질문: 도로관리청인 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 설치하는 한국전력공사는 점용료가 전액 면제되는 법인에 해당되는지 등(「도로법」 제66조 및 제68조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「도로법」 제68조제1호에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제73조제1항 및 제3항제1호에서는 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토교통부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업에 대하여 점용료는 전액 면제된다고 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제35조제7호에서는「민법」또는 그 밖의 법률에 따라 설립된 법인으로서 국가 또는 지방자치단체로부터 비영리사업을 위탁받아 시행하는 법인에 대하여 점용료가 전액 면제되는 것으로 규정하고 있는바,이 사안은「전기사업법」 제72조의2제1항에 따라 한국전력공사가 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 설치하는 경우, 해당 사업이「도로법」 제68조제1호에 따른 “비영리사업”에 해당하여 한국전력공사가 도로점용료를 면제받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조),「도로법」 제68조제1호에 따른 “비영리사업”의 의미를 해석할 때에도 그 범위를 지나치게 확대 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
그런데, 지방자치단체의 요청에 따라 해당 전선로를 이설(移設)하고, 설치 후 유지ㆍ관리하는 것은 송전ㆍ배전과 관련되는 영업으로서,「전기사업법」 제2조 및「한국전력공사법」 제13조제2호ㆍ제6호 등에 따라 한국전력공사가 법령에 따라 수행하는 전기사업의 범위에 포함된다고 할 수 있고, 위 전기사업은 공익적 성질을 가지고 있기는 하나 동시에 영리의 목적을 배제하고 있지 아니하여 비영리사업이라고 볼 수 없다고 할 것이므로(대법원 1974. 12. 24. 선고, 74누127 판결례 참조), 이 사안에서 한국전력공사가 도로점용허가를 받으려는 목적은 영리의 목적을 완전히 배제할 수 없는 “전기사업”을 위한 경우라고 할 것입니다.
한편,「전기사업법」 제72조의2제2항단서에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 공익적인 목적을 위하여 지중이설을 요청하는 경우에는 전선로를 설치한 자(한국전력공사)가 그 비용의 일부를 부담할 수 있다고 규정하고 있는 점을 들어 이 사안의 경우를 비영리사업으로볼 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나「도로법」 제66조제1항,같은 법 시행령 제69조 및별표 3 등에서는 전기관 등 전선로에 대하여 그 동기에 관계없이 점용료의 징수대상으로 규정하고 있고, 처음부터 지중에 매설한 전선로와 지중이설사업을 통해 지중에 매설한 전선로에 대하여 이를 달리 보도록 하는 규정을 찾아볼 수 없으며, 그 밖에 이를 달리 보아야 할 합리적인 이유도 없다고 할 것이므로, 이와 같은 견해는 타당하다고 할 수 없습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로관리청인 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 매설하는 한국전력공사는「도로법 시행규칙」 제35조제7호에 따라 점용료가 전액 면제되는 법인에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대하여「도로법」 제66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수 등에 필요한 사항을 고속국도 및 일반국도에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제69조제1항 및제2항에서는 고속국도 및 일반국도에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료의 산정기준에 따르고, 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바,이 사안은「도로법」 제66조제1항에서 도로관리청이 “점용료를 징수할 수 있다”고 규정하고 있어,같은 법 제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에도 도로관리청이 재량으로 그 점용료를 감면하여 징수할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 해당 행위의 근거가 된 법규의 체제ㆍ형식과 그 문언, 해당 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 해당 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2001. 2. 9. 선고, 98두17593 판결례 참조), 법령에서 “∼할 수 있다”고 규정한 것은 행정청의 권한을 규정하는 일반적인 입법표현 방식으로서 “∼할 수 있다”는 표현을 일의적으로 재량행위나 자유재량행위라고 판단할 수는 없다고 할 것입니다.
그러므로, 이 사안을 판단함에 있어 「도로법」 제66조 및 제68조 등의 관계 규정의 체제와 표현방식, 그리고 점용료의 산정 등에 관한 기술방식 등을 살펴볼 필요가 있다고 할 것인데,「도로법」 제66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 “점용료를 징수할 수 있다”고 되어 있고, 같은 조 제4항 및같은 법 시행령 제69조제1항ㆍ별표 3에서는 고속국도 및 일반국도의 점용료 산정기준에 관하여는 대통령령으로, 그 밖의 도로의 점용료 산정기준에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있어 점용료의 징수에 관하여 구체적으로 정하고 있는 한편,같은 법 제68조에서는 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우(제1호) 등 예외적인 경우에 대해서만 그 “점용료를 감면할 수 있다”고 규정하고 있는 점 등 관련 규정들을 유기적ㆍ체계적으로 살펴 볼 때, 비록 같은 법 제66조에서는 점용료의 징수에 관하여 징수권자의 재량이 있는 것처럼 표현하였다 할지라도 같은 법 제68조 등에 따라 점용료를 감면할 수 있도록 하는 경우를 제외하고는 재량으로 점용료를 감면할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 이 사안의 경우 도로관리청이 법령에 규정된 감면대상이 아닌데도 불구하고 재량으로 점용료를 감면할 수 있다고 해석하는 것은 도로관계법령을 전국적으로 통일하여 적용하려는「도로법」의 취지에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 법적 안정성과 법 집행의 공정성의 관점에서도 바람직하지 않은 결과를 초래할 수 있다는 점을 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「도로법」 제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에 도로관리청은 도로 점용료를 감면하여 징수할 수 없습니다.