ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2004/26 Karar Sayısı : 2004/51 Karar Günü : 15.4.2004 Resmi Gazete tarih/sayı: 11.08.2004/25550 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 5. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun; 1- 10. maddesinin 4001 sayılı Yasa ile değiştirilen (2) numaralı
fıkrasının, 2- 11. maddesinin; a- (2) numaralı fıkrasının, b- (3) numaralı fıkrasında yer alan “… veya reddedilmiş sayılması
halinde …” ibaresinin, 3- 13. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “… veya istek
hakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiği
tarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir.” ibaresinin, Anayasa'nın 2., 5., 36. ve 74. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir. I- OLAY Türkiye Elektrik İletim A.Ş. Genel Müdürlüğü Hukuk Müşavirliği
görevini vekaleten yürüten davacının bu görevinden alınma gerekçesinin
kendisine bildirilmesi istemini içeren dilekçesine cevap verilmemesi nedeniyle
oluştuğu ileri sürülen zımni ret işleminin iptali istemiyle açılan davada, 2577
sayılı Yasa'nın itiraz konusu kurallarının Anayasa'ya aykırı olduğu savını
ciddi bulan Mahkeme iptali için başvurmuştur. II- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10.,
11. ve 13. maddelerinin itiraz konusu kuralları da içeren ilgili bölümleri
şöyledir: 1- “MADDE 10 - 1. İlgililer, haklarında idari davaya
konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara
başvurabilirler. 2. (Değişik:10/6/1994 - 4001/5 md.) Altmış gün içinde bir cevap
verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten
itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi
mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap
kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi,
kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak,
bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması
veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra
yetkili idarî makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış
gün içinde dava açabilirler.” 2- “MADDE 11 - 1. İlgililer tarafından idari dava
açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya
yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan
makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye
başlamış olan idari dava açma süresini durdurur. 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş
sayılır. 3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava
açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de
hesaba katılır.” 3- “MADDE 13 - 1. İdari eylemlerden hakları ihlal
edilmiş olanların idari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine
veya başka süretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem
tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine
getirilmesini istemeleri gereklidir. Bu isteklerin kısmen veya tamamen reddi
halinde, bu konudaki işlemin tebliğini izleyen günden itibaren veya istek
hakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde bu sürenin bittiği
tarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir. 2. Görevli olmayan adli ve askeri yargı mercilerine açılan tam
yargı davasının görev yönünden reddi halinde sonradan idari yargı mercilerine
açılacak davalarda, birinci fıkrada öngörülen idareye başvurma şartı aranmaz.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 5., 36. ve 74. maddelerine
dayanılmıştır. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince yapılan ilk
inceleme toplantısında, başvuru kararı ve ekleri, ilk inceleme raporu, itiraz
konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun”un 28. maddesine göre, bir davaya bakmakta
olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmünde
kararnamenin hükümlerini Anayasa'ya aykırı görürse veya taraflardan birinin
ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırsa bu hükmün iptali
için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir. Ancak, bu kurallar uyarınca
bir mahkemenin, Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için, elinde yöntemince
açılmış ve görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralın da o
davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak yasa kuralları ise, davanın
değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikteki
kurallardır. Mahkeme'de bakılmakta olan davanın konusunu, davacının hukuk
müşavirliği görevinden alınmasının gerekçesinin ne olduğunun kendisine
bildirilmesi istemini içeren dilekçesine cevap verilmemek suretiyle zımnen
reddedildiği ileri sürülen işlem oluşturmaktadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 3622 sayılı Yasa ile
değişik 14. ve 15. maddelerinde, idari yargı mercilerine dava açılması halinde
ilk inceleme aşamasında verilecek kararlara ilişkin hükümler yer almaktadır. Bu
hükümlere göre, idari yargı mercileri tarafından dava dilekçelerinin, görev ve
yetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, idari davaya konu olabilecek kesin ve
yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet, 3 ve 5 inci
maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla incelenmesi
gerekmektedir. 2577 sayılı Yasa'nın 15/1-(b) maddesinde, 14. maddenin 3/d
maddesinde yer alan idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken
bir işlem bulunmaması halinde davanın reddine karar verileceği hükme
bağlanmıştır. Hukuk aleminde idarenin değişiklik, yenilik doğuran irade
açıklamaları şeklinde genel ifadesini bulan “idari işlem”ler, Anayasal sınırlar
içinde “görev ve yetki”leri haiz olan idarenin, yükümlülüklerini yerine getirme
ve özellikle kamu hizmetlerini görebilmede sahip olduğu başlıca vasıtalardan
biridir. Kişilerin, hukuksal durumlarını statülerinin belirlediği idare hukuku
alanında bu statülere giriş ve çıkış hep idari işlemler vasıtasıyla olmaktadır. Yasal bir tanımı olmayan, idari işlemin nitelikleri öğreti ve
idari yargı kararlarıyla belirlenmektedir. Buna göre bir tasarruf veya kararın
idari işlem sayılabilmesi için, bunun bir kamu kurumunca ya da idare örgütü
içinde yer alan bir idari makamca verilmiş olması ve idarenin idare hukuku
alanında gördüğü idari faaliyetlerle ilgili bulunması gerekir. Diğer bir
deyişle, idarece kullanılan yetki ile serdedilen kamusal irade, etki ve
sonuçlarını idare hukuku alanında göstermelidir. İdari işlemlerin temel nitelik ve özelliklerinin tek yanlılık,
kanunilik ve uygulanabilirlik şeklinde sıralanması, genel kabul görmüş bir
tasnif biçimidir. İnceleme konusu bakımından önem taşıyan, bu özelliklerden
“uygulanabilirlik” niteliğidir. Tek yanlılık ve kanuniliğin doğal uzantısı
olarak, idarenin bir irade açıklaması şeklinde ortaya çıkan işlemi,
“uygulanabilir” olma yeteneğini içinde saklamaktadır. Eski deyimle, “icrai”
olan idari işlem, tek yanlı “yürütülebilir” olma üstünlük ve ayrıcalığına
sahiptir. Öte yandan, idarenin bilgi veren, uyaran ve iç yazışma niteliğindeki
işlemlerinin, yukarıda işaret edilen “idari işlem” sayılamayacağı ve bir iptal
davasına konu yapılamayacağı hususunda öğreti ve idari yargı kararlarında tam bir
ittifak bulunmaktadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu, öğretide “zımni red”
olarak nitelenen bir idari davranış biçiminin de idari işlem sayılacağını
öngörmektedir. Anılan kanunun “İdari Makamların Sükûtu” başlıklı 10 uncu
maddesinin ikinci fıkrasına göre, ilgililerin, haklarında idari davaya konu
olabilecek bir işlem yapılması için idari makamlara başvurması ve bu makamların
altmış gün içinde sözkonusu talepler konusunda bir cevap vermemeleri durumunda,
istek reddedilmiş sayılacaktır. Diğer bir deyişle, idarenin altmış günlük
bekleme süresi sonunda hâlâ suskun kalması, talebi red doğrultusunda bir işlem
tesis etmiş şeklinde kabul edilecektir. Bu durumda, ilgililer, müteakip altmış
gün içinde idari yargı yerlerinde iptal davası açacaklardır. Kuşkusuz ki, bu
maddede temas edilen “zımni red” işleminin varlığından söz edilebilmesi için,
iptal davasına konu yapılabilecek, kesin ve yürütülmesi gereken bir talebin de
bulunması, yani “zımni red” sayılabilecek işlemin oluşumu için, yapılacak
başvuruların bu sonucu doğurabilecek özellikleri taşıması gerekir. İnceleme
konusunda olduğu gibi, salt kendisi hakkında evvelce idarece tesis edilen bir
idari işlemin gerekçesini öğrenme istemini içeren bir yazılı başvurunun, idari
davaya konu yapılabilecek, kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlem olarak
kabulü mümkün değildir. Söz konusu başvurunun, 2577 sayılı Kanun'un 11 inci
maddesi kapsamında idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi
veya yeni bir işlem yapılması için üst makama ya da işlemi yapmış olan makama
yapılmış bir başvuru niteliğinde olmaması nedeniyle; idarece altmış gün içinde
cevap verilmemesi sonucu, iptal davasına konu bir “zımni red” işleminin
oluştuğundan söz edilemez. Belirtilen nedenlerle idari yargı yerince, idari davaya konu
olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlemin bulunmadığı
gerekçesiyle açılan davanın reddi gerekeceğinden, itiraza konu yasa
kurallarının davada uygulanacak kurallar olduğu kabul edilemez; itiraz
başvurusunun, başvuran mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir. IV- SONUÇ 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı “İdari Yargılama Usulü Kanunu”nun: 1- 10. maddesinin 4001 sayılı Yasa ile değiştirilen (2) numaralı
fıkrasının, 2- 11. maddesinin; a- (2) numaralı fıkrasının, b- (3) numaralı fıkrasında yer alan “... veya reddedilmiş
sayılması halinde ...” ibaresinin, 3- 13. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ikinci tümcesinde yer
alan “... veya istek hakkında altmış gün içinde cevap verilmediği takdirde bu
sürenin bittiği tarihten itibaren, dava süresi içinde dava açılabilir.”
ibaresinin, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada
uygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkra ve ibarelere ilişkin başvurunun
Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE, 15.4.2004 gününde OYBİRLİĞİYLE
karar verildi. Başkan Mustafa
  BUMİN Başkanvekili Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ertuğrul
  ERSOY Üye Tülay
  TUĞCU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Cafer
  ŞAT Üye Fazıl
  SAĞLAM Üye A.
  Necmi ÖZLER