ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2007/12 Karar Sayısı : 2009/153 Karar Günü : 10.11.2009 R.G. Tarih-Sayı :08.01.2010-27456 İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri Kemal ANADOL, Haluk KOÇ ve 118 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU : 29.11.2006 günlü, 5559
sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanununda
Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un; A- 3. maddesiyle 13.10.1983 günlü, 2919 sayılı Türkiye Büyük
Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun başlığı ile birlikte
değiştirilen 8. maddesinin, B- 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14. maddesinin
birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümceleri ile ikinci fıkrasının
birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin, Anayasanın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddelerine aykırılığı savıyla
iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir. II- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralları 2919 sayılı Yasa'nın, 5559 sayılı Yasa'nın 3. ve 4. maddeleri ile
değiştirilen ve iptali istenilen kuralları da içeren 8. ve 14. maddeleri
şöyledir; 'MADDE 3- 2919 sayılı Kanununun
8 inci maddesi başlığı ile birlikte aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. ' Mali yönetim MADDE 8- Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, kaynakların
etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını izler, gözetir ve denetler. Genel Sekreter, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliğinin
stratejik planı ve bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları
altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve
kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî
yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen görev ve sorumlulukların
yerine getirilmesinden Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanına karşı sorumludur .' 'MADDE 4- 2919 sayılı Kanunun 14
üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. "MADDE 14- Türkiye Büyük Millet Meclisi
harcamalarının iç denetimi, iç denetçiler tarafından yapılır. İç denetçiler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı tarafından Maliye Bakanlığınca verilecek
iç denetim eğitimini başarıyla tamamlayarak sertifika alan Türkiye Büyük Millet
Meclisi Genel Sekreterliğinde uzman unvanlı çalışanlar ile 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 65 inci maddesinde yer alan niteliklere
sahip denetim elemanları arasından atanır. İç denetçiler tarafından
hazırlanan denetim raporları Genel Sekretere sunulur. Bu denetim
raporları, İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilmez. Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının dış denetimi, her yıl
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve
gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon
tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır .
Türkiye Büyük Millet Meclisinin ilgili mali yılı dönemi bütçe gerçekleşmelerine
ilişkin belgeler muhasebe yetkilisi tarafından takip eden yılın mart ayı
başından itibaren dış denetim yapmakla sorumlu komisyona teslim edilir. Komisyon
tarafından belgeler üzerinden mali yıl dönemi hesapları ile Türkiye Büyük
Millet Meclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamlar karşılaştırılır . Komisyon,
karşılaştırmalar sonucu tespit ettiği hususlara dış denetim raporunda yer
verebilir . Dış denetim sonucu hazırlanacak raporlar, eylül ayı sonuna kadar
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur. Başkanlıkça, bu raporlar
Başkanlık Divanına havale edilir ve bir örneği üst yöneticiye gönderilir.
Başkanlık Divanı, otuz gün içinde üst yöneticinin cevaplarını da dikkate
alarak, raporlara ilişkin inceleme sonuçlarını Genel Kurulun bilgisine sunulmak
üzere Başkanlığa gönderir. Türkiye Büyük Millet Meclisi kesinhesap cetvelleri muhasebe
kayıtları dikkate alınarak hazırlanır ve bir örneği kesinhesap kanun tasarısına
ilave edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderilir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Türkiye Büyük
Millet Meclisi malî yönetim ve kontrol sisteminin uygulanmasına ilişkin usul ve
esaslar Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanınca belirlenir." B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddelerine
dayanılmış, 87. ve 160. maddeleri ise ilgili görülmüştür. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. Maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU,
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM,
A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz
PAKSÜT'ün katılmalarıyla 8.2.2007 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN İNCELENMESİ 29/11/2006 günlü, 5559 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel
Sekreterliği Teşkilatı Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un; 1- 3. maddesiyle 13.10.1983 günlü, 2919 sayılı Türkiye Büyük Millet
Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun başlığı ile birlikte
değiştirilen 8. maddesinin, 2- 4. maddesiyle 2919 sayılı Yasa'nın değiştirilen 14.
maddesinin birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümceleri ile ikinci
fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin, yürürlüklerinin durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından
REDDİNE, 8.2.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. (E:2007/12, K:2007/8
YD) V- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenilen Yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile
bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: 1- Yasa'nın 3. maddesiyle 2919 sayılı Yasa'nın başlığı ile
birlikte değiştirilen 8. maddesinin incelenmesi Dava dilekçesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı ile Genel
Sekreterine harcamaların mevzuata uygunluğunu sağlamak ve denetlemek konusunda
bir yetkilendirme ve görevlendirmenin açıkça yapılmadığı ve böyle bir görevin
nasıl yerine getirileceğine ilişkin esasların gösterilmediği, böyle bir durumun
ise harcamalar açısından denetim eksikliği yaratarak harcamaların hukuka
uygunluğunun sağlanmasında sorun doğuracağı, bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın
2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların
üstünde yasakoyucunun da uyması gereken temel hukuk ilkeleri ve Anayasa'nın
bulunduğu bilincinde olan devlettir. İptali istenilen birinci fıkrada Türkiye Büyük
Millet Meclisi Başkanının kaynakların etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasını izleyip, gözeteceği ve denetleyeceği, ikinci fıkrada da Türkiye
Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterinin, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel
Sekreterliğinin stratejik planı ve bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasından,
sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde
edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının
önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi,
izlenmesi ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen
görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanına karşı sorumlu olduğu belirtilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda kamu
kaynakları, borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler,
taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü
değerler olarak ifade edilmektedir. Buna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi
kaynaklarının, taşınır ve taşınmaz mal varlığı ile bütçesinden oluştuğu
anlaşılmaktadır. Bütçe Kanunu ile Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne verilen
ödenekler, bu kurumun kaynaklarını oluşturduğundan bu kaynakların harcanmasının
mevzuata aykırı olamayacağı, sorumlularınca mevzuata uygun
gerçekleştirilmesinin zorunlu olduğu açıktır. Ayrıca, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin harcamaları, 2919 sayılı
Yasa'nın 'TBMM Genel Sekreterliğinin görev ve sorumlulukları'nı düzenleyen 3/f
maddesi gereğince TBMM Genel Sekreterliğince yapılmaktadır. Kuralda, Genel
Sekretere kurum bütçesinin uygulanması, kaynakların kayıp ve kötüye
kullanımının önlenmesi ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda
belirtilen görev ve sorumlulukların verilmiş olmasının, harcamaların mevzuata
uygunluğunun sağlanmasını da içerdiği açıktır. Harcamaların uygunluk denetiminin, kamu idarelerinin faaliyet ve
işlemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun
incelenmesi olduğu ve Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının da
denetiminde bu hususların gözardı edilemeyeceği kuşkusuzdur. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural, Anayasa'nın 2. maddesine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. 2- Yasa'nın 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.
maddesinin birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümcelerinin
incelenmesi Dava dilekçesinde, iç denetimin kapsamının açıkça ifade
edilmediği, iç denetçilerin üst yönetici ile ilişkileri ve sorumluluklarının
düzenlenmediği, bu nedenlerle kuralların Anayasa'nın 2. ve 123. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin hukuk Devleti
olduğu, 123. maddesinde de, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu
ve kanunla düzenleneceği vurgulanmaktadır. Kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin
hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini,
raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek amacıyla çıkarılan 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 63. maddesine göre, iç denetimin, kamu
idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların
ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini
değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence
sağlama ve danışmanlık faaliyeti olduğu, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları
ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin
etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve
disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak
gerçekleştirilmekte olduğu anlaşılmaktadır. 5018 sayılı Yasa, iç denetimin iç denetçiler tarafından
yapılacağını öngörerek 64. maddesinde iç denetçinin görevlerini, 65. maddesinde
de iç denetçilerin nitelikleri ve atanmalarını düzenlemiştir. 64. madde de iç
denetçilerin, görevlerinde bağımsız olduğu ve iç denetçilere asli görevleri
dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı belirtilmiştir.
Düzenlemeye göre, iç denetçilerin doğrudan üst yöneticiye sundukları raporlar
üst yönetici tarafından değerlendirilmek suretiyle gereği için ilgili birimler
ile malî hizmetler birimine verilmekte ve iç denetim raporları ile bunlar
üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç
Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilmektedir. Ayrıca, 5018 sayılı Yasa'nın 65. maddesi ile iç denetçilerin kamu
idareleri itibarıyla sayıları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların İç
Denetim Koordinasyon Kurulu'nca hazırlanarak, Maliye Bakanlığı'nın teklifi
üzerine Bakanlar Kurulu'nca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği
öngörülmüştür. Buna göre Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin de kapsamı içinde
bulunduğu 5018 sayılı Yasa'daki genel düzenlemeler gözetildiğinde, iptali
istenilen kuralda belirsizlik bulunmadığından, Anayasa'nın 2. ve 123. maddelerine
aykırılık sözkonusu değildir. İptal isteminin reddi gerekir. 3- Yasa'nın 4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.
maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin
incelenmesi Dava dilekçesinde, ikinci fıkranın birinci ve üçüncü tümcelerinde
ortaya konulan dış denetimin harcamaların hukuka uygunluğunu içermediği ve
böylece kamu harcamalarının hukuka uygunluğunu denetimsiz bıraktığı, ayrıca
birinci tümceye göre Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının TBMM Başkanlık
Divanı tarafından doğrudan görevlendirilecek denetim elemanlarınca
denetlenmesinin denetimi kuşkulu ve keyfi hale getirebileceği, birinci tümcede
'gerekli' sözcüğü ile yetinilerek denetçilerin hangi mesleki niteliklere sahip
denetim elemanlarından seçileceğinin açıkça gösterilmemesinin yol açacağı
belirsizliğin yetki devri anlamına geleceği, dördüncü tümce de dış denetimi
yapmakla sorumlu komisyona, belgeler ve rakamlar üzerinden yapacağı
karşılaştırmalar sonucunda tespit edeceği hususlara raporunda yer verip
vermemek konusunda takdir imkanı tanındığı, bu imkanın hangi hallerde veya
nasıl kullanılacağının kurala bağlanmadığı, bu nedenlerle kuralların
Anayasa'nın 2., 6., 7., 8. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi yasaların, kanun
hükmünde kararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü'nün Anayasa'ya aykırılığı konusunda
ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir.
İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık
incelemesi yapabileceğinden, iptali istenilen kuralla ilgisi nedeniyle
Anayasa'nın 87. ve 160. maddeleri yönünden de inceleme yapılmıştır. Dava konusu kurallarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi
harcamalarının dış denetiminin, her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık
Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim
elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin
belgeler esas alınarak, mali yıl dönemi hesapları ile Türkiye Büyük Millet
Meclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamların karşılaştırılması yoluyla
yapılacağı ve komisyonun karşılaştırmalar sonucu tespit ettiği hususlara dış
denetim raporunda yer verebileceği belirtilmektedir. Anayasa'nın 29.10.2005 günlü, 5428 sayılı Yasa ile değişik 160.
maddesine göre, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal
güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük
Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin
hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama
işlerini yapmak görevi Sayıştay'a aittir. Anayasanın 160. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin
sonunda yer alan ve yasalarla Sayıştay'a verilebileceği belirtilen görevler
konusundaki yetki, Anayasa ile Sayıştay'a verilen kimi görevlerin bu Kurumdan
alınarak başka kurumlar ya da kurullara verilmesi yetkisini içermez. Türkiye Büyük Millet Meclisi bütçesini uygulamakla (yürütmekle)
görevli olan Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'nın, bütçe bakımından
merkezi yönetim bütçesi kapsamına giren bir kamu idaresi olduğu kuşkusuzdur.
Nitekim, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3. maddesi ve
ekli (I) sayılı cetvel ile Bütçe Kanunlarının 1. maddesi ve bağlı (I) sayılı
cetvelde, Türkiye Büyük Millet Meclisi merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idaresi olarak ilk sıralarda yer almaktadır. Anayasa'nın 87. maddesinde de, Türkiye Büyük Millet Meclisi
bütçesinin uygulanmasının denetlenmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Bu durumda Anayasa'nın 6. maddesine
göre yasakoyucunun kaynağını Anayasa'dan almadan dava konusu düzenlemeleri
yapma yetkisi de bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle ikinci fıkranın birinci, üçüncü ve dördüncü
tümceleri Anayasa'nın 6., 87. ve 160. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Dava konusu kurallar, Anayasa'nın 6., 87. ve 160. maddelerine
aykırı görülerek iptal edildiğinden, ayrıca Anayasa'nın 2., 7., 8. ve 123.
maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. Dava konusu kuralların iptal edilmesi gerektiği görüşüne, Şevket
APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ farklı gerekçe ile katılmışlardır. Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır. VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi uyarınca, kanun,
kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya
hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar.
Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu
düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun
doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca
kararlaştırabilir. 5559 sayılı Yasa'nın 4. maddesiyle 2919 sayılı Yasa'nın
değiştirilen 14. maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü
tümcelerinin iptaline karar verilmesi ile meydana gelen hukuksal
boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gerekli
düzenlemenin yapılması amacıyla iptal kararının, Resmi Gazete'de
yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. VII- SONUÇ 29.11.2006 günlü, 5559 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel
Sekreterliği Teşkilat Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un: A- 3. maddesiyle 13.10.1983 günlü, 2919 sayılı Türkiye Büyük
Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun başlığı ile birlikte
değiştirilen 8. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, B-  4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.
maddesinin; 1- Birinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümcelerinin
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2- İkinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR'ün karşıoyu ve
OYÇOKLUĞUYLA, C-  4. maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Yasa'nın 14.
maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin iptal
edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte
görüldüğünden, Anayasa'nın 153.  maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53.
maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince, bu tümcelere ilişkin İPTAL
HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRA
YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 10.11.2009 gününde karar verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Mehmet ERTEN Üye A. Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket APALAK Üye Serruh KALELİ Üye Zehra Ayla
  PERKTAŞ KARŞIOY
GEREKÇESİ 1- 2914 sayılı Kanun'un 14. maddesinin ikinci fıkrasının birinci
cümlesi, TBMM harcamalarının dış denetimi konusunda TBMM Başkanlık Divanı'nı ve
bu Divan'ca görevlendirilen denetim elemanlarından oluşacak Komisyon'un görev
ve yetkisini düzenlemektedir. Anayasa'nın 'Sayıştay'ı düzenleyen 160. maddesinde, Sayıştay'ın,
merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki ' Kamu idareleri ' ile sosyal
güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını ' Türkiye Büyük
Millet Meclisi adına ' denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin
hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama
işlerini yapmakla görevlendirildiği hüküm altına alınmaktadır. Burada ilk yapılması gereken tespit, TBMM'nin Anayasal hükümler
açısından bir 'kamu idaresi' olarak kabulüne imkân olmadığıdır. 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3/b maddesi ile bu Kanun'a ekli (1)
Sayılı Cetvel'in 1 inci sırasında TBMM'nin sayılmış olması, Anayasal hükümler
karşısında TBMM'ni bir 'kamu idaresi' yapamaz. Bu belirleme, olsa olsa bütçe
tekniği bakımından bir anlam ifade edebilir ki bunun da ilgili Anayasa
hükümleri dikkate alındığında hukuki bir değeri olamaz. Çünkü 'yasama' (Türkiye
Büyük Millet Meclisi) Anayasa'nın 75-100. maddeleriyle düzenlenmiş,
Cumhuriyet'in temel organlarından (üç erkten) birisidir. Kamu idareleri ise
'yürütme' başlığı altında Anayasa'nın 101-137. maddeleri ile düzenlenmiş, bir
başka erk içinde yer almaktadır. Teknik bakımdan bir takım gerek ve
zorunluluklarla yasama organının (TBMM'nin) ve yargı organlarının (Yüksek
Mahkemeler) 5018 sayılı Kanun kapsamına alınması hususu, TBMM'ni ve Yüksek
Yargı Organlarını birer kamu idaresi haline getirmez. Dolayısıyla, TBMM'ni
Anayasa'nın 160. maddesinde belirtilen merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki
kamu idareleri arasında sayabilmeye imkân yoktur. 2- Sayıştay, mali denetimi ' TBMM adına ' yapmakla yükümlü
bir hesap merciidir. Anayasa'nın 160. maddesine bu yönde açık bir hüküm konulmadığı
sürece, TBMM hesap ve harcamalarının Sayıştay tarafından denetime tâbi
tutulabilmesi Anayasa koyucunun bu konudaki iradesine aykırıdır. Anılan maddede
TBMM'nin denetimine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmeyişi, bu denetimin
Sayıştay tarafından yapılabileceği şeklinde yorumlanamaz. Anayasa koyucu yasama
organı olan TBMM'nin hesap ve harcamalarını Sayıştay denetimine tâbi tutmak
isteseydi, tıpkı 165. maddede düzenlenen 'Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
Denetimi' usulünde olduğu gibi, özel bir hüküm koyma yoluna giderdi. Oysa, bu
konuda bilinçli bir tercih yapılmış ve 'Merkezi Yönetim Bütçesi kapsamındaki
kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları'nın denetimi TBMM adına Sayıştay'a
verilmiş (Md.160); KİT'lerin denetimi Sayıştay'a da bırakılmayarak TBMM
denetimine alınmış (Md.165) ve TBMM'nin hesap ve harcamalarının denetimi
konusunda da herhangi bir hüküm konulmamak suretiyle, TBMM'nin kendi
belirleyeceği bir yöntemin kabulüne imkân tanınmıştır. Nitekim iptale konu
yasal düzenlemeden önce TBMM İçtüzüğü'nün 20. maddesiyle 'Türkiye Büyük Millet
Meclisi Hesaplarını İnceleme Komisyonu' kurulmuş ve aynı İçtüzüğün 176-180.
maddelerinde, anılan komisyonun TBMM hesaplarını ve harcamalarını denetimi
usullerine yer verilmiştir. 3- Anayasa'nın 161-164. maddelerinde merkezi yönetim bütçesinin
TBMM'nce kabulü esaslarına yer verilmiş olup; tüm Devlet kuruluşlarının harcama
yetkilerinin kaynağı ve temeli TBMM'nin bu konudaki iradesinde tecelli
etmektedir. Harcama yetkisini veren bir makamın, bu yetki uyarınca tahsis
edilmiş ödeneklerin usul ve kanuna uygunluğunu kendisi adına denetleyecek bir
organın (Sayıştay'ın) denetimine tâbi tutulması eşyanın tabiatına aykırı
düşeceği gibi, yukarıda işaret edilen Anayasal sistem böyle bir usulün kabulüne
kesinlikle imkân tanımayacaktır. Esasen, mukayeseli hukukta ve özellikle Avrupa
Birliği ülkelerinde (İngiltere, İtalya, Almanya, Fransa, Hollanda, İspanya)
yapılan bir inceleme de, bu ülke Sayıştaylarının parlamento adına görev
yapmakla beraber, yetkilendirildikleri parlamentoların mali denetimlerini
yapamadıklarını ortaya koymaktadır. 4- Açıklanan nedenlerle, iptale konu kuralın (2919 sayılı Kanun'un
14. maddesinin ikinci fıkrasının 1., 3. ve 4. tümcelerinin) Anayasal sisteme
aykırı düşmediği ve iptal isteminin reddi gerektiği kanısına vardığımdan;
çoğunluğun kuralın iptaline yönelik aksi yöndeki kararına katılamıyorum. Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR GEREKÇEDE
AYRIŞIK OY Anayasa ilgili maddelerinde öngördüğü
kurallarla güçler ayrılığını belirlerken yasama yetkisine öncelikle vurgu
yapmıştır. Yasaların oluşumuna etken olarak yürütme ve yargı erkinin görevlerinin
de yasama yetkisinin kullanımından kaynaklandığında duraksama yoktur. Anayasa'nın 160. maddesinde  Sayıştay'ın,
merkezi yönetim bütçesi kapsamında kamu idareleri ile sosyal güvenlik
kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük millet
Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme
bağlamakta ve yasaların verdiği denetlemeleri yapmakla görevli olduğu öncelikle
belirtilmiştir. Maddeye göre Sayıştay denetimi yasama organı
adına yapmaktadır. Gerçekten de yasama organı bütçeyi çıkaran, kamu
idarelerini, sosyal güvenlik kurumlarını, Sayıştayın görevlerini belirleyen
kanunları kabul eden bir erktir.  Bu durum, belirtilen kamu
kuruluşlarının  yapacağı  harcamaların da meclis adına denetlemesini
gerektiren bir olgudur. Belirtilen hukuksal ve anayasal akış
Sayıştay'ın TBMM dışında görev üstlenmesinin doğal sonucudur. TBMM ne sosyal
güvenlik kurumudur ne de kamu idaresidir. Anayasa'nın 123. maddesinden
kaynaklanan merkezi idare, kamu idaresi olarak yapılanlanmakta,  sosyal
güvenlik kurumları da Anayasa'nın  60. maddesinde öngörülmektedir.
Sayıştay'a diğer yasalarla verilen denetleme görevi de gene TBMM tarafından
düzenlenmektedir. Bu bakımdan yasama iradesini kullanan bir erk
adına denetim yapan bir birimin  bu görevleri yönünden kendisine güç veren
ve kaynaklık yapan asıl gücün denetimi görevinden ayrık tutulacağında duraksama
yoktur. Başka bir aktarımla Anayasa'nın 7. maddesinde vurgulanan yasama
yetkisinin doğal sonucu olarak gene Anayasa'da   düzenlenen
Sayıştay'ın işlevinin TBMM'nin kapsamayacağı yolundaki yasal sonuçlar, 
anayasa ve idare hukuku ilkelerinin de kaçınılmaz ve vazgeçilmez bir yansımasıdır. Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde açıklanan hukuk devleti
ilkesinin, yasaların belirgin, açık ve somut olması alt başlıklarını da
taşıdığı ve kamu yararını amaçladığı Anayasa Mahkemesi kararları ve öğretiyle
de benimsene gelmiştir. Anayasa'nın 7. maddesindeki yasama yetkisinin
devredilemezliğinin, yasama organındaki diğer birimlere devredilmezliği
içerdiği de açıktır. Bu bakımdan, TBMM harcamalarının dış denetimini yapacak
komisyonda yer alacakların mesleki niteliklerinin, denetim elemanı olma
konumlarının, yapılacak denetimin yöntem ve ilkelerinin ve denetim rapor
sonuçlarının bağlayıcılığının belirgin olması, belge  karşılaştırmaları
yanında daha özlü, somut ve kamu yararına yönelik bir denetimi içerecek
şekilde   yasayla düzenlenmesi gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır. Bu nedenle,  Anayasa'nın 2., 7. ve 160. maddelerinin
öngörüleri doğrultusunda 2919 sayılı Yasanın 14. maddesinin değişik ikinci
fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin bu görüşlerle iptali
gerektiğinden karara gerekçe yönünden karşıyız. Üye Şevket APALAK Üye Serruh KALELİ GEREKÇEDE
FARKLI OY 29.11.2006 günlü, 5559 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel
Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 4.
maddesiyle değiştirilen 2919 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel
Sekreterliği Teşkilat Kanunu'nun 14. maddesinin ikinci fıkrasının birinci
tümcesinde; 'Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının dış denetimi, her yıl
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve
gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elamanlarından oluşan bir komisyon
tarafından hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılır.'; üçüncü
tümcesinde, 'Komisyon tarafından belgeler üzerinden mali yıl dönemi hesapları
ile Türkiye Büyük Millet Meclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamlar
karşılaştırılır.';  dördüncü tümcesinde ise, 'Komisyon karşılaştırmalar
sonucu tespit ettiği hususlara dış denetim raporunda yer verebilir.' 
denilmektedir. Anayasa'nın 160. maddesinde merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki
kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile
mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek görevi Sayıştay'a
verilmiştir. Madde hükmünden anlaşıldığı gibi Sayıştay'ın denetim görevini
Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yaptığı gözönünde bulundurulduğunda, kendi
harcamalarının denetiminin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından
yapılabileceği tabii bulunmaktadır. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların
üstünde yasakoyucunun da uyması gereken temel hukuk ilkeleri ve Anayasa'nın
bulunduğu bilincinde olan devlettir. Anayasa'nın 7. maddesinde; 'Yasama yetkisi Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez' denilmekte, 123.
maddesinin birinci fıkrasında ise idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün
olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmektedir. Dava konusu düzenlemede ise Türkiye Büyük Millet Meclisi harcamalarının
dış denetiminin her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı
tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim
elamanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin
belgeler esas alınarak mali yıl dönemi hesapları ile Türkiye Büyük Millet
Meclisi kesinhesap cetvellerinde yer alan rakamların karşılaştırılması yoluyla
yapılacağı ve komisyon karşılaştırmalar sonucu tespit ettiği hususlara dış
denetim raporunda yer verebileceği belirtilmektedir. Bu durumda,   dava konusu kuralda Türkiye Büyük Millet
Meclisi harcamalarının dış denetimini yapacak komisyonun hangi mesleki ve diğer
niteliklere sahip denetim elamanlarından seçileceğinin açık seçik
gösterilmemesi ve 'gerekli' sözcüğü ile yetinilmesi hukuki belirsizlik
yarattığından Anayasa'nın 123. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen kanunla
düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaktadır. Diğer taraftan kuralda, Türkiye Büyük Millet Meclisi
harcamalarının dış denetimini yapmakla sorumlu komisyona belgeler ve rakamlar
üzerinden yapacağı karşılaştırmalar sonucunda tespit edeceği hususlara
raporunda yer vermek veya vermemek konusunda bir takdir imkanı tanınması ve bu
imkanın hangi hallerde veya nasıl kullanılacağı konusunda bir açıklık
bulunmaması karşısında belirsizlik içerdiği ve bu durumun keyfiliğe neden
olacağı da göz önünde bulundurulduğunda Kural, Anayasa'nın 2. maddesinde
öngörülen hukuk devleti ilkesi ve 123. maddesinde belirtilen kanunla düzenleme
ilkesine aykırıdır. Açıklanan nedenle 2919 sayılı Yasa'nın 5559 sayılı Yasa ile
değişik 14. maddesinin ikinci fıkrasının birinci, üçüncü ve dördüncü tümcelerinin
bu gerekçe ile iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına gerekçe yönünden
katılmıyorum. Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ