ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı       : 
2015/106 Karar Sayısı    :  2016/128 Karar Tarihi   :  22.6.2016 R.G. Tarih – Sayı : 
23.9.2016 - 29836 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay
İdari Dava Daireleri Kurulu İTİRAZIN KONUSU: 27.1.1954
tarihli ve 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu’na,
19.4.1983 tarihli ve 66 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesiyle
eklenen ek 1. maddenin, Anayasa’nın 135. maddesine aykırılığı ileri sürülerek
iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir OLAY: Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğince
(TMMOB) veya Odalarca katılım sağlanması düşünülen uluslararası toplantı ve
kongreler öncesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığından izin alınması gerektiğini
belirten işlemin iptali talebiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın
Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un itiraz konusu ek 1. maddesi şöyledir: “ Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil
etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak, Bayındırlık
Bakanlığından izin alınmasına bağlıdır. Bu izin verilmeden önce, İçişleri ve
Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili
Bakanlıkların görüşleri de alınabilir.” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, Erdal TERCAN, Muammer
TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in
katılımlarıyla 23.12.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin
esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan
Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 135. maddesi gereğince,
merkezi idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki
vesayet yetkisinin idari ve mali denetimle sınırlı olması gerektiği, itiraz
konusu kuralla TMMOB’yi veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı
ve kongrelere katılmak için Bayındırlık Bakanlığından izin alma şartı
getirilmesinin, bu kuruluşlar üzerinde Bakanlığa idari ve mali denetimin
ötesinde, hiyerarşik bir yetki verilmesi anlamına geldiği belirtilerek kuralın,
Anayasa’nın 135. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kuralla, TMMOB’yi veya Odaları temsil etmek üzere
uluslararası toplantı ve kongrelere katılmanın, Bayındırlık Bakanlığından izin
alınmasına bağlı olduğu, bu izin verilmeden önce, İçişleri ve Dışişleri
Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıkların
görüşlerinin de alınabileceği kural altına alınmaktadır. Bayındırlık Bakanlığı,
644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adı
altında yeniden teşkilatlanmıştır. 5. Anayasa'nın 135. maddesinin birinci fıkrasında, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının, belli bir mesleğe mensup olanların
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak,
mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek
mensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni
hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla
kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre
yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişileri olduğu, beşinci
fıkrasında ise bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idarî ve malî denetimine
ilişkin kuralların kanunla düzenleneceği  belirtilmiştir. 6. Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle
bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtildikten sonra, idarenin
kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına
dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun
açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı ifade edilmiştir. 7. İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındaki
temel ilkesidir. İdarenin bütünlüğü ilkesiyle, idari görevleri yerine getiren
kurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların
bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu ilke, merkezin denetimi ve
gözetimi ile hayata geçirilmekte ve yönetimde bütünlüğü sağlamak için başlıca
iki hukuksal araç, “ hiyerarşi” ve “idari vesayet ”
kullanılmaktadır. Bunlardan hiyerarşi, merkezî yönetim içinde yer alan örgütler
ve bunlara bağlı birimler arasındaki, idari vesayet ise merkezi yönetim ile
yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamaktadır. 8. Meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, üstlendikleri hizmetler
itibariyle Anayasamızda kamu kurumu niteliğinde birer kamu tüzelkişisi olarak
yer almışlardır. Bu nitelikleri itibariyle, idari teşkilat bütünü içerisinde
kamu idareleri, kamu kurumları yanında meslek kuruluşları olarak ayrı bir
kategoriyi oluşturmaktadırlar. Meslek kuruluşları da idari teşkilat bütünü
içerisinde yer alan kurum ve kuruluşlar gibi Devletin gözetim ve denetimine
tabidirler. 9. Genel olarak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
üzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu kabul edilmektedir.
Ancak, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında uygulanması gereken vesayet,
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisinden
farklıdır. Bu maddede vesayet yetkisinin hangi koşullarda kullanılabileceği
açıklanmakta olup, bu koşullar, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum
yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması olarak
sayılmaktadır. Buna karşın, Anayasa'nın 135. maddesinin beşinci fıkrasında,
kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin “ idari ve
mali denetiminden ” söz edilmektedir. Dolayısıyla, merkezî idarenin kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki denetimi idari ve mali
denetimin ötesine geçmemelidir. 10. Anayasa'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları ve üst kuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusunda
kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen
usullere göre yargı gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri
olduğu belirtilmiştir. Maddede meslek kuruluşlarının karar ve yönetim
organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, Devletin idari ve mali
denetimine tabi olduklarının belirtilmesi ve sorumlu organlarının görevlerine
yargı kararıyla son verilebileceğinin kurala bağlanması, bu kuruluşların
özerkliğine işaret etmektedir. 11. Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine ilişkin
kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması
anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını
ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini
hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence
altına almaktır. Bu bağlamda, meslek kuruluşları, idari özerkliklerinin sonucu
olarak, kendi seçilmiş organlarıyla merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızın
serbestçe karar alıp uygulayabilirler. Özerklik, kesin ve yürütülebilir karar
alabilme yetkisine sahip olabilmeyi de içerir. 12. Kurumların özerkliğinin hangi unsurları içermesi gerektiği ve
hangi hâllerde bir kurumun özerk sayılabileceğine yönelik olarak Anayasa'da
herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Anayasa'da belirtilen
amacı ya da kamu yararını gerçekleştirmek için kanunla yapılacak olan
düzenleme, kanun koyucunun yapacağı tercihlere göre şekillenecektir. Bu konuda
takdir yetkisi anayasal ilkelere aykırı olmamak koşuluyla kanun koyucuya
aittir. 13. 6235 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, TMMOB ile Odaların,
tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu oldukları ifade
edilmiş, 2. maddesinde, mühendislik ve mimarlık mesleği mensuplarının, müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel
menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak ve meslek disiplinini ve ahlakını
korumak için gerekli gördüğü bütün teşebbüs ve faaliyetlerde bulunmak,
TMMOB’nin görevleri arasında sayılmıştır. Mesleğin gelişimine katkı sağlayan
unsurlardan biri de meslek kurallarının uluslararası standartlara
kavuşturulmasıdır. Bu bağlamda, TMMOB ile Odaların, uluslararası kuruluşlara
üye olması, toplantı ve kongrelere katılarak bilgi alışverişinde bulunması,
mesleğin gelişimi ve uluslararası standartlara kavuşturulması açısından büyük
önem taşımaktadır. 14. Günümüzde, küreselleşme ile birlikte gelişen uluslararası
ilişkiler, meslek kuruluşlarını da kaçınılmaz olarak etkilemiş,  bu
kuruluşların, uluslararası kuruluşlara üye olması, uluslararası kongre ve
toplantılara temsilci göndermek suretiyle iştirak etmesi, mesleki
faaliyetlerinin önemli bir kısmı haline gelmiştir. Bu nedenle, organları kendi
üyeleri tarafından seçilen, kamu tüzel kişiliğine sahip olan ve meslek
mensuplarının ortak çıkarlarını karşılama, mesleğin genel menfaatlere uygun
olarak gelişmesini sağlama gibi görevleri bulunan kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşlarının, mesleğin gelişimi amacıyla uluslararası toplantı ve
kongrelere, herhangi bir mercinin iznine bağlı olmadan kendi iradesi ile
temsilci gönderme yetkisine sahip olması Anayasa 135. maddesi ile öngörülen
özerk yapının gereğidir. 15. İtiraz konusu kuralda ise, TMMOB veya Odaların, uluslararası
toplantı ve kongrelere temsilci göndermesi, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olarak yeniden teşkilatlanan Bayındırlık
Bakanlığının iznine tabi kılınmıştır. TMMOB ile Odaların, tüzel kişiliğe sahip
kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu ve Anayasa’nın 135. maddesi
gereğince, merkezî idarenin bu birlikler üzerindeki denetiminin idari ve mali
denetimle sınırlandırıldığı gözönünde bulundurulduğunda, uluslararası
organizasyonlara temsilci gönderebilmelerinin Bakanlığın iznine tabi kılınması,
bu kuruluşların mesleki faaliyetlerine idari ve mali denetimin ötesinde bir
müdahale niteliği taşımaktadır. Bir başka ifadeyle, adı geçen meslek
kuruluşlarının mesleki bir faaliyet niteliğinde olan uluslararası toplantı ve
kongrelere katılabilmesi için Bakanlıktan izin alma şartı getirilerek bu
faaliyetlerinde merkezi idareye bağımlı hale getirilmesi, Anayasa’nın 135.
maddesinde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için öngörülen idari ve
mali denetim yetkisiyle bağdaşmamaktadır. 16. Açıklanan nedenlerle, TMMOB veya Odaların uluslararası
toplantı ve kongrelere temsilci gönderebilmesini idari ve mali denetim
yetkisini aşacak biçimde Bakanlığın iznine tabi kılan kural, Anayasa'nın 135.
maddesine aykırıdır. İptali gerekir. 17. M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ bu görüşe
katılmamışlardır. IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 18. Başvuru kararında özetle, TMMOB veya odaları temsil etmek
üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak için Bayındırlık
Bakanlığından izin alma şartı getirilmesinin, telafisi güç veya imkânsız
zararların doğmasına sebebiyet vereceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulması
talep edilmiştir. 27.1.1954 tarihli ve 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları
Birliği Kanunu’na, 19.4.1983 tarihli ve 66 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin
12. maddesiyle eklenen ek 1. maddeye yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin,
koşulları oluşmadığından REDDİNE, 22.6.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V- HÜKÜM 27.1.1954 tarihli ve 6235 sayılı Türk
Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu’na, 19.4.1983 tarihli ve 66 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesiyle eklenen ek 1. maddenin, Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE,  M. Emin KUZ,  Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan
GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 22.6.2016 tarihinde karar
verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan ALTAN Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ KARŞIOY GEREKÇESİ 6235 sayılı Kanunun ek 1. maddesinin Anayasanın 135. maddesine
aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. Kararın gerekçesinde, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini
veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmayı
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının iznine bağlayan ve bu izin verilmeden önce
İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre
ilgili diğer bakanlıkların görüşlerinin alınabilmesini öngören mezkûr hükmün,
merkezî idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde
gerçekleştirebileceği idarî ve malî denetimin ötesinde bir müdahaleye imkân
tanıdığı ve izin alma şartının bu meslek kuruluşlarını meslekî bir faaliyet
niteliğinde olan uluslararası toplantı ve kongrelere katılma faaliyetlerinde
merkezî idareye bağımlı hâle getirdiği, bunun da Anayasanın 135. maddesinde
kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için öngörülen idarî ve malî
denetim yetkisiyle bağdaşmadığı belirtilmiştir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının tâbi olacağı
ilkeler Anayasanın 135. maddesinde belirlenmekte; maddenin beşinci fıkrasında
da bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idarî ve malî denetimine ilişkin
kuralların kanunla düzenleneceği hükme bağlanmaktadır. Kararda da belirtildiği üzere, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları Anayasada kamu tüzelkişilikleri olarak öngörülmekte ve “idarenin
bütünlüğü” ilkesinin gereği olarak, idarî teşkilâtın içinde yer alan diğer kamu
tüzel kişilerinin üzerinde olduğu gibi bunlar üzerinde de merkezî idarenin
idarî vesayet yetkisi bulunmaktadır. Kararda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının
üzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu kabul edilse de, bunun
Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisinden
farklı olduğu ve 135. maddenin beşinci fıkrasına göre idarî ve malî denetimin
ötesine geçmemesi gerektiği belirtilmektedir. Esasen, 135. maddede öngörülen
“idarî ve malî denetimin” niteliği, denetime ilişkin kuralların kanunla
düzenleneceği, dolayısıyla denetimin kapsamının da kanunla belirleneceği
yönündeki beşinci fıkra hükmü sebebiyle sonucu değiştirmeyecektir. İdarî vesayet yetkisinin kanunla verilmesi ve kapsamının da
kanunla belirlenmesi gerekmektedir. Kararda da belirtildiği gibi, bu konuda
takdir yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu sebeple, merkezi idarenin yerinden
yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerindeki idarî vesayet yetkisinin kapsamını
belirlemek için tek tek kanunlara bakmak gerektiği kabul edilmektedir (Kemal
Gözler, İdare Hukuku, C.I, İkinci bs., Bursa 2009, s.219). İtiraz konusu kural, uluslararası toplantı ve kongrelere katılmayı
kanunla merkezî idarenin (ilgili Bakanlığın) iznine bağlamakta, dolayısıyla adı
geçen meslek kuruluşlarının bu faaliyetleri üzerinde bir denetim yetkisi
öngörmektedir. Uluslararası toplantı ve kongrelere katılmanın ilgili Bakanlığın
iznine tâbi kılınması, Anayasanın 135. maddesinin üçüncü fıkrasında öngörülen
“bu meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları dışında faaliyette
bulunamayacakları” yönündeki ilkeye uyulup uyulmadığının belirlenmesi
bakımından gerekli olduğu gibi, mezkûr iznin konusunun 135. maddenin beşinci
fıkrasında belirtilen “idarî ve malî denetimin” kapsamını aştığı da söylenemez. Başka bir anlatımla, katılımı düşünülen uluslararası toplantı veya
kongrenin, meslek kuruluşunun kuruluş amaçları ile ilgisinin bulunup
bulunmadığının ilgili Bakanlıkça incelenerek değerlendirilmesi 135. maddenin
üçüncü fıkrasının gereği olduğu gibi, uluslararası toplantı ve kongrelere
katılma faaliyetinin beşinci fıkraya göre idarî ve malî denetimi gerekli kılan
yönlerinin bulunduğu da kuşkusuzdur. Anayasadan kaynaklanan söz konusu yetkinin, kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşlarının idarî özerkliklerini zedeleyeceğinin ve bunları merkezî
idareye bağımlı hâle getireceğinin kabulü, Anayasada açıkça öngörülen mezkûr
denetim yetkisini kullanılamaz hâle getirir. Diğer taraftan, söz konusu idarî ve malî denetim kapsamında ilgili
Bakanlıktan izin alınmasını öngören düzenleme, iptal kararının gerekçesinde
belirtilen “meslek kurallarının uluslararası standartlara kavuşturulması” veya
“mesleğin gelişimi amacıyla uluslararası toplantı ve kongrelere … kendi iradesi
ile temsilci gönderme” gibi hususlarda engel oluşturacak veya meslek
kuruluşunun yerine geçerek karar verme anlamına gelecek bir düzenleme olarak da
değerlendirilemez. Anayasa Mahkemesi de, 1136 sayılı Avukatlık Kanununa 3003 sayılı
Kanun ile eklenen ve Türkiye Barolar Birliğini veya Baroları temsil etmek üzere
uluslararası toplantı ve kongrelere katılmayı Adalet Bakanlığının iznine
bağlayan ek 2. maddenin Anayasaya aykırılığı iddiasını da içeren iptal
davasında verdiği 1/3/1985 tarihli ve E.1984/12, K.1985/6 sayılı Kararında,
Anayasada kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak kamu
tüzelkişiliğine sahip olmaları öngörülen ve bu nitelikleri itibariyle idarî
teşkilât bütünü içerisinde yer alan bu kuruluşların da “ayırım yapılmaksızın şu
veya bu şekilde ve değişik etkinlikte Devletin gözetim ve denetimine tâbi”
olduklarına ve “niteliği yasa ile açıkça belirlenen bu (izin) yöntem(inin),
Anayasanın 135. maddesinin bu kuruluşlar üzerinde Devlete tanıdığı denetim
yetkisinin sınırları içerisinde” olduğuna hükmetmiştir. Bu sebeplerle, iptal talebinin reddine karar verilmesi gerektiğini
düşündüğümüzden, iptal yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye M.Emin KUZ Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ