ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2008/37 Karar Sayısı : 2010/116 Karar Günü : 16.12.2010 R.G. Tarih-Sayı :
05.02.2011-27837 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onbirinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 27.12.2005 günlü, 5437
sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin (d)
fıkrasının, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali istemidir. I- OLAY Ek ödemenin eksik yapıldığı ileri sürülerek bu ödemeye esas
işlemlerin iptali ve eksik ödenen tutarların yasal faiziyle birlikte tazmini
için Sağlık Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı'na karşı açılan davada, idari
işlemin dayanağını oluşturan itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu
kanısına varan mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 27.12.2005 günlü, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası şöyledir: 'd) 4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin
ikinci fıkrasından sonra gelen hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır: Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,
döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli olan memurlar ile bu
kurum ve kuruluşlarda 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca
sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline, mesai içi veya mesai dışı
ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında
Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak
suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usulleri; personelin unvanı, görevi,
çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıp
çalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz
eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının
uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Yukarıdaki paragrafta yer alan hükme göre personelin katkısıyla
elde edilen döner sermaye gelirlerinden personele bir ayda yapılacak ek
ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil),
yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç)
toplamının, pratisyen tabip ve diş tabiplerinden serbest çalışanlara yüzde
250'sini, serbest çalışmayanlara yüzde 500'ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık
Tüzüğünde belirtilen dallarda bu Tüzük hükümlerine göre uzman olanlar ve uzman
diş tabiplerinden serbest çalışanlara yüzde 350'sini, serbest çalışmayanlara
yüzde 700'ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef yardımcılarına yüzde
800'ünü, diğer personele ise yüzde 150'sini geçemez. İşin ve hizmetin özelliği
dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık,
diyaliz, ameliyathane, kemik iliği nakil ünitesi ve acil servis gibi özellikli
hizmetlerde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır.
4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline
yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve
hizmet yılı aynı olan emsali sağlık personeli esas alınarak belirlenir ve
bunlara yapılacak ek ödeme, hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst
sınırını geçemez. Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye gelirlerinden, o
birimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı, ikinci ve üçüncü basamak
sağlık kurumlarında, ilgili birimin cari yıldaki döner sermaye gelirinin yüzde
50'sini, birinci basamak sağlık kuruluşlarında ise, ilgili birimin cari yıldaki
döner sermaye gelirinin yüzde 65'ini aşamaz. Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri, sağlık
hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik
edilmesi, sağlık kurum ve kuruluşlarının kendi imkanlarıyla karşılayamadıkları
ihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin
desteklenmesi, birinci basamak sağlık kuruluşlarının desteklenmesi ve Bakanlık
merkez teşkilatında görev yapan memurlar ile sözleşmeli personele ek ödemede
bulunulması amacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek için aylık
gayrisafi hasılattan aylık tahsil edilen tutarın yüzde 2'sini geçmemek üzere
Sağlık Bakanlığınca belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı
hesabına aktarırlar. Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve harcanmasına
ilişkin kriterler ile personele yapılacak ek ödemenin oran, esas ve usulleri
Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.
Personele yapılacak ek ödemenin tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek
gösterge dahil) yüzde 200'ünü geçemez. Ek ödeme tutarı; görev yapılan birim ve
iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadro
unvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlük
hakları dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkate
alınarak belirlenir. Merkez teşkilatında görev yapan personele bu fıkra
kapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye işletmelerinden cari yılda
aktarılan tutarın yüzde 50'sini geçemez ve bu ödemeler gelir vergisine tabi
tutulmaz. 2547 sayılı Kanunun 38 inci maddesine göre Sağlık Bakanlığı merkez
teşkilatı ve bağlı sağlık kurum ve kuruluşlarında görevlendirilenler, aynı
maddede belirtilen ilave ödemelerden yararlanmamak kaydıyla, Bakanlık merkez
veya bağlı sağlık kurum ve kuruluşunda görev yaptıkları unvan için belirlenen
ek ödemeden faydalandırılır. Birinci basamak ve koruyucu sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi ve
bölgelerarası gelişmişlik farklarının giderilmesi amacıyla, döner sermayeli işletmelerden
uygun görülenlerin merkeze aktaracağı payı yüzde 4'e kadar yükseltmeye Sağlık
Bakanı yetkilidir. 24.11.2004 tarihli ve 5258 sayılı Kanun kapsamında, aile
hekimliği uygulamasına geçilen illerde, il sağlık müdürlüğü ve birinci basamak
sağlık hizmeti sunan kurum ve kuruluşlarda çalışan personele (aile hekimi ve
aile sağlığı elemanı olarak çalışanlar hariç) merkeze aktarılan yüzde 2 oranına
kadar olan paya ilave olarak alınacak paydan karşılanmak üzere Maliye
Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenecek esas ve
usullere göre ek ödeme yapılabilir. Merkeze aktarılan yüzde 2 oranına kadar
olan paya ilave olarak alınacak tutarlar, bu fıkrada belirtilen amaçlar dışında
kullanılamaz. Döner sermayeli işletmelerin mali imkanı elverişli olanlarından,
mali durumu yetersiz olanlara karşılıksız veya borç olarak kaynak aktarmaya
Sağlık Bakanı yetkilidir.' B- Dayanılan ve İlgili GörülenAnayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine
dayanılmış, 89. maddesi ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa
YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Serruh
KALELİ'nin katılımlarıyla 2.5.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle
ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle ayrı bir
yasayla düzenlenmesi gereken itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88., 161.
ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 29. maddesi uyarınca Anayasa Mahkemesi ileri sürülen
gerekçelerle bağlı olmadığından, itiraz konusu kural ilgisi nedeniyle
Anayasa'nın 89. maddesi yönünden de incelenmiştir. 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32.
maddesinin (d) fıkrasında, 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından
sonra gelen hükümlerinin 1.1.2006 tarihinden itibaren uygulanma şeklinin
değiştirilerek, personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,
o birimde görevli personele ek ödeme yapılması hususunun, uygulanacak oranların
ve ödemenin usul ve esaslarının yeniden düzenlenmesi öngörülmüştür. İtiraz konusu kuralın gerekçesinde de 'sağlık kurumlarında döner
sermaye gelirlerinden yapılan ödemelerin hizmetin özelliğine uygun olarak
belirli bir standarda kavuşturulmasına yönelik düzenleme yapılmaktadır.' denilmiştir. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırım
yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,
herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile
düzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken
bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul
edilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde
bulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçe
yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi
tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklik
yapılabilme esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde
kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan yasa konusuna giren
bir işin, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması
olanaksızdır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, ' Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz .' denilmektedir.
Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgili
hükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı
nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile ilgili
hükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden
olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,
savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi
gereken yasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak,
gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile
düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönünden
uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını
bütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun 32. maddesinin
itiraz konusu (d) fıkrası ile 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesi değiştirilmiştir. Açıklanan nedenlerle, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu'nun 32. maddesinin itiraz konusu (d) fıkrası, Anayasa'nın 87., 88., 89.,
161. ve 162. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir. VI- SONUÇ 1-7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının
Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgili
gerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkin
ön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engel
bulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞ
ile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilen
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2-27.12.2005 günlü, 5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu'nun 32. maddesinin (d) fıkrasının Anayasa'ya aykırı oluğuna ve İPTALİNE,
OYBİRLİĞİYLE, 16.12.2010 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI