질문: 공공건설임대주택의 우선 분양전환 요건으로서의 “무주택자인 임차인”의 의미(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되기 전의 「임대주택법」 제21조제1항제1호 등 관련)
답변: 구「임대주택법」(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 「임대주택법」”이라 함) 제21조제1항에서는 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다고 규정하고 있고, 구「임대주택법」 제21조제1항제1호에서는 “입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인”을 규정하고 있는바,이 사안은 “임차인만 무주택자이면” 공공건설임대주택을 우선 분양전환받을 수 있는 것인지, 아니면 임차인뿐만 아니라 “임차인의 배우자도 무주택자이어야” 공공건설임대주택을 우선 분양전환받을 수 있는 것인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구「임대주택법」 제20조제1항에서는 “임대주택의 임차인의 자격 등 임대조건”에 관한 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 구「임대주택법 시행령」(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 「임대주택법 시행령」”이라 함) 제19조제1항에서는 “공공건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법”은 국토교통부령으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으며, 구「임대주택법 시행규칙」(2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 「임대주택법 시행규칙」”이라 함) 제12조제1항에서는 “공공건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법”에 관하여는 「주택공급에 관한 규칙」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다.
그런데, 구 「주택공급에 관한 규칙」(2015. 12. 29. 국토교통부령 제268호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 「주택공급에 관한 규칙」”이라 함) 제2조제4호에서는 “공급”을 주택의 분양 또는 임대로, 같은 조 제9호에서는 “무주택세대구성원”을 세대주 및 세대원[주택공급을 신청하려는 세대주 또는 세대원의 배우자로서 해당 세대주 또는 세대원과 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 않은 사람(가목) 등을 포함함] 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주 및 세대원으로 각각 규정하면서, 같은 규칙 제4조제1항제1호에서는 구 「주택법」(2015. 12. 29. 법률 제13687호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제2조제3호의2에 따른 국민주택등(공공택지에 구 「주택법」 제16조에 따라 사업계획의 승인을 받아 건설하여 임대하는 공공임대주택 중 주거전용면적이 85제곱미터 이하인 주택 등을 말함)은 입주자모집공고일 현재 해당 주택건설지역에 거주하는 무주택세대구성원에게 1세대 1주택의 기준으로 공급한다고 규정함으로써, 공공건설임대주택을 공급 즉, 분양 또는 임대받을 수 있는 자격이 있는 “임차인”을 “무주택세대구성원”으로 규정하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 구 「주택공급에 관한 규칙」 제10조제5항제3호에서는 공공건설임대주택에 공급신청을 한 자가 입주자모집공고일 후에 공급신청인 및 공급신청인의 세대에 속한 자가 다른 주택에 당첨되어 한 세대에 2주택 이상 중복 당첨된 경우에는 그 중 하나의 주택에만 공급계약을 체결할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 규칙 제23조제1항에서는 임대주택에 당첨된 자의 세대에 속한 자는 당첨일부터 일정기간(1년, 3년 또는 5년) 다른 분양주택의 입주자로 선정될 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 제29조제4항 단서에서는 임대주택의 입주자로 선정된 자는 임대기간 만료 전에 입주자 본인 또는 그 세대에 속한 자가 다른 주택을 소유하거나 다른 임대주택에 당첨되어 입주하는 등에 해당할 경우 사업주체에게 해당 임대주택을 명도해야 한다고 규정하고 있는바, 이는 공공건설임대주택을 공급받은 임차인에게 그 공급 당시에 요구하던 “무주택세대구성원”이라는 입주요건을 해당 주택에 입주한 이후에도 계속하여 “유지”하고 있을 것을 요구하고 있는 것이라고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 공공건설임대주택의 우선 분양전환 요건에 관한 구 「임대주택법」 제21조제1항제1호에 따른 “임차인”도 “무주택세대구성원으로서의 임차인”을 의미한다고 보아야 할 것이므로, 임차인 본인뿐만 아니라 그 배우자를 포함한 세대주 및 세대원 전원이 무주택자이어야 해당 임차인은 공공건설임대주택을 우선 분양전환받을 수 있는 자격이 인정된다고 할 것입니다.
또한, 구 「임대주택법」 시행 전의 법률인 종전의 「임대주택법」(2005. 7. 13. 법률 제7598호로 일부개정되기 전의 것) 제15조제1항에서는 임대사업자는 임대의무기간이 경과한 후 대통령령으로 정하는 건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 대통령령으로 정하는 “무주택세대주인 임차인”에게 우선 분양전환하여야 한다고 규정하고 있었고, 그 위임에 따른 종전의 「임대주택법시행령」(2005. 9. 16. 대통령령 제19051호로 일부개정되기 전의 것) 제13조제2항제1호에서는 우선 분양전환 대상자 중 하나로 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 “무주택자인 임차인”을 규정하고 있었으며, 한편 종전의 「주택공급에 관한 규칙」(2006. 2. 24. 건설교통부령 제498호로 일부개정되기 전의 것) 제2조제9호에서는 “무주택세대주”를 세대주를 포함한 세대원(세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 않은 세대의 배우자 및 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 세대원을 포함함) 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주로 규정함으로써, 과거에도 세대주 및 세대원 전원이 무주택자인 경우에만 그 세대주인 임차인에게 우선 분양전환 자격을 부여하고 있었음을 알 수 있습니다.
그런데, 위와 같이 대통령령에 위임되어 규정되어 있던 우선 분양전환 요건을 법률로 상향 규정하기 위해 임대주택법 일부개정법률안(의안번호 제171952호, 김동철의원 대표발의)이 발의되었고, 해당 법률안이 의안번호 제172094호 임대주택법 일부개정법률안(건설교통위원장 대안)으로 흡수ㆍ폐기되는 과정에서 구 「임대주택법」 제21조제1항제1호와 같은 내용으로 표현이 일부 수정된 후 최종적으로 법률 제7598호로 공포ㆍ시행되었는바, 이는 당초 개정안의 발의 이유가 대통령령에 규정되어 있던 내용을 그 내용변경 없이 “단순히 법률로 상향” 규정하기 위한 것이었고(의안번호 제171952호 임대주택법 일부개정법률안에 대한 국회 검토보고서 참조), 해당 개정안이 건설교통위원장 대안으로 흡수ㆍ폐기되는 과정에서 법률상의 “무주택세대주인 임차인”이라는 표현이 “무주택자인 임차인”으로 일부 수정된 것도 그 실질적인 내용을 변경하려는 의도가 아니라 “단순한 자구수정”에 불과하였다는 점(의안번호 제172094호 임대주택법 일부개정법률안에 대한 국회 검토보고서 참조) 등에 비추어 보면, 구 「임대주택법」 제21조제1항제1호의 개정규정은 우선 분양전환 요건으로서의 “임차인”의 자격을 당시 시행되던 「주택공급에 관한 규칙」에서 이미 “무주택세대주”일 것으로 정하고 있었기 때문에 이와 중복되는 내용을 법률에서 삭제한 것일 뿐, 우선 분양전환 대상자의 범위를 확대하려는 취지는 아니었다고 보아야 할 것입니다.
나아가, 위와 같이 임차인뿐만 아니라 그 세대주 및 세대원 전원이 무주택자이어야 공공건설임대주택을 우선 분양전환받을 수 있는 자격이 인정된다고 해석하는 것이 국민의 주거생활 안정 도모라는 구 「임대주택법」의 입법목적(제1조 참조)과 임대주택이라는 한정된 자원을 분양하는 데 있어 아직 주택을 소유하고 있지 못한 실수요자를 우선적으로 배려하려는 우선 분양전환 제도의 취지(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)에 보다 부합하는 것이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 임차인뿐만 아니라 임차인의 배우자도 무주택자이어야 해당 임차인은 공공건설임대주택을 우선 분양전환받을 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 구 「임대주택법」(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되기 전의 것) 제21조제1항제1호에서는 공공건설임대주택의 우선 분양전환 요건 중 하나로, “입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인”을 규정하고 있는데, 이 규정에서 “무주택자”인 임차인이 구 「주택공급에 관한 규칙」(2015. 12. 29. 국토교통부령 제268호로 전부개정되기 전의 것) 제2조제9호에 따른 “무주택세대구성원”으로서의 임차인을 의미하는 것이라면, 위 구 「임대주택법」 제21조제1항제1호의 “무주택자인 임차인”을 “무주택세대구성원인 임차인”으로 변경하는 등 법령을 정비할 필요가 있다고 할 것입니다.