ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1995/23 Karar Sayısı : 1995/25 Karar Günü : 4.7.1995 R.G. Tarih-Sayı :29.12.1995-22508 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 8. Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 24.12.1993 günlü 3941 sayılı 1994 Malî Yılı
Bütçe Kanunu'nun 57. maddesiyle 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendinin
Anayasa'nın 87., 88. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Beşikdüzü Kaymakamı; 1994 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 57.
maddesinin uygulanmasına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı'nca çıkarılmış bulunan
31.12.1993 gün ve 188 sıra sayılı, buna ek olarak çıkarılan 21.1.1994 gün ve
189 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliğleri'nin iptali için Danıştay'a
başvurmuştur. İptali istenen Milli Emlak Genel Tebliğleriyle 1994 Mali Yılı
Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinde, Maliye Bakanlığı'na verilen görev ve yetkiler
çerçevesinde kamu konutlarında oturanların kira ve yakıt giderlerine ilişkin
düzenlemeler yapılmaktadır. Davaya bakmakta olan Danıştay 8. Dairesi, çıkarılan tebliğlerin
dayanağını oluşturan 1994 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesi ile 60.
maddesinin (k) fıkrasının 7. bendini Anayasa'nın 88., 89. ve 161. maddelerine
aykırı bularak Anayasa Mahkemesi'ne iptal istemiyle başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralları 1994 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın iptali istenen kuralları
şunlardır: 1- "MADDE 57- Yurt içindeki kamu konutlarından alınacak aylık
kira (500.000) liradan az olmamak üzere konutların özellikleri, memurun ücret
seviyesi gibi hususlar da dikkate alınarak Maliye Bakanlığınca tesbit edilir.
Meskûn yerlerden uzak, ulaşım ve iskan imkanları kısıtlı olan yerler ile
benzeri yerlerde bulunan kamu konutlarında aylık kira (250.000) liradan az
olmamak üzere tesbit edilebilir. Yakıt giderleri kurum ve kuruluşlar tarafından karşılanan kamu
konutlarında oturanlardan beher metrekare için ayrıca aylık (5.000) TL. yakıt
gideri alınır. Kamu konutlarının yakıt giderlerinin kurum ve kuruluşlarca
karşılanacağı haller ile işletme, bakım ve onarım giderlerinin karşılanması ile
ilgili esas ve usulleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. 2- "MADDE 60/k-7. bend 9.11.1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 6.
maddesi." B-Dayanılan Anayasa Kuralları 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenlerhariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve
milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince
kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul
ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis geri gönderilen kanunda yeni
bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri
gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır." 4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim
KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F.
TUNCEL'in katılmalarıyla 7.6.1995 günü yapılan ilk incelemetoplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ A- İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı 1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 57. maddesinde kamu konutlarında
oturanlardan alınacak kira bedelleriyle, yakıt giderlerine ilişkin düzenlemeler
yapılmakta, Maliye Bakanlığı'na yakıt, işletme, bakım ve onarım giderlerine
ilişkin usul ve esasları tesbit etmek üzere yetki verilmektedir. Aynı Yasa'nın 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendi ile de
9.11.1983 gün ve 2946 sayılı Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesinin 1994 mali
yılı içinde uygulanmayacağı belirtilmektedir. Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesi aynen şöyledir: "Kamu konutlarının işletme bakım ve onarım giderleri aşağıda
belirtilen esaslar dahilinde karşılanır. a) Kurum veya kuruluşlar tarafından karşılanacak giderler: (1) Özel tahsisli konutların demirbaş eşya ve mefruşat giderleri,
ısınma giderleri, aydınlatma, su, gaz ve benzeri giderleri ile diğer
konutlardan 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununa tabi olmayan kaloriferli
konutların ısınma giderleri. (2) Yönetmelikte belirlenecek bakım ve onarım giderleri. (3) Görev tahsisli konutlardan yönetmelikte ayrıca, belirlenecek
makam ve rütbe sahiplerine tahsis edilen konutların; demirbaş eşya ve mefruşat
giderleri ve bu konutların aydınlatma, su, gaz ve benzeri giderlerinin yüzyirmi
metrekareye tekabül edenden fazlası. Eşyalı olarak tahsis edilecek konutlarda bulundurulacak demirbaş
eşya ve mefruşatın neler olması gerektiği ve bunların kullanım sürelerine
ilişkin hususlar; personelin temsil ve görev özelliği ile konutların ihtiyaç ve
şartları gözönünde bulundurularak, yönetmelikle düzenlenir. Bu giderler için kurum veya kuruluşların bütçelerine yeterli
ödenek konulur. b) Tahsis edilenler tarafından karşılanacak giderler: (1) Kalorifersiz konutlar ile 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununa
tabi olan kaloriferli konutların ısınma giderleri. (2) Küçük bakım ve onarım giderleri ile kötü kullanımdan dolayı
meydana gelen zarar ve ziyanlar. (3) Ortak kullanım dahil aydınlatma, su, gaz, otomat ve benzeri
giderler. (4) Müşterek hizmet ve ihtiyaçların karşılanması için gerekli olan
diğer giderler. Konut blok veya gruplarının müşterek hizmet ve giderleriyle ilgili
yönetimi, konut tahsis edilenlerce aralarından seçilecek yöneticiler tarafından
yönetmelikte belirlenecek esaslara göre yürütülür. c) Kurum ve kuruluşlarca ısınma giderlerinin karşılanması: (1) Konutların yakıt ihtiyacı; farklı iklim karakteri gösteren
bölgelere ve kullanılan yakıt cinsine göre yönetmelikte belirlenecek bir
metrekareye düşen senelik yakıt miktarının, konutların brüt inşaat alanı ile
çarpımı suretiyle tespit olunur. (2) Tespit olunan ihtiyaç miktarı kadar yakıt, kurum ve
kuruluşları tarafından temin ve tedarik edilerek, aylık veya mevsimlik
kontenjanlar halinde verilir. Gereğinden fazla yakılmasından dolayı ihtiyaç
duyulan yakıt, konutlarda oturanlarca karşılanır. (3) Yakıt ihtiyacının tespiti, ödenek tahsisine yetkili makamlara
isteğin yapılma şekil ve şartları, ödenek tahsisi, yakıtın temin, tedarik ve
dağıtımı ile bu işlemleri yapmakla görevlendirilen birim ve elemanların görev
ve sorumlulukları yönetmelikte düzenlenir." Görüldüğü gibi, 1994 yılında uygulanmayacağı öngörülen Kamu
Konutları Kanunu'nun 6. maddesi ile kamu konutlarının işletme, bakım ve onarım
giderlerinin nasıl karşılanacağına ilişkin ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.
Bu kurallar yerine 1994 Mâli Yılı Bütçe Kanunu'nun 57. maddesinde getirilen
değişik kurallar uygulanacaktır. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu - İptali İstenen Kuralların Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161.
Maddeleri Yönünden İncelenmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri Anayasa'nın
87. maddesinde belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrım
yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesi
karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası
ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük Millet
Meclisinde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,
bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bu maddeye göre bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul
edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde
bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanına bütçe
yasalarının bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi
tanınmamıştır. Öte yandan Anayasa'nın 163. maddesinde bütçelerde değişiklik
yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde
kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekilerle ilgili yasalaşma yönteminin uygulanması ile düzenlemesi,
değiştirilmesi veya kaldırılmasının mümkün olamayacağı ortaya çıkmaktadır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasaları öteki yasalardan ayrı
olması nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla
değiştirilebilirse bütçe yasaları da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş
birbütçe yasası ile değiştirilebilir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı
kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyi
açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak
değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden
olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,
savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "...Bütçe ile ilgili
hüküm" ifadesine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan
bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini
bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, Bütçe Yasalarında,
yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece Bütçe Yasalarını
ilgisiz kurallardan uzak tutmak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. Buna göre, 2946 sayılı Kamu Konutları Yasası'nın 6. maddesinde
kamu konutlarında oturanların yakıt, kira, işletme, bakım ve onarım giderlerine
ilişkin ayrıntılı düzenlemeler yapılmış olmasına rağmen 1994 Mali Yılı Bütçe
Yasası'nın 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendiyle bu yasa kuralı uygulanamaz
duruma getirilmekte ve 57. maddesiylede belirtilen konular değiştirilmek
suretiyle yeniden düzenlenmektedir. 1994 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 57. maddesi
ve 60. maddesinin (k) fıkrasının yedinci bendiyle 2946 sayılı Kamu Konutları
Yasası'nda değişiklik yapılmış olması Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161.
maddelerine aykırıdır. Bu nedenlerle belirtilen kuralların iptali gerekir. VI- SONUÇ 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı "1994 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 57. maddesinin ve 60. maddesinin (k) fıkrasının 7. bendinin
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 4.7.1995 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL