ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1996/7 Karar Sayısı : 1996/11 Karar Günü : 18.4.1996 R.G. Tarih-Sayı :18.08.1996-22731 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Edirne İdare Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 4.12.1984 günlü, 3091 sayılı "Taşınmaz Mal
Zilyedliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun"un 13.
maddesinin, Anayasa'nın 125. maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacı EA., Keşan Kaymakamlığı'nın 3091 sayılı Yasa uyarınca
verdiği 15.12.1995 günlü, 95/37 sayılı men'i müdahale kararının iptali ve
yürütmenin durdurulması istemiyle 20.12.1995 günlü dilekçesiyle Edirne İdare
Mahkemesi'nde dava açmıştır. Mahkeme, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine Yapılan
Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Yasa'nın 13. maddesinin Anayasa'nın 125.
maddesine aykırı olduğu görüşüyle, doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralı 4.12.1984 günlü, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine Yapılan
Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Yasa'nın, yürütmenin durdurulması başlıklı 13.
maddesi şöyledir: "Madde 13- Bu Kanuna göre verilmiş kararlar üzerine idarî
yargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı verilemez." B- İlgili Yasa Kuralı 3091 sayılı Yasa'nın ilgili görülen, "ihtiyatî
tedbirleri" başlıklı 14. maddesi şöyledir: "Madde 14- Başvuru sırasında, taraflar arasındaki taşınmaz
mal anlaşmazlığı hakkında mahkemece ihtiyatî tedbir kararı verilmiş veya
anlaşmazlık dava konusu yapılmış ise bu Kanun hükümleri uygulanmaz. Bu Kanuna göre idarî makam tarafından verilmiş bir önleme kararı
varken, taraflarca taşınmaz mal anlaşmazlığına ilişkin dava açılmadan adlî
mercilerce ihtiyatî tedbir kararı verilemez." C- Dayanılan Anayasa Kuralı İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralı şöyledir: "MADDE 125.- İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı
yargı yolu açıktır. Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî
Şûranın kararları yargı denetimi dışındadır. İdarî işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildi rim
tarihinden başlar. Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun
denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve
esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem
niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız
zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının
birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına
karar verilebilir. Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş
halinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile
yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir. İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle
yükümlüdür." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Yekta Güngör
ÖZDEN, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın
ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL ve Fulya
KANTARCIOĞLU'nun katılmalarıyla, 27.2.1996 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine
oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya
aykırı olduğu ileri sürülen yasa kuralı ile itiraza dayanak yapılan Anayasa
kuralı, bunlarla ilgili gerekçeler ve öbür yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı Başvuruda bulunan Mahkeme, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine
Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Yasa'nın 13. maddesinin Anayasa'ya
aykırılığını ileri sürerek iptalini istemiştir. Yasa'nın genel gerekçesinde 13. maddeye ilişkin olarak özetle;
taşınmaz mal zilyedliğine yapılan tecavüz ve müdahalelerin önlenmesi görevinin
idare tarafından yapılmasının hukuksal ve daha çok da sosyal temellere
dayandığı; Taşınmaz mal zilyedliğine yapılan herhangi bir tecavüz ve
müdahalenin, kamu düzeninin bozulmasına ve sarsılmasına yol açtığı, vali ve
kaymakamlara bu yetkinin, tecavüz ve müdahaleden dolayı bozulan güvenlik ve
asayişin sağlanması için verildiği; vali ve kaymakamın taşınmaz mal
zilyedliğinin olduğu gibi korunmasına karar vermekle birlikte bizzat ihkakı hak
teşebbüsünde bulunan kimseye kanun yoluna başvurabileceğini de tebliğ ettiği,
bu durumda valilere ve kaymakamlara verilen yetkinin hukukî niteliğinin, kamu
düzenini korumak için alınan geçici ve idarî bir önlem olduğu, taşınmaz malın
tasarrufuyla mülkiyeti hakkında hüküm verme yetkisinin mahkemelerde bulunduğu,
taşınmaz mal anlaşmazlıklarının asayişe etkin büyük ve kitlesel olaylar
doğurduğu, bu nedenle güvenlik ve asayişten sorumlu olan idarî makama, taşınmaz
mal anlaşmazlığından doğan olayları büyümeden, işin başlangıcında önleyebilmesi
için anlaşmazlıkla ilgili konularda karar alma yetkisinin tanınması gerektiği
belirtildikten sonra aynen, "gerçekten de taşınmaz mal zilyedliğine
yapılan tecavüz ve müdahalelerin, kamu düzeninin korunması düşüncesiyle
idarece önlenmesinde zorunluluk bulunmaktadır" denilmiştir. Genel gerekçede de sık sık vurgulandığı gibi Yasa'nın genel amacı,
taşınmaz mal zilyedliğine yapılan herhangi bir tecavüz ya da müdahale nedeniyle
kamu düzeninin bozulmasını önlemek, güvenlik ve asayişi sağlamaktır. Yasa'nın
"Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde de "Bu kanun, gerçek
veya tüzel kişilerin zilyed bulunduğu taşınmaz mallarla kamu idareleri, kamu
kurumları ve kuruluşları veya bunlar tarafından idare olunan veya Devlete
ait veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan sahipsiz yerlere veya
menfaati umuma ait olan taşınmaz mallara yapılan tecavüz veya müdahalelerin,
idarî makamlar tarafından önlenmesi suretiyle tasarrufa ilişkin güvenliği
ve kamu düzenini sağlar." kuralıyla bu görüş pekiştirilmiştir. Yasa'nın itiraz konusu 13. maddesi, "Bu kanuna göre verilmiş
kararlar üzerine idarî yargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı
verilemez" biçimindedir. Maddenin gerekçesinde aynen, "uygulamada
5917 sayılı kanuna göre verilmiş bulunan kararlar aleyhine Danıştay'da açılan
iptal davalarında, istek üzerine, yürütmenin durdurulması kararı da
verilmektedir. Bu durumda asıl davanın geç karara bağlanması nedeniyle
uygulamanın durdurulması, anlaşmazlığın devamına ve birçok olayların çıkmasına
neden olmaktadır. Esasen verilen men kararının infazı yapılıp, yürütme işlemi
tamamlandıktan sonra Danıştay'ca yürütmenin durdurulması kararı verildiğinden,
bu kararın infazı ile yapılmış bir işlemin aksine yeniden bir işlem yapılması,
başkaca hukukî anlaşmazlıklara yol açmaktadır. Bu sakıncaların giderilmesi
için, idarî yargı tarafından yürütmenin durdurulması kararı verilmemesi ve
anlaşmazlığın kesin kararla çözümlenmesi zorunlu görülmüştür" denilerek
taşınmaz mal zilyedliğine yapılan müdahalenin bir an önce durdurularak uyuşmazlığın
mahkeme kararıyla kesin olarak çözümlenmesine olanak sağlanmış ve olası
olayların çıkmasının önlenmesi amaçlanmıştır. Kaldıki, itiraz konusu kuralla, 3091 sayılı Yasa'ya göre verilmiş
kararlar üzerine idarî yargıya başvurularda yürütmenin durdurulması kararı
verilemez denilmesine karşın Yasa'nın 14. maddesinde "ihtiyatî
tedbir"le ilgili özel bir düzenleme yapılmıştır. Bu maddenin birinci
fıkrasına göre, başvuru sırasında, taraflar arasındaki taşınmaz mal
anlaşmazlığı hakkında mahkemece ihtiyatî tedbir kararı verilmiş veya
anlaşmazlık dava konusu yapılmış ise bu Yasa hükümleri uygulanmayacaktır.
İkinci fıkrasına göre de, bu Yasa'ya göre idarî makam tarafından verilmiş
bir önleme kararı varken, taraflarca taşınmaz mal anlaşmazlığına ilişkin dava açılmadan,
adlî mercilerce ihtiyatî tedbir kararı verilemeyecektir. Bir başka anlatımla,
kişinin ihtiyatî tedbir isteminde bulunabilmesi için, öncelikle o taşınmaz
mal üzerinde üstün sayılabilecek bir hakkının bulunduğu yolunda adlî
yargıya başvurması gerekecektir. 14. maddenin gerekçesinde de bu hususa açıklık getirilerek
"Bu maddeyle başvuru sırasında taraflar arasındaki taşınmaz mal
anlaşmazlığı hakkında mahkemece ihtiyatî tedbir kararı verilmemiş veya
anlaşmazlık dava konusu yapılmamışsa bu kanunun uygulanacağı öngörülmüştür. Ayrıca bu kanuna göre verilmiş bir önleme kararı varken, taşınmaz
mal anlaşmazlığına ilişkin dava açılmadan mahkemelerce ihtiyatî tedbir kararı
verilemeyeceği esası getirilmiş ve bu düzenleme ile yasanın hangi hallerde
uygulanacağına açıklık kazandırılarak idarî ve adlî merciler arasında
uygulamada görülen sürtüşmelerin giderilmesi amaçlanmıştır" denilmiştir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Mahkeme, başvuru kararında özetle; Anayasa'nın 125. maddesinin
beşinci ve altıncı fıkralarında, hangi koşullarda yürütmenin durdurulması
kararı verilebileceğinin ve hangi durumlarda yasayla sınırlandırılabileceğinin
açıkça belirtildiğini, 3091 sayılı Yasa'ya göre verilmiş kararlara karşı
açılan davalarda, yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlandırmak
için Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında sayılan nedenlerden
hiçbirinin bulunmadığını, bu Yasa'ya dayanılarak verilen kararların idarî yargı
organlarınca denetimleri sırasında açıkça hukuka aykırılığın ve giderilmesi güç
ve olanaksız zararların doğacağının belirlenmesi üzerine yürütmenin
durdurulması kararı verilmesinin, kamu düzenini bozacağı veya millî güvenliğe
aykırı olacağının ileri sürülemeyeceğini, tersine bu tür kararların
yürürlüklerinin sürmesine izin vermenin kamu düzenini bozacağını bu nedenlerle
3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesinin Anayasa'nın 125. maddesine aykırılığı
savıyla iptali isteminde bulunmuştur. 3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesinde yürütmenin durdurulması kararı
verilemeyeceğinin öngörülmüş olması, kamu düzeninin korunması gereğinden
kaynaklanmaktadır. Kamu düzeninin korunması amacıyla idarenin yetkili
organlarınca alınan tedbir niteliğindeki kimi kararlar, başka bir işleme gerek
duyulmaksızın yerine getirilir. Bu kararlardan zarar görenlere, kararın
iptalini istemek konusunda dava hakkı tanınmış olması nedeniyle yürütmenin
durdurulması kararı verilmesinin engellenmesi idarenin bütün eylem ve
işlemlerinin yargı denetimi dışında bırakılamayacağı ilkesini etkilemez. Tersi
durumda, idarenin görevlerini eksiksiz olarak yerine getirmesi, kamu düzeninin
sağlanması ve kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız olarak yürütülmesi
olanaksız kalır. Yasakoyucu, gerekli durumlarda kimi yönetsel kararlara karşı
anayasal sınırları gözeterek, bu yolu açık ya da kapalı tutabilir. Konuyu Anayasa'ya uygunluk yönünden incelediğimizde, Anayasa'nın
125. maddesinin birinci fıkrasında genel kural belirlenmiş ve "idarenin
her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır..." denilmiştir.
Maddenin beşinci fıkrasında, yürütmenin durdurulması konusu düzenlenmiş ve
idarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması
ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte
gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulması kararı verilebileceği
hükme bağlanmıştır. Altıncı fıkrada da, yürütmeyi durdurmanın hangi hallerde
yasayla sınırlanabileceği kurala bağlanmış ve bu haller olağanüstü hal,
sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hali ile millî güvenlik, kamu düzeni ve genel
sağlık nedenleri olarak belirlenmiştir. Altıncı fıkradan da kamu düzeni ile ilgili hususlarda
yasakoyucunun yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabileceği
anlaşılmaktadır. İtiraz konusu kuralın anlam ve kapsamının incelendiği bölümde
de açıklandığı gibi 3091 sayılı Yasa'nın genel amacı, taşınmaz mal zilyedliğine
yapılan tecavüz ya da müdahale nedeniyle kamu düzeninin bozulmasını önlemek,
güvenlik ve asayişi sağlamaktır. Nitekim Yasa'nın amaç ve kapsamının
belirlendiği 1. maddesinde de, "... taşınmaz mallara yapılan tecavüz ve
müdahalelerin, idarî makamlar tarafından önlenmesi suretiyle tasarrufa ilişkin
güvenliği ve kamu düzenini sağlar" denilerek bu özellik vurgulanmıştır. Sonuç olarak, 13. maddede kamu düzeni nedeniyle getirilen
sınırlamanın Anayasa'nın 125. maddesine aykırı bir yönü yoktur. İptal isteminin
reddi gerekir. Yekta Güngör ÖZDEN, Selçuk TÜZÜN, Mustafa BUMİN, Ali HÜNER ve
Fulya KANTARCIOĞLU bu görüşe katılmamışlardır. VI- SONUÇ 4.12.1984 günlü, 3091 sayılı "Taşınmaz Mal Zilyedliğine
Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun"un 13. maddesinin Anayasa'ya
aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Selçuk TÜZÜN,
Mustafa BUMİN, Ali HÜNER ve Fulya KANTARCIOĞLU'nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 18.4.1996 gününde karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Samia AKBULUT Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU KARŞIOY
GEREKÇESİ Yukarıda sayıları belirtilen karara ilişkin karşıoyumun
gerekçesini aşağıda açıklıyorum. 3091 sayılı Yasa'nın, bu Yasa'ya göre verilmiş kararlara karşı
idarî yargıya başvurmalarda yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceğini
öngören 13. maddesi, hak arama özgürlüğünü kaldırma düzeyinde sınırlayan bir
yasaklamayı içermektedir. Yasa'nın çözmeyi amaçladığı sorun konusunda yönetimin belli
birimlerine verdiği yetkileri uygulama alanına sokan yönetim kararlarının
denetimi etkin olmaktan çıkarılmakta, hatâlı olsa, sakıncalar getirse, kamu
düzenini bozsa da yönetimin kararının kesin yargı kararına karşı yürütülmesi
sağlanmaktadır. Böylece, yönetim kararı, yargı kararına yeğlenmekte, bu
seçim de "hukuk devleti" niteliğiyle bağdaştırılabilmektedir. Hukuk devleti, yürütme erkinin (içinde doğal olarak yönetimde var,
kimi zaman "yönetim" olarak da anılmaktadır) tüm işlem ve
eylemlerinin bağımsız yargının denetimine açık olduğu devlettir.
Anayasakoyucunun bile uymakla yükümlü bulunduğu evrensel hukuk ilkeleri, üstün
hukuk kuralları dizininde "bağımsız yargı denetimi" ilk sırayı
almaktadır. Oysa incelenen kural, bağımsızlık durumu bir yana, yönetim
yargısını bağlamaktadır. Davanın açılmasından kesin karara değin yapısının
tümlüğüne, yargılamanın her evresini kapsayan işlem ve karar ögeleriyle
belirleme eşitliğine aykırı düşen kural, hak dağıtımını yönetimin ağırlığına
bırakmıştır. Anayasa'nın 125. maddesiyle birinci fıkrasında "açık"
olduğu belirtilen yargı yolu, ikinci fıkrasıyla getirilen ayrıklıklarla
daraltılmıştır. Dördüncü fıkrada "sınırlıdır" sözcüğü kullanılarak
yargı yetkisinin bilinen ölçütü yinelendikten sonra denetimin doğası gereği
kaçınılan durumlarla yasaklama vurgulanmıştır. Beşinci fıkrada yürütmenin
durdurulması kararının "verilebileceği" öngörülmüş, ancak her zaman
gözetilen koşulları sayılmıştır. Altıncı fıkrada da yürütmenin durdurulması
kararı verilebilmesinin yasalarda hangi nedenlerle sınırlanabileceği
gösterilmiştir. Kanımca, bu düzenleme biçimi, yürütmenin durdurulması kararına
isteksiz ve olumsuz yaklaşımın belirtilerinden biridir. 1980 öncesi olaylarının
tümünün olmasa bile, kimilerinin sorumluluğunu yargıya yüklemeyanlışlığından
kaynaklanan düzenlemenin yasalara yansıyan aykırı yanını, Anayasa yargısının
düzeltip gidermesi birincil görevidir. 1961 Anayasası'nda "sınırlama" öngörülmemişken Anayasa
Mahkemesi'nin 13. madde benzeri kuralları Anayasa'ya aykırı bulmaması incelenen
kurala ilişkin haklı iptal isteminin reddine neden ya da gerekçe oluşturamaz.
Anayasa değiştiği gibi, demokratik düşünce gelişimi, çağdaş gerekler çizgisi ve
ilerleyen hukuk gerçeği, önceki kararların aşılmasındaki yararın kimi
dayanaklarıdır. Anayasa'nın 125. maddesiyle öngörülen sınırlamanın,
incelenen maddeye olur verdiği sanısı "sınırlama-hukuk" ilişkisinin
yaşama geçirilmesindeki özenle bağdaşmamaktadır. Sözcüklere sıkısıkıya
bağlılık, hukukun özünü yadsımaktır. Anayasa'nın "sınırlama"dan sözetmesi,
kimi sınırlama nedenlerini sayması karşısında bu nedenlerin varlığı ayrıntılı
biçimde aranarak yargının işlerini yerine getirmesi engellerden
arındırılmaktadır. 125. maddenin değindiğim içeriği, 2577 sayılı İdarî
Yargılama Yöntemi Yasası'ndan alınmadır. Bu Yasa 6.1.1982'de, Anayasa ise
7.11.1982'de kabûl edilmiştir. Yasalar Anayasa'ya göre düzenlenecekken;
Anayasa, yasalara göre düzenlenir duruma getirilmiştir. 2577 sayılı Yasa'nın
27. maddesi, Anayasa'nın 125. maddesine alınmıştır. 27. maddedeki sınırlamalar
10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasa'nın 12. maddesiyle kaldırılmış ama
Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrası olduğu gibi kalmıştır. Yargı yeri, gereken incelemeyi yaparak, koşulları varsa,
yürütmenin durdurulması kararını verebilir. Koşulları yoksa, uygun bulmazsa
vermez. Sorun tümüyle hukuksaldır. Yargı yerinin "Ne olursa olsun
yürütmeyi durdurma kararı vereceğini" böylece yönetimin güç duruma
düşeceğini sanmak yanlıştır. Kaldıki, dava açılınca iptal ya da red kararıyla
en geniş yetkiyi kullanacak mahkemenin dar yetki olan yürütmeyi durdurma
kararı veremeyeceğini benimsemek, yetkileri sınırlayıp bölmekten ötede
güvensizlik anlamında bir değerlendirmedir. Hukuku sınırlayan hukuk devleti
olmaz. Hukuk, sınırlanmaz, sınırlar. Yönetimin saygınlığı, olanaklarının kazandırdığı devirgenlik,
yöneticilerin deneyimi, hukuka ve Anayasa'ya aykırı kurallarla güç aramayı
gereksiz kılmaktadır. Anayasa'nın 8. maddesiyle "yetki ...."nin
eklenmesiyle güçlendirilen "yürütme görevi", yargı alanında
sınırlamalarla sürdürülmüştür. Anayasa yargısı sınırlama nedenlerini özüyle ele
alıp özenle irdelemekle yükümlüdür. Anayasa Mahkemesi'nin yürürlüğü durdurma
kararı verebilmesine geçerlik tanıyan görüşe ters düşen şimdiki çoğunluk
görüşü, Anayasal öngörüyü dar anlamda, biçimsel ve somut bir gereğe
indirgemektedir. 3091 sayılı Yasa'nın kapsamına aldığı taşınmazlara saldırı ve
elatmalarla önleme olaylarının kamu düzenini her zaman ilgilendirdiği
söylenemez. Soyut bir kavram olan "kamu düzeni" bu anlayışla her olaya
bağlanabilir, her durumda kamu düzeni sözkonusu olabilir. Bu tür olayların kamu
düzeniyle doğrudan ilgilendirilmesi, kamu düzeninin bahane edilerek başka
sınırlamalar getirilmesine de yolaçabilir. Kaldıki, kamu düzeni yönetimin bir
kararıyla da bozulabilir. Kamu düzeni hukukun dışlandığı, yargının etkisiz
kaldığı yerde daha çok bozulur. Kamu düzeninin kesin karara değin askıda
kalması ya da tartışılmasından daha iyisi, bir yargı kararıyla durumun
belirlenmesidir. Sonucu belirleyecek mahkemenin, hukuksal bir önlem olan
yürütmenin durdurulmasından yasaklanması, ilgili konuda mahkeme olmaktan
çıkarılması anlamındadır. Özellikle ülke gerçekleri karşısında durum daha
düşündürücüdür. Anayasa'dan başlayan, yürütme görevinin yerine getirilmesinin
sınırlanmasına karşı çıkıp yargıyı sınırlama tutumu değişik nedenlerle
sürdürülüp genişletilmektedir. Olası siyasal etkilemeler, yönetime baskı ve
hukuk dışı oluşumlarla taşınmaz konusundaki sorunlar, yargının sınırlanmasının
sakıncalarını sergiler. Büyük kentlerde arazi-arsa olaylarının neden
olduğu yakınmalar ve toplumsal gerçekler gözetilirse yargının dava süresince
etkisiz kalması, asıl böylece kamu düzeninin bozulması demektir. Bu durumda
taşınmaza elkoyma-elatma olayının kamu düzenini doğrudan ilgilendirdiği
savunulamaz. Anayasa yargısı çağdaş yorumlarla, antidemokratik kuralları
hukuk yaşamından kaldırma işlerinde daha etkin olmalıdır. Hukuksal kargaşa,
yargıyı kısıtlı duruma düşürmekle genelleşip yaygınlaşır. Yasama organının
tartışılmaz yasa yapma yetkisi, anayasal gereklere uyum ve uygunlukla
geçerlidir. Hâtalı da olsa yönetimin kararını yürürlükte tutmak anlayışını
paylaşamıyorum. İncelenen 13. maddeye dayanak gösterilen Anayasa'nın 125.
maddesinde çoğunluk görüşünü doğrulayan bir açıklık bulamıyorum. Maddeyi bu
sonuca olanak verecek genişlikte algılamıyorum. Mutlak sınırlamaya gidebilecek,
başka tür sınırlama olamayacak anlayışına da katılamıyorum. Denetim, yönetime
güç veren olgudur. Onu daha saydam, daha yararlı ve hukuksal kılar. Adalet, yalnız yönetimin değil, tüm devletin dayanağıdır. Yargı
kararları için gösterilmeyen özeni yönetimin kararı için özel güvence
anlamında, üstelik yargı yetkisini sınırlayarak, gündeme getirmek hukuka uygun
değildir. Tıpkı, Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümezliğinden
yararlanarak iptal olasılığı güçlü bir kuralı kararın yayım gününe değin
uygulamak, iptale karşın yeniden yürürlüğe koymak gibi, yönetimin kararını
kesin karara değin egemen kılmaktır. Devleti, yargı ya da yönetimin korunması
tartışması gereksizdir. Devlet hepsiyle birlikte vardır. Anayasa Mahkemesi,
yönetimle yargı ayrımı yapmayacağı gibi devletin hukuksal niteliğini korur.
Yönetimi hattâ yasamayı Anayasa yoluyla hukuka çağırır. Yargı yerleri de
yönetim birimleri kadar devleti, kamu düzenini düşünür. Adalet, toplumsal barışı
amaçlar. Yargı yerleri incelemeden gereklerini gözetmeden karar vermez. Dâvayı
biçimsel bir yapı, yürütmenin durdurulmasını da dâvanın bir uzantısı görmek
yanlıştır. Dâva her evresinde izlenen her yöntem ve kullanılacak her yolla bir
tümdür. Yürütmenin durdurulmasını sınırlama, hak arama özgürlüğünün
daraltılmasından ötede, belli konuda kaldırılmasıdır. Tümünden yararlanılmayan,
yarım bir hak arama özgürlüğü, özgürlük olmaktan çıkarılmaktadır. İstemin haklı
olması durumunda dava sonuna kadar haktan yoksun bırakılması, yasa yoluyla
haksızlık yapılması demektir. Haksız, elkoyan yerine, zilyedi koruyan yargı
kararıyla düzen daha iyi korunmuş olur. Yürütmenin durdurulmasını yasaklayan
yargı yolunun açıklığı, biçimsel, yokluk savlarını karşılayıcı, geçiştirmeci
bir belirleme olmaktan öteye gidemez. Hukuksal güvenceyi daraltan özgürlük
sözde kalır. Temel haklar Anayasal sınırlamalar bile geçici olabilir.
Demokratik anayasal düzen, özgürlükler düzenidir. Evrensel, demokratik
ölçütlere aykırı düzenlemeler, hakkın özüne dokunduklarından yaşamdan
kaldırılmalıdır. Kamu düzenine her olayda yer vermek gereğinden çok ağırlık
vermek, hiç önem vermemekle birdir. Kamu gücüyle hakların kullanılması arasında
gözetilecek denge hukuksallığın kanıtıdır. Hak ve özgürlükleri amacına uygun
kullanmaktan alıkoyan düzenleme konusunda, çoğunluk görüşünde dayanılan
mahkememizin önceki kararlarındaki karşıoyumu yineliyor, öbür karşıoyları da
benimsiyorum. Anayasa'nın özüne, ereğine ve amacına, ayrıca 2., 9., 13., 36.,
125. ve 138. maddelerine aykırı olan itiraz konusu kural iptal edilmeliydi.
18.4.1996 Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN KARŞIOY
YAZISI Esas Sayısı : 1996/7 Karar Sayısı : 1996/11 Siyasî, sosyal ve ekonomik alanlarda hızlı bir değişim süreci
yaşayan çoğulcu ve katılımcı çağdaş demokrasilerin en belirgin özellikleri
hukuk devleti ilkesine gösterdikleri özende onu gerçekleştirmek için
harcadıkları çabada şekillenmektedir. Anayasamızda bu evrensel ilkeyi
Cumhuriyetin temel nitelikleri arasında saymıştır. Devletin her türlü işleminde
hukuka bağlılığı esasına dayanan ve bunu yargı denetimi yolu ile gerçekleştiren
Hukuk devleti ilkesi, bugün ulaştığı noktada, kişiye tanıdığı, sınırları
genişletilmiş özgürlüklerle onun haklarını öne çıkaran devleti ise bu hakları
korumakla yükümlü tutan bir nitelik kazanmıştır. Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenen hak arama özgürlüğü ile 138.
ve 139. maddelerinde düzenlenen mahkemelerin bağımsızlığı ile hâkimlik ve
savcılık güvencesi, Hukuk devleti ilkesinin doğal bir sonucu olduğu kadar onu
gerçekleştirmenin de aracıdır. Herkesin, meşru araç ve yollardan yararlanarak yargı organları
önünde davacı ve davalı olarak sav ve savunma hakkının olması biçiminde
anayasal tanımı yapılan hak arama özgürlüğünün en etkili aracının dava hakkı
olduğu tartışılamaz. Bu hak, yönetsel yargı alanında idarenin her türlü eylem
ve işleminin yargı denetimine bağlı tutulması ile anlam ve içerik
kazanmaktadır. Anayasa'nın 125. maddesinde "İdarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" denilerek, kişilerin yönetsel
yargıya başvuru hakları anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Yönetsel yargının
en önemli araçlarından biri de iptal davasıdır. İptal davası yolu ile yönetimin
hukuka aykırı işlemleri iptal edilerek onun hukukun çizdiği sınırları aşması
önlenir. Bir yönetsel işlem, iptal edilmekle, iptal kararlarının geriye yürüme
özelliği nedeniyle yapıldığı tarihten geçerli olarak ortadan kalkar. Hiç
yapılmamış gibi sonuç doğurur. İptal kararlarının bu özelliği, kuşkusuz idarî
işlemlerin, iptal kararı verilinceye kadar sonuç doğurmalarını engellemez. Bu
nedenle kişileri, idarî işlemle iptal kararı arasında geçecek ve pek de kısa
sayılamayacak bir sire içinde hukuka aykırı idarî işlemlerin olumsuz
etkilerinden korumak, idareyi de hem olası bir tazmin yükünden kurtarmak
hem de hukuk sınırları içine çekerek hukuk devletinin kesintiye uğramadan
devamını sağlamak amacıyla yargı yetkisinin yürütmenin durdurulması yetkisi ile
güçlendirilmesi zorunluğu doğmuştur. İptal davalarının kimi nedenlerle
istenilen sürede sonuçlandırılamaması da bu yetkinin kullanılmasını ön plana
çıkarmıştır. Yönetsel yargıda, yürütmenin durdurulmasına karar verilmekle,
yönetsel işlem askıya alınmakta, kişiler dava sonuna kadar bu işlemin olumsuz
etkilerinden korunabilmektedirler. Davanın iptalle sonuçlanması halinde de kişilerin
bu dava ile kazanacakları hak yürütmenin durdurulması kararı ile onlara çok
önceden verilmiş olduğundan, adaletin gecikmeden gerçekleştirilmesi
sağlanmaktadır. Yürütmenin durdurulması kararlarının bu işlevi onları, yönetsel
yargı yetkisinin amacına uygun olarak kullanılmasında vazgeçilmez bir araç
haline getirmiştir. İtiraz konusu Yasa'ya göre verilmiş kararlara karşı
yönetsel yargıda açılacak davalarda, kişilerin bu araçtan yoksun bırakılması,
Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenen hak arama özgürlüğünün, demokratik
toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmayan bir sınırlandırmasıdır. Yasa'nın gerekçesinde getirilen düzenlemenin kamu düzenini korumak
amacına yönelik olduğu açıklanmakta ise de, Anayasa'nın 125. maddesinde
belirtildiği gibi, açıkça hukuka aykırı ve giderilmesi olanaksız zarar doğması
olasılığı bulunan durumlarda, yürütmenin durdurulması yetkisinin
kullanılmasının kamu düzenini bozucu etkisinin nasıl gerçekleşebileceği
anlaşılamamaktadır. Belirtilen durumların varlığına karşın, idari işlemin geçerliliğini
sürdürmesine izin vermek, her şeyden önce hukukun üstünlüğü ilkesi ile
bağdaşmaz. Kamu düzeni gerekçesine dayanarak mahkemelerin yürütmenin
durdurulması yetkisinin kaldırılabilmesi için ortada yasakoyucunun
dayanabileceği gerçekten önemli genel kabul görmüş somut nedenler bulunması
gerekir. Yasakoyucunun takdir yetkisi, sınırsız olmadığı gibi hukuka aykırı
olarak kullanılabilecek bir yetki de değildir. Özgürlükler kural, sınırlamalar
ayrık durumu oluşturduğuna göre, amacı aşan sınırlamalar her zaman anayasal
düzeni bozar. Bu nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 125. maddesine açık
bir aykırılık oluşturmaktadır. Öte yandan, Anayasa'nın 138. maddesinde "Hâkimler,
görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani
kanaatlerine göre karar verirler" denilmektedir. Hak arama özgürlüğünün
güvencesi olan bu kuralla yargıçlara tanınan yetkinin, yönetsel yargı
alanındaki en etkili araçlarından birinin ortadan kaldırılması, onun
daraltılması etkili bir biçimde kullanılamaması sonucunu doğurur. Kamu
düzeninin bozulabileceği gibi varsayımlar, bu yetkisin sınırlandırılması için
haklı neden oluşturamayacağından itiraz konusu kural Anayasa'nın 138. maddesine
de aykırıdır. Açıklanan nedenlerle 4.12.1984 günlü, 3091 sayılı Yasa'nın 13.
maddesinin Anayasa'nın 2., 36., 125. ve 138. maddelerine aykırı olduğu ve
iptali gerektiği oyu ile çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Selçuk TÜZÜN Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU KARŞIOY
GEREKÇESİ Esas Sayısı : 1996/7 Karar Sayısı : 1996/11 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyetliğine Yapılan Tecavüzlerin
Önlenmesi Hakkında Yasa'nın 13. maddesine ilişkin gerekçede, "Uygulamada
5917 sayılı Kanun'a göre verilmiş bulunan kararlar aleyhine Danıştay'da açılan
iptal davalarında, istek üzerine yürütmenin durdurulması kararı da
verilmektedir. Bu durumda asıl davanın geç karara bağlanması nedeniyle
uygulamanın durdurulması, anlaşmazlığın devamına ve birçok olayın çıkmasına
neden olmaktadır. Esasen verilen men kararının infazı yapılıp, yürütme işlemi
tamamlandıktan sonra Danıştay'ca yürütmenin durdurulması kararı verildiğinden,
bu kararın infazı ile yapılmış bir işlemin aksine yeniden bir işlem yapılması,
başkaca hukukî anlaşmazlıklara da yol açmaktadır. Bu sakıncaların giderilmesi
için, idarî yargı tarafından yürütmenin durdurulması kararı verilmemesi ve
anlaşmazlığın kesin kararla çözümlenmesi zorunlu görülmüştür."
denilmektedir. Anayasa'nın 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiş, maddenin ikinci fıkrasıyla,
Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûra kararları,
159. maddesiyle de Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları yargı denetimi
dışında tutulmuştur. Yine 125. maddeye göre, idarî işlemin uygulanması halinde
telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka
aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek
yürütmenin durdurulmasına karar verilebilecektir. Olağanüstü hallerde,
sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ve ayrıca millî güvenlik, kamu
düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesi
sınırlanabilmektedir. Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin hukuk devleti
olduğu belirtilmiş, Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında da hukuk devleti,
"insan haklarına saygı gösteren ve bu hakları koruyucu, adil bir hukuk
düzeni kuran ve bunu devam ettirmeye kendini zorunlu sayan ve bütün
faaliyetlerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan bir devlettir." şeklinde
tanımlanmıştır. Devletin tüm işlemlerinin hukuka uygun olması hukuk devleti
olabilmenin temel koşulu olup, bunu sağlıyacak yegâne yol da idarî işlemlerin
eksiksiz olarak yargı denetimine tabi kılınmasıdır. Nitekim bu anlayış tarzı
sonucu olarak Anayasa'nın 125. maddesiyle, idarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açık olduğu yolunda hüküm getirilmiştir. Öte yandan, yargıcın "karar verme" yetkisinin tam olarak
varlığından söz edilebilmesi için bakılan davada yürütmenin durdurulması kararı
da dahil olmak üzere lüzumlu olan tüm kararların verilebilmesi gerekir.
Yürütmenin durdurulması için gereken koşulların varlığını takdir edebilecek
durumda olan da kuşkusuz ki yargıçtır. Anayasa'nın 9. maddesinde yer alan,
"yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır."
kuralı da, yargı yetkisinin etkinliğini ve bu yetkinin serbest ve noksansız
olarak kullanılacağını göstermektedir. Bilindiği gibi, idare, her türlü eylem ve işlemlerini re'sen
yerine getirebilme ve bunu sağlamak için gerektiğinde kamu gücünü kullanma ayrıcalığına
sahiptir. İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar ve aleyhine
dava açılması idarî işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdarenin hukuka aykırı
işlemlerinin dava konusu edilmiş olsalar dahi yürürlüğünü sürdürmeleri ve
açılan davaların çok uzaması sonucu kişilerin temel hak ve hürriyetlerinin
kolayca tehlikeye girebileceği endişesi nedeniyle idare hukukuna özgü bir yargı
işlemi olan "yürütmenin durdurulması" müessesesi kabul edilmiştir. İdare hukuku ilkelerine göre, bir iptal davası nedeniyle verilen
yürütmenin durdurulması kararı üzerine, iptali istenilen idarî işlem durur
(yürütülmesi askıya alınır) ve işlemin alınmasından önceki hukukî durumun
yürürlüğü sağlanır. İptal kararları geriye doğru yürüyerek idarî işlemin alındığı
tarihten önceki hukukî durumu geri getirmekle beraber, idarî işlemler iptal
kararı verilinceye kadar hukuka aykırı olsalar bile yürürlüğünü devam
ettireceğinden kişi güvenliği bakımından da olumsuz etkisini sürdürürler. Bu
nedenle idarî yargıda kişi güvenliğini sağlamak ve ileride düzeltilemez
durumların ortaya çıkmasını önlemek ve idarenin de davaların uzaması
dolayısıyla giderek büyüyen zararları ödeme zorunda kalma ihtimalini ortadan
kaldırmak için yargı yerine "yürütmeyi durdurma" kararı verme yetkisi
verilmiştir. Böylece, yürütmenin durdurulması kararı verilmekle kişinin yararı
yanında kamu düzeni ve yönetimin çıkarları da gözetilmiş olmaktadır. İdarî
yargı yerlerince yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi yargı yetkisinin
ayrılmaz bir parçasıdır. Bu yetkinin kullanılmasını engelleyen bir yasa hükmü
aynı zamanda yargı yetkisinin kullanılmasını da kısıtlar ve hakimin vicdanî
kanaatine göre karar verme olanağını ortadan kaldırır. Bu nedenle de böyle bir
yasa hükmü, "Hakimler görevlerinde bağımsızdırlar. Anayasa'ya kanuna ve
hukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm verirler." şeklinde
ifadesini bulan Anayasa'nın 138. maddesine aykırı düşer. Anayasa Mahkemesi'nce, 1993 yılından itibaren verilen kararlarda,
Anayasa'da ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Yasa'da düzenlenmiş olmasına karşın içtihatla "yürürlüğün
durdurulması" müessesesi kabul edilmiş ve gerekçe olarak da, "...
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir.
Hukuk Devleti, Anayasa Mahkemesi'nin pekçok kararlarında vurgulandığı gibi,
adaletli bir hukuk düzeni kuran, bunu sürdürmeyi zorunluluk sayan ve tüm
etkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uygun davranan bir devlet demektir. Anayasa'nın 125. maddesinin gerekçesinde, yönetimde hukuka
uygunluğu sağlamanın en etkin yolunun yargısal denetim olduğu belirtilmiştir.
Devletin tüm işlemlerinde hukuka uygunluğunun sağlanması, eksiksiz bir yargı
denetimine bağlı tutulmasını gerekli kılar. Yargı yetkisinin etkinliği, "karar verme" aracının da
özgürce ve eksiksiz kullanılmasını gerektirir ki, "yürütmeyi
durdurma" önlemi bu "eksiksiz kullanma" kapsamında yer alır. "Dava" kavramı içinde yürütmenin durdurulması da vardır.
Mahkemenin yürütmeyi durdurma yetkisi davayı görüp karara bağlama ödevi ve
yetkisi içinde bir aşamadır. Yürütmenin durdurulması kararı, yargı bütünlüğü
ilkesinin bir ön uygulamasıdır. Bu karar, sonuç karardan ayrı ama o davayla
ilgili bir bölümdür. Son kararı vermeye yetkili organın davanın bir başka
bölümü için karar veremeyeceğinin kabulü ve "yargı yetkisinin eksiksiz
kullanılması"yla bağdaşamaz..." denilmiştir. (21.10.1993 günlü, E:
1993/33, K: 1993/40-2 sayılı kararı) Gerekçesinin bir bölümü yukarıya alınan Anayasa Mahkemesi kararı
ile başlatılan ve Anayasa Yargısına İçtihatla getirilen "yürürlüğün
durdurulması" müessesesi için yazılan tüm gerekçeler idarî yargı
yerlerince verilecek "yürütmenin durdurulması" kararları için de
aynen geçerlidir. Üstelik idarî yargı için gerek Anayasa'nın 125.
maddesiyle, gerekse 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası'nın 27. maddesiyle
yürütmenin durdurulması kararının verilebilmesi ve koşulları için düzenlemeler
getirilmiş iken, Anayasa Yargısı'nda "yürürlüğün
durdurulması" kararı verilmesini sağlayacak herhangi bir düzenlemeye de
yer verilmemiştir. Öte yandan, Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında,
olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca millî
güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması
kararının verilmesinin kanunla sınırlanabileceği belirtildiğine göre, 3091
sayılı Yasa'ya göre verilen kararlar üzerine idarî yargıya yapılan başvurularda
yürütmenin durdurulması kararı verilememesinin "kamu düzeni" nedenine
dayalı olduğu şeklindeki görüşe katılma olanağı bulunmamaktadır. Birincisi, bu Yasa'ya göre alınacak idarî işlemlerin diğer
yasalara göre alınacak idarî işlemlerden herhangi bir ayrıcalığı yoktur.
Örneğin 442 sayılı Köy Yasası'na göre verilecek köy sınırının değiştirilmesine
ilişkin işlemle herhangi bir işyeri veya işkolundaki grevin ertelenmesi
işlemlerindeki "kamu düzeni" ağırlığı bir taşınmaz mal zilyetliğine
yapılan tecavüzün önlenmesi için verilecek işlemlerden daha fazladır. Her idarî
işlemin kamu düzeni ile ilgisi vardır. İdarî işlemler aleyhine açılacak
dava nedeniyle yürütmenin durdurulması kararı verilmesi halinde "...
idarenin fonksiyonlarını eksiksiz olarak yerine getirmesi, kamu düzeninin
sağlanması ve kamu hizmetlerinin düzenli ve aralıksız olarak yürütülmesi
olanaklı olamaz. Bu hal ise idarede ve kamu düzeninde anarşi yaratılmasına yol
açar." şeklindeki gerekçe hukukla ve Anayasa'nın 2., 9., 36., 125. ve 138.
maddeleri ile bağdaşmaz. İkincisi, Anayasa'nın 125. maddesinin altıncı fıkrasında, sayılan
hallerin varlığı halinde kanunla yürütmenin durdurulması kararının
sınırlanabileceği belirtilmiş, bu hakkın ortadan kaldırılması (yok edilmesi)na
imkan tanınmamıştır. 3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesiyle getirilen hükümle bu
işlemlere karşı açılacak davalarda süresiz ve koşulsuz biçimde yürütmenin durdurulması
kararı verilemeyecektir. Yani sözü edilen Yasa'ya göre alınan işlemlere karşı
idarî yargıya başvurulabilecek, idarî yargı yerlerince sadece iptal kararı
verilebilecektir. İş yoğunluğu nedeniyle kimi idarî yargı yerlerinde bir
davanın esastan karara bağlanmasının iki ve daha fazla yıl sürdüğü anımsanacak
olursa, bu koşulda açılacak davanın içi boşaltılmış bir başvuru niteliğinde
kaldığı açıkça anlaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle, 3091 sayılı Yasa'nın 13. maddesi Anayasa'nın
2., 9., 36., 125. ve 138. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerekeceği
görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz. Üye Mustafa BUMİN Üye Ali HÜNER