ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı  : 2017/52 Karar Sayısı  : 2017/32 Karar Tarihi : 1.3.2017 R.G. Tarih-Sayısı : 15.3.2017-30008 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Manisa 2. İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının
birinci cümlesinin, Anayasa’nın 10., 18., 55. ve 91. maddelerine aykırılığı
ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Uşak İl Afet ve Acil Durum Müdürü olarak vekâleten atanan
davacının, vekâleten atandığı kadroya ilişkin mali hakların kendisine ödenmesi
talebiyle yaptığı başvurunun reddi işleminin iptali talebiyle açılan davada,
itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme,
iptali için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesinin
itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir: “Ek Madde 10- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunların
bağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),
sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,
Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme
Merkezi Başkanlığının; a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfına
ait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göre
tazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)
sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanları
ekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan, c) (Değişik : 20/8/2016-6745/76 md.) Merkez
teşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsolosluk ve İhtisas Memurları,
özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veya stajyer olarak alınıp
belirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel bir yeterlik sınavı sonunda
müfettiş, uzman, denetçi, kontrolör, aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara
(mevzuatı uyarınca söz konusu kadrolara atananlar dâhil) atananlar ve bunların
yardımcı ve stajyerleri ile iç denetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yer
alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta olanlara
anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge rakamlarının memur
aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda ücret ve tazminat
verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunların ödenmesinde aylıklara
ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde atandıkları
kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret ve tazminatlar, 657 sayılı
Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarında aynı Kanunun 67 nci
maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleri dikkate alınarak
ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. (…) Ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekaleten
atananlara vekalet görevi nedeniyle birinci fıkrada belirtilen ödemeler
yapılmaz. Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alan kadrolarda
bulunan ve ekli (II) sayılı Cetvel kapsamındaki başka kadrolara veya diğer
kadrolara vekaleten atanan personele, birinci fıkrada belirtilen ödemeler
dikkate alınmaksızın, 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi hükümleri çerçevesinde
ve 175 inci maddesine göre vekaleten atanılan kadrolar için belirlenmiş olan
aylık göstergeleri ve ek göstergeler esas alınarak vekalet aylığı ve anılan
Kanunun 152 nci maddesi uyarınca yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararının
vekalete ilişkin hükümleri uyarınca işgal ettikleri kadrolar ve vekaleten
atandıkları kadrolar için belirlenmiş olan zam ve tazminatlarının toplam tutarı
esas alınarak zam ve tazminat farkı ödenir. …” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep
KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan
Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki
HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 1.3.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında, öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu
ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nın ek 10. maddesinin
üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin iptalini talep etmiştir. 4. İtiraz konusu kural, KHK’ya ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında
yer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek 10.
maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını
öngörmektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise Afet ve Acil Durum Yönetimi
Başkanlığı il müdürü kadrosuna yapılan vekâleten atamaya ilişkin mali hakların
ödenmesi talebiyle yapılan yargılamayı konu edinmektedir. İtiraz konusu kural,
Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü kadrosunun yanı sıra (II)
sayılı Cetvel kapsamında yer alan diğer kadrolar açısından da ortak ve geçerli
kuraldır. Bu nedenle, itiraz konusu kurala ilişkin esas incelemenin, “Afet
ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü” yönünden sınırlı olarak
yapılması gerekmektedir. 5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci
cümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “Afet ve
Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü” yönünden yapılmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 7. Başvuru kararında özetle, KHK’ya ekli (II) sayılı Cetvel
kapsamında yer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek
10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını öngören
itiraz konusu kuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan
6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün
olmadığı, öte yandan belirli bir kadroya vekâleten atananların da asaleten
atananlarla aynı görev ve sorumlulukları üstlendikleri, aynı görev ve
sorumlulukları üstlenenler arasında mali haklar bakımından farklılık yaratılmasının
eşitlik ve adalet ilkeleri ile angarya yasağını ihlal ettiği belirtilerek
kuralın, Anayasa’nın 10., 18., 55. ve 91. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 8. İtiraz konusu kural, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il
müdürü kadrosuna vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek 10. maddenin
birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını düzenlemektedir. 9. Kural, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666
sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli,
Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve
Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin
Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan KHK’lardandır. 1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel
Açıklama 10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’lar, işlevsel yönden
yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve
yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal
denetimde KHK’nın, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa’ya uygunluğu
sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa’nın 148. maddesinde
KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca
Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz
edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nın
yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna
ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi
verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı
duruma getirir. 11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan alan olağanüstü hâl
KHK’larından farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununa
dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’lar ile dayandıkları yetki kanunu
arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan bağı, KHK’yı
aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın Anayasa’ya uygun
bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa
dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK’ların içeriği
Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan söz
edilemez. 12. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi, kanunların
denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde,
onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK’lar
ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem
de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar. 13. Anayasa’da kimi konuların KHK’larla düzenlenmesi
yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye
Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla düzenlenmesi yasaklanmış
alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir. 14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği
öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça
yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın 163. maddesinde
olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesi
Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. 2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup
Olmadığının İncelenmesi 15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki
kanununda,  çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının, ilkelerinin,
kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nın çıkarılıp
çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’ya
uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden
dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa’nın
ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde
belirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu
görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
kapsamında kalması durumunda, KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir
durumun olmayacağı açıktır. 16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını düzenleyen 1. maddesinin
(1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı
aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt
bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı
2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin “atanma,
nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye
sevk edilme usul ve esasları” ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin
bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda
öngörüldüğü üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni
bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut,
birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak
yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan
bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve
yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair
düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir
başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve
kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki
Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yla doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,
kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına
ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini
vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki
Kanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal
sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda
öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda
bir düzenleme yapılamayacağı açıktır. 17. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin
üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin “Afet ve Acil Durum Yönetimi
Başkanlığı il müdürü” yönünden incelenmesine ilişkindir. 18. 666 sayılı KHK’nın 1. maddesiyle Afet ve Acil Durum Yönetimi
Başkanlığı il müdürü kadrosuna vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek
10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağı
belirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır.
Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma,
nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye
sevk edilme usul ve esasları” ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin
bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara
ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla
birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının
düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali
haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 19. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu
kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir. 20. Kural, Anayasa’nın 91. maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden
Anayasa’nın 10., 18. ve 55. maddeleri yönünden incelenmemiştir. IV- HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin, “Afet ve
Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü” yönünden Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, 1.3.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Osman Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Celal Mümtaz AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ