ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1988/12 Karar Sayısı : 1988/32 Karar Günü : 28.9.1988 R.G. Tarih-Sayı :11.12.1988-20016 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat Halkçı
Parti) TBMM Grubu Adına Grup Başkanı Erdal İNÖNÜ. İPTAL DAVASININ KONUSU : 29 Şubat 1988 günlü, 19740 sayılı Resmî
Gazete'de yayımlanan 14.1.1988 günlü, 311 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu
Görevlileri İle İlgili Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
Hükmünde Kararname"nin 16. ve 17. maddelerinin Anayasa'nın 2., 5., 10. ve
128. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptal istemidir. III- YASA METİNLERİ : A. iptali İstenen Yasa Kuralları : 311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin iptali istenilen 16. ve
17. maddeleri şöyledir : 1. "Madde 16. - 6245 sayılı Harcırah Kanununun 49 uncu
maddesinin değişik ikinci fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Bunlardan, Maliye ve Gümrük Bakanlığınca görev unvanları ile iş ve
çalışma özellikleri uygun görülenlere; bu Bakanlıkça vize edilen cetvellere
dayanılarak fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta oldukları
aylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin üçte
biri günlük tazminat olarak verilir." 2. "Madde 17. -3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun 55
inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Madde 55. - Polis amirlerinin rütbeleri sırası ile Komiser
Yardımcısı, Komiser, Başkomiser, Emniyet Amiri, Emniyet Müdürü olup, terfide
esas, sırası ile liyakat ve kıdemdir. Polis amirleri tahsil durumları itibariyle 4 yıl ve daha yukarı
yüksek öğrenim (A), diğer yüksek öğrenim (B), Lise (c), Orta (D) gruplarına
ayrılır. Bunların rütbelerdeki bekleme süreleri aşağıda gösterildiği
şekildedir. Rütbesi (A) Grubu (B) Grubu (C) Grubu (D) Grubu Komiser Yardımcısı 4 5 6 7 Komiser 5 6 7 7 Başkomiser 6 6 Yaş haddi Yaş haddi Emniyet Amiri 6 Yaş haddi - Emniyet Müdürü Yaş haddi - - Polis
amirlerinin bir üst rütbeye terfiinde dikkate alman bekleme süresinde fiili
çalışma esas olup, mer'i mevzuata göre kazanılmış hak aylığında
değerlendirilmesi yapılan TODAİE, master, doktora, avukatlık stajı ve askerlik
gibi sebepler dolayısıyla geçen süreler rütbe kıdeminde gözönüne alınmaz. Ancak, rütbelerindeki bekleme süresi içinde üst öğrenimi bitirenler,
bulundukları rütbede üst öğrenim için öngörülen süreye tabi olurlar. Rütbe
bekleme süresinden fazla süreler üst rütbeye terfide değerlendirilmez. Yukarıda belirtilen süreler sonunda rütbe terfinin sağlanabilmesi
için, açılacak sınavlarda başarılı olunması gereklidir. Rütbe terfiinin şekli ve icra tarzı çıkarılacak yönetmelikle
tespit edilir." B. Dayanılan Anayasa Kuralları : 1. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine
bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve
sosyal bir hukuk Devletidir." 2. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türk
milletinin bağımsızlığı ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve
demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu
sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet
ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal
engelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli
şartları hazırlamaya çalışmaktır." 3. "Madde 10.- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî
düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım
gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun
önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." 4. "Madde 128.- Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer
kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,
görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer
özlük işleri kanunla düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla
özel olarak düzenlenir." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Mahmut C. CUHRUK,
Yekta Güngör ÖZDEN, Necdet DARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN,
Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Adnan KÜKNER ve
Mehmet Şerif ATALAY'ın katılmalarıyla 3.5.1988 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
oybirliği ile karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ : İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenilen yasa
ve dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki yasama
belgeleri incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü : A. 311 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 16. Maddesi'nin
Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu: 1.3.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 49. maddesinde
geçici olarak görev yapan kimi kamu personeline görevlerinin özelliği nedeniyle
aylıklarının % 30'unu geçmemek üzere "seyyar görev tazminatı" adıyla
bir ödeme yapılması öngörülmüştür. 7244 sayılı Yasa ile maaş ve ücretlere % 100 zam yapıldığı zaman,
seyyar görev tazminatı, eski maaş ve ücretler üzerinden, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu'nun yürürlüğe konulmasından sonra ise, her derecedeki aylık
tutarı için yeniden belirlenen oranlar uygulanarak ödenmiştir. 6245 sayılı
Yasa'nın 49. maddesi, 11.12.1981 günlü, 2562 sayılı Yasa'nın 23. maddesi ile
değiştirilerek, seyyar görev tazminatının hesaplanma biçimi yeni esaslara
bağlanmıştır. Buna göre seyyar memur ve hizmetlilerin bir bölümüne, aylık
derecelerine göre, müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin beş katı
tutarında seyyar görev tazminatı verilmesi esası getirilmiştir. 6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin ikinci fıkrası, 16.6.1983
günlü, 2851 sayılı Yasa'nın 6. maddesi ile yeniden değiştirilmiştir. Bu
değişiklikle, daha önce yurtiçi gündeliğinin beş katı olan tazminat yedi kata
çıkarılmış, fıkranın düzenleniş biçimi ise aynen korunmuştur. Uygulama bu şekilde yürütülürken, 49. maddenin ikinci fıkrası son
kez 311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 16. maddesi ile değiştirilerek,
seyyar görevlilere, fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta oldukları
aylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin üçte
birinin günlük tazminat olarak verilmesi kuralı getirilmiştir. 311 sayılı Kanun Hükmündeki Kararname'nin 16. maddesiyle
değiştirilen 6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin değişik ikinci fıkrası,
Anayasa'nın 128., 2., 5. ve 10. maddelerine aykırı olduğu savı ile iptal
davasına konu edilmiştir. 1- Anayasa'nın 128. Maddesi Yönünden İnceleme : 311 sayılı Kanun Hükmündeki Kararname'nin dayanağı 12.3.1986
günlü, 3268 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu" ile 9.4.1987 günlü,
3347 sayılı "12.3.1986 Tarih ve 3268 Sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve
Kuruluşlarının Teşkilatlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"dur. 3268 sayılı Yetki Yasası'nın 4. maddesinde belirtildiği üzere,
süresi iki yıldır ve bu süre içinde Bakanlar Kurulu'na birden çok kararname
çıkarma yetkisi verilmiştir. 311 sayılı KHK, Yetki Yasalarının yürürlük süresi içinde
çıkarılmıştır. Süre yönünden üstünde durulacak bir sorun yoktur. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasını oluşturan
"Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenlenir." kuralı, başka bir yoruma yer vermeyecek açıklıkla,
memurların ve diğer kamu görevlilerinin, aylık ve ödeneklerinin de yasa ile
düzenlenmesini öngörmüştür. Harcırah Kanunu'nun 49. maddesine göre verilen gezici görev
tazminatı, yapılan görev nedeniyle katlanılan masrafları karşılamak üzere kimi
memurlara, ödenen harcırah olup, niteliği itibariyle Anayasa'nın 128.
maddesinde sözü edilen memur ve diğer kamu görevlilerinin aylık ve ödenek gibi
özlük hakları ile bir ilgisi bulunmamaktadır. Diğer yönden, bu hususların Kanun Hükmünde Kararname ile
düzenlenmesi de mümkündür. Nitekim 311 sayılı KHK'nin dayanağını oluşturan 3268
sayılı Yetki Yasası'nın 2. maddesinin (a), (d), (m) bentlerinin iptali için
açılan dava sonunda bu Yasa'nın (m) bendi uyarınca "Diğer Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerin Devlet memurları, ile diğer kamu görevlilerinin idarî,
mal ve sosyal hakları ile ilgili hükümlerinde" KHK ile düzenlemeler
yapılmasının Anayasa'ya aykırı olmadığına Anayasa Mahkemesi'nce karar
verilmiştir (AMK. 6.1.1987, E: 1986/15, K: 1987/1, Resmî Gazete,
4.10.1987/19594). Bu nedenle, dava konusu 16. madde ile getirilen hükmün,
Anayasa'nın 128. maddesine göre yasa konusu olduğu ve KHK ile düzenlenemeyeceği
iddiası yerinde görülmemiştir. 2- Anayasa'nın 2. ve 5. Maddeleri Yönünden İnceleme : Yukarıda açıklandığı üzere 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 49.
maddesi zaman zaman değiştirilmiştir. Anayasa'nın 2. ve 5. maddelerine aykırılık savında, ikinci fıkrada
yapılan değişikliğin, yasalarla tanınan kazanılmış haklan üçte iki oranında
azalttığı ileri sürülmüştür. Burada sorunun özü; 6245 sayılı Harcırah Kanunu'na göre yapılan
ödemelerin kazanılmış haklardan olup olmadığı ile yolluğun unsurlarında veya
yolluk tutarını hesaplamada uygulanacak ölçüleri değiştirmenin, kazanılmış
hakların ihlâli sayılıp sayılmadığı konularında toplanmaktadır. Bilindiği üzere, kamu görevlileri ile kamu yönetimleri arasındaki
hizmet ilişkileri kural tasarruflarla düzenlenmektedir. Kamu personeli, belirli
bir statüde, nesnel kurallara göre hizmet yürütmekte, o statünün sağladığı
aylık, ücret, atanma, yükselme, nakil gibi kimi öznel haklara sahip olmaktadır. Kazanılmış hak deyimi, öğretide ve uygulamada, niteliği ve kapsamı
ile açık biçimde tamamlanmamıştır. Anayasa Mahkemesi'nce de kabul edildiği
üzere, "Statü hukuku" esasına dayalı nesnel ve düzenleyici kuralların
egemen olduğu idare hukuku alanında bu tür haktan genellikle söz
edilmemektedir. Burada ancak statü hukukunun olanak verdiği oranlarda ve koşullarda,
genel durumun kişisel duruma dönüşmesinden sonra kazanılmış haklar ortaya
çıkabilmektedir. Kamu personeline, geçici veya sürekli görevle görevlendirilmeleri
durumunda yol parası, gündelik, aile masrafı, yer değiştirme gideri, kurs
yevmeyesi veya yol gideri olarak tazminat verilmesi biçimindeki ödemeler, statü
hukukunun kişisel duruma dönüşmesinden sonra ortaya çıkan kazanılmış hak
niteliğinde değildir. Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda,
bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak
üzere yapılan parasal bir idari işlemdir. Yolluk, geçici veya sürekli
görevlendirmelerde görevliler tarafından yapılan masrafın karşılığıdır. Başka
bir deyişle, statü hukukunun düzenlediği ve her zaman kullanılabilen öznel ve
kazanılmış bir hak olmayıp, gerektiğinde görevlendirilen kişilere,
katlandıkları zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödemedir. Statü
hukuku esasına dayalı bu tür ödemelerde kazanılmış hak söz konusu değildir.
Yapılan masrafı karşılamak amacıyla gerçekleştirilen düzenleme işin mahiyetine
uygun bulunmaktadır. Kaldı ki, yeni düzenleme her ay yedi gündelik tutarında ödeme
yapılması kuralını değiştirerek görev yapılan günler karşılığında ödeme esasını
getirmek suretiyle genelde, haftada 6 gün çalışıldığı izlenen bir kısım gezici
görevlilerin ayda 7 günlükten fazla gündelik almaları olanağını sağlamıştır. Bu
bakımdan Harcırah Kanunu'nun 49. maddesinin değişik ikinci fıkrasında 311
sayılı KHK ile yapılan değişikliğin kazanılmış bir hakkı ihlal ederek hukuk devleti
ilkesine aykırılık yarattığı söylenemez. Öbür yandan, Kanun Koyucunun bir kamu hizmetinde görevin
gerektirdiği niteliklerin saptanmasını ve saptanmış niteliklerin
değiştirilmesini, Anayasa çerçevesi içinde kalmak kaydıyla, görevin ve ülkenin
gereklerine ve zorunluluklarına göre serbestçe takdir edebileceğini kabul etmek
yerinde olur. Çünkü bu gerek ve zorunlulukları en iyi bilecek durumda olan
Kanun Koyucudur. Burada değişikliğin tarihinden önce kazanılmış hakların
korunup korunmamış olduğunun önemi vardır. Bu durumda, gezici görevlilere daha
önce her ay yedi gündelik tutarında yapılan ödemenin, bu kez fiilen görev
yapılan günler esas alınarak yapılması biçiminde değiştirilmesi, görevin
gereklerini ve zorunluluklarını dikkate alan Yasa Koyucu'nun takdirine bağlı
bir husus olarak görülmüştür. Açıklanan nedenlerle, Harcırah Kanunu'nun dava konusu 49.
maddesinin ikinci fıkrası, önceki ve yeni düzenleniş biçimleriyle kazanılmış
bir hak yaratmadığı gibi anılan düzenlemede kazanılmış hak ihlali de söz konusu
olmadığı için, Anayasa'nın hukuk devleti ilkesini belirleyen 2. ve Cumhuriyeti
ve demokrasiyi koruma amacını düzenleyen 5. maddelerine aykırılıktan söz
edilemez. 3- Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme : Dava dilekçesinde, 311 sayılı KHK'nin 16. maddesi ile değiştirilen
6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin değişik ikinci fıkrasının Anayasa'nın kanun
önünde eşitlik ilkesini düzenleyen 10. maddesine aykırılığı iddia edilerek
iptali istenmiştir. Davada, gezici görev tazminatının "aylık bir bedel"
olduğu, "çalışanlarla çalıştıranlar arasında yapılan bir nevi anlaşma
gereği" verildiği, memurun bir ay içinde bir gün gezici göreve çıksa dahi
tazminatın bir aylık tutarına eşit olabileceği, fıkranın yeni düzenleniş biçimi
ile aynı görevi yapanlar arasında eşitsizlik yaratıldığı savını ileri
sürmüştür. Anayasa'ya uygunluk denetiminde sağlıklı sonuçlara ulaşılabilmesi
için ilkin, söz konusu ödemenin "aylık bir bedel" olup olmadığı
belirlenmelidir. 6245 sayılı Yasa'ya göre yapılan ödemelerin tümü, yolluk
(harcırah) tur. Görevin özelliğine, yolluğa hak kazanan kişinin durumuna göre,
yolluk unsurlarından birinin veya birkaçının ödenmemesi, kimi durumlarda yolluk
unsurlarının tek tek hesaplanması yönteminden ayrılarak kurs gündeliği, komple
kamyon bedeli, abonman kartı gibi başka isimler altında belirli bir ödeme
yapılması, ödemenin Yasa'ya göre yolluk niteliğini değiştirmemektedir. 49.
madde ile gezici görevlilere tazminat adı ile yapılan ödeme de bu niteliktedir.
Gezici görev tazminatının aylık bir bedel olma özelliği yoktur. Madde
kapsamındaki gezici görevliler, birbirinden çok farklı nitelikte ve zamanlarda
görev yaptıklarından, bunların katlandıkları giderlerin hesaplanmasını
pratikleştirmek için, Yasa'nın yürürlüğe girdiği tarihten günümüze kadar
çeşitli hesaplama (ödeme) biçimleri uygulanagelmiştir. Ödemeler ise aydan aya
yapılmaktadır. 49. maddedeki aylık gezici görev tazminatı deyimi, bu ödemenin,
özlük haklarından olan "aylıklar" gibi bir ödeme olduğunu değil,
gezici görevin gerektirdiği giderin aydan aya verilmesini anlatmaktadır. 6245 sayılı Yasa'nın yürürlüğe konulduğu tarihten bu yana 49.
maddenin başlığı "Belediye hudutları haricinde seyyar olarak vazife
görenlerin harcırahı; hayvan satınalma avansı" olup, madde başlığı da bu
ödemenin yolluk olduğunu göstermektedir. Hangi isim altında verilirse verilsin,
yolluk, periyodik biçimde değil, hizmet yapılmasına gerek duyulması ve hizmetin
yapılması koşulu ile ödenmektedir. Bu nedenle, 49. maddenin 311 sayılı KHK ile
değiştirilen, değişik ikinci fıkrasına göre yapılan ödemenin "aylık bir
bedel" olarak kabulü olanaksızdır. Harcırah Kanunu, kamu hukuku alanında, çalışanla çalıştıranlar
arasındaki istihdam ilişkilerini ve buna dayanan mali hakları düzenleyen bir
yasa değil, 1. maddesinde belirtildiği üzere, genel, katma ve özel bütçeli
idarelerde, bunlara bağlı sabit ve döner sermayeli kurumlarda, özel yasalarla
kurulmuş banka ve teşekküllerde ... yolluk ödenmesini gerektiren hizmet
yapılması hallerinde uygulanacak kuralları içeren bir gider yasası
niteliğindedir. Bu nedenle, gezici görev tazminatının çalışanla çalıştıranlar
arasında yapılan bir tür anlaşma olduğu görüşü yerinde bulunmamıştır. Eşitlik ilkesi, Anayasa Mahkemesi'nin çok sayıdaki kararıyla aynı
doğrultuda yorumlanmıştır. Bu kararlarda genellikle değinildiği gibi yasa
önünde eşitlik, ancak niteliklerde benzerlik ve yasaların getirdiği kurallara
uyarlık oranında söz konusu olabilir. Kimi yurttaşların başka bir kurala bağlı
tutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise, böyle bir durumda kanun önünde
eşitlik ilkesine ters düşüldüğünden söz edilemez. Eşitlik her yönüyle aynı
hukukî durumda bulunanlar arasında söz konusudur. Dava dilekçesinde, Ankara-Kızılcahamam arasındaki iki günlük
görevlendirme örnek gösterilerek seyyar görevliye harcırah gündeliğinin 1/3'ü
ödenecek, seyyar görevli hizmet ifa etmeyen personele ise ödenecek ücret, yol
parası dışında geçici görev gündeliğinin iki katı olacaktır. Böylece "iki
personele yapılan ödeme açısından birine diğerinin 3 katı fazla ödeme yapılmış
olacağı aşikârdır." denilmiş ve bunun eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. Görüldüğü üzere, davacı, eşitlik ilkesine aykırılık savını, 49.
maddenin dava konusu ikinci fıkrasına göre ödenen gezici görev tazminatını,
Harcırah Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca ödenen geçici görev gündeliği ile
kıyaslamaya dayandırmıştır. Davacı savında, dayanılan kurallarda uyarlık ve
kişilerin hukuksal durumlarında benzerlik yoktur. Başka başka kurallar ve
değişik türdeki ödemeler arasında kıyaslama yapılarak eşitlik ilkesine
aykırılıktan söz edilmiştir. Bu nedenle davacı savı yerinde görülmemiştir. Diğer yandan, 49. maddenin ikinci fıkrasına göre, 311 sayılı KHK
ile yapılan değişiklikten önce, göreve çıkılan gün sayısına bakılmaksızın
ilgili memurlara aynı miktarda ödeme yapılmakta iken, öngörülen düzenleme ile
fiilen görev yapılan günler için gezici görev tazminatı ödenmesi esası
getirilmekle, görevle yolluk arasında uygunluk sağlanmış olmaktadır.
Anayasa'nın 10. maddesine aykırılık söz konusu değildir. Açıklanan nedenlerle, 6245 sayılı Yasa'nın 49. maddesinin değişik
ikinci fıkrasını değiştiren 311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 16. maddesi
Anayasa'ya aykırı bulunmamıştır. İptal isteminin reddi gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN ve Muammer TURAN bu görüşe katılmamışlardır. B. 311 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 17. Maddesinin
Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu : Dava konusu 311 sayılı KHK'nin 17. maddesiyle değiştirilen 3201
sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu'nun 55. maddesi, "Polis amirleri"
deyimi ile tanımlanan 5 ayrı meslek rütbesindeki emniyet mensuplarının
rütbelerdeki bekleme sürelerinin yeniden düzenlenmesine; kimi eğitim ve
hizmetlerin kazanılmış hak aylığında değerlendirilmesine ilişkindir. 55.
maddenin 311 sayılı KHK ile yapılan değişiklikten önceki metni ise
"Terfide esas, sırasıyla liyakat ve kıdemdir. Terfi için bir derecede en
az 3 yıl hizmet etmiş olmak şarttır. Terfiin şekli ve icra tarzı, bu esasa göre
yapılacak nizamnamede tesbit edilir." biçimindedir. 311 sayılı KHK i!e yapılan düzenlemede, terfideki liyakat ve kıdem
esası aynen korunmuş; bu süreler öğrenim durumlarına göre (A), (B), (C), (D)
biçiminde gruplandırılmış; maddenin üçüncü fıkrasında sayılan öğrenim ve
hizmetlerin sadece kazanılmış hak aylığında değerlendirileceği kuralı
getirilmiş ve maddede yer alan beş rütbedeki memurlara "Polis amiri"
denilmiştir. 55. maddenin anlam ve kapsamı açıklanırken, üstünde durulması
gerekli konulardan biri "terfi" deyimi, diğeri polis amirlerinin
yükselebilecekleri rütbe sınırlarıdır. Maddenin önceki metninde yer alan
"terfi" sözcüğü, emniyet mensuplarının, meslek derecesine (rütbe) üç
yılda bir yükselmelerini ifade etmektedir. Ancak memur aylıklarının üç yılda
bir yükseltilmesi nedeniyle, bu sözcük aylıkların yükseltilmesi biçiminde de
anlaşılabilmiştir. 55. maddenin yeni metninde terfi sözcüğü yerine
"Rütbede bekleme süresi" ibaresi kullanılarak kimi zaman değişik
anlamlara yol açan konuya açıklık getirilmiştir. 1- Anayasa'nın 128. Maddesi Yönünden İnceleme : 311 sayılı KHK'nin dayanağı 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı
"Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılmasına Dair Yetki Kanunu" ile 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı
"12.3.1986 Tarih ve 3268 Sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının
Teşkilatlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"dur. 311 sayılı KHK'nin 16. maddesine ilişkin bölümde değinildiği
üzere, söz konusu KHK, 3268 ve 3347 sayılı yetki yasalarında öngörülen süre
içinde çıkarılmış olduğundan, bu yönden bir sorun yoktur. Dava dilekçesinde, Kararname'nin 17. maddesinde yer alan terfi,
meslek derecelerinde bekleme süreleri gibi konuların özlük haklarından olduğu,
Anayasa'nın 128. maddesine göre memur ve diğer kamu görevlilerine ait özlük
haklarının yasa ile düzenlenmesi gerektiği, Kararname ile yapılan düzenlemenin
ise 128. maddeye aykırılık yarattığı ileri sürülmüştür. Yine 16. madde ile ilgili açıklamalarda belirtildiği gibi, 3268
sayılı Yetki Yasasının 2. maddesinin (a), (d) ve (m) bentlerinin iptali için
açılan davada, (m) bendi kuralına göre, diğer kanun ve kararnamelerin devlet
memurları ile diğer kamu görevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarının KHK
ile düzenlenmesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına Anayasa Mahkemesi'nce karar
verilmiştir. Bu nedenlerle 3201 sayılı Yasa'nın 55. maddesinin 311 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname ile değiştirilmesinde, Anayasa'nın 128. maddesine aykırılık
görülmemiştir. 2 - Anayasa'nın 2. ve 5. Maddeleri Yönünden İnceleme : 311 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 17. maddesiyle değiştirilen
3201 sayılı Kanun'un 55. maddesinin üçüncü fıkrasıyla, polis amirlerinin
rütbelerdeki bekleme sürelerinin hesabında fiili çalışma süresinin esas
alınacağı, TODAİE, master, doktora çalışmaları ile avukatlıkta ve askerlikte
geçen sürelerin rütbe kıdemine sayılmayacağı, bunların ancak kazanılmış hak
aylığında değerlendirileceği kuralı getirilmiştir. Bilindiği gibi kamu idareleri ile kamu hizmeti görenler arasındaki
ilişkiler, kural tasarruflarla düzenlenmektedir. Bu tasarrufların dayandığı
ilkeler, Anayasa'nın123-129. maddelerinde gösterilmiştir. Bu ilkeler içinde
kalınarak, yasa, tüzük, yönetmelik gibi düzenlemelerle konulan kuralların
niteliği, genel, objektif ve sürekli oluşlarıdır. Kamu hukukunda kazanılmış
haklar, söz konusu kuralların kişilere uygulanması ile ortaya çıkmaktadır.
Anayasa Mahkemesi'nin kimi kararlarında da belirtildiği üzere gerek öğretide ve
gerek uygulamada tanımı çeşitli görüşe ve kabule elverişli bir kavram olan
kazanılmış hak, özel hukuk ve kamu hukuku alanlarında bireyler açısından önemli
bir konudur ve genel olarak, bir hak sağlamaya elverişli nesnel yasa
kurallarının bireylere uygulanması ile onlar için doğan öznel hakkın korunması
anlamında kabul edilebilir. Kamu hukuku alanında böylece ortaya çıkan kazanılmış haklara,
Anayasa'nın hukuk devleti ilkesine göre saygı gösterilmesi, bu hakların
korunması ve konulacak kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçülerinin gözönünde
tutulması gerekir. Anayasa'nın2. maddesi hukuk devleti olmayı Cumhuriyetin
nitelikleri arasında saymıştır. Devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun
olması, kazanılmış haklara saygı duyulmasını gerektirir. Ancak, kazanılmış bir
haktan söz edilebilmesi için bu hakkın yeni yasadan önce yürürlükte olan
kurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş olması gerekir. Bu durumda asıl sorun, değiştirilmeden önceki 55. maddede
kazanılmış hak sağlayan bir kuralın bulunup bulunmadığı, maddenin yeni metni
ile kazanılmış bir hakkın emniyet görevlilerinden alınıp alınmadığıdır. 3201
sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu'nun 55. ve diğer maddelerinde, TODAİE, master,
doktora öğrenimleri ile avukatlık stajı ve askerlik görevlerinin rütbe
kıdeminden sayılacağına ilişkin herhangi bir kural yoktur. Diğer yandan, 3201 sayılı Yasa'da kural bulunmaması ve kimi
memurların sözü edilen eğitimlerini ve hizmetlerini yargı kararıyla rütbe
kıdemine saydırması dikkate alınarak, bu kez 55. maddeye, konuya açıklık
getirecek hükümler konulmuştur. Buna göre, Kararname'nin yürürlüğe girdiği
29.2.1988 tarihinden itibaren TODAİE, master, doktora eğitimleri ile avukatlık
stajı ve askerlik hizmetleri, emniyet mensuplarının kazanılmış hak aylıklarının
değerlendirilmesinde dikkate alınacak, rütbe kıdemlerinin yükseltilmesinde
değerlendirilmeyecektir. Getirilen yeni kural, kazanılmış bir hakkı ortadan kaldırmadığı
gibi, uygulamada tartışmaya ve idari uyuşmazlıklara yol açan önemli bir konuya
da çözüm getirmiştir. Yasa Koyucu, bir kamu hizmetinde, görevin gerektirdiği
nitelikleri ve koşulları saptamayı ya da saptanmış olanları değiştirmeyi,
Anayasa çerçevesi içinde kalmak kaydıyla, görevin ve ülkenin gereklerine ve
zorunluluklarına göre serbestçe takdir edebilir. Kamu hukuku alanında Anayasa,
yasa, tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici tasarruflarla konmuş kurallar, kamu
hizmetinin gerekleri, gereksinmeleri gibi nedenlerle ve konuldukları yöntemlere
uyulmak, Anayasa'ya ve yasalara uygun düşmek kaydıyla her zaman
değiştirilebilirler veya kaldırılabilirler. Sözü edilen eğitimler ve hizmetler için Emniyet Teşkilatı
Kanunu'nda kazanılmış hak oluşturan herhangi bir kuralın bulunmadığı, 55. madde
değişikliğinin de kazanılmış bir hakkı ortadan kaldırmadığı sonucuna varılmış,
Anayasa'nın hukuk devleti ile devletin temel amaç ve görevlerini belirleyen 2.
ve 5. maddelerine aykırılık görülmemiştir. 3- Anayasa'nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme : 3201 sayılı Yasa'nın 55. maddesinin yeni düzenlenmesi ile polis
amirleri, öğrenim durumları itibariyle gruplara ayrılmakta ve buna göre
rütbelerde bekleme süreleri gösterilmekte, özellikle yüksek öğrenimliler 4 yıl
ve daha yukarı ve diğer yüksek öğrenim yapanlar biçiminde belirtilmektedir.
Tahsil durumları farklı olanlar arasında yapılan bir düzenlemenin eşitliğe
aykırılığı düşünülemez. Anılan Yasa'nın 55. maddesi öğrenim durumuna göre meslek
derecelerindeki bekleme sürelerini, 26. maddesi ise, kimi atamalarda aranacak
öğrenim koşullarını düzenlemiştir. Eşitlik ilkesine aykırılık savının
dayandırıldığı hukuk kuralları arasında benzerlik yoktur. Yasa önünde eşitlik, niteliklerde benzerlik ve yasaların getirdiği
kurallara uygunluk oranında söz konusu olabilmektedir. Bir bölüm kişilerin,
durumlarındaki özellik ve ayrılık dolayısıyla, başka kurallara bağlı
tutulmalarında, eşitsizlikten ve ayrıcalıktan söz edilemez. Diğer yandan, Yasa Koyucu, Kamu hizmetinde görevin gerektirdiği
niteliklerin saptanmasını ve daha önce saptanan niteliklerin değiştirilmesini,
Anayasa çerçevesi içinde kalmak kaydıyla, görevin ve ülkenin gereklerine ve
zorunluluklarına göre serbestçe takdir edebilir. Bu nedenlerle 311 sayılı KHK'nin 17. maddesiyle yapılan düzenleme
Anayasa'nın 10. maddesine de aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN ve Muammer TURAN bu görüşe katılmamışlardır. V- SONUÇ : 311 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri İle İlgili
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin
16. ve 17. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN ile Muammer TURAN'ın karşıoyları ve oyçokluğuyla, 28.9.1988 gününde karar verildi. Başkan Mahmut
  C. CUHRUK Başkanvekili Yekta
  Güngör ÖZDEN Üye Necdet
  DARICIOĞLU Üye Muammer
  TURAN Üye Mehmet
  ÇINARLI Üye Servet
  TÜZÜN Üye Mustafa
  GÖNÜL Üye Mustafa
  ŞAHİN Üye Oğuz
  AKDOĞANLI Üye İhsan
  PEKEL Üye Selçuk
  TÜZÜN KARŞIOY YAZISI Kanun Hükmünde Kararnamelerin hukuksal yapılarının, salt biçim
yönünden değil, özellikle, öz yönünden Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması,
sorumlu bulunduğumuz denetim işlevinin başlıca gereğidir. Bir konuda
Anayasa'dan kaynaklanan yetkinin bulunması yeterli olmayıp, yetkinin amaca
uygun kullanılması da geçerlik koşulu sayılmalıdır. Anayasa'nın"Kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme" başlıklı 91. maddesinin birinci
fıkrasının ikinci tümcesinin ayrık tuttuğu konular ve ikinci fıkrasındaki
ölçüler dışında KHK çıkarmak, yasayla yapılması gereken düzenlemelerden kaçınıp
işin kolayına gitmek anlamında güncelleştirilmemelidir. Anayasa'nın yasayla
yapılmasını öngördüğü düzenlemeler, KHK alanına girse de yasaya öncelik vermek,
yasama organının istencini gerçekleştirmeyi yeğlemek gerekir. Tersine
uygulamalar, KHK yolunun gereksiz yararsız izlendiğinin kanıtını oluşturur.
Yürütme erkini, yasama erki yerine geçirme görünümü dışında, TBMM komisyonları
ve Genel Kurulu'nda öncelik ve ivedilikle görüşülme gereğine karşın yıllarca
ele almamama olgusu vurgulamaya çalıştığım özen gösterme zorunluluğunu
doğrulamaktadır. Bu nedenle Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasının
"Yetki Kanunumun nitelikleri olarak gösterdiği hususlarda Anayasa
Mahkemesi daha duyarlı olmalı, kararlarıyla yasama organına ışık tutarak
yürütme erkini biçimsel yönden uygun görülse de öz yönünden, hukuksal yönden
aykırı olan tutumlardan alıkoymalıdır. İncelenen KHK'de dayanıldığı belirtilen 9.4.1987 günlü, 3347 nolu
Yetki Yasası'nın, çıkarılacak KHK'lerin amacını, kapsamını, ilkelerini,
kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağını gösterip göstermediğine bakıldığında (Madde 2), adları
verilen 12 yasa arasında 6245 nolu Harcırah Yasası yoktur. Nasıl 12 yasa ayrı
ayrı sayılmışsa Harcırah Yasası da açıklıkla, ad ya da no olarak gösterilmeli
idi. Yetki Yasası'nın 2. maddesinin (A) bendinin (m) alt bendinde "Diğer
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Devlet memurları ile diğer kamu
görevlilerinin idarî, malî ve sosyal hakları ile ilgili hükümlerinde"
denildiği gibi genel, yuvarlak, her anlama alınabilecek biçimde genişlikle
yollama yapmak, kanımca, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci ve ikinci
fıkralarıyla çelişmektedir. Yetki Yasası, Harcırah Yasası'nın KHK. ile
değiştirilmesine yetecek açıklığı taşımamaktadır. Ayrıca, Anayasa'nın 128.
maddesinin ikinci fıkrasının öngördüğü genellikle gözardı edilerek,
savsaklanarak KHK'yle düzenleme yapılmamalıdır. Yorum yoluyla Anayasa'yı
etkisiz, güçsüz ve anlamsız kılacak uygulamalardan her anayasal organın
kaçınması gerekir. Bu organların başında da etkin denetimi ve hukukun üstünlüğü
ilkesinin başlıca koruyucusu olan Anayasa Mahkemesi gelir. Amaçta, ilkede, özde
hukuksal nitelikleri olumsuz yönde etkileyecek girişimlere, oluşumlara,
düzenlemelere olur vermemelidir. Aynı durum, 3201 nolu Emniyet Teşkilatı Yasası için de söz
konusudur. Yetki Yasası'nın yukarıda değindiğim 2/A-m maddesinde Emniyet
Teşkilatı Yasası yoktur. KHK, bu konuda dayanaktan ve yetkiden yoksundur. Açık
yetki bulunmayınca yapılan düzenleme geçersizdir, boşlukta kalmıştır. Hukuksal
konularda kararlılık, denge ve güçlülük temeldir. Sağlıklı biçimde yürürlüğü
söz konusu olmayan, kuşkulu, duraksamaya yer veren düzenlemelerle onarım
yapılamaz. Hukuka uygunluk, devlet yaşamında aydınlığın koşuludur. Kimi
haklarda iyileştirmeye gidilirken kaynakta uygunluğa bakmak zorunluluğundan
vazgeçilemez. Anayasa Mahkemesi, özgün belirtme belirlemeyi sağlatıp,
"Diğer yasalar..." gibi sınırsızlığa yol açacak, aykırılık nedeni olacak
genelleştirmeleri önlemelidir. KHK ile yasanın yürürlükten kaldırılması,
yürütmenin ölçüsüz güçlendirilmesini, yasamaya egemen olmasını getirdiğinden
üzerinde önemle durulması gereken bir kurumdur. Bu durumlar karşısında kanunun özünde görüş vermeye gerek
kalmadan, KHK'nin 16. ve 17. maddelerinde çoğunluk görüşüne katılamıyor, iptal
kararı gerektiği kamsıyla karşıoy kullanıyorum. Başkanvekili Yekta
  Güngör ÖZDEN KARŞIOY YAZISI Anayasa'nın 7 nci maddesinde : "Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
denildikten sonra "Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme"
başlıklı 91 inci maddesinin ikinci fıkrasında : "Yetki kanunu, çıkarılacak
kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini
ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını
gösterir." hükmü konmuştur. Bu hükümlere göre, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin
verilmesi sınırlı ve belirli olacak; yetki veren kanun, "amacı, kapsamı ve
ilkeleri" net ve somut bir şekilde açıklayacaktır. 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Yetki Kanunu'nun, "Kapsam"
başlıklı 2 nci maddesinde verilen yetkinin : "Memurlarla diğer kamu
görevlilerinin idari, mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak"; bu maddede
sayılan 12 adet kanun ve kanun hükmünde kararnamede "yapılacak yeni
düzenleme ve değişiklikleri kapsa"dığı belirtilmiştir. Bu maddede yazılan
12 adet kanun ve kanun hükmündeki kararnameler arasında 6245 sayılı Harcırah
Kanunu ile 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu yoktur. 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin A/m
bendindeki : "Diğer Kanun ve Kanun Hükmündeki Kararnamelerin Devlet
memurları ile diğer kamu görevlilerinin idari, mali ve sosyal hakları ile
ilgili hükümler" tabiri, Harcırah Kanunu ve Emniyet Teşkilatı Kanununda
değişiklik yapma yetkisini kapsamaz. Aksi takdirde hiçbir kanunun ayrıca
zikredilmesine gerek duyulmadan A/m bendi ile bütün kanunlarda değişiklik yapma
yetkisinin tanındığı sonucuna varılır ki, böyle bir yorum ne Anayasa'nın metin
ve ruhuna, ne bu güne kadarki yetki kanunları ve bunlara dayanılarak çıkartılan
kanun hükmündeki kararname tatbikatına ne de değiştirilebilecek kanun ve kanun
hükmündeki kararnameleri teker teker sayan 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Kanuna
uygun düşer. Ayrıca Anayasa, bir kısım idari, malî ve sosyal haklar ve
ödevlerin kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceğini özellikle
buyurmuştur. Bu nedenlerle, 311 sayılı KHK'nin dava konusu 16 ve 17 nci maddelerini
yetki dışı çıkarılmış ve Anayasa'ya aykırı görüyor; iptali gerektiği
düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum. Üye Muammer
  TURAN