ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2021/133 Karar Sayısı
: 2022/120 Karar Tarihi
: 13/10/2022 R.G.Tarih-Sayı
: 27/12/2022-32056 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile
birlikte 131 milletvekili DAVANIN KONUSU: 22/12/2021 tarihli ve 7349 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 7. maddesiyle 10/12/2003 tarihli ve 5018
sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na eklenen geçici 23. maddenin birinci
cümlesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 87., 123. ve 161.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına
karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ
İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un iptali talep edilen kuralın da yer aldığı 7.
maddesiyle 5018 sayılı Kanun’a eklenen geçici 23. madde şöyledir: “Geçici Madde 23 – (Ek:22/12/2021-7349/7 md.) 19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021 Yılı Merkezi
Yönetim Bütçe Kanununda yer alan genel bütçe gelir tahmini üzerinde gerçekleşen
gelir kadar, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli
idarelerin bütçelerine ödenek eklemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir. İlgili kanunları gereğince genel bütçe gelirleri
karşılığı yapılan ödenek eklemeleri bu tutardan düşülür. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal
Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,
Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ın
katılımlarıyla 30/12/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUN
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 3. 5018 sayılı Kanun’un geçici 23. maddesinin dava konusu
birinci cümlesinde, 19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021 Yılı Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu’nda yer alan genel bütçe gelirinin tahmin edilenden yüksek
gerçekleşmesi durumunda tahmin edilen tutarı aşan kısım kadar geliri genel
bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine
ödenek eklemeye Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu belirtilmiştir. 4. Mezkûr maddenin dava konusu olmayan ikinci cümlesinde
ise ilgili kanunlarda genel bütçe gelirleri karşılığı yapılan ödenek
eklemelerinin birinci cümlede verilen yetkiye istinaden eklenen ödenek
tutarlarından düşüleceği belirtilmiştir. 5. Cumhurbaşkanı’na tanınan yetki 2021 Yılı Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu gereğince toplanan ve ödenek olarak dağıtılmamış gelirlere
ilişkindir. Başka bir deyişle Cumhurbaşkanı’na fazla gerçekleşmesi hâlinde
karşılığı gider kaydetme yetkisi verilen gelirlerin, kullanılacağı hizmetlere
ilişkin 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda veya olağan kanunlarda
herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Kuralla Cumhurbaşkanı, tahmini aşan gelire
ilişkin harcamaların çeşit ve miktarını belirleme yetkisine sahip olmaktadır. B. İptal Talebinin Gerekçesi 6. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla
Cumhurbaşkanı’na 2021 Yılı Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu’nda yer alan genel bütçe gelir tahmini üzerinde gerçekleşen gelir
kadar ödenek aktarma yetkisi tanınmasının
maddi anlamda kanunilik ilkesine aykırı olduğu, bütçe kanunlarında yer alması
gereken bir hususun alelade kanunla düzenlendiği, bu suretle bütçe hakkının
ihlal edildiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç
kısmı ile 2., 6., 7., 87., 123. ve 161.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 7. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “ Kamu
idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır ”, dördüncü fıkrasında “ Bütçe
kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu
çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe
kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme
oranına göre artırılarak uygulanır. ”, yedinci fıkrasında ise “ Merkezî
yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek
tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa
hüküm konulamaz.” hükümlerine yer verilmek
suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık bütçeler ile yapılacağı ve
bütçelerle verilen ödeneğin idarelerin harcayabileceği sınırı gösterdiği
belirtilmiş ve harcanabilecek tutarın aşılabileceğine dair bütçe kanunuyla dahi
Cumhurbaşkanı’na yetki verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Bütçe
kanunlarının harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının
önceden belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.
Bütçe kanununun ve geçici bütçenin çıkarılamaması durumunda dahi kamu
idarelerinin harcamaları serbest bırakılmamakta, önceki yıl bütçesiyle bir
bağlantı kurularak harcamalar sınırlandırılmaktadır. 8. Anayasa’nın anılan maddesinin ikinci fıkrasında ise
mali yıl başlangıcı, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve
kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel
süre ve usullerin kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir. Bu kanunda yer
alan düzenlemelerin anılan maddenin birinci, dördüncü ve yedinci fıkralarında
belirtilen önceden izin alma kuralına uygun olması gerektiği açıktır. 9. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve
gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve
usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçe
kanunları, yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu
gelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması için yetki ve izin verilmesini
düzenleyen kanunlardır. Yürütmeye
verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı bütçe hakkının
gereğidir. 10. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri
gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe
harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır (AYM, E.2016/47, K.2018/10,
14/2/2018, §§ 25, 26). 11. Anayasa’nın 161. maddesinde yıllık bütçelerle
yapılması gereken harcamalar belirli kaynakların belirli amaçlara
yönlendirilmesini ve kullanılmasını ifade etmektedir. Anayasa’nın 73.
maddesinin birinci fıkrasında da vergi ödeme yükümlülüğü kamu hizmetinin
karşılanması ile sınırlandırılarak meşrulaştırılmıştır. Bu itibarla harcamanın
yapılması için gerekli olan gelirin toplanması ve belirli amaçlarla
yönlendirilerek giderleştirilmesi birbirine bağımlı süreçlerdir. 12. Bütçe kanunlarıyla kamu tüzel kişilerine verilen
gelirlerin toplanması yetkisi, gelirlere dayanak teşkil eden kanunların bir
yıllık süreyle işlerlik kazandırılması yoluyla gerçekleştirilmektedir. Bu gelir
kanunlarının uygulanması suretiyle elde edilecek gelir tutarları, bütçe yılında
gerçekleşen ekonomik faaliyetlerin miktarına göre değişebileceğinden bütçe
kanununda gelir tutarlarına tahminî olarak yer verilmektedir. 13. Anayasa’nın 161. maddesinde belirtildiği üzere bütçe
gelirlerinin aksine bütçe giderleri, kamu tüzel kişilerine verilen azami
harcama tutarlarını belirtilen bir izin mahiyetindendir. 2021 Yılı Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu’nun 1. maddesinde idarelere verilen ödenek tutarları, 2.
maddesinde ise tahmin edilen gelir tutarları belirtilmiştir. Buna göre bütçede
tahmin edilenden fazla gerçekleşen gelir tutarı kamu idarelerince tahsil
edilecektir. 14. Dava konusu kuralla 2021 yılında tahmin edilenden
fazla gelirin elde edilmesi durumunda fazla gerçekleşen gelir tutarını genel
bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine
ödenek eklemeye Cumhurbaşkanı yetkili kılınmaktadır. 15. Yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı
ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının bir
gereğidir. Kuralla Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait bu yetkiler
Cumhurbaşkanı’na devredilmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci
fıkrasında kamu idarelerinin harcamalarının bütçeler ile yapılabileceği
belirtilmiştir. Yıl içinde tahminden fazla mali kaynak olduğu fark edildiğinde
bu kaynakların harcanmasına karar verme yetkisi bütçe hakkı gereğince TBMM’ye
aittir. Anılan maddenin yedinci fıkrasında da merkezî yönetim bütçe kanunuyla
verilen ödeneğin harcanabilecek tutarın sınırını gösterdiğinin ve
harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair
hüküm konulamayacağının belirtildiği gözetildiğinde bütçe kanununa veya diğer
kanunlara ödenek üstü harcama yapılabileceğine ilişkin bir hüküm konulamayacağı
açıktır. 16. Ayrıca Anayasa’nın 161. maddesinin sekizinci
fıkrasında cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik
tekliflerinde öngörülen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesinin
zorunlu olduğu belirtilmiştir. Yılı bütçe kanunlarında belirtilen ödenek
tutarlarının arttırılması suretiyle yılı bütçe kanunlarının değiştirilmesinin
ek bütçe niteliğinde olduğu gözetildiğinde bütçe hakkı gereğince bu tür
değişikliklerin bütçe kanunları için belirlenen usul ve esaslara tabi olması
gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır. 17. Bu itibarla kural TBMM’nin bütçe kanunlarıyla ödenek
tutarlarının önceden belirlenmesini, bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu
kılan ve bütçeyle verilen ödeneğin üstünde harcama yapılamayacağını belirten
anayasal hükümlere aykırılık oluşturmakta ve bütçe hakkıyla bağdaşmamaktadır. 18. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 161. maddesine
aykırıdır. İptali gerekir. Kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7. ve 87.
maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen
hususlar Anayasa’nın 161. maddesi kapsamında ele alınmış olduğundan Anayasa’nın
Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7. ve 87. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme
yapılmasına gerek görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 123. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ 19. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı
fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet
Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya
tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince
iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir. 20. 5018 sayılı Kanun’un
geçici 23. maddesinin birinci cümlesinin iptali nedeniyle uygulama imkânı
kalmayan anılan maddenin ikinci cümlesinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin
(4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir. V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 21. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın
uygulanması hâlinde telafisi
güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün
durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 22/12/2021 tarihli ve 7349 sayılı Gelir Vergisi Kanunu
ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 7. maddesiyle
10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na
eklenen geçici 23. maddenin birinci cümlesine yönelik yürürlüğün
durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 13/10/2022 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI. HÜKÜM 22/12/2021 tarihli ve 7349 sayılı Gelir Vergisi Kanunu
ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 7. maddesiyle
10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na
eklenen geçici 23. maddenin; A. Birinci
cümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, B. İkinci
cümlesinin 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4)
numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR