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질문: 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로”의 의미(「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제12조제1항에서는 임업용산지에서 농림어업인의 주택 등의 설치 등을 하기 위하여 산지전용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용을 금지하고 있습니다.
 또한,「산지관리법」 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 산림청장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제18조 및같은 법 시행령 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에서는 산지전용허가를 위한 세부기준으로서 “기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말함)를 이용하여 산지전용을 하거나 공장설립허가를 위한 인허가(협의를 포함함)를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우(가목) 또는 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우(나목)에 해당하는 산지전용일 것”을 요구하고 있습니다.
이 사안은「산지관리법」 제12조제1항제4호에 따라 임업용산지에서 농림어업인의 주택 설치를 위한 산지전용허가 시 갖추어야 할「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로”에「도로법」등 법령이 정하는 절차에 따라 고시되거나 공고되어 설치되었거나 설치가 예정되어 있는 법정도로가 아닌 사람 등이 통행할 수 있는 사실상의 도로가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
살피건대,「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에서는 기존 도로에 관하여 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로일 것을 요구하면서, 도로관리청 또는 도로관리자라는 관리주체가 있음을 전제로 규정하고 있습니다.
 그리고 산지관리법령에서는 “도로”와 관련하여, 공용ㆍ공공용 시설로서의 도로(「산지관리법」 제10조제3호),「건축법」 제2조제1항제11호의 도로(「산지관리법」 제10조제11호 및 제12조제1항제15호),「농어촌 도로정비법」 제4조제2항제3호에 따른 농도(「산지관리법」 제12조제1항제16호 및 같은 법 시행령 제12조제13항제1호),「사도법」 제2조에 따른 사도(「산지관리법」 제12조제1항제16호 및 같은 법 시행령 제12조제13항제3호) 등의 규정을 두고 있는데, 이러한 규정들에서도 알 수 있듯이 산지관리법령에서의 “기존 도로”는「도로법」등 법령이 정하는 절차에 따라 고시되거나 공고되어 설치되었거나 설치가 예정되어 있는 법정도로를 의미한다고 할 것입니다(법제처 2014. 9. 4. 회신 14-0409, 0509 해석례 참고).또한, 보전산지 중 임업용산지의 전용은「산지관리법」 제12조제1항및같은 법 시행령 제12조에서 국방ㆍ군사시설, 국토보전시설, 공용ㆍ공공용 시설, 산림경영 및 산촌개발사업과 관련된 시설 등 제한적으로 열거한 경우에만 허용되는 것이라는 점에서 임업용산지의 전용요건과 관련된 조문은 엄격하게 해석할 필요가 있으며, 이와 같은 점에서도「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로”에 사람 등이 통행할 수 있는 사실상의 도로는 포함되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「산지관리법」 제12조제1항제4호에 따라 임업용산지에서 농림어업인의 주택 설치를 위한 산지전용허가 시 갖추어야 할「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로”에「도로법」등 법령이 정하는 절차에 따라 고시되거나 공고되어 설치되었거나 설치가 예정되어 있는 법정도로가 아닌 사람 등이 통행할 수 있는 사실상의 도로는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 산지에 개인묘지를 설치하려는 경우 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 별도로 받아야 하는지 여부(「산지관리법」 제14조 등 관련)
답변: 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 사항에 대해 각각 그 기준을 규정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 사항에 관하여는 각 법률에 따른 기준을 모두 충족해야 할 것입니다.
(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조)그런데「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률인 반면, 장사법은 장사(葬事)의 방법과 장사시설의 설치ㆍ조성 및 관리 등에 관한 사항을 정하여 보건위생상의 위해(危害)를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 두 법은 입법목적을 달리하고 두 법 중 어느 법이 다른 법에 대해 우선적 효력을 가진다거나 어느 법에서 다른 법의 적용을 배제한다는 규정도 없습니다.
그리고「산지관리법」 제2조제2호에서는 “산지전용”이란 산지를 조림, 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취(가목), 토석 등 임산물의 채취(나목), 대통령령으로 정하는 임산물의 재배(다목) 또는 산지일시사용(라목)에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 장사법 제14조제2항 전단에서는 개인묘지의 설치를 사후신고 대상으로 규정하면서, 산지에 개인묘지를 설치하는 경우「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 않아도 된다거나 개인묘지 설치 사후신고로 산지전용허가가 의제된다는 등의 규정을 두고 있지도 않은바, 산지에서「산지관리법」 제2조제2호각 목의 어느 하나에 해당하는 용도에 해당하지 않는 개인묘지 설치 행위를 하려는 경우같은 법 제14조제1항본문에 따라 산지전용 허가를 별도로 받아야 할 것입니다.
따라서 산지에 개인묘지를 설치하려는 경우「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 별도로 받아야 합니다.
＜관계 법령＞산지관리법제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. (단서 생략)② ∼ ⑤ (생 략)장사 등에 관한 법률제14조(사설묘지의 설치 등) ① 국가, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따른 묘지(이하 “사설묘지”라 한다)를 설치ㆍ관리할 수 있다.1. 개인묘지 : 1기의 분묘 또는 해당 분묘에 매장된 자와 배우자 관계였던 자의 분묘를 같은 구역 안에 설치하는 묘지2. ∼ 4. (생 략)② 개인묘지를 설치한 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 묘지를 설치한 후 30일 이내에 해당 묘지를 관할하는 시장등에게 신고하여야 한다. (후단 생략)③ ∼ ⑨ (생 략)
질문: 산지일시사용 신고대상이 아닌 산나물 및 산약초류 재배 시 산지전용허가를 받아야 하는지(「산지관리법」 제14조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지전용(山地轉用)이란 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취(가목), 토석 등 임산물의 채취(나목), 산지일시사용(다목)의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 이를 사용하거나 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제15조제1항본문에서는 제14조제1항에도 불구하고 산림공익시설(제1호) 등을 설치하려는 경우에는 산림청장이나 시장?군수?구청장에게 신고하도록 규정하고 있고,같은 법 제15조의2제1항에서는「광업법」에 따른 광물의 채굴 등의 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 산림청장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배의 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항 및 제2항에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「산지관리법 시행령」 제18조의3제4항에서는 법 제15조의2제3항에 따른 산지일시사용신고의 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3의3과 같다고 규정하고 있고, 같은 시행령 별표 3의3 제6호에서는 산나물, 약초, 약용수종(藥用樹種), 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물 재배의 경우로 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목(관상수는 제외한다)을 규정하고 있으며, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항의 위임을 받아 같은 법 시행규칙 별표 1에서는 더덕, 고사리 등 산나물류와 삼지구엽초, 삽주 등 약초류를 규정하고 있는바,이 사안은 산부추, 곤달비와 같이 「산지관리법」 제15조의2 및 같은 법 시행령 제18조의3에 따른 산지일시사용신고의 대상이 아닌 산나물 및 약초를 산지에서 재배하려는 경우 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「산지관리법」은 산지(山地)를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 산지의 합리적 보전 및 훼손 방지를 위해 산지를 고유한 목적대로 이용하지 않는 경우 반드시 산지전용허가나 신고 등 행정청의 확인 절차를 거치도록 하고 있으며, 같은 법 제2조제2호에서는 산지전용을 산지를 조림 등 각 목에 따른 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 규정하고 있으므로, 같은 호 각목에 해당하는 경우가 아니라면 같은 법 제14조에 따라 산지전용허가를 받거나 같은 법 제15조에 따라 산지전용신고를 하여야 할 것입니다.
그런데, 산부추, 곤달비 같이 「산지관리법」 제15조의2 및 같은 법 시행령 제18조의3에 따른 산지일시사용신고의 대상이 아닌 산나물 및 약초를 산지에서 재배하려는 경우는 같은 법 제2조제2호 각 목에서 열거하고 있는 조림, 숲 가꾸기, 입목의 벌채?굴취(가목)나, 토석 등 임산물의 채취(나목)의 어느 하나에도 해당하지 아니합니다.
 또한, 같은 법 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가의 대상이나 같은 법 제15조제1항 각호에 따른 산지전용신고의 대상이 되는 시설의 설치에 해당된다고 볼 수도 없으므로 산지전용허가를 받아야 할 것입니다.
한편, 조림은 숲을 조성하는 것으로 산나물 및 약초의 재배도 조림에 포함된다는 주장이 있을 수 있습니다.
 그러나, 「산지관리법」은 제2조제3호가목에서 산지일시사용을 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 조림 등 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것이라고 하면서, 제15조의2제2항에서 산지일시사용신고의 대상행위로 산나물, 약초 등의 재배의 경우를 규정하고 있는바, 그 반대해석상 「산지관리법」에 따른 조림에는 산나물 및 약초의 재배가 포함되지 않는 것이 분명하므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산부추, 곤달비와 같이 「산지관리법」 제15조의2 및 같은 법 시행령 제18조의3에 따른 산지일시사용신고의 대상이 아닌 산나물 및 약초를 산지에서 재배하려는 경우 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 할 것입니다.
질문: 산지전용신고의 대상이 되는 산림경영시설 및 그 부대시설의 범위(「산지관리법」 제15조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 원칙적으로 산지전용허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조제1항에서는 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 산지전용신고를 해야 한다고 하여 산지전용허가에 대한 예외로서 산지전용신고 대상을 규정하고 있는바, 이와 같은 예외규정은 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 됩니다.
(각주: 법제처 2019. 4. 12.회신 18-0485 해석례참조 )그리고「산지관리법」 제15조제1항제1호의 위임에 따른같은 법 시행령 제17조제2항에서는 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설과 그 부대시설(제1호)을 “산림공익시설과 그 부대시설”에 해당하는 시설의 한 종류로 정하고 있고,같은 법 제15조제2항의 위임에 따라 산지전용신고의 대상시설.행위의 범위 등을 상세히 정한 같은 법 시행령 별표 3에서는 산림경영을 위한 영구시설과 그 부대시설의 경우(제1호) 및 산촌개발사업으로 설치하는 영구시설과 그 부대시설의 경우(제2호) 등을 구분하여 각 경우에 해당하는 구체적인 대상시설의 범위를 규정하면서, 산림경영을 위한 시설의 경우 “임산물 생산시설 또는 집하시설”(가목) 및 “임산물 가공ㆍ건조ㆍ보관시설, 임업용기자재 보관시설, 임산물 전시ㆍ판매시설”(나목)로 한정하고 있습니다.
이와 같이 산지관리법령에서는 산림경영을 위한 시설에 해당하는 대상시설의 범위를 명시적으로 규정한 반면, 산림자원법에서는 산림경영의 정의나 산림경영에 해당하는 시설에 대해 별도로 규정하지 않은 채 같은 법 제13조에서는 산림경영계획의 수립 및 인가에 대해 규정하고 있는바, 양 법령에서 사용된 “산림경영”의 의미가 반드시 동일하다고 볼 수 없을 뿐 아니라, 산지관리법령이나 산림자원법령에서는 산림자원법 제13조제4항에 따른 산림경영계획 인가를 받아 시설을 설치하는 경우를 산지전용신고 대상으로 규정하거나 산지전용에서 제외되는 산지의 사용으로 규정(각주: 「산지관리법」 제2조제2호 각 목 참조 )하고 있지 않습니다.
그렇다면 「산지관리법」 제15조제1항제1호, 같은 법 시행령 제17조제2항제1호 및 별표 3의 산림경영을 위한 시설의 의미를 산림자원법 제13조제4항에 따른 산림경영계획 인가를 받아 설치한 시설과 같다고 확대해석할 수는 없고, 구체적으로 산림경영계획 인가를 받아 설치하는 시설이 「산지관리법 시행령」 별표 3 제1호 각 목의 시설에 해당하는지에 따라 산지전용신고 대상 여부가 결정된다고 보아야 할 것입니다.
산지관리법제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. (후단 생략)1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치2.ㆍ3. (생 략)② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.③ ∼ ⑤ (생 략)산지관리법 시행령제17조(산지전용신고) ① (생 략)② 법 제15조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설과 그 부대시설2. ～ 5. (생 략)③ (생 략)제18조(산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위 등) 법 제15조제2항에 따른 산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3과 같다.[별표 3]산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건(제18조 관련)1. 산림경영을 위한 영구시설과 그 부대시설의 경우대상시설ㆍ행위의 범위설치지역설치조건가. 임산물 생산시설 또는 집하시설산지전용ㆍ일시사용제한지역이 아닌 산지임업인이 설치하는 시설로서 부지면적이 1만제곱미터 미만일 것나. 임산물 가공ㆍ건조ㆍ보관시설, 임업용기자재(비료ㆍ농약 등) 보관시설, 임산물 전시ㆍ판매시설임업인이 설치하는 시설로서 부지면적이 3천제곱미터 미만일 것2. 「임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률」에 따른 산촌개발사업으로 설치하는 영구시설과 그 부대시설의 경우 (생 략)3. 임업시험연구를 위한 영구시설과 그 부대시설의 경우 (생 략)4. 산림 관계 법령에 따라 조성하는 산림공익시설과 그 부대시설의 경우 (생 략)5..6. (생 략)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률제13조(산림경영계획의 수립 및 인가) ① (생 략)② 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자[정당한 권원(權原)에 의하여 사용하거나 수익(收益)할 수 있는 자를 포함한다. 이하 같다]는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 인가(認可)를 신청할 수 있다③ (생 략)④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 인가 신청된 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성ㆍ관리에 적합하다고 인정되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 인가하여야 한다. 이 경우 제8조제1항제3호의 자연환경 보전 기능으로 구분된 산림을 대상으로 하는 산림경영계획은 해당 산림의 지속가능한 보전에 적합한 내용이어야 한다.⑤ ～ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 산지전용허가 기준 상 비탈면 대신 옹벽만을 설치하는 경우 소단을 설치해야 하는지(「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제18조제5항본문에서는 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제6항에서는 같은 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 4 제1호마목4)에서는 산지전용 시 허가기준의 세부기준의 하나로 산지전용으로 인한 비탈면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것을 규정하고 있고, 같은 별표 비고 제2호에서는 비고 외의 부분 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 데 필요한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「산지관리법 시행규칙」 제10조의2에서는「산지관리법 시행령」 별표 4비고 제2호에 따른 산지전용허가기준의 세부사항은 별표 1의3과 같다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 1의3 제2호라목 본문에서는 비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 목 단서에서는 다만, 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우로서「국가기술자격법」에 따른 건축분야 건축구조 기술사, 토목분야의 토목구조 기술사, 토질 및 기초 기술사, 지질 및 지반 기술사, 토목시공 기술사 또는「기술사법」에 따른 산림분야 기술사가 소단을 설치하지 않아도 안전하다고 인정하는 경우 및 도로ㆍ철도ㆍ댐ㆍ저수지에 대해서는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,이 사안은 산지전용을 하려는 경우 비탈면 대신 옹벽만을 설치하는 경우에도 그 수직 높이가 5미터 이상이면 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에 따라 옹벽에 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 옹벽은 땅을 깎거나 흙을 쌓아 생기는 비탈이 흙의 압력으로 무너져 내리지 않도록 만든 벽을 의미하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조), 이와 같은 옹벽의 개념에 비추어 볼 때 옹벽은 비탈면에 설치하는 공작물 또는 구조물로서 그 개념상 비탈면을 전제로 하고 있다고 할 것입니다.
 그런데, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에서는 소단 설치의 대상을 “비탈면(옹벽을 포함한다)”이라고 규정함으로써, 그 수직높이가 5미터 이상인 경우 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 하는 대상에 옹벽도 포함된다는 점을 명확히 하고 있습니다.
다음으로, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에 따른 “비탈면(옹벽을 포함한다)”은 문언상 비탈면만 있는 경우, 비탈면의 일부에 옹벽이 설치되어 있는 경우, 그리고 옹벽만 설치되어 있는 경우를 모두 의미한다고 할 것입니다.
 그런데, 같은 목 단서에서는 “비탈면(옹벽을 포함한다)”의 수직높이가 5미터 이상인 경우에도 5미터 이하의 간격으로 1미터 이상의 소단의 설치를 사업계획에 반영하지 않아도 되는 예외적인 경우로서 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우 등을 규정하고 있으므로, 옹벽만 설치되어 있는 경우가 이 단서에 해당되지 않는다면 소단 설치에 대한 예외를 인정할 수 없다고 할 것입니다.
아울러, 「산지관리법」상 산지복구에는 비탈면(옹벽을 포함한다)에 소단의 설치를 하는 것도 포함된다고 할 것인데(법제처 2012. 2. 17.회신 11-0750 해석례참조), 산지복구의 목적은 토사유출, 산사태 또는 인근 지역에의 피해 방지 등의 재해 방지뿐 아니라 경관 유지도 중요한 목적의 하나라는 점(법제처 2011. 5. 19.회신 11-0195 해석례참조)에 비추어 볼 때, 비탈면 대신 옹벽을 설치하는 경우에도 그 높이가 5미터 이상인 경우 소단을 설치하도록 사업계획에 반영하도록 하여 산지전용 후 복구 시 같은 법 시행규칙 제42조제3항 및 별표 6 제1호 가목에 따라 최초의 소단은 식재 등을 통해 녹화하도록 하는 것이 경관 유지라는 산지복구의 목적에도 부합한다고 할 것입니다.
한편, 비탈면과 옹벽은 다른 개념이므로 「산지관리법 시행규칙」 제10조의2 및 별표 1의3 제2호라목 본문에 따른 “비탈면(옹벽을 포함한다)”에서 “옹벽을 포함한다”는 부분의 의미를 “비탈면의 일부분에 옹벽이 있는 경우”로 한정해서 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제2조제1호에서는 급경사지(急傾斜地)의 하나로 인공비탈면을 규정하면서 그 인공비탈면에 옹벽 및 축대 등을 포함한다고 규정하고 있는바, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목에 따른 비탈면도 산지의 형질변경으로 발생하는 인공비탈면이라는 점에서 「급경사지 재해예방에 관한 법률」에 따른 인공비탈면과 달리 볼 이유가 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산지전용을 하려는 경우 비탈면 대신 옹벽만을 설치하는 경우에도 그 수직 높이가 5미터 이상이면 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 단서에 해당하지 않는 경우에는 같은 목 본문에 따라 옹벽에 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 산지전용허가기준의 세부사항을 정하고 있는 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에서는 “비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다”라고 규정하고 있는 반면, 복구설계서 승인기준에 해당하는 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호다목 본문에서는 “비탈면의 수직 높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격(옹벽을 포함한다)으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하여야 한다”라고 규정하고 있는바, 두 규정은 “(옹벽을 포함한다)”는 문구의 위치만 다를 뿐 같은 내용을 규정하고 있는 것으로 보입니다.
 따라서, 산지전용허가기준의 세부사항을 정하고 있는 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호다목 본문과 복구설계서 승인기준을 정하고 있는 같은 시행규칙 별표 6 제2호다목 본문의 문언을 일치시키는 등 입법적 조치를 검토할 필요가 있습니다.
질문: 산지전용허가를 받지 않고 사실상의 도로로 이용하고 있는 토지의 지목을 임야에서 도로로 변경하려는 경우, 산지전용허가를 받아야 하는지 여부(「산지관리법」 제21조의3 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제21조의3에서는같은 법 제14조에 따른 산지전용허가 또는같은 법 제15조에 따른 산지전용신고의 목적사업을 완료한 후같은 법 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나같은 법 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우(제1호) 등을 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다고 규정하고 있습니다.
그리고「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제81조에서는 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」(이하 “공간정보관리법 시행령”이라 함) 제67조제1항제2호에서는 지목변경을 신청할 수 있는 경우의 하나로 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우를 규정하고 있습니다.
또한 공간정보관리법 시행령 제67조제2항에서는 토지소유자는공간정보관리법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」(이하 “공간정보관리법 시행규칙”이라 함) 제84조제1항에서는 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다고 규정하면서 같은 항 제3호에서는 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 규정하고 있는바,이 사안은 산지전용허가를 받지 않은 지목이 임야인 토지를 사실상 도로로 사용하고 있는 경우 공간정보관리법 제81조에 따라 해당 토지의 지목을 임야에서 도로로 변경하기 위해서는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 하는지에 관한 것입니다.
먼저 「산지관리법」 제2조제1호에서는 공간정보관리법 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지(가목) 등을 “산지”로 정의하면서 주택지 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로 및 그 밖의 토지는 제외하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「산지관리법 시행령」 제2조제2호에서는 산지에서 제외되는 토지 중 하나로 지목이 도로인 토지(입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지로서 도로로서의 기능이 상실된 토지는 제외함)를 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 사실상 도로로 사용된다고 하더라도 지목이 임야인 토지라면 「산지관리법」의 적용을 받는 “산지”에 해당한다는 것이 문언상 명백합니다.
그리고 「산지관리법」 제21조의3에서는 같은 법 제14조에 따른 산지전용허가 등을 통해 산지를 전용한 경우(제1호) 등을 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못하도록 산지의 지목을 변경할 수 있는 사유를 한정하여 규정하고 있는데, 이는 무분별한 산지의 지목변경을 제한하여 산지의 난개발을 방지하려는 것이므로 이 사안과 같이 상당 기간 사실상 도로로 사용되어 왔고 그 지목을 현재 토지 이용 상황에 맞게 도로로 변경할 필요가 있다고 하더라도 「산지관리법」 제21조의3에 따라 산지전용허가를 받은 후에 해당 산지의 지목을 임야 외의 지목으로 변경할 수 있다고 해석하는 것이 무분별한 산지의 난개발을 방지하려는 「산지관리법」의 입법 취지에도 부합합니다.
또한 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 원칙적으로 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하므로 산지의 지목변경에 대해서는 「산지관리법」과 함께 지목변경의 일반적인 절차ㆍ방법에 관해 규정하고 있는 공간정보관리법이 적용된다고 할 것입니다.
그런데 공간정보관리법 시행령 제67조제2항 및 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항에서는 공간정보관리법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 “토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본” 등을 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 규정하고 있고, 공간정보관리법 시행규칙 제84조제2항에서는 지목변경과 관련된 규제를 받지 않는 토지의 지목변경 등의 경우에는 같은 조 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다고 규정하고 있습니다.
위와 같은 규정들을 종합해 볼 때 지목변경과 관련된 규제를 받는 토지의 지목변경인 경우에는 그 지목변경과 관련된 규제를 정하고 있는 관계법령에 따라 지목변경이 가능한 요건을 갖추었음을 증명할 수 있는 서류가 첨부되어야 할 것인바, 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항에 따라 토지의 지목변경을 신청할 때 첨부하는 “토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”은 “토지 또는 건축물의 용도가 관계법령에 따라 적법하게 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”이라고 할 것이므로 「산지관리법」상 산지에 해당하는 토지의 지목을 변경하기 위해서는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받았음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지목변경을 신청해야 할 것입니다.
(각주: 법제처 2009. 4. 28.회신 09-0066 해석례및 법제처 2016. 10. 24.회신 16-0430 해석례참조 )따라서 산지전용허가를 받지 않은 지목이 임야인 토지를 사실상 도로로 사용하고 있는 경우 공간정보관리법 제81조에 따라 해당 토지의 지목을 임야에서 도로로 변경하기 위해서는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 합니다.
질문: 산지전용의 목적사업 완료 후에 산지복구를 완료하고, 복구준공검사를 받은 상태에서 산지전용허가가 거짓의 방법으로 받은 것이 밝혀진 경우 산지전용허가를 취소하여야 하는지(「산지관리법」 제20조 등 관련)
답변: 「건축법」 제11조제1항 및같은 조 제5항제5호에 따르면, 건축물을 건축하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제하고 있습니다.
그런데,「산지관리법」 제20조제1호에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 목적사업의 중지 등을 명하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서와 같이「건축법」 제11조제5항제5호에 따라 건축허가를 받음으로써「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제된 후 건축물을 완공하고「산지관리법」제39제1항제1호에 따른 복구를 완료하였으며, 허가관청으로부터같은 법 제42조제1항에 따라 복구준공검사를 받은 이후 그 지목이 “임야”에서 “대(垈)”로 변경된 상태에서 산지전용허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성하여 제출한 사실이 밝혀진 경우,「산지관리법」 제20조단서에 따라 산지전용허가를 취소하여야 하는지 아니면 취소할 수 없는지 여부가 문제됩니다.
먼저, 건축의 허가권자는「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가의 의제가 필요한 건축허가의 신청을 받은 경우에는「건축법」 제12조제1항에 따라 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조등과 그 밖에 관계 법령에 맞는지를 확인하고,「건축법」 제11조제1항ㆍ제3항,같은 법 시행령 제9조제1항 및같은 법 시행규칙 제6조제1항제3호에 따라 건축허가를 받으려는 자로부터「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 관련 신청서 및 구비서류를 제출받아「건축법」 제11조제8항 및 제9항에 따른 처리기준, 같은 조 제6항에 따른 협의와 같은 법 제12조 및 같은 법 시행령 제10조에 따른 건축복합민원 일괄협의회의 개최 결과 및 관계 행정기관 또는 관계 부서의 동의 의견에 따라 건축허가를 하게 된다고 할 것인바,「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 한 결과 같은 조 제5항제5호에 따라 산지전용허가를 받은 것으로 본다고 하더라도, 이 사안과 같이「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가의 경우에는 위에서 살펴본 바와 같은 일원화된 절차를 거쳐「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가에 필요한 실체적 요건을 모두 확인한 후 건축허가를 함으로써 그 효과로 해당 산지전용허가가 의제되는 것이라고 보아야 할 것이지, 건축허가 외에 별개로 산지전용허가가 존재하는 것이 아니라고 할 것입니다(법제처 2010. 3. 26. 회신 10-0001 해석례 및 법제처 2011. 1. 20.회신 10-0489 해석례참조).또한, 의제되는 인허가에 대해서는 별도의 형식적 처분이 없다고 할 것이므로, 이 사안과 같이 산지전용허가에 필요한 구비서류를 거짓으로 작성ㆍ제출한 사실이 밝혀짐으로써 의제된 산지전용허가에「산지관리법」 제20조제1호에 따른 취소사유가 발생한 경우에는「건축법」에 따라 산지전용허가의 의제효과가 포함된 건축허가의 실체적 요건이 충족되지 못한 상태에서 하자 있는 건축허가가 이루어진 것으로 보아야 할 것이므로(법제처 2011. 1. 20.회신 10-0489 해석례참조)「건축법」에 따른 건축허가의 취소사유가 될 뿐이라고 할 것이고, 그 사유에 해당한다고 하여 대외적인 산지전용허가의 표시를 중요한 기준으로 삼을 수밖에 없는「산지관리법」 제20조제1호에 따른 산지전용허가의 취소를 할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서,「건축법」 제11조제5항제5호에 따라 건축허가를 받음으로써「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제된 후 건축물을 완공하고「산지관리법」제39제1항제1호에 따른 복구를 완료하였으며, 허가관청으로부터같은 법 제42조제1항에 따라 복구준공검사를 받은 이후 그 지목이 “임야”에서 “대(垈)”로 변경된 상태에서 산지전용허가에 필요한구비서류를 거짓으로 작성하여 제출한 사실이 밝혀진 경우,「건축법」에 따라 산지전용허가의 의제효과가 포함된 건축허가의 실체적 요건이 충족되지 못한 상태에서 하자 있는 건축허가가 이루어진 것으로 보아「건축법」에 따른 건축허가의 취소를 결정할 것인지 여부는 별론으로 하고, 의제된 산지전용허가를「산지관리법」 제20조에 따라 취소할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 산지전용허가 신청 시 산림조사서를 제출해야 하는 경우인 “수목이 있는 경우”의 의미(「산지관리법 시행규칙」 제10조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항본문 및같은 법 시행령 제15조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산림청장등(각주: 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음. )에게 제출하고 산지전용허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행규칙 제10조제2항제1호에서는 산지전용허가를 신청하는 경우 제출해야 하는 서류를 각 목으로 열거하면서 같은 호 바목에서는 수목이 있는 경우에 한정하여 산림조사서를 제출하도록 하고, 이때 산림조사서는 숲의 종류ㆍ모양ㆍ나이, 나무의 종류, 평균나무높이 및 입목축적을 포함하는 등 1)부터 3)까지의 요건을 모두 갖춰야 한다고 규정하고 있으나, 산림조사서를 제출해야 하는 “수목이 있는 경우”의 범위나 의미에 대해 별도로 규정하고 있지는 않습니다.
한편「산지관리법」제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은같은 법 제18조제5항,같은 법 시행령 별표 4및같은 법 시행규칙 별표 1의3에서 정하고 있는 산지전용허가기준 및 산지전용허가기준의 세부사항에 따라 산지전용허가를 해야 하는데, 산지전용허가기준의 세부사항을 정하고 있는 같은 규칙 별표 1의3 비고 제3호에서는 같은 별표의 입목축적의 조사 방법은 같은 규칙 별표 1을 준용한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 1 비고 제1호나목에서는 가슴높이지름이 6cm 이상인 입목을 대상으로 입목축적을 조사하도록 하고 있습니다.
이와 같이 가슴높이지름이 6cm 이상인 입목을 조사대상으로 하는 입목축적은 수목이 있는 경우로서 산지를 전용하려는 경우에 산지전용허가 신청서와 함께 제출해야 하는 산림조사서에 포함되어야 하는 항목의 하나일 뿐이고, 산림조사서에는 입목축적 외에 숲의 종류ㆍ모양ㆍ나이, 나무의 종류 및 평균나무높이가 함께 포함되어야 하는바, 입목축적과 산림조사서 작성을 위한 산림조사는 서로 구분되는 별개의 조사임이 분명하고, 산림조사서에 포함되어야 하는 나무의 종류 및 평균나무높이 조사의 대상도 입목축적 조사대상인 나무로 한정하고 있지 않으므로, 산림조사서를 작성.제출해야 하는 “수목이 있는 경우”를 입목축적의 조사대상인 입목이 있는 경우와 같다고 볼 수는 없습니다.
따라서 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제1호바목의 “수목이 있는 경우”가 입목축적의 조사대상인 “가슴높이지름이 6cm 이상인 입목이 있는 경우”만을 의미하는 것은 아니라고 보아야 합니다.
＜ 관계 법령＞산지관리법 시행규칙제10조(산지전용허가의 신청 등) ① 영 제15조제1항의 규정에 의한 산지전용허가(변경허가)신청서는 별지 제3호서식에 의하고, 산지전용허가변경신고서는 별지 제4호서식에 의한다.② 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.1. 산지전용허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류가. ∼ 마. (생 략)바. 산림기술용역업자 또는 산림사업시행업자 소속 산림기술자로서 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률 시행령」 별표 5의 산림 조사사업의 배치기준에 해당하는 사람이 조사ㆍ작성한 것으로서 다음의 요건을 모두 갖춘 산림조사서 1부(수목이 있는 경우에 한정한다). 다만, 제4조제2항제4호에 따라 산림조사서를 제출한 경우와 전용하려는 산지의 면적(산지전용허가를 신청한 자가 다수의 산지전용허가를 신청한 경우에는 목적사업의 동일성이 인정되는 범위에서 해당 산지전용허가를 신청한 자가 허가를 신청한 산지의 면적을 합산하여 산정한 면적을 말한다)이 660제곱미터 미만인 경우에는 제출하지 아니한다.1) 숲의 종류ㆍ모양ㆍ나이, 나무의 종류, 평균나무높이, 입목축적이 포함될 것2) 산불발생ㆍ솎아베기ㆍ벌채 후 5년이 지나지 아니한 때에는 그 산불발생ㆍ솎아베기ㆍ벌채 전의 입목축적을 환산하여 조사ㆍ작성한 시점까지의 생장율을 반영한 입목축적이 포함될 것3) 허가신청일 전 2년 이내에 조사ㆍ작성되었을 것(이하 생 략)[별표 1]산지에서의 지역등의 협의기준의 세부사항(제4조의2 관련)(표 생략)※ 비고1. 위 표에 따른 입목축적의 조사는 다음 각 목에 따른다.가. 조사방법은 표준지조사를 원칙으로 한다. (단서 생략)나. 조사대상은 가슴높이지름(사람의 가슴높이에서 측정한 나무줄기의 지름을 말한다. 이하 같다)이 6㎝ 이상인 입목으로 한다. 이 경우 가슴높이지름의 측정은 2㎝ 범위를 하나의 직경단위로 묶어 짝수로 표시하는 2㎝ 괄약(括約)조사 방법을 적용한다.다. 수고(樹高)는 나무 종류별ㆍ가슴높이지름별로 측정하여 평균수고를 산출한다.라. 입목축적은 다음의 방법으로 산출한다.1) 전수조사의 경우: 입목축적 = 입목간재적표(立木幹材積表)상의 단목재적(單木材積) × 나무 종류별 조사본수2) 표준지조사의 경우: 입목축적 = 표준지 재적합계 × (협의 신청 산지의 면적/표준지의 총 면적)2. ∼ 4. (생 략)
질문: 산지전용허가를 받을 때 정하여야 하는 산지전용의 용도에 대지조성이 포함될 수 있는지(「산지관리법」 제14조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제2조제2호 및 제3호에 따르면, “산지전용”이란 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취, 토석 등 임산물의 채취, 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길 등의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것으로 정의하고 있고,「산지관리법」 제14조제1항에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하고,같은 법 제18조제1항에서는 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 제18조제1항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「산지관리법」 제10조 및 제12조에 따르면, 제9조제1항에 따라 지정된 산지전용ㆍ일시사용제한지역 또는 제5조제1항에 따라 지정된 보전산지에서는 산지전용을 통하여 할 수 있는 행위를 국방ㆍ군사시설의 설치, 사방시설, 하천, 제방, 저수지, 그 밖에 이에 준하는 국토보전시설의 설치, 도로, 철도, 석유 및 가스의 공급시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설의 설치 등으로 산지전용을 할 수 있는 행위를 한정하여 규정하고 있고,같은 법 제16조제1항에따르면 제14조제1항에 따른 산지전용허가의 효력은 그 허가를 받거나 신고를 하고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는「산지관리법」 제9조제1항에 따른 산지전용ㆍ일시사용제한지역이 아닌 준보전산지에서 시설의 설치 없이 대지조성(「주택법」 제16조제1항에 따른 대지조성사업에 해당하지 아니하는 대지조성사업을 말함)만을 목적으로「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 신청한 경우, 같은 규정에 따라 산지전용의 용도를 정한 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 산지의 용도를 정하여 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이는 산지를 합리적으로 보전하기 위하여 특정한 용도가 정해지지 않은 산지전용은 허용하지 않으려는 것으로 볼 수 있고, 통상 산지의 용도는 국방ㆍ군사시설, 도로, 철도, 주택 등 해당 산지에 설치되는 시설의 종류에 따라 정해지는 것이므로 해당 산지에 설치되는 시설물 없이 단순히 산지의 형질을 변경하는 것은 해당 산지의 용도를 정한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
또한,「산지관리법」 제16조제1항에서 산지전용허가의 효력은 그 허가를 받고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있는바, 대지조성사업은 주택 등 건축물을 건축하기 위한 부지를 조성하는 것으로서 해당 산지의 궁극적인 용도는 주택 등 건축물의 설치라고 할 수 있고, 그 건축행위에 대해서는「건축법」에 따른 건축허가 등의 행정처분이 필요하다는 점에 비추어 볼 때, 대지조성만을 위한 산지전용이 허용될 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「산지관리법」 제9조제1항에 따른 산지전용ㆍ일시사용제한지역이 아닌 준보전산지에서 시설의 설치 없이 대지조성만을 목적으로「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 신청한 경우, 같은 규정에 따라 산지전용의 용도를 정한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
질문: 산지전용허가의 변경신고를 할 수 있는 범위(「산지관리법」 제14조제1항 단서 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등(각주: 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음. )의 허가를 받아야 하고 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 허가를 받도록(본문) 하면서 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고로 갈음할 수 있다(단서)고 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제10조제4항제2호에서는 산지전용을 하려는 산지의 이용계획 등 사업계획의 변경을 경미한 사항의 변경으로 규정하면서 “산지전용허가를 받은 산지의 면적이 변경되지 않는 경우”로 한정하고 있습니다.
그런데「산지관리법」 제18조제1항에서는 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하도록 하면서 인근 산림의 경영ㆍ관리에 큰 지장을 주지 아니할 것(제2호), 집단적인 조림 성공지 등 우량한 산림이 많이 포함되지 아니할 것(제3호), 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인해 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것(제7호) 등을 허가기준으로 규정하고 있는바, 산지의 위치와 현황은 산지전용허가 여부를 결정하는 중요한 요소에 해당한다고 할 것입니다.
그리고「산지관리법 시행규칙」 제10조제4항에서는 산지전용허가를 받은 산지의 면적이나 위치와 관련하여 산지전용면적의 축소(제3호) 및「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제78조에 따른 등록전환 시 측량오차를 바로잡기 위한 면적의 증감이나 경계의 변경(제4호)을 경미한 사항의 변경으로 규정하고 있는 것을 고려하면, 같은 항 제2호에 따른 산지전용변경신고 대상은 산지전용허가를 받은 산지의 위치나 면적에는 아무런 변경이 없이 해당 산지의 이용계획이나 토사처리계획 등 사업계획 자체에만 변경이 있는 경우를 의미한다고 보는 것이 산지관리법령의 체계에 부합하는 해석입니다.
따라서 이 사안과 같이 산지전용허가를 받은 산지의 면적은 동일하나 산지의 경계가 변경되는 경우는 「산지관리법 시행규칙」 제10조제4항제2호에 따른 경미한 사항의 변경에 해당하지 않으므로 「산지관리법」 제14조제1항 단서에 따른 산지전용변경신고 대상이 아닙니다.
만약 이와 달리 산지전용허가를 받은 면적이 동일한 경우에는 산지의 경계가 변경되더라도 「산지관리법 시행규칙」 제10조제4항제2호에 해당한다고 본다면, 산지전용허가를 받은 산지의 대부분을 다른 산지로 위치를 변경하더라도 신고로 갈음할 수 있게 되어 산지의 형태, 특성 등을 고려하여 엄격하게 규율하고 있는 산지전용허가 기준이 무의미해질 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜ 관계 법령＞산지관리법제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)산지관리법 시행규칙제10조(산지전용허가의 신청 등) ① ～ ③ (생 략)④법 제14조제1항 단서에서 "농림축산식품부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다.1. 산지전용허가를 받은 자의 명의변경2. 산지전용을 하려는 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경(산지전용허가를 받은 산지의 면적이 변경되지 아니하는 경우에 한정한다)3. 산지전용면적의 축소4.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제78조에 따른 등록전환 시 측량오차를 바로잡기 위한 면적의 증감이나 경계의 변경5. 산지전용허가를 받은 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권의 변경⑤ ～ ⑦ (생 략)