ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2008/88 Karar Sayısı : 2011/85 Karar Günü : 2.6.2011 R.G. Tarih-Sayı :
21.10.2011-28091 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Cumhuriyet
Halk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekili Hakkı Suha OKAY İPTAL DAVASININ KONUSU : 17.7.1963 günlü, 278
sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında
Kanun'un; 1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik
Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)
bendinin; a- (1) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresinin, b- (2) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresinin, c- (3) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresinin, 2- 5798 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 5.
maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin, Anayasanın 2., 11. ve 123. maddelerine aykırılığı savıyla iptali
ve yürürlüğünün durdurulması istemidir. II- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralları 1- 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Kanun'un 31.7.2008 günlü, 5798
sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında
Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 4.
maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilen ibareleri de içeren (a) bendi
şöyledir: 'a) Bilim Kurulu üyelerinin seçilmesi: 1) Bilim Kurulunun altı üyesinin, bilimsel ve teknolojik alanlarda
eser, araştırma ve buluşlarıyla temayüz etmiş ve/veya araştırma ve teknoloji
yönetimi konusunda yetkinliği olan, bilimsel ve teknolojik sistem, kurum ve
birimleri başarı ile kurmuş ve/veya yönetmiş olması gerekir. Bu üyelerden beşi
Bilim Kurulu tarafından belirlenen on, biri Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulu
tarafından belirlenen iki aday arasından Başbakan tarafından seçilir . 2) Bilim Kurulunun üç üyesi, Türkiye Bilimler Akademisinin asli
üyeleri arasından, biri fen ve teknik bilimler alanından, biri sosyal ve beşeri
bilimler alanından ve biri de sağlık bilimleri alanından olmak üzere, Bilim Kurulu
tarafından belirlenen altı aday arasından Başbakan tarafından seçilir . 3) Bilim Kurulunun üç üyesinin, lisans öğreniminden sonra kamu
kurum ve kuruluşlarında ve/veya özel sektörde en az on yıl deneyim sahibi
olmuş, mesleğinde temayüz etmiş ve üstün nitelikli hizmetleriyle tanınmış
olması gerekir. Bu üyelerden biri Bilim Kurulu tarafından belirlenen iki ve
ikisi Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği tarafından belirlenen dört aday
arasından Başbakan tarafından seçilir . 4) Başkanın Bilim Kurulu üyeleri arasından atanması halinde,
boşalan Bilim Kurulu üyeliği için aynı kontenjandan yukarıda belirlenen usul ve
esaslara göre yeni üye seçilir. İstifa, ölüm veya devamsızlık gibi sebeplerle
boşalan üyelikler için yukarıdaki esaslara göre yeni üye seçilir.' 2- 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Kanun'un 31.7.2008 günlü, 5798
sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında
Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 5.
maddesinin iptali istenilen ilk cümleyi de içeren ikinci fıkrası şöyledir: ' Bilim Kurulu, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin
(1) numaralı alt bendinde belirtilen nitelikleri taşıyan kişiler arasından biri
Bilim Kurulu dışından olmak üzere iki başkan adayı belirleyerek Başbakana
sunar. Başbakan bu adaylardan birini seçerek Başkan olarak atanmak
üzere Cumhurbaşkanına teklif eder ve bu aday Cumhurbaşkanı tarafından Başkan
olarak atanır. Görev süresi dolacak olan Başkanın ikinci bir dönem için daha
Bilim Kurulu tarafından aday gösterilmesi durumunda, diğer adayın Bilim Kurulu
üyelerinin dışından gösterilmesi gerekir.' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 11. ve 123. maddelerine
dayanılmıştır. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Cafer ŞAT, A. Necmi
ÖZLER, Ali GÜZEL, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla
PERKTAŞ'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas
inceleme aşamasında karara bağlanmasına, 18.9.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri
ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: Dava dilekçesinde, özetle, dava konusu yasa kurallarının kamu
yararı amacı gözetilmeden çıkarılmış olduğu; bu kurallarla TÜBİTAK'ın
özerkliğinin zedelendiği, Kurumun bilimsel tarafsızlığının yok edildiği ve
taraf haline getirildiği, siyasallaştırıldığı, merkezi idareye (Başbakana)
bağımlı kılındığı, siyasal karışmalara ve siyasallaşmaya açık bir hale
getirildiği ve bu durumun TÜBİTAK'ın idarî ve bilimsel özerkliğiyle
bağdaşmadığı vurgulanarak dava konusu kuralların Anayasa'nın 2., 11. ve 123.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
Kurulması Hakkında Kanun'un 5798 sayılı Yasayla değişik 4. maddesinin birinci
fıkrasının iptali istenilen ibareleri de içeren (a) bendinde özetle, Tübitak
Bilim Kurulu üyelerinin, bu maddede öngörülen koşul ve oranlar çerçevesinde,
maddede sayılan ilgili kurum ya da kurullar tarafından her boş üyelik için iki
kat tutarında gösterilecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçileceğine
ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. 278 sayılı Yasanın 5798 sayılı Yasayla değişik 5. maddesinin
iptali istenilen ilk cümleyi de içeren ikinci fıkrasında ise Tübitak Başkanının
seçiminde Başbakana, Bilim Kurulu tarafından gösterilen iki adaydan birini
seçerek atanması için Cumhurbaşkanına teklif etme yetkisi tanınmıştır. İptali istenilen kurallarda, Tübitak Bilim Kurulu üyeleri ile
Tübitak Başkanının seçimi ve atanması usulü düzenlenmiştir. Dava dilekçesinde
birden fazla ibare ya da cümlenin iptali istenilmiş olmakla birlikte iptali
istenilen bu kurallar, tek ve ortak bir konuyu ele almaktadırlar. Bu nedenle
dava konusu kurallar bir bütün halinde incelenmiştir. 1- Anayasa'nın 123. Maddesi Yönünden Dava konusu yasa kurallarıyla TÜBİTAK'ın bilimsel ve idari
özerkliğinin zedelenmiş olduğu ve bu durumun Anayasa'nın 123. maddesine aykırı
olduğu yönündeki iddia, iptal isteminin başlıca gerekçelerinden birini
oluşturmaktadır. Bu nedenle, öncelikle, Tübitak Bilim Kurulu üyelerinin
seçiminde ve Tübitak Başkanının atanması sürecinde Başbakana tanınan yetkilerin
TÜBİTAK'ın özerk bir bilimsel araştırma kurumu olması ile bağdaşmadığı
iddiasının incelenmesi gerekmektedir. Anayasa'nın 123. maddesinde 'İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına
dayanır. Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulur.' hükümleri yer almaktadır. Anayasa'nın 123. maddesinin ikinci fıkrasında 'İdarenin
kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına
dayanır.' denilmektedir. Anayasada ' yerinden yönetim esasları' nın
neler olduğu gösterilmemiştir. Buna karşılık, öğretide 'özerklik' ve 'vesayet
ilişkisi' kavramlarının yerinden yönetim esasları arasında merkezi bir rol
oynadığı kabul edilmektedir. Bununla birlikte, özerkliğin sınırları ve vesayet
yetkisinin kapsamı yasalarda farklı şekillerde düzenlenebilmektedir. Bu
bağlamda özerkliğin derecelerinden söz edilmekte ve kimi kurumların göreceli
olarak daha özerk, kimi kurumların ise oldukça sınırlı bir alanda özerk
olduklarına vurgu yapılmaktadır. TÜBİTAK, özel yasayla kurulmuş, tüzel kişiliğe, idari ve mali
özerkliğe sahip, Başbakanlığın ilgili kuruluşu durumunda bulunan, hem pozitif
bilimler hem de sosyal bilimler alanlarında araştırma ve geliştirme yapmak, bu
faaliyetleri desteklemek, özendirmek ve koordine etmek şeklinde görevler
verilmiş olan bir ' hizmet yerinden yönetim kuruluşu' dur. TÜBİTAK'ın
statüsü Anayasa'da değil, 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Yasa'da düzenlenmiştir.
278 sayılı Yasada TÜBİTAK, Hükümetin ve Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulunun
strateji, plan ve hedefleri doğrultusunda görev yapan, hükümete yardımcı bir
kurum olarak tanımlanmıştır. Kurumların özerkliğinin hangi unsurları içermesi gerektiği, hangi
hallerde bir kurumun özerk sayılabileceği gibi soruların Anayasa'da herhangi
bir cevabı olmadığı gibi, ilgili yasalarda da her duruma uyan genel ve tek bir
özerklik tanımlamasının bulunmadığı görülmektedir. Gerçekten de, anılan
metinlerde, özerk bir kurumun organlarının nasıl oluşturulması gerektiği ve bu
kurumun hangi yetkilere sahip olabileceği sorusuna cevap teşkil edecek şekilde
genel, her kurum için uygulanabilecek nitelikte bir özerklik tanımlaması
bulunmamaktadır. Dava dilekçesinde 'yerinden yönetim ilkesi' , 'idari
vesayet' ve 'özerklik' kavramlarının açıklanmasında
Anayasanın 127. maddesine ilişkin Anayasa Mahkemesi içtihadına atıflar
yapılmıştır. Oysa, Anayasa'nın 127. maddesi münhasıran ' mahalli idareler 'le
ilgilidir. TÜBİTAK ise bir mahalli idare birimi değil, bir hizmet yerinden
yönetim kuruluşudur. Bu itibarla, organlarının göreve geliş biçimi, görev
süreleri, görevlerinin niteliği, özerklik dereceleri vs. bakımından birbirinden
farklı iki kategoriyi oluşturan mahalli idareler ile hizmet
yerinden yönetim kuruluşları nın aynı kapsamda değerlendirilmesi isabetli
değildir. Dava dilekçesinde, TÜBİTAK gibi kurumların, özerk yapıda olmaları
nedeniyle kendi yöneticilerini bizzat kendilerinin seçme/belirleme yetkisine
sahip olmaları gerektiği iddia edilmiştir. Ancak, Anayasada aksine bir hüküm
bulunmadıkça özerk kurumların karar ya da yönetim organlarının kendileri
tarafından seçilmesi zorunlu değildir. Bu itibarla, özerk bir kurumun karar
organını oluşturan üyelerin tamamının veya bir bölümünün siyasal organlar
tarafından seçilmesine bakılarak bunun özerklikle bağdaşmayacağı ileri
sürülemez. Aksi halde, bağımsız idari otoriteler dahil hiçbir kamu kurumunun
özerk olmadığının kabul edilmesi gerekir. Oysa, bağımsız idari otoritelerin ' kamu
tüzel kişiliğine' , ' idari ve mali özerkliğe' sahip oldukları
kuruluş yasalarında açıkça belirtilmekte ve bunların ayırıcı vasfının
özerklikleri olduğu öğretide yaygın bir şekilde kabul edilmektedir. Dava dilekçesinde yapılan açıklamalarda özetle, 2003 yılından
önceki dönemde yürürlükte olan kurallar çerçevesinde TÜBİTAK'ın özerk bir
statüye sahip olduğu halde, sonradan çıkarılan 5376 ve 5798 sayılı Yasaların
TÜBİTAK'ın özerkliğini ortadan kaldırdığı ileri sürülmekte ve TÜBİTAK'ın
özerkliğinin yeniden tesis edilebilmesi için 2003 öncesi yasal durumun ihya
edilmesi gerektiği anlamına gelen ifadelere yer verilmektedir. Özerk kamu kurumlarının statüsü yasalarda gösterilmektedir. Kamu
kurumlarının kuruluş ve işleyişlerinin düzenlenmesi ve gerektiğinde bu
kurumların varlığına son verilmesi hususunda da yasa koyucunun yetki sahibi
olduğu gerçeği yadsınamaz. Bu nedenle TÜBİTAK'ın organlarının nasıl
oluşturulacağı, bu kurumun özerkliğinin hangi unsurları içereceği ve vesayet
makamına hangi yetkilerin tanınacağı hususları da bu çerçevede ele alınmak
durumundadır. TÜBİTAK, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşudur. Statüsü
Anayasa'da değil, 278 sayılı Kanunda düzenlenmiştir. Kuruluş Kanunu'nda,
TÜBİTAK'ın idari ve mali özerkliğe sahip olduğu belirtilmekte, bunun yanı
sıra Başbakanlığın ilgili kuruluşu olduğu da ifade
edilmektedir. 278 sayılı Yasanın
TÜBİTAK'ın görevlerine ilişkin 2. maddesinde bu kurumun, Hükümetin ve Bilim ve
Teknoloji Yüksek Kurulunun strateji, plan ve hedefleri doğrultusunda görev
yapacağı; bilimsel ve teknik konularda Hükümete yardımcı olmakla
görevlendirilmiş olduğu belirtilmiştir. TÜBİTAK'ın statüsünün düzenlenmesi bağlamında ne 123. maddede ne
de diğer bir maddede yasa koyucuyu sınırlandıran Anayasal bir kural
bulunmamaktadır. Bu itibarla, TÜBİTAK'ın özerkliğinin hangi unsurları
içereceği, Tübitak Bilim Kurulu üyelerinin ve Başkanının hangi yöntemle göreve
getirileceği ve bu süreçlerde vesayet makamına hangi yetkilerin tanınacağı
hususlarında yasa koyucunun takdir yetkisinin bulunduğunun kabulü gerekir. Açıklanan nedenlerle, dava konusu yasa kuralları Anayasa'nın 123.
maddesine aykırı değildir; iptal isteminin reddi gerekir. 2- Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden Dava dilekçesinde iptali istenilen kuralları da içeren 5798 sayılı
Yasanın kamu yararı amacıyla çıkarılmadığı, bu nedenle Anayasa'nın 2. maddesine
aykırı olduğu ileri sürülmüş ve bu iddia şu gerekçelere dayandırılmıştır: Anayasa Mahkemesi'nin 28.07.2005 tarih ve E.2005/81, K.2005/12
(Yürürlüğü Durdurma) kararı ile Bilim Kurulu üyelerinin Başbakan tarafından
belirlenmesini öngören 278 sayılı Kanunun 29.06.2005 tarih ve 5376 sayılı
Yasayla değiştirilen 4 üncü maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemelerin yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verildiği; Anayasa Mahkemesi'nin bu kararı ile
yürürlükleri durdurulan kuralların Başbakan'a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan
belirleme yetkisi verdiği; Anayasa Mahkemesi'nin bu kararından sonra bu defa
Bilim Kurulunun yedi üyesini Başbakan'ın doğrudan belirlemesi yerine Bilim
Kurulu'nun oniki üyesinin de dolaylı olarak Başbakan tarafından seçilmesini
öngören bir düzenlemenin getirilmiş olduğu; Anayasa Mahkemesi'nin söz konusu
yürürlüğü durdurma kararı karşısında, kanun koyucunun bu defa yetki saptırması
yoluna başvurduğu, Başbakan'a Bilim Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi
yerine, Bilim Kurulu tarafından belirlenen adaylar arasından seçme yani dolaylı
olarak belirleme yetkisinin verilmiş olduğu; Anayasa Mahkemesi'nin değinilen
kararı ile yürürlükleri durdurulan kurallar her ne kadar Başbakan'a Bilim
Kurulu üyelerini doğrudan belirleme yetkisi veren kurallar idiyse de, iptali
istenen kuralların da Başbakan'ın siyasi tercihleri doğrultusunda oluşacak
Bilim Kurulu'nca belirlenecek adaylar arasından Başbakan tarafından seçim
yapılmasını öngördüğünden sonuçta Bilim Kurulu'nun tümüyle Başbakan'ın
tercihleri doğrultusunda teşekkül edeceği; Bu nedenlerle, iptali istenen
kuralların kamu yararı amacına yönelik olmadığı, hukuk devleti ilkesiyle
bağdaşmadığı ve Anayasanın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk
devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun
olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her
alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya
aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı
sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devleti ilkesinin bir
başka gereği ise, yasaların kamu yararı amacını gerçekleştirmek üzere
çıkarılmasıdır. Anayasa Mahkemesi'nin kimi kararlarında kamu yararı kavramından ne
anlaşılması gerektiği ortaya konulmuştur. Buna göre, kamu yararı kavramı, genel
bir ifadeyle, bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal
yararı ifade etmektedir. Bütün kamusal işlemler, nihai olarak kamu yararını gerçekleştirmek
hedefine yönelmek durumundadır. Kanunun amaç öğesi bakımından anayasaya uygun sayılabilmesi
için kanunun çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması
gerekir. İlgili yasama belgelerinin incelenmesinden kanunun kamu yararı dışında
bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa kanunun amaç unsuru
bakımından anayasaya aykırı olduğu söylenebilir. Kanun koyucunun kamu yararı amacıyla hareket
edip etmediği ancak ilgili yasama belgeleri incelenerek ve kuralın objektif
anlamına bakılarak tespit edilebilir. Sonuç olarak, dava konusu
kuralların kamu yararı amacı gözetilmeden çıkarılmış olduğu iddiasını
ispatlamaya elverişli nitelikteki kanıtların varlığından söz edilemez. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı
değildir; iptal isteminin reddi gerekir. Konunun Anayasa'nın 11. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik
Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun'un: 1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik
Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen, 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)
bendinin; a- (1) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresine, b- (2) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresine, c- (3) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresine, 2- 5798 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen, 5. maddesinin
ikinci fıkrasının birinci cümlesine, yönelik iptal istemleri, 2.6.2011 günlü, E.2008/88, K. 2011/85
sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümle ve ibarelere ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN
DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 2.6.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI- SONUÇ 17.7.1963 günlü, 278 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik
Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun'un: 1- 31.7.2008 günlü, 5798 sayılı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik
Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen, 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)
bendinin; a- (1) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresinin, b- (2) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresinin, c- (3) numaralı alt bendindeki '' Başbakan tarafından seçilir.'
ibaresinin, 2- 5798 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen, 5.
maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin, Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, 2.6.2011
gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Başkanvekili Serruh
  KALELİ Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN