ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı       :  2016/35 Karar
Sayısı    :  2016/31 Karar
Tarihi   :  5.5.2016 R.G.Tarih-Sayı 
 :  24.05.2016-29721 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989
tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin
dokuzuncu fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerde istihdam edilen
sözleşmeli personele,…” ibaresinin, 5393 sayılı Kanun’un 49.
maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personel yönünden
Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: İstanbul Su ve
Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde sözleşmeli statüde çalışan davacının,
Maliye Bakanlığının 28.6.2012 tarihli genelgesinin iptali talebiyle açtığı
davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan
Mahkeme iptali için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME
KURALI 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 9. maddesinin
itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir: “Ek Madde 9 - (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı Yükseköğretim
Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen
sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay,
sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman erbaşlara,
mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları
toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro ve
görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en
yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yer
alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle
hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır. … Kadro karşılığı sözleşmeli personel ile 399 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen
sözleşmeli personel hariç olmak üzere, çeşitli statülerde istihdam
edilen sözleşmeli personele, çalıştıkları birim ve bulundukları
pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur kadrosunda çalışan,
hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel için belirlenmiş olan
ek ödeme oranını aşmamak üzere, statüleri ile mali haklar kapsamında yapılan
her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarları gibi
kriterler birlikte veya ayrı ayrı dikkate alınarak bu madde hükümleri
çerçevesinde ek ödeme yapılıp yapılmayacağını, yapılacak ek ödeme oranını
sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin belirlemeye, Maliye Bakanlığının teklifi
üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu ödeme tutarı damga vergisi hariç
herhangi bir vergi ve sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. Bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecek
tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığı
yetkilidir.” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri
NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, M. Emin KUZ, Hasan
Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 5.5.2016
tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,
dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, çeşitli
statülerde istihdam edilen sözleşmeli personele ek ödeme yapılıp yapılmayacağı
ve yapılacak ek ödeme oranının sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin
belirlenmesi konularında idareyi yetkili kılan itiraz konusu kuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nin dayanağı
olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın
mümkün olmadığı, bu nedenle kuralın, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı
belirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu ibarenin de yer aldığı kural, k adro
karşılığı sözleşmeli personel ile 399 sayılı KHK’ye ekli (II) sayılı Cetvel’e
dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personel hariç olmak üzere,
çeşitli statülerde istihdam edilen sözleşmeli personele, çalıştıkları birim ve
bulundukları pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur
kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel için
belirlenmiş olan ek ödeme oranını aşmamak üzere, statüleri ile mali haklar
kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme
tutarları gibi kriterler birlikte veya ayrı ayrı dikkate alınarak bu madde
hükümleri çerçevesinde ek ödeme yapılıp yapılmayacağını, yapılacak ek ödeme
oranını sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin belirlemeye, Maliye
Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğunu düzenlemektedir. 5. Kural, 375 sayılı KHK’ye 666 sayılı KHK ile
eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu
Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak
Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan
KHK’lerdendir. 1 - Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 6. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’ler,
işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin
yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine
verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nin, öncelikle yetki kanununa sonra da
Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,
Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’lerin yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki kanununa uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin
dışına çıkılması, KHK’yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir. 7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan
alan olağanüstü hal KHK’lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’lerin
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’ler ile dayandıkları
yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nin yetki kanunu ile olan
bağı, KHK’yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nin
Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen
KHK’lerin içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya
uygunluğundan söz edilemez. 8. KHK’lerin Anayasa’ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları
saptanır. KHK’ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları
yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar. 9. Anayasa’da kimi konuların KHK’lerle
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye
Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yle düzenlenmesi yasaklanmış
alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir. 10. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK
ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. 2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu
Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 11. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca, yetki kanununda,  çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nin
çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nin
Anayasa’ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri
yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,
Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde belirtilen
KHK’yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali
ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun kapsamında kalması durumunda,
KHK’yle düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır. 12. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki
süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan
söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla
birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yle doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,
kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına
ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini
vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki
Kanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal
sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda
öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda
bir düzenleme yapılamayacağı açıktır. 13. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nin ek
9. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerde
istihdam edilen sözleşmeli personele,…” ibaresinin 5393 sayılı
Kanun’un 49. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personel
yönünden iptali talebine ilişkindir. 14. 666 sayılı KHK’nin 1. maddesiyle k adro
karşılığı sözleşmeli personel ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli
(II) sayılı Cetvel’e dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personel
hariç olmak üzere, çeşitli statülerde istihdam edilen sözleşmeli personele,
çalıştıkları birim ve bulundukları pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer
unvanlı memur kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan
emsali personel için belirlenmiş olan ek ödeme oranını aşmamak üzere, statüleri
ile mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları
toplam ödeme tutarları gibi kriterler birlikte veya ayrı ayrı dikkate alınarak
bu madde hükümleri çerçevesinde ek ödeme yapılıp yapılmayacağını, yapılacak ek
ödeme oranını sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin belirlemeye, Maliye
Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu belirtilerek, anılan personelin mali haklarına
ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu
görevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,
yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan söz
edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer
yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu
olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki
Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali
gerekir. IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 16. Anayasa’nın 153. maddesinin
üçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük
Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi
Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa
Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu
tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte,
6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural
tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli
gördüğü hâllerde, Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının
yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği
belirtilmektedir. 375 sayılı KHK’nin ek
9. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerde
istihdam edilen sözleşmeli personele,…” ibaresinin, 5393 sayılı
Kanun’un 49. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personel
yönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını
ihlal edecek nitelikte görüldüğünden ,
Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66.
maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince
iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl
sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür . V- HÜKÜM 27.6.1989 tarihli
ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin dokuzuncu
fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerde istihdam edilen sözleşmeli
personele,…” ibaresinin, 5393 sayılı Kanun’un 49. maddesinin üçüncü
fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personel yönünden Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa’nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı
fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL
SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 5.5.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ