ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2023/35 Karar Sayısı : 2023/163 Karar Tarihi : 28/9/2023 R.G. Tarih - Sayı :
14/11/2023 - 32369 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURANLAR: 1. Ankara 17. İdare Mahkemesi        (E. 2023/35) 2. Ankara 10. İdare Mahkemesi        (E. 2023/52) 3. Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi     (E.
2023/118) İTİRAZLARIN KONUSU: 4/12/2003
tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164
sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına
29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin
birinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri
hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya
mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün
Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38., 48. ve 49. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi talepleridir. OLAY: Akaryakıt istasyonlarının mühürlenmesine ve
faaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin işlemlerin iptalleri talebiyle açılan
davalarda itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkemeler,
iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ
İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN
HÜKÜMLERİ A. İptali İstenen Kanun Hükmü Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 20.
maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi şöyledir: “g) (Ek:29/4/2021-7318/10 md.) Bu Kanuna göre lisansa
tabi faaliyetler ile ilgili olarak, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul
Kanununun 359 uncu maddesinin (a) ve (b) fıkraları kapsamında; muhteviyatı
itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerin
asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu
belgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların
işlendiğinin anılan Kanunun 367 nci maddesi uyarınca Cumhuriyet başsavcılığına
bildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum tarafından her
türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer
olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak
durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya
tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans
sahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fiillere ilişkin
olarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis için
lisans verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi
sonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye
de lisans verilmez.” B. İlgili Görülen Kanun Hükmü 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun; 1. 359. maddesinin
ilgili kısmı şöyledir: “Kaçakçılık Suçları ve Cezalar Madde 359 – (Değişik: 23/1/2008-5728/276 md.) a) Vergi kanunlarına göre tutulan
veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan; … 2) Defter, kayıt ve belgeleri tahrif
edenler veya gizleyenler veya muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belge
düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, Hakkında on sekiz aydan beş yıla
kadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik kayıtları veya sair
suretlerle sabit olduğu halde, inceleme sırasında vergi incelemesine yetkili
kimselere defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fıkra hükmünün
uygulanmasında gizleme olarak kabul edilir. Gerçek bir muamele veya duruma
dayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibariyle
gerçeğe aykırı şekilde yansıtan belge ise, muhteviyatı itibariyle yanıltıcı
belgedir. b) Vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve
saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok edenler
veya defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koyanlar veya hiç
yaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen
sahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan sekiz yıla
kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığı
halde bunlar varmış gibi düzenlenen belge, sahte belgedir. … ç) (Ek:29/4/2021-7318/4 md.) Hazine ve Maliye
Bakanlığınca yetkilendirilmediği halde, ödeme kaydedici cihaz mührünü kaldıran,
donanım veya yazılımını değiştiren veya yetkilendirilmiş olsun ya da olmasın
ödeme kaydedici cihazın hafıza birimlerine, elektronik devre elemanlarına veya
harici donanım veya yazılımlarla olan bağlantı sistemine ya da kayıt dışı
satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya
ilgili diğer sistemlere fiziksel veya bilişim yoluyla müdahale ederek;
gerçekleştirilen satışlara ait mali belge veya bilgilerin cihazda kayıt altına
alınmasını engelleyen, cihazda kayıt altına alınan bilgileri değiştiren veya
silen, ödeme kaydedici cihaz veya bağlantılı diğer donanım ve sistemler ya da
kayıt dışı satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim
sistemleri veya ilgili diğer sistemler tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığı
veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına elektronik ortamda iletilmesi gereken
belge, bilgi veya verilerin iletilmesini önleyen veya bunların gerçeğe uygun
olmayan şekilde iletilmesine sebebiyet verenler üç yıldan sekiz yıla kadar
hapis cezası ile cezalandırılır. …” 2. 367. maddesi
şöyledir: “Bazı kaçakçılık suçlarının cezalandırılmasında usül: Madde 367 – (Değişik: 23/1/2008-5728/280 md.) (Değişik birinci fıkra: 23/7/2010-6009/13 md.)
Yaptıkları inceleme sırasında 359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğini
tespit eden Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafından ilgili
rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergi
incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili rapor değerlendirme
komisyonunun mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafından
keyfiyetin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi mecburidir. 359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sair
suretlerle ıttıla hasıl eden Cumhuriyet başsavcılığı hemen ilgili vergi
dairesini haberdar ederek inceleme yapılmasını talep eder. Kamu davasının açılması, inceleme neticesinin Cumhuriyet
başsavcılığına bildirilmesine talik olunur. (Ek dördüncü fıkra:29/4/2021-7318/5 md.) 359 uncu
maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiğinin inceleme sırasında tespiti
halinde incelemenin tamamlanması beklenmeksizin, sair suretlerle öğrenilmesi
halinde ise incelemeye başlanmaksızın Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş
Yardımcıları tarafından bu tespitlere ilişkin rapor düzenlenir ve rapor
değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla birlikte keyfiyet Cumhuriyet
başsavcılığına bildirilir. Kamu davasının açılması için incelemenin tamamlanması
şartı aranmaz. (Ek beşinci fıkra:8/4/2022-7394/5 md.) 359 uncu maddede
yazılı suçlara ilişkin yürütülmekte olan soruşturma veya kovuşturmalarda
mütalaaya konu fiilin, başka bir kişi tarafından veya başka bir kişiyle
birlikte gerçekleştirildiğinin ortaya çıkması durumunda, bu kişi bakımından
kamu davası açılması için rapor düzenlenmesi ve mütalaa verilmesi şartı
aranmaz. 359 uncu maddede yazılı suçlardan dolayı cezaya
hükmedilmesi, vergi ziyaı cezası veya usulsüzlük cezalarının ayrıca
uygulanmasına engel teşkil etmez. (İptal fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 4/11/2021 tarihli ve
E.: 2019/4, K.: 2021/78 sayılı Kararı ile.) ” II. İLK İNCELEME A. E.2023/35 Sayılı Başvuru Yönünden 1. Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,
Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan
FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 16/2/2023 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. B. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden 2. Anılan İçtüzük
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin
YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki
HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN,
Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 22/3/2023 tarihinde yapılan ilk
inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. C. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden 3. İçtüzük hükümleri
uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,
Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,
Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve
Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 13/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. BİRLEŞTİRME KARARLARI A. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden 4. 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası
Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle
değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı
Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler
kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar
geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz
başvurusuna ilişkin E.2023/52 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat
nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına,
esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 22/3/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. B. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden 5. 4/12/2003 tarihli
ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı
Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021
tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci
cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç)
lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya
mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz
başvurusuna ilişkin E.2023/118 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat
nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına,
esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 13/7/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV. ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun
hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 7. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol
faaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Anılan
Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün
doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde
kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve
istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim
faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır. 8. Kanun hükümleri uyarınca petrol ile ilgili; rafinaj,
işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye
faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,
akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans
alınması zorunludur. Petrol piyasasını düzenleme ve lisans verme görevi kamu
tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme
Kurumuna (EPDK) verilmiştir. 9. Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin
birinci cümlesinde, 213 sayılı Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen
muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma
suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya
kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı
maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç
her türlü tesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçici
olarak durdurulacağı düzenlenmiştir. Söz konusu cümlenin “…ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler
kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar
geçici olarak durdurulur…” bölümü itiraz konusu kuralı
oluşturmaktadır. 10. İtiraz konusu kural, idarece tesis edilecek tedbirin
kapsamını ve süresini göstermektedir. Buna göre; EPDK tarafından rafineri hariç
her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak durdurulacak ve bu
geçici durdurma tedbiri Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar verilinceye veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir. B. İtirazların Gerekçeleri 11. Başvuru kararlarında özetle; itiraz konusu kural
nedeniyle lisansa tabi faaliyetlerin durdurulmasına ilişkin kararın hukuka
uygun olup olmadığı ile uyuşmazlığın esasına yönelik hususların idari yargı
mercii tarafından incelenemediği, bu durumun etkili bir hak arama imkânını
ortadan kaldırdığı, yalnızca idari tespitlerin yeterli kabul edilmesinin
ilgililerin peşinen suçlu sayılması anlamına geldiği, ceza
soruşturması/kovuşturması sürecinin sona ermesine kadar işletme hakkında hiçbir
tasarrufta bulunulamamasının çalışma ve mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahaleye
neden olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38. ve 48.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 12. Anayasa'nın " Çalışma ve sözleşme hürriyeti "
başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında " Herkes, dilediği alanda
çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak
serbesttir." denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olan
özel teşebbüs özgürlüğü herkes yönünden güvenceye bağlanmıştır. Özel
teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk tüzel kişisinin tercih ettiği
alanda ekonomik-ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs kurabilmesini,
dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti ile mesleğini devletin
veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesini
ifade etmektedir (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015). 13. Kural, rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer
olmadığına dair kararın veya mahkeme
kararının kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulmasını öngörmek suretiyle
teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmektedir. 14. Anayasa’nın 13. maddesinde “ Temel hak ve
hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde
belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu
sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. ” denilmektedir.
Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla
yapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması
gerekir. 15. Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik
bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların
keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir
düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. 16. Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun
bu niteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk
devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem
kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer
vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca
kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.
Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından
da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin
tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal
düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli
kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla
Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik,
Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında
yorumlanmalıdır. 17. İtiraz konusu
kural uyarınca faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması
için öncelikle kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlenip
işlenmediğinin tespiti amacıyla lisansa tabi faaliyet gösterenlerin
eylemlerinin incelemeye konu edilerek Vergi Denetim Kurulu müfettişlerince bu
mükellefler hakkında rapor düzenlenmesi gerekmektedir. Daha sonra vergi
müfettişlerince yapılan inceleme sonucunda bu fiillerin işlendiği yönünde rapor
tanzim edilmesi durumunda düzenlenen raporun geçici faaliyet durdurma işlemi
yapılmaksızın Vergi Denetim Kurulu Başkanlığına intikal ettirilmesi ve rapor
değerlendirme komisyonunun olumlu mütalaasından geçtikten sonra Cumhuriyet
Başsavcılığına gönderilerek suç duyurusunda bulunulması gerekmektedir. Son
aşamada lisansa tabi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması tedbirinin
uygulanması amacıyla Vergi Denetim Kurulu tarafından EPDK’ya bildirimde
bulunulması ve EPDK tarafından denetim yetkisine sahip kolluk birimleri
aracılığıyla ilgili tesis mühürlenerek lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya
yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar durdurulacağı
anlaşılmaktadır. 18. Bu itibarla geçici
olarak faaliyet durdurma tedbirini gerektiren hâller, tedbirin kim tarafından
tesis edileceği ve devam edeceği azami sürenin herhangi bir tereddüde yer
vermeyecek biçimde açık ve net olarak belirlendiği gözetildiğinde kuralın
belirli ve öngörülebilir olduğu anlaşılmaktadır. 19. Anayasa'nın 48. maddesinde özel teşebbüs özgürlüğü
mutlak bir hak olarak düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fıkrasında
" Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal
amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak
tedbirleri alır. " hükmüne yer verilmek suretiyle millî ekonominin
gerekleri ve sosyal amaçlar la bu özgürlüğe sınırlamalar
getirilebilmesine imkân sağlanmıştır. Nitekim maddenin gerekçesinde de " Devlet,
kamu yararı olan hallerde ve millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla
özel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir. " denilerek millî
ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlar ın özel teşebbüs özgürlüğü
yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır (AYM, E.2015/34,
K.2015/48, 13/5/2015). 20. Kuralla, petrol
piyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesinin ve bu
nedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüs
özgürlüğüne müdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığı
sonucuna ulaşılmıştır. Ancak sınırlamanın meşru bir amacının bulunması yeterli
olmayıp ölçülü olması da gerekmektedir. 21. Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi ise elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak
üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın
ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak
istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı
amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir
dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir. 22. Petrol piyasasında lisansa tabi faaliyetlerde kuralda
belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlendiği tespit edilen tesislerin
faaliyetlerinin geçici olarak durdurulması sonucunda vergi kaybı riskinin
azalacağı açıktır. Bu itibarla kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımından
elverişli olmadığı söylenemez. 23. Faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbiri teşebbüsün
ekonomik geleceğini tehlikeye düşürdüğünden oldukça
ağır bir sınırlamadır. Bu bağlamda daha
hafif bir sınırlama aracının bulunup bulunmadığı önem taşımaktadır. Faaliyetin
geçici olarak durdurulması yerine teminat göstererek faaliyetin devamına imkân
tanınması da başvurulabilecek araçlardan biridir. Ancak tedbire konu faaliyet
alanında çok kısa sürede oldukça yüksek tutarlarda vergi kaçakçılığının
yapılabilmesinin mümkün olması karşısında teminat gösterme yükümlülüğünün meşru
amaca ulaşılması bakımından faaliyetin geçici olarak durdurulması kadar etkili sonuç
doğurmayabileceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun doğrudan
faaliyetin geçici olarak durdurulmasını öngörmüş olmasının takdir yetkisi
kapsamında kaldığı ve gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır. 24. Kanun dışı faaliyetin önlenmesi bakımından idarece
yapılacak tespit üzerine faaliyetin geçici olarak durdurulması etkili bir
araçtır. Söz konusu tedbir işleminin bir mahkeme tarafından uygulanması
gerektiğine dair anayasal güvence bulunmamakla birlikte tedbirin yargısal bir
tespit olmadan uygulanacak olması hatalı değerlendirmelerin yapılması
ihtimalini de beraberinde getirmektedir. Buna karşın tedbir işlemine karşı
Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca idari yargı yoluna başvurulması ve açık bir
hukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince yürütmenin
durdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür. 25. Diğer yandan faaliyetin
geçici olarak durdurulması na neden olan
fiiller sebebiyle yapılacak ceza yargılamasının idari tedbir üzerindeki etkisi
de orantılılık incelemesinde gözetilmelidir. Buna göre idarenin faaliyeti geçici olarak durdurma işlemi,
Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme
kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir. 5015 sayılı Kanun’da tedbir
işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden
geçirilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi kişi hakkında
yürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya
beraat kararının verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanın
da yer almadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen ceza
yargılamasında idarenin tespitinden farklı bir değerlendirme yapıldığı
durumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden yeniden
gözden geçirmesine imkân tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır. 26. Bu itibarla tedbir işleminin değişen şartlara göre
soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilerek kaldırılmasına veya bu
süre zarfında faaliyetin geçici olarak durdurulmasında daha hafif tedbirin
uygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs
özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralın
orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu anlaşılmaktadır. 27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır. Kuralın
Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda
belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılan
değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi
yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir. Kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine
aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 36. ve 38. maddeleri
yönünden incelenmemiştir. V.
İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ 28. 30/3/2011 tarihli ve 6216
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin
veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali,
diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da
Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir. 29. 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g)
bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum
tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler
kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar
geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptali nedeniyle uygulanma
imkânı kalmayan anılan cümlenin “...ve bu süre içinde söz konusu tesis için
başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.” bölümünün 6216
sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir. VI. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 30. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “ Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez .” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak suretiyle
Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde iptal kararının Resmî Gazete’de
yayımlandığı günden başlayarak yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek
üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 31. 5015 sayılı Kanun’un 20.
maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde yer alan “...ve
Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm
faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı
kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” ve “...ve bu süre
içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans
verilmez.” bölümlerinin iptal edilmeleri
nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte
görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükümlerinin
kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe
girmesi uygun görülmüştür. VII. HÜKÜM 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası
Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle
değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı
Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin; A. Birinci
cümlesinin; 1. “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri
hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya
mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA , 2. “...ve
bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de
lisans verilmez.” bölümünün 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı
fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE , B. İptal hükümlerinin
tamamının Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE, 28/9/2023 tarihinde
karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğu tarafından 4/12/2003 tarihli ve
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g)
bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste
(rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair
karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmiştir. 2. Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin
birinci cümlesinde, 213 sayılı Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen
muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma
suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya
kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı
maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç
her türlü tesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına
dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçici
olarak durdurulacağı düzenlenmiştir. 3. Benzer bir kural, AYM’nin E.2023/32, K.2023/138,
26/7/2023 tarihli kararına konu olmuş ve iptal edilmiştir. Anılan karara
ilişkin karşıoyumda açıkladığım gerekçelerle çoğunluğun iptal yönündeki
görüşüne katılmıyorum. Üye Muhterem İNCE