질문: 문화관광부령 제26호 「관광진흥법 시행규칙」 시행일 전에 관광특구로 지정받은 지역이 법률 제8531호 「관광진흥법」 제70조제1항에 따른 지정요건의 적용을 받는지(문화관광부령 제26호 「관광진흥법 시행규칙」 부칙 제2항 및 문화관광부령 제179호 「관광진흥법 시행규칙」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 종전「관광진흥법」(1999년 1월 21일 법률 제5654호로 전부개정되어 1999년 3월 22일 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제67조제1항에서는 관광특구는 관광지등 또는 외국인관광객이 주로 이용하는 지역 중에서 시ㆍ도지사의 신청에 의하여 문화관광부장관이 지정한다고 규정하고 있고, 종전「관광진흥법 시행규칙」 제59조제1항에서는 관광특구 지정요건을 규정하면서, 같은 규칙 부칙 제2항에서는 같은 규칙 시행 당시 종전의 규정에 의하여 관광특구로 지정된 지역은 제59조의 개정규정에 의한 지정요건에 적합한 것으로 본다는 경과조치를 규정하고 있으며, 이후 관광진흥법령에서는 종전「관광진흥법 시행규칙」에서 규정하고 있던 지정요건에 관한 사항을 구「관광진흥법 시행령」(2005년 4월 22일 대통령령 제18800호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제56조의2에 상향하여 규정하면서 그 지정요건을 강화하였고(각주: 관광특구로 지정될 수 있는 지역의 요건으로 임야ㆍ농지 등 관광활동과 직접적인 관련성이 없는 토지가 관광특구 전체 면적의 10퍼센트를 초과하지 않도록 하는 요건이 신설되는 등 지정요건 일부가 강화됨(구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2 참조)),같은 영부칙 제4조에서는같은 영 제56조의2의 개정규정은 이 영 시행 후 지정되는 관광특구부터 적용한다는 적용례를 규정하고 있는 한편, 구「관광진흥법 시행규칙」(2005년 5월 6일 문화관광부령 제115호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제59조제1항에서는 구「관광진흥법 시행령」 제56조의2의 위임에 따른 관광특구 지정요건의 세부기준을 규정하면서, 같은 규칙 제59조의 개정규정에 관한 부칙은 별도로 규정하지 않았습니다.
개정「관광진흥법」에서는 구「관광진흥법 시행령」에서 규정하고 있던 관광특구 지정요건에 관한 사항을같은 법 제70조제1항에 상향하여 규정하고, 이에 따라 개정「관광진흥법 시행령」(2007년 11월 13일 대통령령 제20374호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제58조 및 개정「관광진흥법 시행규칙」(2007년 12월 31일 문화관광부령 제179호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제64조에서는 지정요건의 실질적인 내용 변경 없이 개정「관광진흥법」 제70조제1항에서 위임한 사항을 규정하고 있으며, 개정「관광진흥법 시행규칙」부칙 제2조에서는 문화관광부령 제26호 관광진흥법시행규칙개정령의 시행일인 1999년 6월 26일 당시 종전의 규정에 따라 관광특구로 지정된 지역은 제64조의 개정규정에 따른 지정요건의 세부기준에 적합한 것으로 본다는 경과조치를 규정하고 있는바, 이 사안에서는 종전「관광진흥법 시행규칙」의 시행일인 1999년 6월 26일 전에 관광특구로 지정된 지역이 개정「관광진흥법」 제70조제1항에 따른 지정요건의 적용을 받는다고 볼 것인지가 문제됩니다.
먼저 경과조치는 새로 제정되거나 개정된 법령에 의한 기득권 침해 방지 등의 정책적 필요에 의해 특정한 사안이나 사람에 대해구법령을 적용하기 위해 두는 것(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.643 참조)인데, 종전「관광진흥법 시행규칙」부칙 제2항에서는 “이 규칙 시행당시 종전의 규정에 의하여 관광특구로 지정된 지역은 제59조의 개정규정에 의한 지정요건에 적합한 것으로 본다”는 경과조치를 두어 종전「관광진흥법 시행규칙」의 시행일인 1999년 6월 26일 전에 관광특구로 지정된 지역에 대해서는 같은 규칙 제59조에 따른 지정요건이 적용되지 않음을 명시적으로 규정한바, 이는신법령 시행 전 이미 관광특구로 지정된 지역에 대해서는구법령의 지정요건을신법령의 지정요건으로 인정하여 해당 지역을신법령의 지정요건 적용 대상에서 제외한 것(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.643 참조)으로서, 1999년 6월 26일 전에 관광특구로 지정된 지역에 대해서는 이 사안 특구 지정시의「관광진흥법 시행규칙」(1999년 6월 26일 문화관광부령 제26호로 전부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제23조의3제1항에 따른 지정요건보다 강화된 요건을 새로이 적용받지 않도록 함으로써 해당 지역 이해관계인들의 기득권 및 신뢰를 법적으로 보호하려는 취지로 볼 수 있습니다.
다음으로 구「관광진흥법 시행령」부칙 제4조에서는 “제56조의2의 개정규정은 이 영 시행후 지정되는 관광특구부터 적용한다”는 적용례를 두어같은 영 제56조의2에 따른 지정요건은 같은 영의 시행일(2005년 4월 22일) 후에 지정되는 관광특구부터 적용됨을 명시적으로 규정한 한편, 그 위임에 따라 구「관광진흥법 시행규칙」 제59조제1항에서는 관광특구 지정요건의 세부기준을 규정하면서, 같은 규칙 제59조의 개정규정과 관련한 별도의 부칙을 두지 않았는데, ① 구「관광진흥법 시행령」부칙 제4조에서 적용례를 둔 취지는같은 영 제56조의2가 신설됨에 따라 해당 관광특구의 지정요건을 적용하는 시기 및 그 대상에 대하여 구체적으로 규정함으로써 집행상의 논란을 방지하는 한편, 같은 영의 시행일인 2005년 4월 22일 전에 관광특구로 이미 지정받은 지역에 대해서는 강화된 관광특구의 지정요건이 적용되지 않도록 한 것이고(각주: 법제처 2024. 12. 16.회신 24-0809 해석례참조), ② 종전「관광진흥법 시행규칙」부칙 제2항은「관광진흥법 시행규칙」이 전부개정되지 않는 이상 해당 법령이 일부개정을 거듭하더라도 그 효력을 계속 유지하고 있는 것(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.706 참조)이므로, 이러한 사항을 종합적으로 고려하면 구「관광진흥법 시행령」이 시행된 당시에도 종전「관광진흥법 시행규칙」부칙 제2항 및 구 「관광진흥법 시행령」 부칙 제4조에 따라 종전 「관광진흥법 시행규칙」의 시행일인 1999년 6월 26일 전에 관광특구로 지정된 지역에 대해서는 이전보다 강화된 지정요건(구 「관광진흥법 시행령」 제56조의2)이 적용되지 않고, 이 사안 특구 지정시의 「관광진흥법 시행규칙」 제23조의3제1항에 따른 지정요건이 적용된다고 보는 것이 타당할 것입니다.
그리고 전부개정이 이루어진 개정「관광진흥법 시행규칙」에서는 부칙 제2조에서 “문화관광부령 제26호 관광진흥법시행규칙개정령의 시행일인 1999년 6월 26일 당시 종전의 규정에 따라 관광특구로 지정된 지역은 제64조의 개정규정에 따른 지정요건의 세부기준에 적합한 것으로 본다”는 경과조치를 두었는데, 전부개정은 기존 법령을 폐지하고 새로운 법령을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸하여 특별한 사정이 없으면 종전의 부칙도 모두 실효되는 것으로 볼 수 있을 것이나(각주:대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결례참조), 전부개정된 법령에서 종전 법령 부칙의 경과규정을 계속 적용한다는 별도 규정을 두는 경우에는 그 효력이 존속한다고 할 것이므로(각주: 법제처 2022. 10. 28.회신 22-0499 해석례참조), 개정「관광진흥법 시행규칙」에서 법령의 전부개정에 따라 종전 부칙 중 현재까지 유효한 부칙을 개정「관광진흥법 시행규칙」에 다시 규정(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.707 참조)하면서 그 중 하나로서 같은 규칙 부칙 제2조에서 종전「관광진흥법 시행규칙」부칙 제2항과 관련한 경과조치를 둔 것인바, 비록 개정 「관광진흥법 시행규칙」 부칙 제2조에서 “제64조의 개정규정에 따른 지정요건의 세부기준”에 적합한 것으로 본다고 규정하였다고 하더라도, 이는 관광특구의 지정요건이 부령에서 대통령령, 법률로 상향하여 규정되는 과정에서 최종적으로 부령에서는 지정요건의 세부기준만을 규정하게 됨에 따라 같은 규칙 부칙 제2조에서도 종전 「관광진흥법 시행규칙」 부칙 제2항의 문언을 일부 수정하여 규정한 것으로 보아야 할 것이지, 1999년 6월 26일 전에 관광특구로 지정된 지역에 대해 개정 「관광진흥법」 제70조제1항제2호 외에 같은 항 제1호, 제3호 및 제4호에 따른 지정요건을 소급해서 적용하려는 취지로 볼 수는 없습니다.
따라서 종전「관광진흥법 시행규칙」의 시행일인 1999년 6월 26일 전에 관광특구로 지정된 지역은 개정「관광진흥법」 제70조제1항에 따른 지정요건의 적용을 받지 않습니다.
관광진흥법 시행규칙(1999. 6. 26. 문화관광부령 제26호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것)제59조(관광특구의 지정신청등) ①법 제67조의 규정에 의하여 시ㆍ도지사가 관광특구의 지정을 신청하는 경우 그 대상지역은 다음 각호의 요건에 적합하여야 하며, 해당지역주민등의 의견을 수렴하여야 한다.1. 지정하고자 하는 지역안에 접객시설, 쇼핑ㆍ상가시설, 휴양ㆍ오락시설, 숙박시설, 공공편익시설, 관광안내시설등이 분포되어 있어 외국인 관광객의 다양한 관광수요를 충족시킬 수 있을 것2. 통계전문기관의 조사결과 당해지역의 최근 1년간 외국인 관광객이 10만명이상일 것3. 지정하고자 하는 지역이 다른 지역과 바다ㆍ산림ㆍ하천 또는 도로등에 의하여 명확히 구분될 것② ∼ ④ (생 략)문화관광부령 제26호관광진흥법 시행규칙부칙②(관광특구의 경과조치) 이 규칙 시행당시 종전의 규정에 의하여 관광특구로 지정된 지역은 제59조의 개정규정에 의한 지정요건에 적합한 것으로 본다.관광진흥법 시행령(2005. 4. 22. 대통령령 제18800호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)제56조의2(관광특구의 지정요건) 법 제67조의 규정에 의하여 관광특구로 지정될 수 있는 지역은 다음 각호의 요건을 모두 갖춘 지역으로 한다.1. 문화관광부령이 정하는 바에 따라 접객시설, 상가시설, 휴양ㆍ오락시설, 숙박시설, 공공편익시설 및 관광안내시설이 분포되어 있어 외국인 관광객의 관광수요를 충족시킬 수 있는 지역일 것2. 문화관광부장관이 고시하는 기준을 갖춘 통계전문기관의 통계 결과 당해 지역의 최근 1년간 외국인 관광객이 10만명(서울특별시는 50만명) 이상일 것3. 임야ㆍ농지ㆍ공업용지 또는 택지 등 관광활동과 직접적인 관련성이 없는 토지가 관광특구 전체 면적의 10퍼센트를 초과하지 아니할 것4. 제1호 내지 제3호의 요건을 갖춘 지역이 서로 분리되어 있지 아니할 것대통령령 제18800호관광진흥법 시행령부칙제4조(관광특구의 지정요건에 관한 적용례) 제56조의2의 개정규정은 이 영 시행 후 지정되는 관광특구부터 적용한다.관광진흥법(2007. 7. 19. 법률 제8531호로 일부개정되어 2007. 10. 20. 시행된 것)제70조(관광특구의 지정) ①관광특구는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 지역 중에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 신청에 따라 시ㆍ도지사가 지정한다.1. 외국인 관광객 수가 대통령령으로 정하는 기준 이상일 것2. 문화관광부령으로 정하는 바에 따라 관광안내시설, 공공편익시설 및 숙박시설 등이 갖추어져 외국인 관광객의 관광수요를 충족시킬 수 있는 지역일 것3. 임야ㆍ농지ㆍ공업용지 또는 택지 등 관광활동과 직접적인 관련성이 없는 토지의 비율이 대통령령으로 정하는 기준을 초과하지 아니할 것4. 제1호부터 제3호까지의 요건을 갖춘 지역이 서로 분리되어 있지 아니할 것② (생 략)관광진흥법 시행령(2007. 11. 13. 대통령령 제20374호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것)제58조(관광특구의 지정요건) ① 법 제70조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 문화관광부장관이 고시하는 기준을 갖춘 통계전문기관의 통계결과 해당 지역의 최근 1년간 외국인 관광객 수가 10만명(서울특별시는 50만 명)인 것을 말한다.② 법 제70조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 관광특구 전체 면적 중 임야ㆍ농지ㆍ공업용지 또는 택지 등 관광활동과 직접적인 관련성이 없는 토지가 차지하는 비율이 10퍼센트인 것을 말한다.관광진흥법 시행규칙(2007. 12. 31. 문화관광부령 제179호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것)제64조(관광특구의 지정신청 등) ① 법 제70조제1항제2호에 따른 관광특구 지정요건의 세부기준은 별표 21과 같다.②ㆍ③ (생 략)문화관광부령 제179호관광진흥법 시행규칙부칙제2조(관광특구에 관한 경과조치) 문화관광부령 제26호 관광진흥법시행규칙개정령의 시행일인 1999년 6월 26일 당시 종전의 규정에 따라 관광특구로 지정된 지역은 제64조의 개정규정에 따른 지정요건의 세부기준에 적합한 것으로 본다.＜관계 법령＞