ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2008/75 Karar Sayısı : 2010/40 Karar Günü : 25.2.2010 R.G Tarih-Sayı :
28.04.2010-27565 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 6. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 26.12.2006 günlü, 5565
sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu'nun 24. maddesinin (2) ve (3)
numaralı fıkralarının üniversiteler yönünden, Anayasa'nın 130. ve 161.
maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Hacettepe Üniversitesi Devlet Konservatuarında Araştırma Görevlisi
kadrosunda çalışan davacının Devlet Konservatuarında sözleşmeli sanatçı öğretim
elemanı olarak atanmasının Hacettepe Üniversitesi Yönetim Kurulu ve Yüksek
Öğretim Genel Kurulu tarafından uygun bulunması üzerine, atamasının
yapılabilmesi için bir adet pozisyon vizesi yapılması (bir adet sözleşmeli
sanatçı kadrosunun tahsisi) isteği ile Maliye Bakanlığı'na başvuru yapılmış ve
Maliye Bakanlığı tarafından söz konusu başvuruya süresinde cevap verilmemek
suretiyle talep zımnen reddedilmiştir. Bunun üzerine redde ilişkin işlemin
iptali istemiyle Ankara 6. İdare Mahkemesi'nde dava açılmış, Mahkeme tarafından
Maliye Bakanlığı'nın red işleminin dayanağını oluşturan itiraz konusu
kuralların, üniversiteler yönünden Anayasa'ya aykırılığı savıyla re'sen iptali
için başvurulmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 26.12.2006 günlü, 5565 sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe
Kanunu'nun 'Sözleşmeli personele ilişkin esaslar' başlıklı 24. maddesinin
itiraz konusu 2. ve 3. fıkraları şu şekildedir: '(2)190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinde
belirtilen kamu idare, kurum ve kuruluşlarında, ilgili mevzuatı uyarınca kadro
karşılıksız, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası ve ek geçici 16
ncı maddesi ile yükseköğretim mevzuatı uyarınca kullanılacak sözleşmeli
personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı ve ücretler ile tip sözleşme
örneği Maliye Bakanlığının vizesine tâbidir. Kadro karşılığı çalıştırılan
sözleşmeli personel için sadece tip sözleşme örneği vizesi yapılır. (3) İkinci fıkrada belirtilen idare, kurum ve kuruluşların 2005
yılında vize işlemi yapılmış olup, 2006 yılında kullanılmaya devam olunan
pozisyon ve tip sözleşme örnekleri ile 2006 yılında ilk defa vize edilmiş
pozisyon ve tip sözleşme örnekleri, yeni bir vize yapılmasına gerek kalmaksızın
2007 yılında kullanılmaya devam olunur. Bu pozisyonlarda 2006 yılında istihdam
edilen personelden, ilgili idare, kurum ve kuruluş tarafından 2007 yılında
görevlerine devam etmeleri uygun görülenlerle, 2006 yılına ilişkin sözleşme
ücretlerine 2007 yılı için yapılacak artışlar ilave edilmek suretiyle yeni
sözleşme yapılır. Söz konusu pozisyonlarda birim, nitelik, unvan ve mevzuat
uyarınca yapılması gerekenler dışındaki ücret değişiklikleri ve tip sözleşme
değişiklikleri de Maliye Bakanlığına vize ettirilir. İsim bazında vizesi
yapılan pozisyonlarda meydana gelecek değişiklikler de Maliye Bakanlığının
vizesine tâbidir. İlgili mevzuat hükümlerine dayanılarak istihdam edilecek
yeni sözleşmeli personelin belirlenmesine yönelik herhangi bir işlem yapılmadan
önce Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır.' B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 130. ve 161. maddelerine dayanılmış, 87 .,
88. ve 89. maddeleri ise ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince,Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa
YILDIRIM, Cafer ŞAT, Ali GÜZEL, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Serruh
KALELİ'nin katılımıyla 5.8.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısındaöncelikle
uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta
oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname
kurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü
aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için
Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir
mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış
ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların
da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,
davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan
kurallardır. Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, Devlet Konservatuarında
sözleşmeli sanatçı öğretim elemanı atanmasında Maliye Bakanlığı'nın vize ve
izin işlemine ilişkindir. İtiraz konusu kurallardan 5565 sayılı Yasa'nın 24.
maddesinin (2) numaralı fıkrası yükseköğretim mevzuatı uyarınca kullanılacak
sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı ve ücretler ile tip
sözleşme örneğini Maliye Bakanlığının vizesine tâbi kılmaktadır. Aynı maddenin
(3) numaralı fıkrası ise beş tümceden oluşmaktadır. İlk dört tümcede 2005 ve
2006 yıllarında vize işlemi yapılmış olup 2007 yılında da kullanılmaya devam
edilecek olan pozisyon ve tip sözleşme örneklerine ilişkin hükümler yer
almaktadır. Davacı ise 2007 yılında ilk defa sözleşmeli personel olarak
atanmaktadır. Dolayısıyla söz konusu fıkranın 2007 yılında ilk defa sözleşmeli
personelin belirlenmesine yönelik hüküm içeren ' İlgili mevzuat hükümlerine
dayanılarak istihdam edilecek yeni sözleşmeli personelin belirlenmesine yönelik
herhangi bir işlem yapılmadan önce Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır. '
şeklindeki son tümcesi davada uygulanacak kural olup bunun dışında kalan ilk
dört tümcenin davada uygulanma olanağı yoktur. Bu nedenle; A- 26.12.2006 günlü, 5565 sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe
Kanunu'nun 24. maddesinin (3) numaralı fıkrasının son tümcesi dışında kalan
kurallarının, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada
uygulanma olanağı bulunmadığından, bu kurallara ilişkin başvurunun Mahkeme'nin
yetkisizliği nedeniyle reddine, B- Dosyada eksiklik bulunmadığından, 26.12.2006 günlü, 5565 sayılı
2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu'nun 24. maddesinin (2) numaralı fıkrası
ile (3) numaralı fıkrasının son tümcesinin esasının incelenmesine, OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: Başvuru dilekçesinde; Anayasa'da, üniversitelerin kendilerine
verilen görev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri
olduğu; öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme, emeklilik
ve diğer özlük haklarının yasayla düzenlenmesinin öngörüldüğü; 2547 sayılı Yasa
ile bu konudaki ana ilke ve esasların gösterildiği, aynı Yasa uyarınca istihdam
edilecek tüm öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamaların hangi
makamlarca ve hangi usullerle yapılacağının tek tek sayıldığı; bu konuda,
Maliye Bakanlığı'ndan izin alınacağı yolunda bir düzenlemeye yer verilmediği;
öte yandan, bu kurumların bilimsel özerkliğinin sağlanabilmesi için malî ve
idarî özerkliğinin de bulunmasının zorunlu olduğu; bu ilkelere uygun olmayan
düzenlemelerin ise Anayasa'nın 130. maddesine aykırılık oluşturduğu; ayrıca
Anayasa'nın 161. maddesinde, bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında
hiçbir hüküm konulamayacağının kurala bağlandığını, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesi ve kaldırılmasının
Anayasa'ya aykırı olacağı, dolayısıyla itiraz konusu kurallarla üniversitelere
sözleşmeli personel atanmasında Maliye Bakanlığı'nın izni ve vize şartı
getirilmesinin ilgili KHK ve yasa hükümlerini değiştirici nitelikte olduğu,
bunun da Anayasa'nın 161. maddesine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, Anayasa'ya aykırılık gerekçesini
Anayasa'nın 130. ve 161. maddelerine dayandırmakla birlikte, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29.
maddesinde Anayasa Mahkemesi'nin kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün Anayasa'ya aykırılığı hususunda ilgililer
tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur olmadığı, taleple bağlı
kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebileceği
hükme bağlandığından, itiraz konusu kurallar, belirtilen maddelerle birlikte
Anayasa'nın 87., 88. ve 89. maddeleri yönünden de incelenmiştir. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırım
yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,
herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile
düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken
bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul
edilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde
bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçe
yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi
tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklik
yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde
kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaksızdır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, ' Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz .' denilmektedir.
Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgili
hükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte
düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile ilgili
hükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden
olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,
savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasa koyucunun başka
amaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi gereken
yasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak, gider
ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile
düzenlemek Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönünden
uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını
bütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. İtiraz konusu kurallarda, yükseköğretim mevzuatı uyarınca
kullanılacak sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı ve
ücretler ile tip sözleşme örneğinin Maliye Bakanlığı tarafından vize edileceği
ve istihdam edilecek yeni sözleşmeli personelin belirlenmesine yönelik herhangi
bir işlem yapılmadan önce Maliye Bakanlığından izin alınacağı öngörülmektedir. 2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu ile öğretim elemanlarının genel
olarak atama usul ve esasları belirlenmiştir. 2914 sayılı Yüksek Öğretim
Personel Kanunu'nun 15. maddesinde; ' Yükseköğretim kurumlarının 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik ek geçici 16
ncı maddesinde unvanları belirtilen personeli, Yükseköğretim
Kurulunun onayı ile sözleşmeliolarak istihdam edilebilir. Bu elemanların
sözleşme esasları, bunlara ödenebilecek ücretin üst sınırları ve sağlanacak
sosyal yardımlar ile diğer mali haklar; Yükseköğretim Kurulunun önerisi, Maliye
ve Gümrük Bakanlığının görüşü üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılır .'
denilmiş ve78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının Kadroları
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 5. maddesinde, yükseköğretim kurumlarının
öğretim elemanları kadrolarına yapılacak atamalarda Yükseköğretim Kurulu'nun
izni yeterli görülmüş, 6. maddesinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun
değişik Ek Geçici 16. maddesine göre üniversitelere bağlı konservatuvarlarda
istihdam edilecek sanatçılar için kadro şartının aranmayacağı öngörülmüştür.
Anılan hükümlerde, yükseköğretim kurumlarında istihdam edilecek sözleşmeli
personelin atanmasına ilişkin işlemlerde Maliye Bakanlığı'na verilmiş bir görev
ve yetki bulunmamaktadır. Bütçe ile ilgili olmayan ve diğer yasalarla yapılması gereken
düzenlemelerin bütçe yasası dışındaki yasalarla yapılması zorunludur. 5565
sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe Kanunu'nun 24. maddesinin (2) numaralı
fıkrası ve (3) numaralı fıkrasının son tümcesi ile, yükseköğretim mevzuatı
uyarınca kullanılacak sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin, unvan, sayı
ve ücretler ile tip sözleşme örneğinin Maliye Bakanlığı tarafından vize
edileceği ve istihdam edilecek yeni sözleşmeli personelin belirlenmesine
yönelik herhangi bir işlem yapılmadan önce Maliye Bakanlığından izin alınacağı
öngörülerek 78 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 2547 sayılı Yasa ve 2914 sayılı
Yasa'nın sözleşmeli personel istihdamına ilişkin hükümleri 2007 yılı için
değiştirilmiş ve olağan yöntemlerle yapılan yasalarla yapılması gereken bir
düzenleme Bütçe Yasası ile yapılmıştır. Bu nedenlerle diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe
Yasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine
aykırıdır. Kuralların iptali gerekir. Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ bu
görüşe katılmamıştır. Kuralların, Anayasa'nın 130. maddesi yönünden incelenmesine gerek
görülmemiştir. VI- SONUÇ 26.12.2006 günlü, 5565 sayılı 2007 Yılı Merkezî Yönetim Bütçe
Kanunu'nun 24. maddesinin, (2) numaralı fıkrası ile (3) numaralı fıkrasının son
tümcesinin 'üniversiteler' yönünden, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ'nin karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 25.2.2010 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ KARŞIOY GEREKÇESİ İtiraza konu kural 4914 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile 178 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. ve 10. maddelerinde düzenlenen kuralları
açıklayıcı ve Maliye Bakanlığı'nın bütçe disiplinini sağlayıcı mahiyeti
itibariyle, olağan (bütçe dışı) yasalarda herhangi bir değişiklik
yapmadığından, Anayasa'nın 161. maddesine aykırı bir yönünün bulunmadığı ve
iptal isteminin reddi gerektiği kanaatine vardığımızdan; çoğunluğun kuralın
iptaline yönelik kararına katılmıyoruz. Başkan Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh
  KALELİ