ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı  : 2005/90 Karar Sayısı : 2008/146 Karar Günü     : 24.9.2008 R.G. Tarih-Sayı :26.02.2009-27153 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet
Meclisi üyeleri Kemal ANADOL, Kemal KILIÇDAROĞLU ve 119 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 26.05.2005 günlü, 5355
sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun; A - 3. maddesinin (b) bendinde yer alan "... bazılarını
..." sözcüğünün, B- 4. maddesinin üçüncü fıkrasının, C- 6. maddesinin, D- 8. maddesinin birinci fıkrasının "... veya belediye
meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen
sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan
seçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini
geçemez." bölümünün, E- 17. maddesinin ikinci fıkrasının "... birliğin faaliyet
alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla
kurulacak diğer birimlerden ..." bölümünün, F- 18. maddesinin birinci ve son fıkralarının, G- 19. maddesinin "... 8 inci maddede belirtilen doğal
üyeler ile birliğin sulama faaliyetlerinden faydalanan ve belediye meclisi
üyeliğine seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğünde
gösterilen sayıda seçilecek üyelerden oluşur." bölümünün, Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 47., 67., 90., 123., 126.,
ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüklerinin durdurulması
istemidir. II- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralları 26.05.2005 günlü, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun
iptali istenen fıkra, bölüm ve sözcüklerini de içeren maddeleri şöyledir: 1- "Madde 3- Bu Kanunun
uygulanmasında; a) Mahallî idare: İl özel idaresi, belediye ve köyü, b) Mahallî idare birliği: Birden fazla mahallî idarenin,
yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte
görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisini, c) Birlik: Mahallî idare birliğini, İfade eder." 2 - " Madde 4- Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden
sonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur ve tüzel kişilik kazanır. Kurulmuş bir birliğe üyelik, üye olmak isteyen mahallî idare
meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine, birlik meclisinin kabulü ile
olur. Bu durumda Bakanlar Kurulunun izni aranmaz. Ayrılmada ilgili mahallî
idare meclisinin kararı yeterlidir. Su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve
ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda;
Bakanlar Kurulu, ilgili mahallî idarelerin, bu amaçla kurulmuş birliğe
katılmasına karar verebilir. Bu fıkrada belirtilen birliklerden ayrılma da
Bakanlar Kurulunun iznine bağlıdır. Mahallî idarelerin bütün görevlerini kapsayacak şekilde genel
amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik kurulamaz." 3- "Madde 6- Mahallî idare birlikleri, tüzükte birliğe
devredilmesi öngörülen mahallî müşterek nitelikli hizmetlere ilişkin olarak üye
mahallî idarelerin hak ve yetkilerine sahiptir." 4- "Madde 8- Birlik meclisi,
birliğin karar organıdır ve birlik üyesi mahallî idarelerin meclislerinin kendi
üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler
arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleri
üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan seçileceklerin sayısı mahalli idare
meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez. Asıl üye sayısının
yarısı kadar yedek üye seçilir. Birliğin üyesi olan il özel idaresi için vali, belediye için
belediye başkanı ve köy için muhtar, birlik meclisinin doğal üyesidir. Birlik
meclisinde bunların dışında doğal üye bulunmaz. Meclis üye tam sayısına doğal
üyeler de dâhildir. Vali ve belediye başkanı birlik meclisinde kendisini temsil
etmek üzere meclis üyelerinden birine yetki verebilir. Üye mahallî idarelerden herhangi birinin birlik meclisindeki asıl
üyeliklerinde boşalma olursa, birlik başkanı o mahallî idarenin yedek üyelerini
göreve çağırır. Çağrılacak yedek üye kalmadığı takdirde üye mahallî idarelerin
meclisleri, ilk toplantılarında yeniden yedek üye seçimi yapar. Birlik
meclisinin feshedilmesi durumunda yeniden asıl ve yedek üye seçimi yapılır. Bu
üyeler kalan süreyi tamamlar. İl özel idaresi, belediye ve köy idarelerindeki görevleri sona
erenlerin birlik meclisi üyeliği de sona erer. Birlik meclisi üyeliği, üyeliğin düşmesini gerektiren bir sebeple
sona erenler, bir sonraki dönemde birlik meclisi üyeliğine seçilemezler. Birlik tüzüğünde, üye mahallî idarelerin birlik meclisinde nüfus
ve katılım payı oranına göre temsil edilmesine dair esas getirilebilir. Birlik başkanı aynı zamanda birlik meclisinin de başkanıdır." 5- Madde 17- Norm kadroya uygun olarak birlik
teşkilâtı birlik müdürü, yazı işleri, malî işler birimleriyle birliğin faaliyet
alanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşur. Ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı yüzden fazla olan
birliklerde teşkilât, norm kadroya uygun olarak genel sekreter, yazı işleri ve
malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü
geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla kurulacak diğer birimlerden oluşur. Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlar, Belediye Kanununda
belirtilen esas ve usûllere göre birlik genel sekreteri veya diğer üst yönetici
kadrolarında görevlendirilebilir. Bu tür görevlendirmelerde ilgilinin kendi
kurumundan aldığı her türlü malî ve sosyal hakları kesilmez, ancak kurumundan
aldığı aylık ve diğer ödemelerin toplam tutarını geçmemek üzere birlik encümeni
kararıyla ek ödeme yapılabilir. 6- "Madde 18- İlçelerde, tarım ürünlerinin üretim ve
pazarlanması hariç olmak üzere, köylere ait hizmetlerin yürütülmesine yardımcı
olmak, bizzat yapmak, yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere, tüm
köylerin iştiraki ile o ilçenin adını taşıyan, köylere hizmet götürme birliği
kurulabilir. Bakanlar Kurulu, bu konuda genel izin vermeye yetkilidir. Birlik başkanı merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali
yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamdır. Köylere hizmet götürme birliğinin
meclisi, birlik başkanı başkanlığında, birliğe üye köylerin muhtarları ve o
ilçeden seçilen il genel meclisi üyelerinden oluşur. Köylere hizmet götürme
birliğinin encümeni birlik başkanının başkanlığında, meclisin kendi üyeleri
arasından gizli oyla seçeceği iki il genel meclisi üyesi ve iki köy muhtarı
olmak üzere beş kişiden oluşur. İl özel idareleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşları; köye
yönelik hizmetlerine ilişkin yapım, bakım ve onarım işlerini aralarında
yapacakları anlaşmaya göre köylere hizmet götürme birlikleri aracılığıyla
gerçekleştirebilir. Bu takdirde, gerekli kaynak bu birliklere aktarılır ve söz
konusu iş, birliğin tâbi olduğu esas ve usûllere göre sonuçlandırılır. Köylere hizmet götürme birlikleri, ihtiyaca göre hizmet akdiyle
personel istihdam edebilir. Ancak, köylere hizmet götürme birliklerinin yıllık
toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin Vergi Usul
Kanununda belirlenen yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak
miktarın % 10'unu aşamaz. Vali ve kaymakamlar birlik hizmetlerini yürütmek
üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından personel görevlendirebilir. Bu
şekilde görevlendirilenlere birlik bütçesinden karşılanmak üzere, (5000)
gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda
aylık ödeme yapılır. Görevlendirmelerde otuz günden kısa süreler için kıst
hesaplama yapılır. İl özel idaresi bütçe gelirlerinin ne kadarının köylere hizmet
götürme birliklerine aktarılacağı, köylere hizmet götürme birliklerinin
sunacağı yatırım plânı, yıllık çalışma programı ve uygulama projelerine göre il
genel meclisince kararlaştırılır. Köylere hizmet götürme birliklerinin bütçesine ilişkin esas ve
usûller ile muhasebe ve raporlama standartları, harcama esas ve usûlleri,
çerçeve hesap plânı ile düzenlenecek raporların şekil, süre ve türleri ile bu
birliklerin yapacakları ihalelere ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığının
görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle
düzenlenir." 7- "MADDE 19- Sadece sulama amaçlı
olarak kurulan mahalli idare birliklerinde birlik meclisi, 8 inci
maddede belirtilen doğal üyeler ile birliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve
belediye meclisi üyeliğine seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından
birlik tüzüğünde gösterilen sayıda seçilecek üyelerden oluşur. Seçim,
üye mahalli idare sınırları içinde oturan ve birliğin sulama faaliyetinden
faydalanan çiftçilerin katılımıyla o mahallî idare meclisinin gözetiminde
yapılır." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 47., 67.,
90., 123., 126. ve 127. maddelerine dayanılmıştır. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU,
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A.
Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz
PAKSÜT'ün katılımlarıyla 27.9.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü
durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara
bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenilen yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri
ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: A- 3. Maddenin (b) Bendinde Yer Alan "... bazılarını
..." Sözcüğünün İncelenmesi Dava dilekçesinde, 3. maddenin (b) bendinde yer alan tanımlamanın
belirsiz, ölçüsüz ve anlamsız olduğu, mahalli idare birliklerinin ancak belli
bir amaç için kurulabileceği, iptali istenen ibarenin mahalli idare
birliklerinin görebileceği kamu hizmetlerinin hangileri olabileceği konusunda
açık olmadığı, bu kural ile hukuk güvenliğinin sağlanamadığı, idarenin
kanuniliği ilkesi ile bağdaşmadığı, bu nedenlerle sözcüğün Anayasa'nın 2., 8.,
11., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasanın 127. maddesinin son fıkrasında, mahalli idarelerin
belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında Bakanlar
Kurulunun izni ile birlik kurmaları konusunun yasa ile düzenlenmesi gerektiği
belirtilmiştir. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 3. maddesinde,
mahalli idare birliği, birden fazla mahalli idarenin yürütmekle görevli
oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında
kurdukları kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmış, Yasanın 5. maddesinde ise
birlik tüzüğünün nasıl düzenleneceği ve neleri içereceği konusu açıklanmıştır.
Bu maddenin ikinci fıkrasının (e) bendine göre, "birliğe devredilen görev
ve hizmetler"in neler olduğunun birlik tüzüğüne yazılması gerekmektedir. Anayasa'nın 127. maddesine göre, mahalli idarelerin yürütmekle
görevli olduğu kamu hizmetlerinden bir kısmı mahalli idare birlikleri
tarafından görülebilecektir. Mahalli idarelerden olan belediyelerin göreceği
mahalli hizmetler, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinde
"belediyenin görev ve sorumlulukları" başlığı altında, il özel
idarelerinin göreceği mahalli hizmetler 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun
6. maddesinde, "il özel idaresinin görev ve sorumlulukları" başlığı
altında, köylerin göreceği mahalli hizmetler ise 442 sayılı Köy Kanunu'nun 12.
ve 13. maddelerinde zorunlu ve isteğe bağlı görevler olarak sayılmıştır. Mahalli idarelerin yerine getirmekle yükümlü oldukları görevlerin
çok çeşitli olması, herhangi bir mahalli idare biriminde ortaya çıkan sorunun
diğer mahalli idare birimlerini de doğrudan veya dolaylı olarak etkileyebilmesi
ve bir kısım görevlerin en yüksek verimlilikte yerine getirilebilmesinin ancak
birkaç mahalli idarenin bir araya gelerek kurabilecekleri bir kamu kurumu
aracılığı ile gerçekleştirilebilecek olması gibi nedenler, bir kısım mahalli
hizmetlerin bu kurumlara verilmesini gerektirmektedir. Çeşitli yasalarla
mahalli idarelere verilmiş olan bu görevlerden hangilerinin hangi mahalli idare
birliği tarafından yerine getirileceğinin yasada tek tek belirlenmesinin
zorluğu açıktır. Mahalli idare birliklerinin Anayasanın 127. maddesinde
belirtildiği üzere sadece "belirli" kamu hizmetlerini yürütmek üzere
kurulacakları anlaşılmaktadır. Buna göre, mahalli idarelerin bütün görevlerini
kapsayacak şekilde genel amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik
kurulamaz. Yukarıda anılan kurallar göz önüne alındığında, mahalli idare
birliklerinin sonuçta belli kamu hizmetlerini yürütmek üzere kurulacakları ve
iptal davasına konu olan "... bazılarını ..." sözcüğünün diğer
kurallarla birlikte ele alındığında somutlaşacağı anlaşılmaktadır. Ayrıca, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca,
kamu hizmetlerinin hangilerinin Bakanlar Kurulunun izni ile kurulan mahalli
idare birliği tarafından yerine getirileceği konusunun ilgili birliğin
tüzüğünde gösterilmesi zorunludur. Birlik tüzüğünde birliğe devredilen görev ve
hizmetlerin neler olduğunun belirtilmesi zorunlu olduğuna göre, mahalli idare
birlikleri Anayasanın 127. maddesinde yazıldığı üzere belirli kamu hizmetlerini
görmek üzere kurulmuş olmaktadır. Bu nedenle, Mahalli İdare Birlikleri
Kanunu'nun 3. fıkrasının (b) bendinde yer alan "... bazılarını ..."
sözcüğünün Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine aykırılığından söz edilemez.
İptal isteminin reddi gerekir. Dava konusu kuralın Anayasanın 2. ve 8. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ve Şevket APALAK bu görüşlere
katılmamışlardır. B- 4. Maddenin Üçüncü Fıkrasının İncelenmesi Dava dilekçesinde, yerel yönetimlerin gücünü doğrudan seçmenden
alan özerk idareler olduğu, bunların kendilerine verilmiş olan görevleri mahalli
idare birliklerine devredip devredemeyeceklerine kendi organlarının karar
vermeleri gerektiği, bunun Anayasa'nın ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik
Şartı'nın bir gereği olduğu, yerel yönetimlerin, kamu tüzel kişiliğine ve
yönetsel özerkliğe sahip oldukları,  "yerinden yönetim
ilkesi"nin aslında özerkliği öngördüğü, merkezî yönetimin, yerinden
yönetim idareleri üzerindeki vesayet yetkisinin sınırsız ve takdire bağlı
olmadığı, Bakanlar Kurulu kararıyla bir mahalli idareyi bir birliğe katılmaya
zorlamanın veya ayrılma iradesini elinden almanın seçimle gelmiş yerinden yerel
yönetimlerin özerkliği ilkesi ile uyuşmayacağı, bu nedenle de kuralın
Anayasanın 2., 11., 90. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Yasanın 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, mahalli
idare birliklerinin, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulunun
izni ile kurulacağı ve tüzel kişilik kazanacağı, kurulmuş olan birliğe üye
olmak isteyen mahalli idare meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine
birlik meclisinin kabulü ile olacağı, bu durumda Bakanlar Kurulu izni
aranmayacağı ve birlikten ayrılmalarda ilgili mahalli idare meclisinin
kararının yeterli olduğu belirtilmiştir. Dava konusu üçüncü fıkra ile su, atık
su, katı atık ve benzeri altyapı tesisleri ile çevre ve ekolojik dengenin
korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda, mahalli idarelerin
daha önce kurulmuş olan mahalli idare birliklerine katılmalarının Bakanlar
Kurulu kararına bağlı olarak zorunlu hale getirildiği, yerel yönetimlerin
özerkliğinin belli bir dereceye kadar kısıtlandığı ve yerel yönetimin merkezi
yönetimin alacağı karar doğrultusunda hareket etmeye zorlandığı
anlaşılmaktadır. Ayrıca fıkrada birliklerden ayrılma da Bakanlar Kurulunun
iznine bağlı tutulmuştur. Anayasa'nın 127. maddesinin dördüncü fıkrasında, merkezi idarenin,
mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda
belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu
belirtilmiştir. Yerleşim yerleri, tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de ekonomik ve
teknik gelişmelerin sonucu olarak birbirleriyle etkileşim halindedir. Kentler,
arada hiçbir boşluk bulunmaksızın birbirine komşu ve sınırdaş olmakta, herhangi
bir yerleşim yerindeki ekonomik, endüstriyel veya hizmet faaliyetleri diğer
yerleşim yerlerini de doğrudan olumlu veya olumsuz olarak etkileyebilmektedir.
Ortaya çıkan herhangi bir yerel sorunu gidermek için kurulan bir mahalli idare
birliğine, olumsuz biçimde etkilenen mahalli idareler katılmak isterken, aynı
sorundan etkilenmeyen veya olumlu olarak etkilenen diğer bir mahalli
idarenin, kurulan mahalli idare birliğinin getireceği yükü gözeterek kurulan
birliğe katılmaktan kaçınması mümkündür. Bu nedenle fıkrada sınırlı olarak
sayılan zorunlu durumlarda, Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında
belirtildiği gibi, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla Bakanlar Kurulunca kurulmuş birliğe katılmaya karar
verilmesinde veya ayrılmanın izne bağlanmasında Anayasa'ya aykırılık görülmemiştir. İptal isteminin reddi gerekir. Kuralın, Anayasa'nın 2., 11. ve 90. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ve Şevket
APALAK bu görüşe katılmamışlardır. C- 6. Maddenin İncelenmesi Dava dilekçesinde, bir kamu tüzelkişisi olan mahalli idare
birliğine, üye yerel yönetimlerin hak ve yetkilerinin aynen tanınamayacağı,
aksi takdirde adeta yeni bir yerel yönetim türü yaratılmış olacağı, oysa yerel
yönetim türlerinin Anayasa'da tek tek sayıldığı, bu hükümle, mahalli idare
birliklerinin şirket kurma, borçlanma, yabancı kuruluşlarla işbirliğinde
bulunma gibi uygulamalarda bulunabilecekleri, Yasa tasarısında başlangıçta
birliklerin şirket kurmaları yasaklanmış iken, daha sonra bu yasağın tasarıdan
çıkarıldığı, kamu hizmetlerinin bu şekilde mahalli idare birliklerinin
oluşturacağı şirketlerce görülmesine imkân tanıyan bir düzenlemenin yerel
yönetim ilkesi ile çelişeceği, hangi hizmetleri görmek üzere şirket
kurulabileceği belirtilmeden, genel bir yetkilendirme doğrultusunda mahalli
idare birliklerine kuracağı şirketler aracılığı ile hizmet yürütmesinin
özelleştirme ilkeleri ile çelişeceği, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2.,
11., 47. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 6. maddesinde ,
"Mahalli idare birlikleri, tüzükte birliğe devredilmesi öngörülen mahalli
müşterek nitelikli hizmetlere ilişkin olarak üye mahalli idarelerin hak ve
yetkilerine sahiptir." denilmiştir. Buna göre, mahalli idare
birlikleri, tüm konularda birliği oluşturan mahalli idarelerin hak ve
yetkilerine sahip olmayıp, sadece birliğe devredilmesi öngörülen hizmetlere
ilişkin olarak yetki kullanabileceklerdir. 5355 sayılı Yasanın 3. maddesinin (b) bendine göre de birliklerin
kamu tüzel kişisi oldukları açıktır. Birden fazla mahalli idarenin bir araya
gelerek, yürütmekte oldukları hizmetlerden bazılarını kuracakları birliğe
devretmeleri ve birliğe devredilen hizmetleri yerine getirirken kendi
yasalarında verilen hak ve yetkileri kullanmaları doğaldır. Aksi takdirde söz
konusu görevlerin yerine getirilebilmesi olanaksız hale gelir. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 127. maddelerine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Konunun Anayasa'nın 2., 11. ve 47. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. D- 8. Maddenin Birinci Fıkrasının "... veya belediye meclis
üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda
ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan seçileceklerin
sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez."
Bölümünün İncelenmesi Dava dilekçesinde, mahalli idare birliklerinin mahalli idareler
arasındaki işbirliğinin kurumlaşmış biçimi olduğu, bunların iradelerini
açıklama yetkisine sahip temel karar organı olan birlik meclisinin de birlik
üyesi mahallî idarelerin meclislerinin seçilmişlerinden oluşması gerektiği,
birlik meclisinde başka kaynaktan üyelik olamayacağı, Anayasa'ya göre yerel
yönetimlerin karar organlarının seçmenlerce seçileceği ve yerel yönetimlerin
kuruluşunun yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği,
Yasada meclis üyeleri ile dışarıdan seçilenler arasında birlik meclis
başkanlığını üstlenme ya da birlik encümeninde göreve getirilip getirilmeme
konularında hiçbir fark bulunmadığı, böylece, meclis üyelerince birlik üyesi
yapılacak olan kişilerin seçilmiş üyelerle aynı yetkilerle donatıldığı,
yerinden yönetim ilkesinin de, yerel yönetim birliklerinin karar organlarının
doğrudan halk tarafından seçilmesini gerektirdiği, iptali istenen düzenleme,
yerel demokrasi alanını ve halkın kendi işlerini kendi temsilcileri eliyle
kararlaştırıp yürütmesi ilkesini zedeleyeceğinden demokratik hukuk devleti
ilkesine de aykırı olduğu, bunun temsilde adalet ve eşit oy ilkeleriyle
bağdaştırılamayacağı, birlik meclisine dışarıdan seçilecek üyelerin uygulamada
genellikle birlik üyesi mahalli idare meclislerinde çoğunluğu elinde tutan
siyasi partiye mensup üyelerin oyları belirleyeceğinden, seçilecek yeni
üyelerin, söz konusu siyasi partilerden geleceği veya bu partilerin yandaşları
olacağı, bu durumun yerel seçimlerde ortaya çıkmış olan oy dağılımına bağlı
temsil tablosunu çoğunlukta olan parti lehine çevireceği, birlik meclisi
üyelerinin bir kısmının seçiminde mahalli idare meclisi üyesi olmaları şart
koşulurken, bir kısmının sadece mahalli idare meclisi üyesi seçilme koşullarına
haiz olmalarının yeterli bulunmasının üyeler arasında seçilme yeterliliği
bakımından eşitsizliğe yol açtığı, bu nedenlerle Kuralın Anayasa'nın 2., 10.,
11., 67., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 8. maddesinin birinci
fıkrasına göre, birlik meclisi, birliğin karar organı olup birlik üyesi mahalli
idarelerin meclislerinin kendi üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi
haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizli oyla
seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak, dışarıdan seçileceklerin sayısı mahalli
idare meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez. Asıl üye sayısının yarısı
kadar yedek üye seçilir. Anayasa'da mahalli idare türlerinin, köy yönetimi, belediye
yönetimi ve il özel idaresi olmak üzere üç tür olduğu konusunda herhangi bir
tartışma bulunmamaktadır. Buna göre, mahalli idare birlikleri ayrı bir yerel
yönetim türü olmayıp, kendine özgü bir kamu tüzel kişisidir. Mahalli idarelerin
karar organları, belediyelerde belediye meclisi, il özel idarelerinde il genel
meclisi ve köy yönetiminde köy ihtiyar meclisi olup bu organların seçimle
oluşturulması Anayasal zorunluluktur. Mahalli idare birliklerinin ayrı bir
yerel yönetim türü olmaması nedeniyle, karar organı olan birlik meclisinin
Anayasanın 127. maddesinde sözü edilen seçmenler tarafından seçilmesi zorunlu
değildir. Bu durumda, iptal davasına konu olan yasa kuralı ile mahalli idare
birliklerinin meclislerinin, birlik üyesi mahalli idare meclisleri üyelerinin
yanı sıra, belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından seçilmesi
anayasal bir sorun oluşturmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, kural Anayasa'nın 127. maddesine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Kuralın Anayasa'nın 2., 10., 11. 67. ve 123. maddeleri ilgisi
görülmemiştir. Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, Fettah OTO
ve Şevket APALAK bu görüşe katılmamışlardır. E- 17. maddenin İkinci Fıkrasındaki "... birliğin faaliyet
alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla
kurulacak diğer birimlerden ..." İbaresinin İncelenmesi Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 8. ve 123. maddelerine göre,
idarenin tüm yetki ve görevlerini kanundan alması ve tüm birimlerinin açıkça
kanunda belirtilmesi gerektiği, ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı
yüzden fazla olan birliklerin teşkilatlarında yer alacak birimlere ilişkin
belirsizlik yaratan bir düzenlemenin idarenin kanuniliği ilkesi ile
bağdaşmadığı, söz konusu birimleri kanunla göstermek yerine bu birimleri
belirleme yetkisinin idareye verildiği, oysa Anayasa'da belirtilen ayrık haller
dışında idarenin asli düzenleme yetkisinin bulunmadığı, yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesi uyarınca, yürütme organına genel, sınırsız, esasları ve
çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi verilemeyeceği, Anayasa Mahkemesi
kararlarına göre, yasa koyucunun, belli konularda gerekli kuralları koyacağı,
çerçeveyi çizeceği, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yolunda
sınırları belirlenmiş alanlar bırakacağı, idarenin ancak o alanlar içinde
takdir yetkisine dayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takım
kurallar koyarak yasanın uygulanmasını sağlayacağı, bu nedenlerle, iptali
istenen düzenlemenin Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 11. ve 123. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 17. maddesinin birinci
fıkrasında, norm kadroya uygun olarak birlik teşkilatının birlik müdürü, yazı
işleri müdürü, mali işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacak
teknik işler biriminden oluşacağı belirtilerek mahalli idare birliklerinin
örgütlenmesi konusunda genel kural getirilmiştir. Dava konusu kuralla bu kurala
istisna getirerek birlik meclisinin kararı ile ayrıca en fazla üç birim daha
kurulabileceği öngörülmüştür. Bu yola birliğin ülke düzeyinde kurulması ve birliğin
yüzden fazla mahalli idareden oluşması durumlarında başvurulabilecektir. Bu tür
birliklerde genel sekreter, yazı işleri ve mali işler birimi de yer alacaktır. Anayasanın 123. maddesinde "İdare, kuruluş ve
görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden
yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği
yetkiye dayanılarak kurulur." denilmiştir. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 17. maddenin ikinci fıkrası
uyarınca, sayısı üçü geçmemek üzere kurulacak birimlerin norm kadroya uygun
olması gerekmektedir. Öte yandan, aynı Yasa'nın 22. maddesinin beşinci
fıkrasına göre, birliklerde, teşkilat ve personel istihdamı konularında bu
Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Belediye Kanunu ile Belediye Kanununa aykırı
olmamak kaydıyla birlik tüzüğü hükümlerinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesinin birinci fıkrasına göre de,
belediyelerde norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet
Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenecektir. Belediyenin ve bağlı
kuruluşlarının norm kadroları ise bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye
meclisi tarafından kararlaştırılacaktır. Buna göre, ülke düzeyinde kurulan mahalli idare birlikleri ile üye
sayısı yüzden fazla olan mahalli idare birliklerinde, birliğin faaliyet
alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere kurulacak birimlerin çerçevesi,
norm kadroya uygunluk ve Belediye Kanunu'nda yer alan kurallarla belirlenmiş
olmaktadır. Bu kurallar göz önüne alındığında, kamu yararı ve kamu hizmetinin
gereği olarak, standart hale getirilmiş kadrolara bağlı kalınmak koşuluyla,
yasaya göre kurulması zorunlu olanların dışında, ihtiyaç duyulan ve sayısı üçü
geçmeyecek diğer birimlerin mahalli idare birliği meclisinin kararı ile
kurulması konusunda verilen yetkide, bir belirsizlikten ve sınırsızlıktan söz
edilemez. Bu nedenle, Kural Anayasa'nın 123. maddesine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Kuralın Anayasa'nın 2., 6., 7., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. F- 18. Maddenin Birinci ve Son Fıkralarının İncelenmesi 1- Birinci Fıkranın İncelenmesi 5355 sayılı Yasanın 18. maddesinin birinci fıkrasının birinci
tümcesi 29 Aralık 2005 günlü, 5445 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununda
Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 1. maddesi ile değiştirilmiştir. Bu nedenle, 18. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi
hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekir. 18. maddenin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde ise " Bakanlar
Kurulu, bu konuda genel izin vermeye yetkilidir." denilmiştir. Anayasa'nın 127. maddesinin altıncı fıkrasına göre, mahalli idare
birliklerinin kurulması konusunda Bakanlar Kurulu yetkilidir. 18. maddenin
birinci fıkrasının birinci cümlesi, ilçelerde o ilçenin adını taşıyan köylere hizmet
götürme birliği kurulabileceğini öngörmektedir. Dava konusu kurala göre,
Bakanlar Kurulu her bir ilçede köylere hizmet götürme birliği kurulması için
ayrı ayrı karar vermek yerine, bu konuda genel bir karar verebilecektir. Kural
ile ilçelerde köylere hizmet götürme birliklerinin kurulması konusunda genel
bir izin verilerek daha hızlı, etkin ve verimli hizmetin sağlanmasının
amaçlandığı anlaşıldığından kural Anayasa'nın 127. maddesine aykırı değildir.
İptal isteminin reddi gerekir. Konunun Anayasa'nın 2., 8., 11., 123. ve 126. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. 2- Son Fıkranın İncelenmesi Dava dilekçesinde, Anayasa'nın gösterdiği ayrık haller dışında
yürütmenin asli düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bu yetkinin Türkiye Büyük
Millet Meclisine ait olduğu ve devredilemeyeceği, yürütmenin, ancak yasayla
asli olarak düzenlenmiş alanda kural koyabileceği, yürütmeye devredilen
yetkinin Anayasa'ya uygun olabilmesi için yasada temel esasların belirlenmesi
ve sınırlarının çizilmesi gerektiği, dava konusu kuralla yürütme organı olan
İçişleri Bakanlığına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi yasada
gösterilmeyen bir düzenleme yetkisi verildiği, bu nedenle kuralın, Anayasa'nın
2., 6. 7., 8. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 5355 sayılı Yasanın 18. maddesinin son fıkrasında "Köylere
hizmet götürme birliklerinin bütçesine ilişkin esas ve usuller ile muhasebe ve
raporlama standartları, harcama esas ve usulleri, çerçeve hesap planı ile
düzenlenecek raporların şekil, süre ve türleri ile bu birliklerin yapacakları
ihalelere ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının görüşü alınarak İçişleri
Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." denilmiştir. Belediyeler ve il özel idarelerinde olduğu gibi, bütçeye,
gelirlere ve giderlere ilişkin ana konuların yasa ile belirlenmesinden sonra,
usule ve teknik konulara ilişkin detayların idarenin düzenlemesine bırakılması
yetki devri olarak nitelendirilemez. Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, kamu hukukuna tabi
olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu
kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri
belirlemektedir. Bu Yasanın kapsam başlıklı 2. maddesinin (a) bendine göre,
diğer kamu idareleri yanında özel idareler ve belediyeler ile bunlara bağlı
döner sermayeli kuruluşlar, birlikler ve tüzel kişilerin kullanımında bulunan
her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin
ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği kurala bağlanmıştır. Dava konusu kural uyarınca birliklerin yapacakları ihalelere
ilişkin esas ve usullerin 4734 sayılı Yasaya uygun olarak çıkarılacak
yönetmelikle düzenleneceği açık olduğundan yasama yetkisinin devrinden söz
edilemez. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa'nın 7. maddesine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Konunun Anayasa'nın 2., 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir. G- 19. Maddedeki "8 inci maddede belirtilen doğal üyeler ile
birliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve belediye meclisi üyeliğine seçilme
şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğünde gösterilen sayıda
seçilecek üyelerden oluşur." Bölümünün İncelenmesi 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 19. maddesi 4 Ocak
2006 günlü, 26043 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 29.12.2005 günlü, 5445
sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun'un 2. maddesi ile değiştirilmiştir. Bu nedenle konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine yer
olmadığına karar verilmesi gerekir. V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI KARARI 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri 
Kanunu'nun; A)   1-  3. maddesinin (b) bendinde yer alan
"... bazılarını ..." sözcüğü, 2-  4. maddesinin üçüncü fıkrası, 3-  6. maddesi, 4- 8. maddesinin birinci fıkrasının " ... veya belediye
meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen
sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan
seçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini
geçemez." bölümü, 5- 17. maddesinin ikinci fıkrasının "... birliğin
faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin
kararıyla kurulacak diğer birimlerden..." bölümü, 6-  18 maddesinin birinci fıkrasının, ikinci tümcesi ve
son fıkrası, 24.9.2008 günlü, E. 2005/90, K. 2008/146 sayılı kararla
reddedildiğinden, bu madde, fıkra, bölüm, tümce ve sözcüğe ilişkin yürürlüğün
durdurulması isteminin REDDİNE, B)  1-  18. maddesinin birinci fıkrasının birinci
tümcesi, 2- 19. maddesinin "... 8 inci maddede belirtilen doğal
üyeler ile birliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve belediye meclisi
üyeliğine seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğünde
gösterilen sayıda seçilecek üyelerden oluşur." bölümü, hakkında, 24.9.2008 günlü, E.2005/90, K.2008/146 sayılı kararla
karar verilmesine yer olmadığına karar verildiğinden, bu tümce ve bölüme
ilişkin yürürlüğün durdurulması istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER
OLMADIĞINA, 24.9.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. VI- SONUÇ 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun: A-  3. maddesinin (b) bendinde yer alan "...
bazılarını ..." sözcüğünün Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ile Şevket APALAK'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, B- 4. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya
KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT ile Şevket APALAK'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, C- 6. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, D-  8. maddesinin birinci fıkrasının " ... veya
belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde
belirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan
seçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini
geçemez." bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, Fettah OTO ile
Şevket APALAK'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, E-  17. maddesinin ikinci fıkrasının "... birliğin
faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin
kararıyla kurulacak diğer birimlerden..." bölümünün Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, F-  18. maddesinin; 1-  Birinci fıkrasının, a- Birinci tümcesi, 29.12.2005 günlü, 5445 sayılı Mahallî İdare
Birlikleri Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 1. maddesiyle
değiştirildiğinden, bu tümceye ilişkin KONUSU KALMAYAN İSTEM HAKKINDA KARAR
VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, OYBİRLİĞİYLE, b- İkinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2- Son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, G-  19. maddesi, 5445 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyle
değiştirildiğinden, maddenin "... 8 inci maddede belirtilen doğal üyeler
ile birliğin sulama faaliyetinden faydalanan ve belediye meclisi üyeliğine
seçilme şartlarına sahip olan çiftçiler arasından birlik tüzüğünde gösterilen
sayıda seçilecek üyelerden oluşur." bölümüne ilişkin KONUSU KALMAYAN İSTEM
HAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, OYBİRLİĞİYLE, 24.9.2008 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mehmet
  ERTEN Üye Cafer
  ŞAT Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ KARŞIOY
YAZISI I- 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 4. maddesinin
üçüncü fıkrası: İptali istenen kuralla, su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı
hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin
zorunlu kılması durumunda, Bakanlar Kurulu'nun, ilgili mahalli idarelerin, bu
amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebileceği öngörülmüştür.  Çok
sayıda mahalli idarenin katılımını gerektiren bu tür büyük projelerde, eşgüdüm
ve finansman yönünden mahalli idarelerin ayrı ayrı veya birlikte, olanaklarının
yetersiz kalması halinde işin mekezi idare tarafından yapılması gerekeceği
açıktır. Mahalli idareler, bu konuda istekli olmaları ve kendilerini yeterli
görmeleri halinde, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmak
suretiyle söz konusu kamu hizmetlerini görebileceklerdir. Ancak bu hizmeti
birleşerek yerine getirmek zorunda değildirler. Anayasanın 127. maddesinin son fıkrasında, mahalli idarelerin
kendi aralarında birlik kurabileceklerinden söz edilmiş; Bakanlar Kurulu
tarafından bunlara zorunlu olarak birlik kurdurulması veya birliğe
katılmalarına karar verilmesi gibi bir durum öngörülmemiştir. İlgili mahalli
idarelerin kendi güç ve olanaklarıyla gerçekleştirme konusunda istekli
olmadıkları projelerin yürütülmesi amacıyla zorunlu olarak birlik kurmaları
veya kurulmuş birliklere katılmaları, merkezi idarenin vesayet yetkisini aştığı
gibi, kendi asli görevlerini zorla mahalli idarelere yaptırması anlamına gelir
ki, bunun Anayasa'nın 127. maddesine uygunluğundan söz edilemez. II- 5355 sayılı Kanunun 8. maddesinin birinci fıkrasının iptali
istenen bölümü: Kuralda, birlik meclisinin, birlik üyesi mahalli idarelerin
meclislerinin kendi üyelerinin yanısıra  belediye meclis üyeliğine
seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizli
oyla seçecekleri üyelerden oluşacağı, ancak dışarıdan seçileceklerin sayısının
mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemeyeceği
belirtilmektedir. ( ... meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler
... ibaresindeki Türkçe bozukluğu yasa metninden kaynaklanmaktadır) Anayasanın 127. maddesinde mahalli idarelerin karar organlarının
seçmenler tarafından seçileceği belirtilmiş; seçimlerin tek dereceli olacağı
esası da Anayasanın 67. maddesinde yer almıştır. 5355 sayılı Yasanın 6. maddesine göre birliğe katılan mahalli
idarelerin, tüzükte birliğe devredilmesi öngörülen mahalli müşterek nitelikli
hizmetlere ilişkin hak ve yetkileri birliğe devredilmiş olacağından, Anayasanın
127. maddesi gereğince bu hak ve yetkilerin de seçmenler tarafından seçilmiş
kişilerce kullanılması gerekir. Birliklerin, farklı bir yerinden yönetim türü
olup olmaması bu bağlamda önemli değildir. Seçimle gelinen görevlere talip
olanlar, seçmenden aldıkları hak ve yetkileri, seçmenin rızası olmadan
başkalarına devredemezler. Aksine davranış, Anayasanın 2. maddesinde yer alan
demokratik hukuk devleti ilkesine ters düşer. Öte yandan, Anayasanın 67.
maddesinde seçimlerin tek dereceli olacağı öngörülerek "ikinci
seçmen" kurumu yasakladığından, mahalli idarelerin meclislerine seçilmiş
kişilerin birlik meclisine başka kişileri seçmesinin "seçim" olarak
kabulü de mümkün değildir. Birliklerin, Anayasada sayılan mahalli idare türlerinden biri
olmadığı gerekçesiyle, karar organının seçmenlerce oluşturulması zorunluluğu
bulunmadığının kabulü halinde ise, birliklerin neden Anayasanın 127. maddesinde
düzenlendiği, hukuki yorum kuralları karşısında izahsız kalmaktadır. Bu nedenlerle iptali istenen kuralların, Anayasanın 67. ve 127.
maddelerine aykırı olduğu kanaatindeyim. Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT KARŞIOY
GEREKÇESİ Davacı tarafından 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahalli İdare
Birlikleri Kanunu'nun kimi sözcük ve kurallarının iptali istenmiştir. I- 3. maddenin (b) bendinde yer alan "bazıları"
sözcüğünün incelenmesi: 5355 sayılı Yasa'nın 3. maddesinin (b) bendinde "mahalli
idare birliği", birden fazla mahalli idarenin, yürütmekle görevli
oldukları hizmetlerden "bazılarını" birlikte görmek üzere kendi
aralarında kurdukları kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır. Dava
dilekçesinde, "bazılarını" sözcüğünün anayasaya aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. Anayasa'nın 127. maddesinin son fıkrasında, "mahalli
idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında
Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve
kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla
düzenlenir. Bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır"
denilmektedir. Buna göre, mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin
görülmesi amacı ile kendi aralarında kuracakları birliklerin hangi kamu
hizmetlerini göreceklerinin kanunda açıkça gösterilmesi anayasal bir
zorunluluktur. Mahalli idarelerin yürütmekle yükümlü oldukları hizmetlerden
"bazılarını" görmek üzere birlik kurabilmelerinin yasada belirtilmesi
bu birliklerin, hangi kamu hizmetlerini göreceklerinin yasa ile düzenlendiği
anlamına gelmez. Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendi uyarınca "birliğe
devredilen görev ve hizmetler"in neler olduğunun birlik tüzüğüne yazılması
gereği de bu görev ve hizmetlerin önceden neler olduğunun hizmet alanları
belirtilerek yasada gösterilmemesi nedeniyle kanunla düzenleme zorunluluğuna
uyulduğunun bir kanıtı olarak değerlendirilemez. Bu nedenle "bazılarını" sözcüğü Anayasa'nın 127.
maddesine aykırıdır. II- 4. Madde'nin üçüncü fıkrasının incelenmesi: Dava konusu üçüncü fıkrada, "su, atık su, katı atık ve
benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ekolojik dengenin korunmasına ilişkin
projelerin zorunlu kılması durumunda; Bakanlar Kurulu, ilgili mahalli
idarelerin, bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebilir. Bu
birliklerden ayrılma da Bakanlar Kurulunun iznine bağlıdır" denilmektedir. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında, merkezi idarenin,
mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum
yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla
kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip
olduğu belirtilmektedir.  Bu fıkra ile idareye tanınan vesayet yetkisi,
kullanılması belli koşulların varlığına bağlı sınırlı bir denetim yetkisi olup
mahalli idarelere doğrudan müdahale veya yerine geçerek karar verme yetkisi
içermemektedir. Vesayet yetkisinin kullanılmasını işlevsiz kılacak ayrık
durumların varlığı halinde sınırlı olarak belirtilen türde müdahalelere izin
verilebilmesi ise mahalli idarelerin iradelerinin önceden belirlenmesiyle
olanaklıdır. Başka bir anlatımla görev alanlarına giren herhangi bir konuda
karar alma yetkisi öncelikle mahalli idarelere aittir. Bu yetki kullanılmadan
önce, ortada denetlenecek bir idari işlem bulunmadığından  vesayet
makamlarının denetimi veya çok sınırlı da olsa doğrudan müdahalesi söz konusu
olamaz. Aksine düşüncenin, mahalli idarelerin demokratik ve özerk yapısı ile
bağdaşmayacağı açıktır. Bu nedenle bazı durumlarda ilgili mahalli idarelerin birliğe
katılması veya ayrılması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki verilmesine ilişkin
dava konusu kural Anayasa'nın 127. maddesine aykırıdır. III- 8. maddenin ilk fıkrasında yer alan kuralın incelenmesi: Madde'nin ilk fıkrasında "Birlik meclisi, birliğin karar
organıdır ve birlik üyesi mahalli idarelerin meclislerinin kendi üyeleri veya
belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde
belirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak dışarıdan
seçileceklerin sayısı mahalli idare meclisinden seçileceklerin üçte birini
geçemez. Asıl üye sayısının yarısı kadar yedek üye seçilir" denilmekte
olup, bu kuralın birlik meclisine mahalli idare meclislerinin kendi üyeleri
dışından da üye seçilmesine olanak veren bölümünün iptali istenilmektedir. Yasa'nın 3. maddesinde de belirtildiği gibi, mahalli idare
birlikleri birden fazla mahalli idarenin yürütmekle görevli oldukları
hizmetlerden bazılarını birlikte görmek amacıyla kurulmaktadır. Anayasa'nın
127. maddesinin birinci fıkrası ile mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması
görevi, karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek,
oluşturulan ve mahalli idareler olarak tanımlanan kamu tüzel kişilerine
verilmiştir. Mahalli idare birliklerinin de nitelikleri Anayasa'da belirtilen
mahalli idarelerin biraraya gelerek kendi görev alanlarına giren hizmetlerden
bazılarını görmeleri esasına dayandığı gözetildiğinde, kuruluş ve
işleyişlerinin demokratik esaslara uygun olması gereği bakımından mahalli
idarelerle bunların kurdukları birlikler arasında fark bulunmadığı sonucuna
varılmaktadır. Bu durumda birlik meclisinin, birlik üyesi mahalli idarelerin
meclislerinin, kendi üyelerinin yanı sıra seçmen iradesinin belirleyici
olmadığı dışarıdan seçilecek üyelerden de oluşabilmesine olanak veren dava
konusu kural, Anayasa'nın 127. maddesinde mahalli idareler için ön koşul olarak
görülen demokrasi ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Mahalli idare birliklerinin
doğrudan mahalli idare kuruluşları olmadıkları gerekçesiyle onları oluşturan
idareler için esas alınan anayasal ilkeler dışında bırakılmaları düşünülemez.
Gördüğü hizmetlerin niteliği bakımından mahalli idarelerle aralarında fark
bulunmayan birliklerin, aynı demokratik esaslara dayandırılması anayasal bir
zorunluluktur. Açıklanan nedenlerle dava konusu bölüm Anayasa'nın 127. maddesine
aykırıdır. Yukarıda açıklanan gerekçelerle belirtilen maddelere ilişkin
çoğunluk görüşüne karşıyız. Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Cafer
  ŞAT KARŞIOY
GEREKÇESİ 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 8. maddesinin ilk
fıkrasının iptali isteminin incelenmesi: Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasına göre, mahalli idare
birlikleri, mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile
kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişileridir. Aynı maddenin birinci
fıkrasında, yerel yönetim karar organlarının seçmenlerce seçileceği, ikinci
fıkrasında da, yerel yönetimlerin kuruluşunun yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak kanunla düzenleneceği belirtilmektedir. Yerinden yönetim ilkesi mahalli
idareleri ile bunların kurdukları hizmet birliklerinin karar organlarının halk
tarafından seçilmesini gerektirmektedir. Mahalli İdareler Birlikleri Kanunu'nun 8. maddesinin birinci
fıkrasında, birlik üyesi mahalli idarelerin meclislerinin, birlik meclislerine
kendi üyeleri yanında, belediye meclisi üyeliğine seçilme koşullarını taşıyan
kişileri de dışarıdan üye seçebileceklerine olanak tanınmaktadır. Birlik
meclisi, mahalli idarelerin kurdukları birliklerin iradelerini açıklamaya
yetkili ortak karar organıdır. Bu nedenle birlik meclis üyelerinin bir
kısmının, seçmenlerce mahalli idare meclisi üyesi seçilmeden, birliğe katılan
mahalli idare meclisleri üyelerince dışarıdan seçilerek birlik meclisinde görev
almaları, Anayasa'da belirtilen seçilerek göreve gelme ve yerinden yönetim ilkelerine
aykırı bulunmaktadır. Öte yandan uygulamada birlik meclislerine dışarıdan seçilecek
üyeleri, genellikle birlik üyesi mahalli idare meclisinde çoğunluğu elinde
tutan siyasi partiye mensup üyeler belirleyeceğinden, seçilen üyeler
kendilerini seçen siyasi partilere mensup üyelerle birlikte hareket
edeceklerdir. Bu durumda birlik meclislerinde yerel seçimlerde kullanılan oy
dağılımına bağlı olarak eşit oy ve temsil adaletine aykırı sonucun ortaya
çıkması, Anayasa'nın temsilde adalet ve eşit oy ilkesinin yer aldığı 67.
maddesine ve 2. maddesinde belirtilen "Demokratik Hukuk Devleti"
niteliğine aykırı olacaktır. Açıklanan nedenlerle, dava konusu bölümün Anayasa'nın 127., 6. ve
2. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali gerekeceğinden aksi yönde oluşan
çoğunluk kararına karşıyım. Üye Fettah
  OTO AZLIK
OYU Anayasa'nın 127. maddesinde yerel yönetimlerin belirli bir kamu
hizmetinin görülmesi amacıyla kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izniyle
birlik kurabilecekleri, bunların görev yetki, merkezi idare ile bağları gibi
konuların yasada düzenleneceği öngörülmüştür. Bu doğrultuda çıkarılan 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri
Kanunu'nun 3. maddesinin (b) bendindeki mahalli idare birliği tanımında, yerel
yönetimlerin görevli oldukları hizmetlerden bazılarını görmek
anlatımı yer almaktadır. Aynı Yasa'nın 4. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kimi durumlarda
ilgili yerel yönetimlerin aynı amaçla kurulmuş birliğe katılmalarına Bakanlar
Kurulunun karar verebileceği 8. maddesinin birinci fıkrasında da birlik
meclisinde yerel yönetim meclisleri üyelerinden başka dışardan da üye alınacağı
belirtilmektedir. Anayasa'nın sözü edilen 127. maddesine göre karar organları
seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan,  görev yetkileri yerinden
yönetim ilkesine uygun olan yerel yönetimlerce birlik oluşturacağına göre, bu
özelliklerini ve yapısal niteliklerini birliklere yansıtacakları, ilkelerinin o
kuruluşun da ilkeleri olacağı anlaşılmaktadır. Ayrıca gerek yerel yönetimlerin,
gerekse birliklerin anayasal ilkeler doğrultusunda genel bir yasayla
düzenlenmeleri hususu, Anayasa'nın 2. maddesinde tanımlanan hukuk devletinin
ögelerinden olan açıklık, belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerinin bunlar
yönünden de geçerliliğini gerekli kılmaktadır. Anayasa'ya göre birlikler, yerel yönetimlere verilmiş görevlerden
olan belirli bir kamu hizmetini üstleneceklerdir. Anayasa'daki
"belirli" sözcüğünün içerdiği anlam ve dilbilimsel yapısının
belirginliği amaçladığında duraksama yoktur. Buna göre birliklerin
üstlenecekleri kamu hizmetinin açık olarak ilgili yasada ve yasanın ilgili
tanım maddesinde de gösterilmesi kaçınılmazdır. Yasa'nın birliğin görevlerini
düzenleyen 4. ve 5. maddelerinde yer alan, genel amaçlı birlik kurulamayacağı
ve birliğe devredilen görevlerin tüzükte yer alacağına ilişkin ilkeler birlikte
değerlendirildiğinde Anayasa'nın görevlerin yasayla düzenleneceğine ilişkin
buyruğunun tam olarak yasaya yansıtılmadığı ve "belirli" sözcüğünün
itiraz konusu kuralda "bazılarını" biçimiyle belirsiz sıfata
dönüştürüldüğü ve diğer maddelerle de buna açıklık getirilmediği sonucuna
varılmaktadır. Bunun yanında " bazılarını " anlatımının,
yasaların belirgin ve öngörülebilir olma yaklaşımlarıyla örtüşmeyerek hukuk
devleti yönünden de aykırılıkları barındırdığı anlaşılmaktadır. Öte yandan, itiraz konusu diğer konulardan olan 4. maddenin üçüncü
fıkrasında Bakanlar Kuruluna verilen birliğe zorunlu katılımları sağlama
yetkisi ile dışardan meclis üyesi seçimine ilişkin kurallara gelince: Anayasa birlik kurma konusunda Bakanlar Kuruluna yalnızca izin
verme yetkisi tanımıştır.  Bu konudaki izin kavramının idare hukuku
yönünden anlamı,  işlemin ortaya çıkmasına etken ön ve ilk irade
olmamasıdır. İzin, ilgili yönetsel birimin kendine yapılan başvuruyu, eş bir
anlatımla kendine sunulan ön iradeyi kabul etmesidir. Bu kapsamda merkezi
idarenin sahip olduğu vesayet yetkisinin yansıması olan izin olgusunun,
buyurucu ve yoksanamaz bir niteliğe dönüşmesi, yerel yönetimlerin kendi
istençlerine bırakılan birlik oluşturma konusunda etkisizleşmelerine neden
olacaktır. Başka bir deyişle, birlik oluşturma veya birliğe girme mahalli
idarenin kendi istemi ve kararıyla olması gerekir. Bu yetkinin yerel
yönetimlerden alınması Anayasa'nın 127. maddesiyle uyuşmaz. Kamu hizmetinin
yürütülmesinde çıkabilecek engellerin önlenmesi amacıyla düzenlemenin yapıldığı
anlaşılmaktaysa da, buna Anayasa'nın öngördüğü ilkeler doğrultusunda çözümler
bulunabilecektir. Öte yandan yerel yönetimlerde karar organlarının seçimle oluşacağı
konusunda da duraksama yoktur. Bir bütünü oluşturan parçalardaki hukuksal
özellikler, bütünün de yapısal özelliğini oluşturacağına ve yerel yönetimlerce
birlik kurulduğuna göre, yerel yönetim meclislerinin seçimle oluşmasının sonucu
olarak birlik meclisi üyelerinin de seçimle gelen ilgili yerel yönetim
meclisleri üyelerinden oluşması gerekmektedir. Tersi bir yaklaşım, birliğin
yerel yönetimler arasında kurulması ana ilkesiyle bağdaşmaz. Dışardan üye
olgusunun açılımı, birliğe yerel yönetim dışında katılımların örtülü kabulüdür.
Yürütülecek hizmetlerin niteliğinin bunu zorladığı yaklaşımı ise birliğin
üstlendiği hizmetin asıl sahibi yerel yönetim meclislerine dışardan üye
alınmaması karşısında gerçekçi olamaz.  Kaldı ki Yasa'nın 17. maddesinde
öngörülen birlik yapısında yer alan teknik işler birimi ve merkezi idare
memurlarından yararlanma olanağı zorlayıcı nedenlerin çözümünde seçenek
yöntemlerdir. Açıklanan nedenlerle, 5355 sayılı Yasa'nın 3. maddesinin (b)
bendindeki "bazılarını" sözcüğünün, 4. maddesinin üçüncü fıkrasının
ve 8. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu bölümünün iptali gerekeceği
oyuyla karara karşıyım. Üye Şevket APALAK