Überörtliche Kommunalprüfung des Nds. Landesrechnungshofs zu den "Steuerungsinstrumenten bei größeren kommunalen Einheiten"
Stadt: osnabrueck
Drucksache: VO/2015/5656
Datum: 2015-06-26
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

Seite: 1/2
Stadt Osnabrück 27.05.2015 
Der Oberbürgermeister
Referat Strategische Steuerung und Rat
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
VO/2015/5656
öffentlich
Überörtliche Kommunalprüfung des Nds. Landesrechnungshofs zu 
den "Steuerungsinstrumenten bei größeren kommunalen 
Einheiten"
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Ausschuss für Finanzen und 
Beteiligungssteuerung 07.07.2015 Ö Kenntnisnahme
 Organisations-, Personal- und 
Gleichstellungsausschuss 14.07.2015 Ö Kenntnisnahme
 Verwaltungsausschuss 21.07.2015 N Kenntnisnahme
 Rat der Stadt Osnabrück 21.07.2015 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
 Die Stadtverwaltung Osnabrück verfügt über deutlich bessere Steuerungsinformationen. 
(Ziel 2012 - 2015)
Sachverhalt:
Der Niedersächsische Landesrechnungshof (LRH) hat vom 23.06.2014 bis 25.07.2014 bei 
der Stadt Osnabrück eine überörtliche Prüfung gemäß §§ 2 bis 4 des Niedersächsischen 
Gesetzes über die überörtliche Kommunalprüfung (NKPG) mit dem Schwerpunkt 
„Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“ durchgeführt. Mit Schreiben 
vom 28.11.2014 wurde der Stadt Osnabrück ein Entwurf der Prüfungsmitteilung zur 
Verfügung gestellt und zeitgleich Gelegenheit gegeben, eine Stellungnahme abzugeben. Die 
Stellungnahme erfolgte nach einem gemeinsamen Erörterungsgespräch am 09.02.2015 mit 
Schreiben vom 05.03.2015. Seitens des LRH wurden daraufhin noch Anpassungen bzw. 
Korrekturen der Prüfungsmitteilung vorgenommen. Die endgültige Prüfungsmitteilung 
erfolgte mit Schreiben vom 12.05.2015. 
 
Gegenstand der Prüfung waren die Methodik, Ausprägung, Organisation, Prozesse und 
Wirkungen von Steuerungsinstrumenten zum Neuen Kommunalen Rechnungswesen (NKR). 
Geprüft wurden in Niedersachsen fünf größere Kommunen, bei denen der LRH aufgrund 
einer vorhergehenden Umfrage bereits vom Vorhandensein weit entwickelter Strukturen 
ausgegangen ist und insoweit einen gewissen Modellcharakter angenommen hat.
Insgesamt werden die bei der Stadt Osnabrück eingeführten Steuerungsinstrumente als 
positiv und fortschrittlich bewertet. Gleichwohl gibt der LRH Hinweise, wie das 
Instrumentarium mit den dazugehörigen Abläufen weiter optimiert werden kann. 
Die in der Prüfungsmitteilung aufgeworfenen Kritikpunkte beziehen sich insbesondere auf 
eine fehlende Einheit für zentrale Steuerungsunterstützung sowie auf eine inhomogene 
Zielsystematik. Durch die Einführung einer zentralen Einheit für die strategische 
Steuerungsunterstützung zum 01. Januar 2015 im neu organisierten Referat „Strategische 
Steuerung und Rat“ sowie dem initiierten Ziel- und Strategieprozess wurden erste Schritte 
unternommen, um diesen beiden Aspekten Rechnung zu tragen. Es gilt nun, die mit diesen 
Veränderungen angestrebten Ziele zu verfolgen und eine optimierte Gesamtsteuerung 
verwaltungsintern und im Konzern zu etablieren. 
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Darüber hinaus hat der LRH verschiedene Verbesserungsmöglichkeiten im Bereich des 
operativen Controllings aufgezeigt. Diese werden, soweit sie auch aus Sicht der Verwaltung 
bestehen, in den weiteren Ziel- und Strategieprozess einbezogen (auch durch Umsetzung 
des Finanzziels in Hinblick auf anzustrebende Verwaltungsmodernisierungsmaßnahmen). 
Nähere Ausführungen können der Prüfungsmitteilung des LRH (Anlage 1) sowie der 
Stellungnahme der Stadt Osnabrück (Anlage 2) entnommen werden.
 
Durch diese Vorlage erfolgt die gem. § 5 NKPG notwendige unverzügliche Bekanntgabe des 
wesentlichen Inhaltes des Schlussberichts an den Rat der Stadt Osnabrück. Im Anschluss 
wird die Prüfungsmitteilung an sieben Werktagen öffentlich ausgelegt.
Anlage/n:
Anlage 1: Prüfungsmitteilung „Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“ 
vom 12.05.2015
Anlage 2: Stellungnahme der Stadt Osnabrück vom 05.03.2015 
(ohne die im Schreiben genannten, im Allgemeinen bekannten Anlagen)
 
 
 
 
 
 
 
„Steuerungsinstrumente bei  
 größeren kommunalen Einheiten“
Hildesheim, 12.05.2015 
 
Az.: 6.3-10712-111-40400-1/14 
Der Präsident des 
Niedersächsischen Landesrechnungshofs 
 
- Überörtliche Kommunalprüfung - 
Prüfungsmitteilung 
Stadt Osnabrück 
 
Übersandt an: 
•  Stadt Osnabrück 
•  Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 
 
 

12.05.2015, Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs  
Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
Az.: 6.3-10712-111-40400-1/14 
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Inhaltsverzeichnis 
 
1 Kurzfassung der Prüfungsergebnisse ................ ............................................. 4
2 Prüfungsgegenstand und Durchführung der Prüfung .. .................................. 5
3 Allgemeine Feststellungen ........................ ................................................... ..... 7
3.1 Allgemeines Prüfungsfazit ....................... ................................................... .......... 7
3.2 Organisation der Verwaltungssteuerung ............ .................................................. 8
3.3 Einführungsstand und Nutzung der Verwaltungssteueru ng .................................. 9
3.3.1 Strategische Ausrichtung ......................... ................................................... ......... 9
3.3.2 Produkte, Produktziele und Produktkennzahlen .. ............................................... 10
3.3.3 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ............. ................................................. 14
3.3.4 Controlling und Berichtswesen .................. ................................................... ...... 15
3.3.5 Dezentrale Ressourcenverantwortung .............. ................................................. 16
3.4 Analyse von Aufwand und Nutzen .................. ...................................................  16
4 Individuelle Feststellungen für die Stadt Osnabrüc k .................................... 18
4.1 Organisation der Verwaltungssteuerung ............ ................................................ 18
4.2 Einführungsstand und Nutzung der Verwaltungssteueru ng ................................ 19
4.3 Örtliche Steuerungsansätze und Optimierungspotenzial e .................................. 19
4.3.1 Strategische Ausrichtung ......................... ................................................... ....... 19
4.3.2 Produkte, Produktziele und Produktkennzahlen .. ............................................... 20
4.3.3 Kosten- und Leistungsrechnung ................... ................................................... ... 22
4.3.4 Controlling und Berichtswesen .................. ................................................... ...... 22
4.3.5 Dezentrale Ressourcenverantwortung .............. ................................................. 24
 
 
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Abkürzungsverzeichnis 
 
GemHKVO Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung 
KLR Kosten- und Leistungsrechnung 
NKR Neuen Kommunalen Rechnungswesen 
NKomVG Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz 
S.M.A.R.T „spezifisch“, „messbar“, „angemessen“, „realistisch “ und „terminiert“ 
 
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1 Kurzfassung der Prüfungsergebnisse 
Gegenstand meiner Prüfung bei der Stadt Osnabrück war der Stand der Einfüh-
rung und Anwendung der Steuerungsinstrumente zum NKR. Die Pflicht zur Ein-
führung ergibt sich aus den Vorschriften der GemHKVO. Die als Orientierungs-
prüfung angesetzte Erhebung sollte auch sachgerechte Ansätze für Um-
setzungsempfehlungen für andere größere Kommunen ergeben. 
•  Die Stadt Osnabrück beschrieb sich hinsichtlich des Einführ ungsstands der 
von mir untersuchten Steuerungsinstrumente zu Recht als weit fortgeschrit-
ten. Sie stellte den Steuerungskreislauf her und ermöglichte damit im Grund-
satz eine erfolgreiche Steuerungsunterstützung für die Kernverwaltung. Sie 
tat dies aber noch nicht mit aller Konsequenz. Offen blieb, in wieweit sich die 
vorgefundenen Strukturen für eine (zukünftige) Gesamtsteuerung des „Kon-
zern Stadt“ eigneten. 
•  Bei der zunächst geprüften Aufgaben- und Organisation sstruktur stellte ich 
fest, dass die Stadt Osnabrück zum Zeitpunkt meiner Prüfung keine zentrale 
Steuerungsunterstützung unterhielt. Ihr Controlling band sie ohne direkte 
Verbindung zur Verwaltungsleitung (Vorstand) in die Linienorganisation der 
Kernverwaltung ein. 
 
In ihrer Stellungnahme zum Entwurf dieser Prüfungsmitteilung erklärte die 
Stadt Osnabrück, sie habe inzwischen eine Organisationseinheit zur zentra-
len, strategischen Steuerungsunterstützung eingerichtet. Abstimmungen zum 
Beteiligungscontrolling erfolgen laut Stellungnahme inzwischen unmittelbar 
mit dem Oberbürgermeister. 
•  Bei der strategischen Ausrichtung zeigte die Stadt Osna brück Optimierungs-
potenziale. Zwei getrennte, strategische Zielstränge mit einer Vielzahl qualita-
tiv unterschiedlicher, strategischer Zielvorgaben (vgl. Ziffer 3.3.1) erschwerte 
die operative Umsetzung strategischer Vorgaben. 
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•  Vermeidbare Defizite bei den Produkten erschwerten d er Stadt Osnabrück 
ein strategisch orientiertes Berichtswesen und Controlling. Dies wiederum 
behinderte eine strategische Steuerung über das Produktportfolio. Optimie-
rungspotenzial stellte ich fest: 
–  bei der Anzahl der als „wesentlich“ ausgewiesenen Pr odukte,  
–  bei der steuerungsgeeigneten Formulierung von Pr oduktzielen und 
–  bei der Anzahl von Kennzahlen je Produkt. 
•  Das auf die Finanzentwicklung fokussierte Controlling  und Berichtswesen 
ermöglichte der Stadt Osnabrück, finanzielle Umsteuerungsbedarfe zeitge-
recht zu erkennen und gegensteuernde Maßnahmen zu ergreifen. Für strate-
gisch-fachliche Steuerungsmaßnahmen sah ich dies nicht umfassend sicher-
gestellt. 
 
2 Prüfungsgegenstand und Durchführung der Prüfung 
Die niedersächsischen Kommunen stellten ihre vormals kameralen Haushalte 
spätestens bis zum Haushaltsjahr 2012 auf doppische Haushalte nach dem NKR 
um. Meine jüngsten, überörtlichen Finanzstatusprüfungen ergaben, dass die 
Kommunen der Umstellung des Rechnungsstils hin zur „Doppik“ eindeutig den 
Vorrang einräumten. Die notwendige Umgestaltung und Anpassung ihrer Verwal-
tungssteuerung stellten sie demgegenüber zurück. Vereinzelt stellte ich fest, 
dass Kommunen abweichend von den in den §§ 21 und 4 Abs. 7 GemHKVO 
vorgegebenen Steuerungsinstrumenten alternative Wege suchten, um veränder-
ten Steuerungsbedarf wirkungsvoll und wirtschaftlich zu decken. Dies veranlass-
te mich, Umsetzungsstand, Ausprägung und mögliche Variationsbreiten bei den 
(neuen) Steuerungsinstrumenten zu prüfen. Ich begann damit bei größeren 
kommunalen Einheiten. 
Mittels vergleichender Orientierungsprüfungen untersuchte ich themenorientiert 
Strukturen der Steuerung und Organisation bei fünf größeren Kommunen. Mit 
Ausnahme der Auftaktprüfung erfolgte deren Auswahl nach den Ergebnissen ei-
ner Vorabfrage zum Umsetzungsstand der Steuerungsinstrumente des NKR so-
wie nach entsprechenden Erkenntnissen aus meinen bisherigen Finanzstatus-
prüfungen. Bei der Bewertung meiner Feststellungen sowie bei meinen Schluss-
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folgerungen zum allgemeinen Prüfungsergebnis berücksichtigte ich auch die Er-
gebnisse der o. a. Vorabfrage. Hierbei nahm ich eine der geprüften Kommunen 
aufgrund der Ergebnisse der örtlichen Prüfung aus dem Vergleich. 
Ich prüfte den Landkreis Grafschaft Bentheim, die kreisfreien Städte Emden und 
Osnabrück sowie die selbstständigen Gemeinden Stadt Seelze und Hansestadt 
Stade.  
Die örtlichen Erhebungen fanden im Zeitraum von Mai bis Juli 2014 statt. 
Nach Übersendung des Entwurfs dieser Prüfungsmitteilung gab ich der Stadt 
Osnabrück Gelegenheit zu einem Erörterungsgespräch sowie zu einer Stellung-
nahme im schriftlichen Verfahren. Hiervon machte die Stadt jeweils Gebrauch. 
Die Ergebnisse des Erörterungsgesprächs vom 09.02.2015 sowie die Inhalte der 
Stellungnahme vom 05.03.2015 flossen in diese Prüfungsmitteilung ein. 
 
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3 Allgemeine Feststellungen 
3.1 Allgemeines Prüfungsfazit 
Die Abfragen bei mehr als 100 weiteren größeren Kommunen ergab eine sehr 
heterogene Umsetzung der nach der GemHKVO geforderten Steuerungsinstru-
mente, sowohl hinsichtlich des Umsetzungsstands als auch hinsichtlich der Um-
setzungsformen.  
Insgesamt stellte ich bei den vor Ort geprüften Kommunen einen guten Umset-
zungsstand bei der Einführung und Anwendung der Steuerungsinstrumente des 
NKR fest. 
Bei den einzelnen Steuerungsinstrumenten unterschied sich der Umsetzungs-
stand zum Teil jedoch deutlich. Dies nicht nur zwischen, sondern auch innerhalb 
der geprüften Kommunen selbst. Einzelne Kommunen forcierten die Einführung 
und Anwendung bestimmter Steuerungsinstrumente, wobei sie andere vernach-
lässigten oder bewusst auf deren Einsatz verzichteten. Die Kommunen hatten 
sich weder mit dem Aufwand noch mit dem tatsächlichen Nutzen ihrer individuel-
len Steuerungslösung selbstkritisch auseinandergesetzt. Nur die zweckbestimm-
te Anwendung aller Steuerungsinstrumente führt zu einem effektiven und 
schließlich effizient funktionierenden Steuerungskreislauf.  
Dies ließ mich zu dem Schluss kommen, dass landesweit noch Optimierungsbe-
darf besteht. Dieser kann nach meiner Erkenntnis auf verschiedenen Wegen be-
friedigt werden: 
Der Verordnungsgeber könnte die §§ 21 und 4 Abs. 7 GemHKVO präzisieren, 
um Fehlinterpretationen zu vermeiden.  
Die Kommunen sollten sich intensiver und mit konkretem Bezug zu ihrer Verwal-
tung mit dem Zweck und der Funktionsweise der neuen Steuerung auseinander-
setzen. Dabei sollte sich die Steuerung auf die zu bestimmenden wesentlichen 
Produkte konzentrieren. Für notwendig halte ich hierbei, dass die Kommunen ih-
re individuellen örtlichen Bedürfnisse im Sinne von § 21 Abs. 1 GemHKVO ana-
lysieren und diese für sich verbindlich definieren. Sie sollten Umfang und Tiefe 
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ihrer Steuerung hieran ausrichten sowie Steuerungsaufwand und -nutzen regel-
mäßig evaluieren. 
Allein mit der organisatorischen Ansiedlung der Steuerungsunterstützung an die 
Verwaltungsspitze können Kommunen ihr Steuerungsinteresse ausdrücken. 
Größere Kommunen sollten nicht nur die Steuerung des Haushalts, sondern 
auch die Wirkung des Verwaltungshandelns und die Konzernsteuerung in den 
Fokus stellen.  
Die Kommunen sollten ihre strategischen Ziele hinsichtlich der Anzahl, der Steu-
erbarkeit der Eindeutigkeit und der Evaluierungsmöglichkeit überprüfen.  
Der Verordnungsgeber definiert in § 59 Ziffer 19 GemHKVO, was Budgets im 
Sinne des § 4 Abs. 3 GemHKVO sind. Die Kommunen sollten ihre Budgets auf 
die Merkmale dieser gesetzlichen Definition hin überprüfen. Interne Deckungs-
kreise sollten den Handlungsspielraum der Budgetverantwortlichen möglichst 
wenig einschränken.  
Die Arbeit mit Steuerungsinstrumenten verursacht Aufwand. Der durchschnittli-
che Steuerungsaufwand lag bei den geprüften Kommunen bei 735 € pro Vollzeit-
stelle. Um das richtige Maß für den Aufwand zu finden, sollten die Kommunen ih-
re örtlichen Bedürfnisse im Sinne des § 21 Abs. 1 GemHKVO definieren. 
3.2 Organisation der Verwaltungssteuerung 
Die geprüften Kommunen organisierten die Unterstützungsaufgaben für die Ver-
waltungssteuerung unterschiedlich. Zu diesen Aufgaben zählte ich die Unterstüt-
zung der Arbeit mit Zielen, die Auswertung der Verwaltungsergebnisse sowie die 
Unterstützung der Konzernsteuerung. Zur einen Hälfte übertrugen sie diese Zu-
ständigkeiten an die für Finanzen zuständige Organisationseinheit. Sie betteten 
sie somit in die Linienorganisation ein. Die andere Hälfte richtete eine Organisa-
tionseinheit mit Stabstellenfunktion ein und ordnete sie unmittelbar der Behör-
denleitung (Verwaltungsvorstand) zu. Ich stellte inhaltliche Unterschiede bei die-
sen Organisationsmodellen fest. War die für Finanzen verantwortliche Organisa-
tionseinheit zuständig überwog die Auswertung der Finanzziele und Finanzer-
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gebnisse. War die Stabsstelle zuständig überwog die Auswertung fachlicher Wir-
kungsziele. 
Alle fünf Kommunen setzten zur Steuerungsunterstützung ein Controlling ein. Sie 
nahmen die Controllingaufgaben auch dezentral wahr. Die Ergebnisse der de-
zentralen Unterstützungseinheiten erreichten die Behördenleitung teilweise nicht. 
Die dezentrale Steuerungsunterstützung erfolgte teilweise auf verschiedenen 
Hierarchieebenen, dies auch innerhalb derselben Verwaltung. Unterschiedliche 
Bearbeitungstiefen führen zu unterschiedlichem Aufwand. Den tatsächlichen 
Aufwand und Nutzen stellten die Kommunen nicht fest.   
Im Zeichen des Neuen Kommunalen Rechnungswesens kommt der Konzern-
steuerung (Kernhaushalt und Beteiligungen) große Bedeutung zu. Ich stellte 
diesbezüglich organisatorische Unterschiede fest. Zwei der vor Ort geprüften 
Kommunen ordneten das Beteiligungsmanagement ihren zentralen Unterstüt-
zungseinheiten zu. Sie schufen zumindest die organisatorischen Grundlagen für 
die Konzernsteuerung, nutzen sie jedoch noch nicht vollständig. Bei keiner ge-
prüften Kommune konnte ich feststellen, dass sie ihren Kernhaushalt und die 
Ausgliederungen in einem System steuerten. 
3.3 Einführungsstand und Nutzung der Verwaltungssteu erung 
3.3.1 Strategische Ausrichtung 
Von den 113 abgefragten Kommunen formulierten 25 ihre strategischen Ausrich-
tungen nicht. Die verbleibenden Kommunen taten dies in unterschiedlichen For-
men, Variationen und Ausprägungen. 
Die von mir geprüften Kommunen zählten zu den 25 Kommunen, die ihre strate-
gischen Ausrichtungen formulierten. Sie unterschieden sich aber in ihrer Entste-
hung und Eindeutigkeit. Einzelne Kommunalverwaltungen schlugen den politi-
schen Entscheidungsgremien strategische Ziele vor, über die diese anschließend 
berieten und beschlossen. Politische Gremien anderer Kommunen ergriffen die 
Initiative selbst. In beiden Systemen stellte ich Ziele fest, die die Gremien für poli-
tisch wichtig hielten und offenbar deshalb zu strategischen Zielen machten. Auf 
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einige dieser Ziele konnte die betreffende Verwaltung nur aktuell reagieren, nicht 
aber strategisch. Ebenso stellte ich bei einigen Kommunen sehr allgemein formu-
lierte strategische Ziele fest. Sie zu erreichen war quasi immer möglich. Konkre-
tere strategische Ziele würden den Verwaltungen bei der Zielverfolgung helfen.  
Einige Kommunen sahen sich veranlasst, Handlungsfelder in die strategische 
Ausrichtung einzubauen, die sie nicht beeinflussen konnten. In diesen Hand-
lungsfeldern war es ihnen nicht möglich zu steuern, weil es sich z. B. um Pflicht-
aufgaben handelte. Beeinflussbar waren diese Pflichtaufgaben ausschließlich 
über die Optimierung des Verwaltungsablaufs, also über operative Zielsetzun-
gen. Mit solchen Zielen hätten sich die Gremien aber nicht belasten müssen. Sie 
wären Angelegenheit der Verwaltung. 
Alle geprüften Kommunen schufen mehrere Zielebenen. So setzten Sie sich zwi-
schen den strategischen Zielen und den operativen Produktzielen Fachbereichs- 
und/oder Fachdienstziele. Ihr Sinn erschloss sich mir nicht vollständig. Die Ein-
bindung der mittleren Führungsebene in die Zielverantwortung ist mit weniger 
Aufwand möglich und über die Produktziele realisierbar. 
3.3.2 Produkte, Produktziele und Produktkennzahlen 
Von den 113 ausgewerteten Kommunen wiesen 72 Kommunen (64 %) wesentli-
che Produkte aus. Produktziele zu einzelnen (wesentlichen) Produkten formulier-
ten 44 Kommunen (39 %), Produktziele zu allen Produkten ihres Haushalts for-
mulierten 51 Kommunen (45 %). Produktkennzahlen zu einzelnen (wesentlichen) 
Produkten bestimmten 45 Kommunen (40 %), Produktkennzahlen zu allen Pro-
dukten ihres Haushalts bestimmten 37 Kommunen (33 %). Die voneinander ab-
weichenden Häufigkeiten führe ich auf eine große Variationsbreite im Umgang 
der Kommunen mit wesentlichen Produkten, Produktzielen und (zielbezogenen) 
Produktkennzahlen zurück. 
Diese Variationsbreite stellte ich auch im Vergleich der durchgeführten Prüfun-
gen fest.  
 
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Wesentliche Produkte 
In den Befragungen und Prüfungsinterviews berichteten die Kommunen von Ab-
grenzungsproblemen zwischen wesentlichen und nicht wesentlichen Produkten. 
Eine Kommune wies keine wesentlichen Produkte aus; sie behandelte faktisch 
alle Produkte als wesentliche Produkte. Eine andere Kommune wies etwa die 
Hälfte ihrer Produkte als wesentliche Produkte aus. Insgesamt stellte ich die Ein-
stufung zahlreicher Produkte als wesentlich fest. Die Auswahl wesentlicher Pro-
dukte erfolgte bei den geprüften Kommunen unterschiedlich. Ich stellte systema-
tische Auswahlverfahren durch Kategorisierungen nach festgelegten Bewer-
tungskriterien ebenso fest wie politische Auswahlprozesse. Die mögliche Rele-
vanz von Produkten in Bezug auf strategische Ziele der Kommune berücksichtig-
te man hierbei nicht immer vorrangig. Ich stellte fest, dass Kommunen Sinn und 
Zweck wesentlicher Produkte unterschiedlich bewerteten. 
Die GemHKVO verpflichtet die Kommunen in § 4 Abs. 7 lediglich, ihre wesentli-
chen Produkte näher zu beschreiben. Nach welchen Kriterien diese zu bestim-
men sind, lässt sie offen. Als wesentlich bestimmte Produkte sind mit zugehöri-
gen Leistungen, zu erreichenden Zielen und dazu geplanten Maßnahmen sowie 
mit Kennzahlen zum Messen der Zielerreichung darzustellen. Die Vertretungen 
beschließen sie (einschließlich des Inhalts der Produktbeschreibung) mit dem 
Haushaltsplan. Nicht wesentlichen Produkten werden lediglich Ressourcen zu-
gewiesen. Die Verantwortung, hier notwendige Produktleistungen zur erbringen, 
liegt bei den Produktverantwortlichen. 
Diesen Strukturen folgten die Kommunen nicht immer. Häufig wünschten die Ver-
tretungen umfassende Beratungs- und Entscheidungskompetenzen bis in die 
Leistungs-/Maßnahmenebene. Führungs- und Leitungsebenen maßen am Krite-
rium „wesentlich“ die Beutung und Wertigkeit eigener Aufgaben. Die Vielzahl 
„subjektiv wesentlicher Produkte“ in den Produktplänen widersprach der Intention 
des NKR. Sie führte zu vermeidbarem Verwaltungsmehraufwand und Ressour-
cenverbrauch für nicht steuerungsrelevante Produkte. Hier sollten die Kommu-
nen zu einer sachgerechten, kriterienorientierten Auswahl einer überschaubaren 
und damit steuerbaren Anzahl wesentlicher Produkte finden. Mögliche Kriterien 
wären z. B. die strategische Bedeutung, die Beeinflussbarkeit (nach Pflicht- oder 
freiwilliger Aufgabe) und das Finanzvolumen und/oder der Zuschussbedarf des 
Produkts. 
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Produktbeschreibungen 
Die Kommunen formulierten insgesamt umfangreiche Produktbeschreibungen. 
Produktzugehörige Leistungen bildeten sie nicht immer ab. Einzelne Kommunen 
legten Produktmaßnahmen ohne Bezug zu den Produktleistungen fest. Mir fiel 
auf, dass nur wenige Kommunen Produkte als Pflichtaufgaben oder freiwillige 
Aufgaben kennzeichneten. Sie konnten die Aufgaben bei Bedarf nicht zu Steue-
rungszwecken priorisieren. 
Produktziele 
Überwiegend formulierten die geprüften Kommunen Produktziele für alle ihre 
Produkte. Sie formulierten diese häufig nicht konsequent nach den „S.M.A.R.T.“ -
Kriterien. Dies stellte ich besonders bei Produkten zu Pflichtaufgaben fest, bei 
denen sich das Produktziel im Grunde aus der Aufgabe selbst ergibt. In anderen 
Produkten formulierten die Kommunen Ziele, die sie mit dem Produkt nicht errei-
chen konnten.  
Probleme bei der „S.M.A.R.T.“ ’en Formulierung von Zielen stellte ich bereits in 
früheren Prüfungen häufiger fest. In der aktuellen Prüfung erkannte ich, dass sich 
die Probleme (bei der „S.M.A.R.T.“ ’en Formulierung von Zielen) nicht selten aus 
der Zielauswahl selbst ergaben. Je geeigneter die Kommune ihre operativen 
Produktziele inhaltlich auf ihre strategischen Zielvorgaben ausrichtete, desto 
konkreter („smarter“) konnten sie diese Ziele formulieren. Folglich sollte sich die 
zwingend notwendige Formulierung geeigneter Produktziele nach den 
„S.M.A.R.T.“-Kriterien für die Kommunen deutlich vereinfachen, soweit sie sich 
stärker auf eine strategische Ausrichtung der Produktziele konzentrieren. 
Produktkennzahlen 
Ich stellte fest, dass ein Grad der Zielerreichung mit gebildeten Produktkennzah-
len häufig nicht messbar war. Dabei gab es eine Überfrachtung von Produkten 
mit Kennzahlen ebenso, wie an anderer Stelle das vollständige Fehlen von Pro-
duktkennzahlen. Neben den zum Ermitteln eines Zielerreichungsgrads notwendi-
gen, relativen Kennzahlen stellte ich oft hierfür nicht geeignete, absolute Kenn-
zahlen (statistische Mengen) fest. Die Kommunen beklagten übereinstimmend 
Probleme beim Bilden von geeigneten Produktkennzahlen und bei der Abgren-
zung zu Vergleichskennzahlen. Die GemHKVO enthält keinen Hinweis darauf, 
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dass die auszuweisenden Produktkennzahlen (allein) dem Zeck dienen, steue-
rungsrelevante Zielerreichungsgrade zu den Produktzielen zu ermitteln. 
Produktkennzahlen sind Leistungsindikatoren, die vorrangig einer vorausschau-
enden Festsetzung von Erwartungswerten bzw. Zielvorgaben (Prognosen) die-
nen sowie der darauf aufbauenden Überprüfung, ob diese Erwartungen eintreten. 
Der Zusammenhang zwischen Kennzahl und Erreichungsgrad eines festgelegten 
Ziels muss nachvollziehbar sein. Viele der zu den Produkten bzw. Produktzielen 
gebildeten Produktkennzahlen erfüllten diese Kriterien nicht. Sie lieferten aussa-
gekräftige Grund- und Strukturdaten; deren steuerungsrelevanten Nutzen für ein 
(strategisches) Controlling erkannte ich aber vielfach nicht. 
Die geprüften Kommunen versuchten über verschiedene Kennzahlen, (z T. nur 
vermutete) Informationsbedarfe von Verwaltungsleitung und Politik umfassend zu 
decken oder Ansätze/Hilfen zur Interpretation von Controllingberichten zu liefern. 
Der oben genannte, originäre Zweck von Produktkennzahlen verlor dabei an Be-
deutung. Vergleichbar negativ wirkte sich zudem eine unscharfe Trennung zwi-
schen Produktkennzahlen und Kennzahlen für intra- und interkommunale Leis-
tungsvergleiche aus. Gab es Schwierigkeiten bei der Bildung von Produktkenn-
zahlen, griffen Kommunen oft auf ungeeignete Vergleichskennzahlen zurück. 
Als eigentliche Problemursache stellte ich eine häufig unscharfe Auslegung bzw. 
Definition des (produktbezogenen) Zwecks von Kennzahlen fest. Die Kommunen 
sollten hier zu einer rein zweckbestimmten, auf Produktziele ausgerichteten For-
mulierung einzelner oder nur weniger, relativer Produktkennzahlen zurückfinden. 
Sie sollten Produktkennzahlen konsequent von intra- oder interkommunalen Ver-
gleichskennzahlen abgrenzen, die grundsätzlich anderen Zwecken dienen. 
Produktverantwortung 
Die Kommunen ordneten die Produktverantwortung regelmäßig hierarchischen 
Funktionsebenen zu. Es kam zu recht großen Spannen bei der Summe von Pro-
dukten und/oder sehr unterschiedlich großen Produkt-Gesamtbudgets, die ei-
ner/einem einzelnen Verantwortlichen zugeordnet waren. Eine sach- und/oder 
aufgabenorientierte Verteilung von Produktverantwortungen auch über unter-
schiedliche Hierarchieebenen hinweg stellte ich kaum fest.  
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Die Bewertung der Ausgestaltung und Verteilung der Produktverantwortung ge-
staltete sich problematisch. Die GemHKVO sieht den Begriff der Produktverant-
wortung selbst nicht vor. In § 4 Abs. 3 Satz 2 fordert sie lediglich die Zuweisung 
der Budgetverantwortung zu einer Organisationseinheit (nicht zu einer Person). 
Offen bleibt, ob, wie und wieweit die Verantwortung delegiert bzw. als Produkt-
verantwortung auf Beschäftigte der Organisationseinheit verteilt werden kann 
oder soll. Das dem NKR zugrunde liegende Neue Steuerungsmodell setzt ledig-
lich eindeutige Produktverantwortung voraus1. Die Kommunen sollten hier 
schlicht auf eine sach- und kompetenzgerechte Verteilung der Produktverantwor-
tungen achten. 
3.3.3 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) 
Von den 113 ausgewerteten Kommunen hatten 46 Kommunen (41 %) eine KLR 
für die Gesamtverwaltung eingeführt. 41 Kommunen (36 %) führten sie nur für 
einzelne Verwaltungseinheiten. Besonders auffällig fand ich, dass 26 Kommunen 
(23 %) im dritten Jahr nach der Einführungspflicht noch keine Kostenrechnung 
für sich entwickelt hatten.  
Bei einer dieser Kommunen stellte ich eine Vollkostenrechnung fest. In ihr wur-
den die Serviceprodukte und der Verwaltungsoverhead vollständig auf die exter-
nen Produkte verrechnet. Die weiteren Kommunen ermittelten oder verteilten ihre 
Kosten unterschiedlich weitgehend, insgesamt aber nicht vollständig oder nicht 
immer sachgerecht. Die geprüften Kostenrechnungen waren unterschiedlich tief-
greifend. Teilweise waren sie wenig detailliert mit nur „grober“ und z. T. unvoll-
ständiger Aufwandsverteilung. Teilweise genügten sie höchsten Ansprüchen, die 
so jedoch nicht gestellt wurden. Z. B. fanden einzelne Kommunen detaillierte 
Umlageschlüssel, deren Ergebnis die steuerungsrelevanten Ansprüche übertra-
fen. Die Kostenrechnung lieferte teilweise Grundlagen für Entscheidungen (z. B. 
„make-or-buy“), die die Budgetverantwortlichen nicht treffen konnten. Diese hohe 
Qualität der Kostenrechnung barg die Gefahr, unverhältnismäßigen Aufwand zu 
verursachen. 
                                                
1 „Das Neue Steuerungsmodell in kleineren und mittleren Gemeinden“, KGSt-Bericht 8/1995 vom 01.08.1995, 
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), Köln 
12.05.2015, Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs  
Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
Az.: 6.3-10712-111-40400-1/14 
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Um verhältnismäßigen Aufwand für die KLR zu betreiben, wäre es geboten, die 
örtlichen Bedürfnisse im  Sinne des § 21 Abs. 1 GemHKVO festzulegen. Nur 
hierüber können Kommunen richtige Entscheidungen zur individuell notwendigen 
Breite und Tiefe der KLR für ihre einzelnen Aufgabenbereiche treffen. Leider 
stellten die Kommunen ihr örtliches Bedürfnis für sich selbst nicht fest. So waren 
sie nicht in der Lage, den individuell sachgerechten (notwendigen und angemes-
senen) Aufwand für ihre KLR festzulegen. 
3.3.4 Controlling und Berichtswesen 
Von den 113 ausgewerteten Kommunen gaben 69 Kommunen (61 %) an, ein 
Controlling mit Berichtswesen für die Gesamtverwaltung eingeführt zu haben. 18 
Kommunen (16 %) gaben an, ein Controlling mit Berichtswesen (nur) für einzelne 
Verwaltungseinheiten zu unterhalten. Und 26 Kommunen (23 %) gaben an, noch 
kein Controlling zu haben. Überraschend ist auch hier der vergleichsweise hohe 
Anteil derer, die der grundsätzlichen Einführungspflicht bisher nicht nachkamen. 
Alle geprüften Kommunen hielten ein Controlling mit Berichtswesen für die Ge-
samtverwaltung vor. Wesentliche Unterschiede ergaben sich bei der Organisati-
on des Controllings selbst, ob es in der Linienorganisation oder als Stabsstelle 
angesiedelt war (vgl Ziffer. 3.1). 
Nach meinen Feststellungen tendierten die geprüften Kommunen zu längeren 
Berichtsintervallen. Die Verwaltungen berichteten überwiegend zweimal unterjäh-
rig, ergänzt um einen Jahresabschlussbericht.  
Mir fiel auf, dass die Kommunen ihr Berichtswesen vielfach überfrachteten. Sie 
berichteten insgesamt zu viele Details für zu viele Produkte. Überwiegend um-
fassten die dezentralen und auch die zentralen Berichte alle Produkte des Haus-
halts. Die fehlende Konzentration auf wesentliche Produkte, ggf. ergänzt um Be-
richte zu wesentlichen Planabweichungen, führte zu überdimensioniertem Be-
richtswesen. Fehlende Vorgaben der Leitungsebene zu deren Informationsbe-
dürfnissen verstärkte häufig diese Problematik. Keine geprüfte Kommune berich-
tete über Zielerreichungsgrade zu operativen Zielen. Zielerreichung und Zielab-
weichung waren hier zu wenig Gegenstand des Controllings. Daraus folgend wa-
ren Steuerungsmaßnahmen nicht immer „zielgerichtet“. 
12.05.2015, Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs  
Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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Auch die der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienenden Unternehmen (§ 136 
NKomVG) waren bei den geprüften Kommunen nicht in das Berichtswesen und 
Controlling integriert.  
3.3.5 Dezentrale Ressourcenverantwortung 
Bis auf fünf Kommunen versuchten alle 113 abgefragten Kommunen, die dezent-
rale Ressourcenverantwortung über die Bildung von Budgets zu stärken. Sie ta-
ten dies in unterschiedlicher Intensität. Ein Budgetmerkmal ist die dezentral gelei-
tete Verwaltungseinheit (§ 59 Ziffer 19 GemHKVO). Einige Budgets konnte ich 
einer solchen dezentral geleiteten Verwaltungseinheit nicht zuschreiben. Die be-
treffenden Kommunen schwächten hierdurch die dezentrale Ressourcenverant-
wortung.  
Das Maß der dezentralen Ressourcenverantwortung hing von der Einbindung 
des Personalaufwands ab. Von den 113 befragten Kommunen banden bisher 39 
Kommunen die Personalkosten in ihre Budgets ein. 
In einigen Budgets legten die Kommunen für bestimmte Aufwendungen einen ei-
genen „internen“ Deckungskreis fest. Durch seine Herauslösung aus dem Ge-
samtdeckungskreis des Budgets schränkten die betreffenden Kommunen die de-
zentrale Ressourcenverantwortung indirekt leicht ein. 
3.4 Analyse von Aufwand und Nutzen 
Für die Arbeit mit den Steuerungsinstrumenten haben Kommunen zusätzlichen 
Aufwand zu betreiben. Mich überraschte, dass die von mir geprüften Kommunen 
ihren Steuerungsaufwand nicht kannten. Weniger überraschte mich, dass die 
geprüften Kommunen sich wenig mit der Messbarkeit des Nutzens aus der Arbeit 
mit den Steuerungsinstrumenten auseinandersetzten (z. B. Verbesserung der 
Haushaltslage, Optimierung der Geschäftsprozesse, mehr Output, bessere Wir-
kung). Die Arbeit mit Steuerungsinstrumenten verursacht Aufwand. Es gilt der 
Haushaltsgrundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 110 Abs. 2 
NKomVG). Maßstab für den Aufwand sind die „örtlichen Bedürfnisse“ nach § 21 
GemHKVO. Ich stellte bereits zu Ziffer 3.2.3 fest, dass die geprüften Kommunen 
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Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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nur selten eine individuelle Definition und die Berücksichtigung dieses Bemes-
sungskriteriums zu erkennen gaben. 
Gemeinsam mit den geprüften Kommunen versuchte ich, den jeweiligen Steue-
rungsaufwand zu ermitteln. Zu diesem Zweck erhoben sie alle Stellenanteile, mit 
denen die Beschäftigten Steuerungsinstrumente anwendeten. Diese Stellenantei-
le und Stellenbewertungen rechnete ich auf die Jahreswerte „Kosten eines Ar-
beitsplatzes“ der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement 
um. Den so ermittelten Aufwand bezog ich auf alle tatsächlich besetzten Stellen 
laut Stellenplan (Stichtag 30.06. 2013; einschließlich Sondervermögen). So 
ergab sich der jährliche „Steuerungsaufwand pro Stelle“. Die Ergebnisse unter-
schieden sich deutlich. Der Maximalwert lag über dem Fünffachen des Minimal-
werts. Bei aller gebotenen Vorsicht hinsichtlich der Aussagekraft einer Kennzahl 
ermittelte ich bei den beteiligten Kommunen einen Mittelwert für den Steue-
rungsaufwand von 735 € pro Vollzeitstelle.  
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Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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4 Individuelle Feststellungen für die Stadt Osnabrü ck 
4.1 Organisation der Verwaltungssteuerung 
Die Stadt Osnabrück unterhielt keine zentrale Steuerungsunterstützung. Ihr Ver-
waltungsvorstand legte keine entsprechenden Aufgaben oder einen Bedarf für 
sich fest. Das zentrale Controlling wies die Stadt einem Fachdienst im Fachbe-
reich „Finanzen und Controlling“ zu. Dieser Fachdienst nahm auch die Aufgaben 
der Entwicklung und Fortschreibung der Produkte des Produkthaushalts wahr. 
Ergänzend unterhielten die Fachbereiche dezentrale Controllingeinheiten. Die 
Stadt gliederte ihr gesamtes Controlling in die Linienorganisation ihrer Kernver-
waltung ein und verband hierüber die Controllingebenen indirekt miteinander. Ihr 
Beteiligungscontrolling unterhielt sie in einem gesonderten Fachdienst innerhalb 
des o. g. Fachbereichs. 
Die Ansiedlung des zentralen Controllings sowie des Beteiligungscontrollings im 
Finanzfachbereich birgt grundsätzlich die Gefahr, nicht monetäre städtische Ziele 
und Strategien zu vernachlässigen. Ebenso barg die Eingliederung der verschie-
denen Steuerungseinheiten in die Linienorganisation und damit in die Verwal-
tungshierarchie Gefahren. So könnten z. B. Berichtsinhalte „nach oben“ wie auch 
Steuerungsanweisungen „nach unten“ durch vielfache Interpretation auf dem 
Dienstweg verzerrt werden. Die aktuellen Strukturen erschweren eine zukünftige, 
strategische Konzernsteuerung, z. B. durch nur mittelbare Anbindung der Steue-
rungseinheit(en) an die Führungsebene oder gleichrangiges Nebeneinander 
zentraler Controllingeinheiten (Verwaltungscontrolling/Beteiligungscontrolling).  
Sollte der Verwaltungsvorstand Optimierungsbedarf in Bezug auf das strategi-
sche Steuerungssystem feststellen, kann er Steuerungsbedarfe und  
-aufgaben durch Dienstanweisung festlegen. Die Verwaltung könnte hieran 
Steuerungsstrukturen und Steuerungsmanagement (neu) ausrichten. 
In Ihrer Stellungnahme erklärte die Stadt Osnabrück, diesbezüglich bereits Ver-
änderungen in der Aufbau und Ablauforganisation vorgenommen zu haben (vgl. 
Hinweis unter Ziffer 1, erster Punkt). Die von ihr dargestellten Maßnahmen halte 
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Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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ich für geeignet, möglichen Gefahren wirkungsvoll zu begegnen und Steue-
rungsprozesse weiter zu optimieren. 
4.2 Einführungsstand und Nutzung der Verwaltungssteu erung  
Die Stadt Osnabrück erfüllte meine Erwartungen an einen Einsatz der haus-
haltswirtschaftlichen Steuerungsinstrumente in hohem Maße. In meiner Vorab-
frage stufte sie sich als weit fortgeschritten ein. Diese Selbsteinschätzung bestä-
tigte sich durch die Feststellungen und Eindrücke vor Ort. Die Stadt führte einen 
vollständigen Steuerungskreislauf ein und vollzog damit die Umstellung ihres 
Haushalts- und Rechnungswesens im Sinne des NKR. Hinsichtlich der Nutzung 
der Steuerungsinstrumente für eine strategisch ausgerichtete Verwaltungssteue-
rung stellte ich Optimierungspotenzial fest. Ich prüfte nicht im Einzelnen, ob die 
Stadt die hinter den Ansätzen des NKR stehenden Steuerungsmöglichkeiten 
konsequent und/oder vollständig zur zentralen Steuerungsunterstützung nutzte. 
4.3 Örtliche Steuerungsansätze und Optimierungspoten ziale 
4.3.1 Strategische Ausrichtung 
Die Stadt Osnabrück legte ihrer strategischen Ausrichtung kein Leitbild als stra-
tegische Grundausrichtung („städtische Vision“) zugrunde. Sie entwickelte in 
nicht öffentlichen Strategieprozessen zwei parallele strategische Zielstränge: 
Zehn „Strategische Stadtziele“ sowie acht „Strategische Ziele der Stadtentwick-
lung“. Letztere verfolgte sie lediglich über ihren Fachbereich Stadtentwicklung.  
Die Stadt formulierte durch ihre Fachbereiche über 50 sogenannte Entwicklungs-
schwerpunkte und ordnete diese - soweit möglich - ihren strategischen Stadtzie-
len zu („bottom-up“ -Verfahren). Sie evaluierte die strategischen Stadtziele und 
die zugehörigen Entwicklungsschwerpunkte über das jährliche Haushaltsaufstel-
lungsverfahren. Daneben formulierte sie fast 40 sogenannte Handlungsschwer-
punkte zu ihren strategischen Zielen der Stadtentwicklung. Ihre umfangreichen 
Beteiligungen nach § 136 Abs. 1 GemHKVO band die Stadt nicht in ihre strategi-
schen Zielprozesse ein. Sie analysierte bisher nicht, in wieweit dies innerhalb der 
gewählten Gesellschaftsstrukturen möglich ist. 
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Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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Die Stadt sollte ihr aus zwei Zielsträngen, 18 strategischen Grundausrichtungen 
(Strategische Stadtziele und Strategische Ziele der Stadtentwicklung) und rund 
90 strategischen Zielvorgaben (Entwicklungs- und Handlungsschwerpunkte) be-
stehendes strategisches Zielsystem grundsätzlich überarbeiten. Sie könnte ihm 
ein öffentliches/politisches Leitbildverfahren voranstellen.  
Die Stadt wählte gegenläufige Verfahrensweisen zur Entwicklung und Umset-
zung ihrer Strategien. Strategische Stadtziele und Strategische Ziele der Stadt-
entwicklung entwickelte sie „top-down“ aus der politischen Ebene, zugehörige 
Entwicklungs- oder Handlungsschwerpunkte dagegen „bottom up“ aus der Ver-
waltung heraus. Dies barg die Gefahr von System- oder Zielkonflikten. 
Nach Aussage der Stadt im Erörterungsgespräch am 09.02.2015 befinden sich 
diese gewachsenen Zielentwicklungsprozesse bereits im Umbruch. 
Bei der Neuentwicklung ihrer strategischen Zielsysteme sollte sie ihre ausgeglie-
derten Beteiligungen von Beginn an mit dem Ziel einer zukünftig echten „Kon-
zernsteuerung“ mit einbinden. Hierbei ist zu beachten, dass betriebswirtschaftli-
che Unternehmensinteressen im Widerspruch zur eigentlich zu erfüllenden, 
kommunalen Aufgabe stehen können. 
In ihrer Stellungnahme erklärte die Stadt Osnabrück, bereits 2014 einen breit an-
gelegten Ziel- und Strategieplanungsprozess initiiert zu haben. Hiernach sollen 
neue, strategische Ziele entwickelt und über „Zentrale Handlungsfelder“ bis hin 
zu den operativen Zielen stringent operationalisiert werden. Ich halte den darge-
stellten Prozess und dessen Ziele für geeignet, das strategische Zielsystem der 
Stadt Osnabrück zu reformieren und den Gefahren von System- und Zielkonflik-
ten zu begegnen. 
4.3.2 Produkte, Produktziele und Produktkennzahlen 
Die Stadt Osnabrück bestimmte mit 58 von 165 Produkten etwa ein Drittel ihrer 
Produkte als wesentlich im Sinne von § 4 Abs. 7 GemHKVO. Die Auswahl der 
Produkte erfolgte systematisch nach festgelegten Auswahlkriterien (Zielbezug, 
Freiwilligkeit der Aufgabe, Zuschussbedarf). Ein mögliches Kriterium „strategi-
sche Steuerungsrelevanz“ wendete die Stadt nicht an.  
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Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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In ihrer Stellungnahme wies die Stadt Osnabrück diese Feststellung unter Ver-
weis auf das Kriterium des Zielbezugs zurück. Bei meiner Prüfung erkannte ich 
nicht, dass Sie bei der Anwendung des „Ob“-Kriteriums auch die (strategische) 
Relevanz des Produktes bewertete bzw. gewichtete. Insoweit halte ich an meiner 
Feststellung fest. 
Für ihr Controlling erhob die Stadt relative und auch absolute Produktkennzah-
len. Diese eigneten sich in ihrer Vielzahl nicht immer zur Bestimmung des Zieler-
reichungsgrads bzw. als Erfolgsindikator für das Produkt (vgl. Ziffer 3.2.2 - Pro-
duktkennzahlen). Sowohl für (operative) Produktziele als auch für hierzu gebilde-
te Produktkennzahlen stellte ich in Stichproben fest, dass diese z. T. „konstruiert“ 
und nicht steuerungsorientiert formuliert wirkten. 
In ihrer Stellungnahme erwiderte die Stadt Osnabrück, dass sie absolute Kenn-
zahlen in der Produktbetrachtung für sinnvoll halte, wenn diese beispielsweise 
die Höhe der finanziellen Ressourcen begründen und nachvollziehbar machen. 
Soweit die Stadt mit absoluten Kennzahlen Produkte lediglich beschrieb, sehe 
ich keinen Widerspruch. Ich halte an meiner Aussage fest, denn ich bezog sie 
auf die Messung der Zielerreichung, nicht auf die Produktbeschreibung. Zur 
Messung der Zielerreichung wären immer mindestens zwei gleichartige absolute 
Kennzahlen zu erheben und in Relation zueinander zu setzen (z. B. Zeitreihen-
vergleich). Faktisch entspräche dies einer relativen Kennzahl. 
Die Stadt sollte die Anzahl der wesentlichen Produkte mit Blick auf deren tat-
sächliche, strategische Steuerungsrelevanz kritisch überprüfen. Die gewählte 
Auswahlsystematik halte ich für geeignet; sie sollte lediglich um das oben ge-
nannte Kriterium „strategische Steuerungsrelevanz“ ergänzt werden. Nicht jedes 
politische oder fachliche Interesse an einer Aufgabe muss sich in einem wesent-
lichen Produkt ausdrücken.  
Die Stadt formulierte ihre Produktziele nicht immer den „S.M.A.R.T.“- Kriterien 
entsprechend (vgl. Ziffer 3.2.2 - Produktziele).  Sie sollte sich bei einer Evaluie-
rung der Produktziele intensiver mit dem Zweck des Produktziels als operatives 
Ziel zur Realisierung der dahinter stehenden, strategischen Ziele auseinander-
setzen. So kann bei Pflichtaufgaben auf „konstruierte“ Produktziele verzichtet 
12.05.2015, Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs  
Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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werden. Hier genügt als Zielformulierung die Erfüllung der Pflichtaufgabe mit ggf. 
strategischem Bezug.  
Bei der Bildung von Produktkennzahlen sollte sich die Stadt entsprechend deren 
Zweckbestimmung auf einzelne, relative Kennzahlen je Produkt bzw. Produktziel 
beschränken. Das Berichtswesen sollte nicht unnötig durch zusätzliche (absolute 
oder auch relative) Kennzahlen überfrachtet werden. Soweit solche ergänzenden 
Kennzahlen rein informativ und/oder als Bewertungshilfe erhoben werden sollen, 
sind Erhebungsaufwand und Nutzen (Informationsgehalt) kritisch zu hinterfragen. 
4.3.3 Kosten- und Leistungsrechnung 
Die KLR der Stadt Osnabrück prüfte ich ohne besondere Feststellungen in Bezug 
auf mein Prüfungsthema. Die Stadt unterhält eine KL R, zu deren Bewertung ich 
auf meine allgemeinen Ausführungen unter Ziffer 3.2 .3 oben verweise. Zu fest-
gestellten, teilweise flachen oder stark pauschalierten Verrechnungsansätzen er-
klärte die Stadt, sie vermeide Aufwand für eine KLR insbesondere dort, wo oh-
nehin auf keinen „Vergleichsmarkt“ (externe Anbieter o . ä.) zugegriffen werden 
könne. Sie machte das örtliche Bedürfnis für ihre KLR v on Budgetgestaltungen 
und dem Umfang interner Abnahmepflichten abhängig. 
Ich empfehle der Stadt Osnabrück, für sich insbesondere a uch die analytischen 
Möglichkeiten der KLR (Kostentreiber, Aufwandsvergleich e etc.) weiter zu er-
schließen. Ziel der individuellen KLR sollte mindestens e ine aufwandsgerechte 
Vollkostenrechung für die zur Aufgabenerfüllung nach außen erbrachten Leistun-
gen (externen Produkte) sein. 
4.3.4 Controlling und Berichtswesen 
Die Stadt Osnabrück unterhielt das in Kommunen häufig angetroffene System 
eines zentralen/dezentralen Controllings. Mit der Ansiedlung im Fachbereich  
Finanzen richtete die Stadt ihr zentrales Controlling entsprechend aus. Weiteren 
steuerungsrelevanten Berichtsbedarf hatte die Stadt für sich nicht festgelegt. Im 
Controllingsystem der Stadt stellte ich eine zum Teil unscharfe Aufgabenabgren-
zung zwischen zentralen und dezentralen Controllingaufgaben fest. Neben ihrem 
Fach- und Aufgabencontrolling unterhielten die Fachbereiche im Rahmen ihrer 
12.05.2015, Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs  
Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
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Produktverantwortung individuell Finanzcontrollingsysteme zur Budgetbewirt-
schaftung.  
Dies und fehlende konkrete Vorgaben der Verwaltungsleitung zum strategischen 
Ansatz des Controllings führten zu einem autarken, dezentralen Controlling in 
den Fachbereichen. Die strategisch relevanten Ergebnisse erreichten die Verwal-
tungsspitze nicht immer bzw. wurden von dort nicht konkret abgefragt. Das Ge-
samtberichtswesen berichtete umfassend in wenigen unterjährigen Interwallen. 
Ich vermochte nicht nachzuvollziehen, in wieweit die Berichtsergebnisse für eine 
tatsächliche, strategische Verwaltungssteuerung genutzt wurden. 
Ich empfehle der Stadt Osnabrück, das etablierte Controlling und Berichtswesen 
durch verbindliche Vorgaben und Aufgabenbeschreibungen zu stärken. Dies 
z. B. durch eine Dienstanweisung zum Controlling und Berichtswesen, aufbau-
end auf ihrem „Leitfaden zum Berichtswesen“. Ergänzend zur Evaluierung der 
Aufgaben- und Geschäftsverteilung zwischen zentralem und dezentralem Con-
trolling sollte die Stadt Kernaufgaben und organisatorische Zuordnung des Con-
trollings in der Linienorganisation kritisch hinterfragen. In ihre Überlegungen soll-
te sie bereits begonnene „technische Optimierungen“ (Softwareeinsatz, Vermei-
den von Medienbrüchen) mit einbeziehen. 
In ihrer Stellungnahme erklärte die Stadt Osnabrück, keinen grundsätzlichen 
Handlungsbedarf zu sehen. Zu meiner Empfehlung stellte sie Alternativen dar, 
mit denen das Berichtswesen für Vorstand und Politik optimiert und die Steue-
rung relevanter Themen gestärkt werden können. Diese halte ich für ebenfalls 
zielführend. 
 
 
 
12.05.2015, Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs  
Stadt Osnabrück - Mindeststandards für Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten“,  
Az.: 6.3-10712-111-40400-1/14 
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4.3.5 Dezentrale Ressourcenverantwortung 
Die Organisation der dezentralen Ressourcenverantwortung (Budgetierung) bei 
der Stadt Osnabrück prüfte ich ohne besondere Feststellungen in Bezug auf 
mein Prüfungsthema. Die Stadt unterhält ein Budgetierungssystem, zu dessen 
Bewertung ich auf meine allgemeinen Ausführungen unter Ziffer 3.2.5 verweise. 
 
Im Auftrag 
 
H a c k m a n n 
 
Sparkasse Osnabrück 
BLZ 265 501 05 / Konto 14043 
IBAN [IBAN ENTFERNT] 
BIC NOLADE22 
Gläubiger-Identifikationsnummer: 
DE21KVW00000015693 
 
 
 
 
 
  
Stadt Osnabrück . Postfach 44 60 . 49034 Osnabrück 
 
D E R   O B E R B Ü R G E R M E I S T E R 
 
Niedersächsischer Landesrechnungshof 
Herrn Frank Teschner 
Postfach 10 10 52 
31110 Hildesheim 
 
Rathaus 
49074 Osnabrück 
 H   Heger Tor 
 
Tel.: [TELEFONNUMMER ENTFERNT] 
Fax: [TELEFONNUMMER ENTFERNT]  
[E-MAIL ENTFERNT] 
www.osnabrueck.de 
Ihr Zeichen / Datum Unser Zeichen / Datum 
6.3-10712-111-40400/3-14 Gr./       05.03.2015 
 
Überörtliche Prüfung der Stadt Osnabrück 
Steuerungsinstrumente bei größeren kommunalen Einheiten  
 
 
Sehr geehrter Herr Teschner, 
 
bezugnehmend auf Ihr Schreiben vom 28.11.2014 möchte ich mich für die 
Übersendung des Entwurfs der Prüfungsmitteilung „Steuerungsinstrumente 
bei größeren kommunalen Einheiten“ über die in der Zeit vom 23.06.2014 
bis 25.07.2014 durchgeführte überörtliche Prüfung sowie über das am 
09.02.2015 in unserem Haus durchgeführte Erörterungsgespräch beda n-
ken.  
 
Im Fol genden möchte ich die Gelegenheit zur Stellungnahme nach § 4 
Abs. 1 Satz 3 NKPG wahrnehmen. 
Zunächst einmal möchte ich meine Freude darüber zum Ausdruck bringen, 
dass Sie die Stadt Osnabrück als fortschrittlich hinsichtlich des Einfü h-
rungsstandes von Steue rungsinstrumenten betrachten. Das positive R e-
sümee beispielsweise zu einem gut au sgebauten Finanzcontrolling sowie 
zum allgemein fortschrittlichen Einführungsstand der Steuerungsinstrumen-
te zeigt mir, dass wir den richtigen Weg eingeschlagen haben.  
 
Ebenso wichtig ist es mir, Ihre Hinweise aufzugreifen und diese als Gel e-
genheit zu nutzen, bei Bedarf weitere Optimierungen einzuleiten. Mein e r-
klärtes Ziel ist es, eine effiziente Steuerungsunterstützung für die Leitung s-
kräfte in Politik, im Verwaltungsvorstan d sowie auf Fachbereichs - und 
Fachdienstleiter/-innenebene durch zielgerichtete Controllingabläufe und –
inhalte vorzuhalten. 
  
Sie verweisen in ihrem Bericht auf Risiken in Hinblick darauf, dass die zent-
rale Steuerungsunterstützung nicht bei dem Vorstand i nstitutionalisiert an-
gesiedelt ist, sondern durch die Fachbereiche Finanzen und Controlling, 
Stadtentwicklung und Bürgerbeteiligung sowie Personal und Organisation 
wahrgenommen wird.  
2 
 
In Übereinstimmung mit Ihrem Vorschlag habe ich bereits zum 01.01.2015 
das Team für die Strategische Stadtentwicklung in das direkt bei mir ang e-
siedelte Referat für Strategische Steuerung und Rat (ehemals Büro für 
Ratsangelegenheiten) integriert (s. geändertes Org anigramm in Anlage 1). 
Ein wesentlicher Aufgabenschwerpunkt die ses Teams liegt in der strateg i-
schen Steuerungsunterstützung. Die Abläufe der strategischen Zielentwick-
lung sowie das hierauf aufbauenden Monitoring mit Betrachtung der Zieler-
reichung werden nunmehr von hier verantwortet. Im Mittelpunkt der Steu e-
rung werden die aufgrund ihres relevanten Zielbezugs als wesentlich def i-
nierten Produkte stehen.  
 
Im Zuge der Organisationsänderung habe ich darüber hinaus festgelegt, 
dass das Beteiligungscontrolling zwar organisatorisch weiterhin im Fachbe-
reich Finanzen und Controlling angebunden ist, die Aufgabenwahrnehmung 
jedoch in direkter Abstimmung mit mir erfolgt, so dass ein ungefilterter I n-
formationsfluss gesichert ist. 
  
Bereits von der neuen Organisationseinheit wurde im Juni 2014 ein breit 
angelegter Ziel - und Str ategieplanungsprozess initiiert, nach dem neue 
strategische Ziele für die Jahre 2016 bis 2020 und deren Operationalisi e-
rung mit den Leitungsebenen aus Politik und Verwaltung e rarbeitet werden 
sollen. Das bisherige – auch historisch gewachsene - Nebeneinander von 
strategischen Zielsystemen wird damit abgelöst und vereinheitlicht. Unter 
Hinzuziehung von externer Beratung soll darauf hingewirkt werden, dass 
die strategischen Ziele aufgrund konkreter Erfolgsindikatoren messbar sind 
und eine stringente Zielableitung forciert wird. Nach einer intensiven ve r-
waltungsinternen Vorbereitung finden aktuell erstmals diesen Prinzipien 
entsprechende Workshops mit politischen Vertreter/-innen statt. 
 
Details zum geänderten und vereinheitlichten Zielsystem sowie dem weit e-
ren Verfahren entnehmen Sie gerne der anliegenden Vorlage für die Vo r-
standskonferenz am 17.02.2015 nebst Protokollauszug (Anlagen 2 und 3). 
Unter anderem soll daraufhin gewirkt werden, dass die strategischen Ziele 
über sogenannte „Zentrale Handlungsfelder“ bis hin  zu den operativen Zie-
len stringent operationalisiert werden, um einer „Zuordnung“ etwaiger eig e-
ner dezentraler Interessen, wie sie auch schon in den vergangenen Jahren 
von zentraler Seite abgelehnt wurde, entgegenzuwirken.  
 
Hinsichtlich der Produktsteuerung möchte ich von meiner Seite darauf hi n-
weisen, dass die Identifikation der wesentlichen Produkte neben der fina n-
ziellen Bedeutung sowie der Beei nflussbarkeit auch über das Kriterium 
eines strategischen Zielbezugs erfolgt. Die kritische Anmerkung in Ihre m 
Prüfungsvermerk kann ich insoweit nicht nachvollziehen. Die Auswahl der 
wesentlichen Produkte wird im Zuge des aktuellen Prozesses der Neuera r-
beitung der strategischen Ziele in Hinblick auf die neuen strategischen 
Schwerpunkte aktualisiert. Inwieweit in diesem Zusammenhang eine Redu-
zierung der Anzahl der w esentlichen Produkte in der Außendarstellung 
möglich ist, bleibt abzuwarten, da die politischen Gremien in der Verga n-
genheit ein entsprechendes Informationsbedürfnis geltend gemacht haben. 
Hinsichtlich d er verwaltungsintern zur strategischen Zielerreichung verti e-
fend zu betrachtenden Produkte ist jedoch, wie in Ihrem Prüfvermerk fes t-
gestellt, eine stärkere Fokussierung des zentralen Controllings auf die 
steuerungsrelevantesten Produkte erforderlich.  
3 
 
Entgegen der geäußerten Auffassung des LRH halte ich absolute Kennzah-
len in der Produktbetrachtung durchaus für sinnvoll, wenn diese beispiel s-
weise die Höhe der finanziellen Ressourcen begründen und nachvollzie h-
bar machen. Für die Zukunft beabsichtigen wir je doch eine Darstellungsva-
riante zu wählen, nach der auf eine konstruierte Verbindung zum Produk t-
ziel verzichtet werden kann, z. B. durch eine Differenzierung zwischen Pr o-
duktkennzahlen im engeren Sinne (zur Messung der Zielerreichung) und 
sonstigen Kennzahlen. 
 
Ihre kritische Anmerkung, dass das bisherige Controlling zu sehr auf die 
finanzielle Entwicklung fokussiert ist, kann ich nicht in Gänze nachvollzi e-
hen. Insbesondere in dem von Ihnen angeführten standardisierten B e-
richtswesen sind neben der finanziell en Entwicklung auch eindeutige Au s-
sagen zu (inhaltlichen) Zielerreichungsgraden enthalten. Auch die Projek t-
konferenz (s. Dienstanweisung in Anlage 4), in der steuerungsrelevante 
Themen in regelmäßig stattfindenden Terminen unter Geschäftsführung 
des Verwaltungscontrollings zwischen den beteiligten Fachbereichen sowie 
dem Vorstand beraten werden, wird in dieser Hinsicht als sinnvolles I n-
strument bewertet.  
 
Darüber hinaus werfen Sie die Frage auf, ob die Informationen des dezen t-
ralen und zentralen Co ntrollings die Verwaltungsleitung sowie die Politik in 
ausreichendem Maße erreichen bzw. wie hier eine Optimierung der Steu e-
rungsunterstützung möglich ist. Ich sehe in dieser Hinsicht keinen grun d-
sätzlichen Handlungsbedarf. Denkbar wäre, das bisherige standardisie rte 
Berichtswesen für Vorstand und Politik im Umfang zu straffen und die E r-
gebnisse in einem „Managementpaper“ zusammenzufassen. Großes P o-
tential in der Steuerungsunterstützung des Vorstandes wird durch die oben 
genannte Projektkonferenz bereits gehoben. In der Vor- und Nachbereitung 
sowie der Durchführung dieser Sitzungen könnte in der Zukunft ein verti e-
fender Fokus des zentralen Controllings liegen, um die Steuerung releva n-
ter Themen noch stärker zu begleiten.  
 
Abschließend würde ich mich natürlich freue n, wenn Sie die Ergebnisse 
unseres Erört erungsgesprächs berücksichtigen würden und insbesondere 
die dort identifizierten, unterschiedliche Interpretationen zulassenden Fo r-
mulierungen konkretisieren, um etwaigen Missverständnissen vorzube u-
gen.  
 
Insgesamt möchte ich mich für die umfassende und konstruktive Unters u-
chung der Steuerungsinstrumente bedanken. Ich hoffe, dass durch die vo r-
stehenden Ausführungen deutlich geworden ist, dass wir einige Ihrer A n-
merkungen im Optimierungsprozess der hiesigen Controllingstruktur bereits 
aufgegriffen haben. Für die Unterstützung I hrerseits sind wir in diesem Z u-
sammenhang sehr dankbar. 
 
Falls sich von Ihrer Seite noch Rückfragen ergeben, wenden Sie sich gerne 
an Herrn Ille nseer, Leiter des Referats Strategische Steuerung und Rat 
([E-MAIL ENTFERNT]; 0541/323-4218).  
 
Mit freundlichen Grüßen 
 
 
 
Wolfgang Griesert 
Oberbürgermeister