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질문: 「정부조직법」 제2조제8항 및 「개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」 제3조제1항(개방형직위 지정 비율에 책임운영기관의 고위공무원단 직위도 포함되는지 여부)  관련
답변: ○「국가공무원법」 제28조의4제1항본문에서는 임용권자나 임용제청권자는 해당 기관의 직위 중 전문성이 특히 요구되거나 효율적인 정책 수립을 위하여 필요하다고 판단되어 공직 내부나 외부에서 적격자를 임용할 필요가 있는 직위에 대하여는 개방형직위로 지정하여 운영할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는「정부조직법」등 조직관계법령에 따라 1급부터 3급까지의 공무원 또는 이에 상당하는 공무원으로 보할 수 있는 직위(고위공무원단 직위를 포함하며, 실장ㆍ국장 밑에 두는 보조기관 또는 이에 상당하는 직위는 제외함) 중 계약직공무원으로도 보할 수 있는 직위는 개방형직위로 지정된 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 개방형직위의 운영 등에 필요한 사항은 대통령령 등으로 정하도록 하고 있습니다.

○ 이에 따라 대통령령인「개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」에서는 개방형직위의 운영에 관한 사항 및 그 밖의 공무원 인사관계법령의 특례를 정하면서 제3조에서는「공무원임용령」 제2조제4호에 따른 소속장관별로「국가공무원법」 제2조의2각 호의 고위공무원단 직위 총수의 100분의 20의 범위 안에서 개방형직위를 지정하되, 중앙행정기관과 소속기관 간 균형을 유지하도록 하고 있으며, 「개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」 제8조제1항에서는 개방형직위에 임용되는 공무원은 계약직공무원으로 하여야 한다고 규정하면서,「개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」 제8조제2항에서는 제1항에 불구하고 개방형 임용 당시 경력직공무원인 자는 개방형직위에 전보ㆍ승진ㆍ전직 또는 특별채용의 방법에 의하여 경력직공무원으로 임용될 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「정부조직법」 제2조에서는 중앙행정기관의 설치와 조직에 관하여 규정하고 있는바, 같은 조 제6항 및 제7항에서 중앙행정기관의 차관보ㆍ실장ㆍ국장 및 이에 상당하는 보좌기관은 고위공무원단에 속하는 일반직공무원ㆍ별정직공무원 및 계약직공무원으로 보하도록 하고, 외교통상부, 법무부, 국방부, 교육과학기술부 등의 보조기관 및 차관보ㆍ보좌기관 등은 외무공무원, 검사, 군인, 교육공무원 등으로 보할 수 있도록 규정하면서, 같은 조 제8항에서는 제6항 및 제7항에 불구하고 그 소관업무의 성질상 전문성이 특히 필요하다고 인정되는 경우 중앙행정기관별로 100분의 20의 범위에서 대통령령으로 정하는 직위에 대하여는 계약직공무원으로 보할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는「국가공무원법」 제28조의4에 의한 개방형직위 제도의 운영을 위하여 차관보ㆍ실장ㆍ국장급 직위의 보직에 관한 특례로서 100분의 20의 범위 안에서 각중앙행정기관별 직제로 정한 직위에 대하여 계약직공무원을 보할 수 있도록 한 규정입니다.

○ 그런데「책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률」 제1조, 제2조, 제3조 및 제5조 등에 의하면 책임운영기관은 공공성을 유지하면서도 경쟁의 원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 독립성과 자율성을 부여하고 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관으로서 이를 위하여같은 법에서 조직ㆍ인사ㆍ예산ㆍ회계에 관한 특례를 정하면서 이 법과 다른 법률의 규정이 서로 다른 경우 이 법의 규정이 우선 적용되도록 하고 있는바, 이에 따라같은 법 제7조제1항에서는 소속책임운영기관의 장은 소속중앙행정기관의 장이 공개모집 절차에 따라 계약직공무원으로 채용하도록 명시하고 있고,같은 법 제7조제2항 내지 제4항에서는 기관장의 채용요건, 채용기간, 공개모집 및 채용절차 등에 관한 특례를 정하고 있으며, 또한같은 법 제17조 및같은 법 시행령 제17조에 의하면 업무의 성질상 필요한 경우 소속책임운영기관 및 그 소속기관의 소속기관장ㆍ하부조직은 각각 계약직으로 보할 수 있도록 하되, 계급별 정원의 30퍼센트 이내로 계약직공무원을 채용할 수 있도록 규정하고 있습니다.

○ 「책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률」 및 같은 법 시행령의 위 관련 규정들을 종합하여 볼 때, 소속책임운영기관의 고위공무원단 직위에 관한 보직 및 인사에 관하여는 소속책임운영기관의 전문성과 자율성 존중을 위하여 조직관계법령 및 인사관계법령에 관한 특례를 두고 있다고 할 것이고, 특히 기관장은 “법률”에서 직접 계약직공무원으로 채용하도록 하는 등 그 채용에 관한 특칙을 정하고 있고, 소속책임운영기관 및 그 소속기관의 소속기관장ㆍ하부조직도 업무의 성질상 필요한 경우 계약직공무원으로 보할 수 있도록 하고 계급별 정원의 30퍼센트 이내로 채용할 수 있도록 하고 있는바, 이는 책임운영기관의 전문성과 경쟁력의 강화를 위하여 계약직공무원 제도를 적극 활용하고자 하는 것으로, 고위공무원단 직위에의 계약직공무원 보직에 관한 일반원칙으로서 중앙행정기관별로 “100분의 20의 범위 안”에서 “대통령령”으로 정하는 직위를 계약직공무원으로 보할 수 있도록 정한「정부조직법」 제2조제8항에 대한 특별규정이라고 할 것이며, 같은 맥락에서 이러한 특별규정에 따라 계약직공무원으로 보하는 소속책임운영기관의 고위공무원단 직위는 개방형직위 비율을 소속장관별 고위공무원단 직위의 “100분의 20”으로 정한「개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」 제3조제1항도 적용받지 않는다고 할 것입니다.

○따라서「정부조직법」 제2조제8항과「개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정」 제3조제1항에서 정한 직위의 비율(20퍼센트)을 산정함에 있어, 소속책임운영기관의 기관장 등「책임운영기관의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 소속책임운영기관의 고위공무원단 직위는 그 비율 산정 대상 직위에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 제주4ㆍ3사건 희생자 또는 유족의 신고를 실무위원회가 접수하지 않을 수 있는지 여부 등(「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법 시행령」 제8조 등 관련)
답변: 「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법」(이하 “4ㆍ3사건법”이라 함)에서는 국무총리 소속으로 두는 제주4ㆍ3사건진상규명및희생자명예회복위원회(이하 “위원회”라 함)에서 제주4ㆍ3사건 희생자 및 유족을 심사ㆍ결정하고(제3조), 제주특별자치도지사 소속으로 두는 제주4ㆍ3사건진상규명및희생자명예회복실무위원회(이하 “실무위원회”라 함)에서 희생자와 유족의 피해신고 접수에 관한 사항을 처리하도록(제4조) 규정하고 있습니다.
그리고 희생자 및 유족의 신고에 관한 사항을 정하고 있는「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법 시행령」(이하 “4ㆍ3사건법 시행령”이라 함) 제8조제1항에서는 제주4ㆍ3사건의 희생자 및 그 유족으로 신고하려는 사람은 별지 서식의 신고서에 병원에서 발급한 진단서(제2호), 신청사유를 소명할 수 있는 증빙자료(제3호) 등의 서류를 첨부하여 실무위원회에 제출하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 희생자 또는 유족의 신고서를 접수한 실무위원회의 위원장은 접수대장에 기재하고, 그 사실 여부를 조사ㆍ확인한 후 의견을 첨부하여 위원회에 심의ㆍ결정을 요청하여야 한다고 규정하고 있으나, 실무위원회에서 신고 접수를 거부하거나 반려할 수 있도록 하는 내용은 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 실무위원회에서는 4ㆍ3사건법 시행령 제8조제2항의 기간에 희생자 및 유족의 신고가 있는 경우 그 제출된 신고서 및 관련 서류가 4ㆍ3사건법 시행령 제8조제1항에 따른 형식적 요건을 갖추었는지를 검토하는 것 외에 그 신고를 접수하지 않을 수는 없습니다.
또한 4ㆍ3사건법령에서는 희생자 및 유족의 신고와 구분하여 위원회의 결정에 관하여 이의가 있는 사람이 위원회에 재심의를 신청할 수 있도록 하는 규정을 별도로 두고 있는바(법 제12조 및 시행령 제15조의2), 희생자 및 유족의 결정을 요청하는 신고와 그 결정에 대한 불복수단으로서 재심의 신청은 명백히 구분되는 절차이므로 이 사안과 같이 개정된 4ㆍ3사건법 시행령 제8조제2항에 따라 연장된 신고기간에 다시 신고한 것을 4ㆍ3사건법 제12조에 따른 재심의 신청으로 볼 수는 없습니다.
아울러 4ㆍ3사건법 시행령 제8조제2항에 따른 신고 기간은 2000년 5월 10일 대통령령 제16803호로 제정된 이래 총 5차례 개정되어 현재와 같이 그 기간이 연장되었는데, 이는 4ㆍ3사건으로 인한 피해를 신고하지 못한 희생자 및 유족이 여전히 다수 존재하고 있는 것으로 추정되므로 피해신고를 추가적으로 할 수 있도록 하려는 취지라는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법」제4조(제주4ㆍ3사건진상규명및희생자명예회복실무위원회) ① 위원회의 의결사항을 실행하고 위원회에서 위임받은 사항을 처리하기 위하여 제주특별자치도지사 소속으로 제주4ㆍ3사건진상규명및희생자명예회복실무위원회(이하 "실무위원회"라 한다)를 둔다.② 실무위원회는 다음 각 호의 사항을 처리한다.1. 희생자와 유족의 피해신고 접수에 관한 사항2. 피해신고에 대한 조사에 관한 사항3. 의료지원금 및 생활지원금의 집행에 관한 사항4. 그 밖에 위원회에서 위임받은 사항③ ～ ⑤ (생 략)제12조(재심의) ① 제3조에 따른 희생자 및 유족의 결정 또는 의료지원금 및 생활지원금의 지급 결정에 관하여 이의가 있는 사람은 위원회의 결정을 통지받은 날부터 30일 이내에 위원회에 재심의를 신청할 수 있다.②제1항에 따른 재심의의 신청 및 결정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법 시행령」제8조(희생자 및 유족의 신고) ①법 제4조제2항제1호의 규정에 의한 제주4ㆍ3사건의 희생자 및 그 유족으로 신고하고자 하는 자는 별지 제1호서식, 별지 제2호서식, 별지 제2호의2서식 또는 별지 제2호의3서식에 의한 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 제주4ㆍ3사건진상규명및희생자명예회복실무위원회(이하 "실무위원회"라 한다)에 제출하여야 한다.1. 희생자의 가족관계기록사항에 관한 증명서 또는 제적등본(가족관계기록사항에 관한 증명서로 확인할 수 없는 경우로서 사망자ㆍ행방불명자의 유족에 한정한다) 1부. 다만, 가족관계기록사항에 관한 증명서 또는 제적등본이 없는 경우에는 그 사유서2. 후유장애가 남아 있는 희생자인 경우에는 국립종합병원ㆍ의과대학부속병원 또는 실무위원회가 지정하는 병원에서 발급한 진단서 1부3. 신청사유를 소명할 수 있는 증빙자료. 다만, 이를 첨부하기 곤란한 경우에는 제주4ㆍ3사건 당시 제주도에 거주한 사람 중 2명이 각각 또는 연명으로 작성한 별지 제3호서식에 따른 보증서②제1항의 규정에 의한 신고는 2018년 1월 1일부터 2018년 12월 31일까지 하여야 한다.③제1항의 규정에 의하여 희생자 또는 유족의 신고서를 접수한 실무위원회의 위원장은 별지 제4호서식에 의한 접수대장에 이를 기재하고 그 사실여부를 조사ㆍ확인한 후 의견을 첨부하여 위원회에 심의ㆍ결정을 요청하여야 한다. 다만, 재외공관에서 신고서를 접수한 경우에는 당해 신고서를 접수한 재외공관의 장이 이를 위원회에 직접 제출할 수 있다.④실무위원회의 위원장은 제2항에 따른 신고기간이 시작되기 전에 조례가 정하는 바에 따라 신고장소 및 신고방법 등에 관한 사항을 공고하여야 한다.제15조의2(재심의) ①법 제12조에 따른 재심의를 신청하려는 자는 별지 제5호서식에 따른 재심의신청서를 위원회에 제출하여야 한다.②제1항에 따른 재심의 신청을 받은 위원회는 신청을 받은 날부터 60일 이내에 재심의 결정을 하고 그 결과를 신청인에게 지체 없이 통지하여야 한다.
질문: 제주4·3사건의 희생자가 생존해 있는 경우 유족의 범위(「제주4·3사건 진상규명 및 희생자명예회복에 관한 특별법」 제2조 등 관련)
답변: 「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자명예회복에 관한 특별법」(이하 “제주4ㆍ3사건특별법”이라 함) 제2조에 따르면 “희생자”란 제주4ㆍ3사건으로 인하여 사망하거나 행방불명 된 자, 후유장애가 남아 있는 자 또는 수형자로서 제주4ㆍ3사건진상규명및희생자명예회복위원회(이하 “위원회”라 함)에서 제주4ㆍ3사건의 희생자로 결정된 자를 말하고(제2호), “유족”이란 희생자의 배우자(사실상의 배우자를 포함하며, 이하 같음) 및 직계존비속을 말하되, 배우자 및 직계존비속이 없는 경우에는 형제자매를 말하고, 형제자매가 없는 경우에는 4촌 이내의 방계혈족으로서 희생자의 제사를 봉행하거나 분묘를 관리하는 사실상의 유족 중에서 위원회에서 유족으로 결정된 자를 말하는바(제3호), 위원회에서 희생자로 결정된 수형자 또는 후유장애자가 아직 생존해 있는데도 그의 배우자 및 직계존비속이 제주4ㆍ3사건특별법 제2조제3호에 따른 유족이 될 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결참조), 제주4ㆍ3사건특별법 제2조제2호에 따르면 사망한 자뿐만 아니라 행방불명 된 자, 후유장애가 남아 있는 자 또는 수형자도 희생자로 결정될 수 있고,같은 법 제2조제3호에서는 희생자의 배우자 및 직계존비속을 유족으로 규정하고 있으므로, 희생자의 생사 여부에 따라 유족이 될 수 있는지 여부가 달라지는 것이 아니라,같은 법에 따라 희생자로 결정된 사람의 배우자 및 직계존비속이라면같은 법 제2조제3호의 유족의 범위에 해당된다고 할 것입니다.
또한, 제주4ㆍ3사건특별법은 제주4ㆍ3사건의 진상을 규명하고 이 사건과 관련된 희생자와 그 유족들의 명예를 회복시켜줌으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지함을 목적으로 하는 법으로서, 희생자의 생사를 불문하고 그 배우자 등의 경우에는 희생자의 유족으로서 명예를 회복할 기회가 주어져야 한다는 점에서 희생자가 생존해 있는 경우에도같은 법령에서 규정한 절차를 거치면 유족이 될 수 있다고 보아야 할 것입니다.
한편, “유족”의 사전적 의미는 “죽은 사람의 남은 가족”을 말하는 것이고,「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자예우법”이라 함) 등에서 “유족”에 대비되는 개념으로 생존해 있는 국가유공자의 배우자 등을 “가족”으로 규정하고 있는 점에 비추어, 제주4ㆍ3사건특별법에서의 유족은 사망한 희생자의 배우자 및 직계존비속만을 의미한다는 주장이 있을 수 있으나,국가유공자예우법등에서는 국가유공자, 그 유족 또는 가족의 구분에 따라 각종 예우 및 지원의 내용 또는 절차가 상이하므로 국가유공자 등의 생사 여부에 따라 그 유족 또는 가족을 명백하게 구분하여 규정할 필요성이 있음에 반하여, 제주4ㆍ3사건특별법은 희생자의 유족으로 결정되더라도 명예가 회복되는 외에는 별다른 지원이나 혜택이 없어 희생자의 생사 여부에 따라 유족과 가족을 구별하여 규정할 필요가 없으므로, 제주4ㆍ3사건특별법에서 규정한 유족의 개념을 유족의 사전적 의미 또는국가유공자예우법등 다른 법률에서의 유족 개념과 동일하게 해석할 이유가 없고,「거창사건등관련자의명예회복에관한특별조치법」에서 거창사건등에 의하여 사망한 자의 배우자 및 직계존비속을(제2조제2호),「동의대 사건 희생자의 명예회복 및 보상에 관한 법률」에서 동의대 사건으로 사망한 경찰관 및 전투경찰순경의「민법」상 재산상속인을(제2조제3호) 각각 유족으로 정의하여 본인의 사망을 명문으로 규정하고 있듯이, 유족의 정의는 그 법률의 취지와 내용을 고려하여 개별적으로 규정될 수 있는 것이므로, 제주4ㆍ3사건특별법에서의 유족도 본인의 사망을 전제하는 것으로 해석할 필요는 없다고 할 것입니다.
따라서, 위원회에서 희생자로 결정된 수형자 또는 후유장애자가 아직 생존해 있다고 하더라도 그의 배우자 및 직계존비속은 제주4ㆍ3사건특별법 제2조제3호에 따른 유족이 될 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견현행 법령의 해석으로는 희생자가 생존해 있는 경우에도 그 배우자 및 직계존비속이 제주4ㆍ3사건특별법 제2조제3호에 따른 유족이 될 수 있다고 할 것이나, 이는 유족의 사전적 의미(죽은 사람의 남은 가족)와 다르다는 점에서 일반 국민의 혼란을 야기할 수 있으므로, 유족에 살아 있는 희생자의 배우자 등도 포함시키려는 취지라면 이를같은 법에 명확하게 규정하는 입법조치가 필요하다고 할 것입니다.
질문: 정당의 당원이 될 수 있는 별정직공무원의 「국가공무원법」 제69조의 당연퇴직사유 적용 여부(「국가공무원법」 제69조 관련)
답변: 먼저「공직선거법」 제53조제1항제1호ㆍ제266조제1항제1호,「정당법」 제22조제1항제1호단서의 규정을 종합하면, 다른 법률의 규정에 불구하고「공직선거법」 제230조부터 제234조까지의 규정에 따른 죄를 범하여 형의 집행유예의 선고를 받은 자는 일정기간「국가공무원법」에 따른 국가공무원 등이 될 수 없고, 이미 취임 또는 임용된 국가공무원 등은 그 직에서 당연퇴직하도록 규정하여 공무담임 등을 제한하고 있으나, 당내경선과 관련된 죄를 범한 경우와 정당의 당원이 될 수 있는 정무직공무원이 아닌 공무원은 이를 적용하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
한편,「국가공무원법」 제2조제3항제2호, 제3조제1항, 제33조 및 제69조의 규정을 종합하면, 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자는 국가공무원인 별정직공무원이 될 수 없고, 이러한 사유에 해당하는 별정직공무원은 당연퇴직하도록 규정하고 있습니다.
여기서 정당의 당원이 될 수 있는 별정직공무원이 당내경선과 관련한 죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 집행유예기간이 지나기 전에 있는 경우에「국가공무원법」 제33조 및 제69조가 적용되는지 여부에 대하여 살펴보면,「국가공무원법」 제33조 및 제69조등에서는공직선거와 관련된 범죄에 대한 공무담임 등의 제한과 관련하여서는「공직선거법」에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있지 아니하고, 한편「공직선거법」 제266조에서도같은 법에 따른 범죄에 대한 공무담임 등의 제한에 대하여「국가공무원법」 제33조 및 제66조가 적용되지 아니한다고 규정하고 있지 아니하므로 각 법령은 정당의 당원이 될 수 있는 별정직공무원의 당연퇴직사유에 대하여 독립적으로 적용된다고 할 것입니다.
한편,「공직선거법」 제266조는 선거와 관련된 죄를 범한 자의 공무담임 등을 제한함으로서 공직선거와 관련한 부정을 방지하기 위한 것이고,「국가공무원법」 제33조 및 제69조는 공무원으로 임용되거나 재직하는 자에 대한 소극적인 자격요건을 정하여 이에 해당되지 않는 자만이 공무원으로 임용되거나 재직할 수 있도록 한 것이므로, 각 규정의 취지도 다르다고 할 것이고, 결국 각 법령 규정의 문언과 취지에 따르면「공직선거법」에 따른 선거범죄로 인하여 금고 이상의 형의 집행유예를 받은 정당의 당원이 될 수 있는 별정직공무원이「공직선거법」 제266조제1항에 따라 공무담임 등의 제한을 받지 아니한다고 하여「국가공무원법」 제33조 및 제69조에 따른 당연퇴직사유가 적용되지 아니한다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
특히, 「공직선거법」 제266조제1항에서 ‘다른 법령에도 불구하고’ 공직선거범죄를 범한 자에게 공무 담임 등을 제한한 것은 같은 조에서 선거와 관련된 범죄와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 자 등은 10년간 공무 담임 등을 제한하고 있는 반면,「국가공무원법」 제33조 및 제69조에서는 금고 이상의 형을 선고받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자는 공무담임 등의 제한을 받도록 하고 있어「공직선거법」에서 공무담임 등의 제한에 대하여「국가공무원법」보다 더 엄격히 규정하고 있으므로, 이는「국가공무원법」을 포함한 다른 법률에서의 공무담임 등의 제한보다「공직선거법」에 따른 공무담임 등의 제한을 강화하여 적용한다는 것을 확인하는 의미로 보아야 할 것이지,「공직선거법」보다 제한이 덜한 다른 법률의 규정의 적용까지 모두 배제한다는 의미는 아니라고 할 것입니다.
따라서, 정당의 당원이 될 수 있는 별정직공무원이「공직선거법」에 따른 당내경선과 관련된 죄로 인하여 재직 중에 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받은 경우,「국가공무원법」 제69조에 따른 당연퇴직사유에 해당됩니다.
질문: 「재난 및 안전관리 기본법」 제77조제2항 및 제5항에 따른 조사 및 징계 등의 요구가 제주특별자치도에 인정되는 감사 특례 대상에 해당하는지 여부(「재난 및 안전관리 기본법」 제77조 등 관련)
답변: 제주특별법 제139조제1항본문에서는 중앙행정기관의 장은같은 법 제131조제1항에 따른 감사위원회의 자치감사 대상기관에 대해서는 그 행정 전반 또는 특정한 정책ㆍ사업ㆍ업무 및 예산 등에 대한 감사를 실시할 수 없다고 규정하고 있는바, 이는 제주특별자치도를 설치하면서 자치조직ㆍ인사권 및 자치재정권 등 자치권을 강화하고 정부의 간섭은 최소화하기 위해같은 법 제131조제1항 및 제6항에 따라 직무상 독립된 지위를 갖는 감사위원회를 제주특별자치도에 두고 자치감사를 실시하는 한편 중앙행정기관의 장이 실시하는 감사를 받지 않도록 특례를 정한 것(각주: 2005. 11. 22. 의안번호 제173417호로 발의된 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 및 2012. 10. 18. 의안번호 제1902223호로 발의된 세종특별자치시의 설치 등에 관한 특별법 전부개정법률안에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조 )입니다.
한편 재난안전법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서같은 법 제8조제2항에서는 재난 및 안전관리에 관하여「자연재해대책법」등 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 재난안전법에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있습니다.
그리고 재난안전법에서는 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구 업무를 수행하는 지방자치단체(제주특별법 제10조제2항에 따른 행정시를 포함함) 등을 “재난관리책임기관”으로(제3조제5호), 재난이나 사고의 유형별로 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구 등의 업무를 주관하는 관계 중앙행정기관을 “재난관리주관기관”으로(제3조제5호의2) 정의하고 있으며, 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무의 총괄.조정을 행정안전부장관이 하도록 하면서(제6조) 행정안전부장관은 정부합동안전점검단을 편성하여 재난관리책임기관에 대한 안전 점검 실시 및 관계 재난관리책임기관의 장에 대한 조치 요구를 할 수 있다고 규정(제32조)하고 있는바, 중앙과 지방의 유기적인 연계 협력구조와 지휘.통제 계통을 확립하고 있는 재난안전법령의 체계를 고려하면 행정안전부장관이 재난 및 안전관리체계 확립에 필요한 지휘.감독권을 행사하는 대상에서 제주특별자치도가 제외된다고 볼 수 없습니다.
또한 재난안전법 제77조, 같은 법 시행령 제86조 및 같은 법 시행규칙 제20조의 위임에 따른 「재난관리 의무 위반 처분에 관한 규칙」(행정안전부 고시)에서는 행정안전부장관은 재난관리책임기관의 재난 및 안전관리 업무 처리를 조사하고 문제점을 시정ㆍ개선하도록 하는 안전감찰에 대해 규율하면서 재난관리 의무 등 위반에 대한 처분사유, 세부적인 조치사항 및 절차 등을 정하여, 「지방자치법」 제167조, 제171조 및 제171조의2와 그 위임을 받은 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」에서 정하는 지방자치단체에 대한 감사 절차ㆍ방법이나 제주특별법 제131조 및 그 위임에 따른 조례에서 자치감사에 대해 정한 것과는 별도의 절차와 제도로 운영하고 있습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 제주특별법 제139조제1항 본문에서 중앙행정기관의 장으로 하여금 감사를 실시할 수 없다고 규정한 것은 「지방자치법」 제167조, 제171조 및 제171조의2와 그 위임을 받은 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」에 따라 주무부장관 또는 행정안전부장관이 실시하는 감사에 대한 특례를 정한 것일 뿐, 재난 및 안전관리체계 확립에 필요한 지휘ㆍ감독권을 규정하고 있는 재난안전법 제77조제2항 및 제5항에 따른 조사 및 징계 등의 요구까지 배제하는 것은 아니라고 보는 것이 자치권 보장을 목적으로 하는 제주특별법 제139조와 재난안전법의 입법목적 및 규정체계를 조화롭게 해석하는 것입니다.
＜ 관계 법령＞재난 및 안전관리 기본법제77조(재난관리 의무 위반에 대한 징계 요구 등) ① (생 략)② 행정안전부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 법에 따른 재난예방조치ㆍ재난응급조치ㆍ안전점검ㆍ재난상황관리ㆍ재난복구 등의 업무를 수행할 때 지시를 위반하거나 부과된 임무를 게을리한 재난관리책임기관의 공무원 또는 직원의 명단을 해당 공무원 또는 직원의 소속 기관의 장 또는 단체의 장에게 통보하고, 그 소속 기관의 장 또는 단체의 장에게 해당 공무원 또는 직원에 대한 징계 등을 요구할 수 있다. 이 경우 그 사실을 입증할 수 있는 관계 자료를 그 소속 기관 또는 단체의 장에게 함께 통보하여야 한다.③ㆍ④ (생 략)⑤ 행정안전부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 중앙통제단장 및 지역통제단장은 제2항 및 제3항에 따른 사실 입증을 위한 전담기구를 편성하는 등 소속 공무원으로 하여금 필요한 조사를 하게 할 수 있다. 이 경우 조사공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 제시하여야 한다.⑥ㆍ⑦ (생 략)제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법제131조(감사위원회의 설치 및 직무 등) ① 「지방자치법」 제171조(「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 및 「지방공무원법」 제81조에도 불구하고 제주특별자치도와 그 소속기관 등 도조례로 정하는 기관(이하 "감사대상기관"이라 한다) 및 그 기관에 속한 사람의 모든 업무와 활동 등을 조사ㆍ점검ㆍ확인ㆍ분석ㆍ검증하고 이 법 제135조에 따라 그 결과를 처리하는 사무(이하 "자치감사"라 한다)를 수행하기 위하여 도지사 소속으로 감사위원회(이하 "감사위원회"라 한다)를 둔다.② ∼ ⑦ (생 략)제139조(감사 등에 관한 특례) ① 중앙행정기관의 장은 제131조제1항에 따른 감사위원회의 자치감사 대상기관에 대해서는 그 행정 전반 또는 특정한 정책ㆍ사업ㆍ업무 및 예산 등에 대한 감사를 실시할 수 없다. 다만, 국회의 국정감사, 감사원 감사 및 「지방자치법」 제16조에 따른 주민감사청구 사항의 경우에는 그러하지 아니하다.② 중앙행정기관의 장은 국가사무와 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요하다고 인정하면 감사위원회에 감사를 의뢰하여야 한다.③ ∼ ⑥ (생 략)
질문: 조달청장이 사업자인 지방의회의원 등과 “다수공급자계약”을 체결한 경우, 수요기관인 지방자치단체의 장이 지방의회의원에게 납품을 요구하여 물자를 공급받는 것이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제33조제1항에 위배되는지(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제33조 등 관련)
답변: 「조달사업에 관한 법률」(이하 “조달사업법”이라 함) 제5조제1항 및 그에 따른같은 법 시행령 제7조의2제1항에 따르면 조달청장은 법 제5조제1항에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 구매할 때 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약 상대자로 하는 공급계약(이하 “다수공급자계약”이라 함)을 체결할 수 있습니다.
여기서 조달청장이 사업자인 지방의회의원 등과 다수공급자계약을 체결한 경우, 수요기관인 지방자치단체의 장이 다수공급자 중 지방의회의원에게 납품을 요구하여 물자를 공급받는 것이 “지방의회의원은 그 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 계약을 체결할 수 없다”고 규정한「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제33조제1항에 위배되는지가 문제됩니다.
일반적으로 물자공급계약의 경우 공급단가, 공급량, 공급상대방 등이 계약의 주된 구성요소라고 할 것인데, 다수공급자계약의 경우 조달청장과 사업자 간에는 단가만 정하는 것이고(조달사업법 시행령 제7조의2 및 「다수공급자계약 업무처리규정」 제2조), 그 이후 수요기관인 지방자치단체의 장이 수량, 수요기일, 납품장소, 공급상대방 등 계약의 주요 내용을 정하는 것이며(조달사업법 시행규칙 별지 제3호서식), 특히 조달사업법 시행령 제7조의2제5항에 따르면 수요기관의 장은 다수공급자계약을 체결한 계약 상대자로부터 조달청장이 정하여 고시하는 금액 이상의 수요물자를 구매하려는 경우에는 조달청장이 기획재정부장관과 협의하여 정하는 기준에 따라 둘 이상의 계약 상대자로 하여금 제안서를 제출하도록 하여 그 제안서의 심사 결과에 따라 해당 수요물자를 납품할 자를 결정하도록 규정되어 있는바, 다수공급자계약에 있어서는 수요기관인 지방자치단체의 장의 구체적인 납품요구에 의하여 실질적으로 계약이 완성된다고 할 것입니다.
또한, 다수공급자계약의 경우 수요기관인 지방자치단체의 장의 계약체결 요청에 따라 조달청장이 계약을 체결하는 것인데(조달사업법 제5조의2, 같은 법 시행령 제9조의3제1항제2호나목), 지방자치단체장의 계약체결요청에 따라 조달청장이 체결하는 계약의 경우에는 조달청장은 수요기관인 지방자치단체의 계약사무를 위탁받아 수행하는 측면(법제처 2007. 12. 7.회신 07-0318 해석례)이 있다는 점에 비추어 볼 때, 비록 다수공급자계약은 외관상으로는 조달청과 사업자가 계약의 당사자로 보이나, 수요기관인 지방자치단체의 장이 다수공급자 중지방의회의원에게 납품을 요구하여 물자를 공급받는 것은 실질적으로 수요기관인 지방자치단체가 계약의 당사자가 되어 수요물자를 구입하는 것과 다르지 않다고 할 것입니다.
한편,지방계약법 제33조제1항에서 지방의회의원에게 그 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 계약을 체결할 수 없도록 한 것은 지방자치단체가 영리 목적의 거래를 함에 있어 지방의회의원이 그 상대방이 되는 것을 제도적으로 금지하기 위한 것인데, 앞서 본 바와 같이 다수공급자계약의 경우 수요기관인 지방자치단체의 장은 지방의회의원이 아닌 다른 사업자를 계약의 상대자로 선택할 수 있음에도 불구하고 지방의회의원을 계약의 상대자로 결정하여 물자를 공급받는 것은지방계약법 제33조제1항의 취지에도 부합되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 조달사업법 제5조제1항 및같은 법 시행령 제7조의2제1항에 따라 조달청장이 사업자인 지방의회의원 등과 다수공급자계약을 체결한 경우, 수요기관인 지방자치단체의 장이 다수공급자 중 지방의회의원에게 납품을 요구하여 물자를 공급받는 것은지방계약법 제33조제1항에 위배된다고 할 것입니다.
질문: 조례의 개정청구 등에 필요한 서명자 수가 미달된 경우 「지방자치법 시행령」 제16조제6항에 따른 보정기간에 당초의 청구인명부에 서명하지 아니한 주민으로부터 서명을 받는 것이 가능한지 여부(「지방자치법 시행령」 제16조제6항 관련)
답변: 「지방자치법」 제15조에서는 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어있는 사람 등 일정한 사람으로서 19세 이상의 주민이 조례로 정하는 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정 또는 개정하거나 폐지할 것을 청구(이하 “조례개폐청구”라 함)할 수 있도록 하고(제1항), 조례개폐청구에 관하여 그 밖에 필요한 사항에 대하여는 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다(제11항).이에 따라,「지방자치법 시행령」 제12조에서 제18조까지의 규정에서는 조례개폐청구 절차에 대하여 구체적으로 정하고 있는데, 청구인의 대표자(이하 “대표자”라 함)는 조례개폐청구를 위해 19세 이상의 주민에게 청구인명부에 서명을 요청할 수 있도록 하고(제13조제1항), 서명요청기간은 지방자치단체의 장이 해당 청구의 취지를 공표한 날부터 시ㆍ도의 경우에는 6개월 이내, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 3개월 이내로 제한하고 있습니다(제13조제4항).또한, 대표자는 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민의 수가「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민의 수 이상이 되면 서명요청기간이 지난 날부터 시ㆍ도의 경우는 10일 이내, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 5일 이내에 청구인 명부를 해당 지방자치단체의 장에게 제출하여야 하고(제15조제1항), 지방자치단체의 장은 제출된 청구인 명부를 열람하게 하며, 이의신청 절차를 거친 후 조례규칙심의회의 심의를 거쳐 수정할 수 있습니다(제16조제1항부터 제5항).그리고,「지방자치법 시행령」 제16조제6항에서는 같은 조 제4항과 제5항에 따른 결정으로 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민수가「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민 수에 미치지 못할 때에는 대표자로 하여금 시ㆍ도의 경우에는 5일 이내에 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 3일 이내에 이를 보정하게 할 수 있도록 하고 있는데, 이 보정기간 동안 당초의 청구인명부에 서명하지 아니한 주민으로부터 새로운 서명을 받는 것이 가능한지 여부는 문언의 내용과 보정제도의 취지를 고려하여 살펴보아야 할 것입니다.
우선,「지방자치법 시행령」 제16조제6항의 문언을 살펴보면, 지방자치단체의 장은 같은 조 제4항, 제5항에 따른 절차를 거친 후 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민 수가「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민 수에 미치지 못한 때 보정을 명할 수 있도록 하고 있을 뿐, 당초 청구인명부에 서명하지 않았던 새로운 주민의 서명을 금지하거나 당초 청구인명부에 등재된 서명으로서 무효로 결정된 서명만을 보정하여 조례개폐청구의 요건을 갖추도록 보정의 대상을 명시적으로 제한하고 있지않습니다.
한편, 지방자치단체의 장이 청구인명부를 확인한 결과 일부 서명의 무효 사유를 발견하고 이로 인하여「지방자치법」 제15조제1항에 따른 조례개폐청구에 필요한 주민의 수에 미달되면 조례개폐청구 요건을 갖추지 못한 것으로 보아같은 법 제15조제7항에 따라 각하되어야 할 것이나, 소수 주민의 서명의 흠결을 이유로 조례개폐청구를 각하하면 청구인명부에 유효한 서명을 한 다수 주민의 의사를 사장(死藏)시키게 되는 불합리한 결과를 초래할 것이고, 한편 조례개폐청구를 각하하더라도 다수 주민은 언제든지 동일한 내용의 조례개폐청구를 할 수 있으므로 동일한 조례개폐청구가 다시 반복되어 시간과 행정력의 낭비 등이 발생할 것입니다.
이러한 점을 종합하면,「지방자치법 시행령」 제16조제6항에서 보정제도를 둔 취지는 해당 지방자치단체의 장이 청구인명부의 서명을 확인한 결과 일부 그 요건이 미흡하더라도 주민의 조례개폐청구권을 최대한 합리적으로 보장할 수 있도록 보정기간을 부여하여 청구인명부의 흠결을 바로잡을 기회를 주기 위한 것이므로, 청구인명부의 흠결을 바로잡기 위한 여러 가지 방법이 허용된다고 할 것이고, 기존의 청구인명부의 서명만을 보정의 대상으로 보는 것은 보정제도를 둔 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 「지방자치법 시행령」 제16조제6항에 따른 보정기간에 당초 청구인 명부에 서명하지 않았던 새로운 주민으로부터 서명을 받는 것이같은 영 제13조제4항에서 규정하고 있는 서명요청기간의 연장을 가져올 수도 있으나, 보정기간은 원래의 서명요청기간(시ㆍ도의 경우 6개월 이내, 시ㆍ군ㆍ구의 경우는 3개월 이내)에 비하여 단기간이므로(시ㆍ도의 경우 5일, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우 3일) 서명요청기간 연장의 효과가 미미하고, 오히려 5일이나 3일 이내에 보정할 수 있는 정도의 흠을 이유로 조례개폐청구를 각하하는 것은「지방자치법 시행령」 제16조제6항에서 보정제도를 둔 취지에 부합하지 아니하므로, 이를 이유로 당초 청구인 명부에 서명하지 아니하였던 주민의 새로운 서명이 허용되지 않는다고 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 지방자치단체 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구를 위해 필요한 유효한 서명자의 수가 미달된 경우,「지방자치법 시행령」 제16조제6항에 따른 청구인명부의 보정기간에 당초의 청구인명부에 서명하지 아니한 주민으로부터 새로운 서명을 받는 것이 가능합니다.
질문: 「주민투표법」 제11조제1항에 따라 주민투표 청구를 위한 서명 요청이 제한되는 선거구의 의미(「주민투표법」 제11조제1항 관련)
답변: 「지방자치법」 제14조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하면서 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있는바, 이에 따라 주민투표의 대상 및 실시요건ㆍ절차 등에 대하여 규정하고 있는「주민투표법」 제9조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다고 규정하면서 19세 이상 주민 중같은 법 제5조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 주민투표청구권자(이하 “주민투표청구권자”라 함)는 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표를 청구할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제10조제3항에 따르면 지방자치단체의 장에게 주민투표를 청구하는 경우 주민투표청구인대표자(이하 “청구인대표자”라 함)와 서면에 의하여 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 서명요청기간 동안 주민에게 청구인명부에 서명할 것을 요청할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데「주민투표법」 제11조제1항에서는 지방자치단체의 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여「공직선거 및 선거부정방지법」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 이후부터는 「공직선거법」을 말함. 이하 “「공직선거법」”이라 함)의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일 전 60일부터 선거일까지 그 선거구에서는 서명을 요청할 수 없다고 규정하고 있는바, 여기서 하나의 지방자치단체 중 일부의 선거구에서만 공직선거가 실시된다면 해당 공직선거가 실시되는 선거구에서만 주민투표 청구를 위한 서명요청이 제한되는지, 아니면 해당 공직선거가 실시되는 선거구를 포함한 지방자치단체 전체에서 주민투표청구를 위한 서명요청이 제한되는지 여부가 문제됩니다.
먼저 법령해석은 특별한 사정이 없는 한 법령상 문언의 일반적인 의미를 중심으로 이루어져야 할 것인데,「주민투표법」 제11조제1항에서는 주민투표를 실시하고자 하는 지방자치단체의 관할구역의 “전부 또는 일부”에 대하여 공직선거가 실시되는 경우를 규정함으로써 지방자치단체의 일부 선거구에서만 공직선거가 실시되는 것도 가능함을 전제하고 있고, 이러한 전제하에 “선거가 실시되는 때”에는 “그 선거구”에서 서명을 요청할 수 없다고 규정하고 있는바, 여기서 “그 선거구”란 실제 공직선거가 실시되는 선거구만을 의미한다고 보는 것이 합리적이라 할 것이고,「공직선거법」 제20조에 따르면 대통령은 전국을 단위로, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 관할구역을 단위로, 지역구국회의원은 해당 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다고 규정하고 있는 점을 보더라도 “선거구”라는 용어는 “지방자치단체의 관할구역”이라는 용어와는 구분되는 개념으로 쓰이고 있으므로 특별한 사정이 없는 한 법률상 문언으로 명시되어 있는 “선거구”를 “지방자치단체의 관할구역”으로 확장해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편,「주민투표법」 제11조제1항에서 공직선거가 실시되는 경우 서명요청을 일정기간 동안 제한하는 취지는 첫 번째는 주민투표운동에 관한 제한을 최소화하기 위한 것이고, 두 번째는 주민투표운동의 명목으로 사실상 선거운동을 하는 등의 부작용을 방지하기 위한 것으로(「주민투표법」 제정이유서 참조), 먼저 첫 번째 취지를 살펴보면 지역현안에 대한 정책의 선택이라는 주민투표의 특성상 주민투표운동에 관한 제한을 최소화하기 위하여 공직선거일 전 60일부터 선거일까지라는 최소한의 기간을 두어 서명요청을 제한하는 것인데, 이는 지방자치단체의 주요결정사항에 대한 국민의 직접참여를 보장하고 지방자치행정의 민주성을 제고한다는「주민투표법」의 입법취지와 맥락을 같이하는 것으로 주민투표 청구절차 및 서명요청 과정에 있어서도 이러한 취지에 부합하도록 주민투표를 위한 서명요청 활동 등 주민의 주민투표와 관련된 활동에 대한 제한을 최소화하는 방향으로 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
다음으로 두 번째 취지를 살펴보면「공직선거법」 제254조에서는 공직선거운동 기간 전에「공직선거법」에서 정한 방법을 제외하고는 선거운동을 할 수 없고 이를 위반하면 처벌하도록 규정하고 있으므로, 주민투표를 이유로 서명요청 활동을 하면서 실질적으로는 공직선거운동을 하여「공직선거법」의 규정을 위반하는 탈법행위를 방지하기 위하여 공직선거일 전 60일부터 선거일까지 서명요청을 할 수 없도록 하려는 것인데, 공직선거가 실시되지 아니하는 선거구의 경우에는 이러한 문제점이 발생할 가능성이 없다는 점을 고려해 보면, 결국 공직선거를 이유로 서명요청 활동이 제한되는 것은 해당 공직선거가 실시되는 선거구에 한정되는 것으로 보는 것이「주민투표법」 제11조제1항의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
만일 일부 선거구의 공직선거 실시를 이유로 해당 지방자치단체 전체에서 주민투표를 위한 서명요청 활동을 제한한다면, 공직선거가 실시되는 선거구 외의 지역에 거주하는 다수의 주민들이 해당 주민들과 직접 관련이 없는 공직선거를 이유로 주민투표에 관한의사표현을 할 수 있는 기회를 장기간 제한받게 될 수 있으므로, 이는 주민의 주민투표권 행사를 보장하도록 규정하고 있는「주민투표법」 제2조의 취지에도 반하게 될 것입니다.
따라서「주민투표법」 제11조제1항에 따라 공직선거를 이유로 주민투표 청구를 위한 서명요청 활동이 제한되는 “그 선거구”는 실제 공직선거가 실시되는 선거구만을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
질문: 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제9조제1항(연도별 사업계획의 범위 및 시기) 관련
답변: ○「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제7조 및 제8조에 따르면, 시ㆍ도지사는 생산기반시설 확충, 주거환경 개선사업, 문화복지시설ㆍ사회간접자본시설의 정비ㆍ확충사업, 민간기업유치 등의 사항에 관한 종합계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하고, 행정안전부장관은 해당 종합계획을 공여구역주변지역등발전위원회(이하 “발전위원회”라 함)의 심의를 거쳐 확정하도록 하고 있으며,같은 법 제9조에 따르면, 시ㆍ도지사는 제8조제1항에 따라 확정된 종합계획에 따라 연도별 사업계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하고 발전위원회의 심의를 거쳐 확정하도록 하고 있는 바, 그 “연도별 사업계획”의 정의와 수립절차 등에 관한 명확한 규정이 없어 그 수립 범위 및 수립 시기가 문제됩니다.

○「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」은 제7조 및 제8조에서 공여구역주변지역등발전종합계획의 수립 및 확정에 대하여 규정하고 있는데, 그 종합계획은 장기 발전방향을 제시하는 종합적인 계획으로서 연도별 사업계획의 지침이 되는 계획이라고 할 것이며,같은 법 제9조에서는 연도별 사업계획의 수립 및 확정에 대하여 종합계획과 별도로 규정하고 있는데, 연도별 사업계획은 종합계획의 내용에 따라 수립하는 것이지만 별도의 행정절차를 거쳐 수립ㆍ확정되는 별개의 1년단위 계획인바, 연도별 사업계획에 대한 일반적인 제도 운용내용과 이 법의 입법취지 등을 살펴 볼 필요가 있습니다.

○「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」과 유사하게 지역주민의 지원에 관해 규정하고 있는「주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법」및「접경지역지원법」의 경우에도 장기적인 지역개발계획 또는 종합계획을 수립하고 그 계획에 따라 매년 연도별 사업계획을 수립하도록 하고 있는데(이 법들의 경우 “매년”을 명시함), 이처럼 법령에서 종합계획을 수립하도록 하고 이에 따라 매년 연도별 사업계획을 수립하도록 하는 것은 매년 해당 연도에 추진한 사업시행실적 및 결산 등의 현황을 점검ㆍ분석하여 다음 연도에 추진할 사업내용 및 예산을 계획하도록 하려는 것이며, 이러한 방식이 연도별 사업계획의 일반적인 제도 운용방식입니다.

○ 연도별 사업계획을 매년 수립하는 경우에는 해당 연도 사업사정의 변경을 적절히 반영하여 다음 연도의 사업계획을 수립하는 것이 가능할 것이나, 전 기간에 걸쳐 연도별 사업계획 모두를 사업 초기에 일괄 수립한 경우에는 그 후 사업사정 변경에 따라 종합계획 및 연도별 사업계획을 수시로 또한 연쇄적으로 변경하게 될 우려도 있어 불필요한 행정력의 낭비를 초래할 것입니다.

○ 또한, 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」의 입법취지를 살펴보면,「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」은 제정 당시「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(안) 등 3건의 원안을 폐기하고 대안으로 의결된 것으로서, 위 원안을 제외한 다른 2건의 원안에서 “연도별 사업계획”에 대하여 규정한 것을 보면, 시ㆍ도지사는 승인된 종합개발계획에 따라 매년 다음 연도의 사업계획을 수립하도록 하고 있고, 원안 3건에 대한 제252회 행정자치위원회 수석전문위원의 검토보고서에서도 개발계획의 수립 및 확정절차에 관하여 원안 3건을 동일한 의미로 판단하고 있는 점에 비추어 볼 때, 이 법에서의 “연도별 사업계획”은 매년 다음 연도의 사업계획을 수립하는 것으로 보아야 할 것입니다.

○ 한편, 연도별 사업계획을 매년 수립하는 경우 종합계획에 반영된 모든 사업을 대상으로 하여 연도별 사업계획을 수립하는 것이 아니라 매년 해당 연도의 사업사정 및 예산 등을 고려하여 종합계획에 반영된 사업 중 다음 연도에 추진할 사업만을 대상으로 하여 수립하는 것이 타당하다 할 것입니다.

○ 따라서,「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제9조제1항에 따른 “연도별 사업계획”은같은 법 제8조제1항에 따른 종합계획에 포함된 사업 중 다음 연도에 시행할사업을 대상으로 매년 사업계획을 수립하여 발전위원회에서 심의ㆍ확정하는 것을 의미한다고 할 것입니다.
질문: 「지방공무원법」 제27조제5항(특별임용된 공무원이 전보 제한을 받는 “당해 기관”의 의미) 관련
답변: ○「지방공무원법」 제27조제1항에서는 공무원의 신규임용은 공개경쟁시험에 의한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 다음 각 호(제1호 내지 제12호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 특별임용시험에 의할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제2항제6호ㆍ제11호 또는 제12호의 규정에 의하여 특별임용된 자는 5년간은 전직 및 당해 기관 외의 기관으로 전보되거나 다른 지방자치단체로 전출될 수 없다고 규정하고 있습니다.

○「지방공무원임용령」 제16조에서는 특별임용은 당해 직위에 그 임용예정자로서 보직하지 아니하면 그 직무를 수행할 수 없는 특별한 경우에 한하여 임용하여야 한다고 규정하고 있고,같은 영 제20조에서는 임용권자가 특별임용시험 합격자를 임용함에 있어서는 그 시험실시 시의 임용예정직위 이외의 직위에 보직할 수 없다고 규정하고 있습니다.

○ 먼저, “당해 기관”의 사전적 의미를 살펴보면, “당해(當該)”가 “(일부 명사 앞에 쓰여）바로 그 사물에 해당됨을 나타내는 말”이고, “기관(機關)”은 “사회생활의 영역에서 일정한 역할과 목적을 위하여 설치한 기구나 조직”을 의미하므로,「지방공무원법」 제27조제5항의 “당해 기관”은 특별임용된 자가 최초로 발령받아 실제 근무하는 바로 그 특별임용된기구나 조직으로 해석된다고 할 것입니다.

○ 아울러,「지방공무원법」 제27조제5항 및「지방공무원임용령」 제20조등에서 전보제한을 규정한 것은, 특수한 직무분야 또는 지역에서 직무수행의 연속성을 보장하여 행정의 전문성과 능률성을 제고하는 한편, 특별임용된 자의 의사에 반하여 본인의 전문지식과 관련성이 적은 분야나 본인이 거주하는 지역 외의 기관으로 전보되는 것을 방지함으로써 특별임용된 공무원의 신분을 실질적으로 보장하기 위한 것이므로, “당해 기관”의 의미를 제한적으로 해석하는 것이 위 규정들의 취지에도 부합한다고 할 것입니다.

○ 한편, “지방공무원 제한경쟁특별임용시험 시행계획 공고”에서 근무예정기관이 아닌 근무예정지역만을 정하여 공고하는 경우에도, 이는 해당 지역별로 그 관할 지역 내에 있는 각 기관의 공무원 수요를 종합한 후에, 그 지역의 선발예정인원을 각 학교별로 구분하지 아니하고 먼저 지역단위로 묶어서 한꺼번에 선발하도록 하면서, 최종적인 배치는 수요기관의 요구내용, 특별임용된 공무원의 자질 등을 고려하여 이루어지도록 하려는 것입니다.

○ 그렇다면, 특별임용된 후 특정 기관의 수요에 따라 배치된 공무원은 그 기관에서 특별임용된 자만이 수행할 수 있는 고유한 업무를 일정 기간 동안 그 기관에서 계속 수행하여야 하는 자라 할 것이므로,「지방공무원법」 제27조제5항에 따라 5년간은 최초 임용된 후 근무하고 있는 기관 외의 기관으로의 전보는 허용되지 않는다고 할 것입니다.

○ 따라서,「지방공무원법」 제27조제5항에서 규정하고 있는 “당해 기관”은 특별임용된 자가 최초 발령받은 기관이라 할 것입니다.