ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2011/11 Karar Sayısı : 2011/151 Karar Günü : 3.11.2011 R.G. Tarih-Sayı
: 07.02.2012-28197 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Şanlıurfa İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı
Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun 22. maddesine 29.12.2005 günlü, 5445 sayılı
Kanun'un 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın 'Karara karşı, ülke
düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan
birliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi
borcu çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya başvurabilirler.' biçimindeki
üçüncü cümlesinin, Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali istemidir. I- OLAY Şanlıurfa Merkez Köylere Hizmet Götürme Birliği'nin hesap ve
işlemlerinin incelenmesi sonucu düzenlenen teftiş raporunda belirtilen kişi
borçlarının Birlik Meclisi'nin kararıyla kaldırılması nedeniyle açılan davada,
itiraz konusu cümlenin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali
istemiyle başvurmuştur III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun
22. maddesine 5445 sayılı Yasa'nın 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın itiraz
konusu üçüncü cümlesini de içeren 22. maddesi şöyledir. ' Ortak hükümler Madde 22- Mahallî idare birliklerinin
denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır. Valiler ve kaymakamlar gerekli
gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri
denetleyebilirler. Sayıştay'ın dış denetimine tâbi olmayan mahallî idare
birliklerinin, İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca malî denetimi
sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu teklifleri,
birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Bu kararın örneği, birlik
merkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile
başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına
gönderilir. Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı
vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise
valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya
başvurabilirler. İdarî yargı kararı doğrultusunda işlem
sonuçlandırılır. Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama
sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili
mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Kamu
zararlarının tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığının teklifi
üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Birliklerde çalışma programı, yetki devri, birlik ile birlik
başkanının ihtilaflı olması, birlik organının veya bunların üyelerinin görevden
uzaklaştırılması, yıllık faaliyet raporu, bütçe ve diğer malî konular, tahvil
ihracı hariç borçlanma, bütçe içi işletme tesisi, borç ve alacakların mahsubu,
yurt dışı ilişkileri, diğer kuruluşlarla ilişkiler, yazışma ve yeniden
değerleme oranının birliklerde uygulanması konularında, bu Kanunda hüküm
bulunmayan durumlarda birlik tüzüğü ile birliğe devredilen hizmetlerle sınırlı
olmak üzere Belediye Kanunu hükümleri uygulanır. Birliklerde, teşkilât ve personel istihdamı konularında bu Kanunda
hüküm bulunmayan hallerde Belediye Kanunu ile Belediye Kanununa aykırı olmamak
kaydıyla birlik tüzüğü hükümleri uygulanır. Köylere hizmet götürme birliklerinin birlik meclisleri hariç olmak
üzere, birlik meclisi ile birlik encümeninin başkan ve üyelerine meclis ve
encümen toplantılarına katıldıkları her gün için birlik başkanına (5000),
encümen üyelerine (2000), meclis üyelerine (1500) gösterge rakamının Devlet
memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarı
geçmemek üzere, birlik meclisi tarafından belirlenecek miktarda huzur hakkı
ödenebilir. Ancak, huzur hakkı ödenecek gün sayısı, bir yıl içinde yirmi dört
günü geçemez.' B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi hükmü uyarınca Haşim
KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep
KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ve Erdal TERCAN'nın katılımlarıyla 24.2.2011
gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; 1- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının
Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgili
gerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkin
ön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engel
bulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞ
ile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilen
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
OYBİRLİĞİYLE, karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, Anayasa'nın 123. maddesinde belirtilen idarenin
bütünlüğü ilkesini gerçekleştirmek amacıyla merkezî idarenin hiyerarşi, yetki
genişliği ve idarî vesayet yetkilerini hukuksal araç olarak kullandığı idarî
vesayet sayesinde merkezî yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki
bütünleşmenin sağlandığı ayrışma, farklılaşma ve kopmanın önlendiği,
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında da mahallî hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amaçlarının gerçekleştirilebilmesi için merkezî idareye yerel
yönetimler üzerinde idarî vesayet yetkisi tanındığı belirtilerek bu maddede
çizilen çerçeve içinde uygulanması gereken idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca
vesayet yetkisi içermeyen itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 123. ve 127.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 5355 sayılı Yasa'nın değişik 22. maddesinin birinci fıkrasında,
mahallî idare birliklerinin denetiminin İçişleri Bakanlığınca yapılacağı, vali
ve kaymakamların da gerekli görmeleri halinde ülke düzeyinde kurulanlar dışında
kalan birlikleri denetleyebilecekleri, ikinci fıkrasında da mahalli idare
birliklerinin mali denetimi sonucunda kamu zararı çıkması halinde buna ilişkin
kişi borcu tekliflerinin birlik meclislerince görüşülerek karara bağlanacağı,
bu karara karşı ilgili vesayet makamı ile hakkında borç çıkarılanların idarî
yargıya başvurabileceği ve işlemin yargı kararına göre sonuçlandırılacağı hükme
bağlanmıştır. 5355 sayılı Yasa'nın 22. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan ve
iptali istenen cümlesinde ise, maddede bahsi geçen birlik meclisi kararları
aleyhine vesayet makamları ile hakkında kişi borcu çıkarılanların idarî yargı
mercilerine başvuru yetkisi ve hakları düzenlenmiştir. Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir
bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldükten sonra idarenin kuruluş ve
görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme
bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği
yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiş ve idarî yapı içinde yer alan
kurumların bütünlük içinde çalışması öngörülmüştür. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hükme göre
idarî vesayet; merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde
birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde sahip
olduğu yetkidir. İdarî vesayet yetkisi, hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir
yetki olmayıp, kanunla çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması
gereken istisnaî bir yetkidir. İstisnaîlik ve kanunîlik idarî vesayetin en
belirgin iki temel özelliğidir. Bu bağlamda vesayet, merkezî idareye
'görev' değil 'yetki' olarak verildiğinden mutlak bir kullanım zorunluluğu da
içermez. Anayasa'da belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla bu
yetkinin kapsam ve sınırını belirleme yetkisi yasakoyucuya aittir. Mahallî idareler, özerklikleri Anayasa ile güvence altına alınan
kamu tüzel kişileridir. Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan idarî vesayet
yetkisi yerel yönetimlere tanınan ve güvence altına alınan özerkliğin
istisnasıdır. Bu nedenle merkezî idarenin yerel yönetimlerin bütün eylem ve
işlemleri üzerinde mutlaka bir denetim yetkisi kullanması gerektiği
söylenemez. Yasakoyucu bu yetkiyi belirlerken hem Anayasa'nın 127.
maddesinde belirtilen ilkeleri hem de mahallî idarelerin özerkliğini gözetmek
ve dengelemek zorundadır. Bu kapsamda Anayasa'da belirtilen amaç ve çerçeve içinde
kalmak koşuluyla yerel yönetimlerin merkezî idare tarafından kanunların
öngördüğü yetki ve kapsam içinde denetlenmesinde kullanılacak idarî
vesayet yöntemini ve yoğunluğunu belirleme yetkisi yasama organının
takdirindedir. Vesayet makamlarınca bu yetki mahallî idarelerin işlemlerini
iptal, onama, erteleme, izin verme, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme
şeklinde kullanılabileceği gibi, mahallî idare organlarının kararlarına karşı
idarî yargı mercilerinde dava açma yetkisi şeklinde de kullanılabilir. İtiraz konusu kuralla mahallî idarelerin organlarınca alınan
kararlara karşı kullanılacak idarî vesayet yetkisi, bu kararlar aleyhine idari
dava açma şeklinde belirlenmiştir. Kaldı ki, Anayasa'nın 127. maddesinde
belirtilen "idarenin bütünlüğü" ilkesini gerçekleştirme
amacıyla, idarî yargıyı harekete geçirmek suretiyle kullanımı öngörülen
düzenlemenin vesayeti içermediği de söylenemez. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural, Anayasa'nın 123. ve 127.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır. VI- SONUÇ 26.5.2005 günlü, 5355 sayılı
Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun 22. maddesine 29.12.2005 günlü, 5445 sayılı
Kanun'un 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın 'Karara karşı, ülke düzeyinde
kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde
İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu
çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya başvurabilirler.' biçimindeki üçüncü
cümlesinin, Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Serdar
ÖZGÜLDÜR'ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 3.11.2011 günündekarar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Serruh
  KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Fettah
  OTO Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Anayasa'nın 'Başlangıç' bölümünde, hiçbir faaliyetin Türk
varlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esası karşısında korunma
göremeyeceği belirtilmiş; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin Başlangıçta
belirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde
de, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini
korumanın Devleti'in temel amaç ve görevleri arasında olduğu ifade edilmiştir.
İşaret edilen bu kurallar, Anayasa'nın 'tekil devlet' modelini kabul ettiğini,
bu modelin merkeziyetçi yapıyı ve ancak onun denetim ve gözetiminde merkez dışı
örgütlenmeyi olanaklı kıldığını ortaya koymaktadır. Yine, Anayasa'nın 123.,
126. ve 127. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, idarenin kuruluş ve
görevleriyle bir 'bütün' olduğu, merkezi idare ve mahalli idareler olmak üzere
hizmeti ve coğrafyayı esas alan iki parçalı yapının idari örgütlenmede farklı
sonuçlara yol açmaması için, yerinden yönetimin 'devletin ülkesi ve ulusuyla
bölünmezliği' ve 'idarenin bütünlüğü' ilkeleriyle sınırlandırıldığı, bu
bütünlüğün sağlanmasının hukuksal araçlarının ise 'yetki genişliği' ve 'idari
vesayet' olduğu, yerel yönetimlerin 'özerkliği' ile 'idari vesayet' arasındaki
hassas dengenin, işaret edilen Anayasa kurallarının öngördüğü devlet yapısını
koruyucu bir işleve sahip bulunduğu ortaya çıkmaktadır. Anayasa Mahkemesi'nin
13.1.1985 tarih ve E.1984/129, K.1985/6 sayılı kararında da belirtildiği üzere
''Yerinden yönetim idare ve kurumları üzerinde yapılan denetim 'yani idari
vesayet- idarenin bütünlüğünün gerçekleştirilmesine hizmet eden vazgeçilmez bir
araçtır'' (AMKD., Sayı:21, S.99-153) Merkezi idarenin yerel yönetimler
üzerindeki vesayet yetkisinin genel çerçevesi Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci
fıkrasında çizilmiştir. Bu fıkrayı yorumlayan bir Anayasa Mahkemesi kararında
da '' Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasının öngördüğü idari vesayet,
merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği ve yasa ile
düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisidir. Ancak bu yetki, sınırsız ve
takdire bağlı olmayıp ''mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun
şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması'' amaçlarına
yöneliktir. Ayrıca, idari vesayet yetkisi, merkezden yönetimin elinde sadece
salt ve biçimsel bir denetim ve otorite aracı olarak düşünülemez. Bu yetki,
aynı zamanda demokratikleşme sürecinde yerel planda katılımcı yönetimi sosyal
hukuk devleti anlayışı doğrultusunda geliştirici, toplumsal dayanışmayı
güçlendirici, Anayasa'nın öngördüğü temel hak ve özgürlüklere saygı bilincini
yüceltici, çağdaş ve uygar bir eğitim yöntemi olarak da değerlendirilmelidir''
denilmektedir. (Any. Mah.nin 22.6.1988 tarih ve E.1987/18, K.1988/23 sayılı
kararı; AMKD., Sayı:24, S.334-335.) Aynı maddeyi yorumlayan bir başka Anayasa
Mahkemesi kararında da ''Burada yerel yönetimlerin özerkliği ile yönetimin
bütünlüğü ilkesi çerçevesinde idari vesayet yoluyla bir denge kurulduğu
gözlenmektedir' beşinci fıkra hükmü, merkezi yönetimin yetkilerini ayrıntıya
varan bir titizlikle düzenlerken, merkezi-yerel yönetim ilişkisinde dengenin
iki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir. Böylece
yerel yönetim-merkezi yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören
Anayasakoyucu, yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezi yönetime de onlar
üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir'' şeklinde bir değerlendirme
yapılmaktadır. (Any.Mah.nin 26.9.1991 tarih ve E.1990/38, K.1991/32 sayılı
kararı: AMKD., Sayı:27, Cilt:2, S. 550) Anayasa Mahkemesi'nin bir başka kararında da '' içerik yönünden
yapılan yargısal denetimde, yasanın aykırı olduğu ileri sürülen Anayasa
maddelerinin ve bu maddelerle ilişkisi bulunan Anayasa ilkelerinin de geniş bir
yorumlama süzgecinden geçirilmesi zorunludur. Özellikle yasanın, Anayasanın
ruhuna aykırı olduğu ileri sürülüyorsa, bu kez sayıları sınırlı birkaç Anayasa
madde ve ilkesinin değil, Anayasanın tümünün yorumlanması gerekir'' denilmektedir.
(Any.Mah.nin 17.7.1990 tarih ve E.1990/1, K.1990/21 sayılı kararı; AMKD.,
Sayı:26, S.324.) 2. Anayasa Mahkemesi'nin 18.1.2007 tarih ve E.2005/32,
K.2007/7 sayılı kararında da ''merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde
vesayet yetkisini kullanıp kullanmayacağı yasakoyucunun takdirine bırakılmamış,
bu zorunlu kılınmıştır. Ayrıca anılan fıkrada (Any.Md. 127/5) idari vesayet
yetkisinin, hukuka uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini içerir
şekilde düzenlenebileceği de öngörülmüştür'' denilerek, vesayet denetiminin hem
hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi olarak mutlak kullanılması gereken
bir yetki olduğu ve bu yetkinin kullanılıp kullanılmayacağı konusunda
yasakoyucunun bir takdir hakkının bulunmadığı şeklinde bir yoruma ulaşıldığı
görülmektedir. Mahkeme, bu gerekçelerle, 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel
İdaresi Kanunu'nun 15. maddesinin üçüncü fıkrasındaki 'Vali, meclisin
ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir.' ş eklindeki
kuralın iptaline karar vermiştir. Benzer şekilde ve aynı gerekçelerle Anayasa Mahkemesi'nin 4.2.2010
tarih ve E.2008/28, K.2010/30 sayılı kararıyla (R.G. 21.6.2010, S.27619),
10.7.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 14. maddesinin
beşinci fıkrasındaki 'Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar
aleyhine on gün içinde idari yargı mercilerine başvurabilir.' şeklindeki
kuralın ; 4.2.2010 tarih ve E.2008/27, K.2010/29 sayılı kararıyla
(R.G. 21.6.2010, S.27619), 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun
23. maddesinin beşinci fıkrasındaki 'Mülki idare amiri hukuka aykırı
gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir.' şeklindeki
kuralın iptaline karar verilmiştir. Vesayet denetiminin yargısallık denetimine dönüştürülmesi
Anayasa'nın işaret edilen kurallarına uygun düşmediği gibi, bu düzenlemeyle
merkezi idare-mahalli idare birimleri arasında 'idarenin bütünlüğü' ilkesi
gereğince olması gereken 'uyum içinde ve düzenli çalışma' hedefi, çekişme ve
davacı-davalı olarak idari yargı organı önünde hesaplaşma gibi Anayasa'nın asla
öngörmediği bir sonuca yol açacak, gerçekleşmeyecektir. Merkezi idareye ait
olması gereken idari vesayet denetimi idari yargı organına devredilerek, asgari
düzeye çekilmiştir. Çünkü, bu yöntemle, mahalli idare birlikleri kararlarına
karşı sadece 'hukuka aykırılık' iddiasıyla dava açma yetkisinin tanınmasıyla,
söz konusu kararların isabet ve yerindeliği üzerinde olması gereken vesayet
denetimi yetkisi bu şekilde ortadan kaldırılmıştır. 3. Açıklanan nedenlerle ve bu konuda istikrar bulmuş olan önceki
Anayasa Mahkemesi kararlarından dönülmesini gerektiren bir durum olmadığı değerlendirmesiyle,
5302, 5216 ve 5393 sayılı kanunlardaki iptal edilen düzenlemelerin bir benzeri
mahiyetindeki 'Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile
başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı,
diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içinde
idari yargıya başvurabilirler.' şeklindeki 5355 sayılı Kanun'un 22.
maddesinin ikinci fıkrasındaki kuralın iptali gerektiği kanaatine vardığımdan;
çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyorum. Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR