
sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin
hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri
sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu
hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan
maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde
yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali
talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise
bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde
veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte
bulunan kurallardır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 3568
sayılı Kanun’un 50. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin iptalini
talep etmiştir. Anılan fıkranın birinci cümlesinde; birinci fıkranın (a), (b),
(c), (j), (k), (l) ve (m) bentlerinde belirtilen yönetmeliklerin Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali
Müşavirler Odaları Birliğince birliğin kurulmasından itibaren bir yıl içinde
hazırlanacağı hüküm altına alınmıştır. İtiraz konusu kural ise bu
yönetmeliklerin Bakanlığın görüşü alındıktan sonra Resmî Gazete’de
yayımlanacağını öngörmektedir. 4. Bakılmakta olan davanın konusu ise
görüş için Bakanlığa gönderilen yönetmelik taslağının bazı maddelerinin
Bakanlıkça uygun görülmemesine yönelik işlemin iptali talebine ilişkindir. Bu
itibarla kuralda yer alan “… Resmi Gazete'de yayımlanır. ” ibaresinin
bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Anılan ibareye ilişkin
başvurunun reddi gerekir. 5. Diğer yandan kuralın kalan kısmı söz
konusu maddenin birinci fıkrasının (a), (b), (c), (j), (k), (l) ve (m) bentleri
bakımından geçerli ortak kural niteliğindedir. Bakılmakta olan davanın konusu
ise (k) bendi uyarınca disipline ilişkin hususları düzenleyen yönetmelik
maddeleridir. Bu itibarla kuralın kalan kısmının esasına ilişkin incelemenin
bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek (k) bendi yönünden yapılması
gerekir. 6. Açıklanan nedenlerle 1/6/1989 tarihli
ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik
Kanunu’nun 50. maddesinin ikinci fıkrasının; A. İkinci cümlesinde yer alan “…Resmi Gazete'de yayımlanır. ” ibaresinin itiraz
başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı
bulunmadığından bu ibareye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle
REDDİNE, B. İkinci
cümlesinin kalan kısmının esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin
anılan maddenin birinci fıkrasının (k) bendi yönünden yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cem GÜNDOĞDU tarafından hazırlanan işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 8. 3568 sayılı Kanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’un
amacının işletmelerde faaliyetlerin ve işlemlerin sağlıklı ve güvenilir bir
şekilde işleyişini sağlamak, faaliyet sonuçlarını ilgili mevzuat çerçevesinde
denetlemeye, değerlendirmeye tabi tutarak gerçek durumu ilgililerin ve resmi
mercilerin yararlanmasına tarafsız bir şekilde sunmak ve yüksek mesleki
standartları gerçekleştirmek üzere serbest muhasebeci mali müşavirlik ve
yeminli mali müşavirlik meslekleri ve hizmetleri ile serbest muhasebeci mali
müşavirler ve yeminli mali müşavirler odaları, serbest muhasebeci mali
müşavirler ve yeminli mali müşavirler odaları birliğinin kurulmasına, teşkilat,
faaliyet ve denetimlerine, organlarının seçimlerine dair esasları düzenlemek
olduğu belirtilmiştir. 9. Kanun’un 28. maddesinin birinci fıkrasında serbest
muhasebeci mali müşavirler ve yeminli mali müşavirlere ait bütün odaların
katılacağı Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali
Müşavirler Odaları Birliği nin (Birlik) kurulacağı hükme bağlanmıştır.
Anılan maddenin üçüncü fıkrasında da Birliğin tüzel kişiliğine sahip, kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olduğu belirtilmiştir. 10. 50. maddede ise yönetmelikle düzenlenecek hususlar
ile yönetmelik çıkarmaya yetkili makamlar ve usulü düzenlenmiştir. Bu kapsamda
anılan maddenin birinci fıkrasının (k) bendi uyarınca disiplin kovuşturması
yapılması konusunda karar verecek merci, disiplin cezalarını vermeye yetkili
merciler, disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın usul ve şartları ile
disiplinle ilgili diğer hususlar Birlik tarafından çıkarılacak yönetmelikle
düzenlenecektir. 11. İtiraz konusu kuralla, disiplin konusunda çıkarılacak
yönetmeliğin Resmî Gazete’de yayımlanmasından önce Bakanlığın yönetmeliğin
uygun olduğuna dair görüşünün alınması gerektiği esası hükme bağlanmıştır. Bu
itibarla Bakanlığın uygun görüş vermemesi hâlinde disiplin hususlarını
düzenleyen yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanamayacağı, dolayısıyla da
yürürlüğe giremeyeceği açıktır. B. İtirazın Gerekçesi 12. Başvuru kararında özetle; kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin denetim yetkisinin
idari ve mali denetim konularıyla sınırlı olduğu, meslek kuruluşlarının karar
ve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesinin ve sorumlu
organlarının görevlerine yargı kararlarıyla son verilebileceğinin hükme
bağlanmasının bu kuruluşların özerkliğine işaret ettiği, bu kapsamda yer alan
Birliğin çıkaracağı yönetmeliklerde Bakanlığa onay yetkisinin tanınmasının meslek
kuruluşlarının özerkliği ilkesiyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın
Anayasa’nın 135. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 13. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 124. maddesi yönünden de incelenmiştir. 14. Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve
görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtildikten sonra
idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim
esaslarına dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzel kişiliğinin ancak kanunla veya
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağı ifade edilmiştir. 15. Anayasa’nın 124. maddesinde de kamu tüzel kişilerinin
kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı
kararnamelerinin uygulanmasını sağlanmak üzere ve bunlara aykırı olmamak
şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. 16. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst
kuruluşları ise Anayasa’nın 135. maddesinin birinci fıkrasında belirli bir
mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki
faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak
gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halkla olan
ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplinini ve
ahlakını korumak amacıyla kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından
kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen
kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmış; beşinci fıkrasında da bu meslek kuruluşları
üzerinde devletin idari ve mali denetimine ilişkin hususların kanunla
düzenleneceği belirtilmiştir. 17. Anayasa'nın 135. maddesinde, meslek kuruluşlarının
karar ve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, devletin
idari ve mali denetimine tabi olduğunun belirtilmesi ve sorumlu organlarının
görevlerine ancak yargı kararıyla son verilebileceğinin kurala bağlanması bu
idarelerin özerkliğine işaret etmektedir (AYM, E.2011/100, K.2012/191,
29/11/2012). 18. Meslek kuruluşlarının özerkliği merkezî idareden
bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili mesleki
faaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar alma
ve uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme ve
üyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir
(AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012). Öte yandan Anayasa’nın 124. maddesi
dikkate alındığında meslek kuruluşlarının özerkliğinin yönetmelik çıkarabilme
yetkisini de kapsadığı anlaşılmaktadır. 19. İtiraz konusu kuralla, Birlik tarafından disiplin
konusunda çıkarılacak yönetmeliğin Resmî Gazete’de yayımlanması Bakanlığın uygun
görüşünün alınması şartına bağlanmaktadır. Buna göre Bakanlığın uygun görüş
vermemesi hâlinde disiplin hususlarını düzenleyen yönetmeliklerin Resmî
Gazete’de yayımlanamayacağı, dolayısıyla da yürürlüğe giremeyeceği
anlaşılmaktadır. Birlik tarafından çıkarılacak yönetmeliklerin Bakanlığın uygun
görüş şartına bağlanması kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşunun özerkliğinin
sınırlandırılması sonucunu doğurmaktadır. 20. Devletin bu kuruluşlar üzerindeki idari ve mali
denetim yetkisinin temelinde Anayasa’nın 123. maddesinde yer verilen idarenin
bütünlüğü ilkesi yer almaktadır. İdarenin bütünlüğü ilkesi ise idari görevleri
yerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapı içinde yer
alan kurumların bir bütünlük içinde çalışmasını öngörmektedir. İdarede
bütünlüğü sağlamak için başlıca iki hukuksal araç hiyerarşi ve idari
vesayet kullanılmaktadır. Hiyerarşi, hem merkezî yönetim içinde yer alan
örgütler ve bunlara bağlı birimler arasındaki hem de yerinden yönetim
kuruluşlarının kendi içindeki bütünleşmeyi sağlamaktadır. İdari vesayet ise
merkezî yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi
sağlayan araçtır (AYM, E.2018/15, K.2018/78, 5/7/2018, § 7). 21. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst
kuruluşları, idare teşkilatı içinde hizmet yerinden yönetim kuruluşları
kapsamında yer almaktadır. Bu nedenle devletin gözetim ve denetimi altındadır
(AYM, E.2018/15, K.2018/78, 5/7/2018, § 8). 22. Bu bakımdan kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarının çıkaracağı yönetmeliklerin devletin idari denetim kapsamında
kullanacağı idari vesayet yetkisi yoluyla denetlenmesinin Anayasa’nın 135.
maddesi gereğince mümkün olduğu belirtilmelidir. Denetimin sağlanacağı vesayet
aracının seçimi konusunda da kanun koyucunun belli ölçüde takdir yetkisi
bulunmaktadır. Ancak meslek kuruluşlarının yönetmelik çıkarma yetkisinin idari
vesayet yoluyla denetlendiği durumlarda uygulanacak vesayet aracının seçiminde
Anayasa’nın 124. maddesine dayanan yönetmelik çıkarma yetkisinin de gözetilmesi
gerekir. Diğer bir deyişle idari vesayet yetkisinin ne şekilde kullanılacağı
kanun koyucu tarafından takdir edilirken seçilecek vesayet yöntemi ile
Anayasa’nın 124. maddesi uyarınca meslek kuruluşuna verilen yetki ortadan
kaldırılmamalıdır. 23. İtiraz konusu kurala göre disiplinle ilgili hususlara
ilişkin yönetmeliklerin Resmî Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girebilmesi için Bakanlığın uygun görüş vermesi
gerekmektedir. Bakanlıkça uygun görüş verilmediği sürece bu yönetmeliklerin
Resmî Gazete’de yayımlanamayacak, dolayısıyla yürürlüğe giremeyecek olması
nedeniyle idareye tanınan uygun görüş bildirme yetkisi niteliği itibarıyla bir
onama yetkisidir. 24. Bu durumda Bakanlık tarafından uygun
görüş verilmediği takdirde meslek kuruluşu tarafından yönetmelik çıkarılamayacağı
gözetildiğinde kanun koyucu tarafından seçilen vesayet aracının meslek
kuruluşunun yönetmelik çıkarma yetkisini ve dolayısıyla özerkliğini anlamsız
hâle getirdiği anlaşılmaktadır. 25. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 124. ve 135.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Kadir ÖZKAYA, M. Emin KUZ, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCE
bu görüşe katılmamışlardır. IV. HÜKÜM 1/6/1989 tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve
Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu’nun 50. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci
cümlesinde yer alan “Maliye Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra...” ibaresinin “anılan maddenin birinci fıkrasının (k) bendi” yönünden Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Kadir ÖZKAYA, M. Emin KUZ, İrfan FİDAN ile
Muhterem İNCE’nin karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA 16/2/2023 tarihinde karar
verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ 3568 sayılı Kanunun 50.
maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin Anayasanın 124. ve 135.
maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. Kararın gerekçesinde;
Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları
Birliği (Birlik) tarafından hazırlanacak disiplinle ilgili yönetmeliklerin
Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmesini Maliye Bakanlığının uygun görüş
vermesi şartına bağlayan mezkûr hüküm sebebiyle, Bakanlık uygun görüş vermediği
sürece bu yönetmeliklerin yayımlanamayacağı ve yürürlüğe giremeyeceği, bu
nedenle Bakanlığa verilen uygun görüş bildirme yetkisinin onama yetkisi
niteliğinde olduğu ve kanun koyucunun seçtiği vesayet aracının kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşunun yönetmelik çıkarma yetkisini ve dolayısıyla
özerkliğini anlamsız hâle getirdiği belirtilmiştir. İtiraz konusu kural,
Birliğin kurulmasından itibaren bir yıl içinde hazırlanacak yönetmeliklerin
Maliye Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Resmî Gazetede
yayımlanacağını hükme bağlamakta; dolayısıyla Birliğin söz konusu
yönetmelikleri hazırlama faaliyeti üzerinde bir denetim yetkisi öngörmektedir. Bilindiği gibi,
Anayasanın 124. maddesinde Cumhurbaşkanı ve bakanlıklar dışında kamu
tüzelkişilerinin de kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların
uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik
çıkarabilmesi öngörülmüştür. Anılan hükümle tanınan yönetmelik çıkarma yetkisi
ilgili kamu tüzelkişisine ait olduğundan, bu yetkinin bir bakanlık tarafından
kullanılması veya paylaşılması yahut söz konusu görüş alma şartının
yönetmeliğin kamu tüzelkişisinin yetkili organınca kabul edilmesinden sonra
kullanılması düşünülemez. Bu nedenle, görüş alma
şartının yönetmeliğin hazırlanması safhasında, yani kamu tüzelkişisinin yetkili
organı tarafından kabul edilmesinden önce tamamlanması gerektiği açıktır. Anayasanın 135.
maddesinde ise kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının tâbi olacağı
ilkeler belirlenerek, maddenin beşinci fıkrasında bu meslek kuruluşları
üzerinde Devletin idarî ve malî denetimine ilişkin kuralların kanunla
düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Bu hükümle kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları Anayasada kamu tüzelkişilikleri olarak
öngörülmüş ve “idarenin bütünlüğü” ilkesinin gereği olarak, idarî teşkilâtın
içinde yer alan diğer kamu tüzelkişilerinin üzerinde olduğu gibi, bunlar
üzerinde de merkezî idarenin idarî vesayet yetkisi kabul edilmiştir. Kararda, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının üzerindeki devlet denetiminin bir idarî
vesayet yetkisi olduğu ve denetimin sağlanacağı vesayet aracının seçimi
konusunda kanun koyucunun belli ölçüde takdir yetkisinin bulunduğu kabul
edilmiş, ancak vesayet aracının seçiminde Anayasanın 124. maddesinde yönetmelik
çıkarma yetkisinin meslek kuruluşuna tanındığının gözönünde bulundurulması
gerektiği ve seçilecek vesayet yöntemi ile bu yetkinin ortadan kaldırılmaması
gerektiği belirtilmiştir. Bu değerlendirme
isabetli olmakla birlikte, incelenen kuralda öngörülen Bakanlıktan uygun görüş
alınması şartının meslek kuruluşunun yönetmelik çıkarma yetkisini ve
özerkliğini anlamsız hâle getirdiği yönündeki tesbite katılmak mümkün değildir. Öncelikle, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının, özel hukuk hükümlerine tâbi olan
derneklerden farklı konumda olduklarının ve Anayasa koyucunun bu kuruluşları
idarenin bir parçası olarak düzenlemesinin sonucu olarak bu tür bir denetim
öngörmesinin de, kanun koyucu tarafından seçilen vesayet aracının uygun olup
olmadığının değerlendirilmesinde gözönünde bulundurulması gerektiği
vurgulanmalıdır. Kararda da kabul
edildiği üzere, idarî vesayet yetkisinin kapsamı kanunla belirlenir ve bu
konuda takdir yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu çerçevede, yargı kararlarında
ve doktrinde, yasama organının vesayet aracı olarak seçtiği iptal, onama,
erteleme, kararın yeniden görüşülmesini isteme gibi yetkilerin idarî vesayet
yetkisi kapsamında değerlendirilerek Anayasaya aykırı görülmediği
bilinmektedir. Diğer taraftan, “uygun
görüş” şartının onama yetkisinden farklı nitelikte olduğu açık olmakla
birlikte, çoğunluk tarafından kabul edildiği gibi onama yetkisi niteliğinde
olduğu kabul edilse bile vesayet denetiminin onama yetkisini kapsadığında da
kuşku bulunmamaktadır. Bu kapsamda, ilke olarak, denetlenen işlemin yürürlüğe
girmesinin denetim makamının onayına bağlanması mümkün olduğu gibi denetim
makamına, vesayet yetkisi kapsamında bazı işlemleri kaldırma veya geri alma
yetkisi tanınabileceği dahi kabul edilmektedir (Ali D. Ulusoy, Türk İdare
Hukuku, Gözden geçirilmiş 5. bs., Ankara 2022, s.159). Bu denetimin giderek
yerindelik denetimini kapsamayacak şekilde yumuşatıldığı ve sadece hukuka
uygunluk denetimiyle sınırlanması yönünde bir eğilim olduğu (Ulusoy, age.,
s.160), bununla birlikte idarî vesayet yetkisi kapsamında kanunda açık yetki
varsa, idarî vesayet makamı olan bakanlığın, vesayete tâbi kamu tüzelkişisinin
yönetmelik taslağındaki (ilgili kanuna uygun olmayanlar bir yana) kendi
yönetmeliğine aykırı hükümlerin (bile) değiştirilmesini isteyebileceği, hattâ
bunun -Türkiye Barolar Birliği ile ayrı ayrı barolar arasında olduğu gibi-
aralarında vesayet ilişkisi bulunan kamu tüzelkişilerinin yönetmelikleri
açısından da geçerli olduğu ifade edilmektedir (Ulusoy, age., s. 333). İptali talep edilen
kuralda Birlik tarafından hazırlanacak yönetmeliklerin Bakanlığın uygun
görüşüne tâbi kılınması, herşeyden önce Anayasanın 135. maddesinin üçüncü
fıkrasında öngörülen “bu meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları dışında
faaliyette bulunamayacakları” yönündeki ilkeye uyulup uyulmadığının belirlenmesi
bakımından önemlidir. İtiraz konusu kuralı içeren fıkrada yönetmeliğe bırakılan
düzenleme konularının 135. maddenin beşinci fıkrasında belirtilen “idarî ve
malî denetimin” kapsamını aştığı da söylenemez. Başka bir anlatımla,
hazırlanacak yönetmeliklerle öngörülen hususların meslek teşekkülünün kuruluş
amaçları ile ilgisinin bulunup bulunmadığının ilgili Bakanlıkça incelenerek
değerlendirilmesinin ve hazırlanacak yönetmeliklerin yürürlüğe girmesi için
yukarıda belirtilen sebeplerle Bakanlığının uygun görüşünün aranmasının
Anayasanın 135. maddesinin üçüncü ve beşinci fıkraları kapsamında olduğu
kuşkusuzdur. Esasen yönetmeliklerin
hazırlanması safhasında ilgili bakanlıkların görüşlerinin alınması, idarenin
bütünlüğü ilkesinin hayata geçirilmesi yanında mevzuatın uyumunun ve üst hukuk
normlarına uygunluğunun sağlanması bakımından da büyük önem taşımaktadır. Bu
kapsamda “görüş alma” veya “uygun görüş alma” zorunluluğu arasında önemli bir
fark bulunmamaktadır. Yönetmeliklerin hazırlanması sırasında ilgili bakanlığın
görüşünün veya uygun görüşünün alınması, yukarıda belirtilen sebeplerle,
aralarında hiyerarşi veya vesayet ilişkisi bulunmayan bakanlıklar ile kurum ve
kuruluşlar arasında da söz konusu olmakta ve hukuka uygunluk denetimi
bakımından yararlı görülmektedir. Anayasanın 135.
maddesinden kaynaklanan söz konusu yetkinin kullanılabilmesi için öngörüldüğü
açık olan “uygun görüş” şartının Bakanlık tarafından uygun bir şekilde
kullanılmaması, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına Anayasanın 124.
maddesi ile verilen yetkiyi anlamsız hâle getirebileceği gibi, hükmün anılan
kuruluşların özerkliği ile bağdaşmadığının kabulü de, Anayasanın 135.
maddesinde açıkça verilen denetim yetkisini kullanılamaz hâle getirebilir. Bu nedenle, Maliye
Bakanlığına tanınan uygun görüş bildirme yetkisinin Anayasanın 135. maddesinde
tanınan denetim yetkisini aşacak ve 124. maddesinde kamu tüzelkişiliğine
tanınan yönetmelik çıkarma yetkisini ortadan kaldıracak şekilde kullanılmaması
gerekir. Ancak bu yetkinin uygulamada nasıl kullanılacağı Anayasaya uygunluk
denetiminin konusu değildir. Anayasaya uygunluk denetiminde soyut kurallar bu
tür ihtimaller üzerinden değil, anayasal ilkeler çerçevesinde
değerlendirilmelidir. Belirlilik ilkesiyle
ilgili olarak da açıklandığı üzere, anayasal ilkeler, uygulamadan bağımsız
olarak, sadece incelenen kanun hükmü üzerinden değerlendirilerek sonuca
varılır. İncelenen kuralda öngörülen vesayet aracı bu anlamda, yukarıda
belirtilen ilkelere uygun ve ölçülüdür. Kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşlarının yönetmelik çıkarma yetkisinin doğrudan Anayasanın 124.
maddesinden kaynaklanması, anılan kuruluşların diğer yetkilerinin ve bunlara
ilişkin vesayet denetiminin de doğrudan Anayasanın 135. maddesinden
kaynaklanması sebebiyle bu değerlendirmelerden ayrılmayı gerektirmemektedir. Sonuç olarak, dava
konusu kuralda öngörülen Bakanlıktan uygun görüş alınması şartı, meslek
kuruluşunun yerine geçerek karar verme anlamına gelecek veya vesayet yetkisini
aşacak ve idarî özerkliği anlamsız hâle getirecek nitelikte bir düzenleme
olarak değerlendirilemez (aynı yönde açıklamalar için ayrıca bkz. 5/7/2018
tarihli ve E.2018/15, K.2018/78 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçesi). Bu sebeplerle, iptal
talebinin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle aksi yöndeki çoğunluk
görüşüne katılmıyoruz. Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye M. Emin KUZ Üye İrfan FİDAN Üye Muhterem İNCE