ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı       :  2016/28 Karar
Sayısı    :  2016/25 Karar
Tarihi   :  7.4.2016 R.G.Tarih-Sayı  
 :  28.04.2016 – 29697 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Sayıştay İkinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989
tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncü
fıkrasının ikinci cümlesinin, Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Düzce Üniversitesi
Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü ile Döner Sermaye İşletme Müdürlüğünde
görevli personele, Düzce Üniversitesi Tıp Fakültesi Sağlık Uygulama ve
Araştırma Merkezi döner sermaye gelirinden ek ödeme yapılması nedeniyle
oluşan kamu zararının sorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine
yapılan yargılamada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME
KURALI 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 9. maddesinin
itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir: “Ek Madde 9 - (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı
Yükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam
edilen sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli
astsubay, sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman
erbaşlara, mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta
oldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro
ve görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en
yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yer
alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle
hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır. … Birinci fıkra kapsamına giren personelden; 4/1/1961 tarihli ve 209
sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrası, 4/11/1981 tarihli ve 2547
sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f) fıkraları ve 14/4/1982 tarihli ve
2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi kapsamında döner sermayeden ek ödeme yapılan
personele, 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Kanunun ek 17 nci maddesinin (Ç)
fıkrası uyarınca sağlık hizmetleri tazminatı ödenen personele, 27/10/1999
tarihli ve 4458 sayılı Kanunun 221 inci maddesi, 16/5/2006 tarihli ve 5502
sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrası ve 663 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamenin 28 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca ödeme
yapılan personele, sözkonusu mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam
olunur ve bunlara bu maddeye göre ayrıca ek ödeme yapılmaz. Bu fıkra
kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten
personele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir
ödeme yapılmaz. … Bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecek
tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığı
yetkilidir.” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri
NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M.
Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla
7.4.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, öncelikle sınırlama
sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kanun kuralı ile sınırlıdır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nin ek 9. maddesinin
üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin iptalini talep etmiştir. 4. İtiraz konusu kural, fıkra kapsamında yer alan idarelerin
döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuat
uyarınca döner sermaye gelirinden herhangi bir ödeme yapılmayacağını
düzenlemektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise 4.11.1981 tarihli
ve 2547 sayılı Kanun kapsamında yer alan bir idarenin döner sermaye saymanlık
ve işletme hizmetlerini yürütenpersonele, döner sermaye gelirinden ek
ödeme yapılmasına ilişkin bulunmaktadır. İtiraz konusu kural, 2547 sayılı
Kanun kapsamındaki idarelerin yanı sıra fıkra kapsamında yer alan diğer
idareler açısından da ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle, itiraz konusu
kurala ilişkin esas incelemenin, “2547 sayılı Kanun kapsamındaki
idareler” yönünden sınırlı olarak yapılması gerekmektedir. 5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikinci
cümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemesinin “2547
sayılı Kanun kapsamındaki idareler” yönünden yapılmasına OYBİRLİĞİYLE
karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,
dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 7. Başvuru kararında özetle, 375 sayılı KHK’nin
ek 9. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında yer alan idarelerin
döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuat
uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmayacağını
öngören itiraz konusu kuralın 666 sayılı
KHK ile düzenlendiği, KHK’nin dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca
doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralın,
Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 8. İtiraz konusu kural, 2547 sayılı Kanun
kapsamındaki idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele
söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme
yapılmayacağını düzenlemektedir. 9. Kural, 375 sayılı KHK’ye 666 sayılı KHK ile
eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu
Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak
Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan
KHK’lerdendir. 1 - Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen
KHK’ler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal
denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa
Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nin, öncelikle yetki kanununa
sonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,
Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’lerin yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki kanununa uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin
dışına çıkılması, KHK’yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir. 11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan
alan olağanüstü hal KHK’lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’lerin
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’ler ile dayandıkları
yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nin yetki kanunu ile olan
bağı, KHK’yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nin
Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen
KHK’lerin içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya
uygunluğundan söz edilemez. 12. KHK’lerin Anayasa’ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları
saptanır. KHK’ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları
yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar. 13. Anayasa’da kimi konuların KHK’lerle
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye
Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yle düzenlenmesi yasaklanmış
alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir. 14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK
ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. 2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu
Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca, yetki kanununda,  çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nin
çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nin
Anayasa’ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri
yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,
Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde
belirtilen KHK’yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu
görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
kapsamında kalması durumunda, KHK’yle düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir
durumun olmayacağı açıktır. 16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki
süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan
söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla
birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yle doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç, kapsam
ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin
olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği,
ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması
durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç,
kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme
yapılamayacağı açıktır. 17. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nin ek
9. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesidir . 18. 666 sayılı KHK’nin 1. maddesiyle 2547 sayılı
Kanun kapsamındaki idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten
personele söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir
ödeme yapılmayacağı belirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin bir
düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu
görevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,
yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan söz
edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer
yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu
olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 19. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki
Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali
gerekir. IV- HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin, “2547
sayılı Kanun kapsamındaki idareler” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna
ve İPTALİNE, 7.4.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan ALTAN Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ