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질문: 국고보조금을 받아 조성된 공유림을 국유림으로 매수하는 경우 매수가격의 산출방법(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제18조 및 같은 법 시행령 제13조 관련)
답변: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따르면, 산림청장은 국유림의 경영관리에 필요하다고 인정할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 공유림 또는 사유림 그 밖의 토지(이하 “공유림등”이라 한다)를 매수할 수 있고(제18조제2항),같은 법 시행령에 따르면, 공유림등의 매수가격은「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균한 금액으로 규정하고 있습니다(제13조제1항). 그리고,「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따르면, 감정평가업자는같은 법 제27조에 따라 신고를 한 감정평가사와같은 법 제28조에 따라 인가를 받은 감정평가법인을 말합니다(제2조제9호).여기서 공유림등의 매수가격을 산정함에 있어서 그 공유림등의 조성 등에 소요된 보조금 상당액을 공제할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저,「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제13조제1항에서는 공유림등의 매수가격 산정에 있어서 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균한 금액으로 하도록 규정하고 있을 뿐, 이러한 매수가격 산정에 대하여 별도의 가감 사유를 규정하고 있지 않습니다.
여기서「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」에서 공유림등의 매수가격 산정방법에 관하여 규정을 두고 있는 취지는 공유림등의 매수를 통한 국유림 확대과정에서 공유림등의 가치를 객관적이고 정당하게 산정하고, 매수가격 결정에 대한 예측가능성을 높임으로써 국유림의 원활한 확대 및 이와 관련한 분쟁을 예방하기 위한 것이라고 할 것입니다.
이러한 취지를 고려하면,「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」및같은 법 시행령에서 공유림등의 매수가격 산정에 관하여 규정한 것은 그 공유림등의 자체의 가치를 객관적으로 평가하라는 것을 의미하는 것으로 공유림등의 가치를 평가할 때에 해당 공유림등의 객관적인 가치 외에 법령에서 규정하지 않은 다른 사항을 추가적으로 참작하여 그 가치를 평가할 수 있는 여지를 둔 것이라고 보이지 않습니다.
따라서, 국가가 매수하려는 공유림이 국가의 보조금을 재원으로 하여 조성되었다고 하더라도 명확한 법령의 근거 없이 행정청이 해당 공유림의 매수 시 보조금 상당액을 공제하여 매수가격을 평가하도록 하는 것은「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」등 법령의 규정 취지에 어긋나는 것으로 보아야 할 것입니다.
더욱이 보조금이란 일반적으로 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금의 성질을 갖고 있고(「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호 참조), 설령 국가가 공유림의 조성을 위하여보조금을 교부하였다 하더라도 그 보조금 상당액이 반드시 공유림의 가치에 그대로 반영된다고 할 수도 없으며, 한편 보조사업에 대하여는「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」등에 따라 일정한 사유가 있으면 그 보조금 교부 결정을 취소하거나 환수하도록 하는 등의 여러 가지 통제가 가능한 점을 고려하면, 보조금 지급에 따른 보조사업의 결과물에 대한 관리, 처분 등은 보조금에 관한 다른 법령의 규정에 따라 이루어지는 것으로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
따라서, 국가가 공유림을 매수하는 경우 그 매수가격은 「국유림의 관리 및 운영에 관한 법률」 및같은 법 시행령에 따라 2인 이상의 감정평가업자가 평가한 가격의 산술평균 금액에 따라 결정하여야 하고, 이와 별도로 해당 공유림에 대한 국가의 보조금을 공제하여 그 매수가격을 산정할 수는 없습니다.
질문: 「악취방지법 시행령」 제1조의2제1항제2호나목의 “법 제7조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하는 시설”의 의미(「악취방지법 시행령」 제1조의2제1항제2호나목 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )「악취방지법」 제7조에서는 환경부장관이 환경부령으로 정하는 배출허용기준(제1항)과 시.도(각주: 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도(그 관할구역 중 인구 50만 이상의 시는 제외함) 및 특별자치도를 말하며, 이하 같음. ) 또는 대도시(각주: 인구 50만 이상의 시를 말하며, 이하 같음. ) 조례로 정하는 엄격한 배출허용기준(제2항)을 구분하면서 대통령령으로 정하는 악취배출시설에 대해 조례로 정하는 엄격한 배출허용기준을 적용하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제1조의2제1항제2호나목에서는 악취관리지역(각주: 「악취방지법」 제6조제1항에 따른 악취관리지역을 말함. ) 외의 지역에 있는 악취방지에 필요한 조치기간(각주: 「악취방지법」 제8조의2제3항에 따른 조치기간을 말함. )이 지난 시설로서 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되고 복합악취나 지정악취물질이 같은 법 제7조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하는 시설을 규정하여, 조례로 정하는 엄격한 배출허용기준을 적용하는 시설의 범위를 정하는 기준으로 같은 법 제7조제1항에 따른 배출허용기준만을 인용하고 있습니다.
또한「악취방지법 시행령」제1조의2제1항제2호나목에서 정한 시설은 「악취방지법」 제7조제2항에 따라 조례로 정하는 엄격한 배출허용기준을 적용하는 대상으로서, 같은 영 제1조의2제1항제2호나목에서 정한 요건을 충족해야 비로소 「악취방지법」 제7조제2항에 따른 엄격한 배출허용기준을 적용하는 대상에 해당하게 되는 것인데, 엄격한 배출허용기준의 적용대상 여부를 판단하는 요건으로 「악취방지법」 제7조제2항에 따른 엄격한 배출허용기준을 적용하는 것은 논리적으로 모순되므로 타당하지 않습니다.
따라서 「악취방지법 시행령」 제1조의2제1항제2호나목의 “법 제7조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하는 시설”은 문언 그대로 「악취방지법」 제7조제1항에 따라 환경부령으로 정하는 배출허용기준을 초과하는 시설을 의미하며, 같은 조 제2항에 따라 조례로 정하는 엄격한 배출허용기준을 초과하는 시설은 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞악취방지법제7조(배출허용기준) ① 악취배출시설에서 배출되는 악취의 배출허용기준은 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령으로 정한다.② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도(그 관할구역 중 인구 50만 이상의 시는 제외한다. 이하 같다)ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 또는 인구 50만 이상의 시(이하 “대도시”라 한다)는 제1항에 따른 배출허용기준으로는 주민의 생활환경을 보전하기 어렵다고 인정하는 경우에는 악취배출시설 중 대통령령으로 정하는 시설에 대하여 환경부령으로 정하는 범위에서 조례로 제1항에 따른 배출허용기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있다.③ ～ ⑤ (생 략)악취방지법 시행령제1조의2(엄격한 배출허용기준의 적용) ① 「악취방지법」(이하 “법”이라 한다) 제7조제2항에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 법 제6조제1항에 따라 악취관리지역으로 지정된 지역(이하 “악취관리지역”이라 한다)에 있는 시설2. 악취관리지역 외의 지역에 있는 다음 각 목의 시설가. 「학교보건법」 제2조제2호에 따른 학교의 부지 경계선으로부터 1킬로미터 이내에 있는 시설나. 법 제8조의2제3항에 따른 악취방지에 필요한 조치기간이 지난 시설로서 악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고 복합악취나 지정악취물질이 법 제7조제1항에 따른 배출허용기준(이하 “배출허용기준”이라 한다)을 초과하는 시설② 특별시ㆍ광역시ㆍ도(그 관할구역 중 인구 50만 이상의 시는 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 인구 50만 이상의 시가 법 제7조제2항에 따라 조례로 엄격한 배출허용기준을 정하는 경우에는 이를 준수하는 데 필요한 준비기간을 고려하여 조례로 정하는 바에 따라 1년의 범위에서 그 기준을 적용하지 아니할 수 있다.
질문: 개발제한구역 내에 신고 또는 허가 없이 봉안시설을 설치한 경우에 적용되는 행정처분 관련 법령(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 및 「장사 등에 관한 법률」 제15조 등 관련)
답변: 먼저, 동일한 사항에 대하여 둘 이상의 법률의 적용이 문제되는 경우에는 해당 법률이 일반법과특별법의 관계에 있는지 여부에 따라 하나의 법률만 배타적으로 적용될 수도 있으므로 이에 관한 검토가 필요한데, 일반적으로특별법이 일반법에 우선한다는 원칙은 동일한 형식의 성문법규인 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우에 적용되는 것으로서, 문제가 된 각 규정이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우가 아니라면 어떠한 규정이 다른 규정의 적용을 배제하는 특별규정이라 할 수 없는바(법제처 2006. 6. 29.회신 08-0288 해석례참조), 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는지 여부는 법률의 입법목적, 적용범위 및 규정사항 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 1998. 11. 27. 선고 98다32564 판결례참조).「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률임에 반하여,「장사 등에 관한 법률」(이하 “장사법”이라 함)은 보건위생상의 위해를 방지하고 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서 양자는 그 규제의 대상을 달리하고 있어 법률간에 상호모순ㆍ저촉된다고 보기 어려우며,개발제한구역법 제14조는같은 법 제12조제1항단서에 따라 허가 받은 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는「산지관리법」,「수도법」,「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」,「하천법」에 따른 특정 허가ㆍ협의ㆍ신고를 받은 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐장사법을 의제하는 아무런 규정도 두고 있지 않으므로, 동일한 사항에 대하여 동시에 각각 적용될 경우도 있는 점에 비추어 보면 양자간에 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 일반법과특별법의 관계에 있다고 할 수 없습니다.
그렇다면, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한, 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는바(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조), 개발제한구역 내에 봉안시설을 설치하기 위해서는개발제한구역법 제12조제1항단서에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 동시에장사법 제15조제1항에 따라 사설봉안시설을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 할 것이며, 이를 위반한 경우에도 각각 개별법에 따라 행정처분을 별개로할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 신고 또는 허가 없이 개발제한구역 내에 봉안시설을 설치한 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다는 규정이 없는 한,개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따라 행정처분을 할 수 있고, 동시에장사법 제31조제2호에 따라 행정처분을 할 수 있다 할 것입니다.
질문: 「농지법」 개정 전에 농지전용허가를 받지 않고 농지를 전용하였고 개정 「농지법」의 시행 이후에도 무허가 농지전용이 계속되고 있는 경우, 해당 농지의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 개정 「농지법」 제42조제1항제1호에 따라 원상회복을 명할 수 있는 대상에 해당하는지(「농지법」 제42조제1항제1호 등 관련)
답변: 종전에는「농지법」에서 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용한 경우에 해당하면 그 행위를 한 자에게 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장이 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있던 것을 개정「농지법」 제42조제1항에서 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용한 경우(제1호)에 해당하면 그 행위를 한 자뿐만 아니라 해당 농지의 소유자등에게도 원상회복을 명할 수 있도록 규정하면서, 해당 개정 규정에 관한 경과조치 등의 부칙 규정은 두지 않았는바, 이 사안 농지전용의 경우 해당 농지의 소유자등이 개정「농지법」 제42조제1항제1호에 따라 원상회복을 명할 수 있는 대상에 해당하는지가 문제됩니다.
행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없다면 원칙적으로 처분 당시의 법령과 그에 정해진 기준에 따라야 하고, 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우라도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성되거나 종결된 것이 아니라면 개정 법령을 적용하는 것이 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며(각주:대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두26552 판결례, 법제처 2018. 5. 4.회신 18-0099 해석례참조), 다만 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 뿐이므로(각주:대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두26552 판결례참조), 이 사안의 경우「농지법」이 개정되기 전에 행위자가 농지전용허가를 받지 않고 농지를 전용한 이후 개정 「농지법」 시행 이후에도 법률 위반 상태가 계속되고 있는바, 개정 법률을 적용하여 소유자등에게 원상복구를 명하는 것은 위반행위 그 자체가 아닌 농지전용허가 없이 전용되고 있는 농지에 관한 ‘계속되는 사실’을 적용대상으로 하는 것으로서 소급입법 금지의 원칙에 반하지 않습니다(각주: 의정부지방법원 2024. 1. 10. 선고 2023구단6449 판결례, 수원지방법원 2024. 11. 27. 선고 2023구단4906 판결례 참조).그리고 개정「농지법」 제42조제1항은 농지전용허가를 받지 않고 농지를 전용한 행위자의 사망 또는 소유권 변동 등에 따라 행위자를 찾지 못하는 경우에는 원상회복 명령을 내리기가 어려워 불법 전용농지가 복구되지 않고 방치되는 문제를 개선하기 위하여 행위자뿐만 아니라 소유자등에게도 원상회복을 명할 수 있는 근거를 마련함으로써 농지의 조속한 원상회복을 도모하려는 취지(각주: 2023. 4. 13. 의안번호 제2121356호로 발의된 농지법 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조)에서 개정된 것으로, 이 사안 농지전용의 경우에 소유자등은 원상회복 명령의 대상이 아니라고 해석하게 되면 이러한 입법 목적을 달성할 수 없게 된다는 점에서 개정 규정을 적용하여 소유자등이 원상회복을 할 수 있도록 하는 것이 이 규정의 개정 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
따라서 이 사안 농지전용의 경우, 해당 농지의 소유자등은 개정「농지법」 제42조제1항제1호에 따라 원상회복을 명할 수 있는 대상에 해당합니다.
농지법제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다. 이하 같다)를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1. ∼ 4. (생 략)② (생 략)제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자, 해당 농지의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우2. ∼ 6. (생 략)② 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다.③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는「행정대집행법」을 적용한다.＜관계 법령＞
질문: 개발제한구역 내 주택에서 용도변경된 음식점 부설주차장에 대한 행위제한(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채 등을 금지하면서 예외적으로 공원, 녹지, 실외체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설이나 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 등에 대하여는 허가를 받아 그 건축 또는 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하고 할 수 있는 것으로 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한,같은 법 시행규칙 제12조에서는같은 법 제12조제3항에서 “국토해양부령으로 정하는 경미한 행위”란 같은 규칙 별표 4에 따른 행위를 말한다고 규정하고 있고, 별표 4 제2호사목에서는 “주택”을 관리하는 “높이 2미터 미만의 담장ㆍ축대(옹벽을 포함함)를 설치하는 행위(택지 조성을 위한 경우는 제외함)”를 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있습니다.
이렇듯이개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역 내에서의 건축행위 등을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 일정한 요건의 충족을 전제로 허가대상행위, 신고대상행위, 허가나 신고가 필요 없는 경미한 행위로 엄격히 구분하여 그 건축행위 등을 규제하고 있습니다.
그러므로, 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등은개발제한구역법 제12조제1항각 호 외의 부분 단서, 같은 조 제2항 및 제3항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받고 할 수 있는 행위, 신고를 하고 할 수 있는 행위, 아니면 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위로 열거한 것에 대해서만 제한적으로 가능하다고 할 것인바, 위에서 본 바와 같이 높이 2미터 미만의 담장ㆍ축대(옹벽을 포함함)를 설치하는 행위를 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경우는 그 용도가 “주택”인 경우에 가능한 것이므로, 행위 당시 그 용도가 이미 주택이 아닌 근린생활시설의 하나인 일반음식점으로 변경되었다면 이제는 그 용도가 더 이상 주택이 아니므로 허가나 신고 없이 할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역 내 주택을개발제한구역법제12조 및같은 법 시행령 제18조에 따라 근린생활시설의 하나인 일반음식점으로 용도변경한 후 위 음식점과 음식점 부설주차장에 높이 2미터 미만의 대문과 담장을 설치하는 것은 개발제한구역법 시행규칙 제12조제3항 및 별표 4 제2호사목에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 공용개시 절차를 거친 도로만 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에 해당하는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제1항 등 관련)
답변: 국토계획법 제65조제1항에서는 개발행위허가를 받은 행정청이 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는「국유재산법」과「공유재산 및 물품관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 행정청에게 무상으로 귀속된다고 규정하고 있습니다.
위 규정은 개발행위허가를 받은 자가 공공시설을 설치하는 경우 공공시설 설치에 따른 비용을 보전하는 의미와 함께 국.공유재산의 귀속관계를 간명하게 처리하기 위하여 국.공유재산 관계법령에 대한 특례를 정한 것이므로,(각주:대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결례및 법제처 2008. 7. 17.회신 08-0159 해석례참조 ) 무상귀속 대상이 되는 공공시설 여부는 해당 시설이 “종래의 공공시설”인지 여부에 따라야 할 것이지 법령상 명시적으로 규정되어 있지 않은 요건을 추가하여 판단하는 것은 타당하지 않습니다.
그런데국토계획법 제2조제13호에서는 도로ㆍ공원ㆍ철도.수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 ‘공공용 시설’을 “공공시설”로 정의하고 있고,「국유재산법」제6조제2항제2호에서는 행정재산의 종류를 구분하면서 국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산 등을 공공용재산으로 규정하고 있습니다.
그렇다면 도로가 국토계획법 제65조제1항에 따른 “종래의 공공시설”에 해당하는지 여부는 “국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산”에 해당하는지를 중심으로 판단해야 하는바, 법령에 의하여 도로로 지정되거나 국가가 직접 공공용으로 사용하기로 결정하는 행정처분이 있는 경우는 물론이고, 명시적인 공용개시 절차가 없더라도 해당 도로의 실질적인 이용현황이 공공용으로 사용되는 것으로 인정(각주:대법원 1996. 3. 12. 선고 95다7369 판결례등 참조 )되는 경우에는 국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산에 해당합니다.
따라서 국토계획법 제2조제13호에 따른 공공시설에 해당하는 도로는 반드시 공용개시 절차를 거치지 않더라도 같은 법 제65조제1항에 따라 개발행위허가를 받은 행정청에 무상으로 귀속되는 “종래의 공공시설”에 해당될 수 있습니다.
＜관계 법령＞국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 12. (생 략)13. "공공시설"이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.14. ∼ 20. (생 략)제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ① 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다.③ ∼ ⑨ (생 략)제99조(공공시설 등의 귀속) 도시ㆍ군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 제65조를 준용한다. (후단 생략)
질문: 전라남도 목포시- 공유수면 불법매립에 대한 원상회복 의무의 이전 가능성 여부(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제16조 등 관련)
답변: 우선,「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면관리법”이라 함) 제16조와같은 법 시행령 제19조는 점용ㆍ사용허가를 받은 사람이 법령상의 일정한 사유(양도양수, 사망, 합병)가 발생하는 경우에 그 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무(공유수면상의 공작물ㆍ건축물, 공유수면에 재배한 식물, 공유수면에서 채취한 토석ㆍ모래ㆍ자갈 등)를 양수인, 상속인, 합병 후 존속하는 법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인에게 이전하거나 상속할 수 있도록 하는 한편, 이를 이전받거나 상속받은 사람이 그 내용을 신고하면 점용ㆍ사용허가를 받은 것으로 의제함으로써 이전 또는 상속받은 권리ㆍ의무를 적법하게 행사할 수 있도록 하려는 취지에서 도입된 것이라고 할 것입니다.
그런데, 공유수면 점용ㆍ사용허가기간이 만료된 후에 해당 시설을 경매를 통해 이전하는 경우에는 이미 기존의 점용ㆍ사용허가를 받은 자에 대한 권리가 소멸된 상태로서공유수면관리법 제16조 및같은 법 시행령 제19조에 따라 승계될 권리ㆍ의무가 없다고 할 것이고, 경매를 통해 시설을 낙찰 받은 경우에는 그 시설을 낙찰 받은 자에게 단지 시설물만이 이전된다고 보아야 할 것이므로, 낙찰 받은 자가 해당 시설을 실제 사용하기 전에공유수면관리법 제8조등에 따라 새로운 공유수면 점용ㆍ사용허가를 받아야 함은 별론으로 하고, 낙찰 받은 자에게 기존의 공유수면 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 의무가 이전된다고 볼 수는 없을 것입니다.
한편, 공유수면의 불법매립에 대한 원상회복 의무가 승계되는지의 여부와 관련해서 공유수면매립이란 공유수면에 흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건을 인위적으로 채워 넣어 토지를 조성하는 것을 말하는 것인바, 공유수면 불법매립은공유수면관리법 제8조등에서 규정하고 있는 공유수면을 점용ㆍ사용하는 것과는 다른 문제로서 이 사안은 공유수면의 점용ㆍ사용허가에 따른 권리ㆍ의무의 이전을 규정하고 있는공유수면관리법 제16조의 문제도 아니라고 할 것입니다.
그렇다면, 공유수면 점용ㆍ사용허가 기간이 만료된 후에 경매를 통해 해당 시설을 낙찰 받은 자에게는공유수면관리법 제16조에 따른 권리ㆍ의무가 이전된다고 볼 수도 없고, 더욱이 기존의 공유수면 불법매립에 대한 원상회복의 책임이 이전된다고 볼 근거도 없으므로 경매로 해당 시설을 낙찰 받은 자에게 공유수면 불법매립에 대한 원상회복 의무를 부과할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 배출부과금의 부과 제외 대상 범위(「대기환경보전법」 제35조의2제1항 등 관련)
답변: 「대기환경보전법」 제35조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 대기오염물질로 인한 대기환경상의 피해를 방지하거나 줄이기 위하여 대기오염물질을 배출하는 사업자 등에게 배출부과금을 부과ㆍ징수한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 배출부과금을 대기오염물질을 배출하는 사업자가 배출허용기준 이하로 배출하는 대기오염물질의 배출량 및 배출농도 등에 따라 부과하는 기본부과금(제1호, 이하 “기본부과금”이라 함)과 배출허용기준을 초과하여 배출하는 경우 대기오염물질의 배출량과 배출농도 등에 따라 부과하는 초과부과금(제2호, 이하 “초과부과금”이라 함)으로 구분하여 규정하고 있으며, 같은 법 제35조의2제1항제1호에서는 대통령령으로 정하는 연료를 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게는 같은 법 제35조에 따른 배출부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있습니다.
한편,「대기환경보전법」 제35조의2제1항제1호의 위임에 따라같은 법 시행령 제32조제2항에서는 액화천연가스나 액화석유가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에 대해서는 먼지와 황산화물에 대한 부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있는바,이 사안은「대기환경보전법」 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금에같은 법 제35조제2항제2호에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 경우 부과되는 초과부과금이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 입법 취지와 규정 내용 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조).그런데, 「대기환경보전법 시행령」 제32조제2항에서 액화천연가스나 액화석유가스를 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 배출부과금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 취지는 해당 사업자가 대기오염물질을 적게 배출하는 청정연료를 사용함으로써 배출허용기준을 준수하고 대기오염물질 배출로 인한 환경상의 피해를 방지한 경우에는 배출부과금을 부과하지 않음으로써 청정연료의 보급을 확대하려는 것인바(1997. 12. 31. 대통령령 제15583호로 일부개정되어 다음 날 시행된 「대기환경보전법 시행령」 개정이유서 참조), 청정연료를 사용하는 배출시설이 정상적으로 설치ㆍ운영되지 못하는 등의 사유로 배출허용기준을 초과하여 해당 시설이 대기오염물질을 배출하였다면, 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자라고 하더라도 대기오염물질로 인한 환경상의 피해를 방지하기 위하여 노력한 것으로 볼 수 없다고 할 것이므로, 「대기환경보전법」 제35조의2제1항제1호 및 같은 법 시행령 제32조제2항에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금은 배출허용기준 이하로 대기오염물질을 배출하는 경우에 부과되는 기본부과금으로 한정된다고 보는 것이 해당 규정의 입법 취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한, 「대기환경보전법 시행령」 제32조제2항에서는 같은 법 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스나 액화석유가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 “먼지와 황산화물”에 대한 부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 영 제23조제1항에서는 기본부과금의 부과대상이 되는 대기오염물질로 “황산화물(제1호) 및 먼지(제2호)”만을 규정하고 있는 반면, 같은 조 제2항에서는 초과부과금의 부과대상이 되는 대기오염물질로 황산화물(제1호), 먼지(제5호) 뿐만 아니라 암모니아(제2호), 황화수소(제3호) 등을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 영 제32조제2항에서 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 “먼지와 황산화물”에 대한 부과금을 부과하지 않는다고 규정한 것은 「대기환경보전법」 제35조의2제1항에 따라 부과하지 않는 배출부과금을 같은 영 제23조제1항에 따른 기본부과금일 것을 전제로 한 것이라고 보아야 할 것입니다.
나아가, 배출부과금은 오염배출행위에 대하여 일정한 가격을 설정하고 이에 대한 비용을 부담하도록 함으로써 오염배출행위를 자율적으로 조절하도록 유인을 제공하는 제도이고(1995. 12. 29. 법률 제5094호로 일부개정되어 1996. 7. 1. 시행된 「대기환경보전법」 개정이유서 참조), 배출부과금 중 초과부과금에는 법령에서 허용하는 배출허용기준을 초과한 오염물질 배출에 대한 제재로서 금전적 부담을 지우는 측면과 배출허용기준을 초과한 오염물질의 사회적 처리비용에 상당하는 금액을 부과하는 측면이 모두 포함된다고 할 것인바(서울고등법원 2009. 7. 14. 선고 2008누23513 판결례및 1999. 10. 13. 대통령령 제16576호로 일부개정되어 1999. 10. 16. 시행되기 전의 「대기환경보전법 시행령」 제15조제2항 참조), 액화천연가스를 연료로 사용한다는 이유만으로 초과부과금을 부과하지 않는다면 해당 연료를 사용하여 배출시설을 운영하는 사업자는 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하더라도 그에 대한 제재로서의 금전적 부담이나 처리비용을 전혀 부담하지 않게 되는 불합리한 결과를 초래할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「대기환경보전법」 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금에 같은 법 제35조제2항제2호에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 경우에 부과되는 초과부과금은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항「대기환경보전법」 제35조의2제1항 각 호 외의 부분 및 「대기환경보전법 시행령」 제32조제2항에서는 배출부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있어, 초과부과금까지 부과하지 않는 것으로 오해될 소지가 있으므로, 부과대상에서 제외되는 배출부과금이 기본부과금으로 한정된다는 점을 분명하게 규정할 필요가 있습니다.
질문: 박람회 지원시설사업에 대한 준공확인 주체 등(「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제42조 등 관련)
답변: 「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제2조제1호에서는 “박람회 관련시설”을 박람회 개최를 위하여 조성되거나 조성된 공작물 또는 시설 등으로서 박람회 직접시설, 박람회 지원시설 및 박람회 사후활용시설을 말하는 것으로 정의하고 있는바, 같은 조 제2호 및 제3호에서는 “박람회 직접시설”을 박람회장 조성사업구역에 조성되는 국가관, 국제기구관 등의 전시시설, 상업시설ㆍ편의시설 등의 전시지원시설, 전기ㆍ정보통신시설 등의 기반시설 등을 의미하는 것으로, “박람회 지원시설”을 박람회 지원시설구역에 조성되는 관광사업시설, 박람회의 주제와 관련된 연구 및 제조시설, 체험시설 등으로 구분하여 규정하고 있습니다.
먼저, 박람회 직접시설과 관련된 규정들을 살펴보면,「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제4조에서 박람회의 준비 및 성공적인 개최 등을 위하여 국토해양부장관의 인가를 받아 재단법인으로 설립되는 2012여수세계박람회조직위원회(이하 “조직위원회”라 함)가같은 법 제25조에 따라 조성사업구역을 포함한 박람회 직접시설사업에 관한 계획을 수립하여 승인을 요청하면, 국토해양부장관은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 등을 거쳐 위 계획을 승인하고 관보에 고시하며같은 법 제28조에 따라 조성사업구역도 지정ㆍ고시하게 되어 있고,같은 법 제30조 및 제31조에 따라 박람회 직접시설사업을 시행하는 자는 실시계획을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 하며, 박람회 직접시설사업의 전부 또는 일부를 끝냈을 때에는같은 법 제35조에서 준용하는「항만법」 제61조에 따라 국토해양부장관의 준공확인을 받아야 합니다.
다음으로, 박람회 지원시설과 관련된 규정들을 살펴보면,「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제37조에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 박람회 지원시설사업을 추진하려는 경우 박람회 지원시설구역 운영계획을 작성하여 국토해양부장관에게 박람회 지원시설구역의 지정을 신청하여야 하고, 국토해양부장관은 박람회 지원시설구역을 지정한 때에는 그 내용을 관보에 고시하며,같은 법 제40조에서는 박람회 지원시설구역의 지정 고시가 있은 때에는 박람회 지원시설구역 운영계획 승인을 받은 것으로 보고 있는바, 시ㆍ도지사는같은 법 제41조제1항에 따라 박람회 지원시설사업을 직접 시행하거나 사업시행자를 지정하여 시행할 수 있도록 하며,같은 법 제42조에서 사업시행자는 박람회 지원시설구역 운영계획의 승인이 있는 경우 지원시설사업의 규모와 내용, 사업기간, 재원조달계획 등을 포함한 사업계획서를 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받도록 하고 있으나, 사업시행자가 박람회 지원시설사업의 전부또는 일부를 끝낸 경우 준공확인에 대한 규정이 없어 누가 준공확인을 하여야 하는지가 문제됩니다.
살피건대, 행정청의 권한은「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어야 하는바, 이와 같은 행정권한 법정주의 원칙상 권한 없는 자의 행정행위는 위법할 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 무효에까지 이르게 되므로(대법원 1991. 10. 11. 91누3338 판결, 대법원 1984. 10. 10. 84누463 판결 및 광주고법 2002. 12. 5. 2002누1730 판결 등 참조), 행위 주체에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추ㆍ확장하여 해석하여서는 안된다고 할 것입니다.
즉, 개별법에 각각의 행위나 사업에 대한 준공검사 주체 등이 규정되어 있는데도 불구하고 박람회 지원시설사업으로서 사업계획 승인권자인 시ㆍ도지사가 준공확인을 하려면 이에 대한 명시적인 권한 규정이 있어야 할 것이고, 그러한 규정이 없는 경우라면 사업계획 승인권자라고 하여 법에 규정되지 않은 준공확인과 이에 따르는 준공고시, 준공확인증명서 발급 등을 할 수는 없다고 하겠습니다.
아울러, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하고(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결참조), 행위 주체가 명시적으로 규정되어 있지 아니한 경우에는 일반법에 따라 판단하여야 할 것이므로(법제처 2007. 9. 14. 회신 07-0235 회신례 참조),「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」에 시ㆍ도지사가 박람회 지원시설사업의 준공확인을 하도록 하고 사업계획 승인 시 의제된 인ㆍ허가등의 사업에 대해서도 준공검사 또는 준공인가 등을 받은 것으로 보도록 하는 규정이 있으면 이에 따르겠지만, 그러한 규정이 없다면 각각의 사업이나 행위에 대하여 일반적으로 규정하고 있는 각각의 개별법에 따라 준공검사 등을 받아야 할 것입니다.
그런데, 위에서 살펴본 바와 같이 박람회 지원시설사업의 경우 박람회 직접시설사업과는 달리 사업시행자가 사업의 전부 또는 일부를 끝낸 경우 그에 관한 준공확인에 대하여「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」에 직접 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 박람회 직접시설사업의 전부 또는 일부를 끝낸 경우「항만법」의 관련 규정을 준용하도록 하고 있는「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」 제35조를 준용한다는규정 역시 두고 있지 않으므로, 결국 박람회 지원시설사업의 준공확인에 대하여는 각각의 개별법에서 정하고 있는 바에 따라 처리할 수밖에 없다고 할 것입니다.
따라서, 박람회 지원시설사업의 전부 또는 일부가 끝난 때에는 해당 사업을 규정하고 있는 각각의 개별법에 따라 준공확인을 하여야 할 것입니다.
※ 법령정비 의견박람회 직접시설사업과는 달리, 지원시설사업의 경우에는「여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법」에 준공확인에 관한 사항이 규정되어 있지 아니하여 준공확인 주체 및 절차에 관한 논란이 있으므로, 소관 부처는 지원시설사업에 관한 규정을 전반적으로 검토하여 준공확인 주체를 누구로 할 것인지, 어떠한 절차와 방법으로 할 것인지 등을 명확하게 규정하여야 할 것입니다.
질문: 「수난구호법」에 따른 보상급 지급 범위(「수난구호법」 제29조제1항 관련)
답변: 「수난구호법」 제29조제1항본문에서는 구조본부의 장 등은 수난구호를 위하여 부득이하다고 인정할 때에는 필요한 범위에서 사람 또는 단체를 수난구호업무에 종사하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 “국가 또는 지방자치단체는 같은 조 제1항에 따라 수난구호업무에 종사한 사람이 부상을 입은 때에는 치료를 실시하고, 사망하거나 신체에 장애를 입은 때에는 그 유족 또는 장애를 입은 사람에게 보상금을 지급하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제3항 본문에 따른 치료 및 보상금은 국가 또는 지방자치단체의 부담으로 하며, 그 기준 및 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하면서, 이 경우 특별한 사정이 없는 한「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “의사상자법”이라 함)의 보상기준을 준수하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「수난구호법 시행령」 제30조에서는 법 제29조제5항에 따른 치료 및 보상금 지급의 기준과 절차에 관하여는 의사자유족, 의사상자의 보상금, 부상범위 및 등급, 부상등급별 보상금 등에 관한 의사상자법 제2조제5호, 제6조, 제8조, 제10조, 제18조 및 제19조와 같은 법 시행령 제2조, 제11조, 제12조, 제14조, 제15조 및 제18조의 규정을 준용한다고 규정하고 있는바,이 사안은「수난구호법」에 따라 수난구호업무에 종사하던 중 신체에 부상을 입었으나 장애에는 이르지 않은 사람에게 국가나 지방자치단체가 의사상자법을 준용하여「수난구호법」 제29조제3항에 따른 보상금도 지급하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「수난구호법」 제29조제3항에서는 수난구호업무에 종사한 사람에 대한 치료의 실시 요건을 “부상을 입은 때”로, 보상금 지급의 요건을 “사망하거나 신체에 장애를 입은 때”로 각각 구분하여 규정하고 있습니다.
 따라서, 수난구호업무에 종사한 사람에게 “보상금을 지급”하는 경우는 사망이나 장애를 입은 경우로 한정되고, 부상을 입은 때에는 치료를 실시하는 것에 그친다는 점은 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 「수난구호법」에서는 치료의 대상(부상을 입은 사람)과 보상금 지급 대상(장애를 입거나 사망한 사람)에 관한 사항만을 법률에서 직접 규정하고(제29조제3항), 치료와 보상금 지급의 구체적인 기준은 대통령령에 위임하면서(제29조제5항), “이 경우 특별한 사정이 없는 한 의사상자법의 보상기준을 준수하여야 한다”(같은 항 후단)고 규정하고 있는바, 제29조제5항 후단은 대통령령으로 위임한 치료와 보상의 구체적인 기준을 정할 때 의사상자법의 보상 수준을 고려하여 이를 정하도록 입법기준을 제시한 것으로 보아야 하고, 법률에서 직접 규정한 치료와 보상금 지급의 대상(요건)까지 하위법령에서 이를 확대하거나 축소하여 달리 정할 수 있도록 위임한 것으로는 볼 수 없습니다.
따라서, 「수난구호법 시행령」 제30조에 따라 준용(“준용”이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용할 때 사용되는 법령상 표현입니다)되는 의사상자법 시행령 제2조, 제12조, 별표 1 및 별표 2에서 장애 여부를 불문하고 부상을 입은 자도 부상등급별로 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 「수난구호법」에서는 치료의 대상과 보상금 지급 대상을 각각 구분하여 법률에서 직접 정하고 있다는 점에서 의사상자법의 관련 규정은 「수난구호법」에 따른 치료와 보상의 기준으로 그대로 적용될 수 없고, 먼저 치료와 보상금 지급 대상이 되는 사람이 치료만으로 회복이 가능한 부상을 입은 것인지 아니면 장애에까지 이르렀는지에 따라 치료의 대상인지, 보상금 지급 대상인지가 결정되고 난 후 각각 그에 따른 치료와 의사상자법에 따른 보상을 실시하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「수난구호법」에 따라 수난구호업무에 종사하던 중 신체에 부상을 입었으나 장애에는 이르지 않은 사람에게 국가나 지방자치단체는 「수난구호법」 제29조제3항에 따라 부상에 대한 치료를 실시하는 외에 보상금을 지급하여야 하는 것은 아닙니다.
질문: 사업시행자가 손실보상에 대한 토지수용위원회의 재결에 불복하여 제기한 행정소송에서 재결에 따른 손실보상금 채무가 존재하지 아니함을 확인하는 확정판결을 받은 경우에도 사업시행자가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제58조제3항에 따라 감정수수료를 부담하여야 하는지?
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제58조제1항제2호에서는 토지수용위원회는 심리에 필요하다고 인정할 때에는 감정평가업자나 그 밖의 감정인에게 감정평가를 의뢰할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 토지수용위원회는 같은 조 제1항에 따른 감정평가업자나 그 밖의 감정인에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사업시행자의 부담으로 일당, 여비 및 감정수수료를 지급할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행규칙 제13조에서는토지보상법 제58조제3항에 따른 참고인과 감정인에 대한 일당ㆍ여비 및 감정수수료는 토지수용위원회가 정하되, 감정평가업자에 대한 감정수수료는「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」 제23조에 따라 국토교통부장관이 결정ㆍ공고한 수수료와 실비의 합계액으로 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 사업시행자가 손실보상에 대한 토지수용위원회의 재결에 불복하여 제기한 행정소송에서 재결에 따른 손실보상금 채무가 존재하지 않음을 확인하는 확정판결을 받은 경우에도, 사업시행자는토지보상법 제58조제1항제2호에 따라 토지수용위원회가 의뢰한 감정평가에 대한 감정수수료를 부담하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 토지보상법 제58조제3항에서는 토지수용위원회는 참고인 또는 감정평가업자나 그 밖의 감정인에게 “사업시행자의 부담”으로 일당, 여비 및 감정수수료를 지급할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이므로 재결에 불복하여 제기한 행정소송의 결과에 따라 일당, 여비 및 감정수수료에 대한 비용 부담의 주체가 변경된다고 규정하고 있지는 않은바, 토지수용위원회가 심리에 필요하다고 인정하여 감정평가업자나 그 밖의 감정인에게 감정평가를 의뢰한 경우라면 사업시행자가 손실보상에 대한 토지수용위원회의 재결에 불복하여 제기한 행정소송에서 재결에 따른 손실보상금 채무가 존재하지 않음을 확인하는 확정판결을 받은 경우에도 사업시행자는 해당 감정평가에 대한 감정수수료를 부담하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 만약 사업시행자가 손실보상에 대한 토지수용위원회의 재결에 불복하여 제기한 행정소송에서 재결에 따른 손실보상금 채무가 존재하지 않음을 확인하는 확정판결을 받은 경우에는 사업시행자가 감정수수료를 부담하지 않는다고 본다면, 그 감정수수료는 토지수용위원회 또는 재결 신청인이 부담하여야 한다고 보아야 할 것인데, 이를 토지수용위원회가 부담하여야 한다고 볼 경우에는 토지수용위원회가 감정수수료 등의 비용에 대한 부담으로 인하여 토지보상법 제58조제1항 각 호의 심리조사상의 권한을 적극적으로 행사하지 못하게 되어 재결에 대한 심리가 부실하게 이루어질 우려가 있고, 재결 신청인이 부담하여야 한다고 볼 경우에는 토지보상법 제58조제1항에서는 토지수용위원회의 심리조사상의 권한 행사에 대하여 재결 신청인의 승낙을 받도록 하는 등의 절차를 두고 있지 않기 때문에 재결 신청인의 의사와 관계없이 토지수용위원회의 필요에 따라 지출된 비용을 재결 신청인에게 부담하도록 하는 불합리한 결과가 발생한다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서, 사업시행자가 손실보상에 대한 토지수용위원회의 재결에 불복하여 제기한 행정소송에서 재결에 따른 손실보상금 채무가 존재하지 않음을 확인하는 확정판결을 받은 경우에도, 사업시행자는 토지보상법 제58조제1항제2호에 따라 토지수용위원회가 의뢰한 감정평가에 대한 감정수수료를 부담하여야 한다고 할 것입니다.