ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2020/43 Karar Sayısı : 2022/116 Karar Tarihi : 13/10/2022 R.G. Tarih – Sayı : 9/12/2022
- 32038 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin Altay,
Özgür Özel ve Engin Özkoç ile birlikte 135 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 20/2/2020 tarihli ve 7222 sayılı Bankacılık Kanunu ile
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 1. maddesiyle
19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 26. maddesinin; 1. İkinci
fıkrasının birinci cümlesine eklenen “ …bankacılık sistemini ya da… ”
ibaresinin, 2. İkinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ …kanunî
kovuşturma talep edilen… ” ibaresinin “ ...Cumhuriyet
Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan… ” şeklinde değiştirilmesinin, B. 4. maddesiyle 5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendinde yer alan “ ...ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığıyla... ”
ibaresinin “..., Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu
Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla ” şeklinde değiştirilmiş
halinde yer alan “ ...Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya
Türkiye Varlık Fonuyla.. .” ibaresinin, C. 11. maddesiyle 5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A
maddesinin ikinci cümlesinin “ Bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamalar
Kurul tarafından belirlenir… ” bölümünün, Anayasa’nın 2., 5., 10., 13., 36., 38.,
49. ve 167. maddelerine aykırılığını ileri sürerek iptallerine ve
yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı; 1 . 1. maddesiyle ibare eklenen ve ibare değişikliği yapılan
5411 sayılı Kanun’un 26. maddesi şöyledir: “ Çalışma ve imza
yetkisi yasağı Madde 26 — Bu
Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (d) bentlerinde
belirtilen şartları taşımayan kişiler, bankalarda genel müdür, genel müdür
yardımcısı veya imza yetkisini haiz görevli olarak çalıştırılamazlar. Bankalar,
bu kimselerin imza yetkilerini derhal kaldırmak zorundadırlar. Kurum denetimleri sonucunda, bu Kanun veya ilgili diğer
mevzuat hükümlerini ihlâl ettikleri ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen ve
haklarında Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan banka
mensuplarının, imza yetkileri Kurul kararı ile geçici olarak kaldırılır. Bu
kimseler, Kurulun izni olmadıkça imza yetkisini haiz personel olarak hiçbir
bankada çalıştırılamazlar. ” 2 . 4. maddesiyle ibare
değişikliği yapılan 5411 sayılı Kanun’un 55. maddesi şöyledir: “ Kredi sınırlamalarına tâbi
olmayan işlemler Madde 55 — Aşağıdaki
kredi işlemleri 54 üncü maddedeki sınırlamalara tâbi değildir: a) Karşılığı nakit, nakit benzeri kıymet ve hesaplar ile
kıymetli maden olan işlemler. b) Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası, Özelleştirme
İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu
Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla yapılan işlemler ile bu
kurumlarca çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul
kıymetler karşılığı yapılan işlemler. c) Merkez Bankası nezdindeki piyasalarda veya kanunla
teşkilatlanmış diğer para piyasalarında yapılan işlemler. d) Aynı kişiye ya da aynı risk grubuna yeni kredi tahsisi
hâlinde daha önce yabancı para cinsinden veya yabancı para ölçüsü ile verilen
kredilerin, müteakiben tahsis edilen kredinin kullandırılmaya başlandığı
tarihteki cari kurdan dikkate alınması kaydıyla çek ve kredi kartı
kullandırımları hariç, kredilerde kur değişikliklerinin doğurduğu artışlar ile
vadesi geçmiş kredilere tahakkuk ettirilen faiz, kâr payı ve diğer unsurlar. e) Her türlü sermaye artırımları dolayısıyla bedelsiz
edinilen ortaklık payları ile ortaklık paylarının herhangi bir fon çıkışı
gerektirmeyen değer artışları. f) Kurulca belirlenecek esaslar dâhilinde bankaların
kendi aralarındaki işlemler. g) Kurulca belirlenecek esas ve süreler çerçevesinde
elden çıkarılması kaydıyla halka arza aracılık yüklenimleri kapsamında edinilen
ortaklık payları. h) Özkaynak hesabında indirilecek değer olarak dikkate
alınan işlemler. i) Kurulca belirlenecek diğer işlemler. ” 3. 11. maddesiyle
5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A maddesi şöyledir: “ Bu Kanun kapsamındaki bankalar tarafından; 4 üncü maddede sayılan
işlemler yoluyla finansal piyasalarda yapay arz, talep veya döviz kuru dahil
fiyat oluşumunu sağlamak amaçlı işlem ve uygulamaların yapılması, internet
ortamı dahil farklı araçlarla gerçeğe aykırı veya yanıltıcı bilgilerin
yayılması, tasarruf sahiplerinin gerçeğe aykırı veya yanıltıcı şekilde yönlendirilmesi
ya da bu amaçları sağlamaya yönelik benzer işlem ve uygulamaların yapılması,
finansal piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı
işlemler olarak kabul edilir. Bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamalar
Kurul tarafından belirlenir ve Resmî Gazete’de yayımlanır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM,
Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ,
Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in
katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine; yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör
Hülya ÇOŞTAN ÇETİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava
konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile
bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’un 26.
Maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesine Eklenen “ …bankacılık
sistemini ya da… ” ve Aynı Cümlede “… Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı
başvuruda bulunulan… ” Şeklinde
Değiştirilen İbarelerin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 3. 5411 sayılı Kanun’un çalışma ve imza yetkisi yasağını
düzenleyen 26. maddesinin iptali istenen ibareleri de içeren ikinci fıkrasında, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
(Kurum) denetimleri sonucunda, bu Kanun veya ilgili diğer mevzuat hükümlerini
ihlal ettikleri ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin bir şekilde
çalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen ve haklarında Cumhuriyet
başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan banka mensuplarının, imza
yetkilerinin Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararı ile geçici
olarak kaldırılacağı ve bu kişilerin Kurulun izni olmadıkça imza yetkisini haiz
personel olarak hiçbir bankada çalıştırılamayacakları hükme bağlanmıştır. Söz
konusu ikinci fıkrada yer alan “ …Bankacılık sistemleri ya da… ” ibaresi
ile “ …Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan… ” ibaresi
iptalleri istenen kuralları oluşturmaktadır. 4. Banka mensuplarının imza yetkisini haiz olmaları,
bankayı temsil yetkilerinin bulunması dolayısıyla bankayı hak sahibi
yapabilmeleri ve/veya borç altına sokabilmeleri anlamına gelmektedir. Bu yetki,
özel hukuk tüzel kişisi olan banka tarafından verilmektedir. İptali istenen
ibareleri de içeren kural, banka tarafından verilen bu yetkinin Kurul kararıyla
geçici olarak kaldırılmasını düzenlemektedir. 5. İmza yetkisinin Kurul kararı ile geçici olarak
kaldırılması ve ilgili banka mensubunun Kurulun izni olmadıkça imza yetkili
personel olarak hiçbir bankada çalıştırılamaması, idari tedbir niteliğindedir. Kuralın
amacı, hakkında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan banka
mensubunun cezalandırılması değil olası mevzuat ihlalinin engellenmesi veya
durdurulması amacıyla tedbir alınmasıdır. 6. İmza yetkisinin geçici olarak kaldırılabilmesi için
Kurum denetimleri sırasında anılan şartların gerçekleşmiş olması ve Kurulun
imza yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına karar vermesi şeklinde iki aşamalı
bir süreç öngörülmüştür. Kurum tarafından yapılan denetimin sonuçları uyarınca
imza yetkisinin geçici olarak kaldırılması kararı Kurul tarafından
verilmektedir. 7. Söz konusu ikinci fıkra, Kurul kararıyla banka
çalışanlarının imza yetkilerinin geçici olarak kaldırılması için gerekli
şartları düzenlemektedir. Birlikte gerçekleşmesi gereken bu şartlar; kurum
denetimleri sırasında ilgili kişinin Kanun veya ilgili diğer mevzuat
hükümlerini ihlal ettiğinin ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin bir
şekilde çalışmasını tehlikeye düşürdüğünün tespit edilmesi ve ilgili banka
mensubu hakkında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulmuş olması
şeklinde belirlenmiştir. İmza yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına yol açan
şartlardan birisini oluşturan bankacılık sisteminin ya da bankanın emin bir
şekilde çalışmasının tehlikeye düşürüldüğünün tespit edilmesi şartı kapsamında
yer alan iki fiilden birisinin gerçekleşmiş olması, diğer şartların da varlığı
hâlinde imza yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına karar verilebilmesi için
yeterli sayılmıştır. 8. Başka bir ifade ile iptali istenen kurallardan ilki
olan “ …Bankacılık sistemleri ya da… ” ibaresinin yer aldığı şart,
bankacılık sisteminin tehlikeye düşürülmüş olmasının Kurum tarafından tespit
edilmiş olmasını, imza yetkisinin geçici olarak kaldırılabilmesi için gerekli
alternatifli şartlardan birisi olarak düzenlemektedir. İptali istenen “ …Cumhuriyet
Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan… ” ibaresi ise imza yetkisinin
kaldırılabilmesi için birlikte aranan şartlardan üçüncüsü olarak ilgili mensubu
hakkında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı olarak başvuruda bulunulmuş olmasını
öngörmektedir. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 9. Dava dilekçesinde özetle; bankacılık sistemi ile bu
sistemi tehlikeye düşürme fiilinin tespitine ilişkin kriterlerin Kanun’da
açıkça düzenlenmediği, bu fiile bağlanan yaptırım olarak imza yetkisinin geçici
olarak kaldırılmasının kişiye suçlu muamelesinde bulunulması anlamına geldiği,
kişinin çalışma hürriyetinin sınırlandırılması sonucuna yol açtığı, Cumhuriyet
başsavcılığına yazılı başvuru yapılmış olmasının yeterli sayılmasının ise
kişinin suçsuzluğunu ispat etme olanağını ortadan kaldırdığı belirtilerek
kuralların Anayasa’nın 2., 5., 13., 36., 38. ve 49. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 10. 30/3/2011 tarihli
ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 48. maddesi yönünden
de incelenmiştir. 11. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci
fıkrasında, “ Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı
bir fiilden dolayı cezalandırılamaz ” denilerek “ suçun kanuniliği ”
ilkesi; üçüncü fıkrasında da “ Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri
ancak kanunla konulur. ” ifadesine yer verilerek “ cezanın kanuniliği ”
ilkesi getirilmiştir. Söz konusu maddenin dördüncü fıkrasında ise “ Suçluluğu
hükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz. ” denilmektedir. Ceza
hukukunun temel ilkelerinden olan “ suçsuzluk karinesi ”, hakkında suç
isnadı bulunan bir kişinin, adil bir yargılama sonunda suçlu olduğuna dair
kesin hüküm tesis edilene kadar masum sayılması gerektiğini ifade etmekte ve
hukuk devleti ilkesinin de bir gereğini oluşturmaktadır. 12. Kanun’un 26. maddesinin iptali
istenen ibareleri de içeren ikinci fıkrası, Kurum
denetimleri sonucunda, bu Kanun veya ilgili diğer mevzuat hükümlerini ihlal
ettikleri ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin bir şekilde
çalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen ve haklarında Cumhuriyet
Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan banka mensuplarının, imza
yetkileri Kurul kararı ile geçici olarak kaldırılacağını hükme bağlamaktadır. 13. Suçsuzluk karinesi uyarınca, bir kişinin suçlu olarak
nitelendirilebilmesi ve hakkında ceza hukukunun alanına giren yaptırımların uygulanabilmesi,
kesin hükümle mahkûm olmasına bağlıdır. Ancak suçsuzluk karinesi, kişileri
peşinen suçlu ilan etmeden bazı tedbirlerin uygulanmasına engel teşkil
etmemektedir. Suçsuzluk karinesinin tanımı ve gerekleri anayasal sınırların
ötesine geçecek şekilde genişletilerek soruşturma ve kovuşturma gibi süreçlere
bağlı hukuki sonuçları işlevsiz kılacak şekilde yorumlanamaz (AYM, E.2014/17,
K.2014/97, 22/5/2014). 14. Kurum tarafından yapılan denetimler sonucunda
haklarında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulmasına karar
verilen banka mensuplarına idari tedbir uygulanması, kanun koyucunun bu
kişileri peşinen “ suçlu ” kabul ettiği anlamına gelmez (§ 5). Bu yönüyle
kuralın hukuk devleti ve suçsuzluk karinesi
ilkelerine aykırı bir yönü bulunmamaktadır. 15. Anayasa’nın 48. maddesinde herkesin
dilediği alanda çalışma özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiş, 49. maddesinde
ise çalışma hakkı güvence altına alınmıştır. Buna göre çalışma herkesin hakkı
olup devletin, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını
geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek,
işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını
sağlamak için gerekli tedbirleri alma yükümlülüğü bulunmaktadır (AYM, E.
2015/41, K.2017/98, 04/05/2017, § 307). İlgili
banka mensuplarının Kurulun izni olmadıkça imza yetkisini haiz personel olarak
hiçbir bankada çalıştırılmamaları sonucunu doğuran dava konusu kuralların bu
yönüyle çalışma özgürlüğüne ve hakkına sınırlama getirdiği anlaşılmaktadır. 16. Anayasa’nın 13. maddesinde “ Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın
yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve
ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük
ilkesine aykırı olamaz. ” denilmektedir.
Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla
yapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması
gerekir. 17. Bu kapsamda çalışma özgürlüğünü ve hakkını sınırlamaya yönelik bir kanuni
düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin
vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler
niteliğinde olması gerekir. 18. Esasen temel hak ve özgürlükleri
sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesinde
güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde
kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına
karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler
hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk
normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete
güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu
zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98,
4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü
olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk
devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır. 19. Dava konusu kuralda belirsiz olduğu ileri sürülen “ bankacılık
sistemi ” ibaresi ile bankacılık faaliyetlerinin yürütüldüğü
organizasyon yapısının ifade edildiği anlaşılmaktadır. Bankacılık faaliyetleri
ise Kanun’un 4. maddesinde bankaların faaliyet konuları sayılarak düzenlenmiştir.
Dolayısıyla bankacılık sisteminin Kanun’da belirtilen bankacılık
faaliyetlerinin yürütüldüğü organizasyon yapısı olduğu görülmektedir. 20. İptali istenen “ …Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı
başvuruda bulunulan… ” ibaresi ise imza yetkisinin geçici olarak
kaldırılmasına ilişkin idari tedbirin, 4/12/2004 tarihli ve 5271 sayılı Ceza
Muhakemesi Kanunu’nun 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) ve (e) bentleri
uyarınca soruşturma evresinde suç şüphesi altında bulunan banka mensubu
hakkında uygulanabileceğini belirtmektedir. 21. Kurallarla banka mensuplarının imza
yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına ilişkin şartlar açık ve net biçimde
düzenlenmiştir. Dolayısıyla kuralların belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir
nitelikte olduğu ve bu yönüyle kanunilik şartını taşıdığı anlaşılmaktadır. 22. Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesi
uyarınca temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın Anayasa’da öngörülen
sınırlama sebebine uygun olması gerekir. Anayasa’nın 48. ve 49. maddelerinde
çalışma özgürlüğü ve hakkı için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş
olmakla birlikte özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hak ve özgürlüklerin de o
hakkın ve özgürlüğün doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğu kabul
edilmektedir. Ayrıca Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler
ile devlete yüklenen ödevler, özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve
özgürlüklere sınır teşkil edebilir. 23. Bu bağlamda Anayasa’nın 167.
maddesinin birinci fıkrasında “ Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet
piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici
tedbirleri alır;… ” denilmek suretiyle devlete, mal ve hizmet piyasalarının
sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirler alma
yükümlülüğü yüklenmiştir. Bu kapsamda bankacılık faaliyetlerinin sağlıklı ve
düzenli işlemesinin sağlanması ve geliştirilmesi amacıyla çalışma özgürlüğüne
ve hakkına yönelik sınırlamaların öngörülmesi mümkündür. Bu itibarla bankacılık
sisteminin emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürdüklerinin tespit
edilmesi sebebiyle suç şüphesi altında
bulunan banka mensuplarının imza yetkilerinin geçici olarak kaldırılmasını
öngören kuralın bankacılık faaliyetlerinin sağlıklı ve düzenli işlemesinin
sağlanması biçimindeki meşru amaca yönelik olduğu görülmektedir. Ancak çalışma özgürlüğü ve hakkının sınırlanabilmesi
için belirtilen meşru amacın varlığı yeterli olmayıp temel hak ve özgürlüklerin
sınırlanması rejimini belirleyen Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçülülük
ilkesine de uyulması gerekmektedir. 24. Anayasa’nın 13. maddesinde güvence
altına alınan ölçülülük ilkesi ise elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden
oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak
istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu
olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile
ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile
ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini
ifade etmektedir. 25. Kuralla öngörülen tedbirin “ para, kredi, sermaye,
mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemeleri ”ni sağlama amacı
bakımından elverişli olduğu açıktır. İlgili personelin imza yetkisinin geçici
olarak kaldırılması ve bunun sonucu olarak Kurulun izni olmadıkça imza
yetkisini haiz personel olarak hiçbir bankada çalıştırılmaması şeklindeki
sonuçlara yol açan kuralla öngörülen amaçların daha hafif bir tedbir ile
gerçekleştirilebileceği söylenemeyeceğinden kuralla öngörülen tedbirin
gerekli olmadığı da söylenemez. Öte yandan kuralla getirilen sınırlamanın
ilgilinin çalışma yaşamına katılmasını sadece bankalarda imza yetkisini haiz
personel olarak çalışma bakımından sınırladığı, bu sınırlamanın geçici
mahiyette olduğu ve Kurulun bu sınırlamayı her zaman değerlendirme imkânına
sahip olup kişinin imza yetkisini haiz personel olarak çalışmasına tekrar izin
verebileceği gözönünde bulundurulduğunda kuralla ulaşılmak istenen amaç ile çalışma
hakkı arasında bulunması gereken makul dengenin gözetildiği anlaşılmaktadır. Bu
itibarla kuralın orantısız bir sınırlamaya da neden olmadığı, dolayısıyla
anılan hakka ölçüsüz bir sınırlama getirmediği sonucuna ulaşılmıştır. 26. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 13., 38.,
48. ve 49. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de
aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların
Anayasa’nın 13. 38., 48. ve 49. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler
kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca
bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir. Kuralların Anayasa’nın 5. ve 36.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. B. Kanun’un 55. Maddesinin Birinci Fıkrasının (b)
Bendinde Yer Alan “ ...Türkiye Varlık Fonu Yönetimi
Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla.. .” İbaresinin İncelenmesi 1. Genel Açıklama 27. Sermaye piyasalarında araç
çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları
ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli
yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu (TVF) ve bu fona bağlı alt
fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin
(TVFYAŞ) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemek
amacıyla 19/8/2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim
Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
yürürlüğe konulmuştur (AYM, E.2016/180 K.2018/4 18/1/2018, §§ 3-10). 28. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı
fıkrasıyla Cumhurbaşkanlığına bağlı, ana faaliyet konusu bu Kanunla
belirtilen TVF ve alt fonların kurulması ve yönetimi olan,
profesyonel yönetim ilkelerine göre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabi TVFYAŞ kurulmuştur. Bu maddenin (2) numaralı fıkrasında da TVFYAŞ’nin, bu
maddenin yürürlüğe girdiği tarihte başka hiçbir işleme gerek kalmaksızın
ticaret siciline resen tescil olunacağı düzenlenmiştir. Bu düzenlemeden
TFVYAŞ’nin kanun ile kurulan bir anonim şirket olarak yapılandırıldığı
ve kanunlarda belirtilen hâller dışında özel hukuk hükümlerine tabi olduğu
anlaşılmaktadır. TVFYAŞ birçok
konuda muafiyet ve istisnalara sahip özel statüde bir şirket olarak kurulmuştur
(AYM, E.2016/180 K.2018/4
18/1/2018, § 45). TVF’nin
kuruluşu ise Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde
TVFYAŞ tarafından hazırlanan Türkiye Varlık
Fonu İçtüzüğü’nün ticaret siciline tescili ile TVF kurulur denilerek
düzenlenmiştir. 29. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında TVFYAŞ’nin Cumhurbaşkanlığına bağlı olduğu belirtilmiştir. 10/7/2018
tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) sayılı Cumhurbaşkanlığı
Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 37. maddesinde de TVF’nin
Cumhurbaşkanlığına bağlı olduğu hükme bağlanmıştır. 30. Kanun’un 5. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında TVF’ye devredilen varlıklar ve haklar ile TVFYAŞ tarafından
gerçekleştirilen faaliyetler neticesinde elde edilen tescile tabi olabilen
diğer her türlü değerin ilgili siciline veya kütüğüne TVF adına tescil
edileceği ve TVF’nin bu madde kapsamındaki tescil işlemleri ile sınırlı
olmak üzere tüzel kişiliği haiz olduğu hükme bağlanmıştır. Kanun’un 3.
maddesinin (3) numaralı fıkrasında TVF’nin ve TVF’ye bağlı olarak kurulan alt
fonların yapacağı işlemlerin TVF İçtüzüğü ve TVFYAŞ esas sözleşmesi
hükümleri dâhilinde belirleneceği belirtilmiştir. 2. Anlam ve Kapsam 31. 5411 sayılı Kanun’un 54. maddesinde, bankalarca bir gerçek ya da
tüzel kişiye veya bir risk grubuna kullandırılabilecek kredilere ilişkin
sınırlamalar düzenlenmiştir. Bu kapsamda bankalarca kullandırılabilecek kredi
miktarı bankanın öz kaynakları dikkate alınarak belirlenmiş başka bir ifadeyle
öz kaynaklarla orantılı olarak sınırlandırılmıştır. Bu sınırlamaların amacı
güven kurumu olarak nitelenen bankaların ödeme güçleriyle orantılı risklerin
altına girmesini ve böylelikle de mali yapılarını güçlü bir şekilde
sürdürebilmelerini sağlamaktır. 32. Kanun’un 55. maddesinde ise Kanun’un
54. maddesindeki kredi sınırlamalarına tabi olmayan işlemler sayılmıştır.
Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi, Hazine Müsteşarlığı,
Merkez Bankası (TCMB), Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi
Başkanlığı, TVFYAŞ veya TVF ile yapılan işlemler ile bu kurumlarca çıkarılan ya
da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetler
karşılığında üçüncü kişilerle yapılan işlemlerin Kanun’un 54. maddesindeki
sınırlamalara tabi olmadığını düzenlemektedir. Hazine Müsteşarlığı, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan
(1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Hazine ve Maliye Bakanlığı
bünyesinde teşkilatlandırılmıştır. Dolayısıyla kuralda yer alan Hazine
Müsteşarlığı ile yapılan işlemler ifadesinden Hazine ve Maliye Bakanlığı
(Bakanlık) ile yapılan işlemler anlaşılmaktadır. 33. Söz konusu (b) bendi bu bentte
sayılan kurumlar ile yapılacak kredi işlemleri ile bu kurumlarca çıkarılan veya
ödemesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetler karşılığında
üçüncü kişilerle yapılan işlemlerin Kanun’un 54. maddesindeki sınırlamalara
tabi olmadığını belirtmektedir. Kural ilk olarak, bankaların Bakanlık, TCMB,
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, TVFYAŞ veya
TVF ile yapacağı kredi işlemlerinin kredi sınırlamalarına tabi olmadığını
düzenlemektedir. İkinci olarak ise bankaların Bakanlık, TCMB, Özelleştirme
İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, TVFYAŞ veya TVF tarafından çıkarılan
veya ödemesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetleri teminat
gösteren kişilerle yapacağı kredi işlemlerinin kredi sınırlamalarına tabi
olmadığını hükme bağlamaktadır. Anılan bentte yer alan “ …Türkiye Varlık Fonu
Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla… ” ibaresi iptali
istenen kuralı oluşturmaktadır. 3. İptal Talebinin Gerekçesi 34. Dava dilekçesinde özetle; dava
konusu kuralla TVF’nin veya TVFYAŞ’nin yönetim ve kontrollerinde bulunan
bankalardan kredi sınırlamalarına tabi olmaksızın borçlanmalarına olanak
tanınmasının bankacılık ve kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını
engelleyerek tasarruf sahiplerinin zarar görmesine yol açabileceği, bu durumun
devletin para ve kredi piyasalarının sağlıklı bir şekilde işlemesini sağlayıcı
tedbirler alma görevi ile bağdaşmadığı ve diğer özel hukuk kişilerine nazaran
ayrıcalık tanınması anlamına geldiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. ve
167. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 4. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 35. Devletin para ve kredi piyasalarının
sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlamak ve geliştirmek ödevi Anayasa’nın 167.
maddesinin birinci fıkrasında hükme bağlanmıştır (§ 23). 36. Dava konusu kuralda
belirtilen kredi işlemleri hukuki niteliği itibarıyla sözleşme niteliğindedir.
Kural, bankanın bu kuralda belirtilen kurumlar ile yapacağı sözleşmeler ile bu
kurumlarca çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri
menkul kıymetlerin teminat gösterilmesi karşılığında üçüncü kişiler ile yapacağı
sözleşmelerin Kanun’da belirlenmiş olan kredi sınırlamalarına tabi olmayacağını
belirtmektedir. 37. Kanun’un 55. maddesinin (b) bendinin iptali
istenen ibareler eklenmeden önceki metninde Bakanlık, TCMB, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Toplu Konut
İdaresi Başkanlığı sayılmakta ve bu kurumlarla yapılan işlemler ile bu
kurumlarca çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen menkul kıymet karşılığında
üçüncü kişiler ile yapılan işlemler kredi sınırlaması dışında tutulmaktaydı. Bu
hâliyle kuralın esas itibarıyla kamu kurumlarının borcunu ödeyeceği, bu
kurumlar tarafından çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen menkul kıymetlerin
teminat gösterilmesi suretiyle üçüncü kişilerle yapılan işlemlerde de üçüncü
kişinin borcu ödememesi hâlinde teminatın karşılığının kamu kurumlarınca
ödeneceği dolayısıyla banka açısından söz konusu işlemlerin risk teşkil
etmediği gerekçesine dayandığı anlaşılmaktadır. Vurgulamak gerekir ki 14/1/1970
tarihli ve 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nun 1.
maddesinin birinci fıkrasında TCMB’nin anonim şirket niteliğinde olduğu
düzenlenmiş ve bu Kanun’da TCMB’nin kamu tüzel kişisi ya da kamu kurumu vasfını
haiz olduğu şeklinde bir kural öngörülmemiştir. Bununla birlikte söz konusu
Kanun’un 4. maddesinde TCMB’nin görev ve
yetkileri düzenlenmiş ve bu kapsamda Bankalarla yapacağı işlemler de
belirlenmiştir. Dolayısıyla bankaların TCMB ile yapacakları işlemlerin kredi
sınırlaması dışında tutulmuş olmasının bankacılık sektörünün gereği olarak TCMB
ile yapılması gereken işlemlerin niteliğinden kaynaklandığı söylenebilir. 38. TVF ve TVFAŞ’nin Cumhurbaşkanlığına
bağlı olarak yapılandırıldığı dikkate alındığında (§ 29) bankaların TVF veya
TVFYAŞ ile yapacağı işlemlerin kredi sınırlamaları dışında tutulmuş olmasının
da Cumhurbaşkanlığının borcunu ödeyeceği, TVF veya TVFYAŞ tarafından çıkarılan
ya da ödenmesi garanti edilen menkul kıymetlerin teminat gösterilmesi suretiyle
üçüncü kişilerle yapılan işlemlerde de üçüncü kişinin borcu ödememesi hâlinde
teminatın karşılığının Cumhurbaşkanlığınca ödeneceği dolayısıyla banka
açısından söz konusu işlemlerin risk teşkil etmediği gerekçesine dayandığı
anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın Anayasa’nın 167. maddesi ile devlete
yüklenen para ve kredi piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı
ve geliştirici tedbirler alma göreviyle çelişen bir yönü bulunmamaktadır. 39. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 167.
maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Engin YILDIRIM ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ
bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın Anayasa’nın 10. maddesiyle
ilgisi görülmemiştir. C. Kanun'a Eklenen 76/A Maddesinin
İkinci Cümlesinin “ Bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamalar Kurul
tarafından belirlenir… ” Bölümünün İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 40. Kanun’un 76/A maddesinde finansal
piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı işlemler
tanımlanmıştır. Bu maddenin birinci
cümlesinde dört ayrı kategori olarak belirlenen fiillerin manipülasyon ve
yanıltıcı işlemler niteliğinde olduğu belirtilmiştir. Buna göre Kanun’un kapsamındaki bankalar tarafından; ilk olarak bu
Kanun’un 4. maddesinde sayılan işlemler yoluyla finansal piyasalarda yapay arz,
talep veya döviz kuru dâhil fiyat oluşumunu sağlamak amaçlı işlem ve
uygulamaların yapılmasının, ikinci olarak internet ortamı dâhil farklı
araçlarla gerçeğe aykırı veya yanıltıcı bilgilerin yayılmasının, üçüncü olarak tasarruf
sahiplerinin gerçeğe aykırı veya yanıltıcı şekilde yönlendirilmesinin ve son
olarak da bu amaçları sağlamaya yönelik benzer işlem ve uygulamaların
yapılmasının finansal piyasalarda manipülasyon ve
yanıltıcı işlemler olarak kabul edileceği düzenlenmiştir. 41. Söz konusu maddenin ikinci cümlesinde ise bu madde kapsamına giren
işlem ve uygulamaların Kurul tarafından belirleneceği ve Resmî Gazete’de
yayımlanacağı hükme bağlanmıştır. Kuralda geçen “ Bu madde kapsamına giren
işlem ve uygulamalar Kurul tarafından belirlenir… ” bölümü iptali istenen kuralı oluşturmaktadır. 42. Kanun’un 76/A maddesi uyarınca çıkarılan Finansal Piyasalarda
Manipülasyon ve Yanıltıcı İşlemler Yönetmeliği 7/5/2020
tarihli ve 31120 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış ve yürürlüğe girmiştir. 43. Kanun’un 76/A maddesine aykırılığın yaptırımı ise Kanun’un “ Kuruluşlara ilişkin idarî para cezaları ” kenar başlıklı 146. maddesinin birinci fıkrasının (s)
bendinde düzenlenmiştir. Buna göre finansal
piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı işlemler olarak
kabul edilen işlem ve uygulamaları gerçekleştirenlere, menfaat sağlanması
hâlinde, sağlanan menfaatin iki katından az olmamak üzere, bir önceki yıl sonu
finansal tablolarında yer alan faiz, kâr payı gelirleri, alınan ücret ve
komisyonlar ile bankacılık hizmet gelirleri toplamının yüzde beşine kadar Kurul
tarafından idari para cezası uygulanacağı hükme
bağlanmıştır. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasında ise yaptırım kararı
verilinceye kadar aykırılığın birden fazla işlenmiş olması veya idari para
cezasının uygulanmasından itibaren iki yıl içerisinde aynı aykırılığın
tekrarlanması hâlinde Kurul’un idari para cezasını iki katına kadar artırarak
uygulamaya yetkili olduğu belirtilmiştir. 2. İtirazın Gerekçesi 44. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu
kural uyarınca Kurul tarafından belirlenecek işlem ve uygulamalara ilişkin
tanımlarda geçen kavramlar Kanunda açıkça düzenlenmediği için Kurul’a geniş bir
takdir yetkisi tanındığı, idareye bırakılan düzenleme yetkisi alanının güncel
teknolojik veya ekonomik gelişmeler gibi nedenlerle hızlı değişime konu bir
alan olmadığı, idareye düzenleme yetkisi bırakılan hususların Kanun’un 146.
maddesinin birinci fıkrasının (s) bendinde idari para cezası yaptırımına tabi
kılındığı, sermaye piyasası mevzuatında suç olarak nitelenen benzer fiillerin
para piyasalarında kabahat olarak düzenlendiği ve ağır nitelikte idari para
cezası yaptırımına tabi kılındığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 38.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 45. 6216 sayılı
Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 7. maddesi
yönünden incelenmiştir. 46. Anayasa'nın 7.
maddesinde “ Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. ” denilmektedir. Yasama yetkisinin
Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi,
kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa'nın 7.
maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “ demokrasi
rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum ” olarak
nitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede “ Millet adına kanun koyma yetkisini
yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve
129 uncu maddeleri hükümleri saklıdır ” denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı
ve istisnaları belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere,
yasama yetkisinin devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında
başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi
ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM, E.2011/42,
K.2013/60, 9/5/2013). 47. Türevsel
nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi,
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri
belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi
veren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin
düzenlemesine bırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık
oluşturur. Bununla birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi
kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları
yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM,
E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, § 57). 48. Kanun’un 76/A maddesinin ilk
cümlesinde finansal piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı işlemler
tanımlanmıştır. Söz konusu maddenin iptali istenen ibareleri de içeren ikinci
cümlesi ise bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamaların Kurul tarafından
belirleneceğini ve Resmî Gazete’de yayımlanacağını öngörmektedir. Bu itibarla kural ile yürütmeye düzenleyici nitelikte işlem
yapma yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır. Yürütme organına böyle bir yetkinin tanınmış
olmasının sebebinin ise gelişen teknoloji sayesinde manipülasyon ve yanıltıcı
işlem olarak nitelenebilecek fiillerin gösterebileceği çeşitliliğin kapsama
alınması olduğu anlaşılmaktadır. Finansal piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı
işlemlerin yasal çerçevesinin belirlenmiş olması karşısında Kurul’a düzenleyici
işlem ile belirleme yetkisi bırakılması Anayasa’ya aykırı değildir. 49. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 7. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin
reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2.
ve 38. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEPLERİ 50. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların
uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği
belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 20/2/2020 tarihli ve 7222 sayılı Bankacılık Kanunu ile
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 1. maddesiyle
19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 26. maddesinin; 1. İkinci
fıkrasının birinci cümlesine eklenen “…bankacılık sistemini ya da…” ibaresine, 2. İkinci
fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…kanunî kovuşturma talep edilen…” ibaresinin “...Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…” şeklinde değiştirilmesine, B. 4. maddesiyle
5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “...ve
Toplu Konut İdaresi Başkanlığıyla...” ibaresinin “..., Toplu Konut
İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye
Varlık Fonuyla…” şeklinde değiştirilmesinde bulunan "...Türkiye
Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla..." ibaresine, C. 11. maddesiyle
5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A maddesinin ikinci cümlesinin “Bu madde
kapsamına giren işlem ve uygulamalar Kurul tarafından belirlenir…” bölümüne, yönelik iptal talepleri 13/10/2022 tarihli ve E.2020/43,
K.2022/116 sayılı kararla reddedildiğinden bu ibarelere , bölüme
ve değişikliğe ilişkin
yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V. HÜKÜM 20/2/2020 tarihli ve 7222 sayılı Bankacılık Kanunu ile
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 1. maddesiyle
19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 26. maddesinin; 1. İkinci fıkrasının birinci cümlesine eklenen “…bankacılık
sistemini ya da…” ibaresinin, 2. İkinci
fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…kanunî kovuşturma talep edilen…” ibaresinin “...Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…” şeklinde değiştirilmesinin, Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin
REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 4. maddesiyle
5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “...ve
Toplu Konut İdaresi Başkanlığıyla...” ibaresinin “..., Toplu Konut
İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye
Varlık Fonuyla…” şeklinde değiştirilmesinde bulunan "...Türkiye
Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla..." ibaresinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Engin YILDIRIM ile Yusuf
Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, C. 11. maddesiyle
5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A maddesinin ikinci cümlesinin “Bu madde
kapsamına giren işlem ve uygulamalar Kurul tarafından belirlenir…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 13/10/ 2022 tarihinde karar
verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Kanun’un
54. maddesi bankalarca bir gerçek ya da tüzel kişiye veya bir risk grubuna
kullandırılabilecek kredilerle ilgili olarak özkaynaklarıyla orantılı
sınırlamalara yer verilirek mali yapılarını olası risklere karşı korumalarını
amaçlarken, dava konusu kuralı içeren 55. maddesi, 54. maddedeki kredi sınırlamalarından
muaf olan işlemleri kapsamaktadır. Buna göre, Kanun’un 55. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendi, bankaların Hazine Müsteşarlığı (Bakanlık), Türkiye
Cumhuriyeti Merkez Bankası (TCMB), Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut
İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi (TVFYAŞ) veya
Türkiye Varlık Fonu (TVF) ile yapacağı kredi işlemlerinin ve bu kurumlarca
çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul
kıymetler karşılığında üçüncü kişilerle yapılan işlemlerin Kanun’un 54.
maddesindeki sınırlamalara tabi olmadığını düzenlemektedir. Adı geçen bentteki
“ …Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla… ”
ibaresi iptali istenen kuralı oluşturmaktadır. 2. Anayasa’nın
167. maddesi devlete para ve kredi piyasalarının sağlıklı ve düzenli
işlemelerini sağlamak ve geliştirmek ödevini ve bu kapsamda kişilerin
tasarruflarının korunmasına yönelik tedbirler alma görevini yüklemiştir. 3. Bankalar,
13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 16. maddesinin (1)
numaralı fıkrası uyarınca tüzel kişi tacir statüsü sıfatını taşıyan bankalar bu
Kanun’un 18. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bütün bankacılık
faaliyetlerinde basiretli bir iş adamı gibi hareket etmekle yükümlüdür. Bu
kapsamda bankalar kredi sözleşmesi yapıp yapmayacakları konusunda kendi
çıkarlarını dikkate alarak karar almak durumundadırlar. 4. Kuralda
adı geçen diğer kamu tüzel kişileri ile bankalar arasında yapılacak sözleşmede
bankalar kural olarak özgür iradeleriyle kredi tahsis edip etmeyeceklerine
(kredi sınırlamalarına tabi olmaksızın) karar verebilmektedir. Ancak TVF ile
kamu bankaları arasında yapılacak kredi sözleşmelerinde kamu bankalarının aynı
sözleşme özgürlüğüne sahip olduğunu söylemek mümkün görünmemektedir. Çünkü TVF
kamu bankalarında hakim ortak konumundadır. TVF’nin resmi internet sayfasında (https://www.tvf.com.tr/portfoyumuz/
finansal-hizmetler) 15.10.2022 itibarıyla verilen bilgilere göre Fon’un kamu
bankalarındaki sahiplik oranı şu şekildedir: Ziraat Bankası (%100), HalkBank
(%87.7), Vakıfbank (%64.8). 5. Bu
sahiplik oranlarının konumuz açısından anlamı gayet açıktır. TVF’nin Ziraat
Bankası, Halkbank ve Vakıfbank’da haiz olduğu hisse ve oy oranları, bu
bankaların kredi işlemleri konusunda TVF ve TVFYAŞ lehine kredi tahsis kararı
almalarını kolaylaştırmaktadır. Bu durum söz konusu bankalar ile TVF veya
TVFYAŞ arasındaki kredi işlemleri bakımından menfaat çatışması riskini
içermektedir. TVF veya TVFYAŞ’nin, TVF’nin kontrolünde bulunan bir bankadan
kredi talep etmesi halinde bu bankanın yönetim kurulunun kredi sözleşmesi yapıp
yapmama konusundaki karar sürecinde bankanın menfaatleri yerine TVF’nin veya
TVFYAŞ’nin menfaatlerini gözeterek karar alması söz konusu olabilecektir. Keza
üçüncü kişilerle yapılan işlemlerde TVF veya TVFYAŞ tarafından çıkarılan ya da
ödenmesi garanti edilen menkul kıymetlerin karşılık olarak kabul edilmesi
bakımından da aynı menfaat çatışması ortaya çıkabileceğinden bu menkul
kıymetlerin banka tarafından bankanın menfaatleri aleyhine teminat olarak kabul
edilmesi ihtimal dahilindedir. 6. TVF,
herhangi bir özel bankadan kredi talep ettiğinde banka bu krediyi verip
vermeyeceğini özgür iradesiyle değerlendirme imkanına sahiptir. Buna karşılık
TVF, tamamen sahip olduğu veya hakim ortak olduğu bir kamu bankasından kredi
talep ettiğinde, bankanın kredi tahsis edip etmeyeceği konusundaki kararını
fiili olarak bizzat kendisi verecektir. Bazı dini inanışlardan mülhemle bir
benzetme yapmak gerekirse kredi sözleşmesinin tarafları şeklen farklı hukuki
kişiler olsa da, özünde TVF’nin değişik şekilde vücut bulmuş, cisimleşmiş
temsillerinden oluşmaktadır. 7. Halkbank ve Vakıfbank’ın TVF dışında diğer hissederları da bulunmaktadır. Bu nedenle bankaların
Kanun’un 55. maddesinin (b) bendi uyarınca verecekleri kredi tahsis
kararlarında TVF’nin bu bankalardaki hisse ve oy oranı sebebiyle bankanın
dolayısıyla diğer hissedarların menfaatlerini gözetmemeleri söz konusu
olabilecektir. Bunun ise devlete tasarrufları koruma, para ve kredi
piyasalarını düzenleme görevi yükleyen Anayasa’nın 167. maddesi bakımından
sorun taşıdığı açıktır. 8. Özel
hukuk tüzel kişisi olan TVF’nin veya TVFYAŞ’nin yönetim ve denetimlerinde
bulunan bankalardan kredi sınırlamalarına tabi olmadan borçlanmaları diğer özel
hukuk kişilerine nazaran ayrıcalık sahibi olmaları anlamına gelmektedir. N esnel, haklı ve makul bir gerekçe ortaya konulmaksızın aynı
veya benzer durumdaki özel hukuk tüzel kişileri arasında farklı muamelede
bulunulması Anayasa 10. madde yönünden ayrımcılığa neden olmaktadır. 9. İfade
edilen gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 10. ve 167. maddelerine aykırı olduğu
düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmam mümkün olmamıştır. Üye Engin
  YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun 20/2/2020 tarihli ve 7222
sayılı Bankacılık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun’un 4. maddesiyle 5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının
(b) bendinde yer alan “ ...ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığıyla... ” ibaresinin
“ ..., Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim
Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla… ” şeklinde değiştirilmiş halinde yer
alan dava konusu “ ...Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya
Türkiye Varlık Fonuyla... ” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığından iptal isteminin reddi gerektiği şeklindeki
kanaatine katılmamaktayım. 2. Bilindiği üzere 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 54.
maddesinde bankalarca kullandırılabilecek kredilerin tabi olduğu sınırlamalar
düzenlenmiştir. Bu düzenlemenin amacının bankaların özkaynakları ile orantılı
olarak risk altına girmesini sağlamak, başka bir ifadeyle bankaların ödeme
güçlerini aşan riskler üstlenmesini önlemek olduğu görülmektedir. 3. Dava konusu ibarenin yer aldığı 55. maddede ise anılan
maddedeki kredi sınırlamalarına tabi olmayan işlemler sayılmıştır. Bu kapsamda
dava konusu kuralla “ Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya
Türkiye Varlık Fonu ” ile yapılan işlemler ile bu kurumlarca çıkarılan ya da
ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetler karşılığında
yapılan işlemler 54. maddedeki sınırlamalardan muaf tutulmuştur. 4. 19/8/2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu
Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasında Türkiye Varlık Fonunun
kaynakları düzenlenmiş olup bu kapsamda Türkiye Varlık Fonuna aktarılan
kaynaklar arasında Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye
Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Vakıflar Bankası Anonim Ortaklığının
hisseleri de yer almaktadır. Kamu bankaları niteliğindeki bu bankalarda Türkiye
Varlık Fonunun haiz olduğu hisse ve oy oranları dikkate alındığında Türkiye
Varlık Fonunun söz konusu bankalarda, 5411 sayılı Kanun’un 3. maddesi anlamında
hâkim ortak statüsünde olduğu ve dolayısıyla bu bankalarda karar verme gücünü
haiz olduğu görülmektedir. 5. Bankaların kredi tahsis edip etmeme konusunda,
kredinin geri ödenmemesi riskini ve bankanın özkaynaklarını değerlendirerek
bankanın menfaatleri doğrultusunda karar vermeleri bankacılık işlemlerinin
niteliği gereğidir. Bununla birlikte Türkiye Varlık Fonunun anılan kamu
bankalarından kredi talebi halinde, bu bankalarda karar verme gücünün Türkiye
Varlık Fonunun elinde bulunuyor olmasının anılan bankalar ile Türkiye Varlık
Fonunun menfaatleri arasında çatışma yaratabileceği açıktır. 6. Burada söz konusu kamu bankalarının Türkiye Varlık
Fonu dışında başka hissedarları ile tasarruf sahiplerinin de bulunuyor
olduğunun dolayısıyla bu kişilerin menfaatlerinin korunması ihtiyacının da
Anayasa’ya uygunluk denetiminde göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Türkiye Varlık Fonu ile Türkiye Varlık Fonu bünyesindeki kamu bankaları
arasındaki kredi tahsis ilişkisi ve buna ilişkin karar alma sürecinde, Türkiye
Varlık Fonunun bu bankalardaki hisse ve oy oranları göz önünde tutulduğunda,
dava konusu kural uyarınca Kanun’un 54. maddesindeki kredi sınırlamaları
uygulanmaksızın kredi tahsis edilebilmesinin bu bankalarının özkaynaklarını
aşan bir riskin altına girmesi dolayısıyla kamu bankalarındaki diğer
hissedarlar ile tasarruf sahiplerinin menfaatlerine halel gelmesi ihtimali
gündeme gelebilecektir. 7. Konumuzla ilgili olarak Anayasa’nın 167. maddesinde bu
gibi durumlarda da dikkate alınacak bir kural olarak Devlete para, kredi ve
sermaye piyasalarının sağlıklı ve düzenli şekilde işlemelerini sağlayıcı ve
geliştirici tedbirler alma yükümlülüğü yüklenmektedir. Bu yönü ile bakıldığında
dava konusu kuralla bankalara Türkiye Varlık Fonu veya Türkiye Varlık Fonu
Yönetimi Anonim Şirketine kredi sınırlamalarına tabi olmaksızın kredi tahsis
imkânı tanınması, Türkiye Varlık Fonunun kamu bankalarında hâkim ortak
statüsünde olması sebebiyle kamu bankalarındaki kamu dışındaki diğer
hissedarlar ile tasarruf sahipleri açısından yeterli bir koruma sağlama
noktasında sorun doğurabilme potansiyeline sahiptir. 8. Dolayısıyla dava konusu ibarenin Anayasa’nın 167.
maddesine aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatiyle çoğunluğun aksi
yöndeki kanaatine katılmamaktayım. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ