ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1977/80 Karar Sayısı : 1977/123 Karar Günü : 13/101977 Resmi Gazete tarih/sayı : 21.12.1977/16146 İptal
isteminde bulunan : Ankara Üniversitesi Davanın
konusu: 27/2/1977 günlü, 2067 sayılı 1977 yılı Bütçe Kanununun 31.
maddesinin Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülerek iptali istenmiştir. II-
METİNLER : 1-
27/2/1977 günlü, 2067 sayılı 1977 Yılı Bütçe Kanununun iptali istenen 31.
maddesi şöyledir: "MADDE
31- Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere bağlı döner
sermayeli işletmelerin (Vakıflar Genel Müdürlüğüne bağlı işletmeler hariç) bir
ay içindeki gayri safi gelirlerinden % 15 e kadar olan kısmını genel bütçeye
peşin gelir kaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Bu
oran, döner sermayeli işletmelerin nitelikleri gözönünde bulundurulmak
suretiyle malî yılın ilk ayında Maliye Bakanlığınca tesbit edilir. Sermayeleri
tesbit edilen limite ulaşmış olan döner sermayeli işletmelerin hesap dönemi sonundaki
bilânçolarına göre tesbit edilen safi gelirlerlerinden yılı içinde peşin olarak
ödenmiş olan miktar mahsup edilir ve artanı özel kanun ve yönetmeliklerindeki
hükümler mahfuz kalmak kaydıyla ayrıca genel bütçeye gelir kaydedilir. Peşin
olarak ödenen miktar, bilanço kârından fazla ise bir iade yapılmaz. Ancak,
sermayeleri tesbit edilen limite ulaşmamış olan ve kârları hakkında da özel
kanun ve yönetmeliklerinde bir hüküm bulunmayan döner sermayeli işletmelerin
hesap dönemi sonundaki bilânçolarına göre tesbit edilen safi gelirlerinden,
yılı içinde peşin olarak ödenmiş miktarın mahsubundan sonra artan kâr
sermayeleri tesbit edilen limite ulaşıncaya kadar ödenmiş sermayelerine
eklenir. Fazlası genel bütçeye gelir kaydedilir. Döner
sermaye işletmeleri bir ay içindeki döner sermaye gayri safi gelirinden Maliye
Bakanlığınca belli edilen orana göre hesaplanacak miktarı, ertesi ayın 20 nci
gününe; hesap dönemi sonundaki bilânçolarına göre tesbit edilen safi
gelirlerinden peşin olarak ödenmiş miktar mahsup edildikten sonra artan ve
yakardaki hükümler gereğince genel bütçeye gelir kaydı icabeden miktarı da
Kanunlarına göre bilanço ve eklerinin Sayıştay'a ve Maliye Bakanlığına
gönderilme süresi sonunda; Kanunlarında bilanço ve eklerinin gönderilme süresi
belirtilmemiş ise, hesap dönemini takibeden 4 üncü ayın sonuna kadar beyan
etmek ve Hazineye yatırmakla yükümlüdürler. Bu görevin yerine getirilmemesi
halinde, Hazineye yatırılması gereken miktar, döner sermaye işletmelerinin
âmiri ita ve saymanlarından 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre yan yarıya
tahsil edilir. Aylık
gayri safi gelirlerin beyan ve ödenmesi süresini uzatmaya Maliye Bakanı
yetkilidir. Bu
madde gereğince yapılacak tahsilat, gelir bütçesinde açılacak (Döner sermaye
gelirleri) tertibine gelir kaydedilir. 1975
ve 1976 Malî Yılı Bütçe Kanunlarının 40 ve 32 nci maddelerine göre süresinde
ödenmemiş aylık gayri safi gelirin peşin gelir kaydı gereken miktarı için
saymanlardan gecikme zammı aranılmaz. 2-
Dayanılan Anayasa Hükümleri: Madde
112- İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim
esaslarına dayanır. İdare,
kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve Kanunla düzenlenir. Kamu
tüzel kişiliği, ancak Kanunla veya Kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak
kurulur. Madde
120- Üniversiteler, ancak Devlet eliyle ve Kanunla kurulur. Üniversiteler,
özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Üniversite
özerkliği, bu maddede belirtilen hükümler içinde uygulanır ve bu Özerklik,
üniversite binalarında ve eklerinde suçların ve suçluların kovuşturulmasına
engel olmaz. Üniversiteler,
Devletin gözetimi ve denetimi altında, kendileri tarafından seçilen organları
eliyle yönetilir. Özel Kanuna göre kurulan Devlet Üniversiteleri hakkındaki
hükümler saklıdır. Üniversite
organları, öğretim üyeleri ve yardımcıları, üniversite dışındaki makamlarca,
her ne suretle olursa olsun, görevlerinden uzaklaştırılamazlar. Son fıkra
hükümleri saklıdır. Üniversite
öğretim üyeleri ve yardımcıları serbestçe araştırma ve yayında bulunabilirler. Üniversitelerin
kuruluş ve işleyişleri, organları ve bunların seçimleri, görev ve yetkileri,
üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkım kullanma usulleri ve
üniversite organlarının sorumluluğu, öğrenim ve öğretim hürriyetlerini
engelleyici eylemleri önleme tedbirleri, üniversiteler arasında ihtiyaca göre
öğretim üyeleri ve yardımcılarının görevlendirilmesini sağlanması, öğrenim ve
öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş bilim ve teknoloji gereklerine
ve kalkınma plânı ilkelerine göre yürütülmesi esasları kanunla düzenlenir. Üniversitelerin
bütçeleri, genel ve katma bütçelerin bağlı olduğu esaslara uygun olarak
yürürlüğe konulur ve denetlenir, Üniversitelerle
onlara bağlı fakülte, kurum ve kuruluşlarda Öğrenim ve öğretim hürriyetlerinin
tehlikeye düşmesi ve bu tehlikenin üniversite organlarınca giderilmemesi
halinde Bakanlar Kurulu .ilgili üniversitelerin veya bu üniversiteye bağlı
fakülte, kurum ve kuruluşların idaresine el koyar ve bu kararını hemen Türkiye
Büyük Millet Meclisi Birleşik Toplantısının onamasına sunar. Hangi hallerin el
koymayı gerektireceği, el koyma kararının ilân ye uygulanma usulleri ile süresi
ve devamınca Bakanlar Kurulunun yetkilerinin nitelik ve kapsamı kanunla
düzenlenir. Madde
126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Kanun,
kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Genel
ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. 3-
İlgili yasa hükümleri: a)
20/6/1973 günlü 1750 sayılı Üniversiteler Kanununun 39. ve 74. maddeleri
şöyledir : "Madde
39- Üniversite dışındaki kuruluş veya kişilerce üniversitelerden veya
fakültelerden talep edilecek ilmî mütalâa, proje, araştırma, tahlil, muayene,
tedavi ve benzeri hizmetler, bu konuda senatolarca yapılacak yönetmelik
esaslarına bağlı olmak üzere, üniversite içinde veya hizmetin gerektirdiği
yerde görülebilir. Bu hususta alınacak ücretler üniversiteler veya fakülteler
"döner sermayesine gelir kaydedilir. Hizmeti yapan Öğretim üyelerine ve yardımcı
asistanlarına verilecek ücretin tabi olacağı esaslar döner sermaye
yönetmeliğinde belirtilir. Bu suretle tam gün çalışanlar Üniversite Personel
Kanununa göre verilecek tazminat ve yan ödemelerden faydalanırlar. Geliri döner
sermayeye yatırılmak üzere tam gün çalışanlar, ilgili fakültelerin görüşü
alınarak Senatolarca hazırlanan yönetmelikte tesbit edilen esaslara ve saatlere
göre çalışabilirler. Döner
Sermayesi bulunan Üniversite kurumlarında bu kanun hükümleri dairesinde tam gün
çalışan öğretim üyelerine ve yardımcılarına her ay, döner sermaye gelirinden,
en çok bir aylık ve yan ödemeleri tutarınca ücret ödenebilir. Döner
sermayeli üniversite kurumlarına büyük katkıda bulunan öğretim üyelerine ve
yardımcılarına her ay ayrıca bir prim verilebilir. Bu primin kademelerini
fakültelerde fakülte kurulu, doğrudan doğruya üniversiteye bağlı kurumlarda
üniversite senatosu tesbit eder. Bu primin en yüksek kademesinin tutan, bir
maaşın ve yan ödemenin tutarını geçemez." "Madde
74- Üniversitelerde ve bunlara bağlı kuruluş ve birimlerde; yetkili organın
teklifi (.........) ile döner sermaye işletmeleri kurulabilir. Verilecek
sermayenin miktarı kendi kanunlarında veya bütçe kanunlarında gösterilir. Döner
sermaye işletmelerinin faaliyet alanları, sermaye limitleri, işletme ile ilgili
idari işlemlerin yürütülmesi esasları ve muhasebe usulleri, Maliye Bakanlığının
olumlu mütalâası alınmak suretiyle hazırlanacak yönetmelikte belirtilir. Kurulacak
döner sermaye işletmeleri, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye ve 2490 sayılı
Arttırma, Eksiltme ve İhale Kanunlarına tabi değildir. Ancak malî yılın
bitiminden itibaren dört ay içinde hazırlanacak bilanço ve ekleri ile, bütün
gelir ve gider belgeleri denetim için Sayıştay'a ve birer örneği de aynı süre
içinde Maliye Bakanlığına verilir." b)
25/6/1973 günlü 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 11/5/1976 günlü 1991
sayılı Yasa ile değişik 16. maddesinin altıncı ve yedinci fıkraları şöyledir: "Üniversitelerin,
fakültelerin veya üniversitelere bağlı diğer kuruluşların döner sermayelerinden
faydalanan kurum ve sağlık müessesesinde çalışacak tabib, diş tabibi ve yüksek
öğrenim görmüş yardımcı personel ile meslek okullarından veya kurslardan mezun
yardımcı personele, teknik ve genel idare görevlerinde çalıştırılan bütün
hizmetli personele, her ay aylıklarına ek olarak 2500 lirayı geçmemek üzere
döner sermaye gelirlerinden karşılanan bir tazminat, verilir. Döner
sermayesi olan kuruluşlarda döner sermayeden ücret tazminat ve prim alacak
personelin girecekleri kademeler, yukarıdaki miktarı aşmayacak şekilde ve
Maliye Bakanlığının görüşü alınmak sureti ile üniversitelere bağlı döner
sermaye kuruluşlarında Üniversite Yönetim Kurulunca, fakültelerde ise Fakülte
Yönetim Kurulunca, tesbit edilir." III-
İLK İNCELEME: Anayasa
Mahkemesinin 9/6/1977 gününde Kani Vrana, Şevket Müftügil, Halit Zarbun,
Abdullar Üner, Ahmet Koçak, Sekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç, Muhittin Gürün,
Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Ahmet Salih Cebi, Adil Esmer, Nihat
O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalariyle İçtüzüğün 15.
maddesi uyarınca yaptığı ilk inceleme toplantısında; dosyada bir eksiklik
görülmemiştir. Ancak iptali istenen madde, bütün döner sermayeyi işletmeleri
kapsamına almaktadır. Oysa davacı Üniversitedir ve Anayasa'nın 149. maddesi
uyarınca kendi varlık ve görevlerini ilgilendiren alanlarda dava açabilirler.
Böyle olunca esasa ilişkin incelemenin de üniversitelere bağlı döner sermayeli
işletmeler açısından yapılması gerekmektedir. İlk
inceleme sonunda verilen karar şöyledir: "Dosyanın
bir eksiği bulunmadığından işin esasının, Üniversitelere bağlı döner sermayeli
işletmeler açısından incelenmesine, 9/6/1977
gününde oybirliğiyle karar verildi." IV.
ESASIN İNCELENMESİ : İşin
esasına ilişkin rapor, Ankara Üniversitesinin Anayasa'ya aykırılık gerekçesi,
iptali istenen yasa hükmü ile dayanılan Anayasa ve yasa kuralları, bunlarla
ilgili gerekçeler ye öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü
: 27/2/1977
günlü, 2067 sayılı 1977 Yılı Bütçe Kanununun 31. maddesi; Genel bütçeye dahil
dairelerle katma bütçeli idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin bir ay
içindeki gayri safi gelirlerinden % 15'e kadar olan bölümünü genel bütçeye
peşin gelir kaydetmeye Maliye Bakanını yetkili kılmaktadır. Bu oran nasıl ve ne
zaman saptanacağı hakkında maddenin ikinci fıkrasında açıklamalar yapılmış,
üçüncü fıkrasında ise yıl sonu safi gelirin peşin ödenen miktarı çıkarıldıktan
sonra, kalanın genel bütçeye gelir kaydedileceği hükme bağlanmış, sermayeleri
belli sınıra ulaşmamış ve kârları hakkında kanun ve yönetmelik hükümleri
bulunmayan işletmelerde bu işin nasıl yapılacağı dördüncü fıkrasında
açıklanmıştır. Hesaplanacak tutarların Hazineye yatırılmasına ilişkin dönemler,
bu konudaki önlemler ve sorumluluk halleri maddenin beşinci fıkrasında, ödeme
süresinin uzatılması yöntemi altıncı fıkrasında, tahsilatın hangi tertibe gelir
kaydedileceği yedinci fıkrasında, geç ödeme halinde gecikme zammı alınıp
alınamayacağı sekizinci fıkrasında düzenlenmiştir. 20/6/1973
günlü 1750 sayılı Üniversiteler Kanununun 39. ve 74. maddelerinde ise,
Üniversitelere bağlı döner sermayeli işletmelerin nasıl kurulacağı, işletme
usulü, sermayenin kaynağı, gelirlerden kimlere ve hangi hizmetler karşılığında
ödeme yapılabileceği, bunun yöntemi hakkında açık kurallar vardır. Öte
yandan .25/6/1973 günlü 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 11/5/1976
günlü 1991 sayılı Yasa ile değişik 16. maddesinde de, Üniversitelere bağlı
döner sermaye gelirlerinden kimlere ne oranda tazminat ve prim verileceği ve
bunun yöntemi düzenlenmiştir. Görülüyor
ki 1977 yılı Bütçe Kanununun 31. maddesinde yeralan hükümler, Üniversiteler
Kanunu ile Üniversite Personel Kanunu hükümlerini değiştirmekte ve
Üniversitelere bağlı döner sermaye işletmeleri gelirlerinin sözü geçen
kanunlarda belirtilen amaçlar dışına kaydırılmasına olanak sağlamaktadır. Bu
tür düzenlemelerin, kanunların ve bütçelerin nasıl yapılacağı ve içeriklerinin
nasıl saptanacağı konusundaki Anayasal ilkelere aykırı olduğu açıktır.
Kanunların ve Bütçe Kanunlarının nasıl yapılacağı Anayasa'nın 64., 92;, 93. ve
94, maddelerinde gösterilmiştir. Kanun konusu olan bir işin Bütçe Kanunu ile
düzenlenmesine, ya da bir kanun hükmünün Bütçe Yasası ile değiştirilmesine veya
kaldırılmasına Anayasanın sözü geçen kuralları elvermez. Ayrıca Anayasa'nın
126. maddesiyle öngörülen ve Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında
hiçbir hüküm konulamayacağına ilişkin yasaklayıcı hüküm de, bu konuda başka bir
iptal nedenini oluşturmaktadır. Açıklanan bu Anayasal ilkelere ters düşen bütçe
düzenlemelerinin iptaline karar verilmesi gerekeceği kuşkusuzdur. Anayasa
Mahkemesinin bir çok kararlarında (örneğin S/3/1917 günlü, E: 1976/53, K:
1977/15, Resmî Gazete 17 Mayıs 1977 sayı : 15940, sayfa: 41, özellikle
9/12/1976 günlü, E : 1976/34 K: 1976/52 sayılı karar, Resmî Gazete 15/3/1977
sayı 15879, sayfa : 27) bu yönler yeterince açıklanmış bulunduğundan ayrıntılı
gerekçelerin burada yenilenmesine gerek görülmemiştir. Aynı gerekçelerle
27/2/1977 günlü, 2067 sayılı 1977 Yılı Bütçe Kanununun 31. maddesi hükmü,
Üniversitelere bağlı döner sermaye işletmeleri yönünden iptal edilmelidir. SONUÇ
: 27/2/1977
günlü, 2067 sayılı 1977 yılı Bütçe Kanununun 31. maddesinin, Üniversiteler
döner sermayeleri açısından, Anayasa'nın 64., 92., 93., 94. ve 126. maddelerine
aykırı olduğuna ve iptaline, 13/10/1977
gününde oybirliğiyle karar verildi. Başkan Kâni Vrana Başkanvekili Şevket Müftügil Üye Halit Zarbun Üye Ziya Önel Üye Abdullah Üner Üye Ahmet Koçak Üye Şekip Çopuroğlu Üye Fahrettin Uluç Üye Muhittin Gürün Üye Lütfi Ömerbaş Üye Ahmet Erdoğdu Üye Hasan Gürsel Üye Adil Esmer Üye Nihat O. Akçakayalıoğlu Üye Ahmet H. Boyacıoğlu