ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2018/127 Karar Sayısı : 2021/18 Karar Tarihi : 18/3/2021 R.G. Tarih -Sayısı :
17/6/2021-31514 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi Üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
140 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin; A. 2. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan “… lüzum
görüldüğü takdirde, …” ibaresinin, B. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “… uygun
bulunmayan veya …” ibaresinin, Anayasa’nın 2., 11.,
104., 130. ve 135. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve
yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANKANLIĞI KARARNAMESİ
KURALLARI Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep
edilen kuralların da yer aldığı; 1. 2. maddesi
şöyledir: “Resmî Gazete’nin yayımlanması MADDE 2- (1)
Resmî Gazete, internet ortamında Cumhurbaşkanlığınca yayımlanır. Ayrıca lüzum
görüldüğü takdirde , ihtiyaç duyulan sayıda basılı ortamda da
yayımlanabilir.” 2. 6. maddesi
şöyledir: “İnceleme üzerine Resmî Gazete ‘de yayımlanacak
düzenlemeler MADDE 6- (1) Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları
tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen
yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslaklar
Anayasaya, kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk
kurallarına, Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına
uygunluğu yönünden incelenir. Üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete ‘de yayımlanmak üzere
gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler ise Anayasa ve
diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenir. (2) Birinci fıkra kapsamında yapılan inceleme sonucunda uygun
bulunmayan veya hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslaklar kurumuna iade
edilir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin Yıldırım, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabı DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer
TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai
AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/10/2018 tarihinde yapılan
ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas
inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör
Hilmi Can TURAN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları , dayanılan ve ilgili görülen Anayasa
kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Cumhurbaşkanlığı
Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi 3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı maddelerinde
değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine
geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yeniden
düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede
yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek
başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev
ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha
önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından
yerine getirilmesi öngörülmüştür. 4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri
Cumhurbaşkanı’na “ Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ” adı altında düzenleme
yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği ise
Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin
verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak
Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna
dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme
yapabilecektir. 5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK
çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine
ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir
yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek
Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili
olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk
elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir. 6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda
CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer
bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade
edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst
kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.
maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,
görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının
kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun
işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin
altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve
görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.
maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile
kurulacağı belirtilmiştir. 7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esas
bakımından Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim
görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir. 8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi
verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak
Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından
yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir. 9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme
yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre
yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün
değildir. 10. Fıkranın ikinci cümlesinde “ Anayasa’nın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yla
düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK
ile düzenleme yapılamaz. 11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasıran
kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına
alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine
ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin
yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,
K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,
K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;
E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği
belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır. 12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça
düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükme
göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesi
için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olması
gerekir. 13. CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki
kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya
aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz
edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına
uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık
tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya
uygunluk denetimi yapılmalıdır. B. CBK’nın 2. Maddesinin
İkinci Cümlesinde Yer Alan “…lüzum görüldüğü takdirde,…” İbaresinin
İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 14. (10) numaralı CBK’da Resmî Gazete’nin içeriği ile
yayımlanmasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. 15. CBK’nın 2. maddesi uyarınca Resmî Gazete’yi yayımlama
görevi Cumhurbaşkanlığına ait olup Resmî Gazete’nin internet ortamında
yayımlanması esastır. Resmî Gazete’nin basılı ortamda yayımı ise
Cumhurbaşkanlığının lüzum görmesi hâlinde söz konusu olabilecektir. Böyle bir
gereklilik görülmediği takdirde internet ortamında yayımlanan Resmî Gazete’nin
ayrıca basılı olarak yayımlanması zorunlu değildir. Anılan maddede yer alan “…lüzum
görüldüğü takdirde,…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 16. Dava dilekçesinde özetle; Resmî
Gazete’nin kanun başta olmak üzere bireyler bakımından bağlayıcılığı olan
düzenlemelerin bilinebilir ve erişilebilir olmasını sağladığı, bu yönüyle hukuk
devleti ilkesinin asgari koşullarından birini yerine getiren Resmî Gazete’nin
basının ve kamuoyunun bilgilendirilmesine de hizmet ettiği, kuralla Resmî
Gazete’ye erişimin internet ortamıyla sınırlı tutulduğu, bu durumun internette
meydana gelebilecek teknik sorunların varlığı veya internet kullanıcısı
olunmaması ya da internet imkânının bulunmaması hâllerinde Resmî Gazete’ye
erişilememe ihtimalini barındırdığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.
maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Kuralın Konu Bakımından Yetki
Yönünden İncelenmesi 17. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrası yönünden incelenmiştir. 18. Resmî Gazete yayımının idari nitelikte bir işlem
olduğu gözetildiğinde lüzum görüldüğü takdirde Resmî Gazete’nin ihtiyaç duyulan
sayıda basılı olarak yayımlanabileceğini öngören dava konusu kuralın yürütme
yetkisine ilişkin bir konuyu düzenlediği açıktır. 19. Kural, Anayasa’nın CBK
ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer
alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölüm'ünde yer alan
siyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir. 20. Öte yandan Anayasa’da Resmî Gazete’nin yayımına
ilişkin usul ve esasların kanunla düzenleneceğine dair herhangi bir hüküm yer
almamaktadır. Bu nedenle Resmî Gazete’nin basılı ortamda yayımını lüzum
görülmesi şartına bağlayan kuralın Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen bir konuyu düzenlediğinden bahsedilemez. 21. Resmî Gazete’nin yayımlanmasına ilişkin usul ve esasları
düzenleyen 23/5/1928 tarihli ve 1322 sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin Sureti
Neşir ve İlanı ve Meriyet Tarihi Hakkında Kanun, 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı
Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname’nin 231. maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. Bu itibarla Resmî
Gazete’nin yayım usul ve esaslarına ilişkin yürürlükte
olan herhangi bir kanuni düzenleme saptanmamıştır. Dolayısıyla kural, kanunda
açıkça düzenlenen konulara ilişkin de değildir. 22. Açıklanan nedenlerle
kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal
talebinin reddi gerekir. b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi 23. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuki
güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum
ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı
denetimine açık olan devlettir. 24. Hukuk devletinin temel unsurlarından
biri belirlilik ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik
kararlarına göre anılan ilke, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de
idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık,
net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. Belirlilik
ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, kanundan belirli bir
kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya
sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini
bilmesini zorunlu kılmaktadır. 25. Belirtilen ilkenin yürütmenin asli
düzenleyici işlemi niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda
şüphe bulunmamaktadır. Dolayısıyla CBK’ların da hem kişiler hem idare yönünden
herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir. 26. Dava konusu kural ile Resmî Gazete’nin basılı ortamda yayımlanması düzenlenmiştir.
Buna göre Resmî Gazete’nin her durumda internet ortamında yayımı esas olup
lüzum görüldüğü takdirde ayrıca basılı ortamda da yayımı mümkün olacaktır. 27. Resmî Gazete’de yayımlanacak hususlar ise (10)
numaralı CBK’nın 4. maddesinde düzenlenmiştir. Anılan maddeye göre kanunlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) İçtüzüğü,
Başkanlık Divanınca Resmî Gazete’de yayımlanması istenen TBMM kararları,
milletlerarası antlaşmalar ve sözleşmeler, CBK’lar, Cumhurbaşkanlığınca
yayımlanması uygun görülen karar ve genelgeler, özel kanunlarda Resmî Gazete’de
yayımlanması öngörülen mahkeme kararları, 24/5/1984 tarihli ve 3011 sayılı
Resmi Gazete’de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun’da belirtilen
yönetmelikler, Cumhurbaşkanı yardımcısı ile bakan ataması, görevine son
verilmesi veya istifasına dair işlemler, Cumhurbaşkanı’na vekâlet etme
işlemleri, bağlı, ilgili veya ilişkili olunan kurum değişikliklerine dair
kararlar, yüksek yargı organlarının üyeliğine seçilme kararları,
Cumhurbaşkanınca yapılan seçme ve atamalar ile göreve son vermeler, sınır
tespit kararları, idari bağlılık değişikliğine dair kararlar, belediye
kurulmasına dair kararlar, yer adlarının değiştirilmesine dair kararlar, özel
kanunlarda Resmî Gazete’de yayımlanması belirtilen diğer işlemler Resmî
Gazete’de yayımlanır. Bu nedenle Resmî Gazete’nin erişilebilirliği yukarıda
sayılan düzenlenmelerin erişilebilirliği anlamına gelmektedir. 28. Dava konusu kural ile Resmî Gazete’nin internet
ortamındaki hâline hukuki geçerlilik tanınmış ve Resmî Gazete’nin basılı
ortamda yayımı zorunlu tutulmamıştır. Bu itibarla Resmî Gazete’nin basılı
ortamda yayımı aranmaksızın tüm sayıları bakımından erişim imkânı internet ortamında
yayım ile mümkün kılınmıştır. Resmî Gazetenin her durumda internet ortamında
yayımının öngörüldüğü gözetildiğinde hukuki belirlilik ve güvenlik ilkeleri
çerçevesinde önem taşıyan konulardan biri olan erişilebilirliğin sağlandığı
açıktır. 29. Diğer yandan Resmî Gazete’nin internet ortamında
yayımı ile daha çok kişinin Resmî Gazete’ye kolay ve hızlı bir şekilde
ulaşmasına imkân sağlanmış olunmaktadır. Kuralla Resmî Gazete’nin basılı
ortamda da yayımının yalnızca lüzum görüldüğü durum ile sınırlı tutulması
suretiyle kamu kaynaklarından tasarruf edilmesi ve çevrenin korunmasının
amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu yönüyle kuralın kamu
yararı dışında başka bir amaç güttüğü söylenemez. 30. Açıklanan nedenlerle kural
Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. C. CBK’nın 6.
Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasında Yer Alan “…uygun bulunmayan veya…” İbaresinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 31. (10) numaralı CBK’nın 6. maddesinde bakanlıklar ile
kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları tarafından Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik,
tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin Cumhurbaşkanlığı tarafından
incelenmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. 32. Anılan maddenin (1) numaralı fıkrasına göre Resmî
Gazete‘de yayımlanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na yönetmelik, tebliğ ve diğer
düzenleyici idari işlemler gönderen kurumlar ikiye ayrılmış ve bunlar
tarafından gönderilen düzenleyici idari işlemlerin incelenme esasları arasında
farklılık öngörülmüştür. Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından
gönderilen düzenleyici idari işlemler hem Anayasa’ya, kanunlara,
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına uygunluk hem de Cumhurbaşkanı
programı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluk incelemesine tabi
tutulacaktır. Üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
tarafından gönderilen düzenleyici idari işlemler ise Cumhurbaşkanı programı ile
kalkınma plan ve programlarına uygunluk yönünden incelenmeyip yalnızca Anayasa
ve diğer mevzuata uygunluk yönünden incelenecektir. 33. Maddenin (2) numaralı fıkrasında ise (1) numaralı
fıkra kapsamında yapılan inceleme sonucunda uygun bulunmayan veya hukuka aykırı
olduğu tespit edilen taslakların kurumuna iade edileceği öngörülmüştür. Bu
bağlamda fıkrada her ne kadar “…taslaklar…” ibaresine yer verilmiş ise
de ilgili düzenlemelerin yetkili kurumları tarafından tamamlanmış, imzalanmış
ve yayım aşamasına gelmiş düzenleyici işlemler olduğu anlaşılmaktadır. 34. (2) numaralı fıkrada yer alan “…uygun bulunmayan
veya…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır. Anılan fıkrada,
incelemenin olumlu sonuçlanmaması iki ayrı sebebe bağlanmıştır. Buna göre “… uygun
bulunmayan…” veya “… hukuka aykırı olduğu tespit edilen…” düzenleyici
idari işlemler iade edilecektir. Bu itibarla kuralın düzenleyici idari
işlemlerin hukuka aykırı olduğunun tespit edilip iade edilmesine ilişkin
olmayıp uygun bulunmayıp iade edilmesiyle ilgili olduğu gözetildiğinde
yalnızca hukuka uygunluk yönünden incelenen üniversiteler ile kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından gönderilen düzenleyici idari
işlemleri kapsamadığı, bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından
gönderilen düzenleyici idari işlemlerden ise sadece Cumhurbaşkanı programı ile
kalkınma plan ve programlarına uygun bulunmayanları kapsadığı
anlaşılmaktadır. Buna göre kural uyarınca bakanlıklar ile kamu kurum ve
kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere
gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler Cumhurbaşkanlığı
tarafından yapılan inceleme neticesinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma
plan ve programlarına uygun bulunmazsa kurumuna iade edilecektir. 35. Kural uyarınca kendisine
uygunluğu incelenen kalkınma planının Anayasa’nın 166. maddesinin birinci
fıkrasına göre “ Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin
ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke
kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde
kullanılmasını planlamak” amacıyla hazırlanan plan olduğu, kalkınma
programının ise 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu’nun 16. maddesinde öngörülen orta vadeli programı ifade ettiği
anlaşılmaktadır. 2. İptal
Talebinin Gerekçesi 36. Dava dilekçesinde özetle; Resmî
Gazete‘de yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici idari işlemlerden uygun bulunmayanların kurumuna iade edilmesinin üniversitelerin özerkliği ilkesiyle bağdaşmadığı, uygun
bulunmama kavramının belirsiz olduğu, bu kapsamda yapılacak incelemede esas
alınacak ölçütlerin belirli olmadığı, bu itibarla kuralın keyfî uygulamalara
neden olacağı, düzenleyici idari işlemlerin hukuka uygunluk yönünden
Cumhurbaşkanlığınca incelenmesinin yürütmenin yargı organının yerine geçerek
özerk kurumlar üzerinde yargısal denetim yetkisi kullanmasına neden olacağı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 11., 104., 130. ve 135. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Kuralın Konu Bakımından
Yetki Yönünden İncelenmesi 37. Dava dilekçesinde konu
bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 11., 130. ve 135. maddelerine de
aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki
kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu
husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır. 38. Dava konusu kuralla Cumhurbaşkanlığınca yapılan
inceleme sonucunda Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına
uygun bulunmayan bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından
hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ
ve diğer düzenleyici idari işlemlerin kurumuna iade edilmesi düzenlenmekte olup
anılan hususun yürütme yetkisine ilişkin konu kapsamında kaldığı açıktır. 39. Kural, Anayasa’nın CBK ile
düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan
temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölüm’ünde yer alan siyasi
haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir. 40. Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK’lar bakımından
aranan bir diğer husus, CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunla
düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gereğidir. Anayasa koyucunun bir
konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran
kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun
kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte
Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak belirtilen konularda CBK’larla
düzenleme yapılması mümkündür. 41. Anayasa’nın 123.
maddesinin birinci fıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu
ve kanunla düzenleneceği belirtilmiş; 106. maddesinin on birinci fıkrasında ise
bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görev ve yetkilerinin, teşkilat
yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının CBK ile düzenleneceği
hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında CBK’yla düzenleneceği
özel olarak belirtilen konular arasında Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatına yer
verilmemiş ise de Anayasa Mahkemesinin 30/12/2020 tarihli ve E.2019/71,
K.2020/82 sayılı kararında Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatının da anılan madde
kapsamında CBK’yla düzenlenebileceğine hükmedilmiştir (§§ 25-27). 42. CBK’lar ile bakanlıkların kurulmasını,
kaldırılmasını, görevleri ve yetkilerini, teşkilat yapısını düzenleyebilme
yetkisini haiz Cumhurbaşkanı’nın, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile
Cumhurbaşkanlığının yürütmeye ilişkin görev ve yetkilerini de CBK ile
düzenleyebileceği evleviyetle kabul edilmelidir. Dava konusu kuralın yer aldığı
(10) numaralı CBK Resmî Gazete’nin içeriği ile yayımlanmasına ilişkin usul ve
esasları belirlemektedir. Anılan CBK’nın “ Resmî Gazete’nin yayımlanması ”
başlıklı 2. maddesinde Resmî Gazete’yi yayımlama görev ve yetkisi
Cumhurbaşkanlığına verilmiştir. Dava konusu kural ise Cumhurbaşkanlığının bu
görevini yerine getirirken sahip olduğu bir yetkiyi düzenlemektedir. Buna göre
kuralla Cumhurbaşkanlığının Resmî Gazete’yi yayımlamasına ilişkin görev ve
yetkisi düzenlenmekte olup Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası
kapsamında CBK ile düzenlenmesi özel olarak öngörülen konu kapsamında
kalmaktadır. 43. Bu bağlamda Anayasa’nın
CBK’lar tarafından düzenleneceğini özel olarak öngördüğü bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve
taşra teşkilatlarının kurulması kapsamında düzenleme yaptığı anlaşılan kuralın Anayasa’nın
104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü
bulunmamaktadır. 44. Resmî Gazete‘de yayımlanması için gönderilen
yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler hakkında yapılacak
incelemeye ilişkin herhangi bir kanuni düzenlemenin varlığı tespit
edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda
açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 45. Açıklanan nedenlerle kural
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal
talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal
Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır. b. Kuralın İçerik Yönünden İncelemesi 46. Dava konusu kuralda incelemeye ve iadeye konu
işlemlerin neler olduğu ve hangi kurumlar tarafından gönderilenlerin bu
kapsamda yer aldığı açıkça belirtilmiştir. Buna göre kuralın kapsamındaki
işlemler bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan ve
Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer
düzenleyici idari işlemlerdir. 47. Yine kuralda ilgili düzenleyici işlemler üzerinde
yapılacak incelemenin kapsamı, içeriği ve incelemeyi yapacak makam belirtilmiş;
bu inceleme neticesinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına
uygun bulunmayan düzenleyici idari işlemlerin kurumuna iade edileceği hükme
bağlanmak suretiyle kuralın sınırları çizilmiştir. Bu itibarla kuralın belirsiz
olduğu söylenemez. 48. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal
Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 49. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde
telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 15/7/2018 tarihli ve
30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. 2. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan “…lüzum
görüldüğü takdirde,…” ibaresine, B. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygun
bulunmayan veya…” ibaresine, yönelik iptal talepleri
18/3/2021 tarihli ve E.2018/127, K.2021/18 sayılı kararla reddedildiğinden bu
ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 18/3/2021
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V. HÜKÜM 15/7/2018 tarihli ve
30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. 2. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan “…lüzum
görüldüğü takdirde,…” ibaresinin konu bakımından yetki ve içeriği
itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 6. maddesinin
(2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygun bulunmayan veya…” ibaresinin
konu bakımından yetki ve içeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM,
Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 18/3/2021 tarihinde
karar verildi. Başkan Zühtü
  ARSLAN Başkanvekili Hasan
  Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir
  ÖZKAYA Üye Engin
  YILDIRIM Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Rıdvan
  GÜLEÇ Üye Recai
  AKYEL Üye Yusuf
  Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin
  MENTEŞ Üye Basri
  BAĞCI Üye İrfan
  FİDAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğu (10) numaralı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi (CBK)’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “… uygun
bulunmayan veya… ” ibaresinin konu bakımından yetki ve içerik yönünden
Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir. Aşağıda açıklanan gerekçelerle bu
görüşe katılma imkânı olmamıştır. A. Konu Bakımından Yetki
Yönünden 2. Kural, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları
tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen
yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların
Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına uygun bulunmaması
durumunda kurumuna iade edileceğini öngörmektedir. İptali istenen ibarenin de
içinde bulunduğu fıkrada hukuka aykırı olduğu tespit edilen ibaresi dava
konusu olmadığından 6. maddenin (1) numaralı fıkrasında hukuka aykırılık
denetimine tabi olan, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları tarafından hazırlananlar dahil, idari düzenleyici işlemlerin hukuka
uygunluk denetimi kuralın kapsamı dışında kalmaktadır. 3. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesi “ Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda ” CBK çıkarılamayacağını öngörmektedir. Anayasa’nın 123. maddesi
uyarınca idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. Dava
konusu kural CBK’larla kuruluş ve görevleri düzenlenebilecek olan bakanlıkların
dışındaki kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan idari düzenleyici
işlemlerin de Cumhurbaşkanlığı tarafından denetlenmesini öngörmektedir. 4. 24/5/1984 tarihli ve 3011 sayılı Resmî Gazete’de
Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun’un mahalli idarelerce düzenlenen
yönetmeliklerin “ mahallinde çıkan gazete veya diğer yayın yolları ile ilan” olunacağını
öngören 2. maddesi dikkate alındığında iptali istenen kural kapsamında mahalli
idarelerin olmadığı söylenebilir. Bununla birlikte kuralın kapsamında hizmet
bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının da bulunduğu konusunda tereddüt
bulunmamaktadır. Anayasa’nın 123. maddesine göre idarenin kuruluş ve görevleri
merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır ve kanunla düzenlenir.
Bu kapsamda hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının merkezi idareyle
ilişkilerinin de kanunla düzenlenmesi gerektiği izahtan varestedir. 5. Diğer yandan Anayasa’nın 166. maddesi uyarınca “ Kalkınma
planlarının hazırlanmasına, Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmasına,
uygulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin
önlenmesine ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir ”. Bakanlıklar ile
kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan idari düzenleyici işlemler
kalkınma planlarının uygulanmasına ilişkin hükümler içerebilirler. İptali
istenen CBK hükmünün kalkınma planlarının bütünlüğünü bozmaya yönelik
değişiklikleri önlemek amacıyla Cumhurbaşkanlığına plana uygun olmayan idari
düzenleyici işlemleri kurumlarına iade etme yetkisi verdiği açıktır. Ancak
Anayasa’nın 166. maddesi gereğince bu konunun CBK ile değil kanunla
düzenlenmesi gerekir. 6. Açıklanan gerekçelerle kural konu bakımından yetki
yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine
aykırıdır. B. İçerik Yönünden 7. İptali istenen CBK hükmü içerik bakımından da
Anayasa’ya aykırıdır. Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk
devletinin vazgeçilmez unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Hukuki güvenlik
ilkesinin de ön şartı olan belirlilik ilkesi gereğince başta kanunlar olmak
üzere tüm hukuk kuralları herhangi bir duraksamaya neden olmayacak şekilde
açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve öngörülebilir olmalıdır. Bu bağlamda CBK
hükümlerinin de bu niteliklere sahip olması gerektiği kuşkusuzdur. 8. İptali istenen ibarenin de içinde bulunduğu maddede
idari düzenleyici işlemleri uygunluk denetimine tabi tutulacak olanlar “ Bakanlıklar
ile kamu kurum ve kuruluşları ” olarak ifade edilmiştir. Burada kullanılan
“kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin hangi kurumları kapsadığı belli
değildir. Oldukça geniş anlama sahip olan bu ibare, yargı kurumlarını da
kapsayacak şekilde yorumlanmaya müsaittir. 9. Diğer yandan dava konusu kuralda yer alan “ taslaklar ”
ibaresi de kuralı belirsiz hale getirmektedir. “ Taslak ” kelimesi henüz
tamamlanmamış, nihai hali verilmemiş olan bir çalışma için kullanılmaktadır.
Nitekim Türk Dil Kurumu Sözlüğü, taslağı “ Bir şeyi, bir sanat veya edebiyat
eserini ana çizgileriyle, türlü bölümleriyle belirten ön çalışma ” olarak
tanımlamaktadır. Bu anlamda kullanıldığında, bakanlıklarca hazırlanan ve fakat
henüz ön çalışma mahiyetinde olan tamamlanmamış yönetmelik, tebliğ ve diğer
düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların kalkınma plan ve
programlarına uygunluğu yönünden incelenmesi anayasal bir soruna yol
açmayabilir. Zira bu yönde yapılacak bir inceleme taslak hakkında “görüş
bildirme” olarak kabul edilebilecektir. 10. Bununla birlikte kuralda düzenleyici idari işlem taslaklarının denetiminin söz konusu anlamda yapılmasından bahsedildiği şüphelidir. Kuralın
atıf yaptığı birinci fıkrada yer alan “ Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere
gönderilen ” ibaresi Cumhurbaşkanlığı tarafından denetlenen düzenleyici
idari işlemlerin taslak değil, ilgili kamu kurum ve kuruluşu tarafından son
hali verilmiş ve yayımlanmaya hazır metinler olduğunu göstermektedir. Zira
Resmî Gazete’ye yayımlanmak üzere yönetmeliklerin taslakları değil tamamlanmış
hali gönderilebilir. Ayrıca inceleme sonucunda uygun bulunan yönetmeliklerin
iade edilmeyerek Resmî Gazete’de yayımlanacak olması da bunların taslak
olmadığını teyit etmektedir. 11. Nitekim Mahkememiz çoğunluğu da “ fıkrada her ne
kadar “…taslaklar…” ibaresine yer verilmiş ise de ilgili düzenlemelerin yetkili
kurumları tarafından tamamlanmış, imzalanmış ve yayım aşamasına gelmiş
düzenleyici işlemler olduğu anlaşılmaktadır ” (§ 33) şeklinde yorum yapmak
suretiyle bu belirsizliği gidermeye çalışmıştır. Çoğunluk buradan hareketle de
kuralın belirsiz olmadığını, incelemenin kapsamının, sınırlarının ve kim
tarafından yapılacağının hükme bağlandığını belirtmek suretiyle kuralın içerik
yönünden de Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir (§ 47). 12. Halbuki gerek dava konusu ibarenin içinde bulunduğu
ikinci fıkrada gerekse onun atıf yaptığı birinci fıkrada geçen “ taslaklar ”
kelimesi bir bütün olarak belirsizliğe yol açmaktadır. Birinci fıkranın birinci
cümlesinde “ taslaklar ” denildiği, aynı fıkranın “ Üniversiteler ile
kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî
Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici
idari işlemler ise Anayasa ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenir ”
şeklindeki ikinci cümlesinde ise “ taslaklar ” kelimesinin kullanılmadığı
görülmektedir. Bunun bilinçli bir tercih mi yoksa sehven mi olduğu
anlaşılamamaktadır, çünkü iptali istenen ibarenin de içinde bulunduğu ikinci
fıkra bir bütün olarak birinci fıkraya atıf yaparak “ uygun bulunmayan veya
hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslaklar ”ın ilgili kuruma iade
edileceğini belirtmektedir. 13. Dolayısıyla her durumda düzenlemede kullanılan
“taslak” ibaresi, kurala tabi idari işlemlerin hukuki niteliğinin herhangi bir tereddüte
yer bırakmayacak şekilde belirlenmesini engellemekte ve bu nedenle söz konusu
işlemlerin hukuki sonuçları hakkında belirsizliklerin ortaya çıkmasına neden
olmaktadır. Kısaca kuralın herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer bırakmayacak
şekilde açık, net ve belirli olduğu söylenemez. 14. Diğer yandan, kuralın bir an için belirsiz olmadığı
kabul edilse bile Anayasa’nın yönetmelikleri düzenleyen 124. maddesine aykırı
olduğu açıktır. Bu maddeye göre Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu
tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara
aykırı olmamak kaydıyla yönetmelik çıkarabilirler. Anayasa herhangi bir başka
kurumun onayına tabi olmaksızın bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerine görev
alanları içinde yönetmelik çıkarma yetkisi vermektedir. 15. Dava konusu kural, bakanlıklara ve ilgili kamu kurum
ve kuruluşlarına verilen bu yönetmelik çıkarma yetkisine sınırlama
getirmektedir. Cumhurbaşkanlığına ilgili kurum ve kuruluşların hazırlayıp
yayımlanmak üzere Resmî Gazete’ye gönderdikleri yönetmelikleri inceleme, uygun
bulma ve Cumhurbaşkanı programına ve/veya kalkınma plan ve programına uygun
olmayanları kuruma iade etme yetkisi tanımak bu kurumların yönetmelik çıkarma
yetkisini anlamsız ve işlevsiz kılacak mahiyettedir. Anayasa’nın 124. maddesi
veya herhangi bir maddesi yönetmelik çıkarılması için böyle bir şart
öngörmemektedir. 16. Açıklanan gerekçelerle kuralın konu bakımından yetki
ve içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluğun red
yönündeki kararına katılmıyorum. Başkan Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 10 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6.
maddesinin ilk fıkrasında, bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarınca
hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ
ve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların Anayasaya, kanunlara,
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanı
programı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluğu yönünden inceleneceği
belirtilmektedir. Kurala göre Üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere
gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler ise Anayasa
ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenecektir. Aynı maddenin ikinci
fıkrasında ise ilk fıkra kapsamında yapılan inceleme sonunda uygun bulunmayan
veya hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslakların kurumuna iade edileceği
ifade edilmektedir. İkinci fıkradaki “ uygun bulunmayan veya” ibaresinin
iptali istemi Mahkememiz çoğunluk görüşü doğrultusunda reddedilmiştir. Kararda
gerekçesi açıklanan ret kararına, aşağıda belirtilen görüşlerle katılamadım. A. Kuralın Konu Bakımından CBK Çıkarma Yetkisi Yönünden
İncelenmesi 2. Kuralda Resmî Gazete’de yayımlanması için gönderilen
düzenleyici işlemler üzerinde Cumhurbaşkanlığı tarafından kuralın yer aldığı 6.
maddedeki kriterlere göre yapılacak denetim sonunda uygun bulmama veya hukuka
aykırı olduğu tespitinin yapılması durumunda denetleyen makama düzenlemeyi
ilgili kuruma iade yetkisi vermektedir. 3. Anayasanın 166. maddesinde kalkınma planlarının
uygulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğü bozacak değişikliklerin
önlenmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenleneceği öngörülmektedir.
İptali öngörülen ibarenin yer aldığı kural ile Cumhurbaşkanlığının yayımlanmak
amacıyla gönderilen düzenleyici işlemlerde üzerinde kalkınma plan ve
programların bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine yönelik olarak
denetim yapacağı açıktır. Başka deyişle aslında kural, Anayasanın 166.
maddesinde belirtildiği üzere “değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve
esaslar” öngörmektedir. Anılan Anayasa hükmü uyarınca bu tür usul ve esasların kanunla yapılması gerekmektedir. Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının 3. cümlesi
uyarınca münhasıran kanunla düzenlenecek konuda CBK ile düzenleme yapılamaz.
Kural bu anayasa hükmüne aykırıdır. 4. Diğer taraftan ilgili kamu kurum ve kuruluşları
tarafından Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici işlemlerin
kuralın yer aldığı maddedeki kriterler üzerinden denetlenerek aykırı bulunması
gerekçesiyle iade edilebilmesi, Cumhurbaşkanlığının hiyerarşik ilişkisi
bulunmayan kamu kurumları üzerinde bir hiyerarşi ilişkisi veya vesayet ilişkisi
kurmasına neden olmaktadır. Anayasanın 123/1. maddesi uyarınca “idare kuruluş ve
görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” Bu kuralda yer alan “idarenin
bütünlüğü ilkesi” idarelere iki tür yetki sağlamaktadır; hiyerarşi ve vesayet
yetkileri. İdare hukukunda hiyerarşi ilişkisi yönetme yetkisinden doğar ve bir
kamu kurumunun iç ilişkisi bakımından söz konusu olabilir. Kurumlar arasında
hiyerarşik ilişki kurulamaz. Bu nedenle incelenen kural ile ilgili kurumlar
üzerinde kurulan ilişkinin vesayet ilişkisi olduğu söylenebilir. 5. Vesayet yetkisi ,
merkezi idarenin yönetimde ahengi, bütünlüğü sağlamak amacıyla yerinden yönetim
kuruluşları üzerinde sahip olduğu bir tür denetim yetkisini ifade etmektedir.
Hizmet veya yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları Anayasa uyarınca
yerinden yönetim ilkesine tabi olup, ayrı tüzelkişiliğe ve özerkliğe sahiptir.
Vesayet yetkisi emir ve talimatı kapsamaz ise de onaylama-reddetme, geri
çevirme gibi yetkileri içerir. Fakat idari vesayet yetkisi istisnai bir
yetkidir. Çünkü vesayet yetkisinin arttığı oranda yerinden yönetim yerlerinin
özerklikleri sınırlandırılmaktadır. Nitekim Anayasanın 127. maddesinde idari
vesayet yetkisinin “kanunla” düzenlenmesi gerektiği belirtilmektedir. İncelenen
ibarede ise merkezi idareye CBK ile vesayet yetkisi verildiğinden, bu nedenle
de Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının 3. cümlesinde belirtilen yasağa
aykırılık söz konusu olup kuralın iptali gerekmektedir. B. İçerik Yönünden İnceleme 6. Bakanlıklar ile kamu tüzel kişilerinin, görev
alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin
uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik
çıkarabilecekleri Anayasanın 124/1. maddesinde belirtilmektedir. Aynı maddenin
ikinci fıkrası uyarınca hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı
düzenlenmiştir. Başka deyişle Anayasa uyarınca kamu tüzel kişilerinin kendi
yetkili organları aracılığıyla düzenleyecekleri yönetmelikler herhangi bir
makamın ve hatta Cumhurbaşkanının onayına gerek kalmaksızın hukuken varlık
kazanmaktadır. Bu nedenle kuralda bu yönetmelikler için kullanılan ‘taslak’
ibaresi yerinde olmamıştır. Öte yandan konu bakımından yapılan incelemede
değinildiği üzere Anayasada yönetmelik çıkarabileceği belirtilen kamu
tüzelkişilerinin yönetmeliklerinin onaylanmayıp iade edilmesi söz konusu
olmaktadır. Kamu tüzel kişilerinin bu yetkilerini ve hizmet yerinden yönetim
kuruluşlarının özerkliklerini sınırlar biçimde, CBK ile düzenleme yasağına
karşın yönetmelikler üzerinden Cumhurbaşkanlığına verilen bu vesayet yetkisi
içerik yönünden Anayasanın 124. maddesine de aykırılık oluşturduğundan iptaline
karar verilmelidir. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ A) Konu Yönünden Anayasa’ya Uygunluk Denetimi 1. 15/7/2018 tarihli (10) numaralı Resmi Gazete Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan
“… uygun bulunmayan veya …” ibaresinin iptali için dava açılmıştır. Kural,
Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından Resmi Gazete’de yayınlanmak üzere
gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin
Cumhurbaşkanlığı tarafından incelenmesine ilişkin usul ve esasları
düzenlemektedir. 2. Üniversiteler, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları ve Devlet tüzel kişiliği haricinde yer alan kamu kurum ve
kuruluşlarının düzenlemiş olduğu yönetmelikler, tebliğler ve diğer düzenleyici
idari işlemler üzerinde Cumhurbaşkanlığı tarafından yapılan Cumhurbaşkanlığı
programı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluk denetimi sonucunda Resmi
Gazete’de yayım veya düzenlemenin iadesi idari vesayeti ortaya çıkarmaktadır.
Anayasa’nın 123. maddesi 127. maddeyle birlikte değerlendirildiğinde ilgili
idari vesayet yetkisi kanunla düzenlenmek durumundadır. Aynı şekilde
Anayasa’nın 166. maddesinin üçüncü fıkrasına göre de kalkınma planlarının
bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esasların
tespitinin münhasıran kanunla yapılması gerekir. 3. Dolayısıyla iptali istenen kural Anayasa’nın 123. ve
127. maddeleri ile 166. maddesine göre münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken
bir alanda düzenleme yapmaktadır. Bu nedenle kural Anayasa’nın 104. maddesinin
onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğundan, çoğunluk kararına katılmadım. B) İçerik Yönünden Anayasa’ya Uygunluk
Denetimi 4. Anayasa’nın 124. maddesine göre Cumhurbaşkanı,
bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren
kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve
bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. 5. Dava konusu kural, Resmi Gazete’de yayınlanmak üzere
Cumhurbaşkanlığına gönderilen, henüz yürürlüğe girmemiş olan yönetmelikleri de
kapsamaktadır. Yayımı için gönderilen bu yönetmelikler üzerinde
Cumhurbaşkanı’nın yapacağı uygunluk incelemesi ve bu inceleme sonucunda ilgili
yönetmeliğin Resmi Gazete’de yayınlanmasına veya kurumuna iade edilmesi kararı,
Cumhurbaşkanlığına bakanlıklar tarafından hazırlanan ve Resmi Gazete’de
yayınlanması gereken yönetmelikler üzerinde bir müdahale yetkisi tanımaktadır.
Böyle bir yetki yönetmelikler üzerinde Cumhurbaşkanlığının işlemi geri alma
yani örtük bir onay yetkisine sahip olması anlamına gelmektedir. Bu durum,
Anayasa’nın 124. maddesinin bakanlıklara ve kamu tüzel kişilerine doğrudan
tanıdığı yönetmelik çıkarma yetkisi ile bağdaşmamaktadır. 6. Belirtilen gerekçeyle kural “…yönetmelik…” ibaresi
yönünden Anayasa’nın 124. maddesine aykırı olduğundan çoğunluk görüşüne
katılmadım. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Anayasa Mahkemesi çoğunluğunun 15/7/2018 tarihli ve
30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan
“… uygun bulunmayan veya …” ibaresinin konu bakımından yetki ve içeriği
itibariyle Anayasa’ya aykırı olmadığından iptal isteminin reddine ilişkin
kararına gerek konu bakımından yetki gerekse içerik bakımından katılmamaktayız. 2. Dava konusu (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrası hükmü şu
şekildedir: “ Birinci fıkra kapsamında yapılan inceleme sonucunda uygun
bulunmayan veya hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslaklar kurumuna iade
edilir”. Bu noktada konunun daha sağlıklı biçimde değerlendirilip
Anayasa’ya uygunluk incelemesinin gerçekleştirilebilmesi için 6. maddenin “Bakanlıklar
ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete ’de
yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari
işlemlere ilişkin taslaklar Anayasaya, kanunlara, Cumhurbaşkanlığı
kararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma
plan ve programlarına uygunluğu yönünden incelenir. Üniversiteler ile kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete
‘de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari
işlemler ise Anayasa ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenir.” şeklindeki
birinci fıkrasının da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. 3. Anayasa Mahkemesinin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin
Anayasa’ya uygunluk denetimindeki inceleme yöntemindeki sıraya göre hareket
ederek belirtmek gerekir ki dava konusu 2. fıkradaki “uygun bulunmayan veya” ibaresi hem konu bakımından yetki hem de içerik yönünden Anayasa’ya
aykırılıklar taşımaktadır. Bahse konu Anayasa’ya aykırılıkları sırasıyla şu
şekilde sıralamak mümkündür: 4. Kuralın “konu bakımından yetki” yönüyle
Anayasa’ya uygunluğunun denetiminde ilk olarak dava konusu Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasındaki ilk dört
cümleye uygun olup olmadığına bakmak gerekmektedir. Bu bağlamda iptali istenen
ibarenin onyedinci fıkranın birinci cümlesinde belirtilen “yürütme yetkisine
ilişkin konular” kapsamına girdiği aşikârdır. 5. Onyedinci fıkranın ikinci cümlesinde ise
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecek olan haklar hüküm altına
alınmıştır. Dava konusu ibare yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanması
konusu ile ilgili olduğundan kuralın anılan cümlede belirtilen haklarla ilgili
bir hususu düzenlediği de söylenemez. 6. Bu bağlamda dava konusu ibarenin konu bakımından yetki
yönüyle asıl Anayasa’ya aykırılık durumunu ortaya çıkardığı alan Anayasa’nın
104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde kendisini
göstermektedir. Üçüncü cümleye göre Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi
gereken konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. 7. İptali istenen ibarenin yer aldığı maddenin birinci
fıkrasındaki ilk cümlede bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından
hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ
ve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların Anayasa’ya, kanunlara,
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanı
programı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluğunun, ikinci cümlede ise üniversiteler
ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî
Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici
idari işlemlerin ise Anayasa’ya ve diğer mevzuata uygunluğunun inceleneceği
öngörülmektedir. 8. Dolayısıyla bu aşamada “konu bakımından yetki” yönüyle
yapılacak Anayasa’ya uygunluk denetiminde bu konuların Anayasa’da münhasıran
kanunla düzenlenmesi öngörülen konular arasında olup olmadığına bakmak
gerekmektedir. Anayasa’nın “Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey ” başlıklı
166. maddesinin üçüncü fıkrasına göre kalkınma planlarının hazırlanmasına,
Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmasına, uygulanmasına, değiştirilmesine
ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esaslar
kanunla düzenlenir. Bu hüküm dikkate alındığında dava konusu Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesindeki ibarenin (10) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6.
maddesinin birinci cümlesindeki kalkınma plan ve programlarına uygunluğu
yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine
aykırı olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır. Zira bakanlıklar ile kamu kurum ve
kuruluşları tarafından çıkarılacak yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici
idari işlemlerin Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen kalkınma
plan ve programlarına uygunluğu ile ilgili hususların Anayasa’nın 166.
maddesinin üçüncü fıkrasının amir hükmü gereğince münhasıran kanunla
düzenlenmesi gerekmektedir. 9. Öte yandan dava konusu ibarenin yer aldığı
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6. maddesinin ilk fıkrasının birinci ve ikinci
cümlelerinde devlet tüzelkişiliği içerisinde yer alan bakanlıklar dışında kamu
kurum ve kuruluşları ile üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere
gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin Anayasa’ya
uygunluğunun incelenmesinden bahsedilmektedir. 10. “İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği” başlıklı
Anayasa’nın 123. maddesinde i darenin kuruluş
ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği açıkça ifade
edildikten sonra idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden
yönetim esaslarına dayandığı hükmüne yer verilmiştir. 11. Anayasa Mahkemesi bir kararında 123. madde bağlamında
ayrı kamu tüzelkişiliği bulunan idarelerin idari özerkliği ve dolayısıyla idari
vesayeti bağlamda şu değerlendirmeyi yapmaktadır: “Anayasa’nın 123.
maddesinde, ‘İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına
dayanır.’ denilmiş ancak, Anayasa’da ‘yerinden yönetim esasları’nın neler
olduğu gösterilmemiştir. Buna karşılık, öğretide ‘özerklik’ ve ‘vesayet
ilişkisi’ kavramlarının yerinden yönetim esasları arasında merkezî bir rol
oynadığı kabul edilmektedir. Bu bağlamda özerkliğin derecelerinden söz
edilmekte ve kimi kurumların göreceli olarak daha özerk, kimi kurumların ise
oldukça sınırlı bir alanda özerk olduklarına vurgu yapılmaktadır . Bununla
birlikte, özerkliğin sınırları ve vesayet yetkisinin kapsamı kanunlarda farklı
şekillerde düzenlenebilmektedir ”. Bkz.: E.S.: 2011/143, K.S.: 2013/18,
K.T.: 17.1.2013. 12. Dolayısıyla Anayasa’nın 123. maddesinin ilk fıkrası
hükmü gereğince merkezi idarenin dışında ve ayrı kamu tüzelkişiliğine sahip
kamu kurum ve kuruluşları arasındaki vesayet ilişkisi bağlamında düşünülmesi
gereken yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin Anayasa’ya,
kanunlara ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden yapılacak inceleme ve yapılan
inceleme sonucunda iptali talep edilen ibarede olduğu şekilde uygun bulunmayanların
kuruma iadesi ile ilgili bir hususun Anayasa’nın 123. maddesinin amir hükmü
gereğince münhasıran kanunla düzenlenmesi gerekmekte olup bu konular
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecektir. Bununla birlikte çoğunluk
görüşünde bu konuda hiçbir inceleme ve değerlendirme yapılmadığı göze
çarpmaktadır. 13. Sonuç olarak Anayasa’nın 166. maddesinin üçüncü
fıkrasında kalkınma planları ile ilgili hususların ve Anayasa’nın 123.
maddesindeki idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği
şeklindeki açık hükümlerin gereği olarak dava konusu “uygun bulunmayan veya” şeklindeki ibarenin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecek konuda
hükümler öngördüğü anlaşıldığından Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci
fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu ve bu nedenle iptali gerektiği
gerekçesiyle Mahkememiz çoğunluk kararında ulaşılan kanaate katılmamaktayız. 14. Dava konusu ibarenin Mahkememiz çoğunluğunca konu
bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşıldığından
kuralın içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi aşamasına geçilmiş ve bu
aşamada da Mahkeme çoğunluğu tarafından kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığından
iptal isteminin reddi sonucuna ulaşılmıştır. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde
yer alan dava konusu ibarenin içerik yönünden de Anayasa’ya aykırı olduğu
gerekçesiyle çoğunluk kararına katılmamaktayız. 15. Kuralın içerik yönüyle Anayasa’ya aykırı olmadığı
tespit edilirken “kuralda ilgili düzenleyici işlemler üzerinde yapılacak
incelemenin kapsamı, içeriği ve incelemeyi yapacak makam belirtilmiş; bu
inceleme neticesinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına
uygun bulunmayan düzenleyici idari işlemlerin kurumuna iade edileceği hükme
bağlanmak suretiyle kuralın sınırları çizilmiştir. Bu itibarla kuralın belirsiz
olduğu söylenemez.” gerekçesine yer verilmiştir ( § 47). 16. Öncelikle kuralda bakanlıklar yanında sayılan “kamu
kurum ve kuruluşları” kavramından hangi idarelerin anlaşılması gerektiği
noktasında bir belirsizlik olduğu ve bu nedenle de çoğunluk görüşünün aksine
dava konusu ibarenin Anayasa’nın 2. maddesine aykırılık teşkil ettiği ifade
edilmelidir. 17. İkinci olarak 6. maddenin birinci fıkrasında geçen “kamu
kurum ve kuruluşları” şeklinde doktrinde ve hukuk dilinde de kullanılan
ancak Anayasal anlamda pozitif dayanağı tespit edilemeyen kavram kapsamında en
azından ayrı kamu tüzelkişiliğine sahip yerinden yönetim esasına göre çalışan
ve idari özerkliği bulunan birtakım idari kuruluşların yer aldığı kabul
edilmektedir. Bu kapsamda kabul edilen bu kuruluşların ise kendi özerk niteliği
gereğince kendi başına karar alabilme imkanı olduğu da hukuken tartışmasızdır. 18. Dolayısıyla burada kuralın içerik yönünden Anayasa’ya
uygunluk denetiminde asıl ön plana çıkan Anayasa hükmü Anayasa’nın “Yönetmelikler”
başlıklı 124. maddesi hükmüdür. Bu maddede Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu
tüzelkişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara
aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri öngörülmüş olup hangi
yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağının kanunda belirtileceği hüküm
altına alınmıştır. 19. Bu bağlamda kuralın içerik yönünden Anayasa’ya
aykırılığı ile ilgili asıl sorunlu yönler her biri ayrı kamu tüzelkişiliğine
sahip olan ve merkezi idare dışında yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının
çıkarmış oldukları yönetmeliklerin uygun bulunmaması sürecinde ortaya
çıkmaktadır. 20. Zira, bilindiği üzere bir idari birimin ayrı kamu tüzelkişiliğine
sahip olması kanunun kendisine verdiği görevlerle ilgili konularda kendi başına
karar alıp uygulayabilme serbestisine de sahip olmayı gerektirmektedir. Nitekim
anayasa koyucu da her bir ayrı kamu tüzelkişiliğinin kendi görev alanını ilgilendiren
kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve
bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceğini öngörmektedir.
Bu bağlamda kanun koyucu da çıkarılacak yönetmeliklerden hangilerinin Resmî
Gazete’de yayımlanacağını kanunla belirleyecektir. 21. Burada Anayasa’ya aykırılığın asıl odaklandığı nokta,
kanunun kendisine tanıdığı görev alanında kendi yönetmeliğini hazırlayan ayrı
kamu tüzelkişiliğine sahip her bir idari birimin bu yönetmeliğinin Resmî
Gazete’de yayımlanması sürecinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve
programlarına ve diğer mevzuata uygunluğunun denetimi aşamasında ortaya
çıkmaktadır. 22. Zira ayrı kamu tüzelkişiliğine sahip ve buradan
hareketle belli bir idari özerkliği de olduğu dikkate alındığında söz gelimi
TRT Genel Müdürlüğü gibi bir hizmet yerinden yönetim kuruluşunun kendi görev
alanı ile ilgili hazırlayacağı bir yönetmelik, merkezi idare tarafından, (10)
numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu ibarenin yer aldığı 6. maddesinin
ilk fıkrasına uygun bulunmaması durumunda merkezi idare tarafından ilgili
kuruma iade edilecektir. 23. Oysa Anayasa’nın 124. maddesinden kamu
tüzelkişiliklerinin hazırlayıp yayımlanmak üzere Resmî Gazete’ye göndermek
amacıyla Cumhurbaşkanlığına gönderdiği yönetmeliğe bu biçimde bir müdahale
imkanı veren bir yetki çıkarmak mümkün değildir. Aksine, 124. madde hükmüne
bakıldığında birinci fıkra hükmünden her bir kamu tüzelkişiliğinin kendi görev
alanını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin
uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla kendi
inisiyatifiyle ve tek başına yönetmelikler çıkarabileceği anlaşılmaktadır.
Bundan sonraki aşama ise bu yönetmeliğin yayımlanması süreci ile ilgili olup bu
süreçte merkezi idarenin dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde olduğu
gibi yönetmeliğin içeriğine herhangi bir müdahale imkanı söz konusu
olmamalıdır. Aksi durumda kamu tüzelkişiliğine sahip olma ve kamu
tüzelkişiliğinden kaynaklanan idari özerkliğin bir anlamı kalmayacaktır. 24. Bu bağlamda dava konusu ibarenin yer aldığı
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde geçen ancak iptali talep edilmeyen “taslaklar”
şeklindeki kavram da esasında Anayasa’ya aykırılığın daha net biçimde ortaya
çıktığını göstermektedir. İkinci fıkradaki hüküm “ Birinci fıkra kapsamında
yapılan inceleme sonucunda uygun bulunmayan veya hukuka aykırı olduğu
tespit edilen taslaklar kurumuna iade edilir.” şeklindedir. Dolayısıyla
kamu tüzelkişiliği tarafından çıkarılan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere
Cumhurbaşkanlığına gönderilen yönetmelik esasında tamamlanmış bir idari
düzenleyici işlem olup, bunun Resmî Gazete’de yayımlanması bu işlemin sadece
aleniyet kazanıp yürürlüğe girmesi için gerekli olan bir aşama olarak
görülmelidir. Bu nedenle de ilgili kamu tüzelkişiliği tarafından hazırlanıp
tamamlanan bu düzenleyici idari işleme merkezi idare tarafından halen “taslak”
şeklinde bakılması kamu tüzelkişiliklerinin yönetmelik çıkarması başta olmak
üzere kendi özerklikleriyle de bağdaşmayan bir yaklaşımı ortaya çıkarmaktadır. 25. Dolayısıyla (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan
dava konusu “ uygun bulunmayan veya ” ibaresinin içerik yönünden
Anayasa’nın 2. ve 124. maddelerine aykırı olduğu için iptali gerektiği
kanaatinde olduğumuzdan çoğunluğun aksi yöndeki görüşüne katılmamaktayız. Üye Celal Mümtaz AKINCI Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ KARŞIOY GEREKÇESİ (10) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 6.
maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygun bulunmayan veya…”
ibaresinin konu ve içerik yönünden Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal
talebinin reddine karar verilmiştir. 1. Konu yönünden red kararının gerekçesinde; anılan
kuralda öngörülen hususun yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, kuralın
Anayasanın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasî haklara
ve ödevlere ilişkin düzenleme içermediği, Resmî Gazetenin yayımlanmasıyla
ilgili konularda CBK ile düzenlemeler yapılmasının Anayasanın 104. maddesinin
onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık teşkil etmediği, ayrıca bu
konuların daha önce kanunlarda açıkça düzenlenmediği belirtilerek, kuralın konu
yönünden Anayasanın 104. maddesine aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır. CBK’nın 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,
bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî
Gazetede (RG) yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer
düzenleyici işlemlere ilişkin taslakların Anayasaya, kanunlara, CBK’lara ve
genel hukuk kurallarına uygunluğu yanında Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma
plan ve programlarına uygunluğu yönünden; üniversiteler ile kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanarak gönderilen söz konusu
düzenleyici işlemlerin ise Anayasaya ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden
inceleneceği ve maddenin (2) numaralı fıkrasında, yapılan inceleme sonucunda
“uygun bulunmayan veya” hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslakların kurumuna
iade edileceği hükme bağlanmıştır. Kararda da belirtildiği üzere, iptal davası dilekçesinde
yukarıdaki paragrafta tırnak içinde gösterilen ibare ile sınırlı olarak
Anayasaya aykırılık iddiasında bulunulması sebebiyle, (1) numaralı fıkraya göre
Cumhurbaşkanlığınca yapılacak incelemenin Anayasaya, kanunlara, CBK’lara ve
genel hukuk kurallarına uygunluk yönünden değil, Cumhurbaşkanı programı ile
kalkınma plan ve programlarına uygunluk yönünden yapılmasının Anayasaya aykırı
olduğunun iddia edildiği anlaşılmaktadır. Başka bir anlatımla, “hukuka aykırı
olduğu tespit edilen” ibaresinin değil, bundan önce gelen “uygun bulunmayan
veya” ibaresinin Anayasaya aykırılığının ileri sürülmesinden ve sadece bu
ibarenin iptalinin talep edilmesinden dolayı, Anayasaya uygunluk denetiminin
Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına uygun bulunmayan
taslakların kurumlarına iade edilmesi yönünden yapılması gerekmiş; bu nedenle
de dava konusu ibare (1) numaralı fıkranın ikinci cümlesinde belirtilen kurum
ve kuruluşların gönderdikleri düzenleyici işlemler yönünden incelenememiştir. Bu karar da dahil olmak üzere konuya ilişkin
kararlarımızın, CBK’ların anayasal çerçevesine ilişkin genel açıklamalar
bölümlerinde belirtildiği üzere, 6771 sayılı Kanunla yapılan Anayasa
değişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK’ların esasları Anayasanın 104.
maddesinin onyedinci fıkrasında düzenlenerek Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine
ilişkin konularda CBK ile düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. Ancak aynı
fıkranın üçüncü cümlesinde, Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda
CBK çıkarılamayacağı belirtilmiştir. Bilindiği gibi, CBK’nın 6. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının birinci cümlesinde geçen “kamu kurum ve kuruluşları” ibaresi -ikinci
cümlede üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
tarafından gönderilen düzenleyici işlemler bakımından getirilen özel hüküm
dikkate alındığında- bunlar dışındaki bütün hizmet yönünden yerinden yönetim
kuruluşlarını da kapsayacak bir denetim yetkisinin tanındığını göstermektedir. Devlet tüzelkişiliği dışında kalan ve ayrı kamu
tüzelkişiliği bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının işlemleri üzerindeki söz
konusu denetim yetkisinin idarî vesayet denetimi niteliğinde olduğu ise açıktır. Mahkememizin önceki kararlarında, merkezî idarenin
mahallî idareler üzerinde sahip olduğu idarî vesayet yetkisini düzenleyen
Anayasanın 127. maddesi diğer yerinden yönetim kuruluşlarını kapsamasa da,
Anayasanın 123. maddesinde yer verilen idarenin bütünlüğü ilkesinin, hizmet
yönünden yerinden yönetim kuruluşları bakımından da idarî vesayet yetkisinin
geçerli olduğunu ortaya koyduğu kabul edilmiştir (örn. olarak bkz. 3/4/2013
tarihli ve E. 2011/142, K. 2013/52 sayılı kararımız). İncelenen kuralla öngörülen idarî vesayet denetiminin,
bakanlıkları ve devlet tüzelkişiliği içinde bulunan diğer kamu kurum ve
kuruluşları ile (3011 sayılı Resmî Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler
Hakkında Kanunun 2. maddesine göre yönetmelikleri ile diğer düzenleyici işlemlerinin
RG’de yayımlanması söz konusu olmayan, bu nedenle (10) numaralı CBK kapsamında
bulunmayan) mahallî idareleri kapsamasa da, (CBK’nın 6. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının ikinci cümlesindeki özel hüküm sebebiyle) üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları dışındaki kamu tüzelkişiliğini haiz kamu kurum ve kuruluşları
bakımından geçerli olduğu tartışmasızdır. Bu kapsamda bulunan kamu kurum ve kuruluşlarınca
hazırlanarak yayımlanması için gönderilen yönetmelikler ile diğer düzenleyici
işlemler de dahil olmak üzere bunların bütün işlemleri üzerindeki idarî vesayet
yetkisinin ise Anayasanın 123. maddesinin birinci fıkrası uyarınca kanunla
düzenlenmesi gerektiğinden ve bu konu Anayasanın herhangi bir hükmünde CBK ile
düzenleneceği özel olarak öngörülen konular arasında yer almadığından, kural
Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. Diğer taraftan, Anayasanın 166. maddesinin üçüncü
fıkrasında kalkınma planlarının uygulanmasına ve bütünlüğünü bozacak
değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesi
öngörülmüş; CBK’nın, dava konusu ibarenin de bulunduğu 6. maddesinde ise
bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanarak RG’de
yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici işlemlere ilişkin taslakların kalkınma
planlarına uygunluğu yönünden de inceleneceği belirtilmek suretiyle kalkınma
planlarının uygulanmasına ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin yapılmasını
önlemeye yönelik bir usul ve esas getirilmiştir. Anayasanın 166. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, sözü
edilen usul ve esasa ilişkin düzenlemenin kanunla yapılması gerektiğinden ve bu
konu da Anayasada CBK ile düzenleneceği özel olarak öngörülen konular arasında
bulunmadığından, incelenen kural bu yönden de Anayasanın 104. maddesinin
onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. İncelenen ibarenin, açıklanan sebeplerle yukarıda
belirtilen hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları yanında bakanlıklar ile
devlet tüzelkişiliği içindeki diğer kamu kuruluşları bakımından da Anayasanın
166. maddesine göre kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenleme
yapılmasından dolayı, konu yönünden Anayasaya aykırı olduğu ve iptal edilmesi
gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun kararına katılmıyorum. 2. İçeriğe ilişkin red gerekçesinde ise; dava konusu
kuralda, incelemeye ve iadeye konu işlemlerin neler olduğunun ve hangi kurumlar
tarafından gönderilenlerin bu kapsamda yer aldığının açıkça belirtildiği ve
düzenleyici işlemler üzerinde yapılacak incelemenin kapsamı ile incelemeyi
yapacak makamın gösterilerek kuralın sınırlarının çizildiği, bu itibarla
kuralın belirsiz olduğunun söylenemeyeceği ifade edilerek kuralın Anayasanın 2.
maddesine de aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır. Bilindiği üzere, Anayasanın 2. maddesinde belirtilen
hukuk devletinin gereklerinden olan belirlilik ilkesi, yasal düzenlemelerin
kişiler ve idare yönünden bir tereddüte ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık,
net, anlaşılır, uygulanabilir ve keyfî uygulamaları önleyecek nitelikte
olmasını gerektirmektedir. Söz konusu ilkenin CBK’lar bakımından da geçerli
olduğunda şüphe bulunmamaktadır. Anayasanın 124. maddesinin birinci fıkrasında;
Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve diğer kamu tüzelkişilerinin, kendi görev
alanlarını ilgilendiren kanunların ve CBK’ların uygulanmasını sağlamak üzere ve
bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilmeleri öngörülmektedir. Bu anayasal ilkeye göre, söz konusu şartları taşıyan
yönetmeliklerin çıkarılması, başka bir deyişle hukuk âleminde varlık kazanması,
yönetmeliği çıkaran Cumhurbaşkanı, bakan veya ilgili kamu tüzelkişisinin karar
organı tarafından onaylanmasını gerektirmekte ve bu şekilde çıkarılan
yönetmeliklerden, 124. maddenin ikinci fıkrasına göre RG’de yayımlanacağı
kanunda belirtilenlerin, (10) numaralı CBK’ya göre RG’de yayımlanmak üzere
Cumhurbaşkanlığına gönderilmesi gerekmektedir. Kuşkusuz bu düzenleyici
işlemlerin RG’de yayımlanma zorunluluğu, hukuk âleminde meydana gelmeleri için
değil, uygulanmaları ve ilgilileri bakımından hüküm ifade etmeleri bakımından
önem taşımaktadır. İdare hukukunun genel ilkeleri ve anılan CBK uyarınca, aynı
kuralın diğer düzenleyici işlemler için de geçerli olduğu açıktır. Nitekim CBK’nın, incelenen kuralın da yer aldığı 6.
maddesinde söz konusu incelemeye ve uygun bulunmayanların kurumlarına iadesine
ilişkin düzenleme yapılırken, herhâlde yetkili makamlarca onaylanarak hukuk
âleminde varlık kazanmış olan ve RG’de yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici
işlemler üzerinde böyle bir inceleme yapılmasının ve uygun bulunmayanların iade
edilmesinin yukarıda belirtilen anayasal ilkeyle çelişeceği düşüncesiyle
“yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idarî işlemler”in değil, bunlara
“ilişkin taslaklar”ın (1) numaralı fıkrada belirtilen yönlerden inceleneceği ve
(2) numaralı fıkrada da “uygun bulunmayan…taslaklar”ın kurumlarına iade
edileceği hükme bağlanmaktadır. Buna karşılık (1) numaralı fıkrada, bu metinlerin “Resmî
Gazete’de yayımlanmak üzere” gönderilmesi üzerine mezkûr incelemenin yapılacağı
belirtildiğinden ve maddenin her iki fıkrasında da “taslaklar” ibaresi
kullanılsa da yönetmeliklere ve diğer düzenleyici işlemlere ilişkin taslaklar
Anayasanın 124. maddesine göre yetkili makamlarca onaylanarak hukuk âleminde
varlık kazanmadan RG’de yayımlanamayacağından, incelenen hükümde “taslaklar”
ibaresinin kullanılmasının, sözü edilen anayasal ilkenin aşılması amacıyla
tercih edildiği, ancak incelenen kuralı tamamen belirsiz hâle getirdiği
anlaşılmaktadır. Bu sebeplerle, kuralın içerik yönünden de Anayasanın 2.
maddesi ile 124. maddesinin birinci fıkrasına aykırı olduğu ve iptal edilmesi
gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım. Üye M. Emin KUZ