ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1995/50 Karar Sayısı : 1996/19 Karar Günü : 12.6.1996 R.G. Tarih-Sayı :21.04.2000-24027 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 28.5.1986 günlü, 3291 sayılı "1211 sayılı
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu, 3182 sayılı Bankalar Kanunu, 2983
sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında
Kanun, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu, 7.11.1985 Tarihli ve 3238 sayılı Kanun,
2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve 1177 sayılı
Tütün Tekeli Kanununun Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılması ve Kamu
İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi Hakkında Kanun"un 17.
maddesinin son fıkrasındaki, "...üretilen tütün mamullerinde
kullanılan tütün cinslerine göre fon alınması... Bakanlar Kurulunca tespit edilir..."
ibaresinin Anayasa'nın 2., 7., 73., 161. ve 167. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali istemidir. I- OLAY 3.5.1991 günlü, 91/1755 sayılı Bakanlar Kurulu kararında,
"Yabancı tütün ile yurt içinde harmanlanmış ve imâl edilmiş (blended)
sigaraların bünyesine giren yabancı tütünün CIF bedeli üzerinden 5000 $/ton
farkı alınır" hükmüne yer verilmiş olmasına karşın, izin ve teşvik belgesi
kapsamında tütün ithâl eden firmanın bu farkı ödememesi üzerine, tütün fonu ve
buna bağlı olarak hesaplanan ithalde alınan Katma Değer Vergisi'nin para cezası
ile birlikte tahsiline ilişkin işlemin iptali için açılan davanın temyizi
aşamasında Danıştay Onuncu Dairesi, 3291 sayılı Yasa'nın 17. maddesinin son
fıkrasındaki ibarenin Anayasa'ya aykırılığı savıyla iptali için başvuruda
bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralı 28.5.1986 günlü, 3291 sayılı Yasa'nın 17. maddesinin iptali
istenilen kuralı da içeren son fıkrası şöyledir: "Tütün ve tütün mamullerinin üretimi, ithalatı ve satışı ile
ekici tütünlerinin borsalarda veya yazılı sözleşme yapılarak satılabilmesine
ilişkin usul ve esaslar ve üretilen tütün mamullerinde kullanılan tütün
cinslerine göre fon alınması ve bu fonun kullanma usul ve esasları Bakanlar
Kurulunca tespit edilir. Bu fonun denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
tarafından yapılır". B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine
bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve
sosyal bir hukuk Devletidir." 2- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 3- "MADDE 73.- Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere,
malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının
sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur,
değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık,
istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği
yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar
Kuruluna verilebilir." 4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." 5- "MADDE 167.- Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet
piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici
tedbirleri alır; piyasalarda fiilî veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve
kartelleşmeyi önler. Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi
amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve
benzeri yükümlülükler dışında ek malî yükümlülükler koymaya ve bunları
kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk T'ÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,
Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılmalarıyla 26.9.1995 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESAS İNCELEME İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptali
istenilen Yasa kuralı, aykırılık savına dayanak yapılan Anayasa maddeleri ile
bunların gerekçeleri ve dosyada bulunan tüm belgeler okunup incelendikten sonra
gereği düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin
bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı yasa kuralları ile sınırlıdır. Uygulanacak yasa kurallarından amaç, dâvanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde veya dâvayı sonuçlandırmada olumlu ya da
olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yâhut tarafların istek ve savunmaları
çerçevesinde bir karar vermek için gözönünde tutulması gereken kurallardır. Bakılmakta olan dâva, Bakanlar Kurulu'nun 3.5.1991 günlü, 91/1755
sayılı kararına karşı, blended sigaraların bünyesine giren yabancı tütünün CIF
bedeli üzerinden tütün fonuna belli bir fark alınmasına ve Katma Değer Vergisi
ile beraber ceza kesilmesine gerek olmadığına dâir Mahkeme kararının temyizen
incelenmesine ilişkindir. Son fıkradaki, fonun kullanma esas ve usullerine
ilişkin bölümü ile denetiminin Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından
yapılacağını öngören ikinci tümcesi dâvada uygulanmayacağından, son fıkraya
yönelik esas incelemenin, "... üretilen tütün mamullerinde kullanılan
tütün cinslerine göre fon alınması ... Bakanlar Kurulunca tespit edilir..."
ibaresiyle sınırlı olarak yapılmasına karar verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Danıştay Onuncu Dairesi, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 7.,
73., 161. ve 167. maddelerine aykırılığını ileri sürmüştür. 1- Anayasa'nın 73. ve 167. Maddeleri Yönünden İnceleme Danıştay Onuncu Dairesi, itiraz konusu kuralda öngörülen ve malî
yükümlülük getiren fonun matrahı, oranı gibi esaslı ögelerinin Yasa'da
belirtilmediğini, bu nedenle kuralın, Anayasa'nın 73. ve 167. maddelerine
aykırılık oluşturduğunu belirtmektedir. Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında,
"Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur,
değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık,
istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği
yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna
verilir"; 167. maddesinin ikinci fıkrasında ise, "Dış ticaretin ülke
ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat
ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri malî yükümlülükler
koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir"
denilmektedir. İtiraz konusu kuralla, "üretilen tütün mamullerinde
kullanılan tütün cinslerine göre fon alınması ... Bakanlar Kurulunca tespit
edilir" hükmü getirilmiştir. Buna göre, Bakanlar Kurulu'na, üretilen tütün
mamullerinde kullanılan ithâl tütünden de fon alınması konusunda yetki
verildiği açıktır. Nitekim, 2.5.1991 günlü, 91/1755 sayılı Bakanlar Kurulu
kararının 4. maddesiyle, yabancı tütün ile yurt içinde harmanlanmış ve imâl
edilmiş (blended) sigaraların bünyesine giren yabancı tütünün ithâli sırasında
fon alınacağı öngörülmüştür. Anayasakoyucu burada "vergi ödevi"nde öngörülenden
tamamen ayrı bir esas benimsemiştir. Anayasa'nın 73. maddesi uyarınca vergi,
resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler ancak kanunla konulur, değiştirilir
veya kaldırılır. Bunlardan muaflık, istisnalar ve indirimler ile oranlarına
ilişkin hükümlerde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde
değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kurulu'na verilebilir. Oysa, Anayasa'nın
167. maddesinin ikinci fıkrası ile sözü edilen "ek malî
yükümlülükler"in konulması ve kaldırılmasında Bakanlar Kurulu'na kanunla
yetki verilmesi söz konusudur. Bir "ek malî yükümlülüğün konulması",
onun nevinin ve miktarının saptanması demektir. Türü ve miktarı belli olmayan
bir yükümlülük konulamaz. Şu halde, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına
düzenlenmesi amacıyla ek malî yükümlülükler koymaya yetkili kılınan Bakanlar
Kurulu, ülke ekonomisi ne gibi ek malî yükümlülükler konulmasını
gerektiriyorsa, bunun nevini ve miktarını saptamada serbest olacaktır. Esasen,
önceden bunların nelerden ibaret olacağını saymaya ve miktarını saptamaya
olanak da yoktur. Başka ülkelerin alacağı önlemlere veya onların ekonomisinin
gidişine ya da memleketimizdeki ekonomik olaylara bakılarak günü gününe
alınacak tedbirlerle dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi
sağlanacaktır. Bu nedenlerle, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 167. maddesine
aykırı olmadığı gibi 73. maddesi ile de bir ilişkisi görülmemiştir. 2- Anayasa'nın 2., 7. ve 161. Maddeleri Yönünden İnceleme Danıştay Onuncu Dairesi, itiraz başvurusunda, "Yasa'nın ek
malî yükümün sadece konusunu belirleyerek, Bakanlar Kuruluna diğer esaslı
unsurlarını belirleme yetkisi vermesi"ni Anayasa'nın 2., 7. ve 161.
maddelerine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmektedir. Anayasa'nın 2. maddesinde, "Türkiye Cumhuriyeti, toplumun
huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı,
Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan
demokratik, laik, sosyal bir hukuk Devletidir"; 7. maddesinde,
"Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki
devredilemez"; 161. maddesinde ise "Devletin ve kamu iktisadî
teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle
yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz" denilmektedir. İtiraz konusu kural, kaynağını Anayasa'nın 167. maddesinin son
fıkrasından almaktadır, bu nedenle, Anayasa'nın "Cumhuriyetin
nitelikleri" başlıklı 2., "Yasama yetkisi" başlıklı 7.
maddelerine aykırı bulunmamıştır, itirazın reddi gerekir; ayrıca,
"Bütçenin hazırlanması ve uygulanması" başlıklı 161. maddesi ile de
ilgisi görülmemiştir. VI- SONUÇ 28.5.1986 günlü, 3291 sayılı "1211 Sayılı Türkiye Cumhuriyet
Merkez Bankası Kanunu, 3182 Sayılı Bankalar Kanunu, 2983 Sayılı Tasarrufların
Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun, 2985 Sayılı
Toplu Konut Kanunu, 7/11/1985 Tarihli ve 3238 Sayılı Kanun, 2499 Sayılı Sermaye
Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve 1177 Sayılı Tütün Tekeli Kanununun
Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılması ve Kamu İktisadî Teşebbüslerinin
Özelleştirilmesi Hakkında Kanun"un 17. maddesinin son fıkrasındaki
sınırlama kararı uyarınca incelenen, "...üretilen tütün mamullerinde
kullanılan tütün cinslerine göre fon alınması... Bakanlar Kurulunca tespit
edilir." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,
Yekta Güngör ÖZDEN ile Fulya KANTARCIOĞLU'nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
12.6.1996 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU KARŞIOY
GEREKÇESİ Esas Sayısı : 1995/50 Karar Sayısı : 1996/19 3291 sayılı Yasa'nın 17. maddesinin son fıkrasında fon alınmasının
Bakanlar Kurulu'nca saptanmasının öngörülmesi, yasayla düzenlenmesi gereken bir
konunun Bakanlar Kurulu'nun yetkisine bırakılmasıdır. Bu sonucun yasa ile
açıklanmış, istenmiş olması, yasa ile düzenleme zorunluluğuna uygun değildir. Anayasa'ya uygunluk denetimi, yasa maddelerinin kendi aralarında
ya da öbür yasa maddeleriyle çelişkisini değil, ilgili Anayasa kurallarına
aykırılık savına yönelik olacağından konunun Anayasa'nın 73. ve 167/2. maddelerine
göre çözümü zorunluluğu açıktır. Uygunluk denetiminde, Anayasa kurallarının birbiriyle
çelişemeyeceği, birbirine üstünlüğü ya da önceliği olamayacağı, Anayasa'da bir
yanlışlık ya da anlatım zayıflığının olanaksızlığı ancak bir varsayım olarak düşünülebilir.
Anayasa kuralları içinde de öz-temel-ilke niteliğinde olanlarla, ayrıntıya
yönelik, konusunda özellik taşıyanların bulunması doğaldır. Yorumda, öz-temel
durumundaki kurala bağlı kalınarak değerlendirme yaparak incelemeyi yürütmek
işlerin amacına daha uygun düşecektir. "Ek malî yükümlülükler"e yer
veren Anayasa'nın 167. maddesinin ikinci fıkrasının Bakanlar Kurulu'na verdiği
yetki, yine yasayla olacaktır. Madde "kanunla" sözcüğünü açık-seçik
vurgulamıştır. Yetki verilirken, yasanın tür, oran-düzey, koşul, sakınma,
alma-toplama, izleme, geri verme, Bütçe'ye gelir yazılması nedenleri, fon
oluşturulması ve özellikle fonun kullanılması konusunda temel kuralları
kapsayacak, bu doğrultuda uygulama yapıp yapmamayı, ek malî yükümlülüğün
konulup konulmaması, kaldırılıp kaldırılmaması gereğini Bakanlar Kurulunun
özgörüsüne (takdirine) bırakacaktır. Yasa, Bakanlar Kurulu'na yasa niteliğinde
kural koyup kaldırma yetkisinin kaynağı olamaz. Anayasa'nın 167. maddesinin
amacı, "... ek malî yükümlülükler" gerekip gerekmediği, gerekiyorsa
yasalarla belli edilecek ilkelere uygun zamanlamaya göre bundan yürürlüğe
koymayı ve kaldırmayı amaçlamıştır. Bir yasama başıboşluğuna Anayasa kuralının
olanak vereceği düşünülemez. 167. maddenin ikinci fıkrası "Vergi Ödevi" başlıklı ve
akçalı konulara ilişkin temel kural olan 73. maddenin ayrığı (istisnası)
sayılsa bile "vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla
konulur, değiştirilir veya kaldırılır" (Anayasa 73/2) ilkesinin dışında ve
buna tümüyle ayrık bir oluşumun amaçlandığı düşünülemez. Bu temele
uygun bir farklılık, belli bir konunun özelliği olarak ayrıklık
oluşturabilir. Yalnızca "Ek..." sözcüğünün bulunmasının, yürütmeyle
görevli Bakanlar Kurulu'na, "koyma ve kaldırma", böylece zamanını,
gereğini belirleme yetkisini verdikten sonra ilkeleri de yasa düzeyinde
saptama yetkisine olanak veremez. Bu yapısı ve görünümüyle incelenen kural,
TBMM.'ne ilişkin yetkileri Bakanlar Kurulu'na sınırsız sayılacak biçimde
vermekle, yasayla yasa niteliğinde düzenleme yapmak kapısını açmakla,
Anayasa'nın 7. maddesine, 73. maddesine, 167/2. maddesine aykırıdır.
Yasayla yetki verilmesi zorunluluğunu sözde bırakacak biçimsel bir düzenleme,
yasada Anayasa kuralını doğru-yanlış yineleme, yasa kurallarıyla Bakanlar
Kurulu'nu TBMM'ne eşdüzey duruma getirme, Anayasa katında asla geçerli
olamaz. Anayasal sınır, yasal geçerlik koşuludur. Yetkinin yasadan gelmiş
olması hukuksallık için yeterli değildir. "Yürütmenin
güçlendirilmesi" tezi, yürütmeyi siyasal ve ekonomik alanda yasamanın ve
yargının denetiminden olabildiğince uzaklaştırmayı, bağımsız başına buyruk
davranmasını, çoğunluk oylarını Anayasa'nın üzerine çıkarmayı amaçlamış olamaz. 167/2. maddenin, iptali istenen yasa kuralına kaynaklık yapmaktan
ötede, çoğunluğun kabul ettiği gibi yasanın öngördüğü yetkilere olanak
sağladığını düşünmek, Anayasa'nın kendi içindeki uyuma, güçler dengesine
verdiği öneme ters bir yorum olur. Ayrıca, Anayasa'nın 7., 73. ve 161.
maddelerine aykırılığı da oluşturur. Anayasa, Devlet yapısındaki düzenlemeyi yine
kendisi bozmak durumuna giremez. Bunu düşünmek olanaksızdır. Yasamanın
yürütmeye egemen olamaması, Anayasa'nın kurduğu düzene aykırıdır. Anayasa
düzeninde, yürütmenin, içinden çıktığı yasamaya bağlı olduğu, onun gözetim ve
denetiminde çalıştığı açıktır. 167/2. maddeye, genel düzenlemeye aykırı biçimde
anlam vermek Devlet yaşamı için tehlikeli bir yürütme yönetim gidişine
"olur" vermekle birdir. Gelir dağılımında adalet, kaynakların uygun
girişimlere ayrılması, dışa bağımlılığın azaltılması, dış ödemeler dengesinin
kurulması, ekonomik düzenlemeler planın en uygun amaç niteliği olmasını zorunlu
kılmıştır. Dış alım ya da dış satım seçeneği siyasaldır ve konumuz dışındadır.
Ancak, sorunların çözümü, hukuksal düzenlemelerin uygunluğuyla kolaylaşır. 2- Kuralın temeldeki bu aykırılığı yanında yetkinin özünü,
Anayasa'nın 73. ve 167/2. maddelerini karşılaştırıp bu yasa konusunda sonuca
varırken, kanımca, yanılgıya düşmüştür. "Orjinal yetki" Anayasa'nın
temel kuralına, ödün verilemez, savsaklanamaz ilkesine aykırı olamaz.
Yükümlülüğün konulup kaldırılması "yürürlük"le ilgilidir. Gerek,
zamanlama özgörüşüdür. Bunu "tür" ve "oran-düzey"le ilgili
sayarak genişletmek, hukuksal değerlendirmelerde tüm yöntemler dışında kalan
bir varsayımdır. 1982 Anayasa'nın (değerlendirilmesi olanaklı) güçlü yürütme
amacını, yetkisi bölünmüş devre elverişli, Bakanlar Kurulu'ndan geride bir
yasama, etkisiz bir yargı olarak düşünmek büyük bir yanılgı ve bedeli çok ağır
bir yanlışlık olur. Bunu savunmak, Anayasa'yı hukuk devletini yadsımak olur.
Yürütmenin "yetki-görev" olması bile, TBMM'nin yetkilerinin Bakanlar
Kurulu'yla paylaşılması değildir. Anayasa buna geçerlik tanıyamaz. Yasayla
verilen yetkiler, görevin yapılmasında yönetimi güçlü kılar. Anayasa Mahkemesi,
nice kararın da, temel ilkeler yasada yer almak koşuluyla, görevlendirilen
yürütme organına kimi yetkilerin tanınmasını, kişisel amaçlı uygulamaları
önleyecek sınırlamaları gerekli bulmuştur. (23/11/1969 günlü, E. 1967/41, K.
1969/51 sayılı karar). Anayasa'nın ancak yasayla düzenleneceğini öngördüğü
alanlarda Bakanlar Kurulu'nu yasa düzeyinde kural koymaya yetkili kılmak
aykırılıktır. Anayasa Mahkemesi'nin 3/2/1977 günlü, E. 1976/54, K. 1977/8
sayılı kararında (Resmî Gazete 8/5/1977 - 15931) "Bir yasanın malî bir
yükünün, yalnızca konusunu belli ederek ilgililere yükletilmesine izin vermesi
o malî yükünün yasa ile konulduğunu kabûl için geçerli bir neden sayılamaz.
Malî yükümlerin matrah ve oranlar, tarh ve tahakkuku, tahsil yöntemleri,
yaptırımları zaman aşımı gibi çeşitli yönleri vardır. Bütün bu yönleri ile bir
malî yükün yasada açık bir biçimde ve yeterince belirlenmemiş ise bu durum,
kişilerin toplumsal ve ekonomik güçlerini ve hatta temel haklarını olumsuz
yönde etkileyecek keyfî uygulamalara yol açabilir. Bu nedenlerledir ki kişilere
yüklenecek yükümlerin belli başlı öğelerinin açık bir biçimde ve kesin
çizgileriyle yasalarda gösterilmiş olması gerekir" diyerek belirttiği
ilkeleri incelenen yasada bulmak güçtür. Anayasa maddelerini yineleyerek -
aktarmak Bakanlar Kurulu'na sürekli ve genel bir düzenleme yetkisini, önceden
ve belirsiz biçimde vermek uygun bir düzenleme karşılanamaz. Fonların kaynaklarını, tür ve alt-üst sınırını yasa belirle dikten
sonra, ilkeleri koyacak, yürütme ancak ve ancak "fon uygulaması"nın
başlayış ve sona erdirilişi saptayacak işleyişi gerçekleştirir. Fonların oluşum
ve yönetimi, özellikle denetim düzeni yasalarla öngörülen biçimde yapılmalıdır.
Anayasa'nın 161. maddesi parasal konuların Bütçe sistemine uygunlukla
düzenleneceğini göstermektedir. Bütçe dışına çıkarak özellikli uygulamalara
gitmek Yasa'nın 3. maddesinde geçen "...bütçeye irat kaydedilmesi..."
belirtmesiyle de çelişkisi güçlenen bir sınırsızlıktır. Bütçe içi görev ve
hizmetlerin bütçe dışı ve yönetimin keyfi uygulamalarına açık biçimde yürütülmesi,
bunların yasa dışında tutulup Bakanlar Kurulu kararına bırakılması Anayasa'nın
161. maddesiyle bağdaşamaz. Güçlü yürütme, yasama organını hiçe sayan, hukuk
dışına kayan, yargı denetimine karşı çıkan yönetim değildir. Eylemi, işlemi ve
kararları hukuka uygunluğu oranında geçerli, sağlıklı, etkili ve güçlü
olan, hukuksallığının tartışılması düşünülemeyecek yönetimdir. Anayasa
koyucunun, önceki olayları değerlendirmesi, tanı (teşhis) uygunluğu, güçlü
hükûmet özlemi, Anayasa kurallarını karşılaştırmada özden uzaklaşma, temel ilke
yanında özel nitelikteki ayrık kurala tümüyle dayanma nedeni olamaz. Bu
görüşüm, Anayasa'nın Bakanlar Kurulu'na harcamasının ve bütçede değişiklik
yapabilme konularında getirdiği yasaklamalarla da doğrulanmaktadır. Bütçenin işlemleri
gözetildiğinde, Bütçe kavramı kapsamındaki uygulamaların Bakanlar Kurulu
kararıyla düzenlenip gerçekleştirilmesi sakıncalıdır. Anayasa'nın 167/2.
maddesi, özellikle "Dış ticaretin ülke ekonomi sinin yararına olmak üzere
düzenlenmesi amacı"yla kurallaşmıştır. Odak, "Dış ticaret"tir.
Ek yükümlüler, bu yöndeki "dışalım-dışsatım" (ithalât-ihracat) ve
diğer dış ticaret işlemleri üzerine" konulup kaldırılacaktır. "Vergi
ve benzeri yükümlülükler dışında" olacaktır. Adı "fon" da olsa,
dışsatımı desteklemek, üre timi artırmak, yatırımları özendirmek amacıyla
da olsa Anayasa'nın temel buyrukları dışına çıkılmamalıdır. Sapmalar
gelenekleştiğinde, sakıncalar giderilmez düzeye gelir. Ekonomik kalkınma
amacının zorunluluğu, ulusal erek durumuna gelmiş bulunması Anayasa'nın göz
ardı edilmesini gerektiremez. Kanunun özü, Anayasa'nın üstünlüğü,
önceliği, egemenliğidir. Devlet yaşamının geçmiş yıllarında yürüt menin
olanaklarını, yetki ve görevlerini ne ölçüde kullandığı yurttaşlarca
bilinmektedir. Hukuk devletinin, demokrasinin gerçekleşip güçlenmesi
yolunda, yargıya, yargı kararlarına saygı, yargı denetimine açık olmak,
yargı kararlarını yerine getirmeye özen gibi çağdaş tutum ve davranışları
benimsemeyi devletin en belirgin karakter durumuna getirmeyi düşünmeyip, yürütmeyi
politik seçişleriyle giderek hukuk dışına götüren gereksiz ve yersiz
hoşgörüler sakıncalar getirir. Yasalarla yapılması zorunlu düzenle melerin
Bakanlar Kurulu kararlarına bırakılması Devletin yapısını giderek olumsuz yönde
etkileyecek gelişmeleri hızlandıracaktır. Anayasa'dan ödün
vermeye kimsenin hakkı yoktur. Anayasa bile kimi konularda yetkili olamaz
(yineler, vurgular, doğrular, benimser, güçlendirir, sayarak kendi niteliğini
belirginleştirir, yapısını açıklar). Anayasa'nın temel kuralı günlük ve siyasal
nedenlerle, kaypak uygulamalara dayanak görülemez. Bu aykırılık açık ve
büyüktür. 3- Anayasa'nın 73. maddesinin dördüncü fıkrasındaki vergi, resim,
harç ve benzeri malî yükümlülüklerin bağışıklık, ayrıklık ve indirim
oranlarında alt ve üst sınır gözetilerek değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar
Kurulu'na verilmiştir. Bu madde ve fıkra elbet Bütçelerle ilgilidir. Şimdiki
inceleme konusu Bütçe'yle ilgili değildir. Ama anayasal amacı saptama yönünden
örnek alındığından sözedilmiştir. 167. maddedeki "ek malî yükümlülük,
değil biçimde 73. maddede sayılanlardan ayrıdır. "Dışında..."
sözcüğü de bunun kanıtıdır. Bakanlar Kurulu'nu, olmayan şeyi koymaya, olanı
kaldır maya yetkili saymak, bunların yasayla yapılması zorunluluğu karşısında
bir çelişki olmaktadır. Yaşama geçirmekten son vermeye değin sınırsız bir yetkilendirme,
yasayı da geçersiz kılar bir yetkinin yasayla verilmesi, istendiği gibi
kullanma anlamına gelemez. Sözcük anlamı böyle algı lansa bile Anayasa
Mahkemesi, güncel durumlar karşısında böyle yorumlanmamalıdır. Yasa'yı
"basit" bir araç, biçimsel bir koşul sayıp yasama organının istencini
gözardı etmek, amaca uygun düşmemektedir. Yasayla yapılması gerekenler, yasama
organının belirleyecekleridir. Belirlemesi, saptaması gerekenlerdir. Yasayı söz
olarak geçirmek, ad olarak anmak biçimsel bir yapıya indirgemek olur.
Bağsız-koşulsuz, sınırsız bir yetkilendirme, yürütmeyi yasa maya koşut duruma
getirir. Bu ölçü ve kapsamda bir yetkiyi Anayasa'yla bağdaştırmak güçtür,
Yasa'nın gerekli görüldüğü yerde, belirleme o yasayla yapılmalıdır. Bu nedenlerle, iptal kararı verilmesi kanısıyla, çoğunluk görüşünü
paylaşmıyorum. 12.6.1996 Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN