ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Esas Sayısı : 1994/69 Karar Sayısı : 1995/8 Karar Günü : 15.2.1995 R.G. Tarih-Sayı :16.08.1996-22729 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 10. Dairesi İTİRAZIN KONUSU : 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı "1994 Malî
Yılı Bütçe Kanunu"nun 28. maddesinin, Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve
162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Adalet Bakanlığı İşletmeler ve İşyurtları Kurumu tarafından Maliye
Bakanlığı'na karşı Maliye Bakanlığı Muhâsebat Genel Müdürlüğü'nün 512 sıra
numaralı Genel Tebliği kapsamından çıkartılmaları yolundaki başvurularının
reddine ilişkin işlemin iptali için açtığı dâvada, Danıştay 10. Dairesi,
dâvacının Anayasa'ya aykırılık savının ciddî olduğu kanısına vararak, 1994 Malî
Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinin Anayasa'nın 87., 88., 89., 161. ve 162.
maddelerine aykırılığı savıyla iptalini istemiştir. III- YASA METİNLERİ A- İptali İstenen Yasa Kuralı 1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesi şöyledir: "Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere bağlı
döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafi hasılatının % 10'u ile, sermayeye
eklenmiş olsun veya olmasın kullanılmayan geçmiş ve cari yıl kârları Hazine'ye
irat kaydedilir. Maliye Bakanı bu oranı, döner sermayeler veya işletmeleri
itibariyle % 30'una kadar yükseltebilir. Peşin gelirlerin ve yıl sonu kârlarının toplanmasına, kaydına, raporlanmasına,
bildirim ve ödeme sürelerinin tesbitine ve peşin gelirlerin yıl sonu kârlarının
mahsubuna ilişkin hususlar Maliye Bakanlığı'nca belirlenir. Yıl sonu kârları ve peşin gelirler yatırılmadığı takdirde, 6183
sayılı Kanun'daki usullere göre yıllık % 12 zamlı olarak tahsil edilir. Ancak,
hesaplanan zam, döner sermayelerin ita amiri ve saymanlarından yarı yarıya
alınır. Maliye Bakanlığı'nca verilen ek süreler için zam uygulanmaz. Daha önceden veya yılı içinde herhangi bir suretle statüsü
değiştirilen döner sermayeli işletmeler hakkında da bu madde hükmü
uygulanır." B- Dayanılan Anayasa Kuralları Dâva dilekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır: 1- "MADDE 87.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve
bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14 üncü
maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel
af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine
getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir." 2- "MADDE 88.- Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve
milletvekilleri yetkilidir. Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." 3- "MADDE 89.- Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince
kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek
üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye
Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul
ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis geri gönderilen kanunda yeni
bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri
gönderebilir. Anayasa değişikliklerine ilişkin hükümler saklıdır." 4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Malî yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl
hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz." 5- "MADDE 162.- Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçe
tasarıları ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yıl başından en
az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda
incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az
yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının ve bağımsızların
oranlarına göre temsili gözönünde tutulur. Bütçe Komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye
Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve
daire bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü
üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri,
üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar." IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör
ÖZDEN, Güven DİNÇER, Mustafa GÖNÜL, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER,
Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in
katılımı ile 16.8.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ A- Sınırlama Sorunu Danıştay 10. Dairesi'nde açılan yürütmeyi durdurma istemli dâva,
512 sayılı Tebliğ'in İşletmeler ve İşyurtları Kurumu'na uygulanacağına dâir
Maliye Bakanlığı'nın 9.7.1994 günlü, 04273 sayılı idarî işleminin iptaline
ilişkindir. Danıştay 10. Dairesi tüm döner sermayeli işletmeleri ilgilendiren
1994 Malî Yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinin tümünün iptalini istemektedir. Oysa, Adalet Bakanlığı İşletmeler ve İşyurtları Kurumu, genel
bütçe içinde yer alan idareye bağlı, döner sermayeli bir kuruluştur. Bu nedenle
2949 sayılı Yasa'nın 28. maddesi gereğince incelemenin, 24.12.1993 günlü, 3941
sayılı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 28. maddesinin "Genel bütçeye dâhil
dairelere ... bağlı döner sermayeli işletmeler ..." ile sınırlı olarak
yapılması gerekir. B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri Anayasa'nın
87. maddesinde belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek
dışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrım
yapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesi
karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası
ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan kuralın bütçe yasası
ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,
bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiş,
Genel Kurul'da üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde
bulunmaları önlenmiş; 89. maddesiyle Cumhurbaşkanı'na bütçe yasalarının bir
daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamış; 163.
maddesinde de bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları belirlenmiş,
Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma
yetkisi verilmemiştir. Anayasa'da birbirinden tümüyle ayrı düzenlenen bu iki yasalaştırma
yönteminin doğal sonucu olarak, genel yasalarla düzenlenmesi gereken bir
konunun bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması
olanaksızdır. Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, "bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir.
Maddenin gerekçesinde de belirtildiği gibi, bütçe yasaları öteki yasalardan
ayrı olması nedeniyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse,
bütçe yasaları da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası
ile değiştirilebilir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla
"bütçe ile ilgili hükümler" ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını
kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde "bütçe ile ilgili
hükümlerden" sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere neden
olabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı,
savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu
konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına
hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,
bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun
başka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle
gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki "bütçe ile
ilgili hüküm" ifadesine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu
olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa'nın 88. ve 89.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,
yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını
ilgisiz kurallardan uzak tutmak, kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. 524 sayılı "Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevlerinin Kuruluş
ve İdaresine Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin sermaye kaynaklarını
düzenleyen 9. maddesinin (g) fıkrasında, yılsonu kârlarından Yüksek Kurul
tarafından ayrılan miktar, döner sermaye kaynağı olarak gösterilmiştir. 10.
maddesinin son fıkrasında ise, "İşletmeler ve İşyurtları Yüksek Kurulunun
onayı ile, işletme ve işyurtlarında görevli personel, işçi ve hükümlülere;
işletme ve işyurtlarının senelik bilançolarında tahakkuk edecek kârdan bunun
yüzde yirmibeşini aşmamak ve ilgilinin ele geçen yıllık net ücretinin yüzde
ellisini geçmemek üzere her sene Bütçe Kanunlarında gösterilen memur maaş
katsayısının taban olarak (5.000), tavan olarak (10.000) rakamı ile çarpımından
elde edilecek tutar arasında, çalıştıkları süre ile yaptıkları işin özellik ve
güçlüğüne göre belirlenecek oranlarla kâr payı ödenir. Ödemeler, çalışmayı
tâkip eden bütçe yılında ve bir defada yapılır" denilmektedir. Oysa, 1994 yılı Bütçe Yasası'nın 28. maddesinde, "Genel
bütçeye dahil idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisâfi
hâsılatının % 10'u ile sermayeye eklenmiş olsun veya olmasın, kullanılmayan
geçmiş ve carî yıl kârları Hazineye irad kaydedilir" denilerek, KHK'nin
belirtilen kuralları değiştirilmektedir. Böylece, 1994 Bütçe Yasası'nın 28. maddesiyle 524 sayılı KHK'nin
kuralları değiştirilerek bütçeyle ilgili olmayan, ancak Bütçe Yasası dışında
bir yasa ya da KHK ile yapılabilecek bir düzenleme gerçekleştirilmiştir. İtiraz
konusu kural Anayasa'nın 161. maddesine aykırı olduğundan iptali gerekir. VI- SONUÇ 24.12.1993 günlü, 3941 sayılı 1994 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun
sınırlama kararı uyarınca incelenen itiraz konusu 28. maddesinin "Genel
bütçeye dahil dairelere ... bağlı döner sermayeli işletmeler..." yönünden
Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 15.2.1995 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi. Başkan Yekta Güngör
  ÖZDEN Başkanvekili Yılmaz
  ALİEFENDİOĞLU Üye İhsan PEKEL Üye Selçuk TÜZÜN Üye Ahmet N. SEZER Üye Haşim KILIÇ Üye Mustafa BUMİN Üye Sacit ADALI Üye Ali HÜNER Üye Lütfi F.
  TUNCEL Üye Mustafa
  YAKUPOĞLU