ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2018/120 Karar Sayısı : 2023/171 Karar Tarihi : 11/10/2023 R.G. Tarih – Sayı : 1/12/2023
- 32386 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY,
Özgür ÖZEL ve Engin ÖZKOÇ ile birlikte 134 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de
yayımlanan (3) numaralı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve
Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin; A. 2. maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “... (II)
sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
... ” ibaresinin, B. 3.
maddesinin (3) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin, C. 5.
maddesinin; 1. (1)
numaralı fıkrasının “… 657 sayılı Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli
personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın ... ” bölümünün, 2. (3) numaralı fıkrasının, Ç. 6.
maddesinin; 1. (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin, 2. (4) numaralı fıkrasının, D. 12. maddesinin, E. Geçici
1. maddesinin, Anayasa'nın 2., 7., 104. ve 128. maddelerine aykırılığını
ileri sürerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi
talebidir. I. İPTALİ
İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep
edilen kuralların yer aldığı; A. 2. maddesinin
(2) numaralı fıkrası şöyledir: “ MADDE 2- … (2) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine
ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı
kararıyla, (II) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere
Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılır. Bu cetvellerde sayılmayan kadro,
pozisyon ve görevlere, ilgili Cumhurbaşkanı yardımcısı, bakan veya atamaya
yetkili amirler tarafından atama yapılır. Cumhurbaşkanı yardımcısı ve bakan bu
yetkisini alt kademedeki yöneticilere devredebilir. … ” B. 3. maddesinin
(3) numaralı fıkrası şöyledir: “ MADDE 3- … (3) Yurtdışı daimî görevlere atanabilmek
için birinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde yer alan şartlara ilave olarak,
657 sayılı Kanunun 59 uncu maddesi kapsamında yapılacak atamalar dâhil, yeterli
dil bilgisine sahip olunduğunu belgelendirmek şarttır. Yurtdışı teşkilatında
daimî bir göreve atanacak kamu görevlilerinin seçimi, atanması, çalışma usûl ve
esasları ile disiplin ve diğer özlük işlerine ilişkin usûl ve esaslar
Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir . … ” C. 5. maddesinin
(1) ve (3) numaralı fıkraları şöyledir: “ MADDE 5- (1) Bu
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kadro,
pozisyon ve görevlere atananlar, atandıkları kadro, pozisyon ve görevlerde 657
sayılı Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak da
çalıştırılabilir. … (3) Sözleşme taban ve tavan ücretleri; kurum ve
kuruluşlar, unvanlar, yapılan hizmetin güçlüğü, sorumluluğu ve riskleri, iş
yoğunluğu, çalışma şartları, hizmet yerinin sosyo-ekonomik durumu ve coğrafî
özellikleri ile hizmete ve hizmet yerine ilişkin olarak, aynı kadro, pozisyon
ve görevlerde bulunmakta olan emsallerine; emsalinin bulunmaması durumunda da
benzer kadro, pozisyon ve görevlerde bulunanlara göre farklılıkları ayrı ayrı
veya birlikte dikkate alınarak Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir. Sözleşme
ücreti, taban ve tavan ücretleri aralığında sözleşme imzalamakla yetkili
kılınan makam tarafından belirlenir . ” Ç. 6. maddesinin
(1) ve (4) numaralı fıkraları şöyledir: “ MADDE 6- (1) Kamu görevlisi olmayanlar arasından
üst kademe kamu yöneticisi kadro, pozisyon ve görevlerine atananlardan
görevleri sona eren veya görevden alınanlara tazminat ödenip ödenmemesi ve
tazminat miktarı ile buna ilişkin diğer hususlar Cumhurbaşkanınca belirlenir. Yurtdışı kadrolarda bulunmakta iken görev süresi sona eren veya görevden
alınanlar için ödenecek tazminat miktarı, yurtiçindeki emsali personelin fiili
çalışmaya bağlı ödemeler hariç, ödeme unsurları üzerinden hesaplanır. … (4) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli (II) sayılı
cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlerde bulunmakta iken görevden
alınanlardan; daire başkanı kadro ve pozisyonunda bulananlar ile genel müdürden
daha alt düzeydeki kadro, pozisyon veya görevlerde bulunanlar ve taşra
teşkilatında il müdürü ve bölge müdürü kadro, pozisyon ve görevlerinde
bulunanlardan; a) 657 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinin “Ortak Hükümler”
bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı bendinde sayılan denetim elemanı ya da
uzman kadrolarına veya bunlara denk pozisyonlara, b) (1) numaralı alt bent kapsamına girmeyenlerden bu
fıkranın birinci paragrafında sayılan kadro, pozisyon ve görevlerde toplam en
az üç yıl görev yapmış olanlar, 657 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinin “Ortak
Hükümler” bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı bendinde sayılan denetim
elemanı ya da uzman kadrolarına veya bunlara denk pozisyonlara, c) (1) numaralı alt bent kapsamına girmeyenlerden bu
fıkranın birinci paragrafında sayılan kadro, pozisyon veya görevlerde üç yıldan
az süreyle görev yapmış olanlar, merkez veya taşra teşkilatında araştırmacı
kadro veya pozisyonlarına, atanırlar . … ” D. 12. maddesi
şöyledir: “ MADDE 12- (1) Üst kademe kamu yöneticileri
hakkında bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenen hususlara ilişkin
olarak, diğer mevzuatın bu Cumhurbaşkanlığı kararnamesine aykırı hükümleri
uygulanmaz .” E. Geçici 1.
maddesi şöyledir: “ GEÇİCİ MADDE 1- (1) Bu Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 4 üncü maddesi, bu maddenin yayımı tarihinde görevde bulunan ekli
(I) sayılı cetvelde belirtilen görevlerde bulunanlar hakkında da uygulanır .” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer
TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai
AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/10/2018 tarihinde yapılan
ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara
bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportörler Cengiz ERTEN ve
Abdullah ATAY tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin raporlar, dava konusu CBK kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi
ve Yargısal Denetimi 3. Anayasa Mahkemesi, CBK’ların anayasal çerçevesini ve
yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.
Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu
bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu
kapsamda düzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın
Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili
olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda
açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden
herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik
yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,
23/01/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2018/119,
K.2020/25, 11/06/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/06/2020, §§ 3-13). B. CBK’nın 2.
Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan "... (II)
sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
... " İbaresinin İncelenmesi 1. Genel Açıklama 4. Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “[Cumhurbaşkanı]
Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların
atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
düzenler.” hükmüne yer verilmiştir. 5. Söz konusu Anayasa hükmüne istinaden üst kademe kamu
yöneticilerinin atanma usul ve esasları (3) numaralı CBK’da düzenlenmiştir.
Anılan CBK’nın “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde bu CBK’nın
amacının üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usul ve esaslar ile kamu kurum
ve kuruluşlarında atama usul ve esaslarını belirlemek olduğu; CBK’nın ekli
cetvellerdeki kadro, pozisyon ve görevler, bakanlıklar, bağlı, ilgili ve
ilişkili kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarını kapsadığı hükme
bağlanmıştır. Öte yandan anılan CBK’da atama usulü, atama şartları ve görev
süreleri yönünden (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kamu görevlileri ile (II)
Sayılı Cetvel’de yer alan kamu görevlileri için farklı düzenlemeler öngörüldüğü
görülmektedir. 6. Nitekim CBK’nın dava konusu ibarenin de yer aldığı “ Atama
usulü ” başlıklı 2. maddesinin (2) numaralı fıkrasında CBK’ya ekli (I)
Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla
atama yapılması öngörülmekte iken (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro,
pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılacağı kurala
bağlanmıştır. 7. CBK’nın 3. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında
ise (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro,
pozisyon ve görevlere atanacaklarda aranan şartlar ile (II) Sayılı Cetvel’de
yer alan kadro, pozisyon ve görevlere atanacaklarda aranan şartlar ayrı ayrı
belirlenmiştir. Buna göre “ 657 sayılı Kanunun 48’inci
maddesinde sayılan genel şartları taşımak” ve “ en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu olmak ” şartları her iki kural
bakımından ortak iken bunlara ek olarak (I)
Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere atanacaklarda “ kamuda
ve/veya sosyal güvenlik kurumlarına tabi olmak kaydıyla uluslararası kuruluşlar
ile özel sektörde veya serbest olarak en az beş yıl çalışmış olmak ” şartı
aranırken (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere
atanacaklarda “ Kamuda en az 5 yıllık hizmeti
bulunmak ” ve “ il ve bölge müdürü kadro, pozisyon ve
görevleri ile kamu iktisadi teşebbüsleri yönetim kurulu üyeliklerine atanacaklar için kamuda ve/veya sosyal güvenlik
kurumlarına tabi olmak kaydıyla uluslararası kuruluşlar ile özel sektörde veya
serbest olarak, alanında en az beş yıl çalışmış ve temayüz etmiş olmak ”
şartları aranmaktadır. Ayrıca CBK’nın 4.
maddesinde (I) Sayılı Cetvel’de yer alanların görev süresinin atandıkları
tarihte görevde bulunan Cumhurbaşkanı’nın görev süresini geçemeyeceği; Cumhurbaşkanı’nın
görevi sona erdiğinde, bunların görevinin de sona ereceği hükme bağlanmıştır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 8. Dava dilekçesinde özetle; Anayasa’nın 104. maddesinin 9. fıkrasıyla
Cumhurbaşkanı’na üst kademe yöneticileri atama yetkisi verildiği, bu kapsamda
öncelikle CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de sayılan kadro ve görevlerin üst
kademe kamu yöneticisi olup olmadığının tespitinin yapılması gerektiği,
bunların üst düzey kamu yöneticisi olarak tanımlanması durumunda atamalarının
doğrudan Cumhurbaşkanınca yapılması gerekirken kuralla atamalarının başka makamlarca
yapılmasına imkân tanındığı, Cumhurbaşkanı’nın onay merciine dönüştürüldüğü
Anayasa tarafından üst kademe kamu yöneticilerini atama yetkisi münhasıran
Cumhurbaşkanı’na verildiğinden bu yetkinin başka bir makam ile
paylaşılamayacağı, Cumhurbaşkanı’nın üst düzey kamu yöneticilerini atama
yetkisinin başka bir makamın teklifine bağlı tutulamayacağı, bu nedenle söz
konusu (II) Sayılı Cetvel’de sayılanların üst kademe yönetici olarak
değerlendirilmemesi gerektiği, bu durumda da (II) Sayılı Cetvel’de sayılan görevler
veya kadrolara atama usul ve esaslarının Anayasa’nın 104. maddenin on yedinci
fıkrası çerçevesinde değerlendirilmesi gereken bir konu hâline geldiği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. CBK’ya Ekli (II) Sayılı Cetvel’de Yer Alan “ I.
Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili Kuruluşları) ” ve “ Spor
Müşavirleri ” Yönünden 9 . Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın
Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülmüş
ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan
fıkra kapsamında yapılacaktır. 10. Anayasa’nın 104. maddesinin
dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul
ve esasların CBK ile düzenleneceği ayrıca ve açıkça ifade edilmiştir. Başka bir
ifadeyle, anılan konu Anayasa’nın özel olarak CBK ile düzenlenebileceğini
öngördüğü konulardandır. 11. Anayasa’da olağan dönemde CBK ile düzenleneceği özel
olarak belirtilen konuların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında
CBK’lar için öngörülen sınırlamalara tabi olmayacağına ilişkin herhangi bir
hükme yer verilmemiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında CBK’lar için getirilen sınırlamalar, Anayasa’da CBK ile
düzenleneceği özel olarak belirtilen konular için de geçerlidir. Bununla
birlikte söz konusu sınırlamalar Anayasa’nın CBK’lara ilişkin diğer hükümleri
ile birlikte yorumlanmalıdır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 25). 12. Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının dördüncü cümlesi uyarınca yapılacak denetimde
karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun olup
olmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun varsa-
incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip
düzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun
CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından
da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu
bağlamda CBK kuralı olmaması durumunda karşılaştırmaya esas alınan kanun
hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK
kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir
gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17; AYM, E.2020/29,
K.2022/155, 13/12/2022, § 12). 13. Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK
çıkarılamayacağı kurala bağlanmıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM)
Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen kanun koyma yetkisi kapsamında kanun adı
altında yaptığı düzenlemelerin bu kapsamda olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Diğer yandan Anayasa Mahkemesi KHK’larda açıkça düzenlenen konular bakımından
da CBK çıkarılmasına ilişkin aynı yasağın geçerli olup olmadığı hususunu daha
önceki bazı kararlarında değerlendirmiş ve KHK’ların Anayasa’nın mülga
hükümlerinde belirtilen niteliği, getiriliş amacı, Anayasa Mahkemesinin
KHK’larla ilgili içtihadı ve uygulama dikkate alındığında KHK’ların kanun
hükmünde olduğunun görüldüğü, dolayısıyla KHK ile açıkça düzenlenen bir konuda
da Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesi uyarınca
CBK çıkarılamaması gerektiğine karar vermiştir (AYM, E.2019/78, K.2020/6,
23/1/2020, §§ 34-39; AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, §§ 24-29; AYM,
E.2020/29, K.2022/155, 13/12/2022, § 11). 14. Dava konusu kural, (3) numaralı
CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere
Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılacağını düzenlemektedir. (3) numaralı CBK’ya
ekli (II) Sayılı Cetvel’de sayılan kadro, pozisyon ve görevler arasında “Spor
Müşavirleri” ve “I. Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili
Kuruluşları)” satırlarına da yer verilmiştir. 15. 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı
Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanunu’nun 30. maddesinin ikinci fıkrasının ilk
cümlesinde “Gençlik ve Spor Bakanının teklifi üzerine Cumhurbaşkanı
tarafından sayısı kırkı geçmemek üzere, olimpiyat şampiyonluğu veya olimpik
spor dallarından birinde büyükler kategorisinde birden fazla dünya şampiyonluğu
kazanan otuz yaşını doldurmuş sporcular, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun
48 inci maddesi (A) bendinin (2), (3) ve (6) numaralı alt bentlerindeki şartlar
hariç diğer şartları taşımak kaydıyla spor müşaviri olarak atanabilir.” hükmüne
yer verilmiştir. 16. Bu itibarla dava konusu CBK kuralının olmaması
durumunda (3) numaralı CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro,
pozisyon ve görevler arasında yer alan spor müşavirlerini atamaya yetkili merci
ve atama usulü bakımından 3289 sayılı Kanun’un
30. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hükmün uygulanacağı açıktır.
Dolayısıyla dava konusu kuralın spor müşavirleri yönünden kanunun açıkça
düzenlediği bir konuya ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. 17. Bakanlık ilgili kuruluşları konusu ilk kez,
Bakanlıkların örgütlenmesine ilişkin 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanun’un mülga 11.
maddesinde düzenlenmiştir. Anılan maddeye göre ilgili kuruluşlar, özel kanun
veya statü ile kurulan, iktisadî devlet teşekkülleri ve kamu iktisadî
kuruluşları ile bunların müessese, ortaklık ve iştirakleri veya özel
hukuki, mali ve idari statüye tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim
kuruluşları şeklinde tanımlanmıştır (AYM, E.1995/1, K.1995/42, 14/09/1995). 18. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanun ile yapılan
Anayasa değişikliği ile geçilen yeni hükûmet sisteminde 15/7/2018 tarihli ve
30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı,
İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı
Hakkında CBK’da bakanlıklara bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile
diğer kurum ve kuruluşların teşkilatı yeniden düzenlenmiştir. 19. (4) numaralı CBK’da Bakanlık ilgili kuruluşlarına
ilişkin herhangi bir tanıma yer verilmemiş ve 3046 sayılı Kanun’un “Bakanlık
ilgili kuruluşları” başlıklı 11. maddesi 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) 41. maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır.
Bununla birlikte, ilgili kuruluşlar ın özel kanunlarla veya CBK’larla
kurulan ya da geçmişte KHK’larla kurulmuş olan çoğunlukla bilimsel, teknik,
kültürel ve iktisadi alanlarda faaliyet gösteren, özel bir hukuki, mali ve
idari statüye tabi, belli bir özerkliğe sahip, tüzel kişiliği haiz, hizmet
bakımından yerinden yönetim kuruluşları olarak tanımlanması mümkündür. Bu
bağlamda sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre
faaliyet göstermek üzere kurulan iktisadi devlet teşekkülleri ile sermayesinin
tamamı devlete ait olup tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı
gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti
dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi
kuruluşlarından oluşan kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) de bakanlık ilgili
kuruluşları arasında yer almaktadır. 20. KİT’lerin kuruluş, yapılanma ve görevlerine ilişkin
hususlar 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında KHK
ile düzenlenmiş, personel rejimi ise 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı KHK ile
düzenlenmiştir. 21. 399 sayılı KHK’nın 5. maddesinin birinci fıkrasında
aynı KHK’ya ekli 1 Sayılı Cetvel’de yer alan kadrolara yönetim kurulu kararı
ile atama yapılacağı hükmü yer almaktadır. KİT’lerin I. Hukuk Müşavirleri de
yönetim kurulunun atama yetkisine sahip olduğu 399 sayılı KHK’ya ekli 1 Sayılı
Cetvel’de gösterilen kadrolar arasında yer almaktadır. 22. Bu itibarla dava konusu CBK kuralının olmaması
durumunda (3) numaralı CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro,
pozisyon ve görevler arasında yer alan KİT’lerin I. Hukuk Müşavirlerini atamaya
yetkili merci ve atama usulü bakımından 399 sayılı KHK’nın 5. maddesinin
birinci fıkrasında düzenlenen hükmün uygulanacağı açıktır. Dolayısıyla dava
konusu kuralın KHK’nın açıkça düzenlediği bir konuya ilişkin olduğu
anlaşılmaktadır. 23. Açıklanan nedenlerle kural, CBK’ya ekli (II) Sayılı
Cetvel’de yer alan “Spor Müşavirleri” ve “I. Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili,
İlişkili Kuruluşları)” satırları yönünden Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu
bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. K ural, konu bakımından
yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. b. CBK’ya Ekli (II) Sayılı Cetvelin Kalan Kısmı Yönünden i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi 24. Dava konusu kural CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı
ile atama yapılacağını öngörmekte olup idari bir görev üstlenen kamu görevlilerini atamaya
yetkili merci ve atama usulüne ilişkin olması itibarıyla Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesi kapsamında yürütme yetkisine
ilişkin bir konuyu düzenlemektedir. 25. Kural Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan
İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi
hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler
ile ilgili herhangi bir düzenleme içermemektedir. 26. CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere atamaya yetkili merci ve atama usulü konularında
düzenleme yaptığı anlaşılan kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır (AYM, E.2018/124, K.2020/56, 15/10/2020,
§ 44). 27. Kuralla aynı alanda
hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit
edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin
olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 28. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. ii. Kuralın
İçerik Yönünden İncelenmesi 29. Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini
bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. 30. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirlilik tir.
Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki
belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir
hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde
öngörülebilir olmasıdır. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işlemi
niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır
(AYM, E.2020/34, K.2023/25, 16/02/2023, § 49; AYM, E.2020/54, K.2022/165,
29/12/2022, § 28; (AYM, E.2019/38, K.2022/148, 30/11/2022, § 40-41). 31. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçişle birlikte
Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkilerini yeniden düzenleyen Anayasa’nın 104.
maddesinde yapılan değişikliklerden biri de üst kademe kamu yöneticilerinin
atanması ve görevlerine son verilmesinin Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri
arasında yer alması, ayrıca bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasların CBK
ile düzenlenmesine imkân tanınmasıdır (AYM, E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023,
§ 65). 32. Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer
alan hüküm ile üst kademe kamu yöneticilerini atama ve görevden alma yetkisi
münhasıran Cumhurbaşkanı’na verilmiş; bunların atanmalarına ilişkin usul ve
esasların belirlenmesi CBK ile özel olarak düzenlenebilecek konular arasında
öngörülmüştür. Böylece Cumhurbaşkanlığı
hükûmet sisteminin yürürlüğe girmesiyle anayasal düzeyde kavramsal olarak üst kademe kamu yöneticileri diğer kamu görevlilerinden
ayrılmıştır. Bu çerçevede bunların gerek atanmaları ve görevden alınmaları
gerekse atanmalarına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi yönünden tabi
oldukları anayasal ilkeler üst kademe kamu yöneticisi olmayan kamu
görevlilerinden farklıdır. 33. Üst kademe kamu yöneticileri kavramının neyi
ifade ettiğine yönelik olarak Anayasa’da genel ve soyut bir tanımlama
yapılmamış ya da herhangi bir ölçüte yer verilmemiştir. Bununla birlikte
Anayasa Mahkemesince bu anayasal kavramın kendi bağlamı içinde özerk bir
biçimde yorumlanması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi Cumhurbaşkanlığı hükûmet
sisteminin yürürlüğe girmesinden önceki dönemde verdiği bir kararında üst
kademe yönetici kavramını yorumlamıştır. Anayasa Mahkemesi 10/1/1985 tarihli ve
3149 sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Kanun’un, üst
kademe kamu yöneticilerini daire başkanını da içine alacak şekilde sayma
yoluyla belirleyen kapsam maddesini de (2. madde) denetlediği kararında üst
kademe kamu yöneticileri kavramının belirlenmesinde esas alınacak her durumda
geçerli, değişmez ve mutlak ölçütler bulmanın zorluğuna dikkat çekmiştir. Bu
bağlamda Anayasa Mahkemesi anılan kararında kamu politikasının tayinine
katılma, seçimle gelmemekle birlikte etkin bir otoriteye sahip olma ve
kuruluşunun en üst düzeyinde bulunma gibi bazı ölçütlerin önerilmesine
rağmen üst kademe yöneticilerinin kimler olduğunun doktrinde ve kanunlarda
açıklığa kavuşturulmadığını, esasen bunun çok zor olduğunu ve bu zorluğu
dikkate alan kanun koyucunun da bunları bir bir saymak yolunu tercih ettiğini
belirtmiştir. Anayasa Mahkemesine göre üst kademe kamu yöneticilerine dair bir
tanım yapılsaydı dahi tam anlamıyla bir tanım olmayacak ve takdire yine de
elverişli bulunacaktı (AYM, E.1985/3, K.1985/8, 18/6/1985). 34. Anayasa Mahkemesinin anılan kararında vurgulandığı
üzere bu kavramın tanımlanmasında güçlükler bulunsa da özellikle
Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yürürlüğe girmesinden sonra anayasal bir
kavrama da dönüşmüş olduğu gözetildiğinde bunun belli bir çerçeveye
kavuşturulması bir zorunluluktur (AYM, E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023, §
80). 35. Genel anlamda bir tanımlama yapılacak olursa
Anayasa’da yer verilen üst kademe kamu yöneticileri kavramının belirli bir kamu
hizmetini yürüten kamu kuruluşunun hiyerarşik bakımdan üst düzeylerinde görev
alan ve aynı zamanda o hizmet alanıyla ilgili kamu politikalarının
belirlenmesinde ve uygulanmasında etkin bir otoriteye, yetki ve sorumluluğa
sahip olan kişileri ifade ettiği söylenebilir (AYM, E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023,
§ 81). 36. Bu itibarla kurum içinde klasik anlamda belirli bir
sevk ve idare, başka bir deyişle yönetim yetkisine sahip olmakla birlikte
kurumun görev ve yetkileri çerçevesindeki politikaların belirlenmesi sürecine
katılmayan, yönetim yetkisi bu politikaları uygulamakla sınırlı olan
yöneticilerin ya da kurumun hizmet alanıyla ilgili kamu politikalarının
tayininde sadece istişari nitelikte rol üstlenen kişilerin üst kademe kamu
yöneticisi olarak kabulü mümkün değildir (AYM, E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023,
§ 82). 37. Anayasa Mahkemesi bir kuralın üst kademe kamu
yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların düzenlenmesine ilişkin
olup olmadığını CBK koyucunun nitelemesinden bağımsız olarak, yukarıda tespit
edilen ilkeler çerçevesinde her bir kural özelinde özerk şekilde ele alıp nihai
olarak denetleme görevinin kendisine ait olduğunu belirtmiştir (AYM,
E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023, § 83). 38. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde benimsenen temel
esaslardan biri üst kademe kamu yöneticilerinin bizzat Cumhurbaşkanı tarafından
atanmasıdır. Kendilerini atayan Cumhurbaşkanı ile göreve gelmeleri esası
benimsenen üst kademe kamu yöneticilerinin Cumhurbaşkanı ile birlikte görev
yapıp onunla birlikte görevden gitmeleri yönündeki yaklaşım da bu ilkenin bir
sonucudur. Bu bağlamda (3) numaralı CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan
kadro, pozisyon ve görevlere Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasıyla
uyumlu olarak doğrudan Cumhurbaşkanınca atama yapılması öngörülmüştür (AYM,
E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023, § 69). 39. Bununla birlikte (3) numaralı CBK’nın adından ve “Amaç
ve kapsam” başlıklı 1. maddesinden de anlaşılacağı üzere anılan CBK’da
sadece üst kademe kamu yöneticilerinin atama usul ve esasları değil, aynı
zamanda kamu kurum ve kuruluşlarında atama usul ve esasları da düzenlenmiştir.
Dolayısıyla CBK’ya ekli cetvellerdeki tüm kadro, pozisyon ve görevlerin
kategorik olarak üst kademe kamu yöneticiliği sıfatına işaret etmediği
görülmektedir (AYM, E.2019/111, K.2023/63, 05/04/2023, § 68). 40. Bu bağlamda CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’de çeşitli
kamu kurumlarının Başkan ve Yönetim Kurulu Üyeleri gibi ilgili kurumun
hiyerarşik bakımdan üst düzeylerinde görev almaları ve aynı zamanda o hizmet
alanıyla ilgili kamu politikalarının belirlenmesinde ve uygulanmasında etkin
bir otoriteye, yetki ve sorumluluğa sahip olmaları nedeniyle Anayasa
Mahkemesinin tespit ettiği ölçütler çerçevesinde üst kademe kamu yöneticisi
olanların yanı sıra, müfettişler, hazine kontrolörleri, Sayıştay savcıları,
daimi temsilci yardımcıları gibi üst kademe kamu yöneticisi olmayan kadro,
pozisyon ve görevlere de yer verildiği anlaşılmıştır. 41. Üst kademe kamu
yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların CBK’yla
düzenlenebileceğiyle ilgili olarak tereddüt bulunmamakla birlikte Anayasa’nın
104. maddesinin dokuzuncu fıkrası uyarınca atanma esaslarına ilişkin
olarak yapılacak düzenlemenin üst kademe kamu yöneticilerine münhasır olması
gerekir. Zira Anayasa koyucu sadece üst kademe kamu yöneticileriyle sınırlı
olarak atanma esaslarının belirlenmesi yetkisini Cumhurbaşkanı’na bırakmıştır.
Kendilerini atayan Cumhurbaşkanı ile göreve gelme esasına tabi olmayan diğer
kamu görevlilerinin atanma esaslarının CBK ile belirlenmesi mümkün değildir.
Diğer kamu görevlileri yönünden Anayasa’nın 128. maddesindeki atanma
esaslarının kanunla düzenlenmesi güvencesi varlığını devam ettirmektedir.
Dolayısıyla üst kademe kamu yöneticilerinin kimler olduğunun Anayasa
Mahkemesince tespit edilen kriterler de dikkate alınmak suretiyle CBK’yla açık
ve net bir biçimde belirlenmesi diğer kamu görevlilerine sağlanan anayasal güvencelerin
zedelenip zedelenmediğinin denetimi bakımından oldukça önem taşımaktadır. 42. (3) numaralı CBK incelendiğinde üst kademe kamu
yöneticilerinin kimler olduğunun açık bir biçimde düzenlenmediği görülmektedir.
Üst kademe kamu yöneticilerinin açık bir biçimde belirtilmesi yerine CBK’ya
ekli farklı cetvellerin oluşturulması ve bu cetvellerde yer alan kadro,
pozisyon ve görevlerin farklı kurallara tabi tutulması yönteminin benimsendiği
gözlemlenmektedir. Bu cetveller incelendiğinde ise Anayasa Mahkemesinin tespit
ettiği ölçütlere göre üst kademe kamu yöneticisi olan ve olmayanlara birlikte
yer verildiği anlaşılmaktadır. Örneğin yukarıda da belirtildiği üzere (II)
Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlerin bir kısmı üst kademe
kamu yöneticilerine ilişkinken bir kısmı da bu nitelikte değildir. Bu durumda
CBK’ya ekli (II) Sayılı Cetvel’in ve cetvelin tabi olduğu hükümlerin üst kademe
kamu yöneticisi olmayan kamu görevlilerine özgü olarak mı düzenlendiği dahi
tespit edilememektedir. Dava konusu kuralla ilgili olarak anayasallık denetimi
yapılmasına imkân vermeyen bu durum Anayasa’nın 2. maddesi kapsamında
belirlilik ilkesine aykırıdır. 43. Öte yandan, dava konusu kural ile CBK’ya ekli (II)
Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
atama yapılması öngörülmektedir. Kurala göre (II) Sayılı Cetvel’de yer alan
kadro, pozisyon ve görevlere doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atama
yapılamayacak ancak yetkili merciin teklifi üzerine Cumhurbaşkanı onayı ile
atama işlemi gerçekleşebilecektir. Dolayısıyla (II) Sayılı Cetvel’de yer alan
herhangi bir kadro, pozisyon ve göreve Cumhurbaşkanı’nın onayı ile atama
yapılması, öncesinde bu onay işlemine ilişkin bir atama teklifinin bulunmasını
zorunlu kılmaktadır. 44. Daha önce açıklandığı üzere (3) numaralı CBK’ya ekli
(II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevleri üstlenenlerin bir
kısmının üst kademe kamu yöneticisi olduğu anlaşılmaktadır. Söz konusu kadro,
pozisyon ve görevlere atamanın Cumhurbaşkanı kararıyla değil, onayıyla
yapılmasını düzenleyen dava konusu kurala göre üst kademe kamu yöneticisi
olarak yapılacak atama için Cumhurbaşkanı’nın iradesi yeterli olmayıp birden
fazla iradenin aynı sonuca yönelik biçimde açıklanması gerekmektedir. 45. Anayasa’nın 104.
maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin Cumhurbaşkanı
tarafından atanacağı belirtilerek bu konuda Cumhurbaşkanı tek başına
yetkili kılınmıştır. Dolayısıyla
Cumhurbaşkanı’nın üst kademe yöneticilerini atama yetkisi bir başka makamın
onayına tabi tutulamayacağı gibi bir başka makamın teklifine de bağlı
tutulamaz. Bu itibarla kuralla (II) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon
ve görevlerden üst kademe yöneticisi olanların atamasının Cumhurbaşkanı onayı ile yapılmasının öngörülmesi Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasına
aykırılık teşkil etmektedir. 46. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 104.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır. C. CBK’nın 3.
Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının İkinci Cümlesinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 47. Kural, yurt dışı teşkilatında daimî bir göreve
atanacak kamu görevlilerinin seçimi, atanması, çalışma usul ve esasları ile
disiplin ve diğer özlük işlerine ilişkin usul ve esasların Cumhurbaşkanınca
çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesini öngörmektedir. 48. Dava konusu kurala dayanılarak hazırlanan Yurtdışında
Daimî Görevlere Atanacak Personel Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 4.
maddesinde yurt dışı daimî görev “Misyon şefinin yetkileri çerçevesinde,
nezdinde görevlendirildiği ülke makamları ve uluslararası kurum ve kuruluş
temsilcileriyle temaslarda bulunmak ve yurtdışındaki gerçek ve tüzel kişilerin
ihtiyaç duydukları hizmetleri sağlamak üzere, yabancı ülkelerdeki ve
uluslararası kuruluşlar nezdindeki dış misyonlarda yurtdışı teşkilatı kurmaya
yetkili kurumların belli bir süreyle akredite ettikleri personelin icra ettiği
görev[i]” ; yurt dışı teşkilatı ise “ Kurumların yurtdışında daimî veya
geçici olarak görev yapan, dış temsilcilik niteliği taşıyan veya taşımayan
bütün kuruluşları[nı]” şeklinde tanımlanmıştır. Yönetmeliğin 5. maddesinde ise, kurumların yurt dışı
teşkilatına atama yapılacak kadro unvanlarının yurt dışı teşkilatına ait kadro
cetvelinde gösterileceği belirtilmiştir. 49. (3) numaralı CBK’nın 1. maddesinde CBK’nın, ekli
cetvellerdeki kadro, pozisyon ve görevleri, bakanlıklar, bağlı, ilgili ve
ilişkili kuruluşları ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarını kapsadığı
belirtilmiştir. Buna göre dava konusu kuralda ifade edilen yurtdışı
teşkilatında daimî bir göreve atanacak kamu görevlileri ibaresinin hem üst
kademe yöneticisi olsun veya olmasın CBK’ya ekli cetvellerde sayılan bazı kamu
görevlilerini hem de söz konusu cetvellerde yer almamakla birlikte bakanlıklar,
bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının
yurt dışı teşkilatında sürekli nitelikteki görevleri yürüten personeli
kapsadığı açıktır. Bu bağlamda, CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan “Büyükelçiler,
Daimi Temsilci/Delegeler” ile (II) Sayılı Cetvel’de sayılan “Daimi
Temsilci Yardımcıları, Cumhurbaşkanlığı ile Bakanlık ve Bağlı, İlgili, İlişkili
Kuruluşlarının Yurtdışı Sürekli Görevlerine Atanacaklar” CBK’ya ekli
cetvellerdeki yurt dışı teşkilatında daimî bir göreve atanacak kamu
görevlilerindendir. Bunlardan bir kısmı -büyükelçiler gibi- üst kademe
kamu yöneticisi iken bir kısmı üst kademe kamu yöneticisi değildir. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 50. Dava dilekçesinde özetle; kuralın yurt dışında görev yapacak kamu görevlilerinin disiplin
esaslarını belirleme yetkisini de kapsadığı için Anayasa’nın 38. maddesinin
üçüncü fıkrasına aykırı bir durum yarattığı, Anayasa’nın 128. maddesinde
memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük
işlerinin açık bir biçimde kanun ile düzenleneceğinin öngörüldüğünden kuralın
CBK ile düzenlenmesinin mümkün olmadığı, söz konusu düzenlemeye ilişkin
hususların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ilgili maddelerinde açıkça
düzenlendiği, yurt dışı teşkilatında çalışacak kamu görevlilerinin seçimi,
atanması, çalışma usul ve esasları ile disiplin ve diğer özlük işlerine ilişkin
usul ve esasların bir yönetmelik aracılığıyla belirlenmesinin idareye sınırsız
ve belirsiz bir yetki devri anlamına geldiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın
2., 7., 104. ve 128. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 51. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden
kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de
CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme, anılan fıkra
kapsamında yapılacaktır. 52. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasa koyucunun bir
konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran
kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun
kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte
Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin
Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenleme
yapılabilir. 53. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır.” hükmüne yer verilerek memurlar ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri ve atanmaları ile özlük işlerine ilişkin hususların münhasıran
kanunla düzenlenmesi öngörülmüştür. 54. Yurt dışı teşkilatında daimî bir göreve atanacak kamu
görevlilerinin genel idari esaslara göre yürütülen asli ve sürekli görevleri
yerine getirdikleri, dolayısıyla Anayasa’nın 128. maddesi anlamında kamu
görevlisi sıfatına sahip bulundukları açıktır. 55. Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrası
uyarınca CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konu üst kademe kamu
yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar ile sınırlıdır. Dava
konusu kuralla üst kademe yöneticisi olan kamu görevlilerinin sadece seçimi ve
atanması değil, disiplin ve diğer özlük işlerine ilişkin usul ve esasların da
yönetmelikle düzenlenmesi öngörülerek Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu
fıkrasında verilen düzenleme yetkisini aşan ve Anayasa’nın 128. maddesinde kamu
görevlileri yönünden kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda düzenleme
yapıldığı anlaşılmaktadır. 56. Öte yandan dava konusu kural daha önce belirtildiği
üzere yurt dışı sürekli görevlere atanan ancak üst kademe yönetici sıfatını
haiz olmayan kamu görevlilerini de kapsamaktadır. Diğer bir ifadeyle kural üst
kademe yönetici sıfatını haiz olmayan kamu görevlilerinin seçimi, atanması ve
diğer özlük işlerine ilişkin usul ve esasların da Cumhurbaşkanınca çıkarılacak
yönetmelikle belirlenmesini öngörmektedir. Bu yönüyle kural kamu görevlilerinin
atanmaları ile özlük işlerine yönelik bir düzenleme içermektedir. Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca münhasıran kanunla
düzenlenmesi gereken bir konuda düzenleme yapan kuralın Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu anlaşılmaktadır. 57. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu
bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci, ikinci ve dördüncü cümleleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. K ural, konu bakımından
yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. Ç. CBK’nın 5. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının “… 657
sayılı Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın ...” Bölümünün ve (3) Numaralı
Fıkrasının İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 58. Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde farklı istihdam
şekilleri öngörülmüştür. Bu kapsamda sözleşmeli personel, idare ile akdettiği
bir idari sözleşmeyle istihdam edilen kamu görevlilerini ifade etmektedir. 59. CBK’nın 5.
maddesinin (1) numaralı fıkrasında ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro,
pozisyon ve görevlere atananların, atandıkları kadro, pozisyon ve görevlerde
657 sayılı Kanun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak da
çalıştırılabileceği belirtilmiştir. Dava konusu kural, fıkranın “… 657
sayılı Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın ...” şeklindeki bölümüdür. 60. Maddenin dava konusu (3) numaralı fıkrasında da ekli
(I) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere atananlardan
sözleşmeli olarak çalıştırılanların sözleşme taban ve tavan ücretlerinin kurum
ve kuruluşlar, unvanlar, yapılan hizmetin güçlüğü, sorumluluğu ve riskleri, iş
yoğunluğu, çalışma şartları, hizmet yerinin sosyoekonomik durumu ve coğrafi
özellikleri ile hizmete ve hizmet yerine ilişkin olarak aynı kadro, pozisyon ve
görevlerde bulunmakta olan emsallerine, emsalinin bulunmaması durumunda da
benzer kadro, pozisyon ve görevlerde bulunanlara göre farklılıkları ayrı ayrı
veya birlikte dikkate alınarak Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmesi; sözleşme
ücretinin ise taban ve tavan ücretleri aralığında sözleşme imzalamakla yetkili
kılınan makam tarafından belirlenmesi öngörülmüştür. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 61. Dava dilekçesinde özetle; sözleşmeli personel
çalıştırılmasına ilişkin hususların Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca
münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği, 657 sayılı Kanun’un 4/B maddesi ile
375 ve 233 sayılı KHK’ların ilgili maddelerinde sözleşmeli personele ilişkin
genel kurallar düzenlendiğinden bu konuda CBK ile düzenleme yapılamayacağı,
idareye sınırsız ve belirsiz bir düzenleme yetkisi veren kuralın hukuk devleti
ilkesine aykırı olduğu, aynı statüde olan sözleşmeli personeller arasında
farklılıklar oluşturulduğu, yürütme organına tanınan yetkinin yasama yetkisinin
devrine ilişkin sınırları aştığı belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 7.,
104. ve 128. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptalleri talep edilmiştir. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. (1) Numaralı Fıkranın “… 657 sayılı Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli
personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın ...” Bölümü 62. Dava dilekçesinde konu bakımından
yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme, anılan
fıkra kapsamında yapılacaktır. 63. Dava
konusu ibarenin de yer aldığı CBK’nın 5. maddesinin birinci fıkrası (3)
numaralı CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere
atananların, atandıkları kadro, pozisyon ve görevlerde 657 sayılı Kanun’un
ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine
bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak da çalıştırılabilmesini düzenlemektedir.
Anılan cetvelde üst kademe kamu yöneticisi kadro, pozisyon ve görevlerinin de
bulunduğu anlaşılmaktadır. 64. 375 sayılı KHK’nın ek 35. maddesinin yedinci
fıkrasının ilk cümlesinde “ Üst kademe kamu yöneticisi kadro, pozisyon ve
görevlerine atananlar, atandıkları kadro, pozisyon ve görevlerde 657 sayılı
Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki
hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak da çalıştırılabilir. ” hükmü
yer almaktadır. 65. Dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda anılan
CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere atanan
üst kademe kamu yöneticilerinin atandıkları kadro, pozisyon ve görevlerde 657 sayılı Kanun’un ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırılabilmesi konusunda 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı KHK’nın ek 35. maddesinin yedinci
fıkrasında yer alan hükmün uygulanacağı açıktır. Dolayısıyla kuralın KHK’nın
açıkça düzenlediği bir konuya ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. 66. Bu itibarla dava konusu CBK kuralının KHK’nın açıkça
düzenlediği bir konuya ilişkin olması nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırılık teşkil ettiği sonucuna
ulaşılmıştır. 67. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu
bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal
edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. b. (3) Numaralı Fıkra 68. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden
kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de
CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme, anılan fıkra kapsamında
yapılacaktır. 69. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan
mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her
türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, §
20). Bu bağlamda mülk olarak değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan
menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni
haklar ve fikrî hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da
mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir ( Mahmut Duran ve diğerleri , B. No:
2014/11441, 1/2/2017, § 60). 70. Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ve bireysel
başvuruya ilişkin kararlarında da kişilere ödenmesi öngörülen ücret, maaş,
yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı gibi ödemeler mülkiyet
hakkı kapsamında değerlendirilmektedir (norm denetimine konu karar için bkz.
AYM, E.2019/50, K. 2019/96, 25/12/2019, § 13; bireysel başvuruya konu kararlar
için bkz. Ayten Yeğenoğlu , B. No: 2015/1685, 23/5/2018, § 32; Naci
Altınbulduk, B. No: 2017/38608, 11/12/2019, § 19; Muzaffer Peker , B.
No: 2016/7192, 7/11/2019, § 30). 71. Buna göre CBK’ya ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan
kadro, pozisyon ve görevlere atananlardan sözleşmeli olarak çalıştırılanların sözleşme
taban ve tavan ücretleri ile sözleşme ücretini belirleyecek merci ve sözleşme taban ve tavan ücretleri nin belirlenmesinde dikkate alınacak
kıstaslara ilişkin düzenleme getiren kural, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın İkinci
Bölümü’nde yer alan mülkiyet hakkına ilişkin düzenleme içerdiğinden Anayasa’nın
104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca CBK ile
düzenlenemeyecek yasak alanda kalmaktadır. 72. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
ikinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu
bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırı görülerek iptal
edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. D. CBK’nın 6.
Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 73. Dava dilekçesinde özetle; kamu görevlisi olmayan üst
kademe yöneticilerden görevi sona erenlere tazminat ödenip ödenmemesi, ödenmesi
durumunda tazminat miktarının ve tazminat ile ilgili diğer hususların
Cumhurbaşkanınca belirleneceğini düzenleyen kuralın münhasıran kanunla
düzenlenmesi gerektiği, kuralda yer alan hususlar 5434, 5510, 1475 ve 657
sayılı Kanunlarda açıkça düzenlendiğinden CBK ile düzenlenmesinin mümkün
olmadığı , yürütme organına genel, sınırsız,
esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi tanınamayacağı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Maddenin (1)
Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesi 74. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden
kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de
CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme, anılan fıkra
kapsamında yapılacaktır. 75. Dava konusu kuralla kamu görevlisi olmayanlar
arasından üst kademe kamu yöneticisi kadro, pozisyon ve görevlerine
atananlardan görevleri sona eren veya görevden alınanlara tazminat ödenip
ödenmemesi ve tazminat miktarı ile buna ilişkin diğer hususların
Cumhurbaşkanınca belirlenmesi düzenlenmektedir. 76. CBK’nın 5. maddesinin (3) numaralı fıkrasının konu
bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilen
gerekçeler dava konusu kurallar için de geçerlidir. 77. Buna göre kamu görevlisi olmayanlar arasından üst
kademe kamu yöneticisi kadro, pozisyon ve görevlerine atananlardan görevleri
sona eren veya görevden alınanlara tazminat ödenip ödenmemesi ve tazminat
miktarı ile tazminata ilişkin diğer hususların Cumhurbaşkanınca
belirlenmesine ilişkin düzenleme getiren kural, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın
İkinci Bölümü’nde yer alan mülkiyet hakkına ilişkin düzenleme içerdiğinden
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca CBK
ile düzenlenemeyecek yasak alanda kalmaktadır. 78. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
ikinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu
bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırı görülerek iptal
edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. E. CBK’nın 6.
Maddesinin (4) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi 79. 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (4) numaralı CBK’nın 800. maddesiyle, dava konusu fıkranın (a)
bendine “ 657 ” ibaresinden önce gelmek üzere “ Daha önce bulundukları ”
ibaresi eklenmiş ve aynı fıkranın (b) ve (c) bentlerinde yer alan “(1)
numaralı alt bent ” ibareleri “(a) bendi ” şeklinde değiştirilmiştir
Yapılan bu değişiklik anayasallık denetimini etkileyecek nitelikte olduğundan
kuralın değiştirilen ibareleri dışında kalan bölümüne ilişkin olarak bağımsız
bir anayasal denetim yapılmasına imkân bulunmamaktadır. 80. Açıklanan nedenle konusu kalmayan fıkraya ilişkin
iptal talebi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar vermek gerekir. F. CBK’nın 12. Maddesinin İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 81. Dava dilekçesinde özetle; üst kademe kamu
yöneticileri hakkında (3) numaralı CBK ile düzenlenen hususlara ilişkin olarak,
diğer mevzuatın bu CBK’ya aykırı hükümlerinin uygulanmayacağını öngören kuralın
normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, Anayasa’nın 104. maddesinin 9. fıkrasında üst
kademe yöneticilerinin sadece atama usul ve esaslarının CBK ile düzenlenmesinin
öngörüldüğü, (3) numaralı CBK’da ise atama usul ve esasları dışında da
düzenlemelere yer verildiği Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrası ile
özel olarak verilmiş bir yetkinin geniş yorumlanarak 3 sayılı CBK’nın tamamı
için hukuki normlar hiyerarşisinde kanunların üstüne çıkarılmasının hukuk
güvenliği ilkesi ve yasama yetkisinin genelliği ilkesine aykırı olduğu,
yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisinin verilmesi anlamına geleceği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7. ve 104. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 82. Anayasa’da olağan dönemde CBK ile düzenleneceği özel
olarak belirtilen konuların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında
CBK’lar için öngörülen sınırlamalara tabi olmayacağına ilişkin herhangi bir
hükme yer verilmemiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında CBK’lar için getirilen sınırlamalar, Anayasa’da CBK ile
düzenleneceği özel olarak belirtilen konular için de geçerlidir. Bununla
birlikte söz konusu sınırlamalar Anayasa’nın CBK’lara ilişkin diğer hükümleri
ile birlikte yorumlanmalıdır (AYM,
E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 25). 83. Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde CBK ile düzenleme
yapılabilecek konular yürütme yetkisi ne ilişkin hususlarla
sınırlandırılmıştır. Bu çerçevede yürütme yetkisi dışında kalan bir konuyla
ilgili olarak CBK ile düzenleme yapılması Anayasa gereği mümkün değildir (AYM,
E.2022/36, K.2023/84, 04/05/2023, § 22; AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020,
§ 20). 84. Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin TBMM’ye
ait olduğu hükme bağlanmış; 87. maddesinde ise kanun koymak, değiştirmek ve
kaldırmak TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Anayasa
Mahkemesinin birçok kararında belirtildiği üzere, yasama yetkisinin asliliği ve
genelliği ilkesi uyarınca kanun koyucunun Anayasa'ya aykırı olmamak kaydıyla
her konuyu kanunla düzenleyebileceği kuşkusuzdur. Yasama yetkisinin
genelliği kanunla düzenleme alanının konu itibarıyla sınırlandırılmamış
olduğunu, Anayasa’ya aykırı olmamak şartıyla her konunun istenen ayrıntıda
kanunla düzenlenebileceğini ifade eder (AYM, E.2019/32, K.2021/54, 14/07/2021,
§ 28; AYM, E.2018/99, K.2021/14, 03/03/2021, § 103). 85. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanun ile yapılan
Anayasa değişikliği ile CBK’lara ilişkin düzenlemeler yapılırken CBK’yla
düzenlenecek konular sınırlandırılmakla birlikte, CBK’lardan farklı olarak
Anayasa’da kanunların konu itibarıyla sınırlandığına ilişkin herhangi bir hükme
yer verilmemiştir. CBK için konu bakımından yetki itibarıyla öngörülen
sınırlamadan ilki “yürütme yetkisine ilişkin” ibaresiyle tanımlanmıştır.
Yürütme yetkisinin ise olağan dönemlerde kanun gücünde düzenleme yapma yetkisi
içermediği açıktır. Kanunların yürürlükten kaldırılması, değiştirilmesi,
kanunlara ekleme yapılması ya da kanun hükümlerinin uygulanmasının durdurulması
yasama alanına ilişkin yetkiler olup CBK ile bu nitelikte düzenlemeler
yapılması mümkün değildir. 86. Dava konusu kuralda, üst kademe kamu yöneticileri
hakkında (3) numaralı CBK ile düzenlenen hususlara ilişkin olarak diğer mevzuat
kapsamında CBK’ya aykırı kanun hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm altına
alınmaktadır. Normlar hiyerarşisinde yönetmelik ve diğer düzenleyici idari
işlemler CBK’ların altında yer aldığından, mevzuatın bu kurallardan oluşan
kısmı yönünden CBK’ya aykırı hükümler öngörülmesi hâlinde CBK hükümlerinin
uygulanacağı açık olup bu konuda CBK ile bir düzenleme yapılmasına dahi gerek
bulunmamaktadır. Dolayısıyla kural, diğer mevzuat ifadesi kapsamında CBK
ile aynı konuda düzenlenmiş ya da düzenlenecek kanun hükümlerinden CBK’ya
aykırı olanların uygulanmasını engelleyerek bunların hukuken etkisiz hâle
gelmesi sonucu doğurmaya yöneliktir. 87. Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst
kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi
CBK ile düzenleneceği özel olarak belirtilen konulardan olsa da yasama
yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca TBMM Anayasa’ya aykırı olmamak koşuluyla
üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usul ve esaslar hakkında kanun yapma
yetkisine sahiptir. 88. Öte yandan, Anayasa’nın CBK’lar için konu bakımından
yetki hususunu düzenleyen 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört
cümlesini takip eden cümlelerde yer alan düzenlemelere göre, CBK ile kanunlarda
farklı hükümler bulunması hâlinde kanun hükümleri uygulanacak ve TBMM’nin aynı
konuda kanun çıkarması durumunda CBK hükümsüz hâle gelecektir. Bu anayasal
kurallar da CBK ile herhangi bir konudaki kanun hükümlerinin değiştirilmesinin,
kaldırılmasının ya da yürürlüğünün durdurulmasının mümkün olmadığını
göstermektedir. 89. Bu itibarla yasama organınca çıkarılacak kanunların
uygulanmasının durdurulmasını amaçlayan dava konusu kural, yasama yetkisi
alanına taşan bir düzenleme içermekte olup yürütme yetkisine ilişkin konularla
ilgili değildir. 90. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca
aynı fıkranın ikinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir. Kural, konu bakımından yetki yönünden
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırı
görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. G. CBK’nın Geçici 1. Maddesinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 91. (3) numaralı CBK’nın dava konusu kuralın atıfta
bulunduğu 4. maddesinde (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kamu görevlilerinin görev
süresi düzenlenmiştir. Maddeye göre (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kamu
görevlilerinin görev sürelerinin atandıkları tarihte görevde bulunan
Cumhurbaşkanı’nın görev süresini geçemeyecek; Cumhurbaşkanı’nın görevi sona
erdiğinde bunların görevi de sona erecektir. Böylece (I) Sayılı Cetvel’de yer
alan kadro, pozisyon ve görevlere atanan kamu görevlilerinin görev süreleri
Cumhurbaşkanı’nın görev süresine bağlı ve Cumhurbaşkanı’nın görev süresi ile
sınırlı hâle getirilmiştir. 92. Maddede ayrıca Cumhurbaşkanı’nın görevinin sona
ermesi nedeniyle görevi sona eren (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kamu görevlilerinin
yerlerine atama yapılıncaya kadar görevlerine devam edeceği kurala bağlanmış,
görev süreleri sona erenlerin yeniden atanabilmesine ve bu kişilerin görev
süreleri sona ermeden de Cumhurbaşkanınca görevden alınabilmesine imkân tanıyan
düzenlemelere yer verilmiştir. 93. CBK’nın iptali talep edilen geçici 1. maddesinde ise,
4. maddede yer alan söz konusu düzenlemelerin bu maddenin yayımı tarihinde
görevde bulunan ekli (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kamu görevlileri hakkında da
uygulanması öngörülmüştür. 94. Buna göre (3) numaralı CBK’nın Resmî Gazete’de
yayımlandığı tarihte (I) Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve
görevlerde bulunanların görev süreleri de Cumhurbaşkanı’nın görev süresine
bağlı ve Cumhurbaşkanı’nın görev süresiyle sınırlı hâle getirilmiş, ayrıca
bunların görev süreleri sona ermeden Cumhurbaşkanınca görevden alınabilmesi
mümkün kılınmıştır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 95. Dava dilekçesinde özetle; (3) numaralı CBK’nın
4. maddesinde öngörülen görev sürelerine yönelik düzenlemelerin, 10/7/2018
tarihinden sonra (I) Sayılı Cetvelde yer alan kadro ve pozisyonlara atanacak
kişilere uygulanması gerektiği, dava konusu kuralla bu tarihten önce atanmış
kişilere de uygulanmasının CBK’nın yürürlük tarihinden önceki mevzuat
çerçevesinde daha önce kazanmış oldukları hak ve yükümlülükleri ihlal edeceği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 96. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kurallar,
ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir. 97. CBK’nın 2.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “... (II)
sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
...” ibaresinin (II) Sayılı Cetvel’de yer alan “ I. Hukuk Müşavirleri
(Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili Kuruluşları)” ve “ Spor Müşavirleri ” yönünden konu bakımından yetki
yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilen gerekçeler dava
konusu kural için de geçerlidir. 98. Dava konusu kural, (3) numaralı CBK’ya ekli (I)
Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlerde bulunanların görev sürelerini
Cumhurbaşkanı’nın görev süresine bağlı ve Cumhurbaşkanı’nın görev süresiyle
sınırlı hâle getirmek ve ayrıca bunların görev süreleri sona ermeden de
Cumhurbaşkanınca görevden alınabilmesi mümkün kılmak suretiyle bunların görev
sürelerinin sona ermesi konusunu düzenlemektedir. (3) numaralı CBK’ya ekli
(I) Sayılı Cetvel’de sayılan kadro, pozisyon ve görevler arasında “Düzenleyici
ve Denetleyici Kurumlar Başkan ve Üyeleri (RTÜK ve Kişisel Verileri Koruma
Kurulunun TBBM’ce Seçilen Üyeleri Hariç)” satırına da yer verilmiştir. 99. Düzenleyici ve denetleyici kurumları diğer kamu
kurumlarından ayıran en temel özellikleri, geniş bir idari özerkliğe sahip
bağımsız kuruluşlar olmalarıdır. Bu bağlamda düzenleyici ve denetleyici
kurumları düzenleyen ilgili kanunlar bunların karar organlarını oluşturan
Başkan ve üyelerinin bağımsızlıklarını sağlayıcı usul ve güvenceler
içermektedir. Bu güvencelerin başında da üyelerin belli bir süre için göreve
atanması ve bu süre dolmadan görevlerinden alınamaması gelmektedir. 100. Nitekim düzenleyici ve denetleyici kurumlara ilişkin
kanuni düzenlemeler incelendiğinde 7/12/1994 tarihli ve 4054 sayılı Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun’un 24. maddesinin ikinci fıkrasında Rekabet Kurulu,
19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 85. maddesinin ikinci
fıkrasında Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, 6/12/2012 tarihli 6362
sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 120. maddesinin ikinci fıkrasında Sermaye
Piyasası Kurulu yönünden bunların Başkan ve üyelerinin süreleri dolmadan
herhangi bir nedenle görevlerine son verilemeyeceği hükümlerine yer verilmiş;
20/2/2001 tarihli ve 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat
ve Görevleri Hakkında Kanun’un 6. maddesinin beşinci fıkrasında Enerji Piyasası
Düzenleme Kurulu, 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53.
maddesinde ise Kamu İhale Kurulu üyelerinin görev süreleri dolmadan görevlerine
son verilemeyeceği hükme bağlanmıştır. 101. Buna göre dava konusu CBK kuralının olmaması
durumunda düzenleyici ve denetleyici kurumların Başkan ve üyelerinin görev
sürelerinin sona ermesi bakımından yukarıda yer verilen ilgili Kanun
hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Dolayısıyla dava konusu kuralın kanunun
açıkça düzenlediği bir konuya ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla
kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine
aykırılık teşkil ettiği sonucuna ulaşılmıştır. 102. Açıklanan nedenle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir. Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır. Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu
bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir. K ural, konu bakımından
yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. IV. İPTAL KARARININ
YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 103. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “ Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. ” denilmekte, 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak
Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden
başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere
ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 104. (3) numaralı CBK’nın; 2. maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde
yer alan "... (II) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve
görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile ... " ibaresinin CBK’ya ekli (II)
Sayılı Cetvel’in “ I. Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili
Kuruluşları)” ve “Spor Müşavirleri” dışında kalan kısmı yönünden, 3.
maddesinin (3) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin, 5. maddesinin (3)
numaralı fıkrasının ve 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk
kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden iptal kararının ortaya
çıkardığı hukuki boşluğun doldurulabilmesi amacıyla TBMM tarafından gerekli
düzenlemelerin yapılması için Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla
6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu cümlelere
ve ibareye ilişkin iptal hükümlerinin kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından
başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 105. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu
kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar
doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep
edilmiştir. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanan (3) numaralı Üst Kademe Kamu
Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. 2. maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde
yer alan “…(II) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere
Cumhurbaşkanı onayı ile…” ibaresine yönelik yürürlüğün durdurulması
talebinin; 1. (II) Sayılı Cetvel ’de yer alan “I. Hukuk Müşavirleri
(Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili Kuruluşları)” ve “Spor Müşavirleri” yönünden, koşulları oluşmadığından REDDİNE, 2. (II) Sayılı Cetvel’in kalan kısmı yönünden, iptal
hükmünün yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle REDDİNE, B. 1. 5. maddesinin (1) numaralı fıkrasının “…657 sayılı
Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki
hükümlerine bağlı olmaksızın…” bölümüne, 2. 12. maddesine, 3. Geçici 1. maddesine, yönelik yürürlüğün
durdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, C. 1. 3. maddesinin (3) numaralı fıkrasının ikinci
cümlesine, 2. 5. maddesinin (3) numaralı fıkrasına, 3. 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesine, ilişkin iptal hükümlerinin yürürlüğe
girmelerinin ertelenmeleri nedeniyle bu fıkraya ve cümlelere yönelik yürürlüğün
durdurulması taleplerinin REDDİNE, Ç. 6. maddesinin (4) numaralı fıkrasına yönelik iptal
talebi hakkında 11/10/2023 tarihli ve E.2018/120, K.2023/171 sayılı kararla
karar verilmesine yer olmadığına karar verildiğinden bu fıkraya ilişkin
yürürlüğün durdurulması talebi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, 11/10/2023 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI. HÜKÜM 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanan (3) numaralı Üst Kademe Kamu
Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. 2. maddesinin
(2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…(II) sayılı cetvelde
yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile…” ibaresinin; 1. a. (II) Sayılı
Cetvel ’de yer alan “I. Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili
Kuruluşları)” ve “Spor Müşavirleri” yönünden konu bakımından yetki
yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, b. (II) Sayılı
Cetvel’in kalan kısmı yönünden; i. Konu bakımından
yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE
OYBİRLİĞİYLE , ii. İçeriği
itibarıyla Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrası ile 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE , B. 3. maddesinin
(3) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin konu bakımından yetki yönünden
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince
KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE
GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE , C. 5. maddesinin; 1. (1) numaralı
fıkrasının “…657 sayılı Kanunun ve diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın…” bölümünün konu
bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE , 2. (3) numaralı
fıkrasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66.
maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE , Ç. 6. maddesinin; 1. (1) numaralı
fıkrasının birinci cümlesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE , 2. (4) numaralı
fıkrasına ilişkin iptali talebi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA
OYBİRLİĞİYLE , D. 12. maddesinin
konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE
OYBİRLİĞİYLE , E. Geçici 1.
maddesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin karşıoyu ve
OYÇOKLUĞUYLA, 11/10/2023 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (3) Numaralı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve
Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 2.
Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan "... (II)
sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
... " İbaresinin (II) Sayılı Cetvelde Yer Alan “Spor Müşavirleri” ve
“ I. Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili Kuruluşları)” Yönünden
İncelenmesi a. Genel Açıklama 1. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı
maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet
sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri
yeniden düzenlenmiştir. 2. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri
Cumhurbaşkanı’na “ Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ” adı altında düzenleme
yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanı’na
belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır.
Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı
Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da
yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme yapabilecektir. 3. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği
hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak
kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir.
Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel
siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda
CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin
tanındığı ifade edilmiştir. 4. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK
çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde
belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu
kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu
yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on
birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve
yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının;
108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi,
üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı
fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve
görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.
maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile
kurulacağı belirtilmiştir. 5. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi
verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak
Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. 6. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini ve
yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.
Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu
bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu
kapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın
Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili
olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda
açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden
herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik
yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,
23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,
K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13). 7. Anayasa’da olağan dönemde CBK ile düzenleneceği özel
olarak belirtilen konuların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında
CBK’lar için öngörülen sınırlamalara tabi olmayacağına ilişkin herhangi bir
hükme yer verilmemiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında CBK’lar için getirilen sınırlamalar, Anayasa’da CBK ile
düzenleneceği özel olarak belirtilen konular için de geçerlidir. Bununla
birlikte söz konusu sınırlamalar Anayasa’nın CBK’lara ilişkin diğer hükümleri
ile birlikte yorumlanmalıdır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/01/2020, § 25). b. “Spor Müşavirleri” Yönünden İnceleme 8. Mahkememiz çoğunluğu, (3) numaralı CBK’nın 2.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "... (II)
sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
... " ibaresinin (II) Sayılı Cetvel’de yer alan “Spor Müşavirleri” yönünden
iptaline karar vermiştir. 9. Çoğunluk görüşünün gerekçesinde, CBK kuralının
olmaması durumunda (3) numaralı CBK’ya ekli (II) sayılı cetvelde yer alan spor
müşavirlerini atamaya yetkili merci ve atama usulü bakımından 3289 sayılı
Kanun’un 30. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hükmün uygulanacağı,
dolayısıyla dava konusu kuralın spor müşavirleri yönünden kanunun açıkça
düzenlediği bir konuya ilişkin olduğu belirtilmiştir. Dava konusu kuralın
Anayasa’ya uygun olduğu kanaatinde olduğumdan çoğunluk görüşüne
katılmamaktayım. 10. Anayasa’da CBK ile düzenleneceği özel olarak
belirtilen konular arasında yer alan üst kademe yöneticilerinin atanmasına
ilişkin Anayasa koyucunun iradesinin doğru anlaşılması için Anayasa’nın Geçici
21. maddesinin (B) bendinin ikinci cümlesinin dikkate alınması gerekmektedir. 11. Anılan cümlede, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
düzenleneceği belirtilen değişikliklerin, Cumhurbaşkanının göreve başlama
tarihinden itibaren en geç altı ay içinde Cumhurbaşkanı tarafından
düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla, CBK ile düzenleneceği ifade
edilen üst kademe yöneticilerinin atanması hakkında kanunlar varlığını devam
ettirse bile bu alanların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceğinin
kabul edildiği anlaşılmaktadır. 12. Nitekim (3) numaralı CBK’nın “Uygulanmayacak
hükümler” kenar başlıklı 12. maddesinde yer alan “Üst kademe kamu
yöneticileri hakkında bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenen hususlara
ilişkin olarak, diğer mevzuatın bu Cumhurbaşkanlığı kararnamesine aykırı
hükümleri uygulanmaz” şeklindeki hükmün de yukarıda anılan Anayasa’nın
Geçici 21. maddesinde yer alan kuralın uygulaması olduğu anlaşılmaktadır. 13. Bu itibarla spor müşavirlerini atamaya yetkili merci
ve atama usulünün (3) numaralı CBK’da düzenlenmesi sonrasında, bu konunun
kanunda açıkça düzenlendiği söylenemez. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın
104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı değildir. 14. Kuralın, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı olmadığı sonucuna ulaşıldığından, anılan
fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden de incelenmesi gerekmektedir. 15. Üst kademe yöneticileri arasında sayılan spor
müşavirlerini atamaya yetkili merci ve atama usulünü belirleyen kuralın yürütme
yetkisine ilişkin olduğu, yasak alanda düzenleme içermediği ve münhasıran
kanunla düzenlenmesi gereken bir konu olmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla
kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu söylenemez. 16. Öte yandan kural, belirli ve öngörülebilir olduğundan
içerik yönünden de Anayasa’ya uygundur. 17. Açıklanan nedenlerle kuralın, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olmadığını ve iptal talebinin
reddedilmesi gerektiğini düşündüğümden çoğunluk kararına katılmıyorum. c. “ I. Hukuk Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili,
İlişkili Kuruluşları)” Yönünden İnceleme 18. Mahkememiz çoğunluğu, (3) numaralı CBK’nın 2.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "... (II)
sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile
... " ibaresinin (II) Sayılı Cetvel’de yer alan “I. Hukuk
Müşavirleri (Bakanlık Bağlı, İlgili, İlişkili Kuruluşları)” yönünden
iptaline karar vermiştir. 19. Çoğunluk görüşünün gerekçesinde, CBK kuralının
olmaması durumunda (3) numaralı CBK’ya ekli (II) sayılı cetvelde yer alan I.
Hukuk Müşavirlerini (ilgili kuruluşlar arasında yer alan KİT’ler yönünden)
atamaya yetkili merci ve atama usulü bakımından 399 sayılı KHK’nın 5.
maddesinin uygulanacağı, dolayısıyla dava konusu kuralın I. Hukuk Müşavirleri
yönünden kanunun açıkça düzenlediği bir konuya ilişkin olduğu belirtilmiştir. Dava
konusu kuralın Anayasa’ya uygun olduğu kanaatinde olduğumdan çoğunluk görüşüne
katılmamaktayım. 20. Yukarıda “spor müşavirleri” yönünden
belirtilen karşı oy gerekçeleri bu kural yönünden de geçerlidir. Bu itibarla
kuralın, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olmadığını ve
iptal talebinin reddedilmesi gerektiğini düşündüğümden çoğunluk kararına
katılmıyorum. 2. (3) Numaralı CBK’nın 2. Maddesinin (2) Numaralı
Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan "... (II) sayılı cetvelde yer
alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile ..." İbaresinin Kalan Kısım Yönünden İncelenmesi 21. Mahkememiz çoğunluğu, CBK’ya ekli (II) sayılı
Cetvel’de çeşitli kamu kurumlarının Başkan ve Yönetim Kurulu Üyeleri gibi
ilgili kurumun hiyerarşik bakımdan üst düzeylerinde görev almaları ve aynı
zamanda o hizmet alanıyla ilgili kamu politikalarının belirlenmesinde ve
uygulanmasında etkin bir otoriteye, yetki ve sorumluluğa sahip olmaları
nedeniyle üst kademe kamu yöneticisi olanların yanı sıra, müfettişler, hazine
kontrolörleri, Sayıştay savcıları, daimi temsilci yardımcıları gibi üst kademe
kamu yöneticisi olmayan kadro, pozisyon ve görevlere de yer verildiğini,
dolayısıyla düzenlemenin herhangi bir tasnif veya belirleme yapılmaksızın aynı
hukuki rejime tâbi tutularak üst kademe yöneticisi olan ve olmayan kamu
görevlilerine birlikte yer verilerek yapıldığını, bu itibarla kuralın
Anayasa’nın 2. maddesi kapsamında belirlilik ilkesine aykırı olduğunu
belirtmiştir. 22. Öte yandan, Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu
fıkrası ile Cumhurbaşkanı’na verilen üst kademe yöneticilerini atama yetkisinin
kullanılmasının Cumhurbaşkanı’nın tek başına açıkladığı iradeyle tekemmül eden
bir işlem yoluyla gerçekleşmesi gerektiğini, dolayısıyla (II) sayılı Cetvel’de
yer alan kadro, pozisyon ve görevlerden üst kademe yöneticisi olanların
atamasının Cumhurbaşkanı onayı ile yapılmasını öngören Anayasa’nın 104.
maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırılık teşkil ettiğini belirtmiştir. 23. Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “[Cumhurbaşkanı]
Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların
atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
düzenler.” hükmüne yer verilmiştir. Bu hükmün doğru yorumlanması, dava
konusu kuralın Anayasa’ya uygunluğu denetiminde önem arz etmektedir. 24. Öncelikle anılan kuralla üst kademe yöneticilerinin
atanması, görevden alınması ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasların
düzenlenmesi konusunda Cumhurbaşkanına geniş bir takdir yetkisi verildiği
anlaşılmaktadır. Bu takdir yetkisinin, hangi kamu görevlilerinin üst kademe
yönetici olacağını belirleme yetkisini de kapsadığı izahtan varestedir. 25. Cumhurbaşkanına tanınan bu takdir yetkisi kapsamında
üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usûl ve esasları (3) numaralı CBK’da
düzenlenmiştir. Anılan CBK’nın “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde
bu CBK’nın amacının üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usûl ve esaslar ile
kamu kurum ve kuruluşlarında atama usûl ve esaslarını belirlemek olduğu hükme
bağlanmıştır. 26. Anılan CBK’da I ve II sayılı cetvellerde sayma
suretiyle belirlenen üst kademe kamu yöneticilerinin atanma usul ve
esaslarıyla, anılan cetvellerde sayılmayan görevlere atanma usul ve esaslarının
düzenlendiği anlaşılmaktadır. Nitekim anılan CBK’nın “Atama usulü” başlıklı
2. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca ekli (I) sayılı cetvelde yer alan
kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla, (II) sayılı cetvelde yer
alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayıyla, bu cetvellerde
sayılmayan kadro, pozisyon ve görevlere ise ilgili Cumhurbaşkanı yardımcısı,
bakan veya atamaya yetkili amirler tarafından atama yapılacağı belirtilmiştir. 27. Bu itibarla üst kademe yöneticilerinin belirlenmesi,
atanması ve görevden alınması konusunda geniş takdir yetkisini haiz
Cumhurbaşkanı tarafından, I ve II sayılı Cetvellerde yer alan kadroların üst
kademe yöneticisi kadroları olarak kabul edildiği, sayılmayan kadroların ise
üst kademe yönetici kadroları olarak kabul edilmediği anlaşılmaktadır. 28. Hâl böyle iken, II Sayılı Cetvel’de sayılan bazı
görevlerin niteliğinden yola çıkarak bu görevleri ifa edenlerin üst kademe kamu
yöneticisi olmadığının kabulü, Anayasa koyucunun iradesine ters düşmektedir.
Açıklanan nedenlerle kuralın belirsiz olduğu söylenemez. 29. Öte yandan, atanma usulüne ilişkin tanınan geniş
takdir yetkisi çerçevesinde II Sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve
görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılacağının öngörülmesinin
Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasının sözüne aykırı bir durum içerip
içermediğinin tespit edilmesi gerekmektedir. 30. Anılan maddede Cumhurbaşkanına üst kademe kamu
yöneticilerini atama ve görevden alma yetkisi ile bu hususlara ilişkin usul ve
esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleme yetkisi verilmiş olmakla
birlikte, Cumhurbaşkanının yapacağı atamaların hemen öncesinde bu işleme esas
teşkil etmek üzere ilgili bakan veya yetkili merci tarafından atama teklifinde
bulunmayı engelleyecek tarzda bir düzenlemeye yer verilmemiştir. 31. Atama teklifi üzerine Cumhurbaşkanı tarafından tesis
edilen onay işlemi, atama işleminin ilgili bakan veya merci ile birlikte
Cumhurbaşkanı tarafından gerçekleştirilmiş olduğu anlamına gelmektedir. Diğer
bir ifadeyle Cumhurbaşkanının onaylamadığı bir atama teklifinin hukuken
geçerlilik kazanması mümkün değildir. Bu şekilde yapılan atamanın da
Cumhurbaşkanı tarafından yapılmadığını söylemek mümkün olmayacağından, kural
Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı değildir. 32. Açıklanan nedenlerle kuralın, Anayasa’nın 2. ve 104.
maddesine aykırı olmadığını ve iptal talebinin reddedilmesi gerektiğini
düşündüğümden çoğunluk kararına katılmıyorum. Üye Muhterem İNCE