ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı     :  2017/141 Karar
Sayısı  :  2017/123 Karar
Tarihi :  26.7.2017 R.G.
Tarih-Sayısı   :  26.9.2017-30192 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989
tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen; A. Ek 10. maddenin birinci fıkrasının 20.8.2016 tarihli ve 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde
yer alan “…müfettiş,…” ibaresinin, B. (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırasında yer alan “…müfettiş,…” ibaresinin, Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine
karar verilmesi talebidir. OLAY: Gümrük ve Ticaret
Bakanlığında 15.1.2012 tarihinden sonra müfettiş yardımcısı olarak göreve
başlayan davacının bu tarihten önce işe başlayan aynı unvan ve görevdeki
kişilerle mali haklarının eşitlenmesi için yaptığı başvurunun reddi işleminin
iptali talebiyle açılan davada davacının Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi
bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralların iptalleri için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME
KURALLARI 1. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10.
maddesinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı birinci fıkrası şöyledir: “Ek Madde 10 – (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunların
bağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),
sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,
Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme
Merkezi Başkanlığının; a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfına
ait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göre
tazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)
sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanları
ekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan, c) Merkez teşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsolosluk
ve İhtisas Memurları, özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veya
stajyer olarak alınıp belirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel bir
yeterlik sınavı sonunda müfettiş, (…) denetçi, kontrolör,
aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusu kadrolara
atananlar dahil) atananlar ve bunların yardımcı ve stajyerleri ile iç
denetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda yer
alanlardan, aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta
olanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge
rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda
ücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunların
ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılı
Cetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret ve
tazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarında
aynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleri
dikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi
tutulmaz.” 2. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (III) sayılı
Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin itiraz konusu kuralında yer aldığı, 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırası şöyledir: (III) SAYILI CETVEL (Ek 10 uncu Maddenin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında Yer
Alan Personelin Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli) Sıra No Kadro Unvanı Ücret Göstergesi Tazminat Göstergesi 1 Kapsama
    dahil idarelerin merkez teşkilatına ait genel idare hizmetleri sınıfında
    yer alan başmüfettiş, müfettiş, başdenetçi, denetçi,
    başkontrolör, kontrolör ve iç denetçi kadrolarında bulunanlar, Türkiye
    Büyük Millet Meclisi yasama uzmanları ve stenografları, Hazine Müsteşarlığı
    sigorta denetleme uzmanları ve aktüerleri, Dışişleri Meslek Memurları ile
    Konsolosluk ve İhtisas Memurları, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152
    nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı”
    bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan (…) uzman unvanlı kadrolarda
    bulunanlardan; Kadro
    Derecesi 1 olanlar Kadro
    Derecesi 2 olanlar Kadro
    Derecesi 3 olanlar Kadro
    Derecesi 4 olanlar Kadro
    Derecesi 5 olanlar Kadro
    Derecesi 6 olanlar Kadro
    Derecesi 7 olanlar 46.450 43.400 40.850 39.300 37.950 36.800 35.550 25.560 23.870 22.475 21.625 21.000 20.250 19.550 II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 26.7.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,
dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle itiraz konusu
kuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan 6.4.2011
tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde
Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve
Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu uyarınca
doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralların,
Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kurallar, 666 sayılı KHK ile
belirlenen ücret ve tazminatın 375 sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin birinci
fıkrası kapsamındaki idarelerin merkez teşkilatlarına ait genel idare
hizmetleri sınıfında yer alan müfettiş unvanlı kadrolara ödeneceğini düzenlemektedir. 5. Kurallar, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ile
eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında
çıkarılan KHK’lardandır. 1 . Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 6. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’lar,
işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin
yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine
verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın öncelikle yetki kanununa, sonra da
Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar
Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen
sınırlar içinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına
çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. 7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan
alan olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK’ların
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle KHK’lar ile dayandıkları
yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan
bağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın
Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanılmadan çıkarılan KHK’ların içeriği Anayasa’ya aykırılık
oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. 8. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde “Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadığı saptanır.
KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki
kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadır. 9. Anayasa’da kimi konuların KHK’larla
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince Türkiye
Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla düzenlenmesi yasaklanmış
alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir. 10. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK ile
düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. 2. İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı Yetki
Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 11. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca yetki kanununda;  çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK çıkarılıp
çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’ya
uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden
dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda Anayasa’nın
ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde
belirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu
görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
kapsamında kalması durumunda, KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir
durumun olmayacağı açıktır. 12. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve ilkeler ile yetki süresine
ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan
söz edilmiş ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla
birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından KHK’yla doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç, kapsam
ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin
olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği ancak
mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacı ve
kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda
mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç, kapsam ve
ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme
yapılamayacağı açıktır. 13. İtiraz konusu kurallar, 375
sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin birinci fıkrasının, 6745 sayılı Kanun’la
yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde yer alan “…müfettiş,…” ve
375 sayılı KHK’ya ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırasında yer alan “…müfettiş,…” ibareleridir. 14. 666 sayılı KHK’nın itiraz konusu
kurallarıyla, KHK ile belirlenen ücret ve tazminatın 375
sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki idarelerin merkez
teşkilatlarına ait genel idare hizmetleri sınıfında yer alan müfettiş unvanlı
kadrolara ödeneceği belirtilerek anılan
personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa 6223 sayılı
Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme,
seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve
esasları” ndan söz edilmiş ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer
verilmemiştir. Diğer yandan kurallarda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm;
mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen
bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı
ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme
niteliğindedir. 15. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılı
Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır.
İptalleri gerekir. IV. HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen; A. Ek 10. maddenin birinci fıkrasının 20.8.2016 tarihli ve 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde
yer alan “…müfettiş,…” ibaresinin, B. (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin 6745
sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı
sırasında yer alan “…müfettiş,…” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, 26.7.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE
karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ