ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1998/56 Karar Sayısı : 1998/89 Karar Günü : 28.12.1998 R.G. Tarih-Sayı :19.03.1999-23644 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü,
4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 71.
maddesinin (b) paragrafının yedinci bendinin Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162.
maddelerine aykırılığı savı ile iptali istemidir. I- OLAY Adalet Bakanlığı Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İşyurtları
Kurumu'nun 14.1.1998 günlü, 98/3 sayılı Başbakanlık genelgesi ile bu genelge
kapsamından çıkarılması hakkındaki başvurusunun reddine ilişkin Maliye
Bakanlığı işleminin iptali istemi ile açtığı davada, davacının Anayasa'ya
aykırılık savını ciddi bulan Danıştay Onuncu Dairesi, 1998 Mali Yılı Bütçe
Kanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının yedinci bendinin
iptali istemi ile başvuruda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Mali Yılı Bütçe
Yasası"nın iptali istenen kuralları şunlardır : 1- "MADDE 7.- Genel bütçeli daireler, katma bütçeli idareler,
özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin
yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ile, özel kanunla
kurulmuş, diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı
ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme kapsamına veya
programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ile özel
kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve yardımlaşma
sandıkları hariç); kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütün
kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankası
nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden ve vadesiz
hesaplarda toplarlar. Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemeleri bu hesaplardan yaparlar. İlgili kamu kurum ve kuruluşları tasarrufları altında bulunan tüm
kaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar anılan banka nezdinde açtıracakları
hesaplarda toplamak ve bu banka şubelerini ve hesap numaralarını belirten
tarihten itibaren bir hafta içerisinde Hazine Müsteşarlığına bildirmek
zorundadırlar. İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlar
yukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar. Bu maddenin uygulanması ile ilgili olarak esas ve usulleri
belirlemeye, kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye Hazine
Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine
Başbakan yetkilidir." 2- "Madde 71.- ... ... 7. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7 nci maddesine aykırı
hükümleri, ... 1998 Mali Yılında uygulanmaz." B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet
Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar
Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye
Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu
iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık
bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." 4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel
ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî
yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki
görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde
ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Ahmet Necdet
SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,
Lütfi F. TUNCEL, Mustafa YAKUPOĞLU, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve
Rüştü SÖNMEZ'in katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas
inceleme evresinde ele alınmasına 8.12.1998 gününde karar verildi. V- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya
aykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralları ile itiraza dayanak yapılan Anayasa
kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesinde, itiraz yoluyla Anayasa
Mahkemesi'ne yapılan başvuruların Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacak
yasa kuralı ile sınırlı olması öngörülmüştür. Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da
olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek ve
savunmaları çerçevesinde bir karar vermek için başvurulması gereken
kurallardır. İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin, bakmakta
olduğu davada, uyuşmazlık 1998 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 7. maddesi ile 71.
maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin uygulanmasından doğmuştur. 7. maddede
genel bütçeli kuruluşlar, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar,
döner sermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer
tertibinden yardım alan kuruluşları ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum
ve kuruluşlarının, kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütün
kaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar TC. Ziraat Bankası nezdinde kendi
adlarına açtıracakları Türk Lirası hesabında toplayacakları ve tahakkuk etmiş
tüm ödemelerini bu hesaplardan yapacakları belirtilmiştir. Yasa'nın 71.
maddesinin (b) paragrafının 7. bendinde çeşitli yasaların bu Yasa'nın 7.
maddesine aykırı hükümlerinin 1998 malî yılında uygulanmayacağı öngörülmüştür. 1998 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 7. maddesi kapsamına pek çok kamu
kurum ve kuruluşu girmektedir. Dava, Adalet Bakanlığı Ceza ve İnfaz Kurumları
ve Tutukevleri İşyurtları Kurumu tarafından açılmıştır. Bu nedenle, 7. maddeye
ilişkin esas incelemenin maddedeki döner sermayelerin, "Adalet Bakanlığı Ceza
ve İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İşyurtları Kurumu" yönünden; 71.
maddesinin (b) paragrafının 7. bendine ilişkin esas incelemenin de 4301 sayılı
"Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumunun Kuruluş ve
İdaresine İlişkin Kanun" yönünden yapılmasına oybirliğiyle karar
verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri, Anayasa'nın
87. maddesinde belirtilirken genelde yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak
yanında özelde bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek biçiminde bir
ayırım yapılmıştır. Anayasa'nın bu ilkesi karşısında, yasa ile düzenlenmesi
gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya bir yasada yer alan
bir hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve esasları ile yayımlanmasının
düzenlenmesine karşın, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162.
maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının
görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider
artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın
89. maddesinde de Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere
TBMM'ne gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163.
maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş,
Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma
yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe Kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan
ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa
kuralıyla değiştirilebilirse, bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve
kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu
olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla, "bütçe ile ilgili
hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı
nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek
değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,
yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti
alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,
bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "Bütçe ile ilgili hüküm"
ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa
yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür
yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece bütçe yasalarını
ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. 6.8.1997 günlü, 4301 sayılı Adalet Bakanlığı'na bağlı döner
sermayeli Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumunun Kuruluş ve
İdaresine İlişkin Kanun'un 1-3 maddesinde, kurumun nasıl kurulacağı, 4-5.
maddesinde görevleri, 6. maddesinde tanımı, 7. maddesinde sermaye kaynakları
belirtilmiştir. 4. maddesinin (h) bendinde İşyurtları Kurumu ile İşyurtlarının
paralarının yatırılacağı bankaları belirlemek İşyurtları Kurumu Yüksek
Kurulu'nun görevleri arasında sayılmış; 7. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında
ise toplanan kaynakların hangilerinin nerelere yatırılacağı ve harcamaların
nasıl yapılacağı gösterilmiştir. Oysa, 4316 sayılı Yasa'nın 7. maddesi ile 71. maddesinin (b)
paragrafının 7. bendinde döner sermayelerin bütün kaynaklarını Merkez Bankası
ile Ziraat Bankası'na yatırma zorunluluğu öngörüldüğünden, 4301 sayılı Yasa'nın
4. maddesi 1998 Malî Yılı için uygulanamaz duruma gelmiştir. Bu nedenlerle, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine
aykırılık oluşturan itiraz konusu kuralların iptali gerekir. VI- SONUÇ 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun; A- 7. maddesindeki "döner sermayeler"in Adalet Bakanlığı
Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İşyurtları Kurumu" yönünden, B- 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin, 4301 sayılı
"Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumunun Kuruluş ve
İdaresine İlişkin Kanun" yönünden, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 28.12.1998 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Rüştü SÖNMEZ