ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı     :  2017/51 Karar Sayısı  :  2017/163 Karar Tarihi :  29.11.2017 R.G. Tarih – Sayı   : 
21.12.2017 - 30277 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İkinci
Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 13.12.1983 tarihli ve
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname’ye 7.7.2011 tarihli ve 646 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1.
maddesiyle eklenen ek 29. maddenin, 12.7.2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanun’un 60.
maddesiyle değiştirilen onuncu fıkrasının Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 128.
maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Manisa Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında
Vergi Müfettişi olarak görev yapan davacının Mersin Küçük ve Orta Ölçekli
Mükellefler Grup Başkanlığında görevlendirilmesine ilişkin işlemin iptali
talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına
varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun Hükmünde Kararname (KHK)’nin itiraz konusu kuralı içeren ek
29. maddesi şöyledir: “Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer
değişikliği Ek Madde 29- (Ek: 7/7/2011 - KHK -
646/1 md.) Vergi Denetim Kurulu Başkanı, atama tarihi itibarıyla Devlet
memuriyetinde bulunan, kamudaki hizmet süresi toplamı oniki yılı aşan ve bu
sürenin en az on yılında Vergi Müfettişi olarak görev yapmış olanlar arasından
atanır. Başkan, Vergi Müfettişi sıfat ve yetkilerini haizdir. Görevlerin yürütülmesinde Başkana yardımcı olmak üzere altı Başkan
Yardımcısı atanabilir. Başkan Yardımcıları, atama tarihi itibarıyla Devlet
memuriyetinde bulunan, kamudaki hizmet süresi toplamı on yılı aşan ve bu
sürenin en az sekiz yılında Vergi Müfettişi olarak görev yapmış olanlar
arasından atanır. Başkan Yardımcıları, Vergi Müfettişi sıfat ve yetkilerini
haizdir. Grup Başkanları, görevlendirme tarihi itibarıyla Vergi Müfettişi
kadrosunda bulunan, kamudaki hizmet süresi toplamı on yılı aşan ve bu sürenin
en az sekiz yılında Vergi Müfettişi olarak görev yapmış olanlar arasından
görevlendirilir. (Değişik dördüncü fıkra: 12/7/2013-6495/60 md.) Vergi Müfettişleri,
en az dört yıllık yükseköğretim veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat,
işletme, iktisadi ve idari bilimler fakülteleri ile yönetmelikle belirlenen
yükseköğretim kurumlarından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulunca kabul
edilmiş yükseköğretim kurumlarından mezun olup, sınavın yapıldığı tarih
itibarıyla otuz beş yaşını doldurmamış olan ve yapılacak özel yarışma sınavını
kazananlar arasından, Bakan onayı ile mesleğe Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak
atanır. (Değişik beşinci fıkra: 12/7/2013-6495/60 md.) Vergi Müfettiş
Yardımcılığına atananlardan giriş sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı
yüzde beşi 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde
belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Giriş sınavında ilk yüzde beşe
giremeyenler 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen grup
başkanlığında görevlendirilir. Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık
döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak
yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup
başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve
sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak
yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın
yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının
yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında
başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. 20 nci maddenin ikinci
fıkrasının (a) bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapmakta iken Vergi
Müfettişi olarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre en
başarılı yüzde beşi, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç)
bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Yeterlik sınavına
girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise
Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar. Yardımcılık dönemi dahil Vergi Müfettişi olarak en az on yıl
çalışan, yeterlik sonrası dönemde en az üç yıl performans değerlendirmesine
tabi tutulan ve yapılan performans değerlendirmelerinde başarılı olanlar, Vergi
Başmüfettişi kadrolarına atanırlar. 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a)
bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapıp, bir takvim yılı içinde
Vergi Başmüfettişi olarak atananlardan giriş sınavında alınan puanın yüzde onu,
yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yirmisi ve performans değerlendirmesine
göre alınan puanın yüzde yetmişi esas alınarak yapılacak sıralamaya göre en
başarılı yüzde beşi, izleyen yıl içinde 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b),
(c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen grup
başkanlıklarında görev yapan Vergi Müfettişleri bu grup başkanlıkları arasında
görev yerleri bakımından yer değiştirmeye tabidir. 20 nci maddenin ikinci
fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görev
yapan Vergi Müfettişleri ise bu grup başkanlıkları arasında yer değiştirmeye
tabidir. Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki
yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde
değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri
başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına
ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında
rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler,
düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma
raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve
benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans
değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır. (Değişik son fıkra: 12/7/2013-6495/60 md.) Başkanlığın görev,
yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans
değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin
görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri,
yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer
değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan
ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ,
Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin
GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 1.3.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle
sınırlama sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre Anayasa
Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuran
mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır. 3. Başvuran Mahkeme 178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinin onuncu
fıkrasının iptalini talep etmiştir. 4. 178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinin itiraz konusu onuncu
fıkrasında; Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görev, yetki ve sorumlulukları,
grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin
oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve
sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri,
yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine
ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir. 5. Bakılmakta olan dava, Manisa Küçük ve Orta Ölçekli
Mükellefler Grup Başkanlığında görevli Vergi Müfettişinin Mersin Küçük ve Orta
Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında görevlendirilmesine ilişkin işlemin
iptali talebine ilişkindir. Başvuran Mahkemede; Vergi Denetim Kurulu
Başkanlığının görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev
alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile
Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları,
yetiştirilmeleri, yeterlikleri ve yükselmelerine ilişkin bir dava
bulunmamaktadır. 6. Açıklanan nedenlerle 13.12.1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye
Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye
7.7.2011 tarihli ve 646 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle
eklenen ek 29. maddenin, 12.7.2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanun’un 60.
maddesiyle değiştirilen onuncu fıkrasının esasının incelenmesine, esasa ilişkin
incelemenin “…grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer
değiştirmelerine…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE
karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Osman KODAL tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A.İtirazın Gerekçesi 8. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 7. maddesinde öngörülen
yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesi uyarınca yürütme organına genel ve
sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilemeyeceği, Anayasa’nın 128.
maddesinde memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev
ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin kanunla düzenleneceğinin öngörüldüğü,
itiraz konusu kuralda Vergi Müfettişlerinin naklen atanmalarına ilişkin temel
ilke ve esaslara yer verilmediği, bu suretle Vergi Müfettişlerinin yer
değiştirmelerinin görevlendirme usulü ile yapılmasının yolunun açıldığı, itiraz
konusu kural nedeniyle Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında
görevli Vergi Müfettişlerinin Büyük Ölçekli Grup Başkanlığı, Organize Vergi
Kaçakçılığı ile Mücadele Grup Başkanlığı ve Örtülü Sermaye Transfer
Fiyatlandırması ve Yurt Dışı Kazançlar Grup Başkanlığında görevli Vergi
Müfettişleriyle aynı unvanlı kadroda görev yapmalarına rağmen kadrolarının
bulunduğu merkez teşkilatı dışında istihdam edildikleri, bu durumun eşitlik
ilkesine aykırılık oluşturduğu, kamu görevlisinin kadrosunun bulunduğu görev
yeri dışında başka bir yerde daimî surette görevlendirilmesinin hukuka aykırı
olduğu, rotasyon uygulamasının objektif ölçütlere bağlanması, personel arasında
herhangi bir ayrıma yol açacak şekilde uygulanmasından kaçınılması, görev ve
hizmet bölgelerinde süresini dolduran personelin sonraki hizmet yerlerinin ve
görevleri ile görev unvanlarının net biçimde belirlenmesi gerektiği
belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 128. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. B.Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 9. İtiraz konusu kuralda, Vergi Müfettişlerinin “grup
başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirilmelerine” ilişkin
usul ve esasların yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmektedir. 10. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk
devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti ilkesinin gereklerinden biri olan
belirlilik ilkesine göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare
yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî
uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gereklidir. Hukuk güvenliği ilkesi
ise normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde
devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven
duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. 11. Anayasa’nın 7. maddesinde “ Yasama yetkisi Türk Milleti
adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. ”
denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve
bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu
hükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin
parlamentoya ait olması “ demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde
kaçınılmaz bir durum ” olarak nitelendirilmiştir. 12. 7. maddenin gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama
yetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında bir
organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile
yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme
organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına
gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca bir
konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma
yetkisini yürütme organına da bırakabilir. 13. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının bir
konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık
oluşturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların
atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması
gerekmektedir. 14. Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli
görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür./Memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır./ Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla
özel olarak düzenlenir.” denilmiştir. 15. Maliye Bakanlığının danışma ve denetim birimleri arasında
sayılan Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı, 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinde
düzenlenmiştir. Maddenin birinci fıkrasında Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının
doğrudan Bakana bağlı olarak Başkan, Başkan Yardımcıları, Grup Başkanları ve
Vergi Müfettişleri (Vergi Başmüfettişi, Vergi Müfettişi ve Vergi Müfettiş
Yardımcısı)’nden oluştuğu; ikinci ve üçüncü fıkralarında ise Vergi Denetim
Kuruluna verilen görevlerin yerine getirilmesinde, uzmanlaşma ve iş bölümünün
sağlanması amacıyla uygun görülen yerlerde Bakan onayı ile doğrudan Başkanlığa
bağlı olmak üzere (a) Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, (b)
Büyük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, (c) Organize Vergi Kaçakçılığı ile
Mücadele Grup Başkanlığı ve (ç) Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve
Yurtdışı Kazançlar Grup Başkanlığı kurulabileceği belirtildikten sonra uygun
görülen yerlerde ihtiyaca göre birden fazla sayıda grup başkanlığının
kurulabileceği ifade edilmiş; dördüncü fıkrasında da Kurulun görev ve yetkileri
belirtilmiştir. 16. İtiraz konusu kuralın yer aldığı “Vergi Denetim
Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği” başlıklı ek
29. maddede ise Vergi Denetim Kurulu Başkanı, Başkan Yardımcısı, Grup
Başkanlarının yanı sıra Vergi Müfettişlerine ilişkin düzenlemelere de yer
verilmektedir. 17. Maddede yer alan düzenlemeden Vergi Müfettişliği mesleğine
girişin Vergi Müfettiş Yardımcılığına atanma suretiyle gerçekleşeceği
anlaşılmaktadır. Müfettiş Yardımcıları ise bu amaçla açılacak sınavda başarılı
olanlar arasından Bakan onayıyla atanmaktadır. Vergi Müfettiş Yardımcıları,
Vergi Müfettişliğine atanmadan önce grup başkanlıklarında
görevlendirilmektedir. Buna göre Vergi Müfettişliği Yardımcılığına atananların
giriş sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde beşi, 178 sayılı
KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen
grup başkanlıklarında görevlendirilmekte; giriş sınavında ilk yüzde beşe
giremeyenler 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde
belirtilen grup başkanlığında görevlendirilmektedir. 18. Vergi Müfettiş Yardımcıları, grup başkanlıklarında
fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine
göre başarılı olmaları hâlinde yeterlik sınavına girmeye hak kazanmaktadır.
Yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için de müfettiş yardımcılığı giriş
sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde
yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmış beş puan olması
gerekmektedir. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak
atanmaktadırlar. 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a)
bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapmakta iken Vergi Müfettişi
olarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde
beşi, 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç)
bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilmektedir. Yeterlik
sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar
ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanmaktadırlar. 19. Müfettiş Yardımcılığı dönemi dâhil Vergi Müfettişi olarak en
az on yıl çalışan, yeterlik sonrası dönemde en az üç yıl performans
değerlendirmesine tabi tutulan ve yapılan performans değerlendirmelerinde
başarılı olanların Vergi Başmüfettişi kadrolarına atanacakları maddede ifade
edildikten sonra 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a)
bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapıp bir takvim yılı içinde Vergi
Başmüfettişi olarak atananlardan giriş sınavında alınan puanın yüzde onu,
yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yirmisi ve performans değerlendirmesine
göre alınan puanın yüzde yetmişi esas alınarak yapılacak sıralamaya göre en
başarılı yüzde beşinin, izleyen yıl içinde 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin
ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında
görevlendirileceği belirtilmektedir. 20. KHK’nın ek 29. maddesinin sekizinci fıkrasında, 20. maddenin
ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen grup başkanlıklarında görev yapan
Vergi Müfettişlerinin bu grup başkanlıkları arasında görev yerleri bakımından
yer değiştirmeye tabi olduğu,aynı fıkranın (b), (c) ve (ç) bentlerinde
belirtilen grup başkanlıklarında görev yapan Vergi Müfettişlerinin ise bu grup
başkanlıkları arasında yer değiştirmeye tabi olduğu ifade edilmiştir. 21. Vergi Müfettişlerinin yer değiştirme koşulları KHK’da
belirtilmemiş olmasına karşılık 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 72.
maddesinde Devlet memurlarının yer değiştirme suretiyle atamalarına ilişkin
düzenlemeye yer verilmiştir. Anılan Kanun’un 72. maddesinin birinci fıkrasında “Kurumlarda
yer değiştirme suretiyle atanmalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine,
Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve
yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil
ve dengeli bir sistem içinde yapılır.” denildiğinden genel kanun niteliğinde
olan 657 sayılı Kanun’un anılan hükmünün aksine bir hüküm bulunmadığı sürece
Vergi Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle görevlendirilmelerinde
deuygulanacaktır. Dolayısıyla kanun koyucu tarafından yürütme organına tanınan
yetkinin sınırlarının belirli olduğu ve temel ilkelerinin kanunla belirlendiği
açıktır. 22. Vergi Denetim Kuruluna verilen görevlerin yerine
getirilmesinde uzmanlaşma ve iş bölümünün sağlanması amacıyla Türkiye’nin uygun
görülen yerlerinde Bakan onayı ile kurulan Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler
Grup Başkanlığında görevli olan Vergi Müfettişleri, vergi inceleme ve
denetimlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi, vergi kayıp ve
kaçağına neden olan kayıt dışı ekonominin en aza indirilmesi amaçlarıyla
hizmetin gerekleri esas alınarak aynı nitelikteki grup başkanlıklarında; Büyük
Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele
Grup Başkanlığı ve Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve Yurtdışı
Kazançlar Grup Başkanlığı’nda görevli Vergi Müfettişleri de bu grup
başkanlıklarında yer değiştirme suretiyle görevlendirilebilecektir. 23. Bu itibarla Vergi Müfettişlerinin grup başkanlıklarında
görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin kurallar, bireyler ve idare
yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır ve uygulanabilir şekilde düzenlendiğinden herhangi bir belirsizlik
içermemekte; yasama yetkisinin devredilemezliği ve kanuni düzenleme ilkelerine
aykırı nitelik taşımamaktadır. 24. Diğer taraftan başvuru kararında, itiraz konusu kural
nedeniyle Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında görevli Vergi
Müfettişlerinin Büyük Ölçekli Grup Başkanlığı, Organize Vergi Kaçakçılığı ile
Mücadele Grup Başkanlığı ve Örtülü Sermaye Transfer Fiyatlandırması ve Yurt
Dışı Kazançlar Grup Başkanlığında görevli Vergi Müfettişleriyle aynı unvanlı
kadroda görev yapmalarına rağmen kadrolarının bulunduğu merkez teşkilatı
dışında istihdam edildiği, bu durumun eşitlik ilkesine aykırılık oluşturduğu
ileri sürülmekte ise de kuralda Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup
Başkanlığında görevli Vergi Müfettişlerinin görev yerleri bakımından yer
değiştirmeye tabi olduğu, diğer grup başkanlıklarında görevli Vergi
Müfettişlerinin ise görev yerleri bakımından yer değiştirmeye tabi olmadığına
ilişkin düzenleme yer almadığından, bu hususlara yönelik Anayasa’ya aykırılık
iddialarının itiraz konusu kural kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmamaktadır. 25. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. 26. M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN, kuralda yer alan “ …yer
değiştirmelerine…” ibaresi yönünden bu görüşe katılmamışlardır. 27. Kuralın Anayasa’nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. IV. HÜKÜM 13.12.1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye, 7.7.2011 tarihli ve 646 sayılı
Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 29. maddenin, 12.7.2013
tarihli ve 6495 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen onuncu fıkrasında
yer alan; 1. “…grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve…” ibaresinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2. “…yer değiştirmelerine…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve itirazın REDDİNE, M. Emin KUZ ile Hasan Tahsin GÖKCAN’ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 29.11.2017 tarihinde karar verildi. Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Nuri NECİPOĞLU Üye Hicabi DURSUN Üye Celal Mümtaz
  AKINCI Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ KARŞIOY GEREKÇESİ 178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinin değişik onuncu fıkrasında
geçen “…grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine…”
ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir. Vergi müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile mesleğe
alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında
görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasların da,
fıkrada belirtilen diğer hususlarla birlikte yönetmelikle düzenlenmesini
öngören mezkûr onuncu fıkranın Anayasanın 2., 7., 10. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu yönündeki itirazın ilk incelemesinde esasa geçilmesine ve esasa
ilişkin incelemenin yukarıda belirtilen ibare ile sınırlı olarak yapılmasına
karar verilmiş, ancak vergi müfettişlerinin grup başkanlıklarında
görevlendirilmelerine ve yer değiştirmelerine ilişkin kuralların herhangi bir
tereddüte ve kuşkuya yer bırakmayacak şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir
hükümler içerdiği, belirsiz olmadığı ve yasama yetkisinin devredilemezliği ile
kanuni düzenleme ilkelerine aykırı nitelik taşımadığı sonucuna varılmıştır. Bilindiği gibi, Anayasanın 128. maddesinde memurların ve diğer
kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla
düzenleneceği hükme bağlanmaktadır. Vergi müfettişlerinin grup başkanlıklarında
görevlendirilmelerinin ve yer değiştirmelerinin de Anayasanın 128. maddesine
göre kanunla düzenlenmesi gereken hususlar arasında olduğunda tereddüt
bulunmamaktadır. 178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinde vergi müfettişlerinin grup
başkanlıklarında görevlendirilmelerinde esas alınacak ilkelerin belirlendiği ve
görevlendirmelerde maddenin beş ilâ dokuzuncu fıkralarında yer verilen
şartların ve kriterlerin esas alınmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Buna
göre, maddenin itiraz konusu son fıkrasında yönetmelikle düzenlenmesi öngörülen
“grup başkanlıklarında görevlendirilme”ye ilişkin usul ve esasların
çerçevesinin KHK ile belirlendiği açıktır. Buna karşılık sekizinci fıkrada, vergi müfettişlerinin grup
başkanlıkları arasında görev yerleri bakımından yer değiştirmeye tâbi oldukları
yönündeki hükmün dışında hiçbir ilkeye ve kritere yer verilmeden, itiraz konusu
son fıkrada yer değiştirmeye ilişkin usul ve esasların yönetmelikle
düzenleneceği hükme bağlanmaktadır. Kararda da, yürütme organının bir konuda düzenleme yapabilmesi
için yasama organınca yetkilendirilmesinin gerektiği, kural olarak kanun
koyucunun genel ifadelerle yürütme organını yetkilendirmesi yeterli olmakla
birlikte Anayasada -memurların atanmaları ve özlük hakları gibi- münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel ilkeleri ve çerçeveyi
belirlemesinin zorunlu olduğu, vergi müfettişlerinin yer değiştirme şartlarının
ise KHK’da düzenlenmemiş olduğu kabul edilmekte, ancak genel kanun niteliğinde
olan 657 sayılı Kanunun 72. maddesindeki memurların yer değiştirmelerine
ilişkin hükmün vergi müfettişlerinin yer değiştirmelerinde de uygulanabileceği
belirtilmektedir. Anayasanın açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü hususlarda,
düzenlemenin mutlaka incelenen kanunda (veya kanun hükmünde kararnamede)
yapılmış olmasının gerekmediği, esasen Devlet memuru olanlar açısından genel
kanun olan 657 sayılı Kanunda ayrıntılı düzenlemelerin bulunması hâlinde
kanunla düzenlenme şartının sağlandığı söylenebilirse de kariyer mensupları
açısından ve özellikle incelenen kural bakımından bu kabulün isabetli olmadığı
düşünülmektedir. İcra müdürü ve müdür yardımcıları ile icra kâtiplerinin yazılı ve
sözlü sınav, görevlendirme, nakil, unvan değişikliği ve görevde yükselmelerinin
yönetmelikle düzenlenmesine ilişkin kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı
iddiasının yerinde görülmediği bir kararımızda, anılan kişilerin -kariyer
sayılmayan- memurluk statüsünde bulunmaları yanında yazılı ve sözlü sınavın
esaslarının 2004 sayılı Kanunun 1. maddesinde; görevlendirme, nakil, unvan
değişikliği ve görevde yükselmeye ilişkin esasların ise bu madde yanında 657
sayılı Kanunda ayrıntılı bir şekilde belirlenmiş olmasına dayanıldığı
görülmektedir (4/7/2013 tarihli ve E.2012/100, K.2013/84 sayılı karar). Buna karşılık vergi müfettişliğinin 178 sayılı KHK’nın ek 29.
maddesinde kariyer olarak düzenlenip mesleğe giriş, görevlendirme, yardımcılık
döneminde yetiştirilme, yeterlik ve yükselme, müfettişliğe ve başmüfettişliğe
atama, grup başkanlıklarında görevlendirme ile performans değerlendirme
sistemine ilişkin ayrıntılı hükümler getirilmesine rağmen yer değiştirme
konusunda hiçbir ilke belirtilmeden buna ilişkin usul ve esasların yönetmelikle
düzenlenmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Çoğunluğun red kararında yer değiştirmeye ilişkin olarak işaret
edilen 657 sayılı Kanunun 72. maddesinde ise kariyer mensuplarının değil,
durumları özel kanunlarda ayrıca düzenlenmeyen memurların yer değiştirmeleri
genel olarak düzenlenmektedir. Bu itibarla vergi müfettişlerinin yer
değiştirmeleri konusunda 178 sayılı KHK’da temel ilkeler ve çerçeve
belirlenmediği gibi 657 sayılı Kanunun 72. maddesindeki hükmün de kanunla
düzenlenme şartının sağlanması bakımından yeterli olmadığı ve incelenen kuralın
Anayasanın 128. maddesine aykırı olduğu düşünülmektedir. Diğer taraftan, incelenen hükmün, vergi müfettişlerinin yer
değiştirmelerine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirlenmesinde 657
sayılı Kanunun 72. maddesinde öngörülen temel ilkelerin ve çerçevenin esas
alınmasını öngörmediği; aksine, ek 29. maddede yapılan ayrıntılı düzenleme
sebebiyle sekizinci fıkradaki hükmün vergi müfettişlerinin yer değiştirmeleri
bakımından kanunî çerçeve olarak yeterli bulunduğu ve kariyerin özelliklerine
uygun usul ve esasların yönetmelikle düzenlenmesinin amaçlandığı
anlaşılmaktadır. Bu nedenle, “yorumlu red” kararı olarak değerlendirilebilecek
kararımız da aslında yer değiştirmeye ilişkin kuralın belirsizlik içerdiğini,
kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir olmadığını
ve bu yönlerden Anayasanın 2. maddesine de aykırılık taşıdığını göstermektedir. Bu sebeplerle, incelenen “…grup başkanlıklarında
görevlendirilmeleri…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığı yönündeki karara
katılmakla birlikte, bu ibareyi izleyen “yer değiştirmelerine…” ibaresinin
Anayasaya aykırı olduğu ve iptaline karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle
çoğunluğun bu ibare yönünden verdiği red kararına katılmıyoruz. Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN