ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı     :  2016/180 Karar Sayısı  :  2018/4 Karar Tarihi :  18.1.2018 R.G. Tarih – Sayı :  7.2.2018
- 30325 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte 122 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 19.8.2016 tarihli ve
6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer
alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresinin, B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010
tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresinin, Anayasa’nın  2., 6., 7., 8., 87., 160., 161. ve 163.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ İptali istenen kuralların yer aldığı 6741 sayılı Kanun’un; 1. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir: “Türkiye Varlık Fonunun kaynakları; a) Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve
programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve
varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar
verilen nakit fazlasından, b) Kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç
fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye
Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar
verilenlerden, c) Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve
para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar
aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklardan, ç) Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan
finansman ve kaynaklardan, oluşur.” 2. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir: “ 3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 6362
sayılı Kanun ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuat, 8/6/1984
tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel
Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı
Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,
14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4/7/2001 tarihli ve
631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında
Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı
Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 18/5/1994 tarihli ve
527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,
10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 2/4/1987 tarihli ve 3346
sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince
Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı
Kamu İhale Kanunu, 5/1/2002 tarihli ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri
Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, 5/1/1961 tarihli
ve 237 sayılı Taşıt Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları
Kanunu, 2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın-İlân Kurumu Teşkiline Dair Kanun,
7/12/1994 tarihli ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, 24/11/1994
tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile bunların ek
ve değişikliklerine ilişkin hükümler Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt
fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmaz. Kamu
kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümleri Şirket
tarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmaz.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ,
Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 2.11.2016 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında
karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Berrak YILMAZ tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Genel Açıklama 3. Ulusal varlık fonları -6741 sayılı Kanun’un genel
gerekçesinde belirtildiği üzere- kamuya ait çeşitli varlıkların belirli
kurumsal yönetim ilkelerine bağlı olarak yönetilmesine ilişkin özel amaçlı
yatırım fonlarıdır. Söz konusu fonlar ile reel sektör yatırımlarına, stratejik
sektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlanarak kalkınmanın
hızlandırılması, ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması ve
ekonomik istikrarın sağlanması amaçlanmaktadır. Sürdürülebilir büyüme ve
finansal kalkınmayı sağlamak üzere son on yıllık süreçte Körfez ülkeleri,
Norveç ve ABD’nin yanı sıra Çin Halk Cumhuriyeti, Rusya, Singapur gibi
ülkelerde ulusal varlık fonu modeli ön plana çıkmaktadır. Dünya genelinde
kırktan fazla ülkede varlık fonu bulunmakta olup bu fonların küresel büyüklüğü
trilyon dolarla ifade edilen miktarlara ulaşmıştır. Ulusal varlık fonlarının
dünyadaki örnekleri incelendiğinde tasarrufların emeklilik sistemi aracılığıyla
ulusal varlık fonlarına aktarılması, kamusal fonların konsolide edilerek uzun
vadeli yatırım perspektifleri ile değerlendirilmesi gibi yollarla büyümeye
katkı sağlandığı; ulusal varlık fonu yönetimlerinin Merkez Bankaları ile
koordinasyonu sağlanarak finansal istikrarın gözetildiği görülmektedir. Dünya
örneklerinde bu fonların kaynakları esas olarak petrol, doğal gaz ve maden gibi
doğal kaynaklardan oluşan emtia gelirleridir. Ancak ödemeler dengesi fazlası
ile emeklilik fonu gibi emtia dışı varlık gelirleri de bu kaynaklar arasında
olabilmektedir. Dünya örneklerinde olduğu gibi ulusal varlık fonları;
devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir çeşit havuzdur.
Hâlihazırda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kamu iktisadi teşebbüslerinin
mevcut olduğu benzer bir havuzu yönetmekte, elde ettiği özelleştirme
gelirlerini değerlendirerek portföyündeki kuruluşlara kaynak yaratmakta ve
gelirinin büyük bölümünü Hazineye aktarmaktadır. 4. Uluslararası Para Fonunun koordinasyonuyla bir araya gelen
Uluslararası Varlık Fonu Çalışma Grubu tarafından yürütülen çalışmalar
çerçevesinde ulusal varlık fonlarıyla ilgili uyulması gereken yirmi dört ilke
Santiago İlkeleri olarak kabul edilmiş ve yayımlanmıştır. Bu ilkeler ile varlık
fonlarının yönetim ve denetimiyle ilgili temel kurallar belirlenmiştir. Bu
kapsamda fonların denetimiyle ilgili olarak fonun sahibinin varlık fonunun
işlemlerini denetleyebilmesi, fonun işleyiş ve finansal raporlarının fonun
amaçlarına uygun şekilde ulusal ve uluslararası standartlardaki mekanizmalar
tarafından denetlenmesi temel ilkeler arasında yer almaktadır. 5. Bu gelişmeler çerçevesinde sermaye piyasalarında araç
çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan
varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük
ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt
fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin
(Şirket) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemek
amacıyla 6741 sayılı Kanun kabul edilmiştir. 6. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca
Başbakanlığa bağlı, ana faaliyet konusu bu Kanun’la belirtilen Türkiye Varlık
Fonu ve alt fonların kurulması ve yönetimi olan, profesyonel yönetim ilkelerine
göre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabi Şirket kurulmuştur. Maddenin (3)
numaralı fıkrasında da Şirketin stratejik yatırım planında belirtilen hedefler
ile likidite, yatırım, risk ve getiri tercihlerini dikkate alarak yerli ve
yabancı şirketlerin paylarının, Türkiye’de ve yurt dışında kurulan ihraççılara
ait payların ve borçlanma araçlarının, kıymetli madenler ve emtiaya dayalı
olarak ihraç edilen sermaye piyasası araçlarının, fon katılma paylarının, türev
araçlarının, kira sertifikalarının, gayrimenkul sertifikalarının, özel
tasarlanmış yabancı yatırım araçlarının ve diğer araçların alım satımını, her
türlü para piyasası işlemlerini, gayrimenkul ve gayrimenkule dayalı haklar ile her
türlü gayrimaddi hakların değerlendirilmesini; her türlü proje geliştirme,
projeye dayalı kaynak yaratma, dış proje kredisi sağlama ve diğer yöntemlerle
kaynak temini işlemlerini ve her türlü ticari ve finansal faaliyetleri, ulusal
ve uluslararası birincil ve ikincil piyasalarda gerçekleştireceği ve Şirket
tarafından ulusal yatırımlar ile uluslararası alanlarda diğer devletler ve/veya
yabancı şirketlerce yapılacak yatırımlara iştirak edilebileceği belirtilmiştir. 7. Kanun’un 2. maddesinin (4) numaralı fıkrasında ise
Şirketin organizasyon yapısında; portföy yönetim birimi, araştırma birimi,
muhasebe, kayıt, bilgi ve belge sistemleri ile düzenli iş akışı ve haberleşmeyi
sağlayacak organizasyon, iç kontrol ve risk yönetim sistemi ile iç denetim
birimi, fon hizmet birimi ile gerekli diğer birimlerin kurulacağı, Şirketin
faaliyet konularına ilişkin olarak hizmet alımı yapabileceği ve Şirketin
faaliyet konusu ve amacı, sermaye miktarı, payları, payların devir esasları,
paylara tanınacak imtiyazlar, tasfiye, devir, birleşme, fesih, organlar,
komiteler, bunların oluşumu, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve
esasları, hesapları ve kârlarının dağıtımı ile teşkilatına ilişkin esaslar ile
sair hususların yer aldığı esas sözleşmesinin genel hükümlerle bağlı olmaksızın
doğrudan tescil ve ilan edileceği hüküm altına alınmıştır. Maddenin (5)
numaralı fıkrasında, Şirketin 50.000.000 (elli milyon) Türk lirası olan kuruluş
sermayesinin Özelleştirme Fonundan karşılanacağı ve tamamı ödenmiş olan bu
sermayeyi temsil eden payların Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ait olduğu
belirtilmiştir. Maddenin (6) ve (7) numaralı fıkralarında da Şirketin hisse
senetlerinin nama yazılı olduğu, en az beş kişiden oluşan yönetim kurulu başkan
ve üyeleri ile genel müdürün Başbakan tarafından atanacağı, yönetim kurulu
başkan ve üyeleri ile genel müdürün ekonomi, finans, hukuk, maliye ve
bankacılık alanlarından en az birinde beş yıldan az olmamak üzere tecrübe
sahibi olmalarının aranacağı belirtilmiştir. 8. Kanun’un 3. maddesine göre, Şirketin yapısına ve işleyişine
ilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Şirket
tarafından hazırlanan Türkiye Varlık Fonu İçtüzüğü’nün ticaret siciline tescili
ile Türkiye Varlık Fonu kurulur. Ayrıca gerek görülmesi hâlinde Türkiye Varlık
Fonuna bağlı alt fonlar kurulabilir. Şirket ve bağlı şirketleri ile Türkiye
Varlık Fonu ve onun bünyesinde kurulacak alt fonları kapsayan üç yıllık
stratejik yatırım planı yönetim kurulu tarafından hazırlanır ve Bakanlar
Kurulunun onayı ile yürürlüğe girer. 9. Kanun’un 5. maddesine göre, Türkiye Varlık Fonuna
devredilen varlıklar ve haklar ile Şirket tarafından gerçekleştirilen
faaliyetler neticesinde elde edilen tescile tabi olabilen diğer her türlü değer
ilgili siciline veya kütüğüne Türkiye Varlık Fonu adına tescil edilir. Türkiye
Varlık Fonu, bu madde kapsamındaki tescil işlemleri ile sınırlı olmak üzere
tüzel kişiliği haiz addolunur. 10. Kanun’un 8. maddesinde ise bu Kanun’a göre kurulan
Şirket ve Türkiye Varlık Fonu ile Şirket tarafından kurulacak şirketler ve alt
fonlar hakkında muafiyet ve istisnalar düzenlenmiştir. B.  Kanun’un 4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (b)
Bendinde Yer Alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” İbaresinin
İncelenmesi 1.   İptal Talebinin Gerekçesi 11. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın yer aldığı
bentte geçen kamu kurum ve kuruluşları kavramının geniş bir kavram olduğu,
Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonunun ulusal varlık fonlarının klasik kurulma
amaçlarının ötesinde ilave borçlanma hedefi taşıdığı, ülke varlıklarının nakde
çevrilerek yaratılan kaynakla portföy yönetimi faaliyetine girilmesinin ve
bunun sürdürülmesinin amaçlandığı, bu işlemlerin ise kamu yararı amacı taşımadığı,
Bakanlar Kuruluna sınırları açık olarak düzenlenmeden verilen yetkinin kişiler
ve idare bakımından belirsiz olduğu, temel ilkeleri belirlenmeksizin, çerçevesi
çizilmeksizin yürütme organına düzenleme yetkisi veren kuralla sınırsız,
belirsiz ve geniş bir alanın idarenin düzenlemesine bırakılarak yasama
yetkisinin devredildiği, Türkiye Varlık Fonunun kaynağı olarak kullanılacak
ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların ait oldukları merkezî yönetim
bütçesi kapsamındaki idarelerin söz konusu kaynakların kullanımı konusunda
parlamentoda her yıl görüşülerek yasalaşan yıllık bütçe kanunları ile
parlamento tarafından bütçe hakkı çerçevesinde yetkilendirildiği, Türkiye
Varlık Fonunun oluşturulmasında kullanılacak kaynakların büyük bir bölümünün
birikiminin yıllık bütçe uygulamaları sonucunda gerçekleştiği, bu fon, alt fon,
şirket ve alt şirket aracılığıyla toplanacak ve kullanılacak kaynakların bütçe
ve kamu mali sisteminde ikincil bir kamu finansman havuzu (ikincil hazine)
anlamı taşıdığı ve bu yetkinin Bakanlar Kuruluna  bırakılmasının
parlamentonun bütçe hakkı ve buna ilişkin anayasal hükümlere aykırı
olduğu,  varlıklarına el konulan merkezî yönetim bütçesi içinde yer alan
kamu kurum ve kuruluşları açısından Sayıştay denetimi ile anayasal güvence
altında bulunan bütçe sürecinin anlamsız ve uygulanmaz hâle geldiği, bunun
bütçe sürecine müdahale anlamı taşıdığı, bütçe hakkının Bakanlar Kuruluna yani
yürütme organına devri sonucunu doğurduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,
6., 7., 8., 87., 161. ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2.   Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 12. Kanun’un “Türkiye Varlık Fonu’nun kaynakları ve
finansmanın sağlanması” başlıklı 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının
(b) bendinde, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç
fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan “Bakanlar Kurulu tarafından” Türkiye
Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar
verilenler, Türkiye Varlık Fonunun kaynakları arasında gösterilmiştir. Bentte
yer alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresi dava konusu
kuralı oluşturmaktadır. 13. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk
devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun
olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her
alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya
aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı
sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. 14. Hukuk devleti ilkesinin gereklerinden bir diğeri ise
belirliliktir. Belirlilik ilkesi bireylerin hukuk kurallarını önceden
bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmeleri
anlamını taşımaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha
geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Bir başka deyişle hukuk
kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla düzenleme yapılması
anlamına gelmemektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir
ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme
içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik
sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun
uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir
olmasıdır. 15. Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.
Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin
devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren
Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait
olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum”
olarak nitelendirilmiştir. 16. 7. maddenin gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama
yetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin Türkiye Büyük Millet
Meclisi dışında bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın
7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu
madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği
anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi
uyarınca bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta
düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir. 17. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının bir
konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık
oluşturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların
atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması
gerekmektedir. 18. Kuralın yer aldığı Kanun’un 4. maddesinde Türkiye Varlık
Fonunun kaynakları ve finansman sağlanması düzenlenmektedir. Kamu kurum ve
kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve
varlıklardan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından
yönetilmesine karar verilenler, Türk Varlık Fonunun kaynakları arasında yer
almakta olup söz konusu kararın Bakanlar Kurulu tarafından verilmesi dava
konusu kuralı oluşturmaktadır. 19. Ulusal varlık fonları dünya örneklerinde de görüldüğü üzere
devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir havuz
niteliğindedir. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin devlete ait olan
tüm kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir,
kaynak ve varlıkların bir havuzda toplanarak özelleştirme veya yap-işlet-devret
modeli dışında daha etkin ve kontrollü yeni bir finansman modeli oluşturmayı
amaçladığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kanun’la devlete ait kaynakların
Kanun’da belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere bir araya toplanarak
oluşturulduğu bu yeni modelde, ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkları olan
tüm kamu kurum ve kuruluşların ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının
Fona aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesinde kamu yararı amacı
olmadığı söylenemez. Ayrıca dünyada ulusal varlık fonları, başlangıçta doğal
kaynaklardan, ihracattan elde edilen gelir veya bütçe fazlalarının finansal
piyasalarda değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gelecek kuşaklar için korunması
gibi amaçlarla ortaya çıkmışsa da devletlerin ihtiyaçlarına göre zamanla
çeşitlenmiş ve büyük yatırım projeleri ile kalkınma ve sanayi politikalarının
desteklenmesi için kalkınma amacıyla da kurulmaya başlanmıştır. Bu bağlamda Kanun’la
kurulan Fon ve Şirketin ulusal varlık fonlarının ilk kurulma amaçlarından
ziyade belirtilen yeni amaçlara yönelik olarak kurulduğu açık olup bu amaçları
gerçekleştirmek üzere Kanun’un 2. maddesinde yer alan işlemleri yapmakla
yetkili kılınmıştır. 20. Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan “hukuk
devleti” ilkesi gereğince, yasama işlemlerinin kişisel yararları değil kamu
yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması zorunludur. Bir kuralın Anayasa’ya
aykırılık sorunu çözümlenirken “kamu yararı” konusunda Anayasa Mahkemesinin
yapacağı inceleme yalnızca kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığı ile
sınırlıdır. Kanun ile kamu yararının ne kadar gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini
denetlemenin anayasa yargısıyla bağdaşmayacağı, bunun kanun koyucunun
takdirinde olduğu açıktır. 21. 6741 sayılı Kanun’un gerekçesinde de ifade edildiği üzere 6741
sayılı Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonu ile mevcut durumda kamuya ait gelir
ve fon fazlalarının reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacak
bir üst fonda birleştirilmesinin bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizde
planlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacağı, aynı zamanda
sermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacağı, bu yolla bankacılık
sisteminin finans sektöründeki hâkim rolünün azaltılarak alt yapı ve
gayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünlerini de ön plana
çıkarılabileceği, ayrıca Fonun kurulmasıyla kamu fonlarının konsolide olarak
yönetildiği güçlü bir ulusal varlık fonunun oluşturulması suretiyle finansal
stres ortamında piyasaların stabilize edici önlemlerin alınması ve ülkenin
uluslararası kredibilitesinin artmasının sağlanmasının amaçlandığı
anlaşılmaktadır. 22.  Dava konusu kuralla, kamu kurum ve kuruluşların
tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların söz
konusu amaçları gerçekleştirmek üzere kurulan Türkiye Varlık Fonuna aktarılması
veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilme yetkisinin Bakanlar Kuruluna
verilmesi suretiyle kanun koyucunun bunlara en hızlı şekilde kaynak ve
finansman sağlanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Nitekim Santiago İlkeleri
içinde yer alan ilk ilke, varlık fonunun kuruluşundaki hukuki
alt yapısının amaçlarını gerçekleştirmek için etkin işlem yapmasına imkân
tanıması gerektiğine vurgu yapmaktadır. 23. Kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç
fazlası gelir, kaynak ve varlıkların, bunların mevzuatlarında öngörülen ana
faaliyet ve hizmetlerini yürütmesi için zorunlu olmayan, ana faaliyetlerinin
icrasında ihtiyaç duyulmayan gelir, kaynak ve varlıkları ifade ettiği açıktır.
Kuralın kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında olan ancak esas
faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli olmayıp atıl durumda bulunan ihtiyaç
fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının bir yandan ekonomiye kazandırılmasını
diğer yandan da bunların aktarılmasına karar verilen Türkiye Varlık Fonunun
kaynak ve finansman bakımından güçlenerek söz konusu amaçların hayata
geçirilmesi noktasında daha etkili bir rol üstlenmesinin sağlanması amacını gerçekleştirmeye
yönelik olduğu anlaşılmaktadır. 24. Öte yandan Bakanlar Kurulunun kural kapsamında vereceği
kararların idari yargının denetimine tabi olduğu açıktır. Ayrıca 6741 sayılı
Kanun’la kurulan Şirket, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye
Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonlar hakkında
Kanun’un 6. maddesinde üç aşamalı bir denetim öngörülmektedir. Bu bağlamda Fon
ve Şirket ile alt fon ve diğer şirketler hakkında öncelikle bağımsız denetim
yapılması, ikinci aşamada bunların bağımsız denetimden geçmiş yıllık mali
tabloları ile faaliyetlerinin Başbakan tarafından görevlendirilecek en az üç
merkezî denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesinde
denetlenmesi ve üçüncü aşamada bir önceki yıla ait mali tabloları ile
faaliyetlerin her yıl ekim ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe
Komisyonu tarafından denetlenmesi amaçlanmaktadır. Dolayısıyla kural gereğince
aktarılmasına veya yönetilmesine karar verilen kamu kaynağının denetim dışı kalması
da söz konusu değildir. 25. Kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin
kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Gelişen
koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli
biçimde hareket etme zorunluluğunun bulunduğu alanlarda, yasama organının temel
kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları
yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı gibi
yürütme organının yasama organı tarafından çerçevesi çizilmiş alanda ve değişen
koşullara uyum sağlayabilecek esnekliğe sahip kriterlere uygun olarak genel
nitelikte hukuksal tasarruflarda bulunması, kanunla düzenleme ilkesine
aykırılık oluşturmaz ve yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz. 26. Dava konusu kuralla Bakanlar Kuruluna verilen yetki yalnızca
kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak
ve varlıkları kapsamaktadır. Söz konusu gelir, kaynak ve varlıkların ihtiyaç
fazlası olma durumu ise zamana ve ülkenin içinde bulunduğu ekonomik, sosyal ve
stratejik durum ve koşullara göre değişiklik gösterebilecek bir husustur. Kanun
koyucunun temel kuralı saptadıktan sonra değişen durum ve koşullara göre karar
verme yetkisini yürütme organına bıraktığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kanunla
temel ilkeleri belirlenmiş ve çerçevesi çizilmiş konuda dava konusu kuralla,
kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir,
kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket
tarafından yönetilmesine karar verme yetkisinin yürütmeye verilmesi yasama
yetkisinin devri olarak nitelendirilemez. Dolayısıyla temel esasları belirlenip
sınırları çizdikten sonra söz konusu gelir, kaynak ve varlıkların aktarılması
veya yönetilmesine karar verme yetkisinin yürütme organına bırakıldığı dava
konusu kuralın belirsiz olduğu söylenemeyeceği gibi yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır. 27. Anayasa’nın, 161. maddesinde “Devletin ve kamu iktisadî
teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle
yapılır./ Mali yıl başlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması,
uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir./ Kanun, kalkınma planları ile
ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre
ve usuller koyabilir./ Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir
hüküm konulamaz.” hükmü, 162. maddesinde “Bakanlar 
Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile millî bütçe tahminlerini gösteren
raporu, malî yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet
Meclisine sunar./ Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe
Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya
gruplarına en az yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve
bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur./ Bütçe Komisyonunun
ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır./ Türkiye Büyük Millet
Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini,
her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve
değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve
oylanır./ Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar.” hükmü ve 163. maddesinde “Merkezî
yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir.
Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair
bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile
bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenek
artışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine
malî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen
giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.” hükmü
yer almaktadır. 28. Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerinin genel
olarak düzenlendiği Anayasa’nın 87. maddesinde “ Türkiye Büyük Millet
Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar
Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet
Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af
ilânına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir. ” denilmektedir. 29. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin
görev ve yetkileri arasında “ kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak ”
yanında “ bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek ” görev ve
yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını diğer kanunlardan ayrı
tutan bu kurallar karşısında bütçe ile ilgili olmayan hiçbir hüküm bütçe
kanununa konulamaz. 30. Anayasa’nın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük Millet
Meclisinde teklif, görüşülme usul ve esasları genel olarak düzenlenirken bütçe
kanunlarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca düzenlenmiştir. Bu
maddeyle bütçe kanun tasarılarının görüşülmesinde özel bir yöntem kabul
edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde
bulunmaları önlenmiş ve Anayasa’nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı’na bütçe
kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan Anayasa’nın 163. maddesinde bütçede
değişiklik yapılabilmesinin esasları da ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kuruluna
kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceği
belirtilmiştir. Anayasa’nın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçe
kanunlarına bütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının amaçlandığı
anlaşılmaktadır. Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak
düzenlenen iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak olağan kanun ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaksızdır. 31. Anayasa’nın 161. maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ile
ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” hükmü yer
almaktadır. “Bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, mali
nitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması
koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve
açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin
getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara
yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi
yapısı içinde bütünleştirmektir. 32. Anayasa koyucu bütçe kanunlarında yer alamayacak hususları
belirtmiş olup bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama
yapılacak olması, o kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olduğu anlamına gelmez.
Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul ve
esasları düzenlenmekle birlikte ödeneklere ilişkin genel ve soyut nitelikteki
tüm kuralların bütçe ile ilgili hüküm olduğundan söz edilemez. Bu çerçevede
kamu kurumlarının bütçe kanunlarıyla tahsis edilen ödeneklerinin harcanması ya
da aktarılmasına ilişkin kurallar bütçe ile ilgili hüküm olmayıp bu hususların
kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bu bağlamdakamu
kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak
ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından
yönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesi hakkında dava konusu
kuralın doğrudan Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan anlamda “bütçe
ile ilgili hüküm” niteliğinde olmadığı açıktır. Dolayısıyla kamu kurum
ve kuruluşları için bütçe kanunlarında öngörülen yıllık ödeneklerdeki ihtiyaç
fazlası gelir ile bu ödeneklerden elde edilen kaynak ve varlıkların Türkiye
Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine Bakanlar
Kurulu tarafından karar verilmesine ilişkin dava konusu kuralın bütçe ile
ilgili bir hüküm olmadığı dikkate alındığında kuralda Anayasa’nın bütçe ile
ilgili kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır. 33. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7., 87., 161.
ve 163. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. 34. Serruh KALELİ ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşe
katılmamışlardır. 35. Kuralın Anayasa’nın 6. ve 8. maddeleri ile bir ilgisi
görülmemiştir. C. Kanun’un 8. Maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010
tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu…” İbaresinin İncelenmesi 1.   İptal Talebinin Gerekçesi 36. Dava dilekçesinde özetle; Kanun’un 6. maddesi ile
kurulacak Şirketin, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketlerin, Türkiye
Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların
denetimlerinin, bunların tamamen kamuya ait varlık ve kaynaklarla oluşturulması
nedeniyleTürkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması gerektiği, TBMM
adına denetleme yapmak görevinin Anayasa ile Sayıştaya verildiği, bu
nedenle Türkiye Varlık Fonunun işlemlerinin denetiminin Sayıştay
tarafından yapılması gerektiği, aksi hâlde söz konusu Fona yapılan gelir,
kaynak ve varlık aktarımlarının akıbetinin sorgulanmasının ve
değerlendirilmesinin imkânsız olduğu, Kanun’da Fon için öngörülen denetim
şeklinin Anayasa’nın 160. ve 165. maddelerinde öngörülen denetimlerle hiçbir
ilgisinin bulunmadığı ve TBMM tarafından yapılması gereken denetimi
karşılamadığı, öngörülen denetimin iç ve dış kamuoyunu doyurucu, tatmin ve ikna
edici bir denetim şekli olmadığı, saydamlık ve hesap verebilirlik
ilkelerine uymadığı, Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarihli ve E.2013/114,
K.2014/184 sayılı kararı ile sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı
olarak %50’den az olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıklar ile merkezî
yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve
mahallî idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan ya da
dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik,
işletme ve şirketlerden kamu payı %50’nin altına düşmüş olanları, ortaklık
hakları yönüyle Sayıştay tarafından denetlenmesi olanağını ortadan kaldıran
düzenlemenin iptaline karar verildiği, tamamen kamuya ait varlık ve
kaynaklarla oluşturulan Türkiye Varlık Fonunun ve bu fon bünyesinde kurulacak
alt fonların, Türkiye Varlık Fonu Anonim Şirketinin, bu şirketin kuracakları
alt şirketlerin denetiminin Sayıştay Kanunu kapsamı dışına çıkarıldığı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. 2.  Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 37. Dava konusu kuralla 3.12.2010 tarihli ve 6085 sayılı
Sayıştay Kanunu hükümleri,Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve
Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmayacak kanunlar
arasında sayılmıştır. 38. Anayasa’nın “Sayıştay” başlıklı 160.
maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde “Sayıştay, 
merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik
kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet
Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme
bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini
yapmakla görevlidir…” hükmüne, üçüncü fıkrasında ise “Mahallî
idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay
tarafından yapılır.” hükmüne yer verilmiştir. 39. Buna göre, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri
ve sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleriyle mallarının ve
mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması
görevlerinin Sayıştay tarafından yerine getirilmesi anayasal bir zorunluluk
olup belirtilen idare ve kurumların Sayıştay tarafından denetlenmesi görevini
ortadan kaldıracak bir düzenleme yapılması mümkün değildir. 40. Sayıştayın belirtilen görevinin yanı sıra Anayasa’nın 160.
maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde ifade edildiği üzere “kanunlarla
verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli” olması
nedeniyle bu kapsamda Sayıştaya bir görev verilip verilmemesi
konusunda kanun koyucunun takdir yetkisine sahip olduğu açıktır. 41. Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen idare ve kuruluşlar
dışında kalan idare ve kuruluşlara ilişkin kamu kaynaklarının kamu yararına
yönelik olarak hukuka uygun bir şekilde kullanılıp kullanılmadığının
denetlenmesi de Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletinin bir
gereği olmakla birlikte Anayasa’da bu denetimin hangi kurum aracılığıyla ve
hangi usullerle yapılacağı konusunda sınırlayıcı bir düzenleme bulunmamaktadır.
Dolayısıyla bu denetimin Sayıştay aracılığıyla yapılması zorunluluğu bulunmayıp
söz konusu denetimin hangi kurum aracılığıyla yaptırılacağı hususu kanun
koyucunun takdir yetkisi kapsamında kalmaktadır. 42. Anayasa Mahkemesinin 28.12.2016 tarihli ve E.2016/21,
K.2016/199 sayılı kararında da “Kanun koyucunun, Anayasa’nın 160.
maddesinde belirtilenler dışında kalan anılan nitelikteki ve sermayesinde belli
bir miktarda kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı
ortaklıklarını Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama, ayrıca Sayıştay
denetimine tabi kıldığı takdirde denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini ve
usulünü belirleme konusunda takdir yetkisi bulunduğu açıktır” denilmek
suretiyle kanun koyucunun Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen kamu idare ve
kurumları dışında kalan kurum ve kuruluşların Sayıştay denetimine tabi olup
olmamaları ve denetimin kapsamı ile yöntemini belirleme konularında takdir
yetkisine sahip olduğu ifade edilmiştir. 43. Türkiye Varlık Fonu, 6741 sayılı Kanun’un amaç ve kapsamını
belirleyen 1. maddesinde ve genel gerekçesinde belirtildiği üzere
sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt
içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyük
ölçekli yatırımlara iştirak etmek yanında yurt içi ve yurt dışında finansal
risklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancı
yatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sert
düşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebinin
artması, piyasalarda likiditenin azalması ve finansal istikrara yönelik
endişelere yol açması gibi sorunları çözmek için finansal stres ortamında
piyasalarda stabilize edici bir görev üstlenerek, kamu fonlarının konsolide
olarak yönetildiği, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarak
piyasalarda gerekli güven ortamını yaratarak stratejik düzeyde Türk ekonomisini
dışarıdan yönlendirilen müdahalelere karşı kuvvetlenmesinde önemli rol
üstlenmek, garanti mahiyetinde bir fon olmak üzere kurulmuştur. 44. Bu amaçlar yanında 6741 sayılı Kanun’un genel
gerekçesinde ifade edildiği gibi Türkiye Varlık Fonunun kurulmasıyla büyüme
oranına ilave artış sağlanması, sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesinin
hızlandırılması, bazı finans varlıklarının kullanımının yaygınlaşması,
yapılacak yatırımlarla ek istihdam sağlanması, savunma, havacılık ve yazılım
gibi teknoloji yoğun stratejik sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve proje
bazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması, büyük alt yapı
projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması, katılım
finansmanı sektör payının artırılması, arz güvenliğini sağlamak üzere Türkiye
için önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurt dışındaki stratejik sektörlere
kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi hedeflenmektedir. 45. Bu şekilde önemli finansal ve yapısal hedef ve
beklentileri olan Türkiye Varlık Fonu ve Şirket gerekçede ifade edildiği gibi
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir devlet şirketi
formunda, birçok konuda muafiyet ve istisnalara sahip olarak özel bir statüde
kurulmuştur. Kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünü
haiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında söz konusu hedef ve
beklentileri yerine getirirken klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma ve
denetim usulü benimsediği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda Fon ve Şirket ile alt
fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Anayasa’nın 160. maddesinde
Sayıştay denetimi öngörülen merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri
ile sosyal güvenlik kurumları arasında yer almadığı gibi aynı madde uyarınca
bunlar hakkında inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleri de takdir yetkisi kapsamında
kanunla özel olarak da Sayıştaya verilmemiştir. Ayrıca söz konusu Fon ve
Şirkete genel bütçeden doğrudan bir kaynak aktarımı da yapılmadığı dikkate
alındığında özel bir statüye sahip olarak kurulan ve farklı bir çalışma usulü
öngörülen Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve diğer şirketler
hakkında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun uygulanmaması hakkında dava konusu
kuralın Anayasa’nın 160. maddesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır. 46. Öte yandan Anayasa’nın 165. maddesinde “Sermayesinin yarısından
fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla
düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Devlet gelir ve giderleri ile
malları üzerinde denetimle ilgili olarak Anayasa’da Sayıştay denetimi yanında
kabul edilen diğer yöntem Anayasa’nın 165. maddesinde belirtildiği üzere kanun
gereğince kurulan ve denetimin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından
yapılması öngörülen sistemle gerçekleştirilen denetimdir. Bu bağlamda denetim
bakımından tek yetkili organ Sayıştay değildir. Kanun koyucu bazı durumlarda
Sayıştaydan başka kurumlara da denetim görevini verebilmektedir. Ancak
Anayasa’nın 165. maddesi dikkate alındığında kurulacak denetim sisteminin
mutlaka Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimini sağlayacak bir nitelikte olması
gerekmektedir. 47. Türkiye Varlık Fonu, Anayasa’nın 165. maddesi içinde sayılan
bir kamu kuruluşudur. 1961 Anayasası’nın 127. maddesinin son fıkrasında sadece
kamu iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından
denetlenmesi öngörülmüşken 1982 Anayasası’nın 165. maddesinde “Sermayesinin
yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı Devlete ait olan kamu kuruluş
ve ortaklıklarının” denilerek kapsam genişletilmiştir. Nitekim
maddenin Danışma Meclisindeki gerekçesi aynen 1961 Anayasası’nda olduğu
gibi “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından denetlenmesi usul ve esasları kanunla düzenlenmelidir” şeklinde
iken madde, Millî Güvenlik Konseyinde yapılan değişiklikle şimdiki durumunu
almıştır. Bu gerekçede “Payının yarısından fazlasına Devletin sahip
olduğu kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce, Yüksek
Denetleme Kurulu raporlarıyla, düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak
denetlenmesine imkân verecek şekilde madde yeniden düzenlenmiştir.” ifadelerine
yer verilmiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 165. maddesi “Kamu İktisadi
Teşebbüsleri denetimi” başlığını taşıyor ise de bütçe içi ya da bütçe
dışı kamu kaynaklarından oluşan, tüzel kişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti
yapmak üzere bir amaca tahsis edilen fonların da Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Bu bağlamda Türkiye Varlık Fonu
ile Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesi esasları da kanunla düzenlenmesi gereken bir husustur. 48. 6741 sayılı Kanun’un “ Denetim ” başlıklı 6. maddesinde Şirket,
Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye
Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların bağımsız denetime tabi olduğu,
Şirketin 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu kapsamında kurumsal yönetim
düzenlemelerine uyacağı, Şirket ile Şirket tarafından kurulacak diğer
şirketlerin, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak
alt fonların bağımsız denetimden geçmiş yıllık mali tabloları ile
faaliyetlerinin, Başbakan tarafından görevlendirilecek sermaye piyasaları,
finans, ekonomi, maliye, bankacılık, kalkınma alanlarında uzman en az üç
merkezî denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesinde
denetleneceği, denetim sonucunda hazırlanacak raporun her yıl haziran ayı
sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulacağı, Şirketin, Şirket tarafından
kurulacak diğer şirketlerin, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu
bünyesinde kurulacak alt fonların bir önceki yıla ait mali tabloları ile
faaliyetlerinin, her yıl ekim ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe
Komisyonu tarafından, 6. maddenin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında hazırlanan
ve Başbakanlık tarafından gönderilen denetim raporları üzerinden görüşülerek
denetleneceği hüküm altına alınmıştır. 49. Öngörülen denetimin Türkiye Varlık Fonu ile bu Fon bünyesinde
kurulacak alt fonlar hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine yer
verdiği, bu bağlamda Anayasa’nın 165. maddesinde belirtilen Türkiye Büyük
Millet Meclisince yapılacak denetimin esaslarının kanunla düzenlendiği
anlaşılmaktadır. 50. Ayrıca 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun başta 14.
maddesi olmak üzere diğer maddelerinde bağımsız denetime ilişkin ayrıntılı
düzenlemeler bulunmakta olup Şirket 6741 sayılı Kanun’un 6. maddesi gereğince
bu kapsamdaki kurumsal yönetim düzenlemelerine uyacaktır. Dolayısıyla dava
konusu kuralla Sayıştay denetiminin kapsamı dışına çıkarılan Fon ve Şirket ile
alt fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketlerin, gerek 6741 sayılı
Kanun gerekse diğer kanunlarda çok yönlü ve etkili olarak denetimlerinin
sağlanmasına yönelik ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiş olduğundan denetim dışı
kaldıkları veya söz konusu denetimin yetersiz olduğu söylenemez. Bu denetimlere
ek olarak Anayasa’nın 160. maddesi gereğince Sayıştaya görev verilmesi ve bu
denetimin kapsamının belirlenmesi kanun koyucunun takdir yetkisi içindedir. Bu
bağlamda kanun koyucunun söz konusu Fon ve Şirket ile alt fon ve Şirket
tarafından kurulacak diğer şirketler bakımından Sayıştay denetimi dışında ayrı
bir denetim usulü öngörmesinde Anayasa’nın 2. maddesine aykırılık
bulunmamaktadır. 51. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. 52. Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ ile Celal
Mümtaz AKINCI bu görüşe katılmamışlardır. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 53. Dava dilekçesinde özetle, iptali
istenen kuralların Anayasa’ya açıkça aykırı olduğu ve yürürlüklerinin
durdurulmaması hâlinde hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve
zararların ortaya çıkacağı belirtilerek kuralların, yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. 19.8.2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi
Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun’un; A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer
alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresine, B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010
tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresine, yönelik iptal talepleri, 18.1.2018 tarihli, E.2016/180, K.2018/4
sayılı kararla reddedildiğinden, bu ibarelere ilişkin yürürlüğün
durdurulması taleplerinin REDDİNE, 18.1.2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V. HÜKÜM 19.8.2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi
Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun’un; A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer
alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Serruh KALELİ ile Osman Alifeyyaz
PAKSÜT’ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010
tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,
Recep KÖMÜRCÜ ile  Celal Mümtaz AKINCI’nın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 18.1.2018 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ KARŞIOY 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu ve Yönetimi A.Ş’nin kurulmasına
ilişkin Yasa’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “Bakanlar
kurulu tarafından” ibaresinin Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 87., 161. ve 163.
maddelerine yine Yasa’nın 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan
“3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu” ibaresinin Anayasa’nın 2. ve
160. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istenmiştir. 1- Yasama belgelerine göre, Sermaye Piyasası gelişimine katkıda
bulunmak, bankacılığın finans sektöründeki hakim rolünü azaltmak, piyasalarda
kriz döneminde stabilize edici görev üstlenmek, uluslararası ülke
kredibilitesini artırmak, ekonomik yapısal sorunları aşmada katkı sağlamak vb.
amaçlar ile, Devlete ait çeşitli fon ve gelirlerden oluşan kamu kaynakları ile
belirli kurumsal yönetim ilkelerine bağlı yönetim şekline sahip, özel amaçlı
Türkiye Varlık Fonu ile onu yönetecek olan T.V.F Yönetimi A.Ş. kurulmuştur.
Devletin kontrolünde Devlete ait kamu kaynaklarının toplandığı  bu özel
oluşum, Türkiye genelinde mülkiyeti hazineye ait bazı taşınmazlar ile THY
A:O’nın%49 hissesi, T.C Ziraat Bankasının, Türkiye Petrolleri A.O’nın, PTT
A.Ş.’nin, Borsa İstanbul A.Ş.’ne ait tüm hazine hisseleri ve  Eti Maden
İşletme ve Çaykur Genel Müdürlüğü gibi kurumların Türkiye Varlık Fonunun
şimdiki portföyünü oluşturduğu belirlenmiştir. Kuralın yer aldığı fıkra, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu
altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; BAKANLAR KURULU
TARAFINDAN Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya şirket tarafından
yönetilmesine karar verilenler, TVF kaynakları arasında belirlenmiştir şeklinde
olup iptali istenen kural ise 4. maddesinin birinci fıkrası (b) bendinde yer
alan “Bakanlar kurulu tarafından” ibaresidir. Kuralda yer alan TVF’na aktarılacak değerler içinde yer alan kamu
kurum ve kuruluşlarından kasdedilenin kim olduğu 6741 sayılı kanunda belirli
değildir. Ancak T.C’nin idari teşkilatına ilişkin Anayasal yapı karşısında bu
kavramın içine tüm kamu idareleri ve kamu kurumlarının gireceği de
anlaşılmaktadır.( Devlet il özel idareleri, Belediyeler, köyler, Üniversiteler,
Kitler gibi Kamu Tüzel Kişileri) İptal isteminde bulunanın, TVF’nun amacı dışında borçlanma hedefi
taşıdığı, ülke varlıklarını nakde çevirip porföy yönetmek istediği, hiçbir
sınırlama ve belirleme olmaksızın tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç
fazlası gelir kaynak ve varlıklarını TVF’na aktarma ve bunların TVF A.Ş’nce
yönetilmesine karar verme yetkisi tanındığını, Merkezi bütçe kapsamındaki
idarelerin gelir gider fazlasının devri, harcanması kendi kuruluş yasalarında
ve kamu mali yönetim ve kontrol kanunda verilen ve idarelerin kaynakları ve
kullanım yöntemleri parlementoda bütçe kanunları ile “bütçe hakkı” kavramı
çerçevesinde yasalaşırken, TVF’na kaynak aktarılmasına ve bunların işleyişine
denetimine ilişkin işlemlerin bu çerçeve dışında Anayasa’ya aykırı bir yetki
devri ile gerçekleştirildiği, bunun bütçe sürecini anlamsız hale getirdiği, tüm
bu olgular karşısında iptali istenen ibarenin Anayasa’ya aykırı olduğu ve
iptali gerektiğini ifade ettiği görülmüştür. İptali istenen kurallar ile ilgili Mahkememiz çoğunluk görüşünü
oluşturan talebin reddine ilişkin kararda, kamu kurum ve kuruluşlarının
tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların TVF’na
aktarılmasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin, kurulca zamana, ülkenin
içinde bulunduğu ekonomik sosyal ve stratejik durum ve koşullara göre
kullanılabileceğini, değişen duruma göre karar verme yetkisinin ise sınırları
belirli bir yetki olup, yasama yetkisi devri anlamına gelmeyeceğinin, gerekçe
olarak kullanıldığı görülmektedir. Yani bir nevi aktarılacak kurum
kaynaklarının belirli olmasını yasanın temel kuralı, bunlardan hangilerinden ne
kadarının aktarılmasındaki takdirinin de adeta uzmanlık ya da idare tekniği
niteliğinde olup yetki devri kapsamına girmeyeceği kabulüne ilişkin içtihadi
bilgiyi, kurala uyguladığı görülmektedir. İptali istenen ibarenin içinde yer aldığı kural bütününde,
Bakanlar Kurulu tarafından kullanılacak olan yetkiyi doğuran olayın, TVF’na
aktarılacak ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar ifadesinde yerini bulan,
nesnel değerlerin bizatihi kendilerinin oluşturduğu görülmektedir. Bir nevi
elle tutulur gözle görülür sabit kıymetler yetkiyi doğuran nedenlerdir. Ancak, kuralın yer aldığı yasa bütününe baktığınızda, yasanın:
Amaç ve kapsam, şirket kuruluş ve faaliyet konusu, Türkiye Varlık Fonu
kaynakları ve finansın sağlanması, hakların varlık fonu adına tescili, denetim,
mal varlığının haciz ve rehni, muafiyet ve istisnalar, yürürlük başlıklı
maddelerden müteşekkil bir yapıda, çıkarılış amacına yönelik, kullanılacak
araçların nesnel karşılığını ifade ile sınırlı, genel bir içeriğe sahip temel
ilkelerin neler olduğunun açıkça anlaşılamadığı bir düzenleme olduğu açıktır. Kanunla düzenleme ilkesi; düzenlenen alanda temel ilkeleri kanuna
yazma ve çerçevesinin de açıkça belirtilmiş olmasını ifade etmektedir. Ancak
bundan sonra gelişen koşullara paralel hızla hareket amaçlı, uzmanlık ve idare
tekniğine ilişkin hususlarda yürütmeye yetki bırakılmasının yetki devir
olmadığı kabul görmektedir. Mahkememiz çoğunluğunun red gerekçesinde, yasa içinde yasamanın
temel kuralları saptandığına ilişkin bir tespit vardır. Ancak kararın bu
konuda gerekçesini oluşturan 26. paragrafında, yasaca saptanmış temel ilkelerin
neler olduğu ya da çizildiği varsayılan çerçevenin sınırlarına ilişkin bir
değerlendirme bulunmamaktadır. Gerekçede, Bakanlar Kuruluna yetki veren kuralda, yetkiyi
oluşturan olguların, kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelir, kaynak
ve varlıklar olduğu ifade edilmektedir. Bu olgular üzerinde zamana, ülke
koşullarına göre esneklik sağlayacak Bakanlar Kurulunun icrai faaliyetlerinin
de, anlaşılan yasama yetkisi devri niteliği taşımadığı kabul gören, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususlar olarak nitelendiği ve gerekçe olarak
kullanıldığı anlaşılmaktadır. Ancak kamu kurumlarının gelir, kaynak ve varlık devirlerine
ilişkin nesnel olgu, Bakanlar Kuruluna bırakılan yetkiyi oluşturan temel
kurallar olmayıp, ancak üzerinde yetki kullanılabilecek araçlar olarak
değerlendirilebilir. Yani, devredilen yetkinin kullanımına ilişkin temel
ilkeler olmayıp, üzerinde yetki kullanılacak araçların sınırları
niteliğindedir. Kural bütününde ayrıca temel yetki kullanım kurallarına ilişkin
bir tanımlama da bulunmamaktadır. Yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken yasama organından beklenen
yasama ile yürütme organının düzenleme alanındaki kesişen sınırının aşılmaması
ve yetki devri olarak nitelenmemesi için düzenlemede temel esasların
belirlenmesi ve içinde kullanılacak yetkiyi oluşturan takdirin keyfiliğini
anlamak ve denetim alanı yaratmak için genel çerçevenin çizilmesi gerektiğidir. Somut olay bazında baktığımızda, Yürütmenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve idareye seçim
hakkı tanımayan takdiri ortadan kaldıran bağımlı bir yetkidir. Bu halde
sınırsız, belirsiz ve geniş bir alanın yönetimce düzenlenmesine bırakılması
Anayasaya aykırılık oluşturacaktır. Türkiye Varlık Fonunun Devlet kontrolünde kamu kaynaklarından
beslenecek bir havuz ve bu haliyle yeni bir finansman modeli yapılaşması olduğu
kabul edildiğinde, ülkede bugüne kadar görülmeyen bu benzer modelin hedef ve
amaçlarına da uygun şekilde, işlevselliğini ayakta tutmak yanında kaynak
sağlayacak kurumların varlıklarını, hedeflerini, amaçlarını, plan ve
bütçelerini de korumak yasal bir zorunluluktur. TVF’nun varlık nedenini oluşturan aktarma kaynakların, nesnel
olarak ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar olarak isimleri belirli olmuş
olsa da, fonun portföyünü oluşturan ve mevzuatta neyi ifade ettiği açıkça
tanımlanmayan bu unsurları incelemek gerekir; Bu anlamda kamu kurum ve
kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelirlerinden, bizatihi kurum kazancı, iştirak
geliri, kıymetli evrak, ticari kazanç, satış, ceza ve benzerlerinden
hangilerinin bu kapsamda olduğu ve portföy yönetiminde kullanılabileceği,
tasarrufun bir üst sınırının olup olmadığı, kurumun kendi teşkilat ya da tabi
olduğu genel yasalar karşısında ki kamu kaynaklarının kullanımına yönelik yasal
mükellefiyetlerinin (5018 sayılı yasa gibi) kural karşısında istisna kapsamına
girip girmediği, devredilen kamu kaynağının süre ya da iadeye esas olup
olmadığı, bir kurumdan yıl içinde kaç kez aktarma yapılabileceği, ihtiyaç ve
fazlasının nasıl ve neye göre tespit edileceği, kaynak kapsamında sayılan
verilerin neler olduğu, neyin kaynak olarak tanımlandığı, işsizlik fonu, ceza
gelirleri, tahvil getirileri vb. gibi tür gelir çeşitlerinin bu kapsama girip
girmediği, kurum varlığı sayılacakların nelerden ibaret olduğu, gayri menkul
mülkiyeti dışında intifa, irtifak ipotekli ya da temlik alacaklarının bu
kapsamda olup olmadığı, kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli
programlarının, özel teşebbüs ortaklarından elde edilen, edilecek özel teşebbüs
gelir ve kaynaklarının da kapsama girip girmediği, TVF’na aktarılan kıymetler
nedeniyle aktaran kurumun yapısal ya da finansal uğraması muhtemel ve ya
uğradığı zararın nasıl karşılanacağı gibi, kapsam ve hukuki ve cezai sorumluluk
belirleyecek temel noktalar ve takdire esas olanlar açık bir belirsizlik
içerisinde ve tanımsızdır. Bunlara, karar gerekçesinde yer aldığı gibi değişen
koşullara göre uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin belirlemeler denmesi veya
öyleymiş gibi kabulü idare hukuku tekniğine uygun düşmemektedir. Anılan nedenler ile iptali istenen “Bakanlar Kurulu tarafından”
ibaresinin Kurul içinde yer alan yetkinin kullanılmasına neden olana araçların
kapsamı ve nitelenmesi ve tanımı yönünden yetersizliği karşısında sübjektif
tercihlere yatkın, ancak bağlı takdir yetkisinin kamu yararı sınırlarını
tartışmaya açar niteliği karşısında, hukuk sistemimizin iç tutarlılığının
gereği, normlar hiyerarşisinin güvencesi olan denetim adına sorunlar yaratır
gözüktüğü ve denetime yeterli fırsat sunmadığı düşünceleri ile iptali istenen
ibare Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine aykırıdır. İptali gerekirken aksi
yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılınmamıştır. 2- Yasa’nın 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan hüküm
nedeniyle 6741 sayılı Yasa ile kurulan TVF ve Yönetim A.Ş’ne getirilen Sayıştay
denetimi muafiyetinin Anayasa’ya aykırı olduğu nedeniyle iptal istemine konu
edildiği görülmektedir.. Dava konusu kuralla TVF ve Anonim Şirketi ile kurulacak alt diğer
fonların denetimi Sayıştay Kanunu kapsamından çıkarılmış ve bunlar için kendi
yasasından ayrı bir denetim usulü düzenlenmiştir. TVF ve bünyesinde kurulacak fonların tüm portföy gelirleri ve
varlık oluşumları tamamen kamuya ait kaynak gelir ve varlıklarından
oluşmaktadır. Sayıştay merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki idareleri,
sermayesinde kamu payı olan, özel kanunlarla kurulmuş Anonim ortaklıklar ve bu
ortaklıklara bağlı ya da kurdukları doğrudan ya da dolaylı olarak ortak
oldukları şirketleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri
ile mallarını, TBMM adına denetleyen, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin
hükme bağlamakla görevli yargısal nitelikli Anayasal hesap denetim kurumudur. Sayıştay denetiminin bağımsız ve yargısal ve Anayasal görev
niteliği karşısında Türkiye Varlık Fonu ve Yönetim A.Ş. için kurulan ikame
denetim usulüne göre fon varlıklarının oluşumuna karar verme yetkisine sahip
Bakanlar Kurulu başkanı olan Başbakanın, yasa ile denetim elemanları ataması ve
hazırlanacak raporun neticede meclis plan bütçe komisyonunda görüşülmesi
süreci, TBMM adına denetim yapan Sayıştay’ın bağımsız ve tarafsız ilkesi ile
çelişir olup, bu denetim usulünün meclis adına denetim formasyonu ve hukuki
değeri ile ilgisi, benzerliği ve yeterliliğinin kabulü, mümkün görülmemektedir.
Kural ile gelen yeni usul bir kamusal denetim alanında yöntem ve usul
değişikliği olmayıp, denetçileri yürütme organınca atanan yürütme
faaliyetlerinin denetiminin, bağımsız ve ulus adına denetiminin sınırlanması ve
alana müdahale edildiği algısı oluşturmaktadır. Açıklanan nedenler ile kamunun iştirakçisi olduğu sermayesindeki
kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak %50 den aşağı düştüğü takdirde bile bu
şirketlerin Sayıştay denetimini ortadan kaldıran kanunun denetiminde 2016/21
E., 2016/199 K., 28.12.2016 tarihli kararın karşı oyunda belirtildiği üzere,
bağımsız denetim kurumlarınca düzenlenecek raporların, Sayıştay denetim
ilkelerinden olan düzenlilik ve performans denetim ilkelerini sorgulayıp
sağlayamayacağı ve bununla yetinilmesinin kamu kaynaklarının kullanılmasına
ilişkin bağımsız ve etkili TBMM adına denetim sağlayan Sayıştay denetimi ile
hiçbir yönden benzerlik taşımadığı, yöntem ve usul değişikliği gibi
gerekçelerin kabul edilemeyeceği nedenleri ile anılan muhalefet görüşümü
tekrarlamakla, TVF’nu Sayıştay denetiminden çıkaran kuralın Anayasa’nın 2. ve
160. maddelerine aykırılığı nedenleri ile çoğunluk görüşüne katılınmamıştır. Üye Serruh KALELİ KARŞIOY YAZISI 1. İptal istemi, 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim
Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un
4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “…Bakanlar
Kurulu tarafından…” ibaresine ve Kanun’un 8. maddesinin (5)
numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay
Kanunu… ” ibaresine yöneliktir. 2. İptal isteminin gerekçelerindeki ve maddelerin anlam ve
kapsamlarındaki bütünlük nedeniyle, Anayasa’ya uygunluk denetiminin her iki
ibare yönünden birlikte yapılması daha uygun olacaktır. 3. Anayasa’nın bütçelerin hazırlanması, kabulü ve denetimi
hakkındaki 161., 162., 163. ve 164. maddeleri hükümlerinin, yine Anayasa’nın 2.
maddesindeki demokratik hukuk devleti ilkesiyle birlikte değerlendirmesinde
açıkça görüldüğü ve “bütçe hakkı” nın tarihsel gelişiminden
bilindiği üzere; - bütçeler özel yöntemle yapılır ve Türkiye Büyük Millet
Meclisi (TBMM) tarafından yıllık olarak kabul edilir, - bütçeler görüşülürken gelir azaltıcı veya gider artırıcı öneri
yapılamayacağı gibi, kabulünden sonra da harcanabilecek miktar sınırının
Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz, - Anayasa’nın 160. maddesinde görev ve yetkileri belirtilmiş olan
Sayıştayın da genel uygunluk denetiminden geçen kesin hesap kanunu, TBMM
tarafından ertesi yıl bütçe kanunu ile birlikte görüşülerek karara bağlanır. 4. Anayasa Mahkemesinin kararlarında “bütçe hakkı” şu
şekilde tanımlanmaktadır: “Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine
halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarını
belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı
denilmektedir. … Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş
olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili
organ olan yasama organına ait bulunmaktadır” (AYM
E:2008/83, K:2010/121; E:2012/102, K:2012/207 sayılı kararları) Anayasa Mahkemesinin E:2015/7, K:2016/47 sayılı kararında da şu
gerekçelerle iptal hükmü verilmiştir: “Bütçe hakkının doğal bir sonucu olarak yasama organının halk
adına kamu gelirlerini toplama ve harcama konusunda sahip olduğu yetkinin,
… kısmen ilgili bakanlara ya da kurumlara verilerek, … hiçbir
sınırlamaya bağlı olmaksızın geniş yetkiler tanınması … Meclisin sahip
olduğu bütçe hakkının … ihlalidir”. 5. İptal davasına konu “Bakanlar Kurulu  tarafından…” ibaresiyle
Merkezi Yönetim Bütçesinde yer alan kamu idarelerinin tasarrufu altında bulunan
ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılması
veya bunların Şirket tarafından yönetilmesine yetki verilmesi, ucu açık,
sınırsız, içerik ve kapsamı belli olmayacak şekilde kamu kaynaklarının bütçe
dışına ve dolayısıyla kesin hesap kanunu dışına çıkarılması, gözetilen kamu
yararı her ne olursa olsun, Anayasa’nın 161-164. maddeleriyle uyumlu değildir. 6. İptal istemine konu ikinci ibare yani “…Sayıştay Kanunu…” hükümlerinin Türkiye Varlık Fonu ve Şirket hakkında uygulanmayacağı kuralı
yönünden düzenlemelerin bütününe bakıldığında ise, Anayasa’ya aykırılığın daha
da açık bir hale geldiği görülebilmektedir. Anayasa’nın 160. maddesi
gereğince “… merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile
sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına
denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak(la)” görevli
olan Sayıştayın devre dışı bırakıldığı yasal düzenlemelerde öngörülen kendine
özgü denetim sisteminin, yeterli ve Anayasal anlamda “bütçe hakkı”na uygun
olduğu söylenemez. 7. Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarihli ve E:2013/114,
K:2014/184 sayılı kararında şunlar belirtilmiştir: “Kuvvetler ayrılığı esasına dayanan demokratik yönetim biçiminde,
yürütme organına gelir toplama ve harcama yetkisi tanıyan bütçelerin yapımı,
halkın temsilcilerinden oluşan yasama organının asli görevlerindendir. Yasama
organı açısından aynı zamanda bir hak olan bu görev, yürütmenin bütçe ile
ilgili işlemlerinin doğru, güvenilir ve kanunlara uygun bir şekilde yürütülüp
yürütülmediğinin denetimini de kaçınılmaz kılmaktadır. Bu bağlamda, yasama
organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri
harcama konusunda yürütme organına sınırları belirlenmiş yetki vermesi ve
sonuçlarını denetlemesine “bütçe hakkı” denilmektedir. Bütçe hakkı, vergi ve
benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama
hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan
ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ
olan yasama organına ait bulunmaktadır. Anayasa'nın 87., 160., 162. ve 164.
maddelerine göre bütçe hakkı TBMM'nindir. Bütçe, hükümetin Meclis'e karşı temel
sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gider
yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir
parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir. Bütçe uygulamalarının
denetimi görevi, bütçe işlemlerinin gün geçtikçe nitelik ve nicelik itibariyle
artması ve karmaşıklaşması nedeniyle yasama organı adına tarafsız ve uzman
kuruluşlar tarafından yerine getirilmektedir. Ülkemizde de bu görev,
Anayasa'nın 160. maddesiyle Sayıştaya verilmiştir. Yasama organının, yürütme
organı üzerindeki bütçe denetimi büyük ölçüde Sayıştay tarafından yapılan bu
denetimlere dayanmaktadır. Dolayısıyla, yasama organının işlevini etkin ve
sağlıklı bir biçimde yürütmesinde Sayıştay denetiminin önemi yadsınamaz. Öte
yandan, Sayıştay denetimi, demokratik devlet ilkesinin bir gereği olarak
yürütmenin, halka ve yasama organına hesap verme sorumluluğunun
işlevselleştirilmesinin en önemli araçlarındandır. 6085 sayılı Kanun'un 4. maddesinde, Sayıştay'ın denetimine tabi
kurum ve kuruluşlar arasında, sermayesinde kamu payı bulunan ve özel kanunlarla
kurulmuş anonim ortaklıkları ile maddenin (a) bendinde sayılan idarelere bağlı
veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak
bunların ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve
şirketler de sayılmış olmasına rağmen dava konusu ibarelerle anılan bu
kuruluşların Sayıştay tarafından denetlenebilmesi için bunların sermayesindeki
kamu payının % 50'den fazla olması kuralına yer verilmektedir. Bu durum,
Sayıştayın anılan kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin denetim yetkisini
ortadan kaldırmakta, dolayısıyla yasama organının yürütmenin bütçe ile ilgili
işlemlerini kanunlara uygun bir şekilde yürütüp yürütmediğini denetleme
imkânını sınırlayarak demokratik devlet ilkesine zarar vermektedir. Açıklanan nedenlerle dava konusu ibareler, Anayasa'nın 2. ve 160.
maddelerine aykırıdır.” 8. Öte yandan, Mahkememiz çoğunluk gerekçesinde atıf yapılan “Anayasanın
160. maddesinde belirtilenler dışında kalan ve sermayesinde belli bir miktarda
kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı ortaklıklarını
Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama … konusunda” kanun koyucunun
takdir yetkisi bulunduğuna dair E:2016/21, K:2016/199 sayılı (ve karşıoy
kullandığım) Anayasa Mahkemesi kararının, iptal davasına konu olan incelememiz
konusu kurallarla ilgisi bulunmamaktadır. Zira yasa koyucunun zikredilen
konudaki takdir yetkisi, Sayıştayın 160. maddede açıkça belirtilen merkezi
yönetim bütçesi kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında
bulunan gelir, kaynak ve varlıklardan farklı bir kategoriye ilişkindir. Eldeki
iptal davası yönünden söz konusu olan merkezi yönetim bütçesi içindeki gelir,
kaynak ve varlıklar yönünden benzer bir değerlendirme yapılmasına, Anayasa’nın
160. maddesinin amir hükmü engeldir. Açıklanan nedenlerle iptal davasına konu kuralların Anayasa’nın
160., 161., 162., 163. ve 164. maddelerine aykırı oldukları, bu aykırılıkların
yukarıda 7. paragrafta aktarılan Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği
şekilde, aynı zamanda Anayasa’nın 2. maddesindeki demokratik devlet ilkesine
aykırı oldukları, iptalleri gerektiği kanaatiyle çoğunluk görüşlerine
katılmamaktayım. Üye Osman Alifeyyaz
  PAKSÜT KARŞIOY GEREKÇESİ Üye Serruh KALELİ’nin 2 başlık altında açıkladığı karşıoy
gerekçelerinden 2. bölüme aynen katılıyorum. Üye Recep KÖMÜRCÜ KARŞIOY GEREKÇESİ Dava konusu kuralla Türkiye Varlık Fonu ve Şirket
ile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında 6085
sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri uygulanamaz hale getirilmektedir. Anayasa Mahkemesinin, 4.12.2014 tarih ve E.2013/114,
K.2014/184 sayılı kararında, “…dava
konusu ibarelerle an ılan bu kuruluşların Sayıştay tarafından
denetlenebilmesi için, bunların sermayesindeki kamu payının %50’den fazla
olması kuralına yer verilerek, Sayıştayın bu kuruluşlara ilişkin denetim
yetkisi sınırlandırılmıştır. Anayasada Sayıştay denetiminin kapsamı ve
niteliğine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamakla birlikte bu
denetimin, demokrasinin temel gereklerinden olan şeffaflık, saydamlık,
yasamanın yürütmeyi denetleme hakkı ve yürütmenin yasamaya ve halka hesap verme
sorumluluğu anlayışına uygun olarak yapılması gerektiği açıktır. Kuvvetler
ayrılığı esasına dayanan demokratik yönetim biçiminde, yürütme
organına gelir toplama ve harcama yetkisini tanıyan bütçelerin yapımı, halkın
temsilcilerinden oluşan yasama organının asli görevlerindendir. Yasama organ ı açısından aynı zamanda bir hak olan bu görev, yürütmenin
bütçe ile ilgili işlemlerinin doğru, güvenilir ve kanunlara uygun bir şekilde
yürütülüp yürütülmediğinin denetimini de kaçınılmaz kılmaktadır. Bu bağlamda,
yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu
gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirlenmiş yetki
vermesi ve sonuçlarını denetlemesine ‘bütçe hakkı’ denilmektedir.
Bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını
belirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim
sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden
oluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. Anayasa’nın
87., 160., 162. ve 164. maddelerine göre bütçe hakkı TBMM’nindir. Bütçe,
hükümetin Meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile
hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun
kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile
denetlemektedir. Bütçe uygulamalarının denetimi görevi, bütçe işlemlerinin gün
geçtikçe nitelik ve nicelik itibariyle artması ve karmaşıklaşması nedeniyle
yasama organı adına tarafsız ve uzman kuruluşlar tarafından yerine
getirilmektedir. Ülkemizde de bu görev, Anayasa’nın 160. maddesiyle Sayıştaya
verilmiştir. Yasama organının, yürütme organı üzerindeki bütçe denetimi büyük
ölçüde Sayıştay tarafından yapılan bu denetimlere dayanmaktadır. Dolayısıyla,
yasama organının işlevini etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmesinde Sayıştay
denetiminin önemi yadsınamaz. Öte yandan, Sayıştay denetimi, demokratik
devlet ilkesinin bir gereği olarak yürütmenin, halka ve yasama organına hesap
verme sorumluluğunun işlevselleştirilmesinin en önemli araçlarındandır. 6085 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, Sayıştayın
denetimine tâbi kurum ve kuruluşlar arasında, sermayesinde kamu payı bulunan ve
özel kanunlarla kurulmuş anonim ortaklıklar ile maddenin (a) bendinde sayılan
idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da
dolaylı olarak bunların ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese,
birlik, işletme ve şirketler de sayılmış olmasına rağmen, dava konusu
ibarelerle anılan bu kuruluşların Sayıştay tarafından denetlenebilmesi
için bunların sermayesindeki kamu payının %50’den fazla olması kuralına yer
verilmektedir. Bu durum, Sayıştayın anılan kamu kaynaklarının
kullanımına ilişkin denetim yetkisini ortadan kaldırmakta, dolayısıyla yasama
organının yürütmenin bütçe ile ilgili işlemlerini kanunlara uygun bir şekilde
yürütüp yürütmediğini denetleme imkânını sınırlayarak demokratik devlet
ilkesine zarar vermektedir. Açıklanan nedenlerle dava konusu ibareler,
Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırıdır. …” denilerek kamunun payının
%50’nin altında olduğu her türlü iştirak, şirket, işletme, kuruluş ve
müesseselerin mali denetimlerinin Sayıştayca yapılmasının gerekli olduğu
belirtilip  kural iptal edilmiştir. Dava konusu kural açısından da mezkur iptal
kararından ayrılmayı gerektiren bir yön bulunmadığı ve dava konusu kuralın da
önceki kural gibi Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı düştüğü, iptali
gerektiği kanaatine olduğumdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyorum . Üye Celal Mümtaz
  AKINCI