ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı       : 
2016/139 Karar Sayısı    :  2016/188 Karar Tarihi   :  14.12.2016 R.G. Tarih-Sayı   : 
3.1.2017-29937 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay
İdari Dava Daireleri Kurulu İTİRAZIN KONUSU: 14.7.1965
tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun, 13.2.2011 tarihli ve 6111
sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122. maddesinin dördüncü
fıkrasının, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir. OLAY: Davacı hakkında düzenlenen 2014 yılı 1. dönem performans
değerlendirmesi ile bu işlemin dayanağı olan Dışişleri Bakanlığı Personeli
Performans Değerlendirme Yönergesinin iptali talebiyle açılan davada, itiraz
konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali ve
yürürlüğünün durdurulması için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen, itiraz
konusu kuralın da yer aldığı 122. maddesi şöyledir: “ Başarı, üstün başarı değerlendirmesi ve ödül: Madde 122- (Değişik: 13/2/2011-6111/110 md.) Görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve çalışmaları ile
emsallerine göre başarılı görev yapmak suretiyle; kamu kaynağında önemli ölçüde
tasarruf sağlanmasında, kamu zararının oluşmasının önlenmesinde ve önlenemez
kamu zararlarının önemli ölçüde azaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerin
beklenenin üzerinde artırılmasında veya sunulan hizmetlerin etkinlik ve
kalitesinin yükseltilmesinde somut olaylara ve verilere dayalı olarak katkı
sağladıkları tespit edilen memurlara, merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerde
valiler, ilçelerde kaymakamlar tarafından başarı belgesi verilebilir. (Ek
cümle: 22/5/2012-6318/44 md.) Türk Silahlı Kuvvetlerinde (Jandarma Genel
Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı hariç) görevli Devlet memurları için
Millî Savunma Bakanı bu yetkisini devredebilir. Üç defa başarı belgesi alanlara
üstün başarı belgesi verilir. Üstün başarı belgesi verilenlere, merkezde bağlı veya ilgili bakan
ve illerde valiler tarafından uygun görülmesi hâlinde en yüksek Devlet memuru
aylığının (ek gösterge dâhil) % 200’üne kadar ödül verilebilir. Bu maddeye göre bir malî yıl içinde ödüllendirileceklerin sayısı,
kurumun yılbaşındaki dolu kadro mevcudunun binde onundan, Gümrük Müsteşarlığı,
Millî Eğitim Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü kadroları için binde
yirmisinden fazla olamaz. Yıl içinde ödüllendirilen personel sayısı
kurumlarınca izleyen yılın Ocak ayı sonuna kadar Devlet Personel Başkanlığına
bildirilir. Kamu kurum ve kuruluşları yürütmekte oldukları hizmetlerin
özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı, verimlilik ve
gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak
kaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebilir. ” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,
Kadir ÖZKAYA, ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 2.8.2016 tarihinde yapılan ilk
inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara
bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: 1- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci
fıkrası gereğince, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri
ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerekirken, yasama organı
tarafından temel ilkeleri belirlenmeden, memurların başarı, verimlilik ve
gayretlerini ölçmek üzere, değerlendirme kriterlerini belirleme konusunda
idareye, sınırları belli olmayan yetki verilmesinin, yasama yetkisinin devri
anlamına geldiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kuralda, kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekte
oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının
başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının
uygun görüşünü almak kaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebileceği
öngörülmektedir. 5. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. 6. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “ belirlilik ”tir.
Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki
belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir,
bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması
koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de
hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir
hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde
öngörülebilir olmasıdır. 7. Anayasa’nın 7. maddesinde, “ Yasama yetkisi Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. ” denilmektedir.
Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin
devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren
Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait
olması “ demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum ”
olarak nitelendirilmiştir. 8. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin
devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında bir organca
kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan
husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organına
hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir.
Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudan
kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme
organına da bırakabilir. 9. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince, yürütme organının bir
konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık
oluşturabilmektedir. Bu nedenle, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş
olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri
olarak yorumlanamaz. 10.Anayasa’nın 128. maddesinde, “ Devletin, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli
görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla
özel olarak düzenlenir. ” denilmiştir. Buna göre, Anayasa’nın 128.
maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün personelin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin
kanunla düzenlenmesi zorunludur. 11. 657 sayılı Kanun’un 122. maddesinde, görevlerinde üstün başarı
gösteren memurların ödüllendirilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Maddenin birinci fıkrasında, görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve
çalışmaları ile emsallerine göre daha başarılı olarak görev yapmak suretiyle;
kamu kaynağında önemli ölçüde tasarruf sağlanmasında, kamu zararının
oluşmasının önlenmesinde ve önlenemez kamu zararlarının önemli ölçüde
azaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerin beklenenin üzerinde artırılmasında
veya sunulan hizmetlerin etkinlik ve kalitesinin yükseltilmesinde somut
olaylara ve verilere dayalı olarak katkı sağladıkları tespit edilen memurlara,
merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerde valiler, ilçelerde kaymakamlar
tarafından başarı belgesi verilebileceği, üç defa başarı belgesi alanlara da
üstün başarı belgesi verileceği; ikinci fıkrasında, üstün başarı belgesi
verilenlere, merkezde bağlı veya ilgili bakan ve illerde valiler tarafından
uygun görülmesi hâlinde en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %
200’üne kadar ödül verilebileceği; üçüncü fıkrasında, bir malî yıl içinde
ödüllendirileceklerin sayısının, kurumun yılbaşındaki dolu kadro mevcudunun
binde onundan, Gümrük Müsteşarlığı, Millî Eğitim Bakanlığı ve Emniyet Genel
Müdürlüğü kadroları için binde yirmisinden fazla olamayacağı ve yıl içinde
ödüllendirilen personel sayısının kurumlarınca izleyen yılın Ocak ayı sonuna
kadar Devlet Personel Başkanlığına bildirileceği ifade edilmiştir. İtiraz
konusu dördüncü fıkrada ise kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekte oldukları
hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı,
verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun
görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütlerini belirleyebileceği hüküm
altına alınmıştır. 12. Anılan maddede, memurlara hangi şartlarda başarı ve üstün
başarı belgesi verileceği belirtilmiş, üstün başarı belgesi almaya hak kazanan
memurlara verilebilecek ödül miktarı ile ödüllendirilecek personel sayısının
üst sınırı herhangi bir tartışmaya sebep olmayacak şekilde gösterilmiştir.
Bunun yanında itiraz konusu kuralda da, idarelerin, memurların başarı,
verimlilik ve gayretlerini ölçmede kullanacakları kriterleri belirlerken,
yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulunduracakları ve
Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alacakları belirtilmek suretiyle
temel esaslar da belirlenmiştir. Dolayısıyla, görevli oldukları kurumlarda,
olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine göre başarı gösteren memurlara
ödül verilmesine ilişkin temel kurallar kanunla belirlenmiş olduğundan kuralda
bir belirsizlik bulunmamaktadır. 13. Kamu hizmetleri, her bir kamu kurum ve kuruluşunun faaliyet
alanına göre farklı usul ve esaslara göre yürütülmektedir. Dolayısıyla, kamu
kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinin başarı, verimlilik ve
gayretlerinin ölçümüne ilişkin değerlendirme kriterleri de, her bir kurum
tarafından yürütülen hizmetin özelliklerine göre farklılık göstermektedir. Bu
kriterlerin her birinin kanunda tek tek belirlenmesi ise mümkün değildir. 14. Bu bağlamda, Kanun’un 122. maddesinin birinci, ikinci ve
üçüncü fıkralarında, olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine göre
başarı gösteren memurlara ödül verilmesine ilişkin temel kurallar
belirlendikten sonra kamu kurum ve kuruluşlarının yürütmekte oldukları
hizmetlerin özelliklerinin de göz önünde bulundurulacağı belirtilmek suretiyle
memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel
Başkanlığının uygun görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütlerinin
belirlenmesi konusunda ilgili idarelerin yetkili kılınmasında yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesine aykırılık teşkil eden bir husus bulunmamaktadır. 15. Açıklanan nedenlerle, kural Anayasa’nın 2., 7. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 16. Başvuru kararında özetle, yasama organı tarafından temel
ilkeleri belirlenmeden, memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek
üzere, değerlendirme kriterlerini belirleme konusunda idareye, sınırları belli
olmayan yetki verilmesinin telafisi güç ve imkânsız zararların doğmasına
sebebiyet vereceği belirtilerek yürürlüğün durdurulması talep edilmiştir. 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun,
13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122.
maddesinin dördüncü fıkrasına yönelik iptal talebi, 14.12.2016 tarihli,
E.2016/139, K.2016/188 sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkraya ilişkin
yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE, 14.12.2016 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- HÜKÜM 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun,
13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122.
maddesinin dördüncü fıkrasının, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,
14.12.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ