ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı: 1988/64 Karar Sayısı: 1990/2 Karar Günü: 1.2.1990 R.G. Tarih-Sayı :21.04.1990-20499 İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet Partisi (Sosyaldemokrat Halkçı
Parti) TBMM Grubu Adına Grup Başkam Erdal İNÖNÜ İPTAL DAVASININ KONUSU: 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268
Sayılı Kanun ile 3347 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması, 2954 sayılı Kanunun
Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun"un, Anayasa'nın
Başlangıç'ıyla, 2., 5., 6., 7., 87., 91., 113., 128., 130. ve 133. Haddelerine
aykırılığı ileri sürülen 1., 2. ve 3. maddelerinin iptallerine karar verilmesi
istemidir. II- YASA METİNLERİ: A. İptali İstenilen Yasa Kuralları: 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı Yasa'nın dava konusu hükümleri
şunlardır: 1. "Madde 1.- 12.3.1986 tarihli ve 3268 sayılı Kanunun 3347
sayılı Kanunla değişik 2 nci maddesinin (A) fıkrasının (k) bendi aşağıdaki
şekilde değiştirilmiş ve (B) fıkrasının (a) bendine ".. hangi ana hizmet
kuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına ..." ibaresinden sonra
gelmek üzere "yeni bakanlık ve..." ibaresi eklenmiştir. k) 78 ve 190 sayılı Kanun hükmünde kararnamelerde," 2. "Madde 2.- 3268 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri
Hakkında Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu ve 12.3.1986 tarihli
ve 3268 sayılı Kanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlarında
Değişiklik Yapılmasına Dair 3347 sayılı Yetki Kanununun süreleri 31.12.1990
tarihine kadar uzatılmıştır." 3. "Madde 3.- 11.11.1983 tarihli ve 2954 sayılı Kanunun 13
üncü maddesinin l inci fıkrasına 281 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci
maddesi ile eklenen ibare aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. "ve ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal
haklan Yüksek Planlama Kurulunca belirlenir." B. İlgili Yasa Kuralı: 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı "12.3.1986 Tarih ve 3268 Sayılı
Kanun ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilatlarında Değişiklik Yapılmasına
Dair Yetki Kanunu"nun dava konusu 3479 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle
ilgili 1. maddesi ve 2. maddesinin (A) fıkrasının (k) bendi şöyledir: 1. "Madde 1.- 3268 sayılı Kanunun l inci maddesi aşağıdaki
şekilde değiştirilmiştir. Amaç Madde 1.- Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında
müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli ve
ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıyla bunların idari, mali,
sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak; kamu kurum ve kuruluşlarının
(Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdari Kuruluşları, Genelkurmay
Başkanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay ve
Üniversiteler hariç) kuruluş, görev ve yetkilerine dair konularda aynı amaçla
aşağıda belirtilen çerçeve dahilinde düzenlemelerde bulunmak için Bakanlar
Kuruluna Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmiştir." 2. "k) 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede," C. Dayanılan Anayasa Kuralları: İptal istemi gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1. "BAŞLANGIÇ - Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız
Türk milletine ait olduğu ve bunu millet adına kullanmağa yetkili kılınan
hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun
icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı; - Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük
sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret
ve bununla sınırlı medenî bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak
Anayasa ve kanunlarda bulunduğu; 2. "Madde 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî
dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk
milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan,
demokratik,-lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir." 3. "Madde 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, TürkMilletinin
bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve
demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu
sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet
ilkeleriyle bağdaşmayacaksurette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri
kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartlan
hazırlamaya çalışmaktır." 4. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,
yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir devlet yetkisi kullanamaz." 5. "Madde 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük
Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." 6. "Madde 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 7. "Madde 91.- Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar
Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklan ve ödevleri ile dördüncü
bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." 8. "Madde 113.- Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,
görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir. 9."Madde 128.- Devletin, kimi iktisadî teşebbüsleri ve diğer
kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,
görev ve yetkileri, haklan ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer
özlük işleri kanunla düzenlenir. 10. "Madde 130.- Çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan bir
düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek
amacı ile; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimsel
araştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek üzere
çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip
üniversiteler Devlet tarafından kanunla kurulur. Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve
bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde
Devletin gözetim ve denetim hakkini kullanma usulleri, öğretim elemanlarının
görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı
yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer
kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş,
devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler,
disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük haklan, öğretim elemanlarının
uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının
görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş
bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna ve
üniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla
düzenlenir. 11. "Madde 133.- Radyo ve televizyon istasyonları, ancak
Devlet eli ile kurulur ve idareleri tarafsız bir kamu tüzelkişiliği halinde
düzenlenir. Kanun; Türk Devletinin varlık ve bağımsızlığını, ülkenin ve
milletin bölünmez bütünlüğünü, toplumun huzurunu, genel ahlâkı ve Anayasanın 2
nci maddesinde belirtilen Cumhuriyetin temel niteliklerini koruyacak tarzda
yayın yapmasını düzenler ve Kurumun yönetim ve denetiminde, yönetim
organlarının oluşturulmasında ve her türlü radyo ve televizyon yayınlarında
tarafsızlık ilkesini gözetir. Haber ve programların seçilmesi, işlenmesi, sunulması ve millî
kültür ve eğitime yardımcılık görevinin yerine getirilmesi, haberlerin
doğruluğunun sağlanması esasları, organların seçimi, görev, yetki ve
sorumlulukları kanunla düzenlenir. Yukarıdaki ikinci fıkra hükümleri, kamu iktisadî teşebbüsü
niteliğini taşıyan veya Devlet yahut diğer kamu tüzelkişilerinden malî yardım
gören haber ajansları hakkında da uygulanır." III- İLK İNCELEME: Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mahmut C.
CUHRUK, Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Muammer TURAN, Mehmet
ÇINARLI, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER
ve Erol CANSEL'in katılmalarıyla 2.1.1989 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
oybirliğiyle karar verilmiştir. IV- ESASIN İNCELENMESİ : İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali
istenilen yasa kuralları, konuyla ilgili yasa ve dayanılan Anayasa kuralları,
bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A. Kanun Hükmünde Kararname Konusunda Anayasal İnceleme: Dava dilekçesinde, kanun hükmünde kararname çıkarmanın ayrık bir
yetki olduğu, bu yetkinin zorunlu ve ayrık haller dışında kullanılmasının ayrık
kuralın genel kural haline dönüşmesine neden olacağı ileri sürülmüştür. Kanun hükmünde kararname çıkarılması, yasama meclislerinin ağır
işleyen yol ve yönteminden kurtulmak için, "ivediliği gerektiren
durumlarda" yürütmeyi etkili kılmak amacıyla başvurulacak bir yöntem
olarak hukukumuza girmiştir. Bilindiği gibi, 1961 Anayasasının 64. maddesiyle
22.9.1971 günlü, 1488 sayılı yasayla yapılan değişiklik sonucunda, TBMM'nce
belli konularda, yasayla Bakanlar Kur uluna KH K. çıkarmak yetkisinin
verilebileceğineilişkin kural getirilmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde;
parlamenter rejimlerde yasa yapmanın belli usullere uyulmasını gerektirdiği,
bunun da zaman aldığı ileri sürülerek değişen ekonomik ve sosyal koşulların
gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulmasının
çağdaş devlet anlayışının doğal bir sonucu olduğu belirtilmiştir. KHK'lerle ilgili kurallar 1982 Anayasasının 87. ve 91.
maddelerinde benzer biçimde yer almıştır. 87. maddede, Bakanlar Kuruluna belli
konularda kanun hükmünde kararname çıkarmak yetkisini verme işi TBMM'-nin görev
ve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede "belli konularda" deyimi
dışında aynı kural tekrarlanmıştır. Ayrıca, 91. maddede, KHK çıkarılmasına
yetki veren yasada bulunacak unsurlar sayılmıştır. 1961 Anayasasından farklı olarak 1982 Anayasasında, yetki
yasasında bulunacak unsurlar arasında, bu yasada yürürlükten kaldırılacak kanun
hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve KHK'de yetkinin hangi kanunla verilmiş
olduğunun belirtilmesi zorunluluğuna yer verilmemiştir. Buna karşın, 1982
Anayasası, yetki yasasında, kullanma süresi içinde birden fazla kararname
çıkarılıp çıkarılamayacağını göstermek zorunluluğunu getirmiştir. Bu durumda, yetki yasaları açısından 1961 Anayasası ile 1982
Anayasası arasında, esasta çok önemli farklılık bulunmamaktadır. Anayasanın 87.
maddesindeki açıklık ve yetki yasasında, 91. maddede sayılan unsurların
bulunması zorunluluğu karsısında, TBMM, Bakanlar Kuruluna KHK çıkarmak
yetkisini belli konularda verebilecektir. 1982 Anayasasının 91. maddesinde, ayrıca; "Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye
Büyük Millet Meclisi'ne sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi Komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandıkları tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girer."
kuralına yer verilmiştir. Görüldüğü üzere, Anayasaya göre KHK'lerin verilen yetkiye uygun
olabilmesi için, belli konularda çıkarılması, 91. maddedeki unsurları içermesi,
Resmî Gazetede yayımlandıkları gün TBMM'ne sunulması gerekir. TBMM, kendisine
sunulan kararnameleri reddedebilecek, değiştirebilecek ya da aynen
yasalaştırabilecektir. Burada, Bakanlar Kuruluna belli konularda KHK çıkarma yetkisinin
verilmesinin "yasama yetkisinin devri" anlamına gelip gelmediği
konusunun da incelenmesi gerekmektedir. Anayasanın 7. maddesi, yasama yetkisinin, Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceği
kuralını getirmiş, 8. maddede, "Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı
ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır
ve yerine getirilir." denilmiş, 9. maddede ise, yargı yetkisinin, Türk
Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı kuralına yer verilmiştir. Anayasa, böylece egemenliğin kullanılmasında yetkili organları
belirlemiş ve kuvvetler ayrımını Anayasanın temel ilkesi yapmıştır. Bu ilke,
Türkiye Cumhuriyetinin, Anayasanın 2. maddesinde sayılan, Başlangıçta
belirtilen temel ilkelere dayalı demokratik, lâik ve sosyal hukuk devleti niteliklerinin
de dayanağıdır. Anayasanın, Başlangıçta altıncı fıkrada belirttiği gibi,
Kuvvetler ayrımı, devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına
gelmeyip, belli devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı
medenî bir işbölümü ve işbirliğidir. Üstünlük ancak Anayasa ve kanunlardadır. Bu maddelerin incelenmesinden, Anayasaca verilen KHK çıkarabilme
yetkisinin; kendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu yetki
kullanılırken yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi
verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola^başvurulmamalıdır. Anayasanın
87. ve 91. maddelerinde "yetkinin devrinden" değil, verilmesinden
sözedilmektedir. Ayrıca, 91. maddenin sekizinci fıkrasına göre,'yetki yasaları ve
bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, TBMM Komisyonları ve Genel
Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülecektir. Anayasanın, görüşülmesinde bile "öncelik ve ivedilik"
aradığı KHK çıkarma yetkisinin, Anayasanın yukarıda açıklanan kuralları dikkate
alınarak yerine getirilmesinde zorunlu bulunan, belli usullere göre yasa
çıkarmaya zamanın elvermemesi gibi ivedi durumlarda kullanılması gerekir. Sonuç olarak, yasama yetkisi genel ve aslîbir yetkidir, bu yetki
TBMM'-ne aittir, devredilemez. KHK'ler, unsurları Anayasa'da belirlenen yetki
yasalarına göre çıkarılır ve işlem görürler, ayrık durumlar içindirler ve bağlı
bir yetkinin kullanılması yoluyla hukuksal yaşamı etkilerler. Bu kararnameler, ancak, ivedilik isteyen belli konularda, kısa
süreli yetkili yasalarına dayanılarak çıkarılabilirler. Nitekim, maddenin
Danışma Meclisinde görüşülmesi sırasında Kanun Hükmünde Kararname
çıkarılabilmesi için hükümete yetki verilmesinin nedeni AnayasaKomisyonu
sözcüsü tarafından, "... çok acele hallerde hükümetin elinde uygulanacak
bir seri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne
gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir..."
biçiminde açıklanmış;Anayasa Komisyonu Başkanınca da, "... Kanun
kuvvetinde kararname, .. . yasama meclisinin acil bir durumda kanun yapmak için
geçecek sürede çıkartacağı, kanun ihtiyaca, halledilmesi gereken meseleyi
çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan bir
müessesedir ve bu müessese bunun için konmuştur." (DMTD, C 9 B 137-146,
Yasama yılı: 1, S: 152, 153) denilmek suretiyle aynı doğrultuda görüş
bildirilmiştir. KHK uygulamasının yaygınlaştırılması, yetki yasalarına, kullanılma
süreleri uzatılarak süreklilik kazandırılması ve hemen her konuda KHK'lerle
yeni düzenlemelere gidilmesi, ivedilik koşuluna uyulmaması yasama yetkisinin
devri anlamına gelir. Böylece, üç kamu erki arasındaki denge bozulur, yürütme
organı yasama organına karşı üstün bir duruma gelir. Bu durum Anayasa'nın
yukarıda açıklanan maddelerine aykırı düşer. Anayasa Mahkemesi, yakın tarihte
verdiği bir kararında, "TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma
yetkisinin ancak, önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi, yasama
yetkisinin devri anlamına gelecek ya da izlenimini verecek biçimde
güncelleştirilip sık sık bu yola başvurulmaması Anayasa koyucunun amacına,
kuşkusuz daha uygundur: (AYM'nin 16.5.1989 günlü, E. 1989/4, K. 1989/23 sayılı
kararı RG. 8.10.1989, Sayı. 20302) diyerek konuya açıklık kazandırmıştır. Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL
yukarıdaki görüşlere katılmamışlardır. B. 3479 Sayılı Yasanın Anayasal Açıdan İncelenmesi: 1. Yasanın Genelde İncelenmesi: a) Usul Yönünden : Dava dilekçesinde, kullanma süresi bitmiş yetki yasalarına yeni
eklemeler yapılarak bu yetkinin devam ettirilmesinin olanağı bulunmadığı; 3479
sayılı Yasanın, süresi dolmuş bulunan 3268 ve 3347 sayılı Yetki Yasalarına
eklemeler yaptığı ve bu Yasaların sürelerini iki yıldan fazla bir zaman için
uzattığı, amaç ve kapsam ve kullanılacak süre yönünden yeni bir yetki yasası
düzenlemeyi gerektiren yeni bir durum ortaya çıkmasına karşın, böyle bir
düzenleme yapılmadan yalnızca değişiklik hükümlerini içeren bir yasa
getirilmesininAnayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı düştüğü ileri
sürülmektedir. Anayasa'nın konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci fıkrasında
"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." denilmektedir. 3479 sayılı Yasa, maddelerindeki değişik düzenleme biçimi
nedeniyle, dava dilekçesinde ileri sürülen bu savlar yönünden önce 1. ve 2.
maddeleri, daha sonra 3. maddesi açısından incelenecektir. 3479 sayılı Yasa, 1. ve 2. maddelerinde, 3347 sayılı Yasa ile
değişik 3268 sayılı Yasa metnini aynen tekrarlamak yerine kapsam maddesine iki
ekleme yapmış ve süreyi uzatmış; 3. maddesinde ise, 11.11.1983 günlü, 2954
sayılı Yasanın 13. maddesinin 1. fıkrasına 281 sayılı KHK ile eklenen ibarede
değişiklik yapmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin bir kararında da belirtildiği gibi, bir
tedvin yöntemi olan atıfla, kanun koyucu, daha önce yürürlüğe koyduğu hükmü,
ilgisi nedeniyle başka konudaki düzenlemeye alabilir. Böyle olunca, atıfta
bulunulan hüküm, yeni kanun tarafından da benimsenmiş ve bünyesine girmiş
demektir. Bu itibarla bir yasayla yeniden düzenleme ile, başka bir yasadaki
hükümlere gönderme yapılması arasında ayırım yapılamaz. (AYM'nin1.3.1984 günlü
E: 1984/1, K: 1984/2 sayılı kararı). Kuşkusuz, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma
yetkisini veren yasada, daha önceki yasada değişiklik veya ilave yaparken ya da
süreyi uzatırken önceki yasaya atıf yapmak yerine, Anayasa'nın 91.
maddesindeki, amaç, kapsam, ilke gibi unsurların tekrarlanması daha isabetli ise
de, böyle yapılmayıp atıf yoluyla eski yasanın süresinin uzatılması ya da yeni
eklemler yapılması ile yetinilmesi, Anayasa Mahkemesi'nin yukarıdaki kararında
da belirtildiği gibi bir tedvin yöntemidir. Daha sonraki yasa ile, yürürlükte
olan bir yetki yasasında yer alan amaç, kapsam, ilke gibi unsurları
tekrarlamakla, önceki yasa hükmüne atıf arasında önemli bir fark
bulunmamaktadır. Bu görüşle, 3479 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddeleri yaptığı atıf
nedeniyle yetki yasası niteliğindedir ve bu açıdan Anayasa'ya aykırı
bulunmamaktadır. 3479 sayılı Yasanın 3. maddesi yönünden durum farklıdır. Bu madde,
2954 sayılı Yasanın 13. maddesinin birinci fıkrasına 281 sayılı KHK ile eklenen
ibarede, değişiklik yapmaktadır. 2954 sayılı Yasa, 1. maddesinde belirtildiği
gibi, radyo ve televizyon yayınlarının düzenlenmesine, Radyo ve Televizyon
Yüksek Kurulunun ve Türkiye Radyo-Televizyon Kurumunun kuruluş, görev, yetki ve
sorumluluklarına ilişkin esas ve usulleri belirlemeyi amaçlamakta ve düzenleme
getirmekte ve bu durumda, Ana-yasa'nın 91. maddesinin öngördüğü anlamda amaç,
kapsam, ilkeleri ve kullanma süresi gibi unsurları içeren bir yetki yasası
niteliğinde değildir. 3479 sayılı Yasanın 3. maddesiyle bu genel düzenleyici
yasada değişiklik yapılmıştır. 3479 sayılı Yasanın 3. maddesi Anayasa'nın 91.
maddesindeki unsurları içeren ve bu maddeye göre öncelikle ve ivedilikle
görüşülüp kabul edilen bir yetki yasası hükmü değildir. Bu durumda, normalbir
yasa hükmü ile başka bir yasada değişiklik yapılmıştır. Konu, Anayasa'nın 91.
maddesiyle ilgili değildir. Yasa koyucunun yeni bir yasa çıkararak başka bir
yasada değişiklik yapmasının usul yönünden Anayasa'ya aykırı bir yönü
bulunmamaktadır. b) Esas Yönünden: 3479 sayılı Yasa, 1. ve 2. maddeleriyle, 3347 sayılı Yasa ile
değişik 3268 sayılı Yasaya atıfta bulunarak kapsamını genişletmekte ve süresini
uzatmamaktadır. 3347 sayılı Yasayla değişik 3268 sayılı Yetki Yasasının amaç
maddesinde belirtildiği gibi, bu Yasanın amacı, "Memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin çalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin
düzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek
..." dir. Niteliği itibariyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmaları zorunlu
kılan personel mevzuatı genelde ivediliği gerektiren bir konu olarak değerlendirilemez.
Hatta aksine, personel mevzuatının, kısa süreli ve ivedi kararnameler yerine,
bir plana dayalı uzun süreli çalışmalarla, sık sık değişmeyecek kurallarla
düzenlenmesinin gerekliliği ileri sürülebilir. Nitekim, 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı Yetki Yasasıyla tanınan iki
yıllık süre, 3347 sayılı Yasayla 31.12.1988 gününe kadar, 3479 sayılı Yasa ile
de 31.12.1990 tarihine kadar uzatılmıştır. Bu da göstermektedir ki, memurlar ve
diğer kamu görevlilerinin çalışmalarındaki etkinliğin arttırılmasını ve kamu
hizmetlerinin düzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir biçimde yürütmesini
temin etmek amacıyla bunların idarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeler
yapılması işi ivediliği gerektiren ve kısa sürede, yasa yada yasalar yerine
KHK'lerle düzenlenmesi, parlamentonun yasama yetkisinin bu konularda
işlerliğini kaybetmesi ve yürütmeye devri sonucunu doğurur. Bu da Anayasa'nın
Başlangıç bölümüne, 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı düşer. Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL bu
görüşe katılmamışlardır. 2- 1. Madde: a) Maddenin anlam ve kapsamı: Bu madde ile, 3268 sayılı Yetki Yasasının 3347 sayılı Yasa ile
değişik kapsamı belirleyen 2. maddesinin (A) fıkrasında değişiklik yapılmış ve
(B) fıkrasına eklemede bulunulmuştur. Dava dilekçesinde, Yasanın 1. maddesi ile, 3347 sayılı Yasa ile
değişik 3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (B) fıkrasının (a) bendine "...
hangi ana hizmet kuruluşlarının hangi bakanlıklara bağlanacağına ....
ibaresinden sonra gelmek üzere, "yeni bakanlık ve ..." ibaresi
eklenmiştir biçimindeki hükmün, Yetki Yasasının amaç maddesine aykırı olarak
kapsam maddesine, Bakanlar Kuruluna bakanlık kurma yetkisini veren bir ilâve
yaptığıileri sürülmekte, daha sonra da Anayasa'nın 113., 7., 128. ve Başlangıç
bölümü ile 2., 87., 6., 5. maddelerine aykırılık gerekçeleri ayrı ayrı
belirtilmektedir. Burada Anayasa maddelerine girmeden önce cevaplandırılması gereken
husus, yapılan bu eklemenin dilekçede ileri sürüldüğü gibi amaç ve kapsam
maddeleri açısından bir çelişki yaratıp yaratmadığıdır. Daha önce de açıklandığı gibi 3268 sayılı Yetki Yasasında 3347
sayılı fasa ile yapılan değişiklikte, amaç maddesine, memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin idarî, malî ve sosyal haklarında, kamu hizmetlerinin düzenli,
süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıyla
iyileştirmeler yapmanın yanı sıra, maddede sayılan bazı ayrık durumlar dışında,
aynı amaçla kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin
konularda yasada gösterilen çerçeve dahilinde düzenleme-erde bulunmak üzere
Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verildiği ilâvesi
yapılmıştır. Buna koşut olarak da kapsam maddesi (A) ve (B) olmak üzere iki
fıkraya ayrılmış, (B) fıkrasında, kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilâtlanmalarına
ilişik olarak neler yapılacağı gösterilmiştir. 3479 sayılı Yasa ile (B) fıkrasına ekleme yapılmakta ve bu hükümle
'eni bakanlık kurma konusunda Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi verilmektedir. Görüldüğü gibi amaç ve kapsam maddeleri arasında bir çelişki
bulunamamaktadır. Yasanın 1. maddesinde yer alan "... yeni bakanlık ve
..." ibaresinin Anayasa'nın 113., 128., 87., 91. ve 7. maddeleri yönünden
incelenmesi: Dava dilekçesinde özetle şu görüşler ileri sürülmektedir: "Anayasada bakanlıkların kurulmasının kanunla düzenleneceği
öngörülmektedir. Anayasanın bu açık hükmüne karşın, eski bir yetki yasasına k
yaparak bakanlıkların kurulması yetkisinin meclisten alınarak Bakanlar
Koıruluna verilmesi, öncelikle Anayasanın 113. maddesine aykırı olduğu gibi
Anayasanın yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine de aykırıdır." Bilindiği gibi, bakanlıklar kamu hizmetlerinin yürütülmesinde
yapılan işbölümünü gösterir ve her bakan, bakanlığının yürüttüğü kamu hizmeti
ilanında Devlet tüzelkişiliğini temsil eder. Anayasa'nın 113. maddesine göre, bakanlıkların kurulması,
kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilâtı kanunla düzenlenir. Anayasa'nın memurlar ve kamu görevlileri ile ilgili genel ilkeleri
belirleyen 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise; "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri
ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." denilmektedir. Burada çözümlenmesi gereken husus, Anayasa'nın bir çok maddesinde
yer alan "Kanunla düzenlenir" veya "kanunla sınırlanır"
yahut "kanunla gösterilir" ibaresinden ne anlaşılması gerektiğidir. "Kanunla düzenlenir" deyiminden, ilk bakışta, lâfzi bir
yorumla, Anayasa'nın kanunla düzenlenmesini istediği konularda mutlaka bir yasa
yapılması anlamı çıkabilir. Ancak, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci
fıkrasında, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi verebileceği kuralı getirildikten sonra; "Ancak,
sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri
ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez." denilerek, KHK çıkarılamayacak alanın
belirlenmesi ve Anayasa koyucunun, 91. maddede Anayasa'nın yasayla
düzenleneceğini öngördüğü konuların da kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemeyeceğini söylememesi karşısında bu konularda da kanun hükmünde
kararname çıkarılabileceği sonucuna varılmalıdır. Nitekim, Anayasa'nın
bütçelerde değişiklik yapılabilme esaslarını gösteren 163. maddesinde yer alan,
"... Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçe de değişiklik
yapmak yetkisi verilemez." biçimindeki Anayasa buyruğu bu düşüncenin bir
göstergesidir. Ancak, daha önce belirtildiği gibi, esas olan yasama yetkisinin
TBMM tarafından kullanılması, yürütmenin Anayasa ve yasalara uygun olarak görev
yapmasıdır. KHK çıkarılması, TBMM tarafından verilen ve ancak "ivedi ve
zorunlu" durumlarda, çok uzun olmayan bir sürede kullanılacak bir
yetkidir. KHK'lerin, ivedi ve zorunlu olmayan durumlarda kullanılması, bu
doğrultudaki uygulamaya süreklilik ve yaygınlık kazandırılması, yasama
yetkisinin devri anlamına gelir ve Anayasa'ya aykırı düşer. 3479 sayılı Yasa'nın 1. maddesi ile önceki yetki yasasına eklenen
"yeni bakanlık" kurulması işlemi "ivedi ve zorunlu durum"olarak
kabul edilemez. Yukarıda açıklanan nedenlerle, 3479 sayılı Yasanın 1. maddesinde
yer alan bu ibare, Anayasa'nın 113. ve 128. maddelerine aykırı düşmemekte ise
de 7. ve 91. maddelere aykırıdır ve iptali gerekir. Anayasa'nın Başlangıç Bölümü ve 2. Maddesi Yönünden İnceleme: Anayasa'nın Başlangıç bölümünde; kuvvetler ayrımının Devlet
organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmediği, belli Devlet
yetkilerinin kullanılmasına dayanan medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu
belirtilmiştir. Bu hüküm, üç kamu erki arasındaki dengeyi düzenlemektedir. KHK
uygulamasının, ivedi ve zorunlu durumlar dışında ve uzun bir sürede yasama
etkinliğinin yerini alacak biçimde kullanılması ve olağan bir yol haline
getirilmesi üç kamu erki arasındaki dengeyi bozar, yürütmeye, yasama çarşısında
üstünlük sağlanmasına neden olur. 3479 sayılı Yasanın bu hükmü, ivedi ve zorunlu bir durum yokken
parlamentonun yasama yetkisine ve önceliğine el uzatılması sonucunu doğurur.
Böylece, bu hüküm, parlamenter demokrasinin dayanağı olan kuvvetler ayrılığı ve
Anayasa'nın 2. maddesindeki "demokratik hukuk devleti" ilkelerine
ters düşmekte, bu nedenle Anayasa'nın Başlangıç bölü-nüne ve 2. maddesine
aykırı bulunmaktadır, iptali gerekir. b) Konunun, 3479 sayılı Yasanın 1. maddesiyle, 3347 sayılı Yasa
ile değişik 3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (A) fıkrasının (k) bendinde
yapılan değişiklik açısından incelenmesi: 3479 sayılı Yasanın 1. maddesiyle, 3347 sayılı Yasa ile değişik
3268 ayılı Yasanın 2. maddesinin (A) fıkrasının (k) bendine ekleme yapılmıştır,
Bu bent; "190 sayılı kanun hükmünde kararnamede," biçiminde iken; "78 ve 190 sayılı Kanun hükmünde kararnamelerde," biçimine dönüştürülmüş, böylece 78 sayılı kanun hükmünde kararname
ile yetki yasası kapsamına alınmıştır. 78 sayılı KHK Yüksek Öğretim elemanlarının kadrolarına ilişkin bir
düzenlemedir. Bu konuya ilişkin olarak da dava dilekçesinde, özetle; "3268 sayılı yetki yasasının 3347 sayılı yasa ile değişik
amaç maddesinde '... üniversiteler hariç" denmesine karşın, bu yetki
yasasının kapsamına 78 sayılı KHK'de alınmaktadır. Böylece, yetki yasasının
amaç maddesi ile kapsam maddesi arasında tam bir çelişki oluşturulmuştur. 3479 sayılı Yasa ile 78 sayılı KHK, yetki yasası kapsamına
alınmaktadır. Yükseköğretim Kurumu öğretim elemanlarına ilişkin kadrolar,
bunlarla ilgili değişiklikler ve yeni kadro ihdası gibi konular, KHK yolu ile
Bakanlar Kurulunun düzenleme yetkisine terk edilmektedir. Oysa ki, Anayasa'nın 130. maddesi, Yükseköğretim Kurumlarının
kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve
sorumlulukları, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme ve
emekliliklerinin kanunla düzenleneceği hükmünü taşımaktadır. 78 sayılı KHK'nin yetki yasası kapsamına alınması öncelikle bu
açıdan Anayasa'nın 130. maddesine aykırıdır. Üniversitelerin aslî ve en önemli unsurları olan öğretim
üyelerinin kadrolarının ve özlük haklarının siyasal iktidar tarafından
istenildiği gibi düzenlenmesi yetkisi, bilimsel özerklik anlayışı ile kamu
tüzelkişiliği niteliğiyle bağdaşamaz. Anılan ^hüküm bu açıdan da Anayasa'nın 130. maddesine aykırıdır. Ayrıca, bu hüküm niteliği itibariyle daha önce incelenen hükme
benzemekte ve Anayasa'nın 5., 6., 87. ve 128. maddelerine de aykırıdır."
denilmektedir. Konunun öncelikle, 3268 sayılı Yasanın 2. maddesinin (A)
fıkrasının (k) bendinde yapılan değişiklikle (78) sayılı KHK'nin ilavesinin,
3347 sayılı Yasa ile değişik 3268 sayılı Yetki Yasası'nın amaç ve kapsam
maddeleri arasında bir çelişki yaratıp yaratmadığı yönünden incelenmesine gerek
görülmüştür. Bilindiği gibi 3268 sayılı Yasa memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin idarî, malî, sosyal haklarında yasadaki amaçlarla iyileştirmeler
yapmayı öngören bir yetki yasasıdır. 3347 sayılı Yasa ile kapsamı
genişletilmişse de, bazı kamu kurum ve kuruluşları bu arada üniversiteler
düzenleme dışında bırakılmıştır. Amacı düzenleyen bu" hükme koşut olarak kapsamı düzenleyen 2.
madde, (A) ve (B) fıkralarına ayrılarak, (A) fıkrasında kamu kurum ve
kuruluşlarında çalışan memurlarla diğer kamu görevlilerinin idari, malî ve
sosyal haklarına ilişkin olarak hangi yasalar ve KHK'lerde yeni düzenleme ve
değişiklikler yapılacağı; (B) fıkrasında ise, kamu kurum ve kuruluşlarının
teşkilâtlanmalarına ilişkin neler yapılacağı gösterilmiş, alınan yetkinin
bunlara aitgenel esaslarda ve bu esaslara uygun olarak kamu kurum ve
kuruluşlarının görev, yetki, teşkilât ve kadroların düzenlenmesine ilişkin
hükümlerinde yapılacak yeni düzenleme ve değişiklikleri kapsayacağı
belirtilmiştir. Üniversite öğretim elemanları da kamu görevlisi olduklarından amaç
maddesinin 1. bölümündeki memurlar ve diğer kamu görevlileri kapsamında kabul
edilmiş ve bu nedenle de kapsamın buna koşut olarak düzenlenen (A) fıkrasındaki
(k) bendine (78) sayılı KHK de dahil edilmiştir. Her ne kadar, Yasanın amaç maddesinin ikinci bölümünde yer alan
kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilâtlanmalarına ilişkin kısmında;
Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Yasama Organı İdare Kuruluşları, Genelkurmay
Başkanlığı, Millî Savunma Bakanlığı, Yargı Kuruluşları, Sayıştay'ın yanısıra
üniversiteler de, bu düzenlemenin dışında bırakılmışsa da daha sonra çıkarılan
1.6.1989 günlü, 3569 sayılı Yasayla yapılan değişiklikte
"üniversiteler" amaç maddesinden çıkarılmıştır. Böylece, amaç ve kapsam arasında bir çelişki olmadığı
anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 130., 91., 87. ve 7. Maddeleri Yönünden İnceleme: Dava dilekçesinde bu maddeye ilişkin Anayasa'ya aykırılık savının
dayanağını Anayasa'nın 130. maddesinde yer alan "Kanunla düzenleme"
kuralı oluşturmaktadır. Bu konunun, daha önce de incelenmiş olması nedeniyle,
yeniden ele alınmasına gerek görülmemiştir. 3479 sayılı Yasanın 1. maddesi ile "yeni bakanlık" kurma
konusunda hükümete KHK çıkarma yetkisi verilmesine ilişkin bölümde de
belirtildiği gibi, Anayasa'nın 91. maddesindeki konu sınırlamaları dışında,
Bakanlar Kurulu'na, TBMM'nce KHK çıkarma yetkisi verilebilir. Ancak, bu yötki
ivedi ve /orunlu durumlarda, kısa süreli ve belli konularda Anayasa'nın 87. ve
91. maddelerinde koşulları içerecek biçimde verilmelidir. Yapılan incelemede böyle bir "zorunluluk ve ivedilik"
olduğuna dair ne gerekçede, ne de meclisteki müzakerelerde bir açıklama yer
almakta, yalnızca madde gerekçesinde yeni kurulan üniversitelere kadro
verilebilmesi bakımından bu yetkinin gerekli olduğu belirtilmektedir. Oysa, kadrolar bir kamu hizmeti kurumunun anatomik yapısını,
iskeletini meydana getirirler ve hukuksal açıdan, o hizmetin unsurunu, mütemmim
cüzünü oluştururlar. Bu bakımdan bir kamu hizmetini ihdas eden yasa, kuruluş
yasasıyla birlikte kadro cetvellerini belirtir. Yıllıkbütçelere de bu kuruluş
yasasına göre ödenekler konur. Sonuç olarak, Yasanın 1. maddesindeki bu hüküm, Anayasa'nın 130.
maddesine aykırı görülmemiş ise de, "ivedi ve zorunlu" olmaması
nedeniyle yasa ile düzenlenmesi gereken bu konunun KHK'ye bırakılması, böylece
yasa koyucuya ait olan yetkinin yürütme organına devredilmesi Anayasa'nın 7.,
87. ve 91. maddelerine aykırı bulunmuştur. Anayasa'nın Başlangıç Bölümü Yönünden İnceleme: Daha önce de açıklandığı gibi, "zorunlu ve ivedi"
durumlar dışında süreli ve koşullu da olsa yasama yetkisinin yürütme organına
devrini öngören bir yasa hükmü, kamu erkleri arasındaki dengeyi bozacağından
Anayasa'nın Başlangıç bölümüne de aykırıdır. Yukarıda açıklanan nedenlerle 3479 sayılı Yasanın 1. maddesinin
iptali gerekir. Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL bu
görüşe katılmamışlardır. 3- 2. Madde: a) Maddenin Anlam ve Kapsamı: 3479 sayılı Yasanın 2. maddesi 3268 ve 3347 sayılı Yetki
Yasalarının sürelerini 31.12.1990 tarihine kadar uzatmaktadır. b) Anayasa'ya Aykırılık Sorunu: Yasanın 2. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı konusunda dava dilekçesinde
özetle; "Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi istisnai bir yetkidir.
Bu istisnai yetkinin amacının, kapsamının, ilkelerinin somut konulara ilişkin
olması gerektiği gibi yetkinin kullanma süresinin de net bir biçimde
belirlenmesi gerekir. Gerek 3268 sayılı Yetki Yasası ve gerekse 3347 sayılı Yetki
Yasasının verdiği yetkilerin kullanma süreleri, yine aynı yetki yasalarında net
olarak belirtilmiştir. Bu yetki yasalarıyla verilen süreler içerisinde yetki
kullanılmak suretiyle amacın sağlanması gerekirdi. Verilen uzun bir zaman
dilimi içerisinde bu yetki kullanılmamışsa, KHK çıkarma yetkisinin istisnai ve
zorunlu durumlara ilişkin olması hususu artık ortadan kalkmış olacaktır.
İstisnai ve zorunlu durum kalktığına göre yeniden süre uzatılması KHK çıkarma
yetkisinin kötüye kullanılmasından başka bir anlam taşımaz. İşte bu nedenle, yeniden süre uzatımı Anayasa'nın 91. maddesinin
özüne, bu maddenin konuluş amacına ve ikinci fıkrasındaki esaslara tümüyle
aykırıdır." denilmektedir. Görüldüğü gibi Yasanın 2. maddesinin Anayasa'ya aykırılık savının
dayanağını Anayasa'nın 7. ve 91. maddeleri oluşturmaktadır. Anayasa'nın 7. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme: Bilindiği gibi 12.3.1986 günlü, 3268 sayılı Yetki Yasası, memurlar
ve diğer kamu görevlileri hakkındaki bazı kanunlarda değişiklik yapılmasını
öngörmektedir. Bu yetki yasası ile, hükümet personel hukukuna ilişkin bir takım
düzenlemeler yapmak üzere Meclis'ten iki yıl yetki almıştır. 3268 sayılı Yasa ile alınan bu iki yıllık süre dolmadan (l yıl 27
gün sonra) 9.4.1987 günlü, 3347 sayılı Yasa ile 3268 sayılı Yasanın süresi bu
tarihten başlayarak 31.12.1988'e kadar uzatılmış (l yıl 8 ay 22 gün daha yetki
alınmış) ayrıca yasanın kapsamı da genişletilerek, kamu kurum ve kuruluşlarının
teşkilatlarında değişiklik yapmak yetkisi eklenmiştir. Dava konusu 12.10.1989 günlü, 3479 sayılı Yasa ise; 3347 sayılı
Yasa ile değişik 3268 sayılı Yasanın süresini bu tarihten itibaren iki yıl daha
uzatarak yetkinin son bulma tarihini 31.12.1990 olarak belirlemiştir. Böylece, personel hukukunda ve kamu kurum ve kuruluşlarının
teşkilatlarında bir takım düzenlemelerde bulunmak üzere 3347 ve 3479 sayılı
Yasalarla değişik 3268 sayılı Yasa ile toplanı (daha önce aynı konuyu
düzenlemek için alınan yetki hariç) dört yıl, dokuz ay, 19 gün kesintisiz yetki
alınmıştır. Görüldüğü gibi bu süre hemen hemen bir yasama dönemi kadardır. Bir
yasama dönemine yaklaşık bir süre içerisinde, yetki alınan konulardaki
düzenlemelerin bitirilmemiş olması da işin ivedi ve hemen yerine getirilecek
türden olmadığını göstermektedir. Öteyandan, Yasanın genel gerekçesindeki, "... Ayrıca, kamu
personelinin durumlarının iyileştirilmesi amacıyla ayrı ayrı kanunlarda
değişiklik yapılması, kanun yapımının gerektirdiği süre gözönüne alındığında,
amacın kısa sürede gerçekleştirilmesine imkân vermemektedir. 1 '
biçimindeki açıklamadan da anlaşılmaktadır ki, memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin çalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin
düzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek
amacıyla bunların idarî, malî ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak, kısa
sürede gerçekleştirilebilecek işlerden değildir. Uzun bir süre için yürütmeye, kesintisiz yetki verilmesi, yasama
yetkisinin devri niteliğindedir. Bu uygulama Anayasa'nın 7. maddesiyle
bağdaşamaz. Kaldı ki, Anayasa'nın 91. maddesinde öngörülen, yetki yasalarının
ve bunlara dayanan KHK'lerin TBMM Komisyonları ve Genel Kurulu'-nda öncelikle
ve ivedilikle görüşülmesi kuralı, bu yetkinin, ancak öncelikle ve ivedi işlerde
ve belirli bir sürede kullanılmasını gerekli kılar. Yetki süresinin sürekli
uzatılması Anayasa'nın 91. maddesine de uygun düşmez. Açıklanan nedenlerle Yasanın 2. maddesi de, Anayasa'nın 7. ve 91.
maddeleri ile Başlangıç Bölümüne aykırı olup iptali gerekir. Necdet DARICIOĞLU, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL bu
görüşe katılmamışlardır. 4-3. Madde: a) Maddenin anlam ve kapsamı : 3479 sayılı Yasanın dava konusu 3. maddesi ile, 2954 sayılı
"Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu"nun 13. maddesinin birinci
fıkrasının 281 sayılı KHK ile eklenen ibare aşağıdaki biçimde değiştirilmiştir
: "... ve ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal
haklan Yüksek Planlama Kurulu'nca belirlenir." Görüldüğü gibi TRT Kurumu'nun Genel Müdürü'nün ücreti ve
ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal hakları Yüksek Planlama Kurulu karan
ile belirlenecektir. b) Anayasa'ya Aykırılık Sorunu: Anayasa'nın 128. Maddesi Yönünden İnceleme: Dava dilekçesinde, maddenin Anayasa'nın 128. maddesine aykırılığı
konusunda özetle şu görüşler ileri sürülmektedir: "TRT Genel Müdürü bir devlet memurudur, bir kamu
görevlisidir. Anayasa'nın 128. maddesinin 2. fıkrasına göre, memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Kaldı ki, TRT ile ilgili özel kural niteliğindeki 133. madde
Anayasa'ya konulmamış olsaydı TRT Genel Müdürünün ücret ve ikramiyesi ile her
türlü malî ve sosyal hakları Anayasa'nın 128. maddesine göre yine yasayla
düzenlenecekti. Yasayla düzenlenecek konuların Yüksek Planlama Kurulu'na bırakılması
Anayasa'nın 128. maddesine aykırıdır." denilmektedir. Bu maddeye ilişkin Anayasa'ya aykırılık tartışmasına geçmeden önce
açıklığa kavuşturulması gereken husus, TRT Genel Müdürünün Anayasa'nın 128.
maddesinin, ikinci fıkrasında sözü edilen memur veya kamu görevlisi olup
olmadığıdır. Bilindiği gibi TRT Kurumu Anayasa'nın 133. maddesine ve 2954
sayılı Yasanın 8. maddesine göre tarafsız bir kamu tüzelkişisidir. Anayasa'nın 128. maddesinde, Devletin, kamu iktisadî
teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli
görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eli ile görüleceği
belirtilmektedir. Radyo-Televizyon Kurumu bilimsel, teknik ve kültürel kamu kurumları
arasında yer almaktadır. Bu kurumlar, kuruluş yasalarında özel hukuk
hükümlerine bağlı oldukları belirtilmesine karşın, kamu hukuku ilişkisi
içerisinde yönetilirler. Ayrıca, Anayasa'nın 128. maddesindeki "aslî ve sürekli"
olma niteliği çalışanın kişiliğine ve durumuna değil, yaptığı göreve bağlı
koşullardır. Başka bir deyişle, aslî-sürekli olmak personelin değil görevin
niteliğidir. Bu açıdan bakıldığında, TRT Genel Müdürlüğü görevinin, kamusal
yönetim esaslarına göre yürütülen aslî ve sürekli nitelikte bir kamu hizmeti
olduğu kuşkusuzdur. Kaldı ki, bir kamu tüzelkişisi olan kurumun genel müdürü, 2954
sayılı Yasanın 13. maddesine göreBakanlar Kurulu'nca atanarak bu statüye
girmektedir. İdare hukuku açısından, atama; bir kişiye bir kamu hizmeti veren ve
o kişiyi, hizmetin yerine getirilmesiyle yükümlü ve yetkili kılan bir şart
işlem olduğuna ve her şart işlemin bir kural isleme dayanması esas bulunduğuna
göre bu işlemlerin konusu tarafların iradesiyle belirlenemez. Anayasa
Mahkemesi'nin, bir kararında da belirtildiği gibi, atama işleminde memur ya da
diğer kamu görevlilerinin rolü, kuralişlemlerle, karşılıklı hak ve
yükümlülüklerin yetki ve sorumlulukların önceden saptandığı, varolan bîr
statüyle girmekten ibarettir. (AYMK, 22.12.1988 günlü, E. 1988/5, K. 1988/55). O halde, genel müdür, bir kamu tüzelkişisi olan Radyo-Televizyon
Kurumunun, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu
hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli nitelikteki bir görevine atanarak
getirilmekte ve Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında bulunmaktadır. Bu saptamadan sonra, 3479 sayılı Yasanın 3. maddesindeki, Kurum
Genel Müdürünün ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal haklarının
Yüksek Planlama Kurulu'nca belirlenmesine ilişkin hüküm Anayasa'nın 128. maddesinin
öngördüğü "Kanunla düzenleme" kapsamına girip girmediğinin
belirlenmesi gerekir. Anayasa Mahkemesi'nin bir çok kararlarında da belirtildiği gibi; "Yasa koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak,
çerçeveyi çizecek, eğer uygun ve zorunlu görürse, onların uygulanması yönünden
sınırları belirlenmiş alanlar bırakacak, idare, ancak o alanlar içinde takdir
yetkisine dayanmak suretiyle yasalara aykırı olmamak üzere bir takım kurallar
koyarak yasanın uygulanmasını sağlayacaktır. Esasen Anayasa'nın 8. maddesinin, yürütme yetkisi ve görevinin
Anayasa'ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir hükmünün
anlamı da budur." (Örneğin AYMK, 18.6.1985, E. 1985/3, K. 1985/8 sayılı) Bu durumda, 2954 sayılı Yasanın 3. maddesinin, TRT Genel Müdürünün
ücreti ile ikramiyesi dahil her türlü mali ve sosyal haklarının Yüksek Planlama
Kurulu'nca belirlenmesini öngören hükmü Anayasa'ya aykırıdır. Anayasa'nın 7. Maddesi Yönünden İnceleme: Dava dilekçesinde, Yasanın 3. maddesinin Anayasa'nın bu maddesine
aykırılığı konusunda ö/etle şu görüşler ileri sürülmektedir: "3479 sayılı Yasanın 3 üncü maddesinde düzenlenen konu,
kanunla düzenlenmesi gereken bir konudur. Gerek Anayasa'nın 133 üncü ve gerekse
128 inci maddelerinde bu husus açıkça belirtilmektedir. Buna karşın bu konuda düzenleme yetkisinin Yüksek Planlama
Kurulu'na verilmesi, doğrudan doğruya yetki devri niteliğinde olup, Anayasa'nın
7. maddesine aykırıdır." denilmektedir. Anayasa'nın 128. maddesinin "Memurların ve diğer
görevlilerinin aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri"nin yasayla
düzenlenmesini emreden kuralı dahil her türlü malî ve sosyal haklarının
saptanması işinin, yasayla düzenlenmesi yerine Yüksek Planlama Kurulu'na verilmesi
yasama organına ait bir yetkinin bu Kurula devri niteliğindedir. Anayasa Mahkemesi'nin daha önceki kararlarında belirttiği gibi; "Yürütmenin, tüzük ve yönetmelik çıkarmak gibi klasik
düzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir
yetki durumundadır. Bu bakımdan Anayasa'da ifadesini bulan yukarıdaki ayrık
haller dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları
etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetkili kılınmış
olması da sonuca etkili değildir." (AYMK, 13.6.1985 günlü, E. 1984/14, K.
1985/7, RG: 24.8.1985) 1961 Anayasası'nda olduğu gibi 1982 Anayasası'na göre de, yürütme
ancak, Anayasa ve yasalar uyarınca türevsel ve bağlı bir düzenleme yetkisine
sahiptir. Yürütmenin türevsel-bağlı bir düzenleme yetkisi bulunduğuna göre,
Anayasa'nın yasa ile düzenlenmesini emrettiği bir konunun, Yüksek Planlama
Kurulu'na bırakılması Anayasa'nın 7. maddesine de aykırı düşer, iptali gerekir. Anayasa'nın 133. Maddesi Yönünden İnceleme: Dava dilekçesinde, Yasanın 3. maddesinin Anayasa'nın 133.
maddesine aykırılığı konusunda özetle: "Anayasa'nın 133. maddesi; "Radyo-Televizyon
İdaresi"nin kanunla düzenleneceğini öngörmektedir. Aynı maddenin 3.
fıkrasında ise "... organların seçimi, görev, yetki ve sorumlulukları
kanunla düzenlenir." denildikten sonra, Anayasa'nın 133. maddesi,
Radyo-Televizyon İdaresi'nin tarafsız bir kamu tüzelkişiliği halinde
düzenlenmesini emretmektedir. TRT Kurumu'nun en Önemli organı olan genel müdürün "ücreti ve
ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal haklarının" belirlenmesinin
siyasal iktidara terk edilmesi onu iktidarın güdümüne sokacağından hüküm
-Anayasa'nın 133. maddesine aykırıdır," denilmektedir. Görüldüğü gibi dilekçede, Anayasa'nın 133. maddesine aykırılık
bakımından iki sav ileri sürülmektedir. İlk sav, Anayasa'nın 133, maddesinin 3. fıkrasındaki, "... organların seçimi, görev, yetki ve sorumlulukları
kanunla düzenlenir." kuralına dayanmakta ise de, bu hüküm organların
hakları ile ilgili olmayıp görev, yetki, sorumluluk ve seçimlerinin yasa ile
düzenlenmesine ilişkindir. Bu yönden yerinde değildir. İkinci sav ise, Anayasa'nın 133. maddesinde öngörülen
"tarafsızlık" kuralına dayanmaktadır. Tarafsızlık ilkesinin, Anayasa'nın 31. maddesinde öngörülen basın
dışı kitle haberleşme ve yayım araçlarından yararlanma hakkının temel
dayanağını oluşturduğu kuşkusuzdur. Nitekim, Anayasa'nın 31. maddesinin gerekçesinde; "... Radyo-Televizyon hukukunda "anten hakkı"
olarak adlandırılan yararlanma hakkının uygulanmasıyla ilgili açıklama
getirilirken, devlete ait Radyo-Televizyon Kurumunun farklı düşünce ve
kanaatlerin ifadesine yer veren, farklı fikir ve kanaatler önünde tarafsız bir
organ haline..." geleceğinden sözedilmekte, böylece yararlanma hakkının
tarafsızlık ilkesiyle kullanılması esasının öngörüldüğü belirlenmektedir. Anayasa'nın 133. maddesindeki, "Radyo ve Televizyon
istasyonları, ancak Devlet eli ile kurulur ve idareleri tarafsız bir kamu
tüzelkişisi halinde -düzenlenir. Kanun; ... kurumun yönetim ve denetiminde, yönetim organlarının
oluşturulmasında ve her türlü radyo ve televizyon yayınlarında tarafsızlık
ilkesini gözetir." biçimindeki hüküm ile, kurumun kuruluşunda ve
yayınlarında tarafsızlık ilkesinin sürekli gözetilmesi ve tüzelkişiliğin
tarafsız olması esası getirilmiştir. Yansızlığın gerçekleştirilmesi ise,
TRT'nin, gerek iktidar partisinden ve gerekse öteki yönlerden gelebilecek
etkilerden korunacak yapıda olmasını gerektirir. Siyasal iktidarın baskısına
maruz bırakıcı nitelikteki her önlem yansızlık ilkesine ters düşer. (AYMK,
15.10.1968 günlü, E. 1967/37, K. 1968/46 sayılı karan) 2954 sayılı Yasanın 10. maddesine göre, TRT Kurumunun yürütme
organı olan ve 13. maddesinde de kurumu temsil edeceği ve yöneteceği belirlenen
genel müdürün, ücreti ve ikramiyesi dahil her türlü malî ve sosyal haklarının
belirlenmesi işinin, yürütmenin bir organı durumunda bulunan ve politik bir
kuruluş niteliğinde olan Yüksek Planlama Kurulu'na bırakılması, yansızlık
ilkesiyle bağdaşamaz. Açıklanan nedenlerle, bu hükmün, Anayasa'nın 133. maddesine
aykırılığı yönünden de iptali gerekmektedir. C. Uygulamada Doğabilecek Boşluk Konusu: 3479 sayılı Yasanın 3. maddesinin iptalinin doğuracağı boşluk,
uygulama ve özellikle yeni düzenlemeler için kamu yararını olumsuz biçimde
etkileyecek biçimde görülmüştür. Bu gerekle Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrası gereğince iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarih, kararın Resmî
Gazete'de yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçmeyecek biçimde ayrıca
kararlaştırılmalıdır. V- SONUÇ: 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268 Sayılı Kanun ile 3347
Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması 2954 Sayılı Kanunun Bir Maddesinin
Değiştirilmesi Hakkında Kanun"un; A- 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
Necdet DARICIOĞLU,, Mehmet ÇINARLI, Servet TÜZÜN ve Erol CANSEL'in karşıoyları
ve oyçokluğuyla, B- 3. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
oybirliğiyle, C- 3.maddesinin iptali nedeniyle oluşacak hukukî boşluğun
doldurulması için Anayasa'nın 153. maddesinin dördüncü fıkrası ile 2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun' un 53.
maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince iptal hükmünün bu madde
yönünden Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç ay sonra yürürlüğe
girmesine, oybirliğiyle, 1.2.1990 gününde karar verildi. Başkanvekili Yekta
  Güngör ÖZDEN Üye Necdet
  DARICIOĞLU Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye Mehmet
  ÇINARLI Üye Servet
  TÜZÜN Üye Mustafa
  GÖNÜL Üye Mustafa
  ŞAHİN Üye İhsan
  PEKEL Üye Selçuk
  TÜZÜN Üye Ahmet
  N. SEZER Üye Erol
  CANSEL KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı: 1988/64 Karar Sayısı: 1990/2 Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 121. maddesi, olağanüstü hal
süresince, "olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda", 122. maddesi
de, sıkıyönetim süresinde, "sıkıyönetim halinin gerekli kıldığı
konularda" kanun hükmünde kararname çıkarılabileceğini öngörmektedir. 91.
maddesinde ise; sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı tutularak, temel
hakların, kişi hakları ve ödevleri ile siyasî haklar ve ödevlerin kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenmesi engellenmektedir. 91. maddede söz konusu
yasaklamalar dışında herhangi bir sınırlamaya gidilmemekte, özellikle,ivedilik
ve zorunluluk yönünden açık ya da dolaylı bir kayıtlamaya yer verilmemektedir. Belirtilen doğrultuda kayıtlamalara yer verilmemiş olmasının,
Bakanlar Kurulu'nu sınırsız yetki kullanma eğilimine itebileceği düşünülse
bile, duyulan endişe, Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerinin açık ifadeleri
karşısında, sadece bir eleştiri ve ancak Anayasa değişikliğine yönelik bir öneri
konusu yapılabilir. Anayasa Mahkemesi'nin 16.5.1989 günlü, 1989/4-23 sayılı kararının,
kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin ancak önemli, zorunlu ve ivedi
durumlarda verilmesini, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu
izlenimi verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola başvurul-mamasını
Anayasa Koyucu'nun amacına daha uygun bulan ifadesi bir yargıyı değil, sadecebir
tavsiyeyi, temenniyi dile getirmektedir. Söz konusu kavramların değişik
yorumlara elverişli son derece esnek anlam ve içerikleri, buyurucu bir hükmün
dolaylı öğesini bile oluşturmamaları, Anayasa'nın 91. maddesinin sekizinci
fıkrasında, kanun hükmündekararnamelerin salt, ivedi ve zorunlu durumlarda
çıkarılabileceğinden kesinlikle söz edilmemekte olması çoğunluk görüşü
doğrultusunda değerlendirme yapılmasını engellemektedir. İnceleme konusu 3479 sayılı Yasa'nın 1. maddesi bu nedenlerle
kanun hükmünde kararnameyle düzenleme yasağını ihlal etmemektedir. Anılan
Yasayla Bakanlar Kurulu'na verilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin
denetimine bağlı olarak kullanılması gereken sınırlı ve süreli kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi, belirtilen nitelikleriitibariyle özel, istisnai ve
nev'i şahsına münhasır bir yetki devri anlamım taşımakta, yasama yetkisinin
topyekûn devrini kapsamamaktadır. Anayasa'nın 87. ve 91. maddeleri, yetki yasalarının sürelerini
başka yetki yasalarıyla uzatma yönünden de engelleyici bir hüküm içermediğine,
tersine 91. maddenin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları, koşullar zorunlu
kıldığında, yetki süresinin uzatılmasına gerek duyulabileceğini üstü kapalı
olarak belirlediğine göre, 3479 sayılı Yasanın 2. maddesinin de Anayasa ile
çelişen ve çatışan bir yanı yoktur. Gerçekten, hükümetin genel siyasetinin
yürütülmesi çerçevesinde yetki yasalarına dayanılarak yapılması plânlanan
düzenlemelerin belli süre içinde tamamlanamaması durumunda, işin vüs'at ve
önemi gözetilerek süre uzatımına gidilmesi gerekebilecektir. Bu zorunluluğun
gözardı edilmesi, başlatılan ve sürdürülmekte olan çok yararlı hizmetlerden beklenilen
olumlu sonuçların elde edilmesini de engelleyecektir. 3479 sayılı Yasa'nın : "Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde müessiriyeti artırmak,
kamu görevlilerine yeterli ve adil bir ücret seviyesi sağlayarak malî ve sosyal
haklarında hizmetin özellik ve gereklerine uygun iyileştirmeler yapmak ve kamu
kurum ve kuruluşlarının kuruluş ve teşkilatlanmalarında gerekli düzenlemelere
gitmek üzere Hükümete 3268 ve 3347 sayılı Kanunlarla kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi verilmiştir. Bu yetkiye dayanılarak bazı kurum ve kuruluşların teşkilat
kanunlarında düzenlemeler yapılmıştır. Ancak bu süre içinde bütün kuruluşların
teşkilat, görev ve yetkilerinin gözden geçirilerek gerekli değişikliklerin
yapılması imkânı' bulunamamıştır. Ayrıca, kamu personelinin durumlarının iyileştirilmesi amacıyla
ayrı ayrı kanunlarda değişiklik yapılması, kanun yapımının gerektirdiği süre
gözönüne alındığında, amacın kısa sürede gerçekleştirilmesine imkân
vermemektedir. Bu sebeplerle, Devletin idarî bünyesinde yapılan reformun
tamamlanması, bu bünye içerisinde görev alacak, yetki ve sorumluluk kullanacak
personelin özlük haklarının düzenlenmesi, mevcut yetki kanunlarındaki sürenin
uzatılması ile mümkün olabilecektir." biçimindeki genel gerekçesi, yukarıda
değinilen sakıncanın somut örneklerinden birisini sergilemektedir. 3479 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırı
olduğuna ve iptaline ilişkin olarak oyçokluğuyla verilen Karara bu nedenlerle
katılmamaktayım. Üye Necdet
  DARICIOĞLU AYRI
GEREKÇE Esas Sayısı: 1988/64 Karar Sayısı: 1990/2 Anayasa Mahkemesi kararındaki gerekçeden, aşağıdaki konularda,
ayrı düşünmekteyim: 1- Atıf ya da gönderme yoluyla yetki yasalarında değişiklik
yapılıp yapılamayacağı sorunu: Anayasa'nın 87. maddesine göre TBMM, kanun koymak, değiştirmek ve
kaldırmak biçimindeki yetkisinden ayrı, Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun
Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verebilir. Kanun çıkarma, TBMM'nin yalnız
kendi tarafından uygulanabilecek bir yetki olduğu halde, Kanun Hükmünde
Kararname, TBMM'nin belli konularda verdiği ve koşullarını belirlediği yetkiyle
Bakanlar Kurulunca çıkarılır ve bunlar ayrı yetkilerdir. Ayrıca, Anayasa'nın
91. maddesinde, yetki yasalarının ve bunlara dayanan Kanun Hükmünde
Kararnamelerin, normal yasalardan ayrı olarak, TBMM Komisyonları ve Genel
Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşüleceğinin öngörülmesi karşısında, yetki
yasalarında, atıf yoluyla yeni eklemeler yapılması ve süre uzatımı yoluna
gidilmesi Anayasa'nın 91. maddesine uygun düşmez. Kaldı ki, Kanun Hükmünde
Kararnamelerin "zorunlu ve acele" durumlarda çıkarılmasının
gerekmesi, çok halde, başka bir yasayla yetki yasalarının süresinin
uzatılmasını engeller. Açıklanan nedenlerle 3479 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerinin,
atıf yoluyla 3268 ve 3347 yetki yasalarına gönderme yaparak bu yasalarda
değişiklik yapması Anayasa'ya aykırı düşer. 2- Anayasa'nın "kanunla düzenlenir" dediği konularda
Kanun Hükmünde Kararname çıkarılıp çıkarılamayacağı sorunu: Yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçimindeki yasama yetkisi
genel ve ilkel bir yetkidir. Bu yetki Anayasa'nın 7. maddesine göre TBMM'-ne
aittir ve devredilemez. Kanun Hükmünde Kararname ise, yürütmenin, temelde
yasama yetkisine dayalı genel düzenleyici bir işlemdir; ayrıklı ve bağlı bir
yetkinin ürünüdür. Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine göre TBMM'nce verilen
yetki uyarınca Bakanlar Kurulu'nca çıkarılan bu kararnameler yasa gücünde
sayılsalar da, yasa değildirler ve bir yasama işlemi sayılmazlar. Anayasa'nın
91. maddesinde, bu kararnamelerin Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün TBMM'ne
sunulmaları, komisyonlarda ve Genel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşülmesi
öngörülmüşse de,Anayasa, TBMM'ne sunulan Kanun Hükmünde Kararnamelerin ne kadar
zamanda görüşüleceğini belirlememiştir. Bu nedenle Resmî Gazete'de yayımlanarak
yürürlüğe giren ve aynı gün TBMM'ne sunulan Kanun Hükmünde Kararnamelerin
görüşülüp karara bağlanmaları çok uzunzaman almaktadır. Hatta yıllar sonra dahi
TBMM'nde görüşülmemiş Kanun Hükmünde Kararnameler bulunmaktadır. Yasalardan farklı olarak Anayasa'nın 91. maddesine göre öncelikle
ve ivedilikle görüşülen Kanun Hükmünde Kararnameler, TBMM'nce aynen ya da
değişiklikle kabul edilebilir veya reddedilebilir. Kanun Hükmünde Kararname,
aynen kabul edildiği tarihte yasama işlemine dönüşmüş olur. Ancak reddedilen
Kanun Hükmünde Kararnameler, TBMM red kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı
gün yürürlükten kalkmış olur. Budurumdaki bir Kanun Hükmünde Kararname hiç bir
zaman bir yasama işlemi haline dönüşmemiş olmasına karşın, Resmî Gazete'de
yayımlandıkları günle red kararının yayımlandığı gün arasında, yasa gücünde de
olsa, bir Bakanlar Kurulu işlemi olarak yürürlükte kalmış olurlar. Kanun
Hükmünde Kararnamenin değişiklikle kabulü durumunda aynı şey, değiştirilen
hükümler yönünden söz konusudur. TBMM'nde hiç görüşülmemiş Kanun Hükmünde
Kararnameler ise doğal olarak, Kanun gücünde de sayılsalar, gerçekte birer
yürütme (Bakanlar Kararı) işlemi olarak kalırlar. Ayrıca, yukarıda da belirttiğimiz gibi, Anayasa'nın 87. maddesine
göre, KHK'ler, TBMM'nin yasa yapmak, değiştirmek ve kaldırmak biçimindeki
yetkisinden ayrı, Bakanlar Kurulu'na belli konularda verdiği yetkiye göre
çıkarılırlar. Sonuç olarak, "Kanun" ile "Kanun Hükmünde
Kararname" güçleri aynı kabul edilse dahi, organik olarak değişik
yetkilere göre düzenlenmektedir ve birbirlerinden çok farklıdır. Kanun Hükmünde
Kararname "kanun" olarak telakki edilemez. Anayasa'nın kimi maddelerinde, o madde hükmüne göre yapılacak
düzenlemenin "kanunla" yapılmasını öngörmüştür. Başka bir deyişle,
Anayasa'nın o konuda aradığı bir yasama işlemidir. "Kanun" gücünde
sayılsa da, bir yürütme işlemi olan Kanun Hükmünde Kararname ile bu konuda
düzenleme getirilmesi Anayasa'ya uygun düşmez. Bu durum Ana-yasa'nın, belirli
bir konuda yasamaya verdiği düzenleme yetkisinin yürütmeye devri anlamına gelir
ve Anayasa'nın 7. maddesine aykırı olur. Öte-yandan Anayasa'nın 91. maddesinde
Kanun Hükmünde Kararnamelerle düzenlenemeyecek alanlar belirlendiğine göre,
Anayasa'nın bu maddesiyle yasaklanmayan konularda Kanun Hükmünde Kararname
çıkarılabileceği ileri sürülebilir. Ancak 91. maddedeki bu kural, genel bir
düzenlemedir. Anayasa'nın kimi maddelerinde bir konunun "Kanun"la
düzenlenmesi öngörülmüşse, bu hüküm özel kural niteliğindedir. Bu durumda 91.
maddedeki genel kural yerine, özel kurala itibar edilmesi Ve o maddeye göre
yalnız yasayla, düzenleme yapılması gerekir. Çünkü "Kanun" ile
"Kanun hükmünde Kararname" aynı şey değildir. Her ne kadar, Anayasa'nın 163. maddesindeki "... Bakanlar
Kuru-una Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi
verilemez." biçimindeki kurala dayanılarak, Anayasa'nın, "Kanunla
düzenlenir" dediği konularda da, Kanun Hükmünde Kararname ile düzen-eme
yapılması istenmiyor olsaydı, buna benzer bir kural getirilirdi denilebilir.
Ancak, Anayasa'nın 87. maddesinde bütçe ve kesinhesap kanun asanlarının
görüşülüp kabul edilmesi işinin, kanun yapmak, kaldırmak fa. da değiştirmek
yetkilerinden ayrı bir yetki olması, bütçelerin hazırlanması, görüşülmesi ve
bunlarda değişiklik yapılabilme esaslarının normal masalardan farklı olması ve
bu nedenle, Anayasa Mahkemesi'nin bir çok kararında de belirttiği gibi normal
yasalarla bütçe yasalarında değişiklik yapılamaması karşısında bütçeyle ilgili
bir kuralın, KHK'ler için örnek ılınması kanımca yerinde değildir. Bütçe
yasalarında, yasayla değişiklik yapılması olanaklı olmadığına göre, 163.
maddede bu kuralın bulunmaması halinde dahi, Kanun Hükmünde Kararname ile
bütçede değişiklik yapıla-nazdı. Çünkü yasayla yapılamayan, Kanun Hükmünde
Kararnameler ile haydi haydi yapılamaz. Bu hüküm, Anayasa Mahkemesi'nin
"bütçe yasalarında normal yasalarla değişiklik yapılamayacağı"
yönündeki bir çok kararına paralel olarak, yanlış anlayışa meydan verilmemesi
için getirilmiş 3İr kuraldır. Anayasa'nın "kanunla düzenlenir" dediği
konuların, Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenebileceği yönündeki görüşü
destekleyici bir kural olarak ele alınması yerinde değildir. Üye Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı: 1988/64 Karar Sayısı: 1990/2 1- Anayasa'nın 91. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
Bakanlar Kurulu'na hangi şartlarla kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi
verilebileceği belirtilmiş; kanun hükmünde kararname çıkarılmasına yetki
verilemeyecek haller de ayrıca sayılmıştır. Buna göre, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere,
Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi haklan ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar
ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyecektir. Anayasa'nın gerek 91. maddesinde, gerek öteki maddelerinde kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisinin ancak "zorunlu ve ivedi"
hallerde verilebileceğine dair bir hüküm, bir kısıtlama mevcut değildir. Anayasa Mahkemesi'nin Anayasa'da mevcut olmayan bir hükme
dayanarak iptal kararı vermesi mümkün olmadığı gibi; yürütmenin ve uygulamanın
dışında bulunan bir yüksek mahkemenin "zorunlu ve ivedi" hallerin
hangi haller olduğunu takdir etmesi de son derece güçtür. Anayasa Mahkemesi'nin 16.5.1989 tarihli ve E. 1989/4, K. 1989/ 23
sayılı kararında geçen: "TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisinin ancak önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi, yasama
yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde
güncelleştirip sık sık bu yola başvurulmaması Anayasakoyucunun amacına,
kuşkusuz, daha uygundur" sözleri temenni mahiyetindedir. Nitekim, cümle,
"zorunludur", "şarttır" gibi bağlayıcı bir kelimeyle değil,
"daha uygundur" gibi yumuşak, başka alternatiflere de yer veren bir
ifadeyle bitirilmiştir. Anayasa'nın 91. maddesinde öngörülen "ivedilik", kanun
bükümünde kararnamelerin çıkarılmasıyla değil, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde
görüşülmesiyle ilgilidir. Sözü geçen maddenin sekizinci fıkrasında: "Yetki
kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet
Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür"
denilmektedir. Bu hükme rağmen, yıllardır Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde
görüşülmeyen kanun hükmünde kararnameler olduğu, bunun da Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin bazı yetkilerini Bakanlar Kurulu'na devrettiği izlenimini verdiği
doğrudur. Ne var ki, kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde "öncelikle ve ivedilikle" görüşüleceğinin belirtilmiş
olması, bu kararnamelerin, ancak ivedi haller için çıkarılabileceği anlamına
gelmez. Uygulamada görülen aksaklık, olsa olsa, Anayasa'nın o maddesindeki bir
eksikliği hatıra getirir : Anayasa'da, kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde öncelik ve ivedilikle görüşüleceği yazılmış, fakat aksi halde :
olacağı belirtilmemiştir. Meselâ, bir kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde 3 ay (veya 6 ay) içinde görüşülmediği takdirde yürürlükten
kalkacağı yolunda bir hüküm Anayasa'da yer alsaydı, Türkiye Büyük [illet
Meclisi'nde ele alınmadan yıllarca uygulama gören kanun hükmünde kararnamelerle
karşılaşmak mümkün olmayacaktı. Ama, bu husus, yetki kanunlarıyla değil, bu kanunlara göre
çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde
görüşülmesiyle ilgili olup, dava konusunun dışındadır. 2- Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin kısa bir süre için
verileceği, bu sürenin yeni bir yetki kanunuyla uzatılmayacağı yolunda bir
hüküm de Anayasa'da yer almamıştır. Aksine, Anayasa'nın konuyla' ilgili bulunan 91. maddesinde sürenin
mutlaka kısa tutulmasının gerekmediğini gösteren belirtiler vardır. Bu
belirtileri şöylece sıralayabiliriz : a) Sözü geçen maddenin ikinci fıkrasında, yetki süresi içinde
birden fazla kararname çıkarılmasına izin verilebileceğine dair bir hükmün yer
almış iması; b) Üçüncü fıkrasında, Bakanlar Kurulu'nun istifası, düşürülmesi
veya yasama döneminin bitmesinin yetkinin sona ermesine sebep olmayacağının
belirtilmiş bulunması; c) Dördüncü fıkrasında, kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük
Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin
(onaylamaya rağmen) süre bitimine kadar' devamına izin verme akanının tanınması. Bütün bu belirtiler ve özellikle Anayasa'da men edici bir hükmün
ulunmayışı, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi veren bir kanunda
gösterilen sürenin, başka bir kanunla uzatılmasının Anayasa'ya aykırı kalacağı
iddiasının kabulünü imkânsız kılmaktadır. Yukarıda açıkladığım gerekçelerle, 12.10.1988 tarihli ve 3479
sayılı Kanun'un birinci ve ikinci maddelerinin Anayasa'ya aykırı olmadığını
üşündüğümden, Mahkeme kararının bu maddelerin iptaline ilişkin kısımlarına
katılmıyorum. Üye Mehmet
  ÇINARLI KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı: 1988/64 Karar Sayısı: 1990/2 3268 sayılı Kanun ile 3347 sayılı Kanun'da değişiklik yapılması
hakkındaki 3479 sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddeleri ile 3268 sayılı Yasa'ya yeni
eklemeler yapılmakta ve yetki süresi uzatılmaktadır. Şöyle ki; 3268 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin (A) fıkrasının (K)
bendine 78 sayılı kanun hükmünde kararname dahil edilmekte, (B) fıkrasının (a)
bendine ise "yeni bakanlık" kurulması ilavesi yapılmaktadır. 78 sayılı kanun hükmünde kararname, Yükseköğretim Kurumları
öğretim elemanlarının akademik kadrolarını düzenlemekte ve Anayasa'nın 130.
maddesine ilişkin bulunmaktadır. Bakanlıkların kurulması ise Anayasa'nın "Yürütme"
başlıklı ikinci bölümünde yer almakta ve 113. maddede düzenlenmektedir. İşbu düzenleme ile genelde, 3268 sayılı Yetki Yasası'na bazı yeni
ilaveler yapılmak suretiyle kapsam genişletilip, kullanma süresi uzatıldığına
göre, burada önemli olan ve açıklığa kavuşturulması gereken husus, bu iki madde
hükmünde yer alan ek ilave ve süre uzatılmasının Anayasa'da yer alan
"Kânun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme" kurumuna ilişkin
ilkelere aykırı düşen yönlerinin bulunup bulunmadığı olmaktadır. 1924 Anayasası'nda ve 1961 Anayasası'nın ilk şeklinde mevcut
olmayan kanun hükmünde kararname kurumu, bu Anayasa'da 1971 yılında 1488 sayılı
Yasa ile yapılan değişiklikler arasında hukukumuza girmiştir. KHK'lerin 1982 Anayasasındaki düzenlenişi, 1961
Anayasası'nda-kinden temelde çok farklı olmamakla beraber, bu konuda bazı
yenilikler getirilmiştir. 1961 ve 1982 Anayasalarının KHK açısından karşılaştırıldığında;
1961 Anayasası'nın 64/2. maddesindeki KHK'lere ilişkin düzenlemenin, 1982
Anayasası'nın 91. maddesinde de aşağıdaki noktalar bakımından aynen korunduğu
görülmektedir. 1-l- KHK çıkarabilmek için bir yetki yasası gereklidir. Bu konuda
sunulacak tasarı, Meclis Komisyonlarında ve Genel Kurulda öncelik ve ivedilikle
görüşülür. 2- Yetki Yasası'nda kararnamenin amacı, kapsamı, ilkeleri ve
yetkinin kullanılma süresi gösterilir. 3- KHK'ler Resmî Gazete'-de
yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Bakanlar Kurulu, gerektiğinde yürürlük
tarihini ileri götürebilir. 4- Kararnameler, yayımlandıkları gün TBMM'ne
sunulur. Aksitakdirde yürürlükten kalkmış sayılırlar. 5- Ana-yasa'nın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevleri KHK'lerle
düzenlenemez. 1982 Anayasası ile getirilen ekleme ve değişiklikler ise şu
noktalarda kendini göstermektedir. 1- Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde çıkarılacak KHK'ler 91.
maddenin kapsamından çıkarılarak ayrı bir rejime tabi kılınmıştır. 2- Kararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunun Anayasa Mahkemesi'nce
denetleneceği kuralına, daha geniş bir biçimde Anayasa Mahkemesi ile ilgili 148,
150, 151, 152 ve 153. maddelerde yer verilmiştir. 3- Yetki Yasası'nda yetkiyi kullanma süresi yanında, bu süre
içinde birden çok kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi
zorunluğu getirilmiştir. 4- Bakanlar Kurulu'nun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi ile, belli bir süre için verilmiş olan yetkinin sona ermiş olmayacağı
hükme bağlanmıştır. 5- KHK nin süre bitiminden önce TBMM'nce onaylanması sırasında
yetkinin devam edip etmediği hususunun belirtilmesi öngörülmüştür. KHK'lerin 1982 Anayasasındaki düzenlenişi; 1961
Anayasası'nda-kinden temelde çok farklı olmamakla beraber, bu konuda getirilen
bazı yenilikler, KHK'lerin maddî bakımından birer yasama işlemi olduğu görüşünü
daha güçlendirmektedir. Bunlardan en önemlisi, 1961 Anayasası'nın aksine, yetki
yasasında yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi
zorunluğun kaldırılmış olmasıdır. Gerek değişik 1961, gerek 1982 Anayasalarına göre KHK çıkarma
yetkisi Bakanlar Kurulu'nundur. Yürütme organının başka herhangi bir bir unsuru
KHK çıkaramaz ve yetki kanunuyla kendisine böyle bir yetki verilemez. Bakanlar
Kurulu'nun KHK çıkarma yetkisi "sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK'leri
istisna edilirse" doğrudan doğruya Anayasadan değil, Bakanlar Kurulu'na bu
yetkiyi veren yetki kanunundan doğar. Önceden bir yetki kanunuyla
yetkilendirilmedikçe, Bakanlar Kurulu kendiliğinden KHK çıkaramaz. Öte yandan, Anayasa'nın 8. maddesinde yürütme, artık 1961
Anayasası'nın 6. maddesinde belirtildiği gibi kanunlar çerçevesinde yerine
getirilmesi gereken bir görev olarak kabul edilmemekte, Anayasa'ya ve yasalara
uygun olarak kullanılacak bir yetki olarak benimsenmekte ve böylece yasamaya
tabi bir organ olmaktan çıkarılmaktadır. 1982 Anayasasındaki yürütmeye ilişkin
bu değişiklikte nazarı itibara alınınca; KHK'ler organik bakımdan idari bir
işlem gibi gözükse bile, maddî bakımından kaynağını Anayasa'dan alan sui generis
bir yasama işlemi olarak nitelendirilmesi gerekir. Anayasa'nın KHK'lerle ilgili
hükümleri arasında yer alan 87. maddesinde "Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin görev ve yetkileri; ... Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun
hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; ....." biçiminde belirtilmiş,91.
maddesinde de "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna Kanun
Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü
haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci
bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü
bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname
çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir." hükmüne yer verilmiştir. Sözü edilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme ile
ilgili 87. ve 91. maddelerdeki hükümler birlikte incelendiğinde; Anayasa koyucunun,
Anayasa'nın 91. maddesinde yer alan koşullar ile KHK'nin sınırlarını
oluşturduğu anlaşılmaktadır. Anayasa'ya göre, KHK, yetki kanununun koyduğu
amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı olarak çıkarılabilecektir. Yetki Kanunu,
çıkarılacak KHK'lerin sınırlarını oluşturmak bakımından birçerçeve kanun
niteliğindedir. Anayasa'nın 91. maddesinde; "yetki yasasında, çıkarılacak
kararnamenin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanılma süresinin ve bu süre
içinde birden 1 fazla kararname çıkarılıp çıkarılmayacağının
gösterileceği" belirtildiğine göre, KHK'ler belli bir amaç, ilke, kapsam
ve süre ile sınırlı olmak zorundadır. Anayasada öngörülen konu ile ilgili bu
sınırlamalar dışında, İVEDİ ve ZORUNLU olmaları gibi ek koşullar aranmamalıdır.
Öte yandan Anayasa'nın sözü edilen ilgili hükümleri gereği yetki kanununda yer
alacak olan unsurların dışında tamamen siyasî tercih sorunu olabilecek, KHK'nin
konusunun "ivedi ve zorunlu" olup olmadığının ön plana çıkarılıp
değerlendirilmesi, Anayasa'ya uygunluk denetiminin dışına çıkılmasına ve
yerindelik denetimine neden olur. Dava konusu 3479 sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddeleri 3268 sayılı
Kanun'un ilgili maddeleri ile birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu KHK'nin
konusu nazarı itibara alınınca, Anayasa'nın 91. Maddesinde yetki kanunları için
öngörülen, "çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin" amaç, kapsam,
ilkeleri ve kullanma süresinin gösterilmesi suretiyle sınırlarının belirlendiği
anlaşıldığına ve Anayasa'nın 91. maddesinde yukarıda açıklanan unsurlar
dışında, "İVEDİ ve ZORUNLU" olması gibi koşulların varlığı
aranmadığına göre, Yasa koyucunun KHK'nin konusunu nazarı itibara olarak
"kullanma süresini" saptamasında anayasal bir engel bulunmamaktadır. Anayasa'da, kimi ülkeler anayasalarında olduğu gibi kullanma süresini
kısıtlayan bir açıklık bulunmamakta, sadece yetki kanununda kullanma süresinin
gösterilmesi gerektiği belirtilmektedir. Bu durumda KHK'nin konusuna göre,
kullanma süresinin saptanmasının Yasa koyucuya bırakıldığının kabulü gerekir.
Takdir yetkisine sahip olduğu bir konuda, Anayasa sınırlarını aşmadıkça, Yasa
koyucunun takdirini, uygunlukla kullanmadığını ileri sürmek, İVEDİ ve ZORUNLU
olmadığı yargısına varmak, Anayasa'ya uygunluk denetimi dışına çıkılmasına ve
denetimin yerindelik denetimine dönüşmesine neden olur. Yasama organı,
düzenlemeyaparken, Anayasa ile kendisine tanınan sınırları aşmadıkça Anayasa'ya
aykırılıktan söz edilemez. Çoğunluğun 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268 sayılı Kanun
ile 3347 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması, 2954 Sayılı Kanunun Bir
Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun"un; 1. ve 2. maddelerinin,
Anayasa'ya aykırı olduğuna ilişkin görüşüne yukarıda açıklanan nedenlerle
katılmıyorum. Üye Servet
  TÜZÜN KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı: 1988/64 Karar Sayısı: 1990/2 10.10.1988 günlü, 3479 sayılı "3268 sayılı Kanun ile 3347
sayılı Kanunda Değişiklik Yapılması, 2954 sayılı Kanunun Bir Maddesinin
Değiştirilmesi Hakkında Kanun"un, Anayasa'nın Başlangıç'ıyla 2., 5., 6.,
7., 87., 91., 113., 128., 130. ve 133. maddelerine aykırılığı ileri sürülen L,
2. ve3. maddelerinin iptali için açılan davada 1. ve 2. maddelerinin Yüksek
Mahkemece iptali gerekçelerine aşağıdaki nedenlerle katılmıyorum. 1- 1982 Anayasası'nın 87. maddesi "belli konularda"
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi verebileceğim hükme bağlamış ve 91. maddenin birinci fıkrası
hangi konularda KHK çıkarılamayacağını belirlerken, ikinci fıkrası, yetki
kanununun, çıkarılacak olan KHK nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma
süresini ve süresiiçinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını
göstermesini öngörmüştür. İki maddede de KHK nin ancak "ivedi, zorunlu ve önemli"
hallerde çıkarılması gibi, KHK lerin her birinde ve her defasında Anayasal
denetimi gerektirecek somut kriterler mevcut değildir. Diğer taraftan
Anayasa'nın 7. maddesindeki "yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye
Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." hükmünden kalkılarak,
KHK lerin yetki devrine dayandırılamayacağı, ancak Meclisin Bakanlar Kurulu'na
belli konuda KHK çıkarma yetkisi verilebileceği savı da çok tartışmalı bir konu
olup; Fransa'da bu görüş doğrulandığı halde, İsviçre'de aksi görüş yani yetki
devri tezi geçerlidir. (Bakınız: Kuzu, B. Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde
Kararnameler 1985, İstanbul, S. 229) 1982 Anayasasında ise, sınırlı, süreli ve
şartlı bir yetki devrinin varlığını kabul etmek daha doğru görünüyor: Nitekim
"belli konularda" KHK çıkarılması KHK'yi sınırlamakta; Resmî
Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunulmaları ve
Meclis Komisyonlarında ve Genel Kurulda ivedilikle görüşülmeleri, Meclisin bu
kararnameleri kabul, değiştirerek kabul yetkilerinin saklı olması ve yine,
süresinin bitiminden önce onaylanması sırasında Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nin KHKyetkisinin son bulduğuna veya süre bitimine kadar devam ettiğine
karar vermesi, (Anayasa Madde 91) bu yetki devrinin aynı zamanda süreli ve
şartlı olduğunu göstermektedir. Esasen Anayasa Komisyonunda da yetki devri
kavramının ağırlık kazandığı anlaşılmaktadır. 1982 Anayasası'nın 91. maddesinin, ivedi, zorunlu ve önemli
durumlarda Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarmak
üzere sınırlı, süreli ve şartlı bir yetki devrinde bulunduğunun belirtilmemiş
olması bu maddede kanun koyucunun farkına varmadan hakim tarafından
doldurulması gereken bir boşluk bıraktığı biçiminde yorumlanamaz. Aksine,
ivedilik, zorunluluk ve önemlilik unsurları bilerek kanun koyucu tarafından
maddeye konmamıştır. Nitekim, 1982 Anayasası Bakanlar Kurulu'nun KHK çıkarma yetkisini
çok sınırlı ve ancak zorunlu veya ivedi yahut önemli durumlara indirgemek
istememiştir. Zira 1961 Anayasası yürütmeyi çok güçsüz ve yetkisiz düşürmüştü.
Bu belirleyiş, 1924 Anayasası'na dayanarak kuvvetli icra yetkilerine sahip olan
1950-1960 dönemi iktidarlarına karşı duyulan tepkiden kaynaklanmış ve 1961
Anayasası kuvvetler arası dengeyi de bozarak yürütme gücüne en az düzeyde yetki
tanımıştır. Yani Bakanlar Kurulu yalnız yasama gücünün çıkardığı kanunlara göre
yetki kullanır hale sokulmuştur. Halbuki gelişmekte olan bir ülkede, kültürel,
ekonomik ve sosyal sorunlar gelişmiş ülkelerdeki görülen kendiliğinden
gelişmeden farklı olarak, geniş çapta siyasal organların kararlarına ve
icraatına bağlıdır. Zayıf bir yürütme gücü her türlü toplumsal sorunun askıda
kalması gibi, çok tahripkâr sonuçlar doğurur (Bu görüşler 1961 Anayasası
hazırlanırken Siyasal Bilgiler Fakültesi'nin hazırladığı bir tasarının
gerekçesinde yer almıştır. Bkz. Öztürk, K. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Cilt
l, Ankara, 1966, S.404). Bununla beraber 1961 Anayasası'nı hazırlayanlar güçsüz
yürütme modelini seçti. Ancak, yasamanın güçlü, yürütmenin zayıflatıldığı bu
düzenleme sonucu, parlamenter rejimin gereği olan kuvvetler arası eşitlik ve
denge gerçekleşememiş ve bu nedenle yürütme gücünün hareket serbestisi
daralarak görevini gereği gibi yapamaz hale gelmiştir. Hatta 1971 Anayasa
değişikliği de bu durumu düzeltememiş ve Türkiye dünyanın en istikrarsız
ülkelerinden biri olmuş; son on yılda oniki defa hükümet değişmiştir. AnayasaMahkemesi
de Anayasa'daki bu dengesizliği dile getiren görüş açıklamıştır. Nitekim (E.
1967/41, K. 1969/57; RG. 12.3.1971, 13776, AYMKD. S. 8, S. 18; E. 1973/24, KT.
7.6. 1973, AYMKD., Sayı: 11, S. 271, RG. 9.11.1973-14707) Tarih ve sayılı
kararlarında Bakanlar Kurulu'nun dar kalıplar içine sokulmaması gerektiğine
işaret etmekte ve 1973 tarihli kararında Bakanlar Kurulu'nun Ana-yasa'nın 107.
maddesi çerçevesinde sadece tüzük çıkarabileceği yolundaki görüşün
isabetsizliğine işaret ederek yönetmelik çıkarma yetkisi olduğunu açıklamakta,
yine, bu maddeler dışında yürütme organının kanunun verdiği yetkiye dayanarak
genel nitelikle hukukî tasarruflarda bulunmasının İdare Hukuku'nun esaslarına
uygun olduğu ifade edilmektedir. 1982 Anayasası bu sakıncaları gidermekve yürütmeyi
güçlü yapmak üzere hükümler koymuştur. Nitekim Devlet Başkanı Orgeneral Kenan
EVREN de l Kasım 1982 İzmir konuşmasında (TC. Devlet Başkanı Kenan EVREN'in
yeni Anayasayı Devlet adına Resmen Tanıtma Programı Gereğince Yaptıkları
Konuşmalar, 1982, S. 87): ".... Hele Devletin ve günlük hayatın bütün
yükünü sırtında taşıyan yürütmenin, arz ettiği bütün hayati önemine rağmen,
arka plana itilmiş ve işlemez hale gelmiş olması, 1961 Anayasasının belki de en
büyük ve en tashih kabul etmez zaafını teşkiletmiştir." demiştir. Nitekim
1982 Anayasası Başlangıç kısmında da kuvvetler ayrılığının Devlet organları
arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmediği, belli devlet yetkilerinin
kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir iş bölümü ve iş birliği
olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu belirtilmiştir (Bu
konuda Bkz., Kuzu, Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler,
114-122). Bu açıklamalarla, kanunkoyucunun 1982 Anayasası'nın 91. maddesine
yalnız "ivedi, zorunlu ve önemli" hallerde KHK çıkarılabileceği gibi,
katı ilkeler koymadığı anlaşılabilmektedir. Hatta, KHK çıkarmanın yegâne
sebepleri bu sayılanlardan ibaret de değildir. Nitekim, parlamentoda ilâve ve
çıkarmalar yapılması halinde beklenen amacı önleyecek, ancak birkaç uzmanın
hazırladığı bazı teknik konular için KHK çıkarılması tercih edilebilir. Veya
kriz dönemlerinde alınacak sert tedbirlerin parlamentoca önlenmemesi
düşünülerek de KHK çıkarılması yoluna gidilebilir. Bir de sık sık
değiştirilmesi gereken "geçicive arızî" durumlar için daha esnek
düzenleme ihtiyacı KHK çıkarılmasının tercih sebebi olabilir (Bkz. Kuzu, age.,
S. 176-177). Bütün bu nedenlerin takdiri yürütme organına bırakılmış
olmaktadır. Şu halde KHK çıkarılmasının motivasyonu, sorumluluğu taşıyanBakanlar
Kurulu'na ait bulunmaktadır. Bu takdirlere Anayasa Mahkemesince müdahale, bir
yerindelik denetimi olur; Anayasa'ya uygunluk denetimi olmaz. Kanunkoyucunun
Anayasa'nın 91. maddesinde öngörmediği "ivedilik, zorunluluk,
önemlilik" gibi yeni unsurların Anayasa Mahkemesi'nce içtihat yoluyla
yaratılmış olması, yüksek mahkemenin kaçınılmaz olarak yerindelik denetimine
yol açacak fakat teknik konular, geçici ve arızî durumlar, veya kriz dönemleri
için çıkarılan kararnamelerin motivasyonları ise Yüksek Mahkeme kararında yer
almadığından denetime de tâbi tutulamayacaktır. Aslında pozitif hukuk kuralı açıkça anlaşılmakta ise buna yapılan
yeni ilâveler maddeyi yorumlama değil, bu maddeyi bir nevi tadil anlamına
gelir. Bu nedenle Yüksek Mahkemenin hukuk yaratıcılık yetkisini çok ender
hallerde kullanması gerekir, kanısındayım. Diğer dikkat çekici bir nokta da, bu kararla, KHK'lerin yalnız
"ivedi, zorunlu ve önemli" olmadıkları gerekçesiyle iptal davası
açılmasına mahal verilmiş olmasıdır. Yüksek Mahkeme'nin her KHK nin çıkarılış
sebebini araştırmaya mecbur olması yerindelik denetimi sorununu öne
çıkaracaktır. KHK'lerin çok sık ve uzun süre kullanıldıkları, Yasama Meclisi'nin
görev alanının daraltıldığı gibi gerekçeler, Türkiye Büyük Millet Meclisi
çatısı altında tartışılması ve gerekiyorsa Anayasa'nın 98 ve devamı
maddelerinin işletilerek çözümü aranması gereken sorunlardır. Ancak, yürütmenin
icraatındaki ön tercihlerinin ve takdirlerinin Anayasa Mahkemesi'nce denetime
tâbi olmaması gerekir. Diğer taraftan, AnayasaMahkemesi'-nin 1.3.1984 günlü, E.
1984/l, K. 1984/2 sayılı kararında olduğu gibi, "bir tedvir yönetimi olan
atıfla, kanunkoyucunun daha önce yürürlüğe koyduğu bir hükmü, ilgisi nedeniyle
başka bir düzenlemeye alabileceği, bu suretle atıfta bulunulan hükmün yeni
kanun tarafından da benimsenmiş ve bünyesine girmiş olacağı" içtihadı uzun
süreden beri uygulama bulmuş ve yerleşik bir içtihat haline gelmişken ve bu
konudaki iptal gerekçeleri devamlı olarak reddedilirken, bu içtihattan ani
dönüş yapılmasının izahı güç olduğu gibi, yürütmeyi de zorda bırakacak nitelik
taşımaktadır. Bu görüşlerle Sayın Yüksek Mahkeme'nin 12.10.1988 günlü, 3479
sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddelerinin iptal gerekçelerine katılmıyorum. Üye Erol
  CANSEL