ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2009/29 Karar Sayısı : 2010/66 Karar Günü : 13.5.2010 R.G. Tarih-Sayı :
22.10.2010-27737 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 1. İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 4.7.1934 günlü, 2559
sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 24.11.2004 günlü, 5259 sayılı
Yasa'nın 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 6. maddesinin son fıkrasının,
Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacının işletmeciliğini yaptığı işyerinin, işletme izin
belgesindeki niteliklere aykırı olarak faaliyet gösterdiğinin bir yıl içinde
beşinci kez tespit edilmesi nedeniyle Belediye Encümenince verilen idari para
cezasının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya
aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 4.7.1934 günlü, 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun
24.11.2004 günlü, 5259 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle yeniden düzenlenen itiraz
konusu kuralı da içeren 6. maddesi şöyledir: 'Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden; a) Faaliyetten geçici olarak men edildiği halde süresinden önce
açılan, b) Açık ve kapalı bulunacağı saatlere uymayan, c) Bu Kanunun 12 nci maddesinde belirtilen yasaklara uymadığı
tespit edilen, d) Mevzuat hükümlerine aykırı olarak işletilen, İş yerlerinin işletmecilerine beşyüzmilyon Türk Lirası ile
birmilyar Türk Lirası arasında idarî para cezası verilir. Bu maddede öngörülen idarî para cezaları, belediye sınırları
içinde belediye encümeni, belediye sınırları dışında il daimi encümeni
tarafından verilir. Verilen idarî para cezalarına dair kararlar ilgililere 7201
sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebliğ edilir. Bu cezalara karşı tebliğ
tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz
edilebilir. İtiraz, idarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz.
İtiraz üzerine verilen karar kesindir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerde
evrak üzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. İdarî para
cezaları 6183 sayılı Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine
göre tahsil olunur. Bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarı
halinde, en son uygulanan para cezası bir kat artırılarak uygulanır. ' B- İlgili Görülen Yasa Kuralı 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 12. maddesi
şöyledir: 'Kanunî istisnalar saklı kalmak üzere, eğlence, oyun, içki ve
benzeri amaçlı umuma açık ve açılması izne bağlı yerlerde onsekiz yaşından
küçükler çalıştırılamaz. Polis bar, pavyon, gazino, meyhane gibi içkili yerler ile
kıraathane ve oyun oynatılan benzeri yerlere yanlarında veli ve vasileri olsa
bile onsekiz yaşını doldurmamış küçüklerin girmesini meneder. Bu madde hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında 17 nci,
işyerleri hakkında da 6 ncı madde hükümlerine göre işlem yapılır.' C- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra
Ayla PERKTAŞ'ın katılmalarıyla 7.5.2009 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu ve ilgili görülen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, yasa koyucunun yasal düzenlemeler yaparken
sınırsız bir takdir yetkisine sahip olmadığı, takdir yetkisinin hukuk devleti
ilkesiyle sınırlı bulunduğu, hukuk devletinin temel ilkelerinden olan
belirlilik ilkesi gereğince yasal düzenlemelerin kişiler ve idareler yönünden
herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, kamu otoritelerinin keyfi
uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, bu çerçevede kuralların
ve müeyyidelerin belirgin olması, önceden bilinmesi ve eylemlerinin
sonuçlarının ilgililer tarafından makul düzeyde öngörülebilmesi gerektiği,
itiraz konusu kuralda tekerrür halinde öngörülen idari para cezasının üst
sınırının belirli olmadığı, bu hususun hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı,
Yasa'nın uygulanmasının eşitsizliğe, ayrımcılığa ve kayırmacılığa yol açtığı,
belirli ve öngörülebilir nitelik taşımayan itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2.
ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 6. maddesinin
birinci fıkrasında hangi hallerde umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin
işletmecilerine idari para cezası verileceği ve bu cezanın alt ve üst sınırları
belirtilmiş, itiraz konusu son fıkrasında da bu maddede belirtilen aynı
fiillerin bir yıl içinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezasının bir
kat artırılarak uygulanacağı kuralı getirilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel
ilkelerinden biri 'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem
kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer
vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu
otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir.
Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli
bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya
sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu
bilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir
ve davranışlarını düzenler. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını,
bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de
yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını
gerekli kılar. İtiraz konusu kuralda 2559 sayılı Yasanın 6. maddesinde öngörülen
fiiller nedeniyle işletmecilere artırımlı para cezası uygulanabilmesi için, 'bu
maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrar edilmiş olması' koşulu
aranmış ve bu durumda 'en son uygulanan para cezasının bir kat artırılarak
uygulanacağı' belirtilmiştir. Bir başka deyişle, 'aynı fiil'in 'bir yıl içinde'
tekrarlanması halinde en son uygulanan cezanın 'bir kat' artırılarak uygulanması
öngörülmüştür. Yasa koyucu, para cezasının artırılarak uygulanabilmesi için
gerekli koşulları ve bu koşulların varlığı durumunda cezanın artırılma şeklini
açıkça belirlediğinden, itiraz konusu kuralın umuma açık istirahat ve
eğlence yerlerinin işletmecileri bakımından belirli ve öngörülebilir
olmadığından söz edilemez. Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanında
düzenleme yaparken Anayasa'ya ve ceza hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmak
koşuluyla toplumda hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin
hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda anayasal sınırlar
içinde takdir yetkisine sahiptir. Bu yetki, idari yaptırımlar bakımından da
geçerlidir. Bu bağlamda hukuka aykırı bir eylemin tekrarlanması halinde faile
verilecek cezada artırıma gidilmesi, yasa koyucunun sahip olduğu takdir
yetkisinin kapsamındadır. Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin 2559 sayılı Yasanın 6.
maddesinin birinci fıkrasında öngörülen kurallara uymamaları ve bu nedenle
işletmecilerinin para cezası ile cezalandırılmalarına rağmen aynı hukuka aykırı
eylemde bulunmaya devam etmeleri, yasa koyucu tarafından daha ağır bir
yaptırıma bağlanmıştır. İlgililerin bilinçli olarak ve ısrarla
tekrarladıkları söz konusu hukuka aykırı eylemleri gözetildiğinde, Devletin
cezalandırma yetkisi bakımından itiraz konusu kuralda suç ve ceza arasında adil
bir dengenin bulunması gereğini esas alan hukuk devleti ilkesine aykırılık
bulunmamaktadır. Anayasa'nın 10. maddesinde öngörülen 'yasa önünde eşitlik ilkesi',
hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil,
hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda
bulunanlar kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını
sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle,
aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa
karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Yasa önünde eşitlik, herkesin
her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki
özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları
gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı
kurallara bağlı tutulursa Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez. Bir yıl içinde hukuka aykırılığı bir eylemle gerçekleştirenler ile
birden çok eylemle gerçekleştirenler, aynı hukuki konumda olmadıklarından
eylemde bulunma sayısına göre faillerin farklı kurallara tabi tutulması ve
birden çok gerçekleştirilen eylemler yönünden de eylem sayısına bağlı olarak
bir önceki cezanın bir kat artırılarak uygulanması eşitlik ilkesine aykırılık
oluşturmamaktadır. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ
ve Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamıştır. VI- SONUÇ 4.7.1934 günlü, 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun
24.11.2004 günlü, 5259 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 6.
maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,
Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ ile Engin
YILDIRIM'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 13.5.2010 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU KARŞIOY GEREKÇESİ İtiraza konu 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu'nun 6.
maddesinin üçüncü fıkrasında, bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl
içinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezasının bir kat arttırılarak
uygulanacağı hüküm altına alınmaktadır. Kuralda, bir yıllık süre zarfında tekerrürün uygulanması
bakımından herhangi bir üst sınır bulunmadığından; kural ihlâline ilişkin eylem
sayısına bağlı olarak, söz konusu idari para cezası her seferinde bir kat
arttırılmak suretiyle verilecektir. Hukuk devletinin alt ilkelerinden birisi olan 'ölçülülük ilkesi',
gerek öğreti gerek Anayasa Mahkemesi kararlarında 'elverişlilik', 'gereklilik'
ve 'orantılılık' olmak üzere üç alt başlıkta incelenmekte olup; davanın
somutunda, kural ihlâli nedeniyle öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç
arasında bulunması gereken orantı şeklinde ifadesini bulan 'orantılılık'
ilkesinin ele alınması gerekmektedir. İtiraz konusu kuralda, tekerrür halinde
uygulanacak ceza, en son uygulanan para cezasının bir katı olarak belirlendiğinden,
ilk nazarda tekerrür halinde bir katı ceza verilmesinin orantısız olacağını
söylemek zordur. Ancak, bir yıl içinde tekerrür sayısına bağlı olarak para
cezasının katlamalı olarak artması nedeniyle, tekerrür sayısının çokluğu
durumunda ilk para cezası ile kıyaslanamayacak ölçüde yüksek bir para cezasının
verilmesi mümkün görülmektedir ki davanın somutunda bir ticari işletme üç ay
içinde on kez denetlenmiş ve kuralda 500-1000 TL olan temel idari para cezası
5. tekerrür de 10.400 TL'ye ulaşmıştır. Bu sonuç, anılan kuralın ölçülü
olmadığının çok açık bir göstergesidir. Oysa, hukuk devletinde ceza hukuku
alanında olduğu gibi idari para cezalarına ilişkin düzenlemelerde de,
kuralların önleme ve iyileştirme amaçlarına uygun olarak ölçülü, adil ve orantılı
olması gerekir. Öte yandan, Anayasa Mahkemesi'nin 17.4.2008 tarih ve E.2005/5,
K.2008/93 sayılı kararıyla; mevzuata aykırı yapılar nedeniyle İmar Kanunu'nun
42. maddesinde öngörülen idari para cezalarının alt ve üst sınırı arasında elli
kat fark bulunması hali makûl ve ölçülü olmayan bir genişlik olarak kabul
edilerek, anılan kuralın iptali yoluna gidilmiştir. İtiraz konusu kuralda tek sınır 'bir yıllık süre' olup, öngörülen
katlamalı para cezası sistemi tekerrürün çokluğuna paralel şekilde, müteakip
para cezalarının çok yüksek miktarlara (teorik olarak yüzlerce, binlerce kat)
ulaşması sonucunu doğurabilecek nitelikte olup; bu yönü itibariyle itiraz
konusu kuralda, tekrarlanan hukuka aykırı eylem ile idari yaptırım arasında
adil bir dengenin bulunduğu, bu nedenle de kuralın ölçülülük ilkesine ve
Anayasa'nın 2. maddesine uyarlı olduğu söylenemez. Açıklanan nedenlerle, sözkonusu kuralın iptali gerektiği kanısına
ulaştığımızdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyoruz. Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh
  KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ KARŞIOY GEREKÇESİ İtiraz konusu kural 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet
Kanunu'nun 6. maddesinde belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarı
halinde, en son uygulanan para cezasının bir kat artırılarak uygulanacağını
belirtmektedir. Hukuk devletinin önemli ilkelerinden biri de 'ölçülülük'
ilkesidir ve bu ilkenin Anayasa'nın 2. maddesi bağlamında yapılan denetimlerde
dikkate alınması gerekmektedir. Hukuk devletinde idari para cezalarına ilişkin düzenlemelerin
kuralların önleme ve iyileştirme amaçlarına uygun olarak ölçülü, adil ve
orantılı olması gerektiği Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtilmektedir
(örneğin, AYM, 23.03.2004, E: 2001/119, K: 2004/37). Bir başka kararda da, para
cezasının alt ve üst sınırı arasındaki farkın 'makul ve ölçülü' bir genişlik
içermesi gerektiği vurgulanmıştır (AYM 17.04. 2008, E: 2005/5, K: 2008/93).
Raportör tarafından belirtildiği üzere 'bir yıl içinde tekerrür sayısına bağlı
olarak para cezasının katlamalı olarak artması, tekerrür sayısının çokluğu
halinde ilk para cezası ile kıyaslanamayacak bir tutara ulaşmaktadır'. Nitekim
elimizdeki davada ilk eylem için 650 TL olarak verilen idari para cezasının
beşinci eylemde 10.400 TL'ye çıktığı, yani tam 16 kat arttığı görülmüştür. Tekrarlanan eylem ile idari yaptırım arasında bir orantısızlık,
dengesizlik bulunmaktadır. Bu nedenle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2.
maddesine aykırı olduğu düşüncesindeyim. Ayrıca, böyle bir dengesizlik serbest piyasa ekonomisinde
işletmelerin varlıklarını sürdürmelerine önleyecek boyutlara çıkabilir ve bu da
özel mülkiyet hakkına ve girişim özgürlüğüne zarar verebilir. Böyle bir durum
Anayasa'nın 48. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan 'Devlet, özel
teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun
yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak
tedbirleri alır' hükmünün ihlal edilmesi anlamına da gelir. AYM'nin E: 2002/32,
K: 2003/100, 20.11.2003 tarihli kararında bu fıkra ile devletten beklenenin
'özel girişimlerin gelişmesini sağlayacak doğrultuda iktisadi ve sosyal
politikalar uygulamak, özel teşebbüse güvenli çalışma ortamı sunmak' olduğu
vurgulanmıştır. İşletmelerin iktisadi varlığını tehdit eden orantısız para
cezalarının özel teşebbüse güvenli bir çalışma ortamı sunmadığı gayet açıktır. İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. ve 48/2. maddelerine aykırı
olduğu kanaatiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum. Üye Engin
  YILDIRIM