ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2021/99 Karar Sayısı : 2022/119 Karar Tarihi : 13/10/2022 R.G. Tarih – Sayı : 27/1/2023 - 32086 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 132
milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı
Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili,
İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 193. maddesinin değiştirilen (2) numaralı
fıkrasının üçüncü cümlesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8.,
11. ve 104. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün
durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN
CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ A. İptali İstenen
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kuralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
(CBK) 5. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 193. maddesinin değiştirilen ve iptali
talep edilen kuralın da yer aldığı (2) numaralı fıkrası şöyledir: “ Yönetim kurulu MADDE 193 – … (2) (Değişik:RG-14/7/2021-31541-C.K-80/5
md.) Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye
başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile
kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından
seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri,
büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez
belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel
meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden
fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı
kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de
kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup
vekil ile temsil edilemezler. ” B. İlgili Görülen Kanun
Hükümleri 1. 22/2/2005 tarihli ve 5302
sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 32. maddesi şöyledir: “ Yetki devri Madde 32- Vali, görev ve
yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, vali yardımcılarına,
yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlileri ile ilçelerde
kaymakamlara devredebilir. ” 2. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı
Belediye Kanunu’nun 42. maddesi şöyledir: “ Yetki devri Madde 42- Belediye başkanı,
görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı
bulunan belediye görevlilerine devredebilir .” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin
YILDIRIM, Hicabi Dursun, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,
Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin
MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ın katılımlarıyla 22/9/2021 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında
karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri,
Raportör İsmail Emrah PERDECİOĞLU tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin
rapor, dava konusu CBK kuralı ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan
Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal
Denetimi 3. 21/1/2017 tarihli ve 6771
sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile
Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle
yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın
görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme
yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade
edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak
yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da
Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı
doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve
yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür. 4. Yeni hükûmet sisteminin en
önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “ Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ”
adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin
özelliği ise Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma
yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden
farklı olarak Cumhurbaşkanı, Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi
bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla
düzenleme yapabilecektir. 5. Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine
ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme
yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na
genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi
gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi
ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak
amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir. 6. Cumhurbaşkanı’na yürütme
yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin
yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların da CBK
ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104.
maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına
ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve
taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet
Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin;
118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin
teşkilatı ve görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin
kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir. 7. Anayasa’nın 148. maddesinde
CBK’ların şekil ve esas bakımından Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi
öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine
verilmiştir. 8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK
çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan
farklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu
bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir. 9. Anılan fıkranın birinci
cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK
çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konular
dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir. 10. Fıkranın ikinci cümlesinde “ Anayasa’nın
ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi
hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yla
düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK
ile düzenleme yapılamaz. 11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de
Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK
çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların
münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır.
Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun
kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği
kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180,
K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139,
K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre
Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK
çıkarma yetkisi bulunmamaktadır. 12. Fıkranın dördüncü cümlesinde
ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade
edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin
konularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça
düzenlenmemiş olması gerekir. 13. CBK’ların yukarıda belirtilen
konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi
takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin
Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal
denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında
belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir.
Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu
defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır. B. Anlam ve Kapsam 14. Kalkınma ajansları (ajans) kamu
kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki iş birliğini
geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel
potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenen
politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin
sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik
farklarını azaltmak üzere oluşturulan tüzel kişiliği haiz kurumlar olup ajansın
kuruluş, görev ve yetkileri ile teşkilatına ilişkin hususlar (4) numaralı
CBK’nın 184. ila 207. maddelerinde düzenlenmiştir. 15. Anılan CBK’nın 193. maddesinin
(1) numaralı fıkrasında yönetim kurulunun ajansın karar organı olduğu
belirtilmiş, (2) numaralı fıkrasında da yönetim kurulunun kimlerden oluşacağı
gösterilmiş olup bu kapsamda söz konusu fıkranın birinci ve ikinci cümlelerinde
yönetim kurulunun, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye
başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile
kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından
seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri,
büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez
belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel
meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşacağı; birden
fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı
kurulmuş bulunması hâlinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisinin de
kurumlarını temsil edeceği hüküm altına alınmıştır. 16. Söz konusu maddenin (2)
numaralı fıkrasının üçüncü cümlesinde ise ajansın yönetim kurulu üyelerinin
kurul toplantılarına katılımına ilişkin düzenlemelere yer verilmiş, bu kapsamda
üyelerin toplantılara bizzat katılmak zorunda olduğu, vekil ile temsil
edilemeyecekleri hükme bağlanmış olup anılan cümle dava konusu kuralı
oluşturmaktadır. 17. Buna göre kural, ajansın
yönetim kurulu üyelerinin kurul toplantılarına bizzat katılımını zorunlu
kılmakta, vekil ile temsil edilmelerini yasaklamaktadır. C. İptal Talebinin Gerekçesi 18. Dava dilekçesinde özetle; dava
konusu kuralın 5393 sayılı Kanun’un 40. maddesinde açıkça düzenlenen bir konuya
ilişkin olduğu bu çerçevede CBK ile düzenleme yapılamayacak bir alanda kaldığı
belirtilerek Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Ç. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 19. Dava dilekçesinde konu
bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8. ve
11. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu
bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında
düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır. 20. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesinde “ Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarılamaz. ” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa
hükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek,
daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit
edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmü varsa- incelenen CBK
kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığı
belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile
düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da
kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya
esas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup
olmaması, CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına
dair bir gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17). 21. Ajansın yönetim kurulu
üyelerinden biri olan valiye ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi
hükmü incelendiğinde valinin görev ve yetkilerinden bir kısmını vali yardımcısına,
yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlilerine ya da kaymakamlara
devretmesinin mümkün kılındığı görülmektedir. Benzer biçimde ajansın yönetim
kurulu üyelerinden bir diğeri olan belediye başkanının da 5393 sayılı Kanun’un
42. maddesi uyarınca görev ve yetkilerinden bir kısmını yöneticilik sıfatı
bulunan belediye görevlilerine devretmesi mümkündür. 22. Buna göre dava konusu CBK
kuralının olmaması durumunda valinin ve belediye başkanının ajansın yönetim
kurulu toplantılarına katılımına ve buradaki temsiline ilişkin olarak 5302
sayılı Kanun’un 32. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi hükümlerinin
uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda
düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır. 23. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü
cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural,
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı
görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü
cümleleri yönünden incelenmemiştir. Kural, konu
bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden
incelenmemiştir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 24. Dava
dilekçesinde özetle, dava konusu
kuralın uygulanmaları hâlinde telafisi güç
veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına
karar verilmesi talep edilmiştir. 13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4)
numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili
Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 193. maddesinin değiştirilen (2)
numaralı fıkrasının üçüncü cümlesine yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin,
koşulları oluşmadığından REDDİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V. HÜKÜM 13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4)
numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili
Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 193. maddesinin değiştirilen (2) numaralı
fıkrasının üçüncü cümlesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR