ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas ayısı : 2003/9 Karar Sayısı : 2004/47 Karar Günü : 1.4.2004 Resmi Gazete tarih:05.11.2004/25634 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi İTİRAZIN KONUSU : A- 12.12.2001 günlü, 4726
sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 56. maddesinin (b) fıkrasının
Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine; B- 7.2.2002 günlü, 4745 sayılı “Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş
ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, Devlet Memurları Kanunu,
Harcırah Kanunu ile Genel Kadro Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7. maddesiyle 10.8.1993 günlü, 491 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek Madde 8'in Anayasa'nın 2., 10. ve 73.
maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Çanakkale Liman Başkanlığı tarafından Denizcilik Müsteşarlığı'ndan
aldığı izin çerçevesinde Çanakkale Akçansa İskelesi'nde kılavuzluk ve römorkaj
hizmeti veren şirketin 2001 ve 2002 yılları içerisinde elde ettiği aylık gayrı
safi hasılatının %6,5'luk kısmını ilgili saymanlığa yatırmasına ilişkin
Çanakkale Liman Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan davada, itiraz
konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay 10. Dairesi
iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları 1- 4726 sayılı 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 56. maddesinin
itiraz konusu (b) fıkrası şöyledir : “b) Kılavuzluk ve römorkaj hizmetleri vermekte olan kamu ve özel
kurum ve kuruluşların bu hizmetlerinden elde ettikleri aylık gayrisafi
hasılattan yüzde altıbuçuk (% 6.5) oranında pay alınır. Bu pay, en geç tahsil
edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan
miktarın yarısı bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilir. Diğer yarısı
Denizcilik Müsteşarlığı'nın merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin
gerektirdiği personel hariç her türlü harcamalarında kullanılmak üzere, bu
Müsteşarlık bünyesindeki döner sermaye bütçesi hesabına aktarılır.” 2- 4745 sayılı Yasa'nın 7. maddesiyle 491 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname'ye eklenen itiraz konusu Ek Madde 8 şöyledir; “Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum ve
özel kuruluşların, elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan %6,5 oranında pay
alınır. Bu tutarın %10'a kadar artırılmasına veya %3'e kadar indirilmesine
Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu pay, en geç tahsil edildiği ayı takip eden ay
sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan miktarın yarısı Denizcilik
Müsteşarlığının merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği her
türlü harcamada (personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere Denizcilik
Müsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi bütçesine aktarılır.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında itiraz konusu kuralların Anayasa'nın 2., 10.,
73., 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,
Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER,
Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'in
katılımlarıyla 4.2.2003 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- 4726 Sayılı 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 56. Maddesinin (b)
Fıkrasının İncelenmesi 4726 sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 56. maddesinin (b)
fıkrası Anayasa Mahkemesi'nin 16.4.2003 günlü, E.2003/24, K.2003/35 sayılı
kararı ile iptal edildiğinden, bu konuda yeniden karar verilmesine gerek
olmadığı yolunda karar verilmesi gerekmektedir. B- 491 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 4745 Sayılı Yasa'nın 7.
Maddesiyle Eklenen Ek Madde 8'in İncelenmesi Dava dilekçesinde, 4745 sayılı Kanun'un Ek 8. maddesinde
kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum ve özel
kuruluşların, elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan % 6,5 oranında pay
alınacağına ilişkin düzenlemenin, kanunkoyucunun sadece konusunu belirterek bir
mali yükümün ilgililere yükletilmesine onay vermesinin kanunla konulmuş
sayılması için yeterli olmadığı, mali yükümlerin matrah ve oranları, tarh ve
tahakkuku, tahsil usulleri, yaptırımları, zamanaşımı, yukarı ve aşağı sınırları
gibi çeşitli yönlerinin yasayla yeterince sınırlandırılmamışsa, kişilerin
sosyal, ekonomik ve temel haklarını etkileyecek keyfi uygulamalara yol
açabileceği, Anayasa'nın 73. maddesindeki verginin adaletli ve dengeli dağılımı
ve mali güce göre alınması ilkesinin, mali yükümler açısından da aynı şekilde
ele alınmasını gerektirdiğinden, elde edilen aylık gayrisafi hasılat üzerinden
% 6,5 oranında pay ayrılmasını düzenleyen kuralın, Anayasa'nın 2., 10. ve 73.
maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür. Ek 8. madde ile kılavuzluk ve römorkaj hizmeti vermekte olan özel
ve kamu kuruluşlarından bu hizmetlerden elde ettikleri aylık gayri safi
hasılatın %6.5'i oranında pay alınacağı, bu tutarın % 10'a kadar artırılmasına
veya % 3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu'nun yetkili olduğu ve bu payın
en geç tahsil edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa
yatırılacağı, yatırılan miktarın yarısının Denizcilik Müsteşarlığı'nın merkez
ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada,
(personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere Denizlik Müsteşarlığı Döner
Sermaye İşletmesi bütçesine aktarılacağı öngörülmüştür. İtiraz konusu kuralın Anayasal denetiminin yapılabilmesi için
öncelikle bu madde ile alınması öngörülen payın hukuksal niteliğinin saptanması
gerekmektedir. Vergi; kamu giderlerini karşılamak amacıyla yasalarla gerçek ve
tüzelkişilere malî güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli bir
hizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi tüm kamu hizmetleri için
yapılan giderlere ortak katılma payıdır. Harç; kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olarak
tahsil edilen kamu gelirleridir. Ödenen vergiler bakımından, vergi
mükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarının
bulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın (tapu,
pasaport gibi) karşılığıdır. Resim; bir iş ya da faaliyetin yapılmasına yetkili kuruluşlar
tarafından izin verilmesi dolayısıyla yapılan bir ödeme şeklinde tanımlandığı
gibi harca benzer biçimde kamu kuruluşlarında görülen hizmetin ve yapılan
giderlerin karşılığı olarak yalnız o işle ilgili gerçek ve tüzelkişilerden sağlanan
gelirler şeklinde de açıklanmaktadır. Vergi, resim, harç benzeri malî yükümlülük ise; kişilerden yapılan
kamu hizmetleri karşılığında ya da bir hizmet karşılığı olmaksızın kamu gücüne
dayanılarak alınan paralardır. Benzeri malî yükümlülük kimi zaman vergi, harç
ve resim'in özelliğini ayrı ayrı yansıtırken kimi zaman da verginin harç ve
resim'in ortak öğelerini taşıyabilir. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin ortak
özellikleri, yasayla konulmaları ve kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorla
alınmalarıdır. Vergiler dışındaki malî yükümlülüklerde kısmen de olsa karşılık ve
yararlanma ilkesi geçerli olur. Çünkü bu yükümlülüklere konu olan hizmetlerden
kişilerin yararlandırılması, bu bağlamda malî bir karşılığa dayandırılabilmesi
olanağı vardır. İdareden alınan izin çerçevesinde yürütülen kılavuzluk ve römorkaj
hizmetlerinden elde edilen gelirin aylık gayri safi tutarının belli bir
yüzdesinin Devlet payı olarak alınması şeklindeki itiraz konusu kuralla
öngörülen yükümlülük, vergi kavramı ile birebir örtüşmeyen, bir izne dayalı
faaliyetten alınması nedeniyle resme, genel bütçeli idare saymanlıklarınca
tahsil edilerek yarısının genel kamu hizmetleri için kullanılması ve diğer
yarısının da kendisi de genel bütçeli idare olan Denizcilik Müsteşarlığı
bünyesinde faaliyet gösteren Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi'ne
aktarılması nedeniyle de vergiye benzemektedir. Kamu gücüne dayalı olarak, tek
taraflı bir iradeyle ve gereğinde zorla alınan söz konusu pay, belirtilen
özellikleriyle “benzeri malî yükümlülük” kavramı içinde
değerlendirilebilecek bir kamu geliri niteliği taşımaktadır. Anayasa'nın “Vergi Ödevi” başlığını taşıyan 73. maddesinin birinci
fıkrasında, “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi
ödemekle yükümlüdür.” denilerek, verginin “genel olması” ile “malî güce göre ve
kamu giderlerini karşılamak üzere” alınması öngörülmüştür. Vergide genellik ilkesi, ayırım gözetilmeksizin herkesin elde
ettiği gelir, servet ya da harcamalar üzerinden vergi ödemesidir. Malî güce
göre vergilendirme ise, verginin, yükümlülerin ekonomik ve kişisel durumlarına
göre alınmasıdır. Bu ilke, malî gücü fazla olanın, az olana oranla daha fazla
vergi ödemesi gereğini belirler. “Malî güç”, Anayasa'da tanımlanmamakla
birlikte, genellikle ödeme gücü anlamında kullanılmaktadır. Kamu maliyesi
yönünden gelir, servet ve harcamalar malî gücün göstergesidir. Verginin malî
güce göre alınması, aynı zamanda eşitlik ilkesinin vergilendirmede uygulama
aracıdır. 73. maddenin ikinci fıkrasında ise vergi yükünün adaletli ve
dengeli bir biçimde dağılımı öngörülmüştür. Vergilendirilecek alanların seçimi
ve vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı için yükümlülerin kişisel
durumlarının yasalarda gözetilmesi gerekir. Sermaye iratlarının ücretlere göre
farklı vergilendirilmesi, en az geçim indirimi, artan oranlı (müterakki)
vergilendirme, çeşitli ayrıklık (istisna) ve bağışıklık (muafiyet)
uygulamaları, vergi yükünün adalete uygun dağılımı ile malî güce göre
vergilendirmenin araçlarıdır. 73. maddenin üçüncü fıkrasında; vergi, resim, harç ve benzeri malî
yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı kuralı
yer almaktadır. “Vergilerin yasallığı” ilkesi olarak da nitelendirilen bu kural
gereği, vergilendirme yetkisi, yasama organına ait olup yürütme organının,
yasal dayanağı olmadan bir idarî işlemle vergi koyma, değiştirme ve kaldırma
yetkisi yoktur. 73. maddenin son fıkrasına göre, vergi, resim, harç ve benzeri
malî yükümlülüklerin, muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin
hükümlerinde yasanın belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik
yapma yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir. Ancak, vergi ve mali
yükümlülüklere ilişkin yasalarda, uygulamaya yönelik kuralların idari
düzenleyici metinlere bırakılması yasama organının takdir alanı içindedir.
Yasakoyucu bu tür kuralları vergi yasalarında ayrıntılı düzenleyebileceği gibi,
çerçevesini belirleyerek idari düzenlemelere de bırakabilir. Buna göre,
Bakanlar Kurulu'na yetki verilirken alt ve üst sınırların vergi yasasında belirtilmesi
gerekir. Nitekim yürütme organına verilen yetki, vergilendirmenin temel
öğelerine ilişkin olmayıp yasayla getirilen düzenlemeyi açıklayıcı ve
tamamlayıcı niteliktedir. Yürütme organı, vergilendirme tekniğine ve
ayrıntılara ilişkin konuları düzenlerken vergi yasalarının sınırları içinde
kalmak zorundadır. İtiraz konusu kural ile, kılavuzluk ve römorkörcülük
hizmetlerinden elde edilen gelirin aylık gayrısafi tutarı üzerinden alınacak
olan Devlet payı gösterilmekte ve Bakanlar Kurulu'na maddede belirtilen oranlar
arasında artırma ve indirme yetkisi verilmektedir. Böylece yasama organınca, bu
payın konusu, yükümlüsü, miktarı, ödeme şekli ve süresi ile bu payı doğuran
olay gibi öğeler belirlenmiş olmaktadır. Gayrısafi hasılat ölçütü, sanayi, ticaret ile malî alanlarda ve
hizmet sektöründe faaliyet gösteren yükümlüler açısından değişik anlamlar
içermektedir. Üretilen ve/veya piyasaya arzedilen mal ve hizmetlerin türü, iç
ve dış rekabet ortamı, teknoloji düzeylerindeki farklılıklar, üretimde
kullanılan girdilerin çeşitliliği, bazı mal ve hizmetlerin yasal veya fiili
tekelini elinde bulunduran firmaların varlığı gibi sebeplerle “gayrısafi
hasılat” kavramının yükümlülerin malî güçlerini tam olarak yansıtmadığı
söylenebilirse de mali gücün önemli bir göstergesi olduğu da yadsınamaz. Ayrıca
söz konusu payın belli bir hizmet karşılığında alındığı ve bunu ödeyen
firmaların aynı alanda hizmet vermeleri nedeniyle gayrisafi hasılatı oluşturan
girdileri ile harcamalarını etkileyen faaliyetleri arasında temelde büyük
farklılıklar bulunmadığı gözetildiğinde, gayrisafi hasılat ölçütünün esas
alınmasının mükellefler arasında mali yükün adaletli ve dengeli dağılımına
engel olmadığı, bu bağlamda eşitliği bozmadığı sonucuna varılmıştır. Kaldı ki,
193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun 40. maddesinde, işletme ile ilgili olmak
şartıyla ödenmiş olan vergi, resim ve harçların o yıl ki safi kazancın tesbit
edilmesinde gider olarak indirilmesi öngörülmüş olduğundan mali gücün
gözetilmediği savı da dayanıksız kalmaktadır. Bu nedenle yasakoyucunun düzenleme yetkisini gayrısafi hasılatı
esas alarak kullanmasında Anayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılık
yoktur. İptal isteminin reddi gerekir. Tülay TUĞCU ve Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamışlardır. VI- SONUÇ A- 12.12.2001 günlü, 4726 sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun
56. maddesinin (b) fıkrası, 16.4.2003 günlü, E. 2003/24, K. 2003/35 sayılı
kararla iptal edildiğinden, İTİRAZ KONUSU KURAL HAKKINDA YENİDEN KARAR
VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, OYBİRLİĞİYLE, B- 7.2.2002 günlü, 4745 sayılı “Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş
ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, Devlet Memurları Kanunu,
Harcırah Kanunu ile Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7. maddesiyle 10.8.1993 günlü, 491 sayılı
Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname'ye eklenen Ek Madde 8'in Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın
REDDİNE, Tülay TUĞCU ile Fazıl SAĞLAM'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 1.4.2004 gününde karar verildi. Başkan Mustafa
  BUMİN Başkanvekili Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Ali
  HÜNER Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Aysel
  PEKİNER Üye Tülay
  TUĞCU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fazıl
  SAĞLAM Üye A.
  Necmi ÖZLER AZLIK
OYU Dava, 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye 4745 sayılı Yasa ile eklenen Ek madde 8 in
Anayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptali
istemiyle açılmıştır. İptali istenen Ek Madde 8 “Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti
vermekte olan kamu kurum ve özel kuruluşların elde ettikleri aylık gayrisafi
hasılattan %6,5 oranında pay alınır. Bu tutarın %10'a kadar artırılmasına veya
%3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu pay, en geç tahsil
edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan
miktarın yarısı Denizcilik Müsteşarlığının merkez ve taşra birimlerinin
faaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada (personel harcamaları hariç) kullanılmak
üzere Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye işletmesi bütçesine aktarılır.”
hükmünü içermektedir. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, tüm eylem ve
işlemlerinin hukuka uygunluğunu başlıca koşul sayan, her alanda adaletli bir
hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet
organlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan
haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, hukuk
güvenliği sağlayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa'nın ve
yasakoyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan
devlettir. Anayasa'nın Vergi Ödevi başlıklı 73. maddesinde de vergi resim
harç ve benzeri mali yükümlülüklerin konulması değiştirilmesi ve
kaldırılmasında hukuk devletinde uyulması gereken ilkeler belirlenmiştir. Bu
ilkelerin temel amacı adaletli bir hukuk düzeni kurmaktır. İtiraz konusu kuralla özel hukuk tüzel kişilerine bir kamu
hizmetinin görülmesine izin verilmesinin karşılığı bu işten elde ettikleri
aylık gayrisafi hasılattan belli bir oranda pay alınmaktadır. Anayasa'nın 73.
maddesinin birinci fıkrasında herkesin mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlü
olduğu kuralı, kamu alacağının tesbiti ve tahsilini yasakoyucunun mutlak
takdirine bırakmayan, hukuk devletinin gereklerine uyulması amacını sağlamaya
yönelik adil bir ölçüttür. Kuralın 73. maddenin birinci fıkrasında belirtilmiş
olması aynı madde kapsamındaki diğer kamu alacaklarının bu kuralın dışında
kaldığı anlamına gelmez. O halde değinilen madde kapsamında mali yük olduğu
Anayasa Mahkemesi kararıyla belirlenen pay'ın da mali güce göre alınması
Anayasa'nın 2. ve 73. maddesi gereğidir. Her ne kadar mali güç kavramının yasal bir tanımı bulunmamakta ise
de, belli bir mali güce ulaşmak için yapılan harcamalar mali güç dahil
edilemez. Bu nedenle gayri safi hasılat yükümlülerin mali gücünü tam olarak
yansıtamaz. Nitekim gerek vergi yasaları gerekse Anayasa Mahkemesi, bu güne
kadar gayrisafi hasılatı, mali gücü yansıtabilen bir ölçüt olarak kabul
etmemiştir. Belirtilen nedenlerle aylık gayrisafi hasılat üzerinden devlet
payı alınması biçimindeki itiraz konusu kural Anayasa'nın 2 ve 73. maddelerine
aykırıdır, iptali gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz. Üye Tülay
  TUĞCU Üye Fazıl
  SAĞLAM