ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1996/72 Karar Sayısı : 1997/51 Karar Günü : 15.5.1997 R.G. Tarih-Sayı :01.02.2001-24305 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 7. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı "İmar
Kanunu"nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile
2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY 3194 sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddeleri uyarınca verilen
yıkım ve para cezasına ilişkin belediye encümeni kararının iptali istemiyle
açılan davada Mahkeme, Yasa'nın olayda uygulanacak 42. maddesinin beşinci
fıkrasının, Anayasa'nın Başlangıç ile 2., 125., 140., 142. ve
155. maddelerine aykırılığı savıyla başvuruda bulunmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrası şöyledir: "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün
içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebilir. İtiraz, zaruret görülmeyen
hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılır. İtiraz üzerine
verilen karar kesindir." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuruda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 2. Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik,
lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 2- "MADDE 125. İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı
yargı yolu açıktır. Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî
Şûranın kararları yargı denetimi dışındadır. İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim
tarihinden başlar. Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun
denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve
esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem
niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız
zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının
birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına
karar verilebilir. Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş
halinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile
yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir. İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı
ödemekle yükümlüdür." 3- "MADDE 140. Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim
ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim ve savcılar
eliyle yürütülür. Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı
esaslarına göre görev ifa ederler. Hâkim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri,
aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin
geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması
açılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri
sırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması ve
yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya
yetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işleri
mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla
düzenlenir. Hâkimler ve savcılar altmışbeş yaşını bitirinceye kadar hizmet
görürler; askerî hâkimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanunda
gösterilir. Hâkimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, resmî ve
özel hiçbir görev alamazlar. Hâkimler ve savcılar idarî görevleri yönünden Adalet Bakanlığına
bağlıdırlar. Hâkim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idarî görevlerde
çalışanlar, hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tâbidirler. Bunlar,
hâkimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve
derecelendirilirler, hâkimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan
yararlanırlar." 4- "MADDE 142. Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri ,
işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir." 5- "MADDE 155. Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve
kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son
inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece
mahkemesi olarak bakar. Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca
gönderilen kanun tasarıları hakkında düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını
ve imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini incelemek, idarî uyuşmazlıkları
çözümlemek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmak la
görevlidir. Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idarî yargı hâkim ve
savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek
Kurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından
Cumhurbaşkanı; tarafından seçilir. Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları,
kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt
çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yeniden
seçilebilirler. Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri,
daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idarî yargının
özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre
kanunla düzenlenir." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Yalçın
ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve Fulya
KANTARCIOĞLU'nun katılımlarıyla 3.12.1996 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenilen yasa kuralı, Anayasa'ya aykırılık savına dayanak yapılan Anayasa
kuralları ile bunlarla ilgili gerekçelerle öteki yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Uygulanacak Kural Sorunu Anayasa'nın 152. maddesinin birinci fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 28. maddesine
göre, bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir yasa veya kanun
hükmünde kararname hükümlerini Anayasa'ya aykırı görür yahut taraflardan
birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddî olduğu kanısına varırsa, o hükmün
iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidir. Ancak, bir mahkemenin
Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve görevine
giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların da o davada
uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralı, bakılmakta olan davayı yürütmeye,
uyuşmazlığı çözmeye, davayı sona erdirmeye veya kararın dayanağını oluşturmaya
yarayacak kuraldır. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, 3194
sayılı İmar Yasası'nın 32. ve 42. maddelerinin uygulanmasıyla ilgili olup,
Mahkeme, aynı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının, Anayasa'nın
Başlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla
iptalini istemektedir. Davada uygulanacak kural, 42. maddenin beşinci fıkrasında yer
alan ve "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde
Sulh Ceza Mahkemesine başvurulur" biçimindeki ilk tümcedir. Fıkranın diğer
kuralları itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu
davada uygulanacak kural olmadığından, bu kurallara ilişkin başvurunun
mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir. Bu nedenle, 3194 sayılı "İmar Kanunu"nun 42. maddesinin
beşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü tümceleri, itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacak kural olmadığından bu tümcelere
ilişkin başvurunun, mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddine karar
verilmiştir. B- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı Amacı, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların, plân,
fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun oluşumunu sağlamak olan ve belediye ve
mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerin plânları ile yapılacak
(istisnalar dışındaki) resmî ve özel tüm yapıları kapsayan 3194 sayılı İmar
Yasası'nın 42. maddesinde, ceza yaptırımları öngörülmektedir. Maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, suç sayılan eylemler ve
bunlara verilecek cezalar belirlenmiştir. Birinci ve ikinci fıkraların hükümlerine
göre; "Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına
aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında
özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500 000
TL.'dan 25 000 000 liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fennî mesule bu
cezaların 1/5'i uygulanır. Birinci fıkrada belirtilen fiiller dışında bu Kanun'un 28, 33, 34,
39 ve 40 ıncı maddeleri ile 36 ıncı maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen
yükümlülükleri yerine getirmeyen mal sahibine, fenni mesule ve müteahhidine 500
000 TL.'dan 10 000 000 liraya kadar para cezası verilir." Maddenin üçüncü fıkrasında, birinci ve ikinci fıkralarda
belirtilen fiillerin tekrarı halinde para cezalarının bir katı artırılacağı;
dördüncü fıkrasında da, birinci ve ikinci fıkralarda gösterilen cezaların
ilgisine göre doğrudan doğruya belediyeler ya da en büyük mülki amir tarafından
verileceği belirtilmiştir. Maddenin itiraz konusu beşinci fıkrasında ise, bu cezalara karşı
cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz
edilebileceği; itirazın zaruret görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme
yapılarak sonuçlandırılacağı; itiraz üzerine verilen kararın kesin olduğu hükme
bağlanmıştır. C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1- Anayasa'nın 125. Maddesi Yönünden İnceleme Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada, 3194 sayılı İmar Yasası'nın
32. ve 42. maddeleri uyarınca belediye encümenince alınan yıkım ve para
cezasına ilişkin kararın iptali istenilmiştir. Başvuru kararında, görülen davada incelenen para cezasının, bağlı
olduğu işlemlerin ve alınan yıkım ve para cezası kararlarının, kamu gücü
kullanılarak alınmış yönetsel kararlar olduğu ve uyuşmazlık çıktığında çözüm
yerinin idarî yargı olacağı; Anayasa'nın 125. maddesi gereğince, idarenin her
türlü eylem ve işleminin idarî yargılama yöntemi ışığında denetleneceği, idarî
para cezası niteliğini taşıyan imar para cezalarının idarî yargı denetimi
dışında tutulmasının, idarenin yargısal denetiminin etkin ve doğal anlamda
yapılmasını engelleyeceği; aynı olgudan kaynaklanan idarî işlemlerin
denetimlerinin farklı yargı yerlerine bırakılmasının, yargılamanın ivedi yoldan
yapılmasını ve uyuşmazlığın çelişkisiz çözümünü önleyeceği; imar kurallarına
aykırı bir yapının yıkılmasına ilişkin uyuşmazlıklar idarî yargı yerinde karara
bağlanırken, aynı belediye encümeni kararında yer alan imar para cezasına
Sulh Ceza Mahkemesinde bakılmasının çelişki yaratacağı; ayrıca kesinleşen para
cezası üzerine düzenlenen ödeme emrinde gene İdare Mahkemesinin görevli
olacağı, birbiriyle bağlantılı bu gibi işlemlerle ilgili davalarda birinin
diğerinin ön sorununu oluşturacağı, yargılamanın bir izleme ve bekleme içinde
geçeceği ve çelişkilerin ortaya çıkacağı; kimi durumlarda bir mahkeme yıkım
kararını uygun bulurken, farklı bir yargı yerinin, kendi yöntem ve
yaklaşımlarıyla yıkım kararına bağlı para cezasını kaldırabileceği; hukuk
devleti ilkesinin yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını gerektirdiği;
bu nedenlerle, 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının
Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılık
oluşturduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, "İdarenin her
türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır"; 140. maddesinin
birinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve
savcıları olarak görev yaparlar"; 142. maddesinde, "Mahkemelerin
kuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla
düzenlenir"; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, "Danıştay, idarî
mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı
karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara
da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar" kurallarına yer verilmiştir. İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için,
yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu
düzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği
gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama
yetkisi tanınmıştır. Kişilere, idare hukuku alanındaki düzene aykırı
davranışları nedeniyle verilen idarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden
biridir. Para cezaları, idarî cezalar arasında yer almaktadır. İdarî para
cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar
tarafından verilmesidir. Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devleti
olduğunu vurgularken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı
denetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Çünkü yargı denetimi demokrasinin
"olmazsa olmaz" koşuludur. Anayasa'nın "idarenin her türlü eylem
ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" kuralıyla benimsediği husus da
etkili bir yargısal denetimdir. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında
yer alan bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm
eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Kural olarak bunlardan kamu hukuku
alanındaki eylem ve işlemler için idarî yargının, özel hukuk alanındakiler için
de adlî yargının görevli olduğunda duraksanamaz. Tarihsel gelişime paralel olarak Anayasa'da adlî ve idarî yargı
ayrımına gidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle
Danıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanına
giren konularda idarî yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargı
görevli olacaktır. Bu durumda idarî yargının görev alanına giren bir
uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun
mutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İdarî
yargının denetimine bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü,
haklı neden ve kamu yararının bulunması halinde yasakoyucu tarafından adlî
yargıya bırakılabilir. Ancak, itiraz konusu kuralda olduğu gibi bir idarî
işlemin bir bölümünün idarî yargının, diğer bir bölümün ise adlî yargının
denetimine bırakılmasında, kamu yararı bulunmamaktadır. Zira bu işlemler,
kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili bir idarî işlemin devamı ve idarî bir
yasağa aykırı davranan kişiye idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğinde
olup, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının yetkili olacağı
kuşkusuzdur. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme'de bakılmakta olan dava, verilen
para cezasının kaldırılmasına ilişkindir. 3194 sayılı Yasa'daki düzenlenen
biçimiyle yıkım kararına karşı idarî yargıya başvurulacak ancak, 42. maddenin
beşinci fıkrasının birinci tümcesi kuralı uyarınca para cezasına karşı, cezanın
tebliğinden başlayarak yedi gün içinde Sulh Ceza Mahkemesi'ne itiraz
edilebilecektir. Oysa yıkım kararının da, para cezasının da konusunu ruhsat
alınmadan ya da ruhsata aykırı olarak yapılan yapı oluşturmaktadır. Her iki
kararı alan da idaredir. İdarenin aynı yapı için aldığı kararın bir bölümünün
idarî yargıda bir bölümünün adlî yargıda görülmesi yargılamanın bütünlüğünü
bozar. İşlemin idarî işlem olduğunda duraksanamayacağına ve bu konuda hizmetin
gereği haklı bir neden ve kamu yararı da bulunmadığına göre, idarî bir işlemin
bölünerek bir bölümünün idarî yargının bir bölümünün de adlî yargının
denetimine bırakılmasında isabet yoktur. Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 125. maddesine
aykırıdır. İptali gerekir. 2- Anayasa'nın 142. Maddesi Yönünden İnceleme Mahkeme, dava konusu kuralın Anayasa'nın 142. maddesine de aykırı
olduğunu ileri sürmüştür. Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinde yer
alan kural "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde
sulh ceza mahkemesine müracaat edilebilir" biçimindedir. Anayasa'nın 142. maddesinde, mahkemelerin kuruluşu, görev ve
yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin yasayla düzenleneceği kurala
bağlanmaktadır. Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesi, itirazın
sulh ceza mahkemesine yapılmasıyla ilgilidir. Anayasa'nın 142. maddesi, mahkemelerin kuruluş ve görevleri
hakkında, yasallık ilkesini getirmiştir. Görevli mahkemeyi saptayan itiraz
konusu kuralda, görev yasa ile düzenlendiğinden, Anayasa'nın 142. maddesine
aykırılık bulunmamaktadır. 3- Anayasa'nın 140. Maddesi Yönünden İnceleme Anayasa'nın "Hâkimlik ve Savcılık Mesleği" başlıklı 140.
maddesinin birinci fıkrasında, "Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı
hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim ve
savcılar eliyle yürütülür" denilmiştir. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, idarî para cezası niteliğini
taşıyan imar para cezalarının idarî yargının denetimi dışında tutulmasının,
idarenin yargısal denetimine ters düşeceğini; idarenin her türlü işlem ve
eyleminin idarî yargı yerlerince denetlenmesinin asıl olduğunu; bu nedenlerle
de yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını önleyen ilgili yasa kuralının
Anayasa'nın 140. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüştür. Anayasa'nın 125., 140., 142., 154., 155., 158. ve 159. maddeleri
birlikte yorumlandığında, Anayasa'da adlî ve idarî yargı ayrımının benimsendiği
açıklıkla görülmektedir. Bu ayrıma uygun olarak yasama organınca, 2575 sayılı
Danıştay, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi
Mahkemeleri Kuruluşu ve Görevleri ile 2577 sayılı İdarî Yargılama Usûlü
Yasaları kabul edilerek anayasal ilkeler uygulamaya geçirilmiştir. Bu durumda, itiraz konusu kuralın idarî ve adlî yargı ayrımının
doğal bir sonucu olan hâkim ve savcıların idarî ve adlî hâkim ve savcıları
olarak görev yapacaklarına ilişkin 140. maddesi ile ilgisi bulunmamaktadır. 4- Anayasa'nın 155. Maddesi Yönünden İnceleme Mahkeme başvurusunda, Anayasa'nın 155. maddesinde yer alan
"Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı
merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" kuralı
ile idarî mahkemelerin görevlerinin belirlendiği; bu kuralda idarî karar ve
hükümlerin, Danıştay dışında ancak idarî yargı mercilerine bırakılabileceğinin
açıklandığını, bu belirlemeler ışığında idarenin her türlü işlem ve
eylemlerinin idarî yargı yerlerince denetleneceğinin tartışmasız olduğunu, bu
nedenlerle de dava konusu kuralın Anayasa'nın 155. maddesine aykırılık
oluşturduğunu ileri sürmüştür. Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrasında yer alan
"Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve yasanın başka bir idarî yargı
yerine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" biçimindeki
kural, adlî ve idarî yargı ayrımını gösteren anayasal belirlemelerden biridir. İtiraz konusu kural, idarî yargının görev alanına giren
uyuşmazlıkların çözümünü adlî yargı yerlerine bırakmakla Anayasa'nın
belirlediği bu idarî ve adlî yargı ayrımına aykırılık oluşturmaktadır. 5- Anayasa'nın Başlangıç Hükümleri ile 2. Maddesi Yönünden
İnceleme İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, dava konusu kuralın Anayasa'nın
Başlangıç hükümleri ile hukuk devleti ilkesinin kurala bağlandığı 2. maddesine
aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Anayasa'nın Başlangıç bölümünün üçüncü paragrafında, "Millet
iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız Türk Milletine ait
olduğu ve bunu millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi veya
kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla
belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı" kuralına yer verilmiş,
Cumhuriyetin niteliklerinin belirlendiği 2. maddesinde de, Türkiye
Cumhuriyeti'nin insan haklarına saygılı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere
dayanan, demokratik, lâik, sosyal bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmıştır. Hukuk Devleti, insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyucu
adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan,
bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir. Hukuk Devleti
ilkesi, Devletin tüm organlarının üstünde hukukun mutlak egemenliğinin
bulunmasını, yasakoyucunun da her zaman Anayasa ve hukukun üstün kuralları ile
kendisini bağlı saymasını gerektirir. Anayasa'nın 125. ve 155. maddelerine aykırılığı saptanan itiraz
konusu kural, hukuk Devleti ilkesine de aykırılık oluşturur. Bu nedenle, iptali
gerekir. Güven DİNÇER, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT ve Haşim KILIÇ itiraz
konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu düşüncesine katılmamışlardır. D- 2949 sayılı Yasa'nın 29. Maddesi Yönünden İnceleme Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında 2949
sayılı Yasa'nın 29. maddesinin ikinci fıkrasına göre başvuru, yasanın belirli
madde veya hükmü aleyhine yapılmış olup da bu belirli madde veya hükmün iptali
yasanın kimi hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa,
Anayasa Mahkemesi durumu gerekçesinde belirtmek koşuluyla, yasanın ilgili öteki
hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verebilir. Dava konusu Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının iptal
edilen birinci tümcesi dışında kalan kuralları, "itiraz, zaruret
görülmeyen hallerde evrak üzerinde inceleme yapılarak sonuçlandırılır",
"itiraz üzerine verilen karar kesindir" biçimindedir. Bu kuralların
birinci tümcenin iptali nedeniyle uygulanma olanakları kalmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci
fıkrasının birinci tümcesinin iptali durumunda, uygulanmaları olanağı kalmayan
aynı fıkranın ikinci ve üçüncü tümcelerinin de iptallerine karar verilmesi
gerekir. E- İptal Hükmünün Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı "Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 53. maddesi hükümleri
uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların
belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün
yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek
hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte
görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü
ayrıca kararlaştırabilir. Dava konusu 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin beşinci fıkrasının
birinci tümcesinin iptaline karar verilmesi ile, meydana gelen hukuksal boşluk
kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, gerekli göreceği
yeni düzenlemeleri yapması için yasama organına süre tanımak amacıyla iptal
kararının Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe
girmesi uygun bulunmuştur. Güven DİNÇER, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Fulya KANTARCIOĞLU
bu görüşe katılmamışlardır. VI- SONUÇ A- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı "İmar Kanunu"nun 42.
maddesinin beşinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Güven DİNÇER, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT ile Haşim KILIÇ'ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B- 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, birinci tümcenin
iptali nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan 3194 sayılı Yasa'nın 42. maddesinin
beşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü tümcelerinin İPTALLERİNE, OYBİRLİĞİYLE, C- İptal nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını
bozucu nitelikte görüldüğünden, iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de
yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine, Güven DİNÇER,
Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ile Fulya KANTARCIOĞLU'nun karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 15.5.1997 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU KARŞIOY
YAZISI Anayasamız idarî yargı ile ilgili düzenlemeyi, "C.
Danıştay" matlabını taşıyan 155. maddede yapmıştır. Bu maddede Danıştay'ın "temyiz mercii" ve "ilk ve
son derece idare mahkemesi" olarak görev yapacağı belirtilmiştir. Maddede,
idarî ve adlî görev ayrımı konusunda açık bir düzenlemeye gidilmemiş, idarî
davaların mutlaka idarî yargı yerinde görülmesini emreden bir kural konulmamış
ve böyle bir düzenlemeden de bilinçli olarak kaçınılmıştır. Ayrıca, Uyuşmazlık
Mahkemesi'nin görev ve kuruluşunun düzenlendiği Anayasa'nın 158. maddesinde de,
155. maddeye bağlı olarak bu konuda belirleyici bir kural konulmamıştır.
Anayasamızın yargı bölümü bir bütün olarak değerlendirildiğinde idarî ve adlî
yargı ayrımının kabul edildiği ve ancak, bunun sınırlarının kesin bir
şekilde belirlenmediği açıktır. Adlî ve idarî yargının görev ayrımındaki temel esaslara bağlı
kalınarak ayrıntılı sınırın yasayla konulması, konunun anayasal sınırlarının
belirsizliği nedeniyle doğaldır. Nitekim yasakoyucu, şimdiye kadar bu genel
ayrımı korumaya özen göstererek adlî ve idarî yargı arasındaki ayrımı, adalete
daha kolay ve daha az masrafla ulaşılmasına önem vererek yapmıştır. Burada da
uygulamaya yön gösteren adlî yargının yaygınlığı ve olaylara
fiziksel mekan olarak yakınlığıdır. Uygulamada öz ve biçim olarak idarî
yargıya ait görülen sınırlı sayıda uyuşmazlık türlerinin çözümünün adlî yargıya
verilmesinin nedeni de budur. Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrasında,
davaların en az giderle mümkün olan süratle sonuçlandırılması öngörülmektedir.
Bu kural yargı ile ilgili anayasal ve yasal bütün kuralların yorumunda göz
önünde bulundurulmalıdır. İptal edilen kural bir anlamda dava ekonomisinin
gereğidir ve yurttaşlara kolay hak arama yolunun açılmasıdır. Cezalandırma, yargıya ait bir yetkidir ve adlî yargıda uygulama
alanı bulur. Anayasa'nın 38. maddesinde bu konu vurgulanmış ve yalnız hürriyeti
bağlayıcı cezaların dışındaki cezaların idare tarafından uygulanabileceği esası
kabul edilmiştir. İdarî cezanın yargısal denetiminin zaman zaman adlî yargıya
verilmesi aslında sisteme getirilen bir istisnanın hudutlarının değiştirilmesi
ve yeniden ele alınmasıdır. İdarî cezanın kolay uygulanabilir olması, önleyici zabıta gücü ve
müessiriyeti nedeniyle idarî işleme bağlı veya bağımsız olarak idarî cezalarda
başvuru yolu olarak idarî yargı yerine adlî yargı seçeneği yasakoyucu
tarafından benimsenebilir. Biçimsel veya organik olarak konunun idarî işlem
olması bu tercihi ve seçimi etkilemez. Diğer taraftan her kademede idarî ve yargısal yorumlarda istikrar
düşüncesi ön planda tutulmalıdır. Adlî ve idarî yargı ayrımı 1924, 1961 ve 1982
Anayasalarında süreklilik arzeden bir biçimde düzenlenmesine, işlerlik
kazanmasına ve uygulamada da herhangi bir rahatsızlık yaratmamasına rağmen
bu konudaki geleneksel müessese ve kuralların soyut bir yorum anlayışı
nedeniyle Anayasa'ya aykırılığın ortaya konulması hatalıdır. Çok uzun süre
istikrarlı biçimde uygulanan kurallar açık bir kuralla değiştirilmedikçe hukukî
meşruiyet içinde varlıklarını devam ettirirler. Zira yargıda temel, yargının
bağımsızlığı ile işlerliği ve adalet düşüncesinin önde tutulmasıdır. Anayasal
yorumlar ister genişletici, isterse daraltıcı olsun gösterilecek duyarlığın
yönü bellidir. Kolay, ucuz ve herkes tarafından benimsenmiş yargısal çözüm
yolları Anayasa'nın kabulünden yıllar sonra ve sayısız uygulamadan sonra yeni
bir yorumla değiştirilemez. Bu nedenlerle, verilen karara karşıyız. Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Haşim KILIÇ KARŞIOY
YAZISI 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasında yer
alan "Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh
ceza mahkemesine itiraz edilebilir" kuralı Anayasa'ya aykırı bulunarak
iptal edilmiştir. Anayasa'nın 155. maddesinde, "Danıştay, idari mahkemelerce
verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve
hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve
son derece mahkemesi olarak bakar" denilmektedir. Böylece, Danıştay'ın hem
temyiz mercii, hem de ilk ve son derece mahkemesi olarak kimi davalara
bakabileceği belirlenmiştir. Madde de, idari işlemlere karşı açılan davaların
idari yargı yerlerince görüleceğine ilişkin bir zorunluluk öngörülmemiştir.
Anayasa'nın 125. maddesinde de, "idarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolunun açık" olduğu belirtilmiş ancak; bu eylem
ve işlemlere karşı açılan davaların idari ya da adli yargı yerlerinde
görüleceği konusunda bir ayrım yapılmamıştır. Yasakoyucu, adli ve idari yargı yerlerinin görev alanlarını yasa
ile belirlerken görevin gerektirdiği temel ayrımları gözeteceği kuşkusuzdur.
Kamu yararının zorunlu kıldığı kimi durum ve konumlarda ise farklı düzenleme
yapılabilir. İmar Kanunu'nun 42. maddesinde öngörülen para cezalarına karşı
sulh ceza mahkemelerine itiraz edebilme olanağı getiren itiraz konusu kuralın
benimsenmesi, adli yargının idari yargıya göre daha yaygın ve kolay
ulaşılabilir olması nedeniyledir. Anayasa'da "davaların en az giderle ve
mümkün olan süratle sonuçlandırılması" öngörüldüğüne göre, belli sınırlar
içindeki para cezalarına karşı sulh ceza mahkemelerine başvurulmasında kamu
yararının olmadığından sözedilemez. Binaların, İdarece yıkım işlemlerine karşı
idari dava açıldığı, buna bağlı olarak verilen para cezalarına karşı
da idari yargının davayı görmesi gerektiği savı geçersizdir. Çünkü, İmar
Kanunu'nun 42. maddesinde iddia edildiği gibi sadece imar mevzuatına aykırı
olarak yapılan bina ve eklerinin yıkımı sonucunda öngörülen para cezalarına
karşı itiraz yolu getirilmemiş, kimi yasaklara uyulmaması sonucu verilen para
cezaları da kapsam içine alınmıştır. Yasa'nın özellikle 28., 33., 34., 39. ve
40. maddelerine aykırılıktan kesilen para cezaları bu niteliktedir. Bu gerekçe ile çoğunluk görüşüne katılmıyorum. Üye Ahmet Necdet
  SEZER KARŞIOY
YAZISI Anayasa'nın 155. maddesinin birinci fıkrası idarî mahkemelerce
verilen karar ve hükümlerin son inceleme mercii olduğunu öngörmekte olup, idarî
ve adlî mahkemelerin görev ayrımı konusunda açıklık içermemektedir. İkinci
fıkrasındaki Danıştay'ın idarî uyuşmazlıkları çözümlemekle görevli olduğunun
belirtilmesi kuralı bütün idarî uyuşmazlıkların Danıştay tarafından
sonuçlandırılacağı anlamına gelmez. Anayasa'nın 140. maddesinde mahkemelerin
kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişleri ve yargılama usullerinin Kanunla
düzenleneceğinin öngörülmüş olması ve Anayasa'nın yargı ile ilgili diğer genel
ilkelerinden, idarî ceza davalarının tamamının idare mahkemelerinde
çözümlenebileceği şeklinde yorumlanmamalıdır. İdarece verilecek idarî para cezalarına konu olan uyuşmazlıkların,
bir kanun yolu olan itirazla yargı yerleri önüne götürülebilme olanağı ile
toplum ve taraflar için güvence sağlanmaktadır. Mahkemenin itirazının reddine karar vermek gerekirken kabulü ile
kuralın iptaline karar veren çoğunluk görüşüne karşıyım. Üye Samia AKBULUT KARŞIOY
GEREKÇESİ 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının
"Bu cezalara karşı cezanın tebliğinden itibaren yedi gün içinde sulh ceza
mahkemesine itiraz edilebilir" biçimindeki ilk tümcesinin iptali
sonucunda, anılan cezalara ilişkin uyuşmazlıklara, bu konuda genel görevli
idare mahkemeleri bakacağından, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin uygulanmasını
gerektirecek yasal bir boşluk doğmayacaktır. Bu durumda, aynı madde uyarınca,
iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırmaya gerek
bulunmamaktadır. Açıklanan nedenle, çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Yalçın ACARGÜN Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU KARŞIOY
YAZISI Anayasa Mahkemesi'nin 15.5.1997 günlü, Esas: 1996/72, Karar:
1997/51 sayılı kararıyla, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci
fıkrasının birinci tümcesi Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş, iptal
nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını bozucu nitelikte
görüldüğünden iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından
başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir. 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin beşinci fıkrasının
birinci tümcesinde yer alan, imar para cezalarına karşı cezanın tebliğinden
itibaren yedi gün içinde sulh ceza mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkin
kural; uyuşmazlığın çözümünün idarî yargının görev alanına girdiği, idarî
yargının görevine giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının
görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun mutlak bir takdir hakkı bulunmadığı,
yıkım ve para cezasını içeren bir idarî işlemin bir bölümünün idarî yargının,
diğer bir bölümünün ise adlî yargının denetimine bırakılmasında kamu yararı
bulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. Anayasa'nın 153. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddelerine göre, bir yasa hükmünün
iptali sonucu bir hukuksal boşluk oluşur ve bu boşluk da kamu düzenini tehdit
veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görülürse bu boşluğun doldurulması
için iptal kararının yürürlüğe gireceği gün ayrıca kararlaştırılabilmektedir. Anayasa Mahkemesi'nce verilen iptal kararı sonucu, herhangi bir
hukuksal boşluk doğmamaktadır. Aksine, idarî bir işlemin yargısal denetiminin
genel görevli idarî yargı yerlerince yapılması olanaklı hale gelmektedir. İptal
kararından sonra yasama organınca bu konuda yeni bir yasal düzenleme
yapılmasına da gereksinim yoktur. Açıklanan nedenlerle, kararın yürürlüğünün 6 ay ertelenmesine
karşıyım. Üye Mustafa BUMİN