ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı     :  2018/107 Karar Sayısı  :  2018/114 Karar Tarihi :  20/12/2018 R.G. Tarih-Sayı :  12/2/2019 –
30684 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onikinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 18/11/1960 tarihli ve 132
sayılı Türk Standartları Enstitüsü Kuruluş Kanunu’na 11/10/2011 tarihli ve 662
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 41. maddesiyle eklenen 10/A maddesinin
mülga yedinci fıkrasında yer alan “…disiplin…” ibaresinin
Anayasa’nın 38. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar
verilmesi talebidir. OLAY: Türk Standartları Enstitüsünde (TSE) görev
yapan davacının üç yıl kademe ilerlemesinin durdurulması cezasıyla
cezalandırılması işlemi ile disiplin cezasına dayanak teşkil eden Türk
Standartları Enstitüsü Personel Yönetmeliği (Yönetmelik) hükmünün iptali
istemiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılık iddiasını
ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’a 662 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 41. maddesiyle
eklenen 10/A maddesinin itiraz konusu ibarenin de yer aldığı mülga yedinci
fıkrası şöyledir: “Enstitü personelinin izin, disiplin , intibak işleri
ile diğer hususlar yönetmelikle belirlenir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 19/7/2018 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatma KARAMAN ODABAŞI tarafından hazırlanan işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ile
bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, disiplin suç ve cezalarının suçta ve
cezada kanunilik ilkesi gereği kanunla düzenlenmesi gerektiği, 132 sayılı
Kanun’da disiplin cezalarının türlerini, disiplin cezası verilmesini gerektiren
disiplin suçlarını, disiplin cezası vermeye yetkili makamları ve cezaların
kesinleşme usulünü belirleyen bir düzenlemeye yer verilmediği, TSE personeli
için disiplin suç ve cezaları konusunda getirilmiş kanuni bir güvencenin
bulunmadığı, personelin özlük haklarını doğrudan etkileyen disiplin
işlemlerinin kanunla belirlenmediği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 38. ve
128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kuralda TSE personelinin disiplin işleriyle
ilgili hususların yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür. 5. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz ”
denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında ise “ Ceza
ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur ” ifadesine
yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir.
Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi
uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek
cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın
açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak
eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak
ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır. 6. Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve
cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen
ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı olan
ve haksızlık teşkil eden bir fiil ile kanun koyucunun koruma altına aldığı bir
hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de
cebir içermektedir. 7. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların
aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel
farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda
idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de bulunmakla
birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen
cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural
olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun
daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin adli suç ve
cezalar ile idari suç ve cezalara aynı kapsam ve düzeyde uygulanması işin
mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda yasama organının ağır işleyen
yapısı karşısında ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları
doğrultusunda idari suç ve cezaların adli suç ve cezalara göre daha sık
değiştirilme ihtiyacının belirmesi de suçun ve cezanın kanuniliği ilkesinin
idari suçlar yönünden daha esnek uygulanmasını gerektirmektedir. 8. Buna karşılık suçta ve cezada kanunilik ilkesinin
daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin olarak
kanun metninde yalnızca  genel bir atıfla yetinilmesi yeterli
değildir. Anayasa Mahkemesinin 14/1/2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6
sayılı kararında da vurgulandığı üzere idari suç ve cezalara ilişkin
düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli
olması gerekir. Bu açıdan kanun metni, bireylerin hangi somut fiil ve
olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık
ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek nitelikte olmalıdır. 9. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini
sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren
davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan idari yaptırımlardır. Kamu
hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet
gerekleri ile sınırlandırılmış; bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin
cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür. 10. TSE’nin kuruluş ve gayesi, yapılanması, hukuki statüsü ve
personel yapısı 132 sayılı Kanun’la düzenlenmiştir. TSE, anılan Kanun’un
bakılmakta olan davaya konu işlemin tesis edildiği anda yürürlükte bulunan 1.
maddesinin ikinci fıkrası uyarınca kamu tüzel kişiliğini haiz bir kamu
kurumudur.  TSE’nin asli ve sürekli hizmetleri de TSE’nin kadrolu
personeli eliyle yürütülmektedir. Bu hususlar dikkate alındığında TSE ile
anılan personeli arasındaki ilişkinin kamu hukuku ilişkisi olduğu açıktır. Kamu
hukukunun geçerli olduğu ilişkilerde ise idarenin tek yanlı, üstün kamu gücüne
dayanarak disiplin hukuku kapsamında işlem tesis edebilmesine
imkân tanıyan kanuni düzenlemelerin Anayasa’nın 38. maddesi hükmüne aykırı
olmaması gerekmektedir. Bu itibarla TSE personelinin disiplin suç ve
cezaları, Anayasa’nın söz konusu hükmü gereğince kanunla düzenlenmesi öngörülen
hususlar arasında yer almaktadır. 11. TSE personelinin disiplin suç ve cezaları, cezayı
hafifleştirici ve ağırlaştırıcı nedenler, disiplin cezası vermeye yetkili amir
ve kurullar, karar alma usulü, savunma hakkı, zamanaşımı, disiplin cezalarına
itiraz gibi tüm disiplin konuları kural uyarınca yönetmelikle belirlenmiştir. 12. Kanun’da disiplin suç ve cezalarıyla ilgili genel ilkeler
ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, TSE personeline ilişkin disiplin
cezaları ve bu cezaları gerektiren eylemler genel hatlarıyla belirlenmeden
itiraz konusu kuralla anılan personelin disiplin esaslarıyla ilgili hususların
tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılmış olması karşısında disiplin
suç ve cezaları yönünden TSE personeli için kanuni bir güvence bulunmamaktadır.
Kural, disiplin suç ve cezalarıyla ilgili genel ilkeleri ortaya koymamakta;
çerçeveyi çizmemekte; disiplin cezalarını gerektiren eylemleri genel hatlarıyla
da olsa belirlememektedir. 13. İtiraz konusu kural yaptırım türlerini ve yaptırım konusu
eylemleri belirlemediğinden ilgililerin hangi somut fiil ve olguya hangi
hukuksal yaptırımın veya sonucun uygulanacağını belirli bir açıklık ve
kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımamaktadır. Bu
nedenle kural suçun ve cezanın kanuniliği ilkesine aykırılık
oluşturmaktadır. 14. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa'nın 38. maddesine
aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 38. maddesine aykırı bulunarak iptal edildiğinden
ayrıca Anayasa’nın 128. maddesi yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. IV. HÜKÜM 18/11/1960 tarihli ve 132 sayılı Türk Standartları Enstitüsü
Kuruluş Kanunu’na 11/10/2011 tarihli ve 662 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin
41. maddesiyle eklenen 10/A maddesinin mülga yedinci fıkrasında yer alan “...disiplin...” ibaresinin Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE 20/12/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ