ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1999/44 Karar Sayısı : 1999/48 Karar Günü : 28.12.1999 R.G. Tarih-Sayı :11.03.2000-23990 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu
Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 25.12.1997 günlü, 4316
sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun 7. maddesi ile 71. maddesinin
(b) parağrafının 7. bendinin Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine
aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nün, 1998 Malî Yılı
Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinin uygulanmasıyla ilgili Kamu Haznedarlığı Genel
Tebliği'nin iptali için açtığı davada, Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 71.
maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına
varan Danıştay Onuncu Dairesi iptalleri için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A. İtiraz Konusu Yasa Kuralları 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun itiraz konusu kuralları şöyledir: 1- "MADDE 7.- Genel bütçeli daireler,
katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeler, fonlar,
kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden yardım alan
kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve kuruluşları (kamu
iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri,
özelleştirme kapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları,
belediyeler ile özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları ve yardımlaşma sandıkları hariç), kendi bütçeleri veya tasarrufları
altında bulunan bütün kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya muhabiri olan T.C.
Ziraat Bankası nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden ve
vadesiz hesaplarda toplarlar. Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardan
yaparlar. İlgili kamu kurum ve kuruluşları tasarrufları altında bulunan tüm
kaynaklarını 15 Ocak 1998 tarihine kadar anılan banka nezdinde açtıracakları
hesaplarda toplamak ve bu banka şubelerini ve hesap numaralarını belirtilen
tarihten itibaren bir hafta içersinde Hazine Müsteşarlığına bildirmek
zorundadırlar. İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlar
yukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden bizzat sorumludurlar. Bu maddenin uygulanması ile ilgili olarak esas ve usulleri
belirlemeye, kaynaklar ve kurumlar itibariyle istisnalar getirmeye Hazine
Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine
Başbakan yetkilidir. " 2- "MADDE 71.- ... b) 1. ... 7. Muhtelif kanunların bu Kanunun 7'nci maddesine aykırı
hükümleri" ... 1998 Malî Yılında uygulanmaz. B. Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralları şunlardır : 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet
Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar
Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve
özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir. " 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar
Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir. " 3- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî
teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle
yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçe1erin nası1
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belir1enir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz. " 4- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve
katma bütçe tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl
başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki
görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde
ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar. " IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Ahmet Necdet
SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,
Ali HÜNER, Mustafa YAKUPOĞLU, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü
SÖNMEZ'in katılmalarıyla 11.11.1999 günü yapılan ilk inceleme toplantısında,
"dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına,
oybirliğiyle" karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz
konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriyle
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Sınırlama Sorunu Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesine göre,
Anayasa Mahkemesi'ne itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna
başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile
sınırlıdır. İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onuncu Dairesi'nin bakmakta olduğu
davada uygulayacağı 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, genel
bütçeli daireler, katma bütçeli idareler, özel bütçeli kuruluşlar, döner
sermayeler, fonlar, kefalet sandıkları, bütçenin yatırım ve transfer tertibinden
yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum ve
kuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan bütün
kaynaklarını T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankası nezdinde kendi
adlarına açtıracakları hesaplarda toplayacakları öngörülmektedir. Madde kapsamına, yapıları farklı kamu kurum ve kuruluşları
alınmıştır. Oysa, dava "Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği"nin iptali
için Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından açıldığından, 1998
Yılı Bütçe Kanunu 7. maddesiyle 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendine
ilişkin esas incelemenin bu kurum yönünden yapılmasına Yalçın ACARGÜN'ün
karşıoyu ve oyçokluğuyla karar verilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesinde, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmeleri, özelleştirme
kapsamına veya programına alınmış kuruluşlar, kamu bankaları, belediyeler ile
özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve
yardımlaşma sandıkları kapsam dışı bırakılarak, kimi kamu kurum ve
kuruluşlarının bütçelerindeki veya tasarrufları altında bulunan tüm
kaynaklarını T.C. Merkez Bankasında veya muhabiri olan T.C. Ziraat
Bankasında adlarına açtıracakları hesapta toplayacakları, tahakkuk etmiş ödemelerini
bu hesaptan yapacakları ve maddenin uygulanmasıyla ilgili esas ve usulleri
belirlemeye de Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan'la Maliye Bakanının
müşterek teklifi üzerine Başbakanın yetkili olduğu belirtilmiştir. Bütçe
Kanunu'nun 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendi ile de "muhtelif
kanunların bu kanunun 7. maddesine aykırı hükümleri"nin 1998 malî yılında
uygulanmayacağı öngörülmüştür. Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının
diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa'da gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle
ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 1998 Malî
Yılı Bütçe Kanunu'nun 7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının Anayasa'ya
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev
ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa
tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla
diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi
bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin
Büyük Millet Meclisi'nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması
düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede
ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir
azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de,
Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen
bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir
işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi
veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasalarının öteki yasalardan
ayrı olmaları nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa
kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve
kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu
olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla "bütçe ile ilgili
hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı
nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek
değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin,
yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti
alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul
edilirse, bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe
yasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,
bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun
başka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle
gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile
ilgili hüküm" ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu
olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe
yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe
yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir. 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu'nun 19. maddesinde,
Kurum'un gelir kaynakları belirtilmiş, sonra 20. maddesinde de bu gelirlerden
her sigorta kolu için ayrılacak yedek akçelerin işletilmesi ve
değerlendirilmesine ilişkin ayrıntılı kurallara yer verilmiştir. 1998 Malî Yılı
Bütçe Kanunu'nun 7. maddesiyle Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü'nün
tasarrufu altında bulunan tüm kaynaklarını belirtilen bankalarda açılacak
vadesiz hesaplara yatırma zorunluluğunun öngörülmesi, 71. maddesinin (b) paragrafının
7. bendi ile de "muhtelif kanunların bu kanunun 7. maddesine aykırı
hükümleri"nin 1998 malî yılında uygulanmayacağının belirtilmesi 4792
sayılı Yasa'nın 20. maddesinin değiştirilmesi sonucunu doğurmuştur. Bütçeyle ilgisi bulunmaması nedeniyle, diğer yasalarla
düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi Anayasa'nın 87.,
88., 161. ve 162. maddelerine aykırılık oluşturduğundan itiraz konusu
kuralların iptalleri gerekir. VI- SONUÇ 25.12.1997 günlü, 4316 sayılı "1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu"nun
7. maddesi ile 71. maddesinin (b) paragrafının 7. bendinin "Sosyal
Sigortalar Kurumu" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALLERİNE,
28.12.1999 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Başkanvekili Haşim KILIÇ Üye Samia AKBULUT Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Rüştü SÖNMEZ