ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2003/28 Karar Sayısı : 2003/42 Karar Günü : 22.5.2003 Resmi Gazete tarih/sayı: 16.03.2004/25404 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci Daire İTİRAZIN KONUSU : 10.7.1987 günlü, 285 sayılı
Olağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 425
sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin,
Anayasa'nın 2., 5., 6., 7., 13., 15., 121. ve 125. maddelerine aykırılığı
savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacının, 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca olağanüstü
hal bölgesi dışında bir ilde görevlendirilmesine ilişkin işlemin iptali
istemiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu
kanısına varan Danıştay Beşinci Daire iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 10.7.1987 günlü, 285 sayılı "Olağanüstü Hal Bölge Valiliği
İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 425 sayılı KHK ile yeniden
düzenlenen itiraz konusu 7. maddesi şöyledir: "Madde 7- Bu Kanun Hükmünde
Kararname ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin kullanılması ile
ilgili idari işlemler hakkında iptal davası açılamaz." B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Başvuru kararında itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 5., 6.,
7., 13., 15., 121. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülmüş, 91. maddesi
ise Mahkememizce ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ,
Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU,
Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'in
katılmalarıyla 22.5.2003 günü yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle,
Anayasa'nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak çıkarılan 425 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen itiraz konusu kuralın,
Anayasa'nın 148. maddesinin birinci fıkrası gereğince Anayasa Mahkemesi'nin
denetimi dışında tutulan bir kural niteliği taşıyıp taşımadığının saptanması
gerekmiştir. Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerinde olağanüstü hal, sıkıyönetim,
seferberlik ve savaş hallerinde Cumhurbaşkanı'nın başkanlığında toplanan
Bakanlar Kurulu'nun "olağanüstü halin" veya "sıkıyönetimin"
gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarabileceği; bu
kararnamelerin Resmî Gazete'de yayımlanacağı ve aynı gün Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin onayına sunulacağı, bunların Meclis'ce onaylanmasına ilişkin süre
ve usulün İçtüzük'te belirleneceği öngörülmekte, Anayasa'nın 148. maddesinin
birinci fıkrasının son cümlesinde de "... olağanüstü hallerde, sıkıyönetim
ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas
bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava
açılamaz", 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 19. maddesinde ise "Olağanüstü hallerde, sıkıyönetim ve
savaş hallerinde Anayasanın 121 ve 122 nci maddeleri gereğince çıkarılan kanun
hükmünde kararnamelere karşı şekil ve esas bakımından iptal davası açılamaz ve
mahkemelerde Anayasaya aykırılık iddiası ileri sürülemez" denilmektedir. Ancak, Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerine göre çıkarılan
KHK'lerin Anayasa Mahkemesi'nin denetim alanı dışında kalabilmesi için yalnız
isimlerinin farklı olması ve düzenlenmelerinin değişik usul ve esaslara bağlı
tutulması yetmez, içeriklerinin de olağanüstü hal ve sıkıyönetimin gerekli
kıldığı konularla sınırlı tutulması gerekir. Bu nedenle, içeriğine
bakılmaksızın sadece olağanüstü hal veya sıkıyönetimin devamı süresince özel
bir usul uygulanarak çıkarıldığı ve buna bağlı olarak isimlendirildiği için bir
KHK'nin bu tür düzenleyici işlem olduğu kabul edilemez. Öte yandan, olağanüstü hal ve sıkıyönetim süresince
Cumhurbaşkanı'nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu'na Anayasa'nın 121. ve
122. maddeleriyle tanınan KHK çıkarma yetkisi, kuşkusuz, sadece bu kurallarla
değil Anayasa'nın konuya ilişkin diğer düzenlemeleriyle de sınırlıdır. Bu
sınırların aşılması durumunda sözkonusu KHK'lerin veya kimi kurallarının
Anayasa'da "Olağanüstü yönetim usulleri" bağlamında öngörülen kanun
hükmünde kararnameler kapsamında değerlendirilemeyeceği, ancak Anayasa'nın 91.
maddesine göre olağan KHK'lerin hukuksal rejimine bağlı tutulabileceği açıktır. Anayasa'nın "Yargı yolu" başlıklı 125. maddesinin ilk
fıkrasında, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık
olduğu; beşinci fıkrasında, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya
imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması
şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin
durdurulmasına karar verilebileceği; altıncı fıkrasında da, kanunun, olağanüstü
hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millî güvenlik, kamu
düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini
sınırlayabileceği belirtilmektedir. Buna göre, madde ile açıkça yargısal
denetimine izin verilmeyenler dışında idari işlemlere karşı dava açma hakkı
hiçbir halde engellenemeyecek, ancak sayılan durumlar nedeniyle yalnız
yürütmenin durdurulması kararı verilmesi sınırlanabilecektir. Oysa, 285 sayılı
Olağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 425
sayılı KHK ile yeniden düzenlenen itiraz konusu 7. maddesinde, "Bu Kanun
Hükmünde Kararname ile Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin
kullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında iptal davası açılamaz"
denilerek bu işlemlere karşı dava açma hakkı ortadan kaldırılmış, böylece
Anayasa'nın olağanüstü yönetim usulü bağlamında öngörmediği bir yetki
kullanılmıştır. Bu durumda, itiraz konusu kuralın olağanüstü halle ilgili bir
düzenleme olduğunun kabulü olanaklı bulunmadığından olağan KHK kuralı olarak
değerlendirilmesi gerekir. Açıklanan nedenlerle, 10.7.1987 günlü, 285 sayılı "Olağanüstü
Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 425 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin, Anayasa'nın 121.
maddesinin üçüncü fıkrasına göre çıkarılan ve 148. maddesinin birinci
fıkrasında da şekil ve esas bakımından Anayasa'ya aykırılığı savıyla Anayasa
Mahkemesi'nde dava açılamayacağı öngörülen bir kanun hükmünde kararname kuralı
olmadığı sonucuna varılarak dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Ali HÜNER, Ertuğrul ERSOY ile
Tülay TUĞCU'nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişki rapor, itiraz konusu
kanun hükmünde kararname kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları
ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 5., 6.,
7., 13., 15., 121. ve 125. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Ancak,
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanun'un 29. maddesine göre Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmünde
kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün Anayasa'ya
aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya
mecbur değildir. Anayasa Mahkemesi taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe
ile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir. Bu nedenle, kural Anayasa'nın 91. maddesi yönünden de
incelenmiştir. Anayasa'nın 91. maddesinin ilk fıkrasında Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği;
ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevlerin kanun
hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği; ikinci fıkrasında da yetki
kanununun, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını,
ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağını göstereceği öngörülmüştür. Buna göre, olağan KHK'lerin
öncelikle bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılmaları gerekmektedir. 285 sayılı KHK'nin 425 sayılı KHK ile yeniden düzenlenen ve olağan
KHK kuralı olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılan itiraz konusu 7.
maddesi ise bir yetki yasasına dayanmadığından Anayasa'nın 91. maddesine
aykırıdır. İptali gerekir. Samia AKBULUT, Ali HÜNER, Ertuğrul ERSOY ve Tülay TUĞCU bu
görüşlere katılmamışlardır. Anayasa'nın 91. maddesine aykırı bulunarak iptal edilen kuralın,
başvuru kararında ileri sürülen diğer Anayasa kuralları yönünden incelenmesine
gerek görülmemiştir. VI- SONUÇ 10.7.1987 günlü, 285 sayılı "Olağanüstü Hal Bölge Valiliği
İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 425 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Samia AKBULUT, Ali HÜNER, Ertuğrul ERSOY ile Tülay TUĞCU'nun
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 22.5.2003 gününde karar verildi. Başkanvekili Haşim KILIÇ Üye Samia AKBULUT Üye Yalçın ACARGÜN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ertuğrul ERSOY Üye Tülay TUĞCU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Enis TUNGA Üye Mehmet ERTEN KARŞIOY
YAZISI Dava 10.7.1987 günlü, 285 sayılı Olağanüstü Hal Bölge Valiliği
İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 425 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile yeniden düzenlenen 7. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı ileri
sürülerek iptali istemiyle açılmıştır. Anayasa'nın 121. maddesinin üçüncü fıkrası Cumhurbaşkanının
başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu'na bir yetki yasasına dayanmaksızın
olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarma
yetkisi tanımakta, aynı fıkra bu nitelikteki kanun hükmünde kararnamelerin
Resmi Gazete'de yayımlandığı gün Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin onayına
sunulacağını öngörmektedir. Bu tür bir Kanun Hükmünde Kararname hazırlanırken Anayasa'nın 15.
maddesinde belirtilen, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklerin ihlâ l
edilmemesine, temel hak ve özgürlüklerin durumun gerektirdiği ölçüde
kısıtlanmasına, yaşama hakkına, maddî ve manevîvarlığın bütünlüğüne, din,
vicdan, düşünce ve kanaatleri açıklamaya zorlamamaya, suçsuzluk karinesine
uyulması gibi evrensel ilkelerin Bakanlar Kurulunca gözardı edilmemesi asıldır
ve hukuk devleti olmanın koşullarındandır. Bununla birlikte Anayasa'nın 148. maddesinde Anayasa Mahkemesi'nin
görev ve yetkileri belirtilirken olağanüstü hallerde sıkıyönetim ve savaş
hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından
Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'nde dava açılamaz
denilmektedir. Bu hükme göre Yasama Meclisine sunulmuş ancak onaydan geçmemiş
bu nedenle yasalaşamamış bir Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesinin
Anayasal denetimi olanaklı görülmemektedir. Yürütmenin Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesini Türkiye
Büyük Millet Meclisi'ne derhal sunarak yasalaşmasını sağlaması ona Anayasanın
121. maddesi ile verilen bir görevdir. Böylece yasalaşan kanun hükmünde
kararnamelerin anayasal denetimi de olanaklı hale gelecektir. İncelediğimiz
kanun hükmünde kararnameler de bu gerek yerine getirilmeyerek yargı denetimi
dışına çıkarıldığı, Anayasa hükümlerine uyulmadığı bir gerçek ise de Anayasa
Mahkemesi de benzer bir tutumla Anayasa'nın 148. maddesini gözardı edemez. Ancak Anayasa Mahkemesi Anayasa'ya uygunluk denetimi yapması için
önüne getirilen yasa veya kanun hükmünde kararnamenin hukuksal niteliğini bu
düzenlemelere verilen adla bağlı kalmaksızın belirlemek olanağına sahiptir. Bu
nedenle Anayasa Mahkemesi Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesi adı altında
yapılan düzenlemelerin Anayasa'nın öngördüğü ve Anayasa'ya uygunluk denetimine
bağlı tutmadığı gerçekten bir Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamesi
niteliğinde olup olmadığını, zaman, yer ve metnin içeriği bakımından incelemek
ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden Anayasa'ya uygunluk denetimi
yapmak zorundadır. Çünkü Anayasa'nın 148. maddesi yalnızca olağanüstü hal kanun
hükmünde kararnamesi niteliğinde olan düzenlemeler yönünden anayasal denetim
yapılmasına engel oluşturur. İtiraz konusu 10.7.1987 günlü 285 sayılı Olağanüstü Hal Bölge
Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 425 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile değiştirilen 7. maddesi "Bu Kanun Hükmünde Kararname ile
Olağanüstü Hal Bölge Valisine tanınan yetkilerin kullanılması ile ilgili idari
işlemler hakkında iptal davası açılamaz" biçimindedir. Bu hükmün
olağanüstü hal valisinin aldığı önlemlerin hızlı ve etkin bir biçimde
uygulanması amacına yönelik olduğu açıktır. Her ne kadar hükmün hukuk devleti
ilkesi ve Anayasa'nın 125. maddesi ile bağdaştırılması mümkün değilse de itiraz
konusu kuralın, biçim ve öz bakımından Anayasa'ya aykırılığı savıyla Anayasa
Mahkemesi'ne dava açılamayacağı öngörülen Anayasa'nın 148. maddesi kapsamında
bir olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi olduğu kuşkusuzdur. Belirtilen nedenlerle, iptal isteminin Mahkeme'nin yetkisizliği
nedeniyle reddi gerektiği görüşüyle karara katılmıyoruz. Üye Samia AKBULUT Üye Yalçın ACARGÜN Üye Ali HÜNER Üye Ertuğrul ERSOY Üye Tülay TUĞCU