ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2019/77 Karar Sayısı : 2021/2 Karar Tarihi : 14/1/2021 R.G.Tarih-Sayısı :
24/2/2021-31405 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
137 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı,
İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı
Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. 1. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar
ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 133/B maddesinin
(1) numaralı fıkrasının, B. 3. maddesiyle
(4) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5)
numaralı fıkranın, Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11.,
104., 128. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve
yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ
İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK); 1. 1. maddesiyle
(4) numaralı CBK’ya eklenen iptali talep edilen kuralın da yer aldığı 133/B
maddesi şöyledir: “Yerli yazarların desteklenmesi MADDE 133/B - (Ek:
RG-10/5/2019-30770-CK-35/1 md.) (1) Yerli yazarları ve eserleri teşvik etmek amacıyla
repertuara alınan ve ilk kez sahnelenecek eserler için her yazara bir adet
eserle sınırlı olmak şartıyla, yılı bütçesinin ilgili bütçe tertibinden
karşılanmak üzere, Sanat ve Yönetim Kurulu kararı ile (250.000) gösterge
rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek
üzere nakdi destek verilebilir. (2) Herhangi bir sebeple geri alınması gereken destekler
6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre
tahsil edilir. (3) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar
Genel Müdürlükçe belirlenir.” 2. 3. maddesiyle
(4) numaralı CBK’nın 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkra şöyledir: “(5) (Ek:
RG-10/5/2019-30770-CK-35/3 md .) Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 29
uncu maddesine göre ayda üçten fazla olmamak üzere her bir toplantı için (9000)
gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak
miktarda huzur hakkı ödenir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ,
Burhan ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,
Kadir ÖZKAYA, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Yıldız SEFERİNOĞLU’nun
katılımlarıyla 11/7/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. AYIRMA 2. 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı,
İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı
Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle 15/7/2018
tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara
Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların
Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına ilişkin davanın
ayrılmasına, yeni bir esasa kaydedilmesine
ve Başkanlıkça belirlenecek başka bir tarihte görüşülmesine 14/1/2021 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV. ESASIN İNCELENMESİ 3. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör
Taylan BARIN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları ile dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile
bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi
ve Yargısal Denetimi 4. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı
maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet
sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri
yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede
yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek
başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev
ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha
önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından
yerine getirilmesi öngörülmüştür. 5. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri
Cumhurbaşkanı’na “ Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ” adı altında düzenleme
yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği ise
Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin
verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak
Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna
dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme
yapabilecektir. 6. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK
çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine
ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir
yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek
Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili
olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk
elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir. 7. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda
CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer
bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade
edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst
kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.
maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,
görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının
kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun
işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin
altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin
CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesinin
üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı
belirtilmiştir. 8. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esas
bakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim
görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir. 9. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi
verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak
Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından
yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir. 10. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme
yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre
yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün
değildir. 11. Fıkranın ikinci cümlesinde “ Anayasa’nın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yla
düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK
ile düzenleme yapılamaz. 12. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasıran
kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına
alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine
ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin
yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,
K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,
K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;
E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği
belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır. 13. Fıkranın d ördüncü
cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı
ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın, yürütme yetkisine
ilişkin konularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun
kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olması gerekir. 14. CBK’ların yukarıda
belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması
gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu
düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların
yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele
alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit
edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk
denetimi yapılmalıdır. B. CBK’nın 1. Maddesiyle (4) Numaralı CBK’ya Eklenen
133/B Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 15. Dava dilekçesinde özetle; münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen bir konunun CBK ile düzenlendiği, bir kamu kurumuna CBK
ile harcama yetkisinin verildiği, kanunda açıkça düzenlenen bir konuda CBK
çıkarıldığı, bütçe kanununda yer almayan bir gider türünün CBK ile düzenlendiği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.
ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi 16. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden
kuralın Anayasa’nın 161. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de
CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra
kapsamında yapılacaktır. 17. Dava konusu kuralla yerli
yazarları ve eserleri teşvik etmek amacıyla repertuara alınan ve ilk kez
sahnelenecek telif eserler için her yazara bir adet eserle sınırlı olmak
şartıyla nakdi destek verilebilmesi düzenlenmiştir. 18. Kural, yürütme
organının bir unsuru olan Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün ifa etmekle
görevli ve yetkili olduğu kamu hizmetinin yürütülmesiyle bağlantılı olarak
şartları sağlayan yazarlara destek verilmesini öngörmektedir. Bu itibarla
kural, yürütme yetkisine ilişkin bir
konuyu düzenlemektedir. 19. Anayasa’nın “Sanatın ve sanatçının korunması” başlıklı 64. maddesi “Devlet, sanat faaliyetlerini ve sanatçıyı korur. Sanat
eserlerinin ve sanatçının korunması, değerlendirilmesi, desteklenmesi ve sanat
sevgisinin yayılması için gereken tedbirleri alır” hükmüyle devlete bir
pozitif yükümlülük yüklemektedir. Dava konusu kural, devletin sanatın ve
sanatçının korunmasına ilişkin pozitif yükümlülüğünün bir yansıması
niteliğindedir. Dolayısıyla kural, Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve
Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı üçüncü bölümünde yer alan ve CBK’larla
düzenlenebilecek bir hakka ilişkindir. 20. Kuralda yer alan yerli yazarları teşvik etmek
amacıyla verilecek nakdi destek uygulamasına ilk olarak 2014 Yılı Yatırım
Programı’nda yerli telif eserlerin desteklenmesi şeklinde yer verilmiş
ve anılan uygulamaya sonraki yatırım programları kapsamında devam edilmiştir.
Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün sermaye giderlerine ilişkin ödeneğinden
karşılanmakta olan bu nakdi destek, esasen bütçe kanunlarında düzenlenmiş olup
dava konusu kural, bütçenin uygulanması kapsamında kalmaktadır. Bu itibarla
kuralın, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının “Anayasada
münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
çıkarılamaz” biçimindeki üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır. 21. Anayasa’nın 104. maddesinin anılan fıkrasının
dördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre öncelikle CBK’ların anılan
Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde karşılaştırmaya esas olabilecek,
daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığının tespit edilmesi gerekir.
Sonrasında ise -böyle bir kanun varsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça
düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirme
yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip
etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup
olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda
CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK ile
düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK kuralının kanun ile
düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır. 22. Söz konusu açıklamalar çerçevesinde bütçe kanununda
dayanağı olan nakdi yardımın uygulanma şartlarını düzenleyen ve bu itibarla
bütçenin uygulanmasına ilişkin olan kural kanunda açıkça düzenlenen bir konuda
çıkarılmamıştır. 23. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı
değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN ve M. Emin KUZ bu görüşe katılmamışlardır. b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi 24. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 64. maddesi yönünden incelenmiştir. 25. Anayasa’nın anılan maddesi sanatın ve sanatçının
korunmasına ilişkin her türlü tedbirin alınmasından devleti sorumlu tutmaktadır ( Mehmet Aksoy [GK],
B. No: 2014/5433, 11/7/2019, § 67). 26. 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasada Yapılan
Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 68.
maddesiyle 10/6/1949 tarihli ve 5441 sayılı Devlet Tiyatrosu Kuruluşu Hakkında
Kanun’un adı “Devlet Tiyatroları Personeli Hakkında Kanun” şeklinde
değiştirilmiş ve Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğüne ilişkin hükümler
yürürlükten kaldırılmıştır. Sonrasında anılan Genel Müdürlük (4) numaralı CBK
ile düzenlenmiştir. 27. 5441 sayılı Kanun’un gerekçesinde Devlet Tiyatroları
Genel Müdürlüğünün kuruluş amacı ve görevleri arasında “Temsil edeceği yerli
ve yabancı eserlerle halkın genel eğitimini, yurt ve güzellik sevgisini, dil ve
kültürünü yükseltmek, Türk dram ve musiki sanatının yayılmasını, gelişmesini
sağlamak” sayılmıştır. 28. Yeni hükûmet sisteminde CBK ile düzenlenen Devlet
Tiyatroları Genel Müdürlüğünün görevleri arasında yer alan, yerli yazarların ve eserlerin teşvik edilmesi şeklindeki
amaç doğrultusunda öngörülen kuralın,
devleti sanat eserlerinin ve sanatçının desteklenmesi için gereken tedbirleri
almakla yükümlü kılan anayasal hükme aykırı bir yönü bulunmamaktadır. 29. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 64. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8. ve
11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 30. Dava
dilekçesinde özetle, dava konusu
kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç
veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına
karar verilmesi talep edilmiştir. 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili
Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin 1. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve
Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’ne eklenen 133/B maddesinin (1) numaralı fıkrasına yönelik iptal talebi 14/1/2021 tarihli ve E.2019/77, K.2021/2 sayılı kararla
reddedildiğinden bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 14/1/2021
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI. HÜKÜM 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara
Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların
Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili,
İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 133/B maddesinin (1) numaralı
fıkrasının; A. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN ile M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, B. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 14/1/2021 tarihinde
karar verildi. Başkan Zühtü
  ARSLAN Başkanvekili Hasan
  Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir
  ÖZKAYA Üye Engin
  YILDIRIM Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Rıdvan
  GÜLEÇ Üye Recai
  AKYEL Üye Yusuf
  Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin
  MENTEŞ Üye Basri
  BAĞCI KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz
çoğunluğu, 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
(CBK) 1. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 133/A maddesinden sonra gelmek üzere
eklenen 133/B maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına
karar vermiştir. 2. Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin iptali istenen “ Yerli yazarların desteklenmesi ” başlıklı
133/B maddesinin (1) numaralı fıkrası şu şekildedir: “ Yerli yazarları ve
eserleri teşvik etmek amacıyla repertuara alınan ve ilk kez sahnelenecek
eserler için her yazara bir adet eserle sınırlı olmak şartıyla, yılı bütçesinin
ilgili bütçe tertibinden karşılanmak üzere, Sanat ve Yönetim Kurulu Kararı ile
(250.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak
miktarı geçmemek üzere nakdi destek verilebilir .” 3. Anayasa Mahkemesi,
bir CBK kuralının Anayasa’ya aykırı olup olmadığını denetlerken, öncelikle
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından
yetki kurallarına uygunluk yönünden bir inceleme yapmaktadır. Bu kapsamda,
kuralın (a) yürütme yetkisine ilişkin bir konuda olması, (b) Anayasa’nın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevleri
düzenlememesi, (c) Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda olmaması ve (d) kanunda açıkça düzenlenen konularda çıkarılmamış
olması gerekmektedir. 4. Dava konusu kural,
Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün görevleri kapsamında şartları sağlayan
yerli yazarlara üst sınırı belirlenmiş bir nakdi desteğin sağlanmasını
öngörmektedir. Çoğunluğa göre kural, sanatın ve sanatçının korunmasını devlete
pozitif bir yükümlülük olarak yükleyen Anayasa’nın 64. maddesi kapsamında bir
sosyal ve ekonomik hakka ilişkindir, dolayısıyla CBK ile düzenlenebilir (§ 19). 5. Anayasa’nın ikinci
kısmının üçüncü bölümünde güvence altına alınan sosyal ve ekonomik hakların CBK
ile düzenlenebilecek olması, bunlara ilişkin kuralların otomatik olarak CBK ile
düzenlenemeyecek yasak alan dışında olduğu anlamına gelmez. Sözgelimi
Anayasa’nın “ Toprak mülkiyeti ” kenar başlıklı 44. maddesi devlete
toprağın verimli şekilde işletilmesini sağlamaya ve toprağı korumaya yönelik
tedbirleri alma yükümlülüğü yüklemektedir. Ancak bu yükümlülüğü yerine getirmeye
yönelik kuralların sadece sosyal ve ekonomik hakların düzenlenmesine dair
olduğu kabul edilemez. Esasen toprak mülkiyeti kapsamındaki bir
düzenlemenin her durumda mülkiyet hakkıyla ilgisi olmadığının söylenmesi mümkün
değildir. 6. Nitekim Anayasa
Mahkemesi yakın tarihli bir kararında arazi toplulaştırması işlemine ilişkin
bir kanun hükmünü Anayasa’nın 35. maddesi yönünden incelemiştir. Mahkemeye göre
Anayasa’nın 44. maddesiyle “ devlete yüklenen ödevler kapsamında, tarım
topraklarının iyileştirilmesi ve korunması amacıyla mülkiyet hakkının
sınırlanması mümkündür ” (AYM, E. 2018/104, K. 2020/39, 16/07/2020, § 24). 7. Bu durum
Anayasa’nın ikinci kısmının üçüncü bölümünde düzenlenen kamulaştırma ve sosyal
güvenlik hakkı gibi konular için de geçerlidir. Anayasa Mahkemesi gerek norm
denetiminde gerekse bireysel başvuruda Anayasa’nın 46. maddesinde düzenlenen
kamulaştırmanın mülkiyet hakkına yönelik anayasal bir sınırlama olduğunu kabul
etmiştir (AYM, E. 2018/156, K.2019/22, 10/4/2019, § 30; Ahmet Sarıpınar ,
B. No: 2017/37112, 2/6/2020; sosyal güvenlik ödemelerine ilişkin kararlar için
bkz. aşağıda § 11). 8. Bu bağlamda itiraz
konusu kural hiç kuşkusuz Anayasa’nın “ Sanatın ve sanatçının korunması ”
kenar başlıklı 64. maddesi kapsamında bir düzenlemedir. Bu nedenle ilk bakışta
sanatçıyı desteklemeye yönelik bir hususun CBK ile düzenlenebileceği
söylenebilir. Ancak bir sosyal ve ekonomik hakka yönelik düzenleme aynı zamanda
mülkiyet hakkını da ilgilendiriyorsa bunun Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerekir. 9. Başka bir ifadeyle
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci
bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü
bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevleri düzenleyemez. Esasen bu hüküm daha
önce aynı temel hak ve özgürlüklerin kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemeyeceğine ilişkin Anayasa’nın mülga 91. maddesinin CBK’lar yönünden
tekrarı niteliğindedir. Anayasa koyucu, sosyal ve ekonomik haklar dışında kalan
temel hak ve özgürlüklerin olağan dönem cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile
düzenlenmesini yasaklamıştır. Buradaki “düzenleme”, sınırlamayı da içine alan
geniş bir terimdir. Söz konusu hak ve özgürlükler, CBK’lar bakımından bir nevi
yasak alandır. Bu alanda düzenleme yapma yetkisi münhasıran yasama organına
aittir. 10. Bu durumda
yapılması gereken, incelenen CBK kuralının Anayasa’nın ilgili bölümlerinde
belirtilen hak ve özgürlüklere ilişkin bir düzenleme içerip içermediğini tespit
etmektir. 11. Anayasa Mahkemesi
Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkının, “ ekonomik
değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı haklarını ”
kapsadığını belirtmiştir (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, §§ 20, 21). Bu
çerçevede gerek norm denetiminde gerekse bireysel başvuruda kişilere ödenmesi
öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı
gibi ödemeler mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmiştir (bkz. Adli tıp
uzmanına ödenen otopsi ücreti konusunda Yasemin Balcı [GK], B. No:
2014/8881, 25/7/2017; noterlerin ücreti konusunda AYM, E.2017/163, K.2018/90,
06/09/2018; ek gösterge ve makam tazminatı dahil aylık maaş konusunda Ayten
Yeğenoğlu , B. No: 2015/1685, 23/5/2018; yaşlılık aylığı konusunda AYM,
E.2019/50, K. 2019/96, 25/12/2019, Naci Altınbulduk , B. No: 2017/38608,
11/12/2019 ve Muzaffer Peker , B. No: 2016/7192, 7/11/2019; emekli
ikramiyeleri konusunda AYM, E.2018/8, K.2018/85, 11/5/2018, Ferda Yeşiltepe [GK],
B. No: 2014/7621, 25/7/2017; işçilere ödenen kıdem tazminatı konusunda AYM, E.
2018/8, K.2018/85, 11/7/2018, Adnan Alver , B. No: 2014/5800, 9/11/2017). 12. Yukarıda ifade
edildiği gibi dava konusu kural yerli yazarları teşvik etmek amacıyla belli
şartlar altında bu kişilere ödeme yapılmasını öngörmektedir. Dolayısıyla burada
“ ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal
varlığı hakları ” söz konusudur. Başka bir ifadeyle yerli yazarlara nakdi
destek olarak yapılacak ödemeler söz konusu kişilere ekonomik menfaat temin
etmeyi içerdiğinden bu ödemeler “ mülkiyet hakkı ” kapsamındadır. 13. Bu nedenle kural,
aynı zamanda, Anayasa’nın ikinci kısmının ikinci bölümünde yer alan mülkiyet
hakkına ilişkin bir düzenleme mahiyetindedir. Bu durumda iptali istenen CBK
hükmünün, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesinde
sınırları çizilen yasak alanı ihlal ettiği anlaşılmaktadır. 14. Diğer yandan dava
konusu kuralın mülkiyet hakkıyla olan ilişkisini dikkate almadan yapılacak bir
denetim, Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ile bireysel başvuruda çelişkili
sonuçlara ulaşmasına neden olabilir. Zira norm denetiminde mülkiyet hakkıyla
ilgili görülmeyen bir CBK kuralının uygulanması sonucu ortaya çıkabilecek hak
ihlali iddiaları bireysel başvuru kapsamında doğal olarak mülkiyet hakkı
kapsamında incelenecektir. Bu muhtemel çelişkileri önlemenin yolu Anayasa
Mahkemesinin norm denetiminde ve bireysel başvuruda geliştirdiği içtihatları
CBK’lar için de uygulamaktan geçmektedir. 15. Açıklanan
gerekçelerle kuralın konu bakımından Anayasa’ya aykırı olduğunu düşündüğümden
çoğunluğun red yönündeki görüşüne katılmıyorum . Başkan Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ (4) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine (CBK) eklenen
133/B maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal
talebinin reddine karar verilmiştir. 1. Konu yönünden red kararının gerekçesinde; anılan
kuralda yürütme yetkisine ilişkin bir konunun düzenlendiği, kuralın Anayasanın
İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi
hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasî haklara ve ödevlere
ilişkin düzenleme içermediği, kuralda öngörülen nakdî desteğin bütçe
kanunlarında düzenlenmesi ve bütçenin uygulanması kapsamında kalması sebebiyle
Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenleme yapmadığı ve
Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir
yönünün bulunmadığı, ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkça
düzenlenmediği belirtilerek, kuralların konu yönünden Anayasanın 104. maddesine
aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır. CBK’nın dava konusu hükmünde, Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğünce, yerli yazarları ve eserleri teşvik etmek amacıyla repertuara
alınan ve ilk kez sahnelenecek eserler için yılı bütçesinin ilgili tertibinden
karşılanmak ve maddede belirtilen miktarı geçmemek üzere nakdî destek
verilebileceği hükme bağlanmıştır. Bu karar da dahil olmak üzere konuya ilişkin
kararlarımızın, CBK’ların anayasal çerçevesine ilişkin genel açıklamalar
bölümlerinde belirtildiği üzere, 6771 sayılı Kanunla yapılan Anayasa
değişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK’ların esasları Anayasanın 104.
maddesinin onyedinci fıkrasında düzenlenerek Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine
ilişkin konularda CBK ile düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. Ancak aynı
fıkranın üçüncü cümlesinde, Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda
CBK çıkarılamayacağı belirtilmiştir. Bilindiği gibi, Anayasanın 123. maddesinin birinci
fıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla
düzenleneceği hükme bağlanarak idareye ilişkin genel ilke belirlenmiş; üçüncü
fıkrasında ise kamu tüzelkişiliğinin kanun yanında CBK ile kurulmasına da imkân
sağlanmıştır. Çoğunluğun gerekçesinde, Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğünün kamu tüzelkişiliğine sahip olması sebebiyle Anayasanın 123.
maddesinin üçüncü fıkrasına göre CBK ile kurulup düzenlendiği, bu nedenle 104.
maddenin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık bulunmadığı yönünde
bir açıklamaya yer verilmese de, dava konusu düzenlemenin 123. maddenin üçüncü
fıkrasında öngörülen yetkiyi aştığı belirtilmelidir. Anayasa koyucu; Anayasanın başka maddelerinde olduğu gibi
123. maddede de “kurma” ve “düzenleme” kavramlarını ayrı ayrı kullanarak
idarenin kanunla kurulması ve düzenlenmesi konusunda birinci fıkrada öngörülen
ilkeye üçüncü fıkrada sadece kamu tüzelkişiliğinin kurulması bakımından istisna
getirmiştir. Esasen anılan maddeye ilişkin Anayasa değişikliğinde
sadece, 123. maddenin üçüncü fıkrasındaki “ancak kanunla veya kanunun açıkça
verdiği yetkiye dayanılarak” ibaresi “kanunla veya Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle” şeklinde değiştirilmiş; ilgili madde gerekçesinde de,
değişiklikle kamu tüzelkişiliğinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle de
“kurulabilmesine” imkân tanındığı belirtilmiştir. Bu itibarla, Anayasanın 123. maddesinin üçüncü
fıkrasında, kamu tüzelkişilikleri bakımından CBK’lar için birinci fıkradaki
genel ilkeye getirilen istisna sadece bunların kurulmasına ilişkin olup
-Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında bakanlıklar yönünden öngörüldüğü
şekilde- bu idarelerin görevleri, yetkileri ve teşkilat yapısı ile ilgili
olarak CBK’larla düzenleme yapılması konusunda bir istisna getirilmemiştir.
Başka bir ifadeyle, Anayasa koyucu 106. maddenin son fıkrasında bakanlıkların
CBK ile kurulmasına imkân tanırken bunların görev ve yetkileri ile teşkilat
yapısının da CBK ile düzenlenebileceğini hükme bağlamış; buna karşılık 123.
maddenin üçüncü fıkrasında, birinci fıkradaki ilkeye sadece kamu
tüzelkişiliğinin “kurulması” bakımından bir istisna getirmiştir. Nitekim Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının
değiştirilmesinden önce de kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamu
tüzelkişilikleri kurulduğunda -“kurma” ve “düzenleme” kavramları arasındaki bu
fark dikkate alınarak- kamu tüzelkişiliğinin kurulmasıyla yetinilmiş;
tüzelkişiliğin kurulmasına ilişkin kararname ile, tüzelkişiliği haiz bu yeni
idarenin teşkilat yapısı, görev ve yetkileri düzenlenmemiştir (bkz. 12/6/2020
tarihli ve E. 2019/105, K. 2020/30 sayılı kararımıza ilişkin karşıoy
gerekçemdeki örnekler). Mezkûr Anayasa değişikliğine ilişkin madde gerekçesinde
de, fıkrada sadece ibare değişikliği yapıldığının vurgulandığı dikkate
alındığında, Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanına bir kanuna dayanmadan kamu
tüzelkişiliği kurma yetkisi tanındığını, yani CBK’larla kamu tüzelkişiliğinin
sadece kurulabilmesinin benimsendiğini kabul etmek, buna karşılık bunların
teşkilatı ile görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği yönündeki
yerleşik anayasal yorumdan ayrılmamak gerekir. Diğer taraftan, Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında
bakanlıkların kurulması ve kaldırılması ile görevleri ve yetkilerinin, teşkilat
yapısının, merkez ve taşra teşkilatının kurulmasının; 108. maddesinin son
fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve
diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin son fıkrasında da Millî Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK ile düzenleneceği hükme
bağlanarak idarenin kanunla kurulmasına ve düzenlenmesine ilişkin genel ilkenin
istisnaları sayılmıştır. Böylece Anayasa koyucu; Anayasanın 123. maddesinin
birinci fıkrasında, idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleneceği
yönündeki temel ilkeyi koruyarak bunun istisnalarını bakanlıklar, Devlet
Denetleme Kurulu (DDK) ve Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin
kurulması, teşkilatı ve görevlerinin düzenlenmesi ile sadece kamu tüzelkişiliği
olan idarelerin ve yalnızca kurulması olarak belirlemiştir. Başka bir anlatımla, Anayasa koyucu 6771 sayılı Kanunla,
123. maddenin birinci fıkrasındaki idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla
düzenleneceğini hükme bağlayan temel ilkeyi değiştirmeden, Anayasanın bazı
hükümlerinde bu ilkenin istisnalarını belirlemiş; anılan hükümler dışında ise
idarelerin kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri ile teşkilatına ilişkin
olarak CBK’larla düzenleme yapılması konusunda bir istisna getirmemiştir. Bu
bağlamda, Anayasa koyucu 106. maddenin son fıkrasında bakanlıkların CBK ile
kurulmasına imkân tanırken bunların görev ve yetkileri ile teşkilat yapısının
da CBK ile düzenlenebileceğini hükme bağlamış; buna karşılık bağlı, ilgili ve
ilişkili kuruluş şeklindeki idareler bakımından böyle bir yetki öngörmemiştir. Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasının bakanlıkların
bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarını da kapsadığını kabul etmek, Anayasanın
lafzına uygun olmadığı gibi bu konudaki istisnaları ilgili hükümlerde ayrı ayrı
sayan sistematiğine de uygun değildir. Konuya ilişkin başka bir kararımızla ilgili karşıoy
gerekçemde de belirttiğim üzere, Anayasa koyucunun 106. maddenin son
fıkrasında, bakanlıkların ve bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının
teşkilatı ile görev ve yetkilerinin CBK ile düzenlenmesini açıkça öngörmesi
mümkün iken, açık bir şekilde ve sadece bakanlıklar bakımından verdiği bu
yetkinin bağlı kuruluşları da kapsadığı yönündeki bir kabulle yapılacak yorum
isabetli olmaz (ayrıntılı gerekçe için bkz. 30/12/2020 tarihli ve E. 2019/71,
K. 2020/82 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem). Bu nedenle, Kültür ve Turizm Bakanlığına bağlı, özel
bütçeli ve kamu tüzelkişiliğini haiz bir kuruluş olarak CBK ile kurulan ve dava
konusu kuralla, nakdî destek verme konusunda yetkilendirilen Devlet Tiyatroları
Genel Müdürlüğünün kanunla kurulması ve görev ve yetkileri ile teşkilatının da
Anayasanın 123. maddesine göre kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, dava konusu
kurallar Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuya ilişkindir. Diğer taraftan Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün,
yılı bütçesinin ilgili bütçe tertibinden karşılanmak ve maddede belirtilen
miktarı geçmemek üzere, eserleri repertuara alınan ve ilk kez sahnelenecek yazarlara
nakdî destek verebilmesini öngören hükmün Anayasanın 161. maddesi bakımından da
değerlendirilmesi gerekir. Bilindiği gibi, Anayasanın 161. maddesinin ikinci
fıkrasında merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasının kanunla
düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Buna göre bütçenin uygulanmasına ilişkin
hususlar Anayasa gereği kanunla düzenlenmesi gereken konu kapsamında
kaldığından Anayasaya göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. Merkezî
yönetim bütçesi içinde özel bütçeli bir kuruluş olan Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğünün vereceği mezkûr nakdî desteğin, yılı bütçesinin ilgili tertibinden
karşılanması sebebiyle dava konusu kuralın bütçenin uygulanmasına ilişkin
olduğu tartışmasızdır. Nitekim çoğunluğun red gerekçesinde de, mezkûr kuralın
“bütçenin uygulanması kapsamından kal[dığı]” kabul edilmektedir (§§ 20 ve 22).
Kural bu sebeple de kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenleme
öngörmektedir. Yukarıda açıklanan sebeplerle, incelenen kuralın konu
bakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının
üçüncü cümlesine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red
kararına katılmıyorum. Üye M.Emin KUZ