ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1992/26 Karar Sayısı: 1992/48 Karar Günü: 17.9.1992 R.G. Tarih-Sayı :29.11.1992-21420 İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin 98 Üyesi. İPTAL DAVASININ KONUSU : 29 Mart 1992 günlü, 21186 sayılı Resmi Gazete'nin
mükerrer nüshasında yayımlanan "1992 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 1.
maddesine bağlı (A) işaretli cetvelinde gösterilen Kültür Bakanlığı kısmı ile
bu kısmın unsurlarını ve açıklamalarını içeren bölümlerinin Anayasa'nın 6., 7.,
11., 87., 88., 95., 161., 162. ve 163 maddelerine; ve konuyla bağlantılı TBMM
Başkanlık Divanı'nın 23 Mart 1992 günlü, 17 sayılı kararının 24.3.1992 günlü,
60. Birleşimin birinci oturumunda onaylanmasına ilişkin TBMM kararının
Anayasa'nın 6., 11., 88., 95.,,162/4. maddelerine ve İçtüzüğün 13., 14., 43.,
50., 52., 53., 73., 74., 75., 77., 82. ve 157. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptali istemidir. II- YASA METİNLERİ : A. iptali istenen Yasa Metni : 1992 Mali Yılı Bütçe Yasasının birinci maddesine bağlı Kültür
Bakanlığı (Daire 26) kısmı ile bu kısmının unsurlarını ve açıklamalarını içeren
bölümler için bkz: Resmi Gazete'nin 29. 3.1992 günlü 21186 mükerrer saydı Sh.
162-170. B. TBMM Genel Kurulu'nun iptali istenen 24.3.1992 Günlü Karan : TBMM Genel Kurulu'nun, Başkanlık Divanı'nın 23 Mart 1992 günlü, 17
sayılı, "Konuya ilişkin tutanaklara göre, oturum Başkanlık divanınca
yapılan açık bir usulsüzlük görülmemekle birlikte; 1992 bütçe oylamasını
müteakip oylanması gereken 1990 mali yılı kesinhesabının oylamasının yapılmamış
olması nedeniyle ve oylamaya yapılan itirazın oylama üzerinde yaratacağı
kuşkuyu da ortadan kaldırmak için, İçtüzüğün 13 üncü maddesi uyarınca, Kültür
Bakanlığının 1992 mali yılı bütçesi oylamasının tekrarlanmasına ve aynı
Bakanlığı 1990 mali yılı kesinhesabının da oylamasının yapılmasına. . ,"
biçimindeki kararının 24.3.1992, günlü, 60. Birleşiminin birinci oturumunda
kabul edilmesine ilişkin karan, (TBMM, Tutanak Dergisi B: 60, 24.3.1992 gün
0:1) C. Dayanılan Anayasa Kuralları : iptal istemine dayanak yapılan Anayasa kuralları şunlardır : 1. "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre
yetkili organla-n eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." 2. "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 3. "MADDE 11.- Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı
organlarını, idare makamlarını ve diğer kamu kuruluş ve kişileri bağlayan temel
hukuk kurallarıdır. Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." 4. "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına,mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirtmesine, karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevlerini yerine getirmektir." 5. "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve
milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasan ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 6. "MADDE 95.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını,
kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürütür. İçtüzük hükümleri, siyasi parti gruplarının, Meclisin bütün
faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenlenir.
Siyasi parti grupları, en az yirmi üyeden meydana gelir. Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütün bina, tesis, eklenti ve
arazisinde kolluk ve yönetim hizmetleri Meclis Başkanlığı eliyle düzenlenir ve
yürütülür. Emniyet ve diğer kolluk hizmetleri için yeteri kadar kuvvet ilgili
makamlarca Meclis Başkanlığına tahsis edilir." 7- "MADDE 161.- Devletin ve kamu İktisadi teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı
ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planlan ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özelsüre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." g. "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçe
taşanları ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az
yetmişbeş gün önce,Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasardan ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe Komisyonunu ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve mali yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar, bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu taşanlarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar," D. Dayanılan İçtüzük Kuralları : iptal istemine dayanak yapılan İçtüzük kuralları şunlardır : 1. "MADDE 13.- Başkanlık Divanı, kanunlar ve İçtüzük
gereğince verilen görevleri yerine getirir. Genel Kuruldaki oylamalarda ve seçimlerde önemli bir yanlışlık
olduğu iddia edilirse, Başkan usul görüşmesi açabilir ve gerekirse oya
başvurarak düzeltme yapar. Yanlışlık birleşiminden sonra anlaşılırsa Meclis
Başkanı, Divanı toplayarak takibedilecek yolu kararlaştırır. Başkan, kendisine ait görevlerin yerine getirilmesi bakımından
gerekli görürse, Divanın görüşünü alabilir. Başkanlık Divanının toplantı yeter sayısı üye tamsayısının, karar
yeter sayısı ise hazır bulunan üyelerin salt çoğunluğudur; Ancak Başkanlık Divanı Üyelerinin tek başlarına üzerlerine
aldıkları işlerden dolayı yapılacak şikâyetler için toplantı yeter sayısı,
hakkında şikâyette bulunulan üyenin dışındaki bütün üyelerin tamamıdır. Başkan veya vekil olarak görevlendirdiği Başkanvekili hazır
bulunmadan Divan toplanamaz ve karar alamaz." 2. "MADDE 14.- Başkanın görevleri şunlardır : 1. Millet Meclisini Meclis dışında temsil etmek; 2. Genel Kurul görüşmelerini yönetmek; 3. Tutanak Dergisi ile tutanak özetinin düzenlenmesini denetlemek; 4. Başkanlık Divanına başkanlık etmek ve Divanın gündemini hazırlamak; 5. Danışma Kuruluna başkanlık etmek; 6. Millet Meclisi komisyonlarım denetlemek; 7. Başkanlık Divanı kararlarını uygulamak; 8. Millet Meclisinin idari ve mali işleri ite kolluk işlerini
yürütmek ve denetlemek; 9. Millet Meclisini ve çalışmalarını tanıtıcı tedbirler almak ve
yayın yapmak; 10. Kendisine Anayasa, kanunlar ve İçtüzükler gereğince verilen
görevleri yerine getirmek. Başkan, özürlü olduğu veya Millet Meclisi toplantı halinde iken
Ankara dışında bulunduğu zaman, görevlerini yerine getirmek üzere,
Başkanvekillerinden birisini kendisine yazıyla vekil olarak tayin eder. Başkan, Millet Meclisi Başkanlığına ayrılan resmi konaklarda
oturur." 3. "MADDE 43. - Komisyonlar, karara bağladıktan işler için
birer rapor düzenlerler. Rapor, başkan veya komisyon sözcüsü yahut o iş için
seçilen özel sözcü tarafından yazılır. Raporda konu hakkında komisyonun
düşünceleri ile komisyonca yapılan değişikliklerin gerekçeleri yer alır. Raporlar konu hakkındaki son oylamaya katılan komisyon üyelerince
imzalanır. Daha önceki toplantılara katılmış olup tasan veya teklifin tümünün
son oylamasında hazır bulunamayan komisyon üyeleri varsa gerekçeli
muhalefetlerini de yazarak raporu imzalayabilirler. Bu durumda olan üyelerin
son toplantıya katılamadıkları belirtilir. Komisyon raporunda imzası bulunan komisyon üyesi, diğer
komisyonlarda ve Genel Kurulda, çekinser veya aykırı olduğunu rapor metninde
yazıyla belirttiği hususlar dışında, sözcüden soru soramaz ve komisyon raporuna
aykırı konuşma yapamaz. Komisyon raporları bastırılıp milletvekillerine dağıtılır ve Genel
Kurulda görüşülmesine başlandığı ilk birleşimin tutanağına eklenir. Komisyon raporunun tümüne veya belli kısımlarına çekinser veya
muhalif kalan komisyon üyeleri rapora çekinserlik ve aykırılık görüşlerini
eklemek hakkına sahiptirler. Bu üyeler, raporda tasan veya teklifin hangi
maddesine aykırı olduklarını yazmak zorundadırlar. Üyeler, komisyon raporuna katılmakla beraber, raporda yer almayan
görüşlerini rapora eklemek hakkına da sahiptirler." 4. "MADDE 50.- Millet Meclisi Genel Kurulunun gündemi şu
kısımlardan ibarettir. 1. Başkanlığın Genel Kurula sunuşları. 2. Özel gündemde yer alacak işler. 3. Seçim. 4. Oylaması yapılacak işler. 5. Genel Görüşme ve Meclis Araştırması yapılmasına dair
öngörüşmeler. 6. Sözlü sorular. 7. Kanun tasan ve teklifleri ile komisyonlardan gelen diğer işler.
Danışma Kurulunun teklifi ve Genel Kurulun onayı ile 5 inci ve 6 ncı kısımların
her biri için haftanın belli bir gününde belli bir süre ayrılabilir. 3 üncü ve 4 üncü kısımlardaki seçimler ve oylamalar için de
haftanın belli bir günü ayrılabilir. Gündemdeki işlerin görüşme sırası Başkanlıkça alınış tarihlerine
göre tespit edilir. Başkanlıkça lüzum görülen hallerde, 7 nci bentteki işlerin görüşme
sırası Danışma Kurulunca Genel Kurula teklif olunabilir. Hükümet, esas
komisyonlar ve kanun teklifi sahiplerinin bu konu ile ilgili istemleri de
Danışma Kurulunda görüşülür. Danışma Kurulunun bu konudaki görüşü Genel Kurulun onayına
sunulur. Başkan birleşimi kapatırken, gündemde bulunan hususlardan
hangilerinin gelecek birleşimde veya birleşimlerde görüşüleceğini Genel Kurula
bildirir. Bu husus ayrıca ilân tahtasında ilânedilir. Danışma Kurulunun görüşü alınıp, Genel Kurulca
kararlaştırılmadıkça, Başkan tarafından görüşüleceği önceden bildirilmeyen
hiçbir husus, Genel Kurulda konuşulamaz." 5. "MADDE 52.- Başkanlığa gelen kanun tasan ve teklifleri,
resmi tezkereler ve komisyon raporları ile soru, genel görüşme, Meclis
araştırması ve gensoru önergeleri, gelen kağıtlar listesinde yayımlanır.
Bunlardan Genel Kurula sevk edilenler bu listede ayrıca belirtilir. Başkanlığa
geliş tarihleri de ayrıca gösterilir. Gelen kağıtlar Meclisin toplantı günleri dağıtılır ve tutanağa
eklenir. Gelen kağıtlar, tatile rastlamadığı takdirde Cumartesi ve Pazar
hariç, her gün yayımlanır, ilân tahtasına asılır ve ilk birleşim tutanağına
eklenir." 6. "MADDE 53.- Genel Kurula sevk edilen bir komisyon raporu
veya herhangi bir metin, aksine karar alınmadıkça dağıtımı tarihinden itibaren
kırksekiz saat geçmeden görüşülemez. Bu süre geçmeden gündeme alınması, gündemdeki kanun tasan ve
teklifleri ile komisyonlardan gelen diğer işlerden birine öncelik verilerek bu
kısmın ilk sırasına geçirilmesi, Hükümet veya esas komisyon tarafından
gerekçeli olarak Genel Kuruldan istenebilir. Bu takdirde, Genel Kurul, işaret
oyuyla karar verir." 7. "MADDE 73.- Tüzükte başkaca bir hüküm yoksa, her konuda
her siyasi parti grubunun grupları adına ve iki üyenin kendileri adına birer
defa konuşma haklan vardır. Bu konuşmalar yapıldıktan sonra görüşmelerin devam
etmesine dair önerge verilmemişse, Başkan görüşmelerin tamamlandığını bildirir. Görüşmelerin devam etmesine dair önerge verilmiş ve bu önerge de
Genel Kurulun işaret oyuyla kabul edilmiş ise, l inci fıkra gereğince siyasi
parti gruplarına ve milletvekillerine ikinci defa konuşma hakkı doğar." 8. "MADDE 74.- Hükümetçe hazırlanan kanun tasardan bütün
bakanlarca imzalanmış olarak ve gerekçesi ile birlikte Meclis Başkanlığına
sunulur. Gerekçede tasarının tümü ve maddeleri hakkında bilgiler,
kaldırılması veya eklenmesi istenilen hükümlerin neler olduğu ve neden
kaldırılması, değiştirilmesi veya eklenmesi gerekli görüldüğü açıkça
gösterilmek lâzımdır. Başkan, gelen tasarıları ilgili komisyonlara doğrudan
doğruya havale eder ve bunu tutanak dergisine ve ilân tahtasına yazdırır. Bu havaleye bir milletvekili itiraz etmek isterse oturumun başında
söz alır." 9. "MADDE 75.- Milletvekillerince verilen kanun tekliflerinde
bir veya daha çok imza bulunabilir. Kanun teklifleri de, gerekçesi ile birlikte Başkanlığa verilir. Komisyonlar, şartlarına uymayan kanun tekliflerini, sahiplerine
tamamlatmaya yetkilidirler. Kanun teklifleri, Başkanlıkça komisyonlara doğrudan doğruya havale
edilir." 10. "MADDE 77.- Anayasanın 92 nci maddesi gereğince Türkiye
Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmiş olan kanun tasan veya teklifleri,
ret tarihinden itibaren bir tam yıl geçmedikçe Millet Meclisinin aynı yasama
dönemi içinde yeniden verilemez." 11. "MADDE 82. - Kanun tasan veya tekliflerinin
görüşülmesinde, önce tasan veya teklifin tümü hakkında söz verilir. Anayasa değişiklikleri hariç, kanunun tümünün veya maddelerinin
oylanması, onbeş üye tarafından açık oy istenmemişse, işaretle olur. Aksi Danışma Kurulunun teklifiyle Genel Kurulca
kararlaştırılmamışsa, siyasi parti grupları, komisyon ve Hükümet adına kanun
tasan ve tekliflerinin tümü hakkında yapılan konuşmalar, yirmişer dakika ile
üyeler tarafından yapılan konuşmalar onar dakika ile sınırlıdır. Maddeler hakkında konuşma süreleri bunun yansı kadardır." 12. "MADDE 157.- İçtüzükte değişiklik yapılmasını öngören
teklifler, milletvekillerince yapılabilir. Bunlar hakkında, kanun teklifleri
hakkındaki hükümler uygulanır. Bu teklifler, Anayasa Komisyonunda incelendikten sonra, bu
komisyonun raporu esas olmak üzere, Genel Kurulda görüşülür ve sonuçlandırılır. Anayasa Komisyonu, İçtüzükte gördüğü boşluk ve aksaklıktan ve
bunların doldurulması ve düzeltilmesi için uygun gördüğü tedbirleri, bir rapor
halinde Meclis Başkanlığına sunar. Bu rapordaki görüşler Başkanlık Divanınca da
benimsenirse, Meclis Başkanı İçtüzükte gerekli değişiklik tekliflerinin
yapılması için Genel Kurulu uyarır. İçtüzük değişiklikleri. Millet Meclisi karan olarak Resmi Gazetede
yayımlanmakla yürürlüğe girer; kararda ileriye ait başkaca bir yürürlük tarihi
de gösterilebilir." III- İLK İNCELEME : Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Mustafa ŞAHİN, Oğuz AKDO-ĞANLI,
ihsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Haşim KILIÇ ve Yalçın
ACARGÜN'ün katılmalarıyla 9.4.1992 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,
iptali istenen TBMM kararının İçtüzük değişikliği niteliğinde olup olmadığını
kapsayacak biçimde esasının incelenmesine geçilmesine; 5.5.1992 gününde, Yekta
Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, ihsan PEKEL,
Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU, Haşim KILIÇ ve
Yalçın ACARGÜN'ün katılmalarıyla yapılan ikinci incelemede ise, Kültür
Bakanlığı Bütçesi'nin iptal istemine ilişkin gerekçe eksikliği giderildiğinden
esas incelemenin biçim yönünden yapılmasına oybirliği ile karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ : İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali
istenen Bütçe Yasası'nın ilgili kısmı, TBMM karan ile dayanılan Anayasa ve TBMM
İçtüzüğü kuralları, bunların gerekçeleriyle öbür yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. TBMM'nin 24.3.1992 Günlü Kararının Anayasa Mahkemesi'nin
Denetim Alanına Girip Girmediği Sorunu : Kültür Bakanlığı bütçesinin yeniden oylanması önerisini içeren
TBMM Başkanlık Divanı'nın 23.3.1992 günlü, 17 sayılı kararının Genel Kurul'un
24.3.1992 günlü, 60. birleşiminin 1. oturumunda oylanıp kabul edilmesine
ilişkin TBMM kararının Anayasa ve içtüzüğe aykırı olduğu ileri sürülerek iptali
istenmektedir. Anayasa'nın 148. ve 150. maddelerine ve Anayasa Mahkemesi'nin
yerleşik kararlarına göre TBMM kararlarının Anayasa Mahkemesi'nce
denetlenebilmesi için bir İçtüzük kuralı niteliğinde olması gerekmektedir. Bu nedenle dava konusu TBMM kararının bir İçtüzük kuralı
niteliğinde olup olmadığı öncelikle incelenmelidir. Konunun açıklığa kavuşturulabilmesi için TBMM kararının oluşumunu
ve bu kararın alınmasına neden olan gelişmeleri özetlemekte yarar bulunmaktadır
: TBMM Genel Kurulu'nun 21.3.1992 günlü, 57. birleşiminde, Kültür
Bakanlığı bütçesi, bölümlerine geçilmesi kabul edilmeyerek reddedilmiştir. TBMM Başkanlık Divanı, 22.3.1992 gününde, yapılan başvuru üzerine,
İçtüzüğün 13. maddesi uyarınca Kültür Bakanlığı'nın 1992 Mali Yılı Bütçesi
oylamasının yinelenmesine ve aynı Bakanlığın 1990 Mali Yılı Kesinbesabı'nın da
oylamasının yapılmasına karar vermiştir. Bu karar, TBMM Genel Kurulu'nun 24.3.1992 günlü, 60. birleşiminde
benimsenmiş ve Kültür Bakanlığı 1992 Mali Yılı Bütçesinin bölümlerine geçilmesi
yeniden oylanarak kabul edilmiştir. iptali istenen karar, Başkanlık Divanı kararının kabul edilmesine
ilişkin 24.3.1992 günlü TBMM karandır. Anayasa Mahkemesi'nin görev ve yetkilerini belirleyen Anayasa'nın
148. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların, kanun hükmünde
kararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü'nün Anayasa'ya biçim ve esas yönünden
uygunluğunu denetler. TBMM kararlan,Anayasa'da sayılan ayrık kurallar dışında ilke
olarak Anayasa Mahkemesi'nin denetim kapsamı dışında kalmakta ise de, Anayasa
Mahkemesi'nin birçok kararında da belirtildiği gibi, TBMM'nin İçtüzük kuralı
niteliğindeki ya da yasa hüküm ve etkisindeki kararlan anayasal denetime
bağlıdır. TBMM kararının, anayasal denetime bağlı olup olmayacağı
araştırılırken, bu kararın alınmasında uygulanan yöntemin ve içeriğinin
niteliği üzerinde durulması, değer ve etkisinin açıklanması gerekir. TBMM
karan, Anayasa'nın denetime bağlı tuttuğu işlerle eşdeğer ve etkide ise,
anayasal denetime bağlı olması doğaldır. Bunun karşıtı bir görüş, başka bir
deyişle TBMM kararlarının niteliği, değeri ve etkisi üzerinde durmadan, bu
kararların anayasal denetim dışında kaldığının kabul edilmesi, yasa değer ve
etkisinde ya da İçtüzük kuralı niteliğindeki TBMM kararlarının anayasal
denetime bağlı olmaması sonucunu doğuracağı gibi, anayasal denetimden
kaçırmanın da yolunu açabilir. Öte yandan, Anayasa Mahkemesi'nin yerleşik kararlarına göre,
TBMM'nin çalışmalarıyla ilgili usul ve esaslara ilişkin kararlan, İçtüzük
kuralı niteliğindedir. Kararın alınmasında İçtüzüğün değiştirilmesine ilişkin
yönteme uyulmaması bu kararın bir İçtüzük kuralı niteliğinde sayılmasını
engellemez. TBMM'nin bir kararının, İçtüzük kuralı olarak kabul edilebilmesi
için ya bir İçtüzük kuralını değiştirir ya da İçtüzükte bulunmayan bir konuda
kural koyucu nitelikte olması gerekir. Bütçenin görüşülmesi ile ilgili kimi özel usul ve esaslar
Anayasa'nın 162. maddesinde yer almıştır. Bu hükmün kapsamadığı konularda
İçtüzük kuralları uygulanmaktadır. TBMM İçtüzüğü'nde Bütçe Yasalarının
görüşülmesine ilişkin usul ve esaslar hakkında 118. madde dışında ayrı bir
düzenleme bulunmamakta, uygulama İçtüzüğün, yasalara ilişkin görüşme, oylama ve
esaslarına göre yürütülmektedir, İçtüzüğün 118. maddesinde, genel ve katma
bütçe yasa taşanlarının "açık oylama" yöntemiyle oylanacağı
belirtilmiştir. Anayasa'da ve İçtüzük'te, reddedilen Bütçe Yasa taşanlarının ya da
bunların bölümleri hakkında ne gibi işlem yapılacağı ya da yeniden oylanıp
oylanamayacağı hakkında bir kural bulunmamaktadır. İçtüzük'te TBMM
Komisyonlarında, yasa tasarısı ya da önerilerinin yeniden görüşmelerine ilişkin
bir kural (M.44) bulunmaktaysa da Bütçe yönünden bu konuda birdüzenleme yer
almamıştır. TBMM Başkanlık Divanı'nın, oylamanın tekrarlanması hakkındaki
23.3.1992 günlü, 17 sayılı karan, Divanın görevlerini düzenleyen İçtüzüğün 13.
maddesindeki, önemli yanlışlıkların düzeltilmesini öngören kurala
dayandırılmıştır. Başkanlık Divanı'nın bu önerisi Genel Kurul'un 24.3.1992
günlü ve 60 saydı birleşiminde oylanarak onaylanmıştır. Nitekim, 1978 ve 1988 yıllarına ait Bütçe oylamalarının
yenilenmesine ilişkin Başkanlık Divanı kararlan ve onları onaylayan Meclis
kararlan İçtüzüğün aynı maddesine dayanılarak oylamaya yapılan itiraz üzerine
alınmışlardır. Aradaki tek ayrılık, anılan yıllarda Genel Kuruludaki oylamalara
yapılan itirazların tutanaklara geçmiş olmasıdır. TBMM'nin, Başkanlık Divanı kararını onaylayan karan, İçtüzük'te
açıkça gösterilmeyen Meclis'in çalışmasıyla ilgili bir konuda yöntemi
düzenleyen ve belirleyen yeni bir İçtüzük kuralı niteliğindedir. Bu karar,
Anayasa'nın ve İçtüzüğün açıkça öngörmediği bir konuya çözüm getirmekte ve
bütçe tasarısının görüşülmesi süreciiçinde bir çok kez yapılan oylama arasında
verilen bir ret kararıyla meydana gelen tıkanıklığı giderme amacını
gütmektedir. Bu nedenle de, bir İçtüzük kuralı niteliğinde olup, anayasal
denetime bağlı olması gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN, Selçuk TÜZÜN ve
Yalçın ACARGÜN bu görüşe katılmamışlardır. B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu : 1. TBMM Karan Yönünden inceleme : Dava dilekçesinde, söz konusu TBMM Kararının, Anayasa'nın 6., 11.,
88., 95., 162. ve TBMM İçtüzüğü'nün 13., 14., 43., 50., 52., 53., 73., 74.,
75., 77., 82. ve 157. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali
istenmektedir. Görüldüğü üzere iptal davası istemi, Anayasa'ya aykırılık savı
yanında, içtüzüğe aykırılık görüşüne de dayandırılmıştır. Bu durumda konunun
Anayasave İçtüzük yönlerinden ayrı ayrı incelenmesi gerekmektedir. a- Anayasa Yönünden inceleme : al. Anayasa'nın 6. ve 162. Maddeleri Açısından : Dava dilekçesinde, TBMM'nce reddedilen yasa taşanlarının yeniden
görüşülmesine ya da oylanmasına ilişkin Anayasa'da bir kural bulunmamasına
karşın, TBMM Başkanlık Divanı kararının yeniden oylamayı sağladığı, bu durumun
bir Bütçe tasarısının Başkanlık Divanı'nca Genel Kurul'a sunulması anlamına
geldiği, oysa Anayasa'da bu yetkinin Bakanlar Kurulu'na verildiği ve böyleceBaşkanlık
Divanı ve onun kararını benimseyen Genel Kurul'un kaynağını Anayasa'dan almayan
bir yetkiyi kullandıkları, reddedilen bütçe tasarısının yeniden görüşülmesine
Bütçe Komisyonu'ndan başlanması gerektiği ileri sürülmektedir. Anayasa'nın 162. maddesiyle bütçe görüşülmesi düzenlenmiş, 6.
maddenin ikinci fıkrasında ise, "Hiçbir kimse veya organ kaynağını
Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamaz." kuralı öngörülmüştür. Anayasa'da yasaların TBMM'nde görüşülme usul ve esasına ilişkin
ayrıntılı bir düzenlemeye gidilmemiştir. Anayasa'ya göre TBMM, çalışmalarını
kendi yapacağı İçtüzük hükümlerine göre yürütecek (M. 95), TBMM'nde yasaların
önerilmesi ve görüşülmesinin usul ve esasları bu İçtüzükle düzenlenecektir (M.
88). Anayasa'da Bütçe'nin görüşülmesiyle ilgili olarak öngörülen düzenleme ise,
Bütçe tasarılarının TBMM'ne sunuluşu, Komisyonun oluşumu, Bütçe Komisyonu'nda
ve Genel Kurul'da görüşülmesi, üyelerin Genel Kurul'da gider arttırıcı ya da
gelir azaltıcı önerilerde bulunamaması konularıyla sınırlıdır (M. 162). Bu
maddeye göre, Bakanlar Kurulu'nca genel ve katma bütçe tasarıları ile milli
bütçe tahminlerini gösteren raporun, "mali yıl başından en az yetmişbeş
gün önce" TBMM'ne sunulması, Bütçe Komisyonu'nun ellibeş gün içerisinde
kabul edeceği metnin, TBMM'de görüşülüp, mali yılbaşına kadar karara bağlanması
gerekir. Maddede ayrıca Bütçe Komisyonu'nun oluşumu, TBMM üyelerinin
düşüncelerini her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler şuasında açıklamaları,
bölümler ve değişiklik önergeleri üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunup,
oya konulması, bütçe tasarısının Genel Kurul'da görüşülmesi sırasında gider
arttırıcı ve gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamaması esasları
düzenlenmiştir. Görüldüğü üzere, Anayasa'da reddedilen bütçe tasarısının yeniden
nasıl görüşüleceğine ilişkin yöntemi belirleyen bir kural bulunmamaktadır.
Anayasa'daki kesin süreler nedeniyle reddedilen bütçe tasarısının yeniden
düzenlenerek Bütçe Komisyonu'ndan başlamak suretiyle tekrar görüşülmesi olanağı
bulunmamaktadır. Kaldıki, reddedilen kuruluşa ait bütçe tasarısının, bütünden
ayrı zamanda ve ayrı biçimde görüşülerek çok daha sonra yürürlüğe girmesi,
Bütçe'nin birliği ilkesiyle de bağdaşmaz. Öte yandan 1982 Anayasasının geçici 6. maddesi uyarınca yürürlükte
olan İçtüzük'te, genel ve katma bütçe taşanlarının tümünün açık oylama
yöntemiyle oylanması dışında (M. 118), Bütçe Yasaların görüşme usul ve esastan
hakkında özel bir düzenleme bulunmamaktadır. Reddedilen bir bütçe tasarısının Genel Kurul'da yeniden
oylanmasına olanak sağlayan Başkanlık Divanı karan, "yeni bir bütçe
tasarısının TBMM'ne sunulması" niteliğinde görülemez. Bu nedenle, yeniden
oylamaya neden olan Başkanlık Divanı'nın ve Divan'ın kararını kabul eden Genel
Kurul'un Bakanlar Kurulu'na ilişkin bir yetkiyi kullanmaları sözkonusu
değildir. Bu durumda Anayasa'nın 6. maddesinin ikinci fıkrasında,
"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisini
kullanamaz." kuralına ay-kın bir durum bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle dava konusu TBMM kararının Anayasa'nın 6. ve
162. maddelerine aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır. Servet TÜZÜN, ihsan PEKEL ve Haşim KILIÇ bu görüşe
katılmamışlardır. a2. Anayasa'nın 87. Maddesi Yönünden inceleme : Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 87. maddesinde TBMM'ne "yorum
yapma" yetkisinin verilmediğini, TBMM'nin reddedilmiş tasarıyı
"yeniden görüşme karan vererek" ya da "yapılan işlemleri yeniden
görüşme hüküm ve değerine ulaştırarak" bu maddeye yorum getirdiği ileri
sürülmektedir. Gerçekten, 1924 Anayasası'nda öngörülen (M. 26) "yasama
yorumu" kurumuna 1961 ve 1982 Anayasalarında yer verilmemiştir. Ne var ki,
dava konusu TBMM karan ve dayanağı olan Başkanlık Divanı karan, Anayasa'nın ya
da bir yasanın yorumu yoluyla alınmamıştır. Bu durumda nesnel ya da öznel bir yorum yetkisinin kullanılması
değil, uygulamaya ilişkin yeni bir İçtüzük kuralı konulması söz konusudur. Kaldıki, Başkanlık Divanı karan "yeniden görüşmeye"
değil, "yeniden oylamaya" ilişkindir. TBMM, söz konusu birleşimde bu
karan kabul ederek bütçe tasarısının görüşülme sürecinin devamını olanaklı
kılmıştır. Bu nedenle Anayasa'nın 87. maddesine aykırılık bulunmamaktadır.
a3. Anayasa'nın 88. ve 95. Maddeleri Yönünden inceleme : Dava dilekçesinde, söz konusu TBMM kararının İçtüzüğü değiştirici
nitelikte bulunduğu ve bu nedenle Anayasa'nın 88. ve 95. maddelerine ay kın
olduğu ileri sürülmektedir. Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasında, yasa önermeye
Bakanlar Kurulu ve milletvekillerinin yetkili olduğu; ikinci fıkrasında da yasa
tasan ve önerilerinin TBMM'nde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle
düzenleneceği kurala bağlanmış; 95. maddesinin birinci fıkrasında da, TBMM'nin
çalışmalarını kendi yapacağı İçtüzük hükümlerine göre yürüteceği
belirtilmiştir. Anayasada bir konuyu düzenleyen özel bir kural varken, mevcut
genel kural yerine, konuya özgü özel kuralın uygulanması gerekir. Anayasa'nın
161-164. maddelerinde bütçe ve bütçenin görüşülmesiyle ilgili özel kurallar
getirilmiştir. Anayasa'nın 162. maddesinde, genel ve katma bütçe taşanlarının
ancak Bakanlar Kurulu'nca TBMM'ne sunulacağı belirtilmektedir. Bu özel hüküm
karşısında, dava konusu Meclis kararının, Bütçe Yasaları yönünden, Anayasa'nın
yasalara ilişkin genel hüküm içeren 88. maddesinin birinci fıkrasıyla ilişkisi
bulunmamaktadır. Öte yandan, Anayasa'nın 88. ve 95. maddeleriyle öbür maddelerinde
yasa tasan ve önerilerinin, bu arada bütçenin Genel Kurul'da görüşülme usul ve
esaslarına ilişkin bir kural yer almamıştır. Bu konu, TBMM'nin çalışması ve
genelde yasa tasa-n ve önerilerinin görüşülmesindeki usulve esaslar bağlamında
içtüzüğe bırakılmıştır. Bu nedenle soruna çözüm getiren dava konusu TBMM karan
bir İçtüzük kuralı niteliğindedir. İçtüzük'te düzenlenmeyen konularda "yeni
düzenleme"ye gidilmesine, düzenleme bulunan konularda
"değişiklik" yapılmasınailişkin TBMM kararlan, salt içtüzüğe
uymamaları nedeniyle Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz. Bu kararların alınmasında
İçtüzükte belirtilen yönteme uyulmamış olması da sonucu etkilemez. Çünkü,
İçtüzüğü yapan ve uygulayan irade, TBMM'nin yasaların yapımındaaranan
çoğunluğun iradesidir. Açıklanan nedenlerle dava konusu TBMM kararında Anayasa'nın 95.
maddesine aykırı bir yön görülmemiştir. a4. Anayasa'nın 94. Maddesi Yönünden inceleme : Dava dilekçesinde, yeniden oylama karan yeren Başkanlık Divanı'nın
yansız davranmadığı, bu durumun Genel Kurul'da red oylamasına katılmayan
üyelerin Divan'da oylamaya katılmasından ve Meclis Başkanı'nın Divan kararının
oluşması sırasında çekimser oy kullanmasından anlaşıldığı ileri sürülmektedir. Anayasa Mahkemesi'nin 1961 Anayasası döneminde verdiği bir kararda
belirttiği gibi, Başkanlık Divanı'nda herhangi bir partinin mutlak söz sahibi
olması değil, Divan'ın tarafsızlık içinde çalışması ve tarafsızlığını
koruyabilecek bir bünyede olması kuraldır (AYM'nin 27.2.1968 günlü, E. 1967/6
K.1968/9 saydı karan, AMKD., Sayı : 6, Sayfa : 115). Anayasakoyucu, bu konuda
ne düşündüğünü ve ne erek güttüğünü 94. maddenin ikinci fıkrasında açığa
vurmuştur. , Bu fıkraya göre Başkanlık Divanı, Meclisteki siyasi parti
gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını sağlayacak biçimde
kurulur. Siyasi parti grupları Başkanlık için aday gösteremezler. Anayasa'nın güttüğü amaç, Başkanlık Divanı'nın yansızlığının
sağlanmasıdır. Yasama organında çoğunluğu elinde bulunduran bir siyasi partinin
Başkanlık Divanı'na ve aynı zamanda dolaylı biçimde yasama etkinliğine egemen
olmasını önlemek amacıyla bu kural getirilmiştir. Açıklanan nedenlerle Başkanlık Divanı'nın yansız davranması
gerektiği bir gerçek olmakla birlikte, dava konusu TBMM kararının dayanağını
oluşturan kararın alınmasında Başkanlık Divanı'nın yansız davranmadığı savına
katılmak olanaklı değildir. Çünkü, Anayasa ve İçtüzük'te red oylamasına
katılmayan üyelerin konunun görüşüldüğü Başkanlık divanı toplantısına
katılmalarını engelleyen bir kural bulunmamaktadır. Ayrıca Başkan'ın çekimser
oy kullanması ile Divan'ın yansızlığı arasında bağ kurulamamıştır. Açıklanan nedenlerle Başkanlık Divanı kararını kabul eden TBMM karan
Anayasa'nın 94. maddesine aylan görülmemiştir. a5. Anayasa'nın 7. ve 11. Maddeleri Yönünden inceleme : Anayasa'nın 7. maddesi, yasama yetkisi ve bu yetkinin
devredilmezliğine ilişkindir. TBMM'nin, Anayasa'nın 87. maddesine göre bütçe ve
kesinhesap yasa taşanlarını görüşerek kabul etmesi ve bu amaçla yaptığı
oylamalar ve verdiği kararlar kuşkusuz yasama işlevinin bir bölümüdür. Bu
görevlerini yerine getirirken verdiği kararlardan dolayı yasama yetkisini başka
bir makama ya da organa devrettiği kabul edilemez. Bu nedenle, Anayasa'nın 7. maddesine aykırı bir yön
bulunmamaktadır. Anayasa'nın 11. maddesi ise Anayasa'nın bağlayıcılığı ve
üstünlüğüne ilişkin olup dava konusu karar ile doğrudan ilgili değildir. a6. Anayasa'nın 161. ve 163. Maddeleri Yönünden inceleme : Anayasa'nın 161. maddesi Bütçe'nin görüşülmesiyle ilgili olmayıp
hazırlanması ve uygulanmasıyla ilgilidir. 163. madde ise, Bütçelerde değişlik yapabilme esaslarını
düzenlemektedir. Her iki maddenin konuyla ilgisi bulunmamaktadır, b. İçtüzük
Yönünden inceleme : Dava dilekçesinde, Anayasa'da Bütçe Yasalarının TBMM'nde
görüşülmesine ilişkin kimi kurallar bulunduğu, bunun dışındaki alanı düzenleyen
İçtüzük kurallarının değer ve etki yönünden Anayasa hükmü gibi sayılması ve bu
kurallara aykırılığın Anayasa'ya aykırılık gibi düşünülmesi gerektiği öne
sürülmektedir. Her ne kadar,Anayasa'da yasa tasan ve önerilerinin TBMM'nde
görüşümle usul ve esaslarının İçtüzükle düzenleneceği (M. 88), TBMM'nin
çalışmalarını "kendi yaptığı" İçtüzük hükümlerine göre yürütüleceği
öngörülmüş ise de TBMM Genel Kurulu'nun İçtüzük niteliğindeki bir kararının,
yine "kendi yapmış olduğu" İçtüzük kuralına uyulmaması nedeniyle
iptali olanaklı bulunmamaktadır. Çünkü, İçtüzük kuralı niteliğindeki bir Genel
Kurul karan İçtüzük kurallarıyla eşdeğer durumdadır. Anayasa'nın 148. ve 150. maddelerinde, TBMM İçtüzüğü'nün ancak
Anayasa'ya uygunluk yönünden denetime bağlı olduğu açık biçimde vurgulanmıştır.
Bu kural gereği, İçtüzük değişiklikleri ya da İçtüzük düzenlemesi niteliğindeki
TBMM kararlan ancak usul ya da esas yönünden Anayasa'ya aykırılık içeriyorlarsa
iptal edilebilirler. Ayrıca Anayasa'da yasa ve bütçe tasarılarının TBMM'nde görüşülme
usul ve esaslarıyla TBMM'nin çalışmalarına ilişkin çok az kural öngörülmüş, bu
alanın düzenlenmesi hemen tümüyle içtüzüğe bırakılmıştır. Bu bağlamda,
Anayasa'da İçtüzüğün nasıl yapılacağı konusunda bir usul de öngörülmemiştir,
İçtüzüğün değiştirilmesine ilişkin usul yine İçtüzük'te (M. 157) yer almıştır.
Bir başka anlatımla yöntemi Anayasa değil, İçtüzüğü kabul eden TBMM istenci
belirlemiştir. Bu usule uymadan alınan TBMM'ninİçtüzük'te değişiklik yapan
türdeki kararlan da, konusuna özgü olarak, TBMM'nin başka zamanda açıklanan ve
daha sonraki istencidir. Bunların yanında davacı görüşünün kabulü, İçtüzüğü hemen tümüyle
anayasal büküm, değer ve etkisinde kılacaktır ki, bunun olanaksızlığı
ortadadır. Nitekim Anayasa Mahkemesi, yerleşik kararlarında, İçtüzüğün
değiştirilmesine ilişkin yönteme uygulamadan alınan bir kararın İçtüzük kuralı
niteliğinde sayılmasına engel oluşturmayacağını kabul etmiştir. Açıklanan nedenlerle İçtüzük kuralı niteliğindeki kararların
içtüzüğe (İçtüzüğün içtüzüğe) aykırılığı anayasal denetim kapsamı dışındadır. 2. Kültür Bakanlığı Bütçesi Yönünden inceleme : a. Açıklama : Davacı 1992 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın 1. maddesine bağlı (A)
cetvelinin Kültür Bakanlığı'na ilişkin bölümünün, Anayasa'nın 6., 7., 11., 87.,
88., 95., 161., 162. ve 163. maddelerine aykırı olması nedeniyle iptalini
istemektedir. Anayasa Mahkemesi, dava dilekçesindeki gerekçelerin biçime ilişkin
bulunması karşısında davacının öz yönünden Anayasa'ya aykırılık savının bulunup
bulunmadığının saptanabilmesi için gerekçenin tamamlattırılmasına karar vermiş,
gelen tamamlayıcı gerekçeleri de gözönünde tutarak esas incelemenin biçim
yönünden yapılması gerektiğini 9.4.1992 günlü ilk inceleme kararında
belirmiştir. Bu nedenle Anayasa'ya uygunluk denetimi yalnızca biçim yönünden
yapılacaktır. Ancak, biçim yönünden incelemeye geçmeden önce Kültür Bakanlığı
bütçesinin hukuken geçersiz ve "yok" sayılması gerektiği yolundaki
sav üzerinde öncelikle durulmasında yarar görülmüştür. Dava dilekçesinde, "yetkisiz organ eliyle hukuken geçersiz
bir kararla TBMM Genel Kurulu'na ikinci defa sunularak bu kez kabul edilen RED
edilmiş Kültür Bakanlığı bütçesinin hukuken geçersiz ve yok sayılması"
gerektiği ileri sürülmüştür. Yönetim hukukunda yokluk, bir hukuksal işlemin hiç doğmamış, hukuk
alemine çıkmamış sayılması sonucunu doğurur. Bu bağlamda, Anayasa yargısında
yasama işlemlerinin yok sayılabilmesi ancak yetki ve görev gaspı ya da çok ağır
biçim eksikliği durumlarında söz konusu olabilir. Olayda; bütçe taşanlarını
görüşmeye ve kabule yetkili ve görevli TBMM Genel Kurulu'nun, daha önce
reddetmiş olduğu Kültür Bakanlığı bütçesini Başkanlık Divanı'nın ilk oylamada
yanlışlık yapıldığı nedenine dayandırılan önerisini benimseyerek bu kez kabul
etmesinde bir yolduk durumunun bulunduğu düşünülemez. b. Anayasa'ya Aykırılık Sorununun incelenmesi : Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrası, yasaların biçim
yönünden denetlenmesini, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı
hususuyla sınırlamıştır. Bu nedenle, yasaların biçim yönünden Anayasa'ya uygunluk denetimi
yapılırken Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrasının gözönünde bulundurulması
gerekir. Biçim Denetimini Sınırlandıran Kuralın Bütçe Yasası'nı Kapsayıp
Kapsamadığı Sorunu : Anayasa'da, Bütçe Yasaları ile yasalar ayrı esaslara
dayandırılmıştır. Örneğin, TBMM'nin görev ve yetkilerini belirlerken
"Kanun koymak, değiştirmek, kaldırmak" kuralından sonra ayrıca,
"Bütçe ve kesinhesap tasarılarını görüşmek ve kabul etmek"ten (M. 87)
söz edilmiş; yasaların önerilmesi ve görüşülmesi ile ilgili madde (M. 88)
mevcut iken, Bütçe Yasalarının Önerilmesi, görüşülmesi ve kabulü ayrı bir
maddede ayrı biçimde düzenlenmiş (M. 162); Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi verildiği halde (M. 91), KHK'lerle Bütçe'de
değişiklik yapılması engellenmiş (M. 163); Cumhurbaşkanı'na yasaları bir kez
daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi verilirken Bütçe Yasaları
bu yetki dışında tutulmuştur (M. 89). Ancak,Bütçe Yasalarının anayasal denetimi konusunda özel kural
getirilmediğine göre, bunların yasaların denetimine ilişkin genel kurallara
bağlı olması gerekir. Dolayısıyla Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci
fıkrasındaki sınırlama, Bütçe Yasalarının biçim yönünden denetiminde de
geçerlidir. C. Biçim Yönünden inceleme : Anayasa'nın 148. maddesine göre, yasaların biçim açısından
denetlenmesi, son oylamanın, Anayasa'da öngörülen çoğunlukla yapılıp
yapılmadığıyla sınırlıdır. Ancak, Meclisteki görüşülmesi sırasında birçok kez
oylamaya bağlı tutulan Bütçe Yasası tasarısında, "son oylama"nın
hangisi olduğunun saptanması önem kazanmaktadır. Sorun, bütçe tasarısının ayrı
oylama yöntemine bağlı obuasından kaynaklanmaktadır. Konunun daha iyi
anlaşılması yönünden bütçenin oylama yöntemine kısaca değinmekte yarar
bulunmaktadır. Anayasa'da genelde yasaları, özelde Bütçe Yasalarının oylama
yöntemini kurala bağlanmamış; buna karşılık TBMM'nin çalışmalarını kendi
yapacağı İçtüzük bükümlerine göre yürüteceği (M.95), yasa öneri ve taşanlarının
TBMM'nde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle düzenleneceği belirtilmiştir
(M. 88). Bu kurallara uygun olarak TBMM'nin çalışmalarında uygulayacağı oylama
yöntemlerine İçtüzüğün 115-125. maddelerinde yer verilmiştir. İçtüzüğün 82. maddesinde (fık. 2) yasanın tümünün ya da
maddelerinin oylanmasının, onbeş üye tarafından açık oy istenmemişse işaretle
yapılacağı belirtilmiş; 118. maddesinde ise, genel ve katma bütçe yasa
tasarılarının tümünün açık oylama yöntemiyle oya sunulacağı kurala
bağlanmıştır. İçtüzüğün 116. maddesinde, Anayasa'da, yasalarda ya da İçtüzük'te
açık ya da gizli oylama yapılmasının zorunlu olduğunun belirtilmediği bütün
durumlarda, kural olarak işaret oyuna başvurulacağı, İçtüzük'te işaret oyuyla
yapılacağı belirtilen oylamaların ise mutlaka bu yöntemle sonuçlandırılacağı
açıklanmıştır. Anayasa'nın 162. maddesine göre Bakanlıkların ya da genel bütçeli
öbür kurumlarla katma bütçeli kurumların her birinin bütçesi tümü yönünden
görüşülmeye açılmakta, görüşmeler sonunda bütçenin bölümlerine geçilmesi oya
sunulmaktadır. Yukarıdaki İçtüzük hükümlerine göre, bölümlerin oylanması işaret
yöntemiyle gerçekleştirilmekte, genel bütçeli (ya da katma bütçeli)
kurumlarının hepsinin görüşülüp oylanmasıbittikten sonra genel bütçenin (ya da
katmabütçenin) tümünün oylanmasında açık oylama yöntemine başvurulmaktadır. Dava konusu Kültür Bakanlığı Bütçesi'nin de içinde bulunduğu 1992
Mali Yılı Genel Bütçesi'nin oylanmasında da durum böyle olmuştur. Kültür
Bakanlığı Bütçesi'nin tümü üzerindeki görüşmeler bittikten sonra bölümler
geçilmesi ve bölümlerin oylanması işaret yöntemiyle gerçekleştirilmiş; genel
bütçenin tümünün kabul edildiği sonuç oylaması ise açık oylama yöntemiyle
yapılmıştır, işaretle oylamada sayı belirtilmeden "kabul edilmiştir"
ya da"kabul edilmemiştir" biçiminde sonuç tutanağa geçilmekte; açık
oylamada ise, sayısal sonuç tutanakta yer almaktadır. Kültür Bakanlığı Bütçesi'nin bölümlerine geçilmesi işaret
yöntemiyle gerçekleştirildiğinden, denetim açısından son oylamadaki karar
çoğunluğunun sayıyla saptanabilmesi olanaklı olmamıştır. Ancak, dava dilekçesinde
dava konusu bütçenin oylanmasında yeterli çoğunluk bulunmadığı yönünde bir sav
ileri sürülmediği gibi, TBMM Tutanak Dergisi'nde de bu yönde bir saptama yer
almamıştır. Kaldıki, Kültür Bakanlığı Bütçesi, 1992 Mali Yılı Bütçe Tasarısı
için yapılan oylamada da yer almıştır. 1992 Mali Yılı Bütçesi yönünden son oylama, bütçenin tümünün
"açık oylamayla" kabul edildiği oturumdaki durumdur. Dava konusu Kültür Bakanlığı Bütçesi'ni de içeren 1992 Mali Yılı
Bütçe Yasası'nın son oylama sonuçlan şöyledir (TBMM., TD., 19, C. 8, YY. 1, B.
61, Sy. 671). Üye Sayısı: 450 Oy verenler: 402 Kabul edenler: 260 Reddedenler: 142 Çekimserler: - Geçersiz oylar: - Oylamaya katılmayanlar: 48 TBMM son oylamada, üye tamsayısının üçte birinden fazlasıyla
toplanıp, oylamaya katılan 402 milletvekilinin salt çoğunluğundan fazla olan
260 oyla karar verdiğine ve kabul oyu sayısı üye tamsayısının dörtte birinden
bir fazlasını aştığına göre, oylamanın Anayasa'nın 96.maddesinde öngörülen
çoğunlukla yapıldığı anlaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle 1992 Mali Yılı Bütçe Yasası'nın Kültür
Bakanlığı bölümüne ilişkin biçim yönünden iptal isteminin reddedilmesi gerekir. V- SONUÇ : A. Kültür Bakanlığı 1992 Yılı Bütçesi'nin bölümlerine
geçilmemesine ilişkin oylamanın yeniden yapılmasına olanak sağlayan TBMM
Başkanlık Divanı'nın 23.3.1992 günlü, 17 sayılı önerisinin TBMM Genel
Kurulu'nda onaylanması hakkındaki 24.3.1992 günlü kararın eylemli bir İçtüzük
kuralı niteliğinde olduğuna, Yekta Güngör ÖZDEN, Mustafa GÖNÜL, Mustafa ŞAHİN,
Selçuk TÜZÜN ile Yalçın ACARGÜN'ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, B. İçtüzük kuralı niteliğindeki söz konusu TBMM kararının
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Servet TÜZÜN, ihsan
PEKEL ile Haşim KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, C. 25.3.1992 günlü, 3790 sayılı 1992 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 1.
maddesine bağlı (A) cetvelinde gösterilen Kültür Bakanlığı'na ilişkin bölümün
Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 17.9.1992 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye Servet TÜZÜN Üye Mustafa GÖNÜL Üye Mustafa ŞAHİN Üye ihsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN KARŞIOY
GEREKÇESİ Hukuk devletini tüm çağdaş nitelikleriyle gerçekleştirmeye katkıda
bulunmak için Anayasa'ya uygunluk denetimi işlevini yerine getirmek çabasını
özenle sürdüren Anayasa Mahkemesi'nin, TBMM. İçtüzüğü'ne ilişkin Anayasa'ya
aykırılık savlarını inceleyeceği, İçtüzük kuralıyla eşdeğer işlem ve
düzenlemelerle, İçtüzük uygulamalarını ve bu anlamdaki değişiklikleri
denetleyeceği tartışmasızdır. Karşıoy kullandığım kararın bu doğrultudaki
ilkeleri yinelemesine katılıyorum. Ancak, dava konusu yapılan 24.3.1992 günlü TBMM.
karan, İçtüzük değişikliği niteliğinde bir uygulama değildir. TBMM'nin
çalışmaları konusunda yönteme ve öze ilişkin her karar, İçtüzük kuralı
niteliğinde sayılamaz. TBMM'nin bir kararının İçtüzük kuralı niteliğinde
sayılabilmesi İçin, İçtüzüğü eylemli olarak değiştirmesi, yeni bir İçtüzük
kuralı koyması biçiminde olması gerekir. Bu nitelikte olmayan bir TBMM. karar
işlemi anayasal yargı denetimi kapsamına alınamaz. Denetimin daha etkin ve
yararlı olması, yasama organı çalışmalarının dana geniş biçimde denetlenmesiyle
hukuk devletinin saygınlığının artacağı görüşüne katılmak ayrıdır. Oylamaya ilişkin karar, İçtüzük'te doğrudan ilgili bir kural
bulunmaması nedeniyle TBMM. Genel Kurulu'nca, sorunu çözmek için alınmıştır.
Anayasa'ya uygunluk denetimine bağlı olan işlemlerin adlarına değil, içerik ve
niteliklerine bakılır, "İçtüzük" adını taşımasa da bu içerik ve
nitelikteki işlem ve kararlar Anayasa'nın 148. maddesi gereğince Anayasa
Mahkemesi'nin denetiminebağlıdır. Bu koşulu ve sının, olayın ve uygulamanın
özgürlüğüne bakmadan genişletmek, doğru değildir, İçtüzüğün 13. maddesinin
ikinci tümcesine uygun durumun 14. maddeye uygun çözümü, İçtüzük değişikliği ya
da yeni bir İçtüzük kuralı olarak değerlendirilecek nitelikte değildir.
Yürürlükteki İçtüzük kurallarına uyumlu biçimde, önemli bir yanlışlığı
düzeltmek amacıyla alınmış karar İçtüzük değişikliği olarak yorumlanamaz,
İçtüzüğün 77. maddesine dayanan sava katılmak, Devletin, ya da ilgili kurumun
bir yılbütçesiz kalması sonucunu doğurur. Başkanlık Divanı karan, Kültür
Bakanlığı Bütçe Tasarısı'na değil, bu tasarının Genel Kurul'da yapılan
oylamasına ilişkin itirazla ilgilidir. Tersine düşünce, İçtüzüğün 13. maddesini
uygulanmaz duruma düşürür. Yöntem saptırması yoluyla denetimden kaçma, denetimi engelleme ve
sonuçsuz kılma girişimlerine olduğu gibi, dava konusu olayı böyle algılayan
çoğunluk kararının bu bölümüne karşıyım. Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkan KARŞIOY
GEREKÇESİ Kültür Bakanlığının 1992 Mali Yılı Bütçe Tasarısı, TBMM Genel
Kurulu'nda görüşüldükten sonra maddelerine geçilmesi kabul edilmeyerek
reddedilmiştir. Daha sonra TBMM Başkanlık Divanı, 22.3.1992 gününde, yapılan
başvuru üzerine Meclis İçtüzüğü'nün 13. maddesi uyarınca Kültür Bakanlığı1992
Mali Yılı Bütçe tasarısının oylamasının yeniden yapılması ile aynı Bakanlığın
1990 Mali Yılı kesinhesabının oylanmasına karar vermiştir. Bu karar TBMM Genel
Kurulu'nun 24.3.1992 günlü 60. Birleşiminde kabul edilerek, reddedilen bakanlık
bütçesi yeniden oylanmıştır. Başkanlık Divanı kararının kabul edilmesine ilişkin 24.3.1992
günlü, TBMM karan, Mahkememizce de "Yeni bir İçtüzük kuralının
ihdası" biçiminde nitelendirilmiştir. Yeni bir İçtüzük kuralı niteliğinde
görülen TBMM'nin sözkonusu bu karan Anayasa'ya aykırıdır. Şöyle ki; Karardaki çoğunluk görüşü de, reddedilen bütçe tasarısının yeniden
oylanması ile ilgili uygulama TBMM İçtüzüğü'nün 13. maddesinde belirtilen
şartlan taşımadığı yolundadır. Yani Kültür Bakanlığı Bütçesi TBMM Genel
Kurulu'nda usulüne uygun olarak reddedilmiştir. Bu, ilgili Bakanlığın
gelirlerinin toplanmasına ve giderlerinin de yapılmasına TBMM'nin izin
vermemesi demektir. Yetkililere bu konuda izin vermemenin gerek siyasal gerekse
ekonomik sebepleri mutlaka vardır, bu sebeplerin yetkili kurullarda yeniden
görüşülerek (mümkünse giderilerek) TBMM Genel Kurulu'nun iradesine yeniden
sunmak gerekir. Reddedilen bir bütçe tasarısının TBMM Genel Kurulu'nda yeniden
nasıl görüşüleceğine ilişkin Meclis İçtüzüğünde bir hüküm yoktur. Bu sebepleTBMM
Genel Kurulu da eylemli bir İçtüzük düzenlemesine giderek reddedilen bütçe
tasarısını yeniden oylayıp kabul etmiştir. TBMM Genel Kurulu'nun bu eylemli İçtüzük düzenlemesi Anayasa'ya
aykırı biçimde yapılmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında, genel yasaların görüşülme
usul ve esaslarının Anayasa'nın 88 ve 89. maddelerinde, Bütçe Yasa
Tasarılarının ise 162. maddesinde ayrı bir düzenlemeye bağlı olduğu
vurgulanmıştır. Gerek genel yasa tasarılarının gerekse bütçe yasa taşanlarının
değiştirilme ve kaldırılmalarında Anayasa da farklı biçimde düzenlenmiştir.
Eğer, Bütçe Yasa Tasarıları'nın da genel yasa tasarılarında ki usul ve esaslara
bağlı tutulması düşünülseydi Anayasa koyucunun 162. maddeyi düzenlemesi
gerekmezdi. Bütçe taşanları ayrı bir önem taşıdığındandır ki ayrı maddelerde
değişik yasalaşma usul ve esasları getirilmiştir. Çoğunluk görüşü de Kültür Bakanlığı'nın Bütçe Yasa Tasarısı'nın
maddelerine geçilmesinin reddedilmesi sırasında yapılan oylamanın usulüne uygun
olduğu yolundadır. Artık usulüne uygun olarak reddedilmiş bir bütçe tasarısı
olduğuna göre bunun Meclis İçtüzüğünün 13. maddesinde yeniden görüşülme usulü
ile hiçbir ilgisi yoktur. Meclis İçtüzüğünün 13. maddesiyle ilgili olmayan
reddedilmiş bir bütçe tasarısının Genel Kurul gündemineyeniden getirilmesi için
Başkanlık Divanınca karar alınması da Anayasalım 6. maddesine aykırılık
oluşturmuştur. Anayasa'nın 162. maddesi gereğince Bakanlar Kuruluna ait olan
Bütçe Yasa Tasarısının TBMM'ne sunma yetkisi eylemli olarak Meclis Başkanlık
Divanı'nca gasp edilmiştir. Bakanlığın bütçesiz kalacağı düşünülemeyeceği,
reddedilen tasarının nasıl görüşüleceği de İçtüzükte belirtilmediğine göre,
eylemli olarak TBMM Genel Kurulu'nun gerçekleştirdiği "yeni İçtüzük
düzenlemesinin" Anayasa'nın 162. maddesinindüzenleniş amacına ve ruhuna
uygun olarak yapılması gerekirdi. Böyle yapılmayarak genel yasa tasarılarındaki
usul ve esasın uygulanması Anayasa'nın 6 ve 162. maddelerine aykırılık
oluşturmuştur. Bu sebeple "yeni bir İçtüzük düzenlemesi" niteliğindeki
dava konusu TBMM kararının iptali gerekeceğinden çoğunluk görüşüne katılmadık. Üye Servet
  TÜZÜN Üye Haşim
  KILIÇ KARŞIOY
YAZISI İptal istemine ve karşıoy yazımıza konu olan olayı özetlemekte
yarar görmekteyiz. TBMM. Genel Kurulu'nun 21.3.1992 günlü, 57. Birleşiminde,
Anayasa'nın 162. maddesinin dördüncü fıkrası ve TBMM. İçtüzüğü'ne uygun olarak
Kültür Bakanlığı Bütçesinin tümü üzerindeki görüşmeler bittikten sonra yapılan
oylamada bütçenin bölümlerine geçilmesi kabul edilmemiş böylece adı geçen
Bakanlık bütçesi reddedilmiştir. Bir gün sonra, 22.3.1992'de DYP ve SHP Grup Başkanvekilleri, TBMM.
Başkanlığı'na başvurarak, toplantı yeter sayısı bulunmadan oylama yapıldığı,
ayrıca Anayasa uyarınca bütçeyle birlikte karara bağlanması gereken Kültür
Bakanlığı'nın 1990 yılı kesinhesabının oylanmadığı savıyla, yapılan oylama
hatasının İçtüzük'ün 13. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca giderilmesini
istemişlerdir. İçtüzük'ün 14. maddesinin 4. bendi uyarınca Divan'ın gündemini
hazırlamakla yetkili ve görevli olan TBMM. Başkanı, sözkonusu başvuruyu
23.3.1992 günlü, TBMM. Başkanlık Divanı toplantısı gündemine almıştır. Yapılan
görüşmeler sonunda Başkanlık Divanı ; 1- Kültür Bakanlığı 1992 Mali Yılı Bütçesi oylamasının yinelenmesine, 2- Aynı Bakanlığın 1990 Mali yılı Kesinhesabının oylanmasına karar
vermiştir. TBMM. Başkanı bu karan, yine İçtüzük'ün 14. maddesinin 7. bendi
uyarınca Genel Kurul'a götürmüştür. Konu, TBMM. Genel Kurulu'nun 24.3.1992
günlü, 60. Birleşiminde yeniden ele alınmış, yöntem gerekleri yerine
getirildikten sonra, Başkanlık Divanı karan kabul edilmiştir. Bunun üzerine
Kültür Bakanlığı'nın 1992 Mali Yılı bütçesinin bölümlerine geçilmesi yeniden
oylanmış ve kabul olunmuştur. Dava dilekçesinde iptal istemine konu edilen, TBMM. Genel
Kurulu'nun 24.3.1992 günlü, 60. Birleşiminde alınmış Başkanlık Divanı kararının
oylanıp kabul edilmesine ilişkin TBMM. karandır. Anayasa'nın 148. ve 150. maddelerine göre Anayasa Mahkemesi,
yasaların, yasa gücündeki kararnamelerin, TBMM. İçtüzüğü'nün ya da bunların
belirli madde ve bükümlerinin biçim ve esas bakımından Anayasa'ya uygunluğunu
açılan iptal davalarıyla denetler. Yasaların biçim yönünden denetlenmesinde,
son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığına bakılır. Dikkat edilecek olursa, TBMM. İçtüzüğü'nün tümü ya da belirli
madde ve hükümleri anayasal yargı denetimine bağlı tutulmasına karşın, TBMM.
kararlan, bu denetim dışında bırakılmıştır. Ancak, bunun da iki ayrık kuralı
vardır : Anayasa'nın 85. maddesi uyarınca TBMM. üyelerinin yasama
dokunulmazlığınınkaldırılmasına ya da üyeliğin düşmesine ilişkin kararların
iptali için Anayasa Mahkemesi'nde dava açılabilir. Burada üzerinde durulması
gereken önemli nokta, TBMM'nin çeşitli türdeki işlemlerinin anayasal yargı
denetimine bağlı olup olmadıkları yolunda Anayasa'da açık bir kuralın bulunup
bulunmadığıdır. Ne var ki, açık bir kuralın bulunmaması durumunda, Anayasa'da
öngörülenler dışındaki adlar altında ve başka yöntemler uygulanarak yasama
organınca oluşturulan işlemlerin Anayasa Mahkemesi'nin denetim alanına
çekilebileceği, yine Anayasa Mahkemesi'nin yerleşik kararlarıyla pekiştirilmiştir.
Mahkeme bunun için, denetim konusu olacak metin ya da belgenin oluşturulmasında
uygulanan yöntemin ve içeriğinin niteliği üzerinde durmaktadır. Eğer sözkonusu
metin ya dabelge, anayasal denetime bağlı işlemlerle eşdeğerde ve etkide ise,
denetime bağlı olacağının kabul edilmesi zorunludur. Aksi durumlarda,
"usul saptırması" yoluyla çoğu kez anayasal denetim dışında çıkma
yolu açılmış olur. Bu nedenledir ki, gerek Anayasa Mahkemesi kararlarında,
gerek öğretide, İçtüzük niteliğindeki TBMM. kararlarının anayasal denetime
bağlı tutulması gereğinde uyum vardır. Anayasa Mahkemesi'nin yerleşik kararlarından çıkarılması olanaklı
ve geliştirilmiş ölçütlere göre, bir TBMM. kararının İçtüzük değişikliği ya da
düzenlenmesi niteliğinde sayılabilmesi için, 1- İçtüzük'te varolan bir kurala aykırı içerikte, dolayısıyla onu
değiştirir nitelikte olması, ya da, 2- İçtüzük'te hakkında kural bulunmayan bir konuda kural koyucu
bir içerik taşımasıgerekmektedir. Dava konusu TBMM. kararının, içeriğinin yukarıdaki açıklamaların
ışığında, bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde kabulü olanaklı mıdır' Bilindiği üzere, bütçe görüşme ve oylamalarına ilişkin esas ve
yöntemler, Anayasa'nın 162. maddesinde ilke özelliğinde, sayılı ve sınırlı
biçimde yer almaktadır. 1982 Anayasası'nın öngördüğü TBMM. İçtüzüğü henüz
hazırlanıp uygulanmaya konulmuş değildir. Bu alandaki gereksinim, Anayasa'nın
geçici 6. maddesine göre, Millet Meclisi'nin 12 Eylül 1980'den önce yürürlükte
olan İçtüzüğü'nün Anayasa'ya aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasıyla karşılanmaktadır.
Ancak, bu İçtüzük'te bütçe yasa tasarılarının görüşme esas ve yöntemleri
hakkında özel bir düzenleme bulunmamaktadır. Genel olarak, yasalara ilişkin
görüşme veoylama yöntem ve esasları kurala bağlanmıştır. Demek oluyor ki, Anayasa'da ve İçtüzük'te bakılmakta olan davada
olduğu gibi, reddedilen bütçe yasa tasarılarının yeniden görüşülmesine ilişkin
engelleyici ya da onaylayıcı bir kural bulunmamaktadır. Genelde, İçtüzük'ün bir
konunun yeniden görüşülmesi yöntemini, 44. maddesiyle yalnız komisyonlar için
getirdiği, Genel Kurul çalışmaları yönünden bu konuda açık bir düzenleme
bulunmadığı görülmektedir. Konumuza açıklık ve sağlıklı bir sonuç getirecek düzenleme
"Başkanlık Divanının Görevleri" başlığı altındaki 13. maddede
bulunmaktadır. Bu maddenin ikinci fıkrasına göre "Genel Kuruldaki
oylamalarda ve seçimlerde önemli bir yanlışlık olduğu iddia edilirse, Başkan
usul görüşmesi açabilir ve gerekirse oya başvurarak düzeltme yapar. Yanlışlık
birleşiminden sonra anlaşılırsa Meclis Başkanı, Divanı toplayarak takibedilecek
yolu kararlaştırır." Bu fıkranın ikinci tümcesindeki "yanlışlık birleşiminden
sonra anlaşılırsa. . ." koşulu, oylama olayına yapılan itirazla uyum
halindedir ve Meclis Başkanı, var olan bir kuralın gereğini yerine getirmiş,
yine İçtüzük'ün "Başkanın Görevleri" başlığı altındaki 14. maddesinin
yedinci fıkrası uyarınca Başkanlık Divanı kararım uygulamıştır. Yine sözü edilen fıkradaki "önemli yanlışlık"la ilgili
bir ölçüt İçtüzük'te bulunmadığı için, bunun takdiri Başkanlık Divanı'na ve TBMM.
Genel Kurulu'na bırakılmıştır, Bütün bu açıklamalar sonunda denebilir ki, Başkanlık Divanı karan,
oluşturulmasında uygulanan yöntemin ve içeriğinin niteliği bakımından
Anayasa'nın denetime bağlı tuttuğu işlemlerle eşdeğerde ve etkide değildir.
Tümüyle, İçtüzük'te esasen var olan, yeni bir düzenleme getirmeyen ve TBMM'nin
"içe dönük" bir çalışma yönteminin uygulanmasıdır, işin esasının
incelenmesine geçilmemesi gerektiği kanısındayım. Bu nedenle, Kültür Bakanlığı 1992 Yılı Bütçesi'nin bölümlerine
geçilmemesine ilişkin oylamanın yeniden yapılmasına olanak sağlayan TBMM
Başkanlık Divanı'nın 23.3.1992 günlü ve 17 sayılı önerisinin TBMM. Genel
Kurulu'nda onaylanması hakkındaki 24.3.1992 günlü karan, "eylemli bir
İçtüzük kuralı niteliğinde" gören Anayasa Mahkemesi'nin çoğunluk kararına
karşıyım. Üye Mustafa
  GÖNÜL KARŞIOY
YAZISI Mahkememizin, Esas : 1992/26, Karar : 1992/48 sayılı kararına
ilişkin Sayın Mustafa GÖNÜL'ün karşıoy yazısında belirtilen görüş ve
düşüncelere katılıyorum. Üye Mustafa ŞAHİN KARŞIOY
YAZISI TBMM Genel Kurulu'nun 21.3.1992 günlü 57. birleşiminde, 1992 Mali
Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı'nın Kültür Bakanlığı'na ait olan kısmının tümü
üzerinde yapılan görüşmelerin tamamlanarak bölümlerine geçilmesi
reddedilmiştir. Söz konusu kararın alınması sırasında veya oylamada yapılmış
bir usulsüzlük saptanmamıştır. TBMM İçtüzüğü'nün 13. maddesinde "Genel Kuruldaki oylamalarda
ve seçimlerde önemli bir yanlışlık olduğu iddia edilirse, Başkan usul görüşmesi
açabilir veya gerekirse oya başvurarak düzeltme yapar. Yanlışlık birleşimden
sonra anlaşılırsa Meclis Başkanı, Divanı toplayarak takip edilecek yolu
kararlaştırır." kuralı vardır. TBMM Genel Kurulu'nda, söz konusu red karan alınırken oturum
Başkanlık Divanınca yapılan açık bir usulsüzlük veya önemli bir yanlışlık
görülmediğine göle sadece bir kuşkuyu gidermek gibi, hukuksallığa dayanmayan
bir nedenle İçtüzüğün 13. maddesi gereğince yeniden oylama yapılmasının Divanca
kararlaştırılması ve TBMM Genel Kurulu'nda bunun karara bağlanması anayasal görülmediğinden
Anayasa Mahkemesi, TBMM Genel Kurulu'nun bu konudaki 24.3.1992 günlü kararını
eylemli bir İçtüzük kuralı niteliğinde görmüştür. Anayasa'nın 164. maddesindeki "Genel Kurul, kesinhesap kanunu
tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara
bağlar" kuralı, esasta kesinhesap kanunu taşanlarının TBMM'nde
görüşülmesinin geciktirilmesini önlemeye yönelik bir kuraldır. 1992 Yılı BütçeKanunu
Tasarısı'nın Kültür Bakanlığı'na ait olan kısmı reddedildiğine ve bu şekilde
bir neticeye bağlanmadığına ve bitirilemediğine göre; 1990 Yılı kesinhesap
Tasarısı'nın, 1992 Yılı Bütçe Kanun Tasarısı'nın Kültür Bakanlığı'na ait olan
kısmının TBMM Genel Kurulu'nda onaylanması aşamasından sonra ele alınması
anayasal bir neticedir. Bu durumda, 1990 yılı kesinhesap tasarısının mutlaka
görüşülmesi gerekse bile, sadece noksan kalan bu hususun TBMM Genel Kurulu
gündemine alınarak tamamlatılması düşünülebilir.Bunun ayrı bir hukuki etkinlik
kazanan söz konusu red kararını etkileyecek seviyede usulsüzlük sayılmasının
hukuksal bir dayanağı yoktur. TBMM Genel Kurulu'nun 1992 Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı'nın Kültür
Bakanlığı'na ait olan kısmının reddine ilişkin 21.3.1992 günlü karan,
toplantıda yapılan eleştiri ve cevaplarla birlikte hukuksal bir varoluştur. Bu
olgu, salt bir oylama işlemi olarak görülemez. Bu itibarla, kararın alındığı
genel kurulda bulunmayan eleştiri ve cevapların etkisi dışında kalan üyelerin
katıldığı bir başka genel kurulda yapılacak oylama ile işin çözüme
kavuşturulması bütçe ile ilgili olarak yapılan konuşmaların ciddiyeti, genel
kurul kararlarının hukuksal etkinliği ve saygınlığıyla bağdaşmaz. Anayasa'nın 162. maddesinde belirlenen biçimde TBMM Genel
Kurulu'na getirilen bütçe kanunu tasarısının reddedilmesine esas olan konuşma
ve değerlendirmelerin anayasal muhatabı hiç kuşkusuz Bakanlar Kurulu ve Bütçe
Komisyonu'dur. Bu gibi durumlarda, bu mercileri devreye sokan bir kuralın TBMM
İçtüzüğü'nekonulması Anayasa'nın emri olarak görülmektedir. Getirilecek
kuralın, Anayasa'daki kesin sürelere ve bütçenin birliği ilkesine uygunluğunu
sağlamanın olanaksızlığı da yoktur. Bu nedenlerle, TBMM Genel Kurulu'nun 1992 Yılı Bütçe Kanunu
Tasarısı'nın Kültür Bakanlığı'na ait olan kısmını reddeden 21.3.1992 günlü
kararına esas olan konuşma ve değerlendirmelerin anayasal gereği yerine
getirilmeden, yeniden oylamasına olanak veren ve bu şekilde bütçe
görüşmelerinin ciddiyet, etkinlik ve saygınlığını tartışılır duruma getiren;
TBMM Başkanlık Divanı'nın 23.3.1992 günlü 17 sayılı önerisi üzerine TBMM Genel
Kurulu'nca alınan ve Anayasa Mahkemesi'nce eylemli bir İçtüzük kuralı
niteliğinde görülen 24.3.1992 günlü karar Anayasa'nın 6. ve 162. maddelerine
aykırı olup iptali gerekir. Üye İhsan PEKEL KARŞIOY
YAZISI Kültür Bakanlığı 1992 yılı bütçesinin bölümlere geçilmemesine
ilişkin oylamanın yeniden yapılmasına olanak sağlayan TBMM Başkanlık Divanı'nın
23.3.1992 günlü ve 17 say ıh önerisinin TBMM Genel Kurulu'nda onaylanması
hakkındaki 24.3.1992 günlü kararın Anayasa ve içtüzüğe aykırı olduğu ileri
sürülerek iptali istenilmiştir. Öncelikle TBMM'nin dava konusu kararının Anayasa Mahkemesi'nin
denetim alanına girip girmediğinin saptanması gerekir. Anayasa'nın 148. ve 150. maddelerine göre TBMM kararlarının
Anayasa Mahkemesi'nce denetlenebilmesi için bir İçtüzük kuralı niteliğinde
olması gerekmektedir. Bu karar İçtüzük değişikliği ya da düzenlemesi niteliğinde
görüldüğü takdirde Anayasa Mahkemesi'nce denetlenmesi yapılabilir, istisnaları
dışında TBMM kararları kural olarak Anayasa Mahkemesi'nin denetimine bağlı
değildir. Genel Kurul çalışmaları yönünden, Anayasa'da ve İçtüzükte
reddedilen bütçe yasa taşanlarının yeniden görüşülmesine ya da oylamasına
ilişkin bir kural bulunmamaktadır. İçtüzüğün "Başkanlık Divanının Görevleri" başlıklı 13:
maddesinin ikinci fıkrasında "Genel Kuruldaki oylamalarda ve seçimlerde
önemli bir yanlışlık olduğu iddia edilirse, Başkan usul görüşmesi açabilir ve
gerekirse oya başvurarak düzeltme yapar. Yanlışlık birleşimden sonra
anlaşılırsa Meclis Başkanı, Divanı toplayarak takip edilecek yolu kararlaştırır."
denilmektedir. Fıkranın birinci tümcesindeki kural ile aynı birleşimde yeniden
oylamaya olanak sağlanmakta, ikinci tümcedeki kuralla da önemli yanlışlığın
birleşim kapandıktan sonra anlaşılması halinde Meclis Başkanı'nın Divanı
toplayarak takip edilecek yolu kararlaştırılacağı belirtilmektedir. İptali istenilen TBMM karan İçtüzükte varolan bir kurala aykırı
dolayısıyla onu değiştirici nitelikte olmadığı gibi, İçtüzükte kural bulunmayan
bir alanda kural koyucu bir içerik de taşımamaktadır. Bu karar İçtüzük kurallarının uygulanması sonucu alınmıştır. Bu nedenlerle iptali istenilen TBMM kararının Anayasal denetime
bağlı olmaması gerektiği kanısında olduğumdan sayın çoğunluğun "eylemli
bir İçtüzük kuralı" olarak saptadığı nitelendirmeye katılmıyorum. Üye Selçuk TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI Anayasa'nın 148. maddesine göre Anayasa Mahkemesi yasaların, kanun
hükmündeki kararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü'nün biçim ve esas yönünden
Anayasa'ya uygunluğunu denetler. TBMM'nin yasama dokunulmazlığının kaldırılması veya üyeliğin
düşmesine dair kararlarının Anayasa Mahkemesi'nce iptalinin istenebildiği gibi
bazı ayrık kurallar dışında (Anayasa Md. 85) ilke olarak TBMM kararlan Anayasa
Mahkemesi'nin denetim alanı dışında kalmakta ise de Anayasa Mahkemesi'nin
yerleşik içtihatlarında da belirtildiği gibi TBMM'nin çalışmalarıyla ilgili
usul ve esaslara ilişkin kararlan İçtüzük kuralı niteliğindedir. Kararın
alınmasında, İçtüzüğün değiştirilmesine ilişkin yönteme uyulmaması bu kararın
bir İçtüzük kuralı getirme niteliğinde, sayılmasını engellemez. TBMM'nin bir
kararının İçtüzük kuralı niteliğinde kabul edilerek Anayasa Mahkemesi'nin
denetim alanına girdiğinin kabulü için ya bir İçtüzük kuralını değiştirici ya
da İçtüzükte bulunmayan yeni bir kural koyucu nitelikte olması gerekir. Anayasa'nın 164. maddesi kesinhesap kanun tasarılarının TBMM Genel
Kurulu'nda yeni yıl bütçe kanunu Tasarılarıyla beraber görüşülerek karara
bağlanacağını öngörmüştür. TBMM'nin 21.3.1992 tarihli 57. birleşiminde 1993 Mali Yılı Bütçe
Kanunu Tasarısı'nın Kültür Bakanlığı Bütçesi'nin tümü üzerindeki görüşmelerin
tamamlanmasıyla bölümlere geçilmesine dair işlem oya sunulmuş ve Kültür
Bakanlığı bütçesi reddedilmiştir. Ancak Kültür Bakanlığı'nın 1992 bütçesi
görüşüldükten ve oylama yapıldıktan sonra görüşülüp oya sunulması gereken 1992
yılı kesinhesap yasa tasarısı görüşülüp oylanmadan oturum kapanmıştır. Bunun
üzerine TBMM Başkanlık Divanı toplanarak bu uygulamanın İçtüzüğün 13.
maddesindeki önemli bir yanlışlığı oluşturduğu ve Kültür Bakanlığı Bütçesi'nin
kesinhesap kanun tasarısıyla beraber yeniden oylanması gerektiğine karar vermiş
ve bu karar TBMM Genel Kurulu'nun 24.3.1992 günlü 60. birleşiminde onaylanarak,
Kültür Bakanlığı 1992 Mali Yılı Bütçesinin yeniden oylanarak bölümlerine
geçilmesi kabul edilmiştir. TBMM'ce onaylanan Başkanlık Divanı karan İçtüzüğün 13/2.
maddesinin "Genel kuruldaki oylamalarda ve seçimlerde önemli bir yanlışlık
olduğu iddia edilirse, Başkan usul görüşmeleri açabilir ve gerekirse oya
başvurarak düzeltme yapar. Meclis Başkanı, Divanı toplayarak takip edilecek
yolu kararlaştırır." hükmüne dayanmakta olup, Başkanlık Divanı'nın
kararını onayan TBMM Genel Kurulu kararında bu nedenle İçtüzüğün 13/2. maddesinin
yorumlanarak uygulanması olup, yeni bir İçtüzük hükmü getirme niteliğinde kabul
edilemez, İçtüzük kuralı getiren kararlardan olmayan TBMM'nin bu kararının ise
Anayasa Mahkemesi'nin denetim görevi dışında olduğu sonucuna vardığımdan,
iptali istenen TBMM kararını İçtüzük değişikliği niteliğinde görerek Anayasa
Mahkemesi'nin denetim alanına girdiğini kabul eden çoğunluk görüşüne karşıyım. Üye Yalçın ACARGÜN