ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1978/40 Karar Sayısı:1978/66 Karar Günü:21/12/1978 Resmi Gazete tarih/sayı:3.4.1979/16598 İPTAL
DAVASINI AÇAN : Adalet Partisi Millet Meclisi Grubu. İPTAL
DAVASININ KONUSU : l Mart 1978 günlü, 16215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış
bulunan 28/2/1978 günlü, 2143 sayılı "1978 yılı Bütçe Kanunu" nun 16.
maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Millet Meclisinin 26/10/1972 gün ve
5 sayılı plan kararı ile onaylanmış bulunan, Uzun Dönemli Kalkınmanın ve Üçüncü
Beş Yıllık Kalkınma Planının, temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda 1978
yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır." hükmünün
Anayasaya aykırılığı öne sürülerek iptaline karar verilmesi istenmektedir. II-"
METİNLER : l-
İptali istenen yasa hükmü : 28/2/1978
günlü, 2143 sayılı "1978 yılı Bütçe Kanunu" nun 16. maddesinin
Anayasa'ya aykırılığı öne sürülen üçüncü fıkrası hükmü şöyledir : "Millet
Meclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı plan kararı ile onaylanmış bulunan, Uzun
Dönemli Kalkınmanın ve Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının, temel hedefleri ve
stratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kurulu
yetkili kılınmıştır." 2-
a- Davacının dayandığı Anayasa kuralları : "Madde
41- İktisadî ve sosyal hayat, adalete, tam çalışma esasına ve herkes için
insanlık haysiyetine yaraşır bir yaşayış seviyesi sağlanması amacına göre
düzenlenir. İktisadî,
sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla,
milli tasarrufu artırmak, yatırımları toplum yararının gerektiği önceliklere
yöneltmek ve kalkınma planlarını yapmak Devletin ödevidir." Madde
126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Kanun,
kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Genel
ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz." "Madde
129- İktisadî, sosyal ve kültürel kalkınma plana bağlanır. Kalkınma bu plana
göre gerçekleştirilir. Devlet
Planlama Teşkilâtının kuruluş ve görevleri, planın hazırlanmasında, yürürlüğe
konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planın
bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlıyacak tedbirler özel
kanunla düzenlenir." b-İlgili
Anayasa Kuralları : "Madde
91- Kanun teklif etmeye, Bakanlar Kurulu ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri yetkilidirler. Üyeler,
kendi tekliflerini her iki Meclisin ilgili komisyonlarında
savunabilirler." "Madde
92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür. Millet
Meclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve teklifler
Cumhuriyet Senatosuna gönderilir . Millet
Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadan
kabul edilirse, bu metin kanunlaşır. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse, Millet Meclisinin bu
değişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır. Millet
Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisin
ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon
kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Millet
Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisince
hazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır.
Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olan
madde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için,
üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya
başvurulur. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca da
reddedilirse düşer." Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğu
gibi veya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosunun
kabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni Millet
Meclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif düşer;
Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabul
edilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu
lâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
kanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu
ile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur . (Cumhuriyet
Senatosu kendisine gönderilen bir metni, Millet Meclisi komisyonlarında ve
genel kurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu
süre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmayan hallerde
bir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmayan metinler Cumhuriyet
Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır. Bu
fıkrada belirtilen süreler Meçlerin tatili devamınca işlemez. Yasama
Meclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgili
tasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukardaki fıkralar hükümleri
uygulanır. Ancak, karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karma
komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında
görüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında
Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt çoğunluğunun
oyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır." "Madde
93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on
gün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, bu
hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul derse, kanun
Cumhurbaşkanınca yayınlanır. "Madde
94- Genel ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren
rapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, Türkiye
Büyük Millet Meclisine sunulur. Bu
tasarılar ve rapor, otuzbeş millletvekiliyle onbeş Cumhuriyet Senatosu
üyesinden kurulu bir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda,
iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üye verilmek şartıyla, siyasi parti
gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Karma
Komisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin önce Cumhuriyet
Sentosunda görüşülür ve en çok on gün içinde karara bağlanır. Cumhuriyet
Senatosunca kabul edilen metin en geç bir hafta içinde yeniden görüşülmek
üzere, Karma Komisyona verilir. Karma Komisyonun kabul ettiği son metin Millet
Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Meclislerinin genel kurullarında, Bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda
görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler
yapamazlar." III-
İLK İNCELEME: Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 25/5/1978 gününde, Kani Vrana,
Şevket Müftügil, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Sekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç,
Muhittin Gürün, Lütfi Omerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Osman Tokcan, Ahmet
Salih Çebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Ahmet H. Boyacıoğlu ve Necdet
Darıcıoğlu'nun katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısındaki görüşmeler
sonunda dosyanın eksiği bulunmadığından işin esasının incelenmesine
oybirliğiyle karar verilmiştir. IV-
ESASIN İNCELENMESİ : İşin
esası hakkında hazırlanan rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasa hükmü,
Anayasa kuralları ve bunlara ilişkin gerekçelerle konu ile ilgili öteki yasa
metinleri okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Bu
dava ile, 1978 yılı Bütçe Kanununun 16. maddesinde yer alan bir hükmün
Anayasaya aykırılığı öne sürülerek iptali istenilmekte olduğuna göre önce söz
konusu hükmün niteliğinin belirlenmesi gerekmektedir. Yukarıda
metinler bölümünde de yazıldığı gibi iptali istenen hüküm şudur : Millet
Meclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı Plân Kararı ile onaylanmış bulunan, Uzun
Dönemli Kalkınmanın ve Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânının, temel hedefleri ve
stratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kurulu
yetkili kılınmıştır." Görüldüğü
gibi bu fıkra hükmü iki bölümden oluşmaktadır. Hükmün, Bakanlar Kuruluna, 1978
yılı programını hazırlama yetkisi veren bölümü, yeni bir kural getirmemekte, 91
sayılı Yasadaki bir hükmü yinelemektedir. Gerçekten Devlet Plânlama
Teşkilâtının Kurulması Hakkında 30/9/1960 günlü, 91 sayılı Kanunun 15.
maddesine göre, Devlet Plânlama Kurulunca hazırlanan ve Yüksek Plânlama
Kurulunca incelenen yıllık programların kabulü ve yürürlüğe konulması zaten
Bakanlar Kurulunun yetkisi içindedir. Fıkranın,
1978 yılı programının Bakanlar Kurulunca (Millet Meclisinin 26/10/1972 günlü, 5
sayılı plân karan ile onaylanmış bulunan, Uzun Dönemli Kalkınmanın ve Üçüncü
Beş yıllık Kalkınma Plânının, temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda)
hazırlanmasına ilişkin olan bölümü ise yürürlükteki kanun hükümlerini
değiştirici nitelikte yeni bir kural getirmektedir. Çünkü yukarıda sözü edilen
91 sayılı Kanunun 12.-15. maddelerine göre Uzun Dönemli Plânın ve yıllık
programların hazırlanması ve kabulü ile yürürlüğe konulması şu yolda
oluşmaktadır : a-
İktisadî ve sosyal hedeflerle politikaların tayininde esas teşkil edecek
hususlar, yani plânın temel hedefleri ve stratejisi, yüksek plânlama kurulunda
saptandıktan sonra Bakanlar Kurulunda görüşülerek karara bağlanır. b-
Başbakan, Bakanlar Kurulunca kabul edilen (temel hedefler ve strateji) ye uygun
olarak Uzun Dönemli Plânın hazırlanması için Devlet Planlama Müsteşarlığına
direktif verir ve Plânlama Kurulu Uzun Dönemli Plânı hazırlar. c-
Uzun Dönemli Plânın Başbakanlığa sunuluşundan sonraki bir hafta içinde Yüksek
Plânlama Kurulu toplanarak plânı inceler ve daha önce kabul edilmiş olan temel
hedeflere uygun olup olmadığını bir raporla Bakanlar Kuruluna bildirir.
Bakanlar Kurulunda kabul edilen plân, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına
sunulur. ç-
Yıllık programlar "Devlet Plânlama Teşkilâtı" nca hazırlanarak Yüksek
Plânlama Kuruluna gönderilir. Bu kurul, incelemelerinin sonucunu bir raporla
Bakanlar Kuruluna sunar. Bakanlar Kurulunca kabul edilen yıllık programlar
kesinleşir. Yıllık
Programlar, bütçelerden önce hazırlanır. Bütçelerin hazırlanmasında, yıllık
programlarda kabul edilmiş olan esaslara uyulur. Açıklanan
bu hükümlere göre 1973 -1977 dönemini kapsayan Üçüncü Beş Yılık Kalkınma Plânı
1977 sonunda süresini tamamladığından, 1978 1982 dönemine ilişkin Dördüncü Beş
Yıllık Kalkınma Plânının ve bu dönemin başlangıcı olan 1978 yılının programının
hazırlanarak 1978 yılı Bütçesinden önce yürürlüğe konulmaları ve böylece 1978
yılı Bütçesi hazırlanırken bu yıl programı ile kabul edilmiş olan esasların
gözönünde bulundurulması gerekirdi. Halbuki olaylar şu yolda oluşmuştur. 1978
-1982 yılları için hazırlanan Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânı, Devlet
Bütçesi ile birlikte 30/11/1977 gününde Millet Meclisi Başkanlığına
sunulmuştur. Bütçeyi inceleyecek olan Büyük Millet Meclisi Bütçe Karma
Komisyonu ile plânı inceleyecek olan Büyük Millet Meclisi Plân Karma Komisyonu,
aynı üyelerden oluştuğundan ve bu arada,, 31/12/1977 gününde, hükümet
değişikliği olduğundan Plânın incelenmesi ve onaylanması işi zamanında
sonuçlandırılamamıştır. Çünkü kurulan yeni Hükümet 17/1/1978 gününde güvenoyu
almıştır. Bu duruma ve Anayasanın 94. maddesine göre Türkiye Büyük Millet
Meclisi Bütçe Karma Komisyonu yeniden kurulmuş ve bunun sonucu olarak Plân
Karma Komisyonu da yenilenmiştir. Yeniden
kurulan Plân Karma Komisyonunun 6/2/1978 günündeki toplantısında, 16/10/1962
günlü, 77 sayılı (Uzun Vadeli Plânın Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün
Korunması Hakkında Kanun) un 2. maddesinin 6. fıkrasının (d) bendi gereğince
plânın Hükümete geri verilmesine karar verilmiştir. Ancak, yeni Hükümetin kendi
programı doğrultusunda incelemelerini yaparak gerekli değişiklikleri
saptamasına ve plânın onaylanmasına ilişkin işlemlerin tamamlanmasına, sonra da
1978 yılı programının yürürlüğe konmasına zamanın yetmiyeceği anlaşıldığından
Millet Meclisinin 27/2/1978 günündeki birleşiminde, Bütçe Yasası tasarısının
16. maddesine iptali istenen fıkra eklenmiştir. Eklenen
bu fıkra ile, 1978 yılı Bütçesinin Uzun Dönemli Plânla ve yıllık programla
bağlantısını sağlamak amacının güdüldüğü, ancak 91 sayılı Yasanın plân ve
yıllık programlarla ilgili hükümlerine uyulmak suretiyle sorunun çözümüne
yetecek zaman olmadığından, 1978 yılının Dördüncü Beş Yıllık Dönemden
çıkartılarak daha önce yasama meclislerinin onayından geçmiş bulunan ve
süresini 31/12/1977 gününde bitirmiş olan Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânının
temel hedeflerine ve stratejisine dayalı yıllık bir programa bağlanması yolunun
tutulduğu anlaşılmaktadır. Böylece 1978 yılı, Üçüncü Beş Yıllık Plânla Dördüncü
Beş Yıllık Plân arasında bir ara yıl durumuna sokulmuş ve Üçüncü Beş Yıllık
Plân döneminin 1977 yılının bitiminde sona eren temel hedefleri ve stratejisi,
1978 Bütçe Kanununun bu hükmüyle, 1978 yılına kadar uzatılmıştır. Bu
açıklamanın ortaya koyduğu durum şudur : 30/9/1960
günlü, 91 sayılı Yasa, plânın ana hedeflerini ve stratejisinin saptanması, Uzun
Dönemli Plânın hazırlanması ve onaylanması, yıllık programların yapılması için
belli yöntemler ve kurallar koymuş bulunmaktadır. " Dördüncü
Beş Yıllık Kalkınma Plânı, yukarıda belirtilen nedenlerle zamanında yürürlüğe
giremediğinden ona dayanılarak yapılması gereken 1978 yılı programı için, 91
sayılı Yasadaki yöntem ve kurallar yerine, 1978 yılı Bütçe Yasasının 16.
maddesinin iptali istenen üçüncü fıkrası hükmü ile, süresi biten Üçüncü Beş
Yıllık Plânın ana hedefleri ve stratejisinin esas alınması gibi, bu yıla özgü
özel bir yöntemin uygulanması kabul edilmiştir. Bu
duruma göre çözümü gereken sorun; niteliği böylece belirtilen sözkonusu hükmün
Bütçe Yasalarına konulmasının, Anayasa kurallarına uygun olup olmadığının
saptanmasından ibaret bulunmaktadır. Konunun
açıklık kazanabilmesi için önce, "kanun" ve "Bütçe Kanunu"
kavramlarının Anayasa kuralları açısından incelenmesi ve değerlendirilmesi
gerekmektedir. Anayasanın
değişik 64. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini
göstermektedir. Maddenin ilk fıkrasında (kanun koymak, değiştirmek ve
kaldırmak) ve (Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve
kabul etmek) işleri bu yetkiler arasında sayılmaktadır. Görüldüğü
gibi Anayasa (kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak) işi ile (bütçe kanun
tasarılarını görüşüp kabul etmek) işini ayrı nitelikte yetki alanları
saydığından değişik biçimde belirlemek ve adlandırmak yolunu seçmiştir. Böylece
bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan Anayasa ilkesi karşısında; bir
yasa hükmünün, ancak aynı nitelikteki bir başka yasa hükmü ile
değiştirilebilmesinin veya kaldırılabilmesinin mümkün olabileceğini, bunun gibi
bütçe yasaları hükümlerinin değiştirilmesinin veya kaldırılmasının da aynı
biçimde hazırlanmış ve kabul edilmiş bulunan bütçe yasası değişiklikleriyle
mümkün olabileceğini kabul etmenin zorunlu olduğu, doğal olarak ortaya
çıkmaktadır . Buna
göre, bir yasa hükmünün bütçe yasası ile veya bir bütçe yasası hükmünün genel
anlamdaki bir yasa hükmü ile değiştirilmesine veya kaldırılmasına Anayasa
ilkelerinin olanak tanımadığı kolayca anlaşılmaktadır. Öteyandan
Anayasa, 91., 92., 93. ve 94. maddelerinde, yasa tasarı ve teklifleri ile bütçe
yasası tasarılarının Büyük Millet Meclisine sunulmalarını, orada görüşülüp
kabul edilmelerini ve Cumhurbaşkanınca yayınlanarak yürürlüğe konulmalarını
değişik yöntem ve kurallara bağlamıştır. Anayasanın
91. maddesine göre yasa önermeye Bakanlar Kurulu ile Türkiye Büyük Millet
Meclisi Üyeleri yetkili bulunduğu halde Bütçe Yasası tasarıları yalnız Bakanlar
Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulabilir. Anayasanın
92. maddesine göre yasa tasarı ye tekliflerinin önce Millet Meclisinde, sonra
da Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi; Meclislerde değişik
sonuçlara varılmışsa her iki Meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek eşit
sayıdaki üyelerden kurulu karma komisyonda görüşüldükten sonra işin Millet
Meclisinde kesin sonuca bağlanması gerekmektedir. Millet Meclisinde ve Cumhuriyet
Senatosundaki oylamalarda aranacak yeter sayılar, çeşitli olasılıklar gözönünde
bulundurularak maddede belirlenmektedir. Anayasanın 85. maddesine göre
Meclislerde tasarıyı inceliyen komisyonların, grupları bulunan siyasî
partilerin kuvvetleri oranına göre kurulması gerekmektedir. Bu kurallara uygun
olarak yasalaşan ve yayınlanmak üzere kendisine gönderilen metinleri
Cumhurbaşkanının on gün içinde yayınlaması da 93. maddenin gereği
bulunmaktadır. Aynı madde, Cumhurbaşkanına, uygun bulmadığı yasaları, bir daha
görüşülmek üzere, gerekçesini göstermek kaydiyle, on gün içinde Türkiye Büyük
Millet Meclisine geri gönderme yetkisi vermekte, T.B.M. Meclisinin yine kabulü
halinde yayınlanma zorunluğunu koymaktadır . Buna
karşılık Bütçe Yasası tasarıları için Anayasada değişik bir yöntemin kabul
edildiği görülmektedir. Gerçekten,
Anayasanın 94. maddesine göre Bütçe Yasası tasarısı önce, otuzbeş
milletvekilinden ve onbeş C. Senatosu üyesinden kurulu, elli kişilik bir Karma
Komisyona verilir. Karma komisyonun kuruluşunda iktidar grubuna ve gruplarına
en az otuz üyelik verilmek koşuluyla siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsilinin gözönünde tutulması gerekir. Karma
Komisyonca kabul edilen metin, önce C. Senatosunda, sonra tekrar Karma
Komisyonda, sonra da Millet Meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerin genel kurullarında, bakanlık ve daire
bütçeleriyle katma bütçeler üzerindeki düşüncelerini ancak her bütçenin tümü
görüşülürken açıklayabilirler; bölümler ve değişiklik önergeleri, ayrıca
görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri, bütçe yasası tasarılarının genel kurullardaki görüşülmesi sırasında
gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar. Görüldüğü
gibi Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri ve dolayısıyla Meclisler, bütçe
yasası tasarılarının görüşülmesinde ve kabulünde öteki yasa tasarı ve
tekliflerinde olduğu gibi tam bir serbestlik içinde değildirler. Bir takım
sınırlamalarla bağlıdırlar. Öteyandan,
Anayasanın 93. maddesi, yayınlanmak üzere kendisine gelen bütçe kanunlarını bir
daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderebilme
yetkisini Cumhurbaşkanına vermemiş, açık bir hükümle bunu yetki dışı
bırakmıştır. Buraya
kadar yapılan açıklamalardan doğal olarak çıkarılacak sonuç, Anayasanın
birbirinden tümüyle ayrı düzenlediği bu değişik yasama yöntemlerinden ve
biçimlerinden belli birisine göre oluşturulmuş bir yasama belgesinin
değiştirilmesinin veya kaldırılmasının da ancak aynı yöntemlerden ve yollardan
geçilerek sağlanabileceğidir. Hukukun genel kuralları da, hukuk alanında
geçerli olan ve niteliğine göre değiştirilmesine veya kaldırılmasına da engel
bulunmayan herhangi bir belgenin değiştirilmesinin veya kaldırılmasının,
tersine bir hüküm olmadıkça veya yetkili bir mahkeme kararı bulunmadıkça, o
belgenin hazırlanmasında ve geçerli hale gelmesinde uygulanmış bulunan yol ve
yöntemlerden geçirilmek suretiyle mümkün olabileceği doğrultusundadır. Bu
duruma göre bir yasa hükmünün, malî yıl gibi geçici bir süre için bile olsa,
Bütçe Yasası ile değiştirilmesine veya kaldırılmasına olanak bulunmadığı gibi
öteki yasalarda da bütçe ödeneğine ilişkin hükümlerin yer alması aynı
nedenlerden ötürü olanaksız olduğundan her iki hale de uymayan bir hüküm,
Anayasa'nın açıklanan 92., 93. ve 94. maddelerine aykırı olur. "Kanun"
ve "Bütçe Kanunu" kavramlarının nitelikleri konusundaki bu
açıklamaların ışığı altında iptali dava edilen hükmün Anayasa kuralları
açısından incelenmesine gelince : Konu
Anayasa'nın 126. ve 129. maddeleri ile doğrudan ilgili bulunduğundan
incelemenin bu maddeler açısından yapılması gerekmektedir. l-
Anayasa'nın 126. maddesi açısından inceleme : Anayasa'nın
bütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının son tümcesinde "Bütçe
Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" kuralı
yer almaktadır. Buradaki "bütçe ile ilgili hüküm" deyimi üzerinde
kısaca durulması yerinde olacaktır. Anayasa
tasarısının Temsilciler Meclisindeki görüşülmesi sırasında kural üzerindeki
görüşmeler sonunda yapılan bir değişiklik, konuyu gereği gibi aydınlatacak
niteliktedir. Anayasa
tasarısında bu kural, "Bütçe Kanununa malî hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." biçiminde iken Temsilciler Meclisindeki birinci görüşme
sırasında bir üye "malî hükümler" deyimi üzerinde durarak, erek,
bütçe uygulamasıyla ilgili olmayan konuların bütçe kanunlarında yer almaması
olduğuna göre, deyimin ereği karşılamadığını ileri sürmüş ve komisyondan açıklama
istemiştir. Komisyon bu konuda bir açıklama yapmadan, öteki görüşleri de
gözönünde bulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yeniden düzenlerken
"malî hükümler" deyimini, "bütçe ile ilgili hükümler"
olarak düzeltmiş ve madde Temsilciler Meclisinde böylece kabul edilmiştir. Şu
duruma göre Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında yer alan "Bütçe ile
ilgili hükümler" deyimini, malî nitelikte hüküm anlamına değil, bütçenin
uygulanmasiyle ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya, yasa konusu olabilecek
yeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında açıklayıcı ve içeriği açısından da
sadece bir malî yılı ilgilendirici nitelikte hükümler olarak düşünmek zorunluğu
vardır. Şurasının
da gözönünde bulundurulması yerinde olur : Bir
kuralın, bütçeden harcamayı gerektirir veya bütçeye gelir getirir nitelikte
bulunması, onun 126. maddede öngörülen "bütçe ile ilgili hükümler"
den sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen her yasada harcamalara yol açabilecek
bir veya birçok hükümler bulunabilir. Keza her vergi yasası bütçeye belli bir
kaynaktan gelir sağlar. Bütçe yasalariyle öteki yasalar arasındaki bu (gelir
gider) ilişkisinin, sözkonusu yasaların, 126. maddede yer alan "Bütçe ile
ilgili hüküm" deyiminin kapsamı içinde sayılmasına olanak verdiği kabul
edilecek olursa bütün bu yasaların, sözgelimi tarım, orman, eğitim, savunma,
sağlık ve benzeri kamu hizmetlerini düzenleyen pek çok yasanın gidere veya
gelire ilişkin hükümlerinin, tüm vergi yasalarının, "Bütçe ile
ilgili" sayılarak değiştirilmeleri veya kaldırılmaları için bütçe yasalarına
hüküm konulmasına gidilebilir. Keza personel yasaları, Devlet alım satım
işlerini düzenleyen yasalar gibi bütçeye doğrudan doğruya veya dolaylı etkisi
ve ilgisi ağır basan yasaların ve özellikle bütçenin hazırlanması, Yasama
Meclislerine sunulması, uygulanması ve denetlenmesiyle ilgili hükümleri
düzenleyen yasaların (Örneğin Genel Muhasebe Kanunu) nun da Bütçe yasalarına
konulacak hükümlerle değiştirilmeleri mümkün görülebilir. Oysa
bu yasaların bütçe ile olan ilgilerinin Anayasa'nın 126. maddesinde öngörülen
ve yukarıda açıklanan nitelikte olmadığı meydandadır. Bu yasalar yasa koyucunun
belli alanlarda ve bütçelerden tümüyle değişik yöntemlerle oluşturduğu yasal
düzenlemelerdir. Uzun
dönemli planların ve yıllık programların nasıl hazırlanacağına, hangi sürelerde
tamamlanarak hangi yetkili kurulların onaylariyle yürürlüğe konulacağına
ilişkin esaslar ve yöntemler 30/9/1960 günlü, 91 sayılı Devlet Planlama
Teşkilâtının Kurulması Hakkındaki yasayla ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Bu
hükümler yeni bir yasayla değiştirilinceye değin sürekli biçimde uygulanma
durumundadır. Yani bunlar hem nitelikleri bakımından, hem de Anayasa'nın 129.
maddesindeki açık kural gereği olarak özel bir yasanın konusunu
oluşturmaktadır. Buna göre sözü geçen yasaya konu olan alanların bütçe
yasalariyle bir yıllık bir süre için değiştirilmelerine olanak yoktur. "Bütçe
ile ilgili hüküm" deyimine dayanarak yasaları, gider veya gelirle veya
bütçe yasalarının hazırlanması veya uygulanmasiyle doğrudan veya dolaylı ilgisi
bulunan hükümlerinin bütçe yasalariyle değiştirilebileceği yolunda bir görüş ve
uygulama, Anayasa'nın yukarıda açıklanan 92. ve 93. maddelerini bu nitelikteki
yasalar açısından işlemez duruma sokar ve Anayasa'nın 94. maddesinde yalnız
bütçe düzenlemelerinin özellikleri gereği ayrıcalıklı olarak öngörülen, pek
sınırlı nitelikteki yönteme, Anayasa koyucunun ereğine aykırı bir genişlik ve
genellik kazandırır. Oysa 126. maddedeki sözü geçen kuralın tek ereğinin, bütçe
yasalarında, bütçe kavramı ile bağdaşmayacak hükümlere yer vermemek olduğunda
kuşku yoktur. Yukarıki
açıklamalara göre iptali istenen hükme 2143 sayılı "1978 Yılı-Bütçe
Kanunu" nun 16. maddesinin üçüncü fıkrasında yer verilmiş olması
Anayasa'nın 126. maddesine açıkça aykırı bulunmaktadır. 2-
Anayasa'nın 129. maddesi açısından inceleme : Maddenin
incelenmesinden de anlaşılacağı gibi planın uygulanmasına ilişkin esasların
düzenlenmesi işinin özel bir kanuna konu yapılması, sözü geçen maddenin ikinci
fıkrasında açık ve seçik biçimde belirtilmiştir. Anayasa'da "kanun"
sözcüğü ile adlandırılan yasama belgesinin, "Bütçe Kanunu" olmadığı
ise yukarıda ayrıntılı biçimde anlatılmıştır. Yıllık
kalkınma programlarının da uzun dönemli planın bir yıla ilişkin dilimini
oluşturduğu ve o yıl içindeki uygulanma esaslarını düzenlediği bilinen bir
gerçektir. Şu
duruma göre yıllık kalkınma programlarının hazırlanmasına, onaylanmasına ve
yürürlüğe konulmasına ilişkin esasların özel bir yasayla düzenlenmesi
Anayasa'nın 129. maddesinin buyurduğu bir zorunluktur. 334 sayılı Anayasa'dan
önce yürürlüğe girmiş olan 91 sayılı Yasa da konuyu bu anayasal zorunluğa uygun
biçimde önceden düzenlemiş bulunmaktadır. 91
sayılı Yasanın 12. -14. maddeleri gereğince ekonomik ve sosyal hedeflerle
politikaların saptanmasına esas olacak hususlar, yani plân stratejisi,
kararlaştırıldıktan ve buna uygun olarak uzun dönemli plan hazırlanarak
onaylanmak suretiyle yürürlüğe konulduktan sonra bu plânın bir yıllık dönem
içinde uygulanmasına ilişkin yıllık programın hazırlanmasına geçilir. Bütün bu
işler bütçelerden önce bitirilerek bütçenin hazırlanmasında bu programlardaki
esaslara uyulması gerekmektedir. 1978
Yılı Bütçe Yasasının 16. maddesinin iptali istenen üçüncü fıkrası, 1978
yılından başlaması gereken Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı henüz yürürlüğe
konulmadan, süresi bitmiş Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının temel hedefleri
ve stratejisi doğrultusunda yalnız 1978 yılı için program hazırlanabilmesine
yetki vermekte ve bu suretle 91 sayılı Kanunun yıllık programlara ilişkin olan
hükümleri, bu yıla özgü olmak üzere değiştirilerek özel bir yöntemin
uygulanmasını öngörmektedir. Yani 91 sayılı Yasanın kimi hükümleri Bütçe Yasası
ile 1978 malî yılında geçerli olmak üzere değiştirilmekte ve bu suretle,
yasayla düzenlenmesi gereken bir konu, Bütçe Yasası ile ve bir yıllık süre için
düzenlendiğinden Anayasa'nın 129. maddesine aykırı bir durum yaratılmış
olmaktadır. Özetlenecek
olursa; iptali istenen hükme, 2143, sayılı "1978 Yılı Bütçe Kanunu"
nun 16. maddesinin üçüncü fıkrasında yer verilmiş olması, yukarıda l ve 2
sayılı bentlerde açıklanan nedenlerle Anayasa'nın 126. ve 129. maddelerine
aykırı olduğundan sözügeçen fıkra hükmünün iptal edilmesine karar verilmelidir. Ahmet
H. Boyacıoğlu, Rüştü Aral, Hüseyin Karamüstantikoğlu ve Bülent Olcay bu görüşe
katılmamışlardır. V-
SONUÇ : "Millet
Meclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı Plan Kararı ile onaylanmış bulunan, Uzun
Dönemli Kalkınmanın ve Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının, temel hedefleri ve
stratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar Kurulu
yetkili kılınmıştır" biçimindeki hükmün, 28/2/1978 günlü, 2143 sayılı
"1978 Yılı Bütçe Kanunu"nun 16. maddesinde yer almasının Anayasa'nın
126. ve 129. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline, Ahmet H. Boyacıoğlu,
Rüştü Aral, Hüseyin Karamüstantikoğlu ve Bülent Olcay'ın karşıoylariyle ve
oyçokluğuyla; 21/12/1978
gününde karar verildi. Başkan Şevket
  Müftügil Başkanvekili Ahmet
  H. Boyacıoğlu Üye Muhittin
  Gürün Üye Lütfi
  Ömerbaş Üye Ahmet
  Erdoğdu Üye Osman
  Tokcan Üye Rüştü
  Aral Üye Ahmet
  Salih Çebi Üye Muammer
  Yazar Üye Nihat
  O. Akçakayalıoğlu Üye Nahit
  Saçlıoğlu Üye Hüseyin
  Karamüstantikoğlu Üye Kenan
  Terzioğlu Üye Necdet
  Darıcıoğlu Üye Bülent
  Olçay KARŞIOY
YAZISI İptal
istemine konu olan hükmün Anayasa'ya uygunluğunun denetiminde, öncelikle
üstünde durulması gereken durum, 3. Beş Yıllık Kalkınma Plânının 1977 yılında
sona ermiş bulunmasıdır. Yeni Beş Yıllık Plânın da yasal süresi içinde
yürürlüğe konulamaması nedeniyle, 1978 yılı Bütçe Yasası Tasarısının Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi döneminde Bütçe uygulamasına dayanak olacak
bir beş yıllık plân ve doğal olarak da bu plâna göre hazırlanmış yıllık program
bulunmamaktadır. Öyle anlaşılmaktadır ki, Yasama Organı, yeni beş yıllık plânın
Bütçe Yasasından önce yürürlüğe konulmasının olanak dışı bulunması karşısında,
hiç olmazsa bütçe uygulamasının bir program esaslarına uygun biçimde
yapılmasını sağlamak amacıyla, beş yıllık plâna dayanmayan ancak süresini tamamlamış
bulunan eski plânın temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda, 1978 yılına
özgü bir program hazırlama yetkisini, iptali istenen hükümle Bakanlar Kuruluna
vermeyi yeğlemiştir. Anayasa'ya
uygunluk denetiminde, bu durum, yani iptal konusu hükümle hazırlanması
öngörülen 1978 yılı programının yürürlükteki bir beş yıllık planın uygulanması
amacıyla çıkarılmasının söz konusu olmadığı, çünkü Bütçe Yasasının çıkarıldığı
tarihte beş yıllık Plân bulunmadığı olgusu gözden uzak tutulmamalıdır. Soruna
bu açıdan bakıldığında, iptali istenen hükmün Anayasa'nın ilgili maddeleri
karşısındaki durumu aşağıdaki biçimde1 irdelenebilir : a)
Anayasa'nın 129. maddesi yönünden inceleme : Anayasa'nın bu maddesinin ikinci
fıkrasında "Devlet Plânlama Teşkilâtının kuruluş ve görevleri, plânın
hazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde
gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini
sağlayacak tedbirler"in özel yasayla düzenlenmesi buyurulmuştur. 129.
Maddenin söz konusu fıkrasında düzenlenmeleri özel yasaya bırakılan bütün
konular "Beş Yıllık Kalkınma Plânı", başka deyişle "Uzun Vadeli
Plân "la ilişkili ve ona özgü konulardır. Nitekim bu konuları düzenleyen
30/9/1960 günlü, 91 sayılı "Devlet Plânlama Teşkilâtının kurulması
Hakkında Kanun" ile 16/10/1962 günlü, 77 sayılı "Uzun Vadeli Planın
Yürürlüğe Konulması ye Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun", getiriş
amaçları gereği, bütün hükümleriyle uzun vadeli plan ve bunun uygulanmasına
özgü bir kapsam ve içeriktedirler. Yıllık programların hazırlanmasına ilişkin
hüküm yalnızca 91 sayılı Yasanın 15 inci maddesinde yer almakta, ancak bu hüküm
de uzun vadeli plânın uygulanması konusunu düzenlemek amacıyla ve programın
ancak bir plâna dayalı olabileceği temel düşüncesiyle getirilmiş bulunmaktadır.
Gerek bu yasada, gerekse 77 sayılı yasada uzun vadeli plân yürürlükte değilken
yıllık program hazırlanması öngörülmüş olmayıp, Anayasa'nın 129. maddesinin
ikinci fıkrası hükmüne dayanan her iki yasada da, böyle bir durumun öngörülmesine
kanımızca olanak da yoktur. Bu
durum karşısında, uzun vadeli plândan yoksun kalan bir bütçe yılına özgü
olarak, altında bir plân bulunmayan yıllık programı hazırlama yetkisini
Bakanlar Kuruluna veren iptal konusu hükmü, adı geçen 91 ve 77 sayılı yasaların
ve Anayasa'nın 129. maddesinin kapsamı içinde düşünmeye olanak yoktur. Bu
hüküm, eylemsel zorunluklarla ortaya çıkmış, kendine özgü nitelikte bir sorunu
çözümlemeyi amaçlamaktadır. Uzun vadeli bir plânın uygulanmasına ilişkin
olmadığı için, Anayasa'nın 129. maddesinin "özel yasa" ile
düzenlemesini buyurduğu konuların kapsamına girmemekte, yine bu hükmün, uzun
vadeli plânın hazırlanması ve uygulanmasına özgü hükümleri içeren 91 ve 77
sayılı Yasalara eklenmesine de adı geçen yasaların Anayasa'ya dayanan sınırlı
nitelikleri elverişli bulunmamaktadır. İptali
istenen hükmün, Anayasa'nın 129. maddesinin ikinci fıkrası gereği ancak bir
"özel yasa" da yer alabileceği yolundaki çoğunluk görüşüne bu
nedenlerle katılamıyoruz. b)
Anayasa'nın 126. maddesi yönünden inceleme : Yukarda, Anayasa'nın 129. maddesi
yönünden belirtilen görüşümüzün bir sonucu da, iptal konusu hükmün genel
anlamda bir yasa, yani bütçe yasası olmayan bir yasa içinde yer almasına
anayasal zorunluk bulunmadığıdır. Bu
sonuca ek olarak, Anayasa'nın 126. maddesi yönünden incelenmesi gereken ikinci
konuyu da, sözü geçen Anayasa maddesinin son fıkrasında yer alan "Bütçe
Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz"
tümcesine aykırılık bulunup bulunmadığı sorunu oluşturmaktadır. Anayasa
Mahkemesinin çeşitli kararlarında açıklandığı gibi, "bütçe ile ilgili
hükümler" deyimi, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı
kolaylaştırıcı ya da yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak koşulu
ile açıklayıcı ve içeriği açısından da yalnız bir akçalı yılı ilgilendirici
hükümler anlamına gelmektedir. Yukarıda
belirtildiği gibi, iptal istemine konu olan hüküm, uzun vadeli plânın yokluğu
nedeniyle bütçe uygulamasını programsız bırakmamak için Bütçe Yasasına
konulmuştur. Kanımızca, programlı bütçe düşüncesinin sonucu olarak getirilen ve
gerek bütçe ile organik bağlantısı, gerekse Bütçe Yasasına bağlı yürürlük
süresi yönünden tümüyle bütçeye özgü bir varlığı bulunan bu hükmü
"bütçenin uygulanması ile ilgili" ya da "uygulamayı
kolaylaştırıcı" veya "yalnız bir akçalı yılı ilgilendirici"
saymamaya da olanak yoktur. Belirtilen
bu nedenler karşısında, iptal istemine konu olan hükmün Anayasa'ya aykırı
bulunmadığı düşüncesiyle çoğunluk görüşüne karşıyız. Başkanvekili Ahmet
  H. Boyacıoğlu Üye Bülent
  Olçay KARŞIOY
YAZISI Dava
1978 yılı Bütçe Kanunun tümüne değil, Bakanlar Kuruluna Üçüncü 5 Yıllık
Kalkınma plânının temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda 1978 yılı
programını hazırlama yetkisini veren 16. maddesinin Üçüncü fıkrasının iptaline
yönelmiş bulunmaktadır. Sözü
edilen üçüncü fıkra hükmüyle kalkınma plânının hazırlanması ve düzenlenmesi ile
ilgili yasalara aykırı davranıldığı ileri sürülemez. Zira bütçeden önce
hazırlanmış bir kalkınma planı ve yıllık program yoktur. 91 sayılı Kanun 15.
maddesinin 2. fıkrası hükmü, bütçenin onanmasından önce yapılmış bir yıllık
program bulunması halinde bütçenin bu yıllık programa uygun olmasını zorunlu
kılmaktadır. Dava ise, Bütçe kanununun tümüne değil, 16. maddesinin üçüncü
fıkrasına karşıdır. Bütçenin kabulünden önce yıllık program bulunmadığına göre,
bütçenin yıllık programa uygunluğundan sözedilmiyeceği gibi 3 ve 4 üncü beş
yıllık kalkınma plânı dönemleri arasındaki, ara yıl için, bağımsız bir yıllık
proğram düzenlenmesini önleyen kanun hükmü de bulunmamaktadır. Bütçe Kanununun
iptal konusu hükmü olmasa da, hükümet yıllık program yapmak olanak ve yetkisine
sahiptir. Zira 91. sayılı Kanunun 15. maddesinin birinci fıkrası yıllık program
yapılması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki vermektedir. Bütçe Kanunun iptali
istenen hükmü, Bakanlar Kurulunun salt yetkisini üçüncü beş yıllık kalkınma
plânının temel hedefleri ve stratejisi doğrultusunda kısıtlamış bulunmaktadır. Diğer
taraftan kalkınma plânları, yıllık programlarla bütçeler ve bu arada genel
bütçe bir bütün oluştururlar. Bunlar biribirleriyle sıkı sıkıya ve iç içe
birbirlerine bağlıdırlar. 1973 yılından itibaren genel bütçenin "program
bütçe" olarak hazırlandığı bilinmektedir. Kalkınma plânı, basit bir
şekilde gelecekte belli bir dönemde neler yapılacağının önceden belirlenmesi ve
kararlaştırılması biçiminde tanımlanabilir. Bütçelerde tıpkı kalkınma plânı
gibi ve fakat daha kısa bir süre içinde neler yapılacağını gösteren bir
kanundan ibarettir. Bütçeler Kalkınma Planının bütçeye akseden kısmının parasal
ifadesidir. Bütçe genel olarak plânın finansman kaynağıdır. 77 sayılı Kanunun
Cumhuriyet Senatosunda görüşülmesi sırasında hükümet adına yapılan
konuşmalarda, "....... planda öngörülen her iş, her teklif her tedbir, her
hüküm ya bir kanuna bağlanacaktır, veya Bakanlar Kurulunda görüşülüp
halledilecektir. Plânda mevcut şeyler ya bütçe kanununa aksedecektir, ya vergi
kanunlarına aksedecek, ya eğitim kanunlarına aksedecek, Bayındırlık Kanununa
aksedecek, mahallî idareler mevzuatına aksedecektir." denilmek suretiyle
plânla bütçeler arasındaki sıkı bağlar dile getirilmiştir. Bütçe ile Kalkınma
plânı arasındaki bu sıkı bağ, bütçeye kalkınma plânı ve programı ile ilgili
hükümler konulmasının, bütçe ile ilgili hüküm konmasından başka bir anlama
gelmediğini ortaya koymaktadır. Öte
yandan bütçelerin kabulündeki yöntem ile (Anayasa Md. 94), kalkınma plânlarının
kabulündeki yöntem (77 sayılı Kanun madde 2) ana hatları ile biribirlerine
benzemekte ve ikisi de Millet Meclisi ve Senatoca karara bağlanmaktadır.
Bunlardan bütçe, kanunla yürürlüğe konur. Plân, plân kararı ile yürürlüğe
konur. Biri kanun diğeri karardır. Bir kanunla, bir kararda yani kalkınma plânı
ve programlarda yer alacak konulara yön verilmesinde Anayasaya aykırılıktan
sözedilemez. Bütçe kanunu ile yürürlükteki bir kanun hükmü iptal
edilmemektedir. Yukarıki
nedenlerle itirazın kabulü yolundaki çoğunluk kararına karşıyım. Üye Ali Rüştü Aral KARŞIOY
YAZISI 1/3/1978
günlü, 16215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 28/2/1978 günlü, 2143 sayılı
1978 Malî Yılı "Bütçe Kanununun 16. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan
"Millet Meclisinin 26/10/1972 gün ve 5 sayılı Plân kararı ile onaylanmış
bulunan, uzun dönemli kalkınmanın ve üçüncü beş yıllık kalkınma plânının, temel
hedefleri ve stratejisi doğrultusunda 1978 yılı programını hazırlamaya Bakanlar
Kurulu yetkili kılınmıştır." hükmünün iptali istenilmiştir. 9/7/1961
günlü, 334 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 41. maddesinin ikinci
fıkrası uyarınca iktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla
gerçekleştirmek; bu maksatla, millî tasarrufu artırmak, yatırımları toplum
yararının gerektirdiği önceliklere yöneltmek ve kalkınma plânlarını yapmak Devletin
ödevidir. Anayasa'nın
126. maddesinin birinci fıkrasında Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır."
hükmüne yer verilmiş, ikinci fıkrasında da "Kanun, kalkınma plânları ile
ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre
ve usûller koyabilir." denilmiş, üçüncü fıkrasında ise "Genel ve
katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz." kuralı
konulmuştur. Anayasa'nın
129. maddesinde "iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma plâna bağlanır.
Kalkınma bu plâna göre gerçekleştirilir. Devlet
plânlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, plânın hazırlanmasında, yürürlüğe
konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve plânın
bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler özel
kanunla düzenlenir." ilkesi öngörülmüştür. Plânla
ilgili hususlar 16/10/1962 günlü, 77 sayılı Uzun Vadeli Plânın yürürlüğe
konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun" ile 30/9/1960 günlü, 91
sayılı "Devlet Plânlama Teşkilâtının Kurulması Kanunu" nun 10-16.
maddelerinde düzenlenmiştir. 91
sayılı Yasanın 13. maddesinde uzun vadeli plânın yapılması, 14. maddesinde uzun
vadeli plânın kabulüne ilişkin hükümler yer almış bulunmaktadır. Aynı
Yasanın yıllık programların hazırlanması ve kabulünü düzenleyen 15. maddesinde
de yıllık programların Plânlama Merkez Teşkilâtınca hazırlanarak Yüksek
Plânlama Kuruluna sevk edileceği, bu kurulun proğramları inceleyerek bir
raporla Bakanlar Kuruluna sunacağı, Bakanlar Kurulunda kabul edilen yıllık
programların kesinleşeceği, yıllık programların, bütçe ile iş programlarından
evvel hazırlanacağı, bütçelerle programlarının hazırlanmasında, Plânlama
Teşkilâtının yıllık programları ile kabul edilmiş olan esaslara uyulacağı,
anılan 15. maddenin gerekçesinde de ".......bütçe hazırlanırken yıllık
programlara uygunluğuna dikkat edilmesi gerekir." denilmek suretiyle plân,
program ve bütçenin uyması zorunlu sıra belirlenmiştir. Yasaların
Cumhurbaşkanınca yayımlanması konusunu hükme bağlayan Anayasa'nın 93.
maddesinde bulunmayan yasaların Türkiye Büyük Millet Meclisine geri
gönderilmesi işleminin "Bütçe Kanunları ve Anayasa" hakkında
uygulanmayacağı belirtilmiştir. Anayasa'nın
93. maddesinde uygun bulunmayan yasaların Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri,
bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında gider
artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar." İptali
istenilen 2143 sayılı, 1978 yılı Bütçe Yasasının 16. maddesinin üçüncü
fıkrasının, Anayasa'nın 126. maddesinin üçüncü fıkrasındaki "Bütçe
Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."
kuralına aykırı bir yönü bulunup bulunmadığı, sözü edilen 16. maddede üçüncü
fıkraya yer verilmemiş olması halinde, 77 ve 91 sayılı Yasalara göre 1978 yılı
programını Bakanlar Kurulunun Yasama Meclislerine sevk edip edemiyeceği,
yönleri üzerinde durulmak gerekir. Millet
Meclisince, 26/10/1972 günlü, 5 sayılı plân kararı ile onaylanmış bulunan
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plânının süresi 1977 yılında bitmiştir. Bu nedenle
üçüncü Beş Yıllık Plânın 1978 yılında varlığından söz edilemez. Bakanlar
Kurulunca 91 sayılı Yasa hükümlerine göre 1978 yılı programının Türkiye Büyük
Millet Meclisine gönderilmesi olanak içinde idi. Bu durumda, Bütçe Yasasının
16. maddesiyle yetki verilmesine gerek bulunmamaktadır. Yetkiden söz edilmeden
de bu programın hazırlanıp Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmesine yasal bir
engel bulunmamakta idi. Kaldı ki, plânın kanun olmadığı Anayasa Mahkemesinin
12/3/1971 günlü, 13776 sayılı Resmî Gezete'de yayımlanan 23, 24, 25/10/1969
günlü, 1967/41 -1969/57 sayılı kararında belirtilmiştir. O halde, 16. maddenin
üçüncü fıkrasının Anayasa Mahkemesinin 15/9/1976 günlü, 15708 sayılı Resmî
Gazete'de yayımlanan, yasaların bütçe yasası ile değiştirilemeyeceğine,
kaldıralamayacağına, o yasalarda bütçe ile ilgili ödenek hükümlerinin yer
alamayacağına ilişkin 10/6/1976 günlü, 1976/23 -1976/33 sayılı kararında
belirtildiği gibi, Anayasa'nın 94. maddesinin son fıkrasına uymadığı da ileri
sürülemez. Bu bakımdan iptali istenen fıkranın Anayasa'nın 126. maddesinin son
fıkrasına aykırı olduğu görüşü benimsenemez. Anayasa'nın 93. maddesinde Türkiye
Büyük Millet Meclisince kabul edilen yasalarla ilgili işlemi belirleyen yetki
de sınırlanmış sayılamaz. Sırası gelmiş iken şu yöne değinmek yerinde olur.
Bütçe Yasasının 16. maddesinde Bakanlar Kuruluna tanınan yetkinin 91 sayılı
Yasanın 15. maddesini değiştirin nitelik taşıdığı, en uygun yolun 91 sayılı
Yasaya geçici bir hüküm eklenmesi olduğu savı da, yukarıdan beri yapılan
açıklamalar karşısında yerinde değildir. Bütçe
yasalarına başka yasalarla ilgili olarak konulan hükümlerin Anayasa'nın 126.
maddesine aykırılık teşkil ettiği nedeni ile Anayasa Mahkemesince iptali yoluna
gidilmiştir. (Örneğin, 27/2/1976 günlü, 1940 sayılı "Vakıflar Genel
Müdürlüğü Bütçe Kanunu"nun 11. maddesi hükmü Anayasa'nın 64., 92., 93.,
94. ve 126. maddelerine aykırı görülerek iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesinin
22/12/1977 günlü, 1977/119-1977/146 sayılı kararı, Resmî Gazete 2/2/1978 günlü,
16187). Anayasa Mahkemesinin bu doğrultudaki kararları tamamiyle doğrudur.
İptallerinin nedeni bir yasa hükmünün değiştirilmesi, gider artırıcı veya azaltıcı
kuralların getirilmesidir. İptali istenen 16. maddenin üçüncü fıkrası diğer
yasalarla ilgili ödenek artırıcı veya azaltıcı bir nitelik taşımamaktadır.
Anılan fıkranın Bütçe Yasasını etkileyici bir yönü yoktur, böyle olunca,
Anayasa'nın 126. maddesine aykırılıktan da söz edilemez. Yukarıdaki
açıklamalar karşısında 2143 sayılı "1978 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun
16. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali gerekmez. Bu nedenle çoğunluk görüşüne
karşıyım. Üye Hüseyin Karamüstantikoğlu