질문: 산지전용허가 처분의 권리ㆍ의무를 승계하도록 하는 「산지관리법」 제51조제1항의 “이 법에 따른 변경신고 등”의 범위(「산지관리법」 제51조제1항 등 관련)
답변: 먼저「산지관리법」 제51조제1항에 따르면, 산지의 소유자가같은 법 제14조에 따른 산지전용허가(같은 법 제37조제1항제1호)를 받은 후 매매로 그 소유권이 변경된 경우 변경된 산지소유자는 “이 법에 따른 변경신고 등”을 통하여 산지전용허가를 받은 자의 권리ㆍ의무를 승계하는데,같은 법 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 경우 및 허가받은 사항을 변경하려는 경우 산림청장등(각주: 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며(「산지관리법」 제3조의5제3항 참조), 이하 같음.)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서 및 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제10조제4항제1호에서는 산지전용허가를 받은 자의 명의변경은 신고로 갈음할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 제14조제2항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지해야 한다고 규정하여 산지전용허가 명의변경신고를 ‘수리를 요하는 신고’로 규정하고 있고, 산림청장등은 산지전용허가 명의변경신고가 있는 때에는「산지관리법 시행령」 제15조에 따라 변경신고 대상 산지의 현지조사 및 신청내용의 허가기준 적합여부 심사(제2항 본문)와 해당 변경신고서 및 첨부서류를 바탕으로 명의변경의 적정성을 검토한 이후 변경신고를 수리하는 것이 타당하다고 인정되는 경우 그 변경신고를 수리(제3항)해야 하는 점에 비추어 보면, 산지전용허가를 받은 자의 명의를 변경하려면, 산지전용허가 명의변경신고를 반드시 거쳐야 한다고 보는 것이 산지관리법령의 체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
그리고 산지관리법령에서는「산지관리법」 제14조제1항단서에 따른 산지전용허가의 변경신고와 산지전용기간 연장허가의 요건 및 절차 등을 별개의 조문에서 규정하면서, 변경신고를 하려는 경우에는같은 법 시행규칙 별지 제7호서식의 ‘산지전용변경신고서’를, 연장허가 신청을 하려는 경우에는 같은 규칙 별지 제8호서식의 ‘산지전용기간연장허가신청서’를 제출하도록 하는 등 산지전용허가 명의변경신고와 산지전용기간 연장허가 신청을 서로 구분하고 있고, 산지전용기간 연장허가를 통해 산지전용허가에 관한 권리ㆍ의무가 승계되도록 하는 규정을 두고 있지도 않으므로,같은 법 제51조제1항의 “이 법에 따른 변경신고 등”에 ‘산지전용기간 연장허가’까지 포함된다고 볼 수는 없습니다.
더욱이「산지관리법」 제14조 및같은 법 시행규칙 제10조제2항제1호다목에서는 산지전용허가의 요건으로 산지전용을 하려는 자가 전용하려는 산지를 반드시 소유하고 있을 것을 요구하고 있지 아니하고, 같은 규칙 제10조제4항제1호 및 제5호에서도 ‘산지전용허가를 받은 자의 명의변경’과 ‘산지전용허가를 받은 산지의 소유권 등의 변경’을 각각 별도의 산지전용허가 변경신고 대상으로 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 산지전용허가를 받은 산지의 소유자 A가 산지의 소유권을 B에게 이전한 이후 산지전용허가 명의변경신고를 하지 않은 상태에서 산지전용기간 연장허가를 받은 경우에는 그 산지전용기간연장허가신청서에 산지소유자를 B로 기재하였다는 이유만으로 ‘산지전용허가의 명의변경’에 관한 사항을 포함하여 허가를 받은 것으로 볼 수 없으므로, ‘산지전용기간 연장허가’를 통해 산지전용허가에 대한 종전 산지소유자 A의 권리ㆍ의무가 변경된 산지소유자 B에게 승계된다고 보기는 어렵습니다.
아울러「산지관리법」 제51조제1항의 입법연혁을 살펴보면, 2017년 4월 18일 법률 제14773호로 일부개정되기 전의「산지관리법」(이하 “구 「산지관리법」”이라 함) 제14조제1항 단서 및 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제10조제4항제1호에서 ‘산지의 소유권이 변경되는 경우 등 산지전용허가를 받은 자가 변경될 경우 명의변경을 위한 변경신고를 통해 기존 산지전용허가를 받은 자의 권리의무를 승계하도록 변경신고 절차’를 두고 있었음(각주: 2016. 12. 14. 의안번호 제2004374호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서 참조 )에도 불구하고, 권리ㆍ의무의 승계에 관하여 규정하고 있던 구「산지관리법」 제51조에서는 이러한 변경신고 등을 통해 권리ㆍ의무가 승계된다는 점을 명시적으로 규정하고 있지 않아 명의변경을 위한 변경신고를 하지 않은 경우에도 권리ㆍ의무가 승계된다는 정부유권해석(각주: 법제처 2015. 7. 21.회신 15-0276 해석례참조)에 따라(각주: 2016. 12. 14. 의안번호 제2004374호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서 및 2016. 12. 14. 의안번호 제2004374호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안에 대한 제350회국회(임시회) 농림축산식품해양수산위원회회의록(소위제1차) 참조 ) 2017년 4월 18일 법률 제14773호로 「산지관리법」을 일부개정하여 현행 제51조제1항과 같이 ‘변경신고 등’을 통하여 권리ㆍ의무가 승계되도록 명확하게 규정한 것인바(각주: 2017. 4. 18. 법률 제14773호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「산지관리법」 개정이유 참조), 「산지관리법」 제51조제1항의 “이 법에 따른 변경신고 등”의 범위는 ‘산지전용허가 명의변경신고’ 등과 같이 권리ㆍ의무를 승계하게 할 목적으로 이루어지는 “변경신고 등”으로 한정된다고 보아야 하고, 산지전용허가 기간 이내에 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장하기 위해 받는 ‘산지전용기간 연장허가’는 “변경신고 등”의 범위에 포함되지 않는다고 보는 것이 해당 규정의 입법연혁과 취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 ‘산지전용기간의 연장허가’는「산지관리법」 제51조제1항각 호 외의 부분의 “이 법에 따른 변경신고 등”에 해당하지 않아, 산지전용허가에 관한 A의 권리ㆍ의무가 B에게 승계되지 않습니다.
＜관계 법령＞산지관리법제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.② ∼ ⑤ (생 략)제17조(산지전용허가 등의 기간) ① (생 략)② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다.③ㆍ④ (생 략)제51조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이 법에 따른 변경신고 등을 통하여 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 한 자의 권리ㆍ의무를 승계한다.1. 산지의 소유자가 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 한 후 매매ㆍ양도ㆍ경매 등으로 그 소유권이 변경된 경우: 그 산지의 매수인ㆍ양수인 등 변경된 산지소유자2. (생 략)②ㆍ③ (생 략)산지관리법 시행규칙제10조(산지전용허가의 신청 등) ① ∼ ③ (생 략)④ 법 제14조제1항 단서에서 “농림축산식품부령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다.1. 산지전용허가를 받은 자의 명의변경2. ∼ 4. (생 략)5. 산지전용허가를 받은 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권의 변경⑤ ∼ ⑦ (생 략)