ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1994/3 Karar Sayısı : 1994/69 Karar Günü : 20.9.1994 R.G. Tarih-Sayı :16.10.1994-22083 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 5. Dairesi. İTİRAZIN KONUSU : 26.12.1992 günlü, 3859 sayılı 1993 Malî Yılı
Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin, Anayasa'nın 161. Maddesinin son fıkrasına
aykırı olduğu görüşüyle iptali istemidir. I- OLAY Davacı, Danıştay'a başvurarak, oturmakta olduğu lojmanın yakıt
giderinin 9.11.1983 gün ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 6. maddesi
gereğince kurumlarca karşılanması gerekirken 3859 sayılı, 1993 Malî Bütçe
Kanunu'nun 57. maddesi ile verilen yetkiye dayanılarak Maliye Bakanlığı Millî
Emlak Genel Müdürlüğü'nce çıkarılan ve yakıt bedelinin lojmanda oturanlar
tarafından ödeneceğini öngören 25.1.1993 günlü, 177 sıra sayılı Tebliğ'e ek
28.8.1993 günlü, 182 sıra nolu Millî Emlak Genel Tebliğ'inin iptalini
istemiştir. Davaya bakmakta olan Danıştay 5. Dairesi, iptali istenen Maliye
Bakanlığı'nın 182 nolu tebliğinin dayanağını oluşturan 1993 Malî Yılı Bütçe
Kanunu'un 57. maddesinin Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasına aykırı
görerek iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A) İPTALİ İSTENEN YASA KURALI 25.12.1992 günlü, 3859 sayılı 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun
iptali istenen 57. maddesi şöyledir: "9 Kasım 1983 tarih ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun
5. maddesinin bir, iki ve dördüncü fıkraları ile 6. maddesi 1993 Malî Yılında
uygulanmaz. Yurt içindeki kamu konutlarından 1993 yılında beher metrekare için
kerpiç, ahşap, bağdadi ve benzerlerinde (1000) TL; kalorifersiz konutlarda
(1500) TL; kaloriferlilerde ise (2000) TL. Kira alınır. Kamu konutlarının yakıt ve işletme giderleri ile bakım ve onarım
giderlerinin karşılanması ile ilgili esas ve usuller Maliye ve Gümrük
Bakanlığınca belirlenir." B) DAYANILAN ANAYASA KURALI İptal başvurusunda dayanılan Anayasa Kuralı da şudur: "Madde 161- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki
kamu tüzelkişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe Kanunu'na bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,
Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılmalarıyla 8.3.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya
aykırı olduğu ileri sürülen Yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasa kuralı,
bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu İtiraz yoluna başvuran Danıştay 5. Dairesi, 3859 sayılı, 1993 Malî
Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin tümünün iptal istemini içeren kararında
bir sınırlama yapmamıştır. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddelerinde, itiraz yoluyla Anayasa
Mahkemesi'ne yapılan başvuruların Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada
uygulanacak yasa kuralı ile sınırlı olması öngörülmüştür. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, 1993 Malî
Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin birinci ve son fıkralarının
uygulanmasından doğmuştur. Maddenin birinci fıkrasında, 2946 sayılı Kamu
Konutları Kanunu'nun 5. Maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkraları ile ve
6. maddesinin 1993 malî yılında uygulanmaması öngörülmekte, son fıkrasında da
bu konuda yeni düzenleme yapmak üzere Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkili
kılınmaktadır. Kamu Konutları Kanunu'nun uygulanmaması öngörülen 6. maddesinde
kamu kurum ve kuruluşlarınca yakıt gideri karşılanacak olan kamu konutları
belirtilmektedir. Böylece yakıt giderlerinin kamu kuruluşlarınca karşılanması
1993 yılı için durdurulmakta, maddenin son fıkrası ile de yakıt giderlerinin
karşılanması ile ilgili esasları belirleme yetkisi Maliye ve Gümrük
Bakanlığı'na verilmektedir. 57. maddenin son fıkrası ile Maliye ve Gümrük
Bakanlığı'na verilen yetkiye dayanılarak çıkarılan Tebliğ gereğince yakıt gideri
konutta oturanlara ödettirilmektedir. Buna göre, itiraz yoluna başvuran Danıştay 5. Dairesi'nin bakmakta
olduğu davada uygulayacağı kural 3859 sayılı 1993 Yılı Bütçe Yasası'nın 57.
maddesinin tümü olmayıp 57. maddenin birinci fıkrasında yeralan "...Kamu
Konutları Kanununun 6. maddesi ..." ibaresi ile son fıkrasıdır. Bu
nedenlerle esas incelemenin bu sınırlama çerçevesinde yapılması gerekmektedir. B- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı İptali istenen 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin birinci
fıkrasında, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 5. maddesinin birinci, ikinci
ve dördüncü fıkraları ile aynı Yasa'nın 6. maddesinin 1993 malî yılı içinde
uygulanmayacağı öngörülmektedir. 1993 yılında uygulanmaması öngörülen Kamu Konutları Kanunu'nun 5.
maddesinin birinci fıkrasında; konutların aylık kira bedeline esas olacak kira
birim bedellerinin maddede belirtilen komisyon tarafından her takvim yılının
başlangıcından en az üç ay önce tesbit edileceği ve Resmî Gazete'de
yayımlanacağı, ikinci fıkrasında ise sosyal yardım niteliği gözönünde tutularak
bir metrekare için saptanan kira birim bedellerine, farklı iklim karakteri
gösteren bölgeler de ısınmada kullanılan yakıt cins ve bedelleri gözetilerek
hesaplanan bir metrekareye düşen ortalama aylık yakıt giderinin ekleneceği
öngörülmektedir. Dördüncü fıkrasında da aylık kira bedelinin brüt inşaat alanı ile
kira birim bedelinin çarpımı sonucu bulunacağı ve brüt inşaat alanının yüzyirmi
metrekareden fazlasının dikkate alınmayacağı belirtilmektedir. Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesinde ise kamu konutlarının
işletme, bakım ve onarım giderlerinin nasıl karşılanacağı açıklanmaktadır. Buna
göre, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu'na tabi olmayan kaloriferli konutların
yakıt giderlerinin kamu kurum ve kuruluşları tarafından karşılanacağı
belirtildikten sonra konut tahsis edilenler tarafından karşılanacak giderler
ayrıca saptanmıştır. İtiraz konusu kuralın ikinci fıkrasında, 1993 yılında kamu
konutlarının beher metrekaresinden alınacak kira bedeli saptanmakta son fıkrasında
da kamu konutlarının yakıt ve işletme giderleriyle bakım ve onarım giderlerine
ilişkin usul ve esasların belirlenmesine Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkili
kılınmaktadır. Görüldüğü gibi, iptali istenen 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.
maddesi ile Kamu Konutları Yasası'nın belirtilen kurallarının 1993 yılı içinde
uygulanmaması öngörülmekte, yakıt, işletme ile bakım ve onarım giderlerinin
karşılanması ile ilgili usul ve esasları belirlemeye Maliye ve Gümrük Bakanlığı
yetkili kılınmaktadır. C- İTİRAZ KONUSU KURALIN ANAYASA'YA AYKIRILIĞI SORUNU Bütçe Yasalarının hazırlanması, görüşülmesi ve değiştirilmesi
Anayasa'nın 161., 162. ve 163. maddelerinde özel yöntemlere bağlanmıştır. 161.
maddede, Devletin ve diğer kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık
bütçelerle yapılacağı belirtildikten sonra bütçe yasalarına, bütçe ile ilgili
hükümler dışında hiçbir kuralın konulamayacağı öngörülmüştür. Anayasa'nın 162. maddesinde, Bütçe Yasa tasarılarının TBMM'de
görüşülme usul ve esasları belirlenerek Genel Kurulda yapılan görüşmeler
sırasında meclis üyelerinin gider artırıcı ve gelir azaltıcı önerilerde
bulunamayacakları kuralı getirilmiştir. 163. maddede ise Bütçelerde yapılacak
değişikliklerin esasları vurgulanmış ve Bakanlar Kurulu'na Kanun Hükmünde
Kararname ile bütçelerde değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceği öngörülmüştür. TBMM'ne, bütçe yasaları dışındaki yasaları koymak, değiştirmek ve
kaldırmak gibi görevler Anayasa'nın 87. maddesi ile verilmiş, bunların
önerilmesi, görüşülmesi ve yayımlanması ise 88. ve 89. maddelerinde
düzenlenmiştir. Görülüyor ki Bütçe Yasaları ile genel yasaların oluşumu
Anayasa'nın ayrı ayrı maddelerinde düzenlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesi ile
Cumhurbaşkanı'na, yayımlanmasını uygun bulmadığı yasaları bir daha görüşmek
üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi verilirken Bütçe Yasaları için böyle bir
yetki öngörülmemiştir. Niteliği yönünden Bütçe Yasaları dışındaki yasalarla düzenlenmesi
gereken bir konunun Bütçe Yasaları ile düzenlenmesi Anayasa'nın 87. ve 88.
maddelerini uygulanmaz duruma düşürür. Öte yandan, Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrası "Bütçe
Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" hükmünü
içermektedir. Anayasa Mahkemesi'nin konuyla ilgili pekçok kararında
belirtildiği gibi "Bütçe ile ilgili hükümler" deyişini malî nitelikte
kurallar anlamında değil, genel yasa konusu olabilecek bir kuralı içermemek
koşulu ile ancak bütçenin uygulanmasını kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte
hükümler olarak anlamak gerekir. Bütçe Yasalarının bir yıl süre ile de olsa
diğer yasaları değiştirmesi ya da Bütçe ile ilgisi olmayan konuları
içermesi Anayasa'ya aykırılık oluşturur. Buna göre, itiraz konusu 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.
maddesinin birinci fıkrası ile Kamu Konutları Kanunu'nda düzenlenmiş olan yakıt
giderlerinin tesbit yönteminin uygulaması 1993 yılı için durdurulmakta son
fıkra da ise bu konuda gerekli düzenlemeler yapmak üzere Maliye ve Gümrük
Bakanlığı yetkilendirilmektedir. Bu yetkiye dayanılarak Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nca çıkarılan
tebliğ ile Kamu Konutları Yasası'nın 6. Maddesindeki düzenlemeden ayrılarak
kamu kuruluşlarınca karşılanması gereken yakıt giderlerinin lojmanlarda
oturanlarca ödenmesi yöntemi benimsenmiştir. Açıklanan nedenlerle Bütçe Yasası ile Kamu Konutları Yasası'nda
değişiklik yapılması, Anayasa'nın 87., 88. ve 161. maddelerine aykırı
olduğundan sınırlama kararı uyarınca, 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.
maddesinin birinci fıkrasındaki "... 6. maddesi ..." ibaresi ile son
fıkrasının iptaline karar verilmesi gerekir. VI- SONUÇ 1. Sınırlama kararı uyarınca incelenen 25.12.1992 günlü, 3859
sayılı 1993 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinin; a- Birinci fıkrasının 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 6.
maddesi yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, b- Son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 2. 57. maddenin birinci fıkrasında yeralan ve uygulama olanağı
kalmayan "ile" bağlacının 2949 sayılı Yasa'nın 29. Maddesi uyarınca
İPTALİNE, 20.9.1994 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL