ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:1978/42 Karar Sayısı:1978/56 Karar Günü:7/11/1978 Resmi Gazete tarih/sayı:12.2.1979/16548 İTİRAZDA
BULUNAN : Danıştay 12. Dairesi İTİRAZIN
KONUSU : 1/3/1975 günlü, 15164 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1868 sayılı
"1975 yılı Bütçe Kanunu" nun 35. maddesinin B bendinin iptali
istenmektedir. I-
OLAY : Davacı,
Türk Hava Yolları pilotlarından olup toplu iş sözleşmesi gereğince kendisine,
1975 yılı içinde, uçuş tazminatı, ikramiye, fazla mesai, çocuk zammı, tahsil
yardımı, giyim, yemek giderleri, ev kirası, telefon devir ve konuşma ücretleri
ile taşıma giderleri adı altında yapılan ödemelerin toplam tutarı 240.000
Liranın üstüne çıkmıştır. Belirtilen tutardan fazla olan ödemelerin itiraz
konusu yasa kuralı uyarınca Hazineye geri verilmesi gereği ileri sürülmüştür.
Bu nedenle vergi dairesi fazla ödenen parayı geri vermesi için davacıya
11/5/1977 günü bildiride bulunmuştur. Davacı
yapılan işlemin kaldırılması istemiyle 24/5/1977 gününde Maliye Bakanlığına
başvurmuşsa da bu başvurusu 17/8/1977 tarihinde reddedilmiştir. Bu durum
üzerine davacı söz konusu işlemin iptali istemiyle Danıştay'da 2/11/1977 günlü
dava açmış ve bu arada yapılan işlemin dayanağı olan yasa kuralının Anayasaya,
aykırı olduğu savında bulunmuştur. Bu savı ciddi gören Danıştay 12. Dairesi,
Anayasa'nın değişik 151. ve 44. sayılı Yasanın 27. maddeleri uyarınca Anayasa
Mahkemesine başvurmuştur. III-
YASA METİNLERİ : l-
İptali istenen kurallar 1/3/1975
günlü ve 15164 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve aynı günde yürürlüğe giren
1868 sayılı "1975 yılı Bütçe Kanunu"nun itiraz konusu hükümleri
içeren 35 inci maddesi şöyledir : "Madde
35- Mali yıl içinde : A)
(Bu bent Anayasa Mahkemesinin 8/3/1977 günlü ve 1976/59 Esas, 1977/15 Karar sayılı
karariyle iptal edilmiştir.) B)
Genel Bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeli
kuruluşlar, belediyeler, özel idareler, kamu iktisadi teşebbüslerinde
(sermayesinin yarısından fazlası yukarıda sayılan kuruluşlara ait olanlar dahil)
özel ve toplu sözleşmelerle istihdam olunan personele ödenecek ücretler ile
sağlanan nakdî ve aynî menfaatların yıllık tutarının onikide birinin gayri safi
Miktarı 20.000 lirayı geçemez. Aynî
menfaatlar, sözleşmeler itibariyle Maliye Bakanınca görevlendirilecek üç
kişilik bir kurul tarafından değerlendirilir. Limiti aşan sözleşmelerin yeniden
düzenlenmesi mümkün olmadığı takdirde, limiti aşan kısım gelir bütçesinde
açılacak özel bir tertibe gelir kaydolunmak üzere Hazineye yatırılır. Bu madde
hükümlerine uyulmaması halinde 6183 sayılı Kanun "hükümlerine göre takibat
yapılır." (İptali
istenen hükümler (B) işaretli bendin başından maddenin başından sonuna kadar
uzayan bölümün kapsadığı hükümlerdir.) 2-
Anayasa Metinleri : Dayanılan Anayasa hükümleri "Madde
64- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesinhesap kanun
tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel ve özel af
ilânına, mahkemelerince verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren kanunda, çıkarılacak
kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin ve
yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanun
hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesi
lâzımdır. Bu kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğe
girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarihte
gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki
kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın ve
yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallara
göre, ancak, komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve
tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır. Yayınlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler, bu tarihte, Türkiye
Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete'de
yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen
kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri bu değişikliklerin Resmî Gazete'de
yayımlandığı gün yürürlüğe girer. Anayasanın
ikinci kısmının 1. ve 2. bölümlerinde yer alan temel hak ve hürriyetler ile 4.
bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da
denetler." "Madde
92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür. Millet
Meclisinde kabul, değiştirilerek kabul veya reddedilen tasarı ve teklifler
Cumhuriyet Senatosuna gönderilir. Millet
Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadan
kabul edilirse, bu metin kanunlaşır. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabul ederse Millet Meclisinin bu
değişikliği benimsememesi halinde metin kanunlaşır. Millet
Meclisi, Cumhuriyet senatosundan gelen metni benimsemezse, heriki meclisin
ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon
kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Millet
Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisince
hazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabul etmek zorundadır.
Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmiş olan
madde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için
üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya
başvurulur. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca da
reddedilirse düşer. Millet
Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğu
gibi veya değiştirilerek kabul edilirse Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosunun
kabul ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni Millet
Meclisince benimsenirse kanunlaşır; reddedilirse, tasan veya teklif düşer; Cumhuriyet
Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabul edilirse, 5
inci fıkra hükümleri uygulanır. Cumhuriyet
Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin
Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu
lâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının
üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin kanunlaşabilmesi, Millet
Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabul edilmesine bağlıdır,
bu halde açık oya başvurulur. Cumhuriyet
Senatosu, kendisine gönderilen bir metni, millet meclisi komisyonlarında ve
genel kurulundaki görüşme süresini aşmayan bir süre içinde karara bağlar; Bu
süre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde onbeşgünden, ivedi olmayan hallerde
bir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmayan metinler,
Cumhuriyet Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabul edilmiş
sayılır. Bu fıkrada belirtilen süreler meclislerin tatili devamınca işlemez. Yasama
meclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgili
tasarı ve tekliflerin kabul veya reddinde yukarıdaki fıkralar hükümleri
uygulanır. Ancak karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karma
komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında
görüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik
toplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt
çoğunluğunun oyu lâzımdır. 8. ve 9. fıkralar hükümleri saklıdır." "Madde
93- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları 10
gün içinde yayımlar; uygun bulmadığı kanunu, bir daha görüşülmek üzere, bu
hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet
Meclisine geri gönderir. Bütçe Kanunları ve Anayasa bu hükmün dışındadır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu yine kabul ederse, kanun
Cumhurbaşkanınca yayımlanır." "Madde
94- Genel ve Katma Bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren
rapor, malî yılbaşından en az üç ay önce, Bakanlar Kurulu tarafından, Türkiye
Büyük Millet Meclisine sunulur. Bu
tasanlar ve rapor, 35 milletvekiliyle 15 Cumhuriyet Senatosu üyesinden kurulu
bir karma komisyona verilir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya
gruplarına en az 30 üye verilmek şartıyla, siyasi parti gruplarının ve
bağımsızların oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Karma
komisyonun en çok 8 hafta içinde kabul edeceği metin, önce Cumhuriyet
Senatosunda görüşülür. Ve en geç 10 gün içinde karara bağlanır. Cumhuriyet
Senatosunca kabul edilen metin en geç l hafta içinde yeniden görüşülmek üzere,
karma komisyona verilir. Karma Komisyonun kabul ettiği son metin Millet
Meclisinde görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Üyeleri, Meclislerinin genel kurullarında bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkındaki düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerlerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının genel kurullarda
görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler
yapamazlar." "Madde
126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Kanun,
kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Genel
ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe
kanuna bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz." IV-
İLK İNCELEME : Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 25/5/1978 gününde Kani Vrana, Şevket
Müftügil, Abdullah Üner, Ahmet Koçak, Şekip Çopuroğlu, Fahrettin Uluç, Muhittin
Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Ahmet Erdoğdu, Hasan Gürsel, Osman Tokcan, Ahmet Salih
Çebi, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Ahmet H. Boyacıoğlu ve Necdet Darıcıoğlu'nun
katılmalarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında aşağıdaki sorun üzerinde
durulmuştur. İtiraza
konu edilen hükümler, yukarıda olay bölümünde açıklandığı üzere 1868 sayılı
1975 Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin B bendi ile, bu bendde belirtilen
(aynî menfaatler)in ne suretle değerlendirileceğini ve bu yararlar hakkında ne
gibi bir işlem yapılacağını gösteren ve bu bendi izleyen paragrafda yeralan
hükümlerdir. Anayasa Mahkemesine başvuran Danıştay 12. Dairesinin 25/4/1978
günlü, 1978/280 esas sayılı kararında, son paragrafı da kapsayan (B) bendinin
tümüne karşı Anayasaya aykırılık savında bulunulmuştur. Sözü edilen karara ve
tarafların dava ve savunma dilekçelerine göre, görülmekte olan davada
uygulanacak hükümlerin de bu hükümler olduğu ortadadır, öte yandan 35. maddenin
birinci fıkrasının A bendi hükmünün Anayasa Mahkemesinin 17/5/1977 günlü 19540
sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 8/3/1977 günlü, 1976/53 Esas 1977/15 Karar
sayılı karariyle iptaline karar verilmiştir. Bu nedenle işin esasının
incelenmesi 35. maddenin A bendinin dışındaki hükümler üzerinde yapılmalıdır. Böylece
yapılan ilk incelemede, dosyanın eksiği bulunmadığından işin esasının
incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir. V-
ESASIN İNCELENMESİ : İşin
esasına ilişkin rapor, itiraz yoluna başvuran mahkemenin gerekçesi, iptali
istenilen yasa hükümleriyle dayanılan veya ilgili bulunan Anayasa kuralları ve
ileri sürülen diğer gerekçeler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü : Anayasaya
aykırılık iddiası davada doğrudan doğruya dayanılan Anayasanın 126. maddesi ile
yasalaşma yöntemi yönünden dayanılan 64, 92, 93 ve 94. maddeleri açılarından
olmak üzere iki yönden araştırılıp incelenmiştir : l-
Anayasanın 126. maddesi yönünden inceleme : 126
maddenin 3. fıkrasının son tümcesi şöyledir: "Bütçe Kanununa, bütçe ile
ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulmaz." 1975 Yılı Bütçe Kanununun
iptali istenilen 35. maddesinin B bendindeki hükümler parasal (malî) hükümler
ise Anayasanın 126. maddesindeki (bütçe ile ilgili hükümler) deyimine
girmezler. Nitekim yasalaşınca Anayasanın 126. maddesini oluşturan Anayasa
tasarısının 125. maddesine (malî hükümler) sözcükleri konulmuş, tasarının
Temsilciler Meclisindeki görüşülmesi sırasında parasal hükümlerin her çeşidinin
bütçe kanununa konulamayacağı, bir yıllık gelir tahminleriyle ödeneği ve
bütçenin uygulama yöntem ve yerlerini gösteren bütçe kanununa ancak bunlarla
ilgili hükümler konulabileceği kabul edilerek (malî hükümler) sözcükleri
tasarıdan çıkarılmış bunun yerine "bütçe ile ilgili hükümler" deyimi
konulmuştur. Oysa
1975 Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin B bendindeki "... özel ve toplu
sözleşmelerle istihdam olunan personele ödenecek ücretler ile sağlanan nakdî ve
aynî menfaatların yıllık tutarının onikide birinin gayri safi miktarı 20.000
lirayı geçemez" tümleci (ibaresi) bir yıllık gelir tahmini veya ödenek
yahut bunların uygulaması ile ilgili olmayıp süreklilik taşıyan bir kanun hükmü
niteliğindedir. Bu nedenle iptali istenen hüküm Anayasa'nın 126. maddesine
aykırıdır. 2-
Yasalaşma yöntemi açısından dayanılan Anayasa'nın 64, 92, 93 ve 94. maddeleri
yönünden inceleme : Anayasa'nın 64. maddesi "kanun koymak, değiştirmek ve
kaldırmak, devletin bütçe ve kesin hesap tasarılarını görüşmek ve kabul
etmek" yetkilerini Türkiye Büyük Millet Meclisine verdikten sonra 92.
maddesi görüşme ve yasalaşmanın yöntem ve koşullarını belirtmiş; 93. maddesi de
Cumhurbaşkanının Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on gün
içinde yayımlayacağını, uygun bulmadığı kanunu bir daha görüşülmek üzere, bu
konuda göstereceği gerekçeyle birlikte, aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet
Meclisine göndereceğini hükme bağlamış, bütçe kanunları ile Anayasa'yı bu
hükmün dışında tutmuştur. Anayasa'nın
86, 92, ve 93. maddeleri ile 94. maddelerinin karşılaştırılması sonucunda,
diğer kanunlarla bütçenin görüşülme ve yasalaşma yol ve yöntemlerinin, toplanma
ve karar yeter sayılarıyla yürürlüğe girme koşullarının başka başka olduğu
açıkça görülmektedir. Bu kurallar karşısında bütçe ile ilgili bulunmayan bir
hükmün bütçe kanununda yer alması, Anayasa'nın 92. ve 93 maddelerinde yazılı
yönteme tabi tutulmuş olmadığından Anayasa'ya uygun biçimde yasalaşmış sayılma
olanağı vermez ve bu nedenle o hükmün yasa olarak kabulü de Anayasa'ya aykırı düşer.
Bu konuda daha geniş gerekçeler Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında
belirtildiği için burada yinelenmesine gerek görülmemiştir. (7/1/1969 günlü, E.
1968/24, K. 1969/4 sayılı karar, 21/2/1969 günlü 13133 sayılı Resmî Gazete,
Kararlar Dergisi Sayı: 7, Sayfa 149; 27/6/1972 günlü, E. 1972/25, K. 1972/36
sayılı karar, 27/10/1972 günlü, 14349 sayılı Resmi Gazete, Kararlar Dergisi,
Sayı: 10, Sayfa 494; 21/11/1974 günlü, E. 1974/26, K. 1974/48, 29/1/1975 günlü,
15133 sayılı Resmî Gazete, Kararlar Dergisi, Sayı 12, Sayfa 385; 10/6/1976
günlü, E. 1976/23, K. 1976/33 sayılı karar 15/9/1976 günlü, 15708 sayılı Resmi
Gazete; 21/10/1976 günlü, E. 1976/35, K. 1976/49 sayılı karar, 23/12/1976
günlü, 15798 sayılı Resmî Gazete; 9/12/1976 günlü, E. 1976/34, K. 1976/52
sayılı karar, 15/3/1977 günlü, 15879 sayılı Resmî Gazete; 23/12/1976 günlü, E.
1976/32, K. 1976/56 sayılı karar, 22/3/1977 günlü, 15886 sayılı Resmî Gazete.) Bu
nedenlerle 1868 sayılı 1975 Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin B bendi ile bu
bendi tamamlayıp izliyen paragrafın tümü Anayasa'nın 64, 92, 93, 94 ve 126.
maddelerine aykırı olduğundan iptaline karar verilmelidir. Bu
takdirde de Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki
22/4/1962 günlü ve 44 sayılı Kanunun 28. maddesinin 2. fıkrasındaki durum
ortaya çıkmaktadır. Sözü geçen fıkra aynen şöyledir : "... Ancak, eğer
müracaat kanun veya içtüzüğün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhinde
yapılmış olup da bu belirli madde veya hükümlerin iptali kanun veya içtüzüğün
diğer bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa,
Anayasa Mahkemesi, keyfiyeti gerekçesinde belirtmek şartıyla, kanun veya
içtüzüğün bahis konusu diğer hükümlerinin veya tümünün iptaline karar
verebilir." 1975
Yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin A bendinin, yukarıda değinildiği gibi
Anayasa Mahkemesinin 8/3/1977 günlü, 1976/53 Esas, 1977/15 karar sayılı
kararıyla iptal edilmiş bulunması ve aynı maddenin B bendi ile bu bendde yazılı
(aynî menfaatların) nasıl saptanacağını gösterip bunlar hakkında yapılacak
işlemi belirten ve B bendini izleyen paragrafın tümünün iptalinin de şimdi
kararlaştırılmış olması, maddenin başında yer alan ve "malî yıl
içinde" sözcüklerinden oluşan bölümünün yasadaki deyimile,
"uygulanmaması sonucunu doğurmuş" tur. Bu nedenle de sözü edilen
bölümün 22/4/1962 günlü ve 44 sayılı Yasanın 28. maddesinin 2. fıkrası
gereğince iptali gerekir. SONUÇ: 1-
1/3/1975 günlü, 15164 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 1868 sayılı "1975
yılı Bütçe Kanunu" nun 35. maddesinin itiraz konusu "B" işaretli
bendinin tümünün Anayasa'nın 64, 92, 93, 94 ve 126. maddelerine aykırı olduğuna
ve iptaline, 2-
Anılan maddenin (A) işaretli bendindeki kuralın Anayasa Mahkemesinin 8/3/1977
günlü, Esas : 1976/53, Karar: 1977/15 sayılı kararı ile iptal edilmiş bulunması
ve bu kararın yukarıdaki (1) sayılı fıkrasıyle de aynı maddenin (B) işaretli
bendinin iptaline karar verilmiş olması karşısında, maddenin başında yeralan
"Malî Yıl içinde" sözcüklerinden oluşan bölümün de uygulanma olanağı
kalmadığından 22/4/1962 günlü, 44 sayılı Yasanın 28. maddesi uyarınca iptaline, 7/11/1978
gününde oybirliğiyle karar verildi. Başkan Şevket
  Müftügil Üye Muhittin
  Gürün Üye Lütfi
  Ömerbaş Üye Ahmet
  Erdoğdu Üye Osman
  Tokcan Üye Rüştü
  Aral Üye Ahmet
  Salih Çebi Üye Muammer
  Yazar Üye Adil
  Esmer Üye Nihat
  O. Akçakayalıoğlu Üye Nahit
  Saçlıoğlu Üye Hüseyin
  Karamüstantikoğlu Üye Ahmet
  H. Boyacıoğlu Üye Necdet
  Darıcıoğlu Üye Bülent
  Olçay