ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2009/91 Karar Sayısı : 2010/10 Karar Günü : 14.1.2010 R.G. Tarih-Sayı :
18.05.2010-27585 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Sekizinci Daire İTİRAZIN KONUSU : 20.12.2000 günlü, 4611
sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (e) fıkrasının,
Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve
yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir. I- OLAY 3.11.1983 günlü, 83/7312 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulan
Petrol Arama ve Petrolle İlgili Faaliyetleri Düzenleme Fonu, 12.5.2000 günlü,
2000/675 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 1.1.2001 tarihi itibariyle tasfiye
esasları da saptanarak yürürlükten kaldırılmıştır. Bunun üzerine Türkiye'de
petrol arama faaliyetinde bulunan davacı şirket 1.1.2001 tarihinden itibaren ek
hasılatını yatırmamış, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü 20.9.2001 günlü, 1170
sayılı yazısı ile 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin
(e) fıkrasındaki hüküm uyarınca anılan şirketten tasfiye edilen fona ilişkin
yükümlülüğünü yerine getirmesini istemiştir. Şirketin yaptığı itiraz yine aynı
gerekçeyle Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından reddedilmiştir.
Şirket tarafından redde ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada,
Danıştay 8. Daire tarafından verilen iptal kararı, Danıştay İdari Dava
Daireleri Kurulu tarafından bozulmuştur. Bozma kararı sonrasında Danıştay 8.
Daire tarafından itiraz konusu kuralların, Anayasa'ya aykırılığı savıyla iptali
için başvurulmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun
'Fonların Ödenek ve Gelirleri' başlıklı 29. maddesinin itiraz konusu (e)
fıkrası şöyledir: 'e) Kanun veya kanun hükmünde kararname dışında diğer mevzuatla
kurulmuş bulunan fonlar, Maliye Bakanı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı
ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanların müşterek teklifi üzerine
Başbakan onayıyla tasfiye edilebilir. Kanun veya kanun hükmünde kararname ile kurulmuş fonların
tasfiyesine ilişkin kanun tasarılarını hazırlamaya, Maliye Bakanı ile Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanlar
yetkilidir. Tasfiye edilen fonların her türlü gelirleri, tasfiye edilmelerine
ilişkin mevzuatta özel bir düzenleme bulunmaması halinde, bu konuda yeni bir
düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlere göre tahsil
edilmeye devam olunur ve genel bütçeye gelir kaydedilir. Tasfiye edilmesine karar verilen fonlardaki mevcut personel
istekleri halinde, ihtiyaç bulunan diğer kamu kurum ve kuruluşlarındaki
durumlarına uygun boş memur kadrolarına naklen atanırlar. Bunlar hakkında
3/4/1998 tarihli ve 4359 sayılı Kanunun Geçici 7 nci maddesinin 2, 3, 4, 6 ve 7
nci fıkrası hükümleri uygulanır. 2001 yılında tasfiye edilecek olan fonlarca yürütülen hizmetlerden
devamına ihtiyaç duyulanlar ile 2000 yılından itibaren tasfiye edilen fonların
tasfiye tarihinde mevcut olan yükümlülüklerinden zorunluluk arz edenler bütçeye
konulacak ödeneklerle yürütülür. Gerektiğinde bu amaçla özel tertipler açılabilir.
Bu tertiplerden yapılacak harcamaların kapsamı ile harcama usulleri ve diğer
hususlar, ilgili kuruluş ve Maliye Bakanlığı'nca müştereken hazırlanıp
yürürlüğe konulacak esaslar ile belirlenir. Ancak söz konusu tertiplerden
yapılacak harcamaların kapsamı fonların yürürlükten kaldırılan mevzuatları ile
belirlenen çerçeveyi aşamaz. Tasfiye edilen fonlardan, hizmetine bütçeye konulan ödeneklerle
devam edenlerin, kredi geri dönüş gelirleri ilgili kurumun merkez saymanlığı
hesabına yatırılır ve bütçeye gelir yazılır. Yatırılan tutarlar karşılığını,
aynı amaçla kullanılmak üzere ilgili kuruluş bütçesindeki mevcut tertibe ödenek
kaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmaya,
ilgili kurum bütçelerinde yeni tertipler açmaya, kurum bütçesi içinde veya
kurum bütçeleri arasında aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir. ' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 87 .,
88., 89. ve 161. maddelerine dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince,Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra
Ayla PERKTAŞ'ın katılımıyla 22.12.2009 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısındaöncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta
oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname
kurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü
aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için
Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir
mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış
ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların
da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,
davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan
kurallardır. Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, Bakanlar Kurulu Kararı
ile tasfiye edilmiş bulunan Petrol Arama ve Petrolle İlgili Faaliyetleri
Düzenleme Fonu'nun tasfiyeden sonra elde edilecek gelirlerinin tahsiline
ilişkindir. İtiraz konusu kural olan 4611 sayılı Yasa'nın 29. maddesinin (e)
fıkrası yedi paragraftan oluşmaktadır. Başvuran mahkeme önündeki iptal istemine
konu olan işlemin dayanağı, söz konusu fıkranın üçüncü paragrafında yer alan ' Tasfiye
edilen fonların her türlü gelirleri, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta
özel bir düzenleme bulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenleme
yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devam
olunur ve genel bütçeye gelir kaydedilir. ' bölümüdür. Bu nedenle; A- 20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun
29. maddesinin (e) fıkrasının üçüncü
paragrafının dışında kalan bölümlerinin, itiraz başvurusunda bulunan
Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu
bölümlere ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, B- Dosyada eksiklik bulunmadığından20.12.2000 günlü, 4611 sayılı
2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (e) fıkrasının üçüncü paragrafının esasının incelenmesine, C- Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara
bağlanmasına, OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru dilekçesinde; itiraz konusu kuralın bütçe ile ilgili
olmayan ve diğer yasalarla yapılması gereken bir düzenleme olduğu, dolayısıyla
diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe Yasası ile yapılmış olmasının
Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırım
yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,
herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile
düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken
bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul
edilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde
bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçe
yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır.
Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklik yapılabilmesi
esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile
bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, diğer yasalar ile
düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaksızdır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, ' Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz .' denilmektedir.
Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgili
hükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte
düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile ilgili
hükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden
olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,
savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasa koyucunun başka
amaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi gereken
yasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak, gider
ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile
düzenlemek Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönünden
uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını
bütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. İtiraz konusu kuralda, tasfiye edilen fonların her türlü
gelirlerinin, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenleme
bulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten
kaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devam olunacağı ve genel bütçeye
gelir kaydedileceği öngörülmektedir. Fon uygulamalarının kamu malî disiplinini bozucu etkisinin ortadan
kaldırılması, maliye politikalarının etkinliğinin artırılması ve fonların
belirli bir malî disipline kavuşturulması amacıyla 1992 yılından itibaren T.C.
Merkez Bankası nezdinde Müşterek Fon Hesabı açılarak tüm fonların gelirlerinin
bu hesaba kaydedilmesine başlanılmıştır. 1993 yılında ise fonların büyük bir
kısmı bütçe kapsamına alınmıştır. Ekonomik İstikrar ve Enflasyonla Mücadele Programı çerçevesinde
Devletin gelir ve giderlerinde birliğin ve şeffaflığın sağlanması amacıyla 2000
ve 2001 yılları içerisinde bazı fonların tasfiyesine ilişkin 23.5.2000 günlü,
4568 sayılı 'Bazı Fonların Tasfiyesine İlişkin Kanun', 21.2.2001 günlü, 4629
sayılı 'Bazı Fonların Tasfiyesi Hakkında Kanun' ile 20.6.2001 günlü, 4684
sayılı 'Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun' yürürlüğe girmiştir. 4568 sayılı Kanun'un 6. maddesinin son fıkrası,
4629 sayılı Kanun'un Geçici 1. maddesinin D fıkrası ve 4684 sayılı Kanun'un
Geçici 3. maddesinin (j) fıkrası gereğince, tasfiye edilen fonlarla ilgili
olarak gerekli her türlü düzenlemeyi yapmaya ilgisine göre Maliye Bakanı,
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu
Bakanlar yetkili kılınmıştır. Ayrıca 4629 sayılı Yasa'nın Geçici 1. maddesinin
(A) fıkrasının (c) bendi, tasfiye edilen fonların gelirlerinin tahsili ve
bütçeye gelir ve ödenek kaydedilmesine ilişkin düzenlemeleri içermektedir. Diğer yasalarla yapılması gereken düzenlemelerin bütçe yasası dışındaki
yasalarla yapılması zorunludur. 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29.
maddesinin (e) fıkrasının üçüncü paragrafında, tasfiye edilen fonların her
türlü gelirlerinin, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenleme
bulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten
kaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devam olunacağı ve genel bütçeye
gelir kaydedileceği öngörülerek diğer yasalarla yapılması gereken bir düzenleme
Bütçe Yasası ile yapılmıştır. Bu nedenlerle diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe
Yasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine
aykırıdır. Kuralın iptali gerekir. VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29.
maddesinin (e) fıkrasının üçüncü paragrafına
ilişkin yürürlüğünün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından
reddine, 14.1.2010 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir. VII- SONUÇ 20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29.
maddesinin (e) fıkrasının üçüncü paragrafının Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 14.1.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ