ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı       :  2015/109 Karar
Sayısı    :  2016/28 Karar
Tarihi   :  7.4.2016 R.G.
Tarih-Sayı   :  03.05.2016-29701 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onüçüncü Dairesi (E.2015/109,
E.2015/110) İTİRAZLARIN KONUSU: 4.12.2003
tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun; 1- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı
Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c)
bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk
Lirası idari para cezası verilir :” bölümünün, bendin  (3) numaralı alt
bendindeki “8. maddenin ihlali” yönünden, 2- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümünün, bendin (4) numaralı alt bendindeki “7. maddenin ihlali” yönünden, Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve
yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talepleridir. OLAY: Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde akaryakıt ikmal ettiği ve
dağıtıcısına ait marka ve logoyu akaryakıt istasyonunda bulundurmadığı
gerekçesiyle davacılara verilen idari para cezalarının iptali istemiyle açılan
davalarda, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan
Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur. I- KANUN
HÜKÜMLERİ A- İtiraz Konusu Kanun
Hükümleri 1- Kanun’un itiraz konusu
kuralı da içeren 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesi şöyledir: “İdari para cezaları Madde 19- (Değişik: 28/3/2013-6455/44 md.) Bu Kanuna göre idari para cezalarının veya idari yaptırımların
uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu
Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri
engellemez. Bu Kanuna göre; a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara bir milyon Türk Lirası idari
para cezası verilir: 1) Lisans almaksızın lisansa tabi faaliyetlerin yapılması. 2) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlali. 3) 18 inci maddenin ihlali. b) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin bayilik
lisansı sahipleri tarafından ihlali halinde bayinin sözleşme yaptığı dağıtıcı
lisansı sahipleri hakkında (a) bendinde belirtilen cezanın dörtte biri
uygulanır. c) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası
idari para cezası verilir: 1) Kurumca, 10 uncu madde gereği yapılan uygulamaların dolaylı
veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi. 2) 9 uncu maddede yer alan kısıtlamalara uyulmaması. 3) 5 inci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 17 nci maddelerin ihlali. d) 8 inci maddenin ihlali halinde bayiler için (c) bendinde yer
alan cezanın beşte biri uygulanır. e) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası
idari para cezası verilir: 1) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya
işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin
yapılması. 2) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet
gösterilmesi. 3) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (f) bendinin bir takvim
yılı içinde Kurumca yapılan uyarıya rağmen ihlali, aynı fıkranın (l) bendi
haricindeki bentlerin ihlali. 4) 12 nci maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolama
tesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi. f) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki
ihlaller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte
biri uygulanır. g) Ulusal marker ekleme işlemlerine nezaret etmek üzere yetki
verilen bağımsız gözetim firmalarının yükümlülüklerini yerine getirmemeleri
halinde (a) bendinde belirtilen cezanın dörtte biri uygulanır. h) 16 ncı madde uyarınca ulusal petrol stoğu tutma yükümlülüğü
bulunan lisans sahiplerine, eksik tuttukları her bir ton ürün için iki yüz Türk
Lirası idari para cezası verilir. Eksik tutulan stok miktarının hesabında ton
küsuratı dikkate alınmaz. Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişi tarafından
tekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır. İdari para cezaları, ön araştırma veya soruşturma aşamasının
tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanır. Bu Kanunun kaçakçılık kapsamında verilen idari para cezalarına
karşı yargı yoluna başvurulması tahsil işlemlerini durdurmaz. İdari para cezalarının tebliğ tarihini izleyen otuz gün içinde
ödenmemesi halinde, cezanın ilgili vergi dairesi aracılığı ile tahsili
sağlanır. Tahsilatta 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil
Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır. Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği
yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk
Lirasına kadar idari para cezası verilir. Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisans
gerektirmeyen faaliyet gösterecek hale getirilinceye kadar mühürlenir.” 2- Kanun’un itiraz konusu
kuralı da içeren 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesi şöyledir: “İdari para cezaları MADDE 19- (Değişik: 23/1/2008-5728/522 md.) Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların
uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu
Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri
engellemez. Bu Kanuna göre; a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarî
para cezası verilir: 1) Lisans almaksızın lisansa tabi faaliyetlerin yapılması. 2) Kurumca, 10 uncu madde gereği yapılan uygulamaların dolaylı
veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi. 3) 9 uncu maddede yer alan kısıtlamalara uyulmaması. 4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18 inci maddelerin ihlali. b) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî
para cezası verilir: 1) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya
işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin
yapılması. 2) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet
gösterilmesi. 3) 4 üncü madde hükümlerinin ihlali. 4) 12 nci maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolama
tesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi. Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak Kanunun getirdiği
yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirasından ellibin Türk Lirasına kadar
idarî para cezası verilir. Bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte biri uygulanır. Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisans
gerektirmeyen faaliyet gösterecek hale getirilinceye kadar mühürlenir. Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişi
tarafından tekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır. Kurul tarafından verilen idarî para cezalarına karşı açılan iptal
davaları ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülür. Danıştay, Kurul
kararlarına karşı yapılan başvuruları acele işlerden sayar.” B- İlgili
Kanun Hükümleri 1- Kanun’un
ilgili görülen 7. maddesi şöyledir: “Dağıtım MADDE 7- Dağıtıcı
lisansı sahipleri, akaryakıt olarak tanımlanan ürünlerin dağıtım hakkına sahip
olur. Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya
sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımının
yanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolama
tesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerinde
bulunabilir. Dağıtıcılar başka akaryakıt dağıtıcılarının bayilerine dağıtım
yapamazlar. Dağıtıcılar, yıllık pazarlama projeksiyonları yapmak ve detayları
ile her yıl Kuruma Şubat ayı içinde vermekle yükümlüdür. Yıl içinde, üçer aylık
dönemlerde projeksiyonlarının gerçekleşme değerlemesini yaparak Kuruma; Ocak,
Nisan, Temmuz, Ekim aylarında verir ve projeksiyonlarında oluşan yüzde ondan
fazla artış ve eksilişleri açıklarlar. Dağıtıcılar, 2 nci maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13)
numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur.
Bayilik süresi bitiminden üç ay öncesinde bayiliğin devamı için sözleşme
yenilenemez ise sürenin bitimine kadar dağıtıcı, bayinin ikmal ihtiyacını
karşılar. Süre bitiminde bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini
pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder ve en geç bir ay içinde
eski dağıtım şirketi ile ilgili tüm belirtileri kaldırır. Dağıtıcıların kendi işlettiği istasyonlar aracılığı ile yaptığı
satış, dağıtıcının toplam yurt içi pazar payının yüzde onbeşinden fazla olamaz.
Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırkbeşini
geçemez. Dağıtıcı, kendi işlettiği istasyonlara sübvansiyon ve bayi
istasyonlarından farklı uygulama yapamaz. (Ek fıkra: 25/1/2007-5576/2 md.) Dağıtıcı
lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak
bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de
içeren bir denetim sistemi kurar ve uygular. Dağıtıcılar, tescilli markası altında yapılan faaliyetlere ilişkin
kalite kontrol izlemesini etkin biçimde yapmak, bayilik iptallerini
gerekçeleriyle birlikte Kuruma bildirmekle yükümlüdür. Akaryakıt dağıtımı için
kurulacak tesis ve ekipmanlara ilişkin teknik, güvenlik, çevre ve benzeri
kriterler Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” 2- Kanun’un
ilgili görülen 8. maddesi şöyledir: “Bayiler Madde 8- Bayi lisanslarına
ilişkin düzenlemeler (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından
yapılır. Bayiler, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine
göre bayilik faaliyetlerini yürütürler. Bayiler lisanslarının devamı süresince; a) Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların
bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması, b) Tağşiş ve/veya hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerin
akaryakıta katılmaması ve istasyonunda bulundurmaması, İle yükümlüdür. Bayiler ve dağıtıcılar, lisanslarına göre kurdukları akaryakıt
istasyonlarını Kuruma bildirerek işletmeye başlar. Akaryakıt istasyonları,
gerekli tedbirleri alarak tarım sektörünün ihtiyaçları için tanker ve köy
pompası vasıtasıyla LPG hariç akaryakıt satışı yapabilir. Kurul, teknik ve ekonomik kriterlere göre bayilik kategorileri
oluşturabilir. Bu durumda bayilik lisansları kategorilerine göre düzenlenir.
Akaryakıt ve LPG istasyonları arasındaki mesafeler, aynı yönde olmak üzere,
şehirler arası yollarda on kilometreden, şehir içi yollarda bir kilometreden az
olmamak üzere Kurul tarafından çıkarılacak ve 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe
girecek yönetmelikle düzenlenir.” II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN,  Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ,
Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, Celal
Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA
ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 30.12.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantılarında,  dosyalarda eksiklik bulunmadığından işlerin esaslarının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma taleplerinin esas inceleme aşamasında karara
bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III- BİRLEŞTİRME KARARI 2. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun,
23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle değiştirilen 19.
maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki hallerde,
sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün,
bendin (4) numaralı alt bendindeki “7. maddenin ihlali” yönünden
iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebiyle yapılan
itiraz başvurusuna ilişkin E.2015/110 sayılı davanın, aralarındaki hukuki
irtibat nedeniyle E.2015/109 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının
kapatılmasına, esas incelemenin E.2015/109 sayılı dosya üzerinden
yürütülmesine, 30.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ 3. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Osman KODAL tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun
hükümleri, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- Sınırlama Sorunu 4. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesi’nin Kuruluşu
ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır. 1- E.2015/109 Sayılı Başvuru Yönünden 5. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 5015 sayılı Petrol Piyasası
Kanunu’nun, 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümünün, bendin  (3) numaralı alt bendindeki “8. maddenin
ihlali” yönünden iptalini talep etmiştir. 6. Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasında bayiler için,
lisanslarının devamı süresince iki farklı yükümlülük getirilmiştir. Bayiler,
fıkranın (a) bendinde “ Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve
onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ”, (b) bendinde ise “Tağşiş
ve/veya hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerin akaryakıta katılmaması
ve istasyonunda bulundurmaması” ile yükümlü kılınmışlardır.
Anılan maddenin son fıkrasında ise şehir içi ve şehirlerarası yollarda akaryakıt
ve LPG istasyonları arasında bulunması gereken mesafeler düzenlenmiştir. 7. İtiraz başvurusunda bulunan Mahkemede bakılmakta olan dava,
Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ve bayisi olduğu
dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali
yapmama yükümlülüğünün ihlali nedeniyle akaryakıt bayisine verilen idari para
cezasının iptali talebine ilişkindir. Başvuran Mahkemede Kanun’un 8. maddesinin
ikinci fıkrasının (b) bendine göre tağşiş ve/veya hile amacıyla akaryakıta
katılabilecek ürünleri akaryakıta katan ve istasyonunda bulunduran veya son
fıkrasına göre akaryakıt ve LPG istasyonları arasındaki mesafelere ilişkin
yükümlülüğü yerine getirmeyen bayilere ilişkin bir dava bulunmadığından, itiraz
konusu kuralın söz konusu yükümlülükler yönünden incelenebilmesine olanak
bulunmamaktadır. 8. Açıklanan nedenlerle 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı
Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44.
maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümüne ilişkin esas incelemenin 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci
fıkrasının (a) bendi yönünden sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. 2- E.2015/110 Sayılı Başvuru Yönünden 9. Kanun’un 5728 sayılı Kanun’la değiştirilen 19. maddesi,
28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’la değiştirilmiş olduğundan bugün
itibarıyla yürürlükte olmamakla birlikte bakılmakta olan davada uygulanacak
kural olma niteliğini sürdürmektedir. 10. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 5015 sayılı Petrol Piyasası
Kanunu’nun, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümünün, bendin  (4) numaralı alt bendindeki “7. maddenin
ihlali” yönünden iptalini talep etmiştir. 11. Kanun’un 7. maddesi, dağıtıcılar ve bayiler yönünden değişik
yükümlülükler öngörmekte olup bakılmakta olan dava, Kanun’un 7. maddesinin
dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “ … bayi, sözleşme yaptığı
yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam
eder …” hükmünün ihlali nedeniyle akaryakıt bayisine verilen idari para
cezasının iptali talebine ilişkin bulunmaktadır.  Bakılmakta olan davanın,
Kanun’un 7. maddesinde öngörülen diğer yükümlülükler ile bir ilgisi bulunmadığından,
itiraz konusu kuralın söz konusu diğer yükümlülükler yönünden incelenebilmesine
olanak bulunmamaktadır. 12. Açıklanan nedenlerle 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol
Piyasası Kanunu’nun, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümüne ilişkin esas incelemenin 5015 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü
fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “ … bayi, sözleşme yaptığı yeni
dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder …”
ibaresi yönünden sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. B- 5015 Sayılı Kanun’un, 28.3.2013 Tarihli ve 6455 Sayılı Kanun’un
44. Maddesiyle Değiştirilen 19. Maddesinin İkinci Fıkrasının (c) Bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
Bölümünün Kanun’un 8. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a) Bendi Yönünden
İncelenmesi 1- İtirazın Gerekçesi 13. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda Kanun’un 8.
maddesinin ihlali hâlinde sorumluların belirtilen maktu idari para cezası ile
cezalandırılacağının düzenlendiği, Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a)
bendine göre bayilik lisansı sahibi olan davacıya, akaryakıt istasyonunda bağlı
bulunduğu dağıtıcı haricinde akaryakıt ikmal ettiğinden bahisle maktu idari
para cezası verildiği, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinde öngörülen tüm
yükümlülüklerin ihlali halinde uygulanan ceza miktarının aynı olduğu, itiraz
konusu kuralla işletmelerin ekonomik büyüklüğü, fiilin haksızlık içeriği gözetilmeden
her bir ihlal için aynı miktarda para cezası uygulanmasının hukuk devletinin
gereği olan adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın
Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 14. Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde,
bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde
diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapmaları yasaklanmış,
itiraz konusu kuralla da yasaklanan bu eylemi gerçekleştiren sorumluların sekiz
yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası ile cezalandırılacağı hüküm altına
alınmıştır. 15. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan
haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve
işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku
tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,
yargı denetimine açık olan devlettir. 16. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu
gibi idari yaptırımlar açısından da hangi eylemlerin kabahat sayılacağı,
bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve
hafifleştirici nedenlerinin belirlenmesi gibi konularda kanun koyucu takdir
yetkisine sahiptir. Ancak kanun koyucu, kendisine tanınan takdir yetkisini
anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz
önünde tutarak kullanması gerekir. 17. Hakkaniyet, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nda
düzenlenmiş olup hâkime takdir yetkisi tanınan durumlarda, hâkimin bu takdir
yetkisini somut olayın özelliklerine uygun olarak ve adalet ilkelerini
gözeterek kullanmasını ifade etmektedir. Hakkaniyet kavramı, hukukun genel bir
ilkesi olduğundan, anayasa yargısında da dikkate alınmalıdır. Kanun koyucu da
tıpkı mahkemeler gibi takdir yetkisi kullanırken hakkaniyeti gözetmekle
yükümlüdür. 18. Kanun koyucu, petrol piyasası faaliyetlerinin sağlıklı ve
düzenli şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere, bayisi olduğu dağıtıcı
haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapmamalarına
ilişkin getirdiği yükümlülüğün ihlal edilmesi hâlinde itiraz konusu kuralla
idari para cezası öngörmüş olup kural, kabahat sayılan eylemin işlenmesini
önlemeye yönelik “ caydırıcılık” fonksiyonunu yerine getirmektedir. 19. Petrol piyasasında faaliyette bulunan aktörlerin eylemlerinden
dolayı petrol piyasasının bozulmaması ve piyasadaki faaliyetlerin şeffaf,
eşitlikçi ve istikrarlı şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere bu şekilde
yükümlülük getirilmesi ve bu yükümlülüğü ihlal eden bayilerin idari para
cezasıyla cezalandırılmaları kanun koyucunun takdir hakkı kapsamında
kalmaktadır. Bununla birlikte kanun koyucunun, takdir hakkı kapsamında
öngördüğü yaptırımın, adil ve hakkaniyete uygun olması gerekmektedir. 20. Özel bir faaliyet alanında kamu düzenini korumak veya belli
bir sektörü düzenlemek amacıyla ilgili kanunlarda özel olarak yetkilendirilmiş
idari makamlar tarafından verilen idari cezalar “ regülatif cezalar” olarak
ifade edilmektedir. Bağımsız idari otoritelerden olan Enerji Piyasası Düzenleme
Kurulu tarafından özel kolluk veya düzenleme yetkileri kapsamında verilen idari
cezalar da bu kategoriye girmektedir. 21. Regülatif idari para cezalarının meblağları yüksek olduğundan
muhatapları üzerinde çok ağır sonuçlar doğurabilmekte olup bu idari para
cezalarının çoğunlukla nispi veyahut alt ve üst sınır gösterilmek suretiyle
düzenlendiği görülmektedir. 22. İtiraz konusu kuralda bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı
haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal
etmeleri durumunda öngörülen idari para cezası “regülatif idari
para cezası” niteliğinde maktu olarak düzenlenmiştir. Bu cezada,
işletmelerin ekonomik büyüklüğü ve sınıfına ilişkin herhangi bir kademelendirme
yapılmadığı görülmektedir. Buna göre, tek pompa ile faaliyet gösteren ve idari
para cezası miktarı kadar yıllık cirosu bulunmayan bir akaryakıt istasyonu ile
büyük ölçekteki akaryakıt istasyonunu işletenler açısından yükümlülüğün ihlali
halinde verilecek ceza miktarı aynı olmakla birlikte, para cezasının miktarının
yüksek olması göz önüne alındığında tek pompa ile faaliyet gösteren ve cirosu
yüksek olmayan akaryakıt bayisi için verilen ceza daha ağır sonuçlar
doğurabilmektedir. 23. Diğer taraftan, bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı
haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal
etmeleri durumunda maktu idari para cezası ile cezalandırılmalarının
öngörülmesi nedeniyle, idari para cezası uygulanırken fiilin işleniş şekli,
diğer bir ifadeyle akaryakıtın ikmalinin ne şekilde yapıldığı, failin
kusur durumu başka bir ifadeyle bayinin fiili kasıtla veya taksirle işleyip
işlemediği ve ikmal edilen akaryakıtın miktarı gibi hususlarda dikkate
alınamamaktadır. 24. Bu itibarla bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı haricinde
başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde
fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik
büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu
kuralla ölçülü ve makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk
devletinin gereği olan “ adalet” ve “ hakkaniyet” ilkeleriyle
bağdaşmamaktadır. 25. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 8. maddesinin
ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali
gerekir. 26. Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ,
Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ bu görüşe katılmamışlardır. C- 5015 Sayılı Kanun’un, 23.1.2008 Tarihli ve 5728 Sayılı Kanun’un
522. Maddesiyle Değiştirilen 19. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a)
Bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası
idari para cezası verilir :” Bölümünün Kanun’un 7. Maddesinin Dördüncü
Fıkrasının Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “ … bayi, sözleşme yaptığı yeni
dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder …”
İbaresi Yönünden İncelenmesi 1- İtirazın Gerekçesi 27. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda Kanun’un 7.
maddesinin ihlali halinde sorumluların belirtilen maktu idari para cezası ile
cezalandırılacağının düzenlendiği, bayilik lisansı sahibi olan davacıya,
Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasına göre akaryakıt istasyonunda bağlı
bulunduğu dağıtıcıya ait marka ve logo bulundurmadığından bahisle maktu idari
para cezası verildiği, Kanun’un 7. maddesinde sayılan tüm durumlar için
uygulanan ceza miktarının aynı olduğu, itiraz konusu kuralla, işletmelerin
ekonomik büyüklüğü, fiilin haksızlık içeriği gözetilmeden her bir ihlal için
aynı miktarda para cezası uygulanmasının hukuk devletinin gereği olan adalet ve
hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.
maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 28. Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde
bayilere sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak
şekilde faaliyetlerine devam etme yükümlülüğü getirilmiş, itiraz konusu kuralla
da bu yükümlülüğü yerine getirmeyenlerin altı yüz bin Türk Lirası idari para
cezası ile cezalandırılacağı hüküm altına alınmıştır. 29. Akaryakıt tüketicilerinin istedikleri dağıtıcıya ait akaryakıt
ürünlerine kolaylıkla ulaşmalarını sağlamak ve dağıtıcıların kendi müşteri
çevrelerine akaryakıt ürünlerini pazarlama noktasında sıkıntı yaşamalarını
önlemek amacıyla kanun koyucunun bayilere bu şekilde yükümlülük getirmesi ve bu
yükümlülüğü yerine getirmeyen bayileri idari para cezası ile sorumlu tutması
takdir hakkı kapsamında kalmaktadır. Bununla birlikte kanun koyucunun, takdir
hakkı kapsamında öngördüğü yaptırımın, adil ve hakkaniyete uygun olması
gerekmektedir. 30. İtiraz konusu kuralda, öngörülen idari para cezası belli bir
sektörü düzenlemek için öngörülmüş “regülatif idari para cezası” niteliğinde
olup maktu olarak düzenlenmiştir. Bu idari para cezası maktu düzenlendiği için
uygulanırken işlenen fiilin haksızlık içeriği, bayinin kusur durumu bir başka
deyişle fiilin kasten veya taksirle işlenip işlenmediği hususları dikkate
alınamadığı gibi bayilerin işletmelerinin ekonomik büyüklüğü, cirosu, kârı gibi
kriterler de değerlendirilememektedir. Buna göre, tek pompa ile faaliyet
gösteren ve uygulanan idari para cezası miktarı kadar yıllık cirosu bulunmayan
bir akaryakıt istasyonu ile büyük ölçekteki akaryakıt istasyonunu işletenler
açısından bu yükümlülüklerin ihlali halinde verilecek ceza miktarı aynı olmakla
birlikte para cezasının miktarının yüksek olması göz önünde bulundurulduğunda
tek pompa ile faaliyet gösteren ve cirosu yüksek olmayan akaryakıt bayisi için
verilen ceza daha ağır sonuçlar doğurabilmektedir. 31. Bu itibarla bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcıya ait
ürünleri pazarladıklarının anlaşılması için istasyonlarında dağıtıcıya ait marka
ve logoları bulundurmamaları hâlinde, işlenen fiilin haksızlık içeriği,
bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve
sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve
makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereği
olan “ adalet” ve “ hakkaniyet” ilkeleriyle
bağdaşmamaktadır. 32. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 7. maddesinin
dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… bayi, sözleşme
yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine
devam eder…” ibaresi yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır.
İptali gerekir. 33. Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ,
Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ bu görüşe katılmamışlardır. V- İPTAL HÜKÜMLERİNİN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 34. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “ Kanun,
kanun hükmünde kararname ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe
gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede
yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez. ” denilmekte, 6216 sayılı
Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır. 35. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun; A- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendindeki “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümünün, 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden, B- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendindeki “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir :” 
bölümünün, Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer
alan “ …bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı
anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder… ” ibaresi yönünden, iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını
ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince
bu kurallara ilişkin iptal hükümlerinin, kararın Resmî Gazete’de
yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEPLERİ 36. Başvuru kararlarında özetle, itiraz konusu kurallarda
öngörülen idari para cezalarının meblağları yüksek, muhatapları üzerinde etki
ve sonuçları ağır olduğundan itiraz konusu kuralların uygulanması hâlinde
telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun; A- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendindeki “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümünün, 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden, B- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendindeki “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir :”
bölümünün, Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer
alan “ …bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı
anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder… ”  ibaresi yönünden, iptallerine yönelik iptal hükümlerinin yürürlüğe girmelerinin
ertelenmeleri nedeniyle bu bölümlere ilişkin yürürlüğün durdurulması
taleplerinin REDDİNE, 7.4.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VII- HÜKÜM 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun; A- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin; 1- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk
Lirası idari para cezası verilir:” bölümüne ilişkin esas incelemenin,
5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden sınırlı
olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE, 2- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk
Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015 sayılı
Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, M. Emin
KUZ, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, iptal
hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216
sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ
GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
OYBİRLİĞİYLE, B- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin; 1- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası
idari para cezası verilir:” bölümüne ilişkin esas incelemenin, 5015
sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer
alan “…bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı
anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden sınırlı
olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE, 2- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altı
yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015
sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer
alan “…bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı
anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN,
Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, iptal hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince,
KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE
GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 7.4.2016 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan
  ALTAN Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ KARŞIOY GEREKÇESİ İtiraz istemine konu kurallar, öğretide
“regülatif cezalar” olarak nitelenen ve “maktu” olarak belirlenen idari para
cezaları mahiyetinde olup, yasa koyucu tarafından petrol piyasasını düzenleme
amacıyla yürürlüğe konulmuş ve belirlenen idari kabahatler karşılığı olarak
öngörülmüştür. İdari Kabahatlerin “suç ve cezalara ilişkin esasları” düzenleyen
Anayasa’nın 38. maddesi kapsamında olduğu açıktır. Anayasa Mahkemesinin bu
konudaki yerleşik içtihatlarında, yasa koyucunun güttüğü suç ve ceza siyaseti
uyarınca suçları ve bunlara karşılık cezaları (dolayısiyle idari kabahatleri ve
idari yaptırımları) belirlemede takdir hakkına sahip olduğu ifade edilmekte;
“ölçüsüzlük”, “hakkaniyete aykırılık” vb. haller dışında, aynı gerekçeyle yasa
koyucunun “hafif” kabul edilebilecek bir suça (veya idari kabahate) daha ağır
bir ceza (veya idari yaptırım) ya da aksinin öngörebileceği kabul edilmektedir.
Birbirinden farklı suç teşkil eden seçimlik fiiller  (veya idari
kabahatler) bu kapsamda “aynı” kabul edilip aynı cezaya (veya idari yaptırıma)
tâbi tutulabilecektir. Davanın somutunda, 5015 sayılı Petrol
Piyasası Kanunu’nun iptali istenen kurallarının, yasa koyucunun petrol
piyasasını düzenleme amacıyla yürürlüğe konulduğu ve öngörülen “özel amaç”
gözetildiğinde belirtilen idari para cezalarının ölçüsüz ya da hakkaniyete
aykırı biçimde değerlendirilemeyeceği, idari para cezasının alt ve üst
sınırları belirlenmesi yerine “maktu” biçimde öngörülmesinin tamamen yasa
koyucunun takdirinde olduğu, petrol bayilerinin büyüklük- küçüklüğüne, idari
kabahatlerin çeşidine göre idari para cezalarının belirlenmesinin tamamen bir
yasama tercihi olup, kuralları Anayasa’ya aykırı hale getirmeyeceği,
dolayısiyle kuralların “hukuk devleti” ilkesine ve Anayasa’nın diğer
hükümlerine aykırı düşmediği kanaatine vardığımdan; iptal isteminin reddi
gerekirken kuralın iptaline dair çoğunluk kararına katılmıyorum. Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR KARŞIOY YAZISI 1. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun
28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin
ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz
yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015
sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden; 23.1.2008
tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin
ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altı
yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015 sayılı
Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…bayi,
sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde
faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu
gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir. 2. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti; insan
haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve
işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini gerçekleştiren, Anayasa’ya aykırı
durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, yargı
denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa’nın ve yasa koyucunun da
bozamayacağı temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir. 3. Anayasa’nın 5. maddesinde de kişilerin ve toplumun refah, huzur
ve mutluluğunu sağlamak, kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk
devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak şekilde sınırlayan siyasal,
ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının
gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak, devletin temel amaç ve
görevleri arasında sayılmıştır. 4. Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirlerine ilişkin
kurallar, ceza hukukunun ana ilkeleri ile Anayasa’nın konuya ilişkin kuralları
başta olmak üzere, ülkenin genel durumu, sosyal, kültürel yapısı, etik
değerleri ve ekonomik hayatın gereksinmeleri göz önüne alınarak saptanacak ceza
politikasına göre belirlenir. Bu nedenle, yasa koyucunun, ceza politikasını,
öncelikle Anayasa’nın 2. maddesinde nitelikleri, 5. maddesinde de temel amaç ve
görevleri belirtilen hukuk devletine ve adalet ilkesine uygun olarak
belirlemesi gerekir. 5. Ceza ve yaptırımlar hukuku alanında yasa koyucunun sahip
bulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı, bu takdir yetkisinin Anayasada
belirtilen ceza ve yaptırımlara ilişkin temel ilkeler çerçevesinde Anayasa
Mahkemesince denetlenebileceği kabul edilmekle birlikte, bu denetimin söz
konusu temel ilkelere aykırılığın açık olduğu hallerle sınırlı tutulması,
yoruma ve takdire ilişkin alanlarda “anayasaya uygun yorum
ilkesi” doğrultusunda hareket edilmesi gerekir . Salt eylem
ve ona uygulanması öngörülen yaptırıma bakılarak yapılacak değerlendirme çoğu
zaman yerindelik denetimi niteliğine bürünecek ve yasa koyucunun takdir
yetkisine müdahale oluşturacaktır. Nitekim Mahkememiz de bugüne kadar ceza ve
ceza yargılaması hukuku ile idari yaptırımlarla ilgili olarak yapılan
başvurularda aynı tutumu benimsemiş ve Anayasada belirtilen ceza ve
yaptırımlara ilişkin temel ilkeler çerçevesinde bu temel ilkelere aykırılığın
açık olduğu hallerle sınırlı olarak iptal kararları vermiştir. 6. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu
gibi idari yaptırımlar açısından da Anayasa’ya ve ceza hukukunun temel
ilkelerine bağlı kalmak koşuluyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara
uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü gibi konularda kanun koyucu takdir
yetkisine sahip olmakla birlikte, bu yetkisini kullanırken kabahat ve yaptırım
arasındaki adil dengenin korunmasını da dikkate almak zorundadır. Ancak sadece
kabahatin konusunu esas alarak ve benzer eylemler için öngörülen yaptırım
miktarlarını kıyaslayarak haksızlık ve yaptırım arasında adil denge bulunup
bulunmadığı konusunda bir karar vermek, sorunu tek yönlü ya da eksik olarak ele
almak anlamına gelir. Haksızlığa konu eylem ile yaptırım arasında adalete uygun
bir oranın bulunup bulunmadığının saptanmasında benzer bir fiil için konulmuş
yaptırım ile yapılacak bir kıyaslamanın değil, o fiilin yarattığı etkinin ve
sonuçlarının dikkate alınması gerekir. Kanun koyucu, benzer eylemler için
değişik cezalar yanında, daha hafif bir eylem için daha ağır bir cezayı da
uygun görebilir. Nitekim Anayasa Mahkemesi bu gerekçelerle “uyuşturucu
veya uyarıcı maddelerin kullanılıp kullanılmadığı ya da alkolün kandaki
miktarını tespit amacıyla, kollukça teknik cihazlar kullanılmasını kabul
etmeyen sürücülere 2000 Türk Lirası idari para cezası verileceğini ve sürücü
belgesinin iki yıl süreyle geri alınacağını” öngören 13.10.1983
tarihli, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 24.5.2013 tarihli, 6487
sayılı Kanun’un 19. maddesiyle değiştirilen 48. maddesinin dokuzuncu
fıkrasındaki düzenlemenin Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varmıştır.(Anayasa
Mahkemesinin 2.10.2014, E:2014/65 ve K:2014/150 sayılı kararı) 7. İptaline karar verilen düzenlemelerden ilki 5015 sayılı Petrol
Piyasası Kanunu’nun idari para cezalarını düzenleyen 19. maddesinde, diğeri ise
Temel Ceza Kanunlarına uyum amacıyla bu Kanunda da değişiklik öngören 5728
sayılı Kanun’un 522. maddesinde yer alan birbirinin tekrarı niteliğindeki
kurallardan ibarettir. Her iki maddede de Petrol Piyasası Kanunu’nda öngörülen
gereklere riayet edilmemesi veya yasaklamalara uyulmaması halinde farklı
bentlerde belirlenen eylemler karşılığında uygulanacak idari yaptırımlar
belirlenmiştir. Kanunla ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen eylemler için
bir milyon Türk Lirası, (b) bendinde belirtilen eylemler için (a) bendinde
belirtilen cezanın dörtte biri, itiraza konu (c) bendinde belirtilen eylemler
için sekiz yüz elli bin Türk Lirası, (d) bendinde belirtilen eylemler için (c)
bendinde belirtilen cezanın beşte biri, (e) bendinde belirtilen eylemler için
üç yüz elli bin Türk Lirası, (f) bendinde belirtilen eylemler için (e) bendinde
belirtilen cezanın beşte biri, (g) bendinde belirtilen eylemler için (a)
bendinde belirtilen cezanın dörtte biri, (h) bendinde belirtilen eylemler için
ise eksik tutulan her bir ton ürün için iki yüz Türk Lirası idari para cezası
öngörülmüştür. Kanun’un yedinci fıkrasında da yukarıda belirtilenlerin dışında
kalan ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş
yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para ceza verileceği
belirtilmiştir. 8. İptali istenen (c) bendinde idari para cezası öngörülen
eylemler şunlardır; a. Kurumca Kanunun 10. maddesi gereğince piyasada fiyat oluşumu ve
rekabetin düzenlenmesi için yapılan uygulamaların dolaylı veya dolaysız olarak
engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi, b. Kanun’un 9. maddesindeki lisans ve dağıtıma ilişkin yasak ve
kısıtlamalara uyulmaması, c. Kanun’un 5., 6., 7., 8. ve 17. maddelerindeki rafinerici,
taşıma, işleme, depolama, iletim, madeni yağ üretimi, serbest kullanıcı,
ihrakiye teslim şirketi ve ihrakiye bayii, dağıtıcı, bayii ve serbest
kullanıcılar ve bunlar arasındaki lisans ve dağıtıma ilişkin emredici
hükümlerin ihlali. 9. Görüldüğü gibi iptali istenilen bentte yaptırım altına eylemler
petrol piyasasının düzenlenmesi bakımından en fazla önem taşıyan hususlara
ilişkin bulunmaktadır. Kanunla bu eylemlere karşılık olmak üzere sorumlulara
sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilmesi öngörülmüştür. Madde
gerekçesinde suç oluşturan fiillerin ceza gruplarına göre sınıflandırıldığı
ifade edilmiştir. Maddede idari para cezasını gerektiren eylemler ağırlıklarına
göre sınıflandırılmış ve belirlenen gruplardaki eylemler için ortak bir idari
para cezası öngörülmüş olması değerlendirildiğinde düzenlemenin kendi içinde
tutarlı ve ölçülü olduğu da açıktır. 10. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde kabahatler
kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlıklar olarak
tanımlanmış; 17. maddesinde, idari para cezalarının maktu veya nispi
olabileceği gibi, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de
belirlenebileceği açıkça belirtilmiştir. Takdir yetkisi kapsamında yasa
koyucuyu idari para cezalarını mutlaka alt ve üst sınır göstermek suretiyle
düzenlemeye veya ortak idari para cezası öngörülecek eylemleri mutlaka belirli
bir şekilde belirlemeye zorlamak mümkün olmadığı gibi, belirlenen maktu cezanın
uygulamada karşılaşılabilecek muhtemel haksızlıklar esas alınarak ölçüsüz
bulunması da yerinde değildir. İhtimale dayalı olarak somut olay ve
uygulamalarda ortaya çıkabilecek sorunlar öne çıkarılarak yapılacak bir
anayasal denetimle şu anda uygulanan ve pozitif mevzuatımızda bulunan pek çok
ceza hükmünün iptali de söz konusu olabilecektir. Bundan dolayı bu alanın yasa
koyucunun ve kuralı uygulayan ve bunu denetlemekle yetkili ve görevli yargı
makamlarının takdir ve değerlendirme alanına dâhil olduğu, Anayasa Mahkemesinin
bu alanda yapacağı denetimin yerindelik denetimi halini alacağı kabul
edilmelidir. 11. Gerekçesinde de belirtildiği üzere 5015 sayılı Kanun petrol
piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek
sürdürülmesi amacıyla getirilmiştir. İtiraz konusu kurallar ise petrol
piyasasının düzenlenmesini öngören yasak ve kısıtlamalara yönelik idari
yaptırımların tamamını kapsamakta, bu niteliğiyle Kanunun etkin bir biçimde
uygulanmasını sağlamanın bir aracını oluşturmaktadır. Bu nitelikleriyle yasa
koyucunun, anayasal sınırları aşmadan takdir yetkisini kullanarak düzenlediği
kurallar, hukuk devleti ilkesine aykırı değildir; Devlet’in Anayasa’nın 5.
maddesinde belirlenen temel amaç ve görevleriyle de çelişmemektedir. 12. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı
olmadığı ve iptal isteminin reddi gerektiği düşüncesinde olduğumuzdan
çoğunluğun iptale yönelik kararına katılmadık. Üye Alparslan
  ALTAN Üye Hicabi
  DURSUN Üye Kadir
  ÖZKAYA Üye Rıdvan
  GÜLEÇ KARŞIOY GEREKÇESİ 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 6455 sayılı Kanunla
değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki hallerde,
sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”
bölümünün, 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden; aynı maddenin 5728
sayılı Kanunla değişik önceki hâlinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki
hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:”
bölümünün ise, 7. maddenin dördüncü fıkrasının son cümlesindeki “…bayi,
sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde
faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden Anayasanın 2. maddesine aykırı
olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. 5015 sayılı Kanunun ve daha sonra yapılan değişikliklerin genel ve
madde gerekçeleriyle yasama sürecindeki tartışmalardan, kanun koyucunun
petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara
sunulmasını, faaliyetlerin şeffaf ve istikrarlı bir şekilde sürdürülmesini ve
bu kapsamda petrol kaçakçılığıyla mücadele ve tüketicilerin korunması amacıyla
etkili bir denetim sisteminin kurulması ile caydırıcı cezalar getirilmesini
hedeflediği anlaşılmaktadır. Önceki kararlarımızda da belirtildiği üzere, hukuk devletinde,
ülkenin sosyal, kültürel yapısı, etik değerleri ve ekonomik hayatın gerekleri
dikkate alınarak ceza siyasetinin belirlenmesi yetkisi kanun koyucuya aittir.
Yasama organı, bu yetkisini kullanırken ceza hukuku alanında olduğu gibi, idarî
yaptırımlara ilişkin düzenlemelerde de hangi fiillerin cezalandırılacağı ve bu
cezaların türleri ile ölçüleri konusunda takdir yetkisine sahiptir. Yasama organının bu çerçevede, piyasa faaliyetlerinin
düzenlenmesi, tüketicinin hizmet ve ürün kalitesinin ayarlanması, kaçak
akaryakıtın önlenmesi amacıyla Kanunun 7. maddesinde dağıtıcıların; 8.
maddesinde de bayilerin faaliyetlerini ve yükümlülüklerini düzenlediği ve 19.
maddede, 7. ve 8. maddelerin ihlâli hâlinde uygulanacak müeyyideleri de maktu
idarî para cezaları olarak belirlediği görülmektedir. Kanun koyucunun takdir
yetkisi kapsamında söz konusu fiilleri idarî suç olarak belirlemesinin ve bunun
karşılığında idarî cezalar öngörmesinin, kamu yararını sağlamaya yönelik olduğu
açıktır. İtiraz başvurusunda, Kanunun 7. ve 8. maddelerinin ihlali için,
işletmelerin büyüklüğü ve fiilin haksızlık içeriği gözetilmeden aynı ceza
miktarının uygulanmasının hukuk devletinin gereği olan adalet ve hakkaniyet
ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş; iptal kararının gerekçesinde de fiilin
haksızlık içeriği ve bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik
büyüklüklerine ve sınıflarına göre bir kademelendirme yapılmadan ve adil bir
denge gözetilmeden, ölçülü ve makul olmayan idarî para cezaları ile
cezalandırılmalarının öngörülmesinin, mezkûr ilkelerle bağdaşmadığı
belirtilmiştir. İptal kararının gerekçesinde, bu para cezalarının ölçüsüz derecede
yüksek olduğu belirtilmemekle birlikte, “para cezasının miktarının yüksek
olması göz önünde bulundurulduğunda”, itiraz konusu kurallarla getirilen
cezaların ölçülü ve makul olmadığı ifade edilmektedir (§ 22-24 ve 29-30).
Böylece, cirosu yüksek olmayan akaryakıt bayii için verilen cezanın daha ağır
sonuçlar doğurabileceği sonucuna varıldığı anlaşılmaktadır. Özellikle, kabahat cezalarına göre daha yüksek miktarlarda olan ve
“regülatif cezalar” olarak tanımlanan idarî para cezalarının, idareye alt ve
üst sınırlar arasında bir takdir yetkisi tanınmadan maktu olarak
belirlenmesinin “adalet” ve “hakkaniyet” ilkelerine aykırı bulunacağı anlamına
gelebilecek olan bu yoruma katılmak mümkün değildir. Kuşkusuz, kanunla maktu olarak belirlenen bütün idarî para
cezaları, cezayı gerektiren fiili işleyenlerin üzerinde, ekonomik durumlarına
göre farklı etkiler doğurabilir. Maktu cezaların bazı işletmeler için, daha
büyük işletmelere göre daha ağır sonuçlar doğurabilmesi, söz konusu cezaların
ölçüsüz olduğunu ve adalet ilkesiyle bağdaşmadığını söylemek için yeterli değildir.
Cezaî yaptırımlar söz konusu olduğunda, Anayasanın 2. maddesine veya 13. ve 38.
maddelerine göre yapılacak ölçülülük denetiminin özel bir güçlük içerdiğinin ve
kolaylıkla yerindelik denetimine dönüşme riski taşıdığının da dikkate alınması
ve suç ile yaptırım arasındaki oranın adalete uygun ve ölçülü olup olmadığının
belirlenmesinde, yaptırım ve ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin
bulunup bulunmadığına bakılması gerekir. Kanun koyucunun, iptali istenen
kurallarla akaryakıt kaçakçılığının boyutlarını, bu suçlardaki artışı ve suçun
tespitindeki güçlükleri dikkate alarak, ekonomik hayatın gereklerine göre
mezkûr müeyyideleri getirdiği anlaşılmaktadır. Yukarıda da belirtildiği üzere, yasama organı idarî cezaların
türleri ve ölçüleri konusunda takdir yetkisine sahiptir. Kanunla yapılan
düzenlemelerin etkili bir şekilde hayata geçirilebilmesi bakımından, öngörülen
yükümlülüklerin yerine getirilmesini sağlamak ve yasaklanan fiillerin
işlenmesini önlemek için belirlenen yaptırımların caydırıcılık fonksiyonunu
yerine getirebilmesi gerekmektedir. 5015 sayılı Kanunun 19. maddesinin ilk hâlinde idarî para cezasını
gerektiren fiillerin üç ayrı kategoride tasnif edilerek 7. ve 8. maddelerin
ihlâlinin en yüksek para cezalarını gerektiren grupta sayıldığı; 23/1/2008
tarihli ve 5728 sayılı Kanunla cezalar yeniden belirlenirken anılan maddelerin
ihlâlinin yine en yüksek para cezalarını öngören grupta yer aldığı; 28/3/2013
tarihli ve 6455 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle ise para cezalarının
miktarları artırılırken anılan maddelere aykırı davranılmasının, aynı fıkranın
(c) bendinde, (a) bendinde sayılan fiillere göre daha düşük idarî para
cezalarına bağlandığı; böylece, yasama organının Kanunun çıkarıldığı 2003
yılından itibaren 19. maddede fiilleri ağırlık derecelerine göre gruplandırarak
ihlâlin önemine göre farklı idarî para cezalarını öngördüğü, itiraz konusu
kurallarla 7. ve 8. maddelerin ihlâline Kanunun diğer bazı hükümlerine göre
daha çok önem atfettiği ve cezaları, caydırıcılık fonksiyonunu yerine
getirebileceğini takdir ettiği maktu cezalar olarak düzenlediği
anlaşılmaktadır. Kararın gerekçesinde, yukarıda nakledildiği gibi, 19. maddenin
önceki hâlinde yer alan altıyüzbin lira ile yürürlükteki hâliyle sekizyüzellibin
liranın “yüksek” olduğu belirtilmekte ise de, bunun yerindelikle ilgili olduğu
düşünülmektedir. Kaldı ki, 19. maddenin 5728 sayılı Kanunla değişik (önceki)
hâlinin dördüncü fıkrasında bayiler için mezkûr cezaların; 6455 sayılı Kanunla
değişik (yürürlükteki) hâlinin ikinci fıkrasının (d) bendinde ise, 8. maddenin
ihlâli hâlinde (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağının
öngörülmesi sebebiyle, itiraz konusu kurallarda yer alan cezalar, anılan
kurallar yönünden sırasıyla yüzyirmibin lira ve yüzyetmişbin liradır.
Dolayısıyla yasama organının, söz konusu yükümlülüklerin ihlâl edilmesini
engellemek amacıyla verileceği belirtilen cezaların, bayiler için beşte birinin
uygulanmasını öngörerek, işletmelerin sınıfına, dolayısıyla ekonomik durumuna
göre bir kademelendirme yaptığı görülmektedir. Diğer taraftan, kararın gerekçesinde, itiraz konusu kurallarda
fiilin haksızlık içeriği ile failin kusur durumunun, başka bir ifadeyle fiilin
kasıtla veya taksirle işlenip işlenmediğinin dikkate alınmamasının ve ekonomik
büyüklükleri ile sınıflarına göre adil bir denge gözetilmemesinin Anayasaya
aykırı olduğu belirtilmektedir. Öncelikle, idarî cezaları gerektiren fiillerin kasıtlı veya
taksirli olarak işlenip işlenmediğinin bir öneminin olmadığı ve söz konusu
fiillerin işlenmesiyle idarî suçun manevî unsurunun bulunduğu kabul edildiği
için, fiilin işlenmiş olmasının idarî cezaların verilmesi bakımından yeterli
olduğunu belirtmek gerekmektedir (Ali D. Ulusoy, İdari Yaptırımlar, İstanbul 2013,
s. 99, 100). Kuşkusuz kanun koyucunun, failin kusur durumunun dikkate
alınmasına imkân veren bir düzenleme yapmayı tercih etmesi de mümkündür. Ancak
bu tercih yerindelikle ilgili olup sadece böyle bir düzenleme yapılmamasının ve
alt ve üst limitler belirlemeden maktu cezalar öngörülmesinin Anayasaya aykırı
olduğunu söylemek isabetli görünmemektedir. Aksine, idarî para cezalarının alt
ve üst sınırlarının kanunla belirlenerek fiilin ağırlığına, failin kusuruna ve
ekonomik durumuna göre idarece takdir edilecek cezaların uygulanmasını öngören
düzenlemeler yerine, söz konusu değerlendirmenin esasen yargısal faaliyete
ilişkin olması sebebiyle, idareye alt ve üst sınırlar arasında bir takdir
yetkisi tanınmadan, ilke olarak maktu olarak belirlenmesinin idarî fonksiyonun
gereklerine daha uygun olduğu düşünülmektedir. Dolayısıyla, kanun koyucunun takdir yetkisine dayanarak, fiilin
meydana getireceği neticeleri de dikkate alarak düzenlediği kurallarda hukuk
devleti ilkesi ile çelişen bir yön bulunmamaktadır. Bu sebeplerle, itiraz konusu kuralların Anayasaya aykırı
olmadığını ve itirazın reddine karar verilmesi gerektiğini düşündüğümden, iptal
yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum. Üye M. Emin KUZ