ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1994/68 Karar Sayısı : 1994/80 Karar Günü : 29.11.1994 R.G. Tarih-Sayı :10.02.1995-22198 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Anavatan) Partisi adına
Türkiye Büyük Millet Meclisi Grup Başkanvekili Hasan KORKMAZCAN. İPTAL DAVASININ KONUSU : 7 Haziran 1994 günlü, 21953 sayılı Resmî
Gazete'de yayımlanan 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı "Bankalar Kanunu, Sigorta
Murakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Yetki Kanunu"nun tümünün Anayasa'nın genel ilkeleri
ile 2., 7., 87., 91. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. II- YASA METİNLERİ A- İptali istenilen 3991 sayılı "Bankalar Kanunu, Sigorta
Murakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına
İlişkin Yetki Kanunu" şöyledir : "Amaç MADDE 1.- Malî piyasaların güven ve istikrar içinde, ekonomik ve
sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasını sağlayacak ve ekonomi hukukunda
boşluk doğmasını önleyecek zorunlu ve ivedi düzenlemelerin yapılması amacıyla
Bakanlar Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir. Kapsam MADDE 2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnameler,
gerektiğinde madde ve bölüm başlıkları da dahil olmak üzere; a) 3182 sayılı Bankalar Kanununun, 512 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile değişik, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 19, 20, 23, 31,
33, 37, 38, 39, 41, 44, 46, 47, 50, 51, 52, 54, 57, 62, 64, 68, 69, 74, 83, 90,
91, 92, 93, 94, 95 ile 65, 66, 67, 70 ve 71 inci maddelerinde yapılacak değişikliklerle
bunlara ilişkingeçici hükümleri ve bu düzenlemelerin sonucu olarak kaldırılacak
hükümleri, b) 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 510 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname ile değişik 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 20,
22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 34, 37, 38, 39, 58 ile 41 inci
maddelerinde yapılacak değişikliklerle bunlara ilişkin geçici hükümleri, bu
düzenlemelerin sonucu olarak kaldırılacak hükümleri, c) 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun sigorta sözleşmesine ilişkin
1267, 1294, 1295, 1296 ve 1297 nci maddelerinde yapılacak değişiklikleri, Kapsar. İlkeler MADDE 3.- Bakanlar Kurulu, birinci madde ile verilen yetkiyi
kullanırken aşağıdaki ilkeleri gözönünde bulundurur: a) Kaynakların ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun ve rasyonel
kullanılmasını ve ekonomik istikrarı sağlamak, b) Bankaların kuruluş ve faaliyetlerini yeniden düzenlemek, hukukî
ve malî bünyelerini tasarrufları güven altında tutacak şekilde takviye etmek, c) Türk sigorta sektörünün gelişimini hızlandırmak, sigorta
şirketlerinin kuruluş ve faaliyetlerini düzenlemek suretiyle malî bünyelerini
güçlendirmek, sigorta akdinin tarafları arasındaki ilişkileri iyileştirmek. Yetki Süresi MADDE 4.- Bu Kanunla Bakanlar Kuruluna verilen yetki 6 ay süre ile
geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulu birden fazla Kanun Hükmünde
Kararname çıkartabilir. MADDE 5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer. MADDE 6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür." B- Dayanılan Anayasa Kuralları İptal istemine dayanak gösterilen Anayasa kuralları şunlardır: 1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 2."MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 3. "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, TürkiyeBüyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerinResmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." 5. "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.
İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz. Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin
tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir
uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez. Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı
tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün
yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî
Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda,
Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu
dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar. İptal kararları geriye yürümez. Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve
yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve
tüzelkişileri bağlar." III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER,
Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılımlarıyla 16.8.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali
istenilen Yasa kurallarıyla dayanılan Anayasa Kuralları, bunların gerekçeleri
ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: A- 3991 sayılı Yetki Yasası'nın Anlam ve Kapsamı Yasa'nın amaca ilişkin 1. maddesinde, malî piyasaların güven ve
istikrar içinde, ekonomik sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasını
sağlayacak ve ekonomi hukukunda boşluk doğmasını önleyecek, zorunlu ve ivedi
düzenlemelerin yapılması için Bakanlar Kurulu'na yetki verildiği
belirtilmiştir. Yasa'nın kapsamı başlıklı 2. maddesi, çıkarılacak Kanun
Hükmünde Kararnamelerin konularını da içermektedir. Maddenin (a) fıkrasında 3182 sayılı Bankalar Kanunu; (b)
fıkrasında 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun kimi maddelerinde
değişikliklerle bunlara ilişkin geçici hükümleri ve bu düzenlemelerin sonucu
olarak kaldırılacak hükümleri; (c) fıkrasında ise, 6762 sayılı Türk Ticaret
Kanunu'nun sigorta sözleşmesine ilişkin kimi maddelerindedeğişiklikler
yapılması öngörülmektedir. Yasa'nın 3. maddesinde yetkinin kullanılmasında Bakanlar
Kurulu'nun gözeteceği ilkeler, 4. maddesinde Bakanlar Kurulu'na verilen
yetkinin süresi belirlenmiştir. 5. ve 6. maddeler ise, yürürlüğe ve yürütmeye
ilişkindir. Yasa ile; bankacılık alanında; bankaların kuruluş ve
faaliyetlerinin yeniden düzenlenmesi, hukukî ve malî bünyelerinin tasarrufları
güven altına alacak biçimde takviye edilmesi; sigortacılık alanında da; Türk
sigorta sisteminin gelişiminin hızlandırılması, sigorta şirketlerinin kuruluş
ve faaliyetlerinin yeniden düzenlenmesi suretiyle malî bünyelerinin
güçlendirilmesi, sigorta sözleşmelerinin taraflar arasında iyileştirilmesi; Türk
Ticaret Kanunu'nun sigorta sözleşmelerine ilişkin maddelerinde değişiklik yapılması
öngörülmüştür. B- Yasa'nın Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu Dava dilekçesinde, özetle çok geniş ve sınırsız yetki içeren,
yasama yetkisinin devri niteliği taşıyan ve Anayasa'da, kullanılması istisna
olarak öngörülen KHK çıkarma yetkisini yaygınlaştırılarak süreklilik
kazandıran, öncelik ve ivedilik koşuluna uyulmayan, daha önce Anayasa
Mahkemesi'nce verilmiş iptal kararları gerekçelerine aykırı olarak çıkarılan
Yasa'nın; Anayasa'nın genel ilkeleriyle 2., 7., 87., 91. ve 153. Maddelerine
aykırı olduğu savında bulunulmuşutur. 1- Anayasa'nın 153. Maddesi Yönünden İnceleme Anayasa'da kuvvetler ayrılığı ilkesini benimsenmiştir. Anayasa'nın
Başlangıcı'nda belirtildiği gibi kuvvetler ayrılığı, Devlet organları arasında
üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetkilerinin
kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı uygar bir işbölümü ve işbirliğidir.
Üstünlük, ancak Anayasa ve yasalardadır. Nitekim, Anayasa'nın "Anayasa'nın Bağlayıcılığı ve
Üstünlüğü" başlığını taşıyan 11. maddesinde Anayasa hükümlerinin, yasama,
yürütme ve yargı organlarını, yönetim makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri
bağlayan temel hukuk kuralları olduğu, yasaların Anayasa'ya aykırı olamayacağı
belirtilmiştir. Anayasa'nın 153. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi
kararlarının yasama, yürütme ve yargı organları ile yönetim makamlarını, gerçek
ve tüzel kişileri bağlayacağı öngörülmüştür. Bu kural gereğince Yasama Organı,
yapacağı yeni düzenlemelerde daha önce aynı konuda verilen Anayasa Mahkemesi
kararlarını gözönünde bulundurmak, bu kararları etkisiz bırakacak biçimde yeni
yasa çıkarmamak ve Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilen kuralları tekrar
yasalaştırmamak yükümlülüğündedir. Üstelik yasama organı, kararların yalnız
sonuçları ile değil, bir bütünlük içinde gerekçeleri ile de bağlıdır. Çünkü,
kararlar gerekçeleriyle, genel olarak yasama işlemlerini değerlendirme
ölçütlerini içerirler ve yasama etkinliklerini yönlendirme işlevi de görürler.
Bu yüzden Yasama Organı, yasa çıkarırken iptal edilen yasalara ilişkin kararların
sonuçları ile birlikte gerekçelerini de gözönünde bulundurmak zorundadır. 153.
madde uyarınca, iptal edilen yasalarla sözcükler ayrı da olsa aynı doğrultu,
içerik ya da nitelikte yeni yasa çıkarılmaması gerekir. Bir yasanın Anayasa'nın 153. maddesine aykırılığından söz
edilebilmesi için, iptal edilen önceki yasayla "aynı" ya da
"benzer nitelikte" olması zorunludur. İki yasanın "aynı" ya
da "benzer nitelikte" olup olmadığının saptanabilmesi için öncelikle,
aralarında "özdeşlik", yani "anlam ve nitelik"ile
"teknik, içerik ve kapsam" yönlerinden benzerlik olup olmadığının
incelenmelidir. Bu nedenlerle, dava konusu Yetki Yasası'nın, 153. Madde yönünden
aykırılık oluşturup oluşturmadığının saptanabilmesi için iptal edilen 3911
sayılı Yetki Yasası'yla 3991 sayılı Yetki Yasası'nın karşılaştırılması gerekir.
3911 sayılı Yasa'nın 1. maddesinde amaç, "Memurlar ve diğer kamu
görevlileri hakkındaki bazı kanunlar ile Bağ-Kur, SSK ve TC Emekli Sandığı
Kanunlarında düzenlemelerde bulunulması, özelleştirme kapsamına giren kuruluşlarla diğer kurum ve kuruluşlar arasındaki ihtilafların
çözülmesi esaslarının tespiti, TC Merkez Bankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta
Murakabe Kanunu'nda düzenlemeler yapılması" olarak gösterilmiştir. "Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanunu"nda
yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri de Yasa'nın 2. maddesinin (d) bendi
kapsamına alınmıştır. Yasa'nın "ilkeler" başlıklı 3. maddesinde,
banka ve sigorta konularına ilişkin herhangi bir kural bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesi, 3911 sayılı Yetki Yasası'nın, personel ve
örgütlenme konularına ilişkin bölümünü Anayasa'nın 153. Maddesine aykırı
bularak; bunun dışında kalan bankacılık ve sigorta konusundaki düzenlemeyi de;
Bakanlar Kurulu'na çok çeşitli konularda, çok geniş yetkiler verildiği, KHK'lerin
amaç, kapsam ve ilkelerinin gösterilmediği, bunun da yasama yetkisinin devri
niteliğini taşıdığı, dolayısıyla Yasa'nın Anayasa'nın 7., 87. ve 91.
maddelerine aykırı olduğu gerekçeleriyle iptal etmiştir. 3991 sayılı Yasa'da ise, "Bankalar Kanunu, Sigorta Murakabe
Kanunu ve Türk Ticaret Kanunu"nun kimi maddelerinde değişiklik yapılması
için Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Anılan Yasa'nın genel
gerekçesinde de, 3911 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış olan 510
sayılı "Sigorta Murakabe Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması
Hakkındaki KHK" ile 512 sayılı "Bankalar Kanununda Değişiklik
Yapılması Hakkındaki KHK"nin, Anayasa Mahkemesi'nce iptali üzerine doğan
hukuksal boşluğun giderilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir. 3911 sayılı Yasa, banka-sigorta konularında çok genel anlatımlar
içermekte, 3991 sayılı Yasa ise, sadece bu konulara özgü ve KHK'lerle yapılacak
değişikliklere ilişkin düzenleme yapma yetkisini vermektedir. Bu nedenle, her
iki yetki yasası arasında, konu,amaç, ilke, teknik içerik ve kapsam bakımından
benzerlik bulunmadığı anlaşılmaktadır. Yukarıda yapılan açıklamalar karşısında 3991 sayılı dava konusu
Yetki Yasası'nın Anayasa'nın 153. maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir. 2- Anayasa'nın 87. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme Dava dilekçesinde, 3991 sayılı Yetki Yasası'nın çok kapsamlı
yetkiler içerdiği, amacının ve konusunun belirgin olmadığı, değişik yorumlara
elverişli bulunduğu, kısaca Anayasa Mahkemesi kararlarında öngörülen öğeleri
taşımadığı ileri sürülerek Yasa'nın Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine aykırı
olduğu savında bulunulmuştur. Anayasa'nın 87. maddesinde, "... Bakanlar Kuruluna belli
konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek ..." Türkiye
Büyük Millet Meclisi'nin görevleri arasında sayılmıştır. KHK'lerin hukuksal
rejiminin düzenlendiği 91. maddede de, yetki kanununun çıkarılacak KHK'nin
amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
KHK çıkarılıp çıkarılmayacağını göstermesinin zorunlu olduğubelirtilmiştir.
Buna göre, yetki yasasında çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname
çıkarılıp çıkarılamayacağının açıkça gösterilmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'na verilen yetki, Yasa'daöngörülen konu, amaç,
kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Bu durumda, yetki yasasında,
Anayasa'da belirlenen öğelerin belli bir içeriğe kavuşturulup somutlaştırılarak
ve verilen yetki açıkça sınırlanarak Bakanlar Kurulu'na çerçeve çizilmesi
gerekir. Yetki Yasası'nda çıkarılacak KHK'lerin "amaç",
"kapsam" ve "ilke"lerinin belirtilmesinin nedeni Bakanlar
Kurulu'na verilen yetki ile neleri gerçekleştireceğinin açıklıkla
gösterilmesidir. KHK'nin amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu gibi geniş
içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla
gösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır. Yasa'nın amacın belirlendiği 1. maddesinde, malî piyasaların güven
ve istikrar içinde, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasını
sağlayacak ve ekonomi hukukunda boşluk doğmasını önleyecek zorunlu ve ivedi
düzenlemelerin yapılması için Bakanlar Kurulu'na yetki verildiği ifade
edilmiştir. 3. maddede, ilkeler sayılmıştır. Bu ilkeler, kaynakları, ekonomik,sosyal
ihtiyaçlara uygun ve rasyonel kullanarak ekonomik istikrarı sağlamak;
bankaların kuruluş ve faaliyetlerini yeniden düzenlemek, hukukî ve malî
bünyelerini tasarrufları güven altında tutacak şekilde takviye etmek; Türk
sigorta sektörünün gelişimini hızlandırmak, sigorta şirketlerinin kuruluş ve
faaliyetlerini düzenlemek suretiyle malî bünyelerini güçlendirmek, sigorta
akdinin tarafları arasındaki ilişkileri iyileştirmek olarak belirtilmiştir. Dava konusu Yasa'da amaç ve ilkeleri içeren 1. ve 3. maddeler,
somut olmayıp belirginlikten yoksundur. Malî piyasaların güven ve istikrar
içinde ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasının nasıl
sağlanacağı açıklanmamıştır. Ayrıca, bankacılık ve sigortacılık alanında
yapılmak istenen "Bankaların malîbünyelerini güçlendirmek",
"Sigorta sektörünün gelişimini hızlandırmak" gibi genel anlatımlar,
değişik biçimde yorumlamalara olanak vermektedir. "Kapsam" başlıklı ve konuyu da içeren 2. maddenin (a) ve
(b) fıkralarında değişikliklere ilişkin geçici hükümler getirilmesi ve bunun
sonucu olarak kimi yasa kurallarının kaldırılması yetkisine yer verilmesi bu
belirsizliğe neden olmaktadır. Yetki Yasası'yla üç yasada toplam seksen maddede değişiklik
yapılması öngörülmekte ve bu değişiklikler bankaların ve sigorta şirketlerinin
kuruluşundan faaliyetlerine, yönetim organlarına kadar uzanmaktadır. Bankalar,
Sigorta ve Türk Ticaret Yasalarının düzenlediği konular, kamu oyunu yakından
ilgilendiren kapmsamlı bilimsel çalışmayı gerektiren ve öncelikle TBMM'nin
değerlendirmeleriyle, sıkı sıkıya bağlantılıdır. Bunların belirsizlikler içinde
düzenlenmesi Anayasa'ya uygun düşmez. Yukarda açıklanan amaç, konu, kapsam ve ilkelerdeki belirsizlik
nedeniyle dava konusu Yetki Yasası'nın 1., maddesi, 2. maddenin (a) ve (b)
bentleri ile 3. maddesi Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine, 2. maddenin (c)
bendi ise Anayasa'nın 91. Maddesine aykırıdır. Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır. 3- Anayasa'nın 7. Maddesi Yönünden İnceleme Dava dilekçesinde, 3991 sayılı Yasa ile KHK uygulamasının
yaygınlaştırıldığı, Bakanlar Kurulu'na verilen yetkilerin çok geniş kapsamlı
tutulduğu böylece yasama yetkisinin devredildiği ileri sürülmektedir. Anayasa'nın Başlangıç'ının 6. paragrafında "Kuvvetler
ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli
Devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir
işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda
bulunduğu" belirtilerek "kuvvetler ayrılığı" ilkesi
benimsenmiştir. Anayasa'nın 7. maddesindeki "Yasama Yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez"
açıklığıyla yürütme organının yasamaya ait bir yetkiyi kullanması kesin olarak
yasaklanmaktadır. Öte yandan Anayasa'nın 87. maddesinde yasama organının
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisini belli konularda verebileceğinden söz
edilmekte, 91. maddede de KHK'lerin hukuksal rejimi düzenlenmektedir. Bunlara
göre, yürütme organına verilen KHK çıkarma yetkisi, sınırları aşıldığında,
yasama yetkisinin devri niteliğine dönüşür. Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte
değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve temel bir yetki olması,
TBMM'ne ait bulunması, devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin
kendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle, bu yetki
yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde
yaygınlaştırılarak genelleştirilmemelidir. KHK'ler, öğeleri Anayasa'da
belirlenen yetki yasalarına dayanılarak çıkarılırlar; ayrık durumlar içindirler
ve bağlı yetkinin kullanılması yoluyla hukuk yaşamını etkilerler. Parlamenter demokratik rejiminin temeli olan parlamentolar,
iktidarı ve muhalefetiyle tüm ulusun temsilcilerinden oluşan organlardır. Yasal
düzenleme gereksiniminin yasama organınca gerçekleştirilmesi ve karşılanması da
anayasal bir ilkedir. KHK çıkarılmasına yetki verilmesi, yalnızca Yasama Organı'nın
yetki yasasında belirlediği konu, amaç, kapsam ve ilke sınırları içerisinde
düzenleme yetkisinin yürütme organınca geçici ve koşullu olarak kullanılmasıdır.
Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine aykırılığı yukarda ilgili 2. bölümde
açıklanan 3991 sayılı Yetki Yasası'nın gerekçesinde, 3182 ve 7397 sayılı
Yasaların 512 ve 510 sayılı KHK'lerle değiştirildiği, ancak bu KHK'lerin
Anayasa Mahkemesi'nce iptal edildiği, iptal kararının ise kararın
yayımlanmasından altı ay sonra yürürlüğe gireceğinin belirtildiği, bu nedenle
malî piyasalarda büyük hukukî boşlukların doğmasını engellemek için, bu
konularda Bakanlar Kurulu'na yetki verilmesi amacıyla butasarının hazırlandığı
belirtilmektedir. Anayasa Mahkemesi'nin 510 ve 512 sayılı KHK'leri iptal kararları,
22.12.1993 ve 23.12.1993 günlü, Resmî Gazete'lerde yayımlanmış, söz konusu
kanun hükmündeki kararnamelerin yasalaştırılmaları için verilen altı aylık
sürenin dolduğu 22.6.1994 gününden önce, dava konusu 3991 sayılı Yetki Yasası
7.6.1994 günü yürürlüğe girmiştir. İptal edilen Yasa'nın, verilen süre içinde,
iptal gerekçelerine uyularak yeniden düzenlenmesi gerekir. Yukarıda yapılan açıklama karşısında Yasa'nın 1., 2. ve 3.
maddelerindeki düzenlemeler yasama yetkisinin yürütme organına devri
niteliğinde bulunduğundan Anayasa'nın 7. maddesine de aykırıdır. 1., 2. ve 3. maddelerin bu nedenle de iptali gerekir. Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır. 4- Yasa'nın Diğer Maddelerinin Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Yasa'nın 4. maddesinde verilen yetkinin 6 ay için geçerli olduğu
bu süre içinde Bakanlar Kurulu'nun birden fazla KHK çıkarabileceği öngörülmekte
olup verilen süre yönünden Anayasa'ya aykırılık görülmemiştir. 3991 sayılı Yasa'nın
yürürlük gününe ve yürütülmesine ilişkin olan 5. ve 6. maddelerinde Anayasa'ya
aykırı bir yön bulunmamaktadır. 5- Yetki Yasası'nın 1., 2. ve 3. Maddelerinin İptalinin Öbür
Maddelere Etkisi Yasa'nın 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali sonucunda öbür maddelerinin
uygulama olanağı kalmadığından 4., 5. ve 6. maddelerinin de 2949 sayılı
Yasa'nın 29. maddesi uyarınca iptalleri gerekir. V- SONUÇ 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı "Bankalar Kanunu, Sigorta
Murakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Yetki Kanunu"nun; A- 1., 2. ve 3. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALLERİNE, Güven DİNÇER'in "Yalnız 2. maddenin (b) bendi ile 7397 sayılı
Sigorta Murakabe Kanunu'nun 58. maddesinde değişiklik yapma konusunda Bakanlar
Kurulu'na verilen yetkinin Anayasa'ya aykırı olduğu" yolundaki karşıoyu ve
OYÇOKLUĞUYLA, B- 4., 5. ve 6. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, C- İptal kararı nedeniyle uygulama olanağı kalmayan 4., 5. ve 6.
maddelerinin, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALLERİNE,
OYBİRLİĞİYLE, 29.11.1994 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1994/68 Karar Sayısı : 1994/80 I. Anayasa'nın 87. maddesinde, TBMM'nce belirli konularla sınırlı
olmak üzere Bakanlar Kurulu'na, KHK çıkarma yetkisi verilebileceği
öngörülmüştür. Anayasa'nın 91. maddesinde ise KHK çıkarma yetkisinin genel
olarak sınırları ve kullanım biçimi düzenlenmektedir. Anayasa'nın çeşitli maddelerinde yalnız kanunla düzenlenebilecek
konular hakkında açık kurallara rastlamaktayız. Anayasa'nın; Temel hak ve hürriyetlerle ilgili, 13, 14 ve 16, kişinin hakları
ve ödevleri ile ilgili 17-22, 26-29, 31-35, 38, Sosyal ve ekonomik haklarla ilgili, 42-44, 46, 47, 50, 52-54, 61,
63, Siyasal haklarla ve ödevlerle ilgili, 66, 67, 69, 72, 74, Yasama ile ilgili, 79, 82, 86, Yürütme ile ilgili, 108, 113, 117, 118, 121, 122, 124-128,
130-137, Yargı ile ilgili, 140-142, 145, 149, 154-160, Malî ve Ekonomik konularla ilgili, 165, 166, 167-170 Maddelerinde münhasıran kanunla düzenlenebilecek konular
sayılmışlardır. Anayasa'nın 91. maddesinde kanun hükmünde kararname ile
düzenlenemiyecek olan alanlar sayılmıştır. Buna göre de Anayasa'nın 12-39 ve
66-74. maddeleri kapsamına giren alanlarda KHK çıkarılamaz. Başka bir deyişle
bu alanlar KHK yönünden yasak alan olarak belirlenmiştir. 91. madde KHK
çıkarılamayacağı belirtilen alanlar ile Anayasa'nın diğermaddelerinde yalnız
kanunla düzenlenebileceği belirlenen konularda, KHK ile düzenleme yapılması
için Bakanlar Kurulu'na TBMM'nce yetki verilemez. KHK ile Bakanlar Kurulu'na verilecek yetkinin esasları ve
sınırları yukarıda yazılı Anayasa maddelerinde açıkça belirtilmiştir. Bu açık
sınırlamalar Anayasa Mahkemesi kararlarıyla daraltılıp genişletilemez. Mahkememizin yetki kanunlarını iptaliyle ilgili olarak bundan
önceki kararlarında getirilen "önemli" "zorunlu" ve
"ivedi" olma ölçütleri Anayasa'da mevcut değildir. Dava konusu edilen
Yetki Yasası hakkında verilen iptal kararına esas olan ölçütler de Anayasa'nın
KHK çıkarılmasına yetki veren 91. maddesi ile kanunla düzenlenecek konular
hakkında çeşitli Anayasa maddelerindeki ölçütler dışına çıkılmıştır. Kararın iptalle ilgili gerekçesi kararın aşağıya alınan
paragraflarında toplanmıştır. "Dava konusu Yasa'da amaç ve ilkeleri içeren 1. ve 3.
maddeler, somut olmayıp belirginlikten yoksundur. Malî piyasaların güven ve
istikrar içinde ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasının nasıl
sağlanacağı açıklanmamıştır. Ayrıca, bankacılık ve sigortacılık alanında
yapılmak istenen Bankaların malî bünyelerini güçlendirmek", "Sigorta
sektörünün gelişimini hızlandırmak" gibi genel anlatımlar, değişik biçimde
yorumlamalara olanak vermektedir. Kapsam başlıklı ve konuyu da içeren 2. maddenin (a) ve (b)
fıkralarında değişikliklere ilişkin geçici hükümler getirilmesi ve bunun sonucu
olarak kimi yasa kurallarının kaldırılması yetkisine yer verilmesi bu
belirsizliğe neden olmaktadır. Yetki Yasası ile üç yasada toplam seksen maddede değişiklik
yapılması öngörülmekte ve bu değişiklikler bankaların ve sigorta şirketlerinin
kuruluşundan faaliyetlerine, yönetim organlarına kadar uzanmaktadır. Bankalar,
Sigorta ve Türk Ticaret Yasalarının düzenlediği konular, kamu oyunu yakından
ilgilendiren kapsamlı bilimsel çalışmayı gerektiren ve öncelikle TBMM'nin
değerlendirmeleriyle, sıkısıkıya bağlantılıdır. Bunların belirsizlikler içinde
düzenlenmesi Anayasa'ya uygun düşmez." Çıkarılan Yetki Kanunu ile banka ve sigortacılık alanındaki kamuya
verilen müdahale ve düzenleme yetkilerini içeren "Bankalar Kanunu",
"Sigorta Murakabe Kanunu"nun çeşitli maddeleri ve "Türk Ticaret
Kanunu"nun bankacılık ve sigortacılıkla ilgili dört maddesini değiştirmekiçin
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Düzenlenecek alan, birbiri ile ilgili ve aynı paralelde düzenlenen
malî sektörün iki temel dalıdır. Verilen yetkiler ise evvelce yasayla
düzenlenmiş olan bu alanda bazı kuralların değiştirilmesi ile ilgilidir. Bakanlar Kurulu'na yasa ile verilen yetki, KHK ile yapılacak
değişiklikleri ilgilendiren yasa maddeleri tek tek sayılarak ve amaç, kapsam ve
ilkeleri ayrıntılı bir biçimde belirlenerek yasama organınca gerekli açıklıkta
sınırlandırılmıştır. Sınırları ve kapsamı bu kadar belirli bir konuda, Bakanlar
Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmemesi KHK ile düzenleme yolunun
kapatılması anlamındadır. Kararın sergilediği yorum ve anlayış sürekli uygulandığı takdirde
belirli alanlarda ve konularda esasen KHK'lere kapalı olan yasal düzenleme
imkanları, 91. maddede izin verilen alan ve konularda bile kullanılamaz hale
getirilebilecektir. Ayrıca yukarıya alınan iptal gerekçesinde Yetki Yasası'nda toplam
seksen maddenin değiştirilmesi için yetki verilmesi temel iptal nedeni
sayılmıştır. Malî sektöre kamunun müdahale yetkisi ile ilgili ve teknik düzeyde
olan bir düzenleme alanında birbirini tamamlayan ve bir bütünlük arzeden
düzenleme ihtiyacının, değiştirilecek madde sayısı ile ele alınıp iptalle
sonuçlandırılması, KHK müessesesinin konuluş amacına uyan ve hükümetin ekonomik
alanda hızlı ve etkin karar alma sürecinin zeminini oluşturan bir düzenleme
sistemini adeta etkisiz hale getirmektedir. Yetki konularının Anayasa'ya uygunluk denetimi diğer yasaların
denetimine göre daha biçimsel bir denetimdir. Genelde bu denetim yetkinin
anayasal sınırlar ve ölçüler içinde verilip verilmediği yönünden yapılmaktadır.
Bu denetimin biçimsel yönden yapılan bütün denetimler gibi öze etkisi ile
sınırlı bir anlayış içinde yapılması gerekir. Zira önemli olan Yetki Kanunu'na
göre çıkarılan KHK'lerin Anayasa'ya uygunluğudur. Bu konuda ise geniş denetim
imkanı mümkündür. Yetki Kanunu'nun denetimi, maksatı aşan bir duyarlıkta
yapılmıştır. Uygulanan aşırı biçimsel denetime anayasal gereklilik yoktur. Yukarıda açıklanan nedenlerle 2. maddenin (b) bendi ile 7397
sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 58. maddesinde değişiklik yapma yetkisini
veren kural dışında Kanun'un 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali kararına
karşıyım. II. 7397 sayılı Kanun'un 58. maddesi bu Kanun'da yazılı suçlarla
ilgili özel kovuşturma usulünü düzenlemektedir. Ceza kovuşturma ile ilgili
konular KHK ile düzenlenecek alan içinde bulunmadığından Anayasa'nın 38. ve 91.
maddelerine aykırıdır. 58. maddenin düzenlenmesi için yetki verilmesi hakkındaki kuralın
bu nedenlerle iptali gerekir. Başkanvekili Güven DİNÇER