ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı       :  2015/65 Karar
Sayısı    :  2015/120 Karar
Tarihi   :  23.12.2015 R.G.
Tarih-Sayı   :  6.1.2016-29585 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay
Onbirinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375
sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A-
Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1-
Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik
Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri
sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında
düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün
(g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresinin,
Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi
talebidir. OLAY: Davacının, ücret ve
tazminatının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye (KHK) ekli (II) sayılı
Cetvel'in (7) veya (8) numaralı sırasında yer alan göstergelerin esas alınarak
ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açtığı iptal davasında
itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali
için başvurmuştur. I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME
KURALI İtiraz konusu kuralı da içeren KHK'ye ekli (I) sayılı Cetvel
şöyledir: (I) SAYILI CETVEL EK ÖDEME ORANLARI Kadro
  ve Görev Unvanı Ek
  Ödeme Oranı (%) A-
  Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar: 1-
  Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik
  Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri
  sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında
  düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel; . . g)
  İl nüfus ve vatandaşlık müdürü, il yazı işleri müdürü, il idare kurulu
  müdürü, il mahalli idare müdürü, il planlama ve koordinasyon müdürü, dernekler
  il müdürü, il afet ve acil durum müdürü, hukuk müşaviri, fakülte ve
  yüksekokul sekreteri, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, basın
  müşaviri, müşavir, müdür, şube müdürü, ilçe müftüsü, başkan,
  daire başkan yardımcısı, kurum sekreteri, merkez sekreteri, enstitü
  sekreteri, genel sekreter yardımcısı, tiyatro müdür yardımcısı, Atatürk
  Kültür Merkezi müdür yardımcısı, opera ve bale müdür yardımcısı, birlik sekreteri,
  müze başkanı, KİT'lerde başuzman, diğer belediye başkan yardımcıları ve (f)
  sırasında sayılanların yardımcıları 170 . . II- İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü
hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar
ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM,
Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL,
M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in
katılımlarıyla 13.7.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III- ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,
dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtirazın Gerekçesi 3. Başvuru kararında özetle, KHK'ye
ekli (I) sayılı Cetvel'de yer alan itiraz konusu kuralın kamu görevlilerinin
mali haklarına ilişkin olduğu, KHK'nin dayanağını oluşturan 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Yetki Kanunu'yla Bakanlar
Kuruluna kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin
tanınmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 4. İtiraz konusu kural, KHK'ye
ekli (I) sayılı Cetvel'de yer alan "müşavir" unvanına
sahip kimselere yapılacak ek ödemede esas alınacak oranları düzenlemektedir. 5. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK'ye 666
sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK,  6.4.2011 tarihli ve 6223
sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini
Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile
Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu'na dayanılarak çıkarılmıştır. 1 - Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama 6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,
işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin
yapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine
verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'lerin, öncelikle yetki kanununa sonra da
Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,
Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'lerin yetki kanununa uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin
dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. 7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
alan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerin
bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları
yetki kanunları arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olan
bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'nin
Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir
yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen
KHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya
uygunluğundan söz edilemez. 8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi,
kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar
Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların
denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları
saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları
yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. 9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle
düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci
fıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak
üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve
ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmiştir. Bu
kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yle
düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi
verebilir. 10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla
düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci
fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın
163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK
ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz. 2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu
Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi 11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası
uyarınca, yetki kanununda,  çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla KHK'nin çıkarılıp
çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'nin Anayasa'ya
uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden
dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa'nın ikinci
kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler" başlıklı
üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa'nın 91. maddesinde
belirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu
görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun
kapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırı bir
durumun olmayacağı açıktır. 12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacını
düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına
ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)
bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki
süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme,
seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve
esasları" ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer
verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğü
üzere; - Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, - Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi
olarak yeniden düzenlenmesine, - Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,
taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali
haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı
Yetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda bir
düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,
kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına
ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini
vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki
Kanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal
sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda
öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda
bir düzenleme yapılamayacağı açıktır. 13. İtiraz konusu kural, 666
sayılı KHK'yle 375 sayılı KHK'ye eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A-
Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1-
Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik
Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri
sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında
düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün
(g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresidir. 14. 666 sayılı KHK'nin 1.
maddesiyle 375 sayılı KHK'ye eklenen ek 9. maddeyle mevzuatta değişik adlar
altında kamu personeline yapılan tüm kurumsal ek ödemeler ile genel ek
ödemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak 15.1.2012 tarihinden
itibaren geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmakta ve yeni ek ödeme
sistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları
belirtilmektedir. İtiraz konusu kuralla "müşavir" kadro
ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları düzenlenmiş olup "müşavir" lerin
mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda kamu
görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,
yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları" ndan
söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer
yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas
edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,
teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu
olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir. 15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki
Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. İptali
gerekir. IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 16. Anayasa'nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde
kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri,
iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.
Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca
kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden
başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un
66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak,
Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde,
Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe
gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği
belirtilmektedir. 1 7. 27.6.1989
tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666
sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı
Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa
Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare
Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı
Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek
ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde
yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edecek nitelikte
görüldüğünden , Anayasa'nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin
(3) numaralı fıkrası gereğince iptal
hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra
yürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. V- HÜKÜM 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye,
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle
eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1-
Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik
Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri
sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında
düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün
(g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresinin Anayasa'ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa'nın 153.
maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı
fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY
SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 23.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi. Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Burhan ÜSTÜN Başkanvekili Engin YILDIRIM Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Serruh KALELİ Üye Osman
  Alifeyyaz PAKSÜT Üye Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Alparslan ALTAN Üye Hicabi
  DURSUN Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye M. Emin KUZ Üye Hasan Tahsin
  GÖKCAN Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ