ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı  : 2019/8 Karar Sayısı  : 2019/26 Karar Tarihi : 11/4/2019 R.G. Tarih – Sayı : 17/5/2019 –
30777 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Malatya İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 31/1/2018 tarihli ve 7068
sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 14. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan
“… olayın araştırılmasının gerektiğine kanaat getirirse …” ibaresinin,
Anayasa’nın 10. ve 129. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar
verilmesi talebidir. OLAY: Jandarma Astsubay Kıdemli Başçavuş olarak
görev yapan davacının, kınama cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemin
iptali talebiyle açtığı davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 14. maddesi şöyledir: “Disiplin amirlerinin soruşturmaya ilişkin yetkileri MADDE 14 - (1) Maiyetinden birinin disiplinsizlik
teşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını herhangi bir
şekilde öğrenen disiplin amirleri, olayın araştırılmasının gerektiğine
kanaat getirirse bizzat ya da yazılı olarak görevlendireceği soruşturmacılar
vasıtasıyla disiplin soruşturması yapar. (2) Disiplin soruşturmacısı olarak hakkında disiplin soruşturması
yapılacak kişinin üstü konumundaki bir veya birden fazla kişi ya da Bakanlık
ve/veya ilgisine göre Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ya da
Sahil Güvenlik Komutanlığı müfettişi görevlendirilebilir. Ancak gerek görülmesi
halinde, heyet başkanı hariç olmak üzere hakkında disiplin soruşturması
yapılacak kişinin astı konumunda heyet üyeleri görevlendirilebilir. Disiplin
soruşturmacısı olarak mülki idare amirliği hizmetleri sınıfı ile ilgisine göre
emniyet hizmetleri sınıfından olanlar ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil
Güvenlik Komutanlığı personeli haricinde herhangi bir personel
görevlendirilemez. (3) Disiplin soruşturmacıları ve heyeti, kendilerini görevlendiren
disiplin amiri adına disiplin soruşturmasıyla ilgili bilgi ve belgeleri
toplama, ifade alma, tanık dinleme, bilirkişi görevlendirme, keşif yapma, hâkim
veya savcı kararı gerektirmeyen durumlarda kriminal inceleme yaptırma da dahil
olmak üzere her türlü inceleme yapma ve ilgili makamlarla yazışma yetkisini
haizdir. Müfettişlerin özel mevzuatlarından doğan yetkileri saklıdır. (4) Disiplin soruşturmacısı olarak görevlendirilebileceği
belirtilenler, boşanmış olsalar dahi eşleri veya ikinci dereceye kadar kan ve
kayın hısımları olan personel hakkında yürütülen soruşturmalarda
görevlendirilemez. (5) 3/5/2016 tarihli ve 6713 sayılı Kolluk Gözetim Komisyonu
Kurulması Hakkında Kanunun disiplin soruşturması işlemleri ile ilgili hükümleri
saklıdır.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 13/2/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, Serruh KALELİ’nin
karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kural,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu
kuralla disiplin amirine soruşturma açmadan da disiplin cezası verme
yetkisinin tanındığı, disiplin cezasına konu olan fiilin sübuta erip ermediği
konusunda olayın tüm yönleriyle araştırılıp soruşturma yapılmadan disiplin
cezası verilmesinin, cezanın hukuka uygunluğunu denetleyecek olan yargı
mercilerinin işini zorlaştıracağı, bu durumun Anayasa’nın 129. maddesinde yer
alan “ Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz ” hükmünü
etkisiz hâle getirdiği, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu
ile 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu uyarınca verilecek
disiplin cezalarından önce soruşturma açılması zorunlu iken kolluk personeli
hakkında böyle bir zorunluluk öngörülmemesinin eşitsizliğe sebebiyet verdiği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. ve 129. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. 7068 sayılı Kanun’un 14. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,
maiyetinden birinin disiplinsizlik teşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı
tutum ve davranışını herhangi bir şekilde öğrenen disiplin amirlerinin, olayın
araştırılmasının gerektiğine kanaat getirmesi hâlinde bizzat ya da yazılı
olarak görevlendireceği soruşturmacılar vasıtasıyla disiplin soruşturması
yapacağı hüküm altına alınmaktadır. İtiraz konusu kural, fıkrada yer alan “… olayın
araştırılmasının gerektiğine kanaat getirirse …” ibaresidir. 5. Anayasa’nın 10. maddesinde “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet,
siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım
gözetilmeksizin kanun önünde eşittir./Kadınlar ve erkekler eşit haklara
sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu
maksatla alınacak tedbirlereşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamaz./
Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile
malul ve gaziler için alınacak tedbirlereşitlikilkesine aykırı sayılmaz./
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz./ Devlet organları
ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önündeeşitlikilkesine uygun olarak
hareket etmek zorundadırlar” denilmek suretiylekanun önündeeşitlikilkesine
yer verilmiştir. 6. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun
önündeeşitlikilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için söz
konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksaleşitliköngörülmüştür.Eşitlikilkesinin
amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı
tutulmalarını sağlamak, ayırım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir.
Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar
uygulanarak kanun karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Kanun
önündeeşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına
gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik
kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. 7. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında “ Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır ” hükmüne yer verilerek memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük
hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Kolluk görevlisi olarak da
adlandırılan emniyet, jandarma ve sahil güvenlik personelinin statü haklarını
doğrudan etkileyen disiplin işlemleri anılan maddede ifade edilen “ diğer
özlük işleri ” kapsamındadır.Dolayısıyla kolluk görevlilerinin disiplin
işlemlerine ilişkin usul ve esasları belirleme konusunda takdir yetkisi kanun
koyucuya aittir. Ancak kanun koyucunun bu yetkisini anayasal sınırlar içinde
özellikle memurlar ve diğer kamu görevlileri için Anayasa’da öngörülen
güvenceleri gözönünde tutarak kullanması gerekir. 8. Anayasa’nın 129. maddesinin ikinci fıkrasında, memurlar ve
diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve
bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin
cezası verilemeyeceği hüküm altına alınarak ilgilinin savunma hakkı güvence
altına alınmıştır. Maddenin üçüncü
fıkrasında, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakılamayacağı
belirtildikten sonra dördüncü fıkrasında Silahlı
Kuvvetler mensupları ile hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümler saklı
tutulmuştur. Buna göre anılan maddede sayılanlar dışında kamu görevlileri
hakkında verilen disiplin cezaları yargı denetimi dışında tutulamaz. 9. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini
sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış
kurallarının ihlali hâlinde uygulanan idari yaptırımlardır. Bu cezalar
memurların özlük haklarını doğrudan etkilediğinden anayasa koyucu, disiplin
cezası verilmeden önce memurların savunmalarının alınmasını ve disiplin
cezalarına karşı dava açma hakkını özel olarak güvence altına almıştır. 10. 7068 sayılı Kanun, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel
Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeline ilişkin disiplinsizlik
teşkil eden fiilleri ve bu fiillere karşılık gelen disiplin cezalarını,
disiplin amirlerini ve kurullarını, disiplin soruşturma usulü ile diğer ilgili
hususları düzenlemektedir. 11. İtiraz konusu kuralda, maiyetinden birinin disiplinsizlik
teşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını herhangi bir
şekilde öğrenen disiplin amirlerinin olayın araştırılmasının gerektiğine kanaat
getirmesi durumunda disiplin soruşturması yapacağı hüküm altına alınmaktadır. 12. Kurala yönelik Anayasa’ya aykırılık iddiasının temelini,
kolluk görevlileri hakkında disiplin soruşturması yapılmadan da disiplin cezası
verilmesine imkân tanınması oluşturmaktadır. Bu nedenle öncelikle kuralın
disiplin soruşturması yapılmaksızın disiplin cezası verilmesine imkân tanıyıp
tanımadığının tespit edilmesi gerekir. 13. Kuralın anlam ve kapsamının anlaşılabilmesi için sadece
lafzıyla değil içinde bulunduğu metnin tümü gözönünde tutularak yorumlanması,
kanunda yer aldığı kısım ve bölümler ile diğer kurallarla ilişkisinin de
dikkate alınması, kuralın amacının araştırılarak amacına uygun yorumlanması
gerekir. Ayrıca yargı içtihatlarıyla şekillenen ve uygulamada kabul gören
disiplin hukukunun temel ilkelerinin de kuralın yorumunda gözönünde
bulundurulması gerekmektedir. 14. 7068 sayılı Kanun’un “ Tanımlar ” kenar başlıklı 3.
maddesinde “disiplinsizlik” bu Kanun’a göre disiplin cezası
ile cezalandırılan fiiller; “disiplin soruşturması” ise
disiplinsizlik yaptığı iddia edilen personel hakkında karar vermek amacıyla
disiplin amirleri veya kurulları tarafından yapılan veya yaptırılan araştırma
ve inceleme olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “Disiplin amirinin ceza
verme yetkisi” kenar başlıklı 15. maddesinin (1) numaralı fıkrasında
ise disiplinsizlik yaptığı tespit edilen personele disiplin amiri tarafından bu
Kanun’daki esaslara uygun olarak disiplin cezası verileceği ifade edilmiş, 27.
maddesinde de “disiplin cezası verilmesi” kararı, soruşturma sonucu
verilecek kararlar arasında sayılmıştır. 15. İtiraz konusu kuralın yer aldığı 14. madde hükmünün bu
kapsamda değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, maiyetinden birinin
disiplinsizlik teşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını
herhangi bir şekilde öğrenen disiplin amirlerinin, olayın araştırılmasının
gerektiğine kanaat getirmesi hâlinde bizzat ya da yazılı olarak
görevlendireceği soruşturmacılar vasıtasıyla disiplin soruşturması yapacağı
yolundaki hüküm, disiplin amirine soruşturma açıp açmama konusunda yetki
vermekte olup soruşturma açmaksızın ilgililere disiplin cezası verme yetkisi
vermemektedir. Nitekim maddenin diğer fıkralarında da disiplin soruşturması
yapacak kişiler ile soruşturmacının görev ve yetkilerine ilişkin düzenlemeler
getirilmesi belirtilen hususu teyit etmektedir. 16. 7068 sayılı Kanun’un diğer maddelerindeki düzenlemelerin de bu
yönde olduğu belirtilmelidir. Kanun’un 13. maddesinin (4) numaralı fıkrasında,
disiplin amirlerinin, disiplin amiri oldukları her rütbe ve derecedeki tüm
personel hakkında disiplin soruşturması açabileceği belirtilmiş; 26. maddesinin
(9) numaralı fıkrasında, disiplin kurullarına disiplin soruşturmasıyla ilgili
her türlü inceleme yapma ve ilgili makamlarla yazışma yetkisi tanınmış; 
29. maddesinin (1) numaralı fıkrasında da uyarma, kınama, aylıktan kesme ve
kısa ve uzun süreli durdurma cezalarında bir ay içinde, meslekten çıkarma
cezası ve devlet memurluğundan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplin
soruşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisinin
zamanaşımına uğrayacağı kural altına alınmıştır. 17. Anılan Kanun hükümleri sistematik ve amaçsal yorum yöntemleri
ile birlikte değerlendirildiğinde, itiraz konusu kuralın, disiplinsizlik teşkil
eden bir fiili veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını herhangi bir şekilde
öğrenen disiplin amirine, olayın araştırılmasının gerektiğine kanaat getirmesi
durumunda disiplin soruşturması açma yetkisi tanıdığı anlaşılmaktadır. Buna
göre disiplin amiri, olayın araştırılması gerektiğine kanaat getirirse disiplin
soruşturması açacak; olayın araştırılmasına gerek görmemesi durumunda ise
herhangi bir işlem yapmayacaktır. İtiraz konusu kuralın disiplin amirine
disiplin soruşturması açmadan disiplin cezası verme yetkisi tanıması söz konusu
değildir. 18. Danıştayın konuya ilişkin içtihadı da disiplin suçu teşkil
eden fiillerle ilgili olarak ceza verilmeden önce soruşturma yapılmasının
zorunlu olduğu yolunda olup yapılacak soruşturmada olayla ilgili tanık ve
soruşturulanın ifadelerinin alınması, isnat olunan fiille ilgili lehe ve aleyhe
tüm delillerin araştırılması ve yasal süre içinde isnat olunan fiillerin
bildirilerek soruşturulanın savunmasının alınması disiplin hukukunun temel ilkeleri
arasında sayılmıştır (İDDK, E.2014/2295, K.2017/768, 23/2/2017; 12.D.,
E.2012/8526, K.2013/9926, 9/12/2013; E.2015/654, K.2018/3551, 4/10/2018; 5.D.,
E.2016/7742, K.2018/16963, 30/10/2018). 19. Bir disiplin soruşturması kapsamında yapılan araştırma ve
incelemenin yeterli ve hukuka uygun olup olmadığı hususu, bu konuda çıkacak
uyuşmazlıklar neticesinde yargı yerlerince karara bağlanacaktır. Kanun’un 31.
maddesinin (1) numaralı fıkrasında disiplin amirleri veya disiplin kurulları
tarafından savunma alınmadan disiplin cezası verilemeyeceği belirtilmiş; 32.
maddesinin (1) numaralı fıkrasında da kesinleşen disiplin cezalarına karşı
iptal davası açılabileceği hüküm altına alınarak kişilerin savunma ve dava açma
hakkı güvence altına alınmıştır. Disiplin cezasının eksik soruşturmaya dayalı
olarak verilmesi durumunda söz konusu davalarda yargı mercileri disiplin
cezasına konu olan fiilin fail tarafından işlendiğinin şüpheye yer vermeyecek
şekilde ortaya konulup konulmadığını değerlendirerek karar verecek ve eksik
soruşturmaya dayalı olarak verilen disiplin cezaları iptal edilecektir. 20. Bu itibarla Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel
Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeli hakkında disiplin
soruşturması açılmadan disiplin cezası verilemeyeceğini öngören kural disiplin
cezalarına karşı kişilerin savunma hakkını engellemediği gibi disiplin
cezalarının yargı denetimi dışında bırakılmasına da sebebiyet verecek nitelikte
değildir. Kural, disiplin cezalarına karşı savunma hakkı bakımından genel kolluk
personeli ile diğer kamu görevlileri arasında herhangi bir eşitsizlik de
öngörmemektedir. 21. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 10. ve 129. maddelerine
aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. IV. HÜKÜM 31/1/2018 tarihli ve 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 14.
maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “… olayın araştırılmasının
gerektiğine kanaat getirirse …” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
itirazın REDDİNE 11/4/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Recep KÖMÜRCÜ Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU