Vorgehen der Verwaltung zum Änderungserlass des Landes Nds. zu den Zugangsvoraussetzungen zum Konsolidierungskreis
Stadt: osnabrueck
Drucksache: VO/2020/6218
Datum: 2020-11-13
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

Seite: 1/3
Stadt Osnabrück 09.11.2020 
Vorstand für Finanzen, Infrastruktur und Beteiligungen
Fachbereich Finanzen und Controlling
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
VO/2020/6218
öffentlich
Vorgehen der Verwaltung zum Änderungserlass des Landes Nds. 
zu den Zugangsvoraussetzungen zum Konsolidierungskreis
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Ausschuss für Finanzen, Infrastruktur und 
Beteiligungssteuerung 24.11.2020 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
Sachverhalt:
Hintergrund:
Mit Erlass vom 03.04.2020 (siehe Anlage 1) hat das Niedersächsische Ministerium für 
Inneres und Sport Empfehlungen abgegeben, wie weit zukünftig der unbestimmte 
Rechtsbegriff „von untergeordneter Bedeutung“ im Zusammenhang mit dem Zugang zum 
Konsolidierungskreis gefasst werden darf. Der Konsolidierungskreis umfasst die 
Gesellschaften, die in den Gesamtabschluss der Stadt einbezogen werden. 
Diese Empfehlung beruht auf einer landesweiten Umfrage aus dem Jahr 2019 und der 
Tatsache, dass in Niedersachsen viele Kommunen immer noch keine aktuellen 
Gesamtabschlüsse aufgestellt haben. Der Erlass erhöht im Wesentlichen die 
Schwellenwerte, anhand derer festgelegt wird, ob eine Gesellschaft in den 
Konsolidierungskreis aufgenommen werden muss oder nicht. Die Anhebung führt 
grundsätzlich zu einer Verringerung der zu konsolidierenden Gesellschaften. Zudem 
ermöglicht der Erlass auch eine rückwirkende Anwendung ab dem Jahr 2012, wodurch 
insbesondere kleineren Kommunen gänzlich von der Aufstellung bzw. Nachholung der 
Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses befreit werden können. 
Für die Kommunen, die seit 2012 noch keinen, oder erst wenige Gesamtabschlüsse 
aufgestellt haben, ist dies sicherlich zu begrüßen. Für Städte wie Osnabrück mit einer 
Bilanzsumme von rd. 2,3 Mrd. Euro und einem Abschlussvolumen in Höhe von rd. 1,3 Mrd. 
Euro (stand 2018), die bereits seit 2011 regelmäßig einen konsolidierten Gesamtabschluss 
aufstellen, würde dieses allerdings einen gravierenden Einschnitt bzw. Rückschritt in der 
Informations- und Steuerungsmöglichkeit bedeuten. So fragen z.B. immer mehr Banken im 
Rahmen von Kreditanfragen nicht mehr den Jahresabschluss, sondern den aktuellen 
Konzernabschluss an. Zudem hat das Land Niedersachsen mit Erlass-Entwurf aus August 
2020 zur Aufstellung und Beschlussfassung kommunaler Jahresabschlüsse klargestellt, dass 
die Haushaltsgenehmigung von der Abarbeitung noch offener Jahresabschlüsse und auch 
Gesamtabschlüsse abhängig gemacht werden soll. 
Der Erlass vom 03.04.2020 räumt nun die Möglichkeit ein, den Begriff der untergeordneten 
Bedeutung nach individuellen Gegebenheiten auszulegen. Ferner wird empfohlen, die 
örtliche Auslegung zu dokumentieren und von der Vertretung beschließen zu lassen. Die im 
Folgenden erläuterte Auslegung für die Stadt Osnabrück soll zudem in die 
Gesamtabschlussrichtlinie aufgenommen werden.
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Ermittlung der untergeordneten Bedeutung / Wesentlichkeit (bisher):
In Anlage 2 zu dieser Vorlage wird das bisherige Schema für die Ermittlung des 
Konsolidierungskreises für den konsolidierten Gesamtabschluss der Stadt Osnabrück 
beschrieben. Das Prüfschema wird sowohl für die Ermittlung vollkonsolidierter 
Gesellschaften als auch für solche, die at equity in den Konsolidierungskreis aufgenommen 
werden verwendet. In jedem Fall werden die Gesellschaften zunächst nach quantitativen 
Kriterien und anschließend nach qualitativen Kriterien bewertet. 
Der durch den Erlass neu definierte Begriff der untergeordneten Bedeutung findet sich im 
Bereich der quantitativen Kriterien wieder. Hier galt bisher aufgrund der Empfehlungen der 
AG Doppik zur Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses vom 15.12.2010 ein 
Grenzwert von 2-5 %. Die Stadt Osnabrück hatte bislang einen Wert von 5 % für sich 
festgelegt. 
Der Schwellenwert bedeutete in der 1. Stufe, dass eine Gesellschaft von untergeordneter 
Bedeutung für den Gesamtabschluss ist, wenn die Bezugsgrößen dieser Gesellschaft im 
Verhältnis zu der Summe der Bezugsgrößen aller städtischen Beteiligungen unter 5 % 
liegen. Ist das der Fall wird die Gesellschaft nicht in den Konsolidierungskreis einbezogen. 
Bezugsgrößen sind hierbei:
-Sachvermögen ohne Vorräte,
-Bilanzsumme,
-Nettoposition ohne Sonderposten,
-Schulden (Rückstellungen u Verbindlichkeiten),
-Gesamterträge (ordentliche und außerordentliche) und
-Gesamtaufwendungen (ordentliche und außerordentliche).
Ferner darf in der zweiten Prüfungsstufe die Summe der Bezugsgrößen aller nicht 
konsolidierten Gesellschaften im Verhältnis zu den Bezugsgrößen aller Gesellschaften nicht 
über 7 % liegen. 
Auswirkung des Erlasses:
Laut dem Erlass wir die Grenze für Stufe 1 nun auf 30 % und für Stufe 2 auf 35 % 
angehoben. Damit würden im Konsolidierungskreis der Stadt Osnabrück alle Gesellschaften 
bis auf die Stadtwerke Osnabrück AG und die Klinikum Osnabrück GmbH aus dem 
Vollkonsolidierungskreis herausfallen. Bisher konnten mit dem vorhandenen 
Konsolidierungskreis (siehe unten) knapp 98 % der Vermögens- Finanz- und Ertragslage 
abgebildet werden. D.h. der von der Stadt Osnabrück erstellte Gesamtabschluss erreicht ein 
sehr hohes Maß an Genauigkeit. Dies würde bei Anwendung des Erlasses verloren gehen. 
Die 1:1 Umsetzung des Erlasses würde zur einer Abbildung der Vermögens- Finanz- und 
Ertragslage von nur noch 67 % führen. 
Eine durchgeführte Abstimmung der Konzernbuchhalter bei den kreisfreien Städten in 
Niedersachsen führte zu dem Ergebnis, dass die Städte (hierzu gehören insbesondere 
Hannover, Oldenburg, Wilhelmshafen, Braunschweig und Salzgitter), die ähnlich 
kontinuierlich einen Gesamtabschluss aufgestellt haben, ebenfalls an der bisherigen 
Systematik festhalten wollen, bzw. zumindest den bisherigen Konsolidierungskreis erhalten 
lassen wollen. 
Für den Gesamtabschluss der Stadt Osnabrück wird aufgrund der obigen 
Argumentation folgende Vorgehensweise in Bezug zum Umgang mit dem Erlass des 
Ministeriums für Inneres und Sport vom 03.04.2020 vorgeschlagen:
Die mit Erlass vom 03.04.2020 empfohlenen Schwellenwerte von 30 % in Stufe 1 und 35 % 
in Stufe 2 werden für die Ermittlung der Konsolidierungskreis der Stadt Osnabrück nicht 
angewandt. 
Die Beibehaltung der bisherigen Grenzwerte sieht die Verwaltung als zwingende 
Voraussetzung für einen aussagekräftigen Gesamtabschluss an, um eine vollständige 
Abbildung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage zu erzielen. Die Auslegung des Begriffs 
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der Wesentlichkeit in Bezug zu Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage wäre 
nach Ansicht der Verwaltung nicht mehr gegeben, würde der Erlass 1:1 umgesetzt (siehe 
Auswirkungen oben). 
Die Stadt Osnabrück ist mit ihrem Prüfschema bereits in der Vergangenheit über die 
Auslegung des Wesentlichkeitsbegriffs des Land Niedersachsens (Heranziehung von 
quantitativen Kriterien) deutlich hinausgegangen. Neben den Schwellenwerten spielen 
Kriterien wie z.B. strukturelle Verluste, besondere Risiken und langfristige Kapitalbedarfe 
eine wesentliche Rolle für die Frage der Konsolidierung (siehe Prüfschema Anlage 2). Dies 
führte in der Vergangenheit dazu, dass insbesondere Gesellschaften wie die Flughafen 
Münster Osnabrück GmbH, die Osnabrücker Veranstaltungs- Kongress GmbH (jetzt mO) 
sowie die Städtischen Bühnen gGmbH in den Konsolidierungskreis mit aufgenommen 
wurden, obwohl sie bereits die alten Schwellenwerte nicht erreicht haben. Dieses 
Prüfschema entspricht auch den Vorgaben der Wirtschaftsprüfer zur Ermittlung des 
Konsolidierungskreises. 
Ferner darf nicht vergessen werden, dass im NKR für die Aufstellung des 
Gesamtabschlusses dynamisch auf das HGB verwiesen wird. Durch den vorgenannten 
Erlass werden die Regelungen des HGB in diesem Punkt aufgeweicht. Eine einheitliche 
Erstellung und Beurteilung des Gesamtabschlusses der Stadt Osnabrück alleine nach den 
Regelungen des HGB wäre somit nicht mehr möglich. 
Gegenüber anderen Kommunen besitzt die Stadt hier ein funktionierendes 
Rechnungswesen, welches gewährleistet, dass gesetzliche Anforderungen umgesetzt 
werden. Mit dieser Ausrichtung sichert sich die Stadt Osnabrück weiterhin eine 
Führungsposition im Bereich kommunale Abschlüsse in Niedersachsen. 1 Die Verwaltung 
sieht diesbezüglich kein Erfordernis, die durch den Erlass ermöglichten Vereinfachungen 
anzuwenden und bezieht sich damit auf die Möglichkeiten des Erlassen, abweichende 
Regelungen zu treffen. 
gez. Fillep gez. Hänsler
Anlage/n:
Anlage 1: Erlass MI Aufstellung von konsolidierten Gesamtabschlüssen 
Anlage 2: Prüfschema zum Konsolidierungskreis
1 Siehe dazu Ausführungen des MI in der aktuellen Haushaltsgenehmigung 2020.
 
 
Niedersächsisches Ministerium 
Nds. Ministerium für Inneres und Sport, Postfach  221, 30002 Hannover für Inneres und Sport 
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30169 Hannover 0511 120-6550 
 
 
Niedersächsische Landkreise 
Kreisfreie Städte, Region Hannover  
 
nachrichtlich: 
NLT, NST, NSGB  
 Bearbeitet von:  
  Herrn Rosenberger 
   
 
 
Ihr Zeichen, Ihre Nachricht vom Mein Zeichen (Bei Antwort angeben) Durchwahl Nr. [TELEFONNUMMER ENTFERNT]- Hannover 
 33.12-10005 § 128 NKomVG 4670                               03.04.2020  
    
 
Aufstellung von konsolidierten Gesamtabschlüssen (§ 128 Abs. 4 NKomVG) 
Bezug: Empfehlungen zur Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses 
 
 
Sehr geehrte Damen und Herren,  
 
die Kommunen sind gemäß § 128 Absatz 4 NKomVG dazu verpflichtet, für jedes Haushaltsjahr zum 
Stichtag 31.12. einen konsolidierten Gesamtabschluss aufzustellen. Nach § 129 Absatz 1 NKomVG 
soll die Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses innerhalb von neun Monaten nach 
Abschluss des Haushaltsjahres erfolgen. Die Vertretung beschließt über den konsolidierten 
Gesamtabschluss bis spätestens zum 31. Dezember des Jahres, das auf das Hau shaltsjahr folgt. 
Gemäß § 128 Absatz 4 Satz 3 NKomVG brauchen die Aufgabenträger nicht in den konsolidierten 
Gesamtabschluss einbezogen zu werden, wenn ihre Abschlüsse für ein den tatsächlichen 
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune nur von 
untergeordneter Bedeutung sind. Zudem ist die Aufstellung eines konsolidierten Gesamtabschlusses 
gemäß § 128 Absatz 4 Satz 4 NKomVG nicht erforderlich, wenn die Abschlüsse der Aufgabenträger 
für ein den tatsächlichen Verhält nissen entsprechendes Bild der Vermögens -, Ertrags - und 
Finanzlage der Kommune in ihrer Gesamtheit von untergeordneter Bedeutung sind.  
 
Der unbestimmte Rechtsbegriff „untergeordnete Bedeutung“ bedarf der Auslegung, da dessen Inhalt 
nicht durch einen festu mrissenen Sachverhalt ausgefüllt wird. Wann von einer untergeordneten 
Bedeutung ausgegangen werden kann, ist von jeder Kommune unter Berücksichtigung der 
individuellen Gegebenheiten zu definieren. Bei der Entscheidung, ob ein Aufgabenträger von 
untergeordneter Bedeutung ist,  muss auch die politische und strategische Bedeutung für die  
Kommune berücksichtigt werden.  
 
In den Empfehlungen zur Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses vom 15.12.2010 (lfd. 
Nr. 6.3; https://www.mi.niedersachsen.de/download/51599/Muster-Dienstanweisung_zum_Gesamt-
abschluss.pdf) wurden als Hilfe zur Auslegung der Wesentlichkeit der Aufgabenträger Prozentwerte 
vorgegeben, ab wann nicht mehr von einer untergeordneten Bedeutung auszugehen ist.  Die 
seinerzeitige Regelung war auch der Tatsache geschuldet, dass es noch keine Erfahrungen mit der 
Anwendung der doppelten Buchführung und insbesondere dem konsolidierten Gesamtabschluss auf 
kommunaler Ebene gab. Nach nunmehr rd. zehn Jahren hat sich die doppelte Buchführung als 
führendes System des externen Rechnungswesens in ganz Niedersachsen etabliert.  
 
 
 
 
- 2 - 
 
 
 
Die Notwendigkeit einer kommunalindividuellen Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs wurde 
durch eine entsprechende Abfrage der kommunalen Spitzenverbände bei den Kommunen aus dem 
Sommer 2019 bestätigt, die auf meine Bitte hin durchgeführt wurde. 
 
Die Ergebnisse der Umfrage verdeutlichen den grundsätzlichen Bedarf der  unterschiedlichen 
Auslegung des Begriffes der untergeordneten Bedeutung. So meldeten d ie Mitglieder des 
Niedersächsischen Landkreistages (NLT) eine Bandbreite von 2 % bis 50 % (bezogen auf den 
einzelnen Aufgabenträger) bzw. 5 % bis 76 % (bezogen auf die S umme der Aufgabenträger). Die 
Mitglieder des Niedersächsischen Städte - und Gemeindebundes (NSGB) meldeten Prozentwerte 
von 7 % bis 55 % (bezogen auf den einzelnen Aufgabenträger) bzw. 30 % bis 52 % ( bei wenigen 
Rückmeldungen, bezogen auf die Summe der Aufgabenträger).  
 
Die kommunalen Spitzenverbände kommen auf der Grundlage der Befragungsergebnisse in ihrem 
Votum zu dem Ergebnis, dass eine untergeordnete Bedeutung für den einzelnen Aufgabenträger 
noch bei 15 % bis 35 % (NLT = 15 %, NSGB = 30 % bis 35 %) und die Summe der Aufgabenträger 
auch noch bei 30 % bis 35 % (NLT = 30 %, NST = 35 %) vorliegen könnte. 
 
Von untergeordneter Bedeutung können nach Auffassung des MI in der Kommune Aufgabenträger 
sein, bei denen die Positionen im Einzelabschluss unter  30 % der entsprechenden Positionen der 
summierten Einzelabschlüsse aller Aufgabenträger liegen . Die Summe n der Positionen der 
Einzelabschlüsse der Aufgabenträger von untergeordneter Bedeutung sollte 35 % der 
entsprechenden Positionen der summierten Einzelabschlüsse nicht übersteigen. 
 
Über diese Empfehlungen hinaus, müssen die Kommunen ihren Beurteilungsspielraum nutzen und 
den Begriff der untergeordneten Bedeutung nach ihren individuellen Gegebenheiten auslegen. Die 
im Ergebnis der eigenen Prüfung festgelegten Schwellenwerte zur Aufstellungspflicht können dabei 
sowohl unterhalb als auch oberhalb der empfohlenen Prozentwerte liegen. Unter Berücksichtigung 
des § 128 Abs. 4 NKomVG ist bei der Entscheidung die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage in ihrer 
Gesamtheit zu berücksichtigen . Die im Bezugsschreiben unter Nr. 6.3 aufgeführten Positionen 
dienen als nicht abschließende Orientierungsgrößen. 
 
Die Entscheidung, ob oder wann die Aufgabenträger  für die Aufstellung des konsolidierten 
Gesamtabschlusses von untergeordneter Bedeutung sind, ist in einem verwaltungsinternen Vermerk 
zu dokumentieren und durch das zuständige Rechnungsprüfungsamt zu bestätigen. Im Rahmen der 
in den einzelnen Kommunen geübten Praxis kann erwogen werden,  die Festlegungen über die 
Auslegung der Wesentlichkeit von der Vertretung beschließen zu lassen. 
 
Den Verzicht auf die Aufstellung eines konsolidierten Gesamtabschlusses hat die Kommune von der 
Vertretung beschließen zu lassen. Der Beschluss ist der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde 
vorzulegen. 
 
Für die Aufstellung der Gesamtabschlüsse seit 2012 gelten die vorstehenden Empfehlungen  
entsprechend. 
 
Die Empfehlungen zur Aufstellung des konsolidierten Gesamtabschlusses vom 15.12.2010 werden 
zurzeit überarbeitet.  
 
Ich bitte die Landkreise, ihre kreisangehörigen Kommunen entsprechend zu unterrichten. 
 
Mit freundlichen Grüßen 
 
Im Auftrage                        
 
gez.  
Rosenberger 
Fachbereich Finanzen und Controlling
Fachdienst Rechnungswesen und Sondervermögen
Prüfungsschema zur Ermittlung verbundener Aufgabenträger mit untergeordneter Bedeutung 
  Prüfung, ob die Stadt Osnabrück einen beherrschenden Einfluss auf den Aufgabenträger gem. Ziffer 3.2 der Gesamtabschlussrichtlinie ausübt, hat vorab stattgefunden und wurde bestätigt
Prüfung
1. quantitative Prüfung  Bezugsgröße*  Formel
*Basis Einzelabschlüsse des Vorjahres der verbundenen Aufgabenträger
2. qualitative Prüfung
Kriterium
1. quantitative Prüfung
untergeordnete Bedeutung, wenn die Bezugsgrößen eines verbundenen Aufgabenträgers im Verhältnis zu den Bezugsgrößen der summierten Einzelabschlüsse aller verbundenen Aufgabenträger unter 
5 % liegen
untergeordnete Bedeutung, wenn die Gesamtheit der Bezugsgrößen der als unwesentlich eingestuften verbundenen Aufgabenträger im Verhältnis zu den Bezugsgrößen der summierten 
Einzelabschlüsse aller verbundenen Aufgabenträger unter 7 % liegen
2. qualitative Prüfung bei untergeordneter Bedeutung aufgrund quantitativer Kriterien kann die Einbeziehung aufgrund qualitativer Kriterien in Betracht kommen
Vermögenslage
 1. Sachvermögen ohne Vorräte  Sachvermögen ohne Vorräte Aufgabenträger * 100 / Summe Sachvermögen o. Vorräte aller verbundenen Aufgabenträger
 2. Bilanzsumme  Bilanzsumme Aufgabenträger * 100 / Summe Bilanzsumme aller verbundenen Aufgabenträger
Finanzlage
 3. Nettoposition ohne Sonderposten  Nettoposition o. Sonderposten Aufgabenträger * 100 / Summe Nettoposition o. Vorräte aller verbundenen Aufgabenträger
 4. Schulden (RSt + Verbindlk.)  Schulden Aufgabenträger * 100 / Summe Schulden aller verbundenen Aufgabenträger
Ertragslage
 5. Gesamterträge (ordentliche + außerordentliche)  Gesamterträge Aufgabenträger * 100 / Summe Gesamterträge aller verbundenen Aufgabenträger
 6. Gesamtaufwendungen (ordentliche + außerordentliche)  Gesamtaufwendungen Aufgabenträger * 100 / Summe Gesamtaufwendungen aller verbundenen Aufgabenträger
 Kriterium
Wirtschaftlichkeit  Kosten-Nutzen-Verhältnis erweist sich als nicht wirtschaftlich (Grundsatz ordnungsmäßiger Gesamtabschlussrechnungslegung)
strukturelle Verluste  Berücksichtigung des Jahresergebnisses unter dem Aspekt, ob eine wesentliche Belastung des Gesamtergebnisses mit strukturellen nachhaltigen Verlusten durch den
 Aufgabenträger erfolgt,  z. B. Dauerverlustgeschäfte (Formel: Jahresergebnis Aufgabenträger * 100 / Summe Jahresergebnisse aller verbundenen Aufgabenträger)
Risiken/ Verpflichtungen  durch Nichteinbeziehung des verselbständigten Aufgabenträgers werden wesentliche Risiken oder Verpflichtungen nicht erfasst 
Verzerrungen  durch die Nichteinbeziehung eines verselbständigten Aufgabenträgers kommt es zu wesentlichen Verzerrungen von Einzelposten im Gesamtabschluss (z.B. Grundvermögen)
Prüfung Ausweis Konsolidierungskreis 2020(P017901935).XLS 29.10.2020/ D. Will