ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1990/38 Karar Sayısı : 1991/32 Karar Günü : 26.9.1991 R.G. Tarih-Sayı :28.11.1991-21065 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 6. Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 3194 sayılı İmar Yasası'nın 9. maddesine 3394
sayılı Yasa ile eklenen fıkranın, Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine
aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY: İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, 25.2.1972 günü
onaylanan l/1000 ölçekli İstanbul Kartal imar uygulama planının 85 LL ve 85 MM
paftalarında belirlenen alanlarda, her ölçekte re'sen plân yapma, yaptırma
onaylama yetkisi üç yıl süre ile 5.3.1990 günlü, 27/0633 sayılı Başbakanlık
oluru uyarınca Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'na verilmiştir. Anılan paftalarda
bu yetkiye dayanılarak gerçekleştirilen imar plânı değişikliğinin iptali
istemiyle açılandavada, dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 3194 sayılı
İmar Yasası'nın 9. maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın Anayasa'ya
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Bu savı ciddî bulan Danıştay 6. Dairesi, söz konusu düzenlemenin,
Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptali
istemiyle 8.11.1990 günlü kararla doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ: A. İptali İstenen Yasa Kuralını da İçeren 3194 sayılı İmar
Yasası'nın 3394 Sayılı Yasa İle Değişik 9. Maddesi Aynen Şöyledir: İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi: "Madde 9.- Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları
ile ilgili <'mar plânı ve değişikliklerinin, umumî hayata müessir âfetler
dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanunu'nun uygulanması
amacıyla yapılması gereken plânların ve plân değişikliklerinin, birdenfazla
belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının veya içerisinden veya
civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu
veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarının
tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda
bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya,
değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir. Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve tesisler
için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması
gerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kan ah ile ilgili belediyeye talimat
verebilir veya gerekirse imar plânının resmî bina ve tesislerle ilgili kısmını
re'sen yapar ve onaylar. Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarının
hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları
halleder, gerektiğinde re'sen onaylar. (Ek: 20.6.1987-3394/7 md.) Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler
dışında da gerekli görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tabi belediyeler dahil,
imar plânı hususunda belediyelere verilen bütün yetkiler, Başbakanın onayı ile
geçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanına verilebilir. Bu durumda Bakan;
bölge çevre düzeni plânları bulunan alanlar dahil mücaviralan, belediye ve imar
hudutları içindeki çevre düzeni, nazım, ve uygulama imar plânları ile
revizyonlarını, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına
kadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir.
Belediyeler bu şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup;
bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir. Kesinleşen plânlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğ
edilir. Bu plânların uygulanması mecburidir. Re'sen yapılan, planlardaki değişiklikler de yukarıdaki usullere
tabidir." B. Dayanılan Anayasa Kuralları 1. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,
yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 2. "Madde 112.- Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak,
bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin
yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte
sorumludur. Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi
içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur. Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun
olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür. Bakanlar Kurulu üyelerinden milletvekili olmayanlar; 81 inci
maddede yazılı şekilde Millet Meclisi önünde and içerler ve bakan sıfatını
taşıdıkları sürece milletvekillerinin tâbi oldukları kayıt ve şartlara uyarlar
ve yasama dokunulmazlığına sahip bulunurlar. Bunlar Türkiye Büyük Millet
Meclisi üyeleri gibi ödenek ve yolluk alırlar." 3. "Madde 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köy
halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları
kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler
tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallîidarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindeki
esaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel
yönetimbiçimleri getirebilir. Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını
kazanmalarına ilişkin İtirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim
yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında
soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organlar veya bu organların
üyelerini, içişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar
uzaklaştırabilir. Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde
birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî
vesayet yetkisine sahiptir. Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,
kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,
yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve
ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir
kaynakları sağlanır." IV- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Necdet
DARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk
TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU, Güven DİNÇER ve Haşini
KILIÇ'ın katılmalarıyla 21.12.1990 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile
karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ: İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya
aykırılığı ileri sürülen Yasa kuralı, İtiraza dayanak yapılan Anayasa
kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten
sonra gereği görüşülüp düşünüldü : A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı: İtiraz konusu kuralın anlam ve kapsamına geçmeden önce,
Yasa-koyucunun imar plânları konusunda bugüne kadar merkezî idareye ve
belediyelere verdiği yetkilerin durumunu belirlemek önem taşımaktadır. 9.7.1956 günlü, 6785 sayılı imar Yasası'nın 26. ve 29.
maddelerinde Bakanlık, Belediye Meclislerince kabul edilen imar ve yol
istikamet plânlarını aynen ya da değiştirerek onamaya veya değişi irilmek üzere
geri çevirmeye yetkili kılınmıştır. 20.7.1972 günlü, 1605 sayılı Yasa ile
yapılan değişiklikle Bakanlığın bu konudaki yetkileri biraz daha
genişletilmiştir. Yürürlükte bulunan 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı imar Yasası imar
plânı konusunda, yerel yönetimlerin yetkilerini bir yönüyle arttırmıştır. Şöyle
ki, 3194 sayılı Yasa'nın 8/b maddesinde, nazım ve uygulama imar plânlarının,
bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgili
belediyelerce yapılması ve yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarak
yürürlüğe konulması esası getirilmiştir. 3194 sayılı Yasa'nın İtiraz konusu kuralı da içeren 9. maddesinin
"İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi" başlığını taşıyan ilk
fıkrasında ise; Yasa nın 8. maddesi uyarınca plânların ilgili belediye
meclislerince onaylanarak başka herhangi bir işleme gerek olmaksızın
kesinleşmesi ilkesine ayrılıklık getirilerek Bakanlığın yetkili olduğu alanlar
belirlenmiştir. Buna göre; Bakanlık gerekli görülen durumlarda, kamu yapılan
ile ilgili imaj plânı ve değişikliklerinin, genel yaşama etkili afetler
dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Yasası'nın uygulanması
amacıyla yapılması gereken plânların, birden fazla belediyeyi ilgilendiren
metropoliten imar plânlarının, içerisinden veya çevresinden demiryolu veya
karayolu geçen, hava alanı bulunan veya hava yolu veya denizyolu bağlantısı
bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarının tamamını veyabir kısmını,
ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde
işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya
yetkilidir. Maddenin ikinci fıkrasında, bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı
ile resmî bina ve kuruluşlar için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla
değişiklik yapılması gerektiğinde Bakanlığa yine birinci fıkrada olduğu gibi
re'sen hareket etme olanağı tanınmaktadır. Üçüncü fıkrada da, Bakanlığın, birden fazla belediyeyi
ilgilendiren imar plânlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması evrelerinde
ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların çözümünde doğrudan yetkili olduğu kabul
edilmektedir. Böylece plânlama konusunda yerel yönetimler ön plâna çıkmakla
birlikte yetkilerin merkezle yerinden yönetim birimleri arasında daha ayrıntılı
biçimde paylaşıldığı bir dönem başlatılmıştır. Bu dönemde merkezî yönetimin ve
yerel yönetimin görev alanlarının yasa ile belirlenmiş olması nedeniyle yetki
çatışmasına yol açılmamıştır. Burada Bakanlığın, imarplânlarının kamu yararı ve
ülke geneli ile ilgileri nedeniyle, sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle
sınırlı olarak daha çok makro düzeyde yetkili kılındığı görülmektedir. Merkezî
yönetim, yerel yönetimlere bırakılan işlerde ise ancak yasada açıkçabelirlenen
konularda Anayasa'nın 127. maddesindeki idarî vesayet yetkisini
kullanabilecektir. Maddeye 20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa ile eklenen İtiraz
konusu dördüncü fıkra hükmü ise, kendisinden önce gelen fıkralardaki
düzenlemelere gereksiz kılan nedeni ve sınırı belirsiz bir yetki ile plânlama
sürecinde merkezî idarenin tek başına söz sahibi olduğu yeni bir dönemin
başlamasına yol açmıştır. "Gerekli görülen hallerde" gibi soyut bir
anlatımla açıklanan bu yetkinin etkili bir yargı denetimine bağlı olduğu
düşünülemez. Gerçekten fıkrada yer alan aşağıdaki hüküm bu durumu bütün
açıklığıyla ortaya koymaktadır: "Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında da gerekli görülen
hallerde, 3030 sayılı Kanuna tâbi belediyeler dahil, imar plânı hususunda
belediyelere verilen bütün yetkiler Başbakanın onayı ile geçici olarak
Bayındırlık ve îskân Bakanı'na verilebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevre
düzeni plânları bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutları
içindeki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar plânları ile revizyonlarını,
tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re'sen
yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler bu
şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde her
türlü revizyon ve değişiklikler da aynı usulle yapılabilir." Bu düzenleme ile, artık ada ve parsel düzeyine kadar inen çok
geniş bir alanda hareket serbestisine kavuşturulan Bakanlığın plânlama
konusundaki yetkilerini kullanmak için maddenin ilk üç fıkrasına gereksinimi
kalmamıştır. Daha açık bir anlatımla, bu fıkralar hukukî varlıklarını
sürdürmelerine karşın eylemsel işlevlerini yitirmişlerdir, İtiraz konusu
düzenleme, yalnız bu fıkraları değil 3194 sayılı Yasa'nın plânlama yetkisini
belediyelere veren ve bu konudaki ana kuralı oluşturan 8. maddesi hükmünü de
etkisiz duruma getirmiştir. Yeni düzenlemenin hem esas kuralı koruyan hem de onu et] isiz hale
getirmeye çalışan bu çelişkili yapısı, merkezî idare ile belediyeler arasında
niteliği tartışmalı karmaşık bir hukukî yapı doğmasına yol açmıştır. B- Yasa Kuralının Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu: Gerekçe bölümünde özetle belirtildiği üzere İtiraz yoluna başvuran
Danıştay 6. Dairesi, başvuru kararında Anayasa'ya aykırılık gerekçesini
Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine dayandırmaktadır. Bunlardan 127.
madde, Anayasa'ya uygunluk denetiminde diğerlerine göre öncelikli bir yere
sahip bulunduğundan incelemeye bu maddeden başlanılması ve ayrıca Anayasa'nın
2. maddesi yönünden de inceleme yapılması yerinde olacaktır. 1- Anayasa'nın 127. Maddesi Yönünden İnceleme: Anayasa'nın 127. maddesinin ilk fıkrasında; "Mahallî
idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını
karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene
kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu
tüzelkişileridir." denilerek yerel yönetimlerin genel bir tanımı
yapıldıktan sonra ikinci fıkrasında bu yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile
yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla düzenleneceği
belirtilmektedir. Birbirini tamamlar nitelikte olan bu iki fıkra bağlanımda yerel
yönetimlerde; yerel ortak gereksinimler, tüzelkişilik, organlarının halk
tarafından seçilmesi, işlem ve eylem yetkisinin oluşu, kuruluş, seçim ve
yetkilerinin yasa ile düzenleneceği gibi bazı özellikler göze çarpmaktadır. Beşinci fıkrada ise, İtiraz konusu kural bakamından büyük önem
taşıyan yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkisi düzenlenmekte dir. Burada
yerel yönetimlerin özerkliği ile yönetimin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde idarî
vesayet yolu ile bir denge kurulduğu görülmektedir. Gerçekten: "Merkezî
idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,
toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine
sahiptir." diyen beşinci fıkra hükmü, merkezî yönetimin yetkilerini
ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezî -yerel yönetim ilişkisinde
dengenin iki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir.
Böylece yerel yönetim-merkezî yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören
Anayasakoyucu yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezî yönetime de onlar
üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir. Ancak idarî vesayet adı verilen bu
denetimin çerçevesini yine kendisi çizerek iki yönetim arasında doğabilecek
yetki çatışmalarını önlemek istemiştir. Anayasa uyarınca merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında bir
denetim ilişkisi kurulacaksa bunun ancak idarî vesayet yetkisinin kullanılması
biçiminde olacağı söylenebilir. İdarî vesayet, merkezî yönetimin, yerci
yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da
değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezî yönetime yerinden
yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak
amacıyla üst otoritelere yasayla verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki yerel
yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde
kullanılamaz. Anayasa, idarî vesayetin hangi amaçlarla kullanılacağını kurala
bağlamakla yetinmemiş, ilke ve yöntemlerinin de yasa ile belli edilmesi
koşulunu aramıştır. İdarî vesayetin ayrık bir türü olan, yasa ile yerel
yönetime bırakılan işlemlerin yerine geçme yolu ile merkezî yönetimce
yapılması, ancak kapsam ve sınırının yasada açıkça belirtilmesi, bu yetkinin
yerel yönetimin yasalarla kendisine verilen görevi yerine getirmekten
kaçınması, bunda çokgecikmesi gibi kamu yararı ya da haklı bir nedene dayalı
olması ve anayasal ölçütler dışına çıkmamasına bağlıdır. İtiraz konusu kural ise, merkezî yönetimin gerekli gördüğü
hallerde yerel yönetimlerin yerine geçerek plânlamayı parsel düzeyine kadar
düzenleme yetkisi vermektedir. Böylece yerel yönetimlerin yasa ile kendilerine
verilen plânlama yetkilerini yerel gereksinimlere göre kullanmalarını olanaksız
duruma getirmektedir. Yasada yerel yönetimlere ait olan yetkilerin geçici
olarak alınabileceği belirtilmekle birlikte bunun için bir sınırlama -
getirilmediğinden bu yetkilerin merkezî yönetimce çok uzun süre kullanılması
olanağını getirmektedir. Bu durum, yerel yönetimlerin özerkliğine idarî vesayet
yetkisinin kullanılması dışında bir müdahale olanağı tanımayan Anayasa'nın 127.
maddesi ile bağdaşmamaktadır. İtiraz konusu düzenlemede bir idarî vesayet
ilişkisinin varlığından değil, merkezî yönetimin yerel yönetimlerin plânlama
yetkilerine yukarıda özetlenen nedenler dışında ve sınırı belirsiz biçimde
gelişigüzel el atmasından söz edilebilir. Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevresel ve
varsa metropoliten alan planlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. Bu nedenle
imar plânlamasının mutlaka ve yalnızca yerel bir gereksinim olarak
nitelendirilmesi zordur. İmar plânlarının bu çok yönlü durumu nedeniyle
Yasakoyucu, yetkileri merkezî yönetim ile yerel yönetim arasında
paylaştırmıştır. Merkezî yönetime bırakılan yetkilerin kamu yararı ve ülke
geneli ile ilgileri nedeniyle sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle
sınırlı makro düzeyde yetkiler olduğu görülmektedir. Anayasa'da imar plânı
yapılması yetkisinin kime ilişkin olduğu her ne kadar açıklanmamış ise de,
yerel imar plânlarının düzenlenmesinin her aşamasında insan ve yerel ortak
gereksinimlerin ön plânda yer aldığı gözardı edilemez. Buna göre yerel ortak
gereksinimleri karşılamakla görevli yerel yönetimleri, yerel imar plânlarının,
yapılmasında parsel düzeyine kadar "... gerekli görülen hallerde ..."
gibi takdire göre bir uygulamaya yol açan soyut bir anlatımla, karar süreci
dışında bırakan İtiraz konusu kuralı, genel ve makro düzeydeki imar plânlaması
işinin bir bölümünü re'sen merkezî yönetime bırakan düzenlemelerin kapsamı
içinde düşünmek de olanaksızdır. Böylece, İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci
fıkrasında yer alan yerel yönetimlerin görevlerinin kanunla düzenleneceği
ilkesine ve aynı maddenin beşinci fıkrasına aykırı olduğu kanısına varılmıştır. 2- Anayasa'nın 112. Maddesi Yönünden İnceleme: Dava dilekçesinde; Başbakan'ın görev ve siyasî sorumluluğunu
düzenleyen Anayasa'nın 112. maddesinde Başbakan'a verilen genel koordinasyon ve
gözetim yetkisinin, yerel yönetimlere tanınan imar plânı yapma yetkisinin
merkezî yönetime aktarılmasını kapsamadığı belirtilerek İtiraz konusu kuralın
Anayasa'ya' aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Gerçekten Anayasa'nın 112. maddesinin bilinci fıkrasında,
Başbakan'a Bakanlar Kurulunun Başkam olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini
sağlamak ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek görevi
verilmiştir. Anayasa Mahkemesi'nin 23-25.10.1969 günlü, Esas 1967/41, Karar 1969/57
sayılı kararında da belirtildiği gibi; Anayasa'nın bu kuralını, Başbakan'ın
görevlerini sınırlandırıcı nitelikte değil, onun en başta gelen görevini
belirtmek üzere konulmuş bir kural olarak yorumlamak yerinde olur. Öte yandan,
Anayasa'nın 113. maddesinin birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının,
kaldırılmasının, görevleri, yetkileri ve teşkilâtının yasayla düzenleneceği
belirtilmektedir. Bu da göstermektedir kiAnayasa, bakanların ve Başbakan'ın tüm
görevlerini bildiren ayrıntılara yer vermiş değildir. Öyleyse Başbakan'a
Anayasa'nın öbür kurallarına, genel hukuk ilkelerine aykırı olmamak, amacı
aşmamak ve 112. maddesindeki konumuna da uygun olmak koşuluyla kimigörev ve
yetkileri verilebilir. Bu çerçeve içinde Başbakan'a genelde verilen salt onay
yetkisinin, olay bağlamında, Anayasa'nın 112. maddesine herhangi bir aykırılığı
saptanamamıştır. Burada üzerinde durulması gereken diğer bir husus Yasa'da
"Başbakan, Bakan" sözcüklerinin kullanılmasıyla kişilere yetki
verilip verilmediğidir. Gerçekte uygulamada bir terim birliği olmadığı
gözönünde bulundurularak, "Başbakan" denilirken Başbakanlığın,
"Bakan" denilirken Bakanlığın anlaşılması gerektiği, yetkililerce
yöntemine uygun biçimde hazırlanacak teklifin Başbakan ve Bakan tarafından
onaylanarak yürürlüğe konulacağı söylenebilir. 3- Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden İnceleme: Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen Cumhuriyetin "Hukuk
Devleti" niteliğinde en önemli işlev "Yargı" denetimi nedeniyle
yargı organına düşmektedir. Hukuk devletinde yargı denetiminin sağlanabilmesi
için yasalarda yönetimin görev ve yel kilerinin sınırının açıkça gösterilmesi
gerektiğinde duraksamaya yer yoktur. Hukuk devleti ilkesi, bu özelliği
nedeniyle, belirsizliğe ve sınırsızlığa yo) açacak düzenlemeleri uygun
karşılamaz. İtiraz konusu kuralla takdire bağlı sınırsız bir yetki verilerek
merkezî yönetimin yerci yönetimlere müdahalesine olanak sağlanmış olduğundan
hukuk devleti ilkesine aykırılık açıktır. 4- Anayasa'nın 6. Maddesi Yönünden İnceleme: Bilindiği gibi, Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veya
organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı
belirtilmektedir. Oysa İtiraz konusu kural, merkezî yönetimi Anayasa ile
kendisine verilen idarî vesayeti aşan yetkilerle donatmaktadır. Bu durumda
merkezî yönetimce kullanılan yetkinin kaynağını Anayasa'dan aldığı ileri
sürülemeyeceğinden 6. maddeye açık bir aykırılığın varlığım kabul etmek
gerekecektir. Yukarda açıklanan nedenlerle İtiraz konusu kural Anayasa'nın 2.,
6. ve 127. maddelerine aykırı görüldüğünden iptali gerekir. Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşini KILIÇ bu görüşlere
katılmamışlardır. VI- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU: İtiraz konusu kuralın iptali, hukuksal bir boşluk doğmasına yol
açmayacağından Anayasa'nın 153., 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesindeki yetki
kullanılarak iptal hükmünün yürürlüğe gireceği günün ayrıca kararlaştırılmasına
gerek olmadığı sonucuna varılmıştır. Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim
KILIÇ bu görüşe katılmamışlardır. VII- SONUÇ: 1- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 9. maddesine
20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa'nın 7. maddesiyle eklenen fıkranın Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ'ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2- Anayasa'nın 153 ve 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddelerine göre
süre verilmesine gerek olmadığına Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, Yavuz
NAZAROĞLU ile Haşini KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 26.9.1991 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye Mustafa ŞAHİN Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Erol CANSEL Üye Yavuz
  NAZAROĞLU Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1990/38 Karar Sayısı : 1991/32 Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevresel
varsa metropoliten alan plânlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. 3194 sayılı Yasa'nın 8/ b maddesinde, nazım ve uygulama imar
planlarının, bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgili
belediyelerce yapılması, yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarak
yürürlüğe konulması esası getirilmiştir. Bu işlerin yerinegetirilmemesi, çok
geciktirilmesi gibi kamu yararı ve haklı nedenlere dayalı durumlarla
karşılaşılması halinde idarî vesayetin istisnai bir türü olan yasa ile yerel
yönetime bırakılan işlerin ikâme yolu ile merkezî idarece yapılması zorunludur. İptal edilen İtiraz konusu kural her ne kadar böylesi bir ihtiyacı
da karşılamakta ise de belirsizlik ve sınırsızlık içinde bir uygulamaya da açık
olduğundan Anayasa'ya aykırı görülmüştür. ~Bu durumda idarî vesayetin istisnai
bir türü olan yasa ile yerel yönetime bırakılan işlerin ikâme yolu ile merkezi
idarece yapılması durumunun "uygun görülen hallerde" gibi soyut bir
anlatımla değil, kapsam ve sınırı yasada açıkça belirlenmesi suretiyle
düzenlenmesi gerektiğinden yeni bir yasa ihtiyacı açıkça görülmektedir. Böyleceİtiraz
konusu kuralın iptali hukuksal bir boşluk doğmasına yol açacağından
Yasakoyucuya Anayasa'ya uygun yeni bir düzenleme yapmasına olanak verilmesi
için iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihin ayrıca kararlaştırılması
gerekir. Bu nedenle aksi görüşte karar oluşturan çoğunluk görüşüne
katılmıyoruz. Başkanvekili Güven
  DİNÇER Üye İhsan
  PEKEL KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1990/38 Karar Sayısı : 1991/32 A- 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 3394 sayılı Yasa ile değişik 9.
maddesi şöyledir: "İmar plânlarında Bakanlığın yetkisi: Madde 9.- Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ile
ilgili imar plânı ve değişikliklerinin, umumî hayata müessir âfetler
dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması
amacıyla' yapılması gereken plânların ve plan değişikliklerinin, birden fazla
belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının veya içerisinden veya
civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu
veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imarve yerleşme plânlarının
tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda
bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya,
değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir. Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve tesisler
için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması
gerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kanalı ile ilgili belediyeye talimat
verebilir veya gerekirse imar plânının resmi bina ve tesislerle ilgili kısmını
re'sen. yapar ve onaylar. Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarının
hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları
halleder, gerektiğinde re'sen onaylar. (Ek: 20.6.1987-3394/7 md.) Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler
dışında da gerekil görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tabi belediyeler dahil,
imar plânı hususunda-belediyelere verilen bütün yetkiler, Başbakanın onayı ile
geçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanına verebilir. Bu durumda Bakan; bölge
çevredüzeni plânlan bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar
hudutları içindeki çevre düzeni, nâzım ve uygulama imar plânları ile
revizyonlarım, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel
bazına kadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir.
Belediyeler bu şekilde onanan plân. ve değişikliklere uymak zorunda olup;
bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir. Kesinleşen planlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğ
edilir. Bu planların uygulanması mecburidir. Re'sen yapılan planlardaki değişikliklerde yukarıdaki usullere
tabidir." Danıştay 6. Dairesi; 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 9. maddesine 3394
sayılı Kanun'la eklenen fıkra ile; merkezî idareye tanınan idarî vesayet yetki
sınırlarının aşıldığını ve Belediyelere yasa ile verilen plân yapma yetkisinin
Başbakan tarafından merkezî yönetime aktarılma olanağının getirildiği, oysa
Anayasa'nın 127. maddesine göre merkezî yönetimin yerel yönetimler üzerindeki
denetim yetkisinin idarî vesayetle sınırlı olduğu ve yine Anayasa'nın 112.
maddesine göre Başbakan'a verilen genel koordinasyon ve denetim yetkisinin,
yerel yönetimlere yasal olarak tanınan imar plânı yapma yetkilerini merkezî
idareye aktarılması işlemini kapsamadığı iddiasıile yeni düzenlemenin
Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürerek iptalini
istemektedir. . Kanunun idarî vesayet açısından aykırılığı ileri sürülmekte ise
de, böyle bir yasal düzenlemenin yapılamayacağına dair Anayasa'da bir hüküm
yoktur. Kaldı ki, 3194 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü
fıkralarında ayrık durumlar sayılmış, diğer birçok özel kanunlarda da plânlama
konusunda sınırlamalar getirilmiştir. Örneğin; 1- 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'na göre Bakanlar Kurulu Kararı
ile ilân edilen, Turizm bölge ve merkez alanlarına ait nâzım imar plânlarının
ve değişikliklerinin Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'nca hazırlanan uygulama
imar plânları turizm amaçlı ise, Turizm Bakanlığı tarafından, diğerleri de
Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'nca onanır. 2- 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesine göre özel çevre
koruma bölgesi ilân edilen ve ilân edilecek alanlarda imar plânları yapmak, her
ölçekteki plân ve plân kararlarını revize etmek, re'sen onaylamak yetkisi 383
sayılı KHK ile Başbakanlık Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı'na verilmiştir. 3- 388 sayılı KHK ile kurulan Güney Doğu Anadolu Projesi Bölge
Kalkınma İdaresi Teşkilâtı'na, bölge kapsamındaki 7 il içinde nâzım ve uygulama
imar plânlarını ada, parsel bazına kadar yapmak veya yaptırmak yetkisi
verilmiştir. Anayasa Mahkemesi 17.7.1990 günlü, E: 1990/1 ve K: 1990/21 sayılı
karan ile bu KHK'nin iptali için açılmış olan davayı reddetmiştir. Bu
düzenlemeyi Anayasa'ya aykırı görmemiştir. 4- 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nün
3386 sayılı Kanun'la değişik 17. maddesine göre, Koruma Kurulu'nca sit alanı
ilân edilen bölgelerde, imar plânı uygulaması durdurulmakta, koruma amaçlı imar
plânı yapılıp Koruma Kurulu'nca uygun görüldükten sonra, Belediyeveya Valilikçe
onanmaktadır. 5- 3621 sayılı Kıyı Kanunu, kıyılarda, uygulama imar plânı yapılıp
onaylanmadan uygulama ve yapılanmaya geçilemeyeceğini öngörmektedir. Bunlardan
turizme dönük alanlardaki plânlar Turizm Bakanlığı'nca onanır. 6- 2873 sayılı Millî Parklar Kanunu'na göre, millî parkların
uygulama alanları ve plânlama işlemleri, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın teklifi
üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenir. îmar mevzuatı ve imar plânlarının hazırlanmasından uygulanmasına
ve yapı kontrolüne kadar her aşamadaki hizmetler, başlıbaşına bir ihtisas
konusu olup, tecrübeyi gerektiren hususlardır. Kentlerin düzenli gelişmesini
sağlamak amacıyla hazırlanan imar plânlarının hazırlık döneminin genel olarak
uzun sürmesi, sorunların çözümünü geciktirici birunsur olarak görülmektedir. 3194 sayılı Kanun'la, imar plânlarının yapılması ve kesin olarak
onanması yetkisi belediye meclislerine verilmiş olmasına rağmen bu Kanun'-un 9.
maddesi ve yukarıda değindiğimiz diğer özel kanunlarla kimi istisnaî durumlar
getirilmiştir. Böylece merkezî idarenin de gerektiğinde bir belediyenin yerine
geçerek imar plânı yapması kabul edilmiştir. Yapılan bu düzenlemede, Anayasa'ya
aykırılık görmek zordur. Zira, Anayasa'da, idarî vesayet düzenlenirken merkezî
idarenin mahalli idarelerin yerine geçmesini yasaklayan bir hüküm konmamıştır.
Kaldı ki, böyle bir düzenlemeyi idarî vesayet saymak da mümkün değildir. Genel
kaide 3194 sayılı 'imar Kanunu'nun 8. maddesine göre imar plânlarının
belediyece yaptırılıp Belediye Meclisi'nce onaylanarak yürürlüğe konmasıdır.
Anayasa'nın konuya ilişkin 127. maddesi, merkezî idarenin kanunda belirtilen
esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahip olduğunu vurgulamış ve
idarî vesayetin bir idarî denetim olduğunu ifade etmiş, idarenin bütünlüğü,
kamu görevlerinde birliğin sağlanması toplum yararının korunması, yerel
ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarının gözetilmesini istemiş,
içeriğini belirtmemiş, bu konudaki düzenlemeyi yasakoyucu'ya bırakmıştır. 3194 sayılı Kanun'un 9. maddesine 3394- sayılı Kanun'la eklenen
dördüncü fıkrada yasakoyucu, yerel idarelere bırakılmış bir görevi, gerektiği
hallerde, yani hizmetin kamu yararına uygun yürütülmediğinin görülmesi halinde
Başbakan'ın onayı ile belli bir süre için ilgili bakanlığa verilebileceğini
yasalaştırmıştır. Anayasa'ya göre bu farklı düzenlemeyi yapmaya bir engel yoksa,
yani plân yapma isini Bakanlığa verebiliyor ise idarî vesayetten bahsedilemez. Anayasa Mahkemesi E: 1985/11, K: 1986/29 sayılı 11.12.1986 günlü
kararında "Anayasamız plânlama kararlarının alınmasında bir ayırma
gidilmeksizin sadece "Devlet"ten söz ettiğine göre, bu konudaki
yetkiyi merkezî yönetim mi yoksa yerel yönetimler mi kullanacaklardır'
Anayasa'-nın 123. maddesinde "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür
vekanunla düzenlenir" denildiğine göre Anayasakoyucu tarafından anılan
yetkinin hem merkezî idare, hem de yerel idarelerce ya da birlikte
kullanılacağının öngörüldüğü anlaşılmaktadır." Plânlamayı yapan merkezî yönetim "gerekli görülen
haller" deyimine dayanarak yapacağı düzenlemelerde, mahallî idarelerin
kamu yararına uygun hareket etmediğini veya yetkilerini kötüye kullandığını
saptaması gerekir. Aksi halde merkezî idarenin hatalı ve kasıtlı işlemleri
idarî yargının iptaline konu olacaktır. . Anayasa'nın 123. maddesi, İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir
bütün olduğunu, idarenin yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri
yerine getiren kuruluşlar arasında birlik sağlamaktadır. Yerel yönetimlerin bu
ilişkilerde merkezden tümüyle bağımsız olmaları beklenemez. Yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırılıktan söz
edilemez, istemin reddi gerekirken, aksine oluşan çoğunluk kararma
katılmıyoruz. B- Sözkonusu Yasa hükmünün 4. fıkrasının iptal edilmesi, bu konuda
yeni bir yasanın çıkarılması ihtiyacını kaçınılmaz hale getirmiştir. İptal
edilmekle doğacak olan bu hukukî boşluğun doldurulması için Yasakoyucu'ya süre
verilmesi gerekmekte olduğundan bu konuda da çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Erol
  CANSEL Üye Yavuz
  NAZAROĞLU Üye Haşim
  KILIÇ