ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2019/88 Karar Sayısı : 2022/159 Karar Tarihi : 13/12/2022 R.G. Tarih - Sayı : 12/5/2023
- 32188 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY,
Özgür ÖZEL ve Engin ÖZKOÇ ile birlikte 130 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında
Kanun’un; A. 5. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci
cümlesinde yer alan “ ...İdarenin davetiyle... ” ibaresinin, B. 6. maddesinin
(2) numaralı fıkrasının, C. 7. maddesinin (4) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin, Ç. 8. maddesinin; 1. (3) numaralı
fıkrasının, 2. (4) numaralı
fıkrasında yer alan “ ...iki misli artırılır... ” ibaresinin, D. 9. maddesinin
(3) numaralı fıkrasının, Anayasa’nın 2., 7., 10., 13., 38., 48., 87., 90., 127. ve
135. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı; 1 . 5. maddesi şöyledir: “ Kapadokya Alan Komisyonu MADDE 5- (1)
Komisyon aşağıda belirtilen üyelerden oluşur: a) Üniversitelerin arkeoloji, sanat tarihi, mimarlık,
şehir planlama/şehir ve bölge planlama, jeoloji ve hukuk ile biyoloji veya
kimya bölümlerinden lisans eğitimlerini tamamlayarak mezun olmuş, Bakanlıkça
görevlendirilecek, alanında uzman ve en az on yıl deneyime sahip yedi üye b) Nevşehir İl Özel İdaresi Genel Sekreteri veya Nevşehir
İl Özel İdaresinden görevlendireceği bir üye c) Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını
Koruma Genel Müdürlüğü ile Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli
Parklar Genel Müdürlüğünce görevlendirilecek, alanlarında uzman birer üye ç) Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasınca görevlendirilecek
bir üye d) Görüşülecek konu ile ilgili yer belediye
başkanlığından görevlendirilecek bir temsilci üye e) Görüşülecek konu Vakıflar Genel Müdürlüğü ile ilgili
ise Vakıflar Bölge Müdürü veya Vakıflar Bölge Müdürlüğünden görevlendireceği
bir temsilci üye (2) Komisyonda görüşülecek konunun niteliğine göre oy
hakkı olmamak kaydıyla ilgili kurum ve kuruluşlardan uzman çağrılabilir.
Komisyonun gündemiyle ilgili meslek odaları İdarenin davetiyle toplantıya gözlemci olarak katılabilir. (3) Birinci fıkranın (a) bendi uyarınca görevlendirilen
Komisyon üyelerinin görev süresi iki yıldır. Yeni üyeler görevlendirilene kadar
mevcut üyeler görevine devam eder. (4) Kapadokya Alanında, 2863 sayılı Kanun ile kültür
varlıklarını koruma bölge kurulları ile tabiat varlıklarını koruma bölge
komisyonlarına verilen yetki ve görevler Komisyon tarafından kullanılır.
Ayrıca, Komisyon Kapadokya Alanı içerisinde doğal sit alanlarının tescili,
sınır değişiklikleri ve yeniden değerlendirilmesine yönelik karar almaya
yetkilidir. (5) Komisyon, Kapadokya Alanında geçiş dönemi koruma
esasları ve kullanma şartları ile meri planlara ilişkin her türlü fiziki ve inşai
uygulamaya yönelik karar almaya yetkilidir. (6) 2863 sayılı Kanunda ve diğer mevzuatta kültür
varlıklarını koruma bölge kurulları ile tabiat varlıklarını koruma bölge
komisyonlarına yapılan atıflar Kapadokya Alanı bakımından Komisyona yapılmış
sayılır. (7) Kamu kurum ve kuruluşları, belediyeler ile gerçek ve
tüzel kişiler Komisyon kararlarına uymak zorundadır. (8) Komisyonun kuruluşu, görevleri, çalışma usul ve
esasları ile Komisyon üyelerinin atanması ve üyeliklerinin sona erdirilmesi
Bakanlıkça çıkarılan yönetmelik ile belirlenir. ” 2 . 6. maddesi şöyledir: “ İdareye aktarılacak gelirler MADDE 6- (1)
İdareye aktarılacak gelirler şunlardır: a) Nevşehir İl Özel İdaresi, Kapadokya Alanı sınırları
içerisindeki belediyeler, Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve
Sanayi Odasının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir
oranında ayrılacak paylar b) İdarece verilecek idari para cezalarından elde
edilecek gelirler c) Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Merkez Müdürlüğü
bütçesinden aktarılacak tutarlar (2) Birinci fıkranın (a) bendinde belirtilen pay oranını
iki katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. ” 3 . 7. maddesi şöyledir: “ Muafiyet ve indirimler MADDE 7- (1)
İdare, bu Kanunda ve ilgili mevzuatında sayılan faaliyetleri dolayısıyla
yapılan işlemler yönünden 2/7/1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanunu ile
26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu gereğince alınan
harçlardan ve harcamalara katılma paylarından, düzenlenen kâğıtlar yönünden
damga vergisinden, kendisine yapılan bağış ve yardımlar nedeniyle veraset ve
intikal vergisinden, sahip olduğu taşınmazlar dolayısıyla emlak vergisinden ve
tapu ve kadastro döner sermaye hizmet bedelinden muaftır. (2) İdareye yapılan her türlü nakdî ve ayni bağış ve
yardımlar ile sponsorluk harcamalarının tamamı, 31/12/1960 tarihli ve 193
sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile 13/6/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar
Vergisi Kanunu hükümleri çerçevesinde gelir veya kurumlar vergisi matrahının
tespitinde, gelir veya kurumlar vergisi beyannamesi üzerinde ayrıca gösterilmek
şartıyla beyan edilen gelirden veya kurum kazancından indirilebilir. (3) İdarenin bu Kanunda ve ilgili mevzuatında sayılan
görevleriyle ilgili faaliyetlerinden elde ettiği gelirleri dolayısıyla iktisadi
işletme oluşmuş sayılmaz. (4) İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet
alımları ile yapım işleri 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa
tabi değildir. Bu istisna, ceza ve ihalelere katılmaktan yasaklama
hükümleri ile İdarenin Kapadokya Alanına ilişkin faaliyetleri içinde olmayan,
İdarenin idari ihtiyaçları ile ilgili mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini
kapsamaz. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Hazine ve Maliye
Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. ” 4 . 8. maddesi şöyledir: “ Cezalar MADDE 8- (1)
Kapadokya Alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik
dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik
alınan tedbirlere aykırı davranılması hâlinde elli bin Türk lirasından iki yüz
bin Türk lirasına kadar idari para cezası uygulanır. (2) Birinci fıkra kapsamına girmeyen, Kapadokya Alanının
mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin
belirlenecek tedbirlere aykırılık hâlinde ise beş yüz Türk lirasından beş bin
Türk lirasına kadar idari para cezası uygulanır. (3) Birinci ve ikinci fıkra kapsamında idari para cezası
uygulanacak fiiller ile bu fiillerin aykırılık durumuna göre uygulanacak idari
para cezasının miktarı İdarece çıkarılan yönetmelikle belirlenir. (4) Birinci, ikinci ve üçüncü fıkralar uyarınca İdarece
belirlenen fiiller dışında kalan ve 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman
Kanunu, 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu, 1/7/2003 tarihli ve 4915
sayılı Kara Avcılığı Kanunu ile 22/3/1971 tarihli ve 1380 sayılı Su Ürünleri
Kanununda yasaklanan fiillerin Kapadokya Alanı sınırları içerisinde işlenmesi
hâlinde bu kanunlarda tanımlanmış idari para cezaları iki misli artırılır ve bu kanunlarda yetkili kılınan ilgili idarelerin yetkili personelinin
katılımı ile tespiti yapılarak İdarece uygulanır. (5) Bu madde uyarınca verilen idari para cezaları Başkan
tarafından uygulanır ve İdareye gelir kaydedilir. ” 5 . 9. maddesi şöyledir: “ Çeşitli hükümler MADDE 9- (1)
2863 sayılı Kanun kapsamında kültür varlıklarını koruma bölge kurulu
müdürlüklerine, koruma, uygulama ve denetim büroları ile çevre ve şehircilik il
müdürlüklerine verilen görev ve yetkiler Kapadokya Alanında, İdare tarafından
yürütülür. (2) İdare tarafından talep edilmesi hâlinde Kapadokya
Alanı sınırları içerisinde kalan Hazinenin özel mülkiyetindeki veya Devletin
hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar, ormanlık alanlar dâhil tahsisli
olanların tahsisleri kaldırılarak bu Kanunda belirtilen amaçlara uygun olarak
kullanılmak üzere bedelsiz olarak İdareye tahsis edilir. Genel kolluk
kuvvetlerine tahsisli veya bunların kullanımında olan taşınmazlar hakkında bu
fıkra hükümleri uygulanmaz. (3) Kapadokya Alanının sınırları bölgenin kültürel ve
doğal varlıkları ile turizm potansiyeli göz önüne alınarak İdarenin teklifi ve
Bakanlığın uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanı kararı ile değiştirilebilir. (4) Kapadokya Alanında 2863 sayılı Kanunun 15 inci
maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde tanımlanan nitelikteki taşınmazların
Hazine taşınmazları ile değiştirilmesi işlemleri 2863 sayılı Kanun ve ikincil
mevzuatı hükümlerine göre İdarece yürütülür. (5) İdareye ait taşınır ve taşınmazlar Devlet malı
hükmündedir. Bunlar aleyhine suç işleyenler Devlet malları aleyhine suç
işleyenler gibi cezalandırılır. (6) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen Devlet
memurları, kamuda çalışan sürekli işçiler ile öğretim elemanlarından gerekli
nitelikleri taşıyanlar, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakatiyle İdare
kadrolarında istihdam edilebilir. Bunların kurumlarıyla olan ilişkileri, iş
sözleşmesinin yapılmasıyla son bulur. İdarede bu fıkra uyarınca istihdam
edilmeye başlananlara, önceki kurumlarıyla ilişkilerinin kesilmesinden dolayı
emekli ikramiyesinin hesabına esas toplam hizmet süresi on beş yıldan az
olanlara emekli ikramiyesi ödenmez ve ödenmeyen emekli ikramiyesinin hesabına
esas hizmet süreleri İdarede geçecek hizmet süreleriyle birleştirilmek
suretiyle kıdem tazminatının hesabına esas hizmet sürelerine dâhil edilir.
Ayrıca, bu şekilde kıdem tazminatının hesabına esas hizmet süresine dâhil
edilecek süreler ile emekli ikramiyesinin hesabı açısından on beş yıldan fazla
hizmeti olanların bu hizmet süreleri kıdem süresine bağlı diğer hakların
tespitinde de dikkate alınır. Bu şekilde istihdam edilenlerden, sosyal güvenlik
kuruluşlarından aylık bağlanması veya iş sözleşmesinin işveren tarafından haklı
nedenle derhâl feshi kapsamında iş sözleşmesi sona erenler hariç olmak üzere,
İdaredeki görevleri sona erenlerden, önceki kurumlarındaki ilgili kadrolara
atanma şartlarını kaybetmemiş olanlar; önceki kurumlarında yürürlükteki mevzuat
hükümlerine uygun olarak öğrenim durumları, hizmet yılı ve kazanılmış hak aylık
derecelerine uygun boş bir kadroya en geç bir ay içinde atanırlar ve herhangi
bir işleme gerek kalmaksızın en geç bir ay içinde göreve başlatılırlar. Bu
fıkra uyarınca önceki kurumlarına dönen kişilerin İdarede geçen hizmetleri
kazanılmış hak aylık derece ve kademeleri ile kıdeme bağlı haklarında
değerlendirilir. Önceki kurumlarına tekrar atananlara iş sözleşmesinin sona
ermiş olmasından dolayı İdarece kıdem tazminatı veya başkaca bir tazminat
ödenmez ve bu süreler sonraki hizmetlerine göre hak kazanacakları emekli
ikramiyesi hesabında dikkate alınır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ,
Burhan ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız
SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in katılımlarıyla 19/9/2019 tarihinde yapılan
ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara
bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör
Hülya ÇOŞTAN ÇETİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava
konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’un 5. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İkinci Cümlesinde
Yer Alan “ ...İdarenin davetiyle... ” İbaresinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 3. 7174 sayılı Kanun’un 5. maddesinin
(1) numaralı fıkrasında Kapadokya Alan Komisyonunun (Komisyon) oluşumu
düzenlenmiştir. Anılan fıkraya göre Komisyon; üniversitelerin
arkeoloji, sanat tarihi, mimarlık, şehir planlama/şehir ve bölge planlama,
jeoloji ve hukuk ile biyoloji veya kimya bölümlerinden lisans eğitimlerini
tamamlayarak mezun olmuş, Kültür ve Turizm Bakanlığınca (Bakanlık)
görevlendirilecek alanında uzman ve en az on yıl deneyime sahip yedi üye , Nevşehir İl Özel İdaresi Genel Sekreteri veya Nevşehir İl Özel İdaresinden
görevlendireceği bir üye, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı
Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü ile Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa
Koruma ve Millî Parklar Genel Müdürlüğünce görevlendirilecek alanlarında uzman
birer üye, Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasınca görevlendirilecek bir üye,
görüşülecek konu ile ilgili yer belediye başkanlığından görevlendirilecek bir
temsilci üye ile görüşülecek konu Vakıflar Genel Müdürlüğüyle ilgili ise
Vakıflar Bölge Müdürü veya Vakıflar Bölge Müdürlüğünden görevlendireceği bir
temsilci üyeden oluşur. 4. Komisyon, anılan maddenin (4) numaralı fıkrasına göre
Kapadokya Alanında 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat
Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca kültür varlıklarını koruma bölge kurulları
ile tabiat varlıklarını koruma bölge komisyonlarına verilen yetki ve görevleri
kullanır. Ayrıca Komisyon Kapadokya alanı içinde doğal sit alanlarının
tesciline, sınır değişikliklerine ve yeniden değerlendirilmesine yönelik karar
almaya da yetkilidir. 5. Maddenin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde
ise Komisyonda görüşülecek konunun niteliğine göre oy hakkı olmamak kaydıyla
ilgili kurum ve kuruluşlardan uzman çağrılabileceği hükme bağlanmıştır. Söz
konusu fıkranın ikinci cümlesinde de Komisyonun gündemiyle ilgili meslek
odalarının İdarenin davetiyle toplantıya gözlemci olarak katılabileceği
öngörülmüş olup anılan cümlede yer alan “ …İdarenin davetiyle… ” ibaresi
dava konusu kuralı oluşturmaktadır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 6. Dava dilekçesinde özetle; ilgili meslek odalarının Komisyon toplantılarına
katılabilmesi için dava konusu kuralla İdarenin daveti şartının aranmasının
meslek odalarının anayasal fonksiyonlarını yerine getirmelerine engel teşkil
ettiği, meslek odalarını davet etmesi öngörülen İdarenin yapısı ile görev ve
yetkilerinin kanunda düzenlenmemiş olmasının belirsizliğe yol açtığı, bu
davetin yapılmasını gerektirecek şartların belirlenmemiş olmasının keyfîliğe
neden olabileceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 10. ve 135. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 7. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen
hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak
ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup
bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk
kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. 8. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri
belirliliktir. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş
anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik ilkesinde
asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk
düzeninde öngörülebilir olmasıdır. Yasal düzenlemeye dayanılarak erişilebilir,
bilinebilir ve öngörülebilir olması koşuluyla yargısal içtihatlar ile de hukuki
belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemel muhataplarının mevcut şartlar
altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini
mümkün kılacak bir normun varlığıdır. 9. Dava konusu kural, Komisyonun
gündemiyle ilgili meslek odalarının toplantıya gözlemci olarak katılmasını
İdarenin davette bulunması şartına bağlamaktadır. 10. 7174 sayılı Kanun’un 2. maddesinin
(ç) bendine göre İdare , Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri
ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunması,
yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması,
planlanması, yönetilmesi ve denetlenmesi amacıyla kurulan idareyi ifade
etmektedir. 11. 31/5/2019 tarihli ve (38) numaralı Kapadokya Alan
Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) amaç ve kapsamını
belirleyen 1. maddesinde de CBK’nın amacının Kapadokya Alan Başkanlığının
(Başkanlık) kurulması ile görev ve yetkilerini düzenlemek olduğu
belirtilmiştir. Anılan CBK’nın 2. maddesinin (ç) bendinde ise Başkanlığın 7174
sayılı Kanun’un 2. maddesinde İdare olarak tanımlanan Kapadokya Alan
Başkanlığını ifade ettiği hükme bağlanmıştır. Bu düzenlemelerden dava konusu
kural uyarınca daveti yapma konusunda görevli ve yetkili kılınan idarenin
Başkanlık olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kuralın belirsiz olduğu
söylenemez. 12. Anayasa’nın 135. maddesinin birinci
fıkrasında kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının
belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki
faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak
gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbiriyle ve halkla olan
ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve
ahlakını korumak maksadıyla, kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri
tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen
kamu tüzel kişileri olduğu, beşinci fıkrasında ise bu meslek kuruluşları
üzerinde devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların kanunla
düzenleneceği belirtilmiştir. 13. Anayasa’nın anılan maddesi; meslek
kuruluşlarının ilgili mesleğe ilişkin ihtiyaçların karşılanması, faaliyetlerin
kolaylaştırılması, disiplinin korunması ve halkla olan ilişkilerde güvenin
sağlanması amacı ile kurulabileceğini belirtmek suretiyle meslek kuruluşlarına
tanınan anayasal işlevin belirli bir mesleğin örgütlenmesine yönelik olduğunu
ortaya koymaktadır. Nitekim söz konusu maddenin üçüncü fıkrasında da meslek
kuruluşlarının kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacağı, dolayısıyla
faaliyetlerinin kuruluş amaçları ile sınırlı olduğu açıkça hükme bağlanmıştır. 14. Bu itibarla anayasal bağlamda meslek
odalarının kuruluş amacının ve işlevinin meslekle ilgili konular olarak
belirlendiği gözetildiğinde kuralla Komisyonun
gündemindeki konuyla ilgili olarak meslek odalarının toplantıya gözlemci olarak
katılabilmesinin İdarenin davetiyle mümkün kılınmasının sebebinin İdarenin
ihtiyaç duyması hâlinde meslek odalarının mesleki bilgi ve tecrübelerine
başvurabilmesine imkân tanımak olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kuralın
meslek odalarının anayasal işlevlerini sınırlandıran bir yönünün bulunmadığı
anlaşılmaktadır. 15. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 135. maddelerine aykırı değildir. İptal
talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 10. maddesi ile ilgisi görülmemiştir. B. Kanun’un 6.
Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 16. 7174 sayılı Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında İdareye aktarılacak gelirler belirtilmiştir. Bu bağlamda söz konusu
fıkranın (a) bendinde Nevşehir İl Özel
İdaresinin, Kapadokya alanı sınırları içindeki belediyelerin, Ürgüp Ticaret ve
Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bir önceki yıl kesinleşmiş
bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılacak paylar, İdareye
aktarılacak gelirler arasında sayılmıştır. 17. Dava konusu kuralla anılan (a) bendinde belirtilen
pay oranını iki katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu
öngörülmüştür. Bu suretle Cumhurbaşkanı mahallî idareler niteliğindeki Nevşehir
İl Özel İdaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları olan Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir
Ticaret ve Sanayi Odasının bütçelerinden İdareye gelir olarak aktarılacak yüzde
bir oranını yüzde ikiye kadar artırmaya yetkili kılınmıştır. 18. Gelir aktarımı yapılacak İdare ise (38) numaralı
CBK’nın 3. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca ilgili kuruluş olarak
örgütlenmiş özel bütçeli Başkanlıktır. Bu yönüyle kural, yerinden yönetim
kuruluşları arasında bütçe gelirlerinden pay aktarımı konusunda
Cumhurbaşkanı’na artırım yetkisi tanımaktadır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 19. Dava dilekçesinde özetle; dava
konusu kuralla tanınan yetkinin Kapadokya alanındaki belediyelerin mali
özerkliğini ihlal ettiği, bu yetkinin kullanılma şartlarının düzenlenmediği, bu
itibarla yetkinin kullanılmasının eşitlik ilkesine aykırı sonuçlar
doğurabileceği, katkı payı oranının yüzde yüz oranında artırılabilmesine imkân
tanınmasının ölçülü olmadığı, bu durumun uluslararası hukukla bağdaşmadığı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 10., 13., 90. ve 127. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 20. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 135. maddesi yönünden de
incelenmiştir. 21. Yerinden yönetim kuruluşları, yerel ve hizmet
yerinden yönetim kuruluşları olarak ikiye ayrılmaktadır. Yerel yerinden yönetim
kuruluşları olan mahallî idareler, Anayasa’nın 127. maddesinde düzenlenmiş ve
bunlara tanınan idari ve mali özerkliğin kapsamı gösterilmiştir. Anılan
maddenin birinci fıkrasında; mahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının
mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen
ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan kamu tüzel kişileri oldukları ifade edilmiştir. 22. Anayasa'da merkezî yönetim-yerel yönetim ayrımının
yapılması, yerel yönetimlerin organlarının seçimle göreve gelmesinin
öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle
alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ile
orantılı gelir kaynakları sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmış
olması mahallî idarelerin özerkliklerinin göstergeleridir (AYM, E.2012/158, K.2013/55, 10/4/2013) . 23. Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine
ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması
anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını
ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini
hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence
altına almaktır. 24. Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerel
yönetimlerin özerkliği ilkesi , yerinden yönetimin varlık
şartlarından olan mali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı ise
mahallî idarelerin mali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan
oluşturmalarını, gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde
kullanabilmelerini ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını ifade
etmektedir. Diğer bir deyişle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezî
yönetimin mal varlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve
bütçeleri olması esasına dayanır. Nitekim anılan maddenin altıncı fıkrasının
ikinci cümlesinde de “ Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları
sağlanır. ” hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliği
teminat altına alınmıştır (AYM,
E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 42) . 25. Anayasa’nın 135.
maddesinde de meslek kuruluşlarının karar ve yönetim
organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi ve sorumlu organlarının
görevlerine yargı kararıyla son verilebileceğinin hükme bağlanmış olması bu
kuruluşların özerkliğine işaret etmektedir (AYM, E.2011/100, K.2012/191,
29/11/2012) . Anayasa’nın
anılan maddesinin beşinci fıkrasına göre merkezî idarenin kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki idari ve mali denetimine ilişkin
kurallar kanunla düzenlenmelidir. 26. Meslek kuruluşlarının özerkliği merkezî idareden
bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili mesleki
faaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar alma
ve uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme ve
üyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir
(AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012). 27. Kural, Anayasa’nın anılan maddesi uyarınca mahallî
idareler niteliğindeki Nevşehir il özel idaresi ve Kapadokya alanındaki
belediyeler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olan Ürgüp Ticaret ve
Sanayi Odasının ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bütçelerinden İdareye
gelir olarak aktarılacak yüzde bir oranını yüzde iki oranına kadar artırma
yetkisini Cumhurbaşkanı’na tanınmaktadır. Bu yönüyle kuralın Nevşehir il özel
idaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile anılan kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının mali özerkliklerini sınırladığı anlaşılmaktadır. 28. Bununla birlikte kanun koyucu,
mahalli idareler ile meslek odalarının özerkliğini sınırlamaya yönelik
düzenlemeler yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük
ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik,
gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik , başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli
olmasını, gereklilik başvurulan önlemin ulaşılmak istenen
amaç bakımından gerekli olmasını, orantılılık ise başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen
amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade etmektedir. 29. 7174 sayılı Kanun’un 2. maddesinin (e) bendinde
Kapadokya alanı “ EK-1’de yer alan Harita ve Koordinat Listesinde sınırları
belirtilen ve bu Kanun kapsamında İdarenin yetkili ve görevli olduğu alan… ”
şeklinde tanımlanmıştır. (38) numaralı CBK’nın 2. maddesi uyarınca Başkanlık
olarak örgütlenen ve kendisine gelir aktarımı yapılacak İdarenin amacının ise
anılan Kanun’un 2. maddesinin (ç) bendinde Kapadokya alanının tarihî ve
kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak
değerlerinin korunması, yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek
kuşaklara aktarılması, planlanması, yönetilmesi ve denetlenmesi olduğu hükme
bağlanmıştır. Bu itibarla kurala konu bütçelerinden gelir aktarımı yapılacak il
özel idaresi, belediyeler ve ticaret ve sanayi odaları ile kendisine gelir
aktarımı yapılacak olan Başkanlığın aynı coğrafi bölgede görevli ve yetkili
kılındığı anlaşılmaktadır. 30. 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi
Kanunu’nun 6. maddesinde İl Özel İdaresinin görev ve yetkileri hükme
bağlanmıştır. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. ve 15.
maddelerinde de belediyenin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir. Bu
hükümler uyarınca mahallî idarelere tanınan görev ve yetkiler ile (38) sayılı
CBK’nın 4. maddesiyle Başkanlığa verilen görev ve yetkilerin büyük ölçüde
örtüştüğü görülmektedir. Başka bir deyişle Kapadokya alanı için yetkili kılınan
Başkanlığın bu alana ilişkin pek çok mahallî ihtiyacı karşılamakla da görevli
ve yetkili kılındığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla Kapadokya alanında görevli
kamu tüzel kişileri arasındaki görev ve yetki paylaşımının bu görev ve yetkiler
için ayrılan mali kaynakların da paylaşımını gerekli kıldığı açıktır. Nitekim
Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında merkezî idarenin mahallî
idareler üzerinde mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla
kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip
olduğu belirtilmiştir. 31. Öte yandan Başkanlığın CBK’nın 4. maddesinde
belirtilen görev ve yetkileri esas itibarıyla Kapadokya alanının tarihî ve
kültürel değerleri ile doğal kaynak değerlerinin ve jeolojik/jeomorfolojik
dokusunun korunmasına ve yasatılmasına yönelik düzenlemelerdir. Bu yönüyle
Başkanlığın Kapadokya alanındaki faaliyetlerinin anılan alanın turizm
sektöründeki önemini artıracağı, dolayısıyla bu alanda faaliyet gösteren
ticaret ve sanayi odaları ile bu odaların mensuplarının faaliyetlerini
kolaylaştıracağı ve gelirlerini artıracağı açıktır. 32. Bu itibarla Başkanlığın mahallî ve müşterek
ihtiyaçların giderilmesi ile mesleki faaliyetlerin yürütülmesine yapacağı katkı
gözetildiğinde aynı bölgede görevli mahallî idareler ile kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe
gelirlerinden en az yüzde bir oranındaki gelir aktarımının Cumhurbaşkanınca iki
katına kadar artırılabileceğini öngören kuralın meşru bir amacının bulunduğu,
bu amacın gerçekleştirilmesi bakımından elverişli ve gerekli olduğu
görülmektedir. 33. Kuralla tanınan yetkinin hâlihazırda bir önceki yıl
kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılacak payın iki
katıyla başka bir ifadeyle yüzde iki oranıyla sınırlandırılmış olması ise aynı
bölgede görevli ve yetkili kamu tüzel kişilerinin bütçeleri konusunda
hakkaniyet ölçütünün gözetildiğini göstermektedir. Bu bağlamda üst sınır olarak
öngörülen yüzde iki oranının ölçülü olduğu ve kural kapsamında yer alan mahallî
idareler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının bütçelerinde bu
oranda kesintiye gidilmesinin kendilerine yüklenen görev ve yetkilerin yerine
getirilmesini önemli ölçüde güçleştireceği söylenemez. Bu itibarla kural mali
özerklik ilkesiyle çelişmemektedir. 34. Açıklanan nedenlerle kural,
Anayasa’nın 127. ve 135. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi
gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 127.
ve 135. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış
olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme
yapılmasına gerek görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 10., 13. ve 90. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN ve
Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamışlardır. Yusuf Şevki HAKYEMEZ “ kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ” yönünden bu görüşe katılmamıştır. C. Kanun’un 7.
maddesinin (4) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 35. Dava dilekçesinde özetle; dava
konusu kuralla İdarenin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4/1/2002
tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamı dışına çıkarılmasının haklı
bir nedene dayanmadığı, böyle bir istisna tanınmasının İdarenin takdir
yetkisini keyfî kullanmasına yol açabileceği, rekabetçi bir ortamın
oluşturulmasına ve fırsat eşitliğinin sağlanmasına engel olacağı belirtilerek
kuralın Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 48. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 36. Dava konu kuralla, İdarenin görevlerine ilişkin mal
ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı Kanunu’na tabi olmadığı
hüküm altına alınmıştır. 37. Hukuk devleti ilkesi gereği kanunlar kamu yararı
amacıyla çıkarılır. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre kamu yararı genel bir
ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı
ifade etmektedir. Kanunun amaç ögesi bakımından Anayasa’ya uygun sayılabilmesi
için kanunun çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması
gerekir. Kanunun kamu yararı dışında bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça
anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa’ya aykırılık söz konusudur.
Kanun koyucunun kamu yararı amacıyla hareket edip etmediği ancak ilgili yasama
belgeleri incelenerek ve kuralın objektif anlamına bakılarak tespit edilebilir
(AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 10; E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015 ). 38. Anayasa Mahkemesinin yerleşik
kararlarında da belirtildiği üzere devlet harcamalarında 4734 sayılı Kanun’un
uygulanmasını zorunlu kılan bir Anayasa kuralı bulunmadığından kanun koyucunun
bazı mal ve hizmetler yönünden farklı usuller benimsemesinde anayasal açıdan
bir engel yoktur. Ancak bir mal ve hizmet alımı ihalesinin 4734 sayılı Kanun’da
öngörülen usullerin dışına çıkarılırken kamu yararının gerektirdiği haklı
nedenlerin bulunması hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Bu ilkelerin
gözetilmesi kaydıyla mal ve hizmet alımlarında hangi ihale usulünün
uygulanacağının belirlenmesi kanun koyucunun takdirindedir. Kanun koyucunun tüm
mal ve hizmet alımları için tek bir ihale usulünü benimsemesi zorunlu olmayıp
kanun koyucu çeşitli kamu hizmetlerinin görülmesinde ihtiyaç duyulan farklı
nitelikteki mal ve hizmetler yönünden durumun gerektirdiği ölçüde farklılaşan
ihale usulleri belirleyebilir. Anayasa’ya uygunluk denetiminde ise kanun
koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenen
kuralın kamu yararı dışında belli bireylerin ya da grupların çıkarları
gözetilerek yasalaştırılmış olup olmadığı incelenecektir ( AYM, E.2016/133, K.2017/155, 15/11/2017, § 84). 39. 7174 sayılı Kanun’un dava konusu kuralın da yer
aldığı “ Muafiyet ve indirimler ” başlıklı 7. maddesi İdareye tanınan
muafiyet, istisna ve indirimleri düzenlemektedir. Anılan maddenin gerekçesinde
“ Madde ile; Kapadokya Alanının tarihi, kültürel ve doğal dokusunun birlikte
korunması, yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara
aktarılmasına ilişkin hedefler doğrultusunda Alanın bütünsel bir bakış açısıyla
planlanarak ivedilikle uygulamaya geçilebilmesini teminen, İdarenin bu Kanundan
doğan görevlerini yerine getirirken bazı kanunlardan muaf olması ve bazı
indirimlerden yararlanması amaçlanmıştır. ” denilmektedir. 40. Bu itibarla kuralla Kapadokya alanının bütünsel bir
bakış açısıyla planlanmasının ve ivedi olarak uygulamaya geçilmesinin
amaçlandığı anlaşılmaktadır. Nitekim kuralla öngörülen istisnanın uygulama
alanı da İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım
işleriyle sınırlandırılmıştır. Söz konusu maddenin (4) numaralı fıkrasının
ikinci cümlesinde de bu istisnanın ceza ve ihalelere katılmaktan yasaklama
hükümleri ile İdarenin Kapadokya alanına ilişkin faaliyetleri içinde olmayan,
İdarenin idari ihtiyaçları ile ilgili mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini
kapsamadığı açıkça belirtilerek istisnanın unsurları ve çerçevesi kanunla
çizilmiştir. Anılan fıkranın üçüncü cümlesinde ise bu fıkranın uygulanmasına
ilişkin usul ve esasların Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça
çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmak suretiyle kural
kapsamındaki mal ve hizmet alımları konusunda ortaya çıkabilecek belirsizliğin
önüne geçilmiştir. Dolayısıyla kamu yararı amacı
dışında bir amaç güdüldüğü saptanamadığından kuralın belirsiz olduğu
söylenemez. 41. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 7., 10. ve 48. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin
YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Selahaddin MENTEŞ ve Kenan YAŞAR
bu görüşe katılmamışlardır. Ç. Kanun’un 8. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının ve (4)
Numaralı Fıkrasında Yer Alan “ …iki misli artırılır… ” İbaresinin
İncelenmesi 1. (3) Numaralı Fıkra a. İptal Talebinin Gerekçesi 42. Dava dilekçesinde özetle; dava
konusu kuralla Kapadokya alanının mevcut durumunu bozan veya bozmayan şeklinde
ayrım yapılarak iki farklı idari para cezası miktarının belirlendiği, idari
para cezasını gerektiren fillerin belirlenmesinin yönetmeliğe bırakılmasının
yasama yetkisinin devri sonucunu doğurduğu, yaptırıma bağlanan fiillerin
kanunla belirlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7. ve 38.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. b. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 43. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi
uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de
incelenmiştir. 44. 7174 sayılı Kanun’un 8. maddesinin (1) numara
fıkrasında Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile
jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve
yaşatılmasına yönelik alınan tedbirlere aykırı davranılması hâlinde elli bin
Türk lirasından iki yüz bin Türk lirasına kadar idari para cezasının
uygulanacağı belirtilmiştir. Anılan maddenin (2) numaralı fıkrasında ise (1)
numaralı fıkra kapsamına girmeyen, Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan
ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere
aykırılık hâlinde beş yüz Türk lirasından beş bin Türk lirasına kadar idari para
cezasının uygulanacağı düzenlenmiştir. Dava konusu kuralla (1) ve (2) numaralı
fıkralar uyarınca idari para cezası uygulanacak fiiller ile bu fiillerin
aykırılık durumuna göre uygulanacak idari para cezasının miktarının İdare
tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır. 45. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan
cezadan daha ağır bir ceza verilemez ” denilerek suçun kanuniliği ;
üçüncü fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak
kanunla konulur” denilerek cezanın kanuniliği ilkesi güvence altına
alınmıştır. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek
cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta, anlaşılır ve sınırları
belirli olarak kanunda gösterilmesi gerekmektedir. Kişilerin yasak fiilleri
önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin
güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16, K.2020/33, 25/6/2020,
§ 15). 46. Kural, ilk olarak Kapadokya alanının tarihî ve
kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak
değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirlere aykırı
fiiller ile bu fiillerin işlenmesi hâlinde fiilin niteliğine göre elli bin Türk
lirasından iki yüz bin Türk lirasına kadar uygulanacak olan idari para
cezasının miktarının idare tarafından yönetmelikle belirlenmesini
öngörmektedir. İkinci olarak ise Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve
yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırı
fiiller ile bu fiillerin işlenmesi hâlinde fiilin niteliğine göre beş yüz Türk
lirasından beş bin Türk lirasına kadar uygulanacak olan idari para cezasının
miktarının idare tarafından yönetmelikle belirlenmesini hükme bağlamaktadır.
Ancak Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile
jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve
yaşatılmasına yönelik alınan tedbirler ile Kapadokya alanının mevcut durumunu
bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek
tedbirlere aykırı fiiller ile bunlara uygulanacak idari para cezaları konusunda
anılan Kanun’da herhangi bir belirlilik bulunmamaktadır. Bu itibarla kural
anılan hususların ilk elden yönetmelikle düzenlenmesini öngörmektedir. 47. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 38. maddesine
aykırıdır. İptali gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın
38. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması
nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 7. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme
yapılmasına gerek görülmemiştir. 2. (4) Numaralı Fıkrada Yer Alan “ ...iki misli
artırılır... ” İbaresi a. İptal Talebinin Gerekçesi 48. Dava dilekçesinde özetle, dava
konusu kural uyarınca bazı kanunlarla yasaklanan fiillerin Kapadokya Alanı sınırları içinde işlenmesi hâlinde idari
para cezalarının iki misli artırılarak uygulanmasının haklı ve makul bir
sebebinin bulunmadığı, bu durumun eşitlik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. maddesine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. b. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 49. 7174 sayılı Kanun’un 8. maddesinin (4) numaralı
fıkrasında; bu maddenin (1), (2) ve (3) numaralı fıkraları uyarınca İdare
tarafından belirlenen fiiller dışında kalan ve 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı
Orman Kanunu, 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu, 1/7/2003 tarihli ve
4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu ile 22/3/1971 tarihli ve 1380 sayılı Su
Ürünleri Kanunu’nda yasaklanan fiillerin Kapadokya alanı sınırları içinde
işlenmesi hâlinde bu kanunlarda tanımlanmış idari para cezalarının iki misli
artırılacağı ve bu kanunlarda yetkili kılınan ilgili idarelerin yetkili
personelinin katılımı ile tespitin yapılarak İdare tarafından uygulanacağı
hükme bağlanmıştır. Anılan fıkrada yer alan “ …iki misli artırılır… ”
ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır. 50. Anayasa’nın 10. maddesinde “ Herkes, dil, ırk,
renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri
sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir./ Kadınlar ve erkekler
eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla
yükümlüdür. Bu maksatla alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı olarak
yorumlanamaz./ Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul
ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine
aykırı sayılmaz./ Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz
tanınamaz./ Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde
eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar. ” denilmek
suretiyle kanun önünde eşitlik ilkesine yer verilmiştir. 51. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun
önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur.
Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin
amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı
tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir.
Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar
uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde
eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez.
Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik
kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı
hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik
ilkesi zedelenmez (AYM,
E.2020/95, K.2022/3, 26/1/2022, § 25) . 52. Eşitlik ilkesi yönünden yapılacak
anayasallık denetiminde öncelikle Anayasa’nın 10. maddesi çerçevesinde aynı ya
da benzer durumda bulunan kişilere farklı muamele yapılıp yapılmadığı tespit
edilmelidir. Yapılacak bu belirlemenin ardından ise farklı muamelenin nesnel ve
makul bir temele dayanıp dayanmadığı ve ölçülü olup olmadığı hususları
irdelenmelidir. Ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir
dengenin bulunması gereğini ifade eder. Diğer bir ifadeyle bu ilke, farklı
muamelenin öngörülen objektif amaç ile orantılı olmasını gerektirmektedir (AYM,
E.2021/1, K.2021/32, 29/4/2021, § 32). 53. Kanun koyucu, kuralla Kapadokya
Alanı için özel bir düzenleme getirmiş ve 6831
sayılı Kanun, 2872 sayılı Kanun, 4915 sayılı Kanun ile 1380 sayılı Kanun’da
yasaklanan fiilleri Kapadokya alanında işleyen kişilere uygulanacak idari para
cezalarının iki kat artırılarak uygulanmasını öngörmüştür. Bu itibarla söz
konusu yasak fiillerin Kapadokya alanı dışında işlenmesi hâlinde uygulanacak
olan idari para cezasına göre farklılık yaratıldığı, dolayısıyla yasaklanan
fiillerin işlendiği yere göre kişilerin farklı yaptırımlara tabi kılındığı
anlaşılmaktadır. 54. Eşitlik ilkesinin gereği olarak karşılaştırma
yapılmaya müsait olacak şekilde benzer durumda olanlar arasından bir kısmı
lehine getirilen farklı düzenlemenin bir ayrıcalık tanınması niteliğinde
olmaması için nesnel ve makul bir temele dayanması ve ölçülü olması gerekir. 55. Anayasa’nın 63. maddesinin birinci fıkrasında “ Devlet,
tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu
amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır ” denilmektedir. 7174
sayılı Kanun’un 1. maddesinde de bu Kanun’un amacının Kapadokya’nın tarihî,
kültürel ve doğal dokusunun korunması, yaşatılması, geliştirilmesi,
tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması ve turizm potansiyelinin
geliştirilmesi olduğu belirtilmektedir. Bu itibarla kanun koyucunun dava konusu kuralla bütün olarak korunması gereken bir
bölge olan Kapadokya alanı için özel bir düzenleme getirdiği görülmektedir.
Dolayısıyla tarihî, kültürel ve doğal özellikleri bir arada barındıran
Kapadokya Alanı için kuralla öngörülen ayrımın nesnel ve makul bir temele
dayanmadığı söylenemez. Kuralla getirilen idari para cezası artırımının ölçüsüz
bir yönünün de bulunmadığı gözetildiğinde kuralın kanun önünde eşitlik ilkesini
ihlal etmediği sonucuna varılmıştır. 56. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 10. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. D. Kanun’un 9. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının
İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 57. Dava dilekçesinde özetle; Kapadokya
Alanı sınırlarının kanunla belirlendiği gözetildiğinde dava konusu kuralla
Cumhurbaşkanı’na kanunu değiştirme yetkisinin tanındığı, Kapadokya alanının
sınırlarının değiştirilmesinin belediyelerin yetkilerinin sınırlanmasına ve
bütçelerinden Başkanlığa daha fazla aktarım yapılmasına neden olabileceği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 7., 87. ve 127. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 58. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi
uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden incelenmiştir. 59. Kapadokya alanının sınırları 7174 sayılı Kanun’a ekli
Harita ve Koordinat Listesi’nde belirtilmiştir. Bu itibarla Kapadokya alanının
sınırlarının kanunla belirlendiği ve İdarenin görevleri ile yetkilerinin de
Kanun’la belirlenen bu alanla sınırlandığı anlaşılmaktadır. Dava konusu kural,
Kapadokya Alanının sınırlarının bölgenin kültürel ve doğal varlıkları ile
turizm potansiyeli gözönüne alınarak İdarenin teklifi ve Bakanlığın uygun
görüşü üzerine Cumhurbaşkanı kararı ile değiştirilebileceğini öngörmektedir. 60. Kuralla Cumhurbaşkanı’na tanınan yetkinin
kullanılabilmesi için bölgenin kültürel ve doğal varlıkları ile turizm
potansiyelinin gözönüne alınması gerekmektedir. Öte yandan anılan yetkinin
kullanılabilmesi, uzman kuruluş olan Başkanlığın teklifi ve onun ilgili olduğu
Bakanlığın uygun görüşünün alınması şartına bağlanmıştır. Dolayısıyla kuralın
belirsiz olduğu söylenemez. 61. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 7., 87. ve 127.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 62. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların
uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği
belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un; A. 8. maddesinin
(3) numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları
oluşmadığından REDDİNE, B. 1. 5.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “...İdarenin
davetiyle...” ibaresine, 2. 6. maddesinin
(2) numaralı fıkrasına, 3. 7. maddesinin
(4) numaralı fıkrasının birinci cümlesine, 4. 8. maddesinin
(4) numaralı fıkrasında yer alan “...iki misli artırılır...” ibaresine, 5. 9. maddesinin
(3) numaralı fıkrasına, yönelik iptal talepleri 13/12/2022 tarihli ve E.2019/88,
K.2022/159 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkralara, cümleye ve ibarelere ilişkin
yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE, 13/12/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V. HÜKÜM 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un; A. 5. maddesinin
(2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “...İdarenin
davetiyle...” ibaresinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 6. maddesinin
(2) numaralı fıkrasının; 1. “il özel
idaresi ve belediyeler” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN ile Engin YILDIRIM’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2. “kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin
REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki
HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, C. 7. maddesinin
(4) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M.
Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Selahaddin MENTEŞ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, Ç. 8. maddesinin; 1. (3) numaralı
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE , 2. (4) numaralı
fıkrasında yer alan “...iki misli artırılır...” ibaresinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, D. 9. maddesinin
(3) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE
OYBİRLİĞİYLE, 13/12/2022 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un (Kanun) 6.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının ve 7. maddesinin (4) numaralı fıkrasının
Anayasa’ya aykırı olmadığına karar verilmiştir. A. Kanun’un 6. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrası 2. İptali istenen kural, Nevşehir İl Özel
İdaresi, Kapadokya alanındaki belediyeler ile Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve
Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odası bütçesinden Kapadokya Alan Başkanlığına
(İdare) aktarılacak payın iki katına kadar artırılması yetkisini
Cumhurbaşkanına vermektedir. Kuralla Cumhurbaşkanı, İdareye aktarılacak
gelirler arasında yer verilen il özel idaresi, belediyeler ve kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe
gelirlerinden en az yüzde biri oranındaki payı iki katına kadar çıkarmaya
yetkili kılınmaktadır. 3. Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına
alınan hukuk devletinin vazgeçilmez unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Bu
ilke yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve
uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı
koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (AYM, E. 2013/39, K. 2013/65,
22/5/2013; İ.K. [GK], B.No: 2019/20904, 15/4/2021, § 47). Hukuki
belirliliğin sağlanması, hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını, bireylerin
tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de kanuni
düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını ifade
eden hukuki güvenlik ilkesinin hayata geçirilmesi bakımından da son derece
önemlidir (AYM, E.2020/14, K. 2020/58, 15/10/2020, § 16). 4. Dava konusu kuralda Cumhurbaşkanının
hangi kriterlere göre İdareye aktarılacak payı iki katına çıkarabileceği
belirli değildir. Belirli olan tek husus aktarılacak payın iki katına kadar
artırılabilecek olmasıdır. Bunun dışında Cumhurbaşkanına tanınan yetkinin
kullanılmasına ilişkin herhangi bir şart, ilke veya esas belirlenmiş değildir.
Dolayısıyla Cumhurbaşkanı bazı yerel yönetimler için herhangi bir artırımda
bulunmama ile ayrılan payı iki katına kadar artırma şeklindeki geniş bir takdir
yetkisine sahiptir. Bu yetkinin kullanılma şartlarının belirli ve öngörülebilir
olmadığı açıktır. Dolayısıyla, aktarılacak payların
artırılmasının şartlarına dair hemen hiçbir düzenleme yapılmadan, konunun
tamamen Cumhurbaşkanının takdirine bırakılması kuralı belirsiz kılmaktadır. 5. Diğer yandan, Anayasa’nın 127.
maddesinde öngörülen yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi yerinden yönetimin
olmazsa olmaz şartlarından biri olan mali özerkliği de kapsamaktadır. Mahalli
idarelerin mali özerkliği kendi mal varlığının, bağımsız gelir kaynaklarının ve
bütçelerinin bulunması kadar, bunları seçilmiş organları eliyle kullanma
yetkisini de ifade etmektedir. Dolayısıyla mali özerkliğin ön şartı yerel
hizmetlerin yerine getirilebilmesi için yeterli mali kaynaklara sahip olmaktır.
Bu sebeple Anayasa’nın 127. maddesinin altıncı fıkrasına göre mahalli idarelere
“ görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır ”. 6. Benzer şekilde, Anayasa’nın 135. maddesi
uyarınca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları kanunla kurulan ve
organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı
gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir. Her ne kadar
135. madde bu kuruluşlar üzerinde denetim yetkisi olduğunu belirtse de bu
yetkinin sınırsız olmadığı, söz konusu kuruluşların idari ve mali özerkliğe
sahip oldukları bilinmektedir. 7. Mahalli idarelerin ve meslek
kuruluşlarının mali özerkliği, hiç kuşkusuz bu idarelerin seçilmiş organlarının
mali konulara ilişkin karar alma süreçlerinin dış etkilere karşı korunmasını da
gerektirmektedir. Bu manada anılan idarelerin bütçelerinden -seçilmiş
organlarının kararı olmaksızın- İdareye aktarılmak üzere pay ayrılmasına ve bu
kapsamda aktarılacak payın iki katına kadar artırılmasına ilişkin kurallar, söz
konusu idarelerin mali özerkliğine müdahale niteliğindedir. 8. Kapadokya Alan Başkanlığının
görevlerinden bir kısmının zaten mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi
gereken görevler olduğu kabulünden hareketle mahalli idarelerin mali
özerkliğine yönelik müdahalenin meşru bir amacının olduğu söylenebilir. Ancak
bu yeterli değildir. Müdahalenin mali özerklik ilkesini ihlal etmemesi için
belirli, öngörülebilir ve ölçülü olması da gerekmektedir. 9. Bu kapsamda mahalli idarelerin
bütçelerinden pay ayrılması gibi, ayrılan payın iki katına kadar artırılması
yetkisini başka hiçbir şart ve ölçüt öngörmeden
Cumhurbaşkanına veren dava konusu kuralın da anılan idarelerin karar alma
süreçlerini etkileyeceği izahtan varestedir. Bu sebeple kural Anayasa’nın 127.
maddesinde güvenceye alınan mahalli idarelerin mali özerkliği ilkesiyle de
bağdaşmamaktadır. 10. Kaldı ki, kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşlarının bütçelerinden İdareye aktarılacak payın iki katına kadar
artırılmasını öngören kuralın haklı bir nedeninin olduğunu da söylemek mümkün
değildir. Zira payların aktarılacağı Kapadokya Alan Başkanlığının
faaliyetlerinin, mahalli idarelerinden farklı olarak, kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşlarının işlevlerine hizmet ettiği de söylenemez. 11. Öte yandan, ayrılan payın iki katına kadar çıkarılması orantılı da değildir. Bu sebeplerle dava konusu kural, temel
esasları ve şartları belirlenmeden mahalli idarelerden ve meslek kuruluşlarının
bütçelerinden ayrılan payları iki katı gibi orantılı olmayan bir şekilde
artırılması Anayasa’nın 127. ve 135. maddelerine de aykırılık teşkil
etmektedir. 12. Açıklanan gerekçelerle kural,
Anayasa’nın 2., 127. ve 135. maddelerine aykırıdır. B. Kanun’un 7. Maddesinin (4) Numaralı Fıkrası 13. İptali istenen kural, Kapadokya Alan
Başkanlığının görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi olmadığını hüküm altına almaktadır. 14. Çoğunluk kararında da belirtildiği
üzere, devlet harcamalarında 4734 sayılı Kanun’un uygulanmasını zorunlu kılan
bir anayasal hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla “ kanun koyucu kamu
hizmetlerinin görülmesinde ihtiyaç duyulan farklı nitelikteki mal ve hizmetler
yönünden durumun gerektirdiği ölçüde farklılaşan ihale usulleri belirleyebilir ”
(§ 38). 15. Kuşkusuz bu cümledeki kilit kavram “ kanun
koyucu ”dur. Kanun koyucunun, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına
alınan demokratik hukuk devletinin vazgeçilmez unsurları olan şeffaflık, rekabet,
eşit muamele, güvenilirlik, gizlilik, hesap verebilirlik ve kamuoyu denetimi
gibi ilkeleri dikkate almak suretiyle farklı ihale usulleri belirlemesi
mümkündür. 16. Bu kapsamda, kamu kurumlarını 4734
sayılı Kanun’dan muaf kılan kanuni düzenlemelerin anayasallık denetimi
yapılırken getirilen farklı usulün söz konusu ilkelere uygunluğu
incelenecektir. Bunun için de öncelikle hangi usul ve esaslar çerçevesinde ihale yapılacağının, mal ve hizmet alımlarında hangi yasal hükümlere bağlı
olacağının kanunda belirlenip belirlenmediğinin tespiti gerekir. 17. Esasen ihale usulüne dair hususlar, kamu
gelirlerinin harcanmasının denetlenmesini öngören bütçe hakkı ile bireylerin
temel hak ve özgürlüklerini de yakından ilgilendirmektedir. Bu sebeple kamu
ihalelerine ilişkin olarak kanunla düzenleme konusunda daha da özen
gösterilmesi gerekir. 18. Bu açıklamalar ışığında dava konusu
kurala bakıldığında, İdarenin mal ve hizmet alımları ile yapım
işlerinin 4734 sayılı tabi olmadığı hususunda herhangi bir belirsizliğin
bulunmadığı görülmektedir. Lakin ihalelerde hangi yasal hükümlerin uygulanacağı
hususu belirli değildir. Başka bir ifadeyle Anayasa’ya aykırılık, iptali
istenen kuralla İdarenin Kamu İhale Kanunu’ndan muaf tutulmasından değil, hangi kanun hükümlerine tâbi olacağının belli olmamasından kaynaklanmaktadır. 19. Çoğunluğa göre, “ kural kapsamındaki
mal ve hizmet alımları konusunda ortaya çıkabilecek belirsizliğin ” çıkarılacak
yönetmelikle engellenmesi mümkün olabilecektir (§ 40). Aslında bu cümle iptali
istenen kuraldaki belirsizliğin açık ifadesidir. Zira, temel hak ve
özgürlükleri ilgilendiren bir kanun hükmünün
anlam ve kapsamı ancak yönetmelik gibi ikincil nitelikteki düzenleyici
işlemlere müracaat edilerek tespit edilebiliyorsa bu durum söz konusu kanun
hükmünün belirsiz olduğu anlamına gelir. Ayrıca yönetmelik hükümleri idarenin
zamana ve mekâna göre farklılaşabilecek iradesiyle değişebileceğinden, kanun
hükümlerinin bu yolla genişletilip daraltılması mümkündür. 20. Kaldı ki, dava konusu kural İdarenin
hangi usulle ihale yapılacağına dair hiçbir esas, ilke ve çerçeve belirlemeden
sadece 4734 sayılı Kanun’a tabi olunmadığını belirtmekte, kuralın da içinde
bulunduğu madde konunun düzenlenmesini yönetmeliğe bırakmaktadır. Oysa yukarıda
ifade edildiği gibi (§ 14) Anayasa bu hususların kanun koyucu tarafından
düzenlenmesini gerektirmektedir. Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konuların hiçbir ilke, esas ve çerçeve belirlenmeden yönetmeliğe bırakılması
sadece belirlilik ilkesine değil, aynı zamanda Anayasa’nın 7. maddesinde
korunan yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine de aykırılık teşkil
edecektir (benzer yönde bir muhalefet şerhimiz için bkz. AYM, E.2021/132,
K.2022/69, 01/06/2022, Karşıoy Gerekçesi, §§ 1-8). 21. Yukarıda (A) ve (B) başlıkları altında
açıklanan gerekçelerle dava konusu kuralların iptali gerektiğini düşündüğümden,
aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum. Başkan Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 7174 sayılı Kanunun 6. maddesinin 2. fıkrasında “il özel idaresi ve belediyeler” ibaresi ile “kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları” yönünden, Cumhurbaşkanına idareye aktarılacak gelirlerin pay
oranında iki katına kadar artırma yetkisi verilmektedir. Mahkememiz çoğunluğu
bu kuralın mahalli idareler yönünden bir müdahale oluşturmakla birlikte mahalli
müşterek ihtiyaçların karşılanmasıyla ilgili olduğu ve artırma yetkisinin
ölçüsüz bulunmadığı gerekçeleriyle iptal isteminin reddi gerektiği sonucuna
ulaşmıştır. 2. Anayasanın 127. maddesi uyarınca mahalli idareler,
135. maddesi uyarınca da kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları yönünden
idari ve mali özerklik söz konusudur. Kanunla getirilen kural mahalli idareler
ve meslek odaları yönünden mali özerkliklerine yönelik bir müdahale niteliğindedir.
Yasama yetkisinin asliliği ve genelliği ilkeleri gereği yasa koyucu elbette
ihtiyaç duyduğu konuda düzenleme yapabilir. Bununla birlikte yapılan
düzenlemelerin Anayasal ilkelere uygun olması zorunludur. Hukuk devleti ilkesi
açısında yasla düzenlemelerin belirli, öngörülebilir ve keyfi kullanıma karşı
güvenceler içermesi gerektiği gibi kuralın meşru bir amacının bulunması da
gerekir. Bu meyanda yasa ile meşru amaç doğrultusunda belirli bir konudaki
anayasal hukuki kurumlara müdahale için elverişli, gerekli ve orantılı bir
yöntem tesis edilebilir. Bu açıdan bakıldığında gelirlerinden yapılacak
kesintinin meslek odalarının üyelerine ilişkin bir faaliyetle ilgili
bulunmadığı gözetildiğinde incelenen düzenlemenin meşru amacının bulunduğu
söylenememektedir. Bu durumda kuralda öngörülen müdahale yönteminin elverişli
ve gerekli olduğu da söylenemez. İncelenen kural bu yönleriyle Anayasaya aykırı
olduğundan iptal edilmelidir. 3. Kanunun 7. maddesinin 4 numaralı fıkrasının birinci
cümlesi ile idarenin mal ve hizmet alımları ve yapım işlerinin 4734 sayılı
Kamu İhale Kanununa tabi olmadığı düzenlenmiştir. Bu durumda sözü edilen alım
ve yapım işlerine ilişkin ihale usulünün idare tarafından belirleneceği
anlaşılmaktadır. 4. Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türkiye
Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği
öngörülmüştür. Herşeyden önce Anayasanın siyasal ve hukuki sistemi içerisinde
yasama yetkisinin TBMM’ne hasredilmiş olmasının temel anlamının yönetilenler
için yasal bir hukuki ve idari düzen güvencesini sağlamak olduğu gözden uzak
tutulmamalıdır. Buna göre, kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme
organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devri anlamına geleceğinden böyle bir düzenleme
Anayasa'nın 7. maddesine aykırı düşer. Ancak, kanunda temel esasların ve
çerçevenin belirlenmesi koşuluyla, uzmanlık ve teknik konulara ilişkin
ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz. 5. Diğer taraftan kamu harcamalarının ve hizmet ve mal
alımlarının düzenlendiği ihale mevzuatının bu alanda olması gereken rekabet,
saydamlık, kamu kaynağının verimli kullanılması, eşitlik, öngörülebilirlik
ilkelerini güvenceye bağladığı ifade edilmeli ve bu ilkelerin demokratik devlet
ilkesi, hukuk devleti ve hukuki güvenlik ilkelerinin bir gereği ve yansıması
olduğu söylenmelidir. 6. Anayasa'nın 2. maddesinde hukuk devleti ilkesi
düzenlenmiştir. Kanunların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması,
genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ilkesini gözetmesi hukuk
devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle, kanun koyucunun hukuki düzenlemelerde
kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet
ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması gerekir. Öte yandan
kanun koyucunun idareye düzenleme yapma yetkisi vermesi kamu hizmetinin
gerekleri bakımından bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmaktadır. Anayasa'nın 8.
maddesinde yer alan, " yürütme yetkisi ve görevi Anayasa'ya ve kanunlara
uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir " hükmünün anlamı da budur.
Bununla birlikte kanunla düzenlenmesi gerekli konularda daha sıkı bir
değerlendirme gerekiyor olsa da genel olarak kanunda idareye yetki verilmesini
gerektiren hususlarla ilgili olarak da temel ilkelere ilişkin hiçbir belirleme
yapılmadan ve idari düzenlemenin kapsamı çizilmeden genel bir ifade ve ibareyle
yetki verilmesi Anayasanın 7. maddesinde düzenlenen yasama yetkisinin devri
anlamına gelecektir. Başka deyişle böyle bir durumda idarenin anayasa uyarınca
türevsel olan yetkisi asli niteliğe dönüştürülmüş ve yönetilenlerin anayasal
güvencesi de ortadan kaldırılmış olur. 7. İdareye verilen yetkinin hangi durum ve şartlarda
kullanılacağına ilişkin kurallar kimi zaman kanunun diğer bir hükmünde de
açıklanıyor olabilir. Buna karşın incelenen kurallarda ve Kanunun diğer bir
hükmünde verilen yetkinin konusu dışında bir belirleme yapılmamıştır. Kurala
göre Türkiye Cumhuriyeti’nin düzenleyeceği
uluslararası organizasyon ve toplantılardan hangilerinin hangi neden veya
kriter ya da ihtiyaçla ihale sürecinden muaf tutulması gerektiğine ilişkin bir
ölçüt konulmaksızın, idarenin bunlardan bazılarını bu kapsamda görebileceği
kabul edilmiştir. Yetki veren kanunda kamu hizmet ve mal satın almalarına
ilişkin temel güvencelerin yer almaması hukuk devleti ilkesi açısından da bir
sorun oluşturmaktadır. İncelenen kuralın, gerek hukuk devleti ve hukuki
belirlilik ilkeleri açısından gerekse yasama yetkisinin devri yasağına aykırılık
dolayısıyla Anayasanın 2. ve 7. maddelerine aykırı olduğu için iptal edilmesi
gerektiği görüşündeyim. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ A) 7174 Sayılı Kapadokya
Alanı Hakkında Kanun’un 6. Maddesinin (2)
Numaralı Fıkrası Yönünden, 1. Dava konusu kural, mahalli idareler
niteliğindeki Nevşehir İl Özel İdaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile
kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olan Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası
ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odası bütçelerinden idareye gelir olarak
aktarılacak yüzde bir oranını yüzde ikiye kadar arttırma yetkisini
Cumhurbaşkanına vermektedir. 2. Kural hakkında ilk olarak mahalli
idareler çerçevesinde bir değerlendirme yapılacaktır. Daha sonra ise ticaret ve
sanayi odaları açısından kural ele alınacaktır. 3. Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan
yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi yer almaktadır. Mahkememize göre ö zerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine
ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması
anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını
ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini
hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence
altına almaktır (AYM, E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 41). 4. Yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi mali
özerkliği de kapsamaktadır. Mahalli idarelerin mali özerkliği bu idarelerin
merkezi yönetimin malvarlığından ayrı malvarlığına sahip olmalarını, mali
kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını,
gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde
kullanabilmelerini ve bağımsız gelir kaynakları ve bir bütçe sistemine sahip
olmaları gibi ölçütler içermektedir. Anayasa’nın 127. maddesinin altıncı
fıkrasının son cümlesinde yer alan “Bu idarelere görevleri ile orantılı
gelir kaynakları sağlanır” düzenlemesi de mahalli idarelerin mali
özerkliğinin anayasal koruma altından olduğunun ifade etmektedir (AYM, E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 42). 5. Yürütme organına
kuralda sayılan mahalli idarelerin gelirlerinin bir kısmını başka bir kuruma
aktarması hususunda belirlenen oranın arttırılması yetkisi verilmesi
belediyelerin mali özerkliğini sınırlandıran bir müdahaleye neden olmaktadır. 6. Bu müdahalenin çoğunluk
görüşünde ifade edilen meşru amacı olmakla birlikte katkı payı oranının yüzde
yüz arttırılabilmesinin önüne açan kural orantısızdır, zira mahalli idarelerin mali kaynakları üzerindeki tasarruf
haklarının merkezi yönetimce ciddi olarak kısıtlanmasına yol açabilecektir. 7. Belirtilen gerekçeyle kural mahalli
idareler yönünden Anayasa’nın 127. maddesiyle bağdaşmamaktadır. 8. Dava konusu kural meslek odalarının mali
özerkliğine müdahale etmektedir. Anayasa’nın 135. maddesinde kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının “… belli bir mesleğe mensup olanların
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak,
mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek
mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve
güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı …”
taşıyacakları hüküm altına alınmıştır. 9. Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve
Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odası bütçelerinden Kapadokya Alan Başkanlığına
aktarılacak en az yüzde bir oranındaki katkının Cumhurbaşkanınca en az yüzde
iki arttırılabilmesi Anayasa’nın 135. maddesinde bir önceki paragrafda
saydığımız meşru amaçların gerçekleştirilmesine herhangi bir katkı
sunmamaktatır. Kapadokya Alan İdaresinin sunduğu hizmetlerin sanayi ve ticaret
odalarının görev ve işlevlerine nasıl bir katkı sunacağı belli değildir.
Dolayısıyla kuralla yapılan müdahalenin meşru bir amacı bulunmamaktadır. 10. Kuralla, belirtilen ticaret ve sanayi
odalarına mali bir külfet getirilerek onların rızasını aramadan bütçelerinin
bir kısmının idareye aktarılmasının öngörülmesi bu kuruluşların mali
özerkliğini zedelemektedir. 11. Yukarıda ifade edilen gerekçelerle kural
ticaret ve sanayi odaları yönünden Anayasa’nın 135. maddesine aykırı
düşmektedir. B) 7174
Sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un 7. Maddesinin (4) Numaralı Fıkrasının
Birinci Cümlesi Yönünden 12. Dava konusu kural, İdarenin görevlerine
ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunun’un kapsamı dışında tutulmasını öngörmektedir. 13. Hukuk devleti ilkesi kamu parasının
harcanmasında şeffaflık, rekabet ve eşit muamele gibi ilkelere dikkat
edilmesini gerekli kılmaktadır. Mücbir sebebler veya olağanüstü hallerde bu
ilkelere istisnai olarak uyulmayabilir. Ancak, kuralda istisani durumlara yer
verilmemiştir. Aynı coğrafi alanda benzer hizmetler sunan belediye ve il özel
idaresi gibi yerel yönetimler 4734 sayılı Kanun kapsamındadır. Kuralın
öngördüğü muafiyet belli bir proje veya işle sınırılı olmayıp, süreklilik arz
etmektedir. 14. Kapadokya Alan Başkanlığı’nın
görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı Kamu
İhale Kanunun kapsamı dışında bırakılmakla beraber 4734 sayılı Kanun’da sayılan
saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlilik,gizlilik ve kamuoyu denetimi
esas alınarak belirlenen usullere benzerlik taşıyan başka bir usule kuralda
rastlanmamaktadır. Alan Başkanlığının yapacağı ihalelerin nasıl
gerçekleştirileceği ve denetleneceği belli değildir. 15. Açıklanan gerekçeyle, dava konusu kural
Anayasa’nın 2. maddesinde güvencelenen hukuk devleti ilkesine aykırılık
taşımaktadır. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY
GEREKÇESİ 7174 sayılı Kanunun 7. maddesinin (4) numaralı fıkrasının
birinci cümlesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar
verilmiştir. Çoğunluğun red kararının gerekçesinde; devlet
harcamalarında 4734 sayılı Kanunun uygulanmasını zorunlu kılan bir anayasal
kural bulunmadığı ve kanun koyucunun bazı mal ve hizmet alımlarında farklı
ihale usulleri benimseyebileceği, ancak anılan Kanunda belirlenen usullerin
dışına çıkılırken hukuk devleti ilkesinin gereği olan kamu yararı amacının
gözetilmesi gerektiği, kuralla öngörülen istisnanın İdarenin görevlerine
ilişkin mal ve hizmet alımları ve yapım işleriyle sınırlandırıldığı ve diğer
ihtiyaçlarıyla ilgili alım ve yapım işlerini kapsamadığı açıkça belirtilerek
istisnanın çerçevesinin kanunla çizildiği, fıkranın son cümlesinde uygulamaya
ilişkin usûl ve esasların Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Kültür
ve Turizm Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmak
suretiyle de belirsizliğin önüne geçildiği, dava konusu kuralda kamu yararı
amacı dışında bir amaç güdüldüğünün söylenemeyeceği, dolayısıyla hukuk devleti
ilkesine aykırılık bulunmadığı ifade edilerek red sonucuna ulaşılmıştır. Dava konusu kural, Kapadokya Alan Başkanlığının
(İdarenin) görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734
sayılı Kanun hükümlerine tâbi olmadığını hükme bağlamaktadır. Bu sebeple,
kararda da belirtildiği üzere İdarenin görev alanındaki mal ve hizmet alımları
ile yapım işlerine ilişkin ihalelerde 4734 sayılı Kanun hükümleri
uygulanmayacaktır. İncelenen kuralın madde gerekçesinde ve çoğunluğun red
gerekçesinde yer verilen amaçlar ile bunları gerçekleştirmeye yönelik olarak
yürütülen faaliyetlerin 4734 sayılı Kanunda öngörülen usullerden ayrılınmasını
gerektirdiği kabul edilse bile İdarenin mal ve hizmet alımları ile yapım işleri
bakımından uygulanacak usûl ve esasları tamamen belirsiz hâle getiren, bu
konuda uyulacak temel kuralları belirlemeden ve çerçeveyi çizmeden Bakanlığın
çıkaracağı yönetmelikle düzenleme yapılmasını öngören kuralla ilgili olarak
çoğunluğun ulaştığı red sonucuna katılmak mümkün değildir. Öncelikle, kuralın getiriliş amacının, İdarenin 4734
sayılı Kanundaki hükümlere tâbi olmamasını gerektirdiği yönündeki mezkûr
gerekçelerin, söz konusu işlemlere ilişkin olarak Kanunda hiçbir usûl ve esas
öngörülmemesinin nedenlerini açıklamadığını belirtmek gerekir. Başka bir ifadeyle, 4734 sayılı Kanunda öngörülen usûl ve
esaslara tâbi olmayacak ihalelerin İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet
alımları ile yapım işlerine ilişkin olanlarla sınırlı olduğu belirtilerek
Kanuna getirilen istisnanın çerçevesinin çizildiği yönündeki açıklamalar, bu
ihalelerin anılan Kanunda öngörülenler yerine hangi usûllere ve ilkelere tâbi
olacağı konusunda oluşan boşluğu izah etmemektedir. Kamu kaynaklarını kullanan bazı kuruluşlara, amaçları
doğrultusunda bir esneklik tanınmasında istisnaî bazı hâllerde fayda veya
zorunluluk olduğunda şüphe bulunmamakla birlikte, bunun hiçbir usûle ve esasa
bağlı olmadan faaliyette bulunabilme imkânı tanınması anlamına gelmediği
açıktır. Bilindiği gibi, Anayasanın 2. maddesinde öngörülen hukuk
devleti ilkesi, yönetilenler gibi yönetenlerin de hukuka bağlı olmasını ve
yapılacak kanunî düzenlemelerde kamu yararı amacının gözetilmesi yanında, diğer
şartlarla birlikte belirlilik ilkesine uyulmasını da gerektirir. Hukuk devletinin unsurlarından biri olan belirlilik
ilkesi ise, kanunî düzenlemelerin herkes yönünden herhangi bir tereddüde ve
şüpheye yer bırakmayacak şekilde açık, net, anlaşılır, nesnel ve sınırlarının
belirli olmasını, ayrıca keyfîliğe yol açmayacak bir içeriğinin bulunmasını;
hukukî güvenlik ilkesiyle bağlantılı olarak da normların öngörülebilir olmasını
ve kanunda belirli bir kesinlik içinde hangi somut olgulara hangi sonuçların
bağlandığının görülebilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu ilke yasama organının
takdir yetkisini hukuk devleti ilkesine uygun şekilde, anayasal sınırlar içinde
kullanıp kullanmadığının belirlenmesi bakımından da önem taşımaktadır (geniş
açıklama için bkz. 3/6/2021 tarihli ve E.2020/9, K.2021/37 sayılı karara
ilişkin karşıoy gerekçem. Ayrıca bkz. 1/6/2022 tarihli ve E.2021/132, K.2022/69
sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem). Bu ilke uyarınca kanun hükümleri, muhtemel muhatapları
başta olmak üzere bütün ilgililerin, bir işlem veya fiilin belirli şartlarda ne
tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak ve
kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımayacak şekilde düzenlenmeli
ve idareye verilen takdir yetkisinin kapsamı ve uygulama usûlü açık olarak
belirlenmelidir. Yukarıda atıf yapılan karşıoy gerekçelerimde de ifade
edildiği üzere, kanunî düzenlemelerde, mezkûr ilkelere ilişkin şartların
aranması, bu ilkelere uygun bir düzenleme yapılmadığı takdirde bunlara
dayanılarak mutlaka keyfî ikincil düzenlemeler veya bireysel işlemler yapılacağı
anlamına gelmediği gibi kanun hükmündeki belirsizlik hukukî güvenlik ilkesiyle
bağdaşmayan sonuçlar da doğurmayabilir. Ancak Anayasanın 2. maddesinde
öngörülen hukuk devleti ilkesinin gereği olan bu ilkeler, Anayasaya uygunluk
denetiminde, uygulamadan ve kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan
düzenleyici veya bireysel idarî işlemlerden bağımsız olarak, sadece kanun hükmü
üzerinden değerlendirilir ve bu değerlendirmeye göre mezkûr işlemlerin
dayanacağı, muhataplarınca öngörülebilir bir normun bulunup bulunmadığı tespit
edilir. Mal ve hizmet alımları ile yapım işleri gibi devlet
harcamalarında 4734 sayılı Kanunun uygulanmasını zorunlu kılan özel bir Anayasa
hükmü bulunmamakla birlikte, hukuk devleti ilkesi, kamu kaynakları ile
yapılacak ihalelerde -diğer bütün kamu harcamalarında olduğu üzere- şeffaflığın
ve rekabetin sağlanmasını, güvenilirliği, katılımcılara eşit muamele
yapılmasını ve kamuoyu denetimine imkân verilmesini, böylece kamu kaynaklarının
kamu yararına uygun şekilde kullanılmasını zorunlu kılar. Daha üstün bir kamu yararının söz konusu olduğu çok
istisnaî ve zorunlu hâllerde, yine bu ilkeler gözetilerek, yasama organı
tarafından genel olarak belirlenen usûl ve esasların dışına çıkılması mümkün
olsa da, bu durumda uygulanacak kuralların da yine yukarıda belirtilen
ölçütlere uygun olarak yasama organı tarafından belirlenmesi gerekir. Dava
konusu kuralda ise herhangi bir ilke öngörülmeden, bunların yerine uygulanacak
usûl ve esasların Bakanlıkça belirleneceği hükme bağlanmış ve Bakanlığa bunları
düzenleme konusunda belirsiz ve sınırsız bir yetki tanınmıştır. Mahkememizin daha önceki birçok kararında, hiçbir usûl ve
esas öngörülmeden konunun alt düzenleyici işlemlerle düzenleneceğini belirten
genel nitelikli yetkilendirme hükümleri yasama yetkisinin devredilmezliği
ilkesi yanında belirlilik ilkesine de aykırı bulunmuştur. Fıkranın dava konusu
olmayan cümlelerinde, İdarenin görevlerine ilişkin olma, yani Kapadokya
Alanıyla ilgili faaliyetlerden olma şartı dışında hiçbir kriter öngörülmeden,
fıkranın uygulanmasına ilişkin usûl ve esasların yönetmelikle düzenlenmesinin
öngörülmesiyle yetinildiği dikkate alındığında, incelenen kuralda belirlilik
ilkesine aykırılık görülmemesi yerleşik içtihadımızla da çelişmektedir. Kısaca, incelenen kuralda veya Kanunun başka hükümlerinde
yahut diğer kanunlarda konunun temel esasları herhangi bir tereddüde yer
vermeyecek şekilde ve belli bir kesinlik içinde açık, net, anlaşılır ve nesnel
olarak düzenlenmeden İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile
yapım işlerinin 4734 sayılı Kanuna tâbi olmayacağının öngörülmesi, yukarıda
belirtilen ilkelere aykırılık oluşturacak nitelikte bir belirsizliğe yol
açmıştır. Bu sebeplerle, dava konusu kuralın Anayasanın 2.
maddesine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun
aksi yöndeki kararına karşıyım. Üye M. Emin KUZ KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya
Alanı Hakkında Kanun’un 6. maddesinin (2) numaralı fıkrası ile 7. maddesinin
(4) numaralı fıkrasının ilk cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığı şeklindeki
kararına katılmamaktayım. 2. Dava konusu 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında “Birinci fıkranın (a) bendinde belirtilen pay oranını iki katına kadar
artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. ” hükmüne yer verilmektedir. Aynı
maddenin (1) numaralı fıkrasının (a) bendindeki “Ürgüp Ticaret ve Sanayi
Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının” şeklindeki ibare yönüyle dava
konusu fıkranın Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatindeyim. 3. Kapadokya Alanının tarihî ve kültürel değerleri ile
jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunması,
yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması,
planlanması, yönetilmesi ve denetlenmesi amacıyla kurulan idareye aktarılacak
gelirlerin düzenlendiği 7174 sayılı Kanun’un 6. maddesinin (2) numaralı
fıkrasıyla aynı zamanda (1) numaralı fıkrada belirtilen Ürgüp Ticaret ve Sanayi
Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bir önceki yıl kesinleşmiş
bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılarak bu İdareye aktarılacak
paylar da Cumhurbaşkanı tarafından iki katına kadar artırılabilecektir. 4. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları şeklinde
kurulmuş olan Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi
Odasının bir önceki yıl kesinleşmiş olan bütçe gelirlerinin en az yüzde birinin
kesilip Kapadokya alanı ile ilgili olarak bu Kanun’la kurulan İdareye
aktarılmasının öngörüldüğü maddede dava konusu (2) numaralı fıkradaki hükümle
bu pay oranının bu meslek kuruluşlarının onayı veya kararı aranmaksızın
Cumhurbaşkanı tarafından iki katına kadar artırılması öngörülmektedir. 5. Kapadokya Alanının tarihî ve kültürel değerleri ile
jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunması,
yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması,
planlanması, yönetilmesi ve denetlenmesi amacıyla bir İdarenin kurulması ve bu
idareye Kanun’la bazı kaynakların sağlanmasının kamu yararı amacıyla yapıldığı
konusunda kuşku bulunmamaktadır. Ancak Kanun’la bu idareye kaynak sağlanırken
anayasal kurallara uygun bir düzenleme yapılması Anayasa’nın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkesinin zorunlu bir sonucudur. 6. Bilindiği üzere Anayasa’daki düzenlemede kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının ayrı kamu tüzelkişiliği ve ayrı bütçeye
sahip birer meslek kuruluşu olarak bunların idari özerkliği de belirgin bir
nitelik olarak göze çarpmaktadır. Anayasa’nın 135. maddesinde kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının “belli bir mesleğe mensup olanların
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak,
mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek
mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve
güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak” amacıyla
kurulmasına vurgu yapılmaktadır. 7. Bu biçimdeki bir meslek kuruluşu şeklinde kurulan ve
idari özerkliği ön planda olan ve yerinden yönetim esasına göre çalışan Ürgüp
Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odası isimli kamu
kurumlarının bütçe gelirlerinden Kapadokya Alanı ile ilgili olarak kurulan
İdareye aktarılacak payı merkezi idarede yer alan Cumhurbaşkanının iki katına
kadar artırabilmesi bu meslek kuruluşlarının özerkliği ile çelişmektedir. 8. Bu nedenle Kanun’un 6. maddesinin dava konusu (2)
numaralı fıkrasının aynı maddenin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde
belirtilen “ Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi
Odası” yönünden Anayasa’nın 135. maddesine aykırılık gerekçesiyle iptali
gerekmektedir. 9. 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un 7.
maddesinin (4) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali
gerektiği kanaatinde olduğum ilk cümlesi Kapadokya alanı ile ilgili olarak bu
Kanun’la oluşturulan İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile
yapım işlerinin 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi
olmayacağını düzenlemektedir. 10. Esasında bir idari birimin görevleri ile ilgili mal
ve hizmet alımları ve yapım işlerinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi
tutulması şeklindeki bir Anayasal zorunluluktan bahsedilmesi mümkün değildir.
Bununla birlikte Kanun’da bu idari birimlerin mal ve hizmet alımları ile yapım
işlerinin keyfiliğe karşı hangi kurallara tabi tutulması gerektiği düzenlenmek
durumundadır. Bunun içindir ki şeffaflık ve hesap verebilirlik bağlamında mal
ve hizmet alımları ile yapım işlerinde kamuoyu denetimi, eşit muamele, rekabet
ve saydamlık gibi hususların Kanun’da sağlanmamış olması dava konusu hükmü
Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesine aykırı hale sokmaktadır. 11. Kuralın Anayasa’ya aykırılık gerekçeleri olarak bu
kurala benzer bir başka kuralın Anayasa’ya uygunluk denetimi bağlamında
yazdığım karşıoydaki gerekçeler bu kuralla ilgili Anayasa’ya aykırılıkta da
geçerlidir. (Bu konudaki karşıoy gerekçelerim için bkz.: E.2021/132, K.2022/69,
01/06/2022, §§ 5-11) 12. Yukarıda sıralanan gerekçelerle kural bu koşulları
sağlamaktan uzak olduğundan Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olup iptali
gerekmektedir. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ KARŞI OY 1. 7174 sayılı Kapadokya Alan Başkanlığının Kanunun 7. Maddesinin
4. Cümlesiyle Kapadokya Alan Başkanlığının görevlerine ilişkin mal ve hizmet
alanlarıyla yapım işlerini 4734 sayılı kanun dışında tutan kuralın Anayasa’ya
aykırı olmadığı yönündeki sayın çoğunluğun görüşüne aşağıda belirttiğim
gerekçelerle katılmadım. 2. Kapadokya Alan Başkanlığının görevlerine ilişkin mal ve hizmet
alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı kanun kapsamı dışında bırakılmasında
kararda belirtildiği üzere bir kamu yararı olduğu ifade edilebilir. Ancak
yönetenlerin ve yönetilenlerin hukuka bağlı olduğu hukuk devletinde kamu
parasının şeffaflık, rekabet, eşit muamele gibi ilkelere bağlı olmasında da
önemli bir kamu yararı vardır. 3. Anayasa’nın 2. Maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesi
mahkememizin kararlarında da geçtiği üzere “ eylem ve işlemler hukuka uygun
insan haklarına saygılı, hak ve özgürlüklerin koruyup güçlendiren her alanda
adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği
sağlayan anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan hukuk kurallarıyla
kendini bağlı sayan ve yargı denetimi açık olan devlettir. 4. Hukuk devleti ilkesi kamu parasının harcanmasında evrensel
ilkeleri olan eşit muamele, rekabet, saydamlık gibi ilkelerin zorunlu kılar. Bu
ilkelerin dışına çıkılması ancak çok istisnai şartlarda mücbir sebepler ya da
olağanüstü haller gibi daha üstün bir kamu yararının olduğu durumlarda kabul
edilebilir. 5. Dava konusu kural bakımından istisnai durum söz konusu değildir.
Düzenleme ile sürekli bir muafiyet tanınmıştır. Bu haliyle kural saydamlık,
rekabet, eşit muamele, güvenilirlik gibi kamuoyu denetimini ya da başka bir
kurumunun denetimini esas alan bir usul de getirmemiştir. Kural bu haliyle
haklı bir gerekçeye dayanmamaktadır. İdarenin verilen yetkinin kullanımına dair
esasların kanunla belirgin bir şekilde düzenlemediğinden takdir yetkisini keyfi
kullanımına yol açabilecektir. Rekabetçi bir ortam oluşturarak
fırsat eşitliği sağlamadığı da açıktır. 6. Belirtilen gerekçelerle Anayasa’nın
2,7,10. Maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Üye Selahaddin MENTEŞ KARŞI OY 1. 23/5/2019 tarihli
ve 7174 sayılı numaralı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un; 7. maddesinin (4) Numaralı fıkrasının “ İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile
yapım işleri 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi
değildir.” şeklindeki birinci cümlesinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına dair çoğunluk görüşüne katılmamaktayım. 2. Dava konusu kural,
Kapadokya Alan Başkanlığının görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile
yapım işlerini 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu dışında
tutmaktadır. 3. Kamu ihale
mevzuatının uygulanmamasına ilişkin bu istisna haklı bir gerekçeye dayanmadığı
gibi kural ile verilen yetkinin kullanımına dair esasların kanunla
düzenlenmemiş olması takdir yetkisinin keyfi kullanımına yol açma ihtimali ve
rekabetçi bir ortamı dışlaması nedeniyle kanaatimizce Anayasa’ya aykırıdır. 4. Kapadokya Alan
Başkanlığının görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini
4734 sayılı Kanun kapsamı dışında bırakılmasında kamu yararı olduğu ileri
sürülse de kural hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmamaktadır. Yönetilenler gibi
yönetenlerin de hukuka bağlı olduğu hukuk devletinde kamu parasının şeffaflık,
rekabet, eşit muamele gibi ilkelere bağlı olmasında da önemli bir kamu yararı
vardır. Anayasa Mahkemesi’nin E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020 içtihadında
belirtildiği üzere; “Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir.” 5. Kanun ile
düzenlenen başkanlık ile benzer hizmetleri
yerine getiren belediye ve il özel idaresi gibi yerel yönetimler 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabidir . Dava konusu kuralda öngörülen muafiyet bir proje ya da
belli bir işle de sınırlı değildir. Sürekli bir muafiyet söz konusudur. Öte
yandan dava konusu kural Kapadokya Alan Başkanlığının görevlerine ilişkin mal
ve hizmet alımları ile yapım işlerini 4734 sayılı Kanun kapsamı dışında
bırakmış ancak anılan işler için 4734 sayılı Kanun’da öngörülen saydamlık,
rekabet, eşit muamele, güvenirlilik, gizlilik ve kamuoyu denetimi esas alınarak
belirlenen usullere benzer usuller içeren başka bir usul de getirmemiştir. 6. Açıklanan
gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesine
aykırı olduğu ve iptali gerektiği kanaati ile iptal talebinin reddine dair çoğunluk
görüşüne iştirak edilmemiştir. Üye Kenan YAŞAR