ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı:2018/90 Karar Sayısı:2019/85 Karar Tarihi:14/11/2019 R.G. Tarih – Sayı:13/2/2020 -
31038 İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi Üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte
113 milletvekili İPTAL DAVASININ KONUSU :
1/2/2018 tarihli ve 7071 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler
Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabul Edilmesine
Dair Kanun’un; A. 11. maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 75. maddesine eklenen dördüncü fıkranın, B. 29. maddesiyle 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu’nun; 1. 11. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (g) bendinin, 2. 11. maddesine eklenen beşinci fıkranın birinci ve üçüncü
cümleleri ile dördüncü cümlesinde yer alan “...yayan...” ibaresinin, C. 32. maddesiyle 18/10/2012 tarihli ve 6356 sayılı
Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 63. maddesinin değiştirilen (1)
numaralı fıkrasının “...büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma
hizmetlerini, bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal istikrarı...” bölümünün, Ç. 34. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkralarının, Anayasa’nın 2., 7., 10., 13., 26., 28., 35., 36., 40.,
48., 51., 54., 90., 125., 127. ve 129. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un; 1. 11. maddesiyle fıkra
eklenen 5393 sayılı Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı 75.
maddesi şöyledir: “Diğer kuruluşlarla ilişkiler Madde 75- Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine
yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda; a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir
veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla
gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen
kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır. b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve
hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları
karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir. c) (Değişik: 12/11/2012-6360/19 md.) Kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler,
Cumhurbaşkanınca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 7/6/2005 tarihli ve 5362
sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu kapsamına giren meslek
odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir. Diğer dernek ve vakıflar
ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projeleri için mahallin en büyük mülki
idare amirinin izninin alınması gerekir. d) Kendilerine ait taşınmazları, aslî görev ve
hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelli veya bedelsiz olarak mahallî idareler
ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına devredebilir veya süresi yirmibeş yılı
geçmemek üzere tahsis edebilir. Bu taşınmazlar aynı kuruluşlara kiraya da
verilebilir. Bu taşınmazların, tahsis amacı dışında kullanılması hâlinde,
tahsis işlemi iptal edilir. Tahsis süresi sonunda, aynı esaslara göre yeniden
tahsis mümkündür. Kamu kurum ve kuruluşlarına belediyeler, bağlı
kuruluşları ve belediye şirketlerince devir veya tahsis edilen taşınmazlar,
kamu konutu ve sosyal tesis olarak kullanılamaz. (Ek fıkra: 12/11/2012-6360/19 md.) 5018 sayılı Kamu Malî
Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci
cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu maddesi; belediyeler, il
özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile
ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz . (Ek fıkra: 31/10/2016-KHK-678/11 md.; Aynen kabul:
1/2/2018-7071/11 md.) Afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalan yerleşim
birimlerinin belediyeleri ile bu Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası
gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde,
vali veya belediye başkanı, aksayan belediye hizmetinin başka bir belediye
tarafından yerine getirilmesini talep edebilir. Yardım istenilen belediye,
meclis kararına gerek olmaksızın İçişleri Bakanının izniyle bu talebi yerine
getirebilir.” 2. 29. maddesiyle
bent ve fıkra eklenen 4734 sayılı Kanun’un iptali talep edilen kuralların da
yer aldığı 11. maddesi şöyledir: “ İhaleye
katılamayacak olanlar Madde 11- Aşağıda sayılanlar
doğrudan veya dolaylı veya alt yüklenici olarak, kendileri veya başkaları adına
hiçbir şekilde ihalelere katılamazlar: a) (Değişik: 20/11/2008-5812/4 md.) Bu Kanun ve diğer kanunlardaki hükümler gereğince geçici veya sürekli
olarak idarelerce veya mahkeme
kararıyla kamu ihalelerine katılmaktan
yasaklanmış olanlar ile 12/4/1991 tarihli ve 3713 sayılı Terörle Mücadele
Kanunu kapsamına giren suçlardan veya örgütlü suçlardan veyahut kendi ülkesinde
ya da yabancı bir ülkede kamu görevlilerine rüşvet verme suçundan dolayı
hükümlü bulunanlar. b) İlgili mercilerce hileli iflas
ettiğine karar verilenler. c) İhaleyi yapan idarenin ihale
yetkilisi kişileri ile bu yetkiye sahip kurullarda görevli kişiler. d) İhaleyi yapan idarenin ihale
konusu işle ilgili her türlü ihale işlemlerini hazırlamak, yürütmek, sonuçlandırmak
ve onaylamakla görevli olanlar. e) (c) ve (d) bentlerinde
belirtilen şahısların eşleri ve üçüncü dereceye kadar kan ve ikinci dereceye
kadar kayın hısımları ile evlatlıkları ve evlat edinenleri. f) (c), (d) ve (e) bentlerinde
belirtilenlerin ortakları ile şirketleri (bu kişilerin yönetim kurullarında
görevli bulunmadıkları veya sermayesinin % 10’undan fazlasına sahip olmadıkları
anonim şirketler hariç). g) (Ek:
31/10/2016-KHK-678/30 md.; Değiştirilerek kabul: 1/2/2018-7071/29 md.) Terör
örgütlerine iltisakı yahut bunlarla irtibatı olduğu Emniyet Genel Müdürlüğü
tarafından bildirilen gerçek ve tüzel kişiler ile bu kapsamda olduğu Millî
İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından bildirilen yurt dışı bağlantılı
gerçek ve tüzel kişiler. İhale konusu işin danışmanlık
hizmetlerini yapan yükleniciler bu işin ihalesine katılamazlar. Aynı şekilde,
ihale konusu işin yüklenicileri de o işin danışmanlık hizmeti ihalelerine
katılamazlar. Bu yasaklar, bunların ortaklık ve yönetim ilişkisi olan
şirketleri ile bu şirketlerin sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları
şirketleri için de geçerlidir. (Değişik üçüncü fıkra:
30/7/2003-4964/8 md.) İhaleyi yapan idare bünyesinde bulunan veya idare
ile ilgili her ne amaçla kurulmuş olursa olsun vakıf, dernek, birlik, sandık
gibi kuruluşlar ile bu kuruluşların ortak oldukları şirketler bu idarelerin
ihalelerine katılamazlar. Bu yasaklara rağmen ihaleye katılan
istekliler ihale dışı bırakılarak geçici teminatları gelir kaydedilir. Ayrıca,
bu durumun tekliflerin değerlendirmesi aşamasında tespit edilememesi nedeniyle
bunlardan biri üzerine ihale yapılmışsa, teminatı gelir kaydedilerek ihale
iptal edilir. (Ek fıkra: 31/10/2016-KHK-678/30 md.; Değiştirilerek
kabul: 1/2/2018-7071/29 md.) Birinci fıkranın (g) bendi kapsamındaki
bildirimlere ilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulunca belirlenir . Söz
konusu bent kapsamında olduğu tespit edilen istekliler ihale dışı bırakılır,
ancak bunların teminatları hakkında dördüncü fıkrada yer alan hüküm uygulanmaz. Aynı bent kapsamındaki işlemlerin yürütülmesinde görev alan kamu
görevlilerinin, yaptıkları iş ve işlemler nedeniyle hukuki, idari, mali ve
cezai sorumluluğu doğmaz. Söz konusu bent hükümlerine göre yürütülen
faaliyetler çerçevesinde elde edilen bilgi ve kayıtları, hukuka aykırı olarak
kullanan, bir başkasına veren, yayan veya ele geçiren kişi, 26/9/2004
tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu hükümlerine göre cezalandırılır.” 3. 32. maddesiyle
(1) numaralı fıkrası değiştirilen 6356 sayılı Kanun’un iptali talep edilen
kuralların da yer aldığı 63. maddesi şöyledir: “ Grev ve lokavtın
ertelenmesi MADDE 63- (1) (Değişik:
31/10/2016–KHK-678/35 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7071/32 md.) Karar verilmiş
veya başlanmış olan kanuni bir grev veya lokavt; genel sağlığı veya millî
güvenliği, büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma hizmetlerini,
bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal istikrarı bozucu nitelikte
ise Cumhurbaşkanı bu uyuşmazlıkta grev ve lokavtı altmış gün süre ile
erteleyebilir. Erteleme süresi, kararın yayımı tarihinde başlar. (2) Erteleme kararının yürürlüğe
girmesi üzerine, 60 ıncı maddenin yedinci fıkrasına göre belirlenen arabulucu,
uyuşmazlığın çözümü için erteleme süresince her türlü çabayı gösterir. Erteleme
süresi içerisinde taraflar aralarında anlaşarak uyuşmazlığı özel hakeme de
götürebilir. (3) Erteleme süresinin sonunda
anlaşma sağlanamazsa, altı iş günü içinde taraflardan birinin başvurusu üzerine
uyuşmazlık Yüksek Hakem Kurulunca çözülür. Aksi takdirde işçi sendikasının
yetkisi düşer.” 4. İptali talep edilen kuralların da yer aldığı 34. maddesi şöyledir: “ TMSF’nin kayyım olarak
atandığı şirketlerin kefaleti MADDE 34- (1) Tasarruf Mevduatı
Sigorta Fonunun kayyım olarak atandığı şirketlerde, şirketin doğrudan veya
dolaylı borçlarının ödenmesi için öncelikle şirket lehine kefil olan ve şahsi
malvarlığı değerlerine kayyım atanmamış ortak, yönetici veya üçüncü gerçek veya
tüzel kişilerin malvarlığına müracaat edilir. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu,
bu kapsamda şirket borçlarının ödenmesi ya da şirket sermaye ihtiyacının
karşılanmasını teminen öncelikle şahsi malvarlığı değerlerine kayyım atanmamış
kefillerin varlıklarına müracaat edilmek kaydıyla kefillerin varlıklarının
doğrudan veya ticari ve iktisadi bütünlük yoluyla satılması konusunda
yetkilidir. (2) Tasarruf Mevduatı Sigorta
Fonunun kayyım olarak atandığı şirketlerin, müşterek müteselsil borçluluğu
kapsayan kefaletler dahil, kefil olduğu borçlarda ise kayyımlık kararının
devamı süresince borcun öncelikle asıl borçludan ya da diğer kefillerden
tahsili yoluna gidilir. (3) 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile bu maddenin
birinci fıkrasında yapılan değişiklik hükümleri, 694 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin yayımlandığı tarih itibarıyla başlatılmış olan takip ve tahsil
işlemleri hakkında da uygulanır. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,
Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin
GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in
katılımlarıyla 17/5/2018 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Muharrem İlhan KOÇ
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri,
dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer
yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A. Olağanüstü Hâl
Düzenlemelerinin Yargısal Denetimi 3. Anayasa’nın 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye
Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’la değiştirilmeden
önceki 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinde “…olağanüstü
hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde
kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla,
Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz ” hükmüne yer verilerek olağanüstü dönem
kanun hükmünde kararnameleri (KHK) Anayasa Mahkemesinin yargısal denetiminin
dışında bırakılmıştır. Anayasa Mahkemesi 2/11/2016 tarihli ve E.2016/171,
K.2016/164 sayılı kararında olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesi
tarafından denetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça
tanınması gerektiğini ifade ederek Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa
koyucunun amacı ve ilgili yasama belgeleri gözönünde bulundurulduğunda
olağanüstü hâl KHK’larının herhangi bir ad altında yargısal denetiminin mümkün
olmadığına karar vermiştir. 4. Bununla birlikte olağanüstü hâl KHK’larının Türkiye
Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından onaylanarak kanunlaşması hâlinde bu
kanun hükümlerinin Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava
açılmasının önünde bir engel bulunmamaktadır. İptal davasına konu edilen 7071
sayılı Kanun, olağanüstü hâl kapsamında çıkarılan 31/10/2016 tarihli ve 678
sayılı KHK’nın TBMM tarafından onaylanması sonucunda yürürlüğe girmiştir. Bu
itibarla dava konusu kurallar diğer kanun hükümleri gibi Anayasa Mahkemesinin
denetimine tabi olmakla birlikte bu denetim yapılırken söz konusu kuralların
olağanüstü hâle yönelik düzenlemeler içermesi nedeniyle öncelikle inceleme
yönteminin belirlenmesi gerekir. 5. Anayasa, temel hak ve özgürlüklerin korunmasına
ilişkin olarak olağan ve olağanüstü dönemler için iki ayrı hukuki rejim
öngörmektedir. Olağan dönemde temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması rejimi
Anayasa’nın 13. maddesinde düzenlenmişken olağanüstü dönemde temel hak ve
özgürlüklerin sınırlandırılması ya da kullanılmasının durdurulması rejimi
Anayasa’nın 15. maddesinde düzenlenmiştir. 6. Anayasa’nın 13. maddesine göre “ Temel hak ve
hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde
belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu
sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. ” 7. Anayasa’nın 15. maddesine göre ise “Savaş,
seferberlik veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan
yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak
ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar
için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir./ Birinci
fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana
gelen ölümler dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî varlığının
bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya
zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişe yürütülemez;
suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz.” 8. Olağan dönemde temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasına ilişkin ölçütler Anayasa’nın 13. maddesinde yer alırken savaş , seferberlik ve olağanüstü hâller de hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması, hatta kullanılmasının durdurulması özel olarak Anayasa’nın
15. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre savaş, seferberlik veya olağanüstü
hâllerde temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının kısmen veya tamamen
durdurulması ve bunlar için Anayasa’nın diğer maddelerinde öngörülen
güvencelere aykırı tedbirler alınması mümkündür. Ancak Anayasa’nın 15.
maddesiyle bu hususta tanınan yetki de sınırsız değildir. Anayasa’nın diğer
maddelerinde öngörülen güvencelere aykırı tedbirlerin milletlerarası hukuktan
doğan yükümlülükleri ihlal etmemesi ve durumun gerektirdiği ölçüde olması
gerekmektedir. Ayrıca bu durumlarda dahi kişinin yaşam hakkına, maddi ve manevi
varlığının bütünlüğüne dokunulması, din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini
açıklamaya zorlanması ve bunlardan dolayı suçlanması yasaklanmış; suç ve
cezaların geriye yürümemesi ilkesi ile masumiyet karinesinin bu hâllerde de
geçerli olduğu kabul edilmiştir. 9. Olağanüstü hâl yönetim usullerine başvurulmasındaki
temel amaç, bu yönetim rejiminin uygulanmasına neden olan tehdit veya
tehlikelerin bertaraf edilmesini sağlamaktır. Devletin veya toplumun varlığının
ya da kamu düzeninin ağır tehdit veya tehlikeler altında bulunması nedeniyle
olağanüstü yönetim usulünün uygulandığı dönemlerde, söz konusu tehdit veya
tehlikelerin bertaraf edilmesi için temel hak ve özgürlüklerin olağan döneme
kıyasla daha fazla sınırlandırılması sonucunu doğuran tedbirler alınması
gerekebilir. Bu nedenle Anayasa’nın 15. maddesinin uygulanabilmesi için kuralın
olağanüstü hâlin gerekli kıldığı durumla ilgisinin bulunması gerekir. 10. Olağanüstü hâl KHK’larının kanunlaşmasından sonra bu kanun
hükümlerinin Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesinde ilgili kuralın tabi olduğu
sınırlama rejimi tespit edilmelidir. Zira söz konusu düzenlemelerde olağanüstü
hâlle ilgili kuralların yanında olağanüstü hâlle ilgisi olmayan kurallara da
yer verilebilmesi bu tespitin yapılmasını zorunlu kılmaktadır. 11. Kanunlaştırılarak yargısal denetime açılan bir
kuralın Anayasa’nın olağanüstü dönem için öngördüğü denetim rejimine tabi
olabilmesi için kural, olağanüstü hâlin ilanına sebep olan tehdit veya
tehlikelerin bertaraf edilmesine yönelik olmalı ve olağanüstü hâl süresiyle
sınırlı uygulanmalıdır. Dolayısıyla ancak bu iki niteliği taşıyan bir kuralın
Anayasa’ya uygunluk denetiminde olağanüstü hâllerde temel hak ve özgürlüklerin
kullanılmasının sınırlanmasını ve durdurulmasını düzenleyen Anayasa’nın 15.
maddesi esas alınabilir. 12. Kuralın olağanüstü hâlin ilanına neden olan tehdit
veya tehlikelerin bertaraf edilmesine yönelik olmadığı ya da olağanüstü hâlin
süresini aştığı durumlarda ise söz konusu kuralın Anayasa’ya uygunluk
denetiminde Anayasa’nın 15. maddesi dikkate alınamaz. Bu durumda kurala ilişkin
inceleme sınırlamaya konu hakkın düzenlendiği Anayasa maddesi başta olmak üzere
Anayasa’nın ilgili hükümleri ile olağan dönemde hak ve özgürlükleri sınırlama ve
güvence rejimi bakımından temel öneme sahip olan Anayasa’nın 13. maddesi
bağlamında yapılmalıdır. Ancak buradaki anayasallık denetiminde varılan sonuç
böyle bir düzenlemenin olağanüstü dönemde dahi yapılamayacağı şeklinde
anlaşılamaz. B.
Kanun’un 11. Maddesiyle 5393 Sayılı Kanun’un 75. Maddesine Eklenen Dördüncü
Fıkranın İncelenmesi 1.
İptal Talebinin Gerekçesi 13. Dava dilekçesinde özetle; vali veya belediye
başkanının, aksayan belediye hizmetinin, neye göre belirleneceği belli olmayan
başka bir belediye tarafından yerine getirilmesini talep etmesinin, yardım
istenilen belediyenin de meclis kararına gerek olmaksızın İçişleri Bakanının
izniyle bu talebi yerine getirebilmesinin belediyelerin idari ve malî
özerkliğine müdahale niteliğinde olduğu, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik
Şartının 3. ve 9. maddelerinde hüküm altına alınan belediyelerin idari ve malî
özerkliklerini sınırlandırdığı ve iradeleri dışında kanunlarla güvence altına
alınan kaynakların İçişleri Bakanının izni ile söz hakkı dahi olmaksızın başka
bir belediyeye aktarılması sonucunu doğurduğu belirtilerek kuralın Anayasanın
90. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 14. Kuralda, afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalan
yerleşim birimlerinin belediyeleri ile Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası
gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde,
vali veya belediye başkanının, aksayan belediye hizmetinin başka bir belediye
tarafından yerine getirilmesini talep edebileceği, bu durumda yardım istenilen
belediyenin meclis kararına gerek olmaksızın İçişleri Bakanının izniyle bu
talebi yerine getirebileceği öngörülmektedir. 15. Belirtilen nedenlerle aksayan belediye hizmetinin
başka bir belediye tarafından yerine getirilmesini öngören kuralın, kısmen
olağanüstü hâlin ilanına neden olan tehdit ve tehlikelerin bertaraf edilmesine
yönelik olduğunu değerlendirmek mümkün ise de kural olağanüstü hâl süresini
aşacak biçimde uygulanmaya imkân vermektedir. Başka bir ifadeyle kural
olağanüstü hâl süresiyle sınırlı bir düzenleme öngörmemektedir. Bu durumda
kurala ilişkin incelemenin Anayasa’nın olağan dönem kuralları yönünden
öngördüğü denetim rejimine göre yapılması gerekir. 16. Anayasa’nın 127. maddesinde yer yönünden yerinden
yönetim kuruluşları olan mahallî idareler düzenlenmiş olup bunlara tanınan
idari ve malî özerkliğin kapsamı gösterilmiştir. Anılan maddenin birinci
fıkrasında mahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar
organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan
kamu tüzel kişileri oldukları ifade edilmiştir. 17. Anayasa’da merkezî idare-mahallî idare ayrımının
yapılması, mahallî idarelerin organlarının seçimle göreve gelmesinin
öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle
alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ile
orantılı gelir kaynakları sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmış
olması mahallî idarelerin özerkliğinin göstergeleridir. 18. Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine
ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması
anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını
ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini
hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence
altına almaktır (AYM, E.2018/7, K.2019/80, 5/7/2018, § 41). 19. Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında
merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari
vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmektedir. 20. İdari vesayet yetkisi, hiyerarşik denetimde olduğu
gibi genel bir yetki olmayıp kanunla çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde
kullanılması gereken istisnai bir yetkidir. İstisnailik ve kanunilik idari
vesayetin en belirgin iki temel özelliğidir. Bu bağlamda vesayet yetkisi mutlak
bir kullanım zorunluluğunu da içermez. Anayasa’da belirtilen amaç ve çerçeve
içinde kalmak koşuluyla bu yetkinin kapsam ve sınırını belirleme yetkisi kanun
koyucuya aittir. 21. Kanun’un 3. maddesine göre belediyenin organları
belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanından oluşmaktadır.
Belediye meclisi Kanun’un 17. maddesi uyarınca belediyenin karar organıdır.
Kanun’un 37. maddesinde belediye başkanının, belediye idaresinin başı ve
belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu belirtilmiştir. 22. Dava konusu kural, merkezî idarenin idari vesayet kapsamında
vereceği izinle anılan hizmetin yerine getirilmesini mümkün kılmakla birlikte,
mahallî idarenin meclisinin kararını gerekli görmemektedir. Bu durumda Kanun’un
belediye başkanının görev ve yetkilerini düzenleyen 38. maddesinin birinci
fıkrasının (p) bendinde yer alan “ Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye
meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve
yetkileri kullanmak” hükmü kapsamında yardım talebinin belediye başkanı
tarafından değerlendirileceği anlaşılmaktadır. Belediye başkanının bu kapsamdaki
bir talebi kabul etmesi mümkün olduğu gibi reddetmesine de bir engel
bulunmamaktadır. 23. Afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalma durumlarında
belediye hizmetlerinde aksama meydana gelmesi ve bunun toplum sağlığı ve kamu
düzeni açısından olumsuzluklara neden olması muhtemeldir. Bu nedenle bu
kapsamdaki bir yardım talebinin yardım istenen belediye tarafından süratle
sonuçlandırılmasında kamu yararı olduğu açıktır. 24. Mahallî idarelerin yetkilerinin kullanılmasının
yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenlenmesi karar alma yetkisinin her
durumda belli bir organda olmasını gerektirmemektedir. Kural olarak önemli
konuların karar organı tarafından ele alınması gerekmekte ise de kamu
hizmetlerinin görülmesi bakımından aciliyet arz eden durumlarda kanunla farklı
bir usulün öngörülmesi mümkündür. Kural; yardım talebi bakımından meclis
kararını gerekli görmemekle birlikte yardım talebinin kabul edilmesi, yine
belediyenin seçilmiş bir organı olan belediye başkanı tarafından yapılacak
değerlendirmeye ve karara bağlıdır. 25. Bu itibarla kuralda yer alan afet, kitlesel göç ve
teröre maruz kalan yerleşim birimlerinin belediyelerinin aksayan belediye
hizmetinin başka bir belediye tarafından yerine getirilmesi talebi yönünden
meclis kararına gerek olmaması mahallî idarelerin özerkliğini ve dolayısıyla
yerinden yönetim ilkesini ihlal etmemektedir. Açıklanan nedenlerle kuralın “… ile
bu Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya
başkan vekili görevlendirilen belediyelerde,…” bölümü dışında kalan bölümü
Anayasa’nın 127. maddesine aykırı değildir. Kuralın bu bölümüne yönelik iptal
talebinin reddi gerekir. 26. Bunun yanında kural Kanun’un 45. maddesinin ikinci
fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen
belediyeler için de aynı uygulamanın yapılmasına imkân tanımaktadır. 27. Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrasına göre
belediye başkanı veya başkan vekilinin terör veya terör örgütlerine yardım ve
yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da
kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatının sona ermesi hâllerinde
büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde vali
tarafından belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirileceği düzenlenmiştir. 28. Kanun koyucunun afet, kitlesel göç ve teröre maruz
kalma gibi durumlarda süratle karar alınmasını temin için olağan karar
alma usulü dışında bir usul benimsemesi anlaşılabilir ise de belediye başkanı
veya başkan vekili ya da meclis üyesinin belli suçlar sebebiyle görevden
uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya
başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi hâllerinde, duruma göre
İçişleri Bakanı veya vali tarafından belediye başkanı veya başkan vekili ya da
meclis üyesi görevlendirilmesi, belediye hizmetlerinin görülmesiyle doğrudan
ilgili ve bu nedenle süratle karar alınması gereken bir durum olarak
değerlendirilemez. 29. Bu itibarla afet, kitlesel göç ve teröre maruz kalma gibi durumlardan farklı olarak Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrası
gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilmesinin belediye
hizmetinin aksamasına neden olacak ve yardım talebi konusunda acil bir karar
verilmesini gerektirecek objektif bir olgu olarak kabulü mümkün
görünmemektedir. Dolayısıyla bu durumda belediyenin karar organının kararına
gerek duyulmaksızın yardım talebinin karara bağlanması mahallî idarelerin
özerkliğine ve yerinden yönetim ilkesine aykırılık oluşturmaktadır. 30. Açıklanan nedenlerle kuralın “… ile bu Kanunun 45
inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili
görevlendirilen belediyelerde,…” bölümü Anayasa’nın 127. maddesine
aykırıdır. Kuralın bu bölümünün iptali gerekir. Serdar ÖZGÜLDÜR, Hicabi DURSUN, Muammer TOPAL, Kadir
ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yıldız SEFERİNOĞLU kuralın “… ile bu
Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya
başkan vekili görevlendirilen belediyelerde ,…” bölümü yönünden bu görüşe katılmamışlardır. Kuralın Anayasa’nın 90. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. C. Kanun’un 29. Maddesiyle 4734 Sayılı Kanun’un 11.
Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (g) Bendinin İncelenmesi 1.
İptal Talebinin Gerekçesi 31. Dava dilekçesinde özetle; kamu ihalelerine katılmanın
engellenmesiyle kişilerin diledikleri alanda çalışma ve sözleşme
yapamayacakları, gerçek ve tüzel kişilerin kamu ihalelerine katılmasının
yasaklanmasının sözleşme özgürlüğüne müdahale oluşturduğu, iltisak ve irtibat
kavramlarının içeriğinin belirsiz ve öngörülemez olduğu, hangi somut eylemlerin
bu kapsamda değerlendirileceğini ortaya koyan hiçbir düzenlemenin ya da
açıklığın bulunmadığı, kanunla düzenlenmesi gereken hususların alt
düzenlemelere bırakılmasının yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu
belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 13. ve 48. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür. 2.
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 32. Dava konusu kural terör örgütlerine iltisakı yahut
bunlarla irtibatı olduğu Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından bildirilen gerçek
ve tüzel kişiler ile bu kapsamda olduğu Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı
tarafından bildirilen yurt dışı bağlantılı gerçek ve tüzel kişilerin doğrudan
veya dolaylı veya alt yüklenici olarak, kendileri veya başkaları adına hiçbir
şekilde kamu ihalelerine katılamayacaklarını öngörmektedir. 33. Kural, olağanüstü hâlin ilanına sebep olan tehdit
veya tehlikelerin bertaraf edilmesine yönelik olmakla birlikte olağanüstü hâl
süresiyle sınırlı bir düzenleme öngörmemektedir. Bu nedenle kurala ilişkin
incelemenin Anayasa’nın olağan dönem kuralları yönünden öngördüğü denetim
rejimine göre yapılması gerekir. 34. Anayasa’nın 48. maddesinin birinci
fıkrasının ilk cümlesinde “ Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme
hürriyetlerine sahiptir” denilmek suretiyle temel hak ve özgürlükler
arasında yer alan çalışma ve sözleşme hürriyeti güvence altına alınmıştır. 35. Kural, terör örgütlerine iltisakı
yahut bunlarla irtibatı olduğu bildirilen gerçek ve tüzel kişilerin kamu ihalelerine
katılamayacaklarını öngörmek suretiyle çalışma ve sözleşme hürriyetini
sınırlamaktadır. 36. Anayasa’nın 13. maddesinde “ Temel
hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde
belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu
sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz ” denilmiştir.
Buna göre çalışma ve sözleşme hürriyetine sınırlama getiren düzenlemelerin,
Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun olması, kanunla yapılması ve
ölçülü olması gerekir. 37. Anayasa’nın anılan maddesinde temel
hak ve özgürlüklerin ancak Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen nedenlere
bağlı olarak sınırlanabileceği öngörülmüş ise de bu, düzenlendiği maddede
hiçbir sınırlama nedenine yer verilmeyen hakların mutlak olduğu ve bunların
hiçbir şekilde sınırlanamayacağı anlamını taşımamaktadır. Anayasa Mahkemesinin
birçok kararında da belirtildiği üzere temel hak ve hürriyetlerin doğasından
kaynaklanan bazı sınırları bulunduğu gibi Anayasa’nın başka maddelerinde yer
alan kurallar da temel hak ve hürriyetlerin sınırını oluşturur. Bir başka
deyişle temel hak ve özgürlüklerin kapsamının ve objektif uygulama alanının her
bir norm yönünden bağımsız olarak değil Anayasa’nın bütünü içerisindeki anlama
göre belirlenmesi gerekir. 38. Anayasa’nın 5. maddesinde
demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak,
kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle
bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri
kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları
hazırlamaya çalışmak devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır.
Terörle mücadele ederek kişilerin ve toplumun huzur ve güvenliğini sağlamanın
devletin yerine getirmekle yükümlü olduğu ödevler kapsamında kaldığında
tereddüt bulunmamaktadır. Bu yönüyle millî güvenliğin sağlanması amacıyla
çalışma ve sözleşme hürriyetine sınırlama getirilmesi mümkündür. 39. Kaldı ki kamu ihalelerine katılım, işin doğasından
kaynaklanan bazı sınırlamalara tabi olabilir. Kamu hizmetlerinin yerine
getirilmesi ve idari faaliyetlerin yürütülmesi bakımından büyük önem arz eden
kamu ihalelerinin belirli şartlar ve buna uygun usuller ile gerçekleştirilmesi
bir zorunluluktur. Bu kapsamda ihalelere katılacak kişiler için malî, teknik,
mesleki yeterlik yanında güvenlik koşullarının da belirlenmesi kaçınılmazdır. 40. Millî güvenlik kuşkusuz kamu ihalelerine
katılım yönünden işin doğasından kaynaklanan bir sınırlama sebebi olarak
değerlendirilebilir. Bu kapsamda terör örgütleri ile irtibat veya iltisakı
tespit edilenlerin kamu ihalelerine katılmamasını öngören kuralın millî
güvenlik amacı ile öngörüldüğü ve anayasal anlamda meşru bir amaç taşıdığı
söylenebilir. Belirtilen amaca yönelik olarak kanun koyucu tarafından idari
önlemler öngörülebileceği açıktır. 41. Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında çalışma
ve sözleşme hürriyetini sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin bulunması
yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı gibi temel hakları
sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfiliğe
izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler
niteliğinde olması gerekir. 42. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu
niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk
devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanuni düzenlemelerin hem
kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer
vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca
kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir
(AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, § 153). Kanunda bulunması gereken bu
nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke
hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde
devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven
duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41,
K.2017/98, 4/5/2017, § 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddelerinde sınırlama
ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan
hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır. 43. Kuralla terör örgütleriyle irtibatlı veya iltisaklı
bulunan gerçek ve tüzel kişilerin kamu ihalelerine katılamayacakları öngörülmekte
olup kuralda geçen iltisaklı kavramı kavuşan, bitişen, birleşen; irtibatlı
kavramı ise bağlantılı anlamına gelmektedir. Anılan ibareler genel kavram
niteliğinde olmakla birlikte Anayasa Mahkemesinin 14/11/2019 tarihli ve
E.2018/89, K.2019/84 sayılı kararında belirtilen nedenlerle bunların katagorik
olarak belirsiz ve öngörülemez nitelikte olduğu söylenemez. 44. Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı
gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç
bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını diğer bir ifadeyle aynı amaca daha
hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise
hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir
dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir. 45. Millî güvenlik bakımından sakınca oluşturabilecek
fiil veya durumları nedeniyle kişilerin kamu ihalelerine katılamamalarını
düzenleyen kural kanun koyucu tarafından getirilen idari bir önlem
niteliğindedir. Bu çerçevede millî güvenliğin sağlanması amacıyla kuralda
öngörülen sınırlamaların elverişli ve gerekli olmadığı söylenemez. 46. Bununla birlikte idari önlemlere başvurulabilmesi bu
önlemler bakımından sınırsız bir yetkiye sahip olunması anlamını
taşımamaktadır. Kural, terör örgütleriyle iltisaklı yahut irtibatlı olma
bakımından Emniyet Genel Müdürlüğü ve Millî İstihbarat Teşkilatı tarafından
yapılan bildirimi esas almakta; bu yönde bir bildirim yapılması hâlinde
kişilerin otomatik olarak kamu ihalelerine katılamaması veya ihale dışı
bırakılması sonucunu doğurmaktadır. Kişiler hakkında ortaya çıkan bu sonuç
belli bir süreyle de sınırlı değildir. Ayrıca kuralın, bu konuda yapılacak
yargısal denetimin de etkinliğini sınırlayabilecek şekilde düzenlendiği ve
yargısal süreçte idari işlem denetlenirken ihaleye katılacak gerçek ve tüzel
kişilerin terör örgütleriyle iltisakı yahut irtibatı olduğu konusunda ilgili
kolluk biriminin bildiriminin bulunup bulunmadığıyla sınırlı bir denetim
yetkisi verdiği anlaşılmaktadır. 47. Emniyet Genel Müdürlüğü ve Millî İstihbarat Teşkilatı
tarafından yapılan bildirimin kural olarak ceza soruşturmasına esas alınabilecek
nitelikte bilgi ve belgelere dayanma zorunluluğu bulunmamaktadır. Diğer bir
ifadeyle bu kapsamdaki değerlendirmeye esas alınan olay ve olguların istihbarî
nitelikte olması kuvvetle muhtemeldir. Bu nedenle kamu ihalelerini
gerçekleştiren idarelerce tesis edilecek işlemlerle ilgili yargısal denetim
daha da önemli hâle gelmektedir. Ceza soruşturmasına esas alınabilecek
nitelikte bilgi ve belgelere dayanma zorunluluğu olmayan güvenlik kurumlarınca
yapılacak değerlendirmenin otomatik sonuç doğurması ile idarelere ve idari
işlemi denetleyecek mahkemelere gerçek ve tüzel kişilerin terör örgütleriyle
iltisakı yahut irtibatı bulunup bulunmadığı hususunda değerlendirme yapma
yetkisinin verilmemesi, söz konusu bildirimlerin doğruluğunu denetleme ve
gerçek duruma göre idari işlem tesis etme imkânını önemli ölçüde
sınırlamaktadır. Kanun’da anılan yetkinin kuralın getiriliş amacına uygun
olarak kullanılmasını sağlayacak ve bu konudaki olası keyfilikleri önleyecek
yasal güvencelere de yer verilmediği görülmektedir. 48. Belirli bir süreyle sınırlı olmayan ve kamu
ihalelerini yapan idareler ile bu işlemleri denetleyecek mahkemelere kural
olarak değerlendirme yapma imkânı vermeyen düzenlemenin yukarıda belirtilen
sonuçları dikkate alındığında çalışma ve sözleşme hürriyetine yönelik orantısız
bir sınırlama getirdiği sonucuna varılmıştır. 49. Bu çerçevede kuralın olağan dönemde Anayasa’ya aykırı
olduğu yönünde yapılan tespit, kuralın olağanüstü dönemde Anayasa’ya aykırı
olup olmadığı hususunda herhangi bir değerlendirmeyi kapsamamaktadır. 50. Kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırıdır.
İptali gerekir. Kural,
Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca
Anayasa’nın 2. ve 7. maddeleri yönünden incelenmemiştir. Ç. Kanun’un 29. Maddesiyle 4734 Sayılı Kanun’un 11.
Maddesine Eklenen Beşinci Fıkranın Birinci ve Üçüncü Cümleleri ile Dördüncü
Cümlesinde Yer Alan “... yayan ...” İbaresinin İncelenmesi 51. 4734 sayılı Kanun’un 11. maddesinin birinci fıkrasına
eklenen (g) bendinin iptal edilmesi nedeniyle anılan maddenin dava konusu
kuralların yer aldığı beşinci fıkrasının uygulanma imkânı kalmamıştır. Bu
nedenle söz konusu maddenin beşinci fıkrası
30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında
değerlendirilmiş ve bu fıkrada yer alan dava konusu kurallar yönünden Anayasa’ya
uygunluk denetiminin yapılmasına gerek görülmemiştir. D.
Kanun’un 32. Maddesiyle 6356 Sayılı Kanun’un 63. Maddesinin Değiştirilen (1)
Numaralı Fıkrasının “...büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma
hizmetlerini, bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal istikrarı... ”
Bölümünün İncelenmesi 1.
İptal Talebinin Gerekçesi 52. Dava dilekçesinde özetle; madde kapsamında grev
ertelemesi kararı verilmesi hâlinde erteleme süresi sonunda sendikanın grev
uygulamasını yaşama geçirme imkânının bulunmadığı, kuralla grev hakkına
demokratik toplum düzeni ile uluslararası sözleşmelere aykırı ve hakkın özünü
zedeler biçimde aşırı ve ölçüsüz bir sınırlama getirildiği, yürütmeye ancak
yargının kullanabileceği bir yetkinin verildiği, grev hakkının devlet adına
otorite icra eden kamu görevlilerinin çalıştığı kamu hizmetlerinde veya durması
nüfusun tümünün veya bir bölümün yaşamını, güvenliğini ya da sağlığını
tehlikeye düşürebilecek zorunlu veya temel hizmetlerde sınırlanabileceği,
büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma hizmetleri ile bankacılık
hizmetlerinin bu kapsamda olmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 51., 54. ve
90. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2.
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 53. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de
incelenmiştir. 54. Dava konusu kuralla büyükşehir belediyelerinin şehir
içi toplu taşıma hizmetleri ile bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal
istikrarı bozucu nitelikteki karar verilmiş veya başlanmış olan kanuni bir grev
veya lokavtın altmış gün süre ile ertelenebilmesi öngörülmüştür. 55. Kural, olağanüstü hâl süresiyle sınırlı bir düzenleme
öngörmemekte olağanüstü hâl süresini aşacak biçimde uygulanmaya imkân
vermektedir. Bu durumda kurala ilişkin incelemenin Anayasa’nın olağan dönem
kuralları yönünden öngördüğü denetim rejimine göre yapılması gerekir. 56. Anayasa’nın 54. maddesinin birinci fıkrasında “ Toplu
iş sözleşmesinin yapılması sırasında, uyuşmazlık çıkması halinde işçiler grev
hakkına sahiptirler. Bu hakkın kullanılmasının ve işverenin lokavta
başvurmasının usul ve şartları ile kapsam ve istisnaları kanunla düzenlenir ”;
dördüncü fıkrasında ise “ Grev ve lokavtın yasaklanabileceği veya
ertelenebileceği haller ve işyerleri kanunla düzenlenir ” denilmektedir. 57. Söz konusu hüküm, Anayasa’da yer alan kurallara bağlı
kalmak şartıyla grev ve lokavtın yasaklanabileceği veya ertelenebileceği hâller
ve işyerlerinin belirlenmesi ile uygulanacak şekil, şart ve usullerin tespiti
konusunda kanun koyucunun takdir yetkisine sahip olduğunu öngörmektedir.
Nitekim Anayasa’nın 54. maddesinin yukarıda yer verilen dördüncü fıkrasının
gerekçesinde de “ Kanunla grevin ertelenebileceği ve yasaklanabileceği
maddede ifade olunmuştur ” denilmiştir. Buna göre belli şartlar dâhilinde
grev ve lokavtın ertelenmesi yönündeki düzenleme kanun koyucunun takdirindedir.
Ancak kanun koyucunun bu takdir yetkisini Anayasa’ya uygun olarak kullanması
gerekir. 58. Kuralda karar verilmiş veya başlanmış olan kanuni bir
grev veya lokavtın ertelenebilmesine izin verilmekle grev hakkına bir sınırlama
getirildiği açıktır. Anayasa’nın 13. maddesi uyarınca demokrasinin işleyişi
açısından yaşamsal önemde olan temel hak ve özgürlüklere getirilen
sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olması gerekir.
Grev hakkının da demokrasinin işleyişi açısından önemi açıktır. Bu çerçevede
anılan hakka getirilen sınırlamanın demokratik toplum düzeninin gereklerine
uygun olması, bir başka ifadeyle zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması
gerekir. 59. Yürütülen iş ya da hizmetin durması hâlinde nüfusun
tümünün ya da bir kısmının yaşamı, can güvenliği veya sağlığı tehlikeye düşecek
ise, başka bir ifadeyle grev veya lokavt konusu iş zorunlu ve temel hizmet
niteliği ağır basan işlerdense, grev ve lokavt yasaklanabilir veya
ertelenebilir. 60. Kanun’un 63. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bir
grevin ertelenmesi durumunda, erteleme süresinin sonunda anlaşma sağlanamazsa,
altı iş günü içinde taraflardan birinin başvurusu üzerine uyuşmazlığın Yüksek
Hakem Kurulunca çözüleceği, aksi takdirde işçi sendikasının yetkisinin düşeceği
düzenlenmiştir. 61. Anayasa Mahkemesinin 22/10/2014 tarihli ve E.2013/1,
K.2014/161 sayılı kararında da belirtildiği üzere bankacılık hizmetleri ile
şehir içi toplu taşıma hizmetleri Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından
kabul edilen toplum için yaşamsal nitelik taşıyan temel kamu hizmetlerinden
değildir (§ 238). 62. Bankacılık hizmetlerinde yapılacak bir grevin belli
bir seviyede ekonomik ve finansal istikrarı etkilemesi her zaman mümkündür.
Bununla birlikte anılan nedene dayalı olarak karar verilmiş veya başlanmış bir
grevin ertelenmesine karar verilmesi grev hakkının yaşama geçirilmesine engel
oluşturacaktır. Demokratik bir toplumda temel hizmet sayılamayacak bir sektörde
iktisadi kaygılarla Anayasa’nın tanıdığı grev hakkının sınırlanması kabul
edilemez. Grev hakkının tanınmadığı durumlarda örgütlenme özgürlüğünün ve toplu
sözleşme hakkının da anlamı kalmamaktadır. 63 Bu itibarla dava konusu kuralla toplum için yaşamsal
nitelikte olmayan büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma hizmetleri
ile bankacılık hizmetlerinde karar verilmiş veya başlanmış olan kanuni bir
grevin ertelenmesi yönünde getirilen sınırlama demokratik
toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmamaktadır . 64. Bu çerçevede kuralın olağan dönemde Anayasa’ya aykırı
olduğu yönünde yapılan tespit, kuralın olağanüstü dönemde Anayasa’ya aykırı
olup olmadığı hususunda herhangi bir değerlendirmeyi kapsamamaktadır. 65. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 13. ve 54.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Kural Anayasa’nın 13. ve 54. maddelerine aykırı görülerek
iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 51. maddesi yönünden incelenmemiştir. Kuralın Anayasa’nın 90. maddesiyle ilgisi görülmemiştir. E.
Kanun’un 34. Maddesinin (1) ve (2) Numaralı Fıkralarının İncelenmesi 1. Anlam
ve Kapsam 66.
Kanun’un 34. maddesinin dava konusu (1) numaralı fıkrası Tasarruf Mevduatı
Sigorta Fonunun (TMSF) kayyım olarak atandığı şirketlerin borçları için kefil
olan kişilerin bu borçlardan dolayı sorumluluklarını düzenlemektedir. Anılan
fıkranın ilk cümlesinde TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketlerde, şirketin
doğrudan veya dolaylı borçlarının ödenmesi için öncelikle şirket lehine kefil
olan ve şahsi malvarlığı değerlerine kayyım atanmamış ortak, yönetici veya
üçüncü gerçek veya tüzel kişilerin malvarlığına müracaat edileceği ifade
edilmiştir. Söz konusu fıkranın ikinci cümlesinde de TMSF’nin, şirket
borçlarının ödenmesini ya da şirket sermaye ihtiyacının karşılanmasını teminen
öncelikle şahsi malvarlığı değerlerine kayyım atanmamış kefillerin varlıklarına
müracaat edilmek kaydıyla kefillerin varlıklarının doğrudan veya ticari ve
iktisadi bütünlük yoluyla satılması konusunda yetkili olduğu belirtilmiştir. Bu
kuralın uygulanabilmesinin ön koşulu şahsi malvarlığı değerlerine kayyım
atanmamış kefillerin varlıklarına müracaat edilmesi ve bu müracaata rağmen
borcun ödenmemesi veya sermaye ihtiyacının karşılanmaması olduğundan TMSF’ye
tanınan satma yetkisinin malvarlığı değerlerine kayyım atanmış kefillerin
varlıkları yönünden de geçerli olduğu anlaşılmaktadır. 67. 34.
maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasında ise (1) numaralı fıkradan farklı
olarak TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketlerin kefil olduğu borçlardan dolayı
olan sorumluluğu düzenlenmiştir. Kural, TMSF’nin kayyım olarak atandığı
şirketlerin, müteselsilen kefil olduğu borçlar da dâhil olmak üzere, kefil
olduğu borçlardan dolayı kayyımlık kararının devamı süresince borcun öncelikle
asıl borçludan ya da diğer kefillerden tahsili yoluna gidileceğini
öngörmektedir. 68. Şirket
kavramı ile ifade edilen tüzel kişiliği olmayan adi şirket ile tüzel kişiliği
haiz ticaret şirketleri olan kollektif şirket, adi komandit şirket, anonim
şirket, sermayesi paylara bölünmüş komandit şirket, limited şirket ve
kooperatiftir. 69.
Kefalet sözleşmesine ilişkin temel kurallara 11/1/2011 tarihli ve 6098 sayılı
Türk Borçlar Kanunu’nun 581. ve devamı maddelerinde yer verilmiştir. Buna göre
kefalet sözleşmesi, kefilin alacaklıya karşı, borçlunun borcunu ifa etmemesinin
sonuçlarından kişisel olarak sorumlu olmayı üstlendiği sözleşmedir. Kefalet
sözleşmesi, mevcut ve geçerli bir borç için yapılabileceği gibi gelecekte
doğacak veya koşula bağlı bir borç için de bu borç doğduğunda veya koşul
gerçekleştiğinde hüküm ifade etmek üzere kurulabilir. Kefalet sözleşmesinin
geçerli olarak kurulabilmesi, dolayısıyla kefilin sorumlu tutulabilmesi için
kefalet sözleşmesinde, kefalet ile teminat altına alınan asıl borç
somutlaştırılmış olmalı ve kefilin sorumlu olacağı azamî miktar belirtilmiş
olmalıdır. 70.
Kefalet sözleşmesinin başlıca iki türü adi kefalet ve müteselsil kefalettir.
Adi kefalette alacaklı, istisnalar haricinde, borçluya başvurmadıkça kefili
takip edemez. Kefil de, alacak, kefaletten önce veya kefalet sırasında rehinle
de güvence altına alınmışsa, alacağın öncelikle rehin konusundan alınmasını
isteyebilir. Kefilin, kefalet sözleşmesinde müteselsil kefil sıfatıyla veya bu
anlama gelen herhangi bir ifadeyle yükümlülük altına girmeyi kabul etmiş olması
hâlinde ise alacaklı, kural olarak borçluyu takip etmeden veya taşınmaz rehnini
paraya çevirmeden kefili takip edebilir. 6098 sayılı Kanun’un 586. maddesi
uyarınca alacağın teslime bağlı taşınır rehni veya alacak rehni ile güvenceye alınmış
olması durumunda kural olarak rehnin paraya çevrilmesinden önce müteselsil
kefile başvurulamaz. 71.
Kefilin, müteselsil kefil sıfatıyla sorumlu tutulabilmesi için kural olarak bu
hususun kefalet sözleşmesinde açıkça belirtilmiş olması gerekir. Bu kuralın
istisnası ise ticari borçlara kefalet hâlidir. 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı
Türk Ticaret Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca ticari borçlara kefalet hâlinde,
kanunda veya sözleşmede aksi belirtilmedikçe, kefil asıl borçlu ile birlikte
müteselsilen sorumlu olur. Tüzel kişi tacir statüsündeki ticaret şirketlerinin
de her tür borcu ticari borç niteliğinde olduğundan bu borçlara kefalet
hâlinde, kanunda veya sözleşmede aksi belirtilmedikçe, borçlu ticaret şirketi
ile kefil müteselsilen sorumludur. 72. Dava
konusu kurallar ile TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketlerin borçları için
kefil olmuş kişilerin kefalet sözleşmesinden doğan sorumlulukları ile bu
şirketlerin kefil oldukları borçlardan dolayı olan sorumluluklarının, kefalet
sözleşmesinden doğan sorumluluğu düzenleyen temel kanun olan 6098 sayılı Kanun
hükümlerinden farklı bir şekilde düzenlendiği görülmektedir. 2.
İptal Talebinin Gerekçesi 73. Dava
dilekçesinde özetle; kurallarla bir taraftan bireylerin mülkiyet hakkına
öngörülemeyen bir müdahale yapılmasına imkân tanındığı, diğer taraftan da bu
müdahaleler açısından TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketlerle bunlara kefil
olan ya da kayyım atanmış şirketin kefil olduğu gerçek ve tüzel kişiler
arasında kayyım atanan şirketler lehine eşitsiz bir muamele öngörüldüğü,
şirketin malvarlığı olsa bile borçlarının öncelikle kefillerin malvarlığından
ödenmesinin öngörülebilir olmadığı, idari bir organ olan TMSF’ye şirkete kefil
olan gerçek ve tüzel kişilerin malvarlığını doğrudan satma yetkisinin tanınmasının
mülkiyet hakkına keyfi bir müdahale teşkil ettiği, kayyım atanan şirketleri, bu
şirketlere kefil olan gerçek ve tüzel kişiler karşısında avantajlı duruma
getiren ve bu kişilerin mülkiyet hakkına ağır bir müdahale oluşturan dava
konusu kuralların hiçbir meşru temelinin bulunmadığı, herhangi bir usulî
güvenceye tabi olmadan aralarında menfaat çatışması olan kişilerin mallarının,
TMSF tarafından üstelik kendi yönetimindeki bir şirketin borcu için doğrudan
satılabilmesinin mülkiyet hakkına keyfi bir müdahale oluşturduğu belirtilerek
kuralların Anayasa’nın 2., 10. ve 35. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. 3.
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 74. 6216
sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kurallar, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13.
maddesi yönünden de incelenmiştir. 75. Dava
konusu kurallar, olağanüstü hâlin ilanına neden olan tehdit ve tehlikelerin
bertaraf edilmesine yönelik olmasına rağmen olağanüstü hâl süresini aşacak
biçimde uygulanmaya imkân vermektedir. Başka bir ifadeyle kural olağanüstü hâl
süresiyle sınırlı bir düzenleme öngörmemektedir. Bu durumda kurala ilişkin
incelemenin Anayasa’nın olağan dönem kuralları yönünden öngördüğü denetim
rejimine göre yapılması gerekir. 76.
Anayasa’nın 35. maddesinde “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir./ Mülkiyet
hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” denilmektedir.
Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer
ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü malvarlığı hakkını
kapsamaktadır. 77.
Mülkiyet hakkı; kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu
sınırlamalara uymak koşuluyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma,
semerelerinden yararlanma ve üzerinde tasarruf etme imkânı veren bir haktır. Bu
bağlamda malikin mülkünü kullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde
tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin kısıtlanması veya mülkünden yoksun
bırakılması mülkiyet hakkına getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir. 78. Dava
konusu kurallar ile mülkiyet hakkından kaynaklanan ve sözleşmenin kurulduğu
tarihte hukuk düzeninin öngördüğü alacaklının borçlu şirkete başvurabilme
hakkına kısıtlama getirilmesi, kefilin alacak hakkı için ileri sürebileceği
bazı defileri ileri sürmesi imkânının engellenmesi ve kayyım atanan şirketin
kefil olduğu durumlarda borçlu ve diğer kefillerden sonra kayyım atanan şirkete
müracaat edilmesi koşulunun düzenlenmesi suretiyle mülkiyet hakkına sınırlama
getirildiği açıktır. 79.
Anayasa’nın söz konusu maddesinde mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla ve
kanunla sınırlanabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkı sınırlandırılırken
temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri
düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması
gerekmektedir. Anayasa’nın anılan maddesi uyarınca mülkiyet hakkına sınırlama
getiren düzenlemelerin, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun olması ve
ölçülü olması gerekir. 80. Dava
konusu kurallarla TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketler lehine birtakım
düzenlemeler yapılmak suretiyle genel olarak kamu kaynaklarının korunmasının ve
bunların değerlerinin artırılmasının amaçlandığı, bu yönüyle kurallarla
getirilen sınırlamanın Anayasa’nın 35. maddesinde belirtilen sınırlama sebebine
uygun olduğu söylenebilir. Ancak kuralların anayasal bağlamda meşru bir
amacının bulunması yeterli olmayıp kurallar ile getirilen sınırlamanın ölçülü
de olması gerekir. 81.
Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi
elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden
oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen
amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen
amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını diğer bir ifadeyle aynı amaca
daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir
dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir. 82. Dava
konusu kuralların yukarıda değinilen kamu yararı amacını gerçekleştirmeye
elverişli olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Bu kurallar ile getirilen
sınırlamaların gerekliliği yönünden ise amacı gerçekleştirmek için en hafif
aracın seçilip seçilmediği belirlenmelidir. Kurallarla; mülkiyet hakkından
kaynaklanan ve hukuk düzeninin öngördüğü alacaklının borçlu şirkete
başvurabilme hakkına kısıtlama getirilmekte, kefilin alacak hakkı için ileri
sürebileceği bazı defileri ileri sürme imkânı engellenmekte ve kayyım atanan
şirketin kefil olduğu durumlarda borçlu ve diğer kefillerden sonra kayyım
atanan şirkete müracaat edilmesi koşulu getirilerek kişilerin borçlu şirketten
alacaklarını tahsil etmeleri zorlaştırılmaktadır. TMSF’nin kayyım olarak
atandığı şirketlerin sermaye yapılarının korunması için bazı tedbirler alınması
makul görülmekle birlikte bunun gerçekleştirilebilmesi için uygulanabilecek
diğer iktisadi veya hukuki araçlar yerine kayyım olarak atanan şirketlerin
borçlu olduğu durumlar için hukuk düzeninin öngördüğü kurallara göre mevcut
olan mülkiyet hakkı kapsamındaki alacakların ödenmesinin güçleştirilmesi, kefil
olan üçüncü kişiler yönünden hukuki ilişkinin kurulduğu tarihte sahip olduğu
çeşitli defileri ileri sürme hakkının sınırlandırılarak bunların
malvarlıklarının doğrudan satışı konusunda TMSF’ye yetki verilmesi
öngörülmektedir. 83. Dava
konusu kurallar ile TMSF’nin kayyım olarak atandığı şirketlerin alacaklıları
arasında alacağın kefalet ile teminat altına alınmış ve kefil olan kişinin
şahsi malvarlığına kayyım atanmış olup olmamasına göre ayrım yapılmaktadır.
Alacak hakkı için şahsi malvarlığına kayyım atanmamış bir kişinin kefalet
vermiş olması hâlinde, alacaklının doğrudan borçlu şirkete başvuru hakkı
engellenmişken diğer alacaklılar yönünden herhangi bir sınırlama
öngörülmemiştir. Dolayısıyla alacakları için kefalet teminatı gösterilmemiş
alacaklıların, alacak haklarını TMSF’nin kayyım olarak atandığı borçlu
şirketten tahsil etmeleri mümkündür. Kural bu yönüyle, kefalet ile teminat
altına alınmış alacak hakkı sahibinin mülkiyet hakkı kapsamında bulunan
alacağına kavuşmasını geciktirebilecek veya engelleyebilecek niteliktedir. Zira
diğer alacaklıların doğrudan borçlu şirkete başvurarak alacaklarını tahsil
etmeleri, borçlu şirketin malvarlığının azalmasına yol açacağından, öncelikle
kefile başvurmakla yükümlü alacaklının alacağını kefilden tahsil edememesi
hâlinde borçlu şirketin bu borcu ödeyememesi söz konusu olabilecektir. Borcun
kefil tarafından ödenmesi hâlinde de kefilin rücu hakkı kapsamında borçlu
şirkete başvurusu sonuçsuz kalabilecektir. 84. Hukuki
ilişkinin kurulduğu tarih itibariyle yürürlükte olan kanun hükümleriyle garanti
altına alınan edimlerin sonradan tek taraflı olarak aleyhe olacak şekilde
değiştirilmesinin kişilerin haklarının korunması ile sınırlama sebebini teşkil
eden kamu yararı amacı arasındaki adil dengeyi kişiler aleyhine bozduğu ve
kişilere aşırı bir külfet yüklediği, bu yönüyle kuralın orantısız bir sınırlama
öngördüğü anlaşılmaktadır. 85. Belirtilen
nedenlerle kuralların mülkiyet hakkını ölçüsüz biçimde sınırladığı sonucuna
ulaşılmıştır. 86. Bu çerçevede kuralların olağan dönemde Anayasa’ya
aykırı olduğu yönünde yapılan tespit, kuralların olağanüstü dönemde Anayasa’ya
aykırı olup olmadığı hususunda herhangi bir değerlendirmeyi kapsamamaktadır. 87.
Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırıdır.
İptalleri gerekir. Kurallar
Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca
Anayasa’nın 2. ve 10. maddeleri yönünden incelenmemiştir. IV. İPTALİN
DİĞER KURALLARA ETKİSİ 88. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı
fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet
Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya
tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince
iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir. 89. 4734 sayılı Kanun’un 11. maddesinin birinci fıkrasına
eklenen (g) bendinin iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan maddenin
beşinci fıkrasının 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince
iptali gerekir. V.
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ 90. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların Anayasa’ya açıkça aykırı oldukları ve
uygulanmaları hâlinde hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve
zararların ortaya çıkacağı belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar
verilmesi talep edilmiştir. 1/2/2018 tarihli ve
7071 sayılı Kanun’un; A. 1. 11. maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 75. maddesine eklenen dördüncü fıkranın “ …ile bu Kanunun 45 inci
maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili
görevlendirilen belediyelerde,…” bölümüne, 2. 29. maddesiyle 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu
İhale Kanunu’nun; a. 11. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (g) bendine, b. 11. maddesine eklenen beşinci fıkranın birinci ve üçüncü
cümlelerine ve dördüncü cümlesinde yer alan “…yayan…” ibaresine, 3. 32. maddesiyle 18/10/2012 tarihli ve 6356 sayılı
Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 63. maddesinin değiştirilen (1)
numaralı fıkrasının “...büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma
hizmetlerini, bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal istikrarı...” bölümüne, 4. 34. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkralarına, yönelik yürürlüğün
durdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, B. 11. maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 75. maddesine eklenen dördüncü fıkranın “ …ile bu Kanunun 45 inci
maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili
görevlendirilen belediyelerde,…” bölümü dışında kalan kısmına yönelik iptal
talebi 14/11/2019 tarihli ve E.2018/90, K.2019/85 sayılı kararla
reddedildiğinden bu bölüme ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE, 14/11/2019
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. VI. HÜKÜM 1/2/2018 tarihli ve
7071 sayılı Kanun’un; A. 11. maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 75. maddesine eklenen dördüncü fıkranın; 1. “…ile bu Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası
gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde,…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR, Hicabi DURSUN, Muammer TOPAL, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan
GÜLEÇ, Recai AKYEL ile Yıldız SEFERİNOĞLU’nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 2. Kalan bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, B. 29. maddesiyle; 1. 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun
11. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (g) bendinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE, 2. 4734 sayılı Kanun’un 11. maddesine eklenen beşinci
fıkranın 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE, C. 32. maddesiyle 18/10/2012 tarihli ve 6356 sayılı
Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 63. maddesinin değiştirilen (1)
numaralı fıkrasının “...büyükşehir belediyelerinin şehir içi toplu taşıma
hizmetlerini, bankacılık hizmetlerinde ekonomik veya finansal istikrarı...” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE, Ç. 34. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkralarının Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE OYBİRLİĞİYLE, 14/11/2019 tarihinde
karar verildi. Başkan Zühtü
  ARSLAN Başkanvekili Hasan
  Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Recep
  KÖMÜRCÜ Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Engin
  YILDIRIM Üye Hicabi
  DURSUN Üye Celal
  Mümtaz AKINCI Üye Muammer
  TOPAL Üye M.
  Emin KUZ Üye Kadir
  ÖZKAYA Üye Rıdvan
  GÜLEÇ Üye Recai
  AKYEL Üye Yusuf
  Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız
  SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin
  MENTEŞ KARŞIOY GEREKÇESİ 3/7/2009 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 75.
maddesine eklenen (4) numaralı fıkranın “afet, kitlesel göç ve teröre maruz
kalan yerleşim yerlerinin belediyeleri” dışında kalan “5393 sayılı
Kanun’un 45. maddesinin (2) numaralı fıkrası gereğince belediye başkanı veya
başkan vekili görevlendirilen (kayyum atanan) belediyeler” yönünden
öngörülen ve iptali istenen kuralda; “görevlendirilen” vali veya
belediye başkanının, aksayan belediye hizmetinin başka bir belediye tarafından
yerine getirilmesini talep edebileceği, bu durumda yardım istenilen belediyenin
meclis kararına gerek olmaksızın, İçişleri Bakanının izniyle bu talebi yerine
getirebileceği öngörülmektedir. Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında,
merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki “idari vesayet” yetkisinin “kanunda
belirtilen esaslar dahilinde” olacağı belirtilmiş; böylelikle bu idari
vesayet yetkisinin ne şekilde kullanılacağı hususu yasama organının takdirine
bırakılmıştır. Anılan Anayasal düzenlemede; idarenin bütünlüğü, kamu
görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli
ihtiyaçların karşılanması amaçlarının bu idari vesayet yetkisinin
belirlenmesinde dikkate alınacak kriterler olduğu hüküm altına alınmıştır.
Kuralın incelenmesinde, aksayan belediye hizmetinin başka bir belediye
tarafından yerine getirilmesi talebinin yerine getirilmesi zorunluluğunun
bulunmadığı, görevlendirilen vali veya belediye başkanı bu yönde istemde
bulunsa, İçişleri Bakanı izin verse de, yardım istenilen belediye başkanının bu
talebi yerine getirme (veya getirmeme) konumunda bir takdir yetkisinin
bulunduğu, salt yardım isteyen Belediye’nin, Belediye Meclisi’nin bu yönde bir
kararına ihtiyaç duyulmamasının idari vesayet hakkı yönünden Anayasa’ya
aykırılık doğurmayacağı, çünkü yukarıda sayılan “toplum yararının korunması” , “mahalli ihtiyaçların karşılanması” gibi Anayasal kriterler dikkate
alındığında idari vesayet yetkisinin kuraldaki gibi belli mahdut durumlara
özgülenmek suretiyle kullanılmak suretiyle Belediye Meclisi kararına gerek
duyulmamasında Anayasa’nın 127. maddesine aykırı bir yön olmadığı
görülmektedir. Açıklanan nedenlerle; kuralın iptali isteminin reddine
karar verilmesi gerektiği kanaatine vardığımızdan; çoğunluğun aksi yöndeki
kararına katılmıyoruz. Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Muammer TOPAL Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yıldız SEFERİNOĞLU KARŞI OY Mahkememiz çoğunluğunca, 1/2/2018 tarihli ve 7071 sayılı
Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamenin Değiştirilerek Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 11. maddesiyle 3/7/2005
tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 75. maddesine eklenen ve “ Afet,
kitlesel göç ve teröre maruz kalan yerleşim birimlerinin belediyeleri ile bu
Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya
başkan vekili görevlendirilen belediyelerde, vali veya belediye başkanı,
aksayan belediye hizmetinin başka bir belediye tarafından yerine getirilmesini
talep edebilir. Yardım istenilen belediye, meclis kararına gerek olmaksızın
İçişleri Bakanının izniyle bu talebi yerine getirebilir.” hükmünü içeren
dördüncü fıkranın “…ile bu Kanunun 45 inci maddesinin ikinci fıkrası
gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde, …” bölümünün iptaline karar verilmiştir. Aşağıda açıklanan nedenlerle iptal sonucuna katılamadık. İptal edilen kuralda, 5393 sayılı Kanun’un 45. maddesinin
ikinci fıkrası gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen
(kayyum atanan) belediyelerde, vali veya belediye başkanının, aksayan belediye
hizmetinin başka bir belediye tarafından yerine getirilmesini talep
edebileceği, bu durumda yardım istenilen belediyenin meclis kararına gerek
olmaksızın İçişleri Bakanı’nın izniyle bu talebi yerine getirebileceği
öngörülmektedir. 5393 sayılı Kanun’un 45. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Ancak, belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin terör veya
terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden
uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya
başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi hallerinde 46 ncı maddedeki
makamlarca belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesi
görevlendirilir. … … Bu fıkra gereğince belediye başkanı veya başkan vekili
görevlendirilen belediyelerde bütçe ve muhasebe iş ve işlemleri valilik onayı
ile defterdarlığa veya mal müdürlüğüne gördürülebilir. Bu belediyelerde
belediye meclisi, başkanın çağrısı olmadıkça toplanamaz. Meclisin, encümenin ve
komisyonların görev ve yetkileri 31 inci maddede belirtilen encümen üyeleri
tarafından yürütülür.” hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında merkezî
idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,
toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine
sahip olduğu belirtilmektedir. Görüldüğü üzere Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci
fıkrasında, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki “idari vesayet” yetkisinin “kanunda belirtilen esaslar dahilinde” olacağı belirtilmiş;
böylelikle söz konusu idari vesayet yetkisinin kullanılma biçimi yasama
organının takdirine bırakılmış; yine aynı maddede; idarenin bütünlüğü, kamu
görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yaranının korunması ve mahalli
ihtiyaçların karşılanması amaçları, idari vesayet yetkisinin belirlenmesinde
dikkate alınacak ölçütler olarak belirlenmiştir. Çoğunluk görüşüne dayalı kararda da belirtildiği üzere,
mahallî idarelerin yetkilerinin kullanılmasının yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak düzenlenmesi, karar alma yetkisinin her durumda belli bir organda
olmasını gerektirmemektedir. İlkece önemli konuların asıl karar organı
tarafından ele alınması gerekmekte ise de, kamu hizmetlerinin görülmesi
bağlamında ortaya çıkan kimi zorunluluklar bakımından bazı hallerde kanunla
farklı bir usulün öngörülmesi mümkündür. Bu durum, kamu kuruluşlarına özerklik
tanınmasının nedeninin, söz konusu kuruluşların faaliyetlerini, hizmetin
gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına
almak olduğu hususuyla da uyumlu bir durumdur. Kural “görevlendirilen” vali veya belediye
başkanına, kendi belediyesinin meclisinin kararını almadan da varsa aksayan
belediye hizmetinin başka bir belediye tarafından yerine getirilmesini talep
edebilme, kendisinden yardım talep edilen belediyenin başkanına da kendi
belediyesinin meclisinin kararına gerek olmaksızın, İçişleri Bakanı’nın iznini
almak koşuluyla bu talebi yerine getirebilmesine imkân vermektedir. Kuralda,
bir taraftan belediye meclislerinden karar alınmasının önü kapatılmamakta,
diğer taraftan da hem yardım talep eden açısından hem de kendisinden yardım
talep edilen açısından, yardımın istenilmesi veya yerine getirilmesi bağlamında
bir zorunluluk öngörülmemekte seçimlik bir tercih yetkisi verilmektedir. Bir başka söyleyişle kurala göre, başka bir belediyenin
aksayan belediye hizmetinin yerine getirilmesi talebinin yerine getirilmesi
zorunluluğunun bulunmadığı, istemin daha baştan da kabul edilemeyebileceği,
kaldı ki bu aşamada kabul edilip İçişleri Bakanı’nın onayına sunulsa ve
İçişleri Bakanı tarafından izin verilse bile, yardım istenilen belediye
başkanının bu aşamadan sonra da söz konusu talebi yerine getirme (veya
getirmeme) konusunda tam bir takdir yetkisinin bulunduğu sonucuna
varılmaktadır. Öte yandan, iptali istenilen kural 5393 sayılı Kanun’un
45 ve 46. maddeleri ile birlikte değerlendirildiğinde, kuralın, Afet,
kitlesel göç ve teröre maruz kalan yerleşim birimlerinin belediyelerinde olduğu
gibi, 5393 sayılı Kanun’un 45 ve 46. maddesi hükümlerinin uygulandığı
belediyelerde de bazı durumların varlığına bağlı olarak çeşitli nedenlerle belediye
hizmetlerinde aksama meydana gelebileceği, bunun da toplum sağlığı ve kamu
düzeni açısından olumsuzluklara neden olabileceği öngörüsüyle, bu tür
sakıncaların meydana gelmesinin önlenmesi bakımından kamu yararı amacıyla
yürürlüğe konulduğu sonucuna varılmaktadır. Hal böyle olunca, yardım istenilen belediyenin meclisinin
bu yönde bir kararına ihtiyaç duyulmamasının idari vesayet yetkisinin
kullanılması ve “özerklik” yönünden Anayasa’ya aykırılık oluşturmayacağı
sonucuna varılmaktadır. Açıklanan nedenlerle; kuralın iptali isteminin reddine
karar verilmesi gerektiği kanaatine vardığımızdan çoğunluğun aksi yöndeki
kararına katılmıyoruz. Üye Hicabi DURSUN Üye Kadir ÖZKAYA