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질문: 「도로법」 제81조제1항에 따른 타인의 토지의 범위(「도로법」 제81조제1항 등 관련)
답변: 「도로법」 제81조에 따르면 도로관리청 등은 도로공사, 도로에 대한 조사ㆍ측량 또는 도로의 유지ㆍ관리를 위해 필요하면 타인의 토지에 출입하거나 타인의 토지를 일시 사용할 수 있고 장애물 제거 등도 할 수 있으며(제1항), 타인의 토지에 출입 등을 하려면 그 토지의 소유자와 점유자에게 미리 알려야 하고(제2항), 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 출입을 하려면 해당 토지 점유자의 승낙을 받아야 하며(제3항), 토지의 소유자 및 점유자는 정당한 사유가 없는 한 출입 등을 수인해야 하는바(제4항), 이는 도로관리청 등이 아닌 소유자 또는 점유자가 해당 토지에 대한 재산권 등을 행사할 수 있는 것을 전제로 하여 도로관리청 등의 출입 등으로 권리행사가 제한되는 것을 최소화하려는 취지의 규정으로 보아야 합니다.
그리고「도로법」 제4조에서는 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우를 제외하고는 사권(私權)을 행사할 수 없다고 규정하고 있고,같은 법 제27조제1항에서는 도로구역 및 도로구역 예정지에서 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등의 행위를 하려는 경우 허가권자의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제61조제1항에서는 도로(도로구역을 포함함)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받도록 규정하고 있어 토지 소유자도 도로구역에서 이와 같은 행위를 하기 위해서는 허가 등을 받아야 하는 반면, 도로관리청은 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체(제2조제5호)임을 고려할 때,같은 법 제81조에 따라 도로관리청 등이 출입 및 일시 사용 등을 하기 위해 사전통지 등의 절차를 거쳐야 하는 “타인의 토지”에 이 사안과 같이 이미 사용 개시가 이루어진 도로구역은 포함되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
또한 「도로법」 제2조제1호에 따르면 “도로”는 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 같은 법 제39조에 따라 도로 사용이 개시된 도로구역은 일반공중의 통행 목적에 제공되는데, 도로관리청 등이 도로공사, 도로의 유지.관리 등을 위해 도로구역에 출입하거나 일시 사용 등을 하는 경우에도 같은 법 제81조가 적용된다고 본다면 오히려 도로의 유지.관리 등이 어려워져 국민이 안전하고 편리하게 도로를 이용할 수 있게 한다는 같은 법의 목적에도 부합하지 않습니다.
＜관계 법령＞도로법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ～ 4. (생 략)5. “도로관리청”이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 제23조에서 규정하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.가. 국토교통부장관나. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 "행정청"이라 한다)6. “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다.7. ～ 9. (생 략)제4조(사권의 제한) 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우에는 사권을 행사할 수 있다.제27조(행위제한 등) ① 도로구역 및 제26조제1항에 따라 공고를 한 도로구역 결정ㆍ변경 또는 폐지 예정지(이하 "도로구역 예정지"라 한다)에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 이 조에서 "허가권자"라 한다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.② ～ ⑧ (생 략)제39조(도로의 사용 개시 및 폐지) ① 도로관리청은 도로 구간의 전부 또는 일부의 사용을 개시하거나 폐지하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하고 그 도면을 일반인이 열람할 수 있게 하여야 한다. (단서 생략)② ～ ⑤ (생 략)제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다.② ～ ④ (생 략)제81조(토지의 출입과 사용 등) ① 도로관리청 또는 도로관리청으로부터 명령이나 위임을 받은 자는 도로공사, 도로에 대한 조사ㆍ측량 또는 도로의 유지ㆍ관리를 위하여 필요하면 타인의 토지에 출입하거나 타인의 토지를 재료적치장, 통로 또는 임시도로로 일시 사용할 수 있고, 특히 필요하면 입목ㆍ죽이나 그 밖의 장애물을 변경 또는 제거할 수 있다.② 제1항에 따라 타인의 토지에 출입하려는 자는 출입하려는 날의 3일 전까지 그 토지의 소유자와 점유자에게 그 사실을 알려야 하며, 타인의 토지를 일시 사용하거나 장애물을 변경ㆍ제거하려는 자는 토지를 사용하려는 날이나 장애물을 변경ㆍ제거하려는 날의 3일 전까지 그 소유자와 점유자에게 그 사실을 알리고 의견을 들어야 한다. 다만, 소유자와 점유자의 주소 또는 거소가 불분명하여 토지 출입 또는 장애물의 변경ㆍ제거 사실을 알릴 수 없거나, 그 밖에 부득이한 사유가 있으면 그러하지 아니하다.③ 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 해당 토지 점유자의 승낙 없이 그 주거(住居)나 경계표ㆍ담 등으로 둘러싸인 토지에 출입할 수 없다.④ 토지의 소유자 및 점유자는 정당한 사유 없이 제1항에 따른 행위를 방해하거나 거부하지 못한다.⑤.⑥ (생 략)
질문: 도로구역변경에 따른 무상귀속 대상 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조 등 관련)
답변: 「도로법」 제24조제1항 및 제3항에 따르면 도로의 변경이 있는 경우에는 지체없이 이를 결정해야 하고, 도로의 변경이 있는 경우에는 변경되는 도로구역의 설계도서, 자금 계획, 사업시행기간 등을 명시하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 하며, 이러한 도로구역 결정고시나 도로구역 변경고시가 있으면같은 법 제25조제1항제7호에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조의 개발행위허가를 받은 것으로 의제됩니다.
한편, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률(2013. 7. 16. 공포되고 2014. 1. 17. 시행된 것을 말함, 이하 같음) 제65조제1항에서는 종전「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가 외에 다른 법률에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가가 의제되는 경우까지도 포함하는 것으로 규정하고 있고, 같은 개정법률 부칙 제8조에서는 제65조제1항의개정규정은 이 법 시행 후 다른 법률에 따라 개발행위허가의 의제가 포함되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등(이하 “허가 등”이라 함)을 신청하는 것부터 적용한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 같은 개정법률 시행일 전에 도로확장 등의 이유로「도로법」상 도로구역 결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 추가적으로 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 도로구역 변경고시에 따라 무상귀속의 대상이 되는 도로구역은 새로 추가된 구역만 해당하는지 아니면 도로구역 변경고시에 포함된 구역 전체가 해당되는지에 관한 것입니다.
먼저, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 제65조제1항 및 부칙 제8조에 따르면 무상귀속의 대상이 되는 개발행위허가는 같은 개정법률 시행 후 다른 법률에 따라 개발행위허가의 의제가 포함되는 허가 등을 신청하는 것부터 적용한다고 규정하고 있는바, 종전의 규정에 따라 개발행위허가가 의제되는 허가 등을 통해 확정된 부분은 적용대상이 아니라 할 것이고, 이 법 시행 이전에 결정된 도로구역은 이미 확정된 것이므로 새로운 도로구역 변경고시를 통해 다르게 신청된 부분만이 이 법 시행 이후에 신청된 것이므로, 같은 개정법률 시행일 이전에 도로확장 등의 이유로「도로법」상 도로구역결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 추가적으로 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 도로구역 변경고시에 따라 무상귀속이 되는 도로구역의 범위는 도로구역 변경고시에 따라 기존 도로구역 결정고시와 달리 새로 추가된 부분만이 해당한다고 할 것입니다.
또한,법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 제65조의 개정이유에 따르면 개발행위허가에 따라 설치된 공공시설의 효율적인 유지ㆍ관리를 위하여 무상귀속 규정을 두었음에도 불구하고, 의제된 경우에는 무상귀속 규정이 적용되지 아니하여 사실상 무상귀속 규정이 사문화되는 상황을 방지하기 위해 그 범위를 명확히 한 것으로 그 입법취지를 기술하고 있습니다.
 이에 비추어 볼 때 해당 규정은 개발행위허가가 의제된 경우에도 무상귀속된다는 해석을 명확히 하려는 취지보다는 해당 규정 신설 이후에 개발행위허가가 의제되는 경우만 무상귀속의 대상이 된다는 취지로 개정한 것임을 알 수 있고, 이러한 취지에 따라 같은 개정법률 부칙 제8조가 규정되어 있다는 점에서도 무상귀속 대상에는 도로구역 변경고시 전에 이미 결정된 도로 부분은 적용되지 않는다는 점이 더욱 분명하다고 하겠습니다.
한편, 도로구역 변경고시를 할 때 도로구역 결정고시 부분이 포함된다는 이유로 도로구역 변경고시 상의 전체 구역이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조에 따라 무상귀속의 대상이 되는 구역에 해당한다는 주장이 있을 수 있으나, 도로구역 변경고시를 할 때 도로구역 결정고시 부분까지 포함하여 고시하는 이유는 실무적인 필요에 따라 사업대상이 되는 도로구역을 보다 명확하게 하기 위한 것으로 보이고, 새로운 도로구역 변경고시가 기존의 도로구역 결정고시를 대체하는 것으로 볼 특별한 사정이 있다고 보이지 않는다는 점 등을 고려할 때 이는 타당하지 않은 주장이라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 시행일 전에 도로확장 등의 이유로「도로법」상 도로구역 결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 무상귀속의 대상이 되는 도로구역의 범위는 변경고시 이후에 새로 추가된 도로구역만 해당한다 할 것입니다.
질문: 도로점용허가를 받은 자가 휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우 도로관리청은 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수 있는지(「도로법」 제68조제2호 관련)
답변: 「도로법」 제68조에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “재해, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우”를 규정하고 있는바,이 사안은 도로점용허가를 받은 자가 “휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은「도로법」 제68조제2호에 따라 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「도로법」 제68조제2호에서는 점용료 감면 사유로 “재해, 그 밖의 특별한 사정”을 규정하고 있는데, “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가리킬 때 쓰는 말이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), “그 밖의 특별한 사정”은 모든 사정을 의미하는 것이 아니라 해당 문구 앞의 “재해”와 동등ㆍ유사한 특별한 사정만을 의미한다고 할 것인바, “재해 기타(그 밖의) 특별한 사정으로 본래의 점용목적을 달성할 수 없는 경우”라는 점용료 감면 사유는 1976년 12월 31일「도로법」개정 시 신설되었는데, 당시 국회 상임위원회 심사보고서에서도 “천재지변이나 기타 불가항력적인 요인으로 인하여 점용물 자체가 그 목적을 달성할 수 없을 경우에는 선의의 피해자를 위하여 이를 감면할 수 있도록 하고자 하는 것”이라고 그 입법 취지를 밝히고 있습니다(1976. 12. 31. 법률 제2989호로 일부개정되어 1977. 3. 1. 시행된「도로법」에 대한 국회 건설위원회 심사보고서 참조). 이러한 「도로법」 제68조제2호의 문언이나 그 입법취지에 비추어 볼 때 개인적인 사정에 따른 휴업ㆍ폐업 등은 재해와 동등ㆍ유사한 특별한 사정이라거나 도로를 점용할 수 없는 불가항력적인 요인에 해당한다고 보기 어렵습니다.
그리고, 도로점용은 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하는 것으로서, 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이고(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결례참조), 점용료는 그 설권행위에 대한 반대급부로서, “실제 점용” 여부와는 무관하게 “허가라는 사실 자체”에 대하여 「도로법 시행령」 제69조의 기준에 따라 일률적으로 산정ㆍ부과되는 대가라 할 것이므로(법제처 2015. 12. 7. 회신 15-0674 회신례 참조), 휴업ㆍ폐업 등의 사유로 실제로 도로를 점용하지 못하였다는 사정은 점용료의 부과 및 감면에 있어서 고려해야 할 요소는 아니라고 할 것입니다.
또한, 「도로법」 제66조제2항제1호에서는 같은 법 제63조제1항제4호에 따라 도로점용허가를 취소한 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가의 취소로 도로를 점용하지 않게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다고 규정함으로써, 휴업ㆍ폐업 등 개인적인 사정으로 도로를 점용하지 못하는 경우에 스스로 도로점용허가의 취소를 신청하여 점용료를 반환받을 수 있는 절차를 따로 마련해 두고 있는바, 이와 같이 휴업ㆍ폐업 등의 사유가 「도로법」 제68조제2호에 따른 점용료 감면사유인 “재해, 그 밖의 특별한 사정”에 해당하지 않는다고 하더라도 도로점용허가의 취소를 통한 점용료 반환의 길이 열려 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로점용허가를 받은 자가 “휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은 「도로법」 제68조제2호에 따라 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 도매시장법인이 겸영할 수 있는 배송 사업의 범위(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 제34조 등 관련)
답변: 농수산물유통법 제2조에서는같은 법 제23조에 따라 농수산물도매시장의 개설자로부터 지정을 받고 농수산물을 위탁받아 상장(上場)하여 도매하거나 이를 매수(買受)하여 도매하는 법인을 “도매시장법인”으로(제7호),같은 법 제29조에 따라 농수산물도매시장의 개설자에게 등록하고 농수산물을 수집하여 농수산물도매시장에 출하(出荷)하는 영업을 하는 자를 “산지유통인”(産地流通人)으로 정의하여(제11호) 업무의 종류 및 내용 등에 따라 도매시장법인과 산지유통인을 구분하고 있고,같은 법 제29조제2항 및 제4항에서는 도매시장법인은 산지유통인의 업무를, 산지유통인은 농수산물 출하업무 외의 판매ㆍ매수 또는 중개업무를 각각 해서는 안 된다고 규정하면서 이를 위반한 경우를 지정 또는 등록의 취소 및 처벌의 대상(제82조제2항제7호.제5항제4호 및 제88조제5호.제6호)으로 하고 있는바,농수산물유통법에 따른 도매시장법인의 판매업무와 산지유통인의 출하업무는 엄격히 구분된다고 할 것입니다.
그리고농수산물유통법 제35조제4항에서 도매시장법인은 농수산물 판매업무 외의 사업을 겸영하지 못하도록 하면서(본문), 농수산물의 선별ㆍ포장ㆍ가공ㆍ제빙(製氷)ㆍ보관ㆍ후숙(後熟)ㆍ저장ㆍ수출입 등의 사업은 농림축산식품부령 등으로 정하는 바에 따라 겸영할 수 있다고 규정하고 있고(단서), 그 위임에 따른같은 법 시행규칙 제34조제1항에서는 겸영할 수 있는 사업의 하나로 배송 사업을 규정하면서 도매시장법인이나 해당 도매시장 중도매인의 농수산물 판매를 위한 배송으로 한정하여 도매시장법인이 예외적으로 겸영할 수 있는 배송 사업의 범위를 제한하고 있습니다.
이와 같은 농수산물유통법의 규정체계에 비추어 보면 도매시장법인이 겸영할 수 있는 배송 사업의 범위는 산지유통인 등 농수산물 유통과정에 참여하는 이해관계자의 업무 범위를 고려해야 하고, 특히 산지유통인의 출하업무의 범위에 해당하지 않도록 해석해야 할 것인데, 산지에서 도매시장으로 농수산물을 운반하는 사업은 농수산물을 수집하여 농수산물도매시장에 출하하는 것을 영업의 범위로 하는 산지유통인의 업무에 수반되는 것으로서, 이를 도매시장법인의 농수산물 판매를 위한 배송으로 볼 수는 없습니다.
따라서 산지에서 도매시장으로 농수산물을 운반하는 사업은 농수산물유통법 제35조제4항 단서 및 같은 법 시행규칙 제34조제1항에 따라 도매시장법인이 겸영할 수 있는 배송 사업에 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
＜ 관계 법령＞농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률제35조(도매시장법인의 영업제한) ① 도매시장법인은 도매시장 외의 장소에서 농수산물의 판매업무를 하지 못한다.②ㆍ③ (생 략)④ 도매시장법인은 농수산물 판매업무 외의 사업을 겸영(兼營)하지 못한다. 다만, 농수산물의 선별ㆍ포장ㆍ가공ㆍ제빙(製氷)ㆍ보관ㆍ후숙(後熟)ㆍ저장ㆍ수출입 등의 사업은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 겸영할 수 있다.⑤ 도매시장 개설자는 산지(産地) 출하자와의 업무 경합 또는 과도한 겸영사업으로 인하여 도매시장법인의 도매업무가 약화될 우려가 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제4항 단서에 따른 겸영사업을 1년 이내의 범위에서 제한할 수 있다.농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙제34조(도매시장법인의 겸영) ① 법 제35조제4항 단서에 따른 농수산물의 선별ㆍ포장ㆍ가공ㆍ제빙(製氷)ㆍ보관ㆍ후숙(後熟)ㆍ저장ㆍ수출입ㆍ배송(도매시장법인이나 해당 도매시장 중도매인의 농수산물 판매를 위한 배송으로 한정한다) 등의 사업(이하 이 조에서 “겸영사업”이라 한다)을 겸영하려는 도매시장법인은 다음 각 호의 요건을 충족하여야 한다. 이 경우 제1호부터 제3호까지의 기준은 직전 회계연도의 대차대조표를 통하여 산정한다.1. 부채비율(부채/자기자본×100)이 300퍼센트 이하일 것2. 유동부채비율(유동부채/부채총액×100)이 100퍼센트 이하일 것3. 유동비율(유동자산/유동부채×100)이 100퍼센트 이상일 것4. 당기순손실이 2개 회계연도 이상 계속하여 발생하지 아니할 것②ㆍ③ (생 략)
질문: 도시ㆍ군계획시설결정 실효의 기산일(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제48조제1항에서는 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 않는 경우 “도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날”에 효력을 잃도록 규정하여 도시ㆍ군관리계획결정 실효의 기산일을 “해당 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일”을 기준으로 규정하고 있을 뿐 해당 도시ㆍ군계획시설결정에 따른 도시ㆍ군계획시설의 부지 중 일부가 그 도시ㆍ군계획시설결정 전에 다른 도시ㆍ군계획시설결정에 따른 도시ㆍ군계획시설의 부지에 포함되어 있었던 경우 그 실효의 기산일을 달리 정할 수 있도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
또한국토계획법 제26조부터 제28조까지에서는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 이르기까지 입안 제안, 입안을 위한 기초조사, 주민과 지방의회의 의견청취 절차를 규정하고 있고,같은 법 제30조에서는 관계 행정기관의 장 등과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의 등을 거쳐 도시ㆍ군관리계획을 결정하도록 하는 등 도시ㆍ군관리계획의 결정을 위한 각종 절차를 규정하고 있는데, 이러한 절차를 거쳐 확정된 도시ㆍ군관리계획의 결정에 대해 일부의 부지가 종전 도시ㆍ군계획시설결정에 따른 도시ㆍ군계획시설의 부지에 포함되어 있었다는 이유로 별도의 도시ㆍ군관리계획 변경 절차 없이 그 부지 중 일부에 대해서만 종전의 도시ㆍ군계획시설결정 실효의 기산일이 적용된다고 볼 수는 없습니다.
아울러국토계획법에서는 도시계획시설결정이 장기간 집행되지 않는 경우 발생할 수 있는 재산권의 과도한 침해 문제를 완화하기 위해 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 않는 경우에 대한 부지 매수 청구제도(제47조) 및 도시계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우로서 집행계획이 없는 경우에 대한 도시계획시설결정의 해제 신청 제도(제48조의2) 등을 두고 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제48조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다.② ～ ⑤ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것)제48조 (도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.② (생 략)부 칙 ＜법률 제6655호, 2002. 2. 4.＞제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.1. 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일2. 2000년 7월 2일 이후에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정ㆍ고시일② (생 략)
질문: 도시ㆍ군계획시설사업 시행기간 만료 후 사업시행기간 연장을 위한 실시계획 변경인가의 허용 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제88조제1항에서 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제97조제1항제4호에서는 실시계획에 포함되어야 할 사항으로 사업의 착수예정일 및 준공예정일을 규정하고 있으며,국토계획법 제88조제5항에서는 실시계획에는 사업시행에 필요한 시행기간을 자세히 밝혀야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,국토계획법 제88조제2항본문에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자[국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장(이하 “국토교통부장관등”이라 함)은 제외하며, 이하 같음]는 실시계획을 작성하면 국토교통부장관등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 인가받은 실시계획을 변경하는 경우에는 같은 조 제2항을 준용하되, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그렇지 않은 것으로 규정하고 있는바,이 사안은국토계획법 제88조제2항본문에 따라 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획을 인가받은 시행자(이하 “사업시행자”라 함)가 사업시행기간 만료 전에 사업시행기간 연장을 위한 실시계획 변경인가를 신청하였으나 변경인가처분이 있기 전에 사업시행기간이 만료된 경우, 국토교통부장관등은 같은 법 제88조제4항에 따라 당초 실시계획에 대해 변경인가를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제88조제4항에 따른 실시계획의 변경인가는 같은 조 제2항에 따라 인가받은 유효한 실시계획을 전제하는 것이므로 당초 인가받은 실시계획에서 정한 사업시행기간(이하 “당초 사업시행기간”이라 함)이 만료된 후에 변경인가를 할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 당초 사업시행기간의 만료로 인가받은 실시계획의 효력이 상실되는지 여부를 검토하여야 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 제88조제2항에 따른 실시계획인가는 공적인 목적을 달성하기 위해 사업시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 일종의 권한을 설정하여 주는 처분(대법원 1991. 11. 26. 선고 90누9971 및 대법원 2000. 10. 13. 선고 2000두5142 판결례 참조)이고, 그 실시계획에는 국토계획법 제88조제1항 및 같은 법 시행령 제97조제1항제4호에 따라 사업의 착수예정일 및 준공예정일, 즉 사업시행기간을 필수적으로 포함시켜야 하며, 나아가 국토교통부장관등은 실시계획을 인가 또는 변경인가한 경우에는 국토계획법 제91조 및 같은 법 시행령 제100조에 따라 그 사업시행기간을 관보나 공보에 게재하여 고시해야 하고, 사업시행기간이 포함된 실시계획을 변경하려면 반드시 변경인가를 받아야 하는바, 당초 인가 받은 실시계획에서 정한 사업시행기간은 유효한 실시계획의 시간적 범위를 결정하는 핵심적인 사항이지, 실시계획의 효력과 무관하게 단순히 공사의 예정 기간을 정한 것으로 볼 수 없습니다.
그렇다면, 당초 사업시행기간이 만료되면 실시계획인가를 통해 설정된 사업시행자의 해당 사업을 지속할 수 있는 권한은 더 이상 존속된다고 보기 어려워 당초 인가받은 실시계획은 실효된다고 할 것이므로 국토교통부장관등이 그 실효된 실시계획에 대하여 변경인가를 할 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2012. 4. 3.회신 12-0124 해석례참조).한편, 사업시행기간의 연장을 위한 실시계획 변경인가는 경미한 변경으로서 당초 인가받은 실시계획의 동일성을 해하지 않고, 사업시행기간 만료 전에 기간 연장을 위한 실시계획 변경인가를 신청하였다면 사업시행기간의 진행은 변경인가를 신청한 날에 정지되어 당초 인가받은 실시계획은 실효되지 않으므로 국토교통부장관등은 국토계획법 제88조제4항에 따라 당초 인가받은 실시계획에 대해 변경인가를 할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 사업시행기간을 변경하기 위한 실시계획의 변경은 국토계획법 제88조제2항 단서의 위임에 따라 변경인가를 받지 않아도 되는 것을 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제16조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않고, 실시계획 변경인가 신청에 사업시행기간의 진행을 정지시키는 효력을 부여하는 특별한 규정을 따로 법령에서 규정하고 있지도 않으므로 국토교통부장관등이 변경인가 신청을 받고도 정당한 이유 없이 그 처리를 늦추는 사유 등을 이유로 개별적ㆍ구체적 사안에서 쟁송을 통하여 다투어질 수 있는지는 별론으로 하고, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 제88조제2항 본문에 따라 사업시행자가 사업시행기간 만료 전에 사업시행기간 연장을 위한 실시계획 변경인가를 신청하였으나 변경인가처분이 있기 전에 사업시행기간이 만료된 경우, 국토교통부장관등은 같은 법 제88조제4항에 따라 당초 실시계획에 대해 변경인가를 할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 국유지를 중소기업자에게 매각할 수 있는지 여부(「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」 제14조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제9조제4항제3호에서는 국유재산종합계획에는 “국유재산 처분의 기준에 관한 사항”을 포함하도록 하고 있고, 이에 따라 수립한 2022년도 국유재산종합계획에는 국유재산 처분기준(각주: 2022년도 국유재산 처분기준을 말하며, 이하 같음 )으로 “국토계획법 등 다른 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우”를 국유재산의 매각 제한 사유 중의 하나로 기술하고 있는데, 이 사안에서는 기업규제완화법 제14조 전단에서 “중소기업자가 국유재산 처분에 관한 특례요건을 갖춘 경우 국유재산종합계획에도 불구하고 국유재산을 처분할 수 있다”고 규정한 것에 근거하여,국토계획법에서 정한 처분 제한 사유임에도 해당 국유지를 매각할 수 있는지가 문제됩니다.
우선 기업규제완화법 제14조 전단은 국유재산의 처분에 관해 “국유재산종합계획”에 대한 특례를 정한 것일 뿐 다른 법률에 대한 특례를 직접 정한 것은 아니고,「국유재산법」,국토계획법등 법률에 따른 국유재산의 처분 제한에 관한 내용이 국유재산종합계획(국유재산 처분기준)에 기술되어 있다고 하더라도 이는 법률에 규정된 사항을 단순히 주지시키기 위해 기술한 것에 불과하므로, 해당 계획에서 다른 법률에 따른 국유재산 처분에 관한 제한 사항을 포함하고 있다고 하여 그 법률 규정의 적용이 배제된다고 볼 수는 없습니다.
또한 기업규제완화법 제14조의 입법연혁을 살펴보면, 기업규제완화법이 1993년 6월 11일 법률 제4560호로 제정될 당시에는 구「국유재산법」(각주: 1986. 12. 31. 법률 제3881호로 일부개정되어 1987. 1. 1. 시행된 것을 말함. ) 제12조제3항에 따른 “국유재산관리계획”에 대한 특례로 규정되어 있다가, 국유재산법령에서 개별적인 국유재산 매각 등의 명세서 승인 위주의 “국유재산관리계획제도”를 국유재산 중장기 정책방향, 국유재산의 연간 취득ㆍ운용ㆍ처분에 관한 총괄계획 등을 포함하는 “국유재산종합계획제도”로 대체함(각주: 2011. 3. 30. 법률 제10485호로 일부개정된 「국유재산법」 개정이유 참조 )에 따라, 해당 용어변경을 반영하여 현재와 같이 “국유재산종합계획”에 대한 특례로 개정(각주: 2011. 4. 14. 법률 제10588호로 일부개정된 기업규제완화법 개정이유 참조 )된 것인바, 기업규제완화법 제14조에서 “국유재산종합계획”에 대한 특례를 둔 취지는 같은 법 제정 당시와 마찬가지로 해당 회계연도의 개별적인 국유재산 매각에 관한 내용이 국유재산종합계획에 포함되어 있지 않는 경우에도 국유재산 처분에 관한 특례요건에 적합하면 이를 매각할 수 있도록 하기 위한 것이지, 이러한 특례의 범위를 넘어서 다른 법률에 대한 국유재산 처분의 특례를 둔 것으로 볼 수는 없습니다.
즉 기업규제완화법 제14조는 다른 법률에 위반되지 않는 범위에서 국유재산종합계획에 따라 국유지의 처분이 제한되는 경우라 하더라도 국유재산 처분에 관한 특례요건을 갖추면 그 처분이 가능하게 하려는 취지의 규정으로 보아야 하는바, 「국유재산법」 제48조제1항제2호에서는 국토계획법 등 다른 법률에 따라 처분이 제한되는 경우에는 일반재산을 매각할 수 없도록 하고 있고, 국토계획법 제97조에서는 도시ㆍ군관리계획결정을 고시한 경우에는 국공유지로서 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지는 그 도시ㆍ군관리계획으로 정하여진 목적 외의 목적으로 매각할 수 없다고 규정(제1항)하면서, 이를 위반한 행위는 무효로 한다고 규정(제2항)하고 있어, 이 사안과 같이 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지를 도시ㆍ군관리계획으로 정해진 목적 외의 목적으로 매각하려는 경우는 국토계획법 등 다른 법률의 규정에 따라 매각이 허용되지 않으므로 기업규제완화법 제14조의 적용 대상이 아니라고 보아야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 국유재산 관리청은 국토계획법 제97조제1항에 따라 매각이 제한되는 “도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지”인 국유지를 매각할 수 없습니다.
＜관계 법령＞기업활동 규제완화에 관한 특별조치법제14조(국유재산 등의 처분에 관한 특례) 「국유재산법」 제2조제11호에 따른 국유재산의 중앙관서의 장 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제14조에 따른 공유재산의 관리청은 중소기업자가 폐도(廢道)나 그 밖에 이와 유사한 국유재산 또는 공유재산을 부득이하게 공장용지로 사용하려는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 「국유재산법」 제9조제3항에 따른 국유재산종합계획 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조제1항에 따른 공유재산의 관리계획에도 불구하고 이를 처분할 수 있다. 이 경우 국유재산의 중앙관서의 장 또는 공유재산의 관리청은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 해당 국유재산 또는 공유재산을 부득이하게 공장용지로 사용하려는 중소기업자에게 수의계약으로 이를 매각할 수 있다.국유재산법제9조(국유재산종합계획) ① ∼ ③ (생 략)④ 국유재산종합계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.1. 국유재산을 효율적으로 관리ㆍ처분하기 위한 중장기적인 국유재산 정책방향2. 대통령령으로 정하는 국유재산 관리ㆍ처분의 총괄 계획3. 국유재산 처분의 기준에 관한 사항4. 「국유재산특례제한법」 제8조에 따른 국유재산특례 종합계획에 관한 사항5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 사항 외에 국유재산의 관리ㆍ처분에 관한 중요한 사항⑤ ∼ ⑨ (생 략)제48조(매각) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 매각할 수 있다.1. (생 략)2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 다른 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우3.ㆍ4. (생 략)② (생 략)
질문: 도시ㆍ군계획시설 부지에서 예외적으로 개발행위허가를 받을 수 있는 “도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받은 경우”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제3호 등 관련)
답변: 국토계획법 제64조제1항본문에서는 도시ㆍ군계획시설 부지에서 “그 도시ㆍ군계획시설”이 아닌 건축물의 건축 등을 원칙적으로 제한하면서, 같은 항 단서 및같은 법 시행령 제61조제3호에서는「도로법」등 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받은 경우에는 예외적으로 이를 허가할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 호에서의 “다른 법률”은 그 문언상 도시ㆍ군계획시설 부지에 설치된 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그리고국토계획법 제64조제1항본문은 도시ㆍ군계획의 달성이라는 공공목적을 위하여 도시ㆍ군계획시설 부지에서 건축물의 건축 등의 허가 권한을 제한(각주: 법제처 2011. 10. 7.회신 11-0508 해석례)하려는 취지의 규정이고, 같은 항 단서 및같은 법 시행령 제61조는 해당 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받은 경우(제3호)나 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치를 위해 필요한 경우(제5호) 등의 예외적인 경우에만 건축물의 건축 등을 허용하려는 취지인바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례)가 있습니다.
그렇다면 이 사안의 경우 국토계획법 제64조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제61조제3호를 적용하여 예외적으로 건축물의 건축 등의 허가를 받기 위해서는 도시ㆍ군계획시설인 “교통광장”에 대해 규정하고 있는 다른 법률에 의해 점용허가를 받아야 할 것인데, 국토계획법 외에 도시ㆍ군계획시설인 “교통광장”의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률은 없으므로(각주: 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관해 규정하고 있는 다른 법률이 없는 경우는 국토계획법 제43조제2항에 따라 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 및 그 범위에서 시ㆍ도 조례로 정한 바에 따르며, 교통광장의 경우 같은 규칙 제51조에서 구체적인 설치기준을 규정하고 있음 ), 비록 해당 교통광장이 도로구역 내에 설치되어 있다 하더라도, “교통광장”의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있지 않은 「도로법」에 따라 도로점용허가를 받은 경우를 국토계획법 시행령 제61조제3호에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
한편 「도로법」 제29조제1항제4호에서는 도로관리청이 도로구역을 결정하면 도로 및 이와 관련하여 완충 목적으로 설치하는 도시ㆍ군계획시설인 교통광장의 도시ㆍ군관리계획 결정이 의제된다고 규정하고 있으므로, 「도로법」은 해당 교통광장의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 해당되는 것으로 볼 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 인ㆍ허가 의제제도는 하나의 목적사업을 수행하기 위하여 여러 법률에서 규정된 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 이를 종합적으로 검토하여 해당 사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화하는 특별한 행정제도를 의미하는 것(각주: 법제처 2009. 11. 27.회신 09-0353 해석례참조 )으로서, 의제되는 인ㆍ허가를 위한 실체적 요건의 적용을 배제하거나 그 처분권한을 변경하는 효과가 있는 것은 아니고, 관련 법률에 특별한 규정이 있거나 해당 제도의 취지나 성질상 인ㆍ허가 의제 시에는 적용할 수 없는 경우를 제외하고는 의제되는 인ㆍ허가의 근거 법률이 적용된다고 보아야 할 것(각주: 법제처 2021. 12. 29.회신 21-0795 해석례참조 )인바, 「도로법」에 따라 교통광장에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제된 경우에도 도시ㆍ군계획시설인 교통광장의 설치ㆍ관리에 대한 근거법률은 여전히 국토계획법이며, 도로구역 안에 설치된 교통광장에 대해 국토계획법령을 적용할 수 없는 사정이 있다고 보기도 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 「도로법」 제61조제1항에 따른 도로점용 허가는 국토계획법 시행령 제61조제3호에 따른 “도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의한 점용허가”에 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ~ 6. (생 략)7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.8. ~ 20. (생 략)제64조(도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치시도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.② ~ ④ (생 략)국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제2조(기반시설) ① (생 략)② 제1항에 따른 기반시설중 도로ㆍ자동차정류장 및 광장은 다음 각 호와 같이 세분할 수 있다.1. ㆍ 2. (생 략)3. 광장가. 교통광장나. ~ 마. (생 략)제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 「도로법」 등 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우4.ㆍ5. (생 략)
질문: 도시ㆍ군계획시설에 설치된 편익시설을 다른 편익시설로 변경하려는 경우 용도지역ㆍ용도지구에 따른 건축제한 규정 적용 여부(구 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 법령의 개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는구법질서에서신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 기능을 수행하고, 특정대상에 대한 신구법령의 적용관계를 분명하게 규정함으로써 종전의 규정에 따라 성립된 기득권을 보호하려는 성격을 가지는바(각주: 법제처 2013. 10. 25. 회신 17-0316, 해석례 참조 ), 구 도시ㆍ군계획시설규칙 부칙 제2조에 따른 경과조치는 같은 규칙 제6조의2제2항제3호나목에 도시ㆍ군계획시설 내 편익시설의 설치 기준이 신설됨에 따라 제한될 수 있는 도시ㆍ군계획시설 사업시행자의 기득권 및구법질서에 대한 신뢰를 보호하기 위한 것으로, 이미 실시계획인가를 받아 설치되었거나 설치 중인 편익시설 및 실시계획인가를 신청하여 설치할 예정인 편익시설은 같은 규칙 시행일인 2014년 12월 31일 이후에도 종전과 같이 운영하거나 설치할 수 있도록 하려는 취지에서 둔 예외적인 규정으로 보아야 합니다.
그런데 구 도시ㆍ군계획시설규칙 시행 당시에 이미 편익시설을 포함한 도시ㆍ군계획시설 실시계획인가를 받았거나 실시계획인가를 신청한 경우 해당 실시계획에 따른 편익시설의 설치에 관한 사항은 확정된 것으로 보아야 하므로(각주: 법제처 2011. 5. 12.회신 11-0154 해석례참조 ), 같은 규칙 부칙 제2조에 따른 경과조치의 효력은 같은 규칙 시행 당시의 실시계획에서 확정된 사항으로 한정하여 이미 설치된 편익시설의 적법성을 보장하고, 설치 중이거나 설치가 예정된 편익시설을 실시계획의 내용대로 설치할 수 있도록 하는 데 그친다고 할 것인바, 기존의 도시.군계획시설 실시계획에 따라 설치가 완료된 편익시설을 그 이후 다른 용도로 변경하기 위하여 새로운 실시계획인가를 받는 경우까지 경과조치의 효력이 미치는 것으로 확대하여 해석할 수는 없습니다.
아울러 만약 구 도시ㆍ군계획시설규칙 시행 전에 실시계획인가를 받은 도시ㆍ군계획시설에 대해서는 같은 규칙 시행 이후 실시계획인가를 다시 받는 경우에도 계속하여 종전의 규정이 적용된다고 본다면, 한 번 실시계획인가를 받아 설치된 도시ㆍ군계획시설에 대해서는 법령의 개정에도 불구하고 현행 법령을 적용할 수 없게 되는바, 이는 도시ㆍ군계획시설 내 설치되는 편익시설이 주변 지역과 조화를 이룰 수 있도록 하기 위해 신설된 구 도시ㆍ군계획시설규칙 제6조의2제2항제3호나목의 입법취지에 반한다는 점(각주: 법제처 2020. 12. 30. 20-0503 해석례 참조 )도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안과 같이 구 도시ㆍ군계획시설규칙 시행 전 도시ㆍ군계획시설로 준공된 편익시설에 대하여 같은 규칙 시행 이후 편익시설의 용도를 변경하기 위하여 실시계획인가를 받는 경우에는 개정규정에 따라 용도지역ㆍ용도지구에 따른 건축제한 요건을 갖추어야 합니다.
＜관계 법령＞「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(2014. 12. 31. 국토교통부령 제166호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)제6조의2(부대시설 및 편익시설의 설치) ① 도시ㆍ군계획시설에는 주(主)시설의 기능 지원 및 이용자 편의 증진 등을 위하여 다음 각 호의 구분에 따른 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있다.1. 부대시설: 주시설의 기능 지원을 위하여 설치하는 시설2. 편익시설: 도시ㆍ군계획시설의 이용자 편의 증진과 이용 활성화를 위하여 설치하는 시설② 부대시설 및 편익시설의 구조 및 설치기준은 다음 각 호와 같다.1. 부대시설과 편익시설을 합한 면적은 주시설 면적을 초과하여서는 아니된다. 이 경우 「주차장법」에 따른 부설주차장, 「영유아보육법」에 따른 직장어린이집 등 관계 법령에 따라 주시설에 의무적으로 설치하여야 하는 시설은 주시설과 부대시설 및 편익시설의 면적에 산입하지 아니한다.2. 부대시설은 주시설의 기능 및 설치 목적에 부합하여야 한다.3. 편익시설은 다음 각 목의 요건에 적합하여야 한다.가. 주시설 및 부대시설의 기능 발휘 및 이용에 지장을 초래하지 아니할 것나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조부터 제80조까지 및 제82조에서 정하는 용도지역ㆍ용도지구에 따른 건축제한에 적합할 것③ 도시ㆍ군계획시설을 다기능 복합시설로 활용할 수 있도록 도시ㆍ군계획시설 내에 다양한 편익시설의 설치를 고려하여야 한다.④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 부대시설 및 편익시설의 구조 및 설치기준에 관하여는 해당 도시ㆍ군계획시설의 구조 및 설치기준에 따른다.부 칙제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다.제2조(편익시설의 건축제한에 관한 경과조치) 이 규칙 시행 당시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 실시계획인가를 받았거나 신청한 도시ㆍ군계획시설에 대해서는 제6조의2제2항제3호나목의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.
질문: 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 제한할 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제72조제2항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제37조제1항에서는 국토교통부장관 등은 경관지구(제1호) 등 용도지구의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고,같은 법 제76조제2항에서는같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은같은 법또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제72조제2항에서는 경관지구(이하 “경관지구”라 함)안에서의 건축물의 건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경 등에 관하여는 그 지구의 경관의 보호ㆍ형성에 필요한 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도, 시 또는 군의 도시ㆍ군계획에 관한 조례(이하 “도시ㆍ군계획조례”라 함)로 정한다고 규정하고 있는바,이 사안은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제72조제2항에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항을 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석하는 것이 상당하다 할 것인바(법제처 2014. 10. 10.회신 14-0498 해석례참조), 국토계획법 시행령 제72조제2항에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 제한할 수 있는지 여부는 건축물의 바닥면적 또는 연면적이 해당 규정에서 열거된 예시사항, 즉 건축물의 “건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비”와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항인지에 따라 판단해야 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 시행령 제72조제2항은 국토계획법 제76조제2항의 위임에 따라 용도지구안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 “규모” 등의 제한에 관한 사항에 대하여 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 기준을 정한 규정으로서, 같은 법 시행령 제72조제2항에서 열거하고 있는 “건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비”는 국토계획법 제76조제2항에 따른 건축물의 “규모”에 해당하는 사항들을 구체적으로 예시한 것이라 할 것인데, 건축물의 “바닥면적”과 “연면적(하나의 건축물 각 층 바닥면적의 합계)”도 건폐율(대지면적에 대한 건축면적의 비율), 용적률(대지면적에 대한 연면적의 비율) 및 건축물의 높이ㆍ최대너비와 마찬가지로 건축물의 “규모”에 해당한다는 점에서 건축물의 “바닥면적”과 “연면적”은 “건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비”와 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제76조제2항 및 같은 법 시행령 제72조제2항에서 경관지구안에서의 건축제한에 관한 사항을 도시ㆍ군계획조례로 정하도록 규정한 취지는 지방자치단체의 지역적 특성을 고려하여 해당 지방자치단체의 경관지구에 위치한 건축물의 규모 등을 도시ㆍ군계획조례로 제한함으로써 그 지구의 경관을 보호ㆍ형성할 수 있도록 하기 위한 것인바, 건축물의 바닥면적 또는 연면적은 해당 건축물이 경관의 보호ㆍ형성에 장애가 되는 건축물인지 여부를 판단함에 있어 중요한 요소이고, 비록 도시ㆍ군계획조례로 용적률을 제한함으로써 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 간접적으로 제한할 수 있다고 하더라도 해당 건축물의 대지면적에 따라 허용되는 건축물의 바닥면적 또는 연면적이 크게 달라질 수 있으므로 용적률을 제한하는 것 외에 건축물의 바닥면적 또는 연면적을 별도로 규율할 필요가 있다는 점을 고려하면, 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항도 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 법률에서 하위법령으로 건축물의 “규모” 등을 정할 수 있도록 위임하고 있는 입법례를 살펴보면, ① 국토계획법 제76조제1항에서는 용도지역안에서의 건축물의 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2 제1호나목에서는 제1종전용주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물의 하나로 일정한 제1종 근린생활시설로서 해당 용도에 쓰이는 “바닥면적”의 합계가 1천제곱미터 미만인 건축물을 규정하고 있으며, ② 「건축법」 제11조제1항 단서에서는 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시 등에 건축하려면 특별시장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제8조제1항에서는 특별시장 등의 허가를 받아야 하는 건축물은 층수가 21층 이상이거나 “연면적”의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물을 말한다고 규정하고 있습니다.
그렇다면, 법률에서 건축물의 “규모” 등을 정하도록 대통령령에 위임한 경우 해당 대통령령에서는 건축물의 바닥면적 또는 연면적에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것이고, 법률에서 건축물의 “규모” 등을 대통령령이 아니라 조례에 위임한 경우에도 해당 조례에서 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항을 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행령 제72조제2항에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축물의 바닥면적 또는 연면적의 제한에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것입니다.