ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas No:1967/13 Karar No:1969/5 Karar tarihi:14, 15, 16 Ocak 1969 Resmi Gazete tarih/sayı:14.4.1970/13471 İtiraz
eden: Danıştay Dâva Daireleri Kurulu İtirazın
konusu : 21/2/1967 günlü ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son
fıkrasında yer alan (Sayıştay'ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz.)
hükmünün, Anayasa'nın 7, maddesi, 8. maddesinin ikinci, 31. maddesinin son
fıkraları ile 114., 127., 140. maddelerinin benimsedikleri esaslara aykırı
olduğu öne sürülerek iptaline karar verilmesi isteminden ibarettir. OLAY
: Bir
hastanenin döner sermaye sorumlu saymam tarafından, saymanlığının 1960 yılı
idare hesabının Sayıştay'ca incelenmesi sonunda verilen ve bir harcamanın
kendisi ile hastane baştabibine ödettirilmesine ilişkin bulunan ilâmın
kaldırılması isteği ile Maliye Bakanlığı aleyhine açılan dâvanın, Danıştay Dâva
Daireleri Kurulunca incelenmesi sırasında, dâva sebebiyle uygulanacak 832
sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasında yer alan,
"Sayıştay'ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz"
hükmünün, Anayasa'ya aykırı görülmesi üzerine bu konuda Anayasa Mahkemesince
bir karar verilinceye kadar dâvanın geri bırakılmasına ve dosya muhtevasının
tasdikli suretlerinin Anayasa Mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir. METİNLER
: 1-
21/2/1967 günlü ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesi şöyledir: (Madde
45- Sorumlularca; gelir, gider, mal ve kıymetlerden mevzuata uygun olarak
tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği, saklanmadığı
veya idare edilmediği Sayıştay'ca kesin hükme bağlananları sorumlular
keyfiyetin idarece kendilerine bildirilmesinden başlayarak üç ay içinde
Hazineye ödemekle zorunludurlar. Sayıştay'ca
haklarında verilen kesin hükümler sorumlulara ve ayrıca gerekli kovuşturma
yapılmak üzere Maliye Bakanlığına 63 madde uyarınca tebliğ edilir. Malın
ödettirilmesi, yok olma tarihindeki rayiç bedel üzerinden, bu tarih belli
değilse malın satın alındığı tarih ile kaybolmanın tespit edildiği tarih arasındaki
en yüksek rayice göre bulunacak bedel üzerinden olur. Devlet mallarının hasara
uğratılması halinde uygulanacak genel hükümler saklıdır. Sayıştay'ca
verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz." Bu
maddenin sadece son fıkrasının Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülerek iptali
istenmektedir. 2-
Danıştay Dâva Daireleri Kurulunca, itirazın dayandırıldığı Anayasa hükümleri de
şunlardır; "Madde
7- Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır." "Madde
8- Kanunlar Anayasa'ya aykırı olamaz. Anayasa
hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve kişileri
bağlayan temel hukuk kurallarıdır." "Madde
31- ....................................... Hiçbir
mahkeme, görev ve yetkisi içindeki dâvaya bakmaktan kaçınamaz." "Madde
114- İdarenin hiç bir eylem ve işlemi, hiç bir halde, yargı mercilerinin
denetimi dışında bırakılamaz. ..........................................." "Madde
127- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile
mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap
ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarda verilen inceleme, denetleme
ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. ............................................" "Madde
140- Danıştay, kanunların başka idari yargı mercilerine bırakmadığı konularda
ilk derece ve genel olarak üst derece idare mahkemesidir. Danıştay,
idarî uyuşmazlıktan ve dâvaları görmek ve çözümlemek. Bakanlar Kurulunca
gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını
ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek ve kanunla gösterilen diğer
işleri yapmakla görevlidir. İLK
İNCELEME : Anayasa
Mahkemesinin, İçtüzüğü'nün 15. maddesi uyarınca 4/5/1967 gününde yaptığı ve
Başkan İbrahim Senil, Başkan Vekili Lûtfi Ömerbaş, Üye İhsan Keçecioğlu, Salim
Başol, Feyzullah Uslu, Fazlı Öztan, Celâlettin Kuralmen, Fazıl Ulu-ocak, Avni
Givda, Muhittin Taylan, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun ve
Muhittin Gürün'ün katıldığı ilk inceleme toplantısında, 1-
Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun, Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son
fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmağa yetkili bulunduğuna,
Celâlettin Kuralmen, Halit Zarbun ve Muhittin Gürün'ün karşı oylariyle ve
oyçokluğu ile, 2-
İşin esasının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir. Dosyadaki
kâğıtlardan açıkça anlaşıldığına göre, Sayıştay ilâmının iptali isteği ile
Danıştay'a iptal dâvası açılmış ve dâva dosyası da gerekli karar verilmek,
üzere Dâva Daireleri Kurulu önüne gelmiş bulunmaktadır. Usulü dairesinde
Danıştay'a açılmış ve ilgili kurulca da görülmesine başlanmış bulunan bu
dâvanın yetki dışı olduğu öne sürülerek yok sayılması mümkün değildir. Zira
yetki sorunu da dâvanın görülmesine başlandıktan sonra mahkemece ele alınarak
çözümlenecek konulardan birisini teşkil eder. Bu
duruma göre Kurulun dâvaya bakıp karar vermesi gerekmektedir. Halbuki 2/2/1967
günlü ve 832 sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrasında ise (Sayıştay'ca
verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz.) denildiğinden Dâva Daireleri
Kurulu bu hükmü uygulamak suretiyle dâvayı sonuçlandırmak durumundadır. Anayasa'nın
151. maddesinde "Bir dâvaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanunun
hükümlerini Anayasa'ya aykırı görürse (......) Anayasa Mahkemesinin bu konuda
vereceği karara kadar dâvayı geri bırakır." hükmü bulunmakta ve Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44
sayılı Kanunun 27. maddesi de aynı hükmü tekrarlamaktadır. Bu
açık hükümler karşısında, bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı söz konusu hükmün
Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun,
Anayasa Mahkemesine başvurmağa yetkili bulunduğu, kuşkuya yer vermeyecek
açıklıktadır. Adlan
yukarıdaki kararın 1. No. lu bendinde yazılı üyeler bu görüşe katılmamışlardır. ANAYASA
MAHKEMESİNİN SÖZLÜ AÇIKLAMA KONUSUNDAKİ YETKİSİ : Sayıştay
Başkanlığının 20/11/1967 günlü ve 559063/2875 sayılı yazısiyle 832 sayılı
Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırılığı iddiasına
dayanan itirazın incelenmesinde, Sayıştay görüşünün açıklanması için
dinlenmelerinin istenmesi üzerine Mahkemenin 5/12/1967 gününde yaptığı ve
Başkan İbrahim Senil, Başkan Vekili Lütfü Ömerbaş, Üye İhsan Keçecioğlu, Salim
Başol, Feyzullan Uslu, Fazlı Öztan, Celâlettin Kuralmen, Hakkı Ketenoğlu, Sait
Koçak, Muhittin Taylan, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun ve
Muhittin Gürün'ün katıldığı toplantıda, 1-
Dâvada, Sayıştay'ın 44 sayılı Kanunun 29. maddesinde belirtilen ilgililerden
bulunduğuna, 2-
44 sayılı Kanunun 30. maddesi uyarınca 12/12/1967 Sah günü saat 10. da sözlü
açıklamasını yapmak üzere Mahkememizde bulunması İçin Sayıştay Başkanlığına
tebligat yapılmasına, l
numaralı bentte ihsan Ecemiş'in, 2 numaralı bentte de İhsan Ecemiş ve Recai
Seçkin'in karşı oyları ile oyçokluğu ile karar verilmiştir . Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkındaki 22/4/1962 günlü ve 44
sayılı Kanunun, 29. maddesinin birinci fıkrasında : (Anayasa
Mahkemesi, 20. maddenin l, 2, ve 6. bentlerinde bahis konusu işlere, dosya
üzerinde inceleme yapmak suretiyle bakar; gerekli gördüğü hallerde, sözlü
açıklamalarını dinlemek üzere, ilgilileri çağırır.) denilmektedir. Burada sözü
geçen 20. maddenin l sayılı bendinde iptal dâvaları, 2 sayılı bendinde
mahkemelerce yapılacak Anayasa'ya aykırılık itirazları, 6 sayılı bendinde
yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin itirazlar söz konusu olduğuna
ve bu itiraz da Danıştay Dâva Daireleri Kurulunca yapılmış bulunduğuna göre
olayda sözü geçen 29. maddenin uygulama yeri vardır. 29.
madde. Anayasa Mahkemesinin incelemelerinin dosya üzerinde yapılması kuralım
koymakla birlikte Mahkemece gerekli görülmesi halinde ilgilileri çağırıp
dinleme yetkisini de vermektedir. Maddede, dinlenebilecek olanlar, (davacılar)
veya (taraflar) gibi belli biçimde sırırlandırılmayarak genel nitelikte olan
(ilgililer) deyimiyle gösterilmiş bulunduğuna ve maddenin amacı da, konunun
çözümüne yarayacak bütün bilgi ve belgelerden yaralanılmasın! sağlamak olduğuna
göre, Anayasa Mahkemesinin konu ile (ilgili) görerek bilgisine başvurulmasında,
sorunun aydınlanması bakımından yarar umduğu herkesi sözlü açıklama yaptırmak
üzere davet etmeye yetkisi olduğunu kabul etmek gerekir. 832
sayılı Kanununun 45. maddesinin, Anayasa'ya aykırı olduğu öne sürülen son
fıkrası hükmünün, Sayıştay'ın görev alanını yakından ilgilendirmekte olması
gözönüne getirilirse bu hükmün Anayasa ilkeleri karşısında durumu hakkında sözü
geçen kurumun düşüncesinin Anayasa Mahkemesince öğrenilmesinin, meselenin çözümü
bakımından yararlı olacağı şüphesizdir. İhsan
Ecemiş, Sayıştay'ın, 44 sayılı Kanunun 29. maddesinde yazılı
"ilgililer" den sayılamayacağı ve sözlü açıklama için çağırılmasına
lüzum bulunmadığı, Recai Seçkin ise sözlü açıklama için çağırılmasının gerekli
olmadığı görüşünde bulunmuşlardır. SÖZLÜ
AÇIKLAMA ÖZETİ: Anayasa
Mahkemesinin 12/12/1967 günündeki toplantısında Sayıştay Başkanının yaptığı
sözlü açıklamanın özeti: (832
sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrası hükmü, Anayasa'nın 114. ve
140. maddelerinde yer alan ilkelere aykırı değildir. Zira
bu hüküm, bir idarî İşlemin yargı organı önüne götürülmesini, özel bir kanun
hükmü ile önler nitelikte olmayıp Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan
"Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlar"
ibaresinin, tatbikat kanununda tatbikatçılara yol göstermek, ikaz etmek ve bir
manada tavzih etmek için tekrarı mahiyetindedir. Bu bakımdan, 45. maddenin son
fıkrası tedvin edilmemiş olsa dahi, Sayıştay ilâmları hakkında Danıştay'a
müracaat edilmesi mümkün değildi. Çünkü bu bir Anayasa istisnası olarak hükmünü
Anayasa'da bulmuş ve tatbikat kanununda da bir tekrar mahiyetinde yer almıştır.
Bu itibarla 45. madde hükmünün, ihdası inşaî niteliği yoktur. Bu
sebeple Sayıştay ilâmlarının Danıştay'a götürülemiyeceğine ilişkin Anayasa
kuralının bir tekrarından ibaret bulunan hükmün Anayasa'nın 114. ve 340.
maddelerine aykırılığı söz konusu değildir. Anayasa'nın
127. maddesi ile Sayıştay ilâmları hakkında kullanılmış bulunan "kesin
hüküm" teriminin haklarında temyiz yoluna başvurulabilecek olan idarî yargı
mercilerinin kararlan için, Danıştay Kanununun 31. maddesinde kullanılmış
bulunan "kesin olarak verilmiş olan ve üst idarî yargı mercii bulunmayan
yargı kararları" tanımlaması ile benzer nitelikte tutulması mümkün
değildir. Zira Sayıştay, idarî ihtilâfları çözümleyen bir idarî yargı mercii
değildir, öte yandan, Sayıştay ilâmlarının kesinleşmesi, özel kanuna değil (ki
31. maddede özel kanun şartı var), Anayasa'nın 127. maddesindeki sarahate
dayanır. Filhakika Sayıştay Kanununun derecata ve kesinleşmeye müteallik
hükümleri ihdası değillerdir. Anayasa'dan doğan, kaynağı Anayasa'nın 127.
maddesinden alan hükümlerdir. Sonuç olarak, Danıştay Kanununun 31. maddesinde
kast edilen "idarî yargı mercilerinin özel kanunlarına göre kesin olarak
verdikleri kararlar" yani kısaca "nihaî kararlar" ile
kesinleşmiş Sayıştay ilâmları arasında bir münasebet yoktur. Bir
idare hukuku kitabında "kesin hüküm" şu yolda tarif edilmektedir.
"Bir kazai tasarruf, itiraz ve müracaat yollarından geçerek veya müracaat
ve itiraz müddetleri sona ererek kesinleştikten sonra artık değişmez bir
mahiyet alır. Hiçbir merci ve kuvvet onu değiştiremez. İşte kazaî tasarrufun,
değişmezlik kuvvet ve mahiyetine kaziyeî muhkeme veya kesin hüküm denir." Anayasa
vazıı da "kesin" tâbirini, aynı veya gayrı bir mercide, yeniden
inceleme konusu yapılmamasını istediği hallerde kullanmıştır. Anayasa'mızın
dört maddesinde (75., 127., 142. ve 152. maddeler) görülen "kesin"
terimleri hep bu manada kullanılmıştır. 127. maddedeki ibarenin diğerlerinden
farklı olarak, bu anlam dışında kavranmasını haklı gösterecek bir hukukî sebep
bulunamaz. Görülüyor
ki kesin hüküm ile kaziyeî muhkeme eş anlamdadır. Yalnız yasama ve yürütme
organlarına karşı muteber fakat yargı organına karşı gayrimuteber bir kaziyeî
muhkeme anlayışı savunulamaz. Kaziyeî mahkemenin farık vasfı mutlak oluşudur.
Bu sonuca göre, Sayıştay belli bir alanda, kesin hüküm vermeye, yani kaziyeî
muhkeme neticesini hasil edecek kazaî kararlar ittihazına yetkili kılınmış bir
Anayasa organıdır. Bir
başka görüşle Sayıştay, idarî uyuşmazlık ve dâvaları karara bağlıyan bir idare
mahkemesi değil, "sorumlu" tabir edilen memurların hesap ve
işlemlerini yargılama yolu ile kesin hükme bağlıyan nevi şahsına münhasır bir
Anayasa organıdır. Kesinleşmiş
Sayıştay ilâmları hakkında Anayasa'nın 146. maddesinin uygulanması bu bakımdan
da mümkün değildir. Zira Anayasa'nın 146. maddesi Danıştay'a, idarî uyuşmazlık
ve dâvaların halli görev ve yetkisini vermiştir. Sayıştay ilâmları ise böyle
bir ihtilâf üzerine müesses değildir. Konu
ile ilgili diğer bir düşünce de, Anayasa'nın 127. maddesindeki kesin hükme
bağlamak görev ve yetkisinin, hesap ve işlemlere müteveccih olup sorumluların
sübjektif mesuliyetlerini kapsamadığıdır. Devlet
memurları, görevleri ile ilgili olarak idareye verdikleri zararlardan ötürü,
Borçlar Kanununun haksız fiil esaslarına göre adlî mahkemelerden alınacak
karara müsteniden mesul olurlar. Asıl olan sübjektif sorumluluktur, hükme
yetkili merci de adliye mahkemeleridir. Fakat
Anayasa'mız muhasip gelir ve gider tahakkuk memuru, ikinci derec e ita
amiri durumundaki memurların vazifelerinden mütevellit mali .mesuliyetlerini
hükme bağlama yetkisini adli kazadan ayrıp, bir özel kuruluşa (Sayıştay'a)
verirken, genel olarak memurlar hakkında uygulanan sübjektif sorumluluk
prensibini terk etmiş, mesuliyet hukukumuza dahil diğer bir prensibi, objektif
sorumluluk prensibini kabul etmiştir. Objektif mesuliyet, kusuru, şart olarak
aramaz. Zarar ve fiil arasındaki illiyet rabıtasını tazmin için kâfi görür. Devlet
fonlarına tasarruf eden memurlar, Anayasa'mızın deyimi ile, bidayeten sorumlu
addedilirler. Zimmetdar olmak bu memur zümresi için asıldır. Bunlar,
zimmetlerine verilen, kendilerine tevdi edilen Devlet fonları miktarınca
önceden zimmetdardırlar, devre sonunda verecekleri zamanı idare hesabının
incelenmesinde her işlemin mevzuata uygunluğunu isbat ve beraatine yarayacak
belgeleri ibraz ile mükelleftirler. Yargılına
sonunda, işlemlerin tüm olarak mevzuata, kayıt ve belgelerine uygun olduğu
sübut bulursa, verilen hüküm, aynı zamanda sorumlu memurun beraatini ifade
eder, fakat bir veya bir kaç işlemin mevzuata uygun bulunmadığı, tevsik
edilemediği sonucuna varılırsa, sorumlunun, bidayette, tume taallûk eden
zimmeti, o işlemlere tekabül eden meblağ miktarınca devam eder. Binnetice,
Sayıştay, hesabı yargılarken sübjektif sorumluluğu ve derecesini ve tazminat
miktarını tespite yetkili değildir, şeklinde bir görüşe yer yoktur, çünkü
konurun sübjektif mesuliyet ile alâkası yoktur, kabule şayan görülmeyen
işlemler hakkındaki tespit, aynı zamanda sorumlunun Hazineye ödemekle mükellef
olduğu meblağı ifade eder. Bizim
Anayasa'mız malî konularda gerçekçi çözümleri benimsemiş, gerektiğinde
ilkelerden ayrılıp istisnalara yönelmiş, sistematiğin cazibesine direnebilmiş
bir anayasa'dır. Anayasa'da bunun misalleri vardır. Meselâ, bütçe de bir
kanundur. Fakat teklifi, müzakere edecek komisyonların kuruluşu. Millet Meclisi
ve Cumhuriyet Senatosundaki müzakere sıraları meclislerin genel kurullarının
bütçe müzakerelerinde tabi bulundukları sınırlamalar, Cumhurbaşkanının yetkisi,
diğer kanunlardan tamamen değişik nitelikte usul ve esaslara bağlanmış
bulunmaktadır. Bunlar Anayasa koyucusunun, kanun yapma ilkelerine bütçe
konusunda kabul ettiği istisnalardır. Bu önemli ve olağanüstü nitelikteki
istisnaların gerekçesi, malî hadisenin Devlet ve Millet hayatındaki önemi ve bu
önemiyle orantılı olarak alınması gerekli tedbirler olarak ifade edilebilir. Ne
var ki, bütçenin kanunlaşması ile malî hadise bitmemekte, bir anlamda
başlamaktadır. Parlamento, Bütçe Kanunu ile yürütme organına tanıdığı malî
mezuniyetin, gereğince kullanılıp kullanılmadığını denetliyecektir. Bu
denetimi, bir mütehassıs ve bütün organlara, makam ve mercilere karşı bağımsız
bir teşkilât yapacaktır. Bu teşkilât Sayıştay'dır. Sayıştay
denetiminin bir yönü de saymanların hesaplarını ve aynı zamanda tespit edilecek
fon noksanlarını Hazine alacağı olarak kesin hükme bağlamaktır. İstisnaların
kaide haline geldiği bir alanda, maliye ve bütçe bahsinde, denetim organının
yetkileri de elbette ki özellik gösterecektir. Bu itibarla Sayıştay'a Anayasa
ile tanınan yargı yetkisinin kaziyeî muhkeme tesis edecek ölçüde tam ve kâmil
olmasını tabiî karşılamak gerekir. Bu
türlü bir çözüm, üçlü kaza sistemi dışında, kanunla bir dördüncüyü kurmak
anlamına gelmez. Çünkü, Sayıştay'ın varlığı ve yetkileri kanuna değil,
Anayasa'ya dayanır. Sayıştay, genel yetkileri bir üst derece mahkemesi değil,
sadece Sayıştay'dır. Fakat Millet parasının denetiminde etkili olması için,
Anayasa vazıı tarafından, yargı yetkisi ile teçhiz edilmiştir. Bu tam bir
Anayasa istisnasıdır. Üçlü
kaza sistemi dışında ve bu husus Anayasa'mızın yargı bölümü dışında bağımsız,
egemen fakat özel yetkili yargı merciinin ihtilafsız misâli Yüksek Seçim
Kuruludur. Danıştay'ımız da Yüksek Seçim Kurulunu adlî, idarî ve askerî kaza
dışında kurulmuş bir yargı mercii olarak kabul etmekte, kararlarının başka hiç
bir yargı yerinin denetimine tabi tutulamıyacağı sonucuna varmaktadır. Anayasa'nın
75. maddesine göre Yüksek Seçim Kurulu (kesin karara bağlar), 127. maddesine
göre de Sayıştay (kesin hükme) bağlar. Anayasa
vazıının iradesine atfedilmek istenen fark nerededir ki, Yüksek Seçim Kurulu
kararlan Danıştay tarafından incelenmezken, Sayıştay'ın kesin ilâmlarının
incelenmesini gerektirsin. Anayasa açısından böyle bir fark mevcut değildir. Anayasa'ya
aykırılığı iddia edilen 45. maddenin son fıkrası tedvin edilmemiş olsaydı,
Sayıştay ilâmları gene Sayıştay bünyesinde kesinleşecekti. Tıpkı Yüksek Secim
Kurulu kararlarında olduğu gibi, Bu fıkra tatbikatçıları ikaz içindir, faideî
zaidedir veya haşivdir. Fakat her halde Anayasa'ya aykırı değildir. Çünkü
Anayasa'nın 127. maddesindeki "kesin hükme bağlar" ibaresi ile
kasdedilen mananın tavzihinden ibarettir) ESASIN
İNCELENMESİ: İtirazın
esasına ilişkin rapor, Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun gerekçeli karan, sözlü
açıklama tutanağı iptali istenen kanun hükmü ile ilgili Anayasa hükümleri ve
bunlara ilişkin gerekçelerle yasama meclislerinin görüşme tutanakları
okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Anayasa'nın
127. maddesinin ikinci fıkrası, Sayıştay'ın görevlerini üç gurup halinde
toplamış bulunmaktadır: a)
Genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını
Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek, b)
Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak. c)
Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak. Görüldüğü
gibi bunlardan ilk ikisi, Anayasa'nın kendisi tarafından verilmiş ve
düzenlenmiş görevlerdir. Kanun koyucu, sözü geçen 127. maddenin ikinci
fıkrasına göre Sayıştay'ın kuruluşunu işleyişini ve denetim usullerini
düzenlerken bu Anayasa ilkelerini gözönünde tutarak uygulama ayrıntılarını
belirtmek zorunluğundadır. Üçüncü
gruptaki görevleri ise, inceleme, denetleme ve hükme bağlama niteliğinde
olmaları şartiyle kanun koyucu tarafından, Sayıştay'ca yapılması uygun görülen
hizmetlerdir. Madde
metninden de açıkça görüldüğü gibi Anayasa, Sayıştay'a genel ve katma bütçeli
dairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını, Türkiye Büyük Millet Meclisi
adına denetleme görevi vermiş, buna karşılık sorumluların hesap ve işlemlerini
kesin hükme bağlama görevine ilişkin olan hükmü (Türkiye Büyük Millet Meclisi
adına) deyiminin dışında bırakmıştır. Zira, 127. maddede yer alan bütün
görevlerin (Türkiye Büyük Millet Meclisi adına) yapılması öngörülseydi (Türkiye
Büyük Millet Meclisi adına) sözü, sadece (genel ve katma bütçeli dairelerin
bütün gelir ve giderleri ile mallarının denetlenmesi) işine bağlılığı anlatan
şimdiki yerine değil, maddenin baş tarafına konulur ve istenilen anlam ona göre
sağlanırdı. Görüldüğü
gabi maddenin, daha aşağıda belirtilen ereğine de uygun düşen, bu açık,
ifadesi, "kesin hükme bağlama" görevinin, Türkiye Büyük Millet
Meclisi adına değil, Anayasa ile doğrudan doğruya Sayıştay'a verilmiş bir görev
olarak yerine getirileceğini kesinlikle ortaya koymaktadır. Üçüncü
gruptaki görevlerin konularının niteliklerinin, kapsamlarının, yapılma şekil ve
usullerinin de, Anayasa'nın 127. maddesinin buna dair olan hükmüne uygun olmak
şartiyle, kanun koyucu tarafından belli edilmesi gerekmektedir. Danıştay
Dâva Daireleri Kurulu, tam metni yukarıya alınmış bulunan kararında belirttiği
nedenlerle, Sayıştay tarafından Anayasa'nın açıklanan bu hükmüne dayanarak
verilmiş bulunan kesin hükümlerde, yargı niteliği bulunmadığım ve zimmete
hükmeden ilâmlar şeklinde de olsa, sübjektif hakların ihlali niteliğinde
olduklarını ve birer idarî işlem niteliğini taşıdıklarını öne sürerek bu
tasarrufların Danıştay'ın yargı denetimine bağlı tutulması bir an için
Sayıştay'ın yargı yetkisini haiz bir merci olduğu kabul edilse bile,
Anayasa'nın 140. maddesi karşısında bu kararların temyiz yolu ile Danıştay'da
incelenmesi gerektiği görüşünü benimsemiş bulunmaktadır. Halbuki
Anayasa'nın 8. ve 127. maddeleri bu görüşe hak verdirecek nitelikler
değillerdir. Nitekim Anayasa'nın 127. maddesinin Kurucu Mecliste geçirmiş
bulunduğu evreler, konuyu açıklığa kavuşturmaktadır. 1961
Anayasa'sının Kurucu Mecliste hazırlandığı ve görüşüldüğü tarihlerde yürürlükte
bulunan ve eski Anaysa'nın 100. maddesine dayanmakta olan î6/6/1934 günlü ve
2514 sayılı Eski Divanı Muhasebat Kanunu, Sayıştay'ı, sorumluların hesaplarını
tetkik ve muhakeme ile görevli bir heyet olarak kurmuş, Sayıştay dairelerini
birer hesap mahkemesi halinde teşkilatlandırmış, verilecek ilâmlarla karşı
temyiz ve muhakemenin iadesi yollarını açık tutmuş ve böylece ilâmların,
Sayıştay bünyesi içinde kesinleşmeleri usulünü koymuş ve kesinleşen ilâmların
da icra Kanununa göre infaz olunacağı esasını kabul etmişti. (2514 sayılı
Kanun, Madde: 1, 18,37-52, 55,57-67) Temsilciler
Meclisi Anayasa Komisyonu tarafından hazırlanmış olan Anayasa tasarısı
gerekçesinin 127. maddeye ilişkin bölümünde, maddenin amacı şu yolda açıklanmış
bulunmaktadır : (Sayıştay
için, 1924 Anayasa'sında olduğu gibi, bu kurulun Türkiye Büyük Millet Meclisine
bağlılığı esası kabul edilmiş, Sayıştay üye ve başkanlarının teminatı,
Sayıştay'ın kuruluşu ve işleyişinin tanzimi kanuna bırakılmıştır. Sayıştay'ın
bu güne kadar tatbikatı sadece şeklî murakabeye inhisar etmiştir. Bu
murakabenin, malî tatbikatta görülen isabetsizliklere teşmili, hiç şüphesiz
faydalı olacaktır. Ancak bu murakabenin ne dereceye kadar ve ne şekilde
gerçekleştirilebileceğini şimdiden tespit etmek mümkün görülmemiş ve meselenin
halli Sayıştay'ın Kuruluş Kanununa bırakılmıştır. Gerçekten, Kuruluş Kanununun,
Sayıştay'ın klâsik vazifelerine gelişlerini, kamu ihtiyaçları ve personel
imkânlarının gelişmesine muvazi olarak yüklemesine hiç bir mani yoktur...) Görüldüğü
gibi maddenin amacının, 1924 Anayasa'sına göre kurulmuş ve yürümekte olan
Sayıştay'ın eski kuruluş bünyesinin bu görevlerinin olduğu gibi muhafaza, edilmesi,
hatta denetimin daha isabetli bir şekilde yürütülmesini sağlamak için, ileride
günün koşullarına göre ihtiyaç duyulacak yetkilerin verilmesi işinin kanun
koyucuya bırakılması olduğu açıkça görülmektedir. Maddenin ereğini belli eden
bu gerekçede, o zamana kadar yürütmekte olduğu yargılama görevinin Sayıştay'dan
artık alınması veya hiç değilse Sayıştay kararlarının kesin niteliğinin
değiştirilerek bunlar aleyhine Danıştay'a başvurma yolunun açılması
hususlarından açık veya kapalı söz edilmemiştir. Tasanda,
yukarıdaki gerekçeye dayanılarak düzenlenmiş bulunan maddenin şu şekilde olduğu
görülmektedir. (Madde
126- Sayıştay genel ve katma bütçelerin uygulanmasını Türkiye Büyük Millet
Meclisi adına denetlemekle görevlidir. Sayıştay'ın
kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,
ödev ve yetkileri hakları ve yükümleri ve diğer özlük işleri başkan ve
üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.) Taşandaki
bu maddenin, Temsilciler Meclisinde müzakeresine başlandığı zaman, bir üye
tarafından, sözü geçen metnin, Sayıştay'ın yapmakta olduğu görevlerden, Devlet
gelir ve giderleri ile sermaye ve mallarının toplanmasında, harcanmasında,
idaresinde ve muhafazasında kanunların tam olarak uygulanıp uygulanmadıklarının
denetlemesi sorumluların yargılanarak malî sorumluluklarının hükme bağlanması
gibi önemli bir bölümünü dışarıda bırakarak Sayıştay'a sadece genel ve katma
bütçelerin uygulanmasını denetleme görevi vermekle yetinen bir nitelikte
bulunduğunun ve bu suretle hem, bugün çalışır durumda olan Sayıştay'dan çok
farklı nitelikte bir müessese kurulmasının teklif edilmekte, hem de maddenin
gerekçesinde belirtilen amacı bile karşılamıyan ve onun çok gerisinde kalan bir
düzenleme yapılmakta olduğunun açıklanması ve Sayıştay'ın yararlı olabilmesi
için eksik yetkilerin tamamlanması ve özellikle kesin nitelikte yargı görevi
yaptığının maddede belirtilmesi ve kuruluşa Anayasa'nın yargı bölümünde yer
verilmesi gerektiğinin öne sürülerek bu konularda bir de önerge verilmesi
üzerine, önerge henüz meclisin oyuna sunulmadan, Anayasa Komisyonunca istenmiş
ve Başkanlıkça da önergenin Komisyona verildiği bildirilmiştir. Bunun
üzerine Anayasa Komisyonunca yeniden hazırlanarak Temsilciler Meclisinde de
kabul edilmiş bulunan metin, yürürlükteki 127. madde olarak Anayasa'da şimdiki
yerini almıştır. (Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi : Cilt : 4, Sayfa :
61-62, 68-69), Kanunlaşan
bu madde ile tasanda teklif edilmiş olan ilk şekli karşılatırıldığı zaman, sözü
geçen önerge ile teklif edilen hususlardan, eksik yetkilerin tamamlandığı,
sorumluların hesap ve işlemleri hakkında kesin hüküm verme görevinin Sayıştay'a
verildiği açık bir şekilde görülmektedir. Buna karşılık kuruluş, Anayasa'nın
yargı bölümüne alınmayarak şimdiki (iktisadî ve malî hükümler) bölümünde
bırakılmış bulunmaktadır. Ancak bu durumun da, Danıştay kararında öne sürüldüğü
şekilde, bu konudaki teklifin Temsilciler Meclisinde oylanarak reddedilmiş
obuası gibi, bir işlemin sonucu olduğunu gösterir bir kayda tutanaklarda
rastlanmamış, önergenin bu bölümüne komisyonca yeni hazırlanmış olan metinde
yer verilmediği, önerge sahibinin de bu konu üzerinde başkaca durmadığı
tutanaklardan anlaşılmakta bulunmuştur. Bu
açıklamalar, 127. maddenin tasanda olduğu gibi kabul edilmiyerek, (sorumluların
hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak) görev ve yetkisinin de maddeye
eklenilmesi suretiyle kabul edilmiş olmasının gerçek anlamı üzerinde özellikle
durulması gerektiğini göstermektedir. Verilen önergede ve Temsilciler
Meclisinde yapılan açıklamalarda, Sayıştay'ın gerçek kimliğinin, yani,
yürürlükteki kanunlarla Sayıştay'ın bir hesap mahkemesi olarak kurulmuş
olduğunun, yıllardan beri o kimlikle görev yapageldiğinin, başka hiç bir idare
ve yargı yerinin incelenmesine bağlı olmayan nitelikte kesin hükümler vermekte
bulunduğunun ortaya konulması ve Sayıştay'dan gereği gibi yararlanılabilmesi
için bu görev ve yetkilerin yine de verilmesinin zorunlu bulunduğunun öne
sürülmesi üzerine söz konusu hükmün maddeye eklenmiş olması, Temsilciler
Meclisince teklifin kabul olunarak bu yetki ve görevlerin Sayıştay'a verildiği
gerçeğini, kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta belirten delillerdir. Bu
değişiklik ile, sözü geçen önerge esas bakımından asıl amacına ulaştığı ve
madde, önergenin amacına uygun hükümle tamamlandığı için, maddenin yeni
şeklinin bu olayın ışığı altında yorumlanması gerekir. Bu gerçekler gözönüne
alınmaksızın önergenin, maddenin Anayasa'daki yerine ilişkin olup daha çok
şekille ilgili sayılabilecek bölümüne Komisyonca değinilmemiş olmasına
gerektiğinden fazla önem verilmesi ve konunun çözümünün büyük ölçüde bu olaya
dayandırılması, yukarıdaki açıklamalar karşısında, doğru bir sonuca varmaya
elverişli değildir. Danıştay
kararında Sayıştay ilâmlarının, sorumluların sorumluluk derecelerini, sübjektif
haklan da ihlâl edici nitelikte olmak üzere hüküm altına almakta olduğuna göre
idare kuruluşunun bu nitelikteki kararlarının Anayasa'nın 114. maddesi
gereğince Danıştay denetimi dışında bırakılamıyacağı üzerinde de durulmaktadır. Anayasa'nın
127. maddesinde, sadece hesap ve işlemlerin hükme bağlanmasında söz edilmeyip
(sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak) tan söz edildiğine
göre maddeden, hesap ve işlemler ile o hesap ve işlemleri yürüten sorumluların
ve onların sorum derecelerinin belli edilmesi gerektiği açıkça anlaşılmaktadır.
Esasen sorumlusu ve sorum derecesi belli edilmiyen bir hesap ve işlemin
"kesin hükme bağlanması" gibi, anlamı ve uygulamada yaran olmayan bir
görevi, 127. maddenin, hesap ve işlemler sonucu meydana gelen durumu, onları
yürüten sorumluları, sorum dereceleri ile birlikte belli ederek Devlet
zararının ödettirilmesini hüküm altına almaktan ibaret olan amacı ile
bağdaştırmağa imkân bulunmadığına göre, söz konusu 127. maddenin Sayıştay'ın bu
nitelikleri taşıması gerekli bulunan hükümlerine "kesinlik"
tanıdığını kabul etmekte zorunluk vardır. Yukarıda
açıklanan değişiklik sonunda Anayasa'nın 127. maddesi, Sayıştay'a, sorumluların
hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak yetkisi vermiştir. "Hükme
bağlamak" teriminin, (yargılama işlemi sonucunda ulaşılan kanaatin resmî
şekilde beyan edilmesi) durumunu ifade ettiğine Anayasa'da, Sayıştay'ın,
sorumluların hesap ve işlemlerini inceleme sonucunda varacağı kanaatin beyanını
"hüküm" olarak nitelediğine ve ona ayrıca "kesinlik"
tanıdığına göre sırf Sayıştay ile ilgili maddenin Anayasa'daki yerine dayanan
bir yoruma başvurarak Sayıştay "hükümlerine" "kesinlik"
niteliğinin tanınmamasını ve Anayasa'daki "kesin hüküm" deyimini
"kesin idarî karar" şekline dönüştürerek Danıştay'da yapılacak
itirazlara konu kabul edilmesini öne süren bir görüşü, Anayasa'nın söz konusu
hükmü karşısında benimsemeğe imkân yoktur. Öte
yandan Anayasa'nın açık ifadesi karşısında, hükmün bulunduğu bölüme dayanan
yorum da, esasında kandırıcı değildir. Gerçekten Anayasa'mızın düzenlenmesinde,
benzer kurum ve müesseselerin aynı bölümlerde toplanması için çaba harcandığı,
ancak çeşitli sebeplerle bunun eksiksiz olarak yerine getirelemediği
görülmektedir. Bu bakımdan bir kurum ve kuruluşun Anayasa'daki yerinin, onun
bünyesini gösteren kesin bir ölçü olarak alınması doğru değildir. Anayasa'da
bunun en açık örneği Yüksek Seçim Kurulu ile Yüksek Hâkimler Kuruludur. Yüksek
Seçim Kuruluna, yüksek bir yargı organı olduğu ve kararları da kesin nitelikte
bulunduğu ve Danıştay'ca da böyle kabul edildiği halde, Anayasa'nın yargı
bölümünde değil, görevinin konusu bakımından olan ilgisine göre yasama
bölümünde (Madde 75), tamamiyle idari görev yapan Yüksek Hâkimler Kuruluna da,
görevinin çeşidine göre Anayasa'nın yürütme bölümünde değil, hâkimlerle ve
yargı organlariyle yakın ilişkisi nazara alınarak yargı bölümünde (madde 143,
144) yer verilmiştir. Kaldı
ki bu konuda çözümlenmesi gerekli olan nokta, Sayıştay'ın yüksek bir yargı veya
bîr alt idare mahkemesi olup olmadığı değil, Anayasa ile görevli kılınmış
olduğu (hükme bağlamak) işlemi sonunda düzenlediği ilâmların, başka bir idare
veya yargı organı önünde incelenmesinin mümkün bulunup bulunmadığı, kısacası
(kesin) nitelikte olup olmadığıdır. Yukarıda
açıklamalardan da anlaşıldığı gibi, bir kuruluşun tasarruflarının niteliğinin,
o kuruluşun Anayasa'daki yerine göre değil, Anayasa hükümlerine göre
değerlendirmesi gerektiği açık olarak ortadadır. Anayasa'da
kesin hüküm ve kararlardan bahseden sadece 127. madde değildir: a)
Anayasa'nın yasama bölümünde bulunan 75. maddesinde Yüksek Seçim Kurulunun
görevine ilişkin olarak (şikayet ve itirazları inceleme ve kesin karara
bağlama) hükmü yer almaktadır. b)
Anayasa'nın yürütme bölümünün iktisadi ve malî hükümler kesiminde bulunan bu
dâva ile ilgili 127. maddesindeki hüküm ise (sorumlulukların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlamak) şeklindedir. c)
Anayasa'nın yargı bölümündeki 142, maddesinde, Uyuşmazlık Mahkemesinin (görev
ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemeye yetkili bulunduğu)
yazılıdır, ç)
Anayasa'nın yine yargı bölümündeki 152. maddesinde (Anayasa Mahkemesinin
kararlarının kesin) olduğu belirtilmektedir. Bu
maddelerde geçen benzer ifadeler aynı anlamı taşıdıkları ve hatta Sayıştay' la
ilgili 127. maddedeki (hüküm) terimi, konuya daha da açıklık veren bir nitelik
gösterdiği ve bunlardan Sayıştay dışında ki kuruluşların kararlarının
(kesinliği konusunda hiç bir duraksama gösterilmediği halde aynı Anayasa
ifadesiyle nitelendirilmiş olan Sayıştay hükümlerinin kesinliğini benimsemeyen
bir görüşe katılmaya yer yoktur. Kesinliğini
açık bir Anayasa ilkesinden aldığı böylece meydanda o!an Sayıştay ilâmlarının,
idari işlem sayılarak Danıştay'da açılacak iptal dâvalarına konu yapılması;
veya özel bir kuruluş kanunu olan 24/12/1964 günlü ve 521 sayılı Danıştay
Kanununun 31. maddesindeki (idarî yargı mercilerinden Özel kanunlarına göre
kesin olarak verilmiş olan ve üst idarî yargı mercii bulunmayan yargı kararlan)
ifadesinin kapsamında sayılarak temyiz yolu ile Danıştay incelemesine bağlı
tutulması mümkün değildir. 832
sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin iptali istenen son fıkrası hükmünün,
Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan bir hükmü daha açık bir deyimle tekrar
etmekten öte bir niteliği yoktur. Yani söz konusu hüküm olmasa bile Sayıştay
ilamlarının Danıştay'da hangi yolla olursa olsun incelenmesine Anayasa'nın söz
konusu 127. maddesi hükmü yol vermez. Bu
duruma göre 45. maddenin iptali istenen son fıkrası hükmünün, Anayasa'ya
aykırılığını söz konusu edilemiyeceği ortadadır. Anayasa'nın
7., 31., 114. ve 140. maddelerine olan aykırılık iddiasına gelince: Yukarıdaki
açıklamalardan da anlaşılacağı üzere Anayasa'nın kendisi, Sayıştay denetimine
bağlı olan sorumluların hesap ve işlemlerinin incelenmesi ve bunların sorum
derecelerinin hükme bağlanması işini bir Anayasa ilkesine konu olacak nitelikte
görerek özel bir düzenleme yapmış ve Sayıştay'ın bu konuya ilişkin olarak
vereceği hükümlerin "kesin" olacağını buyurmuştur. Anayasa
ilkeleri, etki ve değer bakımından eşit olup hangi nedenle olursa olsun birinin
ötekine üstün tutulması mümkün olmadığından bunların bu arada ve hukukun genel
kuralları gözönünde tutulmak suretiyle uygulanmaları zorunludur. Söz
konusu 127. madde hükmü de bir Anayasa ilkesi olduğuna göre Anayasa'da yer
almış bulunan değer ilkelerle etki ve değer bakımından eşit bulunduğunda şüphe
yoktur. Anayasa'da var olan bu ve bunun gibi belli bir konuya ilişkin bulunan
pek çok sayıdaki özelliklerin, Anayasa'da yer alan genel ilkelerden ayrı
nitelikte olduklarına bakılarak Anayasa'ya aykırılıklardan söz edilemiyeceği
şüphesizdir ve Anayasa'da belli bir konuyu düzenleyen özel bir ilke varken o
konuyu da kapsamı içine alabilecek nitelikte bir genel ilke bulunsa bile onun
değil, konuya özgü Anayasa ilkesinin uygulanması zorunludur. Konunun,
bu açıklamaların ışığı altında incelenmesi halinde, Anayasa'nın 127. maddesinde
yer alan ve konuya özgü Anayasa ilkesinin bir tekrarından ibaret bulunan, 832
sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrası hükmünün, Anayasa'nın : a)
Yargı yetkisine ilişkin genel nitelikteki 7. maddesi; b)
Hak arama hürriyetini genel nitelikte düzenleyen 31. maddesi; c)
İdari işlem ve eylemleri yargı denetimi altına koyan 114. maddesi; d)
Danıştay'ın görevlerini belli eden 140. maddesi; Hükümlerine
aykırılığından söz edilmesine imkân bulunmadığı gerçeği ortaya çıkar. Danıştay
kararında, Anayasa'nın 8. maddesine de dayanıldığı görülmekte ise de söz konusu
8. madde, aslında bu itirazın reddini gerektiren bir Anayasa hükmüdür. Zira
Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan ve Sayıştay hükümlerinin kesinliğini
belirten hükmün, Anayasa'nın 8. maddesi gereğince yasama, yürütme ve yargı
organlarını, bu arada Danıştay Daire ve kurullarım da bağladığından şüphe
edilemez. Bu
bakımdan söz konusu Anayasa hükmünün tekrarı niteliğindeki 45. maddenin iptali
istenen son fıkrası hükmünün 8. maddeye aykırılığı değil, aksine uygunluğu
ortadadır. Yukarıdaki
açıklamalardan da anlaşılacağı üzere 21/2/1967 günlü ve 832 sayılı Sayıştay
Kanununun 45. maddesinin son fıkrası hükmü, Anayasa'ya aykırı bulunmadığından
itirazın reddî gerekir. SONUÇ: 21/2/1967
günlü ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrası hükmünün
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın reddine üyelerden Hakkı Ketenoğlu,
Avni Givda, Muhittin Taylan, Recai Seçkin ve Ahmet Akar'ın karşı oyları ile ve
oyçokluğu ile 14/1/1969, 15/1/1969 ve 16/1/1969 günlerinde yapılan görüşmeler
sonunda karar verildi. Başkanvekili Lütfi
  Ömerbaş Üye İhsan
  Keçecioğlu Üye Salim
  Başol Üye Feyzullah
  Uslu Üye Fazlı
  Öztan Üye Celalettin
  Kuralmen Üye Hakkı
  Ketenoğlu Üye Fazlı
  Uluocak Üye Sait
  Koçak Üye Avni
  Givda Üye Muhittin
  Taylan Üye İhsan
  Ecemiş Üye Recai
  Seçkin Üye Ahmet
  Akar Üye Muhittin
  Gürün KARŞIOY
YAZISI Mahkememizce
832 sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin, Anayasa'nın 127. maddesinin
tekrarı niteliğinde görülmesi nedeniyle Anayasa'ya aykırılık taşımadığı
sonucuna varılmış ve bu nedenle maddeye yöneltilmiş bulunan itirazın reddine
karar verilmiştir. İtiraz,
maddenin tamamına değil, son fıkrasını teşkil eden (Sayıştay'ca verilen ilâmlar
aleyhine Danıştay'a başvurulamaz) hükmüne münhasırdır. Maddenin bu fıkrasını,
bir bakıma Anayasa'nın 127. maddesinin (Sayıştay, genel ve katma bütçeli
idarelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarım T.B.M.M. adına denetlemek ve
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak... la görevlidir) hükmü
ile Sayıştay'a verilmiş olan görevin gereği olarak kabul etmek mümkündür.
Sayıştay'ca tesis edilmiş olan yani sorumluların yalnız hesap ve işlemlerine
ilişkin bulunan hükümlerin (kesin) bulunması dolayısiyle itiraz konusu fıkranın
bu çerçeve dahilinde uygulanması halinde Anayasa'ya aykırı olmaması gerekir.
Çünkü, Genel Muhasebe Kanununun 14. maddesi gereğince muhasipler, aldıkları ve
harcadıkları para ve ayniyattan ve görevlerine ilişkin bütün işlemlerden
sorumlu ve hesaplarını Sayıştay'a vermeğe mecburdurlar. Her senenin sonunda
muhasiplerin kendilerine verdikleri bütün evrakı inceleyen Sayıştay; gelir,
gider mal ve kıymetlerde mevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmediğini,
alınmadığını, harcanmadığını, verilmediğim .saklanmadığını veya idare
edilmediğini tespit etmesi halinde muhasibin hukukî yükümlülüklerini yerine
getirmediğine, beraati icap etmediğine ve zimmetli kalmasına hükmeder. 45
maddedeki ödeme böylece tespit edilen, zimmetin ödenmesidir. Sorumlunun hesap
ve işlemlerini yargılama yolu ile kesin hükme bağlama ise Sayıştay'a
Anayasa'nın 127. maddesiyle verilmiş bir görevdir. 45. maddenin son fıkrası bu
kapsamdaki hükümlere münhasır kalsaydı mahkememiz kararına katılır ve son
fıkranın Anayasa'ya aylan olmadığı görüşünde çoğunlukla birleşirdim. Halbuki,
sorumlunun kişiliği, hesaplan etkilemiş olan mevzuat dışındaki olanaklar,
zorunluklar da bulunabilir. Bu ihtimaller Anayasa'nın 127. maddesi dışında
kalmış ve sorumlunun irade ve hareketlerine müessir olan bu tür etkenlerin
incelenmesi ve hükme bağlanması işi Sayıştay'a verilmemiştir. Sorumlunun
hesabını mevzuat ortamında değerlendirmek, olayların sadece bir yönünü aydınlatır.
Sorumlunun kişiliğinden, görevin yapıldığı zamanın koşullarından, devlet
kadrosunda görevli veya görevsiz olan başka kişinin eylemlerinden doğma
aksaklıklar olabilir. Sorumlunun iradesine müessir kanun dışı veya kişisel
etkenlerden, onu kanunlar ötesine çıkmaya zorlayan nedenlerden teslim ve
tesellüm anlarında eksilmelere götüren ve sorumlunun elinde olmayan olaylarda,
fiziki değişmelerle bozulmalar ve eksilmelerden, haşarat tahribatı gibi
sebeplerden doğacak mal eksilmeleri ile uygunsuzluklardan, hataya düşme ve
düşürülmelerden, sorumluların ruhî ve uzvî bozukluklarının yaratabileceği
isabetsizliklerden dolayı tahkikat ve muhakeme icrasını, Anayasa'nın 127.
maddesi öngörmemiştir. Durumun bu özelliklerini incelemeye ve böylece zimmetin
devanı etmesi veya etmemesi lâzım geldiğine karar vermeğe Sayıştay yetkili
kılınmamıştır. Bunun içindir ki sorumlunun hesap ve işlemini yalınız hukukî
uygulama bakımından inceleyerek tesis edilecek Sayıştay hükümü tek başına
adaleti sağlamaktan yoksundur. 832
sayılı Kanunun 64. maddesi de (hüküm) ü şöyle tanımlamaktadır: Hesapların
yukarıdaki maddelere göre yapılan yargılaması sonunda beraat veya zimmet tazmin
hükmü verilir. Aynı kanunun Sayıştay'ın görev ve yetkilerini gösteren 28.
maddesinin (c) bendi de müessese için (sorumluların nesep ve işlemlerini
yargılayarak kesin hükme bağlar) hükmünü koymaktadır. Bu maddelere göre
verilecek hüküm sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuat karşısındaki
durumunu belirtecek ise de yukarıda yazıldığı gibi sorumluların kişiliğini ve
mevzuat dışındaki hesap ve işlemleri etkileyen olanakları kapsamaz. Sayıştay
Kanununun 45. maddesindeki kesin hüküm, sorumluların hesap ve işlemlerinin
hukukî ölçülerle değerlendirilmesine ilişkin bir hüküm olması nedeniyle
sorumluların subjektif özellikleri ve burdan doğma görev kusurları, Anayasa'nın
127. maddesinde olduğu gibi bu maddenin de dışında kalmaktadır. M.
M. Anayasa Komisyonu raporuna göre de 45. maddeye son fıkra olarak eklenen
"Sayıştay'ca verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz" fıkrası,
Anayasa'nın 127. maddesinin Sayıştay'ın, sorumluların hesap ve işlemlerine
ilişkin olarak vereceği hükümlerin kesin nitelikte olacağı esasına dayanarak
konmuştur. Bu itibarla da 45. maddenin son fıkrası, Anayasa'nın 127. maddesiyle
Sayıştay'a verilen kesin hüküm verme yetkisi sının ile sınırlı iken iptal
konusu fıkra sorumlunun kişisel yönden savunmasını tamamen kısıtlamıştır. Dâvanın
geliş sebebine, iddia ve müdafaaya göre 45. maddenin son fıkrasının bu geniş
anlamda uygulamaya tabi tutulduğu ve sorumlulara objektif ölçüde verilmiş
hükümle gerçekleştirilmiş olan zimmetten ve tazminattan kurtulma kapılarının
kapandığı anlaşılmaktadır. 45. maddenin birinci fıkrasındaki
"sorumlularca; gelir, gider, mal ve kıymetlerden mevzuata uygun olarak
tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı, harcanmadığı, verilmediği, saklanmadığı
veya idare edilmediği Sayıştay'ca kesin hükme bağlananları" ibaresinin
sarahatına pek de uygun düşmeyen son fıkranın bu anlaşılışı üzerinde biraz daha
durmak gerekmektedir. Sayıştay,
yargılama yolu ile belirli ve sınırlı konularda kesin hüküm vermeğe Anayasa'ca
yetkili kılınmışsa da hiç bir zaman bir yargı organı değildir. Yargı organı
olabilmek için yalnız yargılama metodunu kullanmak da yetmez. Çünkü yargı,
metodu ve organlarının kuruluşu itibariyle tamamen ayrıdır. Yargılama, metodu;
yasama ve idare makamlarınca da adlî ve idari sahalarda kullanılmakta olmasına
rağmen yasama meclisleri ve disiplin kurulları gibi müesseseler yargı organı
sayılmamışlardır. Devlet mallarının muhafazasından gelir ve gider işlemlerinin
usulü ile yapılmasından dolayı sorumlu bulunan muhasipler açık sözlü
yargılamaya tabi tutulmadan, iddia ve savunmaları dinlenmeden deliller
tartışılmadan, kusurları bulunup bulunmadığı her yönü ile araştırılıp
incelenmeden verilmiş olan kararlar nereden verilirse verilsin bir sarahat
olmadıkça Anayasa'ya aykırı düşer. Kaldı ki Sayıştay, yasama organının, devlet
emvalinin denetiminde sorumluların gördükleri işlerin mevzuata uygun olup
olmadığı yönlerini tespit bakımından yardımcısı durumundadır. Yine Sayıştay,
832 sayılı Kanunun 38 .maddesinin (a )bendi gereğince denetim işlerini yaparken
bile yargılama yoluna başvurmaya mecburdur. Bu işin yargılama olmadığı ise bir
gerçektir. Yargılama
ve hüküm verme, yalnız yargı organlarına verilmiş tam yetki ve millet namına
icra edilecek bir yargı tasarrufudur. Bu yönü ile sorumluların, objektif
ölçülere dayanılarak Sayıştay'ca verilen kesin hükümlerle gerçekleştirilmiş
bulunan zimmetlerinin yargı makamları önünde kişisel yönden gerekli yargılamaya
tabi tutulması, hesap ve işlemlerin hukuka uymadığına ilişkin ayrıca
sorumluluğu kaldıran nedenler bulunup bulunmadığının savunma yönünden
incelenmesi ve sonucuna göre sorumludan zimmet veya tazminatın tahsili icap
edip etmediğine karar verilmesi adaletin bir gereği ve Anayasa'nın 31.
maddesinin kişilere tanıdığı bir haktır. Sadece objektif inceleme ve
yargılamaya dayanan bir hüküm her vakit adalet yönünden' eksiktir. Anayasa'ca
Sayıştay'a verilen kesin hüküm verme yetkisi gereğince tesis edilecek hükümler
sorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uyduğunu veya uymadığını kesin olarak
belirtmeye yetersede sorumlulukları kesin şekilde ortaya koyamaz. Bunun için
sorumluya savunma ve zimmetten kurtulma yolunda yargı kapısını açık tutmak
şarttır. Yakandaki
nedenlerle : 1-
Sayıştay, Anayasa'nın 127. ve 832 sayılı Kanunun birinci ve 28. maddelerine
göre saymanların hesap ve işlemlerini B.M.M. adına denetler ve yargılama yolu
ile kesin hükme bağlar. Bu çerçeve içinde tesis edilecek hükümler kesindir ve
aleyhine Danıştay'a başvurulmaması Anayasa'ya uygundur. 2-
45. maddenin son fıkrası, sorumluya kişisel yönlerden hakkını arama, yargı
organları önünde kendisini savunma imkânını da önlediği için Anayasa'nın 11.
maddesinin son fıkrasına ve 31. maddesine aykırıdır. Bunun için 45. maddenin
son fıkrasının iptali gerekeceği kanısındayım. Üye Hakkı Ketenoğlu KARŞI
OY YAZISI I-
ÇOĞUNLUĞUN GÖRÜŞÜ : 1967/13
esas ve 1969/5 karar sayılı ve 14., 15., 16 Ocak 1969 günlü karar metninde de
görüleceği üzere çoğunluğun görüşü, bir başka deyimle 21/2/1967 günlü ve S32
sayılı Sayıştay Kanununun 45. maddesinin son fıkrasındaki "Sayıştay'ca
verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a başvurulamaz." hükmünün Anayasa'ya
aykırı bulunmadığına ve itirazın reddine dair verilen kararın gerekçesi şöyle
özetlenebilir: Sayıştay'ın
Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan görevlerinden "sorumluların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlama" "Türkiye Büyük Millet Meclisi
adına" deyiminin dışında bırakılmıştır. Çünkü bu deyim maddenin başında
değildir. Demek ki "kesin hükme bağlama" Türkiye Büyük Millet Meclisi
adına değil, Anayasa ile doğrudan doğruya Sayıştay'a verilmiş bir görev olarak
yerine getirilecektir. Anayasa
tasarısındaki Sayıştay'a ait hüküm (tasarı: madde 126) Temsilciler Meclisindeki
görüşmeler sırasında bir üyenin açıklamaları ve önergesi üzerine
"sorumluların hesap ve işlemleri kesin hükme bağlamak" görev ve
yetkisi de eklenerek bugünkü biçimini almıştır. Maddenin önergeye rağmen
Anayasa'nın yargı bölümüne aktarılmaması olayına fazla önem verilmemek gerekir. Anayasa'nın
127. maddesinde sadece hesap ve işlemlerin hükme bağlanmasından değil
"sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanacağı" ndan söz
edilmektedir. Böylece hesap ve işlemlerin durumunun ve bunları yürüten
sorumluların sorum dereceleriyle birlikte belli edilmesi gerektiği açıkça
anlatılmıştır. Demek ki 127. madde Sayıştay'ın bu nitelikleri taşıması gerekli
hükümlerine kesinlik tanımaktadır. "Hükme
bağlamak" terimi "yargılama işlemi sonucunda ulaşılan kanaatin resmi
biçimde açıklanması" durumunu anlatır. Anayasa Sayıştay'ın sorumluların
hesap ve işlemlerini inceleme sonucunda varacağı kanının açıklanmasını hüküm
olarak nitelediğine ve ona ayrıca kesinlik tanıdığına göre sırf Sayıştay'la
ilgili maddenin Anayasa'daki yerine dayanan bir yoruma başvurarak Sayıştay
hükümlerine kesinlik niteliği tanımamak ve "kesin hüküm" deyimini
"kesin idari karar" biçimine dünüştürmek mümkün değildir. Öte
yandan bir kuruluşun Anayasadaki yeri onun niteliğini gösterecek bir ölçü
olarak alınamaz." Söz gelimi yüksek bir yargı organı olan ve kesin karar
veren Yüksek Seçim Kuruluna Yargı Bölümünde değil görevinin konusu bakımından
Yasama Bölümünde; idarî görev yapan Yüksek Hâkimler Kuruluna Yargı Bölümünde
yer verilmiştir. Kesin
hüküm ve kararlardan Anayasa'nın 75., 127., 142. ve 152. maddelerine söz
edilmektedir. Bu maddelerde geçen benzeri ifadeler aynı anlamı taşıdıkları,
hattâ Sayıştayla ilgili maddedeki hüküm terimi konuya daha da açıklık verdiği
halde öteki üç kuruluşun kararlarının kesinliği konusunda duraksama
göstermeksizin yanlız Sayıştay hükümlerinin kesinliğini benimsemeyen bir görüşe
katılmak yersizdir. İptali
istenen hükmün Anayasa'da yer alan bir hükmü daha açık deyimle tekrarlamaktan
öte bir niteliği yoktur. Yani bu hüküm olmasa bile Sayıştay ilâmlarının
Danıştayda incelenmesine Anayasa'nın 127. maddesi yol vermez. Anayasa'nın
kendisi, Sayıştay denetimine bağlı sorumluların hesap ve işlemlerinin
incelenmesi ve bunların sorum derecelerinin hükme bağlanması konusunda bir özel
düzenleme getirmiştir. Bu bir Anayasa ilkesidir ve Anayasa'daki öteki ilkelerle
eşit değer ve etkidedir. Bu ilkenin genel ilkelerden farklı olduğuna bakılarak
Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülemez Anayasa'da belli bir konuyu düzenleyen
özel bir ilke varken o konuyu da kapsamı içine alabilecek nitelikte bir genel
ilke bulunsa dahi onun değil konuya özgü Anayasa ilkesinin uygulanması
zorunludur. Onun
için iptali istenen hükmün Anayasa'nın 7., 31., 114. ve 140. maddelerine
aykırılığından söz edilemez. 3. maddeye gelince : Hükmün bu maddeye aykırılığı
değil, uygunluğu ortadadır. II-
BU KARŞI OY YAZISINA ADLARINI KOYANLARIN GÖRÜŞÜ : 1- Anayasa'nın
127. maddesindeki "sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak
deyimi : Yukarıda
özetlenen gerekçeden de anlaşılacağı üzere itirazın reddi karan Anayasa'nın
127. maddesindeki Sayıştay'ın "sorumluların hesap ve işlemlerini kesin
hükme bağlama" görevine ilişkin hükmün aydınlık olduğu; Sayıştay'ın bu
görevi Türkiye Büyük Millet Meclisi adına değil Anayasa ile doğrudan doğruya
verilmiş bir görev olarak yerine getireceğinin ve ilâmlarının Danıştayca
incelenemiyeceğinin 127. madde metninde açıkça anlaşıldığı görüşüne
oturtulmuştur. Anayasa'nın
127. maddesi söyle başlamaktadır : "Sayıştay,
genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını
Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlamak ve ..................... la görevlidir." Bu
cümleden sorumluların hesap ve işlemlerini Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
kesin hükme bağlamak anlamının çıkarılması için "Türkiye Büyük Millet
Meclisi adına" ibaresinin maddenin basında bulunması şart değildir.
İbarenin şimdiki yeri de böyle bir anlamın çıkarılmasına elverişlidir. Kaldı ki
genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarının
denetlenmesinin ereği ve sonucu sorumluların sorumlarını ortaya koymaktadır ve
bu, denetleme çalışmalarının son evresini oluşturur. "Denetleme" ve
"hesap ve işlemleri hükme bağlama" aralarında sıkı hukuk bağlantısı
bulunan iki kavramdır. Şu durum her ikisinin de ayın nitelikte sayılmasını
zorunlu kılar. Onun içindir ki yalnız denetlemenin Türkiye Büyük Millet Meclisi
adına yapıldığı; sorumu belirtmenin Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
yapılmadığı yolunda bir görüşün hukukça savunulabilir yönü olamaz. Öte yandan
bilindiği üzere yasa metinlerinde o yasanın hükümlerini yürütecek mercii
açıklamak için konulan maddelerde genel olarak bakanlıklar değil Bakanlar;
hizmet yasama meclislerine ilişkin ise yasama meclisi değil Yasama Meclisi
Başkam (Sözgelimi 5509 sayılı Kanunun 9., 16/7/1965 günlü 695 sayılı ve
1/12/1966 günlü 787 sayılı kanunların 3. maddelerinde olduğu gibi) yürütme ile
görevlendirilirler. Buna karşılık Sayıştayın yargı organlarını ve yargılama
düzenini de kapsayan 21/2/1967 günlü, 832 sayılı Sayıştay Kanunu hükümlerini
yürütme görevinin Cumhuriyet Senatosuna ve Millet Meclisine (başkanlara değil)
verilmiş olduğu görülür (Madde 108). Hüküm, bu açıdan üzerinde durulmağa değer. "Kesin
hükme bağlamak" deyimine gelince: Bu deyime tutunularak Anayasa'nın
Sayıştay'ı yargılama yetkisi ile donatıp bir yüksek mahkeme olarak kurduğu ve
kararlarına karşı bütün yollan kapadığı ileri sürülemez. Çünkü aslında
"kesin hükme bağlamak "deyimi hukuk diline ilk kez girmektedir ve
Anayasa'nın da yalnız bir yerinde kullanıl mistir; henüz aydınlığa kavuşmuş bir
kavramı yoktur. Eskiden "muhkem kaziyye" deyimiyle anlatılan kavram
şimdi "kesin hüküm" sözü ile belirtilmekte ise de bir işin
"muhkem kaziyeye bağlanması" ndan söz etmek Türkçeye ve "muhkem
kaziyye" kavramına uymayan bir söyleyiş olur. Ancak bir kararın "muhkem
kaziyye" niteliğini kazandığı veya ortada "muhkem kaziyye"
bulunduğu için bir dâvaya yeniden bakılamıyacağı söylenebilir. "Mahkeme şu
işi muhkem kaziyyeye bağladı" sözünün değil hukuk dilinde Türkçede de yeri
yoktur. "Kesin hükme bağlamak" sözünün başka bir anlamı olmak
gerekir. Anayasa;
Yüksek Seçim Kurulu için "... seçim konularıyle ilgili bütün
yolsuzlukları, şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama ..."
(Madde 75/1), Uyuşmazlık Mahkemesi için "... adlî, idarî ve askerî yargı
merciileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarının kesin olarak çözümlemeye
yetkilidir." (Madde 142/1) ve Anayasa Mahkemesi içki "Anayasa
Mahkemesinin kararlan kesindir." (Madde 152/1) sözlerim kullandığı halde
Sayıştay için bir başka hem de yeni bir deyime gitmesi bu üç yüksek yargı
merciinin kararlan ile Sayıştay kararları arasında bir fark gözettiğini
göstermesi bakımından dikkate değer. Yüksek
Seçim Kurulunun, Uyuşmazlık Mahkemesinin ve Anayasa Mahkemesinin kararlarının
kesinliği konusunda kuşkuya düşmenin, elbetteki yeri yoktur. Çünkü Anayasa bu
üç kuruluşun niteliğini açıkça belirtmiş ve kararlarının kesin olduğunu hükme
bağlamıştır. Oysa Sayıştay'a, "kesin hükme bağlamak" gibi kendisi
müphem bir deyimden yararlanarak, Anayasa'nın öngördüğünden büsbütün ayrı bir
nitelik verilmek istenmektedir. Anadili
Türkçe olan kimseler Anayasa'nın 127. maddesinden birbirine karşıt anlamlar
çıkarırlarsa artık o madde hükümlerinin açık ve aydınlık olduğundan söz
edilemez ve Anayasa kurallarının tümü gözönünde tutularak yoruma gidilmesi;
Anayasa koyucunun Sayıştay için bir yüksek yargı mercii niteliğini öngörüp
görmediğinin böylece saptanması zorunlu olur. Aşağıda yapılacak olan da budur. Öte
yandan Anayasa kuralları, ilke olma yönünden eş değerde bulunmakla birlikte
hepsi de bir hukukî bütünün birbirleriyle tutarlı, uyumlu parçalarıdır. Bir
hükmün yorumlanmasıda, aşağıda ayrıntılariyle tartışılıp açıklanacağı üzere
çoğunluğun "kesin hükme bağlamak" deyimi üzerindeki görüşünde olduğu
gibi, bu bütünlük, tutarlılık ve uyumun kökünden bozulması yorumu hukukî dayanaktan
yoksun bırakır ve inandırıcı olmaktan çıkarır. Şurası da unutulmamalıdır ki
Anayasa kuralları eşdeğerde olmakla birlikte Devletin temel kuruluşlarına
ilişkin ilkelerin herhangi bir kuralın yorumundan öteki kurallara üstün değerde
tutulması zorunlu ve tabiîdir. 2-
Anayasa'ya ve 832 sayılı Kanuna göre Sayıştay : Anayasa'nın 127. maddesinin
birinci fıkrası şöyledir : (Madde
127/1- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile
mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap
ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme
ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.) Şimdi
bir de 832 sayılı Kanunun "Sayıştay'la görev ve yetkisi" başlığını
taşıyan 1. maddesini okuyalım : (Madde
l- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile mallarını
Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve
işlemlerini yargılama yoliyle kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen
inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.) Görülüyor
ki 832 sayılı Kanunun 1. maddesi bir "bütün" sözcüğü eksik olarak,
noktalama işaretlerine varıncaya kadar Anayasa'nın 127. maddesindeki birinci
fıkra metninin tıpkısıdır. Sadece kanundaki hükme bir "yargılama
yoliyle" deyimi eklenmiştir. Eğer Anayasa'nın 127. maddesi Sayıştay'a
yargılama görevi verildiği biçiminde anlaşılmaya elverişli olsaydı kanuna bu
deyimin eklenmesi gereksiz kalırdı. Madde metninin böyle bir anlayışa hatta
yoruma elverişsizliği görülmüştür ki 832 sayılı Kanunun l. maddesinin
Anayasa'nın 127. maddesinin bininci fıkrasının tıpkı tıpkısına tekrarlanmasından
ibaret metnine "yargılama yolu ile" deyimi katılarak Sayıştay'ın
yargı yetkisi ile donatılmasına çalışılmıştır. Yalnızca
bir kanunun bir kuruluşu yargı yetkisi ile donatması kendi basma yeterli
değildir. Bu, ancak açık bir Anayasa hükmünün varlığı ile desteklenirse değer
ve geçerlilik kazanır, oysa Anayasa, yargılama yetkisini tanıdığı mercileri
Cumhuriyetin Temel Kuruluşu" başlığını taşıyan Üçüncü Kısmının
"Yargı" başlıklı Üçüncü Bölümünde (Madde 132-152) bir bir
sayılmıştır. Mahkemelerin ve yüksek mahkemelerin görecekleri dâvalar da yine bu
bölümde adlî, idarî ve askerî olmak üzere üç kümeye ayrılmıştır. Uyuşmazlık
Mahkemesini Adlî, idari v e Askerî yargı mercileri arasındaki görev
ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümleme ile yetkili kılan hüküm de
(Anayasa: Madde 142) bu Üç çeşit yargı dışında başka bir yargı düzeninin ve
merciin Anayasa'ca öngörülmediğini ayrıca teyit ve tekrar eylemektedir. Şu
duruma göre bu merciler dışında hiç bir mercie yargı hakkı tanınması mümkün
değildir. Çünkü hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almıyan bir
Devlet yetkisi kullanamaz. (Anayasa: Madde 4/3) Bir
merciin yargı yetkisi ile donatılabilmesi için Anayasa'da açık hüküm bulunması
gerekmekle birlikte Sayıştay'a yargılama yetkisi verildiğine ve kararlan
aleyhine başvurma yollarının kapatıldığına delalet edebilecek dolaylı
hükümlerin de Anayasa'da yer olmadığı hatta bütün dolaylı hükümlerin bunun
aksini ortaya koyacak nitelikte bulunduğu aşağıda sırası geldikçe ayrı ayrı
belirtilecektir. Yalnız şurada Sayıştay'a ilişkin kanunların ötedenberi
Anayasaların çizdikleri sınırları taşma eğilimi gösterdiğine kısaca işaret
etmek yerinde olacaktır. 23
Nisan 1340 günlü, 491 sayılı Teşkilâtı Esasiye Kanununun Mevaddı Müteferrike
başlıklı Altıncı Faslındaki (Kuvvei kazaiye Dördüncü Fasılda yer almıştır.)
Divanı Muhasebata ilişkin 100. maddesinin (Büyük Millet Meclisine merbut ve
Devletin varidat ve masarifatını kanunu mahsusuna tevfikan murakabe ile
mükellef bir Divanı muhasebat müessestir) yollu metni ile 16/6/1934 günlü ve
2514 sayılı Divanı Muhasebat Kanununun 1. maddesinin (Divanı Muhasebat
Teşkilâtı Esasiye Kanununun yüzüncü maddesi hükmüne göre Büyük Millet Meclisine
bağlı ve Devletin bütün varidat ve masraflarıyle mallarını ve hesaplarını onun
namına bu kanun hükümlerine göre murakabe ve Devlet mallarını kabz ve sarf ve
idare ve muhafaza edenlerin tetkik ve muhakeme ile mükellef bir heyettir) ve
18. maddesinin (üç aza ile bir reisten terekküp eden daireler birer hesap
mahkemesidir ...... Daireler
bu kanun mucibince muhasiplerin idare hesaplarını tetkik ve muhakeme ederek
Muhasebei Umumiye Kanunu ve bu kanun hükümlerine göre yalnız muhasip tahakkuk
memurlariyle ikinci derece amiri italar hakkında hüküm verir ....) biçimindeki
metinlerinin karşılaştırılması bu konuda bir fikir edinilmesine yeteceği için
başkaca açıklama ve eleştirme gerekli görülmemiştir. a)
Sayıştay Türkiye Büyük Millet Meclisi adına görev yapar: Yukarıda
gerekçesiyle belirtildiği üzere Sayıştay Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakla
görevlidir. Sayıştay'a yargı yetkisinin tanınmasını önlemeğe tek başına bu
hüküm bile yeterlidir. Çünkü Anayasa 7. maddesiyle "yargı yetkisinin, Türk
Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı" "kuralını
koymuştur. b)
Anayasa Sayıştay başkan ve üyelerine hâkimlik teminatı tanımamıştır: Yine
Anayasa'nın 7. maddesine göre yargılama yetkisi ancak bağımsız hâkimlerin
görevli bulunduğu mercilere verilebilir. Anayasa'nın 132. maddesi hâkimlerin
görevlerinde bağımsız obuaları ilkesini teyit etmekte ve hâkimlere tanınan
teminat 133. maddede ve 134. maddenin ikinci fıkrasında açıklanmaktadır. 127.
maddenin ikinci fıkrasiyle Anayasa'nın Sayıştay başkan ve üyeleri için
öngördüğü, ve düzenlemesini kanuna bıraktığı teminat hâkimlik değil, bir çeşit
memurluk teminatıdır. Burada teminatın "mahkemelerin bağımsızlığı ve
hâkimlik teminatı esaslarına göre "düzenleneceğinden (140. madde ile
Danıştay, 141. madde ile Askeri Yargıtay ve 138. madde ile Askeri Yargı için
öngörüldüğü üzere) söz edilmediği gibi 132. 133. ve 134. maddelere de herhangi
bir gönderme yapılmamıştır. Üstelik Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde
görüşülmesi sırasında Meclise Sayıştay'dan katılan üye Sayıştay görevlilerine
hâkim teminatının tanınmasını istemiş; bu yolda önerge vermiş; ancak Sayıştay'a
ilişkin Anayasa maddesinin aldığı kesin şekilden de anlaşılacağı üzere bu istem
maddeyi geri çeken Anayasa Komisyonunca ve komisyonun saptandığı metni
benimseyen Temsilciler Meclisince kabul edilmemiş; önerge sahibi de Anayasa
Komisyonunun getirdiği metne karşı itirazda bulunmamıştır. 832
sayılı kanunun Sayıştay başkan ve üyeleri için Anayasa'da öngörülen hakimlik
teminatının tıpkısını kabul ettiği bir an için düşünülse bile gene de bunun
hakimlik teminatı niteliğinde sayılması mümkün değildir. Çünkü kanunların
getirdiği teminat yine kanunlarla daraltılabilir veya kaldırılabilir. oysa
sınırları ve niteliği Anayasa'da belirlenmiş hâkimlik teminatı üzerinde kanun
koyucunun tasarrufu bulunması düşünülemez. c)
Sayışıay, Anayasa'nın yargı bölümüne sokulmamıştır : Sayıştay'a
ilişkin hüküm, bilindiği üzere, Anayasa'nın yargı bölümünde (Üçüncü kısım
üçüncü bölüm) değil Yürütme Bölümünün iktisadî ve Malî Hükümler kesiminde
(Üçüncü Kısım İkinci Bölüm D kesimi) yer almıştır. Bu yerin Anayasa koyucunun
Sayıştay için ne gibi bir nitelik öngördüğünü açıklama bakımından önemi vardır.
Kararda Yüksek Seçim Kuruluna, kesin kararlar veren bir yüksek yargı organı
olduğu halde, Yargı Bölümünde değil de yasama bölümünde yer verildiğinden söz
edilerek bundan bir kuruluşun Anayasa'daki yerinin niteliğini gösterecek bir
ölçü gibi ele alınamıyacağı sonucu çıkarılmakta ve Sayıştay île Yüksek Seçim
Kurulu arasında bir benzerliğin oluşturulmasına çalışılmaktadır. Yüksek
Seçim Kurulu, altı üyesi Yargıtay, beş Üyesi Danıştay Genel Kurullarınca kendi
üyeleri arasından seçilmek voliyle oluşur. (Anayasa: Madde 75/3) Bu üyeler
aslında Anayasa uyarınca bağımsız, hâkimlik teminatı ve yargılama yetkisiyle
donatılmış kimselerdir; esas yerleri Anayasa'nın yargı bölümündedir. Öte
yandan Yüksek Seçim Kuruluna seçimlerin yönetim ve denetimi yananda yine
Anayasa ile (Madde 75/1) "seçim konulariyle ilgili bütün yolsuzluktan,
şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama" yetkisi
verilmiştir. Niteliği görev ve yetkileri Anayasa'nın açık hükümleriyle
böylesine belirlenen bir kuruluşun, Anayasa metnindeki yeri elbette ki yine
Anayasa ile belirlenen niteliğini etkilemez. Fakat Yüksek Seçim Kurulu ile
hiçbir benzer yönü bulunmayan, baştan başa farklı bünyede; yetkileri ve karar
alanı Anayasa yönünden tartışmalı Sayıştay için yapılacak yorumda, bu kuruluşun
Anayasa'daki yerinin önemi büyüktür. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde
görüşülmesi sırasında Sayıştay'dan bu Meclise katılan Üyenin, yukarıda
değinildiği üzere, yaptığı konuşmada ve verdiği önergede Sayıştay'ın
Anayasa'nın yargı bölümünde yer almasının gerektiğini ileri sürmesine rağmen
Anayasa Komisyonunun bu istemi kabul etmediği; isteme uymayan yeni madde metni
üzerinde önergeyi verenin herhangi bir itirazda bulunmadığı ve Temsilciler
Meclisinin de komisyonun görüşünü benimseyerek istemi reddetmiş duruma geldiği
gözönünde tutulursa Sayıştay'a Anayasa metnine verilen yerin etkenliğinin daha
da güçlendiği görülür. ç)
Anayasa Sayıştay için yargılama usullerinin düzenlenmesini öngörmemistir. Anayasa'nın
127. maddesinin ikinci fıkrası Sayıştay'a ilişkin olarak kanunla düzenlenecek
konulan şöyle sıralamıştır : aa)
Sayıştay'ın Kuruluşu; bb)
Sayıştay'ın işleyişi; cc)
Denetim usulleri; çç)
Mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümleri
ve öteki özlük işleri; dd)
Başkan ve üyelerin teminatı. Görülüyor
ki Anayasa koyucu burada "yargılama usullerin" den hiç söz
etmemektedir, "işleyiş" deyiminin "yargılama usuleri" ni
kapsadığı ileri sürülemez. Çünkü Anayasa'da gerektikçe hep "işleyiş"
deyiminin yanma ... "yargılama usulleri" deyiminin de eklenmesi
yoluna gidilmiş; "işleyiş" deyiminden vazgeçilse bile "yargılama
usulleri" nin yine sözü edilmiştir. "Mahkemelerin kurutuşu görev ve
yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanuna düzenlenir" (Madde 136);
"Danıştay'ın kuruluşu, işleyişi, yargılama usulleri ... kanunla düzenlenir
..." (Madde 140/5): "Askeri Yargıtay'ın kuruluşu ,işleyişi, yargılama
usulleri ... kanunla düzenlenir." (Madde 141/4); "Anayasa
Mahkemesinin kuruluşu ve yargılama usulleri kanunla ... düzenlenir."
(Madde 148/1) Sayıştay'ın
Anayasal bünyesini açıklığa kavuşturacak bir maddede Kanunla düzenlenecek
konular bir bir sayılırken "yargılama usulleri" ne bu konular
arasında yer verilmemesinin ancak bir anlamı olabilir: O da Sayıştay için
yargılama yetkisinin öngörülmemiş bulunmasıdır. d)
Anayasa Sayıştay'ı bir son derece mahkemesi olarak kabul etmemiştir : Anayasa'da;
"Yargıtay'ın, adliye mahkemelerince verilen karar ve hükümlerin son
inceleme mercii olduğu; kanunla gösterilen belli dâvalara da ilk ve son derece
mahkemesi olarak bakacağı" (Madde 139/1) "Danıştay'ın, kanunların
başka idari yargı mercilerine bırakmadığı konularda ilk derece ve genel olarak
üst derece mahkemesi olduğu" (Madde 140/1); "Askerî Yargıtay'ın,
askerî mahkemelerce verilmiş karar ve hükümlerin son İnceleme merciî olduğu;
ayrıca kanunla gösterilen askerî işlere ait belli dâvalara ilk ve son derece
mahkemesi olarak bakacağı" (Madde 141/1) hakkında hükümler vardır. 127.
maddede ise Sayıştay yönünden bunlara benzer bir hükme yer verilmiş değildir.
Şu durum da Anayasa'nın, Sayıştay kuruluşu içinde bir Temyiz Kurulu
oluşturmasını ve bu kurulun kararları leyhine yargı mercilerine başvurma
yolunun kapatılmasını öngörmediğini kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkla
göstermektedir. Savunulabilir yönü bulunmamakla birlikte bir an için
Sayıştay'ın bir yargı mercii olduğu düşünülebilse, Sayıştay üç çeşit yargıdan
ancak idarî yargı bölümüne girebileceğinden, kararlarının gene de üst derece
idare mahkemesi olan Danıştay'ca ve temyiz yoliyle incelenmesi gerekeceği
ortadadır. e)
Sayıştay anlaşmazlıkları çözümlemekte değildir : 832
sayılı Kanunun (Madde 62-64) "Sayıştay ilâmı" diye adlandırdığı
belgeler bir uyuşmazlığı çözümlemekte değildir. Burada herhangi bir anlaşmazlık
olmaksızın bir dizi hesap ve işlemin incelenmesi ve ilgililerin sorumlu
oldukları veya olmadıkları yolunda bir sonuca varılması söz konusudur. Sayıştay
Kanunundaki usul incelenirse görülür ki denetçiler kendilerine verilen
hesapları inceleyip rapora bağlarlar (Madde 48). Raporlar Birinci Başkanlık
aracılığiyle ve "yargılanmak" üzere dairelere dağıtılır (Madde 50).
Dairelerce alınacak sonuca göre beraat, zimmet veya tanzim hükmü verilir (Madde
61) ve sonuç "ilâm" da belirtilir (Madde 62). Yani alacaklı olması
gereken idarenin istemi, hatta haberi obuadan yolsuz hesabın sorumluları
belirlenmekte; alacağın bunlardan tahsiline hüküm verilmekte; ancak bundan
sonra idare "ilâm" la sonuçtan haberdar edilmektedir (Madde 63). Şu
durum da "kesin hükme bağlama"nın bir yargı kararı niteliği
taşımadığını ortaya koyar. Hele aynı kanunun "saymanların hesaplarının,
Sayıştay'a noksansız verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde yargılanmadığı
takdirde hükmen onanmış sayılacağı" kuralını koyan 66. maddesi
"yargılama" ve "hükmen" deyimlerinin bilinen hukuk
kavranılan olarak değerlendirilmesini büsbütün olanak dışı kılmakta ve işlemin
yalnızca bir inceleme ve denetleme yolu olduğu görüşünü desteklemektedir. f)
832 sayılı Kanun, Sayıştay'ı yargı yetkisine sahip olağanüstü bir merci
durumuna getirmiştir : 832
sayılı kanunun Sayıştay'ı bir hesap mahkemesi olarak öngörmesi ve bu kuruluşu
yargı usulleri öteki yargı mercilerininkine benzemeyen, kararlarını hiçbir
yargı merciinin incelemiyeceği nev'i şahsına özgü bir müessese durumuna
getirmesi Anayasa'nın Cumhuriyetin Temel Kuruluşu Başlıklı Üçüncü kısmına bir
de "hesap yargı yeri" eklenmesi demektir. Böylece bir kimseyi tabiî
hâkimden başka, bir merci önüne çıkarma sonucunu doğuran yargı yetkisine sahip
olağanüstü bu merci" ortaya çıkmaktadır. Bu ise, Anayasa'nın kesinlikle
yasakladığı bir durumdur. (Madde 32/2) g)
Anayasa'nın özel düzenlenmesinden Sayıştay'a yargı yetkisi verildiği anlamı
çıkarılamaz: Anayasa'nın
Sayıştay yönünden, özel bir düzenleme getirdiği görüşü bu kuruluşun bir yargı
mercii sayılması gerektiği sonucuna dayanaklık edemez. Çünkü Anayasa'da 110.
maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, 143. ve 144. maddelerde olduğu gibi
bir takını yönetim yerlerinin görev ve yetkilerini düzenleyen hükümler de
vardır. Gerekli olan yalnızca Anayasa'nın özel düzenlenmesi değil bu düzenlemenin
kuruluşa yargı mercii niteliği vermesidir. h)
Temsilciler Meclisindeki değişikliğin asıl önemli yönü : Anayasa
tasarısının Sayıştay'a ait hükmünün bir konuşma ve önerge üzerine (Tasarı :
Madde 126) Temsilciler Meclisi Anayasa Komisyonunca geri alınarak yeniden
yazılmasının kendi başına bir önemi yoktur. Asıl sorun konuşma ve önergede
ileri sürülenlerin hangilerinin kabul, hangilerinin reddedildiğidir. Yeniden
yazılan, önergeyi verence itiraz edilmeyen ve Temsilciler Meclisinde kabul
olunan metinde Sayıştay'a yargı bölümünde yer verilmesine ve Sayıştay başkan ve
üyelerine hâkim teminatı tanınmasına ilişkin istemler nazara alınmamıştır.
Durumun ağırlık noktası budur. Anayasa Mahkemesi kararında bu nokta
önemsenmemiş; maddenin sırf yeniden yazılmış oluşuna özel bir değer verilmek
istenmiştir. İ)
Anayasa'nın Sayıştay'a kesin yargı kararı verme yetkisini tanıdığı düşünülemez
: Bu
konuda son olarak şunu da belirtmek yerinde olacaktır : Yargı
alanında ve özellikle işi kökünden çözümleyen kesin yargı kararı konusunda çok
titiz ve ayrıntılı hükümler getirmiş olan ve en küçük tazminat dâvalarının bile
bunlardan yararlanması açık tutan Anayasa'nın, yargı mercii niteliğini
tanımadığı ve üyelerini hâkim teminatı dışında bıraktığı bir kurala kesin yargı
kararı verme ve böylece söz gelimi bir saymam yerine göre milyonları bulacak
bir borcu ödemekle yükümlü tutma yetkisini tanıyabileceğini ve bu ereğini de
Anayasa metninde benzeri durumlarda kullandığı anlatım yolundan uzaklaşarak
sadece "kesin hükme bağlama" gibi yeni ve müphem bir deyimle
açıklayacağını düşünmek sağduyu ile ve hukuk mantığiyle bağdaştırılamaz. ı)
Özetleme : Yukarıdan
beri açıklananlarla varılacak sonuç şöyle özetlenebilir : aa)
Anayasa Sayıştay'ı bir yargı mercii olarak öngörmüş, bu kuruluşun kararlarına karşı
yargı mercilerine başvurma yolunu kapatmış değildir. Sayıştay'ı Anayasa'ya
rağmen bu duruma getiren; ona yargılama yetkisi tanıyan; bünyesi içinde bir
Temyiz Kurulu oluşturan; bu kurulca verilen kararların kesin olduğunu saptayan;
Sayıştay ilâmları aleyhine Danıştay'a başvurulmasını yasaklayan 832 sayılı
Kanundur. bb)
Anayasa'nın 127. maddesinde geçen "kesin hükme bağlama" deyiminin
"kesin işleme bağlama", "kesin sonuca bağlama", "kesin
idari karara bağlama" kavramlarının ötesinde bir anlamı yoktur. "Sayıştay
ilâmı" diye adlandırılan belgeye icra dairelerince infazı gerekli bir
mahkeme hükmü niteliği verilemez. Bu, aslında denetleme ve inceleme sonunda
hesaplarda ve işlemlerde ortaya çıkarılacak yolsuz ve kanunsuz davranışların
doğurduğu Hazine zararını kesin olarak saptayan bir belgedir; delil olma
yönünden değeri vardır. Ancak "bir zararın saptanması" ve "bir
zarardan sorumlu olma" durumlarını birbirinden ayırmak gerekir. Sorun
konusunda yargı mercilerinin söyleyeceği çok söz vardır. Onun için Sayıştay'ın
"sorumluların hesap ve işlemlerini hükme bağlama" yetkisinin bu
kişiler hakkında öznel kararlar alma yetkisini de kapsadığı hukukça
savunulabilir bir görüş olamaz. Sayıştay'ın Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
görev yapması da sorumluları şahsen borç altına sokacak öznel kararlar
vermesini haklı göstermez. Çünkü Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisinin
bile böyle bir yetkisi yoktur. Sayıştay'ın
zararı saptayan kesin kararı üzerine sorumlu görünenler hakkında kovuşturmaya
geçilmesi tabiîdir. Sorumlular zararı ödemeğe yanaşmazlarsa son sözü yargı
mercii söyler. 832 sayılı kanunun 45. maddesinin son fıkrası bu yolu tüm
kapamaktadır. Sözlü
açıklama sırasında Sayıştay'ın öznel kararlar vermediği çünkü Anayasanın
muhasip, gelir ve gider tahakkuk memuru, ikinci derece ita amiri durumundaki
memurların görevlerinden doğan mali sorumlarında nesnel sorum ilkesini kabul
ettiği ileri sürülmüştür. Anayasa'da böyle bir hüküm bulunmadığı gibi bu görüşü
işin niteliği ve hukuktaki sorum kavramlarıyle bağdaştırmak da mümkün değildir. 3-
Sayıştay'a 832 sayılı Kanunun verdiği yetkiler dolayısiyle ortaya çıkan
sakıncalar : Buraya
kadar söylenenler Anayasa'nın Sayıştay'ı bir yargı mercii olarak öngörmediğini
ve kararlarına karşı yargı merciine başvurma yolunu kapatmadığını belirtmek
içindir. Ancak bu kurula 832 sayılı kanunla yargılama yetkisi verilmesi ve
özellikle itiraz konusu hüküm Anayasa'nın kişilere tanıdığı kimi temel hakların
ve hürriyetlerin zedelenmesine yol açmakta ve bu konuya da kısaca değinmek
zorunlu bulunmaktadır. a)
Hak arama hürriyeti : Herkesin,
meşru bütün vasıta ve yollardan yararlanarak yargı mercileri önünde davacı veya
dâvâlı sıfatile iddia ve savunmada bulunma hakkı vardır. Hiçbir mahkeme, görev
ve yetkisi içindeki dâvaya bakmaktan kaçınamaz. (Anayasa: Madde 31) Hak
sahibi île kendisinden hak istenenin yargı mercii önünde davacı veya dâvâlı
olarak karşılaşabilmeleri bu hürriyetin gereğidir. Devlet haksız eylemden doğan
alacakları için adliye mahkemelerine başvurur ve dâvâlı da savunma hakkını
kullanırken yine haksız eylemlerle Devleti zarara soktuğu ileri sürülen bir
kimsenin, sırf Sayıştay denetimine bağlı bir görevde olması yüzünden mahkeme
huzurunda kendini savunamamasını haklı gösterecek bir hukukî neden ve zorunluk
ortaya konulamaz. Devletin
kişilerden farklı olarak, kimi alacaklarını mahkeme hükmü gerekmeksizin
doğrudan doğruya kovuşturmaya yetkili olduğu durumlar vardır. Ancak bunlar kamu
alacaklarına ilişkin olanlardır. Kamu alacaklarının tahsiline girişilmesi
halinde de kişinin ya belli itiraz ve temyiz mercilerine ve sonunda Danıştay'a
başvurarak veya doğrudan doğruya Danıştay'a iptal dâvası açarak bir anlaşmazlık
yaratmak ve savunmada bulunmak hakkı vardır. Anayasa'nın
gerek 31. maddesi gerekse idarenin hiçbir eylem ve işleminin hiçbir halde yargı
mercilerinin denetimi dışında bırakılamıyacağı kuralım koyan 114. maddesi,
anlaşmazlık halinde kişi ile idarenin yargı mercii önünde karşılaşması yolunu
açık tutmaktadır. Oysa Sayıştay'ca karara bağlanan işlerde bu yol kapalıdır. b)
Tabu yargılamada usul: Bir
kimsenin tabiî hâkimi huzurunda yargılanması bir Anayasa teminatı; tabiî bir
yargılama usuliyle yargılanması ise bu teminatın bir gereğidir. Gerçi Anayasa
yargı mercilerinin yargılama usullerinin düzenlenmesini kanunlara bırakmış ve
bu konuda ana kurallar koymamıştır. Ancak yargılama usullerine ilişkin olarak
her medenî ülkede uygulanan, yerleşmiş hukuk kuralları da yok değildir.
Anayasa'nın 2. maddesiyle hukuk devleti olarak tanımlanan Devletimizde de bu
kuralların uygulanması gerekir. Bunların dışında kalacak bir yargılama düzeni
hukuk devletinin korumakla ödevli bulunduğu genel hukuk esaslarına aykırı
düşer. Bu
kurallardan konu ile ilişkisi bulunan bir kaçı aşağıda gözden geçirilerek
Sayıştay'ın durumu ile kıyaslanacaktır: aa)
Tarafsız mahkeme: Tarafsızlığı
sağlayan, mahkemelerin bağımsız ve hâkimlerin teminatlı oluşudur. Türkiye Büyük
Millet Meclisi adına denetimle görevli, mensupları anayasal hâkimlik
teminatından yoksun bir kuruluşun tarafsızlığı kabul edilemez. bb)
Savunma: Denetçiler,
kendilerine verilen hesapların . Hesaplar Birinci Başkanın görevlendireceği
denetçilerce incelenir. (Madde 46/1)- incelenmesi sırasında mevzuata uygun
bulunmadıkları veya eksik gördükleri işler hakkında sorumluların yazılı
savunmalarını alırlar. (Madde 48/1). En çok otuz gün içinde cevap vermiyen
sorumluların savunmaları beklenmiyerek rapor düzenlenir. (Madde 48/2). Hesap
raporunun dairece incelenmesi sırasında uzman denetçi hesapta yeniden ilişikli
hususlar görürse o da sorumlunun savunmasını alır (Madde 56/4). İşte
832 sayılı Kanunun tanıdığı savunma hakkı bundan ibarettir. Oysa savunma dâva
hakkı kadar korunması gereken bir temel haktır. Anayasa, (Madde 31) yalnızca
iddia ve savunma hakkını değil "yargı mercileri önünde davacı veya dâvâlı
olarak, iddia ve savunma da bulunma hakkını" tanımıştır. Denetçiye
verilen yazılı cevaplarla yetinilip hüküme varılmasını mümkün kılan bir
yargılama usulünün hukuk devletinde yeri olmamak gerekir. cc)
Duruşma : Anayasa'ya
göre mahkemelerde duruşmalar herkese açıktır. Duruşmalardan bir bölümün veya
tümünün kapalı yapılmasına ancak genel ahlâkın veya kamu güvenliğinin kesin
olarak gerekli kıldığı hallerde karar verilebilir (Madde 135/1). 832 sayılı
kanunda duruşma söz konusu değildir. Ancak
Temyiz Kurulunca "murafaa" ya olanak tanınmıştır. Kurulun yalnız bir
tarafı davet etmek hakkı da bulunduğu için (Madde 72) bunun bile bir gerçek
duruşma niteliğinde kabul edilmesi mümkün değildir. çç)
Kanun yolu: Mahkeme
kararlan üst derece mahkemelerinde (Yargıtay, Danıştay, Askeri Yargıtay) temyiz
yoliyle incelenebilir. Anayasa, Sayıştay'a bir son derece mahkemesi niteliği
tanınmadığı halde 832 sayılı kanun "Sayıştay dairelerince verilen
ilâmların temyiz yoliyle incelenmek ve bu konuda kesin kararlar vermek
üzere" Sayıştay'ın bünyesi içinde bir "Sayıştay Temyiz Kurulu"
oluşturmaktadır. (Madde 67). Temyiz Kurulu 4 yıl için Sayıştay Genel Kurulunca
daire başkanları arasından seçilecek 4 daire başkanı ile her daireden seçilecek
-Sayıştay'ın 8 dairesi vardır, (kanuna bağlı l sayılı cetvel - 2 üyeden
kurulur. Kararlan temyiz edilen daire başkanının ve üyelerinin oy hakkı olmaz.
Kurul üye tam sayısının üçte ikisi ile toplanır; mevcudun çoğunluğu ile karar
verir. Temyiz Kurulu Sayıştay Dairelerince verilen ilâmların son hüküm
merciidir. (Madde 16). Karşılıklı
olarak birbirlerinin kararlarını hatta kararı verenlerin huzuriyle, incelenecek
üyelerden oluşan bu kurulun Sayıştay dairelerinden çıkan "ilâm" ların
"son hüküm mercii" oluşu gibi bir durumun "hukuk devleti"
ilkesiyle nasıl bağdaştırılabildiği, üzerinde önemle durulacak bir konudur. dd)
Vicdanî kanaat sorunu : Bir
gider hesabını inceleyen Sayıştay denetçisi genellikle o giderin kanunlara,
tüzüklere, yönetmeliklere, bütçedeki tertibine, ödeneğine ve kadroya uygun
olarak harcanıp harcanmadığını, ödemenin istikkak sahiplerinin kimliği
araştırılmak yoliyle yapılıp yapılmadığını ve bütün bu işlem ve hesapların
belgelere ve kayıtlara uygun olup olmadığını araştırır (832 sayılı Kanun- Madde
46). Beraet, Zimmet veya tanzim hükümleri de bu esaslara göre verilir. Bu
kaskatı, dar, adeta makineleştirilmiş bir inceleme düzenidir. Oysa hâkimler
Anayasa'ya, kanuna, hukuka ve vicdanî kanaatlarına göre hüküm verirler (Anayasa
: Madde 132/1). Şu durum bile Sayıştay'ın bir yargı mercii değil, bir idari
denetim kuruluşu olduğunu göstermeye yeterlidir. c)
Özetleme : 832
sayılı Kanun Sayıştay için öngördüğü bünye ve yetkiler dolayısiyle temel hak ve
hürriyetler yönünden ortaya çıkan sakıncaların en önemlileri üzerinde kısaca
durulmuştur. Devletin
gelir ve giderleri ile malları üzerinde çok titiz ve gerekirse olağanüstü bir
denetim düzeninin kurulmasına kimsenin bir diyeceği olmaz. Bundaki kamu yaran
ortadadır. Ancak denetim sonunda sorumlu ve tazminle yükümlü görülenler, 45.
maddenin itiraz konusu son fıkrasiyle olduğu gibi, yargı mercilerinde
kendilerini savunma teminatından yoksun bırakılırsa bir başka deyimle denetim
düzeni yüzünden bir takım temel hak ve hürriyetlerin zedelenmesine yol açılırsa
o zaman Anayasa'ya aykırılık kedini gösterir. Çünkü kanun; kamu yararı, genel ahlâk,
kamu düzeni sosyal adalet ve milli güvenlik gibi sebeplerle de olsa bir hakkın
ve hürriyetin özüne dokunamaz (Anayasa : Madde 11/2). 4-
SONUÇ : 832
sayılı Kanunun 45. maddesinin son fıkrasında yer alan " Sayıştay'ca
verilen ilâmlar aleyhine Danıştay'a baş vurulamaz" hükmü Anayasa'nın 2.
maddesindeki "hukuk devleti" ilkesine, yine Anayasa'nın "yargı
yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır" kuralını
koyan 7., hak arama hürriyetine ilişkin 31., tabiî yargı yolunu belirleyen 32.,
idarenin eylem ve işlemleri üzerindeki yargı denetimini ilkeleştiren 114.,
Sayıştay'a dair 127., Danıştay hakkındaki 140., "kanunların Anayasa'ya
aykırı olamayacağını" saptayan 8. maddelerine doğrudan doğruya aykırıdır;
iptali gerekir. Oysa Anayasa Mahkemesi hükmün Anayasa'ya uygun olduğuna karar
vermiştir: Bu
nedenle E. 1967/13 - K. 1969/5 sayılı ve 14, 15, 16 Ocak 1969 günlü karara
karşıyız. Üye Ahmet
  Akar Üye Avni
  Givda KARŞI
OY YAZISI l-
Çoğunluğun kararı Sayıştay kararlarına karşı Danıştay'a başvurulamıyacağı
hükmünün Anayasa'ya uygunluğunun gerekçesi olarak Anayasa'nın 127. maddesinin
birinci fıkrasındaki (Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir
ve giderleriyle mallarını T.B.M.M. adına denetlemek ve sorumluların hesap ve
işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme denetleme ve
hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.) kuralına ve bu kuralın herhangi
bir yoruma yer bırakmıyacağı ölçüde kesin ve açık bulunduğu ve bu kuraldaki
(Türkiye Büyük Millet Meclisi) sözlerinin yalnızca denetleme işlemine ilişkin
bulunup sorumlularının hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama işleminin bu
sözlerin kapsamı dışında kaldığı ilkesine dayanmaktadır. Oysa sözü edilen
fıkradaki (kesin hükme bağlama) sözleri bir an önce kesin yargı kararına
bağlama anlamına gelse bile metin tüm olarak gözönünde tutulduğunda, T.B.M.M.
adına kesin hükme bağlama anlamı dahi çıktığı için metinde artık açıklık
kalmamaktadır; gerçekten az önce anılan cümle baştan aşağı okunduğunda (Türkiye
Büyük Millet Meclisi adına) sözlerinin hem denetlemek sözünü, hem de daha
sonraki kesin hükme bağlamak inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerim
yapmak sözlerini kapsadığı anlaşılmaktadır. Bundan başka şu da belirtilmelidir
ki, sorumluların sorumluluklarını belli etmek, genel ve katma bütçeli
dairelerin bütün gelir ve giderleriyle mallarını denetlemek işinin ereği ve
sonucu olan bir çalışmadır; nitekim, hukuk dilinde denetlemek, yolsuzlukları ve
yolsuz iş görenleri ortaya koymak için araştırma ve inceleme yapmak ve yolsuz
iş görülmüşse sorumlularını ve onların sorumluluklarını belli etmek demektir.
Buna göre sorumluyu ve onun sorumunun niteliğini belirtmeyi erek edinmeyen
denetim, denetim sayılamaz, başka deyimle, denetleme ve sorumlunun hesap ve
işlemlerini hükme bağlama, birbirinden ayrılamayan kavramlardır. Bu da
gösteriyor ki denetleme genel bir kavram, hesap ve işlemleri hükme bağlama ise
onun içinde bulunan, onun kapsamına giren özel bîr kavramdır ve denetleme
çalışmalarının son evresi (nihaî safhası), hesap ve işlemleri hükme bağlama
çalışmalarıdır. Bu iki kavram arasındaki çok sıkı hukukî bağlantı, her ikisinin
de aynı nitelikte sayılmasını zorunlu kılar, bundan ötürü, yalnız denetleme
işleminin Yasama
Meclisi adına yapıldığı, bunun son evresi olan sorumluluğu belirtme işleminin
ise Yasama Meclisi adına yapılmadığı yollu düşünce, hukukî dayanaktan
yoksundur. Kesin
hükme bağlamanın dahi Yasama Meclisi adına yapılacağı ortaya çıkınca bir
çelişme ile karşılaşmış olmaktayız. Çünkü Anayasa'nın 7. maddesi hükmünce yargı
yetkisi ancak ulus adına ve bağımsız mahkemelerce kullanılabilir. Demekki çok
açık olduğu sanılan kural, özünde açık olmaktan uzaktır ve böylece yoruma
gitmek zorunlusu ortaya çıkmaktadır. Yorum için elbet Anayasa'nın öbür
hükümlerin; ele almak gerekecektir; zira her yasa gibi Anayasa dahi bir
bütündür ve tek bir kuralın yeterince açık olmadığı durumlarda bütün metnin
gözönünde tutulması başka deyimle Anayasa'nın sözü açık olmayınca özüne gidilmesi
ve bunun içinde kurallarının tümünün incelenmesi, yoruma ilişkin hukuk il kel
erindedir. Anayasa'nın
Sayıştay'ın T.B.M.M. adına kesin hüküm verebileceği yollu kuralının açık bir
kural olmaması dolayısiyle hükümlerin tümü üzerinde inceleme yapılıp sonuca
varılmak yoluna gidilmiştir. 2-
Sayıştay, Türk ulusu adına karar vermesi nedeniyle bir yargı organı değildir;
geçekten az yukarıda yazılan metinde anlaşıldığı üzere, o bütün işlemlerini
yaparken ve bu arada sorumluların hukukî durumunu saptarken T.B.M.M. adına iş
görmektedir. Bu yön, Anayasa'nın 127. maddesindeki yazılıştan başka Sayıştay
Yasasın", yürütülmesini yasama meclislerine bırakan sözü edilen Yasanın
108. maddesinin yazılışından da anlaşılmaktadır; oysa, yukarıdaki bentte
belirtildiği üzere yargı yetkisi ancak ve ancak, Türk ulusu adına bağımsız
mahkemelerce kullanılabilir. 3-
Üyelerin hukuki durumu bakımdan da Sayıştay bir yargı organı değildir. Bu
konuda ilk ve son derece mahkemesi olarak yargı kararı vermeye yetkili
kuralları oluşturan üyelerin güvencesi, hâkim güvencesi (teminatı) adı altında
Anayasa'mızda gösterilmiş ve bu güvencenin neleri kapsadığı dahi yine
Anayasa'da açıkça anlatılmıştır (Anayasa madde 133, 134/2 ve 131/1 deki
mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik güvencesine yapılan gönderme, yine madde
140/5 teki mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik güvencesine yapılan gönderme).
Anayasa, Sayıştay üyeler için nasıl bir güvence sağlanacağını hâkim
güvencesinde olduğu gibi kapsamım belirterek göstermiş değildir. Anayasa'nın
127. maddesinde yalnızca teminattan öz edilmiştir. Demekki Sayıştay üyeleri
niteliği ve kapsamı Anayasa'da gösterilen bîr teminattan yararlanmadıkları gibi
kendilerine hâkim teminatı tanınacağı yolu bir Anayasa kuralı dahi yoktur. 4-
Yüksek Seçim Kurulunun seçimlere ilişkin şikâyet ve itiraz konularında kesin
olarak verdiği kararlar, hukukî nitelikçe kesin yargı kararlarıdır (Anayasa
Madde 75);zira bu kurulun bu kararlan, bir idare yeri olarak ya da meclis adına
vereceği yolunda hiç bir kural, Anayasa'da yazılı bulunmadığı gibi böyle bir
kural Anayasa'nın özünden dahi çıkarılamaz. Bundan başka, Yüksek Seçim Kurulunu
oluşturan hâkimlerin yine Anayasa gereğince Yargıtay ve Danıştay üyeleri olması
dahi gösteriyor ki bunlar kapsamı Anayasa'ca belli edilmiş bir güvenceye
sahiptirler. (Anaysa Madde 75). Gerçekten Yargıtay hâkimleri Anayasa'nın 133.
ve 134. maddeleri gereğince, Danıştay hâkimleri ise Anayasa'nın 140. maddesinin
5. fıkrasındaki gönderme dolayısıyla hâkimlik güvencesinden
yararlanmaktadırlar. Bu bakımlardan Sayıştay'ın Yüksek Seçim Kurulu ile
karşılaştırılarak kendisine özgü varlığı bulunan bir yargı kurulu olduğu
sonucuna varılamaz. 5-
Sayıştay'ın Meclis adına hüküm vermesi dolayısiyle yaptığı hüküm verme
işlemlerinin idari işlemlerden olmadığı ve bu yüzden Danıştay'ın yargı
denetiminin dışında kaldığı görüşü de doğru değildir; zira, Sayıştay'ın Meclis
adına verdiği hüküm hiç bir zaman Meclisin hükmü, kararı demek değildir. Bundan
başka Anayasa'nın Meclisin kendisine bile bir yargı işinde son ve kesin vermek
yetkisini tanımış değilken, onun adına karar veren bir yere böyle bir yetkiyi,
öncelikle tanıyamaz işin özüne bakılırsa bütçeyi uygulamak ve onu denetlemek ve
bu denetleme gereği kararlar vermek, nitelikçe idare işlemleridir. Bu bakımdan
tartışma konumuz olan kararlara karşı idarî yargı yolu, Anayasa'nın 114.
maddesi uyarınca açık bulunmaktadır. 6-
Anayasa'nın yumuşak biçimde güçler ayrılığı ilkesini benimsediği ileri
sürülerek Sayıştay'ın bir yargı yeri bulunduğu savı ortaya atılmaktadır. Ancak
yasama meclislerine ya da idareye yalnız bir işi esasından çözümlemeyen ve
kesin yargı kararı niteliğinde bulunmayan kararlar vermek yetkisini tanımıştır.
Nitekim, Meclisin bir bakanı Yüce Divana yollama kararı son soruşturmanın
açılması kararı niteliğinde bir yargı kararıdır, ama ceza dâvasının suçluluk
veya suçsuzluk, ceza verilmesi veya verilmemesi yönünden kesinlikle
sonuçlandıran bir yargı kararı değildir. Anayasa hükümleri; gerek teker teker,
gerekse tüm olarak incelendiğinden yargı konusunda ve özellikle işi esasından
çözümleyen kesin yargı kararı konusundan "Anayasa koyucunun mahkemelere ve
hâkimlere, önceki Anayasalarımızla ve yabancı ülkelerdeki Anayasaların bir çokları
ile karşılaştırılamayacak ölçüde geniş bir bağımsızlık ve güvence sağladığı ve
bunu birçok hükümlerle belirtildiği görülmektedir. Böyle bir doğrultuda
hükümler koyan Anayasa'nın mahkeme niteliğini tanımadığı ve üyeleri hâkim
güvencesinden yararlandırmadığı bir kurula kesin yargı kararı vermek yetkisi
tanıyacağını düşünmek, onun yargı alanıma gerçekleştirmek istediğini kendisinin
engellemesi demek olur, başka deyimle bir yandan, 5 - 10 liralık para cezasının
veya 50 - 60 liralık alacak dâvalarının bile, niteliği ve kapsamı kendisince
gösterilmiş bağımsızlık ve güvenceye sahip mahkemedir ve hâkimlerce son karara
bağlanmasını kesin kurallarla düzenlemiş bulunan bir Anayasa'nın, öte yandan,
bir saymanın ya da bir tahakkuk amirinin yerine göre milyonları bulacak olan
bir borcu için kesin idarî bir kararla sorumlu tutulabilmesini ve bu karara
karşı yargı yolunun kapalı olmasını kabul etmiş bulunması, ne genel mantık,
nede hukuk mantığı bakımından savunulamaz. 7-
Sayıştay Yasası, 67. maddesinde, Sayıştay dairelerince verile; ilâmların
Sayıştay Temyiz kurulunda temyiz yolu ile incelenmesini öngörmekle Anayasa'nın
öngörmediği bir yüksek mahkeme öngörmüştür; Sayıştay yasasının 4. maddesi ise
bu kurulun kararlarına kesin yargı kararı niteliği vermiştir. Sayıştay daire
kararları, bir an için yargı kararları sayılsalar bile idarî yargı karan
niteliğinde bulunacaklarından, bunlara karşı temyiz yoluyla başvurulacak Yüksel
Mahkeme ise Anayasa'mızın 140. maddesinin birinci fıkrası gereğince ancak
Danıştay olabilir, iptal konusu kural, bu yönden de Anayasa'ya aykırıdır. 8-
Sayıştay'ın yetkilerini özel yasadan değil, doğrudan doğruya Anayasa'dan almış
olması görüşü, onun işlemlerinin yargı işlemi olduğunu göstermeğe yeterli
değildir; çünkü Anayasa'da Yüksek Hâkimler Kurulu, Genel Kurmay Başkanlığı gibi
bir takını yönetim yerlerinin yetkileri ve görevleri dahi gösterilmiştir. Bu
yerler, kuşkusuz yönetim yerleridir. 9-
Sayıştay ilâmlarının bir idari uyuşmazlığa dayanmaması dahil, bunun (hüküm)
adını taşıyan işlemlerin yargı kararı olmadığını gösterir. Gerçekten idarî
dâva, idarenin belli bir işlem ya da eyleminden çıkan uyuşmazlık üzerine
açılır, burda ise belli idarî işlemler ya da eylemler üzerinde çıkmış
uyuşmazlıklar değil bir dizi idare işlemlerinin incelenmesi ve bunları yapanların
sorumlu oldukları veya olmadıkları yolunda karar verilmesi söz konusudur. Bu
kararlar ise, yönetim işlemleridir. Bu işlemle Anayasa'da hüküm denilmiş
olması, yargılama usullerine benzeyen yöntemlere göre yapılan inceleme sonunda
ve yargı kararlarını andırır biçimde verilmelerinin istenildiğini gösterir.
Yargılama usulleri, bir çok bakımlardan bir talkını idarî işlemlerin daha doğru
olmasını sağlayıcı nitelikte bulunduklarından, bu türlü işlemlerin belli
yargılama yöntemlerine göre yürütülecek incelemeler sonunda yapılması kamu
yararı düşüncesiyle öngörülebilir. Burada tutulan yol da budur. 10-
Anayasa'nın saymanların ve benzeri kişilerin sorumluluklarını nesnel (afakî)
sorumluluk olarak öngördüğü ve Sayıştay'ın bu sorumluluklar üzerine hüküm
verdiği dahi doğru değildir. Bir
kez Sayıştay'ın yalnızca işlemleri denetleyip onların yasalara uygun bulunup
bulunmadığını sorumluların hukukî durumları üzerinde etkisi olmayacak biçimde
karara bağlayacağı anlamına gelen bir söz Anayasa'da yoktur. Bundan başka nesnel
sorum; hukuk alanında, tehlikeden doğan sorumdur; kişisel sorum ise kusura
dayanan bir sorumdur. Hükme bağlama işlemi ise, erek bakımından sorumluların
sorumlu tutulup tutulmayacaklarım belli etme işlemidir, tersine olan görüş
sorum kavramı ile bağdaştırılamaz. Ancak yönetim kararı yoluyle dahi bir
kimseye sorumluluk yükletilebileceği düşünülürse Sayıştay'ın verdiği kararların
yargı karan niteliğinde bulundukları yalnızca bunların ereklerine bakılarak
ileri sürülemez. l 1-
Sayıştay'ı yönetim hesaplarını T.B.M.M. adına denetleyen bir kurum olarak
idarenin, yapısı içinde düşünmek, gerçekten doğru olmayabilir ama işin özü
Sayıştay'ın gördüğü denetleme işinin hukukî nitelikçe bir yürütme işi olduğu ve
Sayıştay'ın yürütme ya da yönetim işini görmekle. Anayasa gereğince,
görevlendirilmiş bulunduğudur. Şunu da gözden uzak tumamalıdır ki Anayasa'nın
144. maddesi hükmü, idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine bağlı
olduğunu öngörürken yalnızca yürütme örgütü içinde bulunan ve idarî eylem ve
işlemler yapan kişi ya da kuruluşları erek edinmiş değildir; bunun ereği, gerek
idarenin gerekse idarenin genel yapısı içine girmeyen özerk kuruluşların,
gerekse mahkemelerin idarî işlem veya idarî eylem niteliğindeki davranışlarına
karşı, yurttaşların, idare görevlilerini ve başka idare yerlerini korumaktır. O
bakımdan örneğin Millet Meclisi Başkanlığının veya Cumhuriyet Senatosu
Başkanlığının bu kuruluşlarındaki bir görevli için yaptıkları işlemlerden ötürü
idarî dâva açılabileceği gibi Anayasa Mahkemesi Başkanlığının bir görevli için
yaptığı idarî işlemlerden dolayı da idarî dava açılabilir, böylece, Sayıştayın
idarî örgüt yapısı dışında bulunması, onun (kesin hüküm) adı verilen
işlemlerinin hukukî niteliklerine göre idarî işlem sayılmasına ve Anayasa'nın
114. maddesi uyarınca onlara karşı idarî dâva açılmasına hiç bir zaman engel
sayılamaz. 12-
Anayasa'nın 4. maddesinde egemenliğin Türk ulusunun olduğu, ulusun
egemenliğini, Anayasa'nın koyduğu kurallara göre, yetkili organlar eli ile
kullanacağı hükmüne dayanılarak Sayıştay'ın Türk ulusu adına kesin hüküm
verdiği görüşü savunulamaz. İlk önce Anayasa'nın 127. maddesinde Sayıştay'ın
T.B.M.M adına işlem yaptığı kesinlikle belirtilmiştir. Bundan başka,
Anayasa'nın 4. maddesi, yetkili organların hepsinin ulus adına egemenliği
kullandığını belirtmek için yazılmış değildir. Sözü edilen 4. madde ulusu
temsil yetkisinin yalnızca yasama meclislerinin olmadığını, egemenliği yalnızca
meclisin kullanmadığını belirtmek için konulmuştur. 13-
Sayıştay Yasasına göre Sayıştay'ın kesinleşmiş hükümlerinin İcra ve İflâs
Kanunu gereğince yerine getirilmesi kuralı benimsenmiştir. Bunun sonucu olarak
Sayıştay kararlarının adlî yargıca denetleneceği ve bu bakımdan Danıştay'ın
denetimine gerek bulunmadığı dahi ileri sürülemez zira Sayıştay ilâmları kesin
mahkeme ilâmları gibi yerine getirilecektir. Kesin mahkeme ilâmına dayanan İcra
kovuşturmalarında ise ancak ve ancak icra ve iflâs Yasasının değişik 33.
maddesinde sayılan üç nedene dayanılarak şikâyet yolu ile icra hâkimliğine
başvurulabilir. Bu nedenler ise, borçlunun ibra edilmiş olması, borcun
ertelenmiş bulunması ve zaman aşımına uğramış olmasıdır. Görülüyor ki, burada
icra hâkimi yerine getirilecek kararın esası yönünden hukuka uygun olup
olmadığım incelemek yetkisine sahip değildir. 14-
Anayasa'nın kesin yargı kararı veren mahkemelerin bu kararlarından hiç biri
için (kesin hüküm) sözü kullanılmamışken, 127. maddesinde Sayıştay kararlan
için kesin hüküm sözünü kullanmış bulunması, burada kesin hükme kesin yargı
kararı anlamını vermediğini göstermektedir. Gerçekten Anayasa'nın 75.
maddesinde Yüksek Seçim Kurulu için (seçim süresince ve seçimden sonra seçim
konulan ile ilgili bütün yolsuzluklar, şikâyet ve itirazları incelemek ve kesin
karara bağlamak), uyuşmazlık mahkemesi için, 142. maddesinin ilk fıkrasında
(adlî, idarî ve askerî yargı mercileri arasında görev ve hüküm uyuşmazlıklarını
kesin olarak çözümlemek) ve Anayasa Mahkemesi için 152. maddesinin ilk
fıkrasında (Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir) sözleri kullanılmıştır. Bugünkü
hukukumuzda (kesin hüküm) sözü, eski dildeki (muhkem kaziyye) yerine
kullanılmaktadır. Buna göre kesin hükme bağlamak sözü Türkçe bakımından yanlış
olur; zira hiç bir zaman bir işin muhkem kaziyyeye bağlanmasından söz edilemez,
ancak bir kararın muhkem kaziyye niteliğini kazandığından ya da ortada muhkem
kaziyye bulunması dolayısiyle bir dâvanın yeniden görülemeyeceğinden söz
edilebilir. Hukuk dilinde bu biçimiyle ilk kez giren böyle bir sözün, elbet
genel yorum kurallarına göre yorumlanması ve buna Anayasa kurallarının tümü
gözönünde tutularak kesin işleme bağlamak anlamının verilmesi zorunlu olmuştur. 15-
Çoğunluk kararında, Anayasa'nın 127. maddesinin Temsilciler Meclisi Anayasa
Komisyonunun gerekçesinde Sayıştay'ın 1924 Anayasa'sındaki hukuki durumunda
değişiklik yapılmasının istenilmediğinin belirtilmiş olmasına ve Temsilciler
Meclisindeki görüşme sırasında bir üyenin verdiği önerge üzerine maddenin
bugünkü biçime sokulmuş bulunmasına da dayanılmaktadır. Bir
kez Anayasa Komisyonu gerekçesinde Sayıştay'ın 1924 Anayasa'sında olduğu gibi
Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı olmasında bir değişiklik yapılmak
istenilmediği yazılmıştır ki bu yön, bu karşı oy yazısının dayandığı
temellerdendir. Gerekçede, Anayasa'nın yapıldığı günde Sayıştayın bağlı olduğu
özel yasa hükümlerince gördüğü işlerde ve verdiği kararlarda değişiklik
yapılmasının istenilmediği görüşüne dayanak olabilecek bir yazı yoktur. Sözün
kısası, gerekçe eski Anayasa'nın Meclise bağlı olma ilkesinin değiştirilmek
istenmediğini belirtmekle yetinmiş, özel yasa üzerine bir şey dememiştir. Temsilciler
Meclisindeki ilk görüşmede üyelerden Muhittin Gürün, Sayıştay'ın Genel ve katma
bütçeli dairelerin gelir ve giderlerini ve Devlet mallarının korunmasına yasama
Meclisi adına denetlediğini, ulusal egemenliğin kullanılmasının bir evresi olan
bu görevi hiç bir yasama meclisinin savsayamayacağını, batı Avrupa ülkelerinde
de bizde de yargı yoluyla denetleme yönteminin benimsendiğini, ancak bu
denetlemenin etkin olabilmesi için kuruluşun güvenceye bağlanmasının gerektiğini,
tasarıdaki metnin yetersiz olduğunu bildirmiş, Sayıştay'ın o zaman yürürlükte
bulunan yasaya göre görmekte olduğu bir çok işleri bile göremeyeceğini,
kuruluşun güvencesinin sağlam temellere oturtulmadığım ve özel yasaya
bırakıldığını, görevinin % 70-80 ini yargı yoluyle yürüten Sayıştay için yargı
güvencesinin Anayasa'da yer almasının ve Sayıştay görevlileri için yargı
görevinde bulunanlara tanınan hakların tanınması ve özlük işlerinden onları her
türlü etki dışında bırakacak bir yolun Anayasa'da benimsenmesinin gerektiğini
ileri sürmüş ve isteklerini (konumuzu ilgilendiren yönler bakımından)
özetliyerek yargı kurumu olan Sayıştay'a bu niteliği bakımından Anayasa'da
yargı kurumlarını düzenleyen kurallar arasında yer verilmesi, görev alanının
hiç değilse o günkü çerçeve içinde saptanması, üyelerinin atama yöntemleriyle
güvencelerinin, öbür yargı kurumlarında olduğu gibi, Anayasa'da yer alması ve
hâkim güvencesinin Sayıştay üyelerine de tanınması, ilâmlarının kesin olduğunun
belirtilmesi gerektiğim, bu konuda önergeler düzenlediğini söylemiş, başka söz
alan olmamış, önergeler okunup oya konulmadan önce komisyon sözcüsü komisyon
adına maddeyi geri istemiş, bu istemin Meclisçe kabulü üzerine madde komisyona
geri çevrilmiş, Komisyonun düzenlediği metin (ki bugünkü maddenin 1, 2.
fıkraları metnidir) Meclisçe tartışmasız olarak kabul edilmiştir. Üye Gürün'ün
önergeleri ortada olmadığı ve konu üzerinde tartışma yapılmadığı için
kendisinin önerilerini nasıl yazdığı bilinmemekle birlikte Sayıştay'ın
görevlerine ilişkin 1. fıkranın yeniden kaleme alındığı ve bu sırada cümlenin
ortasına sorumluların (hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak) sözlerinin
yazıldığı, metne Sayıştay'ın yargı bağımsızlığından ve üyelerinin de hâkim
güvencesinden yararlanacaklarını bildiren bir söz yazılmadığı, maddenin
iktisadî ve malî hükümler arasından çıkarılıp yargı hükümleri bölümüne de
alınmamış olduğu görülmektedir. Demek ki Sayıştay'ın bir yargı organı ve
üyelerinin de birer hâkim olduğu görüşünü Anayasa Komisyonu ve onun kaleme aldığı
metni benimseyen Temsilciler Meclisi Genel Kurulunca reddolunmuştur. Bu durum
karşısında metne konulan (kesin hükme bağlamak) sözlerine sarılarak Sayıştay'ın
kesin yargı kararı vereceğinin Temsilciler Meclisince kabul edildiğini ileri
sürmek, gerçeğe açıkça aykırı olur ve bu bakımdan Anayasa'nın yapılış tarihine
dayanan yorum doğru değildir. Buna karşılık, çoğunluk gerekçesinde Sayıştay'ın
yargı yeri olup olmamasının önemi bulunmadığı, Anayasa koyucunun metne kesin
hükme bağlamak sözlerim ekleyerek ne demek istediğini açıkça anlattığı
savunulmaktadır; oysa kesin hükme bağlamak sözünün hukuk dilinde ilk kez
kullanılan bir söz olması bakımından açık bir deyim olmadığı az yukarıda
yazılmıştır. 16-
Bir de, çoğunluk kararında Anayasa'nın bütün kurallarının eşdeğerde olduğu
gerekçesine dayanılmaktadır. Anayasa kuralları, ilk olarak eş değerde olmakla
birlikte hepsi de bir hukuki bütünün birbiriyle tutarlı, ilişkisi olan, biri
öbürü ile bağdaşan parçalandır; oysa çoğunluk kararında benimsenen yoruma göre
127. maddenin kesin hükümden söz eden kuralı, yukarıki bentlerde teker teker
açıklandığı üzere, Anayasa'nın bütünlüğünü kökünden bozmaktadır. Kaldı ki
Anayasa'nın Devletin temel kuruluşlarına ilişkin ilkeleri, ister istemez,
herhangi bir kuralın yorumunda öbür kurallara üstün değerde tutulması gerekli
kurallardandır ve yorumda ise Anayasa'nın bütünlüğünü ve kurallarının tutarlı
ve birbiriyle bağdaşır nitelikte bulunmasını bozucu bir sonuca varılması, hiç
bir zaman, hukuka uygun olamaz. SONUÇ
: Çoğunluğun Sayıştay Yasasının 45. maddesinin son fıkrası hükmünün Anayasa'ya
aykırı bulunmadığı yollu görüşüne karşıyız. Üye Muhittin
  Taylan Üye Recai
  Seçkin MUHALEFET
ŞERHİ Yukarıki
karar ile Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun, 832 sayılı Sayıştay Kanunun 45.
maddesinin son fıkrası hakkında Anayasa'ya aykırılık itirazında bulunabileceği
kabul edilerek konunun esası hakkında karar verilmiştir. Halbuki
Anayasa'nın 151. ve Anayasa Mahkemesinin kuruluşu ve yargılama usulleri
hakkındaki 44 sayılı Kanunun 27. maddeleri ile, bir dâvaya bakmakta olan
mahkemenin, o dâva sebebiyle uygulayacağı kanun hükmünün Anayasa'ya aykırı
bulunduğu kanısına varması halinde Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi esası
kabul edilmiştir. Bu hükümlerde sözü edilen "bakılmakta olan dâva"
deyimi ile, Anayasa ve kanunlarla yetkili kılınmış mahkemeler önünde usulüne
uygun olarak açılmış bulunan dâvaların kasdedilmiş olduğu şüphesizdir. Halbuki
Danıştay Dâva Daireleri, bu dosyanın konusu olarak getirilmiş olan işe bakmakla
yetkili ve görevli bir mahkeme değildir. Zira: l-
Danıştay'ın kendi kanunu, Sayıştay ilâmlarının incelenebilmesi görevini
Danıştay'a vermiş değildir. Bu o derece açık bir gerçektir ki Danıştay Kanununun,
yasama Meclislerinde görüşülmesi sırasında uzun tartışmalara konu olmuş, böyle
bir yetkinin Danıştay'a verilmesini öngören hükümler tasarıya bazan eklenmiş,
bazan çıkartılmış ve sonuçta böyle bir yetkinin Anayasa'nın 127. maddesi hükmü
ile bağdaştırılmasına imkân olmadığı gerekçesiyle kanunun son şekline
alınmamıştır. Yasama
organının, böyle bir görevin Danıştay'a verilmemesini belirten bu derece açık
iradesine rağmen, Danıştay Kanununun konu ile hiçte ilgisi olmayan ve tamamen
başka maksatlara dayanan 31. maddesi hükümlerini öne sürerek Sayıştay
ilâmlarına karşı Danıştay'da bir inceleme kapısı açılması, bizzat Danıştay
Kanununa açık bir aykırılık teşkil eder ve Anayasa'nın 132. maddesine göre,
kanunlar içinde hüküm verme durumunda olan hâkimleri ve dolayısiyle mahkemeyi,
Anayasa'nın dışına çıkarır. 2-
Anayasa'nın 140. maddesi, Danıştay'ın, kanunların başka idari yargı mercilerine
bırakmadığı konularda ilk derece ve genel olarak üst derece idare mahkemesi
olduğu ve idarî uyuşmazlıkları ve dâvaları görmek ve çözümlemekle görevli
bulunduğu kuralını koymaktadır. Buna göre Danıştay'ın bu madde ile çizilmiş
bulunan sınırları aşmamaya titizlikle bağlı kalması da bir Anayasa gereği
bulunmaktadır. a-
Sayıştay, Danıştay Kanununun 31. maddesinde sözü edilen özel bir kanun ile
kendisine yargı vazifesi verilmiş bir idari yargı mercii olmayıp, bizzat
Anayasa'nın 127. maddesiyle sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme
bağlamakla görevlendirilmiş bir Anayasa organıdır. Gerek konuşma, gerek hukuk
dilinde, "hükme bağlama" deyiminin, yargılama işlemi sonucu verilen
kararı ifade ettiği gerçeği "herhangi bir tartışmayı gerektirmiyecek
derecede açık ve kesindir. Şu halde Anayasa, sebepsiz olarak kullanmadığı bu
ifade ile Sayıştay'ın, sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yolu ile
kesin hükme bağlayacağı kuralını koymuş bulunmaktadır. Bu
duruma göre Sayıştay, ne Danıştay Kanununun 31. maddesinde ne de Anayasa'nın
140. maddesinde ifade edilen, kanunlarla görevlendirilen idarî yargı
mercilerinden olmadığından, kesin nitelikteki hükümlerin Danıştay'ca üst derece
idare mahkemesi olarak incelenmesi içki söz konusu 140. madde hükmüne
dayanılması mümkün değildir. b-
Sayıştay ilâmları, bir idarî işlem veya ihtilâf sonucu meydana gelen idarî bir
tasarruf da değildir. Zira bunlar, Devlete karşı sorum yüklenmiş bir kısım
görevlilerin kasıtlı veya kasıtsız yanlış uygulama veya kanunsuz bir işlem
sebebiyle sorumları altındaki Devlet para veya malına karşı zarar vermiş
olmalarının tespiti halinde bu zararların ödettirilmesini hüküm altına alan
belgelerdir. Aslında Devletin, bu gibi zararların tazminini, sebep olan
görevlilere karşı adlî mahkemeler önünde açacağı dâvalarla istemesi gerekirdi.
Fakat yüzyılı aşan bir zamandanberi yasa koyucular bu işin özelliğini ve malî
denetim esaslariyle yakın ilgisini gözönüne almak suretiyle bu görevi adliye
mahkemelerinden alarak Sayıştay'a vermişlerdir, 1961 Anayasa'sı da aynı sistemi
muhafaza etmekle beraber, 1934 yılından beri Sayıştay Kanunu ile tesis edilmiş
bulunan Sayıştay hükümlerinin kesinliği prensibini, bir Anayasa kuralı halinde
perçinleniştir. Şu
hale göre aslında adlî yargı sahasına giren bir konuyu çözümleyen ve Anayasa
hükmü ile kesinliği kabul edilmiş bulunan Sayıştay hükümlerinin, sadece idarî
uyuşmazlıkları ve dâvaları görmek ve çözümlemekle görevli üst derece idare
mahkemesi olan Danıştay tarafından incelenmesine, Danıştay'ın görevlerini
belirten Anayasa maddesi (Madde : 140) engel bulunmaktadır. Buna karşı olan
düşüncelerin, bir Anayasa organı olması sıfatiyle Anayasa kurallarını
titizlikle gözönünde tutması gereken Danıştay'ın Anayasa dışına itilmesi
sonucunu doğuracak nitelikte bulunduğu meydandadır. 3-
Anayasa'nın 127. maddesi Sayıştay'a, "Sorumluların hesap ve işlemlerini
kesin hükme bağlamak" görev ve yetkisi vermiş bulunmaktadır. Görülüyor
ki Sayıştay hükümlerin "kesin" nitelikte olması ve dolayısiyle başka
hiçbir idare ve yargı merciinin incelenmesine götürülmemesi durumu, Sayıştay
Kanununun 45, maddesinin iptali istenen son fıkrası hükmünün bir sonucu olmayıp
bizzat Anayasa ile konulmuş bulunan bir ilkenin gereğidir. Bu
duruma göre, Anayasa'nın 140. maddesiyle ve Danıştay Kanunu ile Danıştay'ın
görevi dışında bırakılmış olan ve esasen Anayasa'nın 127. maddesinin açık
hükmüne göre de ne Danıştay'da ne de başka bir yargı mercii önünde incelenmesi
mümkün olmıyan bir Sayıştay ilâmı hakkında yapılmış olan ve söz konusu 45.
madde hükmü olmasa dahi reddi gereken, yetki ve görev dışı bir müracaatı
Anayasa'nın 151. ve 4 sayılı Kanunun 27. maddelerindeki "bakılmakta olan
bir dâva kapsamı içinde saymağa ve 832 sayılı Kanunun 45. maddesinin sözü edilen
son fıkrası hükmünü de "bu dâvada uygulanacak hüküm" niteliğinde
görmeğe imkân olmadığından Danıştay Dâva Daireleri Kurulunun, bu hükmün
Anayasa"ya aykırılığı sebebiyle Anayasa Mahkemesine başvurmağa yetkili
sayılması mümkün değildir. Bu
nedenlerle esasın incelenmesine geçilmeden önce, Danıştay Dâva Daireleri
Kurulunun müraacatının, yetkisizliği sebebiyle, reddolunması gerektiğinden
kararın bu kısmına muhalifim. Üye Muhittin Gürün Sayın
Muhittin Gürün tarafından açıklanan düşüncelere katılmakta olduğundan esasın
incelenmesine geçilmeden önce itirazın yetkisizlik yönünden reddi gerektiği
kanısındayım. Üye Celâlettin Kuralmen