ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1997/44 Karar Sayısı : 1998/16 Karar Günü : 13.5.1998 R.G. Tarih-Sayı :10.07.1998-23398 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Sekizinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 18.12.1996 günlü, 4219
sayılı 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 45. maddesinin, "Yükseköğretim
kurumları" yönünden Anayasa'nın 130., 131. ve 161. maddelerine aykırılığı
savıyla iptali istemidir. I- OLAY Maliye Bakanlığı'nca, 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 45., 46., ve
47. maddeleri uyarınca düzenlenen ve 16.2.1997 günlü, 22907 sayılı Resmî
Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Bütçe Uygulama Talimatının; Kadro,
Pozisyon ve İstihdam Esaslarına İlişkin 6 Seri Nolu Tebliğinin,
Yükseköğretim kurumlarında öğretim üyeliği dışında kalan öğretim elemanları
kadrolarına yapılacak atamaları Maliye Bakanlığı'nın iznine bağlayan, "4.
Öğretim Elemanları kadroları" başlıklı kısmının, "4.1 Atama
prosedürü" bölümü ile ilgili diğer bölümlerinin iptali için Yüksek
Öğretim Kurulu Başkanlığı'nca açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesi,
işlemin dayanağını oluşturan 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 45. maddesinin,
Yükseköğretim kurumları yönünden iptali istemiyle başvuruda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralı 1997 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen bölümü de içeren
"Kadroların Kullanımı" başlıklı 45. maddesi şöyledir : "MADDE 45.- a) Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli
idarelere, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlara, kanunla kurulan fonlara,
kefalet sandıklarına, sosyal güvenlik kuruluşlarına, genel ve katma bütçelerin
transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlara tahsis edilmiş bulunan serbest
memur kadroları ile sürekli işçi kadrolarından boş olanların açıktan atama
amacıyla kullanılması ve bu kurumların boş memur kadrolarına 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 86 ncı maddesinin üçüncü fıkrasına göre açıktan vekil
atanması Maliye Bakanlığının iznine tabidir. Açıktan atama izni, personel
ödeneğinin yeterli olması şartıyla verilebilir. Ancak, hakimlik ve savcılık
mesleklerinde bulunanlar ile bu meslekten sayılan görevlerde olanlar,
yükseköğretim kurumları öğretim üyeleri, 24.5.1983 tarih ve 2828 sayılı Sosyal
Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununun Ek 1 inci maddesi uyarınca
yapılacak atamalar ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesi
uyarınca istisnai memuriyetlere atanacak olanlar için izin aranmaz. İzne tabi olsun veya olmasın, yukarıdaki fıkraya göre her ay
içinde yapılan atamaların unvan, hizmet sınıfı ve dereceler itibariyle sayıları
ilgili kurum tarafından Maliye Bakanlığına bildirilir. b) Yukarıda sayılan kurumların boş sürekli işçi kadrolarından
Maliye Bakanınca uygun görülenler Başbakanın izniyle iptal edilir. c) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik
ve müesseselere tahsis edilmiş bulunan serbest memur kadroları ile sürekli işçi
kadrolarından 31.12.1996 tarihi itibariyle boş olanlar ile bu tarihten sonra
boşalacak olanların açıktan atama amacıyla kullanılması İçişleri Bakanlığının
iznine tabidir. d) Genel ve katma bütçeli idarelerin döner sermaye ve fon saymanı
kadroları ile memur kadrolarından Maliye Bakanlığınca uygun görülenler bu
Bakanlığın kadro cetvellerine eklenebilir. e) Vakıflar Genel Müdürlüğünün sayman ve saymanlıklarda görevli
her unvandaki memur kadrolarından, Maliye Bakanlığınca uygun görülenler
kurulacak Bütçe Dairesi Başkanlığı (saymanlık yetkilerini haiz) ile saymanlık
müdürlüklerine tahsis edilmek üzere bu bakanlığın kadro cetvellerine
eklenebilir." B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır : 1- "MADDE 130.- Çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan bir
düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insangücü yetiştirmek
amacı ile; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim - öğretim, bilimsel
araştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek
üzere çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe
sahip üniversiteler Devlet tarafından kanunla kurulur. Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik
olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tâbi
yükseköğretim kurumları kurulabilir. Kanun, üniversitelerin ülke sathına dengeli bir biçimde
yayılmasını gözetir. Üniversiteler ile öğretim üyeleri ve yardımcıları serbestçe her
türlü bilimsel araştırma ve yayında bulunabilirler. Ancak, bu yetki, Devletin
varlığı ve bağımsızlığı ve milletin ve ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği
aleyhinde faaliyette bulunma serbestliği vermez. Üniversiteler ve bunlara bağlı birimler, Devletin gözetimi ve
denetimi altında olup, güvenlik hizmetleri Devletçe sağlanır. Kanunun belirlediği usul ve esaslara göre; rektörler
Cumhurbaşkanınca, dekanlar ise Yükseköğretim Kurulunca seçilir ve atanır. Üniversite yönetim ve denetim organları ile öğretim elemanları;
Yükseköğretim Kurulunun veya üniversitelerin yetkili organlarının dışında kalan
makamlarca her ne suretle olursa olsun görevlerinden uzaklaştırılamazlar. Üniversitelerin hazırladığı bütçeler; Yükseköğretim Kurulunca
tetkik ve onaylandıktan sonra Millî Eğitim Bakanlığına sunulur ve genel ve
katma bütçelerin bağlı olduğu esaslara uygun olarak işleme tâbi tutularak
yürürlüğe konulur ve denetlenir. Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve
bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde
Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarının
görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı
yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer
kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş,
devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler,
disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının
uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının
görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş
bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna ve
üniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla
düzenlenir. Vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumları, malî ve idarî
konuları dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve
güvenlik yönlerinden, Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için
Anayasada belirtilen hükümlere tâbidir." 2- "MADDE 131.- Yükseköğretim kurumlarının öğretimini
planlamak, düzenlemek, yönetmek, denetlemek, yükseköğretim kurumlarındaki
eğitim - öğretim ve bilimsel araştırma faaliyetlerini yönlendirmek, bu
kurumların kanunda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda kurulmasını,
geliştirilmesini ve üniversitelere tahsis edilen kaynakların etkili bir biçimde
kullanılmasını sağlamak ve öğretim elemanlarının yetiştirilmesi için planlama
yapmak maksadı ile Yükseköğretim Kurulu kurulur. Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler, Bakanlar Kurulu ve
Genelkurmay Başkanlığınca seçilen ve sayıları, nitelikleri ve seçilme usulleri
kanunla belirlenen adaylar arasından rektörlük ve öğretim üyeliğinde başarılı
hizmet yapmış profesörlere öncelik vermek sureti ile Cumhurbaşkanınca atanan
üyeler ve Cumhurbaşkanınca doğrudan doğruya seçilen üyelerden kurulur. Kurulun teşkilatı, görev, yetki, sorumluluğu ve çalışma esasları
kanunla düzenlenir." 3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." C- İlgili Anayasa Kuralları İlgili Anayasa kuralları şunlardır : 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve
milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince
kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul
ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni
bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri
gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın
ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Mustafa YAKUPOĞLU, Fulya KANTARCIOĞLU ve
Aysel PEKİNER'in katılmalarıyla 10.6.1997 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına
oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptali
istenilen yasa kuralı, Anayasa'ya aykırılık savına dayanak yapılan ve ilgili
görülen Anayasa kurallarıyla bunlarla ilgili gerekçeler ve dosyada bulunan tüm
belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Davada Uygulanacak Yasa Kuralı Sorunu Anayasa'nın l52. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, başvuran mahkemenin
bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlı tutulmuştur. Uygulanacak yasa kuralından amaç, davanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde, davayı olumlu ya da olumsuz yönde
etkileyecek nitelikte bulunan yahut tarafların istek ve savunmaları
çerçevesinde bir karar vermek için ön planda tutulması gereken kurallardır. İtiraz yoluna başvuran mahkeme, bakmakta olduğu dava nedeniyle
18.12.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Mali Yılı Bütçe Kanunu"nun 45.
maddesinin tümünün "Yükseköğretim Kurumları" yönünden iptaline karar
verilmesini istemiştir. 45. maddenin (a) paragrafının ikinci fıkrası ile diğer
dört paragrafı davada uygulanacak kural değildir. Bu nedenlerle, l8.l2.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Mali Yılı
Bütçe Kanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrası dışında
kalan bölümlerinin davada uygulanacak kurallar olmadığına ve bunlara ilişkin
itiraz başvurusunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, 13.5.1998
gününde oybirliğiyle karar verilmiştir. B- Sınırlama Sorunu Bakılmakta olan davada, 42l9 sayılı "1997 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrası uygulanacak
kuraldır. Ancak birinci fıkrada, genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli
idarelere, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlara, kanunla kurulan fonlara,
kefalet sandıklarına, sosyal güvenlik kuruluşlarına, genel ve katma
bütçelerinin transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlara tahsis edilmiş
bulunan serbest meslek kadroları ile sürekli işçi kadrolarından boş olanların
açıktan atama amacıyla kullanılması ve bu kurumların boş memur kadrolarına 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesinin üçüncü fıkrasına göre açıktan
vekil atanması Maliye Bakanlığının iznine bağlı kılınmış; açıktan atama
izni verilmesi, personel ödeneğinin yeterli olması koşuluna bağlanmış; ancak,
hakimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlar ile bu meslekten sayılan
görevlerde olanların, Yükseköğretim Kurumları öğretim üyelerinin, 24.5.1983
günlü, 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu'nun Ek 1.
maddesi uyarınca yapılacak atamalarında ve 657 Sayılı Devlet Memurları
Kanunu'nun 59. maddesi uyarınca istisnai memuriyetlere atanacak olanlarda izin
aranmayacağı belirtilmiştir. Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca açılan dava, Yükseköğretim
kurumlarında öğretim üyeleri dışında kalan öğretim elemanları kadrolarına
yapılacak atamaları Maliye Bakanlığının iznine bağlı kılan, Maliye Bakanlığı 6
seri nolu Genel Tebliğinin kimi bölümlerinin iptaline ilişkindir. Bu nedenlerle, l8.12.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Mali Yılı
Bütçe Kanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrasına ilişkin
esas incelemenin "Yükseköğretim Kurumlarında, öğretim üyeleri dışında
kalan öğretim elemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamalar"la sınırlı
olarak yapılmasına, 13.5.1998 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir. C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1- Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. Maddeleri Yönünden İnceleme Danıştay Sekizinci Dairesi, Anayasa'nın 161. maddesinde, bütçe
kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağının
kurala bağlandığını, böylece, bütçe yasalarının bütçeyle ilgili olmayan
kurallardan uzak tutulduğunu; çünkü, Anayasa'nın 87. maddesiyle bütçe yasaları
ve diğer olağan yasaların birbirinden ayrı tutulduğunu, Anayasa'nın bu ilkesi
doğrultusunda, bütçe yasaları ile diğer yasaların görüşme, usul ve esaslarının
farklı biçimde düzenlendiğini; herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir
konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün
bütçe yasaları ile değiştirilmesi ve kaldırılmasının Anayasa'ya aykırı olacağını;
konu 1997 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 45. maddesi yönünden incelendiğinde;
Yükseköğretim kurumlarının öğretim elemanları kadrolarına yapılacak
atamalarda, konuyla ilgili özel düzenleme olan 78 sayılı KHK ile Yükseköğretim
Kurulunun izni gerekli ve yeterli koşul olarak getirilmiş ve 2547 sayılı
Yükseköğretim Kanununda da atamayla ilgili usul ve esaslar ayrıca
belirlenmiş iken, itiraz konusu kuralla Maliye Bakanlığı'na da bu konuda yetki
verilmesinin, ilgili KHK ve yasa hükümlerini değiştirici nitelikte olduğunu,
bununda Anayasa'nın 161. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüştür. 2949 Sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Yasa'nın 29. maddesine göre, "Anayasa Mahkemesi,
kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü'nün Anayasaya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri
sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur değildir. Anayasa Mahkemesi, taleple bağlı
kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasaya aykırılık kararı verebilir".
Bu nedenle, itiraz konusu kural yalnızca Anayasa'nın 161. maddesi yönünden
değil, ilgisi nedeniyle 87, 88 ve 89. maddeleri yönünden de incelenmiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri Anayasa'nın
87. maddesinde belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrım
yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesi
karşısında, yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine
veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Yasa tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde
görüşülme usul ve esasları ile yayımlanması Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde
düzenlenmiş, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esasları ise 162. maddede
ayrıca kurala bağlanmıştır. Buna göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurul'da üyelerin gider arttırıcı veya
gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle
de Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'de geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları da düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na
kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen değişik biçimde kurala bağlanan bu
iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, yasa ile düzenlenmesi gereken
bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesine olanak bulunmamaktadır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe Yasalarına
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla, "bütçe ile ilgili
hükümler" bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte
düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir kuralın, bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir sağlamayı
gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasını gerektirmez. Her yasada değişik türde gidere
neden olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin
eğitim, savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti
alanlarına ilişkin yasaların, bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,
bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe
yasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,
bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun
başka amaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. "Bütçe ile ilgili hüküm" ifadesine
dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe
yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar
bakımından uygulanamaz durumu düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz
kurallardan uzak tutmak, kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. 45. maddenin (a) paragrafının birinci fıkrasındaki itiraz konusu
kuralla, Yükseköğretim Kurumlarında, öğretim üyeleri dışında kalan öğretim
elemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamalar, Maliye Bakanlığı'nın iznine
bağlanmıştır. 4.11.1981 günlü, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun
"Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (1) bendinde "öğretim
elemanları: Yükseköğretim Kurumlarında görevli öğretim üyeleri, öğretim
görevlileri, okutmanlar ve öğretim yardımcılarıdır" biçiminde tanımlanmış;
(m) bendinde ise, "öğretim üyeleri: Yükseköğretim kurumlarında görevli
profesör, doçent ve yardımcı doçentlerdir" denilmiştir. Aynı maddenin (m)
bendinde öğretim görevlileri, (o) bendinde okutman, (p) bendinde de öğretim
yardımcıları tanımlarına yer verilmiştir. 78 sayılı, "Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının
Kadroları Hakkında" Kanun Hükmünde Kararname ile, Yükseköğretim
kurumlarının öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamalarda, Yükseköğretim
kurumlarının izni yeterli görülmüş, 2547 sayılı Yüksek Öğretim Yasası ile de
öğretim elemanlarının atama usul ve esasları belirlenmiştir. Bu usul ve
esaslarda Maliye Bakanlığı'na verilmiş bir görev bulunmamaktadır. 1997 Bütçe Kanunu'nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci
fıkrasıyla, 78 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ve 2547 sayılı Yasa'nın
hükümleri değiştirilmiştir. Bu nedenle, 1997 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 45.
maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrasındaki "Yükseköğretim
kurumlarında, öğretim üyeleri dışında kalan öğretim elemanları kadrolarına
yapılacak açıktan atamalar"ı Maliye Bakanlığı'nın iznine bağlayan kural,
Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılık oluşturmaktadır. İptali
gerekir. 2- Anayasa'nın 130. ve 131. Maddeleri Yönünden İnceleme Başvuru kararında, Anayasa'da, üniversitelerin kendilerine verilen
görev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olduğu;
öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme, emeklilik ve diğer
özlük haklarının yasayla düzenlenmesinin öngörüldüğü; 2547 sayılı Yasa ile bu
konudaki ana ilke ve esasların gösterildiği, aynı Yasa uyarınca istihdam
edilecek tüm öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamaların hangi
makamlarca ve hangi usullerle yapılacağının tek tek sayıldığı; bu konuda, Maliye
Bakanlığı'ndan izin alınacağı yolunda bir düzenlemeye yer verilmediği; öte
yandan, bu kurumların bilimsel özerkliğinin sağlanabilmesi için malî ve idarî
özerkliğinin de bulunmasının zorunlu olduğu; bu ilkelere uygun olmayan
düzenlemelerin ise Anayasa'nın 130. ve 131. maddelerine aykırılık oluşturduğu
ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 130. maddesinin dokuzuncu fıkrasında
"Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve
bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde
Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarının
görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı
yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer
kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş,
devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler,
disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının
uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının
görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş
bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna ve
üniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla düzenlenir"
denilmiş, 131. maddesinde de Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile ilgili kurallara
yer verilmiştir. Anayasa'nın 130. maddesinin dokuzuncu fıkrasının son tümcesinde
yer alan "...Yükseköğretim Kuruluna ve üniversitelere Devletin sağladığı
malî kaynakların kullanılması yasayla düzenlenir" kuralında sözü edilen
yasa, bütçe yasası dışındaki yasalardır. Bu nedenle, 45. maddenin (a) paragrafının birinci fıkrasında yer
alan itiraz konusu kuralla, yükseköğretim kurumlarında, öğretim üyeleri dışında
kalan öğretim elemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamaların Maliye
Bakanlığı'nın iznine bağlanmasına ilişkin düzenlemenin bütçe yasası ile
yapılması, Anayasa'nın 130. maddesine de aykırılık oluşturmaktadır. Kuralın bu
yönden de iptali gerekir. İtiraz konusu kuralın, Anayasa'nın Yükseköğretimin üst kuruluşu
olan Yükseköğretim Kurulu'nun kuruluşu ve bu kuruluşun teşkilat, görev, yetki,
sorumluluk ve çalışma esaslarının yasa ile düzenleneceğini kurala bağlayan 131.
maddesi ile doğrudan ilgisi bulunmamaktadır. VI- SONUÇ 18.12.1996 günlü, 4219 sayılı "1997 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 45. maddesinin (a) paragrafının birinci fıkrasının
"Yükseköğretim Kurumları'nda öğretim üyeleri dışında kalan öğretim
elemanları kadrolarına yapılacak açıktan atamalar" yönünden Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
13.5.1998 gününde karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Samia AKBULUT Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK KARŞIOY
YAZISI Anayasa'nın 161. maddesinin birinci fıkrasında, Devlet
harcamalarının yıllık bütçe ile yapılacağı; dördüncü fıkrasında ise, bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir kural konulamayacağı
öngörülmüştür. Maddenin açık hükmü ve doğası gereği her bütçe kanununda o yılın
harcamaları ile ilgili pek çok özel hüküm bulunabilecektir. Ancak, bu hükümler
harcamanın sürekli kurallarını oluşturan genel ve özel malî yasalardaki
kuralları değiştirici ve kaldırıcı nitelikte olamayacaktır. Bunun dışında bütçe
kanunlarındaki yıllık uygulama kuralları, bütçenin siyasal, ekonomik ve malî
hedeflerini düzenleyici ve özellikle gider kalemlerini ve harcamaları disiplin
altına alıcı hükümleri ihtiva edebilir. Bütçede harcama disiplinini kurmak için
yürütme organına veya Maliye Bakanına bir takım yetkiler verilmesi doğaldır.
Esasen bu yönde açık ve özel bir yasal yetki olmasa bile yürütme organı veya
Maliye Bakanı harcamaları düzenlemek ve disiplin altına almak için objektif
düzenlemeler yapabilecek ve genel emirler verebilecek yetkiye sahiptir. Devletin en önemli ve temel harcama kalemi olan personel giderleri
yönünden malî yönetimini düzenlemeyen ve disiplini kuramayan bir siyasal
iktidar, en etkin siyasal ve idarî uygulama aracı olan bütçeyi kontrol
edemez ve ona sahip olamaz. Bütçeyi yapmak Anayasa'nın 87. maddesine göre TBMM'nin sayılı
birkaç temel görevinden biridir. Ancak, kuvvetler ayrılığı ve parlamenter
sistemi benimsemiş olan Anayasamıza göre bütçeyi uygulama görevi yürütme
organınındır. Yürütme görevinin içinde bulunan bütçe uygulama görevi, yürütmeye
ait olan münhasır bir yetkidir ve hiçbir anayasal organla paylaşılamaz.
Yürütmenin ve idarenin gereğine ve siyaset anlayışına göre Bakanlar
Kuruluna veya Maliye Bakanına belirli harcama anlayışı ve politikası içinde
bütçe kanunu ile yetki verilmesi aslında olmayan bir yetkinin yasayla verilmesi
ve ihdası değil, mevcut olan yetkinin beyanı anlamındadır. İptal kararının gerekçeleri arasında yer alan ve Anayasa'nın 130.
maddesinde bulunan esaslar ve bunlara göre yapılan düzenlemeler yüksek öğrenim
kurumlarının idarenin bir parçası olduğu yolundaki anayasal gereği değiştirmez. Maliye Bakanlığı'na ait olan ve Mahkememizin iptaline konu olan
Bütçe Yasasının 45. maddesinin (a) bendindeki yetki, yüksek öğrenim kurumlarına
bırakılan görev alanının önündedir. Bu konuda yüksek öğrenim kurumlarına
bırakılan görev yürütmenin (Bakanlar Kurulu veya Maliye Bakanı) vereceği
izinden sonraki idarî usulleri içeren ve yürütmenin ve malî idarenin
hiyerarşisinde bulunan bir görevdir. TBMM'ce verilen bir harcama yetkisinin kullanım izni yürütmenin
görev alanı içindedir. Bütçe harcamaları genel ve özel kurallara tabidir.
Ancak, bütçeye konulan her harcama kalemi mutlaka harcamanın yapılması emri
değildir. Bütçe, harcama yetkisinin verilmesi ve sınırının tesbitidir. Maliye
Bakanının izni olmadan bir harcama yapılmaması sistem gereğidir. Esasen
harcama, olan bir kaynağın kullanılmasıdır. Malî idarenin pratiği de budur. Bütçe harcamaları konusunda idareye verilen görevin
uygulanmasındaki harcama usulleri, siyasî organca genel veya özel harcama izni
verilen harcamalar için söz konusudur. Siyasî organın karar vermediği hiçbir
bütçe ödeneği kullanılamaz. Bu nedenle, iptal kararına karşıyım. Başkanvekili Güven DİNÇER