ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2024/112 Karar Sayısı : 2024/160 Karar Tarihi : 24/9/2024 R.G.Tarih-Sayı : 21/11/2024-32729 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 19. İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 15/7/1950
tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 28/5/1988 tarihli ve 3463 sayılı
Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen 22. maddesinin birinci fıkrasının birinci
cümlesinin “…memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur
bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere…” bölümünün Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: Pasaportta
bulunan tahdidin kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun reddine dair işlemin
iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer
aldığı 22. maddesi şöyledir: “Pasaport veya vesika verilmesi yasak
olan haller: Madde 22 – (Değişik: 28/5/1988 - 3463/3
md.) Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce
yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur
bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine
aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim,
öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve
yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit
edilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancı
memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zaruri
hallerde Cumhurbaşkanının onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahat
vesikası verilebilir. Bu durumda olanların açık kimlikleri
(adı, soyadı, doğum yeri ve tarihi, ana ve baba adı ile nüfusa kayıtlı olduğu
yer) ve tahdit sebebi, ilgili daireler tarafından mahallin polis makamlarına
bildirilir. İlgili polis makamları da bu bilgileri
alır almaz bağlı bulunduğu il emniyet müdürlüğü kanalıyla en seri haberleşme
aracıyla yazılı olarak hudut kapısı bulunan emniyet müdürlüklerine, şahsın
nüfusa kayıtlı olduğu il emniyet müdürlüğüne ve Emniyet Genel Müdürlüğüne
bildirir. Bunların yurt dışına çıkışları
engellenir ve kendilerine pasaport veya vesika verilmez, verilmişse geri
alınır. Birinci fıkrada yazılı makamlar
tarafından pasaport verilmesi veya yurt dışına çıkması yasaklananlarla, yurt
dışında kalmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu tespit
edilenlerin süreleri dolan pasaportları yenilenmez, kendilerine Türkiye'ye
dönmeleri için seyahat vesikası verilir. Pasaport veya pasaport yerine geçen
vesikaları kaybedenlerden, bunu haklı bir sebebe dayandıramayanlarla
bulundukları ülkelerden sınır dışı edilmiş olanlara, bu ülkelerden çıkarılış
sebepleri gözönünde tutularak pasaport veya vesika verilmeyebilir . ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri
uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf
Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR,
Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla 30/5/2024 tarihinde
yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cem GÜNDOĞDU
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,
dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle; itiraz
konusu kural gereğince herhangi bir mahkeme kararı aranmaksızın idari kararla
yurt dışına çıkma özgürlüğünün sınırlandığı, ancak Anayasa hükmü uyarınca söz
konusu özgürlüğün sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim
kararıyla sınırlanabileceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. B. Anayasa’ya
Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kuralda ülkeden ayrılmalarında genel
güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca (Bakanlık) tespit
edilenlere pasaport veya seyahat vesikasının verilmeyeceği öngörülmektedir. 5. Anayasa’nın 23. maddesinin birinci fıkrasında herkesin
yerleşme ve seyahat özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiş, aynı maddenin üçüncü
fıkrasında ise seyahat özgürlüğünün özel görünümü olan yurt dışına çıkma özgürlüğü
güvence altına alınmıştır. 6. 5682 sayılı Kanun uyarınca Türk vatandaşlarının yurt
dışına çıkabilmeleri için ilke olarak muteber bir pasaport veya pasaport yerine
geçerli bir vesika sahibi olmaları gerekmektedir. Bu bakımdan kural uyarınca ülkeden
ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Bakanlıkça tespit
edilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmemesi hâlinde bu kişilerin
hukuka uygun biçimde yurt dışına çıkabilmesi mümkün olmayacaktır. Bu durum ise
Anayasa’nın 23. maddesinin üçüncü fıkrasında düzenlenen yurt dışına çıkma
özgürlüğüne getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir. 7. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın
ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla
sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum
düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı
olamaz.” denilmektedir. Buna göre yurt dışına çıkma özgürlüğüne getirilen
sınırlamaların kanunla yapılması, Anayasa’nın 23. maddesinde belirtilen
sınırlama sebeplerine ve güvencelere aykırı olmaması gerekir. 8. Bu
kapsamda yurt dışına çıkma özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni
düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin
vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması
gerekir. 9. Esasen
temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2.
maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk
devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına
karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler
hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk
normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde
devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven
duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41,
K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde
sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde
güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır. 10. Kural, Bakanlığa, memleketten ayrılmalarında genel
güvenlik bakımından mahzur bulunanları tespit etme yetkisi vermekle birlikte idareye
tanınan bu yetkinin kapsam ve sınırları kuraldan anlaşılamamaktadır. Bir başka
ifadeyle kuralın belirsizliğe yol açabilecek ölçüde farklı yorumlara ve
uygulamalara elverişli olduğu açıktır. Bu nedenle kuralın belirli ve
öngörülebilir olmadığı, bu yönüyle kanunilik şartını taşımadığı sonucuna
ulaşılmıştır. 11. Kaldı ki yurt dışına çıkma özgürlüğüne getirilen
sınırlamanın Anayasa’nın 13. maddesi gereğince Anayasa’nın sözüne ve Anayasa’da
öngörülen sınırlama sebeplerine de uygun olması gerekir. 12. Anayasa’nın 23. maddesinin üçüncü fıkrasında “Vatandaşın
yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle
hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.” denilmek suretiyle vatandaşın
yurt dışına çıkma özgürlüğünün sadece suç soruşturması veya kovuşturması
sebebine bağlı olarak ve ancak hâkim kararıyla sınırlanabileceği hüküm altına
alınmıştır. 13. Yurt dışına çıkma özgürlüğünün düzenlendiği anılan
fıkra 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile son hâlini almış ve fıkrada
yurt dışına çıkma özgürlüğünün ancak suç soruşturması veya kovuşturmasından
dolayı sadece hâkim kararı ile sınırlanabileceği açıkça ifade edilmiştir. Söz
konusu Anayasa değişikliğinin fıkraya ilişkin gerekçesinde de “Maddede
yapılan değişiklikle, idare tarafından, vatandaşın yurt dışına çıkma
hürriyetinin sınırlandırılmasına son verilmekte; yurt dışına çıkma
hürriyetinin, sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle ve hâkim
kararına bağlı olarak sınırlandırılabilmesi ilkesi benimsenmektedir.” ifadelerine
yer verilmiştir. 14. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 24/7/2019 tarihli ve
E.2016/205, K.2019/63 sayılı kararında belirli şartlarda kişilerin haklarında
bir suç nedeniyle yapılan soruşturma ya da kovuşturma olmaksızın ve hâkim
kararı aranmaksızın pasaportlarının Bakanlıkça iptaline karar verilebilmesine
imkân sağlayan hükmün Anayasa’nın 23. maddesine aykırı olduğuna, 3/6/2021
tarihli ve E.2019/114, K.2021/36 sayılı kararında da yine belirli şartları
taşıyan kişilere pasaport verilmesi konusunda Bakanlığa takdir yetkisi tanıyan
hükmün Anayasa’nın 13. ve 23. maddelerine aykırı olduğuna hükmedilmiştir (AYM,
E.2016/205, K.2019/63, 24/7/2019 §§ 69-77; E.2019/114, K.2021/36, 3/6/2021, §§ 42,
43). 15. Anayasa Mahkemesinin 24/3/2022 tarihli ve E.2019/94,
K.2022/32 sayılı kararında ise yurt dışına çıkma özgürlüğünün hangi hallerde
hâkim kararıyla sınırlanabileceğine yönelik ölçütler belirlenmiştir. Anılan
kararda Anayasa’nın 23. maddesinin üçüncü fıkrasında güvence altına alınan
vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğünün, ancak suç soruşturması veya
kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabileceğine ilişkin
teminatın niteliği itibarıyla bireysel durumlarda işlerlik kazanabileceği,
dolayısıyla bu özel sınırlama sebebinin yalnızca bireysel olarak belirli kişi
veya kişilerin yurt dışına çıkış haklarının sınırlanması hâlinde söz konusu
olabileceği açıkça ve ayrıca belirtilmiş, yurt dışına çıkış hakkını genel
olarak sınırlayan düzenlemelere yönelik herhangi bir sınırlama nedenine ise Anayasa’nın
23. maddesinde yer verilmediği ifade edilmiştir (AYM, E.2019/94, K.2022/32, 24/3/2022,
§ 117). 16. Bu bağlamda itiraz konusu kuralla ülkeden ayrılmalarında
genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Bakanlıkça tespit edilenlere
pasaport veya seyahat vesikasının verilmeyeceği hüküm altına alınmak suretiyle
öngörülen sınırlamanın genel nitelikte bir sınırlama olmadığı, belirli kişi
veya kişilere yönelik olduğu anlaşılmaktadır. 17. Bu itibarla Anayasa’nın 23. maddesi uyarınca yurt
dışına çıkma özgürlüğünün ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle
sınırlanabileceği ve hâkim kararı güvencesine bağlandığı gözetildiğinde kuralla
yurt dışına çıkabilmenin idarenin yetkisine bırakılarak Anayasa’da belirtilen
sınırlama sebeplerine bağlanan hâkim kararı güvencesinin ihlal edildiği
görülmektedir. Dolayısıyla kuralın yurt dışına çıkma özgürlüğünü Anayasa’nın
sözüne ve Anayasa’da öngörülen sınırlama sebeplerine aykırı olarak sınırladığı
sonucuna da ulaşılmıştır. 18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 23.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Muhterem İNCE ve Ömer ÇINAR bu görüşe katılmamışlardır. Kural, Anayasa’nın 13. ve 23. maddelerine aykırı
görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönünden
incelenmemiştir. IV. HÜKÜM 15/7/1950 tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun
28/5/1988 tarihli ve 3463 sayılı Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen 22.
maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin “… memleketten ayrılmalarında genel
güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem
İNCE ile Ömer ÇINAR’ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA 24/9/2024 tarihinde karar verildi. Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI Karşı Oy 1. İtiraz konusu kuralda memleketten ayrılmalarında genel
güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere
pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği öngörülmektedir. 2. İlk olarak çoğunluk kararında kuralın kanuniliği
noktasında inceleme yapılmış ve düzenlemenin belirli olmadığı sonucuna
ulaşılmıştır. 3. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin 254. maddesine göre iç güvenlik kuruluşlarını idare etmek
suretiyle ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünü, yurdun iç güvenliğini ve
asayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasa’da yazılı hak ve hürriyetleri
koruma görev ve yetkisi İçişleri Bakanlığına verilmiştir. Aynı maddenin (1)
numaralı fıkrasının (ğ) bendine göre ise pasaport hizmetleri de İçişleri
Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. 4. Bu görev ve yetkilerle donatılan
Bakanlığın genel güvenliği temin edebilmek amacıyla pasaport veya seyahat
vesikası verilecek kişilere yönelik bazı araştırmaları yapması ise bu görev ve
yetkilerin gereği için elzemdir. Kuralda genel güvenlik bakımından memleketten
ayrılmalarında mahzur görülenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği
öngörülmek suretiyle bu araştırmanın sınırları belirlenmiştir. Bir başka
ifadeyle bu araştırma sadece genel güvenliğin teminini sağlama gayesiyle
yapılmalı ve kişilerin sakınca durumları bu kriter bağlamında
değerlendirilmelidir. Her ne kadar kararda mahzur bulunma ifadesinin
belirli olmadığı sonucuna varılmışsa da genel güvenlik bakımından tehlike arz
edebilecek tüm durumların önceden öngörülmesi mümkün değildir. Sınırları belli
olan bir alanda yapılacak araştırmanın değerlendirilmesi faaliyetinden ibaret
söz konusu yetkinin belirsizlik arz ettiği söylenemez. Nitekim Anayasa
Mahkemesi tarafından incelenen benzer nitelikteki iki ayrı bireysel başvuruya
konu uyuşmazlıkta yapılan müdahalenin kanunilik şartını sağladığı, yani kuralın
belirlilik kriterini taşıdığı kabul edilmiştir ( Yağmur Erşan [GK], B. No:
2018/36451, 27/10/2021; Onur Can Taştan [GK], B. No: 2018/32475,
27/10/2021). 5. İptal kararının bir diğer gerekçesi ise itiraz konusu
kuralla getirilen sınırlamanın Anayasa’da yer alan sınırlama sebeplerine uygun
olmadığıdır. 6. Anayasa Mahkemesinin 24/3/2022 tarihli ve E.2019/94,
K.2022/32 sayılı kararında da belirtildiği üzere Anayasa’nın 23. maddesinin
üçüncü fıkrasında güvence altına alınan vatandaşın yurt dışına çıkma
özgürlüğünün, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına
bağlı olarak sınırlanabileceğine ilişkin teminatın niteliği itibarıyla ancak
bireysel durumlarda işlerlik kazanabileceği, dolayısıyla bu özel sınırlama
sebebinin yalnızca bireysel olarak belirli kişi veya kişilerin yurt dışına
çıkış haklarının sınırlanması hâlinde söz konusu olabileceği, buna karşılık
yurt dışına çıkış hakkını genel olarak sınırlayan düzenlemelere yönelik
herhangi bir sınırlama nedenine Anayasa’nın 23. maddesinde yer verilmediği anlaşılmaktadır
(§ 117). 7. Memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından
sakınca bulunan kişilerin tespitine yönelik yetkinin temelde genel nitelikte
bir düzenleme olduğu açıktır. Bu kişilerin tespitinin genel güvenliğin temini
açısından taşıdığı önem düzenlemeyi genel nitelik taşıyan bir sınırlama haline
getirmektedir. Bir başka ifadeyle pasaport veya seyahat vesikası talebinde
bulunan belli bir gruba mensup kişi veya kişiler değil herkes söz konusu
araştırmanın muhatabı olmaktadır. Genel güvenliğin temini açısından kaçınılmaz
olan genel nitelikteki düzenlemelerin bireysel nitelikte sınırlama olduğunun
kabulü ise mümkün değildir. Bu bağlamda yurt dışına çıkış hakkını genel olarak
sınırlayan düzenlemelere yönelik herhangi bir sınırlama nedenine Anayasa’nın
23. maddesinde yer verilmediğinden genel güvenlik gerekçesiyle getirilen
sınırlamanın Anayasa’da yer alan sınırlama sebeplerine uygun olmadığı da
söylenememektedir. 8. Bu itibarla itiraz konusu kuralın kanunilik ile
birlikte diğer kriterleri de taşıdığı sonucuna ulaşıldığından çoğunluk kararına
katılmıyoruz. Üye Muhterem İNCE Üye Ömer ÇINAR