ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 2012/129 Karar Sayısı : 2013/40 Karar Günü : 7.3.2013 R.G. Tarih-Sayı :
18.04.2013-28622 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 5. İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 3.12.2010 günlü, 6085 sayılı
Sayıştay Kanunu'nun geçici 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının son cümlesinde
yer alan ''birinci sınıfa ayrılmalarına ve uygulamaya ilişkin hususlar
bu Kanun çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulunca belirlenir.' ibaresinin,
Anayasa'nın 2., 7. ve 160. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline
karar verilmesi istemidir. I- OLAY Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunda (YDK) başdenetçi iken bu
Kurulun Sayıştaya devredilmesi üzerine, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun
geçici 4. maddesi uyarınca Sayıştayda uzman denetçi olarak göreve başlayan
davacı tarafından, YDK'da meslek mensubu olarak göreve başlamadan önce kamu
hizmetinde geçen sürelerinin üçte ikisinin birinci sınıfa ayrılmada dikkate
alınması için yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali
istemiyle açılan davada, itiraz konusu ibarenin Anayasa'ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 3.12.2010 günlü, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun itiraz konusu
ibareyi de içeren geçici 4. maddesi şöyledir: ' GEÇİCİ MADDE 4- (1) Başbakanlık Yüksek
Denetleme Kurulunun personeli, araç, gereç ve her türlü taşınır ve taşınmaz
malları ve bütçesi Sayıştaya devredilmiştir. Devirle ilgili işlemler Sayıştay
Başkanınca yerine getirilir. (2) Sayıştaya devredilen Yüksek Denetleme Kurulunda, devir tarihi
itibariyle çalışmakta olan; başkan ve üyeler başka bir işleme gerek kalmaksızın
ve kadro şartı aranmaksızın birinci sınıfa ayrılmış, birinci sınıfa ayrıldıktan
sonra dokuz yılını tamamlamış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerini
kaybetmemiş Sayıştay uzman denetçisi; başdenetçi, denetçi ve denetçi
yardımcıları kazanılmış hak aylık derecelerine uygun Sayıştay uzman denetçisi,
Sayıştay başdenetçisi, Sayıştay denetçisi ve Sayıştay denetçi yardımcısı
kadrolarına atanmış sayılır. Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış sayılan
başdenetçi ve denetçilerin birinci sınıfa ayrılmalarına ve uygulamaya
ilişkin hususlar bu Kanun çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulunca belirlenir. (3) Kurulda görevli sözleşmeli personel, sözleşmeli statüde geçen
hizmet süreleri, öğrenim durumları itibariyle yükselebilecekleri dereceyi
aşmamak şartıyla, 657 sayılı Kanunun ek geçici 1, 2 ve 3 üncü maddeleri ile
2/2/2005 tarihli ve 5289 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerine Bir Derece
Verilmesi Hakkında Kanun hükümleri dikkate alınarak tespit edilecek kazanılmış
hak aylık derecelerine uygun kadrolara Sayıştay Başkanınca atanır. (4) Devredilen personelden bu madde uyarınca yeni bir kadroya
atananların atandıkları kadroların aylık, ek gösterge, her türlü zam ve
tazminatları ile diğer mali hakları toplamı net tutarının (fazla çalışma ücreti
hariç), eski kadro veya pozisyonlarına bağlı olarak en son ayda almakta
oldukları aylık, ücret, ek gösterge, ikramiye (bir aya isabet eden tutar), her
türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları toplamı net tutarından az olması
halinde aradaki fark, farklılık giderilinceye kadar atandıkları kadrolarda
kaldıkları sürece herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak
ödenir. (5) Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce Başbakanlık Yüksek
Denetleme Kurulu tarafından başlatılan denetimler, 72 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname hükümlerine göre Sayıştay tarafından sonuçlandırılır. (6) 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 3346 sayılı Kanun ve diğer kanunlarda Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kuruluna yapılmış olan atıflar Sayıştaya yapılmış sayılır. ' B- İlgili Yasa Kuralları 1- 6085 sayılı Kanun'un ilgili görülen 2. maddesinin (m) bendi ile
10. ve 63. maddeleri şöyledir: ' MADDE 2- (1) Bu Kanunun uygulanmasında; (') m) Sayıştay denetçisi: Uzman denetçi, başdenetçi, denetçi ve
denetçi yardımcısını, (') ifade eder. MADDE 10- (1) Sayıştay
mensupları şunlardır: a) Meslek mensupları, 1) Sayıştay Başkanı, 2) Daire başkanları ve üyeler, 3) Sayıştay denetçileri. b) Başsavcı ve savcılar, c) Yönetim mensupları. MADDE 63- (1) Aylık, ödenek, mali,
sosyal, emeklilik ve diğer hakları ile teminatları bakımından; a) Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeleri, sırasıyla
Yargıtay Birinci Başkanı, daire başkanları ve üyeleri, b) Yukarıdakiler dışında kalan Sayıştay meslek mensupları kıdem,
sınıf ve derecelerindeki birinci sınıf, birinci sınıfa ayrılmış, ikinci sınıf
ve üçüncü sınıf hâkim ve savcılar, hakkındaki hükümlere tabidir. Ek
göstergelere ilişkin olarak birinci sınıfa ayrılmış hâkim ve savcılar için
aranan 'Yargıtay ve Danıştay üyeliklerine seçilme hakkını kaybetmemiş olmak'
şartı Sayıştay denetçileri için 'birinci sınıfa ayrılma niteliklerini
kaybetmemiş olmak' şeklinde uygulanır. (2) Denetçi yardımcıları, hâkim ve savcı adayları gibi aylık ve ek
ödeme alırlar. (3) Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeler dışında kalan
meslek mensupları üçüncü sınıf, ikinci sınıf, birinci sınıfa ayrılmış ve
birinci sınıf olmak üzere dört sınıfa ayrılır. Bunların sınıfları ile birinci
sınıfa ayrılma şart ve yöntemleri, 24/2/1983 tarihli ve 2802 sayılı Hâkimler ve
Savcılar Kanununda belirtilen esaslara göre Sayıştay Genel Kurulunca
belirlenir. (4) Meslek mensuplarının aylık, ödenek, mali, sosyal, emeklilik ve
diğer hakları ile diğer hususlara ilişkin olarak bu Kanunda hüküm bulunmayan
hallerde 2802 sayılı Kanunun ilgili hükümleri uygulanır. (5) Sayıştay denetçilerinin atanmaları ve görevde yükselmeleri,
Meslek Mensupları Yükseltme ve Disiplin Kurulu kararı ve Sayıştay Başkanının
onayı ile olur. Sayıştay denetçilerinin yükselme süreleri iki yıldır. (6) Sayıştay denetçilerinden yükselme sürelerini dolduranların
bulundukları kadroda üst derece aylığı verilerek veya üst kadroya atanarak
yükselmelerinde sicillerine göre belirlenecek yeterlik esastır. Bunların
yükselebilmeleri, üst üste iki sicillerinin olumlu olmasına bağlıdır. Üç sicil
döneminde iki olumlu sicil alanlar da yükselebilirler. (7) Boşalan bir üst kadroya atanmada aynı derecede yeterli olanlar
birden fazla ise; disiplin cezası almamış bulunmak, mesleki inceleme ve
yayınlarda bulunmuş olmak ve kıdem tercih sebepleri sayılır. Tercih sebepleri
yoksa yapılacak sınavda üstün başarı gösterenler yükseltilir. (8) (Mülga: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) ' 2- 24.2.1983 günlü, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu'nun
ilgili görülen 32. maddesi şöyledir: ' Madde 32- Birinci sınıfa ayrılabilmek için: a) Birinci dereceye yükselmek, b) (Değişik: 9/3/1995 ' 4087/1 md.) Hâkimlik ve savcılık
mesleğinde on yılını doldurmak, c) Bilimsel güç ve yeteneği ile hizmet ve meslekteki başarısına
göre emsali arasında temayüz etmiş olmak, d) Yer değiştirme cezası almamış olmak, e) Kınama, kademe ilerlemesinin durdurulması veya derece
yükselmesinin durdurulması cezalarını aynı neviden olmasa bile birden fazla
almamış olmak, f) Mesleğin vakar ve onuruna dokunan veya kişisel haysiyet ve
itibarını kıran veya görevle ilgili herhangi bir suçtan affa uğramış olsa bile
hüküm giymemiş olmak, Gerekir. (Değişik ikinci fıkra: 22/12/2005 - 5435/15
md.) Meslekleriyle ilgili yüksek lisans öğrenimi yapmış olanlarla Türkiye
ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsünün yüksek lisans programını ve Türkiye
Adalet Akademisinde bir akademik yıldan az olmamak üzere düzenlenen uzmanlık
eğitim programını başarıyla bitirenler için dokuz, meslekleriyle ilgili öğrenim
dallarında doktora yapanlar için sekiz yıllık meslek kıdemi, birinci sınıfa
ayrılmada yeterli sayılır. Ayrıca fiilen avukatlıkta geçen sürenin üçte ikisi,
hâkim ve savcı adaylarının 4954 sayılı Kanunda belirtilen staj dönemlerini aşan
adaylık süreleri, avukatlık stajının üçte ikisi ve askerlik hizmetinde geçen
sürenin yarısı, birinci sınıfa ayrılmaya esas sürenin hesabında dikkate alınır.
Ancak birinci sınıfa ayrılabilmek için her halde meslekte fiilen üç terfi
dönemi çalışmak zorunludur. Birinci sınıfa ayrılma incelemesine tabi tutulacaklar hakkında 22
nci maddenin; listelerin yayımı, yeniden inceleme ve itiraza ilişkin hükümleri
uygulanır. (Ek fıkra: 22/12/2005 - 5435/15 md.) Birinci sınıfa ayrılma
koşul ve yöntemlerine dair ilkeler, Kanunda belirtilen esaslar doğrultusunda
Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca tespit edilerek, Resmî Gazetede
yayımlanır .' C- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 7. ve 160. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh
KALELİ, Alparslan ALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin
YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN,
Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN'ın katılımlarıyla 15.11.2012 gününde yapılan ilk
inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayşegül ATALAY tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen Yasa
kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, davacının YDK'da meslek mensubu olarak göreve
başlamadan önceki dönemlerde kamu hizmetinde geçen sürelerinin üçte ikisinin
birinci sınıfa ayrılmada dikkate alınması isteminin özlük hakkına ilişkin
olduğu ancak, özlük haklarının kanunda belirtilmesinin yeterli olmadığı, söz
konusu hakkın çerçevesinin çizilerek temel ilkeleri ortaya konulduktan sonra idareye
düzenleme yetkisi verilmesi gerekirken, itiraz konusu ibarenin yer aldığı
kuralda Sayıştay Genel Kuruluna genel nitelikte yetki verilmesinin Anayasa'nın
2., 7. ve 160. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 6085 sayılı Kanun'un itiraz konusu ibareyi de içeren geçici 4.
maddesinin (2) numaralı fıkrasında, Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış
sayılan başdenetçi ve denetçilerin, birinci sınıfa ayrılmalarına ve uygulamaya
ilişkin hususların anılan Kanun çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulunca belirleneceği
öngörülmüştür. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Anayasa'nın 7. maddesinde yasama yetkisinin Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisinin olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği
belirtilmektedir. 8. maddesinde de, ' Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun
olarak kullanılır ve yerine getirilir ' denilmiştir. Buna göre, Anayasa'da
kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları
belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin
düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle,
Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir
alanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa'nın 7.
maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi,
sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmaması
gerekir. Bununla birlikte, kanun koyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemek
koşuluyla bazı konuların düzenlenmesini idareye bırakabilir. Anayasa'nın 160. maddesinin dördüncü fıkrasında ise 'Sayıştayın
kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,
ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve
üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.' denilmektedir. 6085 sayılı Kanun'un geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,
YDK'nın personeli, araç, gereç ve her türlü taşınır ve taşınmaz malları ve
bütçesinin Sayıştaya devredildiği, devirle ilgili işlemlerin Sayıştay Başkanı
tarafından yerine getirileceği belirtilmiştir. Anılan maddenin (2) numaralı
fıkrasının birinci cümlesinde ise Sayıştaya devredilen YDK'da, devir tarihi
itibariyle çalışmakta olan; başkan ve üyelerin başka bir işleme gerek
kalmaksızın ve kadro şartı aranmaksızın birinci sınıfa ayrılmış, birinci sınıfa
ayrıldıktan sonra dokuz yılını tamamlamış ve birinci sınıfa ayrılma
niteliklerini kaybetmemiş Sayıştay uzman denetçisi; başdenetçi, denetçi ve
denetçi yardımcılarının ise kazanılmış hak aylık derecelerine uygun Sayıştay
uzman denetçisi, Sayıştay başdenetçisi, Sayıştay denetçisi ve Sayıştay denetçi
yardımcısı kadrolarına atanmış sayılacakları hüküm altına alınmıştır. 6085 sayılı Kanun'un 10. maddesinde, Sayıştay mensupları, meslek
mensupları, Başsavcı ve savcılar ile yönetim mensupları olarak belirtilmiş; (a)
bendinde de Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeler ile Sayıştay
denetçileri meslek mensupları olarak sayılmıştır. Kanun'un 2. maddesinin (m)
bendinde ise ' Sayıştay denetçisi' tanımının,
uzman denetçi, başdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcısını ifade ettiği
belirtilmiştir. 6085 sayılı Kanun'un geçici 4. maddesi uyarınca, Sayıştaya
devredilen YDK'da devir tarihi itibariyle çalışmakta olan başkan ve üyeler ile
başdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcıları Sayıştay denetçisi sayılmış,
dolayısıyla Sayıştay denetçileri ile aynı hukuki statüye sahip olmuşlardır. İtiraz konusu ibarenin bulunduğu kuralda, Sayıştay Genel Kurulu
tarafından değerlendirilecek olan hususların, 6085 sayılı Kanun hükümleri
çerçevesinde belirleneceği ifade edilmiştir. 6085 sayılı Kanun'un 63.
maddesinde ise Sayıştay mensuplarının hakları düzenlenmiş, bu maddenin (3)
numaralı fıkrasında; Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeler dışında kalan
meslek mensuplarının sınıfları ile birinci sınıfa ayrılma şart ve yöntemlerinin
2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu ' nda
belirtilen esaslara göre Sayıştay Genel Kurulunca belirleneceği öngörülmüştür.
Birinci sınıfa ayrılma koşulları ve uygulamaya ilişkin hususlar da 2802 sayılı
Kanun'un 32. ve diğer maddeleri ile 6085 sayılı Kanun'un ilgili hükümlerinde
ayrıntılı olarak açıklanmıştır. Bu nedenle, birinci sınıfa ayrılma ve
uygulamaya ilişkin hususların 6085 ve 2802 sayılı Kanunlarda yer alan
hükümlerle ayrıntılı bir şekilde düzenlenerek kapsamının belirlenmesinden
sonra, itiraz konusu ibare uyarınca Sayıştay Genel Kuruluna bu çerçevede yetki
verilmesi, kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında olup, yasama yetkisinin
devri olarak nitelendirilemeyeceği gibi Anayasa'nın 160. maddesinin son
fıkrasına aykırı olduğundan da söz edilemez. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu ibare Anayasa'nın 2., 7. ve
160. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. VI- SONUÇ 3.12.2010 günlü, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun geçici 4.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının son cümlesinde yer alan ''birinci
sınıfa ayrılmalarına ve uygulamaya ilişkin hususlar bu Kanun çerçevesinde
Sayıştay Genel Kurulunca belirlenir.' ibaresinin Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve itirazın REDDİNE, 7.3.2013 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi. Başkan Haşim KILIÇ Başkanvekili Serruh KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Mehmet ERTEN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Zehra Ayla
  PERKTAŞ Üye Recep KÖMÜRCÜ Üye Burhan ÜSTÜN Üye Engin YILDIRIM Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye Zühtü ARSLAN