Informationsfreiheitssatzung für Osnabrück
Stadt: osnabrueck
Drucksache: VO/2018/3154-02
Datum: 2019-03-01
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

Seite: 1/4
Stadt Osnabrück 21.02.2019 
Der Oberbürgermeister
Fachbereich Recht und Datenschutz
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
VO/2018/3154-02
öffentlich
Informationsfreiheitssatzung für Osnabrück
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Verwaltungsausschuss 12.03.2019 N Kenntnisnahme
 Rat der Stadt Osnabrück 12.03.2019 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
 nicht zutreffend
Sachverhalt:
In der Sitzung des Organisations-, Personal- und Gleichstellungsausschusses am 20. 
Februar 2019 wurde der Fachbereich Recht und Datenschutz gebeten, aus rechtlicher Sicht 
zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen: 
1. Änderungsantrag der Gruppe UWG und Piraten (VO/2018/3154-01)
2. Beschluss des Bay. VGH vom 27. Februar 2017 - 4 N 16.461
3. Alternative Formulierung des § 11 Abs. 4 des Entwurfs der Informationsfreiheitssatzung 
für die Stadt Osnabrück  
Zu 1:  Änderungsantrag der Gruppe UWG und Piraten (VO/2018/3154-01)
Der Änderungsantrag der Gruppe UWG und Piraten sieht drei Änderungen des von 
der Verwaltung vorgeschlagenen Entwurfs der Informationsfreiheitssatzung 
(VO/2018/3154) vor: 
1. Änderung: 
§ 3 des Satzungsentwurfs soll wie folgt geändert werden: 
„Jede natürliche und juristische Person mit Wohnsitz in Osnabrück sowie jede 
juristische Person mit Sitz in der Stadt hat Anspruch auf Zugang zu den bei der 
Stadtverwaltung und ihren Eigenbetrieben vorhandenen amtlichen Informationen 
nach Maßgabe dieser Satzung, soweit diese nicht gewerblich genutzt werden sollen. 
Für die Ausführung der Aufgabe nach dieser Satzung entfällt die Pflicht zur 
Amtsverschwiegenheit.“
Es ist rechtlich möglich, den Anspruch auf Auskunftserteilung jeder natürlichen und 
juristischen Person zuzugestehen und nicht auf natürliche Personen mit Wohnsitz in 
Osnabrück  und juristische Personen mit Sitz in Osnabrück  zu beschränken. Auch 
andere kommunale Satzungen (z. B. Stadt Cuxhaven, Stadt München, Gemeinde 
Berg bei Neumarkt) und Gesetze (z. B. Hamburg) sowie der Entwurf des Nds. 
Transparenzgesetzes aus dem Jahr 2017 verzichten auf eine territoriale Begrenzung. 
Sieht man das Recht auf Auskunftserteilung für jedermann vor, dürfte sich die 
Antragszahl und damit auch der Verwaltungsaufwand erhöhen, ohne dass konkret 
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vorhergesagt werden kann, wie hoch das Interesse Außenstehender an 
Informationen über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Stadt 
Osnabrück ist. 
Der Änderungsantrag bezieht ausdrücklich Eigenbetriebe in den Kreis der 
auskunftspflichtigen Stellen mit ein. Da Eigenbetriebe als rechtlich unselbständiger 
Teil der Verwaltung ohnehin von dem Auskunftsanspruch gegen die Stadt erfasst 
sind, ist ihre explizite Nennung nicht erforderlich. Allerdings ist es unverfänglich, im 
Sinne der Rechtsklarheit auch Eigenbetriebe ausdrücklich zu nennen. So verfahren z. 
B. auch die Städte München, Dresden, Leipzig und Langenhagen. 
Warum beim Anspruch auf Zugang zu den bei der Stadtverwaltung und ihren 
Eigenbetrieben vorhandenen amtlichen Informationen das Wort „amtlichen“ 
gestrichen werden soll, erschließt sich nicht. Abgesehen davon, dass nicht nur in § 3, 
sondern auch in verschiedenen anderen Paragraphen des Entwurfs der 
Informationsfreiheitssatzung von „amtlichen Informationen“ gesprochen wird (z. B. §§ 
1, 2, 4 Abs. 1, 5 Abs. 4) erscheint eine Begrenzung auf „amtliche“ Informationen auch 
sinnvoll. Vom Informationsanspruch erfasst werden sollen nur amtlichen Zwecken 
dienende Aufzeichnungen, nicht hingegen private Informationen oder solche, die 
nicht mit amtlicher Tätigkeit zusammen hängen. 
2. Änderung: 
§ 8 (Verfahren bei Beteiligung Dritter) soll um folgenden Absatz 5 ergänzt werden: 
„(5) Die Stadtverwaltung bietet dem Antragsteller die Unkenntlichmachung bei 
Antragstellung  und bei Verweigerung des Dritten an.“ 
Da zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht feststeht, ob 
geheimhaltungsbedürftige Informationen zum Schutz Dritter vorliegen, dürfte der Satz 
so zu verstehen sein, dass der Antragsteller bereits bei der Antragstellung oder bei 
Verweigerung des Dritten von der Verwaltung darauf hingewiesen wird, dass die 
Möglichkeit der Aussonderung oder Unkenntlichmachung durch die Verwaltung 
besteht, wenn schutzwürdige Belange Dritter berührt sind. In diesem Sinne ist der 
ergänzte Abs. 5 unproblematisch. 
3. Änderung: 
§ 13 (Aktive Veröffentlichungen) soll um folgende Absätze 2 und 3 ergänzt werden: 
„(2) Einmalig angefragte Informationen sollen nach Möglichkeit in einer barrierefreien 
und maschinenlesbaren Form automatisiert veröffentlicht werden. 
(3) Die Veröffentlichung findet auf den städtischen Webseiten oder der des 
entsprechenden städtischen Betriebs statt.“
Grundsätzlich ist die Ergänzung des § 13 um die vorgeschlagenen Absätze 2 und 3 
möglich. Welcher zusätzliche Verwaltungsaufwand hierdurch entsteht, lässt sich 
derzeit nur schwer vorhersagen. In jedem Falle sollte im Interesse des Datenschutzes 
gewährleistet sein, dass der Name desjenigen, der Anspruch auf Zugang zu den 
amtlichen Informationen beantragt, in der Veröffentlichung nicht genannt wird und 
auch nicht identifizierbar ist. 
Zu 2.: Beschluss des Bay. VGH vom 27. Februar 2017 - 4 N 16.461
In dem genannten Beschluss vom 27. Februar 2017 hat der Bay. VGH einem 
Normenkontrollantrag gegen die Informationsfreiheitssatzung der Gemeinde Inzell 
(Landkreis Traunstein) stattgegeben und die Satzung insgesamt für unwirksam 
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erklärt. 
Nach Auffassung des Bay. VGH dürfen Gemeinden im Rahmen ihrer Zuständigkeit 
zwar grundsätzlich selbst freien Informationszugang gewähren, solange dem - wie in 
Bayern - kein landesrechtliches Informationsfreiheitsgesetz entgegensteht, das 
Sperrwirkung für gemeindliche Satzungen entfaltet. 
Entscheidend war nach Auffassung des Bay. VGH letztendlich, dass die 
Ausgestaltung der Inzeller Informationsfreiheitssatzung die Offenlegung von 
personenbezogenen Daten sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen erlaube 
und damit in Grundrechte Betroffener eingreife. Für derartige Grundrechtseingriffe 
bedürfe es nach ständiger Rechtsprechung einer besonderen gesetzlichen 
Ermächtigung in Form eines Parlamentsgesetzes. Hieran fehlt es nach Auffassung 
des Gerichts. Insbesondere sei die in der Bayrischen Gemeindeordnung verankerte 
allgemeine Befugnis von Gemeinden zum Erlass von Satzungen nicht ausreichend, 
um derartige Grundrechtseingriffe zu rechtfertigen. Die mit dem 
Informationszugangsanspruch verbundenen Eingriffe in Rechte Dritter machten die 
Satzung insgesamt unwirksam. Im Einzelnen führt der Bay. VGH hierzu aus, dass 
Art. 23 S. 1 Gemeindeordnung, wonach Gemeinden zur Regelung ihrer 
Angelegenheiten Satzungen erlassen können, zwar grundsätzlich als 
Rechtsgrundlage für die Regelung des auf Angelegenheiten des eigenen 
Wirkungskreises beschränkten Informationszugangs in Betracht komme. Allerdings 
ermächtige die allgemeine Satzungsbefugnis aus Art. 23 S. 1 Gemeindeordnung nur 
zu Regelungen, die nicht in Rechte Dritter eingreifen. Eine kommunale 
Informationsfreiheitssatzung könne sich nur dann auf Art. 23 S. 1 GO stützen, wenn 
Grundrechtseingriffe durch eine entsprechende Gestaltung der Ausschlussgründe 
verhindert würden. Dies sei durch die Informationsfreiheitssatzung der Stadt Inzell 
nicht gewährleistet. Sowohl bei personenbezogenen Daten, die vom Recht auf 
informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG 
geschützt seien, als auch bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (Art. 12 Abs. 1, 
Art. 14 Abs. 1 GG) stelle die behördliche Gestattung des Informationszugangs gegen 
den Willen des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff dar, der allein aufgrund 
der kommunalrechtlichen Generalklausel zum Satzungserlass nicht gerechtfertigt 
werden könne. Kommunale Informationsfreiheitssatzungen müssten 
personenbezogene Daten ebenso wie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 
umfassend vor einer behördlichen Offenlegung schützen. Diesen Vorgaben würden 
die Ausschlusstatbestände in der Satzung der Gemeinde Inzell nicht gerecht. Nach § 
9 Abs. 1 der Inzeller Informationsfreiheitssatzung ist der Antrag auf Zugang zu 
Informationen abzulehnen, soweit durch die Übermittlung der Information ein 
Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird und die schutzwürdigen Belange 
des Betroffenen das Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit überwiegen. Diese 
„Abwägungslösung“ sei mit dem absoluten, abwägungsfest geltenden 
Einwilligungsvorbehalt unvereinbar. Gleiches gelte für den Schutz 
personenbezogener Daten nach § 10 der Informationsfreiheitssatzung. Während § 10 
Abs. 1 Nr. 1 Informationsfreiheitssatzung (Einwilligungserfordernis) und § 10 Abs. 1 
Nr. 2 Informationsfreiheitssatzung (durch Rechtsvorschrift erlaubte Offenbarung) nicht 
zu beanstanden sein dürften, sei der Ortsgesetzgeber zu Grundrechtseingriffen bei 
Abwehr erheblicher Nachteile für das Allgemeinwohl (Nr. 3), bei unverhältnismäßigem 
Aufwand für die Einholung der Einwilligung des Betroffenen (Nr. 4) oder bei einem 
überwiegenden  rechtlichen Interesse an der Kenntnis der begehrten Informationen 
(Nr. 5) nicht ermächtigt. 
Vergleicht man die vom Bay. VGH überprüfte Informationsfreiheitssatzung der 
Gemeinde Inzell  mit dem Entwurf der Osnabrücker Informationsfreiheitssatzung, 
ergibt sich ein entscheidender Unterschied. Im Gegensatz zur Inzeller 
Informationsfreiheitssatzung werden bei der Osnabrücker 
Informationsfreiheitssatzung Grundrechtseingriffe durch eine entsprechende 
Ausgestaltung der Ausschlussgründe absolut verhindert. Sowohl bei 
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personenbezogenen Daten als auch bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gibt 
es keine mit dem Grundrechtsschutz unvereinbare „Abwägungslösung“. Nach § 7 
Abs. 4 Ziff. 1 des Satzungsentwurfes dürfen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse 
und personenbezogenen Daten nur dann offenbart werden, wenn die betroffene 
Person in die Bekanntgabe der Information eingewilligt hat. Der 
Einwilligungsvorbehalt ist absolut und abwägungsfest. Nur bei erfolgter Einwilligung 
dürfen Informationen zu Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen und zu 
personenbezogenen Daten offenbart werden. Fehlt die Einwilligung, ist eine 
Offenbarung von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen und personenbezogenen 
Daten unzulässig. In der städtischen Informationsfreiheitssatzung sind daher 
personenbezogene Daten ebenso wie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 
umfassend vor einer behördlichen Offenlegung geschützt. Anders als bei der Inzeller 
Informationsfreiheitssatzung sind bei der Informationsfreiheitssatzung der Stadt 
Osnabrück mit dem Informationszugangsanspruch keine Eingriffe in die Rechte 
Dritter verbunden, so dass § 10 Abs. 1 NKomVG, wonach die Kommunen ihre 
eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln können, als Ermächtigungsgrundlage 
eingreift und die Satzung insgesamt wirksam ist. 
Zu 3.: Alternative Formulierung des § 11 Abs. 4 des Entwurfs der 
Informationsfreiheitssatzung für die Stadt Osnabrück  
Nach § 11 Abs. 4 i. d. F. des Entwurfs der Verwaltung kann die Stadt von der 
Erhebung der Kosten ganz oder teilweise absehen, wenn die Informationen zur 
Verwendung für die schulische und universitäre Bildung begehrt werden. Hier ist in 
der Beratung im Organisations-, Personal- und Gleichstellungsausschuss am 20. 
Februar 2019 die Frage aufgeworfen worden, ob § 11 Abs. 4 nicht umfassender 
dahingehend formuliert werden kann, dass von der Erhebung der Kosten immer dann 
ganz oder teilweise abgesehen werden kann, wenn der Informationszugang für 
Zwecke verlangt wird, deren Verfolgung überwiegend im öffentlichen Interesse 
liegt. 
Eine derart erweiterte Fassung des § 11 Abs. 4 ist unter rechtlichen Gesichtspunkten 
möglich. Der Begriff „öffentliches Interesse“ ermöglicht eine größere Flexibilität. Auf 
der anderen Seite wird der Verwaltungsaufwand erhöht, da bei jedem Antrag geprüft 
werden müsste, ob ein Fall des öffentlichen Interesses vorliegt. Zudem birgt der 
unbestimmte Rechtsbegriff ein gewisses Konfliktpotential im Bereich der Auslegung. 
Falls die Erweiterung des § 11 Abs. 4 gewollt ist, könnte folgende Formulierung 
gewählt werden: 
„Die Stadt kann von der Erhebung der Kosten ganz oder teilweise absehen, wenn der 
Informationszugang für Zwecke verlangt wird, deren Verfolgung überwiegend im 
öffentlichen Interesse liegt. Das ist in der Regel der Fall, wenn der 
Informationszugang zur Fortentwicklung von Forschung und Lehre begehrt wird.“ 
gez. Heuer