ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1999/36 Karar Sayısı : 1999/43 Karar Günü : 24.11.1999 R.G. Tarih-Sayı :06.02.2001-24310 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî
Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) parağrafının 7.
bendinin Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali istemidir. I- OLAY 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinin uygulanmasıyla
ilgili Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği'nde yer alan "İl Özel İdareleri
dahil" ibaresinin iptali için açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesi,
Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin
iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralları şöyledir: 1- "MADDE 7 . - Genel bütçeli daireler, katma bütçeli
idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar, kefalet
sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar ile
özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu iktisadi
teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme
kapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ile
özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve yardımlaşma
sandıkları hariç), kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütün
kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankası
nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden ve vadesiz
hesaplarda toplarlar. Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardan
yaparlar. İlgili kamu kurum ve kuruluşları tasarrufları altında bulunan tüm
kaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar anılan banka nezdinde açtıracakları
hesaplarda toplamak ve bu banka şubelerini ve hesap numaralarını belirtilen
tarihten itibaren bir hafta içersinde Hazine Müsteşarlığına
bildirmek zorundadırlar. İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlar
yukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar. Bu maddenin uygulanması ile ilgili olarak esas ve usulleri belirlemeye,
kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye Hazine Müsteşarlığının
bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine Başbakan
yetkilidir. 2- "MADDE 71.- ... b) ... 7. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7'nci maddesine aykırı
hükümleri... 1998 Malî Yılında uygulanmaz" B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır : 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve
milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." 4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçe
tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl başından en
az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde
bulunamazlar." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet Necdet
SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,
Ali HÜNER, Nurettin TURAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü
SÖNMEZ'in katılmalarıyla 7.10.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında;
"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama
sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına, oybirliğiyle" karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriyle
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna
başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile
sınırlıdır. İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin bakmakta olduğu
davada uygulayacağı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, genel
bütçeli daireler, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner
sermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer
tertibinden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum
ve kuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan bütün
kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankası nezdinde kendi
adlarına açtıracakları hesaplarda toplayacakları öngörülmektedir. Madde kapsamına, yapıları farklı kamu kuruluşları alınmıştır.
Oysa, dava "Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği"nin iptali için özel
bütçeli bir kuruluş olan İl Özel İdare Müdürlüğü adına açıldığından, 1998 Yılı
Bütçe Kanunu'nun 7. maddesiyle 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendine
ilişkin esas incelemenin "özel bütçeli kuruluşlar"dan
"İl Özel İdareleri" yönünden yapılmasına karar verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle
ilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 1998 Malî Yılı Bütçe
Kanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin iptal
edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme
kapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ile
özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve
yardımlaşma sandıkları kapsam dışı bırakılarak kimi kamu kurum ve
kuruluşlarının bütçelerinde veya tasarrufları altında bulunan tüm kaynaklarını
T.C. Merkez Bankasında veya muhabiri olan T.C. Ziraat Bankasında adlarına
açtıracakları hesapta toplayacakları, tahakkuk etmiş ödemelerini bu hesaptan
yapacakları ve maddenin uygulanmasıyla ilgili esas ve usulleri belirlemeye de
Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan'la Maliye Bakanının müşterek teklifi
üzerine Başbakanın yetkili olduğu belirtilmiştir. Bütçe Kanunu'nun 71.
maddesinin (b) paragrafının 7. bendi ile de "muhtelif kanunların bu
kanunun 7. maddesine aykırı hükümleri"nin 1998 malî yılında uygulanmayacağı
öngörülmüştür. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa
tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla
diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir
azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,
Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme
yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde, bütçelerde
değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmekte,
gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut
kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler
getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.
Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla
değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul
edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir
kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de
bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak
değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek
değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,
savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"
ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa
yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini
bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe
yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. Özel bütçeli kuruluşlar arasında yer alan il özel idarelerinin
gelirleri 3360 sayılı Yasa'nın 80. maddesinin birinci fıkrasında belirtilmiş,
ikinci fıkrasında da bunların mevduat olarak yatırılacağı kamu banka veya
bankalarının Bakanlar Kurulu'nca tespit edileceği öngörülmüştür. İl Özel
İdarelerinin gelirlerinin, bankalara yatırılmasına ilişkin Bakanlar Kurulu'na
verilen bu tespit yetkisi kaldırılarak itiraz konusu kurallarla TC. Merkez
Bankası veya TC. Ziraat Bankasında açılacak hesaba yatırma zorunluluğunun
getirilmesi, bütçe yasalarıyla öteki yasalarda değişiklik yapılmasına neden
olduğundan, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır.
Kuralların iptali gerekir. VI- SONUÇ 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin
"Özel Bütçeli Kuruluşlar"dan "İl Özel İdareleri" yönünden
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE, 24.11.1999 gününde OYBİRLİĞİYLE
karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Rüştü SÖNMEZ