ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2022/141 Karar Sayısı : 2023/17 Karar Tarihi : 25/1/2023 R.G. Tarih - Sayı : 29/3/2023
- 32147 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli
ve 7164 sayılı Kanun’un 32. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin beşinci
fıkrasının; A. Birinci
cümlesinin “...yargı yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para
cezasına ilişkin banka teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil
işlemlerini durdurmaz.” bölümünün, B. İkinci
cümlesinin, Anayasa’nın 12., 13., 35., 36. ve 38. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: 5015 sayılı
Kanun kapsamında uygulanan idari para cezasının tahsili amacıyla düzenlenen
ödeme emrinin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralların
Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer
aldığı 19. maddesinin beşinci fıkrası şöyledir: “Bu Kanun kapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına
ilişkin banka teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini
durdurmaz. Teminat mektubunun miktarı, türü, hangi şartlarda paraya
çevrileceği ve diğer hususlar Kurumca yapılacak düzenlemeler ile belirlenir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ASLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,
Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan
FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 30/11/2022 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu
görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ile
30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan
mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan
birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması
durumunda bu hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir.
Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine
başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görev kapsamına
giren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davada
uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın
değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikteki
kurallardır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 5015 sayılı Kanun’un
19. maddesinin beşinci fıkrasının birinci cümlesinin “...yargı yoluna
başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat
mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmaz.” bölümü ile
ikinci cümlesinin iptalini talep etmiştir. İtiraz konusu bölümle anılan Kanun
kapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulmasının
ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat mektubu
verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağı, itiraz konusu
cümleyle de teminat mektubunun miktarı, türü, hangi şartlarda paraya
çevrileceği ve diğer hususların Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca (EPDK)
yapılacak düzenlemelerle belirleneceği öngörülmüştür. 4. Bakılmakta olan davanın konusu ise öncesinde dava
konusu yapılmış olmasına rağmen banka teminat mektubu verilmemesi nedeniyle
tahsil işlemleri devam eden idari para cezası kapsamında düzenlenen ödeme
emrinin iptali talebine ilişkindir. Bu itibarla bakılmakta olan davaya konu
olayda verilmiş bir banka teminat mektubunun olmaması nedeniyle teminat
mektubunun miktarı, türü, hangi şartlarda paraya çevrileceği ve diğer
hususların EPDK’ca yapılacak düzenlemelerle belirleneceğini öngören itiraz
konusu cümlenin bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır. 5. Açıklanan nedenle 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı
Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 32.
maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin beşinci fıkrasının; A. Birinci cümlesinin “...yargı yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına
ilişkin banka teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini
durdurmaz.” bölümünün esasının incelenmesine , B. İkinci
cümlesinin itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada
uygulanma imkânı bulunmadığından bu cümleye ilişkin başvurunun Mahkemenin
yetkisizliği nedeniyle REDDİNE , OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih TORUN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 7. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol
faaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Anılan
Kanun’un amacı yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün
doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde
kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve
istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim
faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır. Petrol piyasasını düzenleme görevi
kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip EPDK’ya verilmiştir (AYM, E.2021/66, K.2022/52, 21/4/2022, § 3) . 8. EPDK, petrol piyasa faaliyetlerini yönlendirme ve
düzenleme görevi kapsamında piyasayı denetleme, ön araştırma ve soruşturma
işlemlerini yürütme yetkisi ile birlikte anılan Kanun’a veya ilgili mevzuata
aykırı faaliyetler nedeniyle idari yaptırım uygulama yetkisine de sahiptir.
Petrol piyasasını düzenleyen hükümlerin ihlal edilmesi durumunda EPDK’nın
uygulama yetkisine sahip olduğu idari yaptırımlardan biri de idari para
cezasıdır. EPDK tarafından petrol piyasasına ilişkin uygulanacak idari para
cezaları 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde düzenlenmiştir. 9. Anılan maddenin birinci fıkrasında idari para
cezalarının hangi durumlarda kimlere ve hangi oranlarda uygulanacağı
düzenlenmiş, maddenin ikinci fıkrasında ise ceza uygulanan bir fiilin iki yıl
geçmeden aynı kişi tarafından tekrar işlenmesi hâlinde idari para cezalarının
iki kat olarak uygulanacağı hükme bağlanmıştır. 10. Maddenin üçüncü fıkrasında bu madde hükümlerine göre
yürütülen idari işlemlerin lisans sahibinin EPDK’ya bildirdiği elektronik
tebligat adresine tebliğ edileceği, EPDK’ya bildirilen elektronik tebligat
adresine tebligatın zorunlu bir sebeple yapılamaması hâlinde EPDK’ya bildirilen
adrese yapılan bildirimin tebligat yerine geçeceği, dördüncü fıkrasında da bu
Kanun kapsamında verilen idari para cezalarının tebliğ tarihinden itibaren bir
ay içinde ödeneceği, süresinde ödenmeyen idari para cezalarının 21/7/1953
tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri
gereğince tahsil edilmek üzere ilgili vergi dairesine gönderileceği hükme
bağlanmıştır. 11. Beşinci fıkranın birinci cümlesinde ise bu Kanun
kapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulmasının
ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat mektubu
verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağı öngörülmüştür. Anılan cümlenin “... yargı yoluna
başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat
mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmaz.” bölümü itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır. B. İtirazın Gerekçesi 12. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralla henüz
kesinleşmemiş bir idari para cezasına karşı yargı yoluna başvurulsa dâhi söz
konusu idari para cezasının tahsiline imkân tanındığı, bu durumun hak arama özgürlüğünü ve mülkiyet hakkını ihlal
ettiği, kamu yararı amacı taşımadığı, masumiyet karinesiyle bağdaşmadığı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 12., 13., 35., 36. ve 38. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 13. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 40. maddesi yönünden de
incelenmiştir. 14. Anayasa’nın 35. maddesinde “Herkes,
mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla,
kanunla sınırlanabilir./ Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı
olamaz.” denilmektedir. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan
mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her
türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır. 15. Mülkiyet hakkı; kişiye başkasının
hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak şartıyla
sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, semerelerinden yararlanma ve
üzerinde tasarruf etme imkânı veren bir haktır. Bu bağlamda malikin mülkünü
kullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden
herhangi birinin kısıtlanması veya mülkünden yoksun bırakılması mülkiyet
hakkına getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir (AYM, E.2017/21, K.2020/77,
24/12/2020, § 137; E.2019/100, K.2020/62, 22/10/2020, § 13). 16. İtiraz konusu kural, 5015 sayılı
Kanun kapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna
başvurulmasının ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka
teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağını
öngörmekte olup bu durumun borçlunun mal varlığında azalmaya neden olabileceği
gözetildiğinde kuralın mülkiyet hakkına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. 17. Öte yandan Anayasa’nın “ Temel hak ve hürriyetlerin
korunması ” başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası “ Anayasa ile tanınmış
hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden
başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir ” hükmünü
içermektedir. Anılan hükme göre kişilerin yargı makamları ile idari makamlar
önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması anayasal bir
zorunluluktur. Bu zorunluluk, temel hak ve özgürlüğü ihlal edilen ya da ihlal
edildiğini iddia eden kişilerin ilgili yargı veya idari merciler nezdinde
şikâyetlerini dile getirmesi hususunda devlete gerekli ve yeterli mekanizmaları
oluşturarak uygun koşulları sağlama yükümlülüğü getirmektedir (AYM, E.2019/102,
K.2019/99, 25/12/2019, § 16; E.2021/46,
K.2022/47, 21/4/2022, § 15 ). 18. Bu çerçevede Anayasa’nın anılan maddesinde güvence
altına alınan etkili başvuru hakkı; anayasal bir hakkının ihlal edildiğini
ileri süren herkese hakkın niteliğine uygun olarak iddialarını inceletebileceği
makul, erişilebilir, etkili, ihlalin gerçekleşmesini veya sürmesini engellemeye
ya da sonuçlarını ortadan kaldırmaya elverişli idari ve yargısal yollara
başvuruda bulunabilme imkânının sağlanmasını teminat altına almaktadır (AYM,
E.2019/102, K.2019/99, 25/12/2019, § 17; E.2021/46,
K.2022/47, 21/4/2022, § 16 ). 19. Bu kapsamda mülkiyet hakkı ile bağlantılı olan
kuralla Anayasa’nın 40. maddesi kapsamında devletin bu hakkın korunmasıyla
ilgili gerekli koşulları sağlama fonksiyonunu ne ölçüde yerine getirdiğinin
değerlendirilmesi gerekmektedir. 20. Anayasa'nın 40. maddesi iptal
davasına konu edilen idari para cezasının yürütmesinin otomatik olarak durmasını
teminat altına almamaktadır. Öte yandan anılan madde, mülkiyet hakkının
korunması amacıyla yargı mercilerinde dava açan malik lehine yürütmenin
durdurulması kararı verilmesini ilke olarak zorunlu kılmamaktadır. Ancak bazı
durumlarda mülkiyet hakkının gerçek anlamda korunabilmesi, mahkemenin nihai
hükümden önce de birtakım tedbirlere karar vermesine bağlı olabilir. Özellikle
malik lehine verilecek muhtemel bir nihai hükmün sonuçsuz kalma ihtimalinin
bulunduğu hâllerde mahkemenin nihai hükmün uygulanma kabiliyetini yitirmesini
önleyici tedbirleri daha yargılama devam ederken alması gerekli hâle gelebilir.
(bazı farklarla birlikte bkz. Hanife Yıldız Torum ve Nimet Filiz Seven [GK],
B. No: 2018/1567, 10/2/2022, § 69). 21. Kuralla 5015 sayılı Kanun kapsamında verilen idari para cezalarına karşı dava
açılmasının ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat
mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağı öngörülüp
idari para cezalarının tahsiline devam edilmesine imkân tanınmak suretiyle bu
cezaların etkinliğinin ve caydırıcılığının sağlanması, bu suretle petrol
piyasasının sağlıklı ve düzenli işleyişinin temini amaçlanmaktadır. Bu amaç gözetildiğinde kanun koyucunun idari para
cezasının dava konusu edilmesi hâlinde otomatik durma mekanizması öngörmemiş
olmasının tek başına Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır. 22. Bununla birlikte Kanun kapsamında verilen idari para cezalarının uygulanmasından doğacak uyuşmazlıklara karşı yargı
yolu açıktır. EPDK tarafından uygulanan idari para cezası işleminin iptali
talebiyle dava açılması hâlinde tahsil işlemleri durmamakla birlikte açılan
davada yürütmenin durdurulmasını talep etme imkânı bulunmaktadır. 23. İptal
davasında, idari işlemin hukuk kurallarına aykırılığının belirlenmesi hâlinde
iptaline karar verilmekte; bunun sonucunda idarenin hukuka bağlılığı ve hukuk
düzeninin korunması sağlanmaktadır. Genel ilke, iptal kararlarının geriye
yürümesi ve iptal edilen işlemin başından itibaren ortadan kaldırılması, bu
işleme ve ona dayanan sonuçların mevcut olmamış gibi kabul edilmesi olmakla
birlikte bu ilke, idari işlemin iptal kararı verilinceye kadar varlığını
sürdürmesine ve etki doğurmasına engel değildir. Bu nedenle kişileri iptal
davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz etkilerinden
korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumları
önlemek, idarenin hem olası bir tazmin yükünden kurtarılması hem de hukuk
sınırları içinde kalması sağlanarak hukuk devletinin kesintiye uğramadan
devamını temin etmek amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür ( AYM, E.2022/14, K.2022/70, 01/06/2022, § 6; E.2016/205, K.2019/63, 24/7/2019, § 141; E.2017/21, K.2020/77, 24/12/2020, §
258). 24. Yürütmenin
durdurulması kurumu, yargının denetim etkinliğini artırıcı bir araç olarak dava
hakkının bir parçasını oluşturduğu gibi kamu yararı ve kamu düzenini de
sağlamaktadır. Yürütmenin durdurulması kararıyla
dava konusu işlemin yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesi sağlanmakta ve
kişiler dava sonuçlanıncaya kadar bu işlemin olumsuz etkilerinden
korunmaktadır. Bu bağlamda Kanun uyarınca verilen ve ilgilisine tebliğ edilen
idari para cezasına karşı açılan davada yürütmenin durdurulmasına karar
verilmesi hâlinde idari para cezasının tahsiline ilişkin işlemlere devam
edilemeyeceği ve tahsil işlemlerinin dava sonuna kadar erteleneceği açıktır. 25. Bu bağlamda idari para cezasına karşı açılan
davalarda yürütmenin durdurulması talebinde bulunulabilmesi ve durumun
gerekleri ile somut olayın şartlarına göre yürütmenin durdurulması kararı
verilebilmesi imkânının bulunduğu gözetildiğinde bu davalarda başvurulabilecek
yürütmenin durdurulması kurumunun etkili bir
başvuru yolu niteliğinde olduğu değerlendirilmektedir. 26. Bu itibarla kuralın Anayasa'nın
35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak
Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkına aykırılık
oluşturmadığı sonucuna varılmıştır. 27. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 35. ve 40.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi
gerekir. Kuralın Anayasa’nın 12.,
13., 36. ve 38. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. IV. HÜKÜM 4/12/2003 tarihli ve 5015
sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 32.
maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin beşinci fıkrasının birinci cümlesinin “...yargı
yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka
teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmaz.” bölümünün
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE 25/1/2023 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE