ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2023/113 Karar Sayısı : 2023/127 Karar Tarihi : 26/7/2023 R.G. Tarih - Sayı :
22/11/2023 - 32377 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Özgür ÖZEL, Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, Ali
Mahir BAŞARIR ile birlikte 124 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının
kuruluşuna ve üyelerinin görev yerlerinin dağılımının belirlenmesine dair
Türkiye Büyük Millet Meclisinin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan kararın “Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması ve
görev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6
kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3
kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1
başkanvekili, 1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili,
1 idare amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,” bölümünün
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 94., 95. ve 153. maddelerine aykırılığı
ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi
talebidir. I. İPTALİ İSTENEN TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ (TBMM)
KARARI TBMM’nin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan iptali talep edilen TBMM Kararı şöyledir: " Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması ve
görev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6
kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3
kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1
başkanvekili, 1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili,
1 idare amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması , Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarından, Dilekçe
Komisyonunun 12 üyeden, İnsan Haklarını İnceleme Komisyonunu, Avrupa Birliği
Uyum Komisyonu ve Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonunun 27’şer üyeden, Plan
ve Bütçe Komisyonunun 30 üyeden, Güvenlik ve İstihbarat Komisyonunun 2937 sayılı
Kanun’un ek 2’nci maddesi gereği 17 üyeden, Dijital Mecralar Komisyonunun 7252
sayılı Kanun’un 1’inci maddesi gereği 17 üyeden, Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Komisyonunun 3346 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesi gereği35 üyeden ve diğer
komisyonların 26’şar üyeden kurulması ve komisyon üyeliklerinin siyasi parti
gruplarına dağılımının ekli listedeki şekilde olması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin TBMM İçtüzüğü’nün 5’inci
maddesine göre 1 Temmuz 2023’te tatile girmeyerek çalışmalarına devam etmesi.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri
uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,
Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,
Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve
Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 26/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında öncelikle dava konusunun Anayasa Mahkemesinin görev alanına girip girmediği ve başvurunun
süresinde yapılıp yapılmadığı sorunları üzerinde durulmuştur. 2. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci
fıkrasına göre Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin
(CBK) ve TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu
denetler. Anayasa’nın 85. maddesinde de “ Yasama dokunulmazlığının
kaldırılmasına veya milletvekilliğinin
düşmesine 84 üncü maddenin birinci, üçüncü veya dördüncü fıkralarına göre karar
verilmiş olması hallerinde, Meclis Genel Kurulu kararının alındığı tarihten
başlayarak yedi gün içerisinde ilgili milletvekili veya bir diğer milletvekili,
kararın, Anayasaya, kanuna veya İçtüzüğe aykırılığı iddiasıyla iptali için
Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Anayasa Mahkemesi, iptal istemini onbeş gün
içerisinde kesin karara bağlar.” denilmek suretiyle denetime tabi TBMM kararları
gösterilmiştir. 3. Anayasa'nın
85. maddesinde ifade edilen yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veya
milletvekilliğinin düşmesine ilişkin TBMM kararları ile Anayasa'nın 148.
maddesinde belirtilen TBMM İçtüzüğü'nün hukuki nitelikleri bakımından birer
parlamento kararı olduklarında duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'da sayılarak
gösterilen bu kararlar dışında kalan parlamento kararları Anayasa'ya uygunluk
denetimine tabi tutulamamaktadır. 4. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin birçok kararında
belirtildiği üzere iptali talep edilen bir normun anayasal denetime tabi tutulabilecek
nitelikte olup olmadığı belirlenirken sadece o normun nasıl nitelendirildiğine
ve adlandırıldığına veya bu işlemin nasıl bir yöntem izlenerek yapıldığına bakılması
yeterli olmayıp yapılış yöntemi ve adı ne olursa olsun hukuksal niteliği,
etkisi ve doğurduğu sonuçlar da gözetilmelidir. Yapılacak değerlendirme
sonucunda iptali istenen normun, Anayasa'nın 148. maddesi uyarınca Anayasa
Mahkemesinin denetim alanına giren kanun, CBK veya TBMM İçtüzüğü ile aynı değer
ve etkide bir işlem olduğu kanısına varılırsa bu işlem Anayasa Mahkemesince
denetlenebilir. Aksi hâlde, hukuksal nitelikleri, etkileri ve meydana
getirdikleri sonuçlar bakımından, Anayasa'ya uygunluk denetimine tabi tutulan
kanun, CBK ve TBMM İçtüzüğü ile eşdeğerde bulunan ve bu nedenle de belirtilen
işlemlere özgü yöntem ve isimlerle tesis edilip hukuki varlık kazanması gereken
bazı normlar, farklı yöntem ve isimlerle hukuk sistemine dahil edilerek Anayasa'ya
uygunluk denetiminin kapsamı dışına çıkarılabilir (AYM, E.2007/51, K.2007/56, 15/5/2007;
AYM, E.2007/62, K.2007/66, 5/7/2007). 5. Bu durumda adı yeni bir içtüzük düzenlemesi veya
değişikliği olmadığı ve içtüzük yapılması ve değiştirilmesindeki yöntem
uygulanmadığı hâlde değer ve etkisi bakımından birer içtüzük kuralı niteliğinde
olan TBMM kararları anayasal denetime bağlı tutulabilir. Değer ve etkileri
bakımından aralarında fark bulunmayan yasama tasarruflarının aynı yargısal
denetime bağlı tutulmaları hukuk devleti olmanın da gereğidir (AYM, E.2007/45,
K.2007/54, 1/5/2007). 6. Anayasa’nın 94. maddesinin birinci
fıkrasında TBMM Başkanlık Divanının Meclis üyeleri arasından seçilen Meclis
Başkanı, Başkanvekilleri, kâtip üyeler ve idare amirlerinden oluşacağı
düzenlenmiştir. Yine aynı maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde
Başkanlık Divanının Meclisteki siyasi parti gruplarının üye sayısı oranında
Divana katılmalarını sağlayacak şekilde kurulacağı ifade edilmiştir. 7. Anayasa’nın 95. maddesinin birinci
fıkrasına göre TBMM çalışmalarını, kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre
yürütür. Anılan İçtüzük’ün 9. maddesinin birinci fıkrasında Başkanlık Divanının, bir Başkan; dört başkanvekili, yedi
kâtip üye ve üç idare amirinden kurulacağı; ikinci fıkrasında ise gerektiğinde,
Genel Kurulun, Danışma Kurulunun teklifi üzerine kâtip üyelerin veya idare
amirlerinin sayısını artırabileceği hükme bağlanmıştır. 8. İçtüzük’ün 11. maddesi siyasi parti gruplarının
Başkanlık Divanında temsilini düzenlemektedir. Anılan maddenin birinci
fıkrasına göre Meclis Başkanı, siyasi parti gruplarının parti grupları toplam
sayısı içindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre her siyasî parti grubuna
düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespit eder ve Danışma Kuruluna
bildirir. 9. TBMM’nin 13/6/2023 tarihli
birleşiminde alınan dava konusu karar, Başkanlık Divanının Meclis Başkanı hariç 20 üyeden kurulması ve görev yeri
dağılımının bu üye sayısı üzerinden yapılması ile ilgilidir. Başka bir ifadeyle
söz konusu karar, Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısının siyasi parti
gruplarının parti grupları toplam sayısı içindeki yüzde oranlarına göre
hesaplanmasında Meclis Başkanı’nı bu oransal
hesaplamanın dışında bırakmaktadır. 10. Başkanlık Divanı, Anayasa ve İçtüzük hükümleri çerçevesinde Meclis
çalışmalarını düzenleyen yönetim organıdır. Başkanlık
divanının kuruluşunu ve iş görüşünü o Meclisin çalışma alanı dışında, Meclis
faaliyetlerinden ayrı nitelikte bir düzen olarak düşünmek mümkün değildir.
Başkanlık Divanının kuruluşu ve işleyişi, divanın meclisin çalışmalarını
yönetmesi dolayısıyla, Meclis faaliyetlerinin en başında gelir. Böyle olduğu
için de Başkanlık Divanına ilişkin sorunların çözümlenme yeri İçtüzük ve
divanın bağlı olacağı düzenin tespiti bir İçtüzük konusudur (AYM,
E.1967/6, K.1968/9, 27/2/1968) . 11. Dava konusu karar, Başkanlık
Divanındaki görev yeri sayısına Meclis Başkanı’nın dahil edilmemesini
düzenlemekte ve böylece görev yerlerinin siyasi parti gruplarına
dağıtılmasındaki oransal hesaplamaya etki etmektedir. Başkanlık Divanının
oluşumunun bir İçtüzük konusu olduğu dikkate alındığında kararın içtüzük
niteliğinde bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır. 12. Anayasa Mahkemesi bir normun
niteliğini belirleme konusunda takdir yetkisine sahiptir. Bu bağlamda anayasal
kavramların özerk yorum yetkisi olarak değerlendirilebilecek bu yaklaşımın Anayasa
Mahkemesinin Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamelerine (OHAL KHK’ları)
ilişkin içtihadı ile uyumunun değerlendirilmesi gerekir. Anayasa Mahkemesi , konuya ilişkin olarak geliştirdiği
önceki içtihadında maddi ölçütü esas alarak, bir olağanüstü hâl KHK’sının
gerçekten Anayasa’nın 121. maddesinde öngörülen KHK olup olmadığını belirlemek
için yer, zaman ve konu bakımından inceleme yapmıştır. Mahkeme, 10/1/1991 tarihli
ve E.1990/25, K.1991/1 sayılı kararında belirttiği ve 3/7/1991 tarihli ve E.1991/6,
K.1991/20, 26/5/1992 tarihli ve E.1992/30, K.1992/36 ile 22/5/2003 tarihli ve E.2003/28,
K.2003/42 sayılı kararlarında sürdürdüğü içtihadında OHAL KHK’sı adı
altında yapılan düzenlemelerin Anayasa’nın öngördüğü ve Anayasa’ya uygunluk
denetimine bağlı tutmadığı OHAL KHK’sı niteliğinde olup olmadıklarını incelemek
ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden de Anayasa’ya uygunluk denetimi
yapmak zorunda olduğunu ifade ederek OHAL KHK’sından söz edebilmek için yer,
zaman ve konu ölçütlerini ortaya koymuştur. 13. Anayasa Mahkemesi 12/10/2016 tarihli ve E.2016/166,
K.2016/159 sayılı kararında ise dava konusu kuralın niteliğini belirleme
konusunda takdir yetkisine sahip olduğunu vurgulamış, bu çerçevede bir
işlemin muhtevası esas alınarak maddi ölçüte veya işlemi tesis eden organ ve
başvurulan usuller esas alınarak şekli-organik ölçüte göre niteleme
yapılabileceğini belirtmiş ancak hangi ölçüt esas alınırsa alınsın yapılan
nitelemenin Anayasa’nın çizdiği çerçevenin dışına çıkılması, başka bir deyişle
OHAL KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya uygunluk denetiminin
yapılması sonucunu doğurmaması gerektiğini ifade etmiştir (AYM, E.2016/166, K.2016/ 159,
12/10/2016, § 19). Bu değerlendirmeleri müteakip Anayasa Mahkemesi, dava konusu
OHAL KHK’larının usulüne uygun şekilde yürürlüğe girdiğini belirterek
Anayasa’nın 148. maddesi uyarınca denetime kapalı olduğu sonucuna ulaşmıştır (AYM,
E.2016/166, K.2016/ 159, 12/10/2016, § 26). 14. Kuşkusuz Anayasa Mahkemesinin içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğü parlamento kararlarına
yönelik içtihadı ile 2016/166 esas sayılı
kararına kadar sürdürdüğü OHAL KHK’larına yönelik içtihadı oldukça benzerdir.
Anayasa Mahkemesinin anılan kararla beraber değişen OHAL KHK’ları konusundaki içtihadının, içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğü
parlamento kararlarına yönelik içtihadı ile çelişki oluşturup oluşturmayacağı
konusunda değerlendirme yapılırken Anayasa’nın OHAL dönemini, özel bir dönem
olarak ayrı hükümlerle düzenlediği ve denetimini de özel olarak belirlediği
gözetilmelidir. 15. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının 21/7/2017 tarihli ve 6771 Kanun’la değiştirilmeden önceki hâlinde Anayasa Mahkemesinin kanunların, kanun
hükmünde kararnamelerin (KHK) ve TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esas
bakımlarından uygunluğunu denetleyeceği ve bireysel başvuruları karara
bağlayacağı ifade edildikten sonra anılan fıkranın üçüncü cümlesinde olağanüstü
hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hâllerinde çıkarılan KHK’ların şekil ve esas
bakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava
açılamayacağı özel olarak belirtilmiştir. 16. OHAL KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya aykırılığı
iddiasıyla Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağı konusunda açık bir hüküm
bulunmaktayken parlamento kararları için böyle bir hüküm söz konusu değildir.
OHAL dönemlerinin özel bir dönem olduğu, Anayasa’da denetiminin ayrıca
düzenlendiği ve açık bir şekilde bu dönem KHK’larının Anayasa’ya aykırılığı
hakkında Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağının belirtildiği gözetildiğinde
parlamento kararları ile OHAL KHK’larının aynı durumda değerlendirilmemesi
gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. 17. Anayasa Mahkemesinin içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğü
parlamento kararlarına ilişkin içtihadı son dönemde vermiş olduğu kararlarda da
istikrarlı bir şekilde devam etmiştir. Anayasa Mahkemesi, Radyo ve Televizyon
Üst Kurulu üyeliği seçiminde alınan parlamento kararının eylemli içtüzük
niteliğinde olduğu iddiasıyla yapılan iptal başvurusunda dava konusu kararın İçtüzük değişikliği niteliğinde
olmadığını, mevcut sorunla sınırlı ve bu sorunu çözmeye yönelik münferit bir
parlamento kararı olduğu değerlendirmesinde bulunarak görevsizlik nedeniyle iptal talebinin reddine karar
vermiştir ( AYM, E. 2015/71, K. 2015/79,
3/9/2015, § 6 ). Mahkeme böylece içtüzük
değişikliği mahiyetinde Meclis kararlarını denetleyeceğini dolaylı olarak ifade
etmiştir. 18. Ayrıca Anayasa Mahkemesi OHAL KHK’larına yönelik
içtihadını değiştirdikten sonra dahi içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğü
parlamento kararlarına yönelik içtihadını sürdürmüştür. Bir milletvekili
hakkında disiplin cezası verilmesini ve cezaya konu sözlerinin tutanaktan
çıkarılmasını konu edinen parlamento kararının diğer aykırılık iddialarıyla
beraber eylemli içtüzük niteliğinde olduğu iddiasıyla iptaline yönelik yapılan
başvuruda Anayasa Mahkemesi, sadece yetki hususu üzerinde durmak suretiyle Anayasa’nın
150. maddesine göre TBMM İçtüzüğü’nün şekil ve esas bakımından denetiminin
Cumhurbaşkanı, iktidar ve ana muhalefet partisi Meclis grupları ile TBMM üye
tamsayısının en az beşte biri tutarındaki üyeler tarafından istenebileceğini,
somut iptal talebinde ise bu şartın gerçekleşmediğini belirtmiştir ( AYM, E. 2017/13, K. 2017/21, 9/2/2017) . Bir başka ifadeyle Anayasa Mahkemesi bu şart
gerçekleşmiş olsaydı dava konusu parlamento kararını, içtüzük düzenlemesi
niteliğinde görmesi kaydıyla, denetleyeceğini zımnen ifade etmiştir. 19. Öte yandan dava konusu karardaki
Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısına Meclis Başkanı’nın dâhil edilmemesine
dair uygulama, 27. Yasama Döneminde iki ayrı karara konu olmuştur. Bakılmakta
olan davada Anayasa’ya aykırılığı ileri sürülen, 28. Yasama Döneminde alınan ve
üçüncü uygulamaya dayanak olan karardır. Söz konusu uygulamanın üçüncü defa bir
karara konu olmasının uygulamaya süreklilik kazandırdığı ve bu yönüyle ilk
kararda Anayasa’ya aykırılık iddiasında bulunulmamasının Anayasa Mahkemesinde açılan
mevcut iptal davasına süre bakımından bir etkisinin olup olmayacağı üzerinde
durmak gerekmektedir. 20. Dava
konusu karardaki husus, bir önceki yasama döneminde iki defa iki ayrı karara
konu olmuş bir uygulamanın tekrarı niteliğindedir. Daha önceki kararlarda
olduğu gibi dava konusu karar da sadece alındığı dönem için uygulanabilecek
niteliktedir. Dava konusu kararın içeriğinden de ancak alındığı dönem için
uygulanabileceği anlaşılmaktadır. Zira kararda Başkanlık
Divanını oluşturan üyelerin tek tek siyasi partiler için dağılımına yer
verilmektedir. Bu dağılım her dönem için değişiklik gösterebilecek
niteliktedir. 21. Bu bağlamda her alınan TBMM kararının Anayasa
Mahkemesine yeni bir başvuru hakkı tanıdığının kabulü gerekir. Nitekim yasama
organı bu konudaki iradesini her bir kararında ayrı ayrı yenilemektedir. Dolayısıyla
uygulamalar aynı şekilde olsa da her uygulama dayanağını farklı tarihlerde
alınmış bir TBMM kararından almaktadır. Bu itibarla söz konusu uygulamanın
dayanağı olan dava konusu kararın bir kere uygulanmakla tükenen içtüzük niteliğinde bir düzenleme olarak anlaşılması
gerekir. Bu bağlamda başvurunun süresinde yapıldığı değerlendirilmiştir. 22. Açıklanan nedenlerle dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine karar verilmiştir. M. Emin KUZ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Yıldız
SEFERİNOĞLU bu görüşe katılmamışlardır. III. ESASIN İNCELENMESİ 23. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör
Burak FIRAT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu TBMM
Kararı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İptal Talebinin Gerekçesi 24. Dava dilekçesinde
özetle ; TBMM Başkanı’nın Başkanlık Divanı üyesi olduğunun açık olmasına
rağmen Başkanlık Divanının oluşumunda siyasi parti gruplarına dağıtılacak görev
yerlerinin oransal hesabında gözetilmemesinin eylemli içtüzük değişikliği
niteliğinde bir karar olduğu, bu suretle parlamento hukukuna hâkim olan idari bağımsızlık
ve güçler oranında dağılım ilkelerinin ihlal edildiği, Anayasa Mahkemesinin
daha önce benzer bir düzenleme hakkında verdiği kararın dikkate alınmadığı
belirtilerek kararın Anayasa’nın Başlangıç kısmı
ile 2., 6., 94., 95. ve 153. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 25. Anayasa’nın
“ Başkanlık Divanı ” başlıklı 94. maddesinin birinci fıkrasında “ Türkiye Büyük Millet Meclisinin
Başkanlık Divanı, Meclis üyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı,
Başkanvekilleri, Kâtip Üyeler ve İdare Amirlerinden oluşur .”; ikinci
fıkrasında da “Başkanlık Divanı,
Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını
sağlayacak şekilde kurulur. Siyasî parti grupları Başkanlık için aday gösteremezler . ” hükümleri yer almaktadır. 26. Anılan birinci fıkrada Başkanlık Divanının, Meclis
üyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı, Başkanvekilleri, kâtip üyeler ve idare
amirlerinden oluşacağı; söz konusu ikinci fıkrada da Başkanlık Divanının,
Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını
sağlayacak şekilde kurulacağı ve siyasi parti gruplarının Başkanlık için aday
gösteremeyeceği hükme bağlanmıştır. Dava konusu TBMM kararında ise Başkanlık Divanı üye sayısına Meclis Başkanı’nın dâhil
edilmemesi öngörülmüş ve siyasi parti gruplarına Başkanlık Divanındaki görev
yerlerinin dağılımı Başkanlık Divanı üye sayısına Meclis Başkanı’nın dâhil
edilmediği üye sayısı üzerinden oransal olarak gerçekleştirilmiştir. Bu
bağlamda Başkanlık Divanını oluşturan üyeler
içinde Meclis Başkanı’nın Meclisteki siyasî
parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmaları bağlamında diğerlerinden ayrılmasının Anayasa’ya aykırı olup
olmadığı değerlendirilmeli ve bu kapsamda TBMM Başkanı’nın tarafsızlığı ele
alınmalıdır. 27. TBMM
Başkanı’nın tarafsızlığı, halk iradesi ile oluşan yasama organında etkin ve
verimli bir çalışma ortamının sağlanarak yasama faaliyetlerinin sağlıklı bir
şekilde yürütülmesine yöneliktir. Bu tarafsızlık ile TBMM’yi Meclis dışında
temsil etmek ve genel olarak yasama faaliyetlerini idare etmek ile
görevlendirilmiş bulunan Meclis Başkanı’nın parlamentonun tamamına karşı
tarafsız bir konumda bulunması, yasama organına yansıyan çok sesliliği
koruması, milletvekilleri, siyasi parti ve siyasi parti grupları arasında ayrım
yapmaması amaçlanmaktadır. 28. Anayasa’da Meclis Başkanı’nın
tarafsızlığını sağlamaya yönelik düzenlemelerin başında Başkan’ın seçimini konu
alan anayasa hükümleri gelmektedir. Anayasa’nın 94. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinde siyasi
parti gruplarının Başkanlık için aday gösteremeyeceği, dördüncü fıkrasında
Başkan seçiminin gizli oyla yapılacağı düzenlenmiştir. Yine anılan fıkrada
Meclis Başkanı seçimi için gerçekleştirilecek ilk iki oylamada üye tamsayısının
üçte iki çoğunluğu; üçüncü oylamada ise üye tamsayısının salt çoğunluğunun
aranacağı belirtilmiştir. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu
oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylamanın yapılacağı ve dördüncü
oylamada en fazla oy alan üyenin, Başkan seçilmiş olacağı hükme bağlanmıştır. 29. Meclis Başkanlığı seçiminde siyasi parti
gruplarının aday gösteremiyor oluşu ve beraberinde aranan nitelikli çoğunluk,
adayların siyasi kimliğini öteleyerek siyasi partileri müzakereye yöneltme ve
Meclis Başkanı olarak seçilecek üye için yasama organında bir uzlaşının ortaya
çıkmasını sağlama amacı taşımaktadır. 30. Başkanlık Divanını oluşturan diğer kişilerin seçimi konusu ise
Anayasa’nın 94. maddesinin beşinci fıkrasında düzenlenmiş ve TBMM
Başkanvekillerinin, kâtip üyelerinin ve idare amirlerinin adedi; seçim nisabı,
oylama sayısı ve usullerinin İçtüzük’te belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
İçtüzük’ün 11. maddesine göre Başkanlık Divanının Meclis Başkanı dışındaki
üyeleri için öncelikle Meclis Başkanı tarafından siyasi parti gruplarının
toplam milletvekili sayısı içindeki oranlarına göre siyasi parti gruplarına Başkanlık Divanında düşecek görev yerleri,
Başkanvekillikleri için- ikisi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının
salt çoğunluğuna sahip siyasi parti grubuna ait olmak üzere- oranı en yüksek
olandan başlayarak sıra ile dağıtılır, siyasi parti grupları kendilerine düşen
yerler için adaylarını gösterir ve bu adayları gösteren listenin Genel Kurulca
işaret oyuyla oylanması suretiyle seçim tamamlanmış olur. Bu itibarla Başkanlık
Divanının Meclis Başkanı dışında kalan diğer üyeleri siyasi parti gruplarınca
aday olarak gösterilebilmekte ve bu üyelerin işaret oyuyla oylanması ile
tamamlanan seçimlerinde nitelikli bir çoğunluk da aranmamaktadır. 31. Meclis Başkanı’nın tabi olduğu diğer kısıtlamalar tarafsızlık
konusunda ayrıca değerlendirilmelidir. Anayasa’nın 94. maddesinin altıncı fıkrasında “Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başkanvekilleri, üyesi bulundukları
siyasî partinin veya parti grubunun Meclis içinde veya dışındaki
faaliyetlerine; görevlerinin gereği olan haller dışında, Meclis tartışmalarına
katılamazlar; Başkan ve oturumu yöneten Başkanvekili oy kullanamazlar.” hükmü
yer almaktadır. Anılan hüküm genel olarak
Başkanlık Divanını oluşturan kişiler arasında yer alan Meclis Başkan ve
Başkanvekillerini diğerlerinden ayırmaktadır. Meclis Başkanı’na hiçbir zaman oy
kullanma hakkı tanınmadığı, Başkanvekilinin
ise sadece yönettiği oturumda oy kullanamadığı gözetildiğinde Meclis
Başkanı’nın tarafsızlığı hususunda daha sert bir anayasal düzenleme öngörüldüğü
anlaşılmaktadır. 32. Söz
konusu hükümler birlikte değerlendirildiğinde Meclis
Başkanı’nı Başkanlık Divanını oluşturan kişi sayısına dâhil etmeyerek siyasi
parti gruplarına düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısının dağılımını
düzenleyen dava konusu kararın Anayasa’ya aykırı bir yönünün bulunmadığı
sonucuna ulaşılmıştır. 33. Açıklanan nedenlerle TBMM kararı, Anayasa’nın 94.
maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kararın Anayasa’nın 2. ve 95. maddelerine de aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de b u bağlamda
belirtilen hususların Anayasa’nın 94. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler
kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 95. maddeleri
yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir. Kararın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6.
ve 153. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. M. Emin KUZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe
katılmamışlardır. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 34. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu
kararın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği
belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlık Divanının kuruluşuna ve üyelerinin görev yerlerinin
dağılımının belirlenmesine dair Türkiye Büyük Millet Meclisinin 13/6/2023
tarihli birleşiminde alınan kararın ‘‘Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık
Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması ve görev yerleri dağılımının; Adalet
ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6 kâtip üye, 3 idare amiri;
Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3 kâtip üye, 1 idare amiri;
Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 1 idare amiri;
Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 1 idare amiri; İYİ Parti
Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,’’ bölümüne yönelik iptal talebi
26/7/2023 tarihli ve E.2023/113, K.2023/127 sayılı kararla reddedildiğinden bu bölüme ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 26/7/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V. HÜKÜM Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının
kuruluşuna ve üyelerinin görev yerlerinin dağılımının belirlenmesine dair
Türkiye Büyük Millet Meclisinin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan kararın ‘‘Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması ve
görev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6
kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3
kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1
başkanvekili, 1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili,
1 idare amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,’’ bölümünün
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, M. Emin KUZ ile Kenan
YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 26/7/2023 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ TBMM’nin 13/6/2023 tarihli Birinci Oturumunun Dördüncü
Birleşiminde alınan Başkanlık Divanının kuruluşuna ve üyelerin görev yerlerinin
dağılımına dair kararın “eylemli İçtüzük değişikliği niteliğinde” olduğu ileri
sürülen bölümünün Anayasaya aykırılığı sebebiyle iptali talebine ilişkin davada
esas incelemesine geçilmesine ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir. 1. Çoğunluğun, esas incelemesine geçilmesine ilişkin
gerekçesinde; Başkanlık Divanının oluşumunun İçtüzük konusu olduğu, Başkanlık
Divanındaki görev yeri sayısına Meclis Başkanının dâhil edilmemesini düzenleyen
ve böylece görev yerlerinin siyasî parti gruplarına dağılımındaki oransal
hesaplamaya etki eden dava konusu Meclis kararının İçtüzük değişikliği
niteliğinde bulunduğu belirtilerek, işin esasına geçilmesi gerektiği sonucuna
varılmıştır. Bilindiği gibi, “Meclis kararları Anayasada açıkça
öngörülen istisnalar dışında” Anayasaya uygunluk denetimine tâbi değildir
(5/7/2007 tarihli ve E.2007/62, K.2007/66 sayılı kararımız). Anayasada açıkça
öngörülen istisnalar ise, 85. maddedeki yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına
veya milletvekilliğinin düşmesine ilişkin Meclis kararları ile 148. maddede
iptal davasına konu edilebileceği belirtilen TBMM İçtüzüğüdür. Mahkememiz, bunların hukukî nitelikleri bakımından birer
parlamento kararı olduğunda tereddüt bulunmadığını ve Anayasada “sayılarak
gösterilen” bu kararlar dışında kalan parlamento kararlarının kural olarak
Anayasaya uygunluk denetimine tâbi tutulamadığını belirtmesine rağmen birçok kararında,
iptali talep edilen bir yasama tasarrufunun anayasal denetime bağlı
tutulabilecek nitelikte olup olmadığı belirlenirken sadece onun nasıl
isimlendirildiğinin veya hangi usûl izlenerek yapıldığının değil, adı ne olursa
olsun hukukî niteliği, etkisi ve doğurduğu sonuçların da gözetilmesi
gerektiğini ve yapılacak değerlendirme sonucunda söz konusu tasarrufun
Anayasanın 148. maddesine göre Anayasa Mahkemesinin denetim alanına giren
kanun, KHK veya TBMM İçtüzüğü ile aynı değer ve etkide bir işlem olduğu
kanısına varırsa bu işlemin de denetlenebileceğine hükmetmiştir (örn. olarak
bkz. 1/5/2007 tarihli ve E.2007/45, K.2007/54 sayılı karar). Mahkememizin bu çerçevede verdiği konuya ilişkin
kararlarında öncelikle, iptali talep edilen Meclis kararının niteliği tespit
edilerek “İçtüzük düzenlemesi niteliğinde” veya “eylemli içtüzük değişikliği”
olduğu sonucuna varıldığında esas incelemesine geçilmiş ve bunlardan bir
kısmının iptaline hükmedilmiştir. Anayasa Mahkemesinin, denetim görevini yerine getirirken
özerk ve nihaî yorum yetkisine sahip olduğu ve bu yetkinin Anayasa hükümleri
yanında dava konusu kuralların da gerçek mahiyetinin, kapsamının ve kuralla
düzenlenen müessesenin niteliğinin Mahkemece tespitine imkân tanıdığı
tartışmasız olmakla birlikte, Anayasanın açık hükümlerinin bu yolla anlamsız
hâle getirilemeyeceği ve denetim yetkisi verilmeyen tasarrufların
denetlenemeyeceği de açıktır. Nitekim, iptali talep edilen kuralların niteliğini
belirleme konusunda takdir yetkisine sahip bulunduğunu, ancak bu nitelemenin
Anayasanın çizdiği çerçevenin dışına çıkmayacak şekilde yapılmasının zorunlu
olduğunu belirten Anayasa Mahkemesi, Anayasanın iptal davasına konu edilmesine
imkân vermediği olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin bu nitelikte
olup olmadığını belirlemek için yapacağı incelemenin bu kuralların içeriğinin
değerlendirilmesini gerektireceği, böyle bir değerlendirmenin ise kuralların
esas bakımından Anayasaya uygunluk denetiminin yapılması sonucunu doğuracağı ve
bu yaklaşımın Anayasanın 148. maddesinde bunlar için öngörülen denetim yasağını
tamamen anlamsız ve işlevsiz hâle getireceği gerekçesiyle, yapılacak
nitelemenin Anayasanın açık hükmüne aykırı bir şekilde Anayasaya uygunluk
denetiminin yapılması sonucunu doğurmaması gerektiğini de belirtmiştir
(12/10/2016 tarihli ve E.2016/166, K.2016/159 sayılı karar, §§ 19, 22). Esasen, Anayasaya uygunluk denetimi yapılması Anayasada
açıkça yasaklanan olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ile hangilerinin
Anayasaya uygunluk denetimine tâbi tutulabileceği açık ve sınırlı olarak
sayılan Meclis kararları bakımından yapılacak bu yöndeki nitelendirmeler
arasında bir fark söz konusu değildir. Mahkememizin yukarıda aktarılan kararında da vurgulandığı
gibi aslolan Anayasa koyucunun konuya ilişkin iradesidir. Anayasa Mahkemesi
2016 yılında verdiği ve Anayasaya uygunluk denetiminden kaçındığı gerekçesiyle
-1991,1992 ve 2003 yıllarındaki üç kararı emsal gösterilerek- eleştirilere
uğradığı, aslında yerleşik içtihadına da uygun ve çok isabetli olan bu kararının
dışında 1982 Anayasasının yürürlüğe girmesinden itibaren (mezkûr yıllar da
dâhil olmak üzere) çok sayıda kararında aynı ilkeleri tekrarlamıştır. Meselâ, Anayasanın geçici 15. maddesinin son fıkrasına
dayanarak verdiği kararlarda “Anayasanın kimi maddelerinde Anayasa Mahkemesince
yapılacak denetimi kısıtlayan ve engelleyen benzer hükümler” olduğunu
vurgulayan Mahkeme, “Anayasanın açık olarak düzenlediği bir konunun haklı
nedenler de olsa Anayasa yargısında uygulanmaması düşünülemez. Zira siyasal ortamda
tartışılıp Anayasada düzenlenmiş siyasal tercih ve çözümlerin aynı yolla
değiştirilmesi gereklidir” gerekçesiyle Anayasanın geçici 15. maddesinin son
fıkrasında belirtilen kanunların ve KHK’ların Anayasaya aykırılığı ileri
sürülemeyeceğinden, anılan hüküm değiştirilmedikçe bunlara ilişkin Anayasaya
aykırılık iddialarının da incelenemeyeceğine dair çok sayıda karar vermiştir
(örn. olarak bkz. 24/9/1991 tarihli ve E.1990/2 (Siy. Par. Kap.), K.1991/2
sayılı karar. Aynı yöndeki çok sayıda karar arasından ayrıca bkz. 17/3/1992
tarihli ve E.1992/21, K.1992/19 sayılı; 13/10/1994 tarihli ve E.1994/76,
K.1994/73 sayılı; 26/6/1996 tarihli ve E.1996/28, K.1996/24 sayılı; 23/11/1998
tarihli ve E.1998/54, K.1998/74 sayılı; 15/6/2000 tarihli ve E.2000/37,
K.2000/14 sayılı; 18/7/2001 tarihli ve E.2001/361, K.2001/106 sayılı kararlar). Anayasa Mahkemesi, sadece yukarıda belirtilen
kararlarında değil, iptali talep edilen bir Meclis kararının, “İçtüzüğün 129.
ve 130. maddelerinde öngörülen kurallara aykırılığı nedeniyle, nitelik yönünden
TBMM’nin anayasal denetimine tabi olan kararları ile eşdeğerde olduğunun kabulü
halinde, Anayasanın 85. maddesinde belirtilenler dışında kalan kimi kararlar da
Anayasa Mahkemesinin denetim alanı içine alınmış olur. Oysa Anayasanın 85. maddesinde,
Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimine tabi olan TBMM kararları sayılmış
olup, bu tür yorumla bu sayılanlara ilave yapılmasında Anayasaya uyarlık
yoktur” gerekçesiyle ilk inceleme safhasında iptal isteminin görevsizlik
nedeniyle reddine de karar vermiştir (22/11/2001 tarihli ve E.2001/424,
K.2001/354 sayılı karar). Bu açıklamalardan anlaşılacağı üzere Mahkemenin, Anayasa
ile yargı denetimi yolu kapatıldığı hâlde iptali talep edilen bazı yasama
tasarruflarının “Anayasaya uygunluk denetiminin kapsamı dışına çıkarıl[masını]”
engellemek amacıyla gerçek niteliklerini değerlendirerek bunları denetlemesinin
(1/5/2007 tarihli ve E.2007/45, K.2007/54 sayılı karar) anayasal bir dayanağı
bulunmadığı gibi bunu teyid eden pek çok kararı da vardır. Anayasanın, Anayasaya uygunluk denetimini kısıtladığı
veya engellediği açık hükümlerinin yorum yoluyla aşılması suretiyle verilen
kararlar -doktrinde geniş kabul görse de- Anayasa Mahkemesinin kendisine
verilmeyen bir yetkiyi kullanması anlamına gelir ve bu nedenle isabetli
değildir (geniş açıklama için bkz. Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku,
Güncelleştirilmiş ve Genişletilmiş 2. bs., Bursa 2018, s. 630 vd. Aynı yönde
ayrıntılı açıklama için ayrıca bkz. Mahkememizin 13/4/2023 tarihli ve E.2023/4
(Değ. İş.), K.2023/1 sayılı kararına ilişkin karşıoy gerekçem). Mahkememizin 2016 yılındaki söz konusu kararında da,
Anayasaya aykırılığı ileri sürülen düzenlemelerin denetlenebilmesi için bu
yönde bir anayasal yetkinin açıkça tanınması gerektiği ve Anayasanın açık
hükmüne rağmen yapılacak yargısal denetimin Anayasanın bağlayıcılığını ve
üstünlüğünü düzenleyen Anayasanın 11. maddesiyle; ayrıca, hiçbir kimse veya
organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına
ilişkin 6. maddesiyle bağdaşmayacağına hükmedilmiştir (12/10/2016 tarihli ve
E.2016/166, K.2016/159 sayılı karar, § 23). Şüphesiz aynı anayasal ilkeler bütün Devlet organları
gibi TBMM’ni de bağlamaktadır. Anayasa koyucunun bazı yasama tasarruflarına
karşı Anayasaya uygunluk denetimi yolunu kapatmış olması bu tasarruflarda
bulunanlara Anayasa hükümlerini dikkate almadan düzenlemeler yapma yetkisinin
verildiği anlamına gelmeyeceği gibi, Anayasa Mahkemesinin bunların Anayasaya
aykırı hükümler içerebileceği ihtimaline dayanarak yorum yoluyla yargı
kısıtlamalarını aşmaya çalışması da isabetli değildir. Dolayısıyla, anayasallık denetimi mümkün olmayan bir
Meclis kararının, ilk inceleme safhasında esasının (içeriğinin)
değerlendirilmesi ve bu suretle yapılan bir nitelendirme ile esas incelemesine
geçilmesi sonucunu doğuran çoğunluk görüşü, Anayasa Mahkemesinin denetim
yetkisine tâbi kılınan Meclis kararlarını sınırlı olarak sayan Anayasanın açık
hükümlerini anlamsız ve işlevsiz hâle getirmiştir. Bu itibarla, ilk inceleme safhasında iptal talebinin görevsizlik
sebebiyle reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle, çoğunluğun esas
incelemesine geçilmesi yönündeki kararına karşıyım. 2. Çoğunluğun esas incelemesi sonucunda verdiği red
kararının gerekçesinde ise; Anayasanın 94. maddesinin altıncı fıkrasının,
Meclis Başkanı ve Başkanvekillerini Başkanlık Divanını oluşturan diğer
kişilerden ayırdığı, Meclis Başkanına hiç oy kullanma hakkı tanınmadığı dikkate
alındığında Başkanlık Divanında siyasî parti gruplarına düşen görev yeri
sayısının dağılımına Başkanın dâhil edilmemesine ilişkin dava konusu Meclis
kararında Anayasaya aykırılık bulunmadığı
belirtilmiştir. Anayasanın “Başkanlık Divanı” başlıklı 94. maddesinin
birinci fıkrasında TBMM Başkanlık Divanının, Meclis üyeleri arasından seçilen
“Meclis Başkanı, Başkanvekilleri, Kâtip üyeler ve İdare Amirlerinden” oluşacağı
hükme bağlanmıştır. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise, Başkanlık Divanının
“Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını
sağlayacak şekilde” kurulması öngörülmüştür. Buna göre, Meclis Başkanının Başkanlık Divanının
oluşumunda yer aldığı ve Başkanlık Divanının, Meclisteki siyasî parti
gruplarının üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak şekilde kurulacağı
tartışmasız olduğu gibi Anayasanın 95. maddesinin
birinci fıkrasında da, Türkiye Büyük Millet Meclisinin çalışmalarını kendi
yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürüteceği hükme bağlanmış; ikinci fıkrasında
da İçtüzük hükümlerinin siyasî parti gruplarının Meclisin faaliyetlerine üye
sayısı oranında katılmalarını sağlayacak şekilde düzenleneceği belirtilerek 94.
madde ile aynı yönde bir kural getirilmiştir. Anayasanın 2. maddesinde öngörülen ve adaletli bir hukuk
düzeni kurularak bunun sürdürülmesini, hukukî güvenliğin sağlanmasını,
Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınılmasını zorunlu kılan hukuk devleti
ilkesinin de gereği olan bu kurallara uygun olarak TBMM İçtüzüğünün “Başkanlık
Divanının kuruluşu başlıklı 9. maddesinde de, Başkanlık Divanının Meclis
Başkanı ile dört Başkanvekili, yedi Kâtip üye ve üç İdare Amirinden kurulacağı;
“Parti gruplarının Başkanlık Divanında temsili” başlıklı 11. maddesinde ise
Meclis Başkanının, siyasî parti gruplarının parti grupları toplam sayısı
içindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre her siyasî parti grubuna düşen
Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespit ederek Danışma Kuruluna
bildireceği hükme bağlanmıştır. Böylece Anayasanın ve İçtüzüğün söz konusu maddelerinde
Meclis Başkanının, TBMM Başkanlık Divanının oluşumunda yer aldığı ve Başkanlık
Divanının oluşturulmasında -Meclis Başkanı da dahil olmak üzere herhangi bir
istisnaya yer verilmeden- siyasî parti gruplarının üye sayıları oranında Divana
katılmalarının sağlanacağı belirtilmiştir. Buna karşılık, dava konusu Meclis
kararında Meclis Başkanı Başkanlık Divanı üye sayısına dâhil edilmemiş ve
siyasî parti gruplarının Başkanlık Divanındaki üye sayısı bu şekilde
hesaplanmıştır. Yukarıda birinci kısımda açıklanan sebeplerle bu kararın
iptali için Anayasa Mahkemesinde dava açılmasının mümkün olmadığı kanaatiyle
çoğunluğun esas incelemesine geçilmesi yönündeki kararını isabetli bulmamakla
birlikte, dava konusu kararın İçtüzük değişikliği niteliğinde kabul edilerek
esas incelemesine geçilmesinden sonra verilen red kararına katılmam da mümkün
olmamıştır. İlk inceleme sonucunda verilen, söz konusu Meclis kararının, Meclis
Başkanını Başkanlık Divanını oluşturan kişi sayısına dâhil etmeyerek siyasî
parti gruplarına düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısının dağılımını
düzenleyen İçtüzüğün 11. maddesini değiştirdiği yönündeki karar iptal kararını
gerektirir. Çoğunluğun red gerekçesinde, Meclis Başkanının
parlamentonun tamamına karşı tarafsız bir konumda olması ve oy hakkının
bulunmaması sebebiyle Başkanlık Divanını oluşturan kişi sayısına dâhil
edilmemesinin Anayasaya aykırı bir yönünün bulunmadığı belirtilmişse de,
altıncı fıkrasında Meclis Başkanının bu konumunu belirleyen Anayasanın 94.
maddesinin ikinci fıkrasında Başkanlık Divanının oluşumunda Başkanın bu
konumunu dikkate alan bir istisnaya yer verilmediği gözardı edilmiştir. Başka bir ifadeyle, Başkanlık Divanının Meclisteki siyasî
parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını sağlayacak şekilde
kurulacağını hükme bağlayan 94. maddenin ikinci fıkrasında Meclis Başkanının
Başkanlık Divanının oluşturan kişi sayısına dâhil edilmeyeceği belirtilmediği
hâlde, anılan hükme aykırı bir kabulle red sonucuna ulaşılmıştır. Bu sebeplerle, dava konusu Meclis kararının iptali talep
edilemeyeceğinden ilk inceleme safhasında görevsizlik sebebiyle red kararı
verilerek esas incelemesine geçilmemesi; incelenen kararın İçtüzük değişikliği
niteliğinde bulunarak esas incelemesine geçilmesinden sonra ise Anayasanın 94.
ve 95. maddelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle
çoğunluğun ilk ve esas incelemesi sonucunda verdiği kararlara karşıyım. Üye M. Emin KUZ KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının kuruluşuna ve
üyelerinin görev yerlerinin dağılımının belirlenmesine dair Türkiye Büyük
Millet Meclisinin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan kararın “Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması ve
görev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6
kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3
kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1 başkanvekili,
1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 1 idare
amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,” bölümünün
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 94., 95. ve 153. maddelerine
aykırılığını ileri sürerek iptaline karar
verilmesi talebi ile açılan davada işin esasının incelenmesine geçilmesi
şeklindeki kararına katılmamaktayız. 2. Mahkememiz çoğunluğu iptali talep edilen Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının esasında İçtüzük
değişikliği niteliğinde bir Meclis kararı olduğunu kabul ederek bahse konu
kararın esasının incelenmesine karar vermiştir. 3. Kanaatimizce iptali talep edilen Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının incelenmesinin
Anayasa Mahkemesinin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekmektedir. Zira Anayasa
Mahkemesi ancak kendisine verilen yetki dahilinde Anayasa’ya uygunluk denetimi
yapmakla görevli ve yetkili bir yargı organıdır. 4. Anayasa Mahkemesi Anayasa’da Anayasa değişikliklerinin
sadece şekil bakımından, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü hükümlerinin şekil
ve esas bakımından Anayasa’ya uygunluğunu denetleme yetkisi yanında (madde:
148) birçok farklı konudaki Türkiye Büyük Millet Meclisi kararları içerisinden
sadece yasama dokunulmazlığının kaldırılması
veya üyeliğin düştüğüne Meclisçe karar verilmesi şeklindeki Meclis kararlarını (madde: 85) denetleme yetkisi ile yetkilendirilmiştir.
Sayma yolu ile belirtilenler dışındaki Türkiye Büyük Millet Meclisi
kararlarının Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi ise Anayasa koyucu
tarafından öngörülmemiştir. 5. Kuşkusuz bir hukuk devletinde bir Meclis kararının Anayasa’ya aykırı olması durumunda
Anayasa Mahkemesince denetlenmesi ve bu aykırılığın giderilmesi Anayasa’nın
üstünlüğü ve bağlayıcılığının kaçınılmaz bir gereği olarak görülmelidir.
Bununla birlikte bu biçimdeki denetimin denetim yetkisini Anayasa’dan alan
Anayasa Mahkemesi gibi bir yargı organı tarafından gerçekleştirilmesi ise ancak
açık bir pozitif hukuk kuralı ile yetkilendirildiğinde mümkün hale gelebilir. 6. Oysa yukarıda da ifade edildiği üzere Türkiye Büyük
Millet Meclisi kararları içerisinde Anayasa koyucu Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü kuralları yanında sadece milletvekili dokunulmazlığının kaldırılması
ve milletvekilliğinin Meclis tarafından düştüğüne karar verilmesi hallerindeki
kararların denetimini Anayasa Mahkemesine görev olarak vermiştir. 7. Dava konusu dosyadaki temel sorun ise Anayasa
Mahkemesinin önüne iptal talebiyle getirilen Meclis kararının bir Türkiye Büyük
Millet Meclisi İçtüzüğü değişikliği olmayıp İçtüzük değişikliği veya yeni bir
İçtüzük kuralı ihdası niteliğinde görülen bir Türkiye Büyük Millet Meclisi
kararı olmasıdır. Burada iptali talep edilen Türkiye Büyük Millet Meclisi
kararının Türkiye Büyük Millet Meclisinin işleyişi ile ilgili olduğu konusunda
bir şüphe bulunmamaktadır. Ancak buradaki temel sorun iptali talep edilen
Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının İçtüzük değişikliği şeklinde
gerçekleştirilmemiş olmasından kaynaklanmaktadır. 8. Mahkememiz çoğunluğu dava konusu Türkiye Büyük Millet
Meclisi kararının Meclisin çalışması ile ilgili bir konuda olmasından hareketle
bunu bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde görerek buradan hareketle işin esasına
girip Anayasa Mahkemesi tarafından denetiminin mümkün olduğu sonucuna şu
gerekçeyle ulaşmaktadır: “Dava konusu karar, Başkanlık Divanındaki görev yeri
sayısına Meclis Başkanı’nın dahil edilmemesini düzenlemekte ve böylece görev
yerlerinin siyasi parti gruplarına dağıtılmasındaki oransal hesaplamaya etki
etmektedir. Başkanlık Divanının oluşumunun bir İçtüzük konusu olduğu dikkate
alındığında kararın içtüzük niteliğinde bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır.” (§ 11). 9. Oysa Anayasa Mahkemesinin bu biçimde yorum yaparak
yetki alanını genişletmesinin mümkün olamayacağı kanaatindeyiz. Anayasa
Mahkemesi denetim yetkisi ve kapsamını Anayasa kurallarından alan ve Anayasal
hükümler çerçevesinde denetim yapan ve bu çerçeve dahilinde aynı zamanda
Türkiye Büyük Millet Meclisi kararlarını denetleyebilen bir yargı organıdır. Bu
nedenledir ki yüzlerce Türkiye Büyük Millet Meclisi kararı içerisinden adı
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü olmamakla birlikte Türkiye Büyük Millet
Meclisinin işleyişi ve çalışma düzeni ile ilgili olan Meclis kararlarını da
içtüzük niteliğinde bir düzenleme veya eylemli içtüzük değişikliği niteliğinde
görüp inceleme yetkisi ile hareket etmesi Anayasal hükümlere bakıldığında
mümkün gözükmemektedir. Zira bu konuda Anayasa’da Türkiye Büyük Millet
Meclisinin işleyişi ve çalışma düzeni ile ilgili olarak İçtüzük kuralları ve
Anayasa’nın 85. maddesinde sayılan iki Meclis kararı dışında başka hiçbir
kararın Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi tutulabileceğine dair bir yorum
yapmak mümkün gözükmemektedir. 10. Bu durumda önemli bir sakınca olarak akla adı İçtüzük
kuralı olarak zikredilmemekle birlikte Anayasa’ya aykırı biçimde tesis edilen
Türkiye Büyük Millet Meclisi kararları ile Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü hükümlerinin aşılması gibi bir sakınca gelebilir. Bu sakınca tabii ki
bir hukuk devletinde fevkalade önemlidir. Ancak bu konuda Anayasa Mahkemesinin
yetkisinin ancak “verilmiş bir yetki” olduğunu, bu yetkinin yorum yolu ile elde
edilemeyeceğini ve yine yorum yolu ile genişletilemeyeceğini ifade etmek
gerekir. 11. Dolayısıyla böyle bir durumda Anayasa’ya uygunluk
denetiminin yapılamayacağı birçok Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının ortaya
çıkması her ne kadar Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ile ilgili ciddi
bir sorun teşkil etse de bu kapsamdaki bir sorunun Anayasa Mahkemesinden değil
Anayasa koyucunun iradesinden kaynaklanmakta olduğu aşikardır. 12. Nitekim benzer sorun Anayasa’ya aykırılığı ileri
sürülemediği için denetlenemeyen 2017 Anayasa değişikliği öncesinde hukuk
sistemimizde var olan Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri (OHAL
KHK’ları) için de geçerliydi. Bilindiği gibi olağanüstü halin yürürlükte olduğu
dönemlerde çıkarılan ve olağanüstü hali bertaraf etmek amacıyla çok farklı
konularda düzenlemeler yapan ve kişilerin Anayasa’da güvence altına alınan bazı
haklarını kısmen veya tamamen askıya alabilecek derecede sınırlama
gerçekleştirebilen OHAL KHK’ları Anayasa Mahkemesi tarafından
denetlenememekteydi. Üstelik OHAL KHK’larının denetlenememesi Türkiye Büyük
Millet Meclisi kararlarının denetlenememesinden daha ciddi sorunlar doğurmaya
müsaitti. Zira OHAL KHK’ları aracılığıyla kişilerin hak ve özgürlükleri ile doğrudan
ilgili etkili sınırlamalar yapabilmek mümkündür. 13. Ancak Anayasa Mahkemesi OHAL KHK’larının denetimi
konusunda oldukça isabetli biçimde şu gerekçeyle bu kuralların denetimi ile
ilgili yetkisi olmadığına işaret etmişti: “Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa’ya aykırı
düzenlemeler içerdiğinin ileri sürülmesi, bunların anayasallık denetimine tabi
tutulmaları için yeterli değildir. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesi
tarafından denetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça tanınması
gerekir. Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa koyucunun amacı ve ilgili
yasama belgeleri göz önünde bulundurulduğunda, olağanüstü dönem KHK’larının
herhangi bir ad altında yargısal denetime tabi tutulamayacağı açıktır. Anılan
hükme rağmen yapılacak yargısal denetim, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve
üstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11. maddesiyle ve hiçbir kimse veya organın
kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkin
Anayasa’nın 6. maddesiyle bağdaşmaz.” (E.2016/166, K.2016/159, 12/10/2016, § 23). 14. Bununla birlikte çoğunluk kararında OHAL KHK’ları ile
içtüzük düzenlemesi niteliğindeki Meclis kararlarının denetimi arasındaki farka
ilişkin şu açıklamaya yer verilmektedir: “OHAL KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya
aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağı konusunda açık bir
hüküm bulunmaktayken parlamento kararları için böyle bir hüküm söz konusu
değildir. OHAL dönemlerinin özel bir dönem olduğu, Anayasa’da denetiminin
ayrıca düzenlendiği ve açık bir şekilde bu dönem KHK’larının Anayasa’ya
aykırılığı hakkında Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağının belirtildiği
gözetildiğinde parlamento kararları ile OHAL KHK’larının aynı durumda
değerlendirilmemesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır” (§ 16). 15. Çoğunluk kararında ifade edildiği üzere OHAL
KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa
Mahkemesine dava açılamayacağı konusunda Anayasa’da açık bir hüküm bulunmakla
birlikte Meclis kararları için böyle bir hüküm bulunmaması Anayasa Mahkemesinin
Meclis kararlarıyla ilgili Anayasa’ya uygunluk denetimi yetkisine sahip olması
sonucunu doğurmamaktadır. Zira kamu hukukunda “yetkisizlik asıl ve yetki
istisnadır” ilkesinden hareketle kamusal yetki kullanan bir organın yetkisinin mutlaka
hukuki bir dayanağının bulunması gerekmektedir. Aksi yorumların Anayasa’nın 6.
maddesindeki hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet
yetkisi kullanamayacağını belirten kural ile çelişeceği açıktır. 16. Sonuç olarak her ne kadar Anayasa’nın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı açısından sorun doğurmakta ise de adı Türkiye Büyük Millet
Meclisi İçtüzüğü şekline olmadığı sürece Türkiye Büyük Millet Meclisinin
işleyişi ve çalışma düzeni ile doğrudan ilgili olan bir Meclis kararının esasının
Anayasa’ya uygunluk denetimine tabi tutulması Anayasa Mahkemenin bu konudaki
yetkisizliği nedeniyle mümkün değildir. 17. Yukarıda sıralanan gerekçelerle Anayasa koyucunun
belirlediği çerçeve dahilinde denetim yapabilen bir yargı organı olarak Anayasa
Mahkemesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi kararını İçtüzük niteliğinde bir
karar olarak kabul edip esasını inceleyebilmesinin hukuken mümkün olmadığı
kanaatiyle Mahkememiz çoğunluğunun aksi yöndeki kararına katılmamaktayız. Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU karşıoy gerekçe 1. Mahkememiz çoğunluğunun Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık
Divanının kurulması ve görev dağılımının belirlenmesine ilişkin TBMM’nin
13/06/2023 tarihli birleşiminde TBMM Başkanı dışarıda bırakılarak alınan
kararın Anayasa'ya uygunluk denetiminde ulaştığı kanaate katılmamaktayım. 2. Meclis kararları Anayasa’da açıkça görülen istisnalar dışında
Anayasa’ya uygunluk denetimine tabi değildir. Bu istisnalardan biri de Anayasa’nın
148. maddesinde belirtilen meclis içtüzüğü değişiklikleridir. 3. Anayasa’nın 148. maddesi “Anayasa Mahkemesi…. Türkiye Büyük
Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu
denetler… şeklindedir. 4. Başkanlık Divanı oluşumu 94. maddede “Türkiye Büyük Millet
Meclisinin Başkanlık Divanı, Meclis üyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı,
Başkanvekilleri, Kâtip üyeler ve İdare Amirlerinden oluşur. Başkanlık Divanı,
Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını
sağlayacak şekilde kurulur.” ş eklinde düzenlenmiştir. 5. Yine 95. madde ile İçtüzük hükümlerinin siyasî parti gruplarının
Meclis çalışmalarına üye sayısı oranında katılmalarına imkan verecek şekilde
düzenleneceği belirtilmiştir. 6. TBMM İçtüzüğü’nün 9. Maddesi, “Başkanlık Divanı, Bir Başkan;
dört Başkanvekili; yedi Katip üye; üç İdare Amirinden kurulur.”; 11.
maddesi “Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, siyasi parti gruplarının
parti grupları toplam sayısı içindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre her
siyasi parti grubuna düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespit
eder ve Danışma Kuruluna bildirir.” şeklinde düzenlenmiştir. 7. Yine İçtüzükte değişiklik yapılması 181. Maddede
Milletvekillerince verilecek teklif ile yapılacağı, Kanun teklifleri hakkındaki
hükümlerin uygulanacağı, tekliflerin Anayasa Komisyonunda incelendikten sonra,
komisyonun raporu esas olmak üzere, Genel Kurulda görüşülüp sonuçlandırılacağı şeklinde
düzenlenmiştir. 8. 13/06/2023 tarihli birleşiminde TBMM Başkanı dışarıda
bırakılarak Başkanlık Divanının oluşturulması eylemli bir içtüzük
değişikliğidir. TBMM yöntemine uyarak bir İçtüzük kuralı koymak yerine söz
konusu uygulamayla bir içtüzük kuralı koymuştur. Bu kararla her ne kadar
İçtüzük değişikliğine yönelik 181. maddeye aykırı belirlemiş ise de anayasallık
denetimi uygulamanın İçtüzüğe değil anayasaya aykırılığına ilişkin olacaktır.
İçtüzüğü değişikliği şekil açısından anayasallık denetimine tabidir. 9. Bu eylemli İçtüzük değişikliği İçtüzüğün 181. Maddesine aykırı
olarak yapılması nedeniyle şekil açısından anayasanın 94. ve 95. Maddelerine
aykırılık teşkil etmektedir. 10. Anayasa’nın 94. Maddesinin üst başlığı Başkanlık Divanı olup bu
maddede Meclis Başkanı Divan Üyesi olarak sayılmıştır. Anayasa koyucunun muradı
Meclis Başkanının bu hesaplamaya katılamaması gerektiği olsaydı bu açıkça
düzenlenirdi. 11. Yine Anayasa’nın 95. Maddesi siyasi parti gruplarının meclisin
bütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını düzenlemiştir. Bu
maddeden çıkan sonuç Divan üyeliklerinin siyasi parti gruplarına oransal
dağılımında Divan üye sayısına Meclis Başkanının dahil olacağı yönündedir. 12. Anayasa’nın 2. maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti demokratik bir
hukuk devletidir. Demokrasi gerek birey gerekse diğer tüzel kişiklerin ilgili kurullara
eşit katılma imkânı ve güvencesi vermeyi gerektirir. Demokrasinin merkezi olan Mecliste
yasama faaliyetlerinin yerine getirilmesinde görevli olan Divanın oluşumunun
siyasi parti gruplarının oransal olarak temsili ile demokratik hukuk devletinin
varlığından söz edilebilir. 13. Açıklanan nedenlerle iptale konu eylemsel içtüzük değişikliği şekil
ve esas açısından Anayasa’nın 2., 94. ve 95. maddelerine aykırı olması
nedeniyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmamaktayım. Üye Kenan YAŞAR