ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı  : 2005/5 Karar Sayısı : 2008/93 Karar
Günü     : 17.4.2008 R.G.
Tarih-Sayı     : 05.11.2008-27045 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Konya 1. İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 3.5.1985 günlü, 3194
sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin birinci fıkrasının  '... 500
000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir' bölümü ile ikinci
fıkrasının '... 500 000 TL. dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir'
bölümünün Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri
istemidir. I- OLAY Ruhsata aykırı ekler yapıldığı savıyla 3194 sayılı Yasa'nın 42.
maddesinin birinci fıkrasına göre para cezası verilmesine ilişkin kararın ve
buna dayanılarak düzenlenen ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davada itiraz
konusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptalleri
için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun itiraz konusu
kuralları da içeren 42. maddesi şöyledir: 'Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına
aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında
özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500
000 TL. dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fenni
mesule bu cezaların 1/5i uygulanır. Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanunun 28, 33, 34,
39 ve 40 ıncı maddeleri ile 36 ncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen yükümlülükleri
yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhide 500 000
TL.dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Birinci ve ikinci fıkralarda belirtilen fiillerin tekrarı halinde
para cezaları bir katı artırılarak verilir. Yukarıdaki fıkralarda gösterilen cezalar, ilgisine göre doğrudan
doğruya belediyeler veya en büyük mülki amir tarafından verilir. (Beşinci fıkra, Anayasa Mahkemesinin 15.5.1997 günlü, E.1996/72,
K.1997/51 sayılı kararı ile iptal edilmiştir). İlgili idarenin Cumhuriyet Savcılığı aracılığıyla sulh ceza
mahkemesine başvurması üzerine, bu mahkemelerce ayrıca, yukarıdaki fıkralara
göre ceza verilen fenni mesuller ve müteahhitler hakkında bir yıldan beş yıla
kadar meslekten men cezasına da hükmolunur. Bu husustaki mahkeme kararları ilgili idarelerce Bakanlığa ve
meslek mensubunun bağlı olduğu meslek teşekkülüne bildirilir. Bu maddeye göre belediyelerce verilen cezalar dolayısıyla tahsil
olunan paralar belediye bütçesine irad kaydolunur'. B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mustafa BUMİN,
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,
Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR'ün
katılımlarıyla 18.1.2005 günü yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle
uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta
oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname
kurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü
aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için
Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir
mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış
ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların
da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,
davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan
kurallardır. Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, ruhsata aykırı ekler
yapıldığı savıyla 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasına göre
para cezası verilmesi kararının ve buna dayanılarak düzenlenen ödeme emrinin
iptali istemine ilişkindir.  Yasa'nın 42. maddesinin ikinci fıkrasında bu
Yasa'nın 28., 33., 34., 39. ve 40. maddeleri ile 36. maddenin üçüncü fıkrasında
belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve
müteahhide verilecek para cezası düzenlenmiştir. Bu fıkranın bakılmakta olan
dava ile ilgisi bulunmamaktadır. 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin; A- İkinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin
bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından bu fıkrada yer
alan  '' 500 000 TL.dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir'
bölüme ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, B- Birinci fıkrasında yer alan '' 500 000 TL.dan 25 000 000 liraya
kadar para cezası verilir' bölümünün dosyada bir eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine, Oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Anlam ve Kapsam İmar mevzuatına göre yapılar ruhsata tabidir. Ruhsatı vermekle
yetkili kamu idaresinin bilgisi ve izni dışında yapı yapılması olanağı
bulunmamaktadır. 3194 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kuralı da içeren 'Ceza
hükümleri' başlıklı 42. maddesinin birinci fıkrasında,  ruhsat alınmadan,
ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı
sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hisse
karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 liradan 25 000 000 liraya
kadar para cezası verileceği, ayrıca fenni mesule bu cezaların
1/5'inin uygulanacağı; üçüncü fıkrasında, belirtilen eylemlerin tekrarı halinde
para cezalarının bir katı artırılarak, dördüncü fıkrasında ise cezaların
ilgilisine göre doğrudan doğruya belediyeler veya en büyük mülki amir
tarafından uygulanacağı öngörülmüştür. Maddede yazılı imar para cezalarının yıllara göre artışı, 213
sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298/B maddesi uyarınca tespit ve ilan
edilen 'yeniden değerleme oranına' bağlanmıştır. Yasayla her kişiye veya olaya özgü ceza tutarlarının
belirlenmesinin mümkün olmaması nedeniyle cezaların bireyselleştirilmesi için
yasakoyucu cezayı alt ve üst sınırlarını göstermekte, ancak bu iki sınır
arasında bir ceza belirleme konusunda da yargıca veya idareye takdir yetkisi
verebilmektedir. İdari para cezaları yargı organlarınca yapılan yargısal
denetim sonucunda yargı kararlarıyla verilen adli para cezalarından farklı
niteliktedir. İtiraz konusu kuralda, alt ve üst sınırları gösterilmek suretiyle
imar para cezası düzenlenmiştir. Yasa'yla gösterilen bu sınırlar arasında elli
kat bulunmaktadır. Alt ve üst sınır arasındaki bu geniş alanda, idareye, cezayı
belirleme olanağı, başka bir deyişle cezanın alt ve üst sınırları arasında alt
sınırdan, alt sınırın üstünde veya üst sınırdan ceza verme konusunda takdir
hakkı tanınmıştır. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, idarenin takdirine bırakılan alanının geniş
olduğu, cezanın belirlenmesinde hiçbir ölçütün Yasa'da gösterilmediği, bunun
uygulamada keyfiliğe neden olabileceği, alt ve üst sınırlar arasındaki idarenin
sınırsız takdir yetkisinin keyfi olarak aynı nitelikli yapılara farklı
cezaların verilmesine yol açabileceği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2. ve
10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin birinci fıkrasında, 
ruhsat alınmadan, ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak
yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel
parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000 liradan
25 000 000 liraya kadar para cezası verileceği öngörülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel
ilkelerinden biri 'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem
kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer
vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca
kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de
gereklidir.  Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey,
yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi
hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale
yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen
yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği,
normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete
güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu
zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir
işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün
kılacak şekilde düzenlenmelidir. 'Öngörülebilirlik şartı' olarak nitelendirilen
bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi
bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla
yazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte
 idarede istikrarı da sağlar. Değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşullar kimi durumlarda
devlet idarelerine bir takım hakların tanınması gereğini ortaya çıkarmıştır.
Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri yerinde,
zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş yönetimlerde idareye
değişik alanlarda yaptırım uygulama yetkileri tanınmaktadır. 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinde düzenlenen idari para
cezaları, imar ve kamu düzenine aykırı davranışların önlenmesi amacıyla, araya
yargısal bir karar girmeden, idarenin doğrudan işlemiyle idare hukukuna özgü
usullerle kesilen ve uygulanan yaptırımlardır. Maddenin birinci fıkrasındaki
idari yaptırım, idarenin ruhsat alınmadan, ruhsat veya eklerine veya imar
mevzuatına aykırı olarak yapının yapıldığı yönündeki tespiti ve bu konudaki
değerlendirmesine bağlı olarak idarece uygulanmaktadır. Başka bir deyişle hem
cezayı gerektiren eylemin işlendiğini saptamak hem de Yasa'da gösterilen alt ve
üst sınırlar arasında cezanın tutarını belirlemek tamamıyla idari makamların,
belediyeler veya en büyük mülki amirlerin kararlarıyla oluşmaktadır. İtiraz
halinde yargının vereceği karar, onun bu niteliğini değiştirmemektedir.
Sonuçları belli ölçüde genel para cezalarına benzese de tümüyle idari işleme
dayanan bir yaptırımdır. Yargı organlarının müdahalesi olmadan idarece
kararlaştırılmakta ve uygulanmaktadır. İdari makamların Yasa'nın belirlediği sınırlar arasında cezanın
takdirinde esas alacakları objektif ölçütler Yasa'da gösterilmemiştir. Yasa'yla
imar para cezasının alt ve üst sınırları gösterilmiş, bu alan içinde cezayı
uygulama yetkisi idareye bırakılmıştır. İdarelerin hangi ölçütleri esas
alacakları açık, belirgin ve somut olarak Yasa'da yer almamıştır. Yasa kuralı
bu anlamda belirli ve öngörülebilir değildir. Alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanı geniş,
sınırsız ve ölçüsüzdür. Cezanın belirlenmesinin alt ve üst sınır arasında elli
kat gibi makul ve ölçülü olmayan şekilde genişliği, uygulamada, yorum ve
değerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe, haksızlığa ve
keyfiliğe yol açabilecek niteliktedir. Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza
hukuku alanında hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin
hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda takdir yetkisine
sahip olmakla birlikte, cezaların yasallığı ve hukuksal güvenlik ilkelerinin
gereği olarak, farklı ve keyfi uygulamalara neden olmamak için, imar hukukuna
uygun geçerli sebepler ve objektif ölçütleri yasada göstermesi gerekir. Cezanın Yasa'da gösterilen sınırlar arasında idarece belirlenmesinde,
yapının, taşkın, heyelan, kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan, sıhhi ve
jeolojik mahsurları olan veya bunlar gibi tehlikeli durumlar göstermesi
nedeniyle imar planlarına veya ilgili idarelerce hazırlanmış, onaylanmış
raporlara göre yapılması yasak olan alanlara, imar planlarında umumi hizmet
alanlarına, kamu tesis alanlarına ve yapı sahibine ait olmayan alanlara
yapılması; hangi amaçla yapıldığı, büyüklüğü ve konut, ticari, sanayi, otel,
akaryakıt istasyonu gibi niteliği; fen ve sağlık kurallarına aykırılık
taşıması; içinde oturacak veya çalışacak kişiler için tehlike oluşturması;
çevresinde ya da aynı bölgede emsal yapılar için uygulanan imar para cezaları;
kente ve çevreye etkisi; bitmiş ve kullanılır durumda olması gibi ölçütlere yer
verilmemiştir. Bu tür idari işlemlere karşı yargı yolu açık olmakla birlikte, bu
güvencenin uygulama aşamasından sonra ve ancak itiraz yoluyla ortaya çıkacağı
göz önünde bulundurulduğunda, yasa kurallarının yürürlükte olduğu sürece
keyfiliği ortadan kaldırmaya yeterli olduğu söylenemez. Hukuk kuralları,
yargının yorumuna ihtiyaç göstermeyecek ve uygulayıcılar tarafından
anlaşılabilecek şekilde açık ve belirgin olmak, uygulayıcılara güvence vermek
zorundadır. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa'nın 2. 
maddesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural iptal edilmiş olduğundan ayrıca Anayasa'nın 10. maddesi
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. C- İptal Kararının Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanun
hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların
hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten
kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği
tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı
günden başlayarak bir yılı geçemez' denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu
ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da
bu kural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, Anayasa
Mahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini
tehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görmesi halinde yukarıdaki
fıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmiştir. 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42.
maddesinin birinci fıkrasının  '... 500 000 TL. dan 25 000 000 liraya
kadar para cezası verilir' bölümünün iptaline karar verilmesinin
doğuracağı hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edici nitelikte olduğundan
gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının, Resmî Gazete'de
yayımlanmasından başlayarak dört ay sonra yürürlüğe girmesi uygun
görülmüştür. VI- SONUÇ A- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin
birinci fıkrasının '... 500 000 TL.'dan 25 000 000 liraya kadar para cezası
verilir.' bölümünün Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, B- İptal edilen bölümün doğuracağı hukuksal boşluk kamu
yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin
üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci
fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN
BAŞLAYARAK DÖRT AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 17.4.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Mustafa
  YILDIRIM Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ