ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı :2005/9 Karar Sayısı : 2005/95 Karar Günü : 29.11.2005 Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 8.12.2006-26370 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onbirinci
Daire İTİRAZIN KONUSU : 29.3.2003 günlü, 4833 sayılı
2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 51. maddesinin (r) fıkrasının, Anayasa'nın 87.,
88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacının kendisine ödenen döner sermaye katkı payının geri
istenmesine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağını oluşturan yönergenin iptali
istemiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu
kanısına varan Danıştay Onbirinci Dairesi iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 51. maddesinin itiraz
konusu (r) fıkrası şöyledir: “4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin üçüncü,
dördüncü ve beşinci fıkraları 1.4.2003 tarihinden itibaren aşağıdaki şekilde
uygulanır: Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden; o
birimde görevli personele ek ödeme yapılabilir. Bir ayda yapılacak ek ödemenin
tutarı, tabip ve diş tabiplerinde bir ayda alacakları aylık (ek gösterge
dahil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı
hariç) toplamının % 100'ünü, diğer personelde ise %80'ini geçemez. Ancak uygulanacak oranlar; 1) Vardiyalı çalışma sistemi uygulanan hastanelerde normal günlük
çalışma saatleri dışında ikinci vardiyada yürütülen hizmetler kapsamında fiilen
çalışılan günler için % 30'una, 2) Yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz,
ameliyathane, kemik iliği nakil ünitesi ve acil serviste çalışan sağlık
personeline (tabipler hariç, anestezi uzmanı ve asistanları dahil) % 50'sine, 3) Serbest çalışmayan hastane başhekimlerine % 200'üne, Kadar fazlasıyla tespit edilebilir. Bu şekilde yapılacak ek
ödemelerin oran, usul ve esasları Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine
Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Sağlık Bakanlığı talep ve hizmet özelliklerini dikkate alarak
eğitim hastaneleri ve en az 100 yatağa sahip hastanelerde şef, şef yardımcısı
ve uzmanlar tarafından acil vakalar hariç, saat 16.00'dan sonra olmak üzere
mesai saatleri dışında özel sağlık hizmetleri verebilir. Bu hizmetlerden elde
edilen ücretler döner sermayeye gelir kaydedilir. Bu şekilde döner sermayeye
kaydedilen gelirlerden bu hizmetlerde görev alacak personele yapılacak ek
ödemelerin oranı, usul ve esasları ile hizmet ücret tarifesi Maliye
Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Ancak, özel
sağlık hizmetlerine iştirak eden personele bir ayda yapılacak ek ödeme tutarı,
bu personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme ve her
türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç) toplamının serbest
çalışan tabiplere % 100'ünü, serbest çalışmayan tabiplere % 300'ünü, bunlar
dışında kalan sağlık personeli ve diğer personele ise %20'sini geçemez.” B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Başvuru Kararında, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine
dayanılmış, 89. maddesi ile de ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Mustafa
BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Tülay TUĞCU, Ahmet
AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi ÖZLER ve Serdar
ÖZGÜLDÜR'ün katılımlarıyla 10.2.2005 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle
ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle ayrı bir
yasayla düzenlenmesi gereken itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88., 161.
ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2949 sayılı “Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun”un 29. maddesi uyarınca Anayasa Mahkemesi ileri sürülen
gerekçelerle bağlı olmadığından, itiraz konusu kural ilgisi nedeniyle
Anayasa'nın 89. maddesi yönünden de incelenmiştir. 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 51. maddesinin itiraz
konusu (r) fıkrasında, 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin üçüncü, dördüncü ve
beşinci fıkralarının 1.4.2003 tarihinden itibaren uygulanması değiştirilerek,
personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden, o birimde
görevli personele ek ödeme yapılması hususunun, uygulanacak oranların ve
ödemenin usul ve esaslarının yeniden düzenlenmesi öngörülmüştür. Anayasa'nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa
tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla
diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına imkan bulunmamaktadır. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurul'da üyelerin gider artırıcı veya
gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde
de, Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması mümkün bulunmamaktadır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa bütçe
ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmektedir. Maddenin
gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan ayrı
olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla
değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul
edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir
kuralı kapsamaması koşuluyla “bütçe ile ilgili hükümler” ifadesi de bütçeyi
açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak
değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden”
sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik türde kurallar
bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı, savunma, eğitim,
sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına ilişkin yasaların
bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu konulardaki yasaların
değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına hükümler koymak yoluna
gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve uygulanması
yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasa koyucunun başka amaçla ve bütçe
yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken yasama
işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresine dayanılarak,
gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek,
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma
düşürmektedir. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe
yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 51. maddesinin itiraz konusu (r)
fıkrası ile 209 sayılı Yasa'nın ilgili kuralları 2003 yılı için
değiştirilmiştir. Açıklanan nedenlerle, diğer yasalarla düzenlenmesi gereken bir
konunun Bütçe Kanunu ile düzenlenmesi Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162.
maddelerine aykırıdır. Kural'ın iptali gerekir. VI- SONUÇ 29.3.2003 günlü, 4833 sayılı “2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 51.
maddesinin (r) fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 29.11.2005
gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Tülay
  TUĞCU Başkanvekili Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Mustafa
  YILDIRIM Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh
  KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT