ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1999/28 Karar Sayısı : 1999/38 Karar Günü : 21.9.1999 R.G. Tarih-Sayı :08.04.2000-24014 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Beşinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316
sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 64. maddesinin Anayasa'nın
87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın yurt dışı kadrolarında
Sosyal Güvenlik Müşaviri iken müşavirliğin kapatılması nedeniyle, davacının
yurt içine atamasının yapılacağına ilişkin işlemle buna dayanak oluşturan
Başbakanlık oluru ve Maliye Bakanlığı tebliğinin ilgili kurallarının iptali
istemiyle açılan davada 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 64. maddesinin
Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Beşinci Dairesi iptali için
başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A. İtiraz Konusu Yasa Kuralı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu 64. maddesi
şöyledir: "Genel bütçeli daireler ve katma bütçeli idareler ile kamu
iktisadî teşebbüslerine ait yurtdışı teşkilâtlarını yeniden düzenlemeye veya
kaldırmaya, sürekli kadroları ile sözleşmeli personel pozisyonlarını iptal
etmeye ve halen yurtdışında sürekli görevli bulunan personelin görev sürelerini
kısaltmaya, değişik kurumlara ait birimleri aynı çalışma mekanlarında
toplamaya, ihtiyaç fazlası taşınır ve taşınmaz malların tasfiye edilmesi esas
ve usullerini belirlemeye Dışişleri ve Maliye Bakanlarının müşterek teklifi
üzerine Başbakan yetkilidir." B. Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet
Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar
Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun
tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar
vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak,
Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak
üzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm
cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde
öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye
Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye
Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul
ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni
bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri
gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır." 4-"MADDE 161.- Devletin ve kamu
iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık
bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." 5-"MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel
ve katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî
yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar." C- İlgili Anayasa Kuralı İlgili görülen Anayasa maddesi şöyledir: "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet
Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.
Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun
hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet Necdet
SEZER, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,
Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü
SÖNMEZ'in katılmalarıyla 9.9.1999 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında
"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına" oybirliğiyle
karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali
istenen yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleriyle öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A. Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna
başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile
sınırlıdır. İtiraz yoluna başvuran Danıştay Beşinci Dairesi'nin bakmakta
olduğu davada uygulayacağı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 64. maddesiyle genel
bütçeli daireler, katma bütçeli idareler ile kamu iktisadî teşebbüslerine ait
yurt dışı teşkilâtlarının yeniden düzenlenmesi, kaldırılması, kadrolarının
iptal edilmesi, görevli personelin görev sürelerinin kısaltılması, ihtiyaç
fazlası taşınır ve taşınmaz malların tasfiye edilmesine ilişkin esas ve
usulleri belirlemeye Dışişleri ve Maliye Bakanlarının teklifi üzerine Başbakan
yetkili kılınmıştır. Maddede Başbakana birçok konuda yetki verilmektedir.
Bakılmakta olan davada davacı, genel bütçe içinde yer alan Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın sonradan iptal edilen yurt dışındaki
sürekli kadrosunda çalıştığından esas incelemenin "Genel bütçeli dairelere
ait yurt dışı teşkilâtlarının sürekli kadrolarının iptali" yönünden
yapılması gerekmiştir. B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Başvuruda, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer
yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği bu nedenle, diğer yasalarla
yapılması gereken düzenlemelerin bütçe yasalarıyla konulmasının,
değiştirilmesinin ya da kaldırılmasının mümkün olmadığı, bütçe yasalarına
bütçeyle ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı belirtilerek 1998
Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 64. maddesinin Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve
162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun iptali istenen 64. maddesinde,
bazı kamu kuruluşlarının yurt dışı teşkilâtlarının yeniden düzenlenmesi,
kaldırılması, çalışanların kadrolarının iptal edilmesi, ihtiyaç fazlası taşınır
taşınmaz malların tasfiye edilmesine ilişkin esas ve usulleri belirlemeye
Başbakan'a yetki verilmiştir. Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 2949
sayılı Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'ya
aykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmak
zorunda değildir. İstemle bağlı kalmak koşuluyla başka gerekçe ile de
Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir. Anayasa'nın 91. maddesinde TBMM'nin Bakanlar Kurulu'na kimi
durumlarda kanun hükmünde kararname çıkartma yetkisi verebileceği öngörülmüş,
bunların çıkarılması, yayımlanması ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
görüşülmesine ilişkin düzenlemeler belirlenmiştir. Bütçe yasa tasarılarının
görüşülme usul ve esasları ise Anayasa'nın 162. maddesinde ayrıca
belirtilmiştir. Bu maddeye göre bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir
azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan
ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa
kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve
kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu
olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili
hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı
nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa ya da KHK kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye
gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile
ilgili hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada veya KHK'de gidere
neden olabilecek değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla
örneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti
alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse,
bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür düzenlemeler bütçenin
yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka
amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi
gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile ilgili hüküm"
ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa ya
da KHK yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88., 89. ve 91.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece
bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde,
bütünleştirmektir. Kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı teşkilâtlarının yeniden
düzenlenmesi, kaldırılması ya da değiştirilmesi 13.12.1983 günlü, 189 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. ve 4. maddelerinde düzenlenmektedir. Kamu kurum
ve kuruluşlarına ait kadroların ihdası, iptali ve kullanılması ise
14.12.1983 gün ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre
yürütülmektedir. Bütçe Kanunu'nun 64. maddesiyle bu KHK kuralları
değiştirilmiştir. 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu ile KHK'lerde yapılan
değişikliğin bütçeyle ilgili olmaması nedeniyle itiraz konusu 64. madde
"genel bütçeli dairelere ait yurt dışı teşkilatlarının sürekli
kadrolarının iptali yönünden" Anayasa'nın 91., 161. ve 162. maddelerine
aykırıdır. İptali gerekir. İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 87., 88. ve 89. maddeleriyle
doğrudan ilgisi görülmemiştir. Güven DİNÇER bu görüşlere katılmamıştır. VI- SONUÇ 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe
Kanunu"nun 64. maddesinin, "Genel bütçeli dairelere ait yurtdışı
teşkilâtlarının sürekli kadrolarının iptali" yönünden Anayasa'ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.9.1999
gününde karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Rüştü SÖNMEZ