ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı     :  2017/104 Karar Sayısı 
:  2017/89 Karar Tarihi
:  12.4.2017 R.G.Tarih-Sayısı 
 :  27.4.2017-30050 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen; A- Ek 10. maddenin birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde
yer alan “…uzman,…” ibaresinin, B- (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci
maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)
bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresinin, Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine
karar verilmesi talebidir. OLAY: Hazine Müsteşarlığında
15.1.2012 tarihinden sonra Hazine uzman yardımcısı olarak göreve başlayan
davacının,  bu tarihten önce işe başlayan aynı unvan ve görevdeki
kişilerle mali haklarının eşitlenmesi için yaptığı başvurunun reddi işleminin
iptali talebiyle açılan davada, davacının Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi
bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralların iptalleri için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME
KURALLARI A- 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesinin
itiraz konusu kuralın da yer aldığı birinci fıkrası şöyledir: “Ek Madde 10 – (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunların
bağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),
sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,
Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme
Merkezi Başkanlığının; a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfına
ait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göre
tazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)
sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanları
ekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan, c) Merkez teşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsolosluk
ve İhtisas Memurları, özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veya
stajyer olarak alınıp belirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel bir
yeterlik sınavı sonunda müfettiş, uzman, denetçi, kontrolör, aktüer
ve stenograf unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusu kadrolara atananlar
dahil) atananlar ve bunların yardımcı ve stajyerleri ile iç denetçilerden ekli
(III) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda yer alanlardan, aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta
olanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge
rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda
ücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunların
ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılı
Cetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret ve
tazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarında
aynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleri
dikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi
tutulmaz.” B- 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (III) sayılı Ücret
ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, itiraz konusu kuralında yer aldığı, 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırası şöyledir: (III) SAYILI CETVEL (Ek 10 uncu Maddenin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Yer
Alan Personelin Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli) Sıra No Kadro Unvanı Ücret Göstergesi Tazminat Göstergesi 1 Kapsama dahil idarelerin merkez teşkilatına ait genel idare
    hizmetleri sınıfında yer alan başmüfettiş, müfettiş, başdenetçi, denetçi,
    başkontrolör, kontrolör ve iç denetçi kadrolarında bulunanlar, Türkiye
    Büyük Millet Meclisi yasama uzmanları ve stenografları, Hazine Müsteşarlığı
    sigorta denetleme uzmanları ve aktüerleri, Dışişleri Meslek Memurları ile
    Konsolosluk ve İhtisas Memurları, 657 sayılı Devlet Memurları
    Kanununun 152 nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet
    Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait
    uzman unvanlı kadrolarda bulunanlardan; Kadro Derecesi 1 olanlar Kadro Derecesi 2 olanlar Kadro Derecesi 3 olanlar Kadro Derecesi 4 olanlar Kadro Derecesi 5 olanlar Kadro Derecesi 6 olanlar Kadro Derecesi 7 olanlar 46.450 43.400 40.850 39.300 37.950 36.800 35.550 25.560 23.870 22.475 21.625 21.000 20.250 19.550 II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 12.4.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında,
öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nın ek 10. maddesinin
birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve 6745 sayılı Kanun’la yapılan
değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde yer alan “…uzman,…” ibaresi
ile KHK’ya ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci
maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)
bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresinin
iptallerini talep etmiştir. 4. İtiraz konusu kurallardan, 375 sayılı KHK’ya ekli (III) sayılı
Cetvel’in (1) numaralı sırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları
Kanununun 152 nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet
Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman
unvanlı…” ibaresiyle atıfta bulunulan 657 sayılı Kanun’un 152.
maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)
bendinde çeşitli uzmanlık unvanları sayılmış olmakla beraber “Hazine
Uzmanları” unvanı, bu bentte yer verilen uzmanlıklardan sadece
biridir. İtiraza konu davada, davacının unvanının Hazine uzmanı olması
nedeniyle bu ibareler yönünden yapılacak esas incelemenin "Hazine
Uzmanları" yönünden yapılması gerekmektedir. 5. Açıklanan nedenlerle; A- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, B- 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745 sayılı
Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı sırasında
yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin
“II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde
yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresinin
esasına ilişkin incelemenin “Hazine Uzmanları” yönünden
yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,
dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 7. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu
kuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan 6223 sayılı
Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı,
bu nedenle kuralların, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek
Anayasa’nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 8. İtiraz konusu kurallar, 666 sayılı KHK’yla
belirlenen ücret ve tazminatın, 657 sayılı Kanun’un 152. maddesinin “II-
Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün
(ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolara ödeneceğini düzenlemektedir. 9. Kurallar, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ile
eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu
Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak
Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan
KHK’lardandır. 1 - Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen
KHK’lar, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal
denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa
Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın, öncelikle yetki kanununa
sonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,
Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen
sınırlar içinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına
çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. 11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan
alan olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’ların
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’lar ile dayandıkları
yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan
bağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın
Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanmadan çıkarılan KHK’ların içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa
bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. 12. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları
saptanır. KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları
yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar. 13. Anayasa’da kimi konuların KHK’larla
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye
Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla düzenlenmesi yasaklanmış
alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir. 14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK
ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. 2- İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı Yetki
Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca yetki kanununda,  çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK çıkarılıp
çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’ya
uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden
dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa’nın
ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde
belirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu
görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
kapsamında kalması durumunda, KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir
durumun olmayacağı açıktır. 16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve ilkeler ile yetki süresine
ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan
söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla
birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yla doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,
kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin
olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği,
ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması
durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç,
kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme
yapılamayacağı açıktır. 17. İtiraz konusu kurallardan ilki, 375 sayılı
KHK’nın ek 10. maddesinin birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde
yer alan “…uzman,…” ibaresidir. İtiraz konusu diğer kural ise,
KHK’ya ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745 sayılı
Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı sırasında
yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin
“II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde
yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresi olup
anılan ibare, “Hazine Uzmanları” yönünden incelenmiştir. 18. 666 sayılı KHK’nın itiraz konusu
kurallarıyla, KHK ile belirlenen ücret ve tazminatın, 657 sayılı
Kanun’un 152. maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A-
Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez
teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolara ödeneceği belirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme
yapılmıştır. Oysa 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma,
nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye
sevk edilme usul ve esasları” ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin
bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kurallarda öngörülen mali haklara
ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla
birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının
düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali
haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 19. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılı
Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır.
İptalleri gerekir. IV- HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen; A- Ek 10. maddenin birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve
6745 sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c)
bendinde yer alan “…uzman,…” ibaresinin, B- (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci
maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)
bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresinin “Hazine
Uzmanları” yönünden, Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, 12.4.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE
karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ