질문: 산지에서의 지역 등 지정 또는 결정에 관한 협의기준인 ‘해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율’의 의미(「산지관리법 시행령」 별표 2 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「산지관리법」 제8조에서는 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역등으로 지정하거나 결정하려면 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 한다고 규정하면서(제1항), 그 협의의 기준을 대통령령으로 위임함에 따라(제3항),같은 법 시행령 별표 2제13호 각 목 외의 부분 본문에서는 산지에서의 지역등의 지정ㆍ결정에 관한 협의기준의 하나로 ‘지역등으로 지정ㆍ결정하려는 산지의 면적이 30만제곱미터 이상인 경우로서 해당 산지를 전용 또는 일시사용하려는 경우에는 “해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율”은 매년 산림청장이 발표하는 임업통계연보상의 해당 시ㆍ군ㆍ구의 산지면적에 대한 보전산지의 면적비율을 초과해서는 아니 된다’고 규정하고 있는바, 이 때 “해당 사업계획부지”는 같은 법 제8조에서 산림청장등과 협의해야 하는 것으로 규정하고 있는 ‘다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위한 지역등의 지정ㆍ결정’의 대상이 되는 개발사업 등의 사업계획부지를 의미하는 것으로, 이 사안의 경우 해당 규정에서 ‘사업계획부지에 대한 보전산지 면적비율’을 산정할 때 산지에 해당하지 않는 토지를 제외하도록 명시적으로 규정하고 있지 않은 이상, 그 사업계획에 포함된 모든 부지를 의미하는 것으로 해석됩니다.
그리고 산지에서의 지역등 지정에 관한 산림청장등과의 협의 제도의 입법연혁을 살펴보면, 2007년 1월 26일 법률 제8283호로 구「산지관리법」을 일부개정할 당시같은 법 제8조제1항에 따른 산림청장과의 협의 대상 지역등 지정의 범위를 산지 중 ‘보전산지’에서의 지역등 지정에서 전체 ‘산지’에서의 지역등 지정으로 확대한 것은 사전협의 없이 산지에 지역등을 지정할 경우 산지전용허가기준을 충족하지 못하는 산지가 해당 구역 등에 포함될 수 있고 이 경우 전용허가가 불가능하게 되어 구역 지정에도 불구하고 개발을 할 수 없게 되는 문제가 발생할 우려 등을 개선하기 위하여 미리 산림청장과 협의를 거치도록 한 것(각주: 2006. 5. 11. 의안번호 제174385호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 농림해양수산위원회 검토보고서 참고)이고, 2008년 7월 24일 대통령령 제20936호로 구「산지관리법 시행령」을 일부개정하여 보전산지 비율이 높은 지방자치단체의 지역등 지정을 원활하게 하려는 목적으로같은 영 별표 2제13호에 따른 사업계획부지에 편입되는 보전산지 면적비율의 상한을 ‘사업계획부지 총면적의 100분의 50’에서 ‘해당 시ㆍ군ㆍ구의 산지 면적 대비 보전산지의 면적비율(각주: 보전산지 면적비율이 100분의 50 미만인 경우에는 100분의 50)’로 완화하였는바,「산지관리법 시행령」 별표 2제13호 각 목 외의 부분 본문의 “해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율”을 산정하는 경우 그 문언과 달리 이를 ‘해당 사업계획부지 중 산지 면적 대비 보전산지 면적비율’로 축소해석하여 지역등 지정ㆍ결정을 위한 협의기준이 강화되는 방향으로 해석하는 것은 개발과 보전의 조화를 이루고 합리적인 산지 관리를 도모하기 위해 개정되어 온 산지관리법령의 입법연혁에도 부합하지 않습니다.
한편「산지관리법 시행령」 별표 2제13호 각 목 외의 부분 본문에 따른 ‘해당 사업계획부지’를 ‘산지’ 및 ‘산지 외 토지’로 구성되는 전체 사업계획부지로 보아 ‘산지 및 산지 외 토지를 포함하는 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율’이 해당 시ㆍ군ㆍ구의 ‘산지면적에 대한 보전산지의 면적비율’ 이하일 것을 협의기준으로 보게 되면, 경우에 따라서는 지역등 지정ㆍ결정으로 인하여 시ㆍ군ㆍ구의 산지에 대한 보전산지 면적비율이 줄어드는 결과가 발생할 수 있으므로, 보전산지 면적비율이 줄어드는 것을 방지하기 위해서라도 ‘해당 사업계획부지 중 산지에 대한 보전산지의 면적비율’을 기준으로 “해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율”을 산정해야 한다는 의견이 있습니다.
그러나「산지관리법 시행령」 별표 2에서는 산지에서의 지역등 지정ㆍ결정 협의기준으로 제13호의 면적비율 기준 외에도 ‘보전산지는 특정 용도로 이용하려는 지역등의 지정ㆍ결정의 목적에 필요한 최소한의 면적’으로 할 것(제1호), 보전산지에 대하여 산지의 보전과 유사한 목적으로 지역등을 지정ㆍ결정하려는 경우에는 ‘그 지정ㆍ결정의 범위가 최소화’되도록 할 것(제4호) 등의 기준을 추가적으로 마련하고 있고, 산림청장등은 지역등 지정ㆍ결정에 관한 협의 시 이러한 기준을 종합적으로 고려하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 시ㆍ군ㆍ구의 보전산지 면적비율 축소 등에 대한 우려만으로 같은 표 제13호에 규정된 “해당 사업계획부지”의 의미를 임의로 축소해석할 수는 없다고 할 것이므로, 그러한 의견은 의견은 타당하지 않습니다.
따라서「산지관리법 시행령」 별표 2제13호 각 목 외의 부분 본문에 따라 ‘해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율’이 협의기준에 적합한지를 판단할 때 ‘해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율’은 ‘전체 사업계획부지의 면적’에 대한 보전산지의 면적비율로 산정합니다.
＜관계 법령＞산지관리법 시행령제7조(산지에서의 지역등의 지정ㆍ결정에 관한 협의 통보) (생 략)②산림청장등은 법 제8조제1항에 따라 관계 행정기관의 장으로부터 산지에서의 지역등의 지정 또는 결정에 관한 협의를 요청받았을 때에는 해당 산지에 대하여 현지조사를 실시한 후 별표 2의 기준에 따라 협의요청사항을 검토하고 의견을 통보하여야 한다. 다만, 산림청장등은 관계 행정기관의 장이 법 제18조의2제1항에 따른 산지전용타당성조사를 받은 경우에는 현지조사를 실시하지 아니하고 검토할 수 있다.③ ～ ⑤ (생 략)[별표 2]산지에서의 지역 등의 협의기준(제7조제2항 관련)1. ~ 12. (생 략)13. 지역등으로 지정ㆍ결정하려는 산지의 면적이 30만제곱미터 이상인 경우로서 해당 산지를 전용 또는 일시사용하려는 경우에는 해당 사업계획부지에 대한 보전산지의 면적비율은 매년 산림청장이 발표하는 임업통계연보상의 해당 시ㆍ군ㆍ구의 산지면적에 대한 보전산지의 면적비율(보전산지의 면적 비율이 100분의 50 이하인 경우에는 100분의 50)을 초과하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.가. 스키장, 집단묘지(공설묘지 및 법인묘지에 한정한다), 대중형 골프장, 송ㆍ배선 철탑 또는 풍력발전시설을 설치하기 위한 경우나. 지역등으로 지정하여 전용하려는 산지의 평균 입목축적이 산림기본통계상 해당 시ㆍ군ㆍ구의 평균 입목축적 이하인 지역에「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지 또는「관광진흥법」 제2조제7호에 따른 관광단지를 조성하는 경우다. 지역등으로 지정하여 전용하려는 산지의 평균경사도가 15도 미만이고 평균입목축적(산불발생ㆍ솎아베기 또는 인위적인 벌채를 실시한 후 5년이 지나지 아니한 때에는 그 산불발생ㆍ솎아베기 또는 벌채전의 입목축적으로 환산하여 적용한다)이 산림기본통계상 해당 시ㆍ군ㆍ구의 평균입목축적의 75퍼센트 미만인 경우에는 해당 사업계획부지의 100분의 10의 범위에서 보전산지를 추가하여 편입할 수 있다.14. (생 략)