Anwendung der EU-Verordnung 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße in Osnabrück
Stadt: osnabrueck
Drucksache: VO/2015/5584-01
Datum: 2015-05-21
Vorlagenart: Mitteilungsvorlage

Seite: 1/1
Stadt Osnabrück 11.05.2015 
Vorstand für Finanzen, Liegenschaften, Beteiligungen
Fachbereich Finanzen und Controlling
Mitteilungsvorlage Vorlage-Nr:
Öffentlichkeitsstatus:
VO/2015/5584-01
öffentlich
Anwendung der EU-Verordnung 1370/2007 über öffentliche 
Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße in Osnabrück
Beratungsfolge:
Gremium Datum Sitzungs-
art
Zuständigkeit TOP- 
Nr.
 Rat der Stadt Osnabrück 19.05.2015 Ö Kenntnisnahme
Der Inhalt der Vorlage unterstützt folgende/s strategische/n Stadtziel/e:
Sachverhalt:
Zur Anfrage der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen nimmt die Verwaltung wie folgt Stellung:
1. Trifft die Einschätzung des VCD zu, dass hier ein Verstoß gegen die EU-VO 1370/2007 
vorliegt?
Aus Sicht der Stadtwerke Osnabrück AG trifft die Einschätzung des VCD nicht zu. Zur 
Rechtsmäßigkeit der Einbindung der PlaNOS in die Organisationsstruktur hat die 
Rechtsabteilung der Stadtwerke eine rechtliche Würdigung vorgenommen. Diese kommt 
zum folgenden Ergebnis:
„Die aktuelle Situation und ganz konkrete Art und Weise der Inanspruchnahme der 
PlaNOS durch die kommunalen ÖPNV-Aufgabenträger stellt unter Berücksichtigung des 
gesamten nationalen und EU-rechtlichen Rechtsrahmens des ÖPNV eine 
gesetzeskonforme Gestaltungsform dar.“
2. Wenn ja, war wird die Stadt unternehmen, um dem abzuhelfen.
Trifft nicht zu, da aktuell kein Verstoß gegen die EU Verordnung 1370/2007 gesehen 
wird. 
Anlage/n:
Stellungnahme der SWO AG zur Rechtmäßigkeit der Einbindung der PlaNOS GbR
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Zur Rechtmäßigkeit der Einbindung der PlaNOS GbR in die 
Organisationsstruktur des ÖPNV im Nahverkehrsraum Osnabrück und Umland 
durch die Aufgabenträger
I. Einleitung
Die Einbindung der PlaNOS GbR in die Organisationsstruktur des ÖPNV im 
Nahverkehrsraum der Stadt Osnabrück und des Landkreises Osnabrück durch die 
Aufgabenträger ist rechtskonform und stellt sich wie folgt dar:
Das Schaubild (3-Ebenen-Modell) zeigt die Trennung der im ÖPNV wesentlichen 
Funktionsebenen von Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen. Die PlaNOS ist 
zwischen diese beiden Ebenen geschaltet, um als auftrags- und weisungsgebundene 
Planungs- und Managementgesellschaft operative Dienstleistungen zu erbringen. 
Nicht im Schaubild dargestellt ist die dritte Funktionsebene der in Niedersachsen 
nach Personenbeförderungsrecht zuständigen Genehmigungsbehörde, der 
Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen mbH, mit Sitz in Hannover.
II. Gesellschaftsrechtliche Struktur der PlaNOS GbR
Die PlaNOS ist eine Planungs- und Managementgesellschaft, die nicht unmittelbar 
durch die Aufgabenträger, sondern durch zwei Tochtergesellschaften der 
Aufgabenträger gesellschaftsrechtlich getragen wird. Von städtischer Seite ist die 
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Gesellschafterin die Stadtwerke Osnabrück AG  und von der Seite des Landkreises 
Osnabrück die Beteiligungs- und Vermögensverwaltungsgesellschaft mbH (BEVOS). 
Die Aufgabenträger selbst, Stadt Osnabrück und Landkreis Osnabrück, sind somit an 
der PlaNOS nicht unmittelbar  beteiligt. Diese Konstruktion ist aus finanziellen 
Gründen zwischen der BEVOS und der Stadtwerke Osnabrück AG konzipiert 
worden.
Daneben sind der PlaNOS folgende Beiräte zugeordnet, um in möglichst 
ausgewogenem Maße den Interessengruppen rund um den ÖPNV Beachtung und 
die Möglichkeit der Mitgestaltung zukommen zu lassen:
 Kommunaler Beirat
 Politischer Beirat
 Beirat der Verkehrsunternehmen
 Fahrgastbeirat
Im Wege dieser Beiräte können Vertreter/innen aus Kommunen, politischen 
Entscheidungsträgern, Verkehrsunternehmen und Fahrgästen ihre Vorschläge und 
Interessen zur Verbesserung des ÖPNV-Angebotes einbringen. 
Die PlaNOS wiederum informiert in diesen Gremien über den aktuellen Stand ihrer 
Planungen im Auftrag der Aufgabenträger und greift die Anregungen zu ihren 
Planungskonzepten auf. 
III. Gesellschaftszweck der PlaNOS
Das Engagement der PlaNOS als Dienstleister für die Aufgabenträger des ÖPNV ist 
wie folgt als Gesellschaftszweck im Gesellschaftsvertrag vom 01.04.1993 
beschrieben:
§ 2 Abs.1: Zweck der Gesellschaft ist 
a.) die Wahrnehmung von Planungsaufgaben zur Verbesserung des Öffentlichen 
Personennahverkehrs in der Stadt Osnabrück und im Landkreis Osnabrück unter 
Berücksichtigung der Belange der Schülerbeförderung im Rahmen der gesetzlichen 
Bestimmungen,
b.) die Umsetzung von Planungskonzepten, soweit sie entsprechend den Regelungen 
dieses Vertrages umzusetzen sind, vorzubereiten, 
c.) Marketing mit dem Ziel zu betreiben, die Nutzung des Öffentlichen 
Personennahverkehrs zu fördern. 
Hiernach erbringt die PlaNOS für die beiden Aufgabenträger Stadt und Landkreis 
Osnabrück dienstleistend und weisungsgebunden (ohne eigene 
Entscheidungshoheit) Planungsaufgaben zur Förderung und Verbesserung des 
ÖPNV, soweit dies gesetzliche Bestimmungen zulassen (§ 2 Abs.1 lit. a.) 
Gesellschaftsvertrag.
IV. Bestimmungen des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des 
öffentlichen Personennahverkehrs (NNVG)
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Die Organisationsstruktur des ÖPNV im Nahverkehrsraum Osnabrück entspricht 
insoweit auch den aktuellen gesetzlichen Rahmenbedingungen. Nach den 
Regelungen des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des öffentlichen 
Personennahverkehrs (NNVG) sind die Stadt und der Landkreis Osnabrück 
kommunale Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (§ 4 Abs.1 lit. 3. 
NNVG). Die ÖPNV-Aufgabenträger sollen eine ausreichende Bedienung mit 
öffentlichen Verkehrsmitteln sicherstellen und im Interesse des Umweltschutzes und 
der Verkehrssicherheit zu einer Verlagerung des Verkehrsaufkommens auf 
öffentliche Verkehrsmittel beitragen. Nach den gesetzlichen Vorgaben sind sie 
verpflichtet, den Nahverkehrsplan aufzustellen (§ 6 NNVG). 
Personell werden die Aufgabenträgerfunktionen bei der Stadt Osnabrück bei Herrn 
Stadtrat Frank Otte, Vorstand für Städtebau, Umwelt und Ordnung, sowie beim 
Landkreis Osnabrück bei Herrn Kreisrat Dr. Wilfried Wilkens verankert und 
gebündelt.
Diesem gesetzlichen Auftrag und der Entscheidungskompetenz aus  § 6 Abs.1 
NNVG sind die Aufgabenträger Stadt und Landkreis Osnabrück kürzlich erneut mit 
Verabschiedung des 
Dritten Nahverkehrsplans für Stadt und Landkreis Osnabrück 2013 über 
grundlegende Anforderungen an den ÖPNV, 
beschlossen vom Rat der Stadt Osnabrück am 17.12.2013 sowie vom Kreistag des 
Landkreises Osnabrück am 16.12.2014, vollständig nachgekommen.
Zur Erfüllung dieser gesetzlichen Aufgaben bedienen sich die Stadt und der 
Landkreis Osnabrück der PlaNOS als kompetenter Beratungs- und 
Managementgesellschaft. Im Osnabrücker 3-Ebenen-Modell übernimmt die PlaNOS 
nur dienstleistend und weisungsgebunden unterhalb der scharf davon getrennten 
Aufgabenträgerebene von Stadt und Landkreis im Sinne eines operativen 
Managements die Koordination und Grundlagenplanung. Entscheidungsebene für 
den Nahverkehrsplan ist die PlaNOS nicht, das sind die Aufgabenträger selbst.
Der Nahverkehrsplan ist nach der Regelung des § 6 Abs.4 NNVG auch unter 
Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer aufzustellen. Die Einhaltung dieser 
gesetzlichen Verpflichtung gelingt den Aufgabenträgern besonders gut im Rahmen 
des Osnabrücker Modells, in dem die PlaNOS über ihre Vernetzungsfunktion im 
gesamten VOS-Verkehrsgebiet auch die Interessen der in der Region tätigen 
Verkehrsunternehmen zusammenführt. In ihrer koordinativen Funktion ermöglicht die 
PlaNOS ein einheitliches Erscheinungsbild des ÖPNV der Region unter 
Einbeziehung der Verkehrsgemeinschaften in und um Osnabrück (VOS). Dies ist ein 
wesentlicher Erfolgsfaktor für den Nahverkehr in der Stadt Osnabrück und  im 
Osnabrücker Land. Seit ihrer Gründung verfolgt die VOS das gemeinsame Marketing 
als Hauptziel und konnte mit konzeptioneller Unterstützung der PlaNOS wichtige 
Meilensteine erreichen. Der Marketing-Mix, der Produkt, Preis (Tarif), Vertrieb und 
Kommunikation umfasst und zwischen Aufgabenträgern, Kommunen und 
Verkehrsunternehmen gut abgestimmt ist, sorgt für einen dauerhaften positiven 
Markenaufbau der VOS und verbessert nachhaltig Image und Nutzung des ÖPNV.
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Über die der PlaNOS zugeordneten Beiräte aus allen Interessenslagen (Kommune, 
Politik, Verkehrsunternehmen, Fahrgäste/Kunden) kann es kaum eine 
ausgewogenere Struktur geben, um gegenüber den Aufgabenträgern Stadt und 
Landkreis Beratungsleistungen für einen ausgewogenen ÖPNV in der Region unter 
Mitwirkung der Verkehrsunternehmen zu erbringen.
V. Regelungen im Personenbeförderungsgesetz (PBefG)
Das Osnabrücker 3-Ebenen-Modell entspricht auch den Anforderungen des PBefG. 
Nach der Regelung des § 8 Abs.3 PBefG sind die von den Ländern benannten 
Behörden (Aufgabenträger) – also Stadt und Landkreis Osnabrück - für die 
Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit 
Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr zuständig. Der 
Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des 
Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die 
verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem 
Nahverkehrsplan. […]. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind – so das 
PBefG - die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; […] Der 
Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen 
Personennahverkehrs. 
Mit Verabschiedung des Dritten Nahverkehrsplans am 16./17.12.2013 im Rat bzw. 
Kreistag haben die beiden Aufgabenträger den Rahmen für die Entwicklung des 
ÖPNV in Stadt und Landkreis Osnabrück rechtskonform im Sinne des § 8 Abs.3 
PBefG gesetzt. 
VI. Regelungen in der EU-VO 1370 /2007
Die Aufgabenträger haben im Umfeld des ÖPNV auch europarechtliche Vorgaben zu 
berücksichtigen. Das gilt seit dem 03.12.2009  insbesondere für die Verordnung (EG) 
Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über 
öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der 
Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (kurz: EU-VO 
1370/2007). 
Ziel der EU-VO 1370/2007 ist es, sichere, effiziente und hochwertige 
Personenverkehrsdienste durch einen regulierten Wettbewerb zu gewährleisten, der 
die Transparenz und Leistungsfähigkeit öffentlicher Personenverkehrsdienste 
garantiert und zwar unter Berücksichtigung sozialer, umweltpolitischer und 
raumplanerischer Faktoren. Der Zweck dieser neuen Verordnung ist, vor allem 
transparente Regeln für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen 
und/oder der Vergabe ausschließlicher Rechte bei der Durchführung von 
Personenverkehrsdiensten zu schaffen. Die EU-VO1370/2007 stellt als „lex specialis“ 
einheitliche Wettbewerbsregeln über öffentliche Personenverkehrsdienste als 
Dienstleistungen mit allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auf. Sie verbindet 
Vergabe- und Beihilferecht miteinander, denn in allen Ländern hat sich gezeigt, dass 
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öffentliche Personenverkehrsdienste nicht ohne die Gewährung von finanziellen 
Ausgleichsleistungen von Seiten der öffentlichen Hand auskommen.
Diese Verordnung verwendet anstelle des im nationalen Recht zu findenden Begriffs 
„Aufgabenträger“ den Begriff „zuständige Behörde“. Nach Artikel 2 der EU-VO 
1370/2007 ist die zuständige Behörde – hier also Stadt und/oder Landkreis 
Osnabrück – befugt, im öffentlichen Personennahverkehr in einem bestimmten 
geografischen Gebiet zu intervenieren sowie die Leistungen, die Qualität und die 
Finanzierung im öffentlichen Verkehrsnetz zu kontrollieren und zu beurteilen (vgl. 
auch Artikel 7 Abs.1). Auch dieser – sich aus europarechtlichen Regeln ergebenden 
– Aufgabe werden Stadt und Landkreis mit dem Osnabrücker 3-Ebenen-Modell 
gerecht.
Im Juni 2009, also noch vor In-Kraft-Treten der EU-VO 1370/2007, hat der 
Aufgabenträger Stadt Osnabrück durch Beschluss des Stadtrates die Stadtwerke 
Osnabrück AG mit der Durchführung des Stadtbusverkehrs nach dem damals bis 
zum 02.12.2009 geltenden Recht – insbesondere unter Beachtung der Altmark-
Trans-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.07.2003 
(Rechtssache C-280/00) – für eine Laufzeit von 15 Jahren (bis 30.06.2024) 
beauftragt bzw. „betraut“ (Betrauung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung der 
Stadtwerke Osnabrück AG zur Durchführung des auf Genehmigungen nach dem 
Personenbeförderungsgesetz beruhenden ÖPNV in der Stadt Osnabrück).
Die EU-VO 1370/2007 kennt – und das ist der grundlegende Unterschied zu den 
anderen vergaberechtlichen EU-Richtlinien – drei Arten der Vergabe,
die frei gewählt werden können, wenn die entsprechenden Voraussetzungen 
gegeben sind:
1. die Direktvergabe, die der zuständigen Behörde die Möglichkeit gibt, ohne die
Anforderungen eines Wettbewerbsverfahrens, Verkehrsdienstleistungen direkt zu 
vergeben
2. die Vergabe im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens, die der 
zuständigen Behörde die Möglichkeit gibt, seine öffentlichen 
Personenverkehrsdienste einem Vergabeverfahren zu unterwerfen, in dem 
Unterauftragsvergabe kontrollierbar ist sowie Sozialstandards und 
Arbeitsbedingungen geschützt und Qualitätsstandards gesichert werden können
3. die Vergabe im Wettbewerb nach den allgemeinen Vergaberegeln mit einem 
geringeren Schutz von Sozial- und Qualitätsstandards.
Die Durchführung eines wettbewerblichen Verfahrens muss den folgenden vier 
Kriterien genügen:
- es muss offen sein für alle Betreiber,
- es muss fair,
- es muss transparent und
- es muss diskriminierungsfrei sein.
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Der heute geltende gemeinschaftsrechtliche Rahmen für die Finanzierung des ÖPNV 
aus öffentlichen Kassen in Form der EU-VO 1370/2007 eröffnet – wie oben 
überblickhaft beschrieben -  neben der Ausschreibung eines öffentlichen 
Dienstleistungsauftrages auch die Möglichkeit, einen sog. internen Betreiber mit der 
Durchführung des ÖPNV direkt durch die zuständige Behörde zu betrauen und 
notwendige Ausgleichsleistungen zu gewähren (Direktvergabe). Hiernach kämen die 
Stadtwerke (zukünftig – nach Auslaufen der Betrauung) als interner Betreiber in 
Betracht. Die Anforderungen an den internen Betreiber bestehen im Wesentlichen 
darin, dass die zuständige Behörde den Betreiber weitreichend beherrscht und der 
Betreiber keine schädlichen Aktivitäten auf Wettbewerbsmärkten (des ÖPNV) 
entfaltet. 
Soweit die Aufgabenträger im Vorfeld der Ende Juni 2024 auslaufenden Betrauung 
eine Erneuerung bzw. (Neu-)Vergabe der Verkehrsleistungen planen, vorbereiten 
und durchführen werden, wird die PlaNOS schon aus vergaberechtlichen 
Grundprinzipien in einem solchen Vergabeverfahren keine Dienstleistungen 
erbringen können. Hier wären die Rollen der ausschreibenden Behörde (öffentlicher 
Auftraggeber) und der sich am Verfahren beteiligenden Verkehrsunternehmen 
(Bewerber) streng zu trennen. Aus Gründen der Neutralität und Gleichbehandlung 
wäre dem Aufgabenträger zu empfehlen, bei entsprechendem Bedarf für die 
Begleitung des Auftragsvergabeverfahrens eine neutrale (externe) 
Beratungsgesellschaft zu beauftragen. 
VII. Ergebnis
Die aktuelle Situation und ganz konkrete Art und Weise der Inanspruchnahme der 
PlaNOS durch die kommunalen ÖPNV-Aufgabenträger stellt unter Berücksichtigung 
des gesamten nationalen und EU-rechtlichen Rechtsrahmens des ÖPNV eine 
gesetzeskonforme Gestaltungsform dar. 
28.04.2015
gez. Dr. Thomas Freye
- Leiter Recht -