ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:2020/27 Karar Sayısı:2020/52 Karar Tarihi:24/9/2020 R.G. Tarih - Sayı:17/11/2020
- 31307 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Tekirdağ 2. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 3/7/2005
tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 23. maddesinin üçüncü fıkrasının
Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: Hukuka
aykırı olduğu gerekçesiyle yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade
edilen meclis kararının belediye meclisince ısrar edilmek suretiyle
kesinleşmesi üzerine ilgili meclis kararının iptali talebiyle belediye başkanı
tarafından açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ A. İptali İstenen Kanun Hükmü Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 23. maddesi
şöyledir: “ Meclis
kararlarının kesinleşmesi Madde 23- Belediye
başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek
yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden
görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla
ısrar edilen kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabilir. Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün
içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine
gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. (İptal beşinci fıkra: Anayasa Mahkemesinin 4/2/2010
tarihli ve E.: 2008/27, K.: 2010/9 sayılı Kararı ile.) Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde
uygun araçlarla halka duyurulur.” B. İlgili Görülen Kanun Hükmü Kanun’un 43. maddesi
şöyledir: “ İhtilâf hâli Madde 43- Belediye
başkanının kendisinin, birinci ve ikinci derecedeki kan ve kayın hısımlarının
ve evlatlıklarının, belediye ile ihtilâflı olduğu durumlarda dava açılması ve
bu davada belediyenin temsili, meclis birinci başkan vekili, bulunmadığı
takdirde ikinci başkan vekili veya bunların yetkilendireceği kişiler tarafından
yerine getirilir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM,
Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ,
Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in
katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Gülbin AYNUR tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 3. Belediye, belde sakinlerinin mahallî müşterek
nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler
tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel
kişisidir. 4. 5393 sayılı Kanun’da belediyenin
organları belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı olarak
belirlenmiştir. Kanun’un 17. maddesinde belediye meclisinin belediyenin karar
organı olduğu ve üyelerinin ilgili kanunda gösterilen usul ve esaslara göre
seçilmiş üyelerden oluştuğu; 19. maddesinde meclise belediye başkanının başkanlık
edeceği, meclis birinci ve ikinci başkan vekillerinin ise meclis üyeleri
arasından seçileceği; 37. maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin
başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu, ilgili kanunda gösterilen
usul ve esaslara göre seçileceği hükme bağlanmıştır. 5. Kanun’un 22. maddesinde belediye
meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanacağı ve katılanların salt
çoğunluğuyla karar vereceği, ancak karar yeter sayısının üye tam sayısının
dörtte birinden az olamayacağı belirtilmiş; itiraz konusu kuralın da yer aldığı
23. maddesinde ise meclis kararlarının kesinleşme usulü düzenlenmiştir. Buna
göre belediye başkanının hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını gerekçesini
de belirterek bir daha görüşülmesi için meclise iade etme yetkisi
bulunmaktadır. Söz konusu yetkinin sadece hukuka aykırılık gerekçesiyle
sınırlandırıldığı, başka bir ifadeyle belediye başkanına hukuka uygun gördüğü,
ancak yerinde olmadığını değerlendirdiği bir meclis kararını bu gerekçeyle iade
etme yetkisinin tanınmadığı anlaşılmaktadır. Belediye başkanının meclis
kararının yeniden görüşülmesine gerek görmemesi durumunda karar kendiliğinden
kesinleşmektedir. Yeniden görüşülmek üzere meclise iade edilen kararlar ise
meclis üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilmesi hâlinde
kesinleşmektedir. Dolayısıyla Kanun belediye başkanının, hukuka aykırı olduğu
gerekçesiyle meclise iade ettiği kararın tekrar kabul edilerek kesinleşebilmesi
için, ilk meclis kararının alınması için gerekenden daha yüksek bir çoğunluk
aramaktadır. 6. Anılan maddenin itiraz konusu üçüncü
fıkrasında ise belediye başkanına meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurma yetkisi tanınmıştır. Söz konusu
fıkra metninden de anlaşılacağı üzere anılan başvuru yolu, meclis kararının
kesinleşmesi sürecinin bir parçası olmayıp ancak kararın ısrar edilmek
suretiyle kesinleşmesinden sonra söz konusu olabilmektedir. Öte yandan maddenin
dördüncü fıkrası uyarınca kararın yürürlüğe girmesi için kesinleştiği tarihten itibaren en
geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilmesi
gerekmektedir. Dolayısıyla meclis kararı, ısrar
edilmek suretiyle kesinleşmiş ve mülki idare amirine gönderilerek yürürlüğe
girmekle birlikte icrai bir nitelik kazanmış olduğundan belediye başkanınca
idari yargıya başvurulması söz konusu meclis kararının uygulanmasını
kendiliğinden durdurmamaktadır. 7. Yargı içtihatlarına bakıldığında
meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlara karşı belediye başkanı tarafından
idari yargıya yapılan başvurunun bir dava yolu olarak kabul edildiği
görülmektedir. Konuya ilişkin Danıştay kararlarında, Kanun’un belediye meclisi
ile belediye başkanının görev ve yetkilerine ilişkin maddeleri incelendiğinde
yürütme organı olan ve belediye tüzel kişiliğini temsil eden belediye
başkanının belediyenin en büyük karar organı olan belediye meclisinin
hiyerarşik amiri olmadığı, belediye başkanının ayrı bir tüzel kişiliği
bulunmadığına göre başkanın belediye meclisi üzerinde idari vesayet yetkisine
de sahip olmadığı, bu itibarla anılan yetkinin kendine özgü bir yetki olarak
nitelendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Söz konusu dava yolunun belediye
başkanının şahsına tanınmış bir yetki olduğu ve bu yetkinin belediye başkanlığı
tüzel kişiliğinin hasım olarak gösterilmesi suretiyle belediye başkanının
şahsen veya gerçek kişi sıfatı ile verdiği vekâletname ile yetkili kılınan
avukat vasıtasıyla kullanılması gerektiği vurgulanmıştır (Danıştay Altıncı
Dairesi, E.2011/7288, K.2012/1318, 27/3/2012). 8. Ayrıca, anılan nitelikteki davalarda
davalı sıfatıyla belediyeyi temsil etme görev ve yetkisinin Kanun’un 43.
maddesi uyarınca meclis birinci başkan vekiline, bulunmadığı takdirde ikinci
başkan vekili veya bunların yetkilendireceği kişilere ait olduğu (Danıştay
Altıncı Dairesi, E.2008/7836, K.2008/7599, 10/11/2008; E.2006/1669,
K.2006/2745, 16/5/2006); bir davada davacı ve davalı sıfatlarının aynı kişide
birleşmesinin hukuken mümkün olmaması nedeniyle mahkemece dava dilekçesinin
Kanun’un 43. maddesine uygun bir şekilde anılan maddede yazan kişi veya
kişilere tebliğinin sağlanarak dosyanın tekemmül ettirilmesi gerektiği yönünde
bir içtihat benimsenmiştir (Danıştay Sekizinci Dairesi, E.2014/4726,
K.2014/5880, 27/6/2014). Nitekim uygulamada da belediye başkanları tarafından
meclislerin ısrarı ile kesinleşen kararların iptali talebiyle açılan davalarda
davalı belediyeyi temsilen savunma dilekçelerinin meclis birinci başkan vekili
veya ikinci başkan vekili tarafından imzalandığı görülmektedir. B. İtirazın Gerekçesi 9. Başvuru kararında özetle; belediye meclisi kararlarına
karşı belediye başkanı tarafından açılacak davalarda savunmanın kim tarafından
yapılacağına ilişkin herhangi özel bir düzenlemenin bulunmadığı, bu nedenle söz
konusu davalarda da belediyeyi davalı olarak temsil etme ve savunma görevinin belediye
başkanına ait olduğu, bunun ise davacı ve davalı sıfatının birleşmesi sonucunu
doğurduğu, 5393 sayılı Kanun’un davalarda belediyeyi temsil görevinin meclis
birinci veya ikinci başkan vekili tarafından yerine getirilmesini öngören 43.
maddesinin sadece belediye tarafından belediye başkanına veya onun belli
derecedeki yakınlarına karşı açılan davalarda davacı taraf olarak
belediyeyi kimin temsil edeceği hususunu düzenlediği, nitekim söz konusu
maddenin gerekçesinin de bu yönde olduğu, dolayısıyla anılan hükmün belediye
başkanı tarafından meclis kararlarının iptali talebiyle açılan davalarda
uygulanma imkânının bulunmadığı, bu itibarla söz konusu davalar bakımından
davalı belediyenin kimin tarafından temsil edileceği konusunda bir
belirsizliğin bulunduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. maddesine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 10. Anayasa’nın 2. maddesinde
belirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına
saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk
düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan
kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve
yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk
devletinde kanunların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Kanun
koyucunun, Anayasa’ya ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla her
türlü düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunmaktadır. 11. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de belirlilik tir.
Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki
belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir,
bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması
koşuluyla mahkeme içtihatları ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki
belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya
çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır. 12. Belediye başkanının, kendisine tanınan yetki çerçevesinde
hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle yeniden görüşülmesi için belediye meclisine
iade etmesi üzerine ısrar edilmek suretiyle kesinleşen meclis kararlarına karşı
bir başvuru mekanizmasının öngörülüp öngörülmeyeceği, ne tür bir başvuru
mekanizmasının öngörüleceği ile bu başvurunun kim tarafından
gerçekleştirileceğinin, koşullarının, kapsam ve mahiyetinin ne olacağının
belirlenmesi anayasal sınırlar içinde kanun koyucunun takdirindedir. 13. Belediye başkanının, idari yargıya başvurabileceği
meclis kararları onun, hukuka aykırı olduğunu değerlendirdiği kararlardır.
Belediye halkı üzerinde etki ve sonuçlarını doğuracak olan, fakat öte yandan
kararın alınma sürecinde de bizzat bulunan veya bu süreç hakkında yakinen bilgi
sahibi olan belediye başkanı tarafından hukuka aykırı olduğuna dair birtakım
gerekçeler ileri sürülen söz konusu kararların hukuka uygun olup olmadığının
yargı mercilerince denetlenmesinin sağlanmasının idarenin hukuka bağlılığını
gerçekleştirmeye ve böylece bireylerin hak ve özgürlükleri ile toplum
menfaatinin korunmasına hizmet edeceği açıktır. Dolayısıyla kuralın kamu yararı
amacına yönelik olmadığı söylenemez. 14. Kuralda, normal koşullarda yargı mercileri önünde
davacı veya davalı olarak belediye tüzel kişiliğini temsil etme görev ve yetkisi
de bulunan belediye başkanı tarafından belirli nitelikteki belediye meclisi
kararları aleyhine kullanılacak bir başvuru (dava) yolu öngörülmektedir.
Yukarıda belirtilen kamu yararı amacına yönelik olarak söz konusu dava yolunu
öngören kanun koyucunun bu amaçla bağdaşmayacak şekilde, belediye başkanının
belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olmasından ötürü davacı ve davalı
sıfatlarının birleşmesi nedeniyle işlevsiz hâle gelecek ve dolayısıyla herhangi
bir sonuç elde edilemeyecek bir mekanizma getirmeyi hedeflediği savunulamaz. 15. Öte yandan itiraz konusu kuralla genel çerçevesi
çizilen dava yolunun yargılama usul hukukuna temas eden bu gibi teknik
yönlerinin, söz konusu usul kurallarını uygulamakla görevli ve yetkili olan
idari yargı mercilerince içtihat yoluyla belirlenmesi öngörülebilir bir
durumdur. Zira idari yargılama hukukunda, görülecek davanın türüne ve
çözümlenecek uyuşmazlığın niteliğine göre davanın taraflarının kimlerden
oluşması gerektiği, söz konusu tarafları temsil etme yetkisini kimin/kimlerin
kullanabileceği ya da kullanamayacağı gibi hususlar uyuşmazlıkla ilgili mevzuat
hükümlerinin yanı sıra genel yorum ve yargılama usulü kuralları çerçevesinde,
anayasal ilke ve sınırlar içinde yargı mercilerince çözümlenebilecek
meselelerdir. 16. Nitekim Danıştay kararlarında, itiraz konusu kuralda
düzenlenen davanın taraflarının sıfatına ve temsiline ilişkin hususların ilgili
mevzuat hükümleri yorumlanmak suretiyle açık ve net olarak ortaya konulduğu
görülmektedir. Bu kapsamda Kanun’un, belediye başkanının kendisinin belediye
ile ihtilaflı olduğu davalarda belediyenin temsilinin, meclis birinci başkan
vekili, bulunmadığı takdirde ikinci başkan vekili veya bunların
yetkilendireceği kişiler tarafından yerine getirilmesini öngören 43. madde
hükmünün bu davalarda da uygulanabilir nitelikte bir hüküm olduğunun içtihat
olarak benimsendiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın belirsiz olduğundan
söz edilemez. 17. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. maddesine
aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. IV. HÜKÜM 3/7/2005 tarihli ve
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 23. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE 24/9/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi. Başkanvekili Hasan
  Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir
  ÖZKAYA Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Rıdvan
  GÜLEÇ Üye Recai
  AKYEL Üye Yusuf
  Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin
  MENTEŞ Üye Basri
  BAĞCI