질문: 지방자치단체가 미술품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 조례로 정할 수 없는지(「공유재산 및 물품 관리법」 제94조의2 및 같은 법 시행령 제91조 등 관련)
답변: 먼저공유재산법 제94조의2에 따르면 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있도록 하면서, 지방자치단체는 이러한 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례로 제정ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 법 제2조제2호에 따르면 “물품”이란 지방자치단체가 소유하는 동산(動産)과 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 현금, 유가증권, 같은 법 제4조에 따른 공유재산을 제외한 동산을 말하는 것으로, 같은 법 시행령 제91조제1항제6호에서 서화, 조각, 사진, 공예품 등 미술품에 해당하는 “물품”에 대해서는공유재산법의 일부 규정을 적용하지 않을 수 있도록 규정하고 있어,같은 법 제94조의2의 “물품”에 “미술품”이 포함된다고 할 것이고,같은 법 제2조제4호에 따르면 “관리”란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말하는 것으로,같은 법 제94조의2의 “관리”에는 효율적이고 적정하게 물품을 취득ㆍ운용ㆍ유지ㆍ보존하는 것이 포함된다고 할 것입니다.
그렇다면공유재산법 제94조의2제1항의 문언상 행정안전부장관은 물품 운영기준으로 미술품의 효율적이고 적정한 관리에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것인데,공유재산법 제94조의2는 2010년 2월 4일 법률 제10006호로 일부개정된공유재산법에서 신설된 규정으로, 지방자치단체의 방만한 공유재산 및 물품 관리를 방지하고 일관되고 효율적인 공유재산 및 물품 관리 업무 추진을 위하여 행정안전부장관이 포괄적인 운영기준을 제시할 수 있도록 하되, 공유재산 및 물품 관리 업무가 지방자치단체의 고유사무인 점을 고려하여 지방자치단체는 행정안전부장관이 정한 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례로 제정ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는 것인바(각주: 2009. 9. 8. 의안번호 제1805896호로 발의(정부)된 공유재산 및 물품 관리법 일부개정법률안에 대한 국회 행정안전위원회 심사보고서 참조), 이러한공유재산법 제94조의2의 규정 체계 및 입법취지에 비추어 보면, 지방자치단체는 같은 조 제1항에 따른 행정안전부장관이 정한 물품 운영기준에 따라 미술품의 효율적이고 적정한 관리에 관한 사항을 조례로 정할 수 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
다음으로 공유재산법 시행령 제91조제1항에서는 미술품(제6호), 도서, 박물관 보존물품(제7호) 등과 같은 특정한 물품의 경우공유재산법령을 일률적으로 적용하면 효율적인 관리가 어려울 수 있는 점을 고려하여같은 법 제49조(물품의 분류), 제58조(물품관리기준의 설정), 제69조(보관의 원칙) 등의 규정을 적용하지 않을 수 있다고 규정하면서,같은 법 시행령 제91조제2항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항 각 호의 물품에 대해서는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 물품의 특성을 고려하여 그 물품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 정하여 관리하여야 한다고 규정하고 있는데,같은 영 제91조제1항에 따라 미술품 등의 물품에 대해 적용이 배제되는 규정에는공유재산법 제94조의2는 포함되어 있지 않고,같은 영 제91조제2항에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 ‘물품별 특성’을 고려하여 그 물품의 효율적 관리에 필요한 사항을 정하도록 한 것이라는 점에 비추어 보면, 미술품에 대하여는공유재산법 제94조의2제1항에 따라 행정안전부장관이 미술품의 특성을 고려하여 전국적으로 체계적인 관리가 이루어질 수 있도록 운영기준을 제시할 수 있다고 할 것이고, 같은 법 제94조의2의 적용이 배제되는 것이 아니라면 같은 조 제2항을 근거로 행정안전부장관이 정한 운영기준에 따라 지방자치단체가 미술품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 조례로 정할 수도 있다고 해석하는 것이공유재산법령의 체계에도 부합한다고 할 것입니다.
한편 공유재산법 시행령 제91조제2항에서 미술품 등을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 정하여 관리하여야 하는 주체를 ‘지방자치단체의 장’으로 규정하고 있으므로, 미술품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 정할 수 있는 권한은 지방자치단체의 장에게 부여된 것이고,공유재산법 제94조의2를 근거로 행정안전부장관이 정한 운영기준에 따라 지방자치단체의 조례를 제정하여 해당 사항을 정할 수 있다고 보는 것은 지방자치단체의 장의 권한을 침해할 우려가 있어공유재산법령의 취지에 부합하지 않는다는 의견이 있습니다.
그러나 앞서 살펴본 바와 같이 공유재산법 시행령 제91조제2항은 미술품 등에 대해공유재산법령을 그대로 적용하는 대신 지방자치단체의 장이 물품별 특성을 고려한 적정 기준을 마련하여 해당 물품을 관리하도록 함으로써 미술품 등에 대한 관리의 공백이 생기는 것을 방지하도록 하는 취지의 규정으로 해석하는 것이 합리적이고, 미술품 등에 대해같은 법 제94조의2의 적용을 배제하는 명시적인 규정이 없는 이상, 지방자치단체의 장에게같은 영 제91조제1항각 호의 물품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 정할 수 있도록 전속적인 권한을 부여한 것으로 해석하기 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 지방자치단체가 미술품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 조례로 정할 수 없는 것은 아닙니다.
＜관계 법령＞공유재산 및 물품 관리법제91조(일부 물품의 적용 배제)「지방회계법」 제7조에 따른 일상경비등으로 취득한 물품과 그 밖에 대통령령으로 정하는 물품의 관리에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이 법의 일부를 적용하지 아니할 수 있다.제94조의2(공유재산 및 물품 운영기준) ① 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다.② 지방자치단체는 제1항에 따른 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례로 제정ㆍ운영할 수 있다.공유재산 및 물품 관리법 시행령제91조(적용 배제) ① 법 제91조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 물품에 대해서는 법 제49조, 제52조, 제53조, 제57조, 제58조, 제60조, 제62조부터 제64조까지, 제69조, 제75조, 제78조, 제86조, 제93조 및 제94조를 적용하지 않을 수 있다.1. 지방자치단체의 사무 또는 사업의 집행에 필요한 서류2. 지급명령서3. 법령에 따라 몰수되거나 지방자치단체에 귀속된 물품4. 지방자치단체의 사무 또는 사업의 집행에 필요한 물품으로서 법령에 따라 지방자치단체가 점유하여 보관하고 있는 물품5.「지방회계법」 제7조제2항에 따른 일상경비등으로 취득한 물품 중 해당 지방자치단체의 장이 자산으로 관리할 필요가 없다고 인정하는 물품6. 서화, 조각, 사진, 공예품 등 미술품7. 도서, 박물관 보존물품, 과학관 전시물품8. 불용품 중 역사적ㆍ학술적 보존가치가 있다고 지방자치단체의 장이 인정하여 보관하는 물품9. 지방자치단체의 장이 재활용하기 위하여 기부 등으로 받은 물품10. 동식물 등 특수물품11. 소프트웨어12. 리스 물품② 지방자치단체의 장은 제1항 각 호의 물품에 대해서는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 물품의 특성을 고려하여 그 물품을 효율적이고 적정하게 관리하는 데 필요한 사항을 정하여 관리하여야 한다.