ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2020/1 Karar Sayısı : 2020/63 Karar Tarihi : 22/10/2020 R.G. Tarih - Sayı : 1/12/2020
- 31321 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 26/9/2011
tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli
İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde
Kararname’nin 14. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “Ödenecek
vekalet ücretinin yıllık tutarı;…” ibaresi ile anılan bendin “…avukatlar
için (10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile
çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.” bölümünün “...avukat...” ibaresi yönünden Anayasa’nın mülga 91. maddesine
aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Kurum
avukatı olarak görev yapan davacının kurum lehine karara bağlanan ve tahsil
olunan vekâlet ücretlerinden hak ettiği tutarın ödenmesi için yaptığı
başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağını teşkil eden
düzenleyici işlemin iptali talebiyle açtığı davada itiraz konusu kuralların
Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur. I. İPTALİ
İSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALLARI Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) itiraz konusu
kuralların da yer aldığı 14. maddesi şöyledir: “Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretine
hükmedilmesi ve dağıtımı MADDE 14 ‒ (1) Tahkim usulüne tabi olanlar dahil
adli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk
birimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından
yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi
halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili
mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet
ücreti takdir edilir. (2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan
vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında
bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan
personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir. a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden
hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i,
dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde
fiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (…) eşit olarak ödenir. b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk
birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000)
gösterge (…) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu
bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez. c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukuk
biriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimi
amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtım
sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine
gelir kaydedilir. (3) Hizmet satın alınan avukatlara yapılacak ödemeler bu
madde kapsamı dışındadır.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN,
Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız
SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in katılımlarıyla 22/1/2020 tarihinde yapılan ilk
inceleme toplantısında öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40.
maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak
bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri
sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu
hükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak
anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için
elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,
iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak
kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların
çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak
nitelikteki kurallardır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 659 sayılı KHK’nın 14.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “Ödenecek vekalet
ücretinin yıllık tutarı;…” ibaresi ile anılan bendin “…avukatlar için
(10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı
sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.” bölümünün “...avukat...” ibaresi yönünden iptalini talep etmiştir. 4. Bakılmakta olan dava, kurum avukatı olarak görev yapan
davacının kurum lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekâlet ücretlerinden
hak ettiği tutarın ödenmesi talebine ilişkindir. İtiraz konusu ibare ile itiraz
konusu bölümün “…için (10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına
uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki
katını geçemez.” kısmı ise KHK kapsamındaki kurumlarda görev yapan
avukatların yanı sıra söz konusu bentte sayılan ve bakılmakta olan davada
uygulanma imkânı bulunmayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat
müdürü yönünden de geçerli ortak kural niteliği taşımaktadır. Bu itibarla
itiraz konusu kuralların esasına ilişkin incelemenin “... avukatlar ...” ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir. 5. Açıklanan nedenlerle 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı
Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk
Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 14. maddesinin
(2) numaralı fıkrasının; A. (b) bendinde
yer alan “Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı;…” ibaresinin, B. (b) bendinin “…avukatlar
için (10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile
çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.” bölümünün, esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “ …avukatlar… ”
ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Gülbin AYNUR tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu KHK kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A. KHK’ların Yargısal Denetimi
ile 6771 Sayılı Kanun’la Yapılan Anayasa Değişikliğinin Yargısal Denetime Etkileri
Hakkında Genel Açıklama 7. Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) daha önceki
hükûmet sisteminde yer alan Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi
verebileceğini hükme bağlayan ve KHK’ların hukuksal rejimini düzenleyen
Anayasa’nın 91. maddesi 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 9/7/2018 tarihinde yürürlüğe
giren 16. maddesiyle yürürlükten kaldırılmış, böylece KHK çıkarılabilme
imkânına anayasal olarak son verilmiştir. 8. Buna karşılık 6771 sayılı Kanun’la Anayasa’ya eklenen
geçici 21. maddenin (F) fıkrasının birinci cümlesinde “ Bu Kanunun yürürlüğe
girdiği tarihte yürürlükte bulunan kanun hükmünde kararnameler, tüzükler,
Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yönetmelikler ile diğer
düzenleyici işlemler yürürlükten kaldırılmadıkça geçerliliğini sürdürür” denilmek
suretiyle Anayasa’nın 91. maddesinin yürürlükten kaldırılma tarihine kadar
çıkarılmış ve yürürlükte bulunan KHK’ların geçerliliklerini sürdürmeye devam
edeceği hükme bağlanmıştır. 9. Anılan fıkranın ikinci cümlesinde ise “ Yürürlükte
bulunan kanun hükmünde kararnameler hakkında 152 nci ve 153 üncü maddelerin
uygulanmasına devam olunur ” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu cümlede
KHK’ların iptal davası yoluyla Anayasa’ya aykırılığının ileri sürülebilmesine
ilişkin Anayasa’nın 150. ve 151. maddelerine açıkça yer verilmemiş ise de
anılan hükmü yorumlayan Anayasa Mahkemesi iptal davası yönünden de olağan
KHK’lara ilişkin yargısal denetim yetkisinin devam ettiğini kabul etmiştir
(AYM, E.2018/114, K.2018/91, 25/9/2018, §§ 8, 9). 10. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci
fıkrasının 6771 sayılı Kanun’la değiştirilmeden önceki hâlinde Anayasa
Mahkemesinin KHK’ların Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu
denetleyeceği kurala bağlanmış ve 2017 yılında yapılan söz konusu Anayasa
değişikliği ile KHK rejimine son verilmeden önce Anayasa Mahkemesi Anayasa’nın
mülga 91. maddesini ölçü norm olarak esas alarak bu madde uyarınca KHK’ları
yetki kanununa dayanıp dayanmadığı, yetki kanununun kapsamında olup olmadığı ve
yasak alan içinde kalıp kalmadığı hususlarında denetime tabi tutmuştur.
Anayasa’nın geçici 21. maddesinin (F) bendinin ikinci cümlesinde KHK’larla
ilgili denetim yetkisinin devamı öngörülmekle birlikte söz konusu denetimde
mülga normların ölçü norm olarak dikkate alınıp alınamayacağı hususunda bir
hükme yer verilmemiştir. 11. Bu bağlamda mülga
normların niteliklerini dikkate alan Anayasa Mahkemesi mevcut KHK’ların
Anayasa’ya uygunluk denetiminde Anayasa’nın mülga 91. maddesinin ölçü norm
olarak dikkate alınmaya devam edilmesi gerektiğine karar vermiştir. Kararda
içerik bakımından Anayasa’ya uygunluk denetiminde Anayasa’nın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkesi gereğince kural olarak denetimin yapıldığı tarihte
yürürlükte bulunan normların ölçü norm olarak dikkate alınacağı ancak anayasa
yargısı denetimine tabi bir norm, oluşturulduğu süreçte geçerli olan yetki kuralları esas alınarak vücut bulduğundan bu unsura ilişkin denetimin
-yürürlükten kalkmış olsa dahi- o tarihteki kurallar esas alınarak yapılması
gerekeceği ifade edilmiştir. Geçerliliğini sürdüren ve yetki unsuru bakımından
da anayasal denetime tabi olan KHK’ların çıkarılması sırasındaki anayasal
yetkinin kaynağını, ilga edilmiş olsa da Anayasa’nın 91. maddesinin teşkil
ettiği, bu itibarla KHK çıkarma yetkisinin Anayasa’ya uygun olarak kullanılıp
kullanılmadığı yönünden yapılacak denetimin ancak söz konusu anayasal yetkinin
tanımlandığı, konu yönünden kapsam ve sınırlarının çizildiği normun ölçü
alınması suretiyle gerçekleştirilecek bir inceleme ile mümkün olabileceği
belirtilmiştir (AYM, E.2018/122, K.2020/14, 19/2/2020, §§ 11, 12). 12. Açıklanan nedenlerle mevcut KHK’ların
Anayasa’nın mülga 91. maddesine uygunluğunun denetlenmesi gerekir. 13. Anayasa’nın mülga 91. maddesinde düzenlenen KHK’lar
işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan bu kuralların yargısal
denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
Anılan maddede KHK’ların Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunun
denetlenmesinden söz edilmekte olup Anayasa’ya uygunluk denetiminin içine
KHK’nın yetki kanunu kapsamında olup olmadığının denetimi de girmektedir. Çünkü
Anayasa’nın mülga 91. maddesinde Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda
belirtilen sınırlar içinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Söz
konusu yetkinin dışına çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. Dolayısıyla yargısal denetimde KHK’nın
yetki kanunu kapsamında olup olmadığı sorununun da çözümlenmesi gerekir. 14. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan alan
olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK’ların bir
yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle KHK’lar ile dayandıkları yetki
kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan bağı,
KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın
Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, Anayasa’ya uygunluğunun ön koşuludur.
Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal
edilen KHK’ların içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların
Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. 15. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi, kanunların
denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde “Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz” denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların
yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadığı saptanır. KHK’lar ise konu,
amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de
Anayasa’ya uygun olmak zorundadır. 16. Anayasa’nın mülga 91. maddesinde kimi konuların
KHK’larla düzenlenmesi yasaklanmıştır. Anılan maddenin birinci fıkrasında “...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural uyarınca TBMM, Bakanlar
Kuruluna ancak KHK ile düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK
çıkarma yetkisi verebilir. B. Anlam ve Kapsam 17. 659 sayılı KHK’da TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Anayasa
Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu ve Sayıştay da
dâhil olmak üzere genel bütçe kapsamındaki tüm kamu idareleri ile özel bütçeli
idarelerde hukuk hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esaslar
düzenlenmiştir. Bu çerçevede KHK’nın
6. maddesinde adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde anılan
idareleri vekil sıfatıyla doğrudan temsil yetkisinin avukatların yanında, hukuk
birimi amirleri, hukuk müşavirleri ve muhakemat müdürlerine ait olduğu belirtilmiş; itiraz
konusu kuralın da yer aldığı 14. maddesinde ise anılan kişiler tarafından takip edilen davaların
idareler lehine neticelenmesi hâlinde, temsil ve takip edilen dava ve işlerde
ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine
vekâlet ücreti takdir edilmesi öngörülmüştür. 18. Anılan maddede ayrıca idareler lehine karara bağlanan
ve tahsil olunan vekâlet ücretlerinin hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin
merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanması ve idare hukuk biriminde
fiilen görev yapan personele ödenmesi hükme bağlanmış, bu ödemenin hangi usul
ve sınırlar içinde yapılacağı belirlenmiştir. Buna göre vekâlet ücretinin
%55’inin dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü veya avukata; %40’ının ise dağıtımın yapıldığı yıl içinde altı
aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla hukuk
birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara eşit olarak
ödenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla anılan personel sadece kendisinin takip
ettiği dava ve icra dosyalarıyla sınırlı olmaksızın idare lehine karara
bağlanan ve tahsil olunan vekâlet ücretlerinden de belirli bir oran dâhilinde
yararlanabilmektedir. 19. Maddenin (2) numaralı fıkrasının itiraz konusu
kuralın da yer aldığı (b) bendinde ise söz konusu personele yukarıda belirtilen
oranlar çerçevesinde dağıtılması öngörülen vekâlet ücreti tutarına bir üst
sınır getirilmiştir. Anılan bentte hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü veya avukatların her biri için ödenecek vekâlet ücretinin
yıllık tutarının 10.000 gösterge rakamının memur aylıklarına uygulanacak
katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın on iki katını
geçemeyeceği hükme bağlanmış olup kural “…avukatlar…” ibaresi ile
sınırlı olarak incelenmiştir. 20. Söz konusu fıkranın (c) bendinde de yapılan dağıtım
sonunda arta kalan tutarın yine hukuk biriminde görev yapan fakat yukarıda
belirtilen sınırı dolduramamış olan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü veya avukatlara ödenmesi öngörülmüştür. Bu suretle daha önce
sınırı dolduramamış bu personele yapılacak dağıtım sonunda da bir tutarın
artması hâlinde artan bu tutarın üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin
bütçesine gelir olarak kaydedilmesi öngörülmüştür. 21. Bu itibarla yıl içinde emanet hesabında toplanan
vekâlet ücreti tutarı daha fazla olsa dahi söz konusu personel belirtilen
sınırı doldurduysa artık kendisine bu hesaptan herhangi bir ödeme
yapılamayacaktır. Dolayısıyla böyle bir durumda, toplanan vekâlet ücreti
tutarının tamamı anılan personele dağıtılmamış olmaktadır. 22. Öte yandan madde ile öngörülen vekâlet ücreti dağıtım
usulüne ve sınırlamasına tabi olan avukatlar anılan idarelerin hukuk
birimlerinde kamu görevlisi sıfatıyla görev yapan avukatlardır. Nitekim
maddenin (3) numaralı fıkrasında hizmet satın alma suretiyle dava ve icra
dosyalarında idareyi temsil etmiş olan, diğer bir deyişle idare bünyesinde kamu
görevlisi olarak çalışmayan avukatların bu maddenin kapsamı dışında olduğu
açıkça ifade edilmiştir. C. İtirazın Gerekçesi 23. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralın mali
haklara ilişkin düzenleme öngörmesi nedeniyle yetki kanunu kapsamında olmadığı
belirtilerek Anayasa’nın mülga 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Ç. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Kuralın Anayasa’nın Mülga 91. Maddesi Yönünden
İncelenmesi 24. İtiraz konusu kuralın Anayasa’nın mülga 91. maddesine
aykırı olduğu iddiaları daha önce KHK’nın tümünün ve ayrı ayrı tüm maddelerinin
Anayasa’ya aykırı olduğunun ileri sürülmesi üzerine Anayasa Mahkemesince
incelenmiştir. Anılan davada KHK’nın diğer bazı maddelerinin yanı sıra itiraz
konusu kuralın da yer aldığı 14. maddesinin; - Cumhurbaşkanlığı, TBMM, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay,
Danıştay, Sayıştay ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu yönünden, anılan
idarelerin 6/4/2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu
Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak
Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamına giren bir
bakanlık olmadığı gibi bir bakanlığın bağlı, ilgili ya da ilişkili kuruluşu da
olmadığı gözetilerek Yetki Kanunu kapsamında olmadığı gerekçesiyle iptaline, - Kalan kurumlar yönünden ise Yetki Kanunu kapsamında
olduğu ve yasak alanda düzenleme içermediği gerekçesiyle Anayasa’nın mülga 91.
maddesine aykırı olmadığından iptal isteminin reddine, karar verilmiştir (AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013). 25. Söz konusu karar 23/11/2013
tarihli ve 28830 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Kararda
kuralın içerik yönünden Anayasa’ya uygunluğu ise denetlenmemiştir. 26. 659 sayılı KHK’nın “ Amaç ve kapsam ” başlıklı
1. maddesinin ilk hâli “ Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı; genel bütçe
kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin
etkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve bu
hizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul ve
esasların belirlenmesidir. ” şeklinde iken anılan maddeye 12/7/2013 tarihli
ve 6495 sayılı Kanun’un 71. maddesiyle “ (Türkiye Büyük Millet Meclisi,
Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hâkimler ve Savcılar
Yüksek Kurulu ve Sayıştay dâhil) ” ibaresi eklenmiştir. Öte yandan
11/12/2010 tarihli ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kurulu Kanunu’nun ek 1.
maddesinde diğer mevzuatta Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu na yapılan
atıfların Hâkimler ve Savcılar Kurulu na yapılmış sayılacağı hükme
bağlanmıştır. 27. Bu itibarla 659 sayılı KHK’nın ilgili hükümlerinin
Cumhurbaşkanlığı, TBMM, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay ve
Hâkimler ve Savcılar Kurulu yönünden, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı
gerekçesiyle iptal edilmesine ilişkin söz konusu karar sonrasında anılan
kurumların KHK’nın kapsamını belirleyen 1. maddesine bir kanun hükmü ile
eklenmiş olduğu görülmektedir. Kanun ile eklenen söz konusu ibarelerin artık
bir KHK kuralı olmaması karşısında KHK’nın ve dolayısıyla itiraz konusu
kuralın, anılan kurumlar yönünden Yetki Kanunu ile bağı kesilmiştir. Bu
itibarla kuralın kanun hükmü ile eklenen anılan kurumlar yönünden Anayasa’nın
mülga 91. maddesiyle ilgisi kalmadığından kuralın bu kapsamda bir incelemeye
tabi tutulması da mümkün değildir. 28. Bununla birlikte kuralın KHK kuralı niteliğini
taşımaya devam eden Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Anayasa
Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu dışında
kalan kurumlar yönünden Anayasa’nın mülga 91. maddesiyle ilgisi devam
etmektedir. 29. Anayasa Mahkemesi yukarıda yer verilen 19/2/2020
tarihli ve E.2018/122, K.2020/14 sayılı kararında bir kuralın Anayasa’nın mülga
91. maddesi yönünden daha önce denetlenmiş olmasının aynı madde uyarınca
yeniden denetlenmesine engel teşkil etmediğini kabul etmiştir. Anılan kararda
KHK’ların Anayasa’nın mülga 91. maddesine uygun olup olmadığına ilişkin
denetimin bir defayla sınırlandırılmasının KHK’ya ilk denetiminden sonra söz
konusu Anayasa hükmü karşısında dokunulmazlık tanınması anlamına geleceği,
bunun ise her şeyden önce temel amacı normların Anayasa’ya uygunluk denetiminin
yapılması ve Anayasa’ya aykırı olan kuralların sistemden ayıklanması olan
anayasa yargısının belirtilen amacı ile bağdaşmadığı değerlendirmesine yer
verilmiştir. Ayrıca KHK’ların, çoğu kez henüz
uygulanmadığı bir dönemde Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden denetimlerinin
iptal davası yoluyla yapıldığına dikkat çekilmiş; bu bağlamda bazı kuralların
dinamik toplumsal yaşamdaki değişim ve gelişmelere uygun olarak iptal davasında
öngörülenden farklı bir anlam ve kapsam kazanmasının, özellikle KHK’lar için
yasak alan teşkil eden ilgili Anayasa maddelerinin, bu maddelerdeki kavram ve
müesseselerin zaman içinde farklı yorumlanabilmesinin, bunun da Anayasa’nın
mülga 91. maddesi kapsamında yapılan değerlendirmelerin değişmesine neden
olmasının ihtimal dâhilinde olduğu vurgulanmıştır. Bu itibarla anılan madde
yönünden sadece bir kez denetim yapılabileceğinin kabulünün Anayasa’ya
aykırılığı çok açık bir şekilde görülebilen bir KHK kuralının hukuk düzeninde
sonuç doğurmaya devam etmesine yol açabileceği belirtilmiştir (AYM,
E.2018/122, K.2020/14, 19/2/2020, §§ 14, 15). 30. Ayrıca aynı kararda, Anayasa’nın 152. maddesinin
dördüncü fıkrasında öngörülen on yıllık başvuru yasağının mülga 91. madde
yönünden yapılacak denetimler bakımından da geçerli olduğu sonucuna
ulaşılmıştır. Belirtilen hususa ilişkin olarak kararda, anılan yasağın
Anayasa’nın mülga 91. maddesi uyarınca yapılacak denetimler yönünden de geçerli
olmasının hukuki istikrarın sağlanması için gerekli olduğu, bu bağlamda
Anayasa’nın hangi maddesi yönünden denetim yapıldığı hususunun, amacı hukuki
istikrarı sağlamak olan söz konusu yasağın uygulanması bakımından bir önem arz
etmediği, öte yandan belirtilen denetim yasağı yönünden Anayasa’nın mülga 91.
maddesinin diğer maddelerinden ayrı değerlendirilmesini gerektiren herhangi bir
sebebin de bulunmadığı belirtilmiştir. Buna göre Anayasa Mahkemesinin bir KHK
kuralı hakkında işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazete’de
yayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı kuralın Anayasa’nın 91.
maddesine aykırılığı iddiasıyla başvuru yapılamaz (AYM, E.2018/122, K.2020/14,
19/2/2020, §§ 18, 19). 31. Söz konusu kararda anayasa yargısı bakımından işin
esasına girilmesi kavramı üzerinde de durulmuş ve anılan kavramın denetime
konu edilen kuralda öngörülen düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olup olmadığının
incelenmesi anlamına geldiği belirtilmiştir. KHK’ların Anayasa’nın mülga 91.
maddesinde belirtilen yasak alanlarda düzenleme içermemesinin, bir yetki
kanununa dayanmasının ve yetki kanunu kapsamında olmasının onların taşıması
gereken anayasal bir nitelik, dolayısıyla bir Anayasa’ya uygunluk kriteri
olduğu, bu itibarla KHK’ların Anayasa’ya aykırı olmaması için sadece içerik
değil aynı zamanda anılan nitelikleri itibarıyla da Anayasa’ya aykırı olmaması
gerektiği belirtilen kararda, bu durumun KHK’ların Anayasa’ya uygunluk
denetiminin Anayasa’nın mülga 91. maddesindeki anılan ölçütler ve içerik
yönünden olmak üzere iki aşamada gerçekleştirilmesini gerekli kıldığı ifade
edilmiştir. Sonuç olarak KHK’ların Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden
yapılan denetiminin de Anayasa’ya uygunluk denetiminin bir parçası olduğu, bu
itibarla KHK’ların içerik yönünden denetimi sonucunda verilen kararların yanı
sıra henüz içerik bakımından bir değerlendirme yapılmaksızın anılan maddedeki
ölçütler yönünden denetimi üzerine verilen kararların da Anayasa’nın 152.
maddesinin dördüncü fıkrası bağlamında işin esasına girilerek verilen karar
kapsamında olduğu belirtilmiştir (AYM, E.2018/122, K.2020/14, 19/2/2020, §§
20-23). 32. Anayasa Mahkemesinin itiraz konusu kurala ilişkin
yukarıda değinilen 6/6/2013 tarihli kararında kuralın Anayasa’nın mülga 91.
maddesi yönünden denetime tabi tutulduğu ve bu hususa ilişkin Anayasa’ya
aykırılık iddialarının reddedildiği görülmektedir. Yukarıda yer verilen
açıklamalar çerçevesinde Anayasa Mahkemesinin itiraz konusu kurala ilişkin söz
konusu kararı işin esasına girilerek verilmiş bir ret kararıdır. 33. İtiraz konusu kurala ilişkin anılan ret kararının
Resmî Gazete’de yayımlandığı 23/11/2013 tarihinden başlayarak geçmesi gereken on
yıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü
fıkrası gereğince kuralın Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden esasının
incelenmesine imkân bulunmamaktadır. 34. Açıklanan
nedenlerle kurala yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın mülga 91. maddesi
yönünden Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un
41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince reddi gerekir. b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi 35. Yargısal denetimde bir KHK’nın mülga 91. maddedeki
ölçütler yönünden Anayasa’ya uygun bulunması ve bu kapsamda bir ret kararının
verilmesi onun anayasallık denetiminin tamamlanması için yeterli değildir.
Başka bir ifadeyle mülga 91. maddedeki ölçütler yönünden Anayasa’ya uygun
bulunan KHK’ların aynı denetimde içerik itibarıyla da Anayasa’ya uygun olup
olmadığının ayrıca saptanması gerekir. Öte yandan ileri sürülen gerekçeyle
bağlı olmayan Anayasa Mahkemesinin kuralı içerik yönünden denetlemesi için bu
hususta bir Anayasa’ya aykırılık iddiasında bulunulmuş olması da zorunlu
değildir. 36. Ancak Anayasa Mahkemesinin kimi kararlarında, sadece
Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden Anayasa’ya aykırılığı ileri sürülen ve
bu yönüyle incelenerek Anayasa’ya uygun bulunan bazı KHK kurallarının ayrıca
içerik denetimleri yapılmamıştır. Nitekim itiraz konusu kuralın yer aldığı 659
sayılı KHK da anayasallık denetimi bu şekilde gerçekleştirilmiş olan
KHK’lardandır (bkz. AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013). Anayasa Mahkemesinin
belirtilen inceleme yöntemini benimsediği geçmiş uygulamaları kapsamında sadece
mülga 91. maddedeki ölçütler yönünden denetlenmek suretiyle Anayasa’ya aykırı
olmadığına karar verilen KHK kurallarının, içerik denetimleri yapılmadığından
anayasallık denetiminin tamamlanmış olduğundan söz edilemez. Bu sebeple daha
önce sadece Anayasa’nın mülga 91. maddesindeki ölçütler yönünden denetime tabi
tutulmuş ve anılan maddeye aykırı görülmemiş olan KHK’lara ilişkin söz konusu
ret kararları üzerine aynı kuralın içerik yönünden Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla
yapılacak başvurular bakımından on yıllık sürenin geçmiş olması şartı
aranmamalıdır. 37. Bu bağlamda 6/6/2013 tarihli kararda
itiraz konusu kuralın içerik denetimi yapılmamış olduğundan yukarıda yer
verilen açıklamalar çerçevesinde içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk
denetiminin yapılması gerekmektedir. 38. 6216 sayılı
Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 128. maddeleri yönünden incelenmiştir. 39. Anayasa’nın 128. maddesinde; devletin kamu iktisadi
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin
kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır. 40. Anayasa Mahkemesinin çok sayıda
kararında belirtildiği üzere Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği
öngörülen bir konunun, Anayasa'nın mülga 91. maddesinin birinci fıkrasının
açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın mülga 163.
maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK ile
düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. Bu
itibarla kurum avukatlarına ödenecek vekâlet ücreti tutarı için bir üst sınır
öngören kuralın KHK ile düzenlenmesinin Anayasa'nın 128. maddesinin memurların
ve diğer kamu görevlilerinin özlük işleriyle ilgili düzenlemelerin kanunla
yapılması gerektiğine ilişkin hükmüne aykırılık oluşturmayacağı açıktır. 41. Öte yandan Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı
gibi kanunilik ölçütünün sağlandığından söz edilebilmesi için kanunun şeklen
var olması yeterli olmayıp yasal kurallar keyfîliğe izin vermeyecek şekilde
belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmalıdır. Esasen kanunun bu
niteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk
devleti ilkesinin de bir gereğidir. Dolayısıyla Anayasa’nın 128. maddesinde yer
verilen kanunilik ölçütü, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk
devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (aynı yöndeki değerlendirme için bkz.
AYM, E.2018/88, K.2020/24, 11/6/2020 §§ 13, 14) . 42. Hukuk devletinde, kanuni düzenlemelerin hem kişiler
hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek
şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu
otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.
Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuk güvenliğinin sağlanması
bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir
olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini,
devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden
kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). 43. İtiraz konusu kuralla vekâlet ücreti olarak
ödenebilecek tutar için öngörülen üst sınırın açık, net ve hesaplanabilir bir
formülle ifade edildiği görülmektedir. Bu yönüyle kuralın belirsiz ve
öngörülemez olduğundan söz edilemez. Dolayısıyla kuralın Anayasa’nın 128.
maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen kanunilik ölçütüne aykırı olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır. 44. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen
hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir
hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini sağlayan,
Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına
egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık
olan devlettir. 45. Anayasa’nın anılan maddesinde
belirtilen hukuk devletinde KHK’ların kamu yararı gözetilerek çıkarılması
zorunludur. KHK’ların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel,
objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk
devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle KHK ile yapılan hukuki düzenlemelerde
takdir yetkisinin anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı
ölçütleri gözönünde tutularak kullanılması gerekir. 46. Taraf olduğu bir davanın ya da icra
takibinin idarenin lehine sonuçlanmasında idarenin temsilcisinin dosyaya
sunduğu hukuki katkının önemi yadsınamaz. Bununla birlikte temsilci tarafından
dosyaya gerekli ve yeterli katkı sunulmuş olsa dahi farklı hususlara bağlı
olarak yargılamanın idarenin aleyhine sonuçlanması da mümkündür. 47. Öte yandan bir dava veya takibin
yargı merciince karara bağlanma süresi ilgili mevzuat hükümlerine ya da
uyuşmazlığın niteliğine göre değiştiği gibi lehine sonuçlanmış bir dosyada
idare adına vekâlet ücretine hükmedilip hükmedilmeyeceği ya da hükmedilecek
vekâlet ücretinin nispi mi maktu mu olacağı ve miktarı gibi hususlar da yine
davanın türüne ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesinin ilgili hükümlerine göre
farklılık gösterebilmekte, ücretin tahsil edilme zamanı da dosyaya bağlı olarak
değişebilmektedir. 48. Bu itibarla vekâlet
ücreti dağıtımına esas yıl bazında, idarenin taraf olduğu ve hukuk biriminde
görev yapan temsile yetkili personelin takip ettiği her bir dava ve icra
dosyasından vekâlet ücreti tahsil edilmesine ya da vekâlet ücreti tahsil edilen
dosyalarda da bu ücret miktarının her zaman aynı olmasına fiilen imkân
bulunmadığı açıktır. Buna bağlı olarak aynı birimde aynı işi yapan her bir
kişiye dağıtılan vekâlet ücreti miktarları arasında makul kabul edilemeyecek
ölçüde farklılıklar oluşması ise adalet ve hakkaniyet duygularını zedeleyeceği
gibi çalışma barışının bozulmasına ve verimliliğin azalmasına da neden
olabilecektir. 49. KHK’nın 14. m addesinde sayılan personelin -bizzat kendisinin takip
ettiği davalarda daha yüksek oranda olmak üzere- ancak sadece bu davalarla
sınırlı olmaksızın idare lehine karara bağlanan ve tahsil olunan tüm vekâlet
ücretlerinden belirli bir oranda yararlanabilmesinin öngörüldüğü, bu suretle
aynı birimde aynı hizmeti yapan personelin her yıl bazında söz konusu ücretten
dengeli bir şekilde faydalanmasının sağlandığı anlaşılmaktadır. 50. Keza itiraz konusu kuralla yıllık tutara bir üst
sınır getirilmesinin de bizzat takip ettiği davalardan daha yüksek oranda
vekâlet ücreti alma imkânına sahip olmuş personelle o yıl için aynı imkâna
sahip olamayan diğer personel arasındaki ücret dengesinin sağlanmasında, başka
bir ifadeyle söz konusu ücretin paylaşımında meydana gelebilecek bir
hakkaniyetsizliğin önlenmesinde ve böylece ilgili tüm personel açısından ücret
adaletinin temin edilmesinde etkili olacağı anlaşılmaktadır. 51. Aynı birimde aynı işi yapan personel arasında
hakkaniyetin ve ücret adaletinin sağlanmasının işyerlerinde çalışma barışının
temin edilmesine katkıda bulunmayacağı söylenemez. Diğer yandan çalışma
barışının temin edilmesinin iş verimliliğinin sağlanmasına ve böylece hizmetin
etkin bir şekilde yürütülmesine, dolayısıyla kamu yararına hizmet edeceği
şüphesizdir. Bu itibarla kamu yararı amacına yönelik olduğu anlaşılan kuralın
Anayasa’nın 2. maddesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır. 52. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. IV. HÜKÜM 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki
Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine
İlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 14. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendinde yer alan; A. “...avukatlar...” ibaresine yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden
Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE, B. “...avukatlar...” ibaresinin içeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 22/10/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Hicabi DURSUN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI