DSP - DESPACHO 3404/2022
Tipo de documento: voto
Ementa: Defere parcialmente o pleito de reconhecimento de excludente de responsabilidade, nos termos do art. 19 da Lei 13.360, de 2016, pelo atraso na implantação da Usina Termelétrica Onça Pintada nos dias citados; descola as datas de início e de fim do suprimento da usina no Leilão ANEEL 01 de 2016 por igual período ao mencionado anteriormente; e determina que para fins de apuração de atraso no processo punitivo iniciado por meio do TIPE AGEPAN/SFG/ANEEL 01/2020, os marcos de conclusão de montagem eletromecânica, de operação em teste e de operação comercial deslocados pelo mesmo quantitativo de dias do excludente de responsabilidade reconhecido.
Assunto: Deferimento
Situação: NÃO CONSTA REVOGAÇÃO EXPRESSA
Publicação: 2022-12-05
Autor: ANEEL

VOTO
PROCESSOS: 48500.000432/2017-62 e 48500.004686/2015-98
INTERESSADOS: Eldorado Brasil Celulose S/A
RELATOR: Hélvio Neves Guerra
RESPONSÁVEL: Superintendência de Concessões e Autorizações de Geração – SCG e Superintendência de
Fiscalização dos Serviços de Geração - SFG
ASSUNTO: Excludente de responsabilidade pelo descumprimento do cronograma de implantação da
Usina Termelétrica Onça Pintada, localizada no município de Três Lagoas, no estado de Mato Grosso do
Sul.
I – RELATÓRIO
1. Em 27 de setembro de 2016, por meio da Portaria do Ministério de Minas e Energia - MME
nº 477, a Eldorado Brasil Celulose S/A (Eldorado Brasil Celulose) foi autorizada a implantar e explorar a
Usina Termelétrica (UTE) Onça Pintada, com 50.000 kW de potência instalada, localizada no município de
Três Lagoas, no estado de Mato Grosso do Sul. A energia proveniente dessa usina foi comercializada no
Leilão de Leilão nº 01/2016-ANEEL, com início de suprimento em 1º de janeiro de 2021.
2. Em janeiro de 2020, foi iniciada a 17ª Campanha de Fiscalização dos Empreendimentos em
Implantação. E em 23 de abril de 2020, foi emitido o Termo de Intimação de Penalidade Editalícia - TIPE
nº 01/2020- AGEPAN/SFG/ANEEL, tendo em vista o descumprimento do cronograma de implantação da
usina.
3. Em 26 de agosto de 2020, a Eldorado Brasil Celulose solicitou1 o arquivamento deste Termo
de Intimação, ressaltando que "se reserva no direito de oportunamente ingressar com pedido
administrativo de excludente de responsabilidade na ANEEL, pelo eventual descumprimento de marcos
do cronograma de obras, provocados da pandemia do novo Coronavírus, assim que contabilizar o período
total de atraso justificado".
1
Correspondência EB 284/2020 (Documento n° 48513.034506/2021-00).
1 de 10

4. Em 22 de janeiro de 2021, a Superintendência de Concessões e Autorizações de Geração
da ANEEL (SCG) e a Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Geração (SFG) emitiram a Nota
Técnica nº 34/20212, recomendando o não reconhecimento de excludente de responsabilidade.
5. Na 4ª Sessão de Sorteio Público Ordinário de 20213, os processos foram distribuídos à
Diretora Elisa Bastos Silva.
6. Em 20 de dezembro de 2021, a Eldorado Brasil Celulose rebateu4 os pontos levantados na
Nota Técnica nº 34/2021, solicitando o reconhecimento de 213 dias de excludente de responsabilidade,
decorrente dos impactos da pandemia de COVID-19 no cronograma de implantação da usina, com o
consequente o afastamento de qualquer penalidade editalícia e/ou regulatória decorrente do aludido
atraso.
7. Em 20 de janeiro de 2022 a Diretora Relatora solicitou5 às áreas técnicas a reanálise do
pleito, considerando-se a nova manifestação da empresa.
60/20226,
8. Em 6 de maio de 2022, por meio da Nota Técnica nº a SCG e a SFG procederam
esta reanálise, e recomendaram reconhecer 65 dias de excludente de responsabilidade, deslocando o
suprimento de energia dos respectivos Contratos de Comercialização de Comercialização de Energia
Elétrica no Ambiente Regulado (CCEAR) por igual período.
9. Na 21ª Sessão de Sorteio Público Ordinário de 20227, em razão da exoneração da Diretora
Relatora, os processos foram a mim redistribuídos.
10. Em 21 de setembro de 2022, recebi os representantes da empresa em reunião8, quando
busquei compreender melhor o impacto da pandemia no cronograma de implantação da usina, bem como
eventual nexo de causalidade entre este fato e o efetivo atraso nas obras. Também solicitei que
2 Documento n° 48524.000540/2021-00.
3 Realizada em 9 de agosto de 2021.
4 Correspondência s/n° (Documento n° 48513.034506/2021-00).
5 Memorando n° 21/2022-ASD/ANEEL (Documento n° 48575.000157/2022-00).
6 Documento n° 48524.006752/2021-00.
7 Realizada em 30 de maio de 2022.
8
Documento n° 48575.007911/2022-00.
2 de 10

apresentassem mais detalhes que comprovassem a perda de produtividade das obras em decorrência da
pandemia. Até o presente momento a empresa não apresentou nova manifestação.
II – FUNDAMENTAÇÃO
11. Trata-se da análise do pleito de excludente de responsabilidade em razão do atraso das
obras de implantação da UTE Onça Pintada, cuja energia foi comercializada no Leilão nº 01/2016-ANEEL,
com início de suprimento em 1º de janeiro de 2021, por meio do qual encaminho decisão de DEFERIR
parcialmente o pleito, reconhecendo 65 dias de excludente de responsabilidade, e deslocando as datas
de início e fim do suprimento de energia dos CCEAR por igual período.
12. O cronograma de implantação originalmente definido na Portaria MME n° 477, de 2016,
estabelecia que a UTE Onça Pintada deveria entrar em operação comercial até 31 de agosto de 2020. A
Tabela 1 apresenta o efetivo atraso da UTE Onça Pintada por marco de implantação.
Tabela 1 - Cronograma realizado e previsto

Marcos Realizado Atraso
Previsto
(dias)

Obtenção da Licença de Instalação - LI 31/05/2018 22/01/201 236
9

Início das Obras Civis das Estruturas 24/12/2018 15/07/201 203
9
Início das Obras do Sistema de Transmissão de 26/02/201
20/03/2019 -22
Interesse Restrito 9
Início da Montagem Eletromecânica da Unidade 02/04/202
14/06/2019 293
Geradora 0

Início da Operação em Teste da Unidade Geradora 14/07/2020 21/01/202 191
1

Início da Operação Comercial da Unidade Geradora 31/08/2020 23/04/202 235
1
Fonte: Notas Técnicas n° 34/2021 e n° 60/2022 da SCG e da SFG.
13. Após a emissão da outorga, a empresa solicitou a alteração de localização do
empreendimento do Município de Aparecida do Taboado para o município de Selvíria, no estado do Mato
Grosso do Sul, o que foi autorizado por meio do Despacho nº 2.382, de 18 de outubro de 2018.
Posteriormente, solicitou nova alteração de localização, agora para o para o município de Três Lagoas,
3 de 10

também no estado do Mato Grosso do Sul, o que foi autorizado por meio do Despacho nº 2.455, de 3 de
setembro de 2019.
14. Em razão do atraso na implantação da usina, em um primeiro momento a Eldorado Brasil
Celulose apresentou as seguintes justificativas, sem apresentar um pleito de excludente de
responsabilidade propriamente dito.
"27. Com efeito, relativamente à construção da UTE Onça Pintada, as obras foram
retomadas após a suspensão temporária das obras civis, com observância as medidas de
enfrentamento ao Coronavírus recomendadas pelo Poder Público, conforme previamente
informado à ANEEL.
28. Nesse contexto, diante da permanência da pandemia, ainda é incerta a data de
retomada integral do ritmo de execução das obras, de modo que os impactos provocados
pela pandemia permanecem e somente poderão ser quantificados no futuro. Desse modo,
não é possível afirmar que o impacto do Coronavírus resultará no atraso do início do
suprimento dos CCEARs, tampouco a Eldorado pode se manifestar, de forma categórica, que
tais medidas de contenção não afetaram o prazo de início de suprimento.
29. Não obstante, como já comunicado à ANEEL, a Eldorado vem envidando seus
melhores esforços a fim de concluir o empreendimento dentro do cronograma estabelecido.
No entanto, a depender da duração da pandemia, o início das operações da usina poderá
restar prejudicado, tendo em vista que, ainda que as obras sejam concluídas, a UTE deverá
passar pelos procedimentos de testes e aprovação perante os órgãos competentes, medidas
estas que não se encontram sob o domínio direto da empresa."
15. De todo modo, por meio da Nota Técnica n° 34/2021, a SCG e a SFG analisaram o pleito
como se de excludente de responsabilidade o fosse.
16. Inicialmente, destaco que a isenção da responsabilidade só se justifica nos casos em que
fatos externos à conduta do agente gerem a impossibilidade do cumprimento do dever a ele imposto,
como quando configuradas as hipóteses de caso fortuito, força maior ou ato de terceiro (ato do Poder
Público). Podemos extrair do Código Civil o conceito de caso fortuito ou de força maior9, os quais estarão
9 Art. 393. O devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, se expressamente não se
houver por eles responsabilizado.
Parágrafo único. O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não eram possíveis evitar ou
impedir.
4 de 10

configurados na ocorrência de fato imprevisível ou de difícil previsão, cujos efeitos não se pode evitar ou
impedir.
17. Ademais, a Lei nº 13.360, de 17 de novembro de 2016, em seu Art. 1910, afirma que, para
que haja excludente de responsabilidade é imprescindível a existência do nexo de causalidade entre o
evento imprevisível e o efetivo atraso na entrada em operação comercial.
18. Ou seja, ainda que o fato seja inevitável – que se enquadre nos requisitos para ser
considerado como caso fortuito, força maior ou ato do Poder Público – é necessário que exista uma
relação entre a causa alegada e o descumprimento da obrigação para ser reconhecida a excludente de
responsabilidade.
19. Dito isso, passo à avaliação da manifestação da empresa.
20. A pandemia do COVID-19 tem causado de forma sistêmica impactos globais na economia,
afetando cadeias produtivas, logísticas e financeiras, entendidos como não gerenciáveis pelo
empreendedor e, por esse motivo, a ANEEL vem reconhecendo-a como evento de força maior passível de
reconhecimento como excludente de responsabilidade, a depender do caso concreto.
21. Contudo, conforme demonstrado pelas áreas técnicas, "o atraso dos marcos "início de
obras civis" e "início da montagem das unidades geradoras se deram antes do início da pandemia. Isso
porque, de acordo com o cronograma outorgado, a empresa deveria ter iniciado obras em 24/12/2018 e
a montagem eletromecânica das unidades geradoras em 14/6/2019, mas somente comprovou o
cumprimento destes marcos em 15/7/2019 (203 dias de atraso) e 2/4/2020 (293 dias de atraso),
respectivamente.
10 Art. 19. Havendo atraso no início da operação comercial decorrente de circunstâncias caracterizadas pela Aneel como
excludentes de responsabilidade, o prazo da outorga de geração ou transmissão de energia elétrica será recomposto pela
Aneel por meio da extensão da outorga pelo mesmo período do excludente de responsabilidade, bem como será feito o
adiamento da entrega de energia caso o empreendedor tenha contrato de venda em ambiente regulado.
Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput, entendem-se como excludentes de responsabilidade todas as ocorrências
de caso fortuito e força maior, incluindo, mas não se limitando a, greves, suspensões judiciais, embargos por órgãos da
administração pública direta ou indireta, não emissão de licenças ou autorizações pelos órgãos competentes por motivo não
imputável ao empreendedor e invasões em áreas da obra, desde que reconhecidos pela Aneel a ausência de responsabilidade
do agente e o nexo de causalidade entre a ocorrência e o atraso na entrada em operação comercial.
5 de 10

22. Ademais, as áreas técnicas destacam que em 16 de abril de 2020, a empresa comunicou
que em razão da promulgação da Lei nº 13.979/2020 e do Decreto nº 10.292/2020 - que dispõem sobre
medidas para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus - decidiu suspender as obras civis
pelo período de 30 dias, como medida preventiva. Também relataram que em 1º de junho de 2020, a
empresa comunicou a retomada das obras da usina, afirmando que mesmo durante o período de
suspensão, a empresa não chegou a paralisar totalmente as atividades do cronograma das obras da Usina,
"estimando que possa haver um atraso de 45 dias no cronograma previsto no Edital".
23. Entretanto, o atraso previsto naquela oportunidade para o início da operação comercial
(173 dias11) e início do suprimento (50 dias12), era inferior ao atraso que já era caracterizado antes do
início da pandemia, não se caracterizando o nexo de causalidade entre a pandemia e o efetivo atraso.
24. Contudo, conhecedoras desta recomendação pelas áreas técnicas, a empresa apresentou
nova manifestação, por meio da qual requer 213 dias de excludente de responsabilidade. A Tabela 2
apresenta os principais pontos elencados requeridos, e referem-se aos rebatimentos (i) da alteração de
localização do empreendimento para o município de Três Lagoas/MS e as eficiências e otimizações
promovidas no cronograma da usina, e (ii) das medidas adotadas pela Eldorado Brasil Celulose para
mitigar os impactos da pandemia de Covid-19.
Tabela 1 - Cronograma realizado e previsto
Dias de

Evento Descrição do Evento Início Fim
atraso
Atos do Poder Toque de recolher e suspensão de
23/03/2020 25/05/2020 63
Público atividades
Redução do efetivo e impactos
Remobilização de

decorrentes dos novos protocolos 26/05/2020 01/07/2020 36
mão de obra
de segurança
11 Previsão para entrada em operação comercial (20/02/2021) e data prevista na outorga (31/8/2020).
12
Previsão para entrada em operação comercial (20/02/2021) e data prevista para início do suprimento (1°/1/2021).
6 de 10

20% de improdutividade
Improdutividade durante 36 dias (26/05 a 6
01/07)
Válvulas de
Atraso na montagem da caldeira de

controle (globo e 28/02/2020 10/09/2020 195
biomassa
partida)
Tubulação de
Atraso na montagem da caldeira de

vapor de baixa 31/03/2020 24/09/2020 177
biomassa
pressão
Fonte: Nota Técnica n° 60/2022 da SCG e da SFG.
25. Quanto aos atos do Poder Público, de fato a pandemia levou a uma paralisação total das
atividades no período entre 23 de março de 2020 e 25 de maio de 2020, totalizando 63 (sessenta e três)
dias sem qualquer possibilidade de avanço na construção do empreendimento.
26. Ademais, conforme manifestação da própria interessada, a partir de 26 de maio de 2020,
a retomada das obras foi iniciada de forma escalonada, mediante adoção de um "Protocolo de
Enfrentamento ao Covid-19". Essa retomada durou 36 (trinta e seis) dias, até o momento em que o efetivo
total de funcionários pôde ser realocado na obra. Assim, se considerarmos a perda de perda de
produtividade da ordem de 20% alegada pela empresa, tem-se que o atraso relativo a essa perda de
produtividade soma mais 6 (seis) dias.
27. Quanto ao atraso na entrega de equipamentos, a empresa alega que as válvulas de controle
globo e partida estavam previstas para serem entregues em 28 de fevereiro de 2020, mas que isso ocorreu
apenas em 10 de setembro de 2020, totalizando 195 (cento e noventa e cinco) dias de atraso. Contudo,
ressalta que embora o atraso seja anterior à pandemia, o fornecedor do equipamento é estrangeiro e já
sofria efeitos da disseminação da Covid-19.
28. Já em relação à tubulação do vapor de baixa pressão, a empresa alega que a estrega estava
prevista para 31 de março de 2020, mas que devido à pandemia, isso ocorreu somente em 24 de setembro
de 2020, o que dá 177 (cento e setenta sete) de atraso.
7 de 10

29. Por fim, a empresa aduz que o atraso de ambos os equipamentos causou impactos ao
caminho crítico das obras, pois seriam essenciais à montagem da caldeira de biomassa, e que este atraso
rebateu na montagem eletromecânica da unidade geradora, que tinha conclusão prevista para 28 de abril
de 2020, bem como no avanço das demais etapas de implantação do empreendimento.
30. Em sua reanálise, a SCG e a SFG destacam que o início de obras ocorreu com 126 (cento e
vinte e seis) dias de atraso em relação à data limite outorgada, sendo que a obtenção da Licença de
Instalação - LI ocorreu com 144 (cento e quarenta e quatro) dias de atraso. Ademais, concluem que não é
possível considerar que a Pandemia impactou o início de obras, pois a sua deflagração se deu no início de
2020, quando as obras já estavam atrasadas. Concordo com essa avaliação.
31. Também concordo que não há de se falar em excludente de responsabilidade em razão da
mudança de localização da UTE Onça Pintada, por se tratar de uma decisão empresarial da álea ordinária
da empresa.
32. Quanto ao atraso na entrega das válvulas de controle e tubulação de baixa pressão, as áreas
técnicas relataram que "é possível inferir que tal evento deve estar compreendido no período a ser
reconhecido como de excludente de responsabilidade devido à paralisação das obras", porém "não foi
acostado nos autos qualquer comprovação de que a pandemia tenha sido determinante no atraso da
montagem desse item. O que há, de forma inequívoca na documentação, é a comprovação sobre a
paralisação das obras e dificuldades na retomada, o que trouxe impactos ao cronograma da UTE Onça
Pintada".
33. Assim, entendo que esse argumento da empresa também não se sustenta.
34. De todo modo, o cronograma outorgado previu 568 (quinhentos e sessenta e oito) dias de
obras (24 de dezembro de 2018 até 14 de julho de 2020), mas foi realizado em 633 (seiscentos e trinta e
três) dias (29 de abril de 2019 até 21 de janeiro de 2021), caracterizando um atraso na execução das obras
de 65 (sessenta e cinco) dias.
8 de 10

35. Conforme destaquei anteriormente, ocorreram atos do Poder Público que paralisaram a
obra da UTE Onça Pintada por 63 (sessenta e três) dias. Ademais, embora a perda de produtividade de
retomada de obras seja difícil de ser mensurada, na prática ela ocorre em maior ou menor grau, a
depender da complexidade das obras. Assim, entendo ser razoável considerar os 2 dias adicionais de
atraso em razão deste fato.
36. Isso posto, entendo que devem ser reconhecidos 65 (sessenta e cinco) dias de excludente
de responsabilidade nos termos do art. 19 da Lei nº 13.360/2016, deslocando as datas de início e de fim
do suprimento da usina no Leilão de Leilão nº 01/2016-ANEEL por igual período.
37. Por fim, conforme o cronograma de implantação outorgado, se descontarmos os 65 dias a
serem reconhecidos como excludente de responsabilidade, a empresa atrasou efetivamente os marcos
de montagem eletromecânica, de operação em teste e de operação comercial em, respectivamente, 228,
126 e 170 dias.
38. Por essa razão, acompanho a recomendação das áreas técnicas de considerar, para fins de
apuração de atraso no processo punitivo iniciado por meio do TIPE nº 01/2020- AGEPAN/SFG/ANEEL, os
marcos de conclusão de montagem eletromecânica, de operação em teste e de operação comercial
deslocados pelo mesmo quantitativo de dias do excludente de responsabilidade reconhecido.
III – DIREITO
39. Essa análise se fundamenta nos documentos técnicos citados e nos seguintes dispositivos
legais e normativos: (i) o Art. 75-A do Decreto nº 5.163, de 30 de julho de 2004; (ii) a Lei n° 13.360, de 17
de novembro de 2016; e (iii) o Edital do Leilão n° 01/2016-ANEEL.
IV – DISPOSITIVO
40. Diante do exposto e do que consta nos Processos nº 48500.000432/2017-62 e
48500.004686/2015-98, voto por (i) DEFERIR parcialmente o pleito de reconhecimento de excludente de
responsabilidade, nos termos do art. 19 da Lei nº 13.360/2016, pelo atraso na implantação da UTE Onça
Pintada, em 65 (sessenta e cinco) dias; (ii) DESCOLAR as datas de início e de fim do suprimento da usina
9 de 10

no Leilão de Leilão nº 01/2016-ANEEL por igual período ao reconhecido em (i); e (iii) DETERMINAR que
para fins de apuração de atraso no processo punitivo iniciado por meio do TIPE nº 01/2020AGEPAN/SFG/ANEEL, os marcos de conclusão de montagem eletromecânica, de operação em teste e de
operação comercial deslocados pelo mesmo quantitativo de dias do excludente de responsabilidade
reconhecido.
Brasília, 29 de novembro de 2022.
(Assinado digitalmente)
HÉLVIO NEVES GUERRA
Diretor
10 de 10