ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2018/162 Karar Sayısı : 2020/66 Karar Tarihi : 12/11/2020 R.G.Tarih-Sayısı :
24/3/2021-31433 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet
Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 137 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 11/10/2018 tarihli ve
7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’un; A. 3. maddesinin; 1. Birinci cümlesinde
yer alan “…ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,…” ibaresinin, 2 . İkinci
cümlesinin, B . Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci
cümlesinde yer alan “…Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde…” ibaresinin, Anayasa’nın 2., 7., 49., 87., 104. ve 161. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar
verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı; 1. 3. maddesi şöyledir: “ MADDE 3- Banka; kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle ,
kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis
edilmek suretiyle görevlendirilebilir. Bu görevlendirmelere ilişkin usul ve
esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya
kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanınca belirlenir. ” 2. Geçici
1. maddesinin (2) numaralı fıkrası şöyledir: “(2) Bankanın yeniden yapılanma
sürecinde, 4857 sayılı Kanuna tabi çalışmak istemeyen personel bu maddenin
yürürlüğe girdiği tarihten itibaren yapılacak ilk Genel Kurul tarihini takip eden
doksan gün içinde Bankaya bildirimde bulunur. Bu personel, Aile, Çalışma ve
Sosyal Hizmetler Bakanlığınca bir kamu kurumunda göreve başlatılıncaya kadar Bankanın
ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilir. Bu personel, Banka Yönetim
Kurulu kararlarına istinaden 30/9/2020 tarihine kadar Aile, Çalışma ve Sosyal
Hizmetler Bakanlığına bildirilir. Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığına
bildirilen personelin Bankada herhangi bir statüde tekrar istihdamı mümkün
değildir. Bankaca isimleri bildirilen personelin atama teklifleri, Aile,
Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı
Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun 22 nci maddesinin ikinci, üçüncü,
dördüncü ve beşinci fıkralarında belirtilen usul ve esaslar ile gerçekleştirilir.
Söz konusu taleplerin yeterli olmaması hâlinde Aile, Çalışma ve Sosyal
Hizmetler Bakanlığınca resen aynı usulle atama teklifi yapılır. Ancak, 4046
sayılı Kanunun 22 nci maddesi uyarınca Özelleştirme Fonundan karşılanması
öngörülen ödemeler Banka tarafından karşılanır. Personelin nakledileceği kadro
ve pozisyonlar; Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca kamu kurum ve
kuruluşlarına atama tekliflerinin yapıldığı tarih itibarıyla diğer kanunlardaki
hükümlere bakılmaksızın ve başka bir işleme gerek kalmaksızın ihdas, tahsis ve
vize edilmiş sayılır. Atama işlemi yapılan personele ilişkin bilgiler ve bu
bilgilerdeki değişiklikler en geç on beş gün içinde Aile, Çalışma ve Sosyal
Hizmetler Bakanlığına bildirilir. Bu fıkra kapsamında ortaya çıkabilecek
tereddütleri gidermeye, gerekli bilgi ve belgeleri istemeye, araştırma ve
inceleme yapmaya, uygulamayı yönlendirmeye ilgisine göre Aile, Çalışma ve
Sosyal Hizmetler Bakanlığı ve Banka yetkilidir. Bu Kanun ile yürürlükten
kaldırılan 4456 sayılı Kanunun geçici 2 nci maddesi kapsamında istihdam edilen
personelden bu madde uyarınca nakledileceklere kıdem ve ihbar tazminatı ödenmez
ve kıdem tazminatına esas hizmet süreleri emekli ikramiyesi veya iş sonu
tazminatının hesabında sayılır .” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Recep
KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan
Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki
HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/1/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi
ve ekleri, Raportör Ergin ERGÜL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin
rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa
kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’un 3. Maddesinin Birinci Cümlesinde Yer Alan “… ya
da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle, …” İbaresinin İncelenmesi 1. Genel Açıklama 3. 7147 sayılı Kanun’un 1. maddesine göre; Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketinin ( Banka) amacı, çağdaş kalkınma ve yatırım bankacılığı
araçlarını kullanarak ülkemizin kalkınma hedefleri doğrultusunda sürdürülebilir
büyümeye yönelik yatırımların ve projelerin desteklenmesi, sermaye ve fon
kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması, yurt içi, yurt dışı ve
uluslararası ortak yatırımların finanse edilmesi ile kâr ortaklığı veya
kiralama esaslı kredi işlemleri dâhil tüm kalkınma ve yatırım bankacılığı
işlevlerinin rekabetçi, dinamik ve etkin bir şekilde yerine getirebilmesini
sağlamaktır. 4. Banka özel statülü bir anonim şirket olarak kurulmuş
olup Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasında “Bankanın merkezi,
amacı, kaynakları, sermaye yapısı, organları, hesapları, faaliyet konuları ile
kârının dağıtımına ilişkin hususlar esas sözleşmesinde belirlenir.” hükmüne
yer verilmiştir. Türkiye
Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi’nin 3. maddesinde
ise Bankanın hizmet alanı ve işlevleri, “Türkiye’nin kalkınması ve
sürdürülebilir büyümesi için; bölgesel gelişmişlik farklılıklarının
azaltılmasına yönelik yatırımları ve teknolojik gelişmeye katkı sağlayacak
projeleri desteklemek, girişim sermayesinin gelişmesine katkıda bulunmak, fon
kurmak, katılmak ve yönetmek, kredi vermek, iştirak etmek, proje finansmanı
yapmak, kâr ortaklığı veya kiralama esaslı kredi işlemleri yapmak, yurtiçi,
yurtdışı ve uluslararası ortak yatırımları finanse etmek ve danışmanlık
hizmetleri de dâhil kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek” olarak belirtilmiştir. 5. Öte yandan Kanun’un 5. maddesinde tüzel kişiliği haiz,
idari, mali ve operasyonel iş ve işlemlerinin Banka tarafından
gerçekleştirileceği Türkiye Kalkınma Fonunun kurulması hükme bağlanmıştır.
Kanun’un 6. maddesinin (5) numaralı fıkrasında da Türkiye Kalkınma Fonu
tarafından iştirak edilen şirketlerin ve fonların denetiminin, ilgili mevzuatı
uyarınca düzenlenen ve münhasıran Sayıştaya sunulan bağımsız denetim raporları
esas alınarak Sayıştay tarafından hazırlanan raporun Türkiye Büyük Millet
Meclisine (TBMM) sunulması suretiyle yapılacağı ifade edilmiştir. 6. Kanun’un 7. maddesi uyarınca Banka ve iştirakleri
10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 18/11/1960 tarihli ve 132
sayılı Türk Standardları Enstitüsü ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun,
2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın İlan Kurumu Teşkiline Dair Kanun, 5/1/1961
tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet
İhale Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu, 8/6/1984
tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel
Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı
Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,
12/4/1990 tarihli ve 3624 sayılı Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme
ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Teşvik ve Muafiyetleri Kanunu, 18/5/1994
tarihli ve 527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde
Kararname, 12. maddesi hariç olmak üzere 4/7/2001 tarihli ve 631 sayılı
Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler
ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname ve yapım ihaleleri hariç 4/1/2002 tarihli ve 4734
sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi değildir. Ancak 3/12/2010 tarihli ve
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a)
bendine göre Banka, Sayıştay denetimine tabidir. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 7. Dava dilekçesinde özetle; Bankanın tüm görev ve
işlemlerinin 7147 sayılı Kanun’da ayrıntılı olarak düzenlendiği, buna karşın kuralla
Bankanın Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) ile görevlendirilebilmesine imkân
tanındığı, bu durumun kanunlarda CBK’larla değişiklik yapılmasının mümkün
olmadığına ilişkin anayasal ilkeyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın
Anayasa’nın 104. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 8. Kanun’un 3. maddesinin birinci cümlesi Bankanın kanun
ya da CBK’yla, kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda
kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebilmesini öngörmektedir. Anılan cümlede yer
alan “… ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle, …” ibaresi dava konusu
kuralı oluşturmaktadır. 9. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında “ Cumhurbaşkanı,
yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve
ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran
kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler
bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin
aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz
hale gelir.” denilmektedir. 10. Kural Anayasa’nın 104. maddesinde kapsamında
incelenirken öncelikle CBK ile düzenleme yetkisi tanınan hususun yürütme
yetkisi kapsamında olup olmadığının, ardından ise anılan yetkinin konu
bakımından öngörülen anayasal sınırları aşıp aşmadığının tespiti gerekmektedir. 11. Kuralda Bankanın kalkınma planı, programı ve
stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle
görevlendirilebilmesi düzenlenmekte olup ülkenin kalkınmasına ilişkin politikaları ilgilendiren
söz konusu belgelerde yer alan hedeflere ulaşılması amacıyla kurum ve
kuruluşlara görev verilebilmesinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
ilk cümlesinde belirtilen yürütme yetkisine ilişkin konulardan olmadığı
söylenemez. 12. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı
olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası uyarınca
Cumhurbaşkanı’nın Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna
dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme
yapabilmesi mümkündür. Bu nedenle CBK ile düzenleme yapılabilmesi için kanunun
bu konuda bir yetki tanıması gerekmemektedir. Yürütme yetkisi kapsamında CBK
çıkarılabilecek bir konuda kanun hükmü olan kural kendisi bir düzenleme
yapmayarak bu hususta CBK ile düzenleme yapılabileceğini öngörmektedir. Bu
durumun dava dilekçesinde ileri sürüldüğü gibi kanunun değiştirilmesi veya
kanuna ek madde getirilmesi anlamını taşıdığı söylenemez. Zira burada kuralın
Anayasa’da tanınmayan bir yetkiyi CBK’ya tanıdığından söz edilemez. 13. Bu bağlamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının birinci cümlesi uyarınca, yürütme yetkisi kapsamında CBK’yla Bankaya
kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda yeni bir görev
verilebilmesinin zaten mümkün olduğu gözetildiğinde kanunda bu konuda bir hükme
yer verilmesinin hukuk dünyasında inşai bir sonucu bulunmamaktadır. Dolayısıyla
kuralın anılan konuda kanunun yanı sıra CBK’yla da düzenleme yapılabileceğini
izhar eden açıklayıcı bir hüküm olma dışında bir nitelik taşımadığı
anlaşılmaktadır. 14. Öte yandan kural; CBK ile Anayasa’nın İkinci Kısım
Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle Dördüncü Bölüm’ünde yer alan siyasi haklar ve ödevlere ilişkin
herhangi bir düzenleme yapılabilmesini de öngörmemektedir. 15. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 161. maddesinin ikinci fıkrasının birinci
cümlesinde “Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması,
uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir” denilmektedir. Buna
göre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesi
gerekmektedir. 16. Dava konusu kuralda Bankanın, CBK’yla kaynağı
tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebileceği düzenlenmiştir. Ancak kuralın yer aldığı maddenin ikinci cümlesinde “ Bu
görevlendirmelere ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç
duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanınca
belirlenir ” hükmüne yer verilmiştir. Anılan hükümler birlikte
değerlendirildiğinde CBK ile verilecek göreve ilişkin kaynak tahsisinin 27/12/ 2006 tarihli ve 5570 sayılı Kamu Sermayeli
Bankalar Tarafından Yürütülen Faiz Destekli Kredi ve Kâr Payı Destekli Fon
Kullandırılmasına Dair Kanun, 5018 sayılı Kanun ile yılı bütçe kanunu
kapsamında gerçekleşeceği ve bu hususun CBK’yla değil Cumhurbaşkanı kararı ile düzenleneceği
anlaşılmaktadır. Bu çerçevede kaynak tahsisi Cumhurbaşkanı kararıyla gerçekleştirilecek
olup birinci cümlede yer alan “… kaynağı
tahsis edilmek suretiyle…” ibaresi
ikinci cümleye yapılan atıf niteliğindedir. Dolayısıyla Anayasa’nın 161.
maddesi bağlamında kuralın münhasıran
kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesini öngördüğü
söylenemez. 17. Öte yandan Anayasa’nın 166. maddesinin üçüncü
fıkrasında “ Kalkınma planlarının hazırlanmasına, Türkiye Büyük Millet
Meclisince onaylanmasına, uygulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğünü
bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir ”
denilmektedir. Buna göre kalkınma planlarının uygulanmasına ilişkin hususların
da kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Dava konusu kuralda Bankanın kalkınma
planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda CBK ile
görevlendirilebileceği öngörülmektedir. Ancak kuralda kalkınma planlarında
belirtilen hususların nasıl uygulanacağı konusunda herhangi bir düzenlemeye yer
verilmemekte olup söz konusu plan ve programlarda belirtilen hedeflere
ulaşılması amacıyla bazı görevlerin Bankaya verilebileceği hüküm altına
alınmaktadır. Dolayısıyla kuralın anılan madde kapsamında münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK
ile düzenlenmesini öngördüğü de ileri sürülemez. 18. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında CBK
çıkarma yetkisine getirilen sınırlamalardan biri de “ Kanunda açıkça
düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” hükmüdür. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesi uyarınca daha önce açıkça düzenlenmiş olan bir konuda CBK
çıkarıldığından söz edilebilmesi için bu düzenlemeyi yapan kuralın kanun olması gerekir. İkinci olarak bu kanunun CBK’dan önce çıkarılmış olması
gerekir. 19. Dava konusu kural bakımından daha önce çıkarılan bir
kanunun söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır. Bankanın görevlendirilmesi
yönünden hem CBK hem de kanun çıkarılabileceğini belirten kuralın lafzına göre
ortada henüz kuralda belirtilen nitelikte görevlendirmeyi yapan bir kanun hükmü
bulunmadığından kanunun açıkça düzenlediği bir konuda CBK çıkarılması gibi bir
durumdan da söz edilemez. Buna göre kuralda öngörüldüğü gibi Bankanın
görevlendirildiği bir kanun düzenlendikten sonra aynı konuda bir CBK
çıkarılması hâlinde bu CBK’nın denetimi kapsamında belirtilen ölçüt yönünden
inceleme yapılabilir. Bu itibarla kuralın
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı bir
yönü de bulunmamaktadır. 20. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI,
M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır. B. Kanun’un 3. Maddesinin İkinci Cümlesinin İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 21. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla,
Bankanın kanun ya da CBK ile görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar ile
görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş
bütçesinden karşılanacağı hususunun Cumhurbaşkanınca belirlenmesinin
öngörülmesi suretiyle Cumhurbaşkanı’na belirsiz bir takdir yetkisinin
tanındığı, anılan yetkinin temel ilkelerinin ve çerçevesinin belirlenmediği, bu
itibarla bütçenin hazırlanma, uygulanma ve denetimine ilişkin Anayasa’da
öngörülen çerçevenin dışına çıkıldığı, bu durumun TBMM’ye ait olan bütçe
hakkı ile bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 87., 104.
ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 22. Kanun’un 3. maddesinin birinci cümlesiyle Bankanın
kanun ya da CBK’yla kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda
kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebileceği belirtildikten sonra
dava konusu kuralla bu görevlendirilmelere ilişkin usul ve esaslar ile
görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş
bütçesinden karşılanacağının Cumhurbaşkanınca belirleneceği öngörülmektedir. 23. Anayasa’nın 7. maddesinde, “ Yasama yetkisi Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. ” denilmektedir. Bu
itibarla Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle
yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Dolayısıyla Anayasa’da
münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları,
ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça
kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda, yasama organının temel kuralları
saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin asli
düzenleme yetkisi bulunmayan işlemlerine bırakması , yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2019/40, K.2020/40, 17/7/2020, § 61). 24. Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında “ kanun koymak,
değiştirmek ve kaldırmak ” yanında “ bütçe ve kesin hesap kanun
tekliflerini görüşmek ve kabul etmek ” görev ve yetkisine de ayrıca yer
verilmiştir. Anayasa’nın 161. maddesinde de
kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel
kişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı, malî yıl başlangıcı
ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile
yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve
usullerin kanunla düzenleneceği hükümlerine yer verilerek bütçeyle ilgili temel
hükümlerin düzenlenmesi konusunda yasama organı yetkili kılınmıştır. 25. Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve
gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne
uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe
kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir
toplayabilmektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, § 18). 26. Yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama
ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarını
belirleyerek yetki vermesine ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı
denilmektedir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu
harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamaların
sonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafından
seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe,
hükûmetin Meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile
hükûmete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun
kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile
denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26). 27. Dava konusu kural, ilki kanun veya CBK’yla verilen
görevlendirmeye ilişkin usul ve esaslar, diğeri görevlendirme kapsamında
ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı
olmak üzere iki hususun belirlenmesini Cumhurbaşkanı’na bırakmaktadır. Usul ve
esaslar ile verilen görevin uygulamaya dönük teknik ayrıntıları
düzenlenecektir. İkinci yetki ile de kaynağı bütçesinden karşılanacak kurum
veya kuruluş belirlenecektir. Cumhurbaşkanı’na tanınan her iki yetkinin kapsamı
ve niteliği kural metninden anlaşılmakta olup belirsiz olduğu söylenemez.
Ayrıca söz konusu yetkiler ancak Bankaya kanun ya da CBK ile görev verilmesi
hâlinde kullanılabilecektir. 28. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda
belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir.
Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerin hazırlanması,
uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kontrolüne ilişkin usul ve
esaslar ise 5018 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. 29. Kural uyarınca tahsisi öngörülen kaynağın 5018 sayılı
Kanun çerçevesinde hazırlanan yılı bütçe kanununda yer alan bütçe içi bir
kaynak olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda Bankaya tahsis edilecek kaynağın
verilen görevin niteliğine bağlı olarak merkezî yönetim bütçesi içinde hangi kurum
ve kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenecektir.
Bu tespit sırasında yürürlükte bulunan kanun hükümleri gözönünde
bulundurulacaktır. Bu durumda söz konusu kaynağın hangi kamu kurum ve kuruluşun
bütçesinden karşılanacağı belirlenirken konuyla doğrudan ilgili olan bütçenin
uygulanmasına ilişkin 5018 sayılı Kanun’a, 5570 sayılı Kanun’a ve yılı merkezi
yönetim bütçe kanununa uygun hareket edilmesi gerektiği açıktır. 30. 5570 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (2) ve (3)
numaralı fıkraları uyarınca Cumhurbaşkanınca belirlenecek özel ve/veya kamunun
doğrudan veya dolaylı olarak hâkim sermayedar olduğu bankalara Cumhurbaşkanı
tarafından verilen görevler dolayısıyla anılan mevzuatta belirtilen usullere
göre tahakkuk eden görevlendirme bedeli ve/veya gelir kaybı alacakları ilgili
mevzuatında belirlenen usul ve esaslar kapsamında Hazine Müsteşarlığı bütçesine
gider kaydedilerek karşılanacaktır. Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası
A.Ş.’nin sermayesinin %99,08’i kamuya aittir. Bu hâliyle Bankanın doğrudan
hâkim sermayedarı ilgili mevzuatına göre belirlenen kamu kurum ve kuruluşudur. 31. Başbakanlığa bağlı olarak faaliyet gösteren Hazine
Müsteşarlığı 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1)
numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile
Hazine ve Maliye Bakanlığı altında teşkilatlandırılmış ve görev ve yetkileri de
anılan Bakanlığa devredilmiştir. Bu itibarla görevlendirme bedeli ve/veya gelir
kaybı alacaklarının Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinden yapılan aktarımla
karşılanması gerekmektedir. 32. 5570 sayılı Kanun ile Bankanın görevlendirme bedeli
ve/veya gelir kaybı alacaklarının sadece Bankaya aktarılma anında Hazine ve
Maliye Bakanlığı ile ilişkilendirildiği, aktarım yapılacak ödeneklerin merkezi
yönetim bütçe kanununun hazırlanma ve onaylanma aşamasında hangi kamu kurum ve
kuruluşunun bütçesi içinde yer alacağının ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde
belirlenmesi gerektiği açıktır. Bütçe hazırlama ve uygulanma süreci 5018 sayılı
Kanun’da belirlenmiştir. 33. Bankanın görevlendirilmesinin kalkınma planı,
programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilme koşuluna
bağlanması, anılan görevlendirme ile 5018 sayılı Kanun ve yılı bütçe kanunu
arasındaki bağlantıyı ortaya koymaktadır. 5018 sayılı Kanun’un 1. maddesine
göre Kanun’un amaçları arasında “… kalkınma planları ve programlarda yer alan
politika ve hedefler doğrultusunda … kamu bütçelerinin hazırlanmasını,
uygulanmasını … düzenlemek… ” de yer almaktadır. Ayrıca Kanun’un “ Stratejik
planlama ve performans esaslı program bütçe ” başlıklı 9. maddesinin birinci
fıkrasında “ Kamu idareleri; kalkınma planları, Cumhurbaşkanı tarafından
belirlenen politikalar, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel
ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik
amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş
olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini
yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar” hükmüne
yer verilmiş ikinci fıkrasında ise kamu idarelerinin bütçeleri ile program ve
proje bazında kaynak tahsislerini stratejik planlarına, yıllık amaç ve
hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda oldukları
belirtilmiştir. 34. Buna göre 5018 sayılı Kanun gereği merkezi yönetim
bütçe kanunu hazırlanırken kalkınma planı, programı ve stratejik planlar esas
alınacaktır. Kalkınma Planları 30/10/1984 tarihli ve 3067 sayılı Kalkınma
Planlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun gereği
Cumhurbaşkanlığı tarafından TBMM’ye sunulmakta ve TBMM tarafından
onaylanmaktadır. Bütçe hazırlama süreci sonunda Bankaya verilecek göreve
ilişkin ödenek de Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen kurum veya kuruluş
bütçesi içerisinde yer alacak ve yılı içinde TBMM’nin onayına sunulacaktır. 35. Bu çerçevede Bankaya verilecek görev kalkınma planı,
programı ve stratejik planlar kapsamında olacağından, göreve ilişkin ödenek ve
harcama tertibi bütçe kanun tasarında bulunacaktır. TBMM, bütçe kanununu kabul
ettiğinde ise bütçe hakkı kullanarak yürütme organlarına bütçe ödenekleri
nispetinde harcama yetkisi verilmiş olmaktadır. 36. 5570 sayılı Kanun’da, Bankaya aktarımın Hazine ve
Maliye Bakanlığı bütçesinden yapılacağı belirtilmiştir. Söz konusu ödenekler
bütçe kanunu hazırlama sürecinde Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine
konulabileceği gibi 5018 sayılı Kanun’un aşağıda belirtilen hükümlerine göre
ödenek aktarımı yoluyla da anılan Bakanlığın bütçesine konulabilecektir. 37. Kural olarak ödenekler bütçe kanunu ile verildikleri
kamu idareleri tarafından kullanılmak durumundadır. Ancak kanun koyucu
tarafından belirli şartlar hâlinde ödenek aktarılmasına izin verilmiştir. 38. 5018 sayılı Kanun’un 21. maddesinin birinci fıkrasında
“ Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek
aktarmaları kanunla yapılır. Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve
etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin
yüzde onunu geçmemek kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve
esaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir. ” hükmüne yer
verilmiştir. Buna göre genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla
kamu idarelerinin bütçeleri arasında aktarma yapmak mümkün olmakla birlikte
bunun geçerliliği merkezî bütçe kanununda düzenleme yapılmasına bağlıdır. Bir
başka ifadeyle TBMM, bütçe kanununda genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu
geçmemek kaydıyla yürütme organına kamu kurum ve kuruluşlarının ödenekleri
arasında aktarma yapma yetkisi tanıyabilmektedir. 39. 5018 sayılı Kanun’un 23. maddesinin birinci
fıkrasında da “ Merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları
gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen
hizmetler için, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idareler ile (II)
sayılı cetvelde yer alan idarelerden merkezî yönetim bütçe kanununda
gösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin
yüzde ikisine kadar yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya
Cumhurbaşkanı yetkilidir. ” hükmüne yer verilmiştir. Bu çerçevede TBMM’nin
bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için yedek ödenek ayırması da mümkündür. 40. 21/12/2019 tarihli ve 7197 sayılı 2020 Yılı Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu’nun 6. maddesi ile 19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021
Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 6. maddesinde bu Kanun’la verilen
ödeneklerin etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamu
idarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğer
kamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını temin etmek
veya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genel
bütçe ödeneklerinin yüzde 10’unu aşmamak kaydıyla; genel bütçe kapsamındaki
kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02),
(03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamu
idareleri bütçeleri arasında veya Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesinin Yedek
Ödenek tertibine aktarmaya Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu hükme
bağlanmıştır. Söz konusu düzenleme uyarınca genel bütçe ödeneklerinin yüzde
onunu aşmamak kaydıyla kamu idareleri bütçeleri arasında aktarmaya veya yedek
ödenek tertibine aktarma konusunda yürütme organına yetki verildiği
görülmektedir. Benzer hükümler 23/12/2017 tarihli ve 7066 sayılı 2018 Yılı
Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile 22/12/2018 tarihli ve 7156 sayılı 2019 Yılı Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu’nda da bulunmaktadır. 41. Anılan hükümler gözetildiğinde kuralla 5570 sayılı
Kanun, 5018 sayılı Kanun ve yılı bütçe kanununda öngörülen usul ve esaslar ile
sınırlamalar kapsamında tahsis edilecek bir ödeneğin düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla kuralla 5570 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kanun ve yılı bütçe kanunu
hükümleri kapsamında bir ödemeye izin verildiği anlaşılmaktadır. 42. Öte yandan bütçeye ilişkin her detayın kanunla
belirlenmesi zorunlu olmayıp konuya ilişkin temel kuralların ve genel
çerçevenin kanunla düzenlenmesinden sonra bu çerçevenin içinde kalacak
hususların yürütmenin düzenleyici veya birel işlemleriyle gerçekleştirilmesi
mümkündür. Yukarıda açıklandığı üzere konuya ilişkin temel kural ve kanuni
çerçeve 5570 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (2) ve (3) numaralı fıkraları ile
5018 sayılı Kanun’un 1., 9., 21. ve 23. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu
kapsamda bütçe hazırlama süreci içinde Cumhurbaşkanı Bankaya verdiği görev için
gerekli kaynağın Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine konulmasına karar
verilebileceği gibi genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu aşmamak kaydıyla
Cumhurbaşkanı’nın ödenekler arasında aktarma yaparak kalkınma planları
doğrultusunda hedeflenen bir görevin yerine getirilmesi amacıyla Bankaya verilen
görev için harcanmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığının bütçesine kamu kurum
ve kuruluşlarının bütçesinden veya yedek ödenek tertibinden ödenek tahsis
etmesi de mümkündür. 43. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 7., 87. ve
161. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI,
M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamıştır. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 7., 87. ve 161.
maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması
nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 104. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. C. Kanun’un Geçici 1. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının
İkinci Cümlesinde Yer Alan “…Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde…” İbaresinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 44. 7147 sayılı Kanun’un geçici 1. maddesinin (2)
numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde Bankanın yeniden yapılanma sürecinde 22/5/2003 tarihli ve
4857 sayılı İş Kanunu’na tabi çalışmak istemeyen personelin Aile, Çalışma ve
Sosyal Hizmetler Bakanlığınca (Bakanlık) bir kamu kurumunda göreve
başlatılıncaya kadar Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilmesi
öngörülmekte olup anılan cümlede yer alan “…Bankanın
ihtiyaç duyduğu uygun işlerde…” ibaresi
dava konusu kuralı oluşturmaktadır. 45. Kuralın gerekçesinde şöyle denilmiştir: “ Bankada belli bir tarihten sonra 4857 sayılı İş Kanunu
hükümlerine tabi olmayan personel çalışmaması, mevcut personelden dileyenlerin
Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca bir kamu kurumuna atanması ve bu
atama işlemi gerçekleşinceye kadar Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde
görevlendirilmesi hüküm altına alınmıştır.” 46. Kanun’un 2.
maddesinin (2) numaralı fıkrasında bu Kanun
ile yürürlükten kaldırılan 14/10/1999 tarihli ve 4456 sayılı Kanun ile kurulan
Türkiye Kalkınma Bankası Anonim Şirketinin, bu Kanunun yürürlüğe girdiği
tarihte Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi unvanıyla kalkınma
ve yatırım bankası olarak hiçbir hukuki muameleye tabi olmaksızın
faaliyetlerine devam edeceği belirtilmiştir. 47. Banka personelinin statüsü ise Kanun’un 4. maddesinde
açık biçimde düzenlenmiştir. Anılan maddeye göre Banka personeli 4857 sayılı
Kanun hükümlerine göre iş sözleşmesi ile istihdam edilir. Bankada 4857 sayılı
Kanun’a tabi olarak çalışanlarla Banka arasında çıkan ihtilaflarda iş
mahkemeleri görevlidir. Personelin aylık ücret ve diğer mali hakları Banka
Genel Kurulunca tespit olunur. Genel Kurul bu yetkilerini Yönetim Kuruluna
devredebilir. Personel istihdamına ilişkin diğer hususlarda karar almaya
Yönetim Kurulu yetkilidir. 48. Kanun’un geçici 1. maddesi Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte çalışmaya devam
etmekte olan Banka personelinin durumunu düzenlemektedir. Buna göre; Bankada,
1/1/2021 tarihinden itibaren 4857 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmayan
personel çalıştırılmaz. Bankanın yeniden yapılanma sürecinde, 4857 sayılı Kanun’a
tabi çalışmak istemeyen personel bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten
itibaren yapılacak ilk Genel Kurul tarihini takip eden doksan gün içinde
Bankaya bildirimde bulunur. Bu personel, Bakanlıkça bir kamu kurumunda göreve
başlatılıncaya kadar Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilir. Bu
personel, Banka Yönetim Kurulu kararlarına istinaden 30/9/2020 tarihine kadar
Bakanlığa bildirilir. Bakanlığa bildirilen personelin Bankada herhangi bir
statüde tekrar istihdamı mümkün değildir. Bankaca isimleri bildirilen
personelin atama teklifleri, Bakanlıkça 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı
Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 22. maddesinin ikinci, üçüncü,
dördüncü ve beşinci fıkralarında belirtilen usul ve esaslar ile
gerçekleştirilir. 49. Anayasa Mahkemesi daha önceki bir
kararında, 4456 sayılı Kanun kapsamında Banka ile personeli arasında ilişkinin bir özel hukuk
ilişkisi olmayıp kamu hukuku ilişkisi olduğu sonucuna ulaşmıştır (AYM, E.2018/14, K.2018/112, 20/12/2018, § 13). 50. Görüldüğü üzere Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun
göreceği işlerde çalıştırılacak olan kişiler mülga 4456 sayılı Kanun’a göre
statü hukukuna tabi tutulmuş ancak anılan Kanun’un yerini alan 7147 sayılı
Kanun uyarınca 4857 sayılı Kanun hükümlerini tabi olmayı kabul etmeyerek
Bakanlıkça yine statü hukukuna tabi olarak bir kamu kurumunda göreve
başlatılmayı bekleyen personeldir. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 51. Dava dilekçesinde özetle; 7147 sayılı Kanun’la Banka çalışanlarının 4857 sayılı
Kanun hükümlerine tabi olarak çalışmalarının düzenlendiği, kuralın statü
hukukuna tabi sözleşmeli personel için 1/1/2021 tarihine kadar bir geçiş süreci
öngördüğü, işçi statüsüne geçmek istemeyen personelin diğer kamu kurumlarına
geçişlerinin düzenlendiği ancak kuralla naklen atama işlemi tamamlanana kadar
geçecek olan sürede naklen atama talebinde bulunan çalışanın, yapmakta olduğu
işlerden başka işlerde görevlendirilebilmesine imkân tanındığı, bu kişiler
bakımından yapılacak iş ve görev değişikliği konusunda Banka yönetim kuruluna
yetki tanındığı, anılan yetkinin belirsiz olduğu, personelin kazanılmış
haklarını ortadan kaldırdığı ve hukuki güvenliklerini zedelediği, söz konusu
yetkinin çalışan ile Banka arasındaki sözleşmenin esaslı bir biçimde tek
taraflı olarak değiştirilebilmesine yol açtığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın
2., 7. ve 49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 52. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural,
ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden incelenmiştir. 53. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikinci
fıkraları “ Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu
tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle görülür./ Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal
haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır .” hükümlerini
içermektedir. 54. Mülga 4456 sayılı Kanun’da Banka personelinin
statüsü, Anayasa’nın anılan maddesi kapsamında yer alan diğer kamu görevlisi statüsünde düzenlenirken 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ve
özel hukuk hükümleri çerçevesinde bankacılık sektörü ve ekonomik kurallara
uygun biçimde verimlilik ve rekabet esaslarına göre faaliyet gösteren Bankanın
7147 sayılı Kanun’la yeniden yapılandırılması sonucunda personel rejiminin de
yeniden düzenlendiği anlaşılmaktadır. 55. Bankanın yeniden
yapılanma sürecinde aktif ve dinamik çalışmasını sürdürebilmesinin taşıdığı
önem açıktır. Bu nedenle kanun koyucu kuralla, Bankanın yeniden yapılanmasının
zorunlu bir sonucu olarak 4857 sayılı Kanun’a tabi olarak çalışmak istemeyen
statü hukukuna tabi personelin görev yapacakları kadrolara atanıncaya kadar mevcut
statülerine ve unvanlarına ilişkin sosyal ve özlük hakları saklı kalmak
suretiyle Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilmesi konusunda
Banka Yönetim Kuruluna yetki vermiştir. Bu yetki 1/1/2021 tarihe kadar geçerli
olan, süresi belirli ve sınırlı bir yetkidir. Bu süre boyunca Banka personeli
Banka ile hukuki ve idari bağlarını korumaya ve mali ve sosyal haklarından
istifade etmeye devam etmektedir. Bu itibarla kanun koyucunun temel çerçevesini
çizdiği yetkinin sınırsız ve belirsiz olduğu, geniş bir alanı yürütmenin
düzenlemesine bıraktığı söylenemez. Kuralda yer alan “…uygun işler…” ibaresi de görevlendirme sırasında personelin mevcut statü ve unvanlarının
dikkate alınması gerektiğini ortaya koymaktadır. Kaldı ki kuralın
uygulanmasından doğacak uyuşmazlıklara karşı yargı yolu da açıktır. 56. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 128. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine de aykırı olduğu
ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 128.
maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2. ve 7. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Kuralın Anayasanın 49. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. IV.
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 57. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya
imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep
edilmiştir. 11/10/2018 tarihli ve
7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’un; A. 3. maddesinin; 1. Birinci cümlesinde yer alan “...ya da
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,...” ibaresine, 2. İkinci cümlesine, B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci
cümlesinde yer alan “...Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde...” ibaresine, yönelik iptal talepleri
12/11/2020 tarihli ve E.2018/162, K.2020/66 sayılı kararla reddedildiğinden bu
cümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 12/11/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V. HÜKÜM 11/10/2018 tarihli ve
7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’un; A. 3. maddesinin; 1. Birinci cümlesinde yer alan “...ya da
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,...” ibaresinin, 2. İkinci cümlesinin, Anayasa’ya aykırı
olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin
YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci
cümlesinde yer alan “...Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde...” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 12/11/2020 tarihinde
karar verildi. Başkanvekili Hasan
  Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir
  ÖZKAYA Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Rıdvan
  GÜLEÇ Üye Recai
  AKYEL Üye Yusuf
  Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin
  MENTEŞ KARŞIOY GEREKÇESİ A. 7142 sayılı Kanunun 3/1. Maddesindeki “ya da
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle” İbaresi Yönünden 1. Anayasanın 104/17. maddesinde asli yetki niteliğinde
ve yürütme yetkisine ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi (CBK) çıkarma
yetkisi düzenlenmiştir. Ayrıca Anayasanın diğer bazı maddelerinde de özel
konularda CBK düzenleme yetkisi verilmiştir. Bununla birlikte Anayasanın
104/17. maddesi ve fıkrasında konulan anayasal sınırlar tüm CBK’lar yönünden
geçerlidir. Buna göre anılan 17. fıkranın ilk dört cümlesinde sırasıyla;
CBK’nın yürütme yetkisine ilişkin olması gerektiği, Anayasanın birinci ve
ikinci Bölümlerindeki temel haklar ile 4. Bölümde yer alan siyasi hak ve
ödevlerin CBK ile düzenlenemeyeceği; münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı ve kanunla açıkça düzenlenen konularda CBK
çıkarılamayacağı belirtilmektedir. 2. 7147 sayılı Kanun ile Türkiye Kalkınma ve Yatırım
Bankası Anonim Şirketi kurulmuş ve Bankanın tabi olacağı yasal hükümler ile
görev ve yetki alanları belirlenmiştir. Başka deyişle bu Kanun Banka ile ilgili
görev alanlarını belirlemiştir. Bununla birlikte Kanunun 3/1. maddesinde
Banka’nın kanunla veya CBK ile “kalkınma planı, programı ve stratejik planlar
doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle ‘görevlendirilebileceği’
belirtilmiştir. Banka’ya kanunla yeni bir görev verilmesinde Anayasal açıdan
bir sorun bulunmamaktadır. Yasama yetkisinin asliliği ve genelliği ilkeleri
uyarınca Yasama Organı bu yetkiyi haizdir. Bu noktada, özel hukuka tabi olsa da
Banka faaliyetlerinin yürütme yetkisiyle ilgili olduğu ve bu nedenle Anayasa
104/17-1.c. uyarınca CBK ile de düzenleme yapılabileceği ileri sürülebilir. Ne
var ki Anayasanın 104 maddesinin 17. fıkrasının 4. cümlesinde belirtildiği
üzere “kanunla açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz.” Öte yandan böyle
bir durumun kanun hükmünün CBK ile değiştirilmesi sonucuna yol açacağını da
ifade etmek gerekir. Bu nedenle kuralda yer alan “ya da Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesiyle” ibaresi ile Banka’ya CBK ile görev verilebileceğine ilişkin
düzenlemenin Anayasaya aykırı olacağı düşüncesindeyim. Anayasadaki anılan
sınırlayıcı kural karşısında böyle bir yetkiyi kanun koyucu da veremez. Bu
gerekçelerle sayın çoğunluğun aksi yöndeki görüşlerine katılamadım. B. 7142 sayılı Kanunun 3/1. Maddesinin İkinci Cümlesi
Yönünden 3. Anılan ikinci cümlede Bankanın görevlendirilmesi
konusunda gereken kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağının
Cumhurbaşkanınca belirleneceği belirtilmektedir. Bu hüküm, kamu kurumlarının
bütçelerinden ödenek aktarılmasıyla ilgilidir. 5018 sayılı Kanunun 21 ve 23.
maddeleri uyarınca yüzde onu aşmamak üzere ödenek aktarma konusunda yönetime
yetki verilmektedir. Yılı bütçe kanunlarında da kısmi ödenek aktarmayla
ilgili düzenlemeler (örn. 2021 yılı Bütçe Kanunu m.6) bulunmaktadır. Mahkememiz
çoğunluğunca ifade edilen görüşte bu hükümlerin incelemeye konu Banka yönünden
de uygulanacağı için anayasal bir sorun olmadığı belirtilmektedir (bkz. Karar,
par. 38-42). Ne var ki bu yorumda, bütçeyle ilgili aktarmanın kamu kurumlarının
bütçeleri arasında mümkün olacağı ve incelemeye konu Banka’nın anılan Kanun
kapsamında bulunmadığı hususu gözden kaçırılmaktadır. 4. Diğer taraftan Anayasanın 161/7. maddesinde “Merkezi
yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.
Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair
bütçe kanununa hüküm konamaz.” denilmektedir. Bir an için incelenen
kuraldaki ödenek aktarmayla ilgili yetkinin, 5018 sayılı Kanun ile yılı bütçe
kanunundaki düzenlemeler kapsamında yapılmasının kastedilmiş olabileceği yorumu
akla gelebilir. Ancak incelenen kuralda herhangi bir oran belirlenmeden ve
sınır çizilmeden Banka’nın görevlendirilmesi konusunda özel bir yetki verildiği
görülmektedir. Başka deyişle ödenek aktarmayla ilgili diğer kurallarla yönetime
verilen yetki genel nitelikli iken, incelenen 3/1. madde ile verilen yetki özel
niteliklidir. Dolayısıyla genel norm karşısında özel normun önceliği ilkesi
uyarınca, çatışan normlar arasında incelenen kuralın öncelikli olarak uygulama
imkanına sahip olduğu görülmektedir. Böylece genel bütçeye tabi idarelerin
bütçe kanunlarıyla belirlenen ödenekleri, Banka konusunda görevlendirme halinde
hiçbir sınır gözetilmeden CBK ile aşılabilecektir. Uygulamada olup olmayacağı
bir tarafa, teorik olarak böyle bir hukuki sonucu kapsayan düzenlemenin, yasama
organının bütçe hakkıyla ilgili olarak Anayasa’da getirilen açık yasağa (AY
161/7) aykırılık oluşturacağı söylenmelidir. Bütçe hakkıyla ilgili olarak
Anayasanın 161. maddesinde sözü edilen bu anayasal sınırın da aslında konu
bakımından yetkiyle bağlantılı bulunduğu düşünülmelidir. Yine Anayasanın 161/2.
maddesi uyarınca ödeneklerde ve dolayısıyla bütçede değişiklik gerektiren bu
tür düzenlemelerin kanunla yapılması zorunlu olmakla, Anayasanın 104.
maddesinin 17. fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık nedeniyle kuralın iptali
gerekmektedir. 5. Diğer taraftan, yasama organının kanun hükmü ile
CBK’ya yetki verip veremeyeceği meselesi de tartışılmalıdır. Bilindiği üzere hukuk
sisteminde daha önce mevcut olan Kanun Hükmünde Kararname (KHK) kurumu 2017
Anayasa değişikliği ile yürürlükten kaldırılmıştır. Önceki düzenleme uyarınca
olağan dönem KHK’ları Anayasaya göre ancak kanunun yetki vermesi durumunda
Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılabilmekteydi (AY m. 91). Bu nedenle işlevsel
olarak kanun gücünde olmakla birlikte olağan dönem KHK’ları kaynağını doğrudan
anayasadan almamaktaydı. Başka deyişle idarenin KHK düzenleme yetkisi asli
nitelikte olmayıp kanuna dayandığından türevsel nitelikteydi. Bu açıdan
yönetmelikler de türevsel düzenleyici işlem niteliğindedir. Bununla birlikte
Anayasanın 104/17. maddesinde yer alan CBK işlevsel olarak kanun niteliğinde
olduğu gibi, konu bakımından sınırlı olsa da kaynağını doğrudan anayasadan aldığından
asli nitelikte bir düzenleme yetkisini havidir. Başka deyişle CBK
çıkarılabilmesi için bir kanunun yetki vermesi gerekli bulunmayıp, Anayasada
belirtilen konularda Cumhurbaşkanı doğrudan anayasadan aldığı yetkiyle bu
düzenleyici işlemi ihdas edebilmektedir. Anayasanın CBK’yı asli yetki olarak
düzenleyen hükümleri karşısında yasama organının da bir kanun hükmü ile
Cumhurbaşkanını CBK çıkarma yönünde yetkilendirmesinin anayasal dayanağının
bulunmadığı düşünülmelidir. Aksi yorumun kabulü CBK’ları yönetmelik niteliğine
dönüştürür. Bu bakımdan kanunla yetki verilmesi, CBK’ların aslilik vasfıyla
bağdaşmayacak ve türevsel bir niteliğe dönüştüreceğinden, bu şekildeki kanun
hükümlerinin Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının ilk cümlesine aykırı
olacağı sonucuna ulaşılmalıdır. Açıklanan nedenlerle, incelemeye konu iki kuralın
Anayasaya aykırı olduğu için iptal edilmesi gerektiği görüşüyle çoğunluk
görüşüne katılamadım. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ A) Kanunun 3. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının “… ya
da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle …” İbaresi Yönünden 1. İptali talep edilen ibarenin de bulunduğu fıkra,
Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketinin kanun ya da
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle (CBK), kalkınma planı, programı ve stratejik
planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilmesini
düzenlemektedir. 2. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk
cümlesine göre “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarabilir.” Burada, genel olarak yürütme yetkisine ilişkin
konularda ve Anayasanın diğer bazı hükümlerinde yer alan özel durumlarda
yürütme organına asli düzenleme yetkisi verilmiştir. Buna göre CBK, düzenleme
yapma yetkisini kanundan değil Anayasa’dan aldığından kanun koyucunun türevsel
düzenleyici işlemlerden farklı olarak CBK’lara belli bir konuda belli bir
konuda düzenleme yapma yetkisi vermesi söz konusu olamaz. 3. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi çıkarılamaz” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm uyarınca, CBK’lara
kanunun değiştirilmesi veya kanuna ek madde getirilmesi sonucu doğurabilecek
düzenleme yetkisi tanınmadığı açıktır. Kural, kanunun açıkça düzenlediği
Bankanın görevlerine CBK ile ek görev verilebileceğini düzenlemektedir. Anayasa’nın
104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki konu sınırlamaları nedeniyle ilk elden
kullanılması mümkün olmayan bir CBK yetkisinin kanunla tanınması bu konudaki
anayasal sınırların göz ardı edilmesi anlamına gelecektir. 4. Belirtilen gerekçeyle kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu düşüncesiyle
çoğunluk kararına katılmadım. B) Kanun’un 3. Maddesinin 1. Fıkrasının İkinci Cümlesi
Yönünden 5. Dava konusu kural, Bankanın kanun ya da CBK ile
kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis
edilmek suretiyle görevlendirilmesi halinde buna ilişkin usul ve esaslar ile
görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluş
bütçesinden karşılanacağı hususunda Cumhurbaşkanına yetki vermektedir. 6. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet
Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek” de sayılmıştır. 7. Kuralda ihtiyaç duyulacak ve kamu kurum ve
kuruluşlarının bütçelerinden aktarılacak kaynak için herhangi bir ilke ve üst
sınır tespit edilmemiştir. Bankaya görevlendirme yapılması halinde ilgili yıl
merkezi yönetim bütçesinde Bankanın kullanımı için ödenek tahsis edilmemesi
durumunda bütçe kanununda yasama organı tarafından başka kamu kurum ve
kuruluşlarına ayrılmış ödenekler hiçbir sınırlamaya ve esasa tabi olmadan
bankaya aktarılabilecektir. 8. Kural, yürütme organına bütçeden kaynak aktarma
konusunda sınırları belirsiz bir şekilde ve doğrudan yetki vererek bütçenin
hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin Anayasa’nın 161. maddesindeki ilkeler ve
bütçenin uygulanması hususundaki kanunilik şartıyla uyumluluk taşımamaktadır. 9. Kaynak tahsis edilmek suretiyle görevlendirilme
yapılması niteliği gereği yasama yetkisine ilişkin olan bütçe hakkıyla ilgili
olup, yürütme yetkisi kapsamında görülemez. Bu nedenle de kural Anayasa’nın
104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk cümlesiyle de bağdaşmamaktadır. 10. Yukarıda değinilen gerekçelerle Kuralın Anayasa’nın
87., 104. ve 161. maddelerine aykırı olduğu sonucuna ulaştığımdan çoğunluk
kararına katılmadım. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Anayasa Mahkemesi çoğunluğunca, 11/10/2018 tarihli ve
7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının b irinci cümlesinde yer alan “…ya
da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle…” ibaresinin ve ikinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ilişkin
kanaatine katılmamaktayız. Aşağıda sıraladığım gerekçelerle dava konusu bu iki
fıkradaki ilgili düzenlemelerin Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptali
gerektiği kanaatindeyiz. 2. Kanun’un 3.
maddesinin (1) numaralı fıkrasının “ Banka; kanun ya da Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle, kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda
kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebilir.” şeklindeki birinci
cümlesi bağlamında Türkiye Kalkınma ve
Yatırım Bankasının kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda
iptali talep edilen ibare olarak “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle”
görevlendirilebilmesi hususunda bir Anayasa’ya aykırılıktan bahsedilemez. Zira
kuruluş kanununda amacı çağdaş kalkınma ve
yatırım bankacılığı araçlarını kullanarak, ülkemizin kalkınma hedefleri
doğrultusunda, sürdürülebilir büyümeye yönelik yatırımların ve projelerin
desteklenmesi, sermaye ve fon kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması, yurt
içi, yurt dışı ve uluslararası ortak yatırımların finanse edilmesi ile kâr
ortaklığı veya kiralama esaslı kredi işlemleri dâhil, tüm kalkınma ve yatırım
bankacılığı işlevlerinin rekabetçi, dinamik ve etkin bir şekilde yerine
getirebilmesini sağlamak şeklinde öngörülen Bankanın kanun yanında yürütmenin
tek aktörünün tesis edeceği Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile
görevlendirilebilmesi onun daha amacına uygun biçimde faaliyette
bulunabilmesinin de bir gereğidir. 3. Ancak burada Anayasaya uygunluk denetiminde asıl
üzerinde odaklanılması gereken husus Bankanın “kaynağı tahsis edilmek
suretiyle” Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle görevlendirilmesinde kendini
göstermektedir. Öncelikle iptali talep edilen hükümdeki bahse konu tahsis
edilecek kaynağın bir kamu kaynağı ve o yılın bütçesinde yer alan bir kaynak
olduğunu ifade etmek gerekir. Zira fıkranın ikinci cümlesinde yazılan “kaynağın
hangi kurum ve kuruluşun bütçesinden karşılanacağı” şeklindeki ibare de bu
kaynağın bütçede yer alan bir kaynak olduğunu teyit etmektedir. 4. Dolayısıyla burada Anayasa’ya uygunluk denetiminde
öncelikle bu kuralın Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile ilgili düzenlemenin yer
aldığı Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki cümlelere uygun olup
olmadığına bakmak gerekecektir. 5. İlk olarak Bankanın Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile
kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis
edilmek üzere görevlendirilmesinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
birinci cümlesindeki “yürütme yetkisine giren konu”lar kapsamına olup
olmadığına bakılmalıdır. Burada kaynak tahsisinin bütçe hakkı bağlamında yasama
organına ait olduğu göz önünde bulundurulduğunda dava konusu ibarenin bütçe
hakkı bağlamında yasama yetkisiyle ilgili olduğu söylenebilecektir. Burada
Anayasa’da Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin düzenleme yetkisi kapsamında
olmayan, bütçe hakkı kapsamında olması nedeniyle yasama organınca düzenlenmesi
gereken bir hususun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesine imkan
verilmesi Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının ilk cümlesine
aykırılık teşkil etmektedir. 6. Ancak kaynak tahsisi dışında kuralda Bankanın kalkınma
planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda görevlendirilmesinin yürütme
yetkisine girmesinde Anayasal açıdan bir sorun olmadığı da göz önüne
alındığında, onyedinci fıkradaki diğer cümlelere uygunluk denetimine geçilerek
daha sağlıklı değerlendirmeler yapmak mümkün olabilecektir. 7. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
ikinci cümlesinde hangi hakların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile
düzenlenemeyeceği belirtildiğinden dava konusu ibarenin bu cümle kapsamına
girmediği açıktır. Kanaatimce burada asıl üzerinde odaklanılması gereken cümle
üçüncü cümledir. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı hüküm altına alınmaktadır.
Nitekim dava konusu ibarenin içinde yer aldığı kanun hükmünde kaynak tahsis
edilmesi hususundan bahsedildiğinden bu bağlamda Anayasa’nın özelikle bütçe ile
ilgili 161. maddesine bakmak gerekecektir. 8. Anayasa’nın 161. maddesinin ikinci fıkrasında bu
konuda açıkça “Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması,
uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla
Anayasa’nın bu hükmüne göre dava konusu ibarenin yer aldığı fıkra kapsamındaki
planlar doğrultusunda kaynak tahsis edilmesi hususunun ancak kanunla
yapılabilmesi mümkündür. Bu yönü ile de kuralda Anayasa’ya aykırılık olduğu
ifade edilmelidir. 9. Öte yandan dava konusu kuralla yasama organı kanunla
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine bu konuda düzenleme yapma yetkisi vermektedir.
Oysa bilindiği üzere Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi asli nitelikteki bir
düzenleme yetkisine sahip olup bu niteliğini Anayasa’dan almaktadır. Anayasa
koyucu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenebileceği öngörülen konularda
başka hiçbir işleme gerek olmaksızın ilk elden düzenleme yapılabilmesine imkan
tanımaktadır. 10. Bununla birlikte bu konuda çoğunluk kararında şu
değerlendirmeye yer verilmiştir: “Bu bağlamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının birinci cümlesi uyarınca, yürütme yetkisi kapsamında CBK’yla Bankaya
kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda yeni bir görev
verilebilmesinin zaten mümkün olduğu gözetildiğinde kanunda bu konuda bir hükme
yer verilmesinin hukuk dünyasında inşai bir sonucu bulunmamaktadır. Dolayısıyla
kuralın anılan konuda kanunun yanı sıra CBK’yla da düzenleme yapılabileceğini
izhar eden açıklayıcı bir hüküm olma dışında bir nitelik taşımadığı
anlaşılmaktadır” (§ 13). 11. Kanaatimizce asli düzenleme yetkisini Anayasa’dan
alan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin dava konusu kanunda olduğu gibi yasama
organınca yapılan bir düzenlemeye binaen asli düzenleme yetkisi kapsamında olan
konularda yetkilendirilmesi bunların Anayasal konumuyla bağdaşmamaktadır. Zira
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kanunun yetkilendirmesine gerek olmaksızın
Anayasa’da öngörülen hükümlere aykırı olmamak şartıyla her durumda ilk elden
düzenleme yapmak mümkündür. 12. Yukarıda sıralanan nedenlerle 7147 sayılı Türkiye
Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının b irinci cümlesinde yer alan “…ya da Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle…” ibaresinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası
ile 161. maddesinin ikinci fıkrasına aykırılık teşkil ettiğinden iptali
gerekmektedir. 13. Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının iptali
talep edilen ikinci cümlesi ise şöyledir: “Bu
görevlendirmelere ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç
duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı
Cumhurbaşkanınca belirlenir.” Bu hükümde hem bahse konu görevlendirmelerle
ilgili usul ve esasların hem de görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan
kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağı hususunun
Cumhurbaşkanınca belirleneceği öngörülmektedir. Burada Cumhurbaşkanının
işleminin artık bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi olmayıp idari işlem niteliği
açık olan bir Cumhurbaşkanlığı kararı olduğunu da belirtmek gerekir. 14. Bu cümledeki Anayasa’ya aykırılık özellikle görevlendirme
kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden
karşılanacağı noktasında Cumhurbaşkanına verilen yetkiden kaynaklanmaktadır.
Esasında bu bağlamda eğer Banka bütçesi merkezi idarede yer alan bir idari
birim olsaydı bu durumda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun
21. maddesindeki hükümle birlikte değerlendirildiğinde Anayasa’ya aykırılık söz
konusu olmayabilirdi. Zira bu hükme göre merkezî
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek
aktarmalarının ilke olarak kanunla yapılması benimsenmekle birlikte
harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını
gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla
merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek
aktarmalarına Cumhurbaşkanlığınca karar verilmesi mümkündür. 15. Ancak bu hususun yukarıda da ifade edildiği üzere
aktarım her iki kurumun da merkezi yönetim kapsamında idari birim olması ve genel
bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemesi şartıyla yapılması durumunda mümkün
olabilmektedir. Bununla birlikte öncelikle Türkiye Kalkınma ve Yatırım
Bankasının merkezi yönetim kapsamında bir kurum veya kuruluş olmaması nedeniyle
bu imkanın devreye sokulması Anayasa’ya uygun olmayacaktır. 16. Dolayısıyla tahsis edilecek kaynağın hangi kamu kurum
ve kuruluşunun bütçesinden karşılanacağı, bu karşılamanın bir Cumhurbaşkanlığı
kararı ile gerçekleştirilmesi ve hatta bir an için Bankanın merkezi yönetim kapsamında
olduğu kabul edilse dahi kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerinden aktarılacak
kaynakla ilgili bir ilke ve sınır belirlenmemiş olması nedeniyle iptali talep
edilen kural Anayasa’ya uygunluk açısından halen sorunlu kalmaya devam
etmektedir. Dava konusu kuralda kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerinden
karşılanacak ve aktarılacak kaynak ile ilgili bir ilke ve üst sınır
belirlenmemiş olması ve bu belirsizliklerin olduğu bir durumda bu konuda yasama
organının tamamen devre dışı bırakılarak Cumhurbaşkanının yetkili kılınması
Anayasa’nın bütçe yapımı ve uygulanması ile ilgili hususları düzenleyen 161.
maddesi ile çelişmektedir. 17. Bütçe yapımı ile ilgili yetki Anayasa’nın 87
maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiştir. Bütçe yapımı ve uygulanması
ile ilgili temel ilke ve esasları düzenleyen Anayasa hükmü ise 161. maddesidir.
Dava konusu kural ise Anayasa’nın 161. maddesindeki hükümlerle çelişmektedir. 18. Bu nedenle Kanun’un 3.
maddesinin (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin Anayasa’nın 87. ve 161.
maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir. 19. Yukarıda sıralanan gerekçelerle 11/10/2018 tarihli ve
7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’un 3. maddesinin birinci cümlesinde yer alan “...ya da Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle,...” ibaresinin ve ikinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı
olmadıklarına ve iptal taleplerinin reddine ilişkin Mahkememiz çoğunluk
görüşüne katılmamaktayız. Üye Celal Mümtaz AKINCI Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ KARŞIOY GEREKÇESİ 7147 sayılı Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının
birinci cümlesindeki “…ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle…” ibaresi ile
ikinci cümlesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar
verilmiştir. Çoğunluğun red gerekçesinde; Bankanın, kaynağı tahsis
edilmek suretiyle görevlendirilmesinin -ilgili kanunların hükümleri de dikkate
alındığında- bütçe hakkına aykırı bir yönünün bulunmadığı ve anılan kuralda yürütme yetkisine ilişkin bir konunun
düzenlendiği, kanunun bir düzenleme yapmadan bu hususta CBK ile düzenleme
yapılabileceğini öngörmesinin de kanunun CBK ile değiştirilmesi veya kanuna ek
getirilmesi anlamına gelmeyeceği, incelenen kanun hükmüyle öngörülmüş olmasaydı
da CBK ile Bankaya yeni bir görev verilmesi zaten mümkün olduğundan incelenen
kuralın inşaî bir sonucunun bulunmadığı ve açıklayıcı bir hüküm niteliği
taşıdığı, kuralın Anayasanın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer
alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan
siyasî haklara ve ödevlere ilişkin düzenleme içermediği, Anayasanın 161.
maddesinin ikinci fıkrasına göre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususların
kanunla düzenlenmesi gerekmekle birlikte CBK ile verilecek göreve ilişkin
kaynak tahsisinin Cumhurbaşkanı kararı ile gerçekleştirileceği anlaşıldığından
anılan hükümlerin kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenleme yapmadığı
ve Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir
yönünün bulunmadığı, ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkça
düzenlenmediği belirtilerek, kuralların konu yönünden Anayasanın 104. maddesine
aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır. Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, Türkiye
Kalkınma ve Yatırım Bankasının kanun veya CBK ile, kalkınma planı, programı ve
stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle
görevlendirilebilmesi; buna ilişkin usûl ve esaslar ile görevlendirme
kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden
karşılanacağının ise Cumhurbaşkanınca belirlenmesi öngörülmüştür. Öncelikle, iptali talep edilen kuralların -yer aldığı
fıkrada öngörülen düzenlemenin niteliği itibariyle- bir bütün olarak
değerlendirilmesinin; bu değerlendirmede de ilk olarak CBK’ların hukukî
niteliğinin ele alınmasının gerektiği belirtilmelidir. Bilindiği üzere, 6771 sayılı Kanunla yapılan Anayasa
değişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK’lar bakımından Cumhurbaşkanına
tanınan düzenleme yetkisi doğrudan Anayasadan kaynaklandığından, CBK ile
düzenleme yapılabilmesi için yasama organının Cumhurbaşkanına bir kanunla yetki
vermesine gerek bulunmadığı gibi Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına
göre, kanunla belli bir konuda CBK çıkarılacağının öngörülmesi mümkün de
değildir (aynı yöndeki açıklamalar için bkz. 24/9/2020 tarihli ve E. 2018/113,
K. 2020/48 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem). Aksinin kabulü; Cumhurbaşkanı kararı veya yönetmelikle
düzenlenebilecek hususların CBK ile düzenlenmesi öngörülmek suretiyle,
Anayasada belirlenen denetimin yapılacağı yargı merciinin değiştirilebileceği
ve yasama organının, yürütme organına -KHK çıkarma yetkisinde olduğu gibi-
CBK’larla kanunlarda değişiklik yapma yetkisi tanıyabileceği anlamına gelir. Doktrinde de, kanunlarla CBK’lar arasındaki ilişkinin kanunlarla
diğer düzenleyici işlemler arasındaki ilişkiden farklı olması sebebiyle,
kanunlarda belli bir hususun CBK’larla düzenleneceği belirtilmişse bunun yasama
hatası olarak anlaşılıp düzeltilmesi gerektiği (Yavuz Atar, Cumhurbaşkanlığı
Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, Anayasa Yargısı, S. 36
(1), 2019, s. 244); kanunla CBK çıkarma yetkisi verilebileceğini kabul etmenin
hem türev niteliğinde CBK’lar gibi bir türün ortaya çıkmasına neden olacağı hem
de CBK’lar için Anayasada öngörülen sınırların yasama tasarrufları ile etkisiz
hâle getirilebileceğini kabul etmek anlamına geleceği, bu nedenle CBK’larla
kanunlarda değişiklik yapılmasının da kanunla bu konuda yetki verilmesinin de
Anayasaya uygun olmadığı ifade edilmiştir (Özen Ülgen Adadağ,
Kanun-Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi İlişkisinin Yargısal Denetimine Yönelik
Sorunlar, Anayasa Yargısı, S. 36 (1), 2019, s. 268-269). İncelenen kuralla, Bankanın kuruluş ve görevlerini
düzenleyen kanunda yer almayan bir görevin CBK ile verilebileceğinin ve bu
amaçla kaynak tahsis edilebileceğinin öngörülmesi de kuşkusuz bu kapsamdadır. Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasında öngörülen
şartlara uygun olmak kaydıyla CBK çıkarılması zaten mümkün olmakla birlikte,
yasama organı -yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerden farklı olarak- belli bir
konuda CBK’larla düzenleme yapılmasını öngöremez. Bu itibarla dava konusu kural
ile yapılan mezkûr düzenleme, öncelikle bu sebeple Anayasanın 104. maddesinin
onyedinci fıkrasına uygun değildir. Diğer taraftan, adı geçen Banka henüz bir CBK ile
görevlendirilmiş olmasa da, incelenen kuralda, CBK ile kaynağı tahsis edilmek
suretiyle böyle bir görevlendirme yapılabileceğinin ve bu görevlendirmelere
ilişkin usûl ve esaslar ile görevlendirmeler kapsamında ihtiyaç duyulan
kaynağın hangi kurum ve kuruluşların bütçelerinden karşılanacağının
Cumhurbaşkanınca belirleneceğinin öngörülmesi, bu düzenlemenin Anayasanın 104.
maddesinin onyedinci fıkrasının birinci ve üçüncü cümlelerinde belirtilen
şartlara uygun olup olmadığının da değerlendirilmesini gerektirmektedir. Başka bir anlatımla, Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ve Bankanın, CBK ile “kaynağı tahsis
edilmek suretiyle” görevlendirilebileceğini hükme bağlayan, böylece CBK ile
Banka görevlendirilirken kaynak tahsis etme yetkisi de tanıyan kural -fıkranın
bu görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın bir kurum veya kuruluşun
bütçesinden karşılanmasını öngören ikinci cümlesi birlikte
değerlendirildiğinde- Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci
cümlesi uyarınca yürütme yetkisine ilişkin bir konuyu düzenleyip düzenlemediği
ve üçüncü cümlesine göre kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenleme
getirip getirmediği yönünden de incelenmelidir. CBK ile bir kurum veya kuruluşun bütçesinden kaynak
tahsis edilmek suretiyle Bankanın görevlendirilmesini öngören dava konusu
kurallarda hangi kurum veya kuruluşun bütçesinden kaynak tahsis edileceği
belirtilmemekle birlikte, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve
kuruluşları da kapsadığı anlaşılan hükmün, esas itibariyle yasama organına ait
olan bütçe hakkına ilişkin bir konuda CBK çıkarılmasını öngördüğü açıktır. Mahkememiz
çok sayıda kararında yasama organının, halk
adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama
konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçları
denetlemesi anlamına gelen bütçe hakkını, vergi ve benzeri gelirlerle kamu
harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve harcamaların sonuçlarını
denetleme hakkı olarak tanımlamış ve bu hakkın, kuvvetler ayrılığı esasına
dayanan bütün demokratik ülkelerde halk tarafından seçilen yasama organına ait
olduğunu vurgulamıştır (örn. olarak bkz. 26/5/2016 tarihli ve E.2015/7, K.2016/47
sayılı [§ 33,35]; 14/2/2018 tarihli ve E.2016/47, K.2018/10 sayılı [§ 25];
14/2/2018 tarihli ve E. 2017/61, K. 2018/12 sayılı [§ 20] kararlarımız.) Bu kapsamda, Anayasadan kaynaklanan kanunla düzenleme
zorunluluğunun bütçe hakkı ile ilgisinin vurgulanması gerekir. Anayasanın 161.
maddesi de dahil olmak üzere birçok hükmünde kanunla düzenleme şartının
aranmasının temelinde, esasen parlamentoların varlık sebebi yatmaktadır. Bu
husus genel olarak bütün vatandaşlar açısından da önemli bir güvence
oluşturmaktadır. Kuşkusuz bu ilke, sadece bütçenin ve bütçeye ilişkin
kesin hesabın değil, kamu kaynaklarının kullanılmasını gerektiren birçok
konunun kanunla düzenlenmesini gerektirir. Çoğunluğun gerekçesinde, incelenen kuralların Anayasaya
aykırı olmadığı sonucuna varılırken, söz konusu kaynak tahsisinin 5018 ve 5570
sayılı Kanunlar ile yılı bütçe kanunu kapsamında gerçekleştirileceği
belirtilerek anılan kanunların ilgili hükümleri aktarılmakta ise de, bu
gerekçeler mezkûr hükümlerin neden yeterli bulunmayıp incelenen kuralların
ihdasına gerek görüldüğünü açıklamamaktadır. Anılan hükümler, CBK ile Bankanın görevlendirilmesini ve
bu amaçla kaynak tahsis edilmesini öngören dava konusu hükümlerden, amaçları
bakımından da kapsamları, konuları ve aktarılacak ödeneklerin oranları
itibariyle de tamamen farklı düzenlemeler öngörmektedir. Mesela gerekçede
belirtilen 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki “harcamalarda tasarrufu
sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel
bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla” kamu idarelerinin bütçeleri
arasında ödenek aktarılabileceğini ve 23. maddesindeki “bütçe kanununda
belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek
veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için” anılan Kanuna ekli (I) ve (II)
sayılı cetvellerde yer alan idarelerden “merkezî yönetim bütçe kanununda
gösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin
yüzde ikisine kadar yedek ödenek” konulabileceğini, aktarma yapmaya da
Cumhurbaşkanının yetkili olduğunu hükme bağlayan düzenlemelerin amaçlarının da,
kapsamında yer alan idarelerin ve ödenek aktarmalarının da incelenen kurallarla
bir ilgisinin bulunmadığı açıktır. Dolayısıyla, incelenen kurallarla, 5018 ve 5570 sayılı
Kanunlar ile yılı bütçe kanunlarında öngörülen sınırlamalar kapsamında tahsis
edilecek bir kaynağın düzenlendiği; bu nedenle de bütçe hakkına ilişkin
olmadığı yönündeki değerlendirmelere katılamıyorum. İncelenen kurallar bütçe
hakkına ilişkin bir konuda CBK çıkarılmasını öngördüğünden, Anayasanın 104.
maddesinin onyedinci fıkrasının, yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK
çıkarılabileceğini hükme bağlayan birinci cümlesine aykırıdır. Aynı şekilde, Bankanın görevlendirilmesi kapsamında CBK
ile kaynak tahsis etme yetkisinin de verildiği ve fıkranın ikinci cümlesi ile
birlikte değerlendirildiğinde söz konusu kaynağın bir kurum veya kuruluşun
bütçesinden karşılanacağı anlaşıldığından, dava konusu kuralların, Anayasanın
104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca, Anayasanın 161.
maddesi bakımından da değerlendirilmesi gerekir. Bilindiği gibi, Anayasanın 161. maddesinin ikinci
fıkrasında merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasının kanunla
düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Buna göre bütçenin uygulanmasına ilişkin
hususlar Anayasa gereği kanunla düzenlenmesi gereken konu kapsamında
kaldığından Anayasaya göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. CBK ile
verilen görev kapsamında ve yine CBK ile tahsis edilen kaynağın, dava konusu
ikinci cümle uyarınca -merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve kuruluşlar
da dahil olmak üzere- bir kurum veya kuruluşun bütçesinden karşılanacağı hükme
bağlandığından, dava konusu kuralların bütçenin uygulanmasına ilişkin olduğu da
tartışmasızdır. Nitekim çoğunluğun red gerekçesinde de, mezkûr kuralın
“bütçenin uygulanması kapsamından kal[dığı]” kabul edilmiş, ancak ihtiyaç
duyulan kaynağın CBK ile tahsis edilmesine ilişkin hükmün, devamındaki ikinci
cümleye bir atıf niteliğinde olduğu ve ihtiyaç duyulan kaynağın tahsisinin
Cumhurbaşkanı kararı ile düzenleneceğinin anlaşıldığı, bu nedenle kuralların
münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesini
öngördüğünün söylenemeyeceği belirtilmiştir. Ancak bu yorumun incelenen kuralların lafzıyla da amacıyla
da bağdaştırılmasının mümkün olmaması ve kuralların kanunla düzenlenmesi
öngörülen bir konuda düzenleme öngörmesi sebebiyle Anayasanın 104. maddesinin
onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine de aykırı olduğunu düşünüyorum. Yukarıda açıklanan sebeplerle anılan kuralla yapılan
değişikliklerin Anayasaya aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği
düşüncesiyle, çoğunluğun red kararına katılmıyorum. Üye M. Emin KUZ