ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2008/27 Karar Sayısı : 2010/29 Karar Günü : 4.2.2010 R.G. Tarih-Sayı :
21.06.2010-27619 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Altıncı Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı
Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin beşinci fıkrasının Anayasa'nın 123 ve 127.
maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar
verilmesi istemidir. I- OLAY İzmir Yenişakran Belediye Meclisinin 5.1.2007 günlü, 6 sayılı
kararının iptali istemiyle, İzmir Aliağa Kaymakamlığınca açılan davada idare
mahkemesince verilen iptal kararının bozulması istemiyle yapılan temyiz
başvurusunda, Danıştay 6. Dairesi itiraz konusu kuralın iptali istemiyle
Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun beşinci fıkrasının
iptali istenilen 23. maddesi şöyledir: 'Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını,
gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade
edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi
istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen
kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine
on gün içinde idarî yargıya başvurabilir. Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde
mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine
gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî
yargıya başvurabilir. Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde uygun
araçlarla halka duyurulur.' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra
Ayla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 29.4.2008 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü
durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara
bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Genel Açıklama Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir
bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldükten sonra, idarenin kuruluş ve
görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme
bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği
yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiş ve idari yapı içinde yer alan
kurumların bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu kurumların,
idarenin bütünlüğü ilkesinin gereği olarak denetlenmeleri hiyerarşik denetim ve
idari vesayet yoluyla gerçekleştirilebilmekte ve burada geçen 'İdare' kavramı
da, sadece merkezi idareyi ve onun taşradaki uzantılarını değil, yerel
yönetimleri ve kamu tüzel kişiliğine sahip çeşitli kamu kurumlarını ve bütün bu
teşkilatın personelini de kapsamaktadır. İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındaki
temel ilkesidir. Bu ilke, idari işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı
değişik kuruluşların bir bütün oluşturduğunu anlatmaktadır. İdarenin bütünlüğü,
merkezin denetimi ve gözetimi ile hayata geçirilmekte ve yönetimde bütünlüğü
sağlamak için başlıca üç hukuksal araç, hiyerarşi, yetki genişliği ve idari
vesayet kullanılmaktadır. Bunlardan idari vesayet, merkezi yönetim ile yerinden
yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamakta, ayrışmayı,
farklılaşmayı ve kopmayı önlemektedir. Anayasa'nın 'Mahalli idareler' başlıklı 127. maddesinin birinci
fıkrasında, mahalli idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar
organları, kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu
tüzelkişileri oldukları, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; beşinci fıkrasında ise
merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari
vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir. Yerel yönetimlere idari ve mali özerklik tanınmış olmasına karşın,
1924 yılından itibaren Anayasalarımızda, merkezi yönetime, yerinden yönetim
kuruluşlarını denetleme yetkisi verilmiş ve bu yetki Anayasa'da idari vesayet
olarak somutlaştırılmıştır. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hükme göre
idari vesayet; merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde
birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde sahip
olduğu yetkidir. Bu fıkrada, merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde idari
vesayet ' ... yetkisine sahiptir.' denilerek, merkezi
idarenin yerel yönetimler üzerinde vesayet yetkisini kullanıp kullanmayacağı
yasa koyucunun takdirine bırakılmamıştır. Ayrıca fıkradaki idari
vesayet yetkisinin, hukuka uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini
de içerdiği açıktır. Vesayet makamınca vesayet yetkisi kullanılırken, işlemler üzerinde
iptal, onama, erteleme, izin, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme gibi
çeşitli denetim usulleri uygulanabilmektedir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuru kararında,Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında,
mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu
görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli
ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarının gerçekleştirilebilmesi için
merkezi idareye yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisi tanındığı;
idarenin bütünlüğü ilkesinin sağlanmasına yönelik olarak merkezi idareye
tanınan ve çerçevesi Anayasa'da çizilmiş bulunan söz konusu yetkinin, iptali
istenilen kural ile yalnızca yargı mercileri aracılığıyla gerçekleştirilecek
hukuka uygunluk denetimi ile sınırlandırılmasının vesayet yetkisini
etkisizleştirdiği, dolayısıyla etkin bir biçimde kullanılmasını imkansız hale
getirdiği, bunun da Anayasa'nın, idarenin bütünlüğüne ve idari vesayet
yetkisine ilişkin ilkelerine, dolayısıyla 123. ve 127. maddelerine aykırılık
oluşturduğu ileri sürülmüştür. 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun beşinci fıkrasının iptali
istenilen 23. maddesinde belediye meclisi kararlarının kesinleşme ve yürürlüğe
girme yöntemi gösterilmektedir. Maddenin birinci fıkrasında, Belediye başkanının, hukuka aykırı
gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere
beş gün içinde meclise iade edebileceği; ikinci fıkrasında, yeniden görüşülmesi
istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye
tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların kesinleşeceği, üçüncü
fıkrasında Belediye başkanının, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabileceği, dördüncü fıkrasında
kararların kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en
büyük mülkî idare amirine gönderileceği, mülkî idare amirine gönderilmeyen
kararların yürürlüğe girmeyeceği, iptali istenilen beşinci fıkrasında mülkî
idare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya
başvurabileceği, son fıkrasında ise kesinleşen meclis kararlarının özetlerinin
yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulacağı belirtilmektedir. 5393 sayılı Kanunun belediye meclisi kararlarının kesinleşme ve
yürürlüğe girme yönteminin gösterildiği 23. maddesinin iptali istenilen beşinci
fıkrasında, merkezi idareye, belediye meclisi kararları aleyhine idari yargı
mercilerine başvurma yetkisi verildiği görülmektedir. Açıklanan duruma göre, maddenin beşinci fıkrasında yer alan, 'Mülkî
idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya
başvurabilir.' biçimindeki kuralın, merkezi idarece Anayasa'nın 127.
maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken, idarenin bütünlüğü
ilkesinin gerektirdiği bir vesayet yetkisini içermediği sonucuna varılmıştır. Bu nedenle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 123. ve 127.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Haşim KILIÇ,Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Serruh KALELİ ile
Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır. VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin
beşinci fıkrasına ilişkin iptal hükmünün yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle
bu fıkranın YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 4.2.2010 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi. VII- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanun
hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların
hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten
kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği
tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı
günden başlayarak bir yılı geçemez' denilmektedir. 2949 sayılı Yasa'nın 53.
maddesinin dördüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmakta, maddenin beşinci
fıkrasında ise, Anayasa Mahkemesi'nin, iptal sonucunda meydana gelecek hukuksal
boşluğu, kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici mahiyette görmesi
halinde, dördüncü fıkradaki hükmü uygulayacağı belirtilmektedir. 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin
beşinci fıkrasının ' Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar
aleyhine idarî yargıya başvurabilir.' hükmününiptali nedeniyle doğan hukuksal
boşluk, kamu düzenini tehdit ve kamu yararını ihlal edici nitelikte
görüldüğünden, iptal kararının, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından
başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. VIII- SONUÇ A- 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin
beşinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Serruh KALELİ ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA, B- İptal edilen fıkranın doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararını
ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince İPTAL
HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA
YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 4.2.2010 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mehmet
  ERTEN Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ KARŞIOY GEREKÇESİ 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinde, Belediye
Başkanı'nın hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını gerekçesini de belirterek
yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebileceği, yeniden
görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye
meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların
kesinleşeceği, Belediye Başkanı'nın meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine idari yargıya başvurabileceği, kararların kesinleştiği tarihten itibaren
en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderileceği,
mülkî idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceği
belirtildikten sonra, itiraz konusu beşinci fıkrada da mülkî idare amirinin
hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği
öngörülmüştür. Böylece, meclis kararları üzerinde belediye başkanı tarafından
gerçekleştirilebilecek bir tür iç denetime olanak sağlanmış, bunun yanında
mülkî idare amirine gönderilmeyen kesinleşmiş meclis kararlarının yürürlüğe
girmeyeceği ve mülkî idare amirinin, hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine
hak veya menfaatinin ihlâl edilmiş olması gibi bir koşul da aranmaksızın idari
yargıya başvurabileceği hükme bağlanarak, zayıflatılmış da olsa vesayet
yetkisine yer verilmiştir. Yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından kanunların öngördüğü
yetki ve kapsam içinde denetlenmeleri yetkisini içeren idari vesayet,
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında düzenlenmiştir. Buna göre,
merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet
yetkisine sahiptir. Bu bağlamda vesayet, merkezi idareye 'görev' değil 'yetki'
olarak verildiğinden mutlak bir kullanım zorunluluğu içermez. Bu durumda,
vesayet yetkisinin anayasada belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla
kapsam ve sınırının belirlenmesi yasakoyucunun takdiri içinde bulunduğundan
yerel yönetimlerin tüm işlemlerinin idari vesayete bağlı tutulmasının anayasal
bir gereklilik olduğu ileri sürülemez. Yerel yönetimlerin özerkliği asıl olup,
Anayasa ile güvence altına alındığından bu özerkliği ortadan kaldıracak veya
etkisiz kılacak düzenlemelerin Anayasa'ya aykırılık oluşturacağı açık ise de
onu güçlendirmek amacıyla vesayet yetkisine getirilen sınırlandırmaların
Anayasa ile uyum içinde olmadığından söz edilemez. İdarenin bütünlüğünün
sağlanabilmesi için merkezi yönetime tanınan vesayet yetkisinin aşırı biçimde
kullanılması, yerel yönetimlerin özerkliğini etkisiz hale getireceğinden, bu
yetkinin kullanılmasının sınırları, Anayasa ile çizilerek özerklik Anayasal
güvenceye kavuşturulmuştur. İtiraz konusu kural ile kesinleşmiş meclis kararlarının mahallin
en büyük mülkî idare amirine gönderilmeden yürürlüğe girememesi ve mülkî idare
amirinin genel hükümlere göre yargıya başvurması olanaklı iken, hukuka aykırı
gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği vurgulanarak dava
ehliyetinin araştırılmasına da gerek bırakmayacak biçimde yargısal denetim
yolunun açılması, vesayet yetkisinin sınırlarının daraltılmakla birlikte
tümüyle de ortadan kaldırılmadığını göstermektedir. Kaldı ki, bu yetkinin
kullanılma biçiminin saptanması, Anayasal çerçeve aşılmamak koşuluyla yasa
koyucuya ait olduğundan, zaman içinde ortaya çıkabilecek gereksinmeler
doğrultusunda farklı düzenlemeler yapılarak daha güçlü bir vesayet yetkisinin
tanınması da olanaklıdır. Ayrıca anılan yetkinin konusu, sadece belediye
meclisi kararlarıyla sınırlı olmadığından, bu yetkinin belediyelerin diğer
idari işlemleri üzerinde de kullanılmasına Anayasal engel bulunmamaktadır.
Çeşitli yasalarda vesayet yetkisi içeren kuralların yer alması da bu hususu
doğrulamaktadır. Açıklanan nedenlerle Kural'ın Anayasa'ya aykırı bir yönü
bulunmadığından başvurunun reddi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne
katılmıyoruz. Başkan Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Serruh
  KALELİ KARŞIOY GEREKÇESİ 03.07.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin
beşinci fıkrasında; 'Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine
idari yargıya başvurabilir.' denilmektedir. Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin bütünlüğü ilkesi öngörülmekte,
127. maddesinin beşinci fıkrasında ise merkezi idarenin yerel yönetimler
üzerindeki vesayet denetimi düzenlenmektedir. Anayasa'nın 'Mahalli İdareler' başlıklı 127. maddesinin beşinci
fıkrasında 'Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde
birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari
vesayet yetkisine sahiptir.' hükmü yer almıştır. Görüldüğü gibi Anayasa, yerel yönetim idareleri ile merkezi idare
arasındaki bütünlük ve uyumun sağlanabilmesi için merkezi idareye yerel
yönetimlerin iş ve işlemleri üzerinde idari vesayet denetimi yapma yetkisi
vermekte ve bu yetkinin esas ve usullerinin yasa ile düzenlenmesini
öngörmektedir. Yerinden yönetim idareleri varlıkları Anayasa ve Yasalarla güvence
altına alınmış olan, seçilmiş organları, ayrı bütçe ve malvarlığına sahip özerk
tüzel kişilerdir. Dolayısıyla Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan idari
vesayet yetkisi yerel yönetimlere tanınmış ve güvence altına alınmış bulunan
özerkliğin bir istisnasıdır. Bu durumda vesayet yetkisinin Anayasa'da belirtilen amaç ve
çerçeve içinde kalmak koşuluyla kapsam ve sınırlarının belirlenmesi
yasakoyucunun takdiri içinde olup, yerel yönetimlerin bütün işlemlerinin idari
vesayete bağlı tutulmasının anayasal bir gereklilik olduğu söylenemez. İtiraz konusu 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin
beşinci fıkrasında yer alan hüküm; Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine uygun
bir şekilde idarenin vesayet yetkisini idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik
olarak, aynı zamanda demokratik toplum yapısının öngördüğü şekilde düzenlendiği
açıktır. Açıklanan nedenle iptali istenilen kural Anayasa'ya uygun olup,
iptal isteminin reddi gerektiği düşüncesi ile karara katılmıyorum. Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ