ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2000/76 Karar Sayısı : 2001/9 Karar Günü : 25.1.2001 R.G. Tarih-Sayı :07.02.2002-24664 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 29.6.1999 günlü, 4393 sayılı
"1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 14. maddesinin Anayasa'nın 161.
maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Serbest avukat olarak çalışması nedeniyle 506 sayılı Sosyal
Sigortalar Kanunu'na tabi olan davacının, Devlet memuru olan eşinden dolayı
tedavi yardımından yararlandırılmamasına ilişkin işleme karşı açtığı davayı
reddeden İdare Mahkemesi kararının temyizen incelenmesi sırasında 1999 Malî
Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan
Danıştay Beşinci Dairesi iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesi şöyledir: "Hastane ve tedavi ücretleri MADDE 14.- a) Devlet memurları, diğer kamu
görevlileri ve bunların emekli, dul ve yetimlerinin (Bakmakla yükümlü oldukları
aile fertleri dahil) genel ve katma bütçeli daire ve idareler ile döner
sermayeli kuruluşlara ait tedavi kurumlarında yapılan tedavilerine ilişkin
ücretler, Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca tespit
edilecek miktar ve esaslar çerçevesinde ödenir. b) 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun 86 ncı maddesi kapsamına
girmekle birlikte isteğe bağlı hastalık sigortasına tabi olanların tedavi
giderleri devlet memuru olan eşlerinin kurumlarınca karşılanmaz." B- Dayanılan Anayasa Kuralı İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralı şudur: " MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî
teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle
yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz" C- İlgili Anayasa Kuralları İlgili görülen Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet
Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar
Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye
Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye
Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul
ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni
bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri
gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır." 4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel
ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî
yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde
bulunamazlar." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN,
Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir
Can ILICAK, Rüştü SÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU ve Ahmet AKYALÇIN'ın
katılmalarıyla 2.11.2000 günü yapılan ilk inceleme toplantısında; davada
uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta
oldukları davalarda uygulayacakları yasa ya da kanun hükmünde kararname
kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü
aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa o hükmün iptali için Anayasa
Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir
mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış
ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların
da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,
davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan
kurallardır. Dava, serbest avukat olarak çalışması nedeniyle 506 sayılı Sosyal
Sigortalar Kanunu'na tabi olan davacının, devlet memuru olan eşinden dolayı
tedavi (sağlık) yardımından yararlandırılmamasına ilişkin işlemin iptali
istemiyle açılmış olup, konuya ilişkin düzenleme Yasa'nın 14. maddesinin (b)
bendinde yer almaktadır. Bu nedenle, 4393 sayılı 1999 Malî Yılı Bütçe
Kanunu'nun 14. maddesinin (a) bendi itiraz yoluna başvuran Danıştay 5.
Dairesi'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural olmadığından bu kurala
ilişkin itirazın Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, dosyada eksiklik
bulunmadığından (b) bendine ilişkin itirazın esasının incelenmesine,
oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kurallarıyla bunların
gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: 1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesinin (b) bendinde, 506
sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 86. maddesi kapsamına girmekle birlikte
isteğe bağlı hastalık sigortasına tabi olanların tedavi giderlerinin devlet
memuru olan eşlerinin kurumlarınca karşılanmayacağı öngörülmüştür. Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyle
ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, itiraz konusu kuralla,
657 sayılı Kanun'un tedavi yardımına ilişkin 209. maddesinin uygulanmasının 506
sayılı Kanun'un 86. maddesi kapsamında olanlar yönünden değiştirildiği, bu
nedenle, 1999 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 14. maddesinin (b) bendinin,
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülerek
iptal edilmesi istenilmiştir. Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949
sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'ya
aykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak
zorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile de
Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri belirtilirken yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe
yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek ayrıca belirtilmiştir. Bütçe yasaları
ile diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya
herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir
azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,
Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan
ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa
kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve
kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu
olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler"
ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte
düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek
değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,
yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti
alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,
bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,
bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun
başka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle
gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile
ilgili hüküm" ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu
olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe
yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun topluluk sigortasına
ilişkin 86. maddesinde Kurumun, (Kanun'un 2. ve 3. maddelerine göre) sigortalı
durumda olmayanların, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nca onanacak genel
şartlarla (iş kazalarıyla meslek hastalıkları), (Hastalık), (Analık),
(Malüllük, yaşlılık ve ölüm) sigortalarından birine, birkaçına veya
hepsine tabi tutulmaları için işverenlerle veya dernek, birlik, sendika ya da
başka teşekküllerle sözleşme yapabileceği hükme bağlanmış; 1999 Mali Yılı Bütçe
Kanunu'nun 14. maddesinin (b) bendinde ise 506 sayılı Sosyal Sigortalar
Kanunu'nun 86. maddesi kapsamına girmekle birlikte isteğe bağlı hastalık
sigortasına tabi olanların tedavi giderlerinin devlet memuru olan eşlerinin
kurumlarınca karşılanmayacağı kuralı getirilmiştir. Bütçeyle ilgisi bulunmaması nedeniyle diğer yasalarla düzenlenmesi
gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi Anayasa'nın 87., 88., 89.,
161. ve 162. maddelerine aykırıdır. İtiraz konusu kuralın iptali gerekir. VI- SONUÇ 29.6.1999 günlü, 4393 sayılı "1999 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 14. maddesinin (b) bendinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, 25.1.2001 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Mustafa BUMİN Başkanvekili Haşim KILIÇ Üye Samia AKBULUT Üye Yalçın ACARGÜN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Ertuğrul ERSOY Üye Tülay TUĞCU Üye Ahmet AKYALÇIN