ANAYASA MAHKEMESİ KARARI EsasSayısı : 2007/39 KararSayısı: 2007/53 Karar Günü : 19.4.2007 Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 29.12.2007 - 26741 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi
Üyeleri Kemal ANADOL ve Haluk KOÇ ile 118 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 10.3.2007 günlü,
26458 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5594 sayılı Büyükşehir Belediyesi
Kanunu, Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu Ve Mahalli İdare Birlikleri
Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 2. maddesiyle 3.7.2005 günlü,
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 12. maddesine ikinci fıkrasından sonra gelmek
üzere eklenen ilk fıkranın birinci tümcesinin "... mevcut
planlarda yapılması gereken zorunlu değişiklik ve her tür lü imar uygulaması katılınacak belediyenin
uygun görüşü alınarak yapılır." bölümü ile "Uygun görüş verilmeyen
plan değişiklikleri yapılamaz." biçimindeki ikinci tümcesinin,
Anayasa'nın 2., 6., 11. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptallerine
ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir. II- YASA METİNLERİ A - İptali İstenilen Yasa Kuralları 6.3.2007 günlü, 5594 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Belediye
Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu Ve Mahalli İdare Birlikleri Kanununda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun'un, iptali istenilen bölümleri de içeren 2. maddesi
şöyledir: " ... 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye
Kanununun 12 nci maddesine ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere
aşağıdaki fıkralar eklenmiştir. "Birleşme, katılma veya tüzel kişiliğin kaldırılması sonucu
tüzel kişiliği ilk mahallî idare seçimlerine kadar devam edecek olan belediye
ve köylerde, birleşme ve katılma işleminin gerçekleşmesi veya müşterek kararnamenin
yayımlandığı tarihten itibaren yeni nazım ve uygulama planı yapılmaz; mevcut
planlarda yapılması gereken zorunlu değişiklik ve her tür lü imar uygulaması katılınacak belediyenin
uygun görüşü alınarak yapılır. Uygun görüş verilmeyen plan
değişiklikleri yapılamaz. Tüzel kişiliği sona erecek belediye ve köylerin taşınmazlarının
satılması ile vadesi tüzel kişiliğin
sona ereceği tarihi aşan borçlanma yapılması İçişleri Bakanlığının
onayına tabidir. Belediye ihbar ve kıdem tazminatlarının ödenmesi konusunda, 68
inci maddenin (d) bendinde öngörülen sınırlamaya bağlı olmaksızın İçişleri
Bakanlığının onayı ile borçlanma yapabilir. Bu amaçla yapılan borçlanmalar
ihbar ve kıdem tazminatı dışında hiçbir gider için kullanılamaz." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 6., 11. ve 127.
maddelerine dayanılmıştır. III- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim
KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket
APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT'ün katılımlarıyla
19.4.2007 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri
ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: A- Anlam ve Kapsam 5594 sayılı Yasa'nın 2. maddesi ile 5393 sayılı Yasa'nın 12.
maddesine,  üç ayrı konuya ilişkin yeni hükümler eklenmiştir. Bu
eklemelerden birincisinde, birleşme, katılma veya tüzel kişiliğin kaldırılması
kararı sonucu tüzel kişiliğinin sona erdirilmesi kararlaştırılan, ancak Yasa
gereğince tüzel kişilikleri ilk yerel yönetim seçimlerine kadar devam edecek
olan belediye ve köylerin, birleşme ve katılma işleminin gerçekleşmesi veya
müşterek kararnamenin yayımlandığı tarihten itibaren yeni nazım ve uygulama
planı yapamayacakları; mevcut planlarda yapılması gereken zorunlu
değişiklikleri ve her tür lü imar
uygulamalarını katılınacak belediyenin uygun görüşünü alarak
yapacakları, uygun görüş verilmeyen plan değişikliklerini
yapamayacakları; ikincisinde, bunların taşınmazlarını satabilmelerinin ve
vadesi tüzel kişiliklerinin sona
ereceği tarihi aşan borçlanmaları yapabilmelerinin İçişleri Bakanlığının
onayına tabi olduğu; üçüncüsünde de, ihbar ve kıdem tazminatlarının
ödenmesi konusunda, 68. maddenin (d) bendinde öngörülen sınırlamaya bağlı
olmaksızın İçişleri Bakanlığının onayı ile borçlanma yapabilecekleri, ancak bu
amaçla yapılan borçlanmaları, ihbar ve kıdem tazminatı dışında hiçbir gider
için kullanamayacakları kurala bağlanmış bulunmaktadır. Söz konusu düzenlemelerin amacı 5594 sayılı Yasa'nın genel
gerekçesinde, "3/7/2005 ta­rih­li ve 5393 sa­yı­lı Be­le­di­ye
Ka­nu­nu­nun 8 in­ci ve 11 in­ci mad­de­le­ri ge­re­ği, birleş­me, ka­tıl­ma ve­ya
ge­nel imar dü­ze­ni ve­ya te­mel alt ya­pı hiz­met­le­ri­nin zo­run­lu kıl­ma­sı
ge­rek­çe­siy­le tü­zel ki­şi­lik­le­ri so­na ere­cek be­le­di­ye ve köy­le­rin;
söz ko­nu­su Ka­nu­nun 12 nci mad­de­si hük­mü çer­çe­ve­sin­de, tü­zel
ki­şi­lik­le­ri­nin ilk ma­hal­li ida­re se­çim­le­ri­ne ka­dar de­vam ede­cek
ol­ma­sı, bu bi­rim­le­rin or­gan­la­rı­nın sa­hip ol­du­ğu yet­ki­le­rin o ta­ri­he
ka­dar kullanacağı so­nu­cu­nu do­ğur­mak­ta­dır. Ka­nu­nun bu dü­zen­le­me­si, ge­çi­ci de ol­sa bu sü­re için­de
her tür­lü ko­nu­da yet­ki­li ola­cak olan bi­rim­le­rin, tü­zel ki­şi­lik­le­ri­nin
kal­dı­rıl­ma­sı­nın ge­rek­çe­si olan se­bep­ler göz ar­dı edi­le­rek ile­ri­ye
dö­nük alt ya­pı ve imar bü­tün­lü­ğü bo­za­cak ka­rar­la­rın alın­ma­sı­nı,
gün­cel rant dü­şün­ce­si ile sa­hip ol­duk­la­rı de­ğer­li ta­şın­maz­la­rın
el­den çı­ka­rıl­ma­sı­nı ve­ya çok uzun va­de­li borç­lan­ma ya­pıl­ma­sı­nı
en­gel­le­yen bir dü­zen­le­me bu­lun­ma­mak­ta­dır. Bu ne­den­le tü­zel ki­şi­li­ği
kal­ka­cak olan bu yer­ler­de, Ka­nu­nun amaç­la­dı­ğı hiz­met­ler­de­ki et­kin­lik
ve verimliliğin or­ta­dan kalk­ma­sı­na se­bep ola­cak ka­rar­lar alı­na­rak,
ka­mu ya­ra­rı göz ar­dı edile­bi­le­cek­tir." şeklinde,
2. maddesinin gerekçesinde de, "Bu dü­zen­le­me ile, ilk ma­hal­li
ida­re seçimleri­ne ka­dar her tür­lü ko­nu­da yet­ki­li ola­cak olan bi­rim­le­rin,
ka­mu ya­ra­rı­nı göz ar­dı ede­rek ile­ri­ye dö­nük alt ya­pı ve imar bü­tün­lü­ğü
bo­za­cak ka­rar­lar al­ma­sı, sa­hip ol­du­ğu rant de­ğe­ri yük­sek
ta­şın­maz­la­rı sat­ma­sı ve çok uzun va­de­li borç­lan­ma yap­ma­sı
engellenerek, hiz­met­ler­de­ki et­kin­lik ve ve­rim­li­li­ğin sağ­lan­ma­sı
amaç­lan­mış­tır." şeklinde açıklanmıştır. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Dava dilekçesinde, iptali istenilen kurallarla, mevcut planlarda
yapılması gereken zorunlu değişiklik ve her türlü imar uygulaması için katınılacak belediyenin
uygun görüşünün alınması zorunluluğu getirilip, uygun görüş verilmeyen plan
değişikliklerinin yapılamayacağı öngörüldüğünden, bunun, katılma sonucu tüzel
kişiliğinin sona erdirilmesi kararlaştırılan, ancak tüzel kişiliği ilk yerel
yönetim seçimlerine kadar devam edecek olan yerel yönetim kuruluşları
üzerinde, katınılacak belediyeye idari vesayet yetkisi tanınması
anlamına geldiği; oysa Anayasa'ya göre bir yerel yönetim kuruluşunun diğer bir
yerel yönetim kuruluşu üzerinde idari vesayet denetimi yetkisinin bulunmadığı,
ayrıca tüzel kişiliklerinin sona erdirilmesi kararlaştırılan ancak tüzel
kişilikleri ilk yerel yönetimler genel seçimlerinin yapılacağı tarihe kadar
devam edecek olan yerel yönetim kuruluşlarının organlarının, yerel nüfusun
çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanını kullanmalarının
engellendiği, bu nedenle kuralın Anayasa'nın 2., 6., 11. ve 127.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir
bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği ve kuruluş ve görevlerinin merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, kamu tüzelkişiliğinin, ancak
kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı; 127.
maddesinin ikinci fıkrasında, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile
yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği,
üçüncü fıkrasında ise, mahalli idarelerin seçimlerinin, 67. maddedeki esaslara
göre beş yılda bir yapılacağı; 6. maddede, hiçbir kimse veya organın kaynağını
Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı; 2. madde de ise,
Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu hükme bağlanmıştır. Hukuk devleti, tüm işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine
açık, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı ve sürdürmeyi amaç edinmiş,
Anayasa ve hukukun üstün kurallarına bağlılığa özen gösteren devlettir. Hukuk
devleti ilkesinin öğeleri arasında yasaların kamu yararına dayanması,
kuralların herkes için konulması, kamu düzeninin kurulması ve korunması amacına
yönelik bu kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçütlerinin de gözönünde tutulması
gerekliliği bulunmaktadır. Bu ilke gereğince, yasama işlemlerinin bireysel
yararları değil, kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması zorunludur. Bir kuralın Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılırken "kamu
yararı" konusunda Anayasa Mahkemesi'nin yapacağı inceleme yasanın yalnızca
kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığını araştırmaktır. Yasa ile kamu
yararının gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini denetlemek anayasa yargısıyla
bağdaşmaz. Bir yasanın kamu yararını gerçekleştirip, gerçekleştirmediği veya
ülke gereksinimlerine uygun olup olmadığı bir siyasî tercih sorunudur ve yasa
koyucunun takdirine aittir. Değişen ekonomik, sosyal ve siyasal nedenlere de bağlı olarak,
gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan yerel toplumsal gereksinimleri, daha
nitelikli, zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için, kimi
durumlarda, kamu kurum ve kuruluşları arasında daha önceden belli kurallara
bağlanmış olan kimi ilişkilerin yeniden yapılandırılması gerekebilir. Böylece,
yasa koyucu, üstün kamu yararını da gözeterek, tüzel kişiliğe sahip özerk yerel
yönetim kuruluşlarının yasayla düzenlenmiş birbirleriyle olan ilişkilerine yeni
bir boyut kazandırabilir. Yukarıda da değinildiği üzere, iptali istenen kurallar, tüzel
kişilikleri Yasa gereğince ilk yerel yönetimler genel seçimlerinde kalkacak
olan yerel yönetimlerin, mevcut planlarında yapılmasını zorunlu gördükleri
değişiklikleri yapmalarını ve her türlü imar uygulamasını yapma ehliyetlerini
ve yetkilerini, katılacak oldukları belediyenin uygun görüşünün alınmasına,
diğer bir anlatımla onayına bağlamaktadır. Bu düzenlemenin amacı gerekçede, söz konusu belediye ve
köylerin organlarının, ka­mu yararı­nı göz ar­dı ede­rek ile­ri­ye dö­nük alt
ya­pı ve imar bütün­lü­ğünü boza­cak ka­rar­lar almalarının en­gel­le­ne­rek,
hizmetlerde­ki et­kin­lik ve verimliliğin sağlanma­sı olarak
belirtilmiştir. Belediye ve köyler Anayasa'nın 123 ve 127. maddelerinde yer alan
hükümler gereğince, tüzel kişiliğe sahip, idari ve mali özerklikleri bulunan
yerel yönetim kuruluşlarıdırlar. İdari özerkliklerinin sonucu olarak,  kendi
seçilmiş organlarıyla merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar
alıp uygulayabilirler. Bu kuruluşların, yerel topluluğu ilgilendiren konularda,
merkezi idarenin müdahalesi olmaksızın kendi değerlendirmeleriyle ve kendi
sorumlulukları altında karar verme yetkisine sahip olmaları ve görevlerini
yerine getirmeye yetecek mali kaynaklarla donatılmış bulunmaları karar ve
hareket serbestilerinin gereklerindendir. Özerklik, kesin ve
yürütülebilir karar alabilme yetkisine sahip olabilmeyi de içerir. Yasa koyucu, daha etkin ve verimli bir yerel kamusal hizmet
sağlamak amacıyla, takdir yetkisi kapsamında olmak üzere, saptadığı objektif
ölçütleri esas alarak, kimi belediye ve köylerin tüzel kişiliğinin
kaldırılmasını, bazı belediye ve köylerin de yerel halkın iradesine bağlı
olarak tüzel kişiliklerinin sona ermesini öngörmüştür. Böylece tüzel
kişilikleri sona eren belediye ve köylerin yürütmekte oldukları yerel kamu
hizmetlerinin görülmesi başka bir belediyeye verilmiş, bu yapılırken de,
Anayasa'nın 67. maddesindeki koşullar çerçevesinde yapılan seçimlerle oluşan
yöre halkının iradeleri esas alınmış, anılan yerel yönetim organlarının dönem
sonuna kadar varlıklarını sürdürmeleri, söz konusu belediye ve köylerin tüzel
kişiliklerinin sona erdirilmesine ilişkin kararların, bu sürenin sonunda
yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Buna göre, 5594 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin birinci fıkrası ile
getirilen düzenlemelerin  amacı, anılan belediye ve köylerin özerkliklerinin
sınırlanması değil, kamu hizmetinin gereği ve kamunun üstün yararının korunması
olduğundan, iptali istenilen kurallar Anayasa'nın 2., 6., 11. ve 127.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 6.3.2007 günlü, 5594 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Belediye
Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu ve Mahallî İdare Birlikleri Kanununda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun'un 2. maddesiyle 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı Belediye
Kanunu'nun 12. maddesine ikinci fıkradan sonra gelmek üzere eklenen ilk
fıkranın, birinci tümcesinin "... mevcut planlarda yapılması
gereken zorunlu değişiklik ve her türlü imar uygulaması katılınacak belediyenin
uygun görüşü alınarak yapılır." bölümü ile "Uygun görüş verilmeyen
plan değişiklikleri yapılamaz." biçimindeki ikinci tümcesine yönelik iptal
istemleri 19.4.2007 günlü, E. 2007/39, K. 2007/53 sayılı kararla
reddedildiğinden, bu bölüm ve tümceye ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin
REDDİNE, 19.4.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. VI- SONUÇ 6.3.2007 günlü, 5594 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Belediye
Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu ve Mahallî İdare Birlikleri Kanununda Değişiklik
Yapılması Hakkında  Kanun'un 2. maddesiyle 3.7.2005 günlü, 5393 sayılı
Belediye Kanunu'nun 12. maddesine ikinci fıkradan sonra gelmek üzere eklenen
ilk fıkranın, birinci tümcesinin "... mevcut planlarda yapılması
gereken zorunlu değişiklik ve her türlü imar uygulaması katılınacak belediyenin
uygun görüşü alınarak yapılır." bölümü ile "Uygun görüş verilmeyen
plan değişiklikleri yapılamaz." biçimindeki ikinci tümcesinin, Anayasa'ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, 19.4.2007 gününde OYBİRLİĞİYLE
karar verildi. Başkanvekili Haşim KILIÇ Üye Sacit ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet AKYALÇIN Üye Mehmet ERTEN Üye Mustafa
  YILDIRIM Üye A. Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket APALAK Üye Serruh KALELİ Üye Osman Alifeyyaz PAKSÜT