Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 21 mars 2018, 17-16.081, Inédit
Juridiction : Cour de cassation
Formation : CHAMBRE_CIVILE_1
Date de la décision : 2018-03-21
Numéro d'affaire : 17-16081
Solution : Cassation
Décision attaquée : Cour d'appel de Grenoble, 2017-01-10
Président : Mme Batut (président)
Avocats : SCP Baraduc, Duhamel et Rameix, SCP Potier de La Varde, Buk-Lament et Robillot

LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : Sur le premier moyen, pris en sa première branche : Attendu, selon l'arrêt attaqué, que, par arrêté du 16 novembre 2006, le préfet des Hautes-Alpes a mis fin à l'autorisation accordée à la commune de La [...] (la commune), qui exploite en régie le service de distribution de l'eau, de mettre en oeuvre une tarification ne comportant pas de terme directement proportionnel au volume total consommé et lui a enjoint de mettre en conformité sa tarification avec le principe posé au premier alinéa du II de l'article 13 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, dans le délai prévu à l'article 3 du décret n° 93-1347 du 28 décembre 1993 ; que, reprochant à la commune d'avoir maintenu une tarification forfaitaire après l'expiration de ce délai, le syndicat des copropriétaires des résidences de [...] (le syndicat des copropriétaires) a saisi la juridiction judiciaire pour obtenir réparation de son préjudice ; Sur la recevabilité du moyen, contestée par la défense : Attendu que le syndicat des copropriétaires soutient que, devant les juges du fond, la commune n'a pas soulevé une exception préjudicielle et s'est bornée à invoquer l'incompétence de la juridiction judiciaire pour connaître du litige ; Mais attendu que, dans ses dernières écritures, le syndicat des copropriétaires demandait à la cour d'appel de constater l'illégalité des délibérations du conseil municipal fixant les tarifs de l'eau pour les années 2007 à 2012 et, subsidiairement, de renvoyer à la juridiction administrative la question de leur légalité, la commune faisant valoir que seul le juge administratif était compétent pour apprécier la légalité de ces délibérations ; que le moyen tiré de l'existence d'une question préjudicielle, qui n'est pas soulevé pour la première fois devant la Cour de cassation, est donc recevable ; Et sur ce moyen : Vu l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article 49, alinéa 2, du code de procédure civile ; Attendu que les litiges nés des rapports entre un service public industriel et commercial et ses usagers, qui sont des rapports de droit privé, relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire ; que, cependant, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité de l'acte réglementaire par lequel l'organe délibérant de la collectivité publique a institué la redevance ou en a fixé le tarif, le juge judiciaire doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, sauf s'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal ; Attendu que, pour constater l'illégalité des délibérations litigieuses et condamner la commune au paiement de dommages-intérêts, l'arrêt retient qu'il n'existe aucune contestation sérieuse sur l'obligation qu'avait cette dernière de se mettre en conformité, à compter du 27 novembre 2007, avec le principe de la tarification comportant un terme proportionnel au volume réellement consommé, pas plus que sur l'irrégularité de ces délibérations qui, au mépris de l'arrêté du 16 novembre 2006, ont maintenu une tarification forfaitaire ; Qu'en statuant ainsi, par une analyse révélant le caractère sérieux de la difficulté soulevée, de sorte qu'il lui incombait de rechercher, même d'office, s'il était manifeste, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation de la légalité des actes administratifs en cause pouvait être accueillie par le juge judiciaire, saisi au principal, sans qu'il soit besoin de renvoyer au juge administratif pour statuer sur cette contestation par voie de question préjudicielle, la cour d'appel a excédé ses pouvoirs et violé les textes susvisés ; PAR CES MOTIFS et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs : CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 10 janvier 2017, entre les parties, par la cour d'appel de Grenoble ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Lyon ; Condamne le syndicat des copropriétaires des résidences de [...] aux dépens ; Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ; Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ; Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt et un mars deux mille dix-huit. MOYENS ANNEXES au présent arrêt Moyens produits par la SCP Baraduc, Duhamel et Rameix, avocat aux Conseils, pour la commune de La [...] PREMIER MOYEN DE CASSATION : IL EST FAIT GRIEF à l'arrêt attaqué d'avoir, infirmant le jugement, condamné la commune de [...] à payer au syndicat des copropriétaires des résidences de [...]la somme de 107 266 euros en réparation de son préjudice matériel et dit que cette somme portera intérêt au taux légal à compter du présent arrêt ; AUX MOTIFS QUE, sur la compétence, dans sa version en vigueur au 16 novembre 2006, le code de l'environnement posait en son article L 214-15 le principe selon lequel « Toute facture d'eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné à un service de distribution d'eau et peut, en outre, comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume, compte tenu des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement./ Toutefois à titre exceptionnel, le préfet peut, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, à la demande du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou des présidents des syndicats mixtes visés à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ayant compétence pour assurer la distribution d'eau, si la ressource en eau est naturellement abondante, et si le nombre d'usagers raccordés au réseau est suffisamment faible, ou si la commune connaît habituellement de fortes variations de sa population, autoriser la mise en oeuvre d'une tarification ne comportant pas de terme directement proportionnel au volume total consommé. » ; qu'il résulte des éléments non contestés du litige : - que par arrêté du 31 août 1995, le préfet des Hautes Alpes a autorisé la commune de [...] à mettre en oeuvre une tarification de l'eau potable ne comportant pas de terme directement proportionnel au volume total consommé, - que par arrêté du 16 novembre 2006, le préfet des Hautes Alpes a mis fin à l'autorisation précédemment accordée après avoir constaté que pendant au moins les 6 dernières années consécutives, la commune n'avait pas satisfait aux critères permettant de mettre en oeuvre le régime exceptionnel de tarification de l'eau, - que l'arrêté du 16 novembre 2006, a prévu une mise en conformité de la tarification de l'eau dans le délai de l'article 3 du décret du 28 décembre 1993, - que le délai prévu par l'article susvisé est d'un an, - que ce n'est qu'à compter du 1er janvier 2013 que la commune de [...] a pratiqué une tarification en fonction du volume consommé ; que l'appelant fait valoir que la commune de [...] devait se mettre en conformité avec le principe de la tarification comportant un terme proportionnel à la consommation au plus tard le 17 novembre 2007 et sollicite l'indemnisation du préjudice causé par la résistance de la commune pendant plus de cinq ans ; qu'il soutient que la juridiction judiciaire est compétente pour connaître de leur demande et qu'il n'y a pas lieu à question préjudicielle ; que la commune de [...] réplique que même si l'exploitation d'un service public de l'eau est un service public industriel et commercial, les modalités de la facturation ont été arrêtées par les actes réglementaires que sont les délibérations du conseil municipal et que les décisions administratives prises par le gestionnaire du réseau, ne peuvent être contestées que devant les juridictions de l'ordre administratif ; qu'il est de jurisprudence constante que les litiges opposant un service public industriel et commercial à ses usagers, relèvent de la compétence du juge judiciaire ; qu'il est également constant que le juge administratif est en principe seul compétent pour statuer sur la contestation de la légalité des décisions prises par l'administration dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique soulevée à l'occasion d'un litige relevant à titre principal de l'autorité judiciaire ; que, dès lors, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d'un acte administratif, les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de l'acte soit tranchée ; que ces principes trouvent leur limite lorsqu'il apparaît que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal ; qu'en effet, seule l'existence d'une contestation sérieuse constituant une question préjudicielle justifie le sursis à statuer ; qu'ainsi qu'il a été vu plus haut, l'arrêté du 16 novembre 2006 impartissait à la commune de [...] un délai d'un an pour adopter une tarification conforme au principe légal ; que, contrairement à ce que soutient la commune, le fait qu'elle relève de la catégorie des communes touristiques au sens de l'article L. 133-11 du code du tourisme, ne la dispensait en aucun cas du respect du délai imparti par le préfet des Hautes Alpes pour la mise en conformité ; qu'elle fait une lecture inexacte de l'alinéa 2 de l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales qui ne concerne que le plafonnement de la part fixe de la facture d'eau mais n'exonère pas les communes touristiques de la facturation de l'eau en fonction du volume réellement consommé ; qu'il n'existe dès lors aucune contestation sérieuse sur l'obligation qu'avait la commune de se mettre en conformité à compter du 27 novembre 2007 et sur l'irrégularité des délibérations du conseil municipal qui au mépris de l'arrêté du 16 novembre 2006, ont maintenu une tarification forfaitaire, peu important qu'elles n'aient pas été contestées par les administrés ; que c'est à juste titre que le tribunal s'est déclaré compétent pour connaître de la demande du syndicat des copropriétaires des résidences de [...]; qu'en l'absence de contestation sérieuse, constituant une question préjudicielle il n'y a pas lieu à renvoi devant la juridiction administrative ; 1°) ALORS QUE, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d'un acte administratif, les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative ; qu'il n'en va autrement que lorsqu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal ; qu'en déclarant illégales les délibérations du conseil municipal fixant les tarifs du service public de distribution de l'eau potable à raison de ce qu'il n'aurait existé « aucune contestation sérieuse » sur l'obligation qu'avait la commune de se mettre en conformité à compter du 27 novembre 2007 avec les dispositions de l'article L. 214-15 du code de l'environnement, tandis qu'elle devait rechercher, au besoin d'office, s'il était manifeste, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation de la légalité de l'acte administratif en cause pouvait être accueillie par le juge judiciaire, saisi au principal, sans qu'il soit besoin de renvoyer au juge administratif pour statuer sur cette contestation par voie de question préjudicielle, la cour d'appel a violé l'article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; 2°) ALORS QUE, en toute hypothèse, le décret du 11 septembre 2007 relatif aux redevances d'assainissement et au régime exceptionnel de tarification forfaitaire de l'eau et modifiant le code général des collectivités territoriales a porté à deux ans, à compter de la date de publication de l'arrêté préfectoral mettant fin à l'autorisation de mise en oeuvre d'une tarification forfaitaire de l'eau, le délai ouvert à la commune pour se mettre en conformité ; qu'en retenant que la commune avait l'obligation de se mettre en conformité à compter du 27 novembre 2007 à raison de l'arrêté préfectoral du 16 novembre 2006, pour en déduire l'illégalité des délibérations du conseil municipal et condamner, en conséquence, la commune à payer au syndicat des copropriétaires une somme réparant les prétendues illégalités fautives au titre notamment des années 2007 et 2008, la cour d'appel a violé l'article R. 2224-20 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue du décret du 11 septembre 2007. SECOND MOYEN DE CASSATION : IL EST FAIT GRIEF à l'arrêt attaqué d'avoir, infirmant le jugement, condamné la commune de [...] à payer au syndicat des copropriétaires des résidences de [...]la somme de 107 266 euros en réparation de son préjudice matériel et dit que cette somme portera intérêt au taux légal à compter du présent arrêt ; AUX MOTIFS QUE, sur le fond, pour débouter le syndicat des copropriétaires des résidences de [...]de sa demande, le tribunal bien qu'il ait retenu la carence fautive de la commune, a jugé qu'il ne justifiait pas de la surfacturation de la consommation effective d'eau ; que la commune de [...] reconnaît expressément que la facturation au volume a débuté au 1er janvier 2013, lorsque la totalité de la commune a été équipée de compteurs ; qu'il s'en déduit qu'avant le 1er janvier 2013 la facturation n'était pas assise sur la consommation réelle et qu'elle était donc intégralement fixe ; que les factures ne comportant jusque-là aucun montant correspondant à la part variable, la commune en conclut inexactement que les usagers ne payaient en réalité aucune consommation d'eau, ce que le premier juge a justement exclu après avoir analysé les factures qui lui étaient soumises ; que, sans qu'il soit nécessaire de suivre l'appelant dans le détail de son argumentation, il convient de constater que contrairement à ce qu'a retenu le premier juge, la réalité d'une occupation saisonnière des résidences et d'une exploitation saisonnière des commerces est établie, ce qui au demeurant n'a rien d'étonnant dans une station de ski ; qu'il suffit pour s'en convaincre de se reporter aux procès-verbal d'assemblée générale produit aux débats (pièce 46) qui révèle que tous les copropriétaires sont domiciliés hors du département des Hautes Alpes, ou au contrat de travail saisonnier conclu avec l'employée d'immeuble ; que le syndicat des copropriétaires des résidences de [...]rapporte la preuve, factures à l'appui, que lorsque la taxation a été assise sur la consommation, les factures ont considérablement diminué ; qu'ainsi les copropriétés [...], [...]et le [...] ont vu leur facture annuelle passer de 52.860 euros en 2012 (pièce 41) à 30.931,08 euros en 2013 (pièce 51), à 31.749 euros en 2014 (pièce 66) et 33.211 euros en 2015 (pièce 67), soit une diminution de l'ordre 40 % ; que la preuve est ainsi rapportée que le retard mis par la commune à se mettre en conformité a été préjudiciable aux appelants qui ont trop payé au titre de l'eau ; que l'ampleur des travaux à entreprendre pour équiper l'ensemble de la commune de compteurs, ne l'exonère pas de la faute résultant de la résistance qu'elle a mise à se mettre en conformité ; que le préjudice subi par l'appelant est quantifiable et son montant est établi : - par la démonstration au moyen de constats d'huissier établis sur 3 ans et par le relevé des consommations après pose en 2012 d'un compteur, que le niveau de consommation moyen par unité de logement est de l'ordre 30 m3 par an, - par la démonstration d'une surfacturation de 130 euros par logement et par an sur la base des calculs effectués par l'appelant en pages 27 à 29 de ses conclusions ; que ce calcul est corroboré par la méthode qui consiste à retrancher 40 % des factures annuelles établies pour les années 2009, 2010, 2011 et 2012 (en 2008, les factures annuelles étaient adressées à chaque copropriétaire sur la base de 298,94 euros) ; que fait à partir de données vérifiables il doit être validé et n'est d'ailleurs pas utilement contesté par la commune de [...] qui se borne à affirmer que les revendications des appelants ne reposent que sur des spéculations ; que de même, son affirmation que le propriétaire de résidence secondaire n'est pas un usager relevant d'une catégorie spécifique, n'est pas pertinente, la seule revendication faite étant que les usagers soient facturés à proportion de leur consommation ; qu'il sera fait droit à hauteur de 107.266 euros à la demande du syndicat des copropriétaires des résidences de [...]au titre de son préjudice financier ; ALORS QUE la commune soutenait que les calculs de préjudice effectués par les syndicats des copropriétaires incluaient non seulement le coût du service de distribution potable, mais également celui du service d'assainissement, lequel ne relevait pas de sa compétence et ne pouvait donc donner lieu à sa condamnation (conclusions, p. 10 et 14) ; qu'en condamnant néanmoins la commune à payer au syndicat de copropriétaires l'ensemble du préjudice matériel qu'il réclamait, sans répondre à ce moyen, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.