ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1987/12 Karar Sayısı : 1988/3 Karar Günü : 28.1.1988 R.G. Tarih-Sayı :07.10.1988-19952 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat Halkçı
Parti) TBMM Grubu adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ. İPTAL DAVASININ KONUSU : Resmî Gazete'nin 9.4.1987 günlü, 19426
sayılı nüshasında yayımlanan 2.4.1987 günlü, 3346 sayılı "Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun"un 2. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan
"milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumlar, bu kanunla konulan denetime tabi değildirler."hükmü ile aynı
maddenin son fıkrasındaki "sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan
kişi ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu kanun kapsamına dahil
olup da bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri bu
kanunla konulan denetime tabi değildir. Sözü geçen bankaların Türkiye Büyük
Millet Meclisince denetlenmesi Anayasa'nın 162 nci maddesinde söz konusu millî
bütçenin incelenmesi yoluyla yapılır." hükmünün ve fonların denetlenmesine
ilişkin 12. maddesinin, Anayasa'nın Başlangıç bölümüyle 6., 10. ve 165.
maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istemidir. II- YASA METİNLERİ : A- İptali İstenen Yasa Kuralları : 2.4.1987 günlü, 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin ikinci ve
üçüncü fıkralarının iptali istenen hükümleri ve 12. maddesi şöyledir : 1. "... milletlerarası antlaşmalar gereğince özel teşebbüsün
idaresine bırakılan kurumlar, bu Kanunla konulan denetime tabi
değildirler." 2. "... sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan kişi
ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu Kanun kapsamına dahil olup
da bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri bu
Kanunla konulan denetime tabi değildir. Sözü geçen bankaların Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nce denetlenmesi Anayasa'nın 162 nci maddesinde söz konusu milli
bütçenin incelenmesi yoluyla yapılır." 3. "MADDE 12. - Kanunlarla veya kanunların verdiği yetkiye
dayanılarak kurulmuş olan fonlar, Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine
tabidir. Bu denetim, fonların bağlı olduğu bakanlıkların yeni yıl bütçe kanunu
tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler sırasında, Anayasanın 162 nci maddesinde
belirtilen usule göre ve fonların müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir önceki
yıl faaliyet sonuçlan üzerinden yapılır. Fon bütçeleri, bağlı oldukları bakanlık bütçeleri ile birlikte
incelenerek ayrıca karara bağlanır." B- Dayanılan Anayasa Kuralları : 1. "BAŞLANGIÇ .............................. - Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türk
varlığının Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının ... karşısında korunma
göremeyeceği ..." 2. "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,
yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 3. "MADDE 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî
düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım
gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun
önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." 4. "MADDE 165.- Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının
Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 8. maddesi uyarınca Orhan Onar,
Mahmut C. Cuhruk, Necdet Darıcıoğlu, Yekta Güngör Özden, Muammer Turan, Mehmet
Çınarlı, Sefahattin Metin, Servet TÜZÜN, Mustafa Şahin, Adnan Kükner ve Vural
Savaş'ın katılmalarıyla 18.6.1987 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ : İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen yasa
hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki
metinler incelendikten ve iktidar (Anavatan) Partisi Grup Başkanınca gönderilen
yazılı görüş okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü : A- Genel Açıklama : Kalkınma ve sanayileşme amacının gerçekleştirme araçlarından biri
kabul edilerek Cumhuriyetten sonra kurulmaya başlayan kamu iktisadi
teşebbüslerinin yönetim ve denetim işleri bir süre kendi özel yasalarına göre
yürütülmüşken, 17.6.1938 günlü, 3460 sayılı "Sermayesinin Tamamı Devlet
Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilâtıyla İdare
ve Murakabeleri Hakkında Kanun"la bunlara ortak hukuksal bir yapı
kazandırılmış ve denetim esasları belirlenmiştir. 1961 Anayasası, ile; kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi
Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne verilmiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu
görevini 12.4.1964 günlü, 468 sayılı "Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesinin düzenlenmesi hakkında
Kanun" hükümleri uyarınca yerine getirmiş, daha sonra bu Yasada 15.8.1977
günlü, 2102 sayılı Yasayla değişiklik yapılmıştır. 1982 Anayasası döneminde, Anayasa'nın 165. maddesi hükmü gereğince
kimi maddeleri dava konusu edilen 2.4.1987 günlü ve 3346 sayılı "Kamu
İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince
Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun" çıkarılmıştır. Bu Yasanın 1. maddesinde belirtildiği üzere, yasanın amacı
"... kamu iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince kuruluş
amaçlarına göre denetlenmesine dair usul ve esasları düzenlemektir.".
Genel gerekçeden, bu yasaya göre yapılacak denetimin "Kamu İktisadi
Teşebbüslerinin durumunugenel iktisat politikası, işletmecilik, faaliyetinin
mevzuata, uzun vadeli kalkınma planına ve planın uygulama programlarına
uygunluğu noktalarından ve hukukî durumlarına göre de, millî ekonomimize
faydalı olup olmadıkları, kârlılık ve verimlilik anlayışıiçinde çalışıp
çalışmadıkları ve sermaye birikimine yardım ederek daha fazla yatırım kaynağı
yaratıp yaratmadıkları bakımlarından kontrol etmeyi ve zamanında tedbirler
alınması için bu kuruluşlara gereken direktifi vermeyi..." amaçladığı
anlaşılmaktadır. B-Dava Konusu Kuralların Anayasaya Aykırılığı Sorunu : 1- 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinde yer alan
"milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumlar, bu Kanunla konulan denetime tabi değildirler." tümcesi : Dava konusu kuralın, öncelikle anlamı ve Anayasa Mahkemesi'-nin
yetkisi yönünden incelenmesi gerekmektedir. a. 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin birinci fıkrası, bu Yasayla
getirilen denetim esaslarına tâbi olacak kuruluşları göstermektedir. İkinci ve üçüncü fıkralar, bu Yasanın öngördüğü denetimin dışında
bırakılan kurum ve bankaları saymaktadır. İkinci fıkrada dava konusu edilen husus, "milletlerarası
andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar"ın TBMM
denetimi dışında tutulmasına ilişkin kuraldır. Bu kural, 468 sayılı Yasa'nın 4.
maddesinin dördüncü fıkrasıyla mevzuatımıza girmiş, oradan 3346 sayılı Yasaya
aktarılmıştır. Bu fıkranın, 468 sayılı Yasa'nın yasalaşma evresinde maddeye
eklenmesinin nedeni, 8.7.1963 günlü Geçici Komisyon Raporunda "... kanun
kuvvetini haiz milletlerarası andlaşmalar gereğince işbu maddenin kapsamına
girse dahi özel teşebbüsten sayılması gereken teşebbüsler (Ezcümle Ereğli Demir
Çelik İşletmesi Türk Anonim Şirketi) bu kanunun tesis ettiği denetimin dışında
bırakılmıştır" (MMTD, Cilt: 20, Dönem : 1, S. Sayısı : 234, 1. Ek, Sh. 4)
biçiminde açıklanmıştır. 468 sayılı Yasaya İlişkin Geçici Komisyon Raporunda olduğu gibi,
3346 sayılı Yasanın görüşülmesi sırasında da dava konusu kuralın varlık sebebi
olarak Ereğli Demir ve Çelik Fabrikalarının özel statüsü gösterilmiştir. Ereğli
Demir ve Çelik Fabrikalarının, özel hukuk hükümlerine tâbi olacağı, bu şirketin
kuruluşu için Bakanlar Kuruluna yetki veren 7462 sayılı Yasa'nın 1. ve 9.
maddelerinden ve kurucular antlaşmasında yer alan hükümlerden anlaşılmaktadır.
Ancak, söz konusu kural, bu amaçla getirilmiş olsa dahi, düzenleniş biçimiyle
genel ve nesnel bir nitelikte olması nedeniyle, yasadaki koşulların
gerçekleşmesi durumunda Ereğli Demir ve Çelik Fabrikaları dışında öteki
kurumlara da uygulanacak durumdadır. Dava konusu kurala göre kamu kuruluş ve ortaklığının sermayesinin
yarısından fazlası Devlete ait de olsa, uluslararası andlaşmalar gereğince özel
teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar 3346 sayılı Yasayla konulan denetime
tâbi olmamakta, başka bir deyişle Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışında
kalmaktadırlar. Konunun açıklığa kavuşabilmesi için, "özel teşebbüsün
idaresine bırakılma" ibaresinin ne anlama geldiği hususunun incelenmesi
gerekecektir. Yukarıda açıklanan Geçici Komisyon Raporunda "özel
teşebbüsten sayılması gereken teşebbüsler (Ezcümle Ereğli Demir Çelik İşletmesi
Türk Anonim Şirketi)"in 468 sayılı Yasanın kurduğu denetim dışında
bırakıldığı belirtilmiştir. Geçici Komisyon raporundaki bu deyiş 468 sayılı
Yasada "... özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar..." biçiminde
yer almış ve bu kural 3346 sayılı Yasaya aynen geçmiştir. Gerekçedeki ifadeden
"özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar. ..<> sözcüklerinin,
özel teşebbüs sayılması gereken ya da özelsektöre ilişkin hükümlere göre
yönetilen kurumlar olarak anlaşılması gerektiği sonucu çıkmaktadır. Bir an
"özel teşebbüsün idaresine bırakılan" sözcükleri, kurumun devlet
hissesi ne olursa olsun, uluslararası antlaşmalarla özel teşebbüsün idaresine
bırakılma, özel teşebbüs tarafından yönetilme biçiminde anlaşılsa dahi, "idareye
bırakma" denetimi kapsamaz ve uluslararası sözleşmede sadece "özel
teşebbüsün idaresine bırakılan" sözcüklerin olması, Devletin sahip olduğu
hisseyi temsilen denetim yapmasını engellemez. b. Konunun Anayasa Mahkemesinin Yetkisi Yönünden nicelenmesi : Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrası, usulüne göre yürürlüğe
konulmuş uluslararası andlaşmalar hakkında Anayasa'ya aykırılık iddiasıyla
Anayasa Mahkemesi'ne başvuru yapılamayacağını hükme bağlamıştır. Dava konusu
edilen kural, "...milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün
idaresine bırakılan kurumlar..."dan söz ettiğine göre, bu kuralın iptali
için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamayacağı ileri sürülebilirse de olayda iptal
davasına konu olan uluslararası bir andlaşma bulunmayıp yasa hükmü olması
karşısında bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamayacağı
yönündeki görüşün yerinde bulunmadığı öncelikle belirtilmelidir. Özel teşebbüsün idaresine bırakma, uluslararası bir sözleşmeyle
olduğuna göre iptal kararı verilse dahi, bunun hukuksal bir sonuç
doğurmayacağına ilişkin görüşe gelince; konuyla ilgili iki durum söz konusu
olabilir : Birincisi, uluslararası andlaşmada, özel teşebbüsün idaresine
bırakılan kurumun, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimi dışında
bırakıldığı açıkça yazılmış olabilir. Bu durumda dava konusu edilen kuralın
iptali hukuksal bir sonuç doğurmayacaktır. Çünkü Anayasa'nın 90. maddesi
uyarınca usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmalar yasa
hükmündedir ve bunlar hakkında Anayasa'ya aykırılık savıyla Anayasa
Mahkemesi'ne başvurulamaz. Esasen bu durumda dava konusu kuralın bizatihi
kendisine de ihtiyaç yoktur. İkincisi, uluslararası andlaşmada, bu andlaşma gereğince özel
teşebbüsün idaresine bırakılan kurumun 3346 sayılı Yasayla konulan denetime
tâbi olup olmayacağı hakkında hiçbir hüküm bulunmayabilir. Bu durumdaki kurumun
normal olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine tâbi olması gerekir.
Ancak dava konusu kural bunu engellemektedir. Başka bir deyişle, uluslararası
andlaşmada Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimi konusunda bir kural yer
almasa da, inceleme konusu kural nedeniyle uluslararası andlaşmalar gereğince
özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurum, başka bir koşul aranmadan 3346
sayılı Yasanın kapsamı dışında kalacaktır. Çünkü, dava konusu kurala göre,
uluslararası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan her
kurum bu yasayla konulan denetime tâbi olmayacaktır. Bu hükmün iptali durumunda
ise, uluslararası andlaşmada, kurumun 3346 sayılı Yasanın öngördüğü denetimin
(Türkiye Büyük Millet Meclisince yapılacak denetimin) dışında kalacağı yönünde
özel bir kural bulunmaz ise Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi söz konusu
olacaktır. Böylece, dava konusu kuralın iptalinde hukuksal yarar bulunmadığı
yönündeki görüş isabetli sayılmaz. c. Anayasa'nın Başlangıç'ı, 6. ve 10. Maddeleri Yönünden inceleme
: Dava dilekçesinde inceleme konusu kuralın, Başlangıç'da yer alan
"Hiçbir düşünce ve mülahazanın Türk millî menfaatlerinin, Türk varlığının
Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının ... karşısında korunma
göremeyeceği" ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 90. maddesinin birinci fıkrasına göre, Türkiye
Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak
andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onaylamayı bir
kanunla uygun bulmasına bağlıdır. Uluslararası andlaşmayı yapanların ve bu
andlaşmayı bir yasayla uygun bulan Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin,
Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan ilkelere bağlı kalacağı, Türk millî
menfaatlerini, Türk varlığının Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasını
gözetecekleri varsayılmalıdır. Ödenmiş sermayesinin yarısından fazlası kamu
tüzelkişilerincesağlanan kurumların, uluslararası andlaşmalarla özel teşebbüsün
idaresine bırakılması, sırf bu nedenle Anayasaya aykırılık teşkil etmez. İptali
istenen kuralla Anayasanın Başlangıç'ı arasında doğrudan bir ilişki
bulunmamaktadır. Dava dilekçesinde, yabancı bir kuruluşun bir devlet kuruluşuna
ortak olması halinde, bu kuruluşun ulusal egemenliğin temsilcisi olan Türkiye
Büyük Millet Meclisince denetlenememesi, egemenlik ilkesiyle de bağdaşmaz
denilmektedir. Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onayından geçen karşılıklı
çıkarları gözeten uluslararası andlaşmalarla kimi kısıtlamalar ve
düzenlemelerin kabul edilmesi Anayasa'nın 6. maddesindeki "Egemenlik,
kayıtsız şartsız milletindir" ilkesine aykırı düşmez. Çünkü Anayasa'nın
90. maddesine göre, uluslararası andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır. Dava dilekçesinde, dava konusu kuralla yabancıların ortak olduğu
kurumlara bir ayrıcalık getirildiği, sermayesinin yarısından fazlası Devlete
ait tüm kuruluşlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine tâbi olurken,
yabancıların ortak olduğu kuruluşların denetim dışı bırakılmasının Anayasa'nın
10. maddesinin öngördüğü "eşitlik" ilkesiyle bağdaşmadığı ileri
sürülmüştür. Anayasa'nın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesiyle, yasa önünde
eşitlik, başka bir deyişle hukuksal eşitlik kastedilmiştir. Bu ilke ile güdülen
amaç, aynı koşullar içinde bulunan özdeş nitelikteki durumların yasalarca aynı
işleme tabi tutulmasını sağlamaktır. Yasa karşısında eşitlik, bütün
yurttaşların hepsinin her yönden aynı hükümlere tabi tutulmaları anlamına
gelmez. Kimi yurttaşların ayrı hükümlere bağlı tutulmaları haklı bir nedene
dayanmakta ise, bu durumda eşitlik ilkesinin ihlâlinden söz edilemez. Bir kamu iktisadi teşebbüsüne salt yabancıların ortaklığı, dava
konusu edilen kuralın uygulanması için yeterli değildir. Bu kuralın
uygulanabilmesi için kurumun uluslararası andlaşmalarla özel teşebbüsün
idaresine bırakılması gerekir. Yabancı bir ülkeden ya da uluslararası bir
kuruluştansağlanan ekonomik, teknik ya da malî destek ve işbirliği nedeniyle
bir devlet kuruluşunun uluslararası andlaşma gereğince öteki devlet
kuruluşlarından ve ortaklıklarından ayrı bir işleme tabi tutulması ayrıcalık
olarak nitelendirilemez. Anayasa'nın 90. maddesinin birinci fıkrasında, Türkiye
Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve uluslararası kuruluşlarla yapılacak
andlaşmaların onaylanmasının, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onaylamayı bir
yasayla uygun bulmasına bağlı olduğu belirtildikten sonra, dördüncü fıkrasında
"Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasında
birinci fıkra hükmü uygulanır." denilmektedir. Bu fıkra hükmünden
yasalarda değişiklik getiren andlaşmaların yapılabileceği sonucu çıkmaktadır. Maddenin son fıkrasında, "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş
milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir." denilmektedir. Bu durumda yasa hükmündeki bir andlaşmaya dayanarak bir Devlet
kurumunun özel sektörün idaresine bırakılmasında Anayasa'nın 10. maddesinde
öngörülen eşitlik ilkesine aykırı bir yanı bulunmamaktadır. d. Anayasa'nın 165. Maddesi Yönünden İnceleme : Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 165. maddesinin, sermayesinin
yarısından fazlası Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye
Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasını getirmesine karşın, dava konusu
hükümle kamu kuruluş ve ortaklıklarının sermayesinin yarısından fazlasının
Devlete ait olsa dahi, bir yabancı şirketin hissedar olması durumunda bu
kuruluş veya ortaklığın Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimi dışında
kaldığı ve bu durumun Anayasa'nın 165. maddesine aykırılık oluşturduğu ileri
sürülmektedir. Anayasa'nın 165. maddesinde, "Sermayesinin yarısından fazlası
doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla
düzenlenir." denilmektedir. Bu kural, 1961 Anayasası'nın 127. maddesinin
son fıkrasındaki "Kamu iktisadî teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesi kanunla düzenlenir." biçimindekihükümden
değişiktir. Anayasa'nın 165. maddesinde, 1961 Anayasası'nın ilgili maddesinde
olduğu gibi, "Kamu iktisadi teşebbüslerinin" denilmekle yetinilmemiş,
"Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı Devlete ait
olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının" denilerek kapsam genişletilmiştir.
Kaldıki, kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimiyle ilgili kuralın, 1961
Anayasası'ndan farklı olarak ayrı bir maddede yer alması, yeni Anayasa'nın
konuya gösterdiği özeni yansıtmaktadır. Anayasa'nın 165. maddesi, ayrık bir
kural getirmeden "Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya
dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının" Türkiye
Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi gerektiğini açık bir biçimde hükme
bağlamıştır. Yasaya bırakılan, denetleme esaslarının düzenlenmesidir. Yasayla
düzenleme yapılırken, kimi kuruluşların denetim dışında tutulması, Anayasa'nın
kapsamını belirleyen buyurucu kuralına aykırılık oluşturur. Dava konusu kural,
uluslararası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumları, Anayasa'nın 165. maddesine göre çıkarılan "Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun"un kapsamı dışında kalmasını öngörmektedir.
Böylece, bu kural nedeniyle, sermayesindeki Devlet payına bakılmaksızın
"uluslararası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumlar" Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine bağlı olmayacaktır. Anayasa'nın 165. maddesi, herhangi ayrık bir hükme yer vermediği
halde, dava konusu kuralın, sermayesindeki Devlet payı ne olursa olsun,
uluslararası andlaşmalarla özel teşebbüsün idaresine bırakılan tüm kurumları
Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışında bırakması Anayasa'ya uygun
düşmemektedir. MahmutC. Cuhruk, Mehmet Çınarlı, Selâhattin Metin, Servet TÜZÜN ve
Vural Fuat Savaş yukarıdaki görüşlere katılmamışlardır. 2- 3346 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin son fıkrasında yer alan
"...sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan kişi ve kurumlar
tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu kanun kapsamına dahil olup da
bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri bu Kanunla
konulan denetime tabi değildir. Sözü geçen bankaların Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesi Anayasa'nın162 nci maddesinde söz konusu olan milli
bütçenin incelenmesi yoluyla yapılır." hükmü : Dava dilekçesinde, kamu bankaları ve 3346 sayılı Yasa kapsamına
dahil olup da bankacılık alanında da faaliyette bulunan kurumların bu
faaliyetlerinin yasa kapsamı dışında bırakılmasının Anayasa'nın 165. maddesine
aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Anayasa'nın 165. maddesine göre çıkarılan 3346 sayılı Yasa'nın 2.
maddesinde yer alan dava konusu kuralla, sermayesinin yarısından fazlası
maddede anılan kişi ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankalarının ve bu
yasa kapsamına dahil olup da bankacılık alanında da faaliyette bulunan
kurumların bu faaliyetleri, bu yasayla konulan denetimin dışında bırakılmıştır.
Bu bankaların Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi Anayasa'nın 162.
maddesinde söz konusu millî bütçenin incelenmesi yoluyla yapılacaktır. Anayasa'nın 162. maddesi, millî bütçe tahminlerini gösteren
raporun Bakanlar Kurulu tarafından, genel ve katma bütçe tasarıları ile malî
yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne
sunulmasını öngörmüştür. 1961 Anayasası'nın 126. maddesinin gerekçesinde "Millî bütçe
resmî ve özel sektör dahil, bütün ekonomide, bir yıllık devre zarfında
yapılacak harcamalarla, yekûn kaynakların tahminini ihtiva eden bir vesikadır.
Böylece yekûn mal ve hizmet arzı ile, muhtemel harcamalar karşılaştırılarak,
ekonominin bütününü gözönünde bulundurmak mümkün olmaktadır."
denilmektedir. Öteyandan, "Muhasebei Umumiye Kanunu"nun 6. maddesine
göre bütçe, "Devlet devair ve müessesatının senevi varidat ve masarifi
muhammenatını gösteren ve bunların tatbik ve icrasına mezuniyet veren bir
kanundur." Devlet bütçesi, bu anlamda, gelecek bir yıllık süre için Devlet
gelir ve giderlerini tahmin eden ve gelirlerin toplanması ve giderlerinyapılabilmesi
için yönetim organına yetki veren hukuksal bir tasarruftur. Millî bütçe ise, millî ekonominin bütün faaliyetlerinin gelir ve
giderler olarak meydana getireceği sonuçların bir tahmini niteliğindedir. Genel
ve katma bütçe tasarılarıyla birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunulan
millî bütçe tahminlerini gösteren rapor, millî gelir, üretim, istihdam, kamu
maliyesi, para kredisi, ödemeler dengesi, fiyatlar, uluslararası ekonomik
gelişmeler gibi konularda açıklamalara yer vererek, ülkenin malî ve ekonomi
politikasına verilecek yönü belirlemede yardımcı olmasına karşın, bir denetim
yolu değildir. 3346 sayılı Yasanın sözkonusu bankalar için öngördüğü denetim
yolu, genel ve katma bütçe tasarıları ile Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne
sunulan millî bütçe tahminlerini gösteren raporda, kamu bankalarıyla ilgili
açıklamalara yer verilmesinden ve millî bütçenin incelenmesinden ibarettir.
Millî bütçe tahminlerini gösteren raporda, izlenecek malî ve ekonomik
politikaya yön verilebilmesi açısından, kamu veözel bankalara ilişkin
açıklamalar makro düzeyde yer almaktadır. Bu bakımdan, sermayesinin yarısından
fazlası Devlete ait kamu bankalarının Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
Anayasa'nın 165. maddesinin öngördüğü kapsamla denetlenmesi mümkün değildir. Açıklanan nedenlerle inceleme konusu kural Anayasa'nın 165.
maddesiyle bağdaşmamaktadır. Mahmut C. Cuhruk, Selâhattin Metin, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat
Savaş yukarıdaki görüşe katılmamışlardır. 3- Yasa'nın 12. Maddesi : a. İptali istenen kural, Plân ve Bütçe Komisyonunca yasa metnine
dahil edilmiştir. Komisyon raporunda eklemenin gerekçesi "Çeşitli
eleştirilere neden olan ve özellikle Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimine
tabi olmaması nedeniyle amacı dışında kullanabileceği şeklinde itirazlara sebep
olan fonların, Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimine tabi kılınmasını
sağlayan yeni bir metin... teklife ilâve edilmiştir." biçiminde ifade
edilmiştir. Görüldüğü üzere inceleme konusu kuralın getirilmesiyle güdülen
amaç, yasayla ya da yasanın verdiği yetkiye dayanılarak kurulan fonların
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine tabi kılınmasıdır. Anayasa Mahkemesi'nin daha önceki bir kararında belirtildiği gibi
fon, "genel mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özelliği olan bazı Devlet
görevlerinin yürütülmesi ve gerçekleştirilmesi maksadıyla bütçeden veya bütçe
dışı imkânlarla sağlanan para ve kıymetlerdir" (AYM'nin, E: 1984/9, K:
1985/4 sayılı kararı; AYMKD Sayı : 21, Sh. 62). Fonlar, siyasal iktidarın
ekonomiye esnek müdahale araçları olarak gelişmiştir. Fon kurulurken önde gelen
amaç, malî mevzuatı ve bütçe sürecini bertaraf ederek uygulamaya esneklik ve
çabukluk kazandırmaktır. Fonlar, Devlete kamu harcaması yapma olanağı da
verdiğinden kısa vadeli maliye politikası tedbirleri fonlar aracılığıyla
uygulanabilmektedir. Öteyandan, fonlarla bütçenin ilişkin bulunduğu yıllık
sınır aşılmakta ve fon harcamaları süreklilik kazanmaktadır. Fon uygulaması,
geleneksel bütçe ilkeleriyle de bağdaşmamaktadır. b. Anayasa'nın 165. Maddesi Yönünden İnceleme : Dava dilekçesinde, "Fonlar genelde sermayesinin yarısından
fazlası Devlete ait olan kuruluşlardır. Sermayeleri Devlet bütçesinden, Devlet
bankalarından, Devlet ortaklıklarından sağlanmaktadır. Kuruluş amaçlarına göre
faaliyetleri, fonksiyonları ve işlevleri Kamu İktisadi Teşebbüslerinin genel
gerekçe bölümünde arz ettiğimiz niteliklerine sahip kuruluşlardır. Bu
kuruluşların adlarında fon kelimesinin bulunması, onların Kamu İktisadi
Teşebbüsleri niteliğinde kuruluş olmadıklarını göstermez. Bu nedenle özel kanunla kurulmuş ve sermayesinin yarısından
fazlası Devlete ait olan fonlar, Anayasa'nın 165. maddesinde öngörülen denetim
şekline tabidirler. Bu madde, bu fonların denetimini Anayasa'nın 165.
maddesinde öngörülen denetim dışına çıkararak, Anayasa'nın 162. maddesindekibütçe
görüşmelerine ilişkin hükümlere tabi tutmaktadır." denilmektedir. Konunun öncelikle Anayasa'nın 165. maddesinin kapsamı yönünden
incelenmesi gerekmektedir. Anayasa'nın 165. maddesiyle "Sermayesinin yarısından fazlası
doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla
düzenlenir." hükmü getirilmiştir. Her ne kadar madde, "Kamu iktisadi
teşebbüsleri denetimi" başlığını taşıyorsa da, maddenin, sermayesininyarısından
fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıklarını kapsadığı anlaşılmaktadır. Nitekim, maddenin Danışma
Meclisi'nden çıkan şeklinin gerekçesi "kamu iktisadi teşebbüslerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından denetlenmesi usul ve esasları kanunla
düzenlenmelidir." biçiminde iken; Madde, Milli Güvenlik Kurulunda yapılan
değişiklikle şimdiki halini alırken, gerekçesinde "Payının yarısından
fazlasına Devletin sahip olduğu kamu kuruluş ve ortaklıklarınınTürkiye Büyük
Millet Meclisince, Yüksek Denetleme Kurulu Raporlarıyla düzenlenecek diğer
raporlar da esas alınarak denetlenmesine imkân verecek şekilde madde yeniden
düzenlenmiştir." Görüldüğü üzere madde, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmeleri esaslarını bir yasaya
bırakırken, bu denetlemenin, "Yüksek Denetleme Kurulu raporlarıyla
düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak" yapılmasını öngörmüştür. 8.6.1984 günlü, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2.
maddesinde, kamu iktisadi teşebbüsü, iktisadi devlet teşekkülü ile kamu
iktisadi kuruluşunun ortak adı olduğu belirtildikten sonra, iktisadi devlet
teşekkülü; sermayesinin tamamı Devlete ait, iktisadi alanda ticarî esaslara
göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsüdür; kamu iktisadi
kuruluşu, sermayesinin tamamı Devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar
ile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti
niteliği ağır basan kamu iktisadi teşebbüsüdür, denilmektedir. Bu yapı içerisinde, kamu iktisadi teşebbüsü kavramının fonları
kapsamadığı söylenebilir. Ancak bütçeden, bütçe içi ya da bütçe dışı kamu
kaynaklarından oluşan, tüzelkişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere bir
amaca tahsis edilen fonların, Anayasa'nın 165. maddesine göre, Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nce denetlenmesi esasları kanunla düzenlenmesi gereken,
sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete
ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları arasında bulunduğu kuşkusuzdur. Bu
nedenle, fonların Anayasa'nın 165. maddesine göre Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından denetlenme esaslarının bir yasayla düzenlenmesi gerekir. Hal böyle iken, 3346 sayılı Yasanın iptali istenen 12. maddesinde,
"Kanunlarda veya kanunların verdiği yetkiye dayanarak kurulmuş olan
fonlar, Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine tabidir." denildikten
sonra bu denetimin yapılışını "Bu denetim, fonların bağlı olduğu
bakanlıkların yeni yıl bütçe kanunu tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler
sırasında, Anayasa'nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonların
müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir yıl önceki faaliyet sonuçları üzerinden
yapılır. Fon bütçeleri bağlı oldukları bakanlık bütçeleri ile birlikte
incelenerek ayrıca karara bağlanır." biçiminde hükme bağlanmıştır. Anayasa'nın 162. maddesine göre, Bakanlar Kurulu, genel ve katma
bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl
başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunar. Bütçe
tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonu'nda incelenir. Bütçe
Komisyonu'nun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde görüşülür ve malî yıl başına kadar kararabağlanır. Hükümet, bütçe yoluyla politik tercihlerini ve programını uygular;
kamu maliyesi araçlarını kullanarak ekonomideki makro dengeleri, gelir ve
kaynak dağılımını güdülen amaca göre etkiler. Bütçeyi hazırlama yetkisi,
yürütme organına ait olmasına karşın, bütçeyi inceleme, değiştirme ve kabul
etme yetkisinin yasama organına ait olması parlamenter demokrasinin belirgin
özelliklerinden biridir. Bütçe yasasının görüşülerek kabul edilmesi, yasama
organının kamu maliyesi denetiminde kullandığı etkili bir araçtır. Bütçenin,
Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından denetiminin büyük kısmı bu aşamada
gerçekleşir. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin kamu gelir ve giderlerini
denetiminin tek yolu bütçenin görüşülmesi ve kabulü değildir. Yasamanın asıl
denetimi, bütçenin yürütülüp uygulanmasından sonra kesinhesap tasarısının
kabulüyle yapılır. Anayasa'nın 160. maddesine göre Sayıştay, genel ve katma
bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet
Meclisi adına denetlemekle görevlidir. Türkiye Büyük Millet Meclisi,
Sayıştay'ın sunduğu genel uygunluk bildirimini esas almak suretiyle Bakanlar
Kurulu'nca gönderilen kesinhesap yasası tasarısını Anayasa'nın 164. maddesine
göre görüşerek karara bağlar. Sayıştay Yasası'nın85. maddesine göre, kesinhesap
yasası tasarılarında gösterilmiş bulunan genel ve katma bütçelerin uygulanma
sonuçları ve genel hesaplar, sayman hesapları esas alınarak sonuçlarla
karşılaştırılır ve bunların uygunluk derecesiyle Türkiye Büyük Millet
Meclisi'ne duyurulması gereken diğer hususlar da belirtilerek düzenlenecek
genel uygunluk bildirimi taslakları, genel kurulda görüşülüp son biçimi
verildikten sonra Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Görüldüğü üzere bütçenin görüşülmesi ve sonrasında yapılan
denetim, birbirini tamamlamakta ve bir bütünlük arz etmektedir. Sadece bütçenin
görüşülmesi sırasında yapılan ancak uygulamayı dışlayan bir denetim eksiktir ve
etkili sayılamaz. İptali istenen madde, fonların denetimini Anayasa'nın 162.
maddesinde öngörülen bütçenin görüşülmesiyle ilgili esaslara bağlamıştır. Her ne kadar, Yasaya göre, bu denetim, fonların müteakip yıl bütçe
tahminleri ve bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılacak ise de, bir
önceki yıl faaliyet sonuçları yasama organının önüne gelmeden önce Sayıştay ya da
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu gibi bir denetim organının incelenmesinden
geçmeyecektir. Fonların faaliyet sonuçları hakkında verilmiş bir rapor ya da
uygunluk bildirimi bulunmamaktadır. Anayasa'nın 165. maddesi, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir
derken, bu denetimi sadece Anayasa'nın 162. maddesindeki bütçenin
görüşülmesiyle ilgili usul ve esaslarla sınırladığı düşünülemez. Nitekim,
yukarıda da açıklandığı gibi, madde gerekçesinde bu denetimin, "... Yüksek
Denetleme Kurulu raporlarıyla düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarak
..." yapılmasından söz edilmektedir. Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin bütçenin denetimiyle ilgili
etkinlikleri sadece bütçe tasarısının görüşülmesi, başka bir deyişle
incelenmesi, değiştirilmesi ve kabulünden ibaret değildir. Türkiye Büyük Millet
Meclisi, bütçe incelemesine ilaveten çıkardığıyasalarla (Muhasebei Umumiye
Kanunu, Devlet Memurları Kanunu vb. gibi) kamu harcamalarını uygulama sırasında
kontrolü altında tutar, daha sonra, Sayıştay'ın sunduğu genel uygunluk
bildirimini dikkate alarak uygulamayı inceleyip kesinhesap yasa tasarısını
kabul eder. Böylece Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi tamamlanır. Uygulamayla ilgili denetim teknik bir nitelik arz eder. Türkiye
Büyük Millet Meclisi'nin, yapısı, çalışma usulü ve zamanla sınırlılık gibi
nedenlerle, fonların müteakip yıl bütçe tahminlerini bir yıl önceki faaliyet
sonuçları üzerinden etkin bir biçimde inceleyebilmesi olanaklı değildir. Bütçe
Komisyonu, bir dereceye kadar uzmanlaşmış ise de, bu denetimi yapabilecek
donanma ve zamana sahip değildir. Kaldıki, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ninyeni
yıl bütçe yasa tasarısı ile kesinhesap yasa tasarısını görüşüp incelerken, aynı
süre içerisinde fonların müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir önceki yıl
faaliyet sonuçları üzerinde yeterince durabilmesi mümkün olmayacaktır. Yukarıda açıklanan nedenlerle 3346 sayılı Yasanın 12. maddesi,
yasalarla veya yasaların verdiği yetkiye dayanarak kurulmuş olan fonların,
Anayasa'nın 165. maddesinin öngördüğü anlam ve kapsamda Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin denetimine yer vermemektedir. Bu nedenle iptali gerekir. Yukarıdaki görüşlere Mahmut C. CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Selâhattin
METİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ katılmamışlardır. Anayasa'nın 165. maddesine göre, sermayesinin yarısından fazlası
doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi esaslarının
yasayla düzenlenmesi gerekmektedir. 3346 sayılı Yasanın dava konusu
hükümlerinin iptali, yasama yoluyla doldurulması gereken bir boşluk
oluşturmaktadır. Bu nedenle, Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrası ve 2949
sayılı Yasanın 53. maddesinin dördüncü fıkrası hükümleri uyarınca iptal
hükmünün yürürlüğe gireceği tarih ayrıca kararlaştırılmalıdır. V- SONUÇ 2.4.1987 günlü, 3346 sayılı "Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile
Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında
Kanun"un : A) 2. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "... ve
milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumlar..." ibaresinin, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline, Mahmut C.
CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Selahattin METİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ'ın, B) 2. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali istenen bölümünün
"...sermayesinin yarısından fazlası yukarıda anılan kişi ve kurumlar
tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu Kanun kapsamına dahil olup da
bankacılık alanında faaliyette bulunan kurumların bu faaliyetleri ..."
açısından Anayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline, Mahmut C. CUHRUK, Selahattin
METİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ'ın, C) 12. maddesininAnayasa'ya aykırı olduğuna ve iptaline, Mahmut C.
CUHRUK, Mehmet ÇINARLI, Selâhattin METİN, Servet TÜZÜN ve Vural Fuat SAVAŞ'ın, karşıoylarıyla ve oyçokluğuyla, D) İptal nedeniyle meydana gelecek hukukî boşluk kamu yararını
ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Yasa'nın
53. maddeleri uyarınca, iptal hükmünün iptal kararının Resmî Gazete'de
yayımlandığı günden itibaren altı ay sonra yürürlüğe girmesine oybirliğiyle, 28.1.1988 gününde karar verildi. Başkan Mahmut
  C. CUHRUK Başkanvekili Necdet
  DARICIOĞLU Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye Yekta
  Güngör ÖZDEN Üye Muammer
  TURAN Üye Mehmet
  ÇINARLI Üye Selâhattin
  METİN Üye Servet
  TÜZÜN Üye Mustafa
  ŞAHİN Üye Adnan
  KÜKNER Üye Vural
  Fuat SAVAŞ KARŞIOY
YAZISI Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrasında; usulüne göre yürürlüğe
konulmuş milletlerarası andlaşmaların kanun hükmünde olduğu, bunlar hakkında
anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağı ilkesi
getirilmiştir. Böyle bir istisnai esasın anayasalarda yer alması nedeni
milletlerarası ilişkilerde ülke çıkarlarının gereği gibi korunabilmesi
endişesiyle izah olunabilir. 22.4.1987 günlü 3346 sayılı "Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile
Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında
Kanun"un 2. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istenilen bölümünde de
milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumlar anılan Yasayla öngörülmüş bulunan denetimin dışında tutulmuştur. İptali istenilen bu hükmün hayatiyet ve işlerlik kazanabilmesi
ancak milletlerarası bir andlaşmada kurulmuş ya da kurulacak olan kurumun özel
teşebbüsün idaresine bırakıldığına dair bir esasın kabul edilmiş olmasıyla
mümkün bulunmaktadır. Hal böyle olduğuna göre işlerliği milletlerarası bir
andlaşmada yer alması gereken aynı nitelikteki bir esasın varlığına bağlanmış,
Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrası doğrultusunda getirilmiş bulunan fıkra
hükmünün Anayasaya aykırılığından söz edilemez. Yasa'nın 2. maddesinin son fıkrasında kimi bankalar ve 12.
maddesinde ise fonlar için Türkiye Büyük Millet Meclisince yapılması öngörülmüş
bulunan denetimin usul ve şeklini tayin ve tespit Yasama Organının takdirine
bağlı bir husustur. Düzenlemenin getirdiği denetimin kifayetsizliği görüşüAnayasaya
uygunluk denetiminin sınırlarını taşar. Bu nedenle söz konusu hükümlerin iptali
istikametinde oluşan çoğunluk görüşüne karşıyım. Başkan Mahmut
  C. CUHRUK KARŞIOY
YAZISI 2.4.1987 tarihli ve 3346 sayılı Kanun'un 2. maddesinde
"milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine bırakılan
kurumlar, bu Kanunla konulan denetime tabi değildirler." denilmektedir. Bu maddede geçen "idaresine bırakılan" sözünün, yönetimi
de, denetimi de şümulü içine aldığı kanaatindeyim. Bu sebeple, getirilen
hükmün, yönetim ve denetimi milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüse
bırakılan kurumların, sözü geçen Kanunla konulan denetime tabi tutulmayacakları
şeklinde anlaşılması gerektiğini düşünüyorum. Hüküm böyle anlaşılınca, mesele, milletlerarası bir andlaşmada yer
alan bir hususun Anayasa'ya aykırı olup olmadığının incelenmesi, tartışılması
şekline dönüşür. Halbuki, Anayasa'nın 90. maddesinde "Usulüne göre
yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar
hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz"
denilmektedir. Milletlerarası andlaşmaların Anayasa'ya aykırı olduğu iddiası
ile Anayasa Mahkemesi'nde dava açılamayacağına göre, böyle bir andlaşmaya
atıfta bulunan kanun hükümlerinin de Anayasa'yaaykırılığının dava konusu
edilmemesi gerekir. 2- Anayasa Mahkemesi'nin, 12 Kasım 1987 tarihli Resmî Gazete'de
yayımlanmış bulunan, Esas: 1985/24, Karar: 1987/6 sayılı kararına ekli
"karşıoy" yazımda da belirttiğim gibi, Anayasa'nın 160. maddesiyle,
genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleriyle mallarının Türkiye
Büyük Millet Meclisi adına denetlenmesi görevi Sayıştay'a verilmiş; 165.
maddesinde de kamu iktisadî teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince
denetlenmesinden söz edilmiştir. Genelve katma bütçeli idarelerle kamu iktisadî
teşebbüslerinin denetimi dışında, Türkiye Büyük Millet Meclisi adına hesap
denetimini zaruri kılan başka bir hüküm Anayasa'da mevcut değildir. 3346 sayılı Kanun'un dava konusu edilen 12. maddesiyle, fonlar
için getirilen Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi, Anayasa'nın zarurî
kıldığı bir denetim olmayıp, Meclis'in kanun yapma ve siyasî tercih haklarına
dayanarak kabul ettiği bir denetim şeklidir. Fonların bağlı olduğu
bakanlıkların yeni yıl bütçe kanunu tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler
sırasında, Anayasa'nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonların
müteakip yıl bütçe tahminleri ile bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılacağı
belirtilen bu denetimin yeterli olmadığı gerekçesiyle sözü geçen 12. madde
hükmünün Anayasa'ya aykırılığının ileri sürülmemesi gerekir. Çünkü, böyle bir
denetim Anayasa'da emredilmiş değildir. Yukarıda açıkladığım gerekçelerle 3346 sayılı Kanun'un 2.
maddesinin ikinci fıkrasında yer alıp dava konusu yapılan hükümle, 12. maddesi
hükmünün Anayasa'ya aykırı olmadığını düşündüğümden, aksi yönde oluşmuş bulunan
Mahkeme kararınakatılmıyorum. Üye Mehmet
  ÇINARLI KARŞIOY
YAZISI Mahkememizin Esas : 1987/12, Karar: 1988/3 sayılı kararında; Sayın
Mahmut C. CUHRUK'un karşıoy yazısında belirtilen görüş ve gerekçeye
katılıyorum. Üye Selâhattin
  METİN KARŞIOY
YAZISI Dava konusu 3346 sayılı Kanun'un tüm maddeleri birlikte
değerlendirildiğinde, yasa koyucunun, Kamu İktisadî Teşebbüsleri ile Fonların
kuruluş nedenleri ile yerine getirecekleri işlemleri nazarı itibara alarak bu
kurumların denetimlerine ilişkin olarak değişik esas ve yöntemlere başvurduğu
anlaşılmaktadır. 1- Anayasa'nın 165. maddesinde, kamu iktisadî teşebbüslerinin
denetimi hakkında "sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya
dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük
Millet Meclisince denetlenmesi esaslarının kanunla düzenleneceği" biçiminde
sadece bu kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince
denetleneceğikuralı getirilmiş, Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki tüzelkişilerin harcamaları için yapılan düzenlemelerde olduğu gibi bu
konuda, bütçenin görüşülmesi, kesinhesap için emredici veya yasaklayıcı ilke ve
esaslara yer verilmemiştir. Bir kanunmaddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu sonucuna
varıla-bilmek için, onun Anayasa'nın açıkça belirttiği bir hususun aksi
istikametinde bir hükmü kapsaması gerekir. Dava konusu Kanun'un 2. maddesi
üçüncü fıkrasında sözü geçen hükümlerin böyle bir durum yarattığının kabul
edilebilmesi için kamu iktisadî teşebbüslerinin denetimine ilişkin Anayasa'nın
165. maddesine aykırılık taşıdığının saptanması gerekir. Anayasa'nın söz konusu
maddesi bu konuda belli bir esas ve usûl öngörmemektedir. Anayasa, bu kamu kuruluş
veortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesine ilişkin olarak
emredici veya yasaklayıcı bir kural koymadığına göre, bu hususun düzenlenmesi
kanun koyucunun takdirine bırakılmış demektir. Bu maddeye göre, kamu kuruluş ve
ortaklarının denetlenmesi koşullarının, yasa koyucu tarafından Anayasa'nın 162.
maddesine göndermede bulunmak ve kamu bankaları ile bankacılık alanında
faaliyette bulunan kurumların mahiyet ve nitelikleri de gözönüne alınarak
saptanmasına anayasal bir engel bulunmamaktadır. 2- Dava konusu Kanun'un 12. maddesinde, "kanunlarla veya
kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulmuş fonlar, Türkiye Büyük Millet
Meclisinin denetimine tabidir. Bu denetim, fonların bağlı olduğu bakanlıkların
yeni yıl bütçe kanun tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler sırasında,
Anayasa'nın 162. maddesinde belirtilen usule göre ve fonların müteakip yıl
bütçe tahminleri ile bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılır."
biçimindeki hükümle fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi usul
ve esasları düzenlendiğine ve bu konu ile ilgili görüşümüz aynı nitelikte olan
Kanun'un 2. maddesi üçüncü fıkrasına ilişkin olarak ayrıntılı biçimde
açıklandığı cihetle, burada yinelenmesine gerek görmüyorum. 3- Kanun'un 2. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan
"...milletlerarası andlaşmalar gereğince özel teşebbüsün idaresine
bırakılan kurumlar, bu kanunla konulan denetime tabi değildirler."
şeklindeki hükme gelince, bu maddede geçen "idaresine bırakılan"
deyimi, bu fıkranın tümü nazarı itibara alınarakele alındığında, yasa koyucunun
burada bazı koşullar ile istisnalar getirirken denetimi de kapsayacak anlamda
yönetimden söz etmek istediği anlaşılmaktadır. Bu kabule göre de, milletlerarası bir andlaşmada yer alan bir
hususun Anayasa'ya aykırı olup olmadığının incelenebilirliği sorunu tartışma
konusu olur. Anayasa'nın 90. maddesi son fıkrasında, "usulüne göre
yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar
hakkında Anayasa'ya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağı"
belirtildiğine göre, böyle bir andlaşmaya göndermede bulunan kanun hükümlerinin
de Anayasa'ya aykırılığının dava konusu edilmemesi gerekir. Çoğunluğun 28.1.1988 günlü, 3346 sayılı Kanun'un 2. maddesinin
ikinci fıkrasında yer alan "... ve milletlerarası andlaşmalar gereğince
özel teşebbüsün idaresine bırakılan kurumlar..." ibaresinin; 2. maddesinin
üçüncü fıkrasında dava konusu edilen "...sermayesinin yarısından fazlası
yukarıda anılan kişi ve kurumlar tarafından sağlanan kamu bankaları ve bu kanun
kapsamına dahil olup da bankacılık alanında faaliyette bulunan kurumların bu
faaliyetleri..." bölümünün; "12. maddesinin" Anayasa'ya aykırı
olduğuna ilişkin görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerle katılamıyorum. Üye Servet
  TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI Mahkememizin Esas: 1987/12, Karar : 1988/3 sayılı kararında; Sayın
Mahmut C. CUHRUK'un karşıoy yazısında belirtilen görüş ve gerekçeye
katılıyorum. Üye Vural
  Fuat SAVAŞ