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질문: 관계 공무원의 방문을 통한 인감보호 신청 가능 여부(「인감증명법 시행령」 제7조의2 관련)
답변: 「인감증명법」 제7조제1항에서는 인감의 신고는 신고인이 방문하여 하여야 하되(본문), 다만, 신고인이 질병ㆍ징집ㆍ복역 등 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 방문할 수 없는 경우에는 서면으로 신고를 할 수 있다고 규정하고 있고(단서),같은 법 시행령 제7조의2제1항본문에서는 인감을 신고한 자가 인감의 보호를 받으려는 경우에는 본인이 인감증명서발급기관을 방문하여 신청해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 인감보호의 해제에 관하여는 같은 조 제1항부터 제5항까지를 준용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항에서는 인감을 신고한 사람이 같은 조 제1항에 따른 인감보호를 신청한 후 병원 등의 입원으로 직접 인감증명서발급기관을 방문할 수 없는 경우에는 그 대리인으로 하여금 인감보호해제 방문확인 신청서를 입원한 시설을 관할하는 읍장ㆍ면장ㆍ동장 또는 출장소장에게 제출하게 하고(제1호), 그 신청을 받은 인감증명서발급기관은 방문 여부 등을 통보하도록 하며, 방문하기로 한 경우에는 6일 이내에 방문하여야 하고(제2호), 신청인을 방문한 관계 공무원이 인감보호 해제신청서를 제출받아 처리하도록 규정하고 있는바(제3호),이 사안은 인감을 신고한 사람이 병원 등의 입원으로 직접 인감증명서발급기관을 방문할 수 없는 경우 관계 공무원의 방문을 통하여 인감보호 신청을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「인감증명법」 제7조제1항,같은 법 시행령 제7조의2제1항ㆍ제6항ㆍ제7항 및 제8조에서는 인감 신고, 인감보호 신청, 인감보호 해제 신청에 있어 본인의 방문을 통한 신청 처리를 원칙으로 하고, 다만, 질병ㆍ출산ㆍ징집ㆍ복역ㆍ유학ㆍ해외거주 등으로 방문할 수 없는 경우 서면으로 인감 신고를 할 수 있도록 하되, 인감보호를 신청한 후 병원 등에 입원하여 인감증명서발급기관을 방문할 수 없는 불가피한 사정이 있는 경우에 한정하여 예외적으로 관계 공무원의 방문을 통한 인감보호의 해제를 신청할 수 있도록 하는 규정만 두고 있고, 인감보호 신청의 경우에 대해서는 서면 신고나 관계 공무원의 방문을 통한 신청을 가능하게 하는 규정은 두고 있지 않습니다.
그리고, 인감보호 해제의 경우 예외적으로 관계 공무원의 방문을 통한 신청이 가능하도록 한 것은, 인감증명이 인감 자체의 동일성을 증명함과 동시에 거래행위자의 동일성과 거래행위가 행위자의 의사에 의한 것임을 확인하는 자료로서 일반인의 거래상 극히 중요한 기능을 갖고 있어서(대법원 1996. 5. 10. 선고 95다34477 판결례참조) 인감보호 신청 이후부터는 인감보호의 해제가 이루어지지 않는 한 본인으로부터 인감발급 신청을 위임받더라도 인감보호 신청 시 지정된 자가 아니면 본인을 대신해서 인감증명서 발급 신청을 할 수 없게 되는데, 입원 등 불가피한 사정으로 본인이 인감증명서발급기관을 방문하는 것이 불가능한 경우에까지 본인 방문 시에만 인감보호를 해제할 수 있다고 하게 되면 인감보호 신청 시 대신 신청할 수 있는 자를 지정하지 않았거나 특별한 사정으로 지정된 자가 인감발급신청을 할 수 없는 경우 인감증명서가 필요한 거래행위 등 법률행위를 전혀 할 수 없게 되어 개인의 거래행위에 심각한 제한을 초래할 가능성이 있는 문제점을 해소하기 위한 것이라고 할 것입니다.
즉, 2016년 1월 16일 대통령령 제26883호로 「인감증명법 시행령」 제7조의2를 개정하여 같은 조에 제7항을 신설한 취지는 이와 같은 현실적인 문제점을 해결하기 위해 인감보호 신청 해제의 경우에만 예외적으로 인감담당공무원의 방문을 통한 신청처리가 가능하도록 하기 위한 것인바, 이와 같은 예외적인 규정의 적용 범위를 명문의 근거 없이 법령해석을 통해 인감보호 신청에 대해서도 확대하는 것은 해당 규정의 입법취지에도 맞지 않다고 할 것입니다.
아울러, 인감보호의 신청을 하지 못한다 하더라도 「인감증명법」 제12조 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면 본인 또는 대리인만이 인감증명서 발급신청을 할 수 있고, 대리인이 인감증명서 발급을 신청할 때에는 발급 위임장과 함께 위임자 본인 및 대리인의 주민등록증을 제출하여야 하며, 인감증명서 발급대장에 수령인이 본인인 경우에는 서명 또는 무인을, 대리인인 경우에는 무인을 받은 후 교부하는 등 허위의 인감 증명서 발급을 막기 위한 절차들을 두고 있고, 이러한 모든 절차가 전산으로 관리되는 인감증명서발급대장에 기재되어 위법한 인감증명서 발급에 대비한 증거 확보의 기능도 갖는다는 점에서, 인감보호의 해제가 지연될 때와 같은 정도의 침해가 발생한다고 보기 어려워 인감보호의 신청에 대해서 관계 공무원의 방문을 통한 신청 절차를 두지 않는 것이 형평에 반한다고 단정할 수 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 인감을 신고한 사람이 병원 등의 입원으로 직접 인감증명서발급기관을 방문할 수 없는 경우, 관계 공무원의 방문을 통한 인감보호 신청을 할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 교육감에게 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대하여 주민투표를 실시할 권한이 부여되어 있는지(「주민투표법」 제9조제1항 등 관련)
답변: 「지방자치법」 제14조제1항에서는 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따라「주민투표법」 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제3조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다고 규정하면서, 이 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시ㆍ도지사”는 “교육감”으로 본다고 규정하고 있는바,이 사안은 교육감에게 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대하여 주민투표를 실시할 권한이 부여되어 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 교육자치법 제3조에서 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 성질에 반하지 않는 한「지방자치법」의 관련 규정을 준용하도록 규정하고 있는바, 이 규정은 지방자치단체의 사무가 시ㆍ도지사의 권한에 속하는 일반사무와 교육감의 권한에 속하는 교육ㆍ학예에 관한 사무로 구분될 수 있고, 그렇게 구분된 사무가 교육ㆍ학예에 관한 사무일 경우에 「지방자치법」의 관련 규정을 준용하도록 하려는 취지로 보아야 할 것입니다.
그런데, 주민투표의 실시는 주민의 의사를 수렴하여 주민의 의견을 주민투표의 대상인 지방자치단체의 중요한 사무에 반영하려는 것으로서, 주민투표의 대상이 되는 지방자치단체의 사무는 그 사무의 성질에 따라 일반사무와 교육ㆍ학예에 관한 사무로 구분될 수 있으나, 그 사무에 대하여 주민투표를 실시하는 것 그 자체는 주민투표의 대상이 되는 지방자치단체의 사무와는 구별되는 것입니다.
 이처럼 주민투표의 실시에 관한 사무가 지방자치단체의 중요한 사무에 대하여 주민의 의사를 수렴하기 위한 제도적 장치를 마련하는 절차적 측면이 강하다는 점에 비추어 볼 때, 주민투표의 실시에 관한 사무는 교육ㆍ학예에 관한 사무 또는 그 외의 사무로 분류될 수 있는 성질의 것이 아니므로, 주민투표의 실시에 관한 사무에 대해서는 교육자치법 제3조를 적용할 수 없다고 할 것입니다.
위와 같은 주민투표의 실시에 관한 사무의 특수한 성질로 인해 「지방자치법」에서는 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건, 그 밖에 투표절차 등을 구체적으로 규정하지 않고 이러한 사항을 따로 법률로 정하도록 하여 주민투표의 실시에 관한 사무의 주체 등 그 구체적인 내용은 입법적 결단에 따르도록 하고 있습니다.
 즉, 1994년 3월 16일 「지방자치법」이 개정되어 주민투표의 실시에 관한 법률적 근거가 마련되었음에도 불구하고, 2004년 7월 30일 「주민투표법」이 제정ㆍ시행되면서 비로소 유효한 주민투표가 실시될 수 있었던 점과 「주민투표법」 제8조에서는 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요한 경우에 중앙행정기관의 장이 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 하면서 그 비용도 국가의 비용으로 하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 주민투표의 실시에 관한 사무는 지방자치단체의 다른 사무와 달리 별도로 법률이 마련되어야 실시될 수 있는 사무일 뿐만 아니라 법률로 정하기에 따라서는 기관위임사무의 성격도 가질 수 있는 사무라고 할 것입니다.
나아가, 「주민투표법」에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 지방의회 등의 청구에 의하거나 직권으로 주민투표를 실시할 수 있도록 하면서(제9조) 지방의회 등의 주민투표청구가 적법하다고 인정되는 경우 등에는 지체없이 그 요지를 공표하고 관할선거관리위원회에 통지하도록 하고 있고(제13조제1항), 지방자치단체의 장 및 지방의회로 하여금 주민투표결과 확정된 내용대로 행정ㆍ재정상의 필요한 조치를 하도록 하고, 주민투표결과 확정된 사항에 대해서는 2년 이내에 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없도록 하고 있으며(제24조제5항ㆍ제6항), 주민투표사무에 필요한 경비를 주민투표를 발의한 지방자치단체의 장이 속하는 지방자치단체가 부담하도록 규정하고 있는데(제27조제1항), 이와 같이 주민투표의 실시, 발의, 효력 및 그 경비 등에 관한 「주민투표법」의 여러 조문에서 관련 사무의 주체를 “지방자치단체의 장”을 중심으로 규정하면서 “교육감”은 포함하지 않고 있을 뿐만 아니라, 교육자치법에서는 교육감의 “주민소환”에 관해서는 「주민소환에 관한 법률」의 시ㆍ도지사에 관한 규정을 준용한다고 명문의 규정을 두고 있는 반면(제24조의2제3항 본문), “주민투표”에 대해서는 「주민투표법」의 시ㆍ도지사에 관한 규정을 준용한다는 규정을 두고 있지 아니한바, 주민투표 역시 주민소환과 마찬가지로 주민의 직접적인 참정권 보장에 관한 제도임에도 불구하고 교육자치법에서 위와 같이 주민소환에 관해서만 이를 준용하는 규정을 두고 있는 것은 주민투표의 경우에는 교육자치법 제3조에도 불구하고 「주민투표법」의 관련 규정을 준용하지 않으려는 취지로 이해하여야 할 것입니다.
한편, 교육감이 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대하여 주민투표를 실시할 수 없다면, 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대해서는 주민투표를 실시할 수 없게 되는 불합리한 결과가 발생한다는 의견이 있을 수 있으나, 「주민투표법」 제9조에 따르면 지방자치단체의 주민이나 지방의회도 일정한 요건을 갖추어 지방자치단체의 장에게 주민투표를 실시하도록 청구할 수 있고, 이 경우 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제101조에 따라 지방자치단체의 사무를 총괄하고 일반적으로 지방자치단체를 대표하는 지위에서 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대하여 주민투표를 실시할 수 있다고 할 것이므로, 교육ㆍ학예에 관한 사무에 관하여 교육감에게 주민투표 실시의 권한이 주어지지 않는다고 하여 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대하여 주민투표 자체를 실시할 수 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 교육감에게는 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대하여 주민투표를 실시할 권한이 부여되어 있지 않다고 할 것입니다.
질문: 국가에서 출자하여 설립된 법인이 국가 소속 기관에 자발적으로 금품 등을 기탁하는 경우 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」의 적용 여부(「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」 제5조제2항 등 관련)
답변: 기부금품법 제5조제1항본문에서는 국가나 지방자치단체 및 그 소속 기관ㆍ공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체는같은 법 제2조제1호에 따른 기부금품(이하 “기부금품”이라 함)을 모집할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제1호에서는 국가 또는 지방자치단체 및 그 소속 기관ㆍ공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체는 자발적으로 기탁하는 금품이라도 법령에 다른 규정이 있는 경우 외에는 이를 접수할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 바에 따라 사용용도와 목적을 지정하여 자발적으로 기탁하는 경우로서 기부심사위원회의 심의를 거친 경우에는 이를 접수할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 시행령」 제14조제1항제1호에서는기부금품법 제5조제2항제1호에 따라 사용용도와 목적이 지정된 자발적인 기탁금품의 접수가 허용되는 경우의 하나로 국가기관의 장 또는 국가가 출자하거나 출연하여 설립된 법인ㆍ단체가 행정목적을 수행하거나 해당 법인ㆍ단체의 설립목적을 수행하기 위하여 직접적으로 필요한 경우로서 기부심사위원회의 심의를 거친 경우를 규정하고 있는바,이 사안은 국가에서 출자하여 설립된 법인이 국가 소속 기관에 자발적으로 금품 등을 기탁하는 경우, 국가 소속 기관은기부금품법에 따라 금품 등을 접수할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,기부금품법은 성숙한 기부문화를 조성하고 건전한 기부금품 모집제도를 정착시키고 모집된 기부금품이 적정하게 사용될 수 있도록 하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제4조에서는 기부금품을 모집하려는 자는 행정자치부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사에게 등록하여야 한다고 규정하면서 같은 법 제5조제1항에서는 국가 등은 원칙적으로 기부금품을 모집할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 자발적으로 기탁하는 금품이라도 국가 등은 원칙적으로 이를 접수할 수 없다고 규정하고 있는바, 국가 등이 자발적으로 금품을 기탁하는 경우 기부금품법의 적용을 배제하지 않고 있으므로 국가에서 출자하여 설립된 법인이 자발적으로 금품을 기탁하는 경우에도 기부금품법이 적용될 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 같은 법 제5조제2항의 입법 취지는 국가, 지방자치단체, 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체 등이 기부심사위원회의 심의 없이 무분별하게 기부금품을 접수하는 것을 제한하고(2005. 10. 14. 원혜영의원 대표발의, 의안번호 제172941호 기부금품모집규제법 일부개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조), 국가 등 공권력의 행사와 관련되는 기관이 기부금품의 접수자가 되는 경우 자발적인 기탁으로 보이더라도 사실상 공권력의 영향력에 따른 것일 우려가 있으므로 공무 수행의 공정성을 유지하기 위해 기부금품 접수를 통제하려는 것이라는 점에 비추어 볼 때(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007다63966 판결례참조), 국가에서 출자하여 설립된 법인이 금품을 자발적으로 국가 소속 기관에 기탁하는 경우, 국가 소속 기관은 행정목적을 수행하기 위하여 직접적으로 필요한 경우 같은 법 제5조제2항제1호에 따라 기부심사위원회의 심의를 거쳐 접수할 수 있을 것입니다.
따라서, 국가에서 출자하여 설립된 법인이 국가 소속 기관에 자발적으로 금품 등을 기탁하는 경우, 국가 소속 기관은 기부금품법에 따라 금품 등을 접수할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 행정자치부-「국립사법대학졸업자중 교원 미임용자 임용등에 관한 특별법」 제5조(정원의 관리)
답변: ○「국립사범대학졸업자중 교원 미임용자 임용 등에 관한 특별법」(이하 “특별법”이라 한다) 제5조제1항의 규정에 의하면, 미임용등록자에 대한 채용정원(이하 “특별정원”이라 한다)은 2006학년도에 500명, 2007학년도에 500명으로 하여 총 1천명으로 하되, 대통령령에서 정한 공립의 중등교원의 정원과는 따로 확보하도록 되어 있고, 동조 제2항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 따른 특별정원은 이 법 시행일 이전 2004학년도와 2005학년도 2년간 중등교원 정원의 평균 증원분을 최저기준으로 하는 정원과는 따로 확보하도록 하고 있습니다.

○ 구「교육공무원법」(1988. 4. 6. 법률 제4009호로 개정된 것) 제11조제1항의 규정에 의하면, 교사의 신규채용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학ㆍ사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하도록 되어 있고, 동 조항에 대하여 헌법재판소의 위헌결정(1990. 10. 8. 89헌마89 결정)이 있기 전의 국립사범대학 졸업자들은 교원으로 우선 임용받을 권리를 구「교육공무원법」상으로는 인정받고 있었습니다.

○ 특별법의 입법취지는 구「교육공무원법」 제11조제1항에 대한 헌법재판소의 위헌결정 이전에 국립사범대학을 졸업하고 시ㆍ도교육위원회별로 작성된 교사임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되어 있었으나, 헌법재판소의 위 위헌결정으로 교원으로 임용되지 못한 자(이하 “미임용자”라 한다)에 대하여 우선임용의 기회를 제공하여 미임용자에 대한 신뢰를 보호하기 위한 것이라 할 것이고, 미임용자의 중등교원채용을 보장하기 위하여 매학년도의 공립의 중등교원의 정원과는 별도로 미임용자에 대하여 2006학년도 및 2007학년도에 각각 500명의 특별정원을 확보하도록 하고 있습니다.

○ 한편, 특별법은 특별정원을 2004학년도와 2005학년도 2년간 증등교원 정원의 평균증원분을 최저기준으로 하는 정원(이하 “최저기준정원”이라 한다)과는 따로 확보하도록 하고 있는 바, 매학년도 새롭게 확보되어야 하는 중등교원은 기존 중등교원의 감소분, 새로운 중등교원의 증가분 및 국가의 예산사정 등을 감안하여 결정되어야 하는 사항으로서 특별법에서 그 정원을 구체적으로 정하여 강제하고 있는 것이라 볼 수는 없습니다.

○ 이러한 점에서 최저기준정원은 특별정원을 운영하기 위한 기준으로 활용하기 위하여 설정된 것이라 할 것으로서 어떠한 경우에도 반드시 확보되어야 하는 최소한의 정원을 의미하는 것이라 할 수 없고, 그 의미는 특별정원을 확보하는 방편으로서 2006학년도 및 2007학년도 중등교원 증원분이 최저기준정원을 미달하는경우에는 최저기준정원과 독립하여 특별정원을 확보하고, 2006학년도 및 2007학년도 중등교원 증원분이 최저기준정원을 초과하는 경우에는 특별정원을 중등교원증원분에 포함시켜 중등교원을 증원할 수 있도록 하고자 하는 것입니다.

○ 따라서 따로 확보하여야 하는 특별정원과 최저기준정원과의 관계에 있어서 2006학년도 또는 2007학년도에 증원하여야 하는 정원이 최저기준정원 이하인 경우에는 2006학년도 및 2007학년도에 증원하여야 하는 정원만을 우선 확보한 후 그에 추가적으로 특별정원을 따로 확보하여야 하여야 하고, 2006학년도 및 2007학년도에 증원하여야 하는 정원이 최저기준정원 이상인 경우에는 2006학년도 및 2007학년도에 증원하여야 하는 정원중 최저기준정원을 초과하는 정원에 따로 확보하여야 하는 500명 한도의 특별정원을 포함시켜 확보하여야 합니다.
질문: 「국민제안규정」 제2조제1호다목, 제10조제1항 및 제11조제1항(중앙우수제안심사위원회의 심사 대상 국민제안) 관련
답변: ○「국민제안규정」 제4조제1항 및 제2항에 따르면, 모든 국민은 정부시책 또는 행정제도ㆍ운영의 개선에 관하여 창의적인 의견 또는 고안이 있는 때에는 현행 행정제도ㆍ운영의 실태와 문제점, 개선방안 및 기대효과 등에 관한 사항을 작성하여 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도 교육감(이하 “행정기관의 장”이라 함)에게 국민제안으로 제출할 수 있고, 같은 규정 제6조제1항 전단에 따르면, 행정기관의 장은 제4조에 따라 제출한 국민제안을 접수한 때에는 접수일부터 1개월 이내에 그 내용을 심사한 후 채택제안으로의 채택 여부를 결정하고 그 사실을 제안자에게 통지하여야 하며, 같은 규정 제8조에 따르면, 행정기관의장은 채택제안 중 내용이 우수하다고 인정되는 제안에 대하여는 자체우수제안으로 결정하여 이를 행정자치부장관에게 제출하여야 하고, 같은 규정 제10조제1항에 따르면, 행정자치부장관은 제8조에 따라 행정기관의 장으로부터 자체우수제안을 제출받은 때에는 그 내용을 심사하여 중앙우수제안으로의 채택여부를 결정하여야 하며, 같은 규정 제11조제1항에 따르면, 행정자치부장관은 자체우수제안의 공정한 심사를 위하여 필요한 경우에는 그 소속하에 중앙우수제안심사위원회를 구성ㆍ운영할 수 있습니다.

○ 그런데「국민제안규정」제2조제1호에서는 “국민제안”을 국민이 정부시책 또는 행정제도ㆍ운영의 개선을 목적으로 행정기관의장에게 제출하는 창의적인 의견 또는 고안으로서 “이미 채택된 제안이거나 그 기본구상이 이와 유사한 것이 아닌 것” 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것으로 정의하고 있습니다.

○ 위와 같은 국민제안의 정의, 행정자치부장관이 중앙우수제안심사위원회에 상정하여 심사를 하게 하는 자체우수제안 또한 국민제안에 해당되어야 할 것이라는 점, 같은「국민제안규정 시행규칙」 제3조에서 행정청은 영 제2조제1호 각 목에 따라 제안으로 볼 수 없는 사항으로서「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 민원사항을 접수한 때에는 민원사무에 준하여 처리ㆍ통보하도록 해당부서에 이첩하게 한 점 등을 고려해 볼 때,「국민제안규정」 제2조제1호에 규정된 제안의 목적, 창의성 및 각 목에의 해당 여부 등 제출된 제안이 국민제안에 해당하는 지는 궁극적으로 행정기관의장이 판단할 사항이라고 할 것입니다.

○ 더구나,「국민제안규정」 제10조에서는 행정기관의장으로부터 제출된 자체우수제안에 대하여 그 내용을 심사하여 중앙우수제안으로의 채택여부를 결정하는 권한을 행정자치부장관에게 부여하고 있고, 같은 규정 제11조의 중앙우수제안심사위원회는 “행정자치부장관은 자체우수제안의 공정한 심사를 위하여 필요한 경우”에 구성ㆍ운영하게 되는 것이므로, 행정자치부장관이 같은 규정 제10조에 따른 결정을 함에 있어서 위 위원회의 심의절차를 반드시 거쳐야 한다거나 위 위원회의 심의결과에 기속된다고 보기도 어렵다고 할 것입니다.

○ 따라서, 행정자치부장관은「국민제안규정」 제8조에 따라 자체우수제안으로 결정된 것이라 하더라도, 이를 심사하여 같은 규정 제10조 및 제11조에 의하여 이미 중앙우수제안으로 채택된 제안이거나 그 기본구상이 이와 유사한 내용으로 제출된 제안인지 여부를 판단할 수 있다 할 것이고, 이러한 판단을 위하여 반드시 중앙우수제안심사위원회에 상정하여 심사하게 하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률 시행령 제2조제1호 등
답변: 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」(이하 “기부금품법”이라 함) 제4조제1항 전단에서는 1천만원 이상의 금액으로서 대통령령으로 정하는 금액 이상의 기부금품을 모집하려는 자는 모집목적, 모집금품의 종류와 모집목표액, 모집지역, 모집방법, 모집기간, 모집금품의 보관방법 등을 구체적으로 밝힌 모집계획(제2호) 및 모집비용의 예정액 명세와 조달방법, 모집금품의 사용방법 및 사용기한 등을 구체적으로 밝힌 모집금품 사용계획(제3호) 등의 사항을 적은 모집ㆍ사용계획서를 작성하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 행정자치부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “등록청”이라 함)에게 등록하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 기부금품법 시행령 제2조에서는 법 제4조제1항에 따라 등록청에 등록하여야 하는 기부금품의 모집금액은 1천만원 이상이며, 모집 등록청은 모집금액이 10억원 이하인 경우에는 모집자의 주소지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(제1호, 이하 “시ㆍ도지사”라 함)로, 제1호 외의 경우에는 행정자치부장관(제2호)으로 규정하고 있는바,이 사안은기부금품법 제4조제1항에 따라 기부금품을 모집하려는 자가 두 개 이상의 사업에 대하여 모집등록을 하려는 경우,같은 법 시행령 제2조제1호에 따른 “모집금액”은 각각의 등록대상이 되는 개별 사업을 기준으로 정해지는지, 아니면 모집하려는 자를 기준으로 정해지는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,기부금품법 제4조제2항각 호 외의 부분 전단에서는 기부금품의 모집을 각 호의 어느 하나에 해당하는 “사업”의 경우에만 등록할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 후단에서는 같은 “사업”을 위하여 둘 이상의 등록청에 등록할 수 없도록 제한하고 있으며, 같은 법 제12조에서는 기부금품의 모집목적 외 용도로의 사용을 제한하면서도, 당초의 모집목적과 같은 “사업” 용도로의 사용은 허용하고 있는바, 이와 같은 관련 규정들의 규정 형식에 비추어 볼 때, 등록청에 등록하여야 하는 기부금품의 모집금액은 개별 “사업”을 기준으로 정해진다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그리고, 기부금품법 시행령 제3조제2항 및 제4조제2항에서는 행정자치부장관 및 시ㆍ도지사에 대한 등록신청서에 모집목적, 모집금품의 종류, 모집목표액, 모집지역, 모집방법, 모집기간, 모집금품의 보관방법 등을 구체적으로 적은 모집계획서(제1호), 모집비용의 예정액 명세 등을 구체적으로 적은 모집금품의 사용계획서(제2호), “모집된 금품으로 하려는 사업”에 대한 중앙행정기관의 장의 기부금품 모집등록추천서(제5호) 등의 서류를 첨부해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제3항제3호 및 제4조제2항에서는 등록청은 기부금품 모집등록 신청을 받으면 “모집된 금품으로 하려는 사업”의 수행능력 유무 등을 조사하여 모집등록이 적합한지를 확인하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 규정들 역시 같은 취지에서 특정 “사업”을 기준으로 하여 계획서 등을 제출하게 하고 수행능력을 판단하도록 명시한 것이라 하겠습니다.
더욱이, 기부금품법 시행령 제19조제4항에서는 모집자는 모집목표액에 이르면 즉시 모집을 중단하여야 한다고 규정하고 있는바, 만일 모집자를 기준으로 모집금액이 정해진다면, 이 사안과 같이 두 개 이상의 사업에 대하여 모집등록을 하려는 모집자의 경우 어느 한 개 사업으로 모집목표액을 넘게 되면 위 규정에 따라 그 금액을 초과한 사업은 물론 다른 사업에 대한 모집까지 중단해야 되는 결과가 초래되는바, 이는 한 번의 등록으로 등록된 사업의 모금활동을 안정적으로 할 수 있도록 하게 하려는 기부금품 모집등록제의 취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다(2006. 3. 24. 법률 제7908호로 일부개정되어 2006. 9. 25. 시행된 「기부금품모집규제법」 국회 심사보고서 참조).이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 기부금품법 제4조제1항에 따라 기부금품을 모집하려는 자가 두 개 이상의 사업에 대하여 모집등록을 하려는 경우, 같은 법 시행령 제2조제1호에 따른 “모집금액”은 각각의 등록대상이 되는 개별 사업을 기준으로 정해진다고 할 것입니다.
질문: 「농어촌도로정비법」 제12조제1항(다른 법률에 의한 인·허가 등의 의제) 관련
답변: ○「농어촌도로정비법」 제9조제1항 및 제5항에 따르면, 군수는 농어촌도로의 정비계획에 따라 도로사업계획이 확정된 농어촌도로에 대하여 그 노선을 지정하고 행정자치부령이 정하는 바에 따라 이를 공고하여 일반인에게 열람하도록 하고 있고,같은 법 제12조제1항제6호에 따르면,같은 법 제9조에 따라 농ㆍ어촌도로의 노선을 지정공고한 때에는「도시계획법」 제24조에 따른 도로에 관한 도시계획의 결정을 받은 것으로 보도록 규정하고 있습니다.

○ 한편, 구「도시계획법」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제3조제3호ㆍ제5호, 제18조, 제24조 및 제30조 등에 따르면, 도시계획은 도시의 개발ㆍ정비ㆍ관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경ㆍ안전ㆍ산업ㆍ정보통신ㆍ보건ㆍ후생ㆍ안보ㆍ문화 등에 관한 도시계획구역의 지정 또는 변경 등에 관한 계획으로서 도시지역을 대상으로 하도록 하였으나, 법률 제6655호로「도시계획법」및「국토이용관리법」을 폐지하고 제정된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제2호ㆍ제3호ㆍ제4호 및 제30조 등에 따르면, 도시관리계획은 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군(광역시의 관할 구역 안에 있는 군은 제외)의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경ㆍ경관ㆍ안전ㆍ산업ㆍ정보통신ㆍ보건ㆍ후생ㆍ안보ㆍ문화 등에 관한 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 등의 계획으로서, 도시지역과 비도시지역을 구분하지 않고 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 관할구역을 대상으로 정하고 있습니다.

○ 위와 같이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 구「도시계획법」에 의한 도시계획을 폐지하고 도입된 도시관리계획은 그 계획대상지역이 도시지역뿐만 아니라 비도시지역을 포함하도록 하고 있는 점, 개별법에서 구「도시계획법」에 의한 도시계획의 결정을 받은 것으로 보도록 규정하고 있는 의제규정을「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 맞추어 정비하는 데에 상당한 기간이 소요될 것이라는 점 등을 고려하여,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙 제23조제3항에 “이 법 시행 당시 다른 법률에서 종전의「도시계획법」에 의한 도시계획의 변경 또는 결정을 의제하고 있는 경우 당해 의제는 도시관리계획 중 도시지역에 대하여 수립된 도시관리계획의 변경 또는 결정을 의제하는 것으로 본다”는 경과조치를 두고 있는 것입니다.

○ 따라서「농어촌도로정비법」 제12조제1항제6호에서같은 법 제9조에 따라 농ㆍ어촌도로의 노선을 지정공고한 때에는「도시계획법」 제24조에 따른 도로에 관한 도시계획의 결정을 받은 것으로 보도록 의제하고 있으므로, 2004. 2. 4. 법률 제6655호로「도시계획법」이 폐지되고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정ㆍ시행된 후에「농어촌도로정비법」 제9조에 따라 농ㆍ어촌도로의 노선을 지정공고한 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙 제24조제3항에 따라 그 도로에 관하여는 도시관리계획 중 도시지역에 대하여 수립된 도시관리계획의 결정을 받은 것으로 의제된다고 할 것입니다.
질문: 낙동강 수계 주민지원사업에 관한 사무의 성격「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제23조 등)
답변: 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “낙동강수계법”이라 함) 제23조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원관리지역 또는 그 지역의 주민(제1호), 댐주변지역을 관할하는 시ㆍ군ㆍ구 지역으로서 환경부령으로 정하는 기준에 적합한 지역(제5호) 등 각 호에 해당하는 주민 또는 지역에 대한 지원사업(이하 “주민지원사업”이라 함)에 관한 계획을 수립하여야 하고(전단), 이 경우 낙동강수계관리위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며(후단), 낙동강수계법 제37조제6항에서는 낙동강수계의 관계 지방자치단체는 낙동강수계관리위원회가 결정한 사항에 따라야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 낙동강수계법 제37조제1항 및 제2항에서는 낙동강수계 상수원의 수질관리를 위한 수변구역관리기본계획의 수립에 관한 사항(제2호), 기금의 운용ㆍ관리에 관한 사항(제4호), 주민지원사업의 계획에 관한 사항(「낙동강수계관리위원회규정」 제2조제2호) 등을 협의ㆍ조정하기 위하여 낙동강수계관리위원회를 법인으로 설치한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 환경부차관을 위원장으로 하며, 국토교통부의 고위공무원단에 속하는 일반직 공무원 중 하천관리를 담당하는 자로서 국토교통부장관이 지명하는 자(제1호), 산림청의 고위공무원단에 속하는 일반직 공무원 중 산림자원조성을 담당하는 자로서 산림청장이 지명하는 자(제2호), 부산광역시ㆍ대구광역시ㆍ울산광역시ㆍ경상북도ㆍ경상남도ㆍ강원도의 부시장 또는 부지사(제3호) 등을 위원으로 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 하는 낙동강수계법 제23조에 따른 주민지원사업 업무를 자치사무로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하며, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008도6530 판결례참조).위와 같은 기준에 따라 낙동강수계법의 주민지원사업 관련 규정의 형식과 취지를 살펴보면, 낙동강수계법 제23조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주민지원사업에 관한 계획을 수립하도록 규정되어 있지만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수립한 주민지원사업에 관한 계획을 낙동강수계관리위원회의 심의를 거치도록 하면서 위원회가 결정한 사항에 따르도록 규정하고 있고(낙동강수계법 제23조, 제37조제6항), 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업계획을 수립하여 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아 낙동강수계관리위원회에 제출하도록 하면서, 위원회의 심의를 거친 사업계획의 중요 사항을 변경하려면 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아 위원회의 재심의를 받도록 규정하고 있으므로(낙동강수계법 시행령 제24조제2항 및 제5항) 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 단독으로 주민지원사무를 처리하는 것이 아니라 낙동강수계관리위원회 등을 통하여 관할 시ㆍ도지사와 국가가 해당 사무에 관여하도록 하고 있습니다.
 또한, 낙동강수계관리위원회는 환경부차관을 위원장으로, 관계 중앙행정기관의 공무원을 위원으로 하여 구성되어 있으며, 환경부의 소속기관인 낙동강유역환경청 및 대구지방환경청 소속 공무원이 사무국의 직원을 겸하도록 되어 있어(「낙동강수계관리위원회규정」 제7조), 그 구성과 운영에 국가가 주도적으로 관여하도록 되어 있는바, 그 성격상 국가를 대신하여 국가사무의 일정부분을 처리하고 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 주민지원사무는 낙동강 수계의 주민전체의 복리증진 또는 환경개선 등을 위한 공익적 성격의 지원사업과 행위제한 등에 따른 규제로 인해 직접적인 피해를 입는 주민들에게 보상적 차원의 지원 사업 등의 성격을 동시에 갖는 점, 낙동강수계법은 낙동강수계의 수자원과 오염원을 적절하게 관리하고 상수원 상류지역의 수질 개선과 주민지원사업을 효율적으로 추진함으로써 낙동강수계의 수질을 개선함을 목적으로 하고 있는 점에 비추어 볼 때(낙동강수계법 제1조), 이러한 주민지원사업은 지방자치단체의 재정여건 등에 따라 추진 여부가 좌우되기보다는 낙동강수계의 수질을 개선하기 위하여 국가적 차원에서 체계적으로 수행되어야 할 필요가 있으므로, 낙동강수계지역 전체를 기준으로 통일적인 처리가 요구되는 사무라고 할 것입니다.
또한, 주민지원사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체에 관하여 살펴보면, 주민지원사업에 사용되는 비용은 국가가 설치하는 낙동강수계관리기금으로 대부분 충당되어 집행되고 있는 점(낙동강수계법 제34조 및 제35조, 「국가재정법」 제5조제1항 및 별표 2), 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사업계획 등을 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아 낙동강수계관리위원회에 제출하여야 하고, 위원회가 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제출한 주민지원사업의 추진 결과를 분석ㆍ심의하고, 향후 사업계획의 심의ㆍ조정 시 그 결과를 반영하여야 하는 점(낙동강수계법 제23조 및 같은 법 시행령 제24조 등) 등에 비추어 볼 때, 낙동강수계법 제23조에 따른 주민지원사무의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체는 국가라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 하는 낙동강수계법 제23조에 따른 주민지원사업 업무를 자치사무로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「농어촌도로의 구조·시설기준에 관한 규칙」 제10조제3항(보도의 폭) 관련
답변: ○「농어촌도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제10조제1항에 따르면, 보행자의 안전과 원활한 교통수단을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 면도(面道)와 리도(里道)에 보도를 설치할 수 있다고 규정되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 양측에 보도를 설치하는 경우 보도의 최소폭은 면도의 경우에는 1.0미터, 리도의 경우에는 0.75미터로, 한쪽만 보도를 설치하는 경우 보도의 최소폭은 면도의 경우에는 1.5미터, 리도의 경우에는 1.0미터로 각각 규정되어 있으며, 같은 조 제3항 본문에 따르면, 보도에 노상시설을 설치하는 경우 당해 보도의 폭을 제2항에 따른 보도의 폭에 당해 노상시설이 가로수인 경우에는 0.75미터를 가산한 폭으로 하도록 규정되어 있습니다.

○ 그러므로, 농어촌도로의 양측에 설치된 보도에 가로수를 식재하는 경우 그 보도의 폭은 면도의 경우에는 1.75미터 이상, 리도의 경우에는 1.5미터 이상이 되어야 할 것이고, 농어촌도로의 한쪽에만 설치된 보도에 가로수를 식재하는 경우 그 보도의 폭은 면도의 경우에는 2.25미터 이상, 리도의 경우에는 1.75미터 이상이 되어야 할 것입니다.

○ 위와 같이 보도의 폭을 정한 취지는 보행자의 안전과 원활한 교통소통을 위하여 필요한 최소한의 폭을 확보하려는 것으로서보도에 가로수를 비롯한 노상시설이 설치되는 경우 그 설치된 부분만큼 보행자가 통행할 수 있는 부분이 줄어들게 된다는 점에서 추가적으로 일정한 폭을 가산하도록 한 것입니다.

○ 따라서, 농어촌도로의 보도에 노상시설로서 가로수를 설치하는 경우「농어촌도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제10조제3항에 따라 보도의 폭에 가산되는 0.75미터의 폭은 가로수를 설치하는 부분의 폭이 아니라 보도의 폭이라고 할 것입니다.
질문: 「농어촌도로정비법」 제19조(점용료의 징수) 관련
답변: ○「농어촌도로정비법」 제18조제1항에 따르면, 도로의 구역안에서 공작물, 물건, 기타의 시설을 설치ㆍ개축ㆍ변경ㆍ제거 또는 적치하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 군수의 허가를 받도록 되어 있고,같은 법 제19조제1항에 따르면, 군수는 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있도록 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면, 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 해당 군의 조례로 정하도록 되어 있습니다.

○「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 되어 있습니다.

○ 도로점용료체납에 따른 가산금의 부과는 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이라 할 것인데,「농어촌도로정비법」은 도로점용료의 체납에 따른 가산금의 부과에 대하여 근거규정을 두거나 군의 조례로 규정할 수 있도록 하는 위임근거 규정을 두고 있지 않습니다.

○ 한편,「도로법」 제78조에서는같은 법 제43조에서 점용료 징수근거와 점용료 산정기간 등 점용료 징수에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하도록 한 것과 별도로, 점용료 기타의 부담금을 납부하여야 하는 자가 이를 납부하지 아니하는 때에는 가산금을 징수할 수 있도록 하고 있습니다.

○ 또한「농어촌도로정비법」은 그 적용대상인 “농ㆍ어촌도로”를「도로법」에 규정되지 아니한 도로(읍 또는 면 지역 안의 도로에 한한다)에 한정하고 있으므로,「도로법」상의 도로점용료의 체납에 따른 가산금의 징수에 관한 규정을 비롯하여「농어촌도로정비법」에는 규정되어 있지 아니한「도로법」상의 다수의 규정들이「농어촌도로정비법」상의 도로에 적용될 여지가 없습니다.

○ 따라서 농ㆍ어촌도로의 점용료 체납에 따른 가산금 부과에 관한 사항은 새로운 의무부과에 관한 사항으로서「농어촌도로정비법」 제19조제2항에서 군의 조례로 정하도록 한 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항에 해당한다고 볼 수 없고, 또「도로법」상의 점용료 체납에 따른 가산금 규정이「농어촌도로정비법」상의 도로에 적용될 여지도 없으므로 이를 군의 조례로 규정할 수 없습니다.
질문: 「농어촌도로정비법」 제6조(도로기본계획의 법적 성질) 관련
답변: ○「농어촌도로정비법」 제6조 및 제7조에 따르면, 도로기본계획은 군수가 시도ㆍ군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역 안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침을 정하기 위하여 광역시장ㆍ도지사의 승인을 받아 고시하는 계획으로서 농어촌의 발전추세에 따른 도로망 구축, 농어촌지역의 생활환경개선과 주민의 소득증대를 위한 도로의 정비계획, 농수산물의 원활한 유통을 위한 군도 이상의 도로와의 연결 등의 사항이 포함되고, 그에 후속되는같은 법 제7조에 따른 도로정비계획의 근거가 됩니다.

○ 이런 도로기본계획이 국민의 권리ㆍ의무를 제한할 수 있는 대외적 효력이 있는가를 보면, 도로기본계획은 군수가 관할구역 안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침을 정하기 위하여 광역시장ㆍ도지사의 승인을 받아 고시하는 계획이라는 점,「농어촌도로정비법」 제13조에서 도로기본계획의 고시가 아닌같은 법 제9조의 도로의 노선지정을「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항에 따른 사업인정으로 보고 그 노선이 지정된 도로의 구역 안에 있는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건의 소유권 등을 수용 또는 사용할 수 있도록 한 점,「농어촌도로정비법」 제14조에서 농어촌도로로서 관리하기 위하여 도로대장을 작성ㆍ보관하는 시점이같은 법 제6조에 따른도로기본계획의 고시가 아닌같은 법 제9조의 도로의 노선지정이 있을 때라는 점 등에서 알 수 있듯이 도로기본계획은 그 자체로 국민의 권리의무를 개별적ㆍ구체적으로 규제하는 효과를 가지는 것으로 보기는 어렵습니다.

○ 따라서,「농어촌도로정비법」 제6조에 따라 고시된 도로기본계획은 국민의 권리와 의무를 제한할 수 있는 직접적인 대외적 효력이 없다 할 것입니다.
질문: 행정자치부-「농어촌 도로정비법 시행령」 제5조제3항(대통령령이 정하는 경미한 사항)
답변: ○「농어촌도로정비법」 제6조제1항의 규정에 따르면, 군수는 시도(市道)(도농복합형태의 시의 시도에 한함)ㆍ군도(郡道) 이상의 도로를 기간으로 관할구역안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침이 될 도로기본계획을 수립하여 광역시장ㆍ도지사의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 동조제2항의 규정에 따르면, 위 도로기본계획에는 농어촌의 발전추세에 따른 도로망 구축, 농어촌지역의 생활환경개선과 주민의 소득증대를 위한 도로의 정비계획, 농수산물의 원활한 유통을 위한 군도 이상의 도로와의 연결 등이 포함되어야 하며, 동조제3항의 규정에 따르면, 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 기본계획을 승인하고자 할 때에는「국토기본법」등에 의해 수립된 상위계획 및 다른 법률에 의하여 수립된 그 지역과 인접 시ㆍ군의 개발계획과의 상호 관련사항을 참작하여야 한다고 되어 있고, 동조제6항의 규정에 따르면, 도로기본계획을 변경하고자 할 때에는 제1항 내지 제5항의 규정을 준용하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 하고 있으나 대통령령이 정하는 경미한 사항은 시ㆍ도지사에게 보고함으로써 그 승인에 갈음할 수 있다고 되어 있습니다.

○「농어촌도로정비법 시행령」 제5조제3항의 규정에 따르면,동법 제6조제6항단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항"이라 함은 도로의 시ㆍ종점의 변동이 없는 노선으로서 구간내 도로길이의 2분의 1미만의 변경, 리도(里道)와 농도(農道)의 상호간 종류 변경, 국가 또는 지방자치단체가 직접 시행하거나 다른 법령에 의하여 정부투자기관, 지방공사 또는 한국농촌공사에서 시행하는 사업으로 인한 도로의 전부나 일부의 폐지 또는 변경 등의 사항을 말한다고 되어 있습니다.

○ 여기에서 군수가 도로기본계획을 변경하고자 할 경우 시ㆍ도지사에게 보고함으로써 그 승인에 갈음할 수 있다고 규정하고 있는 대통령령이 정하는 경미한 사항은 그 취지상 농어촌지역 주민의 교통편익과 농수산물의 생산ㆍ유통을 향상시켜 농어촌지역의 생활환경개선과 경제의 활성화에 기여함을 그 목적으로 하고 있는「농어촌도로정비법」이 다른 법에 의해 수립된 상위계획, 다른 법에 의하여 수립된 그 지역과 인접 시ㆍ군의 개발계획과의 상호 관련성 등의 사항을 고려할 때 그 변경사항이 승인을 받아야 할 만큼 중대한 부분이 변경되었다고 볼 수 없는 경우를 의미한다고 할 수 있습니다.

○ 또한,「농어촌도로정비법 시행령」 제5조제3항제1호는 도로의 시ㆍ종점의 변동이 없는 노선으로서 구간내 도로길이의 2분의 1미만의 변경에 관한 규정이고, 동항제3호는 도로의 전부나 일부를 폐지 또는 변경하는 경우 그 도로사업의 시행주체가 지방자치단체 등인 경우에 적용한다고 할 것인바, 양 규정은 그 취지와 의미가 서로 다르므로 함께 적용할 수는 없습니다.

○ 따라서,「농어촌도로정비법 시행령」 제5조제3항에서 규정하고 있는「농어촌도로정비법」 제6조제6항단서에 의한 기본계획 변경시의 시ㆍ도지사 승인에 대한 예외사항으로서의 “경미한 사항”이라 함은 동항각호에서 개별적으로 열거한 것 중의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다고 할 것인바, 지방자치단체가 직접 시행하는 도로사업으로 인하여 도로 일부의 변경이 있을 때에는 도로의 종점이 변경될지라도 동법 시행령 제5조제3항의 규정에 의한 경미한 사항에 해당한다고 할 것이므로, 변경된 도로기본계획은 시ㆍ도지사에게 보고함으로써 그 승인에 갈음할 수 있습니다.
질문: 행정자치부-「농어촌도로정비법」제25조(토지소유자의 동의없는 농어촌도로의 개설)
답변: 가. 질의 가에 대하여

○「농어촌도로정비법」 제6조제1항에 따르면, 군수는 시도(도농복합형태의 시의 시도에 한한다)ㆍ군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침이 될 도로기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 하고, 동조제5항에 따르면 군수는 제1항의 규정에 의하여 기본계획의 승인을 얻은 때에는 이를 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 또한, 군수는 기본계획에 의하여 매 5년마다 도로의 정비계획(이하 “정비계획”이라 한다)을 수립하여야 하고(동법 제7조제1항), 그 정비계획에 의하여 매년 10월 말까지 다음 연도의 도로사업계획(이하 “사업계획”이라 한다)을 수립하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 하며(동법 제8조제1항) 사업계획이 확정된 도로에 대하여는 그 노선을 지정ㆍ공고하여야 합니다(동법 제9조제1항 및 제5항).

○ 어떠한 현황도로가「농어촌도로정비법」 제4조제1항의 면도ㆍ이도ㆍ농도 중 하나로서동법상 농어촌도로로 개설되었다고 볼 수 있는지 여부와 관련하여「농어촌도로정비법」 제2조제1항에서는 “농어촌도로라 함은「도로법」에 규정되지 아니한 도로(읍 또는 면 지역안의 도로에 한한다)로서 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는공로 중 제4조에 열거되고 제6조의 규정에 의하여 고시된 도로를 말한다”라고만 규정하고 있고, 사인 소유의 토지를 사용ㆍ수익할 사법상의 권리를 취득하였는지 여부 또는 적법한 보상을 하였는지 여부를 그 요건으로 규정하고 있지 아니합니다.

○ 이를 종합하면,「농어촌도로정비법」상 농어촌도로로 개설이 되었다고 볼 수 있기 위하여는동법 제2조제1항의 규정 외에도 적어도동법에서 규정하고 있는 도로기본계획의 수립ㆍ공고(제6조제1항, 제5항), 도로정비계획의 수립ㆍ공고(제7조제1항, 제3항), 도로사업계획의 수립ㆍ확정(동법 제8조제1항)의 절차를 거쳐 농어촌도로로 노선지정ㆍ공고가 있는 때부터「농어촌도로정비법」상 농어촌도로로 개설이 되었다고 볼 수 있다고 할 것이고, 토지소유자와의 사이에 있어서 당해 토지를 사용, 수익할 사법상의 권원을 취득하였는지 여부는 농어촌도로로서의 효력이 발생하였는가에 직접적인 영향을 미치지 않는다고 할 것입니다.

○ 따라서, 군수가「농어촌도로정비법」이 정하는 바에 따라 소정의 절차를 거쳐 농어촌도로 노선지정ㆍ공고(연장 1.8㎞, 도로너비 4m)를 하였다면 당해 도로부지에 대하여 소유권을 취득하는 등 적법한 권원을 취득함이 없이 당시 농어촌지역 주민의 공로로 사용되고 있던 토지소유자의 토지를 포장하여 현황도로로 사용하고 있는 경우라 하더라도 당해 현황도로는동법상 농어촌도로로 개설이 되었다고 볼 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여

○「농어촌도로정비법」 제25조제1항제1호에 따르면, 군수는 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령 또는 이에 의한 처분에 위반한 자에 대하여 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령에 의한 허가 또는 승인의 취소, 물건의 이전 기타 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 도로관리청으로서의 점유개시 시기와 관련하여 “「도로법」상 도로의 경우에는 최소한「도로법」등의 적용을 받게 되는 시점, 즉,「도로법」에 의한 노선인정의 공고 및 도로구역 결정이 있는 때부터 이를 인정할 수 있고, 기존의 사실상 도로에 대하여 지방자치단체가「농어촌도로정비법」 제8조 및 제9조에 따라 사업계획을 확정하고 노선을 지정하여 공고하였다면, 그 지방자치단체는「도로법」의 적용을 받는 도로에 대하여 노선인정의 공고 및 도로구역 결정이 된 경우와 마찬가지로 도로관리청으로서 위 도로를 점유하고 있다고 보아야 할 것이므로(대법원 2000. 5. 26. 선고, 99다69464 부당이득금 판결 참조), 어떠한 현황도로가 공공용물로서의 성질을 취득하고「농어촌도로정비법」상 일정한 공법적 제한을 받는 시점은동법 제8조 및 제9조에 따라 사업계획을 확정하고 농어촌도로 노선지정ㆍ공고가 이루어진 때부터라고 할 것입니다.

○ 설사, 행정청이 당해 도로 부지에 대하여 토지소유자로부터 소유권을 취득하는 등 적법한 권원이 없는 상태에서 농어촌도로를 개설하였다고 하더라도 토지소유자가 행정청에 대하여 소유권에 기한 부당이득반환청구 또는 불법행위로 인한 손해배상청구 등의 권리를 주장하는 것은 별론으로 하고, 농어촌도로 개설행위 자체가「농어촌도로정비법」에서 규정하고 있는 적법한 절차에 따라 이루어진 이상 군수는 당해 농어촌도로에 대하여 관리청으로서의 권한을 행사할 수 있다고 할 것입니다.

○ 따라서,「농어촌도로정비법」에 따라 농어촌도로의 노선이 지정ㆍ공고되어 농어촌도로로 개설된 도로의 가장자리 부분에 토지소유자가동법 제18조제1항에 따른 도로의 점용허가를 얻지 아니한 채 물건 등을 적치하는 방법으로 당해 농어촌도로를 이용하는 주민 등 일반 공중의 교통에 불편을 야기하고 있는 경우 군수는 토지소유자에 대하여동법 제25조제1항에 따라 물건의 이전 기타 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 할 것입니다.