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질문: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의5제3호에 따른 “공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날”의 기산점(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의5 등 관련)
답변: 먼저산업집적법 제13조제1항본문에서는 공장설립등을 하려는 경우와 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우 모두 시장등의 ‘승인’을 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐, ‘최초승인’과 ‘변경승인’의 개념을 별도로 구분하여 규정하고 있지 아니하고,같은 법 제13조의2제1항에서는 “제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인”을 할 때 시장등이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등(각주: 산업집적법 제13조의2제1항 각 호의 어느 하에 해당하는 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등을 말함.)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는데, 이러한 인ㆍ허가등의 의제는 공장설립등의 ‘최초승인’ 시뿐만 아니라, 그 승인받은 사항을 변경하는 ‘변경승인’ 시에도 적용되는 규정이라는 점(각주: 「행정기본법」 제26조제2항에서는 인허가의제의 사후관리 등과 관련하여 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 같은 법 제24조ㆍ제25조 및 제26조제1항을 준용하도록 규정하여 주된 인허가를 변경하는 경우에도 인허가의제의 절차와 효과 등이 준용되도록 규정하고 있음.),같은 법 제15조제1항에서는 “제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인”을 받은 자가 공장건설을 완료하였을 때에는 공장설립등완료신고를 해야 한다고 규정하고 있는데, 이 사안과 같이 ‘최초승인’ 후 ‘변경승인’을 받은 경우라면 ‘공장건설을 완료하였을 때’는 ‘변경승인’을 받은 내용대로 공장건설을 완료하였을 때를 의미한다는 점 등을 고려하면,같은 법 제13조의5제3호에 따른 “공장설립등의 승인”에는 ‘변경승인’이 포함된다고 보는 것이 그 문언 및 산업집적법의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)인데, 침익적 행정행위로서 공장설립등의 승인의 취소 요건을 규정하고 있는산업집적법 제13조의5각 호 외의 부분 본문에서는 공장설립등의 승인을 취소할 수 있는 경우를 “제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우”로 규정하고 있을 뿐, “공장설립등”의 의미를 ‘최초승인’으로 한정하고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 최초승인을 받은 후에 변경승인을 받은 경우라면같은 법 제13조의5제3호에 따른 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’은 처분 상대방에게 불리한 ‘최초승인을 받은 후 4년이 지난 날’이 아닌 ‘변경승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보는 것이 타당할 것입니다.
또한 산업집적법 시행규칙 제7조제1항에서는산업집적법 제13조제1항본문에서 “승인을 받은 사항을 변경하려는 경우”란 공장부지면적의 변경(제1호), 공장건축면적의 변경(제2호), 부대시설면적의 변경(제3호)을 하려는 경우를 말한다고 규정하면서, 각각 승인받은 면적이 감소하거나 기준공장면적률(각주: 산업집적법 제8조에 따른 기준공장면적률(제조업종별 공장부지면적에 대한 같은 법 시행령 제12조제3항에 따른 공장건축물등의 면적의 비율)을 말함)에 적합한 범위에서의 변경 등은 제외한다고 규정하여,같은 법 제13조제1항본문에 따른 ‘변경승인’을 받게 되면 공장부지면적, 공장건축면적 등이 증가될 가능성이 크다고 할 것인데, 이 사안과 같이산업집적법 제13조제1항본문에 따라 최초승인을 받은 후 변경승인을 받은 경우에 대해서도같은 법 제13조의5제3호의 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’을 ‘최초승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 해석하게 되면, 변경승인을 통해 공장건축면적 등이 증가되어 공장 설립에 소요되는 기간이 불가피하게 증가되는 경우에도 변경승인을 받지 않은 경우와 동일하게 최초승인일을 기준으로 4년이 지난 날까지 공장설립등완료신고를 하지 아니하였다는 사유로 공장설립등의 승인을 취소할 수 있게 되는 불합리한 결과가 초래됩니다.
따라서산업집적법 제13조제1항본문에 따라 최초승인을 받은 후 변경승인을 받은 경우,같은 법 제13조의5제3호에 따른 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’은 ‘변경승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보아야 합니다.
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.② ～ ⑦ (생 략)제13조의5(공장설립등의 승인의 취소) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소 및 해당 토지의 원상회복을 명할 수 있으며, 이 경우 원상회복에 관하여는「농지법」 제42조 및「산지관리법」 제39조를 준용한다. 다만, 제3호에 따른 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.1.ㆍ2. (생 략)3. 공장설립등의 승인 및 제14조의3에 따른 제조시설의 설치승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 제15조제1항에 따른 완료신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우4.ㆍ5. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「건축법」 제16조에 따른 건축허가 변경시 당초 건축허가를 받을 때 의제처리한 인허가의 변경도 의제되는지 여부(「건축법」 제11조, 제16조 등)
답변: 우선 인ㆍ허가의제 제도는 사업을 시행하는 자 등의 편의를 위하여 각종 인ㆍ허가 등의 절차를 간소화하려는 취지로 마련된 것으로서, 하나의 목적사업을 위하여 주된 인ㆍ허가 외에 여러 가지 법령에서 규정하고 있는 관련 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우에는 주된 인ㆍ허가를 받은 때에 관련 인ㆍ허가 등의 관계 행정기관과의 협의를 거치면 해당 관련 인ㆍ허가 등도 함께 받은 것으로 보도록 하는 법률상의 특례제도라 할 것이므로, 법률의 분명한 근거 규정이 없는 경우라면 인ㆍ허가의제를 하여서는 안될 것입니다.
또한, 당초 의제하는 법률에 따라 인ㆍ허가 등이 의제되었으나 해당 의제된 인ㆍ허가 등의 변경이 필요하게 된 경우 어떤 법률에 근거하여 관련 절차가 이루어져야 하는지가 문제될 수 있는데, 당초 의제하는 법률에 따라 의제된 인ㆍ허가 등의 변경까지 의제처리할 수 있는 경우가 아니라면 의제된 인ㆍ허가 등의 변경은 의제되는 법률에 따라야 할 것이고, 인ㆍ허가 등의 의제가 해당 법령에서 정하는 처분권한의 변경을 가져오는 것은 아니므로 비록 의제되는 법률에서의 처분권자가 당초 의제되는 인ㆍ허가 등에 대해서 협의권한만을 행사했다 하더라도 이후의 관리는 처분권자가 처분한 것과 마찬가지로 관리할 수 있다 할 것입니다(법제처 09-0426 해석례 참조).「건축법」 제11조제5항제3호에서 같은 조 제1항에 따른 건축허가로국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 의제할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서 의제되는 사항의 소관 행정기관과 협의를 거치도록 규정하고 있는 것은 사업을 시행하는 자 등의 편의를 위하여 건축허가를 할 때에 관련되는 개발행위허가 절차도 함께 처리하도록 일원화하는 한편, 함께 처리되는 개발행위허가의 실체적인 요건에 대하여는 개별법상의 권한 및 책임과 전문성이 있는 소관 행정기관의 검토를 받게 하려는 것이라 할 것입니다.
그런데,「건축법」 제16조 및같은 법 시행령 제12조제1항제1호에서는 건축주가같은 법 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고를 하고 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축ㆍ개축에 해당하는 변경을 하려는 경우에는 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있을 뿐, 건축허가의 변경에 대하여같은 법 제11조제5항과같은 인ㆍ허가 의제규정을 두거나 의제규정을 준용한다는 규정도 두고 있지 아니하므로, 건축허가시 의제된 개발행위허가의 변경을 수반하는 건축허가사항에 대한 변경허가를 받더라도 당초 건축허가시 의제된 개발행위허가의 변경허가까지 당연히 의제된다고는 볼 수 없습니다.
만약, 건축허가의 변경에 대한 인ㆍ허가 의제규정이 없음에도 불구하고 당초 건축허가시 의제된 개발행위허가의 변경까지 의제된다고 해석한다면 의제되는 개발행위허가의 실체적 요건에 관하여 관계 행정기관의 검토가 있을 수 없게 되므로 이는 인ㆍ허가 의제제도의 취지에도 맞지 않는다고 할 것입니다.
 즉, 개발행위허가의 변경이 수반되는 건축허가사항을 변경하고자 하는 경우에는「건축법」 제16조에 따른 건축허가 변경 외에 별도로국토계획법 제56조제2항에 따른 개발행위허가의 변경도 필요하다 할 것입니다.
따라서,「건축법」 제11조제5항제3호에 따라 건축허가시국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가가 의제된 후, 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축을 하기 위하여 건축허가 및 개발행위허가의 변경이 필요한 경우로서「건축법」 제16조에서 건축허가의 변경만을 규정하고 있고 건축허가의 변경에 따른 관련 인ㆍ허가 변경 의제를 규정하고 있지 아니한 경우 건축허가의 변경만을 받았다면 개발행위허가의 변경이 의제되지 않습니다.
질문: 하천수 사용료의 산정기준(「하천법」 제50조제5항 등 관련)
답변: 「하천법」 제50조제1항에서는 생활ㆍ공업ㆍ농업ㆍ환경개선ㆍ발전ㆍ주운 등의 용도로 하천수를 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있습니다.
한편,「하천법」 제50조제5항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제1항에 따라 하천수 사용허가를 받은 자에게 사용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「하천법」 제50조제5항에 따라 징수하는 하천수 사용료는 허가량에 따라 산정하여야 하는지, 아니면 실제 사용량에 따라 산정하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률 제8338호로 전부개정되기 전의「하천법」 제33조제1항제1호에서는 하천점용행위의 한 유형으로 하천 유수의 사용을 규정하고 있었으나, 하천수의 사용과 배분을 체계적으로 하기 위해 법령을 개정하여 하천수 사용에 관한 사항을 별도의 장으로 분리하게 되었습니다[2006. 11. 국회 건설교통위원회 의안번호 174446(정부발의)하천법전부개정법률안 검토보고서 참조].또한,「하천법」 제34조, 제35조 및 제50조제8항에서는 하천점용허가나 하천수 사용허가로 인하여 기득하천사용자가 손실을 받게 됨이 명백한 경우에는 그 허가신청인으로 하여금 기득하천사용자의 동의를 얻도록 하여야 하고, 허가로 인하여 손실을 받은 기득하천사용자에게는 그 허가를 받은 자가 손실을 보상하도록 규정하고 있는데,같은 법 제34조의 위임에 따라 같은 법 시행령 제39조제1호다목에서는 그와 같은 손실보상의 대상인 기득하천사용자 중 하나로 “하천수 사용허가를 받은 자”를 규정하고 있습니다.
그리고, 「하천법」 제50조제3항제4호의 위임에 따라 같은 법 시행령 제56조제1항에서 하천수 사용허가를 하지 아니하거나 취수량을 제한할 수 있는 경우로 규정하고 있는 사항 및 같은 법 제50조제4항의 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제28조제3항에서 하천수 사용허가의 세부기준으로 규정하고 있는 사항 등에 따르면, 허가권자는 하천수 사용허가를 받으려는 자의 취수목적ㆍ능력, 해당 하천의 한정된 가용수량, 이미 하천점용허가나 하천수사용허가 등을 받은 기득하천사용자의 권리 범위 등을 고려하여 하천수 사용의 허가 여부 및 허가량을 결정하여야 한다고 할 것입니다.
위와 같은 하천수 사용허가의 입법연혁, 손실보상 및 허가기준에 관한 규정들에 비추어 볼 때, 「하천법」 제50조제1항에서 규정하고 있는 하천수 사용허가는 같은 법 제33조제1항에 따른 하천점용허가와 같이 특허에 의한 공물사용권의 일종으로 특정인에게 일정기간 배타적으로 하천수를 사용하기 위한 권리를 설정하는 설권행위라 보아야 하고(대법원 1990. 2. 13. 선고 89다카23022 판결례및대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두27404 판결례등 참조), 같은 조 제5항에 따라 징수하는 하천수 사용료는 그 설권행위에 대한 반대급부로서 허가량에 대한 대가라 할 것입니다.
한편, 「하천법」 제52조제1항 및 제3항에서는 대통령령으로 정하는 하천수 사용자는 그 사용량을 확인할 수 있는 계측시설을 설치하여 사용량을 기록하여 그 사용실적을 국토교통부장관에게 통보하도록 규정하고 있으므로, 하천수 사용료는 하천수의 실제 사용량에 따라 산정하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 해당 규정에서 하천수의 사용량을 계측하도록 한 이유는, 같은 조 제5항 및 같은 법 제53조제1항에 따라 하천수 사용실적을 평가하여 허가수량에 대해 국토교통부령으로 정하는 비율 이하로 하천수를 사용한 경우 등 필요한 경우에는 허가량을 조정할 수 있도록 하기 위한 것으로서, 하천수의 실제 사용량에 따라 사용료를 산정하도록 하기 위한 것은 아니라 할 것입니다[2006. 11. 국회 건설교통위원회 의안번호 174446(정부발의) 하천법 전부개정법률안 검토보고서 참조].이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「하천법」 제50조제5항에 따라 징수하는 하천수 사용료는 실제 사용량이 아니라 허가량에 따라 산정하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 미지급용지의 소유자가 변경된 경우에도 미지급용지의 보상금 산정을 위한 평가 기준을 적용할 수 있는지 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제25조제1항 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제61조에서는 공익사업에 필요한 토지등(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조 각 호에 해당하는 토지ㆍ물건 및 권리를 말하며(제2조제1호 참조), 이하 같음. )의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제67조에서는 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 하도록 하면서(제1항), 보상액을 산정할 경우 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 않도록(제2항) 기준을 정한 반면,같은 법 시행규칙 제25조제1항본문에서는 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 않은 토지인 “미지급용지”에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 기준으로 평가하도록 규정하고 있을 뿐, 미지급용지의 소유자 변경 여부를 해당 평가기준의 적용 요건으로 규정하고 있지 않습니다.
이와 같이 토지보상법 시행규칙 제25조제1항 본문에서 미지급용지에 대한 평가기준을 별도로 정한 것은, 종전의 공익사업의 시행으로 인하여 정당한 보상금이 지급되지 아니한 채 공익사업의 부지로 편입된 토지는 그 용도가 공익사업의 부지로 제한됨에 따라 거래가격이 전혀 형성되지 못하거나 상당히 낮게 형성될 수 있다는 점을 고려하여 특별히 “종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황”을 상정하여 평가함으로써 적정가격으로 손실보상이 이루어지도록 하려는 취지(각주:대법원 1992. 11. 10. 선고 92누4833 판결례및 법제처 2017. 2. 23.회신 16-0618 해석례참조 )인바, 소유자가 변경되었더라도 대상 토지가 미지급용지에 해당하는 이상 해당 평가기준에 따라 보상액을 평가해야 한다고 보는 것이 입법취지에도 부합하는 해석입니다.
따라서 이 사안과 같이 종전의 공익사업이 시행된 이후 소유자가 변경된 미지급용지의 경우에도 토지보상법 시행규칙 제25조제1항 본문이 적용된다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제61조(사업시행자 보상) 공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다.제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.② 보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다.공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙제25조(미지급용지의 평가) ①종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 “미지급용지”라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.②사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미지급용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미지급용지임을 표시하여야 한다.
질문: 하나의 업체가 둘 이상의 여객자동차운송사업 면허를 받는 경우 각 사업계획에 따른 주사무소가 일치해야 하는지 여부(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제12조 등 관련)
답변: 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제4조제1항 및같은 법 시행규칙 제12조제3항제1호에 따르면 노선 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 주사무소와 영업소의 명칭과 위치 등이 포함된 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 면허를 받아야 하고, 여객자동차법 시행규칙 제3조제1항 및 제4조제1항에 따르면 노선 여객자동차운송사업을 포함한 여객자동차 운수사업은 원칙적으로 주사무소의 소재지를 관할하는 시.도지사가 관장하며, 사업계획서에 표시된 영업소 등은 그 소재지를 관할하는 시.도지사가 관장하게 됩니다.
이와 같이 여객자동차법령에서 노선 여객자동차운송사업 면허를 받으려는 자에게 주사무소와 영업소에 대한 정보를 기재하여 제출하도록 하면서 이에 따른 관할관청에 대해 규율하고 있는 것은 여객자동차운수사업에 대한 질서 확립을 위해 사업별 영업소 및 주요 시설에 대한 적절한 관리 주체의 설정이 필요하기 때문입니다.
그런데 여객자동차법령에서는 주사무소 또는 영업소의 의미에 대하여 별도로 규정하고 있지 않으며, 여객자동차법 시행규칙에서는 여객자동차운송사업의 면허기준의 하나로 사무실과 영업소 구별 없이 “수익금 및 배차의 관리 등 여객자동차운송사업의 수행에 필요한 사무설비 및 통신시설을 갖출 것”과 “운행계통의 기점.종점 및 운행경로 등 여객자동차운송사업의 경영상 필요한 장소에 설치할 것”을 시설기준으로 정하고 있는 것을 고려하면, 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 여객자동차운송사업을 수행함에 있어 영업의 중심이 되는 주된 영업소를 주사무소로 자율적으로 판단하여 정할 수 있다고 보아야 합니다.
(각주: 법제처 2019. 8. 30.회신 19-0278 해석례참조. )그렇다면 이 사안과 같이 하나의 업체가 둘 이상의 여객자동차운송사업 면허를 받는 경우 동일한 업체가 경영한다는 이유로 각 면허별 사업계획에 따른 주사무소가 반드시 일치해야 한다고 볼 수 없고, 면허를 받으려는 자가 면허 대상이 되는 여객자동차운송사업의 종류, 운행계통 또는 사업구역 등을 고려하여 각 면허별 사업계획에 따른 주사무소를 다르게 정할 수 있습니다.
＜ 관계 법령＞여객자동차 운수사업법제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. (단서 생략)② (생 략)③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 면허나 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 등록하는 경우에 필요하다고 인정하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허(이하 "한정면허"라 한다)를 하거나 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다.④ㆍ⑤ (생 략)여객자동차 운수사업법 시행규칙제12조(사업면허 신청) ① 법 제4조제1항에 따라 노선 여객자동차운송사업 또는 일반택시운송사업의 면허를 받으려는 자는 별지 제6호서식의 여객자동차운송사업 면허신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다. (후단 생략)1. 사업계획서2. ～ 8. (생 략)② (생 략)③ 제1항제1호에 따른 사업계획서에는 다음 각 호의 구분에 따라 해당 사항을 적어야 한다.1. 노선 여객자동차운송사업의 경우가. 주사무소와 영업소의 명칭과 위치나. ～ 자. (생 략)2. (생 략)
질문: 개인이 건축물의 건축허가를 받기 위하여 도로를 개설하는 경우 무상귀속 대상인지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제2항 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에서는 건축물을 건축하는 행위를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 규정하고 있고,같은 법 제57조제4항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 이와 같은 개발행위허가를 하는 경우에 그 개발행위에 따른 도로 등 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다고 규정되어 있으며,같은 법 시행령 별표 1의2제2호가목에서는 건축물의 건축에 대한 개발행위허가의 기준으로서 도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니하되, 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서도시계획조례가 정하는 경우에는 예외적으로 허가를 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
같은 법 제65조제2항에서는 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 것으로 규정하고 있고,같은 법 제99조에서는 도시계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하는 경우에도같은 법 제65조를 준용하도록 하여 공공시설의 무상귀속을 규정하고 있습니다.
이와같은 공공시설 무상귀속의 규정취지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 개발행위과정에서 필수적으로 요구되는 도로 등 공공시설을 원활하게 확보하고 관리청이 그 시설을 효율적으로 유지 및 관리를 하려는 데에 있습니다.
 나아가, 이러한 공공시설의 무상귀속은 개발행위자에게 부과된 원인자 또는 수익자 부담금의 성격을 지니고 있는 것이라 할 것입니다.
무상귀속되는 공공시설의 범위를 살펴보면,같은 법 제2조제13호에서는 공공시설이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다고 규정하고 있고, 해당 위임에 따라 같은 법 시행령 제4조에서는 공공용 시설로서 항만ㆍ공항ㆍ운하ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거ㆍ행정청이 설치하는 주차장ㆍ운동장ㆍ저수지ㆍ화장장ㆍ공동묘지ㆍ납골시설을 규정하고 있는바, 무상귀속되는 공공시설의 범위는 같은 법 제2조제13호 및 같은 법 시행령 제4조에 열거된 시설에 한정된다고 할 것입니다.
이 사안에서는, 행정청이 아닌 자가 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진ㆍ출입로를 개설하는 경우 해당 개설부분이 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
위에서 살펴본 같은 법 제2조제13호에 따른 공공시설의 범위와 제65조제2항의 규정 및 취지 등을 종합하여 살펴보면, 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설은 공공용 시설의 의미를 지닌 것으로서 주민들이 사회적 공동생활을 영위하는데 필요한 서비스에 제공되는 시설을 의미하는 것으로서 사적인 시설과는 구별된다고 할 수 있습니다.
따라서, 무상귀속되는 공공시설은 누구나 타인의 제한없이 자유롭게 이용할 수 있는 시설일 뿐만 아니라 그 시설이 공공의 목적에 이용될 수 있도록 관리청이 시설을 설치한 자의 사적 재산과 구분하여 유지 및 관리를 하여야 할 필요가 있을 정도의 실질과 형태를 갖추고 있어야 할 것입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 당초 결정된 도시관리계획에 따른 도로예정지 중 일부분만을 개인이 단순히 건축물에 출입하기 위한 진ㆍ출입로를 개설한 것에 불과하다면 이는 같은 법 제65조제2항에 따라 무상귀속되는 공공시설로서의 도로로 볼 수 없다고 할 것입니다.
아울러, 같은 법 제65조제2항에 따른 공공시설의 무상귀속은 공공시설의 설치 경위 등을 불문하고 개발행위자가 새로이 공공시설을 설치하기만 하면 그 공공시설을 아무런 보상없이 바로 관리청에 귀속하도록 하는 것이어서 국민의 기본권인 재산권에 제약을 가져오는 것이므로 해당 규정에 따른 무상귀속은 행정목적을 달성할 수 있는 필요최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 해석해야 할 것입니다.
따라서, 개인이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시관리계획에 따른 도로예정지의 일부에 진ㆍ출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 도로로서의 형태와 실질에 부합하지 않는 것이라면 해당 개설부분은 제65조제2항에 따라 무상귀속 대상이 되는 것은 아닙니다.
질문: 학교용지부담금의 의무적 면제 사유에 해당하지 않는 경우 시ㆍ도지사는 학교용지부담금을 반드시 부과하여야 하는지 여부(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제5조제5항 관련)
답변: 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함) 제5조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 공동주택분양자등(각주: 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자를 말하며, 이하 같음.)에게 학교용지부담금(이하 “부담금”이라 함)을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우에는 부담금을 면제할 수 있도록 하면서 같은 항 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하도록 규정하고 있습니다.
위와 같은 규정 체계를 고려할 때 시ㆍ도지사는학교용지법 제5조제5항에 따라 공동주택분양자등에게 같은 항 각 호의 어느 하나에서 정한 부담금 면제 사유가 있는지 살펴본 후에 그 면제 사유가 의무적 면제 사유(같은 항 제1호ㆍ제3호 및 제4호)에 해당하면 부담금을 면제해야 하고, 그 사유가 임의적 면제 사유(같은 항 제2호)에 해당하면 시ㆍ도지사의 재량에 따라 부담금을 면제할 수 있습니다.
따라서 시ㆍ도지사는학교용지법 제5조제5항각 호 외의 부분 단서에 따른 부담금의 의무적 면제 사유(같은 항 제1호ㆍ제3호 및 제4호)에 해당하지 않더라도 같은 항 제2호의 면제 사유에 해당하는지 여부도 함께 검토하여 부담금 면제 여부를 결정해야 하므로 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따른 의무적 면제 사유에 해당하지 않는다는 이유만으로 같은 항 제2호를 검토하지 않은 채 반드시 부담금을 부과해야 하는 것은 아닙니다.
아울러 학교용지법 제5조제5항제1호, 제3호 및 제4호에서 정한 의무적 면제 사유에 해당하지 않는다 하여 같은 항 제2호에 해당하는 지 여부를 검토하지 않는다면 같은 항 제2호의 임의적 면제 사유에 해당함에도 부담금을 면제 받을 수 있는 기회를 박탈당하게 되는 불합리한 점이 발생하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」제4조(학교용지의 확보 및 경비의 부담) ① 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)인 개발사업시행자는 제3조에 따른 학교용지를 확보하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산(公有財産)으로 하여야 한다.② 시ㆍ도 외의 개발사업시행자는 제3조에 따른 학교용지를 시ㆍ도에 공급하고, 시ㆍ도는 학교용지를 확보하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 하여야 한다.③ 제1항과 제2항에 따른 학교용지의 공급가액은 다음 각 호와 같다.1. 다음 각 목의 개발사업시행자가 개발사업을 하는 경우에는 학교용지를 무상(「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업의 경우 2천가구 규모 이상은 초등학교와 중학교는 학교용지 조성원가의 100분의 50, 고등학교는 학교용지 조성원가의 100분의 70으로 하고, 2천가구 규모 미만인 경우에는 조성원가)으로 공급하여야 한다.가. 국가 또는 지방자치단체나. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관다. 「지방공기업법」 제5조에 따른 지방직영기업라. 「지방공기업법」 제49조에 따른 지방공사마. 「지방공기업법」 제76조에 따른 지방공단2. (생 략)④ ∼ ⑧ (생 략)제5조(부담금의 부과ㆍ징수) ① 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 “공동주택분양자등”이라 한다)에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.1. ∼ 6. (생 략)② ∼ ④ (생 략)⑤ 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다.1. 개발사업시행자가 제3조제3항에 따른 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 시ㆍ도 교육비특별회계에 기부채납(寄附採納)하는 경우2. 최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우3. 「노인복지법」 제32조에 따른 노인복지주택 등 취학 수요가 발생하지 아니하는 용도의 개발사업을 시행하는 경우4. 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우⑥ (생 략)
질문: 「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」에 따른 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 관련 소송 비용의 부담 주체(「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」 제2조 등 관련)
답변: 「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」(이하 “하천편입토지보상법”이라 함) 제2조에서는 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 중같은 법 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 그 손실을 보상하도록 하고 있습니다.
한편,「지방재정법」 제21조제2항에서는 국가가 스스로 행하여야 할 사무를 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 수행하는 경우에, 그 소요되는 경비는 국가가 그 전부를 당해 지방자치단체에 교부하여야 한다고 규정하고 있습니다.
따라서, 하천편입토지보상법에 따른 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 관련 소송을 시ㆍ도지사가 수행한 경우 그 소송 비용을「지방재정법」 제21조제2항에 따라 국가가 해당 지방자치단체에 교부하여야 하는지의 여부는 그 보상금 지급 사무가 지방자치단체의 고유사무인지 국가가 스스로 행하여야 할 사무를 지방자치단체의 장에게 위임하여 수행하게 하는 사무(이하 “기관위임사무”라 함)인지에 달려 있다고 할 것입니다.
우선 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추34 판결례등 참조).그런데 하천편입토지보상법 제2조에 따르면 국가하천이든 지방하천이든 일정한 요건을 갖춘 토지의 손실 보상에 관한 사무를 시ㆍ도지사가 수행하도록 하고 있으므로, 법규의 규정 형식만으로는 시ㆍ도지사의 사무라고 볼 여지가 있습니다.
그러나「지방자치법」 제11조제4호에서 국가하천 관련 사무를 국가사무로 규정하고 있고,「하천법」 제8조제1항에서 국가하천은 국토해양부장관이 관리한다고 규정하고 있는바, 국가하천 관련 사무는「하천법」등 관계 법률에 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 국가사무라 할 것이고, 국가하천에 편입된 토지에 대한 보상업무가 지방자치단체별로 다른 것도 아닙니다.
또한「하천법」 제59조에 따르면 하천에 관한 비용은같은 법또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 국가하천에 관한 것은 국고의 부담으로 하도록 하고 있고, 하천편입토지보상법 제4조에서도 국가하천의 경우 손실 보상금을 국고에서 부담하도록 하고 있으며,같은 법 시행령 제5조에 따르면 시ㆍ도지사는 매년국가하천과 지방하천으로 구분한 해당 연도의 보상계획을 수립하여 국토해양부장관에게 보고하도록 하고 있고,같은 법 제3조에 따르면 보상청구권의 소멸시효를 2013년 12월 31일에 만료된다고 규정하고 있으며,같은 법상 시ㆍ도지사의 보상 관련 사무의 내용을 보면 하천별 편입토지조서의 작성 및 공고(시행령 제2조제7항), 보상청구의 접수(시행령 제3조제8항), 보상대상자의 결정(시행령 제4조) 등입니다.
위에서 살펴본 바와 같이 국가하천 관련 사무는 원칙적으로 국가사무인 점, 하천편입토지보상법에 따른 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급사무가 지방자치단체별로 상이한 것으로 볼 수 없는 점, 국가하천의 편입토지에 대한 손실 보상금 재원을 국고로 하고 있는 점, 국토해양부장관이 매년 보상계획을 보고받는 점, 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 사무는 한시적인 성격의 사무인 점 등에 비추어 볼 때, 하천편입토지보상법에 따른 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 사무는 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무로서 중앙행정기관인 국토해양부장관의 고유 업무인 국가사무라 할 것이고, 하천편입토지보상법에서 보상업무 주체를 시ㆍ도지사로 규정한 것은 해당 사무가 보상청구권자의 편의, 행정수행의 능률성 등을 위해 지방자치단체의 조직과 인력을 활용할 필요성이있는 사무라는 점을 감안하여 시ㆍ도지사에게 위임된 기관위임사무에 해당한다고 할 것입니다.
그리고 기관위임사무를 지방자치단체의 기관이 수행하는 경우「지방재정법」 제21조제2항에 따라 국가가 그 소요되는 경비 전부를 해당 지방자치단체에 교부해야 하는 경비는 그 위임사무를 수행하는 데에 소요되는 일체의 비용이라 할 것인데, 하천편입토지보상법에 따른 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 관련 소송을 시ㆍ도지사가 수행한 경우 그 소송 사무는 그 보상금 지급 사무를 적법하게 수행하기 위하여 행하는 것으로서 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 사무의 연장선에 있는 사무라 할 것인바, 그 소송 비용은 시ㆍ도지사가 기관위임사무를 수행하는 데에 소요되는 경비라 할 것이고 그 비용이 해당 소송을 수행함에 있어서 합리적인 범위를 넘어 과도하게 지출된 것이 아니라면 국가는「지방재정법」 제21조제2항에 따라 그 비용 전부를 해당 시ㆍ도지사에게 교부하여야 할 것입니다.
따라서, 하천편입토지보상법에 따른 국가하천 편입토지에 대한 보상금 지급 관련 소송을 시ㆍ도지사가 수행한 경우, 그 소송 비용은「지방재정법」 제21조제2항에 따라 국가가 해당 특별시ㆍ광역시 또는 도에 교부하여야 합니다.
질문: 학교용지부담금 면제 범위(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제5조 등 관련)
답변: 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “특례법”이라 함) 제2조제2호에 따르면 “개발사업”이란「건축법」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」,「택지개발촉진법」및「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말하고, 같은 조 제3호에 따르면 “학교용지부담금”이란 개발사업에 대하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 함)를 말한다고 규정하고 있습니다.
한편,특례법 제3조 및 제4조에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 함)에게 학교용지의 확보의무를 부과하고 있고,같은 법 제5조제1항에서는 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항제4호에서는 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우에는 부담금을 면제하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 공영개발사업시행자인 택지개발사업자가 학교용지를 무상공급하기로 시ㆍ도와 협의한 경우, 택지개발지구내에서 공영개발사업시행자로부터 택지를 공급받아 공동주택을 건설ㆍ분양하는 민간개발사업자에게 부담금을 면제하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,특례법 제3조에 따르면 “개발사업시행자”는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자를 의미하고, “무상공급하는 경우”란 개발사업시행자가 학교시설 등의 무상공급을 이행한 경우뿐만 아니라 학교시설 등의 무상공급협약을 체결한 경우도 포함된다(서울고등법원 2011. 5. 24. 선고 2010누32534 판결례참조) 할 것이어서 지방자치단체가「도시개발법」에 따른 300가구 규모 이상의 공영개발사업시행자로서 개발사업 대상지역과 관련한 학교용지를 무상으로 공급하기로 시ㆍ도와 협의하였다면 이는특례법 제5조제4항제4호의 면제사유에 해당하므로 학교용지를 무상공급하기로 한 공영개발사업시행자인 지방자치단체로부터 공동주택용지를 공급받은 민간개발사업자에게 부담금을 면제하여야 할 것입니다.
더욱이,특례법 제1조 및 제2조제3호등의 규정을 종합하면 ① 부담금의 징수 목적과 용도는 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축을 위한 것이고, ② 부담금을 부과함에 있어서는 이중의 부담을 방지하고 부담금의 부과목적 달성 여부, 부과의 필요성 등을 고려하여 필요 최소한의 범위 내에서 부과하여야(수원지방법원 2009. 9. 30. 선고 2007구합5883 판결례, 서울고등법원 2010. 7. 7. 선고 2009누33272 판결례 참조) 하는바, 공영개발사업시행자가 학교용지를 무상공급하기로 하여 개발에 따른 학생 수용에 대비하기 위한 학교용지가 확보되어 부담금의 부과 목적이 이미 달성된 경우 민간개발사업자에게 추가적으로 부담금을 부과할 필요성이 없다 할 것입니다.
따라서, 공영개발사업시행자인 택지개발사업자가 학교용지를 무상공급하기로 시ㆍ도와 협의한 경우, 택지개발지구내에서 공영개발사업시행자로부터 택지를 공급받아 공동주택을 건설ㆍ분양하는 민간개발사업자에게 부담금을 면제하여야 할 것입니다.
질문: 「학교용지부담금환급 등에 관한 특별법」 제정 전 시ㆍ도가 부담금 납부자들 중 쟁송기간 안에 이의 신청을 한 자들에게 환급한 금액이 학교용지부담금환급법 제3조제2항에 따른 국가의 지원 범위에 해당하는지 여부(「학교용지부담금 환급 등에 관한 특별법」 제3조제2항 등 관련)
답변: 개발사업으로 조성된 토지 또는 공동주택을 분양받은 자에게 학교용지부담금을 부과ㆍ징수하도록 한 구학교용지법에 대한 위헌결정에 따라 학교용지부담금을 이미 납부한 자에 대해서는 그 납부액을 환급하고, 납부하지 않은 자에 대해서는 그 납부의무를 면제하기 위하여 2008. 3. 14. 법률 제8886호로 제정되어 2008. 9. 15. 시행된 학교용지부담금환급법 제3조제1항에서는 구학교용지법에 따라 부담금을 납부한 자, 부담금을 납부한 자의「민법」에 따른 상속인 또는 대리인은 시ㆍ도지사에게 납부한 부담금의 환급을 신청할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제1항에 따라 환급신청을 받은 경우 부담금의 납부자 및 납부금액 등을 확인하고 신청받은 날부터 6개월 이내에 신청인에게 납부한 부담금을 환급하되, 이 경우 국가는 시ㆍ도지사에게 환급에 소요되는 예산을 국가의 별도재원으로 지원하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국가는 같은 조 제2항의 환급에 소요되는 예산에 따른 대책을 마련하여같은 법시행일로부터 1개월 이내에 국회에 보고하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 구학교용지법에 대한 위헌결정 이후 학교용지부담금환급법 시행 전에 시ㆍ도지사가 부담금을 납부한 자 중 납부고지에 대한 쟁송기간 안에 불복 청구를 한 자들에게 부담금을 환급한 경우, 그 환급에 소요된 금액도 학교용지부담금환급법 제3조제2항에 따른 국가의 예산지원 범위에 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 학교용지부담금환급법 제3조에서는 구 학교용지법에 따라 “부담금을 납부한 자”가 시ㆍ도지사에게 “납부한 부담금의 환급”을 신청하고, 환급신청을 받은 시ㆍ도지사는 신청인에게 납부한 부담금을 환급하되, 이 경우 국가는 시ㆍ도지사에게 환급에 소요되는 예산을 국가의 별도재원으로 지원하도록 명시적으로 규정하고 있으므로, 구 학교용지법 제3조제1항에 따라 부담금을 납부하고서 환급을 받지 못하였던 자가 학교용지부담금환급법 제3조의 적용대상이지 구 학교용지법에 대한 위헌결정 이후 학교용지부담금환급법 시행 전에 불복 청구를 하여 납부한 부담금을 이미 환급받은 자는 같은 법 제3조의 적용대상이 아니라고 할 것입니다.
또한, 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하기 위하여 제정ㆍ개정되는 것이어서 적용례나 경과조치를 두지 않았다면 신법은 그 시행 이후에 발생하는 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙인데(법제처 2010. 12. 23.회신 10-0423 해석례등 참조), 학교용지부담금환급법 부칙에는 같은 법 시행 전에 시ㆍ도지사가 이미 환급한 부담금에 대한 국가의 예산지원과 관련한 별도의 적용례나 경과조치를 두고 있지 않으므로, 같은 법 제3조제2항 후단에 따른 국가의 예산지원 대상은 같은 법 시행 이후 시ㆍ도지사가 환급신청을 받고 그 신청인에게 납부한 부담금을 환급한 경우로 한정해서 보아야 할 것입니다.
그리고, 학교용지부담금환급법은 구 학교용지법 제5조제1항에 대한 위헌결정 당시 불복 청구를 할 수 있는 기간 내에 있었음에도 불구하고 불복 청구를 하지 않았거나 그 기간을 도과하여 불복 청구를 하지 못한 부담금 납부자들을 부담금 환급 대상에 새로이 추가함으로써(의안번호 제178267호 학교용지부담금 환급 등에 관한 특별법안 의안원문 중 제안이유 참조), 지방자치단체의 재정적 부담이 증가하고 그로 인해 지방교육재정 여건이 악화될 수 있다는 우려를 해소하고 지방자치단체의 부담금 환급을 촉진하기 위하여 시ㆍ도지사가 추가로 부담하게 되는 부담금에 대하여 국가가 예외적으로 재정적 지원을 하려는 것이므로, 구 학교용지법에 대한 위헌결정 이후 학교용지부담금환급법 시행 전까지 시ㆍ도지사가 이미 환급한 부담금은 국가의 예산지원 대상이 된다고 할 수 없을 것입니다.
다만, 위에서 살핀 것처럼 학교용지부담금환급법의 제정 취지가 지방자치단체의 부담금 환급으로 인한 지방재정 부담 등을 완화하려는 것임을 고려할 때, 같은 법 제3조제2항에서 국가의 재정 지원 대상을 지방자치단체가 이 법 시행 이후 환급 신청을 받아 환급한 금액으로 한정하고 있더라도, 국가가 이 법 시행 이전에 지방자치단체가 이미 환급한 금액에 대하여 별도의 예산 지원을 하는 것까지 제한되는 것은 아니라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 학교용지법 제5조제1항에 대한 위헌결정 이후 학교용지부담금환급법 시행 전에 시ㆍ도지사가 부담금을 납부한 자 중 납부고지에 대한 쟁송기간 안에 불복 청구를 한 자들에게 부담금을 환급한 경우, 국가가 지방자치단체의 재정적 부담을 경감하기 위하여 부담금 환급에 대한 별도의 재정적 지원을 하는 것은 별론으로 하고, 그 환급에 소요된 금액은 학교용지부담금환급법 제3조제2항에 따른 국가의 예산지원 범위에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제28조제2항제9호(문화예술 비영리 법인의 범위) 관련
답변: ○「정부조직법」 제30조제1항에서는 문화체육관광부장관은 문화ㆍ예술ㆍ영상ㆍ광고ㆍ출판ㆍ간행물ㆍ체육ㆍ관광에 관한 사무와 국정에 대한 홍보 및 정부발표에 관한 사무를 관장하도록 규정하고 있고,같은 법 제6조제1항에서는 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임하거나 다른 행정기관ㆍ지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있다고 정하고 있으며,「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제28조제2항제9호에서는 문화체육관광부장관은 문화예술 및 관광 관계 비영리법인의 설립허가ㆍ취소, 해산신고의 수리 기타 지도ㆍ감독에 관한 권한(법인의 활동범위가 2 이하의 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 관할구역안에 국한되는 경우에 한함)을 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사에게 위임하도록 규정하고 있습니다.

○ 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다고 할 것이고(대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결), 위임되는 권한의 구체적 범위는「정부조직법」및「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」과 개별법령에 의하여 구체적으로 정하여진다고 할 것입니다.

○ 이에 따라 문화체육관광부장관의 권한 및 그 위임범위를 살펴보면,「정부조직법」 제30조제1항에서는 문화체육관광부장관의 권한사무에 관하여 정하면서 “문화ㆍ예술ㆍ영상ㆍ광고ㆍ출판ㆍ간행물ㆍ체육ㆍ관광”에 관한 사무로 열거하고 있는바, 사무의 분야 중에 “간행물”을 두어 이를 “문화ㆍ예술”과 따로 규정하고 있습니다.

○ 그리고,「문화예술진흥법」 제2조제1항제1호에서는 “문화예술”을 문학, 미술, 음악, 무용, 연극, 영화, 연예, 국악, 사진, 건축, 어문 및 출판 등 순수 창작활동의 총칭이라고 규정하고 있고,「신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률」 제2조제1호에서는 “정기간행물”을 동일한 제호로 연 2회 이상 계속적으로 발행하는 신문ㆍ잡지ㆍ기타 간행물로 정의하면서, 같은 조 제2호에서는 “신문”을 정치, 경제, 사회, 문화, 시사, 산업, 과학, 종교, 교육, 체육 등 전체 또는 특정분야에 관한 보도ㆍ논평ㆍ여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 월 2회 이상 발행하는 간행물로 정의하고 있습니다.

○ 이러한「정부조직법」과「신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률」의 규정으로 보면, 신문에 관한 사항은 문화체육관광부장관의 사무분야 중에 일차적으로 “간행물”에 관한 사무범위에 포함된다고 할 것입니다.

○ 그런데,「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제28조제2항제3호에서는 종교 관계 비영리법인에 관하여, 같은 항 제9호는 문화예술 및 관광 관계 비영리법인에 관하여, 같은 항 제10호는 체육 관계 비영리법인에 관하여 각각 별도로 설립허가ㆍ취소, 해산신고의 수리 기타 지도ㆍ감독에 관한 권한을 위임하도록 정하고 있습니다.

○ 이와 같이「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제28조제2항은 비영리법인을 문화체육관광부장관의 사무분야별로 구별하고 그러한 구별에 따라 설립허가 등의 업무 권한을 위임하도록 정하고 있다고 할 것으로서, 같은 항 제9호의 “문화예술 관련”을 넓게 해석하여 문화체육관광부장관 소관의 다른 사무에 관련되는 비영리법인 업무에 관한 포괄적인 위임규정으로 볼 수는 없습니다.

○ 따라서「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제28조제2항제9호에서 문화체육관광부장관이 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 설립허가ㆍ취소, 해산신고의 수리 기타 지도ㆍ감독에 관한 권한을 위임하도록 정한 문화예술 관계 비영리법인의 범위에 “신문” 관계 비영리법인은 포함되지 아니합니다.