ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2002/138 Karar Sayısı : 2002/96 Karar Günü : 22.10.2002 Resmi Gazete tarih/sayı:28.03.2003/25062 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Diyarbakır İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 12.12.2001 günlü, 4726
sayılı "2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin (g) fıkrasının,
Anayasa'nın 2., 10., 128. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptali
istemidir. I- OLAY İlk defa memuriyete atanan kişinin sürekli görev yolluğu
alabilmesi için yapmış olduğu başvurunun reddedilmesi üzerine açılan davada,
Mahkeme 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin (g) fıkrasının iptali
için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı İtiraz konusu 4726 sayılı "2002 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 6. maddesinin (g) fıkrası şöyledir: "g) 6245 sayılı Harcırah Kanunu kapsamında bulunan kurum ve
kuruluşlar ile özel hükümler gereğince anılan Kanun kapsamı dışında yer alan
tüm kamu kurum ve kuruluşlarında, istihdam edilme şekline bakılmaksızın; ilk
defa veya yeniden göreve alınanlar ile bunların aile fertlerine bu nedenlerle
harcırah ödenmez, bu amaçla başka bir adla ödeme yapılamaz. Yukarıdaki fıkra kapsamına girenlerden, aynı fıkra kapsamında
bulunan kurum ve kuruluşlar arasında veya bunların başka yerlerdeki birimleri
arasında naklen ataması yapılanlar ile başka yerlerde sürekli veya geçici
olarak görevlendirilenlere, harcırah talep etmediklerine ilişkin yazılı beyanda
bulunmaları halinde, 6245 sayılı Harcırah Kanununda veya özel mevzuatlarında bu
atama veya görevlendirmeler için öngörülen harcırah ödenmez, bu amaçla başka
bir adla dahi olsa herhangi bir ödeme yapılamaz. 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer mevzuatın bu fıkraya aykırı
hükümleri uygulanmaz." B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Başvuru kararında Anayasa'nın 2., 10., 128. ve 161. maddelerine
dayanılmış, 87., 88., 89. ve 162. maddeleriyle de ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,
Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Nurettin TURAN, Aysel
PEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'in
katılmalarıyla 11.9.2002 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;
"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
oybirliğiyle" karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların
gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A- Davada Uygulanacak Yasa Kuralı Sorunu Anayasa'nın l52. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, başvuran mahkemenin
bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur. Uygulanacak yasa kuralından amaç, davanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde, davayı olumlu ya da olumsuz yönde
etkileyecek nitelikte bulunan veya tarafların istek ve savunmaları çerçevesinde
bir karar vermek için ön planda tutulması gereken kurallardır. İtiraz yoluna başvuran mahkeme, bakmakta olduğu dava nedeniyle
4726 sayılı "2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin (g)
fıkrasının tümünün iptalini istemiştir. İptali istenilen (g) fıkrasının birinci
paragrafı ilk defa memuriyete atanan davacı hakkında yapılan idari işlemin
dayanağını oluşturmaktadır. Fıkranın 6245 sayılı Yasa ile diğer mevzuatın bu
fıkraya aykırı hükümlerinin uygulanmayacağını öngören üçüncü paragrafı da, dava
konusu uyuşmazlığın çözümünde Mahkemenin başvuracağı kuraldır. "2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 6. maddesinin (g)
fıkrasının ikinci paragrafı başka yere naklen atananlarla geçici ya da sürekli
görevlendirilenlerin harcırahlarına ilişkin düzenlemeler içerdiğinden davada
uygulanacak kural olmadığından bu bölüme ilişkin itiraz başvurusunun
Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, 22.10.2002 gününde oybirliğiyle
karar verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin
(g) fıkrasının Anayasa'nın 2., 10., 128. ve 161. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülerek iptali istenilmiştir. Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949
sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'ya
aykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak
zorunda değildir. Taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya
aykırılık kararı verebilir. Bu nedenle, Bütçe yasaları ile ilgili özel
düzenlemeleri içeren Anayasa'nın 161. maddesi yanında konuyla ilgili görülen,
Anayasa'nın 87, 88, 89 ve 162. maddeleri yönünden de incelenmiştir. 4726 sayılı "2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun "Kamu
Harcamalarında Etkinliği Artırıcı Önlemler" başlığını taşıyan 6.
maddesinin iptal istemine konu olan (g) fıkrasının ilk paragrafında, 6245
sayılı Yasa kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlar ile özel hükümler gereğince
anılan kanun kapsamı dışında yer alan tüm kamu kurum ve kuruluşlarında,
istihdam edilme şekline bakılmaksızın ilk defa veya yeniden göreve alınanlar
ile bunların aile fertlerine bu nedenlerle harcırah ödenmeyeceği; üçüncü
paragrafında ise 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer mevzuatın bu fıkraya
aykırı hükümlerinin 2002 mali yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa
tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla
diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir
azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,
Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmekte,
gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut
kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler
getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.
Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla
değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul
edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir
kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de
bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak
değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek
değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,
savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"
ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa
yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür
yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe
yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. Harcırah verilmesini gerektirecek durumlar ile harcırah verilecek
kişiler 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile bu Yasa kapsamı dışında kalan kurum ve
kuruluşların kendi kuruluş yasalarında belirlenmiştir. 2002 Mali yılı Bütçe
Kanunu'nun 6. maddesinin iptal istemine konu olan (g) fıkrasının birinci
paragrafında, 6245 sayılı Yasa kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlar ile özel
hükümler gereğince anılan kanun kapsamı dışında yer alan tüm kamu kurum ve
kuruluşlarında, istihdam edilme şekline bakılmaksızın ilk defa veya yeniden
göreve alınanlar ile bunların aile fertlerine bu nedenlerle harcırah
ödenmeyeceğinin; üçüncü paragrafında da 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer
mevzuatın bu fıkraya aykırı hükümlerinin 2002 mali yılında uygulanmayacağı
öngörülerek anılan bütçe yasasıyla öteki yasalarda değişiklik yapılmıştır. Bu
nedenle kurallar, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır.
İptali gerekir. C- İptal Sonucu Yasa'nın Diğer Hükümlerinin Uygulama Olanağını
Yitirip Yitirmediği Sorunu 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrasında, "Ancak başvuru,
kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün sadece belirli madde veya
hükümleri aleyhine yapılmış olup da, bu belirli madde veya hükümlerin iptali
kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya içtüzüğün bazı hükümlerinin veya
tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi, keyfiyeti
gerekçesinde belirtmek şartıyla, kanunun, kanun hükmünde kararnamenin veya
içtüzüğün bahis konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar
verebilir" denilmektedir. 4726 sayılı 2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 6. maddesinin (g)
fıkrasının birinci ve üçüncü paragraflarının iptal edilmesi sonucu ikinci
paragrafının da uygulama olanağı kalmadığından, 2949 sayılı Kanun'un 29.
maddesinin ikinci fıkrası uyarınca anılan paragrafın da iptali gerekir. VI- SONUÇ 12.12.2001 günlü, 4726 sayılı "2002 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 6. maddesinin (g) fıkrasının; A- Birinci ve üçüncü paragraflarının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, B- Birinci ve üçüncü paragraflarının iptali nedeniyle
uygulanma olanağı kalmayan ikinci paragrafının 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrası
gereğince İPTALİNE, 22.10.2002 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Mustafa BUMİN Başkanvekili Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ertuğrul ERSOY Üye Tülay TUĞCU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Enis TUNGA Üye Mehmet ERTEN