질문: 「국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따라 설립된 국립대학법인 서울대학교가 「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공공법인에 해당하는지 여부(「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조 등 관련)
답변: 정부광고법에서는 정부기관등(각주: 정부기관 또는 공공법인을 말하며(정부광고법 제2조제3호 참조), 이하 같음)의 장은 정부광고의 시행에 필요한 연간 계획을 수립하고(제3조제2항), 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청해야 한다고(제5조) 규정하여, 광고의뢰 의무가 있는 자로 “정부기관” 및 “공공법인”을 규정하고 있는데,같은 법 제2조제2호에서는 “공공법인”으로「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 “특별법에 따라 설립된 법인”을 규정하고 있는바,정부광고법에 따라 광고의뢰 의무가 있는 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당하는지 여부는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키려는같은 법의 입법 목적과 법인의 설립근거가 되는 법률에서 해당 법인에게 공공적 역할이나 기능을 수행하도록 하고 있는지, 조직구성이나 활동에 대한 행정적 관리ㆍ감독 등에서「민법」이나「상법」등에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율하고 있는지, 국가나 지방자치단체의 재정적 지원 등이 있는지, 해당 법인에 대하여 광고의뢰 의무를 부여할 필요성이 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다(각주:대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례, 법제처 2022. 9. 14.회신 22-0333 해석례및 법제처 2024. 12. 30.회신 24-0854 해석례참조).먼저 서울대법은 서울대학교를 설립하고 그 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 대학의 자율성과 사회적 책무를 제고하고 교육 및 연구 역량을 향상시킴을 목적으로 하는 법률(제1조)이고,같은 법 제3조에서는 서울대학교는 법인으로 한다고 규정하고 있어, 서울대학교는 해당 법인의 설립 및 규율을 목적으로 하는 서울대법에 따라 설립된 법인으로,「고등교육법」 제2조에 따라 고등교육을 실시하는 학교에 해당하는데,「교육기본법」 제9조제2항에서 학교는 공공성을 가진다고 규정하고 있으며, 서울대법 제31조에서는 국립대학의 사회적 책무를 규정하면서 같은 조 제1항에서는 서울대학교는 기초학문 등 필요한 분야의 지원ㆍ육성에 관한 4년 단위의 계획을 수립ㆍ공표하고, 매년 실행계획을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 서울대학교는 우수하고 창의적인 인재를 양성하기 위한 교육ㆍ연구 환경을 조성하고, 학비 부담을 최소화할 수 있는 장학ㆍ복지 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있는바,「교육기본법」및 서울대법에서는 서울대학교가 고등교육을 실시하는 학교이자 국립대학으로서 공공적 역할 및 기능을 수행하도록 하고 있습니다.
또한 서울대법에서 규정하고 있는 서울대학교의 이사회 구성 및 감사에 관한 사항을 살펴보면, 총장은 이사회가 선출하여 교육부장관의 제청으로 대통령이 임명하고(제7조제1항), 이사로는 기획재정부장관이 지정하는 차관 1명 및 교육부장관이 지정하는 차관 1명을 포함하며, 이사는 이사회에서 선임하되, 교육부장관의 취임 승인을 받아야 한다고 규정하면서(제9조제1항), 이사회에서 총장의 선임에 관한 사항, 임원의 선임 및 해임에 관한 사항, 예산ㆍ결산에 관한 사항 및 정관으로 정하는 주요 조직의 설치ㆍ폐지에 관한 사항 등을 심의ㆍ의결하도록 규정하고 있고(제12조), 감사 중 상근(常勤)하는 감사 1명은 교육부장관의 추천을 받아 취임한 감사로 하도록 규정하는(제13조) 등 서울대학교에 관한 중요한 사항을 심의ㆍ의결하는 과정 및 이사회의 구성 등에 관한 규정을 종합해 보면, 서울대법에서는 서울대학교의 공공성 등을 고려하여「민법」또는「상법」에 따라 설립된 일반적인 법인과 달리 그 관리ㆍ감독에 관한 사항을 구체적으로 규정하고 있다고 할 것입니다.
그리고 서울대학교는 설립 과정에서 서울대법 제22조에 따라 서울대학교 설립 당시의 서울대학교가 관리하고 있던 국유재산ㆍ공유재산을 국가ㆍ지방자치단체로부터 무상으로 양도받았고(각주: 헌법재판소 2014. 4. 24. 결정 2011헌마612 결정례 참조), 이처럼 국가 또는 지방자치단체로부터 무상으로 양도받은 재산을 포함한 자산의 평가액 등을 바탕으로 서울대학교의 자본금이 결정되는 점(제20조), 서울대학교 설립 이후에도같은 법 제29조 및 제30조에 따라 매년 국가 및 지방자치단체로부터 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 및 교육ㆍ연구 발전을 위한 지원금 등을 계속적으로 지원받게 되는 점 등을 종합해 볼 때, 서울대학교는 서울대법에 따라 그 설립 및 운영 과정에서 국가나 지방자치단체의 재정적 지원을 받고 있습니다.
아울러정부광고법 제2조제3호에서는 “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다고 정의하고 있고,같은 법에서는 특별법에 따라 설립된 법인을 포함한 “공공법인”에 대하여같은 법 제5조에 따라 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하도록 의무를 부과하고 있는데, 이러한 의무 부과는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키기 위한 것인바(각주: 법제처 2022. 9. 14.회신 22-0333 해석례및 법제처 2024. 12. 30.회신 24-0854 해석례참조), 앞에서 살펴본 것처럼 국립대학법인으로서 공공적 역할 및 기능을 수행하는 서울대학교는정부광고법 제2조제2호에 따른 공공법인에 해당한다고 보아 서울대학교가 정부광고를 하려는 경우에도같은 법 제5조에 따라 미리 문화체육관광부장관에게 광고를 의뢰하도록 하는 것이 정부광고의 효율성 및 공익성 향상에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 서울대법에 따라 설립된 서울대학교는정부광고법 제2조제2호에 따른 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당합니다.
＜관계 법령＞정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “정부기관”이란「정부조직법」에 따른 국가기관,「지방자치법」 제2조제1항각 호에 따른 지방자치단체 및 같은 조 제3항에 따른 특별지방자치단체,「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감 및같은 법 제34조에 따른 하급교육행정기관을 말한다.2. “공공법인”이란「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 특별법에 따라 설립된 법인을 말한다.3. “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인(이하 “정부기관등”이라 한다)이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다.4. (생 략)제5조(광고의뢰) 정부기관등의 장은 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하여야 한다.국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률제1조(목적) 이 법은 국립대학법인 서울대학교를 설립하고 그 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 대학의 자율성과 사회적 책무를 제고하고 교육 및 연구 역량을 향상시킴을 목적으로 한다.제3조(법인격 등) ① 국립대학법인 서울대학교는 법인으로 한다.② 국립대학법인 서울대학교는 주된 사무소의 소재지에 설립등기를 함으로써 설립된다.③ 국립대학법인 서울대학교의 설립등기와 그 밖에 등기에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.