ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas sayısı:1974/9 Karar sayısı:1974/22 Karar günü:22/5/1974 Resmi Gazete tarih/sayı:19.7.1974/14950 İptal
davasını açan : Adalet Partisi Millet Meclisi Grubu. İptal
davasının konusu : 1/3/1974 günlü, 14814 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan
26/2/1974 günlü, 1789 sayılı (1974 Malî YıLI Genel ve Katma Bütçeleri
Kanunlaşıncaya kadar Devlet Harcamalarının Yapılmasına ve Devlet Gelirlerinin
Tarh, Tahakkuk ve Tahsiline Yetki Veren Kanun) un 10. ve 11. maddelerinin
Anayasa'nın 64., 92., 93., 94., 126. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş;
yine Anayasa'nın değişik 147., değişik 149. ve 150. maddelerine dayanılarak
iptalleri istenilmiştir. II.
YASA METİNLERİ: l-
Dava konusu kanun kuralları: 1789
sayılı Kanunun Anayasa'ya aykırılık iddiası ile ilgili 10. ve 11. maddeleri -
1/3/1974 günlü, 14814 sayılı Resmî Gazete'deki metne göre -şöyledir : "Madde
10- 14/1/1970 tarihli ve 1211 sayılı T.C. Merkez Bankası Kanununun 50 nci
maddesine göre Hazineye açılacak kısa vadeli avans miktarı 1973 yılı Genel
Bütçe ödeneklerinin (ek ödenekler dahil) yüzde on fazlası üzerinden hesaplanır. 1974
malî yılı Bütçe Kanunu çıkıncaya kadar gerçek ve tüzel kişilerin Hazineye
yatırmak isteyecekleri paralar karşılığında en çok bir yıl vadeli Hazine
Bonoları çıkarmaya ve ayrıca çıkarılacak Hazine bonolarını T. C. Merkez Bankası
vasıtasiyle gerçek ve tüzel kişilere sattırmaya ve gerektiğinde satın almaya ve
satış şartlarını tespit etmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Kullanılacak
avansın miktarı Maliye Bakanlığı ile T. C. Merkez Bankasınca müştereken tespit
olunur." "Madde
11- Maliye Bakanı 14/1/1970 tarihli ve 1211 sayılı Kanunun 40 inci maddesi
gereğince birikmiş bulunan meblağın yüzde ellisine kadar olan miktarını, Kamu
iktisadî Teşebbüslerinin Yatırım ve Finansman Programlarına göre yapacakları
yatırımlarının finansmanı ile işletme kredisi ihtiyaçlarını sağlamak amacı ile,
kurulacak özel fona aktarmaya yetkilidir. Devlet Yatırım Bankası nezdinde
kurulacak bu fonun ikraz ve istikraz şartları Maliye Bakanı tarafından tesbit
olunur. Özel
Fon Maliye Bakanlığı tarafından idare olunur." 2-
Davacının dayandığı Anayasa kuralları: Davacının
Anayasa'ya aykırılık iddiasını desteklemek üzere ileriye sürdüğü Anayasa'nın
değişik 64., 92., 93., 94., 126. maddelerinin konu ile ilgili kuralları aşağıda
yazılı olduğu gibidir. "Değişik
madde 64/1- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesin
hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel ve
özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin
yetkilerindendir." "Madde
92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür. Millet
Meclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve teklifler
Cumhuriyet Senatosuna gönderilir. Millet
Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadan
kabul edilirse, bu metin kanunlaşır. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse, Millet Meclisinin bu
değişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır. Millet
Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisin
ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon
kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Mîllet
Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisince
hazırlanmış olan metinlerden birini, olduğu gibi kabul etmek zorundadır.
Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olan
madde de değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi
için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya
başvurulur. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca da
reddedilirse, düşer. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif Cumhuriyet Senatosunca olduğu gibi
veya değiştirilerek kabul edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosunun
kabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni Millet
Meclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif düşer;
Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabul
edilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu
lâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
kanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu
ile kabul edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gönderilen bir metni, Millet Meclisi komisyonlarında ve
Genel Kuruldaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu süre
üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeş günden, ivedi olmıyan hallerde bir
aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmıyan metinler Cumhuriyet
Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş sayılır. Bu
fıkrada belirtilen süreler Meclislerin tatili devamınca işlemez. Yasama
Meclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgili
tasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukarıdaki fıkralar hükümleri
uygulanır. Ancak, karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karma
komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında
görüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik
toplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt
çoğunluğunun oyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır." "Madde
93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on
gün içinde yayınlar; uygun bulmadığı kanunu bir daha görüşülmek üzere, bu
hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır. Türkiye
Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanun
Cumhurbaşkanınca yayınlanır." "Madde
94- Genel ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren
rapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, Türkiye
Büyük Millet Meclisine sunulur. Bu
tasarılar ve rapor, otuzbeş milletvekiliyle onbeş Cumhuriyet Senatosu üyesinden
kurulu bir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna
veya gruplarına en az otuz üye verilmek şartiyle siyasî parti gruplarının ve
bağımsızların oranlarına göre terazili gözönünde tutulur. Karma
komisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin, önce, Cumhuriyet
Senatosunda görüşülür ve en geç on gün içinde karara bağlanır. Cumhuriyet
Senatosunca kabul edilen metin, en geç bir hafta içinde yeniden görüşülmek
üzere, karma komisyona verilir. Karma komisyonun kabul ettiği son metin Millet
Meclisinde görüşülür ye malî yılbaşına kadar karara bağlanır. Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclislerin genel kurullarında, Bakanlık ve daire
bütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda
görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler
yapamazlar." "Madde
126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Kanun,
kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Genel
ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe
Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz." III-
İLK İNCELEME : Anayasa
Mahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 25/4/1974 gününde Muhittin Taylan,
Avni Givda, Kemal Berkem, Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Ahmet Akar, Halit Zarbun,
Abdullah Üner, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Şevket
Müftügil, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalariyle
yapılan ilk inceleme toplantısında aşağıda açıklanan konular üzerinde durulmuş
ve yine aşağıda açıklanan sonuçlara varılmıştır. 1-
Kimi kuralları Anayasa'ya aykırılık iddiasiyle dava konusu edilen 26/2/1974
günlü, 1789 sayılı Kanun 1/3/1974 günlü, 14814 sayılı Resmî Gazete'de
yayımlanmıştır. Dava dilekçesi Anayasa Mahkemesi Genel Sekreterliğince 4/4/1974
gününde kaleme havale edilerek 311 sıra ve 1974/9 esas sayısını almış
bulunmaktadır. 22/4/1962 günlü, 44 sayılı Kanunun 26. maddesinin birinci
fıkrasına göre dava o günde açılmış sayılacağı için yasal süresi içindedir. 2-
Dava dilekçesine bağlı olarak gelen Adalet Partisi Millet Meclisi .grubunun
iptal davası açılmasına ve grup başkanvekilleri Aydın Milletvekili Nahit
Menteşe ve Balıkesir Milletvekili Cihat Bilgehan'ın dava açmağa yetkili
kılınmalarına ilişkin 5/3/1974 günlü, 7 sayılı kararını yüz otuz yedi
milletvekilinin imzaladığı, davanın adları geçen grup başkanvekillerince
açıldığı ve kendilerinin Adalet Partisi Millet Meclisi Grubu Başkanvekilleri
olduklarını belirleyen Millet Meclisi Başkanlığının 1/4/1974 günlü, 674 sayılı
yazısının dava dilekçesine ekli bulunduğu görülmüştür. Şu
duruma göre 44 sayılı Kanunun 25. maddesinin 2 sayılı bendinde yazılı olan
"iptal davasının siyasî parti grubu genel kurulunun en az üye tamsayısının
salt çoğunluğu ile alacağı karar üzerine grup başkanı veya vekillerince
açılacağı" yolundaki kurala uyulduğu anlaşılmaktadır. 3-
Dava konusu kurallardan 1789 sayılı Kanunun 11. maddesi yönünden dava dilekçesi
ile parti grubu kararı arasında tam bir uyarlık vardır. Buna karşılık dava
dilekçesinde ve grup kararının üst bölümünde 1789 sayılı Kanunun 10.
maddesinden salt olarak söz edildiği halde kararın sonunda 10. maddenin değil
10. maddenin (rakkamla) 7 nci fıkrasının iptali için dava açılmasına karar
verildiği açıklanmıştır. Oysa 1789 sayılı Kanunun 10. maddesi yalnızca üç
fıkradan oluşmaktadır. Grup kararında 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin 1211
sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununun 50. maddesini değiştirir
nitelikte olduğu için Anayasa'ya aykırı bulunduğu ileri sürüldüğüne ve 10.
maddenin 1211 sayılı Kanunun 50. maddesiyle ilgili kuralı ise birinci fıkrada
yer aldığına göre demek oluyor ki burada bir yazılış yanlışı söz konusudur ve
10. maddenin birinci fıkrasının sayısı rakkamla belirtilirken (1), (7) ye
dönüşmüştür. Şu durumda davanın 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci
fıkrasına ve 11. maddesine yönelmiş sayılması gerekir. Muhittin
Taylan, Kemal Berkem, Şahap Arıç, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Şevket Müftügil ve
Ahmet H. Boyacıoğlu bu görüşe katılmamışlardır. 4-
Böylece; Dosyanın
eksiği bulunmadığı ve davanın 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci
fıkrasına ve 11. maddesine yöneldiği sonucuna varıldığından Anayasa'nın değişik
147., değişik 149., 150. ve 44 sayılı Kanunun 21., 22., 25., 26. maddelerine
uygun görülen işin esasının bu kapsam içinde, incelenmesine Muhittin Taylan,
Kemal Berkem, Şahap Arıç, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Şevket Müftügil ve Ahmet H.
Boyacıoğlu'nun karşıoyları ve oyçokluğu ile 25/4/1974 gününde karar
verilmiştir. IV-
ESASIN İNCELENMESİ : Davanın
esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, 1789 sayılı Kanunun iptal davasının
yöneltilmiş sayıldığı kuralları, dayanılan Anayasa ilkeleri, bunlara ilişkin
gerekçeler ve başka yasama belgeleri; dava ile ilişkisi bulunan öteki metinler
okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü : A-
Dava konusu kuralların ve bunları kapsayan yasanın çözümlenmesi : Dava
konusu Yasa kurallarının Anayasa'ya uygunluk denetiminde kısa yoldan isabetli
bir sonuca varılabilmesi için önce kuralların ve bunları kapsayan Yasanın
çözümlenmesine gidilmesi, başka deyimle bunların niteliklerinin araştırılıp
ortaya konulması gerekecektir : I-
1789 sayılı Kanunun niteliği : Önce
1789 sayılı Kanunun niteliği üzerinde kısaca durulmasında yarar görülmüştür. 1789
sayılı Kanun, adından da anlaşılacağı üzere, 1974 malî yılı genel ve katma
bütçeleri kanunlaşıncaya değin Devlet harcamalarının yapılmasına ve Devlet
giderlerinin tarh, tahakkuk ve tahsiline yetki veren bir yasadır. Belli başlı
kuralları, özet olarak, şöyledir: Genel ve katma bütçeli daireler 1/3/1974
gününden başlayarak en geç 31/5/1974 gününe değin geçecek her ay zarfında 1973 malî
yılı toplam ödeneklerinin onikide birini aşmayacak biçimde harcamada bulunmağa
yetkili kılınmışlardır. (Madde 1). 1974 malî yılından önce yapılmış yatırım
ihaleleriyle yapımına emanet yöntemiyle başlanılmış bulunan işlere ilişkin
ödemeler sürdürülecektir (madde 2). 1973 malî yılı Genel ve Katma Bütçe
Kanunlarının (kimi kurallar dışında) uygulanmasına devam edilmesi öngörülmüş ve
bu kanunlarda geçen 28/2/1974 ve 1/3/1974 tarihleri 1789 sayılı Kanunun
yürürlük süresi sonuna dek uzatılmıştır (madde 4). Yürürlükteki mevzuat
gereğince Devlet gelirlerinin yıllık olarak tarh tahakkuk ve tahsili
sürdürülecektir (madde 5). Bu Kanunun yürürlük süresince 657 sayılı Kanunun
154. maddesi uyarınca sınıflara ilişkin gösterge tablosunda yer alan gösterge
rakkamlarının aylık tutarlarına çevrilmesinde (8) katsayısı uygulanır (madde
7). Bu Kanuna göre yapılacak harcamalar ile tahsil olunacak gelirler 1974 malî
yılı bütçelerine maledilir (madde 9). Görülüyor
ki 1789 sayılı Kanun, düzenlediği ana konular bakımından, gerçek anlamıyle bir
"bütçe kanunu" dur ve esasen Anayasa'nın bütçelerin görüşülmesine
ilişkin olarak koyduğu yöntemlere uyularak çıkarılmıştır. Kanunun Anayasa'nın
126. maddesinde öngörüldüğü gibi yıllık olmaması ve en çok üç aylık bir dönemi
kapsaması onun bu niteliğini değiştiremez. Devlet yaşantısının gereklerinin ve
gerek sinmelerinin zorunlu kıldığı istisnaî durumlarda, ana kural yine yıllık
bütçe olmakla birlikte, geçici bütçelerle işlerin yürütülmesine gidildiği bir
vakıadır ve olağan bütçelerin yıllık yapılması koşulu altında, böyle zorunlu,
geçici bir tedbirin Anayasa ile çelişir sayılamıyacağı ortadadır. 2-
Dava konusu kuralların niteliği : a)
1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasının niteliği : 1789
sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasında 14/1/1970 günlü, 1211 sayılı
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununun 50. maddesi uyarınca Hazineye
açılacak kısa vadeli avans miktarının 1973 yılı genel bütçe ödeneklerinin (ek
ödenekler de bunun içinde) yüzde on fazlası üzerinden hesaplanması öngörülmektedir. 1211
sayılı Kanunun "Bankanın yapacağı işlemler" başlıklı V. Kısmının
"Hazine ve kamu müesseseleriyle işlemler" başlıklı II. Bölümünde yer
alan ve "Hazineye kısa vadeli avans" başlıklı 50. maddesine göre
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Hazineye kısa vadeli bir avans hesabı açar.
Hesabın miktarı carî yıl genel bütçe ödenekleri toplamının yüzde on beşini
geçemez. 1789
sayılı Kanunun !0. maddesinin birinci fıkrası ile 1211 sayılı Kanunun 50.
maddesi kuralları arasındaki ayrım apaçık ortadadır. Yukarıda 1789 sayılı
Kanunun niteliği üzerinde durulurken yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı
üzere bu Kanunun yürürlükte kaldığı sürece 1973 yılı genel bütçesi carî yıl
bütçesi durumundadır. 1211 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca Hazineye
açılacak kısa vadeli avans hesabında miktarı belirleyecek ölçü de 1973 yılı
genel bütçesi ödenekleri toplamının en çok yüzde onbeşi olmak gerekir. Oysa
1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası, kısa vadeli avans
miktarının 1973 yılı genel bütçe ödeneklerinin yüzde on fazlası üzerinden
hesaplanmasını öngörmekle bir yandan "carî yıl genel bütçe ödenekleri
toplamı" ölçüsü yerine kuramsal bir matrah koyarak doğrudan doğruya bu
yasal ölçüden ayrılmış, bir yandan da dolayısiyle "yüzde onbeş"
haddini yükseltmiş ve böylece 1211 sayılı Kanunun 50. maddesine, 1789 sayılı
Kanunun yürüdük süresi içinde uygulanmak üzere, değişiklik getirmiş olmaktadır. Genel
bütçenin her yıl bir artış eğrisini izlediğini ve 1973 yılı genel bütçe
ödenekleri tutarına yüzde on eklenmekle "carî bütçe" deyimi ile
güdülen ereğe yaklaşıldığını ileri sürerek durumun savunulmasına da olanak
bulunmamaktadır. Çünkü, 1974 yılı Bütçe Kanunu henüz ortada yoktur. Bu bütçenin
eski yıl bütçesine göre ne miktar fazla veya eksikle bağlanacağı belli değildir.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının hesabım açacağı yıllık avansın bir
bölümünü veya tümünü bîrden çekmek Hazinenin elindedir. Hazîne 1789 sarılı
Kanunun yürürlükte kaldığı, başka bir deyimle bir bakıma 1973 yılı bütçesinin
uygulanmasının sürdürüldüğü bir dönemde yeni ölçüde avanstan dilediğince
yararlanacaktır. Böylece 1974 yılı bütçesinin bağlanıp yürürlüğe girdiği
gündeki duruma göre 1211 sayılı Kanunun 50. maddesinin oran kurallarında bir
değişikliğin oluşması kaçınılmaz olacaktır. 1211
sayılı Kanunun 50. maddesinde olağan yıllık bütçelerin öngörüldüğü; birkaç
aylık geçici bir bütçenin ve böyle bir bütçenin gereklerinin düşünülmemiş
olduğu ve bir yasal düzenlemenin zorunlu bulunduğu ortadadır. Ancak bu
düzenleme 50. madde doğrudan doğruya değiştirilerek yapılacak yerde Bütçe
Kanununun bir maddesi ile sorunun çözümüne gidilmiştir ki işin daha aşağılarda
açıklanacağı üzere aksayan, aykırı yönü de budur. b)
1789 sayılı Kanunun 11. maddesinin niteliği : 1211
sayılı Kanunun "Bankanın görev ve yetkileri" başlıklı IV. Kısmının
"Türk parasının istikrarını korumaya ilişkin görev ve yetkiler"
başlıklı II. Bölümünde yer alan ve "Para - Kredi konusunda Bankanın görev
ve yetkileri" başlığını taşıyan 40. maddesinin II sayılı fıkrasının (a)
işaretli bendinde bankaların bu bendin ilk fıkrası uyarınca "tesis
edecekleri umumî disponibilite" den başka Banka nezdinde açılacak
"hususî bloke" birer hesapta "nakten munzam karşılık tesis
etmek" le yükümlü bulundukları (a/2) ve bu munzam karşılıkların en çok
yüzde yirmisinin Bankaca tespit, Yüksek Planlama Kurulunca uygun mütalâa ve
Bankalar Kurulunca tasvip edilecek esaslar dairesinde Türkiye Cumhuriyeti
Ziraat Bankası ziraî finansmanlarına tahsis edilebileceği yazılıdır. Dava
konusu 11. madde ise, 1211 sayılı Kanunun 40. maddesi gereğince birikmiş
bulunan meblağın yüzde ellisine kadar olan miktarını kamu iktisadî
teşebbüslerinin yatırım ve finansman programlarına göre yapacakları
yatırımların finansmanı ile işletme kredisi ihtiyaçlarını sağlamak amaciyle
Devlet Yatırım Bankası nezdinde kurulacak özel fona aktarmaya Maliye Bakanını
yetkili kılmakta ve fonun yönetilmesini Maliye Bakanlığına bırakmaktadır. Her
iki kural karşılaştırıldıkta kolayca ve açıkça görüleceği üzere 1789 sayılı
Kanunun 11. maddesi 1211 sayılı Kanunun 40. maddesinin düzenlediği bir konuyu
yeni kurallara bağlamış; başka deyimle olağan bir kanunun bir maddesinin bütçe
kanununun bir maddesi ile değiştirilmesine gidilmiştir. B-
Dava konusu yasa kurallarının Anayasaya aykırılıkları sorunu: 1789
sayılı Kanunun bir bütçe kanunu olduğu ve bu Kanunun 10. maddesinin birinci
fıkrası ile 11. maddesinin 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası
Kanununun 50. ve 40. maddelerine değişiklikler getirdiği böylece saptandıktan
sonra şimdi de bu kuralların Anayasaya aykırı olup olmadıkları sorunu ele
alınacaktır. 1-
Dava konusu Yasa kurallarının Anayasanın değişik 64. maddesi karşısındaki
durumu : Anayasanın
Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini ana çizgileriyle
belirleyen değişik 64. maddesinin birinci fıkrasında "Kanun koymak,
değiştirmek ve kaldırmak" biçiminde bir genel yetki yer almışken
"Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul
etmek" bunun dışında, ayrı nitelikte bir yetki alanı olarak
benimsenmiştir. Bütçe kanunlarını böylece öteki yasalardan ayıran Anayasa
ilkesi bir yasanın ancak bir yasa ile değiştirilebilmesi veya kaldırılabilmesi,
Bütçe Kanunu hükümleriyle bu yola gidilmemesi kuralını da doğal olarak kendi
içinde taşır. Oysa
yukarıda değinildiği üzere 1211 sayılı Kanunun 50. ve 40. maddelerinin
değiştirilmesine, usulünce Yasa çıkarılacak yerde bir bütçe kanunu olan 1789
sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası ve 11. maddesi ile gidilmiştir. Böylece
Türkiye Büyük Millet Meclisi, yasama işleminde Anayasa uyarınca "kanun
değiştirme" yetkisini değil, ondan ayrı olan ve değişik nitelikte bulunan
"bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek" yetkisini
kullanarak yasa kurallarını değiştirme ereğini gerçekleştirmiştir. Dava konusu
iki kural bu nedenle Anayasa'nın değişik 64. maddesiyle çelişir durumdadır. 2-
Dava konusu Yasa kurallarının Anayasanın 92. maddesi karşısındaki durumu: Anayasa,
kanun tasarı ve teklifleri ile bütçe tasarılarının Türkiye Büyük Millet
Meclisinde görüşülüp kabul edilmeleri ve yasa niteliği kazanmalarını ayrı ayrı
yöntem ve kurallara bağlamıştır (madde 92,93,94). Anayasanın
92. maddesine göre kanun tasarı ve tekliflerinin önce Millet Meclisinde, sonra
da Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi; yasama meclislerince
değişik sonuçlara varılmışsa her iki Meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek
eşit sayıdaki üyelerden kurulu karma komisyonda görüşüldükten sonra işin Millet
Meclisinde sonuca bağlanması gerekmektedir. Millet Meclisinde ve Cumhuriyet
Senatosundaki oylamalarda duruma göre, aranacak yeter sayılar çeşitli
olasılıklar gözönünde bulundurularak yine bu maddede belirlenmiştir. Böylece
kanunlaşan ve yayınlanmak üzere kendisine gönderilen yasama belgelerinden uygun
bulmadıklarını Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderebilmesi de Anayasanın 93. maddesi gereğidir. Anayasanın
94. maddesinde ise bütçe tasarıları için değişik bir yöntemin saptanmış olduğu
görülür. Bu yöntem şöyledir: Bütçe tasarıları otuzbeş milletvekilinden ve onbeş
Cumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu elli kişilik bir komisyona verilir. Bu
komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üyelik
verilmek koşulu altında siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına
göre temsili göz önünde tutulur. Karma Komisyonun kabul edeceği metin önce
Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp karara bağlanır. Cumhuriyet Senatosunun kabul
ettiği metin yeniden karma komisyona gider. Orada kabul edilen son metin Millet
Meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri,
Meclislerin Genel Kurullarında bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçeler
üzerindeki düşüncelerini ancak her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler
sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri üzerlerinde ayrıca
görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri
bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında gider
artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. Görülüyor
ki bütçelerin görüşülmesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri ve
dolayısiyle de Meclisler öteki kanun tasarı ve tekliflerinde olduğu gibi tam
bir serbestlik içinde değildirler; birtakım sınırlamalarla bağlanmış
bulunmaktadırlar. Öte yandan Anayasanın 93. maddesi yayımlanmak üzere kendisine
yollanan bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderebilme yetkisini Cumhurbaşkanına vermemiş bu türlü
kanunlar açık bir hükümle yetki dışı bırakılmıştır. Yukarıda
genel çizgileriyle açıklanan, Anayasa ile düzenlenmiş bu birbirinden ayrı ve
değişik iki yasama yöntem ve biçiminin doğal sonucu olarak belli yöntem ve
koşullara göre oluşturulmuş bir yasama belgesinin değiştirilmesinin veya
kaldırılmasının da ancak aynı yollardan geçilerek sağlanabilmesi gerçeği ortaya
çıkar. Başka deyimle bir yasanın bir bütçe kanunu ile değiştirilmesi veya
kaldırılması düşünülemiyeceği gibi yasalarda bütçe ile ilgili ödenek
hükümlerinin yer almasına da olanak yoktur. Tersine bir tutum yasa veya bütçe
kanunu kuralını, yerine göre, Anayasanın 92. veya 94. maddesine aykırı kılar. 1789
sayılı Kanunun dava konusu 10, maddesinin birinci fıkrası ve 11. maddesi bir bütçe
kanunu içinde yer aldığı ve Anayasanın 92. değil 94. maddesi yöntemine göre
düzenlendiği halde Anayasanın 92. maddesi yöntemine bağlı 1211 sayılı Kanunun
50. ve 40. maddeleri kurallarını değiştirmekte olduğundan bu kuralların
Anayasanın 92. maddesine aykırı bulunduğu ortadadır. 3-
Dava konusu Yasa kurallarının Anayasanın 126. maddesi karşısındaki durumu : Anayasanın
bütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesinde "Bütçe
Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz."
kuralı yer almıştır. Burada
"bütçe ile ilgili hüküm" deyimi üzerinde kısaca durmak yerinde
olacaktır. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında
kural üzerinde yapılan değişiklik konuyu gereği gibi aydınlatacak nitelikte
bulunduğundan ona da ayrıca değinmek gerekir. Anayasa
tasarısında (madde 125) bu kural "Bütçe Kanununa malî hükümler dışında hiç
bir hüküm konulamaz." biçiminde iken Temsilciler Meclisindeki birinci
görüşme sırasında bir üye "malî hükümler" deyimi üzerinde durarak erek
bütçe uygulamasiyle ilgisiz konuların bütçe kanunda yer almaması olduğuna göre
deyimin ereği karşılamadığını ileri sürmüş ve komisyondan açıklama istemiştir.
Komisyon, bu konuda bir açıklama yapmadan öteki görüşleri de gözönünde
bulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yeniden düzenlerken "malî
hükümler" deyimini "bütçe ile ilgili hükümler" olarak düzeltmiş
ve madde böylece Temsilciler Meclisinden geçmiştir. Şu
duruma göre Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında yer alan "Bütçe ile
ilgili hükümler" deyimini malî nitelikte hüküm anlamında değil, bütçenin
uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırır veya kanun konusu olabilecek
yeni bir kuralı kapsamamak koşulu altında açıklayıcı nitelikte hükümler olarak
düşünmek zorunluğu vardır. Şurasının
da gözönünde bulundurulması yerinde olur: Bir kanun kuralının bütçeden
harcamayı gerektirir bulunması onun 126. maddede öngörüldüğü gibi "bütçe
ile ilgili hükümler" den sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen hemen her
kanunda harcamalara yol açabilecek bir veya birçok hükümler bulunabilir. Böyle
olduğu için de, sözgelimi, tarım, orman, eğitim, savunma, sağlık ve benzeri
hizmetler alanlarına ilişkin pek çok kanunun bütçe ile ilgili sayılmasına ve
bunların değiştirilmesi veya kaldırılması için bütçe kanunlarına birer madde
konulmasına gidilebilir. Oysa bu yasalar bütçenin yapısı ile, bütçeyi uygulama
yöntemleriyle, bütçelerin ereği ile ilişiği bulunmayan bütçelerinkinden tüm
değişik yöntemlerle Yasa Koyucunun belli bir erek güden açık iradesinin sonucu
olarak oluşmuş yasama belgeleridir. "Bütçe
ile ilgili hüküm" deyimine dayanarak bir yasanın giderle ilişkili
kurallarının bütçe kanunlariyle değiştirilebileceği yolunda bir görüş ve
uygulama Anayasa'nın yukarıda (Kararın IV-B-2 sayılı bölümü) açıklanan 92.
maddesini gelirle ilgili veya gidere yol açabilecek yasalar bakımından işlemez
duruma sokar ve 94. maddede yalnız bütçe düzenlemelerinin özellikleri
dolayısiyle istisnai olarak öngörülen pek sınırlı nitelikteki yola, Anayasa
Koyucunun ereğine ve yönergesine aykırı biçimde genişlik ve genellik
kazandırır. Oysa 126. maddede sözü geçen kuralın tek ereğinin bütçe kanunlarım
bünyeye yabancı hükümlerden ayıklamak ve derli toplu bir düzenleme ile bu
kanunlarda gerçek anlamda bütçe kavramı dışında kalan konulara asla yer vermemek
olduğunda kuşku yoktur. 1211
sayılı Kanunun 50. ve 40. maddeleri kurallarında değişikliklere yol açan 1789
sayılı Kanunun dava konusu 10. maddesinin birinci fıkrası İle 11. maddesinin
yukarıdanberi açıklananlarla kavramın niteliği ortaya konulduğu üzere "bütçe
ile ilgili hükümler" den sayılmasına olanak bulunmadığı ortadadır. 10.
maddenin birinci fıkrası ile 1974 yılı bütçe ödeneğinin saptandığı düşünülemez.
1789 sayılı Kanun 1974 yılı bütçesini oluşturmakta değildir. Esasen bütçe
ödeneği kavramı miktarı belli edilmiş bir çeşit krediye dayanılarak harcamada
bulunma yetkisini içerir. Sözü geçen kuralda böyle bir nitelik yoktur. Kaldı ki
bütçe kanunlarındaki ödeneklerin saptanması Muhasebei Umumiye Kanununda
belirlenmiş yöntemlere bağlıdır. Tek yasa kuralı ile bir yıllık bütçe
ödeneğinin belirlenmesi yolunda bir yöntem söz konusu olamaz. 1789 sayılı
Kanunun 11. maddesine gelince bu madde ile de yalnızca Devlet Yatırım Bankası
nezdinde bir özel fonun kurulmakta olduğu açıktır ve kuralın ayrıca çözümlemeyi
ve tartışmayı, gerektirir bir yönü yoktur. Her iki kural, bütçe ile ilgili
bulunmadıkları halde bir bütçe kanununda yer aldıkları için, Anayasa'nın 126.
maddesine de aykırı bulunmaktadırlar. 4-
Özetleme : Yukarıdan
beri açıklandığı üzere 1789 sayılı Kanunun, davanın yöneltilmiş sayıldığı 10.
maddesinin birinci fıkrası ile 11. maddesi Anayasa'nın değişik 64., 92. ve 126.
maddelerine aykırıdır; iptal edilmeleri gerekir. 10.
maddenin birinci fıkrasında Muhittin Taylan, Abdullah Üner, Kani Vrana, Ahmet
Koçak, Şevket Müftügil, Ahmet H. Boyacıoğlu ve 11. maddede Kani Vrana, Şevket
Müftügil bu görüşe katılmamışlardır. V-
SONUÇ: 1-
1974 Malî yılı genel ve katma bütçeleri kanunlaşıncaya değin Devlet
harcamalarının yapılmasına ve Devlet giderlerinin tarh, tahakkuk ve tahsiline
yetki veren 26/2/1974 günlü, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin davanın
yöneltilmiş sayıldığı birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline
Muhittin Taylan, Abdullah Üner, Kani Vrana, Ahmet Koçak, Şevket Müftügil ve
Ahmet H. Boyacıoğlu'nun karşıoyları ve oyçokluğu ile; 2-
Aynı Kanunun davanın yöneltilmiş sayıldığı 11. maddesinin Anayasa'ya aykırı
olduğuna ve iptaline Kani Vrana ve Şevket Müftügil'in karşıoyları ve oyçokluğu
ile, 22/5/1974
gününde karar verildi. Başkan Muhittin
  Taylan Başkanvekili Avni
  Givda Üye Kemal
  Berkem Üye Şahap
  Arıç Üye Ahmet
  Akar Üye Halit
  Zarbun Üye Ziya
  Önel Üye Abdullah
  Üner Üye Kâni
  Vrana Üye Ahmet
  Koçak Üye Muhittin
  Gürün Üye Lütfi
  Ömerbaş Üye Şevket
  Müftügil Üye Nihat
  O. Akçakayalıoğlu Üye Ahmet
  H. Boyacıoğlu KARŞIOY
YAZISI I.
25/4/1974 günlü ilk inceleme kararı hakkında: Parti
grup kararı ile dava dilekçesi arasında, açılan iptal davasının konulan
arasında yer alan 1789 sayılı Kanunun 10. maddesi yönünden, tam bir uyum
bulunmamaktadır. Dava dilekçesine ekli olarak gelen Adalet Partisi Millet
Meclisi Grubunun iptal davası açılmasına ve bu münasebetle Grup Başkanvekilleri
Aydın Milletvekili Nahit Menteşe ile Balıkesir Milletvekili Cihat Bilgehan'ın
dava açmaya yetkili kılınmalarına İlişkin 5/3/1974 günlü 7 sayılı kararında 10.
maddenin yedinci fıkrası hakkında dava açılması öngörüldüğü ve bu sayı üzerinde
herhangi bir silinti dahi bulunmadığı halde, davanın 1789 sayılı Kanunun 10.
maddesinin birinci fıkrası hakkında açılmış bulunduğu görülmüştür. Sözü geçen
10. maddenin sadece üç fıkrası mevcut olup yedinci fıkrası bulunmamaktadır. Bu
bakımdan davada böylece oluşan noksanlığın tamamlanması için davacıya 44 sayılı
Kanunun yirmialtıncı maddesi uyarınca bir mehil verilmesi yönüne gidilmek
gerekirken, davanın yorum yoluyle eksiği bulunmadığından söz edilerek işin
esasının incelenmesine karar verilmesi yerinde görülmemiştir. Bu
karşı görüşe, Başkan Muhittin Taylan ve Üyelerden Şahap Arıç, Kani Vrana,
Şevket Müftügil ve Ahmet H. Boyacıoğlu katılmışlardır. II.
Esas Yönünden: l)
Anayasa'nın bu karar metninde kendisine yer verilen 126. maddesinde, Devletin
ve Kamu İktisadî Teşebbüsleri dışındaki Kamu Tüzel kişilerine ait harcamaların
bütçe ile yapılacağı, bütçelerin ancak yıllık olacağı, bununla beraber kanunun
kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koyabileceği ve genel ve katma bütçelerin
nasıl yapılıp uygulanacağının Kanunla gösterileceği belirtildikten sonra, bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz diye bir
yasak getirilmekte ise de bütçenin tanımı yapılmadığı gibi 26/2/1974 günlü ve
1789 sayılı "1974 Malî yılı genel ve katma bütçeleri kanunlaşıncaya kadar
Devlet harcamalarının yapılmasına ve Devlet gelirlerinin tarh, tahakkuk ve
tahsiline yetki veren kanun" biçimindeki bir kanunun varlığı ve niteliği
konusunda bir açıklamaya veyahut böyle bir kanunun kapsam ve içeriği hakkında
bir sınırlamaya yer verilmemiştir. Öte
yandan, Anayasa'nın 64. maddesinde Devletin bütçe ve kesinhesap tasarı ve
kanunlarım görüşmek ve kabul etmek Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri arasında sayılmış ve bütçenin görüşülmesi ve kabulü yolları da
Anayasa'nın 94. maddesinde gösterilmiş olmakla beraber bu maddelerde uygulamada
geçici bütçe diye anılan 1789 sayılı Yetki Kanunu gibi geçici bir Bütçe
Kanunundan söz edilmemiştir. Ayrıca Anayasa'nın diğer maddelerinde de bu konuya
ilişen bir açıklık yoktur. Bu
durum karşısında, Anayasa Hukuku yönünden, Bütçe Kanununun tanımı ile kapsamı
ve içeriği hakkında öğretideki benimsemeleri temel almak gerekecektir. Genel
olarak, yeni bir hüküm getirilmesi veya eski hükümlerin bazılarında veya
birinde değişiklik yapılması veyahut bir hükmün kaldırılması amacıyla hükümetçe
hazırlanan tasarılar veya Meclisler üyelerince verilen Kanun tekliflerinin
metinleri Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul sonunda "Kanun" adını
almakta ise de, bütçeler için durumun bir az değişik olduğu görülmektedir.
Nitekim Devlet yaşantısında yeni bir malî yıla ilişkin Devlet Gelir ve
Giderlerinin tahmin ve tespit olunması veya yaşanılan yıla ait bütçede
değişiklik yapılması için sadece hükümetçe hazırlanarak Meclislere sunulabilen
tasarılara "Bütçe Kanunu Tasarısı" kabul halinde de "Bütçe
Kanunu" denmektedir. Nitekim 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 6.
maddesi Bütçe Kanunun "Bütçe, Devlet devair ve müessesatın senevi varidat
ve masraf muhammenatını gösteren ve bunların tatbik ve icrasına mezuniyet veren
bir Kanundur" diye tanımlanmış bulunmaktadır. Anayasa'nın
126. maddesinde Bütçe Kanununun bir yıllık olacağına işaret edilerek, bir kaç
aylık belirli süreler için geçici nitelikte bütçe kanunları yapılabileceğine
ilişkin bir açıklama bulunmamakla beraber, karar yerinde benimsendiği üzere,
sürekli bulunan Devlet yaşantısının kaçınılmaz gerekleri ile gereksinmelerinin
zorunlu kıldığı ayrıcalı durumlarda, Anayasa'da yer alan ana kural bütçelerin
yıllık olması ilkesi temel olmakla birlikte, uygulamalarda esas yıllık bütçeler
yapılıncaya kadar geçecek belli sürelerde Devlet işlerinin aksamasını önlemek
amacıyle, işlerin geçici diye adlandırılan bütçelerle yürütülmesine gidildiği
bir olgudur. Böylece zorunlu ve geçici bir tedbir olacak yapılagelmekte olan
çözümün Anayasa ile de çelişemiyeceği ortadadır. Esasta,
bir Kanunun, Bütçe Kanununun kanunlaşması yoluna uygun bir biçimde çıkarılmış
olması, onun Anayasa'ya uygunluğunu gerektiren tek başına bir neden sayılamaz. Tersine,
yoluna uygun biçimde çıkarılmamış bir Kanun sayılarak iptali gerektiği
düşünülebilir. Ona Bütçe Kanunu niteliğini kazandıran asıl neden ise, Devlet
yaşantısının sürekli olmasının ortaya çıkardığı gerek ve gereksinmelerin
kaçınılmaz zorunluğu olup, önce bu neden böyle geçici bir Kanunun Bütçe
Kanununun çıkarılmasında izlenen yoldan kanunlaştırılmasını gerektirmektedir. 26/2/1974
günlü, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin iptal davasına konu yapılan birinci
fıkrasında 14/1/1970 günlü, 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası
Kanununun 50. maddesi uyarınca Hazineye açılacak kısa vadeli avans miktarının
1973 yılı genel bütçe ödeneklerinin "ek ödenekler dahil" yüzde on
fazlası üzerinden hesaplanması, yani 50. maddedeki yüzde onbeş oranının yüzde
onaltıbuçuk olarak tutulması öngörülmüş bulunmaktadır. 1789
sayılı Kanunun 10. maddesinin iptal davasına konu yapılan birinci fıkrası
hükmü, 1211 sayılı Kanunun V. kısmının "Hazine ve Kamu Müesseseleri ile
İşlemler"e ilişkin II. bölümün "Hazineye kısa vadeli avans"
başlığını taşıyan 50. maddesinde, Yasa yönünden ne doğrudan doğruya ve ne de
dolayısiyle bir değişiklik yapmış değildir. Çünkü, bir değişiklik yaptığı kabul
edildiği takdirde, tersine bir açıklamanın yokluğu nedeniyle, geçici olan 1789
sayılı Yasanın 10. maddesinin birinci fıkrası hükmü süresini tamamladığında,
1211 sayılı Kanunun 50. maddesindeki oranın artık yüzde onaltıbuçuk olarak
uygulanmasına devam edilmesi gerekecektir. Nitekim, çoğunluk görüşünde 1789
sayılı Kanunun sadece yürürlük süresi için uygulanmak üzere bir değişiklik
getirdiği kaydedilmek yoluyle, bir değişikliğin söz konusu olmadığı doğrulanmış
bulunmaktadır. Aslında,
böyle bir hüküm getirilmesindeki amaç dahi, 1211 sayılı Kanunun 50. maddesinde
yer alan yüzde onbeş oranında bir değişiklik yapmak değildir. Sadece, 1974 yılı
bütçesinin yasalarda belli edilen süre içinde çıkarılmasının olanaksız hale
gelmesi üzerine, yürürlüğe konulan üç aylık geçici bütçe için bir finansman
kaynağı bulmağa yönelik bir Hazine işlemi olarak, Hazineye 1211 sayılı Kanunun
50. maddesi uyarınca açılacak kısa vadeli avans miktarının belli edilmesinde
dayanılabilecek bir esas bulmaktır. Hatta, 1973 yılı bütçesi hükmünü yürütmüş,
1974 yılı bütçesi ise henüz gerçekleşememiştir. 1211 sayılı Kanunun 50.
maddesinde "carî yıl genel bütçe ödeneklerinin toplamının yüzde
onbeşi" deyimi kullanılması karşısında, bir yıllık için hesap edilip çekilmekte
olan kısa vadeli avans miktarının saptanmasında dayanılacak temelin 1973 yılı
veya üç aylık geçici bütçe ödenekleri toplamının alınmasına olanak kalmamıştır.
Demek ki, kısa vadeli avans miktarının saptanmasında dayanılacak matrahın
herhalde itibarî bir rakkam olacağı ortadadır. Yani, gerçek bir rakkam
aranırsa, ya yıllık genel bütçe rakkamları belli oluncaya kadar hiç avans
açılmaması veya açılacaksa, geçici bütçenin varlığının kabul edilmesi zorunluğu
gibi, söz konusu avansın da bütçe gelişmeleri doğrultusunda artırılarak
saptanacak bir rakama dayandırılması zorunluğu doğmuş demektir. Kısa vadeli
avansın can malî yıl bakımından, bütçe ödeneklerinin toplamı üzerinden yüzde
onbeş ölçüsündeki tavanı geçmemek koşulu ile, Hükümetçe istendiğinde bir kez de
dahî kullanılabileceğinden, söz konusu olan, üç aylık geçici bütçe
rakamlarından öteye dokuz aylık süre için ister istemez itibari bir niteliğe
bürünecektir. Çünkü, kısa vadeli avans miktarını geçici bütçede öngörülen üç
aylık ödenek miktarı ile sınırlama olanağı yoktur. Diğer bir deyimle, malî
yılbaşında Devlet gelirleri henüz tarh, tahakkuk ve tahsil edilmemiş durumda
olacağından sürekli olan Devlet işlerinin aksatılmaması nedeniyle, doğan
Hazinenin parasal gereksinmeleri için bir yılı kapsayacak ölçüde kısa vadeli
avansa başvurulması bir zorunluluktur. Anayasa'nın
126. maddesinin son fıkrasındaki yasakta yer alan "Bütçe ile ilgili
hükümler" deyimi malî nitelikteki hüküm anlamında değil, bütçenin
uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya onu açıklayıcı hükümler
olarak düşünmek yerinde bir benimseme olmakla beraber, yukarıda da işaret
olunduğu üzere, söz konusu hükümler, 1974 yılı bütçesi gerçekleşinceye kadar
Devlet işlerinin gerek ve gereksinmelerinin yarattığı zorunluluk nedeniyle,
Anayasa'da yeri bulunmamakla beraber Devlet yaşantısının bir zorunluluğu olarak
Anayasa'ya uygunluğu karar yerinde kabul olunan geçici bütçenin de finansmanını
sağlamak için başvurulan yasal bir kaynağın kullanılışı ölçüsünü saptayan bir
Hazine işleminden ibaret kaldığından ve bütçeden bir gider ve harcamayı
gerektirmekle beraber özel kanunda yer alması zorunlu bir hüküm dahi
olmadığından, bütçe ile ilgili hükümler arasında sayılmamasına olanak yoktur.
Bir an için bu benimsemenin tersinin kabulü halinde, Anayasa'nın belli bir
hükmünün, sürekli bulunan Devlet yaşantısının belirli bir süre içinde
durdurulması doğrultusunda yorumlanması demek olur ki, böyle birbiri ile
çelişen yorum yolunu kullanmanın olanaksızlığı ortadadır. Bu
karşı görüşe, Başkan Muhittin Taylan ve Üyelerden Kani Vrana, Şevket Müftügil
ve Ahmet H. Boyacıoğlu katılmışlardır. 2)
1789 sayılı Kanununun 11. maddesinin iptal davasına konu yapılan hükmü ile,
1211 sayılı Kanununun 40. maddesi uyarınca Merkez Bankasında birikmiş bulunan
meblâğın, Ziraat Bankası ziraî finansmanlarına tahsis edilen % 20 sinden geri
kalan bölümünün yüzde ellisine kadar olan miktarını, Kamu iktisadî
Teşebbüslerinin yatırım ve finansman programlarına göre yapacakları
yatırımlarının finansmanı ile işletme kredisi gereksinmelerini sağlamak amacı
ile, kurulacak özel fona aktarmaya Maliye Bakanı yetkili kılınmaktadır. Görüldüğü
üzere, Türk parasının istikrarını korumak amacıyla Maliye Bakanına bir yetki
tanıyan bu hüküm, karşıoy yazımızın II. bölümünün 1. kısmında işaret edildiği
üzere, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin 1211 Sayılı Kanunun 50. maddesinde
olduğu gibi, 1211 Sayılı Kanunun 40. maddesinde de bir değişiklik yapmış
değildir. Çünkü, Ziraat Bankası ziraî finansmanlarına tahsis kılman yüzde yirmi
oranındaki bölüme hiç dokunulmamakta, sadece geri kalan yüzde seksen oranındaki
bölümünün yüzde ellisine kadar olanının Maliye Bakanı tarafından ne yolda ve
nasıl kullanılacağını göstermektedir. Anayasa'nın 126. maddesi uyarınca Devlet,
iktisadî Devlet Teşekküllerinin kalkınma planları yönünden olduğu kadar, bu
teşekküllerin ürettikleri malların fiyatları konusunda uygulayacağı siyasetin
sonucu olarak dahi ilgilidir. Bu bakımdan kalkınma ile ilgili özel bir fonun
kurulmasına ilişkin bu hükmün geçici Bütçe Kanununda yer alması olanağı vardır,
iktisadî Devlet Teşekküllerinin kâr ve zarar hesaplarının kendi ayrı
kanunlarınca düzenlenmiş olması, Devletin Kalkınma Planını uygulaması ve bu
yatırımlarla teşekküllerin kalkınmalarının finansmanı yönünden ilgilenmesine
engel sayılamaz. Hatta Devlet bu konu ile ilgilenmek görevindedir. Kalkınma
Planının uygulanması bakımından gerekli yatırımların finansmanı ve işletme
kredisi gereksinmelerinin karşılanması para yönünden bütçe ile esasında
ilgilidir. Diğer
yönden Kalkınma Planı yapmak ve uygulamak Anayasa'nın 129. maddesi uyarınca
Devlete verilmiş görevler arasında yer almaktadır. Bu planın yapılması ve
uygulanması konusunda Devletin mevcut görevleri bakımından gerekli olan
finansmanı düzenleyen ve Kalkınma Planı çerçevesinde kendileri de planlarına uygulama
durumunda olan iktisadî Devlet Teşekküllerinin finansman ve kredi ihtiyaçlarını
ne yolda karşılanacağını gösteren hükümlerin, ilgisine binaen Bütçe
Kanunlarında yer almasından daha doğal bir çözüm yolu düşünülemez. Kaldı
ki, Merkez Bankası, Devlet adına onun Hazinedarlığını yapmakta olan bir
kuruluştur. Devlet bu banka nezdinde açılmış hesaba bloke edilen paralan diğer
bankalara tekeffül etmiş durumdadır. Yapılan işlem asıl niteliği bakımından bir
Hazine işleminden ibaret bulunmaktadır. Bütçeden yeni bir gider ve harcama
yapılmasını gerektirir bir durum yoktur. O halde bu kuralın bütçe ile ilgisi
tüm var demektir. Bu
karşı oya Üye Kani Vrana ve Üye Şevket Müftügil katılmışlardır. Başkan Muhittin
  Taylan Üye Şahap
  Arıç Üye Kani
  Vrana Üye Şevket
  Müftügil Üye Ahmet
  H. Boyacıoğlu İlk
incelemeye ilişkin karşıoy yazısı: 44
Sayılı Yasanın 26. maddesinde, Anayasaya aykırılık iddiasıyle iptal davası
açanların, Kanunların hangi hükümlerinin Anayasa'nın hangi maddelerine aykırı
olduğunu ve gerekçelerinin neden ibaret bulunduğunu açıklamak zorunda oldukları
belirlenmiştir. Olayda,
Adalet Partisi Millet Meclisi grubu kararında, 1789 sayılı Kanunun, 10.
maddesinin 7. fıkrasıyle 11. maddesinin iptali için dava açılmasına yetki
verilmiştir. 10.
maddenin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları istemin kapsamı dışında
bırakıldığına ve madde metninde bu üç fıkradan başka bir fıkra var olmadığına
göre verilen yetki alanı aşılarak açılan davanın 11. maddeye hasren,
incelenmesi uygun olacağı görüşündeyim. Üye Kemal Berkem KARŞIOY
YAZISI 1789
Sayılı (1974 malî yılı genel ve katma bütçeleri kanunlaşıncaya kadar Devlet
harcamalarının yapılmasına ve Devlet gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsiline
yetki veren) Kanununun Bütçe Kanunu niteliğinde olduğu şüphesizdir. Bu
Kanununun 10. maddesinin ilk fıkrası; (1211 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez
Bankası Kanununun 50. maddesine göre Hazineye açılacak avans miktarının 1973
yılı genel bütçe ödeneklerinin "ek ödenekler dahil" yüzde on fazlası
üzerinden hesaplanacağı) hükmünü kapsamaktadır. Görülüyor ki bu fıkra hükmü,
1974 malî yılı Bütçe Kanunu yapılıp yürürlüğe girmesine kadar Hazinenin, Devlet
harcamalarını karşılamak üzere icabında Merkez Bankasından alacağı kısa vadeli
avansı ve miktarını saptamaktadır. 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası
Kanununun 50, maddesine göre, Bankanın Hazineye açacağı avans miktarı genel
bütçe ödeneklerinin yüzde onbeşini geçemez. Halbuki 1974 yılı Malî Bütçe Kanunu
henüz yapılmamış ve bu itibarla bu yıla ait (genel bütçe ödenekleri) kesinlikle
tespit edilmemiş olmakla beraber bu yılki bütçe ödeneklerinde geçen yıla
nazaran bir artış meydana geleceği de hesaplanmaktadır. Bu durum karşısında
1789 Sayılı Kanunun sözü edilen 10. maddesinin ilk fıkrasında Hazinenin
bankadan alacağı avans miktarının buna göre yeni ölçü ve hesaplarla saptanması
zorunluğu hasıl olmuş ve bu nedenle Hazinenin bankadan alacağı avans miktarının
(1973 malî yılı bütçe ödeneklerinin yüzde on fazlası Üzerinden hesaplanacağı)
öngörülmüştür. Nitekim sonradan kabul edilen 1974 malî yılı Bütçe Kanunundaki
ödenekler miktarının, 1973 yılı ödeneklerinden 20 milyar 630 küsur milyon lira
fazla olduğu dikkate alınırsa yukarıdaki hesapların ve sözü edilen 10.
maddedeki düzenlemenin isabetli olduğu anlaşılmaktadır. Bunlardan
başka, 1789 sayılı Kanunun dava konusu edilen 10. maddesinin ilk fıkrası, öne
sürüldüğü gibi Merkez Bankası Kanununun 50. maddesi hükmünü hukuki anlamda
değiştirmiş de değildir. Merkez Bankası Kanununun 50. maddesinin yürürlükte
olduğu ve bundan sonraki bütçe yıllarında da uygulanmasına devam olunacağı bir
gerçektir. O halde dava konusu fıkra hükmü ile Merkez Bankası Kanunun 50.
maddesinin değiştirilmiş olduğu ve bu nedenle Anayasaya aykırı düştüğü yolunda
bir yargıya varma olanağı da yoktur. Özetlemek
gerekirse : Dava konusu 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin; Anayasa'nın 126.
maddesinin son fıkrasında sözü edilen (bütçe ile ilgili) bir hüküm bulunması,
Merkez Bankası Kanununun 50. maddesinin bünyesinde hukukî anlamda bir
değişiklik getirmemiş olması, Anayasa'nın 126. maddesine uygun bir düzenlemeden
ibaret bulunması ve bu düzenlemenin isabetli ve yerinde olduğunun da sonradan
yayınlanan 1974 malî yılı Bütçe Kanunu ile saptanması nedenleriyle bu fıkra
hükmünün iptaline dair olan çoğunluk kararına katılmıyorum. Üye Abdullah Üner KARŞIOY
YAZISI Adalet
Partisi Millet Meclisi Grubunun yetki kararında; 1789 sayılı Kanunun 11.
maddesinin tümü ve 10. maddesinin de 7. fıkrasının iptali için Anayasa
Mahkemesinde dava açılması kabul edilmiştir. Halbuki 10. madde metni, 1., 2. ve
3. fıkralardan oluşmakta olup bunlardan başka fıkrayı kapsamamaktadır. Öte
yandan, bu yetki kararına rağmen Grup Başkanvekilleri tarafından açılan davada
11. madde ile birlikte 10. maddenin de tümünün iptali istenmektedir. Bu
duruma göre; yetki kararında 10. maddenin mevcut olmayan 7. fıkrasının iptali
istenmiş olması, açılan davada ise bu maddenin tümünün iptali talep edilmek
suretiyle yetki sınırının aşılmış bulunması nedenleriyle; işin esasının sadece
11. maddeye hasren incelenmesi ve 10. madde hükümlerinin tümü ile inceleme dışı
bırakılması gerekir. Anayasaya
aykırılık savına gelince: Kanımızca,
1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası ile; 1211 sayılı Kanunun 50.
maddesinde değişiklik yapılmadığı gibi "bütçe üç ilgili hüküm"
dışında bir hüküm de getirilmemiştir. Şöyle ki: 1-
Hazinenin Merkez Bankasından alabileceği avansın oranını hesaplamada, carî yıl
genel bütçe ödenekleri toplamı esas olacaktır. Ancak, 1974 malî yılı genel
bütçesi süresinde kanunlaşmadığından, yasalarımızda geçici bütçelerde bu avansın
ne yolda hesaplanacağına ilişkin hüküm de bulunmadığından, Kanun Koyucu: Yeni
yıl genel bütçe ödenekleri toplamında 1973 bütçesine oranla önemli artış
olduğunu da göz önünde tutarak, sırf carî yıl genel bütçe ödenekleri toplamını
saptayıp avansın bu toplam üzerinden hesaplanabilmesi olanağını elde etmek
amaciyle, anılan Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemeyi
getirmiştir. Bu
itibarla, üç aylık Bütçe Kanununun kabulü sırasında avans oranının böyle farklı
bir yoldan hesaplanmış olmasından, 1211 sayılı Kanunun 50. maddesinin
değiştirildiği anlamını çıkarmamak daha uygun bir yorum olur. 2-
1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası, üç aylık geçici bütçenin
uygulanmasını kolaylaştırıcı, açıklayıcı bir hüküm getirmiş olması ve böylece
bütçenin uygulanmasıyle ilgili bulunması bakımından, "bütçe ile ilgili
hüküm" niteliğinde görülmüştür. Yukarıda
açıklanan nedenlerle, 1789 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrası hükmü,
Anayasanın davacı tarafından ileri sürülen maddelerindeki ilkelere aykırı
görülmediğinden, bu fıkraya ilişkin iptal isteminin reddi gerekeceği
kanısındayım. Üye Ahmet Koçak