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질문: 산지관리법 시행규칙 제15조의3제1항제2호 관련
답변: 「산지관리법」 제15조의2제2항각 호 외의 부분 전단에서는「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 아닌 간이 농림어업용 시설과 농림수산물 간이처리시설의 설치(제1호) 등의 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제17조제1항 및 제18조의3제1항에서는 산지일시사용 신고를 하려는 자는 산지일시사용 신고서에 농림축산식품부령이 정하는 서류를 첨부하여 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제15조의3제2항제2호에서는 산지일시사용신고 시 제출하여야 하는 서류로 일시사용하려는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한하고, 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 함)를 규정하고 있는바,이 사안은 공유 산지의 과반수 지분을 가진 자가 자신의 지분 범위 내에서 해당 산지에 대하여「산지관리법」 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용 신고를 하려는 경우, 토지 등기사항증명서 외에같은 법 시행규칙 제15조의3제2항제2호에 따라 일시사용하려는 산지의 소유권 또는 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류로서 다른 공유자 전원의 동의서 등을 제출하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제2항제2호에서는 산지일시사용 신고 시 제출하여야 하는 서류로 “일시사용하려는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류”를 규정하고 있는바, 이는 일시사용하려는 산지에 대한 소유권 또는 사용ㆍ수익할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 위한 서류를 제출하여야 한다는 의미로 이해할 수 있습니다(법제처 2014. 8. 29.회신 14-0454 해석례참조).그런데, 「민법」 제264조에서는 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 「산지관리법」에 따른 산지일시사용은 일반적으로 입목의 벌채나 산지의 형질변경이 수반되는 행위로서, 입목의 벌채는 이를 달리 보아야 할 예외적인 경우로서(예컨대 숲 가꾸기를 위한 벌채 등) 명백히 관리행위에만 해당된다고 인정되는 경우가 아닌 한 공유물인 산지의 처분 또는 변경 행위에 해당하고(법제처 2015. 6. 17.회신 15-0217 해석례참조), 산지의 형질변경도 절토(切土), 성토(盛土), 정지(整地) 등으로 산지의 형상을 변경함으로써 산지의 형질을 외형적으로 사실상 변경시키고 또 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태로 만드는 것으로서(대법원 2002. 4. 23. 선고 2002도21 판결등 참조) 공유물인 산지에 사실상의 물리적 변화를 가하는 변경 행위에 해당함을 고려하면, 「산지관리법」에 따른 산지일시사용은 산지에 대한 처분 또는 변경 행위에 해당하므로 공유 산지의 일시사용에는 공유자 전원의 동의가 필요하다고 할 것입니다.
따라서, 공유 산지의 과반수 지분을 가진 자가 자신의 지분 범위 내에서 해당 산지에 대하여 「산지관리법」 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용 신고를 하려는 경우, 토지 등기사항증명서 외에 같은 법 시행규칙 제15조의3제2항제2호에 따라 일시사용하려는 산지의 소유권 또는 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류로서 다른 공유자 전원의 동의서 등을 제출하여야 할 것입니다.
질문: 「산지관리법 시행령」 별표 3 제5호에 따라 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치를 위한 산지전용신고를 하는 경우 자기 소유의 산지에 시장·군수·구청장이 설치한 임도를 활용할 수 있는지 여부(「산지관리법 시행령」 별표 3 등 관련)
답변: 먼저 산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건에 대해 규정하고 있는「산지관리법 시행령」 별표 3제5호가목에서는 농림어업인은 주택시설과 그 부대시설을 “자기 소유의 기존 임도”를 활용하여 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 목에 따라 활용 가능한 “자기 소유의 기존 임도”는 사용ㆍ수익권의 귀속이나 설치 주체와 상관없이 자기 소유의 산지에 설치되어 있는 임도로서, 그 산지의 소유권자인 농림어업인은 자기 소유의 산지에 설치되어 있는 임도를 활용하여 주택시설과 그 부대시설을 설치할 수 있다는 점이 문언상 분명합니다.
또한「산지관리법 시행령」 별표 3제5호가목에서 농림어업인이 “자기 소유의 기존 임도”를 활용하여 주택시설과 그 부대시설을 설치할 수 있도록 규정한 것은 농림어업인이 농림어업의 경영을 위하여 실제 거주할 목적으로 주택 및 부대시설을 설치할 경우 자기 소유의 기존 임도를 활용할 수 있도록 규제를 완화하여 농림어업인의 경영여건 개선에 기여하려는 취지인바(각주: 2009. 11. 26. 대통령령 제21850호로 개정된 「산지관리법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조), 같은 목에 따른 “자기 소유의 기존 임도” 중 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치한 임도는 제외된다고 해석하는 것은 농림어업인의 경영여건 개선에 기여하려는 같은 목의 규정취지에 부합하지 않습니다.
한편 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치한 이 사안 임도에 대해서는 그 임도 설치에 동의한 산림소유자가 배타적인 사용ㆍ수익권을 포기한 것이므로, 해당 농업인이 산지 소유자라 하더라도 이 사안 임도를 주택시설 부지의 진입로로 활용할 수 없다는 의견이 있으나,「산지관리법 시행령」 별표 3제5호가목에서는 주택시설 부지로의 진입로 용도로 활용할 수 있는 경우를 “자기 소유의 기존 임도”로만 규정하고 있을 뿐 해당 임도의 소유자가 그 임도를 배타적으로 사용ㆍ수익하는 경우로 한정하여 규정하고 있지 않으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 농림어업인의 주택을 설치하려는 경우「건축법」 제44조제1항 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2제2호가목(2) 등에 따라 주택시설 부지까지 차량 등의 진입로가 확보되어야 할 것(각주: 법제처 2019. 4. 12.회신 18-0485 해석례참조)인데, 진입로를 설치하기 위하여 별도로 산지전용을 하면 그에 따라 산림이 추가적으로 훼손될 수 있으므로, 신규 진입로 개설을 위하여 별도로 산지를 전용할 필요 없이「산지관리법 시행령」 별표 3제5호가목에 따라 “자기 소유의 기존 임도”라면 주택시설 설치를 위한 진입로로 활용할 수 있다고 해석하는 것이 산지훼손을 최소화하려는 산지관리법령의 목적에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 해당 농업인은 주택시설 설치를 위한 진입로로 이 사안 임도를 활용할 수 있습니다.
＜관계 법령＞산지관리법제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림ㆍ국가정원ㆍ지방정원 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치3.「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.③ ∼ ⑤ (생 략)산지관리법 시행령제18조(산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위 등) 법 제15조제2항에 따른 산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3과 같다.■산지관리법 시행령 [별표 3]＜개정 2021. 12. 16.＞산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건(제18조 관련)1. ∼ 4. (생 략)5. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 경우대상시설ㆍ행위의 범위설치지역설치조건가. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설산지전용ㆍ일시사용제한지역이 아닌 산지농림어업인이 농림어업을 직접 경영하면서 실제로 거주하기 위하여 자기소유 산지에 설치하는 시설로서 부지면적이 330제곱미터 미만일 것(이 경우 자기 소유의 기존 임도를 활용하여 설치 가능하며, 부지면적의 산정방법은 제12조제4항을 준용한다)6. (생 략)※ 비고1. ∼ 3. (생 략)4. 제5호에서 "농림어업인"이란「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인,「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제2조제1호의 임업인(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 산림경영계획의 인가를 받아 산림을 경영하고 있는 자를 말한다), 같은 조 제2호ㆍ제3호의 임업인 및「수산업법」 제2조제12호에 따른 어업인을 말하며, 법인은 제외한다.5. ∼ 6. (생 략)
질문: 「산지관리법 시행령」 별표 3 제5호에 따른 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설을 설치하는 경우, 자기 소유의 기존 임도를 활용하여 설치 가능하다는 것의 의미(「산지관리법 시행령」 별표 3 등 관련)
답변: 산지전용을 하려는 자는 원칙적으로「산지관리법」 제14조제1항에 따라 산지전용허가를 받아야 하지만 예외적으로같은 법 제15조에 따라 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설을 설치(제1항제2호)하는 등의 용도로 산지전용을 하려는 경우에는 일정한 요건을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하고 이를 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수리함으로써 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
(각주: 법제처 2017. 10. 30.회신 17-0395 해석례참조)그런데「산지관리법」 제15조제2항의 위임에 따라 산지전용신고 대상 시설의 범위, 설치 조건 등에 대해 규정하고 있는「산지관리법 시행령」 별표 3제5호에서는 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치조건으로 “자기 소유의 기존 임도를 활용”하여 설치 가능하다고 규정하고 있는바, 농림어업인주택 설치 시 자기 소유가 아닌 임도도 함께 활용할 수 있도록 하려는 취지였다면 별도로 임도가 “자기 소유”일 것을 규정하지 않았을 것이라는 점에서 농림어업인의 주택시설 설치를 위해 활용되는 임도가 “자기 소유”이어야 함을 명시적으로 규정한 것은 임도 중 “자기 소유”인 임도만을 활용하게 하기 위한 것으로 보아야 합니다.
또한 농림어업인주택을 설치하려는 경우 「건축법」 제44조제1항 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2) 등에 따라 농림어업인주택 부지까지 차량 등의 진입로가 확보되어야 할 것(각주: 「건축법」 제44조제1항 본문에 따르면 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 하고 같은 항 제1호, 제2호 및 같은 법 시행령 제28조제1항에 따라 예외적으로 건축물(제3호에 따른 농막을 제외함)의 접도 의무가 없는 경우에도 건축물의 출입에 지장이 없는 경우나 건축물의 주변에 공지가 있어 공중의 통행에 지장이 없는 경우에 건축허가가 가능하며, 설령 「건축법」 제3조제2항에 따라 「건축법」 제44조의 적용이 배제되는 지역이더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2)이 적용되어 도로가 설치되지 아니한 지역에 대해서는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함)이 제한됨(법제처 2013. 10. 2.회신 13-0427 해석례참조).)인바, 농림어업인주택을 설치하는 경우 “기존” 임도를 활용하도록 허용하는 것은 이미 기존 임도가 있는 경우에는 농림어업인주택 부지의 진입로 확보를 위한 별도의 산지전용이 필요하지 않기 때문이라고 볼 수 있습니다.
그런데 자기 소유가 아닌 임도 부분에 대하여 사용 동의를 받아 사용하는 경우는 자기 소유가 아닌 기존 임도 부분의 소유권 변경 시 해당 임도의 사용권에 대한 분쟁이 발생할 여지가 있고 그러한 경우에는 자기 소유의 농림어업인주택에 진입하기 위한 별도의 진입로 확보를 위해서 산지전용이 필요하게 될 수 있으므로 농림어업인주택 설치 시 자기 소유가 아닌 기존 임도를 일부 활용하는 경우에도 산지전용신고가 가능하다고 보는 것은 기존 임도를 활용하여 별도의 산지전용 없이 농림어업인주택의 설치를 허용하려는 입법취지에 부합하지 않습니다.
따라서 자기 소유의 기존 임도와 자기 소유가 아닌 기존 임도를 함께 활용하는 경우는 「산지관리법 시행령」 별표 3 제5호의 자기 소유의 기존 임도를 활용하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없습니다.
＜관계 법령＞「산지관리법」제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.③ㆍ④ (생 략)

○ 「산지관리법 시행령」제18조(산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위 등) 법 제15조제2항에 따른 산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3과 같다.[별표 3]산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건(제20조제6항 관련)1. ∼ 4. (생 략)5. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 경우대상시설행위의 범위설치지역설치조건가. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설산지전용ㆍ일시사용제한지역이 아닌 산지농림어업인이 농림어업을 직접 경영하면서 실제로 거주하기 위하여 자기소유 산지에 설치하는 시설로서 부지면적이 330제곱미터 미만일 것(이 경우 자기 소유의 기존 임도를 활용하여 설치 가능하며, 부지면적의 산정방법은 제12조제4항을 준용한다)6. (생 략)
질문: 「산지관리법 시행령」 별표4 제1호마목10)마)의 범위(「산지관리법 시행령」 별표 4 등 관련)
답변: 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )그리고「산지관리법」 제18조제5항본문의 위임에 따라 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준을 정하고 있는「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목10)에서는 산지전용허가의 세부기준의 하나로 가)부터 바)까지의 어느 하나에 해당하는 도로를 이용하여 산지전용을 할 것을 규정하면서 같은 목 10)마)에서는 “지방자치단체의 장이 공공의 목적으로 사용하기 위하여 토지소유자의 동의를 얻어 설치한 도로”를 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 도로에 해당하기 위해서는 “토지소유자의 동의”를 얻어 설치한 도로여야 하는 것이 문언상 명백합니다.
그런데「수복지역내소유자미복구토지의복구등록과보존등기등에관한특별조치법」 제2조제3호에 따른 “소유자미복구토지”란 1953년 7월 27일 이전에 지적공부가 전부 또는 일부분 소실된 이래 토지대장 또는 임야대장에 토지표시에 관한 사항은 복구등록되었으나 소유권에 관한 사항은 복구등록되지 않은 토지를 의미하므로 소유자미복구토지에 대해서는 토지소유자의 동의를 얻는 것이 불가능합니다.
그렇다면 이 사안과 같이 지방자치단체의 장이 공공의 목적으로 사용하기 위하여 설치한 도로의 일부 구간에 소유자미복구토지가 포함되어 있는 경우, 소유자미복구토지에 해당하는 도로의 구간은 토지소유자의 동의를 얻지 않은 것이므로 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목10)마)의 도로에 해당될 수 없습니다.
＜관계 법령＞「산지관리법 시행령」제20조(산지전용허가기준 등) ① ∼ ⑤ (생 략)⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.⑦ (생 략)[별표 4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준(제20조제6항 관련)1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준허가기준세부기준가. ∼ 라. (생 략)마. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것1) ∼ 9) (생 략)10) 다음의 어느 하나에 해당하는 도로를 이용하여 산지전용을 할 것. 다만, 개인묘지의 설치나 광고탑 설치 사업 등 그 성격상 가)부터 바)까지의 규정에 따른 도로를 이용할 필요가 없는 경우로서 산림청장이 산지구분별로 조건과 기준을 정하여 고시하는 경우는 제외한다.가) 「도로법」, 「사도법」, 「농어촌도로 정비법」 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "도로관계법"이라 한다)에 따라 고시ㆍ공고된 후 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로나) 도로관계법에 따라 고시ㆍ공고된 후 공사가 착공된 도로로서 준공검사가 완료되지 않았으나 도로관리청 또는 도로관리자가 이용에 동의하는 도로다) 이 법에 따른 산지전용허가 또는 도로관계법 외의 다른 법률에 따른 허가 등을 받아 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로로서 가)에 따른 도로와 연결된 도로라) 이 법에 따른 산지전용허가 또는 도로관계법 외의 다른 법률에 따른 허가 등을 받아 공사가 착공된 후 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 차량 통행이 가능한 도로로서 다음의 요건을 모두 갖춘 도로(1) 가)에 따른 도로와 연결된 도로일 것(2) 산지전용허가를 받은 자 또는 도로관리자가 도로 이용에 동의할 것마) 지방자치단체의 장이 공공의 목적으로 사용하기 위하여 토지 소유자의 동의를 얻어 설치한 도로바) 도로 설치 계획이 포함된 산지전용허가를 받은 자가 계획상 도로의 이용에 동의하는 경우 해당 계획상 도로(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 공장설립 승인을 받으려는 경우에만 해당한다)11) ∼ 15) (생 략)(이 하 생 략)「수복지역내소유자미복구토지의복구등록과보존등기등에관한특별조치법」제1조 (목적) 이 법은 수복지역내소유자미복구토지의 소유자복구등록을 촉진하고, 부동산등기법에 의하여 등기하여야 할 부동산으로서 소유권보존등기가 되어 있지 아니하거나 등기부기재가 실제권리관계와 일치하지 아니하는 부동산을 간이한 절차에 의하여 등기할 수 있게 함으로써 수복지역내에서의 효율적인 토지관리와 부동산소유권보호에 기여함을 목적으로 한다.제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.1. "수복지역"이라 함은 북위38도 이북의 수복지구(同地區의 行政區域에 編入되는 北緯38度 以南地域을 포함한다)와 경기도 파주군 장단면ㆍ군내면ㆍ진서면 및 진동면의 지역을 말한다.2. (생 략)3. "소유자미복구토지"라 함은 1953년 7월 27일이전에 지적공부가 전부 또는 일부 분ㆍ소실된 이래 토지대장 또는 임야대장에 토지표시에 관한 사항은 복구등록되었으나 소유권에 관한 사항은 복구등록되지 아니한 토지를 말한다.
질문: 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목10)에 따른 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우로서 산림청장이 별도로 고시한 조건과 기준을 갖춘 경우의 의미(「산지관리법 시행령」 별표 4 등 관련)
답변: 「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목10) 가)ㆍ나)ㆍ다) 외의 부분에서 산지전용의 허가기준 중 하나로 원칙적으로 기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말하며 이하 같음)를 이용하여 산지전용을 하도록 규정하면서(본문), “산림청장이 별도의 조건과 기준을 정하여 고시하는 경우”에는 예외적으로 기존 도로를 이용하지 않아도 되도록 규정한(단서) 취지는 산지에 접하는 기존 도로를 이용하지 않더라도 산지전용 시 별도로 산림이 훼손될 우려가 없는 경우에도 일률적으로 기존 도로를 이용하지 않는다는 이유로 산지전용을 할 수 없도록 하는 것은 불합리하다는 점을 고려하여 그 문제점을 개선하기 위해 산지전용 시 도로 이용에 대한 예외를 인정해 주려는 것인바(각주: 법제처 2016. 8. 29. 회신, 16-0226 해석례 참조 ) 이러한 예외규정은 엄격하게 해석해야 합니다.
그런데「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목10)의 위임에 따른 고시 제1조의 “산지별 세부기준 및 조건” 중 제1호나목에서는 농지를 현황도로를 이용하여 설치할 수 있는 시설로 규정하면서 비고 제1호에서는 “현황도로”를 “현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우(가목)”, “이미 2개 이상의 주택의 진출입로로 사용하고 있는 도로(나목)”, “지자체에서 공공목적으로 포장한 도로(다목)”, “차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로(라목)”로 제한적으로 열거하고 있는바, 그 문언상 주택의 대지는 “현황도로”의 종류 중 어느 것에도 해당하지 않습니다.
또한 현황도로는 지적도에 도로로 표기되어 있지는 않지만 주민들이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로로서 어느 정도 공적인 목적으로 사용되는 토지이고 주택의 대지는 사적인 주거지의 영역(각주:대법원 2010. 6. 24 선고 2010두3398 판결례참조 )으로서 온전히 사적인 목적으로 사용되는 토지인바, 이와 같은 현황도로와 주택 내 대지의 개념 및 용도의 차이를 고려할 필요도 있습니다.
※ 법령정비의견전용하려는 산지와 접하는 주택 내 마당 등 사적인 공간을 이용하여 산림의 훼손 없이 산지 전용이 가능한 경우에도 반드시 현황도로에 직접 접해야 할 필요가 있는지 여부를 입법정책적으로 판단하여 필요하다면 산지관리법 체계를 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「산지관리법 시행령」제20조(산지전용허가기준 등) ① ∼ ⑤ (생 략)⑥ 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.⑦ (생 략)[별표 4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준(제20조제6항 관련)1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준허가기준세부기준가. ∼ 라. (생 략)가. ∼ 라. (생 략)마. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것1) ∼ 9) (생 략)10) 기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말한다)를 이용하여 산지전용을 하거나 다음의 어느 하나에 해당하는 산지전용일 것. 다만, 개인묘지의 설치나 광고탑 설치 사업 등 그 성격상 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우로서 산림청장이 별도의 조건과 기준을 정하여 고시하는 경우는 제외한다.가) 공장설립허가를 위한 인허가(협의를 포함한다)를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우나) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「농어촌도로 정비법」 또는 「사도법」에 따라 고시된 후 공사 착공이 된 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우다) 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따른 도로 중 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우11) ~ 15) (생 략)2. ~ 3. (생 략)「산지전용시 기존도로를 이용할 필요가 없는 시설 및 기준」(산림청 고시 제2018-25호)제1조(목적) 이 고시는 「산지관리법 시행령」 제20조제6항의 [별표 4] 제1호마목10에 따른 산지전용 시 기존도로를 이용할 필요가 없는 경우의 조건과 기준을 규정함을 목적으로 한다.□ 산지별 세부기준 및 조건대상산지세부기준 및 조건1. 보전산지ㆍ 준보전산지가. (생 략)나. 현황도로를 이용하여 설치할 수 있는 시설 : 농지, 초지다. ~ 마. (생 략)2. 공익용산지(생 략)3. 준보전산지(생 략)※ 비고1. "현황도로"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 다만, 임도를 제외한다.가. 현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우나. 이미 2개 이상의 주택의 진출입로로 사용하고 있는 도로다. 지자체에서 공공목적으로 포장한 도로라. 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로2. 「도로법」에 의한 도로 등 법률상 도로가 없는 도서지역의 산지는 제3호의 세부기준 및 조건을 준용한다.제2조 (생 략)
질문: 「산지관리법 시행규칙」 부칙 제2조제5호에 따른 서류에 같은 법 시행규칙 부칙 제2조제3호에 따른 산지이용확인서나 농기구 구입서류가 해당될 수 있는지 여부(「산지관리법 시행규칙」 부칙 제2조 관련)
답변: 「산지관리법」(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정된 것을 말함) 부칙 제2조에서는 “불법전용산지에 관한 임시특례”라는 제목으로 제1항에서 “이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 5년 이상 계속하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 이용 또는 관리하고 있는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다”고 하여 제2호에서 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설 또는 농림어업용 시설(농림어업인이 주된 주거용으로 사용하고 있는 시설을 포함함)을 규정하고 있고,「산지관리법 시행령」(2010. 12. 7. 대통령령 제22513호로 개정된 것을 말함) 부칙 제2조제2항제4호에서는 개정법률 부칙 제2조제1항제2호에 따른 농림어업용 시설로서 “「농지법」에 따른 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 시설(토지를 포함함)”을 규정하고 있습니다.
또한,「산지관리법」부칙 제2조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한 및 허가기준이나 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지인 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령 부칙 제2조제3항에서는 개정법률 부칙 제2조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 산지를 말한다고 하여, 제4호에서 “「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것(제2항제4호의 시설을 사용하고 있는 경우만 해당함)”을 규정하고 있으며,「산지관리법 시행규칙」(2011. 1. 5. 농림수산식품부령 제162호로 개정된 것을 말함) 부칙 제2조에서는 “법률 제10331호산지관리법일부개정법률 부칙 제2조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다”고 하여, 제3호에서 별지 제51호 서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 함), 제5호에서「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(신고대상 산지가 「농지법」에 따른 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 시설ㆍ토지인 경우만 해당함) 등 제1호부터 제7호까지의 서류를 각각 규정하여,「산지관리법 시행규칙」별지 제60호 서식에서 위 각각의 서류를 첨부서류로 규정하고 있습니다.
한편,「농지법」 제6조제1항에서 농지는 “자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자”에 한하여 소유하도록 하여, 원칙적으로 농지를 취득하려는 자는같은 법 제8조제1항 및 제2항에 따라 취득 대상 농지의 면적, 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계ㆍ장비ㆍ시설의 확보 방안, 소유 농지의 이용 실태(농지 소유자에게만 해당함)의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장에게 농지취득자격증명 발급신청을 하여 발급받도록 하고 있고,같은 법 제49조에 따라 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지원부(農地原簿)를 작성하여 갖추어 두도록 하고 있습니다.
이와 같이 불법전용산지에 관한 임시특례 규정을 적용하기 위하여「산지관리법 시행령」 제2조제3항제4호에서 “「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것”을 요하는 취지는 불법전용산지에 관한 임시특례 규정을 적용함으로써 대상 토지가 기존의 산지 등에서 농지로 전용 등이 이루어지는 데 따른「농지법」적용과의 충돌을 줄이려는 것으로 보이고, 이러한 요건 충족을 확인하는 의미에서 이 건 질의에서와 같이「산지관리법 시행규칙」부칙 제2조제5호에서 신고대상 산지가「농지법」에 따른 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 시설ㆍ토지인 경우 “「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류”를 요구하고 있는 것으로 보이는바, 그렇다면 제출된 서류만으로 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있는 사실이 입증될 수 있어야 함이 원칙이고, 이에 따른 예시로서 농지원부 등본이 제시된 점에서 어느 정도 농지원부 등본에 준할 정도의 입증능력을 가진 서류를 의미한다고 보이는 점,「산지관리법 시행규칙」부칙 제2조의 서류들은 별지 제60호 서식의 첨부서류에 나와 있는 바와 같이 특별한 사정이 없는 한 모두 구비될 것을 요하는 것으로 봄이 타당하나 이미 같은 법 시행규칙 부칙 제2조제3호에서 “별지 제51호 서식에 따른 산지이용확인서”를 요하고 있으므로, 만약 위 제3호의 서류 즉 산지이용확인서가 이 건 질의에서 문제된 위 제5호의 서류에 해당한다고 본다면 이는 제3호 서류로서 제5호 서류를 대신할 수 있도록 한 것이므로 각 호의 서류를 모두 구비할 것을 요하는「산지관리법 시행규칙」부칙 제2조의 취지에 반한다는 점 및 단순한 농기구 구입서류의 경우「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 대상 토지를 사용하고 있다는 점에 대한 입증으로서는 다소 부족하다고 볼 수 있는 점 등을 고려할 때, 농지원부 등본이나 농지취득자격증명이 아닌「산지관리법 시행규칙」부칙 제2조제3호에 따른 산지이용확인서나 그 밖의 농기구 구입을 증명할 수 있는 서류가 같은 조 제5호에 따른 서류에 해당된다고 보기는 어렵습니다.
따라서,「산지관리법 시행규칙」부칙 제2조제5호에 따른 서류에 농지원부 등본이나 농지취득자격증명이 아닌 같은 조 제3호에 따른 산지이용확인서나 그 밖의 농기구 구입을 증명할 수 있는 서류가 해당될 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「산지관리법」에 따라 재해응급대책과 관련된 시설을 설치하기 위한 산지일시사용신고의 요건(「산지관리법」 제15조의2제4항제10호 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제15조의2제4항제10호,같은 법 시행령 제18조의3제2항제4호 및재난안전법 제37조제1항제1호의2에 따르면 안전조치 등의 응급조치에 필요한 시설을 설치하려는 경우 산지일시사용신고를 해야 하는데,같은 법 제31조제1항에 따르면 안전조치는 재난관리책임기관의 장이 산지의 소유자 등에게 명하는 정밀안전진단 등의 조치를 의미하는바, 산지의 소유자가 산지일시사용신고를 통해 안전조치에 필요한 시설을 설치하는 행위는 재난관리책임기관의 장의 안전조치 명령을 전제로 하고 있습니다.
또한「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 산지에는 원칙적으로 엄격한 행위제한이 적용되어야 하나,같은 법 제15조의2제4항에 따라 예외적으로 산지일시사용신고를 통해 일정한 행위를 위한 산지일시사용을 허용하고 있는바, 이는 간단한 절차에 의하여 산지를 활용할 수 있도록 함으로써 산지의 활용도를 제고하기 위한 취지(각주: 2010. 5. 31. 법률 제10331호로 일부개정된 구 「산지관리법」 개정이유서 참조 )의 규정으로서 산지일시사용신고를 통해 예외적으로 허용되는 행위의 범위는 엄격히 해석해야 하므로, 재난안전법 제31조제1항에 따라 재난관리책임기관의 장이 산지의 소유자에게 안전조치를 할 것을 명한 경우에 필요한 시설을 설치하기 위한 산지일시사용신고를 할 수 있다고 엄격하게 해석하는 것이 산지관리법령의 목적 및 체계에 부합하는 해석입니다.
한편 재난 발생의 위험을 방지하기 위해서는 재난관리책임기관의 장의 안전조치 명령이 없더라도 산지의 소유자가 재난 발생의 위험성을 판단하여 안전조치에 필요한 시설을 설치할 수 있도록 산지일시사용신고가 가능하다는 의견이 있으나, 재난 발생의 위험성이 있는지의 여부는 재난안전법 제30조에 따라 재난관리책임기관의 장이 실시하는 긴급안전점검에 따라 객관적인 판단이 필요하다는 점, 안전조치에 필요한 시설은 안전조치를 해야 하는 사항, 안전조치의 방법 등 같은 법 시행령 제39조제1항 각 호에 따른 안전조치명령서에 기재된 내용에 따라 결정되므로 산지의 소유자가 임의로 안전조치에 필요한 시설이 무엇인지 판단할 수 있다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 산지의 소유자가 산지일시사용신고의 대상이 되는 안전조치에 필요한 시설을 설치하려는 경우, 재난안전법 제31조제1항에 따른 재난관리책임기관의 장의 안전조치 명령이 있어야 합니다.
＜관계 법령＞산지관리법제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① ∼ ③ (생 략)④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1. ∼ 9. (생 략)10. 산불의 예방 및 진화 등 대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설의 설치11.ㆍ12. (생 략)⑤ ∼ ⑧ (생 략)산지관리법 시행령제18조의3(산지일시사용신고) ① (생 략)② 법 제15조의2제4항제10호에서 “대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.1. ∼ 3. (생 략)4. 「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설③ㆍ④ (생 략)재난 및 안전관리 기본법제31조(재난예방을 위한 안전조치) ① 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관(행정기관만을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장은 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 다음 각 호의 안전조치를 할 것을 명할 수 있다.1. 정밀안전진단(시설만 해당한다). 이 경우 다른 법령에 시설의 정밀안전진단에 관한 기준이 있는 경우에는 그 기준에 따르고, 다른 법령의 적용을 받지 아니하는 시설에 대하여는 행정안전부령으로 정하는 기준에 따른다.2. 보수(補修) 또는 보강 등 정비3. 재난을 발생시킬 위험요인의 제거② ∼ ⑤ (생 략)제37조(응급조치) ① 제50조제2항에 따른 시ㆍ도긴급구조통제단 및 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단의 단장(이하 “지역통제단장”이라 한다)과 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재난이 발생할 우려가 있거나 재난이 발생하였을 때에는 즉시 관계 법령이나 재난대응활동계획 및 위기관리 매뉴얼에서 정하는 바에 따라 수방(水防)ㆍ진화ㆍ구조 및 구난(救難), 그 밖에 재난 발생을 예방하거나 피해를 줄이기 위하여 필요한 다음 각 호의 응급조치를 하여야 한다. 다만, 지역통제단장의 경우에는 제2호 중 진화에 관한 응급조치와 제4호 및 제6호의 응급조치만 하여야 한다.1. (생 략)1의2. 제31조에 따른 안전조치2. ∼ 7. (생 략)② (생 략)
질문: 「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호에 따른 사회복지시설의 범위(「산지관리법 시행령」 제12조제8항 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제12조제1항에서는 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다고 하면서 제11호에서 “병원, 사회복지시설, 청소년수련시설, 근로자복지시설, 공공직업훈련시설 등 공익시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치”를 들고 있고,같은 법 시행령 제12조제8항에서는같은 법 제12조제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다고 하면서 제2호에서 “「사회복지사업법」 제2조제3호의 규정에 의한 사회복지시설”을 규정하고 있습니다.
그리고, 현행「사회복지사업법」 제2조제3호에서는 “사회복지법인”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데,「사회복지사업법」의 개정 연혁을 살펴보면, 구「사회복지사업법」(2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정된 것을 말하며, 이하 같음)에서는 제2조제1호의2에서 “지역사회복지”란 주민의 복지증진과 삶의 질 향상을 위하여 지역사회 차원에서 전개하는 사회복지를 말한다고 규정하고 있었고, 같은 조 제2호에서는 “사회복지법인”이라 함은 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인을 말한다고 규정하고 있었으며, 같은 조 제3호에서는 “사회복지시설”이라 함은 사회복지사업을 행할 목적으로 설치된 시설을 말한다고 규정하고 있었는데, 구「사회복지사업법」이 2011. 8. 4. 개정되면서 종전의 제2조제1호의2가 제2조제2호로, 종전의 제2조제2호가 제2조제3호로, 종전의 제2조제3호가 제2조제4호로 각각 변경되었습니다[사회복지사업법 일부개정법률안(의안번호 12407, 제안연월일 2011. 6. 28.) 참조].이에 반하여,「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호는 위와 같은「사회복지사업법」개정 전후를 불문하고 “「사회복지사업법」 제2조제3호의 규정에 의한 사회복지시설”이라는 문구를 그대로 유지하고 있습니다.
또한,「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호에서는 법문상 “「사회복지사업법」 제2조제3호의 규정에 의한 사회복지시설”이라고 규정하여 “사회복지시설”이 대상임을 명시하고 있습니다.
그러므로, 만약「사회복지사업법」개정 이후 산지전용 등이 허용되지 않는 사회복지시설의 범위를 사회복지법인이 설치하는 경우로 한정하려 하였다면,「사회복지사업법」개정과 더불어「산지관리법 시행령」제12조제8항제2호 역시 개정하여 “「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지법인이 설치하는 제2조제4호에 따른 사회복지시설” 등으로 규정하였어야 할 것이나, 앞서 살펴본 바와 같이「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호는「사회복지사업법」개정을 전후하여 해당 규정이 개정된 바 없습니다.
이러한 개정 연혁 및 법문의 표현 등을 종합하여 살펴보면,「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호에서의 “「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지시설”이란「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지법인이 아닌 같은 조 제4호에 따른 사회복지시설을 의미하는 것으로 보입니다.
즉, 위와 같이「사회복지사업법」을 개정하면서「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호의 인용 조문을 “「사회복지사업법」 제2조제4호에 따른 사회복지시설”로 변경하였어야 할 것인데 이를 변경하지 않고 그대로 둔 것은 법률 개정과정상의 실수에서 비롯된 것임이 분명하므로, 현행「산지관리법 시행령」 제12조제8항제2호가 인용하고 있는 “「사회복지사업법」 제2조제3호”를 “「사회복지사업법」 제2조제4호”로 바로잡아 적용한다고 하더라도 법령해석의 잘못이 있다고 할 수 없습니다(대법원 2006. 2. 23. 2005다60949 판결 참조).따라서, 종전「사회복지사업법」 제2조제2호에서 “사회복지법인”을, 같은 조 제3호에서 “사회복지시설”을 각각 정의하고 있다가, 2011. 8. 4. 법률 제10997호로「사회복지사업법」이 개정되면서, 위 제2조제2호가 제3호로, 제2조제3호가 제4호로 각각 변경되어 현행「사회복지사업법」 제2조제3호에서 “사회복지법인”을, 같은 조 제4호에서 “사회복지시설”을 정의하고 있는데,「산지관리법」 제12조제1항제11호 및같은 법 시행령 제12조제8항제2호에 따르면 “「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지시설” 설치를 위하여 산지전용 등을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 등을 할 수 없고, 이러한「산지관리법」및같은 법 시행령규정은 위「사회복지사업법」개정을 전후하여 변경되지 아니하였는바, “「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지법인”이 아닌 법인이라 하더라도, 그 법인이같은 법 제2조제4호에 따른 사회복지시설을 설치하기 위하여 산지전용을 하려는 경우,「산지관리법」 제12조제1항제11호 및같은 법 시행령 제12조제8항제2호를 근거로 산지전용 허용 대상이 아니라고 할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경한 토지소유자는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제78조에 따라 등록전환을 신청해야 하는지 여부(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제78조 등 관련)
답변: 공간정보관리법 제78조는 ‘토지소유자는 등록전환할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 내에 등록전환을 신청하여야 한다’고 규정하고 있는데, ‘하여야 한다’는 표현은 특정 행위 등이 의무임을 명확하게 나타내기 위하여 사용하는 용어(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2021) p.779 참조)이고, 같은 조에서 “등록전환할 토지가 있으면”이라고 규정한 것과같은 법 시행령 제64조제1항에서 “등록전환을 신청할 수 있는 경우”라고 규정한 것은 등록전환이 토지소유자의 임의적인 의사에 따른다는 의미를 나타내기 위한 것이 아니라, 같은 항을 토지의 등록전환을 해야 할 요건으로 규정하여같은 법 제78조에 따른 “등록전환할 토지가 있으면”이라는 문언이 ‘같은 법 시행령 제64조제1항의 요건에 해당하여 등록전환할 토지가 있으면’이라는 의미를 가진다는 점을 명확히 한 것으로 보는 것이 타당하므로, 결국공간정보관리법 제78조는 토지소유자에게 등록전환 신청 의무가 있음을 규정한 것으로 보아야 합니다.
그리고 등록전환 신청 제도의 시초가 국토의 효율적 관리 및 국민의 소유권 보호라는 공적 목적의 달성을 위해 1975년 12월 31일 법률 제2801호로「지적법」을 전부개정하면서 ‘토지의 이동(異動)(각주: 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말함. 토지의 이동이란 공간정보관리법 제2조제28호 참조 )에 대한 신청의무를 강화하기 위한 목적’으로 마련된같은 법 제16조라는 점(각주: 1975. 11. 24. 의안번호 제90478호로 발의된 지적법개정법률안 의안원문 및 1975. 12. 31. 법률 제2801호로 전부개정되어 1976. 4. 1. 시행된 「지적법」 제정ㆍ개정이유 참조)과 2009년 6월 9일 법률 제9774호로「지적법」이 폐지되면서 그 내용을 승계하여 제정된「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」이 2014년 6월 13일 법률 제12738호로 일부개정되면서 그 제명이공간정보관리법으로 바뀐 것이라는 점을 종합해 볼 때, 현행공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환 신청 역시 종전의「지적법」에서와 마찬가지로 토지소유자의 의무라고 보는 것이 규정의 입법연혁에 부합하는 해석입니다.
또한 현행 공간정보관리법 시행령 제64조제1항은 2020년 6월 9일 대통령령 제30775호로 일부개정된 것으로서, 종전에는 지목을 변경할 수 있는 경우에만공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환 신청대상으로 삼던 것을 다른 법령에 따라 개발행위 관련 허가를 받은 경우에는 지목 변경과 관계없이 같은 조에 따른 등록전환 대상이 될 수 있도록 규정을 변경하려는 것이 그 개정취지이므로(각주: 2020. 6. 9. 대통령령 제30775호로 일부개정된 공간정보관리법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조), 현행 공간정보관리법 시행령 제64조제1항에 그 개정 전과 달리같은 법 제78조에 따른 등록전환 신청을 토지소유자의 의무 사항에서 제외하고 토지소유자의 의사에 따라 그 신청 여부를 결정할 수 있도록 하려는 취지가 있다고 보기도 어렵습니다.
아울러공간정보관리법은 지적공부(地籍公簿)ㆍ부동산종합공부(不動産綜合公簿)의 작성 및 관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 국토의 효율적 관리 및 국민의 소유권 보호에 기여함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 등록전환은 토지의 현황에 맞게 지적공부 등을 관리함으로써 지적관리의 합리화 등을 도모함과 동시에 보다 정확한 사실증명의 자료를 구비하기 위한 공적 취지의 제도인데(각주:대법원 2017. 5. 31. 선고 2014두14709 판결례참조), 토지소유자가 임의로 등록전환 신청 여부를 결정할 수 있도록 한다면 토지소유자의 의사나 이해관계에 따라 해당 토지의 실제 현황과 지적관리를 위한 지적공부 등의 기재 사이에 불일치가 발생할 위험이 있어 국토의 효율적 관리라는같은 법의 목적 달성이 저해될 수 있는 점, 비록「지적법」 제49조에서 규정하고 있던 등록전환 신청 해태에 대한 과태료 규정을 2009년 6월 9일 법률 제9774호로「지적법」을 폐지하고「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」을 제정하면서 다시 규정하지 않았으나, 이는 행정법상 의무 위반행위를 강제하는 방법으로 과태료 부과 등을 일률적으로 규정하는 관행을 개선하려는 것일 뿐(각주: 2009. 8. 26. 제16차 국가경쟁력강화위원회에 보고된 「국민부담 완화를 위한 과태료ㆍ과장금 합리화 방안」참조), 등록전환 신청 자체를 의무가 아닌 것으로 규정하려는 취지로 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경한 토지소유자는공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환을 신청해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경하는 등의 사유가 있는 경우, 토지소유자가공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환 신청을 해야한다는 점을공간정보관리법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ～ 27. (생 략)28. “토지의 이동(異動)”이란 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다.29. (생 략)30. “등록전환”이란 임야대장 및 임야도에 등록된 토지를 토지대장 및 지적도에 옮겨 등록하는 것을 말한다.31. ～ 34. (생 략)제78조(등록전환 신청) 토지소유자는 등록전환할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 등록전환을 신청하여야 한다.공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령제64조(등록전환 신청) ① 법 제78조에 따라 등록전환을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.1.「산지관리법」에 따른 산지전용허가ㆍ신고, 산지일시사용허가ㆍ신고,「건축법」에 따른 건축허가ㆍ신고 또는 그 밖의 관계 법령에 따른 개발행위 허가 등을 받은 경우2. ～ 4. (생 략)②ㆍ③ (생 략)