ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2002/39 Karar Sayısı : 2004/125 Karar Günü : 29.12.2004 Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 25.10.2005 - 25977 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İdari Dava
Daireleri Genel Kurulu İTİRAZIN KONUSU: 6.6.1985 günlü, 3218 sayılı
Serbest Bölgeler Kanunu'nun 2. maddesinin, Anayasa'nın 2., 7., 73., 123. ve
126. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY İpekyolu Vadisi Serbest Bölgesinin kurulup işletilmesine dair
Bakanlar Kurulu Kararı'nın iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu
kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay İdari Dava Daireleri
Genel Kurulu, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 6.6.1985 günlü, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun, itiraz
konusu 2. maddesi şöyledir: “Madde 2- Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını
belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir. Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya
yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Bakanlar
Kurulunca izin verilir.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 7., 73.,
123. ve 126. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN,
Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Sacit ADALI, Nurettin TURAN, Fulya KANTARCIOĞLU,
Aysel PEKİNER, Rüştü SÖNMEZ, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA'nın
katılımlarıyla, 7.3.2002 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: 1- Kuralın Anlam ve Kapsamı 6.6.1985 günlü, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun “Yetki”
başlıklı 2 nci maddesinde, Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını
belirleme, serbest bölgelerin kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı
gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına ve işletilmesine izin verme yetkisinin
Bakanlar Kurulu'na ait olduğu ifade edilmektedir. Anılan maddenin gerekçesinde, Bakanlar Kurulu'nun, açılmasını
uygun gördüğü serbest bölgelerin kurulmasını ve işletilmesini, belirlenen kurum
veya kuruluşlara veyahut da kişilerle birlikte veya yalnızca verebileceği, bu
işlem ve faaliyetler ile serbest bölgelerdeki yapı ve tesislerin kurulmasıyla
ilgili hususların da, Bakanlar Kurulu kararıyla verilecek yetki doğrultusunda
bu kurum, kuruluş ve kişilerle yapılacak protokol ve sözleşme hükümleriyle
düzenleneceği belirtilmektedir. İtiraz konusu 2. maddeyle Bakanlar Kurulu'na kimi yetkiler
verildiği görülmektedir. Bunlar, serbest bölgelerin kurulacağı yer ile
sınırlarını belirlemek, bu bölgelerin yerine göre kamu kurum ve kuruluşlarınca,
yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişilerce kurulmasına ve işletilmesine izin
vermektir. Bakanlar Kurulu, maddede sayılan yetkilerini kullanırken, başta
Anayasa'nın konuyla ilgili kuralları olmak üzere, 3218 sayılı Yasa'nın diğer
hükümleri ile yürürlükte bulunan Orman Kanunu, Kıyı Kanunu, Kültür ve Tabiat
Varlıklarını Koruma Kanunu, yabancılar ve tarım alanlarıyla ilgili mevzuat vb.
diğer kanunlarda bulunan konuyla ilgili kuralları da dikkate almak durumundadır. 2- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu İtiraz başvurusunda; 3218 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle belirlenen
amaçlar doğrultusunda 2. maddesiyle yetkili kılınan Bakanlar Kurulu'nun serbest
bölge yer ve sınırlarını tespit edeceği, bu işlemin idari yargı denetimine tâbi
olduğu düşünülebilirse de, bu yolda alınan Bakanlar Kurulu kararlarına karşı
idari yargıda dava açılmamasının ihtimal dahilinde olduğu, idare için
yetkilerini belli etmeyen ve çerçeve çizmeyen bir kanuna dayanarak yapılan
işlemlerin yargısal denetiminin de zorlaştığı, bu belirlemeler karşısında hukuk
devletinin gerçekleştirilmesinin yalnızca idari yargı kararlarıyla
sağlanamayacağı, yasama organının da bu gereklere uygun hareket etmesi
gerektiği, dolayısıyla itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. maddesine aykırı
düştüğü, bu kuralla getirilen düzenlemenin aynı zamanda yasama yetkisinin
devredilmezliğini öngören Anayasa'nın 7. maddesi ile bu konudaki Anayasa
Mahkemesi kararlarıyla da uyarlık göstermediği, belli bir coğrafi alanda
belirtilen nitelikte serbest bölge oluşturulmasının, idarenin bölge ölçeğinde
örgütlenmesine olanak veren Anayasa'nın 126. maddesine göre mümkün bulunduğu,
ancak, serbest bölgenin kurulması, yönetilmesi, işletilmesi, bir başka deyişle
bölge ölçeğinde idari örgütlenme ve özel yönetim usulünün oluşturulmasının,
Anayasa'nın 123. ve 126. maddelerinde belirtilen kanunilik ilkesi gereği,
yasama organının yetki alanında, yasayla düzenlenebilecek bir konu olduğu, bu
nedenle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 123. ve 126. maddelerine de aykırı
olduğu, kuralın ayrıca Anayasa'nın vergi ödevini düzenleyen 73. maddesine de
aykırı düştüğü belirtilerek iptali istenmiştir. 6.6.1985 günlü, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun bütününün
(tüm maddelerinin) iptali için evvelce açılan dava, Anayasa Mahkemesi'nin
6.10.1986 tarih ve E.1985/21, K.1986/23 sayılı kararı ile (RG.14.3.1987,
Sayı:19400) reddedilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesinde öngörülen hukuk devleti ilkesi,
yasaların kamu yararına dayanması ögesini içerdiği gibi, yasama organı
tarafından konulacak kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçülerinin gözönünde
tutulmasının gerekliliği, yine bu ilkenin doğal bir yansımasıdır. Bu ölçütler
ise hukuk kurallarının korunmasında birbiriyle çatışan yararların
uzlaştırılmasını zorunlu kılar. Aynı ilke uyarınca, Devlet organlarının görev
ve yetkilerinin bu çerçevede yasalarla belirlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Türkiye'deki serbest bölgelerin diğer ülke serbest bölgeleriyle
rekabet edebilecek bir iktisadi yapıya sahip olabilmesi için, alınacak önlemler
ve yapılacak düzenlemelerin, bu bağlamda serbest bölgelerin kurulacağı yerler
ile sınırlarının, dolayısıyla alanının tespiti, serbest bölgelerin
kurulmalarının ve işletilmelerinin kamu kurum ve kuruluşları yerine yerli ve
yabancı tüzelkişilere bırakılmasına izin verilmesi ya da gerektiğinde iznin
geri alınmasının tamamıyla zamana, tekniğin ve ekonominin gereklerine göre
belirlenmesi gereken bir sorun niteliği göstermesi karşısında, Bakanlar
Kurulu'nun, kendisine bu konuda tanınan yetkiyi yasanın amaç ve kapsamının yer
aldığı 1. maddeyle çizilen çerçeve içinde kalmak ve başta Anayasa olmak üzere,
yürürlükteki diğer mevzuat hükümlerini de dikkate almak suretiyle kullanmak
durumunda olacağı bir gerçektir. 3218 sayılı Yasa ile yasakoyucunun yabancı sermaye ve teknoloji
girişiminin hızlandırılmasını, ihracat için yatırım ve üretimin arttırılmasını
amaçladığı, başta ekonominin girdi ihtiyacı olmak üzere, bu bölgelerin
kurulmasıyla gözetilen amaca ulaşılabilmesinin, iptali istenen kuralda
belirtildiği biçimde, esnek ve zamana, gelişen koşullara uyumu öngören bir
düzenlemeyle mümkün olabileceği gözetildiğinde ve hukuk devleti ilkesinin
açıklanan somut yansımaları dikkate alındığında, kuralın Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir. Kaldı ki, Bakanlar
Kurulu'nun serbest bölgelere ilişkin kararlarının idari yargı denetimine açık
olduğu, böylelikle hukuk devletinin vazgeçilmez koşullarından birisi olan
idarenin yargısal denetiminin yapılacağı da tartışmasızdır. Anayasa'nın 7. maddesine göre, yasama organı Anayasal sınırlar
içinde kalmak kaydıyla, herhangi bir alanı düzenleme yetkisine sahip
bulunmaktadır. Ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sık
sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme
zorunluluğu, yasama organının yapısı ve işleyiş biçimi yasama organının yürütme
organını yetkilendirmesini gerekli kılabilir. Bu gibi durumlarda yasama organı,
temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin
hususları yürütmeye bırakabilir. İtiraz konusu kurala bu açıdan
yaklaşıldığında; serbest bölgelerin yer ve sınırlarının hangi yöntem izlenerek
kurulacağı, serbest bölgeyi kuracak kamu veya özel kuruluşun ne şekilde
belirleneceği, serbest bölgenin yönetim usul ve esaslarının ne olacağı,
işletici kuruluşun idareyle ve bölgede faaliyette bulunanlarla ilişkileri gibi
hususların zamana, günün koşullarına, yabancı devletlerin uygulamalarına göre
sık sık değişebilecek teknik konular olduğu düşünülerek, yasakoyucu tarafından
kanunla 3218 sayılı Yasa'nın amacının yer aldığı 1. maddesiyle çizilen yasal
çerçeve içinde kalmak suretiyle ve yürürlükteki diğer yasal kurallara aykırı
olmamak üzere, Bakanlar Kurulu'na yasayla tanınan yetki, yasama yetkisinin
devri şeklinde nitelendirilemez. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 7.
maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir. İtiraz başvurusunda; kuralın Anayasa'nın 73. maddesine de aykırı
düştüğü öne sürülmüştür. Anayasa'nın 73. maddesinde vergi ve benzeri mali
yükümlülüklerin kanunla konulacağı ve kaldırılacağı hükme bağlanmaktadır.
İtiraz konusu 2. madde ile Bakanlar Kurulu'na verilen yetki, doğrudan mali
mükellefiyet ya da muafiyet tesis edecek bir yetki olmayıp, serbest bölge
kurulmasına ilişkin bir düzenleme yetkisidir. Bu nedenle, itiraz konusu 2.
maddenin Anayasa'nın 73. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle
ilgili temel ilke düzenlenmekte, 126. maddede ise merkezi idare ile ilgili
kurallar yer almaktadır. Serbest bölgelerin ekonomik yönden ifade ettikleri
anlam, 3218 sayılı Yasa düzenlemesi ile güdülen genel amaç, hukuki ve teknik
yönden statüleri dikkate alındığında, itiraz konusu kuralın, Anayasa'nın 123.
ve 126. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu 3218 sayılı Serbest Bölgeler
Kanunu'nun 2. maddesi Anayasa'ya aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamıştır. VI. SONUÇ 6.6.1985 günlü, 3218 sayılı “Serbest Bölgeler Kanunu”nun 2.
maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Fazıl
SAĞLAM'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 29.12.2004 gününde karar verildi. Başkan Mustafa
  BUMİN Başkanvekili Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ertuğrul
  ERSOY Üye Tülay
  TUĞCU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fazıl
  SAĞLAM Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR KARŞIOY YAZISI Serbest Bölgeler Kanunu'nun itiraz konusu 2. maddesi Bakanlar
Kurulu'nu Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye ve
serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek
veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine izin vermeye yetkili
kılmaktadır. Serbest bölgelerin yasa ile düzenlenmesi gereken bir konu
olduğunda kuşku yoktur. Yasa'da düzenleniş biçimi ile serbest bölge, ülkedeki
hukuk düzeninin ve devlet egemenliğinin önemli unsurlarının dışına çıkarılmış
bir alandır. Örneğin devlet bu bölgede fiyat standart ve kalite kontrolünden
vazgeçmekte (4/2), arazinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi,
kurulması ve kullanılmasıyla ilgili diğer bütün izinler ve ruhsatlar bölge
müdürlüğünce verilip denetlenmekte (5/3), bölge gümrük dışında tutulmakta
(6/1), gümrük ve kambiyo mükellefiyetine dair mevzuat hükümleri
uygulanmamaktadır (6/2). Yine bu bölgede hangi defter ve belgelerin zorunlu
olacağı Vergi Usul Kanunu'na tabi olmaksızın Maliye Bakanlığı'nca
düzenlenmektedir (6/3). Ayrıca Yasa'da belli kanunlar ile diğer kanunların bu
Yasa'ya aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmektedir. (1580 sayılı
Belediye Kanunu'nun 15 inci maddesinin 5, 22, 25, 32 ve 47 nci bentleri dışında
kalan hükümleri, 5682 sayılı Pasaport Kanunu, 5683 sayılı Yabancıların
Türkiyede Seyahat ve İkâmetleri Hakkında Kanun ile 2007 sayılı Türkiyedeki Türk
Vatandaşlarına Tahsis Edilen Sanat ve Hizmetler Hakkındaki Kanun ile ek ve
değişiklikleri; 6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu; 2677 sayılı Sivil
Hava Meydanları, Limanlar ve Sınır Kapılarında Görev ve Hizmetlerin Yürütülmesi
Hakkında Kanun) İtiraz konusu kuralda Bakanlar Kurulu'na verilen yetkilere ilişkin
temel ilkeler, yeterli bir genel çerçeve ve sınır yer almış değildir. Bu
eksiklik nedeniyle yargısal denetimin güçleştiğinin Danıştay Dava Daireleri
Genel Kurulu gibi kendi alanında en üst derecedeki bir yargı organınca
belirtilmiş olması dikkat çekicidir. Gerçekten de Yasa yargısal denetimi
sağlayacak bir yeterliğe, somutluğa sahip değildir. Böyle bir bölgenin yer ve
sınırlarını belirleme, bölgenin kamu ya da özel kişilerce kurulup işletilmesi
izin verme yetkisinin yasada yeterli ilke, çerçeve ve sınır koymaksızın
Bakanlar Kurulu'na verilmesi yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğundan
itiraz konusu kuralın iptali gerekir. Açıklanan nedenlerle davanın reddine
ilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum. Üye Fazıl
  SAĞLAM