ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2020/33 Karar Sayısı
: 2023/161 Karar Tarihi
: 28/9/2023 R.G.Tarih-Sayı
: 3/11/2023-32358 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi
üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 133 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU : 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi
Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 7.,
87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve
yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (3) numaralı
fıkrası şöyledir: “(3) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde
gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini
karşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli; a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki
kamu idareleri için 63.245.103.174,95 Türk lirası, b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idareler
için 50.450.662,19 Türk lirası, c) (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve
denetleyici kurumlar için 163.648,89 Türk lirası, tamamlayıcı ödenek kabul edilmiştir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar
ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M.
Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU
ve Selahattin MENTEŞ’in katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUN
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 3. 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “ Devredilen,
iptal edilen ve tamamlayıcı ödenek ” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (3)
numaralı fıkrasında; anılan Kanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiği
üzere, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere,
10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli;
(I) Sayılı Cetvel’de yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için
63.245.103.174,95 TL, (II) Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için
50.450.662,19 TL, (III) Sayılı Cetvel’de yer alan düzenleyici ve denetleyici
kurumlar için 163.648,89 TL olmak üzere toplam 63.295.717.486,03 TL tamamlayıcı
ödenek verilmesi öngörülmüştür. B. İptal Talebinin Gerekçesi 4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerin
karşılanması amacıyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin öngörülmesiyle 2018 Yılı
Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcama yapan
kamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, bu durumun
5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarında yalnızca
bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer verilebileceği,
bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesine dair hükümlere yer
verilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanun hükümlerinin 2018
yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı yıldan sonra kesin
hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının kamu
harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama
yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek kuralın
Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “ Kamu
idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları yıllık bütçelerle yapılır ”, yedinci fıkrasında da “ Merkezî
yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.” hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık
bütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerin
harcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındaki
idarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarının
harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının önceden
belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır. 6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında ise
bütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş gün
önce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin mali
yılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından karara
bağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak mali
yılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir. 7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarının
süresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı,
geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabul
edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre
artırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi için
önceden izin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. 8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılan
hükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve
kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla
yapılması gerektiği açıktır. 9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “ Merkezî
yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak
en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulur. ” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğu
mali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “ Kesinhesap
kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine
verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve
hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez. ”
denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarına
değinilmiştir. 10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev ve
yetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görev
ve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve
kabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Anayasa’nın 88.
maddesinde ise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esasları
düzenlenirken kesin hesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede
belirtilmiştir. Bu maddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı
bir yöntem kabul edilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafından
sunulması hükme bağlanmıştır. 11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan
bu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe
kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu,
kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesap
kanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerin
değiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır. 12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve
gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve
usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler,
yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin
toplanması ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen
kanunlardır. Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının
halktan aldığı bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi
ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme,
onaylama ve bütçe harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile
verdiği yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin
hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§
25-26). 13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I),
(II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idarelerin 2018 Yılı Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için tamamlayıcı
ödenek kabul edilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamu
idarelerine harcama yetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarının
önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına
aykırılık oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama
yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kural ile Meclisin bütçe hakkı ihlal
edilerek yapılan yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir. 14. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesin
hesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygun
olarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerle
verilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare ve
kurumların yaptıkları harcamalar denetlenecektir. Yasama organının kamu
harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama
yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunları ile
harcama yetkisi verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmakta ve
bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır. 15. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasına
ve harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilen
izne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenen
ve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukça
farklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi “ hak ” biçiminde
isimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifade
etmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan önceden
izin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat edilebilir
nitelikte bir yetki değildir. 16. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesinde
ödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesinde
yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31.
maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42.
maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezî
yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde ise
ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar
düzenlenmiştir. 17. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılı
Kanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesi
uyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesin
hesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirken
dava konusu kuralla tamamlayıcı ödenek verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19., 26.,
31., 42 ve 70. maddelerini 2018 yılı yönünden uygulanamaz hâle getirmektedir.
Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, tamamlayıcı ödenek verilmesinin Anayasa’nın
161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığı anlaşılmaktadır. 18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCE bu görüşe
katılmamışlardır. Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı
görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleri
yönünden incelenmemiştir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 19. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın
uygulanması hâlinde telafisi
güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün
durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi
Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasına yönelik
yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 28/9/2023
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V. HÜKÜM 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi
Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN ile Muhterem
İNCE’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 28/9/2023 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞI OY 1. 21/12/2019 tarihli
7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. Maddesinin (3)
numaralı “Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere,
kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 5018 sayılı
Kanuna ekli; 2. (I) bir sayılı
cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için
63.245.103.174,95 Türk lirası, (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idareler için
50.450.662,19 Türk lirası, (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve
denetleyici kurumlar için 163.648,89 Türk lirası, tamamlayıcı ödenek kabul
edilmiştir.” Fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline sayın çoğunlukça
karar verilmiştir. Aşağıda belirtmiş olduğum gerekçelerle sayın çoğunluğun
görüşüne katılmadık. 3. Tamamlayıcı ödenek
uygulaması kesin hesap kanunlarıyla 2015-2016-2017 yıllarında da sağlanmış ise
de Anayasa Mahkemesi’ne Anayasa’ya aykırılığı iddiası bu dosya özelinde dile
getirilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nce de bu konuda ilk defa karar verilmektedir. 4. Anayasa
Mahkemesi’nin kesin hesap kanunu ile bütçeye tamamlayıcı ödenek yoluyla ödenek
aktarımına ilişkin bugüne kadar bir karar yok ise de, aşağıda ilkeleri konulan
14.02.2018 tarih 2017/19 E. 2018/11 sayılı Kararı’yla ödenek aktarımına ilişkin
kararında AYM’nin bütçeye bakışı hazırlanışı ve ödenek aktarımına ilişkin
ilkelerini ortaya koymuştur. 5. Buna göre; “ Bütçe
genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların
uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe
konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi
koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir. Bütçe kanunları,
bir devlette kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için öngörülen
gelirlerin nasıl toplanacağına ve yönetileceğine, planlanan harcama ve
yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği özel yasama işlemleridir. Bütçe
kanunlarının zamanında hazırlanamaması veya kabul edilememesi kamu düzeninde
telafisi güç zararlar doğurabileceğinden Anayasa’da bütçe kanunlarının
hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi ve yayımlanması bakımından diğer
kanunlardan farklı usuller benimsenmiştir. Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “ kanun koymak,
değiştirmek ve kaldırmak ” yanında “ bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve
kabul etmek ” görev ve yetkisine de yer verilmiş; bütçe kanunlarının
görüşülme usul ve esasları 162. maddede düzenlenmiştir. Maddeyle bütçe kanun
tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda
üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş ve
Anayasa’nın 89. maddesiyle de cumhurbaşkanına bütçe kanunlarını bir daha
görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Anayasa’nın 163.
maddesinde, bütçede değişiklik yapılabilmesinin esasları düzenlenmiş; Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceği
belirtilmiştir. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında, devletin ve
kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerin harcamalarının yıllık
bütçelerle yapılacağı ifade edildikten sonra ikinci fıkrasında; mali yıl
başlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve
kontrolünün kanunla düzenleneceği belirtilerek bütçeyle ilgili temel hükümlerin
düzenlenmesi konusunda yasama organı yetkili kılınmıştır. Dolayısıyla yasama
organı; Anayasa’nın bütçeyle ilgili hükümlerine uygun olmak kaydıyla bütçenin
hazırlanması, uygulanması ve kontrolüne ilişkin temel hükümlerin belirlenmesi
konusunda takdir yetkisine sahiptir. Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait
bütçelerin hazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve
kontrolüne ilişkin usul ve esaslar 5018 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir.
Kanun’un “ Bütçe ilkeleri ” kenar başlıklı 13. maddesinin birinci
fıkrasının (n) bendinde, kamu hizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle,
mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilmesi
öngörülmüş; (o) bendinde de bütçelerde ödeneklerin belirli amaçları
gerçekleştirmek üzere tahsis edilmesi esası getirilmiştir. Ödenek esas
itibarıyla para veya nakit olmayıp yürütülmesi zorunlu kamu hizmetlerinin
gerektirdiği harcamaların yapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifade
eder. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı
içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin
karşılanmasında kullanılır. Ödeneklerin bütçe yılındaki tüm ihtiyaçları
karşılayacak şekilde belirtilmesi gerekir. Ancak söz konusu ödenekler tahmine
dayalı olduğundan bunun çeşitli nedenlerle yıl içinde yetersiz kalması söz
konusu olabilir. Böyle durumlarda ortaya çıkacak ödenek ihtiyacının
karşılanması yöntemlerinden birisi de bütçenin kendi içinde gerçekleştirilecek
ödenek aktarmasıdır. Ödenek aktarmalarına ilişkin usul ve esaslar Kanun’un 21.
maddesinde düzenlenmiştir. Maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde, merkezî
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek
aktarmalarının kanunla yapılacağı ifade edildikten sonra dava konusu ikinci
cümlesinde; harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe
politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu
geçmemek kaydıyla merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri
arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esasların
merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenmesi öngörülmüştür. Böylece ilgili
bütçe yılı içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaçlara göre kamu idarelerinin
bütçeleri arasında belli sınırlar dâhilinde ödenek aktarımına ilişkin usul ve
esasların bütçe kanunlarında düzenlenmesine olanak tanınarak her bir bütçe
yılının kendine özgü koşullarına uygun olacak şekilde belli bir esnekliğin
sağlanması amaçlanmıştır. Bu yönüyle kuralın kamu yararına aykırı bir amaç
taşıdığı söylenemez. Hükûmetlerin mali politikalarını yönlendirmeleri açısından
araç olarak kullandıkları bütçe ödeneklerinin belli sınırlar dâhilinde kamu
idareleri arasında aktarımlarına yönelik olarak bütçe kanunlarında düzenleme
yapılmasına olanak tanınması Anayasa’nın 161. maddesi uyarınca kanun koyucunun
takdir yetkisi kapsamındadır. Yasama organının halk adına kamu gelirlerini
toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına
sınırları belirleyerek yetki vermesine ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı
denilmektedir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu
harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamaların
sonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafından
seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe,
hükûmetin meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile
hükûmete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun
kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile
denetlemektedir.” 6. Sayıştay Genel
Kurulu 27/06/1985 tarihli 85/4505-5 numaralı kararında ödenek üstü giderlerin
tamamlayıcı ödenek verilmek suretiyle karşılanmasına ilişkin şu şekilde
değerlendirmelerde bulunmuştur; “Bütçe Kanunları ile Bütçe İşlemlerine ve
harcamaya ilişkin diğer mevzuat çerçevesinde yürütülen hizmetler dolayısıyla
yapılan harcamaların sayman hesapları esas alınarak saptanan kesin sonuçları,
Bakanlar Kurulunca Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 100. Maddesi gereğince şekil
taksimat bakımından bütçe kanunlarına paralel olarak hazırlanan kesin hesap
kanunun tasarlarıyla TBMM’ye sunulmakta bu tasarların kabulüyle de organın
bütçe uygulaması uygun görülerek onanmış olmaktadır. Bütçede belirlenen
ödenekler karşılığı yapılan kesin harcamaların yasama organınca kabulü
sırasında bir hizmet için bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama
yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamalar, harcamanın ilişkin
bulunduğu bölüm içindeki ödeneklerle ya da tamamlayıcı ödenek verilmek
suretiyle karşılanmışsa, bütçe tertibine uygunsuzluk ve ödeneksiz harcama
yönünden mevzuata aykırılık giderilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle yasama
organının iradesiyle ödenekle karşılanan bu harcamalardan dolayı sorumlulara
sorumluluk yüklenilmesinde söz konusu olmaması gerekmektedir. 7. Sayıştay Genel
Kurulu’nun anılan kararında da belirtildiği üzere bütçe kanunuyla ayrılan
ödenekten fazla harcama yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamaya
ilişkin gerekli olan ödenek farkının yürütme organınca kesin hesap kanunu
teklifi içerisinde TBMM’nin onayından geçerek karşılanmasına tamamlayıcı ödenek
denmektedir. Tamamlayıcı ödenek yıl sonu ödeneğinin üzerinde gerçekleşen
TBMM’nin bütçe hakkının kullanılması kapsamında ortaya çıkmış uygulamadır.
Tamamlayıcı ödenek işin doğası gereği başlangıç ödeneği mahiyetindedir.
Bütçeler hazırlanırken öngörülen makro ekonomik tahmin ve diğer varsayımlardaki
sapmalar yıl içerisinde ortaya çıkan ani ve zorunlu giderler nedeniyle yıl
sonunda gerçekleşen ödenek üstü harcamalar için TBMM’nin bütçe hakkı kapsamında
onayının alınması işleminden ibarettir. 8. Tamamlayıcı ödenek
işin doğası gereği bütçe tekniğine uygun teamül olarak cumhuriyetin ilk
yıllarından itibaren kesin hesap kanunlarıyla yasal bir zemine kavuşmuştur.
Bugüne kadar da Anayasa Mahkemesi önüne taşınmamıştır. Anayasa Mahkemesi de
yukarıda ödenek aktarımına ilişkin kararında belirtildiği üzere ödenek aktarımı
konusunda Anayasa’ya aykırılık bulmamıştır. 9. Kesin hesap kanun
teklifi merkezi yönetim bütçe kanunun şekline uygun olarak hazırlanmakta TBMM
tarafından Anayasa ve 5018 sayılı kanunda belirtilen hükümler çerçevesinde
usulüne uygun olarak görüşülüp kabul edilmektedir. Bu usul işin doğası ve bütçe
tekniğine uygun bir uygulamadır. TBMM’nin, bütçeyle hükümete verdiği gelir
toplama ve gider yapma yetkisinin uygun kullanılmasını bütçe hakkının ve bütçe
sürecinin bir parçası olan kesin hesap kanunuyla denetlemekte ve
onaylamaktadır. Kesin hesap kanunu TBMM tarafından Anayasa ve 5018 sayılı
kanunda belirtilen hükümler çerçevesinde usulüne uygun olarak görüşülüp kabul
edilmektedir. 10. Mahkemenin Sayın
Çoğunluğu Anayasa Mahkemesi’nin 14/02/2018 tarih 2017/19 E. 2018/11 Sayılı
karar ve 24/09/2020 tarih 2018/27 E. 2020/49 sayılı kararları ortadayken bu
ilkelerini dar yorumlayarak bu dosya kapsamında iddia sonucuna ulaşmıştır.
Yukarıda belirtilen ilkeler Anayasa Mahkemesi’nin belirtilen kararı Sayıştay
Genel Kurulu’nun kararı bütçe tekniği ve uygulaması göz önüne alındığında iptal
talebinin reddi gerekçesiyle sayın çoğunluğun görüşüne katılmadık. Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Muhterem İNCE