ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1999/22 Karar Sayısı : 1999/32 Karar Günü : 20.7.1999 R.G. Tarih-Sayı :04.02.2000-23954 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316
sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 53. maddesinin (b) fıkrasının
Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali
istemidir. I- OLAY Davacının, 4. derece 800 ek gösterge üzerinden emekli aylığı
bağlanmasına ilişkin işlemin iptali ve bu işlem nedeniyle uğradığı zararın
giderilmesi için açtığı davanın temyiz incelemesinde, Danıştay Beşinci Dairesi,
1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının Anayasa'ya
aykırılığı kanısına vararak iptali istemiyle başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A. İtiraz Konusu Yasa Kuralı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrası
şöyledir : "b) 1.1.1998 tarihinden itibaren, Türkiye Cumhuriyeti Emekli
Sandığı iştirakçilerinden ek göstergeli veya daha yüksek ek göstergeli bir
göreve atananlara; atandıkları görevin ek göstergesi üzerinden emekli aylığı,
adi malullük aylığı, vazife malullüğü aylığı bağlanması ve emekli ikramiyesi
ödenebilmesi veya toptan ödeme yapılabilmesi için emekli kesenek ve
karşılıklarının bu ek gösterge üzerinden en az 6 ay süreyle Türkiye Cumhuriyeti
Emekli Sandığına ödenmiş olması şarttır. Her türlü müşavirlik görevlerine atananlar hariç; Bakanlar Kurulu
kararı veya müşterek kararla atananlar, ilgili mevzuat uyarınca sınava tabi
tutulmak suretiyle atanılan görevlerde bulunanlar, Emniyet Hizmetleri sınıfına
dahil olanlar, 2937 sayılı Devlet İstihbarat Hizmetleri ve Millî İstihbarat
Teşkilatı Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 357
sayılı Askerî Hâkimler Kanunu, 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanunu ve 3269 sayılı
Uzman Erbaş Kanununa tabi olanlar ile yaş haddi veya ölüm nedeniyle 6 aylık süreyi
tamamlayamayanlar hakkında yapılacak emeklilik işlemlerinde yukarıdaki fıkra
hükmü uygulanmaz. 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun ek 68
inci maddesi hükümleri saklıdır." B. Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır : 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet
Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar
Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun
tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar
vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14
üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve
özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir. " 2- MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar
Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir. " 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye
Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen
kabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen
kanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar
Meclise geri gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır. " 4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî
teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle
yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz. " 5- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve
katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl
başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin
tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik
önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar. " IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet Necdet
SEZER, Güven DİNÇER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN,
Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü
SÖNMEZ'in katılmalarıyla 25.5.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında; davada
uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür. Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kurulutu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine
göre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları yasa ya da kanun
hükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardan
birinin ileri sürdüdü aykırılık savının ciddi oldudu kanısına varırlarsa o
hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne batvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu
kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne batvurabilmesi için
elinde yöntemince açýlmıt ve Mahkeme'nin görevine giren bir davanın
bulunması ve iptali istenen kuralların da o davada uygulanacak olması
gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın deditik evrelerinde ortaya çıkan
sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde
etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır. Dava, 4. derece ve 800 ek gösterge
üzerinden emekli aylığı bağlanmasına ilişkin işlemin iptali ve bu işlem
nedeniyle doğan zararın giderilmesi istemine ilişkindir. Bu nedenle, 4316
sayılı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının ikinci ve
üçüncü paragrafları itiraz yoluna başvuran Danıştay 5. Dairesi'nin bakmakta
olduğu davada uygulayacağı kurallar olmadığından bunlara ilişkin itirazın
Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele
alınmasına, oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kurallarıyla gerekçeleri ve diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Sınırlama Sorunu İtiraz yoluna başvuran Danıştay Beşinci Dairesi'nin Yasa'nın 53.
maddesinin (b) fıkrasının bakmakta olduğu davada uygulayacağı birinci
paragrafında, Emekli Sandığı iştirakçilerine atandıkları görevin ek göstergesi
üzerinden emekli aylığı, adi malullük aylığı, vazife malullüğü aylığı, emekli
ikramiyesi ve toptan ödeme yapılması yeniden düzenlenmektedir. Bakılmakta
olan dava, emekli aylığı bağlanmasına ilişkin işlemin iptali ile eksik ödenen
ikramiyenin tazminini içerdiğinden 53. maddenin (b) fıkrasının birinci
paragrafı hakkındaki esas incelemenin "emekli aylığı ve emekli
ikramiyesi" ile sınırlı olarak yapılması gerekmiştir. B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Yasa'nın 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci paragrafında,
1.1.1998 tarihinden itibaren Emekli Sandığı iştirakçilerine, atandıkları
görevin ek göstergesi üzerinden emekli aylığı ve emekli ikramiyesi ödenebilmesi
için, emekli kesenek ve karşılıklarının bu ek gösterge üzerinden en az 6 ay
süreyle Kuruma ödenmiş olması öngörülmektedir. Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle
ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 1998 Malî
Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci paragrafının iptal
edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri belirtilirken yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe
yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasaları
ile diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir
azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,
Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz" denilmektedir. Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi,
bütçe yasalarının öteki yasalardan ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı
nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da
aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi
gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe
ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını
kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek
değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,
yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti
alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,
bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"
ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa
yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür
yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında
yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını
ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. Bütçeyle ilgisi bulunmadığından yasayla düzenlenmesi gereken bir
konunun 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci
paragrafı ile kurala bağlanması Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162.
maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir. VI- SONUÇ 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 53. maddesinin (b) fıkrasının birinci paragrafının "emekli
aylığı ve emekli ikramiyesi ödemesi" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna
ve İPTALİNE, 20.7.1999 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Rüştü SÖNMEZ