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질문: 농업생산기반 정비사업이 시행된 토지를 예외적으로 분할할 수 있는 사유(「농지법」 제22조제2항 등 관련)
답변: 「농지법」 제22조제2항제3호 및 제4호에서는 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지는 분할 후의 각 필지의 면적이 2천 제곱미터를 넘도록 분할하는 경우(제3호), 농지 개량, 농지의 교환ㆍ분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우(제4호) 외에는 분할할 수 없다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제23조제2호에서는「농지법」 제22조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 사유”의 하나로 인접 농지와 분합하는 경우를 규정하고 있는바,이 사안은 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서 면적이 2천 제곱미터 이하인 인접한 농지 두 필지에서 각 농지의 일부를 각각 분할하여 그 인접한 각 농지에 상호 합병하는 분합을 할 때, 분합 후 각 농지의 면적이 2천 제곱미터를 넘지 않으면「농지법」 제22조제2항에 위반되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「농지법」 제22조제2항각 호 외의 부분에서는 같은 항 “각 호의 어느 하나에 해당하는 경우” 외에는 분할할 수 없다고 규정하고 있으므로 같은 항 각 호는 각각 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 예외적으로 분할할 수 있는 별개의 사유를 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고, 「농지법」 제22조제2항제4호에서는 농지의 개량, 농지의 교환ㆍ분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우를 예외적으로 분할이 가능한 사유로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제23조제2호에서는 “인접 농지와 분합하는 경우”를 「농지법」 제22조제2항제4호에 따른 “대통령령으로 정하는 사유”로 규정하고 있는바, 같은 항 제3호와는 달리 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 분합하는 경우에는 분합 후 농지의 면적이 일정 정도 이상이어야 한다는 면적 요건이 없다는 점이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 「농지법」 제22조제2항은 농업생산기반이 정비된 우량농지가 작은 규모로 세분화되는 것을 방지하기 위해 2천 제곱미터 이하로 농지가 분할되는 것을 제한하되 농지전용, 농지개량, 농지의 교환ㆍ분합 등 불가피한 경우에는 예외적으로 분할이 가능하도록 규정한 것인바(2003년 1월 1일 시행된 「농지법」 개정 내용 및 문답자료 참조), 그러한 입법 취지에 비추어 볼 때, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지의 경우 2천 제곱미터 이하로 분할하는 것이 금지된다고 하더라도 「농지법」 제22조제2항제3호를 제외한 같은 항 제1호, 제2호, 제4호 경우에는 예외적으로 2천 제곱미터 이하로 농지를 분할하는 것을 허용하는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, 「농지법」 제3조제1항에서는 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유ㆍ이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 된다고 규정하고 있는바, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 분합하려는 경우에도 분합 후 농지 면적이 2천제곱미터를 넘어야 한다고 해석함으로써 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지의 세분화 및 농업경영 외 목적으로의 전용을 막고 농업생산성이 유지되도록 해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 법률에 명확한 근거 없이 국민의 기본권을 제한할 수는 없다고 할 것인데(「대한민국헌법」 제37조제2항 참조), 「농지법」 제22조제2항에서는 같은 항 각 호의 요건을 독립적인 요건으로 규정하고 있음이 문언상 명백하다고 할 것인바, 같은 항 제3호에 따른 면적 요건을 같은 항 제4호에도 적용되는 것으로 해석하는 것은 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지의 세분화를 방지하려는 같은 법 제22조제2항의 취지를 고려한다 하더라도 법령에 명확한 근거 없이 농지 소유자의 재산권 행사를 제한하는 방향으로 법령을 해석하는 것이어서 부당하다는 점, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 다른 용도로 전용하는 것은 같은 법에 따라 예외적인 경우에는 허용되는 것이어서 이를 무조건 금지해야 한다고 보기도 어렵다는 점을 고려할 때 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서 면적이 2천 제곱미터 이하인 인접한 농지 두 필지에서 각 농지의 일부를 각각 분할하여 그 인접한 각 농지에 상호 합병하는 분합을 할 때, 분합 후 각 농지의 면적이 2천 제곱미터를 넘지 않더라도 「농지법」 제22조제2항에 위반되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 농업진흥구역에서 공장인 농수산물의 가공ㆍ처리시설의 부지 안에 종업원을 위하여 사용하는 용도의 기숙사를 설치할 수 있는지(「농지법」 제32조제1항 등 관련)
답변: 먼저 농업진흥구역에 설치할 수 있는 농수산물의 가공ㆍ처리시설에 대해 규정하고 있는「농지법 시행령」 제29조제2항제1호의 문언을 살펴보면, 같은 호 각 목 외의 부분에서는 농수산물의 가공ㆍ처리시설을「건축법 시행령」 별표 1제17호에 따른 “공장”에 해당하는 시설로 규정하고 있고, 같은 표 제17호에서는 “공장”을 물품의 제조ㆍ가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 ‘다른 시설 등(각주: 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등을 말함)으로 따로 분류되지 아니한 것’으로 규정하고 있는데, 같은 표 제2호라목에서는 공동주택인 ‘기숙사’를 별도로 분류하여 규정하고 있는바, 건축법령상 기숙사는「건축법 시행령」 별표 1제17호에 따른 공장에 해당하지 않으므로, 이 사안의 기숙사는「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 없다고 할 것입니다.
그리고「농지법」 제32조제1항본문에서는 농업진흥구역에서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없도록 하면서, 같은 항 단서에서 예외적으로 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공ㆍ처리 시설의 설치(제1호) 등이 가능하도록 규정하고 있는데, 이처럼 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 그 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것이므로(각주:대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조),「농지법」 제32조제1항각 호 및 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항까지에 따라 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위는 한정적ㆍ열거적인 것으로 보아야 할 것인바(각주: 법제처 2022. 8. 19.회신 22-0461 해석례참조), 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에서는 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공ㆍ처리시설의 설치를 예외적으로 허용하면서 해당 시설에 포함되어 함께 건축할 수 있는 시설로 그 시설에서 생산된 제품을 ‘판매하는 시설’만을 규정하고 있고, 종업원의 복지후생을 위한 기숙사 시설은 별도로 규정하고 있지 않으므로, 이 사안의 기숙사는 농업진흥구역에서 설치할 수 없는 것으로 해석하는 것이 법령의 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.
한편산업집적법 제2조제1호,같은 법 시행령 제2조제2항제2호 및같은 법 시행규칙 제2조제6호의2에 따라 공장부지 안에 설치하는 부대시설인 기숙사는 공장의 범위에 포함되는 것으로 규정하고 있으므로, 농업진흥구역에서도 공장의 부대시설로서 기숙사를 설치할 수 있다는 의견이 있으나,「건축법」은 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관 향상 등을 목적으로 하고 있고,산업집적법은 산업 집적의 활성화 및 공장의 원활한 설립 지원 등을 목적으로 하고 있어 각각 입법목적ㆍ취지 및 규율대상 등을 달리하는 법률로써(각주: 법제처 2013. 1. 28.회신 12-0689 해석례참조),산업집적법령상 농수산물의 가공ㆍ처리시설인 공장의 부지 안에 설치하는 기숙사가 공장의 부대시설로서 공장의 범위에 포함된다고 하더라도, 건축법령상 기숙사는「건축법 시행령」 별표 1제17호에 따른 공장과는 별개의 용도인 건축물이므로,「농지법」 제32조제1항 및같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따라 이 사안의 기숙사는 농업진흥구역에 설치할 수 없다고 보아야 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 농업진흥구역에서 이 사안의 기숙사를 설치할 수 없습니다.
농지법제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설의 설치 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설의 설치2. ∼ 9. (생 략)② ∼ ④ (생 략)농지법 시행령제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① (생 략)② 법 제32조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 농수산물의 가공ㆍ처리 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다)가. 국내에서 생산된 농수산물(「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법 시행령」 제5조제1항 및 제2항에 따른 농수산물을 말하며, 임산물 중 목재와 그 가공품 및 토석은 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 및 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 농수산가공품을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설일 것나. 농업진흥구역 안의 부지 면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조ㆍ선별ㆍ보관 및 가공시설(이하 “미곡종합처리장”이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터] 미만인 시설(판매시설이 포함된 시설의 경우에는 그 판매시설의 면적이 전체 시설 면적의 100분의 20 미만인 시설에 한정한다)일 것2.ㆍ3. (생 략)③ ∼ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 농업인이나 농업생산자단체가 아닌 자가 농업회사법인을 설립할 수 있는지 여부(「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제19조제2항 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),농어업경영체법 제19조제2항에서는 농업회사법인을 설립할 수 있는 자는 농업인과 농업생산자단체로 하되, 비농업인도 대통령령으로 정하는 비율 또는 금액의 범위에서 농업회사법인에 출자할 수 있다고 규정하고 있는바, 일반적으로 ‘설립’이란 “기관이나 조직체 따위를 만들어 일으킴”을, ‘출자’란 “자금을 내는 일”을 의미하여(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조) ‘설립’과 ‘출자’의 의미가 서로 다르고,농어업경영체법 제19조에서는 “농업회사법인을 설립할 수 있는 자”와 “농업회사법인에 출자할 수 있는 자”를 구분하여 규정하고 있으며, 발기인은「상법」 제288조에 따라 주식회사를 설립함에 있어 정관을 작성하는 등 주식회사의 설립사무를 담당하는 자라는 점(각주: 법제처 2008. 9. 16. 08-0231 해석례 및 정찬형, 제26판 상법강의(상), p.664 참조) 등을 종합적으로 고려하면,농어업경영체법 제19조제2항에서 “농업회사법인을 설립할 수 있는 자”를 “농업인과 농업생산자단체”로 규정하고 있는 것은 주식회사인 농업회사법인을 설립할 수 있는 자, 즉 설립사무를 담당하는 발기인이 “농업인과 농업생산자단체”인 것을 의미하므로 비농업인이 주식회사의 설립사무를 담당하는 자인 발기인으로서 주식회사인 농업회사법인을 설립할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고농어업경영체법은 농어업, 농어촌을 지속적으로 발전시키고 농어업 경영주체의 경쟁력을 강화하려는 취지에서 제정된 법률로서(각주: 2009. 4. 1. 법률 제9620호로 제정된 농어업경영체법 제정이유 참조),같은 법 제19조에 따른 농업회사법인은 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 소득안정을 위한 공익직접지불제도(각주: 「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제2조제1호, 제5조 및 제6조 참조) 등 각종 지원제도의 대상이 되고, 농업회사법인의 식량작물재배업소득 등에 대하여 법인세가 면제되며(각주: 「조세특례제한법」 제68조제1항 참조), 농업회사법인이 영농에 사용하기 위하여 법인설립등기일부터 2년 이내에 취득하는 농지 등에 대해서 취득세가 감면되는 등(각주: 「지방세특례제한법」 제11조제1항 및 제2항 참조) 세제 혜택의 대상이 되므로 이러한 농업회사법인의 설립요건은 엄격하게 해석해야 할 것(각주:대법원 2008. 2. 14. 선고 2007두21242 판결례참조)인바,농어업경영체법 제19조제2항에서 규정하고 있는 “농업인과 농업생산자단체” 외에 비농업인까지 포함하여 발기인으로서 주식회사인 농업회사법인을 설립할 수 있다고 보기는 어렵습니다.
또한 통상적으로 법인의 발기인은 법인을 설립할 때 법인의 권리ㆍ의무의 근간이 되는 정관을 작성하고(각주: 「상법」 제289조 참조) 자본금의 규모와 구조 등 자본적 기초가 되는 사항(각주: 「상법」 제289조, 제301조 등 참조)을 정하는 등 법인의 기본적 운영방향을 결정하게 되므로 농업 효율성 향상과 규모화를 달성하려는 농업회사법인제도의 취지(각주: 대법원 2023. 8. 18. 자 2023마5602 결정례 참조)에 따라 농업회사법인의 발기인은 한정적으로 해석할 필요가 있고, 농업회사법인제도의 취지와 달리 사업범위를 일탈하여 사업을 추진하는 농업회사법인 등이 발생함에 따라 이에 대한 효과적인 관리ㆍ감독을 위하여(각주: 2013. 9. 3. 의안번호 제1906660호로 발의된 농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서(대안반영폐기) 참조 )농어업경영체법에서는 법인의 주된 사무소 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주주의 인적사항, 주소 및 출자현황 등에 대한 조사를 실시하고(제20조의2제1항), 조사 결과 비농업인이 보유한 출자지분이 법정출자한도를 초과하는 경우 시정을 명할 수 있으며(제20조의2제8항제2호), 비농업인이 보유한 출자지분이 법정출자한도를 초과한 후 1년 이상이 경과한 경우에 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 농업회사법인에 대하여 법원에 해산을 청구할 수 있도록 규정(제20조의3제2항제2호)하는 등 비농업인의 출자지분을 엄격히 관리하도록 규정하고 있는바, 이러한농어업경영체법령의 체계 및 취지에 비추어 봤을 때농어업경영체법 제19조제2항에서 농업회사법인을 설립할 수 있는 자로 규정하고 있는 “농업인과 농업생산자단체” 외에 비농업인까지 포함하여 발기인으로서 주식회사인 농업회사법인을 설립할 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 비농업인은농어업경영체법 제19조에 따라 발기인으로서 주식회사인 농업회사법인을 설립할 수 없습니다.
＜관계 법령＞농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률제19조(농업회사법인 및 어업회사법인의 설립신고 등) ① 농업의 경영이나 농산물의 유통ㆍ가공ㆍ판매를 기업적으로 하려는 자나 농업인의 농작업을 대행하거나 농어촌 관광휴양사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업회사법인(農業會社法人)을 설립할 수 있다.② 농업회사법인을 설립할 수 있는 자는 농업인과 농업생산자단체로 하되, 농업인이나 농업생산자단체가 아닌 자도 대통령령으로 정하는 비율 또는 금액의 범위에서 농업회사법인에 출자할 수 있다.③ ∼ ⑪ (생 략)농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 시행령제17조(농업회사법인 및 어업회사법인의 설립 유형) ① 농업인 및 농업생산자단체는 법 제19조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업회사법인(이하 “농업회사법인”이라 한다)을 설립할 수 있다.1. 합명회사2. 합자회사2의2. 유한책임회사3. 주식회사4. 유한회사② (생 략)
질문: 「농업협동조합법」 제39조제2항에 따라 의결에 참여할 수 없는 조합장의 직무 수행 가능 여부(「농업협동조합법」 제39조제2항 관련
답변: 「농업협동조합법」 제39조제2항에서는 지역농협과 조합원의 이해가 상반되는 의사를 의결할 때에는 해당 조합원은 그 의결에 참여할 수 없다고 규정하여 이해관계가 있는 조합원을 관련 의사의 결정에서 배제하고 있는바, 이는 조합과 조합원의 이해가 상반되는 의사를 의결하는 경우에 해당 조합원이 그 의결에 참여하게 되면 의결의 공정성을 유지하기 어렵고 결국 지역농협의 설립 목적에 반하여 특정 조합원의 이익을 위해 지역농협이 운영될 가능성이 있는 점을 고려한 것입니다.
그런데「농업협동조합법」에 따르면 조합장은 총회소집통지서를 발송하여(제36조제2항) 총회를 소집하고 총회의 의장이 되는데(제46조제3항)같은 법 제39조는 의결권의 제한에 관한 규정으로 같은 조 제2항에서는같은 법 제26조에 따른 조합원으로서의 의결권만을 제한하고 있으므로, 해당 규정에 따라 조합장인 조합원의 의결권은 제한되나 지역농협을 대표하며 업무를 집행하는 조합장이 총회의 의장으로서 가지는 직무까지 제한된다고 보는 것은 문언을 벗어난 해석입니다.
또한「농업협동조합법」 제46조제4항에서는 조합장이 일정한 사유로 그 직무를 수행할 수 없는 경우 이사인 조합원이 조합장의 직무를 대행한다고 하고 있고, 각 호에서는 직무를 수행할 수 없는 사유를 열거하여 규정하면서 궐위(제1호), 구금(제2호), 입원(제4호), 해임의결(제5호) 등 물리적으로 조합장의 직무수행이 불가능하거나 조합장의 직위에 있지 않은 경우를 규정하고 있으므로 같은 항 제6호의 “부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우”도 이에 준하는 수준의 사유로 한정하여 해석해야 할 것인데, 지역농협과 조합장의 이해가 상반되는 의사를 의결하는 경우는 같은 법 제39조제2항에 따라 의결권만 행사하지 않으면 되므로 그러한 경우까지 조합장이 직무를 수행할 수 없는 경우로 보아 조합장의 직무를 대행하도록 할 수는 없습니다.
따라서 법령이나 지역농협의 정관에서 조합장으로서의 권한 행사의 제한에 관하여 별도로 규정하고 있지 않다면 이 사안의 경우 조합장은 총회를 소집하고, 그 의사를 주재하는 등 의장으로서의 직무를 수행할 수 있습니다.
＜ 관계 법령＞「농업협동조합법」제39조(의결권의 제한 등) ① (생 략)② 지역농협과 조합원의 이해가 상반되는 의사(議事)를 의결할 때에는 해당 조합원은 그 의결에 참여할 수 없다.③ (생 략)제46조(임원의 직무) ① 조합장은 지역농협을 대표하며 업무를 집행한다.② (생 략)③ 조합장은 총회와 이사회의 의장이 된다.④ 조합장 또는 상임이사가 다음 각 호의 어느 하나의 사유(상임이사의 경우 제5호는 제외한다)로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 이사회가 정하는 순서에 따라 이사(조합장의 경우에는 조합원이 아닌 이사는 제외한다)가 그 직무를 대행한다.1. 궐위(闕位)된 경우2. 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우3. 삭제4. 「의료법」에 따른 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우5. 제54조제2항제3호에 따라 조합장의 해임을 대의원회에서 의결한 경우6. 그 밖에 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우⑤ ～ ⑨ (생 략)
질문: 농지를 취득하여 그 농지에 종자업의 시설을 갖추려는 경우, 농지 취득 이후에 종자업의 시설을 갖출 것을 조건으로 하여 종자업의 등록을 할 수 있는지(「종자산업법」 제37조제1항 등 관련)
답변: 「종자산업법」 제37조제1항에서는 종자업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설을 갖추어 시장？군수？구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제13조 및별표 5에서는 종자업의 시설기준을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 종자업의 등록을 하려는 자는 종자업의 시설과 인력에 관한 서류를 첨부하여 등록신청서를 제출하도록 규정하고 있는바,이 사안은 농지를 이용하여 종자업을 하려는 자가 농지취득 전에 다른 등록요건을 모두 갖추어 종자업의 등록을 신청한 경우에, 등록관청은 등록 이후에 농지를 취득하여 시설을 갖출 것을 조건으로 등록을 해줄 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「종자산업법」에서는 종자업의 등록과 관련하여 “조건부 등록”이나 등록에 조건을 붙일 수 있는지에 대하여 명문의 규정을 두고 있지 않습니다.
 또한같은 법 시행령 제14조제2항에서는 종자업 등록을 신청받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신청된 사항을 확인하고, 등록요건에 적합하다고 인정될 때에는 종자업등록증을 발급하여야 한다고 규정하고 있는바, 종자업의 등록은 시설 및 인력에 대한 객관적인 요건만 충족시키면 등록관청에서 재량의 여지 없이 등록을 해주어야 하는 기속행위라고 보아야 할 것입니다.
 즉 종자업의 등록관청은 신청인이 모든 요건을 갖추어 종자업의 등록을 신청하는 경우에는 이를 반드시 등록해주어야 한다는 점에서, 법령에 명시적인 규정이 없음에도 불구하고 “조건부 등록”이나 등록에 조건에 붙이는 것을 허용할 실익도 없다고 할 것입니다.
또한, 「종자산업법」 제39조제1항제5호에서는 종자업 등록을 한 후 시설기준에 미치지 못하게 된 경우에는 등록을 취소하거나 영업정지를 명할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별지 제18호 서식에서는 신청서의 처리 절차로서 서류 검토 후에 현지 확인을 거치도록 규정하고 있습니다.
 이러한 규정들은 불량 종자의 생산ㆍ유통을 방지하고자 시설이 미비한 종자업자의 활동을 엄격하게 제재하기 위한 취지로 이해되는바, 종자업자로 등록하기 위해서는 사전에 종자업에 필요한 요건을 모두 갖추어야만 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농지를 이용하여 종자업을 하려는 자가 농지취득 전에 다른 등록요건을 모두 갖추어 종자업의 등록을 신청한 경우에, 등록관청은 등록 이후에 농지를 취득하여 시설을 갖출 것을 조건으로 등록을 해줄 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항「종자산업법」 제37조제1항에서는 종자업의 시설을 갖추어 종자업자로 등록하도록 규정하고 있는데 「농지법 시행규칙」 별표 2에서는 농지를 소유할 수 있는 자로 “「종자산업법」 제37조제1항에 따라 등록한 종자업자”를 규정하고 있어서, 현행 법령상 처음부터 농지를 이용해 종자업을 하려는 자는 사전에 농지를 취득할 수 없을 뿐만 아니라 종자업의 등록도 할 수 없는 불합리한 결과가 발생하는바, 「농지법」의 해석을 통하여 종자업의 등록을 하려는 자도 농지를 취득할 수 있도록 “종자업의 등록을 한 자”의 범위를 넓게 인정하거나, 「농지법 시행규칙」의 개정을 통하여 이를 명확하게 하는 등의 입법개선이 필요합니다.
질문: 농지를 소유할 수 있는 사회복지법인의 범위(「농지법 시행규칙」 제5조 별표2 중 공공단체 제4호 등 관련)
답변: 「농지법」 제6조제1항에서는 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있는 사유로 “농림축산식품부령으로 정하는 공공단체가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지ㆍ연구지ㆍ실습지 또는 종묘생산지로 쓰기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우”(제2호)를 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 별표 2에서는같은 법 제6조제2항제2호에 따른 “농림축산식품부령으로 정하는 공공단체”를 규정하면서 같은 표 제4호에서 “「사회복지사업법」 제2조제4호에 따른 사회복지시설을 운영하는 같은 조 제3호에 따른 사회복지법인”을 규정하고 있습니다.
한편,「사회복지사업법」 제2조제3호에서는 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 사회복지법인(이하 “사회복지법인”이라 함)으로 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 사회복지시설(이하 “사회복지시설”이라 함)로 규정하고 있는바,이 사안은 사회복지시설을 설치하지 아니한 사회복지법인으로서 사회복지시설을 설치한 자로부터 그 사회복지시설을 위탁받아 운영하는 사회복지법인이「농지법」 제6조제2항제2호에 따라 농지를 소유할 수 있는 사회복지법인에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「농지법」 제6조제2항제2호에서는 자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 자가 예외적으로 농지를 소유할 수 있는 경우를 “그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지ㆍ연구지ㆍ실습지 또는 종묘생산지로 쓰기 위한 것”으로 한정하고 있는바, 같은 호의 위임에 따른 「농지법 시행규칙」 별표 2 제4호에서 “사회복지시설을 운영하는 사회복지법인”에게 예외적으로 농지를 소유할 수 있도록 규정한 취지는, 사회복지시설 입소자의 정서함양 또는 심리적ㆍ육체적 재활 등 사회복지시설의 운영에 필요한 실습지로 해당 농지를 안정적으로 사용할 수 있게 하려는 데 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 사회복지법인이 농지법령에 따라 예외적으로 소유하는 농지는 해당 법인이 운영하는 사회복지시설과 불가분적으로 결부되어 있으면서 해당 법인이 운영하는 사회복지시설 입소자들의 실습지로 이용될 것임이 예정되어 있다고 보아야 할 것이므로, 「농지법 시행규칙」 별표 2 제4호에 따른 “사회복지시설을 운영하는 사회복지법인”의 범위는 사회복지시설 입소자들이 농지를 지속적이고 안정적으로 이용할 수 있도록 해석하는 것이 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우임에도 사회복지시설의 운영을 위한 경우에 예외적으로 농지 취득을 허용하고 있는 농지법령의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
아울러, 사회복지시설을 설치하지 않고 국가나 지방자치단체 등이 설치한 사회복지시설을 위탁받아 운영하는 사회복지법인이 농지를 소유할 수 있게 하더라도 농지 소유자는 사회복지법인이 되는바, 사회복지시설 운영에 관한 위탁관계가 중단되거나 종료되면 해당 사회복지시설의 입소자들은 더 이상 그 농지를 사용할 수 없게 되는 문제가 발생하게 됩니다.
 따라서, 비록 「농지법 시행규칙」 별표 2 제4호에서 예외적으로 농지 소유를 할 수 있는 자를 사회복지시설을 “설치하여 운영하는” 사회복지법인으로 규정하지 않고 사회복지시설을 “운영하는” 사회복지법인이라고만 규정하고 있더라도 그 규정 중 “운영”은 사회복지시설을 설치한 사회복지법인이 사회복지시설을 운영하는 경우에 있어서의 운영만을 의미하는 것으로 제한적으로 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사회복지시설을 설치하지 아니한 사회복지법인으로서 사회복지시설을 설치한 자로부터 그 시설을 위탁받아 운영하는 사회복지법인은 「농지법」 제6조제2항제2호에 따라 농지를 소유할 수 있는 사회복지법인에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 농지를 소유할 수 있는 사회복지법인에 관하여 「농지법 시행규칙」 별표 2 중 공공단체 제4호에서는 “사회복지시설을 운영하는 사회복지법인”으로만 규정하고 있어서 해당 사회복지시설의 설치도 요건으로 하는지가 분명하지 않은 면이 있으므로, 이를 “사회복지시설을 설치하여 운영하는 사회복지법인” 등과 같이 그 의미를 명확하게 하는 입법조치가 필요할 것입니다.
질문: 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목의 의미 (「농지법 시행령」 별표 2 등 관련)
답변: 「농지법」 제38조제1항에서는같은 법 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받은 자(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지보전부담금을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다고 규정하고 있고,「농지법」 제38조제6항에서는 농림축산식품부장관이 국가나 지방자치단체가 공용 목적이나 공공용 목적으로 농지를 전용하는 경우(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제2호),같은 법 제35조제1항각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지보전부담금을 감면할 수 있다고 규정하고 있으며,「농지법」 제38조제15항에서는 농지보전부담금의 납부기한, 납부 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「농지법 시행령」 제52조에서는「농지법」 제38조제6항에 따른 농지보전부담금의 감면대상 및 감면비율은 별표 2와 같다고 규정하고 있고,같은 영 별표 2제3호에서는「농지법」 제35조제1항각 호에 따른 시설이나 그 밖의 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우, 그 감면대상과 감면비율을 세부적으로 규정하면서,같은 법 시행령 별표 2제3호초목에서는 공기업, 지방공사등 또는민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설을 감면대상의 하나로 규정하고 있으며,민간투자법 제2조제1호에서는 사회기반시설로 수도 및 중수도(사목), 하수도, 공공하수처리시설, 분뇨처리시설 및 하ㆍ폐수처리수 재이용시설(아목), 어항시설(차목), 전기통신설비(타목), 전원설비(파목), 가스공급시설(하목), 집단에너지시설(거목) 등을 규정하고 있는바,이 사안은 공기업이 설치하는 시설이 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하려면 해당 시설이 사회기반시설이어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에서는 농지보전부담금 감면대상을 “공기업, 지방공사등 또는 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설”이라고 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 농지보전부담금의 감면대상이 ① 공기업, ② 지방공사등, ③ 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설인지, 아니면 ① 공기업이 설치하는 사회기반시설, ② 지방공사등이 설치하는 사회기반시설, ③ 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설인지는 해당 규정의 문언의 구조와 농지보전부담금 감면 목적, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
그런데, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목은 공기업, 지방공사등 또는 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설을 농지보전부담금 감면대상으로 규정하고 있고, 일반적으로 쉼표(,)가 같은 자격의 어구를 열거할 때 그 사이에 사용되는 문장부호라는 점을 고려해 보면(「한글맞춤법」 문화체육관광부고시 제2017-12호), 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목의 규정 중 “쉼표(,)”와 “또는”으로 연결된 “공기업”과 “지방공사등”은 “민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자”와 같은 자격의 어구로서, 농지보전부담금 감면대상인 사회기반시설을 설치하는 행위 주체를 의미한다고 보아야 할 것이므로, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상은 ① 공기업이 설치하는 사회기반시설, ② 지방공사등이 설치하는 사회기반시설, ③ 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설이라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 조세나 부담금의 부과요건이거나 감면요건은 특별한 사정이 없는 한 문언의 의미에 충실하게 해석하여야 할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 감면요건 가운데 명백히 특혜 규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하여야 할 것인바(대법원 2007. 10. 26. 선고, 2007두9884 판결례 참조), 「농지법」 제38조제6항에서는 농지보전부담금을 감면할 수 있는 경우를 국가나 지방자치단체가 공용 목적이나 공공용 목적으로 농지를 전용하는 경우(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제2호), 같은 법 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제3호)의 어느 하나라고 규정하고 있고, 같은 항 제3호의 위임에 따른 「농지법 시행령」 별표 2 제3호 각 목에서도 「농어촌도로 정비법」 제2조 및 제3조에 따른 농어촌도로 및 도로 부속물(라목), 비영리법인이 농촌에 설치ㆍ운영하는 「의료법」 또는 「사회복지사업법」에 따른 의료기관 또는 사회복지시설(로목), 국가ㆍ지방자치단체 또는 「산업재해보상보험법」에 따른 근로복지공단이 설치하는 근로복지시설(토목) 등을 농지보전부담금 감면대상으로 규정하는 등 농지법령에서는 농지보전부담금 감면대상이나 그 설치 주체, 감면대상의 주된 목적이나 용도 등이 특정될 수 있도록 구체적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 감면대상도 설치 주체인 “공기업, 지방공사등, 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자”가 설치하는 “사회기반시설”을 의미한다고 보는 것이 해당 규정의 문언에 충실한 해석일 뿐만 아니라, 농지보전부담금 및 감면대상을 규정한 농지법령의 입법 취지와도 부합한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공기업이 설치하는 시설이 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하려면 해당 시설은 사회기반시설이어야 한다고 할 것입니다.
질문: 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목 후단의 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’은 해제하려는 농업진흥지역 안의 농지의 면적 뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 산정해야 하는지 여부(「농지법 시행령」 제28조제1항 등 관련)
답변: 먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「농지법」 제2조에서는같은 법에서 사용하는 용어의 뜻을 규정하면서, 제1호에서 “농지”를 ‘같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지’를 말한다고 정의하고 있는 점을 고려하면, 농지법령에 규정된 “농지”와 “토지”는 서로 구분되는 개념이라 할 것인바,같은 법 시행령 제28조제1항다목후단에서 같은 목 전단에 따라 농업진흥지역을 해제할 수 있는 경우를 농업진흥지역 안의 ‘농지’의 면적이 아닌, ‘토지’의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 규정하고 있는 이상, 같은 목 후단의 요건을 충족하기 위해서는 해제하려는 농업진흥지역 안의 전체 토지 중 농지에 해당하는 토지의 면적뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 3만제곱미터 이하여야 한다는 점은 그 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력을 강화하고 국토 환경 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제28조제1항에서는 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위해(각주: 1990. 4. 7. 법률 제4228호로 제정되어 같은 날 시행된 「농어촌발전특별조치법」 제정이유 참조) 농업진흥지역을 지정한다고 규정하고 있고,같은 법 제32조제1항 및 제2항에서는 농업진흥지역의 농업진흥구역과 농업보호구역 내 ‘토지이용행위’를 엄격하게 규제하고 있으며,같은 법 제31조제1항단서에서는 농업진흥지역의 변경 또는 해제의 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역으로 환원해야 한다고 규정하고 있는바, 이러한「농지법」의 입법목적, 농업진흥지역 지정취지와 해제사유가 소멸된 농업진흥지역의 환원 규정에 비추어 볼 때,같은 법 시행령 제28조제1항제1호에서 규정하고 있는 농업진흥지역의 해제 사유는 엄격하게 해석해야 할 것(각주: 법제처 2022. 3. 18.회신 21-0829 해석례참조)이므로, 농업진흥지역의 해제 사유로서 면적에 관한 요건인 “농업진흥지역 안의 토지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우”를 그 문언의 범위를 벗어나 농업진흥지역 안의 전체 토지의 면적이 아닌, 그 중 농지에 해당하는 토지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 한정하여 해석함으로써, 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목에 따라 해제될 수 있는 농업진흥지역의 범위를 확대하는 것은 타당하지 않습니다.
또한「농지법 시행령」 제28조제5항의 위임에 따라 농업진흥지역의 지정ㆍ변경ㆍ해제에 필요한 세부 기준 및 절차 등을 규정하고 있는 「농업진흥지역관리규정」(농림축산식품부훈령 제504호) 제10조제2항 단서 및 별표 6에서는「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목에 따른 농업진흥지역 해제 승인요청 시 작성하는 ‘토지조서’는 ‘토지의 지목에 상관없이 농업진흥지역 구획선 안의 모든 토지’를 대상으로 작성하도록 규정하고 있고, ‘농업진흥지역해제승인 요청서’의 토지편입현황의 경우에도 ‘농지’와 ‘비농지’를 더하여 합계를 산정하도록 규정하고 있는바,「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목후단의 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’은 해제하려는 농업진흥지역 구획선 안에 위치한 모든 토지, 즉 농지인 토지와 농지가 아닌 토지(비농지)의 면적을 더하여 산정해야 한다고 보는 것이 관련 규정의 문언 및 체계에 부합하는 해석입니다.
따라서「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목후단에 따라 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’이 3만제곱미터 이하인지를 판단하는 경우, 해제하려는 농업진흥지역 안의 농지의 면적뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 산정해야 합니다.
＜관계 법령＞농지법제31조(농업진흥지역 등의 변경과 해제) ① 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다. 다만, 그 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역 또는 용도구역으로 환원하여야 한다.② (생 략)농지법 시행령제28조(농업진흥지역 등의 변경ㆍ해제) ① 법 제31조제1항 본문에 따라 시ㆍ도지사가 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경 또는 해제할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 농업진흥지역을 해제하는 경우가.ㆍ나. (생 략)다. 해당 지역의 여건변화로 농업진흥지역의 지정요건에 적합하지 않게 된 경우. 이 경우 그 농업진흥지역 안의 토지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 한정한다.2.ㆍ3. (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)
질문: 「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목에 따른 용도구역 변경의 범위(「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목 등 관련)
답변: 「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목에서는 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우를 시ㆍ도지사가 용도구역을 변경할 수 있는 경우 중 하나로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사는 농림축산식품부장관이 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경할 특별한 필요가 있다고 인정하여 기간을 고시한 경우에는 같은 조 제1항제3호에도 불구하고 면적 제한을 적용하지 아니하고 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 규정체계에 비추어 볼 때 양 규정은 해당 지역의 여건변화가 발생한 면적이 3만제곱미터 이하인 경우와 3만제곱미터를 초과한 경우를 구분하여 용도구역 변경 절차를 달리 규정한 것으로 보아야 하는바, 같은 호 나목은 농업진흥구역에 여건변화가 있는 경우로서, 여건변화가 있는 면적이 3만제곱미터 이하인 경우에만 여건변화가 있는 해당 부지 전체를 농업보호구역으로 변경할 수 있도록 규정한 것으로 보아야 합니다.
만일 농업진흥구역 안의 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있는 경우에도 여건변화가 있는 부지 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 있다고 본다면, 여건변화가 있는 부지를 3만제곱미터 이하의 면적으로 나누어 각각의 부분을 모두 농업보호구역으로 변경하는 경우 3만제곱미터를 초과하는 농업진흥구역 전체가 농업보호구역으로 변경될 수도 있는바, 이는 3만제곱미터 이하의 토지에 대해서만 용도구역 변경을 허용하고 있는「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목의 규정 취지에 반한다고 할 것입니다.
더욱이 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력을 강화하고 국토 환경 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제28조에서는 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위해(각주: 1990. 4. 7. 법률 제4228호로 제정되어 같은 날 시행된 「농어촌발전특별조치법」 제정이유 참조 ) 농업진흥지역의 지정에 대해 규정(제1항)하면서 농업진흥지역을 농업진흥구역 및 농업보호구역의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있도록 규정(제2항)하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 시ㆍ도지사는 일정한 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있도록 규정(본문)하면서, 변경 또는 해제의 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역 또는 용도구역으로 환원하여야 한다고 규정(단서)하고 있으며, 같은 법 제32조제1항 및 제2항에서는 농업보호구역보다 농업진흥구역에서 더욱 엄격한 행위 제한을 규정하고 있습니다.
이러한 「농지법」의 입법목적, 농업진흥구역 지정의 취지 및 용도구역 변경의 규정체계 등에 비추어 보더라도, 같은 법 시행령 제28조제1항제3호나목에서 규정하고 있는 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경할 수 있는 사유는 엄격하게 해석해야 할 것인바, 같은 목은 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지에 여건변화가 있는 경우에만 여건변화가 있는 부지 전체를 농업보호구역으로 변경할 수 있는 것으로 제한적으로 해석해야 하고, 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있는 경우에도 일부 필지에 대해 용도구역을 변경할 수 있다고 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
한편 「농지법 시행령」 제28조제1항제3호나목은 해당 지역의 여건변화로 “농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지”를 농업보호구역으로 변경하는 경우를 규정하고 있으므로, 문언상 농업진흥구역 안의 3만제곱미터를 초과하는 토지에 여건변화가 있더라도 그 중 3만제곱미터 이하의 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 있다는 의견이 있으나, 여건변화가 발생한 3만제곱미터를 초과하는 농업진흥구역 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 있다고 보면 여건변화가 발생한 전체 부지 내에서 구역마다 다른 행위 제한을 적용하는 결과가 되는바, 동일한 여건변화가 발생했음에도 구역마다 다른 규제를 적용하는 것은 불합리하다는 점에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 여건변화가 있는 부지 중 일부 필지만을 농업보호구역으로 변경할 수 없습니다.
농지법제31조(농업진흥지역 등의 변경과 해제) ① 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다. 다만, 그 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역 또는 용도구역으로 환원하여야 한다.② (생 략)농지법 시행령제28조(농업진흥지역 등의 변경ㆍ해제) ① 법 제31조제1항 본문에 따라 시ㆍ도지사가 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경 또는 해제할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 용도구역을 변경하는 경우가. (생 략)나. 해당 지역의 여건변화로 농업진흥구역 안의 3만제곱미터 이하의 토지를 농업보호구역으로 변경하는 경우다. (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「농지법」 제39조제1항제4호에 따른 농지전용 목적사업에 착수하지 아니한 기간의 기산점(「농지법」 제39조 등 관련)
답변: 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용.관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이고 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
(각주: 법제처 2020. 7. 13.회신 20-0172 해석례참조 )「농지법」 제39조제1항에서는 농지전용허가 등을 받은 자에 대해 허가의 취소 등(각주: 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 말하며, 이하 같음. )을 할 수 있는 사유를 각 호로 정하면서, 제4호에서는 농지전용허가를 받은 후 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 농지전용 목적사업에 착수하지 않은 경우를 규정하고 있는바, 이는 농지를 농업생산 또는 농지개량 등의 농업 목적 외의 용도로 사용하는 허가가 있었더라도 해당 목적사업의 착수가 일정 기간 내에 이루어지지 않거나 장기간 방치되는 등 농지전용허가의 내용대로 농지가 제대로 이용되지 않을 때에는 해당 농지를 보다 효율적으로 이용.관리하도록 하거나 농지 본연의 목적대로 이용하게 하는 등 필요한 조치를 할 수 있게 하려는 규정입니다.
그리고 「농지법」 제34조제1항 후단에 따라 농지전용허가를 받은 사항을 변경하기 위한 허가를 받아야 하는 경우를 정한 같은 법 시행령 제32조제5항제3호에서는 “전용허가를 받은 자의 명의”를 규정하고 있는데, 이는 최초농지전용허가의 목적사업 등 허가받은 사항을 그대로 승계하면서 농지를 전용하는 자의 명의만 변경하는 것으로서, 이를 새로운 농지전용허가를 다시 받는 것으로 볼 수는 없습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면, 이 사안과 같이 최초농지전용허가를 받은 후에 명의변경허가를 받은 경우 「농지법」 제39조제1항제4호에 따른 ‘농지전용 목적사업에 착수하지 않은 기간’은 최초농지전용허가를 받은 때를 기준으로 산정하는 것이 타당합니다.
이와 달리 「농지법」 제39조제1항제4호에 따른 농지전용 목적사업에 착수하지 않은 기간을 명의변경허가를 받은 때를 기준으로 산정한다고 본다면, 같은 법 시행령 제57조 각 호에서 규정한 정당한 사유에 해당하지 않더라도 최초농지전용허가를 받은 후 2년 이내의 기간마다 반복적으로 명의변경허가를 받음으로써 2년 이상 농지전용 목적사업에 착수하지 않는 것을 이유로 하는 농지전용허가의 취소 등의 조치를 면할 수 있게 되어 불합리할 뿐 아니라, 농지전용허가의 취소 등 사유로 같은 법 제39조제1항제4호를 규정한 취지가 몰각될 우려가 있습니다.
아울러 「농지법」 제39조제1항제7호에 해당하는 경우를 농지전용허가의 필요적 취소 사유로 정한 것과 달리 같은 항 제4호에 해당하는 경우는 취소 등의 조치를 명할 수 있다고 규정하여, 최초농지전용허가를 받은 후 2년 이상 농지전용 목적사업에 착수하지 아니한 경우라도 명의변경허가 등의 제반사정을 고려하여 취소 등을 하지 않을 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「농지법」 제39조제1항제4호의 “허가를 받거나 신고를 한 후”가 변경허가를 받거나 변경신고를 한 경우를 포함하는지 여부에 대한 해석상 혼란이 있을 수 있으므로 해당 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
＜ 관계 법령＞농지법제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1. ∼ 5. (생 략)② (생 략)제39조(전용허가의 취소 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제7호에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다.1. ～ 3. (생 략)4. 허가를 받거나 신고를 한 후 농지전용 목적사업과 관련된 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 대지의 조성, 시설물의 설치 등 농지전용 목적사업에 착수하지 아니하거나 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우5. ～ 7. (생 략)② (생 략)농지법 시행령제32조(농지전용허가의 신청) ① ～ ④ 삭제⑤ 법 제34조제1항 후단에서 “대통령령으로 정하는 중요사항”이란 다음 각 호와 같다.1. 전용허가를 받은 농지의 면적 또는 경계2. 전용허가를 받은 농지의 위치(동일 필지 안에서 위치를 변경하는 경우에 한한다)3. 전용허가를 받은 자의 명의4. 삭제5. 설치하려는 시설의 용도 또는 전용목적사업(제59조제3항제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하는 경우에 한한다)