ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1987/18 Karar Sayısı: 1988/23 Karar Günü: 22.6.1988 R.G. Tarih-Sayı :26.11.1988-20001 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat Halkçı
Parti) TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ. İPTAL DAVASININ KONUSU : 16.5.1987 günlü, 3360 sayılı "13
Mart 1913 Tarihli İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin Adının ve Bazı
Maddelerinin Değiştirilmesine, Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair
Kanun"un 2., 5., 6., 7., 9., 11., 12., 14. ve 16. maddelerinin kimi
kurallarının, Anayasa'nın 127. ve 128. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali
istemidir. II- YASA METİNLERİ : A. İPTALİ İSTENEN YASA KURALLARI : 16.5.1987 günlü, 3360 sayılı Yasanın iptali istenen hükümleri de
içeren maddeleri şunlardır : 1. "MADDE 2. - İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 78
inci maddesinin "son iki fıkrası" madde metninden çıkarılmış ve bu
maddeye aşağıdaki 13, 14, 15 inci bentler eklenmiştir. 13. İl özel idaresi, mahallî müşterek nitelikte olan imar,
bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim ve
spor, tarım, ağaçlandırma, orman tesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültür
turizmle ilgili görevler ve bu Kanun dışında çeşitli mevzuatla verilen
görevleri imkânları vetespit edeceği öncelik sırasına göre yürütür. İl özel
idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı
Bakanlar Kurulunca tespit olunur. 14. İl özel idaresi, İl'in mahallî hizmetlerini kalkınma planı
ilke ve hedeflerine uygun olarak ve il'in imkân ve ihtiyaçlarını da gözönünde
bulundurarak yıllık program hazırlamak ve uygulamakla görevlidir. Yıllık programlar; genel, katma ve özel bütçeli idarelerden ve
diğer kaynaklardan mahallî idarelere aktarılacak ödenekler de dikkate alınmak
suretiyle bakanlıklar, bölge ve il kuruluşları ile koordineli bir şekilde
hazırlanır. Söz konusu programların il genel meclisince kabulünden sonra
bakanlıklarca aktarılan ödeneklere ait olan kısmı ilgili bakanlığın aynen veya
tadilen onayı ile yürürlüğegirer. Bayındırlık ve İskân Bakanlığına ödeneği
aktarılarak yürütülen işlerde onay makamı, Bayındırlık ve İskân Bakanlığıdır. 15. Genel, katma ve özel bütçeli idareler bu maddenin 13 üncü
bendindeki esaslar dahilinde kendi bütçelerinde yer alan ödenekleriil özel
idarelerine aktarırlar." 2. "MADDE 5.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 84
üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. "Madde 84.- İl özel idaresi bütçesi, genel bütçe malî yılına
paralel ve İçişleri Bakanlığı ile Maliye ve Gümrük Bakanlığınca birlikte
düzenlenmiş formüle uygun olarak hazırlanır. İl özel idaresi bütçesinin hazırlanması, il daimî encümenince
incelenmesi, il genel meclisinde görüşülmesi ve kabulüne dair usul, esas ve
süreler İçişleri Bakanlığınca çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir." 3. "MADDE 6.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 86
ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 86.- İl genel meclisince görüşülüp kabul edilen bütçe o yıla
ait program da eklenerek, vali tarafından toplantının sona ermesinden itibaren
en geç 15 gün içinde İçişleri Bakanlığına gönderilir. Bütçe, içişleri Bakanlığınca 30 gün içinde onaylanır. Bu süre
içerisinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden onaylanmış sayılır. İçişleri Bakanlığı; 1. Bütçedeki mevzuata aykırımadde ve deyimleri düzeltmeye, 2. İl özel idaresinin tahsile yetkili olduğu halde bütçeye
konmamış gelirlerini koymaya ve noksan konuları kanunî hadde çıkarmaya, 3. İl özel idaresinin tahsile yetkili olmadığı gelirleri tahakkuk
etmemiş taşınır ve taşınmaz malların satış gelirleriyle gerçekleşmemiş
borçlanma gelirlerini çıkarmaya, kanunî yetki ve tarife üstündeki gelir
tahminlerini kanunî hadde indirmeye, 4. Yapılması il özel idaresi görevlerinden olmayan hizmetler için
konulmuş ödenekleri çıkarmaya, 5. Bütçeye konulması kanunen zorunlu iken konulmamış ödenekleri
koymaya veya kanunî hadde indirmeye, 6. Kesinleşmiş ilam, istikraz, tahvil, kredi, anlaşma ve sözleşme
hükümlerine göre anapara ve faiz ödemelerini karşılamaya yetecek kadar ödenek
koymaya, mevcutları bu amaçla yeteri kadar artırmaya, Yetkilidir. Bu sebepler dışında İçişleri Bakanlığınca bütçede değişiklik
yapılamaz." 4. "MADDE 7. - İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 87
nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 87. - Vali il özelidaresinin görevlerini, özel idare
müdürlüğü ve merkezî idarenin ildeki teşkilatları vasıtasıyla yürütür. Yıllık program dışında yapılacak işler valinin teklifi ve ilgili
bakanın onayı ile yürürlüğe girer." 5. "MADDE 9.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 100
üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 100.- Kaymakamlar valinin vereceği özel idare hizmetlerini
yaparlar. Kaymakamlar özel idare hizmetlerinin yürütülmesinden valiye karşı
sorumludur. Yaptıkları bu hizmetler karşılığında kaymakamlara, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanununda yer alan 1 inci derecenin son kademesi gösterge
rakamının, bütçe kanunlarında Devlet memurları maaşı için belirlenen katsayı
ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yarısını aşmamak üzere her yıl İçişleri
Bakanlığınca tespit edilecek miktarda aylık ödeme yapılır." 6. "MADDE 11.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin
116 ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 116. - İl genel meclisinin başkan ve üyelerine toplantıların
devamı süresince her gün için 400 gösterge rakamının bütçe kanunlarında Devlet
memurları maaşı için her yıl belirlenen katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak
miktarı aşmamak üzere ödenek verilir. Bu ödeneğin miktarı, İçişleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar
Kurulu kararı ile tespit edilir." 7. "MADDE 12.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin
119 uncu maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 119.- İl genel meclisinin çalışma esas ve usulleri İçişleri
Bakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir." 8. "MADDE14.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin 136
ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 136.- İl genel meclisi, her dönem başı toplantısında üyeleri
arasından gizli oyla encümene 5 asıl, 5 yedek üyeyi ayrı ayrı seçer. İl daimî encümenine seçilecek üyelerin ayrı ilçelerden olması
zorunludur. Merkez ilçe dahil ilçe sayısı 5'ten az olan illerde il daimi
encümenine nüfusu en çok olan ilçeden iki üye seçilir. Oyların eşitliği halinde
ad çekmeye başvurulur. Her üye yukarıdaki fıkra hükmüne uymak suretiyle en çok 5 üye için
oy kullanabilir. Encümen üyelerinin görev süresi bir yıldır. Süreleri dolan üyeler
yeniden seçilebilirler. Asıl üyeliğin herhangi bir sebeple boşalması halinde 2 nci fıkra
hükmüne uyulmak suretiyle yedek üyeler vali tarafından en çok oy alandan
başlamak üzere sırayla göreve davet olunur. Yedek üyelerin getirilmesinden
sonra da seçilmiş üyeliklerin boşalması halinde meclisçe noksan asıl ve yedek
üyelikler için seçim yapılır. Bu üyeler kalan süreyi tamamlar. İl özel idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve
iskân müdürü il daimî encümeninin tabiî üyesidir." 9. "MADDE 16.- İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin
141 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 141.- İl daimî encümenine vali veya yerine görevlendireceği
vali yardımcısı başkanlık eder. Olağan toplantılar dışında encümen, gerek
görüldükçe vali tarafından toplantıya çağırılabilir. İl daimi encümeni başkan
tarafından havale edilmeyen konuları görüşemez. Vali; il daimi encümen kararlarını, kanun, tüzük ve
yönetmeliklere; Meclis kararlarına veya kamu yararına aykırı gördüğü takdirde,
kararın alındığı toplantıyı takip eden ilk toplantıda bir defa daha
görüşülmesini isteyebilir. Encümen kararında 2/3 çoğunlukla ısrar ederse, bu halde encümen
kararı kesinleşmiş olur. Vali gerektiğinde kesinleşen encümen kararlarının uygulanmasını
durdurarak iptali için idari yargı mercilerine başvurabilir. İlgili idari yargı
merciince verilen karara göre uygulama yapılır." B- DAYANILAN ANAYASA KURALLARI : İptal istemine dayanak gösterilen Anayasa kuralları şunlardır : 1. "MADDE 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köy
halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları
kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler
tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindeki
esaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel
yönetim biçimleri getirebilir. Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını
kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim
yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında
soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların
üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar
uzaklaştırabilir. Merkezî idare, mahallî idarelerüzerinde, mahallî hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde
birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesindeidarî
vesayet yetkisine sahiptir. Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,
kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,
yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve
ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir
kaynakları sağlanır." 2. "MADDE 128.- Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer
kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,
görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük
işleri kanunla düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla
özel olarak düzenlenir." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Orhan ONAR,
Mahmut C. CUHRUK, Necdet DARICİOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN,
Muammer TURAN, Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Adnan KÜKNER ve
Ahmet Oğuz AKDOĞANLI'nın katılmalarıyla 2.9.1987 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında "Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine..."
oybirliğiyle karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ : Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasa
ve dayanılan Anayasa kurallarıyla bunların gerekçeleri, ilgili öteki yasama
belgeleri incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü : 3360 sayılı "13 Mart 1913 Tarihli İdarei Umumiyei Vilayet
Kanunu Muvakkatinin Adının ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine, Bu Kanuna
Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun"un kimi kurallarının Anayasa'ya
aykırı olduğu gerekçesiyle Anamuhalefet Partisi TBMM Grup Başkanı tarafından
açılan iptal davasında ileri sürülen savlar, Anayasa'nın 127. maddesinin
öngördüğü ve yerel yönetimlerin kuruluş esasları ve organlarının oluşum
biçimlerinin yasa ile belirlenmesi gereken birer kamu tüzelkişisi oldukları kuralına,
yerinden yönetim ilkesineve idarî vesayet yetkisine dayandırılmaktadır. 3360
sayılı Yasanın iptal istemine konu edilen hükümlerinin hemen tümü için sık sık
değinilen bu temel kavramların ilgili maddelerde irdelenmesine geçmeden önce,
il özel idareleri bakımından ve tarihsel süreçiçinde somutlaşan olguların,
gelişimin ortaya koyduğu verilerin de gözönünde bulundurulması suretiyle kısaca
incelenmesi, anayasal yargı denetimine ışık tutacağı düşüncesiyle gerekli
görülmektedir. Türk yerel yönetimlerinin yüzyılı aşkın bir geçmişi vardır.
Bunlardan il özel idaresi ilk kez, Osmanlı İmparatorluğu döneminde, eyalet
esasından il birimine geçme gereksinimi sonucu 1864 yılında yürürlüğe konulan
"Teşkil-i Vilâyet Nizamnamesi" ile kurulmuştur. Bu Nizamname (Tüzük) uyarınca, her ilde valinin başkanlığında, din
ayırımı gözetilmeden yöre halkından oluşan, yerel nitelikteki sınırlı ve sayılı
konularda görüş ve dilekleri saptayan bir organ olarak Genel Meclislere yer
verilmiştir. Bu meclislerin öneri kararları, vali tarafından merkezi hükümete
sunuluppadişahın onayı alındıktan sonra, yine vali tarafından
uygulanabiliyordu. 1870'te mevcut tüzük kaldırılarak yerine, il özel idareleri
açısından işlevleri ve görev türleri biraz daha genişletilmiş bir statü getiren
"İdare-i Umumeye-i Vilâyet Nizamnamesi" yürürlüğe konulmuştur. Her iki tüzüğün de idare hukuku bakımından önemli ve belirgin
özelliği, kesin kararın tek ve mutlak iradeye, yani padişahın onayı koşuluna
bağlı tutulmasına ve tüzelkişiliğin bulunmamasına karşın, yerel iradenin kendi
sorunları ve gereksinimleri üzerinde sınırlı biçimde de olsa söz sahibi olmaya
başlaması dönemini açması, bir bakıma katılımcı yönetime kapıyı aralamasıdır. 1876 da ilân edilen Kanun-u Esasî, görevleri ve üye seçimleri yasa
ile belirlenecek meclis-i umumîlerin oluşumuna olanak sağlayarak il yerel
yönetimlerini daha da geliştiren hükümler getirmiş, sorunların son ve kesin
çözümünde padişah iradesini egemen kılan tüzükteki mutlak yetkiyi, Anayasa ve
yasa düzenlemelerine aktarmıştır. Ayrıca, iller için, "tevsi-i
mezuniyet" (yetki genişliği) ile "tefrik-i vezaif" (görev ayrımı
- görev bölüşümü) esaslarını getirmiştir. Ne var ki, Kanun-u Esasî, padişahın Meclis-i Mebusan'ı tatil
etmesiyle uzun yıllar uygulamadan kalktığı için, il yönetimine ilişkin özel
yasa çalışmaları da, 1908 de İkinci Meşrutiyetin ilânına kadar askıda
kalmıştır. Bu dönemde "Vilâyet Kanunu" adı ile hazırlanan ve ilin
hem genel, hem de özel yönetimini düzenleme amacını güden bir tasarı, yasama
organında görüşülmeye başlanmışsa da, 1911'de Balkan Savaşı'nın çıkması sonucu
yasalaşamamıştır. Bunun üzerine hükümetçe, Kanun-u Esasî'nin verdiği yetkiye
dayanılarak 13 Mart 1329 (1913) tarihinde "İdarei Umumiyei Vilâyet Kanunu
Muvakkati" yürürlüğe konulmuştur. 149 maddeden oluşan bu geçici yasa, 74. maddeye kadar olan BİRİNCİ
KISIM ile "İdare-i Umumeye-i Vilâyet" başlığı altında illerin genel
yönetimini, 75. maddeden 149. maddeye kadar devam eden İKİNCİ KISIM ile de
"İdare-i Hususiye-i Vilâyet" başlığı altında illerin özel yönetimini
düzenlemiştir. Geçici Yasa, 75. maddesinde yer alan "Vilâyet emval-i menkule
ve gayrimenkuleye mutasarrıf ve işbu kanun ile muayyen ve mahdut vezaif-i
hususiye ile mükellef bir şahs-ı manevidir..." biçimindeki hüküm ile
sadece ilin tanımını yapmakla kalmamış, aynı zamanda ilin bir
"tüzelkişilik" sahibi olduğunu da vurgulamıştır. Yine bu Geçici Yasa'nın 76. maddesinde "Vilâyetin umur ve
menafi-i hususiyesini tedvir ve muhafaza ve onu temsil ve teşhis eden vesait-i
idariye, vali-i vilâyet ile meclis-i umumî-i vilâyet ve encümen-i
vilâyettir." biçiminde ifade edilen hüküm, ilin organlarını
belirlemektedir. Geçici Yasa'nın anılan bu iki maddesinin İdare Hukuku açısından
taşıdığı önem, yerel yönetim alanında il özel yönetimlerine yasa ile tüzelkişilik
tanımasında ve organlarını sayarak, açıkça adından söz etmemesine karşın,
özerkliğin öğelerini içermesinde görülmektedir. Kurtuluş Savaşı sırasında, 1921 yılında, Büyük Millet Meclisi'nce
kabul edilen Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, il genel yönetimi yanında, il özel
yönetimi için üyeleri iki yıllık süreyle ve il halkınca seçilecek "Vilâyet
Şûrası" sistemini getirmiştir. Vilâyet Şûrası'nın kendi üyeleri arasından
seçilen bir başkan tarafından yönetilmesi, Büyük Millet Meclisi'nin ildeki temsilcisi
ve il genel yönetiminin başı olan valiye, ancak genel yönetim görevleriyle il
özel yönetimi görevleri arasında bir çatışma olması durumunda müdahale
yetkisinin tanınmış olması, daha ileri bir özerklik ve yerel yönetim anlayışını
göstermekteydi. Buna karşın, bu kurallar da yürürlük olanağı bulmadan yerini
1924Anayasası'na bırakmıştır. 1924 Anayasası ise, iller için yine "yetki genişliği" ve
"görev ayırımı" ilkesini ve tüzelkişilik getirmekle yetinmiş,
ayrıntılı hükümlere yer vermemiştir. İdare-i Umumeye-i Vilâyet Kanun-u
Muvakkatı'nın, illerin genel yönetimini düzenleyen tüm hükümleri, 1929 yılında
kabul edilen 1426 sayılı Vilâyet İdaresi Kanunu ile yürürlükten kaldırılmış ise
de, gereksinim ve önerilere karşın, il özel yönelimleri için yeni bir yasa
çıkarılamamıştır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında bilim ve teknolojide gözlenen hızlı
gelişmeler yanında, ekonomik, toplumsal ve siyasal alanlardaki çok boyutlu
değişmelerin etkileri, ülkemizde de görülmeye başlamıştır. Merkezî yönetimde
olduğu gibi yerel yönetimlerde de hizmetlerin içerikleri, uygulanma teknik ve
araçları yeni boyutlar kazanmıştır. Çok partili siyasal yaşama geçilmesiyle, tek partili sessiz
yönetim tipinden çok sesli toplum yaşamı evresine girilmiş, yeni koşulların
baskısı yönetim yapılarının işlev ve etkinliklerini tartışma zeminine
çekmiştir. Bu evrede, özellikle yerel yönetimler, daha güçlü özerk bir statüye
kavuşma amacıyla birikmiş istemlerini sürekli yoğunlaştırırken, merkezden
yönetimin geleneksel esirgeyici ve duyarlı tavırlarını karşılarında
bulmuşlardır. Akılcı, uyumlu, dengeli çağdaş ve üretken birer yerel yönetim
yapısını oluşturma gereksinimine karşılık, klasik bürokrasinin egemen olduğu
merkezden yönetimin uygun gördüğü takdire dayalı ölçüler, çelişki ve
çekişmelerin sürekli ve başlıca nedenlerinden biri olmuştur. Özellikle il özel
yönetimlerinin yürüttükleri ve çoğunluğu kırsal alana yönelik yerel nitelikli
bir çok görevlerin ve akçalı kaynakların, çıkarılan yasalarla doğrudan
merkezden yönetime, merkezden yönetimin taşra birimlerine ya da bazı hizmet
ademi merkeziyeti kuruluşlarına aktarılmasındaki ve zamanla varlık nedenlerinin
bile tartışma konusu haline getirilmesindeki başlıca etkenlerden birinin, bu
çelişki ve çekişmelerin olduğu söylenebilir. Soruna çözüm arayışları, siyasal partilerin programlarında ve
seçim bildirgelerinde sundukları seçeneklerin güncelliğini sürekli korumuştur. İl genel yönetimini yeniden düzenleyen 5442 sayılı İl İdaresi
Kanunu 1949 yılında yürürlüğe girdiği halde, aynı yıllarda hazırlanan ve il
özel yönetimlerini düzenlemeyi amaçlayan iki tasarı yasalaşamamıştır. 1961 Anayasası, 112. maddesindeki "İdarenin kuruluş ve
görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla
düzenlenir." biçimindeki hükmüyle hem açık ve seçik bir saptamada
bulunmuş, hem de yönetimin bütünlüğü ilkesini ve yasa ile düzenlenme koşulunu
getirmiştir. Anılan Anayasa'nın 116. maddesi ise, yerel yönetim türlerinin il,
belediye ve köyler olduğunu, genel karar organlarının halk tarafından
seçileceğini, kamu tüzelkişiliğine sahip olduklarını, seçilmiş organlarının
organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin ancak yargı
yolu ile olabileceğini, bu yönetimlerin kuruluşlarının, kendi aralarında birlik
kurmalarının, görevlerinin, yetkilerinin, maliye ve kolluk işlerinin ve
merkezden yönetim ile karşılıklı bağ ve ilgilerinin yasa ile düzenleneceğini,
bunlara görevleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağını temel kurallar
olarak öngörmüştür Her iki maddenin birbirini tamamlayan ve güçlendiren ortak
özellikleri, yerinden yönetimlerin demokratikleşme sürecindeki konumlarının ve
işlevlerinin yasaya dayalı çağdaş bir anlayışla belirginleştirilmesi olarak
gösterilebilir. Ne var ki, anayasal bir gerek olarak başlayan planlı kalkınma
döneminde de yerel yönetimleri, bu arada özellikle il özel yönetimlerini
yeniden yapılaştıracak yasal düzenlemeler, yine gerçekleştirilmemiştir. Aksine,
bir yandan çıkarılan yasalardaki açık ya da örtülü hükümlerle il özel
yönetimlerinin yerel nitelikli görevlerinin merkezden yönetime aktarılması
sürdürülmüş, öte yandan, içeriği boşaltılan bu yönetimlere, yasa yerine
yönetsel karar ve buyruklarla yeni görevler yüklenmeye çalışılmıştır. Toplum
Kalkınması, Kırsal Alandaki Dağınık Yerleşim Birimlerinin Toplulaştırılması
Projeleri (Köykent, MerkezKöyler, Tarım Kentleri), İl Mahallî İdareler
Planlaması (İLMİP), Yerel Küçük Tasarrufların Değerlendirilmesi, İlçe Özel
Yönetimleri gibi ilginç model ve işlev arayışları, öğreti ve uygulamanın
gündemlerinde çekici konular durumuna gelmiş, siyasal partilerin programlarında
seçenek ve önerilere dönüşmüştür. 1982 Anayasası da 123. ve 127. maddelerinde, 1961 Anayasası'nın
anılan iki maddesindeki esasları korumakla beraber, bir yenilik olarak
"yerinden yönetim ilkesi" ni getirmiş, ayrıca İçişleri Bakanına
"... görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya
kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini,
...geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar..." uzaklaştırabilme
yetkisini tanımış; idarî vesayet yetkisinin öğelerini sayarak belirlemiş ve
sınırını çizmiştir. Anayasa'nın öngördüğü bu ilke ve kurallara uygun olarak, yerel
planda yoğunlaşıp gelen beklentilerin, hukuk devleti anlayışıyla ve çağdaş
boyutlarda tatmin edici özellikle karşılama gereksiniminin güncelliği sürerken,
il özel yönetimlerine ilişkin ve kimi hükümleri iptal istemine konu olan 3360
sayılı Yasa çıkarılmış ve bu Yasanın 1. maddesiyle İdare-i Umumeye-i Vilâyet
Kanun-u Muvakkatı'nın adı "İl Özel İdaresi Kanunu" olarak
değiştirilmiştir. Bu nedenle yasa artık bu adla anılacaktır. A - 3360 SAYILI YASANIN 2. MADDESİ : İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesinin son iki
fıkrası, 3360 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyle kaldırılarak, bu maddeye 13., 14.,
15. bentler eklenmiştir. İptal istemi, il özel yönetimlerinin görevlerini
topluca sayan 13. bendin birinci tümcesinden sonra gelen ve "İl Özel
İdarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı
Bakanlar Kurulunca tespit olunur." biçimindeki kurala ilişkindir. Davacı,
anayasaya aykırılık savını, Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasındaki
"yasa" koşuluna, "yerinden yönetim ilkesi "ne ve beşinci
fıkrasındaki "idarî vesayet yetkisi "ne dayandırmaktadır. Anılan yasa hükmü hakkında sağlıklı bir yargıya varabilmek için,
yerel yönetimlerin hukuksal yapıları üzerinde kısaca durmakta yarar
görülmüştür. Bilindiği üzere, uygarlığın sürekli gelişmesi, bilim ve
teknolojinin hızla ürettiği yenilikler ve hukuk evrimi sonunda çok çeşitlenen
ve yaygınlaşan bireysel ya da toplumsal gereksinimleri karşılamaya yönelik
devlete ait tüm görevleri, ülke düzeyinde tek bir merkezden, zamanında,
sağlıklı, verimli ve etkin biçimde yerine getirebilme olanaksızlığı, bunların
bir bölümünün anayasa ve yasalara dayalı olarak oluşturulan, hukuksal yapıları
ve işlevleri farklı kamusal örgütlere devrini zorunlu kılmıştır. Yerleşmiş bir esasa göre, merkezden yönetimin görev yükünü
hafifletmeyi de amaçlayan bu devir usulü iki yoldan gerçekleşmektedir.
Birincisi, görevlerin bir bölümünün yürütülmesi için gerekli kararlan almak ve
uygulamak gibi kamu gücünden doğan yetkilerin, yasa ile, bir bölge ya da
hizmetin başında bulunan memura tanınması yöntemidir. Buna, "yetki
genişliği" adı verilmektedir. Devlet ve hükümetin temsilcisi vali ve büyük
elçiler, Bakanlar Kurulu'nun yada ayrı ayrı her bakanlığın taşradaki birimleri
bu sistemin örnekleridir. Yetki genişliğinde, kamu tüzelkişiliği, dolayısiyle
özerklik söz konusu değildir. Karar alma ve uygulama yetkisine sahip gerçek
kişi, tamamiyle merkezden yönetimin içindedir. Merkezitemsil ve onun adına
hareket eder. Hiyerarşik denetime tâbidir. Hiyerarşi merkezî yönetimin yetki ve
sorumluluğunun bütünlüğünü ve birliğini sağlayan bağ ve güçtür. Bu anlamda ve
Anayasa'nın 126. maddesi uyarınca "... merkezî idare kuruluşu bakımından,
coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine
göre..." kurulan iller, yetki genişliği esasına dayanır. İkinci yöntem ise, öğretide "idarî ademimerkeziyet",
Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerinde "yerinden yönetim" adı verilen
oluşumlarda görülmektedir. Kamu tüzelkişiliğine, dolayısıyle yönetsel özerkliğe
sahip olan bu yönetimlerin hukuksal varlıkları, ya doğrudan Anayasa'nın bir
maddesinden, ya da yine Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ifadesini
bulan "... kanunla veya kanunun açıkca verdiği yetki..."den kaynaklanır.
Yerinden yönetimler, "hizmet ademimerkeziyeti" (işlevsel yerinden
yönetimler) ile "mahallî idareler" (yerel yerinden yönetimler) olmak
üzere iki grupta toplanmaktadır. Ortak yanları, her ikisinin de "idarî
vesayet" denetimine tâbi olmaları; farklılıkları ise, özerkliğin, işlevsel
yerinden yönetimlerde hizmetin kendisine, yerel yerinden yönetimlerde ise, yöre
halkının kendi adlarına "irade izharı" için seçtikleri organlara
tanınmasıdır. Bu açıklamalara göre iller, bir yandan Anayasa'nın 126. maddesi
uyarınca yetki genişliği sistemi içinde merkezden yönetimin bir kademesi; öte
yandan Anayasa'nın 127. maddesi uyarınca kamu tüzelkişiliğine ve yönetsel
özerkliğe sahip, idarî vesayete tâbi, yerel yerinden yönetimlerinbir türü
olmaktadır. Genel anlamdaki tanımıyla özerklik, sosyal bir topluluğun ya da
tüzelkişiliğin kendilerini yöneten kuralların tümünü ya da bir bölümünü bizzat
saptayabilmeleri veya anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket
edebilme özgürlüğüve yetkisidir. Yerel yönetimler açısından özerklik ise,
anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünün
yurttaşların yararına olarak, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine
getirilmesi yetkisidir. Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında sözü edilen
"yerinden yönetim ilkesi", aslında özerklik kurumunun anayasal bir
temele oturtulması anlamındadır. Öğretide de işaret olunduğu üzere, bu ilke;
yerel yönetimlerin tüzelkişiliğe sahip olmaları, görevli organlarını seçme
hakkının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması gibi üç ana
öğeden oluşur. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasının öngördüğü
"idarî vesayet", merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde
yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gerekenbir denetim yetkisidir. Ancak bu
yetki, sınırsız ve takdire bağlı olmayıp, "... mahallî hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde
birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği
gibikarşılanması..." amaçlarına yöneliktir. Ayrıca, idarî vesayet yetkisi,
merkezden yönetimin elinde sadece salt ve biçimsel bir denetim ve otorite aracı
olarak düşünülemez. Bu yetki, aynı zamanda demokratikleşme sürecinde yerel
plandaki katılımcı yönetimisosyal hukuk devleti anlayışı doğrultusunda geliştirici,
toplumsal dayanışmayı güçlendirici, Anayasa'nın öngördüğü temel hak ve
özgürlüklere saygı bilincini yüceltici, çağdaş ve uygar bir eğitim yöntemi
olarak da değerlendirilmelidir. Yerel yönetimlere ilişkin temel kavramlar üzerinde yapılan bu
açıklamalar da göstermektedir ki, yerel yönetimlerin kuruluş esasları, karar
organlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkezî yönetimle bağ
ve ilgileri, bunlar üzerinde uygulanacak idarî vesayet yetkisi, yasal bir
düzenlemeyi gerektirmekte, "yasallık" vazgeçilmez bir koşul
olmaktadır. Anayasa'nın 123. ve 127. maddeleri bu koşulu açık-seçik
vurgulamaktadır. O halde: 1 - İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine, 3360 sayılı
Yasanın 2. maddesiyle eklenen 13. bendin ikinci tümcesiyle "İl Özel
İdarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve
sınırı..."nın saptanması yetkisinin Bakanlar Kurulu'na verilmesi, yasallık
ilkesi ile çatışmaktadır. Burada Bakanlar Kurulu kararı, yasayerini almaktadır. Bakanlar Kurulu'na bu yetkinin yasayla verilmiş olması da, Anayasa
açısından yasal düzenleme koşulunun yerine getirildiği biçiminde yorumlanamaz.
Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilişkin kararlarında ortaya koyduğu ölçütlere
göre, yasa koyucu, genel kuralları koyarak yönetime, takdir yetkisine göre
düzenleyebileceği bir alan bırakırken, Anayasa'nın öngördüğü yönetimin yargısal
denetiminin etkinliğini engellemeyecek nesnel kurallara bağlamalıdır. Nitekim
Anayasa Mahkemesi, 25.10.1969 tarih veEsas : 1967/41, 1969/57 Karar sayılı
kararında; "Hukuk devletinde, Devlet yönetimi, nesnel kurallarıyla olur ve
hukuk devletinde bu türlü düzenlemelerin bütün yurttaşlara olabildiğince fırsat
eşitliği sağlayacak biçimde olmasına engellik edecek koşullarıkapsamaması
gerekir. Bütün bunlar, temel ilkelerin hepsinin yasa koyucu tarafından
konulması ve ancak yasa koyucunun uygun göreceği ayrıntıların yürütmece
düzenlenmesi yolunun seçilmesini zorunlu kılar." denilmekte, nesnel
kurallara bağlamanın "temel esaslar"m ya da "temel hükümler"in
yasada yer alması, "uzmanlık" ve "yönetim tekniği"ne
ilişkin konuların düzenlenmesinin ise, yürütme organına bırakılması yolu ile
sağlanacağı belirtilmektedir. 3360 sayılı Yasanın, il özel yönetimlerinin görevli olduğu,
"...mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı"nı saptama
yetkisini Bakanlar Kuruluna vermesi, özel bilgi ve becerileri gerektiren
"uzmanlık"^ ya da uygulamada uyum ve beraberlik sağlamayı amaçlayan
"yönetim tekniği" ile ilgisi olmayıp, doğrudan "temelesaslar"a
ya da "temel hükümler"e yöneliktir. Yine Anayasa Mahkemesi, 4.2.1966 tarih ve Esas 1965/32, Karar:
1966/3 sayılı kararındaki "Yasama organının sınırları belli edilen
konularda yürütme organına düzenleme görevi verebilmesi hususunun öğretide
kabul edildiği bilinmekle beraber, bunun yasa koyucuya belli konuların bir yasa
ile düzenlenmesi görevinin Anayasa ile özel olarak verilmiş olması hallerine
kadar uzatılmasına olanak bulunmamaktadır. Zira bu hallerde, yasa koyucunun,
Anayasa ile kendisine verilmiş olan düzenleme görevini idareye devretmesi, hem
görevi veren Anayasa kuralına, hem de Anayasa'nın 5. maddesindeki yasama
yetkisinin devrolunamayacağı kuralına aykırı olur." görüşüyle konuyu
belirginleştirmiştir. Demek oluyor ki, 1876 tarihli Kanun-u Esasi'den bu yana
tüm Anayasaların duyarlı ve tutarlı biçimde koruduğu "yasallık
ilkesi", 3360 sayılı Yasa ile Bakanlar Kurulu yetkisine dönüştürülmüştür.
Bu durumun, Anayasa'nın anılan hükümleriyle bağdaştırılması olanaksızdır. 2- Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen
yerinden yönetim ilkesi, daha önce de açıklandığı gibi yerel yönetimlerin
özerkliğini pekiştirmektedir. Gerek bu fıkrada, gerek 123. maddenin birinci
fıkrasında sözü edilen "görevler" sözcüğünün, yine Anayasa'nın 127.
maddesinin birinci fıkrasında ifadesini bulan "mahallî müşterek
ihtiyaçlar"ı kapsadığı açıktır. Bu kavram, herhangi bir yerel yönetim
biriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümre ya da sınıfın özel
çıkarlarını değil, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan eylemli durumların
yarattığı, yoğunlaştırdığı ve güncelleştirdiği, özünde yerel ve kamusal hizmet
karakterinin ağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir. Bu
gereksinimleri yerel planda karşılama olanak ve önceliklerini takdir yetkisinin
o yörede yaşayan halkın yasalara dayalı olarak oluşturdukları organlara
bırakılması, hem özerklik ilkesine, hem de demokratik yaşam biçimine daha uygun
bir yoldur. Yerel ortak gereksinimlerin kapsam ve sınırının saptanması
yetkisinin, merkezden yönetime, yasadaki ifadesiyle Bakanlar Kuruluna
verilmesi, bu yetkinin siyasal yönlendirme, kayırma ya da caydırma amacıyla da
kullanılabileceği, sübjektif takdir ve tercihlerle bölgeler arasında
dengesizliklere yol açabileceği kuşku ve olasılığını giderebilecek nitelikte
değildir. Şu halde yapılan düzenlemeyle Bakanlar Kuruluna, "İl özel
idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı
..."nı saptama yetkisinin verilmesi, Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci
fıkrasında yer alan ve daha önce açıklanan "yerinden yönetim ilkesi"
ile, bir başka ifadeyle "özerklik" kavramıyla bağdaştırılamaz. 3- Anılan Bakanlar Kurulu yetkisinin, Anayasa'nın 127. maddesinin
beşinci fıkrasında sayılan "... mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,
toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
amacıyla..." idarî vesayet kurumuna dayandırılması da olanaksızdır. Daha
önce de açıklandığı üzere, idarî vesayet, merkezden yönetimin yerel yönetimler
üzerinde yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisi
olup, sınırsız ve takdire bağlı değildir. İdarî vesayetin, genel bir yetki
olmadığı, yasalarla sınırlı ve sayılı bulunduğu, öğretide de vurgulanmaktadır. Oysa, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesinin getirdiği düzenleme,
Bakanlar Kuruluna, genel, sınırsız, takdire bağlı, zaman içinde sık sık
değişebilen, hiyerarşi benzeri, ölçütleri belirsiz bir yetki tanımaktadır.
İdarî vesayet yetkisini de aşan bu hükmün Anayasa'nın 127.maddesinin beşinci
fıkrasına aykırılığı açıktır. Belirtilen nedenlerle, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesiyle İl Özel
İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine eklenen 13. bendin "İl özel
idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı
Bakanlar Kurulunca tespit olunur." biçimindeki ikinci tümcesinin;
Anayasa'nın 7. maddesindeki yasama yetkisinin devredilmezliği, 123.
maddesindeki idarenin bütünlüğü, 127. maddesinin ikinci fıkrasındaki yerel
yönetim ilkelerine ve beşinci fıkrasındaki idarî vesayet yetkisine aykırılığı
nedeniyle iptali gerekmektedir. Bu görüşe Necdet DARICIOĞLU, Servet TÜZÜN ve İhsan PEKEL
katılmamışlardır. B- 3360 SAYILI YASANIN 5. MADDESİ : Yasanın bu maddesinin değiştirdiği İl Özel İdaresi Kanunu
(İUVKM.)'nun 84. maddesinde ikinci fıkra olarak yer alan "İl özel idaresi
bütçesinin hazırlanması, il daimî encümenince incelenmesi, il genel meclisinde
görüşülmesi ve kabulüne dair usul, esas ve süreler İçişleri Bakanlığınca
çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir." biçimindeki hükmün, davacı
tarafından, il özel yönetimlerinin kendi bütçelerini yapmalarının en önemli
görevlerinden biri olduğu, dolayısıyle kendi görevlerini nasıl yapacaklarını
kendilerinin saptamasından daha doğal bir husus olamayacağı, bunun vesayet
yetkisini de aşan bir durum yarattığı gerekçesiyle, Anayasa'nın 127. maddesinin
ikinci fıkrasındaki yerel yönetim ilkesine, beşinci fıkrasındaki idarî vesayet
yetkisine aykırılık oluşturduğu ileri sürülerek iptali istenmiştir. Yasanın bu hükmüyle İçişleri Bakanlığı'na yönetmelik çıkarma
yetkisinin tanınması, evvelce de yasal dayanağı bulunmadığı halde uygulanan
yöntemi yasalaştırmıştır. İçişleri Bakanlığı'nca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmesi
öngörülen konular, bütçenin hazırlanmasından kabulüne kadar geçen evrede,
sadece biçim ve süre koşulları gibi yönteme ve bütçe tekniğine ilişkin
hususları içerdiğinden, ülke düzeyinde uygulama birliğini ve uyumunu da sağlar.
Kalkınma plan ve programlarının hazırlanması ve uygulanmasının gerektirdiği
nicelikli ve niteliklibilgilerin toplanmasına dayanak, bilimsel araştırmalara
kaynak oluşturur. Bu açıdan kamu yararının varlığı yadsınamaz. Ayrıca, yapılan düzenleme, salt bir vesayet denetimi olmamakla
beraber, idarî vesayet kurumuna ilişkin Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci
fıkrasındaki "...mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun
şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması ..." kuralıyla
da uyum halindedir. Vesayet makamlarının denetimini kolaylaştırmaktadır ve yasa
koyucunun takdir alanına girmektedir. Şu halde, Yasanın 2. maddesi için açıklanan gerekçeler uyarınca
yerinden yönetim ilkesine aykırılık ve idarî vesayet yetkisini aşan bir durum
söz konusu değildir. Belirtilen nedenlerle, 3360 sayılı Yasanın 5. maddesiyle
değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 84. maddesinin ikinci
fıkrasındaki "... İçişleri Bakanlığınca..." ibaresinin, Anayasa'nın
127. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğundan bahisle davacı
tarafından ileri sürülen iptal isteminin reddi gerekmektedir. C-3360 SAYILI YASANIN 6. MADDESİ : Yasanın bu maddesi, İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 86.
maddesini değiştirerek, il bütçelerinin onaylanmasını ve vesayet mercii olan
İçişleri Bakanlığı'nca hangi konularda vesayet yetkisinin kullanılacağını
gösteren bir içerikte düzenlenmiştir. Bu maddenin önceki metninde, il genel meclislerince kabul edilen
il bütçelerinin valiler tarafından İçişleri Bakanlığına gönderileceği, burada
Mahallî İdareler Umum Müdürlüğünün başkanlığında oluşan bir komisyonda ve 84.
maddede belirlenen ölçütlere uyularak bir ay içinde inceleneceği, komisyonun
çalışmalarının "ihzari" olduğu, anlaşmazlık halinde son sözün
Bakanlar Kuruluna ait bulunduğu, incelemesi tamamlanan il bütçelerinin Bakanlar
Kurulunun kararı ve Cumhurbaşkanı'nın onayıile uygulanacağı hususunda hükümler
yer almaktaydı. Değiştirilen 86. maddenin yeni metninde ise, yine il genel
meclislerince görüşülüp kabul edilen bütçenin o yıla ait programla birlikte
vali tarafından toplantının sona ermesinden itibaren en geç 15 gün içinde
İçişleri Bakanlığına gönderileceği, Bakanlıkça 30 gün içinde onaylanmaması
halinde kendiliğinden onaylanmış sayılacağı biçiminde, il bütçesine ait idarî
vesayet merciinin "onay" yetkisiyle ilgili bir usûl düzenlemesi
yapılmıştır. Madde, ayrıca idarî vesayet mercii olarak kabul ettiği İçişleri Bakanlığı'nın,
onaya esas olacak incelemesini hangi konularda yapabileceğini saptamak için 84.
maddeye göndermede bulunmamış, bunun yerine, konuları altı bentte sayarak
belirlemiştir. Bu bentler uyarınca; bütçedekimevzuata aykırı madde ve deyimleri
düzeltmeye, il özel yönetimlerinin tahsile yetkili oldukları halde bütçeye
koymadıkları gelirlerini koymaya, eksik konulanları yasal sınıra çıkarmaya
tahsile yetkili olmadıkları gelirler ile tahakkuk etmemiş taşınır vetaşınmaz
malların satış gelirleriyle, gerçekleşmemiş borçlanma gelirlerini çıkarmaya,
yasal yetki ve tarife üstündeki gelir tahminlerini yasal sınıra indirmeye,
kendi görevlerinden olmayan hizmetler için konulmuş ödenekleri kaldırmaya,
konulması zorunlu iken konulmamış ödenekleri koymaya ya da yasal sınıra
düşürmeye, kesinleşmiş ilâm, istikraz, tahvil, kredi, anlaşma ve sözleşme
hükümlerine göre anapara ve faiz ödemelerini karşılamaya yetecek kadar ödeneği
göstermeye, mevcutları bu amaçla yeteri kadar artırmaya İçişleri Bakanlığı
yetkilidir. Bu nedenler dışında İçişleri Bakanlığı'nca bütçede değişiklik
yapılamayacağı özellikle vurgulanmıştır. Davacı iptal dilekçesinde, anılan 86. maddenin üçüncü fıkrasının
2., 3., 4., 5. ve 6. bentleriyle İçişleri Bakanlığı'na tanınan yetkilerin
Bakanlığın kendini il özel yönetiminin yerine koyarak karar almasına olanak
verdiğini, âdeta bütçeyi yeniden düzenleme sonucunu sağladığını, bu durumun ise
yerinden yönetim ilkesiyle bağdaşamayacağı gibi, idarî vesayeti de aşan ve
âdeta hiyerarşik bir denetim yetkisine dönüştüğünü ileri sürerek, sözü edilen
bentlerin Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarına aykırılığı
nedeniyle iptalini istemiştir. İlgili bölümlerde, İçişleri Bakanlığı'nın idarî vesayet yetkisine
konu olan bentlerin metinleri verilmiş, yerinden yönetim ilkesi, idarî vesayet
yetkisi ve hiyerarşi kavramı üzerinde de gerekli açıklamalar yapılmıştır. Belirtmek gerekir ki, öğretide de değinildiği gibi, onay, yerel
yönetimlerin kararlarının bir öğesi ya da tamamlayıcı parçası değildir. Bu
kararlar, kamu tüzelkişiliğine sahip ve kendi adlarına irade izharına yeterli
olan yerel yönetimlerin iradesinden doğmuş hukuksal bir tasarruftur. Son
aşamada onay biçiminde beliren, dayanağını Anayasa ve yasalardan alan merkezden
yönetimin idarî vesayet yetkisi ise, yerel iradenin dışında ve karşısında,
onların eylem ve işlemlerini denetlemek, kararlarını onaylamak, değiştirerek
onaylamak ya da bozmak biçiminde kendini gösteren ikinci bir güç ve iradedir.
Şu halde, yerel yönetimlerin kararı ile merkezden yönetimin kararını ayrı birer
tasarruf olarak kabul etmek gerekir. Anayasa'nın koyduğu ilke ve kurallara
aykırı olmamak koşuluyla, yasada açıklık olan yerlerde ve yasanın gösterdiği
derece ve genişlikte kullanılması gereken idarî vesayet, aslında devletin genel
yararları bakımından konmuş olmakla beraber, yerel halkın yararlarının da
korunması açısından bir güvencedir. Bu açıklamalar da göstermektedir ki, 3360 sayılı Yasa'nın 6.
maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 86. maddesinin
üçüncü fıkrasındaki 2., 3., 4., 5. ve 6. bentlerini kapsayan yetkiler
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen "mahallî
hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu
görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî
ihtiyaçların gereği gibi karşılanması ..." amaçlarına uygundur. Sözü
edilen yetkilerin, İçişleri Bakanlığını il özel yönetiminin yerine koyarak
karar almasına olanak verdiği ve âdeta bütçeyi yeniden düzenleme hakkını
tanıdığı, yerinden yönetim ilkesine aykırı olduğu gibi idarî vesayet yetkisini
aşıp hiyerarşiye dönüştüğü, dolayısıyle Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci ve
beşinci fıkralarına aykırı olduğu yolundaki davacı savları yerinde
görülmemiştir. İptal isteminin reddi gerekmektedir. D- 3360 SAYILI YASANIN 7. MADDESİ : Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu
(İUV-KM.)'nun 87. maddesinin ikinci fıkrası "Yıllık program dışında
yapılacak işler valinin teklifi ve ilgili bakanın onayı ile yürürlüğe
girer." hükmünü getirmiştir. Davacı, il özel yönetimlerinin karar organının il genel meclisi
olduğunu, seçimle oluşturulmuş bir kurulun karar yetkisinin bu hüküm ile vali
ve bakana verildiğini, bu durumun Anayasa'nın127. maddesinin ikinci
fıkrasındaki yerinden yönetim ilkesine ve beşinci fıkrasındaki idarî vesayet
yetkisine aykırı olduğunu ileri sürerek iptalini istemiştir. Anayasa'nın127. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan yerinden
yönetim ilkesine ve idarî vesayet yetkisine ilişkin açıklamaların ışığında
denilebilir ki, bir yerel yönetim türü olan il özel yönetimlerine yasalarla
verilmiş görevlerle ilgili kararların verilmesi, yöre halkının seçtiği il genel
meclislerinin yetkileri içinde olması gerekir. Yerel yönetimleri tanımlayan
127. maddeninbirinci fıkrasındaki "... il, belediye veya köy halkının
mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak...." ibaresi de bu görüşü
pekiştirmektedir. Ayrıca, 336C sayılı Yasanın 2. maddesiyle İl Özel İdaresi
Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine eklenen 13. bentteki"İl özel idaresi,
mahallî müşterek nitelikte olan ... görevler ve bu Kanun dışında çeşitli
mevzuatla verilen görevleri imkânları ve tespit edeceği öncelik sırasına göre
yürütür." ve 14. bentteki "İl özel idaresi, İl'in mahallî
hizmetlerini kalkınma planı ilke ve hedeflerine uygun olarak ve il'in imkân ve
ihtiyaçlarını da gözönünde bulundurarak yıllık program hazırlamak ve
uygulamakla görevlidir." biçimindeki kurallar, konuyu, kuşku ve
duraksamaya yer bırakmayacak açıklıkla ortaya koymaktadır. İptal istemine konu edilen 87. maddenin ikinci fıkrasındaki
"Yıllık program dışında yapılacak iş!er..."in valinin önerisi ve
ilgili bakanın onayı ile yürürlüğe girmesine olanak sağlayan kuralın, önceden
bilinmeyen ya da yıllık programın uygulanmasına başlanmasından sonraortaya
çıkan konulara yönelik olduğu söylenebilir. Ancak, böyle durumlarda da, zaman
kaybına yol açmadan işin gerektirdiği kararın alınabilmesi olanağı, İl Özel
İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun, İl Daimî Encümeninin yürüteceği görevleri sayan
144. maddesinin6. bendi ile düzenlenmiştir. Bu bent uyarınca, il daimî
encümeni, ivedi durumlarda, ilk toplantısında bilgisine sunmak koşuluyla il
genel meclisi yerine karar alma yetkisini taşımaktadır. Uygulamada haftada en az bir kez olağan toplantı yapan ve yine İl
Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 141. maddesi uyarınca, valinin gerek görmesi
halinde toplantıya çağrılabilen İl Daimi Encümeninin yıllık program dışında
kalabilen işleri de karara bağlama yetkisi varken, bu konuda valiye ve ilgili
bakana ayrıca bir yetki tanınması, yerinden yönetim ilkesine aykırı olduğu
gibi, idarî vesayet yetkisiyle de bağdaşmaz. Yerel yönetimin ilgili organının
bir kararı bulunmadığı halde, genel yönetim mercilerinin onun yerine geçerek
karar vermesi, hiyerarşik bir tasarruftur. Öte yandanbu yetkiyi, İl Genel Meclislerinin kararıyla oluşacak
yıllık programların gerçek boyutlarını küçültüp, program dışı işlerin içeriğini
genişletme yolunda sakıncalı bir uygulama alışkanlığına dönüştürebileceği kuşku
ve olasılığından arındırmak son derece güçtür. Keyfilik ve yan tutma savları,
tasarrufu gölgeler. Bu nedenlerle, 3360 sayılı Yasanın 7. maddesiyle değiştirilen II
Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 87. maddesinin ikinci fıkrası, Anayasa'nın
127. maddesine aykırı görüldüğünden iptali gerekmektedir. E- 3360 SAYILI YASANIN 9. MADDESİ : Yasanın bu maddesi, İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 100.
maddesinde yaptığı değişiklikle birinci fıkrasında, kaymakamların, valiye karşı
sorumlu olmak üzere, valinin vereceği özel idare hizmetlerini yapacakları;
ikinci fıkrasında ise, kaymakamlara bu hizmetleri karşılığında, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu'ndaki 1. derecenin son kademesi gösterge rakamının,
bütçe kanunlarında devlet memurları maaşı için belirlenen katsayı ile çarpımı
sonucu bulunacak miktarın yarısını aşmamak koşuluyla her yıl İçişleri
Bakanlığı'nca saptanacak miktarda aylık ödeme yapılacağı hükmünü getirmiştir. Davacı, anılan 100. maddenin birinci fıkrasıyla ilgili savında,
merkezî yönetimin temsilcisi durumundaki kaymakama, yine merkezî yönetimin
temsilcisi olan vali tarafından il özel yönelimine ait ve seçilmiş organların
sorumluluğundaki hizmetlerin yürütülmesi yetkisinin verilmesinin bu organları
dışlayacağından Anayasa'nın 127. maddesinin birinci, ikinci ve beşinci
fıkralarına aykırı olduğunu;ikinci fıkrasına yönelik savında ise, İçişleri
Bakanlığı'na kamu görevlileri için aylık saptama yetkisi verilmesinin
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "Memurların ve
diğer kamu görevlilerinin..., aylık ve ödenekleri ... kanunla düzenlenir."
kuralına aykırı bulunduğunu ileri sürerek iptalini istemektedir. 1. Özerk bir yerel yönetim biçimi olan il özel yönetimlerinin
kararlarının yerine getirilmesi görevi, bu yönetimlerin yürütme organı olan
valiye aittir. Vali, bu görevini, İl Özel İdare Müdürlüğü ve merkezden
yönetimin ildeki örgütleri aracılığıyla yerine getirir. 3360 sayılı Yasanın 7.
maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)' nün 87. maddesinin
birinci fıkrası bu olanağı sağlamıştır. Kaymakamların, valiye karşı sorumlu
olarak, vali tarafından verilen bu görevleri eylemli olarak gerçekleştirmeleri,
özerk bir yönetimin karar organlarının görevine müdahale biçiminde
yorumlanamaz. Bu hizmetlerin yürütülmesine ilişkin kararları veren, yine il
kamu tüzelkişiliğinin seçilmiş organlarıdır. Yapılan düzenleme ile bu
organların dışlanması söz konusu değildir. Kaymakamlar, bu kural getirilmeden
önce de bu uygulamanın içinde idiler. Yapılan iş, eylemli durumun
yasallaştırılmasından ibarettir. Öte yandan, kaymakamın, kendisine görevi veren valiye karşı bu
hizmetlerin yürütülmesinden sorumlu tutulması, hem hiyerarşinin, hem de
karşılığında belli bir sorumluluk bulunmayan hiç bir kamu görevinin
olamayacağına ilişkin kamu hukuku ilkesinin gereğidir. Dava dilekçesinde, bu
kuralın idari vesayet gereklerine de aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de,
konunun önceki bölümlerde hukuksal niteliği açıklanmış olan idarî vesayet
yetkisi ile bir ilgisi yoktur. Bu durumda, Yasanın 9. maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi
Kanunu (İUVKM.)'nun 100. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesi hükmünün
Anayasa'nın 127. maddesine aykırılık savı yerinde değildir. 2. Anılan Yasanın 100. maddesinin ikinci fıkrası, yaptıkları il
özel yönetimine ilişkin hizmetler karşılığında, ölçütleri 657 sayılı Yasa ve
yıllık genel bütçe yasalarıyla belirlenecek miktarın yarısını aşmamak üzere
yapılacak aylık ödemelerin miktarını saptama yetkisini İçişleri Bakanlığı'na
veren bir düzenleme getirmiştir. Davacı bu hükmün, Anayasa'nın 128. maddesinin
ikinci fıkrasında yer alan"Memurların ve diğer kamu görevlilerinin ...
aylık ve ödenekleri ... kanunla düzenlenir." kuralına aykırı olduğunu
ileri sürmüştür. Yasa ile yapılması gereken bir düzenlemenin, İçişleri
Bakanlığı'nın takdir yetkisine bırakılması, Anayasa'ya aykırılık savının özünü
oluşturmaktadır. Anayasa'nın çeşitli maddelerinde yer alan "kanunla
düzenlenir" deyiminden neyin anlaşılması gerektiği hususuna Anayasa Mahkemesi,
kararlarıyla açıklık getirmiştir. Örneğin, 18.6.1985 günlü, E. 1985/3, K.
1985/8 sayılı kararında, konuyu şöyle belirginleştirmiştir : Yasa Koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi
çizecek, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yolunda sınırları
belirlenmiş alanlar bırakacak, idare, ancak o alanlar içinde takdir yetkisine
dayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takım kurallar koyarak
yasanın uygulanmasını sağlayacaktır. Esasen, Anayasa'nın 8. maddesinin, yürütme yetkisi ve görevinin
Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir, hükmünün
anlamı da budur. Şu halde, anılan Yasanın ikinci fıkrası da, Anayasa'nın 128.
maddesinin ikinci fıkrasındaki yasayla düzenleme koşuluna uyarak, kaymakamlara
verilmesi öngörülen ödenekle ilgili kuralları saptamış bulunmaktadır. Yasa
koyucu, sınırları belirlenmemiş alanda yönetime, bu hükmün uygulanması yönünde
bir takdir yetkisi vererek, esneklik sağlama amacını gütmüştür. Burada İçişleri
Bakanlığı'nın yetkisi, davacı savının aksine, devlet memuru olan kaymakamlara
doğrudan ödenek tespiti olmayıp, kaynağınıyasadan alan bir takdir yetkisinin
kullanılmasıdır. Yasa, bu ödenekle ilgili öğeleri belirlediğine göre,
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının öngördüğü buyruk yerine
getirilmiş bulunmaktadır. Anayasa'ya aykırılık görülmediğinden, bu hükme yönelik iptal
isteminin de reddi gerekmektedir. F- 3360 SAYILI YASANIN 11. MADDESİ : Yasanın bu maddesiyle değiştirilen il Özel İdaresi Kanunu
(İUVKM)'nun 116. maddesinin, davacının Anayasa'nın 128. maddesine aykırı olduğu
yolundaki savı, il genel meclisinin başkan ve üyelerine ödenecek, ölçüt ve üst
sınırı inceleme konusu 116. maddede belirlenen ödenek miktarının İçişleri
Bakanlığı'nın önerisi ve Bakanlar Kurulu kararı ile tespit edilmesine
yöneliktir. İl genel meclisi üyelerinin birer kamu görevlisi oldukları, özlük
haklarının ve ödeneklerinin memurların bağlı olduğu hükümlere tâbi tutulacağı
bu nedenle ödeneklerinin miktarının Bakanlar Kurulu kararıyla değil, yasa ile
belirlenmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Davacı savında dikkati çeken ilk husus, sözü edilen ödenek
miktarını saptamaya Bakanlar Kurulu'nun yetkili olup olmadığıdır. Bu konu,
kaymakamlara ödenecek ödeneklerin miktarının İçişleri Bakanlığı'nca saptanıp
saptanamayacağı irdelenirken de ele alınmış ve Anayasa'ya aykırı olmadığı
sonucuna varılmıştır. Aynı gerekçe Bakanlar Kurulu kararı için de geçerlidir ve
Anayasa'ya aykırı değildir. Davacı savıyla ilgili ikinci önemli nokta ise, il genel meclisi
üyelerinin, Anayasa'nın 128. maddesinin birinci fıkrasında belirlenen "...
diğer kamu görevlileri..." nden olup olmadıklarıdır. Bunun için de, öncelikle, il genel meclisi üyelerinin yaptıkları
hizmetin, Anayasa'nın 128. maddesinde belirtilen "Devletin ... ve diğer
kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevlerden olup olmadıklarının
belirlenmesi gerekir. Öğretide, kamu tüzelkişiliğine sahip il özel yönetimlerinin
görevlerinin kamusal nitelikli olduğu kabul edilmektedir. Pozitif hukukta da aynı yönde değerlendirme yapılmaktadır.
Gerçekten 1897 sayılı Yasa ile değişik 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,
hangi kurumların devlete verilmiş aslî ve sürekli bir kamu hizmetini genel
idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklarını, hangilerinin bu nitelikte
bulunmadıklarını saptamayı Bakanlar Kurulu'na bırakmıştır. Bakanlar Kurulu ise,
26.11.1973 günlü, 7/10986 sayılı kararında, il özel yönetimlerini "...
Devlete verilmiş aslî ve sürekli bir kamu hizmetini genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü kurumlar..." arasında saymıştır. İl genel meclisi üyelerinin yaptıkları hizmetlerin bu niteliğine
karşın, kendilerinin de Anayasa'nın 128. maddesinde gösterilen "... diğer
kamu görevlilerinden sayılıp sayılamayacağı hususu önem kazanmaktadır. Öğretide yapılan açıklamalara göre, başta devlet olmak üzere tüm
kamu yönetim ve kurumlarında kamu hizmetlerini yürüten bir çok gerçek kişiler
vardır. Bu kişilerden bir bölümü yönetim örgütünün ve kamu hizmetlerinin içinde
kaybolarak ve örgütle kaynaşarak tek varlık haline gelmekte, diğer bölümü ise,
hizmet ve örgütle bu biçimde birleşmeyerek bağımsız durumda bulunmaktadırlar. Yine öğretideki belirlemelere göre, devlet örgütüne giren gerçek
kişiler, "hükümet ve idare edenler" ile bunların uzmanlaşmış
yardımcıları olan "ajanlar" biçiminde iki kategoriye ayrılırlar. Ajan
kavramı, memurları olduğu kadar, il genel meclisi üyeleri ile belediye meclisi
üyeleri gibi "onursal (fahri) ajanları "da kapsar. Her memur bir
ajandır, ama her ajan bir memur değildir. İl genel meclisi ve belediye meclisi üyeleri gibi seçimle ve
belirli bir süre için kamu hizmetlerine katılan onursal ajanlar, genelde kurul
halinde çalışırlar. Tek başlarına bir hizmet yapmadıkları gibi, kurulun dışında
idarî bir sıfat ve yetkileri de yoktur. Usulüne uygun olarak toplandıkları
zaman resmibir sıfat ve statü kazanırlar. Bunun dışında genel ya da meslekî
statülere tabidirler. Oysa memurların, sırf kendilerine özgü statüleri vardır.
Görevleri dışında da kamu hizmetleri statüsünün bir bölümü olan bu statü
hükmüne tâbi olurlar ve resmî sıfat ve yetkilerini korurlar. Onursal ajan kategorisine giren il genel meclisi üyeleri, hizmet
kadrosuna sürekli biçimde girmiş ve onunla kaynaşmış olmadıkları, kamu
hizmetlerine geçici ve arızî olarak katıldıkları, örgüt içinde ve aralarında
hiyerarşi bağı bulunmadığı, üstlendikleri kamu hizmetleri dışındaki
varlıklarını, iş ve meslek statüsündeki yerlerini korudukları, kamu
hizmetlerinin gerektirdiği alan ve ölçülerde uzmanlaşmadıkları için memur ya da
kamu görevlisi sayılmaları olanağı yoktur. İl genel meclisi üyelerinin de, görevleri sırasında ve
görevlerinden dolayı işledikleri suçları bakımından Türk Ceza Kanunu
uygulamasında memur durumunda sayılmaları, ellerinde kamu gücünü ve diğer
araçları bulundurmaları nedeniyle ayrı bir korumaya tabi tutulma gereksinimine
dayanmaktadır. Ceza hukukuna özgü bu nedenler, onların idare hukuku ilkelerine
göre de memur ya da kamu görevlisi olarak kabulüne yeterli değildir. Bu gerekçelerle, dava dilekçesinde yer alan ve il genel meclisi
üyelerinin kamu görevlisi oldukları, ödeneklerinin miktarının yasa yerine
Bakanlar Kurulu kararına dayandırılmasının Anayasa'nın 128. maddesine aykırı
bulunduğu biçimindeki sav yerinde görülmemiştir. İptal isteminin reddi
gerekmektedir. G- 3360 SAYILI YASANIN 12. MADDESİ : Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu
(İUVKM)'nun 119. maddesi "İl genel meclisinin çalışma esas ve usulleri
İçişleri Bakanlığı'nca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir." hükmünü
getirmiştir. Davacı, il genel meclisinin görev ve yetkileriyle doğrudan ilgili
olan bu yetkinin İçişleri Bakanlığı'na verilmesinin Anayasa'nın 127. maddesinin
birinci, ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğunu ileri sürerek iptalini
istemiştir. Aynı konuda, Yasanın 5 maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi
Kanunu (İUVKM.)'nun 84. maddesi için açıklanan gerekçe bu madde hakkında da
geçerlidir ve Anayasa'nın127. maddesinin yukarıda anılan fıkralarına aykırılık
yoktur. İptal isteminin reddi gerekmektedir. Bu görüşe Yekta Güngör ÖZDEN katılmamıştır. H- 3360 SAYILI YASANIN 14. MADDESİ : Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu
(İUV-KM.)'nun 136. maddesinin son fıkrasında "İl özel idare müdürü ile köy
hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskân müdürü il daimî encümeninin tabiî
üyesidir." biçiminde yer alan hükmün; seçimle oluşturulan bir organda
seçimle gelmeyen ve merkezden yönetimin uzantısı olan müdürlerin
görevlendirilmesine yol açtığı, bu nedenle Anayasa'nın127. maddesinin birinci,
ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğu davacı tarafından ileri sürülmüş ve
anılan fıkranın iptali istenmiştir. Anayasa'nın127. maddesinin birinci fıkrası, il, belediye veya köy
olarak üç tür halinde sayılan yere! yönetimlerin "... karar organlarının
"...gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek..."
oluşturulacağını, buyurucu bir kural kesinliğiyle ortaya koymuştur. Karar
organlarının seçimle oluşturulması belirleyici ana öğedir. Kamu tüzelkişiliğine sahip il özel yönetiminin il genel meclisi,
il daimî encümeni ve vali olmak üzere üç organının bulunduğu, bunlardan il
genel meclisinin "karar", valinin ise "yürütme" organı
oldukları bilinmektedir. Davacının iptal istemi karşısında il daimî encümeninin
bir karar organı olup olmadığının saptanabilmesi, irdelemeyi gerektirmektedir. Gerek kendi kuruluş yasasıyla, gerek diğer yasalardaki hükümlerle
il özel yönetimine verilen hizmetlerin yerine getirilmesi için alınması gereken
yürütme kararlarının ve hukuksal işlemlerin bir kısmı il genel meclisinin yetki
alanındadır. Ancak, il gene! meclisi sürekli ya da sık aralıklarla
toplanmadığından, gerekli kararların alınamaması ve işlemlerin yapılamaması,
kamu hizmetlerinin aksamasına ve kesintiye uğramasına yol açabilir. Bu önemli sakıncayı
gidermek için, il genel meclisinin toplantı halinde bulunmadığı zamanlarda onun
yerini alabilecek ve genel meclisin iradesi doğrultusunda yetkilerini kısmen
kullanabilecek, ayrıca yasalarla kendisine verilmiş belli görevleri de doğrudan
doğruya yapabilecek, üyeleri gene! meclisçe ve kendi üyeleri arasından seçilen
ikinci bir organ olarak il daimî encümeni oluşturulmuştur. İl daimî encümeninin görevlerini sayarak gösteren İl Özel İdaresi
Kanunu (İUVKM.)'nun 144. maddesinin incelenmesinden bu kurulun, bir görüşme,
danışma, denetim, karar ve yürütme organı olduğu anlaşılır. Bir bakıma, karma
kurul niteliğindedir. Ancak, karar organı olma niteliği ağırlık kazanmaktadır.
Özellikle, yasaların doğrudan il daimî encümenince karara bağlanmasını
öngördüğü konularda aldığı kararların il genel meclisinin onayına gerek
göstermemesi ve il kamu tüzelkişiliğini bağlayıcı güç ve geçerlilikte olması,
il daimî encümeninin daha çok bir karar organı olduğunu vurgulamaktadır. Bu durumda,
il daimî encümeni, Anayasa'nın 127. maddesindeki anlatımla, "... kanunda
gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan..." il kamu
tüzelkişiliğinin "karar organları"ndan biridir. Özerk hukuksal yapıya sahip il özel yönetiminin, aynı zamanda ve
ağırlıklı olarak bir karar organı statüsündeki il daimî encümenine, seçimle
gelmiş beş üye dışında merkezden yönetimin atama ile gelen ve asli görevleri
itibariyle hiyerarşik denetime tabi üç memurunun "tabiî üye"
sıfatıyla dahil edilmesi, Anayasa'nın 127. maddesindeki karar organlarının
seçimle oluşmasını öngören kuralıyla bağdaştırılamaz. Ayrıca, "tabiî
üye"lerin varlığı, yasalarla sınırlarıve alanları belirlenmiş yerel
yönetimlere özgü kamu gücüne, merkezden yönetimin ortaklığı sonucunu doğurur ve
özerkliği ihlâl eder. Dava dilekçesinde iptal istemine konu edilen hükmün idarî vesayet
yetkisine de aykırı olduğu ileri sürülmüşse de, konunun idarî vesayetle ilgisi
yoktur. Açıklanan nedenlerle 3360 sayılı Yasanın 14. maddesiyle
değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM)'nun 136. maddesinin son fıkrasını
oluşturan "İl özel idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık
ve iskân müdürü il daimî encümeninin tabiî üyesidir." biçimindeki kural,
Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasına aykırı görüldüğünden iptali
gerekmektedir. Bu görüşe Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL ve Mustafa ŞAHİN
katılmamışlardır. İ- 3360 SAYILI YASANIN 16. MADDESİ : Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu
(İUVKM)'nun 141. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Encümen kararında
2/3 çoğunlukla ısrar ederse, bu halde encümen kararı kesinleşmiş olur."
biçimindeki kural, davacı tarafından Anayasa'nın 127.maddesinin birinci, ikinci
ve beşinci fıkralarına aykırı olduğu savıyla iptal istemine konu edilmiştir. Fıkranın anlamını tamamlayan ve iptal istemine açıklık getiren,
anılan fıkradan bir önceki ikinci fıkra metni şöyledir : "Vali; İl daimi encümen kararlarını, kanun, tüzük ve
yönetmeliklere; Meclis kararlarına veya kamu yararına aykırı gördüğü takdirde,
kararın alındığı toplantıyı takip eden ilk toplantıda bir defa daha
görüşülmesini isteyebilir." İkinci ve üçüncü fıkralar birlikte gözönüne alındığında, davacının
savına göre; 5 seçilmiş ve 3 tabiî üyeden oluşan il daimî encümeninde 2/3'lük
nitelikli çoğunluk sayısı 6'dır. Valinin, ikinci fıkradaki nedenlere dayalı
olarak encümen kararının bir kez daha görüşülmesini istemesi halinde, merkezden
yönetimin uzantısı durumunda olan ve valinin hiyerarşik denetim etkisinde
bulunan üç "tabiî üye"nin ve valinin toplam 4 oyu karşısında, 5
seçilmiş üye ile 2/3'lük nitelikli çoğunluk için gerekli 6 sayısını bulmak
olanağı yoktur. Böylece, il daimî encümenine üçüncü fıkraile tanınmış olan
"ısrar" hakkının sonuç alıcı, etkin ve pratik bir yararı
olmayacağından, seçilmiş üyelerin encümendeki varlığı dışlanacak, Anayasa'ya
aykırılık kendiliğinden oluşacaktır. İptal isteminin gerekçesi budur. Anayasa'nın 127. maddesinde, yerel yönetim organlarının yalnızca
oluşumuna ilişkin temel bir ilke yer almakta, kararlarını ne şekilde alacaklarına,
yani karar çoğunluğuna ilişkin herhangi bir kural bulunmamaktadır. Böyle olunca
da, yasanın 16. maddesiyle değişik İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 141.
maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırılığından söz edilemez. Encümen kararlarının, 2/3 çoğunlukla ısrar durumunda
kesinleşmesini öngören fıkra hükmü, ancak, yine Yasanın 14. maddesiyle değişik
İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 136. maddesinin son fıkrasındaki hükümle
birlikte düşünüldüğünde, Anayasa'ya aykırılık görünümü ortaya çıkmakta ise de,
bunun anılan maddenin Anayasa'ya aykırılığından kaynaklandığı açık bir biçimde
görülmektedir. Çünkü, tümü seçilmiş üyelerden oluşan bir encümende kararların,
ister salt, isterse nisbî ya da nitelikli çoğunlukla alınması Anayasa'ya aykırı
bir sonuç doğurmayacaktır. Anayasa'ya uygunluk açısından her norm diğerinden
bağımsız olarak denetleneceğine göre, bu hükümde Anayasa'ya aykırı bir durumdan
bahsetmeye olanak yoktur. İptal isteminin reddi gerekmektedir. V- S O N U Ç : 16.5.1987 günlü, 3360 sayılı "13 Mart 1913 Tarihli İdarei
Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatinin Adının ve Bazı Maddelerinin
Değiştirilmesine, Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun"un; A- 2. maddesiyle İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatı'nın 78.
maddesine eklenen 13. bendin ikinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Necdet DARICIOĞLU, Servet TÜZÜN ve İhsan PEKEL'in karşıoyları ve
oyçokluğuyla, B- 5. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 84. maddesinin ikinci fıkrasındaki "İçişleri
Bakanlığınca" ibaresinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE oybirliğiyle, C- 6. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 86. maddesinin üçüncü fıkrasının 2., 3., 4., 5. ve 6. bendlerinin
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE oybirliğiyle, D- 7. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 87. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE oybirliğiyle, E- 9. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 100. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesiyle ikinci
fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadıklarına ve iptal isteminin REDDİNE
oybirliğiyle, F- 11. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 116. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE oybirliğiyle, G- 12. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 119. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN'in karşıoyu ve oyçokluğuyla, H- 14. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 136. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL ve Mustafa ŞAHİN'in karşıoyları ve
oyçokluğuyla, I- 16. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE oybirliğiyle, 22.6.1988 gününde karar verildi. Başkan Mahmut
  C. CUHRUK Başkanvekili Yekta
  Güngör ÖZDEN Üye Necdet
  DARICIOĞLU Üye Mehmet
  ÇINARLI Üye Servet
  TÜZÜN Üye Mustafa
  GÖNÜL Üye Mustafa
  ŞAHİN Üye Mehmet
  Şerif ATALAY Üye Oğuz
  AKDOĞANLI Üye İhsan
  PEKEL Üye Selçuk
  TÜZÜN KARŞIOY
GEREKÇESİ İl özel yönetimine ilişkin 13 Mart 1913 günlü geçici yasanın 3360
nolu Yasayla değişik kimi maddelerine yönelik iptal davasında 119. maddesiyle
ilgili olarak kullandığım karşıoyumun gerekçesini özetle belirtiyorum : Geçici yasanın 3360 nolu Yasanın 12. maddesiyle değiştirilen 119.
maddesi, il genel meclisinin çalışma esas ve usullerinin İçişleri Bakanlığı'nca
çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceğini göstermektedir. Anayasa'nın "Mahallî idareler" başlıklı 127. maddesi,
yerel yönetimleri, yöre halkının ortak gereksinimlerini karşılamak üzere
kuruluş ilkeleri yasayla belirtilen, yasada belirtilen karar organları
seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olarak
tanımlamış, ayrıca, çok belirgin biçimde, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin
"yerinden yönetim ilkesi"ne uygun olarak yasayla düzenleneceğini,
seçimlerinin de Anayasa'nın 67. maddesindeki ilkelere göre yapılacağını
öngörmüştür. İl genel meclisinin çalışma ilkeleri (esasları), işlevlerini
yerine getirme kuralları, varlıklarını koruma ve sürdürme yollarıdır. Her
meclis, oluşumunun, yapısının ve bu alanlardaki anayasal ilkelerin gereği
olarak çalışma ilkelerini kendisi düzenlemelidir. Anayasa'nınyukarıda değinilen
127. maddesi; görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak yasayla düzenleneceğini öngörünce, görevle doğrudan ilgili olan
"çalışma ilkelerinin" İçişleri Bakanlığı'nca çıkarılacak yönetmeliğe
bırakılması uygun karşılanamaz. Fıkradaki "esas ve usuller, birbirini
tamamlayan, genelde kimi yerde biri önde, öbürü arkada ama birlikte kullanılan
iki sözcük, bir tamlama niteliğinde olup anlamı, görev yapma-çalışma düzenidir.
Oluşumdan dağılmaya değin, koşulları, yöntemleri,süreleri, dinlenceyi, karar
almayı, uygulamayı ve izlenecek yollan kapsar. Yerel yönetimlerin özerkliği de
kendi düzenini kendisinin kurmasını zorunlu kılmaktadır. Yerel ve ortak
gereksinimlerin kapsamını ve sınırını Bakanlar Kurulu'nun saptamasını
Anayasa'ya aykırı bulup 119. maddeyi aykırı bulmamak bir çelişkidir. İçişleri
Bakanlığına tanınan yetkiyi "idari vesayet"e bağlamak da
olanaksızdır. Yerel yönetimlerle merkezi yönetim arasındaki ilişkiyi, merkezin
egemenliği, etkinliği olarak kabul etmek Anayasa'nın amacına, sınırlı oluruna
ters düşer. Anayasa'dan kaynaklanan özerklik Anayasa dışı düzenlemelerle
geçersiz kılınamaz. Yerel yönetimlerin kendi karar organları dışlanarak merkezi
kararı ile kendi görevlerine ilişkin düzenleme yapmak "idarî vesayet"
kurumunu özerkliğin karşıtı durumuna getirmek, amaca ve yapıya tümüyle aykırı
olur. Bakanlığın özerkliğe elatması (müdahalesi) niteliğindeki yönetmelik
çıkarması, yerinden yönetimle bağdaştırılamaz. Yerinden yönetim gereklerinden
herhangi birinin çiğnenmesiya da Anayasa'nın gösterdikleri dışında sınırlanması
özerkliği sözde bırakır. Geçici yasanın 103-135. maddelerinin içerikleri yerel
yönetimlerin organlarının oluşumu ve çalışmasıyla ilgili olsa, üzerinde durulan
yönetmelik ayrıntıları düzenlese de yeni değişikliklerle Anayasa'ya aykırı
kurallar, oldu-bittiler önlenemez. Çalışma ilkeleri görevle doğrudan ilgili
olup yasa konusudur. Vesayet makamının denetimini kolaylaştırmak düşüncesi,
Anayasa buyruğuna üstün tutulamaz. Anayasa'ya karşı düzenlemeye hak
ver-diremez. Anayasa katında böyle bir düzenlemenin yasa koyucunun, yasama
organının takdir alanına ilişkin olduğu da savunulamaz. Özerk kuruluşların yetkilerini, yasaların değişik maddeleriyle,
sözde nedenlerle (bahanelerle) elinden almak, özerkliğe katlanamayışın,
demokratikleşmeyi benimsemeyisin, yerel yönetimleri merkezî yönetime mutlak
bağlı ve merkezî yönetimi yerel yönetimler üzerinde egemen kılmak isteyişin
sonucu olarak değerlendirilebilir. İl özel yönetimlerinin temel işlevini
yadsıyarak bu kurumlar güçlendirilemez. Anayasa içe sindirilmeli, düşüncelerin
bu doğrultuda giderek değişmesi doğal karşılanmalıdır. Merkezin gölgesi, uydusu
durumuna sokulması yerel yönetimlerin varlığını gereksiz kılar. İçişleri
Bakanlığı'-na tanınan yetki bu sonucu hızlandıranbir etken görünümündedir.
Yasama organının böyle bir duruma ortam hazırlaması düşünülemez. Denetim aracı
olan "vesayet"in, egemenlik aracı düzeyine getirilmesini Anayasa
Mahkemesi önleyerek yerel yönetimlere gerçek kişiliğini kazandırmalı, göstrmelik
kurumolmaktan kurtarmalıdır. İl genel meclisinin düzenleyici işlemler yapmasını
önlemek özerkliğin doğasına aykırıdır. Sınırlama, kısıtlama, yok edici
genişlikte ve Anayasa buyruklarının ötesinde olamaz. Tüzelkişiliğin kural koyma
yetkisi elinden alınıp onunyerine merkezin kural koyması yolu izlenirse
hukuksallık kuşkulu olur. Yerel yönetim özerkliği, bir biçim olan demokrasinin
yapılaşıp yaygınlaşması, somutlaşıp özümsenmesidir. Yöneticilerini sözde
temsilci durumunda bırakmamak için yetkilerinde gereksiz kısıtlamaya
gidilmemelidir. Kurumlarla toplum arasındaki iletişimi ve uyumu kurallar
sağlar. Katkıyı sağlamak, başarıyı gerçekleştirmek olanaklara bu da çoğunlukla
yetkiye bağlıdır. Anayasa'nın tanıdığı yetkiyi, bir hak ve özgürlüğü aşırı
sınırlamak, tanımamakla birdir. Yerel yönetimleri, merkezî yönetimin birimi
durumunda ele alan 119. maddeyi açıkladığım nedenlerle Anayasa'nın127. ve 7.
maddelerine aykırı buluyorum. Başkanvekili Yekta
  Güngör ÖZDEN KARŞIOY
YAZISI 16.5.1987 günlü, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesiyle İdarei Umumiyei
Vilayet Kanunu Muvakkatinin 78. maddesine eklenen 13. bendin ilk cümlesinde; il
özel idaresinin, "mahallî müşterek nitelikte olan imar, bayındırlık,
sağlık ve sosyal yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim ve spor, tarım,ağaçlandırma,
orman tesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültür, turizmle ilgili görevler
ve bu Kanun dışında çeşitli mevzuatla verilen görevleri" imkânları ve
tesbit edeceği öncelik sırasına göre yürüteceğinden söz edildikten sonra, dava
konusu ikincicümlesinde; "İl özel idarelerinin görevli olduğu mahallî ve
müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar Kurulunca tesbit olunur."
hükmüne yer verilmiştir. İl'e ait mahallî hizmet ve görevleri genel hatlarıyla ayrı ayrı
belirleyen 78. maddenin birinci cümlesini tamamlayan ikinci cümle; il özel
idarelerinin görevleri ile öteki mahallî idarelerin ve merkezî idarenin esas
itibariyle aynı konulara ilişkin görevleri arasında ayırım yapılabilmesini,
böylece uygulama alanında ortaya çıkması muhtemel uyuşmazlıkların önlenmesini
sağlamak üzere, il özel idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek
ihtiyaçların kapsam ve sınırının Bakanlar Kurulunca saptanacağını öngörmüş
bulunmaktadır. Bu durumda Yasa Koyucu, birinci cümlede, il'e ait mahallî müşterek
nitelikteki ihtiyaç ve hizmetlerle ilgili genel çerçeveyi çizmiş, ihtisasa ve
idare tekniğine ilişkin ayrıntıların düzenlenmesini Bakanlar Kuruluna
bırakmıştır. 3360 sayılı Yasanın 21. maddesine göre, bu Yasa hükümlerini
yürütmekle görevli kılınan Bakanlar Kuruluna, yürütme sorumluluğunu üstlendiği
söz konusu Yasanın uygulanmasını sağlamak amacıyla tanınan sınırlı düzenleme
yetkisinin, bu bakımdan, Anayasal ilke ve kurallara, özellikle Anayasa'nın 5.,
123. ve 127. maddelerine aykırı bir yönü yoktur. 78. maddenin 13.bendinin, il özel idarelerinin görevli olduğu
mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsam ve sınırının Bakanlar Kurulunca tesbit
olunacağını öngören ikinci cümlesi hükmünün "Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
iptaline" ilişkin olarak oyçokluğuyla oluşturulan karara bu
nedenlerle katılmamaktayım. Üye Necdet
  DARICIOĞLU KARŞIOY
YAZISI 1- 3360 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle 1913 sayılı İdarei Umumiyei
Vilayet Kanunu Muvakkatinin 78. maddesinin "son iki fıkrası" madde
metninden çıkarılarak, bu maddeye, 13., 14., 15 inci bentler eklenmiştir. On
üçüncü bent birinci cümlesinde yapılan düzenleme ile il özel idaresinin,
"mahallî müşterek nitelikte olan imar, bayındırlık, sağlık ve sosyal
yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim ve spor, tarım, ağaçlandırma, orman
tesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültür, turizmle ilgili görevler ve bu
kanun dışında çeşitli mevzuatla verilen görevleri imkânları ve tesbit edeceği
öncelik sırasına göre yürüteceği" belirtilmektedir. Bu bendin ikinci
cümlesine göre, "il özel idarelerinin görevli olduğu mahallî ve müşterek
ihtiyaçların kapsamı ve sınırı" Bakanlar Kurulunca tesbit olunacaktır. Bakanlar Kuruluna verilen bu "il özel idarelerinin görevli
olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırını tesbiti"
yetkisinin amacı, genel ve madde gerekçelerinde "kamu hizmetinde birlik ve
tasarruf sağlanması" olarak açıklanmaktadır. Anayasa'nın 123. maddesi
birinci ve ikinci fıkralarında, "idare, kuruluş ve görevleriyle bir
bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır." denilmekte ve yine
Anayasa'nın 127. maddesi üçüncü fıkrasında, "mahalli idarelerin kuruluş ve
görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla
düzenleneceği" belirtilmekte, aynı maddenin beşinci fıkrasında da,
"merkezi idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari
vesayet yetkisine sahip olduğu" açıklanmaktadır. Yukarıda sözü edilen iki maddede yer alan fıkralardaki
düzenlemeler birlikte değerlendirildikte, Anayasa koyucu tarafından, idarenin
"kuruluş ve görevleri yönünden bütünlüğü esas alınmak suretiyle merkezden
ve yerinden yönetim ile kamu hizmetlerinin yürütüldüğünün kabul edildiği ve
merkezi idareye, mahallî idareler üzerinde, "mahallî hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî
vesayet yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerinde; idarenin görevlerin
yürütülmesi yönünden bütünlüğü kabul edilip, bu bütünlüğün ve birliğin
sağlanması için merkezi idareye, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun bir şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,
toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet"
yetkisi tanındığına göre, dava konusu 2. madde 13. bendi ile yapılan yeni
düzenlemenin tümü bir bütün olarak incelendiğinde, bu bendin birinci
cümlesinde, Anayasa'nın 123. maddesi gereği, il özel idaresinin görevleri açık
bir şekilde belirtildikten sonra, madde gerekçesinde açıklandığı üzere, il özel
idarelerine verilen hizmetlerin, bir bölümününyürütücüsü olan ilgili
bakanlıkların görevleri arasında da yer alması hususu nazarı itibara alınarak,
aynı bendin ikinci cümlesinde, belli bir alanda kamu hizmetini yürütecek olan
merkezi idare ile il özel idaresinin görev alanları sınırının, sadece kimin,neyi,
ne ölçüde yerine getireceğinin belirlenmesi ve böylece kamu hizmetinde birlik
ve tasarruf sağlanması, kamu görevlerinin aksamaması ve toplum yararının
korunması amacıyla bakanlar kuruluna kanunla tanınan bu yetkinin, Anayasa'ya
aykırı bir yönü bulunmamaktadır. 2 - Kanun'un 14. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet
Kanunu Muvakkatı'nın 136. maddesinin son fıkrasında yer alan "...il özel
idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskân müdürü il daimi
encümenin tabiî üyesidir." şeklindeki hükme gelince, bu konuda sayın üye
Mustafa GÖNÜL ve Mustafa ŞAHİN'in karşıoy yazısında belirtilen görüş ve
gerekçeye katılıyorum. Çoğunluğun 16/5/1987 günlü, 3360 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle
İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkatı'nın 78. maddesine eklenen 13. bendin
ikinci cümlesinin; 16. maddesiyle değiştirilen İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu
Muvakkatı'nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasının, Anayasa'ya aykırı olduğuna
ilişkin görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerle katılmıyorum. Üye Servet
  TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI 16.5.1987 günlü ve 3360 sayılı Yasa, 1913 tarihli İdarei Umumiyei
Vilâyet Kanunu Muvakkatı'nın sadece dilini sadeleştirmekle ve adını "İl
Özel İdaresi Kanunu" olarak değiştirmekle kalmamış, aynı zamanda
organlarının oluşum tarzına, görev, yetki ve sorumluluklarına yönelik yeni ve
önemli hükümler de getirmiştir. Yapılan bu değişikliklerden biri de, 136.
maddedeki İl Daimî Encümeninin oluşum tarzına ilişkindir. 3360 sayılı Yasanın 14. maddesi ile 136. maddeye getirilen
değişiklikle, eski yasada valinin başkanlığında, İl Genel Meclisinin kendi
üyeleri arasından gizli oyla ve bir yıllık süre için seçtiği dört üyeden oluşan
İl Daimî Encümeninin, yine valinin başkanlığında, aynı koşullarla İl Genel
Meclisinin kendi üyeleri arasından seçeceği beşüye ile İl Özel İdare Müdürü,
Köy Hizmetleri İl Müdürü, Bayındırlık ve İskân Müdürünün "tabiî üye"
sıfatıyla katıldığı toplam dokuz kişiden oluşmasını öngörmüştür. İl Daimî Encümeninin yeni oluşum tarzı ve merkezî idarenin ajanı
durumunda bulunan üç memurun "tabiî üye" sıfatıyla bu organda yer
alması; iptal isteminde olduğu kadar, çoğunluk kararında da; Anayasa'nın 127.
maddesinin birinci fıkrasındaki "...ve karar organları, gene kanunda
gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu
tüzelkişileridir." kuralı ile aynı maddenin ikinci fıkrasındaki
"Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri yerinden yönetim
ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir." hükmüne aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. Kanımızca ve aşağıda açıkladığımız nedenlerle 3360 sayılı Yasanın
14. maddesi ile İl Özel İdaresi Kanununun 136. maddesine getirilen yeni
düzenleme Anayasa'nın 127. maddesine aykırı değildir. Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasında yer alan ve yerel
yönetimlerin "... karar organları ..."ndan sözeden çoğul hali
ifadesi, İl Özel İdaresi ve Belediye gibi farklı yerel yönetim birimlerinin en
yetkili organlarını amaçlamaktadır. Bunlara "münhasıran karar veren
organlar" da denebilir. İl Genel Meclisleri ve Belediye Meclisleri bu
ibarenin tam karşılığını oluştururlar. Nitekim 1961 Anayasası'nın 116. maddesi,
daha açık bir ifadeyle bu organlar için "Genel karar organları"
ibaresini kullanmıştı. İl Daimi Encümenleri ise hem karar, hem de icra organıdırlar.
Ayrıca, danışma, denetleme görevleri de vardır. Şu halde, Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasında işaret
olunan "karar organları" ibaresi, sadece İl Genel Meclislerini ve
Belediye Meclislerini kapsamaktadır. 2. Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasındaki "...ve
karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan ..." biçimindeki ifadede yer alan seçim koşulu, yine en
yetkili organ olan İl Genel Meclisi ile Belediye Meclisi gibi "Genel karar
organları"na yöneliktir. Nitekim, 127. maddenin üçüncü fıkrası
"Mahallîidare seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindeki esaslara göre beş
yılda bir yapılır..." demek suretiyle hem seçim dönemini saptamış, hem de
"Seçme, seçilme ve siyasî faaliyette bulunma hakları "m düzenleyen
67. maddeye göndermede bulunmuştur. 67. maddeninikinci fıkrası ise, seçimlerin
"...yargı yönetim ve denetimi altında..." yapılacağı kuralını
getirmiştir. Bu durumda İl Genel Meclisi organını oluşturan üyelerin seçimi,
Anayasa'nın 67. ve 127. maddelerine göre "yargısal" niteliktedir.
Seçimlerin butlanı, yani organlık sıfatının kazanılmasına ilişkin bir sorunun
ortaya çıkması halinde kesin çözüm yeri, Anayasa'nın 79. maddesinin ikinci
fıkrası uyarınca Yüksek Seçim Kuruludur. Oysa, İl Daimî Encümenini oluşturacak
beş üyenin seçimi, İl Genel Meclisi yetkisiiçindedir ve "yargısal"
değil, tamamiyle" bünyesel" bir "idarî işlem"
niteliğindedir. Anayasa'nın 127. maddesinin üçüncü fıkrası ile göndermede
bulunulan 67. maddenin ikinci fıkrasındaki, ayrıca, 79. maddenin birinci
fıkrasındaki "Seçimler, yargı organlarının genel yönetim ve denetimi
altında yapılır." ilkesinin, İl Daimî Encümeni seçimlerinde uygulanma
alanı yoktur. Bu konudaki butlana ilişkin iddia ve itirazların kesin çözüm
yeri, Seçim Kurulları değil, idarî yargı mercileridir. 3. İl Genel Meclisinin seçimleri, Anayasa'nın 127. maddesinin
üçüncü fıkrası uyarınca beş yılda bir ve 67. maddedeki esaslara göre yapıldığı
halde, İl Daimî Encümeni üyelerinin seçimi bir yıllık bir süre için, yasada
belirlenen ve bazı özel koşulları da içeren yöntemlere göre yapılmaktadır. 4. İl Daimî Encümeni, ister eski yasa metninde gösterildiği gibi
valinin başkanlığında ve İl Genel Meclisinin seçtiği dört üye ile birlikte beş
kişiden, ister yeni düzenlemeye göre yine valinin başkanlığında, İl Genel
Meclisinin seçtiği beş ve idare ajanı durumundaki üç "tabiî üye" ile
birlikte dokuz kişiden oluşsun, bir "karma organ" niteliğini
korumuştur. Valinin dışında, üç yeni "tabiî üye"nin varlığı, bu
organa yeni ve sakıncalı bir nitelik kazandırmış gibi değerlendirilemez. İl
Daimî Encümeni, bir karar organı olduğu kadar, bir icra organıdır. Bu
işlevlerin sadece "karar organı" olma özelliği üzerinde durarak ve
"yargısal" nitelikli bir seçim yolu ile oluşan "münhasıran karar
organı" statüsündeki İl Genel Meclisi ile bir tutarak ileri sürülen,
Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasının öngördüğü "yerel yönetim
ilkesi"ne aykırılık, eksik ve yanlış bir savdır. 5. İl Özel İdare Müdürü, Köy Hizmetleri İl Müdürü ile Bayındırlık
ve İskân Müdüründen ibaret üç doğal üyenin İl Daimî Encümeninin oluşumuna dahil
edilmesi, teknik ve uzmanlık bilgisi isteyen konularda encümenin çalışmalarını
desteklemek ve sağlıklı karar alınmasına katkıda bulunmak amacına yöneliktir. Denebilir ki, anılan doğal üyeler, encümenin üyesi olmasalardı
bile, vali tarafından encümene çağrılarak teknik ve uzmanlık bilgilerinden, oy
hakkı olmaksızın yararlanmak mümkündür. Bu görüşte gerçek payı vardır. Ne var
ki, sorumsuz danışmanlığın kararlara dolaylı katkısı ve etkisi ile sorumlu
üyeliğin doğrudan katkısı ve etkisi, kuşkusuz farklıdır ve herhalde sorumluluk
psikolojisi açısından sorumlu üyelik daha makbuldür. Ayrıca bu tür bir katılım, Anayasa'nın 123. maddesinde yer alan
"İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir."
ilkesine de uyum halindedir. Öğretide bu ilke şöyle tanımlanmaktadır: "Bu ilke, bütün idarî kuruluş ve mercilerin davranışlarını
birbirleriyle ayarlayarak ahenk içinde çalışmalarını gerekli kılar."
(Tahsin Bekir BALTA, İdare Hukukuna Giriş, s. 76) "... Bu nedenle, çeşitli parçalardan oluşmuş gibi görünen
idare makinasının tümü bir bütündür, yani idare, çokluk içinde birlik arz eden
bir küldür." (Sıddık Sami ONAR. İdare Hukukunun Umumi Esasları, s.
585-587) Şu halde bu ilke, idarenin bütünlüğünde vazgeçilmez bir öğe olarak
kamu yararını ön planda tutmaktadır. Bu nedenle yasa koyucunun tercihinde kamu yararı faktörü ağırlık
kazanmıştır. 6. İl Daimî Encümeninde birer idare ajanı olan üç "tabiî
üye"nin bulunmasının, Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında
öngörülen "yerinden yönetim ilkesi" ile uyum halinde olup olmadığı
hususu da irdelenmeğe değer. Bilindiği gibi, yerinden yönetim ilkesinden amaç, bu yönetimlerin
tüzelkişilik sahibi olmalarını, görevli organları seçmek hakkını, seçilmiş
organlara karar hakkını kapsar. Bu ilkenin birinci öğesi tüzelkişilik, tartışma konusu değildir.
Bu nitelik, Anayasa'nın 127. maddesinden kaynaklanmaktadır. Esasen il, belediye
ve köy yönetimlerinin kamu tüzelkişilikleri vardır. İkinci öğeyi oluşturan ve ilgililere kendi yararlarını savunmak ve
isteklerini belirtmekle görevli organları seçmek hakkı, İl Genel Meclisine üye
seçimine ilişkin önceki açıklamalarımızda yer almıştı. Kısaca belirtelim ki,
belli koşulları taşıyan seçmenler, Anayasa'nın 67. maddesinde belirlenen
esaslar içinde ve İl Genel Meclisi seçimindebu haklarını zaten
kullanmaktadırlar. Ne var ki, bir karar ve icra organı olan İl Daimî
Encümeninin beş üyesi doğrudan doğruya halk tarafından değil, İl Genel Meclislerince
seçilmektedir. Üçüncü öğe ise, seçilmiş organların karar verme yetkisidir ve bu
yetki zaten kullanılmaktadır. Şu halde, üç doğal üyenin İl Daimî Encümeninin oluşumunda yer
alması, yerinden yönetim ilkesine aykırı değildir. 7. İl Daimî Encümeninde üç doğal üyenin yer almasının, İl özel
idaresi Kanununun 141. maddesinin üçüncü fıkrasındaki nitelikli karar
çoğunluğunu, valinin arzusu yönünde etkiliyebileceği, iptal isteminde ve
çoğunluk kararında önemle üzerinde durulan konulardan biridir. 141. maddenin ikinci ve üçüncü fıkra metni şöyledir : "Vali; İl Daimî Encümeni kararlarını, kanun, tüzük ve
yönetmeliklere, Meclis kararlarına veya kamu yararına aykırı gördüğü takdirde,
kararın alındığı toplantıyı takip eden ilk toplantıda bir defa daha
görüşülmesini isteyebilir. Encümen kararında 2/3 çoğunlukla ısrar ederse, bu halde encümen
kararı kesinleşmiş olur." Maddeye yöneltilen eleştiriler, 2/3 çoğunluk sayısının 6, oysa
seçimli üyelerin sayısının ise 5 olduğu, bu durumda Başkan Valinin arzusu
dışına çıkamayacak durumdaki 3 doğal üyenin oylarının birleşmesiyle seçimli
üyelerin fiilen "ısrar" olanaklarının kaybolacağı ve kararın
çıkmayacağı, bunun da yerel yönetimlerin özerk niteliklerine ve Anayasa'ya
aykırı bir durum yarattığı noktasında toplanmaktadır. Kanımızca bu görüş, aşırı ve istisnaî olasılıkları; olağan,
sürekli ve düzenli bir yöntem karşısında bir kural halinde görme eğilimindedir.
Başka bir anlatımla, kuralı istisna, istisnayı da kural haline getirmektedir. ikinci bir yanlış ta, seçimle gelene güvenmek, idarenin ajanı
durumundaki valiye ve doğal üyelere güveni esirgemektir. Kamu görevi ve
görevlileri, sürekli olarak kuşku ve güvensizlik içinde tutulamaz. Doğruyu,
gerçeği bulmak, belli bir kesimin tekelinde olamaz. Anayasal ilke ve kurallara
açık ve kesin aykırılık olmadıkça aslolan iyi niyettir. Aksi halde Devlet
yaşamında düzen ve istikraryerine, karmaşa egemen olur. Eleştirilere ve iptale konu olan 2/3 lük nitelikli çoğunluk, bu
açıdan değerlendirildiğinde Anayasa'ya aykırılık söz konusu olamaz. Yapılan bu açıklamalar sonunda; 3360 sayılı Yasanın 14. maddesiyle
değiştirilen İl Özel İdaresi Kanununun (eski adıyla İdarei Umumiyei Vilâyet
Kanunu Muvakkati) 136. maddesinin son fıkrasıyla İl Daimî Encümeni oluşumuna İl
Özel İdare Müdürü ile Köy Hizmetleri İl Müdürü, Bayındırlık ve İskân Müdürünün
de "tabiî üye" olarak katılmaları, Anayasa'nın 127. maddesinin
birinci fıkrasındaki "...ve karar organları, gene kanunda gösterilen,
seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan ..." kuralı ile aynı maddenin
ikinci fıkrasındaki "... yerel yönetim ilkesi ..."ne aykırı değildir.
Aksine bir düşünce. Anayasakoyucunun bile amacını aşan bir yorum zorlamasına
yol acar. Bu nedenle iptal yolundaki çoğunluk kararına karşıyız. Üye Mustafa
  GÖNÜL Üye Mustafa
  ŞAHİN KARŞIOY
YAZISI 3360 sayılı Yasa'nın 2. maddesiyle İl Özel İdaresi Kanunu'nun 78.
maddesine eklenen 13. bendin ikinci cümlesi, "İl Özel İdarelerinin görevli
olduğu mahallî ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar Kurulunca
tesbit olunur." Aynı fıkranın birinci cümlesi ile getirilen düzenlemenin
bir gereğidir. Şöyle ki; 13. bendde yer alan hizmetlerin bir bölümü ilgili
bakanlıkların görevleri arasında yer aldığından belli bir alanda kamu hizmetini
yürütecek olan merkezî idare ile il özel idareleri arasında kapsam ve sınır
tesbiti gerekmektedir. Kalkınma ve yıllık yatırım planlarıyla ilgili olan bu tesbitin,
söz konusu işlerin her yıl için ayrı farklılıklar göstermesi nedeniyle, Yasama
Organı tarafından kanunla Bakanlar Kurulu'na bırakılmasının yasama yetkisinin
devri mahiyetinde olmadığı ülkemiz imkânlarının yerinde ve dengeli
kullanılmasını temin için genel mahiyette yapılacak böyle bir tesbitin yerinden
yönetim ilkesini de kaldırmayacağı açıktır. Kamu hizmetinde birlik, tasarruf ve yarar sağlanmasına yönelik bu
düzenlemenin Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine de aykırılığı söylenemez. Bu nedenlerle Anayasaya aykırı bularak iptalini kararlaştıran
çoğunluk görüşüne katılmıyorum. Üye İhsan
  PEKEL