Projektbericht "Weiterentwicklung der Strategischen Steuerung im Konzern Stadt Osnabrück
Stadt: osnabrueck
Drucksache: VO/2018/2483
Datum: 2018-06-01
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

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Stadt Osnabrück 30.05.2018 
Der Oberbürgermeister
Referat Strategische Steuerung und Rat
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
VO/2018/2483
öffentlich
Projektbericht "Weiterentwicklung der Strategischen Steuerung im 
Konzern Stadt Osnabrück
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Rat der Stadt Osnabrück 12.06.2018 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
 Sozial- und umweltgerechte Stadtentwicklung (Ziel 2016 - 2020)
 Perspektiven für junge Menschen (Ziel 2016 - 2020)
 Nachhaltige Mobilität (Ziel 2016 - 2020)
 Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Ziel 2016 - 2020)
 Chancengleichheit durch Bildungsteilhabe und Bekämpfung von Kinderarmut (Ziel 2016 - 
2020)
 Vielseitige Kultur- und Freizeitangebote (Ziel 2016 - 2020)
 Regionale Kooperation (Ziel 2016 - 2020)
 Finanzielle Handlungsfähigkeit (Ziel 2016 - 2020)
Sachverhalt:
Mit dem Projekt „Weiterentwicklung der Strategischen Steuerung im Konzern Stadt“ sollte 
eine Vertiefung des praktizierten Managementansatzes einer zielorientierten Steuerung 
erreicht werden. Die Laufzeit des Projektes ist bis zum Ende des Jahres 2018 befristet. Im 
Folgenden wird dargestellt, welche Ergebnisse im Rahmen des Projektes erreicht wurden. 
Zudem werden Hinweise für die Fortführung des Ansatzes der Strategischen Steuerung 
formuliert, die dabei helfen sollen, die Entscheidung über die dauerhafte Etablierung des 
Steuerungsansatzes vorzubereiten.
1. Ziele und Effekte der Strategischen Steuerung
Im Jahr 2015 haben Politik und die Verwaltung gemeinsam acht Strategische Ziele 
erarbeitet, die nach Beschluss des Rates vom März 2015 für die Verwaltung 
handlungsleitenden Charakter für die Zeit von 2016 bis 2020 haben. Die Strategischen Ziele 
bilden die Basis eines komplexen Steuerungsansatzes, der zum Ziel hat, die vielfältigen 
Aufgaben sowie den Ressourceneinsatz zu steuern, indem die gewünschte Wirkung, 
Maßnahmen, Mittel und Personal miteinander verknüpft werden. 
Das System der strategischen Steuerung wird durch die folgenden Bausteine geprägt:
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Zentrale Handlungsfelder leiten das Handeln und ermöglichen Wirkungsmessung: Zur 
konkreten Ausgestaltung der Strategischen Ziele hat der Rat der Stadt im September 2015 
40 zentrale Handlungsfelder beschlossen. Daran richtet sich die Verwaltung aus. Durch die 
Festlegung von Kennzahlen kann sie messen, welche Auswirkungen ihr Handeln hat. 
Produktziele beschreiben konkrete Maßnahmen: Wenn der städtische Haushalt 
aufgestellt wird, wird gleichzeitig intensiv über die Beiträge, Maßnahmen und Projekte 
diskutiert, mit denen die Ziele erreicht werden können. Der Haushalt wird durch sogenannte 
Produkte gegliedert, denen zugeordnet wird, wie viel Personal vorhanden ist bzw. benötigt 
wird und wie viel Geld zur Verfügung steht. Konkretisiert werden die Maßnahmen im 
Haushaltsplan durch die Produktziele. Sie zeigen an, wie sich die Maßnahmen auf die Ziele 
und die Zentralen Handlungsfelder auswirken. 
Zielvereinbarungen verdeutlichen individuelle Beiträge: Führungskräfte und 
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sprechen konkrete Beiträge ab und ordnen sie den 
Zentralen Handlungsfeldern zu. 
Monitoring ermöglicht Wirkungsmessung: Um die Wirkung der städtischen Aktivitäten 
messen zu können, werden zahlreiche Kennzahlen zusammengetragen. Die Analyse soll 
dabei helfen, Steuerungsbedarfe zu identifizieren. 
2. Umsetzung des Steuerungsansatzes und Ziele des Projektes
Bei der Umsetzung der strategischen Vorgaben und der operativen Steuerung ergaben sich 
zahlreiche neue Aufgaben, die aufgrund ihres querschnittsorientierten Ansatzes einen 
Auftrag des Verwaltungsvorstandes und der Politik benötigten. Mit der Umsetzung dieses 
Steuerungsansatzes wurde das Referat Strategische Steuerung und Rat beauftragt. Hierzu 
wurde in der Abteilung Strategische Stadtentwicklung und Statistik das Projekt 
„Weiterentwicklung der Strategischen Steuerung im Konzern Stadt Osnabrück“ etabliert.
Mit dem Projekt, dem zwei Einsatzkräfte zugeordnet wurden, sollten folgende Ziele erreicht 
werden:
Schaffung von Kommunikationsstrukturen zur Durchsetzung des Ansatzes eines 
strategischen Konzernmanagements
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Weiterentwicklung des strategischen Managements der Stadt Osnabrück durch 
Verzahnung von Strategischer Planung und Personalentwicklung
Weiterentwicklung des Ansatzes zur Bewertung der strategischen Bedeutung der 
Aktivitäten der Verwaltungseinheiten im Rahmen der Budgetplanung
Konzernweites Controlling der Umsetzung der Strategischen Ziele und Zentralen 
Handlungsfelder
Verankerung der Strategischen Steuerung im Rahmen der operativen Jahresplanung 
der Verwaltungseinheiten und Beteiligungen
Initiierung und Begleitung von konkreten Projekten zur Durchsetzung der 
Strategischen Ziele und Umsetzung der Zentralen Handlungsfelder
Kosten für Veröffentlichungen, Veranstaltungen etc. wurden aus dem laufenden Haushalt der 
Abteilung 010-4 finanziert. Dabei wurde darauf geachtet, interne Ressourcen zu nutzen. Die 
grafische Gestaltung erfolgte größtenteils im Fachdienst Geodaten. Die Moderation von 
Veranstaltungen erfolgte durch die Abteilungs- und Projektleitung.
3. Ergebnisse
Schaffung von Kommunikationsstrukturen zur Durchsetzung des Ansatzes eines 
strategischen Konzernmanagements
Kommunikation ist ein Kernelement des gewählten Steuerungsansatzes. Dies gilt in Bezug 
auf die gemeinsame Erarbeitung von Zielen und Handlungsfeldern, genauso wie für die 
alljährliche Diskussion über Erreichtes und Geplantes. Grundsätzlich war und ist es daher 
entscheidend, innerhalb der Kernverwaltung, aber auch zwischen der Kernverwaltung und 
allen Beteiligungen einen intensiven Informationsaustausch zur strategischen Steuerung 
sicherzustellen. Hierfür wurden neue Kommunikationsformen entwickelt:
Einheitliches Erscheinungsbild
Verstärkung der Öffentlichkeitsarbeit
Nutzung von Intranet und Internet
Broschüren und Berichte
Konferenzen und Gespräche
Einheitliches Erscheinungsbild
Für die Kommunikation wurde ein „Wimmelbild“ entwickelt, um die Ziele für das Osnabrück 
2020 visuell darzustellen. 
Verstärkung der Öffentlichkeitsarbeit
Zur Schaffung von Transparenz über Aktivitäten und Akteure wurde durch 
Pressemitteilungen und Pressegespräche die Öffentlichkeitsarbeit verstärkt, um über die 
Fortschritte bei der Erreichung der Strategischen Ziele zu berichten. 
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Nutzung von Intranet und Internet
Sämtliche Handlungsschritte wurden im Rahmen des Intranets den Beschäftigten der Stadt 
Osnabrück transparent gemacht. 
Für die Kommunikation nach außen wurde die Seite www.osnabrueck.de/stadtziele/ 
eingerichtet. Videos und Grafiken veranschaulichen Ziele und Steuerungsansatz.
Broschüren und Berichte
Für die Kommunikation der Ziele, Zentralen Handlungsfelder, der jährlich diskutierten und 
fortgeschriebenen Leitthemen oder des Monitoringberichts wurden in Eigenregie Broschüren 
und Berichte erarbeitet. Diese dienen der Berichterstattung an interessierte Dritte, an 
Führungskräfte und Beschäftigte sowie an die Mitglieder der politischen Gremien.
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Konferenzen und Gespräche
Wesentlich für die Durchsetzung des Steuerungsanspruches ist die Kommunikation von und 
mit Führungskräften. Diesbezüglich wurden verschiedene Formate neu entwickelt und im 
Jahreslauf verankert (s.a. 3.5):
Zielkonferenzen
Strategiekonferenzen
Investitionskonferenzen (Federführung FB Finanzen und Controlling)
Strategiegespräch
Die Bausteine dienen maßgeblich dazu, Handlungsbedarfe zu erkennen, Prioritäten zu 
setzen und Maßnahmen abzustimmen. Sie geben im Ergebnis den Führungskräften 
Entscheidungsgrundlagen an die Hand. Sie erlauben den Verantwortungsträgern aber auch 
über die Priorisierung von Maßnahmen den Ressourceneinsatz zu steuern.
Begleitet wird das Projekt durch einen Steuerungskreis, dem neben dem Referat 
Strategische Steuerung und Rat, die Fachbereiche Personal und Organisation sowie 
Finanzen und Controlling angehören. In regelmäßigen Abständen werden hier die 
Gesamtausrichtung der Strategischen Steuerung diskutiert und Handlungsschritte 
abgestimmt.
Die Einführung des Konzerngespräches diente insbesondere dazu, der Kommunikation 
zwischen Verwaltungsführung und den Leitungen der städtischen Beteiligungen ein neues 
Format zu geben. 
3.2 Weiterentwicklung des strategischen Managements der Stadt Osnabrück 
durch Verzahnung von Strategischer Planung und Personalentwicklung
Die Motivation der Belegschaft ist in hohem Maße von der Identifikation mit ihrer Tätigkeit 
und deren Sinnhaftigkeit abhängig. Im Rahmen individueller Zielvereinbarungen verabreden 
Führungskräfte mit Ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter konkrete Beiträge, die von den 
strategischen Zielen und zentralen Handlungsfeldern abgeleitet sind. Damit wird die 
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Identifikation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit den Zielen unterstützt und es wird 
transparent, wo und an welchen Zielen die Verwaltung arbeitet.
Das System der allgemeinen Zielsteuerung lebt davon, dass engagierte Führungskräfte 
diesen Prozess tragen und in ihren Verantwortungsbereichen umsetzen. Damit dies gelingt, 
wird im Rahmen der Führungskräfteaus- und -weiterbildung die Zielsteuerung zum 
Grundbestandteil des Wissenskanons gemacht. Auch durch den ständigen Austausch über 
die Strategischen Ziele werden diese stärker in den Fokus der alltäglichen Arbeit gerückt.
3.3 Weiterentwicklung des Ansatzes zur Bewertung der strategischen Bedeutung 
der Aktivitäten der Verwaltungseinheiten im Rahmen der Budgetplanung
Im Vorfeld der Haushaltsaufstellung erfolgt im Rahmen der sogenannten Strategischen 
Planung eine intensive Diskussion über Maßnahmen zur Zielerreichung. Eine 
Konkretisierung der Maßnahmen erfolgt im Haushaltsplan durch Produktziele. Diese zeigen 
an, inwieweit diese auf die Strategischen Ziele und die Zentralen Handlungsfelder einwirken. 
Hierzu wurde der unter 3.5 vorgestellte Steuerungskreislauf entwickelt und als jährlich 
wiederkehrender Prozess verankert.
Daneben wurden auch umfangreichere Analysen im Sinne einer Produkt- und Aufgabenkritik 
durchgeführt, um Gestaltungspielräume für die Reduzierung von Aufgaben, für kooperative 
Umsetzungsmöglichkeiten, alternative Finanzierungsmöglichkeiten oder zur Aufgabe von 
Leistungen zu identifizieren. Hieraus resultierten zahlreiche Handlungsaufträge an die 
Fachverwaltung, die Beiträge zur Ertragssteigerung sowie zur Reduzierung von Ausgaben 
geleistet haben. 
Grundsätzlich dient der Ansatz der Strategischen Steuerung dazu, die Wirkung von 
Maßnahmen in Bezug auf definierte Ziele in den Blick zu nehmen und diesbezüglich den 
Einsatz von Ressourcen zu bewerten und zu gestalten („Können ähnliche Effekte mit 
weniger Ressourcen erzielt werden?“, „Setzen wir die Ressourcen zielgerichtet ein?“). 
Diesbezüglich liefert die Strategische Steuerung Hilfestellungen zur Entscheidungsfindung. 
Die Verantwortung für die Budgetansätze verbleibt in den Fachbereichen und 
Eigenbetrieben.
3.4  Konzernweites Controlling der Umsetzung der Strategischen Ziele und 
Zentralen Handlungsfelder
Einen Schwerpunkt der Strategischen Steuerung bildet das Monitoring. Um die Wirkung der 
städtischen Aktivitäten messen zu können, wurden zahlreiche Kennzahlen 
zusammengetragen, die in regelmäßigen Abständen aktualisiert und jährlich in dem 
sogenannten Monitoringbericht (VO/2018/2146) veröffentlicht werden. Seit dem Frühjahr 
2018 stehen zentrale Ergebnisse im Kommunalen Statistik- und Monitoringportal (KOSMOS) 
zur Verfügung ( www.osnabrueck.de/statistik). Mit Hilfe der ausgewählten Kennzahlen 
werden die eingeleiteten Maßnahmen zur Zielerreichung überwacht. Der jährliche 
Monitoringbericht und das KOSMOS nehmen die Zielerreichung als Ganzes in den Blick und 
ermöglichen neben der reinen Bereitstellung der Zahlen durch Erklärungen und 
Interpretation der Daten, einen regelmäßigen Austausch auf der Ebene der Strategischen 
Ziele. Des Weiteren wird daran gearbeitet, ein Führungsinformationssystem einzuführen. 
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3.5 Verankerung der Strategischen Steuerung im Rahmen der operativen 
Jahresplanung der Verwaltungseinheiten und Beteiligungen
Die inhaltliche Ausrichtung im Konzern Stadt auf die Erreichung der Strategischen Ziele 
muss sich zuletzt auch in der Budgetplanung der Organisationseinheiten wiederspiegeln. 
Durch die jährliche Wiederholung des Steuerungskreislaufes sollen Herausforderungen, 
neue Trends und Entwicklungen sichtbar werden und in gemeinsamer Diskussion 
Reaktionen und langfristige Strategien für die fachliche Umsetzung diskutiert werden.
Orientierte sich die strategische Diskussion im Jahr 2015 stark an der ersten Bewertung 
ausgewählter Produkte in Bezug auf ihre Zielbeiträge, stand im Jahr 2016 die inhaltliche 
Diskussion über Maßnahmen und Aktivitäten zur Zielerreichung im Vordergrund. So wurde 
im Rahmen der Zielkonferenz 2016 intensiv über die Leitthemen und strategisch 
bedeutsamen Maßnahmen für die Jahre 2016 und 2017 diskutiert. 
Bei der Strategischen Planung für das Jahr 2018 (VO/2017/1389) standen sog. 
Gestaltungsspielräume bei der Umsetzung der Produkte, Teilprodukte und Leistungen zur 
Diskussion. Hierbei wurde überprüft, inwiefern Handlungsoptionen im Bereich Kooperation, 
Effizienzsteigerung oder durch Reduzierung bzw. Wegfall einzelner Aufgaben existieren und 
umgesetzt werden können. Zugleich wurden Potenziale zum Einwerben von Fördermitteln 
identifiziert. Die Ergebnisse dieser Diskussion und die damit verbundenen 
Umsetzungsnotwendigkeiten wurden in Form von Handlungsaufträgen durch den 
Verwaltungsvorstand beschlossen und flossen in die Umsetzung des Haushaltes 2018 ein. 
Im Sommer 2017 wurde dieses Verfahren der Strategischen Planung intern evaluiert. Die 
Ergebnisse dieser Diskussion sind in die Weiterentwicklung der Strategischen Planung 
eingeflossen und fanden Eingang in den Prozess der Haushaltsplanung für das Jahr 2019, 
welcher als Standardprozess vorgeschlagen wird. 
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Um das System in den Jahreslauf zu integrieren, wird im Rahmen der sog. Strategischen 
Planung im Vorfeld der Budget- und Maßnahmenplanung der Organisationseinheiten ein 
Diskussions- und Planungsprozess durchgeführt.
Als Auftakt der Strategischen Planung dienen Zielkonferenzen. Hier wird vor dem 
Hintergrund der Monitoringerkenntnisse im Dialog zwischen Fachbereichen und 
Fachdiensten sowie Eigenbetrieben ein gemeinsames Bild von Herausforderungen, 
thematischen und fachlichen Schwerpunkten und Handlungsmöglichkeiten erarbeitet. 
In der darauffolgenden Strategiekonferenz werden zusammen mit dem Vorstand, den 
Fachbereichen und Eigenbetrieben die Ergebnisse der Zielkonferenzen zusammengeführt, 
Leitthemen verdichtet und Gestaltungsspielräume identifiziert. 
Die Vorstandskonferenz beschließt dann abschließend Richtungsvorgaben für die weitere 
Budget- und Maßnahmenplanung in Form von Leitthemen und Handlungsaufträgen 
(VO/2018/2139), die Gestaltungsspielraum zur Steigerung von Effizienz und Effektivität 
sowie zur inhaltlichen und organisatorischen Ausrichtung definieren.
Ausgehend von den Leitthemen erarbeiten die Organisationseinheiten ihre Maßnahmen 
inklusive der hierfür notwendigen Ressourcen an Finanzmitteln und Personal. In den 
Strategiegesprächen mit den Fachbereichen und Eigenbetrieben werden die Maßnahmen 
und Wirkungen diskutiert. Diese Ergebnisse werden im Haushaltsplan zusammengetragen 
und in den Produktblättern dargestellt. Die Produktziele definieren die Maßnahme, die dazu 
dienen sollen, die Strategischen Ziele und Zentralen Handlungsfelder zu erreichen. Der 
Zielerreichungsgrad von Produktzielen wird i.d.R. über Kennzahlen gemessen.
Die Investitionskonferenz priorisiert künftig notwendige Investitionen auch vor dem 
Hintergrund des Ressourceneinsatzes.
Eine regelmäßige Überprüfung des eingeschlagenen Weges ist unabdingbar. Dabei werden 
folgende Fragen erörtert:
Wurden die richtigen Maßnahmen zur Zielerreichung identifiziert? 
Wurden die erwarteten Ergebnisse erreicht?
Passt der Ressourceneinsatz?

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Können Ziele effizienter erreicht werden?
Diese Überprüfung ist in den jährlichen Steuerungszyklus eingebunden, bei dem 
Strategieplanung, Zielvereinbarungen, Wirtschaftsplanung sowie Monitoring und 
Ergebnismessung selbstverständliche Bestandteile des Managements des Konzerns Stadt 
Osnabrück sind. 
Die Kontrolle der Umsetzung und des Erfolgs der Aktivitäten erfolgt auf verschiedenen 
Ebenen. Über das Monitoring zur Zielerreichung wird die Strategische Ebene in den Blick 
genommen und mit Hilfe von Wirkungskennzahlen überprüft, ob die angestrebten Ziele 
erreicht werden. Das Controlling der Leitthemen prüft die Umsetzung der Richtungsvorgaben 
und ermöglicht dem Vorstand frühzeitig Einfluss auf Entwicklungen zu nehmen. Nicht zuletzt 
dient das bekannte Budgetcontrolling der ordnungsgemäßen Einhaltung des 
Haushaltsplanansatzes.
3.6  Initiierung und Begleitung von konkreten Projekten zur Durchsetzung der 
Strategischen Ziele und Umsetzung der Zentralen Handlungsfelder
Neben der Strategischen Planung unterstützen zahlreiche flankierende Aktivitäten die 
Umsetzung der Strategischen Ziele und den Ansatz der Strategischen Steuerung. 
Gerade die Umsetzung querschnittsorientierter Handlungsfelder erfordert neue 
Herangehensweisen. Hierzu wurden mehrere Projekte auf den Weg gebracht, die sich 
explizit auf die Bearbeitung ausgewählter Zentraler Handlungsfelder beziehen und an denen 
eine Vielzahl von Akteuren beteiligt sind. Hierzu zählen die Projekte Fördermanagement 
(010), Arbeitswelt im Wandel (10), Neumarkt (010-4), Digitalisierung (10/010) aber auch das 
gemeinsam mit den Stadtwerken umgesetzte Konzernprojekt „Mobil>e Zukunft“.  
4. Handlungsempfehlungen
Das aufgebaute System der Strategischen Steuerung hat sich bewährt und stellt – auch im 
Vergleich zu anderen Kommunen – einen modernen Steuerungsansatz dar.
Die Strategische Planung im Vorfeld der Budgetplanung wird von einer Vielzahl der 
Führungskräfte als Gelegenheit der Reflexion und Strategiebildung wahrgenommen. Die 
Qualität von Produktzielen und Kennzahlen hat sich deutlich gesteigert und damit zu einer 
Aufwertung des Produkthaushaltes beigetragen. 
Auch aus den Erfahrungen mit früheren Steuerungsmodellen hat sich gezeigt, dass all diese 
Aktivitäten zentral begleitet, koordiniert und teilweise moderiert werden müssen. Neben den 
Fachämtern sind auch immer die Querschnittsfachbereiche Personal und Organisation sowie 
Finanzen und Controlling eng einzubinden. Demnach kann ein solch komplexes 
Steuerungssystem nicht ohne ausreichende und qualifizierte Personalressourcen 
funktionieren.
Unterschätzt wurde die Ausweitung des Steuerungsansatzes auf die Beteiligungen. Hier gibt 
es mit den Konzerngesprächen eine erste Plattform. Eine noch stärkere Einbindung der 
Beteiligungen in den Prozess der Strategischen Steuerung ist jedoch bei Verstetigung der 
Aufgabe anzustreben. 
Dabei hat sich die im Projekt etablierte Struktur aus Leitung plus Assistenz sowie die 
organisatorische Verortung im Referat für Strategische Steuerung und Rat bewährt. Eine 
Überführung des Projektes in eine Daueraufgabe im Zuständigkeitsbereich des 
Oberbürgermeisters ist entscheidend, um die Strategische Steuerung auch in Zukunft 
konsequent umzusetzen und weiterzuentwickeln, aber auch um die Strategischen Ziele 
regelmäßig fortzuschreiben. Ohne entsprechende Ressourcen kann der Steuerungsansatz 
demnach nicht fortgeführt werden. 
Das Referat Strategische Steuerung und Rat wird daher für die Ratssitzung am 28.08.2018 
einen Grundsatzbeschluss zur Fortschreibung der Strategischen Ziele für den Zeitraum ab 
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2020 einbringen, dessen Grundlage das Bekenntnis zur Fortführung der Strategischen 
Steuerung als Daueraufgabe ist.
Anlage/n: