ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2008/105 Karar Sayısı : 2010/123 Karar Günü : 30.12.2010 R.G. Tarih-Sayı
: 26.02.2011-27858 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara Birinci İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 10.11.2005 günlü, 5429
sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesinin, Anayasa'nın 2. ve
36. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacının, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı olarak görev
yapmakta iken Başbakanlık Müşavirliğine atanması işleminin Danıştay Beşinci
Daire tarafından iptal edilmesi üzerine tesis edilen işlemin iptali istemiyle
açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan
Mahkeme, iptali istemiyle başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici
7. maddesi şöyledir: 'Bu Kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü
Başkanının görevi sona erer. Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve
görevine, bu Kanunda yer alan şartları taşıyanlar arasından, Kanunun yürürlüğe
girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama
yapılır. Atama yapılıncaya kadar, mevcut DİE Başkanı görevine devam eder'. B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 36. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün
8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya
KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın katılmalarıyla 18.12.2008
gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Kuralın Anlam ve Kapsamı 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu ile Devlet İstatistik
Enstitüsü'ne (DİE) ilişkin '13.6.1962 günlü, 53 sayılı Devlet İstatistik
Enstitüsünün Görev, Yetki ve Kuruluşu Hakkında Kanun' ve '8.6.1984 günlü, 219
sayılı Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname' yürürlükten kaldırılmıştır. Resmî istatistiklerin
üretimine ve organizasyonuna ilişkin temel ilkeleri ve standartları belirlemek;
ülkenin ihtiyaç duyduğu alanlarda veri ve bilgilerin derlenmesini,
değerlendirilmesini, gerekli istatistiklerin üretilmesini, yayımlanmasını,
dağıtımını ve Resmî İstatistik Programında istatistik sürecine dâhil kurum ve
kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak amacıyla 'Türkiye İstatistik Kurumu'
(TÜİK) kurulmuştur. 5429 sayılı Yasa'ylaDİE Başkanlığına ait kadrolar iptal edilerek
190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki
cetvellerden çıkarılmış ve ekli (1) sayılı listede belirtilen kadrolar ihdas
edilerek 190 sayılı KHK'nin eki (I) sayılı cetvele Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığı bölümü olarak eklenmiştir. Yasa'nın 22. maddesine göre, Başkan, Türkiye İstatistik Kurumunun
en üst yöneticisi olup, başkanlık hizmetlerini, mevzuat hükümlerine, resmî
istatistik programına, Kurumun amaç ve politikalarına, stratejik plânına,
performans göstergelerine ve hizmet kalite standartlarına uygun olarak
yürütmekle görevli ve yetkilidir. Başkanlığa atanma şartları ve usulü 23.
maddede düzenlenmiştir. Başkanlığa atanacaklarda 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu'nda öngörülen genel koşullara ek koşullar getirilmiştir. Aynı maddede
Başkanın, Bakanlar Kurulu kararı ile beş yıl süre için atanacağı, süresi dolan
Başkanın aynı göreve bir defaya mahsus olmak üzere tekrar atanabileceği, görev
süresi dolmadan görevine son verilemeyeceği; ancak, resmî sağlık kurulu
raporuyla görevini devamlı yapmasına engel olabilecek durumun tespiti veya
atamaya ilişkin şartları kaybetmesi hâlinde atama usulüne göre süresi dolmadan
görevden alınabileceği belirtilmiştir. Aynı Yasa'nın 57. maddesiyle 657, 2451
ve 5018 sayılı Yasalardaki DİE Başkanı ve Başkanlığı ibareleri, TÜİK Başkanı ve
Başkanlığı olarak değiştirilmiştir. 5429 sayılı Yasa'nın itiraz konusu geçici 7. maddesinde, Yasa'nın
yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevinin sona
ereceği, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine, bu Yasa'da yer
alan şartları taşıyanlar arasından, Yasa'nın yürürlüğe girdiği tarihten
itibaren bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılacağı, atama yapılıncaya
kadar, mevcut DİE Başkanının görevine devam edeceği öngörülmüştür. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, hukuk devletinde yasaların genel, soyut ve
nesnel olması gerektiği, göreve atama ve son vermelerin idari işlem niteliğinde
olduğu, görevden alma işleminin yasayla tesis edilmesinin hukuk devleti
ilkesine uygun düşmediği, yasama tasarrufuna karşı dava açma hakkı
bulunmadığından hak arama özgürlüğünün ortadan kaldırıldığı ve işlemin yargısal
denetiminin engellendiği, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2. ve 36.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, temel hak ve
özgürlüklere dayanan, bu hakların korunup güçlenmelerine olanak sağlayan,
adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet
organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı
sayan, eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık olan devlettir. Böyle bir
düzenin kurulması, yasama, yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem ve
eylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve özgürlüklerin anayasal
güvenceye bağlanmasıyla olanaklıdır. Yasaların kamu yararının sağlanması
amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet
ölçütlerini gözetmesi de hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle
yasakoyucunun hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal
sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde
tutarak kullanması gerekir. Anayasa'nın 'Hak arama hürriyeti' başlıklı 36. maddesinin birinci
fıkrasında, 'Herkes meşru vasıta ve yollardan yararlanmak suretiyle yargı
mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma
hakkına sahiptir' denilerek yargı organlarına davacı ve davalı olarak
başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma
hakkı güvence altına alınmıştır. Maddeyle güvence altına alınan dava yoluyla
hak arama özgürlüğü, kendisi bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde, diğer
temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların
korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden birisidir. Kişilere yargı
mercileri önünde dava hakkı tanınması adil bir yargılamanın ön koşulunu
oluşturur. İtiraz konusu kuralda, 5429 sayılı Yasa'nın yürürlüğe girmesiyle
DİE Başkanının görevinin sona ereceği hükme bağlanmıştır.Devlet İstatistik
Enstitüsünün, Türkiye İstatistik Kurumu şeklinde yeniden kurulması kapsamında
'başkanlığa atanma şartları ve usulü' de değiştirilmiş, Kurumun bilimsel ve
teknik özerkliği göz önünde bulundurularak, farklı usul ve şartlar
getirilmiştir. Madde gerekçesinde, ' Devlet İstatistik Enstitüsünün, Türkiye
İstatistik Kurumu şeklinde bu Kanun ile yeniden kurulması öngörüldüğünden ve
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı için beş yıllık süre ile birlikte bazı atama
şartları getirildiğinden, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevinin
Kanunun yürürlüğe girmesiyle sona ereceğine ve Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığına (') beş yıllık bir süre için bir ay içerisinde yeniden atama
yapılacağına dair düzenleme yapılmaktadır ' denilmiştir. DİE Başkanı,657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda öngörülen genel
şartları taşıyanlar arasından müşterek kararnameyle süresiz olarak atanmakta
iken yeni durumda, TÜİK Başkanının, 657 sayılı Yasa'da yer alan koşullara ek
yeni koşulları da taşıyanlardan beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu kararıyla
atanabileceği öngörülmüş,Kurumun yapısındaki değişime bağlı olarak başkanın
hukuki statüsü de değiştirilmiştir. Bir kamu kurumunun, buna bağlı olarak bu kurumun gördüğü kamu
hizmetinin niteliğinin değiştirilmesine, kaldırılıp kaldırılmayacağına veya bir
kamu hizmetinin hangi kamu kurum veya kuruluşunca yerine getirileceğine karar
verme yetkisi yasakoyucuya aittir. Yasakoyucu Anayasa'ya uygun olmak kaydıyla,
kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirleyerek kadro düzenlemesi
yapabilir. Kamu hizmetinin gerekleri yönünden ve kamu yararı amacıyla yeni
kadrolar ihdas edebileceği gibi, mevcut bazı kadroları da kaldırabilir. Ayrıca,
kamu idareleri ile kamu görevlileri arasındaki ilişkiler, kural tasarruflarla
düzenlendiğinden, kamu görevlilerinin statülerine ilişkin yeni kurallar
koyabilir ya da var olan kuralları değiştirebilir. Buna göre, TÜİK'in kurulmasıyla Kurumun yapısı ve başkanın statüsü
değiştirilerek DİE Başkanının görevine son verilmesi hukuk devleti ilkesinin
ihlali anlamına gelmez. İtiraz konusu kuralda, hak aramayı engelleyecek ve hak
kaybına neden olacak bir düzenlemeye de yer verilmemiştir. DİE Başkanının,
koşulları taşıması halinde yeniden başkan olarak atanmasına ya da eski
sınıfındaki derecesine uygun diğer bir deyimle buna eşit veya daha üst derece
yeni bir göreve atanmasına engel bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. ve 36.
maddelerine aykırı görülmemiştir. İtirazın reddi gerekir. Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah
OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır. VI- SONUÇ 1-7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının
Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgili
gerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkin
ön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engel
bulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞ
ile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilen
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2-10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun
Geçici Madde 7'nin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 30.12.2010 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI KARŞIOY YAZISI İptali istenen yasa hükmüyle Devlet İstatistik Enstitüsü
Başkanı'nın görevine son verilmiş, yasa çıkmadan önce idareye karşı açtığı dava
sonucu verilen göreve iade kararı böylelikle uygulanamaz hale getirilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesine göre bir hukuk devleti olan ve kuvvetler
ayrılığına dayanan bir ülkede yasama organının idari işlem konusu olan bir
hususta kanun yapması olağandışı bir yöntem olup, kanunların genel, soyut ve
nesnel olması ilkesine de ters düşmektedir. Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı'nın taşıması gereken
niteliklerin yasa ile değiştirilmesi nedeniyle bulunduğu görevden ayrılarak,
yerine yasal nitelikleri taşıyan bir kamu görevlisinin atanması idare hukuku
esaslarına uygun olarak İdare tarafından yapılabilecekken bunun yerine yasa ile
atama yapılması Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletine ve
ilgilinin idari yargı önünde hak arama olanağını ortadan kaldırdığından
Anayasa'nın 36. maddesine aykırıdır. İptali istenen yasama tasarrufunda Anayasa'ya aykırılık
görülmemesi durumunda, aynı yöntemin, listeler halinde yüzlerce kamu görevlisi
için de uygulanması yolunun açılabileceği gözetilmeden verilen ret kararına
katılmıyorum. Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT KARŞIOY GEREKÇESİ 5429 Sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun Geçici 7. maddesinde,
'Bu Kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanının görevi
sona erer. Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı kadro ve görevine bu Kanunda yer
alan şartları taşıyanlar arasından, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren
bir ay içerisinde beş yıl süre için yeni atama yapılır. Atama yapılıncaya
kadar, mevcut DİE Başkanı görevine devam eder' denilerek Kurum Başkanı'nın
görevine yasa ile son verilmiştir. Kuvvetler ayrılığı esasını benimseyen Anayasa'da, yasama, yürütme
ve yargı erklerinin görev ve yetkileri belirtilirken sınırları da çizilmiştir.
Ancak, sert bir kuvvetler ayrılığı sistemi öngörülmemiş, Başlangıç'da da
belirtildiği gibi bu ayrımın, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması
anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret
ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliğine dayandığı kabul
edilmiştir. Anayasa, erkler arasında bir uyum ve işbirliği esasına dayansa da
kural olarak, bunlardan birinin diğerinin görev alanına girecek bir tasarrufta
bulunmasına izin vermemiş, kanun hükmünde kararnamelerde olduğu gibi ayrık
durumları da açıkça düzenlemiştir. Buna göre, erklerden birinin kendi görev
alanı dışında hukuki işlemler gerçekleştirmesinin, fonksiyon gaspına yol
açacağı için, Anayasa'ya aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur. Yürütmenin yetkisi içinde bulunduğu tartışmasız olan göreve son
verme işleminin, yasama tasarrufu ile gerçekleştirilmesi bir fonksiyon gaspı
olup, Anayasa'nın kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır. Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde, Cumhuriyetin nitelikleri
arasında yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemleri hukuka uygun, her
alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmekle kendini
yükümlü sayan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırı
durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri
koruyup güçlendiren, yargı denetimine açık devlettir. Hukuk güvenliğinin
sağlanması da kuşkusuz, hukuk devleti olmanın gereğidir. Hukuk devletinde ilke olarak yasaların, genel, soyut ve nesnel
olmaları kişilere, bu yasalara göre atandıkları statüde önceden belirlenmiş
koşullar değişmedikçe görevlerine devam edebilme güvencesi sağlar. Kamu
hizmetinin zorunlu kıldığı durumlarda ise idari usullere uyularak göreve son
verilebileceği açıktır. İdarenin Anayasal işlevi çerçevesinde ve geleneksel
yapısı içinde gerçekleşen bu işleyişe idari usullerin dışına çıkılarak genel,
soyut ve nesnel olma özellikleri taşımayan, somut olarak sadece Devlet İstatistik
Enstitüsü Başkanı'nın durumunu düzenleyen bir yasa kuralı ile müdahale edilmesi
hukuk güvenliği ilkesi ile bağdaşmamaktadır. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında da, 'Herkes, meşru
vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya
davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.'
denilmektedir. Kurum Başkanı'nın görevine yasa ile son verilmesi, bu işleme
karşı dava açma hakkını ortadan kaldırdığından yargı denetimini bu bağlamda hak
arama özgürlüğünün kullanılmasını engellemektedir. Açıklanan nedenlerle kuralın, Anayasa'nın kuvvetler ayrılığı
ilkesine, 2. ve 36. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle
çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Fettah
  OTO Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ KARŞIOY GEREKÇESİ 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun geçici 7. maddesinin
birinci cümlesinde 'Bu kanunun yürürlüğe girmesiyle Devlet İstatistik
Enstitüsü Başkanının görevi sona erer' denilerek, Devlet İstatistik
Enstitüsü Başkanı'nın görevi yasayla sona erdirilmiştir. Türkiye İstatistik Kurumu'na yasayla verilen görevlerin asli ve
sürekli görevlerden olması nedeniyle bunların genel idare esaslarına göre
yürütülmesi gereken kamu hizmeti, bu hizmeti yürütmek üzere atanan Kurum
Başkanı'nın kamu görevlisi, göreve atama ve görevden alma tasarrufunun da bir
yürütme işlemi olduğu konusunda duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'dakuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük
sıralaması anlamına gelmeyen, belli Devlet yetki ve görevlerinin
kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği
olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu belirtilmiştir. Yasaların genel, soyut, sürekli, düzenleyici ve nesnel olması,Cumhuriyetin
nitelikleri arasında yer alan hukuk devletiilkesinin bir gereğidir. Herkesin meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı
mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma
hakkına sahip olduğu Anayasa'mızda ifade edilmiştir. İtiraz konusu kuralla, bellibir statüye atanmış olan kişinin bu
hukuki statüde bir değişiklik olmaksızın hukuk güvenliğini ihlal edecek biçimde
yasama tasarrufu ile görevinden alınması kuvvetler ayrılığı ilkesine, yinebelli
bir kişinin hedef alınması suretiyle özel, güncel ve geçici bir durum
düzenlenerek yasaların genel,soyut ve nesnel olma özelliğinin göz ardı edilmesi
hukuk devleti ilkesine,görevine yasa ile son verilmesi ve yasama tasarrufuna
karşı doğrudan dava açma hakkının bulunmaması ise hak arama özgürlüğüne
aykırılık oluşturur. Açıklanan nedenlerle kuralın iptali gerekir. Üye Mehmet
  ERTEN