질문: 「농업협동조합법」에 따라 설립된 농업협동조합중앙회가 「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공공법인에 해당하는지 여부(「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조 등 관련)
답변: 정부광고법에서는 정부기관등(각주: 정부기관 또는 공공법인을 말하며(정부광고법 제2조제3호 참조), 이하 같음)의 장은 정부광고의 시행에 필요한 연간 계획을 수립하고(제3조제2항), 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청해야 한다고(제5조) 규정하여, 광고의뢰 의무가 있는 자로 “정부기관” 및 “공공법인”을 규정하고 있는데,같은 법 제2조제2호에서는 “공공법인”으로「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 “특별법에 따라 설립된 법인”을 규정하고 있는바,정부광고법에 따라 광고의뢰 의무가 있는 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당하는지 여부는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키려는같은 법의 입법 목적과 법인의 설립근거가 되는 법률에서 해당 법인에게 공공적 역할이나 기능을 수행하도록 하고 있는지, 조직구성이나 활동에 대한 행정적 관리ㆍ감독 등에서「민법」이나「상법」등에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율하고 있는지, 국가나 지방자치단체의 재정적 지원 등이 있는지, 해당 법인에 대하여 광고의뢰 의무를 부여할 필요성이 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다(각주:대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례, 법제처 2020. 4. 21.회신 20-0064 해석례및 법제처 2022. 9. 14.회신 22-0333 해석례참조).먼저「농업협동조합법」은 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위를 향상시키고, 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이며, 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서,같은 법 제3조에서는 농업협동조합중앙회의 독점적 명칭을 보호하는 규정을,같은 법 제5조에서는 최대 봉사의 원칙과 영리목적 업무를 금지하는 규정을,같은 법 제8조에서는 조세 외의 부과금을 면제하는 규정을 두고 있는데, 이러한 규정들은 농업협동조합중앙회가 국민경제 및 산업에 미치는 영향 및 그 업무의 공공성을 고려한 것이라고 할 것입니다(각주:대법원 2007. 11. 30. 선고 2007도6556 판결례참조).또한「농업협동조합법」 제134조제1항제5호는 국가나 공공단체가 위탁하거나 보조하는 사업을 농업협동조합중앙회의 사업 범위로 하는 규정을 두고 있고, 이에 따라 국가는 각종 법률에 근거하여 농업협동조합중앙회를 사업 주관기관 혹은 사업 시행기관으로 하여 각종 사업에 관하여 막대한 자금을 지원하거나 융자하고 있으며(각주:대법원 2007. 11. 30. 선고 2007도6556 판결례및 서울고등법원 2016. 4. 12. 선고 2015누53024 판결 참조),「조세특례제한법」 제72조에서는 법인세 등에 대한 과세특례 대상에 농업협동조합중앙회를 포함하는 규정을 두고 있는바, 농업협동조합중앙회는 국가로부터 재정적 지원 등을 받고 있고, 이러한 각종 지원은 농업협동조합중앙회가 국민경제 및 산업에 미치는 영향이 중대하기 때문으로 보아야 할 것입니다(각주:대법원 2007. 11. 30. 선고 2007도6556 판결례참조).그리고「농업협동조합법」은 ①같은 법 제123조에서 농업협동조합중앙회 정관의 변경(제1호), 임원 및 조합감사위원장의 선출과 해임(제3호) 등의 사항을 총회의 의결 사항으로,같은 법 제125조제4항에서는 농업협동조합중앙회의 경영목표의 설정(제1호), 사업계획 및 자금계획의 종합조정(제2호), 조직ㆍ경영 및 임원에 관한 규정의 제정ㆍ개정 및 폐지(제3회) 등을 이사회의 의결 사항으로 규정하면서도,같은 법 제163조에서는 농림축산식품부장관은 농업협동조합중앙회의 총회나 이사회가 의결한 사항이 위법 또는 부당하다고 인정하면 그 전부 또는 일부를 취소하거나 집행을 정지하게 할 수 있다고 규정하고 있고, ②같은 법 제162조제1항에서 농림축산식품부장관은같은 법에서 정하는 바에 따라 농업협동조합중앙회를 감독하며 대통령령으로 정하는 바에 따라 감독상 필요한 명령과 조치를 할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 농림축산식품부장관은 같은 조 제1항에 따른 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 금융위원회에 농업협동조합중앙회에 대한 검사를 요청할 수 있는 있도록 규정하고 있으며, ③같은 법 제164조제1항에서는 농림축산식품부장관은 농업협동조합중앙회의 업무와 회계가 법령, 법령에 따른 행정처분 또는 정관에 위반된다고 인정하면 농업협동조합중앙회에 대하여 기간을 정하여 그 시정을 명하고 관련 임직원에게 직무의 정지 등 조치를 하게 할 수 있도록 규정하는 등 국가가 농업협동조합중앙회의 운영 전반에 관하여 광범위하고 다양한 방법으로 지도ㆍ감독을 하도록 하고 있습니다(각주:대법원 2007. 11. 30. 선고 2007도6556 판결례및 서울고등법원 2016. 4. 12. 선고 2015누53024 판결례 참조).더욱이「농업협동조합법」 제121조제1항에서는 농업협동조합중앙회를 설립하려면 15개 이상의 조합(각주: 지역조합과 품목조합을 말함(「농업협동조합법」 제2조제1호 참조))이 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거쳐 농림축산식품부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 농업협동조합중앙회의 해산에 관하여는 법률로 정한다고 규정하고 있는데, 이는같은 법 제89조에서 지역농협(각주: 지역농업협동조합을 말함(「농업협동조합법」 제13조 참조).)의 해산에 관하여는「민법」및「비송사건절차법」을 준용하도록 하고 있는 것과 구별되고(각주: 서울고등법원 2016. 4. 12. 선고 2015누53024 판결례 참조),같은 법 제139조제1항 및같은 법 제160조제4항에서는 농업협동조합중앙회로 하여금 자금 사용내용 등의 공시 및 결산보고서 제출 의무를 부과하고 있는 등 농업협동조합중앙회를「민법」이나「상법」등에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율하고 있다고 할 것입니다.
아울러정부광고법 제2조제3호에서는 “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다고 정의하고 있고,같은 법에서는 특별법에 따라 설립된 법인을 포함한 “공공법인”에 대하여같은 법 제5조에 따라 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하도록 의무를 부과하고 있는데, 이러한 의무 부과는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키기 위한 것인바(각주: 법제처 2022. 9. 14.회신 22-0333 해석례참조), 국민경제 및 산업에 중대한 영향을 미치고 있고, 그 업무의 공공성이 있는(각주:대법원 2007. 11. 30. 선고 2007도6556 판결례참조) 농업협동조합중앙회는정부광고법 제2조제2호에 따른 공공법인에 해당한다고 보아 농업협동조합중앙회가 정부광고를 하려는 경우에도같은 법 제5조에 따라 미리 문화체육관광부장관에게 광고를 의뢰하도록 하는 것이 정부광고의 효율성 및 공익성 향상에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「농업협동조합법」에 따라 설립된 농업협동조합중앙회는정부광고법 제2조제2호에 따른 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당합니다.
＜관계 법령＞정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “정부기관”이란「정부조직법」에 따른 국가기관,「지방자치법」 제2조제1항각 호에 따른 지방자치단체 및 같은 조 제3항에 따른 특별지방자치단체,「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감 및같은 법 제34조에 따른 하급교육행정기관을 말한다.2. “공공법인”이란「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 특별법에 따라 설립된 법인을 말한다.3. “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인(이하 “정부기관등”이라 한다)이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다.4. (생 략)제5조(광고의뢰) 정부기관등의 장은 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하여야 한다.농업협동조합법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “조합”이란 지역조합과 품목조합을 말한다.2. “지역조합”이란 이 법에 따라 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다.3. “품목조합”이란 이 법에 따라 설립된 품목별ㆍ업종별 협동조합을 말한다.4. “중앙회”란 이 법에 따라 설립된 농업협동조합중앙회를 말한다.제4조(법인격 등) ① 이 법에 따라 설립되는 조합과 중앙회는 각각 법인으로 한다.② 조합과 중앙회의 주소는 그 주된 사무소의 소재지로 한다.