ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı     :  2017/175 Karar
Sayısı  :  2017/175 Karar
Tarihi :  28.12.2017 R.G. Tarih
– Sayı   :  23.1.2018 – 30310 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Aksaray
İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375
sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının
birinci cümlesinin Anayasa’nın 10., 18., 55. ve 91. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Göç İdaresi Aksaray İl
Müdürü olarak vekâleten atanan davacının, vekâleten atandığı kadroya ilişkin
mali hakların kendisine ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi işleminin
iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılık
iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesinin
birinci fıkrası ile itiraz konusu kuralın yer aldığı üçüncü fıkrası şöyledir: “Ek Madde 10- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunların
bağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),
sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,
Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme
Merkezi Başkanlığının; a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfına
ait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göre
tazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)
sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanları
ekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan, c) (Değişik : 20/8/2016-6745/76 md.) Merkez
teşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsolosluk ve İhtisas Memurları,
özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veya stajyer olarak alınıp
belirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel bir yeterlik sınavı sonunda
müfettiş, uzman, denetçi, kontrolör, aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara
(mevzuatı uyarınca söz konusu kadrolara atananlar dâhil) atananlar ve bunların
yardımcı ve stajyerleri ile iç denetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yer
alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta
olanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge
rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda
ücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunların
ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılı
Cetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret ve
tazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarında
aynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleri
dikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi
tutulmaz. … Ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekaleten
atananlara vekalet görevi nedeniyle birinci fıkrada belirtilen ödemeler
yapılmaz. Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alan kadrolarda
bulunan ve ekli (II) sayılı Cetvel kapsamındaki başka kadrolara veya diğer
kadrolara vekaleten atanan personele, birinci fıkrada belirtilen ödemeler
dikkate alınmaksızın, 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi hükümleri çerçevesinde
ve 175 inci maddesine göre vekaleten atanılan kadrolar için belirlenmiş olan
aylık göstergeleri ve ek göstergeler esas alınarak vekalet aylığı ve anılan
Kanunun 152 nci maddesi uyarınca yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararının
vekalete ilişkin hükümleri uyarınca işgal ettikleri kadrolar ve vekaleten
atandıkları kadrolar için belirlenmiş olan zam ve tazminatlarının toplam tutarı
esas alınarak zam ve tazminat farkı ödenir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,
Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,
Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 28.12.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında
öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır. 3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nın ek 10. maddesinin
üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin iptalini talep etmiştir. 4. İtiraz konusu kural, KHK’ya ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında
yer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek 10.
maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını
öngörmektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise Göç İdaresi Genel
Müdürlüğünün il müdürü kadrosuna yapılan vekâleten atamaya ilişkin mali
hakların ödenmesi talebiyle yapılan yargılamayı konu
edinmektedir. İtiraz konusu kural, Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün il
müdürü kadrosunun yanı sıra (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan diğer
kadrolar açısından da ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle itiraz konusu kurala
ilişkin esas incelemenin, “Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden
sınırlı olarak yapılması gerekmektedir. 5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci
cümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “Göç
İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden yapılmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 7. Başvuru kararında özetle; KHK’ya ekli (II)
sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi
nedeniyle ek 10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin
yapılmayacağını öngören itiraz konusu kuralın
666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu
uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, öte yandan
belirli bir kadroya vekâleten atananların da asaleten atananlarla aynı görev ve
sorumlulukları üstlendikleri, aynı görev ve sorumlulukları üstlenenler arasında
mali haklar bakımından farklılık yaratılmasının eşitlik ve adalet ilkeleri ile
angarya yasağını ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10.,
18., 55. ve 91. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 8. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’ya 666
sayılı KHK ile eklenen (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara
vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle 375 sayılı KHK’nın ek 10.
maddesinin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını öngörmekte
olup kural “Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden
incelenmiştir. 9. Kural, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ile
eklenmiştir. 666 sayılı KHK  6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu
Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak
Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan
KHK’lardandır. 1. Kanun Hükmünde Kararnamelerin
Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen
KHK’lar, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal
denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa
Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın öncelikle yetki kanununa
sonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar
Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk
denetiminin içine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer.
Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar
içinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması,
KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. 11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan
alan olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK’ların
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle KHK’lar ile dayandıkları
yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan
bağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın
Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK’ların
içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan
söz edilemez. 12. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde “Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları
saptanır. KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları
yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar. 13. Anayasa’da kimi konuların KHK’larla
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci
fıkrasında “...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere,
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve
ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural
gereğince Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla
düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi
verebilir. 14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun Anayasa’nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK ile
düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. 2. İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu
Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca, çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma
süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nın çıkarılıp çıkarılamayacağının
yetki kanununda gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’ya
uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden
dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda Anayasa’nın
ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde
belirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu
görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun
kapsamında kalması durumunda KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir
durumun olmayacağı açıktır. 16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki
süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları” ndan
söz edilmiş ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla
birlikte 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından KHK’yla doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,
kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına
ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini
vermediği ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki
Kanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal
sonucu olması durumunda mümkün olabileceği; 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda
öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda
bir düzenleme yapılamayacağı açıktır. 17. 666 sayılı KHK’nın 1. maddesiyle KHK’ya
ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekâleten atananlara
vekâlet görevi nedeniyle ek 10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen
ödemelerin yapılmayacağı belirtilerek
anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. İtiraz
konusu kural, 375 sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin üçüncü
fıkrasının birinci cümlesinin “Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün il
müdürü” yönünden incelenmesine ilişkindir. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma,
nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye
sevk edilme usul ve esasları” ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin
bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan kuralda öngörülen mali haklara
ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla
birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının
düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali
haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 18. Açıklanan nedenlerle kural “Göç
İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından
Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir. 19. Kural, Anayasa’nın 91.
maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden Anayasa’nın 10., 18. ve 55.
maddeleri yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir. IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 20 . Anayasa'nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, kanun hükmünde kararname veya
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal
kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken
hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca
kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden
başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un 66.
maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazete’de
yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir
yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin “Göç
İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte
görüldüğünden Anayasa'nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin
(3) numaralı fıkrası gereğince iptal
hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra
yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. V. HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin, “Göç
İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa’nın
153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3)
numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK
DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 28.12.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ