ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1994/53 Karar Sayısı : 1994/48 Karar Günü : 8.7.1994 R.G. Tarih-Sayı :28.07.1994-22004 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Anavatan) Partisi Türkiye
Büyük Millet Meclisi grubu adına Grup Başkanvekili Hasan Korkmazcan. İPTAL DAVASININ KONUSU : 20.5.1994 günlü Resmî Gazete'de
yayımlanan 527 saylı "Memurlar ve Diğer kamu Görevlileri ile ilgili Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
Hükmünde Kararname"nin Geçici 2. ve Geçici 3. maddelerinin Anayasa'nın 6.,7.,
10., 87., 91., 138. ve 153. maddesine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün
durdurulması istemidir. II- YASA METİNLERİ : A- İptali İstenilen Kurallar : 527 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili
Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair kanun
Hükmünde Kararname"nin iptali istenilen Geçici 2. ve Geçici 3. maddeleri
şöyledir: 1- "GEÇİCİ MADDE 2- Başbakanlığa bağlı kuruluşların merkez
teşkilatında 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre çalışan personele, mülga
433 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 1 inci Maddesi uyarınca ödenmekte
olan fazla çalışma ücretlerinin, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar
aynı esas, usul ve oranlar dahilinde ödenmesine devam olunur." 2- "GEÇİCİ MADDE 3- Mülga 433 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin Geçici 2 nci Maddesinin (b) bendine göre Milli Piyango İdaresi
personeline yapılan teşvik ödemelerine, yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar
aynı esas ve usullere göre devam olunur." B- Dayanılan Anayasa Kuralları : İptal isteminin gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları
ıunlardır: 1- "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,
yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 2- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 3- "MADDE 10- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî
düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım
gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun
önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." 4- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmalarınonaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 5- "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." 6- "MADDE 138.- Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar;
Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm
verirler. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin
kullanılmasında mahkemelere ve hakimlere emir ve talimat veremez; genelge
gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz. Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı
yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya
herhangi bir beyanda bulunulamaz. Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak
zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez
ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." 7- "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir.
İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz. Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin
tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir
uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez. Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede
yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi
iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih,
kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda,
Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu
dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar. İptal kararları geriye yürümez. Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama,
yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri
bağlar." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekte Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim
KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F.
TUNCEL'in katılmalarıyla 4.7.1994 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğün
durdurulması isteminin Başkanlıkça belirlenecek başka bir günde incelenmesine
oybirliğiyle karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ : Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri,
yürürlüğün durdurulması ve iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralları,
dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri
okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama : Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488
sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu
hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter
rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman
aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadî ve
sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında
yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabiî sonucu olarak karşımıza
çıkmaktadır. Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde
önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar
içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu
yetkiyi düzenleyen hükmün TBMMnin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen
64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler,temelde
1961 Anayasası'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda kimi
yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece,
hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların
ortaya çıkardığısorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak
istenilmiştir. Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına
dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91.
maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu'na "belli
konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında
sayılmıştır. Bakanlar Kurulu'nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için
öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş
olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe,
kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan
KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka
bir anlatımla yasanın hukuksalgücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin,
"kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği
kuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve
değiştirebilmektedir. Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK'ler yapısal (organik-uzvî)
bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi
niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa
ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul
etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul
edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla
düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının
düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na
KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen
"Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer
alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci
fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre : "Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin
amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." Bundan anlaşılacağı gibi
yetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini,
kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulup
konulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevsel
yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O
halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe
kavuşturularak somutlaştırılması gerekir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin
"bellikonularda" verilebileceği 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde
açıkça belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması
gereken öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak,
1982 Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda
Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve
yetkileri arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli
konularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü, 87. maddede,
Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli konularda
olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi,
Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyu
kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun yetki
yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir konuda
tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK çıkarma
yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenin
dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de
uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesi
zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasası
kapsamı içindekalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerinin
yapılması yönünden çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında
yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda
düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.
91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir. Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği
konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir
yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının,
Anayasa'nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da
kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür. Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK
çıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu
yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki
Yasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve
"ilkeleri"nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun
kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden
yetkiyasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve
kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel
anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'nin
yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun
çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de siyasal denetim
yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa
ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun değilse bu durumu onu
yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür. Anayasa'ya göre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu'na verilen
yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten
alıkoymaktadır. Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin
Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde
çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar. Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki birtarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer."
denilmektedir. B- KHK'nin Yargısal Denetimi : Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin
denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî
Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve
ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki
yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe
konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara
bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da KHK'lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de
öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde
olduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de
Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153.
maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler. KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığı
yetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki
yasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir.
Hernekadar, Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun
denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun
denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk denetiminin
içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü,
Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen sınırlar
içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasa mad.
121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa'ya aykırı
duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı
olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335ve 347 sayılı KHK'ler dayandırıldıkları
3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı dışında kalmaları
nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516,
517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı KHK'ler ise dayandıkları 3911sayılı Yetki
Yasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişlerdir. Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
(mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli
değildir. Buna karşın, olağan HKH'lerin bir yetki yasasına dayanmaları
zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu
nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır. Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce aynen
ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa'da
öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile olan bağı,
KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa, KHK'yi
kendibünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bu nedenle,
KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin aynen ya da
değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa gücünü,
dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının da
Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasının
Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi
durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan
KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü
ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması
nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriği
yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'ya
aykırı ise bu nedenle iptali gerekir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin
ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki
yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden
Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz
edilemez. Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların
denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların
yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu,
amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de
Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler
yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada
Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir. KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş
bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız
kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan
KHK'lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan
KHK'lere etkisinin Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi
uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları
geriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin
kararın,Resmî Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceği
biçiminde bir ilke de konulamaz. Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya
aykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nın
Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6.
maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devletyetkisi
kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle
bağdaştırılmaları olanaksızdır. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı
dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da
Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları
birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun
bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında
iptalleri gerekir. C- 527 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 2. ve Geçici 3.
maddelerinin Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu : Dava dilekçesinde, 527 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu
Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin Geçici 2. ve Geçici 3.
maddelerinin Anayasa'nın 6., 7., 10., 87., 91., 138. ve 153. maddelerine aykırı
olması nedeniyle iptaline karar verilmesi istenilmiştir. Ancak, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 29. maddesi
hükmü gereğince Anayasa Mahkemesi, Anayasa'ya aykırılık konusunda ilgililer
tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak zorunda değildir. İstemle bağlı
kalmak koşuluyla başka bir gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararıverebilir. Dava konusu edilen Geçici 2. ve Geçici 3. maddelerin içinde yer
aldığı 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 18.5.1994 gün ve 3990 sayılı Yetki
Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3990 sayılı Yetki
Yasası ise Anayasa Mahkemesi'nin 5.7.1994 gün ve Esas 1994/50, Karar 1994/44-2
sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Böylece, 527 sayılı KHK'nin Geçici 2. ve Geçici 3. maddeleri
anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle
Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3990 sayılı Yetki Yasası'na
dayanılarak çıkarılmış bulunan 527 sayılı KHK'nin Geçici 2. ve Geçici 3.
maddeleri Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan egemenliği "Millet adına
kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi
demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk devleti", 6. maddesindeki
"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine
aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen diğer
aykırılık nedenleri üzerinde durulmaksızın KHK'nin Geçici 2. ve Geçici 3.
maddelerinin iptali gerekir. Haşim KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır. V- SONUÇ : 18.5.1994 günlü, 527 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu
Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin geciçi 2. ve geçici 3.
maddelerinin; A- Yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, B- İçinde yer aldığı 527 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan
18.5.1994 günlü, 3990 sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa Mahkemesi'nin 5.7.1994
günlü, Esas 1994/50, Karar 1994/44-2 sayılı kararıyla iptal edilmesi nedeniyle
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nin ise
"Kararnamenin dayanağını oluşturan Yetki Yasası'nın iptali, önceden
çıkarılmış kararnamenin iptal gerekçesi olamayacağı" yolundaki karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA, 8.7.1994 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL DEĞİŞİK
İPTAL GEREKÇESİ Esas Sayısı : 1994/53 Karar Sayısı : 1994/48 I. İptal Kararının Gerekçesine Katılmama Nedenlerimiz : İptal gerekçesi, yetki kanununun iptali halinde ona dayanılarak
çıkarılan KHK'lerin de başkaca bir Anayasaya uygunluk incelemesi yapılmasına
gerek olmadan iptali gerektiği düşüncesine dayanmaktadır: 1- Anayasa Mahkemesi'nin 17.7.1990 tarihli ve E. 1990/1, K.1990/21
sayılı GAP kararında bu konu tartışılmış ve aşağıdaki görüş benimsenmiştir. "Anayasa'nın 153. maddesinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptal
kararlarının geriye yürüyemeyeceği öngörülmüştür. Geriye yürümezlik ilkesi,
böylece, Anayasa yargısında benimsenen bir sistem olarak Anayasa'da da
yeralmıştır. Ancak öğretide, Anayasa Mahkemesi ve diğer yüksek mahkeme
kararlarında, geriye yürümezlik ilkesine zaman zaman değişik yorumlar
getirilmiştir. İptal kararları, idarî yargıda "bildirici" nitelikte
olmasına karşılık günümüz Anayasa yargısında, "kurucu" nitelikte
kararlardır. Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının genelde idarî
yargı kararları gibi geçmişe değil, geleceğe yönelik olması doğaldır. İptal
kararının geriye yürümezliği ilkesi ve bu kararların sonuçları genelde yönetsel
ve yargısal uygulamaya yönelik olmakta, anlam ve etkileri idarecekurulan
yönetsel işlemler ya da yargı organları tarafından alınan kararlarla hayatiyet
kazanmaktadır. Yönetsel işlemlere karşı açılan iptal davalarının idarî yargı,
diğer uyuşmazlıkların adlî yargı yerinde görülmeleri sırasında sorun, yargısal
çözüme kavuşmaktadır. Yetki yasalarına dayanılarak çıkarılan ve yapısı ve
etkileri yönünden yasa benzeri bulunan KHK'lerin Anayasa'ya uygunluğunun
denetlenmesi Anayasa Mahkemesi'nin görevi olduğundan yetki yasasının iptalinin,
buna dayanan KHK'lere etkisi doğrudan Anayasa Mahkemesi'nin değerlendirme alanı
içinde kalmaktadır. Yetki yasasının iptalinin, buna dayanılarak çıkartılan KHK'lere
etkisi konusunda tek ve kesin bir esas koymaya ve bu doğrultuda yorum yapmaya
olanak yoktur. Olayın Anayasa Mahkemesi önüne getiriliş biçimi, yani iptal
davası ya da itiraz yolu ile aykırılık savında bulunulmuş olması değişik
sonuçlar ortaya çıkarabilir. Ayrıca, KHK'nin dayandığı yetki yasasının iptal
gerekçesi, iptali istenen KHK'nin anayasal durumunu belirleyecektir. Bu
bakımdan,öncelikle 3479 sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle
iptali gerekçesi üzerinde durmak gerekir." Bu karar, yetki kanununun iptalinin, buna dayanan KHK'lerin
mutlaka iptalinin gerektiği düşüncesini kabul etmemektedir. İptal kararında KHK'nin dayandığı yetki kanununun iptali konusu dışında
herhangi bir gerekçenin gözönünde tutulmaması ve tartışılmaması düşüncesine
katılmıyoruz. 2- Anayasa Mahkemesi'nin KHK'lerle ilgili davalarda yaptığı
inceleme bir bütün olarak Anayasa'ya uygunluk denetimidir. Yoksa KHK'nin yetki
yasasına göre incelenip denetlenmesi değildir. Yetki yasasında verilen yetkinin varlığının ve sınırlarının
tartışılması anayasal yetkinin ve unsurlarının tartışılmasıdır. Bu nedenlerle
incelemenin yalnızca yetki yasasının yürürlüğü ile sınırlı tutulması, biçimsel
unsurların öne çıkarılarak özün ihmali ve sonuç olarak da anayasal denetimin
daraltılmasıdır. Anayasa'ya uygunluk denetiminde, çeşitli yollardan Anayasa
Mahkemesi önüne gelen konuların esastan incelenerek bunların üzerindeki
Anayasa'ya aykırılık gölgesinin kaldırılması temel yorum kuralı olmalıdır. Bu
amaçla incelemede şekil unsurlarını ve ön meseleleri olabildiğince azaltarak
işin özünün incelenmesi yoluna gidilmelidir. 3- İptal davasına konu edilen KHK, çıkarılmasına yetki veren 3911
sayılı Yetki Kanunu iptal edilmeden önce ve yetki yasasının Anayasa'ya
aykırılığı hususunda Anayasa Mahkemesi'nce herhangi bir tesbit yapılmadığı ve
yetkinin eksiksiz var olduğu bir dönemde çıkarılmış ve yürürlüğe girmiştir. Yetki yasaları, yasama organınca yürütmenin belirli konularda ve
yasada öngörülen amaç, ilke ve süre ile sınırlı olarak yasal düzenleme yapmakla
yetkili kılınmasıdır. Bu hususlar, Anayasamızın 87. ve 91. maddelerinde kurala
bağlanmıştır. Yürütme tarafından yasal düzenleme yetkisinin KHK olarak
kullanılması yürütmenin diğer yetkilerinin kullanılmasından farklı değildir.
Yetkinin, kullanıldığı gün yasal temeller ve sınırlar içinde kullanılmış olması
yeterlidir. Yetkinin kullanılmasından sonra yetkili organın yetkisinin
kaldırılması o organın daha önce yaptığı işlemleri yetki yönünden kusurlu hale
getirmez. Ortada yetki yasasına dayanılarak ve yasal usullere göre konulmuş bir
KHK vardır. Sırf daha sonra kalkan bir yetki nedeniyle KHK'nin Anayasa'ya
aykırı sayılması yürütmeye verilen "yetki"nin doğasına ve devletin
devamlılığı anlayışına aykırıdır. 4- Daha önce Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilen 3911 sayılı Yetki
Yasası'na dayanılarak çıkarılan pek çok KHK, (503, 508, 514, 520 ve 524 sayılı
KHK'ler) dayandıkları yetki yasasının iptali gerekçesiyle iptal edildikleri
halde Anayasa Mahkemesi'nce altı ay süreyle ayrıca yürürlükte bırakılmışlardır. İptal edilen KHK'lere bir süre yaşam hakkı veren anlayış ile yetki
yasasının iptalinden sonra ona dayanılarak çıkarılan KHK'lerin başka bir neden
ve gerekçe aramadan iptali gereğini benimseyen anlayış birbirleriyle çelişki
içindedirler. 5- Anayasamız, 146-153. maddeleri ile Anayasa'ya uygunluk
denetiminde "dava" esasına dayanan bir denetim biçimini ve yargısal
sistemi kabul etmiştir. Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi, ancak, Anayasaca yetkili
kılınan siyasal organlar veya mahkemelerce önüne getirilen davaları
inceleyebilir. Anayasamız, Anayasa Mahkemesi'nce bir yasanın veya yasa
kuralının iptali halinde benzeri bir yasa veya yasa kuralının talep olmadan
kendiliğinden incelenip iptaline imkan tanımamaktadır. Daha önce bazı örneklerde gördüğümüz gibi Yetki Yasası iptal
edilmesine rağmen bu Yasaya dayanılarak çıkarılan bir çok KHK dava edilmediği
için yürürlüktedir. Bu durum iptal öncesinde çıkarılan KHK'lerin Anayasa'ya
aykırılık yönünden herhangi bir rahatsızlık yaratmadığı gerçeğini
göstermektedir. Yukarıdaki nedenlerle iptal kararını, yetki yasasının iptaline
dayandıran ve her yönüyle Anayasa'ya uygunluk incelemesine yer vermeyen iptal
gerekçesine katılmıyoruz. II- İptal kararına katılma gerekçesi : Anayasa'nın 161. maddesine göre devletin ve (kamu iktisadi
teşebbüsleri dışında kalan) bütün kamu tüzel kişilerin harcamaları yıllık
bütçelerle yapılır. 160. maddeye göre Genel veKatma bütçeli idarelerin gelir ve
giderleri ile malları TBMM adına Sayıştay'ca denetlenir. 87. maddede ise, Kanun biçiminde oluşan bütçeleri yapma ve kabul
etme görevi TBMM'ne aittir. Anayasa'nın Devlet harcamalarını düzenleyen bu üç maddesi,
Devletin malî yapısının temelini oluşturur. KİT istisnası dışında, bütün Devlet gelirleri ve giderleri bütçede
görülmelidir. Devlet gelirlerini yasalaştırmak ve bunların bütçe yılı içinde
toplanmasına ve harcanmasına izin vermek TBMM varlık nedenlerindendir ve hiçbir
organa devredilemez. Bütçe harcamalarının önemli bir bölümünü personel harcamaları
teşkil eder. Personel harcamaları ise kamu görevlilerine ödenecek aylıkların
ağırlıklı olduğu bir harcama bölümüdür. Personelle ilgili yasalar ve personel istihdamına izin veren kadro
yasaları, bütçe harcama kalemleri olarak mutlaka yasa biçiminde
düzenlenmelidirler. Yekti yasaları ile kamu personeline ait harcamalar ve kadro
tahsisine ilişkin düzenleme yapma yetkisi KHKlerle Bakanlar Kuruluna bırakılamaz.
Yetki Kanunlarında personelle ilgili olarak verilen yetkiler, harcama kalemleri
veya yeni personel kadroları ihdası biçiminde yorumlanamaz. Bu nedenlerle bir kısım kamu personeline yeni özlük hakları
tanıyan dava konusu KHK'yi Anayasa'nın 87., 160 ve 161. maddelerine aykırı
buluyor ve iptaline bu gerekçelerle katılıyoruz. Başkanvekili Güven
  DİNÇER Üye Lütfi
  F. TUNCEL KARŞIOY
GEREKÇESİ Esas Sayısı : 1994/53 Karar Sayısı : 1994/48 Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3990 sayılı Yetki Yasası iptal
edilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK'lerinde yasal dayanağı
kalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir. Dava konusu KHK'nin esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı
idi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasa
geçmeden Anayasa'ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir. KHK'ler Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında
belirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yi çıkarma yetkisi bu yasa
ile verilir. KHK'nin çıktığı tarihte yetki yasası yürürlükte olduğuna, yani
buna dayanarak çıkarıldığına göre "yasal dayanaktan yoksundur" demek
hukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası varmıdır
yokmudur buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ye bu hayatiyeti verdikten sonra
onun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nin yasal dayanaktan
yoksun kaldığı anlamına gelemez. Aynı durum Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi
halinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten
kaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiç bir fark
yoktur. Bu üç halde de sonuçta yasa varmışcasına hukukî tasarrufta bulunulamaz.
Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığını
devam ettirirler. Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka
aykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan
inceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir. Yetki Yasası esastan Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tesbit edilen anayasal aykırılıklar
ilgili KHK'leri de mutlaka etkiler. Yetki Yasasının belirtilen unsurlarındaki
bu aykırılıklar KHK'lere intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal
Dayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak
KHK'nin esasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tesbit edilebilir. Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin yasal dayanağının
kalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nin hukuk alanına çıktığı
tarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153.
maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez. Bu nedenle KHK'nin esasının incelenmesine geçmeden sadece
"Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya
aykırılık gerekçesine katılmıyoruz. Üye Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI