ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2024/88 Karar Sayısı : 2024/231 Karar Tarihi : 25/12/2024 R.G.Tarih-Sayı : 13/3/2025-32840 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Afyonkarahisar İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası
Kanunu’nun; A. 86. maddesinin
ikinci fıkrasının “ İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve
belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl
süreyle,… ” ve “ …saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile
görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek
zorundadır. ” bölümlerinin, B. 17/4/2008
tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin
birinci fıkrasının (e) bendinin; 1. “ 86 ncı
maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen
onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere; ” bölümünün, 2. (1) numaralı
alt bendinin, 3. Alt bentlerini
bağlayan hükmünde yer alan “ idari para cezası uygulanır. ” ibaresinin “ (e)
bendinin (1) numaralı alt bendi ” yönünden, Anayasa’nın 2., 13. ve 38 maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir. OLAY: İdari para cezasının iptali talebiyle açılan davada
itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,
iptalleri için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer
aldığı; 1. 86. maddesinin ikinci fıkrası şöyledir: “ İşveren, işyeri sahipleri;
işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle,
tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak ve
Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde
onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır. ” 2 .
102. maddesinin ilgili kısmı şöyledir: “ Kurumca verilecek idarî para cezaları MADDE 102- (Değişik: 17/4/2008-5754/60 md.) Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlarda
aşağıda belirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca
bu Kanunun; … e) 86 ncı maddesinin ikinci
fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde
mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere; 1) Bilânço esasına göre defter
tutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgari ücretin oniki katı tutarında, 2) Diğer defterleri tutmakla yükümlü
olanlar için, aylık asgari ücretin altı katı tutarında, 3) Defter tutmakla yükümlü değil iseler,
asgari ücretin üç katı tutarında, 4) Tutmakla yükümlü bulunulan defter ve
belgelerin ibraz edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak
kaydıyla; defter ve belgelerin tümünü verilen süre içinde ibraz etmekle
birlikte; kanunî tasdik süresi geçtikten sonra tasdik ettirilmiş olan
defterlerin tasdik tarihinden önceki kısmı, işçilikle ilgili giderlerin
işlenmemiş olduğu tespit edilen defterler, sigorta primleri hesabına esas
tutulan kazançların kesin olarak tespitine imkân vermeyecek şekilde usulsüz
veya noksan tutulmuş defterler, herhangi bir ay için sigorta primleri hesabına
esas tutulması gereken kazançların ve kazançlarla ilgili ödemelerin (sigorta
primine esas kazancın ödemeye bağlı olduğu durumlar dahil) o ayın dahil
bulunduğu hesap dönemine ait defterlere işlenmemiş olması halinde, o aya ait
defter kayıtları geçerli sayılmaz ve bu geçersizlik hallerinin gerçekleştiği
her bir takvim ayı için, aylık asgari ücretin yarısı tutarında; kullanılmaya
başlanmadan önce tasdik ettirilmesi zorunlu olduğu halde tasdiksiz tutulmuş
olan defterler geçerli sayılmaz ve tutmakla yükümlü bulunulan defter türü
dikkate alınarak bu bendin (1) ve (2) numaralı alt bentlerine göre; Vergi Usûl
Kanunu gereğince bilanço esasına göre defter tutulması gerekirken işletme
hesabı esasına göre tutulmuş defterler geçerli sayılmaz ve bu bendin (1)
numaralı alt bendine göre, 5) İşverenler tarafından ibraz edilen
aylık ücret tediye bordrosunda; işyerinin sicil numarası, bordronun ilişkin
olduğu ay, sigortalının adı, soyadı, sigortalının sosyal güvenlik sicil
numarası, ücret ödenen gün sayısı, sigortalının ücreti, ödenen ücret tutarı ve
ücretin alındığına dair sigortalının imzasının bulunması zorunludur. Belirtilen
unsurlardan herhangi birini ihtiva etmeyen (imza şartı yönünden makbuz
mukabilinde veya banka kanalıyla yapılan ödemeler hariç) ücret tediye
bordroları geçerli sayılmaz ve her bir geçersiz ücret tediye bordrosu için
aylık asgari ücretin yarısı tutarında, idari para cezası uygulanır . İbraz
süresi geçirildikten sonra incelemeye sunulan ve tümünün veya bir bölümünün
geçersiz olduğu tespit edilen defter ve belgeler yönünden, ayrıca geçersizlik
fiilleri için idari para cezası uygulanmaz, sadece tutulan defter türü dikkate
alınarak bu bendin (1), (2) ve (3) numaralı alt bentlerine göre idari para
cezası uygulanır. … ” II.
İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri
uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan
GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin
MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla
9/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle başvuruya engel
durumun varlığı ve sınırlama sorunları görüşülmüştür. 2. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un “ Anayasaya
aykırılığın mahkemelerce ileri sürülmesi ” başlıklı 40. maddesinde Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurularda izlenecek yöntem düzenlenmiştir.
Söz konusu maddenin (1) numaralı fıkrasında bir davaya bakmakta olan mahkemenin
bu davada uygulanacak bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin
hükümlerini Anayasa'ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri
sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda, bu
fıkrada sayılan belgeleri dizi listesine bağlayarak Anayasa Mahkemesine
göndereceği belirtilmiş; anılan fıkranın (a) bendinde de “ İptali istenen
kuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçeli
başvuru kararının aslı ” Anayasa Mahkemesine gönderilecek belgeler arasında
sayılmıştır. Maddenin (4) numaralı fıkrasında ise açık bir şekilde dayanaktan
yoksun veya yöntemine uygun olmayan itiraz başvurularının Anayasa Mahkemesi tarafından
esas incelemeye geçilmeksizin gerekçeleriyle reddedileceği hükme bağlanmıştır. 3. Anılan İçtüzük’ün 46. maddesinin (1)
numaralı fıkrasının (a) bendinde de itiraz yoluna başvuran mahkemenin gerekçeli
kararında, Anayasa’ya aykırılıkları ileri sürülen hükümlerin her birinin
Anayasa’nın hangi maddelerine, hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı ve
gerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmesi gerektiği ifade edilmiştir. 4. İçtüzük’ün 49. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının (b) bendinde Anayasa Mahkemesince yapılan ilk incelemede, başvuruda
eksikliklerin bulunduğunun tespit edilmesi hâlinde itiraz yoluna ilişkin
işlerde esas incelemeye geçilmeksizin başvurunun reddine karar verileceği; (2)
numaralı fıkrasında ise anılan (b) bendi uyarınca verilen kararın itiraz yoluna
başvuran mahkemenin eksiklikleri tamamlayarak yeniden başvurmasına engel
olmadığı belirtilmiştir. 5. Yapılan incelemede 5510 sayılı Kanun’un
86. maddesinin ikinci fıkrasının itiraz konusu “ İşveren, işyeri sahipleri;
işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından
başlamak üzere on yıl süreyle,… ” bölümünde yer alan “ …işyeri
defter, kayıt ve belgelerini… ” ibaresi dışında kalan kısmı ile “ …saklamak
ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi
halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır. ” bölümünün
Anayasa’nın hangi maddelerine, hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı ve
gerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmediği anlaşılmaktadır. Bu nedenle
anılan kısım ve bölüme ilişkin başvurunun yöntemine uygun olmadığından reddi
gerekir. 6. Anayasa’nın “ Anayasaya aykırılığın
diğer mahkemelerde ileri sürülmesi ” başlıklı 152. maddesinin dördüncü
fıkrasında “ Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının
Resmî Gazetede yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün
Anayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz ” denilmiştir. 7. 6216 sayılı Kanun’un “ Başvuruya engel
durumlar ” başlığını taşıyan 41. maddesinin (1) numaralı fıkrasında da “ Mahkemenin
işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazetede yayımlanmasından
itibaren on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla
itiraz başvurusu yapılamaz ” hükmüne yer verilmiştir. 8. 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin
birinci fıkrasının (e) bendinin itiraz konusu (1) numaralı alt bendine yönelik
iptal talebi Anayasa Mahkemesinin 29/11/2017 tarihli ve E.2017/137, K.2017/161
sayılı kararıyla reddedilmiş ve bu karar 19/12/2017 tarihli ve 30725 sayılı
Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Buna göre 19/12/2017 tarihinden başlayarak
geçmesi gereken on yıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla itiraz konusu (1)
numaralı alt bende yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın 152. maddesi ve 6216
sayılı Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince reddi gerekir. 9. Öte yandan 5510 sayılı Kanun’un 102.
maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin itiraz konusu “ 86 ncı maddesinin
ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde
mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere; ” bölümü,
anılan bendin (1) numaralı alt bendi ile bakılmakta olan davada uygulanma
imkânı olmayan diğer alt bentler yönünden geçerli, ortak kural niteliğindedir. Bu
itibarla bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın esasına ilişkin
incelemenin (1) numaralı alt bent yönünden yapılması gerekir. 10. Açıklanan nedenlerle31/5/2006 tarihli ve
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun; A. 86. maddesinin ikinci fıkrasının; 1. a. “ İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve
belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl
süreyle,… ” bölümünde yer alan “ …işyeri defter, kayıt ve
belgelerini… ” ibaresinin esasının incelenmesine, b. “ İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve
belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl
süreyle,… ” bölümünün kalan kısmına ilişkin başvurunun 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun
olmadığından REDDİNE, 2. “ …saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile
görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek
zorundadır. ” bölümüne ilişkin başvurunun 6216 sayılı Kanun’un 40.
maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE, B. 17/4/2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle
değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin; 1. “ 86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü
Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın
tam olarak yerine getirmeyenlere; ” bölümünün esasının incelenmesine,
esasa ilişkin incelemenin “ (e)bendinin (1) numaralı alt bendi ” yönünden
yapılmasına, 2. (1) numaralı alt bendine yönelik itiraz başvurusunun
Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 41.
maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE, 3. Alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “ idari para
cezası uygulanır. ” ibaresinin “ (e) bendinin (1) numaralı alt
bendi ” yönünden incelenmesine ilişkin başvurunun esasının incelenmesine, OYBİRLİĞİYLE
karar verilmiştir. III.
ESASIN İNCELENMESİ 11. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Hilal YAZICI
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun
hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’ un
86. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan “ …işyeri defter, kayıt ve
belgelerini… ” İbaresinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 12. 5510 sayılı Kanun’un 12. maddesinin birinci
fıkrasında işveren , anılan Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)
ve (c) bentlerine göre sigortalı sayılan kişileri çalıştıran gerçek veya tüzel
kişiler ile tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlar şeklinde tanımlanmıştır. 13. Kanun’un 86. maddesinde; Kanun kapsamında işveren
olarak kabul edilenlerin defter, kayıt ve belge tutma/düzenleme, saklama ve
ibraz etme yükümlülükleri düzenlenmiştir. 14. Söz konusu maddenin birinci fıkrasında sigortalılar
ile sosyal güvenlik destek primine tabi sigortalılar için işverenlerce Sosyal
Güvenlik Kurumuna (Kurum) verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin
şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu dönemi, verilme süresi ve diğer
hususların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hüküm altına
alınmıştır. 15. Maddenin dördüncü fıkrasında ay içinde bazı iş
günlerinde çalıştırılmayan ve ücret ödenmeyen sigortalıların eksik gün nedeni
ve eksik gün sayısının işverence ilgili aya ait aylık prim ve hizmet belgesinde
veya muhtasar beyanname ve prim hizmet beyannamesiyle beyan edileceği,
sigortalıların otuz günden az çalıştıklarını gösteren eksik gün nedenleri ile
bu nedenleri ispatlayan belgelerin şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu
dönemi, saklanması ve diğer hususların Kurumca çıkarılan yönetmelikle
belirleneceği hükmüne yer verilmiştir. 16. İkinci fıkra ise maddenin ilgili fıkralarında belirtilen
kayıtlara ilişkin saklama ve ibraz yükümlülüğünü düzenlemektedir. Fıkrada
işveren, işyeri sahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu
yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idarelerinin
otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurlarının ise görevleri
süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen
memurlarınca istenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmek zorunda olduğu
belirtilmiştir. Fıkrada yer alan “ …işyeri defter, kayıt ve belgelerini… ”
ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır. 17. Maddenin üçüncü fıkrasında işverenin sigortalıyı
22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu’nun 7. maddesine göre başka bir
işverene iş görme edimini yerine getirmek üzere geçici olarak devretmesi
hâlinde, sigortalıyı devir alan, geçici iş ilişkisi süresine ilişkin birinci
fıkrada belirtilen belgelerin aynı süre içinde işverene ait işyerinden Kuruma
verilmesinden işveren ile birlikte müteselsilen sorumlu olduğu ifade
edilmiştir. 18. Öte yandan 5510 sayılı Kanun, Kuruma ibraz edilmesi
gereken defter, kayıt ve belgeleri bu Kanun’da belirtilenlerle sınırlı
tutmamış, diğer kanunlar ve ilgili mevzuat çerçevesinde tutulması gerekli
kılınan defter, kayıt ve belgeleri de yükümlülük kapsamına almıştır. 2. İtirazın Gerekçesi 19. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralla
işveren ve işyeri sahiplerine işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama ve
ibraz yükümlülüğünün getirildiği, anılan yükümlülüğü yerine getirmeyenlere ise
idari para cezası uygulanmasının öngörüldüğü, ancak kuralda belirtilen defter,
kayıt ve belgelerin neler olacağı hususunda bir belirlemenin yapılmadığı,
denetime tabi defter, kayıt ve belgelerin hangileri olduğunun ilgili mevzuatta
açık bir şekilde ifade edilmediği, bu durumun denetim görevi kapsamında farklı
kayıt ve belgelerin istenmesine imkân tanıdığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın
2., 13. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 20. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir. 21. Hukuk devleti ilkesi gereğince kanunların kamu yararı
amacıyla yapılması gerekir. Anayasa Mahkemesince kamu yararı konusunda
yapılacak inceleme, kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığının
araştırılmasıyla sınırlıdır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde yer alan kamu
yararı kavramının Anayasa’da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak Anayasa
Mahkemesinin kararlarında da belirtildiği gibi kamu yararı; bireysel, özel çıkarlardan
ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarardır. Kamu yararı düşüncesi olmaksızın
yalnız özel çıkarlar için veya sadece belli kişilerin yararına kanun hükmü
konulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanması
hâlinde söz konusu kanun hükmü Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşer. Açıklanan
istisnai hâl dışında bir kanun hükmünün gereksinimlere uygun olup olmadığı,
hangi araç ve yöntemlerle kamu yararının sağlanabileceği kanun koyucunun
takdirinde olduğundan bu kapsamda kamu yararı değerlendirmesi yapmak anayasa
yargısıyla bağdaşmaz (AYM, E.2020/53, K.2021/55, 14/7/2021, § 23). 22. Anayasa’nın 60. maddesinde herkesin sosyal güvenlik
hakkına sahip olduğu, devletin bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri
alacağı ve gerekli teşkilâtı kuracağı hüküm altına alınmıştır. 23. Kanun koyucu sosyal sigortalar ile genel sağlık
sigortası bakımından kişileri güvence altına almak, bu sigortalardan
yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları
ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek, sosyal sigortaların ve
genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek
amacıyla 5510 sayılı Kanun’u kabul etmiştir. Kanun’un genel gerekçesinde de
mevcut sosyal güvenlik kurumlarının finansmanla ilgili önemli sorunlarının
olduğu, gelir azaltıcı faktörlerin başlıcalarının ise prime esas kazancın düşük
gösterilmesi ile kayıt dışı istihdamın yüksekliği olduğu belirtilmiştir (AYM,
E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 8). 24. Sosyal güvenlik sisteminin başlıca gelir kaynağını,
işçi ve işverenden alınan prim adı verilen sigorta ücreti
oluşturmaktadır. Prim, sigorta yardımlarının ve Kurumun giderlerinin karşılığı
olarak sigortalılardan kazançlarının belli bir oranında alınan ya da
sigortalının alt üst kazançları arasında belirlediği bir miktar üzerinden hesap
edilen sigorta ücretini ifade etmektedir. Kanun’un 79. maddesinde “ Kısa ve
uzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası için, bu Kanunda öngörülen
her türlü ödemeler ile yönetim giderlerini karşılamak üzere Kurum prim almak,
ilgililer de prim ödemek zorundadır. ” denilmek suretiyle prim alma ve ödeme
zorunluluğu ile bu primlerin kullanılacağı yer düzenlenmiştir. 25. İşverenlerin ya da işyeri sahiplerinin tutmak zorunda
oldukları defter, kayıt ve belgeler ise ödenecek veya tahsil edilecek primlerin
belirlenmesinde dayanak belgeler niteliğindedir (AYM, E.2017/137, K.2017/161,
29/11/2017, § 9). Bu kapsamda, ödenmesi gereken primlerin doğru bir şekilde
tespit edilebilmesini sağlayabilmek için işverenlerin işyeri defter, belge ve
kayıtları Kuruma sunmakla yükümlü kılınmalarında Anayasa’nın 60. maddesi
doğrultusunda kamu yararı bulunduğu anlaşılmaktadır. 26. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare
yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî
uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal
güvenlikle bağlantılı olup kişinin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi
somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,
bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu
kılmaktadır. Kişi ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir
ve davranışlarını ayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının
öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven
duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici
yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2020/80, K.2021/34, 29/4/2021, §
25; E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). 27. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil
daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik
ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak
sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır. Yasal düzenlemeye
dayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması koşuluyla yargısal
içtihatlar ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemel
muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar
doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır (AYM,
E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022, § 63). 28. İtiraz konusu kuralla işveren ve işyeri sahiplerinin
saklamak veya istenilmesi hâlinde ibraz etmek zorunda oldukları işyeri defter,
kayıt ve belgelerin neler olduğu hususunun belirlenmesi bakımından prim
ödemekle yükümlü tutulan kişi ve kuruluşların tutmakla zorunlu oldukları defter
ve kayıtları düzenleyen diğer kanunların da gözönünde bulundurulması
gerektiğinde şüphe bulunmamaktadır. Bu bakımdan işyeri defter, kayıt ve
belgelerinden işverenin tabi olduğu kanunlar gereğince tutmak zorunda olduğu defter
ve belgelerin anlaşılması gerekmektedir. 29. Bu bağlamda, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi
Usul Kanunu’nun 172. ve devamı maddelerinde defter tutmakla yükümlü olanlara,
defterlerin hangi amaçları gerçekleştirebilmek için ve hangi esaslar çerçevesinde
tutulacağına, defter tutacakların sınıflarına ve defter tutma usullerine
ilişkin ayrıntılı hükümlere yer verilmiştir. 30. Aynı şekilde 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk
Ticaret Kanunu’nun 18., 64., 375., 499., 594. ve diğer maddelerinde tutulması
zorunlu defterler ile bunların tutulmasına ilişkin usul ve esasların
düzenlendiği görülmektedir. 31. Yine 4857 sayılı Kanun’un 3., 21. 75. ve ilgili
maddeleri de anılan Kanun kapsamında ayrıca tutulması gerekli belge ve
kayıtlara ilişkin hükümler içermektedir. 32. Dolayısıyla kural uyarınca saklanması veya
istenilmesi hâlinde ibraz edilmesi zorunlu kılınan defter, belge ve
kayıtların , 5510 sayılı Kanun kapsamında işveren ve işyeri sahibi
sayılanların bu Kanun uyarınca vermesi gereken aylık prim ve hizmet
belgelerinin dayanağını oluşturan, onların doğrulanmasını ve denetimini
sağlamaya yarayacak dokümanlar olduğu, bunların da işveren veya işyeri
sahiplerinin tabi oldukları kanunlar tarafından tutulması zorunlu defter ve
diğer belge ve kayıtlardan ibaret olduğu anlaşılmaktadır. 33. Bu itibarla, işveren ve işyeri sahiplerinin belli bir
süreyle saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca
istenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmek zorunda oldukları işyeri
defter, kayıt ve belgelerin ilgili kanunlar çerçevesinde belirli ve
öngörülebilir olduğu sonucuna varılmıştır. 34. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 2. maddesine
aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 13. ve 38. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir. B. Kanun’un
102. Maddesinin Birinci Fıkrasının (e) Bendinin “ 86 ncı maddesinin ikinci
fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde
mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere; ” Bölümünün
ve Alt Bentlerini Bağlayan Hükmünde Yer Alan “ idari para cezası uygulanır. ”
İbaresinin “ (e) Bendinin (1) Numaralı Alt Bendi ” Yönünden
İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 35. 5510 sayılı Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında
işveren, işyeri sahiplerinin defter ve belgeleri saklama ve ibraz yükümlülüğüne
ilişkin hususlar düzenlenmiştir. Söz konusu fıkraya göre işveren ve işyeri
sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden
yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle,
tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince saklamak ve Kurumun
denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde on beş
gün içinde ibraz etmekle yükümlüdür. 36. Kanun’un 102. maddesinde bu yükümlülüğü yerine
getirmeyenler hakkında Kurum tarafından verilecek idari para cezaları
düzenlenmektedir. Anılan maddenin birinci fıkrasına göre maddede düzenlenen ve
idari para cezası gerektiren hâller için diğer kanunlarda idari para cezası
öngörülmüş olsa dahi ayrıca bu Kanun kapsamında da idari para cezası
uygulanacaktır. 37. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (e) bendinin
(1) numaralı alt bendine göre 86. maddenin ikinci fıkrasında öngörülen defter,
kayıt ve belgelerin istenilmesi durumunda denetim ve kontrolle görevlendirilen
memurlara ibrazı yükümlülüğünü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün
içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyen bilanço esasına
göre defter tutmakla yükümlü olanlara, aylık asgari ücretin on iki katı
tutarında idari para cezası uygulanacaktır. 38. İtiraz konusu kurallar, anılan bendin “ 86 ncı
maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen
onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere; ”
bölümü ile alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “ idari para cezası
uygulanır. ” ibaresi olup kurallar söz konusu bendin (1) numaralı alt bendi
yönünden incelenmiştir. 2. İtirazın Gerekçesi 39. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kurallarla
işveren ve işyeri sahiplerine işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama ve
ibraz yükümlülüğünü yerine getirmedikleri takdirde idari para cezası
uygulanacağının düzenlendiği, ancak kurallarda belirtilen defter, kayıt ve
belgelerin neler olacağı hususunda bir belirlemenin yapılmadığı, ayrıca istenen
evraktan sadece biri veya birkaçının ibraz edilmemesi ile tamamının ibraz
edilmemesi bakımından bir derecelendirme yapılmaksızın aynı miktarda para
cezası verilmesinin ölçüsüz olduğu belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 13.
ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 40. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz .” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında
da “ Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur. ”
ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir.
Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi
uyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer
bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın açık, anlaşılır ve
sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan eylemleri
önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve
özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2023/129,
K.2023/206, 30/11/2023, § 13). 41. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar
ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu
maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına
aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille kanun koyucunun koruma altına aldığı
hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de
cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13; E.2023/129,
K.2023/206, 30/11/2023, § 14). 42. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki
sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar
arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezasından daha yüksek
miktarlarda idari para cezası verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de
bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için
öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların
kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun
koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve
kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.
Ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek suç ve
cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması
gerekmektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85,
11/11/2021, § 19; E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 15). 43. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin
düzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa’ya bağlı
kalmak şartıyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak
yaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulama
yetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisi
bulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı,
değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsal
gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için
idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi
tanımaktır. Bu serbestî idareye “ keyfî ” olarak hareket edebilme yetkisi
vermemektedir (AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198; E.2023/129,
K.2023/206, 30/11/2023, § 16). 44. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde
de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık
suç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın
anılan maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının
tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin
belirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin
sağlanması gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği
üzere idari nitelikte suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut
fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir
açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda
gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin
konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların
değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla
yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla
kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM,
E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, § 15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21;
E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 17). 45. İtiraz konusu kurallar kapsamında, Kanun’da öngörülen
süreler içerisinde işyeri defter, belge ve kayıtlarını saklama ve ibraz etme
yükümlülüklerini yerine getirmeyen bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü
işveren ve işyeri sahipleri hakkında Kurum tarafından idari para cezası verilmesi
öngörülmektedir. 46. Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “ …işyeri
defter, kayıt ve belgelerini… ” ibaresinin belirlilik ilkesine ilişkin
incelemesinde ortaya konulan gerekçeler itiraz konusu kurallar bakımından da
geçerlidir. Buna göre, söz konusu ibareler bağlamında itiraz konusu kurallarda
herhangi bir belirsizlik bulunmamaktadır. 47. Öte yandan kurallar kapsamında idari para cezasının
miktarı ile kim tarafından uygulanacağının da kanun koyucu tarafından
belirlendiği açıktır. Nitekim, Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e)
bendinin (1) numaralı alt bendinde bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü
olanlar için aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezasının
Kurum tarafından uygulanacağı ve söz konusu cezanın kurallar kapsamında
belirtilen yükümlülüğü tam olarak yerine getirmeyenlere uygulanacağı hüküm
altına alınmıştır. 48. Bu itibarla kuralların belirli, ulaşılabilir ve
öngörülebilir olduğu sonucuna varılmıştır. 49. Anayasa Mahkemesinin 29/11/2017 tarihli ve E.2017/137,
K.2017/161 sayılı kararında, 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci
fıkrasının (e) bendinin bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlara,
anılan Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen yükümlülüklerin
yerine getirilmemesi hâlinde aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari
para cezası uygulanmasını öngören (1) numaralı alt bendi, Anayasa’nın 2.
maddesi kapsamında incelenmiş ve anılan maddeye aykırı bulunmamıştır. 50. Söz konusu kararda mevcut sosyal güvenlik kurumlarının
finansmanla ilgili önemli sorunlarının olduğu, gelir azaltıcı faktörlerin
başlıcalarının ise prime esas kazancın düşük gösterilmesi ile kayıt dışı
istihdamın yüksekliği olduğu belirtilmek suretiyle anılan alt bendin meşru
amacının bulunduğu sonucuna varılmıştır (AYM, E.2017/137, K.2017/161,
29/11/2017, § 8). 51. Öte yandan kanun koyucunun kayıt dışı istihdamı
ve finansman kaybını önlemek amacıyla işveren ve işyeri sahiplerine bazı
yükümlülükler getirmesinin mümkün olduğu, bu kapsamda bilanço esasına göre
defter tutmakla yükümlü olanların yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün
içinde mücbir sebep olmaksızın bu defterleri ibraz etmemeleri hâlinde aylık
asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası ile
cezalandırılmalarının öngörülmesinin bu tür davranışlarda bulunulmasını
engelleyici ve caydırıcı nitelikte olduğu değerlendirilerek alt bendin, anılan
anayasal amaçları gerçekleştirme bakımından elverişli ve gerekli olduğu
sonucuna ulaşılmıştır (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 10). 52. Anılan kararda ayrıca, kanun koyucunun, işverenin
belirtilen yükümlülüğü yerine getirmemesi hâlinde uygulanacak ceza miktarında
işverenin tabi olduğu sınıfa göre bir derecelendirme yaptığı, Kanun’un 102.
maddesinin beşinci fıkrasında ise itiraz konusu kural nedeniyle verilen idari
para cezasının tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde peşin ödenmesi
hâlinde bu cezanın dörtte üçünün ödeneceğinin ve peşin ödemenin idari para
cezasına karşı yargı yoluna başvurma hakkını etkilemeyeceğinin hüküm altına alındığı
belirtilmiştir (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, §§ 11-12). 53. İtiraz konusu kurallarda da bilanço esasına göre
defter tutmakla yükümlü işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorunda
oldukları defter, kayıt ve belgelerini Kurumun denetim ve kontrol ile
görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz etme yükümlülüğünü
yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak
yerine getirmemeleri durumunda aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari
para cezası uygulanması öngörüldüğünden, hukuk devleti ilkesi kapsamında kamu
yararı dışında amaç taşımama ve ölçülülük ilkesine ilişkin olarak Anayasa
Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir husus bulunmamaktadır. 54. Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında “ Hiç
kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda
bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz ” hükmüne yer verilmek
suretiyle adil yargılanma hakkının unsurlarından olan susma ve kendini
suçlamama hakkı açıkça güvence altına alınmıştır. 55. Anılan hüküm uyarınca kanun koyucu, kişinin kendisini
ve kanunda gösterilecek belirli derecedeki yakınlarını suçlayıcı bir beyanda
bulunmaya zorlayan bir düzenleme yapamaz. Bunun yanı sıra Anayasa hükmünden
anlaşıldığı üzere susma hakkı, kişinin ifade ya da bilgi vermeyi reddetme
hakkının yanı sıra kendi aleyhine delil göstermeye zorlanamamasını da güvence
altına almaktadır. Buna göre Anayasa açısından susma hakkı, söz haricindeki
belge ve delilleri de kapsamaktadır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/3/2022, §
16). 56. Bu bağlamda öncelikle işveren ve işyeri sahiplerinin
Kurum tarafından istenen bilgi veya belgeleri ibraz etme yükümlülüğüne tabi
tutulmasının kendisi aleyhine delil göstermeye zorlanamayacağı ilkesi
açısından değerlendirilmesi gerekmektedir. Bir başka deyişle söz konusu defter,
belge ve kayıtların ibraz edilmemesinin ya da sunulmasının reddedilmesinin
susma hakkı kapsamında bir korumaya tabi tutulup tutulmayacağı incelenmelidir. 57. Anayasa Mahkemesi, defter, kayıt ve belgeleri ibraz
etmemek suretiyle gizleme fiilini, 213 sayılı Kanun kapsamında vergi
kaçakçılığı suçu olarak düzenleyen hükme ilişkin incelemesinde iki boyutuyla
ele almıştır. Anılan kararda ilk olarak ilgili Kanun’da yer alan defter ve
belgeleri ibraz yükümlülüğünün kamu düzeninin işleyişiyle ilgili bir hüküm
olduğu, bu yükümlülüğün kişinin vergi mükellefi statüsünde bulunmasından dolayı
kanun gereğince düzenlenmesi ve saklanması zorunluluğu bulunan defter ve
belgeleri kapsadığı ve bunların içerik itibarıyla kamusal yönlerinin ağır
bastığı belirtildikten sonra bu defter ve belgelere ilişkin kayıt tutma
zorunluluğunun özü bakımından cezai olmayan düzenleyici bir amaçtan ileri
geldiği değerlendirilmiştir. Bu nedenle düzenlendiği ve saklandığı kabul edilen
bu defter ve belgelerin ibrazının istenmesinin devlet ve kamu açısından suç
delili değil, mükellefin beyanlarının doğruluğunu tevsik edici birer belge
niteliğinde olduğu, mükellef açısından ise kendi vergisel işlemlerinin vergi
kanunlarına uygunluğunu ortaya koymaya yarayan bir ispat aracı olduğu
vurgulanmıştır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/03/2022, §§ 25-27). 58. Diğer yandan anılan kararda susma hakkına aykırılığın
en önemli ölçütünün zorlama unsuru olduğu belirtilmiş, vergi
mükellefinin vergi idaresince istenen bilgi veya belgeleri ibraz etmemesinin
suç olarak kabul edilerek bu fiilin hapis cezası yaptırımına bağlanması zorlama unsuru açısından da değerlendirilmiştir. Kararda, vergi inceleme elemanı
tarafından istenen defter ve belgelerin ibraz edilmemesi sonucunda öngörülen
hapis cezası tehdidinin kişinin kendisini suçlayıcı beyanda bulunmaya veya
delil göstermeye zorlanamama hakkına aykırılığın temel ölçütü olarak kabul
edilen zorlama unsuru kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, zira
hükümde öngörülen ceza tehdidinin kişinin aleyhine beyanda bulunması veya delil
göstermesi amacına hizmet etmediği, ilgililerin sahip olduğu vergi mükellefi
statüsü nedeniyle kendilerine yüklenen şeklî ödevlerden birisi olan defter,
kayıt ve belgeleri ibraz ödevinin yerine getirilmemesi fiilini cezalandırma
amacı taşıdığının altı çizilmiştir. Bu kapsamda mevzuat uyarınca tutulması ve
saklanması zorunlu tutulan defter, kayıt ve belgelerin vergi inceleme
elemanları tarafından istendiğinde ibraz edilmesinin zorunlu kılınmasının ve
ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcı
beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanması olarak nitelendirilemeyeceği
sonucuna ulaşılmıştır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/3/2022, §§ 28-30). 59. Kurallar uyarınca da işveren veya işyeri sahiplerine
yönelik defter, belge ve kayıtları ibraz yükümlülüğünün yerine getirilmemesinin
idari para cezasıyla cezalandırılmasında, kişileri kendi aleyhlerine delil
göstermeye zorlamanın değil, kamu düzeni kapsamında 5510 sayılı Kanun uyarınca
verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin temininin ve denetiminin
amaçlandığı, öngörülen idari para cezasının ise kamu düzenine ilişkin söz
konusu yükümlülüğün yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olduğu gözetildiğinde
Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir husus
bulunmamaktadır . 60. Bu itibarla işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak
zorunda oldukları defter, belge ve kayıtlarını Kurumun denetim ve kontrol ile
görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz etmesinin zorunlu
kılınmasının ve ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin
kendisini suçlayıcı beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanma olarak
nitelendirilemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır. 61. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2. ve 38.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ve Yusuf Şevki
HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır. Kuralların Anayasa’nın 13. maddesiyle ilgisi
görülmemiştir. IV. HÜKÜM 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun; A. 86. maddesinin
ikinci fıkrasında yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini… ”
ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 17/4/2008 tarihli
ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci
fıkrasının (e) bendinin; 1. “ 86 ncı
maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen
onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere; ” bölümünün, 2. Alt bentlerini
bağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresinin, “(e) bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve itirazın
REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 25/12/2024 tarihinde karar verildi. Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38. maddesindeki
ilkelerin kural olarak kabahatlerle ilgili düzenlemeler bakımından da geçerli
olduğunu kabul etmektedir ; “Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar
ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu
maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına
aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına
aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi
de cebir içermektedir. … Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki
sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar
arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır.” AYM, E.2017/103, K.2017/108,
31/05/2017, par. 12, 13) Anılan kararda kabahatlerde kanunilik ilkesinin daha
esnek uygulanabileceğine değinilmiş ise de kural olarak Anayasa’nın 38.
maddesindeki ilkelerin kabahatler bakımından da uygulanması gerektiği kabul
edilmiştir. Bu dosyada incelenen kurallarda ise işyeri defter, kayıt ve
belgelerini süresinde ibraz etmeyenlere aylık asgari ücretin oniki katı
tutarında idari para cezası yaptırımı öngörülmektedir. 2. Anayasanın 38/5. maddesinde kişinin kendisi veya yasal
yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya delil göstermeye
zorlanamayacağı belirtilmektedir. Bu düzenleme ceza soruşturma ve
kovuşturmalarına karşı bir güvence oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi kendini
suçlama yasağının temel amacının “ sanığın
yetkililerce uygunsuz bir şekilde zorlamaya maruz kalmaya karşı korunması
yoluyla adaletin tecellisindeki hatalı uygulamaları önlemek ” olduğunu belirtmiştir ( Ali Öz , B. No:
2013/2624, 31/3/2016, § 43). Doktrinde susma ve/veya kendini suçlamama
hakkı ( nemo tenetur ilkesi ) olarak ifade edilen bu güvence, gerek insan
doğasındaki kendini ve yakınlarını koruma duygusunun ve dolayısıyla onurunun
incitilmemesi düşüncesiyle, gerekse hukuka aykırı delil elde edilmesinin
önlenmesi ve masumiyet karinesinin korunması gibi esaslarla anayasal bir
güvenceye kavuşmuştur. Esasen adil yargılanma hakkı kapsamında da görülebilecek
olan güvence Anayasamız tarafından özel olarak düzenlenmiştir. Susma hakkı
açıktır ki; bir suç isnadı altında kalan kimseye kendisi ve yakınlarını
suçlayacak bilgi ve belge vermeye zorlanmayacağı güvencesini vermektedir. 3. İlkeye ilişkin benzer düzenleme
mahkememizin daha önceki bir kararında da denetlenmiştir. 213 sayılı Vergi Usul
Kanunu madde 359/1-a,2’ de yer alan “ Defter, kayıt ve belgeleri tahrif
edenler veya gizleyenlere” biçimindeki ibareye konu eylemlere hapis cezası
öngören kuraldaki “gizleyenlere” ibaresi hakkındaki iptal isteminin
reddine ilişkin karara (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/03/2022) yazdığım karşıoy
gerekçelerim burada da geçerlidir. Aynı gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 38/5.
maddesine aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinde Kurumca verilecek idari
para cezaları düzenlenmektedir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (e)
bendinde Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca
yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam
olarak yerine getirmeyenlere uygulanacak idari para cezaları düzenlenmiştir.
Buna göre, itiraz konusu kurallar kapsamında, Kanun’daki yükümlülüklerini
(işyeri defter, belge ve kayıtlarını saklama ve ibraz) yerine getirmeyen
bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü işveren ve işyeri sahipleri hakkında
Kurum tarafından idari para cezası verilmesi öngörülmektedir. 2. Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında ise “ Hiç
kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda
bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz ” hükmüne yer verilmek
suretiyle adil yargılanma hakkının unsurlarından olan susma ve kendini
suçlamama hakkı açıkça güvence altına alınmıştır. Dolayısıyla kişiler
kendilerini suçlayan beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye
zorlanamazlar. 3. Anayasa’nın 38. maddesine ilaveten kişinin kendini suçlayıcı
beyanda bulunmaya zorlanmaması adil yargılanma hakkını güvenceye bağlayan
Anayasa’nın 36. maddesi kapsamı içinde de değerlendirilebilir. 4. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) susma ve kendini suçlamama
hakkına ilişkin temel ilkelerinin yer aldığı Saunders/ Birleşik Krallık (BD)
(B.No: 1987/91, 17/12/1996) kararında müfettişlerce başvurucudan alınan
ifadelerin kullanmasının susma ve kendini suçlamama hakkına haksız bir
sınırlama teşkil edip etmediğini inceleyerek, Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 6. maddesinde güvence altına kendini suçlamama
hakkının bütün ceza soruşturmaları için geçerli olduğunun altını çizerek somut
olayda kendini suçlamama hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Mahkeme
benzer şekilde, Chambaz/İsviçre (B. No:11663/04, 5/4/2002) kararında
başvurucunun banka hesabındaki bilgilerin ibrazını zorunlu kılan hükümlerin
vergi kaçakçılığı suçu ile ilgili soruşturmada kullanılacağının açık olduğunu
ve sonuç olarak başvurucunun kendini suçlamaya zorlandığını belirterek ihlal
sonucuna ulaşmıştır. 5. AİHM içtihadını tek cümleyle özetleyecek olursak kişinin
kendi aleyhine bir suç isnadına yol açabilecek bilgi ve belgeleri yaptırım
tehdidi altında ibraz etmeye zorlanması Sözleşme’nin 6. maddesindeki susma ve
kendini suçlamama hakkını ihlal etmiş olacaktır. 6. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru içtihadında ceza
davalarına konu olmayan kimi yaptırımları özerk yorum çerçevesinde “ceza”
olarak nitelendirilmiş ve bunlara ilişkin yargılamaları adil yargılanma
hakkının suç isnadı yönü kapsamında incelenmiştir. Örneğin idari yargıda
görülen vergi ziyaı cezalarına ilişkin davalar Anayasa’nın 36. maddesinde
güvence altına alınan adil yargılanma hakkının suç isnadı yönü kapsamında
karara bağlanmıştır (bkz. Gür-Sel İnşaat Malzemeleri San.Tic.Ltd.Şti., B. No:
2013/4324, 7/7/2015; Ünal Gökpınar [GK], B. No: 2018/9115, 27/3/2019, § 54). 7. İdarenin yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde
mücbir sebep olmaksızın defter, kayıt ve belgelerini ibraz etmeyenlere idari
para cezası öngörmesinin kaçınılmaz sonucu ceza tehdidi altında kalan ilgili
kişilerin kendi aleyhlerine kullanılabilecek bilgi ve belgeleri vermeye
zorlanmasıdır. Dolayısıyla dava konusu kurallar kişilerin kendilerini suçlayıcı
beyanda bulunmaya zorlanması anlamına gelmektedir. Talep edilen bilgi ve
belgelerin kişiler aleyhine kullanılmayacağı yönünde herhangi bir güvence de
sunulmamıştır. 8. Netice itibarıyla, itiraz konusu kuralların Anayasa’nın 38.
maddesinin beşinci fıkrası ve 36. maddesiyle bağdaşmadığı düşüncesiyle çoğunluk
kararına katılmıyorum. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun 17/4/2008 tarihli ve 5754
sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının
(e) bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca
yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam
olarak yerine getirmeyenlere;…” bölümünün ve alt bentlerini bağlayan hükmünde
yer alan “…idari para cezası uygulanır. …” ibaresinin 5510 sayılı
Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendi
yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı şeklindeki kanaatine katılmamaktayım. 2. Dava konusu kurallarla işyeri defter, kayıt ve
belgelerini saklama ve ibraz yükümlülüğünü yerine getirmeyenlere aylık asgari
ücretin on iki katı tutarında idari para cezası uygulanması öngörülmektedir. 3. Mahkememiz çoğunluğu dava konusu ibarenin Anayasa'nın
38. maddesinin beşinci fıkrasındaki "Hiç
kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda
bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz." biçimindeki hükme aykırı olmadığı kanaatine
ulaşmıştır. Çoğunluk kararında dava konusu kural uyarınca işveren veya işyeri
sahiplerine yönelik defter, belge ve kayıtları ibraz yükümlülüğünün yerine
getirilmemesinin idari para cezasıyla cezalandırılmasında kişileri kendi
aleyhlerine delil göstermeye zorlamanın değil, kamu düzeni kapsamında 5510
sayılı Kanun uyarınca verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin
temininin ve denetiminin amaçlandığı, öngörülen idari para cezasının ise kamu
düzenine ilişkin söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmesini sağlamaya yönelik
olduğu ifade edilerek işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorunda oldukları
defter, belge ve kayıtlarını Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen
memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz edilmesinin zorunlu kılınmasının ve
ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcı
beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanma olarak nitelendirilemeyeceği
sonucuna ulaşılmıştır (bkz.: §§ 59-60). 4. Kanaatimizce dava konusu kurallar Anayasa'nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında korunan
“susma ve kendini suçlamama” hakkına müdahale etmektedir. 5. Bu tür kayıtların 5510 sayılı Kanun kapsamında prime
esas belgelerin denetimine imkân veren niteliğine sahip belgeler olduğu
açıktır. Kuralın kamu yararı amacı ile çıkarıldığı ve meşru bir amacı olduğu
konusunda bir kuşku bulunmamakla birlikte kişiler için öngörülen bu biçimdeki
yükümlülüğün aynı zamanda Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında güvence
altına alınan kişinin kendisi aleyhinde beyanda bulunmama hakkı ile ilgili
anayasal güvenceye aykırı olmaması da önemlidir. 6. Kanun’da elbette kişiler için defter, kayıt ve belge
tutulmasını ve gerektiğinde bunları ibraz etmesini isteme şeklindeki
yükümlülükler öngörülebilir. Ancak bu süreçte önemli olan bu yükümlülükler
benimsenirken kişinin kendisini suçlayıcı bir beyanda bulunmaya veya bu yolda
bir delil göstermeye zorlanamamasıdır. Dolayısıyla kişilerin bir ceza tehdidi
altında bazı bilgi ve belgelerin kendilerinden alınmaya zorlanması Anayasa’nın
bu amir hükmüne aykırı olacaktır. 7. Dava konusu kuraldaki temel mesele de bu husus ile
bağlantılıdır. Buradaki Anayasa’ya aykırılık işyeri defter, kayıt ve
belgelerini tutmayanların cezalandırılması değildir. Kanun koyucu bu biçimdeki
cezai hükümler elbette öngörebilir. Burada Anayasa’ya aykırı olan husus
kişilerden cezalandırma tehdidi altında bunların ibrazı ve dolayısıyla
Anayasa’daki tabiriyle kişinin kendisini suçlayan bir beyanda bulunmaya ve bu
yolda bir delil göstermeye zorlanmasına imkan verebilen bir durumun varlığıdır. 8. İptali talep edilen kurallarda zorlama ihtimalinin
varlığı ve buna karşı kanunda bir güvenceye yer verilmemiş olması kuralı
Anayasa’ya aykırı hale getirmektedir. Zira bu kuralın uygulamasında kişiler bu
kural nedeniyle kendi aleyhlerine beyanda bulunmaya zorlanabileceklerdir.
Kişilerin bu kuralların uygulanması bağlamında kendi aleyhine beyanda bulunmaya
zorlanamayacağı noktasında kanunda açık bir güvence getirilmiş olsaydı bu
durumda kişilerin defter ve kayıt noktasında bu tür bir anayasal sorunla da
karşılaşılması söz konusu olmayacaktı. 9. Yukarıda açıklanan gerekçelerle 17/4/2008 tarihli ve
5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci
fıkrasının (e) bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü
Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın
tam olarak yerine getirmeyenlere;…” bölümünün ve alt bentlerini bağlayan
hükmünde yer alan “…idari para cezası uygulanır. …” ibaresinin 5510
sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı
alt bendi yönünden Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasına aykırı olduğu
için iptali gerektiği kanaatiyle Mahkememiz çoğunluğunun aksi yöndeki kararına
katılmamaktayım. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ