ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2015/34 Karar Sayısı : 2015/48 Karar Tarihi : 13.5.2015 R.G. Tarih-Sayı :
23.5.2015-29364 İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY ve Levent GÖK ile
birlikte 120 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU : 14.1.2015
tarihli ve 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un; 1- 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin, 2- 13. maddesinin; a- (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ".vali." ibaresinin, b- (2) numaralı fıkrasının, Anayasa'nın 2. ve 127.  maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi
istemidir. II- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralları Kanun'un iptali istenen kuralları da içeren 5. ve 13. maddeleri
şöyledir: " İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi MADDE 5- (1) İşyeri açma ve
çalışma ruhsatı PERBİS üzerinden verilir. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı
başvurusu, doğrudan veya PERBİS üzerinden yetkili idareye yapılır. Doğrudan
yapılan başvurular, yetkili idare tarafından PERBİS'e işlenir. (2) Yetkili idare tarafından yapılan ön değerlendirme sonucu uygun
bulunan başvurular; başvuru tarihinden itibaren en geç üç iş günü içinde,
perakende işletmenin açılış ve faaliyete geçişinde gerekli kayıt ve benzeri
işlemleri yapmakla görevli ve yetkili kurum ve kuruluşlara PERBİS üzerinden
iletilir. Bu iletimle birlikte, ilgili kurum ve kuruluşlara da gerekli başvuru
yapılmış sayılır. (3) İlgili kurum ve kuruluşlar tarafından, mevzuatı çerçevesinde
gerekli değerlendirmeler yapılır ve yönetmelikle belirlenen esaslara uygun
olarak perakende işletmenin açılış ve faaliyete geçişi için gerekli olan bilgi
ve belgeler PERBİS'e işlenerek yetkili idareye iletilir. (4) Mevzuatta öngörülen şartları taşıyan perakende işletmelere,
yetkili idare tarafından PERBİS üzerinden işyeri açma ve çalışma ruhsatı
düzenlenir. (5) Başvurusu uygun bulunmayanlara, sonuç en geç otuz gün içinde
gerekçeli olarak tebliğ edilir. (6) Ruhsat değişikliğine ilişkin işlemler de PERBİS üzerinden
gerçekleştirilir. (7) Büyükşehirlerde, alışveriş merkezlerine yapı ruhsatı,
yapı kullanma izin belgesi ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye büyükşehir
belediyeleri yetkilidir. Alışveriş merkezi projesi için yapı ruhsatı
verilirken, üst meslek kuruluşlarının görüşü alınır. Bu kuruluşlar görüşlerini
on beş iş günü içinde bildirir. (8) Üçüncü fıkrada öngörülen esaslar ile bu maddenin uygulanmasına
ilişkin diğer usul ve esaslar İçişleri Bakanlığının görüşü alınarak hazırlanan
yönetmelikle belirlenir. Çalışma saatleri MADDE 13- (1) Mesleğe, mevsime
ve turizme özgü şartlar ve benzeri hususlar gözetilerek perakende işletmelerin
bir kısmının veya tamamının çalışma saatleri, meslek kuruluşlarının müşterek
teklifi üzerine yetkili idarenin görüşü alınmak suretiyle vali tarafından
belirlenebilir. Esnaf ve sanatkâr işletmelerinin çalışma saatlerinin
belirlenmesinde, meslek kuruluşunca ilgili esnaf ve sanatkâr odasının görüşü
alınır. (2) Üst meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine,
faaliyet kollarına göre perakende işletmelerin çalışma saatlerinin bölge veya
ülke düzeyinde belirlenmesine Bakanlık yetkilidir. " B- Dayanılan ve ilgili Görülen Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2. ve 127. maddelerine dayanılmış,
Anayasa'nın 13. ve 48.  maddeleri ise ilgili görülmüştür. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü gereğince Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ,
Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve Kadir
ÖZKAYA'nın katılımlarıyla 1.4.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğü durdurma isteminin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ile ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralları, dayanılan
ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Kanun'un 5. Maddesinin (7) Numaralı Fıkrasının Birinci
Cümlesinin İncelenmesi 1- Anlam ve Kapsam 6585 sayılı Kanun'un 1. maddesinde açıklandığı üzere anılan
Kanun,  perakende işletmelerin açılış ve faaliyete geçiş işlemlerinin
kolaylaştırılması, perakende ticaretin serbest piyasa ortamında etkin ve
sürdürülebilir rekabet şartlarına göre yapılması, tüketicinin korunması,
perakende işletmelerin dengeli bir şekilde büyüme ve gelişmesinin sağlanması ve
perakende işletmelerin faaliyetleri ile bunların birbirleri, üretici ve
tedarikçilerle ilişkilerinin düzenlenmesi amacıyla çıkarılmıştır. Kanun'un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasından, Kanun'un, esas
itibarıyla perakende işletmeleri kapsadığı anlaşılmaktadır. Kanun'un " Tanımlar "
başlıklı 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (ı) bendine göre, perakende
işletme kavramı, " Alışveriş merkezi, büyük mağaza, zincir mağaza, bayi
işletme, özel yetkili işletme, perakende ticaretle uğraşan diğer ticari
işletmeler ile esnaf ve sanatkâr işletmelerini " ifade etmektedir. Kanun'un 5. maddesi, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının
verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir. Maddenin (1) numaralı
fıkrasında, işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunun, doğrudan veya
perakende bilgi sistemi (PERBİS) üzerinden yetkili idareye yapılacağı
belirtilmekte; (4) numaralı fıkrasında, mevzuatta öngörülen şartları taşıyan perakende
işletmelere, yetkili idare tarafından PERBİS üzerinden işyeri açma ve çalışma
ruhsatı düzenleneceği hükme bağlanmaktadır. Anılan kurallarda, bu işletmelerin
işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının yetkili idareler tarafından verileceği
düzenlenmekle birlikte, yetkili idarelere ilişkin herhangi bir hükme yer
verilmemektedir. Dolayısıyla bu hususta yetkili idarelerin ilgili diğer
mevzuata bakılarak tespiti gerekmektedir. İşyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin usul ve esaslar, esas
itibarıyla 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde
Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'da düzenlenmektedir. Anılan
Kanun'un 1. maddesinden, 2. maddesinde sayılan istisnalar dışında kalan tüm
" sanayi, tarım ve diğer işyerleri ile her türlü işletmeler "e
işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinin, 3572 sayılı Kanun'da
açıklanan usul ve esaslara tabi olduğu anlaşılmaktadır. 3572 sayılı Kanun'un 3.
maddesinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarını vermeye yetkili merciler
gösterilmektedir. Buna göre, perakende işletmeler de dâhil işyeri açma ve
çalışma ruhsatlarını verme yetkisi, belediye ve mücavir alan sınırları
dışındaki yerlerde il özel idarelerine, belediye veya mücavir alan sınırları
içinde belediyelere, büyükşehir belediyesinin bulunduğu illerde ise büyükşehir
belediyesi içinde kalan diğer belediye başkanlıklarına aittir. Kanun'un 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının dava konusu birinci
cümlesiyle, bu kurala, perakende işletme kapsamında kalan alışveriş merkezleri
yönünden bir istisna getirilerek, büyükşehir olan illerde alışveriş
merkezlerine işyeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisi büyükşehir
belediyelerine devredilmiştir. Öte yandan, dava konusu kuralda, alışveriş merkezlerine işyeri
açma ve çalışma ruhsatlarının yanında, bu yerlere yapı ruhsatı ve yapı kullanma
izin belgesi verme yetkisinin de büyükşehir belediyelerine ait olduğu
belirtilmiştir. Yapı ruhsatı ve yapı kullanma izniyle ilgili temel kanun, 3194
sayılı İmar Kanunu'dur. Anılan Kanun'un kapsamını düzenleyen 2. maddesinde,
belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacak
planlar ile inşa edilecek resmî ve özel bütün yapıların bu Kanun hükümlerine
tabi olduğu belirtilmiştir. Kanun'un 21. maddesinin birinci fıkrasında, bu
Kanun'un kapsamına giren bütün yapılar için Kanun'da belirtilen istisnalar
dışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınmasının; 30.
maddesinin birinci fıkrasında ise yapı tamamen bittiği takdirde tamamının,
kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarının
kullanılabilmesi için inşaat ruhsatını veren belediye veya valilik bürolarından
izin alınmasının mecburi olduğu belirtilmiştir. 3194 sayılı Kanun'un " Tanımlar "
başlıklı 5. maddesinde, ilgili idarenin, belediye ve mücavir alan sınırları
içinde belediye, dışında valilik (il özel idaresi) olduğu ifade edilmiştir. Bu
hükümler bir bütün olarak değerlendirildiğinde, kanunlarda belirtilen
istisnalar dışında, yapı ruhsatı ile yapı kullanma izni verme yetkisinin,
belediye veya mücavir alan sınırları içinde belediyelere, belediye ve mücavir
alan sınırları dışında ise il özel idarelerine ait olduğu anlaşılmaktadır. 3194 sayılı Kanun'da geçen "ilgili idare" kavramı,
belediye veya mücavir alan sınırları içinde belediyeleri ifade ettiğinden bu
alanlarda yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verme yetkisi belediyelere ait ise
de büyükşehir belediyelerinin bulunduğu iller yönünden ruhsatlandırma
yetkisinin büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasında ne şekilde
paylaştırılacağına ilişkin olarak 3194 sayılı Kanun'da herhangi bir hüküm
bulunmamaktadır. Ancak konu ile ilgili olarak, 5216 sayılı Büyükşehir
Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, büyükşehir
belediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki işyerleri ile
büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere
ruhsat verme ve denetlemenin, büyükşehir belediyesinin görevlerinden olduğu
belirtilmiş; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinin dördüncü fıkrasında
da, büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişim
projelerine ilişkin bina inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni ve benzeri tüm imar
işlemleri ile 3194 sayılı Kanun'da belediyelere verilen yetkileri kullanmaya
büyükşehir belediyelerinin yetkili olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla
büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişim
projeleri dışındaki diğer inşaatlara ilişkin yapı ruhsatı ve yapı kullanma
iznini verme yetkisinin ilçe belediyelerine ait olduğu anlaşılmaktadır. Dava konusu kuralla, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verilmesi
hususunda büyükşehir belediyelerinin yetkisine bırakılan alanlar genişletilerek
alışveriş merkezleri de buna dâhil edilmiştir. 2- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Dava dilekçesinde, 3572, 5216, 5302 ve 5393 sayılı kanunların
ilgili hükümlerine göre perakende işletmelerin belediyeler ve il özel
idarelerinin izniyle açıldığı ve faaliyete geçtiği, dava konusu kuralla
belediyelere ve il özel idarelerine ait olan bu yetkinin büyükşehir
belediyelerine verildiği, ilçe belediyelerine ait perakende işletmelere ruhsat
verme yetkisinin gasp edilerek keyfi bir şekilde büyükşehir belediyelerine
verilmesinin kamu yararı amacıyla bağdaşmadığı ve hukuk devleti ilkesini ihlal
ettiği, ayrıca bu işletmelerin ruhsatlandırılmasına ilişkin işlemlerin, seçimle
iş başına gelmiş, halkın yerel ve ortak ihtiyaçlarını gözeterek görev yapan
ilçe belediyelerine ait olması gerektiği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 2.
ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk
devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun
olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her
alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya
aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı
sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devleti ilkesinin bir başka gereği ise kanunların kamu
yararı amacını gerçekleştirmek üzere çıkarılmasıdır. Anayasa Mahkemesinin kimi
kararlarında kamu yararı kavramından ne anlaşılması gerektiği ortaya
konulmuştur. Buna göre, kamu yararı, genel bir ifadeyle, bireysel, özel
çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.
Kanunun amaç ögesi bakımından Anayasa'ya uygun sayılabilmesi için kanunun
çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir.
İlgili yasama belgelerinin incelenmesinden kanunun kamu yararı dışında bir amaçla
çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa'ya
aykırı olduğu söylenebilir. Kanun
koyucunun kamu yararı amacıyla hareket edip etmediği ancak ilgili yasama
belgeleri incelenerek ve kuralın objektif anlamına bakılarak tespit edilebilir. Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasında mahalli idarelerin
il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen
seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri oldukları;
ikinci fıkrasında,  kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim
ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Anılan maddenin
üçüncü fıkrasının son cümlesinde de, "Kanun, büyük yerleşim
merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir." denilmek
suretiyle il, belediye ve köy dışında farklı bir yerel yönetim biçimi olan
büyükşehir belediyesi kurulmasına imkân sağlanmıştır. Buna ilişkin
gerekçede, "Şehirleşmenin hızla geliştiği memleketimizde, büyük
şehirlerin problemlerini yürürlükte bulunan ve yıllarca önce çıkarılmış
kanunlarla çözümlemek imkânsız hale gelmiştir. Nitekim, büyük şehirlerimizin
ulaşım, kanalizasyon gibi, problemlerini çevredeki belediyelerle birlikte
çözümlemek zorunluluğu ile karşılaşılması bunu kanıtlamaktadır. Son zamanlarda
çevredeki yerleşim yerlerinin ana belediyelere bağlanması uygulaması da bu
ihtiyaçtan doğmuştur. İşte bu zorunluluklar karşısında, hizmetlerin daha iyi
görülebilmesini sağlamak amacıyla büyük yerleşim yerleri için özel yönetim
biçimlerinin kanunla getirilebilmesi imkânının Anayasa ile tanınması yoluna
gidilmiştir." ifadelerine yer verilmiştir. Belediyeler, Anayasa'nın 127. maddesi uyarınca mahalli müşterek
ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş, kamu tüzel kişiliğine ve yönetsel
özerkliğe sahip, idari vesayete tâbi bir yerel yönetim türüdür. Belediyelerin
görev alanını tayin eden "mahalli müşterek ihtiyaç" kavramı,
herhangi bir yerel yönetim biriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümre
ya da sınıfın özel çıkarlarını değil, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan
somut durumların yarattığı, yoğunlaştırdığı ve sürekli güncelleştirdiği, özünde
etkinlik, ölçek ve sağladığı yarar bakımından yerel sınırları aşmayan,
bölünebilir ve rekabet konusu olabilen yerel ve kamusal hizmet karakterinin
ağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir. Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında da vurgulandığı üzere,
Anayasa'da il, belediye ya da köy halkının yerel ortak ihtiyaçlarının neler
olduğu belirlenmemiş olup bunun saptanması kanuna bırakılmıştır. Bu durumda
kanun, kamu yararını gözeterek, Anayasa sınırları içinde merkezi yönetimle
yerel yönetim arasındaki görev sınırlarını belirleyebilir. Öte yandan, Anayasa'nın 127. maddesinin üçüncü fıkrasının son
cümlesiyle büyükşehir belediyelerinin kurulmasına imkân sağlanmış ise de
büyükşehir belediyeleri ile diğer belediyelerin görev ayrımıyla ilgili olarak
Anayasa'da herhangi bir hükme yer verilmemiş, bu husus kanun koyucunun
takdirine bırakılmıştır. Kanun koyucu, Anayasa'nın aynı maddesinde sözü edilen
yerinden yönetim ilkesini gözeterek mahalli müşterek ihtiyaçlar kapsamında
değerlendirdiği görev ve hizmetlerden hangilerinin büyükşehir belediyesince
yerine getirileceğinin belirlenmesi hususunda takdir yetkisine sahiptir. Bu
bağlamda ilçe belediyelerinin bazı görev ve yetkilerinin büyükşehir
belediyelerine devri işin doğası gereğidir. Büyükşehir belediyesi sınırları
içerisindeki belediyelerin, diğer belediyelerin sahip oldukları tüm yetki ve
görevleri aynen korumaları büyükşehir belediyesi kurulmasındaki amaçla
bağdaşmaz. İlçe belediyelerinin Anayasayla koruma altına alınan münhasır bir
görev alanı bulunmadığından kanun koyucunun, mahalli müşterek ihtiyaçlardan
hangilerinin büyükşehir belediyelerinin görev alanına dâhil edileceği
konusundaki takdir yetkisinin dar yorumlanmaması gerekmektedir. Kanun koyucu, mahalli müşterek ihtiyaç kapsamında değerlendirerek
belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyelerce yerine getirilmesini
öngördüğü yapı ruhsatı, yapı kullanma izin belgesi ve işyeri açma ve çalışma
ruhsatı verilmesi konularındaki yetkiyi, dava konusu kuralla, büyükşehir
belediyelerinin bulunduğu illerde büyükşehir belediyelerine devretmiştir.
Maddenin gerekçesinde, "büyükşehirlerde kurulacak alışveriş
merkezlerinin, kent bütünlüğü ve etkileyeceği alanın genişliği bakımından
büyükşehir belediyelerinin sorumluluğunda yürütülmesi gerektiği" ifade
edilmiştir. Kanun koyucunun, büyükşehirlerde kurulacak alışveriş merkezlerinin,
kent bütünlüğü ve etkileyeceği alanın genişliğini gözönünde
bulundurarak yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verilmesi konularındaki
yetkiyi büyükşehir belediyelerine vermesinde kamu yararı dışında bir amacın
gözetildiği söylenemeyeceğinden kuralda Anayasa'ya aykırı bir yön
bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa'nın 2. ve 127.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. B- Kanun'un 13. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının Birinci
Cümlesinde Yer Alan ".vali." İbaresi ile (2)
Numaralı Fıkrasının İncelenmesi Dava dilekçesinde, dava konusu kurallarda, perakende işletmelerin
çalışma ve işleyiş saatlerinin bölge ve ülke düzeyinde belirlenmesinde Gümrük
ve Ticaret Bakanlığı (Bakanlık) yetkili kılınmış iken mesleğe, mevsime ve
turizme özgü şartlar ve benzeri hususların ortaya çıkması hâlinde il düzeyinde
bu yetkinin valilere devredilmesinin bu işletmelerin çalışma saatleri hususunda
birbiriyle uyumsuz ve keyfi uygulamalara yol açacağı, düzenlemede kamu yararı
gözetilmediği gibi gerek valiye gerekse Bakanlığa ucu açık ve belirsiz bir
yetki verilmesinin hukuk devleti ilkesini zedelediği, ayrıca bu işletmelerin
çalışma saatlerinin belirlenmesi hususunda yerel düzeyde valiye, bölgesel
düzeyde Bakanlığa yetki tanınmasının mahalli idarelerin özerkliği ilkesiyle
bağdaşmadığı belirtilerek kuralların, Anayasa'nın 2. ve 127. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle dava konusu kurallar
Anayasa'nın 13. ve 48. maddeleri yönünden de incelenmiştir. Kanun'un 13. maddesinde, perakende işletmelerin çalışma saatleri
düzenlenmektedir. Maddenin dava konusu kuralı da içeren (1) numaralı
fıkrasında, mesleğe, mevsime ve turizme özgü şartlar ve benzeri hususlar
gözetilerek perakende işletmelerin bir kısmının veya tamamının çalışma
saatlerinin, meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine yetkili idarenin
görüşü alınmak suretiyle vali tarafından belirlenebileceği, esnaf ve sanatkâr
işletmelerinin çalışma saatlerinin belirlenmesi hususunda meslek kuruluşunca
teklif oluşturulurken ilgili esnaf ve sanatkâr odasının görüşünün alınacağı
öngörülmektedir. Maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasıyla ise Bakanlığa, üst
meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine, faaliyet kollarına göre
perakende işletmelerin çalışma saatlerini bölge veya ülke düzeyinde belirleme
yetkisi tanınmıştır. Maddenin gerekçesinde, bölge veya ülke düzeyinde
uygulama birliğinin sağlanması gereken durumlarda, üst meslek kuruluşlarının
müşterek teklifi üzerine Bakanlığa çalışma saatlerini belirleme yetkisi
tanındığı ifade edilmiştir. Dolayısıyla Bakanlığa tanınan yetkinin amacının bölge
veya ülke düzeyinde uygulama birliğinin sağlanması olduğu anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk
devletinin temel ilkelerinden biri "belirlilik "tir. Bu
ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi
bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve
uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı
koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Dava konusu kurallar uyarınca meslek kuruluşlarının müşterek
teklifi üzerine yetkili idarenin görüşü alınmak suretiyle vali
tarafından belirlenen çalışma saatlerinin belli bir ille sınırlı olacağı,
üst meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine Bakanlık tarafından tespit
edilen çalışma saatlerinin ise birkaç ili kapsayan bölgeler veya ülke düzeyinde
geçerli bulunacağı açıktır. Bakanlığın hiyerarşik olarak valiliklerin
üzerinde bulunduğu ve maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasıyla
amaçlanan hususun da bölge veya ülke düzeyinde uygulama birliğinin
sağlanması olduğu gözetildiğinde, Bakanlık tarafından belirlenen çalışma
saatlerinin öncelikle uygulanması gerektiği ve valiliğin, Bakanlığın bölge ve
ülke bazında saptadığı sınırlar çerçevesinde kalmak kaydıyla il bazında
perakende işletmelerin çalışma saatlerini belirleyebileceği anlaşılmaktadır.
Ayrıca valilik ve Bakanlığa tanınan yetkilerin kullanımında hangi ölçütlerin
dikkate alınacağı ve ne tür bir prosedürün izleneceği açıkça düzenlendiğinden
kurallarda belirsizlik oluşturan ve hukuk devleti ilkesine aykırılık
teşkil eden bir husus bulunmamaktadır. Anayasa'nın " Çalışma ve sözleşme hürriyeti "
başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında," Herkes, dilediği alanda
çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak
serbesttir." denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası
olan özel teşebbüs özgürlüğü "herkes" yönünden
güvenceye bağlanmıştır. Özel teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk
tüzel kişisinin tercih ettiği alanda iktisadi-ticari faaliyette bulunmak üzere
teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti
ile mesleğini Devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği
biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir. Anayasa'nın 48. maddesinde, özel teşebbüs özgürlüğü mutlak bir hak
olarak düzenlenmemiş olup maddenin ikinci fıkrasında, " Devlet, özel
teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini,
güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır. "
hükmüne yer verilmek suretiyle "millî ekonominin gerekleri" ve "sosyal
amaçlar" la bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkân
sağlanmıştır. Nitekim maddenin gerekçesinde de " Devlet, kamu yararı
olan hallerde ve milli ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla özel teşebbüs
özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir. " denilerek, "millî
ekonominin gerekleri" ve "sosyal amaçlar" ın
özel teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır. Anayasa'nın 13. maddesinde hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasının ölçütü gösterilmiştir. Buna göre, "Temel hak
ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve
lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz." Özel teşebbüs özgürlüğü, iktisadi-ticari faaliyette bulunan veya
mesleki faaliyet yürüten kişinin, çalışma saatlerini kendi çalışma koşullarını
dikkate alarak serbest bir biçimde belirleyebilmesini gerektirmektedir.
Dolayısıyla özel teşebbüslerin çalışma saatlerini belirleme serbestîsini
sınırlayan düzenlemeler özel teşebbüs özgürlüğüne müdahale teşkil eder. Dava konusu kurallarla, mevsime ve turizme özgü şartlar ve benzeri
hususlar gözetilerek perakende işletmelerin bir kısmının veya tamamının çalışma
saatlerini belirleme yetkisi valiye, faaliyet kollarına göre bu işletmelerin
çalışma saatlerini bölge veya ülke düzeyinde belirleme yetkisi ise Bakanlığa
tanınmıştır. Perakende işletmelerin çalışma saatlerinin vali ve Bakanlık
tarafından belirlenmesinin, özel teşebbüs özgürlüğüne müdahale oluşturduğu
açıktır. Perakende işletmelerin çalışma saatleri, işletmelerde çalışan
işçilerin çalışma koşulları, işletmeler arası rekabet ile göreli olarak zayıf
konumda bulunan küçük esnaf ve sanatkârın rekabet gücünü koruyarak varlığını
sürdürebilirliği gibi sosyal yönü bulunan birçok meseleyi etkilemektedir. Bu
nedenle, bu işletmelerin çalışma saatlerinin vali ve Bakanlık tarafından
belirlenmesinin, Anayasa'nın 48. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen sosyal
amaçlarla teşebbüs özgürlüğüne müdahale kapsamında değerlendirilmesi gerekir. Maddenin gerekçesinde, " Perakende işletmelerin günlük
çalışma saatleri, bulundukları bölgenin nüfus, iklim, coğrafi ve benzeri
özelliklerine bağlı olarak farklılık arz edebilmektedir. Bu durum, perakende
işletmelerin çalışma saatlerinin belirlenmesinde bazı hâllerde mahalli
şartların dikkate alınması gerekliliğini ortaya çıkarmaktadır. Madde ile,
çalışma saatlerine ilişkin genel hükümler saklı kalmak kaydıyla, gerekli
şartların varlığı hâlinde perakende işletmelerin çalışma saatlerinin vali
tarafından belirlenebilmesine yönelik düzenleme yapılmıştır. Bunun yanında,
bölge veya ülke düzeyinde uygulama birliğinin sağlanması gereken durumlarda,
üst meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine Bakanlığa çalışma saatlerini
belirleme yetkisi tanınmıştır." denilmektedir.
Gerekçeden, mahalli şartların dikkate alınarak perakende işletmelerin
çalışma saatlerinin belirlenmesini sağlamak amacıyla valiye, bölge veya ülke
düzeyinde uygulama birliğinin sağlanması amacıyla da Bakanlığa düzenleme
yetkisi tanındığı anlaşılmaktadır. Mahalli şartların dikkate alınmasının temin
edilmesi ve ayrıca bölge veya ülke düzeyinde uygulama birliğinin sağlanması
amaçlarıyla valilere ve Bakanlığa bu işletmelerin çalışma saatlerini belirleme
yetkisi tanınmasında anayasal açıdan meşru bir amaca dayanıldığı görülmektedir. Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde
sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlükleri büyük
ölçüde kısıtlayan ve kullanılamaz hâle getiren sınırlamalar hakkın özüne
dokunur. Temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü
değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları
gibi güvenceler demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir.
Bu nedenle, temel hak ve özgürlükler, istisnaî olarak ve özüne dokunmamak
koşuluyla demokratik toplum düzeninin gerekleri için zorunlu olduğu ölçüde ve
ancak kanunla sınırlandırılabilirler. Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilen
sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olması
düşünülemez. Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun,
kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli bir
özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracak
düzeye vardırılmaması gerekir. Dava konusu kurallarla, valilere ve Bakanlığa, perakende
işletmelerin çalışma saatlerini belirleme yetkisi tanınmasıyla özel teşebbüs
özgürlüğü kapsamında değerlendirilmesi gereken çalışma saatlerini belirleme
serbestîsine belli bir ölçüde sınırlama getirilmiş ise de anılan özgürlük
tamamen ortadan kaldırılmadığı gibi bu özgürlükten yararlanmanın önemli ölçüde
zorlaştırıldığından da söz edilemez. Zira perakende işletmecinin
iktisadi-ticari faaliyette bulunma imkânı devam etmektedir. Perakende
işletmenin çalışma saatlerinin valilik ve Bakanlıkça belirlenmesinin özel
teşebbüs özgürlüğünü anlamsız kılacak nitelikte olmadığı açıktır. Dolayısıyla
kuralın, hakkın özüne dokunduğu söylenemez. Bu nedenle, dava konusu kural
yönünden asıl tartışılması gereken mesele, sınırlamanın ölçülü olup
olmadığıdır. Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi, yasal
önlemin öngörülen amaç için zorunlu ve amaca ulaşmaya elverişli olmasını,
ayrıca amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini
ifade eder. Bakanlık ve valilik tarafından belirlenecek çalışma saatlerinin,
perakende işletmeciliğinin zorunlu kıldığı iktisadi-ticari faaliyetlerin yerine
getirilmesini engellemeyecek nitelikte olması gerekmektedir. Bu bağlamda,
perakende işletmelerin çalışma saatlerinin, bunların rekabet güçlerini makul
olmayan düzeyde düşürecek ve ekonomik yönden orantısız bir kayba uğramalarına
yol açacak şekilde belirlenmesi, özel teşebbüs özgürlüğüne yapılan müdahalenin
ölçüsüz olması sonucunu doğuracaktır. Dava konusu kurallarda, perakende işletmelerin çalışma saatlerinin
" Mesleğe, mevsime ve turizme özgü şartlar ve benzeri hususlar
gözetilerek" ve " meslek kuruluşlarının müşterek teklifi
üzerine yetkili idarenin görüşü alınmak suretiyle" belirleneceği
kurala bağlanmıştır. Ayrıca meslek kuruluşlarınca esnaf ve sanatkâr
işletmelerinin çalışma saatlerine ilişkin teklif oluşturulurken, ilgili esnaf
ve sanatkâr odasının görüşünün alınacağı ifade edilmiştir. Öte yandan,
Bakanlığın, faaliyet kollarına göre bu işletmelerin çalışma saatlerini bölge
veya ülke düzeyinde belirleme yetkisini, "Üst meslek
kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine" kullanacağı
düzenlenmiştir. Tüm bu hususlar gözönünde bulundurulduğunda, dava konusu
kuralların norm bazında, perakende işletmelerin rekabet güçlerini makul olmayan
düzeyde düşürecek ve ekonomik yönden orantısız bir kayba uğramalarına yol
açacak şekilde çalışma saatlerinin belirlenmesini önleyecek güvenceleri
içerdiği anlaşılmaktadır. Valilik veya Bakanlıkça, dava konusu kurallarda
düzenlenen yetkilerin fiilen kullanımı sonucu belirlenen çalışma saatlerinin
değinilen güvencelere aykırılık teşkil etmesi durumunda da bunun idari yargı
yerlerince denetimden geçirilerek iptal edilebileceği tabiidir. Dolayısıyla
perakende işletmelerin bir kısmının veya tamamının çalışma saatlerinin
belirlenmesi yetkisinin valiliğe, faaliyet kollarına göre bu işletmelerin
çalışma saatlerini bölge veya ülke düzeyinde belirleme yetkisinin ise Bakanlığa
tanınması suretiyle özel teşebbüs özgürlüğüne yapılan müdahalenin ölçüsüz
olduğundan söz edilemez. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kurallar Anayasa'nın 2., 13. ve
48. maddelerine aykırı değildir. İptal istemlerinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa'nın 127. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 14.1.2015 tarihli ve 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi
Hakkında Kanun'un; A- 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının birinci cümlesine, B- 13. maddesinin; 1- (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ".vali." ibaresine, 2- (2) numaralı fıkrasına, yönelik iptal istemleri, 13.5.2015 tarihli, E.2015/34, K.2015/48
sayılı kararla reddedildiğinden,  bu fıkra, cümle ve ibareye ilişkin
yürürlüğün durdurulması istemlerinin REDDİNE, 13.5.2015 tarihinde 
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI- SONUÇ 14.1.2015 tarihli ve 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi
Hakkında Kanun'un; A-  5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının birinci
cümlesinin, B- 13. maddesinin; 1- (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ".vali." ibaresinin, 2- (2) numaralı fıkrasının, Anayasa'ya aykırı olmadıklarına ve iptal istemlerinin REDDİNE,
13.5.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü
  ARSLAN Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Başkanvekili Burhan
  ÜSTÜN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh
  KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Hasan
  Tahsin GÖKCAN Üye Kadir
  ÖZKAYA Üye Rıdvan
  GÜLEÇ