Errichtung von Milieuschutzgebieten - Prüfung sozialer Erhaltungssatzungen
Stadt: osnabrueck
Drucksache: VO/2017/1381
Datum: 2017-10-10
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

Seite: 1/3
Stadt Osnabrück 13.09.2017 
Vorstand für Städtebau, Umwelt, Ordnung
Fachbereich Städtebau
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
VO/2017/1381
öffentlich
Errichtung von Milieuschutzgebieten - Prüfung sozialer 
Erhaltungssatzungen
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Ausschuss für Stadtentwicklung und Umwelt 19.10.2017 Ö Kenntnisnahme
 Rat der Stadt Osnabrück 07.11.2017 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
 nicht zutreffend
Sachverhalt:
Der Rat hat am 30.05.2017 die Verwaltung beauftragt zu prüfen, ob die Einführung von 
Erhaltungssatzungen gemäß § 172 Baugesetzbuch (BauGB) in der Stadt Osnabrück sinnvoll 
angewandt werden kann und wenn ja, bei welchen Bauleitplänen bzw. in welchen 
Stadtquartieren. Die Untersuchungsergebnisse sollten dem entsprechenden Fachausschuss 
und dem Rat vorgelegt werden.
Angesichts der begrenzten personellen Ressourcen innerhalb der Verwaltung wurde auf eine 
umfangreiche wissenschaftliche Untersuchung der Frage, ob die Einführung von 
Erhaltungssatzungen im Stadtgebiet sinnvoll wäre, verzichtet. Stattdessen wurden die 
bereits durch die Stadt Münster 2015/2016 erarbeiteten umfangreichen 
Untersuchungsergebnisse zur gleichen Fragestellung gesichtet und hinsichtlich einer 
Übertragbarkeit auf die Stadt Osnabrück ausgewertet. Die Auswertung kam dabei zu 
folgendem Ergebnis:  
1. Laufende Programme zur Förderung bezahlbaren Wohnraums
Die Stadt Osnabrück verfolgt das Ziel einer sozialgerechten Stadtentwicklung. Die 
Erhaltung bezahlbaren Wohnraums auch im Hinblick auf sozial gemischte Quartiere 
erfordert dabei verschiedene Maßnahmen. Hierzu zählen u. a. die Förderung 
kostengünstigen Wohnungsbaus, der Erhalt von bezahlbarem Wohnraum sowie die 
Ausweisung von neuem, günstigem Bauland.
Das im Jahr 2015 verabschiedete „Wohnraumversorgungskonzept“, das 
„Handlungsprogramm Bezahlbarer Wohnraum“ aus dem Jahr 2016 sowie die 
„Rahmenvorgaben für die Baulandentwicklung“ vom 05.09.2017 sehen verschiedene 
Maßnahmen der Stadt vor, um das Ziel einer sozialgerechten Stadtentwicklung zu 
erreichen. Zudem trat am 1. Dezember 2016 in Niedersachsen die „Mietpreisbremse“ 
in Kraft. Sie soll u. a. auch in der Stadt Osnabrück, mit einem anerkannt 
„angespannten Wohnungsmarkt“, stark steigenden Mieten bei Bestandswohnungen 
entgegenwirken.
Die Umsetzung der vorgenannten Maßnahmen bindet bereits heute erhebliche 
finanzielle und personelle Ressourcen innerhalb der Verwaltung.
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2. Unsicherheit bezüglich der Wirksamkeit von „Milieuschutzsatzungen“
Untersuchungen und Erfahrungen anderer Städte haben gezeigt, dass die inhaltliche 
Wirkung von sozialen Erhaltungssatzungen (sog. „Milieuschutzsatzungen“) im Vorfeld 
häufig überschätzt wird. 
Schutzzweck einer Milieuschutzsatzung ist nicht der Schutz von individuellen 
Mieterinteressen vor Mieterhöhung und Verlust der Wohnung. Die 
Milieuschutzsatzung stellt den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung 
baulicher Anlagen unter Genehmigungsvorbehalt, wenn die Zusammensetzung der 
Wohnbevölkerung erhalten werden soll, dient also dem Schutz vor 
Luxusmodernisierungen. Die schützenswerte Zusammensetzung der 
Wohnbevölkerung ist durch umfassende Gutachten nachzuweisen.
Da Luxusmodernisierungen erfahrungsgemäß jedoch nur einen kleinen Anteil an 
Modernisierungstätigkeiten einnehmen, bleibt die Einflussmöglichkeit insgesamt eher 
gering. Dabei spielt auch die Tatsache eine Rolle, dass das Mietniveau nicht allein 
durch Modernisierungstätigkeiten bestimmt wird, sondern auch durch andere 
Faktoren wie Lage-, Image- oder sonstige Qualitäten eines Quartiers. 
Mietpreissteigerungen können mit Hilfe einer Milieuschutzsatzung aufgrund ihrer 
Bindung an die ortsübliche Vergleichsmiete nicht verhindert werden. Zudem entfalten 
Milieuschutzsatzungen keine mietschutzrechtliche Wirkung und schützen somit die 
Mieter nicht im privatrechtlichen Bereich. 
Zur Verbesserung des Mieterschutzes könnte z. B. von der niedersächsischen 
Landesregierung eine sog. Umwandlungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Nr. 3 Satz 4 
BauGB erlassen werden. Durch den Erlass einer Umwandlungsverordnung würde die 
Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen in sämtlichen Städten 
Niedersachsens, die Gebiete mit Milieuschutzsatzung festgelegt haben, 
genehmigungspflichtig. Die Anwendbarkeit einer Umwandlungsverordnung setzt 
allerdings voraus, dass die Grundstücke innerhalb des Geltungsbereichs einer 
Milieuschutzsatzung liegen.
Eine Umwandlungsverordnung wurde in Niedersachsen bislang nicht erlassen.
3. Erheblicher personeller und finanzieller Aufwand
Der rechtssichere Erlass einer Milieuschutzsatzung wäre mit einem zusätzlichen 
erheblichen personellen und finanziellen Aufwand verbunden. Eine wirksame 
Satzung bedarf einerseits einer rechtssicheren Vorbereitung und Aufstellung, 
andererseits eines effektiven Vollzugs und entsprechender Kontrollinstrumente. 
Hierfür wären u. a. folgende Arbeitsschritte notwendig:
 Vorbereitende Strukturuntersuchungen/Primärdatenerhebung:
Um Satzungsgebiete festlegen zu können, bedarf es eines gesamtstädtischen, 
kleinräumigen Monitorings, um Aufwertungs- und Verdrängungsprozesse zu 
identifizieren. Daten über Aufwertungsindikatoren, wie z. B. Angaben zu Gebäuden, 
Miethöhe oder Einkommen der Bewohner wären dafür unabdingbar, häufig allerdings 
nicht direkt verfügbar. Hierfür müssten somit finanzielle Mittel für eine umfangreiche 
Primärdatenerhebung zur Verfügung gestellt werden. Ebenfalls wäre der Nachweis 
eines überdurchschnittlichen Aufwertungs- und Verdrängungspotentials zu erbringen. 
Auch hierfür müssten zunächst Kriterien und entsprechende Indikatoren gefunden 
und festgelegt werden. Unzureichende Daten als Ausgangsgrundlage für die 
Festlegung von Gebieten, für die eine Erhaltungssatzung gelten soll, bieten 
regelmäßig rechtliche Angriffspunkte.
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 Satzungsaufstellung/-erlass:
Die Aufstellung einer Erhaltungssatzung kann im Rahmen eines Bebauungsplans 
erfolgen, wobei damit auch die formalen Verfahrensschritte zu beachten sind, die für 
Bauleitplanverfahren gelten. Wählt die Gemeinde hingegen das Verfahren der 
Aufstellung einer sonstigen Satzung, findet weder das Bauleitplanverfahren noch ein 
diesem nachgebildetes besonderes Verfahren Anwendung. 
 Durchführung von Verwaltungsverfahren:
Die Prüfung und Genehmigung von Vorhaben in Gebieten, für die eine 
Erhaltungssatzung gilt, erfolgt in einem eigenständigen einzelfallbezogen 
Prüfverfahren. Ggf. wären Ordnungswidrigkeitsverfahren (Bußgeldverfahren) zur 
Ahndung von Verstößen durchzuführen. Hierfür würden entsprechende zusätzliche 
personelle Ressourcen benötigt. 
Im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung steht der Stadt grundsätzlich ein 
allgemeines Vorkaufsrecht (§ 24 Abs. 1 Nr. 4 BauGB) zu. Die Ausübung des 
Vorkaufsrechts als unterstützendes Instrument würde weitere umfangreiche 
finanzielle Ressourcen erforderlich machen, um gegebenenfalls tatsächlich auch 
Gebäude erwerben zu können. Denn nur durch konsequente Ausübung ihres 
Vorkaufsrechts könnte die Stadt bei ungewollten Entwicklungen im Geltungsbereich 
einer Erhaltungssatzung effektiv eingreifen. 
 Gebietsbeobachtungen und Monitoring:
Die im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen festgelegten Kriterien müssten 
anhand ihrer Indikatoren fortlaufend untersucht werden. Hierfür würden jährlich 
Datenerhebungen notwendig. Hinzu kämen Untersuchungen zur Umsetzung und 
Wirkungskontrollen.
 Begleitende  Öffentlichkeitsarbeit:
Von Beginn an wäre eine intensive Beteiligung der Öffentlichkeit erforderlich, sowohl 
im Zuge der Aufstellung als auch im Zuge der späteren Anwendung. Hierzu gehören 
u. a. Informationsveranstaltungen und -broschüren sowie Sprechstunden und 
Beratungsangebote. Letztere werden von Kommunen, die sich des Mittels der 
Erhaltungssatzung bereits bedienen, als besonders wichtig, allerdings auch als 
personal- und zeitaufwändig eingeschätzt.
Fazit:
Vor dem Hintergrund der Haushaltslage der Stadt Osnabrück sowie der bereits aktiven 
Maßnahmen zum Erhalt und zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums kann die Verwaltung 
den Einsatz von sozialen Erhaltungssatzungen gemäß § 172 BauGB nicht empfehlen. 
Der große personelle und finanzielle Aufwand für Datenerhebung, Beratung, Aufstellung und 
Vollzug einer Erhaltungssatzung sowie die konsequente Anwendung des Vorkaufsrechts 
nach § 24 BauGB steht einer unsicheren Wirksamkeit des Instruments gegenüber. Zudem 
verfügt die Stadt Osnabrück bereits über umfangreiche Konzepte, welche das Ziel einer 
sozialgerechten Stadtentwicklung unterstützen. Dabei erscheint es der Verwaltung 
zielführender, diese Konzepte weiter in die gelebte Verwaltungspraxis zu integrieren, als ein 
weiteres ressourcenintensives Steuerungsinstruments einzuführen.