ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas
Sayısı  : 2006/61 KararSayısı
: 2007/91 Karar Günü
  : 30.11.2007 Resmi
Gazete  Tarih ve Sayısı : 23.02.2008 - 26796 İPTAL
DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük
Millet Meclisi Üyeleri Ali TOPUZ, Haluk KOÇ ile birlikte 131 Milletvekili (Esas
Sayısı: 2006/61) İTİRAZ
YOLUNA BAŞVURAN: 1- Danıştay
Onuncu Daire           Esas
Sayısı: 2007/32 2-
Danıştay Onuncu Daire          
Esas Sayısı: 2007/34 DAVA
ve İTİRAZLARIN KONUSU: 5449 sayılı "Kalkınma Ajanslarının
Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun"un; A- 1.
maddesinin, B- 2.
maddesinin, C- 3.
maddesinin, D- 4.
maddesinin; 1- Birinci
fıkrasının, 2- İkinci
fıkrasının (b), (c) ve (h) bentlerinin, E- 5.
maddesinin; 1- (b), (c)
ve (f) bentlerinin, 2- (d) ve (e)
bentlerinde yer alan "... kamu kesimi..." sözcüklerinin, F- 7.
maddesinin, G- 8.
maddesinin, H- 9.
maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplum
kuruluşları..." sözcüklerinin, I- 10.
maddesinin; 1- İkinci
fıkrasında yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplum
kuruluşlarından..." sözcüklerinin, 2- Sekizinci,
dokuzuncu ve onuncu fıkralarının, J- 15.
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının, K- 17.
maddesinin son fıkrasının, L- 18.
maddesinin; 1- Üçüncü
fıkrasında yer alan "Bu fıkra kapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurum
ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bu fıkraya
göre yapılacak atama işlemleri ilgili bakan onayı ile yapılır" tümcesinin, 2- Altıncı
Fıkrasının, M- 25.
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının birinci tümcelerinin, N- 26.
maddesinin, O- 30. maddesinin
son fıkrasının, P- Geçici 2.
maddesinin, Anayasa'nın
Başlangıç'ı ile  2., 6., 7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166.
maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüklerinin durdurulması
istemidir. II-
YASA METİNLERİ A-
Dava ve İtiraz Konusu Yasa Kuralları 5449
sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında
Kanun'un iptali istenilen fıkra, bent, bölüm ve sözcükleri de içeren maddeleri
şöyledir: "Amaç
ve kapsam MADDE
1- Bu Kanunun amacı; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları
arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını
sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma
plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel
gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge
içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının
kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin esas ve usûlleri düzenlemektir." "Tanımlar MADDE
2- Bu Kanunun uygulanmasında; a)
Bölge: EK 1 listede belirtilen Düzey 2 İstatistikî Bölge Birimini, b)
Ajans: Kalkınma ajansını, c)
Kuruluş kararnamesi: Kalkınma ajanslarının kuruluşuna dair Bakanlar Kurulu
kararını, ifade eder." "Kuruluş MADDE
3- Ajanslar, bölgeler esas alınarak, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının
bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile kurulur. Ajans
merkezinin bulunacağı il, kuruluş kararnamesinde belirtilir. EK
1 listede belirtilen bölgelerin yeniden düzenlenmesine ve kurulmuş olan Ajansın
kaldırılmasına Bakanlar Kurulu yetkilidir. Ajanslar,
tüzel kişiliği haiz ve bu Kanunla düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk
hükümlerine tâbidir." " Genel
koordinasyon MADDE
4- Ajansların ulusal düzeyde koordinasyonundan Devlet Planlama Teşkilatı
sorumludur. Devlet
Planlama Teşkilatı; a)
Bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltıcı tedbirleri alır;
plânlama, programlama ve projelendirme konularında ajanslara rehberlik ve
danışmanlık yapar, plân ve programların uygulanmasını izler ve değerlendirir. b)
Ajansların kurumsal performansları ile yürütülen programların performanslarının
ölçülmesine dair usûl ve esasları belirleyerek, bunların
değerlendirmesini yapar veya yaptırır. c)
Bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış kaynaklı fonların ajanslara tahsisi ile
bunların kullanımına ilişkin usûl ve esasları belirler. d)
Ajanslar arası işbirliğini sağlar ve ortak proje üretimini destekler. e)
Ajansların işlevlerini etkili ve verimli olarak yerine getirebilmesi için
merkezî düzeyde ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği ve koordinasyonu sağlar. f)
Ajansların yıllık çalışma programlarını onaylar. g)
Yönetim Kurulu tarafından, nitelikleri uygun kişiler arasında seçilen ve teklif
edilen ajans genel sekreterini onaylar. h)
Plân ve programlara, yapılacak yardım ve transferlere, personelin nitelik ve
istihdamına, bütçe ve muhasebe standartlarının kullanımına, faaliyet
raporlarına, izleme, değerlendirme ve denetime ilişkin esas ve usûller ile
yatırım destek ofislerinin çalışma esas ve usûllerini ilgili kamu kurum ve
kuruluşlarının görüşünü alarak belirler." " Ajansın görev ve
yetkileri MADDE
5- Ajansın
görev ve yetkileri şunlardır: a)
Yerel yönetimlerin plânlama çalışmalarına teknik destek sağlamak. b)
Bölge plân ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere
destek olmak; bu kapsamda desteklenen faaliyet ve projelerin uygulama sürecini
izlemek, değerlendirmek ve sonuçlarını Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına
bildirmek. c)
Bölge plân ve programlarına uygun olarak bölgenin kırsal ve yerel kalkınma ile
ilgili kapasitesinin geliştirilmesine katkıda bulunmak ve bu kapsamdaki
projelere destek sağlamak. d)
Bölgede kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları
tarafından yürütülen ve bölge plân ve programları açısından önemli görülen
diğer projeleri izlemek. e)
Bölgesel gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak; kamu
kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini
geliştirmek. f)
4 üncü maddenin ikinci fıkrasının (c) bendi çerçevesinde ajansa tahsis edilen
kaynakları, bölge plân ve programlarına uygun olarak kullanmak veya
kullandırmak. g)
Bölgenin kaynak ve olanaklarını tespit etmeye, ekonomik ve sosyal gelişmeyi
hızlandırmaya ve rekabet gücünü artırmaya yönelik araştırmalar yapmak,
yaptırmak, başka kişi, kurum ve kuruluşların yaptığı araştırmaları desteklemek. h)
Bölgenin iş ve yatırım imkânlarının, ilgili kuruluşlarla işbirliği halinde
ulusal ve uluslararası düzeyde tanıtımını yapmak veya yaptırmak. i)
Bölge illerinde yatırımcıların, kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetki
alanına giren izin ve ruhsat işlemleri ile diğer idarî iş ve işlemlerini,
ilgili mevzuatta belirtilen süre içinde sonuçlandırmak üzere tek elden takip ve
koordine etmek. j)
Yönetim, üretim, tanıtım, pazarlama, teknoloji, finansman, örgütlenme ve işgücü
eğitimi gibi konularda, ilgili kuruluşlarla işbirliği sağlayarak küçük ve orta
ölçekli işletmelerle yeni girişimcileri desteklemek. k)
Türkiye'nin katıldığı ikili veya çok taraflı uluslararası programlara ilişkin
faaliyetlerin bölgede tanıtımını yapmak ve bu programlar kapsamında proje
geliştirilmesine katkı sağlamak. l)
Ajansın faaliyetleri, malî yapısı ve ajansla ilgili diğer hususların güncel
olarak yayınlanacağı bir internet sitesi oluşturmak." "Teşkilât
yapısı MADDE
7- Ajansın teşkilât yapısı aşağıdaki gibidir: a) Kalkınma
kurulu. b)
Yönetim  kurulu. c)
Genel sekreterlik. d)
Yatırım destek ofisleri. "Kalkınma
kurulu MADDE
8- Bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak; bölgedeki kamu kurum ve
kuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerel
yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek üzere
kalkınma kurulu oluşturulur. Kalkınma
kurulu, illerin dengeli şekilde temsilini sağlayacak yapıda, en fazla yüz
üyeden oluşur. Kalkınma
kuruluna temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil
toplum kuruluşlarının gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve
diğer hususlar kuruluş kararnamesi ile belirlenir. Kalkınma
kurulu, yapacağı ilk toplantıda kendi üyeleri arasından bir Başkan ve bir
Başkan Vekili seçer. Başkan ve Başkan Vekilinin görev süresi iki yıldır. Başkan
ve Başkan Vekilinin temsil ettiği kurum ile mensubiyeti sona erdiğinde Kurul
Başkanlığı ve Başkan Vekilliği görevleri de sona erer ve ilk toplantıda yeniden
Başkan ve Başkan Vekili seçimi yapılır. Kalkınma
kurulu, Kurul Başkanının daveti üzerine yılda en az iki defa toplanır. Ayrıca
Kurul, üye tam sayısının beşte birinin talebi üzerine Kurul Başkanı tarafından
toplantıya çağrılır. Kalkınma
kurulu, üye tam sayısının yarıdan bir fazlası ile toplanır, katılanların
çoğunluğu ile karar alır. Toplantı yetersayısı sağlanamayan hallerde onbeş günü
aşmayacak şekilde yeni toplantı tarihi Başkan tarafından belirlenir ve bu
toplantıda toplantı yetersayısı aranmaz. " Kalkınma
kurulunun görev ve yetkileri MADDE
9- Kalkınma
kurulunun görev ve yetkileri şunlardır: a)
Tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda yer alacak özel kesim
ve/veya sivil toplum kuruluşları temsilcilerini ve iki katı
yedeklerini sırasıyla seçmek. b)
Ajansın yıllık faaliyet ve iç denetim raporlarını görüşmek, değerlendirmek ve
yönetim kuruluna önerilerde bulunmak. c)
Bölgenin sorunlarına ve çözüm önerilerine, tanıtımına, potansiyeline ve
önceliklerine yönelik olarak yönetim kuruluna tavsiyelerde bulunmak. d)
Toplantı sonuçlarını Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına raporlamak ve
toplantıya ilişkin bir sonuç bildirisi yayımlamak. "Yönetim
kurulu MADDE
10- Yönetim
kurulu, ajansın karar organıdır. Yönetim
kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye
başkanı, il genel meclisi başkanı,  sanayi odası başkanı, ticaret odası
başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum
kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan
bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan
illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları ve her ilden
birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Ancak,
birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının
ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde, yönetim kurulunda yer alacak
temsilci Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafından
belirlenir. Ajansı,
yönetim kurulu başkanı temsil eder. Yönetim kurulunun başkanı validir. Yönetim
kurulu ilk toplantısında üyeleri arasından bir başkan vekili seçer. Birden
fazla ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu başkanlığı; ilk yıl ajans merkezi
olarak tespit edilen ilin valisi tarafından, müteakip yıllarda illerin
alfabetik sırasına göre bölgedeki valiler tarafından birer yıl süreyle
dönüşümlü olarak yürütülür. Tek
ilden oluşan bölgelerde kalkınma kurulu tarafından seçilen yönetim kurulu
üyelerinin görev süresi iki yıl olup görev sürelerini tamamlamadan herhangi bir
şekilde üyeliklerinin sona ermesi halinde, kalan süreleri sırasına göre yedek
üyelerce tamamlanır. Görevi sona eren üyeler tekrar seçilebilir. Yönetim kurulu
üyeliği, üyelerin temsil ettikleri kurum ve kuruluşlardaki görevlerini
sürdürmelerine engel teşkil etmez. Yönetim
kurulu üyeleri ajans ile ilgili gizlilik taşıyan bilgileri ve bu Kanunun
uygulanması sırasında öğrendikleri çalışma alanlarındaki sırları, görevlerinden
ayrılmış olsalar bile ifşa edemezler, kendilerinin veya başkalarının menfaatine
kullanamazlar. Yönetim
kurulu üyeleri, kendileri, eşleri ve ikinci dereceye kadar kan ve kayın
hısımlarını doğrudan ilgilendiren konular ile sahibi ya da ortağı oldukları
ticarî işletmelere ilişkin toplantıya ve oylamaya katılamaz. Yönetim
kurulu, başkanın daveti üzerine üye tamsayısının yarısından bir fazlası ile her
ay en az bir kere toplanır. Yönetim kurulu toplantılarına başkanın yokluğunda
başkan vekili başkanlık eder. Yönetim
kurulu, toplantıya katılanların oy çokluğu ile karar alır. Eşitlik durumunda,
başkanın oyu yönünde karar alınır. Ajans genel sekreteri, oy hakkı olmamak kaydı ile
yönetim kurulu toplantılarına katılır." " Yatırım destek
ofisleri MADDE
15- Bölge illerinde, yönetim kurulu kararı ile biri
koordinatör olmak üzere, en
çok beş uzmandan oluşan yatırım destek ofisleri teşkil edilir. Yatırım destek
ofislerinde çalışan uzman personel sayısı, bölge ve ilin ihtiyaçlarına cevap
veremez hale geldiği takdirde bu sayı, yönetim kurulu kararı ve Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığının onayı ile artırılabilir. Yatırım
destek ofisleri görevleri ile ilgili olarak genel sekreterliğe karşı
sorumludur. Yatırım
destek ofislerinde yatırımcılara sunulan hizmetler tamamen ücretsizdir." " Yatırım destek
ofislerine başvuru MADDE
17- Yatırımcılar,
ilgili mevzuatta belirtilen bilgi ve belgelerle yatırım destek ofislerine
başvurur. Bu başvuru sonucunda yatırım destek ofislerinde geçen süreler, ilgili
mevzuatta belirtilen sürelerden sayılmaz. Yatırımcıların bu Kanun kapsamında
yatırım destek ofislerine başvurması kendi isteklerine
bağlıdır. İzin
ve ruhsat işlemleri ile diğer idarî iş ve işlemler için yatırım destek ofisleri
tarafından ilgili mercilere yapılan başvurular, yatırımcı tarafından yapılmış
sayılır. Yatırım
destek ofislerine hangi yatırım ve işlemlerle ilgili başvuru yapılacağı, 4 üncü
maddenin (h) bendi uyarınca çıkarılacak düzenlemeler kapsamında
belirlenir." " Ajans
personelinin nitelik, statü ve hakları MADDE
18- Ajans
hizmetleri, iş mevzuatı hükümlerine göre istihdam edilen uzman personel ve
destek personeli eliyle yürütülür. Ayrıca, ajanslarda iç denetim yapmak üzere
bir iç denetçi istihdam edilir. Sekreterlik, halkla ilişkiler, arşiv, idarî,
malî ve personelle ilgili işlemler gibi işleri yürütecek olan destek
personelinin sayısı, ajans toplam personel sayısının yüzde yirmisini geçemez. Uzman
personel ve iç denetçi, hukuk, iktisat, maliye, işletme, kamu yönetimi,
uluslar-arası ilişkiler, istatistik, çalışma ekonomisi ve endüstri ilişkileri,
matematik, sosyoloji, mimarlık, şehir ve bölge plânlama ile mühendislik
dallarından veya bunlara denkliği Yüksek-öğretim Kurulunca kabul edilen yurt
dışındaki yüksek öğretim kurumlarından lisans düzeyinde mezun olmuş, Kamu
Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit Sınavında İngilizce dilinden en az
70 puan almış veya buna denk kabul edilen uluslararası geçerliliği bulunan
belgeye sahip adaylar arasından istihdam edilir. Ayrıca, iç denetçide
kamuda denetim elemanı olarak en az on yıl çalışmış olma şartı aranır. Kamu
kurum ve kuruluşlarında çalışanlardan, bu Kanunda belirtilen nitelikleri
taşıyanlar, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakati ile ajansta genel
sekreter, iç denetçi veya uzman personel olarak istihdam edilebilir. Bunların
kurumlarıyla olan ilişkileri iş akdinin yapılmasıyla son bulur. Bunlara verilecek
ücret ile diğer malî ve sosyal haklar yapılacak iş akdi ile belirlenir. Bu
şekilde istihdam edilenler, ajanstaki görevleri sona erdiğinde, öğrenim
durumları, hizmet yılı ve unvanları dikkate alınarak önceki kurumlarında
kariyerlerine veya durumlarına uygun boş bir kadro veya pozisyona en geç üç ay
içinde atanırlar ve herhangi bir işleme gerek kalmaksızın en geç bir ay
içerisinde göreve başlatılırlar. Ancak, bu kişilerin atanmalarında, önceki
kurumlarındaki idarî unvanlar dikkate alınmaz. Bu fıkra kapsamındaki
kişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek
kararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgili
bakan onayı ile yapılır. Bu fıkra uyarınca önceki kurumlarına dönen
kişilerin ajansta geçen hizmetleri kazanılmış hak aylık derece ve kademelerinde
değerlendirilir. Bu durumda kıdem tazminatları ödenmez ve bu süreler emeklilik
ikramiyesinin hesabında dikkate alınır. Bu şekilde görevlendirilecek personel
sayısı toplam personel sayısının yüzde otuzunu aşamaz. Ajans
personeli, emeklilik ve sosyal güvenlik yönünden 17/7/1964 tarihli ve
506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa tâbidir. Yönetim
kurulu üyeleri ile genel sekreter ve ajansta istihdam edilecek tüm personelde; a)
Türk Vatandaşı olmak, b)
Kamu haklarından mahrum bulunmamak, c)
Affa uğramış olsalar bile Devletin şahsiyetine karşı işlenen suçlarla, zimmet,
ihtilas, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye
kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı veya şeref ve haysiyeti kırıcı
suçtan veya istimal ve istihlak kaçakçılığı hariç kaçakçılık, resmî ihale ve
alım satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarını açığa vurma suçlarından
dolayı hükümlü bulunmamak, şartları aranır. Genel
sekreter ile diğer personelin ücret ve gündelikleri ile diğer malî ve sosyal
hakları Yüksek Planlama Kurulu kararıyla tespit edilen alt ve üst limitleri
geçmemek üzere yönetim kurulunca belirlenir. Ajans
personeline ilişkin tüm ihtilaflar iş mahkemelerinde görülür. " "Denetim MADDE
25 - Ajanslarda
iç ve dış denetim yapılır. İç
denetimde; ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansı yönetim kurulu
başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetlenir. İç denetim
raporları yönetim kuruluna ve kalkınma kuruluna sunulur. Dış
denetimde; İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığınca müştereken belirlenecek esas ve usullere göre ajansın her türlü
hesap ve işlemleri, yönetim kurulu tarafından her yıl en geç mart ayında ve
gerekli görülen hallerde her zaman Sermaye Piyasası Kurulu mevzuatına göre
kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına inceletilir. Bağımsız dış
denetim kuruluşları, hazırladıkları raporu eş zamanlı olarak İçişleri Bakanlığı
ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına sunar. Denetim sonucu suç teşkil
eden hususlarla ilgili gerekli işlemleri yapmaya İçişleri Bakanlığı,
performansla ilgili değerlendirmeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Bu
maddeye göre bağımsız denetim yapan kuruluşların ortakları, yöneticileri ve
çalışanlarının cezai sorumluluğu hakkında 28/7/1981 tarihli ve 2499
sayılı Sermaye Piyasası Kanununun 47 nci maddesinin (B) bendinin (3)
numaralı alt bendi ile  48  ve 49 uncu maddeleri hükümleri
uygulanır." "Muafiyet MADDE
26- Ajanslar; bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerde her türlü
vergi, resim ve harçtan muaftır." "MADDE
30- 27/10/1989 tarihli
ve 388 sayılı Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilatının
Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin
(f) bendi "nazım ve uygulama imar plânlarını yapmak veya yaptırmak,"
şeklinde değiştirilmiş, maddeye aşağıdaki (i) bendi eklenmiş ve 3 üncü
maddesinin son fıkrası yürürlükten kaldırılmıştır. "i)
Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep, Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa ve
Şırnak illerini kapsayan bölgelerde kurulacak kalkınma ajansları üzerindeki
koordinasyon görevini, Devlet Planlama Teşkilatının belirleyeceği usûl ve
esaslara göre yürütmek," "GEÇİCİ
MADDE 2- İlk yıl için ajansta istihdam edilebilecek olan azamî personel sayısı
kuruluş kararnamesinde belirtilir." B-
Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Dava
dilekçesinde ve başvuru kararlarında Anayasa'nın Başlangıç'ı ile  2., 6.,
7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166. maddelerine dayanılmış, Anayasa'nın 10.
ve 73. maddeleri ise ilgili görülmüştür. III-
İLK İNCELEME A- Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, E.2006/61 sayılı dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bu
konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına, 4.5.2006 gününde
oybirliğiyle karar verilmiştir. B- E.2007/32
ve E.2007/34 sayılı dosyalarda ise 5.4.2007 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu üzerinde durulmuştur. Anayasa'nın
152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda
uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya
aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi
olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi'ne
başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin
Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve
mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların da
o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın
değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı
sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan
kurallardır. 1- E.2007/32
sayılı dosyada, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada,
25.7.2006 günlü, 26239 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 5449 sayılı
Yasa'nın Genel Koordinasyon başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasına ve aynı
maddenin ikinci fıkrasının (h) bendi hükümlerine dayanılarak "kalkınma
ajanslarının çalışma usul ve esaslarını belirlemek" amacıyla düzenlenen
"Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik"in iptali
istenmiştir. 5449
sayılı Yasa'nın; a- 4.
maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendi dışında kalan bentlerinin, 8. maddesinin
birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarının, 10. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü,
dördüncü, beşinci, altıncı ve yedinci fıkralarının, 15. maddesinin
birinci fıkrasının, dava konusu yönetmelikle dayanak ve içerik yönünden ilgisi
bulunmaması nedeniyle itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu
davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkra ve bentlere ilişkin
başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine,oybirliğiyle, b- 2., 3.,
7. maddelerinin, 8. maddesinin dördüncü, beşinci, altıncı ve yedinci
fıkralarının, 10. maddesinin sekizinci, dokuzuncu ve onuncu fıkralarının, 15.
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının, dosyada eksiklik bulunmadığından
esasının incelenmesine, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN,
Serdar ÖZGÜLDÜR ile Serruh KALELİ'nin karşıoyları ve
oyçokluğuyla, 4. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (h) bendinin
esasının incelenmesine ise oybirliğiyle, c- Yürürlüğü
durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, oybirliğiyle, Karar
verilmiştir. 2- E.2007/34
sayılı dosyada, itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada,
6.7.2006 günlü, 26220 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Bazı Düzey 2
Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair 2006/10550 sayılı Bakanlar
Kurulu Kararı"nın iptali istenmiştir. 5449
sayılı Yasa'nın; a- 3.
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları ile 8. maddesinin dördüncü, beşinci,
altıncı ve yedinci fıkralarının, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ile dayanak
ve içerik yönünden ilgisi bulunmaması nedeniyle itiraz başvurusunda bulunan
Mahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu
fıkralara ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine, b- 3.
maddesinin birinci fıkrası, 8. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları
ile geçici 2. maddesinin dosyada eksiklik bulunmadığından esasının
incelenmesine, c- Yürürlüğü
durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, Oybirliğiyle
karar verilmiştir. IV-
BİRLEŞTİRME KARARI Danıştay
Onuncu Dairesi'nin başvurularına ilişkin E.2007/32 ve E.2007/34 sayılı
davaların, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2006/61 sayılı dava ile
birleştirilmesine, birleştirilen davaların esaslarının kapatılmasına, esas
incelemenin 2006/61 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 5.4.2007 gününde
oybirliğiyle karar verilmiştir. V-
ESASIN İNCELENMESİ Dava
dilekçesi, başvuru kararları ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, dava/itiraz
konusu Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 30. maddesinin birinci fıkrası
gereğince Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Nazım Ekren ve diğer
yetkililerin 21.11.2007 günlü sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A-
Dava ve İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı 5449
sayılı Yasa'yla, kalkınma ajanslarının, kuruluş, görev ve yetkileri ile
koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Yasa'nın
genel gerekçesinde, "Ulusal kalkınmanın, çeşitli toplum kesimleri ve
bölgeler arasında dengeli bir işbölümü ile gerçekleştirilmesi ve buna paralel
olarak kalkınmanın, gelirlerin de kesimler ve bölgeler arasında dengeli
dağılımı hükümet programları ve kalkınma planlarının en öncelikli konuları
arasında ortaya çıkmıştır. Ekonomik refahın, toplum kesimleri ve iller, 
bölgeler arasında, kısacası  mekanda dengeli dağılımının
sağlanması, günümüz toplumlarında sosyal devlet anlayışının bir gereği olarak
ortaya çıkmaktadır" denilmekte ve AB'ye üyelik ve uyum sürecinde,
Türkiye'nin bölgesel gelişme politikalarının ve uygulamalarının AB'ye uyumunun
sağlanması amacıyla kalkınma ajanslarının kurulmasının öngörüldüğü
belirtilmektedir. Hukuki
ve örgütsel yapısı, görev ve faaliyetleri, yetki ve sorumlulukları, gelir ve
giderleri, bütçesi, denetimi ve personeli incelendiğinde kalkınma ajanslarının,
klasik idari yapı içinde yer alan diğer kurum ve kuruluşlardan farklı bir
yapıya sahip olduğu görülmektedir. Yasa'nın genel gerekçesinde bu yapıların
"küreselleşme ile artan yerel rekabet" ile birlikte 1990'larda
yaygınlaşan "yönetişim" anlayışının bir sonucu, yeni kalkınma anlayışının
bir ürünü olduğu belirtildikten sonra bu durum  " Ajanslar
kamu-özel sektör ortaklığı anlayışına uygun bir yapıda kurulmaktadır. Bu
bakımdan, normal kamu kuruluşu niteliğinde bir kurum olmadığı gibi tasarıda
düzenlenmeyen bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olarak faaliyet
gösterecektir. Bu yapı, ajansların istihdam ve harcama usullerinde, kamu kurum
ve kuruluşların tabi olduğu genel bütçe, harcama, ihale, işe alma, işten
çıkarma, personel, ücret ödemesi, muhasebe yöntemlerinden bağımsız... "dır şeklinde
açıklanmıştır. Yasa'nın
"Amaç ve kapsam" başlığını taşıyan 1. maddesinde, kalkınma
ajanslarının kuruluş amacı, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları
arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak
ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma planı ve
programlarda belirtilen ilke ve politikalar doğrultusunda bölgesel gelişmeyi
hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgelerarası ve bölge içi
gelişmişlik farklılıklarını azaltmak olarak gösterilmiştir. Yasa'nın 2.
maddesinde ise tanımlar yapılmıştır. Kalkınma ajanslarının, kuruluşu,
kaldırılması, ajans merkezi, hukuksal statüsü, kurulacağı belirtilen bölgelerin
yeniden düzenlenmesi Yasa'nın 3. maddesinde
gösterilmiştir. Kalkınma
ajansları, "bölgeler"  esas alınarak, Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı'nın bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla
kurulacaktır. Bölge, Yasa'nın EK 1 sayılı listesinde gösterilen "Düzey
2 İstatistiki Bölge Birimini" ifade etmektedir. 2001
tarihli Katılım Ortaklığı Belgesi'nde Türkiye'den hazırlanması istenilen İstatistiki Bölge
Birimleri Sınıflandırması (NUTS- The Nomenclature of Territorial Units for Statistics)
Türkiye tarafından hazırlanan "AB Müktesebatının Üstlenilmesine ilişkin
Türkiye Ulusal Programı"nda kısa vadeli öncelikler arasında yer almıştır. Genel
gerekçede de belirtildiği gibi, bölgesel gelişme alanında AB'ye uyum sürecinin
bir gereği olarak, yerleşme merkezlerinin kademelenmesini, iller arasındaki
fonksiyonel ilişkileri, coğrafi koşulları, istatistik toplama ve plan yapma
amacına uygunluğu da dikkate alınarak, AB istatistiki sınıflandırmasına
paralel bir şekilde, üç düzey halinde İstatistiki Bölge Birimleri
Sınıflandırması (İBBS) yapılmıştır. AB yetkilileri tarafından da onaylandıktan
sonra, 28 Ağustos 2002 tarih ve 2002/4720 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'yla
yürürlüğe konulan bu sınıflandırmanın, yine aynı Karar kapsamında bölgesel
politikaların çerçevesinin belirlenmesinde esas alınması kararlaştırılmıştır. Bakanlar
Kurulu Kararı'yla bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi,
bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikaların
çerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine uygun
karşılaştırılabilir istatistikiveri tabanı oluşturulması amacıyla ülke
genelinde İBBS tanımlanmıştır. Karar'da, İBBS'de iller
"Düzey olarak gösterilmiş, ekonomik, sosyal ve coğrafi yönden
benzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfus
büyüklükleri dikkate alınarak "Düzey ve "Düzey olarak
gruplandırılmak suretiyle hiyerarşik İBBS yapılmıştır. Türkiye, bu Karar'a
göre, en altta 81 il, bir üstte 26 il grubu, en üstte ise 12 il grubu olmak
üzere üç kademeli "istatistiki bölge birimi"ne ayrılmıştır.
Yasa'da ajansların kurulmasında bölge olarak "Düzey 2 İstatistiki Bölge
Birimi"nin esas alınması öngörülmüştür. Düzey 2 İstatistiki Bölge
Birimleri Ankara, İstanbul ve İzmir gibi tek ilden oluşan bir bölge olabileceği
gibi birden çok ilden de oluşabilmektedir. Yasa'nın 3. maddesinde, bölgeler esas alınarak Bakanlar Kurulu
kararıyla kurulacağı öngörülen ajanslar aynı maddeye göre, Bakanlar Kurulu'nun
kararıyla kaldırılabilecektir. Ayrıca, ajans merkezinin bulunacağı ilin,
kuruluş kararnamesinde belirtileceği, Yasa'ya EK 1 listede belirtilen
bölgelerin yeniden düzenlenmesine Bakanlar Kurulu'nun yetkili olduğu kurala
bağlanmıştır. Öte
yandan Bakanlar Kurulu'na 8., 19. ve geçici 2. maddelerinde, ajansların
teşkilat yapısını oluşturan kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kamu kurum ve
kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının gönderecekleri
temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğer hususları belirlemek,
gelirlerle  ilgili oranlarda değişiklik yapmak ve  ilk yıl için azami
personel sayısını belirlemek yetkileri de verilmiştir. Öte yandan ajansların, tüzel kişiliği haiz ve bu Kanunla
düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olacakları
öngörülmüştür. Kuralda ,
bu tüzel kişiliğin kamu hukuku tüzel kişiliği mi, özel hukuk tüzel kişiliği mi
olduğu belirtilmemiştir. Yasa'da
kalkınma ajansları ile merkezi düzeyde Devlet Planlama Teşkilatı (DPT),
İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve GAP Bölge Kalkınma İdaresi arasında
bağlantı kurulmuştur. Ayrıca, 5523 sayılı Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım
Ajansı Kurulması Hakkında Kanun ile birlikte Başbakanlıkla ilgili Türkiye
Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı'yla işbirliği, koordinasyon ve bu Ajans
tarafından kalkınma ajansları nezdinde yatırımlara ilişkin izin ve onay
işlemlerini takip etmek şeklinde ilişkilendirme söz konusudur. Yasa'nın
4. maddesinde DPT'nin kalkınma ajanslarının ulusal düzeyde koordinasyonundan
sorumlu olduğu belirtilerek bu kapsamda DPT'ye verilen görev ve yetkiler
sayılmıştır. Kalkınma
ajanslarının ulusal düzeyde koordinasyon görevi DPT'ye verilmişken Yasa'nın 30.
maddesiyle 27.10.1989 tarihli ve 388
sayılı Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi
Teşkilatının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. maddesine eklenen (i) bendi
ile Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep,
Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa ve Şırnak illerini kapsayan bölgelerde
kurulacak kalkınma ajansları üzerindeki koordinasyon görevi, GAP Bölge Kalkınma
İdaresi'ne verilmiş, bu görevin DPT'nin belirleyeceği usul ve esaslara göre
yürütülmesi öngörülmüştür. Yasa'nın 4. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendinde, a jansların
kurumsal performansları ile yürütülen programların performanslarının
ölçülmesine dair usul ve esasları belirleyerek, bunların değerlendirmesini
yapmak veya yaptırmak, (c) bendinde, bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış
kaynaklı fonların ajanslara tahsisi ile bunların kullanımına ilişkin usul ve
esasları belirlemek, (h) bendinde ise plân ve programlara, yapılacak yardım ve
transferlere, personelin nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebe
standartlarının kullanımına, faaliyet raporlarına, izleme, değerlendirme ve
denetime ilişkin esas ve usuller ile yatırım destek ofislerinin çalışma esas ve
usullerini ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünü alarak belirlemek
DPT'ye ulusal düzeyde koordinasyon ile ilgili olarak verilen görev ve yetkiler
arasında yer almıştır. Performans
ölçümü ve değerlendirme teknik ve yöntemleri,  kurumsal ve program
performansın ölçülmesinde kullanılacak göstergeleri, değerlendirme dönemi,
sürekliliği, her an uygulanıp uygulanmaması gibi temel performans ölçme ve
değerlendirme konuları DPT'nin belirlemesine bırakılmıştır. Ayrıca planlanan
amaç ve hedeflerle gerçekleşen hedeflerin karşılaştırılmaları, belirlenen
performansın altında gerçekleşen hedeflerin gerekçelerini, belirlenen hedefin
üzerinde gerçekleşen sonuçların nedenlerinin değerlendirilmesi, bir başka ifade
ile performans ölçümüne dayanılarak performans değerlendirmesi yine DPT
tarafından yapılacak veya bağımsız kuruluşlara yaptırılabilecektir. Kalkınma
ajanslarının kuruluşu ve işler hale getirilmesi, Yasa'nın gerekçesinde de
belirtildiği gibi, bölgesel gelişme alanındaki programlar için AB ile müzakere
sürecinde yararlanılabilecek hibe kaynaklarının ve sonrasında tahsis edilebilecek
fonlarının koordine edilerek etkin bir şekilde yararlanılabilmesine de
dayandırılmıştır. Bölgesel gelişmeye yönelik dış kaynaklı fonlarla ilgili
kurallar Türkiye ile yabancı devletler, AB veya diğer uluslararası kuruluşlarla
yapılan milletlerarası andlaşmalarla belirlenmektedir. Bu nedenle dış
kaynaklı fonların tahsisi ve kullanımı (izleme ve değerlendirme de dahil)
taraflar arasında yapılan bu andlaşmalarla belirlenen ve uyulması
zorunlu olan kurallara göre yürütülecektir. Ancak bu dış kaynaklı fonların
tahsisine ilişkin andlaşmada kural bulunmayan hallerde DPT bu maddeye
göre usul ve esas belirleyebilecektir. İç
kaynaklı fonların ajanslara tahsisi ve kullanımında ise bu fonların şartlı
verilmesi halinde yine bu şartlara uyulacağı, bu şartlar dışındaki usul ve
esasların DPT tarafından belirleneceği açıktır. Uluslararası andlaşmalara ve
şartlı tahsise bağlı olmayan ya da sözkonusu andlaşma ve şartlar
dışında kalan kaynaklarda tahsis ve kullanım usul ve esaslarının
belirlenmesinde ise bölgesel gelişmeye yönelik olma temel ölçütü
gözetilecektir. Tahsis
ve kullanım usul ve esaslarının belirlenmesinde, bölgelerarası dengeli dağılım,
nüfus, gelişmişlik düzeyi, kurumsal performans, yürütülen programların
performansı, bölgeler arasında önceliği gerektiren konular, ortalama gelir
düzeyi, gelişmişlik göstergeleri, bölgesel gelişme, bölgesel planlama ve
kalkınmada öncelikli yöreler, bölgeler arasında öncelikler ile birlikte
bölgenin kendi içinde bölge plan ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı
faaliyet ve projelere destekte öncelik gibi fonları etkili, verimli ve ekonomik
kullanmaya yönelik kural, ilke, ölçüler dikkate alınacaktır. Yasa'nın
4. maddesinin (h) bendinde, plan ve programlara, yapılacak yardım
ve transferlere, personelin nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebe
standartlarının kullanımına, faaliyet raporlarına, izleme, değerlendirme ve
denetime ilişkin esas ve usuller ile yatırım destek ofislerinin çalışma esas ve
usullerini ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünü alarak belirleme görev
ve yetkileri DPT'ye verilmiştir. Kalkınma
ajanslarının kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, personelinin nitelik, statü
ve hakları, gelirleri, giderleri, yönetilecek fonlar, bütçe, bütçenin
hazırlanması ve kabulü,  bütçe sonuçları ve denetim konuları Yasa'da genel
hatlarıyla düzenlenmiştir. Bölge
planlarını yapma ve yaptırma görev ve yetkisi DPT'de iken, bu planların
uygulanmalarını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek olmak görevi 5449 sayılı
Yasa'nın 5. maddesi ile kalkınma ajanslarına verilmiştir. Ayrıca, kalkınma ajanslarının
çalışma programlarının DPT'nin onayına sunulması ve yıllık faaliyet
raporlarının ise DPT'ye gönderilmesi öngörülmüştür. Yasa'nın
19. maddesinde yardım ve transfer ödeneği ajansın gelirleri arasında
sayılmıştır. 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinde yardım, ulusal ve
uluslararası kurum ve kuruluşlarca yapılan yardımlar olarak belirtilmiştir.
Aynı maddenin (a) bendinde ise, bir önceki yıl gerçekleşen genel bütçe vergi
gelirleri tahsilatından, vergi iadeleri ile mahalli idarelere ve fonlara
aktarılan paylar düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden, binde beş oranında
her yıl ayrılacak transfer ödeneğinden bir payın kalkınma ajansları için
ayrılması öngörülmüştür. Kalkınma ajanslarına ayrılacak transfer ödeneği
DPT'nin bütçesinde yer almaktadır. Transfer ödeneği Yüksek Planlama Kurulu'nca
her bir ajans için nüfus, gelişmişlik düzeyi ve performans ölçütlerine göre
belirlenecek paylara göre dağıtılacaktır. Yasa'nın,
15., 16. ve 17. maddelerinde, yatırım destek ofisleri, görev ve yetkileri
ile bunlara başvuru, 18. maddesinde, ajans personelinin nitelik ve hakları,
19., 20., 21., 22., 23., 24. ve 25. maddelerinde, gelirler ve yönetilecek
fonlar, giderler, mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu, bütçe, bütçenin
hazırlanması ve kabulü, bütçe sonuçları, denetim konuları düzenlenmiş ve bu
kurallarda belirtilen ilkeler çerçevesinde DPT'ye Yasa'nın 4. maddesinin (h)
bendinde yer alan personelin nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebe
standartlarının kullanımına, faaliyet raporlarına, izleme, değerlendirme ve
denetime, yatırım destek ofislerinin çalışma usul ve esaslarını belirlemek
şeklindeki görev ve yetkiler verilmiştir. Yasa'nın
5. maddesinde ajansların görev ve yetkileri on iki bent halinde
sayılmıştır. Söz konusu maddenin davaya konu edilen (b), (c), (d), (e) ve
(f) bentlerine göre kalkınma ajansları, bölge plan ve programlarının
uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek olmak; bu kapsamda desteklenen
faaliyet ve projelerin uygulama sürecini izlemek, değerlendirmek ve sonuçlarını
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'na bildirmek, bölge plan ve
programlarına uygun olarak bölgenin kırsal ve yerel kalkınma ile ilgili
kapasitesinin geliştirilmesine katkıda bulunmak ve bu kapsamdaki projelere
destek sağlamak, bölgede kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları
tarafından yürütülen ve bölge plân ve programları açısından önemli görülen
diğer projeleri izlemek, bölgesel gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik
olarak, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki
işbirliğini geliştirmek, 4. maddenin ikinci fıkrasının (c) bendi çerçevesinde
ajansa tahsis edilen kaynakları, bölge plan ve programlarına uygun olarak
kullanmak veya kullandırmak görev ve yetkilerine sahiptir. Yasa'nın
7. maddesinde ajansın, kalkınma kurulu, yönetim kurulu, genel sekreterlik ve
yatırım destek ofisleri'nden oluşan teşkilat yapısı sayılmıştır. 8.
maddede, danışma organı niteliğinde kalkınma kurulunun oluşturulmasındaki temel
amaç bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak, bölgedeki kamu kurum ve
kuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerel
yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek olarak
gösterilmiştir. İllerin dengeli şekilde temsilini sağlayacak yapıda, en fazla
yüz üyeden oluşması öngörülen kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kesimler
kuralda, o bölgedeki "kamu kurum ve kuruluşları" ile "özel
kesim" ve "sivil toplum kuruluşları" olarak
gösterilmiştir. Ayrıca kuralda, "kalkınma kuruluna temsilci
gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum
kuruluşlarının gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğer
hususlar kuruluş kararnamesi ile belirlenir" denilmek suretiyle kalkınma
kurulunda hangi kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum
kuruluşlarının temsil edileceği ile birlikte bunların sayısı, görev süresi ve
diğer hususları belirleme konusunda Bakanlar Kurulu'na yetki verilmiştir. Öte
yandan, kalkınma kurulunun, yapacağı ilk toplantıda kendi üyeleri arasından bir
başkan ve bir başkan vekili seçeceği, başkan ve başkan vekilinin görev
süresinin iki yıl olduğu, başkan ve başkan vekilinin temsil ettiği kurum ile
mensubiyeti sona erdiğinde kurul başkanlığı ve başkan vekilliği görevlerinin de
sona ereceği ve ilk toplantıda yeniden başkan ve başkan vekili seçiminin
yapılacağı, kalkınma kurulunun, kurul başkanının daveti üzerine yılda en az iki
defa toplanacağı, ayrıca kurul, üye tam sayısının beşte birinin talebi üzerine
kurul başkanı tarafından toplantıya çağrılacağı, kalkınma kurulunun, üye tam
sayısının yarıdan bir fazlası ile toplanacağı, katılanların çoğunluğu ile karar
alacağı, toplantı yetersayısı sağlanamayan hallerde onbeş günü
aşmayacak şekilde yeni toplantı tarihinin başkan tarafından belirleneceği ve bu
toplantıda toplantı yetersayısının aranmayacağı öngörülmüştür. Yasa'nın 9. maddesinde k alkınma kurulunun görev ve yetkileri
sayılmıştır. Dava konusu sözcüklerin yer aldığı (a) bendine göre, kalkınma
kurulunun görevlerinden biri de tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda
yer alacak özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları temsilcilerini ve iki
katı yedeklerini sırasıyla seçmektir. Yasa'nın
10. maddesinin ikinci fıkrasında, ajansın karar organı yönetim kurulunun
oluşumu düzenlenmiştir. Tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu;
vali, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi
ve ticaret odası başkanları ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya
sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden, birden fazla ilden
oluşan bölgelerde ise, il valileri, büyükşehir belediye başkanları
veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il
genel meclisi başkanları ve her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve
sanayi odası başkanlarından oluşmaktadır. Bölge
illerinde yatırımcıların kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetki alanına
giren izin ve ruhsat işlemleri ile diğer idari iş ve işlemlerini, ilgili
mevzuatta belirtilen süre içinde sonuçlandırmak üzere tek elden takip ve
koordine etmek amacıyla yönetim kurulu kararı ile biri koordinatör olmak üzere,
en çok beş uzmandan oluşan kalkınma ajanslarının il şubeleri niteliğindeki
yatırım destek ofisleri, bunların görev ve yetkileri ile yatırım destek
ofislerine başvuru Yasa'nın 15. 16. ve 17. maddelerinde düzenlenmiştir. İptali
istenen 15. maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında, yatırım destek ofislerinin
görevleri ile ilgili olarak genel sekreterliğe karşı sorumlu bulunduğu ve
yatırım destek ofislerinde yatırımcılara sunulan hizmetlerin tamamen ücretsiz
olduğu kurala bağlanmıştır. Böylece yatırım destek ofisleri ile ajansın icra organı
genel sekreterlik arasında bir bağlantı kurulmuş ve ayrıca buralara
başvuranların ek bir maliyetle karşılaşmasını önlemek için sunulan hizmetlerin
ücretsiz olması öngörülmüştür. Yasa'nın
iptali istenen kuralı da içeren 17. maddesinin üçüncü fıkrasında yatırım destek
ofislerine hangi yatırım ve işlemlerle ilgili başvuru yapılacağı, 4. maddenin
(h) bendi uyarınca çıkarılacak düzenlemeler kapsamında belirleneceği kurala
bağlanmıştır. Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelikle, yatırım destek ofislerine başvuru, başvuru yapılabilecek yatırım
ve işlemler, dosya tutma, ön inceleme, başvuruların ilgili makamlara intikali,
ihtiyarilik ve ücretsizlik, intikalin en kısa sürede sonuçlandırılması ilkesi,
bilgi isteme, bilgi verme ve aylık faaliyet raporu konuları
düzenlenmiştir. Yasa'nın 18. maddesinde, ajans personelinin nitelik, statü ve
hakları düzenlenmiştir. Maddeye göre, emeklilik ve sosyal güvenlik yönünden
506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'na tabi olmaları öngörülen ajans personeli i ş mevzuatı hükümlerine göre iş
akdine bağlı olarak çalışacaktır. 1 8. maddenin iptali
istenen altıncı fıkrasına göre de, genel sekreter ile diğer personelin ücret ve
gündelikleri ile diğer malî ve sosyal hakları Yüksek Planlama Kurulu kararıyla
tespit edilen alt ve üst limitleri geçmemek üzere yönetim kurulunca
belirlenecektir. Ajanslarda denetim, Yasa'nın dava konusu kuralları da içeren 25.
maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrolü Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu hükümlerine tabi olmayacağı belirtilen ajanslarda iç ve dış olmak üzere iki tür denetime yer verilmiştir. İç
denetimde ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansı yönetim
kurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetleneceği,
dış denetimde İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı'nca müştereken belirlenecek esas ve usullere göre
ajansın her türlü hesap ve işlemlerinin, yönetim kurulu tarafından her yıl en
geç Mart ayında ve gerekli görülen hallerde her zaman Sermaye Piyasası Kurulu
mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına inceletileceği kurala
bağlanmıştır. B-
Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 1-
Yasa'nın 1., 2., 3., 7. ve 8. Maddelerinin; 4. Maddesinin Birinci
Fıkrasının, İkinci fıkrasının (b), (c) ve (h) Bentlerinin; 5. Maddesinin (b),
(c) ve (f) Bentlerinin, (d) ve (e) bentlerinde yer alan "... kamu kesimi...",
9. Maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplum
kuruluşları..." ile 10. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan
"...özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından..."
Sözcüklerinin; 10. Maddesinin Sekizinci, Dokuzuncu ve Onuncu Fıkralarının; 15.
Maddesinin İkinci ve Üçüncü, 17. ve 30. Maddelerinin Son Fıkralarının
İncelenmesi Dava
dilekçesi ve itiraz başvurularında, Yasa'nın amacının belirsizlik içerdiği,
ajansın tüzel kişilik niteliğinin, merkezi ya da mahalli olup olmadığının
anlaşılamadığı; Anayasa'da idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim
ve yerinden yönetim esaslarına ve bunları tamamlayan idarenin bütünlüğü
ilkesine dayandığı ve tekil devlet modelinin benimsendiği; oysa ajansların
örgütsel ve hukuksal yapılarının bu düzenlemeler ile bağdaşmadığı; farklı, yeni
olan bu modelin Anayasa'nın öngördüğü yapı dışında olduğu; Anayasa'ya göre,
birden çok ili içine alacak şekilde ancak merkezi idare teşkilatının
kurulabileceği; kalkınma ajanslarının merkezi idarenin taşra teşkilatı olmadığı;
"idarenin bütünlüğü" ilkesinin, merkezin denetimi ve gözetimi ile
yaşama geçirildiği; merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetiminin
"hiyerarşik denetim", yerinden yönetimler üzerindeki denetiminin ise
"vesayet denetimi" olduğu; oysa ajanslar üzerinde merkezi idarenin
bir denetiminin bulunmadığı; merkezi idare dışında bölgesel tüzel kişiler
olarak teşkilatlandırıldığı; Yasa'da merkezi idareyle olan ilişkileri
gösterilmeden tüzelkişiliğe sahip ve 5449 sayılı Yasa dışında kalan bütün
işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olduklarının belirtilmesiyle
yetinildiği; bunların Anayasa'nın 127. maddesinin son fıkrası kapsamında
mahalli idare birlikleri olarak da kabul edilemeyeceği; Yasa'nın 5. maddesinin (b) bendi ile verilen "bölge
plan ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek
olmak" yetkisinin kullanılmasının, kaynakların ulusal alanda kullanılması
yerine sadece bölgesel alanlarda değerlendirilmesine ve böylece kaynak israfına
yol açabileceği, bunun kamu yararı sağlamayacağı; kural kamu yararı amacı
yerine bölgesel amaçların öncelik kazanmasına yol açabileceğinden hukuk devleti
ilkesiyle çelişeceği; ayrıca bu tür bir düzenlemenin kalkınma girişimlerinin
ulusal düzeyde kalkınma planına göre gerçekleştirileceği ilkesini getiren
Anayasa'nın 166. maddesi ile de bağdaşmadığı;  "uygulama sürecini
izlemek, değerlendirmek" yetkisinin ajansa, kamu kurum ve kuruluşları
üzerinde bir tür hiyerarşik denetime yol açtığı; ajansın yapacağı değerlendirme
Anayasa'ya aykırı bir yetkinin kullanılmasıyla oluşacağından böyle bir
değerlendirme sonuçlarının da merkezi idarenin bir birimi olan DPT'ye
bildirilmesinin hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı; Yasa'nın 5. maddesinin
(c), (d) ve (f) bentlerinde ulusal kalkınma planı ile bağlantı zorunluluğu
getirilmeden bölge plan ve programları doğrultusunda ajanslara görev ve
yetkilerin verildiği; 5. maddenin (d) bendinde yer alan "önemli görülen
diğer projelerden" sözcüklerinin belirsizlik içerdiği, (e) bendinde yer
alan "kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki
işbirliğini geliştirmek" ibaresinin ajanslara kamu kesimini de yönetme
anlamında görev ve yetki verdiği; kalkınma kurulunun oluşumunda ulusal
düzeydeki kalkınma planı ile bağlantısı ifade edilmeden bölgesel gelişme hedefinden
söz edilmesinin yine Anayasa'nın 166. maddesi ile bağdaşmadığı; kalkınma
kuruluna özel kesim, sivil toplum kuruluşları ve yerel yönetimler ile kamu
kurum ve kuruluşları arasında işbirliğini geliştirme konusunda verilen yetki,
bu kurulları yerel yönetimler, kamu kurum ve kuruluşlarını yönlendiren bir üst
konumuna getirdiği; öte yandan ajans
yönetim kurulunda yer alacağı ifade edilen sivil toplum kuruluşlarının hangi
türden ve hangi alanda etkinlik gösteren sivil toplum kuruluşları olacağına
ilişkin bir belirleme yapılmadığı; aynı şekilde "özel kesim"
ifadesinden ne anlaşılması gerektiğinin belirsiz olduğu;  Yasa'da herhangi
bir ölçüt getirilmeden ve faaliyet alanı belirtilmeden kalkınma kuruluna özel
kesim ve sivil toplum kuruluşlarından üye seçmek yetkisi tanınması idarenin
keyfiliğe ve kötüye kullanılmaya açık bir yetki ile donatılması anlamına da
geldiği; DPT'ye kalkınma ajanslarının ulusal düzeyde koordinasyon
görevi verilmesinin Anayasa'da öngörülen merkezi yönetimin temel ilkeleriyle de
bağdaşmadığı; Yasa'da ilke ve esasları gösterilmeden, çerçevesi çizilmeden
Bakanlar Kurulu ile DPT'ye asli düzenleme yetkisi niteliğinde ve Yasama
Organına ait olan yetkilerin verildiği, dolayısıyla kuralların Anayasa'nın
Başlangıç'ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Dava
ve itiraz konusu kurallarda Yasa'nın amaç ve kapsamı, tanımlar, ajansların
kuruluşu, teşkilat yapısı, ulusal düzeyde koordinasyon sorumluluğunun
DPT'ye, Adıyaman, Batman, Diyarbakır, Gaziantep,
Kilis, Mardin, Siirt, Şanlıurfa ve Şırnak illerini kapsayan bölgelerde
kurulacak kalkınma ajansları üzerindeki koordinasyon görevinin ise DPT
tarafından belirlenen usul ve esaslara göre GAP Bölge Kalkınma İdaresi'ne
verilmesi, DPT'ye verilen kimi görev ve yetkiler, kalkınma kurulu,
ajansların ve kalkınma kurulunun görev ve yetkileri, tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunun yapısı, yönetim
kurulunun toplantı, karar alma usul ve esasları, yatırım destek ofislerinin
görevleriyle ilgili olarak genel sekreterliğe karşı sorumlu bulunduğu, bu
ofislerde yatırımcılara sunulan hizmetlerin tamamen ücretsiz olduğu, DPT'ye yatırım destek ofislerine hangi yatırım ve
işlemlerle ilgili başvuru yapılacağını belirleme yetkisi verilmesi konuları
düzenlenmiştir. Anayasa'nın
"Başlangıç" kısmında, "...Dünya milletleri ailesinin eşit
haklara sahip şerefli bir üyesi olarak, Türkiye Cumhuriyetinin ebedi varlığı,
refahı, maddi ve manevi mutluluğu ile çağdaş medeniyet düzeyine ulaşma azmi
yönünde; Millet iradesinin mutlak üstünlüğü, egemenliğin kayıtsız şartsız Türk
Milletine ait olduğu ve bunun millet adına kullanmaya yetkili kılınan hiçbir
kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun
icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı..." öngörülmüş,
2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin, "toplumun huzuru, millî dayanışma
ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine
bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve
sosyal bir hukuk Devleti" olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın
123., 126. ve 127. maddelerinde Türkiye Cumhuriyeti'nin idari
yapılanmasına ilişkin temel kurallar yer almıştır. 123. maddede, idarenin
kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldükten
sonra, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim
esaslarına dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya
kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiştir. İdarenin
kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ilkesiyle Türkiye Cumhuriyeti'nin
ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün de bir sonucu olarak, idarenin
yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri yerine getiren kurumlar
arasında birlik sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların bir
bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu kurumların, idarenin bütünlüğü
ilkesinin gereği olarak denetlenmeleri hiyerarşik denetim ve idari vesayet
yoluyla gerçekleşebilmekte ve burada geçen "idare" kavramı da, sadece
merkezi idareyi ve onun taşradaki uzantılarını değil, yerel yönetimleri ve kamu
tüzel kişiliğine sahip çeşitli kamu kurumlarını ve bütün bu teşkilatın
personelini de kapsamaktadır. Anayasa'nın
"Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde ise, Türkiye'nin, merkezi
idare kuruluşu bakımından, coğrafi durumuna, ekonomik şartlara ve kamu
hizmetlerinin gereklerine göre illere, illerin de diğer kademeli bölümlere
ayrılacağı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayanacağı, kamu
hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili
içine alan merkezi idare teşkilatının kurulabileceği, bu teşkilatın görev ve
yetkilerinin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Anayasa'nın
"Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde, mahalli idarelerin, il,
belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda
gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri
olduğu, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Anayasa'nın "Planlama" ile ilgili 166. maddesinde
"Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve
tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke
kaynaklarının döküm ve değerlendirmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını
planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir"
denilmiştir. Planlamada
gerekli ilkeler ve bu ilkelere bağlı olarak kalkınma planlarının hazırlanması
da aynı maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında yer almıştır. Bu maddede, ulusal
planın ve ulusal kalkınma yöntemlerinin özel-kamu tüm kesimleri kapsayacak bir
bütünlük içinde yapılması ile birlikte, temel iki ilke bulunmaktadır. Bunlardan
birisi, özel-kamu tüm kalkınma girişimlerinin ulusal kalkınma planına göre
gerçekleştirilmesi, ikincisi ise planlamanın ve bunun eşgüdümünün Devlet
tarafından yerine getirilmesidir. 5449
sayılı Yasa'yla kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının
temsilcilerinin katılımıyla yeni ve kendine özgü bir yapı oluşturulmasının,
Anayasa'nın 166. maddesi uyarınca Devlet'e verilen planlama görevi gereği,
ulusal kalkınma planı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu
olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak,
bölgelerarası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere teşkilat
kurulmasına yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Kalkınma
ajanslarının tüzel kişiliği Yasa'yla belirlenmiş, tüzel kişiliğin kuruluşu ise
Bakanlar Kurulu kararına bırakılmıştır. 26 adet Düzey 2 İstatistiki Bölge
Birimi esas alınarak Bakanlar Kurulu kararıyla kurulması ve kaldırılması
öngörülen kalkınma ajanslarının, tüzel kişiliğinin niteliği Yasa'da açıkça
belirtilmemekle birlikte, kurulması ve kaldırılması, kamu gücü ve yetkilerin
kullanılması, usul ve ayrıcalıklar getirilmesi, gelirleri, merkezi idare ile
olan bağlantıları göz önünde bulundurulduğunda birer kamu tüzel kişisi olduğu
kuşkusuzdur. Anayasa
ve yasalarda kamu tüzel kişiliğine birçok alanda, kuruluş amacına özgü hukuksal
durumlar verilmekte, üstün, sınırlı ve kısıtlı yetkiler, haklar, olanaklar
sağlanmakta, bağışıklık ve ayrıklık tanınmakta, görevler yüklenmektedir.
Ayrıca, kamu tüzel kişileri, nitelikleri ve özellikleriyle bağdaştığı ölçüde,
özel hukuk tüzel kişilerinin özel hukuk hükümlerine göre sahip olduğu hakları
kullanabileceklerdir. Anayasa'nın idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliğiyle ilgili
123. maddesinin üçüncü fıkrasında, "kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya
kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur" denilmektedir. 5449
sayılı Yasa'ya göre kalkınma ajansları da Yasa'nın açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulmaktadır. Anayasa ile devlete verilen görev, kamu kesimi ile birlikte özel
kesimin ulusal ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun çalışmalarını
sağlayacak ekonomik ve sosyal politikaları uygulamaktır. Bu görevler
Anayasa'nın öngördüğü idari yapı içinde yerine getirilebileceği gibi özel
kuruluşlar tarafından ya da kalkınma ajanslarında olduğu gibi kendine özgü
karma yöntemlerle de yerine getirilebilir. Yasakoyucunun, devletin
Anayasa'yla kendisine verilen ekonomik, sosyal görev ve amaçlarını
gerçekleştirilmesi yönünde ulusal ekonominin, ulusal ve bölgesel planlamanın ve
kalkınmanın gereklerine ve sosyal amaçlara uygun olarak anayasal sınırlar
içinde düzenlemeler getirebileceği gibi bunları değiştirmeye ve kaldırmaya da
yetkili olduğu açıktır. K amu
kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini
geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel
potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma planı ve
programlarında öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak Yasa'da sayılan
hizmetleri yaparak bölgesel gelişmenin hızlandırılması, sürdürülebilirliğinin
sağlanması, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılması
amaçlandığından, kendine özgü bir yapının oluşturulmasına ilişkin dava ve
itiraz konusu kurallarda Anayasa'ya aykırılık
bulunmamaktadır. Öte yandan, Anayasa'nın 7. maddesinde, " Yasama yetkisi
Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nindir. Bu yetki devredilemez ",
8. maddesinde de, " Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine
getirilir " denilmiştir. Buna göre, yasakoyucunun temel
ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki vermemesi, sınırsız,
belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Yasa ile
yetkilendirme Anayasa'nın öngördüğü biçimde yasa ile düzenleme anlamına
gelmez. Yasakoyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemek koşuluyla bazı
konuların düzenlenmesini idareye bırakabilir. Bu bağlamda, sık sık değişik
önlemler alınmasına veya bunların kaldırılmasına gerek görülen ekonomik, teknik
veya benzeri alanlarda temel kurallar saptandıktan sonra ayrıntıların
düzenlenmesinin idareye verilmesi, yasama yetkisinin devri olarak
nitelendirilemez. Bakanlar
Kurulu, ajansın kurulacağı bölgeleri düzenleme yetkisinde bölgelerin değişen
teknik ve ekonomik gereklerini, kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kamu
kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının
gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğer hususların belirlenmesi
yetkisinde ise kuruluşlar arasındaki denge ile bunların bölgesel kalkınmaya
sağlayabilecekleri muhtemel katkıları, bölgedeki nispi ağırlıkları, bölge
potansiyelini taşıma kapasiteleri ile birlikte Yasa'nın bölgesel gelişmeyi
hızlandırmak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak
amacını ve kapsamını gözeteceğinden verilen yetkiler yasama yetkisinin devri
anlamına gelmez. Kalkınma
planları ve yıllık programları hazırlamak, uygulanmasını izlemek ve koordine etmek,
değerlendirmek ve gerektiğinde kalkınma planı ve yıllık programlarda usulüne
uygun değişiklik yapmak ve bölgesel veya sektörel bazda gelişme
programları hazırlamakla görevli olan DPT aynı zamanda bölge planlarını yapmak
veya yaptırmakla da görevlidir. Kalkınma ajanslarının görev ve yetkileri ile 26
ayrı bölgede kurulacağı göz önünde bulundurulduğunda bunlar arasında
koordinasyonun sağlanması ve bunun görev, yetki ve denetim yönünden bağlantısı
bulunan DPT tarafından yerine getirilmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.
Kalkınma ajanslarının kuruluş amaçları, görev ve yetkileri, personelinin
nitelik, statü ve hakları, gelirleri, giderleri, yönetilecek fonlar, bütçe,
bütçenin hazırlanması ve kabulü,  bütçe sonuçları ve denetim ile yatırım
destek ofisleri, yatırım destek ofislerinin görev ve yetkileri, yatırım destek
ofislerine başvuru konuları Yasa'nın ilgili maddelerinde düzenlenmiştir. Bu
maddelerde belirtilen esas ve usuller dışında DPT'ye ayrıntıya ilişkin
düzenleme yetkisi verilmesi de yasama yetkisinin devri anlamına gelmez. Açıklanan
nedenlerle dava ve itiraz konusu kurallar, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile  2., 7.,
8., 123., 126., 127. ve 166. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi
gerekir. Kuralların
Anayasa'nın 6. maddesiyle ilgisinin bulunmaması ve 11. maddesinin de
anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle, bu maddeler yönünden
incelenmesine gerek görülmemiştir. Bu
görüşe Yasa'nın 3. maddesi, 4. maddesinin ikinci fıkrasının (c) ve (h)
bentleri, 8. maddesinin üçüncü fıkrası, 9. maddesinin (a) bendinde yer alan
"...özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları..." sözcükleri, 10.
maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "...özel kesim ve/veya sivil toplum
kuruluşlarından ..." sözcükleri ve 17. maddesinin son fıkrası yönünden
Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve
Zehra Ayla PERKTAŞ; 2. maddesinin (c) bendi yönünden de Şevket APALAK katılmamıştır. 2-
Yasa'nın 18. Maddesinin Altıncı Fıkrası ile Geçici 2. Maddesinin İncelenmesi Dava dilekçesi ve itiraz başvurusunda, Yüksek Planlama Kurulu ile
ajans yönetim kurullarına sınır ve ilkeleri Yasa'da gösterilmeden yetki
verildiği, geçici 2. maddede ilk yıl için personel sayısının kuruluş
kararnamesinde belirlenmesinin ajansların yapılanmasının içeriğini oluşturduğu,
bu nedenle kuralların Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 123.,
126. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Yasa'nın 18. maddesinin altıncı fıkrasında, genel sekreter ile
diğer personelin ücret ve gündelikleri ile diğer mali ve sosyal haklarının
Yüksek Planlama Kurulu kararıyla tespit edilen alt ve üst limitleri geçmemek
üzere ajans yönetim kurulunca belirleneceği, geçici 2. maddesinde de ilk yıl
için personel sayısının kuruluş kararnamesinde yer alacağı öngörülmüştür. Anayasa'nın
7. maddesinde, " Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nindir. Bu yetki devredilemez ", 8. maddesinde de, " Yürütme
yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve
kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir " denilmiştir.
Buna göre, yasa koyucunun temel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye
yetki vermemesi, sınırsız, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine
bırakmaması gerekir. Yasa ile yetkilendirme Anayasa'nın öngördüğü biçimde yasa
ile düzenleme anlamına gelmez. Yasa koyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemek
koşuluyla bazı konuların düzenlenmesini idareye bırakabilir. Bu bağlamda,
sık sık değişik önlemler alınmasına veya bunların kaldırılmasına
gerek görülen ekonomik, teknik veya benzeri alanlarda temel kurallar
saptandıktan sonra ayrıntıların düzenlenmesinin idareye verilmesi, yasama
yetkisinin devri olarak nitelendirilemez. Kalkınma ajansları Anayasa'nın 123. maddesinin son fıkrasına
dayanılarak kurulan kamu tüzel kişileri olup, 5449 sayılı Yasa dışında özel
hukuk hükümlerine göre çalıştığından, bunların hizmetinin Anayasa'nın 128.
maddesi kapsamında genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve
sürekli görevlerden sayılmasına ve personelinin de aynı madde kapsamında kamu
görevlisi olarak değerlendirilmesine olanak bulunmamaktadır. Yasa'nın 18. maddesine göre özel hukuk hükümlerine bağlı olarak çalıştırılacak
personelin, sayısının kuruluş kararnamesinde gösterilmesinin, ücret ve
gündelikleri ile diğer mali ve sosyal haklarının Yüksek Planlama Kurulu kararı
ile tespit edilen alt ve üst limitleri geçmemek üzere yönetim kurulunca
belirlenmesinin, bu personelin Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında bulunmadığı
ve Yasa'nın amacı gözetildiğinde Anayasa'ya aykırı bir yönü görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle dava ve itiraz konusu kurallar Anayasa'nın 7.
ve 8. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Kuralların, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 6., 123., 126. ve
127. maddeleriyle ilgisi bulunmamış, 11. maddesinin de anayasallık denetiminde
işlevsel olmaması nedeniyle, bu yönde bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir. Bu görüşe 18. maddenin altıncı fıkrası yönünden Fulya
KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra
Ayla PERKTAŞ katılmamışlardır. 3-
Yasa'nın 25. Maddesinin İkinci ve Üçüncü Fıkralarının Birinci Tümcelerinin
İncelenmesi Dava dilekçesinde, kamu kaynağını kullanan her kurumun
kamu denetimi kapsamında olması gerektiği, oysa ajanslar kamu kaynağı
kullandığı halde kamu denetiminin öngörülmediği, ajanstaki iç denetçinin iş
mevzuatı hükümlerine göre istihdam edildiği, dış denetimi yapacak olan Sermaye
Piyasası Kurulu mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarının da bir
kamu denetim organı niteliğinde olmadığı, ajansları  kamu denetimi dışına
çıkartmaya yönelik böyle bir düzenlemenin kamu yararına olmadığı ve bunun hukuk
devleti ilkesiyle bağdaşmadığı, dış denetimde genel kuralları yasayla
düzenlemeden, genel,
sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz olarak İçişleri
Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'na usul
ve esasları belirleme yetkisinin verildiği, yasama organına ait olan asli
düzenleme yetkisinin devredilemeyeceği, bu nedenlerle, Yasa'nın 25. maddesinin
ikinci ve üçüncü fıkralarının birinci tümcelerinin Anayasa'nın 2. ve 11.
maddelerine, 25. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci tümcesinin  ise 6., 7.
ve 8. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Ajansların denetimi, Yasa'nın dava konusu kuralları da
içeren 25. maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrolü Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu hükümlerine tabi olmayacağı belirtilen ajanslarda iç ve dış olmak üzere iki tür denetim yapılması
öngörülmüştür. İç
denetimde, ajansın faaliyetleri, hesapları, işlemleri ve performansının yönetim
kurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetleneceği,
dış denetimde, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı'nca müştereken belirlenecek usul ve esaslara göre
ajansın her türlü hesap ve işlemlerinin, yönetim kurulu tarafından her yıl en
geç mart ayında ve gerekli görülen hallerde her zaman Sermaye Piyasası Kurulu
mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına inceletileceği kurala
bağlanmıştır. Sermaye
Piyasası Kurulu mevzuatına göre, belirli sermaye ve koşulları taşıyan ve anonim
şirket şeklinde kurulan "Bağımsız Denetleme Kuruluşları", ilgili
kuruluşların hesap ve işlemlerini denetleyen ve denetim sonuçlarını bir rapor
halinde denetim yaptığı kuruluşlara sunan denetim organlarıdır. Ajansın
dış denetiminde ajansı denetleyen bağımsız dış denetim kuruluşlarının,
hazırladıkları raporu eş zamanlı olarak İçişleri Bakanlığı ve DPT
Müsteşarlığı'na sunacağı, denetim sonucunda suç teşkil eden hususlarla ilgili
işlemleri yapmaya İçişleri Bakanlığı'nın, denetim sonucuna göre ajansların
performansına göre değerlendirme yapma ve gerekli tedbirleri alma konusunda ise
DPT Müsteşarlığı'nın yetkili olduğu öngörülmüştür. Kalkınma
ajanslarının kendine özgü yapıları göz önünde bulundurulduğunda iç ve dış
denetimlerinin Yasa'yla belirlenen kişi ya da kuruluşlar tarafından
yapılmasında Anayasa'ya aykırılık
görülmemiştir. Ajansın
kuruluş amacı, görev ve yetkileri, gelirleri ve yöneteceği fonlar, giderleri,
mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu, bütçe, bütçenin hazırlanması ve
kabulü ile bütçenin sonuçları Yasa'nın ilgili maddelerinde kapsamlı olarak
düzenlenmiştir. Bu kurallar ile birlikte İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı
ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'nın statüsü, görev ve yetkileri
gözetildiğinde maddede dış denetimle ilgili olarak verilen yetkinin yöntem ve
tekniğe ilişkin konuları içerdiği açıktır. Açıklanan
nedenlerle, dava konusu kurallar Anayasa'nın 2., 7.
ve 8. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Kuralların, 6. maddeyle ilgisi bulunmamış, 11. maddesinin de
anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle, bu yönde bir inceleme
yapılmasına gerek görülmemiştir. Bu görüşe 25. maddenin üçüncü fıkrasının birinci tümcesi
yönünden Fulya
KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra
Ayla PERKTAŞ katılmamışlardır. 4-
Yasa'nın 18. Maddesinin Üçüncü Fıkrasında Yer Alan "Bu fıkra kapsamındaki
kişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek
kararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgili
bakan onayı ile yapılır" Tümcesinin İncelenmesi Dava dilekçesinde, müşterek kararnamenin atamalarda tarafsızlığı
sağlamanın yollarından biri olduğu, görevine müşterek kararname ile atanan bir
personelin ajanstaki görevi sona erdiğinde önceki kurumunda kariyerine ve
durumlarına uygun bir göreve atanmasının da müşterek kararname ile yapılmasının
idarenin tarafsızlığı ve dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin yaşama
geçirilmesinin bir gereği olduğu, bu nedenle kuralın Anayasa'nın 2. ve 11.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi, yasaların Anayasa'ya
aykırılığı konusunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere bağlı
kalmak zorunda olmadığından, kural, ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 10. maddesi
yönünden de incelenmiştir. Yasa'nın 18. maddesinin üçüncü fıkrasıyla kamu görevlilerinin
ajanstaki görevleri sona erdiğinde önceki kurumlarına dönebilme olanağı
sağlanmıştır. İptali istenen kuralda, bu kapsamdaki kişilerden daha önceki kamu
kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bu
fıkraya göre yapılacak atama işlemlerinin ilgili bakan onayı ile yapılması
öngörülmüştür. Anayasa'nın
10. maddesinde öngörülen "yasa önünde eşitlik ilkesi"nin amacı, aynı
durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve
kişilere yasalar karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını
önlemektir. Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kişi ve topluluklara ayrı kurallar
uygulanarak yasa karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Bu yasak,
ayrıcalıklı kişi ve toplulukların yaratılmasını engellemektedir. Durum ve
konumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik
kuralları gerekli kılabilir. Ancak kişisel nitelikleri ve durumları özdeş
olanların, farklı kurallara tabi tutulmaları Anayasa'nın eşitlik ilkesine
aykırılık oluşturur. Kamu kurum ve kuruluşlarında göreve atanması müşterek kararnameye
tabi olanlar, hangi statüde bulunursa bulunsun atama şekli yönünden aynı hukuki
durumdadır. Dava konusu kuralla, müşterek kararname ile atanmayı gerektiren bir
göreve, ajanstaki görevleri sona erdiğinde Yasa'nın 18. maddesinin üçüncü
fıkrası uyarınca dönenlerin, müşterek kararname aranmaksızın ilgili bakan onayı
ile başlatılması eşitlik ilkesine aykırılık oluşturur. Söz konusu kural,
sayılan kişilere, aynı hukuksal durumdaki diğer kişilere tanınmayan bir biçimde
ayrıcalık getirmiştir. Açıklanan nedenlerle Yasa'nın 18. maddesinin üçüncü fıkrasında
yer alan "Bu fıkra kapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurum ve
kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bu fıkraya
göre yapılacak atama işlemleri ilgili bakan onayı ile yapılır"
tümcesi Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırıdır.
İptali gerekir. Anayasa'nın
11. maddesinin anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle kuralın bu
madde yönünden incelemesine gerek görülmemiştir. 5-
Yasa'nın 26. Maddesinin İncelenmesi Dava dilekçesinde, ajanslara muafiyet tanınırken 5449
sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerin hangileri
olduğunun kuralda belirtilmediği, ajansın satın alacağı araç ve/veya
taşınmazlar bu Yasa'nın uygulamasıyla ilgili iş ve işlemlerden sayılıp
sayılmadığının, satın alacağı araçlar için taşıt alım vergisinden, sahibi
olacağı taşınmazlar nedeniyle emlak vergisi ile doğacak her türlü vergi, resim
ve harçtan muaf olup olmadığının belli olmadığı, kuralın bu anlamda kapsamının
yeterince açık olmadığı, belirlilik ve öngörülebilirlilikten yoksun olduğu,
hukuk devletinin unsurlarından biri olan hukuk güvenliği ilkesinde herkesin
bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesi, tutum ve davranışlarını buna
göre düzene sokabilmesinin amaçlandığı, bu nedenle kuralın, Anayasa'nın 2. ve
11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 2949
sayılı Anayasa Mahkemesi'nin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunu'nun
29. maddesine göre, Anayasa Mahkemesi yasaların Anayasa'ya aykırılığı hususunda
ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere bağlı kalmak zorunda
olmadığından kural ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 73. maddesi yönünden de
incelenmiştir. Yasa'nın 26. maddesinde, ajansların 5449 sayılı Yasa'nın
uygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerde her türlü vergi, resim ve harçtan muaf
olduğu öngörülmüştür. Anayasa'nın
"Vergi ödevi" başlıklı 73. maddesinde, vergi, resim, harç ve benzeri
mali yükümlülüklerin temel ilkeleri düzenlenmiştir. Maddede; " Herkes,
kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi
yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi,
resim, harç ve benzeri mali yükümlülük kanunla konulur, kaldırılır,
değiştirilir veya kaldırılır " denilmiştir. Vergilendirmede
genel kural, yasayla belirlenmiş konu ve kişilerden vergi, resim ve harç
alınmasıdır. Yasakoyucu, kimi durumlarda vergi kapsamına alınan konuyu,
kimi durumlarda da kişileri vergi dışında tutabileceği gibi, verginin tümünden
ya da bir bölümünden vazgeçebilir. Buna göre, birtakım nedenlerle, kimi kişi
veya konuların vergi dışı bırakılması ya da bir kısım vergiden vazgeçilmesi
hususlarının da yasalarla belirlenmiş olması gerekmektedir. Vergi, resim ve harç yasalarında sosyal, ekonomik,
mali ve kültürel amaçlı birtakım muaflık, istisna ve indirimler
getirilmesi, yasakoyucunun takdirine bağlı bir konudur. Vergi,
resim, harç ve benzeri mali yükümlüklerin, konulması, değiştirilmesi veya
kaldırılmasının yasayla düzenlenmesi Anayasa gereğidir. Buna göre vergide,
yükümlü, matrah, oran, tarh, tahakkuk, tahsil, uygulanacak yaptırımlar ve zamanaşımı
gibi konuların yasayla düzenlenmesi Anayasa uyarınca zorunludur. Vergiden
indirim yapmak ya da vergi kapsamındaki kimi konulara istisna getirmek veya
kimi kişileri vergi dışında bırakarak muafiyet tanımak işlemleri de en az bu
sayılanlar ölçüsünde büyük önem taşımaktadır. Muaflık, istisna ve
indirimler, yasakoyucu tarafından "mali güce göre vergilendirme"nin ve
"vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı"nın sağlanmasının
araçlarıdır. Vergi
hukukunda gelir, servet ve harcamalar üzerinden alınan çeşitli vergi, resim ve
harç türleri bulunmaktadır. Bu tür yükümlüklerin her birinde konu, unsur,
yükümlü, sorumlu, vergiyi doğuran olay, matrah, oran, tarife, muaflık, indirim
ve istisnalar farklıdır. Hukuk
devletinin ve verginin yasallığı ilkesinin temel özelliklerinden biri de "belirlilik"tir.
Belirlilik ilkesi, yükümlülüğün hem kişiler hem de idare yönünden belli ve
kesin olmasını ifade eder. Buna göre, yasal düzenlemelerin herhangi bir
duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,
uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına
karşı koruyucu önlem içermesi de gerekmektedir. Yasa kuralı, ilgili kişilerin
mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini
makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir.
"Öngörülebilirlik şartı" olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın
uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve
öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır.
Belirlilik, yükümlülerin hukuki güvenliğini korumakla birlikte aynı zamanda
vergi idaresinde istikrarı da sağlamaktadır. Kuralda
muafiyetin tanındığı mükellef ve muafiyetin türü olmak üzere vergilendirme
yönünden iki unsur bulunmaktadır. Her türlü vergi, resim ve harç muafiyeti
ajanslara tanınırken, 5449 sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili iş ve
işlemlerin neler olduğu açık olarak gösterilmemiştir. Yasa'nın uygulanmasıyla
ilgili, vergi, resim ve harçtan muaf tutulacak iş ve işlemlerin niteliği, türü,
kapsamı ve sınırı gibi unsurlar belirtilmemiş; vergi, resim ve harç türü ile
muafiyet arasında bağlantı kurulmamıştır. Muafiyetin hangi amaçla, niçin, hangi
sınır ve koşullarla yapıldığına ilişkin bir açıklık bulunmamaktadır. Açıklanan
nedenlerle kural Anayasa'nın 2. ve 73. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Anayasa'nın
11. maddesinin anayasallık denetiminde işlevsel olmaması nedeniyle kuralın bu
madde yönünden incelemesine gerek görülmemiştir. VI-
İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa'nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde kararname veya
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal
kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken
hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca
kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden
başlayarak bir yılı geçemez" denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da bu
kural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, Anayasa
Mahkemesi'nin, iptal halinde meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini
tehdit veya kamu yararını ihlâl edici mahiyette görmesi halinde yukarıdaki fıkra
hükmünü uygulayacağı belirtilmiştir. 5449
sayılı 'Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında
Kanun'un 26. maddesinin iptaline karar verilmesinin doğuracağı hukuksal boşluk,
kamu yararını ihlal edici nitelikte olduğundan gerekli düzenlemelerin yapılması
amacıyla iptal kararının, Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak üç ay
sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür. VII-
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI KARARI 25.1.2006 günlü, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu,
Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un; A- 18. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "Bu fıkra
kapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına
müşterek kararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri
ilgili bakan onayı ile yapılır" tümcesinin yürürlüğünün durdurulması
isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,
A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın "Tümcenin
yürürlüğünün durdurulması gerektiği" yolundaki karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, B- 26. maddesine ilişkin iptal hükmünün süre verilerek yürürlüğe
girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu maddeye yönelik YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI
İSTEMİNİN REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, C- 1-  1., 2. ve 3. maddelerine, 2-  4. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (b),
(c) ve (h) bentlerine, 3- 5. maddesinin  (b), (c) ve (f) bentleri ile  (d) ve
(e) bentlerinde yer alan "... kamu kesimi..." sözcüklerine, 4- 7. ve 8. maddelerine, 5- 9. maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veya
sivil toplum kuruluşları..." sözcüklerine, 6- 10. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "...özel kesim
ve/veya sivil toplum kuruluşlarından..." sözcükleri ile sekizinci,
dokuzuncu ve onuncu fıkralarına, 7- 15. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarına, 8- 17. maddesinin son fıkrasına, 9- 18. maddesinin altıncı fıkrasına, 10- 25. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının birinci
tümcelerine, 11- 30. maddesinin son fıkrasına, 12-  Geçici 2. maddesine, yönelik iptal istemleri, 30.11.2007 günlü, E. 2006/61, K.
2007/91 sayılı kararla reddedildiğinden, bu madde, fıkra, bend, tümce ve
sözcüklere ilişkin YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 30.11.2007 gününde karar verildi. VIII-
SONUÇ 25.1.2006 günlü, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu,
Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un: A- 1. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, B- 2. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, Şevket APALAK'ın " Maddenin (c) bendinin iptali
gerektiği" yolundaki karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, C- 3. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve
Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, D-  4. maddesinin; 1- Birinci fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2- İkinci fıkrasının; a- (b) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, b-  (c) ve (h) bentlerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,
Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, E-  5. maddesinin; 1- (b), (c) ve (f) bentlerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2- (d) ve (e) bentlerinde yer alan "... kamu kesimi..."
sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE, F- 7. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, G-  8. maddesinin; 1- Üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,
Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 2- Kalan bölümünün Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, H- 9. maddesinin (a) bendinde yer alan "...özel kesim ve/veya
sivil toplum kuruluşları..." sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,
A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, I- 10. maddesinin; 1- İkinci fıkrasında yer alan "...özel kesim ve/veya sivil
toplum kuruluşlarından..." sözcüklerinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,
Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 2- Sekizinci, dokuzuncu ve onuncu fıkralarının Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, J- 15. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, K- 17. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,
Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA , L- 18. maddesinin; 1- Üçüncü fıkrasında yer alan "Bu fıkra kapsamındaki
kişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek
kararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgili
bakan onayı ile yapılır" tümcesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve
İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2-  Altıncı fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER,
Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, M- 25. maddesinin; 1- İkinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 2-  Üçüncü fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa'ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,
A. Necmi ÖZLER, Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ'ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, N- 26. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
OYBİRLİĞİYLE, O- 30. maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, P- Geçici 2. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, R- İptal edilen 26. maddenin doğuracağı hukuksal boşluk kamu
yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153.  maddesinin
üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci
fıkraları gereğince BU MADDEYE İLİŞKİN İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE, 30.11.2007 gününde karar verildi. Başkan Haşim
  KILIÇ Başkanvekili Osman Alifeyyaz PAKSÜT Üye Sacit ADALI Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Ahmet
  AKYALÇIN Üye Mehmet
  ERTEN Üye A. Necmi ÖZLER Üye Serdar
  ÖZGÜLDÜR Üye Şevket
  APALAK Üye Serruh KALELİ Üye Zehra
  Ayla PERKTAŞ KARŞIOY
GEREKÇESİ 1
- 3. Madde 25.1.2006
günlü, 5449 Sayılı Yasa'nın 1. maddesinde, kamu kesimi, özel kesim ve sivil
toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve
etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle
ulusal kalkınma plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu
olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler
arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak amacıyla oluşturulması
öngörülen kalkınma ajanslarının, aynı Yasa'nın 3. maddesinde, bölgeler esas
alınarak, Devlet Plânlama Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine
Bakanlar Kurulu kararı ile kurulacağı, Ajans merkezinin bulunacağı ilin,
kuruluş kararnamesinde belirtileceği; Ek 1 listede belirtilen bölgelerin
yeniden düzenlenmesine ve kurulmuş olan Ajansın kaldırılmasına Bakanlar
Kurulu'nun yetkili olduğu; Ajanslar'ın, tüzel kişiliği haiz ve bu Kanunla
düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine bağlı bulunduğu hükme
bağlanmıştır. Yasa'nın
3. maddesinin gerekçesinde; AB ilerleme Raporlarında, AB ile uyum çerçevesinde
bölgesel düzeyde yapıların kurulması gerektiğinin ifade edildiği, AB fonlarının
önemli bir kısmının, bölgesel gelişme amacıyla Bakanlar Kurulu Kararı ile
kurulan Düzey 2 İstatistiki Bölge birimleri esas alınarak
kullandırıldığı belirtilmektedir. Gerekçenin incelenmesinden anlaşılacağı gibi,
Kalkınma Ajanslarının kurulması, kuşkusuz bu alandaki gereksinmeleri
karşılanabilmesi için   Anayasa'nın 160. maddesi ile devlete verilen
ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın özellikle sanayiin ve
tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde gelişmesinin sağlanması gibi
görevlerin plânlı bir şekilde yerine getirilmesi amacına yöneliktir. Ne var ki
devlet bu görevlerini yerine getirirken Anayasal sınırları aşamaz; 
Anayasa'da gösterilen idari yapılanma dışında bir model benimseyemez. Bu
konuda, "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet
yetkisi kullanamaz" buyruğunun yer aldığı Anayasa'nın 6. maddesi gözardı edilemez.
Kalkınma Ajanslarının kurulmasında Anayasal sınırların aşılıp, aşılmadığının
belirlenebilmesi için öncelikle bunların hukuki niteliklerinin açıklığa
kavuşturulması gerekir. Anayasa'nın
123. maddesine göre idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla
düzenlenir; İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden
yönetim esaslarına dayanır; Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça
verdiği yetkiye dayanılarak kurulur. İdarenin, Anayasal temelini oluşturan bu
kurallar dışında bütünlüğünü bozabilecek kendine özgü idari yapılanmalara izin
verilmesi olanaklı değildir. Anayasa'nın 3. maddesinde vurgulanan üniter devletin
özellikleri de bu tür yapılanmalarla bağdaşmamaktadır. Kalkınma
ajanslarının, Yasa'nın 3. maddesiyle yetkilendirilen Bakanlar Kurulu tarafından
kurulan tüzel kişiler olmalarına karşın, idarenin bütünlüğünün sağlanması
bağlamında merkezi idare ile aralarında hiyerarşi, yetki genişliği veya idari
vesayet biçiminde idare hukuku ilkelerine uygun olarak kurulmuş bir bağ
bulunmamaktadır. Bunların, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bağlı olduğu
bütçe, harcama, ihale, denetim, personelin niteliği, işe alınma, işten
çıkarılma, ücret belirleme ve muhasebe yöntemleri gibi konular bakımından
farklı niteliklere sahip oldukları, gözetildiğinde Yasa'nın gerekçesinde de
belirtildiği gibi normal bir kamu kurumu gibi değerlendirilemeyecekleri
anlaşılmaktadır. İdari yapılanma içinde bazı kamusal hizmetlerin ayrı tüzel
kişiler tarafından görülmesi olanaklı ise de bunların, idarenin bütünlüğü
ilkesi uyarınca merkezi yönetim içinde hiyerarşi, yerinden yönetim esasında da
idari vesayet kapsamında bulunmaları gerekmektedir. Kalkınma ajanslarının,
Devlet Plânlama Teşkilatı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, GAP Bölge
Kalkınma İdaresi, Türkiye Yatırım ve Destek ve Tanıtım Ajansı ile
ilişkilendirilmesi, bu birimlere bazı yetki ve sorumluluklar verilmesi, söz
konusu ajanslarının merkezi idare içinde yer aldıklarının kabulü için yeterli
değildir. Öte yandan, 3. maddenin son fıkrasında kalkınma ajanslarının, 5449
sayılı Yasa ile düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine bağlı
olduklarının belirtilmesine karşın, ancak kamu tüzel kişilerinde bulunabilecek
bazı özellikleri nedeniyle özel hukuk tüzel kişisi de sayılamayacakları
açıktır. Bunların idareyle ilişkileri bakımından kamu tüzel kişiliğine
özgü nitelikleri ağır basmakla birlikte organlarının oluşumu, bütçeleri,
denetim usulleri, personelle kurulan hukuki ilişkinin niteliği ve benzer
özellikleri nedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesiyle uyumlu merkezi idare içinde
yer alan kamu kurumları oldukları kabul edilemeyeceği gibi, organlarının
oluşumu ve merkezi idare ile aralarında bir vesayet ilişkisinin olmadığı
gözetildiğinde yerinden yönetim idareleri kapsamında değerlendirilmeyecekleri
de açıktır. Belirtilen
nedenlerle Anayasa'da öngörülen idari yapılanma biçimlerine uygun olarak
oluşturulmadığı sonucuna varılan  kalkınma ajanslarının kuruluşuna ilişkin
3. madde Anayasa'nın 6. ve 123. maddelerine aykırıdır. 2
- 4. Madde'nin (c) ve (h) Bentleri Madde'nin
; (c) bendi ile Bölgesel gelişmeye yönelik iç ve dış kaynaklı fonların
ajanslara tahsisi ile bunların kullanımına ilişkin usul ve esasları; (h) bendi
ile de plân ve programlara, yapılacak yardım ve transferlere, personelin
nitelik ve istihdamına, bütçe ve muhasebe standartlarının kullanımına, faaliyet
raporlarına, izleme, değerlendirme ve denetime ilişkin esas ve usuller ile
yatırım destek ofislerinin çalışma esas ve usullerini ilgili kamu kurum ve
kuruluşlarının görüşünü alarak belirleme, Devlet Plânlama Teşkilâtına görev
olarak verilmiştir. Anayasa'nın
7. maddesinde "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nindir. Bu yetki devredilemez" denilmektedir. Buna göre, yasa
koyucunun temel ilkeleri koymadan çerçeveyi çizmeden yürütmeye sınırsız yetki
vermemesi, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir. Bir
konuda yasa ile yetki verilmesi, o konunun Anayasa buyruğu doğrultusunda yasa
ile düzenlendiği anlamına gelmez. Ancak, yasa koyucu gerekli gördüğünde,
sınırları ve ölçüleri koyarak bazı konuların belirlenmesini idareye
bırakabilir. Bu bağlamda, sık, sık değişik önlemler alınması veya bunların
kaldırılmasını gerektiren ya da niteliklerinin  ayrıntılı düzenlemeye
elverişli olmadığı ekonomik, teknik veya benzeri konularda, çerçevesi
belirlenmek koşuluyla sınırlı bir alandaki düzenleme yetkisinin, idareye
bırakılması yasama yetkisinin devri anlamına gelmez. Açıklanan
nedenlerle 4. Madde'nin (c) ve (h) bendleri ile iç ve dış kaynaklı
fonların ajanslara tahsisine ilişkin öncelikler, bunların kullanımına ilişkin
esaslar ile plân ve programlar, yapılacak yardım ve transferler, personelin
nitelik ve istihdamı, faaliyet raporlarının değerlendirme ve denetimi, yatırım
destek ofislerinin çalışma usul ve esasları gibi konularda herhangi bir sınır
çizilmeksizin ve ölçü getirilmeksizin idarenin belirsiz bir alanda
yetkilendirilmesi Anayasa'nın 7. maddesine aykırıdır. 3
- 8. Madde'nin Üçüncü Fıkrası Kalkınma
Kurulu'nu düzenleyen 8. maddenin üçüncü fıkrasında, bu Kurul'a temsilci
gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum
kuruluşlarının gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve diğer
hususların kuruluş kararnamesi ile belirleneceği  öngörülmüştür. Bu
Kural'la Kalkınma Kurulu'na temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile
özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının hangileri olduğu ve bunların
gönderecekleri temsilcilerin sayısı, niteliği, görev süresi gibi hususların
belirlenmesinin kuruluş kararnamesini düzenleyen Bakanlar Kurulu'na bırakıldığı
anlaşılmaktadır. Belirtilen konularda yasa ile hiçbir esas ve ölçü
getirilmeksizin düzenleme yetkisinin Bakanlar Kurulu'na devredilmesinin,
Anayasa'nın 7. maddesine aykırılık oluşturacağı açıktır. 4
- 9. Madde'nin (a) Bendi ile 10. Madde'nin İkinci Fıkrasında Yer
Alan           "özel
kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları" Sözcükleri Yasa'nın
9. maddesinde tek ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulunda yer alacak
"özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşları" temsilcilerini ve iki
katı yedeklerini sırasıyla seçmek Kalkınma Kurulu'nun görev ve yetkileri
arasında sayılmış, 10. maddenin ikinci fıkrasında da Kalkınma Kurulu tarafından
"özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından" seçilecek üç
temsilcinin yönetim kurulunda yer alması öngörülmüştür. Bu maddelerde
belirtilen söz konusu temsilcilerin özellikleri konusuda, yukarıda
açıklandığı biçimde yasa ile hiçbir ölçü ve sınır getirilmeden seçme yetkisinin
doğrudan kalkınma Kurulu'na verilmesi Anayasa'nın 7. maddesine aykırıdır. 5
- 17. Madde'nin Son Fıkrası Madde'nin
son fıkrasında, yatırım destek ofislerine hangi yatırım ve işlemlerle ilgili
başvuru yapılacağı, 4 üncü maddenin (h) bendi uyarınca çıkarılacak düzenlemeler
kapsamında belirlenir denilmektedir. Söz konusu (h) bendine ilişkin Anayasa'ya
aykırılık gerekçesi bu bende göndermede bulunan 17. maddenin son fıkrası için
de geçerlidir. Aynı gerekçe ile son fıkra da Anayasa'nın 7. maddesine
aykırıdır. 6
- 18. Madde'nin Altıncı Fıkrası Fıkra'da,
genel sekreter ile diğer personelin ücret ve gündelikleri ile diğer malî ve
sosyal haklarının Yüksek Plânlama Kurulu kararıyla tespit edilen alt ve üst
limitleri geçmemek üzere yönetim kurulunca belirleneceği öngörülmüştür. Anayasa'nın
128. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları uyarınca devletin, kamu iktisadi
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür; memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Kalkınma
ajanslarının kamu hukuku ve özel hukuk içinde değerlendirilebilecek özellikleri
nedeniyle Anayasal konumları tartışılabilir ise de yasanın verdiği yetkiye
dayanılarak  kamu tüzel kişileri olarak kurulmaları genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları asli ve sürekli görevlerinin memurlar ve
diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu kılmaktadır. Anayasa'nın 128.
maddesine göre bu personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları, yükümlülükleri aylık ve ödeneklerinin Yasay'ladüzenlemesinin
gerekli olmasına karşın, Genel Sekreter dahil Ajans'ta çalışanların
tümünün ücret ve gündelikleri ile diğer mali ve sosyal haklarının Yüksek
Plânlama Kurulu kararı çerçevesinde Yönetim Kurulunca belirlenmesi Anayasa'ya
aykırıdır. 7-
25. Maddenin Üçüncü Fıkrasının Birinci Tümcesi Ajansların
iç ve dış denetiminin düzenlendiği 25. maddenin üçüncü fıkrasının dava konusu
birinci tümcesinde, "Dış denetimde; İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı
ile Devlet Plânlama Teşkilâtı Müsteşarlığınca müştereken belirlenecek esas ve
usullere göre ajansın her türlü hesap ve işlemleri, yönetim kurulu tarafından
her yıl en geç mart ayında ve gerekli görülen hallerde her zaman Sermaye
Piyasası Kurulu mevzuatına göre kurulmuş bağımsız denetim kuruluşlarına
inceletilir" denilmektedir. Anayasa'nın
160. maddesi ile merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal
güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük
Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin
hükme bağlama görevi Sayıştay'a verilmiştir. Böylece KİT'ler dışında tüm kamu
kurum ve kuruluşları Sayıştay'ın denetim alanı içine alınmıştır. Anayasa'nın
165. maddesinde ise KİT'lerin TBMM tarafından denetlenmesi esaslarının kanunla
düzenleneceği belirtilmiştir. Anayasa'nın 161. maddesinin 5428 sayılı Yasa ile
değiştirilen ikinci fıkrasında da merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması,
uygulanması ve kontrolünün kanunla düzenleneceği öngörülmüş, 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda da konuya ilişkin usul ve esaslar
gösterilmiştir. Buna göre, KİT'ler dışında hiçbir kamu kurum ve kuruluşunun
merkezi yönetim bütçesi dışında, bu bağlamda Anayasa'nın 160. maddesinde
öngörülen Sayıştay denetimi dışında bırakılması olanaklı değildir. 5449
sayılı Yasa'nın 27. maddesinde ajansların, 5018 sayılı Yasa hükümlerine tâbi
olmadıkları belirtildiğinden "merkezi yönetim bütçesi" kapsamında
değerlendirilemeyecekleri ve Sayıştay denetimine bağlı tutulamayacakları
açıktır. Bu durumda ajansların, kamu kaynağı kullanmaları nedeniyle
denetimlerinin TBMM'nin veya onun adına denetim yapan Sayıştay'ın denetimini
içermemesi Anayasa'nın 160 ve 165. maddelerine aykırıdır. Açıklanan
nedenlerle Yasa'nın yukarıda belirtilen dava konusu kural ve sözcüklerin,
iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz. Üye Fulya
  KANTARCIOĞLU Üye Mehmet ERTEN Üye A. Necmi ÖZLER Üye Zehra Ayla
  PERKTAŞ AZLIK OYU 1) 
2. maddenin (c) bendi Merkezden
ve yerinden yönetim ilkelerine dayanan "İdare", Anayasa'ya göre
yasayla düzenlenir. Bakanlar Kurulu kararına dayanan, ulusal düzeyde
eşgüdümünden Devlet Planlama Teşkilatı'nın sorumlu olduğu bir birimin
"idare" içinde yer aldığında duraksama yoktur. Bütçe ile ilgili
kurallarda Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve İçişleri Bakanlığı'nı
gündeme getiren öngörüler ile Yönetim Kurulu'nun Vali'nin başkanlığındaki yerel
yönetim başkanlarının da  katılımıyla oluşan yapısı "idare" kavramının
geçerliliğinin ayrı nedenleridir. Bu
oluş karşısında, yasa yerine Bakanlar Kurulu Kararnamesine olanak veren
düzenleme Anayasa'ya aykırıdır. 2) 3.
madde, 4. maddenin (c) ve (h) bentleri 8. maddenin üçüncü fıkrası, 9. maddenin
(a) ve 10. maddenin ikinci fıkrasındaki "..özel kesim ve veya sivil toplum
kuruluş...larından ..." sözcükleri ve 17. maddenin son fıkrası, 18.
maddenin altıncı fıkrası Yasa'yla
kurulması temel ilke olan "İdare"ye Merkezi Yönetim ve Yerinden
Yönetim olarak Anayasa'nın 123. maddesinde değinilmiştir.  126. maddeye
göre merkezi idare   merkezdeki Bakanlıkları esas alan  bir
yapılanma içinde, İller ve kademeli bölümlerde birimleşir. İl yönetimindeki
yetki genişliğinin ve birden çok İli içine alan idare teşkilatı kuruluşunun
yasal temellerle oluştuğunda da kuşku yoktur. 127. madde ise yerinden yönetim
kavramı içindeki yerel yönetimleri,  İl, belediye ve köy olarak
öngörmektedir. Bu yapılanmalarda idarenin bütünlüğü, silsile denetimi ve
vesayet yetkisi olarak tanımlanan idare hukuku kavramları da anayasal ilkelere
dayanır. Öte yandan teknik ve uzmanlık gerektiren alanlarda görev yönü öne
çıkarılarak oluşturulan kamu kurumlarından kimi Anayasa'da görünürken kimi de
123. maddeye göre yasayla veya yasanın verdiği yetkiyle kamu tüzelkişiliği
olarak biçimlendirilir. İptali
istenen 3. madde ise Ajanslar'ın bölge esas alınarak Bakanlar
Kurulu'nca kurulacağını belirtmektedir. Anayasa'ya göre Merkezi İdare
kapsamında İl yönetiminde bulunan yetki genişliği ile birden çok ili içine alan
merkezi idare teşkilatı yaklaşımları bu oluşumla uyuşmamaktadır. İl, belediye
ve köyü esas alan ve seçimle oluşan yerel yönetimlerle de bu oluşumun bir
ilintisi yoktur. Anayasa'nın
166. maddesinde öngörülen planlama ile ilgili olarak Devletçe kurulacak
teşkilat ise hiç kuşku yok ki "İdare" kavramı içinde yer alacak bir
kamu idaresi veya kurumudur. Anayasa'nın Mali ve Ekonomik Hükümler başlıklı
dördüncü kısmının Ekonomik Hükümler alt başlıklı ikinci bölümünde yer alan
planlama görevi Devlete verildiğinden Cumhuriyetin Temel organları başlıklı
üçüncü kısmının yürütmeyi düzenleyen ikinci bölümünün idare alt başlıklı
kuralları göz önünde tutularak yaşama geçirilecektir. Merkezi
idarede Devlet olarak tek bir kamu tüzelkişiliği, yerinden yönetim
kuruluşlarında ise Anayasa, yasa veya yasalara dayanan düzenlemelerle
gerçekleştirilen kamu tüzelkişilikleri vardır. Özel kuruluşlarda ise kamu ile
ilgisi olmayan tüzelkişilikler  söz konusu olur. Davaya konu
Ajansların  tüzelkişiliğinin niteliği ise açık değildir. Yasa
kuralları  yorumlanarak yapılan nitelendirmeler ise, Ajansların özel hukuk
hükümlerine bağlı tutulmaları, kamu ve özel kesim temsilcilerinin katılımları
ve iş mevzuatına göre çalıştırılacak personelin varlığı nedeniyle yeterli
belirginliğe ulaşamayacaktır. Kaldıki, Devletin, kamu iktisadi
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre
yürüttükleri kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin
memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle  gördürülmesini öngören
Anayasa'nın 128. maddesi de Ajansların tüzelkişiliklerinin belirginleşmediğini
göstermektedir. Ajansların Bakanlar Kurulu'nca kurulması ve kaldırılması da
idarenin yasallığı ilkesinin genel vurgusuyla çelişmektedir. Öte
yandan, kamu kurumu veya idaresinin bütün işlemlerinin özel hukuk hükümlerine
bağlı tutulması,  Anayasa'nın öngördüğü yürütme ve idare kavramlarının
getirdiği kamu gücünü kullanma ve temelde kamu yasalarına bağlı olma anlayışına
uygun düşmemektedir. 4.
maddenin (c ) bendi ve (h) bentleri, 8. maddenin üçüncü fıkrası ve 17. maddenin
son fıkrasında öngörülen fonların tahsisi ile personelin nitelikleri, ücret,
gündelik ve sosyal hakları kalkınma Kurulunun oluşumu ve diğer kimi görevlere
ilişkin esas ve usüllerin belirlenmesi , sınırı, kapsamı, yasayla
belirlenmeden Devlet Planlama Teşkilatı'na verilmiştir. Bunun Anayasa'nın 7.
maddesinde öngörülen  yasama yetkisinin devri niteliğini taşıdığı açıktır. 9.
maddenin (a) ve 10. maddenin ikinci fıkrasında yer alan Kurullara katılacak
özel kesim, sivil toplum kuruluşları da belirginlik içermemektedir. Özel
kesimin, sivil toplum kuruluşların yaygınlığı  göz önüne alındığında
uygulamada duraksamaların ve çelişkilerin doğması olasıdır. Yasal kurallardaki
belirsizlik  ise hukuk devletinin gerçekleşmesini önliyecek,
Anayasa'nın 2. maddesine aykırılık oluşturacaktır. Açıklanan
nedenlerle değinilen kurallar Anayasa'nın 2., 123., 126., 127., 128. ve
166. maddelerine aykırıdır. 3) 25.
maddenin üçüncü fıkrasının birinci tümcesi Yasa'nın 
Ajansın gelirleriyle ilgili 19. maddesinin (a) ve (d) bentleri ile bütçeyle
ilgili 23. maddesinden, Ajans bütçesine genel bütçeden aktarma yapıldığı 
anlaşılmaktadır. Böylece merkezi idare bütçe gelirleri ve kamu kaynağı
kullanımı söz konusu olmaktadır. Anayasa'nın
160. maddesinde Sayıştay'ın merkezi yönetim bütçesinin gelir ve giderleri ile
yerel yönetimlerin hesap ve işlemleri üzerinde  denetleme yetkisi vardır.
Kamu İktisadi teşebbüsleri ise Anayasa'nın 165. maddesi uyarınca Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nin denetimine bağlıdır. Buna göre, kamu gelirlerinin kullanımı
o yönetim dışında bir kamu birimince denetlenerek bir denge oluşturulmaktadır. Kuralda
ise dış denetim bağımsız denetim kurumlarına verilerek Anayasa'nın belirtilen
maddeleriyle çelişen bir sonuca ulaşıldığı açıktır. Bu
nedenlerle Anayasa'ya aykırı olan yukarıda belirtilen kuralların iptali
gerekeceği oyuyla karara karşıyım. Üye Şevket APALAK