ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2021/6 Karar Sayısı
: 2022/166 Karar Tarihi
: 29/12/2022 R.G.Tarih-Sayı
: 15/3/2023-32133 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
137 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı,
İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı
Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara
Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların
Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın Anayasa’nın 104. ve 128.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına
karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ
İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI (35) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) 3. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 363. maddesine
eklenen (5) numaralı fıkra şöyledir: “ Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine 375 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 29 uncu maddesine göre ayda üçten fazla olmamak
üzere her bir toplantı için (9000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile
çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan
ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir
ÖZKAYA, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Yıldız SEFERİNOĞLU’nun
katılımlarıyla 11/7/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. AYIRMA VE YENİ ESASA KAYIT 2. 9/5/2019 tarihli ve (35)
numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer
Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde
Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar
ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen
(5) numaralı fıkranın iptaline ve yürürlüğünün
durdurulmasına ilişkin davanın E.2019/77 sayılı davadan ayrılmasına ve yeni bir esasa kaydedilmesine 14/1/2021 tarihinde karar
verilmesi üzerine ayrılan işbu dava Mahkemenin 2021/6 esasına kaydedilmiştir. IV. ESASIN İNCELENMESİ 3. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Murat ÖZDEN tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralı ile dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi
ve Yargısal Denetimi 4. 21/1/2017 tarihli ve
6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
ile Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan
değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak
Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8.
maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait
olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu
kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir.
Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de
aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev
ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür. 5. Yeni hükûmet sisteminin
en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “ Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ” adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların
en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme
yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden
farklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi
bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla
düzenleme yapabilecektir. 6. Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme
yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır.
Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma
konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde,
yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin
yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK
çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin
tanındığı ifade edilmiştir. 7. Cumhurbaşkanı’na
yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak
verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi
konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda
Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, üst kademe kamu
yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on
birinci fıkrasında, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve
yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının;
108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi,
üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı
fıkrasında, Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve
görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.
maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile
kurulacağı belirtilmiştir. 8. Anayasa’nın 148.
maddesinde CBK’ların şekil ve esas bakımdan Anayasa’ya uygunluğunun
denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa
Mahkemesine verilmiştir. 9. Anayasa’da
Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız
değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular
sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde
düzenlenmiştir. 10. Anılan fıkranın
birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin
konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir. 11. Fıkranın ikinci
cümlesinde “ Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer
alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi
haklar ve ödevlerin” CBK’yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm
uyarınca belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılamaz. 12. Fıkranın üçüncü
cümlesinde de Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların
münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır.
Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun
kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği
kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180,
K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139,
K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre
Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK
çıkarma yetkisi bulunmamaktadır. 13. Fıkranın dördüncü
cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı
ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin
konularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça
düzenlenmemiş olması gerekir. 14. CBK’ların yukarıda
belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması
gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu
düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların
yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele
alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit
edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk
denetimi yapılmalıdır. B. CBK’nın 3. Maddesiyle (4) Numaralı CBK’nın 363.
Maddesine Eklenen (5) Numaralı Fıkranın İncelenmesi 1. Anlam ve Kapsam 15. Kural,
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bağlı bir kuruluş olan Türk Patent ve Marka
Kurumunun ( TÜRKPATENT) Yönetim Kurulunda görev alan başkan ve üyelere bu
kurulun toplantılarına katılmalarından dolayı huzur hakkı ödenmesini
düzenlemektedir. K ural uyarınca anılan Kurumun Yönetim Kurulu başkan ve
üyelerine 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 29. maddesine
göre ayda üçten fazla olmamak üzere her bir toplantı için (9000) gösterge
rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur
hakkı ödenecektir. 16. 375 sayılı KHK’nın ek
29. maddesinde, bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının
teşkilatlanmasına ilişkin CBK’larda öngörülmesi ve gösterge rakamı belirlenmesi kaydıyla yönetim kurulu, denetim
kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komite
ile benzeri organlarda görev alanlara ayda dörtten fazla olmamak üzere her bir
toplantı için (1000) ila (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile
çarpımı sonucunda bulunacak miktarda, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye
tabi tutulmaksızın huzur hakkı ödeneceği ve gösterge rakamlarının
Cumhurbaşkanınca üç katına kadar artırılabileceği belirtilmiştir. 17. Anılan düzenlemenin
belirli bir kurum bakımından uygulanabilmesi, bu hususun ilgili CBK’da
öngörülmesi ve gösterge rakamı belirlenmesi şartına bağlanmıştır. Söz konusu
hüküm uyarınca ödenecek huzur hakkının belirlenmesinde (1000) ila (3000)
gösterge rakamları esas alınabilecek olup Cumhurbaşkanı’na da bu rakamları üç
katına kadar artırma yetkisi tanınmaktadır. Buna karşılık söz konusu hüküm
doğrudan TÜRKPATENT’in Yönetim Kurulu başkan ve
üyelerine ödenecek huzur hakkının hesaplanmasında esas alınacak gösterge
rakamına ilişkin herhangi bir düzenleme içermemektedir. Dolayısıyla dava konusu
CBK kuralı olmasaydı yalnızca KHK’nın ek 29. maddesi hükmünden hareketle TÜRKPATENT’in Yönetim Kurulu başkanı ve üyelerine huzur
hakkı ödenmesinin söz konusu olamayacağı açıktır. 2. İptal Talebinin Gerekçesi 18. Dava dilekçesinde özetle,
huzur hakkı ödenmesine ilişkin düzenlemenin Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca
münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir alana ilişkin olduğu belirtilerek
kuralın Anayasa’nın 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 19. Dava
dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırı
olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki
inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır. 20. Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci
cümlesinde Anayasa’nın İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin CBK’yla
düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. 21. Anayasa'nın 35.
maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve
parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM,
E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Bu bağlamda mülk olarak
değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallar
ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikrî hakların yanı
sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir
( Mahmut Duran ve diğerleri , B. No: 2014/11441, 1/2/2017, § 60). 22. Anayasa Mahkemesinin
norm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında da kişilere ödenmesi
öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı
gibi ödemeler mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmektedir (norm denetimine
konu karar için bkz. AYM, E.2019/50, K. 2019/96, 25/12/2019, § 13; bireysel
başvuruya konu kararlar için bkz. Ayten Yeğenoğlu , B. No: 2015/1685,
23/5/2018, § 32; Naci Altınbulduk , B. No: 2017/38608, 11/12/2019, § 19; Muzaffer
Peker , B. No: 2016/7192, 7/11/2019, § 30). 23. Bu bağlamda TÜRKPATENT’in
Yönetim Kurulu başkan ve üyelerine huzur hakkı adı altında yapılması öngörülen
ödemeler ekonomik değer ifade ettiğinden mülkiyet hakkı kapsamındadır
(benzer yöndeki değerlendirme için bkz. AYM, E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022,
§§ 161-166). 24. Bu itibarla kural,
Anayasa’nın İkinci Kısım İkinci Bölümü’nde yer alan mülkiyet hakkına ilişkin
bir düzenleme içerdiğinden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
ikinci cümlesi uyarınca CBK ile düzenlenemeyecek yasak alanda kalmaktadır. 25. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine
aykırıdır. İptali gerekir. Kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
ikinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın
birinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir. Kural, konu bakımından yetki yönünden
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırı
görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir. V. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 26. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı
günden başlayarak bir yılı geçemez . ” denilmekte, 30/3/2011 tarihli
ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak
suretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli
gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının
yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği
belirtilmektedir. 27. (35) numaralı CBK’nın 3.
maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek
nitelikte görüldüğünden iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğun
doldurulabilmesi amacıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gerekli
düzenlemelerin yapılması için Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkraya ilişkin iptal hükmünün
kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe
girmesi uygun görülmüştür. VI. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 28. Dava dilekçesinde özetle , dava konusu
kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç
veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına
karar verilmesi talep edilmiştir. 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar
ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3.
maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı
Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili
Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkraya yönelik iptal hükmünün yürürlüğe
girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması
talebinin REDDİNE 29/12/2022 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VII. HÜKÜM 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar
ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3.
maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı
Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili
Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 29/12/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE