ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2004/115 Karar Sayısı : 2005/92 Karar Günü : 29.11.2005 Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 07.02.2006 - 26073 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İdari Dava
Daireleri Genel Kurulu İTİRAZIN KONUSU: 24.12.2003 günlü, 5027
sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin (k) fıkrasının Anayasa'nın
87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY 9.4.2004 günlü, 417 sayılı Sağlık Bakanlığı'na Bağlı İkinci ve
Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarında Görevli Personele Döner Sermaye
Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönerge'nin kimi madde, fıkra ve
ibarelerinin iptali ve yürütmenin durdurulması talebiyle açılan davada,
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, dava konusu kuralın iptali için
başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin itiraz
konusu (k) fıkrası şöyledir: “k) 4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin
ikinci fıkrasından sonraki hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır: Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,
14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin
(A) bendine göre çalışanlardan döner sermaye biriminde görevli olan personel
ile bu birimde 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli
olarak istihdam edilen sağlık personeline, mesai içi veya mesai dışı ayrımı
yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Bu ödemenin oranı ile usul ve esasları;
personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı,
performansı, serbest çalışıp çalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi,
girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar
esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca
belirlenir. Yukarıdaki fıkraya göre personelin katkısıyla elde edilen döner
sermaye gelirlerinden personele bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili
personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme ve her türlü
tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç) toplamının; pratisyen tabip
ve diş tabiplerinden serbest çalışanlara % 300'ünü, serbest çalışmayanlara %
500'ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık Tüzüğünde belirtilen dallarda bu tüzük
hükümlerine göre uzman olanlar ve uzman diş tabiplerinden serbest çalışanlara %
500'ünü, serbest çalışmayanlara %700'ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef
yardımcılarına %800'ünü, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun
bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, kemik
iliği nakil ünitesi ve acil servis gibi özellikli hizmetlerde çalışan sağlık
personeli için (tabipler hariç) % 200'ünü, diğer personele ise %l50'sini
geçemez. 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarak
istihdam edilen sağlık personeline yapılacak ek ödemenin tutarı ise aynı
birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali sağlık
personeli esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme, hiçbir
şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri; sağlık
hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik
edilmesi, sağlık kurum ve kuruluşlarının kendi imkânlarıyla karşılayamadıkları
ihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin
desteklenmesi ve Bakanlık merkez teşkilatı kadrolarında 657 sayılı Kanunun 4
üncü maddesinin (A) bendine göre görev yapan personele ek ödemede bulunulması
amacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek için aylık gayrisafi
hasılattan aylık tahsil edilen tutarın % 2'sini geçmemek üzere Sağlık
Bakanlığınca belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı
hesabına aktarırlar. Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve sarfına
ilişkin kriterler ile personele yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esasları
Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir.
Personele yapılacak ek ödemenin miktarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek
gösterge dahil) % 200'ünü geçemez. Ek ödeme miktarı; görev yapılan birim ve iş hacmi,
görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadro unvanı,
derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlük hakları
dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkate alınarak
belirlenir. Merkez teşkilatı kadrolarında görev yapan personele bu fıkra
kapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye işletmelerinden carî yılda
aktarılan tutarın % 50'sini geçemez ve bu ödemeler gelir vergisine tâbi
tutulmaz. Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye gelirlerinden, o
birimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı (ilgili birimin cari
yıldaki), döner sermaye gelirinin % 50'sini aşamaz.” B- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine
dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Mustafa
BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay
TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi ÖZLER ve Serdar
ÖZGÜLDÜR'ün katılımlarıyla 29.12.2004 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriyle
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle
ilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 5027 sayılı 2004 Malî
Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin (k) fıkrasının iptal edilmesi gerektiği
ileri sürülmüştür. 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 49. maddesinin (k) fıkrasında, “4.1.1961
tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasından sonraki
hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır” denilmek suretiyle 209 sayılı
Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümlerinin değiştirilerek,
personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinin görevli personele
ödenmesi usûl ve esasları 2004 mali yılı için yeniden belirlenmektedir. Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa
tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla
diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak bulunmamaktadır. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,
bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları hariç tutularak bunlar 162.
maddede ayrıca düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının
görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider
artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın
89. maddesinde de, Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere
TBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163.
maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş,
Bakanlar Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma
yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa, bütçe
ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmekte, gerekçesinde
de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut kanunların
hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilmemesi
ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, bir
yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe
yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile
değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla
“bütçe ile ilgili hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını
kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgili
hükümlerden” sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik
türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,
savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresine
dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe
yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar
bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe
yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. 5027 sayılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu 49. maddesinin (k)
fıkrasıyla, 209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından sonraki
hükümlerinin uygulanma şekli değiştirilerek personelin katkısıyla elde edilen
döner sermaye gelirlerinin görevli personele ödenmesi usûl ve esasları 2004
mali yılı için yeniden düzenlenmektedir. Böylece 209 sayılı Yasa'nın ilgili
hükümleri 2004 mali yılı bakımından değiştirilmiştir. Bu nedenle diğer
yasalarla değiştirilmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi
Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılık oluşturduğundan itiraz
konusu kuralın iptali gerekir. VI- SONUÇ 24.12.2003 günlü, 5027 sayılı “2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 49.
maddesinin (k) fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 29.11.2005
gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Tülay
  TUĞCU Başkanvekili Haşim
  KILIÇ Üye Sacit
  ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Mustafa
  YILDIRIM Üye A.
  Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh
  KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT