ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1993/27 Karar Sayısı : 1993/57 Karar Günü : 21.12.1993 R.G. Tarih-Sayı :10.05.1994-21930 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Altıncı Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 1580 sayılı Belediye Yasası'nın 74. maddesinde
yeralan "tasdik veya iptal olunur." sözcüklerinin Anayasa'nın 125.
maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I. OLAY : Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 12.10.1990 günlü, 183 sayılı
imar planı değişikliği kararı, 1580 sayılı Yasa'nın 74. maddesi uyarınca
İçişleri Bakanının itirazı üzerine Danıştay'a gönderilmiştir. Danıştay Birinci
Dairesi, 19.11.1991 günlü, Esas 1991/205, Karar 1991/397 sayılı kararıyla,
Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin kararını, yetki dışı alınmış olduğu
gerekçesiyle iptal etmiştir. İçişleri Bakanlığı'nca Danıştay Birinci Dairesi kararı gereğinin
yerine getirilmesinin Belediye'ye bildirilmesi üzerine, belediye tarafından,
planın iptaline ilişkin işlemin iptali istemiyle Danıştay'a dâva açılmıştır. Dâvaya bakan Danıştay Altıncı Dairesi, Danıştay Yasası'nın 42.
maddesiyle Danıştay Birinci Dairesi'ne verilen görevlerin Anayasa'nın 155.
maddesindeki "... kanunla gösterilen diğer işler ..." kapsamında
bulunduğu, bu görevlerin yargısal nitelik taşımayıp yönetsel oldukları, ancak
Birinci Dairece 1580 sayılı Yasa'nın 74. maddesi uyarınca verilmiş uygulama
imar planı değişikliğine ilişkin kararın, yargısal bir nitelik kazanması
nedeniyle iptal dâvasına konu edilemeyeceği, oysa Birinci Daire'nin yargısal
karar verme yetkisi bulunmadığı halde yargı yolunu kapattığı sonucuna
varmıştır. Böylece Anayasa'nın 125. maddesine aykırılık oluşturduğu savıyla
sözkonusu 74. maddedeki "... tasdik veya iptal olunur." sözcüklerinin
iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III. YASA METİNLERİ: A- İPTALİ İSTENEN YASA KURALI 1580 sayılı Belediye Yasası'nın iptali istenen sözcüklerini de
içeren 74. maddesi şöyledir: "Adi ve fevkalâde içtimalar haricinde veya vazife ve
selâhiyeti kanuniye hilafında veya Devlet kanun ve nizamnamelerine mugayir
olarak ittihaz edilen mülhakat meclisi kararları valinin talebi üzerine vilâyet
idare heyeti tarafından, vilâyet merkezi olan mahallerde Dahiliye Vekilinin
talebi üzerine Devlet Şurasınca tetkik olunarak tasdik veya iptal olunur." B- DAYANILAN ANAYASA KURALI İptal istemine dayanak yapılan Anayasa'nın 125. maddesi şöyledir: "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu
açıktır. Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî
Şûranın kararları yargı denetimi dışındadır. İdarî işlemlere karşı açılacak
davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar. Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun
denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve
esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem
niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız
zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının
birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına
karar verilebilir. Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş
halinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile
yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir. İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle
yükümlüdür." IV. İLK İNCELEME: Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk
TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Sacit
ADALI'nın katılmalarıyla 7.9.1993 günü yapılan ilk inceleme toplantısında
dosyada eksiklik bulunmadığından, dâva konusu Yasa kuralının uygulanma niteliği
ağırlıklı olarak gözetilmek üzere, esasın incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V. ESASIN İNCELENMESİ : İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anaya sa'ya
aykırılığı ileri sürülen yasa kuralıyla itiraza dayanak yapı lan Anayasa
kuralı, bunun gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra,
gereği görüşülüp düşünüldü: Danıştay Altıncı Dairesi'nin başvuru kararında "iptal dâvası
sonucunda verilecek olan hüküm ile dâva konusu işlem iptal edildiği takdirde
bütün sonuçları ile birlikte tesis edildiği andan başlayarak hukuk aleminden
çıkarılırken, dâvanın reddi halinde ise işlemin hukuka uygunluğu yargısal bir
kararla vurgulanmış olur. Bununla birlikte, 1580 sayılı Yasanın 74. maddesi ile
Danıştayca incelenerek tasdik veya iptal olunacağı öngörülen belediye meclisi
kararlarının Birinci Dairece incelenmesinin yargısal denetimden geçmesi gerekli
bir idarî işleme karşı açılan dâvanın, yargısal karar verme yetkisi bulunmayan
anılan dairece karara bağlanması suretiyle yargı yolunun kapatılması sonucunu
ortayaçıkarmaktadır." denilerek; Yasa'daki "tasdik veya iptal
olunur." sözcüklerinin Anayasa'nın 125. maddesine aykırılığı nedeniyle
iptali istenilmektedir. Anayasa'nın 155. maddesinin ilk iki fıkrasında, Danıştay'ın
yapısal ve işlevsel nitelikleri şöyle açıklanmaktadır: "Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir
idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir.
Kanunla gösterilen belli dâvalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar. Danıştay, dâvaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca
gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını
ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, idâri uyuşmazlıkları
çözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmak la görevlidir." Burada açıkça görülmektedir ki, birinci fıkrada Danıştay'ın sadece
"yargısal görevler"i düzenlendiği halde, ikinci fıkrada
"yönetsel görevler" ağırlık kazanmaktadır. Özellikle "... ve ka
nunla gösterilen diğer işler ..." anlatımı, çoğu kez yargısal olmayan
görevleri de kapsayan düzenlemeler yapmayı yasakoyucuya açık tutmaktadır. 2575 sayılı Danıştay Yasası'nın 1. maddesinde şu tanım
yapılmaktadır: "Danıştay, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş
Yüksek İdare Mahkemesi, danışma ve inceleme merciidir." Danıştay, Anayasa ve kendi yasasına göre, yasa ile gösterilen
belli davalara ilk ve son derece mahkemesi olarak bakan bir yüksek mahkeme
olduğu gibi, aynı zamanda anayasal bir "danışma" ve
"inceleme" merciidir. Bu nitelikleri ile de kendine özgü (suı
generis) bir yönetsel yargı kurumudur. Danıştay'ın yargısal olmayan görevleri, 2575 sayılı Danıştay
Yasası'nda ve kimi özel yasalarda gösterilmiştir. 1580 sayılı Yasa'nın 74. maddesine göre, belediye meclislerinin
resmî toplantıları dışında görev ve yetkilerine girmeyen konularda ya da
mevzuata açıkça ve ağır biçimde aykırı olarak aldıkları kararlar, ilçe
belediyesince verilmişse valinin istemi üzerine İl İdare Kurulu'nca, il
belediye meclisince verilmişse İçişleri Bakanı'nın istemi üzerine Danıştay'ca
incelenerek onaylanır ya da iptal edilir. 74. madde uyarınca belediye meclislerinin işlemleri üzerinde İl
İdare Kurulu ya da Danıştay'ca yapılması öngörülen denetim, bir idarî
vesayettir. Danıştay burada Anayasa ve 2575 sayılı Yasa'yla kendisine verilen
danışma ve inceleme işlevini yerine getirmekte, bir yönetim organı imişçesine
yönetsel bir karar almaktadır. Çünkü, bu itiraz, yargısal bir başvuru ya da dâva
olmayıp, yönetsel bir başvurudur. Aslında, 74. maddede kullanılan "tasdik" ya da
"iptal" sözcükleri de, öngörülen işlemin bir idarî vesayet olduğunu
göstermektedir. Çünkü, bu maddede sözü edilen "tasdik" ve
"iptal" sözcükleri idarî vesayet kavramlarıdır. Yargısal bir inceleme sonucunda üst merci olarak
"onaylama"dan sözedebilmek için, önceki kararın da alt derece
mahkemesince verilmesi, yani yargısal nitelikte bulunması gerekir. Oysa, 75.
madde uyarınca Danıştay'a yapılan başvuru, belediye meclisi kararının iptalini
ya da onaylanmasını öngörmektedir. Yalnızca bu saptama bile, Danıştay'ca
yapılan denetimin "idarî vesayet" olduğunu kanıtlamaktadır. İdarî vesayet sonucu Danıştay Birinci Dairesi'nce verilen bu
kararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemlere karşı Danıştay dâva dairelerine
yapılan başvuru, bir temyiz başvurusu olmayıp, uygulanan eylem ve işleme
yönelik bir iptal davasıdır. Aslında Danıştay Yasası'nın "İlk Derece
Mahkemesi Olarak Danıştay'da Görülecek Dâvalar" başlığını taşıyan 24. maddesinin
birinci fıkrasının (e) bendinde bu konu düzenlenmiştir. Buna göre, Danıştay
idarî dairelerince veya İdarî İşler Kurulunca verilen kararlar üzerine
uygulanan eylem ve işlemlere karşı açılacak iptal davalarına ilk derece
mahkemesi olarak Danıştay'da bakılır. Bunlar arasında, 74. maddeye göre yapılan
başvurular üzerine Birinci Dairece alınan kararlar sonucundayapılan işlemlere
karşı açılan dâvaların da bulunacağı kuşkusuzdur. Bu durumda, itiraz yoluna
başvuran Danıştay Altıncı Dairesi'nin önünde görüp, çözümleyeceği bir iptal
davasının bulunduğu açıktır. Bu nedenle 1580 sayılı Belediye Yasası'nın 74. Maddesi bu dâvada
uygulanacak kural olmadığından Danıştay Altıncı Dairesi'nin bu maddeye yönelik
iptal başvurusunun reddi gerekmektedir. Bu görüşe Güven DİNÇER katılmamıştır. VI. SONUÇ : 3.4.1930 günlü, 1580 sayılı "Belediye Kanunu"nun 74.
madde sinde yer alan "... tasdik veya iptal olunur." ibaresinin,
başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu dâvada uygulayacağı kural olmaması
nedeniyle Anayasa'nın 152. maddesinin ikinci fıkrası ile 2949 sayılı Yasa'nın
28. maddesine göre itirazın REDDİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu veOYÇOKLUĞUYLA, 21.12.1993 gününde karar verildi. Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Mustafa GÖNÜL Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet NSEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfü FTUNCEL KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1993/27 Karar Sayısı : 1993/57 Anayasa Mahkemesi kararındaki, Belediye Kanunu'nun 74. maddesi ile
bu maddeye dayanılarak İçişleri Bakanlığı'nca Danıştay'a yapılacak itiraz
üzerine verilecek kararların niteliği ve hukukumuzdaki yerini açıklayan
gerekçelere aynen katılıyorum. Zira, bu gerekçeler kanunu açıklamakta ve
bununla ilgili olarak öğretide, kamu yönetiminde ve idarî yargıda yapılan bütün
yorumları içermektedir. Ancak, bu açıklamaların ve kararın sonunda yer alan "Bu
nedenle 1580 sayılı Belediye Yasası'nın 74. maddesinin bu davada uygulanacak
kural olmadığından ......." ibaret olan gerekçe, Anayasa'nın 152. ve
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulü Hakkında Kanun'un 28.
maddesinde yer alan "Uygulanacak kural" kavramını açıklar nitelikte
değildir. Buna dayanan karara da katılmak mümkün değildir. Davada "Uygulanacak kural" deyimi, davanın üzerine
kurulduğu hukukî yapı ile davanın seyrini ve hükmü etkileyen kuralların tümünü
kapsar. Anayasa yargısında yargılanan kuraldır. Anayasa yargısının amacı
Anayasa'ya uygunluk denetimidir. Uygulanan kural kavramının dar olarak alınması
anayasal denetimin amacına aykırılık oluşturur ve bu denetimi güçleştirerek
daraltır. Anayasal denetime tabi tutulan kurallar birbirleri ile
bağlantıları gözönünde tutularak bir bütün olarak değerlendirilmelidirler.
İdari işlemin tesisine neden olan ve yasa da belirlenen idari usul ve şekiller
de uyuşmazlığın esası içinde kabul edilmelidir. Danıştay'a açılan bir dava nedeniyle davayı görmek ve çözmekle
görevli Danıştay Altıncı Dairesi'nin başvuru kararında yaptığı yorum ve ileri
sürdüğü gerekçeler başvurunun amacını ve mahkemenin Anayasa anlayışını ve
nitelemesini ifade eder. Bu anlayış ve yorumu benimseyip benimsememek Anayasa
Mahkemesi'nin görevve takdir alanıdır. Burada önemli olan dava konusu yasa met
ninin Anayasa Mahkemesi'nce yapılacak yorumudur. Dava konusu 74. madde gereğince Danıştay Birinci Dairesi'nce
alınan idarî kararlar İçişleri Bakanlığı'nca ilgiliye tebliğiyle kendiliğinden
lâzımülicra idarî bir işleme dönüşmektedir. Bu işlemler üzerine açılan idarî
davalarda taraf İçişleri Bakanlığı olmasına rağmen idarî işlemi gerçekte tesis
eden Danıştay Birinci Dairesi'dir. Danıştay Altıncı Dairesi'nin Anayasa'ya aykırılık iddiasının bu
açıdan ele alınıp değerlendirilmesi gerekir. Zira ortada diğer hiç bir yargı
düzeninde görülmeyen ve sırf Danıştay'ın kendi yapısından doğan kendine özgü
ilginç bir durum vardır. Danıştay kendi verdiği kararı yahut tesis ettiği idarî
işlemi kendisi denetime tabi tutmaktadır. Bu yargı organı için başlı başına bir
rahatsızlıktır. Bu durumun Anayasa'ya aykırılığı itiraz yoluyla
denetlenebilmelidir. Bu denetimin yolu da Danıştay Altıncı Dairesi'nin izlediği
yoldur. Altıncı Dairenin 74. madde hakkında yaptığı yorumlar ve Anayasa'ya
aykırılık iddiası bu bağlamda ele alınmalı ve ortada Danıştay'ın yargısal
denetim görevini engelleyen bir yasa hükmünün mevcut olup olmadığı
tartışılmalıdır. Bu da Anayasa Mahkemesi'nin işin esasına girmesi ve konuyu
esastan incelemesi ilemümkündür. Olayda Mahkememiz esas hakkında red gerekçesi olabilecek hukukî
yorumları usulû bir neden saymış ve işin esasına girmeyerek itiraz başvurusunu
usulden reddetmiştir. Bu nedenlerle itiraz yoluyla iptali istenilen 74. maddenin
Danıştay Altıncı Dairesi'nin görmek ve çözmekle görevli olduğu dava da
uygulayacağı bir kural olduğu kanısıyla karara karşıyım. Güven DİNÇER Başkanvekili