ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı: 1994/67 Karar
Sayısı: 1994/64 Karar
Günü: 21/7/1994 İPTAL
DAVASINI AÇAN: Ana muhalefet (Anavatan) Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi
Grubu adına Grup Başkanvekili Hasan KORKMAZCAN İPTAL
DAVASININ KONUSU: 6.6.1994 günlü Resmî Gazete’de yayımlanan 546 sayılı “5434
sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu, 29.2.1984 tarihli ve 2983 sayılı, 28.5.1986
tarihli ve 3291 Kanunlar ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması ve 30.5.1994 tarihli ve 531 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnameye Geçici Madde Eklenmesine Dair Kanun Hükmünde
Kararname”nin 1., 2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin, 3987 sayılı Yetki
Yasası’nın iptali nedeniyle anayasal dayanaktan yoksun bulunduğu ve Anayasa’nın
2., 6., 7., 8., 10., 11., 48., 49., 87., 91., 138., 153., 161. ve 163.
maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir. II-
YASA METİNLERİ: A.
İptali İstenilen Kurallar: 1.,
2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin iptali istenilen 546 sayılı "5434 sayılı
T.C. Emekli Sandığı Kanunu, 29/2/1984 tarihli ve 2983 sayılı, 28/5/1986 tarihli
ve 3291 sayılı Kanunlar ile 190 Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması ve 30/5/1994 Tarihli ve 531 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnameye Geçici Madde Eklenmesine Dair Kanun Hükmünde
Kararname" şöyledir: 5434
sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamede değişiklik yapıl­ması; 5/5/1994 tarihli ve 3987
sayılı Kanun’un verdiği yetkiye daya­nılarak Bakanlar Kurulunca 13/6/1994
tarihinde kararlaştırılmıştır. Madde
1- T.C. Emekli Sandığı Kanunu’nun 39’uncu maddesine aşağıdaki fıkra
eklenmiştir. "k)
Kamu kurum ve kuruluşlarından özelleştirme kapsamına, alınan kuruluşlardaki
iştirakçiler (b) fıkrasının birinci bendinde belirtilen fiili hizmet süresini
tamamladıklarında isteklerine ba­kılmaksızın resen;" Madde
2- T.C. Emekli Sandığı Kanununun 40’ıncı maddesinin (ç) fıkrasına aşağıdaki
bent eklenmiştir. "V-
Kamu kurum ve kuruluşlarından özelleştirme kapsamına alman kuruluşlardaki memur
ve sözleşmeli personel 55" Madde
3- 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu’nun 486 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile değişik ek 70’inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden
düzenlenmiştir. "Ek
Madde 70- Sandık iştirakçilerine ödenmekte olan; a) Memuriyet
taban aylığı ve kıdem aylığı tutarları ile, b) Zam
ve Tazminatlar, ödenekler ile benzeri ödemeler topla­mının 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’na tabi en yüksek devlet memuru aylığı (ek gösterge dahil) brüt
tutarının %10'una tekabül eden miktarı, emeklilik keseneğine ve kurum karşılığına tabi
tutulur. Birinci
fıkradaki oranı Maliye Bakanlığının teklifi üzerine beş katına kadar artırmaya
Bakanlar Kurulu yetkilidir. Aylıklarını
personel kanunlarına göre almayan Sandık iştirakçileri hakkında da sınıfı,
görev ve kadro unvanı, derecesi ve hizmet süresi esas alınarak 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu’na tabi emsali gibi işlem yapılır. Madde
4- Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan personelden, 28/5/1986
tarihli ve 3291 sayılı Kanun’un 30/5/1994 tarihli ve 531 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin 5’inci maddesi ile değişik 16’ncı maddesine göre diğer kamu kurum
ve kuruluşlarına atanacaklar için kullanılmak üzere aşağıdaki kadrolar ihdas
edilerek 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye
eklenmiştir. İHDAS EDİLEN KADROLAR (V) SAYILI CETVEL SINIFI UNVANI DERECESİ ADEDİ GİH Memur 10 20.000 Bu cetvelde
yer alan kadrolar; özelleştirme kapsamına alı­nan kuruluşlarda çalışan
personelin durumuna uygun kadro bulunmaması halinde Bakanlar Kurulu Kararı ile
sınıf, unvan ve derece değişikliği yapılmak suretiyle 190 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin 2’nci maddesinde sayılan kurumların, merkez ve taşra teşkilatları
ile döner sermaye ve fonlarına tahsis edilebilir. Bu
şekilde tahsis edilecek kadrolardan "Yardımcı Hizmetler Sınıfı"na
dahil kadrolar hakkında 657 sayılı Devlet Memurları Kanu­nu’nun 36’ncı maddesinin
"VIII- YARDIMCI HİZMETLER SINIFI" başlıklı bendine 18/5/1994 tarihli
ve 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen fıkra hükmü ile aynı Kanun
Hükmünde Kararnamenin Geçici 4’üncü maddesi hükmü uygulanmaz. Madde
5- 29/2/1984 tarihli ve 2983 sayılı Kanun’un 30/5/1994 tarihli ve 530 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 8’inci maddesinin üçüncü fıkrasının sonuna
aşağıdaki ibare eklenmiştir. "Bu
kadrolardan I. Hukuk Müşaviri, Müşavir, Basın ve Halkla ilişkiler Müşaviri ve
APK Uzmanı kadrolarında görevlendirileceklerin atama ve ilerlemelerinde de 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesi hükümleri uygulanır." Madde
6- 3291 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesinin 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile değişik ikinci fıkrasının (C) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. "C)
Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarından önce mülkiyetinde ve/veya
tasarrufunda bulunan her türlü hak ve mameleki ile çeşitli kanunlardan doğan
yükümlülükleri ve borçları, özelleştirme programına alındıktan ve
özelleştirildikten sonra da aynen devam eder." Madde
7- 28/5/1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanun’un 30/5/1994 tarihli ve 531 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’nin 2’nci maddesi ile değişik 13’üncü maddesinin (A)
bendinin (e) alt bendinden sonra gelen paragrafta yer alan "veya
yarısından fazlası" ibaresi metinden çıkarılmış ve aynı Kanun Hükmünde
Kararname’ye aşağıdaki geçici madde eklenmiştir. "Geçici
Madde 2- Bu Kanun Hükmünde Kararname’nin yürürlüğe girdiği tarihten önce
özelleştirme kapsamına alınmış bulunan kuruluşlardan 190 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname kapsamında bulunan Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Devlet Personel
Başkanlığının teklifi üzerine atanmış bulunan memur ve sözleşmeli personel
hakkında da bu Kanun Hükmünde Kararname’nin ilgili hükümleri uygulanır." Madde
8- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer. Madde
9- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür. B-
Dayanılan Anayasa Kuralları: İptal
isteminin gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1. "MADDE
2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı
içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta
belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk
devletidir." 2. "MADDE
6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız milletindir. Türk milleti, egemenliğini,
Anayasa’nın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyle kullanır. Egemenliğin
kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz.
Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi
kullanamaz." 3. "MADDE 7. - Yasama yetkisi Türk milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 4. "MADDE
8.- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından,
Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir." 5. "MADDE
10- Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din,
mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir
kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet
organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine
uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." 6. "MADDE
11.- Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını
ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Kanunlar
Anayasa’ya aykırı olamaz." 7. "MADDE
48.- Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel
teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet,
özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun
yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri
alır." 8. "MADDE
49.- Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir. Devlet,
çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için
çalışanları korumak, çalışmayı desteklemek ve işsizliği önlemeye elverişli
ekonomik bir ortam yaratmak için gerekli ekonomik bir ortam yaratmak için
gerekli tedbirleri alır. Devlet,
işçi-işveren ilişkilerinde çalışmak barışının sağlanmasını kolaylaştırıcı ve
koruyucu tedbirler alır. 9. “MADDE
87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak,
değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar
Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe
ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve
savaş ilanına karar vermek, milletlerarası antlaşmaların onaylanmasını uygun
bulmak, Anayasa’nın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç
olmak üzere, genel ve özel af ilanına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm
cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasa’nın diğer maddelerinde
öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.” 10. "MADDE
91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmak
üzere, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan
temel hak­lar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî
haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Yetki
kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, ama­cını, kapsamını,
ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar
Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama dönemi­nin bitmesi, belli süre için
verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun
hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden
önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam
ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim
ve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar
Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır. Kanun
hükmünde kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler.
Ancak kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de
gösterilebilir. Kararnameler,
Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki
kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararname­ler, Türkiye Büyük Millet
Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulma­yan kararnameler bu tarihte, Türkiye
Büyük Millet Meclisince redde­dilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’de
yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen
kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’de
yayımlan­dığı gün yürürlüğe girer." 11. "MADDE
138.- Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun
olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler. Hiçbir
organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve
hakimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz. Görülmekte
olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ile
ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda bulunulamaz. Yasama
ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu
organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların
yerine getirilmesini geciktiremez." 12. "MADDE
153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi
yazılmadan açıklanamaz. Anayasa
Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü
iptal ederken, kanun koyucu gibi hareket­le, yeni bir uygulamaya yol açacak
biçimde hüküm tesis edemez. Kanun,
kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazete’de
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. İptal
kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet
Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı huku­kî boşluğu dolduracak kanun
tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar. İptal
kararları geriye yürümez. Anayasa
Mahkemesi kararları Resmî Gazete’de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve
yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar.” 13. "MADDE
161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin
harcamaları, yıllık bütçelerle yapı­lır. Malî
yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve
uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun,
kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koya­bilir. Bütçe
kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” 14. "MADDE
163.- Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın
sınırını gösterir. Harcanabilecek miktarın sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla
aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun
hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yıl
bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve
ileriki yıl bütçelerine malî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tek­liflerinde,
belirtilen giderleri karşılayabilecek malî kaynak göste­rilmesi zorunludur.” III-
İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ: Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER,
İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa
BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in katılmalarıyla 21.7.1994
günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konunun özelliği nedeniyle başka husus­lar
üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerek incelemenin sürdü­rülmesine
oybirliğiyle karar verilmiştir. Yürürlüğü
durdurma istemine ilişkin görüşleri de içeren işin esasına ilişkin rapor, dava
dilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla
dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A-
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ: 546
sayılı Kanun Hükmünde Kararname kurallarından anlaşılacağı gibi olası bir iptal
kararının yürürlüğe girmesine kadar KHK’nın uygulanması durumunda ileride
giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir. Böylece
verilebilecek bir iptal kararı belki de sonuçsuz kalacaktır. Bu
nedenle, davalının istemi doğrultusunda 546 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin
1., 2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin ipta­line yönelik istem karara bağlanıp
karar yürürlüğe girinceye kadar uygulanmasından doğabilecek ve ileride
giderilmesi güç ve olanaksız durum ve zararları önlemek için KHK'nın 1., 2.,
4., 5., 6. ve 7. maddelerinin yürürlüğünün durdurulmasına Esas 1994/64, Karar
1994/64-1 sayı ile karar verilmiştir. Mustafa
BUMİN ve Lütfi F. TUNCEL bu düşüncelere katılmamışlardır. B-
ANAYASA'YA AYKIRILIK SORUNU: 1- Kanun
Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama: Kanun
Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488 sayılı yasa ile 1961
Anayasası’nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu hukukumuza girmiştir. Bu
değişikliğin gerekçesinde “Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli
usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman aldığı ve gecikmeler meydana
getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadi ve sosyal şartların gereği olarak
bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş
devlet anlayışının tabii sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.” Anayasa'nın
5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve herhâlde önceden yasama meclislerince
esasları bir kanunla tespit olu­nan sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla
hükümete KHK'lar çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün
TBMM’nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64. maddesine eklenme­si
uygun görülmüştür.” denilmektedir. KHK'lar, temelde 1961 Anayasası'ndan çok
farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası’nda kimi yeniliklerle ve fakat benzer
gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece hem yürütme organını
güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı
sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir. Olağan
dönemlerde çıkarılan KHK'ların mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur.
Yetki Yasası’nın içeriği ve öğeleri de Anayasa’nın 91. maddesinde belirlenmiştir.
87. maddede ise Bakanlar Kuruluna "belli konularda” KHK çıkarma yetkisi
vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Bakanlar
Kurulunun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafından
kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. Bakanlar
Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHK
çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan KHK, yürürlükteki
yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka bir anlatımla
yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin, "kanun
koymak, değiştirmek ve kaldırmak” öğelerini içerdiği kuşkusuzdur. KHK,
yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir. Anayasa’da
öngörüldüğü biçimi ile KHK’lar yapısal (organik-uzvi) bakımdan yürütme organı
işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi niteliğindedirler.
Ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman geri
alabileceği gibi kendisine sunulan KHK’ları aynen kabul etmek ya da reddetmek
zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul edebilir. Bakanlar Kuruluna
KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla düzenlemesi gereken konuların yasama
alanından çıkarılıp yürütme organının düzenleme alanına sokulması sonucunu
doğurmaz. Bu nedenle Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması
Anayasa’nın 7. maddesinde öngörülen “Yasama yetkisinin devredilmezliği”
ilkesini ortadan kaldırmaz. Bakanlar
Kuruluna KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer alması zorunlu öğeler
Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. madde­sinin ikinci fıkrasında gösterilmiştir.
Buna göre: "Yetki
kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin ama­cını, kapsamını,
ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp
çıkarılamayacağını gösterir." Bun­dan anlaşılacağı gibi yetki yasası,
yürürlüğe konulacak KHK’nın amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini
ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlüğe konulup konulamayacağını
belirtmek zorundadır. Bakanlar Kuruluna verilen türevsel yetki, yasada
öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O hâlde, yetki
yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak
somutlaştırılması gerekir. Bakanlar
Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin "belli konularda" verilebileceği 1961
Anayasası'nın 64. maddesinde açıkça belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın
yetki yasasının sahip olması gereken öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul
yer almamaktadır. Ancak 1982 Anayasası'nın 87. maddesinde "... Ba­kanlar
Kuruluna belli konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi
vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu
nedenle, 91. maddede "belli konularda" ifadesi­nin yer almaması bir
noksanlık sayılamaz. Çünkü 87. maddede, Bakanlar Kuruluna verilecek KHK çıkarma
yetkisinin ancak belli konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu
durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak belli konularda
bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi
veremez. KHK'nın konusunun yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki,
somutlaştırılmış ve belli bir konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları
belirsiz bir konuda KHK çıkarma yetkisi verilemez. KHK’nın konusu da yetki
yasasında belirlenen çerçevenin dışına çıkamaz. KHK’nın yetki yasasında
belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin
konusunun yasada gösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe
konulan KHK'ların yetki yasası kapsamı içinde denetimlerinin yapılması yönünden
çok büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında yürürlüğe konulan
veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan bir
KHK’nın Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur. Anayasa’da
kimi konuların KHK’larla düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci
fıkrasında “Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller
saklı kalmak üzere, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümünde yer
alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararna­melerle
düzenlenemez." denilmektedir. Buna
göre, Anayasa'nın KHK'larla düzenlenemeyeceğini belir­lediği konularda TBMM
tarafından Bakanlar Kuruluna düzenlemede bulunması için bir yetki verilmesi de
olanaksızdır. Verilen yetki­nin konusunun belli olmasının, Anayasa'nm 91.
maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da kapsayıp
kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür. Bu
nedenlerle Bakanlar Kurulunun hangi konularda KHK çıkarabileceği Yetki
Yasası’nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlaka belirgin
olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası’nda çıkarılacak KHK'nın
"amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri"nin de belirtilmesi
gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki ile neleri
gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK’nın amacı
da somut olarak açıklanmalıdır. KHK’nın amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş
içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli;
değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK’nın yetki yasasında gösterilen
amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının
saptanması hem yargısal hem de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada
gösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa
veya ilkelere uygun değilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla
Anayasa'ya aykırı düşürür. Anayasa'ya
göre yetki yasasında, Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin süresinin de
gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük Millet Meclisinin
yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır. Yasada
öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK’nın Anayasa'ya aykırı düşeceği
kuşkusuzdur. Ancak yetki süresi içerisinde çıkarılmış olan KHK'lar yasadaki
sürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmış
olmasalar da geçerliliklerini korurlar. Anayasa'nın
91. maddesinde ayrıca "Kanun hükmünde kararna­meler, Resmî Gazete’de
yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak kararnamede yürürlük tarihi
olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler,
Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki
kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararname­ler, Türkiye Büyük Millet
Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulma­yan kararnameler bu tarihte, Türkiye
Büyük Millet Meclisince redde­dilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete’de
yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen
kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’de
yayımlan­dığı gün yürürlüğe girer.” denilmektedir. 2- KHK’nın
Yargısal Denetimi: Anayasa'ya
göre KHK'lar Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine bağlıdırlar.
Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki
kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet
Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür."
denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden
çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'ların aynı
biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisinde karara bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da
KHK'ların siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür. KHK'lar,
işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarında bunların
yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine
verilmiştir. Anayasa'nın 148., 150., 151., 152. ve 153. maddeleri hükümlerine
göre, KHK'ların Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunu Anayasa
Mahkemesi denetler. KHK'nın
yargısal denetiminin söz konusu olduğunda KHK'nın dayandığı yetki yasasının
öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nın kendisinin hem yetki yasasına hem de
Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,
Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'ların yetki yasalarına uygunluğunun
denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetimi girer. Çünkü, Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki
yasasında belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki
yasası olmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına
çıkılması KHK'yı Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nın yetki
yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve
347 sayılı KHK'lar dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki
Yasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509,
510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı
KHK'lar ise dayandıkları 3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle
Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişlerdir. Olağanüstü
hâl KHK’ları dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan (mad. 121) alırlar. Bu
tür KHK’ların bir yetki yasasına dayanması gerekli değildir. Buna karşın,
olağan KHK’ların bir yetki yasasına dayanmaları zorunludur. KHK’lar, yasa
gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu nedenle KHK’lar ile
dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır. Yetki
Yasası, KHK ve KHK'nın Türkiye Büyük Millet Meclisince aynen ya da
değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa'da
öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nın Yetki Yasası ile olan bağı,
KHK'yı aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa, KHK'yı
kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bu
nedenle, KHK ile dayandığı Yetki Yasası arasındaki bağ KHK'nın aynen ya da
değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir. KHK, yasa gücünü,
dayandığı Yetki Yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının da
Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki Yasası’nın
Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi
durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan
KHK anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa’nın uygun gördüğü
ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması
nedeniyle Anayasa’ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriği
yönünden de Anayasa’ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'ya
aykırı ise bu nedenle iptali gerekir. KHK'nın
Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin ön koşuludur. Bir
yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa'ya
aykırı olan bir KHK'nın kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık
oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez. Öbür
yönden, KHK'ların Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasa­ların denetimlerinden
farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasa’ya aykırı
olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların yalnızca
Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'lar ise konu, amaç,
kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya
uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönünden
de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada
Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir. KHK'ların
Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetki
yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır. Çünkü
Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'ların
Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Yetki
yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK'lara etkisinin
Anayasa'nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi uygun değildir. Çünkü
Anayasa'nın 153. maddesindeki "İptal kararları geriye yürümez."
kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin kararın, Resmî Gazete’de
yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'ların etkilenmeyeceği biçiminde bir ilke de
konulamaz. Bütün
bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığı saptanan ya da
iptaline karar verilen KHK’ların, Anayasa'nın Başlangıç’ındaki "Hiçbir
kişi ve kuruluşun, bu Anayasa’da gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun
icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki
"hukuk devleti" ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiç kimse veya
organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz." kuralı
ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır. Bir
yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan,
dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da Anayasa'ya
aykırılığı nedeniyle iptal edi­len KHK’ların anayasal konumları birbirinden
farksızdır. Böyle durumlarda KHK'lar anayasal dayanaktan yoksun
bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında
iptal­leri gerekir. 3- 546
Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1., 2., 4., 5., 6. ve 7. maddelerinin
Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu: Dava
konusu edilen 546 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 5.5.1994 gün ve 3987 sayılı
Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nın dayandığı 3987 sayılı Yetki
Yasası ise Anayasa Mahkemesi’nin 7.7.1994 gün ve Esas 1994/49, Karar 1994/45-2
sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Böylece 546 sayılı KHK anayasal dayanaktan
yoksun kalmıştır. KHK’ların
yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırı görülerek
iptal edilen 3987 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 546
sayılı KHK'nın Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan egemenliği "Millet
adına kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasa’da
gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni
dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "hukuk devleti", 6.
maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa’dan almayan bir
devlet yetkisi kullanamaz." ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91.
maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen
diğer aykırılık nedenleri üzerinde durulmaksızın KHK'nın iptali gerekir. Haşim
KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır. IV-
SONUÇ: 13.6.1994
günlü, 546 sayılı "5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu, 29/2/1984
Tarihli ve 2983 sayılı, 28/5/1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunlar ile 190
Sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik
Yapılması ve 30/5/1994 tarihli ve 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye Geçici
Madde Eklenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin, 1., 2., 4., 5., 6. ve
7. mad­delerinin, Kanun Hükmünde Kararname'nin dayanağını oluşturan 5.5.1994
günlü, 3987 sayılı Yetki Yasası’nın Anayasa Mahkemesinin 7.7.1994 günlü, Esas
1994/49, Karar 1994/45-2 sayılı kararıyla iptal edilmesi nedeniyle Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nın "Kararnamenin
dayanağını oluşturan Yetki Yasası’nın iptali, önceden çıkarılmış kararnamenin
iptal gerekçesi olamayacağı” yolundaki karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 21.7.1994
gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör ÖZDEN Başkan vekili Güven DİNÇER Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F. TUNCEL KARŞIOY
GEREKÇESİ Çoğunluk
gerekçesinde özetle; 3987 sayılı Yetki Yasası iptal edilmiş olduğundan buna dayanılarak
çıkarılmış KHK'larında yasal dayanağı kalmayacağından esasın incelenmesine
geçmeden iptali gerekir denilmektedir. Dava
konusu KHK'nın esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı idi. Salt
"yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hare­ketle esasa geçmeden
Anayasa’ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir. KHK'lar
Anayasa’nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında belirtilen çerçeve içinde
çıkarılabilir. Yani KHK'yı çıkarma yetki­si bu yasa ile verilir. KHK'nın
çıktığı tarihte Yetki Yasası yürür­lükte olduğuna, yani buna dayanarak
çıkarıldığına göre "Yasal daya­naktan yoksundur." demek hukuka uygun
düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası var mıdır, yok mudur
buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK’ya bu hayatiyeti verdikten sonra onun
yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nın yasal dayanaktan yoksun
kaldığı anlamına gelemez. Aynı
durum Yetki Yasası’nın Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi halinde de devam
eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten kaldırılması, süresinin
sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiçbir fark yoktur. Bu üç hâlde de
sonuçta yasa varmışçasına hukukî tasarrufta bulunulamaz. Ama yasa sona ermeden
evvel doğan hukukî neticeler hayattadır ve varlığını devam ettirirler. Ancak
bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka aykırılık gerekçesi
ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan inceleme yapılarak
varsa aykırılık iptal edilir. Yetki
Yasası esastan Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Konusu, amacı,
kapsamı ve ilkeleri yönünden tespit edilen anayasal aykırılıklar ilgili
KHK'ları da mutlaka etkiler. Yetki Yasası’nın belirtilen unsurlarındaki bu
aykırılıklar KHK'lara intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal Dayanak"
gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak KHK'nın esasına
geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tespit edilebilir. Yetki
Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nın yasal dayanağının kalmadığını söylemek,
iptal kararının etkisini KHK'nın hukuk alanına çıktığı tarihe kadar çekmek
anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153. maddesindeki iptal
kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez. Bu
nedenle KHK'nın esasının incelenmesine geçmeden sadece "Yasal Dayanaktan
Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya aykırılık gerekçesine
katılmıyoruz. Üye Haşim KILIÇ Üye Sacit ADALI