ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1994/89 Karar Sayısı : 1995/10 Karar Günü : 15.2.1995 R.G. Tarih-Sayı :11.08.1995-22371 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Afyon 2. Asliye Hukuk Mahkemesi. İTİRAZIN KONUSU : 17.7.1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun
Ek 24. maddesine 3395 sayılı Yasa'nın 15. maddesiyle eklenen (L) bendinin,
Anayasa'nın 10. ve 48. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacı Afyon Çimento Sanayii TA.Ş. Vekili tarafından mahkemeye
verilen 30.4.1992 günlü dava dilekçesinde, müvekkili şirketten Sosyal
Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nce istenilen 1.279.811.719.00 TL sosyal
yardım zammının yasal düzenlemeye ve Anayasa'nın eşitlik ve sosyal hukuk
devletikavramlarına aykırı olduğu ileri sürülerek isteme dayanak gösterilen 506
sayılı Yasa'nın Ek- 24. maddesinin (L) bendinin iptali için Anayasa
Mahkemesi'ne başvurulmasını istemiştir. Mahkeme de davacı vekilinin Anayasa'ya
aykırılık itirazını ciddî bularaksöz konusu yasal düzenlemenin iptali istemiyle
Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenilen Yasa Kuralı 506 sayılı Yasa'nın Ek- 24maddesine, 3395 sayılı Yasa'nın 15.
maddesiyle eklenen (L) bendi aynen şöyledir: "L) Genel ve katma bütçeli idareler, mahalli idareler, döner
sermayeli kuruluşlar gibi kumu kuruluşları ile kanunla ve kanunların verdiği
yetkiye istinaden kurulan diğer kuruluşlar ve 233 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname kapsamına giren teşekkül ve kuruluşlarla bunların müessese, bağlı
ortaklık ve iştiraklerinden aylık bağlanmasına hak kazandıktan sonra
ayrılanlardan; 506 sayılı Kanun hükümlerine göre malullük, yaşlılık ve ölüm
aylığı bağlananların ilk sosyal yardım zammı ödemeleri, söz konusu kuruluşlar
adına Kurumca yapılır. Yukarıda belirtilen kuruluşlar adına, Kurumca yapılan ilk sosyal
yardım zammı ödemeleri ile bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar ilgili
kuruluşlarca kuruma ödenmemiş sosyal yardım zammı tutarları bu kuruluşlara
yapılacak yazılı bildirim tarihinden itibaren en geç bir ay içinde defaten
kuruma ödenir. Kurumun yazılı bildiriminde isimleri belirtilenlere sonraki
aylarda ödenmesi gereken sosyal yardım zammı tutarları, yeni bir bildirim
beklenmeksizin ilgili kuruluşlarca, her ay emekli aylığı ödeme tarihlerinden
önce Kurumun ilgili hesabına yatırılır. Kurumlar vergisi mükellefi olan kurum ve kuruluşlarca bu madde
gereğince yapılan ödemeler, Kurumlar Vergisi uygulamasında gider
yazılabilir." B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1. "MADDE 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî
düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım
gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun
önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." 2. "MADDE 48.- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme
hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal
amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak
tedbirleri alır." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ,
Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılımlarıyla 20.12.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya
aykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasa
kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten
sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- SINIRLAMA SORUNU İtiraz yoluna başvuran mahkeme 506 sayılı Sosyal Sigortalar
Kanunu'nun Ek 24. maddesinin (L) bendinin tümünün Anayasa'ya aykırı olduğunu
ileri sürmüştür. Ancak; Sosyal Sigortalar Kurumu'nun dava konusu yaptığı alacağı,
Afyon Çimento Sanayii T.A.Ş.'nin özelleştirilmesinden önce taşıdığı "bağlı
ortaklık" statüsünün devam ettiği döneme ilişkin bir borç olduğundan,
Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülen Ek 24. maddenin (L) bendinin "bağlı
ortaklık"la sınırlı olarak incelenmesi gerekir. B- İTİRAZ KONUSU KURALIN ANLAM, KAPSAM VE AMACI Herhangi bir hukuk kuralının tek başına değil, içinde bulunduğu
metnin tümü gözönünde tutularak yorumlanması hukuk bilimince benimsenmiş
ilkelerdendir. İtiraz konusu kuralın yer aldığı 3395 sayılı Yasa, genelde Sosyal
Sigortalar Kurumu'nun karşılaştığı finansman darboğazını aşarak Kurum
gelirlerini artırmayı ve sosyal güvenliğin çalışanlar yönünden daha iyi bir
düzeye getirilmesini amaçlamaktadır. Nitekim,Yasa'nın genel gerekçesinde Sosyal Sigortalar Kurumu'nun
daha güçlü bir sosyal güvenlik kuruluşu olmasının hedeflendiği belirtilmiştir.
Diğer yandan anılan Yasa'nın kimi maddelerinin iptali için açılan bir davada
yapılan sözlü açıklamada" ... Türkiye'de 1950'de başlayan sosyal güvenlik
uygulamaları ...çok hassas bir sistem olması ve batıdaki uygulamalarında çok
uzun yıllar hiç dokunulmamasına rağmen, ülkemizde maalesef sıklıkla bazı baskı
gruplarının veya bazen de politik kişilerin istekleriyle değişikliklere uğramış
ve bu değişiklikler, sistemi son yıllarda gerçekten oldukça dejenere olmuş bir
yapıya getirmiştir. Nitekim, iki sene önce de bu yapıyı kısmen düzeltebilme
amacı ile 3395 sayılı Kanun'un çıkarılması zarureti ile karşılaşılmıştır. Bu
kanun esasında tamamen değil, ama hiç olmazsa, belli ölçüde dejenerasyonu düzeltmeyi
veya daha da fazla bozulmasını önlemeyi amaçlamıştır." denilmiş ve böylece
sözü geçen Yasa'nın çok düşük düzeydeki emekli maaşlarını ödeyemeyecek duruma
gelen Sosyal Sigortalar Kurumu'nu malî güçlükten kurtarmayı amaçladığı
vurgulanmıştır. İtiraz konusu kural ile, 506 sayılı Yasa'ya göre malûllük,
yaşlılık ve ölüm aylığı bağlanan sigortalı ve hak sahiplerine ödenen sosyal
yardım zammı ödemelerinin Sosyal Sigortalar Kurumu'nca kamu kurum ve
kuruluşlarında çalışanların ayrıldıkları en son kurum ve kuruluşlardan
istenmesi üzerine bu kuruluşlarca Kurum'a iki ay içinde ödenmesi sistemi
getirilmiştir. Sosyal sigortalarda sistem, çalışanların ücretlerinden kesilen
işçi payı ile işverence ödenen paydan oluşan sosyal sigorta primlerinin zaman
içinde sosyal güvenlik kuruluşlarınca değerlendirilerek, doğan hakların finanse
edilmesini içermektedir. Bu genel anlayış dışında gelişen yasal düzenlemeler
sosyal sigortaları, malî yönden darboğaza sokmuştur. Yasakoyucu tarafından, sosyal güvenlik sistemine uymayan hakların
verilmesi, sosyal güvenliğin temel ilkelerine aykırılığı yanında sistemin
çökmesine de neden olmaktadır. Sistemin zedelenmesi, finansmanda darboğazın
yaratılması, sosyal güvenlik kuruluşlarınca Anayasa'nın 60. maddesinde
öngörülen sosyal güvenlik haklarının verilmesini önleyici bir etkendir. Bu
nedenle yasal düzenlemelerde bu durumun gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Plânı'nda : "12. SOSYAL GÜVENLİK REFORMU a) Mevcut Durum" başlığı altında "Ülkemizde prim ödeyen
(aktif) sigortalılar ile emekli, malul, dul ve yetim aylığı alan (pasif)
sigortalılar arasında denge bozulmuştur. Sosyal güvenlik kurumlarında prim miktarı ile emekli aylığı
ilişkisi sağlanamamıştır... Sosyal güvenlik kurumlarında plasmanlar verimli şekilde değerlendirilememiş,
aktüeryal dengelere bakılmaksızın kurumların mevzuatlarında değişikliklere
gidilmiştir. SSK ve Bağ-Kur'da ödenmeyen prim borçları için gecikme zammı affı
ile sigortasız hizmetlerin borçlanılması gibi uygulamalar kurumları olumsuz
etkilemektedir. 1992 yılında emeklilikte yaş sınırı kaldırılmış, kadınlarda 20,
erkeklerde 25 hizmet yılını tamamladıktan sonra istekleri halinde emekli
olmalarına imkan sağlanmıştır. Yaşlılık riskiyle karşılaşılmadan sigortalılara
emekli aylığının bağlanması sistemin sürdürürlüğünü ortadan kaldırmaktadır. Prim karşılığı alınmazdan yapılan ödemeler ve sigortacılıkla
bağdaşmayan yükümlülükler sosyal güvenlik kurumlarının malî yapılarını
bozmaktadır. Bunun sonucunda sigorta kollarından sağlanan yardımlardan
özellikle emekli aylıkları düşük seviyelerde kalmaktadır. Malî darboğaz içinde bulunan sosyal güvenlik kurumlarının kendi
finansman imkanlarıyla yükümlülüklerini yerine getirebilmeleri için yeniden
yapılanma ihtiyacı bulunmaktadır. Bu yapılanmada uluslararası sosyal sigortacılık
normlarına uygun olarak temel yasa değişikliklerinin yapılması
gerekmektedir." denilmektedir. Sosyal güvenliğin gerekleri, sosyal güvenlik kuruluşları ile
sosyal sigortalar, sosyal yardımlar veya sosyal hizmetler yolu ile yerine
getirilir. Sosyal sigortalar özgün bir sosyal güvenlik türüdür. Burada sosyal
risklerin denkleştirilmesi yanında, sosyal denkleştirme de önem taşır. Esasen
bu nedenle primlerin ve yapılacak yardımların miktarı sosyal görüşler esas
tutularak saptanır. Primlerin yüksekliği kural olarak sigorta edilen riske göre
değil, sigortalının ödeme gücüne göre saptanır. Türk sosyal sigorta sistemi,
başlangıçtan beri özel ve isteğe bağlı sigortadanayrı düzenlenmiş sigorta ve
sosyal yardım kurumlarının öğelerini içinde birleştirmiştir. Bu nedenle Sosyal
Sigortalar Yasası'nın 133. maddesiyle "özel sigortalara ilişkin
kanunlardaki hükümler sosyal sigortalar hakkında uygulanmaz." esası
konulmuştur. Sosyal güvenliğin kişiler ve sosyal riskler açısından kapsamının
genişlemesi, yapılan yardımların artması ve özellikle sağlık yardımlarının
pahalı olması, ödenen yaşlılık aylıklarının geniş boyutlara ulaşması, sosyal
güvenliğin finansman sorununa güncellik kazandırmıştır. Günümüzde sosyal
güvenlik sistemlerinin içinde bulunduğu malî bunalım, finansman sorunlarına
çözüm arayışını yoğunlaştırmıştır. Özellikle belirtmek gerekir ki sosyal
güvenliğin sağlanması, her şeyden önce bir finans sorunudur. Bunu da her ülke
kendi koşulları içinde çözümlemektedir. Anayasa sosyal güvenliğin sağlanması hususunda devlete büyük
görevler vermiş, öngörülen kimi sınırlama ve koşullarla tüm önlemleri alma
yükümlülüğünü getirmiştir. Anayasa, devletin sosyal güvenlik görevini malî gücü
ile sınırlamıştır. İlgili 65. maddede, "Devlet sosyal ve ekonomik
alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını
gözeterek, malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir."
denilmektedir. Burada devletin sosyalgüvenliği sağlama görevine iki ölçüt
getirilmiştir. Bunlardan biri, devletin kişilere malî kaynaklarının yeterliği
ölçüsünde sosyal güvenlik sağlaması, diğeri devletin sosyal güvenliğe malî
kaynaklarını tahsis ederken ekonomik istikrarın bozulmamasına dikkat etmesi ve
sosyal güvenlik alanına ancak ekonomik istikrarı bozmayacak derecede malî kaynak
aktarılmasıdır. İtiraz konusu kural, ülkemiz çalışanlarının büyük kesiminin sosyal
güvenliğini sağlama görevi ile Devletçe kurulan ve denetlenen bir sosyal
güvenlik kuruluşu olan Sosyal Sigortalar Kurumu'nun gelir kaynaklarının
azalarak işlevini yerine getirememe tehlikesi karşısında, finansman
sorunlarının ve bozulan aktüeryal dengenin çözümüne kısmen yardımcı olmak
yönünden getirilmiş bir düzenlemedir. C- ANAYASA'YA AYKIRILIK SORUNU 1- Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin başvuru kararının ilgili
bölümünde; "3395 sayılı Yasa'nın 15. maddesinde sayılan kamu kurum ve
kuruluşlarının bir bölümünün serbest piyasa ekonomisi içinde kârlılık ve
verimlilik ilkeleri doğrultusunda faaliyet göstermeleri istenen KİT'ler olduğu,
bu kuruluşlara emekli olan personeline Sosyal Sigortalar Kurumu'nca ödenen
sosyal yardım zamlarının Kuruma iadesi yükümlülüğününgetirilmesinin bunlar ile
özel sektör kuruluşları arasında birinciler aleyhine haksız rekabet ortamı
yaratacağından bunun Anayasa'nın eşitlik ilkesine (md. 10) aykırı olduğu"
ileri sürülmektedir. Sosyal risklerin yol açtığı gelir kayıplarına karşı ekonomik
güvence sağlayan sosyal güvenlik sadece sosyal sigortalarla değil, sosyal
yardım ve sosyal hizmetler yoluyla da sağlanır. Sosyal yardımın tümüyle sosyal
sigorta kapsamı içinde çözümlenmesi olanaksızdır. Sosyal Sigortalar Kurumu'nun
mal varlığı ve gelirleri, sosyal sigortalardan yararlananlara ayrılmış olmasına
karşın, Kurum'un geliri Devlet geliri, malı Devlet malı ve kendisi de Devlet
kurumudur. Sosyal Sigortalar Kurumu, Devletin yönetimi ve denetimi altındadır.
Bu durum, Devlete büyük sorumluluklar yüklemektedir. Kurumun malî yapısını
desteklemek durumunda olan Devlet, gerektiğinde akçalı kaynak sağlamakla da
yükümlüdür. Yürütme organı Sosyal Sigortalar Kurumu'nun yönetiminde, sosyal
sigortacılığın teknik gereklerine uygun davranmak zorundadır. Yasakoyucu,
itiraz konusu düzenleme ile 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki
teşekkül ve kuruluşlarla bunların müessese, bağlı ortaklık ve iştiraklerine
böyle bir sosyal güvenlik yükümlülüğü getirirken öbür işverenleri kapsam
dışında bırakmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında açıklandığı gibi,
Anayasa'nın 10. maddesindeki "yasa önünde eşitlik ilkesi" nitelikleri
ve hukuksal durumları benzer olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile, yasa
önünde eşitlik, yani hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı,
aynı durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını
sağlamak ve kişilere yasa karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını
önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı
kurallar uygulayarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. KİT'in bağlı ortaklıkları, 233 sayılı KHK'nin 2. maddesinin
beşinci bendinde açıklandığı üzere, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası
iktisadî devlet teşekküllerinin ya da kamu iktisadî kuruluşlarının olan işletme
veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir. Kuruluş amaçları,
hukuksal durumları, sermaye katılımları yönüyle bağlı ortaklıklar ve özel
sektör kuruluşları birbirinden farklı niteliklere sahiptirler. Niteliklerindeve
hukuksal durumlarında benzerlik bulunmayan söz konusu iki kesimi eşitlik ilkesi
yönünden bir tutmak olanaksızdır. Diğer yandan, bağlı ortaklıkların faaliyetlerini Türk Ticaret
Yasası hükümleri doğrultusunda sürdürmesi, onların gerek sermaye durumları
gerekse kamusal nitelikleri yönünden gerçek kişi işverenlerinden
farklılıklarını ortadan kaldırmaz. Açıklanan nedenlerle, iptali istenen düzenlemeyi, nitelikleri ve
durumları özdeş kuruluşlar arasında eşitsizlik yaratan bir düzenleme saymak
olanaksızdır. Bu nedenle 10. maddeye aykırılık savının "Bağlı
ortaklıklar" yönünden reddi gerekir. 2- Anayasa'nın 48. Maddesi Yönünden İnceleme Başvuran Mahkeme, 48. maddeye aykırılık gerekçesini,
özelleştirilen kuruluşlardan sosyal yardım zammı istenmesiyle, bunlara her yıl
artan tutarlarda malî külfet yüklendiği; diğer özel sektör kuruluşlarından
böyle bir para tahsil edilmemekle özelleştirilen kuruluşlar aleyhine haksız
rekabet yaratıldığı ve bunun Anayasa'nın 48. maddesine aykırı olduğu görüşüne
dayandırmaktadır. Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48.
maddesinde: "Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine
sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal
amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak
tedbirleri alır." kuralı konulmuştur. Alıcı firma, özelleştirmeye ilişkin 3291 sayılı Yasa'nın 14.
maddesinin birinci fıkrasının (C) bendindeki "Kuruluşların özelleştirme
programına alınmadan önce mülkiyetinde ve/veya tasarrufunda bulunan her türlü
hak mameleki ile borçları, özelleştirme programına alındıktan sonra da aynen devam
eder." kuralı uyarınca, Afyon Çimento Sanayii TAŞ'nin %51 hissesini mevcut
borçları ile satınalmıştır. Borçlar Yasası'nın 177. maddesinde de bu yükümlülük
vurgulanmaktadır. Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nce, adı geçen işyerinin
bağlı ortaklık dönemine ilişkin olarak istenilen sosyal yardım zammı
özelleştirme yasasında belirlenen ve satış sözleşmesiyle kabul edilen koşullara
bağlı olarak ortaya çıkmıştır. İşyerini alan firmaca alım-satım işlemi
sırasında kabul edilen borçların sonradan özel teşebbüsler arasında haksız
rekabet ortamı yarattığını savunmak, sözleşme yapmanın ve özel teşebbüs
kavramının gereği olan irade serbestisi ile bağdaşamaz. Anayasa'nın 48. maddesi ile özel teşebbüsleri ulusal ekonominin
gereklerine ve sosyal amaçlara göre koruma ve geliştirme görevi Devlete
vermiştir. Devletin, 48. maddeye göre yerine getirmesi gereken işlevi, özel
teşebbüsün gelişmesini sağlayacak doğrultuda ekonomik ve sosyal politikalar
uygulamak; özel teşebbüse güvenli çalışma ortamı sağlamaktır. Özel teşebbüsün kendi özgür iradesiyle ekonomide yer alması,
rekabete dayalı ekonomik faaliyetlerde bulunması ile, 48. madde uyarınca
Devlete verilen ekonomik ve sosyal ortamı hazırlama görevi arasında, amaçlar,
sağlanan yararlar ve alınacak sonuçlar bakımından bir ilişki bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, itiraz edilen kuralın Anayasa'nın 48.
maddesiyle ilgisi görülmemiştir. VI- SONUÇ Sınırlama kararı uyarınca "233 Sayılı Kanun Hükmünde
Kararname kapsamına giren ... bağlı ortaklık..." yönünden incelenen 17.7.1964
günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun EK-24. maddesine 20.6.1987
günlü, 3395 sayılı Yasa'nın 15. maddesiyle eklenen (L) bendinin Anayasa'ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, 15.2.1995 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU