ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı :2010/55 Karar Sayısı : 2011/140 Karar Günü : 20.10.2011 R.G. Tarih-Sayı :
14.02.2012-28204 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Aydın Bölge İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 31.5.2006 günlü, 5510
sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü,
5754 sayılı Kanun'un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin dördüncü
fıkrasının ' Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ
tarihinden itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurabilirler '
biçimindeki dördüncü cümlesinin Anayasa'nın 2., 36., 125., 141. ve 155.
maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğün durdurulması istemidir I- OLAY Akaryakıt satışı faaliyetinde bulunan şirketin işyerinde yapılan
incelemede defter ve belgelerin incelemeye ibraz edilmemesi nedeniyle kesilen
idari para cezasına karşı İdare Mahkemesi'nde açılan davanın kabul edilerek
cezanın kaldırılmasına ilişkin kararın itiraz incelemesinde, itiraz konusu
kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Bölge İdare Mahkemesi iptali
için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Kanun'un 60. maddesiyle
değiştirilen, itiraz konusu kuralı da içeren 102. maddesinin dördüncü fıkrası
şöyledir: 'İdari para cezaları ilgiliye tebliğ ile tahakkuk eder. Tebliğ
tarihinden itibaren onbeş gün içinde Kuruma ya da Kurumun ilgili hesaplarına
yatırılır veya aynı süre içinde kuruma itiraz edilebilir. İtiraz takibi
durdurur. Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ
tarihinden itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine
başvurabilirler. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde,
idari para cezası kesinleşir.' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 36., 125., 141. ve 155.
maddelerine dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim
KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar
ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Burhan
ÜSTÜN ile Engin YILDIRIM'ın katılımlarıyla yapılan ilk
inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara
bağlanmasına, 24.6.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Anlam ve Kapsam 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası
Kanunu'nun 102. maddesinde, aynı Kanunda öngörülen bazı yükümlülüklerin
zamanında ya da usulünce yerine getirilmemesi halinde Sosyal Güvenlik
Kurumu tarafından verilecek idari para cezaları düzenlenmiştir. Maddenin
ilk fıkrasında hangi eylemlere ne miktarda idari para cezası verileceği, itiraz
konusu dördüncü fıkrasında ise bu cezaların ne şekilde tahakkuk edeceği ve
ödeneceği, buna karşı ödeme süresi içinde Kuruma itiraz edilebileceği, itirazın
takibi durduracağı, itirazın reddi üzerine de kararın tebliğ tarihinden
itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurulabileceği
belirtilmiştir. 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesinin, 5326 sayılı Kabahatler
Kanunu'nun 3. maddesi bağlamında 'aksine hüküm' içeren bir düzenleme olduğu
görülmektedir. Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde yer alan, diğer kanunlarda
aksine hüküm bulunup bulunmamasına ilişkin ibareden, diğer kanunlarda yer alan
ve idari yaptırım kararlarına yönelik itirazları inceleme görevini idari yargı
yerlerine veren düzenlemelerin kastedildiği açıktır. 5510 sayılı Kanun'un 102.
maddesinin idari para cezalarında görevli mahkemeyi belirleyen itiraz konusu
cümlesi, Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde 5560 sayılı Kanun ile yapılan
değişiklikten sonra, açıkça idari yargıyı görevli kılan istisnai
düzenlemelerden birisidir. 5510 sayılı Kanun'un getirdiği yeni sistemle, devlet memurları ve
diğer kamu görevlileri, hizmet akdine göre ücretle çalışanlar, tarım işlerinde
ücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar ve tarımda kendi hesabına
çalışanları kapsayan beş farklı emeklilik rejimi, aktüeryal olarak hak ve
yükümlülükler yönünden tek bir sosyal güvenlik rejimi altında toplanmıştır. Bu
Yasa, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri,
işverenleri, sağlık hizmeti sunucularını, bu Yasa'nın uygulanması bakımından
gerçek kişiler ile her türlü kamu ve özel hukuk tüzel kişilerini ve tüzel
kişiliği olmayan diğer kurum ve kuruluşları kapsamaktadır. Sosyal Güvenlik Kurumu; farklı emeklilik rejimlerinin, aktüeryal
olarak hak ve yükümlülükler yönünden tek bir emeklilik rejimine
dönüştürülebilmesi için Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, Bağ-Kur Genel
Müdürlüğü ve Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü'nü aynı çatı altında toplayan
16.5.2006 günlü, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile kurulmuştur.
Kurum, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî açıdan özerk, 5502 sayılı
Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tâbidir; Çalışma ve
Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın ilgili kuruluşudur. İtiraz konusu kuralın yer aldığı 5510 sayılı Kanunu'nun 102.
maddesinde düzenlenen idari para cezaları, Kanunda belirtilen yükümlülüklere
aykırı davranışların önlenmesi amacıyla, araya yargısal bir karar girmeden,
idarenin doğrudan işlemiyle idare hukukuna özgü usullerle kesilen ve maddenin
birinci fıkrasında sayılan işlem ve eylemlere uygulanan yaptırımlardır. İdari
para cezasını gerektiren eylemin işlendiğini saptamak ve Kanunda gösterilen
şekilde asgari ücretle bağlantılı olarak cezanın tutarını belirlemek tamamıyla
idari makam olan Sosyal Güvenlik Kurumu'nun kararıyla oluşmaktadır. Yaptırım,
tümüyle idari işleme dayanmaktadır. Yargı organlarının müdahalesi olmadan, kamu
gücüne dayanılarak, idarece kararlaştırılmakta ve uygulanmaktadır. Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleri
yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaş
yönetimlerde idareye geniş ve değişik alanlarda yaptırım yetkileri tanınmakta,
önemsiz görülen bazı fiiller ceza hukuku alanından çıkarılarak idari
yaptırımlara konu edilmektedir. Anayasa Mahkemesi kararlarında idari yaptırım, 'idarenin bir yargı
kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak idare
hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya uyguladığı yaptırımlar', idari
yaptırımlar içinde önemli bir yer tutan idari para cezaları ise, 'toplumsal
düzene aykırılık oluşturan eylemler nedeni ile yasanın açıkça izin verdiği
durumlarda idarenin yargı organına başvurmadan kendisinin bizzat uyguladığı ve
bir miktar paranın alınması biçiminde gerçekleştiren mali nitelikte
yaptırımlar' olarak tanımlanmaktadır. İdari yaptırımların, bir idari organ veya
makam tarafından kamu gücü kullanılarak yapılan tek yanlı idari bir işlem olması
ve yasal veya düzenleyici idari işleme uyulmamasının bir ceza içermesi olmak
üzere belirleyici iki özelliği bulunmaktadır. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, sosyal güvenlik uyuşmazlıklarında karmaşa,
belirsizlik ve güvensizlik olduğu, aynı işveren hakkında aynı işyeri, aynı
maddi olay ve aynı denetim raporu uyarınca tesis edilen ayrı işlemler için
farklı mahkemenin görevlendirildiği, davacının her bir yargı yerinde
haklılığını ayrı ayrı ispatlamaya çalıştığı, farklı yargı yerlerinin birbirlerini
bekletici mesele yapmayı tercih etmesinin yargılamanın çabukluğuna zarar
verdiği, aynı işyeri ve aynı maddi olaya göre farklı yargı kolunda haklılık
mücadelesi verilmesi sonucu, hem belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerinin hem
de adil yargılanma ve etkili başvuru ilkelerinin ihlal edildiği, işlem her ne
kadar idari nitelikte ise de, aynı maddi olaya dayalı yaptırımlarla ilgili tüm
uyuşmazlıkların tek yargı kolunda toplanmasında haklı neden ve kamu yararı
bulunduğu, yargı yerlerinden farklı kararlar çıkmasının yargıya olan güvenin
sarsılması ve hak arama özgürlüğünün ihlali anlamına geldiği, 5510 sayılı
Kanun'dan sonra sosyal güvenlik yaptırımlarının hukuki niteliğinin de
farklılaştığı, yeni rejimle özel hukuk niteliği ağır basan sosyal güvenlik hukuku
alanı oluşturulduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun işlem ve eylemlerinin kamu
hukukundan ziyade özel hukuk ağırlıklı olduğu, aynı maddi olay ve aynı hukuki
rejime tabi olan ihtilafların uzman mahkeme olan adli mahkemede görülmesinin
davaların az maliyetle daha kısa sürede sonuçlanmasını sağlayacağı, bu
nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 36., 125., 141. ve 155.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun
17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Kanun'un 60. maddesiyle değiştirilen 102.
maddesinde Kanunda öngörülen bazı yükümlülüklerin zamanında ya da usulüne uygun
yerine getirilmemesi halinde Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından verilecek idari
para cezaları ile ilgili yaptırımlar düzenlenmiştir. Maddenin ilk fıkrasında
hangi eylemlere ne miktarda idari para cezası verileceği, itiraz konusu cümleyi
de içeren dördüncü fıkrasında ise bu cezaların ilgiliye tebliği ile tahakkuk
edeceği, tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde ödeneceği veya aynı süre
içinde Kuruma itiraz edilebileceği, itirazın reddi üzerine de otuz gün içinde
yetkili idare mahkemesine başvurulabileceği belirtilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk Devleti, insan
haklarına saygılı ve bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kuran ve
bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı
denetimine bağlı olan Devlettir. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, 'İdarenin
her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır' ; 140. maddesinin
birinci fıkrasında, 'Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve
savcıları olarak görev yaparlar' ; 142. maddesinde, 'Mahkemelerin
kuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir' ;
155. maddesinin birinci fıkrasında da, 'Danıştay, idarî mahkemelerce
verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve
hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve
son derece mahkemesi olarak bakar' kurallarına yer verilmiştir. Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devleti
olduğunu vurgularken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı
denetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Yargı denetimi demokrasinin 'olmazsa
olmaz' koşuludur. Anayasa'nın 'idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı
yargı yolu açıktır' kuralıyla benimsediği husus da etkili bir yargısal
denetimdir. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında yer alan kural,
yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini
kapsamaktadır. İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için,
yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu
düzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal kaynakları zamanında ve gereği
gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama
yetkisi tanınmıştır. İdarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden
biridir. İdarî cezalar arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin ve
yaygın bir biçimde uygulanmaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan
ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından kamu gücü
kullanılarak verilmesidir. Anayasa Mahkemesi'nin daha önceki kararlarında da belirtildiği
üzere, tarihsel gelişime paralel olarak Anayasa'da adlî ve idarî yargı ayrımına
gidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle
Danıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanına
giren konularda idarî yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargı
görevli olacaktır. Bu durumda idarî yargının görev alanına giren bir
uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun
mutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Ancak idarî
yargının denetimine bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü, haklı
neden ve kamu yararının bulunması halinde yasa koyucu tarafından adlî yargıya
bırakılabilir. Yasa koyucu, 102. madde kapsamında verilen idari para
cezalarında görevli yargı yerini idare mahkemesi olarak belirtirken, söz konusu
idari para cezalarına karşı dava açma süresini idare mahkemelerinde dava açma
süresinden farklı belirleyerek sosyal güvenlik konusunun niteliğine uygun
önlemini de almıştır. Yargılamanın ekonomikliği nedeniyle 5510 sayılı Kanun kapsamındaki
tüm işlemlerin tek yargı yerinde toplanması önerisi, Anayasa'nın 153.
maddesinde yer alan, Anayasa Mahkemesi'nin 'kanun koyucu gibi hareketle, yeni
bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesisi edemez' kuralı karşısında
Anayasa yargısının konusu olmadığı gibi, itiraz konusu kuralda, idari
işlemlerin idarî yargının dışına çıkarılarak adlî yargıya bırakılması da söz
konusu değildir. İtiraz konusu kuralda olduğu gibi, Anayasa'ya ve Anayasa Mahkemesi
kararlarına uygun olarak düzenlenen bir konunun, farklı gerekçeler ya da
nedenlerle farklı düzenlenmesi gerektiği savı Anayasa'ya aykırılık konusu
olamaz. Niteliği gereği idari olan eylem ve işlemlere ilişkin davaların,
Anayasa gereği, idari yargı yerlerinde görülmesi esastır. Yasaların,
belirsizlik ve kargaşa yaratması değil önlemesi esas olduğuna göre, yasa
koyucunun da Anayasa'daki idarî ve adlî yargı ayrılığını esas alması, idarenin
kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin, idari
yargı denetimine tabi olması Anayasa'ya uygunluğun gereğidir. İtiraz başvurusuna konu olan idarî para cezası, idare tarafından
kamu gücü kullanılarak Kanunda belirtilen kurallara uymayanlara idarî bir
yaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların
çözümünde de idarî yargının görevli kılınmasında Anayasa'ya aykırılık
bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal
Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı
Kanun'un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin dördüncü fıkrasının ' Kurumca
itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün
içinde yetkili idare mahkemesine başvurabilirler ' biçimindeki dördüncü
cümlesi Anayasa'nın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal
isteminin reddi gerekir. İtiraz konusu kuralın, yargı yerini belirten niteliği nedeniyle
Anayasa'nın 36. ve 141. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Yasa'nın 60. maddesiyle
değiştirilen 102. maddesinin dördüncü fıkrasının 'Kurumca itirazı
reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde
yetkili idare mahkemesine başvurabilirler.' biçimindeki dördüncü cümlesine
yönelik iptal istemi, 20.10.2011 günlü, E.2010/55, K.2011/140 sayılı kararla
reddedildiğinden, bu cümleye ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,
20.10.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. VII- SONUÇ 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Yasa'nın 60. maddesiyle
değiştirilen 102. maddesinin dördüncü fıkrasının 'Kurumca itirazı
reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde
yetkili idare mahkemesine başvurabilirler.' biçimindeki dördüncü cümlesinin
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 20.10.2011 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Başkanvekili Serruh
  KALELİ Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Alparslan
  ALTAN Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN