ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2020/103 Karar Sayısı : 2023/68 Karar Tarihi : 5/4/2023 R.G.Tarih-Sayı :
25/7/2023-32259 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL ve Engin ÖZKOÇ ile
birlikte 135 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 28/10/2020 tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman
Alanında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un; A. 1.
maddesiyle 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler
İnhisarı Kanunu’nun 7. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendinin, B. 3.
maddesiyle 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 1. maddesinin
ikinci fıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan “…alan büyüklüğüne
bakılmaksızın…” ibaresinin, C. 4.
maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birinci fıkrasının birinci
cümlesine eklenen “…; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları
kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman
alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak
işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” bölümünün, Ç. 9.
maddesiyle 4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 2/A maddesine
eklenen dördüncü fıkrada yer alan “… suretlerini alabilir,…” ve “…her
türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibarelerinin, D. 14.
maddesiyle 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol
Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun’a eklenen geçici 9. maddenin birinci
fıkrasının birinci cümlesinin, E. 21.
maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı
Kanunu’nun 13. maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesinin, F. 22.
maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci
cümlesinin, G. 24.
maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20.
maddesinin üçüncü fıkrasının; 1. İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin, 2. Üçüncü cümlesinde yer alan “… aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresinin, Ğ. 25.
maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 21.
maddesinin üçüncü fıkrasının; 1. İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin, 2. Üçüncü cümlesinde yer alan “… aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresinin, H. 31.maddesinin
birinci fıkrasının (a) bendinin, Anayasa’nın 2., 5., 13., 20., 35., 44., 45.,
48., 56., 90., 123., 127., 166. ve 169. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı; 1. 1. maddesiyle
4250 sayılı Kanun’un 7. maddesinin (f) bendinin eklendiği birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir: “ Cezalar Madde 7- (Mülga: 27/3/1969-1137/37-1 md.; Yeniden
düzenleme: 24/5/2013-6487/3 md.) Bu Kanunun 6 ncı maddesinin; … f) (Ek:28/10/2020-7255/1 md.) Beşinci fıkrasının üçüncü cümlesindeki yasağa
aykırı hareket edenlere, altmış beş bin Türk Lirasından üç yüz yirmi bin Türk
Lirasına kadar, idari para cezası verilir .” 2. 3.
maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (K) bendinin eklendiği ikinci
fıkrasının ilgili kısmı şöyledir: “ Ancak: … K) (Ek: 28/10/2020-7255/3 md.) Orman sınırları dışında
olup, alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipli arazilerde, ekim ve dikim
yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler, orman sayılmaz. ” 3. 4. maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birinci
cümlesine bölümün eklendiği birinci fıkrası şöyledir: “ Madde 18-
(Değişik: 19/4/2018-7139/11 md.) Devlet ormanlarında; arkeolojik kazı ve restorasyon
yapılmasına ve bu alanların kullanımına, tarihi eserlerin restorasyonu ve
korunması için gerekli tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi
işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, (…) ve göl, baraj ve deniz
yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve
yeraltında depolama alanı kurulmasına ; bozuk orman alanlarında orman
bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki
yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da
yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına Orman Genel
Müdürlüğünce bedeli alınarak yirmidokuz yıla kadar izin verilebilir. Bu süre
sonunda her türlü bina ve tesis eksiksiz ve bedelsiz olarak Orman Genel
Müdürlüğü tasarrufuna geçer ve söz konusu bina ve tesisler Orman Genel
Müdürlüğü ihtiyaçları için kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyle
değerlendirilebilir. (Ek cümle:28/10/2020-7255/4 md.) Ancak saha tesliminden
itibaren iki yıl içinde tesislerin işletmeye alınmaması hâlinde izin iptal
edilir.” 4. 9. maddesiyle 4634 sayılı Kanun’un 2/A maddesine eklenen
dördüncü fıkra şöyledir: “ (Ek
fıkra:28/10/2020-7255/9 md.) Bakanlık; inceleme, araştırma ve denetim görevi
kapsamında, her türlü defter, evrak ve belgeleri inceleyebilir ve suretlerini
alabilir , yazılı veya sözlü açıklama isteyebilir, bu Kanun kapsamına giren
her türlü mallara ilişkin mahallinde inceleme yapabilir, her türlü teknolojik
imkândan yararlanabilir .” 5. 14. maddesiyle 4733 sayılı Kanun’a eklenen geçici 9.
madde şöyledir: “ GEÇİCİ MADDE
9- (Ek:28/10/2020-7255/14 md.) 6 ncı maddenin onikinci fıkrasında yer alan oran 2022
yılı için yüzde onyedi, 2023 yılı için yüzde yirmibir ve 2024 yılı için yüzde
yirmibeş olarak uygulanır. Aykırılık halinde 8 inci maddenin beşinci fıkrasının (ö) bendinde yer alan
idari yaptırım uygulanır. ” 6. 21. maddesiyle
5403 sayılı Kanun’un 13. maddesine eklenen dördüncü fıkra şöyledir: “ (Ek fıkra:
28/10/2020-7255/21 md.) İmar planlarında tarımsal niteliği korunacak alan
olarak ayrılan yerler ile kamu yararı kararı alınarak tarım dışı amaçla
kullanım izni verilen yerler, yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında
kullanılamaz ve planlanamaz. Ancak yerleşim alanlarının gelişim alanı
ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek planlanmış alanlarda yeniden izin
şartı aranmaz . ” 7. 22. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine eklenen
dördüncü fıkra şöyledir: “ (Ek fıkra:
28/10/2020-7255/22 md.) Bu madde kapsamında izin verilen yerler, yeniden izin
alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamaz ve planlanamaz. Ancak yerleşim
alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek
planlanmış alanlarda yeniden izin şartı aranmaz .” 8. 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 20. maddesi şöyledir: “ Tarımsal
amaçlı arazi kullanım plan ve projelerine aykırılık durumunda uygulanacak
cezalar ve yükümlülükler Madde 20 – (Başlığı ile Birlikte Değişik:
28/10/2020-7255/24 md.) Tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında, tarımsal amaçlı
arazi kullanım plân ve projelerine uyulması zorunludur. Bu plân veya projelere aykırı hareket edilmesi halinde
valilikçe resen tespit yaptırılarak sorumlulara; bin Türk Lirasından az olmamak
kaydıyla bozulan arazinin her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezası
uygulanarak projeye uygunluk sağlanması için azami iki ay süre verilir. Büyük
ova koruma alanlarındaki bu cezalar iki katı olarak uygulanır. Bu sürenin
sonunda aykırı kullanımların devam etmesi durumunda; valilikçe faaliyet
durdurulur ve birinci cümlede belirtilen idarî para cezası üç katı olarak
uygulanır. İzinsiz bütün yapılar, masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir
ay içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılır ve taşınmazlar tarımsal
üretime uygun hale getirilir. Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesi
için yıkım ve temizleme masrafları sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümlere
göre tahsil edilir. Hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay
içinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları
Bakanlıkça karşılanmak üzere Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Yıkım
masrafları %100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden
tahsil edilir. Bu şekilde tahsil edilememesi halinde ilgisine göre Hazine ve
Maliye Bakanlığı veya İller Bankası Anonim Şirketi tarafından belediye veya il
özel idaresinin 2/7/2008 tarihli ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere
Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun gereğince aktarılan
paylarından kesilerek , genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere takip eden
ayın sonuna kadar Bakanlık merkez muhasebe birimi hesabına aktarılır. Verilen iki aylık süre sonunda valiliğin yaptıracağı
tespitlerle plân veya projelere uyulduğu ve arazi tahribatının durduğu ve
tarımsal üretime uygun hale getirildiği belirlenirse sınırlama ve hak
mahrumiyetleri ortadan kalkar.” 9. 25.
maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 21.
maddesinin ilgili kısmı şöyledir: “ Tarım
arazilerinin amacı dışında kullanılmasına ve toprak koruma projelerine
uyulmamasına ilişkin cezalar ve yükümlülükler Madde 21- (Başlığı
ile Birlikte Değişik: 28/10/2020-7255/25 md.) Tarımsal amaçlı yapılarda ve tarım dışı arazi
kullanımlarında izin alınması ve toprak koruma projelerine uyulması zorunludur. Tarımsal amaçlı yapılara ve tarım dışı arazi kullanımına
izinsiz başlanılması, alınan izne uygun kullanılmaması veya hazırlanan toprak
koruma projelerine uyulmaması halinde, aşağıdaki işlemler gerçekleştirilir ve
yaptırımlar uygulanır: a) Arazi kullanımı için izinsiz işe başlanılması ya da
alınan izne uygun kullanılmaması halinde; valilik işi tamamen durdurur, yapılan
iş tamamlanmış ise kullanımına izin verilmez. Arazi sahibine veya araziyi
bozana bin Türk Lirasından az olmamak kaydıyla, kullanılan veya zarar verilen
alanın her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezası verilir. Büyük ova
koruma alanlarında bu ceza iki katı olarak uygulanır. İdarî para cezasının
tebliğinden itibaren bir ay içinde başvurularak 13 üncü veya 14 üncü
maddelerdeki izinlerin alınması şartıyla işin tamamlanmasına, bitmiş ise
kullanımına izin verilebilir. Başvuru yapmayanlara veya izin talepleri uygun görülmeyenlere,
izinsiz bütün yapılarını yıkması ve araziyi tarımsal üretime uygun hale
getirmesi için iki ay süre verilir. Verilen süre içinde izinsiz yapıların
yıkılmadığı ve arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmediğinin Bakanlık
birimlerince tespit edilmesi durumunda; valilikçe faaliyet durdurulur ve bu
bendin ikinci cümlesinde belirtilen idarî para cezası üç katı olarak uygulanır.
İzinsiz bütün yapılar, masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir ay
içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılır ve taşınmazlar tarımsal
üretime uygun hale getirilir. Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesi
için yıkım ve temizleme masrafları sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümlere
göre tahsil edilir. b) Toprak koruma projelerine aykırı hareket edilmesi
halinde valilik tarafından bin Türk Lirasından az olmamak kaydıyla, bozulan
arazinin her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezası uygulanır ve
projeye uygunluk sağlanması için azami iki ay süre verilir. Büyük ova koruma
alanlarında bu ceza iki katı olarak uygulanır. Bu sürenin sonunda aykırı
kullanımların devam etmesi durumunda; valilikçe faaliyet durdurulur, verilen
kullanım izni iptal edilir ve bu bendin birinci cümlesinde belirtilen idarî
para cezası üç katı olarak uygulanır. İzinsiz bütün yapılar, masrafları
Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir ay içinde belediyeler veya il özel
idarelerince yıkılır ve taşınmazlar tarımsal üretime uygun hale getirilir.
Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesi için yıkım ve temizleme
masrafları sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümlere göre tahsil edilir. İkinci fıkranın (a) ve (b) bentleri uyarınca hakkında
yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veya il özel
idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları Bakanlıkça karşılanmak üzere
Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Yıkım masrafları %100 fazlası
ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edilir. Bu şekilde
tahsil edilememesi halinde ilgisine göre Hazine ve Maliye Bakanlığı veya İller
Bankası Anonim Şirketi tarafından belediye veya il özel idaresinin 5779 sayılı
Kanun gereğince aktarılan paylarından kesilerek , genel bütçeye gelir
kaydedilmek üzere takip eden ayın sonuna kadar Bakanlık merkez muhasebe birimi
hesabına aktarılır . …” 10. 31. maddesi şöyledir: “MADDE 31- Bu Kanunun; a) 12 nci maddesiyle 4733 sayılı Kanunun 6 ncı maddesine
eklenen onikinci fıkra 1/1/2022 tarihinde , b) Diğer hükümleri yayımı tarihinde, yürürlüğe girer .” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal
Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ve Basri BAĞCI’nın
katılımlarıyla 14/1/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ile
başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin
esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’un 1.
Maddesiyle 4250 Sayılı Kanun’un 7. Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (f)
Bendinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 3. 4250 sayılı Kanun’un 6. maddesinin beşinci fıkrasının
üçüncü cümlesinde alkollü içkilerin, 22.00
ile 06.00 saatleri arasında perakende olarak satılamayacağı öngörülmektedir.
Dava konusu kural ise bu yasağa aykırı hareket edenlere, altmış beş bin Türk
Lirasından üç yüz yirmi bin Türk lLirasına (TL) kadar idari para
cezası verilmesini hükme bağlamaktadır. 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı
Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin (7) numaralı fıkrasına göre idari para
cezalarının 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 298.
maddesi hükmü uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında
artırılarak uygulanması nedeniyle kurala konu para cezası da her takvim yılı
başından geçerli olmak üzere artırılacaktır. 4. 4250 sayılı Kanun’un dava konusu kuralın da yer aldığı 7. maddesinde, idari para cezasını gerektiren
eylemler (kabahatler), uygulanacak cezalar (idari yaptırımlar) ve idari
yaptırım uygulamaya yetkili idareler düzenlenmektedir. 5. Anılan maddenin gerekçesinde öngörülen idari para
cezası ile söz konusu yasakların uygulanabilirliğinin ve önleyiciliğinin
arttırılması suretiyle toplum sağlığının daha iyi bir şekilde korunmasının
amaçlandığı belirtilmektedir. 2. İptal Talebinin
Gerekçesi 6. Dava
dilekçesinde özetle; dava konusu kural öncesinde aynı fıkrada düzenlenen alkollü
içkilerin otomatik satış makineleri ile satılamamasına, her nevi oyun
makineleri veya farklı yöntemlerle oyun ve bahse konu edilememesine, bu
ürünlerin basın ve yayın yoluyla tüketicilere satılamamasına ve posta ile satış
yöntemi kullanılarak gönderilememesine, alkollü içkilerin 22.00 ile 06.00
saatleri arasında perakende olarak satılamamasına dair yasakların tamamı için aynı idari para
cezasının verildiği, kural ile alkollü içkilerin 22.00 ile 06.00 saatleri
arasında perakende olarak satılmasının anılan yasaklardan farklı ve daha ağır
şekilde yaptırıma bağlandığı, bu farklılaşmanın haklı bir nedene dayanmadığı,
suç ile cezanın orantısız olduğu, öngörülen cezanın ağırlığının bazı
işyerlerinin kapanmasına, kaçak içki satışı oranlarının artmasına ve kaçak
imalathanelerde üretim yapılmasına neden olabileceği, bu durumun ise mülkiyet
hakkını, çalışma ve sözleşme özgürlüğünü ihlal ettiği, toplum sağlığını
tehlikeye düşürdüğü belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35., 48. ve 90.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3.
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 7. Anayasa'nın
2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem
ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri
koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk
kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. 8. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde
olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa'ya bağlı kalmak koşuluyla
hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve
ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifletici nedenlerinin, kusurluluğu
azaltan ya da ortadan kaldıran sebeplerin belirlenmesi gibi konularda kanun
koyucu takdir yetkisine sahiptir. 9. İdarelerin kanunlarla verilen görevleri yerine
getirirken alacağı kararların her türlü olay ve olgu gözönünde bulundurularak
önceden hukuk kurallarıyla belirlenmesi mümkün olmadığı gibi kamu hizmetlerinin
ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği dikkate alındığında uygun bir yöntem de
değildir. Bu nedenle, idarelerin karşılaştıkları farklı durumlar karşısında en
uygun çözümü üretebilmeleri için takdir yetkisiyle donatılmaları zorunludur.
Takdir yetkisinin amacı, idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde
olanı seçme serbestîsi tanımaktır. 10. Dava konusu kuralda yer alan idari para cezasının
verilmesini gerektiren eylem, kabahat niteliğindedir. 5326 sayılı Kanun'un 17.
maddesinde kabahat karşılığında idari para cezası uygulanırken hangi ölçütlerin
esas alınacağı gösterilmiştir. Söz konusu maddenin (2) numaralı fıkrasına göre
idari para cezasının kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle
belirlendiği durumlarda, idari para cezasının miktarı tespit edilirken işlenen
kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte
gözönünde bulundurulacaktır. 11 . Öte yandan
Anayasa Mahkemesinin 13/11/2014 tarihli ve E.2013/95, K.2014/176 sayılı
kararında vurgulandığı üzere idareye alt ve üst sınırlar arasında para cezasını
belirleme konusunda takdir yetkisi tanınması, idarenin keyfî olarak
hareket edebileceği anlamına gelmemektedir. İdareye tanınan takdir yetkisinin
somut olayın özellikleri, eylemin ağırlığı, oluşan zararın büyüklüğü gibi
durumlar gözönünde bulundurularak kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun
olarak kullanılması ve işlenen fiil ile tayin edilecek ceza arasında adil bir
dengenin gözetilmesi, idarece cezanın alt sınırının üzerine çıkıldığında bunun
nedenlerinin ortaya konulması ve gerekçelerinin açıklanması zorunludur.
Belirtilen hususların söz konusu para cezalarına karşı açılacak davalarda yargı
yerlerince gözetileceği de tabiidir. 12. Ayrıca kuralla alkollü
içkilerin 22.00 ile 06.00 saatleri arasında perakende olarak satılmasının
yasaklanması ve bu yasağın ihlalinin idari para cezası olarak yaptırıma
bağlanması ile yasağın uygulanabilirliği sağlanmakta, toplumsal düzen ve toplum
sağlığı da koruma altına alınmaktadır. 13. Açıklanan nedenlerle
kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ve
Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın Anayasa’nın 13., 35., 48. ve 90. maddeleriyle
ilgisi görülmemiştir. B. Kanun’un 3.
Maddesiyle 6831 Sayılı Kanun’un 1. Maddesinin İkinci Fıkrasına Eklenen (K)
Bendinde Yer Alan “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…” İbaresinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 14. 6831 sayılı
Kanun’un 1. maddesinin ikinci fıkrasının (K) bendine göre orman sınırları dışında olup alan büyüklüğüne
bakılmaksızın sahipli arazilerde, ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi
ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler orman sayılmayacaktır. Anılan bentte yer
alan “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…” ibaresi dava konusu kuralı
oluşturmaktadır. 15. Kuralın gerekçesinde “ Sahipli
arazilerde ekim ve dikim yoluyla oluşturulan ve yüzölçümü 3 hektarı aşan
ağaçlık alanlar meri mevzuat kapsamında özel orman sayılması nedeni ile
vatandaşların kendi arazilerine fidan dikme konusunda tereddüt yaşadığı ve
ağaçlandırma yapmaktan kaçındığı gözlemlenmektedir. Bu nedenle, madde ile 6831
sayılı Kanunun 1 inci maddesinde değişiklik yapılarak sahipli arazilerde ekim
ve dikim yoluyla ağaçlandırma yapılmasının teşvik edilmesi amaçlanmaktadır .” denilmektedir. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 16. Dava
dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla orman sayılmayan alanların
genişletildiği, bu suretle ormansızlaştırmanın ve betonarme yapıların, hava
kirliliğinin, yabani hayvanların habitatlarının yok olmasının önünün açıldığı;
sel, erozyon gibi doğal afetlere zemin hazırlandığı, devletin çevrenin
korunmasına yönelik pozitif yükümlülüğünün ihlal edildiği, bu durumun
Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası anlaşmalarla da bağdaşmadığı belirtilerek
kuralın Anayasa’nın 56., 90. ve 169. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. 3.
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 17. Anayasa’nın 169. maddesinde, ormanların ülke yönünden
taşıdığı büyük önem gözetilerek korunmaları ve geliştirilmeleri konusunda
ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde “Devlet,
ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar
ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu
yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi
Devlete aittir./ Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları
kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk
edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz./ Ormanlara
zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahrip
edilmesine yol açan siyasî propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları için
genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak
amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz.” denilmektedir. 18. Dava konusu kural öncesinde sahipli arazilerde orman
kurma amacı dışında ekim ve dikim yolu ile oluşturulan ve yüzölçümü üç hektarı
aşan ağaçlık alanlar orman sayılmaktaydı. 4/5/2016 tarihli ve 29702 sayılı
Resmî Gazete’de yayımlanan Hususi Ormanlar ve Hükmi Şahsiyeti Haiz Amme
Müesseselerine Ait Ormanlar Yönetmeliği’nin 5. maddesine göre hususi ormanlar
ve hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerine ait ormanlar Tarım ve Orman
Bakanlığı oluru, mahkeme kararı veya orman kadastrosu çalışması olmak üzere üç
şekilde tesis ediliyordu. Tapu ile sahipli arazi içinde bulunan ve 9/7/1945
tarihli ve 4785 sayılı Kanun’un yürürlük tarihinden sonra tabii olarak ve
ekim-dikim yoluyla yetiştirilmiş ormanların orman kadastro komisyonlarının
çalışması sonucu hususi orman ya da hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerine
ait orman olarak sınırlandırılabilmesi için ilgili ormanların üç hektardan
büyük ve tapuda gerçek ve tüzel kişiler adına kayıtlı olması şartları
aranmaktaydı. Yine anılan Yönetmelik gereğince tesis edilen hususi ve hükmi
şahsiyeti haiz amme müessesesi ormanları taşınmazlarının tapu kayıtlarına şerh
konulmakta, sahiplerinden mesul müdür tayini, amenajman ve yol şebeke
planlarının yapılması istenmekteydi. 19. Söz konusu kısıtlayıcı hükümlerin varlığı, kuralın
gerekçesinde de belirtildiği üzere taşınmaz
sahiplerinin, taşınmazlarının hususi ve hükmi şahsiyeti haiz amme müessesesi
ormanları statüsüne alınmasını istememelerine ve bu nedenle kendi arazilerine
fidan dikme konusunda tereddüt yaşamalarına ve ağaçlandırma yapmaktan
kaçınmalarına neden olabilecek niteliktedir. 20. Bu itibarla kuralla, orman sınırları dışında olup
ekim ve dikim suretiyle ağaçlandırılan tapulu yerlerin alan büyüklüğü ne olursa
olsun özel orman statüsüne sokulmaması suretiyle orman sayılmasından
kaynaklanan kısıtlayıcı hükümlerin uygulanması önlenmektedir. Bu durumun ise
taşınmaz malikinin kendi taşınmazını ekim dikim suretiyle ağaçlandırması
konusundaki tereddütlerini gidermek suretiyle ağaçlandırmayı teşvik edeceği
açıktır. 21.
Anayasa’nın 169. maddesinin “Ormanların korunması ve geliştirilmesi” şeklindeki
başlığından da anlaşılacağı üzere anılan madde ormanların
korunması ve geliştirilmesi ile ilgilidir. Dava konusu kural ise orman
sınırları dışında kalan ve orman sayılmayan tapulu yerlere ilişkin bir
düzenlemedir. Dolayısıyla bu yerlerin orman olarak korunması ve geliştirilmesi söz konusu olmayıp alan
büyüklüğüne bağlı olmaksızın sahiplerinin herhangi bir sınırlandırma baskısı
ile ağaçlandırmadan kaçınmaksızın ekim ve
dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü hâle
getirilmesi amaçlanmaktadır. 22.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 169. maddesine aykırı değildir. İptal
talebinin reddi gerekir. Zühtü
ARSLAN, Engin YILDIRIM ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın
Anayasa’nın 56. ve 90. maddeleriyle ile ilgisi görülmemiştir. C. Kanun’un 4.
Maddesiyle 6831 Sayılı Kanun’un 18. Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci
Cümlesine Eklenen “…; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları
kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman
alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak
işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” Bölümünün İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 23. 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birinci
fıkrasının birinci cümlesinde d evlet
ormanlarında; arkeolojik kazı ve restorasyon yapılmasına ve bu alanların
kullanımına, tarihî eserlerin restorasyonu ve korunması için gerekli tesislere,
odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan
ocakların açılmasına, orman içi su kaynakları kullanılarak balık üretim yerleri
kurulmasına ve göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık, midye ve istiridye
üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı
kurulmasına; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına,
mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen
odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis
kurulmasına Orman Genel Müdürlüğünce bedeli alınarak yirmi dokuz yıla kadar
izin verilebileceği öngörülmüştür. Anılan cümlenin “…; bozuk orman
alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik
bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul
ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” bölümü dava
konusu kuralı oluşturmaktadır. 24. Bu itibarla kuralla, bozuk orman alanlarında orman
bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki
yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da
yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına Orman Genel Müdürlüğünce
(OGM) bedeli alınarak yirmi dokuz yıla kadar izin verilebilmesine imkân
tanınmıştır. Anılan fıkranın ikinci cümlesinde
ise yirmi dokuz yıllık süre sonunda her türlü bina ve tesisin eksiksiz ve
bedelsiz olarak OGM tasarrufuna geçeceği ve söz konusu bina ve tesislerin OGM
ihtiyaçları için kullanılabileceği gibi kiraya verilmek suretiyle de
değerlendirilebileceği hükme bağlanmıştır. 25. Kural,
bozuk orman alanlarında üç farklı kullanım imkânı sağlamaktadır. İlki tarım arazileri yerine toprak yapısı, toprak derinliği
bakımından ağaçlandırılması mümkün olmayan bozuk vasıflı orman alanlarının
uygun yerlerinde ormana bağımlı orman bitkilerinin yetiştirilmesi amacıyla
fidanlıkların kurulmasıdır. İkincisi
bozuk orman alanlarında mantar ve tıbbi aromatik
bitki yetiştiriciliği yapılmasıdır. Üçüncüsü ise yine bu bozuk orman alanlarında, orman alanlarından
üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla
tesis kurulmasıdır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 26. Dava
dilekçesinde özetle; bozuk orman alanlarının
ağaçlandırılıp, erozyon kontrolünde kullanılıp, rehabilite edilip orman vasfına
dönmesini sağlamak yerine dava konusu kuralla bu alanlarda orman bitkisi
fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine,
orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak
işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına izin verildiği, bu durumun devletin
ormanların korunmasına yönelik pozitif yükümlülüğüyle bağdaşmadığı, kuralda söz
konusu faaliyetlerin kimler tarafından yürütüleceği hususunda bir açıklığın
bulunmadığı, bu belirsizliğin rehabilite çalışmaları ile orman vasfına
döndürülebilecek alanların dolaylı yoldan bir nevi tasfiyesine, ormanların
işletilmesine ve özelleştirilmesine sebep olabileceği, öte yandan anılan
faaliyetlerin; orman habitatını bozabileceği, ormanı sanayi sitesine dönüştürebileceği
ve ilişkili olduğu ekosistemlere zarar verebileceği, orman bitkisi ile kültür
bitkisi zararlılarına karşı bilinçsiz ilaçlanma yapılmasına, ormanların
daralmasına ve başka amaçlarla kullanılmasına sebep olabileceği, bu nedenle
kuralın kamu yararı amacı taşımadığı, ormanların ve çevrenin korunmasına
ilişkin uluslararası anlaşmaları da ihlal ettiği, özellikle tıbbi aromatik
bitki yetiştiriciliği ve orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul
ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla kurulacak tesislerin, orman
alanlarında her türlü kimyasal üretim tesisinin kurulmasına imkân tanıyacak
geniş bir kapsama sahip olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 56.,
90. ve 169. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 27. Dava konusu kuralla bozuk orman
alanlarında bazı faaliyetlerin gerçekleştirilmesine izin verilmiş olmasına
karşın bozuk orman alanları ndan ne anlaşılması gerektiğine ilişkin herhangi bir
yasal düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu alan
30/11/2021 tarihli ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Orman
Kanunu’nun 18 inci Maddesinin Uygulanması Hakkında Yönetmelik’ in 3.
maddesinde “Amenajman planlarında ve
aktüelinde, tepe kapalılığı %10 ve daha aşağı olan boşluklu kapalı veya ağaçsız
orman alanları…” şeklinde tanımlanmıştır . Dolayısıyla bozuk orman alanlarının nereler olduğu kanunla değil idare
tarafından her zaman değiştirilmesi mümkün düzenleyici bir idari işlemle
belirlenmiştir. Başka bir ifadeyle kuralda yer alan bozuk orman alanlarının
nereler olduğunun tespitine yönelik şartlar, temel esaslar ve ilkeler kanunla
düzenlenmeyerek bu konudaki düzenleme yetkisi yönetmelik aracılığıyla idare
tarafından kullanılmıştır. 28. Bozuk orman alanlarının belirlenmesine yönelik yasal
bir düzenleme yapılması Anayasa’nın 169. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “ Devlet, ormanların
korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve
tedbirleri alır.” şeklindeki hükmün bir
gereği olup ormanlara keyfî bir şekilde müdahale edilmesini önleyecek
ölçütlerin kanunla açık bir şekilde ortaya konulması gerekir. Kanunda söz
konusu temel ilkeler ve kanuni çerçeve belirlenmeksizin kuralla -idari işlemle
belirlenen- bozuk orman alanlarında orman
bitkisi fidanlıkların kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki
yetiştiriciliğine, orman alanlarında üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da
yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına imkân tanınması Anayasa’nın anılan hükmüne aykırılık
oluşturmaktadır. 29. Anayasa
Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere Anayasa’nın 169. maddesi uyarınca
ormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekilde
işletilebilmelerine bu bağlamda öncelik taşıyan kamu hizmetlerine ilişkin bina
ve tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunmasına veya yapılmasına izin
verilmesi ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlıdır (AYM,
E.2000/75, K.2002/200, 17/12/2002; E.2006/169, K.2007/55, 7/5/2007; E.2004/67,
K.2007/83, 22/11/2007). Bu çerçevede, kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerin,
izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesi
imkânının bulunup bulunmadığı hususu gözetilmek suretiyle belirlenmesi gerekir. 30. Buna karşılık kuralla orman
alanlarından üretilen odun dışı ürünler arasında herhangi bir ayrım
yapılmaksızın ve izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışında
gerçekleştirilmesi imkânının bulunup bulunmadığı gözetilmeksizin mamul ya da
yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına izin verilmektedir. Bu itibarla
kuralla, öngörülen tesislerin kurulmasının hangi kamu yararı veya zorunluluk
hâlini içerdiği kuraldan anlaşılamamaktadır. 31. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 169.
maddesine aykırıdır. İptali gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 169. maddesi
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 56.
ve 90. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. Ç. Kanun’un 9.
Maddesiyle 4634 Sayılı Kanun’un 2/A Maddesine Eklenen Dördüncü Fıkrada Yer Alan
“… suretlerini alabilir,…” ve “…her türlü teknolojik imkândan
yararlanabilir.” İbarelerinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 32. 4634 sayılı Kanun’un 2/A maddesinin dördüncü
fıkrasında Tarım ve Orman Bakanlığına
(Bakanlık) şeker sektörüyle ilgili olarak inceleme, araştırma ve denetim görevi
kapsamında her türlü defter, evrak ve belgeleri inceleyebilme ve suretlerini
alabilme, yazılı veya sözlü açıklama isteyebilme, anılan Kanun kapsamına giren
her türlü mallara ilişkin mahallinde inceleme yapabilme ve her türlü teknolojik
imkândan yararlanma yetkisi tanınmıştır. Anılan fıkrada yer alan “…suretlerini
alabilir, …” ve “…her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibareleri dava konusu kuralları oluşturmaktadır. 33. Fıkranın gerekçesinde “ Madde ile 4634 sayılı
Kanunun 2/A maddesinde değişiklik yapılarak şeker piyasası faaliyetlerine
yönelik denetimin etkinliğinin artırılması amaçlanmaktadır. Yapılan düzenlemeye
göre şirket ve fabrikalar dışında kalan ve şeker piyasasında faaliyet
göstererek şekeri hammadde olarak kullanan veya ticaretini yapan gerçek ve
tüzel kişiler nezdinde de denetim yapılabilecektir .” denilmektedir. 34. Anılan maddenin birinci fıkrasının (g) bendinde
Bakanlığın, şirket ve bünyesindeki fabrikalar ile piyasada mal veya hizmet
üreten, pazarlayan ve satan gerçek ve tüzel kişiler nezdinde görevleri ile
ilgili konularda inceleme, araştırma ve denetimde bulunabileceği
belirtilmiştir. 35. Kanun’un amacı da 1. maddesinde yurt içi talebin yurt
içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de
şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama
şart ve yöntemlerini düzenlemek olarak belirtilmiştir. 36. Dava konusu kurallar, Bakanlığa bu inceleme,
araştırma ve denetim görevi kapsamında her türlü defter, evrak ve belgelerin
suretlerini alma ve her türlü teknolojik imkândan yararlanma yetkileri
tanımaktadır. 37. 5/6/2021 tarihli ve 31502 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan Şeker Piyasası İzleme ve Denetim
Yönetmeliği’nin 6. maddesinde denetimin şeker piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin her türlü
faaliyetlerinin, Kanun, bu Yönetmelik ve ilgili mevzuat hükümlerine
uygunluğunun Bakanlık adına görevlendirilen personel tarafından incelenerek
hata noksanlık, usulsüzlük ve suistimallerin tespit edilmesi hâlinde Kanun’da
öngörülen gerekli yaptırımların uygulanması amacıyla yapılan çalışmalar bütünü
olduğu ifade edilmiştir. 38. Yönetmelik’in 7. maddesinin (1) numaralı fıkrasının
(a) bendinde denetlenen gerçek ve tüzel
kişilerin her türlü bilgi, belge ve defterin aslını veya örneklerini Bakanlık
denetimine sunmak ya da onaylı nüshalarını vermekle yükümlülüğünün oldukları,
8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a)
bendinde de denetim yapmakla görevlendirilen
personelin denetim kapsamında gerekli görülen her türlü bilgi ve belgeyi
isteyebileceği, yasal defter ve kayıtları inceleyebileceği, bunların aslını
veya örneklerini alabileceği ve yerinde inceleme yapabileceği öngörülmüştür. 39. Yönetmelik’in 7. maddesinin (3) numaralı fıkrasında
da Bakanlığın, izleme ve denetleme faaliyetlerinde yararlanmak üzere her türlü
sayısal, sesli ve görüntülü teknolojilerin tesis edilmesini isteyebileceği ve
bunlardan yararlanabileceği ifade edilmiştir. 40. Yönetmelik’in 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının
(c) bendinde ise, denetim personelinin yükümlülükleri arasında, denetim faaliyeti dolayısıyla edindiği bilgilerden
gizlilik taşıyanları, yetkili kılınanlardan başkasına açıklayamayacağı,
doğrudan veya dolaylı şekilde kendi yararına kullanamayacağı öngörülmüştür. 2. İptal
Talebinin Gerekçesi 41. Dava
dilekçesinde özetle; şeker sektöründe
faaliyet gösteren kişilerin defter, evrak, belgeleri ile her türlü teknolojik
imkândan yararlanmak suretiyle üzerinde inceleme, araştırma ve denetim
yapılacak verilerin kişisel veri niteliğinde olduğu, şeker sektörüyle ilgili
olarak inceleme, araştırma ve denetim görevi kapsamında Bakanlığa tanınan her
türlü defter, evrak ve belgelerin suretlerini alma ve her türlü teknolojik
imkândan yararlanma yetkilerinin herhangi bir şekilde sınırlandırılmadığı, bu
yetkilerin kapsamının belirsiz olduğu, böylece gerçek veya tüzel kişilerin
kişisel veri niteliğindeki bilgilerine keyfî olarak müdahale edilebileceği, bu
suretle elde edilen bilgilerin muhafazasına, keyfî olarak kullanılmasının
önlenmesine ve sonrasında imhasına yönelik güvencelere yer verilmediği, bu
durumun ise kişisel verilerin korunmasını isteme hakkının ölçüsüz biçimde
sınırlanmasına neden olduğu, Bakanlığa tanınan bu yetkilerin inceleme,
araştırma ve denetim görevinin yerine getirilmesi için gerekli olmadığı,
nitekim dava konusu kuralların da yer aldığı fıkrayla Bakanlığa tanınan diğer
yetkilerin görevin ifası için yeterli olduğu, ayrıca
kurallara konu verilerin mülkiyet hakkının
konusunu oluşturduğu, ticari sırların, meslek sırlarının, müşteri çevrelerinin
yer aldığı defter, evrak ve belgelerden Bakanlık tarafından suret alınmasının
veya bu konuda her türlü teknolojik imkândan yararlanılmasının malvarlığı
değerini dolayısıyla mülkiyet hakkını ihlal ettiği, kuralların kişisel verilerin ve mülkiyet hakkının
korunmasına ilişkin uluslararası anlaşmalarla da bağdaşmadığı belirtilerek
kuralların Anayasa’nın 2., 13., 20., 35. ve
90. maddelerine aykırılığı oldukları ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 42. A nayasa’nın 20.
maddesinin birinci fıkrasında herkesin özel hayatına ve aile hayatına saygı
gösterilmesini isteme hakkına sahip olduğu, özel hayatın ve aile hayatının
gizliliğine dokunulamayacağı belirtilmiş; üçüncü fıkrasında da “ Herkes,
kendisiyle ilgili kişisel verilerin korunmasını isteme hakkına sahiptir.
Bu hak; kişinin kendisiyle ilgili kişisel veriler hakkında bilgilendirilme, bu
verilere erişme, bunların düzeltilmesini veya silinmesini talep etme ve
amaçları doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığını öğrenmeyi de kapsar. Kişisel
veriler, ancak kanunda öngörülen hallerde veya kişinin açık rızasıyla
işlenebilir. Kişisel verilerin korunmasına ilişkin esas ve usuller kanunla
düzenlenir ” denilerek kişisel verilerin korunması özel hayatın gizliliğinin
korunması kapsamında güvenceye kavuşturulmuştur. 43. Anayasa Mahkemesinin yerleşik
kararlarında da belirtildiği üzere ”...adı, soyadı, doğum tarihi ve doğum
yeri gibi bireyin sadece kimliğini ortaya koyan bilgiler değil; telefon
numarası, motorlu taşıt plakası, sosyal güvenlik numarası, pasaport numarası,
özgeçmiş, resim, görüntü ve ses kayıtları, parmak izleri, IP adresi, e-posta
adresi, hobiler, tercihler, etkileşimde bulunulan kişiler, grup üyelikleri,
aile bilgileri, sağlık bilgileri gibi kişiyi doğrudan veya dolaylı olarak
belirlenebilir kılan tüm veriler…” kişisel veri olarak kabul edilmektedir
(AYM, E.2013/122, K.2014/74, 9/4/2014; E.2014/149, K.2014/151, 2/10/2014;
E.2014/74, K.2014/201, 25/12/2014; E.2014/180, K.2015/30, 19/3/2015; E.2015/32,
K.2015/102, 12/11/2015). 44. Anayasa’nın
anılan maddesinin üçüncü fıkrasında güvence altına alınan kişisel verilerin
korunmasını isteme hakkı yönünden inceleme yapılabilmesi için öncelikle anılan
hak kapsamında korunması gerekli bir kişisel verinin olup olmadığı
belirlenmelidir. Dava
konusu kural da şeker piyasasında faaliyette
bulunan gerçek veya tüzel kişilerin her türlü defter, evrak ve belgelerinin
suretlerinin alınmasına ilişkin olduğundan öncelikle alınan bu suretlerin
kişisel veri kapsamında olup olmadığının gerçek ve tüzel kişiler yönünden değerlendirilmesi
gerekir. 45. Anayasa
hükmünün lafzı, konuya ilişkin uluslararası belgeler ve karşılaştırmalı hukuk
dikkate alındığında belirli veya belirlenebilir bir gerçek veya tüzel kişi
hakkındaki her türlü bilgi kişisel veri olarak değerlendirilir. Dava veya
itiraz konusu kuralın bir kişisel veriye ilişkin olduğu tespit edildiğinde bu
veriye yönelik her türlü sınırlama Anayasa’nın 20. maddesinin üçüncü fıkrası
kapsamındaki güvenceleri harekete geçirir ( Arif
Ali Cangı [GK] (B. No: 2016/4060,
17/9/2020, § 64). Dolayısıyla tüzel kişilerin kişisel verilerin
korunmasını isteme hakkının öznesi olabileceği, gerçek
kişilerin yanı sıra tüzel kişilerin ticari sırlarının kişisel veri kapsamında
değerlendirilebileceği söylenebilir (AYM,
E.2014/149, K.2014/151, 2/10/2014; E.2014/87, K.2015/112, 8/12/22015, §§ 177,
178). 46. Bu bağlamda şeker
piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin iş ve ticari
faaliyetleriyle ilgili defter, evrak ve belgelerinde yer alan bilgilerden
bazılarının kişiyi doğrudan veya dolaylı olarak belirlenebilir kılan kişisel
verileri de içerebileceği açıktır. Bu nedenle dava konusu kurallar inceleme,
araştırma ve denetim görevi kapsamında anılan kişilerin her türlü defter, evrak
ve belgelerin suretlerinin alınmasına imkân tanımak yoluyla kişisel verilerin
korunmasını isteme hakkına sınırlama getirmektedir. 47. Anayasa’nın
20. maddesi uyarınca kişisel veriler ancak kanunda öngörülen hâllerde veya
kişinin açık rızasıyla işlenebilir. Anayasa’nın 13. maddesinde de “ Temel hak
ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve
lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz .” hükmüne
yer verilerek temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği ifade
edilmiştir. Anayasa’nın 13. ve 20. maddeleri uyarınca kişisel verilerin
korunmasını isteme hakkını sınırlamaya yönelik kanuni bir düzenlemenin şeklen
var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde
belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. 48. Esasen temel hakları sınırlayan
kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye
bağlanan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanuni
düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve
kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel
olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem
içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin
sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının
öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven
duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici
yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§
153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. ve 20. maddelerinde sınırlama ölçütü
olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk
devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır. 49. Dava konusu “…suretlerini alabilir,…” ibaresiyle Bakanlığın
inceleme, araştırma ve denetim görevini yaparken her türlü defter, evrak ve
belgelerin suretlerini alabilmesiyle bu
kapsamda kişisel veri niteliğindeki bilgilere ulaşması öngörülmüşken Kanun’da
bu bilgilerin ne suretle ve ne kadar süre ile saklanacağına, ilgililerin söz
konusu bilgilere itiraz etme imkânının olup olmadığına, bilgilerin bir süre
sonra silinip silinmeyeceğine, silinecekse bu sırada izlenecek usulün ne
olduğuna, yetkinin kötüye kullanımını önlemeye yönelik nasıl bir denetim
yapılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. 50. Öte yandan dava konusu “…her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibaresi de Bakanlığın
inceleme, araştırma ve denetim görevi kapsamında her türlü teknolojik imkândan
yararlanabileceğini öngörmektedir. Bu bağlamda Bakanlığın, izleme ve denetleme
faaliyetleri için her türlü sayısal, sesli ve görüntülü teknolojilerin tesis
edilmesini isteyebileceği ve bunlardan yararlanabileceği anlaşılmaktadır. Ancak
tesis edilme işlemlerinin nasıl gerçekleştirileceği, sayısal, sesli ve
görüntülü teknolojilerin kapsamının ne olacağı Kanun’da açıklanmamıştır. 51. Diğer bir ifadeyle elde edilecek verilerin
kullanılması ve her türlü teknolojik
imkândan yararlanabilmesi yönlerinde keyfîliğe
izin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir kanuni güvenceler
belirlenmeksizin kurallarla Bakanlığın inceleme,
araştırma ve denetim görevi kapsamında
kişisel veri niteliğindeki bilgileri almakla ve her türlü teknolojik imkândan yararlanmakla yetkili olduğu belirtilmiştir (AYM, E.2018/163, K.2020/13, 19/2/2020, §16; E.2020/24, K.2021/39, 3/6/2021, § 48; E.2020/24,
K.2021/39, 3/6/2021, § 48). 52. Bakanlığın
inceleme, araştırma ve denetim görevini yaparken kişisel veri niteliğindeki bilgilerin alınmasına, kullanılmasına,
işlenmesine, her türlü teknolojik imkândan yararlanabilmesine yönelik
güvenceler ve temel ilkeler kanunla belirlenmeksizin bunların alınmasına,
kullanılmasına ve bunlardan yararlanılmasına izin verilmesi Anayasa’nın 13. ve
20. maddeleriyle bağdaşmamaktadır (benzer yönde bkz. AYM, E.2018/73, K.2019/65,
24/7/2019, §§ 171, 172; Fatih Saraman [GK], B. No: 2014/7256, §§ 89, 90; Turgut Duman, B. No: 2014/15365, § 88). 53. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 13. ve 20.
maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir. Kuralların Anayasa’nın 2. maddesine de
aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların
Anayasa’nın 13. ve 20. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında
ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir
inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir. Kuralların Anayasa’nın 35. ve 90. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir. D. Kanun’un 14. Maddesiyle 4733 Sayılı Kanun’a Eklenen Geçici 9.
Maddenin Birinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 54. 4733
sayılı Kanun’un geçici 9. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu birinci
cümlesine göre anılan Kanun’un 6. maddesinin on ikinci fıkrasında yer alan oran 2022 yılı için %17, 2023 yılı için %21 ve
2024 yılı için %25 olarak uygulanacaktır. 55. Kanun’un 6. maddesinin on ikinci
fıkrasının birinci cümlesinde ise t ütün
mamulü üreticilerinin, bir takvim yılı içinde yurt içi piyasaya arz amacıyla
ürettikleri ve ithal ettikleri; sigara, nargilelik tütün mamulü, sarmalık kıyılmış
tütün mamulü ve pipoluk tütün mamulü kategorilerinde kullandıkları toplam
tütünün kategori bazında en az %30’unun Türkiye’de üretilen tütün olması
zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Anılan düzenlemenin gerekçesinde ise “…yurt
içi piyasaya arz amacıyla üretilen tütün mamullerinde Türkiye’de üretilen
tütünlerin kullanım oranlarının arttırılarak, tütün ithalatının azaltılması ve
ithalat yoluyla temin edilen tütünler yerine çiftçilerimizin ürettiği
tütünlerin kullandırılması amaçlanmaktadır.” denilmektedir. 56. Böylece dava konusu kuralla 2022, 2023,
2024 yılları için yerli tütün kullanma zorunluluğu bakımından kademeli bir
geçiş öngörülmüş olup %30 yerli tütün kullanma zorunluluğu 1/1/2025 tarihine
ertelenmiştir. 2. İptal
Talebinin Gerekçesi 57. Dava dilekçesinde
özetle; ham madde olarak tütün kullanan
işletmelerin ihtiyacının %30’unu yerli tütün üreticilerinin hâlihazırda
karşılayabilecek durumda olduğu, buna karşın dava konusu kuralla öngörülen
kademeli geçişin korunması amaçlanan yerli tütün üreticisi aleyhine olduğu,
nitekim yerli tütün üreticisini üretime geri kazandırmak ve istihdam imkânı
yaratmak için öngörülen %30’luk yerli tütün zorunluluğunun yıllara göre
kademeli olarak uygulanmasının, yerli tütün üreticisinin ekonomik sorunlarının
devamına neden olacağı, bu
durumun devletin tarım çalışanlarını ve tarım arazilerini koruma şeklindeki
pozitif yükümlülüğüyle bağdaşmadığı, bu
suretle yerli üreticinin üretim dışında bırakıldığı, çok uluslu şirketler
lehine durum yaratıldığı ve iç piyasanın yabancı şirketlerin tekeline
bırakıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,
5., 44., 45. ve 166. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya
Aykırılık Sorunu 58. 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13.
ve 48. maddeleri yönünden incelenmiştir . 59. Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinde “Herkes,
dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler
kurmak serbesttir./ Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve
sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını
sağlayacak tedbirleri alır” denilerek çalışma ve teşebbüs özgürlüğü güvence
altına alınmıştır. 60. Çalışma özgürlüğü, kişinin çalışıp çalışmama,
çalışacağı işi seçme ve çalıştığı işten ayrılma özgürlüğünü korur. Çalışma
özgürlüğü, ücretli olarak bağımlı çalışma hakkını olduğu kadar iktisadi ve
ticari faaliyet yapma ve mesleki faaliyette bulunma hakkını da içerir. Çalışma
özgürlüğünün bir parçası olan özel teşebbüs özgürlüğü de her gerçek veya özel
hukuk tüzel kişisinin tercih ettiği alanda iktisadi-ticari faaliyette bulunmak
üzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve
faaliyetiyle mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın
dilediği biçimde yürütebilmesini güvence altına almaktadır (AYM E.2015/34.
K.2015/48, 13/5/2015; E. 2019/108, K. 2019/101, 25/12/2019, § 9). 61. Dava konusu kural, tütün mamulü üreticilerinin, bir takvim yılı
içinde yurt içi piyasaya arz amacıyla ürettikleri ve ithal ettikleri; sigara,
nargilelik tütün mamulü, sarmalık kıyılmış tütün mamulü ve pipoluk tütün mamulü
kategorilerinde kullandıkları toplam tütünün, kategori bazında en az 2022 yılı
için %17, 2023 yılı için %21 ve 2024 yılı için %25’inin Türkiye’de üretilen
tütün olması zorunluluğuna ilişkin olup tütün sektöründe faaliyette bulunan teşebbüs ve işletmelerin kullanacakları tütünün
niteliğine üretildiği yer bakımından belli oranda sınırlama getirmektedir. Bu
nedenle kuralın Anayasa’ya uygunluk denetiminin öncelikle tütün sektöründe
faaliyet yürüten kişilerin teşebbüs özgürlüğü çerçevesinde ele alınması
gerekir. 62. Kural, öngördüğü kademeli geçiş sistemi kapsamında
hangi yıllarda hangi oranlarda yerli tütün kullanımın zorunluluğu olacağını
açıkça hükme bağladığından belirli ve öngörülebilir olup kuralda kanunilik
yönünden bir sorun bulunmamaktadır. 63. Anayasa’nın 13. maddesinde temel
hak ve özgürlüklerin yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere
bağlı olarak sınırlandırılabileceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 48.
maddesinde teşebbüs özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş
olmakla birlikte özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da o hakkın
doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğu kabul edilmektedir. Öte
yandan Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile devlete
yüklenen ödevler, özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınır
teşkil edebilir. 64. Anayasa’nın 45. maddesinin
ikinci fıkrasında “ Devlet, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesi
ve gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri alır.” hükmüne yer verilmiş; 166. maddesinin birinci fıkrasında da “…özellikle …
tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke
kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde
kullanılmasını planlamak, … Devletin görevidir.” denilmektedir. 65. Dava konusu kuralla esas itibarıyla yerli üreticinin korunması
amaçlanmaktadır. Yerli üreticinin korunmasının Anayasa’nın 45. maddesinin
ikinci fıkrası ile 166. maddesinin birinci fıkrası uyarınca devlete yüklenen
ödevler kapsamında teşebbüs özgürlüğünün sınırlanmasına yönelik meşru bir amaç
teşkil ettiği değerlendirilmiştir. 66. Tütün mamulü üreticilerine belirli oranlarda
Türkiye’de üretilmiş tütün kullanma zorunluluğu getiren kuralın tütün
sektörünün gelişmesi ve tütün üretimi yapan çiftçilerin amacına ulaşılması
yönünden elverişli bir araç teşkil ettiği anlaşılmaktadır. 67. Öte yandan ekonomik ve ticari faaliyetlerin
düzenlenmesi devletin takdirinin geniş olduğu alanlardandır. Bu bağlamda yerli
üreticinin korunması amacıyla tütün mamulü üreticilerine yerli ürün kullanma
yükümlülüğünün getirilmesinin devletin takdir yetkisi kapsamında
başvurabileceği tedbirler arasında olduğunun kabulü gerekir. Dolayısıyla
teşebbüs özgürlüğüne yönelik müdahalenin gereklilik kriterini karşıladığı
sonucuna ulaşılmıştır. 68. Ayrıca getirilen sınırlamanın orantılı bir tedbir
olup olmadığı da değerlendirilmelidir. Kişilerin iktisadi faaliyetlerini
etkileyebilecek düzenlemeler açısından orantılılık ilkesi kamu yararı ile
kişinin teşebbüs özgürlüğü arasında makul bir denge kurulmasını
gerektirmektedir. Bir başka ifadeyle tütün mamulü üreticilerinin teşebbüs
özgürlüğü ile takip edilen meşru amaçlar arasında makul bir denge kurulmalıdır.
Bu bağlamda belirli oranlarda Türkiye’de üretilmiş tütün kullanma
zorunluluğunun teşebbüs sahiplerine aşırı ve katlanılamaz bir külfet
yüklememesi gerektiği açıktır. 69. Kuralla kademeli bir geçişin öngörüldüğü, kuralın
daha önce % 30
olarak belirlenen oranın 2022 yılı için %17,
2023 yılı için %21 ve 2024 yılı için %25 olarak uygulanmasını hükme bağladığı,
bu yönüyle üreticilere kendilerini %30’luk orana uygun üretim süreçlerini
hazırlama konusunda zaman tanıdığı görülmektedir. Kanun koyucunun tütün
sektörünün özelliklerini dikkate alarak tütün mamulü üreticilerinin ne ölçüde Türkiye’de üretilmiş tütün kullanmakla yükümlü
tutulabileceğini belirleme konusundaki takdir yetkisi de dikkate alındığında
kuralla teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlamanın orantısız olduğu
söylenemez. 70. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2., 45. ve 166. maddelerine de aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2., 45. ve 166. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına
gerek görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 5. ve 44. maddeleriyle
ilgisi görülmemiştir. E. Kanun’un 21. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un
13. Maddesine Eklenen Dördüncü Fıkranın İkinci Cümlesinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 71. 5403 sayılı Kanun'un 1. maddesinde anılan Kanun’un
amacının toprağın korunmasını, geliştirilmesini ve çevre öncelikli
sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacak
usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir. 72. Kanun’un 8. maddesinde tarım arazileri; doğal
özellikleri ve ülke tarımındaki önemine göre, nitelikleri Tarım ve Orman
Bakanlığı (Bakanlık) tarafından belirlenen mutlak tarım arazileri, özel ürün
arazileri, dikili tarım arazileri ve marjinal tarım arazileri olarak
sınıflandırılmıştır. 73. Kanun’un 13.
maddesinde mutlak tarım arazileri, özel ürün
arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretim
amacı dışında kullanılamayacağının kural olduğu belirtildikten sonra alternatif
alanın bulunmaması ve Toprak Koruma Kurulunun (Kurul) uygun görmesi şartıyla
savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar, doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici
yerleşim yeri ihtiyacı, petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plan ve yatırımlar gibi anılan maddede
sınırlı olarak sayılan durumlar için söz konusu arazilerin amaç dışı kullanım
taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından
izin verilebileceği öngörülerek istisnalar ile amaç dışı kullanım şartları
hükme bağlanmıştır. 74. Anılan maddenin ikinci fıkrasında da mutlak tarım
arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri
dışında kalan tarım arazilerinin toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile
valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebileceği
öngörülmüştür. 75. Kanun’un 13. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci
cümlesine göre imar planlarında tarımsal
niteliği korunacak alan olarak ayrılan yerler ile kamu yararı kararı alınarak
tarım dışı amaçla kullanım izni verilen yerler, yeniden izin alınmaksızın bu
amaç dışında kullanılamaz ve planlanamaz. Dava konusu kuralla ise yerleşim
alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek planlanmış
alanlarda yeniden izin şartının aranmayacağı öngörülmektedir. 76. Anılan fıkranın gerekçesinde “ Madde ile tarım
arazilerinin kullanımında tarımsal üretimin olumsuz etkilenmemesi, verimin
azalmaması, izne konu alanların çevresindeki tarım arazilerinin korunması ve
tarımsal amaçlı arazi kullanım planlarının etkin olarak uygulanabilmesi
amacıyla, yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin
verilerek planlanmış alanlar haricinde, imar planlarında tarımsal niteliği
korunacak alan olarak ayrılan yerler ile kamu yararı kararı alınarak tarım dışı
amaçla kullanım izni verilen yerlerin, bu amaç dışında kullanılabilmesi ve
planlanabilmesi için yeniden izin alınması şartı getirilmektedir .”
denilmektedir. 77. Kanun’un 13.
maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde iki husus öngörülmektedir. Birincisi imar
planlarında tarımsal niteliği korunacak alan olarak ayrılan yerlerin yeniden
izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacağı ve planlanamayacağı,
ikincisi ise kamu yararı kararı alınarak tarım dışı amaçla kullanım izni
verilen yerlerin yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacağı ve
planlanamayacağı hususlarıdır. Dava konusu
kuralla öngörülen “ Ancak yerleşim
alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek
planlanmış alanlarda yeniden izin şartı aranmaz” şeklindeki istisna bir izin verilmesi
süreciyle ilgili tekrar izin alınmasına gerek olmadığını düzenlemekte
olduğundan birinci cümlede düzenlenen hususlardan sadece “Kamu yararı kararı alınarak tarım dışı amaçla kullanım
izni verilen yerler, yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamaz ve
planlanamaz.” şeklindeki duruma bir
istisna getirmektedir. 78. 3/7/ 2017 tarihli ve 30113 sayılı Resmî
Gazete’de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’nin 4. maddesinin (1)
numaralı fıkrasının (üüüü) bendinde yerleşme
alanı, imar planı sınırı içindeki
yerleşik ve gelişme alanlarının tümü, (dd) bendinde de gelişme (inkişaf)
alanı, varsa üst ölçek plan kararlarına uygun olarak, imar planında kentin
gelişmesine ayrılmış olan alan şeklinde tanımlanmıştır. 79. Anılan düzenlemeler gözetildiğinde dava konusu kurala
konu yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin
verilerek planlanmış alanların 8. maddede sayılan mutlak tarım arazileri, özel
ürün arazileri ve dikili tarım arazileri dışında kalan marjinal tarım arazileri
olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri,
dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretim amacı
dışında Bakanlık tarafından izin verilerek kullanılacağı hâller 13. maddede
sayılmıştır. Marjinal tarım arazisi ise Kanun’un 3. maddesinin birinci
fıkrasının (ğ) bendindeki tanıma göre mutlak tarım arazileri, özel ürün
arazileri ve dikili tarım arazileri dışında kalan, toprak ve topografik
sınırlamalar nedeniyle üzerinde sadece geleneksel toprak işlemeli tarımın
yapıldığı arazileri ifade etmektedir. Bu çerçevede kuralın valilikler
tarafından tarım dışı amaçlardan biri olan yerleşim alanlarının gelişim alanı
ihtiyaçlarını karşılamak için tahsis edilmiş marjinal tarım arazilerine ilişkin
olduğu sonucuna varılmıştır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 80. Dava
dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla
yeniden izin alınması şartına bir istisna öngörülmesinde kamu yararının
bulunmadığı, kuralla yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını
karşılamak için izin verilerek planlanmış alanların sanayi, ticaret ve diğer
alanlara dönüşmesine ve bu suretle tarım arazilerinin sanayileşme ve şehirleşme
sonucunda yok edilmesine, söz konusu planlanmış alanların bu amaç dışında
kullanılmasına ve planlanmasına neden olunacağı, bu durumun ise devletin toprağı
ve tarımsal arazileri koruma yükümlülüğüyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 44. ve 45. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 81. Tarım arazilerinin
korunmasının tarımla uğraşan halkın ve dolayısıyla ülkenin refahının ve
gelirinin artması bakımından taşıdığı önem gözetildiğinde devletin, tarım
arazilerinin ıslahı, bakımı, korunması ve geliştirilmesi için gerekli
tedbirlerin yanı sıra bu alanların tahribini, kalite ve verimliliğinin
düşürülmesini ve amacı dışında kullanılmasını önleyecek adli, idari ve hukuki
tedbirleri de alması gerekmektedir. 5403 sayılı Kanun'un amacını belirleyen 1.
maddesinden, çıkarılış amaçlarından birinin de Anayasa'nın 44. ve 45.
maddeleriyle devlete yüklenen ödevin bir gereği olarak tarım arazilerinin amaç
dışı kullanımının engellenmesi olduğu anlaşılmaktadır (AYM, E.2014/147,
K.2015/25, 5/3/2015). 82. Anayasa koyucu, tarım arazilerinin sınırlılığını
gözeterek bunların korunmasına ve amacı dışında kullanımının engellemesine yönelik
tedbirler alınmasını bir ödev olarak devlete yüklemiş ise de bunun mutlak bir
yasaklamayı ifade ettiği ve tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına hiçbir
koşulda izin verilemeyeceği söylenemez. Sosyal veya ekonomik bazı ihtiyaçlar,
tarım topraklarının başka amaçlarla kullanımını zorunlu hâle getirebilmektedir.
Bu gibi durumlarda, bir bölgenin tarım arazisi olarak kullanımına devam
edilmesi, birtakım ekonomik ve sosyal ihtiyaçların karşılanamamasına ve
neticede daha büyük kamusal yararların zedelenmesine yol açabilmektedir. Bu
nedenle bir alanın tarım arazisi niteliğinin ortadan kaldırılmasının söz konusu
alanın tarım arazisi olarak kullanımına devam edilmesinden daha fazla kamusal
yarar doğurduğu hâllerde, ilgili bölgenin tarımsal üretim amacı dışında kullanılmasına
imkân sağlanmasına anayasal bir engel bulunmamaktadır (AYM, E.2014/147,
K.2015/25, 5/3/2015). 83. Ancak tarım arazisinin amaç dışı kullanımına izin
verilebilmesi için çatışan iki kamusal yarar arasında makul bir denge kurulmalı
ve tarım arazisinin amaç dışı kullanımının sosyal veya ekonomik açıdan daha
fazla kamusal yarar sağlayacağının ortaya konulması gerekmektedir. Bu bağlamda
önemli bir ekonomik veya sosyal ihtiyaca cevap vermeyen, kamu yararı bakımından
zorunluluk taşımayan yatırım ve faaliyetlerin gerçekleştirilmesi amacıyla tarım
arazilerinin amaç dışı kullanımına izin verilmesi Anayasa'nın 44. ve 45.
maddeleriyle devlete yüklenen ödevle bağdaşmaz (AYM, E.2014/147, K.2015/25,
5/3/2015). 84. Dava konusu kural, başlangıçta tarım dışı kullanılmasına
izin verilmesi sonucunda konut yapılmasını sağlayacak ve dolayısıyla yerleşim
alanı olarak planlanmış bir alanın daha sonra başka amaçla planlanabilmesine de
imkân verecek niteliktedir. Kuralla yeniden izin şartının kaldırılması, kentin
gelişme alanı yerine yoğun yapılaşmanın olduğu konut, sanayi ve ticaret alanı
olarak planlanmasına yol açabilecektir. Bu durumda yerleşim alanlarının
çevresindeki tarım alanlarının bu amaçla kullanılması da engellenmiş
olabilecektir. Böylece başlangıçta bir kez izin alınması tarım topraklarını
kullanılamaz hâle getirebilir. Öte yandan yerleşim
alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla verilecek izin için
dava açılmaması söz konusu yerlerin tarım
alanı dışına çıkarılmasında kamu yararının
bulunup bulunmadığı hususunda yargı denetimini de ortadan kaldıracaktır. 85. Dava konusu kuralda yerleşim
alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek
planlanmış alanlarda yeniden izin şartının aranmaması, kullanım veya planlama
amacının değiştirilmesinin bir izne bağlı olmayacağı anlamını taşımaktadır.
Tarım arazisinin tarım amaçlı olarak kullanılmasından veya planlanmasından
yalnızca yerleşim alanlarının gelişim ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla
vazgeçilmişken bu alanların kural uyarınca yeniden izin şartı aranmaksızın bu
yöndeki kullanma ve planlama amacının değiştirilebilmesi söz konusu alanın
herhangi bir amaç için kullanılmasını veya planlamasını mümkün kılmaktadır. Kanun’un 13. maddesinde yer alan, tarım arazilerinin esas
olarak tarımsal üretim amacıyla kullanılmasına ve planlanmasına yönelik
düzenleme, yine anılan maddede öngörülen istisnaların sınırsız bir şekilde
genişletilmesi suretiyle geçersiz hâle getirilmekte, tarım arazisinin bu amaç dışında kullanılabilecek amaç ve
koşulların sınırlı olarak sayıldığı birinci ve ikinci fıkra hükümlerini
işlevsiz kılmaktadır. Böylece bir tarım arazisi bu fıkra hükümlerinde öngörülen amaçlar ve
koşullara uygun olarak yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını
karşılamak için tarım amaçlı kullanımından vazgeçilmesinin ardından kuralla
anılan fıkralarda yer almayan ve doğrudan talep edilseydi izin verilmesi mümkün
olmayan bir amaç için kullanılabilecektir. Başka
bir deyişle kural, amaç sınırının fiilen
ortadan kaldırılması suretiyle tarım arazilerinin herhangi bir amaç için
kullanılmasını mümkün hâle getirmektedir. Bu durum ise tarım alanlarının tahribini, kalite ve verimliliğinin
düşürülmesini ve amacı dışında kullanılmasını önleyecek adli, idari ve hukuki
tedbirleri etkisiz kılmaktadır. 86. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırı
görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönünden
incelenmemiştir. F. Kanun’un 22. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un 14. Maddesine Eklenen
Dördüncü Fıkranın İkinci Cümlesinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 87. 5403 sayılı Kanun’un
14. maddesi tarımsal potansiyeli yüksek
büyük ovaların belirlenmesini ve korunmasını düzenlemektedir. Anılan maddenin
birinci fıkrasında tarımsal üretim potansiyeli yüksek, erozyon, kirlenme, amaç
dışı veya yanlış kullanımlar gibi çeşitli nedenlerle toprak kaybı ve arazi
bozulmalarının hızlı geliştiği ovaların Kurul veya Kurulların görüşü alınarak
Cumhurbaşkanı kararı ile büyük ova koruma alanı olarak belirleneceği hükme
bağlanmıştır. Büyük ovalarda bulunan tarım arazilerinin, tarımsal amaçlı
yapılar ile Bakanlık ve talebin ilgili olduğu bakanlıkça ortaklaşa kamu yararı
kararı alınmış faaliyetler için tarım dışı kullanımlara Bakanlıkça izin
verilebilecek, bu madde kapsamında izin verilen yerlerin, yeniden izin
alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacak ve planlanamayacaktır. İptali
talep edilen kuralda ise yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını
karşılamak için izin verilerek planlanmış alanlarda yeniden izin şartı
aranmayacaktır. 88. Maddenin üçüncü fıkrasına göre b üyük ovalarda bulunan tarım arazileri hiçbir surette
amacı dışında kullanılamaz. Ancak alternatif alan bulunmaması, kurul veya
kurullarca uygun görüş bildirilmesi şartıyla tarımsal amaçlı yapılar ile
Bakanlık ve talebin ilgili olduğu bakanlıkça ortaklaşa kamu yararı kararı
alınmış faaliyetler için tarım dışı kullanımlara Bakanlıkça izin verilebilir. 89. Dördüncü fıkranın birinci cümlesine göre
bu kapsamda izin verilen yerler, yeniden
izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamaz ve planlanamaz. Dava konusu kuralla
ise yerleşim alanlarının gelişim alanı
ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek planlanmış alanlarda yeniden izin
şartının aranmayacağı öngörülmektedir. 90. Dava konusu
kuralın da yer aldığı fıkranın gerekçesinde de “ Madde ile büyük ova koruma
alanları içerisindeki tarım arazilerinin kullanımında tarımsal üretimin olumsuz
etkilenmemesi, verimin azalmaması, izne konu alanların çevresindeki tarım
arazilerinin korunması ve tarımsal amaçlı arazi kullanım planlarının etkin olarak
uygulanabilmesi amacıyla, yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını
karşılamak için izin verilerek planlanmış alanlar haricinde, izin verilen
yerlerin yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacağına ve
planlanamayacağına dair düzenleme yapılması öngörülmektedir .”
denilmektedir. 91. Bu itibarla Kanun’un 14. maddesinin dördüncü
fıkrasının birinci cümlesine göre büyük ovalarda bulunan tarım arazilerinden
tarımsal amaçlı yapı veya kamu yararı alınmış faaliyetler için tarım dışı kullanımına
izin verilen yerlerin bu amaç dışında
kullanılabilmesi ve planlanabilmesi için yeniden izin alınması gerekir. Ancak
dava konusu kural uyarınca yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını
karşılamak için izin verilerek planlanmış alanların bu amaç dışında
kullanılabilmesi ve planlanabilmesi için yeniden izin alınması gerekmez. 2. İptal
Talebinin Gerekçesi 92. Dava
dilekçesinde özetle; 7255 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 13. maddesine eklenen
dördüncü fıkranın ikinci cümlesine yönelik
iptal talebinde belirtilen gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 2., 44. ve 45. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 93. 7255 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 13. maddesine eklenen
dördüncü fıkranın ikinci cümlesinin Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde
belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir. 94. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırı
görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönünden
incelenmemiştir. G. Kanun’un 24. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un Başlığı ile Birlikte
Değiştirilen 20. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “…%100
fazlası ile…” ve Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “… aktarılan paylarından
kesilerek,…” İbarelerinin İncelenmesi 1.
Anlam ve Kapsam 95. 5403 sayılı
Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasında tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında
tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projelerine uyulmaması hâlinde
sorumlulara öncelikle idari para cezası verilerek projeye uygunluk sağlanması
için azami iki aylık süre verileceği öngörülmüştür. Bu sürenin sonunda aykırı
kullanımların devam etmesi durumunda; valilikçe faaliyetin durdurulacağı, idari
para cezasının üç katı olarak uygulanacağı, izinsiz bütün yapıların, masrafları
Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla bir ay içinde belediyeler veya il özel
idarelerince yıkılacağı ve taşınmazların tarımsal üretime uygun hâle
getirileceği hükme bağlanmıştır. 96. Anılan maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesine
göre hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veya
il özel idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları Bakanlıkça
karşılanmak üzere Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Söz konusu
fıkranın ikinci cümlesinde ise bu takdirde yıkım masraflarının %100 fazlası ile
ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği öngörülmüş olup
anılan cümlede yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresi dava konusu
kurallardan birini oluşturmaktadır. 97. Fıkranın üçüncü cümlesinde de yıkım masraflarının
%100 fazlası ile ilgili belediyeden veya il özel idaresinden tahsil edilememesi
hâlinde ilgisine göre Hazine ve Maliye Bakanlığı veya İller Bankası Anonim
Şirketi tarafından belediye veya il özel idaresinin 2/7/2008 tarihli ve 5779
sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay
Verilmesi Hakkında Kanun gereğince aktarılan paylarından kesilerek, genel
bütçeye gelir kaydedilmek üzere takip eden ayın sonuna kadar Bakanlık merkez
muhasebe birimi hesabına aktarılacağı hükme bağlanmış olup anılan cümlede yer
alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresi dava konusu diğer
kuralı oluşturmaktadır. 98. Madde gerekçesinde “ Madde ile 5403 sayılı Kanunun
21 inci maddesinde değişiklik yapılarak; tarımsal amaçlı yapılara ve tarım dışı
arazi kullanımına izinsiz başlanılması, alınan izne uygun kullanılmaması veya
hazırlanan toprak koruma projelerine uyulmaması halinde uygulanan yaptırımlar
caydırıcı hale getirilmektedir. Buna göre, ilk tespitte 1.000 TL’den az olmamak
üzere bozulan arazinin her bir m2’si için 10 TL idari para cezasının
uygulanması ve aykırılığın giderilmesi (yıkılması/gerekli izinlerin alınması)
için 2 ay süre verilmesi, bu süre içinde aykırılık giderilmezse ilk aşamada
uygulanan idari para cezasının üç katı olarak uygulanması ve 1 ay içinde
belediye veya il özel idaresince yıkılması; belediye veya il özel idaresince
yıkılmaması durumunda aykırı yapının Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından
yıkılarak yapılan masrafın 2 katı Bakanlık tarafından ilgili belediye veya il
özel idaresinden tahsil edilmesi düzenlenmektedir .” denilmektedir. 2. İptal
Talebinin Gerekçesi 99. Dava dilekçesinde
özetle; yıkım masraflarının il özel
idarelerinden veya belediyeden aynen tahsili yerine dava konusu kurallarla %100
fazlasıyla tahsilinin öngörülmesinin orantılı olmadığı, il özel idaresinin veya
belediyenin bütçe ya da personel yetersizliği gibi nedenlerle gecikmenin kendi
kusurundan kaynaklanmadığı durumların gözetilmediği, belediyelerin veya il özel
idarelerinin öngörülen süre içinde yıkımı gerçekleştirmeleri durumunda dahi masrafları
karşılayan Bakanlığın bu masrafları sorumlulardan genel hükümlere göre tahsil
edeceği ancak il özel idarelerinin veya belediyelerin, yıkımı öngörülen süre
içinde yapmamaları üzerine bu yıkımı Bakanlığın gerçekleştirmesi hâlinde bu
masrafların, hem sorumlulardan genel hükümlere göre hem de il özel idaresi veya
belediyelerden %100 fazlasıyla tahsil edileceği, bu suretle belediyelere veya
il özel idarelerine eylemin gerçekleştirilmesi nedeniyle ortaya çıkan meblağdan
çok daha ağır bir müeyyidenin öngörüldüğü, mahallî idarelerde merkezi yönetime
karşı derin bir güvensizlik yaratacak bu tür bir yaklaşımın idarenin bütünlüğü
ilkesine hizmet etmeyeceği, il özel
idareleri ve belediyelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı
üzerinden ayrılacak payların il özel idarelerinin ve belediyelerin bütçesinin
önemli bir kısmını oluşturduğu, bütçede yer alan söz konusu meblağın nasıl
değerlendirileceğine karar verme yetkisinin, yerel yönetimlerin mali özerkliği
ilkesi gereğince il özel idarelerinin ve belediyelerin uhdesinde bulunduğu, dava konusu kurallarla merkezi idare olan Bakanlığın
mahallî idarelerden olan belediye ve il özel idareleri üzerindeki idari vesayet
yetkisinin sınırsız şekilde genişletildiği, il özel idaresi ve belediyenin
idari ve mali özerklik alanının daraltılması suretiyle yerinden yönetim
ilkesinin ihlal edildiği, idari vesayet yetkisinin kayıtsız ve geniş kullanımı
nedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesi içinde teşkilatlanan ikili idari yapı
arasındaki dengenin merkezi idare lehine bozulduğu, belediyelerin ve il özel
idarelerinin görevleri ile orantılı olan gelirlerine Bakanlık tarafından
ölçüsüz şekilde el konulduğu belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Üçüncü Fıkranın İkinci Cümlesinde Yer
Alan “…%100 fazlası ile…” İbaresi 100. Anayasa’nın 123.
maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla
düzenleneceği öngörüldükten sonra idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme bağlanmıştır. İdarenin
bütünlüğü ilkesiyle idari görevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğin
sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların bir bütünlük içinde
çalışması öngörülmüştür. 101. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasında
mahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar
organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu
tüzel kişileri oldukları; ikinci fıkrasında mahallî idarelerin kuruluş ve
görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla
düzenleneceği belirtilmiştir. Anılan maddenin beşinci fıkrasında merkezî
idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,
toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine
sahip olduğu belirtilmiş; altıncı fıkrasında ise bu idarelere görevleri ile
orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağı kurala bağlanmıştır (AYM, E.2019/112,
K.2020/35, § 29). 102. Anayasa'da merkezî yönetim, yerel yönetim ayrımının
yapılması, yerel yönetimlerin organlarının seçimle göreve gelmesinin
öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle
alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ile
orantılı gelir kaynaklarının sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmış
olması mahallî idarelerin özerkliklerinin göstergesidir (AYM, E.2019/112,
K.2020/35, § 30). 103. Özerklik, kişi ve kuruluşların kanunla belirlenen
sınırlar içinde kalmak şartıyla kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma ve
uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Bu
aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamu
kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerine
ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır (AYM,
E. 2019/112, K. 2020//35, § 31). 104. Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerel
yönetimlerin özerkliği ilkesi , yerinden yönetimin varlık
şartlarından olan mali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı
mahallî idarelerin mali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan
oluşturmalarını, gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde
kullanabilmelerini ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını ifade etmektedir.
Diğer bir deyişle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezî yönetimin mal
varlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri olması
esasına dayanır. Nitekim anılan maddenin altıncı fıkrasının ikinci cümlesinde
de “ Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliği teminat altına
alınmıştır (AYM, E.2014/72, K.2014/141, 11/9/2014; E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 42) . 105. Mahallî idarelerin karşılamakla yükümlü oldukları
mahallî müşterek ihtiyaç, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan somut
durumların yarattığı ve sürekli güncelleştirdiği, sağladığı yarar bakımından
yerel sınırları aşmayan, kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak
beklentileri ifade etmektedir. Anayasa’da il, belediye ya da köy halkının yerel
ortak ihtiyaçlarının neler olduğu belirlenmemiş; bunun belirlenmesi kanuna
bırakılmıştır (AYM, E.2019/112, K.2020/35, § 33). 106. Bu
kapsamda kanun koyucunun kamu yararını gözetmek ve Anayasa’da mahallî idareler
için öngörülen ilke ve kurallara uygun olmak koşuluyla merkezî idare ile
mahallî idare arasındaki görev sınırlarını belirleme ve idarenin bütünlüğü
ilkesinden hareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisiz kılma
amacına yönelik olmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirli koşullara
bağlı olarak mahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezî yönetime
bırakma ya da mahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konularda hizmetin
niteliğini gözönünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerine getirilmesiyle
ilgili özel birtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisi
bulunmaktadır (AYM, E.2019/112, K.2020/35, §
34). 107. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında
düzenlenen idari vesayet yetkisi yerel yönetimlere tanınan ve güvence altına
alınan özerkliğin istisnasını oluşturmaktadır. Vesayet makamlarınca bu yetki
yerinden yönetim kuruluşunun işlemlerini iptal, onama, erteleme, izin verme,
tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme şeklinde kullanılabileceği gibi bunların
organlarının kararlarına karşı idari yargı mercilerinde dava açma şeklinde de
kullanılabilir. Buna karşılık vesayet yetkisi kural olarak merkezî idareye,
yerinden yönetim kuruluşları yerine geçerek icrai karar alma yetkisi vermez
(AYM, E.2019/112, K.2020/35, § 43). 108. Öte yandan idari vesayet yetkisi, hiyerarşik
denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunla çerçevesi çizilen
sınırlar içinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir. İstisnailik ve
kanunilik idari vesayetin en belirgin iki temel özelliğidir (AYM, E.2019/112,
K.2020/35, § 44). 109. Kanun
koyucu, anılan takdir yetkisi kapsamındaki düzenlemeleri yaparken hukuk devleti
ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden
oluşmaktadır. Elverişlilik kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişli
olmasını, gereklilik kuralın ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli
olmasını, orantılılık ise kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında
olması gereken ölçüyü ifade etmektedir. Bir kuralda öngörülen düzenleme ile
ulaşılmak istenen amaç arasında da ölçülülük ilkesi gereğince makul bir
dengenin bulunması zorunludur. 110. İzinsiz yapıların
yıkılması yaptırımı ile ilgili olarak yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir
ay içinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım
masraflarının Bakanlıkça karşılanarak yıkılmasının veya yıktırılmasının
ardından yıkım masraflarının kural uyarınca %100
fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edilmesinin ilgili
belediye ya da il özel idaresince söz konusu yıkım işleminin süresinde
yapılmasını sağlama amacına ulaşma bakımından elverişli olduğu anlaşılmaktadır. 111. Bunun yanında mahallî idarelerin özerkliğine yönelik
müdahalenin gereklilik koşulunu da sağlaması gerekir. Gereklilik aynı amaca
ulaşılmasını sağlayan daha hafif bir aracın bulunmamasını ifade etmektedir.
Mahallî idareleri yıkım kararlarını icraya zorlama amacına ulaşılmasını temin
edecek daha hafif bir aracın varlığı tespit edilemediğine göre kanun koyucunun
yıkım masraflarının bir kat fazlasıyla mahallî idarelerden tahsil edilmesi
biçimindeki aracı tercih etmesinin takdir yetkisi kapsamında kaldığı
değerlendirilmiştir. 112. Öte yandan belediye ya da il özel idaresi
görevlilerinin 5403 sayılı Kanun’un 20.
maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemeyle
kendilerine verilen görevi -hukuken geçerli bir mazeretleri olmadan- yerine
getirmemeleri durumunda tarımsal amaçlı
arazi kullanımlarında gerekli plân plan ve projelerine uyulmaması nedeniyle bu
arazilerin tarımsal üretime uygun olmayacak şekilde kullanılmaları nedeniyle
zarar göreceği açıktır. Dolayısıyla anılan maddenin gerekçesinde de
belirtildiği gibi tarımsal arazilerin verilen izin dışında kullanılmaları ve
toprak koruma projelerine uyulmaması nedeniyle öngörülen yaptırımla
caydırıcılık sağlanabilecektir. Bu nedenle
yerel yönetim kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlası ile
alınması şeklindeki müdahale ile tarım arazilerinin zarar görmesi
karşılaştırıldığında yıkım işleminin ilgili belediye ya da il özel idaresince
süresinde yapılmasını sağlama amacına ulaşılması bakımından kuralın orantısız
olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 113. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 123. ve 127.
maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M.
Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 123. ve 127. maddeleri
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. b. Üçüncü Fıkranın Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “… aktarılan paylarından kesilerek,…” İbaresi 114. Dava konusu kuralla yıkım masraflarının tahsil
edilememesi hâlinde söz konusu bedelin 5779
sayılı Kanun gereğince aktarılan paylardan kesilmesinin öngörüldüğü, kuralla
resen tahsili öngörülen bedelin müteaddit uyarılara rağmen mahallî idarenin
yerine getirmediği bir görevinin merkezi idare tarafından üstlenilmesinden
kaynaklanan maliyet bedeline ilişkin olduğu, yıkımın mahallî idarenin yerine
geçilerek Bakanlık tarafından gerçekleştirilmesine ilişkin hükmün dava konusu
olmadığı, dava konusu kuralın, ilgili bedelin doğrudan vergi paylarından
kesilmesini öngörmeyip ancak tahsil edilememesi hâlinde bu yönteme
başvurulmasına imkân tanıdığı anlaşılmaktadır. 115. Kural, yıkım masraflarının belediye veya il özel idaresinin 5779 sayılı Kanun
gereğince aktarılan paylarından kesilerek ödenmesini öngördüğünden mahallî idarelerin mali özerkliğiyle
ilgilidir. Bu nedenle kuralın Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan mahallî
idarelerin özerkliği ilkesi ile bağdaşıp bağdaşmadığının değerlendirilmesi
gerekir. 116. Kural bu kapsamda incelendiğinde, kuralın esas
itibarıyla belediyelerin ve il özel idarelerinin borçlarının tahsiliyle ilgili
olduğu, söz konusu mahallî idarelerin karar alma süreçlerine müdahale
öngörmediği anlaşılmaktadır. Öte yandan kural, Hazine ve Maliye Bakanlığı veya
İller Bankası Anonim Şirketi tarafından yapılan kesinti işlemlerine karşı
mahallî idarelerin dava açma hakları bakımından herhangi bir sınırlama da
öngörmemektedir (AYM, E.2018/104, K.2020/39, 16/07/2020, §§ 176, 177). 117. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 127.
maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 127. maddesi
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 123. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. Ğ. Kanun’un 25. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un Başlığı ile Birlikte
Değiştirilen 21. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “…%100
fazlası ile…” İbaresi ve Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “… aktarılan
paylarından kesilerek,…” İbarelerinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 118. 5403 sayılı Kanun’un
21. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde tarım dışı arazi kullanımı için
izinsiz işe başlanması ya da alınan izine uygun kullanılmaması hâlinde
sorumlulara öncelikle idari para cezasının verilmesi ve Kanun’un 13. ve 14.
maddelerindeki izinlerin alınması için bir aylık süre verileceği, başvuruda
bulunmayanlara veya izin talepleri uygun görülmeyenlere izinsiz yapıların
yıkılması ve arazinin tarımsal üretime uygun hâle getirilmesi için iki aylık
sürenin verileceği, bunun da gerçekleştirilmesi durumunda valilikçe faaliyetin
durdurulacağı, idari para cezasının üç katı olarak uygulanacağı ve izinsiz
bütün yapıların, masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir ay içinde
belediyeler veya il özel idarelerince yıkılacağı ve taşınmazların tarımsal
üretime uygun hâle getirileceği, arazinin tarımsal üretime uygun hâle
getirilmesi için yıkım ve temizleme masraflarının sorumlulardan Bakanlıkça
genel hükümlere göre tahsil edileceği öngörülmüştür. 119. Anılan fıkranın (b) bendinde de toprak koruma projelerine aykırı hareket edilmesi
hâlinde valilik tarafından idari para cezasının uygulanacağı, projeye uygunluk
sağlanması için azami iki ay süre verileceği, bu sürenin sonunda aykırı
kullanımların devam etmesi durumunda valilikçe faaliyetin durdurulacağı,
verilen kullanım izninin iptal edileceği ve idari para cezasının üç katı olarak
uygulanacağı, izinsiz bütün yapıların, masrafları Bakanlıkça karşılanmak
kaydıyla, bir ay içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılacağı ve
taşınmazların tarımsal üretime uygun hâle getirileceği, arazinin tarımsal
üretime uygun hâle getirilmesi için yıkım ve temizleme masraflarının
sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümlere göre tahsil edileceği hükme
bağlanmıştır. 120. Anılan maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesine
göre hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veya
il özel idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları Bakanlıkça
karşılanmak üzere Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Söz konusu fıkranın
ikinci cümlesinde ise bu takdirde yıkım masraflarının %100 fazlası ile ilgili
belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği öngörülmüş olup anılan
cümlede yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresi dava konusu kurallardan
birini oluşturmaktadır. 121. Fıkranın üçüncü cümlesinde de yıkım masraflarının
%100 fazlası ile ilgili belediyeden veya il özel idaresinden tahsil edilememesi
hâlinde ilgisine göre Hazine ve Maliye Bakanlığı veya İller Bankası Anonim
Şirketi tarafından belediye veya il özel idaresinin 2/7/2008 tarihli ve 5779
sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay
Verilmesi Hakkında Kanun gereğince aktarılan paylarından kesilerek, genel
bütçeye gelir kaydedilmek üzere takip eden ayın sonuna kadar Bakanlık merkez
muhasebe birimi hesabına aktarılacağı hükme bağlanmış olup anılan cümlede yer
alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresi dava konusu diğer
kuralı oluşturmaktadır. 2. İptal
Taleplerinin Gerekçeleri 122. Dava dilekçesinde
özetle; 7255 sayılı Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…100
fazlası ile…” ve üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından
kesilerek,…” ibarelerine yönelik iptal
taleplerinde belirtilen gerekçelerle kuralların Anayasa’nın 2.,
123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Üçüncü Fıkranın İkinci Cümlesinde Yer
Alan “…%100 fazlası ile…” İbaresi 123. 7255 sayılı Kanun’un 24.
maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer
alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilen
gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir. 124. Açıklanan nedenlerle dava konusu ibare, Anayasa’nın
123. ve 127. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M.
Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır. Dava konusu ibarenin Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 123. ve 127. maddeleri
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. b. Üçüncü Fıkranın Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “… aktarılan paylarından kesilerek,…” İbaresi 125. 7255
sayılı Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı
Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20. maddesinin üçüncü
fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… aktarılan
paylarından kesilerek,…” ibaresinin Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde
belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de
geçerlidir. 126. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 127.
maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 127. maddesi
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 123. maddesi ile bir ilgisi
görülmemiştir. H. Kanun’un 31.
Maddesinin (a) Bendinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 127. 7255 sayılı
Kanun’un 12. maddesiyle 4733 sayılı Kanun’un
6. maddesine eklenen on ikinci fıkrada tütün mamulü üreticilerinin, bir takvim
yılı içinde yurt içi piyasaya arz amacıyla ürettikleri ve ithal ettikleri;
sigara, nargilelik tütün mamulü, sarmalık kıyılmış tütün mamulü ve pipoluk
tütün mamulü kategorilerinde kullandıkları toplam tütünün, kategori bazında en
az %30’unun Türkiye’de üretilen tütün olmasının zorunlu olduğu ve
Cumhurbaşkanı’nın bu oranı %45’e kadar artırabileceği hükme bağlanmıştır. Dava
konusu kural bu hükmün 1/1/2022 tarihinde yürürlüğe girmesini öngörmektedir. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 128. Dava
dilekçesinde özetle; 7255 sayılı Kanun’un 14. maddesiyle 4733 sayılı Kanun’a eklenen geçici 9.
maddenin birinci cümlesine yönelik iptal talebinde belirtilen gerekçelerle kuralın Anayasa’nın
2., 5., 44., 45. ve 166. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 129. 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden incelenmiştir . 130. 7255 sayılı Kanun’un 14. maddesiyle 4733
sayılı Kanun’a eklenen geçici 9. maddenin birinci cümlesinin Anayasa’ya
uygunluk denetimi bölümünde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir. 131. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2., 45. ve 166. maddesine de aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri
yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle
Anayasa’nın 2., 45. ve 166. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına
gerek görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 5. ve 44.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 132. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “ Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. ” denilmekte, 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak
suretiyle Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı
günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek
üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 133. 4634
sayılı Kanun’un 2/A maddesinin dördüncü
fıkrasında yer alan “…suretlerini alabilir,…” ve “…her türlü
teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibarelerinin iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek
nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu ibarelere ilişkin iptal hükümlerinin
kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe
girmesi uygun görülmüştür. V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 134. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların
uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği
belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar
verilmesi talep edilmiştir. 28/10/2020
tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler
Yapılması Hakkında Kanun’un; A. 1. 4. maddesiyle 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı
Orman Kanunu’nun 18. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesine eklenen “…;
bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi
aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı
ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” bölümüne, 2. 21. maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak
Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 13. maddesine eklenen dördüncü fıkranın
ikinci cümlesine, 3. 22. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine
eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesine, yönelik yürürlüğün
durdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, B. 9. maddesiyle 4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı Şeker
Kanunu’nun 2/A maddesine eklenen dördüncü fıkrada yer alan “…suretlerini
alabilir,…” ve “…her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibarelerine yönelik iptal
hükümlerinin yürürlüğe girmelerinin ertelenmeleri nedeniyle bu ibarelere
ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE, C. 1. 1. maddesiyle 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı
İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu’nun 7. maddesinin birinci
fıkrasına eklenen (f) bendine, 2. 3. maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin ikinci
fıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan ‘‘…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…’’ ibaresine, 3. 14. maddesiyle 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün,
Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun’a eklenen geçici
9. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesine, 4. 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının; a. İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresine, b. Üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından
kesilerek,…” ibaresine, 5. 25. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 21. maddesinin üçüncü fıkrasının; a. İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresine, b. Üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından
kesilerek,…” ibaresine, 6. 31. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine, yönelik iptal talepleri
5/4/2023 tarihli ve E.2020/103, K.2023/68 sayılı kararla reddedildiğinden bu
bentlere, cümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin
REDDİNE, 5/4/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI. HÜKÜM 28/10/2020 tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında
Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un; A. 1. maddesiyle
8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı
Kanunu’nun 7. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin
GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA, B. 3. maddesiyle
31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 1. maddesinin ikinci
fıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan ‘‘…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…’’ ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü
ARSLAN, Engin YILDIRIM ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, C. 4. maddesiyle
6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesine
eklenen “…; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına,
mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen
odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis
kurulmasına…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE, Ç. 9. maddesiyle
4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 2/A maddesine eklenen dördüncü
fıkrada yer alan “…suretlerini alabilir,…” ve “…her türlü teknolojik
imkândan yararlanabilir.” ibarelerinin Anayasa’ya aykırı olduklarına ve
İPTALLERİNE, iptal
hükümlerinin Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE , D. 14. maddesiyle
3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının
Düzenlenmesine Dair Kanun’a eklenen geçici 9. maddenin birinci fıkrasının
birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, E. 21. maddesiyle
3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 13.
maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE, F. 22. maddesiyle
5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesinin
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE, G. 24. maddesiyle
5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20. maddesinin üçüncü
fıkrasının; 1. İkinci
cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin
YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2. Üçüncü
cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, Ğ. 25. maddesiyle
5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 21. maddesinin üçüncü
fıkrasının; 1. İkinci
cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin
YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2. Üçüncü
cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, H. 31. maddesinin
birinci fıkrasının (a) bendinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin
REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 5/4/2023 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY
GEREKÇESİ 1. 7255 sayılı Kanun ’ un 1. maddesiyle 4250 sayılı Kanun ’ un 7. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendinin, 3.
maddesiyle 6831 sayılı Kanun ’ un 1. maddesinin ikinci
fıkrasına eklenen (K) bendindeki “… alan büyüklüğüne bakılmaksızın …”
ibaresinin, 24. ve 25. maddeleriyle değiştirilen 5403 sayılı Kanun ’ un
20. ve 21. maddelerinin üçüncü fıkralarının ikinci cümlelerinde yer alan “… %100
fazlası ile ...” ibarelerinin Anayasa ’ ya aykırı olmadığına karar verilmiştir. A. 4250 sayılı Kanun’un 7.
Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (f) Bendi 2. Dava konusu kural, alkollü içkilerin 22.00 ile 06.00 saatleri
arasında perakende olarak satılmasına yönelik yasağı ihlal edenlere “ altmış
beş bin Tü rk Liras ından üç yüz yirmi bin Tü rk
Liras ına kadar ” idari para cezası verilmesini
öngörmektedir. 3. Anayasa ’ ya göre devlet suç işlenmesini önlemek suretiyle
kişilerin ve toplumun huzur ve mutluluğunu sağlamak (m.5), özel olarak da “ gençleri
alkol düşkünlüğünden ” korumak (m. 58) amacıyla, alkollü içki satışına yönelik bazı
sınırlamalar getirebilir. Bu anlamda gece belli bir saatten sonra alkollü içki
satışının yasaklanması ve yasağa uymayanlara idari para cezası uygulanması
kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamı ndad ır. 4. Bununla birlikte, cezai yaptırım konusunda sahip olunan bu
takdir yetkisi sınırsı z de ğildir.
Anayasa ’ nın
2. maddesinde gü vence alt ına alınan hukuk devleti, kabahat niteliğindeki fiillerle
bunlara uygulanan yaptırımlar arasında adil bir dengenin kurulmasını, cezaların
ölçülü olmasını zorunlu kılmaktadır. Başka bir ifadeyle idari yaptırım içeren
yasal hükümlerin Anayasa ’ ya uygun olabilmesi için bunların cezaların etkinliğini
ve caydırıcılığını sağlama amacına uygun olarak adil ve orantılı olması
gerekmektedir (bkz. AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, § 198; AYM,
E.2019/16, K.2019/15, 14/3/2019, § 23). 5. Dava konusu kurala göre belli saatler arasında alkollü içki
satışı yasağını ihlal edenlere 65.000 TL ’ den 320.000 TL ’ ye kadar para cezası
verilecektir. Yeniden değerleme hükümleri uyarınca, anayasallık denetiminin
yapıldığı 2023 yılı itibarıyla bu cezalar 215.000 TL ’ den 1.060.132 TL ’ ye kadar şeklinde
uygulanmaktadır. 6. Kuralla öngörülen alt ve üst ceza miktarlarının orantısız olduğunu
anlamak için benzer yasaklar için öngörülen ceza miktarlarına bakılabilir. Dava
konusu bendin de içinde bulunduğu fıkrada alkollü içkilerin otomatik satış
makineleriyle, basın ve yayın yoluyla tüketicilere satılması ve bunların
postayla satış yöntemi kullanılarak gönderilmesi durumlarında verilecek idari
para cezası 20.000 TL ’ den başlamaktadır. Bu fiillerin belli saatlerde alkollü
içki satışına göre çok daha organize olmayı gerektiren ve daha ağır nitelikli
fiiller olduğu açıktır. Dahası, aynı fıkra kapsamında alkollü içkilerin
tüketilmek veya beraberinde götürülmek üzere on sekiz yaşını doldurmamış
kişilere satılması halinde verilecek ceza 5.000 TL ’ den, alkollü içkilerin öğrenci
yurtları ile her türlü eğitim ve öğretim kurumları gibi yerlerde satılması
halinde öngörülen para cezası 10.000 TL ’ den başlamaktadır. 7. Diğer yandan dava konusu kural, idari para cezasını gerektiren
içki satışının bir adet olmasıyla çok sayıda olması arasında en azından alt
sınır bakımından bir ayrım yapmamaktadır. Bu durum yasağı ihlal eden
işletmelerin büyük ya da küçük ölçekli olup olmadığının dikkate alınmaması
bakımından da geçerlidir. Bu sebeple, saat 22.00 ’ a kadar alkollü içki satabilen
bir küçük işletmenin bu saatten sonra bir adet bile içki satışında bulunması
durumunda işletmeyi ekonomik olarak zor duruma sokacak oranda yüksek bir idari
para cezasının uygulanması orantılı olarak kabul edilemez. Dolayısıyla izlenen
meşru amaçla kişilere yüklenen külfet arasındaki makul dengeyi sağlayamayan
kural Anayasa ’ nın
2. maddesine aykırıdır. B. 6831 sayılı Kanun ’ un
1. Maddesinin İkinci Fıkrasına Eklenen (K) Bendindeki “…alan büyüklüğüne
bakılmaksızın…” İ baresi 8. Dava konusu ibarenin içinde bulunduğu (K) bendine gö re,
orman s ınırları dışında olup, alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipli
arazilerde, ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla
örtülü yerler orman sayılmaz. 9. İptali istenen ibareden önce 6831 sayılı Kanun ’ un
1. maddesinin (G) bendinde “ Orman sınırları dışında olup, yüzölçümü üç hektarı aşmayan
sahipli arazilerde tabii olarak yetişen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü
yerler ” orman sayılmamaktaydı. Daha sonra çıkarılan bir yönetmelikle
orman sayılmayacak olan üç hektarı geçmeyecek yerler kapsamına “ ekim-dikim
yoluyla yetiştirilmiş ” olanlar da katılmıştır. 10. Dava konusu ibare ise üç hektar sınırını kaldırmak suretiyle
sahipli arazilerde ekim-dikim yoluyla yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla
örtülü yerlerin orman sayılmayacağını belirtmektedir. Kuralın gerekçesinde
düzenlemenin vatandaşın kendi arazisini ağaçlandırma konusunda teşvik edilmesi
için yapıldığı ifade edilmiştir. 11. Kuşkusuz kuralı n orman d ışındaki
sahipli arazilerin ağaçlandırılması amacına hizmet edeceği söylenebilir. Ancak
iptali istenen kural aynı zamanda “ özel orman ” niteliğindeki yerlerin orman
sayılmaması sonucunu da beraberinde getirmektedir. Nitekim kuralın gerekçesinde “ yüzölçümü
3 hektarı aşan ağaçlık alanlar meri mevzuat kapsamında özel orman sayılması
nedeni ile vatandaşların kendi arazilerine fidan dikme konusunda tereddüt
yaşadığı ve ağaçlandırma yapmaktan kaçındığı ” belirtilmiştir. 12. Anayasa ’ nın 169. maddesinde ormanların korunması, sahalarının
genişletilmesi ve gözetimi görevinin devlete ait olduğu belirtilmektedir. Bu
maddede orman suçlarının genel ve özel af kapsamına alınamayacağı öngörülmek
suretiyle ormanları korumaya yönelik özel güvencelere yer verilmiştir. Anayasa’nın
169. maddesindeki güvenceler devlet ormanlarının yanında, özel ormanlar için de
geçerlidir. 13. Dava konusu kural, ölçeğine göre orman kabul edilmesi gereken
alanları orman saymadığından buralarda devletin gözetim ve denetim yetkisini de
kaldırmaktadır. Aynı şekilde kural, Anayasa ’ nın 169. maddesinde öngörülen
orman suçları için genel ve ö zel af çıkarılmayacağına,
ormanları yakmak, yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçların genel ve
özel af kapsamına alınmayacağına dair hükümlerin orman sayılmayan ağaçlık
alanlar için uygulanmamasına neden olacaktır. Dolayısıyla, anayasal bir kavram
olan “orman” kavramının kapsamını daraltan ve Anayasa’nın 169. maddesi uyarınca
ormanların korunmasına yönelik olarak ihdas edilen güvencelerin bazı orman
türleri yönünden uygulanmaması sonucunu doğuran kural, Anayasa ’ nın 169. maddesine aykırıdır. C. 5403 sayılı Kanun ’ un
20. ve 21. Maddelerinde Yer Alan “…%100 fazlası ile...” İbareleri 14. İptali istenen ibarelerin de içinde bulundukları fıkraların
birinci cümlelerinde hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay
içinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların Tarım ve Orman
Bakanlığı tarafından y ıkılabileceği
veya yıktırılabileceği, ikinci cümlelerinde de yıkım masraflarının “…% 100
fazlası ile… ” belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği
belirtilmektedir. 15. Anayasa ’ nın 127. maddesine göre mahalli idareler, il, belediye
veya köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kanunla kurulan ve
karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan
kamu tüzelkişileridir. Anılan maddenin son fıkrasında mahalli “ idarelere,
görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır ”
denilmektedir. 16. Mahalli idarelerin mali ö zerkli ği,
bu idarelerin anayasal görevlerini yerine getirebilmeleri için gerekli
kaynakların sağlanmasını ve bu kaynakların seçilmiş organları eliyle
kullanılmasını gerektirmektedir. Bu kapsamda merkezi idarenin mahalli
idarelerin mali kaynaklarında azalmaya yol açan ölçüsüz müdahaleleri Anayasa ’ nın 127.
maddesine aykırı olacaktır. 17. Kuşkusuz kanun koyucu, kanuna aykırı yapıların mahalli idareler
tarafından bir an önce yıkılmasını temin etmeye yönelik tedbirler alabilir.
Ancak bu tedbirlerin ölçülü olabilmesi için, öngörülen amacın
gerçekleştirilmesi bakımından elverişli, gerekli ve orantılı olması zorunluluğu
bulunmaktadır. 18. Bir ay içinde kanuna aykırı yapıyı yıkmayan belediye veya il
özel idaresinden yıkım masrafının %100 fazlasıyla tahsil edilmesi, bu
yapıların bir an önce yıkılmasını sağlama amacını gerçekleştirmek bakımından elveri şli kabul edilebilir. 19. Bununla birlikte, söz konusu müdahalenin gerekli ve orantılı
olduğunu söylemek mümkün değildir. Gereklilik, ulaşılmak istenen amaç
bakımından müdahalenin zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha
hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını ifade etmektedir. Bu
ilke amaca ulaşmak için daha hafif tedbirler varken, daha ağır olanların
uygulanmasına izin vermez. 20. Bu kapsamda yıkım işlemi konusunda belediye ve il özel
idarelerinin vaktinde hareket etmesini sağlamak amacıyla bu konuda kusuru bulunan
belediye veya il ö zel idaresi personelin e
disiplin cezası uygulanması mümkündür. Ayrıca kusurlu görevliler hakkında mali
nitelikteki yaptırımların uygulanması öngörülebilir. Dahası gerektiğinde bu
kişiler yönünden cezai soruşturma ve kovuşturma yoluna da gidilebilir. 21. Buna göre, kanuna aykırı yapının bir ay içinde yıkılmasını
sağlama görevi yönünden ihmali veya kusuru olan personelin idari, mali ya da
cezai sorumluluğu bulunmaktayken, bu kişilerin kusurlarından dolayı belediye
veya il özel idaresinin kaynaklarının bir kısmının merkezi idareye aktarılması gerekli görülemez. 22. Bunun yanında, merkezi idarenin yaptığı y ıkım masrafını mahalli idarelerden aynen tahsil etmek yerine
bunun %100 fazlasıyla tahsil edilmesi de mahalli idarelerin mali ö zerkli ğine orantılı olmayan bir müdahale teşkil etmektedir. Bu nedenle ibareler
Anayasa ’ nın
127. maddesine aykırıdır. 23. Yukarıda (A), (B) ve (C) başlıkları altında açıklanan
gerekçelerle dava konusu kuralların Anayasa ’ ya aykırı olduğunu
düşündüğümden red yönündeki çoğunluk kararlarına katılmıyorum. Başkan Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ A. 7255 Sayılı Kanunun 1. maddesiyle 4250 sayılı Kanunun 7.
maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendi yönünden 1. Kanunun 6. maddesinin 5. fıkrasının üçüncü
cümlesindeki yasağa aykırı hareket etme eylemine 65.000TL’den 300.000TL’ye
kadar idari para cezası ile yaptırım uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
Belirtilen parasal değerler her yıl güncellenmekte olup 2023 yılı için
215.000TL’den 1.060.132TL’ye kadar idari para cezası şeklinde uygulanmaktadır.
Kuralda atıf yapılan hüküm ile alkollü içkilerin 22.00 ila 06.00 saatleri
arasında perakende olarak satılamayacağı öngörülmektedir. Bununla birlikte
anılan 5. fıkranın ilk iki cümlesinde ise “Alkollü içkiler, otomatik satış
makineleri ile satılamaz, her nevi oyun makineleri veya farklı yöntemlerle oyun
ve bahse konu edilemez. Bu ürünler basın ve yayın yoluyla tüketicilere
satılamaz ve posta ile satış yöntemi kullanılarak gönderilemez.” denilmekte ve
bu eylemlerin cezası ise 7. maddenin 1-e bendindeki atıf dolayısıyla 4733
sayılı Kanunun 8. maddesinin 5-k fıkra ve bendi uyarınca 20.000TL’den 100.000
TL’ye kadar idari para cezası öngörülmektedir. 2. Şüphesiz yasama organı suç ve ceza politikasını
takdire ve bu doğrultuda yaptırımları belirleme yetkisine sahiptir. Bununla
birlikte takdir yetkisinin anayasal ilkeler etrafında kullanılması da
zorunludur. Bu anlamda eylem ile yaptırım arasında adil bir dengenin
gözetilmesi hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Eylemle yaptırım arasındaki
dengenin gözetilmesi en başta kuralın uygulayıcıya somut olayın özelliklerine
göre özelleştirme yapma imkanı tanıması suretiyle sağlanır. Ayrıca korunan
hukuki yarara verilen zarar veya tehlikeye göre benzer eylemler ve yaptırımlar
arasındaki ağırlık derecesi de bu konuda diğer bir kriter olabilir. Nitekim
Mahkememiz kararlarında ifade edildiği üzere eylem ile yaptırım arasındaki
dengenin ölçüsüzlüğe neden olması anayasal denetimin dikkate alması gereken bir
unsurdur (AYM E. 2014/87 – K. 2015/112, 8.12.2015, p. 198). 3. İncelenen kuralda somut olayın özelliğine göre
uygulayıcıya eylemle yaptırım arasında bir denge kurmaya imkan tanınmıştır.
Buna karşın yukarıda değinildiği üzere 5. fıkranın, alkollü içkilerin otomatik
makinelerde satılması, oyun veya bahse konu olması, basın ve yayın yoluyla ya
da posta aracılığıyla satılması gibi özel organize gerektiren ve devletin
küçüklerin korunmasına yönelik pozitif yükümlülükleri gözetildiğinde daha ağır
nitelikli fiiller olduğu anlaşılan eylemlere daha az yaptırım öngörüldüğü
anlaşılmaktadır. Hatta 4250 sayılı Kanunun 6. maddesinin 3. fıkrasında alkollü
içkilerin küçüklere satılması halinde yaptırımın alt sınırı 5.000TL, 11.
fıkraya göre de sağlık hizmeti verilen yerlerde, öğrenci yurtları, spor
müsabakası yapılan veya eğitim yerlerinde yapılan satışlarda ise alt sınırın on
bin lira olarak belirlendiği görülmektedir. Bu durumda benzer eylemlerle
kıyaslandığında daha ağır nitelikte olduğu söylenemeyecek olan ve gün içinde
meşru perakende satış yetkisi bulunan esnaf faaliyeti kapsamındaki satış
eylemlerine alt sınırı (2023 yılı için 215.000TL) uygulandığında dahi küçük bir
işletmeyi zora düşürebilecek ölçüde yaptırım öngörülmesinin eylemle ceza
arasındaki adil dengeyi bozduğu ve hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu
görüşündeyim. B. Kanunun 24. maddesiyle değiştirilen 5403 sayılı Kanunun 20.
maddesinin 3. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresi
yönünden 4. Aynı maddenin 2. fıkrasında tarımsal amaçlı arazi
kullanımlarında ilgili kullanım plan ve projelerine uyulmaması halinde
sorumlulara öncelikle idari para cezası verilerek projeye uygunluk sağlanması
için azami iki aylık süre verileceği öngörülmüştür. Süreye karşın aykırı
kullanımın devam etmesi durumunda valilikçe faaliyetin durdurulacağı, izinsiz
bütün yapıların masrafları Bakanlıkça karşılanmak üzere bir ay içinde belediye
veya il özel idarelerince yıktırılacağı ve taşınmazların tarımsal üretime uygun
hale getirileceği hükme bağlanmıştır. İptali istenen ibarenin yer aldığı
kuralda ise bir ay içinde belediye veya il özel idaresince yıktırılmayan
yapıların yıkım masraflarının üstlenilerek Bakanlıkça yıkılabileceği veya
yıktırılabileceği, bu takdirde yıkım masraflarının yüzde yüz fazlası ile ilgili
belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği öngörülmüştür. 5. Belediyeler ve il idareleri Anayasa’nın 127. maddesi
uyarınca yerinden yönetim ilkesine uygun olarak mahalli kamusal ihtiyaçların
karşılanması amacıyla kurulan ve idari mali özerklik güvencelerine sahip yerel
yönetimlerdir. Belirtilen anayasal güvenceler dolayısıyla mahalli idarelerin
yasalarla temin edilen bütçelerini yönetme ve mahalli ihtiyaçlarda kullanma
konusunda yetkileri bulunmaktadır. Mahalli idarelerin idari ve mali özerklikleri
bu idarelere bir imtiyaz tanımak anlamını taşımaz. Aksine bu güvenceler yerel
halkın müşterek ihtiyaçlarının daha iyi yerine getirilmesini temin amacı
taşımaktadır. Kural ile mahalli idarelerin yasaya aykırı kullanımlara müsaade
etmemeleri, bunları takip edip gereğini yerine getirmeleri ve bu konuda
eksiklikleri bulunursa yıkım işi merkezi idare tarafından görülse dahi
masrafların bir kat fazlasıyla alınarak bir anlamda yasa gereğini yerine
getirmemenin yaptırıma bağlanmak istendiği anlaşılmaktadır. Kuralın bu yönüyle
meşru bir amaç taşıdığı söylenmelidir. Bununla birlikte mahalli idarelerin mali
özerkliklerini zedelemeyecek bir yöntemin tercih edilerek aynı amaca ulaşılması
mümkün olabilir. Kural mahalli idarelerin mali özerkliklerine gerekli olmayan bir
müdahale öngörmektedir. Mahalli idarelerin hareketsiz kalmalarının bir anlamda
ödüllendirilmemesi amacıyla böyle bir müdahalenin gerekliliği de savunulabilir.
Bu durumda ise mali özerkliği zedelemeyecek ve yöre insanının ihtiyaçları için
harcanması için ayrılan bütçeden ölçüsüz bir kesinti oluşturmayacak bir
yöntemin belirlenmesi beklenmelidir. Kuralın bu yönüyle Anayasa’nın 127.
maddesine aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim. C. Kanunun 25. maddesiyle değiştirilen 5403 sayılı Kanunun 21.
maddesinin 3. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresi
yönünden Davaya konu kural ile mevzuata aykırı imar yapılarının
idare tarafından zamanında yıktırılmaması durumunda bu işin merkezi idare
tarafından yapılması ve bunun karşılığında ilgili belediye veya il özel
idaresinden yıkım masraflarının yüzde yüz fazlası ile tahsil edileceği
öngörülmektedir. Bu konudaki iptal gerekçelerim de bir önceki başlık altında
açıklanan kural ile benzer niteliktedir. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ A) Kanun’un 1. Maddesiyle 4250 Sayılı Kanun’un 7. Maddesinin
Birinci Fıkrasına Eklenen (f) Bendi Yönünden 1. 4250 sayılı Kanun’un 6. maddesinin beşinci fıkrasının üçüncü
cümlesinde alkollü içkilerin 22.00 ila 06.00 saatleri arasında perakende olarak
satılamayacağı belirtilmektedir. Dava konusu kural, bu yasağa uymayanlara
altmış beş bin Türk Lirasından üçyüz yirmi bin Türk Lirasına kadar idari para
cezası verilmesini düzenlemektedir. 2. Kuralın ceza öngördüğü kabahatle aynı fıkrada düzenlenen ve
örneğin posta ile satış yöntemi kullanılarak alkollü içki satılması gibi belli
bir organizasyon gerektirdiği için daha ağır nitelikte olan kabahatler çok daha
düşük idari para cezaları getirilmiştir. Aynı şekilde on sekiz yaşını
doldurmamış kişilere alkollü içki satılması ve sunulması kabahatine verilen
cezanın alt sınırı beş bin Türk Lirasından başlamaktadır. Kuralda sözü edilen
cezanın alt sınırı dikkate alındığında kurala uygun davranmayan en küçük işyeri
için bile ağır olmadığı söylenemeyecek bir idari para cezası söz konusudur.
Yasak saatler arasında bir adet içki satışında bile ilgili işyeri açısından
ticari faaliyetlerini sürdürebilmesini sekteye uğratma, hatta sonlandırma
potansiyeli taşıyan kuralın öngördüğü yaptırımın orantısız olduğunun kabulü
gerekmektedir. 3. Dolayısıyla dava konusu kural ilgili işyerlerine aşırı bir
külfet yüklemekte, ticari faaliyetlerine dolayısıyla da çalışma hürriyetlerine
orantısız bir müdahaleye neden olmaktadır. 4. Kuralın Anayasa’nın 2. ve 48. maddelerine aykırı olduğu
düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum. B) Kanun’un 3. Maddesiyle 6831 Sayılı Kanun’un 1. Maddesinin İkinci
Fıkrasına Eklenen (K) Bendinde Yer Alan “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…”
İbaresi Yönünden 5. 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin ikinci fıkrasının (K) bendine
göre orman sınırıları dışında olup alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipli
arazilerde ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla
örtülü yerler orman sayılmayacaktır. 6. Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların korunması ve
geliştirilmesi hususunda ayrıntılı güvenceler getirilerek ormanlar anayasal
koruma altına alınmıştır. Bu maddede ormanlar sadece devlet ormanları ile
sınırlı tutulmamakta “bütün ormanlar” ibaresine yer verilerek devlet
ormanı-özel orman ayırımı yapılmamaktadır. Maddenin ikinci fıkrasında devlet
ormanlarının işletilmeleri ve mülkiyetiyle ilgili özel düzenlemeler mevcutsa da
bunun dışında kalan hükümler bütün ormanları koruyucu düzenlemeler
içermektedir. 7. Dava konusu kural ise ölçeğine ve niteliğine göre orman kabul
edilmesi gerektiği konusunda herhangi bir tereddüt olmayan alanlarda dahi
Anayasa’nın 169. maddesinde öngörülen devletin gözetim yetkisinin ve ormanlara,
yanan ormanlara ve orman suçlarına yönelik düzenleme ve kısıtlamalarıın
uygulanamaz hale gelmesine yol açmaktadır. Özel ormanlarla ilgili Anayasa’nın
169. maddesi, bir anlamda, işlevsiz hale gelmektedir. Kural, bu maddenin birinci,
ikinci ve dördüncü fıkralarına aykırıdır. 8. Belirtilen nedenlerle çoğunluk kararına katılmıyorum. C) Kanun’un 24. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanunun Başlığı ile Birlikte
Değiştirilen 20. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “…%100
fazlası ile…” ve Kanun’un 25. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanunun Başlığı ile
Birlikte Değiştirilen 21. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer
Alan “…%100 fazlası ile…” İbareleri Yönünden 9. İptali istenen kurallar hakkında yıkım kararı alınmış olmasına
ragmen bir ay içinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların
Bakanlıkça yıkılması veya yıktırılması durumunda yıkım masraflarının %100
fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceğini hükme
bağlamaktadır. 10. Yerel yönetim kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlası
kadar olan kısmının merkezi idareye aktarılması yerel yönetimlerin mali
özerkliğine bir müdahale anlamına gelmektedir. Burada ilgili yerel idarenin
bütçe ya da personel yetersizliği gibi gecikmenin kendi kusurundan
kaynaklanmadığı durumlar göz ardı edilmektedir. 11. Yerel yönetim kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlası
ile tahsiline olanak tanıyan kurallar yıkım işleminin ilgili belediye veya il
özel idaresince süresinde yapılmasını sağlama amacına ulaşma bakımından gerekli
değildir, ki bir an için gerekli olduğunu kabul etsek bile orantılı değildir. 12. Açıklanan nedenlerle kuralların Anayasa’nın 123. ve 127.
maddeleriyle bağdaşmadığı kanaatine ulaştığımdan çoğunluk kararına
katılmıyorum. Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 5403 sayılı Kanunun 20. ve 21. maddelerinin üçüncü
fıkralarının ikinci cümlelerindeki “…%100 fazlası ile…” ibarelerinin Anayasaya
aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar verilmiştir. Çoğunluğun red kararlarının gerekçesinde; Anayasanın 127.
maddesinde mahallî idarelerin özerkliği ilkesinin kabul edildiği ve bunun malî
özerkliği de kapsadığı, malî özerkliğin mahallî idarelerin gelirlerini ve
varlıklarını kendi amaçlarına uygun şekilde kullanabilmelerini öngördüğü,
anılan maddenin beşinci fıkrasında düzenlenen idarî vesayet yetkisinin bu
özerkliğin istisnasını oluşturduğu, bu kapsamda kanun koyucunun anayasal
ilkelere uygun olmak kaydıyla bazı hizmetlerin yerine getirilmesiyle ilgili
özel usûl ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisinin bulunduğu, ayrıca bu
düzenlemeleri yaparken ölçülülük ilkesiyle de bağlı olduğu ve kurallarla
yapılan düzenlemenin ilgili mahallî idarelere verilen görevlerin süresinde
yapılmasını sağlama amacı bakımından elverişli, gerekli ve orantılı olduğunun
anlaşıldığı belirtilerek, kuralların Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna
varılmıştır. 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun
7255 sayılı Kanunla değişik 20. maddesinin ikinci fıkrasında, tarımsal amaçlı
arazi kullanımı için hazırlanan plan ve projelere aykırı hareket edilmesi
hâlinde sorumlulara idarî para cezası verilerek projeye uygunluk sağlanması
için iki ay süre tanınacağı, aykırılığın devam etmesi hâlinde de valilikçe
faaliyetin durdurulacağı ve para cezasının üç katı olarak uygulanacağı, ayrıca
izinsiz yapıların bir ay içinde ilgili mahallî idarelerce yıkılarak
taşınmazların tarımsal üretime uygun duruma getirileceği hükme bağlanmıştır.
Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise, hakkında yıkım kararı alınmış olmasına
rağmen bir ay içinde ilgili mahallî idare tarafından yıkılmayan yapıların
Bakanlıkça yıkılması veya yıktırılması ve yıkım masraflarının sorumlu
belediyelerden ve il özel idarelerinden %100 fazlası ile tahsil edilmesi
öngörülmüştür. Kanunun 21. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında da,
tarımsal amaçlı yapılara ve tarım dışı arazi kullanımına ilişkin olarak benzer
düzenlemelere yer verilmiş ve yıkım masraflarının ilgili belediyelerden veya il
özel idarelerinden %100 fazlası ile tahsil edilmesi esası getirilmiştir. Kararda da vurgulandığı üzere, Anayasa gereğince karar
organlarının, yetki alanları içinde oturanlar tarafından ve belirli süreler
için seçilerek göreve gelmesi, kararlarını kendi organları eliyle alması,
kendilerine ait bütçelerinin olması ve görevleriyle orantılı gelir kaynakları
sağlanması öngörülen belediyelerin ve il özel idarelerinin bu idarî ve malî
özerklikleri, malî kaynaklarını amaçlarına uygun şekilde kendi organları eliyle
kullanabilmelerini de gerektirir (örn. olarak bkz. 10/4/2013 tarihli ve E.
2012/158, K. 2013/55 sayılı; 5/7/2018 tarihli ve E.2018/7, K. 2018/80 sayılı
kararlarımız). Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine
ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda genel yetkiyle donatılmış olmaları
ve bu konuda dış etkilere karşı korunmaları anlamına gelmekte; faaliyetlerini
hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde yerine getirmelerini
teminat altına almak için kamu kuruluşlarına da özerklik tanınabilmektedir
(5/7/2018 tarihli ve E. 2018/7, K. 2018/80 sayılı kararımız, § 41). Anayasanın 127. maddesinde belediyeler ve il özel
idareleri başta olmak üzere mahallî idareler için öngörülen özerklik ilkesi de
bu kapsamdadır. Anılan maddenin beşinci fıkrasında merkezî idarenin mahallî
idareler üzerinde, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet
yetkisine sahip olduğu belirtilmekte ise de, kanun koyucunun bu konudaki takdir
yetkisi kapsamında düzenleme yaparken hukuk devleti ilkesinin gereği olan
ölçülülük ilkesiyle bağlı olduğu açıktır. Yıkım kararı alınmış olmasına rağmen öngörülen süre
içinde ilgili belediyeler veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım
masraflarının Bakanlıkça karşılanarak yıkılmasına ve bu bedelin ilgili idareden
alınmasına imkân sağlayan kural, söz konusu işin süresinde yapılmasını sağlama
amacına ulaşma bakımından elverişlidir. Ancak kanunla verilen görevi süresinde
yerine getirmeyen idare görevlilerinin idarî ve cezaî sorumluluğu yoluna gitmek
de mümkünken, mahallî müşterek ihtiyaçlara ayrılmış kaynaklardan yıkım
masraflarının %100 fazlası ile tahsil edilerek merkezî idareye aktarılmasını
öngören düzenlemenin aynı amaca ulaşma bakımından gerekli, dolayısıyla da
ölçülü olduğu söylenemez. Düzenlemeyle öngörülen müdahalenin, yıkım işleminin
ilgili mahallî idare tarafından süresinde yapılmasını sağlama amacı bakımından
orantılı olmadığı da açık olduğundan, dava konusu ibareler merkezî idareye,
özerkliğin yukarıda belirtilen anlamını etkisiz kılacak ve idarî vesayet
yetkisinin 127. maddenin beşinci fıkrasında belirtilen amacı ile tanımını
aşacak, böylece mahallî idarelerin malî özerkliği ile bağdaşmayacak genişlikte
bir yetki tanımaktadır. Bu sebeplerle, mezkûr ibarelerin Anayasanın 127.
maddesine aykırı olduğu ve iptal edilmeleri
gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım. Üye M. Emin KUZ KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun 28/10/2020 tarihli ve 7255
sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında
Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen
20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası
ile…” ibaresi ile 25. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 21. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100
fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı
olmadığı şeklindeki kararına katılmamaktayım. 2. Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Toprak
Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun başlığı ile birlikte değiştirilen 20.
maddesinde t arımsal amaçlı arazi kullanım
plan ve projelerine aykırılık durumunda uygulanacak cezalar ve yükümlülükler
düzenlenmekte olup maddede tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında, tarımsal
amaçlı arazi kullanım plân ve projelerine aykırı hareket edilmesi durumunda
valilikçe resen tespit yaptırılarak sorumlulara; bin Türk Lirasından az olmamak
kaydıyla bozulan arazinin her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezası
uygulanarak projeye uygunluk sağlanması için azami iki ay süre verileceği,
izinsiz bütün yapıların masrafları Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca karşılanmak
kaydıyla, bir ay içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılarak
taşınmazların tarımsal üretime uygun hale getirileceği öngörülmektedir. Dava
konusu “%100 fazlası ile” ibaresinin yer aldığı üçüncü fıkrada ise hakkında
yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde ilgili belediye veya il özel
idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım masraflarının Bakanlıkça karşılanmak
üzere Bakanlıkça yıkılabileceği veya yıktırılabileceği ve yıkım masraflarının
%100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği
öngörülmektedir. 3. Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali
gerektiği kanaatinde olduğum diğer madde olan Kanun’un 25. maddesinde ise tarım
arazilerinin amacı dışında kullanılmasına ve toprak koruma projelerine uyulmamasına
ilişkin cezalar ve yükümlülükler başlığı altında tarımsal amaçlı yapılarda ve
tarım dışı arazi kullanımlarında izin alınması ve toprak koruma projelerine
uyulmasının zorunlu olduğu öngörülmekte ve arazi kullanımı için izinsiz işe
başlanılması ya da alınan izne uygun kullanılmaması ile toprak koruma
projelerine aykırı hareket edilmesi hallerinde valilik tarafından fıkralarda
belirtilen miktarlarda idarî para cezası uygulanacağı ve izinsiz bütün
yapıların masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla bir ay içinde belediyeler
veya il özel idarelerince yıkılarak bu taşınmazların tarımsal üretime uygun
hale getirileceği, yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye
veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım masrafları Bakanlıkça
karşılanmak üzere Bakanlık tarafından yıkılabileceği veya yıktırılabileceği ve
yıkım masraflarının %100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden
tahsil edileceği öngörülmektedir. 4. Görüldüğü gibi esasında Kanun’un 24. ve 25.
maddelerinde düzenlenen hususlar Anayasa’ya aykırılığı incelenecek ibareler
yönü ile birbirine benzemektedir. Bu nedenle ibarelerin Anayasa’ya aykırılık
taşıdığına ilişkin gerekçeler de burada birlikte ortaya konulmaya
çalışılacaktır. 5. Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesi için
hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veya il
özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım masrafları Bakanlıkça karşılanmak
üzere Bakanlık tarafından yıkılması veya yıktırılmasından sonra yıkım masraflarının
%100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edilmesi
mahalli idarelerin özerkliği ve idari vesayet yetkisi ile ilgilidir. Zira dava
konusu kuraldaki ilişkide il özel idareleri ile belediyeler üzerinde yıkım
masraflarının tahsili konusunda Tarım ve Köyişleri Bakanlığının bir yetkisi söz
konusudur. 6. Anayasa’nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve
görevleri ile bir bütün olduğu ve idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı öngörülmektedir. Anayasa’nın
127. maddesinde ise mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin
yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği, merkezî idarenin
mahallî idareler üzerinde mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun
şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda
belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahip olduğu
hüküm altına alınmıştır. 7. Anayasa Mahkemesi kararında da ifade edildiği gibi Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında
düzenlenen idari vesayet yetkisi mahalli idarelere tanınan ve güvence altına
alınan özerkliğin istisnasını oluşturmaktadır. (Bkz.: E.2019/112, K.2020/35, 25/06/2020,
§ 43). Bu yetkinin idari vesayet makamlarınca istisnai olarak ve mahalli
idarelerin özerkliğini de zedelemeyecek şekilde kanunla düzenlenmesi fevkalade
önemlidir. 8. Bu konuda kanun koyucu düzenleme
yaparken, kamu yararını gözetmek ve Anayasa’da mahallî idareler için öngörülen
ilke ve kurallara uygun olmak koşuluyla merkezî idare ile mahallî idare
arasındaki görev sınırlarını belirleme ve idarenin bütünlüğü ilkesinden
hareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisiz kılma amacına yönelik
olmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirli koşullara bağlı olarak
mahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezî yönetime bırakma ya da
mahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konularda hizmetin niteliğini göz
önünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerine getirilmesiyle ilgili özel
birtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisine sahiptir (Bkz.:
E.2019/112, K.2020/35, 25/06/2020, § 34). 9. Dolayısıyla dava konusu ibarelerin
Anayasa’ya uygunluğu denetlenirken kanunla getirilen il özel idareleri ile belediyeler üzerinde Tarım ve
Köyişleri Bakanlığının sahip olduğu yıkım masraflarının tahsili konusunda %100
fazlası ile tahsil yetkisinin idari vesayet yetkisi bağlamında ölçülü olup
olmadığı değerlendirilmelidir. 10. İlgili il özel idareleri ile belediyelerden %100
fazlası ile yıkım masraflarının tahsili bu idarelerin kendilerine verilen
“taşınmazları tarımsal üretime uygun hale getirme” görevini yerine
getirmemeleri üzerine Bakanlıkça yıkımın yapılması ya da yaptırılması göz
önünde tutulduğunda yıkım masraflarının bu mahalli idarelerden tahsilinin
elverişli bir müdahale aracı olduğunda kuşku yoktur. 11. Ancak Kanun’la kendilerine verilen
bu görevi yerine getirmeyen il özel idareleri ile belediyelere yıkımın Tarım ve
Köyişleri Bakanlığınca yapılması ya da yaptırılması durumunda yıkım
masraflarının %100 fazlası ile tahsilinin bu
aşamada gerekli bir araç olduğunu söyleyebilmek zordur. Zira belirtilen bu
görevin yerine getirilmemesi durumunda ilgili il özel idareleri ve belediyelere
bu kuruluşların idari özerkliğine daha az dokunan daha hafif ve daha farklı
hukuksal araçlarla müdahalede bulunarak mahalli idarelerin öngörülen
yükümlülüklerini yerine getirmeyi sağlamaya müsait mekanizmaları devreye
sokulabilecek araçları Kanun’la getirmek mümkündür. 12. Esasında idari teşkilat içerisinde yer alan ve
mahalli müşterek nitelikte birtakım kamu hizmetlerini sunmak amacıyla kurulmuş
olan il özel idareleri ile belediyelere dava konusu kanundaki bazı
yükümlülükleri yerine getirmemeleri durumunda yıkım masraflarının %100 fazlası
gibi “para cezaları” vermek idari vesayetin amacı olan idarenin bütünlüğünü
sağlama noktasında da uygun bir seçenek değildir. Bunun yerine bu mahalli
idarelerdeki sorumlulara yönelik hukuksal araçların devreye sokulması idari
vesayetin amacına da daha fazla hizmet edebilecek niteliktedir. 13. Dolayısıyla dava konusu kuralla öngörülen %100
fazlası ile tahsil şeklindeki müdahale il özel idareleri ile belediyelerin
özerkliğine ölçüsüz müdahale sonucunu doğuran bir idari vesayet yetkisi
niteliğindedir. 14. Kaldı ki bahse konu müdahalenin aynı
zamanda orantısız olduğu da ilk bakışta göze çarpmaktadır. Zira Kanun’un
kendisine verdiği yıkım görevini yerine getirmeyen il özel idareleri ile
belediyelerden bu yıkım maliyetinin Bakanlıkça %100
fazlası ile tahsili aslında sadece yıkım maliyetlerini karşılama amacı
taşımamaktadır. Maliyetin iki kat fazlası bir paranın tahsilinin yıkım
masraflarını karşılama amacından ziyade bu görevi yerine getirmeyen il özel
idareleri ile belediyelere yönelik bir ceza niteliğinde görülmesi de mümkündür. 15. Dolayısıyla Kanun kapsamında taşınmazları tarımsal üretime uygun hale getirme görevini
yerine getirmemeleri üzerine bu görevin Bakanlıkça yıkımın yapılması ya da
yaptırılması nedeniyle bu masrafların %100 fazlası ile ilgili il özel idareleri
ve belediyelerden tahsilinin bu mahalli idarelerin özerkliğine ölçüsüz bir
müdahale niteliğinde olduğu göze çarpmaktadır. “Anayasa'nın 127. maddesinde öngörülen ‘yerel
yönetimlerin özerkliği’ ilkesi, yerinden yönetimin varlık şartlarından olan
mali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı ise mahalli idarelerin
mali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını,
gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde kullanabilmelerini
ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını öngörmektedir. Diğer bir ifade
ile mahalli idarelerin mali özerkliği, merkezi yönetimin malvarlığından ayrı
malvarlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri olması esasına dayanır.
Nitekim Anayasa'nın 127. maddesinin altıncı fıkrasının son cümlesinde de ‘Bu
idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.’ hükmüne yer
verilmek suretiyle mahalli idarelerin mali özerkliği teminat altına alınmıştır” (Bkz.: E.2014/72, K.2014/141, 11/09/2014). 16. Yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi kararında
belirtilenler ışığında bakıldığında dava konusu ibarelerin bu yönü ile il özel
idareleri ile belediyelerin mali özerkliğini de olumsuz yönde etkilemekte
olduğu göze çarpmaktadır. 17. Sonuç olarak yukarıda sıralanan
gerekçelerle dava konusu 28/10/2020 tarihli
ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler Yapılması
Hakkında Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100
fazlası ile…” ibaresi ile 25. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile
birlikte değiştirilen 21. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer
alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’nın 123. ve 127. maddelerine
aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksi
yöndeki kararına katılmamaktayım. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ KARŞI OY 1. 28/10/2020 tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında
Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un 24. Maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un
başlığı ile birlikte değiştirilen 20. Maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci
cümlesinde yer alan “… %100 fazlası ile …” ibaresinin Anayasa’ya aykırılık
iddiası Sayın Çoğunluk tarafından Anayasaya aykırı bulunmayarak reddine karar
verilmiştir. Aşağıda belirttiğim gerekçelerle sayın çoğunluğun görüşüne
katılmadım. 2. Kuralın anlam ve kapsamı mahkemenin gerekçeli kararında
açıklanmıştır. Madde ile tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında plan ve projeye
uymaması halinde uygulanacak cezalar öngörülmüştür. Ayrıca idari yaptırımlara
uyulmaması halinde taşınmazların tarımsal üretime uygun hale getirileceği hükme
bağlanmıştır. 3. Davaya konu kural ile maddenin üçüncü fıkrasının birinci
cümlesine göre hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde
yıkılmayan yapılar Bakanlıkça yıkılabilir ya da yıktırılabilir ikinci fıkrada
da yıkım masraflarının %100’den fazlası ilgili belediye ve il özel idaresi
tarafından karşılanacağı belirtilmiştir. 4. Anayasa’nın 123. Maddesine göre idare kuruluş ve görevleriyle
bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin bütünlüğü ilkesiyle idari
görevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması idari yapı
içinde yer alan kurumların bütünlük içinde çalışması öngörülmüştür. 5. Anayasa Mahkemesinin 2019/112 E. 2020/35 K. Sayılı kararı ile
idarenin bütünlüğü ilkesi ve idari görevleri yerine getiren kurumlar arasında
birliğin sağlanması bütünlük içinde çalışması ile ilgili Aşağıdaki ilkeler
belirlenmiştir; 6. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasında mahallî
idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını
karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda
gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri
oldukları; ikinci fıkrasında mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile
yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği
belirtilmiştir. Anılan maddenin beşinci fıkrasında merkezî idarenin, mahallî
idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun
şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda
belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu
belirtilmiş; son fıkrasında ise bu idarelere görevleri ile orantılı gelir
kaynaklarının sağlanacağı kurala bağlanmıştır. 7. Anayasa'da merkezî yönetim, yerel yönetim ayrımının yapılması,
yerel yönetimlerin organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi,
seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle alması ve
uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ile orantılı
gelir kaynaklarının sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmış olması
mahallî idarelerin özerkliklerinin göstergesidir. 8. Özerklik, kişi ve kuruluşların kanunla belirlenen sınırlar
içinde kalmak şartıyla kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma ve uygulama
konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Bu aynı
zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamu
kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerine
ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır. 9. Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerel yönetimlerin
özerkliği ilkesi , yerinden yönetimin varlık şartlarından olan mali
özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı mahallî idarelerin mali
kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını,
gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde
kullanabilmelerini ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını ifade
etmektedir. Diğer bir deyişle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezî
yönetimin mal varlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri
olması esasına dayanır. Nitekim anılan maddenin altıncı fıkrasının son
cümlesinde de “ Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları
sağlanır.” hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliği
teminat altına alınmıştır (AYM, E.2014/72, K.2014/141, 11/9/2014). 10. Mahallî idarelerin karşılamakla yükümlü oldukları mahallî
müşterek ihtiyaç, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan somut durumların
yarattığı ve sürekli güncelleştirdiği, sağladığı yarar bakımından yerel
sınırları aşmayan, kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak beklentileri
ifade etmektedir. Anayasa’da il, belediye ya da köy halkının yerel ortak
ihtiyaçlarının neler olduğu belirlenmemiş; bunun belirlenmesi kanuna
bırakılmıştır. 11. Bu kapsamda kanun koyucunun kamu yararını gözetmek ve Anayasa’da
mahallî idareler için öngörülen ilke ve kurallara uygun olmak koşuluyla merkezî
idare ile mahallî idare arasındaki görev sınırlarını belirleme ve idarenin
bütünlüğü ilkesinden hareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisiz
kılma amacına yönelik olmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirli
koşullara bağlı olarak mahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezî
yönetime bırakma ya da mahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konularda
hizmetin niteliğini gözönünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerine
getirilmesiyle ilgili özel birtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdir
yetkisi bulunmaktadır. 12. Öte yandan idari vesayet yetkisi, hiyerarşik denetimde olduğu
gibi genel bir yetki olmayıp kanunla çerçevesi çizilen sınırlar içinde
kullanılması gereken istisnai bir yetkidir. İstisnailik ve kanunilik idari
vesayetin en belirgin iki temel özelliğidir. 13. Kanun koyucu takdir kapsamındaki düzenlemeleri yaparken hukuk
devleti ilkesi ile bağlıdır. Anayasa Mahkemesi birçok kararında ilkenin
elverişlilik gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluştuğunu
vurgulamaktadır. Elverişlilik kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişli
olmasını gereklilik; kuralın istenen amaç bakımından gerekli olmasını orantılılık
ise kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü
belirtmektedir. İncelenen dava konusu kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında
ölçülülük ilkesi gereği makul bir dengenin bulunması gerekmektedir. 14. Kuralın işlemin süresinde yapılmasını sağlama amacı bakımından
elverişli olduğu söylenebilir. 15. Ancak Belediye ya da İl Özel İdaresi görevlileri 5403 sayılı
kanunun 20. Maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenleme ile kendilerine verilen
görevi hukuken geçerli bir mazeretleri olmadan yerine getirmezlerse disiplin
hukuku ve gerekirse ceza muhakemesi hukuku yönünden soruşturma ve
kovuşturmalara tabii tutulabilirler. Aynı zamanda yaptırıma da tabii
tutulabilirler. Bu kapsamda yıkım işlemi konusundaki yükümlülüğün yerine
getirilmemesi ilgili özel idare ya da belediye çalışanlarının idari ve cezai
sorumluluğunu gerektirir. Hal böyle iken belli bir yörede yaşayan insanların
mahalli ve müşterek ihtiyaçlarının karşılanması için ayrılmış yerel yönetim
kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlası kadarı olan kısmının bu yerel
yönetimlerde görev yapan personelin kusurlu davranışları gerekçe gösterilerek
dava konusu kural ile merkezi idareye aktarılmasına yol açan düzenlemenin yerel
yönetimlerinin mali özerkliğine müdahale teşkil ettiği açıktır. Yerel yönetim
kaynaklarından yıkım masraflarının %100’den fazlası ile alınması şeklindeki
müdahalenin yıkım işleminin ilgili belediye ya da özel idaresince süresinde
yapılmasına sağlama amacına ulaşması bakımından gerekli olduğu söylenemez. 16. Düzenlenen kural belirtilen gerekçelerle dava konusu ibare
yönünden Anayasa’nın 123. ve 127. Maddesine aykırıdır. İptali gerekir. 17. Kanun’un 25. Maddesiyle 5403 sayılı kanunun başlığı ile birlikte
değiştirilen 21. Maddesinin 3. Fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100
fazlası ile …” ibaresi yönünden yukarıda belirtilen gerekçelerle Anayasa’nın
123. Ve 127. Maddeleri uyarınca iptali gerektiği düşüncesiyle sayın çoğunluğun
görüşüne katılmadım. Üye Selahaddin MENTEŞ KARŞI OY 1. 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler
Yapılması Hakkında Kanun’un 3. maddesiyle 6831 sayılı Orman Kanunu’nun
1. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan “…alan
büyüklüğüne bakılmaksızın…” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı
olmadığına dair çoğunluk görüşüne katılmamaktayım. 2. Dava konusu kural, orman sınırları dışındaki
sahipli arazilerde, ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve
ağaççıklarla örtülü yerlerin alan büyüklüğüne bakılmaksızın orman
sayılmayacağını düzenlemektedir. 3. Anayasa’nın 169. maddesinde, ormanların ülke yönünden taşıdığı
büyük önem gözetilerek korunmaları ve geliştirilmeleri konusunda ayrıntılı
düzenlemelere yer verilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde “Devlet,
ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar
ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu
yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi
Devlete aittir.” denilmektedir. 4. Orman sınırları dışındaki sahipli arazilerde her nevi ağaç ve
ağaççıklarla örtülü alan ya tabii olarak kendiliğinden ya da ekim ve dikim yolu
ile emek harcanarak oluşur. 5. Tabii olarak yetişen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler
6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (G) bendi ile yüzölçümü üç hektarı aşmaması
halinde orman sayılmamıştır. 6. Dava konusu kurala kadar ekim ve dikim yolu ile
yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla ilgili yerlerin istisna tutulmasına
ilişkin bir düzenleme olmadığından buraların orman sayılıp sayılmaması
konusunda tereddüt ortaya çıkmıştır. 7. 4/5/2016 tarihli ve 29702 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan
Hususi Ormanlar ve Hükmi Şahsiyeti Haiz Amme Müesseselerine Ait Ormanlar
Yönetmeliği ile Kanun’da “ sahipli arazilerde tabii olarak yetişen
her nevi ağaç ve ağaççıklarla” sınırlı olarak yapılan
düzenlemeyi “ ekim-dikim yoluyla yetiştirilmiş” olanlara
da teşmil etmiştir. Dolayısıyla Kanun’dan kaynaklandığı düşünülen tereddütler
yönetmelikle giderilmiştir. Sahipli arazilerde ister tabii olarak yetişmiş
olsun isterse ekim-dikim yoluyla yetiştirilmiş olsun üç hektar ve daha az
ölçekte olan “ ağaç ve ağaççık toplulukları” orman sayılmamıştır.
Dolayısıyla üç hektar veya altında bir ölçekte ağaçlandırma yapmak isteyen
vatandaşlar için tereddüt edilmesini gerektiren bir durum yoktur. Bu bağlamda
her ne kadar kuralın gerekçesinde kuralın tereddütleri gidermeyi amaçladığı ya
da giderdiği ifade edilmiş ise de ortada tereddüt edilecek bir durum olmadığı
açıktır. 8. Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların sadece devlet ormanları
ile sınırlı olmadığı bunların da dahil olduğu “ bütün
ormanlar ” üzerinde gözetimin devlete ait olduğu anlaşılmaktadır.
Anayasa’nın anılan maddesinin ikinci fıkrasında, Devlet ormanlarının özellikle
işletilmeleri ve mülkiyeti ile ilgili özel düzenlemeler öngörülmüşse de bunun
dışında kalan hükümler tüm ormanlar için koruyucu hükümleri öngörmektedir. 9. Dava konusu kural ise ölçeğine bakılmaksızın “ Orman
sınırları dışında olup, alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipli arazilerde, ekim
ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler ”i
orman saymamaktadır. Bu yönüyle kural aslında ölçeğine ve niteliğine göre orman
kabul edilmesi gerektiği konusunda herhangi bir tereddüt olmayan alanlarda dahi
Anayasa’nın 169. maddesinde öngörülen devletin gözetim yetkisinin ve
ormanlara/yanan ormanlara/orman suçlarına yönelik olarak öngörülen düzenleme ve
kısıtlamaların uygulanamaz hale gelmesi sonucunu doğurmaktadır. Dolayısıyla
kanun koyucunun özel ormanlar için öngörülen kısıtlamaları anayasal sınırlar
içinde kalmak kaydıyla hafifletmesi mümkün ise de dava konusu kuralda olduğu
gibi bu kısıtlamaların tamamen ortadan kalkması sonucunu doğuracak düzenlemeler
yapması Anayasa’nın 169. maddesinin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarına
aykırıdır. 10. Açıklanan gerekçelerle kuralın Anayasaya aykırı olduğu ve iptali
gerektiği kanaati ile iptal talebinin reddine dair çoğunluk görüşüne iştirak
edilmemiştir. Üye Kenan YAŞAR