ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2022/94 Karar Sayısı : 2023/82 Karar Tarihi : 4/5/2023 R.G.Tarih-Sayı :
26/7/2023-32260 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
131 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU: 8/6/2022 tarihli ve (102) numaralı Devlet Yardımlarının
Uygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi ve Değerlendirilmesi Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin ; A. Tümünün şekil
bakımından Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve
yürürlüğünün durdurulmasına, B. 11. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474
sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Strateji ve Bütçe
Başkanlığı bölümüne eklenmesinin Anayasa’nın
Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128. ve 161. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına, karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI İptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK)
şöyledir: “ DEVLET YARDIMLARININ UYGULANMASI, KOORDİNASYONU,
İZLENMESİ VE DEĞERLENDİRMESİ HAKKINDA CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ Kararname Numarası: 102 BİRİNCİ BÖLÜM Başlangıç Hükümleri Amaç MADDE 1-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin amacı
Devlet yardımlarının etkin uygulanması, koordinasyonu, izlenmesi ve
değerlendirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. Kapsam MADDE 2-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 10/12/2003
tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda yer alan genel
yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile kamu işletmeleri tarafından uygulanan
Devlet yardımlarını kapsar. (2) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde yer
alan kamu idareleri ile mahallî idareler, kamu işletmeleri ve sosyal yardımlar
bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6 ncı ve 8 inci maddelerine ve diğer
maddelerinde yer alan teklif ve değerlendirmeye dair hükümlerine tabi değildir. (3) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamı dışında
bırakılacak sektör, alan veya kamu idareleri Cumhurbaşkanı kararı ile
belirlenir. Tanımlar MADDE 3-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
uygulanmasında; a) Başkanlık: Strateji ve Bütçe Başkanlığını, b) Devlet yardımı: Sürdürülebilir ve rekabetçi kalkınma
amacıyla kamu kaynağı kullanılarak, belirli bir gerçek veya tüzel kişiye
veyahut gerçek ve/veya tüzel kişi grubuna, normal piyasa şartlarında elde
edemeyeceği bir ekonomik fayda sağlayan; hibe, kredi, taşınır/taşınmaz mal
tahsisi, kamu gelir veya alacağından vazgeçme, sermaye katılımı, ayni destek
gibi araçlarla gerçekleştirilen uygulamayı, c) Etki değerlendirme: Devlet yardımlarının uygulama
öncesi, uygulama dönemi ve uygulama sonrasında kullanılan veya kullanılacak
kamu kaynağının ekonomik, sosyal ve ticari hayata, çevreye ve ilgili kesimlere
doğrudan ve dolaylı etkilerini göstermek amacıyla yapılan analitik
değerlendirmeyi, ç) Kamu işletmeleri: Sermayesinin yarısından fazlası kamu
kurum ve kuruluşlarına ait olan veya faaliyet alanları itibarıyla ticari
nitelik taşıyıp Sayıştay tarafından denetlenen şirketleri veya idareleri, d) Sosyal yardım: Afet, muhtaçlık ve gelir şartına
dayanılarak yürütülen, ayni veya nakdî olarak sağlanan karşılıksız yardımları, e) Uygulayıcı kurum: Devlet yardımı uygulamasını doğrudan
veya dolaylı olarak yürütmekle yetkili ve sorumlu kamu kurum ve kuruluşları ile
kamu işletmelerini, f) Yönetmelik: Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
uygulama usul ve esaslarını düzenleyen yönetmeliği, ifade eder. Temel ilkeler MADDE 4-(1) Devlet yardımlarındaki temel amaç, sektörleri
yönlendirmek ve özendirmek suretiyle elde edilecek neticelerle toplum refahını
artırmaktır. (2) Kalkınma planı ve Cumhurbaşkanlığı yıllık
programında, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar
çerçevesinde Devlet yardımları mevzuatının hazırlanması, sade ve şeffaf olarak
süreçlerin belirlenmesi, izlenmesi ve etkinliğinin değerlendirilmesi esastır. (3) Devlet yardımları ile uzun vadeli rekabet gücünün
geliştirilmesi, kalkınma sürecinin hızlandırılması, piyasa aksaklıklarının
giderilerek piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması hedeflenir. (4) Devlet yardımlarının bütçe, amaç ve hedefleri birbiri
ile uyumlu şekilde belirlenir ve söz konusu Devlet yardımına ilişkin
Cumhurbaşkanı kararında belirlenen kapsam ve kısıtlamalara tabi olarak
uygulanması sağlanır. (5) Devlet yardımından faydalananların, desteklenen
faaliyetlerin maliyetine belirlenen oranda ve yeterli seviyede katkı sağlaması
ve belirli süre sonunda desteklenen faaliyetleri kendi imkânları ile sürdürmesi
esastır. (6) Devlet yardımlarına ilişkin mükerrerliğin önlenmesi
ve farklı Devlet yardımı uygulamaları arasında uyumun sağlanmasına yönelik
gerekli tedbirler alınır. İKİNCİ BÖLÜM Tekliflerin Yapılması ve Değerlendirilmesi Uygulayıcı kurumların görevleri MADDE 5-(1) Uygulayıcı kurum, Devlet yardımlarına ilişkin
tekliflerini bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve yönetmelik ile düzenlenen
ilkelere, standartlara, hesaplama yöntemlerine, cetvel ve tablo örneklerine
uygun bir biçimde hazırlayarak Başkanlığa iletir. Başkanlık tarafından teklife
ilişkin talep edilecek ilave bilgi ve belgeler ivedilikle karşılanır. (2) Cumhurbaşkanı tarafından uygun görülen Devlet
yardımlarına ilişkin Cumhurbaşkanı kararı esas alınarak uygulamaya ilişkin
hususlar uygulayıcı kurum tarafından çıkarılacak ikincil mevzuatla düzenlenir. (3) Uygulayıcı kurum, Devlet yardımlarına ilişkin
Başkanlık tarafından oluşturulacak ortak veri tabanına yönetmelikte belirlenen
usule uygun biçimde düzenli veri girişini sağlar. (4) Uygulayıcı kurum her bir Devlet yardımı kararı
kapsamındaki uygulama ve sonuçlarına ilişkin yıllık izleme raporlarını
Başkanlığa iletir. Başkanlık tarafından hazırlanan değerlendirme raporunun
hazırlama sürecinde her türlü bilgi ve belge uygulayıcı kurum tarafından temin
edilir ve Başkanlık tarafından yerinde inceleme ihtiyacı duyulması hâlinde
gerekli imkân sağlanır. (5) Uygulayıcı kurum, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi
çerçevesindeki görevleri, yetkinliklerini gösteren sertifika sahibi personel
marifetiyle yürütür. Devlet yardımı teklifinin yapılması ve değerlendirilmesi MADDE 6-(1) Devlet yardımlarına ilişkin teklifler,
Başkanlık tarafından bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi esasları çerçevesinde
değerlendirilerek Cumhurbaşkanlığına sunulur ve uygun görülmesi hâlinde teklife
ilişkin Devlet yardımlarının uygulanmasına başlanır. (2) Uygulayıcı kurum, Devlet yardımı teklifini
Cumhurbaşkanı kararı taslağı ile birlikte Devlet yardımının kalkınma planı ve
Cumhurbaşkanlığı yıllık programı ile ilişkisi, amacı, kapsamı, hedefleri,
uygulama süresi, hedef kitlesi, desteklenecek faaliyetler, destek araçları ve
kriterleri, tanıtım, izleme ve takip planı, ayrıntılı bütçesi, finansman
kaynağı, uygulama öncesi etki değerlendirmesini ve gerekçelerini içerecek
şekilde değerlendirilmek üzere Başkanlığa sunar. (3) Başkanlık, teklifleri ve eki dokümanları bu
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve yönetmelik hükümleri, kalkınma planı ve
Cumhurbaşkanlığı yıllık programında yer alan politika öncelikleri, bütçe
imkânları ve etki değerlendirmesi sonuçlarına göre değerlendirerek uygun
görülmeyenleri reddeder, değiştirilmek üzere uygulayıcı kuruma iade eder veya
olumlu mütalaa ettiği teklifleri Cumhurbaşkanı onayına sunar. (4) Başkanlık Devlet yardımlarının kalkınma planı ve
Cumhurbaşkanlığı yıllık programında belirlenen temel hedef, politika, ilke ve
amaçlara uygunluğunun sağlanmasından sorumludur. İzleme raporları MADDE 7-(1) Uygulayıcı kurumlar tarafından yönetmelikte
belirlenen çerçeveye uygun olarak Devlet yardımı uygulamalarına ilişkin yıllık
izleme raporu hazırlanır ve ertesi yılın Mart ayı sonuna kadar Başkanlığa
sunulur. Hazırlanan yıllık izleme raporunda bütçe gerçekleşmeleri, hedeflere
ulaşma durumu, uygulama dönemine ilişkin etki değerlendirmesi, karşılaşılan
riskler, sorunlar, faydalananların görüşleri, uygulamanın devam etmesi ve daha
etkin hâle getirilmesine ilişkin görüşler ile önceki yıl değerlendirme raporu
kapsamında belirtilen hususlara yönelik yapılan işlemler hakkında bilgi ve
değerlendirmelere yer verilir. Değerlendirme raporları MADDE 8-(1) Başkanlık tarafından Devlet yardımı
uygulamalarına ilişkin yıllık Devlet yardımları değerlendirme raporu hazırlanır
ve Haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanına sunulur. Değerlendirme raporunda
uygulayıcı kurumların hazırladığı izleme raporları dikkate alınır. Raporda
Devlet yardımlarının kalkınma planı ve Cumhurbaşkanlığı yıllık programında yer
alan politika önceliklerine sağladığı katkının yanı sıra sektör, bölge, farklılaştırılmış
özel statülü alan, yatay alan ve uygulayıcı kurum bazında bütçe
gerçekleşmelerine, hedeflere ulaşma durumuna ve uygulamaların etkilerine
yönelik değerlendirmeler yer alır. (2) Birden fazla uygulayıcı kurumun aynı sektör veya
yatay alanda uyguladığı ve toplam yıllık bütçesi 100 milyon TL’yi aşan Devlet
yardımlarına ilişkin ayrıca üç yıllık dönemleri kapsayacak şekilde Başkanlık
koordinasyonunda yapısal etki değerlendirme raporu hazırlanır. Yapısal etki
değerlendirme raporunda ilgili sektörel, bölgesel, farklılaştırılmış özel
statülü alanlar ve/veya yatay alandaki hedeflere ulaşma durumuna, uygulamaların
doğrudan ve dolaylı etkilerine, bürokratik işlem ve uygulama maliyetleri dahil
olmak üzere toplam maliyetine ve uygulamayı yürüten kurumsal yapıya ilişkin
analiz ve değerlendirmelere yer verilir. Yapısal etki değerlendirme raporu üç
yıllık dönemleri takip eden yıl içinde hazırlanarak Cumhurbaşkanına sunulur. Bu
fıkrada belirtilen eşik değer her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961
tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden
değerleme oranında, takvim yılı başından geçerli olmak üzere artırılır. (3) Başkanlık, her yıl hazırlayacağı değerlendirme
raporlarıyla birlikte yürürlükteki Devlet yardımlarının etkinliğini sağlamak ve
iptal edilmesi, değiştirilmesi veya ihtiyaç duyulan yeni uygulamalara ilişkin
öneriler sunmak hususunda yetkili ve sorumludur. Devlet Destekleri Bilgi Sistemi MADDE 9(1) 13/10/2010 tarihli ve 6015 sayılı Devlet
Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanunun ek 1 inci maddesi
uyarınca oluşturulan Devlet Destekleri Bilgi Sistemi, Başkanlığın erişimine
açılır. ÜÇÜNCÜ BÖLÜM Çeşitli ve Son Hükümler Yönetmelik MADDE 10-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Cumhurbaşkanınca yürürlüğe konulan
yönetmelikle belirlenir. Kadrolar MADDE 11-(1) Ekli listede yer alan kadrolar ihdas
edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
eki (I) sayılı Cetvelin Strateji ve Bütçe Başkanlığı bölümüne eklenmiştir. Değiştirilen ve yürürlükten kaldırılan hükümler MADDE 12-(1) 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 226/A maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi
aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve (e) bendi yürürlükten kaldırılmıştır. “d) 13/10/2010 tarihli ve 6015 sayılı Devlet
Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun kapsamında Cumhurbaşkanı
tarafından verilen görevleri yürütmek,” (2) 13 sayılı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Teşkilatı
Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin; a) 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (s) bendinden
sonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonraki bent buna göre teselsül
ettirilmiştir. “ş) Kalkınma planı ve Cumhurbaşkanlığı yıllık
programında belirlenen temel hedef, politika, ilke ve amaçlar çerçevesinde
ilgili mevzuatına uygun olarak Devlet yardımlarının hazırlanmasını sağlamak,
etkili, ekonomik ve verimli şekilde uygulanmasını tesis etmek üzere gerekli
tedbirleri alarak uygulamayı yönlendirmek, izlemek ve değerlendirmek, Devlet
yardımları arasındaki uyumu gözetmek ve koordinasyonu sağlamak, mevzuat ve
uygulamalarına ilişkin görüş vermek.” b) 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinden
sonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonraki bentler buna göre
teselsül ettirilmiştir. “e) Devlet Yardımları Genel Müdürlüğü” c) 9/A maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki madde
eklenmiştir. “Devlet Yardımları Genel Müdürlüğü MADDE 9/B-(1) Devlet Yardımları Genel Müdürlüğünün
görevleri şunlardır: a) Kamu idarelerinin Devlet yardımı uygulamasına ilişkin
teklifleri ile izleme ve etki değerlendirmeye ilişkin mevzuat çalışmasını
yapmak, Devlet yardımı tekliflerini değerlendirmek, değerlendirme sonuçlarına
ilişkin gerekli işlemleri yürütmek ve olumlu mütalaa edilenleri
Cumhurbaşkanının onayına sunmak. b) Devlet yardımlarını izlemek, değerlendirme raporlarını
hazırlamak, kurumlar arası koordinasyonu sağlamak, uygulamaların etkinliğini
artırmaya yönelik görüş ve önerilerde bulunmak, Devlet yardımlarının
izlenmesini sağlayan ortak veri tabanını oluşturmak, yapısal etki değerlendirme
raporlarının hazırlanmasını koordine etmek. c) Devlet yardımı uygulayan kamu kurum ve kuruluşları ile
kamu işletmelerinin ve ilgili mevzuatı çerçevesinde Devlet yardımı uygulamalarında
uygulayıcı kurum tarafından görevlendirilen birlik, vakıf, demek gibi tüzel
kişilerin personeline etki değerlendirme konusunda eğitim vermek, bu personele
yetkinliklerini gösteren sertifika vermek. ç) Devlet yardımları alanında politika geliştirmeye
yönelik katkı sağlamak ve uygulamaları yönlendirmek amacıyla araştırmalar
yapmak veya yaptırmak, uluslararası gelişmeleri takip etmek. d) Devlet yardımı uygulayan kamu kurum ve kuruluşları ve
kamu işletmeleri ile faydalananlar, ilgili taraflar ve sivil toplum kuruluşları
arasında iletişim ve koordinasyonu sağlamak, gerekli görülmesi hâlinde yerinde
incelemeler yapmak. e) Devlet yardımları alanında etki değerlendirme sistemi
oluşturmak. f) Başkan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak.” Geçiş hükümleri GEÇİCİ MADDE 1-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin
uygulanmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği yönetmelik bu
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin yayımlandığı tarihten itibaren bir yıl
içerisinde yürürlüğe konulur. Yönetmelik yürürlüğe konuluncaya kadar uygulayıcı
kurumlar, mevcut mevzuat hükümlerine göre Devlet yardımlarına ilişkin iş ve
işlemleri yürütmeye devam eder. Yürürlük MADDE 13-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yayımı
tarihinde yürürlüğe girer. Yürütme MADDE 14-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerini
Cumhurbaşkanı yürütür.” LİSTE KURUMU : STRATEJİ
VE BÜTÇE BAŞKANLIĞI TEŞKİLATI : MERKEZ İHDAS EDİLEN KADROLARIN SINIFI UNVANI DERECESİ ADEDİ GİH Genel
  Müdür 1 1 GİH Genel
  Müdür Yardımcısı 1 2 GİH Daire
  Başkanı 1 4 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzmanı 1 15 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzmanı 2 15 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzmanı 3 15 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzmanı 4 15 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzmanı 5 10 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzman Yardımcısı 6 10 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzman Yardımcısı 7 10 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzman Yardımcısı 8 10 GİH Strateji
  ve Bütçe Uzman Yardımcısı 9 10 TOPLAM 117 II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Hasan
Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai
AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN
ve Kenan YAŞAR’ın katılımlarıyla 8/9/2022 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında öncelikle davanın süresinde
açılıp açılmadığı meselesi görüşülmüştür. 2. Anayasa Mahkemesi
CBK’lar hakkında şekil bakımından aykırılık iddiasıyla açılacak iptal davasının
tabi olduğu dava açma süresi hususunu daha
önceki bazı kararlarında değerlendirmiş ve bu davaların Anayasa’nın 151.
maddesinde öngörülen altmış günlük dava açma süresi içerisinde açılabileceğine
karar vermiştir (AYM, E.2023/39, K.2023/40,
9/3/2023, §§ 2-6). 3. Dava konusu CBK 9/6/2022 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmış, CBK’nın
tümünün şekil bakımından iptali talebini içeren dava dilekçesi ise 29/7/2022 tarihinde kayda
girmiştir. Bu durumda CBK’nın şekil bakımından iptali talebinin altmış günlük
dava açma süresi içinde kayda girdiği ve davanın süresinde olduğu
anlaşılmıştır. 4. Açıklanan nedenlerle dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme
aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 5. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafından
hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları , dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. CBK’nın Tümünün Şekil Bakımından Anayasa’ya Aykırı
Olduğu Gerekçesiyle İptali Talebinin İncelenmesi 1. İptal Talebinin Gerekçesi 6. Dava dilekçesinde özetle; hukuk devletinde her türlü
resmî işlemin ve bu kapsamda CBK’ların gerekçeli olmasının hukukun genel
ilkelerinden biri olduğu, CBK çıkarılırken öznel ve keyfî davranma riskinin
önlenebilmesinin, CBK’ların uygulayıcılar tarafından yorumlanabilmesinin,
CBK’ya dayanılarak çıkarılacak alt düzenlemelerin CBK’ya uygunluğunun
sağlanabilmesinin ve CBK’ların anayasal denetiminin etkinliğinin
artırılabilmesinin CBK’ların gerekçeli olmasına bağlı olduğu, Anayasa’da
CBK’ların şekil bakımından denetimi öngörülmekle birlikte bu denetimin
kapsamına ilişkin bir kural konulmadığından bu kapsamın Anayasa Mahkemesi
tarafından belirlenmesi gerektiği belirtilerek CBK’nın tümünün Anayasa’nın 2.
maddesine aykırı olduğu ve şekil bakımından iptaline karar verilmesi gerektiği
ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 7. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca dava
konusu CBK, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir. 8. Dava dilekçesinde şekil bakımından CBK’nın tümünün
Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’lara ilişkin
şekil kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında
düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır. 9. CBK’nın tümünün şekil bakımından denetiminin kapsamı
ve ilkeleri, Anayasa Mahkemesinin 13/12/2022 tarihli ve E.2022/98, K.2022/157
sayılı kararıyla belirlenmiştir. 10. Anılan kararda; CBK’ların şekil yönünden denetiminin
kapsamına hangi hususların dâhil olduğuna, başka bir ifadeyle anılan denetimde
CBK’nın hangi unsurlar yönünden denetleneceğine dair Anayasa’da açık bir hükme
yer verilmemekle birlikte Anayasa Mahkemesinin CBK rejimini düzenleyen anayasal
hükümlerden hareketle CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesi için gerekli
anayasal unsurların neler olduğunu tespit etmesinin önünde bir engel
bulunmadığı belirtilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının birinci cümlesinin “ Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin
konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. ” biçimindeki hükmünden
CBK çıkarma yetkisinin bizzat Cumhurbaşkanı’na ait ve tek başına kullanılması
gereken bir yetki olduğunun, dolayısıyla CBK’nın Cumhurbaşkanı dışında bir
mercinin teklif, onay gibi herhangi bir işlemini ya da katılımını gerekli
kılmayan, Cumhurbaşkanı’nın asli düzenleyici nitelikteki bir işlemi olduğunun
anlaşıldığı değerlendirmesine yer verilen kararda CBK’ların şekil yönünden
Anayasa’ya uygunluğunun denetiminde incelenmesi gereken hususun CBK’nın
Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılıp çıkarılmadığı olduğu ifade edilmiştir (AYM, E.2022/98,
K.2022/157, 13/12/2022, §§ 8, 9). 11. Söz konusu kararda ayrıca CBK’ların yorumlanmasında
ve denetiminde kuralın getiriliş amacının, başka bir ifadeyle gerekçesinin
bilinmesinin önem arz ettiği zira bir normun ihdasına yol açan sebeplerin,
böyle bir düzenlemeye neden ihtiyaç duyulduğuna dair gerekçelerin bizzat kural
koyucu tarafından ortaya konulmuş olmasının o kuralla ilgili anayasallık
denetiminin daha sağlıklı ve etkin bir şekilde gerçekleştirilmesine katkı
sağlayacağının açık olduğuna dikkat çekilmiş, bununla birlikte Anayasa
Mahkemesinin CBK’ların şekil bakımından Anayasa’ya uygunluğunu inceleme
yetkisinin, CBK’ların gerekçelerinin bulunup bulunmadığı yönünden bir denetim
yapılmasını kapsamadığı belirtilmiştir (AYM, E.2022/98, K.2022/157, 13/12/2022,
§§ 11,12). 12. Dava konusu CBK açısından söz konusu karardan
ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır. 13. Dava konusu CBK’nın, CBK metninin Cumhurbaşkanı’nın
adı, soyadı ve unvanı belirtilerek Resmî Gazete’de yayımlandığı görülmektedir.
Diğer yandan dava dilekçesinde de söz konusu CBK’nın Cumhurbaşkanı tarafından
çıkarılmadığı yönünde bir iddiaya yer verilmemiştir. Bu itibarla Cumhurbaşkanı
tarafından çıkarıldığı anlaşılan CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesi için
gerekli unsurları taşıdığının kabulü gerekir. 14. Açıklanan nedenlerle CBK’nın tümü, şekil bakımından
Anayasa’nın 104. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. B. CBK’nın 11. Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki (I)
Sayılı Cetvel’in Strateji ve Bütçe Başkanlığı Bölümüne Eklenmesinin İncelenmesi 1. İptal
Talebinin Gerekçesi 15. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğü
içerisinde yer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu
görevlilerinin kadrolarının ihdasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi
gerektiği, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı,
CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organına
genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinin
tanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nın
bağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığı
belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.,
128. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 16. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini ve
yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.
Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu
bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu
kapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci
Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili
olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda
açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden
herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik
yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,
23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,
K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13). a. Kuralın Konu
Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi 17. Dava dilekçesinde
konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7.,
8., 11.,128. ve 161. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya
ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında
yapılacaktır. 18. Kural, Strateji ve
Bütçe Başkanlığının merkez teşkilatına
ilişkin kadroların ihdasını ve (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’in Strateji ve Bütçe Başkanlığı bölümüne eklenmesini öngörmektedir. 19. Anayasa Mahkemesi; bakanlıkların ve
bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı
merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların
kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının
konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha
önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum ve
kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idarenin
teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu,
Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisinin
bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve
taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” ile
Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunla
veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” şeklindeki hükümleriyle bağlantılı
olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine
aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25,
31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91,
K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37,
K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10). 20. Cumhurbaşkanlığına
bağlı bir kurum olan Strateji ve Bütçe Başkanlığına kadro ihdas edilmesini
öngören, dolayısıyla anılan Kurumun teşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme
getiren dava konusu kural yönünden belirtilen kararlardan ayrılmayı gerektiren
bir durum bulunmamaktadır. 21. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on
yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenleme
içermemektedir. 22. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesinde “ Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarılamaz. ” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden denetimi yapılırken CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade eden, bu bağlamda karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş
bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir. 23. Kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça
düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 24. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki
HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır. b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi 25. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir. 26. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilik
ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. 27. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işlemi
niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır. 28. Kuralla Strateji ve Bütçe Başkanlığının merkez
teşkilatında yer alan kadrolar ihdas edilmiştir. İhdas edilen kadro ve sayıları
açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda belirlilik ve
öngörülebilirlik ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır. 29. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine
aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir. IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 30. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların
uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği
belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir. 8/6/2022 tarihli ve
(102) numaralı Devlet Yardımlarının Uygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi ve
Değerlendirilmesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. Tümüne, B. 11. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas
edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2)
numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I)
Sayılı Cetvel'in Strateji ve Bütçe Başkanlığı bölümüne eklenmesine, yönelik iptal talepleri
4/5/2023 tarihli ve E.2022/94, K.2023/82 sayılı kararla reddedildiğinden, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin tümüne ve eklemeye ilişkin yürürlüğün
durdurulması taleplerinin REDDİNE 4/5/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. V. HÜKÜM 8/6/2022 tarihli ve (102) numaralı Devlet Yardımlarının
Uygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi ve Değerlendirilmesi Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; A. Tümünün şekil
bakımından Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 11. maddesiyle
ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474
sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in Strateji ve Bütçe
Başkanlığı bölümüne eklenmesinin; 1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına
ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2. İçeriği
itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, 4/5/2023 tarihinde karar verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye M. Emin KUZ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğu (102) numaralı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin (CBK) 11. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdas
edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümüne eklenmesini
konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bulmamıştır. 2. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararına ilişkin
muhalefet şerhinde açıkladığımız üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında kadro
ihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, başta mülkiyet
hakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması ve münhasıran
kanunla düzenlenmesi gereken bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez.
Dolayısıyla bu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesinin
on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkil
eder (bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, Karşıoy Gerekçesi ,
§§ 14-36). 3. Aynı gerekçelerle dava konusu CBK
kuralının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunu
düşündüğümden çoğunluğun red yönündeki kararına katılmıyorum. Başkan Zühtü ARSLAN KARŞIOY GEREKÇESİ 1. Dava konusu kuralların, Anayasa’nın 104.
maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu düşüncesiyle
karara katılmıyorum . Üye Engin
  YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ (102) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 11.
maddesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar
verilmiştir. Red kararının gerekçesinde; kamu kurum ve kuruluşlarının
kadrolarının ihdası ve iptali konusundaki düzenlemelerin idarenin teşkilât
yapısına ve dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin olduğu, Anayasada CBK ile
düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevler ile ilgisinin bulunmadığı, Anayasanın
106. ve 123. maddelerinin son fıkraları ile bağlantılı olarak 104. maddenin
onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü olmadığı gibi daha önce
kanunlarda da açıkça düzenlenmediği, bu nedenlerle konu yönünden Anayasanın
104. maddesine aykırı olmadığı belirtilmiştir. CBK’nın 11. maddesinde, ekli listedeki kadroların ihdas
edilerek (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki (I) sayılı
Cetvelin ilgili bölümüne eklendiği hükme bağlanmıştır. Çoğunluğun red gerekçesinde atıf yapılan 11/6/2020
tarihli ve E.2018/119, K.2020/25 sayılı; 31/3/2021 tarihli ve E.2020/8,
K.2021/25 sayılı; 16/12/2021 tarihli ve E.2021/50, K.2021/89 sayılı; 30/12/2021
tarihli ve E.2021/91, K.2021/106 sayılı; 9/3/2023 tarihli ve E.2022/37,
K.2023/44 sayılı kararlara ilişkin olanlar da dâhil olmak üzere daha önceki
karşıoy gerekçelerimde ayrıntılı olarak açıklanan sebeplerle (geniş açıklama
için ayrıca bkz. 12/6/2020 tarihli ve E.2019/105, K.2020/30 sayılı; 30/12/2020
tarihli ve E.2019/71, K.2020/82 sayılı kararlara ilişkin karşıoy gerekçelerim)
bütçe hakkı ile ilgili bulunan kadro iptali ve ihdasının yürütme yetkisine
ilişkin konulardan olmamasından dolayı Anayasanın 104. maddenin onyedinci
fıkrasının birinci cümlesine; 123. ve 128. maddeleri uyarınca kanunla
düzenlenmesi gereken konular arasında yer almasından dolayı da üçüncü cümlesine
göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. Yukarıda belirtilen sebeplerle, anılan kuralın konu
bakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının
birinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği
düşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım. Üye M. Emin KUZ KARŞIOY GEREKÇESİ 1. 8/06/2022 tarih ve (102) numaralı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 11. maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olduğu için iptali gerektiği
kanaatindeyim. 2. Bu konudaki Anayasa’ya aykırılık gerekçelerim daha
önce Mahkememizin vermiş olduğu E.: 2018/119, K.: 2020/25 sayılı karardaki
karşıoyumun ilk yirmi paragrafındaki gerekçelerle aynı niteliktedir. Bu
gerekçelerle (102) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu 11.
maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali
gerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına
katılmamaktayım. Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ KARŞI OY GEREKÇESİ 1. Mahkememiz çoğunluğunun 8 /6/2022 tarihli ve (102)
numaralı Devlet Yardımlarının Uygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi ve
Değerlendirilmesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin ; 11.
maddesiyle ilgili, gerçekleştirilen Anayasa'ya uygunluk denetiminde
ulaştığı kanaate katılmamaktayım. 2. Kural Strateji ve Bütçe Başkanlığının merkez teşkilatına ilişkin kamu
görevlilerinin kadrolarının ihdasını düzenlenmiştir. 3. Mahkememiz çoğunluğu kadro ihdası ve iptaline
ilişkin düzenleme ile ilgili söz konusu kuralın Anayasa’nın 123. maddesi ve 106.
maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamında
değerlendirilmesi gerektiği ve konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı
olmadığına karar vermiştir. 4. Kural ile düzenleme yapılan kadrolarda görev alacak kişilerin
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğer kamu görevlisi
niteliğini haiz oldukları dikkate alındığında kadrolarına ilişkin
düzenlemelerin kanunla yapılması gerektiği açıktır. 5. Açıklanan nedenle kural konu bakımından yetki
yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesine aykırıdır. 6. Bu nedenle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmamaktayım. Üye Kenan YAŞAR