ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2014/181 Karar Sayısı : 2014/179 Karar Günü : 4.12.2014 R.G. Tarih-Sayı :
4.3.2015-29285 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara
14. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 15.5.1957
günlü, 6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat Odaları Birliği Kanunu'nun 28.
maddesinin, 17.9.2004 günlü, 5234 sayılı Kanun'un 28. maddesinin birinci
fıkrasının (c) bendiyle değiştirilen üçüncü fıkrasının Anayasa'nın 2. ve 135.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir. I- OLAY Üst üste iki dönem Türkiye Ziraat Odaları Birliği Yönetim Kurulu
Başkanlığı yapan davacının, 2015 yılında yapılacak seçimlerde tekrar aday
olmasının mümkün olup olmadığı hususunda tereddütlerin giderilmesi amacıyla
yaptığı başvurunun, Türkiye Ziraat Odaları Birliği tarafından reddedilmesi
üzerine, ret işleminin iptali istemiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın
Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 28. maddesi
şöyledir: " Madde 28- (1) Birlik Yönetim
Kurulu; Birlik Genel Kurulunun kendi üyeleri arasından dört yıl için seçtiği on
üye ile Birlik Genel Sekreterinden oluşur. Yönetim Kurulu, üye tamsayısının
salt çoğunluğu ile toplanır. Kararlar oy çokluğu ile alınır. Eşitlik halinde
Başkanın oy kullandığı tarafın kararı geçerli sayılır. (2) Birlik Yönetim Kurulu, Genel Kurulu müteakip kendi üyeleri
arasından dört yıl için bir başkan, bir başkan vekili ve bir muhasip üye seçer. (3) Üst üste iki dönem Birlik yönetim kurulu başkanlığı yapmış olanlar,
aradan iki seçim dönemi geçmedikçe aynı göreve yeniden seçilemezler. (4) Yönetim Kurulu Başkanı aynı zamanda Birlik Genel Başkanıdır. (5) Yönetim Kurulu, üyelerinin dörtte üçünün talebi üzerine yeniden
görev bölümü yapabilir. (6) Yönetim Kurulu Başkanı veya Başkan vekili ile Genel Sekreter
veya Muhasip Üyenin müşterek imzaları Birliği ilzam eder." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 135.
maddelerine dayanılmıştır. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ,
Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,
Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN'ın
katılımlarıyla 4.12.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Murat ARSLAN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, itiraz konusu kuralda öngörülen "Türkiye
Ziraat Odaları Birliği'nde üst üste iki dönem yönetim kurulu başkanlığı yapmış
olanların, aradan iki seçim dönemi geçmedikçe aynı göreve yeniden
seçilemeyecekleri" biçimindeki yasaklamanın seçme ve seçilme
hakkına müdahale olduğundan demokratik hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı, bu
nedenle kuralın Anayasa'nın 2. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. İtiraz konusu kuralda, Türkiye Ziraat Odaları Birliğinde üst üste
iki dönem yönetim kurulu başkanlığı yapmış olanların, aradan iki seçim dönemi
geçmedikçe aynı göreve yeniden seçilemeyecekleri hüküm altına alınmıştır. İtiraz konusu kurala ilişkin gerekçeden, öngörülen düzenlemenin
belirtilen görevlere seçilmede fırsat eşitliğinin sağlanması amacıyla
yasalaştırıldığı anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
ve üst kuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusunda kanunla kurulan
ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı
gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olduğu belirtilmiştir.
Tüzel kişilikleri olan bu tür meslek kuruluşlarının yönetsel vesayet ağırlığı,
yönetim ve mali konularda denetim yoğunluğunu getirmekle birlikte, organlarını
kendi üyeleri arasından kanunda belirlenen yöntemlere göre seçmeleri ilkesi
benimsenmiştir. Böylece Anayasa, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarının yönetim ve işleyişlerinin demokratik hukuk devleti esaslarına
uygun olması kuralını öngörmüş ve kurum içi demokratik yapıyı sağlamıştır.
Kuşkusuz demokratik düzenin en belirgin niteliği de seçimlerdir. Seçimlerin
adaletli bir katılım ile serbest, eşit ve genel-oy ilkelerine dayalı olarak
gerçekleşmesi gerekmektedir. Anayasa'nın 135. maddesinde öngörülen düzenleme uyarınca, Birlik
organlarında başkanlık yapacakların, kanunda gösterilen usullere göre
seçilecekleri açıktır. Ancak bu yetki, seçim usullerinin belirlenmesiyle
sınırlı olup, seçme ve seçilme hakkının kullanılmasına yönelik bir yasaklamayı
içermemektedir. Kanunla seçim konusunda yapılacak düzenlemelerin demokratik
hukuk devletiyle bağdaşır olması gerekir. Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik, lâik
ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmış olup, hukuk devleti; hak ve
özgürlükleri güvenceye alan devlettir. Kanun koyucunun hukuki düzenlemelerde
kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet
ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması ve keyfi davranmaması
gerekir. Demokratik hukuk devletinde temel hak ve özgürlüklerin en geniş
ölçüde sağlanıp güvence altına alınması esastır. Demokratik hukuk devleti
ilkesinin vazgeçilmez unsurlarından birisi de özgür, genel, eşit ve gizli oya
dayalı, hoşgörü, açık fikirlilik ve çoğulculuk anlayışı içerisinde ilgililerin birbirleriyle
rekabet edebildiği dürüst ve düzenli seçimlerin varlığıdır. Bu şekildeki bir
devlette yönetime gelmede ve ayrılmada tek yol seçimler olup, buna ilişkin
yasaklar " demokratik hukuk devleti ilkesi "yle bağdaşmaz. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olan Türkiye
Ziraat Odaları Birliğinin yönetim kurulu başkanlığı gibi görevlere " seçilme
hakkı " demokratik bir haktır. İtiraz konusu kuralla, Anayasa'nın 135.
maddesinde öngörülmeyen belli süre başkanlık yapanların aradan sekiz yıl
geçmedikçe yeniden seçilemeyeceklerine ilişkin yasağın demokratik gereklerle
izahı mümkün değildir. Bu yasak seçime katılan üyelerin kanaatinin serbestçe
oluşmasını engellediğinden üyeler yönünden " seçme ", adaylar
yönünden " seçilme " hakkına müdahale oluşturmuştur. Kamu kurumu
niteliğinde olsa da sivil toplum örgütlerine bu tür seçilememe yasakları
getirilmesi demokratik hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmayacağından Anayasa'ya
aykırılık oluşturur. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. ve 135.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Nuri NECİPOĞLU ile Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe katılmamışlardır. VI- SONUÇ 15.5.1957 günlü, 6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat Odaları
Birliği Kanunu'nun 28. maddesinin, 17.9.2004 günlü, 5234 sayılı Kanun'un
28. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendiyle değiştirilen üçüncü
fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Nuri NECİPOĞLU ile
Hasan Tahsin GÖKCAN'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 4.12.2014 gününde karar
verildi. Başkanvekili Serruh
  KALELİ Başkanvekili Alparslan
  ALTAN Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Burhan
  ÜSTÜN Üye Engin
  YILDIRIM Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Erdal
  TERCAN Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Hasan
  Tahsin GÖKCAN KARŞIOY GEREKÇESİ 6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat Odaları Birliği Kanunu'nun 8.
maddesinin üçüncü fıkrası, üst üste iki dönem Birlik yönetim kurulu başkanlığı
yapmış olanların aradan iki seçim dönemi geçmedikçe aynı göreve yeniden
seçilemeyeceklerini düzenlemektedir. Mahkememizin çoğunluğu itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. ve
135. maddelerine aykırılık teşkil ettiği görüşündedir. Bu görüşe Mahkememizin 4.12.2014 tarihli,
2013/150 E, 2014/132 K. sayılı kararda açıklanan karşıoy gerekçesinde
belirtildiği gibi aşağıdaki nedenlerle katılamıyoruz. 1- Meslek kuruluşlarının organlarının oluşumuna dair esaslar
Anayasa'nın 135. maddesinde özel olarak düzenlenmiştir. Bu maddeye göre ' Kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları. kanunla kurulan ve
organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı
gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir. ' Bu durumda
söz konusu kuruluş ve üst kuruluşların organları, (a) kendi üyeleri tarafından,
(b) kanunda gösterilen usullere göre, (c) yargı gözetimi altında ve (d) gizli
oyla seçilir. Ayrıca, siyasi partiler bu kuruluşların seçimlerinde aday
gösteremezler. Bunların dışında, meslek kuruluşlarının seçimlerine ilişkin
başka bir anayasal hüküm bulunmamakta, diğer hususlar kanun koyucuya
bırakılmaktadır. Kanun koyucunun, Anayasa'da belirtilen esaslara aykırı olmamak
kaydıyla, bu kuruluş ve üst kuruluşların seçimine ilişkin düzenleme yaparken,
meclis ve yönetim kurulu gibi organların görev ve yetkilerine, organların
kimlerden ve kaç kişiden oluşacağına, başkan ve üyelerin diğer organlarda görev
alıp alamayacaklarına dair kurallar koyabileceği ve dahası koyması gerektiği
hususu izahtan varestedir. Benzer şekilde, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarında yöneticilik yapacakların görev süreleri ile seçilme
yeterlilikleri gibi Anayasa'da yer almayan konularda düzenleme yapma yetkisi
kanun koyucuya aittir. Yasamanın asliliği ve genelliği ilkesi, anayasada açıkça
düzenlenmeyen alanlarda parlamentonun serbestçe kural koyabilmesini gerektirir.
Ayrıca, Anayasa'nın 135. maddesinde yer alan ' kanunda gösterilen usullere
göre' ibaresi, meslek kuruluşları ile üst kuruluşlarının seçimlerini
düzenleme yetkisinin kanun koyucuya bırakıldığını göstermektedir. Mahkeme çoğunluğu, Anayasa'nın 135. maddesiyle kanun koyucuya
verilen düzenleme yetkisinin 'seçim usullerinin belirlenmesiyle sınırlı olup,
seçme ve seçilme hakkının kullanılmasına yönelik bir yasaklamayı içermemekte'
olduğu, bu nedenle maddede 'öngörülmeyen belli süre başkanlık yapanların aradan
sekiz yıl geçmedikçe yeniden seçilemeyeceklerine ilişkin yasağın demokratik
gereklerle izahı'nın mümkün olmadığı görüşündedir. Bu görüş, meslek
kuruluşlarının organlarına yönelik seçme ve seçilme faaliyetini adeta mutlak
hale getirmektedir. Öncelikle belirtmek gerekir ki, bir meslek kuruluşunda,
yöneticilerin aynı mesleğe mensup kişilerin oluşturduğu organlar tarafından
seçilmesi, Anayasa'nın 67. maddesinde düzenlenen ve tipik anlamda siyasi
haklardan olan seçilme hakkının kullanımı kapsamında değerlendirilemez. Burada
bazı yönlerden kamu gücü kullanan bir meslek örgütünün organlarının sınırlı bir
katılımla oluşturulması söz konusudur. Kaldı ki, bir an için Anayasa'nın 67.
maddesinin geniş yorumlanması sonucunda meslek kuruluşlarındaki başkanlık
seçiminde aday olma, seçilme hakkının tezahürü olarak kabul edilse bile, bu
hakkın sınırsız olmadığı açıktır. Nitekim, 67. madde uyarınca vatandaşlar
seçme, seçilme ve halkoylamasına katılma haklarına 'kanunda gösterilen şartlara
uygun olarak' sahip olup, 'bu hakların kullanılması kanunla düzenlenir'. 2- Meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarında üst üste iki dönem
yöneticilik yapanların belli bir süre geçmeden aynı göreve yeniden
seçilemeyeceklerine dair kuralların, fırsat eşitliğinin sağlanması, uzun süre
görevde kalmanın sonucu ortaya çıkabilecek güç zehirlenmesinin ve idari
yozlaşmanın önlenmesi ve nesillere bağlı zihniyet değişiminin yönetime yansıması
gibi amaçları olduğu açıktır. Bu tür mülahazalarla, hukuk düzenimizde seçimle gelinen bazı
görevlerde benzer süre sınırlamaları bulunmaktadır. Yakın zamana kadar
Cumhurbaşkanlığına yedi yıllığına ve bir kez, 2007 yılında yapılan değişiklikle
de beş yıllığına ve en fazla iki dönem seçilinebilmesi bunun tipik örneğidir.
Demokratik ülkelerin tamamına yakınında benzer süre sınırlamaları
bulunmaktadır. Bu sınırlamaların temel amacı, devlet başkanlığı görevine gelen
kişilerin bulundukları görevde çok uzun süre kalmaları sonucu, iktidarın
sağladığı imkanlardan yararlanmak suretiyle konumlarını pekiştirmelerini ve
muhtemel yozlaşmaları önlemektir. Başka bir ifadeyle, bu tür sınırlamalar
demokratik rejimlerde 'seçilmiş krallar'ın ortaya çıkmasını engellemeye dönük
tedbirlerdir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına benzer şekilde,
kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip olan ve organları belli
ölçüde kendi mensupları tarafından belirlenen üniversitelerde de rektörlük için
sınırlı bir süre öngörülmüştür. Anayasa'da sınırlayıcı bir hüküm olmadığı
halde, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 13. maddesi üniversite öğretim
üyelerinin oylarıyla başlayan süreçte Cumhurbaşkanı tarafından seçilen
rektörlerin görev süresini dört yıl ve en fazla iki dönem olarak
sınırlandırmıştır. Esasen Mahkememiz de bir süre öncesine kadar, meslek
kuruluşlarının seçimlerini düzenleme ve sınırlamalar getirme konusunda kanun
koyucunun takdir yetkisine sahip olduğu görüşündeydi. Mahkemenin 18/5/2011
günlü, 2008/80 esas ve 2011/81 karar sayılı kararında şu sonuca ulaşılmıştır: ' Anayasa'nın
135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst
kuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusunda kanunla kurulan ve
organları kendi üyeleri tarafından kanunla gösterilen usullere göre yargı
gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olduğu belirtilmiştir.
Bu düzenleme uyarınca, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali
Müşavirler Odaları ile Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali
Müşavirler Odaları Birliği'nin yönetim organlarının seçim usullerinin kanunla
belirleneceği açıktır. Demokratik ilkeler çerçevesinde seçimlerde uyulacak
kuralların belirlenmesi kanun koyucunun takdir yetkisi içindedir. Üst üste iki
dönem başkanlık yapanların iki dönem yönetim kurulu üyesi seçilmesinin
yasaklanmasında Anayasa'ya aykırı bir yön bulunmamaktadır. Bu görüşün somut dava bakımından da geçerli olduğunu,
değiştirilmesini gerektiren kabul edilebilir bir gerekçenin bulunmadığını
düşünüyoruz. 3- İtiraz konusu kuralda dört, altı ya da sekiz yıl gibi belirli
bir sürenin değil, görev döneminin esas alınması ve görevde kalınan süre kadar
yeniden seçilememe esasının getirilmesi de sınırlamanın kendi içinde tutarlı ve
ölçülü olduğunu göstermektedir. Burada esas olan, Kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşlarından olan Ziraat odaları birlik  yönetim kurulu başkanlığı
için önceden belli bir görev süresinin öngörülmesidir. Bu süre kısıtlaması
başkanlığa seçilecek ve onları seçecek olanlar tarafından önceden
bilinmektedir. Ayrıca, itiraz konusu kurallar aynı göreve yeniden seçilmeyi
sınırlandırmaktadır. Birlik yönetim kurulu başkanlığı yapanların, birlik
yönetim kurulu üyeliğine veya başka görevlere seçilmelerinin önünde bir engel
bulunmamaktadır. İtiraz konusu kuralla getirilen sınırlama ölçülülük ilkesine
aykırı değildir. Açıklanan gerekçelerle, çoğunluğun iptal yönündeki görüşlerine
katılmıyoruz. Üye Nuri
  NECİPOĞLU Üye Hasan
  Tahsin GÖKCAN