질문: 「관광진흥법 시행령」 별표 1 제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)의 ‘건축물의 바닥면적 합계’의 의미 등(「관광진흥법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)에서는 야영장업의 등록기준 중 공통기준으로 ‘야영장에 설치되는 건축물의 바닥면적 합계’에 관하여 규정하면서, 건축물의 바닥면적 합계의 의미나 산정 방법에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다.
(각주: 대법원 2016. 1. 28., 선고, 2015두51668 판결례 참조)먼저「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문에서는 “건축물”에 괄호를 두어 ‘「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물’을 말한다고 규정하면서 ‘이하 같은 목에서 같다’고 규정하고 있고,「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)에서는 야영장에 설치되는 건축물의 ‘바닥면적’의 합계 요건을 규정하고 있는 한편,「건축법 시행령」 제119조제1항에서는 건축물의 면적 산정방법을 각 호로 규정하면서, ‘건축면적’과 ‘바닥면적’을 각각 제2호 및 제3호로 구분하여 규정하고 있고, 관광진흥법령에서는 건축물의 바닥면적에 관한 별도의 산정 규정이나 건축법령에 대한 예외 규정을 두고 있지 않은바,「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)에 따른 ‘건축물의 바닥면적’은「건축법 시행령」 제119조제1항제3호에 따른 ‘건축물의 바닥면적’을 의미한다고 보아야 할 것이므로(각주: 2023. 4. 6.회신 23-0093 해석례참조), 이 사안 “건축물의 바닥면적 합계”는 건축법령에 따른 건축물 바닥면적의 합계로서 ‘건축물의 모든 바닥면적의 합계’를 의미한다고 보는 것이 타당하고, 건축법령에 따라 ‘바닥면적’과 구분되는 용어인 ‘건축면적’의 합계를 의미한다고 해석할 수 없습니다.
또한「관광진흥법」 제4조제5항의 위임에 따라 관광객 이용시설업 등의 등록 또는 변경등록의 절차 등에 필요한 사항을 규정하고 있는같은 법 시행규칙 제2조제4항제5호다목에서는 관광객 이용시설업 중 야영장업을 등록하려는 자가 제출해야 하는 첨부서류 중 하나로 별지 제3호의2서식의 시설별 일람표를 규정하고 있는데, 해당 서식의 관리면적 및 운영현황란에는 ‘부지면적’과 함께 ‘건축면적’이 아닌 건축물 각 층의 바닥면적의 합계인 ‘건축연면적’만을 기입하도록 규정하고 있는바, 야영장업의 등록기준 충족 여부를 검토할 때의 ‘건축물 바닥면적의 합계’는 건축물의 모든 바닥면적의 합계를 의미하는 것이지, 건축물의 ‘건축면적’을 검토하는 것은 아니라고 할 것인 점에 비추어 보더라도, 야영장업의 등록기준 중 공통기준으로서 ‘건축물의 바닥면적 합계’는 ‘건축면적의 합계’가 아닌 ‘건축물의 모든 바닥면적의 합계’를 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그리고 구「관광진흥법 시행령」(2016년 3월 22일 대통령령 제27044호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 별표 1 제4호다목(1)에서는 건축물의 바닥면적 합계에 관한 제한을 두지 않다가, 야영장업의 등록기준을 보완하여 야영장업을 체계적으로 관리할 수 있도록 하기 위해 2016년 3월 22일 대통령령 제27044호로「관광진흥법 시행령」을 일부개정하면서 별표 1 제4호다목(1)에 (사)부터 (자)까지를 신설하여, 야영장 시설은 자연생태계 등의 원형이 최대한 보존될 수 있도록 토지의 형질변경을 최소화하여 설치하도록 하고[(사)], 야영장에 설치되는 건축물의 바닥면적 합계를 제한하며[(아)], 보전관리지역 또는 보전녹지지역에 설치하는 야영장의 경우에는 야영장의 전체면적 제한 등의 추가적인 등록기준을 적용하도록[(자)] 규정한 것인데(각주: 2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 일부개정되어 2016. 3. 23. 시행된 「관광진흥법 시행령」 개정이유 참조), 특히 그 전까지 야영장 설치가 금지되었던 보전관리지역 또는 보전녹지지역에 설치된 미등록 야영장을 양성화하기 위하여 그 설치 근거를 마련하면서, 보전관리지역ㆍ보전녹지지역의 특성을 고려하여「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(자)에서 야영장 부지면적 및 건축물의 면적을 제한한 점을 고려하면(각주: 2015. 12. 15. 문화체육관광부 공고 2015-0283호로 입법예고된 관광진흥법 시행령 일부개정령안의 규제영향분석서 참조), 예외적으로 야영장 설치가 허용되는 요건으로서 이 사안의 등록기준인 “건축물의 바닥면적 합계”는 건축면적의 합계가 아닌 “건축물의 모든 바닥면적의 합계”로 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우,「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)의 건축물의 바닥면적의 합계는 건축물의 모든 바닥면적의 합계를 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)에 따른 ‘건축물의 바닥면적의 합계’의 의미를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문에서는 야영장업의 등록기준 중 공통기준으로 “야영장에 설치되는 건축물의 바닥면적 합계가 야영장 전체면적의 100분의 10 미만일 것”을 규정하고 있고, 같은 목 (1)(자)2)에서는 보전관리지역 또는 보전녹지지역에 설치하는 야영장의 경우 “야영장에 설치되는 건축물의 바닥면적 합계가 300제곱미터 미만이고, 야영장 전체면적의 100분의 10 미만일 것”을 규정하면서 건축물의 바닥면적 합계를 산정할 때 야영장 시설 외의 부분으로 사용되는 부분의 바닥면적을 제외할 수 있는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사안 “건축물의 바닥면적 합계”는 야영장 시설로 사용되는지 여부와 관계없이 야영장에 설치되는 건축물의 모든 바닥면적의 합계를 의미한다고 보아야 할 것입니다.
또한「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(사) 후단과 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제5조의2 및별표 1에서는 야영장 시설을 기본시설, 편익시설, 위생시설, 체육시설 및 안전ㆍ전기ㆍ가스시설로 구분하여 야영장에 설치할 수 있는 야영장 시설의 종류를 규정하고 있는데, 같은 표에서 규정한 야영장 시설이 아닌 다른 용도의 건축물 설치를 제한하고 있지는 않은바, 만약 이 사안 ‘건축물의 바닥면적의 합계’를 야영장 시설 용도로 사용하는 부분의 바닥면적의 합계로만 산정해야 한다고 해석하여 건축물의 바닥면적 중 야영장 시설 용도로 사용하지 않는 부분의 바닥면적을 바닥면적 합계에서 제외한다면 실질적으로 야영장 시설이 아닌 다른 용도의 건축물의 건축을 무제한 허용하게 되어 야영장의 전체 면적에 대비하여 건축물의 바닥면적 합계의 비율 등을 일정하게 제한하고 있는「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)를 규정한 취지를 형해화하는 결과가 초래될 수 있습니다.
그리고 구「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)에서는 건축물의 바닥면적 합계에 관한 제한을 두지 않다가, 야영장업의 등록기준을 보완하여 야영장업을 체계적으로 관리할 수 있도록 하기 위해 2016년 3월 22일 대통령령 제27044호로「관광진흥법 시행령」을 일부개정하면서 별표 1 제4호다목(1)에 (사)부터 (자)까지를 신설하여, 야영장 시설은 자연생태계 등의 원형이 최대한 보존될 수 있도록 토지의 형질변경을 최소화하여 설치하도록 하고[(사)], 야영장에 설치되는 건축물의 바닥면적 합계를 제한하며[(아)], 보전관리지역 또는 보전녹지지역에 설치하는 야영장의 경우에는 야영장의 전체면적 제한 등의 추가적인 등록기준을 적용하도록[(자)] 규정한 것인바(각주: 2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 일부개정되어 2016. 3. 23. 시행된 「관광진흥법 시행령」 개정이유 참조), 야영장 시설 용도로 사용하지 않는 부분이라 하더라도 야영장 안에 위치한 이상, 이 사안 ‘건축물의 바닥면적 합계’에 포함된다고 보는 것이 자연생태계의 원형을 보존하고, 토지의 형질변경을 최소화하려는 해당 규정의 입법취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우,「관광진흥법 시행령」 별표 1제4호다목(1)(아) 본문 및 같은 목 (1)(자)2)의 건축물의 바닥면적의 합계는 야영장에 설치되는 건축물의 모든 바닥면적의 합계 중 야영장 시설 용도로 사용하는 부분의 바닥면적의 합계로 한정되지 않습니다.
＜관계 법령＞관광진흥법 시행령제5조(등록기준) 법 제4조제3항에 따른 관광사업의 등록기준은 별표 1과 같다. 다만, 휴양 콘도미니엄업과 전문휴양업 중 온천장 및 농어촌휴양시설을 2012년 11월 1일부터 2014년 10월 31일까지 제3조제1항에 따라 등록 신청하면 다음 각 호의 기준에 따른다.1. ∼ 3. (생 략)[별표 1]관광사업의 등록기준(제5조 관련)1. ∼ 3. (생 략)4. 관광객이용시설업가.ㆍ나. (생 략)다. 야영장업(1) 공통기준(가) ∼ (사) (생 략)(아) 야영장에 설치되는 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 말한다. 이하 이 목에서 같다)의 바닥면적 합계가 야영장 전체면적의 100분의 10 미만일 것. 다만,「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교로서 학생 수의 감소, 학교의 통폐합 등의 사유로 폐지된 학교의 교육활동에 사용되던 시설과 그 밖의 재산(이하 "폐교재산"이라 한다)을 활용하여 야영장업을 하려는 경우(기존 폐교재산의 부지면적 증가가 없는 경우만 해당한다)는 그렇지 않다.(자) (아)에도 불구하고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제2호가목에 따른 보전관리지역 또는같은 법 시행령 제30조제4호가목에 따른 보전녹지지역에 야영장을 설치하는 경우에는 다음의 요건을 모두 갖출 것. 다만, 폐교재산을 활용하여 야영장업을 하려는 경우(기존 폐교재산의 부지면적 증가가 없는 경우만 해당한다)로서 건축물의 신축 또는 증축을 하지 않고 야영장 입구까지 진입하는 도로의 신설 또는 확장이 없는 때에는 1) 및 2)의 기준을 적용하지 않는다.1) 야영장 전체면적이 1만제곱미터 미만일 것2) 야영장에 설치되는 건축물의 바닥면적 합계가 300제곱미터 미만이고, 야영장 전체면적의 100분의 10 미만일 것3) ∼ 5) (생 략)(2)ㆍ(3) (생 략)라. ∼ 사. (생 략)5. (생 략)