ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2023/129 Karar Sayısı : 2023/206 Karar Tarihi : 30/11/2023 R.G.Tarih-Sayı :
19/1/2024-32434 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Bayburt Sulh Ceza Hâkimliği İTİRAZIN KONUSU: 14/10/1983
tarihli ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun; A. 23/1/2008
tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 435. maddesiyle değiştirilen 143. maddesinin
ikinci fıkrasının, B. 10/11/2016
tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle değiştirilen 144. maddesinin
dördüncü fıkrasının, Anayasa’nın 2., 7., 38., 87. ve 124. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir. OLAY: Davacı
hakkında uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz
konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri
için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı; 1. 143. maddesi şöyledir: “ Madde 143 – (Değişik: 23/1/2008-5728/435 md.) Bu Kanunun; a) 11, 18, 19, 26, 28, 29, 54, 58 ve 89 uncu maddeleri
ile 9 uncu maddesinin üçüncü, 95 inci maddesinin birinci ve 102 nci maddesinin
ikinci fıkrasına aykırı davranışta bulunanlara bin Türk Lirasından onbin Türk
Lirasına kadar, b) 23, 24 ve 25 inci maddeleri ile 57 nci maddesinin son
fıkrasına aykırı davranışta bulunanlara beşyüz Türk Lirasından onbin Türk
Lirasına kadar, idarî para cezası verilir. Yukarıdaki fıkralarda belirtilenler dışında kalıp da
Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı
önlemlere uymayanlara, beşyüz Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idarî
para cezası verilir. Bu madde hükümlerine göre idarî para cezasına karar
vermeye Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürü yetkilidir ” 2. 144. maddesi şöyledir: “ İnsansız hava araçları Madde 144 – (Mülga: 23/1/2008-5728/578 md.; Yeniden
düzenleme: 15/8/2016-KHK674/33 md.; Aynen kabul: 10/11/2016-6758/29 md.) İnsansız hava aracı satan şirketlerin sorumlu
işleticileri ve yöneticileri, satılan araç bilgileri ile satın alanların kimlik
bilgilerini usulüne uygun şekilde tutmak ve azami kalkış ağırlığı beşyüz gram
(dahil) üzerindeki insansız hava araçları ile ilgili bilgileri, aynı gün içinde
Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından oluşturulan kayıt sistemine kaydetmek
zorundadır. Bu kayıtlar, suç işlenmesinin önlenmesi ve suç soruşturmalarında
kullanılmak üzere kolluk birimleriyle paylaşılır. Bu yükümlülüğe aykırı hareket
edenler ile yurtdışından bireysel olarak getirdiği veya yurtiçinde devraldığı
aracı en geç üç gün içinde sisteme kaydettirmeyenlere beşbin Türk Lirası idari
para cezası verilir. Kayıt esnasında gerçeğe aykırı beyanda bulunanlar veya
veri girişi yapanlara onbin Türk Lirası idari para cezası verilir. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca
belirlenen kurallara aykırı olarak veya mülki idare amirlerince belirlenen
alanlar dışında insansız hava aracı uçuran kişilere bin Türk Lirasından onbin
Türk Lirasına kadar idari para cezası uygulanır. Yukarıda sayılanlar dışında kalıp da Sivil Havacılık
Genel Müdürlüğünün insansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bu
kapsamda sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymayanlara
bin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Belirlenen alanlar dışında insansız hava aracı uçuranlara
uygulanacak idari para cezaları mahallin mülki idare amirince, diğer idari para
cezaları ise Sivil Havacılık Genel Müdürü tarafından uygulanır. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar
İçişleri Bakanlığı ve Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca
müştereken çıkarılan yönetmelikle düzenlenir. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M.
Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,
Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin
katılımlarıyla 26/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle
uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40.
maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu dava sebebiyle
uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini
Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü
aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin
iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler
uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde
yöntemince açılmış ve mahkemenin görev alanına giren bir davanın bulunması,
iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak
kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların
çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak
nitelikte bulunan kurallardır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 2920 sayılı Kanun’un 143.
maddesinin ikinci fıkrasının ve 144. maddesinin dördüncü fıkrasının iptallerini
talep etmiştir. Başvuruya konu olayda ise davacı hakkında 2920 sayılı Kanun’un
144. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca idari para cezası uygulanmıştır.
Dolayısıyla Kanun’un 143. maddesinin ikinci fıkrası davadaki
uyuşmazlığın çözümünde olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte
değildir. Bu nedenle anılan kuralın bakılmakta olan davada uygulanma imkânı
bulunmamaktadır. 4. Açıklanan nedenle 14/10/1983 tarihli ve 2920 sayılı
Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun; A. 23/1/2008
tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 435. maddesiyle değiştirilen 143. maddesinin
ikinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada
uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin
yetkisizliği nedeniyle REDDİNE, B. 10/11/2016
tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle değiştirilen 144. maddesinin
dördüncü fıkrasının esasının incelenmesine, 26/7/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. III. ESASIN İNCELENMESİ 5. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ahmet Hakan SOYTÜRK tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve
Kapsam 6. 2920 sayılı Kanun’un 1. maddesinde Kanun’un amacının, devamlı
ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet
faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin
ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde
düzenlenmesini sağlamak olduğu ifade edilmiştir. Kanun’un 2. maddesine göre kamu
kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin havacılık
sahasındaki faaliyetleri Kanun’un kapsamındadır. 7. Kanun’un “ Ceza Hükümleri ” başlıklı beşinci
kısmında yer alan 144. maddesinde insansız hava araçları ile ilgili kabahat
oluşturan fiiller ve bunlara uygulanacak yaptırımlar düzenlenmiştir. Anılan
maddenin birinci fıkrasında satılan insansız hava araçlarına ait bilgilerin ve
satın alanların kimlik bilgilerinin bu araçları satan şirketlerin sorumlu
işleticileri ve yöneticileri tarafından usulüne uygun şekilde tutulması ve belirli
özelliklerdeki insansız hava araçları ile ilgili bilgilerin Sivil Havacılık
Genel Müdürlüğü (Genel Müdürlük) tarafından oluşturulan kayıt sistemine kaydedilmesi
öngörülmüştür. Fıkrada ayrıca söz konusu yükümlülüğe aykırı hareket edenler ile
yurt dışından bireysel olarak getirdiği veya yurtiçinde devraldığı aracı en geç
üç gün içinde sisteme kaydettirmeyenler hakkında idari para cezası uygulanacağı
belirtilmiştir. 8. Maddenin ikinci fıkrasında Genel Müdürlük tarafından
oluşturulan kayıt sistemine kayıt esnasında gerçeğe aykırı beyanda bulunma veya
veri girişi yapma fiillerine idari para cezası öngörülmüştür. Maddenin üçüncü
fıkrasında ise Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından belirlenen kurallara
aykırı olarak ve mülki idare amirlerince belirlenen alanlar dışında insansız
hava aracı uçuranlar bakımından idari para cezası uygulanacağı hüküm altına
alınmıştır. 9. Kanun’un 144. maddesinin itiraz konusu dördüncü
fıkrasında da aynı maddenin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında düzenlenen
fiiller dışında kalan, Genel Müdürlüğün insansız hava araçları ile ilgili
koyduğu kurallara ve bu kapsamda sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı
önlemlere uymayanlara bin Türk lirasından on bin Türk lirasına kadar idari para
cezası verileceği kural altına alınmıştır. B. İtirazın Gerekçesi 10. Başvuru kararında özetle; idari para cezası uygulanacak
eylemin unsurlarını belirleme yetkisinin yasama organına ait olduğu ancak
kuralla bu yetkinin idareye verildiği, bu durumun suçta ve cezada kanunilik
ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 38., 87. ve 124. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 11. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki
güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir. 12. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirlilik tir.
Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi
bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına
imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılı
olup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya
hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi
müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. 13. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz .” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü
fıkrasında da “ Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla
konulur. ” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi
getirilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada
kanunilik ilkesi uyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecek
cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın
açık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan
eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak
ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır. 14. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar
ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu
maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına
aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına
aldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her
ikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13). 15. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki
sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar
arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek
miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler
de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için
öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların
kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun
koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen
yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek
uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve
kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.
Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla
değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin
idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85,
K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19). 16. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin
düzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa'ya bağlı
kalmak şartıyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak
yaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulama
yetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisi
bulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı, değişen
sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsal
gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için idareye
farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi tanımaktır.
Bu serbestî idareye “ keyfî ” olarak hareket edebilme yetkisi vermemektedir
(AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198). 17. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde
de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık
suç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılan
maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının tereddüde
yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen
somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması
gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idari
nitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığında cezasının gösterilmiş
olması yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil
ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir
açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda
gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin
konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların
değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla
yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla
kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM,
E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, §15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21). 18. Kuralda idari suç teşkil eden ve idari para cezası
yaptırımına bağlanan eylemlerin konusunun Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün
insansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bu kapsamda sivil
havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymamak olduğu
anlaşılmaktadır. İtiraz konusu kuralda Genel Müdürlük tarafından insansız hava
araçlarıyla ilgili koyulacak kuralların ve sivil havacılığı düzenlemek
maksadıyla alınacak önlemlerin neler olduğuna sayma suretiyle yer verilmediği
gibi kuralın da yer aldığı Kanun’da veya başka bir kanunda Genel Müdürlüğün
insansız hava araçlarına ilişkin yapabileceği düzenlemelerin kapsamına ve şartlarına
dair hüküm bulunmamaktadır. Kural, idari para cezası şeklinde yaptırıma
bağlanan eylemlerin konusu olarak idari bir makamın koyacağı kural ve önlemlere
atıf yapmakta ve yalnızca yaptırım uygulayacak yetkili makamı belirlemektedir.
Kuralda, yaptırıma konu olacak Genel Müdürlüğün insansız hava araçları ile ilgili
yapacağı düzenlemelere ilişkin açık ve belirgin bir alan çizilmemekte, böylece
idareye sınırları belirli olmayan bir düzenleme yetkisi verilmektedir.
Dolayısıyla kuralla, temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudan
ikincil düzenlemeler vasıtasıyla, idare tarafından kurallar konulmasına imkân
tanınmaktadır. Başka bir anlatımla, kuralla idari cezaların düzenlenmesi
bakımından idarenin keyfî uygulamalarını önleyici, objektif nitelikte herhangi
bir çerçeve hüküm getirilmemektedir. 19. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Kuralın Anayasa’nın 7. ve 87. maddelerine de aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 2.
ve 38. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış
olması nedeniyle Anayasa’nın 7. ve 87. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme
yapılmasına gerek görülmemiştir. Kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı görülerek
iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 124. maddesi yönünden incelenmemiştir. IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 20. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “ Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. ” denilmekte, 30/3/2011 tarihli
ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak
Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden
başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere
ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 21. 2920 sayılı Kanun’un 144. maddesinin (4) numaralı
fıkrasının iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal
edecek nitelikte görüldüğünden iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğun
doldurulabilmesi amacıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gerekli
düzenlemelerin yapılması için Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla
6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkraya
ilişkin iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz
ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. V.
HÜKÜM 14/10/1983 tarihli ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık
Kanunu’nun 10/11/2016 tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle
değiştirilen 144. maddesinin dördüncü fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ
GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 30/11/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE