질문: 주된 인ㆍ허가를 규정한 다른 법률에 따라 사업기간을 부여하고 있는 경우에는 산림청장은 산지전용협의를 하면서 「산지관리법」 제17조에 따른 산지전용기간을 별도로 부여할 수 없는지 여부 등(「산지관리법」 제14조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「산지관리법」 제17조제1항제1호에서는같은 법 제14조에 따른 산지전용허가의 경우 산지전용 면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림수산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장이 허가하는 기간을 산지전용기간으로 규정하고 있고,같은 법 제14조제2항에서는 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위해서는 산림청장에게 협의를 요청하도록 규정하고 있는바, 이 때 주된 인ㆍ허가를 규정한 다른 법률에 따라 사업기간을 부여하고 있는 경우 산림청장은 산지전용협의를 하면서같은 법 제17조에 따른 산지전용기간을 별도로 부여할 수 없는지가 문제될 수 있습니다.
그런데,「산지관리법」 제17조제1항에서 산지전용기간을 규정하고 있는 것은 산지전용으로 인하여 산림훼손이 장기간 방치되거나 이로 인하여 재해발생의 우려가 증가하는 것을 예방하고, 장기간의 산지전용으로 인한 자연경관의 훼손 등을 방지하는데 그 취지가 있다고 할 것인바, 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 위하여 산림청장에게 협의를 요청하는 경우에도 달리 볼 것은 아니므로, 산림청장은 산지전용협의 시 산지전용기간을 부여할 수 없는 것은 아니라 할 것입니다.
또한,「산지관리법」 제14조제2항에서는 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장에게 협의를 요청하는 경우같은 법 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는데 필요한 서류를 제출하도록 하고 있고, 같은 법 제18조에서는 산지전용허가 신청을 받은 경우의 허가기준을 규정하고 있으며,「산지관리법 시행령」 제16조제2항에서는 “산지전용협의 요청에 대한 심사에 관하여는 제15조제2항의 규정을 준용한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조제2항에서는 “산지전용허가의 신청을 받은 때에는 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제18조의 허가기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다”고 규정하여 산지전용협의 시에도 산지전용허가의 신청을 받은 때와 같은 기준을 적용하도록 하고 있다고 할 것입니다.
그리고,「산지관리법 시행령」 제16조제1항에서는 산지전용에 관하여 협의를 요청하는 경우 “농림수산식품부령이 정하는 서류”를 첨부하도록 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제12조제2항에서는같은 법 시행령 제16조제1항에서 “농림수산식품부령이 정하는 서류”라 함은같은 법 시행규칙 제10조제2항각호의 규정에 의한 서류를 말한다고 규정하고 있는바, 같은 법 시행규칙제10조제2항에서는 같은 법 제14조제1항의 규정에 따라 산지전용허가 등을 받으려는 자가 신청서에 첨부하여야 하는 서류를 규정하고 있으므로, 산지전용에 관한 협의의 경우와 산지전용허가의 경우를 같이 취급하고 있다고 할 것이어서,「산지관리법」 제17조제1항의 산지전용기간에 대한 규정은 산지전용허가의 경우 뿐만 아니라 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장에게 협의를 요청하는 경우에도 적용된다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 주된 인ㆍ허가에 따른 사업이 부담금 부과대상사업으로 명시되어 있지 않았으나 주된 인ㆍ허가에 따라 의제되는 인ㆍ허가가 부담금 부과대상인 경우에는 주된 인ㆍ허가에 따른 사업도 부담금 부과대상이라고 한 대법원 판례 및 법제처 해석례(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결및 법제처 2010. 8. 3.회신 10-0180 해석례참조), 주된 인ㆍ허가에 따른 사업은 실질적으로 의제된 인ㆍ허가에 따른 사업으로서의 성격도 갖는다고 본 법제처 해석례(법제처 2010. 9. 17.회신 10-0213 해석례참조) 등을 종합적으로 고려하면, 「산지관리법」상 산지전용기간 규정의 적용에 있어서 타법의 인ㆍ허가 의제규정에 따라 의제된 산지전용허가를 「산지관리법」상 절차에 따라 받은 산지전용허가와 다르게 취급하여야 할 특별한 근거를 찾을 수도 없다고 할 것이어서, 주된 인ㆍ허가를 규정한 다른 법률에 따라 사업기간을 부여하고 있는 경우 산림청장은 산지전용협의를 하면서「산지관리법」 제17조에 따른 산지전용기간을 별도로 부여할 수 없는 것은 아니라 할 것입니다.
더불어 주된 인ㆍ허가에 따른 사업기간과「산지관리법」상 산지전용기간은 그 규율대상과 목적이 항상 같다고 할 수도 없으므로 주된 인ㆍ허가에 따른 사업기간과 별도로 산지전용기간을 부여할 수도 있는 것이고,「산지관리법 시행규칙」 별표 2비고에서는 “위 표에도 불구하고 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 산지전용기간으로 할 수 있다”고 하고 있는바, 이 또한 별도로 산지전용기간을 부여할 수 있음을 전제하고 있다고 할 것입니다.
다만, 주된 인ㆍ허가에 사업기간이 정해져 있음에도 불구하고 주된 인ㆍ허가에 따라 의제되는 산지전용허가와 관련된 산지전용기간이 주된 인ㆍ허가의 사업기간보다 짧은 경우에는 행정청이나 상대방 모두에게 불편을 초래할 수 있는 점, 이러한 맥락에서「산지관리법 시행규칙」 별표 2비고에서도 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 산지전용기간으로 할수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 별도로 산지전용기간을 부여하는 경우에도 가급적이면 주된 인ㆍ허가의 사업기간을 고려하여 산지전용기간을 정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
따라서, 주된 인ㆍ허가를 규정한 다른 법률에 따라 사업기간을 부여하고 있는 경우 산림청장은 산지전용협의를 하면서「산지관리법」 제17조에 따른 산지전용기간을 별도로 부여할 수는 있다고 할 것이나 다만, 주된 인ㆍ허가의 사업기간을 고려하여 주된 인ㆍ허가에 따른 사업의 정상적인 진행에 지장을 초래하지 않는 범위내에서 이를 부여하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여「산지관리법」 제39조제1항에서는 “제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 “제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 또는 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간 등이 만료된 경우”를 규정하고 있으며,같은 법 제37조제1항에서는 산림청장 등 허가권자가 토사유출, 산사태 등 재해 방지나 경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있는대상 산지를 규정하면서 같은 항 제1호에서 “제14조에 따른 산지전용허가”를 받은 산지를, 같은 항 제8호에서 “다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분”을 받은 산지를 규정하고 있는데, 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장에게 협의를 요청하는 경우 산림청장이 협의를 하면서 산지전용기간을 부여하였고, 그 산지전용기간이 만료되었으나 주된 인ㆍ허가가 취소 또는 효력이 상실되지 않은 경우에「산지관리법」 제39조에 따른 산지복구를 하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「산지관리법」 제17조제2항에서는 “제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다”고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제19조제1항본문에서는 산지전용기간의 연장허가를 받고자 하거나 변경신고를 하려는 자는 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 관련 서류를 제출하여야 하는데, 같은 항 단서에서 산지전용기간 만료 전에 산지전용기간의 연장허가신청서나 산지전용변경신고서를 제출하더라도 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지는 산지전용을 할 수 없도록 규정하고 있는바,이러한 규정을 종합적으로 고려하면, 이 사안과 같이 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리되지 않은 이상 목적사업대로 계속 산지전용을 할 수 없는데, 이러한 토지를「산지관리법」 제39조제1항제1호에 따라 복구하지 아니하고 그냥 방치해 둔다면 산지는 재해 방지, 자연생태계 보전, 자연경관 보전 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 한다는 산지관리의 기본원칙(「산지관리법」 제3조)에 반한다 할 것이고,「산지관리법」 제39조제1항제1호에 따르면 산지전용의 목적사업을 완료한 경우뿐만 아니라 산지전용기간이 만료된 경우에도 산지를 복구하여야 하고 산지전용기간이 만료된 때에는 그 목적사업이 완료되기 전이라고 하더라도 산지복구의무가 발생하는 것이므로(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두16949 판결, 법제처 2011. 6. 16.회신 11-0183 해석례참조), 이 사안과 같이 산지전용기간이 만료된 경우에는 주된 인ㆍ허가가 취소 또는 효력이 상실되지 않은 경우에도「산지관리법」 제39조에 따라 산지를 복구하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 인ㆍ허가 등의 의제가 해당 법령에서 정하는 처분권한의 변경을 가져오는 것은 아니므로 비록 의제되는 법률에서의 처분권자가 당초 의제되는 인ㆍ허가 등에 대해서 협의권한만을 행사했다 하더라도 이후의 관리는 처분권자가 처분한 것과 마찬가지로 관리할 수 있는 것으로(법제처 2010. 8. 23.회신 10-0205 해석례참조), 산지전용기간이 만료된 경우에는「산지관리법」 제39조규정에 따라 산지복구의무가 발생한다고 할 것입니다.
더욱이,「산지관리법」 제14조제2항에 따라 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위해서는 산림청장에게 협의를 요청하여야 하는바, 이 때 주된 인ㆍ허가를 규정한 다른 법률에 따라 사업기간을 부여하고 있는 경우 산림청장은 산지전용협의시「산지관리법」 제17조에 따른 산지전용기간을 별도로 부여할 수 있다고 하면서 그 산지전용기간이 만료된 경우에「산지관리법」 제39조에 따른 산지복구를 하지 못한다면 산림청장이 산지전용협의를 하면서「산지관리법」 제17조에 따른 산지전용기간을 별도로 부여한 취지가 몰각된다고 할것입니다.
따라서, 산림청장이 협의를 하면서 산지전용기간을 부여하였고, 그 후 주된 인ㆍ허가가 취소되거나 효력이 상실되지 않은 상태에서 그 산지전용기간이 만료된 경우,「산지관리법」 제39조에 따라 산지를 복구하여야 할 것입니다.