질문: 산지전용신고대상인 농축수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설의 범위에 해당 시설에 진입하기 위하여 영구적으로 설치하는 도로가 포함되는지(「산지관리법 시행령」 제17조제3항 등 관련)
답변: 먼저「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 원칙적으로 산지전용허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조제1항에서는「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치(제3호) 등의 용도로 산지전용을 하려는 자는같은 법 제14조제1항에도 불구하고 산지전용신고를 해야 한다고 하여 산지전용허가에 대한 예외로서 산지전용신고를 해야 하는 대상을 제한적으로 규정하고 있는데, 특히 산지전용신고대상은 산지전용허가대상에 비하여 그 요건이 완화되어 규정되어 있고,같은 법 제19조제1항에 따른 대체산림자원조성비 부과대상에서 제외되는 점 등을 고려할 때, 산지전용허가의 예외규정인 산지전용신고대상의 범위를 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 된다고 할 것입니다.
(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례, 법제처 2017. 10. 30.회신 17-0395 해석례, 법제처 2019. 4. 12.회신 18-0485 해석례, 법제처 2020. 12. 22.회신 20-0709 해석례등 참조)그리고「산지관리법 시행령」 제17조제3항에서는 산지전용신고대상인 “농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설”을 농축수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설(제1호), 농기계수리시설 및 농기계 창고(제2호), 누에 등 곤충사육시설 및 관리시설(제3호)로 한정하여 규정하고 있고, 이 중 같은 항 제1호에 해당하는 구체적인 신고대상 시설 및 행위의 범위에 대해서는같은 영 제18조 및별표 3 제6호에서 농림축수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설(가목)과 그 부대시설을 정하고 있으므로, 이러한 산지관리법령의 체계에 비추어 보면, 농축수산물창고등에 관한 산지전용신고대상은 농림축수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설과 그 부대시설에 한정된다고 할 것입니다.
그런데「산지관리법」에 따르면 산지전용(山地轉用)은 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취 등에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말하고(법 제2조제2호), 이에 따라 산지전용을 위한 인허가절차는 원칙적으로 그 산지를 전용하려는 용도(목적사업)에 따라 산지전용허가대상과 산지전용신고대상으로 구분되는바(법 제14조제1항 본문 및 제15조제1항 전단), 이 사안의 도로가 농축수산물창고등에 관한 산지전용신고대상에 포함되기 위해서는 해당 도로가 농축수산물창고등의 부대시설에 해당할 뿐만 아니라, 해당 도로의 설치를 위하여 산지를 전용하려는 주된 용도(목적사업)가 농축수산물창고등의 설치에 한정되어야 할 것인데, 이 사안의 도로가 농축수산물창고등의 부대시설에 해당하는지 여부는 별론으로 하더라도, 농축수산물창고등의 이용ㆍ관리 등을 위하여 영구적으로 설치하는 도로의 경우 그 설치 부지에 대한 산지전용의 용도(목적사업)는 사람이나 차량 등의 출입에 활용되는 도로의 설치에 있는 것으로서, 건축물인 농축수산물창고등의 설치에 있다고 볼 수는 없으며, 덧붙여 산지전용에 따라 변경되는 토지의 지목도 이 사안의 도로 부지의 지목은 도로가 될 것인데 반해 농축수산물창고등의 부지의 지목은 창고용지 등이 될 것이라는 점 등을 고려하면,(각주: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항 참조) 이 사안의 도로는 그 설치를 위한 산지전용의 목적사업이 농축수산물창고등의 설치를 위한 산지전용의 목적사업과 달라 농축수산물창고등에 관한 산지전용신고대상에 포함된다고 보기 어렵고, 산지전용이 필요한 진입로에 대해서는 그 설치를 위한 인허가절차에 관하여 별도로 정하고 있는 예외규정도 없으므로 산지전용허가대상에 해당한다고 보는 것이 타당할 것입니다.
아울러「산지관리법」은 산지의 종합적이고 체계적인 관리를 통하여 산지의 난개발을 방지하고 친환경적인 산지이용체계를 구축하기 위하여 산지의 관리제도를 개선ㆍ보완하기 위해 제정된 법률로,(각주: 2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 「산지관리법」 제정이유 및 주요내용 참조)같은 법 제14조ㆍ제15조의 입법취지는 산지전용 관련 인허가체계를 산지전용허가로 일원화하되 예외적으로 산림의 보호ㆍ경영관리와 관련된 시설 및 농림어업용시설의 설치 등 경미한 경우에는 산지전용신고대상으로 분류함으로써 산지를 효과적으로 보전하려는 데 있고,(각주: 2002. 4. 20. 의안번호 제161552호로 발의된 산지관리법안에 대한 국회 농림해양수산위원회 심사보고서 참조) 특히 이 사안과 같이 영구적으로 설치되는 도로는 일단 설치된 이후에는 최초의 설치 목적에 관계없이 일반 공중의 통행에 제공되거나 사실상 그 통행을 용인하게 될 가능성이 높아, 산지의 무분별한 난개발을 방지하려는「산지관리법」의 입법취지상 도로 설치를 위한 산지전용은 신중하게 검토되어야 할 필요성이 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 영구적인 도로 설치를 위한 산지전용은 별도의 산지전용허가대상에 해당한다고 보는 것이 산지관리법령의 입법취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서, 이 사안의 도로는「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가대상에 해당합니다.
＜관계 법령＞산지관리법제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1.ㆍ2. (생 략)3.「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.③ ∼ ⑤ (생 략)산지관리법 시행령제17조(산지전용신고) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제15조제1항제3호에서 “농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.1. 농축수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설2. 농기계수리시설 및 농기계 창고3. 누에 등 곤충사육시설 및 관리시설제18조(산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위 등) 법 제15조제2항에 따른 산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3과 같다.[별표 3]산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건(제18조 관련)1. ∼ 5. (생 략)6.「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 영구시설과 그 부대시설의 경우대상시설ㆍ행위의 범위설치지역설치조건가. 농림축수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설공익용산지가 아닌 산지농림어업인등이 농림어업의 경영을 목적으로 설치하는 시설일 것. 이 경우 부지면적은 다음의 구분에 따른다.1) 5천제곱미터 이상의 농지에 농업경영을 하거나 3만제곱미터 이상의 산지에 산림경영을 하는 경우: 3천제곱미터 미만2) 5천제곱미터 미만의 농지에 농업경영을 하거나 3만제곱미터 미만의 산지에 산림경영을 하는 경우: 1천제곱미터 미만3) 수산물의 창고ㆍ집하장 또는 그 가공시설인 경우: 1천제곱미터 미만나.ㆍ다. (생 략)※ 비고(생 략)