ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1999/18 Karar Sayısı : 1999/20 Karar Günü : 7.6.1999 R.G. Tarih-Sayı :24.07.1999-23765 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 1. İdare
Mahkemesi İTİRAZIN KONUSU : 25.4.1985 günlü, 3182 sayılı
"Bankalar Kanunu"nun 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 29.
maddesiyle değiştirilen 62. maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasa'nın 6.
maddesine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Davacı hakkında 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 62. maddesinin (1)
numaralı fıkrasının uygulanmasına ilişkin T.C. Başbakanlık, Hazine
Müsteşarlığı, Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü'nün 4.3.1998 günlü 9023 sayılı
işleminin iptali istemiyle açılan davada Mahkeme, davacının Anayasa'ya
aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme kuralın iptali için başvurmuştur. III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Kural 16.6.1994 günlü, 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 29.
maddesiyle değiştirilen 25.4.1985 günlü, 3182 sayılı Bankalar Kanunu'nun 62.
maddesinin 1 numaralı fıkrası şöyledir: "1. Bankalar yeminli murakıplarınca yapılan denetlemelerde;
bu Kanun veya ilgili diğer mevzuat hükümlerini ihlal ettikleri ve bankanın emin
bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen banka
mensuplarının, haklarında kanuni kovuşturma istenmesini müteakip Bakanlığın
talebi üzerine imza yetkilerinin kaldırılması zorunludur. Bu kimseler
Bakanlığın izni olmadıkça imza yetkili personel olarak hiçbir bankada
çalıştırılamazlar." B- Dayanılan Anayasa Kuralı İtiraz başvurusunda dayanılan Anayasa kuralı şöyledir: "MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız
Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre,
yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye
veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan
bir Devlet yetkisi kullanamaz." C- İlgili Anayasa Kuralı İlgili Anayasa kuralı şöyledir : "MADDE 91.- Türkiye Büyük Millet
Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.
Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun
hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını,
kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla
kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir. Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin
bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz. Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu
veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin
hükümler saklıdır. Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün
yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir
tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve
ivedilikle görüşülür. Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan
kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen
kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten
kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu
değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer. " IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Ahmet Necdet
SEZER, Güven DİNÇER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI,
Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK ve Rüştü
SÖNMEZ'in katılmalarıyla 3.5.1999 günü yapılan toplantıda, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verildi. V- ESAS İNCELEME İşin esasına ilişkin raporu, başvuru kararı ve ekleri, iptali
istenilen Kanun Hükmünde Kararname kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile
bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: Anayasa'nın 91. maddesinde, "Kararnameler, Resmî Gazetede
yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Yetki kanunları ve
bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi
komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür"
denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden
çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynı
biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir. Anayasa'da, yasalar gibi KHK'lerin de yargısal denetimi
öngörülmüştür. KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasa niteliğinde
olduklarından, bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de
Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle, yetki
yasasına sonra da Anayasa'ya uygunluğunun araştırılması gerekir. Hernekadar,
Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun
denetlenmesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk
denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi
girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen
sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin
dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin
yetki yasasına aykırı olması Anayasa'ya aykırı olması ile özdeşleşir. Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan
(md.121) alırlar. Bu tür KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması gerekli
değildir. Buna karşın, olağan KHK'lerin bir yetki yasasına dayanması
zorunludur. Bu tür KHK'ler, yasa gücünü, dayandıkları yetki yasasından alırlar.
Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ
vardır. Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce
aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirlerinden bağımsız işlemler olmayıp
Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile
olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu
yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine
dönüştürür. KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara
uygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için
kazanmaktadır. Yetki yasasının iptaline karar verilmesi durumunda, bu varsayım
gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasal dayanaktan
yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçünün ötesinde
verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyle
Anayasa'ya aykırılık oluşturur. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması,
geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya
dayandığı yetki yasası iptal edilen bir KHK'nin kuralları, içerik yönünden
Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa da Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi, yasaların denetiminden
farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırı
olamaz" denilmektedir. Bu nedenle, yasaların denetiminde, onların yalnızca
Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç,
kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya
uygun olmak zorundadırlar. KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilmiş bir yetki
yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kılar. Çünkü,
Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerin
Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı
dışında kalan, dayandığı yetki yasası iptal edilen KHK'lerin anayasal denetim
yönünden konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda, KHK'ler anayasal
dayanaktan yoksun kaldıklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava
açıldığında iptalleri gerekir. Bu nedenlerle, Anayasa'ya aykırılığı saptanarak iptaline karar
verilen bir yetki yasasına dayanılarak çıkarılan KHK'lerin, Anayasa'nın
Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen
hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına
çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk Devleti", 6. maddesindeki
"Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz" ilkeleriyle ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle
bağdaştırılmaları olanaksızdır. İtiraz konusu kuralı içeren 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname,
1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin
dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü,
Esas 1994/68, Karar 1994/80 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. Böylece, 538
sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. Yukarıda açıklanan nedenlerle, Anayasa'ya aykırı görülerek iptal
edilen 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 538 sayılı
KHK, Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan kayıtsız şartsız Türk Milleti'nin olan
egemenliği "... millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir kişi ve
kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla
belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı;" 2. maddesindeki
"Hukuk Devleti", 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ
kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" ilkeleriyle,
KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu durum karşısında, 3182 sayılı "Bankalar Kanunu"nun
538 sayılı KHK'nin 29. maddesiyle değiştirilen 62. maddesinin birinci
fıkrasının iptali gerekir. Güven DİNÇER bu görüşe katılmamıştır. VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın 153. maddesiyle 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa'nın 53. maddesi uyarınca, kanun,
kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı
gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi, iptal kararı ile doğacak
hukuksal boşluğu, kamu düzenini tehdit ya da kamu yararını ihlâl edici
nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe
gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir. Bankalar Kanunu'nun 538 sayılı KHK ile değiştirilen 62.
maddesinin (1) numaralı fıkrasının iptali sonucunda doğacak hukuksal boşluk,
kamu yararını bozucu niteliktedir. Bu nedenle, Anayasa'nın 153. maddesinin
üçüncü, 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları
gereğince iptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç ay
sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. VII- SONUÇ A- 25.4.1985 günlü, 3182 sayılı "Bankalar Kanunu"nun 62.
maddesinin 538 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değiştirilen 1 numaralı
fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Güven DİNÇER'in karşıoyu ve
OYÇOKLUĞUYLA, B- İptal edilen kural nedeniyle meydana gelen hukuksal boşluk kamu
yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin
üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve
beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
7.6.1999 gününde karar verildi. Başkan Ahmet Necdet
  SEZER Başkanvekili Güven DİNÇER Üye Haşim KILIÇ Üye Yalçın ACARGÜN Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mahir Can
  ILICAK Üye Rüştü SÖNMEZ KARŞIOY
YAZISI Anayasa Mahkemesi'nin 7.6.1999 günlü, Esas: 1999/18, Karar:
1999/20 sayılı kararındaki iptal gerekçesi: "İtiraz konusu kuralı içeren 538 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname, 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak
çıkarılmıştır. KHK'nin dayandığı 3991 sayılı Yetki Yasası, Anayasa
Mahkemesi'nin 29.11.1994 günlü, Esas: 1994/68, Karar: 1994/80 sayılı kararı ile
iptal edilmiştir. Böylece "538 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun
kalmıştır." Bu durum karşısında "538 sayılı KHK ile değiştirilen, 7397
sayılı Yasa'nın 9. maddesinin yedinci fıkrasının iptali gerekir."
biçimindedir. I- Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmasına yetki verilmesi,
Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine dayanmaktadır. 87. maddede Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "Bakanlar Kuruluna belli
konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek" de sayılmış,
91. maddede de, kanun hükmünde kararname çıkarılmasına yetki veren yasada
bulunacak ögeler belirtilmiş, bu maddenin son bendinde ise "Kanun hükmünde
kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak,
kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de
gösterilebilir." hükmü getirilmiştir. Anayasa'nın hiçbir hükmünde, "Yetki yasalarının iptali
halinde, bu yetki yasalarının hukuken var olduğu dönemde, bu yasalara göre
çıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin esasının incelenmesine gerek kalmadan
iptal edileceği yolunda" bir kural bulunmamaktadır. Bu husus çoğunluğun
anayasal bir yorumu olarak ortaya çıkmaktadır. Kanun hükmünde kararnameler yayınlandığı tarihte, yürürlükte olan
bir yetki yasasına göre çıkarılmaktadır. Bu yetki yasası o tarihte
yürürlüktedir ve geçerlidir. Buna dayanılarak çıkarılan KHK'nin de bir hukukî
dayanağı vardır. İptal veya itiraz yoluyla konu Anayasa Mahkemesi'nin önüne
getirilip karar verilinceye kadar da bu kanun hükmünde kararname yürürlüktedir. Burada asıl olan KHK'nin, çıktığı tarihte yasal olarak kabul
edilen, bir yetki yasasına dayanıp dayanmadığıdır. İncelenmesi gereken esas
unsur bu olmalıdır. Eğer yetki yasası yürürlükte ise, herhangi bir nedenle
iptal edilmemiş ya da yürürlük süresi dolmamışsa, ve Anayasa da belirlenen KHK
çıkarılamayacak yasal alanlara ilişkin değil ise KHK'nin de anayasal dayanağı var demektir. Sonradan o yetki
yasasının yürürlükten kaldırılması, ya da yürürlük süresinin sona ermesi veya
Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi KHK'nin anayasal dayanaktan yoksun kaldığı
anlamına gelmez. Ayrıca, Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin de anayasal
dayanağının kalmadığı yolundaki görüş, iptal kararının etkisini KHK'nin çıkış
tarihine kadar çekmek anlamını taşır. Halbuki Anayasa'nın 153. maddesinin
beşinci bendinde "İptal kararları geriye yürümez" denilmektedir. Bu
nedenle bu yoldaki bir kararın Anayasa'nın 153. maddesinin belirlediği kuralla
da bağdaşmadığı görüşündeyim. 1.6.1994 günlü, 3991 sayılı Yetki Yasası esastan incelenerek,
kararda belirtilen nedenlerle Anayasa'ya aykırı bulunmuştur. Bu husus
elbetteki, bu Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılan KHK'leri de etkileyecektir.
Ancak, bu durum konunun esasının incelenmesine geçilmeden anlaşılamaz. Konunun
yetki kanunu çerçevesinde değil Anayasa kurallarına uygunluk çerçevesinde
incelenmesi ve varsa Anayasa'ya aykırılıkların bu evrede ortaya konulması
gerekir. II- Karar gerekçesinde yer alan "Anayasal yetkisizlik"
mahkemeyi klasik bir iptal kararına değil bir tür yokluk kararına götürmesi
gerekirdi. Şöyle ki; yetki kanununun iptali ile yalnız kanun hükmünde kararname
ile getirilen yeni düzenlemeleri değil aynı zamanda eski mevzuatı kaldıran
hükümleri de kaldırıldığına göre artık eski kuralların kendiliğinden
yürürlüğünün devam ettiğinin kabul edilmesi gerekir. Anayasa Mahkemesi'nin yasa denetimindeki esas, devletin temel
düzeni ile hürriyetlerin korunmasıdır. İdari düzenlemelerin ve düzenleme
yöntemlerinin denetimi devletin temel kuruluşunu ve hürriyetleri düzenleyen
Anayasa kurallarına uygunluk yönündendir. Anayasa Mahkemesi'nin idari konularla
ilgili düzenlemelerin denetiminde, yukarıdaki sınırları aşıp bunların kendi
içlerindeki bazı ilişkileri esas alarak Anayasal denetim yapması, devlet
hayatının temeli olan "idareyi" işlemez hale getirir. Olayda idarenin
sigorta konusunda yetkilerini artıran kurallar, biçimsel nedenlerle iptal
edilirken, eski kurallar da kaldırılmış ve adeta yorum yoluyla yaratılan
anayasal kısıtlamalar ile yasa düzenini işlemez hale getirmiştir. Açıklanan nedenlerle, dava konusu KHK'nin esasının incelenmesine
geçilerek anayasal denetiminin yapılması ve Anayasa'ya aykırı bir yönü varsa
iptal edilmesi gerekirdi. Yalnızca KHK'nin yasal dayanağını teşkil eden 3991
sayılı Yetki Yasası'nın iptal edilmiş olması nedeniyle, "anayasal
dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesine dayanılarak, işin esasına
geçilmeden iptal kararı verilmesinde isabet görmemekteyim. Bu nedenle, 538 sayılı KHK'nin dava konusu kuralının işin esasına
girilmeden "anayasal dayanaktan yoksun kalındığı" gerekçesiyle iptal
edilmesine ilişkin çoğunluk görüşüne katılmıyorum. Başkanvekili Güven DİNÇER