ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1995/36 Karar Sayısı : 1995/56 Karar Günü : 24.10.1995 R.G. Tarih-Sayı :08.11.1995-22457 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 10. Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 16.6.1994 günlü, 539 sayılı "7397 Sayılı
Sigorta Murakabe Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin
Kanun Hükmünde Kararname"nin Anayasa'nın Başlangıç hükümleri ile 2., 6. ve
91. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptali istemidir. I- OLAY Sigorta acenteliği yapan GE. ile LE. vekilleri tarafından
14.12.1994 günlü, 22141 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Sigorta
Acenteleri Yönetmeliği"nin iptali için açılan davada; davaya bakmakta olan
Danıştay 10. Dairesi, davacılar vekilinin iptali istenilen yönetmeliğinin
dayanağını oluşturan 539 sayılı KHK'nin Anayasa'ya aykırı olduğuna ilişkin
savının ciddi olduğu kanısına vararak Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Kanun Hükmünde Kararname Kuralı Danıştay 10. Dairesi'nde bakılmakta olan davada uygulanacak olan
539 sayılı "7397 Sayılı Sigorta Murakabe Kanununun Bazı Maddelerinde
Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin 8. maddesi ile
değiştirilen 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 9. maddesinin son fıkrası
şöyledir : "Acentelerde aranılacak niteliklere, bunların işe
başlamalarına, yapamayacakları işlere, teminat tesisine ve diğer
faaliyetlerine, acentelere yetki devrine ve Birlik nezdinde tutulacak sözleşme
yapmaya ve prim tahsiline yetkili sigorta acenteleri siciline ilişkin usul ve
esaslar, Birliğin görüşü alınarak yönetmelikle düzenlenir." B- Dayanılan Anayasa Kuralları 1. "Başlangıç Türk Vatanı ve Milletinin ebedi varlığını ve Yüce Türk Devletinin
bölünmez bütünlüğünü belirleyen bu Anayasa, Türkiye Cumhuriyetinin kurucusu,
ölümsüz önder ve eşsiz kahraman Atatürk'ün belirlediği milliyetçilik anlayışı
ve onun inkılap ve ilkeleri doğrultusunda; Dünya milletleri ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesi
olarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedi varlığı, refahı, maddi ve manevi mutluluğu
ile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmi yönünde; Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız
Türk Milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir
kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun
icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı; Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması
anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret
ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak
Anayasa ve kanunlarda bulunduğu; Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk milli menfaatlerinin, Türk
varlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihi ve
manevi değerlerinin, Atatürk milliyetçiliği, ilke ve inkılapları ve
medeniyetçiliğinin karşısında korunma göremeyeceği ve lâiklik ilkesinin gereği
olarak kutsal din duygularının, Devlet işlerine ve politikaya kesinlikle
karıştırılamayacağı; Her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerden
eşitlik ve sosyal adalet gereklerince yararlanarak milli kültür, medeniyet ve
hukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ve maddi ve manevi varlığını bu
yönde geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip olduğu; Topluca Türk vatandaşlarının milli gurur ve iftiharlarda, milli
sevinç ve kederlerde, milli varlığa karşı hak ve ödevlerde, nimet ve
külfetlerde ve millet hayatının her türlü tecellisinde ortak olduğu, birbirinin
hak ve hürriyetlerine kesin saygı, karşılıklı içten sevgi ve kardeşlik
duygularıyla ve "Yurtta sulh, cihanda sulh" arzu ve inancı içinde,
huzurlu bir hayat talebine hakları bulunduğu; FİKİR, İNANÇ VE KARARIYLA anlaşılmak, sözüne ve ruhuna bu yönde
saygı ve mutlak sadakatle yorumlanıp uygulanmak üzere , TÜRK MİLLETİ TARAFINDAN, demokrasiye âşık Türk evlatlarının vatan
ve millet sevgine emanet ve tevdi olunur." 2. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 3. "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk
Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyle
organları kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 4. "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim
KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F.
TUNCEL'in katılmalarıyla 4.7.1995 günü yapılan toplantıda, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme
evresinde ele alınmasına karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Davanın esasının incelenmesine ilişkin rapor, dava dilekçesi ve
ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları, dayanılan Anayasa
kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu İlk inceleme sonunda, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde
ele alınması öngörüldüğünden öncelikle bunun çözümü gerekmektedir. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddelerine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna
başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile
sınırlı tutulmuştur. Uygulanacak yasa kurallarından amaç, davanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da
olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan yahut tarafların istek ve
savunmaları çerçevesinde bir karar vermek için ön plân da tutulması gereken
kurallardır. İtiraz yoluna başvuran Danıştay 10. Dairesi dava konusu
"Sigorta Acenteleri Yönetmeliği"nin dayanağını oluşturan ve 539
sayılı KHK'nin 8. maddesi ile değiştirilen 7397 sayılı Sigorta Murakabe
Kanunu'nun 9. maddesi ile KHK'nin 19. maddesi ile değiştirilen aynı Yasa'nın
26. maddesinin iptalini istemiştir. Danıştay 10. Dairesi'nin bakmakta olduğu dava "Sigorta
Acenteleri Yönetmeliği"nin iptaline ilişkindir. Sözkonusu Yönetmeliğin 3.
maddesinde hernekadar "Bu yönetmelik 7397 sayılı Sigorta Murakabe
Kanunu'nun 9. ve 26. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır." denilmekte
ise de Yönetmeliğin asıl dayanağını 539 sayılı KHK'nin 8. maddesi ile
değiştirilen 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 9. maddesinin son fıkrası
oluşturmaktadır. Çünkü fıkrada, "Acentelerde aranılacak niteliklere,
bunların işe başlamalarına, yapamayacakları işlere, teminat tesisine ve diğer
faaliyetlerine, acentelere yetki devrine ve Birlik nezdinde tutulacak sözleşme
yapmaya ve prim tahsiline yetkili sigorta acenteleri siciline ilişkin usul ve
esaslar, Birliğin görüşü alınarak yönetmelikle düzenlenir." denilmektedir. Bu nedenle, 539 sayılı KHK'nin iptaline ilişkin esas incelemenin
KHK'nin 8. maddesiyle değiştirilen 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 9.
maddesinin son fıkrasıyla sınırlı olarak yapılması gerekmektedir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1. Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1988
sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu
hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter
rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman
aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve
sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında
yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımıza
çıkmaktadır. Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde
önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar
içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu
yetkiyi düzenleyen hükmün T.B.M.M.nin genel olarak görev ve yetkilerini
belirleyen 64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir.
KHK'ler, temelde 1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982
Anayasası'nda kimiyeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede
düzenlenmiştir. Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen
ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak
amacına ulaşılmak istenilmiştir. Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına
dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.
maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "belli
konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında
sayılmıştır. Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için
öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş
olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,
kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan
KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka
bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,
"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği
kuşkusuzdur. KHK'lerle yasa hükümleri kaldırabilip ve değiştirebileceği gibi
yeni kurallar da getirilebilmektedir. Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)
bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi
niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa
ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul
etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul
edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla
düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının
düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na
KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen
"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer
alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci
fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre : "Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin
amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibi
yetki yasasından, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden çok kararname
yürürlüğe konulup konulamayacağının belirtmesi gerekir. Bakanlar Kurulu'na
verilen yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsamve süre ile sınırlı ve türevsel
bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli
bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin "belli
konularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça belirtildiği
halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken öğelerini
gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982 Anayasası'nın
87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun HükmündeKararname
çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış
bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli konularda" ifadesinin
yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87. maddede, Bakanlar Kurulu'na
verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli konularda olabileceği açıkça
gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kurulu'na
ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde bir
KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun yetkiyasasında belirlenmesi
zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir konuda tanınmalıdır. Bakanlar
Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK çıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin
konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki
yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen
yetkinin konusunun yasada gösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak
yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının
hem yargısal hem desiyasal denetimlerinin yapılması yönünden çok büyük bir
önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında yürürlüğe konulan veya başka bir
anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya
aykırı olacağı kuşkusuzdur. Anayasa'dakimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.
91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir. Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği
konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir
yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,
Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da
kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür. Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK
çıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu
yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki
Yasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve
"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun
kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğini
belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır.
KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek
biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli
olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda,
verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem
de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında
yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun
değilse bu durum KHK'yi, yetki yasasınave dolayısıyla Anayasa'ya aykırı
düşürür. Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilen
yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten
alıkoymaktadır. Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin
Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde
çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar. Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler,Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
denilmektedir. 2. KHK'nin Yargısal Denetimi Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin
denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî
Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve
ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki
yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe
konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara
bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de
öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde
olduklarından bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de
Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.
maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler. KHK'nin yargısal denetimi sözkonusu olduğunda, dayandığı yetki
yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki
yasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.
Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun
denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte isede, Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetki yasasıolmazsa
(Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi
Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı
olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347 sayılı
KHK'ler dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı dışında
kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513, 514,
515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler ise dayandıkları 3911
sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyleAnayasa'ya aykırı görülerek iptal
edilmişlerdir. Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli
değildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanmaları
zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu
nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır. Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıp
Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile
olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu
yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda biryasa niteliğine
dönüştürür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin
aynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa
gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki
yasasının daAnayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki
yasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar
verilmesi durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak
çıkartılan KHK Anayasal dayanaktan yoksunkalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın
uygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu
çıkartılmış olması nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki
yasasına ve içeriği yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığıyetki
yasası Anayasa'ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin
ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki
yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden
Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz
edilemez. Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların
denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetiminde, onların
yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,
amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de
Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler
yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada
Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir. KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal
edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız
kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan
KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan
KHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi
uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları
geriye yürümez." kuralına dayanılarak, yetki yasasının iptaline ilişkin
kararın, Resmî Gazetede yayımı gününekadar çıkarılan KHK'leri etkilemeyeceği
sonucu çıkarılamaz. Bütün bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline
karar verilen yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın
Başlangıc'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.
maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet
yetkisi kullanamaz." kuralı veKHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle
bağdaştırılmaları olanaksızdır. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı
dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da
Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları
birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun
bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında
iptalleri gerekir. 3. 539 sayılı KHK'nin İtiraz Konusu Kuralının Anayasa'ya
Aykırılığı Sorunu İtiraz konusu kuralı içeren 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin
dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas
1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 539 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. KHK'lerin yargısal denetim bölümünde açıklanan nedenlerle,
Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na
dayanılarak çıkarılmış bulunan 539 sayılı KHK Anayasa'nın Başlangıç'ında yer
alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan egemenliği "... millet adına
kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa'da gösterilen
hürriyetçi demokrasi vebunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı; "2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki
"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesineaykırıdır.
Bu durum karşısında 539 sayılı KHK'nin 8. maddesi ile değiştirilen 7397 sayılı
Sigorta Murakabe Kanunu'nun sınırlama kararı gereğince incelenen 9. maddesinin
son fıkrasının iptali gerekir. Güven DİNÇER ile Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır. 4- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu : Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi hükümleri
uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî
Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal
kararı ile meydana gelecek olan hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu
yararını ihlâledici nitelikte görürse, doldurulması için iptal kararının
yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir. Ancak, itiraz konusu kuralın iptali sonucu doğan hukuksal boşluk,
kamu düzenini tehdit ya da kamu yararını ihlâl edici nitelikte görülmediğinden
iptal kararının yürürlüğe gireceği günün ayrıca belirlenmesine gerek
bulunmamaktadır. Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır. VI- SONUÇ Sınırlama kararı uyarınca incelenen, 16.6.1994 günlü, 539 sayılı
"7397 Sayılı Sigorta Murakabe Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Kanun Hükmünde Kararname"nin 8. maddesiyle değişik 7397
sayılı Sigorta Murakabe Kanunu'nun 9. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER ile Sacit ADALI'nın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 24.10.1995 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1995/36 Karar Sayısı : 1995/56 İptal gerekçesi, yetki kanununun iptali halinde ona dayanılarak
çıkarılan KHK'lerin de başkaca bir Anayasaya uygunluk incelemesi yapılmasına
gerek olmadan iptali gerektiği düşüncesine dayanmaktadır: 1- Anayasa Mahkemesi'nin 17.7.1990 tarihli ve E. 1990/1, K.1990/21
sayılı GAP kararında bu konu tartışılmış ve aşağıdaki görüş benimsenmiştir. "Anayasa'nın 153. maddesinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptal
kararlarının geriye yürüyemeyeceği öngörülmüştür. Geriye yürümezlik ilkesi,
böylece, Anayasa yargısında benimsenen bir sistem olarak Anayasa'da da
yeralmıştır. Ancak öğretide, Anayasa Mahkemesi ve diğer yüksek mahkeme
kararlarında, geriye yürümezlik ilkesine zaman zamandeğişik yorumlar
getirilmiştir. İptal kararları, idarî yargıda "bildirici" nitelikte
olmasına karşılık günümüz Anayasa yargısında, "kurucu" nitelikte
kararlardır. Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının genelde idarî
yargı kararları gibi geçmişe değil, geleceğe yönelik olması doğaldır. İptal
kararının geriye yürümezliği ilkesi ve bu kararların sonuçları genelde yönetsel
ve yargısal uygulamaya yönelik olmakta, anlam ve etkileri idarece kurulan
yönetsel işlemler ya da yargı organları tarafından alınankararlarla hayatiyet
kazanmaktadır. Yönetsel işlemlere karşı açılan iptal davalarının idarî yargı,
diğer uyuşmazlıkların adlî yargı yerinde görülmeleri sırasında sorun, yargısal
çözüme kavuşmaktadır. Yetki yasalarına dayanılarak çıkarılan ve yapısı ve
etkileri yönünden yasa benzeri bulunan KHK'lerin Anayasa'ya uygunluğunun
denetlenmesi Anayasa Mahkemesi'nin görevi olduğundan yetki yasasının iptalinin,
buna dayanan KHK'lere etkisi doğrudan Anayasa Mahkemesi'nin değerlendirme alanı
içinde kalmaktadır. Yetkiyasasının iptalinin, buna dayanılarak çıkartılan KHK'lere
etkisi konusunda tek ve kesin bir esas koymaya ve bu doğrultuda yorum yapmaya
olanak yoktur. Olayın Anayasa Mahkemesi önüne getiriliş biçimi, yani iptal
davası ya da itiraz yolu ile aykırılık savında bulunulmuş olması değişik
sonuçlar ortaya çıkarabilir. Ayrıca, KHK'nin dayandığı yetki yasasının iptal
gerekçesi, iptali istenen KHK'nin anayasal durumunu belirleyecektir. Bu
bakımdan, öncelikle .... sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa'ya aykırılığı
nedeniyle iptali gerekçesi üzerinde durmak gerekir." Bu karar, yetki kanununun iptalinin, buna dayanan KHK'lerin
mutlaka iptalinin gerektiği düşüncesini kabul etmemektedir. İptal kararında KHK'nin dayandığı yetki kanununun iptali konusu
dışında herhangi bir gerekçenin gözönünde tutulmaması ve tartışılmaması
düşüncesine katılmıyorum. 2- Anayasa Mahkemesi'nin KHK'lerle ilgili davalarda yaptığı
inceleme bir bütün olarak Anayasa'ya uygunluk denetimidir. Yoksa KHK'nin yetki
yasasına göre incelenip denetlenmesi değildir. Yetki yasasında verilen yetkinin varlığının ve sınırlarının
tartışılması anayasal yetkinin ve unsurlarının tartışılmasıdır. Bu nedenlerle
incelemenin yalnızca yetki yasasının yürürlüğü ile sınırlı tutulması, biçimsel
unsurların öne çıkarılarak özün ihmali ve sonuç olarak da anayasal denetimin
daraltılmasıdır. Anayasa'ya uygunluk denetiminde, çeşitli yollardan Anayasa
Mahkemesi önüne gelen konuların esastan incelenerek bunların üzerindeki
Anayasa'ya aykırılık gölgesinin kaldırılması temel yorum kuralı olmalıdır. Bu
amaçla incelemede şekil unsurlarını ve ön meseleleri olabildiğince azaltarak
işin özünün incelenmesi yoluna gidilmelidir. 3- İptal davasına konu edilen KHK, çıkarılmasına yetki veren 3991
sayılı Yetki Kanunu iptal edilmeden önce ve yetki yasasının Anayasa'ya
aykırılığı hususunda Anayasa Mahkemesi'nce herhangi bir tesbit yapılmadığı ve
yetkinin eksiksiz var olduğu bir dönemde çıkarılmış ve yürürlüğe girmiştir. Yetki yasaları, yasama organınca yürütmenin belirli konularda ve
yasada öngörülen amaç, ilke ve süre ile sınırlı olarak yasal düzenleme yapmakla
yetkili kılınmasıdır. Bu hususlar, Anayasamızın 87. ve 91. maddelerinde kurala
bağlanmıştır. Yürütme tarafından yasal düzenleme yetkisinin KHK olarak
kullanılması yürütmenin diğer yetkilerinin kullanılmasından farklı değildir.
Yetkinin, kullanıldığı gün yasal temeller ve sınırlar içinde kullanılmış olması
yeterlidir. Yetkinin kullanılmasından sonra yetkili organın yetkisinin
kaldırılması o organın daha önce yaptığı işlemleri yetki yönünden kusurlu hale
getirmez. Ortada yetki yasasına dayanılarak ve yasal usullere göre konulmuş bir
KHK vardır. Sırf daha sonra kalkan bir yetki nedeniyle KHK'nin Anayasa'ya
aykırı sayılması yürütmeye verilen "yetki"nin doğasına ve devletin
devamlılığı anlayışına aykırıdır. 4- Daha önce Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilen 3911 sayılı Yetki
Yasası'na dayanılarak çıkarılan pek çok KHK, (503, 508, 514, 520 ve 524 sayılı
KHK'ler) dayandıkları yetki yasasının iptali gerekçesiyle iptal edildikleri
halde Anayasa Mahkemesi'nce altı ay süreyle ayrıca yürürlükte bırakılmışlardır. İptal edilen KHK'lere bir süre yaşam hakkı veren anlayış ile yetki
yasasının iptalinden sonra ona dayanılarak çıkarılan KHK'lerin başka bir neden
ve gerekçe aramadan iptali gereğini benimseyen anlayış birbirleriyle çelişki
içindedirler. 5- Anayasamız, 146-153. maddeleri ile Anayasa'ya uygunluk
denetiminde "dava" esasına dayanan bir denetim biçimini ve yargısal
sistemi kabul etmiştir. Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi, ancak, Anayasaca yetkili
kılınan siyasal organlar veya mahkemelerce önüne getirilen davaları
inceleyebilir. Anayasamız, Anayasa Mahkemesi'nce bir yasanın veya yasa
kuralının iptali halinde benzeri bir yasa veya yasa kuralının talep olmadan
kendiliğinden incelenip iptaline de imkan tanımamaktadır. Daha önce bazı
örneklerde gördüğümüz gibi Yetki Yasası iptal edilmesine rağmen bu Yasaya
dayanılarak çıkarılan bir çok KHK dava edilmediği için yürürlüktedir. Bu durum
iptal öncesinde çıkarılan KHK'lerin Anayasa'ya aykırılık yönünden herhangibir
rahatsızlık yaratmadığı gerçeğini göstermektedir. Yukarıdaki nedenlerle iptal kararını, yetki yasasının iptaline
dayandıran ve her yönüyle Anayasa'ya uygunluk incelemesine yer vermeyen iptal
kararına katılmıyorum. Ayrıca, 539 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin itiraza konu 9.
maddesinin son fıkrasını da Anayasa'nın herhangi bir kuralına aykırı bulmuyorum. Bu nedenle iptal kararına karşıyım. Başkanvekili Güven
  DİNÇER KARŞIOY
GEREKÇESİ Esas Sayısı : 1995/36 Karar Sayısı : 1995/56 Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3991 sayılı Yetki Yasası iptal
edilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK'lerinde yasal dayanağı
kalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir. Dava konusu KHK'nin esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı
idi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasa
geçmeden Anayasa'ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir. KHK'ler Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında
belirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yi çıkarma yetkisi bu yasa
ile verilir. KHK'nin çıktığı tarihte yetki yasası yürürlükte olduğuna, yani buna
dayanarak çıkarıldığına göre "yasal dayanaktan yoksundur" demek
hukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası var mıdır
yok mudur bunabakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ye bu hayatiyeti verdikten sonra
onun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nin yasal dayanaktan
yoksun kaldığı anlamına gelemez. Aynı durum Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi
halinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten
kaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiç bir fark
yoktur. Bu üç halde de sonuçta yasa varmışçasına hukukî tasarrufta bulunulamaz.
Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukukîneticeler hayattadır ve varlığını devam
ettirirler. Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka
aykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan
inceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir. Yetki Yasası esastan Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tesbit edilen anayasal aykırılıklar
ilgili KHK'leri de mutlaka etkiler. Yetki Yasasının belirtilen unsurlarındaki
bu aykırılıklar KHK'lere intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal
Dayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak KHK'nin
esasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tesbit edilebilir. Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin yasal dayanağının
kalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nin hukuk alanına çıktığı
tarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153.
maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez. Bu nedenle KHK'nin esasının incelenmesine geçmeden sadece
"Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya
aykırılık gerekçesine katılmıyorum. Üye Sacit
  ADALI