ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1990/19 Karar Sayısı: 1991/15 Karar Günü: 21.6.1991 R.G. Tarih-Sayı :24.09.1992-21355 İPTAL DAVASINI AÇAN : TBMM Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat
Halkçı Parti) Grubu Adına Grup Başkanvekili Hasan Fehmi GÜNEŞ. İPTAL İSTEMİNİN KONUSU : 10.4.1990 günlü, 20488 sayılı Resmi
Gazete'de yayımlanan 22.3.1990 günlü, 3619 sayılı, "Danıştay Kanunu'nun
Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair
Kanun"un 1., 3., 5., 6., ve 7. maddelerinin Anayasa'nın 2., 115. ve 155.
maddelerine aykırılığı savıyla iptaline karar verilmesi istemidir. II- YASA METİNLERİ : A- iptali istenen Yasa Kuralları : 22.3.1990 günlü, 3619 sayılı "Danıştay Kanununun Bazı
Maddelerinin Değiştirilmesine ve bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair
Kanun"un iptali istenen maddeleri şunlardır: 1. "MADDE 1.- Danıştay Kanununun 17. maddesine aşağıdaki (4)
numaralı fıkra eklenmiş ve (4) ve (5) fıkra numaralan sırasıyla (5) ve (6)
olarak değiştirilmiştir. 4. idari dava daireleri ile vergi dairelerinin ilk derece
Mahkemesi olarak verdikleri kararların temyiz veya itiraz yoluyla
incelenmesinde bu dairelerde hükme müessir olacak hukuki işlemlerin yapıldığı
toplantıda bulunmuş veya karara katılmış olanlar genel kurullarda bulunamazlar.
Bu temyiz ve itiraz incelenmesinde genel kurulların toplanma ve görüşme yeter
sayısıonbeştir. Ancak, iki dava dairesinin birlikte yapacağı toplantıda verilen
kararların incelenmesinde, toplanma ve görüşme yeter sayısı onbirdir. Bu
toplantılarda da hazır bulunanlar çift sayıda olursa en kıdemsiz üye kurula
katılmaz." 2.- "MADDE 3- Danıştay Kanununun 23. maddesinin (a) bendi
aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. a) İdare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinden verilen kararlar ve
ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülen davalarla ilgili kararlara
karşı temyiz istemelerini inceler ve karara bağlar." 3. "MADDE 5.- Danıştay Kanunun 25. maddesi aşağıdaki şekilde
değiştirilmiştir. MADDE 25.- İdare mahkemeleri ile vergi mahkemelerince verilen
nihai kararlar ve ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülen davalarla
ilgili nihai kararlar Danıştay'da temyiz yoluyla incelenir ve karara
bağlanır." 4. "MADDE 6. - Danıştay Kanunun 38. maddesi aşağıdaki şekilde
değiştirilmiştir. MADDE 38. - 1. idari Dava Daireleri Genel Kurulu; a) İdare mahkemelerinden verilen ısrar kararlarını, b) idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen
kararları, Temyizen inceler. 2. Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu; a) Vergi mahkemelerinden verilen ısrar kararlarını, b) Vergi dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen
kararları, Temyizen inceler." 5. "MADDE 7.- Danıştay Kanununun 48. Maddesi aşağıdaki
şekilde değiştirilmiştir. MADDE 48.- Kanun tasarı ve teklifleri Anayasa'ya tüzük tasarıları
ise kanunlara uygunlukla sınırlı olarak incelenir ve sonucu belirten bir rapor
tanzim edilir. Görevli daire, kanun tasarı ve teklifleriyle tüzük tasarıları
üzerindeki incelemesini Danıştay'a geliş tarihinden itibaren üç ay içerisinde
sonuçlandırmak zorundadır. Kanun tasarı ve teklifleriyle tüzük taşanları
görevli daire dışında başka bir daire veya kurulda bir daha görüşülemez." B- Dayanılan Anayasa Kuralları: 1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devletidir." 2. "MADDE 115.- Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını
göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve
Danıştayın incelenmesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir. Tüzükler Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi
yayımlanır." 3. "MADDE 155.- Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve
kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son
inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derecemahkemesi
olarak bakar. Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca
gönderilen kanun tasardan hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını ve
imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri incelemek, idari uyuşmazlıktan çözümlemek ve
kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir. Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idari yargı hâkim ve
savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek
Kurulu; dörtte biri nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından
Cumhurbaşkanı; tarafından seçilir. Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,
kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt
çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yeniden
seçilebilirler. Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,
daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idari yargının
özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre
kanunla düzenlenir." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Necdet
DARICIOĞLU, Yekta Güngör ÖZDEN, Muammer TURAN, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN,
Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL ve Yavuz
NAZAROĞLU'nun katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine 6.6.1991 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ: İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali
istenilen yasa kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri
ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: 3619 sayılı Yasa'nın, iptali istenilen maddeleriyle Danıştay
Yasası'nda iki önemli değişiklik gerçekleştirilmiştir. 1, 3., 4., 5. ve 6.
maddeler, Danıştay Dava Daireleri'nin ilk derece mahkemesi olarak verdikleri
kararlara karşı idari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurulları'na temyiz istemiyle
başvuru olanağını sağlamış; 7, madde de yasa tasarı ve tekliflerine ilişkin
incelemeyi Anayasa'ya, tüzük tasarılarına ilişkin incelemeyi ise yasalara
uygunlukla sınırlandırmıştır. Değişikliklerin iki konuda olması nedeniyle dava
konusu maddeler ayrı ayrı belirtilmekle birlikte inceleme iki bölümde
yapılmıştır. A- Maddelerin Anlam ve Kapsamı : 3619 sayılı Yasa'yla yapılan değişiklikten önce, 2575 sayılı
Danıştay Yasası'nın "ilk Derece Mahkemesi Olarak Danıştay'da Görülecek
Davalar" başlıklı 24. maddesinde sayılan işlerden görev alanlarına giren
işlere Daireler, ilk ve son derece mahkemesi olarakbakmakta ve konu hakkında
kesin ve nihai karar vermekte idiler, "idari ve Vergi Dava Daireleri Genel
Kurullarının Görevleri" başlıklı 38. maddesinde ise, Genel Kurulların, ilk
derece idare ve vergi mahkemelerinden verilen ısrar kararlarının yanısıra
Bakanlar Kurulu'nun" düzenleyici işlemlerine karşı açılan davalara
bakmaları da öngörülmüştü. Değişiklikten önce Danıştay'ın ilk derece mahkemesi
olarak verdiği kararlara karşı temyiz yolu bulunmadığından, önemi nedeniyle
çözümlenmesi ilk derecedeki idare ve vergi mahkemelerine bırakılmayan kimi
uyuşmazlıklarda Danıştay Daireleri; daha önemli sayılanlarda ise idari ve Vergi
Dava Daireleri Genel Kurulları kesin ve nihai karar veren ilk ve son derece
mahkemeleri olarak görevli kılınmışlardı. Bu Daire ve Genel Kurulların
kararlarına karşı yalnızca "yargılamanın yenilenmesi" ve "Karar
düzeltilmesi" gibi kanun yollan açık tutulmuştu. Dava konusu düzenlemelerle
getirilen sistem ise sırasıyla şöyledir. a. Yasa'nın 1. maddesiyle öngörülen sistem; Bu madde ile 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın idari ve Vergi Dava
Daireleri Genel Kurulları'nın oluşumunu ve çalışma biçimini düzenleyen 17.
maddesine dört numaralı fıkra eklenmiş, buna koşut olarak da diğer fıkra
numaralan değiştirilmiştir. Maddede yapılan bu değişiklikle, DanıştayDava
Daireleri'nin ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararlara karşı idari ve
Vergi Dava Daireleri Genel Kurulları'na itiraz veya temyiz istemiyle başvurma yolu
açılmıştır. Getirilen bu kuralla, "idari dava daireleri ile vergi dava
dairelerinin ilkderece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyiz veya
itiraz yoluyla incelenmesinde bu dairelerce hükme müessir olacak hukuki
işlemlerin yapıldığı toplantıda bulunmuş veya karara katılmış olanlar"ın
genel kurullarda bulunamayacakları açıklanırken, genelkurulların bu duruma
uygun olarak toplanma ve görüşmeye yeter sayısı da saptanmış, bunun genelde
onbeş, iki dava dairesinin birlikte yapacağı toplantıda verilen kararların
incelenmesinde ise onbir olduğu belirtilmiştir. Ayrıca, toplantıda hazır
bulunanların çift sayıda olması durumunda en kıdemsiz üyenin kurula
katılamayacağı da açıklığı kavuşturulmuştur. b. Yasa'nın 3. maddesiyle öngörülen sistem; Yasa'nın 3. maddesi ile 2575 sayılı Yasa'nın, Danıştay'ın
görevlerini belirleyen 23. maddesinin (a) bendinde yapılan değişildik de, bir
önceki maddede olduğu gibi, yine Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak
verdiği kararlara karşı temyiz yolu açılması ile ilgili bulunmaktadır. Çünkü
daha önce, maddede yer alan; "idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinden
verilen kararlara karşı temyiz istemlerini inceler ve karara bağlar."
biçimindeki (a) bendinin Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği
kararlara karşı temyiz incelemesini kapsamadığı ortadır. Bu nedenle (a) bendi,
getirilen yeni sistemin zorunlu bir sonucu olarak, şu biçime dönüştürülmüştür "İdare mahkemeleri ile vergi mahkemelerinden verilen kararlar
ve ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülen davalarla ilgili kararlara
karşı temyiz istemlerini inceler ve karara bağlar." Görüldüğü gibi, getirilen yeni sistemle birlikte düşünüldüğünde
(a) bendi açıklama gerektirmeyecek bir durumu belirlemektedir. c. Yasa'nın 5. maddesiyle öngörülen sistem; Yasa'nın 5. maddesiyle, Danıştay Yasası'nın "Temyiz Yoluyla
Danıştay'da Görülecek Davalar" başlığını taşıyan 25. maddesi
değiştirilerek daha önce yalnız idare mahkemeleri ile vergi mahkemelerince
verilen, nihai kararların temyiz mercii olan Danıştay, buna ek olarak ilk derece
mahkemesi olarak karar veren kendi dairelerinin de temyiz mercii
gösterilmiştir. d. Yasa'nın 6. maddesiyle öngörülen sistem; Yasa'nın 6. maddesiyle Danıştay Yasası'nın "İdari ve Vergi
Dava Daireleri Genel Kurullarının Görevleri"ni belirleyen 38. maddesinde
yapılan değişiklikte Genel Kurullar, Danıştay Dava Daireleri'nin ilk derece
mahkemesi olarak verdikleri kararların temyiz mercii durumuna getirilirken daha
önce olduğu gibi ilk derece mahkemelerinin ısrar kararlarını temyizen incelemekle
de görevlendirilmişlerdir. Anılan kuralların kimi davalarda ilk ve son derece
mahkemesi olma işlevlerine ise son verilmiştir. Görüldüğü gibi, incelenen maddelerle kuruluşu 1868 yılma dayanan
Danıştay, ilk kez kendi kararlarının da itiraz ve temyiz mercii yapılmıştır. Anayasa'ya uygunluk denetiminin sağlıklı bir sonuca
ulaştırılabilmesi için öncelikle yasakoyucuyu böyle köklü bir değişikliğe iten
nedenlerin araştırılması gerekmektedir. 3619 sayılı Yasa'ya ilişkin tasarının gerekçesinde
"Danıştay'ın alacağı kararlarda, kamu yaran ile kişi yaran arasında bir
denge kurma zorunluluğunda" olduğuna işaret edilerek, "bu amaca
erişebilmesi için Danıştay'ın kuruluşunun ve uygulanacak yargılama usulünün
idari yargının özelliklerini taşıması" gerektiği belirtilmektedir. Bu
doğrultuda getirilen düzenlemenin; "2575 sayılı Danıştay Kanununun
yürürlüğe girdiği tarihten bu günekadar ki uygulamalarda ortaya çıkan
aksaklıkların giderilmesini kuruluşun bir bütün halinde çalışabilmesini temin
için gerekli görülen değişiklikleri" gerçekleştirmek amacına yönelik
olduğu açıklanmaktadır (TBMM Tutanak Dergisi, Cilt 42. Biri. 92, sıra sayısı
119, Sayfa. 2). Genel Kurulun 11.1.1989 günlü 53. Birleşiminde tasarının Hükümet'ce
geri çekilmesinden sonra hazırlanan 12.1.1990 günlü Adalet Komisyonu
Raporu'nda, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararlara karşı
temyiz yolunu açan düzenleme ile ilgili olarak şu değerlendirmeye yer
verilmektedir: "Yargılama Hukukunda Hâkim olan görüş, yargı işlerinde iki
dereceli inceleme yapılmasıdır. Bu kanun Tasarısı ile Danıştay'ın ilk derece
mahkemesi olarak baktığı işlerde de temyiz sistemi getirilmektedir."
(TBMM. Tutanak Dergisi Cilt. 42 Biri. 92, Sayfa. 328). B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu: Dava dilekçesinde, 3619 sayılı Yasa'nın dava konusu 1., 3., 5., 5.
ve 6. maddeleri ile ilgili olarak özetle şu görüşlere yer verilmiştir: Anayasa'nın 155. maddesinde Danıştay'ın kuruluşundan beri
sürdürmekte olduğu "ilk ve son derece mahkeme" özelliği gözetilerek,
bu özelliği korumak zorunluluğu duyulmuştur. Danıştay, bu özelliği ile, Türk idare hukuku ve idari yargılama
usulü hukukunun tüm ilkelerini, idare hukuku anlayışını, içtihattan ile aldığı
diğer kararlarla, gelişen toplum koşullarına ve demokrasi ilkelerine uygun
biçimde oluşturmuş ve geliştirmiştir. Danıştay bu başarısını kuşkusuz büyük ölçüde ilgili dairelerin
belli dallarda uzmanlaşmış olmasına borçludur. Danıştay'ın uzmanlaşmış dairelerinde aldığı kararları uzmanlık
dışı dairelerin incelemesine sunmak, idare hukuku alanında sağlanan istikranın
çağdaş ve sağlıklı doğrultusunun yıkılmasına ve yıpranmasına yol açacaktır. Bu
durumda içtihat kargaşası oluşacağı gibi, aynı konuda çıkacak farklı kararlar
yargıya olan güveni de sarsacaktır. Böylece Danıştay'ın bir içtihat mahkemesi
olma niteliği tümüyle zaafa uğrayacak veya ortadan kalkacaktır. Danıştay üyelerinin kendi günlük işleri dışında değişik kurul ve
kuruluşlarda görevleri vardır. Danıştay'ın kendi gördüğü işler konusunda temyiz
mercii haline getirilmesi iş yükünü artıracak, dosyaların sonuçlanması yıllarca
sürebilecektir. Hukukumuzda "ilk ve son derece mahkemesi" tanımı ve
anlayışı tartışma götürmez biçimde açık bulunmaktadır. Aykırılık savlan, Anayasa'nın 2. ve 155. maddelerine
dayandırıldığından Yasa'nın 1., 3., 5. ve 6. maddeleri Anayasa'nın bu iki
maddesi yönünden birlikte ele alınmıştır. 1. Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden inceleme : Dava dilekçesinde, hukuk devleti çatısı altında her şeyin hukuka
uygun biçimde geçmesi, dava konusu kuralların ise Türk hukukundaki "ilk ve
son derece mahkemesi" anlayışına ve idari yargılama ilkelerine ters
düştüğü, bu nedenle de Anayasa'nın 2. maddesine aykırılık oluşturduğu ileri
sürülmüştür. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında tanımlanıp, vurgulanan,
ayrıca öbür yargı organları kararlarıyla öğretideki nitelemelerle de açıklık
kazanan hukuk devleti ilkesi, genel anlamda Anayasa ile kurulan düzene, hukukun
temel kurallarına saygı, bağlılık ve uygunluğu anlatır, incelenen kurallarda bu
hususlara bir aykırılık saptanamamıştır. Hukuk içinde, belirli koşullarda
belirli yolların izlenmesinin, üstelik ilgililere benimsemedikleri aykırı ya da
haksız buldukları bir karar içintemyiz hiçinde bir kez daha başvurma olanağı
getirilmesinin hukuk devleti ilkleriyle çatışan bir yanı yoktur. Sonucun daha
doyurucu olması, konunun ikinci kez başka kurulda gözden geçirilmesiyle daha
çok olanak kazanır. Böylece, adalet duygusu güçlenir.Yargıya güven de artar.
Hukuk devleti, hukuksallığın kapsamlı, köklü ve etken olmasıyla geçerliliğini
sürdürür. Yeni düzenleme bir yolu kapatmamakta, bir olanağı elden almamakta,
bir engelleme ve önlemede bulunmamakta, hak yitimine neden olacak haksızlık
yaratmamaktadır, işlem ve eylemlerin yargı denetimine bağlı olması anlayış ve uygulamasını
da daraltmamaktadır. Bu ve aşağıda Anayasa'nın 155. maddesine ilişkin
incelemede belirlenen nedenlerle 1., 3., 5. ve 6. maddelerin Anayasa'nın 2.
maddesine aykırı olduğu savı yerinde bulunmamıştır. 2. Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden inceleme: Kamu yararıyla kişi yararını dengelemek, kamusal işlemlerde var
olduğu savlanan yasaya aykırılıkları, bunlardan etkilenip zarar gördüğünü ileri
sürenlerin başvurusu üzerine inceleyerek olumlu ya da olumsuz biçimde
sonuçlandırmak görevi, idari yargının başlıca özelliklerini oluşturmaktadır.
Günümüze kadar süregelen uygulamalar, kimi yakınma ve sakıncaları birlikte
taşımış, aksaklıklar giderilememiştir. Danıştay'ın çalışmalarında daha doyurucu
sonuçlar alınması amaçlandığından, ilk derece mahkemesi olarak verdiği
kararların temyiz yoluyla kendi içinde bir kez daha incelenmesi, hatayı en aza
indirgeyecek ve karar hakkındaki yakınmaları karşılayacaktır. Yargıda, ilk
derece mahkemesi sıfatıyla yapılan çalışmaların denetimsiz kalması, bu sıfatla
alınan kararların nihai olması genelde yetersiz sayılmakta, ikili inceleme
yargının işlevine daha uygun bulunmaktadır. Anayasa'nın öngördüğü sisteme,
bağlayıcı kurallarına aykırı olmamak koşuluylayasakoyucu yargılama yönteminde
uygun bulduğu düzenlemeleri yapabilir, ikili denetim, hak arama özgürlüğü
yönünden de güvenceyi pekiştirmektedir. Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak
baktığı işler için öngörülen temyiz yolunun fazlalığını, yanlışlığını ve
aykırılığını doğrulayacak bir dayanak yoktur. Anayasa'nın "Danıştay"
başlıklı 155. maddesi, Danıştay'ı idari mahkemelerce verilen ve yasanın başka
bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme mercii
olarak tanımlanmasının ardından yasalarla gösterilen belli davalara da ilk ve
son derece mahkemesi olarak bakacağını öngörmesi, ilk derece sıfatının yanında
son derece sıfatının da gerekleriyle yükümlü ve yetkili olduğunu
göstermektedir, İlk derece mahkemesi olarak verdiği bir kararı ayrıca son
derece mahkemesi olarak incelemesine bir engel yoktur, tik derecedeki kararı
son derecede incelemek olanağı Anayasa'da kabul edildiğine ve bu yine Danıştay
içinde gerçekleştiğine göre bir sakınca ya da Anayasa'ya aykırılık sözkonusu
olamaz. Aynı tür uygulama Yargıtay'da da vardır. 4.2.1983 günlü, 2797 sayılı
Yargıtay Yasası'na göre, Yargıtay hem bir temyiz mercii hem de ilk derece
mahkemesidir. Danıştay'la ilgili Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasıyla
Yargıtay'la ilgili Anayasa'nın 154.maddesinin birinci fıkrasındaki tek fark,
birindeki "... idari . . ." sözcüğünün öbüründe "... adli . .
." olmasıdır. Aynı durum, Anayasa'nın "Askeri Yargıtay" başlıklı
156. ve "Askeri Yüksek idare Mahkemesi" başlıklı 157. maddeleri için
de sözkonusudur. İdari yargı sisteminin en üst noktasında yer alan bir kuruluşun
aynı sistem içindeki alt derece idari mahkemelerce verilen karar ve hükümlerin
son inceleme mercii olması ne kadar doğal ve bu konuda verdiği kararların kesin
ve nihai nitelikte olduğu ne kadarolağan ise, kendisinin ilk derece mahkemesi
sıfatıyla baktığı işlere ilişkin kararlarını bir kez de temyiz yeri sıfatıyla
ve başka bir kurulda incelemesi de doğal ve olağandır. Anayasa'nın 155.
maddesindeki "ilk ve son derece mahkemesi" nitelemesi, kendinden önce
ya da sonra yürürlüğe konulan tüm yasaları bağlayan bir üstünlük taşır. Daha
önce yürürlüğe konulmuş 2575, 2576 ve 2577 saydı yasaları Anayasaya göre
yorumlama zorunluluğu açıktır. Anayasa'yı bu Yasalara göre yorumlayıp
değerlendirmek, "Anayasanınbağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11.
maddeye aykırılık oluşturacağı gibi yukarıda belirtildiği üzere 155. maddenin
amacı ve doğrultusuyla da bağdaşmaz. "Kesin ve nihai karar" deyimini
ilk derece mahkemesi sıfatıyla verilen kararları da içine alacak biçimde
daraltmada, 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın 23. maddesinin (b) bendi dayanak
alınamaz. Anayasa, yasaya göre değil, yasa Anayasa'ya göre yorumlanır ve
denetlenir. Danıştay ilk derece mahkemesi olarak kimi davalara baktığına ve son
derece mahkemesi olarak da bakacağına göre, bu işler için temyiz mercii görevi
yapması aykırılık değil uygunluk oluşturur. Temyiz başvurusunun Danıştay'ın
kendi içinde olması bunun ilk ve son derece mahkemesi olma niteliğini ortadan
kaldırmaz. Temyiz incelemesinin koşullan veüzerinde durulacak hususlar da bu
gerçeği değiştiremez. Temyiz mercii sıfatı, ilk derece mahkemesi sıfatıyla
kendi Dairelerinden birisinin kararını kendi içinde son derece mahkeme olarak
yeniden incelemeye de engel değildir. Kaldıki bir kuralın usul hukukundaki
"temyiz" kavramı ve yöntemiyle bağdaşmaması Anayasa'ya aykırılık da oluşturmaz.
Danıştay'ın aynı anda "ilk ve son derece mahkemesi" olarak bir davaya
bakacağı zorunluluğunu kabul etmek de işlevine uygun düşmemektedir, tik derece
ve son derece mahkemesinin birlikte olması değil, ilk derece ve son derece
mahkemelerinin Danıştay içinde olması aranmalıdır. Yasa'nın getirdiği de budur,
"ilk ve son derece" ile bir davada verilmekle kesinleşen kararların
anlatıldığını kabul etmek de güçtür. Nihai karar, kesin karar değildir. Son
kararı anlatan nihai karar, ancak ona karşı temyiz ve düzeltme yollarına
başvurulduktan ya da bunlara ilişkin başvurma süreleri geçtikten sonra
kesinleşir. Bu bakımdan nihai kararı kesin karar olarak uygulamak ve buna bağlı
olarak "ilk ve son derece mahkemesi" sıfatıyla verilen nihai kararı
kesin sayarak, dava konusu kuralları Anayasa'ya aykırı bulmak olanaksızdır.
Danıştay'ın genelde son inceleme yeri olması, ilk derece idare ve vergi
mahkemeleri kararlarını temyiz başvurulan üzerineincelemesi, özelde kendi
Dairelerinin ilk derece mahkemesi sıfatıyla verdikleri kararların temyiz yeri
olmasına engel sayılamaz, İlk derecede bakmak görevi sürdükçe, bunun son derece
incelenmesi yolu kapatılamaz. Batı dünyasındaki örnekler Türkiye Cumhuriyeti
Anayasası'nın üstünlüğünü geçersiz kılamaz. Alt-üst derece, ilk-son derece
deyimleri, yapı içinde ayrı kurul ve ayrı koşullarının varlığında bir aykırılık
yaratmaz. Mutlaka yapı dışında bir alt mahkeme de amaçlanamaz. Öyle olsaydı,
Danıştay'a kimi davalar için ilk derece mahkemesi görevi de verilemezdi. Son
kararı Danıştay'a bırakmak ve tanımak onun temyiz yoluyla inceleme yapmasının
önleyen bir durum değildir. Temyiz başvurusu üzerine son kararı veren, kararı
kesin duruma getiren yine Danıştay'dır. Temyiz edilebilir kararlar verme, o yargı yerinin
"yüksek" ya da "son derece" olma niteliğinde bir değişiklik
yapmaz. Aranan özellik, temyiz başvurulan hakkında aynı kuruluşun karar
vermesidir. Bu konuda başka kuruluş yetkili kılınsa idi nitelik değişmesi
kaçınılmazdı. Danıştay Daireleri'nin belli konularda uzmanlaşmış oldukları savı
da tutarlı görülmemektedir. Çünkü; temyiz mercii, dava konusu olan olayı değil,
yargı kararının usul bükümlerine uygun biçimde verilip verilmediğini, olaya
uygulanan hukuk normlarının doğru ve yerinde olup olmadığını inceler. Yani,
usul ve esas bakımından hukuka aykırılık görürse, kararı bozar, davaya yeniden
bakmaz. Karar veren mercii, ısrar hakkı varsa, ısrar eder. Yoksa, bozmaya
uyarak davayı gösterilen esaslara göre hükme bağlar. Yargıçların niteliği yönünden idari yargıda, uzmanlaşma esas kabul
edilmemiştir. Özetle idari yargının niteliği ve konuya ilişkin yasal
düzenlemeler, üyeler ve kurullar yönünden kesin bir uzlaşmayı gözeten kuralları
içermektedir. Ancak, ilk derecede bakılan işlerin çokluğu nedeniyle temyiz
incelemelerin uzun süre almasının ve davaların geç sonuçlanmalarının önlenmesi
ise, Danıştay'ın ilk derece olarak bakmakta olduğu konuların tekrar gözden
geçirilerek, bunların önemli bir bölümünün, ya idare ve vergimahkemelerine
aktarılması veya özellikle bu işlerle görevli idare ve vergi mahkemeleri
kurulması yoluna gidilmesi, bu bağlamda Danıştay'ın gereksinimine yeterli
sayıda yetişmiş tetkik hâkimiyle güçlendirilmesi yasakoyucunun düşünebileceği
bir husustur. İki aşamalı yargılama düzeni, çözümü ilk derece mahkemesi olarak
Danıştay'a bırakılan işlerle temyiz yolunun açılması öbür yüksek mahkemelerle
birliği sağlayan bir gelişme olarak da karşılanabilir. 3619 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın
17. maddesine eklenen dördüncü fıkra gereğince Danıştay Dava Daireleri üyeleri,
ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyiz incelemesini yapan
kurullara katılamayacaklardır. Ceza Muhakemeleri Usulü Yasası'nın 22. ve
Yargıtay Yasası'nın41/2. maddeleri bu kuralın benzerleridir. Temyiz incelemesi,
öz ve biçim yönünden yasaya uygunlukla sınırlı olsa da ilk derece mahkemesinde
görüşünü belli etmiş bir yargıcın aynı davanın temyiz incelemesinde bulunması
taraflar bakımından güvensizlik yaratır. Kuşku doğuracak durumlardan
kaçınılması zorunluluğu yargıda tartışılmayacak kadar önemlidir. Teknik yönden,
uzman daire yetkililerinin açıklamalarının yaran yadsınmasa, görev değişikliği
ve kurul oluşturulması gibi zorunluluklar uzmanlığın katı biçimdeuygulandığını
göstermese bile, bu durumlar Anayasa'ya uygunluk denetiminde ölçü olarak
alınamaz. Dava konusu kurallarda bu yönden de bir aykırılık saptanamamıştır. Açıklanan nedenlerle Yasa'nın 1., 3., 5. ve 6. maddelerine yönelik
iptal isteminin REDDİ gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ile
Yavuz NAZAROGLU bu görüşe katılmamışlardır. C. 3619 Sayılı Yasa'nın 7. Maddesinin Anayasa'ya Aykırılık Sorunu: 1. Maddenin Anlam ve Kapsamı: Bu maddeyle 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın "Kanun ve Tüzük
Taşanlarının Görüşülmesi" başlıklı 48. maddesi değiştirilmiştir. Konuya
açıklık kazandırmak için 48. maddenin önceki biçimine değinmekte yarar vardır.
Sözü edilen madde değişiklikten önce şöyle idi: "1. idari İşler Kurulunda kanun tasarı ve teklifleri ile
tüzük taşanlarının ilk önce tümü üzerinde görüşme yapılır. Tasarının tümü
üzerindeki görüşmeler tamamlandıktan sonra maddelerin görüşülmesine geçilir. 2. Kanun tasarı ve teklifleri ile tüzük tasarıları için İdari
işler Kurulunda iki defa görüşme yapılır. Ancak ivedi olanlar ile konularının
niteliği bakımından iki defa görüşülmesinde fayda görülmeyenleri, bir defa
görüşülmesine kurul karar verebilir." Yeni biçimiyle karşılaştırdığında kimi değişiklikler
gerçekleştirildiği görülmektedir. Bunlardan ilki ve en önemlisi, Anayasa'nın
155. maddesi uyarınca Danıştay'ın "Bakanlar Kurulunca gönderilen kanun
tasarıları hakkında düşüncesini bildirme" ve "tüzük tasarılarını . .
. inceleme" görevine getirilen sınırlamalardır. Gerçekten 3619 sayılı Yasa
ile yapılan değişiklikten sonra Danıştay, yasa tasarı ve tekliflerinin Anayasa'ya,
tüzük tasarılarının ise yasalara uygunlukla sınırlı olmaktan başka biçimde
inceleyemeyecektir. Maddede yapılan bir başka değişiklikle de, yasa ve tüzük
tasarılarının incelenmesinde, idari işler Kurulu devreden çıkarılarak bu konuda
sadece ilgili Daire yetkili kılınmış, buna koşut olarak da idari işler
Kurulu'nun görevlerini belirleyen 46. maddenin yasa ve tüzük tasarılarının
incelenmesinde anılan Kurula görev veren l/a bendi yürürlükten kaldırılmıştır
(3619 SK. md. 12). 48. maddede göze çarpan son bir değişiklik de yasa tasarı ve
teklifleri ile tüzük taşanların incelenme süreleriyle ilgilidir. Daha önce
herhangi bir sınır getirilmeyerek Danıştay'ın takdirine bırakılmış olan busüre,
ilgili metinlerin Danıştay'a geliş tarihinden itibaren üç ay olarak sınırlandırılmıştır. f 3619 sayılı Yasa ile Danıştay Yasası'nın 48. maddesinde yapılan
değişikliğin hangi amaca yönelik olduğu ise tasarının "madde
gerekçeleri" bölüntünde şöyle açıklanmıştır: "Danıştay Kanununun 48 inci maddesinde yapılan değişiklikle, Danıştayın
görevli dairesince kanun tasarı ve teklifleri üzerinde yapılacak olan
incelemenin Anayasa; tüzük tasarılarının ise Anayasa ve kanunlara uygunlukla
sınırlı olacağı hüküm altına alınmaktadır. Bununla amaçlanan Danıştayın görevli
dairesinin kanun tasarı ve teklifleri ile tüzük tasarılarını incelemesi
sırasında tasarı ve teklifler üzerinde kelime ve ifade değişikliği yapmamasını,
yeni bir metin düzenleyememesini; buna mukabil, tasarı ve teklifler hakkında
Anayasa ve kanunlara uygunluğu bakımından bir rapor tanzim etmesini
sağlamaktır. Maddede yapılan diğer bir değişiklikle de Danıştay da görevli
daireye kanun tasarı ve teklifleriyle tüzük tasarıları üzerindeki incelemesini
Danıştay'a geliş tarihinden itibaren üç ay içinde sonuçlandırmak zorunluluğu getirilerek
idarenin düzenleyici işlemlerinin bir an önce yürürlüğe konulması temin
edilmektedir. Maddede, kanun tasarı ve teklifleriyle tüzük tasarılarının sadece
görevli dairece incelenebileceği, bunun dışında başka bir daire ve kurulda bir
daha görüşülüp incelenemeyeceği ayrıca öngörülmektedir." (TBMM, Tutanak
Dergisi Cilt 42, Biri. 92, S. Sayısı 119, Sayfa 5). Değişiklikle amaçlanan, Danıştay'ın görevli Dairesi'nin yasa ve
tüzük tasarılarını inceleme sırasında sözcük ve anlatım değişikliğiyle yeni bir
metin niteliğinde düzenleme yapmasını ve uzun süre elde kalmasını önlemektir. Dava dilekçesinde, Danıştay Yasası'nın 48. maddesinde yapılan
değişikliğe ilişkin görüşlerde üzerinde durulan hususlar daha çok Anayasa'nın
115. ve 155. maddelerine bağlanmakta, ayrıca Danıştay uygulamalarının
oluşturduğu geleneklere dayanılmaktadır. Aykırılık savlan, maddenin, tüzük
tasarılarının incelenmesini sınırlayan ilk tümcesiyle ilgilidir. 2. Anayasa'nın 115. Maddesi Yönünden inceleme : Tüzükler, öğretide yönetimin yürürlüğe koyduğu sürekli, soyut ve
nesnel, genel kuralları içeren düzenlemeler biçiminde tanımlanmaktadır.
Özetlenen nitelikleriyle varlığı yönünden yasa türünde bir kural işlem, yapısı
yönünden de yönetsel bir işlemdir. Anayasa'nın 115. maddesi, yasaların uygulanmasını
göstermek ya da öngördüğü işleri belirtmek amacıyla Bakanlar Kurulu'nun,
yasalara aykırı olmamak ve Danıştay'ın incelemesinden geçirilmek koşuluyla
tüzük çıkarabileceğini açıklamaktadır. Danıştay incelemesine ilişkin
sınırlayıcı bir belirlemeye yer verilmemiştir. Normlar hiyerarşisinde Yasa'dan sonraki yeri alan tüzüklerin
yapılmasında tek ve temel koşul, bunların Danıştay'ın incelemesinden
geçirilmesidir. Bu koşul Cumhuriyet döneminde, 1924 Anayasası'ndan beri
varlığını sürdürmektedir. 1924 Anayasası'nın 52. maddesinin ilk fıkrasında
"Bakanlar Kurulu kanunların uygulanışını göstermek yahut kanunun emrettiği
işleri belirtmek üzere içinde yeni hükümler bulunmamak ve Danıştayın
incelemesinden geçirilmek şartı ile tüzükler çıkarır. Tüzükler Cumhurbaşkanının
imzası ve ilanı ile yürürlüğe girer" hükmü yer almakta idi. 1961
Anayasası'nın 107. maddesinin ilk fıkrasındaki hüküm ise şöyleydi:
"Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermekveya kanunun emrettiği
işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak şartıyla ve Danıştayın
incelemesinden geçirilerek tüzükler çıkarılabilir." Görüldüğü gibi,
tüzüklerin Danıştay incelemesinden geçirilmesi bakımından 1924, 1961 ve 1982
Anayasaları arasında bir fark bulunmamaktadır. Tüzüklerin yapılmasında usul ve
biçim koşulu olarak kabul edilen bu incelemenin, hukuksal niteliği ve kapsamı
belirlenmeden Anayasa'ya uygunluk denetiminde sağlıklı bir sonuca ulaşılması
olası değildir. Öğretide, genel olarak Fransız hukukundan da esinlenerek
Danıştay'ın tüzüklerin incelenmesinde sadece istişari bir rol oynadığı ve bunun
hükümeti bağlamadığı ileri sürülmekte ise de; Danıştay'ca yapılan incelemenin,
tüzüğü oluşturan iradelerden birini anlatan, yetkininin kullanılmasını içeren
bir ön işlem olduğunu kabul edenler de bulunmaktadır. 1961 Anayasası'nın
Temsilciler Meclisi'nde görüşülmesi sırasında taşandaki "mütalaası
alınarak" sözleri yerine "Danıştayın tetkikinden geçirilmesi"
açıklığının konulması, tüzük konusundaki işlevin istişari olmadığını
kanıtlamaktadır. Öğretide, Danıştay incelemesinin kapsamlı ve Tüzüğe geçerlik
sağlayan bir kural işlem olduğu konusunda belirgin bir çoğunluk vardır.
Danıştay'ın katkısının düşünce bildirmekle sınırlı kalmayacağı açıktır.
Kuruluşu bakımından hem bir danışma ve inceleme organı, hem de yüksek bir yargı
organı olan Danıştay'ın tüzük konusundaki katkısı, yalnız Anayasa'nın 115.
maddesi gereği değil, aynı zamanda anayasal kuruluşu ve yapısı (konumu)
gereğidir. Danıştay'ın, 1868 yılından beri tüzük taşanları üzerinde yaptığı
incelemeler şu noktalarda yoğunlaşmıştır. : a) Yürütme Organının (idarenin) düzenleme yetkisi bakımından
inceleme, b) Konulan hükümlerin üst hukuk normlarına uygunluğu ve genel
olarak mevzuatla ilgisi yönünden inceleme, c) Tüzük taşanlarında getirilen müessese ve konulan hükümlerin hizmet
icaplarına uygunluğu yönünden inceleme, d) Tüzük tasarılarının tanzim tekniğine uydurulması bakımından
inceleme, Bu kapsamlı inceleme, yasaya uygunluğu yanısıra bir yerindelik
incelemesi niteliğindedir. Dava konusu düzenleme, görevi yasaya uygunlukla
sınırlayarak tüzüklerin amaca daha uygun duruma gelmesini önlemekle kalmayıp
Anayasa'nın öngörmediği bir biçimsel işleve indirgemiştir. Anayasa'nın 115.
maddesinde yasakoyucuya böylebir yetki tanınmamıştır. Anayasa'nın Danıştay'a
doğrudan verdiği görevi, yasa koyucu düzenleme yetkisine dayanarak yerine
getirilme bakımından belirleyebilirse de Anayasa'yla çizilen sınırlan
daraltamaz. inceleme görevini Danıştay, kendi istenciyle yerinegetirir. Bunu
önleyen dava konusu 7. madde Anayasa'ya aykırıdır. 3. Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden inceleme : Bu maddenin ikinci fıkrası Anayasa'nın 115. maddesini
doğrulamaktadır. 155. maddenin ikinci fıkrasında Danıştay'a ayrıca, Başbakan ve
Bakanlar Kurulu'nca gönderilen yasa tasarıları hakkında görüş bildirmek görevi
de verilmiştir. Aynı fıkrada anayasa koyucu yasa tasarıları için "görüş
bildirmek", tüzük tasarıları için "inceleme" sözcüklerini
kullanması ilginçtir. Görüş bildirmek, konu hakkında düşünce, değerlendirme ve
özetle kanısını belirtmektir. Daha kapsamlı olan incelenle ise her yönden
üzerinde durularak bağlantılı, karşılaştırmalı ve kapsamlı biçimde üzerinde
çalışmak, aykırılıkları saptayıp giderme önlem ve önerilerini açıklamak, son
biçimini de belirlemektir. Böylece 115. maddeye aykırı bulunan sınırlama, belirtilen
nedenlerle 155. maddeye de aykırıdır. Açıklanan durumlar karşısında Anayasa'ya aykırılığı saptanan 7.
maddesinin birinci tümcesi İPTAL edilmelidir. Servet TÜZÜN ile Haşim KILIÇ bu görüşe katılmamışlardır. IV- SONUÇ : 22.3.1990 günü, 3619 sayılı "Danıştay Kanununun Bazı
Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair
Kanun"un ; A- 1., 3., 5. ve 6. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN,
Selçuk TÜZÜN ile Yavuz NAZAROĞLU'nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B- 7. Maddesinin birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
IPTALİNE, Servet TÜZÜN ile Haşim KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.6.1991 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Üye Servet TÜZÜN Üye Mustafa GÖNÜL Üye Mustafa ŞAHİN Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Erol CANSEL Üye Yavuz
  NAZAROĞLU Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN KARŞIOY
GEREKÇESİ Çoğunluk oyuyla, oluşan kararın Anayasa'ya aykırı bulduğumuz
bölümlerine ilişkin karşıoyumuzun gerekçesini, incelenen Yasa maddelerinin
sırasına göre, aşağıda açıklıyoruz. 1- Yönetim yargısında yüksek mahkeme olarak tarihsel bir yeri
bulunan Danıştay'ın ilk derece mahkemesi sıfatıyla baktığı davalarda alınan
kararlara karşı Danıştay içinde temyiz yolunu açan değişildik, 2575 sayılı
Danıştay Yasası'nın 17. maddesine eklenen (4) nolu fıkrayla
gerçekleştirilmiştir. Böylece, Danıştay Dava ve Vergi Daireleri'nin belirtilen
kararları, idari ve Vergi Daireleri Genel Kurullarında "itiraz" ya da
"temyiz" yoluyla incelenebilecektir. Görevleri yasa'da özel biçimde belirlenmiş uzman Dairelerin
kararlarını, üstelik karara katılan üyelerin de bulunmadığı, uzmanlıkları tartışılır
üyelerden oluşan Genel Kurullara taşımanın yaran olup olmadığından önce
Danıştay'ın yapısı, işleviyle birlikte irdelemek, bunun için de Anayasa'nın
"Danıştay" başlıklı 155. maddesinin içeriğini değerlendirmek gerekir.
Danıştay'ınbir tür tanımını yapan 155. maddenin ilk tümcesi,
"Yargıtay" başlıklı 154. maddenin ilk tümcesinin yinelenmesi
görünümündedir. Yargıtay için ' . . . adliye mahkemelerince . . ."
denilmişken Danıştay için "... idari mahkemelerce . . ." denilmesinden
başkabir ayrılık olmayan bu tümcelerden sonraki tümceler birbirinin aynıdır.
Yinelenen durum, "ilk ve son derece mahkemesi" olduklarıdır. Görev alanların değişik olmaları nedeniyle Yargıtay ve Danıştay'ın
işlev ve kuruluşlarına ilişkin kurallar, Anayasa'nın 154. ve 155. maddelerinin
sonraki 2. - 5. fıkralarındadır. Burada üzerinde önemle durulacak husus,
"ilk ve son derece mahkemesi"nden anlaşılması gerekenin ne olduğudur.
Danıştay, idare ve vergi mahkemeleri olgusu karşısında, bu yapıya göre, hiç
kuşkusuz bir temyiz yeridir. Yüksek yargı organı niteliğinin doğal sonucu
bulunan bu aşama, ilk derece mahkemelerinin kararları yönünden yetkili son
inceleme yeri olmasıdır. Bu sıfatla verdiği kararlar, son kararlardır ve
kesindir, ilk derece mahkemesi olarak bakacağı davalar da 2575 sayılı Yasa'yla
öbür yasalarda belirlenen konularla (görevliler ve olaylar yönünden)
sınırlıdır. Özel sayılacak işlevdir. Yargıtay'ın da baktığı bu tür davalar
vardır. Ancak, 2575 sayılı Danıştay Yasası, 2709 sayılı Anayasa'dan önce
yürürlüğegirmiştir. Ana-yasa'nın 155. maddesi, Danıştay Yasası'nın öngördüğü
kurumlan, inceleme türlerini, itiraz ve temyiz yollarını olduğu gibi
benimsemiş, bu nedenle "ilk derece mahkemesi" nitelemesini yaparken
ayrıca kendi kararını, kendisinin temyiz yeri olarak bir kez daha incelemesini
istememiştir. 2575 sayılı Yasa, Anayasa'dan on ay önce kabul edilmekle,
Danıştay'ın görevlerine ilişkin 23. maddede belirtilen ilk derecede bakılan
davalara ilişkin kararların da son ve kesin olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim,
yasal olan bu gerçek şimdi denetlenen 3619 sayılı Yasa ile değiştirilmiştir. Bu
değişikliği Anayasa'nın 155. maddesine aykırı bulmamak önceki durumu aykırı
gösterir. Bu çelişkiyi kaldırmak için ikisini de uygun bulmak Anayasa'nın 155.
maddesini birbirinin tersine iki durum içinde elverişli gösterir ki kanımızca
buradaki çelişki daha ağırdır, "ilk ve son derece mahkemesi"nden,
kararları son ve kesin olan yargı yeri anlaşılır. Temyiz yeri, sınırlı biçimde
yargı kararını inceleyen organdır. Oysa, ilk ve son derece mahkemesi davaya
bakmakta, karar için değil, dava için karar vermektedir. Danıştay Yasası'nda,
yönetim yerlerinin önemi ve düzeyi nedeniyle, kararlara karşı doğrudan
Danıştay'a başvurulacağı yazılanların sayısı azaltılarak, kimileri için idare
Mahkemeleri gösterilerek Danıştay'ın yükü de azaltılabilirdi. Ama, yapıyı
bozacak, işlevin niteliğini, "ilk ve son derece" olmayı değiştirecek
düzenleme, uzun sürelere, yoğun işlemlere yol açarak yararsız olmuştur. Artık,
2575 sayılı Yasa'nın 23. maddesinin (a) bendiyle temyiz yeri durumuna sokulan
Danıştay'ın sözü edilen maddenin (b) bendindeki işleri de gereksiz kalmıştır.
Kendi içinde, daire kararını Genel Kurul'da ele almak, "ilk ve son
derece" tanımı ve "temyiz" kavramıyla uyuşmayan bir yöntemdir.
Anayasa'nın"ilk ve son derece" sözcükleriyle anlattığı "son ve
kesin" karar niteliği gözardı edilerek Dairelerle Genel Kurullar arasında
ayrıma gitmek Anayasa ile bağdaşmaz. Danıştay'ın kurum tümlüğü, yapı bütünlüğü
içinde Daire ve Genel Kurulları ayırmak, birinin kararını öbürünün denetimine
bağlı kılarak "son ve kesin" olmaktan çıkarmak, işlevin amacına da
aykırıdır. Böylece Dairesinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği karar son ve
kesin olmamakta, ancak temyiz başvurusu üzerine aldıkları kararlar kesin
olmaktadır.Bu ikilem, Danıştay'ı tümüyle kapsayan "son ve kesin"
karar veren yer durumunu değiştirmekte, Danıştay'ı bölmekte ve etkinliğini
zayıflatmaktadır. Dairelerin "son ve kesin" olması gereken kararının
temyiz yoluyla bir kez daha, üstelik başka bir kurulca incelenmesi düşünülmemelidir.
Dış ülkelerdeki örneklerle de doğrulanan bu görüşümüz, yüksek yargı organı
kararının kurum içinde ya da dışında temyizen incelenmesinin olanaksızlığına
dayanır. Bir yüksek mahkemenin konuya ilk derece mahkemesi olarak bakması
başlıca güvencedir. Bu durum ve yöntem ekonomisi yadsınırcasına içte ikinci
yol, ilkeye aykırı, yararsız bir düzenlemedir. Çağdaş gelişmelerin gerisinde
kalan kimi bilimsel görüşlerden kaynaklanan "bir kez daha incelenme,
temyiz edilebilme" özlemi, duygusalolmaktan ileri gidemeyen bir dilektir.
Günün koşulları, olanaklar ve ortam ile çatışan görüşlerin geçerliği
kuşkuludur, idare mahkemeleri kurulmadan duyulan gereksinimin idare mahkemeleri
kurulduktan sonra da sürdürülmesi, en azından yapısal değişikliğinve yasal
gerçeklerin gözetilmemesinin kanıtıdır. Kararı temyiz edilen yargı yerinin son
derece mahkemesi olması savunulamaz. İki aşamalı yapı, yüksek yargı organının
son ve kesin karar olma durumunu güçlendirmiştir. Güçlü olan yönetimin hukuka
aykırı davranma eğilimlerine destek verilmiştir. Yargıtay örnek alınarak karara
varılamaz. Her yargı organının yapısı, işlevi, amacı ayrıdır. Anayasa'nın 155. maddesinin beşinci (son) fıkrasında açıkça
". . . idari yargının özelliği . . ."nden söz edilerek Danıştay'ın
kuruluş, işleyiş ve öbür durumlarının yasayla düzenleneceği öngörülmüştür,
"idari yargının özelliği" gibi Yargıtay'a ilişkin 154. maddede
"adli yargının özelliği"nden söz edilmemiştir. idari yargıda, idari
işlemlerin tümü -dava açılırsa- yargı denetiminebağlı tutulabilir (Anayasa,
madde 125/1). Sınırlı olan son derece mahkemesi sıfatıyla bakılacak işler,
denetlenen kuralla genelleştirilmektedir. Yönetimin yakınmasının duyarlı,
halkın yakınmalarına kapalı bir tutumla Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarakbakacağı
işler azaltılmakta, temyiz yükü artırılmaktadır. Yargıtay için özel, Danıştay
için genel olan durumlar birbiriyle özdeş sayılamaz. Yönetsel işlemler
Danıştay'ın özel işi sayılamaz, sınırlandırılamaz. Bu durum, idari yargının
özelliği gereğidir. Danıştay Yasası'nın 24. maddesinde ilk derece mahkemesi
olarak Danıştay'ın bakacağı öngörülen davalar için Danıştay Özel Dairesi artık
idare Mahkemesi yerine konulmuş, ancak temyiz yeri değiştirilmiştir. Bu yolla
24. maddede sayılan davalar, Yargıtay'ın özelolarak baktığı davalar gibi
düşünülmüştür. Oysa, bu işler idari yargının özel değil öz işleridir. Genelde
bakması zorunlu işlerdi. Yargıtay için özel olan durum Danıştay için genel
sisteme dönüştürülmüştür. Davaların olabildiğince hızlı, uygun ve az gizlerle sonuçlandırılmasını
öngören Anayasa'nın 141. maddesiyle hak arama özgürlüğünü güvenceye bağlayan
36. maddesi karşısında işleri uzatabilen, yönetimin iptal edilen işlemini uzun
süre yürürlükte tutabilen kuralın uygunluğu söz konusu olamaz. Hak arama
özgürlüğünün genişletilmesi görünümü altında, kullanılması güç ve olanaksız
yollar getirilmesi, gerçekte bir kısıtlama ve gereksiz sınırlamadır.
Unutulmamalıdır ki, "hak arama özgürlüğü" daha çok bireyler
yurttaşlar için söz konusudur. Sonuçta yargı denetimini de daraltan düzenlemenin
Anayasa'nın 2., 13., 36., 125., 141. ve 155. maddelerine aykırı olduğu
kanısındayız. Çağdaş bir hukuk devletinde, yargı denetimini ve hak arama
özgürlüğünü, daha çok yöntemini siyasal yararına bağlı olarak, gereksiz biçimde
ve olumsuz yönde güçleştirmek anayasal ilkelerle bağdaşmayan bir sınırlamadır.
Yargı denetimini etkin kılmak, hukuk devletinin ve demokrasinin işlerliğinin
göstergesi ve başlıca amacıdır. Yurttaşa inan, güven ve umut verecek bir
düzenleme yerine yönetime ayrıcalık tanıyan bir kural anayasal ilkelerle
çatışır. Anayasa'nın "nihai, son, kesin" gibi değişik sözcükleri
bilinçli kullanmaması, sözcük karmaşası, iptal isteminin reddine dayanak
olamaz. Bu sözcükler, ilgili yerlerde kendi bağlamında yorumlanıp
değerlendirilmelidir. Anayasa'nın 155. maddesi değiştirilmeden, inceleme konusu
yasal düzenlemeleri olanaksız buluyoruz. 2- Yasa'nın denetime getirilen 3., 5. ve 6. maddeleri, yukarda
incelenen 1. maddeye bağlı olarak gerçekleştirilen düzenlemelerdir. 1. maddeye
ilişkin görüşlerimiz 3., 5. ve 6. maddeler için de geçerlidir. Bu maddeler için
de karşıoy kullandığımızdan aynı gerekçeyi yinelediğimizi belirtmekle
yetiniyoruz. Başkan Yekta
  Güngör ÖZDEN Üye Selçuk
  TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI Anayasa'nın 115. maddesinde, Tüzükler hakkında "Bakanlar
Kurulu, Kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere,
kanunlara aylan olmamak ve Danıştay'ın incelemesinden geçirmek şartıyla
Tüzükler çıkarabilir." ve yine Anayasa'nın 11. maddesinde de "... Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz." biçimde hükümler yer almaktadır. Bir kanun maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu sonucuna varabilmek
için onun Anayasa'nın açıkça belirttiği bir hususun aksi istikametinde bir
hükmü kapsaması gerekir. Dava konusu kanunun 7. maddesinin birinci tümcesindeki
kuralın böyle bir durumu yarattığının kabul edilebilmesi için Kanunların
Anayasa'ya aykırı olamayacağına dair 11. ve Tüzüklerin düzenlenmesine ilişkin
Anayasa'nın 115. maddelerine aykırılık taşıdığının saptanması gerekir.
Anayasa'nın sözkonusu maddeleri bu konuda kanunların Anayasa'ya ve Tüzüklerin
kanunlara aykırı olamayacağı belirtildikten sonra, Danıştay incelemesinden
geçirilmesi koşulunu öngörmektedir. Danıştay Kanunu'nun 48. maddesini değiştiren dava konusu Kanun'un
7. maddesi birici tümcesine göre, Kanun tasarı ve teklifleri ile tüzüklerin
Danıştay'ca incelenmesi koşullarının, yasakoyucu tarafından Anayasa'nın 11. ve
115. maddelerindeki "Kanunların Anayasaya" ve Tüzüklerin
"Kanunlara aykırı olmayacağına" dair kurallar gözönünde tutularak
saptanmasına anayasal bir engel bulunmamaktadır. Çoğunluğun bu düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olduğu yolundaki
görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerle katılmıyorum. Üye Servet
  TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI İçeriği, Boyutları ve zaman içinde sürekli ileriye dönük dinamik
oluşumuyla "hukuk devleti" kavramı, sadece TC. Anayasası'nın 2.
maddesinde yer alan "Cumhuriyetin nitelikleri"nden biri değil, aynı
zamanda hukuksal evrim sürecinin ödünsüz çağdaşlaşma ve uygarlaşma olgusunun
aydınlık belirleyicisidir. Bugün erişilmiş bulunan ve geleceği de etki alanında
tutacağı kuşku götürmeyen bu hukuksal evrim, insanlığın yüzyıllar boyunca
katlanmak zorunda kaldığı acılar ve ızdıraplar sonucunda gerçekleşmiştir.
Yönetenlerle yönetilenler arasındaki tarihin derinliklerinden gelen adaletli ve
onurlu bir hukuk düzenine duyulan yoğun ve yaygın gereksinimler, artık
"hukuk devleti" biçiminde kurumlaşarak hukuk evreninde insanlığın
vazgeçilmez ortak mirasına dönüşmüştür. Artık bu çağdaş kavram, ülkelerin
devlet yönetimindeki yöntemlerinin uygarlık ve saygınlık ölçütü olarak kesin
kabul görmektedir. Hukuk devletini ayakta tutan erdem, ödünsüz, örtüsüz ve tüm
gerekleri çerçevesinde uygulanması zorunluluğudur. Dünyadaki değişim sürecine koşut olarak, Türkiye'de hukuk
devletini, mitolojinin Atlas'ı gibi güçlü omuzlarında yücelten ulusal üst yargı
kuruluşlarımızdan biri de hiç kuşkusuz Danıştay'dır. Yüzyılı, yaklaşık bir
çeyreğiyle aşan bir geçmişe sahip Danıştay'a karşı beslenen haklı saygı ve
güvenin temelinde, hukuk devletini gerçekleştirme, geliştirme ve savunma
uğrunda harcadığı onurlu çabalar yer almaktadır. Kuruluşları ve işlevleri uzun bir zaman kesitinden süzülerek gelen
ve sağlıklı, kararlı bir aşamaya ulaşan Danıştay ve eş düzeydeki kurumlara
yönelik yasal değişiklik istek ve girişimleri, ayrıntılı, çok yönlü, duyarlı ve
bilimsel araştırma ve incelemeleri gerektirir. Gece rüyada görülenin,
uyandıktan sonra bir yasa değişikliğine neden olması, bu ulusal kurumların
saygınlığına gölge düşürür. Sanıldığı ölçüde yararlı olmaz, yargısal
etkinliklerini güçsüzleştirir. Sürekli toplumsal isteklerin, öğretiden
kaynaklanan teknik önerilerin ya da mesleksel beklentilerin odak noktasında
yoğunlaşması gibi nedenler olmadıkça bu ulusal kurumların yapılarını ya da
işlevlerini değiştirmeyi amaçlayan girişimler, giderilmesi olanaksız
sakıncalara yol açabilir. Nitekim, Anayasa'ya aykırılık savı ile iptal istemine
konu olan 22.3.1990 günlü, 3619 sayılı "Danıştay Kanununun Bazı
Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair
Kanun" ile 5.4.1990 günlü, 3622 sayılı "6.1.1982 Tarih ve 2577 Sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair
Kanun", değinilen sakıncaları, dolayısıyle Anayasa'ya aykırılıkları
taşımaktadır. Bu sakıncalar ve Anayasa'ya aykırılıklar şöyle sıralanabilir: 1. Gerek 3619 sayılı Yasa ile 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nda,
gerek 3622 sayılı yasa ile 2577 sayılı idari Yargılama Usûlü Kanunu'nda yapılan
değişiklikleri, Danıştay'ı ve idari yargılama usullerini bugünkü istikrarlı ve
üretken dununa getiren tarihsel gelişim sürecindeki öğelerle haklı gösterecek
nedenlere dayandırmak olanaksızdır ya da en azından çok güçtür. Çünkü, yukarıda
da işaret edildiği gibi, bu alanda sürekli toplumsal isteklerden, öğretideki
teknik önerilerden yada mesleksel beklentilerden kaynaklanan bir baskı
yönlendirmesi ya da gereksinme yoktur. Her ne kadar, 3619 sayılı Yasa
tasarısının TBMM Genel Kurulu'nda görüşülmesi sırasında, Danıştay Kanunu'nun
"idari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurulları" başlığı altındaki 17.
maddesinde yapılan değişikliklerin tasarıda bulunmamasına karşın komisyonda
eklendiği savlarına Adalet Bakanı tarafından, "... tasarının . . . tamamen
Danıştay'ın kendisinden, . . . yargının kendi bünyesinden gelen bir talep
olduğu ..." yolundayanıt verilmişse de (TBMM TUTANAK DERGİSİ, Cilt: 42, s.
336), bu açıklamayı, aynı Yasa'yla ilgili olarak Danıştay Dava Daireleri Genel
Kurulu'nun 30.11.1990 günlü ve Esas : 1990/714 sayılı gerekçeli kararı ile
bağdaştırmak olanaksızdır. Gerçekten, Danıştayidari Dava Daireleri Genel Kurulu
oybirliği ile aldığı bu kararla, 2575 ve 2577 sayılı Yasalar'da yapılan
değişikliklerin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varmış ve iptal istemiyle
Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur (Gerekçeli karar Anayasa Mahkemesi'ninEsas:
1991/1 sayılı dosyasındadır). Demek oluyor ki, Danıştay'dan da herhangi bir
değişiklik istemi yoktur. 2. 3619 sayılı Yasa'nın 1. maddesi ile 2575 sayılı Danıştay
Kanunu'nun 17. maddesine (4) numaralı fıkra eklenmiş ve varolan (4) ve (5)
fıkralarının numaralan sırasıyla (5) ve (6) olarak yeniden düzenlenmiştir. Yeni
(4) numaralı fıkranın Anayasa'ya aykırı yanlan şunlardır : a) Danıştay'la ilgili kuralları içeren Anayasa'nın 155. maddesinin
konumuzla ilgili birinci fıkrası şöyledir : "Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir
idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir.
Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak
bakar." Danıştay'a ilişkin bu birinci fıkra metni, Anayasa'nın 154.
maddesindeki Yargıtay'a ve 156. maddesindeki Askeri Yargıtay'a ilişkin birinci
fıkralardaki kuralların tıpkısıdır. Bu fıkraların birinci tümcesiyle genel kural
halinde Yargıtay, Danıştay ve Askeri Yargıtay birer "temyiz mercii"
olarak görevlendirilmişlerdir. Fıkranın ikinci tümcesi ise, "Kanunla
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar."
anlatımıyla ilk tümcedeki genel kuralın istisnasını oluşturmaktadır. Başka bir
söyleyişle, her üç yüksek mahkemenin de asıl görevi, alt yargıbasamaklarından
gelen karar ve hükümlerin temyiz mercii ve içtihat mahkemesi olmaktır, ikinci
tümcedeki istisna durumunu oluşturan "Kanunlarda gösterilen belli davalara
da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar." kuralındaki "... belli
davalara da ..." nitelemesi, bir sınırlamayı ve koşulu göstermektir. Bunu
genelleştirmeye götürecek kadar geliştirmek, Anayasakoyucu'nun yüksek yargı
organlarını görevlendirme iradesiyle bağdaşmaz. Yasama organı bu iradeyi gözden
uzak tutamaz. 3619 sayılı Yasa ile 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 17. maddesine
eklenen yeni dördüncü fıkra ve 23. maddenin (a) fıkrasında yapılan değişiklikle
idari dava daireleri ile vergi dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak
verdikleri kararların Dava Daireleri Genel Kurulları'nda temyizedilebilme yolu
açılmıştır. Oysa, Anayasa'nın 155. maddesinin birici fıkrasının ikinci tümcesi,
Danıştay'ın, doğaldır ki ilgili idari dava ya da vergi dava dairelerinin
kararlarının "ilk ve son" deyimiyle işin aynı dairede karara bağlanıp
biteceğini, temyiz yolunun bulunmadığını vurgulamaktadır. 3619 sayılı Yasa'nın
2575 sayılı Danıştay Kanunu'nda yaptığı değişiklikler, Anayasa'nın bu buyurucu
kuralına karşıdır, aykırıdır. b) Sözü edilen Danıştay Kanunu'nun 17. ve 23. maddelerindeki
değişiklikler, kendi içindeki temyiz yolu nedeniyle iş yükünü alabildiğine
arttıracağı için, 155. maddenin birinci fıkrasının ilk cümlesiyle saptanmış
bulunan "son inceleme" yani "temyiz" mercii olma, ayrıca
"içtihat mahkemesi" işlevini yerine getirme şansını güçleştireceği
içinde Anayasa'nın 155. maddesine aylandır. c) Danıştay'da, sadece idari Dava Daireleri'nde yıllar itibariyle
giderek artan ilk derecede açılan dava sayısı 1990 yılında 2209'dur. Bu
davaların çok büyük bir kısmının idari Dava Daireleri Genel Kurulu'na temyiz
yoluyla gitmesi söz konusudur. Bu sayının eritilmesi, Danıştay'ın çok sayıdaki
diğer görevleri de dikkate alınırsa, ancak on yılda mümkün olabileceği hesap
edilmektedir. Oysa, Anayasa'nın 141. maddesi, hukuk terminolojisine yerleşmiş
usul ekonomisi açısından "Davaların en az giderle ve mümkün olan sür'atle
sonuçlandırılması, yargının görevidir." kuralını getirmiştir. En az on
yıllık süre sonunda gerçekleşebilen adalet, saygınlığını ve güvenirliğini
yitirir. Geciken adalet, sürekli kan kaybeder. Anayasa'nın 36. maddesi, temel bir hak olarak hak arama
özgürlüğünü kurallaştırmıştır. Bu özgürlüğün anayasal bir metne özenle
yerleştirilmesi, elbette önemlidir. Ancak daha önemlisi, hak arama yolunun
hareket çizgisi ile varış noktası arasındaki mesafenin kullanılamayacak türde
pürüzlü ve ulaşılamayacak kadar uzak olmamasıdır. Aksi halde bu hak ve
özgürlükten zamanında ve yeterince yararlanılamaz. Anayasa Mahkemesi'nin pek
çok kararında yinelendiği gibi, bir hakkı ortadan kaldıran ya da
kullanılamayacak biçimde güçleştiren yasal düzenlemeler, hakkın özüne dokunur. 3619 sayılı Yasa'nın, 2575 saydı Danıştay Kanunu'nun 17., 23., 25.
ve 38. maddelerinde yaptığı ve birbirini bütünler nitelikteki değişiklikler,
iptal davası ile temyiz istemi arasındaki sonuç alıcı süreyi ister istemez
uzatacaktır. Bu durumda ise, gerek öğretide, gerek uygulamada vazgeçilmezliği
kesinleşmiş ve iptal davalarının sür'atle incelenip sonuçlandırılmasını zorunlu
kılan "istikrar" ve "güvenilirlik" ilkeleri, zamanla
erozyona uğrayacaktır. Böylesinebir olumsuz gelişmeyi başlatan ve yukarıda sözü
edilen yasa değişiklikleri, Anayasa'nın 2. maddesindeki "hukuk
devleti", 155. maddesinin beşinci fıkrasındaki "idari yargının
özelliği" ilkelerine de aykırıdır. d) Anayasa'nın Danıştay'la ilgili 155. maddesinin birinci
fıkrasındaki iki tümcenin, Yargıtay'a ilişkin 154. maddede ve Askeri Yargıtay'a
ilişkin 156. maddede de yer aldığı, özellikle Yargıtay'da zaten belli davalara
ilk ve son derece mahkemesi olarak bakıldığı ve kendi içinde de temyiz yolunun
açık tutulduğu ileri sürülebilir. Bu savın doğruluğu yanında şu eksikliği de vardır. (1) Gerek Yargıtay'la, gerek Askeri Yargıtay'la ilgili kuruluş
yasaları, aynı konularda bugüne değin Anayasa'ya uygunluk denetiminden
geçmemiştir. Her iki yüksek mahkemedeki varolan uygulamaların Anayasa'ya
uygunlukları hususunda, en azından bugün için, bir değerlendirmeyi beklemekten
başka çare yoktur. (2) Her iki yüksek yargı organındaki uygulamaların Anayasa'ya
uygunluğu varsayılsa bile, kendi içinde temyiz yolu açık "belli
davalar"ın sayısı sembolik denecek kadar azdır. Örneğin, Anayasa
Mahkemesi'nin Esas: 1991/1, Karar: 1991/16 sayılı dosyasında yer alan Danıştay
Dava Daireleri Genel Kurulu'nun Esas: 1990/714 sayılı Kararı'nın 26.
sayfasındaki sayısal verilere göre, Yargıtay'daki özel dairelerce verilip Ceza
Genel Kurulu'nda temyizen incelenen 10 yıllık davaların aritmetik ortalaması
4.27'dir. En yüksek dava sayısı yıllık olarak 1983 ve 1986'da 7, en düşük sayı
ise 1990'da l olarak gözükmektedir. Sayılar semboliktir ve dava konulan Vali,
Büyük Elçi gibi seçkin bürokratlara yönelik suçlar olduğu için işin doğasına da
uygundur. Bu davaların Yargıtay'ın iş yükünü, Danıştay'daki 2000'i aşan davalar
gibi arttıracağı, hak arama yolunu uzatacağı ve sonuç almayı geciktireceği
düşünülemez. Şu halde 2575 sayılı Danıştay Kanunu ile ona koşut olarak 2577
sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu'nda yapılan değişiklikler, Anayasa'nın 2.
maddesindeki "Hukuk Devleti" ilkesine, 36. maddesindeki "hak
arama hürriyeti"ne ve 141. maddesindeki "Davalarınen az giderle ve
mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir." kuralına
aykırıdır. e) Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesindeki
". . belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar."
biçiminde ifade edilen kural uyarınca, Danıştay'ın kendi bünyesinde, idari dava
ya da vergi dava dairelerinin kararlarına karşı "son derece", yani
temyiz mercii olarak bakabileceği anayasal açıdan olanaklı sayılsa bile, 3619
ve 3622 sayılı Yasalarla yapılan düzenlemeler, içerdiğiçelişkiyle bak arama
özgürlüğünü zedeleyecek ölçüde Anayasa'nın 36. maddesine aykırı yapıdadır.
Çünkü, idari Yargılama Usulü Kanunu'nun 3622 sayılı Yasa'nın 16. maddesi ile
değişik 46. maddesinin birinci fıkrasına göre, idare ve vergi mahkemeleri nihai
kararlarına karşı olduğu gibi, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarına
karşı da temyiz olanağı vardır. Ancak; temyiz sonunda verilebilecek bozma kararlarına
karşı, idare ve vergi mahkemelerine, 2577 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin
dördüncü fıkrası uyarınca bozma kararma karşı ısrar hakkı tanındığı halde, 3622
sayılı Yasa'nın 18. maddesiyle 2577 sayılı Yasa'nın 49. maddesine eklenen
altıncı fıkra hükmüne göre, Danıştay idare veya vergi dairelerinin ilk derece
mahkemesi olarak verdikleri nihai kararların temyiz yolu ile bozulması halinde,
bu dairelere kararlarında ısrar hakkı tanınmamıştır. Çelişki açıktır ve
Anayasa'nın 2. maddesindeki "Hukuk Devleti" ilkesine, 36.
maddesindeki hak arama özgürlüğüne aykırıdır. SONUÇ : Açıkladığım gerekçelerle, 3619 saydı Yasa'nın 2575 saydı
Danıştay Kanunu'nun 17. maddesine (4) numaralı fıkra olarak eklediği kuralın,
23. maddesinin (a) bendinde, 25. maddesinde ve 38. maddesinde yaptığı
değişikliklerin Anayasa'nın 2., 36., 141. ve 155. maddelerine aykırı olduktan
kanısına vardığımdan, iptal isteminin reddiyle sonuçlanan çoğunluk kararına
karşıyım. Üye Mustafa
  GÖNÜL KARŞIOY
YAZISI I- 10 Nisan 1990 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan "Danıştay
Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler
Eklenmesine Dair" 3619 sayılı Kanunu'nun l, 3, 5, 6. ve 7. maddelerinin
Anayasa'nın 2., 115. ve 155. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline
karar verilmesi istenmiştir. İptali istenilen Yasanın sözü edilen maddeleriyle Danıştay
Kanunu'nda iki önemli değişiklik yapılmıştır. Bunlardan birincisi, idari dava
daireleri ile vergi dava dairelerinin "ilk ve son derece" mahkemesi
olarak baktıkları davalara karşı idari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurulları
nezdinde temyiz yolunun açılması, ikincisi de, yasa teklif vetaşanlarına
ilişkin incelemelerin Anayasa'ya uygunluğu, tüzük taşanlarına ilişkin
incelemelerin de yasalara uygunlukla sınırlı tutulmasıdır. II- Yapılan değişiklikten önce, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun
"ilk derece mahkemesi olarak" Danıştay'da görülecek davaları
belirleyen 24. maddesinde sayılan işlere, dava daireleri "ilk ve son
derece mahkemesi" sıfatıyla kesin ve nihai olarak bakmakta iken, 17, 23,
25. ve 38. maddelere eklenen fıkralarla, daire kararlarına temyiz yolu açılmış
ve bu suretle daireler,görev alanlarına giren işlerde birer alt derece
mahkemesi durumuna düşürülmüş ve hukuk sistemimizin taşıyıcı kolonlarından biri
olan yüce Danıştay'ı tarihinde ilk kez kendi kararlarına karşı itiraz ve temyiz
mercii haline getirmiştir. Yasakoyucuyu böyle köklü bir değişikliğe iten sebepler, 3619
sayılı Yasanın gerekçesinde açıklanmıştır. Gerekçede; "Danıştay'ın alacağı
kararlarda, kamu yaran ile kişi yaran arasında bir denge kurma
zorunluluğunda" olduğuna işaret edildikten sonra, "bu amaca
erişebilmesi içinDanıştay'ın kuruluşunun ve uygulanacak yargılama usulünün
idari yargının özelliklerini taşıması" gerektiği belirtilmektedir. Bu
doğrultuda getirilen düzenlemenin; "2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun
yürürlüğe girdiği tarihten bugüne kadarki uygulamalarda ortaya çıkan
aksaklıkların giderilmesini, kuruluşun bir bütün halinde çalışabilmesini temin
için gerekli görülen değişiklikleri" gerçekleştirmek amacına yönelik
olduğu vurgulanmıştır. Adalet Komisyonu raporunda, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi
olarak verdiği kararlara karşı temyiz yolunu açan düzenlemeyle ilgili olarak
şöyle denilmektedir: "Yargılama hukukunda hâkim olan görüş, yargı
işlerinde iki dereceli inceleme yapılmasıdır. Bu kanun tasarısı ile Danıştay'ın
ilk derece mahkemesi olarak baktığı işlerde de temyiz sistemi
getirilmektedir." 3619 sayılı Yasayla yapılan son düzenleme, Anayasa'nın 155.
maddesiyle getirilen sisteme aykırı düşmekte, Danıştay'ın "ilk ve son
derece mahkemesi" olma özelliğini fiilen ortadan kaldırmaktadır.
Anayasa'nın 155. maddesinde yer alan "ilk ve son derece mahkemesi olarak
karar verir" tümcesi, verilen kararın herhangi bir üst mahkeme ve
kuruluşun onayına gerek bulunmadığını belirlemek için kullanılmış ve böylece
Danıştay'ın "ilk ve son derece mahkemesi olarak" baktığı davalarla
ilgili kararları, yargısal işlemlerin üst derece mahkemelerce denetlenip kesin
hüküm haline dönüşmesi kuralının dışında tutulmuştur. 1980 sonrası Türk Hukuk
Düzeni, büyük ölçüde konsey yönetimince çıkarılan mevzuatla
biçimlendirilmiştir. Bu itibarla 1982 Anayasasının konumuz bakımından üzerinde
durulmaya değer en ilginç yanı, kendisinden önce çıkarılmış ve Anayasaya
aykırılığının öne sürülmesi olanağı bulunmayan birçok temel yasayı
Anayasalaştırmış olmasıdır. Bu, sonradan anayasal değer verilen yasalar
arasında 2575 sayılı Danıştay Yasası ve 2576 sayılı Bölge idare Mahkemeleri,
idare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Yasa
ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası da bulunmaktadır. Gerçekten anılan
yasaların kabul tarihi 6.1.1982'dir. Anayasa'nın kabul tarihi ise,
7.11.1982'dir. Şu halde, önce idari yargı sistemimize yeni bir görünüm
kazandırılmış ve daha sonra da bu sistem anayasal kaideye oturtulmuştur. Bu
nedenle 155. maddede yer alan "ilk ve son derece mahkemesi" deyimineanlam
verirken 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın Anayasadan önce konuyu düzenleyen 23.
maddesine bakmak gerekmektedir. "Danıştayın Görevleri" başlığını
taşıyan bu maddenin (a) bendinde Danıştay'ın idare mahkemeleri ve vergi
mahkemelerinden verilen kararlarakarşı temyiz istemlerini inceleyip karara
bağlayacağı (b) bendinde ise bu kanunda yazılı idari davaları "ilk ve son
derece mahkemesi" olarak karara bağlayacağı belirtilmektedir. Danıştay'ın
bu maddenin (b) bendi uyarınca ilk ve son derece mahkemesi olarakverdiği
kararlara karşı temyiz olanağı tanınmadığından bu kararların ilk derece olarak
verilmekle son derece niteliğini de kazanan kesin ve nihai kararlar olduğu
anlaşılmaktadır. Danıştay Kanunu'nun 23. maddesinin (a) ve (b) bentlerinde yer
alan bu esasların, ifade değişikliği dikkate alınmazsa, bir ve ikinci cümle
olarak Anayasa'nın 155. maddesine aynen aktarıldığı görülmektedir. Bu düzenleme
biçimi Anayasa'nın Danıştay Yasası'nın değişiklikten önceki 23. maddesinde yer
alan sistemi tümüyle benimsediğini ona Anayasal değer verdiğini göstermektedir. Öte yandan, 3619 sayılı Yasa'nın dava konusu 3. maddesi ile
değiştirilen Danıştay Yasasının 23. maddesinin (a) bendinde Danıştay'ın hem
idare mahkemelerinden verilen kararların hem de kedisinin ilk derecede verdiği
kararların temyiz mercii olduğu vurgulandıktan sonra, maddenin (b) bendinin
hangi gereksinme ile yürürlükte bırakıldığı anlaşılamamaktadır. Gerçekten (b)
bendinde Danıştay'ın "Bu kanunda yazılı idari davaları ilk ve son derece
mahkemesi olarak karara" bağlayacağı yazılıdır. Oysa yapılan değişiklikten sonra, Danıştay'ın ilk ve son derece
mahkemesi olarak bakacağı dava kalmamıştır. Çünkü, ilk derece mahkemesi olarak
baktığı davalar (a) bendi uyarınca idari ve Vergi Dava Daireleri Genel
Kurullarında temyizen incelenmekte böylece Danıştay'da görülen tüm davalar (a)
bendinin kapsamı içinde kalmaktadır. Yeni düzenleme ile ortaya çıkan bu durum
Ayanasa'nın yasakoyucu tarafından amacı dışında yorumlandığı göstermektedir.
Değişiklikten önceki metin Anayasa ile tambir uyum içinde olması da bu görüşe
ağırlık kazandırmaktadır. Öyleyse Anaya-sa'nın 155. maddesinin kastettiği
anlamda "ilk ve son derece mahkemesi" davaları ilk ve son derece
sıfatıyla kesin ve nihai olarak bir defada karara bağlayan mahkemedir, bu
mahkemelerin verdiği kararların temyizi olanaklı değildir. Anayasa'nın 155/1. maddesinde temyiz mercii olarak Danıştay'ı
tanımlayan ilk cümlesinde "son inceleme mercii" deyimi kullandığı
halde ikinci cümlede "ilk ve son derece mahkemesi" deyimi
kullanmıştır. Bu terminolojinin bilinçsiz olarak kullanıldığı ileri sürülemez.
Çünkü Danıştay, idari mahkemelerin kararlarını temyizen incelerken bir
"temyiz mercii", kanunla gösterilen belli davaları ilk ve son
derecede karara bağlarken bir derece mahkemesi olarak düşünülmüştür. Gerçekten
Danıştay kimi davalara ilk ve son derece mahkemesi olarak bakarken davanın
maddi olaylarını, olaylar üzerindeki uyuşmazlıktan inceler ve takdire bağlı
delilleri değerlendirir. Bu nedenle bir derece mahkemesi gibi çalışır. Ancak
Anayasa gereği bu kararları, batıdaki örneklerine de uygun olarak nihai
kararlardır. Anayasa'nın bu tür davaları "ilk ve son" deyimiyle tanımlaması
da bu yüzdendir. Şu halde dava konusu düzenleme ile Danıştay'ın ilk derece
olarak baktığı davalara idari ve Vergi DavaDaireleri Genel Kurulları nezdinde
temyiz olanağı tanınması, bu Kurulun Danıştay'ın dışında ve üstünde olmaması
nedeniyle, usul hukukundaki "temyiz" kavramı ile bağdaşmadığı gibi
Anayasa'nın bilinçli olarak kullandığı terminolojiye de ters düşmektedir. Bubağlamda konunun bir başka boyutunu daha gözönünde bulundurmak
gerekmektedir. Gerçekten Anayasa'nın 155/1. maddesinde "son inceleme
mercii", "ilk ve son derece mahkemesi" deyimleriyle Danıştay
kararlaman kesin ve usul hukukundaki deyimiyle "nihai" kararlarolduğu
vurgulanmak istenmektedir. Bu özelliğin Danıştay'ın bütün daire ve kurulları
için geçerli olduğu tartışmasızdır. Bu nedenle Danıştay'ın temyiz mercii olarak
verdiği kararların nihai, ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların bu
nitelikte olmadığı ileri sürülemez. Oysa yeni düzenleme, bu sonucu doğurmakta
ve hepsi de Danıştay adına karar veren, biri diğerinden üstün durumda bulunmayan
dairelerle kurulların kararları arasında farklılığa yol açtığı gibi, aynı
dairenin temyiz incelemesi sonucundaverdiği kararlarla ilk derece mahkemesi
olarak verdiği kararlar arasında da fark yaratmaktadır. Gerçekten ilk derece
mahkemesi olarak bakılan davalarda dairenin kararı değil bunu temyizen
inceleyen idari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu'nun kararları"nihai"
olmakta dairelerin ise yalnız temyiz incelemesi sonucunda verdikleri kararlar
bu niteliği kazanmaktadır. Bu durum, Danıştay'ı "son inceleme mercii"
"ilk ve son derece mahkemesi" olarak tanımlayan ve onun bütün
kararlarına eşit hukuki değer tanıyanAnayasa kuralına açıkça aykırı
düşmektedir. Çünkü Anayasamız bu deyimleri tüm Danıştay kararlarının kesin ve
nihai olduğunu, itiraz ve temyiz yolu ile denetlemeyeceğini ifade etmek için
kullanmaktadır. Anayasa'nın 155. maddesinin son fıkrasında yer alan hüküm
şöyledir: "Danıştay'ın, kuruluş, işleyiş, başkan, başsavcı,
başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri,
idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı
esaslarına göre kanunla düzenlenir." Burada altı çizilmesi gereken en önemli nokta "idari yargının
özelliği" meselesidir. Buna benzer bir hüküm "Askeri Yargıtay"ı
düzenleyen 156. madde ile "Askeri Yüksek idare Mahkemesi"ni
düzenleyen 157. maddede de yer almakta ve bu mahkemelere ilişkin yasal
düzenlemelerde askerlik hizmetlerinin gereklerinin gözetilmesi istenmektedir.
Buna karşılık Yargıtay'ı düzenleyen 154. maddede benzer bir hüküm yer
almamaktadır. Şu halde Anayasa bazı kurumların kuruluş yasalarında, onların
özel durumlarından kaynaklanan vebunu yansıtan hükümlerin yer alabileceğini
kabul etmektedir. Danıştay için "idari yargının özelliği"nden söz
edilmesi, Anayasamızın çağdaş hukuk alanındaki gelişmelere uygun olarak
adli-idari yargı ayırımını kabul etmesinin bir sonucu olarak
değerlendirilebilir. Bu nedenle, Anayasa'nın 154. maddesiyle 155. maddesi
arasında kıyas yoluyla ilişki kurarak tümevarım yoluyla aynı sonuca ulaşmak
doğru değildir. Bir kere, kıyas, özel hukuk alanında geçerli bir kuraldır.
Yargıtay Yasasına konulan benzeri hüküm, genel bir kuralın istisnası
niteliğinde olduğu için kıyasa da esas alınamaz. Yargıtay'ın temyiz mercii
olarak asıl görevinin yanında, yasayla gösterilen belli davalara "ilk
derece mahkemesi" olarak bakması, bazen işin niteliğinden ve bazen
yargılanacak kişininsıfatından ileri geldiği ve bunün da toplum düzeni için
ceza hukukunun zorunlu bir sonucudur. Ceza hukukunda kıyas caiz değildir. Kıyas
yolu ile suç ihdas edilemeyeceği gibi, kıyasen bir idari yargılama usulü de
yaratılamaz. Yargıtay için akla yakın görünen bu usûl, Danıştay için gayri
tabiidir ve onu paralize edecek niteliktedir. Bu itibarla, ilk derece
mahkemelerinin kurulduğu bir sistemde, davaların mutlaka iki aşamadan geçmesi
isteniyorsa, bunun yolu birinci aşama olarak idari uyuşmazlıkların çözümünüilk
derece mahkemelerine bırakmak, Danıştay'ı ise sadece temyiz mercii haline
getirmektir. Bu seçeneğe itibar edilmeyerek, ortada herhangi bir zorlayıcı
neden de yokken birçok idari uyuşmazlığın çözümlenmesini ilk derece mahkemesi
olarak Danıştay'a veripsonra da bunlara karşı aynı mercii içinde temyiz yolu
açmak, Anayasa'nın çelişkilerinden ve saklılık kurallarından yararlanılarak
onun zorlanmasından ve amacı dışında uygulamaya konulmasından başka bir anlam
taşımaz. III- 1991/1 esasında kayıtlı davayla ilgili olarak Danıştay'ın
başvuru kararında verilen bilgilere göre; Danıştay dava dairelerinin elinde
1990 yılı sonu itibariyle ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakılacak dava sayısı
2909 adettir. Yeni düzenleme uyarınca, ilk derece olarak Danıştay'ın idari ve
vergi dava dairelerinde görülen bu işlere ilişkin davaların tümünü temyizen
incelemekle ve dairelerin yürütmenin durdurulması istemlerine ilişkin olarak
verdikleri kararlara karşı yapılan itirazları sonuçlandırmakla (2577/m. 52)
görevlendirilen İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurulları bu göreve ek
olarak alt derece idari mahkemelerce verilen ısrar kararlarına da bakmaktadır
(2575/m. 38). İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, idari dava dairelerinin
başkanlarıyla üyelerinden; Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu, vergi dava
dairelerinin başkanlarıyla üyelerinden oluşmaktadır. (2575/m. 38/1) Kurulların
bu oluşum biçimi, onların toplanması halinde dairelerin toplanmasına olanak
vermeyecektir. Bu nedenle dava sayı- v sının fazla olması halinde,
İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarının yılda en çok 200 dolayında
dosya çıkarabilme olanaktan bulunduğu hesaplanmıştır. Bu duruma göre, 1990
yılında Danıştay'da ilk derecede açılmış olan davaları yaklaşık on seneden önce
karara bağlanması mümkün olmayacaktır. Bu sürenin 1991 ve müteakip yıllarda
açılacak davalar yönünden daha da uzun olacağı açıktır. Bu koşullarda
Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaları süratle
sonuçlandıramaması bir olasılık olarak değil, gerçekleşen bir durum olarak
ortaya çıkmaktadır. O halde, Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı
davaları çok uzun sürede sonuçlandırabilecek olması, kişilerin hak arama
özgürlüğünü kullanılmaz ve istifade edilemez hale getirecek ve dolayısıyla iş
bu düzenleme hakkın özüne dokunuyor olacaktır. 3619 sayılı Yasa'nın yukarıda
işaret edilen gerekçesinde sözü edilen nedenler bahane edilerek, başka bir
amaca ulaşmak için hak arama yollan tıkanmış olmaktadır. Meşru amaç güdülerek
bu düzenleme yapılmış olsa bile (ki bugüne dek rejimin demokratikleşmesi
dinamiğinde bir ilerleme olmadığına göre, bu pek olası görülmemektedir)
getirilen sınırlamanın bu amacın zorunlu, yahut gerekli kıldığından çok
fazladır, Zira, sınırlamada başvurulan araç, sınırlama amacının gerçekleşmesine
elverişli olmadığı gibi, buaraç, sınırlama amacı yönünden gerekli de değildir.
Sınırlama amacı ile sınırlama arasındaki oran ölçüsü, amacı çok aşmaktadır. Bilindiği gibi, "Temel hak ve özgürlüklerin
sınırlanması" başlığını taşıyan Anayasa'nın 13. maddesinin ilk fıkrasında,
temel hak ve hürriyetlerin hangi hallerde sınırlanabileceği gösterilirken
ikinci fıkrasında da bu sınırlamanın sının çizilerek temel hak ve hürriyetlerle
ilgili genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine
aykırı olmayacağı ve öngörüldükleri amaç dışında kullanılamayacağı
belirtilmektedir. Bir hakkı kullanılamaz hale getiren ya da kullanılmasını çok
güçleştirerek özüne dokunan bir sınırlandırmanın demokratik toplum düzeninin
gerekleriyle bağdaşmayacağı açıktır. Nitekim Anayasa Mahkemesi debir kararında
aynı noktaya işaret ederek şunları söylemektedir: "Klasik demokrasiler temel hak ve özgürlüklerin en geniş
ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Kişinin sahip olduğu
dokunulmaz, vazgeçilmez, devredilemez, temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup
tümüyle kullanılamaz hale getiren kısıtlamalar, demokratik toplum düzeninin
gerekleriyle uyum içinde sayılamaz. Özgürlükçü olmak yanında, hukuk devleti
olmak ve kişiyi ön planda tutmak da aynı rejimin öğelerindendir. Şu halde
getirilen sınırlamaların, Anayasa'nın 2. maddesinde ifadesini bulan
Cumhuriyetin temel niteliklerine de uygun olması gerekir. Bu anlayış içinde
özgürlüklerin yalnızca ne ölçüde kısıtlandığı değil, kısıtlamanın koşullan, nedeni,
yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yollan, hep demokratik toplum düzeni
kavramı içerisinde değerlendirilmelidir. Özgürlükler, ancak; istisnai olarak ve
demokratik toplum düzeninin sürekliliği için sorunlu olduğu ölçüde
sınırlandırılabilirler. Demokratik hukuk devletinde, güdülen amaç neolursa
olsun özgürlük kısıtlamalarının bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle
yapılmaması ve belli bir özgürlüğün kullanılmasının ortadan kaldıracak düzeye
vardırılmamasıdır." (26.11.1986, E. 1985/8, K: 1986/27, AMKD. 22/365-366). Anayasa Mahkemesi bukararıyla kişilere temel hak ve özgürlüklerin
tanınmasının yeterli olmadığını bunların kullanılmasının da sağlanması
gerektiğini anlatmak istemektedir. Oysa, dava konusu düzenleme ile kişilere
Anayasa'nın 36. maddesi ile tanınan, hak arama özgürlüğünün sınırlarının
genişletildiği izlenimi verilirken bilinçli olarak buna uygun bir sistem
oluşturulmayarak hakkın alınmasının zorlaştırılmasına neden olunmuştur. Anayasamızda ilk derece mahkemelerince verilen kararlara karşı
kanun yolunu zorunlu kılan bir hüküm mevcut değildir. Bu husus yasakoyucunun
takdirine bırakılmıştır. Yasakoyucu kamu yaran neyi gerektiriyorsa onu
yapacaktır. Anayasa Mahkemesi de aynı görüşü doğruladığı bir kararında konuya
şöyle yaklaşmaktadır "Ancak, kamu yararı gerektirdiğinde bazı hükümler için kanun
yollarına başvurmanın önlenmesi mümkündür. Anayasa'nın 142. maddesi uyarınca, Mahkemelerin kuruluşu, görev ve
yetkileri, işleyişleri ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir. Kanun yollan
da, yargılama usulleri arasında yer alır. Yargı yerlerince yapılacak incelemeler sonunda verilecek
kararlardan hangisinin kesin olduğunun belli edilmesi dahi, anılan madde hükmü
ile Anayasa'daki temel ilkelere ve güvence kurallarına aykırı olmamak üzere
Yasakoyucunun takdirine bırakılmıştır. Adliye mahkemelerinin kimi karar ve hükümleri için Yargıtay
yolunun kapatılmasını öngören bir yasa kuralının hukuk devleti kavramıyla
bağdaşmayacak sonuçlara yol açma olanak ve olasılığını doğuran bir nitelik arz
etmedikçe bu kavramla çelişkiye düştüğünden söz edilemez,itiraz konusu kuralla,
davaların süratlendirilmesi ve Yargıtay'ın yükünün bir ölçüde azaltılması
amaçlanmıştır; getirilen sınırlama kamu yararına yönelik bulunmaktadır. Türk
parasının bugünkü saün alma gücü karşısında, yüzbin liralık kesinlik sınırının
adalet duygusunu rencide edecek, dolayısıyla hukuk devleti ilkesini zedeleyecek
ölçüye ulaştığını söylemek mümkün değildir. Öteyandan itiraz konusu kuralla yargı yolu da
kapatılmamıştır" (20.1.1986, E. 1985/23, K. 1986/2, AMKD. 22/17). Anayasa Mahkemesi'nin bu kararına göre bir mahkeme kararına karşı
kanun yolu açmanın yasakoyucunun takdirinde olduğunu ancak bunun, kişilerin bak
arama özgürlüğünün demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmayacak
ölçüde sınırlandırılmasına yol açamayacağını söyleyebiliriz. Danıştay'a açılan
bir davanın sonucu, makûl sayılabilecek bir sürede alınabilirken, yeni
düzenleme ile bu süre 10-15 yıla çıkarılıyor ve geciken adaletin adaletsizlik
olduğu konusunda birleşiliyorsa, yasakoyucunun takdirini kamu yaran
doğrultusunda kullandığı herhalde ileri sürülemez. Gecikmiş adalet, gerçekleşmemiş adalettir. Geç tecelli etmiş bir
yargı denetiminin, idari işlemlerin yaratacağı emrivakileri önleyemeceği,
aksine bu kabil keyfi işlemleri daha da teşvik edeceği, yargı denetiminin
işlevinin gerçekleşmesinin hayali olacağı açıktır. Yılların birikimine ve
deneyim güvencesine sahip Danıştay üyelerinin görevlerine ilişkin hukuksal
değerlendirmelerini, ehliyetlerini, konuyu ve kamu yararım takdirdeki vukuf ve
yeteneklerine gölge düşüren ve yönetimin gereklerini algılayamadıkları ve
yersiz müdahalelerde bulundukları suçlamasını reva gören böyle bir varsayım,
herşeyden önce yargıyı ve yargıcı rejimimizin güvenilir temel öğesi mevkiine
oturtan Anayasal sistemimizin temel felsefesiyle bağdaştırılamaz. Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrası, 18.5.1954 tarihinde
Türkiye tarafından da onaylanan "insan Haklarını ve Ana Hürriyetlerini
Korumaya Dair Sözleşmelin 6/1. maddesine uygun biçimde düzenlenmiştir.
Sözleşmenin bu maddesinde yer alan hüküm aynen şöyledir : "Her şahıs gerek medeni hak ve vecibeleriyle ilgili nizalar
gerek cezai sahada kendisine karşı serdedilen bir isnadın esası hakkında karar
verecek olan kanuni, müstakil -ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının
makûl bir süre içinde hakkaniyete uygun ve aleni surette dinlenmesini istemek
hakkını haizdir" yargıyla ilgili düzenlemelerde gözönünde bulundurulması
kaçınılmaz olan bu ilkeye ve Anayasa'nın 141. maddesine aykırı olarak
Danıştay'da meydana gelen tıkanıklığın ileride yasakoyucu tarafından
giderilebileceği görüşü de geçerli olamaz. Çünkü Yüksek Mahkeme mevcut
düzenlemeyi denetlemektedir. Getirilen sistemin Anayasa ile uyum içinde
olmadığı, olamayacağı bugünden görülebiliyorsa, hangi nedenle olursa olsun vatandaşın
hak arama özgürlüğünün gerçekleşmesi yasakoyucunun insafına terk edilemez. Öte yandan, yargıyla ilgili diğer düzenlemeler gibi, 141. maddenin
de hak arama özgürlüğünün güvencesi olduğu düşünülecek olursa 141. maddeye
aykırılığın kendiliğinden 36. maddeye de aykırılık oluşturacağını söylemek
yanlış olmaz. Görüldüğü gibi Anayasa'nın yargıyla ilgili hükümlerinin ihlâli
kişilerin hak arama özgürlüğünü doğrudan etkilemektedir. Bu nedenle
Yasakoyucunun yargıyla ilgili düzenlemelerde bu hususu da gözönünde
bulundurması gerekmektedir. IV- Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında; idarenin her
türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmektedir.
Maddenin gerekçesinde ise şöyle denilmektedir : "idarenin denetim yollan arasında hukuka uygunluğu sağlamada
en etkin olanı yargısal denetimdir. Dolayısıyla, idarenin eylem ve işlemlerine
karşı yargı yolunun açık olduğu ilkesi getirilmek suretiyle hukuk devleti
anlayışının zorunlu unsuru vurgulanmaktadır." Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, idarenin her türlü
eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık tutulmasının nedeni bunun hukuk
devleti ilkesinin vazgeçilmez bir unsuru olmasındandır. Ancak bu ilkeye
işlerlik kazandırmadıkça onun sadece hukuksal metinlerde yer almasının hukuk
devleti ilkesini gerçekleştirmeye yetmeyeceği de bir gerçektir. Bilindiği gibi, Anayasal denetimde Yasakoyucunun Anayasa'ya koşut
olarak kişilere tanıdığı haklara ne ölçüde gerçekleşme şansı tanıdığının
araştırılması da büyük önem taşımaktadır. Soruna bu noktadan yaklaşıldığında;
yeni düzenlemenin, Anayasa'nın 125. maddesi ile öngörülen denetimi
kaldırmamakla birlikte onu aşın biçimde zorlaştıracağı ve işlemez hale
gelmesine neden olacağı açıktır. V- SONUÇ : İdari yargıdan amaç, yürütmenin ve idarenin hukuka bağlılığını
sağlamak suretiyle vatandaşların hak ve özgürlüklerini korumaktır, iptali
istenilen Yasa'nın gerekçesinde; "Devletin varlığı ve otoritesinin
korunmasında Danıştay'a ağır görev düştüğü açıktır. Bu amaca erişebilmek için,
Danıştay'ın kuruluşunun ve uygulanacak yargılama usulününidari yargılamanın
özelliklerini taşıması gerekmektedir..." denilmekte ve dolayısıyla devlet
otoritesi bahanesiyle, "ilk ve son derece mahkemesi" olarak baktığı
davalarda, Danıştay'ın etkisini azaltma izlenimi vermektedir. Bu durumda, yasa,
mükemmel bir yargılama usulü ve kusursuz bir uygulamayla hak ve hakikatin
tecellisine yardımcı olacak bir sistem değil, tam tersine, gecikmeli bir
yargılama yöntemiyle, kamu personeli üzerindeki baskı ve nüfuzun daha da
yoğunlaştırılmasına imkan sağlanmış olacaktır. Açıklanan nedenlerle, her yönüyle Anayasa'ya aykırı gördüğüm bu
Yasa'nın iptali gerekeceği kanaatiyle, aksi yönde kararı oluşturan çoğunluk
görüşüne katılmadım. Üye Mustafa
  ŞAHİN KARŞIOY
YAZISI 22.3.1990 günlü ve 3619 sayılı "Danıştay Kanununun Bazı
Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair
Kanun"la, Danıştay'da ilk derece mahkemesi olarak verilen kararlara karşı,
karar veren dışındaki daireler temyiz mercii haline getirilmiştir. Kanaatime
göre bu düzenleme Anayasa'ya aylandır. Şöyle ki : Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrası "Danıştay, idari
mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı
karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara
da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar." Danıştay'daki dava daireleri, her biri kanunla belirtilmiş
konulara bakar, yani baktığı konularda uzman dairelerdir. Alt derecedeki idare
ve vergi mahkemeleri ise genel mahkeme durumundadırlar. Yani, bir idare
mahkemesi, Danıştay'daki dört idari dava dairesinin hepsinin görevlerine giren
konulardaki uyuşmazlıkları çözer, kararları temyiz edildiğinde, her biri
konusuna göre bu uzman dairelere gider. Örneğin, personel hukukuna ait ise, 5.
Daireye; imar ve kamulaştırma konusuna giriyorsa 6.Dairede temyiz incelemesine
tabi tutulur. Yukarıda değindiğimiz fıkranın, son cümlesi de "Kanunla
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar." Danıştay'daki, konularında uzmanlaşmış dava dairelerinin, ilk
derecede bakmış oldukları davalarda artık bir temyiz söz konusu olamaz. Danıştay kurulduğundan bu yana 120 yıldan beri uygulama bu
yoldadır. Fransız Danıştayın da (Conseil D'Etat) ilk derece mahkemesi olarak
verdikleri kararlarda, temyiz edilme yoktur. Anayasa'nın 155. maddesinin son fıkrasında "Danıştayın
kuruluş, işleyişi . . . idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve
hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir." hükmünü amirdir. idari Yargı ve Yargılama Usulü idare Hukuku içinde incelenen
konulardır, idare Hukukunun ve idari yargının özellikleri gözönünde tutulmadan,
idari yargının en üst mercii olan Danıştay'ın içinde temyiz incelemesi
getirilmiştir. 1982 Anayasası 7.11 1982 tarihinde yürürlüğe girdiği halde,
2575, 2576, 2577 sayılı idari yargı ile ilgilikanunlar 6.1.1982 tarihinde, yani
Anayasa'dan on ay önce yürürlüğe konmuşlardır. Anayasa adeta 155. maddesiyle bu
kanunları tescil etmiştir. Bu nedenle idare hukuku ve idari yargının özelliklerine kısaca
değinmekte yarar vardır. İdare hukuku, gelişme ve değişme halinde olan bir hukuk dalıdır.
Çağdaş toplum ve Devletin hızlı evrimine bağlı olan idarenin ve idari
faaliyetlerin gelişme ve değişmeleri devam etmekte olduğundan, henüz belirli ve
kesin ilke ve çözümlere bağlanmamıştır. İdare hukukunun bu durumu belki de siyasi bir hukuk dalı
olmasındandır, idare, siyasal güçlerle bağlantısı ve onların uzantısı ve
tamamlayıcısı olmak dolayısıyle siyasi öğe ve etkilerden tamamen arınmış ve
arınabilecek durumda değildir. İdare hukuku, siyasi güçleri sınırlayacak ve hukuka uymaya
zorlayacak bir tekniğe de sahiptir. Ancak bu kamu hukuku tekniğinin geçerli ve
etkin olabilmesi, bütün yargı mercilerince benimsenmesi ve uygulanması,
yöneticilerinde iyi niyetle ve dürüst davranmalarına bağlıdır. İdare hukuku, özel hukuk dallan gibi bir metin hukuku değildir. Bu
boşluk ve eksiklik mahkeme içtihatları ile doldurulmaktadır. Yani idare hukuku
bir içtihat hukukudur. İdarenin güçlüklerini bilen yetenekli ve bilinçli hakimlerin
elinde idare hukukunun esnekliği, bu dal için gene de önemli bir avantajdır. Adli yargıdan ayrı ve bağımsız bir idari yargı sisteminin
Anayasa'ca ve idare hukukunca kabul edilmiş obuasının nedeni, kamu
hizmetlerinden doğan uyuşmazlıkların yapılarındaki özellikler, bunlara
uygulanacak kuralların hukuki ve teknik bir nitelik taşıması, özel hukuk dalı
ile idare hukuku arasında büyük bir bünye esas ve prensip farkının var olması,
idari işlemlerin, idare hukuku dalında uzmanlaşmış ve kamu hukuku alanında bilgi
ve tecrübe edinmiş hakimlerce denetlenmesinin zorunlu sayılmış olmasıdır. Adli yargının amacı, taraflar arasındaki uyuşmazlığın hak ve
nesafet kurallarına göre çözülerek haksızlığın giderilmesi ve varsa zararın
tazmin ettirilmesi olduğu halde, idari yargı denetiminin ana ereği, idarenin,
idare hukuku alanı ve yasa çerçevesi içinde kalmasını sağlamaktır. idari yargıda, taraf ehliyeti anlayışı, hukuk yargılama
usulündekinden farklıdır, idari yargıda tarafların davaya tasarruf yetkisi
sınırlıdır, idare tesis etmiş olduğu işlemin kanuna uygun olduğuna ve kamu
yararını içerdiğini ispat durumundadır. Temyizin anlamına gelince; temyiz mercii davayı değil, yargı
kararının yargılama usulüne uygun bir şekilde verilip verilmediğini, uygulanan
hukuk kaidelerinin doğru ve yerinde uygulanıp uygulanmadığını inceler. Bu
nedenle ilk derece mahkemesinden ayrılır. Yani, alt derece, üst derece mahkeme
olma sözkonusudur. Danıştay da kendi konularında uzmanlaşmış beş kişiden oluşan
yüksek yargıç heyetince verilen kararları, değişik konularla uğraşan diğer
yüksek yargıçlara temyi-zen inceletilmesini hak arama özgürlüğü olarak
değerlendirmek olası değildir, idarenin yargısal denetimini geciktirmek, hak
sahiplerini tedirgin etmek ve zarara uğratmak sonucunu doğurur. Bu değişiklik Anayasa'nın
2. maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesiile de bağdaşmamaktadır. Hukuk devleti ilkesinin öğeleri arasında, yasaların kamu yararına
dayanması ilkesi vardır. Bu ilkenin anlamı, kamu yaran düşüncesi olmaksızın,
başka bir deyimle, yalnızca özel çıkar, veya yalnızca belli kişilerin yararına
olarak herhangi bir yasa konulamayacağıdır. Danıştay'ın bazı kararlarından hoşnut olmayan idarenin bu
değişikliği, yasalaştırmış olduğu görülmektedir. Yargıyı geciktirmek ve etkisiz
hale getirmek sorunu çözmez. Aksine yargıya olan güveni sarsar. Çare, mevzuatı
günün şartlarına göre düzenlemek, Danıştay'la daha sıkı bir işbirliği
sağlayarak, idarenin güçlüklerini anlatmaktadır. Zira Danıştay, Türkiye
Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş Yüksek idare Mahkemesi, danışma ve
inceleme merciidir. Çıkarılmasında kamu yaran bulunmayan bir yasa kuralı Anayasa'nın
2. maddesine aykırı olduğu gibi, açıkça 155. maddesine de aykırıdır. Bu nedenle, Danıştay içinde temyiz incelemesi yapılmasını öngören
3619 sayılı Kanun'la yapılan değişikliklerin iptali gerekirken, aksine oluşan
çoğunluk kararına katılmıyorum. Üye Yavuz
  NAZAROĞLU KARŞIOY
YAZISI 3619 sayılı Yasa'nın 7. maddesi ile Danıştay Kanunu'nun 48.
maddesinde değişildik yapılarak Danıştay'ca yapılacak tüzük incelemesinin
"Kanunlara uygunlukla sınırlı" olacağı belirtilmiştir. Böyle bir
sınırlama Danıştay'ın Anayasa'da belirtilen görev alanını daralttığı gerekçesi
ile maddenin ilk tümcesi çoğunlukla iptal edilmiştir. Genel düzenleme yetkisi olan Bakanlar Kurulu tüzükleri çıkarırken
Anayasa'nın 115. maddesinde belirtilen; - Kanunlara uygun olmak, - Kanunların uygulanmasını göstermek, - Kanunların emrettiği işleri belirtmek, - Danıştay'ın incelemesinden geçirmek, Biçimindeki kurallara uymak zorundadır. 155. maddesinde de
"tüzük tasarılarını inceleme" Danıştay'ın görevleri arasında
sayılmıştır. Tüzük çıktıktan sonra, iptale sebep olabilecek hukuki
sakatlıklardan arındırarak idare ile idare edilenler arasında hukuki sorunları
en aza indirmek ve bir hukuk devleti olmanın gereği, tüm işlemlerin hukuka
uygunluğunu sağlamak için "önhazırlık" biçiminde düşünülen Danıştay
incelemesini "kanunlara uygun olma" şeklindeki sınırlamanın dışına
taşımak "yürütme gücü"nün görev alanına bir elatmadır. Çoğunluk
görüşünde Danıştay'ın inceleme kapsamı içinde belirttiği "Tüzük
taşanlarında getirilen müessese ve konulan hükümlerin hizmet icaplarına
uygunluğu" biçimindeki incelemesi tamamen bir "Yerindelik"
çalışmasıdır. Başka bir deyişle genel düzenleme yetkisi olan yürütmenin
"tercihlerine" müdahaledir. Bakanlar Kurulu'nun yasaların
uygulanmasını veemrettiği işleri tüzüklerde "Kanunlara uygun" olarak
düzenlenmesi Anayasa emridir. Buna uymadığı ahvalde Danıştay'ın "Yargısal
denetimi" ile karşı karşıya kalır. Çoğunluk görüşünde belirtildiği gibi
inceleme "Kanunlara uygun olma" sınırlarının dışına çıkarıldığı yani
"yerindelik" incelemesine dönüştüğü takdirde yürütme organı da buna
uymaz ise bunun yargısal denetimi zaten yoktur. Zira Anayasa'nın 125. maddesi
yürütme görevi yerine getirilirken idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıracak
biçimde yargı kararı verilemeyeceğini amirdir. Yürütme organının yasalara
aykırı olmayan tercihleri takdir yetkisi içindedir. Danıştay'ın yasalara uygun
bu tercihleri inceleyerek isabetsizliğini ya da "hizmetin icabı"
olmadığını saptaması yürütmenin takdir ve tercih hakkını ortadan kaldırır.
Yargı organına genel düzenleme yetkisi verilmiş olur. Dayanağı Anayasa'da
olmayan böyle bir incelemeyi yasakoyucunun sınırlaması Anayasa'ya aykırı
olamaz. Belirtilen gerekçelerle çoğunluk görüşüne katılmadım. Üye Haşim
  KILIÇ