ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı     :  2017/137 Karar Sayısı  :  2017/161 Karar Tarihi :  29.11.2017 R.G. Tarih-Sayı   : 
19.12.2017 - 30725 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: İstanbul Bölge
İdare Mahkemesi Yedinci İdare Dava Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 31.5.2006 tarihli ve
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 17.4.2008
tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102.
maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendinin
Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: İdari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu
kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için
başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ A. İptali İstenen Kanun Hükmü Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının itiraz konusu kuralın
da yer aldığı (e) bendi şöyledir: “ Kurumca verilecek idarî para cezaları MADDE 102- (Değişik: 17/4/2008-5754/60 md.) Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlarda aşağıda
belirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca bu
Kanunun; (…) e) 86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca
yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam
olarak yerine getirmeyenlere; 1) Bilânço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlar için,
aylık asgari ücretin oniki katı tutarında, 2) Diğer defterleri tutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgari
ücretin altı katı tutarında, 3) Defter tutmakla yükümlü değil iseler, asgari ücretin üç katı
tutarında, 4) Tutmakla yükümlü bulunulan defter ve belgelerin ibraz
edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak kaydıyla; defter
ve belgelerin tümünü verilen süre içinde ibraz etmekle birlikte; kanunî tasdik
süresi geçtikten sonra tasdik ettirilmiş olan defterlerin tasdik tarihinden
önceki kısmı, işçilikle ilgili giderlerin işlenmemiş olduğu tespit edilen
defterler, sigorta primleri hesabına esas tutulan kazançların kesin olarak
tespitine imkân vermeyecek şekilde usulsüz veya noksan tutulmuş defterler,
herhangi bir ay için sigorta primleri hesabına esas tutulması gereken
kazançların ve kazançlarla ilgili ödemelerin (sigorta primine esas kazancın
ödemeye bağlı olduğu durumlar dahil) o ayın dahil bulunduğu hesap dönemine ait
defterlere işlenmemiş olması halinde, o aya ait defter kayıtları geçerli
sayılmaz ve bu geçersizlik hallerinin gerçekleştiği her bir takvim ayı için,
aylık asgari ücretin yarısı tutarında; kullanılmaya başlanmadan önce tasdik
ettirilmesi zorunlu olduğu halde tasdiksiz tutulmuş olan defterler geçerli
sayılmaz ve tutmakla yükümlü bulunulan defter türü dikkate alınarak bu bendin
(1) ve (2) numaralı alt bentlerine göre; Vergi Usûl Kanunu gereğince bilanço
esasına göre defter tutulması gerekirken işletme hesabı esasına göre tutulmuş
defterler geçerli sayılmaz ve bu bendin (1) numaralı alt bendine göre, 5) İşverenler tarafından ibraz edilen aylık ücret tediye
bordrosunda; işyerinin sicil numarası, bordronun ilişkin olduğu ay,
sigortalının adı, soyadı, sigortalının sosyal güvenlik sicil numarası, ücret
ödenen gün sayısı, sigortalının ücreti, ödenen ücret tutarı ve ücretin
alındığına dair sigortalının imzasının bulunması zorunludur. Belirtilen
unsurlardan herhangi birini ihtiva etmeyen (imza şartı yönünden makbuz
mukabilinde veya banka kanalıyla yapılan ödemeler hariç) ücret tediye
bordroları geçerli sayılmaz ve her bir geçersiz ücret tediye bordrosu için
aylık asgari ücretin yarısı tutarında, idari para cezası uygulanır. İbraz süresi geçirildikten sonra
incelemeye sunulan ve tümünün veya bir bölümünün geçersiz olduğu tespit edilen
defter ve belgeler yönünden, ayrıca geçersizlik fiilleri için idari para cezası
uygulanmaz, sadece tutulan defter türü dikkate alınarak bu bendin (1), (2) ve
(3) numaralı alt bentlerine göre idari para cezası uygulanır. (…) ” B. İlgili Görülen Kanun Hükmü Kanun’un 86. maddesinin ilgili görülen ikinci fıkrası şöyledir: “ İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini
ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu
idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri
süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen
memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ,
Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 12.7.2017 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Aydın AYGÜN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun
hükümleri, dayanılan Anayasa kuralı ile bunların gerekçeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında
özetle, Kanun ile getirilen yükümlülüklerin ihlalinin idari para cezası ile
cezalandırılmasının kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında olduğu, kanun
koyucunun takdir yetkisi kapsamında öngördüğü yaptırımın adil, ölçülü ve
hakkaniyete uygun olması gerektiği, itiraz konusu kural ile idarece istenen
işyeri defter, kayıt ve belgelerinin yasal süre içinde verilmemesi için
öngörülen maktu cezanın en yüksek ceza olduğu, benzer nitelikteki fiillere daha
az cezaların öngörüldüğü, benzer yükümlülüklerin yerine getirilmemesi ile geç
yerine getirilmesi hâlinde idari para cezalarında bir indirim öngörülmesine
karşın itiraz konusu kuralda böyle bir düzenlemeye yer verilmediği, idari para
cezasının maktu olarak belirlenmesi nedeniyle idari para cezasının verilmesinde
işletmelerin ekonomik büyüklüğüne, sınıfına ya da failin kusuruna göre bir
kademelendirme yapılamadığı, idarece istenen defter ve belgelerin çeşitli
nedenlerle süresinden sonra ibraz edilmesi ile hiç ibraz edilmemesi hâlleri
için aynı miktarda cezaların öngörülmüş olmasının hukuk devletinin gereği olan
adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın
2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 4. Kanun’un 102. maddesinin
birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendinde, işveren ya da işyeri
sahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerinin Sosyal Güvenlik Kurumunun
(Kurum) denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenmesi hâlinde
yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam
olarak yerine getirmeyenlerden bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü
olanlara aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası
uygulanması öngörülmüştür. 5. Anayasa’nın 2. maddesinde
belirtilen hukuk devleti insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri
koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve
yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. 6. Hukuk devletinde ceza
hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu gibi idari yaptırımlar açısından da
hangi eylemlerin yaptırım gerektireceği, bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve
ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifleştirici nedenlerinin belirlenmesi
gibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahiptir. Bununla birlikte kanun
koyucunun takdir yetkisi kapsamında öngördüğü yaptırımın adil ve hakkaniyete
uygun olması gerekmektedir. Ancak sadece kabahatin konusunu esas alarak ve
benzer eylemler için öngörülen yaptırım miktarlarını kıyaslayarak haksızlık ve
yaptırım arasında adil denge bulunup bulunmadığı konusunda bir karar vermek,
sorunu tek yönlü ya da eksik olarak ele almak anlamına gelir. Haksızlığa konu
eylem ile yaptırım arasında adalete uygun bir oranın bulunup bulunmadığının
saptanmasında benzer bir fiil için konulmuş yaptırım ile yapılacak bir
kıyaslamanın değil o fiilin yarattığı etkinin ve sonuçlarının dikkate alınması
gerekir. 7. Kanun koyucu, takdir
yetkisi içindeki bu düzenlemeleri yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği
olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise “ elverişlilik ”, “ gereklilik ”
ve “ orantılılık ” olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. “ Elverişlilik
ilkesi ” öngörülen yaptırımın ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını,
“ gereklilik ilkesi ”  öngörülen yaptırımın ulaşılmak istenen amaç
bakımından gerekli olmasını, “ orantılılık ilkesi ” ise öngörülen yaptırım
ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken orantıyı ifade etmektedir.
Bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında da “ ölçülülük
ilkesi ” gereğince makul bir dengenin bulunması zorunludur. 8. Kanun koyucu sosyal
sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak,
bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan
yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek, sosyal
sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları
düzenlemek amacıyla 5510 sayılı Kanun’u kabul etmiştir. Kanun’un genel
gerekçesinde de mevcut sosyal güvenlik kurumlarının finansmanla ilgili önemli
sorunlarının olduğu, gelir azaltıcı faktörlerin başlıcalarının ise prime esas
kazancın düşük gösterilmesi ile kayıt dışı istihdamın yüksekliği olduğu
belirtilmiştir. 9. Sosyal güvenlik
sisteminin başlıca gelir kaynağını, işçi ve işverenden alınan “ prim ” adı
verilen sigorta ücreti oluşturmaktadır. Prim, sigorta yardımlarının ve Kurumun
giderlerinin karşılığı olarak sigortalılardan kazançlarının belli bir oranında
alınan ya da sigortalının alt üst kazançları arasında belirlediği bir miktar
üzerinden hesap edilen sigorta ücretini ifade etmektedir. Kanun’un 79.
maddesinde “ Kısa ve uzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası için,
bu Kanunda öngörülen her türlü ödemeler ile yönetim giderlerini karşılamak
üzere Kurum prim almak, ilgililer de prim ödemek zorundadır. ” denilmek
suretiyle prim alma ve ödeme zorunluluğu ile bu primlerin kullanılacağı yer
düzenlenmiştir. İşverenlerin ya da işyeri sahiplerinin tutmak zorunda
oldukları defter, kayıt ve belgeler, ödenecek veya tahsil edilecek primlerin
belirlenmesinde dayanak belgeler niteliğindedir. 10. Kanun koyucunun kayıt
dışı istihdamı ve finansman kaybını önlemek amacıyla işveren ve işyeri
sahiplerine bazı yükümlülükler getirmesi mümkün olup bu kapsamda bilanço
esasına göre defter tutmakla yükümlü olanların yapılan yazılı ihtara rağmen on
beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın bu defterleri ibraz etmemeleri hâlinde aylık
asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası ile
cezalandırılmalarının öngörülmesi, bu tür davranışlarda bulunulmasını
engelleyici ve caydırıcı nitelikte olduğundan itiraz konusu kuralın, bu kuralla
ulaşılmak istenen amaç yönünden elverişli ve gerekli olduğu anlaşılmaktadır. 11. İtiraz konusu kuralda yasaklanan
fiilin icra edilmesi hâlinde bilanço esasına göre defter tutanlara asgari
ücretin on iki katı tutarında idari para cezası, devamı bentlerde ise diğer
defterleri tutmakla yükümlü olanlar için asgari ücretin altı katı, defter
tutmakla yükümlü olmayanlar için ise asgari ücretin üç katı tutarında idari
para cezası verileceği düzenlenmiştir. Gerçek veya tüzel kişilerin defter tutma
yükümlülüğüne tabi olup olmadıkları ile defter tutmakla yükümlü olanların hangi
esasa göre defter tutmakla yükümlü oldukları 4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı
Vergi Usul Kanunu’nun 172. ve devamı maddelerinde düzenlenmiştir. Buna göre
bilanço esasına göre defter tutma ya da işletme hesabı esasına göre defter
tutma veya defter tutma yükümlülüğüne tabi olmama, kural olarak gerçek veya
tüzel kişilerin ekonomik kapasiteleri gözetilerek belirlenmiştir. Bilanço
esasına göre defter tutmakla yükümlü kılınma, diğer defterleri tutmakla yükümlü
kılınanlara ya da defter tutmakla yükümlü kılınmayanlara oranla daha büyük bir
ekonomik güce sahip olunduğunu göstermektedir. 213 sayılı Kanun’a göre birinci
sınıf tacirler bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlüdürler. Bu nedenle
bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlara diğerlerine oranla daha
fazla idari para cezası öngörülmesinin orantısız olduğu söylenemez. 12. Kaldı ki itiraz konusu
kural nedeniyle verilen idari para cezasının tebliğ tarihinden itibaren on beş
gün içinde peşin ödenmesi hâlinde bu cezanın dörtte üçünün ödeneceği de
Kanun’un 102. maddesinde hüküm altına alınmıştır. 13. Başvuru kararında,
itiraz konusu kuralın da yer aldığı 102. maddenin farklı fıkra ve bentlerinde
benzer fiiller yönünden daha düşük miktarlarda idari para cezası verilmesinin
ya da bazı hâllerde idari para cezalarında indirim yapılmasının öngörüldüğü
belirtilerek bu cezalar arasında orantısızlık bulunduğu ileri sürülmüşse de söz
konusu madde bir bütün olarak incelendiğinde idari yaptırım öngörülen diğer
fiiller yönünden korunan hukuki değerlerin aynı olmadığı gibi bazı fiillerin
aynı zamanda suç oluşturduğu görülmektedir. Kanun koyucu bu fiillerin suç
oluşturmasına karşın genel içtima kuralının aksine idari para cezasından da
sorumluluğun devam ettiğini Kanun’un 102. maddesinde belirtmiştir. Yine benzer
bir fiil olduğu ileri sürülen bilgi ve belgelerin geç teslim edilmesi hâline
bilgi ve belgelerin hiç teslim edilmemesine oranla daha az idari para cezasının
düzenlendiği bentte “ kamu idareleri, bankalar, döner sermayeli kuruluşlar,
kanunla kurulmuş kurum ve kuruluşlar ile diğer gerçek ve tüzel kişiler ”
denilmek suretiyle indirim uygulanacaklar yönünden bir ayrımın yapılmadığı,
başka bir ifade ile “ diğer gerçek ve tüzel kişiler ” ibaresi ile kuralın
herkesi kapsadığı görülmekle itiraz konusu kuralda ölçülülük, adalet ve
hakkaniyet ilkelerine, dolayısıyla hukuk devleti ilkesine aykırı bir yön
bulunmamaktadır. 14. Açıklanan nedenlerle
kural Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. IV. HÜKÜM 31.5.2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu’nun, 17.4.2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle
değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt
bendinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 29.11.2017
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ