ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı    : 2015/17 Karar Sayısı : 2015/20 Karar Tarihi : 5.3.2015 R.G. Tarih-Sayı : 19.6.2015 –
29391 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay
Beşinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 24.11.2004
tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin beşinci
fıkrasının, 2.1.2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun'un 52. maddesiyle
değiştirilen ikinci cümlesinin  Anayasa'nın  2., 18. ve 50.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir. I- OLAY Davacı tarafından, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarınca
yürütülecek nöbet hizmetlerinin esaslarını düzenleyen 9.4.2014 tarihli ve
2014/12 sayılı Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Genelgesi'nin bazı hükümlerinin
iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya
aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı Kanun'un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 3. maddesinin beşinci
fıkrası şöyledir: "Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarına,
657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt
sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı elemanı için (1,5)
katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili
sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içerisinde ödenir. Aile
hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü
maddesinde belirtilen yerlerde haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri
dışında ayda asgari sekiz saat; ihtiyaç hâlinde ise bu sürenin üzerinde nöbet
görevi verilir. Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde
artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33
üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir." B - Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 18. ve 50. maddelerine
dayanılmış, Anayasa'nın 7., 17., 56. ve 128. maddeleri ise ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri gereğince Zühtü ARSLAN,
Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep
KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI,
Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve Kadir
ÖZKAYA'nın katılımlarıyla 5.3.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Berrak YILMAZ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan ve
ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, kamu görevlisi olan ve olmayan tabipler ile
sağlık personelinin, idare ile koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak
sağlık hizmetlerini sunmak üzere aile hekimi ve aile sağlığı elemanı olarak
sözleşme imzaladığı, tesis edilen statü içinde çalışmalar devam ederken itiraz
konusu kuralla belirtilen yerlerde nöbet görevi verilebileceğinin
düzenlenmesinin söz konusu personel için beklenmedik bir durum olduğu,
personelin asli ve sürekli görevliler gibi nöbet hizmetiyle yükümlü
kılınmalarının zorla çalıştırma yasağı kapsamında olduğu ve çalışanların
dinlenme haklarını ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 2., 18. ve
50. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural
Anayasa'nın 7., 17., 56. ve 128. maddeleri yönünden de incelenmiştir. Dava konusu kuralla, aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun ek 33. maddesinde belirtilen yerlerde
haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında ayda asgari sekiz saat,
ihtiyaç hâlinde ise bu sürenin üzerinde nöbet görevi verileceği
öngörülmektedir. Kanun'un 2. maddesinde, aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu
sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık
hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı
ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici
sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya
Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip; aile
sağlığı elemanı ise aile hekimi ile birlikte hizmet veren, sözleşmeli olarak
çalıştırılan veya Türkiye Halk Sağlığı Kurumu veya eğitim kurumunca
görevlendirilen hemşire, ebe, sağlık memuru (toplum sağlığı) ve acil tıp
teknisyeni olarak tanımlanmaktadır. Aile hekimlerinin belli başlı görevleri; koruyucu hekimlik
uygulamaları, birinci basamak tedavi ve laboratuar hizmetleri, rehabilitasyon
hizmetleri, tıbbi danışmanlık, ana-çocuk sağlığı ve aile planlaması hizmetleri,
periyodik sağlık muayeneleri ve izlemler, taramalar, evde bakım hizmetleri,
mobil sağlık hizmetleri, raporlar, bölgesel sağlık sorunlarının çözümü ve
planlaması için toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak, idari sorumluluk,
adli tıbbi görevler, kayıt yapmak olarak sayılabilir. Aile sağlığı
elemanlarının görevleri ise aile hekimi ile birlikte ekip anlayışı içinde
kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini sunmak
ve görevinin gerektirdiği hizmetler ile ilgili sağlık kayıt ve istatistiklerini
tutmaktır. Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrası uyarınca Sağlık
Bakanlığı; Bakanlık ya da diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan
uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık
personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı
üzerine, 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak
çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği
uygulamaları için görevlendirmeye ya da aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren
kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir. Personel temin edilememesi dışında aile
sağlığı elemanı olmak isteğe bağlı olup, çalışmak isteyenlerle sözleşme
yapılmaktadır. Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları tam gün esasına
göre, acil hâller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydıyla
çalışmaktadırlar. Mesai saatleri ve günleri, çalışma yerinin şartları da
dikkate alınmak suretiyle çalıştığı bölgedeki kişilerin ihtiyaçlarına uygun
olarak belirlenebilmektedir. Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarınca
sunulacak olan aile hekimliği hizmetleri, Devletin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevlerdendir. Bu şekilde çalışanlar Anayasa'nın 128. maddesinde yer alan
" diğer kamu görevlisi " kapsamındadır. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır.
Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk
normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde
devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven
duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi
ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve
uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı
koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti ise
insan hak ve hürriyetlerine saygı gösteren, kişilerin huzur, refah ve mutluluk
içinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran,
güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti gerçekleştiren, bu
bağlamda sağlık hizmetlerinden bireylerin yeteri kadar yararlanmasını sağlayan
devlettir. Sosyal hukuk devleti ilkesini sağlık hizmetleri alanında
somutlaştıran ve Anayasa'nın " Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler "
bölümünde yer alan 56. maddesinde, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede
yaşama hakkına sahip olduğu, Devletin herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı
içinde sürdürmesini sağlayacağı, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi
artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden
planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve Devletin bu görevini kamu ve özel
kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine
getireceği belirtilmiştir. Kişilerin hayatlarını mutlu, huzurlu, beden ve ruh
sağlığına sahip olarak sürdürebilmeleri, ihtiyaç duydukları anda sağlık
hizmetlerine ulaşıp ihtiyaç duydukları oranda bu hizmetlerden
yararlanabilmeleri ile sağlanılabilecektir. Devlet, Anayasa'nın 17. maddesinde kişilere tanınmış olan
yaşam hakkını güvence altına almakla yükümlüdür. Aynı maddede " Herkes,
yaşama, maddî ve manevî varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir. "
denilmektedir. Kişinin yaşam hakkı ile maddi ve manevi varlığını koruma hakkı,
birbirleriyle sıkı bağlantıları olan, devredilmez ve vazgeçilmez
haklarındandır. Tüm bu haklara karşı olan her türlü engelin ortadan
kaldırılması da Devlete ödev olarak verilmiştir. Belirtilen kurallar bir bütün
olarak değerlendirildiğinde insanın sağlıklı yaşam hakkının olmasının, sağlık
hizmetlerinden yeterince yararlanmasına bağlı olduğu görülmektedir. Anayasa, sosyal hukuk devleti olmanın gereği olarak Devlete sağlık
hizmetlerinin sunumunda pozitif yükümlülük yüklemiş, Devleti bu haklardan
yararlanmayı artıracak önlemleri almakla mükellef kılmıştır. Bu nedenle
Anayasa'nın 56. maddesinde öngörülen sağlık hakkından yararlanma konusunda en
geniş ölçekli uygulamaların gerçekleştirilmesi gerekir. Sağlık hizmeti
sunumunun diğer hizmetlerden farklı olduğu açıktır. İnsanın en temel hakkı olan
sağlıklı yaşam hakkı ile bu yaşamın sürdürülmesindeki yeri tartışmasız olan
hekimin ve ona yardımcı olan sağlık personelinin statüsünün de bu çerçevede
değerlendirilerek diğer kamu görevlileri ile belirtilen yönden farklılıklarının
gözetilmesi gerekir. Bu farklılıkların bir sonucu da hizmetin sunumu
yöntemlerindedir. Nitekim sağlık hizmetleri doğrudan yaşam hakkı ile ilgili
olması nedeniyle diğer kamu hizmetlerinden farklıdır. Sağlık hizmetinin temel
hedefi olan insan sağlığı ve yaşamı, mahiyeti itibarıyla ertelenemez ve ikame
edilemez bir özelliğe sahiptir. Bu durum Devletin sağlık alanında farklı
uygulamalar yapma zorunluluğunu doğurmaktadır. Dava konusu kuralın kamu yararını
amaçladığı anlaşılmaktadır. Bu amaçla
doğrudan ve dolaylı şekilde öngörülen nöbet uygulaması Devletin pozitif
yükümlülüğü gereği almak zorunda olduğu tedbirlerden biridir. Kişilerin maddi
ve manevi varlıklarını geliştirebilmelerinin başlıca şartı, ihtiyaç duydukları
anda sağlık hizmetlerine ulaşıp bu hizmetlerden yeterli ölçüde
yararlanabilmeleridir. Devlet için bir ödev , kişiler için bir hak olan bu amacın gerçekleştirilmesi için
gerekli tedbirlerin alınmasının ya da bu haktan yararlanmayı kolaylaştırıcı
düzenlemeler yapılmasının Anayasa'nın 2., 17. ve 56. maddelerini
ihlal etmeyeceği açıktır. Öte yandan, Anayasa'nın "Zorla
çalıştırma yasağı" başlıklı 18. maddesinde , hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı, Anayasa'nın " Çalışma
şartları ve dinlenme hakkı " başlıklı 50. maddesinin birinci ve üçüncü
fıkralarında, kimsenin, yaşına, cinsiyetine ve gücüne uymayan işlerde
çalıştırılamayacağı ve dinlenmenin çalışanların hakkı olduğu belirtilmiştir.
Devletin, bazı zorunlu hâllerde sağlık hizmetlerinin aksamadan yürütülmesi için
kamu çalışanlarını başka bir kurumda geçici olarak görevlendirmesi, nöbet karşılığı ücret öde nmesini öngörmesi gözetildiğinde, zorla çalıştırma olarak değerlendirilemez. Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet
Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği öngörülmüştür. Anayasa'da
kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları
belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Belirlilik
ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği
de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak gerekli nitelikleri taşıması
koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki
belirlilik sağlanabilir. Asıl olan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar
altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini
mümkün kılacak bir normun varlığıdır. Anayasa'nın 128. maddesinde ise Devletin,
kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceği, bu
kapsama giren personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülüklerinin de kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Kanunla düzenleme
ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin
kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Kanun koyucunun temel kuralları
saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin ayrıntıları yürütmeye
bırakması, kanunla düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz ve yasama yetkisinin
devri olarak yorumlanamaz. Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları iradeleri ile kabul
ettikleri sözleşmeyle ücret karşılığı çalışmakta ve sözleşmeli olarak
çalışmanın sağlayacağı olanakları tercih etmektedirler. Sözleşmelerinin sona
ermesi durumunda yenilemek de kendilerine bağlıdır. Ayrıca söz konusu nöbet
ücret karşılığı olarak tutulan nöbet olup tamamen sınırsız değildir. Zira,
nöbet görevi sadece 657 sayılı Kanun'un ek 33. maddesinde sayılan yerlerde
tutulacak, haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında ayda asgari sekiz
saat olan nöbet görevi ancak ihtiyaç hâlinde bu sürenin üzerinde
verilebilecektir. Öte yandan 657 sayılı Kanun'un ek 33. maddesi nöbet uygulamasında
ödenecek ücreti sınırlayarak dolaylı yoldan nöbet sürelerine ilişkin sınırlama
getirmektedir. Anılan Kanun'da belirtilen saatlerden fazla nöbet tutulduğunda
ise fazla tutulan her sekiz saate bir gün izin verilmektedir. Ayrıca bu ücret
yoğun bakım, acil servis ve 112 acil sağlık hizmetlerinde tutulan söz konusu
nöbetler için yüzde elli oranında artırımlı ödenecektir. Bu ölçütler dikkate
alındığında aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının nöbet uygulamasının genel
çerçevesinin belirlendiği, kuralın, hem kişiler hem de idare yönünden herhangi
bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir olduğu ve kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu
önlem içerdiği açıktır. Dolayısıyla kanun koyucunun, temel esasları ve ilkeleri
belirleyip sınırları çizdikten sonra bazı teknik konuların düzenlenmesini
idareye bıraktığı dava konusu kuralda Anayasa'ya aykırı bir yön
bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, itiraz
konusu kural Anayasa'nın 2., 7., 17., 18., 50., 56. ve 128. maddelerine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir. VI- SONUÇ 24.11.2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3.
maddesinin beşinci fıkrasının, 2.1.2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun'un 52.
maddesiyle değiştirilen ikinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
itirazın REDDİNE, 5.3.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü
  ARSLAN Başkanvekili Serruh
  KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Hasan
  Tahsin GÖKCAN Üye Kadir
  ÖZKAYA