ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2013/88 Karar Sayısı : 2014/101 Karar Günü : 4.6.2014 R.G. Tarih-Sayı :
22.07.2014-29068 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 7. İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 1- 24.2.1983
günlü, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun 29.6.2006 günlü, 5536 sayılı
Kanun'un 1. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin ikinci fıkrasının (a)
bendinin, 2- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35.
maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptallerine karar verilmesi istemidir. I- OLAY Sayıştayda Daire Başkanı olarak görev yapmaktayken emekli olan
davacının Başbakanlık Müsteşarının maaşına göre aldığı aylığın eksik
hesaplandığını ileri sürdüğü davada, bu aylığa esas teşkil eden itiraz konusu
kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için
başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları 1- 2802 sayılı Kanun'un itiraz konusu bendi de içeren 5536
sayılı Kanun'un 1. maddesi ile değişik " Mali haklar "
başlıklı 102. maddesi şöyledir: " Bu Kanunun 2 nci maddesinde belirtilenlerin; aylık ve
yargı ödeneği toplamından oluşan malî hakları bu Kanun hükümlerine tâbidir. Bu Kanunda geçen; a) Kıstas aylık: En yüksek Devlet memuruna malî haklar kapsamında
fiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının brüt tutarını, b) Yargı ödeneği: Görevin niteliği ve gereği olarak brüt aylığın
106 ncı maddede gösterilen oranda hesaplanan tutarını, ifade eder. " 2- 3056 sayılı Kanun'un itiraz konusu fıkrayı da içeren " Sözleşmeli
personel " başlıklı 35. maddesi şöyledir: " (Değişik birinci fıkra: 27/12/1991 - KHK - 475/5 md.)
Başbakanlık merkez teşkilatında, Müsteşar (.) kadrolarına atananlar atandıkları
kadrolarda sözleşmeli olarak da, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer
kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı
olmaksızın çalıştırılabilir. (Mülga ikinci fıkra: 11/10/2011 - KHK - 666/1 md.) (Ek : 18/5/1987 - KHK - 281/14 md.; Mülga üçüncü fıkra: 11/10/2011
- KHK - 666/1 md.) (Değişik: 27/12/1991 - KHK - 475/5 md.) Ayrıca, Başbakanlık merkez
teşkilatında ihtiyaç duyulacak unvanlarda ve Devlet Arşivleri Genel
Müdürlüğü'nde Osmanlıca dil ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesinin
Türkçe'ye çevrilmesi, tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisası
gerektiren işlerde kadro aranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve yabancı elemanlar
sözleşmeli olarak çalıştırılabilir. Ancak Devlet Arşivlerinde
çalıştırılacaklarda yaş haddi aranmaz, varsa emekli aylıkları kesilmez. Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret
miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit edilir. Sözleşme ile çalıştırılacak personel istekleri üzerine T.C. Emekli
Sandığı ile ilgilendirilir ." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 7. ve 128. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh
KALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,
Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri
NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve
Zühtü ARSLAN'ın katılımlarıyla 25.9.2013 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Hamit YELKEN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- 2802 Sayılı Kanun'un 5536 Sayılı Kanun'un 1. Maddesiyle
Değiştirilen 102. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a) Bendinin
İncelenmesi Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın belirsiz olduğu, bu
nedenle Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. İtiraz konusu kuralda, 2802 sayılı Kanun'da yer alan kıstas
aylığın tanımı yapılmıştır. Buna göre kıstas aylık, en yüksek Devlet memuruna
mali haklar kapsamında fiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının
brüt tutarıdır. Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti, bir hukuk devleti
olarak nitelendirilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun,
insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her alanda
adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı
durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan,
Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık
olan devlettir. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri "belirlilik" tir.
Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi
bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına
karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.  Belirlilik ilkesi, hukuksal
güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi
somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını bilmelidir.
Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve
davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını,
bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de
yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını
gerekli kılar. 2802 sayılı Kanun'un 102. maddesinin birinci fıkrasında, Kanun'un
2. maddesinde belirtilen kişilerin aylık (kıstas aylık) ve yargı ödeneği
unsurlarının toplamından oluşan mali haklarının bu Kanun hükümlerine tâbi
olacağı kuralına yer verilmiştir. Aynı fıkranın (a) bendinde yer alan itiraz
konusu kuralda ise kıstas aylığın, en yüksek Devlet memuruna mali haklar
kapsamında fiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının brüt tutarını
ifade ettiği belirtilerek, kıstas aylığın niteliği ve kapsamı hem kişiler hem
de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde
açık, net, anlaşılır, öngörülebilir ve uygulanabilir şekilde tanımlanmıştır. Bu tanım yapılırken, kuralda 3056 sayılı Kanun'un 5. maddesi
uyarınca en yüksek Devlet memuru olan Başbakanlık Müsteşarına mali hakları
kapsamında fiilen yapılmakta olan ödemelerin neler olduğu tek tek
sayılmamıştır. Ancak, bu durum kuralın belirsizlik taşıdığı anlamına
gelmemektedir. Zira, kuralda en yüksek Devlet memuruna mali hakları kapsamında
fiilen yapılmakta olan ödemelerin tümünün esas alınacağı vurgulanmak suretiyle
herhangi bir ödeme unsurunun kapsam dışında bırakılamayacağı açıkça belirtilmiş
olup bu şekilde bir kural konulduktan sonra bunun içinde kalan unsurların tek
tek veya ismen sayılmasına gerek bulunmamaktadır. Esasen, yapılacak ödemelerin bilinçli olarak sabit bir tanıma
bağlanmadığı anlaşılmaktadır. Zira, kuralda 2802 sayılı Kanun'a tabi kişilerin
aylıklarının hangi ödeme unsurlarından oluşacağının tek tek sayılmayarak bunun
Başbakanlık Müsteşarının mali haklarına göre belirlenmesinin amacı, en
avantajlı mali haklara sahip olduğu kabul edilen müsteşarın mali
standartlarının bu kişiler yönünden de sağlanabilmesidir. Dolayısıyla
Başbakanlık Müsteşarına yapılacak ödemelerin kuralda tek tek veya ismen
sayılması, ileride müsteşara yapılan ödemelere yeni bir ödeme unsuru
eklendiğinde, bundan 2802 sayılı Kanun'a tabi kişilerin yararlanamaması
sonucunu doğuracaktır ki bunun kuralın konuluş amacıyla örtüşmeyeceği açıktır. Açıklanan nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. maddesine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. B- 3056 Sayılı Kanun'un 35. Maddesinin Beşinci Fıkrasının
İncelenmesi Başvuru kararında, itiraz konusu kuralla Başbakanlık merkez
teşkilatı kadrosuna atanan sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile
ücret miktarı ve her çeşit ödemelerini tespit etme yetkisinin Bakanlar Kuruluna
bırakıldığı, oysa bu hususların kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek
kuralın, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3056 sayılı Kanun'un 35. maddesinin birinci fıkrasında,
Başbakanlık merkez teşkilatında Müsteşar kadrosuna atanan kişilerin, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, atandıkları kadroda sözleşmeli olarak
da çalıştırılabileceği; dördüncü fıkrasında, Başbakanlık merkez teşkilatında
ihtiyaç duyulacak unvanlarda ve Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğünde Osmanlıca
dil ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesinin Türkçeye çevrilmesi,
tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisası gerektiren işlerde kadro
aranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki
hükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve yabancı elemanların sözleşmeli olarak
çalıştırılabileceği açıklandıktan sonra beşinci fıkrasında yer alan itiraz
konusu kuralda, bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile
ücret miktarı ve her çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği
belirtilmiştir. İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin önündeki davada, davacının
aylığı Başbakanlık Müsteşarının mali haklarına göre belirlendiğinden ve davanın
anılan maddenin dördüncü fıkrasında yer alan diğer sözleşmeli personelle bir
ilgisi bulunmadığından itiraz konusu kural "Başbakanlık müsteşarı"
yönünden incelenmiştir. Anayasa'nın 7. maddesinde, " Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. "
denilmiştir. Anayasa'nın 128. maddesinde ise Devletin, kamu iktisadi
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği; memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla
düzenleneceği belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesinin içtihatları uyarınca Devlet, kamu iktisadi
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri bünyesinde genel idare esaslarına
göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine
getiren sözleşmeli personel, Anayasa'nın 128. maddesinde belirtilen kamu
görevlileri kapsamında kalmaktadır. Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer kamu tüzel
kişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri altında, ortak
gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuş
bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir. 3056 sayılı Kanun'da; Başbakanın, Bakanlar Kurulunun Başkanı,
bakanlıkların ve Başbakanlık teşkilatının en üst amiri olduğu, Başbakanlık
teşkilatının Anayasa ve kanunlarla Başbakana verilen görevleri yerine getirmek
için kurulduğu ve Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini temin
etmenin Başbakanlığın görevi olduğu ifade edilmiştir. Devlet kamu tüzel
kişiliği içinde yer alan Başbakanlığa, Anayasa ve kanunlarla verilen
görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla yapılan asli ve
sürekli kamu hizmeti olduğunda kuşku yoktur. Dolayısıyla, Başbakanlığın genel
idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli görevlerini yerine getiren
sözleşmeli personelinin de Anayasanın 128. maddesinde belirtilen kamu
görevlileri kapsamında kaldığı açıktır. Esasen Müsteşarın sözleşmeli olarak
çalıştırılması, yürüttüğü görevlerin niteliğinde bir değişikliğe neden
olmadığından her şartta Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında kamu görevlisi
olarak değerlendirilmesini gerektirmekte olup bu statüdeki personelin hak ve
yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla
düzenlenmesi gerekmektedir. Öte yandan, Anayasa'nın 7. maddesi uyarınca Anayasa'da kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz
bir düzenleme yetkisinin verilmesi mümkün değildir. Yürütme organına düzenleme
yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa'nın 7. maddesine uygun olabilmesi için
temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi gerekir. Ancak bu koşulla uzmanlık ve
teknik konulara ilişkin hususların belirlenmesi yürütme organının takdirine
bırakılabilir. Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında kamu görevlisi olduğu
hususunda tereddüt bulunmayan Başbakanlık Müsteşarının sözleşme usul ve
esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerine ilişkin olarak yasayla
herhangi bir düzenleme yapılmaksızın bir başka ifadeyle konuya ilişkin temel
kurallar ve yasal çerçeve belirlenmeksizin itiraz konusu kuralla bu hususları
düzenleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna bırakılması, kamu görevlilerinin özlük
haklarının kanunla düzenlenmesi gerektiği yönündeki anayasal ilkeye aykırılık teşkil
etmekte ve yasama yetkisinin devrine neden olmaktadır. Belirtmek gerekir ki Başbakanlık Müsteşarının Bakanlar Kurulu
kararıyla belirlenen mali hakları sadece kendisini ilgilendirmemekte, 3671
sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyelerinin Ödenek, Yolluk ve
Emekliliklerine Dair Kanun, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu, 6216
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, 6085
sayılı Sayıştay Kanunu, 357 sayılı Askeri Hâkimler Kanunu, 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun ve diğer mevzuat gereği Türkiye Büyük Millet
Meclisi Üyelerinin, tüm yüksek yargı kurumları başkan ve üyeleriyle başsavcı,
başsavcı vekillerinin; askeri hâkimler de dâhil olmak üzere tüm hâkim ve savcılar
ile bu meslekten sayılan görevlerde çalışanların; Sayıştay Başkanı, daire
başkanları ve üyeleriyle Rekabet Kurumunun başkan ve üyeleri gibi çok geniş bir
kamu görevlisi kesiminin mali haklarını da etkilemektedir. Dolayısıyla bu
konuya ilişkin olarak kanunla temel kuralların ve yasal çerçevenin
belirlenmemesi, Anayasa'nın 128. maddesindeki güvencenin, sadece Başbakanlık
Müsteşarı yönünden değil belirtilen geniş kamu görevlisi kesimi yönünden de
sağlanamaması sonucunu doğurmaktadır. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural "Başbakanlık
Müsteşarı" yönünden Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali
gerekir. VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, " Kanun, kanun
hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların
hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten
kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği
tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı
günden başlayarak bir yılı geçemez. " denilmekte, 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin
(3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir
yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35. maddesinin
beşinci fıkrasının, "Başbakanlık Müsteşarı" yönünden iptal edilmesi
nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu düzenini ihlal edici nitelikte
görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216  sayılı
Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın
Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun
görülmüştür. VII- SONUÇ A- 24.2.1983 günlü, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun
29.6.2006 günlü, 5536 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle değiştirilen 102.
maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
itirazın REDDİNE, B- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35.
maddesinin beşinci fıkrasının, " Başbakanlık Müsteşarı " yönünden
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa'nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası
gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA
YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 4.6.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Serruh KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Zehra Ayla
  PERKTAŞ Üye Recep KÖMÜRCÜ Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Zühtü ARSLAN Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN