ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1978/65 Karar Sayısı:1979/27 Karar Günü:12/6/1979 Resmi Gazete
tarih/sayı:18.1.1980/16873 İPTAL DAVASINI AÇAN: Adalet Partisi Cumhuriyet Senatosu Grubu. İPTAL DAVASININ KONUSU : 26/9/1978 günlü, 2171 sayılı "Kamu
Yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve Savurganlığı
Önlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik ve Malî Önlemler Hakkında Yetki
Kanunu"nun, Anayasanın 5., 58., 61., 64., 85. ve 86. maddelerine aykırı
olduğu öne sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir. II. YASA METİNLERİ : A) Anayasaya aykırılığı öne sürülerek tümüyle iptali istenen
26/9/1978 günlü, 2171 sayılı Yasa, 29/9/1978 günlü, 16419 sayılı Resmî
Gazete'de yayımlarları metne göre şöyledir : Kamu Yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve Savurganlığı Önlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik ve
Mali Önlemler Hakkında Yetki Kanunu Kanun No : 2171 Kabul Tarihi: 26/9/1978 Amaç: MADDE 1. - Kalkınma plânı ile yıllık programın uygulanmasında
ortaya çıkan darboğazları gidermek, ekonominin iç ve dış dengesini gözetmek,
dış kaynaklara bağımlılığı azaltmak, yatırımları hızlandırmak, kamu yönetiminde
etkinlik ve verimliliği sağlamak ve tutumluluğu özendirmek savurganlığı önlemek
üzere Bakanlar Kuruluna kanun gücünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir. Kapsam : MADDE 2. - Bu Yetki Kanununa göre çıkarılacak kararnameler : a) Kaynakların verimli kullanımı ve kamu hizmetlerinde
etkinliğin artırılması yönünde düzenlemeler getirilmesi; Özellikle belli bir
kamu fonu ile en fazla mal ve hizmet sağlanması, mal ve hizmetlerin en az
bedelle elde edilmesi, programlanmış hizmetlerin süresinde gerçekleştirilmesi
ve doğabilecek kapasite fazlalarının diğer kamu kuruluşlarında
değerlendirilmesi ilkelerinin özendirilmesi ve sorumluluklara bağlanması, b) Kamu harcamalarının tutumluluk anlayışı içinde yürütülmesi ve
savurganlığın önlenmesi amacıyla, ödeneklerin gerçek gereksinmelere göre ve
yerinde kullanılması ilkelerine etkinlik kazandırılması, c) İlgili yasalarda öngörülmüş belli parasal sınırların,
işlemleri ağırlaştırıcı ve israfa yol açıcı etkilerinin ortadan kaldırılması ve
bütçe kanunlarının uygulanmasına işlerlik kazandırılması, d) Hazine ile kamu idare ve kuruluşları arasındaki parasal
ilişkilerde tıkanıklıkların giderilmesi, e) Kalkınma plânlarının ekonomik ve sosyal amaçları
doğrultusunda, genel ekonomik koşullara göre toplam üretim ve tüketimin
dengelenmesi amacıyla fiyatlarda istikrarı sağlayacak yönde önlemler alınması. İle ilgili olarak 5 inci maddede yer alan konuları kapsar. İlkeler : MADDE 3. - Bakanlar Kurulu l inci madde ile verilen yetkileri
kullanırken, kalkınma plânında öngörülen ilkelere, özellikle hızlı ve dengeli
kalkınmanın gerçekleştirilmesi amacıyla, darboğazların giderilmesine ve kamu
yönetiminin etkinlik ve verimliliğe yöneltilerek savurganlıktan kurtarılmasına
öncelik verir. Yetki Süresi : MADDE 4. - Bakanlar Kuruluna l inci madde ile verilen yetkiler,
bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl geçerlidir. Yetki Kapsamına Giren Konularla, Kaldırılacak, Değiştirilecek ve
Yeniden Düzenlenecek Hükümler : MADDE 5. - Bu Kanuna göre çıkartılacak kanun gücündeki
kararnameler : a) 26/5/1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun
22, 24, 28, 29, 31, 32, 37, 56, 59, 62, 64, 83, 84, 86 ve 92 nci maddeleri ile
25/1/1965 tarih ve 527 sayılı Gelecek Yıllara Geçici Yüklenmelere Dair Kanunun
l nci maddesi; b) 2/6/1934 tarih ve 2490 sayılı Artırma, Eksiltme ve İhale
Kanununun 2, 5, 7, 14, 16, 19, 25, 27, 36, 37, 41, 46, 50, 60 ve 66 ncı
maddeleri ve 6150 sayılı Kanunla eklenen ek madde; 10/9/1960 tarih ve 79 sayılı
Milli Korunma Suçlarının Affına, Millî Korunma Teşkilât, Sermaye, Fon
Hesaplarının Tasfiyesine ve Bazı Hükümler İhdasına Dair Kanunun 10 uncu maddesi
ile 30/4/1946 tarih ve 4876 sayılı Kanun, c) 10/2/1954 tarih ve 6245 sayılı Harcırah Kanununun 33, 47 ve
49 uncu maddeleri ile 31/7/1970 tarih ve 1322 sayılı Genel Kadro Kanununun 7
nci maddesi; d) 27/6/1963 tarih ve 261 sayılı İhracatı Geliştirmek Amacıyla
Vergilerle İlgili Olarak Hükümetçe Alınacak Tedbirlere İlişkin Kanunun l inci
maddesi ile 14/5/1964 tarih ve 474 sayılı Gümrük Kanununa Bağlı Gümrük Giriş
Tarife Cetvelinin Değiştirilmesi Hakkındaki Kanunun 2 nci maddesi; e) 7/3/1954 tarih ve 6327 sayılı Türkiye Petrolleri Anonim
Ortaklığı Kanununa bir madde eklenmesi hakkındaki 202 sayılı Kanun ile 21/
5/1955 tarih ve 6623 sayılı Türk Hava Yolları Anonim Ortaklığı Kanununun 6 ncı
maddesi; f) 2/2/1941 tarih ve 4060 sayılı Yüzdebeş Faizli Hazine
Tahvilleri İhracına Dair Kanunun, l, 4 ve 9 uncu maddeleri; g) 18/1/1943 tarih ve 4353 sayılı Maliye Bakanlığı Başhukuk
Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğünün vazifelerine, Devlet Davalarının
Takibi Usullerine Dair Kanunun 27, 28, 29, 30, 31, ve 34 üncü maddeleri ile
24/7/1940 tarih ve 3904 sayılı Orman Genel Müdürlüğü Teşkilat Kanununun 8 inci,
7/6/1949 tarih ve 5433 sayılı Devlet Üretme Çiftlikleri Genel Müdürlüğü Görev
ve Kuruluş Kanununun 10'uncu 11/2/1950 tarih ve 5539 sayılı Karayolları Genel
Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanunun 32 nci, 18/12/1953 tarih ve
6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkındaki
Kanunun 35 inci, 25/2/1956 tarih ve 6686 sayılı Devlet Hava Meydanları
İşletmesi Genel. Müdürlüğü Teşkilât ve Vazifeleri Hakkındaki Kanunun 6 ıncı,
27/6/1956 tarih ve 6760 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü Vazife ve Teşkilatı
Hakkındaki Kanununun 14 üncü maddesi; h) 16/7/1945 tarih ve 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu
Kanununun 344 ve 2158 sayılı Kanunla Değişik 20 inci maddesi; i) 29/6/1956 tarih ve 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 288
inci maddesi; j) 23/6/1958 tarih ve 7129 sayılı Bankalar Kanununun, 4, 6, 14,
26, 28, 31, 38, 39, 44, 45, 46, 48, 50, 54, 60, 61, 66, 68, 69, 70, 72, 73, 74,
75, ve 76 ncı maddeleri; k) 12/1/1961 tarih ve 237 sayılı Taşıt Kanununun 631 sayılı
Kanunla değişik 12 nci maddesi; 1) 12/3/1964 tarih ve 440 sayılı İktisadî Devlet Teşekkülleri
ile Müesseseleri ve İştirakleri Hakkındaki Kanunun 3, 7, 8 ve 36 ncı maddeleri; m) 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 1897
sayılı Kanunla değişik 43, 146 ve ek geçici 20 nci maddesi, 27/7/1977 tarih ve 926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel
Kanununun, 3/7/1975 tarih ve 1923 sayılı Kanunla değişik 137 nci maddesi;
8/7/1971 tarih ve 1425 sayılı Kanuna ekli ve 3/7/1975 tarihli ve 1922 sayılı
Kanunla değiştirilen "Emeklilik Gösterge Tablosu", 5434 sayılı Kanuna
1425 sayılı Kanunla eklenen ek 4 üncü ve geçici 3 üncü maddeleri ile 1922
sayılı Kanunla değiştirilen ek 5 inci madde; n) Genel ekonomik dengenin sağlanmasında gelirler politikasının
oluşturulması için Bakanlar Kuruluna önerilerde bulunmak üzere, konu ile ilgili
tüm kuruluş temsilcilerinin katılacağı bir Danışma organının kurulması; o) Devlet tarafından temel mallara yapılan zamlar nedeniyle
oluşan fiyat farklarının Hazine nezdinde açılacak özel bir fon hesabına
aktarılması ve bu fonun, fiyatların ayarlanmasında kullanılması; p) Yukarıdaki bentlerde yer alan; 1050 sayılı Kanunun 24, 62,
64, 83 ve 84 üncü 2490 sayılı Kanunun 2, 5, 7, 16, 19, 41, 46 ve 50 nci, 4353
sayılı Kanunun 27, 28, 29, 30, 31 ve 34 üncü, 3904 sayılı Kanunun 8 inci, 5433
sayılı Kanunun 10 uncu, 5539 sayılı Kanunun 32 nci, 6200 sayılı Kanunun 35
inci, 6686 sayılı Kanunun 6 ncı, 6760 sayılı Kanunun 14 ncü maddelerindeki
parasal sınırların günün koşullarına uygun biçimde yılları Bütçe Kanunlarında
(1978 malî yılı için Bakanlar Kurulunca) belli edilmesi; r) 195 sayılı Basın İlân kurumu Teşkiline Dair Kanunun 5, 9, 10
uncu maddeleri ve geçici 3 üncü maddesi; İle ilgili hükümleri içerir. Yürürlük : MADDE 6 - Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer. Yürütme : MADDE 7. - Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür." B) Dayanılan Anayasa Kuralları: "MADDE 5. - Yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." "MADDE 12. - Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce,
felsefî inanç, din ve mezhep ayırımı gözetmeksizin, kanun önünde eşitttir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz
tanınamaz." "MADDE 42. - Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir. Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatının
kararlılık içinde gelişmesi için, sosyal, iktisadî ve malî tedbirlerle
çalışanları korur ve çalışmayı destekler; işsizliği önleyici tedbirleri alır. Angarya yasaktır. Memleket ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda vatandaşlık
ödevi niteliği alan beden veya fikir çalışmalarının şekil ve şartları,
demokratik esaslara uygun olarak kanunla düzenlenir." "MADDE 58. - Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına
sahiptir. Hizmete alınmada ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiç bir
ayırım gözetilemez." "MADDE 61. - Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere,
Malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi, resim ve harçlar ve benzeri malî yükümler ancak kanunla
konulur. Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kalmak, ölçü
ve esaslara uygun olmak şartiyle, vergi, resim ve harçların muafiyet ve
istinalarıyle nisbet ve hadlerine ilişkin hükümlerde değişiklik yapmaya, Bakanlar
Kurulu yetkili kılanabilir." "MADDE 64. - Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak,
Devletin bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para
basılmasına genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm
cezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin
yetkilerindendir. Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren
kanunda, çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsam ve ilkeleriyle bu yetkiyi
kullanma süresinin ve yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça
gösterilmesi ve Kanun hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş
olduğunun belirtilmesi lazımdır. Bu kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğe
girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihî olarak daha sonraki bir tarih de
gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan
kararnameler, Anayasanın ve yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunların
görüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak komisyonlarda ve genel
kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp
karara bağlanır. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler, bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer
alan temel hak. ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve
ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bu
kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler." "MADDE 85. - Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler,
Çalışmalarını, kendi yaptıkları İçtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler. İçtüzük hükümleri, siyasî parti guruplarının, Meclislerin bütün
faaliyetlerine kuvvetleri oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenlenir.
Siyasî Parti gurupları, en az on üyeden meydana gelir. Meclisler, kendi kolluk işlerini Başkanları eliyle düzenler ve
yürütürler." "MADDE 86. - Her Meclis, üye tamsayısının salt çoğunluğuyla
toplanır ve Anayasada başkaca hüküm yoksa, toplantıya katılanların salt
çoğunluğuyla karar verir. Türkiye Büyük Millet Meclisinde toplantı yetersayısı, her iki
Meclis üye tamsayısı toplamının sat çoğunluğudur." III - İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca Şevket
Müftügil, Ahmet H. Boyacıoğlu, Muhittin gürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu,
Osman Tokcan, Rüştü Aral, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nihat O. Akçakayalıoğlu,
Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Kenan Terzioğlu, Necdet Darıcıoğlu
ve Bülent Olcay'ın katılmalarıyla 12/12/1978 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, "dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
İncelenmesine" oybirliğiyle karar verilmiştir. IV - ESASIN İNCELENMESİ : İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, Anayasaya
aykırılığı öne sürülen yasa hükümleri, Anayasanın başka yasaların ve Yasama
Meclisleri İçtüzüklerinin ilgili maddeleri, bunlara ilişkin gerçekler ve öbür
yasama belgeleri, konu ile ilişkisi bulunan öteki metinler okunduktan sonra
gereği görüşülüp, düşünüldü : A) Biçim yönünden inceleme : "Kamu yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği
Sağlamak ve Savurganlığı Önlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik, ve Malî Önlemler
Hakkında Yetki Kanunu Tasarısı", Başbakanlığın 27/2/1978 günlü yazısı ile
Millet Meclisi Başkanlığına sunulmuş ve 1/3/1978 gününde plân Komisyonuna
yollanmıştır. Plân Komisyonunda yapılan görüşmeler sonunda, 5. maddesi
değiştirilerek, öteki maddeleri ise aynen kabul edilmiş olan tasarı Genel
Kurulda görüşülmek üzere 20/3/1978 günlü raporla Millet Meclisi Başkanlığına
sunulmuştur. Millet Meclisinin 4/4/1978 günlü, 127. Birleşim gündeminin
"Kanun Tasarı ve Teklifleriyle Komisyonlardan Gelen Diğer İşler" kısmında
1. sırayı alan tasarının tümü üzerindeki görüşmelere bu birleşimde başlanmış ve
görüşmeler aynı birleşimde bitirilmiş, ancak çoğunluğun kalmaması nedeniyle
maddelere geçilmesi oylanamamıştır. Daha sonraki birleşimlerde de bir süre toplantı yetersayısı
sağlanamamış, 20/4/1978 günlü 135. Birleşimde ise, Plân Komisyonu Başkanının,
verilmiş olan önergelerle birlikte tasarının komisyona geriverilmesini istemesi
üzerine, İçtüzüğün 89. maddesinin buyurucu hükmüne uyularak, bu istem,
görüşülmeksizin yerine getirilmiştir. Değişiklik önergelerinden yalnızca birini kabul ederek 5.
maddenin (M) bendini yeniden düzenleyen Plân Komisyonunun, 9/5/1978 günlü, ek
raporuna bağlı tasarı, Millet Meclisinin 23/5/1978 günlü 148. Birleşim
gündeminin ilgili kısmında yine ilk sırayı aldığı halde, çoğunluk
sağlanamadığından, bu birleşimde de görüşülememiştir. Bundan sonraki
birleşimlerde de ya çoğunluk bulunmaması ya da Danışma Kurulunun önerdiği Özel
gündemlerin kabul edilmesi nedeniyle, Meclislerin tatile girdiği 30/6/1978 gününe
dek görüşme yapılamamıştır. Tatil sırasında, Millet Meclisi İçtüzüğünün 19. maddesinde
değişiklik yapılmasını içeren teklifi görüşmek üzere olağanüstü toplantıya
çağırılan Millet Meclisi, 19/9/1978 günü toplanarak değişiklik teklifini
görüşüp kabul ettikten sonra, verilen bir önergenin de kabulüyle, çalışmaların
sürdürülmesini kararlaştırmıştır. Böylelikle, sözü edilen tasarının maddeleri,
Millet Meclisinin 20/9/1978 günlü 167, Birleşiminde görüşülebilmiştir. Millet Meclisince oluşturularak 21/9/1978 gününde Cumhuriyet
Senatosuna gönderilen metin, 22/9/1978 gününde Bütçe ve Plân Komisyonunda,
26/9/1978 gününde de Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda görüşülüp kabul
edilmiştir. Dava Dilekçesinde, yukarda ana çizgileriyle belirlenen yasama
sürecinin kimi evrelerinde İçtüzüklere aykırı davranıldığı öne sürülerek, bu
aykırılıklar nedeniyle dava konusu yasanın biçim yönünden de iptali istendiğine
göre, her iki Meclisteki yasama işlemleri ayrı ayrı ele alınarak, bu evrelerde
içtüzük kurallarına aykırılık bulunup bulunmadığının araştırılması, aykırılık
varsa Anayasa'ya aykırılık durumunun oluşturup oluşturmadığının saptanması
gerekmektedir. l - Millet Meclisinde Geçen İşlemler : Dava dilekçesinde, tasarının yalnızca Plân Komisyonuna havale
edilmesi ve bu komisyonun yaptığı incelemeyle yetinilmesi içtüzüğe aykırı bir
davranış olarak nitelendirilmiştir. Oysa, Millet Meclisi İçtüzüğünün 74. maddesinin üçüncü fıkrasına
göre; "...gelen tasarıları ilgili komisyonlara doğrudan doğruya
havale..." etmek yetkisi Başkana verilmiştir. Millet Meclisi Başkanına
tanınan bu yetkinin kullanılması, siyasî parti gruplarından ya da
komisyonlardan önceden bir görüş alınması koşuluna bağlı değildir. Anılan
maddenin son fıkrası, Milletvekillerine, yalnızca bu yollamaya karşı oturumun
başında itiraz etmek hakkını tanımaktadır. Tutanaklarda ise bu yolda yapılmış
bir itiraz yer almış değildir. Öte yandan, tasarının uzun vadeli plânla ilgili olduğu 1. ve 2.
maddelerinden açıkça anlaşılmaktadır. Bu nitelikteki tasarıların Plân
Komisyonunda incelenmesi ise 16/10/1962 günlü, 77 sayılı "Uzun Vadeli
Plânın Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun" un 3.
maddesinin ikinci bendi buyruğudur. Bu bakımdan, dava konusu yasaya ilişkin
tasarının, Millet Meclisi Başkanınca, doğrudan doğruya Plân Komisyonuna
yollanmış olmasında içtüzük kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır. Millet Meclisi Başkanının takdir yetkisi dışında, bir tasarı ya
da teklifin birden çok sayıda komisyonda incelenmesi, ancak, İçtüzüğün 35.
maddesi çerçevesinde söz konusu olabilir. Bu maddenin ilk üç fıkrası şöyledir: "Bir Komisyon, kendisine havale edilen tasarı veya teklifi,
başka bir komisyonun ihtisası dahilinde görürse, gerekçeli olarak tasarı veya
teklifin o komisyona havale edilmesini isteyebilir. Bir komisyon, kendisine havale edilen tasarı veya teklif yahut
herhangi bir mesele için, bir başka komisyonun düşüncesini öğrenmeyi gerekli
görürse, tasarı veya teklifin o komisyonda görüşüldükten sonra iadesini
isteyebilir. Bir Komisyon, başka bir komisyona havale edilmiş bir tasarı veya
teklif yahut herhangi bir mesele için düşüncesini belirtmekte yarar görürse, o
tasarı veya teklifin kendisine havale edilmesini isteyebilir." Görülüyor ki, İçtüzüğün anılan kuralları da buyurucu bir içerik
taşımamakta, konu yine takdire bırakılmaktadır. Plân Komisyonu, dava konusu
yasaya ilişkin tasarıyı incelerken, bu tasarıyı başka bir komisyonun uzmanlık
alanı içinde görmediğine ya da bir başka komisyonun düşüncesini öğrenmeyi
gerekli bulmadığına, 35. maddenin üçüncü fıkrasında yazılı kuraldan yararlanma
olanağı varken bu yola da başvurulmadığına göre, İçtüzük kurallarına aykırı bir
uygulamadan söz edilemez. Daha önce de benzer sorunlarla karşılaşan Anayasa Mahkemesinin
konuya daha genel bir yaklaşım ve daha geniş bir çözüm yolu getirdiği
görülmektedir. Örneğin, 3/12/1968 günlü Esas: 1967/32, Karar: 1968/57; 23, 24,
25/10/1969 günlü. Esas: 1967/41, Karar: 1969/57; ve 14/10/1975 günlü, Esas:
1975/145, Karar: 1975/198 sayılı kararlarında; Anayasada Öngörülmeyip yalnızca
İçtüzüklerle ya da yasalarla kurulan komisyonların kuruluş ve işleyişlerindeki
aykırılıkların ilgili yasayı biçim yönünden sakatlayamayacağı belirtilirken
şöyle denilmektedir: "Anayasa'da, kimi hallerde kurulması öngörülen Karma
Komisyonlar (madde 92 ve 94) dışında kanun tasarı ve tekliflerinin önce
komisyonlarda, sonra Meclislerin Genel Kurullarında inceleneceği hakkında
zorunluk koyan bir hüküm yoktur. Gerçi Anayasa'nın kimi maddelerinde Meclislerin
ilgili komisyonlarından söz edilmekte ise de bunlar, kanun tasarı ve
tekliflerinin mutlak surette komisyonlardan geçirilmesi zorunluğu koyan bir
Anayasa kuralı sayılamaz ve genellikle Yasama Meclislerince varlıkları bilinen
komisyonlardan, o maddelerde Öngörülen hallere münhasır olmak üzere, ne biçimde
yararlanılacağını belirtmekten öteye bir anlam taşımazlar. Bu açıklamadan anlaşılacağı üzere, Anayasa'nın kurulmasını
emrettiği komisyonlar dışında kalan komisyonlar birer İçtüzük düzenlemesidir. Öte yandan bu komisyonların çalışmalarının, kanun tasarı ve
tekliflerini Meclislerin Genel Kurulları adına inceleyerek düşüncelerini
belirtmekten başka bir anlamı ve etkisi olmadığı, sonunda konuya Meclislerin
tamamen hakim oldukları ve kendi iradelerine göre tam bir serbestlik içinde işi
karara bağladıkları bilinen bir gerçektir. Bir kanun tasarı veya teklifinin bir
komisyonda incelenmesini veya hiç incelenmemesini Meclis iradesinin gereği gibi
belirlemesine engellik edeceğinin düşünülmesi de mümkün değildir." Yukarıda yapılan açıklamalar, tasarının yalnızca Plân
Komisyonuna havale edilmesinde ve bu komisyonun yaptığı incelemeyle
yetinilmesinde İçtüzüğe aykırı bir yön bulunmadığını belirgin biçimde ortaya
koymaktadır. Nihat O. Akçakayalıoğlu, yukarda açıklanan gerekçenin bir
bölümüne katılmamıştır. 2 - Cumhuriyet Senatosunda Geçen İşlemler : a) Bütçe ve Plân Komisyonu toplantısına CHP. li üyeler dışındaki
üyeler çağırılmadan tasarının "alelacele" görüşüldüğü savı : Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün "Komisyon Gündemleri ve
Davet Usulü" başlıklı 27. maddesinde; Komisyon gündemlerinin, komisyon
başkanlarınca hazırlanarak birleşimden bir gün önce üyelere dağıtılacağına ve
Ankara gazetelerinden biri ile yayınlanacağına, ayrıca Cumhuriyet Senatosu veya
komisyon başkanının, ivedi durumlarda, komisyon Üyelerini, radyo telefon gibi
araçlardan yararlanmak suretiyle de toplantıya çağırabileceğine ilişkin
kurallar yer almaktadır. Cumhuriyet Senatosu Bütçe ve Plân Komisyonu, dava konusu yasaya
ilişkin tasarının Komisyona yollanmasından Önce "1997 sayılı Hacettepe
Üniversitesi Öğretim Üyeleri ve Öğretim Yardımcıları Kadro Kanununa Ek Kanun
Tasarısı" nı ve "Kayseri Üniversitesi Kurulması Hakkında Kanun
Teklifi" ile "1487 sayılı Boğaziçi Üniversitesi Adiyle İstanbul'da
Bir Üniversite Kurulması Hakkında Kanun'un Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi ve
Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesi Hakkındaki Kanun Teklifi" ni görüşmek üzere,
22/9/1978 günü saat 9.30 da toplantıya çağırılmıştır. 21/9/1978 günü
düzenlendiği saptanan gündem uyarınca, anılan tasarı ve teklifleri görüşmek
üzere 22/9/1978 günü yapılacak toplantıdan Komisyon üyelerine ayrı ayrı bilgi
verildiği de anlaşılmaktadır. Bu durumda, komisyon üyeleri daha önceden, başka
tasarı ve teklifler dolayısıyla 22/9/1978 günlü toplantıya esasen çağırılmış
bulunmaktadır, iptali istenen yasaya ilişkin tarası da belirtilen toplantıda
görüşülüp rapora bağlanmıştır. Hernekadar tasarıya, 22/9/1978 günlü toplantı gündeminde yer
verilmemiş ise de, "Başkanlık Sunuşları" bölümünde gündeme alınarak
öteki işlerden Önce görüşüldüğü de bilinmektedir. Yapılan bu işlemin,
Anayasanın 64. maddesinin dördüncü fıkrasındaki, yetki yasalarının
"komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden
önce ve ivedilikle" görüşülüp karara bağlanmasını öngören kurala uygunluğu
açıktır. Yalnız, şu yönün de gözden uzak tutulmaması gerekmektedir: Anayasanın anılan kuralı, öncelik ve ivedilik konusunda bir
buyruk getirmiş, bu düzenleme dışında, Anayasanın ve Yasama Meclisleri
İçtüzüklerinin, yasaların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre işlem
yapılması gereğini de ayrıca belirtmiştir. Bu bakımdan, komisyonda görüşülecek
konu, yetki yasası tasarısı dahi olsa bu tasarıyı içeren gündemin bir gün önce
üyelere dağıtılması Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 27. maddesinin birinci
fıkrası gereğidir. Oysa, dava konusu yasaya ilişkin tasarı, Cumhuriyet Senatosu
Başkanlığınca 21/9/1978 günü Bütçe ve Plân Komisyonuna yollanmış, Komisyon da
bir gün sonra, 22/9/1978 günü yaptığı toplantıda, Komisyon Başkanının
sunuşlarına ayrılan bölümde bu tasarıyı gündeme almıştır. İzlenmiş olan bu
yöntem ilk bakışta İçtüzük kurallarına aykırı gibi görünmektedir. Ne var ki,
İçtüzüğün, ivedi işlerde 27. maddenin birinci fıkrasında yer alan kuralın
savsaklanmasına olanak tanıyan 28. maddesi gözönünde tutulunca, 27. maddenin
ilk fıkrasındaki düzenlemenin, komisyonun ani gündemlerle karşı karşıya
bırakılmasını engellemek amacını güttüğü kolaylıkla anlaşılmaktadır. Bunun
ötesinde komisyonlar, kendi gündemlerine bütünüyle egemendirler. Başka bir
anlatımla, komisyon, kendisine yollanmış olan tasarı ya da teklifi ivedi
işlerden sayıyorsa, 28. maddede yazılı 48 saatlik bekleme süresiyle bağlı
olmaksızın konuyu dilediği anda görüşüp karara bağlayabilecektir. Üstelik,
İçtüzük; bir konunun 70. maddede yazılı sürelerden önce Genel Kurul gündemine
alınabilmesi için bir gerekçeye dayanılmasını zorunlu kıldığı halde, bir işin
ivedi sayılarak komisyonlarda hemen görüşülebilmesi için gerekçeye gereksinim
duymamıştır. Sonuç olarak, Cumhuriyet Senatosu Bütçe ve Plân Komisyonunun
toplantıya çağırılışında ve dava konusu yasaya ilişkin tasarıyı görüşme
yöntemlerinde İçtüzük kurallarına aykırılık bulunmamaktadır . b) Tasarının Bütçe ve Plân Komisyonunda incelenmesiyle
yetinildiği savı: Tasarı ve tekliflerin komisyonlara yollanması, Cumhuriyet
Senatosu İçtüzüğün 23. maddesinde düzenlenmiştir. Yollanacak Komisyonları belli
etme işlemi, Millet Meclisi İçtüzüğünde öngörüldüğü gibi, doğrudan doğruya
Cumhuriyet Senatosu Başkanının takdirine bırakılmış, burada da Üyelere bir
itiraz hakkı tanınmıştır. Madde, yollamaya itiraz edilmek istendiğinde, ilk
veya sonraki birleşim basında söz alınacağını, lehte ve aleyhte konuşacak birer
üyeye söz verildikten sonra itirazın işaret oyu ile karara bağlanacağını ayrıca
belirtmektedir. Bu aşamada da yöntemine uygun bir itiraz ileri sürülmemiştir. Öte yandan, bir tasarı ya da teklifin birden çok komisyonda
görüşülmesine yol açan durumlar İçtüzüğün 31. maddesinde gösterilmiştir. Bu
düzenleme de, Millet Meclisi İçtüzüğünün 35. maddesini oluşturan kuralların
koşutunda bir içerik taşımakta olduğundan, Millet Meclisinde geçen işlemler
bölümünde belirtilen düşünce ve yargılar bu bölüm için de geçerlidir. c) Tasarının Anayasa ve Adalet Komisyonuna yollanmasına ilişkin
önergenin Genel Kurulda reddedildiği savı: Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda, tasarının tümü üzerindeki
görüşmeler tamamlandıktan sonra, beş üye tarafından, Anayasa ile yakından
ilgisi nedeniyle, bu tasarının, Anayasa ve Adalet Komisyonunda da görüşülmesi
için esas komisyona geri yollanması yolunda bir önerge verilmiş ise de bu
önerge kabul edilmemiştir. Tasarı, Bakanlar Kuruluna yasa gücünde kararnameler çıkarmak
yetkisi verilmesini düzenleyen Anayasa'nın 64. maddesiyle ilgilidir. Ancak bu
ilgi, Anayasa ve Adalet Komisyonunda da ayrıca görüşme yapılmasını zorunlu
kılmamaktadır. Çünkü, Anayasa ve Adalet Komisyonu gibi, Bütçe ve Plân Komisyonu
da İçtüzüğün 17. maddesine göre "görevleri bütün kamu faaliyetleriyle
ilgili" bir komisyon olarak kurulmakta ve bu doğrultuda çalışmaktadır. Genel Kurulun, davaya konu olan yasaya ilişkin tasarının ikinci
bir komisyonda, özellikle Anayasa ve Adalet Komisyonunda incelenmesine
gereksinim duymaması da bu nedenlerle, İçtüzük kurallarına aykırı sayılamaz. d) Tasarının 1. maddesiyle ilgili değiştirge önergelerinin oya
sunuluş biçiminden dolayı ortaya çıkan sorun : Tasarının 1. maddesiyle ilgili olarak yedi adet değiştirge
önergesi verilmiştir. Veriliş sırasına göre bunlardan ilk ikisi 1. maddenin
değiştirilmesine ilişkindir. Üçüncü önerge, "yatırımları
hızlandırmak" deyiminin; dördüncü önerge, "yatırımları hızlandırmak,
kamu yönetiminde etkinlik ve verimliliği sağlamak ve tutumluluğu özendirerek
savurganlığı önlemek" deyimlerinin; beşinci önerge, "kamu yönetiminde
etkinlik ve verimliliği sağlamak" deyimlerinin; altıncı önerge,
"savurganlığı önleme" deyiminin; yedinci önerge ise,
"yatırımları hızlandırmak" deyiminin, 1. maddeden çıkarılmasını
öngörmektedir. Bu önergelerin oylanış biçimi şöyle olmuştur (Cumhuriyet
Senatosu Tutanak Dergisi, Cilt 38, Toplantı 17, 74. Birleşim, 26/9/1978,
Birinci Oturum, Sf. 410) : "BAŞKAN - Önergeler okundu, dinlediniz. Bu önergelerden bir
kısmı, madde metninden bazı cümlelerin, kelimelerin çıkarılmasını, bir kısmı da
bazı ilâveler yapılmasını öneriyor...... BAŞKAN - Bunlardan, önce madde metnini kısaltan ve madde
metninden bazı kelimelerin çıkarılmasını isteyen önergeleri oylarınıza
sunuyorum. Kabul edenler... Kabul etmeyenler ...... .........(Eskişehir) - Nasıl olur Sayın Başkan'...... Teker
teker oya koymak mecburiyetindesiniz. Tasnif ederek 5 - 6 tane önergeyi bir
arada oya koymak nasıl oluyor...... BAŞKAN - Değiştirge önergeleri var, üye arkadaşlarımız
tarafından okundu, dinlediniz. Bu önergeleri kabul edenler ... Kabul etmeyenler
... Bu önergeler de kabul edilmemiştir efendim." Bu durumda öncelikle açıklığa kavuşturulması gereken yön şudur: Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 105/b maddesinde; "İşari
oylamada evvelâ lehte, sonra aleyhte bulunanların oylarına başvurulur ve netice
Başkan tarafından Genel Kurula bildirilir." kuralı yer almaktadır. Oysa,
birinci oylamada, Başkanın, .......Kabul edenler ...... Kabul etmeyenler
....... dedikten sonra oylama sonucunu açıklamamış olduğu görülmektedir. Bu
durum, sözü edilen önergelerin kabul edilip, edilmediğinde duraksama
yaratabilir. Ancak bu oylamayı izleyen ikinci kesim oylama sonunda, Başkanın
söylediği .......Bu Önergeler de kabul edilmemiştir....... biçimindeki sözler
arasında yer alan (de) bağlacı, ilk kesimdeki oylamaya konu olan Önergelerin
dahi kabul edilmemiş olduğunu açıkça ortaya koymakta oylama sonucuna ilişkin
duraksamalar da böylece tümüyle giderilmiş olmaktadır. Dava dilekçesinde, yukarda belirlenen oylama biçimiyle ilgili
olarak, Başkanın, önergeler hakkında konuşmak isteyen bulunup bulunmadığını
sormamış ve bunları ayrı ayrı oylamaya sunmamış olmasına da değinilmektedir. Öne sürülen bu savların da ayrı ayrı incelenip değerlendirilmesi
zorunludur: aa) Önergeler hakkında konuşmak isteyen bulunup bulunmadığının
sorulmamış olması savı, Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 94. maddesinin son fıkrası;
"Tasarı veya teklifin C. Senatosunda görüşülmesi sırasında, yeri gelince
tadil teklifinin sahibi gerekçesini açıklar." kuralını içermektedir. Tutanak Dergisinde, değiştirge önergeleri sahiplerinin ya da
Cumhuriyet Senatosunun öteki üyelerinin söz istekleri yer almamaktadır. Bu
doğrultuda konuşabileceklerinin kendilerine hatırlatılmasını gerektiren bir
kural da yoktur. Bu konuda, Başkanlık Divanına düşen görev ise, "İçtüzüğün
10. maddesinin altıncı bendinde yazılı olduğu üzere, söz alan üyelerin
adlarının Divan Kâtiplerince not edilmesinden ibarettir. bb) Yedi değiştirge önergesinin ikiye bölünerek oylamaya
sunulmuş olması savına gelince : İçtüzüklerde, bir araya getirilecek değiştirge önergelerinin
tümünü kapsayan bir oylama yöntemi öngörülmemiştir. Kapsam ve içerikleri aynı
olan değiştirge önergelerinin birlikte oylanmasına engel bulunmadığı belki
düşünülebilir. Fakat, kapsam ve içerikleri değişik olan önergelerin birden
oylanmasına kesinlikle olanak yoktur. Çünkü, oylama, kural olarak, yasama
meclisleri iradesinin hangi yönde oluştuğunu belirlemeye yarayan bir işlemdir.
Bu nedenledir ki, iradelerin açık ve seçik biçimde ve kesin olarak belirmesi
bakımından, özellikle kapsam ve içerikleri değişik önergelerin bir araya
getirilerek toptan oya sunulması bir yana, Millet Meclisi İçtüzüğünün 84. ve
Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 73. maddelerinde belirlendiği üzere,
görüşülmekte olan bir maddenin çeşitli fıkralarının bile gerektiğinde ayrı ayrı
oylanmasına olanak tanınmış bulunmaktadır. Yukarıda yapılan sıralamaya göre yedi değiştirge önergesinin
kapsam ve içerik yönünden birbirine benzemediği görülmektedir. O halde, bu
önergelerin ikiye ayrılarak topluca oylanmış olmasının İçtüzük kurallarına
uygun düştüğünden söz edilemeyecektir. Ancak, bir yasama işleminin İçtüzük kurallarına aykırı olması,
kuşkusuz, tek başına Anayasa'ya aykırılığı oluşturan bir neden sayılamaz. Söz
konusu oylama olayını doğru ve sağlıklı bir biçimde değerlendirebilmek için,
Anayasa Mahkemesinin bu konuda benimsediği ilke ve ölçütü yinelemekte yarar
vardır. 21.5.1974 günlü, Esas: 1974/8 ve Karar: 1974/19 sayılı kararda
(4.8.1974 günlü, 14966 sayılı Resmî Gazete Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi,
Sayı : 12, Sf. 189) şöyle denilmektedir. "....... Anayasa'nın 85. maddesinin birinci fıkrası kuralı
uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler çalışmalarını kendi
yaptıkları İçtüzükler hükümlerine göre yürütmek durumundadırlar. Anayasa'nın bu
kuralında İçtüzük hükümlerine Yasama Meclislerince uyulmamış veya bu hükümlerin
yanlış, eksik uygulanmış olmasının olayla ilgili kanunu kesin olarak Anayasa'ya
aykırı duruma getireceği anlamı çıkarılamaz. Çünkü İçtüzüklerin biçime ilişkin
tüm hükümleri aynı önem derecesinde değildir. Bunlar arasında Yasama
Meclislerince verilen kararların geçerliği üzerinde etkili olabilecek nitelik
taşıyanlar bulunduğu gibi, ayrıntı sayılabilecek nitelikte olanlar da vardır.
İlk kümeye gireceklere aykırı tutumun iptal nedenini oluşturacağını, buna
karşılık öteki biçim kurallarına uymamanın iptali gerektirmeyeceğini kabul
etmek yerinde olur. Anayasa'da gösterilmeyen ve yalnız İçtüzükte bulunan biçim
kuralları arasında böyle bir ayırım yapılması zorunludur. Çünkü İçtüzüklerdeki
biçim kurallarına aşırı bağlılık Yasama Meclislerinin çalışmalarını gereksizce
aksatır. İçtüzük hükümlerine aykırı düşen işlemlerden hangilerinin iptal nedeni
sayılacağı sorunu, uygulanacak İçtüzük hükümlerinin önemine ve işin niteliğine
göre çözülecek ve incelemeleri sırasında Anayasa Mahkemesince değerlendirilip,
saptanacak bir konudur. Şimdiye değin Mahkemenin bu sorun üzerindeki görüşü hep
böyle olagelmiştir. Anayasa Mahkemesinin değerlendirmeyi yaparak işi bir çözüme
bağlarken yalnız İçtüzük hükümlerinin önem ve niteliğini değil, bir de kendi görev
ve yetki sınırlarını ve bu sınırların olanaklarını gözönüne almasında zorunluk
vardır. Anayasa'ya uygunluk denetimi Anayasa'ca Anayasa'nın biçim kurallarına
inhisar ettirilen veya kanunun yapısı yönünden öz üzerinde denetim olanağı
bulunmayan işlerde Anayasa Mahkemesinin içtüzük kurallarını katı bir biçimde
ele alarak değerlendirmeyi buna göre yapması doğal sayılmak gerekir. Öz
yönünden de denetim yetkisinin veya olanağının bulunduğu konularda Mahkemenin
işi aynı katılıkta ele alarak değerlendirmeye gitmesi savunulamaz ve böyle bir
görüş haklı da gösterilemez." Anayasa Mahkemesinin belirlenen doğrultuda kökleşmiş bulunan
görüşü gözönünde tutularak, İçtüzük kurallarına aykırı biçimde
gerçekleştirildiği saptanan oylamanın Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulu iradesinin
tam alarak belirlemesine engellik edip etmediği konusuna gelince : Yukarıda belirtildiği gibi, tasarının 1. maddesiyle ilgili yedi
değiştirge önergesi gerekçeleriyle birlikte Genel Kurulda okunmuş
bulunmaktadır. Hükümet ve Komisyon bu önergelere katılmadıklarını
bildirmişlerdir. Bu durumda yapılacak işlemi, İçtüzüğün 97. maddesinin aşağıda
gösterilen son iki fıkrası belli etmektedir : "Bunun üzerine tadil teklifinin dikkate alınıp alınmamasına
Genel Kurulca karar verilir. Tadil teklifi dikkate alınırsa komisyona havale edilir. Komisyon
dikkate alınan tadil teklifine uymak zorunda değildir. Son karar Genel Kurula
aittir." Değiştirge önergeleri gerekçeleriyle birlikte okunmuş olduğuna
göre, Genel Kurul, bu konuda yukarıdaki kural gereğince kararını verebilecek
duruma gelmiş demektir. Genel Kurulca, bu yolda karar verilmesini önleyecek ya
da Genel Kurulun iradesini saptıracak bir tutum ve davranış içerisine
girilmemiştir. Başkanın, birden çok sayıda önergeyi toptan oylamaya sunmuş
bulunması, bu aşamada, aslında dikkate alınmasına gerek olmayan Önergelerin de
komisyona yollanması sonucunu doğurabilirdi. Fakat bu sonucun bile Genel
Kurulun iradesini saptırıcı bir etki yaratmasına olanak yoktur. Çünkü, sözü
geçen İçtüzük maddesinde de açıklandığı gibi, son karar Genel Kurula aittir. Özetlenirse; Başkanın, kapsam ve içerikleri ayrı yedi değiştirge
Önergesini iki kesime ayırarak, bunları topluca oylamaya sunması, Genel
Kurulun, önergelerden birinin ya da bir bölümünün dikkate alınmasına karar
verilmesini engelleyecek nitelik ve etkinlikte görülmemiş ve İçtüzüğe aykırı
sayılsa bile bu durum Anayasa'ya aykırılığı oluşturacak ağırlıkta
bulunmamıştır. Nihat O. Akçakayalıoğlu bu bölümdeki gerekçeye katılmamıştır. e) Başkanın yoklama yapmamakta direnmesi ve yoklama sonuçları
sorunu : Tasarının, Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda görüşüldüğü
26.9.1978 günlü, 74. Birleşimde iki oturum yapılmıştır. Birinci oturum
sırasında, yetersayı olmadığını ileri süren beş üyenin isteği üzerine İçtüzüğün
52. maddesinin son fıkrası uyarınca hemen yoklama yapılmış ve toplantı
yetersayısının bulunduğu saptanmıştır. Saat 20.30 da başlayan ikinci oturum sırasında da, beş üye
tarafından yoklama yapılması istenmiştir. Başkan bu isteği, önce,
"Efendim, yoklama isteği için bir neden yok" sözleriyle karşılamış ve
üyelerle arasında kısa süreli bir tartışma geçmiş ise de, sonunda bunu hakkın
suistimali olarak tescil ederim ve eski düşüncelerimi de koruyarak yoklamayı
yaptırırım.", "Yapacağım, yoklamayı yapacağım" ....... yoklama
yapılacaktır." demiştir. Yapılan yoklama sonucunu da "yeter sayımız
var efendim oturuma devam ediyoruz." diyerek açıklamıştır. Yoklama yapılması istendiği andan başlıyarak, sonucunun
belirlenmesine dek, görüşülmekte olan tasarı ile ilgili olarak hiç bir işlem
yapılmamıştır. O halde, belirtilen evrenin dava konusu yasa üzerinde olumsuz
etkilerinden söz edilemez. Ancak, yoklama sonucunun açıklanmasından sonra kimi
üyeler, bu açıklamaya itiraz ederek, salonda 91 üyenin bulunduğunu öne
sürmüştür. Başkan ise 94 üyenin bulunduğunu bildirmiştir. İçtüzüğün 3. ve 10/5. maddeleri karşısında, yoklama yapmak,
Başkanlık Divanında yer alan Divan kâtiplerinin görev alanı kapsamına girdiğine
göre, toplantı yetersayısının saptanmasında Başkanın sözlerinin esas tutulması
doğaldır. Kaldı ki, kimi üyeler ayrılırken kimi üyelerin Genel Kurula
katılmaları da sürekli karşılaşılan bir olgudur. Nitekim, İçtüzüğün 108/4,
maddesinde; .......oylama sırasında Genel kurula gelmiş olanlar varsa, bunlar
da oylamaya davet edilirler." denilerek değişkenlik olgusuna uygun
kurallara yer verilmiştir. Meclisler Genel kurullarının, sayıca, böylesine değişken bir
süreç içerisinde çalışmaları aslında demokratik düzenin gereğidir. Bunun yanı
sıra içtüzük, yoklama yapılmasını gerek zaman, gerek sayı bakımından sınırlamamıştır.
O halde, örneğin beş üyenin Genel Kuruldan ayrılmasıyla toplantı yetersayısının
kalmadığı ancak yeniden yapılacak bir yoklama ile anlaşılacaktır. Üyelerden
yöntemine uygun yeni bir yoklama istemi gelmediğine, oturumun bu evresinde,
yetersayı olup olmadığında Başkanlık Divanının duraksamaya düştüğünü gösteren
bir belirti de bulunmadığına göre, incelenmekte olan yasama çalışması sırasında
toplantı yetersayısının kalmadığını kabule olanak yoktur. f) Tasarının tümü için açık oya başvurulması ve Genel Kurulda
bulunmayan yedi üyenin oyları sorunu : Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 105. maddesinin (a) bendinin
birinci ve ikinci fıkraları; "Bu tüzük gereğince açık veya gizli oya
müracaat zaruri olmayan hususlarda" ve "Tüzüğün açıkça halletmediği
konularda" işaret oyuna başvurulacağını öngörmüştür. Bu kurallar uyarınca tasarının gördüğü işlem, birleşimi yöneten
Başkanın şu sözleriyle açıklığa kavuşmaktadır : ".......Efendim tasarının tümünü oylarınıza sunacağım. Kamu
Yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve Savurganlığı
Önlemek Amacıyla Alınacak Ekonomik ve Malî Önlemler Hakkında Yetki Kanunu"
nun tümünü oylarınıza sunuyorum. Kabul edenler ......Etmeyenler ......Kabul
edilmiştir." Bundan sonra yapılacak işlem İçtüzüğün 79. maddesinde yazılıdır.
"Aynen Kabul" başlığını taşıyan bu madde şöyledir : "Madde 79 - Millet Meclisinde kabul edilmiş olan tasarı
veya teklif, C. Senatosunca değişiklik yapılmadan kabul edilirse, bu metin
kanunlaşır ve C. Senatosu Başkanı bunu Cumhurbaşkanına gönderir." Ne var ki, Başkan, tasarıyı kesin olmaya sunduktan ve sonucu
"Kabul edilmiştir" diyerek açıkladıktan sonra, ayrıca, açık oyada
başvurmuştur. İçtüzüğün 107. maddesine göre, aşağıdaki hallerde açık oya baş
vurulması gerekmektedir: "1. Bütçe Kanun tasarısının oylamasında, 2. Vergi koyan veya kaldıran yahut vergileri artıran veya
eksilten kanun tasarılarının oylamasında, 3.-Andlaşma veya sözleşmelerin oylanmalarını uygun bulan kanun
tasarılarının oylanmasında, 4. Bir konu ilk defa oya konurken, on üye tarafından açık oya
başvurulmasının yazılı olarak istenmesi halinde, 5. Herhangi bir oylamada Başkanlık Divanının sonuç hakkında
tereddüte düştüğü görülünce beş üye tarafından açık oya başvurulmasının sözlü
olarak istenmesi halinde" Başkan ise, 3.10.1978 günlü 76. Birleşimde, "Hiç gerek
yokken açık oylamaya sunuldu" biçiminde koşulması üzerine, açık oya
başvurulmasının nedenlerini şöyle açıklamaktadır. ".......Bu tasarı Millet Meclisinde açık oylamaya
sunulmuştur. Gelenek de, Millet Meclisinde açık oylamaya sunulan tasarıların
Cumhuriyet Senatosunda da açık oylamaya sunulması şeklindedir. O bakımdan açık
oylamaya sunulmuştur." Oysa, Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 107. maddesinde gelenekten
söz edilmemektedir. Yasama işlemlerinde geleneklere dayanılabilmesi, ancak o
konuda İçtüzükte bir boşluk bulunması ve geleneğin Anayasa'ya. ve İçtüzüğe
aykırı düşmemesi koşuluna bağlıdır. Öte, yandan, Millet Meclisi İçtüzüğünde acık oylamanın zorunlu
sayıldığı durumlar daha geniş kapsamlıdır. Bu bakımdan, bir tasarı ya da teklif
hakkında Millet Meclisinde açık oylamaya başvurulduğu halde, Cumhuriyet
Senatosunda bu tür oylama gerekmeyebilir. Çünkü, Anayasanın 85. maddesinde yer
alan kurala göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarını
kendi yaptıkları İçtüzüklerin hükümleri çerçevesinde yürütmek zorundadırlar. Yukarıda belirtildiği gibi, davaya konu olan yasaya ilişkin
tasarı, Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünün 107. maddesinin ilk üç bendinde sayılan
tasarılardan değildir. Nitekim, birleşimi yöneten Başkan'da, tasarıyı kesin
olarak oylarken, İçtüzük kurallarına uygun biçimde, işaret oyuna başvurmuştur.
Bu oylama sonucu yönünden her hangi bir duraksamaya da düşülmemiştir. Tersine,
Başkan, "ittifakla evet oybirliğiyle efendim" diyerek sonucu, açık ve
seçik bir anlatımla vurgulamıştır. İşaret oylaması sonucu bu denli belirgin
olunca, 107. madenin "...Başkanlık Divanının sonuç hakkında tereddüde düştüğü
görülünce beş üye tarafından açık oya başvurulmasının sözlü olarak istenmesi
halinde" açık oya başvurulmasına olanak tanıyan 5. bendinin uygulanmasına
da gerek kalmamaktadır. Böylece, Millet Meclisince kabul edilen tasarı, değişiklik
yapılmaksızın, işaret oyuyla Cumhuriyet Senatosu tarafından da kabul edildiği
anda, İçtüzüğün 79. maddesi gereğince yasallaşmış ve yasama meclislerinin irade
alanı dışına çıkmış bulunmaktadır. Bir tasarı veya teklif metninin
kesinleşmesinden sonra, o metin ile ilgili olarak yasama meclislerince yapılmış
olan işlemleri fazladan yapılan işlemler olarak nitelendirmek gerekir. Burada
da, söz konusu açık oylamanın fazladan yapılmış bir işlem niteliğini
taşıdığında ve kesinleşen yasa metninin bundan etkilenmediğinde kuşku yoktur. Açık oylamanın fazladan yapılmış bir işlem düzeyinde kaldığı ve
kesinleşen yasa metninin bundan etkilenmediği böylece ortaya çıktıktan sonra,
Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunda yapılan açık oylama işlemi üzerinde ayrıca
ve ayrıntılı biçimde durmaya, sorunu tüm boyutlarıyla irdelemeye, başka bir
deyişle, bu işlemin anlam ve kapsamı içinde ele alınabilecek bütün durumları,
örneğin, açık oylamanın, kürrelerin sıralar arasında dolaştırılarak
yapılmasına, altı üyenin ikişer kez, kabul oyu kullanmasına, Genel Kurulda
bulunmayan yedi üye adına da kabul oyu kullanılmasına ilişkin savları ayrıca ve
birer birer incelemeye gerek kalmamıştır. Ne var ki, dava dilekçesinde; "Adalet Partisi Grubu olarak
bu tasarının açık oylamaya tâbi olduğu hakkındaki fikrimizi Genel Kurulda
açıklamış idik. Ayrıca tasarı Millet Meclisinde açık oy ile kabul edilmiş idi,
İçtüzüğün 107. maddesinin ikinci fıkrasında vergi koyan veya kaldıran yahut
vergileri artıran veya eksilten kanun tasarılarının oylanmasında açık oy şart
koşulmuştur." denildiğine göre, dava konusu yasaya ilişkin tasarının,
anılan fıkra gereğince, açık oya başvurulması zorunlu olan tasarılardan sayılıp
sayılmayacağı konusunun da incelenmesi gerekmektedir. Burada özellikle belirtilmesi gereken durum, iptali istenen
Yasanın, doğrudan vergi, harç ve resim koyan ya da kaldıran yahut bunları
artıran veya eksilten bir yasa olmadığıdır. Belirtilen sonuçlar, ancak bakanlar
Kurulunun ileride çıkaracağı yasa gücünde kararnamelerden doğabilir. Kaldı ki,
Bakanlar Kurulunun, yetki yasası ile verilen yetkinin tümünü kullanıp
kullanmayacağını önceden kesinlikle bilmeye olanak bulunmadığı gibi, Bakanlar
Kurulu bu yetkisini kullanmaktan da vazgeçebilecektir. Bu bakımdan, Cumhuriyet Senotosu İçtüzüğünün 107. maddesinin
ikinci fıkrası hükmünün yetki yasaları hakkında uygulanmasına olanak
bulunmamaktadır. Bütün bu nedenlerle, itiraz konusu yasanın, biçim yönünden,
Anayasa'ya aykırı olmadığına karar verilmelidir. Rüştü Aral; yasanın, Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulundaki
görüşmeler sonunda açık oylamaya konulmasının yerinde olduğunu ve bu yönden
toplantı yetersayısı bulunup bulunmadığının araştırılması gerektiğini öne
sürerek bu görüşe katılmamıştır. B) Öz yönünden inceleme : l - Anayasa'nın 64. ve 5. maddelerine aykırılık sorunu : Davanın niteliğine göre öz yönünden incelemenin ağırlık
noktasını, Anayasanın 64. ve ona bağlı olarak 5. maddeleri oluşturmaktadır.
İptali istenen yasanın özüyle Anayasa'ya aykırı olup olmadığı sorunu
tartışılırken. Anayasanın 64. maddesinin ikinci fıkrasında gösterilen öğeler
yanında, aynı maddenin son fıkrasında yer alan hükümler yönünden de inceleme
yapılmasına gerek bulunup bulunmadığının öncelikle saptanması, böylece
belirlenecek duruma göre Anayasaya uygunluk denetiminin yapılması gerekmektedir
: a) Anayasaya uygunluk denetimi yapılırken, Anayasanın 64.
maddesinin son fıkrasında yer alan yasaklayıcı hükümler yönünden inceleme
yapılmasına gerek bulunup bulunmadığı sorunu : Anayasanın "Temel Haklar ve Ödevler" başlığını taşıyan
ikinci kısmının "Genel Hükümler" başlıklı birinci ve "Kişinin
Hakları ve Ödevleri" başlıklı ikinci bölümlerinde yer alan temel hak ve
özgürlükler ile "Siyasi Haklar ve Ödevler" başlıklı dördüncü bölümünde
yer alan siyasal haklar ve ödevlerin yasa gücündeki kararnamelerle
düzenlenemiyeceğini belirleyen bu arada, Anayasa Mahkemesi'nin bu
kararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunu da denetleyeceğini hükme bağlayan 64.
maddenin son fıkrası, yetki yasalarıyla ilgili olmayıp, doğrudan doğruya yasa
gücündeki kararnamelere ve yalnız bu kararnamelerin yargısal denetimine ilişkin
hükümleri içermektedir. İptal davası, salt 26.9.1978 günlü, 2171 sayılı Yetki Yasasının
Anayasaya aykırılığı savına dayalı olduğuna ve pek doğal olarak anılan yasanın
"Yetki Kapsamına Giren Konularla, Kaldırılacak, Değiştirilecek ve Yeniden
Düzenlenecek Hükümler" başlığı taşıyan 5. maddesi uyarınca Çıkartılacak
yasa gücündeki kararnameleri kapsamadığına göre, yetki yasasının, Anayasanın,
yasa gücündeki kararnamelere özgü 64. maddesinin son fıkrası hükmüne
uygunluğunun araştırılmasına gerek ve olanak yoktur. Rüştü Aral, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Yılmaz Aliefendioğlu bu
görüşe katılmamışlardır. b) Dava konusu yasanın, Anayasa'nın 64. maddesinin ikinci
fıkrası ve 5. maddesi hükümlerine uygun olup olmadığı sorunu : Davacı, bu hükümlere ilişkin savlarında, yetki yasasının,
birbiriyle ilgili olmayan 50 yasada değişikliği öngördüğünü, oysa her yasasının
başlı başına bir müessese olduğunu, bunların tümünün amaç, ilke ve kapsam
yönünden, yetki yasasında belirtilmesine olanak bulunmadığını, Anayasa'nın 64.
maddesinde "Kanun" sözcüğü yerine "Kanunlar" sözcüğünün
kullanılmasının da, yetki yasasında ancak bir müessesenin konu edilebileceğini
gösterdiğini, yasada kullanılan yuvarlak sözlerin ve genel deyimlerin bu
belirleme için yeterli olmadığını, bundan başka, yasada "kapsam",
"ilke" ve "amaç"ın çok geniş ve genel tutulduğunu, bu
öğelerin her yasa ve madde için açıkça belirtilmeyip, yasa ve madde
numaralarının yazılması ile yetinildiğini, bütün bu nedenlerle yasanın,
Anayasa'nın 64. maddesinin ikinci fıkrasındaki "belli konu" yu
içermediğini ve ayrıca Anayasa'nın 5. maddesi hükmüne de aykırı olduğunu ileri
sürmektedir. Anayasa'nın değişik 64. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye
Büyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kuruluna, "belli konularda" yasa
gücünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebileceği hüküm altına alındıktan
sonra, çıkarılacak kararnamelerin konusunu "belli" duruma
getirebilmek bakımından, amacının, kapsamının, ilkelerinin ve yürürlükten
kaldıracağı yasa hükümlerinin yetki yasasında açıkça gösterilmesi zorunlu
tutulmaktadır. Bunlar, yasa gücünde kararnamelerle ilgili öğelerdir. Söz konusu
Anayasa maddesinde, ayrıca, kararnamelere konu olacak yasaların amaç, kapsam ve
ilkelerinin de yetki yasasında gösterilmesi gereğine açık ya da örtülü biçimde
değinen bir hüküm yer almış değildir. Maddede geçen "kanunlar"
sözcüğü böyle bir yoruma elverişli olmadığı gibi, 64. maddenin ikinci fıkrası
hükmünün getiriliş amacı da, davacının değindiği biçimde bir düzenlemeye yer
vermemektedir. Gerçekten, söz konusu öğelerin yetki yasasında yer alması, yasa
gücünde kararnameler çıkarma yetkisinin Bakanlar Kuruluna hangi amaçla, hangi
ilke gereği ve ne kapsamda verildiğinin önceden ve kesin biçimde belirlenmesi
amacına yöneliktir. Yasa gücünde Kararnameye konu olan yasaların amaç, ilke ve
kapsamlarının ne olduğu, bunlar arasında ayrım bulunup bulunmadığı gibi yönler,
Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin belirlenmesi ve sınırlanması amacı ile
ilgili olmadıklarından, bunların yetki yasasında yer almasına gerek yoktur. Bundan başka, 64. maddenin ikinci fıkrası hükmü, bir yetki
yasasına dayanarak birden çok yasa gücünde kararname çıkarılmasına olanak
tanıdığına göre, yetkinin kapsayacağı yasaların sayısı bakımından da bir sınır
koymuş değildir. Bütün bu nedenlerle, iptali istenen yasanın, Anayasa'nın 64.
maddesinin ikinci fıkrasına ve bunun sonucu olarak da Anayasa'nın 5. maddesine
aykırı bir yönü bulunmamıştır. 2 - Anayasanın 12. maddesi ile 42. maddesinin üçüncü fıkrasına
ve 58. maddesine aykırılık sorunu : Davacı, ayrıca yetki yasasında çıkarılması öngörülen
kararnamelerle yapılacak kimi yasa değişikliklerinin, Anayasa'nın 12. ve 58.
maddeleri ile 42. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan angarya yasağına aykırı
düşeceğini ileri sürmektedir. Yukarıda belirtildiği gibi, yetki yasası'nın Anayasaya
aykırılığı ile bu yasaya dayanılarak çıkarılacak yasa gücünde kararnamelerin
Anayasa'ya aykırılıkları ayrı konulardır. Sözü geçen savlar, ancak yasa gücünde kararnamelere karşı ileri
sürülebilecek nitelikte olduklarından, bu aşamada, yani yetki yasası bakımından
ele alınarak incelemelerine olanak bulunmamaktadır. V. SONUÇ: 26.9.1978 günlü, 2171 sayılı "Kamu Yönetiminde ve
Harcamalarında Etkinlik ve Verimliliği Sağlamak ve Savurganlığı Önlemek
Amacıyla Alınacak Ekonomik ve Mali Önlemler Hakkında Yetki Kanunu"nun; A) Biçim yönünden: Anayasa'ya aykırı olmadığına, Rüştü Aral'ın "Yasanın
Cumhuriyet Senatosu Genci Kurulundaki görüşmeler sonunda açık oylamaya
konulmasının yerinde olduğu ve bu yönden toplantı yetersayısı bulunup
bulunmadığının araştırılması gerektiği" biçimindeki karşıoyuyla ve
oyçokluğuyla; B) Öz yönünden : 1 - Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılırken, Anayasanın 64.
maddesinin ikinci fıkrasında gösterilen öğeler yanında, aynı maddenin son
fıkrasında yer alan yasaklayıcı hüküm yönünden de inceleme yapılmasına gerek
bulunmadığına Rüştü Aral, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Yılmaz Aliefendioğlu'nun
karşıoylarıyla ve oyçokluğuyla, 2 - Dava konusu Yasanın, Anayasa'nın 64. maddesinin ikinci
fıkrası hükmüne aykırı olmadığına ve davanın reddine oybirliğiyle, 12.6.1979 gününde karar verildi. Başkan Şevket Müftügil Üye Lütfi Ömerbaş Üye Ahmet Erdoğdu Üye Osman Tokcan Üye Rüştü Aral Üye Ahmet Salih Çebi Üye Muammer Yazar Üye Nihat O. Akçakayalıoğlu Üye Nahit Saçlıoğlu Üye Hüseyin Karamüstantikoğlu Üye Necdet Darıcıoğlu Üye İhsan N. Tanyıldız Üye Bülent Olçay Üye Yılmaz Aliefendioğlu Üye Yekta Güngör Özden KARŞIOY YAZISI T. C. Anayasa'sının 64. maddesinin son fıkrasının birinci
tümcesinde, "Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde
yer alan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar
ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir. Anayasa'nın temel haklar ve ödevler başlıklı ikinci kısmının
10-13. maddeleri içeren birinci bölümü "genel hükümler", 14-34.
maddeleri içeren ikinci bölümü "kişinin hakları ve ödevleri" ve
54-62. maddelerini içeren dördüncü bölümü "siyasi haklar ve ödevler"
başlığını taşımaktadır. Temel hak ve ödevlerin üçüncü bölümü ise, 35-53.
maddeleri içeren "sosyal ve iktisadi haklar ve ödevler" başlıklıdır. Anayasa'nın 1488 sayılı Yasa ile yapılan değişiklik gerekçesinde
de, "Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uymak zorunluğu
sebebiyle, bir zaman aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir.
Değişen iktisadî ve sosyal şartların gereği olarak, bazı hukuk kurallarının bu
usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş Devlet anlayışının tabii bir
sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır. Anayasa'nın 5 inci maddesi hükmünün, prensibini bozmamak ve her
halde önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar
içerisinde kalmak kaydıyla Hükümete kanun hükmünde kararnameler çıkarma
yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün, Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64 ncü maddesine
eklenmesi uygun görülmüştür" denilmektedir. Yukarıki açıklamadan anlaşıldığı üzere, Türkiye Büyük Millet
Meclisinin "Yetki Kanunu" ile Bakanlar Kuruluna düzenleme yetkisi
verilebilecek konular ancak Anayasa'nın (35-53) maddelerini içeren sosyal ve
iktisadî haklar ve ödevlerle ilgili olanlardır. Sosyal ve iktisadî haklar ve
ödevler dışındaki bir alanda Bakanlar Kuruluna Yetki Kanunu ile kanun
hükmündeki kararname düzenleme yetkisi verilemez. Bu husus değişik 64. maddenin
gerekçesinde, "a-Türkiye Büyük Millet Meclisi bir (yetki kanunu) ile belli
konularda Bakanlar Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi
verebilecektir." biçimindeki açıklama ile de doğrulanmaktadır. Bu durum karşısında Anayasa'ya aykırılık savının incelenmesinde
yetki kanununun yalnız amaç, kapsam ve ilkeler, yetkiyi kullanma süresi ve
yürürlükten kaldırılan kanunlar açısından yapılan denetim eksik bir denetimdir.
Dava konusu Yetki Kanununun 64. maddesinin son fıkrasındaki konuları da
kapsayıp kapsamadığı örneğin suç ve vergi konuları ile ilgili olanlarda
düzenleme yetkisini içerip içermediği açısından inceleme yapılarak sonucuna
göre karar verilmesi gerekir. Her ne kadar amaç-kapsam ve ilkeler, yetkiyi kullanma süresi,
yürürlükten kaldırılan kanunlar açısından Anayasa'ya aykırılık yok ise de, bu
denetimin Anayasa'nın 64. maddesinin son fıkrası açısından da yapılmaması eksik
bir denetimdir. Bu noktadan inceleme yapılarak sonucuna göre karar verilmesi
gerekir. İnceleme kapsamının dar tutulması açısından çoğunluk kararına
karşıyız. Üye Rüştü Aral Üye Yılmaz Aliefendioğlu