ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2005/143 Karar Sayısı : 2005/99 Karar Günü : 19.12.2005 Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 21.02.2006 - 26087 İPTAL DAVASINI AÇAN : Cumhurbaşkanı Ahmet
Necdet SEZER İPTAL DAVASININ KONUSU : 10.11.2005 günlü,
5429 sayılı “Türkiye İstatistik Kanunu”nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile
56. maddesinin birinci fıkrasının, Anayasa'nın 2., 7., 8., 104., 105. ve 128.
maddelerine aykırılığı savıyla iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına
karar verilmesi istemidir. II- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralları 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Yasa'nın iptali istenen kuralları da
içeren 45. ve 56. maddeleri şöyledir: 1- “MADDE 45.- Başkanlıkta; Başkan, Başkan
Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik Müşaviri, Hukuk
Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye İstatistik
Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile dört yıllık
yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla Programcı kadrolarına atananlar, kadroları
karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların
sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın
sözleşmeli çalıştırılabilir. Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usûl ve esasları ile ücret
miktarı ve her çeşit ödemeleri Bakanlar Kurulunca tespit edilir. Özel uzmanlık gerektiren hizmetlerde sözleşmeli olarak yabancı
uzman çalıştırılabilir. Bu şekilde çalıştırılacak olan yabancı uzmanlara
yapılacak ödemeler ile çalışma usûl ve esasları Bakanlar Kurulu tarafından
belirlenir. Başkanlık merkez ve taşra teşkilâtı kadrolarında çalışan (kadro
karşılığı çalışan sözleşmeli personel dâhil) memurlara 10.10.1984 tarihli ve
3056 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde yer alan fazla çalışma ücreti aynı esas
ve usûllere göre ödenir.” 2- “MADDE 56.- Başkanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak
üzere tüm atamalar Başkan tarafından yapılır. Başkanlıkta; Daire Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına yapılacak
atamalarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen genel şartlara
ilâve olarak bu Kanunun 23 üncü maddesinde sayılan yüksek öğretim kurumlarından
mezun olmak şartları aranır. Ayrıca, ana hizmet birimi Daire Başkanlıkları, Strateji Geliştirme
Daire Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına atanmak için İngilizce, Fransızca,
Almanca dillerinden birinde Kamu Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit
Sınavında en az (C) düzeyinde belge almış olmak şarttır. Başkanlığın merkez ve taşra teşkilâtlarında görevlendirilecek
personelin yer değiştirme suretiyle atanmaları ile yükselme usûl ve esasları
yönetmeliklerle düzenlenir.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde iptali istenilen kuralların Anayasa'nın 2., 7.,
8., 104., 105., ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Tülay TUĞCU,
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A.
Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz
PAKSÜT'ün katılmaları ile 25.11.2005 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğün durdurulması isteminin bu konudaki rapor hazırlandıktan sonra karara
bağlanmasına oybirliği ile karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Yasa'nın 45. maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi Dava dilekçesinde, iptal davasına konu olan yasal düzenleme ile
Türkiye İstatistik Kurumundaki kimi kamu görevlilerinin sözleşmeli olarak
çalıştırılmalarının olanaklı kılındığı ve sözleşme statüsünü belirleme
yetkisinin yasada herhangi bir düzenleme yapılmaksızın Bakanlar Kuruluna
verildiği, Türkiye İstatistik Kanunu'nun 16. maddesinin ikinci fıkrasına göre
Türkiye İstatistik Kurumu'nun Başbakanlığa bağlı merkezi idare bütçesine dahil
bir kamu kuruluşu olması nedeniyle genel idare esaslarına göre kamu hizmeti
yürüttüğünün açık olduğu, Kurumda çalışacak olan memurlar ve sözleşmeli
personelin asli ve sürekli kamu hizmeti yürüttüklerinde kuşku bulunmaması
nedeniyle bunların sözleşme usul ve esaslarının ücret ve her türlü ödemeleri
ile ilgili düzenlemelerin Bakanlar Kurulunun yetkisine verilmesinin Anayasa'nın
2., 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Yasa'nın 45. maddesinin birinci fıkrasında, Türkiye İstatistik
Kurumunda, Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı,
İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu
Uzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,
Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla Programcı
kadrolarına atananların kadroları karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli çalıştırılabilecekleri
öngörülmüştür. İptali istenilen ikinci fıkrada ise, sözleşmeli olarak
çalıştırılacakların sözleşme usûl ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit
ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kurala bağlanmıştır. Anayasa'nın 128. maddesinde “ Devletin, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli
görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,
görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer
özlük işleri kanunla düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla
özel olarak düzenlenir. ” denilmektedir. Yasanın 16. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye İstatistik
Kurumunun Başbakanlığa bağlı olduğu, Başbakanın, Kurumun yönetimi ile ilgili
yetkilerini gerekli gördüğü takdirde bir Devlet Bakanı vasıtasıyla
kullanabileceği, 18. maddesinde de, Kurumun görev ve yetkileri sayılarak resmi
istatistik hizmetlerinin bu Kurum tarafından yapılacağı belirtilmiştir. Devlet kamu tüzel kişiliği içinde yer alan Türkiye İstatistik
Kurumuna yasa ile verilen görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak
amacıyla yapılan sürekli ve düzenli etkinlikler olması nedeniyle kamu hizmeti
olduğunda kuşku yoktur. Genel idare esaslarına göre yürütülen bu hizmetlerde
görevlendirilen sözleşmeli personelin ise Anayasa'nın 128. maddesinde
belirtilen diğer kamu görevlileri kapsamında olduğu açıktır. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına göre, memurlar ve
diğer kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve
diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, Türkiye İstatistik
Kurumunda Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı,
İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu
Uzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,
Mühendis ile Programcı kadrolarına atanan sözleşmeli personelin, sözleşme usul
ve esasları ile ücret miktarları ve her çeşit ödemeleri konusunda yasal
düzenleme yapılmayarak tüm yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılması Anayasa'nın
128. maddesine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir. Anayasa'nın 128. maddesine aykırılığı nedeniyle iptal edilen
kuralın ayrıca Anayasa'nın 2. ve 7. maddeleri yönünden incelenmesine gerek
görülmemiştir. B- Yasa'nın 56. Maddesinin Birinci Fıkrasının İncelenmesi Dava dilekçesinde, Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcılarına
5300, daire başkanları ile bölge müdürlerine ise 3600 ek gösterge verildiği,
bunun söz konusu görevlere atananların bürokratik hiyerarşide genel müdür
yardımcısı ve üst düzeyde düşünüldüğünü gösterdiği, 2451 sayılı Bakanlıklar ve
Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun'un 2. maddesi ile bu Yasaya ekli
(2) sayılı Cetvelde genel müdür yardımcıları ve daha üst düzey yöneticilerin
atanmalarının ortak kararname ile yapılacağının kurala bağlandığı, oysa iptali
istenen kuralda Cumhurbaşkanının imzasını gerektirmeyen bir yöntemin
öngörüldüğü, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü
denetleyerek denge oluşturma görevi bulunduğu, ayrıca Anayasa'nın 8. maddesine
göre, yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlik kazanabilmesi için her iki tarafın
da katılmasıyla ortaklaşa yapılması gerektiği, Cumhurbaşkanının kararnameleri
imzalaması ile Hükümete öneri ve uyarılarda bulunma yetkisi için fırsat
tanınmış olduğu, Devletin ve yürütmenin başı sıfatıyla Devlet organlarının
düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatıldığı, bu nedenle üst
düzey kamu görevlilerine ilişkin atamaların hukuksal geçerlik kazanabilmesi
için Cumhurbaşkanınca imzalanmasının Anayasal zorunluluk olduğu,
Cumhurbaşkanının yansızlığının siyasal iktidara karşı kamu görevlisinin
güvencesini oluşturduğu, bu güvencenin ise atama kararnamelerinin
Cumhurbaşkanınca imzalanması ile hayata geçirildiği ve Anayasa Mahkemesinin
buna benzer kararlarının bulunduğu ileri sürülmüştür. Yasa'nın 56. maddesinin dava konusu birinci fıkrasında, Türkiye
İstatistik Kurumu Başkanlığındaki Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm
atamaların Başkan tarafından yapılacağı belirtildiğinden, Kurum'da, Birinci
Hukuk Müşaviri dışında Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları, İstatistik
Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürleri ile diğer görevliler Başkan
tarafından atanacaktır. Anayasa'nın 8. maddesinde “ Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun
olarak kullanılır ve yerine getirilir .” denilmekte, 104. maddesinde de
“kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki görev ve
yetkileri arasında sayılmaktadır. Anayasa'nın 104. maddesinde sözü edilen
“kararnameler”, Kanun Hükmünde Kararnameler ile Bakanlar Kurulunun çeşitli
kararnamelerinin yanında üst düzey yöneticilerin atanması ile ilgili müşterek
kararnameleri de kapsamaktadır. Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve
Bakanlar Kurulunca yerine getirileceğinden, söz konusu kararnamelerin hukuksal
geçerliği için her iki tarafın da katılımı gerekmektedir. Buna göre, kamu politikasının tayinine katılan, etkin bir
otoriteye sahip olan, kuruluşların amacının gerçekleşmesinde önemli yetki ve
sorumluluklarla donatılan, planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarını
yöneten, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getiren kamu görevlilerinin,
üst düzey yönetici konumunda olmaları nedeniyle bunların atamalarının da
müşterek kararname ile yapılması Anayasal zorunluluktur. Yasa'nın 56. maddesinin birinci fıkrasında, Başkanlıkta, birinci
hukuk müşaviri dışında tüm atamaların Başkan tarafından yapılacağı
öngörüldüğünden kurum içinde çok önemli görev ve yetkilerle donatılmış üst
düzey personelin atanmalarında sadece Başkan'ın iradesi geçerli olacaktır.
Örneğin Yasa'nın 20. maddesi ile oluşturulan ve “Programın hazırlanmasına,
uygulanmasına, resmi istatistiklerin gelişimine ve işlevlerine ilişkin
tavsiyelerde bulunmak, resmi istatistik ihtiyaçlarını tespit etmek,
değerlendirmek ve ileriye yönelik görüş ve önerileri kapsayan çalışmalar
yapmak” gibi Kurum'un fonksiyonunu yerine getirmesinde ve hedeflerinin
saptanmasında belirleyici bir yere sahip olan İstatistik Konseyi'nin doğal
üyeleri Kurum başkanının yanısıra başkan yardımcılarıdır. Böyle önemli
görevleri yerine getirenlerle Başkan'ın atama yetkisi içinde bulunan diğer etkin
konumdaki yöneticilerin, istatistik alanındaki politikaların belirlenmesinde ve
kuruluşun amacını gerçekleştirmede önemli yetki ve sorumluluklara sahip
olmaları nedeniyle üst düzey yönetici kapsamında bulundukları ve atanmalarının
da müşterek kararname ile yapılması gerektiği açıktır. Açıklanan nedenlerle 56. maddenin birinci fıkrası, Anayasa'nın 8.
ve 104. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Serdar Özgüldür bu görüşe ek ve değişik gerekçeyle katılmıştır. Kural, Anayasa'nın 8. ve 104. maddelerine aykırı görülerek iptal
edilmiş olduğundan, ayrıca Anayasa'nın 105. ve 128. maddeleri yönünden
incelenmesine gerek görülmemiştir. V- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi uyarınca, yasa,
kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya
hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar.
Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu
düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun
doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca
kararlaştırabilir. İtiraz konusu kuralın iptaline karar verilmesi ile meydana gelen
hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan,
yeni düzenleme yapması için yasama organına süre tanımak amacıyla iptal
kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç ay sonra yürürlüğe
girmesi uygun bulunmuştur. VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ SORUNU 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu'nun 45.
maddesinin ikinci fıkrası ile 56. maddesinin birinci fıkrasının yürürlüklerinin
durdurulması isteminin iptal kararının yürürlüğe girmesi için süre verilmiş
olması nedeniyle REDDİNE, 19.12.2005 gününde OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir. VII- SONUÇ A- 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik Kanunu”nun
45. maddesinin ikinci fıkrası ile 56. maddesinin birinci fıkrasının, Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, B- İptal edilen fıkraların doğuracağı hukuksal boşluk kamu
yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin
üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince
İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRA
YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 2005. gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Tülay
  TUĞCU Başkanvekili Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT EK
VE DEĞİŞİK GEREKÇE 1- Anayasa'nın 128. maddesinin son fıkrasında “Üst kademe
yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmekte;
Anayasa Mahkemesini düzenleyen 146. maddesinin ikinci fıkrasında da
“Cumhurbaşkanı ... üç asıl ve bir yedek üyeyi üst kademe yöneticileri ile
avukatlar arasından seçer.” hükmü yer almaktadır. Yine, Anayasa'nın Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerini
düzenleyen 104. maddesinde, “Kararnameleri imzalamak”, Cumhurbaşkanı'nın
yürütme alanına ilişkin yetkileri arasında sayılmaktadır. 2- Anayasa'nın 128. maddesinin son fıkrası hükmüne dayanılarak
çıkartılan 10.1.1985 günlü, 3149 sayılı “Üst Kademe Yöneticilerinin
Yetiştirilmesi Hakkında Kanun”un 2. maddesine göre; Müsteşar, Müsteşar
Yardımcısı, Genel Müdür, Başkan , Kurul Başkanı, Genel Müdür Yardımcısı, Daire
Başkanı, Büyükelçi, Vali, Kaymakam, Bölge Müdürü olarak atanabilecek kamu
görevlileri ile Devlet Personel Başkanlığı'nın teklifi ve Bakanlar Kurulu
kararıyla tespit edilecek diğer üst kademe yöneticileri bu kanun kapsamında “ Üst
Kademe Yöneticileri” olarak kabul edilmiştir. 3149 sayılı Kanun'un iptali istemiyle açılan davada Anayasa
Mahkemesi, üst kademe yöneticisinin tanımını yapmaktaki güçlüğü dikkate alarak,
yasa koyucunun bunları bir bir saymak yolunu tercih ettiğine işaret ederek,
“...Maddenin birinci fıkrasında sayılanlar dışında üst kademe yöneticileri
olarak nitelendirilmeleri gerekenlerin çıkması veya başka yöneticilerin de bu
eğitimden geçmesi zorunluluğunun doğması durumunda, kanunla Bakanlar Kuruluna
böyle bir olanak tanınmıştır... Devlet Personel Başkanlığının teklifi ve
Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek diğer yöneticilerin diğer üst kademe
yöneticilerinin, en azından fıkrada sayılanlar düzeyinde bulunacakları
tabiidir. Bu nedenle, dava konusu Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasına
yönelik iddialar yerinde görülmemiştir...” değerlendirmesiyle, 10.1.1985 günlü,
3149 sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Kanun'un 2.
maddesinin birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
reddine oyçokluğuyla karar vermiş; ancak aynı Kanun'un 2. maddesinin üçüncü
fıkrasının ve 3. maddesinin iptaline karar verilmesi nedeniyle, 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29.
maddesi uyarınca, uygulama olanağı kalmayan diğer tüm maddelerin de (bu arada
yukarıda işaret edilen 2. maddenin birinci fıkrasının da) iptaline hükmetmiş,
böylelikle 3149 sayılı Kanun'un bütününün iptali yoluna gidilmiş; bu güne kadar
da iptal edilen bu Kanun'un yerini alan herhangi bir kanun çıkarılmamıştır.
(Anayasa Mahkemesi'nin 18.6.1985 tarih ve E.1985/3, K.1985/8 sayılı kararı;
AMKD. Sayı :21, Ankara 1991, S.188-207) 3- Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen 27.9.1984
günlü, 3046 sayılı Kanun'un “Atama” başlıklı 43. maddesinde “23.4.1981 gün ve
2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan memurların atanmaları Bakan
tarafından yapılır. Bakan bu yetkisini alt kademelere devredebilir. Bakanlık
bağlı ve ilgili kuruluşlarının kanunlarında atamaya ilişkin özel hükümler
saklıdır.” denilmekte; 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı
Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun'un 2. maddesinde “Bu Kanuna ekli (1)
sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyan görevlere Bakanlar Kurulu
Kararı ile, (2) sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyan
görevlere müşterek kararla atama yapılır...” hükmü yer almakta
ve Kanun'un eki (1) ve (2) sayılı cetvellerde memuriyet unvanları liste halinde
gösterilmektedir. Anayasa Mahkemesi'nin belirtilen kararıyla sonuçta iptal edildiği
için halen yürürlükte olmayan 3149 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan “Üst
kademe yöneticileri” nin hemen hemen tamamının, 2451 sayılı Kanun'un eki
cetvellerde yer aldığı anlaşılmaktadır. 4- Yukarıda işaret edildiği gibi, Anayasa'nın 104.
maddesinde “kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanı'nın yürütme
alanındaki görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Öğretide “kararname”yi
“...Cumhurbaşkanının yetkilerinin kullanılmasının şeklidir...” şeklinde
tanımlayanlar olduğu gibi (Erdoğan TEZİÇ, Yasama Yetkisi ve KHK'ler, AİD, 1972,
C.V, Sayı: 1, 5-7), “İlgili Bakan veya tüm bakanlarla Başbakanın imzalarını
kapsayan ve Cumhurbaşkanının imzasıyla oluşan genel ve ferdi nitelikteki
kararların yazılı şekline kararname denir...” şeklinde nitelendirenler de
bulunmaktadır. (Nuh KİBAR, Türk Hukukunda Kararname, İdare Hukuku ve İdari
Yargı ile İlgili İncelemeler-III, Danıştay Yayını, Ankara 1980, S.263) Kimi
yazarlara göre de “...Anayasalarda ‘kararname' adı altında bir işlem türü
düzenlenmemiştir. Keza, Türk idare hukukunda kararname ismi verilen herhangi
bir muamele yoktur. Şu halde, kararname dediğimiz hukuki işlem, kaynağını açık
bir şekilde Anayasalarda bulmayan ‘geleneksel usuli' bir
hukuki işlemdir...” (Burhan KUZU, Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde
Kararnameler, İstanbul 1985, S.134) Alelâde (KHK dışındaki) kararnamelerin şekil ve maddi yönlerden
tasnife tâbi tutuldukları, “şekil” yönünden Bakanlar Kurulu Kararnamesi ve
müşterek (ortak) kararname olmak üzere iki grupta ele alındığı; maddi yönden
ise ferdi-özel- (Örneğin atama kararnameleri,, özel af kararnameleri,
vatandaşlık hukuku ile ilgili kararnameler gibi) ve genel (kural-kaide)
kararnameler (Tüzük ve Bakanlar Kurulu'nca çıkarılan yönetmelikleri yürürlüğe
koyan kararnameler, Türk Parasının Kıymetini Koruma Kararnameleri, Milli Korunma
Kararnameleri vb) şekilde tasnife tâbi tutulduğu görülmektedir. (Nuh KİBAR,
agm., S.273-277) Cumhurbaşkanı'nın müşterek (ortak) kararnameleri imzalaması ile
ilgili olarak, iptalle sonuçlanan kararında Anayasa Mahkemesi
“...Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer yasalarla tek başına yapabileceği
belirtilen işlemler dışında kalan yürütme kapsamındaki bütün kararlarının
hukuksallık kazanabilmeleri için Başbakan ve ilgili Bakanlar tarafından
imzalanmaları; Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ‘Bakanlar Kurulu
Kararnamesi' ile yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan ‘müşterek
kararname'nin de geçerlik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından
imzalanması anayasal bir zorunluluktur... Dava konusu 3. madde ile 2802 sayılı
Yasa'nın 37. maddesinde değişiklik yapılarak, maddede sayılan görevlere gerek
hâkim ve savcılardan yapılacak atamalar, gerekse Bakanlıktaki bir görevden
başka bir idari göreve yapılacak atamalarda müşterek kararname ile atama
yöntemi yerine, Bakanın teklifi, Başbakanın onayı ile atama yapılabilmesi
öngörülmektedir... Bakanlık Müsteşarlığı, Müsteşar Yardımcılığı, Teftiş Kurulu
Başkanlığı, Başkan Yardımcılığı, Genel Müdürlük, Genel Müdür Yardımcılığı,
Genel Müdürlük Daire Başkanlığı görevlerine de kimi koşulları taşıyan hâkim ve
savcıların muvafakatları alınarak, Bakanın teklifi Başbakanın onayı ile atama
yapılabilmesi öngörülmektedir. Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet
alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu alanlarda Bakana yardım etmek ve
değişme olasılığı fazla olan Bakanların değişmesinden kamu hizmetinin
etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan, memur statüsü içinde ve hizmet
kadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş ve böylece teknik deneyim sahibi ve
uzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları, Teftiş Kurulu
Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle atama
yapılabilmesi, Anayasada benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır...” gerekçesine
dayanmıştır. (Anayasa Mahkemesi'nin 27.4.1993 tarih ve E.1992/37, K.1993/18
sayılı kararı; AMKD., Sayı:31, Cilt:1, S.112-116) 5- “Üst kademe yöneticileri” kavramı, Anayasa'nın
128. maddesinin son fıkrasında kaynağını bulan, yürütme erkinin en yakın
yardımcıları konumundaki kamu görevlilerini -üst düzey bürokratları- kapsayan
bir anlam taşımaktadır. Anayasa'nın 128/son ve 104. maddeleri birlikte
değerlendirilip, Anayasa Mahkemesi'nin işaret edilen kararları dikkate
alındığında; üst kademe yöneticilerinin atamalarının her halûkârda Bakanlar
Kurulu ya da müşterek kararnamelerle yapılması gerektiği, dolayısiyle bu gruba
giren kamu görevlilerinin atamasında Cumhurbaşkanlığı makamının devre dışına
çıkartılması sonucunu doğuran her yasal düzenlemenin Anayasa'nın bu konuda
öngördüğü amaca aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Sonuçta hukuk tekniği bakımından
Yasa'nın bütünü iptal edilmesine karşın, Anayasa Mahkemesi, 3149 sayılı
Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasında üst kademe yöneticilerin sayılmasında
Anayasa'ya aykırılık görmemiş; böylelikle, aynı zamanda 2451 sayılı Kanun'a ek
(1) ve (2) sayılı cetvellerde belirtilen kamu görevlileriyle büyük ölçüde
örtüşen sözkonusu düzenlemenin Anayasa'nın 128/son maddesi ile uyumlu olduğu
saptanmıştır. 3046 sayılı Kanun'un 43. maddesi de, sözkonusu yasal
düzenlemelerle uyum içinde olduğundan; üst kademe yöneticileri bakımından bu
şekilde bir güvence sistemi öngörülmüş olduğu ve bu çerçevedeki düzenlemenin
Anayasa'nın öngördüğü amaca uyarlı bulunduğu açıktır. Anayasa Mahkemesi'nin
27.4.1993 tarihli kararı da, bu somut saptamayı pekiştiren diğer hukukî
dayanaktır. 6- Davanın somutunda, 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye
İstatistik Kanunu'nun 56. maddesinin “Başbakanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri
hariç olmak üzere tüm atamalar Başkan tarafından yapılır” şeklindeki iptali
istenen birinci fıkrada, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı'nca (tek yanlı)
atama yapılması uygun görülen personelin kimler olabileceği, aynı Kanun'un 45.
maddesinin birinci fıkrasında sayılmıştır. Sayılanlardan Bölge Müdür,
(İstatistik) Müşaviri ve Daire Başkanı kadro unvanları, 2451 sayılı Kanun'a ek
(2) sayılı cetvelde müşterek kararname ile ataması gereken personel olarak
aynen yer almakta; Bölge Müdürü ve Daire Başkanı unvanları aynı zamanda Anayasa
Mahkemesi'nin 18.6.1985 tarihli kararı ile Anayasa'nın 128/son maddesinin
öngördüğü üst kademe yöneticileri olarak kabul edilerek, 3149 sayılı Kanun'un
2. maddesinin birinci fıkrasında sayılmaktadır. Yine bu unvanlardan “Başkan
Yardımcısı” her ne kadar sayılan kanunlarda yer almamakta ise de; bu iptal
kararımızın gerekçesinde belirtilen “etkin bir otoriteye katılma, kuruluşun en
üst düzeyinde bulunma, kuruluş amacının gerçekleşmesinde önemli yetki ve
sorumlulukla donatılma, kuruluşun planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarını
yönetme, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getirme” kriterlerini içermesi
itibariyle, “Başkan Yardımcısı” unvanının da “Üst kademe yöneticileri” arasında
sayılması gerektiği tabiidir. 45. maddede sayılanlardan hukuk müşaviri, istatistik uzmanı, uzman
yardımcısı, istatistikçi, matematikçi, mühendis, programcı unvanlarının ise üst
kademe yöneticisi sayılamayacakları izahtan varestedir. Bu somut saptama uyarınca Kurumdaki Başkan Yardımcısı, Daire
Başkanı, İstatistik Müşaviri ve Bölge Müdürü kadro unvanlarının yüksek kademe
yöneticileri statüsünde bulunması, bu statüdeki kamu görevlilerinin ise
yukarıda izaha çalışılan Anayasal gerekçe karşısında müşterek kararname ile
atanması gerekirken, atamayı Başkan'ın takdir ve yetkisine bırakan iptali
istenen kural Anayasa'nın 8., 104. ve 105. maddelerine aykırı düşmektedir. İptal kararına açıkladığım bu ek ve değişik gerekçeyle
katılıyorum. Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR