ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1990/20 Karar Sayısı: 1991/17 Karar Günü: 21.6.1991 R.G. Tarih-Sayı :30.09.1992-21361 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat Halkçı
Parti) Grubu adına Grup Başkanvekili Hasan Fehmi GÜNEŞ İPTAL DAVASININ KONUSU : 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı "İdari
Yargılama Usulü Kanunu'nun bazı maddelerinin değiştirilmesine dair S.4.1990
günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., ve 23.
maddeleri ile geçici maddelerinde yer alan kimi sözcük ve hükümlerin
Anayasa'nın 2., 125., 138. ve 155. maddelerineaykırılığı savıyla İPTALİ
istemidir. II- YASA METİNLERİ : A- 5.4.1990 günlü 3622 sayılı Yasa ile değiştirilen "İdari
Yargılama Usulü Kanunu"nun İPTALİ İSTENİLEN sözcük ve hükümlerinin yer
aldığı yasa kuralları şöyledir. "MADDE 6.- 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 15
inci maddesinin l ve 4 üncü fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve 4 üncü
fıkradan sonra aşağıdaki 5 inci fıkra eklenmiştir. 1. Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin
3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse 14 üncü
maddenin; a) 3/a bendine göre adli ve askeri yargının görevli olduğu
konularda açılan davaların reddine; İdari yargının görevli olduğu konularda ise
görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden
reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine, b) 3/c 3/d ve 3/e bentlerindeyazılı hallerde davanın reddine, c) 3/f bendine göre davanın basım gösterilmeden veya yanlış hasım
gösterilerek açılması halinde, dava dilekçesinin tesbit edilecek gerçek basma
tebliğine, d) 3/g bendinde yazılı halde otuz gün içinde 3 ve 5 inci maddelere
uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak yahut (c) bendinde
yazılı hallerde, ehliyetli olan şahsın avukat olmayan vekili tarafından dava
açılmış ise otuz gün içinde bizzat veya bir avukat vasıtasıyla dava açılmak
üzere dilekçelerin reddine, e) 3/b bendinde yazılı halde dilekçelerin görevli idare merciine tevdiine,
Karar verilir. 4. ilk inceleme üzerine Danıştay ve mahkemece verilen kararlara
karşı bu maddenin l/c ve l/d bendlerinde yazılı haller dışında; temyiz yoluna
tek hakim kararına karşı ise itiraz yoluna başvurulabilir. 5. l inci fıkranın (d) bendine göre dilekçenin reddedilmesi
üzerine, yeniden verilen dilekçelerde aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde dava
reddedilir." "MADDE 10.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27
nci maddesinin 2 nci ve 8 inci fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve
maddeye aşağıda 12 inci fıkra eklenmiştir. 2. Danıştay veya İdari mahkemeler, İdari işlemin uygulanması
halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve İdari işlemin açıkça
hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe
göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Bu iki şartın birlikte
gerçekleşmediği durumlarda yürütmenin durdurulması karan verilemez. Yürütmenin
durdurulması kararının gerçekleşmesinde bu iki şartın ne suretle gerçekleşmiş
olduğunun da açıkça gösterilmesi gerekir. 8. Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların
açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin ve
bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini
durdurur. Ancak, 26 nci maddenin 3 üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılan
vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. işlemden kaldırılan
dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannameler
üzerine yapılan işlemlere tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar, tahsil
işlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir. 12. Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar;
Danıştay dava daireleri tarafından verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi
Dava Daireleri Genel Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en
yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim
tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine, çalışmaya ara verme
süresi içinde ise idare ve vergi mahkemeleri tarafından verilen kararlara en
yakın nöbetçi mahkemeye veya karan veren hakimin katılmadığı nöbetçi mahkemeye,
kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde birdefaya mahsus
olmak üzere itiraz edilebilir, itiraz edilen merciler, dosyanın kendisine
gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır, itiraz üzerine
verilen kararlar kesindir." "MADDE 16.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 46
ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. MADDE 46.- 1. Danıştay dava daireleri ile idare ve vergi
mahkemelerinin nihai kararlan, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahi
Danıştay'da temyiz edilebilir. 2. Danıştay dava daireleri ile idare ve vergi mahkemelerinin nihai
kararlan-na karşı tebliğ tarihini izleyen otuz gün içinde Danıştay'da temyiz
yoluna başvurulabilir." "MADDE 17.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 48
inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir... MADDE 48.- 1. Temyiz istemleriDanıştay Başkanlığına hitaben
yazılmış dilekçeler ile yapılır. 2. Temyiz dilekçelerinin 3 üncü madde esaslarına göre düzenlenmesi
gereklidir. Düzenlenmemiş ise eksikliklerin onbeş gün içinde tamamlanması
hususu, karan veren Danıştay veya mahkemece ilgiliye tebliğ olunur. Bu sürede
eksiklikler tamamlanmazsa temyiz isteminde bulunmamış sayılmasına Danıştay veya
mahkemece karar verilir. 3. Temyiz dilekçeleri, ilgisine göre karan veren mahkemeye,
Danıştay veya 4 üncü maddede belirtilen merciilere verilir ve karan veren
mahkeme veya Danış-tayca karşı tarafa tebliğ edilir. Karşı taraf tebliğ
tarihini izleyen otuz gün içinde cevap verebilir. Cevap veren, karan süresinde
temyiz etmemiş olsa bile düzenleyeceği dilekçesinde, temyiz isteminde
bulunabilir. Bu takdirdebu dilekçeler temyiz dilekçesi yerine geçer. 4. Karan veren Danıştay veya mahkeme, cevap dilekçesi verildikten
veya cevap süresi geçtikten sonra dosyayı dizi listesine bağlı olarak,
Danıştay'a veya kurula gönderir. 5. Yürütmenin durdurulması isteği bulunan temyiz dilekçeleri,
karşı tarafa tebliği edilmeden dosya ile birlikte, yürütmenin durdurulması
istemi hakkında karar verilmek üzere karan veren mahkemece Danıştay
Başkanlığına, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda; görevli
dairece konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kuruluna
gönderilir. Danıştayda görevli daire veya kurul tarafından yürütmenin
durdurulması istemi hakkında karar verildikten son tebligat bu daire veya
kurulca yapılarak dosya tekemmül ettirilir. 6. Temyiz dilekçesi verilirken gerekli harç ve giderlerin
tamamının ödenmemiş olması halinde karan veren; mahkeme veya Danıştay daire
başkanı tarafından verilecek onbeş günlük süre içerisinde tamamlanması, aksi
halde temyizden vazgeçilmiş sayılacağı hususu temyiz edene yazılı olarak
bildirilir. Verilen süre içinde harç ve giderler tamamlanmadığı takdirde,
mahkeme, ilk derece mahkemesi olarak davaya bakan Danıştay dairesi, kararın
temyiz edilmemiş sayılmasına karar verir. Temyizin kanuni süre geçtikten sonra
yapılmasıhalinde de karan veren mahkeme, ilk derece mahkemesi olarak davaya bakan
Danıştay dairesi, temyiz isteminin reddine karar verir. Mahkemenin veya
Danıştay dairesinin bu kararlan ile bu maddenin 2 nci fıkrasında belirtilen
temyiz isteminde bulunulmamış sayılmasına ilişkin kararlarına karşı tebliği
tarihini izleyen günden itibaren yedi gün içinde temyiz yoluna
başvurulabilir." "MADDE 18.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49
uncu maddesinin (2) ve (3) numaralı fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş
ve maddeye aşağıdaki (6) numaralı fıkra eklenmiştir. 2. Temyiz incelenmesi sonunda karardaki maddi yanlışlıkların
düzeltilmesi mümkün ise kararın düzeltilerek onanmasına karar verilir. 3. Kararın bozulması halinde dosya Danıştay'ca karan veren
mahkemeye gönderilir. Mahkeme, dosyayı diğer öncelikli işlere nazaran daha
öncelikle inceler ve varsa gerekli tahkik işlemlerini tamamlayarak yeniden
karar verir. 6. Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların
temyizen incelenmesinde de bu maddenin 4 üncü fıkrası hariç diğer fıkraları
kıyasen uygulanır." "MADDE 19.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50
nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. MADDE 50.- Temyiz incelemesi sonucunda verilen karar, dosyayla
birlikte karan veren mahkemeye veya Danıştay dairesine gönderilir. Bu karar
dosyanın Mahkeme veya Danıştay dairesine geldiği tarihten itibaren yedi gün
içinde taraflara tebliğ edilir." "MADDE 20.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 51 inci
maddesinin l ve 2 nci fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. 1. Bölge idare mahkemesi kararlan ile idare ve vergi
mahkemelerince ve Danıştay'ca ilk derece mahkemesi olarak verilip temyiz
incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından
yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenler, ilgili bakanlıkların
göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına
temyiz olunabilir. 2. Temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde karar, kanun yararına
bozulur. Bu bozma karan, daha önce kesinleşmiş olan mahkeme veya Danıştay
kararının hukuki sonuçlarını kaldırmaz." "MADDE 21.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 52
nci maddesinin l inci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. 1. Temyiz veya itiraz yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkeme
veya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, bu kararların
teminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye
yetkili Danıştay dava dairesi, kurulu veya itirazı incelemeye yetkili bölge
idare mahkemesince kararverilebilir." "MADDE 23.- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54.
üncü maddesinin l inci fıkrasının ilk cümlesi ve (d) bendi ile 2 inci fıkrası
aşağıdaki şekilde ve (4) numaralı fıkranın numarası da (3) olarak
değiştirilmiştir. 1. Danıştay dava daireleri ve İdari veya Vergi Dava Daireleri
Genel Kurullarının temyiz üzerine verdikleri kararlar ile bölge idare
mahkemelerinin itiraz üzerine verdikleri kararlar hakkında, bir defaya mahsus
olmak üzere kararın tebliğ tarihini izleyen onbeş gün içinde taraflarca; d) Hükmün esasını etkileyen belgelerde hile ve sahtekarlığın ortaya
çıkmış olması, 2. Danıştay dava daireleri ve İdari veya Vergi Dava Daireleri
Genel Kurulları ile bölge idare mahkemeleri, kararın düzeltilmesi isteminde
ileri sürülen sebeplerle bağlıdırlar." B- Dayanılan Anayasa Kuralları: 1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 2. "MADDE 125.- idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı
yargı yolu açıktır. Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri
Şuranın kararlan yargı denetimi dışındadır. İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim
tarihinden başlar. Yargı yetkisi, İdari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun
denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve
esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, İdari eylem ve işlem
niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı karan verilemez. İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız
zararların doğması ve İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının
birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına
karar verilebilir. Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş
halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile
yürütmenin durdurulması karan verilmesini sınırlayabilir. idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle
yükümlüdür." 3. "MADDE 138.- Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar;
Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm
verirler. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin
kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelge
gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz. Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı
yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veyaherhangi
bir beyanda bulunulamaz. Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak
zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle
değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." 4. "MADDE 155.- Danıştay, İdari mahkemelerce verilen ve
kanunun başka bir İdari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son
inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece
mahkemesi olarak bakar. Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca
gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını
ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, İdari uyuşmazlıkları
çözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir. Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf İdari yargı hâkim ve
savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek
Kurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından
Cumhurbaşkanı; tarafından seçilir. Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,
kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt
çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yeniden
seçilebilirler. Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,
daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, İdari yargının
özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre
kanunla düzenlenir." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Necdet
DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet
TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL ve
Yavuz NAZAROĞLU'nun katılmalarıyla 12.6.1990 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELYENMESİ : Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, İPTALİ
istenen yasa maddeleri ile dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve
öteki yasama bel-geleleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: A- İPTALİ İSTENİLEN KURALLARIN ANLAMI, KAPSAMI VE GETİRDİĞİ
DEĞİŞİKLİKLER : İdari Yargılama Usulü Yasası'nda 6.1.1982 günlü, 3622 saydı
Yasa'yla yapılan DEĞİŞİKLİKLER hakkındaki Anayasa'ya aykırılık savlan ile üç
konuda dava açılmıştır; 1. Danıştay'da ilk ve son derece mahkemesi olarak verilen kararlar
aleyhine temyiz yolunun açılması, 2. Yürütmenin durdurulması için aranan yasal koşulların
değiştirilmesi, 3. Yürütmeyi durdurma kararlarına karşı itiraz olanağının
tanınması, 1- Danıştay'ca ilk derecede verilen kararların temyizi: İdari Yargılama Usulü Yasası'nda 3622 sayılı Yasa ile yapılan
değişiklik, Danıştay'da ilk derecede verilen kararlar için temyiz incelemesi
yolunu getirmiştir. Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlar hakkında
temyiz yolunun açılması için İdari Yargılama Usulü Yasası'nın aşağıdaki
maddeleri yeniden düzenlenmiş veya değiştirilmiştir. a. 3622 sayılı Yasa'nın 6. maddesi ile İdari Yargılama Usulü
Yasası'nın 15. maddesinin 4 numaralı fıkrası değiştirilmiş ve ilk inceleme üzerine
Danıştay'ca verilen kararlara karşı idare ve vergi mahkemeleri kararlarına
karşı olduğu gibi, temyiz yolu getirilmiştir. Bu temyiz incelemesi yoluyla
Danıştay dava dairelerininilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşı
yine Danıştay'da temyiz edebilme olanağı yaratılmıştır. b. Yasa'nın 16. ve 17. maddeleri ile İdari Yargılama Usulü
Yasası'nın "temyiz" ve "temyiz dilekçesi" ile ilgili 46. ve
48. maddeleri değiştirilmiş ve yalnızca idare ve vergi mahkemeleri kararlarına
karşı önceden var olan temyiz yolu, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak
verdiği kararlan da kapsamına almış ve bunun sonucu olarak Danıştay'ın kendi
içinde temyiz incelemesi yapmaya yetkili kurulları belirlenmiştir. Buna göre,
İdari veya vergi dava daireleri genel kurulları temyiz mercii olarak
görevlendirilmişlerdir. c. Yasa'nın 18. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın
"Kararın bozulması" başlığını taşıyan 49. maddesinin kimi fıkraları,
temyiz yolunun açılmasına koşut olarak değiştirilmiş ve maddeye dava konusu
edilen 6 numaralı fıkra eklenmiştir. Söz konusu fıkrada; Danıştay'ın ilk derece
mahkemesi olarak baktığı davalar hakkında İdari ve vergi dava daireleri
kurulunca temyiz incelemesi sonucu verilen kararlar için ilgili dava
dairelerinin direnme karan veremeyecekleri öngörülmüştür. d. Yasa'nın 19. ve 20. maddeleri ile değiştirilen İdari Yargılama
Usulü Yasası "temyiz üzerine yapılacak işlemler", "Kanun
yararına bozma" başlığını taşıyan 50. ve 51. maddeleri ise, Danıştay dava
dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlarına karşı açılan
temyiz yoluna koşut olarak yeniden düzenlenmektedir. e. Yasa'nın 21. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın
"temyiz veya itiraz istemlerinde yürütmenin durdurulması" başlıklı
52. maddesinin l numaralı fıkrası değiştirilmekte daha önce yalnızca alt derece
mahkemelerinin verdikleri kararlar için var olan hüküm, bu kez Danıştay'ca
verilmiş ilk derecede kararların temyizi ile idare ve vergi mahkemelerince
verilmiş olup itiraz yoluyla bölge idare mahkemelerince incelenecek davaları da
kapsayacak biçimde genişletilerek düzenlenmiştir. f. Yasa'nın 23. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın
"karar düzeltmesi" başlıklı 54. maddesi değiştirilerek Danıştay dava
daireleri ve İdari veya vergi dava daireleri genel kurullarının temyizen
verdikleri kararlar ile itiraz üzerine verdikleri kararlara karşı
başvurulabilecek karar düzeltme yolu düzenlenmektedir. g. Yasa'nın 27. maddesi ile konulan "Geçici Madde"
temyiz ve itiraz konularında getirilen yeni düzenlemelerin eldeki işlere uygulanmasını
ve bunların yeni düzene uyumunu sağlama amacına yöneliktir. 2- Yürütmenin durdurulması kararının yasal koşullan: Yasa'nın 10. maddesi ile İdari Yargılama Usulü Yasası'nın
"Yürütmenin durdurulması" başlıklı 27. maddesinin 2 ve 8 numaralı
fıkraları değiştirilmiştir. Dava konusu edilen 2 numaralı fıkra değişiklikten önce yalnızca
Anayasa'nın 125. maddesinin konuyla ilgili beşinci fıkrasının yinelenmesi
niteliğinde olan aşağıdaki metni içeriyordu : "2- Danıştay veya İdari mahkemeler, İdari işlemin uygulanması
halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve İdari işlemin açıkça
hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, gerekçe
göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler." Yapılan değişiklikle 2 numaralı fıkraya aşağıdaki tümceler
eklenmiştir: "Bu iki şartın birlikte gerçekleşmediği durumlarda yürütmenin
durdurulması karan verilemez. Yürütmenin durdurulması kararının
gerçekleşmesinde bu iki şartın ne surette gerçekleşmiş olduğunun da açıkça
gösterilmesi gerekir." 3- Yürütmeyi durdurma kararlarına karşı itiraz: 3622 sayılı Yasa'nın 10. maddesi ile İdari Yargılama Usulü
Kanunu'nun "yürütmenin durdurulması" başlıklı 27. maddesine 12
numaralı fıkra eklenerek İdari yargılama usulünde yeni bir hukuksal kurum olan
Danıştay dava daireleri ile idare ve vergi mahkemelerinin yürütmenin
durdurulması istemleri hakkında verdikleri kararlara karşı "itiraz
yolu" öngörülmüştür. B- ANAYASAYA AYKIRILIK SORUNU : , Dava dilekçesinde 3622 sayılı Yasa'yla, İdari Yargılama Usulü Yasası'nın
6., 10., 16., 21., ve 23. maddelerinde yapılan DEĞİŞİKLİKLER ile Yasa'ya
eklenen geçici maddenin dilekçede belirlenen kimi sözcük ve hükümler yönünden
Anayasa'nın 2., 125., 138. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptal
isteminde bulunulmuştur. Kararın (İPTALİ İSTENİLEN KURALLARININ ANLAM VE
KAPSAMI ELE GETİRDİĞİ DEĞİŞİKLİKLER) bölümünde açıklandığı üzere Anayasa'ya
aykırılık savı ve iptal istemi, kapsadığı üç ayrı konuya göreele alınmıştır. I- Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşı
temyiz yolunun açılmasının Anayasa'ya aykırılığı sorunu: a) Anayasa'nın 155. maddesi yönünden inceleme : Davacı, Anayasa'nın 155. maddesinde açıkça belirtilen Danıştay'ın
bir asırdan beri ilk ve son derecede karar veren bir yargı organı olma
özelliğinin korunması gerektiğini, İdari yargılamada tüm yargılama usulü
kurallarının bu esasa göre düzenlendiğini, Danıştay'ın uzmanlaşmış dairelerince
verilen kararların uzmanı olmayankurullarca incelenmesinin yargılama ve idare
hukuku açısından büyük sakıncalar doğuracağını, Danıştay'ın çağdaş doğrultusunu
zaafa uğratacağını ve esasen işi yoğun olan Danıştay'ın kendi verdiği kararlar
için temyiz mercii durumuna getirilmesinin Danıştay'ın iş yükünü artıracağını
ve yıllarca zaman kaybına neden olacağını ileri sürmüştür. aa) Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasında;
"Danıştay, İdari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir İdari yargı
merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar."
denilmektedir. Buna göre Danıştay, genelde bir temyiz merciidir. Özel olarak da
yasalarda gösterilen belli davalar için ilk ve son derece mahkemesidir. Sorun,Danıştay'da ilk derecede görülen davalarda verilen
kararların yine Danıştay'da temyizen inceleme yolunun açılmasından doğmuştur.
Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlar 3622 sayılı Yasa'dan
önce kesin nitelikte iken bu Yasa'yla yapılan değişiklik sonucu kesin olmaktan
çıkarılmış ve Danıştay'da temyizen incelenebilir duruma getirilmiştir. Anayasa'nın 142. maddesi uyarınca mahkemelerin kuruluşu, görev ve
yetkileri, işleyişleri ve yargılama usulleri yasayla düzenlenir. Yasa yollan
ile ilgili düzenlemeler, yargılama usulleri içinde yer alır. Yasakoyucu, bu
düzenlemeleri yaparken kendisine düzenleme alanı içinde bu yetkisini
Anayasa'nın 2. maddesinde belirlenen hukuk devleti ilkeleri ile Anayasa'nın
yargı organlarını düzenleyen kuralları içindekullanacak ve gerekli yasal
düzenlemeleri yapabilecektir. Yüksek yargı organlarından herhangi birinin ilk derecede
çözümleyeceği dava türlerini belirlemek ve bunlara karşı kanun yollarını açıp
açmamak tercihi, yasama organına ilişkin bir takdir hakkıdır. Konuyla ilgili Anayasa'nın 155. maddesinde Danıştay'ca ilk
derecede verilen kararların kendi içinde temyizini önleyici herhangi bir
düzenleme yer almadığından bu davalar için temyiz yolunun açılmasında anayasal
bir engel bulunmamaktadır. Anayasa'nın 155. maddesi gereğince idare mahkemelerince verilen
karar ve hükümlerin (Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği karar ve
hükümler dahil) son inceleme mercii Danıştay'dır. Bu nedenle yasakoyucu son
karan vermek yetkisine sahip başka bir yargı yeri kuramaz. Başka bir anlatımla
Danıştay'ın "ilk ve son derece mahkemesi" olması ilk derece mahkemesi
olarak verdiği kararların kesin olması anlamında değil, yasakoyucunun İdari
yargı konusunda Danıştay dışında son (nihai) karan vermek yetkisine sahip başka
bir yargı mercii kuramayacağı biçiminde anlaşılmalıdır. bb) Anayasa'nın Yargıtay'ın kuruluşunu düzenleyen 154., Askeri
Yargıtay'ın kuruluşunu düzenleyen 156. maddelerinin birinci fıkralarında aynı
ifadeler kullanılmış ve tüm yüksek mahkemelerin görevleri aynı biçimde
düzenlenmiştir. Bu hükümlere göre; Yargıtay ve Askeri Yargıtay genelde ilk
derece mahkemeleri kararlarının "temyiz" mercii, özelde ise yasalarla
belirlenen davalar için "ilk ve son derece" mahkemesidirler. 4.2.1983 günlü, 2797 sayılı Yargıtay Yasası'na göre Yargıtay, hem
bir temyiz mercii, hem de ilk derece mahkemesidir. Yasa'nın 15. maddesinin 3
numaralı bendi gereğince Yargıtay dairelerince ilk derecede verilen kararlara
karşı Hukuk ve Ceza Genel Kurullarına temyizen başvurulabilir. Benzeri bir düzenleme de Askeri Yargıtay'ın 27.6.1992 günlü, 160
sayılı Yasası'nın 22. maddesi 3 numaralı bendinde vardır. Buna göre, Askeri
Yargıtay dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlar, Askeri
Yargıtay Daireler Kurulu'nda temyiz edilebilir. Bu örneklerin hepsi benzeri yüksek yargı organlarınca ilk derece
mahkemesi olarak verilen kararların kendi içinde temyiz incelemesine bağlı
tutulduğunu göstermektedir. Benzeri yargı organlarında olduğu gibi Danıştay'da
da bu sistemin kurulması Anayasa'ya aykırılıkoluşturmamaktadır. Esasen davacının bu konuda ileri sürdüğü savlar, Anayasa'ya
aykırılık değil, açılan yolun işlerliği ve yaran ile Danıştay'ın iş yükü
bakımından yapılabilecek yerindelik eleştirileridir. cc) Yargılama hukukunda temyiz yolunun varlığı kişilerin hak arama
özgürlükleri ve olanakları bakımından bir kısıtlamayı değil, tersine bu yollan
demokratik anlayışa uygun bir biçimde genişletmeyi ve geliştirmeyi anlatır. Bu
nedenle dava konusu Yasa'ya kadar Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak
verdiğitek dereceli kararlar için temyiz yolunun açılması, taraflar yönünden
güvencesizlik değil tam tersine güvence getirmiştir. b) Anayasa'nın 2. maddesi yönünden inceleme: Davacı, hukukun yazılı olmayan fakat uyulması gerekli evrensel
ilke ve kurallarının bulunduğu, Anayasa ve yasaların bu kurallara aykırı
olmamasının gerektiği, yapılan yeni düzenlemelerin "ilk ve son derece
mahkeme" anlayışına ters düşen yoz hükümler olduğu ve bu hükümlerin
Anayasa'nın 2. maddesinde yazılı hukuk devleti ilkesine aykırı düştüğüsavında
bulunmuştur. Anayasa'nın 2. maddesinde "hukuk devleti" ilkesi
Cumhuriyet'in temel niteliklerinden biri olarak kabul edilmiştir. Anayasa
Mahkemesi'nin birçok kararında vurgulandığı gibi hukuk devleti insan haklarına
saygılı ve bu haklan koruyan, toplum yaşamında adalete ve eşitliğe uygun bir
hukuk düzeni kuran ve bu düzeni sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütün
davranışlarında hukuk kurallarına ve Anayasa'ya uyan işlem ve eylemleri yargı
denetimine bağlı olan devlettir. Mahkemelerce verilecek kararlardan hangilerinin kesin olduğu başta
Anayasa'nın yargı ile ilgili hükümleri olmak üzere Anayasa'da belirlenen
kurallara aykırı olmamak kaydıyla yasakoyucunun takdirine bırakılmıştır. Anayasa'nın 2. maddesi ile benimsenen "hukuk devleti"
ilkesi bu konuda konulacak kuralların herkesçe kabul edilen hukuk ve adalet ölçüleri
içinde olmasını gerektirir. Dava konusu kurallar ile bu ilke herhangi bir
yönden zedelenmemiştir. Bu nedenlerle dava konusu kurallar, Anayasa'nın 2. maddesine
aykırılık oluşturmadığındaniptal isteminin reddi gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ile
Yavuz NAZAROĞLU bu görüşe katılmamışlardır. II- Yürütmenin Durdurulması Karan için Getirilen Yasal Koşullar
Yönünden Anayasa'ya Aykırılık Sorunu : Davacı, yürütmeyi durdurma kararlarının yargılama süreci içinde
verilen ve gerektiğinde kaldırılabilen kararlar olduğunu ve yapılan
değişiklikle bu kararların bir tür kesin karar durumuna dönüştürüldüklerini ve
bunun sonucunda yürütmenin durdurulması kararlarının uygulanabilirliğinin zaafa
uğratıldığı ve değişikliğin bu suretle Anayasa'nın 125. maddesine aykırılık
oluşturduğu savında bulunmuştur. Yürütmenin durdurulması ile ilgili temel kurallar Anayasa'nın 125.
maddesinde düzenlenmiştir, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 2
numaralı fıkrası Anayasa hükmünün tekrarıdır. 3622 sayılı Yasa'nın bu konuda
GETİRDİĞİ hükümler, yeni bir unsur değil mevcut olan hükümlere daha da açıklık
kazandırmaktadır. Değişiklikten önce yasada bulunan (... şartların birlikte
gerçekleşmesi durumunda... yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir) hükmü,
(Bu iki şartın birlikte gerçekleşmediği durumlarda yürütmenin durdurulması
karan verilemez.) hükmü ile olumsuz biçimde tekrar edilmiştir. Ayrıca,
Anayasa'da ve İdari Yargılama Usulü Yasası'nda bulunan yürütmeyi durdurma
kararlarının gerekçe gösterilerek verilebileceği yolundaki hükme, (yürütmenin
durdurulması kararının gerçekleşmesinde bu iki şartın ne suretle gerçekleşmiş
olduğunun da açıkça gösterilmesi gerekir.) tümcesi ile getirilen hüküm
eklenmiştir. Getirilen yeni hükümlerle Anayasa ile belirlenen yürütmenin
durdurulması koşullarında herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Diğer bir
anlatımla, Anayasa'nın 125. maddesinin GETİRDİĞİ sınırlama dışında yeni bir
sınırlama getirilmemiş ve Anayasa'da ve yasada yer alan hükümlere yeni bir
anlatım biçimi ile yaklaşılmıştır. Bu nedenlerle İdari Yargılama Usulü Yasası'nda yürütmenin
durdurulması konusunda getirilen kurallar Anayasa'nın 125. maddesine aykırı
değildir, iptal isteminin reddigerekir. Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve
Yavuz NAZAROĞLU bu görüşe katılmamışlardır. III- Yürütmeyi Durdurma Kararlarına Karşı Getirilen itiraz Yolunun
Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu : Davacı yürütmenin durdurulması ile ilgili kararlara karşı itiraz
üzerine verilen kararların kesin bir karara dönüştüğünü, böylece mahkemelerin
doğacak yeni koşullara göre istek üzerine yeniden yürütmeyi durdurma karan
veremeyeceklerini ve verilmiş yürütmeyi durdurma kararlarını da
kaldıramayacaklarını sonuç olarak Anayasa'nın 125. maddesinin işlemeyeceğini ve
yargıçların 138. maddeye göre yasalara ve vicdani kanılarına uygun olarak karar
vermelerinin engelleneceği savını ileri sürmüştür. a) Anayasa'nın 125. maddesi yönünden inceleme: Yürütmeyi durdurma istemleri bir dava değil, iptal davası içinde
ileri sürülebilecek ara istemlerdir. Verilecek yürütmeyi durdurma kararlan da
önlem niteliğinde geçici çözümlerdir. Anayasa'nın 125. maddesine göre
yürütmenin durdurulması kara-n verilebilmesi için "İdari işlemin
uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararın doğması" ve
"İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması" şartlarının birlikte
gerçekleşmesi gereklidir. Anayasa'da yürütmenin durdurulması ile ilgili olarak
başkaca bir hüküm bulunmamaktadır. 3622 sayılı Yasa'nın 10. maddesi ile 2577 sayılı Yasa'nın yürütmenin
durdurulması ile ilgili 27. maddesine eklenen 12. bendi ile getirilen
"itiraz" yolu, tedbir niteliğinde ve etkileri davanın sonuçlanmasına
kadar geçecek dönemle sınırlı, kararların diğerbir idare mahkemesince yeniden
incelenmesidir. Yürütmeyi durdurma ile ilgili olarak verilen kararlan itiraz
üzerine inceleyen mahkemenin verdiği kararlar da, sonuçlan ve etkileri
itibariyle ilk verilen kararlar gibidir. Ayrıca davaya bakan mahkemece
tarafların yeni istemleri üzerine yürütmenin durdurulmasına ve verilmiş
yürütmenin durdurulması kararlarının da kaldırılmasına yasal bir engel
bulunmamaktadır. Yürütmeyi durdurma ile ilgili kararlara karşı itiraz olanağını
getiren yeni düzenlemeler İdari Yargılama Usulü ile ilgili kurallardır.
Anayasa'nın 142. maddesi uyarınca mahkemelerin kurulması, görev ve yetkileri,
işleyişleri ve yargılama usulleri yasayla düzenlenir. Mahkemelerin nihai
karardan önce alacakları yasal önlemler ile ileride kendi kararlarınınuygulanabilirliğini
ve geçerliliğini sağlamak üzere alacakları önlemler yargılama usulü
kurallarıdır. Yürütmeyi durdurma ile ilgili kurallar, Anayasa'nın 125. maddesi
sınırlan içinde kalmak ve Anayasa'nın diğer temel kurallarına aykırı olmamak
koşuluyla diğer yargılama usulü kuralları gibi yasakoyucu tarafından serbestçe
düzenlenebilirler. b) Anayasa'nın 138. maddesi yönünden inceleme: Anayasa'nın 138. maddesi, mahkemelerin bağımsızlığı ile ilgili
olarak genel nitelikte kurallar koymuştur. Bu kurallar, yargı çalışmalarını dış
etkilerden ve özellikle yasama ve yürütme erkinin etkisinden koruma amacına
yöneliktir. Yargı organının kendi içindeki çalışma yöntemleri ile uyguladığı
yargısal tekniklerin oluşturduğu yargılama yöntemiyle ilgili dava konusu
kurallar,Anayasa'nın 138. maddesinin amacına ve açık anlatımına herhangi bir
aykırılık taşımamaktadır. Dava konusu düzenlemeler, yargısal uygulamalarla
ilgili yeni bir çözüm yoludur. Bu nedenlerle dava konusu yasa ile konulan itiraz yolunun,
Anayasa'nın yürütmeyi durdurmayı düzenleyen 125. maddesinin beşinci fıkrasına
ve mahkemelerin bağımsızlığını düzenleyen 138. maddesine aykırı bir yönü
yoktur, İptal isteminin reddi gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve
Yavuz NAZAROĞLU bu görüşe katılmamışlardır. V- SONUÇ : 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1992 tarih ve 2577 Sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair
Kanun"un; 6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 23. ve Geçici Maddesi'nin
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN,
Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve Yavuz NAZAROĞLU'nun karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.6.1991 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Servet TÜZÜN Üye Mustafa GÖNÜL Üye Mustafa ŞAHİN Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Erol CANSEL Üye Yavuz
  NAZAROGLU Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN KARŞIOY
GEREKÇESİ 2575 sayılı Danıştay Yasası'nda 3619 sayılı Yasa'yla yapılan
değişiklikten sonra 2577 saydı İdari Yargılama Usulü Yasası'nı koşut duruma
getirmek amacıyla yürürlüğe konulan 3622 sayılı Yasa'nın incelenen maddelerini
Anayasa'ya aykırı bulmayan çoğunluk görüşüne yaklaşmadığımızı karşıoyumuzla
belirtmiştik. Gerekçemizi de aşağıda açıklıyoruz: 1- Yasa'nın 6. maddesinin değiştirdiği 2577 sayılı Yasa'nın 15.
maddesinin 4. bendiyle yinelenen "temyiz" yolunu Danıştay kararlan
için Anayasa'ya aykırı bulduğumuzu Esas : 1990/19, Karar: 1991/15 sayılı
kararda kullandığımız karşıoy gerekçemizde özetle anlatmıştık. Zaman ve yer
almamak için o gerekçeyi şimdi 4. bent içinde yineliyoruz. 2- Yasa'nın 10. maddesiyle 2577 sayılı Yasa'nın 27. maddesine
eklenen "12 nci fıkra"daki Danıştay Dava Daireleri tarafından verilen
yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz yolunun açılması, temyiz
yolunun açılmasındaki amaçla birlik gösterdiğinden aynı nedenlerle Anayâsa'ya
aykırı olduğu gibi ayrıca durdurulan kararı yürürlüğe sokma olanağını vermekle
özel bir ağırlık taşımaktadır. Sakat, aykırı ve sakıncalı kararlan yeniden
geçerli kılmaya, yaşamda tutmaya yönelik siyasal çabalara hukuku araç kılmak,
hukuk devleti niteliğine ve bunun onurlu doğal gereği olan yargı denetimine
ters düşmektedir. Doyurucu bir incelemenin ürünü olarak alınmış yürütmenin
durdurulmasıkararını, yönetimin lehine kaldırmak için düşünülen "itiraz
yolu", yargıya güveni sarsacak yönetmelerle gündeme getirilmiştir.
Dairenin kararını bir başka kurul, Genel Kurul da olsa, incelese "son ve
kesin olma" olgusu çiğnenir. 3- Yasa'nın 16. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 46., 4- Yasa'nın 17. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 48., 5- Yasa'nın 19. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 50., 6- Yasa'nın 20 maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 51.
maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, 7- Yasa'nın 21. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 52.
maddesinin birinci fıkrası, 8- Yasa'nın 23. maddesiyle değiştirilen 2577 sayılı Yasa'nın 54.
maddesinin birinci fıkrasının ilk tümcesiyle ikinci fıkrası, 9- Yasa'nın geçici maddesinin Anayâsa'ya aykırılığı konusunda da
yukarıda 1. sırada değindiğimiz karşıoyumuzu yineliyoruz. Başkan Yekta
  Güngör ÖZDEN Üye Selçuk
  TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1982 Tarih ve 2577 Sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair
Kanun"un 6., 10., 16., 17,, 18., 19., 20., 21., 23. ve Geçici Maddesinin,
Anayasa'ya aykırı oldukları yolundaki iptal isteminin reddine ilişkin çoğunluk
kararına, Anayasa Mahkemesi'nin 21. 6.1991 günlü ve Esas : 1990/19, Karar:
1991/15 saydı Kararına karşı açıkladığım gerekçelerle karşıyım. Üye Mustafa
  GÖNÜL KARŞIOY
YAZISI Danıştay dava dairelerinden verilen kararların temyizen
incelenmesine olanak sağlayan yasa kurallarının Anayasa'ya aykırılığı
konusundaki düşüncem, Esas : 1990/19, Karar: 1991/15 sayılı kararın karşıoy
yazısında açıkladığım gibidir. Yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itirazla ilgili
değişikliğe gelince; İdari işlemin kanunilik karinesine karşı düşünülen bu
müessese, son değişiklikle maskeli bir buluşla varmış gibi gösterilip gerçekte
yok edilmiştir. Başka bir deyişle bu düzenleme, yürütmeyi hukuken olmasa bile
fiilen işlemez hale getireceği için Anayasa'ya aykırıdır, İPTALİ gerekir
görüşündeyim. Üye Mustafa
  ŞAHİN KARŞIOY
YAZISI 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1982 Tarih ve 2577 Sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair
Kanun"un 6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 23. ve Geçici Maddesinin,
Anayasa'ya aykırı oldukları yolundaki iptal isteminin reddine ilişkin çoğunluk
kararına, Anayasa Mahkemesi'nin 21. 6.1991 günlü ve Esas : 1990/19, Karar:
1991/15 sayılı Kararına karşı açıkladığım gerekçelerle karşıyım. Üye Yavuz
  NAZAROĞLU