ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı       : 
2016/171 Karar Sayısı    :  2016/164 Karar Tarihi   :  2.11.2016 R.G.Tarih-Sayı   : 
8.11.2016-29882 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte
123 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 15.8.2016
tarihli ve 670 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınması Gereken Tedbirler
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10. maddesinin (7), (9) ve (10) numaralı
fıkralarının, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 91. ve 121.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME (KHK) KURALLARI 670 sayılı KHK’nın dava konusu kuralları da içeren 10. maddesi
şöyledir: “Yürürlükten kaldırılan ve değiştirilen hükümler MADDE 10- (1) 22/7/2016 tarihli ve 667 sayılı
Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin
3 üncü maddesinin birinci fıkrasına ilk cümlesinden sonra gelmek üzere
aşağıdaki cümle eklenmiştir. “Bu kararlar, Resmi Gazetede yayımlanır ve yayımı tarihinde
ilgililere tebliğ edilmiş sayılır.” (2) 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4 üncü maddesinin
üçüncü fıkrasına “silah ruhsatları” ibaresinden sonra gelmek üzere “, gemi
adamlığına ilişkin belgeleri” ibaresi eklenmiştir. (3) 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7 nci maddesinin birinci
fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “ile bu eylemler sebebiyle yaralananlar”
ibaresi yürürlükten kaldırılmış, aynı fıkranın son cümlesi aşağıdaki şekilde
değiştirilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir. “Bunların aylık başlangıç tarihine kadar olan genel sağlık
sigortası primi dahil kendi sigortalılığı sebebiyle tahakkuk eden prim ve prime
ilişkin her türlü borçları Sosyal Güvenlik Kurumunca terkin edilir.” “(3) Birinci fıkra kapsamına giren eylemler sebebiyle hayatını
kaybeden, malul olan veya yaralanan kamu görevlileri ve siviller ile bunların
hak sahipleri veya kanuni mirasçılarına, bu madde veya ilgili mevzuatı uyarınca
ödenen gelir, aylık, emekli ikramiyesi, nakdi tazminat ve ek tazminatlar
haczedilemez.” (4) 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesinin
birinci fıkrasına aşağıdaki cümle eklenmiştir. “Bu durumda, ilgili kurum ve kuruluşlara ait ve sözleşme tarihinde
mevcut bina, yapı ve tesisler hariç olmak üzere, taşınmazların üzerinde yapılan
bina, yapı ve tesisler ile her türlü taşınır, alacak ve haklar, belge ve evrak
23/7/2016 tarihinden geçerli olmak üzere bedelsiz olarak Hazineye devredilmiş
sayılır.” (5) 25/7/2016 tarihli ve 668 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında
Alınması Gereken Tedbirler ile Bazı Kurum ve Kuruluşlara Dair Düzenleme
Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin ikinci
fıkrasına “silah ruhsatları” ibaresinden sonra gelmek üzere “, gemi adamlığına
ilişkin belgeleri” ibaresi eklenmiştir. (6) 25/7/2016 tarihli ve 669 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı
Tedbirler Alınması ve Milli Savunma Üniversitesi Kurulması ile Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin ikinci
fıkrasına “silah ruhsatları” ibaresinden sonra gelmek üzere “, gemi adamlığına
ilişkin belgeleri” ibaresi eklenmiştir. (7) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 104 üncü maddesine
aşağıdaki fıkra eklenmiştir. “(3) Birinci fıkra uyarınca kapatılan eğitim kurumlarının hak ve
yükümlülükleri başka bir işleme gerek kalmaksızın Milli Savunma Bakanlığına
geçer. Bu yerlerin ihtiyaçlarını temin etmek maksadıyla imzalanmış sözleşmeler,
devam eden ihtiyaçlar gözönüne alınarak Milli Savunma Bakanlığınca
feshedilebilir ya da sözleşmede belirtilen işin miktarı azaltılabilir. Bu
nedenlerle yükleniciye herhangi bir tazminat ödemesi yapılmaz. Feshedilen
sözleşmelere ilişkin alınan teminatlar iade edilir ve yüklenici hakkında yasaklama
işlemi yapılmaz. Kara, Deniz ve Hava Harp Okulları ile astsubay meslek
yüksekokullarının ihtiyaçlarını içeren sözleşmeler hakkında da bu fıkra
hükümleri uygulanabilir.” (8) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 105 inci maddesinin
ikinci fıkrasının sonuna aşağıdaki cümle eklenmiştir. “Açılmış olan davalarda yargılama giderleri ve vekalet ücretlerine
hükmolunmaz, hükmolunanlar tahsil edilmez.” (9) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 106 ncı maddesinin
dördüncü fıkrasında yer alan “Sağlık Bakanlığı bütçesinin” ibaresi “Sağlık
Bakanlığı ve/veya bağlı kuruluşları bütçelerinin” şeklinde değiştirilmiştir. (10) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 107 nci maddesinin
üçüncü ve dördüncü fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş, maddeye dördüncü fıkradan
sonra gelmek üzere aşağıdaki fıkralar eklenmiş ve diğer fıkra buna göre
teselsül ettirilmiştir. “(3) Devredilen personelden; a) Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre alanlara,
devredilmeden önce en son ayda kadrolarına bağlı olarak yapılan aylık gösterge,
ek gösterge, kıdem aylığı, taban aylığı, zam, tazminat ve ek ödeme veya sağlık
hizmetleri tazminatı ödemeleri toplam net tutarının (bu tutar sabit bir değer
olarak esas alınır); devir sonrası atandıkları yeni kadrolarına bağlı olarak
yapılan aylık gösterge, ek gösterge, kıdem aylığı, taban aylığı, zam, tazminat
ödemeleri ile döner sermayeden yapılan ek ödemenin toplam net tutarından fazla
olması halinde aradaki fark tutarı, herhangi bir vergi ve kesintiye tabi
tutulmaksızın fark kapanıncaya kadar ayrıca tazminat olarak ödenir. b) Aylıklarını 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa göre
alanlara, devir sonrası atandıkları yeni kadrolarında ödenen döner sermaye ek
ödemesi net tutarının, devir tarihi itibarıyla eski kadrolarına bağlı olarak
hesaplanan sağlık hizmetleri tazminatı net tutarından (bu tutar sabit bir değer
olarak esas alınır) az olması halinde, aradaki fark herhangi bir vergi ve
kesintiye tabi tutulmaksızın ayrıca tazminat olarak ödenir. c) Aylıklarını 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel
Kanununa göre alanlara, aylık ve mali hakları (ek ödeme veya sağlık hizmetleri
tazminatı dahil), rütbe ve kıdemleri ile devredildiği tarihteki aylık ve mali
hak unsurları (tayın bedeli ve fiilen çalışma karşılığı yapılan ödemeler hariç)
esas alınarak aynı şekilde ödenir. Bu şekilde almakta oldukları aylık ve mali
hakları toplam net tutarının, devir sonrası yeni kadrolarına bağlı olarak
alabilecekleri aylık ve mali hakları toplamı ile atanmış oldukları yeni kadro
unvanı esas alınmak suretiyle hesaplanan döner sermaye ek ödemesi toplamının
net tutarından az olması halinde aradaki fark tutarı, herhangi bir vergi ve
kesintiye tabi tutulmaksızın ayrıca tazminat olarak ödenir. Bunların,
subaylarda kıdemli albay, astsubaylarda ise iki kademeli kıdemli başçavuş
rütbesini geçmemek ve general ve amiraller bulundukları rütbede kalmak üzere
rütbe, terfi ve kıdemlilik işlemleri ile yaş haddi ve kadrosuzluk tazminatı da
dahil emeklilik işlemleri, görev yaptıkları kurum tarafından 926 sayılı Kanun
hükümlerine göre yapılır. Ancak bunlar, istekleri halinde atanmış oldukları
kadronun mali ve sosyal haklarından yararlanmak kaydıyla memurlar için
belirlenen yaş haddine kadar çalışmaya devam edebilirler. Bu bent kapsamında
bulunan personel hakkında 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun ek 3 üncü
maddesi ile 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Kanunun ek 3 üncü maddesi
uygulanmaz. ç) Sözleşmeli olarak görev yapanlar, ilgili mevzuat hükümleri
çerçevesinde aynı şekilde sözleşmeli olarak görev yapmaya ve ücret almaya devam
ederler; bunlara ek ödeme, döner sermaye ek ödemesi gibi ayrıca bir ödeme
yapılmaz. (4) Devredilen personel ve bunların emeklileri, Türk Silahlı
Kuvvetleri ile Sahil Güvenlik ve Jandarma Genel Komutanlıklarına bağlı sosyal
tesislerden ve varsa silah taşıma ve bulundurma hakkından emsali rütbedeki
personel gibi yararlanır. Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK) üyesi olanların bu
üyelikleri üçüncü fıkra hükümlerine tabi oldukları sürece, fiili hizmet süresi
zammından yararlananların bu hakları ise üçüncü fıkranın (c) bendi hükümleri
çerçevesinde 926 sayılı Kanuna göre aylık aldıkları sürece devir tarihindeki
hükümler esas alınmak suretiyle devam eder. (5) Üçüncü ve dördüncü fıkra hükümleri, ilgililer bu madde
uyarınca devredildikleri kurumların kadrolarında kaldıkları sürece uygulanır. (6) Askeri sağlık teşkillerinin yönetildiği merkez veya bölge
teşkilatlarında görevli olup, sağlık teşkillerinin devri sebebiyle hizmetine
ihtiyaç kalmayan sağlık ve yardımcı sağlık personeli ile görev sürelerinin
bitiminde yurda dönen Girne Asker Hastanesinde görevli sağlık ve yardımcı
sağlık personeli de Sağlık Bakanlığı ve Milli Savunma Bakanlığının müşterek
kararıyla devredilen personel kapsamına alınır. (7) Gülhane Askeri Tıp Akademisinde uzmanlık ve yan dal uzmanlık
eğitimi yapma hakkı kazanmış olup henüz uzmanlık eğitimine başlamamış olanlar,
kıta, kurum ve karargâhlarda fiilen en az iki yıllık hizmeti tamamlamak
kaydıyla devredilen personel kapsamında Sağlık Bilimleri Üniversitesinin
araştırma görevlisi kadrolarına atanırlar. Gülhane Askeri Tıp Akademisinde
lisansüstü eğitim yapmakta olan öğrenciler (yabancı öğrenciler dahil) ile bu
hakkı kazanmış olanlar eğitimlerine Üniversitede devam eder. (8) Devredilen personelden Türk Silahlı Kuvvetleri ile Sahil
Güvenlik ve Jandarma Genel Komutanlıklarına karşı mecburi hizmeti bulunan
personel, bu hizmetlerini devredildikleri kurumlarda tamamlar. (9) Uluslararası askeri anlaşma ve protokoller kapsamında Gülhane
Askeri Tıp Akademisinde eğitim ve öğretim gören yabancı uyruklu personel ve
bakmakla yükümlü oldukları aile fertleri ile yine aynı anlaşmalar kapsamında
yıllık kontenjan dahilinde ücretsiz tedavisi yapılan hastaların tedavi
giderleri ile öğrenci harçlıkları Milli Savunma Bakanlığı bütçesinden
karşılanır. (10) Savaş hali ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin yurtdışı görevleri
nedeniyle askeri sağlık teşkili kurulması ile buralarda görevlendirilecek
Sağlık Bakanlığı personeline ilişkin usul ve esaslar, Milli Savunma Bakanlığı
ile Sağlık Bakanlığı arasında yapılacak protokollerle belirlenir.” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca yapılan ilk
inceleme toplantısında, dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan ilk inceleme raporu, dava konusu KHK kuralları okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: 2. Dava dilekçesinde özetle; olağanüstü hâl KHK’ları ile yapılması
öngörülen işlemlerin “tedbir” niteliğinde olması gerektiği,
tedbirin, mahiyeti gereği geçici bir nitelik taşıdığı, ilan edilen olağanüstü
hâlin sebep ve amacı, darbe girişimi nedeniyle bozulan kamu düzeninin etkili ve
süratli biçimde yeniden tesisi iken dava konusu kuralların bu amacın ötesine
geçerek bazı kurum ve kuruluşların teşkilatlanmasıyla ilgili düzenlemeler
öngördüğü, olağan kanunlarda olağanüstü hâl sona erdikten sonra da yürürlükte
kalmaya devam edecek değişiklikler yaptığı, bu nedenle dava konusu kuralların;
olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda çıkarılmış KHK olarak
nitelendirilemeyecekleri ve yargı denetimine tabi oldukları belirtilerek anılan
kuralların adil olması gereken hukuk düzenini zedelemeleri sebebiyle
Anayasa’nın 2. maddesine; yasama organının sahip olduğu yasama yetkisinin
yürütme organı tarafından kullanılmasına yol açtığından, kuvvetler ayrılığı
ilkesinin yer verildiği Anayasa’nın Başlangıç kısmına; yürütme organının,
kaynağını Anayasa’dan almayan bir yasama yetkisi kullanarak dava konusu
kuralları ihdas etmesi ve bu suretle yasama yetkisinin devredilmesi nedeniyle
Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine; Anayasa’ya aykırı bir düzenleme yapılmış
olması sebebiyle Anayasa’nın bağlayıcılığını ve üstünlüğünü düzenleyen
Anayasa’nın 11. maddesine; yetki kanunu bulunmadığı gerekçesiyle Anayasa’nın
91. maddesine ve olağanüstü hâlin gerekli kılmadığı bir konuda olağanüstü hâl
KHK’sı çıkarılmış olması nedeniyle Anayasa’nın 121. maddesine aykırı oldukları
ileri sürülmüştür. A. Olağanüstü Hâl KHK’larının Anayasal Çerçevesi 3. Olağanüstü yönetim usullerine iç karışıklık, ayaklanma, savaş
tehlikesinin başgöstermesi, savaş hâli, doğal afet, ağır ekonomik bunalım ve
bunlara benzer nedenlerle devletin ve toplumun güvenliğini büyük ölçüde sarsan
durumlarla karşılaşıldığında başvurulur. Bu durumların, devletin ve toplumun
varlığı ve güvenliği bakımından büyük bir tehlike oluşturduğu kuşkusuzdur.
Olağan yönetimlerin ve olağan hukuk kurallarının bu tehlikelerin giderilmesinde
yetersiz kalması nedeniyle çağdaş hukuk sistemlerinde olağanüstü yönetim
biçimleri benimsenmiştir. Bir başka ifadeyle olağanüstü yönetim usulleri bir
zaruretten kaynaklanmakta olup demokratik anayasal düzenin korunması ve
sürdürülebilmesi için bu yönetim usullerine başvurulması zorunluluğu ortaya
çıkabilmektedir. Bu bağlamda olağanüstü yönetimlere neden olan tehlikelerin
bertaraf edilebilmesi, olaylar karşısında ivedi önlem ve karar alabilme
gereksinimi içerisinde bulunan yürütmenin yetkilerinin arttırılmasını
gerektirebilmektedir. 4. Bununla birlikte demokratik ülkelerde olağanüstü yönetim
usulleri, hukuku dışlayan keyfi yönetim anlamına gelmez. Olağanüstü yönetimler
kaynağını Anayasa'da bulan, anayasal kurallara göre yürürlüğe konulan, yasama
ve yargı organlarının denetiminde varlıklarını sürdüren rejimlerdir. Ayrıca
olağanüstü yönetimlerin amacı, anayasal düzeni korumak ve savunmak olmalıdır.
Bu nedenle olağanüstü hâl, yürütme organına önemli yetkiler vermesine, hak ve
özgürlükleri de önemli ölçüde sınırlandırmasına karşın sonuçta hukuki bir
rejimdir. 5. Anayasa’da ilan sebebi dikkate alınarak iki tür olağanüstü hâl
yönetim usulü öngörülmüştür. Bu usullerden Anayasa'nın 119. maddesinde
düzenlenen olağanüstü hâle “Tabiî afet, tehlikeli salgın hastalıklar
veya ağır ekonomik bunalım hallerinde” ; 120. maddesinde düzenlenen
olağanüstü hâle ise, “ Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel
hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait
ciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin
ciddî şekilde bozulması hallerinde ” başvurulabilir. Anayasa'nın 119.
maddesinde düzenlenen olağanüstü hâl, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan
Bakanlar Kurulunca ilan edilebilirken, 120. maddesinde düzenlenen olağanüstü
hâl, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca, Milli Güvenlik
Kurulunun da görüşü alındıktan sonra ilan edilebilir. 6. Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasında “ Olağanüstü
hal süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu,
olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler
çıkarabilir. Bu kararnameler, Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye
Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisce onaylanmasına
ilişkin süre ve usul, İçtüzükte belirlenir.” denilmektedir. Bu hükme
göre, olağanüstü hâllerde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar
Kurulu, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda KHK çıkarabilecektir. 7. Olağan dönemlerdeki KHK’lar
ile olağanüstü dönem KHK’ları arasında yetki, konu ve TBMM’de görüşülme
usulleri bakımından farklılıklar bulunmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesine göre
olağan dönemlerdeki KHK’lar Bakanlar
Kurulu tarafından çıkarılırken olağanüstü dönem KHK’larında bu yetki,
Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrası ile 122. maddesinin ikinci fıkrasına
göre Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna aittir. O lağanüstü dönem KHK’ları, dayanaklarını doğrudan
doğruya Anayasa’dan alırlar ve bu nedenle yetki kanununun varlığına ihtiyaç
duymazlar. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununa
dayanmaları zorunludur. 8. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasına
göre, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer
alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan
siyasi haklar ve ödevlerin olağan dönemlerdeki KHK’lar tarafından düzenlenmesi
mümkün olmadığı hâlde olağanüstü dönem KHK’ları açısından böyle bir konu
kısıtlaması bulunmamaktadır. 9. Öte yandan Anayasa’nın 121. ve 122. maddelerinin üçüncü
fıkralarında da olağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete’de yayımlandıkları
gün TBMM’nin onayına sunulacakları, bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süre
ve usulün İçtüzük’te belirleneceği öngörülmüştür. TBMM İçtüzüğü'nün 128.
maddesine göre “Anayasanın 121 ve 122 nci maddeleri gereğince çıkarılan
ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler,
Anayasanın ve İçtüzüğün kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesi için koyduğu
kurallara göre ancak, komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun hükmünde
kararnamelerle, kanun tasarı ve tekliflerinden önce, ivedilikle en geç otuz gün
içinde görüşülür ve karara bağlanır. / Komisyonlarda en geç yirmi gün içinde
görüşmeleri tamamlanmayan kanun hükmünde kararnameler Meclis Başkanlığınca
doğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınır.” Söz konusu maddede,
olağanüstü dönem KHK’larının da olağan dönem KHK’ları gibi komisyonlarda ve
Genel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşüleceği hükme bağlanmakla birlikte
olağan dönem KHK’larından farklı olarak “öncelikle” ve “ivedilikle” görüşülme
hususu, birtakım sürelere bağlanarak somutlaştırılmıştır. 10. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması rejimi genel
olarak Anayasa’nın 13. maddesinde; savaş, seferberlik, sıkıyönetim ve
olağanüstü hâllerde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ise özel olarak
Anayasa’nın 15. maddesinde düzenlenmiştir. 15. maddede, “Savaş,
seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan
doğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel
hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya
bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir. /
Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucu
meydana gelen ölümler dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî
varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini
açıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişe
yürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu
sayılamaz.” hükümlerine yer verilmiştir. 11. Bu madde uyarınca olağanüstü hâllerde temel hak ve
özgürlüklerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabilmesi veya bunlar
için Anayasa'da öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilmesi mümkündür.
Ancak 15. madde, bu konuda sınırsız bir yetki tanımamakta, temel hak ve
özgürlüklerin sınırlandırılmasına üç ölçüt getirmektedir. Buna göre
sınırlandırma; milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklere aykırı olmamalı,
durumun gerektirdiği ölçüde olmalı ve 15. maddenin ikinci fıkrasında belirtilen
hak ve özgürlüklere dokunmamalıdır. B. Olağanüstü Hâl KHK’larının Denetimi 12. İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun
açık olması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Kanun hükmündeki düzenlemeler,
yargı denetimine konu yapılabildikleri ölçüde temel hak ve özgürlükler etkili
şekilde korunmuş ve güvence altına alınmış olur. Bu çerçevede, temel hak ve
özgürlüklerin olağan dönemlere göre daha fazla sınırlandırıldığı olağanüstü
dönem KHK’larının da bir hukuk devletinde Anayasa’ya uygunluk denetimine açık
olması gerektiği söylenebilir. Ancak bu durum, yargısal denetime istisna
getiren anayasal hükümlerin varlığını ve uygulanmasını etkilemez. Anayasa’da,
90. maddenin beşinci fıkrası, 125. maddenin ikinci fıkrası, 159. maddenin
onuncu fıkrası gibi yargı denetimini kısıtlayan kimi istisnai maddelere yer verilmiştir. 13. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesi
de bu kapsamdadır. Nitekim anılan cümlede yer alan “… olağanüstü
hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde
kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla,
Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmü ile olağanüstü dönem
KHK’ları, Anayasa Mahkemesinin yargısal denetiminin dışında bırakılmıştır. 14. Anayasa koyucunun olağanüstü dönem KHK’larının denetiminin
yasama organı tarafından yapılmasını istediği açıktır. Nitekim Anayasa’nın 121.
maddesinin gerekçesinin ilgili bölümü şu şekildedir: “ Olağanüstü haller
Anayasamızda yeni bir şekilde düzenlenmiştir. Tabiî afet ve ekonomik kriz
hallerinde ve diğer hallerde hükümete yasama meclisinin denetimi altında kanun
hükmünde kararname çıkartma yetkisi verilmiştir… Bütün tasarruflar yasama
meclisinin denetimi altında düzenlenecektir.” Bu gerekçe de denetim yetkisinin
parlamentoya bırakıldığını göstermektedir. 15. Anayasa’nın 148. maddesinde yer alan, olağanüstü hâl
KHK’larını şekil ve esas bakımından yargısal denetime kapatan hükmün Danışma
Meclisinde görüşülmesi sırasında yapılan açıklamalar da konuya ışık tutar
niteliktedir. Bu hükmün Anayasa’nın 148. maddesine eklenmesine ilişkin önergeyi
veren Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Başkanının “Olağanüstü hâllerde
çıkartılacak kanun hükmünde kararnameler, daha önce düzenlenen ve istisnaları
olan kanun hükmünde kararnamelerden farklı olarak, fert hak ve hürriyetlerini
ve diğer sosyal hakları da sınırlayabilecektir .... Onun içindir ki, bu
denetime tabi tutulmamalıdır… Biz diyoruz ki, bu tip kanun hükmündeki
kararnameler, Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi değildir...” şeklindeki,
kuralın gerekçesi mahiyetindeki açıklamaları, Anayasa koyucunun olağanüstü
dönem KHK’larının yargı denetimi dışında bırakılmasını ve bu konuda sadece
yasama meclisinin denetiminin varlığını amaçladığını ortaya koymaktadır. 16. Bu amaç çerçevesinde Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerinde
olağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün TBMM’nin
onayına sunulması ve bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süre ve usulün TBMM
İçtüzüğü’nde belirlenmesi öngörülmüştür. Bu itibarla Anayasa, olağanüstü hâl
süresince olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda olağanüstü hâl KHK’sı
çıkarma yetkisini, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna,
bunları denetleme yetkisini ise yasama organına vermektedir. 17. Anayasa’nın 11. maddesinde Anayasa hükümlerinin yasama,
yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri
bağlayan temel hukuk kuralları olduğu hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 6.
maddesinde de hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir
Devlet yetkisi kullanamayacağı belirtilmiştir. Bu hükümler çerçevesinde Anayasa
hükümlerinin, Anayasa Mahkemesini de bağladığı ve yargı yetkisinin kaynağını ve
sınırlarını belirlediği hususunda kuşku bulunmamaktadır. 18. Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerinin düzenlendiği
Anayasa’nın 148. maddesinde olağanüstü dönem KHK’larının şekil ve esas
bakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava
açılamayacağının açıkça belirtilmiş olması karşısında Anayasa’nın, anılan düzenlemelerin
herhangi bir ad altında yargısal denetime konu yapılması bakımından Anayasa
Mahkemesine bir yetki tanımadığı açıktır. 19. Anayasa Mahkemesinin önüne getirilen kuralın niteliğini
belirleme konusunda takdir yetkisine sahip olduğu kuşkusuzdur. Bu çerçevede bir
işlemin muhtevası esas alınarak maddi kritere veya işlemi tesis eden organ ve
başvurulan usuller esas alınarak şekli-organik kritere göre niteleme
yapılabilir. Hangi kriter esas alınırsa alınsın yapılan nitelemenin Anayasa’nın
çizdiği çerçevenin dışına çıkılması, başka bir ifadeyle olağanüstü hâl
KHK’larının şekil ve esas bakımından anayasaya uygunluk denetiminin yapılması
sonucunu doğurmaması gerekir. 20. Anayasa Mahkemesi bir konuda karar verirken, hiç kuşkusuz aynı
konuda daha önce verdiği kararları da değerlendirmekte ve bunu yaparken içtihat
istikrarı ile içtihadın değiştirilmesi ve geliştirilmesi ihtiyacı arasındaki
hassas dengeyi dikkate almaktadır. Bu bağlamda Mahkeme, içtihat değişikliğine
gittiğinde önceki kararlardan neden ayrıldığını açıklamalı ve yeni görüşünü
temellendirmelidir. 21. Anayasa Mahkemesi, konuya ilişkin olarak geliştirdiği
içtihadında maddi kriteri esas alarak, bir olağanüstü hâl KHK’sının gerçekten
Anayasa’nın 121. maddesinde öngörülen KHK olup olmadığını belirlemek için yer,
zaman ve konu bakımından inceleme yapmıştır. Mahkeme, 10.1.1991 tarihinde
oyçokluğuyla vermiş olduğu E.1990/25, K.1991/1 sayılı kararında belirttiği ve E.1991/6,
K.1991/20, E.1992/30, K.1992/36 ile E.2003/28, K.2003/42 sayılı kararlarında
sürdürdüğü içtihadında, “olağanüstü hâl KHK'sı” adı altında
yapılan düzenlemelerin Anayasa'nın öngördüğü ve Anayasa'ya uygunluk denetimine
bağlı tutmadığı olağanüstü hâl KHK'sı niteliğinde olup olmadıklarını incelemek
ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetimi
yapmak zorunda olduğunu ifade ederek, olağanüstü hâl KHK’sından söz edebilmek
için yer, zaman ve konu ölçütlerini ortaya koymuştur. Anayasa Mahkemesi bu
ölçütler çerçevesinde olağanüstü hâl ilanının gerekli kıldığı konuya ilişkin
olmayan veya olağanüstü hâlin geçerli olduğu yer ya da dönem hâricinde
yürürlükte olacak düzenlemeleri, olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde görmeyerek
bunların olağan dönem KHK'sı olduğunu değerlendirip yargı denetimine konu
yapmış bulunmaktadır. 22. Anayasa Mahkemesinin, olağanüstü hâl KHK'sı şeklinde yapılan
düzenlemelerin gerçekten olağanüstü hâl KHK'sı niteliğinde olup olmadığını
belirlemek için yer, zaman ve konu ölçütlerini esas alarak yaptığı inceleme,
KHK kurallarının içeriğinin değerlendirilmesini gerektirmektedir. Böyle bir
değerlendirme de kuralların, esas bakımından Anayasa’ya uygunluk denetiminin
yapılması sonucunu doğuracaktır. Nitekim, 2003 yılında oyçokluğuyla verilen
kararda, 10.7.1987 tarihli ve 285 sayılı KHK’nın 425 sayılı KHK ile yeniden
düzenlenen 7. maddesinde yer alan “ Bu KHK ile Bölge Valisine tanınan
yetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında iptal davası
açılamaz. ” biçimindeki hükmün Anayasa’nın 125. maddesiyle bağdaşmadığı
iddiası ele alınmıştır. Anayasa Mahkemesi K.1991/1 sayılı kararında söz konusu
kuralın olağanüstü hâl KHK’sı hükmü olduğunu, dolayısıyla yargı denetimine tabi
olmadığını belirterek iptal talebinin reddine karar vermesine rağmen 2003
yılında verilen K.2003/42 sayılı kararda, aynı hükmün Anayasa’nın 125.
maddesine aykırı olması nedeniyle olağanüstü hâl KHK’sı değil olağan KHK
olduğunu ifade ederek yargısal denetime tabi tutmuş ve yetki kanunu olmadığı
gerekçesiyle Anayasa'nın 91. maddesine aykırı bularak anılan hükmü iptal
etmiştir. Bu yaklaşım, Anayasa’nın 148. maddesindeki şekil ve esas bakımından
denetim yasağını tamamen anlamsız ve işlevsiz hâle getirmektedir. Zira
olağanüstü hâl KHK’larının yargısal denetimi mümkün olsaydı Anayasa Mahkemesi,
aynı incelemeyi yapacak ve kuralı Anayasa’nın 125. maddesine aykırı bularak
iptal edecekti. Bu tür bir yaklaşımla olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde olan
tüm kuralları bu kapsam dışına çıkarmak mümkündür. 23. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa’ya aykırı düzenlemeler
içerdiğinin ileri sürülmesi, bunların anayasallık denetimine tabi tutulmaları
için yeterli değildir. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesi tarafından
denetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça tanınması
gerekir. Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa koyucunun amacı ve ilgili
yasama belgeleri göz önünde bulundurulduğunda, olağanüstü dönem KHK’larının
herhangi bir ad altında yargısal denetime tabi tutulamayacağı açıktır. Anılan
hükme rağmen yapılacak yargısal denetim, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve
üstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11. maddesiyle ve hiçbir kimse veya organın
kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkin
Anayasa’nın 6. maddesiyle bağdaşmaz. C. İptali Talep Edilen KHK Kurallarının Değerlendirilmesi 24. İptali talep edilen 670 sayılı KHK, ülkemizde 15 Temmuz 2016
gecesi Türk Silahlı Kuvvetleri içerisinde örgütlenmiş olan bir cunta tarafından
demokratik anayasal düzeni cebir ve şiddet kullanarak ortadan kaldırma
teşebbüsü sonrasında ilan edilen olağanüstü hâl kapsamında çıkarılmıştır.
Cumhurbaşkanının başkanlığında 20.7.2016 tarihinde toplanan Bakanlar Kurulu,
Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve özgürlükleri
ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin
ortaya çıkması ve şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekilde
bozulması nedeniyle Milli Güvenlik Kurulunun görüşünü de aldıktan sonra yurt
genelinde, 21.7.2016 tarihinden itibaren doksan gün süreyle olağanüstü hâl ilan
etmiş ve bu karar 21.7.2016 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Olağanüstü
hâl ilan edilmesine yönelik söz konusu karar, TBMM’nin onayına sunulmuş ve
Genel Kurulun 21.7.2016 tarihli ve 1116 sayılı kararıyla da onaylanmıştır. 25. Olağanüstü hâlin ilan edilmesi ve bu kararın TBMM tarafından
onaylanmasından sonra Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu
tarafından, 15.8.2016 tarihinde 670 sayılı KHK çıkarılmış ve 17.8.2016 tarihli
ve 29804 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış ve aynı gün TBMM’nin onayına
sunulmuştur. Dava konusu kuralları da içeren söz konusu KHK, Anayasa’nın 121.
maddesine dayanılarak ve olağanüstü hâlin geçerli olduğu dönem içerisinde
yurdun tamamında geçerli olmak üzere çıkarılmış olan bir olağanüstü hâl
KHK’sıdır. 26. Anayasa’nın 121. maddesi uyarınca çıkarılan dava konusu KHK
hükümlerinin, Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinde
yer alan “… olağanüstü hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde
çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya
aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmü
karşısında, esasa geçilerek yargısal denetiminin yapılması mümkün değildir. 27. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kurallara yönelik iptal
taleplerinin yetkisizlik nedeniyle reddi gerekir. III- HÜKÜM 15.8.2016 tarihli ve 670 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınması
Gereken Tedbirler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10. maddesinin (7), (9)
ve (10) numaralı fıkralarının iptali taleplerinin yetkisizlik nedeniyle
REDDİNE, 2.11.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ