ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1995/53 Karar Sayısı : 1995/57 Karar Günü : 9.11.1995 R.G. Tarih-Sayı :18.11.1995-22467 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : İstanbul Asliye 2. Ticaret Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 68. ve 69.
maddelerini değiştiren 16.6.1994 günlü 538 sayılı "Bankalar Kanununda
Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin 32. ve 33.
maddelerinin Anayasa'nın 2., 7., 13. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali istemidir. I- OLAY Bankalar Kanunu'nun 64. maddesinin uygulanmasına karşın malî
yapısının iyileştirilmesine olanak görülmeyen Türkiye İthalat ve İhracat
Bankası (Impex Bank) AŞ.'nin bankacılık işlemleri yapma izninin kaldırılması
üzerine malî yapısının bozulmasında sorumluluğu bulunan banka yöneticilerinin
kişisel iflasları için Bankalar Kanunu'nun 69. maddesi uyarınca açılan davanın
yargılamasında, davalı vekillerinin 538 sayılı KHK kurallarının Anayasa'ya
aykırı olduğuna ilişkin savların ciddi olduğu kanısına varan mahkeme, 538
sayılı KHK'nin 32. ve 33. maddelerininiptali için başvuruda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Kurallar 538 sayılı KHK'nin iptali istenilen 32. ve 33. maddeleri şöyledir: 1- "Madde 32-3182 sayılı Kanunun 512 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile değişik 68 inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir. "MADDE 68- 1. 64 veya 65 inci maddelerde belirtilen
tedbirlerin bir kısmının veya tamamının uygulanmasına rağmen mali bünyesinin
güçlendirilmesine imkan görülemeyen veya mali bünyesinin bu tedbirler uygulansa
dahi güçlendirilemeyecek derecede zayıflamış olduğu tesbit edilen bir bankanın
bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme izni 12 nci maddeye göre
kaldırılır. 2. Bakan, bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme izni
kaldırılan bir bankanın yönetim ve denetimini, tasarruf mevduatı sahiplerine
sigorta kapsamında gerekli ödemelerin yapılması, banka aleyhine sonuç
yaratmayan başlamış işlemlerin sonuçlandırılması, bankadan alacaklı olan
kişilerin hak ve menfaatlerinin korunması, kredilerin ve diğer alacakların
tahsiline devam edilmesi ve benzer işlemlerin gerçekleştirilmesi hususunda
görevli ve yetkili olmaküzere Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna veya bir bankaya
geçici olarak devredebilir. 3. Bakanlar Kurulu'nun mevduat kabul ve bankacılık işlemleri yapma
yetkisinin kaldırılmasına ilişkin kararın Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihten
itibaren banka aleyhindeki icra takipleri iflas talebinin kabul veya reddine
kadar durur. 4. Mevduat kabul ve bankacılık işlemleri yapma yetkisi kaldırılan
bankanın tasarruf mevduatı sahiplerine 67 nci maddeye göre tesbit edilecek
miktarlarda yapılacak ödemeler Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu tarafından
karşılanır. 5. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, ödediği tasarruf mevduatı için
tasarruf mevduatı sahipleri yerine bankanın iflasını ister ve iflas masasına
imtiyazlı alacaklı sıfatıyla iştirak eder. 6. İflasına hükmolunan bir banka için İcra İflas Kanununun 221
inci maddesinin 1 inci fıkrasına göre teşkil olunacak büro, Tasarruf Mevduatı
Sigorta Fonu temsilcisi katılmaksızın toplanamaz. Söz konusu hükmün 2 nci
fıkrası iflasına hükmolunan bankalar hakkında uygulanmaz. İflas İdare
Memurları, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonunca teklif ve Müsteşarlıkça kabul
edilen yeter sayıda kişiden oluşur, iflas idaresinin toplantı ve karar
nisabında çoğunluk esası aranır. 7. İflasına hükmolunan bankanın Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna
olan borçları, masanın nakit durumuna göre İcra ve İflas Kanununun 232 nci
maddesinde gösterilen sıra cetvelinin kesinleşmesi beklenmeksizin ödenir. 8. 6. ve 7 inci fıkra hükümleri 69 uncu maddeye göre iflasına
karar verilenler hakkında da uygulanır. 9. Herhangi bir sebeple mevduat kabul ve bankacılık işlemleri
yapma yetkileri kaldırılan, faaliyetleri durdurulan, iflas veya tasfiyelerine
karar verilen veya konkordato ilan eden yabancı bankaların Türkiye'deki
şubeleri hakkında da bu madde hükümleri tatbik edilir. Bu şubelerin mevcut ve
alacaklarının yurt dışına transferine ilişkin esaslar Bakanlıkça tesbit
edilir." 2- "Madde 33-3182 sayılı Kanunun 69 uncu maddesinin 512
sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 1 numaralı fıkrası ile 2 numaralı
fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. "1. Bir bankanın %5 hissesinden fazlasına sahip olan
ortakları, yönetim kurulu ve kredi komitesi başkan ve üyeleriyle, genel müdür,
genel müdür yardımcıları ve imzaları bankayı ilzam eden memurları Kanuna aykırı
karar ve işlemleriyle banka hakkında 68 inci maddenin uygulanmasına sebep
olmuşlarsa, Bakanın, banka iflas idaresinin veya devralan bankanın başvurusuna
istinaden veya re'sen talebi üzerine, bunların şahsi sorumlulukları cihetine
gidilerek, şahsen iflaslarına mahkemece karar verilebilir. Bu hüküm Tasarruf
Mevduatı Sigorta Fonu hakkında uygulanmaz." "2. Mahkemece iflasına karar verilenler hakkındaki takibi,
alacaklı sıfatıyla banka iflas idaresi veya devralan banka yürütür." B- Dayanılan Anayasa Kuralları 1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 2. "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 3. "MADDE 13.- Temel hak ve hürriyetler, Devletin ülkesi ve
milletiyle bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millî
güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın ve
genel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerinde
öngörülen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak kanunla
sınırlanabilir. Temel hak ve hürriyetlerle ilgiligenel ve özel sınırlamalar
demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamaz ve öngörüldükleri amaç
dışında kullanılamaz. Bu maddede yer alan genel sınırlama sebepleri temel hak ve
hürriyetlerin tümü için geçerlidir." 4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğegirer." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia
AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Mustafa
YAKUPOĞLU'nun katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme
evresinde ele alınmasına 24.10.1995 günü oybirliğiyle karar verildi. V- ESASIN İNCELENMESİ A- Yetki veSınırlama Sorunu Anayasa'nın 152., 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddeleri gereğince bir davaya bakan
mahkemenin bir kanun veya kanun hükmünde kararname kuralını Anayasa'ya aykırı
görmesi veya davanın taraflarından birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının
ciddi olduğu kanısına varması durumunda itiraz yoluna başvurabilmesi için
kuralın bakılmakta olan davada uygulanacak olması zorunludur. İptali istenilen 538 sayılı KHK'nin 32. maddesi ile değiştirilen
3182 sayılı Yasa'nın 68. maddesinin birinci fıkrasında, Yasa'da öngörülen
tedbirlere karşın malî yapısı güçlendirilemeyecek derecede zayıflamış veya
güçlendirilmesi olanaksız olduğu saptanan bankanın, bankacılık işlemleri
yapmasında ve mevduat kabul etmesinde sakınca görülmesinde bankacılık işlemleri
yapma ve mevduat kabul etme izninin Bakanlar Kurulu'nca kaldırılabileceği
belirtilmekte; maddenin diğer fıkralarında ise bu konuya ilişkin düzenlemeler
yapılmaktadır. İtiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu şahsî iflas
davasında mahkeme, bankanın bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme
izninin kaldırıldığını saptadıktan sonra, banka yöneticilerinin bankanın malî
yapısının bozulmasındaki sorumluluklarını araştırarak uyuşmazlık 69. maddeye
göre sonuçlandırılacaktır. Bu durumda, 538 sayılı KHK'nin 32. maddesiyle değiştirilen
3182 sayılı Yasa'nın 68. madde kuralları bakılmakta olan davada uyuşmazlığın
çözümünü doğrudan etkilemeyeceğinden, uygulanacak kurallar değildir. Bu nedenlerle, 68. maddeye yönelik itiraz başvurusunun davaya
bakmakta olan mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir. Güven DİNÇER bu düşünceye katılmamıştır. Diğer yönden, 538 sayılı KHK'nin itiraz konusu 69. maddesinde,
banka ortakları ile yönetim kurulu ve kredi komitesi başkan ve üyeleriyle,
genel müdür, genel müdür yardımcıları ve imzaları bankayı ilzam eden memurların
şahsen iflasları öngörülmektedir. Oysa, mahkemenin bakmakta olduğu dava,
maddede sayılan kişilerden yalnızca banka yönetim kurulu başkan veüyeleri ile
genel müdürün iflaslarına ilişkindir. Bu nedenle, dava konusu somut olay
gözönünde tutularak 538 sayılı KHK'nin itiraz konusu 69. maddesine ilişkin esas
incelemenin "banka yönetim kurulu başkanı, üyeleri ve genel müdürü"
ile sınırlı olarak yapılması gerekmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1. Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1988
sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu
hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter
rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman
aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve
sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında
yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımıza
çıkmaktadır. Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde
önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar
içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu
yetkiyi düzenleyen hükmün T.B.M.M.nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen
64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,
temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda
kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir.
Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal
konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümlerbulmak amacına ulaşılmak
istenilmiştir. Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına
dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.
maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "belli
konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında
sayılmıştır. Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için
öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş
olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,
kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan
KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka
bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,
"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği
kuşkusuzdur. KHK'lerle yasa hükümleri kaldırabilip ve değiştirebileceği gibi
yeni kurallar da getirilebilmektedir. Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)
bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi
niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa
ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul
etmek yada reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul
edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla
düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının
düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz.Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na
KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen
"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer
alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci
fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre : "Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin
amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibi
yetki yasasından, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden çok kararname
yürürlüğe konulup konulamayacağının belirtmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'na
verilen yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı ve
türevsel bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği
öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "belli
konularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça
belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken
öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982
Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun
Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri
arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli
konularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü,87.
maddede, Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli
konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet
Meclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her
konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun
yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir
konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK
çıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetkiyasasında belirlenen
çerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve
ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesi
zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasası
kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerinin
yapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında
yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda
düzenleme yapan birKHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.
91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir. Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği
konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir
yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,
Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da
kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür. Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK çıkarabileceği
Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlaka
belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası'nda çıkarılacak
KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri"nin de
belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun kendisine verilen yetki ile
neleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin
amacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi
geniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli;
değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen
amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının
saptanması hem yargısal hem de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada
gösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa
veya ilkelere uygun değilse bu durum KHK'yi, yetki yasasına ve dolayısıyla
Anayasa'ya aykırı düşürür. Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilen
yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten
alıkoymaktadır. Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin
Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde
çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar. Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarakdaha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
denilmektedir. 2. KHK'nin Yargısal Denetimi Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin
denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî
Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve
ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki
yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe
konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara
bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de
öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde
olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de
Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir.Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.
maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler. KHK'nin yargısal denetimi sözkonusu olduğunda, dayandığı yetki
yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki
yasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.
Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun
denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen
sınırlar içerisindeKHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetki yasası
olmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması
KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı
olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347 sayılı
KHK'ler dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı
dışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513,
514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler isedayandıkları
3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal
edilmişlerdir. Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli
değildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmaları
zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu
nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır. Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıp
Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile
olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir.Bu yasa,
KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bu
nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin aynen ya da
değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa gücünü,
dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının da
Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasının
Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi durumunda,
bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasal
dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçünün
ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyle
Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriğiyönünden de
Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı ise
bu nedenle iptali gerekir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin
ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki
yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden
Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz
edilemez. Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların
denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetiminde, onların
yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,
amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de
Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler
yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada
Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir. KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal
edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi
anlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak
çıkartılan KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan
KHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi
uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları
geriye yürümez." kuralına dayanılarak, yetki yasasınıniptaline ilişkin
kararın, Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'leri etkilemeyeceği
sonucu çıkarılamaz. Bütün bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline
karar verilen yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın
Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.
maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet
yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.
maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı
dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da
Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları
birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun
bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında
iptalleri gerekir. 3. 538 sayılı KHK'nin İtiraz Konusu Kuralının Anayasa'ya
Aykırılığı Sorunu İtiraz konusu kuralı içeren 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin
dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas
1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. KHK'lerin yargısal denetim bölümünde açıklanan nedenlerle,
Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na
dayanılarak çıkarılmış bulunan 538 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yer
alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan egemenliği "... millet adına
kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa'da gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı; "2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki
"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz"ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine
aykırıdır. Bu durum karşısında, 538 sayılı KHK'nin 33. maddesi ile değiştirilen
3182 sayılı Yasa'nın 69. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları "banka
yönetim kurulu başkanı, yönetim kurulu üyelerive genel müdürü" yönünden
iptali gerekir. Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI ile Lütfi F. TUNCEL bu
görüşe katılmamışlardır. 4- İptalin Diğer Kurallara Etkisi 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrasında, yasanın belirli madde veya
hükümlerinin iptali yasanın kimi hükümlerinin veya tümünün uygulanmaması
sonucunu doğuruyorsa, bunların da Anayasa Mahkemesi'nce iptaline karar
verilebileceği öngörülmektedir. 3182 sayılı Yasa'nın 69. maddesi üç fıkradan oluşmaktadır. İtiraz
yoluna başvuran mahkeme 69. maddenin 538 sayılı KHKnin 33. maddesi ile
değiştirilen birinci ve ikinci fıkralarının iptalini istemiştir. Maddenin
üçüncü fıkrasında "Bu madde hükmüne göre iflası istenenler hakkındamahkemece
İcra ve İflas Kanununun 257. ve müteakip maddesi hükmü uygulanır."
denilmektedir. Maddenin birinci ve ikinci fıkralarının iptalinin üçüncü
fıkranın da "banka yönetim kurulu başkanı, yönetim kurulu üyeleri ve genel
müdür" yönünden de uygulanma olanağını ortadan kaldırdığı açıktır. Bu nedenle, 69. maddenin üçüncü fıkrasının 2949 sayılı Yasa'nın
29. maddesi uyarınca bu kişiler yönünden iptali gerekir. VI- SONUÇ 16.6.1994 günlü, 538 sayılı "Bankalar Kanununda Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin 33. maddesiyle
değiştirilen 3182 sayılı Bankalar Yasası'nın sınırlama kararı gereğince
incelenen 69. maddesinin; A- Birinci ve ikinci fıkralarının, "Banka Yönetim Kurulu
Başkanı, Yönetim Kurulu Üyeleri ve Genel Müdürü" yönünden Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI ile Lütfi
F. TUNCEL'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B- (A) bendindeki iptal nedeniyle uygulama olanağı kalmayan üçüncü
fıkrasının, "Banka Yönetim Kurulu Başkanı, Yönetim Kurulu Üyeleri ve Genel
Müdürü" yönünden 2949 sayılı Yasa'nın 29. maddesi gereğince İPTALİNE,
OYBİRLİĞİYLE, 9.11.1995 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1995/53 Karar Sayısı : 1995/57 Anayasa Mahkemesi'nin 9.11.1995 günlü, Esas: 1995/53, Karar:
1995/57 sayılı kararındaki iptal gerekçesi; "İtiraz konusu kuralı içeren 538 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname, 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak
çıkarılmıştır. KHK'nin dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin
29.11.1994 günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ile iptal
edilmiştir. Böylece "538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun
kalmıştır." Bu durum karşısında "538 sayılı KHK'nin 33. maddesi ile değiştirilen, 3182 sayılı Yasa'nın 69. maddesinin birinci ve
ikinci fıkraları "banka yönetim kurulu başkanı, yönetim kurulu üyeleri ve
genel müdürü" yönünden iptali gerekir." biçimindedir. Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,
Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna belli
konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek" de sayılmış,
91. maddede de, kanun hükmünde kararname çıkarılmasına yetki veren yasada bulunacak
ögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "Kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de
gösterilebilir." hükmü getirilmiştir. Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptali
halinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göre
çıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadan
iptal edileceği yolunda" doğrudan bir kural bulunmamaktadır. Bu husus
çoğunluğun anayasalbir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır. Kanun hükmünde kararnameler çıktığı tarihte, yasal olan bir yetki
yasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihte yürürlüktedir ve
geçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukukî dayanağı vardır.
İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önüne getirilip karar
verilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir. Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabul
edilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esas
unsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenle
iptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, çıkarılmış KHK'nin de
anayasal dayanağı var demektir. Sonradan o yetki yasasının yürürlükten
kaldırılmasıya da yürürlük süresinin sona ermesi KHK'nin anayasal dayanaktan
yoksun kaldığı anlamına gelmez. Ayrıca, Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasal
dayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkış
tarihine kadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesinin
beşinci bendinde "İptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bu
nedenle bu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediği kuralla
da bağdaşmadığı görüşündeyiz. 1.6.1994 günlü, 3991sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,
kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu husus
elbetteki, bu Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.
Ancak, bu durum konunun esasının incelenmesine geçilmeden anlaşılamaz. Konunun
esasına geçilerek incelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evrede
ortaya konulması gerekir. Açıklanan nedenlerle, dava konusu 538 sayılı KHK'nin esasının
incelenmesine geçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı bir
yönü varsa iptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkil
eden 3991 sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle,
"anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak, işin
esasına geçilmeden iptal kararı verilmesinde isabet görmemekteyiz. Bu nedenle 16.6.1995 günlü ve 538 sayılı KHK'nin esasına
girilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyle
verilen iptal kararına ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Lütfi F.
  TUNCEL KARŞIOY
GEREKÇESİ Esas Sayısı : 1995/53 Karar Sayısı : 1995/57 Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3991 sayılı Yetki Yasası iptal
edilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK'lerinde yasal dayanağı
kalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir. Dava konusu KHK'nin esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı
idi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasa
geçmeden Anayasa'ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir. KHK'ler Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında
belirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yi çıkarma yetkisi bu yasa
ile verilir. KHK'nin çıktığı tarihte yetki yasası yürürlükte olduğuna, yani
buna dayanarak çıkarıldığına göre "yasal dayanaktan yoksundur" demek
hukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası var mıdır
yok mudur buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ye bu hayatiyeti verdikten sonra
onun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nin yasal dayanaktan
yoksun kaldığı anlamınagelemez. Aynı durum Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi
halinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten
kaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiç bir fark
yoktur. Bu üç halde de sonuçta yasa varmışçasına hukukî tasarrufta bulunulamaz.
Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığını
devam ettirirler. Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka
aykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan
inceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir. Yetki Yasası esastan Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tesbit edilen anayasal aykırılıklar
ilgili KHK'leri de mutlaka etkiler. Yetki Yasasının belirtilen unsurlarındaki
bu aykırılıklar KHK'lere intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal
Dayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak KHK'nin
esasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tesbit edilebilir. Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin yasal dayanağının
kalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nin hukuk alanına çıktığı
tarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153.
maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez. Bu nedenle KHK'nin esasının incelenmesine geçmeden sadece
"Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya
aykırılık gerekçesine katılmıyoruz. Üye Haşim KILIÇ Üye Sacit ADALI