ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1994/49 Karar Sayısı: 1994/45 Karar Günü: 7/7/1994 İPTAL
DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyesi Mümtaz Soysal, Nami Çağan ve
89 milletvekili. İPTAL
DAVASININ KONUSU : 11.5.1994 günlü mükerrer 21931 sayılı Resmî Gazete'de
yayımlanan 5.5.1994 günlü 3987 sayılı "Özelleştirme Uygulamalarının
Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili
Sorunların Çözümlenmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması
Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun"un tümünün Anayasa'nın 87., 91. ve
153. maddelerine ayrıca 1. maddesinin beşinci fıkrasıyla 2. maddesinin (A)
bölümünün (g) bendinin ve (C) bölümünün Anayasa'nın 2., 7., 87., 91. ve 153.
maddelerine, (B) bölümünün (a) bendinin sonundaki tümceyle (c) bendinin ve (F)
bölümünün Anayasa'nın 160. ve 165. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve
Yetki Yasası'na dayanan KHK'lar çıkarılarak sonradan giderilmesi güç ya da
olanaksız durum ve zararlara yol açılmaması için yürürlüğün durdurulmasına
karar verilmesi istemidir. II-
YASA METİNLERİ A- İptali
istenilen 3987 sayılı Yasa aynen şöyledir: "Özelleştirme
Uygulamalarının Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili
Sorunların Çözümlenmesine ilişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması
Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun; Amaç MADDE
1.- Bu Kanun’un amacı, Kamu
İktisadi Teşebbüslerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme
birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, sermayesinin
tamamı veya yarıdan fazlası devlete ve/veya diğer kamu tüzel kişilerine ait
kuruluşlardaki payların, bunların iştiraklerindeki payları ile varlıklarının ve
devlet iştiraklerinin, Genel
ve katma bütçeli idarelerin, kamu iktisadî teşebbüslerinin, özelleştirme
kapsamına alınması mümkün olan sair kurum, kuruluş ve teşebbüsler diğer kamu
tüzel kişilerinin, gördükleri kamu hizmetleriyle doğrudan doğruya ilgili
olmayan varlıklarının ve hazineye ait kamu paylarının, Özelleştirilmesine; Kamu
Ortaklığı Yüksek Kurulunun kaldırılarak Özelleştirme Yüksek Kurulunun
kurulmasına ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının Özelleştirme İdaresi
Başkanlığına dönüştürülmesine, bunların kuruluş, görev, yetki ve denetlenme
usullerinin belirlenmesine, Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulunun özelleştirme
dışındaki görev ve yetkilerinin Yüksek Planlama Kuruluna devredilmesine, Özelleştirme
Fonunun kurulması ile bu Fonun yönetim ve kullanım alanlarına, Kamu Ortaklığı
Fonunun yönetim ve kullanım alanlarına, özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşların yeniden yapılandırılmaları hususunda Hazine ve Dış Ticaret
Müsteşarlığının görev ve yetkileri ile ilgili olarak bu bağlamlarda gerekli
düzenlemelerin yapılmasına; Özelleştirme
uygulamalarına ilişkin olarak -Anayasa’nın 168 ve 169’uncu maddelerin hükümleri
saklı kalmak kaydıyla- devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan veya Hazine’nin
mülkiyetinde olup özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların kullanımında
bulunan taşınmaz malların mülkiyetinin bu kuruluşlara devri ve/veya bunlar
üzerinde bu kuruluşlar lehine mülkiyetin gayri aynî haklar tesisine; Özelleştirme
kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan kamu personelinin özlük ve sosyal
haklarının düzenlenmesine ve kurumlar arası nakillerine ve aynı kuruluşlarda
hizmet akdiyle çalışanlardan özelleştirme veya yeniden yapılandırma sonucunda
işsiz kalanlara malî ve sosyal haklar sağlanmasına ve Özelleştirme
uygulamalarını kolaylaştırabilmek için Petrol Kanunu’nda değişiklik yapılmasına
ilişkin olarak aşağıdaki maddelerle çizilen çerçeve dâhilinde, rekabete dayalı
serbest piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi, ekonominin verimliliğinin
yükseltilmesi, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve kamu kesiminin finansman
ihtiyacının azaltılması için düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna
kanun hükmünde kararnameler çıkarma yetkisi vermektir. Kapsam MADDE
2.- Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler, A. a)
Kamu İktisadî Teşebbüsleri ile bunlara ait müessese, bağlı ortaklık, işletme,
işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının; b) Kamu
İktisadî Teşebbüsleri statüsü dışında kalmakla beraber sermayesinin tamamı veya
yarısından fazlası devlete ve/veya diğer kamu tüzel kişilerine ait olan ticarî
amaçlı kuruluşlardaki kamu payları ile bunların varlıkları ve iştiraklerindeki
kamu paylarının; c) Diğer
devlet iştiraklerindeki kamu payları ile Hazine’ye ait payların; d) Bu
maddenin (A) bendinin (a), (b) ve (c) alt bentleri kapsamına girmeyen -mahâllî
idareler hariç- diğer kamu tüzel kişilerinin iştiraklerindeki kamu paylarının; e) Genel
ve Katma Bütçeli İdareler ile yukarıdaki alt bentlerde belirtilen kurum,
kuruluş, teşebbüs ile - mahallî idareler hariç - diğer bütün kamu tüzel kişilerinin
gördükleri kamu hizmetleri ile doğrudan doğruya ilgili olmayan - hangi isim
altında olursa olsun dinlenme, oturma ve sosyal tesisleri dahil – varlıklarının
herhangi bir şekilde satılması, kiralanması, işletme hakkının devredilmesi,
mülkiyetin gayri aynî hakların tesis edilmesi ve işin gereğine uygun sair
akitler yoluyla devredilmesi suretiyle özelleştirilmesine; f)
Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlar tarafından kullanılan -Anayasa’nın 168
ve 169’uncu maddeleri hükümleri saklı kalmak kaydıyla- devletin hüküm ve
tasarrufu altındaki veya Hazine’nin mülkiyetindeki taşınmaz malların
mülkiyetinin özelleştirme kapsamındaki ilgili kuruluşlara devrine ve/veya bu
mallar üzerinde aynı kuruluşlar lehine mülkiyetin gayri aynî haklar tesisine;
ve bu taşınmaz malların' mülkiyetinin devrinde ve/veya bunlar üzerinde
mülkiyetin gayri aynî hakların tesisinde, sırf özelleştirme uygulaması
vesilesiyle genel değerlendirme unsurlarının tespiti sırasında dikkate alınmak
kaydıyla 4 Kasım 1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’ndaki kıymet
takdiri esasları göz önünde tutularak Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca
belirlenecek bedele göre özelleştirme yapılmasına; bunun mümkün olamayacağının
tespiti hâlinde özelleştirmenin uygun bir fiyat üzerinden yapılabilmesine; g)
Özelleştirme kapsamına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, kapatılan
veya tasfiye edilen yahut yeniden yapılandırmadan ötürü istihdam yapısı değişen
kuruluşlarda çalışan 14 Temmuz 1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’na tabi personelin ve 22 Ocak 1990 tarihli ve 399 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’ye tabi sözleşmeli personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakil
suretiyle istihdamlarına ve bu amaçla kullanılmak üzere gerekli kadroların
ihdasına, özlük ve sosyal haklarının personel rejimine ilişkin usul ve
esaslarla sınırlı kalması ve kazanılmış haklarının saklı tutulması kaydıyla
gerekli düzenlemelerin yapılmasına ilişkin olarak, 28 Mayıs 1986 tarihli ve
3291 sayılı Kanun’a yeni hükümler eklenmesine ve bu Kanun’un 13, 14, 15 ve 16’ncı
maddeleri ile 8 Haziran 1949 tarihli ve 5434 sayılı Kanun hükümlerinde, 13
Aralık 1983 tarihli ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli cetvellerde
değişiklik yapılmasına; B.
a) Özelleştirme işlemlerinden sağlanacak gelirlerin ve intikal edebilecek sair
meblağların toplanacağı Özelleştirme Fonu’nun aşağıda (b) alt bendinde sözü
geçen Özelleştirme İdaresi Başkanlığının yönetiminde olmak üzere kurulmasına,
bu Fonun gelirlerinin yüzde birini aşmamak üzere özelleştirme Yüksek Kurulunca
belirlenecek bir miktarının Özelleştirme İdaresi Başkanlığının bütçesinden
yapılacak harcamalarda kullanılmasına ve adı geçen Fon’a kuruluşunu müteakip
Kamu Ortaklığı Fonu’ndan özelleştirmeden elde edilen meblağlar ve temettü
gelirleri ile sınırlı kalmak üzere aktarma yapılmasına ve bu Fon’un bu maddenin
(C) bendinde gösterilen amaç yönünde yapılacak harcamalarda -her türlü menkul
kıymet alımları da dahil olmak üzere- özelleştirme işlemlerinin gerektirebileceği
her türlü harcamalarda ve özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların yeniden
yapılandırılmalarına ilişkin her türlü harcamalarda kullanılmasına; b)
Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının, Başbakana bağlı kamu tüzel kişiliğine
sahip Özelleştirme İdaresi Başkanlığına dönüştürülmesine, merkezî idare
esaslarına göre hangi ana hizmet birimlerinden oluşacağına, Başkanlığa bağlı
birimler arasındaki hiyerarşik ilişkilere, Başkanlığın görevleri, yetkileri,
teşkilatı ve kadrolarına, Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığına ait personelin,
taşıt, menkul, gayrimenkul, araç, gereç, malzeme, döşeme ve demirbaşların
Özelleştirme İdaresi Başkanlığına devredilmesine ve Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı personelinin 10 Ekim 1984 tarihli ve 3056 sayılı Kanun’un 31’inci
maddesinde belirtilen tazminat dâhil, özlük ve sosyal haklarının Kamu Ortaklığı
İdaresi Başkanlığının personelinin tabi olduğu esaslar çerçevesinde
düzenlenmesine ilişkin hususlara; c)
Başbakanın başkanlığında Başbakanın uygun göreceği üç Bakan ile Özelleştirme
İdaresi Başkanı’nın üye olarak yer alacakları özelleştirme Yüksek Kurulunun
kurulmasına; özelleştirme kapsamına alma yetkisinin Özelleştirme Yüksek
Kuruluna verilmesine ancak kamu iktisadî teşebbüsleri ile kamu iktisadî
teşebbüsü statüsü dışında kalıp sermayesinin tamamı devlete ve/veya diğer kamu
tüzel kişilerine ait olan ticarî kuruluşlar için bu Kurulun vereceği kararın
Bakanlar Kurulu kararnamesiyle onaylanarak yürürlüğe girmesine; bu maddenin (A)
bendine göre yapılacak özelleştirme kapsamındaki nihaî devir işlemlerinin adı
geçen Yüksek Kurul tarafından onaylanmakla yürürlüğe girmesine ve
özelleştirilecek kuruluşların devredileceği özel hukuk kişilerinin sermayesi
içinde muhafaza edilmesinde millî güvenliğin veya millî ekonominin işleyişinde
millî yararın korunması için gerekliyse zorunlu olacak devlete ait azınlık
paylarının miktarının ve bu payların devrin yapılacağı özel hukuk tüzel kişisinin
yönetim kurulunda temsil edilmesi ile bu paylara dayanarak devletin sahip
olması gerekli imtiyazlı hakların Özelleştirme Yüksek Kurulunca belirlenmesine
ilişkin olarak 13 Aralık 1983 tarihli ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
ekli cetveller ile 29 Şubat 1984 tarihli ve 2983 sayılı Kanun’a yeni hükümler
eklenmesine ve aynı Kanun’un 4, 5, 6, 7, 8, 9 ve 15 inci maddelerinde ve 28
Mayıs 1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun 13’üncü maddesinde; C. Özelleştirme
kapsamına alınan kuruluşlarda bir hizmet akdine dayalı olarak ücret karşılığı
çalışırken bu kuruluşların özelleştirilmesi, özelleştirilmelerini sağlamak
üzere verimli ve kârlı olarak çalıştırılabilmeleri için küçültülmesi veya
faaliyetlerinin süreli veya süresiz olarak kısmen veya tamamen durdurulması;
veyahut özelleştirilmeleri veya herhâlde verimli ve kârlı olarak işletilmeleri
mümkün olamayacaksa kapatılması veya tasfiye edilmesi veya yeniden
yapılandırılması sonucunda hizmet akitlerinin tabi oldukları kanunlarda
belirtilen haklı sebeplerle işçi veya işveren tarafından feshedilmesiyle işsiz
kalanlara kanunlardan ve toplu iş sözleşmelerinden doğan tazminatları dışında
iş kaybı tazminatı ödenmesi, yeni iş bulma, meslek geliştirme, edindirme ve
yetiştirilmesiyle ilgili hizmetlerin verilebilmesine ve söz konusu iş kaybı
tazminatı miktarının tespiti ve ödeme esas ve usullerinin belirlenmesi ile bu
bendin uygulanmasını sağlamak üzere Özelleştirme Yüksek Kurulunca belirlenecek
bir kamu bankasında İş ve İşçi Bulma Kurumu adına açılacak bir hesaba
özelleştirme Fonundan kaynak aktarılmasına ve bu hesabın adı geçen Kurum
tarafından kullanılmasına ve değerlendirilmesine ilişkin diğer hususlarda; D. Çalışanların
Tasarrufu Teşvik Edilmesi ve Bu Tasarrufların Değerlendirilmesine dair 9 Mart
1988 tarihli ve 3417 sayılı Kanun’la Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığına
verilen görevlerin ve 29 Şubat 1984 tarihli ve 2983 sayılı Kanun’la kurulan
Kamu Ortaklığı Fonu’nun yönetiminin Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığına
devredilmesine, bu Fon’un kullanım alanlarına ve özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşların yeniden yapılandırılmalarına ilişkin işlemlerin bu müsteşarlıkça
yapılması hususlarında 29 Şubat 1984 tarihli ve 2983 sayılı, 28 Mayıs 1986
tarihli ve 3291 sayılı ve 9 Mart 1988 tarihli ve 3417 sayılı Kanunlar ile
Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının kuruluş, görev ve yetkilerini düzenleyen
16 Nisan 1986 tarihli ve 3274 sayılı Kanun’un 2’nci ve 9’uncu maddelerinde ve
Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulunun özelleştirme uygulamalarına ilişkin hususlar
dışındaki yetkilerinin Yüksek Planlama Kuruluna devredilmesine ilişkin olarak
29 Şubat 1984 tarihli ve 2983 Kanunun 6’ncı maddesinde ve 10 Ağustos 1993
tarihli ve 511 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 5’inci maddesinde ve E. Özelleştirme
uygulamalarına hız ve verimlilik kazandırılabilmesi ve sermayelerinde kamu
payları bulunanlar dahil olmak üzere özel hukuk tüzel kişilerine belge
verilebilmesini sağlamak ve Kanun’da tanınan kur garantisinin özelleştirilecek
tesislerde uygulanmaması için 7 Mart 1954 tarihli ve 6326 sayılı Petrol Kanunu’nun
6’ncı ve 116’ncı maddelerinde; F. Bu
Kanunla kurulması öngörülen Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ile Özelleştirme
Fonunun Yüksek Denetleme Kurulunun denetimine tabi olmasına ilişkin olarak 29
Şubat 1984 tarihli ve 2983 sayılı Kanun’un 15’inci maddesinde yapılacak
değişiklikleri ve düzenlemeleri kapsar. İlkeler MADDE
3.- Bakanlar Kurulu 2’nci maddede belirlenen hususların ivedi ve zorunlu olması
sebebiyle bu hususların kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenebilmesi için bu
Kanun’da verilen yetkiyi kullanırken, a)
Özelleştirmenin toplumun iktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmasına katkıda
bulunması; b)
Rekabetin tesisine ve korunmasına ve c)
Özelleştirme uygulamalarının yol açabileceği istihdama yönelik sorunların,
oluşturulacak sosyal güvenlik sistemi içinde çözümlenmesine çalışılması; d)
Kamu açıklarının millî ekonominin kapsamlı dengeleri üzerinde yarattığı olumsuz
etkilerin giderilmesine katkıda bulunulması; e)
Millî güvenliğin gereklerinin göz önünde bulundurulması ve f)
Özelleştirme akitlerinin uygulanması sırasında çıkabilecek hukukî
anlaşmazlıkların yürürlükteki kanunlar hükümlerine göre Türkiye Cumhuriyeti
mahkemelerince yahut -uluslararası hakemlik dâhil- tahkim yollarına
başvurularak çözülmesi; İlkelerine
dayanmakla yükümlüdür. Yetki
Süresi MADDE
4.- Bu Kanun’la Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bu Kanunun yayımı tarihinden
itibaren üç ay süreyle geçerlidir. Bu süre içinde birden fazla kanun hükmünde
kararname çıkarılabilir. Yürürlük MADDE
5.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer. Yürütme MADDE
6.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür. B.
Anayasa Kuralları a. İptal
gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1. "MADDE
2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı
içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta
belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devletidir." 2. "MADDE
7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu
yetki devredilemez." 3.
"MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun
koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek;
Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi
vermek; bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para
basılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası antlaşmaların
onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiilerden dolayı
hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce
verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve
Anayasa’nın diğer maddelerinde öngörülen yet-kileri kullanmak ve görevleri
yerine getirmektir." 4.
"MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü hâller
saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde
yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan
siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Yetki
kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını,
ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar
Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için
verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun
hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden
önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam
ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim
ve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar
Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır. Kanun
hükmünde kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler.
Ancak kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de
gösterilebilir. Kararnameler,
Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki
kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet
Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye
Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’de
yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen
kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’de
yayımlandığı gün yürürlüğe girer." 5.
"MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları
gerekçesi yazılmadan açıklanamaz. Anayasa
Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü
iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak
biçimde hüküm tesis edemez. Kanun,
kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hâllerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazete’de
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. İptal
kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda Türkiye Büyük Millet Meclisi,
iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu dolduracak kanun tasarı veya
teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar. İptal
kararları geriye yürümez. Anayasa
Mahkemesi kararları Resmî Gazete’de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve
yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar." 6.
"MADDE 160.- Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve
giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen
inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştay’ın
kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş
gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler.
Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulmaz. Vergi,
benzeri malî yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları
arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır. Sayıştay’ın
kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,
ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, başkan ve
üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir. Silahlı
Kuvvetler elinde bulunan devlet mallarının Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
denetlenmesi usulleri, Millî Savunma hizmetlerinin gerektirdiği gizlilik
esaslarına uygun olarak düzenlenir. 7.
"MADDE 165.- Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir." b.
İlgili Anayasa Kuralları: Konuyla
ilgili öbür Anayasa maddeleri de şunlardır: 1.
"MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız milletindir. Türk Milleti,
egemenliğini Anayasa’nın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle
kullanır. Egemenliğin
kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz.
Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi
kullanamaz." 2.
"MADDE 9.- Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce
kullanılır." 3.
"MADDE 35.- Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak
kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması
toplum yararına aykırı olamaz." 4.
"MADDE 46.- Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hâllerde,
karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların
tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre,
kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir. Kamulaştırma
bedelinin hesaplanma tarz ve usulleri kanunla belirlenir. Kanun kamulaştırma
bedelinin tespitinden vergi beyanını, kamulaştırma tarihindeki resmî makamlarca
yapılmış kıymet takdirlerini, taşınmaz malların birim fiyatlarını ve yapı
maliyet hesaplarını ve diğer objektif ölçüleri dikkate alır. Bu bedel ile vergi
beyanındaki kıymetler arasındaki farkın nasıl vergilendirileceği kanunla
gösterilir. Kamulaştırma
bedeli, nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak tarım reformunun uygulanması,
büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi,
yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla
kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanun’un
taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hâllerde, taksitlendirme süresi beş yılı
aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir ve peşin ödenmeyen kısım devlet
borçları için öngörülen en yüksek faiz haddine bağlanır. Kamulaştırılan
topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının
bedeli, her hâlde peşin ödenir.” 5. "MADDE
47.- Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler, kamu yararının zorunlu
kıldığı hâllerde devletleştirilebilir. Devletleştirme
gerçek karşılığı üzerinden yapılır. Gerçek karşılığın hesaplanma tarzı ve
usulleri kanunla düzenlenir." 6. "MADDE
70.- Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete
alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez." 7. "MADDE
71.- Kamu hizmetine girenlerin mal bildiriminde bulunmaları ve bu bildirimlerin
tekrarlanma süreleri kanunla düzenlenir. Yasama ve yürütme organlarında görev
alanlar, bundan istisna edilemez." 8. "MADDE
142.- Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi, yargılama usulleri
kanunla düzenlenir." 9. "MADDE
155.- Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı
merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar. Danıştay
davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca gönderilen kanun tasarıları
hakkında düşüncelerini bildirmek, tüzük tasarılarını ve imtiyaz şartlaşma ve
sözleşmelerini incelemek, idari uyuşmazlıkları çözümlemek ve kanunla gösterilen
diğer işleri yapmakla görevlidir. Danıştay
üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idari yargı hâkim ve savcıları ile bu
meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu; dörtte biri,
nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından Cumhurbaşkanı; tarafından
seçilir. Danıştay
Başkanı, başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları, kendi üyeleri arasından
Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl
için seçilirler. Süresi bitenler yeniden seçilebilirler. Danıştay’ın
kuruluşu, işleyişi, başkan, başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ile
üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idari yargının özelliği, mahkemelerin
bağımsızlığı ve hâkimlik tazminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir." 10.
"MADDE 167.- Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının
sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır;
piyasalarda fiilî veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi
önler. Dış
ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithâlat,
ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler
dışında ek malî yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar
Kuruluna yetki verilebilir.” 11.
"MADDE 168.- Tabiî servetler ve kaynaklar devletin hüküm ve tasarrufu
altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı devlete aittir. Devlet bu
hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzel kişilere devredebilir. Hangi tabiî
servet ve kaynağın arama ve işletmesinin devletin gerçek ve tüzel kişilerle
ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzel kişiler eliyle yapılması, kanunun
açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzel kişilerin uyması gereken
şartlar ve devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler
kanunda gösterilir." 12.
"MADDE 169.- Devlet, ormanların korunması ve sahaların genişletilmesi için
gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerine yeni orman
yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün
ormanların gözetimi devlete aittir. Devlet
ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre devletçe
yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zaman aşımı ile mülk edinilemez ve kamu
yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz. Ormanlara
zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahrip
edilmesine yol açan siyasî propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları için
genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak
amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz. Orman
olarak muhafazasında bilim ve fen bakımında hiçbir yarar görülmeyen aksine
tarım alanlarına dönüştürülmesinde kesin yarar olduğu tespit edilen yerler ile
31.12.1981 tarihinden önce bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak
kaybetmiş olan tarla, bağ, meyvelik, zeytinlik gibi çeşitli tarım alanlarında
veya hayvancılıkta kullanılmasında yarar olduğu tespit edilen araziler, şehir,
kasaba ve köy yapılarının toplu olarak bulunduğu yerler dışında, orman
sınırlarında daraltma yapılamaz." III-
İLK İNCELEME Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz
ALİEFENDİOĞLU, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın
ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılmalarıyla 30.5.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasına geçilmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. IV-
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ İşin
esastan karara bağlanmasına kadar yürürlüğün durdurulması istemi 15.6.1994
günlü toplantıda Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ ile
Yalçın ACARGÜN'ün karşıoyları ve oyçokluğuyla reddedilmiştir. V-
ESASIN İNCELENMESİ İşin
esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Yasa
kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A-
Dava Konusu Yetki Yasasının Anlamı ve Kapsamı 1.
Çıkarılmasına Yetki Verilen KHK'ların Konusu ve Amacı: Yetki
Yasası'nda, Anayasa'nın 87. maddesine göre çıkarılacak KHK'nın konusunu, 91.
maddesine göre de amacının gösterilmesi zorunludur. Dava konusu Yetki
Yasası'nın 1. maddesinde konu ve amaç birlikte düzenlenmiştir. Maddenin son fıkrasında
çıkarılacak KHK'ların amacı "...Rekabete dayalı serbest piyasa
ekonomisinin güçlendirilmesi, ekonominin verimliliğinin yükseltilmesi, sermaye
piyasasının geliştirilmesi ve kamu kesiminin finansman ihtiyacının azaltılması
için düzenlemelerde bulunmak..." olarak belirtilmiştir. Maddenin diğer
bölümlerinde ise Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilen konular şöyle
sıralanmıştır: a-
özelleştirme konusunda; -
KİT'lerin, - KİT'lere
ilişkin müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin, -
KİT'lerin iştiraklerindeki kamu paylarının, - Sermayesinin
tamamı ya da yarısından fazlası devlete ve/veya öbür kamu tüzel kişilerine ait
kuruluşlardaki kamu payları ile bunların varlıkları ve iştiraklerindeki kamu
paylarının, - Devlet
iştiraklerinin, - Genel
ve katma bütçeli idareler ile yukarıda sayılan kurum, kuruluş ve teşebbüsler
ile diğer bütün kamu tüzel kişilerinin (Mahalli idareler hariç) gördükleri kamu
hizmetleri ile doğrudan doğruya ilgili olmayan, hangi isim altında olursa olsun
dinlenme, oturma ve sosyal tesisleri dâhil varlıklarının ve hazineye ait kamu
paylarının, Özelleştirilmesi, - Özelleştirme
uygulamalarına ilişkin olarak, Anayasa'nın 168. ve 169. maddeleri hükümleri
saklı kalmak kaydıyla devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan ya da
Hazine'nin mülkiyetinde olup özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların
kullanımında bulunan taşınmaz malların mülkiyetinin bu kuruluşlara devri
ve/veya bunlar üzerinde bu kuruluşlar lehine mülkiyetin gayri aynî haklar
kurulması. b. Örgütlenme
konusunda - Kamu
Ortaklığı Yüksek Kurulunun kaldırılarak özelleştirme Yüksek Kurulunun
kurulması, - Kamu
Ortaklığı İdaresi Başkanlığının Özelleştirme İdaresi Başkanlığına
dönüştürülmesi, - Özelleştirme
Yüksek Kurulu ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığının kuruluş, görev, yetki ve
denetlenme usullerinin belirlenmesi, - Kamu
Ortaklığı Yüksek Kurulunun özelleştirme dışındaki görev ve yetkilerinin Yüksek
Planlama Kuruluna devredilmesi, - Özelleştirme
kapsamına alınan kuruluşların yeniden yapılandırılmaları hususunda Hazine ve
Dış Ticaret Müsteşarlığının görev ve yetkileri ile ilgili olarak bu bağlamda
gerekli düzenlemelerin yapılması. c. Personel
konusunda; - Özelleştirme
kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan kamu personelinin özlük ve sosyal
haklarının düzenlenmesi ve kurumlar arası nakilleri, -
Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda hizmet akdiyle çalışanlardan
özelleştirme ya da yeniden yapılandırma sonucunda işsiz kalanlara malî ve
sosyal haklar sağlanması. d.
Fonlar konusunda; -
Özelleştirme fonunun kurulması ve bu fonun yönetim ve kullanım alanıyla ilgili
düzenlemelerin yapılması, e.
Öbür konularda; -
Özelleştirme uygulamalarını kolaylaştırabilmek için Petrol Yasası’nda
değişiklik yapılması, Bu
konulara ek olarak Yasa'nın çıkarılacak KHK'ların kapsamını belirleyen 2.
maddesinin (A) bendinin (d) alt bendinde özelleştirilmek üzere yukarıda sayılan
kurumlar dışında kalan -yerel yönetimler hariç- diğer kamu tüzel kişilerinin
iştiraklerindeki kamu payları da eklenmiştir. Başka bir anlatımla konu, kapsam
maddesinde genişletilmiştir. 2-
Yetki Yasası'na Göre Çıkarılacak KHK'ların Kapsamı: Yasa'nın
2. maddesinde çıkarılacak KHK'ların kapsamı belirtilmiştir. Maddenin (A)
bendinin (a), (b) ve (c) alt bentlerinde 1. maddede yazılı özelleştirilecek
kuruluşlar tekrarlanmakta, (d) alt bendinde ise (a), (b) ve (c) alt bendi
kapsamına girmeyen diğer kamu tüzel kişilerinin iştiraklerindeki kamu payları
özelleştirme kapsamına alınarak çıkarılacak KHK'ların konusu
genişletilmektedir, (e) alt bendinde genel ve katma bütçeli yönetimler ile (a),
(b), (c) bentlerinde yazılı kurum, kuruluş, teşebbüs ve (yerel yönetimler
dışında) diğer tüm kamu tüzel kişilerinin gördükleri kamu hizmetleriyle
doğrudan ilgisi olmayan varlıklarının herhangi biçimde satılması, kiralanması,
işletme hakkının devredilmesi, mülki yetin gayri aynî hakların tesis edilmesi
ve işin gereğine uygun sair sözleşmelerle devri biçiminde özelleştirmelere
yetki verilmektedir. Bununla gerçekte bentde sayılan kurum ve kuruluşların
sahip oldukları lojman ve sosyal tesis niteliğindeki varlıkların elden
çıkarılması amaçlanmaktadır. (f)
alt bendinde özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlar tarafından kullanılan
fakat devletin hüküm ve tasarrufu altındaki ya da Hazine'nin mülkiyetindeki
taşınmaz malların mülkiyetinin bunlara devrine ve/veya bu kuruluşlar yararına
yine bu taşınmaz mallar üzerinde mülkiyetin gayri aynî haklar tesisine olanak
sağlanmakta, bu taşınmaz malların mülkiyetin devrinde ve/veya bunlar üzerinde -
Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda hizmet akdiyle çalışanlardan
özelleştirme ya da yeniden yapılandırma sonucunda işsiz kalanlara malî ve
sosyal haklar sağlanması. d. Fonlar
konusunda; - Özelleştirme
fonunun kurulması ve bu fonun yönetim ve kullanım alanıyla ilgili
düzenlemelerin yapılması, e. Öbür
konularda; - Özelleştirme
uygulamalarını kolaylaştırabilmek için Petrol Yasası'nda değişiklik yapılması, Bu
konulara ek olarak Yasa'nın çıkarılacak KHK'ların kapsamını belirleyen 2.
maddesinin (A) bendinin (d) alt bendinde özelleştirilmek üzere yukarıda sayılan
kurumlar dışında kalan -yerel yönetimler hariç- diğer kamu tüzel kişilerinin
iştiraklerindeki kamu payları da eklenmiştir. Başka bir anlatımla konu, kapsam
maddesinde genişletilmiştir. 2-
Yetki Yasası'na Göre Çıkarılacak KHK'ların Kapsamı: Yasa'nın
2. maddesinde çıkarılacak KHK'ların kapsamı belirtilmiştir. Maddenin (A)
bendinin (a), (b) ve (c) alt bentlerinde 1. maddede yazılı özelleştirilecek
kuruluşlar tekrarlanmakta, (d) alt bendinde ise (a), (b) ve (c) alt bendi
kapsamına girmeyen diğer kamu tüzel kişilerinin iştiraklerindeki kamu payları
özelleştirme kapsamına alınarak çıkarılacak KHK'ların konusu
genişletilmektedir, (e) alt bendinde genel ve katma bütçeli yönetimler ile (a),
(b), (c) bentlerinde yazılı kurum, kuruluş, teşebbüs ve (yerel yönetimler dışında)
diğer tüm kamu tüzel kişilerinin gördükleri kamu hizmetleriyle doğrudan ilgisi
olmayan varlıklarının herhangi biçimde satılması, kiralanması, işletme hakkının
devredilmesi, mülkiyetin gayri aynî hakların tesis edilmesi ve işin gereğine
uygun sair sözleşmelerle devri biçiminde özelleştirmelere yetki verilmektedir.
Bununla gerçekte bentte sayılan kurum ve kuruluşların sahip oldukları lojman ve
sosyal tesis niteliğindeki varlıkların elden çıkarılması amaçlanmaktadır. (f)
alt bendinde özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlar tarafından kullanılan
fakat devletin hüküm ve tasarrufu altındaki ya da Hazine'nin mülkiyetindeki
taşınmaz malların mülkiyetinin bunlara devrine ve/veya bu kuruluşlar yararına
yine bu taşınmaz mallar üzerinde mülkiyetin gayri aynî haklar tesisine olanak
sağlanmakta, bu taşınmaz malların mülkiyetin devrinde ve/veya bunlar üzerinde
mülkiyetin gayri aynî haklar kurulmasında yalnızca özelleştirme uygulaması
nedeni ve genel değerlendirme öğelerinin saptanmasında dikkate alınmak
koşuluyla 2942 sayılı Kamulaştırma Yasası’ndaki diğer takdir esasları
gözetilerek Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca belirlenecek bedele göre
özelleştirme yapılması; bunun olanaksızlığı durumunda ise uygun fiyat üzerinden
yapılması öngörülmektedir. (g)
alt bendinde, özelleştirilme kapsamına alınan, özelleştirilen, faaliyeti
durdurulan, kapatılan, tasfiye edilen ya da yeniden yapılandırılma nedeniyle
istihdam yapısı değişen kuruluşlarda 657 sayılı Yasa ile 399 sayılı KHK'ya
bağlı olarak çalışan personelin özlük ve sosyal haklarına ilişkin düzenlemeler
kapsama alınmakta, buna bağlı olarak 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu ile
genel kadro ve cetvellerini düzenleyen 190 sayılı KHK’da değişiklik yapılmasına
olanak verilmektedir. (B)
bendinin (a) alt bendinde Özelleştirme İdaresi Başkanlığının yönetiminde
özelleştirme işlemlerinden sağlanacak gelirlerin toplanacağı bir özelleştirme
fonu kurulması, (b) alt bendinde de Kamu Ortaklığı İdaresi'nin Başbakana bağlı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığına dönüştürülmesi öngörülmekte, (c) alt bendinde
ise başbakanın başkanlığında ve onun uygun göreceği üç bakan ile özelleştirme
İdaresi Başkanından oluşan Özelleştirme Yüksek Kurulunun kurulmasına ve
özelleştirme kapsamına alma yetkisinin bu kurula verilmesine ilişkin
düzenlemeler yapmaya olanak tanınmaktadır. (C)
bendinde, özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda hizmet akdiyle
çalışanların bu kuruluşların özelleştirmesi, küçültülmesi, faaliyetlerinin
durdurulması, kapatılması, tasfiye edilmesi ya da yeniden yapılandırılması
nedeniyle işsiz kalmaları durumunda yasa ve sözleşmeye göre hak kazandıkları
tazminatlar dışında iş kaybı tazminatı ödenmesine ilişkin düzenleme yapmaya, (D)
bendinde de Kamu Ortaklığı Başkanlığı'nın kimi görevlerinin Hazine ve Dış
Ticaret Müsteşarlığına devredilmesine ve 29.2.1984 günlü, 2983 sayılı;
28.5.1986 günlü, 3291 sayılı; 9.3.1988 günlü, 3417 sayılı; 16.4.1986 günlü,
3274 sayılı Yasalar ile 511 sayılı KHK'da değişiklik yapılmasına, (E)
bendinde 6326 sayılı Petrol Yasası'nın 6. ve 116. maddelerinde değişiklik yapılmasına
ve (F) bendiyle de Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ile Özelleştirme Fonu'nun
Yüksek Denetleme Kurulu'nun denetimine bağlı olmasına ilişkin 2983 sayılı
Yasa'nın 15. maddesinde değişiklikler yapmaya yetki verilmektedir. Belirtildiği
gibi özelleştirmeden personele, örgütlenmeden emeklilik kurallarına kadar çok
geniş bir konu ve kapsam içeren Yasa'yla kamu kurum ve kuruluşlarında satış,
kapatma, tasfiye, çalışmaları durdurma gibi önemli düzenlemeler için KHK
çıkarma yetkisi verilmektedir. Ayrıca kapsama kimi konular, eklemeler yapılarak
alan daha da genişletilmektedir. 3- KHK’ların
İlkeleri: Yasa'nın
3. maddesinde de Bakanlar Kurulunun KHK çıkarma yetkisini kullanırken uyacağı
ilkeler belirtilmiştir. Özelleştirme
uygulaması yapılırken; -
Toplumun iktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmasına katkıda bulunulması, -
Rekabetin tesisi ve korunması, -
Doğabilecek istihdam sorununun sosyal güvenlik sistemi içinde çözümlenmesi, -
Kamu açıklarının olumsuz etkilerinin giderilmesi, -
Millî güvenliğin gereklerinin gözetilmesi, -
Hukukî anlaşmazlıkların yürürlükteki yasalara ve tahkim yoluna başvurularak
çözülmesi, İlkelerine
uyulması öngörülmektedir. Yasa'nın
1. maddesinde belirtilen amaçlara benzeyen bu ilkeler Anayasa'ya aykırılık
bölümünde irdelenecektir. B-
Yetki Yasalarının ve Kanun Hükmünde Kararname (KHK)'ların Anayasal Konumu Anayasa'nın
7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinin olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme
yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve
yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği; 9. maddesinde de
yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı
öngörülmüştür. Böylece
egemenliğin kullanılasında yetkili organlar belirlenmiş ve kuvvetler ayrımı
Anayasa’nın temel ilkelerinden biri olarak kabul edilmiştir. Bu ilke, Türkiye
Cumhuriyeti’nin, Anayasa’nın 2. maddesinde sayılan ve Başlangıç’ta belirtilen
temel ilkelere dayalı demokratik, lâik ve sosyal hukuk devleti niteliklerinin
de kaynağıdır. Anayasa’nın Başlangıç bölümünde belirtildiği gibi kuvvetler
ayrımı, devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli
devlet yetkilerinin kullanılması ve bununla sınırlı uygar bir iş bölümü ve iş birliğidir;
üstünlük ancak Anayasa ve yasalardadır. Yetki
yasası ve KHK’larla ilgili hükümler Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerinde yer
almıştır. 87. maddede, Bakanlar Kuruluna "belli konularda" KHK
çıkarma yetkisinin verilmesi, TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış;
91. maddede de KHK çıkarılmasına yetki veren yasada bulunması zorunlu öğeler
belirtilmiştir. Buna
göre, yetki yasasında, çıkarılacak KHK'nın amacının, kapsamının, ilkelerinin,
kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağının açıkça belirtilmesi gerekir. Bakanlar
Kuruluna verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke, ve süre ile
sınırlı bir yetkidir. Bu durumda, yetki yasasının, Anayasa'nın belirlediği
öğeleri belli bir içeriğe kavuşturarak somutlaştırması ve verilen yetkiyi
açıkça sınırlayarak Bakanlar Kuruluna çerçeve çizmesi gerekir. Ayrıca,
91. maddenin sekizinci fıkrasında, yetki yasalarının ve KHK’ların, TBMM
Komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği öngörülmüştür.
Anayasa'da görüşülmesinde bile "öncelik ve ivedilik" aranan KHK
çıkarma yetkisinin özel bir yönteme bağlanması konunun öneminden
kaynaklanmaktadır. Anayasa'nın yukarıda açıklanan kuralları gözetilerek yerine
getirilecek bu işlev, yasa ivedi durumlarla sınırlıdır. Anayasa'nın
7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinde, yasama yetkisinin
genel ve aslî bir yetki olması, TBMM'ye ait bulunması, devredilememesi
karşısında KHK çıkarma yetkisi kendine özgü ve ayrık bir yetkidir. Bu nedenle
bu yetki yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek
biçimde güncelleştirilip genelleştirilmemelidir. KHK’lar, öğeleri Anayasa'da
belirlenen yetki yasalarına dayanılarak çıkarılırlar, ayrık durumlar içindirler
ve bağlı yetkinin kullanılması yoluyla hukuk yaşamını etkilerler. KHK’lar
ancak ivedilik gerektiren belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel
alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur. Sık sık
bu yola başvurulması demokratik yapılanmanın temel organı yasama organını bir tür
dışlamak ya da geriye iterek ona ilişkin özgür haklara el atma niteliğini alır.
Yasama organının bu duruma olur vermesi Anayasa’yla bağdaşamaz. Nitekim maddenin
Danışma Meclisinde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için Hükûmete yetki
verilmesinin nedeni, Anayasa Komisyonu sözcüsü tarafından, “…çok acele hâllerde
hükûmetin elinde uygulanacak seri bir kural olmadığı için, acele olarak
çıkarılıp ve hemen olayın üstüne gidilmesi gereken hâllerde çıkarılması için bu
düzenleme getirilmiştir….” biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanı’da,
“… Kanun kuvvetinde kararname, … yasama meclisinin acil bir durumda kanun
yapmak için geçecek sürede çıkartacağı, kanunun ihtiyaca, hâlledilmesi gereken
meseleyi çözemeyeceği; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan bir
müessesedir ve bu müessese bunun için konmuştur.” diyerek aynı doğrultuda görüş
bildirmiştir. Süreleri
uzatılarak yetki yasalarına böylece süreklilik kazandırılması, KHK
uygulamasının yaygınlaştırılması hemen her konuda KHK’larla yeni düzenlemelere
gidilmesi, ivedilik ve zorunluluk koşullarına uyulmaması, yasama yetkisinin
devredilmezliği kuralına aykırılık oluşturur. Böylece, üç kamu erki arasındaki
denge bozulur, yürütme organı yasama organının yetkilerine el atmış olur, ona
karşı ve giderek üstün bir konuma gelir. Bu durum, Anayasa'nın yukarıda
açıklanan kurallarına ters düşer. Anayasa’nın
87. maddesinde “..Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisini vermek…” TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır.
Bu durumda TBMM, Bakanlar Kuruluna ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir;
her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki veremez. “Belli” sözcüğünün
anlamı açıktır ve sınırlı durumu öngörmektedir. Anayasa’da
kim konuların KHK’larla düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci
fıkrasına göre, sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmak üzere,
Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve
ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. 163. maddeye göre de
Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler yoluyla bütçede değişiklik yapmak
yetkisi verilemez. Bu
nedenlerle yetki yasasında Bakanlar Kurulunun hangi konularda KHK
çıkarabileceği açıkça belirtilmeli ve verilen yetki, konu yönünden mutlaka
belirgin olmalıdır. Yetki
yasasında, Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin “amacı”, “kapsamı” ve
“ilkeleri”nin belirtilmesinden amaç, Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki
ile neleri gerçekleştireceğinin açıklıkla gösterilmesidir. KHK’nın amacı,
kapsamı ve ilkeleri de konusu gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek,
yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlanmaya
elverişli olmamalıdır. Anayasa'ya
göre, Yetki Yasası'nda Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin kullanılma süresinin
de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, TBMM'yi, KHK çıkarma yetkisini çok
uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır. Bu sürenin ne kadar
olacağı Anayasa'da belirtilmese de KHK kurumunun Anayasa hukukuna getiriliş
gerekçesine uygun biçimde kısa olması gerekir. Bakanlar Kuruluna çok uzun süreli
yetki verilmesi ise ancak koşullu ve süreli bir yetkiye olanak tanıyan
Anayasa'nın aşılarak yasama yetkisinin yürütme organına devri anlamına gelir.
Böyle bir durum, ayrıklığın olağana dönüşmesine yol açar ki Anayasa'nın 7.
maddesi buna olanak vermez. Uzun süre, sınırlı ve bir tür olağanüstü yetkinin
olağanlaştığının kanıtıdır. TBMM,
Bakanlar Kuruluna önemli, ivedi ve zorunlu durumlarda, somutlaştırılmış
belirgin konu, amaç, kapsam ve ilkelerle bu yetkiyi verebilecektir. Yetkinin,
Bakanlar Kurulunca bu koşullar gerçekleştiğinde kullanılacak ön olur biçiminde
değil, önemli ivedi ve zorunlu durumun konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden
TBMM tarafından saptanıp, somut durumun belirlenerek verilmesi gerekir. Verilen
yetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden genel anlam içermesinden ve
duraksamalardan kurtarılarak belli, belirgin duruma getirilmesi, diğer bir
anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak KHK’ların yetki yasası kapsamı
içinde kalıp kalmadıklarının; 91. maddede belirlenen yasak alana girip
girmediklerinin, önemli, ivedi ve zorunlu bir durum için olup olmadıklarının
saptanması yönünden gereklidir. Parlamenter
demokratik rejimin temeli olan parlamentolar, iktidarı ve muhalefetiyle tüm
ulusun temsilcilerinden oluşan organlardır. Yasal düzenleme gereksiniminin
yasama organınca gerçekleştirilmesi ve karşılanması da anayasal ilkedir. KHK
çıkarılmasına yetki verilmesi, yalnızca Yasama Organı'nın yetki yasasında
belirlediği konu, amaç, kapsam ve ilke sınırları içerisinde düzenleme
yetkisinin yürütme organınca geçici ve koşullu olarak kullanılmasıdır. Anayasa'nın
11. ve 153. maddelerinde öngörülen "Anayasa'nın bağlayıcılığı ve
üstünlüğü" ile "Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı"
ilkeleri gözönüne alındığında, bir yetki yasasının Anayasa'ya uygun
görülebilmesi, Anayasa'daki öğe ve ölçütlere Anayasa Mahkemesi kararlarıyla
getirilen yorumlar çerçevesinde uygunluğuyla olanaklıdır. C.
Anayasa ve Özelleştirme: Anayasa’da
46. maddede “kamulaştırma”ya, 47.maddede “devletleştirme”ye yer verilmesine
karşın özelleştirme konusunda özel bir düzenleme öngörülmemiştir. “Sosyal
devlet”te kamu hizmetlerinin çoğalması eğilimi giderek ağır bastığı için
anayasalarında özelleştirmeye yer veren devletler de bulunmaktadır. Ancak,
Anayasa’da özelleştirme konusunun özel olarak düzenlenmemiş olması,
yasaklandığı anlamına gelmez. Anayasa’da doğrudan özelleştirmeye ilişkin
kurallar bulunmaması nedeniyle yasa koyucu, Anayasa’nın genel ilkelerine aykırı
olmamak koşuluyla, konuyu düzenleme yetkisine sahiptir. Başka bir anlatımla,
Anayasa’da özelleştirmenin öngörülmemiş olması yasa koyucunun bu konuda
düzenleme yapmasını engellemez. Anayasa'da
özelleştirme konusunda özel bir düzenlemeye yer verilmemesine karşın
devletleştirmeye ilişkin 47. maddeden, özelleştirme için de kimi ilkeler
çıkarılabilir. Çünkü devletleştirme, özelleştirmenin tersi bir işlemdir. Bu
nedenle, devletleştirmeye yetkili organın özelleştirme konusunda da yetkili
olduğunun kabulü gerekir. Nitekim öğretide, devletleştirme yapmaya yetkili olan
organın "devletsizleştirme"ye de yetki sayılması gerektiği görüşü
çoğunluktadır. Anayasa'nın devletleştirmeye ilişkin 47. maddesinde "Kamu
hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerde
devletleştirilebilir. Devletleştirme
gerçek karşılığı üzerinden yapılır. Gerçek karşılığın hesaplanma tarz ve
usulleri kanunla düzenlenir." denilmektedir. Anayasa’nın
47. maddesi gereğince, 20.11.1984 günlü, 3082 sayılı “Kamu Yararının Zorunlu
Kıldığı Hâllerde Kamu Hizmeti Niteliği Taşıyan Özel Teşebbüslerin
Devletleştirilmesi Usul ve Esasları Hakkında Kanun” yürürlüğe konulmuştur. Bu
Yasa’nın 3. maddesinde de “Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin
kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerde devletleştirilmesi kanunla düzenlenir.”
denilmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin 3082 sayılı Yasa’nın iptali için açılan
dâva nedeniyle verdiği 27.9.1985 günlü, Esas 1985/2, Karar 1985/16 sayılı
kararı; Yasa’nın tümlüğü içerisinde 3. maddenin devletleştirilecek özel
teşebbüsü Yasa’nın göstereceği, kişilerin temel haklarından olan mülkiyet
hakkında, çalışma ve özel teşebbüs kurma hürriyetine sınırlamalar getiren
devletleştirmenin yasama organınca düzenlenmesinin çok daha güvenceli olduğunda
kuşku duyulmayacağı yargısını içermektedir. Anayasa’nın 35. maddesindeki mülkiyet
hakkıyla ilgili korumanın, kamu mülkiyeti için de özel mülkiyetle eşit biçimde
değerlendirip düzenlenmesi kaçınılmazdır. Bu nedenle, özel teşebbüslerin
devletleştirilmesinde olduğu gibi kamu varlıklarının özelleştirilmesinde de
yetki, yasama organınındır. Bu yetki, yasama organının kamu mülkiyetinin de
koruyucusu olmasının doğal sonucudur. Özelleştirme
Anayasa'da yasaklanmadığına göre yasama organı, yararlı, gerekli ya da uygun
gördüğü kamu varlıklarının özelleştirilmesini Anayasa'nın 11. maddesi gereğince
Anayasa'nın ilkelerine ve kurallarına bağlı kalarak, yasayla belirleyebilir.
Devletleştirmede olduğu gibi özelleştirmede de esas ve yöntemlere ilişkin bir
düzenlemenin yasayla yapılması zorunluluğu açıktır, özelleştirmeyi genelde
düzenleyen böyle bir yasanın varlığı, özelleştirilecek her KİT için yasama
organının olurunu öngören özel bir yasa çıkarılması gereksinimini ortadan
kaldırmaz. Çünkü, yasama organı özelleştirilecek KİT için anayasal ilkelere
aykırı olmamak üzere çerçeve yasaya ayrık biçimde özelleştirme koşullarında
değişiklik yapma yetkisine sahip bulunmaktadır. D.
3987 sayılı Yasa'nın Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu 1.
Anayasa'nın 35. ve 91. Maddeleri Yönünden inceleme: Özel
mülkiyet için Anayasa'nın 35. maddesiyle getirilen koruma, devletin ve diğer
kamu tüzel kişilerinin mülkiyet hakları için de geçerli olduğundan, bu durumun
doğal sonucu, KİT'lerin özelleştirilmesinde gerçek değerinin gözetilmesi
gerekir. Özelleştirme, devletleştirmenin tersi bir işlem olduğuna göre
KİT'lerin satışında en az kaybı, en yararlı düzeyi sağlayacak biçimde râyiç
değer aranarak gerçek değere en yakın olanın bulunması gerekir. Bu ölçüleri
gözardı eden bir yöntem ve uygulama, satın alan kişileri öbür kişiler
karşısında hakkı olmayan ayrıcalıklı bir konuma getirerek eşitlik ilkesine
aykırılık oluşturur. Nitekim 3082 sayılı Yasa'nın 4. maddesinde özel teşebbüsün
gerçek karşılık üzerinden hesaplanacak bedelle devletleştirilmesi
öngörülmüştür. Devletin alışıyla satışı arasındaki ayrı uygulama da özelliklere
göre ayrılığın doğallığı dışında, devletin zararına yol açabilecek bir hukuksal
çelişki olur. Kamulaştırma Yasası'nda da benimsenen bu bedel saptama yöntemi,
özelleştirme için de örnek sayılabilir. Ayrıca,
3082 sayılı Devletleştirme Yasası'nın 5. maddesinde tespit ve değerlendirme
işleri için “Değerlendirme ve Takdir Komisyonu" oluşturulmakta; 10. maddede
bu komisyonun bağımsızlığını sağlayacak kurallar; 6. maddede ise
devletleştirilecek özel teşebbüsün görüldüğü kamu hizmetinin niteliğine göre
ilgili bulunan bakanlık temsilcisinin başkanlığında yönetmelikle belirtilecek
kamu ve özel kuruluş temsilcilerinden oluşan komisyonun takdir ve
değerlendirmesini yaparken uyacağı esaslar öngörülmüştür. Bu genel ve yerleşik
kurallara koşut kurallarla özelleştirme değeri saptanarak ve alıcının
belirlenmesi ayrıcalığa yol açmayacak ve ulusal bağımsızlığı tehlikeye
düşürmeyecek biçimde olmalıdır. Kimi
özelleştirme türlerinde kamu mülkiyetine sınırlama getirildiği gibi kamu
varlığının satışında da kamu mülkiyeti sona ermektedir. Kamu varlığının
azalması, elden çıkarılmasıyla özelleştirilen alanda kamu mülkiyeti ortadan
kalkmaktadır. Özel mülkiyet için Anayasa'nın getirdiği koruma ve güvence kamu
mülkiyeti için de geçerli olduğundan, özel mülkiyet konusundaki özenin kamu
mülkiyeti konusunda öncelikle düşünüleceğinde duraksanamaz. Bu nedenle, kamu
mülkiyetinin sona erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi,
Anayasa'nın 35. maddesinin getirdiği bir zorunluluktur. Kişisel mülkiyeti
güvenceye bağlayan Anayasa'nın kamu mülkiyetini güvencesiz bıraktığı
düşünülemez. Nitekim mülkiyet hakkını kişiler yönünden güvenceye alan 35.
maddenin birinci fıkrası yanında, ikinci ve üçüncü fıkralarındaki bu hakkın
ancak yasayla sınırlanabileceği ve kullanılmasının toplum yararına aykırı
olamayacağı hususları kamu mülkiyetini de kapsamaktadır. Kamu mülkiyeti için de
geçerli olan bu güvence gözardı edilemez. Kamu mülkiyeti de kamu yararı
amacıyla sınırlanabilir ve toplum yararına aykırı biçimde kullanılamaz. Yasa'nın
2. maddesinin (A) bendinin (a), (b), (c), (d), (e) alt bentleriyle öngörülen
kamu varlıklarının, satış, kiralama, işletme hakkının devredilmesi, üzerlerinde
mülkiyetin gayrı ayni haklar kurulması ve işin gereğine uygun diğer
sözleşmelerle devredilmesi biçiminde özelleştirilmesi olgusu kamu mülkiyeti
yönünden sınırlamalar getirmekte; satılarak özelleştirmede ise sınırlamanın
ötesinde kamu mülkiyeti sona ermektedir. Bu nedenle, Anayasa'nın 35. ve 91.
maddeleri gereğince özelleştirmeye ilişkin düzenlemenin yasa ile yapılması
zorunludur. Özelleştirme
uygulamalarının KHK’larla düzenlenmesini öngören 3987 sayılı Yasa, Anayasa'nın
35., 91. maddelerine aykırılık oluşturduğundan iptali gerekir. Güven
DİNÇER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Mustafa BUMİN ve Lütfi F. TUNCEL bu
düşüncelere katılmamışlardır. Dava
dilekçesinde 3987 sayılı Yasa'nın Anayasa'nın 2, 7, 87, 91, 153, 160 ve 165.
maddelerine aykırılığı savı ile iptali istenilmiştir. Ancak 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 29. maddesine
göre Anayasa Mahkemesi, Anayasa'ya aykırılık konusunda ileri sürülen
gerekçelere dayanmak zorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka
gerekçeyle de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir. Bu nedenle Yasa'nın
düzenleniş biçimi nedeniyle konuyla yakın ilgisi bulunan Anayasa'nın diğer
maddeleri yönünden de inceleme yapılmıştır. 2- Anayasa'nın
2., 7., 87. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme: Dava
dilekçesinde, 3987 sayılı Yasa'nın 1., 2. ve 3. maddelerinin Anayasa'nın 87. ve
91. maddelerine aykırılığı savında bulunularak özetle şöyle denilmektedir: Yasa'nın
amacının belirlendiği 1. madde somut ve sınırlandırılmış değildir. Daha çok
konuların sayıldığı bu maddenin sonunda amaç belirtilmekte ve yürütme organına
sınırsız yetki verilmektedir. Kamu
iktisadî teşebbüsleri yasayla kurulduğu için kapatılmaları da ancak yasayla
olur. Bu yetki de TBMM'nindir. Bu yetkinin yürütme organına verilmesi yetki
devri anlamına gelir. Yetki
Yasası’nın çıkarılacak KHK’ların kapsamının açıklandığı 2. maddesinde ise; Bakanlar
Kuruluna birbiriyle ilgisi olmayan sınırsız alanlarda KHK çıkarma yetkisi
verildiğinden bu yasama yetkisinin devri boyutuna ulaşmıştır. Yasa'nın 3.
maddesinde de ilke olarak gösterilen hususların ilkeden çok amaca yönelik
olduğu, amaca ulaşmak için belirlenmesi gereken ilkelerin bulunmadığı açıktır.
Böylece yasa ilkelerden yoksundur ve Anayasa'ya aykırıdır. Dava
konusu Yetki Yasası ile yukarıda açıklandığı gibi, bir yandan özelleştirme
uygulamasının yapılacağı kamu kurum, kuruluş ve iştirakleri ile diğer kamu
varlıkları sayılırken öbür yandan örgütlenme, yeniden yapılanma ve personel konusuna
kadar geniş bir alan içinde yürütme organına düzenleme yapmak üzere KHK
çıkartma yetkisi verildiği görülmektedir. KHK'nın konuları böylece
belirtildikten sonra KHK’ların amacı "Rekabete dayalı serbest piyasa
ekonomisinin güçlendirilmesi, ekonominin verimliliğinin yükseltilmesi, sermaye
piyasasının geliştirilmesi ve kamu kesiminin finansman ihtiyacının
azaltılması" biçiminde belirtilmiştir. Amaç
başlıklı 1. maddenin birinci ve ikinci fıkralarında sayılan konular arasında
yer alan kimi kamu kuruluşlarının ve varlıklarının özelleştirilmesinin hangi
yöntemlerle gerçekleştirileceği belirtilmemiştir. Buradaki
"özelleştirme" sözcüğü mülkiyetin devrini de içermekte olduğundan
Anayasa'nın 91. maddesine aykırılık oluşturmaktadır. Kararın önceki bölümlerinde
açıklandığı gibi mülkiyeti ilgilendiren düzenlemeler 91. maddenin birinci
fıkrasında yer alan yasak olan içinde yer almakta olup bu konuda KHK çıkartma
yetkisi verilemez. Bu konunun ancak yasa ile yapılması olanaklıdır. 1.
ve 2. maddelerin içeriği birlikte değerlendirildiğinde verilen geniş yetkilerin
yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu görülmüştür. Başka bir anlatımla,
özelleştirme uygulamasında Bakanlar Kuruluna hemen her konuyu kapsayan biçimde
düzenleme yapma yetkisi verilmektedir. Oysa yasama yetkisi genel ve aslî bir
yetki olup TBMM'ye aittir ve devredilemez. KHK çıkarma yetkisi ise kendine özgü
sınırlı ve ayrık durumlarda kullanılabilecek bir yetki türüdür. Bu yetki, KHK
kurumunun Anayasa'ya getiriliş amacına uygun olarak önemli, zorunlu ve ivedi durumlar
içindir. Yasama yetkisinin devri sonucunu doğuran geniş konu ve kapsamda
yetkiler Anayasa'nın 7. maddesine aykırılık oluşturur. Öte
yandan TBMM tarafından Bakanlar Kuruluna yasama yetkisinin devri anlamına
gelebilecek nitelikte geniş kapsamlı yetki verilmesi yasama ve yürütme erki
oranındaki dengeyi bozar, yürütme organına üstünlük sağlar. Bu durum ise,
parlamenter demokrasinin dayanağı olan kuvvetler ayrılığı ve Anayasa'nın 2.
maddesindeki "demokratik hukuk devleti" ilkesi ile çelişir. Anayasa'nın
91. maddesinde, Yetki Yasası'nda çıkarılacak KHK’ların konusunun, amacının,
kapsamının ve ilkelerinin açıkça belirtilmesi öngörülmektedir. Yasa'nın
kapsamı belirleyen 2. maddesinin (A) bendinin (d) alt bendi ile (a), (b) ve (c)
alt bentleri kapsamına girmeyen kamu tüzel kişilerinin iştiraklerindeki kamu
paylarının özelleştirilmesi de kabul edilerek hem konu hem de kapsam
genişletilmiştir. Öte yandan, (g) alt bendiyle de özelleştirme kapsamına
alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, kapatılan ya da tasfiye edilen
veya yeniden yapılandırmadan ötürü istihdam yapısı değişen kuruluşlarda çalışan
personelin istihdamlarına ilişkin düzenlemeler yapmaya yetki verilmektedir.
Oysa, Yasa'nın 1. maddesinde belirtilen konular arasında kuruluşların
kapatılması, faaliyetlerinin durdurulması ya da tasfiye edilmesi yöntemlerine
yer verilmemiştir. Yasa'nın 2. maddesinde satılma, kiralanma, işletme hakkının
devri, mülkiyetin gayri aynî hak tesisi ya da işin gereğine uygun diğer
sözleşmeler yoluyla devredilmesi olarak öngörülen özelleştirme konusunun
dışında bu yöntemler de kapsama eklenerek yetkiler daha da genişletilmiştir. Yetki
Yasası’nın 3. maddesinde çıkarılacak KHK’ların ilkeleri belirlenmiştir.
Yasa’nın 1. maddesinde belirtilen amaca ulaşabilmek için uygulanacak ilkelerin
açıkça ve gelişigüzel uygulamalara yol açmayacak biçimde belirlenmesi gerekir.
Çünkü bunlar çıkarılacak KHK’ların yargısal denetiminde de ölçüt olarak
kullanılacaktır. Yasa’da belirtilen ilkelerin bir bölümü “amaç” olarak
değerlendirilebilecek niteliğe sahip olup bir bölümü de somutlaştırılmamış, her
yana çekilebilir, genel anlatımlardan oluşmaktadır. Uygulanacak
özelleştirme (satış, kiralama, işletme hakkı devri gibi) yöntemlerine uygun
ilkeler ayrı ayrı belirtilmelidir, örneğin satış yönteminde uygulanacak
esaslar, kamu varlığının değerini belirleme biçimi, ihale yöntemleri gibi
ilkelerin açıkça yazılması gelişigüzel uygulamaları ve kötüye kullanmaları en
aza indirecek sağlıklı, hukuksal düzenlemelerdir. Anayasa'nın 91. maddesinin
öngördüğü ilkeleri belirleme zorunluluğu bu amacı gerçekleştirmek için
getirilmiştir. Bu
nedenlerle Yasa'nın 1., 2. ve 3. maddeleri Anayasa'nın ve 2. , 7. , 87. ve 91.
maddelerine aykırı olup iptali gerekir. 3-
Anayasa'nın Başlangıç Kısmı ve 5. Maddesi Yönünden İnceleme : Anayasa’nın
176. maddesinde "Anayasa'nın dayandığı temel görüş ve ilkeleri belirten
başlangıç kısmı, Anayasa metnine dahildir." denilmiş; maddenin
gerekçesinde de, Başlangıç'taki temel görüş ve ilkelerin Anayasa'nın öbür
hükümleriyle eşdeğer olduğu vurgulanmıştır. Anayasa'nın, Cumhuriyet'in
niteliklerini belirleyen 2. maddesindeki, "Türkiye Cumhuriyeti....
başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan... bir .... Devlet(tir)"
açıklığı, Başlangıç'ta belirtilen temel ilkeleri Cumhuriyetin nitelikleriyle özdeşleştirilmiştir. İçerdiği
temel görüş ve ilkeler, öbür hükümlerle eşdeğer olan Anayasa'nın başlangıç
kısmının yedinci paragrafında, "Hiçbir düşünce ve mülahazanın "Türk
millî menfaatleri"...nin karşısında korunma göremeyeceği..." ilkesi
ile de Anayasa'nın öngördüğü hukuk düzeni içinde ulusal çıkarların her şeyin
üzerinde tutulması gerektiği belirtilmiştir. Öte
yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde, "... toplumun huzuru, millî dayanışma
ve adalet anlayışı ... içinde insan haklarına saygılı..." olunacağına yer verilerek
devlet ve toplumun çıkarlarına öncelik tanınmıştır. Anayasa'nın
5. maddesinde de bir yandan "...Türk Milletinin bağımsızlığı"nı, öte
yandan da "... kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu
sağlamak" devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır. Anayasa
Mahkemesinin 2983 sayılı Yasa ile ilgili kararında, 5. maddede yer alan
"Türk milletinin bağımsızlığı" ilkesinin siyasal ve ekonomik
bağımsızlığı birlikte içerdiği, bu kavramların yalnız başına bir anlam
taşımadıkları, birbirlerini tamamlayan kavramlar oldukları vurgulanmıştır. Anayasa'nın
16. maddesinde ise, Anayasa'nın 12. maddesinde herkese tanınan temel hak ve
özgürlüklerin, yabancılar için, uluslararası hukuka uygun olarak yasayla
sınırlandırılabileceği kurala bağlanmıştır. Yabancıların
temel hak ve özgürlüklerin kimilerinden yurttaşlar gibi yararlandırılmamasının,
bu hakların kimi sınırlama ya da kısıtlamalara bağlı tutulmasının nedenlerini
Anayasa Mahkemesinin yabancılara mülk satışı ile ilgili 13.6.1985 günlü, Esas
1984/14, Karar 1985/7 sayılı kararında da belirtildiği gibi devleti korumak,
onun sürekliliğini sağlamak gibi düşüncelerde aramak gerekir. Devletin geleceği
üzerinde doğrudan etkisi olan yaşamsal önemdeki konularda, yabancıların
ağırlığını önleyici kuralların getirilmesi, bağımsızlığın korunması yönünden
zorunludur. Kalkınmayı
hızlandırmak için elbette dış borçlanma, yabancı sermaye, yabancı
ortaklıklardan yararlanmak gerekir. Ancak özelleştirme yoluyla giderek
yabancıların nüfuzuna yol açılması, ülke bağımsızlığı yönünden kabul edilemez.
Bu gerçek, özelleştirme politikası uygulayan gelişmiş kimi ülkeleri bile önlem
alma zorunda bırakmıştır. Örneğin yancılara satılabilecek pay oranı Fransa’da
%20, Belçika’da %20-25, İngiltere’de ise %10 ile sınırlandırılmıştır. Türk
Ulusu’nun çıkarlarının, ülke bağımsızlığının ve güvenliğinin gözetilmesi
özelleştirmenin yabancılaştırmaya dönüşmemesi yönünden getirilecek kuralların
önemi büyüktür. Uygulamaların karşılıklılık ilkesi gözetilerek yapılması
gerekir. Telekomünikasyon,
elektrik üretim, iletim ve dağıtım gibi stratejik önemi olan alanlara
yabancıların girmesinin ötesinde, egemen olması, güvenlik, bağımsızlık ve
ekonomik yönlerden çok sakıncalı olabilir. Çünkü, bu tür kamu hizmetleri ülke
güvenliği ile çok yakından ilgilidir. Halka
ya da çalışana satılsa bile yasada önlem getirilmedikçe payların hızla el
değiştirmesi her zaman için olanaklıdır. Özelleştirilen ve ilk aşamada halka
satılan kuruluşların sonradan yerli ya da yabancı sermaye gruplarının eline
geçme olasılığı fazladır. Düzenlemelerin bu tür durumları önleyecek biçimde
yapılması gerekir. Anayasa'nın
47. maddesinde devletleştirme olanağının getirildiği, yabancıya satışın ülke
çıkarlarına olumsuz etkisi görülürse devletleştirme yoluna gidilerek bu riskin
ortadan kaldırılabileceği düşüncesi, ulusal ve uluslararası hukuk yönünden pek
geçerli görülemez. Gerçekten, devletleştirme Yasası'na göre özel teşebbüsleri devletleştirme
oldukça güçleşmiştir. Konunun uluslararası boyutuna bakıldığında olayın çok
daha güç olduğu görülür. Nitekim, Anayasa Mahkemesi "yabancıya satılmış
toprakların yasal yollardan yerine göre geri alınabilmesi olanağının varlığına
güvenilemez. Yabancıların her an kendi devletlerinin himayesinde olduğu dikkate
alındığında böyle bir yola başvurmanın devletlerarası çetin sorunları davet
etmesi kaçınılmazdır." yargısına vararak bu hususu açıkça vurgulamıştır.
Kaldı ki önceden önleme olanağı varken, sonuçta bu denli sorunlarla yüklü bir
yola girmek, mantıkla da bağdaşamaz. Bu
nedenlerle özelleştirme ile ilgili yasalarda yabancılarla ilgili kimi
sınırlamalar getirilmesi ülkenin bağımsızlığı ve ulusun güvenliği ile doğrudan
ilgilidir. Böyle bir düzenlemenin bulunmaması, uygulamanın, anılan ilkeleri
zedeleyici sonuç doğurmasına neden olabilir. Devletin kuruluş, işletme, altyapı
gibi ekonominin öğesi ve gücü olan tüm kamusal varlıklarının, gelir ortaklığı,
satış ya da işletme hakkı yoluyla yerli-yabancı ayırımı gözetilerek elden
çıkarılması, geleneksel yapısı ve niteliğiyle Anayasa'da öngörülen devlet
düzenine uygun düşer. Anayasa Mahkemesi 1985/4 sayılı kararında bunu dolaylı
yoldan belirtmiştir. Bu kararda, "nama muharrer" olmayan hisse
senetlerinin bağımsızlık ilkesine ters düşmediği belirtilirken, bu senetlerin
maliklerine aynî hak sağlamadığı, yönetimde temsil hakkı vermediği, bir borç
senedi niteliğinde olduğu kabul edildiği için, bu senetlerini yerli ya da
yabancı elinde olmasının bağımsızlık ilkesini zedelemediği sonucuna
varılmıştır. Anılan kararın genelde karşıt anlamından, yukarıda açıklanan
hususları sağlayan düzenlemelerin bağımsızlık ilkesini zedeleyeceği sonucuna
varılır. Dava konusu Yasa ise doğrudan bu sonuçları sağlayıcı niteliktedir.
Yabancı egemenliğine yol açmayacak yöntemlerle özelleştirme
gerçekleştirilebilir. Özelleştirmeyle
KİT’lerin arazi, arsa, bina, makina gibi tüm varlığı satılabilecektir.
Türkiye'de kamu işletmelerinin birçoğunun taşınmaz mal varlıkları çok
değerlidir. Bu nedenle yerli ve yabancı özel sektöre çoğu kuruluş çekici
gelmektedir. Önemli olan KİT’lere ilişkin araç ve gereçlerle birlikte taşınmaz
malların da satılmasıdır. Bu yöntemle Anayasa Mahkemesinin Anayasa’ya aykırı
bularak kapatmış olduğu yabancılara taşınmaz mal satışı yolu, bu konuda dolaylı
olarak yeniden açılmış olacaktır ki bu da Anayasa Mahkemesi kararlarını etkisiz
kılma anlamına gelir. Bu kararlar ve karşılıklılık ilkesi gözetilmeden
yapılacak özelleştirme Anayasa'ya aykırı olur. Diğer
yönden, bu yöntem stratejik konumda olan bölgelerde de yabancıların taşınmaz
mal edinmelerine olanak sağlayacaktır. Türkiye'de yabancının toprak (arazi,
arsa, bina) edinmesi yalnızca bir mülkiyet sorunu olarak görülemez. Çünkü
toprak devletin vazgeçilmez temel öğesi, egemenliğin ve bağımsızlığın
simgesidir. Bu nedenle, Türkiye Cumhuriyeti, kuruluşundan bu yana,
kapitülasyonların Osmanlı Devleti'ne verdiği zararları da gözeterek
yabancıların taşınmaz mal, özellikle arazi edinmelerine çok duyarlı
yaklaşmıştır. Yabancıların ülkede mülk edinmelerini olanaklar ölçüsünde
sınırlayan Lozan Barış Antlaşması'yla başlayan hukuk siyaseti, günümüze dek
sürmüştür. Köy Yasası’yla yabancıların köyde taşınmaz edinmeleri yasaklanmış,
bunu Tapu Yasası’ndaki sınırlama izlemiştir. Yabancı tüzel kişilerin ülkede
mülk edinemeyeceklerine ilişkin esasa kimi yasalarla getirilen ayrıklıkların
çok önemli ulusal yararlarımızla ilgili olduğu açıktır. 3987
sayılı Yasa'da hiçbir sınır getirilmeden KİT’lerin müessese, bağlı ortaklık,
iştirak, işletme ve işletme birimlerinin özelleştirilmesi öngörülmüştür. Bu
özelleştirme sonucu sektörün bir kısmı ya da tamamı yabancıların da eline
geçebilecektir. Ülkemizde sermaye birikiminin düzeyi düşünülürse
özelleştirmenin yabancılaştırma olasılığının yüksekliği daha anlaşılır
olacaktır. Telekomünikasyon
ve elektrik gibi stratejik öneme sahip kamu hizmetlerinin yabancılaşması, ülke
savunması, güvenliği ve bağımsızlığı yönünden sakıncalıdır. Bu
nedenlerle, dava konusu Yasa, herhangi bir sınır getirmeden KİT’lerin müessese,
bağlı ortaklık, iştirak, işletme ve işletme birimlerinin yabancılara
satılmasına olanak sağlayan niteliğiyle, Anayasa’nın Başlangıç'ının yedinci paragrafındaki
"Türk Millî Menfaatleri"nin korunması ve 5. maddesindeki devletin
"Türk Milletinin Bağımsızlığı"nı ve "kişilerin ve toplumun
refah, huzur ve mutluluğu"nu sağlama ilkelerine aykırıdır. 4-
Anayasa'nın 167. ve 172. Maddeleri Yönünden İnceleme: Anayasa'nın
167. maddesinde "Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının
sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır;
piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi
önler. Dış
ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat,
ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler
dışında ek malî yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar
Kuruluna yetki verilebilir." denilmektedir. Buna göre, piyasalarda fiilen
oluşacak tekelleşme ya da kartelleşme ile birlikte anlaşma sonucu doğacak
tekelleşme ve kartelleşmenin de önlenmesi görevi devlete verilmiştir. Madde
gerekçesinde tekel benzeri gruplaşmalarında tekelleşme kapsamında görüldüğü;
tekelleşmenin önlenmesinin tüketim sektörü yanında hizmet sektörü yönünden de
gerekli olduğu belirtilmiştir. Ayrıca tekelleşme ve kartelleşmenin
zararlarından bireyleri ve toplumu korumak Anayasa'nın 5. maddesinde devletin
temel amaç ve görevleri arasında öngörülen "kişilerin ve toplumun refah,
huzur ve mutluluğunu sağlamak" ile de doğrudan ilgilidir. Anayasa'nın
172. maddesinde devlete ayrıca "... tüketicileri koruyucu önlemleri
almak" görevi de verilmiştir. Devletin, tekelleşme ve kartelleşmeyi
önlemek görevi temelde tüketiciyi koruma amacı gütmektedir. 172. madde ile devlete
verilen tüketicileri koruma görevi ancak tekelleşme ve kartelleşmelerin
önlenerek özgür rekabet koşullarının sağlanması ile güvenceye alınabilir. Piyasa
ekonomisinin etkinliği, tam rekabet koşullarının varlığına bağlıdır. Tekelleşme
ya da kartelleşmeye olanak veren ortamlarda piyasa ekonomisi etkinliğini
yitirir. Bu nedenle özelleştirmeye ilişkin yasal düzenlemelerde, tekelleşmeyi
ve kartelleşmeyi önlemeye, tüketicileri korumaya yönelik kuralların bulunması
zorunludur. Özelleştirilecek
kuruluş tekel konumunda ise, kamu tekelinin yerini özel tekelin alması
kaçınılmazdır. Kamu tekeli durumunda, mal ya da hizmet üretimine devletin
doğrudan karışması olanağı varken özel tekel durumunda, bu olanak söz konusu
olmayacak, mal ve hizmet fiyatları kamu tekelinde olduğundan daha yüksekte
belirleneceği gibi kalite de olumsuz etkilenecektir. Elektrik,
su, telekomünikasyon gibi temel kamu hizmeti üreten ve doğal tekel niteliği
taşıyan ve stratejik yönden önemli olan kamu iktisadî teşebbüslerinin
özelleştirilmesi önlem alınmadığında özel tekelleşme olanağı sağlanması, başka
bir anlatımla kamu görevlerinin özel sektöre devri anlamına gelir. Bu durumda
gerçek ve tüzel kişilerin uyacağı koşullar ile devletçe yapılacak gözetim ve
denetimin ilke ve yöntemleriyle uygulanacak yaptırımların gösterilmesi
zorunludur. Bu
nedenle Özelleştirme Yasası'nda mal ya da hizmet üretiminin belirli sermaye
gruplarının elinde toplanmasını, tekelleşmeyi ve kartelleşmeyi önleyecek
önlemlerin alınması gerekir. Tersi durum, düzenlemeyi Anayasa'nın 167. ve 172.
maddelerine aykırı kılar. 5- Anayasa'nın
168. Maddesi Yönünden İnceleme: Anayasa'nın
168. maddesinde "Tabiî servetler ve kaynaklar devletin hüküm ve tasarrufu
altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı devlete aittir. Devlet bu
hakkını belli bir süre için gerçek ve tüzel kişilere devredebilir. Hangi tabiî
servet ve kaynağın arama ve işletmesinin devletin gerçek ve tüzel kişilerle
ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzel kişiler eliyle yapılması, kanunun
açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzel kişilerin uyması gereken
şartlar ve devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler
kanunu da gösterilir." denilmektedir. Buna göre Anayasa'da doğal
servetlerin ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında kabul edilerek
bunların mülkiyetinin gerçek ya da tüzel kişilere devri yasakladığı gibi
bunları arama ve işletme hakkına da sahip olan devletin bu hakkını ancak belli
bir süre için gerçek veya tüzel kişilere yasanın açık oluru ile
devredilebileceği öngörülmektedir. Anayasa'da doğal servetler ve kaynaklar için
öngörülen bu hukuksal durum bunların sosyal, ekonomik ve stratejik önemlerinin
doğal sonucudur. Doğal
servet ve kaynakları yerinde kullanarak ya da onlardan yerinde yararlanarak
kamu hizmeti üreten KİT’lerin özelleştirilmesinde Anayasa'nın 168. maddesinde
öngörülen ilkelerin gözönünde bulundurulması zorunludur. 168. maddeye göre
işletme hakkı devlete ait olan doğal servetler ve kaynakların işletme hakkı
gerçek veya tüzel kişilere ancak süreli olarak devredilebilir. Doğal servet ve
kaynaklardan yararlanarak kamu hizmeti üreten KİT ya da buna bağlı kuruluşlar
ile diğer kamu tüzel kişilerin varlıklarının özelleştirilmesinde bunların
yararlandıkları doğal servet ve kaynakların mülkiyetinin gerçek ve tüzel kişilere
devri olanaksızdır. Bu
tür KİT’lerin yasada öngörüldüğü gibi satış yöntemiyle özelleştirilmeleri
durumunda, mülkiyete bağlı işletme hakkı da süresiz olarak satın alanlara
geçecektir. Buna karşılık, kamu hizmeti üretilmesinde yararlanılan doğal servet
veya kaynağın işletme hakkının devredilmediği; KİT’lerin işletme hakkının
devredildiği ileri sürülebilirse de kamu hizmetini bu biçimde üreten KİT’ler
ile bunların kamu hizmeti üretiminde yararlandıkları doğal zenginlik ve
kaynakların birbirinden ayrı düşünülmesi olanaksızdır. Doğal
zenginlik ve kaynaklarla ilgili KİT’lerin ve diğer kamu tüzel kişilerinin
varlıklarının özelleştirilmesinde, bunların yararlandıkları doğal zenginlik ve
kaynakların işletme hakkının belli süreyle devri biçiminde olması zorunludur.
KİT’lerin yararlandıkları doğal zenginlik ve kaynakların satış ya da işletme
hakkının süresiz devri biçiminde özelleştirilmeleri Anayasa'nın 168. maddesine
aykırı düşer. Bu
nedenlerle, 3987 sayılı Yasa doğal zenginlik ve kaynaklarla ilgili KİT’lerin
satışına ve bunların işletme hakkının süresiz devredilmesine olanak verdiğinden
Anayasa'nın 168. maddesine aykırıdır. 6-
Anayasa'nın 160. ve 165. Maddeleri Yönünden İnceleme: Dava
dilekçesinde; Yasa'nın 2. maddesinin (F) bendi ile "Bu kanunla kurulması
öngörülen Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ile Özelleştirme Fonunun, Yüksek
Denetleme Kurulu denetimine tabi olmasına ilişkin olarak 29 Şubat 1984 tarihli
2983 sayılı Kanun'un 15. maddesinde yapılacak değişiklikler ve
düzenlemeler" için Bakanlar Kuruluna yetki verilerek Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı ve Özelleştirme Fonu’nun TBMM denetiminin dışına çıkarılmak
istendiği, bu durumunda Anayasa'nın 160. ve 161. maddelerine aykırı olduğu
belirtilerek iptali istenmiştir. a.
Anayasa'nın 160. maddesinde, genel ve katma bütçeli dairelerin tüm gelir ve
giderlerinin denetiminin TBMM adına görev yapan Sayıştay'ca yapılması; 165.
maddesiyle de sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM'ce denetlenmesinin
yasayla düzenlenmesi öngörülmüştür. Özelleştirme
İdaresi Başkanlığı’nın kurulmasına yetki veren Yasa, denetiminin Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu'nca yapılmasına olanak sağlamaktadır. Özelleştirme
İdaresi Başkanlığı’nın, Anayasa'nın 165. maddesinde belirtilen kamu kurum ve
kuruluşları içinde değerlendirilmesi mümkün olmadığına göre bunun denetiminin
de ancak 160. maddede öngörüldüğü gibi yapılması zorunludur. Çünkü, Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu'nun denetimi, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
ya da dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortakları için söz konusu
olabilir. Bu nedenle özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nın denetim yöntemlerine
ilişkin düzenlemeler yapmak üzere verilen yetki, Anayasa'nın 160. maddesine
aykırı olup iptali gerekir. b.
Özelleştirme Fonu da Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun denetim alanı
içine alınmıştır. Fonların Anayasa’nın 165. maddesi içinde sayılan kamu
kuruluşu olarak değerlendirilmesi zorunludur. Çünkü, 1961 Anayasa’nın 127.
maddesinin son fıkrasında sadece Kamu İktisadi Teşebbüslerinin TBMM’ce
denetlenmesi öngörülmüşken 1982 Anayasası’nın 165. maddesinde KİT’lerle
yetinilmemiş “Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı devlete
ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının” denilerek kapsam genişletilmiştir.
Nitekim maddenin Danışma Meclisindeki gerekçesi aynen 1961 Anayasası’nda olduğu
gibi “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından
denetlenmesi usul ve esasları kanunla düzenlenmelidir." biçiminde iken
madde, Millî Güvenlik Konseyi’nde yapılan değişiklikle şimdiki durumunu
almıştır. Bu gerekçede "Payının yarısından fazlasına devletin sahip olduğu
kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM'ce, Yüksek Denetleme Kurulu raporlarıyla,
düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak denetlenmesine imkân verecek
şekilde madde yeniden düzenlenmiştir." denilmiştir. Her ne kadar Anayasa'nın
165. maddesi "Kamu iktisadi Teşebbüsleri denetimi" başlığını
taşıyorsa da bütçe içi ya da bütçe dışı kamu kaynaklarından oluşan, tüzel kişiliğe
sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere bir amaca tahsis edilen fonların,
TBMM'ce denetlenmesi gereken kamu kuruluşları arasında bulunduğu kuşkusuzdur. 2.4.1987
günlü 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile fonların TBMM'ce
Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 12. maddesi ile Fonların TBMM'ce
denetlenmesi kuralı getirilmiş fakat denetim biçiminin Anayasa'ya aykırı olması
nedeniyle bu madde Anayasa Mahkemesinin Esas 1987/12 Karar 1988/3 sayılı kararı
ile 28.1.1988 günü iptal edilmiştir. İptal kararından sonra fonların TBMM'ce
denetimine ilişkin yeni bir kural getirilmemiştir. Durum
böyle iken, dava konusu Yasa'nın 2. maddesinin (F) bendi ile Özelleştirme
Fonu'nun Yüksek Denetleme Kurulu'nun denetimine bağlı olmasına ilişkin
düzenleme yapmak üzere yetki verilmiştir. Fonların Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetiminin yapılmasına ilişkin yasal bir düzenleme olmadığı sürece,
tek başına Yüksek Denetleme Kurul Başkanlığının denetim alanı içine alınmak
üzere düzenleme yapma yetkisi verilmesi Anayasa'nın 165. maddesine aykırılık
oluşturur. Çünkü TBMM'nin dışlandığı bir denetim sistemi kabul edilemez. Bu
nedenlerle, Yasa'nın 2. maddesiyle getirilmek istenen denetim sistemi
Anayasa'nın 160. ve 165. maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir. 7- Anayasa'nın
153. Maddesi Yönünden İnceleme: Dava
dilekçesinde; Anayasa Mahkemesi'nin 3911 sayılı Yetki Yasası’nı "Özelleştirmeye
ilişkin tüm konuları içermesi" nedeniyle iptal ettiği belirtilerek bu
Yasa'nın da aynı konuları düzenlediği savıyla iptali istenmektedir. Bir
yasanın Anayasa'nın 153. maddesine aykırılığından söz edilebilmesi için iptal
edilen önceki yasayla "aynı" ya da "benzer nitelikte"
olması gerekir. İki yasanın aynı ya da benzer nitelikte olup olmadığının
saptanabilmesi için öncelikle "özdeşlik" yani anlam ve nitelik ile
"teknik içerik ve kapsam" yönlerinden benzerlikleri olup olmadığının
incelenmesi gerekmektedir. Konu
yönünden incelendiğinde, daha önce iptal edilen 3911 sayılı Yetki Yasası'nı da
konu ve amaç bölümünde özelleştirmeye ilişkin anlaşmazlıkların çözümlenmesi
konusunda yetki verilmesine karşın iptali istenen Yasa'nın 1. maddesinde özelleştirme
uygulamalarında kamu kurum, kuruluş ve iştirakler ile diğer kamu varlıklarının
ayrıntılı düzenlemesi yapılarak yetki verilmiştir. Öte yandan, 3911 sayılı
Yetki Yasası'nın iptal gerekçesinde belirtilen "özelleştirmeye ilişkin tüm
konuları kapsadığı" ancak 2. maddesinin (c) fıkrasından anlaşılmakta idi.
Bu Yasa'nın 2. maddesinde ise özelleştirmeye ilişkin 1. maddede belirtilen
konuların geniş ve ayrıntılı düzenlemesi yapılarak KHK çıkarma yetkisi
verilmektedir. İptal edilen 3911 sayılı Yetki Yasası ile bu Yasa'nın konu, amaç
ve kapsam öğeleri arasında bir benzerlik bulunmamaktadır. Bu nedenle
Anayasa'nın 153. maddesine aykırı görülmemiştir. İstemin bu yönden reddi
gerekir. VI-
SONUÇ: 5.5.1994
günlü 3987 sayılı "Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ile
Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Sorunların Çözümlenmesine
ilişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması Amacıyla Yetki Verilmesine Dair
Kanun’un: A.
1., 2. ve 3. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE, B.
İptal kararı nedeniyle uygulama olanağı kalmayan 4., 5. ve 6. maddelerinin,
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALLERİNE, 7.7.1994
gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Yekta Güngör ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F. TUNCEL DEĞİŞİK
İPTAL GEREKÇESİ A.
İPTAL KARARININ GEREKÇESİNDE YER ALAN VE KARŞI OLDUĞUM BÖLÜM İptal
kararının konumuzla ilgili olarak Anayasa'nın 35. maddesine dayandırılmasına ve
buna esas olan yoruma katılmıyorum. Mülkiyeti,
anayasal bir hak olarak belirleyen ve güvence altına alan Anayasa'nın 35. maddesi
"Kişinin hak ve ödevleri" bölümünde yer almıştır. Bu kural bu bölümde
yer alan diğer kurallar gibi kişileri devlete karşı korumak için konulmuştur. Bu
kuralın devletin vatandaşa karşı kullanabileceği yetkilerin sınırlarını
belirleyen bir kural olmaktan çıkarılıp devletin de istifade edeceği bir hak
olarak yorumlanması mümkün değildir. Anayasa'nın
91. maddesinin birinci fıkrası KHK ile düzenlenemeyecek olanları saymıştır.
Buna göre mülkiyet konusu ile ilgili olan düzenlemeler mutlaka kanunla
yapılmalıdır. Vatandaşların
mülkiyet konusundaki hakları ile devletin yetkileri kanun konusudur. Devletin
mülk sahibi olması veya genel ifadesiyle "kamu malları", devletin
hakları (?) ile değil görev ve yetkileri ile ilgili bir alandır. Bu
nedenle özelleştirmenin kamu mallarını ilgilendiren bölümünün yorumlanmasının
35. madde ile ilgilendirilmesine karşıyım. B-
İPTAL KARARINA KATILMA GEREKÇEM Özelleştirme
ile ilgili Yetki Yasası'nın Anayasa'ya uygunluğunu irdeleyebilmek için önce
özelleştirmenin, daha sonra da KHK çıkarma yetkisinin ve yetki yasalarının
anayasal yapısı ve Anayasa'daki konumu üzerinde durmak gerekir. 1-
Özelleştirmenin Anayasal Yapısı Anayasa'da
özelleştirmeyi kurum olarak düzenleyen özel bir kural bulunmamaktadır. Ancak Anayasa'nın
Egemenlik ilkesini düzenleyen 6. maddesinde, hiçbir devlet organının kaynağını
Anayasa'dan almayan bir yetki kullanamayacağı öngörülmüştür. Her yetki gibi
özelleştirme konusunda da yasama organınca yürütme organına değişik biçimlerde
verilen düzenleme ve uygulama yetkisinin kaynağı, biçim ve öz olarak
Anayasa'dır. Anayasa'da
özelleştirme ile ilgili özel ve açık bir kuralın bulunmaması özelleştirmenin
yapılamayacağı veya Anayasa'nın özelleştirmeye izin vermediği biçiminde
yorumlanamaz. Zira Anayasa bu konuda bir engel koymayarak yasa koyucuyu bu
alanda serbest bırakmıştır. Ancak özelleştirme konusunda çıkarılacak yasalar
hiç şüphesiz diğer bütün yasalar gibi önce Anayasa'daki yasal düzenlemelerle
ilgili kurallara, sonra da Anayasa'nın konuyu ilgilendiren diğer hükümlerine
uygun olmalıdır. Özelleştirme ile ilgili yasal düzenlemeler, mülkiyet, kamu
mülkiyeti, tabii kaynaklar, devletin malına ve parasına tasarruf, devletin sarf
ve sözleşme yapmasında uyulacak anayasal idari usuller ile devletin malî
denetimi gibi Anayasa'da açıkça düzenlenen bazı kurumlarla ve Anayasa'da tarif
edilmemekle beraber çeşitli maddelerde yer alan Kamu Yararı ve Kamu Hizmeti
gibi anayasal kavramlarla yakından ilgilidir. a-
Özelleştirme, devlet teşebbüslerinin ve kamu mallarının özel kişilere devri
olarak tanımlandığında, bu konuda Anayasa'da bir hüküm bulunmamasına karşın
özel mülkiyetin ve özel teşebbüslerin, kamu gücü ile devlete ve kamu
kuruluşlarına geçmesini sağlayan "kamulaştırma" ve
"devletleştirme" kurumlan Anayasa'da bulunmaktadır. Anayasa'nın
46. maddesinde, devlet ve kamu tüzel kişileri, kamu yararının gerektirdiği hâllerde
karşılığını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların
tamamını veya bir kısmını kanunla gösterilen esas ve usullere göre
kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idari irtifak kurmaya yetkili kılınmıştır. Anayasa'nın
47. maddesinde ise; kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin kamu
yararının zorunlu kıldığı hâllerde devletleştirilebileceği ve bunun kanunla
düzenleneceği öngörülmüştür. Anayasa
gereğince kamulaştırma konusu, 4.11.1983 günlü ve 2942 sayılı
"Kamulaştırma Kanunu"nda devletleştirme ise 20.11.1984 günlü ve 3082
sayılı "Kamu Yararınca Zorunlu Kıldığı Hâllerde Kamu Hizmeti Niteliği
Taşıyan Özel Teşebbüslerin Devletleştirilmesi Usul ve Esasları Hakkında
Kanun"da düzenlenmiştir. Kamu
iktisadi teşebbüslerinin kapsamlı bir biçimde özel kişilere devrini içeren
özelleştirmenin ve özelleştirme yanında veya bağımsız olarak kamu mallarının
satışı da Anayasa'nın 46. ve 47. maddelerine paralel olarak yapılmalı ve
kanunla düzenlenmelidir. b-
Anayasa'nın 46. ve 47. maddeleriyle düzenlenen kamulaştırma ve devletleştirme
kurumunun bir anlamda tersi olan, kamu mallarının veya kamu teşebbüslerinin
özel kişilere devrinin temelde yasa ile düzenlenebilir olması konunun yasa
dışındaki metinlerle örneğin KHK çıkarma yoluyla veya daha dar bir düzenleme
yöntemi olan tüzük ve diğer idari metinlerle düzenlenmesini imkânsız kılar. Anayasa'daki
belirli sınırlamalar dışında ve Anayasa hükümlerine uygun olarak her türlü yasa
çıkarma yetkisi TBMM'ye verilmiştir. Anayasa’ya
göre, genel olarak Anayasal yasaklar dışında her konuda kanun veya KHK yoluyla
düzenleme yasa koyucunun takdir alanı içindedir. Aynı şekilde yalnız yasalarla
düzenlenen alanlar dışında kalan düzenleme alanında tüzükle düzenleme imkânı da
bulunmaktadır. Ancak Anayasa'nın belirli maddelerinde bazı konuların kanunla
düzenlenmesi öngörülmektedir. Bu şekilde Anayasa'da açıkça ve yalnız kanunla
düzenlenebileceği sayılan alanların KHK ile veya idari düzenleyici metinler
olan Tüzük vb. ile düzenlenmesi düşünülemez. Başkaca bir yorum, Anayasa'nın
bazı maddelerinin de sık sık tekrarlanan "...kanunla düzenlenir."
deyiminin anlamını kaldırır. Zira Anayasa'da topluma yön veren ve toplumsal
düzeni kuran düzenlemeler her zaman temelde bir yasaya dayanırlar. Buna rağmen
anayasa maddelerindeki belirli bazı konuların mutlaka yasa ile düzenlenmesi
yönündeki anayasal açıklık, bu alanlarda başka tür düzenlemeyi yasaklama
anlamındadır. c-
Anayasa’nın 161. maddesinde devletin ve (Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
dışındaki) kamu kuruluşlarının bütün harcamalarının yıllık bütçelerle
yapılacağı öngörülmüştür. 160. madde, devletin genel ve katma bütçeli
dairelerinin bütün gelir ve giderleri ile mallarının TBMM adına denetlenmesi
görevi Sayıştay’a verilmiştir. 165. maddede ise Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
TBMM denetimine tabi olduğu ve onun adına yapılacak denetlemenin kanunla düzenleneceği
esası getirilmiştir. Anayasa’nın
160., 161. ve 165. maddeleri ile 46. ve 47. maddelerinin birlikte ele alınarak
incelenmesinden Anayasa’nın devlet gelirleri, giderleri, kamu malları ve kamu
teşebbüsleri yönetimi ve denetimi konusunda aşağıdaki kuralları ve sistemi
belirlediğini ortaya koyar: -
Devlet ve kamu kurumlarının yıllık gelir ve giderleri (KİT şeklinde düzenlenen
kurumlar hariç) yıllık bütçelerde yer alır. -
Devletin ve katma bütçeli idarelerin gelir ve giderle ilgili malları TBMM adına
Sayıştayca denetlenir. -
Kamu İktisadi Teşebbüslerinin TBMM adına denetiminin şekli Anayasa’ca kanunlara
bırakılmıştır. -
Kamu mallarının yönetim ve elden çıkarılması esasları bu malların
kazanılmasında olduğu gibi kanun konusudur. -
KİT’lerin tasfiyesi ve özel kişilere satılması devletleştirme gibi kanun
konusudur. -
KİT’lerin tasfiyesi ve satışı ile elde edilen gelir artık ortada bir teşebbüs
kalmadığından diğer Devlet gelirleri gibi genel bütçe gelirleridir ve
Sayıştay'ın denetim alanı içindedir. Bütün
bu temel Anayasal kurallar ancak açık kanun hükümleri ile hukuksal yaşama
geçirilebilir. Bütün bu alanların kanunla düzenlenmesi gereklidir. d-
Anayasa'da "kamu yararı" ve "kamu hizmeti" kavramları
tanımlanmamasına rağmen pek çok maddede bu kavramlara dayanan kurallar vardır. Anayasa'nın
Sosyal ve Ekonomik Haklar’ı düzenleyen üçüncü bölümünde "kamu yararı”
başlığını taşımakta ve bu bölümünde yer alan 43. maddede kıyılardan yararlanma,
44. maddede toprak mülkiyeti, 45. maddede tarım, hayvancılık ve bu üretim
dallarında çalışanların korunması, 46. maddede kamulaştırma, 47. madde ise
devletleştirme konuları düzenlenmektedir. Ayrıca bu kavram, Anayasa’nın 13, 35,
39. maddelerinde de yer almaktadır. Anayasa’nın
47, 70. ve 71. Maddelerinde “kamu hizmeti” kavramı bulunmaktadır. “Kamu
yararı” ve “kamu hizmeti” kavramları temelde siyasal kavramlar olmasına rağmen
Anayasalarda yer alan ve değişik alanlarda çıkarılan kanunlarda düzenlenen ve
tanımlanan hukuksal kavramlardır. Kanunlarla düzenlene ve yaşamsal anlam
kazanan kamu yararı ve kamu hizmeti kavramları, bir anlamda siyasal tercihlerin
hukuk alanına girmesi ve hukuksal şekil alması demektir. Kamu
yararı, toplum yararının kişilerin veya dar grupların yararlarına tercih
edilmesi veya yasalarda ve yönetimde önce tutulmasıdır. Kamu
hizmeti ise, toplumun ihtiyaçlarının yasalarla belirlenecek esaslara göre
karşılanarak kamu yararının sağlanmasıdır. Anayasa’nın
devletleştirme hakkındaki 47. maddesi düzenlenirken bu iki anayasal kavram
temel alınmış ve “kamu hizmeti” niteliği taşıyan özel teşebbüslerin “Kamu
yararı”nın zorunlu kıldığı hâllerde devletleştirilebileceği öngörülmüştür. “Kamu
hizmeti” ve onun dayanağını oluşturan “kamu yararı” bir yasa hükmü ile veya
yasanın çizdiği sınırlar içinde yasanın yer verdiği açık yetkiye dayanılarak
kurulur. Kamu
hizmetinin kurulması, devlet gücünün kullanılması ile bütçe usullerine göre
kaynak ayrılması ve bütün kamu yönetiminin temel olan görev ve yetkinin yasayla
belirlenmesi ile olur. Kısaca
kamu yararı ve kamu hizmeti kavramları yasalarla tanımlanan, sınırları çizilen
ve kamuya büyük yetkiler veren kurumlardır. Konumuzla ilgili olarak devletin ve
kamu kuruluşlarının sahip olduğu bütün iktisadî kamu teşebbüsleri ve
işletmeleri ile bunların sahip olduğu emlak, temelinde daha önceki siyasal
tercihlere dayanarak devletin üstlendiği kamu hizmeti ve görevlerinin yerine
getirilmesi için yetkilerin kullanılması ile elde edilmiş ve bugüne kadar
gelmiş mal varlıklarıdır. Bunların yeni yeni siyasal tercihlerle kamu hizmeti
alanında çıkarılmaları ve özel kişilere devri de kuruluşlarında, gelişimlerinde,
bugüne kadar gelmelerinde dayandıkları yasaların yeni yasalarla değiştirilmesi
ile olabilir; bu da konunun mutlaka kanunlarla düzenlenmesini gerektirir. e-
Dava konusu Yetki Yasası'nın getirdiği kurallarda, Kamu İktisadî Kurumlarının
tümünün özelleştirmede aynı esaslara bağlı tutulduğu görülmektedir. Kamu
İktisadî Teşebbüsleri 8.6.1994 tarihli ve 233 sayılı KHK ile düzenlenmiş
bulunmaktadır. KHK'nın
2. maddesinin ilk üç bendinde "iktisadî devlet teşekkülü", "kamu
iktisadî kuruluşu" ve "kamu iktisadî teşebbüsü" tanımlanmıştır. Buna
göre: Sermayesinin
tamamı devlete ait iktisadî alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek için
kurulan kamu iktisadî teşebbüsleri, iktisadi devlet teşekkülüdür. Sermayesinin
tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve
hizmetleri üretmek ve pazarlamak üzere kurulan kamu hizmeti niteliği ağır basan
kamu iktisadî teşebbüsleri, kamu iktisadî kurumlarıdır. Kamu
iktisadî teşebbüsü deyimi İktisadî devlet teşekkülleri ve kamu iktisadî
kurumlarının ikisini de kapsayan bir deyimdir. Teşekkül
ile kurumlar arasındaki temel fark, (birinin iktisadî alanda ticarî esaslara
göre faaliyette bulunması) diğerinin ise (tekel niteliğinde, temel mal ve
hizmet üretmesi ve kamu hizmeti niteliğinin ağır basmasıdır). Yasalarımızdaki
iki tür kamu iktisadî teşebbüsü, biçimsel düzenleme benzerliklerine rağmen
daima birbirlerinden farklı olmuşlardır. Üretimin,
sürekli, kesintisiz ve güvenli olması, kamu hizmetinin ön planda tutulması,
fiyat ve tarifelerin devletçe tespiti, toplumun ekonomik ve toplumsal hedeflere
varmasında kendilerine öncü görev ve işlevler verilmesi, yöneticilerin devlet
hiyerarşisinde bu anlayışla hareketleri kamu hizmetleri gören KİK'lerin gerek
kendi kuruluş yasalarında gerekse bağlı bulundukları yatırımcı bakanlıkların
kuruluş ve işleyiş yasalarında özel hükümlerle düzenlenmelerine neden olmuştur. İDT'nin
özelleştirilmesi, yalnız başına işletmenin özelleştirilmesidir. KİK’lerin
özelleştirilmesi ise, işletmenin özelleştirilmesi yanında kamu hizmetinin
özelleştirilmesi veya kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesidir. Bu
yüzden kamu hizmeti gören bir KİK’in özelleştirilmesi İDT ile aynı kurallara
göre yapılamaz. İDT’nin özelleştirilmesi tek tip kurallar içinde olabilir. Ama
kamu hizmeti gören bir KİK'in özelleştirilmesi, hizmetin esaslarına ve
özelliklerine göre ayrı kanun ve düzenlemeler gerektirir. Pek çok
kamu hizmeti kamu iktisadî kurulularınca yerine getirildiği için, bu
kuramlarının devlete ait olması ve hizmetin devletçe yürütülmesi nedeniyle,
kamu hizmeti özel kanunlarla yeterince düzenlenmesine gerek duyulmamıştır. Kamu
hizmetinin vasfının değiştirilmesi veya kamu hizmetinin özel kişiye
gördürülmesi bu hizmetler yönünden devlete düzenleme ve denetim konusunda
yetkiler veren yeni özel düzenlemeler ve yeni bir hukukî alt yapının
oluşturulmasını gerektirir. İDT’lerin
özelleştirilmesinin getirdiği sorunlar anayasal bakımdan kamu işletmelerinin ve
kamu emlâkının özel kişilere devrinden ibarettir. KİK'lerin özelleştirilmesi
ise işletme ve emlâkın yanı başında kamu hizmetinin yeniden tanımlanmasını veya
özel kişilere anayasal idare usulleri çerçevesinde devrini gerektirir. Bütün
bu düzenlemeler ise kanun konusu olmalıdır. f-
Kamu hizmetinin temel niteliği genelde devletçe veya kamu kurumlarınca
görülmesidir. Özellikle kamu hizmeti niteliği ağır basan temel mal niteliğinde
ve tekel konumundaki mal ve hizmet üretimleri, elektrik üretimi, iletimi ve
dağıtımı, telekomünikasyon, otoyol işletmesi ve demiryolu ulaşımı, liman ve
hava meydanı işletmeleri gibi hem doğal hem de ekonomik yapısı yönünden gerçek
bir tekel olan hizmetlerin özel kişilere devri veya gördürülmesi, özel kişilere
imtiyaz verilmesi anlamındadır. İmtiyaz kurumu imparatorluk döneminden
başlayarak hukukumuzda ve devlet hayatımızda uygulama bulmuş ve işlenmiş bir
alandır. Bu konudaki 10 Haziran 1326 tarihli "Menafi Umumiyeye Müteallik
İmtiyazat Hakkında Kanun” ile 4.12.1984 günlü, 3096 sayılı "Türkiye
Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimleri, İletimi, Dağıtımı
ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun", 2.6.1988 günlü ve 3465
sayılı "Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki Kuruluşların Erişme
Kontrolleri Karayolu (otoyol yapımı) Bakımı ve Bitirilmesi İle
Görevlendirilmesi Hakkında Kanun", 8.6.1994 günlü, 3996 sayılı "Bazı
Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması
Hakkında Kanun"un yaptıkları düzenlemeler, Anayasa'da Danıştay'ın
görevlerini düzenleyen 155. maddesinde doğrudan ve yakından ilgilidir.
Anayasa'nın 155. maddesinde, imtiyaz şartname ve sözleşmelerini
"inceleme" görevi Danıştaya verilmiştir. Anayasa'nın bazı
maddelerinde olduğu gibi 155. maddede idarî usul ve esasların düzenlenmesi
kanun alanına bırakılmamış, bu usul ve esaslar Anayasaca bizzat belirlenmiştir.
Bir kamu hizmetinin imtiyaz niteliğindeki sözleşmelerde özel kişilere verilmesi
imtiyaz kurumunun bütün anayasal ve yasal gereklerinin yerine getirilmesini
gerektirir. Bunun da temelinde sözleşmenin Danıştayca incelenmesi esası vardır.
Anayasal idarî usul ve esaslar kanunlarla aşılamaz ve değiştirilemez. Kanunlar,
ancak bu konudaki anayasal esasları açıklayıcı ve uygulayıcı hükümler
koyabilirler. Kamu
hizmeti niteliği ağır basan, tekel konumundaki temel mal ve hizmet
üretimlerinin özellikleri, özelleştirme ile ilgili yasal ve idarî
düzenlemelerde gözönünde tutulmalı ve Anayasa'nın 155. maddesindeki idarî
usuller dışına çıkılmamalıdır. g-
Anayasa'nın 9. maddesinde yargı yetkisinin bağımsız mahkemelerce kullanılacağı
öngörülmüştür. Yargı
sisteminin temel yapısı Anayasa'nın 145-158. maddelerinde belirlenmiş ve 142.
maddede mahkemelerin kuruluş, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama
usullerinin kanunla düzenleneceği esasını kabul etmiştir. Anayasa'nın
yargı ile ilgili bu temel kuralları, özelleştirme konusunda çıkacak
uyuşmazlıkların çözüm konusunda da aynen geçerlidir. Bu konuda çıkarılacak
yasaların Türkiye Cumhuriyeti'nin yargı konusundaki egemenlik haklarına aykırı
olmamalı ve bu konular mutlaka yasalarla düzenlenmelidir. h-
Özelleştirilecek kamu teşebbüslerini devir ve kamu mallarını satın alacak özel
kişilerin bu devir ve satın alma işlemlerini doğrudan ve dolaylı olarak türlü
biçimlerde gerçekleştirilmeleri olanaklıdır. Bunun sonucu olarak özelleştirilen
kamu teşebbüsleri ve bu amaçla satılan kamu malları ile ilgili düzenlemeler,
yabancıların Türkiye’de mülk edinmeleri konusunu yakından ilgilendirmektedir. Anayasa
Mahkemesi'nin 13.6.1985 günlü ve E: 1984/14, K: 1985/7 sayılı kararında bu
konuda şöyle denilmektedir. "Ülke,
devletin aslî ve maddî unsurlarından biridir. Ülke olmadan devlet olmaz. Ülke
devlet otoritesinin geçerli olacağı alanı belli eder. Devlet sahip olduğu
kurucu unsur niteliğini taşıyan üstün kudretine dayanmak suretiyle ülkede
yerleşik olan ve devletin diğer aslî-maddî unsurunu oluşturan insan
topluluğunun güvenliğini ve yararını kollamak ve gözetmek durumundadır. Bu aslî
görevi nedeniyledir ki ülke üzerinde egemenliğe dayalı üstün bir hakka
sahiptir. Toprak ile alakalı konuda insan haklarına saygılı, ölçülü, adil bir
sınırlama devlet için bir nefsi müdafaa tedbiri niteliğindedir. Böyle bir
tedbirden vazgeçebilmek çoğu kez olası değildir." "Devletler
arası ilişkilerde karşılıklı muamele esası, devletlerin ülkeleri üzerinde
egemenlik haklarının doğal sonuçlarından biridir. Devletlerin ilişkilerinde az
ya da çok gelişmişlik, nüfus ve toprak büyüklüğü ve öbür niteliklerinin nazara
alınmaması, bunların birbirlerine eşit oldukları prensibine dayanır." Anayasa
Mahkemesinin yabancıların Türkiye'de mülk edinmesi konusunda yaptığı ve
yukarıya alınan yorumları bugün için de özelleştirme yönünden aynen geçerlidir. Özelleştirme
ile ilgili yasaların yabancı gerçek ve tüzel kişiler ve bunların tabiiyetinde
bulundukları ülkeler yönünden gerekli düzenlemeleri içermesi ve devlet yönünden
bazı özel yetkilerin de mahfuz tutulmasını gerektirmektedir. ı-
Anayasamızın 167. maddesinde, devlete, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet
piyasalarının sağlıklı, düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici önlemler
alması; piyasalarda fiilen veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve
kartelleşmeyi önlemesi görevi verilmiştir. 172. maddede ise devletin tüketiciyi
koruyucu tedbirler alması öngörülmüştür. Özelleştirmenin
Anayasa'nın koyduğu bu ekonomik ve sosyal ilkeleri de gözardı etmemesi ve
özellikle özelleştirme uygulamaları sebebi ile devlet eliyle tekelleşme ve
kartelleşmeye neden olunmaması gerekir. j-
Anayasa’nın 168. maddesinde, tabii servet ve kaynakların devletin hüküm ve
tasarrufu altında olması öngörülmüş ve bunların aranması ve işletilmesi
esasları ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiştir. 169.
maddede ise ormanlar hakkında özel kurallar konulmuştur. Tabii
servet ve kaynaklar ile ormanları ilgilendiren konularda ve özelleştirme
işlemleri ile ilgili yasalarda Anayasa'nın 168. ve 169. maddesi gözönünde
tutularak kurallar konulmalıdır. 2-
Yetki Yasalarının ve KHK’ların Anayasal Kanunu Yetki
Yasaları ile KHK’ların anayasal konumu ve yapısı Anayasa Mahkemesi’nin 16.9.1993
günlü E. 1993/26, K.1993/28 sayılı kararıyla yorumlanmış ve açıklığa
kavuşturulmuştur. Bu
kararın ilgili bölümünde aynen şöyle denilmiştir: “Anayasa’nın
7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme
yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve
kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği; 9. maddesinde ise
yargı yetkisinin bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir. Böylece
egemenliğin kullanılmasında yetkili organlar belirlenmiş ve kuvvetler ayrımı
Anayasa’nın temel ilkesi olarak kabul edilmiştir. Bu ilke Türkiye Cumhuriyeti’nin,
Anayasa'nın 2. maddesinde sayılan ve Başlangıç'ta belirtilen temel ilkelere
dayalı demokratik, lâik ve sosyal hukuk devleti niteliklerinin de dayanağıdır.
Anayasa’nın Başlangıç Bölümünde belirtildiği gibi kuvvetler ayrımı, devlet
organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli devlet
yetkilerinin kullanılması ve bununla sınırlı uygar bir iş bölümü ve iş birliğidir;
üstünlük ancak Anayasa ve yasalardadır. Yetki
yasası ve KHK’larla ilgili hükümler Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde yer
almıştır. 87. maddede Bakanlar Kuruluna "belli konularda" KHK çıkarma
yetkisinin verilmesi, TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91.
maddede KHK çıkarılmasına yetki veren yasada bulunacak öğeler belirtilmiştir. Buna
göre yetki yasasında, çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının, ilkelerinin,
kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağının gösterilmesi zorunludur. Bakanlar
Kuruluna verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile
sınırlı bir yetkidir. O hâlde, yetki yasasının, Anayasa’nın belirlediği öğeleri
belli bir içeriğe kavuşturarak somutlaştırması ve verilen yetkiyi açıkça
sınırlayarak Bakanlar Kuruluna çerçeve çizmesi gerekir. Ayrıca
91. maddenin sekizinci fıkrasında, yetki yasaları ve bunlara dayanan KHK’lar,
TBMM Komisyonları ve Genel Kurulu'nda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği
öngörülmüştür. Anayasa'nın görüşülmesinde bile "öncelik ve ivedilik"
aradığı KHK çıkarma yetkisinin, Anayasa'nın yukarıda açıklanan kuralları
gözetilerek yerine getirilmesinde zorunluluk bulunan, belli yöntemlere göre yasa
çıkarmaya zamanın elvermemesi gibi ivedi durumlarda kullanılması gerekir. Çünkü
Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerinde de yetkinin "devrinden" değil,
"verilmesinden" söz edilmektedir. Yetkinin verilmesi ile devri,
hukuksal sonuçları yönünden farklıdır. Devir durumunda yetki devredilene geçer;
devredenin o yetkiyi kullanması söz konusu olamaz. Oysa KHK çıkarma yetkisinin
verilmesinde yetkiyi veren yasama organı yetkiyi kaldırabilir, kapsamına giren
konularda kendisi düzenleme yapabilir. Bu
maddelerin birlikte incelenmesinden, yasama yetkisinin genel ve aslî bir yetki
olup TBMM'ye ait bulunduğu, devredilmeyeceği, KHK çıkarma yetkisinin de kendine
özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. KHK çıkarma yetkisi verilirken
yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde
güncelleştirilip sık sık bu yola başvurulmamalıdır. KHK’lar, öğeleri Anayasa'da
belirlenen yetki yasalarına dayanılarak çıkarılırlar, ayrık durumlar içindirler
ve bağlı yetkinin kullanılması yoluyla hukuk yaşamını etkilerler. KHK.lar
ancak ivedilik isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel
alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur.
Nitekim, maddenin Danışma Meclisinde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi
için hükûmete yetki verilmesinin nedeni, Anayasa Komisyonu sözcüsü tarafından,
“…çok acele hâllerde hükûmetin elinden uygulanacak seri bir kural olmadığı
için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne gidilmesi gereken hâllerde
çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir….” biçiminde açıklanmış; Anayasa
Komisyonu Başkanı da, “… Kanun kuvvetinde kararname, …yasama meclisinin acil
bir durumda kanun yapmak için geçecek sürede çıkartacağı, kanunun ihtiyaca, halledilmesi
geren meseleyi çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden
kaynaklanan bir müessesedir ve bu müessese bunun için konmuştur.” (Danışma
Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 9, Birleşim 137-146, Yasama yılı: 1, Sayfa
152,153) denilerek aynı doğrultuda görüş bildirmiştir. KHK
uygulamasının yaygınlaştırılması, kullanılma süreleri uzatılarak yetki
yasalarına süreklilik kazandırılması, hemen her konuda KHK’larla yeni
düzenlemelere gidilmesi, ivedilik koşuluna uyulmaması, yasama yetkisinin devri
anlamına gelir. Böylece, üç kamu erki arasındaki denge bozulur, yürütme organı
yasama organının yetkilerine el atmış olur ve ona karşı üstün bir konuma gelir.
Bu durum Anayasa’nın yukarıda açıklanan kurallarına aykırı düşer. Anayasa’nın
87. maddesinde "Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisini vermek..." TBMM’nin görev ve yetkileri arasında
sayılmaktadır. Bu durumda TBMM Bakanlar Kuruluna ancak belli konularda bu
yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki veremez. Anayasa'da,
kimi konuların KHK’larla düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci
fıkrasına göre sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın
ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi
hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun
hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. 163. maddesine göre de Bakanlar Kuruluna
kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Bu
nedenlerle yetki yasasında Bakanlar Kurulunun hangi konularda KHK çıkarabileceği
açıkça belirtilmeli ve verilen yetki, konu yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Yetki
yasasında, Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin “amacı”, “kapsamı” ve
“ilkeleri”nin belirtilmesinden amaç, Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki
ile neleri gerçekleştireceğinin açıklıkla gösterilmesidir. KHK’nın amacı,
kapsamı ve ilkeleri de konusu gibi geniş içerikli, her yönet çekilebilecek,
yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik biçimlerde yorumlanmaya
elverişli olmamalıdır. Anayasa’ya
göre Yetki Yasası’nda, Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin kullanılma süresinin
de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, TBMM’yi, KHK çıkarma yetkisini çok
uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır. Ancak, bu sürenin ne
kadar olacağı Anayasa’da belirtilmemekle beraber, KHK kurumunun Anayasa
Hukukuna getiriliş gerekçesine uygun olarak kısa olması gerekir. Bakanlar
Kuruluna çok uzun süreli yetki verilmesi, koşullu ve süreli bir yetki
verilmesine olanak tanıyan Anayasa’nın aşılarak yasama yetkisinin devri
anlamına gelir. Böyle bir durum aykırılığın olağana dönüşmesine ve yasama
yetkisinin devrine yol açar ki Anayasa’nın 7. maddesi buna olanak vermez. Bu
durumda TBMM; Bakanlar Kuruluna önemli, ivedi ve zorunlu durumlarda,
somutlaştırılmış belirgin konu, amaç, kapsam ve ilkelerle bu yetkiyi
verebilecektir. Yetkinin, Bakanlar Kurulunca bu koşullar gerçekleştiğinde
kullanılması biçiminde değil, önemli ivedi ve zorunlu durumun konu, amaç, kapsam
ve ilkeler yönünden TBMM tarafından saptanıp somut durumun belirlenerek
verilmesi gerekir. Verilen
yetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden genel anlam içermesinden ve
duraksamalardan kurtarılarak belli, belirgin hâle getirilmesi diğer bir anlatım
ile somutlaştırılması; yürürlüğe konulacak KHK’ların yetki yasası kapsamı
içinde kalıp kalmadıklarının, 91. maddede belirlenen yasak alana girip
girmediklerinin; önemli, ivedi ve zorunlu bir durum için olup olmadıklarının
saptanması yönünde gereklidir. Parlamenter
demokratik rejimin temeli olan parlamentolar, iktidar ve muhalefetiyle tüm
ulusun temsilcilerinden oluşan organlardır. Yasal düzenleme gereksiniminin
yasama organınca gerçekleştirilmesi ve karşılanması temel anayasal kuraldır. KHK
çıkarılmasına yetki verilmesi, yasama yetkisinin devri değil yalnızca Yasama
Organı'nın yetki yasasında belirlediği konu, amaç, kapsam ve ilke sınırları
içerisinde düzenleme yetkisinin yürütme organınca kullanılmasıdır. Anayasa'nın
11. ve 153. maddelerinde öngörülen "Anayasa'nın bağlayıcılığı ve
üstünlüğü" ile "Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı"
ilkeleri gözönüne alındığında, bir yetki yasasının Anayasa'ya uygun
görülebilmesi Anayasa'daki öge ve ölçütlere Anayasa Mahkemesi kararlarıyla
getirilen yorumlar çerçevesinde uygun olmasıyla olanaklıdır." 3-
Dava Konusu Yetki Yasası'nın Anayasa'ya Aykırılığı Yukarıda
(1) ve (2) numaralı bölümlerde yapılan açıklamalar gözetilerek verilen yetkinin
öz ve biçim olarak Anayasa'ya uygunluğu belirlenmiştir. a.
Anayasa'nın 46. ve 47. maddeleri yönünden inceleme: Özelleştirmenin
temeli kamu teşebbüsleri ile kamu emlakinin özel kişilere devridir.
Özelleştirme işlemlerinin özel kişilere ait teşebbüsleri ve taşınmaz malların
kamuya geçmesini düzenleyen Anayasa'nın "kamulaştırma" ve
"devletleştirme" ile ilgili Anayasa'nın 46. ve 47. maddelerine
paralel olarak düzenlemesi idare hukukunun temel ilkelerinden olan ve Anayasa
hukukunda da geçerli olan paralel işlem ilkesi gereğidir. Özelleştirme ile
ilgili bütün temel esaslar kamulaştırma ve devletleştirmede olduğu gibi ilgili
yasada açıkça belirlenmesi ve düzenlenmesi gereklidir. Diğer bir anlatımla
özelleştirmenin temel kuralları, egemenliği yasama konusunda ulus adına
kullanan TBMM'ce kanun yapma yoluyla bizzat kullanılarak düzenlenmelidir. İptali
istenen yasa bütünüyle bu konuda düzenleme yetkisini, konu, kapsam ve ilke
belirlemiş olsa bile yürütme organına bırakmakta ve kanunla düzenlenebilecek
bir alanı KHK ile düzenlenebilir hâle getirmektedir. Bu da Anayasa’nın 46. ve
47. maddesine aykırılık oluşturmaktadır. b.
Anayasa’nın, 160., 161. ve 165. Maddeleri Yönünden İnceleme: Anayasamızın
160., 161. ve 165. maddelerine göre devletin gelir ve giderleri (165'inci madde
kapsamı içinde kalanlar hariç) bütçede toplanır. Genel ve katma bütçeli
dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarının TBMM adına denetimleri
Sayıştayca yapılır. Bu maddelerde ilgili konuların mutlaka kanunla düzenlenmesi
öngörülmüştür. Özelleştirmede
elde edilecek gelirin tümü devlet geliridir. Bu gelirin yasal temelleri ile
tahsis ve kullanımı mevcut yasalara tabidir. Bunlar hakkında özel hükümlere
ihtiyaç duyuluyorsa bunların düzenlenmesi ancak yasalarla mümkün olur. Hangi
kaynaktan gelirse gelsin devlet gelirlerinin kaynağı, harcama alanı, harcama
usulleri ve harcamaya yetkili olanlar ve bunun denetimi yasalarla
belirtilmelidir. 160.,
161. ve 165. maddelerle belirlenen anayasal usul ve yetkilerin, kanunla
düzenlenmesi yerine yetki yasaları ile KHK düzenlenmesi Anayasa'nın 160., 161.
ve 165. maddesine aykırıdır. c. Anayasa'daki
"kamu yararı" ve "kamu düzeni" kavramları Yönünden
İnceleme: Kamu
İktisadi Teşebbüsleri ile kamu mülkiyetinin varlık nedeni, bu hizmetlerin
kurulduğu günlerdeki kamu yararı ve kamu hizmeti anlayışı ile kamunun
gayrimenkul ihtiyacı ve geleneksel malvarlığı birikimidir. Kamu
yararı ve kamu hizmeti kavramları Anayasal kavramlar olmasına rağmen yasalarla
konulan ve sınırları çizilen kavramlardır. Mevcut yasalardaki kamu hizmeti ve
kamu yararı kavramları ile her yasanın çıkarılmasında buna neden olan anlayış,
yeni anlayışlar ve yeni siyasal tercihlerle anlamlarını ve sınırlarını
değiştirirler. Şimdiye kadar cari olan siyasal düşüncenin simgesi durumundaki
yasalardaki kamu hizmeti kavramlarının kapsam, sınır ve yapılarını değiştirmek
ancak TBMM'ce çıkarılacak yeni yasalarla yapılabilir. Bu
konudaki yetkilerin, yetki kanunu ile hükûmetçe çıkarılacak KHK’lara
bırakılması anayasada sınırları belirli ekonomik ve sosyal yapının oluşturma
yetkisinin hükûmete bırakılması olur. Bu da 87. madde ile görev ve yetkileri
belirlenen TBMM görev ve yetki alanının daraltılması anlamındadır ve açık
olarak Anayasa'ya aykırılık oluşturmaktadır. d. Kamu
Hizmeti Gören Teşebbüsler Yönünden İnceleme: Dava
konusu Yetki Yasası kamu hizmeti yapan kuruluşlarla diğerlerini birbirinden ayırt
etmemiş bunların tümünü aynı nitelikte görmüş ve düzenlemiştir. Temel
mal ve hizmet üreten, tekel konumunda olan ve kamu hizmeti niteliği ağır basan
kurumların özelleştirilmesi diğerlerinden biçim, anlam ve içerik yönünden
farklıdır. Kamu yararı ve hizmet alanındaki değişikliklerin boyutlarının
yeniden belirlenmesi yukarıda açıklandığı gibi ancak yeni yasalarla olabilir. Bir
kamu hizmetinin özelleştirilmesi hizmetin görülmesinin özelleştirilmesi
şekliyle olabilir. Bu ayrımı yapmayan bir özelleştirme Anayasa'nın kamu yararı
ve kamu hizmeti kavramları ile bağdaşamaz ve bu kavramlara aykırılık oluşturur. e.
Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden İnceleme: Anayasa'nın
Danıştay'ın görev ve yetkilerini belirleyen 155. maddesinde imtiyaz şartlaşma
ve sözleşmelerinin Danıştay’ca inceleneceği öngörülmüştür. Tekel
konumundaki temel mal ve hizmetleri üreten ve kamu hizmeti niteliği ağır basan
kamu kurumlarının özelleştirilmesi ilgili sözleşmeler, imtiyaz sözleşmeleri
olmaları nedeniyle Danıştay'ın incelemesinden geçirilmeleri zorunludur. Böyle
bir incelemeyi öngörmeyen özelleştirme hükümleri Anayasa'nın 155. maddesine
aykırıdır. f.
Yabancıların Türkiye'de Mülk Edinmelerinin Anayasal Esasları Yönünden İnceleme: Dava
konusu Yetki Yasası'nda yabancıların Türkiye'de mülk edinmeleri ile ilgili
olarak herhangi bir hüküm ve gereğinde kullanabilecek kısıtlayıcı herhangi bir
yetki getirmemektedir. Anayasa
Mahkemesi'nin verdiği kararlarla açıklık kazanan bu konunun yasada yer
almaması, Anayasa'nın 6. maddesinde yer alan ve temel anayasal ilkeler arasında
bulunan ulusal egemenlik ilkesine aykırılık oluşturur. g.
Anayasa'nın 6., 9. ve 142. Maddeleri Yönünden İnceleme: Anayasa'nın
9. maddesine göre yargı yetkisi bağımsız mahkemelerce kullanılır. Yargı
yetkisi ulusal egemenliğin ayrılmaz parçasıdır. Türk ulusu adına yargı
yetkisini kullanan mahkemelerin kuruluş, görev ve yetkileri Anayasa’nın 142.
maddesine göre kanunla belirlenir. İptali
istenilen yasa, özelleştirme konusunda yürütme organına yargı görevi ile ilgili
bazı düzenleme yetkileri vermektedir. Ayrıca
Türk mahkemelerinin yetki alanı içine girecek bir kısım konularda Türk ve
yabancı hakem yetkisi tanınarak ulusal egemenliğe aykırı hareket edilmektedir. Bu
da Anayasa'nın 6., 9. ve 142. maddelerine aykırılık oluşturmaktadır. h. Anayasa'nın
167. ve 172. maddeleri yönünden inceleme: İptali
istenen Yetki Yasası'nda özelleştirme nedeniyle doğabilecek tekelleşme ve
kartelleşmeyi önleyecek tedbirler alınmamıştır. Özelleşmede
genel olarak veya özelleştirme türlerine göre düzenlenecek bazı yasalarla
özelleştirilen mal ve hizmet üretimleri alanına tekelleşmeyi önleyecek kurallar
getirilmelidir. Bu kuralları beraberinde getirmeyen bir özelleştirme
Anayasa'nın 167. ve 172. maddelerine aykırılık oluşturur. i. Mülkiyetle
ilgili bazı düzenlemelerin KHK bırakılması yönünden inceleme, Yukarıda
(A) bölümünde açıkladığım nedenlerle Anayasa'nın 91. maddesine göre mülkiyetle
ilgili düzenlemeler yalnız kanunla yapılabilir. Dava
konusu yetki kanunu, kamu mülkiyeti konusunda KHK ile düzenleme yetkisi vermektedir.
Bu nedenle 91. maddeye aykırıdır. J.
Anayasa'nın 2, 7, 87 ve 91. maddeleri yönünden inceleme: Yukarıda
(B-2) bölümünde açıklandığı gibi Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerinde kuralların
birlikte değerlendirilmesi sonucunda yetki yasaları ve KHK’lar konusunda
incelenen yetki yasasını doğrudan etkileyen aşağıdaki temellerin saptandığı
görülmektedir. - Yasama
yetkisi genel ve asli bir yetkidir. TBMM'ye aittir ve devredilemez. - KHK
çıkarma yetkisi TBMM tarafından verilen bir yetki olup, kendine özgü sınırlı ve
ayrık (istisnai) bir yetki türüdür. - Bakanlar
Kuruluna verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile
sınırlı bir yetkidir. O hâlde yetki yasasının, Anayasa'nın belirlediği öğelerin
belli bir içeriğe kavuşturarak somutlaştırması ve verilen yetkiyi açıkça
sınırlayarak Bakanlar Kuruluna çerçeve çizmesi gerekir. -
Anayasa'nın 87. maddesinde "Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisini vermek..." TBMM’nin görev ve yetkileri
arasında sayılmaktadır. Bu durumda TBMM Bakanlar Kuruluna ancak belli konularda
bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki veremez. KHK’ların
çıkarılmasında yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ve TBMM'yi herhangi bir
yasama alanında işlevsiz duruma getirecek veya bu izlenimi verecek biçimde
yetki yasaları çıkarılamaz. Dava
konusu Yetki Yasa'nda "özelleştirme"nin düzenlenmesi yetkisi yanında
pek çok konuda yürütme organına yetki verilmektedir. Özelleştirme
konusu kendi kapsamı içinde düzenlenmeli ve özelleştirmenin gerektirdiği
teşkilat, bu teşkilatın görev ve yetkileri ile onun işlevinin
gerçekleştirilmesi için gerekli yasal idari usuller düzenlenmelidir. Dava
konusu Yetki Yasası ise özelleştirme konusu dışında pek çok ekonomik ve mali
konuyu düzenleyecek kuralları kapsamaktadır. Yasa'nın
kapsamına aldığı özelleştirme dışında konular şunlardır: -
Kamu yönetimindeki ekonomik ve malî karar organlarının yeniden düzenlenmesi, Özelleştirme
kapsamına alınacak kamu kurumlarındaki kamu personeli ile diğer çalışanların
hukukî durumları, görevlerine son verilmeleri ve emeklilik ve sosyal güvenlik
ilişkileri, -
Petrol Kanunu'nda değişiklik yapılması, -
Kamu kaynaklarının ve harcamalarının malî denetimi, -
Hazine'nin hüküm ve tasarrufu altındaki veya mülkiyetindeki toprakların ve
taşınmaz mülklerin devri, -
Yargı yetkisinin ve yurt içi ve yurt dışı tahkimin özeli eştirme yönünden
düzenlenmesi. Dava
konusu Yetki Yasası yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasa'nın 87. ve 91.
maddelerine aykırıdır ve iptali gerekir. Ayrıca
Yetki Yasası, amaç ve kapsam yönünden yalnız kanunlarla düzenlenebilecek bir
alanı karmaşık, belirsiz ve değişken bir yapı içinde açıklık ve kamu yararına
dayanan kamu yönetimi temelinden uzaklaştırmaya imkân verecek yöntemlerle ve KHK’larla
düzenlenebilecek bir alan hâline getirmesi Anayasa'nın yasama yetkisini
düzenleyen 7. ve hukuk devleti ilkesini benimseyen 2. maddesine aykırıdır ve
Yasa'nın bu nedenlerle de iptali gerekir. Yasanın
iptaline yukarıda yazılı gerekçelerle katılıyorum. Güven DİNÇER Başkanvekili KARŞIOY
GEREKÇESİ Kararın
gerekçesinin bir bölümünde; özelleştirme uygulaması yapılırken kamu mülkünün
devredilmesinde veya bunlar üzerinde tesis edilecek tüm sınırlamalar konusunda
düzenlemeler yapmak üzere yürütme organına KHK çıkartma yetkisinin
verilemeyeceğinden bahsedilerek Anayasa'nın 35. ve 91. maddelerine aykırı
bulunmuştur. Çoğunluk;
Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen KHK'nin
çıkarılamayacağı konular içinde değerlendirdiği özelleştirme uygulamalarının
mutlaka yasa ile yapılması gerektiği görüşündedir. Anayasa'nın
91. maddesinin birinci fıkrasında; temel hak ve ödevler, kişinin hakları ve
ödevleri ile siyasal haklar ve ödevler konusunda KHK çıkarma yetkisinin
verilemeyeceği belirtilmiştir. KHK çıkarılamayacağı belirtilen bu yasak alanın
getiriliş amacı güçlü devlet varlığı karşısında, bireyleri koruma altına alma
düşüncesinden doğmuştur. KHK’ların konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri
belirtilmiş olsa bile yürütme organının olası keyfi ve siyasî düşüncelerinden
kişiler korunmak istenilmiştir. Kişilerin
mülkiyet ve miras hakkını koruma altına alan Anayasa'nın 35. maddesi de KHK
konusu olamayacak konular arasındadır. 35.
maddede korunan kişilerin mülkiyet hakkı ile kamu mülkiyeti arasında hiçbir
ilgi kurulamaz. Anayasa'nın 46. ve 47. maddelerinde düzenlenen kamulaştırma ve
devletleştirme 35. maddeye getirilen istisnadır. Zira kamulaştırma ve
devletleştirme özel kişilerin mülkünün kamu gücü kullanılarak zorla elinden
alınmasıdır. Her iki durumda da kişinin mülkiyet hakkının özü ortadan
kaldırıldığı için Anayasa'da özellikle düzenlenmiştir. Aksi hâlde, kamu
yararının gerektirdiği durumlarda kamulaştırma ve devletleştirme yapılamazdı. Kamulaştırma
ve devletleştirme kişinin mülkiyet hakkını doğrudan ilgilendirdiğinden ancak
yasa ile düzenlenmesi mümkündür. KHK’larla düzenlenememesi de kişinin mülkiyet
hakkı ile olan bu ilgisi nedeniyledir. Kamu
mülkiyet hakkı ile kişinin mülkiyet hakkı arasında 35. maddeye göre paralellik
kurmak mümkün değildir. Devlet Anayasa'da belirtilen ilke ve sınırlamalara
bağlı kalmak koşulu ile mülkünü devredebilir. Bu uygulamaları yasa ile
yapabileceği gibi yöntemince çıkarılacak yetki yasası ve buna bağlı KHK’larla
de düzenleyebilir. KHK’larla da özelleştirme uygulaması sırasında görevlilerin
uyması gereken anayasal ilke ve sınırlarının ve diğer koruyucu hükümlerin
getirilmesi hiç kuşkusuz mümkündür. Bu
nedenlerle özelleştirme uygulaması yapılırken Anayasa'nın 35. maddesindeki
mülkiyetle ilgi kurularak mutlaka yasa ile düzenleme yapılması zorunluluğunu
benimseyen çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Mustafa BUMİN Üye Lütfi F. TUNCEL