ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 2024/162 Karar Sayısı : 2025/17 Karar Tarihi : 16/1/2025 R.G. Tarih – Sayı : 24/3/2025
- 32851 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Afyonkarahisar İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU: 4/6/1985
tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı
Kanun’un 12. maddesiyle değiştirilen 24. maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592
sayılı Kanun’un 13. maddesiyle değiştirilen on birinci fıkrasının dördüncü
cümlesinin Anayasa’nın 2., 13., 38. ve 123. maddelerine aykırılığı ileri
sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir. OLAY: İdari para
cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz
konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için
başvurmuştur. I. İPTALİ
İSTENEN KANUN HÜKMÜ Kanun’un 24. maddesinin itiraz konusu kuralın da yer
aldığı on birinci fıkrası şöyledir: “ (Değişik onbirinci fıkra: 4/2/2015 – 6592/13 md.) 7
nci maddeye göre gerekli izinlerin alınmasından itibaren işletme izni verilir.
Bu iznin verildiği tarihten itibaren Devlet hakkı alınır. Ruhsat sahibince,
işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7 nci maddeye göre
alınması gerekli olan çevresel etki değerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeri
açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile
ilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip, işletme izni düzenlenir. Süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl
50.000 TL idari para cezası verilir. İşletme ruhsat süresi
sonuna kadar bu fıkrada belirtilen izinlerden dolayı işletme izninin
alınamaması hâlinde ruhsat süresi uzatılmaz. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri
uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai
AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan
FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın
katılımlarıyla 24/9/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Şermin
BİRTANE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun
hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 3. 3213 sayılı Kanun’un 3. maddesinde ruhsat,
madenlerin aranması ve işletilmesi için Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü
(Genel Müdürlük) tarafından verilen belge olarak tanımlanmıştır. Anılan maddede
arama ruhsatı ve işletme ruhsatı olmak üzere iki tür ruhsata yer verilmiştir. 4. Maddeye göre; arama ruhsatı belirli
bir alanda maden arama faaliyetlerinde bulunulabilmesi için verilen yetki
belgesini, işletme ruhsatı işletme faaliyetlerinin yürütülebilmesi için verilen
yetki belgesini, işletme izni ise bir madenin işletmeye alınabilmesi için gerekli
olan izni ifade etmektedir. 5. 3213 sayılı Kanun’un 7. maddesinin
ikinci ve üçüncü fıkralarında özel çevre koruma bölgeleri, millî parklar, yaban
hayatı koruma ve geliştirme sahaları, muhafaza ormanları, 4/4/1990 tarihli ve
3621 sayılı Kıyı Kanunu’na göre korunması gerekli alanlar, 1. derece askerî
yasak bölgeler, 1/5000 ölçekli imar planı onaylanmış alanlar, 1. derece sit
alanları ile madencilik amacı dışında tahsis edilen ve Genel Müdürlük
tarafından uygun görüş verilen elektrik santralleri, organize sanayi bölgeleri,
petrol, doğalgaz ve jeotermal boru hatları gibi yatırım alanlarına ait
koordinatların ilgili kurumlar tarafından Genel Müdürlüğe bildirileceği, belirtilen
alanlara yapılan ruhsat müracaatlarının hak sağlaması hâlinde iki ay içinde
ruhsat bedelinin yatırılması ve 16. maddeye göre müracaatta bulunulması
şartıyla ruhsat düzenleneceği belirtilmiş, ruhsat sahasındaki bu alanlara
ilişkin olarak ilgili kurumlardan izin alınması için ruhsat sahibine bir yıl
süre verileceği hüküm altına alınmıştır. 6. Dördüncü fıkraya göre devlet
ormanları içinde yapılacak maden arama ve işletme faaliyetleri ile bu
faaliyetler için zorunlu ve ruhsat süresine bağlı olarak yapılan geçici
tesislere 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerine göre izin
verilir. 7. Madencilik faaliyetleri kapsamında
maden işletme ruhsatının alınması, tek başına maden üretim faaliyetlerinde
bulunabilmek için yeterli olmayıp maden işletme ruhsatının alınmasından
itibaren işletme faaliyetine başlayabilmek için söz konusu Kanun’un 7.
maddesinde belirtilen zorunlu izinlerin de alınması gerekmektedir. Anılan izinlerin
tamamlanmasından sonra ruhsat sahipleri tarafından mevzuatta aranan belgeler
ile işletme izni talebinde bulunulmakta ve gerekli incelemeler neticesinde
uygun görülmesi hâlinde madenin işletmeye alınması için Genel Müdürlükçe
işletme izni verilmektedir. 8. Söz konusu maddeye göre işletme izni
için alınması gereken üç temel belge; çevresel etki değerlendirme (ÇED)
belgesi, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı olup bunlar dışında -varsa-
Genel Müdürlük kayıtlarına işlenmiş özel alanlar ile ilgili izinlerin de alınması
gerekebilmektedir. İzinlerin, işletme ruhsatı alınmasından itibaren üç yıl
içinde temin edilmesi gerekmektedir. 9. Maddenin on birinci fıkrasında ÇED
izni olmaksızın madencilik faaliyetinde bulunulamayacağı hüküm altına
alınmıştır. ÇED
işlemleri Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından
yürütülür. 10. 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı
Çevre Kanunu’nun “ Çevresel etki değerlendirilmesi ” başlıklı 10.
maddesinde gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına
yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin çevresel etki değerlendirmesi
raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlü oldukları, ÇED olumlu
kararı veya ÇED gerekli değildir kararı alınmadıkça bu projelerle
ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatının verilemeyeceği, proje
için yatırıma başlanamayacağı ve ihale edilemeyeceği hükme bağlanmıştır. 11. Mülkiyet izni, Kanun’un 16. maddesi
uyarınca özel mülkiyete tabi gayrimenkullerde mülk sahibinden; orman
arazilerinde ise Tarım ve Orman Bakanlığından alınan izni ifade etmektedir.
6831 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca devlet ormanları içinde maden
aranması ve işletilmesi ile madencilik faaliyeti için zorunlu; tesis, yol,
enerji, su, haberleşme ve altyapı tesislerine, fon bedelleri hariç, bedeli
alınarak Tarım ve Orman Bakanlığınca izin verilmektedir. 12. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı ise yetkili
idareler tarafından maden üretim faaliyetleri ve/veya bu faaliyetlere dayalı
olarak üretim yapılan tesislerin açılıp faaliyet göstermesi için verilen izni
ifade etmektedir. 3213 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dokuzuncu fıkrasına göre maden
üretim faaliyetleri ile bu faaliyetlere dayalı ruhsat sahasındaki tesisler için
işyeri açma ve çalışma ruhsatları il özel idareleri tarafından verilmektedir. İşyeri
açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin usul ve esaslar, 14/6/1989 tarihli ve 3572
sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’da düzenlenmiştir. 13. 3213 sayılı Kanun’un “ İşletme
ruhsatı ve madenin işletilmesi ” başlıklı 24. maddesinin on birinci fıkrasının
birinci cümlesinde, anılan Kanun’un 7. maddesine göre gerekli izinlerin alınmasından
itibaren işletme izni verileceği belirtilmiş; üçüncü cümlesinde ise ruhsat
sahibince işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7. maddeye
göre alınması gerekli olan ÇED kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma
ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile ilgili izinlerin
Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip işletme izninin düzenleneceği ifade
edilmiştir. 14. Anılan fıkranın itiraz konusu
dördüncü cümlesinde ise süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen
ruhsatlar için her yıl 50.000 TL idari para cezası verileceği hüküm altına
alınmıştır. Dolayısıyla işletme ruhsatı tarihinden itibaren ilk üç
yıl içinde Kanun’da öngörülen izinlerin alınmaması durumunda üç yıldan sonraki
her yıl için idari para cezası uygulanacaktır. 15. Kanun’un 24. maddesinin on birinci
fıkrası 6592 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle değiştirilmiştir. Değişiklikten
önce on birinci fıkraya göre ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlük
tarihinden itibaren üç yıl içinde Kanun’un 7. maddesine göre alınması gerekli
olan izinlerin temin edilmeyerek yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatların
teminatı irat kaydedilerek iptal edileceği düzenlenmiştir. On birinci fıkranın
6592 sayılı Kanun’la değiştirilmesinden sonraki hâlinde ise süresi içinde
gerekli izinlerin temin edilmemesi durumunda ruhsat iptali yerine ilgililer
hakkında idari para cezası uygulanması öngörülmüştür. B. İtirazın Gerekçesi 16. Başvuru kararında özetle; maden
işletme ruhsatına dayanılarak başvurulan izin taleplerinin kamu kurumları
tarafından uygun görülmemesi veya bürokratik işlemlerin uzaması nedeniyle iznin
temin edilememesi hâlinde itiraz konusu kuralla kişilerin yaptırıma tabi
tutulduğu, söz konusu izinlerin idare tarafından geç verilmesinde veya verilmemesinde
başvuru sahibi kişilerin kusurunun bulunmayabileceği, izinlerin herhangi
birinin alınamamış olması ile hiçbirinin alınmamış olması arasında bir ayrım
yapılmaksızın aynı tutarda cezanın belirlendiği, ceza hükmünde beklenmeyen hâl istisnasının
bulunmadığı, bu durumun hukuki belirlilik, ölçülülük, suç ve cezaların
şahsiliği ilkelerini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 38.
ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 17. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine
açık olan devlettir. 18. Hukuk devletinin belirlilik ve öngörülebilirlik
ilkeleri hukuk kurallarının düzenlenmesinde hangi davranışın yasaklandığının ve
yaptırıma bağlandığının kanun metninde açıkça ve keyfîliğe yol açmayacak
biçimde düzenlenmesini zorunlu kılmakta ve hukuk güvenliği ilkesine hizmet
etmektedir. Öte yandan somut olay koşullarında objektif olarak öngörülmesi veya
önlenmesi mümkün olmayan bir neticeden veya kendisine kusur yüklenemeyen bir
fiilinden dolayı bir kimsenin cezalandırılması, belirlilik ve öngörülebilirlik
ilkelerine aykırı olacak; keyfîliğe kapı açabilecek ve hukuk güvenliğini
ortadan kaldıracaktır. 19. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “ Kimse,
işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan
cezadan daha ağır bir ceza verilemez ” denilerek suçun kanuniliği ;
üçüncü fıkrasında da “ Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak
kanunla konulur ” denilerek cezanın kanuniliği ilkesi güvence
altına alınmıştır. 20. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve
cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu
yasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta,
anlaşılır ve sınırları belirli olarak kanunda gösterilmesi gerekmektedir.
Kişilerin yasak fiilleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel
hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16,
K.2020/33, 25/6/2020, § 15). 21. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi Anayasa’nın 13.
maddesinde ifade edilen temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla
sınırlanabileceğine ilişkin kuralın suç ve cezalar yönünden özel düzenlemesi
olarak değerlendirilebilir. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, cezalandırmanın
temel haklara etkisinden kaynaklanan önemi nedeniyle zaman içinde bir ceza
hukuku kavramı olarak alt ilkeler de içerecek şekilde gelişmiştir (AYM,
E.2019/9, K.2019/27, 11/4/2019, § 15). Dolayısıyla suç ve cezada kanunilik
ilkesi açısından da temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli
olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli ve
öngörülebilir nitelikte olması gerekir. 22. Anayasa’nın 38. maddesinin yedinci fıkrasında ise
ceza sorumluluğunun şahsi olduğu belirtilerek herkesin kendi eyleminden sorumlu
tutulacağı, başkalarının suç oluşturan eylemlerinden dolayı
cezalandırılamayacağı kabul edilmiştir. 23. Ceza hukukunun ilkelerinden biri ve anayasal bir ilke
olan ceza sorumluluğunun şahsiliği ilkesi kusur ilkesine dayanmaktadır. Bu
konuda Anayasa’nın 38. maddesinin yedinci fıkrası ile ilgili gerekçede “ ...fıkra,
ceza sorumluluğunun ‘şahsî’ olduğu; yani failden gayri kişilerin bir suç
sebebiyle cezalandırılamayacağı hükmünü getirmektedir. Bu ilke dahi ceza
hukukuna yerleşmiş ve ‘kusura dayanan ceza sorumluluğu’ ilkesine dahil, terki
mümkün olmayan bir temel kuraldır. ” denilmektedir (AYM, E.2016/191,
K.2017/131, 26/07/2017, § 38). Ceza sorumluluğunun şahsiliği ilkesi bir
kimsenin yalnızca kendi kusurlu fiilinden sorumlu tutulabileceğini, başkasının
fiilinden dolayı sorumlu tutulmayacağını güvence altına almaktadır. 24. Anayasa’nın söz konusu maddesinde idari ve adli
cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para cezaları da bu maddede
öngörülen ilkelere tabidir. 25. Anayasa Mahkemesi birçok kararında belirlilik
ilkesinin yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki
belirliliği ifade ettiğini, yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir,
bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliklere ilişkin gereklilikleri
karşılaması şartıyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri
ile de hukuki belirliliğin sağlanabileceğini, asıl olanın muhtemel
muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar
doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığı olduğunu
vurgulamıştır (AYM, E.2011/45, K.2013/24, 31/1/2013; E.2014/118, K.2015/35,
1/4/2015; E.2016/44, K.2016/153, 7/9/2016, § 6; E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017,
§ 43; E.2017/179, K.2018/106, 8/11/2018, § 10; E.2017/21, K.2020/77,
24/12/2020, § 247; E.2018/112, K.2021/24, 31/3/2021, § 41). 26. Kanun’un 24. maddesinin on birinci fıkrasının üçüncü
cümlesinde ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç
yıl içinde 7. maddeye göre alınması gerekli olan ÇED kararı, mülkiyet izni,
işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş
alanlar ile ilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip işletme izni
düzenleneceği öngörülmüştür. Anılan fıkranın itiraz konusu dördüncü cümlesinde
ise süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl
50.000 TL idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır. Buna göre itiraz
konusu kural gereğince işletme izni için alınması gerekli olan izinler 7.
maddeye göre alınması gerekli olan izinler ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına
işlenmiş alanlarla ilgili diğer izinlerdir. 27. Bu itibarla kuralda gerekli izin alınmaması durumunda
idari para cezasının öngörüldüğü, alınması gerekli izinlerin 7. maddede sayılan
izinler olduğu, yaptırıma tabi eylemler ile bu eylemler hakkında uygulanacak idari
para cezasının maddede açıkça düzenlendiği gözetildiğinde kuralda herhangi bir
belirsizliğin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kapsam ve sınırlarının
belirli ve sonuçlarının öngörülebilir olduğu anlaşılan kuralın kanunilik
şartını taşıdığı sonucuna ulaşılmıştır. 28. Kural uyarınca ruhsat sahiplerine idari para cezası
uygulanabilmesi için süresi içinde yükümlülüklerini yerine getirmeme şartı
öngörülmektedir. Bir başka deyişle idari para cezası uygulanabilmesi ancak
ruhsat sahiplerinin ilgili izinlerin alınması için gerekli başvuru ve işlemlere
dair sorumluluklarını süresi içinde yerine getirmemeleri durumunda mümkündür. Kanun’un
7. maddesinin on birinci fıkrasında; çevresel etki değerlendirmesi işlemlerinin
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından, diğer izinlere
ilişkin işlemlerin de ilgili bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca
çevresel etki değerlendirmesi sürecinde en geç üç ay içinde bitirileceği
belirtilmek suretiyle süreye bağlandığı anlaşılmaktadır. Bu süre içinde
izinlere ilişkin işlemlerin ruhsat sahiplerinin kusuru olmaksızın bitirilememesi
hâlinde ise bu durumun idare ve mahkemeler tarafından dikkate alınacağı
açıktır. Zira hukuk devletinde kişilere yaptırım uygulanabilmesi için hukuka
aykırı eylemin kanunda unsurlarıyla belirtilmiş olması, bu eylemin de o kişi
tarafından kusurlu bir hareketle gerçekleştirilmiş olduğunun ortaya konması gerekmektedir.
Bu bağlamda kişiye atfedilecek bir kusur olmaksızın Kanun’da öngörülen
sürelerin geçirilmesi hâlinde kuralla öngörülen idari para cezasının
uygulanması söz konusu olamaz. Diğer bir deyişle Kanun’da öngörülen idari
yaptırımın uygulanabilmesi için izinlerin süresi içinde alınamamasında müracaat
sahibine atfı kabil bir kusurun varlığı zorunludur (aynı yöndeki
değerlendirmeler için bkz. AYM, E.2017/36, K.2017/147, 1/11/2017, § 25). 29. Öte yandan idari yaptırım uygulanan kişilerin
Kanun’da öngörülen izinlerin süresi içerisinde alınmamasında kendilerinin
herhangi bir kusurlarının bulunmadığı iddiasıyla yargı yerlerine başvurma
imkânlarının bulunduğu ve mahkemelerin de uygulanan yaptırımların hukuka aykırı
olduğunu tespit etmeleri hâlinde bunları iptal etme yetkisine sahip oldukları
gözetildiğinde kuralın keyfî olarak uygulanmasını engelleyecek güvencelerin de
bulunduğu görülmektedir. Dolayısıyla kuralın suç ve cezaların şahsiliği ilkesine
aykırı bir düzenleme içermediği anlaşılmaktadır. 30. Anayasa’nın “ Sağlık hizmetleri ve çevrenin
korunması ” başlıklı 56. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında “ Herkes,
sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir./ Çevreyi geliştirmek,
çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların
ödevidir. ” düzenlemeleri yer almaktadır. Buna göre çevrenin geliştirilmesi,
çevre sağlığının korunması ve çevre kirlenmesinin önlenmesine yönelik tedbirleri
almak devletin temel ödevlerindendir. Bu amaçla devlet, çevrenin korunmasını
sağlamak için etkili bir hukuk düzeni oluşturmakla yükümlüdür (AYM, E.2020/10,
K.2020/67, 12/11/2020, § 14; E.2019/21, K.2020/51, 24/9/2020, § 41). 31. Anayasa’nın 168. maddesinde de “ Tabiî servetler ve
kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve
işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek
ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin,
Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve
tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek
ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim
usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir. ” denilmektedir. Buna
göre tabii servetler ve kaynaklar kapsamında bulunan madenlerin aranması ve
işletilmesi ile ilgili olarak gerçek ve tüzel kişilerin uyacakları koşulların,
devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ile yaptırımların kanunla
düzenlenmesi gerekmektedir. 32. Madencilik faaliyeti, ekonomik ve sosyal alanda
önemli yere sahip bulunmakla birlikte çevre ve insan sağlığı üzerinde ciddi
etkilere sebebiyet verebilen bir sektördür. Madenciliğin su, toprak, hava
kirlenmesi, gürültü ve titreşim, ekosistemlere zarar ve çevre estetiğinin
bozulması şeklinde çevre ve insan sağlığına olumsuz etkileri olabilmektedir. Kanun’un
7. maddesinde madencilik için öngörülen ÇED kararı, mülkiyet izni, işyeri açma
ve çalışma ruhsatı izni gibi belgelerin madencilik faaliyetinin bu olumsuz
sonuçlarının önlenebilmesi veya etkilerinin en aza indirgenmesi amacını
taşıdığı anlaşılmaktadır. 33. Bu itibarla Kanun’un 7. maddesinde düzenlenen izinler
madencilik faaliyetlerinde Kanun’da öngörülen esas ve usullere uyulup
uyulmadığının denetlenmesi bakımından önemli bir işleve sahiptir. Bu bağlamda
kuralla süresi içinde izinleri alınamamış ruhsatlar hakkında idari para
cezasının öngörülmesi suretiyle ruhsat sahiplerinin söz konusu izinleri
almaları için harekete geçmeye zorlanmalarıyla bir yandan madencilik
faaliyetlerinin denetlenmesinin, diğer yandan işletme ruhsatı düzenlenmiş
yerler hakkında işletme izni verilmesi suretiyle madencilik faaliyetlerinin
devam ettirilmesinin sağlanmaya çalışıldığı açıktır (AYM, E.2017/36,
K.2017/147, 01/11/2017, § 23). Bu durumda kuralın Anayasa’nın 168. maddesi de
dikkate alınarak kamu yararına dönük olduğu ve anayasal açıdan meşru bir amaca
dayandığı anlaşılmaktadır. 34. Bununla birlikte kuralda öngörülen yaptırımın
kanunilik ve meşru amaç şartlarını taşıması yeterli olmayıp aynı zamanda ölçülü
de olması gerekir. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve
orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, gereklilik başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve orantılılık ise başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü
ifade etmektedir. 35. Kanunla yapılan düzenlemelerin etkili bir şekilde
hayata geçirilebilmesi bakımından öngörülen yükümlülüklerin yerine
getirilmesini sağlamak ve yasaklanan fiillerin işlenmesini önlemek için hangi
tür ve ölçekte idari yaptırım uygulanacağı kanun koyucunun takdir yetkisi
kapsamındadır. Kural, maddede belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi
hâlinde idari yaptırımı düzenlemektedir. Bu bağlamda itiraz konusu kuralın
ulaşılmak istenen meşru amaç bakımından elverişli ve gerekli olmadığı
söylenemez. 36. Ölçülülük incelemesinde son olarak kuralda öngörülen
yaptırım ile ulaşılmak istenen meşru amaç arasındaki makul dengeyi ifade eden
orantılılık ilkesine dikkat edilmesi gerekir. Kuralda çevresel etki
değerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı izin
belgelerinin süresi içinde alınmaması durumunda idari para cezası uygulanması
öngörülmüştür. Madencilik faaliyetlerinin çevresel etkilerinin kişilerin
sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkını etkileyebilecek hususlardan
olduğu açıktır. Çevresel etkilerin geniş çaplı ve geri dönüşü olmayan sonuçlar
doğurabileceği gözetildiğinde kuralda yer alan yaptırımın makul olmadığı söylenemez. 37. Ayrıca öngörülen yaptırımın türü ve miktarı, söz
konusu yaptırıma karşı yargı yoluna başvurma imkânının bulunduğu gözetildiğinde
kuralın orantılılık ilkesiyle çelişmediği, bu çerçevede kuralın ölçülülük
ilkesiyle bağdaşmayan bir yönünün bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. 38. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamıştır. Kuralın Anayasa’nın 13. ve 123. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir. IV. HÜKÜM 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle
değiştirilen 24. maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 13.
maddesiyle değiştirilen on birinci fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA 16/1/2025 tarihinde karar verildi. Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI KARŞI OY 1. 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle değiştirilen 24.
maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle değiştirilen
on birinci fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
itirazın REDDİNE, karar verilmiştir. 2. Aşağıda belirteceğim gerekçelerle sayın çoğunluğun görüşüne
katılmadım. 3. Kuralın anlam ve kapsamı itirazın gerekçesi Anayasa
Mahkemesi’nin gerekçeli kararında belirtildiğinden karşı oyda ayrıca tekrar
edilmemiştir. 4. Kuralın anlam ve kapsamının belirlenebilmesi için mevzuata
ilişkin işleyişi kısaca belirtmek gerekmektedir. Ülkemizde işletme ruhsatları
MAPEG kurumu tarafından verilmektedir. İşletme ruhsatı düzenlenebilmesi için
tek kriter maden varlığıdır. Sahanın vasfı, orman olup olmaması, ve mera tarım
arazisi gibi unsurlar maden işletme ruhsatı düzenlenebilmesi için MAPEG
tarafından aranmamaktadır. Maden sahasının fiilen işletmeye açılabilmesi için
ayrıca işletme izni gerekmektedir. İşletme izni için birçok özel kanunda ve
farklı bakanlıklarda birbirinden farklı ve raporlamaları gerektiren süreçler
bulunmaktadır. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmesi ruhsat sahibinin
sorumluluğunda bulunmakta bu izinlerin ruhsat sahibi tarafından alınması
gerekmektedir. Bir maden sahasının işletme ruhsat sahasının faaliyete
geçirilebilmesi için öncelikle ve genel olarak ÇED sürecinin ÇED gerekli
değildir veya ÇED olumlu kararı neticelenmesi ÇED sürecine bağlı olarak
mülkiyet izinlerinin Orman, mera izinlerinin alınması devamında GSM işyeri açma
ve çalışma ruhsatının düzenlenmesi gerekmektedir. Bu süreçler tamamlandıktan
sonra ancak maden işletme izni düzenlenmektedir. İşleyen bu süreçlerin tamamı
aynı anda yürütülemeyen, bir iznin alınması diğerine başvuru için gerekli
kılınan ve birbirine bağımlı silsile halinde yürüyen süreçlerdir. 5. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren,
Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan,
hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir. 6. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Bu
ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına
imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılı
olup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya
hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi
müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. 7. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “Kimse, işlendiği
zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı
cezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında da
“Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.”
ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın
anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca yasaklanan
eylemler ile bunlara verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak
biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının
belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan eylemleri önceden bilmeleri
gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence
altına alınması amaçlanmaktadır. 8. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç
ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülen
ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve
haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı hukuki
bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir
içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13). 9. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde de
belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık suç
hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılan
maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının tereddüde
yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen
somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması
gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idari
nitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığında cezasının gösterilmiş olması
yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil ve
olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık
ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda gösterildikten
sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin konularda alınacak
önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği
çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla yürütme
organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla kanunilik ve
belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM, E.2018/30, K.2018/94,
25/9/2018, §15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21). 10. Bununla birlikte temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına
ilişkin kanunların şeklen var olması yeterli değildir. Kanunilik ölçütü aynı
zamanda maddi bir içeriği de gerektirmekte olup bu noktada kanunun niteliği
önem kazanmaktadır. Kanunla sınırlama ölçütü sınırlamanın erişilebilirliğini,
öngörülebilirliğini ve kesinliğini ifade etmekte; böylece uygulayıcının keyfî
davranışlarının önüne geçtiği gibi kişinin hukuku bilmesine de yardımcı
olmakta; bu yönüyle hukuk güvenliği teminatı sağlamaktadır ( Halime Sare
Aysal [GK], B. No: 2013/1789, 11/11/2015, § 62; Fatih Saraman, § 66; Turgut Duman , § 67; Tamer Mahmutoğlu, § 104; Ayşe Ortak, §
73). 11. Kanunun bu gerekliliklere uygun olduğunun söylenebilmesi için
yeterince ulaşılabilir olması, vatandaşların belirli bir olaya uygulanabilir
nitelikteki hukuk kurallarının varlığı hakkında yeterli bilgiye sahip
olabilmesi, ayrıca ilgili normun keyfîliğe karşı uygun bir koruma sağlaması,
yetkili makamlara verilen yetkinin genişliğini ve icra edilme biçimlerini
yeterli bir netlikte tanımlaması gerekir ( Halime Sare Aysal , § 63; Fatih
Saraman, § 67; Turgut Duman , § 68; Tamer Mahmutoğlu, § 105; Ayşe
Ortak § 74). 12. Hukukun kendisi -beraberinde getireceği idari pratiğin dışında-
söz konusu işlemin meşru amacını da gözönünde tutarak keyfî müdahalelere karşı
bireyi korumak için yetkili makamlara bırakılan takdir yetkisinin kapsamını
yeterince açık bir şekilde göstermelidir. Diğer bir anlatımla hukuk sistemi,
kamu makamlarına hangi koşullarda ve hangi sınırlar içinde müdahalelerde
bulunma yetkisinin verildiğini açık ifadelerle ortaya koyacak nitelikte olmalı
ve bu bağlamda ilgili müdahalenin muhataplarına müdahaleye zemin hazırlayan
koşullar ile müdahalenin sonuçları açısından bir öngörüde bulunabilmeleri
imkânı tanımalıdır ( Halime Sare Aysal , § 64; Fatih Saraman, § 68; Turgut Duman , § 69; Tamer Mahmutoğlu, § 106; Ayşe Ortak §
75). 13. Öte yandan her ihtimale çözüm getiremeyecek olan yasal mevzuatın
sağladığı koruma seviyesi, büyük ölçüde ilgili metnin düzenlediği alan ve
içeriğiyle birlikte muhataplarının niteliği ve sayısıyla yakından
bağlantılıdır. Bu nedenle kuralın karmaşık olması ya da belirli ölçülerde
soyutluk içermesi ve buna bağlı olarak hukuki yardım ile tam olarak
anlaşılabilir hâle gelmesi tek başına hukuken öngörülebilirlik ilkesine aykırı
görülemez. Bu kapsamda hak ya da özgürlüğe müdahale eden kural belirli ölçülerdeki
takdir alanını elbette uygulayıcıya bırakabilir. Fakat bu takdir alanının
sınırlarının da yeterli açıklıkta belirlenmesi ve kuralın öngörülebilirliğini
sağlayacak şekilde asgari bir kesinlik içermesi zaruridir ( Halime Sare Aysal ,
§ 65; Fatih Saraman, § 69; Turgut Duman , § 70; Tamer
Mahmutoğlu, § 107; Ayşe Ortak § 76). 14. Nihayetinde söz konusu koşulların yerine getirilip
getirilmediğini denetleyecek merci olan yargı organları, müdahalelere dayanak
olarak gösterilen kanuni düzenlemelerin erişilebilir, öngörülebilir ve kesin
nitelikte olup olmadığını irdelemekle, en başta da ilgili kanuni düzenlemeleri
önlerine gelen davalarda anılan çerçevede kalarak uygulamakla yükümlüdür ( Tamer
Mahmutoğlu, § 108; Ayşe Ortak § 77). 15. İtiraz konusu kural incelendiğinde bu izinlerin tamamı ilgili
mevzuatlarında öngörülmüş, Devlet kurumları tarafından onaylanan izinlerdir. Bu
izinler işletme ruhsatı sonrası hepsi aynı anda başvurulup alınan izinler
değillerdir. Birbirine bağımlı olan bir izin olmadan diğerine başvuru yapılamayan
prosedürleri içermektedir. Bu süreçlerden herhangi birindeki gecikme nedeniyle
işletme ruhsatı alan gerçek ya da tüzel kişiler cezalandırılmaktadır. Oysaki
ceza belirlenirken öncelik sıralaması yapılmamaktadır. üç yıldan sonraki her
yıl için herhangi bir iznin kuruma sunulmaması nedeniyle para cezası
öngörülmesi üç yıldan sonraki her yıl için ruhsat süresi sonuna kadar ayrı ayrı
para cezası verilmesi yukarıda belirtilen Anayasa mahkemesince çerçevesi
çizilen belirlilik ilkesiyle bağdaşmamaktadır. 16. 3213 sayılı Kanunun 7. Maddesinde öngörülen izinlerin üç yıl
içerisinde alınmaması durumunda devam eden her yıl için para cezası uygulanması
işleminde; beklenmeyen hal ve mücbir sebep durumuna yer verilmemesi idari
yargısal süreçlerden kaynaklanan gecikmelerin dikkate alınmaması söz konusu
izinlerin birbirine bağımlı ve birbirini etkileyin idari süreçleri
gerektirdiğinin dikkate alınmaması ayrıca hangi izin başvurusunun hangi
aşamasında olunduğuna bakılmaksızın idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca MAPEG tarafından
bir araştırma yapılmadan hiçbir izne başvurmayan ruhsat sahibine de elde
olmayan sebeplerle geç de olsa izin başvuru süreçlerini belirli bir aşamaya
getiren ruhsat sahiplerine de aynı cezanın uygulanması yukarıda çerçevesi ve
ayrıntıları özetlenen Anayasa’nın hukuki belirlilik, ölçülülük, idarenin
bütünlüğü, suç ve cezaların kanuniliği ilkelerine aykırıdır. 17. Yukarıda belirtilen gerekçelerle 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı
Maden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle
değiştirilen 24. maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 13.
maddesiyle değiştirilen on birinci fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’nın
2., ve 38. Maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir. Üye Selahaddin MENTEŞ