ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2009/90 Karar Sayısı : 2011/47 Karar Günü : 10.3.2011 R.G. Tarih-Sayı :
14.05.2011-27934 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci
Daire İTİRAZIN KONUSU : 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik Piyasası
Kanunu'nun 9. maddesinin birinci fıkrasının Anayasa'nın 7., 123. ve
128. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına
karar verilmesi istemidir. I- OLAY Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nda grup koordinatörü unvanıyla
çalışmakta iken Kurumun teşkilat yönetmeliğinde yapılan değişiklik sonucunda
kadrosu kaldırılan ve söz konusu yönetmelik değişikliği ile ihdas edilen daha
alt düzeydeki yeni bir kadroya atanan davacının, atama işlemine dayanak
oluşturan yönetmelik hükmünün iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemiyle
açtığı davaya bakan Danıştay Beşinci Daire, sözü edilen yönetmeliğin dayanağını
oluşturan itiraz konusu kuralın Anayasaya aykırı olduğu yönündeki savı ciddi
bularak iptal ve yürürlüğün durdurulması istemiyle başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun iptali istenilen fıkrayı da
içeren Kurum personelinin statüsü, atanma usulü ve özlük hakları başlıklı
9. maddesi şöyledir: ' Kurumun hizmet birimleri; Kurum görev ve yetkilerinin
gerektirdiği sayıda daire başkanlıkları şeklinde teşkilatlanmış ana hizmet
birimleri, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimlerinden oluşur. Kurumun
hizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları, kadro unvanları ve
sayıları Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenir. Kurum hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, idari
hizmet sözleşmesi ile sözleşmeli olarak istihdam edilen personel eliyle
yürütülür. Kurum personeli ücret ve mali haklar dışında 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununa tabidir. Kurum için çalıştıkları süre zarfında, tüm personelin, Kurumdaki
görevlerine başlamadan önceki sosyal güvenlik kurumları tarafından sağlanan her
türlü hakları saklı kalır. Yerli ve yabancı uzmanlar, birinci fıkrada belirtilen yönetmelik
kapsamında, Başkanlığın hazırlayıp Kurulun onayı ile yürürlüğe konacak
yönetmelik esaslarına göre istihdam edilebilir. Kurum personeli, uzmanlık gerektiren görevlerde Bakanlık, bağlı ve
ilgili kuruluşları ile enerjiye ilişkin konularla iştigal eden diğer kamu kurum
ve kuruluşlarında görev yapan personel arasından çalıştığı kuruluş veya kurumun
izni ile Kurul tarafından atanır. Kamu kurum ve kuruluşları dışından yapılacak atamalara ve personel
kariyer sisteminin oluşturulmasına dair düzenleme çıkarılacak yönetmelikle
belirlenir. Kurul üyeleri ve Kurum personelinin ayrıca 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (1), (4), (5), (6) ve (7)
numaralı alt bentlerinde belirtilen şartları taşımaları zorunludur. Kurul Başkanı ve Kurul üyeleri ile diğer Kurum personeli, 5434
sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununa tabidir. Kurul Başkan ve
üyeliklerine atananların Kurulda görev yaptıkları sürece eski görevleri ile
olan ilişkileri kesilir. Ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu veya özel
mevzuatla düzenlenmiş personel rejimine tabi olanlar Kuruldaki görevleri sona
erdikten sonra, başvuruları halinde bu Kanunun 6 ncı maddesi hükümleri saklı
kalmak kaydıyla ilgili Bakan tarafından mükteseplerine uygun bir kadroya
atanırlar. Akademik unvanların kazanılması için gerekli şartlar saklıdır. (Değişik cümle: 18/4/2001 - 4646/18 md.) Emeklilik açısından Kurum
personelinin durumu, Başkanlık tarafından hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu
tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Buna bağlı olmaksızın,
emeklilik konusunda, Kurul Başkanının Bakanlık Müsteşarına, Kurul üyelerinin
ise Bakanlık Müsteşar Yardımcısına denk statülerinin olduğu kabul edilir. Kurul Başkanı ve Kurul üyelerinin aylık net ücretleri, en yüksek
Devlet memurunun her türlü ödemeler dahil aylık net ücretinin iki katını
geçmemek üzere, Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından tespit
edilir. Kurum personelinin ücret ve diğer mali hakları, Bakanlar Kurulunca
belirlenecek esaslar çerçevesinde Başkanlığın teklifi üzerine Kurulca tespit
edilir. Kurul Başkanı, Kurul üyeleri ve Kurum personeli ile vekalet ve
istisna akdi ile hizmet verenlerin görevlerinin ifası sırasında yaptıkları
masraflardan hangilerinin Kurum bütçesinden karşılanabileceğine dair usul ve
esaslar yönetmelikle belirlenir. (Ek fıkra: 4/12/2003-5015/26 md.) Kamu kurum ve kuruluşlarında en
az beş yıl süre ile görev yapan ve en az dört yıl süreli eğitim veren yüksek
öğrenim kurumlarından mezun olan ve kamu personeli dil sınavı sonucu A
derecesinde dil bildiğini belgeleyenler veya özel sektörde beş yıldan fazla
hizmeti olup yüksek öğrenim ile dil konusunda aynı şartları haiz olanlardan,
hizmetine ihtiyaç bulunanlar, bu kurum ve kuruluşlarda fiilen çalışmış
oldukları süreler de dikkate alınarak derece ve kademeleri tespit edilmek suretiyle,
31.12.2004 tarihine kadar Kurumda durumlarına uygun boş kadrolara 657 sayılı
Kanunun sınav ve adaylık hükümlerine uyulmaksızın uzman olarak atanabilirler.
Bu özelliklere sahip olmayan Petrol İşleri Genel Müdürlüğü personeli de,
istekleri halinde ve Kurum ile Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün mutabakatı
alınmak şartıyla, Kurumda büro personeli olarak görevlendirilebilir. 4857
sayılı İş Kanunu hükümlerine göre istihdam edilmekte olanların bu hükme
istinaden Kurum kadrolarına atanmaları, anılan Kanun hükümleri kapsamında
değerlendirilir ve kıdem tazminatları kurumları tarafından ödenir. (Ek fıkra: 4/12/2003-5015/26 md.) Bu Kanunun yürürlüğe girdiği
tarihten itibaren üç ay içerisinde Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca
çıkarılacak yönetmelikle Kurumun teşkilâtlanması yeniden yapılır. Kurumda ücret
ve malî haklar dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbi olarak idarî
hizmet sözleşmesi ile sözleşmeli olarak istihdam edilen personelden; Kurum
teşkilât yapısındaki değişiklik sebebiyle kadrosu kaldırılan, değiştirilen veya
teşkilât kadrolarının hizmet icaplarına nitelikleri uygun olmadığı Kurulca
tespit edilen ihtiyaç fazlası personel yukarıdaki yönetmeliğin yürürlüğe
girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde Devlet Personel Başkanlığına bildirilir
ve bu Başkanlıkça onbeş gün içerisinde ilgililerin kamu kurum ve kuruluşlarına
atama teklifi yapılır. Kamu kurum ve kuruluşları, atama teklifi yapılan ilgili
personeli durumlarına uygun boş kadrolara on gün içerisinde atarlar. Bu şekilde
atanan personelin işe başlama sürelerine ve işe başlamamaları halinde yapılacak
işlemlere ilişkin olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve 63 üncü
maddeleri hükümleri uygulanır. Kurum personelinden diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına atananların yeni görevlerine başlayacakları tarihe kadarki
geçecek sürede ücret ve malî hakları Kurumca ödenir.' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında Anayasa'nın 7., 123. ve 128. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra
Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 22.12.2009 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü
durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına oybirliğiyle
karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu kural, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer
yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, 4628 sayılı Yasayla oluşturulan Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu'nun çalışma usul ve esaslarının aynı Yasayla belirlendiği,
yasayla kurulmuş kamu tüzel kişisi olan Kurumun hizmet birimlerinin ve bu
birimlerin kadro unvan ve sayılarının da yasayla belirlenmesi gerekirken
yönetmelik ile düzenleneceği yolunda hüküm getiren 4628 sayılı Yasa'nın 9.
maddesinin birinci fıkrasının Anayasa'nın 7., 123. maddesinin birinci fıkrası
ve 128. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik
Piyasası Kanunu'nun 9. maddesinin
itiraz konusu birinci fıkrasının ilk cümlesinde ' Kurumun hizmet
birimleri; Kurum görev ve yetkilerinin gerektirdiği sayıda daire başkanlıkları
şeklinde teşkilatlanmış ana hizmet birimleri, danışma birimleri ve yardımcı
hizmet birimlerinden oluşur.' hükmü yer almakta, ikinci cümlesinde ise 'Kurumun
hizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları, kadro unvanları ve
sayıları Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenir.' denilmektedir. İtiraz konusu fıkranın birinci cümlesinde
Kurumun hangi hizmet birimlerinden oluşacağı belirtilmiş ve bu birimlerin idari
kademelenmede hangi basamakta yer alacakları yasada gösterilmiştir. Böylece
kanunla düzenleme koşulu yerine getirildiğinden birinci cümlede Anayasaya
aykırı bir yön bulunmamaktadır. İtiraz konusu fıkranın ikinci cümlesinde ise, Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu'nun hizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları,
kadro unvanları ve sayılarının Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından
çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükmü yer almaktadır. Anayasa'nın 7. maddesinde ' Yasama yetkisi Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez .' denilmektedir.
Anayasa Mahkemesi'nin pek çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliği
ilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, yasayla
düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz
edilmesi değil, bunların yasa metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise,
düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını
ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların
belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir. Anayasa'da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme
organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi
olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve
bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında,
yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural
koyma yetkisi verilemez. Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının
Anayasa'nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması,
çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine
bırakmaması gerekir. Anayasa'nın 123. maddesinin birinci fıkrasında ise ' İdare,
kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. ' hükmü yer
almaktadır. Bu maddede yer alan düzenleme, idarenin kanuniliği ilkesine vücut
vermektedir. İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev ve
yetkilerinin hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde, açık bir biçimde
yasayla düzenlenmesini gerekli kılar. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise ' Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. (Ek cümle: 12/9/2010 ' 5982/12 md.) Ancak, mali ve sosyal haklara
ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.' hükmü yer almaktadır.
Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında, Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci
fıkrasının kapsamına giren kişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkin
düzenlemelerin yasayla yapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesinin
idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olacağı
hususu vurgulanmıştır. İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin hizmet birimleri ile bu
birimlerin kadro ve görev unvanlarının ve görevlerinin yasayla düzenlenmesini
de içerir. Kadrolar, bir kamu hizmetinin teşkilatlanmasının ön koşuludur. Kadro
unvanı, personelin yerine getireceği görevlerini, yetkilerini, haklarını ve
yükümlülüklerini, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını ifade
etmektedir. Kadro unvanı ile personelin özellikle aylık ve ödenekleri ve diğer
özlük hakları arasında sıkı bir bağ bulunmaktadır. Kadro ile birlikte, ana
hizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimlerinde istihdam edilecek personelin
niteliklerinin Yasa ile belirlenmesi gerekir. EPDK'nun da içinde yer aldığı düzenleyici ve denetleyici kurumlar,
yasayla kurulmuş olan kamu tüzel kişileridir ve bunlar Anayasanın 123.
maddesinde ifade edildiği üzere, idarenin bütünlüğü içinde yer alırlar ve
yasayla düzenlenmeleri gerekir. İdarenin yasallığı ilkesi ise, idarenin
organlarının/hizmet birimlerinin de yasayla düzenlenmesini gerektirir. Keza, düzenleyici ve denetleyici kurumlarca gerçekleştirilen ve
genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu görevlilerinin statüleri, Anayasa'nın
128. maddesinin ikinci fıkrası gereğince yasayla düzenlenmek durumundadır. Aynı şekilde, idarenin sahip olacağı kadroların ihdası ve
kaldırılması konuları da kamu görevlilerinin statüsü ile yakından ilgili
olduğundan bu alanın da yasayla düzenlenmesi gerekmektedir. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu fıkranın ikinci cümlesi,
Anayasa'nın 7., 123. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanun
hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların
hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten
kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği
tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı
günden başlayarak bir yılı geçemez' denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu
ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da
bu kural tekrarlanarak, beşinci fıkrasında Anayasa Mahkemesi'nin, iptal halinde
meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlâl
edici mahiyette görürse yukarıdaki fıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmektedir. 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Kanun'un 9.
maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyle
doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden,
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü ve
beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,10.3.2011
gününde karar verilmiştir. VII- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN İNCELENMESİ 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 9.
maddesinin birinci fıkrasının; 1- Birinci cümlesine yönelik iptal istemi, 10.3.2011 günlü,
E.2009/90, K.2011/47 sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümleye ilişkin
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 2- İkinci cümlesinin iptaline ilişkin hükmün süre verilerek
yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu cümlenin YÜRÜRLÜĞÜNÜN
DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 10.3.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VIII- SONUÇ 1- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının
Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgili
gerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkin
ön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engel
bulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞ
ile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilen
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2- 20.2.2001 günlü, 4628
sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 9. maddesinin birinci fıkrasının; a- Birinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve itirazın REDDİNE, b- İkinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE, 3- 4628 sayılı Kanun'un 9.
maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyle
doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden,
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü ve
beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 10.3.2011 gününde karar verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Osman Alifeyyaz PAKSÜT Üye Fulya KANTARCIOĞLU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Mehmet ERTEN Üye Fettah OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN