질문: 산지전용허가가 의제되는 주된 인허가 신청 시 산지전용허가에 적용되는 허가기준으로서의 접도(接道)요건 충족 여부(「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목10) 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제18조제5항본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 4 제1호마목10) 본문에서는 가)부터 바)까지의 어느 하나에 해당하는 도로(이하 “기존 도로”라 함)를 이용하여 산지전용을 하도록 규정하고 있는바, 이는 산지전용을 하려는 사업 부지와 외부를 연결하는 기존 도로가 없는 경우에는 산지를 출입하면서 산림이 훼손되거나 기존 도로와 떨어진 산지에 대한 무분별한 난개발 우려가 있으므로 이를 방지하려는 것이고,(각주: 법제처 2015. 6. 3.회신 15-0138 해석례참조 ) 같은 규정 단서에서 개인묘지의 설치나 광고탑 설치 사업 등 그 성격상 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우로서 산림청장이 고시하는 경우는 제외한다고 규정한 것은 산지전용 목적사업 또는 설치하려는 시설의 성격상 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우에는 예외를 인정함으로써 규제를 완화하려는 취지(각주: 법제처 2016. 8. 29.회신 16-0226 해석례참조 )입니다.
그리고「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목10) 단서의 위임에 따라 산지전용 시 기존도로를 이용할 필요가 없는 경우의 조건과 기준을 정한 「산지전용시 기존도로를 이용할 필요가 없는 시설 및 기준」(산림청고시 제2018-25호)의 표 제1호에서는 도로 없이 설치할 수 있는 시설(가목)과 현황도로를 이용하여 설치할 수 있는 시설(나목) 등을 구분하면서 농지로 이용하기 위한 산지전용은 현황도로를 이용할 수 있도록 기준을 정하고 있고, 같은 표 비고 제1호가목에서는 “현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우”를 현황도로로 규정하고 있습니다.
그런데 “현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우”를 산지전용허가 신청 시점과 현황도로로 인허가가 난 시점을 엄격히 구분하여 현황도로를 위한 인허가가 먼저 난 경우로 한정하여 해석할 경우, 이 사안과 같이 「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반 정비사업을 하기 위해 진입로 이용을 위한 농지전용허가와 농지로 이용하기 위한 산지전용허가를 동시에 의제받으려는 경우에는 현황도로 이용 기준을 충족하지 못하게 되어 산지전용허가를 받을 수 없게 되고, 인.허가의제 없이 진입로 이용을 위한 농지전용허가를 먼저 받으면 산지전용허가를 받을 수 있게 되는바, 실질은 동일함에도 불구하고 그 절차적 선후관계에 따라 산지전용허가 여부가 달라지게 되어 불합리합니다.
또한 인ㆍ허가 의제제도란 하나의 목적사업을 수행하기 위해 당사자가 여러 법률에서 규정하고 있는 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 관할 행정관청 및 관련 행정절차를 일원화하여 관련 인ㆍ허가 등을 종합적 관점에서 검토함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하기 위해 도입되는 것(각주: 법제처 2009. 11. 27.회신 09-0353 해석례참조 )인데, 오히려 인ㆍ허가 의제제도를 활용한 경우에 국민에게 불리한 결과가 초래되어 인ㆍ허가 의제제도의 취지에도 반하게 됩니다.
그렇다면 「산지전용시 기존도로를 이용할 필요가 없는 시설 및 기준」의 표 비고 제1호가목에 따른 “현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우”에는 산지전용허가 신청 전에 이미 인허가가 난 경우 뿐 아니라 이 사안과 같이 산지전용허가와 진입로로 사용하기 위한 농지전용허가가 함께 의제되는 경우도 포함되는 것으로 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안의 경우 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목10)에 따른 산지전용허가기준을 충족한다고 보아야 합니다.
산지관리법 시행령제20조(산지전용허가기준 등) ① ～ ⑤ (생 략)⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.⑦ (생 략)[별표 4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준(제20조제6항 관련)1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준허가기준세부기준가. ~ 라. (생 략)마. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것1) ~ 9) (생 략)10) 다음의 어느 하나에 해당하는 도로를 이용하여 산지전용을 할 것. 다만, 개인묘지의 설치나 광고탑 설치 사업 등 그 성격상 가)부터 바)까지의 규정에 따른 도로를 이용할 필요가 없는 경우로서 산림청장이 산지구분별로 조건과 기준을 정하여 고시하는 경우는 제외한다.가) 「도로법」, 「사도법」, 「농어촌도로 정비법」 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "도로관계법"이라 한다)에 따라 고시ㆍ공고된 후 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로나) 도로관계법에 따라 고시ㆍ공고된 후 공사가 착공된 도로로서 준공검사가 완료되지 않았으나 도로관리청 또는 도로관리자가 이용에 동의하는 도로다) 이 법에 따른 산지전용허가 또는 도로관계법 외의 다른 법률에 따른 허가 등을 받아 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로로서 가)에 따른 도로와 연결된 도로라) ~ 바) (생 략)11) ~ 15) (생 략)2.ㆍ3. (생 략)비고 (생 략)산지전용시 기존도로를 이용할 필요가 없는 시설 및 기준(산림청고시)대상산지세부기준 및 조건1. 보전산지ㆍ준보전산지가. 도로 없이 설치할 수 있는 시설 : 사설묘지(개인, 가족, 종중ㆍ문중), 사설자연장지(개인, 가족, 종중ㆍ문중), 광고탑, 기념탑, 전망대(국가나 지방자치단체가 시행하는 시설에 한함), 농지(전용하려는 산지 전체가 농지로 둘러싸여 있는 1만제곱미터 이하의 산지를 개간하는 경우에 한함), 헬기장, 국방ㆍ군사시설 등 그 밖에 이와 유사한 시설나. 현황도로를 이용하여 설치할 수 있는 시설 : 농지, 초지다. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조에 따른 지목이 “도로”로서 차량 진출입이 가능한 도로를 이용하는 경우라. 하천점용허가 또는 공유수면의 점용ㆍ사용허가 등을 받아 차량진출입이 가능한 시설물을 설치하여 진입도로로 이용하는 경우마. 문화재ㆍ전통사찰의 증ㆍ개축ㆍ보수 및 복원을 위해 차량 진출입이 가능한 토지를 이용하는 경우2..3. (생 략)□ 산지별 세부기준 및 조건※ 비고1. “현황도로”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 다만, 임도는 제외한다.가. 현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우나. 이미 2개 이상의 주택의 진출입로로 사용하고 있는 도로다. 지자체에서 공공목적으로 포장한 도로라. 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로2. (생 략)＜관계 법령＞