ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2021/130 Karar Sayısı : 2022/110 Karar Tarihi : 28/9/2022 R.G. Tarih - Sayı :
17/11/2022 - 32016 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
132 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU :
21/10/2021 tarihli ve 7339 sayılı Kooperatifler Kanunu ile Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 9 . maddesiyle
24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nun başlığı ile birlikte
değiştirilen 69. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “ ...yönetmelikle
düzenlenir. ” ibaresinin, B. 12. maddesiyle 1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ ...yönetmelikle
düzenlenir. ” ibaresinin, Anayasa’nın 2., 5., 6., 7., 10.,
13., 35., 48., 70., 90., 123., 124., 128., 153. ve 171. maddelerine aykırılığı
ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi
talebidir. I. İPTALİ
İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı; 1. 9 . maddesiyle 1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 69. maddesi şöyledir: “ III- Dış denetim: Madde 69 – (Başlığı
ile Birlikte Değişik:21/10/2021-7339/9 md.) Ticaret Bakanlığı tarafından çalışma konusu, ortak sayısı
ve ciro gibi kıstaslar dikkate alınarak belirlenen kooperatif ve üst
kuruluşları dış denetime tabidir. Dış denetim finansal tabloların denetimidir.
Yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporu içinde yer alan finansal bilgilerin,
denetlenen finansal tablolar ile tutarlı olup olmadığı ve gerçeği yansıtıp
yansıtmadığı da dış denetimin kapsamı içindedir. Dış denetim genel kurulca alınan karar doğrultusunda; a) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu
tarafından yetkilendirilen bağımsız denetçiler, b) 1/6/1989 tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci
Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununa tabi meslek mensupları, c) İlgili Bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen, bağlı
olunan merkez birlikleri veya merkez birliği kurulamamışsa bağlı olunan
birlikler, tarafından yapılabilir. İlgili Bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen birlik ve
merkez birlikleri 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanununun
ilgili hükümlerine göre bağımsız denetime tabidir. Dış denetim yapacak denetçiler ile denetim yetkisi
verilen birlik ve merkez birliğinin denetimle görevlendirilen personeli,
görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı, fiillerinin niteliğine göre 26/9/2004
tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun kamu görevlilerine ait hükümleri
uyarınca cezalandırılır. Dış denetim ve bu denetimi yapacak denetçiler hakkında da
65 inci maddenin altıncı, yedinci ve sekizinci fıkraları uygulanır. Bu madde ve 65 inci madde kapsamında yapılacak denetime
ilişkin usul ve esaslar, denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler,
görev ve yetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları,
denetimin ve denetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ile
üst kuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususlar ilgili bakanlıkların
görüşü alınarak Ticaret Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle düzenlenir . ” 2. 12. maddesiyle
1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 87. maddesi şöyledir: “ B) Bakanlık temsilcileri ve kararların yürürlük
şartı: Madde 87 – (Başlığı ile Birlikte
Değişik:21/10/2021-7339/12 md.) Kooperatiflerin, kooperatif birliklerinin, merkez
birliklerinin ve Türkiye Milli Kooperatifler Birliğinin, genel kurul
toplantılarından en az onbeş gün önce ilgili Bakanlıktan temsilci talebinde
bulunması zorunludur. Genel kurul toplantıları, Bakanlık temsilcisinin huzuru
ile açılır ve devam eder. Temsilci, toplantının kanunlara, anasözleşmeye ve
gündeme göre yürütülmesine nezaret eder. Genel kurul toplantı tutanağı ile toplantıya
katılanların listesi temsilci tarafından imzalanır. Temsilci, genel kurulda,
kanun ve anasözleşmeye aykırı olarak alınan kararlar hakkındaki görüşünü
tutanakta belirtir. Usulüne uygun talepte bulunulduğu halde, temsilci
toplantıya katılamaz ise ilan edilen saatten bir saat sonra toplantıya
başlanır. Bakanlık temsilcisinin nitelikleri, görevleri, yetkileri,
ücret tarifeleri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar
ilgili bakanlıkların görüşü alınarak Ticaret Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle
düzenlenir . Bakanlık
temsilcisinin ücreti, ilgili kooperatif tarafından karşılanır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal
Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,
Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ın
katılımlarıyla 30/12/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Onur MERCAN
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun’un 9 . Maddesiyle
1163 Sayılı Kanun’un Başlığı ile Birlikte Değiştirilen 69. Maddesinin Altıncı
Fıkrasında Yer Alan “ ...yönetmelikle düzenlenir. ” İbaresinin
İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 3. 1163 sayılı Kanun’un 1.
maddesinde kooperatifin tüzel kişiliği haiz olmak üzere ortaklarının belirli
ekonomik menfaatlerini ve özellikle meslek veya geçimlerine ait ihtiyaçlarını
iş gücü ve parasal katkılarıyla karşılıklı yardım, dayanışma ve kefalet suretiyle
sağlayıp korumak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından kurulan değişir
ortaklı ve sermayeli ortaklık olduğu belirtilmiştir. 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 124. maddesinde
ise kooperatif, ticaret şirketi türleri arasında sayılmıştır. 4. 1163 sayılı
Kanun’un 70. maddesinin birinci fıkrasında kooperatiflerin
müşterek menfaatlerini korumak, amaçlarını gerçekleştirmek için iktisadi
faaliyette bulunmak, faaliyetlerini koordine etmek ve denetlemek, dış
memleketlerle olan münasebetlerini düzenlemek, kooperatifçiliği geliştirmek ve
eğitim yapmak, kooperatifçilik konularında tavsiyelerde bulunmak gibi
hizmetlerin yerine getirilmesi için kooperatif birlikleri, kooperatifler merkez
birlikleri ve Türkiye Millî Kooperatifler Birliğinin kurulacağı öngörülmüştür. 5. Kooperatiflerin
denetim organı ile bu organının gerçekleştireceği denetim 1163 sayılı Kanun’un 65.
maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasının birinci
cümlesine göre denetleme organı olarak görev yapmak üzere genel kurul
tarafından en fazla dört yıl için en az bir denetçi seçilir. 6. Anılan Kanun’un 69. maddesinin birinci fıkrasında ise Ticaret Bakanlığı
(Bakanlık) tarafından çalışma konusu,
ortak sayısı ve ciro gibi ölçütler dikkate alınarak belirlenecek kooperatif ve
üst kuruluşları için ayrı bir denetim
sistemi olarak dış denetim öngörülmüştür. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasına
göre dış denetim genel kurulca alınacak karar doğrultusunda Kamu Gözetimi,
Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafından yetkilendirilen bağımsız
denetçiler veya 1/6/1989 tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali
Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu’na tabi meslek mensupları ya da
ilgili bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen, bağlı olunan merkez birlikleri
veya merkez birliği kurulmamışsa bağlı olunan birlikler tarafından yapılabilir. 7. Anılan maddenin altıncı fıkrasında da kooperatiflerin
denetim organı tarafından yapılacak denetim ile dış denetime ilişkin usul ve esaslar, bu denetimleri
gerçekleştirecek denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler, görev ve
yetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları, denetim ve
denetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ile üst
kuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususların ilgili bakanlıkların görüşü
alınarak Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmesi
öngörülmüştür. Bahse konu fıkrada yer alan “… yönetmelikle düzenlenir. ”
ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 8. Dava dilekçesinde özetle;
kooperatiflerin dış denetiminin mülkiyet hakkına ve özel teşebbüs kurma
özgürlüğüne müdahale teşkil ettiği, 1163 sayılı Kanun’un 65. ve 69. maddeleri kapsamında yapılacak denetimlere
ilişkin usul ve esaslar, denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler,
görev ve yetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları,
denetimin ve denetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ile
üst kuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususların kanun koyucu tarafından
açık, net ve anlaşılabilir şekilde belirlenmesi gerektiği, genel çerçeve
çizilmeksizin dış denetim konusunda idareye tanınan düzenleme yetkisinin çalışma
ortamının güvensiz ve belirsiz hâle gelmesine yol açtığı, Kanun’da açık ve net
bir düzenleme yapılmamasının denetçinin görevini gereği gibi yerine
getirememesine ve devletin kooperatifçiliği geliştirmeye yönelik tedbirleri
gereği gibi alamamasına neden olacağı, kuralın Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi’nin mülkiyet hakkını düzenleyen hükmüyle bağdaşmadığı, ayrıca
idareye tanınan düzenleme yetkisinin kooperatifler ve denetçiler yönünden
farklı uygulamaların oluşmasına sebep olabileceği, bu durumun ise eşitlik
ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 7., 10., 13.,
35., 48., 90., 123., 124. ve 171. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 9. Anayasa'nın 48. maddesinin birinci fıkrasında “ Herkes
dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler
kurmak serbesttir. ” denilmektedir. Kooperatifler de özel teşebbüs
niteliğini haizdir (AYM, E.2014/90, K.2014/180, 4/12/2014). 10. Kişilerin istedikleri alanda
yapacakları sözleşmeler yoluyla hukuki ilişkiye girebilmelerinin yanı sıra
kuracakları teşebbüslerin ne şekilde faaliyet yürüteceğini ve denetleneceğini
de serbestçe belirleyebilmeleri Anayasa’nın 48. maddesinin gereğidir. Bu
itibarla kooperatiflerin denetimine ilişkin hususlarda idareye düzenleme
yetkisi tanıyan kural teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaktadır. 11. Anayasa’nın 13. maddesinde “ Temel
hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve
lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz ”
denilmiştir. Buna göre teşebbüs özgürlüğüne sınırlama
getiren düzenlemelerin kanunla yapılması gerekir. 12. Kanunilik ölçütü uyarınca Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri kapsamında
teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var
olması yeterli olmayıp kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli,
ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir. 13. Esasen temel hakları sınırlayan
kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan
hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni
düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve
kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel
olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem
içermesi gerekir. Kanunda bulunması icap eden bu nitelikler hukuki güvenliğin
sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının
öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven
duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici
yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§
153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak
belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk
devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır. 14. 1163 sayılı Kanun’un 69. maddesinin birinci fıkrasında dış denetimin finansal tabloların
denetimi olduğu ve yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporu içinde yer alan
finansal bilgilerin, denetlenen finansal tablolar ile tutarlı olup olmadığı ve
gerçeği yansıtıp yansıtmadığının da dış denetimin kapsamında bulunduğu hükme
bağlanmak suretiyle dış denetimin konusu ve kapsamı açık şekilde
düzenlenmiştir. Bu itibarla dış denetimin konu ve kapsamı ile bu denetimi
gerçekleştirecek denetçinin görev ve yetkisiyle ilgili çerçevenin çizilmediği
söylenemez. 15. Öte yandan Kanun’un 65. maddesinin birinci fıkrasında
denetim organı olarak görev yapacak olan denetçinin kooperatifin bütün işlem ve
hesaplarını inceleyeceği, ikinci fıkrasının birinci cümlesinde genel kurul tarafından en fazla dört yıl için en az bir
denetçi seçileceği, üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde çalışma konusu, ortak
sayısı ve ciro gibi ölçütlere göre belirlenen kooperatiflerin denetleme organı
üyeleri ve yedeklerinin seçilmelerini takiben en geç dokuz ay içinde
kooperatifçilik eğitim programını tamamlamalarının gerektiği, beşinci
fıkrasında ana sözleşme ve genel kurul kararı ile denetim organının görev ve
yetkilerini artırmanın, özellikle ara denetimler öngörmenin mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında ise denetleme organı üyeliğinin herhangi bir nedenle
boşalması hâlinde izlenecek yol düzenlenmiştir. Ayrıca Kanun’un 66. maddesinde d enetçilerin
incelemekle yükümlü olduğu konular hükme bağlanmış, 6 7. maddesinin birinci fıkrasında d enetçilerin her yıl yazılı bir raporla beraber
tekliflerini genel kurula sunmak zorunda olduğu, ikinci fıkrasında denetçilerin
görevleri çerçevesinde işlerin yürütülmesinde gördükleri eksiklikleri, kanun
veya ana sözleşmeye aykırı hareketleri bundan sorumlu olanların bağlı
bulundukları organa ve gerekli hâllerde aynı zamanda genel kurula haber
vermekle yükümlü olduğu belirtilmiş; ek 3. maddesinin dördüncü fıkrasında ise
anılan maddede yer alan hükümlere aykırı uygulamaların araştırılması da
denetçilere görev olarak yüklenmiştir. Bunun yanında Kanun’un 65. maddesinin
yedinci fıkrasında 56. maddesinin birinci fıkrasının (1) ve (3) numaralı
bentlerine yapılan atıf ile denetçi olarak seçilecek kişilerin Türk vatandaşı
olması ve belirli suçlardan mahkûmiyetlerinin bulunmaması gerektiği
öngörülmüştür. Söz konusu hükümler dikkate alındığında denetim organının
yapacağı denetimin konusu ve kapsamı ile denetçilerin nitelikleri, seçilme
usulü ile görev ve yetkilerine ilişkin temel ilkelerin kanunla belirlendiği
anlaşılmaktadır. 16. Kanun’un 62.
maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde yönetim
kurulunun; kendi tutanakları, genel kurul tutanakları, ortak listeleri, gelir
gider hesapları ve yıllık bilançoyu tetkik olunmak üzere denetçilere vermekten
sorumlu olduğu hükme bağlanmak suretiyle denetimin içeriğine ilişkin bir konu
olan denetçi tarafından incelenecek bilgi ve belgelerin çerçevesi de kanunla
belirlenmiştir. 17. Denetim organının yapacağı denetim ile dış denetimin
konusu kanunla belirlendiğinden bu denetimler sonucu düzenlenecek raporun
içeriğine ilişkin çerçevenin çizilmediği söylenemez. Ayrıca denetlenecek
konular ve bunların kapsamı nedeniyle denetim raporlarında yer alabilecek
veriler gözetildiğinde bu raporların içeriği hususunda idareye tanınan düzenleme
yetkisinin teknik konulara ilişkin olduğu açıktır. 18. Öte yandan Kanun’un 65. maddesinin yedinci fıkrasında
yapılan atıf uyarınca 56. maddesinin üçüncü fıkrasında haklarında seçilmeye
engel suçlarla ilgili olarak kamu davası açılmış olanların görevlerinin ilk
genel kurul toplantısına kadar devam edeceği ancak bu durumdaki denetçilerin
genel kurul tarafından azli veya göreve devamı hakkında karar alınmak üzere
yapılacak ilk genel kurul gündemine madde konulacağı belirtilmiş, 46.
maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde ise denetçilerin azli ile
yerlerine yenilerinin seçilmesi hususunun teklif ve gündeme alınma usulü
belirlenmiştir. Bu itibarla denetçilerin görevden alınmaları veya ayrılmalarına
ilişkin usul ve esasların çerçevesinin çizilmediği söylenemez. 19. Dış denetimin 3568 sayılı Kanun’a tabi meslek
mensupları tarafından da yapılabileceği öngörülmüş, anılan Kanun’da ise meslek
mensupları yönünden yasaklanan faaliyetler ile disiplin hükümlerine de yer
verilmiştir. Öte yandan Kanun’un ek 3. maddesinde kooperatif ve üst
kuruluşlarında denetçilik görevi ile bağdaşmayan görevlere ilişkin hükümlere
yer verilmiş, 68. maddesinde ise denetçilerin, görevleri sırasında öğrendikleri ve
açıklanmasında kooperatifin veya ortakların şahısları için zarar umulan
hususları kooperatif ortaklarına ve üçüncü şahıslara açıklayamayacakları
öngörülmek suretiyle denetçilerin uyması gereken etik ilkelere ilişkin esaslı
bir konu olan sır saklama yükümlülüğü kanunla düzenlenmiştir. Ayrıca denetim
organı tarafından yapılacak denetim ile dış denetimin konu ve kapsamının
kanunla belirlenmiş olduğu da gözetildiğinde anılan denetimleri yerine
getirecek olan denetçilerin uymaları gereken etik ilkelere ilişkin idareye
tanınan düzenleme yetkisinin kanunilik ilkesiyle çeliştiği söylenemez. 20. Kuralın yer aldığı maddenin ikinci fıkrasına göre dış
denetim, Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafından
yetkilendirilen bağımsız denetçiler veya 3568 sayılı Kanun’a tabi meslek
mensupları ya da ilgili bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen bağlı olunan
merkez birlikleri veya merkez birliği kurulmamışsa bağlı olunan birlikler
tarafından yapılabilecektir. Ayrıca anılan fıkrada sayılanlardan hangisinin dış
denetimi gerçekleştireceğinin genel kurul tarafından alınacak kararla
belirlenmesi öngörülmektedir. Söz konusu maddenin beşinci fıkrasında ise dış
denetim ve bu denetimi yapacak denetçiler hakkında da Kanun’un 65. maddesinin
altıncı, yedinci ve sekizinci fıkralarının uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Ayrıca
Kanun’un 98. maddesi uyarınca Kanun’da aksine açıklama olmayan hususlarda 6102
sayılı Kanun’un anonim şirketlere ait hükümleri uygulanacaktır. Bu itibarla dış
denetimi gerçekleştirecek denetçilerin nitelikleri, seçilmeleri ile görevden
alınmaları veya ayrılmalarına ilişkin genel çerçevenin de kanunla belirlendiği
anlaşılmaktadır. 21. Kuralda yönetmelikle düzenlenmesi öngörülen konular
arasında üst kuruluşların dış denetimle yetkilendirilmesine ilişkin hususlar da
bulunmaktadır. Denetlenecek kooperatif yönünden bağlı olunan merkez birlikleri
ve bağlı olunan birlikler yönünden bir belirsizlik bulunduğu söylenemez.
Dolayısıyla bu birlikler arasından ilgili bakanlıkça yapılacak yetkilendirmeye
ilişkin hususlarda idareye tanınan düzenleme yetkisi sınırları belirsiz bir
alanı idarenin düzenlemesine yol açmamaktadır. Öte yandan Kanun’un ek 1.
maddesinin ikinci fıkrasında ilgili bakanlık
kavramının anlamı ortaya konulduğundan yetkilendirmeyi yapacak bakanlıklar
yönünden de belirsizlik bulunmadığı ve idareye tanınan düzenleme yetkisinin
yetkilendirmeyi yapabilecek bakanlıkları belirlemeyi kapsamadığı
anlaşılmaktadır. 22. Ayrıca denetim
raporunun genel kurula sunulmasına ilişkin genel çerçeve de kanunla
belirlenmiştir. Nitekim Kanun’un 65. maddesinin altıncı fıkrasında denetim raporu
genel kurula sunulmayan kooperatifler ve üst kuruluşlarda finansal tablolar,
yönetim kurulu yıllık faaliyet raporu ve ibra hakkında alınan kararların
geçersiz olacağı hükme bağlanmış; 24. maddesinin birinci fıkrasında ise denetçilerin
66. ve 69. madde hükümlerine uygun olarak tanzim edecekleri raporlar genel
kurulun yıllık toplantısından en az on beş gün öncesinden itibaren bir yıl süre
ile kooperatif merkezinde, varsa şubelerinde ve elektronik ortamda kooperatif
bilgi sisteminde ortakların incelemesine sunulacak hususlar arasında
sayılmıştır. 23. D enetim organı tarafından yapılacak denetim ile dış denetime ilişkin usul ve esaslar, bu denetimleri
gerçekleştirecek denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler, görev ve
yetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları, denetim ve
denetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ile üst
kuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususların temel ilkeleri ve
çerçevesinin kanunla düzenlenmesi sebebiyle teşebbüs
özgürlüğüne sınırlama getiren kuralın keyfîliğe izin vermeyecek şekilde
belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olduğu ve kanunilik ilkesiyle
çelişmediği sonucuna ulaşılmıştır. 24. Kooperatiflerin denetimine ilişkin hususlarda idareye
düzenleme yetkisi tanıyan dava konusu “… yönetmelikle düzenlenir .”
ibaresi Anayasa’nın 13. maddesi bağlamında yalnızca kanunilik şartıyla ilgili
görüldüğünden meşru amaç ve ölçülülük yönünden incelenmemiştir. 25. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2., 7. ve 35. maddelerine de
aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların
Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında
ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2., 7. ve 35. maddeleri yönünden ayrı
bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 5., 10., 90., 123., 124. ve 171.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. B. Kanun’un 12. Maddesiyle 1163
Sayılı Kanun’un Başlığı ile Birlikte Değiştirilen 87. Maddesinin Üçüncü
Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan “ ...yönetmelikle düzenlenir” İbaresinin İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 26. 1163 sayılı Kanun’un 87. maddesinin birinci fıkrasında kooperatiflerin,
kooperatif birliklerinin, merkez birliklerinin ve Türkiye Millî Kooperatifler
Birliğinin genel kurul toplantılarından en az on beş gün önce ilgili
bakanlıktan temsilci talebinde bulunmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir. 27. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise genel kurul
toplantılarının bakanlık temsilcisinin huzuru ile açılacağı ve devam edeceği, temsilcinin
toplantının kanunlara, ana sözleşmeye ve gündeme göre yürütülmesine nezaret
edeceği, genel kurul toplantı tutanağı ile toplantıya katılanların listesinin
temsilci tarafından imzalanacağı, temsilcinin genel kurulda, kanun ve ana
sözleşmeye aykırı olarak alınan kararlar hakkındaki görüşünü tutanakta
belirteceği, usulüne uygun talepte bulunulduğu hâlde temsilcinin toplantıya
katılamaması durumunda ise ilan edilen saatten bir saat sonra toplantıya
başlanacağı hükme bağlanmıştır. 28. Söz konusu maddenin üçüncü fıkrasının birinci
cümlesinde yer alan “… yönetmelikle düzenlenir. ” ibaresi dava konusu
kuralı oluşturmaktadır. Kural uyarınca bakanlık temsilcisinin nitelikleri,
görevleri, yetkileri, ücret tarifeleri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkin
usul ve esaslar ilgili bakanlıkların görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenecektir. 2. İptal
Talebinin Gerekçesi 29. Dava dilekçesinde özetle; genel kurulda
temsilci bulundurulmasının bakanlığın asli ve sürekli görevi olduğu, kamu
görevlisi olan temsilcinin niteliği, görevi, yetkisi, ücret tarifesi ve
görevlendirilmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesi gerektiği,
Bakanlığın hiçbir sınırlama olmaksızın ücret tarifesi belirlemesinin keyfî
uygulamalara yol açabileceği, görevlendirme usul ve esaslarının kanunda açık ve
net şekilde düzenlenmemesinin kamu görevlisi olan temsilcinin görevini hizmet
gereklerine uygun olarak yerine getirmemesine neden olabileceği, temel ilkeler
belirlenip çerçeve çizilmeksizin idareye tanınan düzenleme yetkisinin yasama
yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle çeliştiği, bakanlık temsilcisinin
niteliği, görev ve yetkisi, ücret tarifesi ile görevlendirilmesine ilişkin usul
ve esasların liyakat esaslarını karşılayacak açıklıkta olması ve vatandaşların
eşit şekilde kamu hizmetine girme haklarının idarenin keyfî işlemlerine karşı
kanun düzeyinde korunması gerektiği, idareye tanınan yetkinin devletin kooperatifçiliği
geliştirmeye yönelik tedbirleri gereği gibi alamamasına neden olacağı, aynı
pozisyonda bulunan temsilcilere farklı görevler verilebilmesi ve bunlar için
farklı ücret tarifesi oluşturulabilmesinin eşitlik ilkesini de ihlal edeceği,
ayrıca benzer bir kurala ilişkin verilen iptal kararı gözetildiğinde Anayasa
Mahkemesi kararlarının bağlayıcı olduğuna ilişkin hükmün de ihlal edildiği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 6.,
7., 10., 70., 123., 124., 128., 153. ve 171. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. 3. Anayasa’ya
Aykırılık Sorunu 30. Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.
Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin
devredilememesi kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren
Anayasa'nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait
olması "demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir
durum" olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede " Millet
adına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki
devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129 uncu maddeleri hükümleri
saklıdır" denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnaları
belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin
devredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca
kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklanan,
kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013;
E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 15). 31. Türevsel nitelikteki düzenleyici
işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve
bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri belirlenmeksizin ve
çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun hükmü
ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine bırakılması
Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla birlikte
yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirledikten sonra
uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama
yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM,
E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 16). 32. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise “ Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır ” denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri özlük
hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Kanuni düzenleme ilkesi,
düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla
çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile
uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme
organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz (AYM,
E.2018/110, K. 2018/99, 17/10/2018). 33. Çoğunlukla düşük
ve orta gelir düzeyine sahip kişilerin, karşılıklı güven temelinde bir araya
gelerek kurdukları kooperatiflerin varlığını sürdürebilmesi ve yönetim
kurulunun denetiminin sağlanabilmesi açısından genel kurul toplantılarının
büyük önemi vardır (AYM, E.2013/128, K.2014/66, 27/3/2014). 34. Kooperatiflerin faaliyetlerinin hukuka uygun şekilde
gerçekleşmesini temin edecek araçların belirlenmesinde kanun koyucunun geniş
bir takdir yetkisi bulunmaktadır. Kanun koyucu bu bağlamda k ooperatiflerin, kooperatif birliklerinin, merkez
birliklerinin ve Türkiye Millî Kooperatifler Birliğinin genel kurul
toplantılarında bakanlık temsilcisinin hazır bulunmasını öngörmüştür. 35. Söz konusu genel kurul toplantılarında hazır
bulunması öngörülen bakanlık temsilcileri devletin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevleri yerine getiren kişiler arasından seçilerek görevlendirilecektir. Bu
itibarla bakanlık temsilcilerinin nitelikleri,
görevleri, yetkileri, ücret tarifeleri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkin
usul ve esaslara ilişkin temel ilkeler ve
esaslar ile çerçevenin kanunla belirlenmesi yasama yetkisinin devredilemezliği
ve kanuni düzenleme ilkelerinin gereğidir. 36. 1163 sayılı Kanun’un 87. maddesinin ikinci fıkrasının
ikinci cümlesine göre bakanlık temsilcisi toplantının kanunlara, ana sözleşmeye
ve gündeme göre yürütülmesine nezaret ederek yol gösterici nitelikte bir görev
ifa edecektir. Diğer yandan bakanlık temsilcisi söz konusu fıkranın üçüncü
cümlesine göre genel kurul toplantı tutanağı ile toplantıya katılanların
listesini imzalayarak genel kurul faaliyetlerinin güvenilirliğini temin edecek,
dördüncü cümlesine göre ise genel kurulda kanuna ve ana sözleşmeye aykırı
olarak alınan kararlar hakkındaki görüşünü tutanakta belirtecektir. Bu itibarla
bakanlık temsilcisinin genel kurul toplantısında yerine getireceği görevin
temel esasları ve çerçevesinin kanunla düzenlendiği anlaşılmaktadır. 37. Anılan Kanun’un ek 1. maddesinde ilgili bakanlık kavramının anlamı ortaya konulduğundan hangi bakanlık bünyesinde çalışanlar
arasından temsilci görevlendirilebileceği hususu belirlidir. Öte yandan genel
kurul toplantılarında hazır bulunacağı öngörülen temsilci ilgili bakanlık
bünyesinde görev yapanlar arasından seçileceğinden kamu görevlileri için
mevzuatta öngörülen şartları taşıyan kişiler temsilci olarak görev
yapabilecektir. Bu itibarla bakanlık temsilcisinin nitelikleri yönünden
idarenin sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisine sahip olduğu da söylenemez.
Ayrıca genel kurul toplantılarının kanuna ve ana sözleşmeye uygun şekilde
yapılmasına nezaret edeceği kanunla düzenlenmiş olan temsilcinin bu görevi
yerine getirebilmesi için taşıması gereken diğer niteliklerin idare tekniğine
ilişkin boyutunun yönetmelikle düzenlenmesi mümkündür. 38. Diğer taraftan Kanun’un 87. maddesinin birinci
fıkrasında kooperatifler, kooperatif birlikleri, merkez birlikleri ve Türkiye
Millî Kooperatifler Birliğinin genel kurul toplantılarından en az on beş gün
önce ilgili bakanlıktan temsilci talebinde bulunması gerektiği belirtilmek
suretiyle temsilci görevlendirilmesi talebine ilişkin usul yönünden de çerçeve
çizilmiştir. Ayrıca anılan maddenin ikinci fıkrasının beşinci cümlesinde
usulüne uygun talepte bulunulduğu hâlde temsilci toplantıya katılamaz ise ilan
edilen saatten bir saat sonra toplantıya başlanacağı öngörülmek suretiyle
bakanlık tarafından temsilci görevlendirilmemesi veya görevlendirilen
temsilcinin toplantıya katılamaması durumunda doğacak sonuç da kanunla
düzenlenmiştir. 39. Bakanlık temsilcilerinin
nitelikleri, görevleri ve yetkileri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkin
usul ve esaslara ilişkin temel ilkeler ve genel çerçeve kanunla belirlendiğinden anılan hususlarda kuralla
idareye tanınan düzenleme yetkisi kanuni düzenleme ilkesi ile yasama yetkisinin
devredilemezliği ilkesini ihlal etmemektedir. 40. Buna karşılık Kanun’da bakanlık temsilcisinin ücret
tarifesinin hangi ilkeler dikkate alınarak belirleneceği konusunda herhangi bir
hükme yer verilmeyerek kuralla bakanlık temsilcisinin ücret tarifesinin de
yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür. Bu itibarla bakanlık temsilcisinin
ücret tarifesinin temel ilkeleri ve genel çerçevesi kanunla düzenlenmeksizin bu
konuda idareye düzenleme yetkisi tanınması kanuni düzenleme ilkesi ve yasama
yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle bağdaşmamaktadır. 41. A çıklanan
nedenlerle kural 1163 sayılı sayılı Kanun’un
87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ ...ücret tarifeleri... ” ibaresi yönünden Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır.
Kuralın anılan ibare yönünden iptali gerekir. 42. Kural 1163 sayılı sayılı Kanun’un 87. maddesinin üçüncü
fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ ...ücret
tarifeleri... ” ibaresi dışında kalan ibareler yönünden Anayasa’nın 7. ve
128. maddelerine aykırı değildir. Anılan ibareler yönünden iptal talebinin
reddi gerekir. Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu
ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 7. ve 128.
maddeleri bağlamında yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması
nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrı bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 5., 6., 10., 70., 123., 124., 153. ve 171. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir. IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 43. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “ Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. ” denilmekte, 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak
suretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de
yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir
yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir. 44. 7339 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle 1163 sayılı
sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 87. maddesinin üçüncü
fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ ...yönetmelikle düzenlenir. ”
ibaresinin anılan cümlede yer alan “… ücret tarifeleri …” ibaresi yönünden
iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek
nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216
sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün
kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe
girmesi uygun görülmüştür. V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 45. 21/10/2021 tarihli ve 7339 sayılı Kooperatifler
Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 12. maddesiyle
24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nun başlığı ile birlikte
değiştirilen 87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “ ...yönetmelikle
düzenlenir. ” ibaresinin; 1. Anılan cümlede
yer alan “ ...ücret tarifeleri... ” ibaresi yönünden iptali hükmünün yürürlüğe girmesinin
ertelenmesi nedeniyle, 2. Anılan cümlede yer alan “ ...ücret tarifeleri... ” ibaresi dışında
kalan ibareler yönünden iptal talebi 28/9/2022 tarihli ve E.2021/130,
K.2022/110 sayılı kararla reddedildiğinden , B. 9 . maddesiyle 1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte
değiştirilen 69. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “ ...yönetmelikle
düzenlenir. ” ibaresine yönelik iptal talebi
28/9/2022 tarihli ve E.2021/130, K.2022/110 sayılı kararla reddedildiğinden , Y ürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE , 28/9/2022 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI. HÜKÜM 21/10/2021 tarihli ve 7339 sayılı Kooperatifler Kanunu
ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un; A. 9 . maddesiyle 24/4/1969
tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nun başlığı ile birlikte
değiştirilen 69. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “ ...yönetmelikle
düzenlenir. ” ibaresinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 12. maddesiyle 1163 sayılı sayılı Kanun’un başlığı ile
birlikte değiştirilen 87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer
alan “ ...yönetmelikle düzenlenir. ” ibaresinin; 1. Anılan cümlede yer alan “ ...ücret tarifeleri... ” ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı
fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY
SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE, 2. Anılan cümlede yer alan “ ...ücret tarifeleri... ”
ibaresi dışında kalan ibareler yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 2 8/9/2022 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR