anayasa mahkemesi kararı Esas Sayısı : 2024/90 Karar Sayısı : 2024/233 Karar Tarihi : 25/12/2024 R.G.Tarih-Sayı : 12/3/2025-32839 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İkinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 24/11/2004
tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli
ve 7456 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle eklenen; A. On üçüncü
fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin, B. On dördüncü
fıkranın, Anayasa’nın 2., 7., 27., 128. ve 130. maddelerine
aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir. OLAY: 30/6/2021
tarihli ve 31527 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği
Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği’nin 10. maddesinin iptali talebiyle açılan davada
itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,
iptalleri için başvurmuştur. I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ Kanun’un itiraz konusu
kuralların da yer aldığı 3. maddesi şöyledir: “ Personelin statüsü, hak ve
yükümlülükleri Madde 3- Sağlık Bakanlığı; Bakanlık
veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve
aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin
talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu
nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için
görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme
yapmaya yetkilidir. Aile sağlığı çalışanları, Sağlık
Bakanlığı tarafından uygun görülen ve aile hekiminin de görüşü alınarak,
kurumlarınca muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları
personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu
suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu
hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de
mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci
maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları
taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları;
Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme
yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile
sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir. Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi
ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli
sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. (Değişik ikinci
cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen
süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde
değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski
görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile
hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli
personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara
öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde
dikkate alınır. Kadroya bağlı olarak veya sözleşmeli
personel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca aile
hekimi veya aile sağlığı çalışanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlık
ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme
(Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca ek
ödeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve ücretlerine ilaveten, çalıştıkları
günler dikkate alınarak aşağıdaki fıkrada belirlenen miktarların yarısını
aşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme yapılır. Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile
sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre
belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile
sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar,
çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş
gün içerisinde ödenir. (Ek cümle: 4/7/2012-6354/ 12 md., Değişik ikinci cümle:
20/8/2016-6745/59 md.) Aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ihtiyaç
hâlinde, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde haftalık
çalışma süresi ve mesai saatleri dışında nöbet görevi verilir. (Ek cümle:
2/1/2014-6514/52 md.) Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde
artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33
üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir. Sözleşmeli olarak çalışmaya
başlayanların, daha önce bağlı oldukları sosyal güvenlik kuruluşlarıyla
ilişkileri aynı şekilde devam ettirilir. Ancak, her türlü prim, kesenek ve
kurum karşılıkları bu fıkrada belirtilen ücretlerden kesilerek ilgili sosyal
güvenlik kuruluşuna aktarılır. Bunlar önceki durumları çerçevesinde tedavi
yardımlarından yararlanmaya devam ederler. Aile hekimi ve aile sağlığı
çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup
olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının
tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça
karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, (…), kayıtlı kişi
sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi
tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde
sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki
başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen
standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması (…) halinde
bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır.
Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri, (…) ve
gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti
yapılmaz. (Ek cümle: 2/1/2014-6514/52 md.) Aile hekimlerince talep edilen
tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından
hak sahiplerine ayrıca ödenir. (Ek fıkra: 4/7/2012-6354/12 md.) Aile
hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumların; her bir araştırma
görevlisi/asistan başına azamî kayıtlı kişi sayısı 4000 kişiyi aşmamak ve her
kayıtlı kişi başına (görev yapacak araştırma görevlisi/asistan sayısı da esas
alınmak suretiyle) aylık beş Türk Lirasından fazla olmamak üzere belirlenecek
tutar, çalışılan aya ait sonuçların ilgili sağlık idaresine bildiriminden
itibaren onbeş gün içinde ilgili döner sermaye mevzuatı hükümlerine tabi tutulmaksızın
döner sermaye işletmelerinde bu amaçla açılacak olan hesaba yatırılır. Bu
tutarı üç katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. Kayıtlı kişi başına
belirlenen tutar, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre
belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin artışı oranında artırılabilir.
Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik
hizmetlerinin eksik uygulanması hâlinde ödeme tutarının % 20’sine kadar indirim
yapılır. (Ek fıkra: 4/7/2012-6354/12 md.) Bu
şekilde kurumlarca oluşturulacak aile sağlığı merkezlerinin bu Kanun kapsamında
oluşacak tüm giderleri sekizinci fıkrada belirtilen hesaplardan ödenir.
Kurumlarınca aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılan öğretim üyesi, eğitim
görevlisi, araştırma görevlisi ve asistanlara; kayıtlı kişi sayısı ve bunların
risk grupları, gezici sağlık hizmetleri, belirlenen standartlar çerçevesinde
sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki
başarı oranı gibi kriterlere göre yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esaslar
Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak
yönetmelikle belirlenir. İlgililere yapılacak toplam ödeme, kadrolarına bağlı
olarak yapılan ödemeler de dâhil olmak üzere beşinci fıkrada yer alan sınırları
aşamaz. Sekizinci fıkra kapsamında oluşturulan aile sağlığı merkezlerinde görev
yapan aile sağlığı çalışanlarına 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ve 4/11/1981
tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi hükümleri
çerçevesinde belirlenen azamî ek ödeme tutarını geçmemek üzere yukarıda
belirtilen kriterler çerçevesinde yapılacak ödeme, anılan fıkra uyarınca
açılmış bulunan hesaplardan ödenir. (Mülga cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) (Değişik
cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) Bu ödemelerden yararlanan personele, çalışmaları
sebebiyle 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık
Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye
Hakkında Kanunun 5 inci ve ek 3 üncü maddeleri ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci
maddesi uyarınca hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak
suretiyle ödeme yapılır. (Ek cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) Bu ödemeler toplamı
ilgisine göre 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci
maddesinde belirlenmiş olan tavanları geçemez. (Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Aile
hekimliği uzmanlık eğitimi veren vakıf üniversiteleri ile Sağlık Bakanlığı
arasında bu maddenin birinci fıkrası kapsamında kurumsal sözleşme yapılabilir
ve sekizinci fıkradaki usul ve esaslara göre üniversite hesabına ödeme yapılır. (Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Aile
hekimleri ferden veya müştereken personel çalıştırabilir ve işveren olabilir. (Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Aile
hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılan
süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz
gündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonra
mazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum ve
emzirme hâllerinde, 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmeli
personele ilişkin izin süreleri uygulanır. Hastalık durumunda, bir malî yılda
en çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygun
görmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izni
ancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken aile
hekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastane
rotasyonu süresince izinli sayılır. (Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sözleşmeli
aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları
hakkında uygulanacak disiplin cezalarında bu Kanun ile ilgili düzenlemeler
dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine göre işlem
yapılır. Aylıktan kesme cezası, kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasında
kesinti yapılması şeklinde, bu Kanunun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının son
cümlesi kapsamında çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezası
brüt ücretinin 1/6-1/4 arasında kesinti yapılması şeklinde uygulanır. Devlet
memurluğundan çıkarma cezası sözleşmenin feshini gerektirir. (Ek
cümleler:21/2/2024-7496/25 md.) Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimi ve aile
sağlığı çalışanlarına, halk sağlığının geliştirilmesine destek olmalarını,
halkın birinci basamak sağlık hizmetlerine erişimlerini kolaylaştırmalarını ve
düzenli hizmet sunmalarını teminen ödüllendirilmeleri ve motivasyonlarının
artırılması amacıyla destek ödemesi yapılır. Bu ödeme, uyarma cezası alanlara
bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme ya da kademe
ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara üç ay süresince yapılmaz. Aile
hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına bir sözleşme döneminde toplam altı ay ve
üzerinde ödeme kesintisini gerektirir disiplin cezası verilmesi hâlinde aile
hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının mevcut sözleşmeleri feshedilir. (Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sağlığın
geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolü ile koruyucu sağlık
hizmetlerinin standartlara uygun olarak yerine getirilmemesi gibi Bakanlıkça
belirlenen performans hedeflerine ulaşılamaması halinde sözleşmenin Bakanlıkça
yenilenmemesine karar verilebilir. (Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sözleşmeli
olarak çalışan aile hekimi, aile diş hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının eski
kadro veya pozisyonlarına atanabilmeleri için sözleşmelerinin Devlet
memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiilleri nedeniyle sona ermemiş
olması gerekir. (Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Disiplin
kurullarının teşkili, disiplin amirlerinin tayin ve tespiti ile disiplin
hükümlerinin uygulanmasına ilişkin diğer esaslar yönetmelikte düzenlenir. ” II. İLK İNCELEME 1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri
uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan
GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin
MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla
9/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak
kural sorunu görüşülmüştür. 2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu
dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin
hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri
sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu
hükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak
anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için
elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,
iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak
kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların
çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak
nitelikte bulunan kurallardır. 3. Bakılmakta olan davanın konusu Aile Hekimliği Sözleşme
ve Ödeme Yönetmeliği’nin “ Disiplin İşlemleri ve Görevden Uzaklaştırma ”
başlıklı 10. maddesinin iptali talebidir. Anılan maddede sözleşmeli aile
hekimleri ve aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında
5258 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemeler dışında 14/7/1965 tarihli ve 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ilgili maddelerine göre işlem yapılacağı
belirtilerek brüt maaş üzerinden uygulanacak aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin
durdurulması cezalarının oranlarına yer verilmiştir. Maddede ayrıca disiplin
cezasının sonucu olarak devlet memurluğundan çıkarma cezası verildiğinde aile
hekimi veya aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin vali tarafından
feshedileceği hükme bağlanmış; sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı
çalışanlarının disiplin amirine, maddede hüküm bulunmayan hâller ile disiplin
kurulları ve disiplin soruşturmalarında uygulanacak diğer mevzuata ve görevden
uzaklaştırmaya ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 4. 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesinin
itiraz konusu on dördüncü fıkrasında Sağlık Bakanlığınca ( Bakanlık) belirlenen performans hedeflerine
ulaşılamamasının sonucu olarak sözleşmenin yenilenmemesi düzenlenmiş, performans
hedeflerine ulaşılamaması sonucunu doğuran hâller ise örnekleme suretiyle
belirlenmiştir. 5. Bakılmakta
olan davanın konusunun ise anılan Yönetmelik’in disiplin işlemleri ve görevden uzaklaştırma ile ilgili hususları
düzenleyen 10. maddesinin iptali talebine ilişkin olduğu gözetildiğinde itiraz konusu on dördüncü fıkranın bakılmakta olan
davada uygulanacak kural niteliğinde olmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla söz
konusu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi
gerekir. 6. Açıklanan nedenle 24/11/2004 tarihli
ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli ve 7456
sayılı Kanun’un 13. maddesiyle eklenen; A. On üçüncü fıkranın
birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin esasının
incelenmesine, B. On dördüncü fıkranın itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin
bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkin
başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir. III. ESASIN İNCELENMESİ 7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör
Derya ATAKUL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu
kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A. Anlam ve Kapsam 8. 5258 sayılı
Kanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’un amaç ve kapsamının Bakanlığın
belirleyeceği illerde birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi,
birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi,
kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması
amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen
görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali
hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmiştir. 9. Anılan Kanun’un 2. maddesinde aile hekimi, kişiye
yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve
rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı
yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle
yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre
çalışan aile hekimliği uzmanı veya Bakanlığın öngördüğü eğitimleri alan uzman
tabip veya tabip; aile sağlığı çalışanı ise aile hekimi ile birlikte hizmet
veren hemşire, ebe, sağlık memuru gibi sağlık elemanı olarak tanımlanmıştır. 10. Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında Bakanlık
veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve
aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelinin kendilerinin
talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine 657 sayılı Kanun ile
diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine
bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık
personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye ya da aile
hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya Bakanlığın yetkili
olduğu belirtilmiştir. 11. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise ihtiyaç
duyulması hâlinde, Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili ve söz konusu Kanun’un
48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları
taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı
çalışanlarının da Bakanlığın önerisi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun
görüşü üzerine aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarak
çalıştırılabileceği hüküm altına alınmıştır. 12. Maddenin üçüncü fıkrasında da sözleşmeli olarak
çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının kurumlarında aylıksız veya
ücretsiz izinli sayılacağı ve bunların kadroları ile ilişkilerinin devam
edeceği, bu kapsamda söz konusu personelin, sözleşmeli statüde geçen
sürelerinin kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde
değerlendirilerek her yıl işlem yapılacağı ve bunların talepleri hâlinde eski
görevlerine atanacakları hükme bağlanmıştır. Anılan fıkrada ayrıca sözleşmeli
personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı
statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenlerin
eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanacakları ve bu madde
kapsamındaki çalışmalarının hizmet sürelerinde dikkate alınacağı belirtilmiştir. 13. Bu itibarla aile hekimleri ile aile sağlığı
çalışanlarının istihdamında üç farklı istihdam usulünün öngörüldüğü
anlaşılmaktadır. Buna göre Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları
personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarının kendilerinin
talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine sözleşmeli olarak
veya bu nitelikteki Bakanlık personelinin aile hekimliği uygulamaları için
görevlendirilmeleri suretiyle istihdam edilmeleri ya da ihtiyaç duyulması
hâlinde Bakanlığın önerisi ve Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü
alınarak 657 sayılı Kanun’da aranan niteliklere sahip kamu görevlisi olmayan
kişilerin sözleşmeli olarak çalıştırılmaları mümkündür. 14. Ayrıca 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci ve
onuncu fıkralarına göre Bakanlığa aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren
kurumlar ve vakıf üniversiteleriyle sözleşme yapma imkânı tanınarak aile
hekimliği hizmetlerinin kurumsal sözleşme yöntemiyle sunulması mümkün kılınmış,
sekizinci fıkrasında bu hizmetlerinin karşılığı olarak aile hekimliği uzmanlık
eğitimi veren kurumlara yapılacak ödemeyle ilgili usul ve esaslara yer
verilmiştir. 15. Anılan maddenin on üçüncü fıkrasının itiraz konusu
birinci cümlesinde sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile
aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında söz konusu
Kanun ile ilgili düzenlemeler dışında 657 sayılı Kanun’un ilgili maddelerine
göre işlem yapılacağı öngörülmüştür. Anılan fıkranın itiraz konusu ikinci
cümlesinde de aylıktan kesme cezasının kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasında
kesinti yapılması, kamu görevlisi statüsünden gelmeyen sözleşmeli çalışanlar
için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının brüt ücretin 1/6-1/4 arasında
kesinti yapılması şeklinde uygulanacağı belirtilmiştir. Fıkranın itiraz konusu
üçüncü cümlesinde ise devlet memurluğundan çıkarma cezasının sözleşmenin
feshini gerektireceği hüküm altına alınmıştır. 16. İtiraz konusu kurallara göre kamu kurum veya
kuruluşları personeli iken kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılmak
suretiyle sözleşme akdedilen aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları ile
kamu görevlisi olmayanlardan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak
sözleşme akdedilenler hakkında disiplin cezaları bakımından 5258 sayılı Kanun
ile 657 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri uygulanacaktır. Dolayısıyla kuralların
aile hekimliği uygulamaları için görevlendirilen Bakanlık personeli ile aile
hekimliği hizmetlerinin Bakanlık ile kurumsal sözleşme yapan aile hekimliği
dalında uzmanlık eğitimi veren devlet ve vakıf üniversiteleri tarafından
sunulması hâlinde tıpta uzmanlık mevzuatına göre bu kurumlarda eğitici olarak
görev yapan profesör, doçent, doktor öğretim üyesi, eğitim görevlisi ve
başasistanlar ile uzmanlık eğitimi alan asistanlar hakkında uygulanması söz
konusu değildir. B. İtirazın Gerekçesi 17. Başvuru kararında özetle; 5258 sayılı Kanun
kapsamında aile hekimliği çalışanlarının 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların
sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın
sözleşmeli olarak çalıştırılması öngörülürken itiraz konusu kurallarla disiplin
hükümleri yönünden anılan Kanun’a tabi kılındıkları ancak bu kişilerin
yaptıkları işin niteliği ve çalışma koşulları bakımından memurlardan farklı bir
durumda oldukları, bu kişiler hakkında memurların tabi olduğu disiplin
hükümlerinin uygulanmasının hakkaniyete aykırı olduğu, ayrıca aile hekimliği
uzmanlık eğitimi veren kurumlardaki araştırma görevlisi ve asistanların da aile
hekimliği hizmeti verebildikleri, dolayısıyla kurallarla bu kişilerin de
disiplin hükümleri bakımından söz konusu Kanun’a tabi kılınmalarının Anayasa’da
bu kişiler için öngörülen güvencelerle bağdaşmadığı belirtilerek kuralların
Anayasa’nın 2., 27. ve 130. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu 18. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kurallar,
ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir. 19. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikinci
fıkralarında “ Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu
tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle görülür./ Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal
haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır. ” denilmektedir. 20. Anılan maddede geçen diğer kamu görevlileri, memurlar
ve işçiler dışında, kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde,
kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamaktadır (AYM, E.2005/10, K.2008/63,
21/2/2008). Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında da belirtildiği üzere aile
hekimliği hizmetleri, devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü
olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olup idari
hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere
çalıştırılanların da Anayasa’nın 128. maddesinde ifade edilen diğer kamu
görevlisi kapsamında oldukları açıktır (AYM, E.2005/10, K.2008/63,
21/2/2008; E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015; E.2015/17, K.2015/20, 5/3/2015;
E.2014/82, K.2014/143, 11/9/2014). 21. Anayasa’nın söz konusu maddesinin ikinci fıkrasında
memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük
işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemleri anılan
fıkrada yer alan diğer özlük işleri kapsamındadır. Buna göre sözleşmeli
aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının
disiplin işlemlerine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesi gerekir. 22. İtiraz konusu kurallarda sözleşmeli aile hekimleri ve
sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak
disiplin cezalarında 5258 ve 657 sayılı Kanunlar’ın ilgili maddelerine göre
işlem yapılacağı belirtilmiş, aylıktan kesme cezası ile kamu görevlisi statüsünden
gelmeyen sözleşmeli çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının
verilmesi hâlinde brüt ücret üzerinden yapılacak kesintinin oranları
belirlenmiş, sözleşmenin feshi, devlet memurluğundan çıkarma cezasının sonucu
olarak öngörülmüştür. Buna göre disiplin cezaları ile disiplin cezasını
gerektiren fiillere ilişkin sair hususlarda 5258 sayılı Kanun’un yanı sıra 657
sayılı Kanun’un ilgili hükümlerinin esas alınacağı anlaşılmaktadır. 23 . Kamu görevlisi
statüsünde olan sözleşmeli aile hekimleri ve
sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının disiplin işlemlerine
ilişkin usul ve esasları belirleme konusundaki takdir yetkisi kanun koyucuya
aittir. Bu kişiler hakkında 5258 sayılı Kanun’la memurlar ile diğer kamu
görevlilerinin görev ve sorumluluklarına, haklarına ve disiplin cezalarına
ilişkin temel kuralları belirleyen 657 sayılı Kanun’a atıfta bulunulması
kuralların belirsiz olduğu veya keyfîliğe karşı gerekli kanuni güvenceleri
taşımadığı anlamına gelmemektedir. Bu bağlamda kurallarla sözleşmeli aile
hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında
uygulanacak disiplin cezaları ile bu cezalara ve fiillere yönelik kanunlarda
genel çerçevenin çizildiği sonucuna ulaşılmıştır. 24. Kaldı ki 657
sayılı Kanun’un kamu personel rejimini düzenleyen temel kanun niteliği taşıması
nedeniyle diğer kamu görevlilerine ilişkin özel kanunlarda hüküm bulunmayan
hususlarda 657 sayılı Kanun’a atıfta bulunulmak suretiyle anılan Kanun
hükümlerinin uygulanabileceği de tabiidir. Ancak bu tür düzenlemeler yapılırken
düzenlemeye konu kamu görevlileri hakkında Anayasa ile ortaya konulan ilke ve
ayrımların kanun koyucu tarafından dikkate alınması gerekmektedir (AYM,
E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 26). Kanun koyucu takdir yetkisi içindeki bu
tür düzenlemeleri yaparken Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti
ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. 25. Öte yandan Anayasa’nın 129. maddesinin ikinci
fıkrasında memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki
meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı
tanınmadıkça disiplin cezası verilemeyeceği hüküm altına alınarak ilgilinin
savunma hakkı güvence altına alınmıştır. Anılan maddenin üçüncü fıkrasıyla da
memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında verilen disiplin cezalarının yargı
denetimi dışında tutulması önlenmiştir. Dolayısıyla disiplin cezası ile
disiplin cezasına esas fiillerin somut olayın özelliğine göre kanuna dayalı
olarak idare tarafından belirlenmesi mümkün ise de idarenin disiplin cezası ile
bu cezayı gerektiren fiilin somut olayın koşullarına uygun olup olmadığı
hususunun yargı denetimine tabi olduğu açıktır. 26. Diğer yandan 657 sayılı Kanun’da düzenlenen disiplin
cezaları ve bu cezalara karşılık gelen fiiller de gözetildiğinde sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile
aile sağlığı çalışanları hakkında anılan Kanun’un ilgili hükümlerinin
uygulanmasında ölçüsüz bir yön bulunmadığı gibi aylıktan kesme cezası ile kamu
görevlisi statüsünden gelmeyen sözleşmeli çalışanlar için kademe ilerlemesinin
durdurulması cezasının alınması hâlinde uygulanacak ceza için belirlenen
kesinti miktarlarının orantısız olduğu da söylenemez. 27. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa'nın 2. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir. Kuralların Anayasa’nın 27. ve 130.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. IV. HÜKÜM 24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği
Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli ve 7456 sayılı Kanun’un 13.
maddesiyle eklenen on üçüncü fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin Anayasa’ya
aykırı olmadıklarına ve itirazın REDDİNE 25/12/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI