Prüfung eines Zweckentfremdungsverbots von Wohnraum in der Stadt Osnabrück
Stadt: osnabrueck
Drucksache: 2019/3744-01-01
Datum: 2019-10-11
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

Seite: 1/1
Stadt Osnabrück 09.09.2019 
Vorstand für Bauen und Umwelt
Fachbereich Städtebau
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
2019/3744-01-01
öffentlich
Prüfung eines Zweckentfremdungsverbots von Wohnraum in der 
Stadt Osnabrück
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Ausschuss für Stadtentwicklung und Umwelt 24.10.2019 Ö Kenntnisnahme
 Verwaltungsausschuss 05.11.2019 N Kenntnisnahme
 Rat der Stadt Osnabrück 05.11.2019 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
 Sozial- und umweltgerechte Stadtentwicklung (Ziel 2016 - 2020)
Sachverhalt:
Der Rat hat mit Beschluss vom 30.04.2019 die Verwaltung beauftragt, zu prüfen, inwieweit 
eine Satzung zur Verhinderung der Zweckentfremdung von Wohnraum, wie sie nach dem 
"Niedersächsischen Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum 
(NZwEWG)" möglich ist, zweckmäßig auch in Osnabrück angewendet werden könnte.
Im Vorfeld des am 05.04.2019 in Kraft getretenen Landesgesetzes hat die Verwaltung 
bereits zur Sitzung des Ausschusses für Stadtentwicklung und Umwelt am 17.01.2019 
(VO/2019/3354) dargestellt, dass der Nutzen einer solchen kommunalen Satzung zur 
Verhinderung von Zweckentfremdungen für Osnabrück zweifelhaft wäre. Der Aufwand für die 
Schaffung entsprechender Verwaltungskapazitäten (insbes. für Genehmigungs- und 
Sanktionsverfahren) wäre dagegen absehbar hoch. Schwierigkeiten ergäben sich zudem 
u. a. im Hinblick auf eine rechtssichere Überprüfung der einzuhaltenden Bedingungen. 
An dieser Beurteilung hat sich nach Inkrafttreten des Gesetzes nichts geändert. 
Aufgrund des Ratsauftrags hat die Verwaltung eine erneute umfassende Prüfung der 
Zweckmäßigkeit unter Einbeziehung der Erfahrungen anderer Städte durchgeführt und das 
Ergebnis in der Anlage dargestellt.  
Danach bleibt weiter festzustellen, dass eine Zweckentfremdungssatzung für Osnabrück 
nicht erwarten ließe, kurz- oder mittelfristig eine Entspannung des Wohnungsmarktes 
herbeizuführen. Sie könnte zweckmäßig sein, um mit Genehmigungs-, Anzeige- und 
Sanktionsverfahren präventiv einer künftigen Fremdnutzung von Wohnraum vorzubeugen. 
Angesichts der aktuellen Datenlage und des nötigen Aufwands dürfte aber der Erlass einer 
Satzung kaum zu rechtfertigen sein.  
gez. Volk
Anlage:  Prüfung der Zweckmäßigkeit einer Zweckentfremdungssatzung für Osnabrück
Anlage zu Vorlage VO/2019/3744-01-01
Prüfung der Möglichkeit und Zweckmäßigkeit einer 
Zweckentfremdungssatzung (ZwES) für Osnabrück
Der Rat hat mit Beschluss vom 30.04.2019 die Verwaltung beauftragt, zu prüfen, inwieweit 
eine Satzung zur Verhinderung der Zweckentfremdung von Wohnraum, wie sie nach dem 
"Niedersächsischen Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum 
(NZwEWG)" möglich ist, zweckmäßig auch in Osnabrück angewendet werden könnte.
 Zum Hintergrund: 
Nach Abschaffung der Zweckentfremdungsgesetzgebung in Niedersachsen ab 2004, 
beschäftigt sich die Verwaltung mit der neuen Thematik wieder seit 2016. 
Zwischen 2008 und 2018 sind in sieben Bundesländern Rechtsgrundlagen gegen 
Zweckentfremdung von Wohnraum geschaffen bzw. wesentlich geändert worden, darunter 
in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen sowie für die Länder Bayern (2009), 
Baden-Württemberg (2013) Nordrhein-Westfalen (2014) und Hessen (2017). 
In Niedersachsen gab es 2016 eine Verbandsbeteiligung zu einer möglichen Gesetzesinitiative 
über die kommunalen Spitzenverbände. Hierbei hat sich die Stadt Osnabrück bereits dagegen 
ausgesprochen. 
Einen Gesetzesentwurf 2017 zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum 
(Drucksache 17/8117) konnte der Niedersächsische Landtag aufgrund der endenden 
Legislaturperiode nicht mehr verabschieden. 
Ende 2018 ist ein neuer Entwurf hierzu durch die Koalitionsfraktionen der Landesregierung 
vorgelegt worden und mit Wirkung vom 05.04.2019 trat das Niedersächsische Gesetz über 
das Verbot der Zweckentfremdung (NZwEWG) in Kraft. Dies ermöglicht Kommunen das 
Erlassen von Zweckentfremdungssatzungen (ZwES) im eigenen Wirkungskreis. 
Voraussetzungen dafür ist gem. § 1 Abs. 1 S. 1 NZwEWG, dass die ausreichende Versorgung 
der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet 
ist. Außerdem darf es gem. § 1 Abs. 1 S. 2 NZwEWG keine anderen adäquaten Mittel geben.
U. a. heißt es darin konkret: 
„§ 1 NZwEWG: Satzungsermächtigung, Begriffsbestimmungen
(1) 1 Gemeinden können für Gebiete, in denen die ausreichende Versorgung der 
Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders 
gefährdet ist (Gebiete mit Wohnraummangel), durch Satzung bestimmen, dass 
Wohnraum nur mit Genehmigung der Gemeinde anderen als Wohnzwecken 
zugeführt werden darf (Zweckentfremdung). 2 Die Satzung darf nur erlassen 
werden, wenn die Gemeinde dem Wohnraummangel nicht auf andere Weise mit 
wirtschaftlich und zeitlich vertretbaren Mitteln und in angemessener Zeit abhelfen 
kann. 3 Die Satzung ist auf höchstens fünf Jahre zu befristen.
(2) 1 Als Zweckentfremdung gilt es, soweit die Gemeinde in der Satzung nichts 
anderes bestimmt, wenn der Wohnraum
Anlage zu VO/2019/3744-01-01  S. 2
1. zu mehr als 50 Prozent der Wohnfläche für gewerbliche oder berufliche 
Zwecke verwendet oder überlassen wird,
2.baulich derart verändert oder in einer Weise genutzt wird, dass er für 
Wohnzwecke nicht mehr geeignet ist,
3. mehr als insgesamt zwölf Wochen im Kalenderjahr tage- oder wochenweise 
entgeltlich als Ferienwohnung vermietet oder sonst entgeltlich für eine 
Fremdenbeherbergung verwendet wird; in Gebieten, die überwiegend durch 
den Fremdenverkehr geprägt sind (§ 22 des Baugesetzbuchs), beträgt die 
Höchstdauer acht Wochen,
4. länger als sechs Monate ununterbrochen leer steht oder
5. beseitigt wird.
2 Ein Fall der Zweckentfremdung nach Satz 1 Nr. 3 liegt nicht vor, wenn und soweit  
  der Wohnraum bereits vor dem 1. Januar 2019 rechtmäßig zur 
  Fremdenbeherbergung genutzt worden ist. […]“
Ohne notwendige Genehmigung wären entsprechend die beschriebenen Fremdnutzungen 
bisherigen Wohnraums rechtswidrig, die Beendigung der Zweckentfremdung könnte 
angeordnet, das ordnungswidrige Verhalten mit einem Bußgeld geahndet werden.  
Mit Verabschiedung dieses Gesetzes wurde den Kommunen in Niedersachsen allerdings 
keine neue Pflichtaufgabe zugewiesen, der Erlass einer Satzung auf dieser Grundlage ist 
entsprechend nicht vom Konnexitätsprinzip nach Art. 57 Abs. 4 S. 2 der Niedersächsischen 
Verfassung erfasst. Die Gemeinden, die davon Gebrauch machen, müssen ihren 
Verwaltungsaufwand selbst tragen bzw. aus den Gebühren finanzieren. 
 Zu den rechtlichen Voraussetzungen: 
Wie zuvor geschildert, sind die wesentlichen rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer 
Zweckentfremdungssatzung gem. § 1 NZwEWG, dass
1. die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen 
    zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist und
2. die Gemeinde dem Wohnraummangel nicht auf andere Weise mit 
    wirtschaftlich und zeitlich vertretbaren Mitteln und in angemessener 
    Zeit abhelfen kann. 
Zu 1. Gebiet mit Wohnraummangel:
Die Begründung des Gesetzes sieht vor, dass die Kommunen selbst beurteilen, ob auf 
ihrem Gemeindegebiet Wohnraummangel vorliegt. Es wird angeführt, dass die 
Landesregierung mit der Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereichs 
bundesrechtlicher Mieterschutzvorschriften (Nds. GVBl. 2016, S. 252) die Gebiete 
festgelegt hat, in denen die Instrumente Mietpreisbremse (§§ 556 d  ff.  BGB), Senkung der 
Kappungsgrenze (§ 558 Abs. 3 BGB) und Verlängerung der Kündigungssperrfrist bei 
Umwandlung in Wohneigentum (§ 577 a Abs. 2 BGB) zum Schutz der Mieterinnen und 
Mieter gelten. Für Gebiete in zumindest einer dieser Gebietskulissen spricht ein starkes 
Indiz dafür, dass die Gemeinden nach § 1 auch zum Erlass von Zweckentfremdungs-
satzungen berechtigt sind (VGH Mannheim, DVBl. 2016, 255, Rn. 93). Auf Osnabrück trifft 
dies zu (vgl. Nds. GVBl. 2016, S. 252). 
Anlage zu VO/2019/3744-01-01  S. 3
Auch das Wohnraumversorgungskonzept der Stadt Osnabrück zeigt eine geringe 
Versorgungsquote gerade bei preisgünstigem Wohnraum auf. Diese betrug für Haushalte 
im Niedrigeinkommensbereich 36,2 % im Jahr 2013 (vgl. S. 60 WRVK).
Darüber hinaus bestätigt die Hans-Böckler-Stiftung mit einer Studie zur Untersuchung von 
77 deutschen Großstädten eine Unterversorgung von insgesamt 32,8 % für Haushalts-
einkommen unter 100 % des Medianeinkommens. Damit liegt Osnabrück über dem 
Gesamtdurchschnitt der 77 deutschen Großstädte dem eine Unterversorgungsquote von 
27,4 % entspricht (vgl. „Die Wohnungssituation in deutschen Großstädten“ abrufbar unter: 
https://www.boeckler.de/pdf_fof/100892.pdf ).
Nach Auffassung der Verwaltung ist daher, insbesondere im Hinblick auf einkommens-
schwache Haushalte, die ausreichende Versorgung mit Mietwohnraum nach der 
vorliegenden Datenlage nicht angemessen. 
Fraglich bliebe ggf., ob diese Begründung beim Erlass einer Satzung für das gesamte 
Stadtgebiet unter Berücksichtigung der vorliegenden Daten einer gerichtlichen Überprüfung 
standhielte oder nur für kleinräumige Bereiche Festlegungen getroffen werden könnten.
Zu 2. keine anderen adäquaten Mittel:
Hierzu heißt es in der Gesetzesbegründung, dass die den Gemeinden mit 
Wohnraummangel eingeräumte Satzungsbefugnis subsidiär ist. Wegen des Eingriffs in das 
(Wohn-)Eigentum durch eine Genehmigungspflicht kann eine solche nur das letzte Mittel 
zur Minderung des Wohnraummangels sein. Zuvor müssen die betroffenen Kommunen 
versuchen, diesem mit anderen, wirtschaftlich und zeitlich vertretbaren Maßnahmen 
abzuhelfen. Als andere zumutbare Maßnahmen kommen nur solche in Betracht, mit denen 
das Angebot an Wohnungen ausgeweitet wird. Dazu gehören vornehmlich die Ausweisung 
neuer Baugebiete, die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder 
andere Maßnahmen der Innenentwicklung (vgl. VGH Mannheim, DVBl. 2016, 255, 
Rn. 106). Diese Maßnahmen müssen in angemessener Zeit ihre Wirkung entfalten.
Für Osnabrück ist in den letzten Jahren bereits ein Bündel von Maßnahmen auf den 
Weg gebracht worden, um bezahlbaren Wohnraum zu schaffen bzw. zu erhalten. 
Dazu zählen u. a. 
- Prüfung aller Flächen im Stadtgebiet auf Neubau- und Verdichtungsmöglichkeiten
- Entwicklung neuer Bauflächen, Innenblockentwicklungen, Nachverdichtung  
- Baulandkataster mit bebaubaren Flächen als Internetangebot 
- eigene Bauprojekte der Stadt und der städtischen Gesellschaften / 
aktuell Vorbereitungen zur Neugründung einer kommunalen Wohnungsgesellschaft
- Sozialbindung von Wohnraum (Quote 10 - 30 %), soweit die Stadt Einfluss auf 
Vertragspartner / Vorhabenträger nehmen kann
- Mietwohnraum- und Wohneigentumsförderung
- Ankauf von Belegungsbindungen 
- Leuchtturmprojekte sozial-innovativen Wohnungsbaus
- Konzeptausschreibungen von Grundstücken
- Beratungsangebote, Einrichtung einer Kontaktstelle Wohnraum, 
auch Kontaktaufnahme mit Eigentümern leerstehenden Wohnraums. 
Insbesondere hinsichtlich der zukünftigen Wohngebiete, die sich derzeit in Planung 
befinden, liegt noch eine zeitliche Verzögerung vor, bis dieser geplante Wohnraum 
tatsächlich nutzbar sein wird. Mietwohnraum bleibt derzeit in Osnabrück ein knappes Gut. 
Insgesamt gibt es aber bereits eine Vielzahl an Maßnahmen, die von der Stadt ergriffen 
werden, um der Anspannung auf dem Wohnungsmarkt entgegenzuwirken. 
Da eine Zweckentfremdungssatzung nur erlassen werden dürfte, wenn „die Gemeinde dem 
Wohnraummangel nicht auf andere Weise mit wirtschaftlich und zeitlich vertretbaren Mitteln 
Anlage zu VO/2019/3744-01-01  S. 4
und in angemessener Zeit abhelfen kann“, bleibt zumindest fraglich, ob diese zweite 
Voraussetzung erfüllt wäre. 
Zusammenfassend ist zu den rechtlichen Voraussetzungen festzustellen, dass diese 
vermutlich vorliegen, für den Erlass einer rechtssicheren Satzung eine weitere ausführliche 
rechtliche Prüfung, ggf. unter Erhebung weiterer aktueller Daten, erforderlich ist.  
 Zur Prüfung der Zweckmäßigkeit  
Eine Zweckentfremdungssatzung für Osnabrück wäre zweckmäßig, wenn sie die damit 
beabsichtigte Wirkung (den Zweck) erreichen und dabei in einem zumindest ausgeglichenen 
Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen stehen würde. 
Hierzu ist bereits in der letzten Vorlage der Verwaltung für den Fachausschuss einiges 
ausgeführt worden, insbesondere dass
- die Umnutzung von Wohnraum zu gewerblichen oder touristischen Zwecken 
  keine signifikante Größe in der Stadt darstellt, 
- es in Osnabrück kaum Leerstand von Wohnraum gibt und 
- für die Umsetzung einer Satzung gegen Zweckentfremdung zusätzliche Ressourcen   
  (Personal, Räume, Sachmittel) notwendig wären, die derzeit noch nicht vorhanden 
  sind.
Im Einzelnen sei verwiesen auf die Vorlage VO/2019/3354.
Seit dem dort zugrunde gelegten Entwurfstext ist eine maßgebliche Veränderung des 
Geltungsbereiches vorgenommen worden: Wohnraum, der bereits von dem 01. Januar 2019 
regelmäßig zur Fremdbeherbergung genutzt worden ist, fällt demnach nicht unter den 
Geltungsbereich einer ZwES. Die Rückgewinnungsmöglichkeit von Wohnraum ist damit in 
diesem Bereich eingeschränkt. Im Übrigen gilt das im Januar 2019 festgestellte weiterhin.
Darüber hinaus sind nun zu dieser Prüfung die Erfahrungen anderer Städte einbezogen 
worden: 
Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen
In NRW konnten einige Kommunen bereits Erfahrungen mit ZwES sammeln. Dort haben 
Kommunen bereits seit 2013 die Möglichkeit entsprechende Wohnraumschutzsatzungen zu 
erlassen. Die Rechtsgrundlage ist ähnlich, jedoch etwas schwächer als das Niedersächsische 
Pendent. Der größte Unterschied liegt in der für Vermittler vorgesehenen Auskunfts- und 
Mitwirkungspflicht, die es so in § 10 WAG NRW nicht gibt. Daher lassen sich die 
Erfahrungswerte nur bedingt übertragen, können allerdings einen guten Eindruck vermitteln. 
Von der Möglichkeit eine ZwES bzw. Wohnraumschutzsatzung zu erlassen haben in NRW 
lediglich 4 Kommunen Gebrauch gemacht: Bonn, Köln, Dortmund und Münster. In allen 
Kommunen gab es konkrete kritische Problemlagen, die Auslöser für den Erlass einer solchen 
Satzung waren. Ursprünglich war dort eine Zweckentfremdung durch Kurzzeitvermietung nicht 
ausschlaggebend für den Erlass der Satzung. Nach Einführung der Verordnungen gab es viele 
Anzeigen, denen nachgegangen werden musste (Verstoßverfahren), wobei jedoch meist fest-
gestellt wurde, dass die Zweckentfremdung nicht unter den Wirkungsbereich der Satzung fällt. 
Bonn
Der Bericht der Sachgruppe Zweckentfremdung aus Bonn für das Jahr 2018 belegt, 
dass von 192 Fällen im Bereich der Kurzzeitvermietung 70 Fälle abschließend 
bearbeitet wurden und lediglich in 7 Fällen der Wohnraum wieder einer dauerhaften 
Anlage zu VO/2019/3744-01-01  S. 5
Vermietung zurückgeführt werden konnte. In allen anderen Fällen fiel der 
Sachverhalt nicht unter den Schutzzweck der Satzung oder es konnte eine mögliche 
Zweckentfremdung nicht nachgewiesen werden. Es wurde bestätigt, dass ein 
Hauptaugenmerk der Sachgruppe auch dem Schutz der Nachbarn vor Lärmbeläs-
tigung etc. dient und weniger der Rückgewinnung von Wohnraum. Dem gegenüber 
steht ein Personalaufwand von 7 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) für das Jahr 2018. 
Hinzu kommt die Einführung entsprechender EDV-Software, um eine valide Aus-
wertung der Daten zu ermöglichen (Vgl. https://www2.bonn.de/bo_ris/daten/o/pdf/19/1910315.pdf).
Köln
Der Bericht aus Köln liefert Zahlen unterteilt in das Antragsverfahren und das 
Verstoßverfahren. 
Im Rahmen des Verstoßverfahrens wurden wegen Leerstands und Umwandlungen 
(inkl. Ferienwohnungen) in 2018 insgesamt 37 Bußgelder festgesetzt. Inwiefern aus 
den Verfahren Wohnraum zurückgewonnen werden konnte, wird nicht direkt 
abgebildet. Der Großteil des Gewinnes für den Wohnungsmarkt lässt sich aus der 
höheren Zahl an Ersatzwohnraum (175 WE in 2018) bei Abriss im Rahmen des 
Antragsverfahrens zurückführen. Nach einem Abriss muss der Eigentümer 
mindestens die gleiche Anzahl an Ersatzwohnraum schaffen. Allein durch die 
Preisentwicklung des Baulandes entsteht aus wirtschaftlichen Gründen in den 
meisten Fällen nach einem Abriss mehr neuer Wohnraum als vorher. Potential 
könnte in der „verhinderten“ Zweckentfremdung durch das Antragsverfahren liegen. 
Von 416 Anträgen wurden 318 genehmigt. Inwiefern sich die Differenz in einer 
verhinderten Zweckentfremdung niederschlägt oder durch andere Faktoren 
(Bearbeitungsdauer etc.) beeinflusst wird, lässt sich dem Bericht nicht entnehmen.  
Auch das Fazit des Berichts zeigt als Auswirkung „die deutliche Sensibilisierung der 
Bürgerinnen und Bürger für diese Thematik“. Eine unmittelbare Auswirkung auf den 
Wohnungsmarkt wird nicht erwähnt. Dem gegenüber stehen 16 VZÄ als Personal-
aufwand (Vgl. https://ratsinformation.stadt-koeln.de/vo0050.asp?__kvonr=87000&search=1 ).
Dortmund
Auch die Stadt Dortmund hat seit dem 18.06.2012 eine Wohnraumschutzsatzung, 
die am 29.04.2017 verlängert wurde. Die Stadt hatte das Ziel, den Wohnraum zu 
erhalten, so dass die Zweckentfremdung nicht direkt für den Erlass verantwortlich 
war. Wie die Verwaltung dort berichtet, wurde neuer Wohnraum i. d. R. dadurch 
geschaffen, dass Abrissanträge gestellt wurden und damit verbunden war die 
Neuschaffung von Wohnraum.
Für die Aufgabe der Zweckentfremdung sind bei der Stadt Dortmund zwei Stellen 
zuständig. Dies ist jedoch nicht Ihre Haupttätigkeit, da sie weiterhin andere 
Aufgaben bearbeiten. Auch kann nicht abgeschätzt werden, was die Umsetzung 
gekostet hat, da keine Zahlen vorliegen. Hierbei tritt auch das Problem auf, dass der 
Nachweis einer möglichen Zweckentfremdung Schwierigkeiten bereitet, da sich die 
Stadt u. a. um das eigentliche Ziel der Satzung kümmert und zwar den Leerstand, 
sowie die Abrissanträge in Wohnraum umzuwandeln.
Im Großen und Ganzen ist beispielsweise Parahotellerie kein wesentliches Problem 
in der Stadt, da die Anzahl der hierüber vermieteten Wohnungen bislang gering ist.
Münster
Die Stadt Münster hatte das Ziel, mit dem Erlass der Wohnraumschutzsatzung, 
Wohnraum davor zu schützen, anderen als Wohnzwecken zuzuführen oder leer 
stehen zu lassen. An dieser Prämisse orientieren sich die Genehmigungs-
tatbestände, die davon ausgehen, dass das öffentliche Interesse an der 
Aufrechterhaltung der Wohnnutzung ein Interesse an der Zweckentfremdung 
grundsätzlich überwiegt. Die öffentliche Beschlussvorlage (15.09.2014) zeigt die 
Wirkung der Satzung auf. Die Satzung bietet die rechtliche Grundlage dafür, gegen 
zweckfremde Nutzungen von frei finanzierten Wohnungen so vorzugehen, wie es 
Anlage zu VO/2019/3744-01-01  S. 6
die Verwaltung im öffentlich geförderten Wohnungsbestand auf Basis des WFNG 
NRW in der Vergangenheit schon praktiziert hat. In diesem Zusammenhang sei auf 
die wohnungsrechtlichen Anordnungen und Sanktionen hingewiesen, mit denen im 
Jahr 2013 die gewerbliche Vermietung von 29 öffentlich geförderten Wohnungen an 
osteuropäische Leiharbeiter beendet wurde.
Der personelle Aufwand im Amt für Wohnungswesen wurde zunächst durch frei 
gewordenen Kapazitäten aufgrund der seit 2013 gesunkenen Fallzahlen im Team 
„Förderung von Eigentumsmaßnahmen“ gedeckt. Zusätzlich wurden Mehraufgaben 
für die Bauordnung erwartet. 
Weitere Vergleichsstädte
Paderborn
Die Verwaltung der Stadt Paderborn, die strukturell eher vergleichbar mit Osnabrück 
ist, sieht derzeit keine Anhaltspunkte eine Wohnraumschutzsatzung zu erlassen 
(https://stadt-paderborn.rim.gkdpb.de/vorgang/?__=UGhVM0hpd2NXNFdFcExjZVYIDy51HDeoqppAkDLWtpI). 
Lüneburg
In Niedersachsen wurde nach Kenntnisstand der Verwaltung bisher nur in Lüneburg 
eine entsprechende Satzung erlassen. Ein Hauptausauslöser hier war im Gegen-
satz zu den Nordrheinwestfälischen Kommunen, die Verdrängung von Wohnraum 
durch Kurzzeitvermietung. Es besteht dort ein massives Problem im Gebiet der 
Altstadt. Ursache hierfür ist unter anderem der Drehort der Fernsehserie „Rote 
Rosen“ und entsprechender Touristik. Nach einem Gespräch mit der zuständigen 
Stelle wurde mitgeteilt, dass der Folgeaufwand eines Satzungsbeschlusses nicht 
unterschätzt werden sollte. Einen Außendienst gibt es derzeit noch nicht. Aus 
Gründen der Bürgerfreundlichkeit wird empfohlen vor Satzungsbeschluss 
entsprechende Vorkehrungen hinsichtlich der Organisation etc. zu treffen, da mit 
dem Beschluss eine Welle an Eigentümern sogenannte „Negativtestate“ einfordert, 
also Nachweise, dass kurzzeitvermieteter Wohnraum unter den Bestandsschutz 
(s.o.) fällt. Derzeit arbeitet personell ein Team mit 2 VZÄ an der Umsetzung und 
Überwachung der Satzung. 
Daraus abgeleiteter möglicher Nutzen in Osnabrück:
Zunächst lässt sich feststellen, dass weder durch die Bauordnung, noch das 
Gewerbeaufsichtsamt oder die Untere Immissionsschutzbehörde in Osnabrück ähnlich 
schwerwiegende Probleme bekannt sind, wie in den Städten in NRW oder Lüneburg, wo 
Wohnraumschutzsatzungen/ZwES erlassen wurden. Im Bereich der Bauordnung sind 
vereinzelt Fälle bekannt. Bei der illegalen Umwandlung von Wohnraum in 
Gewerbefläche innerhalb von reinen Wohngebieten wird bereits durch die Bauordnung 
eingeschritten. Sowohl im Bereich der Kurzzeitvermietung als auch im Bereich der 
klassischen Zweckentfremdung (Leerstand) ist der Nutzen einer Satzung vermutlich 
gering. Auch wenn das niedersächsische Gesetz mehr Handlungsmöglichkeiten zur 
Überwachung bietet, dürfte der zurückgewonnene Wohnraum eine unbedeutende Rolle 
spielen. Diese Einschätzung spiegelt sich auch in den hiesigen Fachämtern (Bau-
ordnung/Sozialbereich) wieder.  Die Überwachung in diesem Bereich hat eher ordnungs-
politische Relevanz hinsichtlich z. B. der Lärmbelästigung von Nachbarn. Auch bei 
Leerstand ist ein Nutzen einer Satzung in Osnabrück fraglich, da nach § 2 Abs. 1 
NZwEWG bei einem Überwiegen von schutzwürdigen privaten Interessen eine 
Genehmigung für die Zweckentfremdung zu erteilen ist. Da fast alle bisher gemeldeten 
Leerstände bei der Kontaktstelle Wohnraum in Osnabrück nicht institutionellen 
Eigentümern zuzuordnen sind, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass dort auch solche 
schutzwürdigen privaten Interessen vorliegen und überwiegen könnten (bspw. 
Erbschaftstreitigkeiten, körperliche Beeinträchtigungen etc.). Hier bietet aktuell die 
Anlage zu VO/2019/3744-01-01  S. 7
Kontaktstelle Wohnraum den Weg der Beratung und Hilfe an, nicht Sanktionen. 
Hinzu kommt, dass die Zweckentfremdungssatzungen nach den Erfahrungen in NRW 
keine schnellen Ergebnisse erzielen. Die Kommunen dort erachten daher auch einen 
Fünfjahreszyklus als zu kurz, um den Erfolg der Satzungen zu beurteilen. Es handelt 
sich eher um das „Bohren dicker Bretter“. Insbesondere im Hinblick auf Widersprüche 
und mögliche Gerichtsverfahren entfaltet sich die Abschreckungswirkung vermutlich erst 
vollständig nach langwierigen Prozessen. Vergleicht man die Einwohnerzahlen von 
Osnabrück mit denen von Bonn oder Köln wird klar, dass der Abschreckungseffekt 
proportional geringer ist. Insbesondere die Effizienz solcher Maßnahmen ist zweifelhaft. 
Ein öffentlichkeitswirksamer Prozess erreicht in Köln knapp 1.000.000 Bürger. Derselbe 
Prozess mit ähnlichem Aufwand erreicht in Osnabrück knapp 170.000 Bürger. 
Diese Tendenz spiegelt sich in allen Facetten der abschreckenden Wirkung wieder. 
Auch die Rücksprachen und aktuellen Berichte der Kommunen aus NRW zeigen 
weiterhin den unbestimmbaren direkten Effekt auf den Wohnungsmarkt. Es liegen meist 
keine eindeutigen Kennzahlen vor, die den gewonnenen Wohnraum durch die 
Überwachung und Durchführung einer Satzung verlässlich abbilden. 
Daraus abgeleiteter entstehender Aufwand in Osnabrück:
In Osnabrück gibt es keine Wohnungsämter, wie z. B. in NRW, daher müssten sämtliche 
Strukturen von Grund auf eingerichtet werden. Die Initiative eine Wohnraum-
schutzsatzung zu erlassen kam in anderen Städteb meist aus den Wohnungsämtern, 
die bereits lange im Voraus intensiv Wohnraumbeobachtung betrieben haben. Trotz 
dieser Initiative und Expertise dauerte allein der Beschlussfassungsprozess 1 bis 
1½ Jahre, anschließend Organisation und dauerhafte Ausstattung der Stellen. 
Darüber hinaus gab es weitere begünstigende Faktoren, die so für Osnabrück nicht 
vorliegen. Es ist also bereits bei der Vorbereitung für einen Beschluss mit erheblichem 
Aufwand zu rechnen. Insbesondere im Hinblick auf den Erlass einer rechtssicheren 
Satzung müssten mehr Daten erhoben werden.  
Würde man einen ähnlichen Stellenschlüssel pro Einwohner für die Überwachung und 
Durchführung der Satzung wie Bonn heranziehen, ergäben sich ca. 4 neue Stellen 
(3,7 VZÄ) für Osnabrück, aufgrund der geringeren Einwohnerzahl und fehlender 
Strukturen tendenziell mehr.   
 Fazit:
Im Ergebnis bleibt weiter festzustellen, dass eine Zweckentfremdungssatzung für 
Osnabrück nicht erwarten ließe, kurz- oder mittelfristig eine Entspannung des 
Wohnungsmarktes herbeizuführen. 
Sie könnte zweckmäßig sein, um mit Genehmigungs-, Anzeige- und 
Sanktionsverfahren präventiv der Fremdnutzung von Wohnraum vorzubeugen. 
Der dazu nötige Aufwand dürfte bei der aktuellen Datenlage allerdings kaum zu 
rechtfertigen sein. Eine Rückgewinnung von Wohnraum wäre erwartbar gering. 
Es erscheint vielmehr wichtig, die Situation in Osnabrück weiter zu beobachten. 
Mit Vorliegen der neuen Zensusdaten nach 2021 könnte eine fundierte Diskussion 
diesbezüglich auch erneut in den Ratsgremien geführt werden. Bis dahin könnten 
parallel die entsprechenden Beratungsangebote der Kontaktstelle Wohnraum 
hinsichtlich ihrer Wirkung beurteilt werden.