질문: 「5ㆍ18민주화운동 진상규명을 위한 특별법」에 따른 5ㆍ18민주화운동 진상규명조사위원회 및 위원회 사무처의 존속기간(「5ㆍ18민주화운동 진상규명을 위한 특별법」 제9조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「5ㆍ18민주화운동 진상규명을 위한 특별법」(이하 “5ㆍ18진상규명법”이라 함) 제4조에서는같은 법에서 정하는 업무를 수행하기 위해 위원회를 두도록 하고 있고,같은 법 제6조제4호에서는 위원회가 수행하는 업무로 “조사 완료 후 진상조사보고서의 작성에 관한 사항”을 정하고 있는바, 여기에는같은 법 제34조제2항에 따라 위원회의 활동이 최종 종료되면 6개월 이내에 위원회가 작성해야 하는 종합보고서에 관한 사항도 포함되므로 종합보고서의 작성ㆍ보고 업무는같은 법 제6조에 따른 위원회의 고유업무임이 명백합니다.
(각주: 법제처 2014. 10. 31.회신 14-0551 해석례참조)그리고 5ㆍ18진상규명법 제34조제2항에서 “위원회”를 종합보고서 작성ㆍ보고의 주체로 분명하게 정하고 있어 해당 규정은 종합보고서의 작성ㆍ보고를 종료할 때까지 위원회가 존속할 것을 전제로 하는 규정으로 보아야 하므로(각주: 법제처 2014. 10. 31.회신 14-0551 해석례참조) 위원회의 최대 존속기간은같은 법 제9조에 따른 활동기간 종료 후같은 법 제34조제2항에 따라 6개월 이내에 위원회가 종합보고서의 작성ㆍ보고를 종료하는 날까지라고 해석하는 것이 타당합니다.
아울러 만약 종합보고서의 작성ㆍ보고를 5ㆍ18진상규명법 제9조에 따른 진상규명활동기간에 마쳐야 한다고 해석한다면 같은 법 제3조에서 정하는 사항에 대한 실질적인 진상규명활동에 충분한 기간을 할애하지 못하는 문제가 발생할 수 있는바,(각주: 법제처 2018. 1. 16.회신 17-0631 해석례참조) 이는 아직까지도 5ㆍ18민주화운동에 관한 실체적 진상이 밝혀지지 않고 관련 피해자들의 명예회복과 신체적ㆍ정신적 피해에 대한 실질적 보상이 제대로 이루어지지 않은 상황에서 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀내기 위한 목적으로 제정된 5ㆍ18진상규명법의 입법취지(각주: 2018. 3. 13. 법률 제15434호로 제정되어 같은 해 9. 14. 시행된 5ㆍ18진상규명법 제정이유 및 주요내용 참조)에 반한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 5ㆍ18진상규명법 제8조제1항에서는 위원장과 부위원장 및 위원의 임기를 2년으로 정하고 있고(본문), 위원회의 활동기간이 연장되는 경우 연장되는 활동기간만큼 그 임기가 연장되는 것으로 보고 있으므로(단서), 위원회가 같은 법 제9조에 따른 진상규명활동을 마치면 모든 위원의 임기가 만료되므로 더 이상 위원회가 존속하지 않는다고 보고, 같은 법 제9조에 따른 위원회의 진상규명활동기간 내에 같은 법 제34조제2항에 따른 종합보고서 작성ㆍ보고활동까지 마쳐야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 위원의 임기가 곧 위원회의 존속기간을 의미한다고 볼 수는 없고, 5ㆍ18진상규명법 제8조제1항에서는 연임 제한에 관한 규정을 따로 두고 있지 않는 등 위원의 연임을 달리 제한하고 있지도 않으며,(각주: 「법령 입안ㆍ심사 기준」 376페이지 참조) 같은 조 제3항에서는 위원의 임기 만료 또는 결원 시 후임자의 임명에 대하여 정하고 있는바, 모든 위원의 임기가 만료된다고 하더라도 같은 조 제3항에 따라 임기만료일부터 30일 이내에 후임자를 선출ㆍ지명하고 대통령이 즉시 임명을 함으로써 위원회가 계속하여 존속할 수 있음을 고려할 때, 같은 법 제8조제1항에 따른 위원의 임기 만료로 인해 바로 위원회가 존속하지 않는 상태에 이르는 것으로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
다만 5ㆍ18진상규명법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 같은 법 제9조제3항에 따라 조사를 종료하는 경우 위원의 임기도 만료되는 것으로 하도록 하고 있는바, 같은 항에 따라 조사기간 만료 이전에 조사를 조기 종료함으로써 임기가 만료되는 경우까지 같은 법 제8조제3항에 따라 위원을 다시 임명하는 절차를 진행하는 것은 타당하지 않으므로 이와 같은 경우에는 위원의 임기 만료로 더 이상 위원회가 존속하지 않는다고 볼 수도 있습니다.
그러나 이러한 경우 5ㆍ18진상규명법 제9조제3항에 따라 위원회가 조사의 필요성이 없다고 판단하여 조사를 종료하려면 위원회의 의결로써 조사를 종료해야 하므로, 위원회가 조사를 조기 종료해 결과적으로 위원의 임기도 만료되는 것으로 할 때에는 같은 법 제34조제2항에 따른 종합보고서의 작성ㆍ보고를 마치는 데 필요한 6개월 이내의 기간까지 고려하여 최종적으로 조사를 종료하는 시점을 위원회의 의결로써 결정할 수 있다고 보는 것이 보다 5ㆍ18진상규명법 규정체계에 부합하는 해석입니다.
※ 법령정비 권고사항5ㆍ18진상규명법 제8조에 따른 위원의 임기와 위원회의 최대 존속기간이 서로 달라 같은 법 제34조제2항에 따른 종합보고서의 작성ㆍ보고만을 남겨둔 시점에서 위원의 임명이 필요하게 되는바, 위원의 임기를 위원회의 최대 존속기간과 동일하게 맞출지를 검토하여 같은 법 제8조를 정비할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해5ㆍ18진상규명법에서는 “활동”에 대한 명시적인 정의규정을 따로 두지 않고 “활동기간”(제8조제1항 단서), “진상규명활동”(제9조), “활동하는 기간”(제19조제2항), “위원회의 활동” 또는 “위원회 활동”(제34조), “위원회 활동종료”(제65조) 등의 용어를 사용하고 있는바, 이때 각 조문에서 “활동”의 의미는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾도록 해석해야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조)그런데 5ㆍ18진상규명법 제65조에 따라 사무처가 위원회 활동종료 후 3개월간 존속하는 목적은 사무처가 같은 법 시행령 제5조제2항, 제6조제2항, 제7조제2항 및 제8조제2항에 따른 위원회의 조사활동 지원 등 진상규명활동 관련 업무 외에도 같은 법 시행령 제4조제2항 및 제5조제2항에 따른 브리핑ㆍ보도자료 등 위원회 업무의 대외 발표, 위원회 백서 발간이나 기록물 관리 및 행정정보 공개, 위원회 소관 예산ㆍ자금의 결산 및 회계 업무 등을 수행해야 하므로 위원회의 모든 활동이 완전히 종료된 후 관련 업무 중 잔존사무를 처리하기 위한 것입니다.
이러한 점을 고려하면 5ㆍ18진상규명법 제65조에 따른 “위원회 활동종료”는 아직 위원회가 수행해야 할 종합보고서 작성ㆍ보고(같은 법 제34조제2항)가 남아 있는 “진상규명활동”(같은 법 제9조) 종료시점이라고 볼 수는 없으며, 같은 법 제34조제2항에 따라 위원회가 종합보고서 작성ㆍ보고까지 마쳐 더 이상 위원회가 존속하지 않는 상태에 이른 것을 의미하는 것으로 보아야 합니다.
아울러 「5ㆍ18민주화운동 진상규명을 위한 특별법 시행령」 제6조제2항제7호에서는 같은 영 제3조에 따라 사무처에 두는 조사1과의 업무 중 하나로 5ㆍ18진상규명법 제34조제2항에 따른 종합보고서의 작성을 정하고 있는바, 만약 같은 법 제65조에 따른 활동종료를 같은 법 제9조에 따른 진상규명활동의 종료로 해석한다면 같은 법 제34조제2항에 따라 종합보고서의 작성ㆍ보고가 진상규명활동의 종료시점부터 6개월 이내에 이루어짐에도 불구하고 종합보고서 작성 관련 업무를 담당하는 사무처는 그로부터 3개월간만 존속하게 되어 같은 법 시행령 제6조제2항제7호의 업무를 나머지 3개월간은 수행할 수 없게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 「5ㆍ18민주화운동 진상규명을 위한 특별법」제4조(5ㆍ18민주화운동 진상규명조사위원회의 설치) 이 법이 정하는 업무를 수행하기 위하여 5ㆍ18민주화운동 진상규명조사위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.제6조(위원회의 업무) 위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.1. 조사대상 선정 및 그에 따른 조사개시결정에 관한 사항2. 조사의 진행에 관한 사항3. 조사결과 진상규명결정 및 진상규명불능결정에 관한 사항4. 조사 완료 후 진상조사보고서의 작성에 관한 사항5. 진상규명을 위한 연구활동에 관한 사항6. 그 밖에 이 법의 목적 실현을 위하여 위원회가 필요하다고 인정하는 사항제8조(위원장 및 위원의 임기) ① 위원장과 부위원장 및 위원의 임기는 2년으로 한다. 다만, 위원회의 활동기간이 연장되는 경우 연장되는 활동기간만큼 그 임기가 연장되는 것으로 본다.② 제1항에도 불구하고 제9조제3항에 따라 조사를 종료하는 경우 위원의 임기도 만료되는 것으로 한다.③ 임기 중 위원이 결원된 경우 해당 위원의 선출ㆍ지명권자는 임기 만료 또는 결원된 날부터 30일 이내에 후임자를 선출ㆍ지명하여야 하고, 대통령은 선출 또는 지명된 사람을 즉시 임명하여야 한다.제9조(위원회의 활동기간) ① 위원회는 그 구성을 마친 날부터 2년간 진상규명활동을 한다.② 위원회는 제1항에 따른 기간 내에 진상규명활동을 완료하기 어려운 경우에는 한 차례에 한정하여 기간 만료일 3개월 전에 대통령 및 국회에 보고하고 1년 이내의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다.③ 위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 따른 조사기간 만료 이전에도 조사의 필요성이 없다고 판단할 경우에는 위원회의 의결로써 조사를 종료할 수 있다.제18조(사무처의 설치) ① 위원회의 사무를 처리하기 위하여 위원회에 사무처를 둔다.② 사무처에는 사무처장 1명과 필요한 직원을 두며, 부위원장이 사무처장을 겸한다.③ 사무처의 직원 중 3급 이상의 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 공무원은 위원회의 심사를 거쳐 위원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 4급 또는 5급 공무원은 위원회의 심사를 거쳐 위원장이 임명하며, 6급 이하의 공무원은 사무처장의 제청으로 위원장이 임명한다.④ 사무처장은 위원장의 지휘를 받아 사무처의 사무를 관장하고 소속 직원을 지휘ㆍ감독한다.⑤ 이 법에 규정된 사항 외에 사무처의 조직 및 운영에 필요한 사항은 위원회의 규칙으로 정한다.제34조(보고 및 의견진술 기회의 부여) ① 위원회는 위원회 활동을 조사보고서로 작성하여 매년 2회 대통령과 국회에 보고하여야 한다.② 위원회의 활동이 최종 종료될 경우 위원회는 6개월 이내에 위원회의 활동 전체를 내용으로 하는 종합보고서를 작성하여 대통령과 국회에 보고하여야 한다.③ ∼ ⑦ (생 략)제65조(사무처의 존속기간) 사무처는 위원회의 잔존사무를 처리하기 위하여 위원회 활동종료 후 3개월간 존속한다.

○ 「5ㆍ18민주화운동 진상규명을 위한 특별법 시행령」제3조(위원회의 조직) ① 법 제18조제1항에 따라 위원회에 두는 사무처(이하 "사무처"라 한다)에 조사지원과, 조사1과, 조사2과 및 조사3과를 둔다.② 법 제18조제2항에 따라 사무처에 두는 사무처장 밑에 대외협력담당관을 둔다.제4조(대외협력담당관) ① 대외협력담당관은 4급 상당 별정직공무원으로 보한다.② 대외협력담당관은 다음 각 호의 사항에 관하여 사무처장을 보좌한다.1. 위원회 업무에 관한 대국민 홍보2. 브리핑ㆍ보도자료 등 위원회 업무의 대외 발표3. 온라인 홍보, 소셜 미디어 운영 등 대국민 소통 업무4. 5ㆍ18민주화운동 관련 해외자료 수집5. 위원회 내 사진 및 영상 촬영6. 위원회 백서 발간7. 그 밖에 위원회 업무의 언론 홍보 등제5조(조사지원과) ① 조사지원과장은 서기관 또는 기술서기관으로 보한다.② 조사지원과장은 다음 각 호의 사항을 분장한다.1. 위원회의 사무계획 수립 및 위원회의 회의 운영2. 위원회의 운영에 관한 위원회 규칙의 제정ㆍ개정3. 위원회의 대내외 행사 등 서무4. 소속 직원의 임용ㆍ복무ㆍ상훈ㆍ징계 등 인사5. 5ㆍ18민주화운동 관련 자료 외의 기록물 관리 및 행정정보 공개6. 위원회 소관 예산ㆍ자금의 운용, 결산 및 회계7. 급여 지급 및 물품의 구매ㆍ조달ㆍ관리8. 보안, 청사출입 관리 및 비상대비, 개인정보보호9. 위원회 홈페이지 및 방송장비 관리10. 위원회의 조사활동 지원11. 그 밖에 위원회 내 다른 부서의 사무에 속하지 아니하는 사항제6조(조사1과) ① 조사1과장은 3급 상당 또는 4급 상당 별정직공무원으로 보한다.② 조사1과장은 다음 각 호의 사항을 분장한다.1. 법 제3조제1호 및 제2호에 해당하는 5ㆍ18민주화운동 진상규명 업무 총괄2. 제1호의 업무와 관련된 조사대상자 또는 참고인 등에 대한 자료제출ㆍ출석요구 및 진술청취3. 제1호의 업무와 관련된 기관ㆍ시설ㆍ단체 등(이하 "기관등"이라 한다)에 대한 사실 조사4. 제1호의 업무와 관련된 감정인의 지정 및 감정의뢰5. 제1호의 업무와 관련된 장소ㆍ시설ㆍ자료 또는 물건(이하 "장소등"이라 한다)에 대한 실지조사6. 제1호의 업무와 관련된 조사결과보고서 작성7. 법 제34조에 따른 조사보고서 및 종합보고서 작성8. 법 제38조에 따른 청문회 관련 업무9. 그 밖에 제1호의 업무와 관련된 조사