질문: 일조 등의 확보를 위한 건축물 이격거리 기준의 예외 적용 범위(「건축법 시행령」 제86조제2항 등)
답변: 「건축법 시행령」 제86조제2항각 호 외의 부분에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 조 “제1항을 적용하지 아니한다”고 규정하고 있어, 같은 조 제2항은 일응 정북방향 이격거리 기준에 대해서만 적용되는 예외규정으로서 정남방향 이격거리 기준에 대해서는 적용되지 않는 것으로 볼 여지도 있으나, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 가능한 한 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법령의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 하는바(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ),「건축법 시행령」 제86조제2항제1호가목이 정남방향 이격거리 기준에 대해서도 적용되는지 여부에 대해서는 해당 규정의 체계, 입법연혁 및 취지 등을 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
먼저「건축법」 제61조는 전용주거지역등에서 건축하는 건축물의 일조 등의 확보를 위해 건축물 높이의 제한을 두는 규정으로서, 같은 조 제1항에서는 원칙적으로 ‘정북방향’의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따른 높이 제한을 두어, 건축물 높이에 비례하여 건축물의 북쪽을 인접대지와 이격하도록 하면서, 같은 조 제3항에서는 예외적으로 정북방향이 아닌 ‘정남방향’의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따른 높이 제한을 둘 수 있는 경우를 규정하고 있는바, 같은 항은 개발사업이 시행되는 지구 등에서 건축하는 건축물의 경우에는 그 북쪽을 띄우는 대신 남쪽을 띄울 수 있도록 하여 건축규제를 국민의 편의 위주로 개선하기 위해 마련(각주: 1999. 2. 8. 법률 제5895호로 일부개정되어 1999. 5. 9. 시행된 「건축법」 개정이유서 및 1998. 11. 26. 의안번호 제151450호로 발의된 건축법개정법률안에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조)된 것으로서, 같은 조 제1항과 구분되는 별개의 규제를 규정한 것이 아니라, 건축물을 이격하는 방향에 대한 특례를 둔 것이라 할 것입니다.
그렇다면「건축법」 제61조제3항 및같은 법 시행령 제86조제4항에 따른 ‘정남방향 이격거리 기준’은같은 법 제61조제1항 및같은 법 시행령 제86조제1항에 따른 ‘정북방향 이격거리 기준’이 적용되는 경우를 전제로 하는 특례로서, 같은 법 시행령 제86조제2항에 따라 같은 조 제1항에 따른 정북방향 이격거리 기준의 적용 자체가 배제되는 경우에는 정남방향 이격거리 기준도 적용되지 않는다고 보는 것이 해당 규정의 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.
그리고「건축법 시행령」 제86조제2항제1호에서 ‘너비 20미터 이상의 도로에 접한 대지의 건축물’에 대해 정북방향 이격거리 기준의 적용을 배제하도록 규정한 것은, 일정 너비 이상의 넓은 도로에 연속하여 접한 대지의 건축물의 경우 건축물이 없는 도로 방향으로는 일조 등의 확보가 비교적 용이하다는 점을 고려하여 예외적으로 이격거리 적용을 제외하도록 한 것(각주: 2014. 11. 11. 대통령령 제25716호로 일부개정되어 2014. 11. 29. 시행된 건축법 시행령 일부개정령 개정이유 및 법제처 2022. 4. 20.회신 22-0088 해석례참조)인바, 이러한 예외 사유 적용의 필요성은 건축물의 이격 방향과는 관계가 없다는 점을 고려하면, 같은 규정은 정남방향 이격거리 기준에도 동일하게 적용된다고 보는 것이 합리적인 해석입니다.
더욱이 정남방향 이격거리 기준은 구「건축법 시행령」(1992 5. 30. 대통령령 제13655호로 전부개정되어 1992. 6. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제86조에서 최초로 규정되었는데, 같은 조 제1호 본문에서는 정북방향 이격 기준을 규정하고, 같은 호 단서에서는 택지개발예정지구 등에서는 정남방향 이격을 할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제3호에서 ‘건축조례가 정하는 너비의 도로에 접한 대지 상호간에 건축하는 건축물의 경우 제1호의 규정에 적용하지 아니한다’고 규정하여 이격거리 기준 적용의 예외 규정을 정북방향 이격(제1호 본문) 뿐만 아니라 정남방향(제1호 단서) 이격에도 적용되도록 규정하고 있었는바, 해당 기준이 구「건축법」(각주: 1999. 2. 8. 법률 제5895호로 일부개정되어 1999. 5. 9. 시행된 것을 말함.) 제53조로 상향입법되면서 현행과 같은 체계로 규정된 것일 뿐, 이격거리 예외 규정을 정남방향 이격거리 기준에는 적용하지 않으려는 취지가 있었다고 보기는 어려우므로,「건축법 시행령」 제86조제2항은 정남방향 이격거리 기준에도 적용된다고 보는 것이 그 입법연혁에 부합하는 해석입니다.
아울러 규제의 대상 등은 그 근거가 되는 법령에 구체적이고 명확하게 규정되어야 하고(각주: 「행정규제기본법」 제4조 참조 ), 형벌법규를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용되는데(각주:대법원 1990. 11. 27. 선고 90도1516 전원합의체 판결등 참조), 일조 등의 확보를 위해 건축물의 높이를 제한하는 것은 건축주 및 공사시공자 등에 대한 규제에 해당하고,「건축법」 제108조제1항제1호 및 제110조제1호에 따라같은 법 제61조를 위반하여 건축물을 건축한 건축주 등은 처벌 대상이 되는바, 정남방향 이격거리 기준의 경우에는같은 법 시행령 제86조제2항이 적용되지 않는다고 보는 것은 합리적인 근거 없이 규제의 범위 및 처벌 대상을 확대하는 해석으로서 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우,「건축법 시행령」 제86조제2항제1호가목에 따라 정남방향 이격거리 기준의 적용이 배제됩니다.
※ 법령정비 권고사항「건축법」 제61조제3항 및같은 법 시행령 제86조제4항에 따라 정남방향 이격거리 기준이 적용되는 경우에도같은 영 제86조제2항이 적용된다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
건축법제61조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ① 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조 등의 확보를 위하여 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다.② (생 략)③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제1항에도 불구하고 건축물의 높이를 정남(正南)방향의 인접 대지경계선으로부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 할 수 있다.1.「택지개발촉진법」 제3조에 따른 택지개발지구인 경우2. 「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업지구인 경우3.「지역 개발 및 지원에 관한 법률」 제11조에 따른 지역개발사업구역인 경우4.「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2 및 제8조에 따른 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지 및 농공단지인 경우5.「도시개발법」 제2조제1항제1호에 따른 도시개발구역인 경우6.「도시 및 주거환경정비법」 제8조에 따른 정비구역인 경우7. 정북방향으로 도로, 공원, 하천 등 건축이 금지된 공지에 접하는 대지인 경우8. 정북방향으로 접하고 있는 대지의 소유자와 합의한 경우나 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우④ (생 략)건축법 시행령제86조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한) ① 전용주거지역이나 일반주거지역에서 건축물을 건축하는 경우에는 법 제61조제1항에 따라 건축물의 각 부분을 정북(正北) 방향으로의 인접 대지경계선으로부터 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정하는 거리 이상을 띄어 건축하여야 한다.1. 높이 10미터 이하인 부분: 인접 대지경계선으로부터 1.5미터 이상2. 높이 10미터를 초과하는 부분: 인접 대지경계선으로부터 해당 건축물 각 부분 높이의 2분의 1 이상② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항을 적용하지 아니한다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역 안의 대지 상호간에 건축하는 건축물로서 해당 대지가 너비 20미터 이상의 도로(자동차ㆍ보행자ㆍ자전거 전용도로를 포함하며, 도로에 공공공지, 녹지, 광장, 그 밖에 건축미관에 지장이 없는 도시ㆍ군계획시설이 접한 경우 해당 시설을 포함한다)에 접한 경우가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조에 따른 지구단위계획구역,같은 법 제37조제1항제1호에 따른 경관지구나.「경관법」 제9조제1항제4호에 따른 중점경관관리구역다. 법 제77조의2제1항에 따른 특별가로구역라. 도시미관 향상을 위하여 허가권자가 지정ㆍ공고하는 구역2. 건축협정구역 안에서 대지 상호간에 건축하는 건축물(법 제77조의4제1항에 따른 건축협정에 일정 거리 이상을 띄어 건축하는 내용이 포함된 경우만 해당한다)의 경우3. 건축물의 정북 방향의 인접 대지가 전용주거지역이나 일반주거지역이 아닌 용도지역에 해당하는 경우③ (생 략)④ 법 제61조제3항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 높이”란 제1항에 따른 높이의 범위에서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정하여 고시하는 높이를 말한다.⑤ ∼ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞