ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1973/36 Karar Sayısı:1974/4 Karar Günü:14/2/1974 Resmi Gazete tarih/sayı:29.5.1974/14899 İptal
davasını açan: İstanbul Üniversitesi "Rektörlüğü. İptal
davasının konusu : 8/7/1973 günlü, 14588 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan
25/6/1973 günlü, 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 5. maddesinin ve
geçici 7, maddesinin (d) işaretli bendinin Anayasa'nın 120. ve 126. maddelerine
aykırı düştüğü ve konunun üniversitenin varlık ve görevlerini ilgilendiren
alana girdiği ileri sürülmüş; Anayasa'nın, değişik 147. değişik 149. ve 150.
maddelerine dayanılarak iptalleri istenilmiştir. II.
METİNLER: l-
1765 sayılı Kanunun Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülen kuralları : 25/6/1973
günlü, 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun Anayasa'ya aykırılığı ileri
sürülen 5. maddesi ve geçici 7. maddesinin (d) işaretli bendi - 8/7/1973 günlü,
14588 sayılı Resmî Gazete'de çıkan metne göre şöyledir : "Madde
5- Üniversite öğretim üyeleri ile asistanların ve diğer yardımcıların
kadroları, üniversitelere bağlı fakülte ve diğer öğretim ve araştırma
kurumlarının görüşü alınarak, üniversite senatoları tarafından tespit ve ilgili
makamlara teklif edilir ve her yıl bütçe kanunlarında gösterilir. Kadroların
hazırlanması ile ilgili ortak esaslar, üniversitelerarası kurulca ve bir
yönetmelikle saptanır." Geçici
madde 7-................. d)
Bu kanuna tabi kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki bu kanuna aykırı
hükümleriyle, yukarıdaki fıkralara göre yürürlükten kaldırılan kanunlara atıf
yapan hükümleri; ...................................... f)
......... yürürlükten kaldırılmıştır." 2-
Davacının dayandığı Anayasa kuralları : Davacının,
Anayasa'ya aykırılık iddiasını desteklemek üzere ileriye sürdüğü Anayasa'nın
değişik 120. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları ve 126. maddesinin üçüncü
fıkrası aşağıda yazılı olduğu gibidir: "Değişik
madde 120/1,3- Üniversiteler, ancak Devlet eliyle ve kanunla kurulur.
Üniversiteler, özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Üniversite özerkliği, bu
maddede belirtilen hükümler içinde uygulanır, ve bu özerklik, üniversite
binalarında ve eklerinde suçların ve suçluların kovuşturulmasına engel olmaz. ............................ Üniversite
organları, öğretim üyeleri ve yardımcıları, üniversite dışındaki makamlarca,
her ne suretle olursa olsun, görevlerinden uzaklaştırılamazlar. Son fıkra
hükümleri saklıdır. ........................." "Madde
126/3- Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla
gösterilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm
konulamaz." III.
İLK İNCELEME : Anayasa
Mahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 22/10/1973 gününde Muhittin Taylan.
Avni Givda, Sait Koçak, Kemal Berkem, Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Ahmet Akar,
Halit Zarbun, Ziya Önel, Abdullah Üner, Kani Vrana, Lütfi Ömerbaş, Şevket
Müftügil, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalarıyla
yapılan ilk inceleme toplantısında aşağıda açıklanan konular üzerinde durulmuş
ve yine aşağıda açıklanan sonuçlara varılmıştır. 1.
Davanın Yasa kurallarına uygun olarak açılıp açılmadığı sorunu : a) Kimi
kuralları Anayasa'ya aykırılık iddiasiyle dava konusu edilen 25/6/1973 günlü,
1765 sayılı Üniversite Personel Kanunu 8/7/1973 günlü, 14588 sayılı Resmî
Gazete'de yayınlanmıştır. Dava dilekçesi Anayasa Mahkemesi Genel
Sekreterliğince 29/9/1973 gününde kaleme havale edilerek 2273 sıra ve 1973/36
esas sayısını almış bulunmaktadır. 22/4/1962 günlü, 44 sayılı Kanunun 26.
maddesinin birinci fıkrasına göre dava o günde açılmış sayılacağı için yasal
süresi içindedir. b)
Dava dilekçesine bağlı ve Rektörlükçe onanlı İstanbul Üniversitesi Senatosunun
24/9/1973 günlü, 86. toplantısına ilişkin oylama tutanağı örneğinden Senatoya
katılan 28 üyenin oybirliğiyle 1765 sayılı Kanunun 5. maddesinin ve geçici 7.
maddesinin (d) bendinin Anayasa'ya aykırılıkları dolayısiyle Anayasa
Mahkemesinde iptal davası açılmasına karar verildiği ve İstanbul Üniversitesi
Senatosu üye tamsayısının otuzyedi olduğu anlaşılmaktadır. Dava İstanbul
Üniversitesi Rektörü. Frof. Dr. Nazım Terzioğlu tarafından açılmıştır. Böylece
44 sayılı Kanunun 25. maddesinin 3 sayılı bendinde yer alan, üniversiteler
yönünden "iptal davasının senato üye tamsayısının salt çoğunluğu ile
alacağı karar üzerine üniversite rektörünce açılacağı" yolundaki kurala
uyulduğu görülmektedir. Oylama
tutanağında senato kararına katılanların adları yazılı değilse de belgenin
resmî niteliğine ve senato üyeleri tamsayısı ile karara katılanların sayısı
gösterilmiş bulunduğuna ve burada gerçekte önemli olan yönün de bu olmasına
göre adların açıklanmaması, giderilmesi gerekli bir eksiklik sayılmamıştır.
Kemal Berkem, Şevket Müftügil, Nihat O. Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu
Senato kararına katılanların adlarını gösteren belgenin istenmesi gerektiğim
ileri sürerek bu görüşe katılmamışlardır. 2-
Kanunun davacı Üniversite ile ilişkisi : 1765
sayılı Kanun, adından da anlaşılacağı üzere üniversite personeli konusunu
düzenlemektedir. Bu kanunun iptali dava edilen 5. maddesi üniversite öğretim
üyelerinin, asistanların ve öteki yardımcıların kadrolarının saptanmasına ve
kanunlaştırılmasına ilişkindir. Konunun davacı İstanbul Üniversitesinin kendi
varlık ve görevlerini ilgilendiren alana girdiği ortadadır. Böylece Anayasa'nın
değişik 149. maddesi uyarınca üniversitenin iptal davası açma hakkı doğmuş
bulunmaktadır. 3-
İlk inceleme sonunda verilen karar : Davanın
davacı üniversitenin varlık ve görevlerini ilgilendiren alana girdiği ve
dosyanın eksiği bulunmadığı anlaşıldığından Anayasa'nın değişik 147. değişik
149., 150. ve 44 sayılı Kanunun 21., 22., 25., 26. maddelerine uygun görülen
işin esasının incelenmesine Kemal Berkem, Şevket Müftügil, Nihat O.
Akçakayalıoğlu ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun Senato kararına katılanların adlarını
gösteren belgenin istenmesi gerektiği yolundaki karşıoylariyle ve oyçokluğu ile
22/10/1973 gününde karar verilmiştir. IV.
ESASIN İNCELENMESİ : Davanın
esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, 1765 sayılı Kanunun Anayasa'ya
aykırılığı ileri sürülen kuralları, dayanılan Anayasa maddeleri, bunlara
ilişkin gerekçeler ve başka yasama belgeleri, dava ile ilişkisi bulunan öteki
metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü. l-
1765 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin Anayasa'ya aykırılığı sorunu: a)
1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun dava konusu 5. maddesi üniversite
öğretim üyelerinin, asistanların ve öteki yardımcıların kadrolarının her yıl bütçe
kanunlarında gösterilmesi yöntemini benimsemiştir. Anayasa'nın
değişik 120. maddesinin birinci fıkrasında "üniversiteler, ancak Devlet
eliyle ve kanunla kurulur." beşinci fıkrasında "Üniversitelerin
kuruluş ve işleyişleri ...... kanunla düzenlenir", kuralları yer
almaktadır. Bir kurumun kuruluşu ve işleyişi söz konusu olunca en başta o
kurumu oluşturacak ve işleyişini sağlayacak personel kadroları gelir. Başka bir
deyimle kadroları kuruluş ve işleyişinden ayrı, bunların dışında bir öğe gibi
düşünmeğe olanak yoktur. Demek ki değişik 120. maddenin değinilen kurallarına
göre üniversite kadrolarının üniversiteye özgü bir kanunla düzenlenmesi
gerekir. Dava
konusu 5. maddenin üniversite öğretim üyelerinin, asistanların ve öteki
yardımcıların kadroları yönünden Anayasa Koyucunun ereğine uygun bir düzenleme
getirdiği ileri sürülemez. Burada kadrolar saptanmış değildir; bunların her yıl
bütçe kanunlarında gösterilmesi öngörülmekte; geçici 7. maddenin (d) işaretli
bendi ile de bu kanuna bağlı kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki bu
kanuna aykırı hükümler ve bu arada da üniversite, fakülte ve bunlara bağlı
öteki öğretim ve araştırma kurumlarının kanunlarında yer alan kadrolar,
yürürlükten kaldırılmaktadır. Anayasa'nın değişik 120. maddesinde, sözü edilen
düzenlemenin bütçe kanunlarıyle değil kanunla yapılacağının belirlendiğine
burada işaret edildikten sonra bütçe kanunlarıyle kanunlar arasındaki anayasal
ayrımın aşağıda açıklanmasına geçilecektir. Anayasa'nın
Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini genel olarak belirleyen ve
1488 sayılı Yasa ile değişik 64. maddesinin birinci fıkrasında "kanun
koymak, değiştirmek ve kaldırmak" biçiminde bir genel yetki yer almışken
"Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek"
bunun dışında, ayrı nitelikte bir yetki alanı olarak benimsenmiştir. Bütçe
kanunlarını böylece öteki yasalardan ayıran Anayasa ilkesi bir yasa düzenlemesi
söz konusu olunca o düzenlemenin ancak bir yasa ile yapılması ve bütçe kanunu
hükümleriyle bu yola gidilmemesi kuralını da doğal olarak kendi içinde taşır. Anayasa'nın
92. maddesine göre kanun tasan ve tekliflerinin önce Millet Meclisinde, sonra
da Cumhuriyet Senatosunda görüşülüp kabul edilmesi; Yasama Meclislerince
değişik sonuçlara varılmışsa her iki meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek
eşit sayıda üyelerden kurulu karma komisyonda görüşüldükten sonra işin Millet
Meclisinde sonuca bağlanması gerekmektedir. Millet Meclisinde ve Cumhuriyet
Senatosundaki oylamalarda, duruma göre ,aranacak yetersayılar çeşitli olasılıklar
gözönünde bulundurularak yine bu maddede belirlenmiştir. Böylece kanunlaşan ve
yayınlanmak üzere kendisine gönderilen yasama belgelerinden uygun
bulmadıklarını Cumhurbaşkanının bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderebilmesi de Anayasa'nın 93. maddesi gereğidir. Anayasa'nın
94. maddesinde ise bütçe t asan l an için değişik bir yöntemin saptanmış olduğu
görülür. Bu yöntem şöyledir: Bütçe tasarıları otuzbes milletvekilinden ve onbeş
Cumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu elli kişilik karma komisyona verilir. Bu
komisyonun kuruluşunda iktidar grubuna veya gruplarına en az otuz üye verilmek
şartiyle siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili
gözönünde tutulur. Karma komisyonun kabul edeceği metin önce Cumhuriyet
Senatosunda görüşülüp karara bağlanır. Cumhuriyet Senatosunun kabul ettiği
metin yeniden karma komisyona gider. Orada kabul edilen son metin Millet
Meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri
Meclislerin genel kurullarında bakanlık ve daire bütçeleriyle katma bütçeler
üzerindeki düşüncelerini ancak her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler
sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerlerinde ayrıca
görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri
bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda görüşülmesi sırasında gider
artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamazlar. Görülüyor
ki bütçelerin görüşülmesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri ve
dolayısiyle de Meclisler öteki kanun tasarı ve tekliflerinde olduğu gibi tam
bir serbestlik içinde değildirler; bir takım sınırlamalarla bağlanmış
bulunmaktadırlar. Öte yandan Anayasa'nın 93. maddesi yayınlanmak üzere
kendisine yollanan bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük
Millet Meclisine geri gönderebilme yetkisini Cumhurbaşkanına vermemiş; bu türlü
kanunlar açık bir hükümle yetki dışı bırakılmıştır. Yukarıda
genel çizgileriyle açıklanan, Anayasa ile düzenlenmiş bu birbirinden ayrı ve
değişik iki yasama yöntem ve biçiminin doğal sonucu olarak, belli yöntem ve
koşullara göre oluşturulacak bir yasama konusunun ancak o yöntem ve koşullardan
geçilerek düzenlenebilmesi gerçeği ve zorunluğu ortaya çıkar. Başka deyimle
ancak yasa ile düzenlenebilecek bir konunun bir bütçe kanununda yer alması
düşünülemeyeceği gibi yasaların bütçe ile ilgili ödenek hükümlerini
kapsamalarına da olanak yoktur. Tersine bir tutum yasa veya bütçe kanunu
kuralını yerine göre, Anayasa'nın 92. veya 94. maddesine aykırı kılar. Dava
konusu 5. madde, Anayasa'nın değişik 120. maddesinin yasa ile düzenlenmesini
buyurduğu bir konunun, yasalardan ayrı ve değişik niteliği yukarıda ayrıntıları
ile açıklanan yıllık bütçe kanunlarında yer almasını öngördüğü için Anayasa'nın
sözü geçen maddesine aykırıdır. Öte
yandan üniversite öğretim üyeleri ve yardımcılarının yükselmelerini, hatta iş
başında kalmalarını Anayasa'nın buyruğuna aykırı bir yasama belgesine ve
süreksiz, değişken bir esasa bağlayan bir yöntemin ve o yöntem yoliyle
Anayasa'nın öngörmediği bir dış müdahale ile karşılaşabilme kaygısının
getireceği tedirginlik havası içinde oluşacak durumun Anayasa'nın
üniversitelerden yana koyduğu kurallarla ve özellikle 120. maddenin dördüncü
fıkrasındaki "Üniversite öğretim üyeleri ve yardımcıları serbestçe
araştırma ve yayında bulunabilirler" ilkesi ile gelişeceği de ortadadır. b)
Anayasa'nın bütçeye ilişkin 126. maddesinin üçüncü fıkrasının sun cümlesinde
"Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm
konulamaz" kuralı yer almıştır. Burada
"bütçe ile ilgili hüküm" deyimi üzerinde kısaca durmak yerinde
olacaktır. Anayasa tasarısının Temsilciler Meclisinde görüşülmesi sırasında
kural üzerinde yapılan değişiklik konuyu gereği gibi aydınlatacak nitelikte
bulunduğundan ona da ayrıca değinmek gerekir. Anayasa
tasarısında (madde 125) bu kural; "Bütçe Kanununa malî hükümler dışında
hiç bir hüküm konulamaz" biçiminde iken Temsilciler Meclisindeki birinci
görüşme sırasında bir üye "malî hükümler" deyimi üzerinde durarak
erek bütçe uygulaması ile ilgisiz konuların bütçe kanununda yer almaması
olduğuna göre deyimin ereği karşılamadığını ileri sürmüş ve komisyondan
açıklama istemiştir. Komisyon, bu konuda bir açıklama yapmadan öteki görüşleri
de gözönünde bulundurmak üzere maddeyi geri almış ve yeniden düzenlerken
"malî hükümler" deyimini "bütçe ile ilgili hükümler" olarak
düzeltmiş ve madde böylece Temsilciler Meclisinden geçmiştir. Şu
duruma göre Anayasa'nın 126. maddesinin son fıkrasında yer alan "bütçe ile
ilgili hükümler" deyimini malî nitelikte hüküm anlamında değil bütçenin
uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya kanun konusu olabilecek
yeni bir kuralı kapsamamak şartiyle açıklayıcı nitelikte hükümler olarak
düşürmek zorunluğu vardır. Şurasının
da gözönünde bulundurulması yerinde olur: Bir kanun kuralının bütçeden
harcamayı gerektirir bulunması onun 126. maddede öngörüldüğü gibi "bütçe
ile ilgili hükümler" den sayılmasına neden olamaz. Çünkü hemen hemen her
kanunda harcamalara yol açabilecek bir veya birçok hükümler bulunabilir. Ancak
bu yasalar bütçenin yapısı ile, bütçeyi uygulama yöntemleriyle ve bütçelerin
ereğiyle ilişiği bulunmayan, bütçelerinkinden tüm değişik yöntemlerle, Yasa
Koyucunun belirli bir erek güden açık iradesinin sonucu olarak oluşmuş yasama
belgeleridir. Bunlarda yer alması gerekli kuralların bütçe kanunlarına
aktarılması düşünülemez. "Bütçe
ile ilgili hüküm" deyimine dayanarak, yasalarda yer alması gerekli,
giderle ilgili kuralların bütçe kanunlarında yer alabileceği yolunda bir görüş
ve uygulama Anayasa'nın yukarıda açıklanan 92. maddesini gelirle ilgili veya
gidere yol açabilecek yasalar bakımından işlemez duruma sokar ve 94. maddede
yalnız bütçe düzenlemelerinin özellikleri dolayısiyle istisnaî olarak öngörülen
pek sınırlı nitelikteki yola, Anayasa Koyucunun ereğine ve yönergesine aykırı
biçimde genişlik ve genellik kazandırır. Oysa 126. maddedeki sözü geçeri
kuralın tek ereğinin bütçe kanunlarını bünyeye yabancı hükümlerinden ayıklamak
ve derli toplu bir düzenleme ile bu kanunlarda gerçek anlamda bütçe kavramı
dışında kalan kurallara asla yer vermemek olduğunda kuşku yoktur. 1765
sayılı Kanunun dava konusu 5. maddesi, Anayasa'nın değişik 120. maddesi
uyarınca kanunla düzenlenmesi gerekli üniversite kadrolarının her yıl bütçe
kanunlarında gösterilmesini öngördüğü için, yukarıda belirlenen nedenlerle,
Anayasa'nın 126. maddesiyle de çelişir durumdadır. c)
Özetlenecek olursa; 1765 sayılı Kanunun 5. maddesi Anayasa'nın değişik 120. ve
126. maddelerine aykırıdır; iptal edilmelidir. 2-
1765 sayılı Kanunun geçici 7. maddesinin (d) işaretli bendi : 1765
sayılı Kanunun geçici 7. maddesinin (d) işaretli bendi bu kanuna bağlı
kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki bu kanuna aykırı hükümlerin ve bu
arada tabiatiyle teşkilât kanunlarındaki 1765 sayılı Kanunun 5. maddesine aykırı
hükümlerin yürürlükten kalkmasını karara bağlamaktadır. 5. maddenin, Anayasa'ya
aykırılığı dolayısiyle, iptal edilmesi öngörüldüğü için artık 1765 sayılı
Kanuna bağlı kurumların çeşitli teşkilât kanunlarındaki hükümlerin 5. maddeye
aykırılığı söz konusu olamayacaktır. Şu duruma göre 1765 sayılı Kanunun geçici
7. maddesinin (d) işaretli bendinin Anayasa'ya uygunluk denetiminden
geçirilmesine yer kalmamaktadır. V.
SONUÇ : 25/6/1973
günlü, 1765 sayılı Üniversite Personel Kanununun 5. maddesinin Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve iptaline; bu madde iptal edildiğine göre geçici 7. maddenin
(d) bendinin Anayasa'ya uygunluk denetiminden geçirilmesine yer kalmadığına
14/2/1974 gününde oybirliğiyle karar verildi. Başkan Muhittin
  Taylan Başkanvekili Avni
  Givda Üye Kemal
  Berkem Üye Şahap
  Arıç Üye İhsan
  Ecemiş Üye Ahmet
  Akar Üye Halit
  Zarbun Üye Ziya
  Önel Üye Abdullah
  Üner Üye Kâni
  Vrana Üye Ahmet
  Koçak Üye Muhittin
  Gürün Üye Şevket
  Müftügil Üye Nihat
  O. Akçakayalıoğlu Üye Ahmet
  H. Boyacıoğlu