ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2022/38 Karar Sayısı : 2023/80 Karar Tarihi : 4/5/2023 R.G.Tarih-Sayı :
26/7/2023-32260 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
133 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 3/3/2022 tarihli ve (94) numaralı Bazı Kamu Kurum ve
Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.
maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli
ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü
Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili
bölümlerine eklenmesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar
verilmesi talebidir. I. İPTALİ
İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep
edilen 1. maddesi şöyledir: “ MADDE 1- Ekli listede yer alan kadrolar ihdas
edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümlerine eklenmiştir. " LİSTE KURUMU : EMNİYET
GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TEŞKİLATI : TAŞRA İHDAS EDİLEN KADROLARIN SINIFI UNVANI DERECESİ ADEDİ EMH Çarşı
  ve Mahalle Bekçisi 3-10 3. 000 TOPLAM 3. 000 KURUMU : AVRUPA
BİRLİĞİ BAŞKANLIĞI TEŞKİLATI : MERKEZ İHDAS EDİLEN KADROLARIN SINIFI UNVANI DERECESİ ADEDİ GİH Genel
  Müdür Yardımcısı 1 2 GİH Şube
  Müdürü 1 4 TOPLAM 6 KURUMU : DEVLET
OPERA VE BALESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TEŞKİLATI : MERKEZ İHDAS EDİLEN KADROLARIN SINIFI UNVANI DERECESİ ADEDİ GİH Strateji
  Geliştirme Dairesi Başkanı 1 1 TOPLAM 1 KURUMU : DEVLET
TİYATROLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TEŞKİLATI : MERKEZ İHDAS EDİLEN KADROLARIN SINIFI UNVANI DERECESİ ADEDİ GİH Strateji
  Geliştirme Dairesi Başkanı 1 1 TOPLAM 1 II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN,
Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,
Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN ve Kenan
YAŞAR’ın katılımlarıyla 21/4/2022 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü
durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE
karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi
ve Yargısal Denetimi 3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini ve
yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.
Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu
bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu
kapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci
Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili
olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda
açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden
herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik
yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,
23/01/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2018/119,
K.2020/25, 11/06/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/06/2020, §§ 3-13). B. CBK’nın 1.
Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı
CBK’nın Eki (I) Sayılı Cetvel’in İlgili Bölümlerine Eklenmesinin İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 4. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğü
içerisinde yer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu
görevlilerinin kadrolarının ihdasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi
gerektiği, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı,
CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organına
genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinin
tanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nın
bağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.
ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu a. Kuralın Konu
Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi 5. Dava dilekçesinde
konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6.,
7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya
ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında
yapılacaktır. 6. Kural Emniyet Genel Müdürlüğü, Avrupa Birliği
Başkanlığı, Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü ve Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğüne ilişkin olarak
bir kısım kadronun ihdas edilerek (2)
numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesini
öngörmektedir. 7. Anayasa
Mahkemesi bakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel
kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı
kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin
CBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup
olmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda
söz konusu kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili
düzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine
ilişkin konulardan olduğu, Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve
ödevlerle ilgisinin bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci
fıkrasının “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri,
teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle düzenlenir.” ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü
fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle kurulur.” şeklindeki hükümleriyle bağlantılı olarak
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir
yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021,
§§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106,
30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37,
K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9,10). 8. İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğüne,
Dışişleri Bakanlığına bağlı Avrupa Birliği Başkanlığına, CBK’yla kurulmuş kamu
tüzel kişileri olan Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü ile Devlet
Tiyatroları Genel Müdürlüğüne kadro ihdas edilmesini öngören dolayısıyla anılan
Kurumların teşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme getiren dava konusu kural
yönünden, belirtilen kararlardan ayrılmayı gerektiren bir durum
bulunmamaktadır. 9. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenleme
içermemektedir. 10. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesinde “ Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarılamaz. ” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden denetimi yapılırken CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade eden, bu bağlamda karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş
bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir. 11. Kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça
düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 12. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki
HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır. b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi 13. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir. 14. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilik
ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. 15. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işlemi
niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır. 16. Kuralla İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel
Müdürlüğüne, Dışişleri Bakanlığına bağlı Avrupa Birliği Başkanlığına, CBK’yla
kurulmuş kamu tüzel kişileri olan Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü ile
Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğüne bazı kadrolar ihdas edilmiştir. İhdas
edilen kadro ve sayıları açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden
kuralda belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır. 17. Açıklanan
nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin
reddi gerekir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 18. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralın
uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek
yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 3/3/2022 tarihli ve
(94) numaralı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle ekli Liste’de yer alan
kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de
yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesine yönelik
iptal talebi 4/5/2023 tarihli ve E.2022/38, K.2023/80 sayılı kararla
reddedildiğinden, bu eklemeye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE
4/5/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V. HÜKÜM 3/3/2022 tarihli ve (94) numaralı Bazı Kamu Kurum ve
Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
1. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018
tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve
Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili
bölümlerine eklenmesinin; A. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin
KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B. İçeriği
itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 4/5/2023 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye M. Emin KUZ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğu (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
(CBK) 1. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek (2)
numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümlerine eklenmesini konu
bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bulmamıştır. 2. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararına ilişkin
muhalefet şerhinde açıkladığımız üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında kadro
ihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, başta mülkiyet
hakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması ve münhasıran
kanunla düzenlenmesi gereken bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez.
Dolayısıyla bu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkil
eder (bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, Karşıoy Gerekçesi ,
§§ 14-36). 3. Aynı gerekçelerle dava konusu CBK
kuralının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunu
düşündüğümden çoğunluğun red yönündeki kararına katılmıyorum. Başkan Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Dava konusu kuralların, Anayasa’nın 104.
maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu düşüncesiyle
karara katılmıyorum . Üye Engin
  YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 1.
maddesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar
verilmiştir. Red kararının gerekçesinde; kamu kurum ve kuruluşlarının
kadrolarının ihdası ve iptali konusundaki düzenlemelerin idarenin teşkilât
yapısına ve dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin olduğu, Anayasada CBK ile
düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevler ile ilgisinin bulunmadığı, Anayasanın
106. ve 123. maddelerinin son fıkraları ile bağlantılı olarak 104. maddenin
onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü olmadığı gibi daha önce
kanunlarda da açıkça düzenlenmediği, bu nedenlerle konu yönünden Anayasanın
104. maddesine aykırı olmadığı belirtilmiştir. CBK’nın 1. maddesinde, ekli listedeki kadroların ihdas
edilerek (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki (I) sayılı
Cetvelin ilgili bölümlerine eklendiği hükme bağlanmıştır. Çoğunluğun red gerekçesinde atıf yapılan 11/6/2020
tarihli ve E.2018/119, K.2020/25 sayılı; 31/3/2021 tarihli ve E.2020/8,
K.2021/25 sayılı; 16/12/2021 tarihli ve E.2021/50, K.2021/89 sayılı; 30/12/2021
tarihli ve E.2021/91, K.2021/106 sayılı; 9/3/2023 tarihli ve E.2022/37,
K.2023/44 sayılı kararlara ilişkin olanlar da dâhil olmak üzere daha önceki karşıoy
gerekçelerimde ayrıntılı olarak açıklanan sebeplerle (geniş açıklama için
ayrıca bkz. 12/6/2020 tarihli ve E.2019/105, K.2020/30 sayılı; 30/12/2020
tarihli ve E.2019/71, K.2020/82 sayılı kararlara ilişkin karşıoy gerekçelerim)
bütçe hakkı ile ilgili bulunan kadro iptali ve ihdasının yürütme yetkisine
ilişkin konulardan olmamasından dolayı Anayasanın 104. maddenin onyedinci
fıkrasının birinci cümlesine; 123. ve 128. maddeleri uyarınca kanunla
düzenlenmesi gereken konular arasında yer almasından dolayı da üçüncü cümlesine
göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. Yukarıda belirtilen sebeplerle, anılan kuralın konu
bakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının
birinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği
düşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım. Üye M. Emin KUZ KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 3/03/2022 tarih ve (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 1. maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olduğu için iptali gerektiği
kanaatindeyim. 2. Bu konudaki Anayasa’ya aykırılık gerekçelerim daha
önce Mahkememizin vermiş olduğu E.: 2018/119, K.: 2020/25 sayılı karardaki
karşıoyumun ilk yirmi paragrafındaki gerekçelerle aynı niteliktedir. Bu
gerekçelerle (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu 1.
maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali
gerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına
katılmamaktayım. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ karşıoy gerekçe 1. Mahkememiz çoğunluğunun 3/3/2022 tarihli ve (94) numaralı Bazı
Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine Dair Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin 1. maddesiyle ilgili gerçekleştirilen Anayasa'ya uygunluk
denetiminde ulaştığı kanaate katılmamaktayım. 2. Kuralla İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğüne,
Dışişleri Bakanlığına bağlı Avrupa Birliği Başkanlığına, kamu tüzel kişiliğine
sahip Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğüne ve Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğüne ilişkin kadrolar ihdas edilmiştir. 3. Mahkememiz çoğunluğu kadro ihdasına ilişkin
düzenleme ile ilgili söz konusu kuralın Anayasa’nın 123. maddesi ve 106.
maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamında
değerlendirilmesi gerektiği ve konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı
olmadığına karar vermiştir. 4. Kural ile düzenleme yapılan kadrolarda görev alacak kişilerin
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğer kamu görevlisi niteliğini
haiz oldukları dikkate alındığında kadrolarına ilişkin düzenlemelerin kanunla
yapılması gerektiği açıktır. 5. Açıklanan nedenle kural konu bakımından yetki
yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesine aykırıdır. 6. Bu nedenle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmamaktayım. Üye Kenan YAŞAR