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질문: 국유림을 계속하여 대부하여 오면서 대부계약을 위반한 사실이 있는 자가 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제20조제1항제2호의3이 신설되기 전에 위반사항을 시정한 경우 국유림을 사유림으로 교환 가능한지 여부(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제20조제1항제2호의3 관련)
답변: 준보전국유림을 공유림등과 교환하는 계약은 국가가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상 계약(각주: 대법원 2002. 9. 27. 선고, 2000다27411 판결례 참조)으로 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법상 원리가 그대로 적용되는 것이 원칙(각주: 대법원 2012. 9. 20. 결정 2012마1097 결정례 참조)인바, 이러한 점을 고려할 때「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 에 따라 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 경우 그 제한은 입법 목적 달성을 위한 최소한의 범위에서 행해져야 하므로(각주: 헌법재판소 2015. 12. 23. 선고 2013헌바117 결정례 참조) 준보전국유림과 공유림등의 교환 제한 사유에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
그리고 국유림법 제20조제1항에서는 준보전국유림의 매각 및 교환에 대해 규정하면서 국유림의 대부 취소 사유를 규정하고 있는같은 법 제26조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(제20조제1항제2호의3가목) 등을 교환 제한 사유로 규정하고 있는바, 특히같은 법 제26조제1항제5호의 대부 취소 사유를 교환 제한 사유로 규정한 것은 대부자로 하여금 대부기간 동안 대부계약서상의 의무를 성실하게 이행하도록 유도하기 위한 목적으로 볼 수 있습니다.
그런데 이 사안과 같이 구 국유림법 시행 전에 대부계약서상의 의무 위반 사항에 대한 시정을 완료한 경우에 대해서도 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 것은 대부자로 하여금 대부계약서상의 의무를 성실하게 이행하도록 유도하기 위한 것이라고 보기는 어렵습니다.
또한 국유림법 제20조제1항제2호의3가목이 신설되기 전에는 대부계약서상의 의무 위반이 준보전국유림과 공유림등의 교환 제한 사유가 된다는 예측도 가능하지 않았을 것이라는 점을 고려하면 구 국유림법 시행 이후에 대부계약서상의 의무 위반 사실이 없음에도 불구하고 구 국유림법 시행 전에 이미 시정이 완료된 위반 사항을 사유로 준보전국유림을 공유림등과 교환하는 것을 제한하는 것은 대부자의 예측가능성에 반하는 과도한 제한이 될 수 있습니다.
아울러 국유림법 제20조제1항제2호의3은 산림으로의 환원이 어려운 국유림을 다른 산지와 교환할 수 있도록 함으로써 국유림 관리를 위한 행정력 낭비를 막기 위하여 신설된 것인데,(각주: 구 국유림법 일부개정법률안 심사보고서 참조) 준보전국유림과 공유림등의 교환 필요성이 있음에도 구 국유림법 시행 전에 위반 사항이 있었다는 이유로 이미 해당 법률 시행 전에 위반 사항에 대한 시정을 완료한 경우에 대해서까지 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 것은 해당 규정의 입법 취지에 비추어 볼 때 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제20조(준보전국유림의 매각 및 교환) ① 산림청장은 준보전국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다. 다만, 제2호의2 및 제2호의3 본문의 경우에는 교환만 할 수 있다.1.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우2. 지방자치단체가 공용 또는 공공용사업에 사용하기 위하여 매각 또는 교환을 요청한 경우2의2. 제16조제4항제10호 또는 제11호에 해당하여 준보전국유림으로 재구분된 경우2의3. 제21조제1항에 따라 5만제곱미터 이내의 면적으로 대부를 받은 자가 5년 이상 사용하고 있는 국유림을 공유림등과 교환하려는 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공유림등과 교환할 수 없다.가. 제26조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우나. 그 밖에 다른 법률에서 매각 등을 금지하거나 제한하는 등 국유림의 효율적인 경영 및 관리에 지장이 있다고 인정되는 경우로서 농림축산식품부령으로 정하는 경우3. 그 밖에 국유림의 확대 및 집단화 등 국유림의 효율적 경영관리를 위하여 매각 또는 교환이 필요하다고 인정되는 경우②ㆍ③ (생 략)제26조(대부등의 취소) ① 산림청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대부등을 취소하고 대부등을 받은 국유림의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다. 다만, 제1호의 경우에는 취소하여야 한다.1. 거짓이나 부정한 방법으로 대부등을 받은 때2. 납부기한 내에 대부료등을 납부하지 아니하거나 제23조제2항 후단의 규정에 의한 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 아니한 때3. 대통령령으로 정하는 바에 따라 대부등의 목적사업이 진척되지 아니하거나 사업목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 때4. 제22조제1항ㆍ제24조제1항ㆍ제25조제1항의 규정을 위반한 때5. 대부계약서상의 의무 또는 사용허가조건을 위반한 때6. 착오로 인하여 대부등을 한 때7. 국가 또는 지방자치단체의 사업이나 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업을 위하여 필요하다고 인정되는 때② ∼ ⑤ (생 략)「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」제15조의2(교환대상 공유림등의 요건) 법 제20조제1항에 따라 준보전국유림과 교환할 수 있는 공유림등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추어야 한다.1. 제12조제1항 각 호에 해당하는 공유림등일 것2. 「산림보호법」 또는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 등 다른 법률의 규정에 따라 산림청장이 해당 공유림등을 매수할 필요가 있을 것3. 희귀식물 등 산림생태 보전을 위하여 필요할 것4. 집단화된 국유림과 연접할 것5. 그 밖에 국유림의 확대 및 경영ㆍ관리에 필요하다고 산림청장이 인정하는 경우일 것
질문: 「국유재산법」 제78조에 따른 “국가에 반환한 자”의 의미(「국유재산법」 제78조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제78조에서는 은닉된 국유재산을 선의(善意)로 취득한 후 그 재산을 자진 반환(제1호), 재판상의 화해(제2호), 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인(제3호)으로 국가에 반환한 자에게 같은 재산을 매각하는 경우에는같은 법 제50조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 반환의 원인별로 차등을 두어 그 매각대금을 이자 없이 12년 이하에 걸쳐 나누어 내게 하거나 매각 가격에서 8할 이하의 금액을 뺀 잔액을 그 매각대금으로 하여 전액을 한꺼번에 내게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고,「국유재산법 시행령」 제77조제2항에서는같은 법 제78조에 따라 은닉된 국유재산을 국가에 반환한 자에게 매각하는 경우 그 반환의 원인에 따라 매각대금을 나누어 낼 때의 분할납부기간과 일시납부하는 때의 매각대금은같은 영 별표 3과 같다고 규정하고 있으며, 같은 표 제3호에서는 은닉재산의 반환 원인의 하나로 항소 제기 전 항소권의 포기 또는 항소 제기기간의 경과로 인한 항소권의 소멸을 규정하고 있는바,이 사안은 국가가 은닉된 국유재산의 등기명의자를 상대로 소유권이전등기 말소청구의 소를 제기하여 승소한 후 등기명의자가 항소하지 않아 판결이 확정되었으나, 해당 판결의 확정만으로는 국가 명의로 등기를 마치는 것이 불가능한 경우, 해당 판결에 항소하지 않은 등기명의자가「국유재산법」 제78조에 따른 “은닉된 국유재산을 국가에 반환한 자”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「국유재산법」 제78조에 따른 국유재산 매각특례 제도의 입법 취지는 등기부의 외관을 믿어 은닉된 국유재산인지 모르고 등기명의자로부터 재산을 취득한 자가 해당 재산의 소유권이 국가에 있다는 것을 인정하여 이를 국가에 반환한 경우 그 반환자에게 같은 재산을 매각할 때 매각가격이나 분할납부기간의 특례를 적용함으로써 반환자에게 생기는 경제적 손실을 줄여주고 은닉된 국유재산의 자진반환을 적극적으로 유도하기 위한 것이므로(법제처 2011. 10. 13.회신 11-0534 해석례참조), 같은 조에 따른 매각특례가 인정되기 위해서는 같은 조 각 호에 따른 반환자의 반환행위를 원인으로 하여 은닉된 국유재산이 국가에 반환되어야 할 것입니다.
그리고, 「국유재산법 시행령」 제77조제1항에서는 은닉된 국유재산은 등기부 등본 또는 지적공부에 국가 외의 자의 명의로 등기 또는 등록된 국유재산으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 자진반환의 경우에 그 반환일은 반환하려는 은닉재산의 소유권 이전을 위한 등기신청서의 접수일로 한다고 규정하고 있는바, 「국유재산법」은 은닉된 국유재산인지 여부의 판단 기준을 등기부 등본 또는 지적공부 상의 명의로 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법에 따라 은닉된 국유재산을 국가에 반환한 자에 해당하는지 여부도 반환자가 등기부상 국가 명의로 소유권이전등기를 마치는 데에 필요한 절차를 이행함으로써 해당 재산을 등기부상 국가 명의로 소유권이전등기를 마칠 수 있는지를 기준으로 살펴보아야 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 국가가 은닉된 국유재산의 등기명의자를 상대로 소유권이전등기 말소청구의 소를 제기하여 승소하였고, 상대방이 항소를 포기하여 판결이 확정되었다고 하더라도 해당 판결의 확정만으로는 국가가 상대방 명의의 소유권이전등기 말소를 신청할 수 있을 뿐, 전 소유자 명의의 등기가 남아있는 등의 사정으로 국가 명의로 소유권이전등기를 마치지 못했다면 그 상대방을 은닉된 국유재산을 국가에 반환한 자로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 「민법」 제187조에 따르면 판결에 의한 부동산에 관한 물권의 취득은 등기를 요하지 않으므로 국가가 은닉된 국유재산에 대한 타인 명의의 소유권이전등기의 말소를 청구하는 소를 제기하여 승소하고 상대방의 항소포기로 판결이 확정된 것만으로도 국가에 반환된 것으로 볼 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 등기가 없어도 물권변동의 효력을 발생시키는 판결이란 판결의 확정만으로도 법률관계를 형성시킬 수 있는 것을 의미하는데 소유권이전등기의 말소를 청구하는 소는 판결의 확정만으로 등기 없이 소유권이 이전되는 경우에 해당하지 않으므로(대법원 1998. 7. 28. 선고 96다50025 판결례등 참조), 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 국가가 은닉된 국유재산의 등기명의자를 상대로 소유권이전등기 말소청구의 소를 제기하여 승소한 후 등기명의자가 항소하지 않아 판결이 확정되었으나, 해당 판결의 확정만으로는 국가 명의로 등기를 마치는 것이 불가능한 경우, 해당 판결에 항소하지 않은 등기명의자는 「국유재산법」 제78조에 따른 “은닉된 국유재산을 국가에 반환한 자”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제16조제1항제2호에 따른 ‘건축물의 연면적 변경’의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제16조제1항제2호 등 관련)
답변: 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에서는국토계획법 제88조제2항단서에 따른 “국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경”하는 경우 중 하나로 ‘구역경계의 변경이 없는 범위에서 행하는 건축물의 연면적 10퍼센트 미만의 변경’을 규정하고 있으나,국토계획법령에서는 건축물 연면적의 의미와 구체적인 산정 방법을 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에 따른 ‘건축물 연면적’의 의미와 산정방법은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등 건축물에 관한 일반적인 사항을 규정(각주: 「건축법」 제1조 참조)하고 있는 건축법령에 따라 판단해야 할 것인데,「건축법」 제84조에서는 건축물 연면적의 산정방법을 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제119조제1항제4호에서는 건축물의 연면적을 원칙적으로 “하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계”로 산정하도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에 따른 ‘건축물의 연면적’도 원칙적으로 실시계획에 포함된 각각의 준공 건축물별로 산정해야 할 것이고(각주: 법제처 2014. 9. 5.회신 14-0546 해석례참조.), ‘건축물 연면적의 변경’ 또한 실시계획에 포함된 각각의 준공 건축물 연면적의 변경으로 보아야 할 것이므로, 결국 같은 호에 따른 ‘건축물의 연면적 10퍼센트 미만의 변경’ 역시 원칙적으로 실시계획에 포함된 각각의 준공 건축물을 기준으로 각 준공 건축물별로 연면적을 10퍼센트 미만의 범위에서 변경하는 경우를 의미하는 것이지, 별개 건축물의 신축까지 의미한다고 볼 수는 없습니다.
그리고 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에서는 “건축물의 연면적(구역경계 안에 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 용도를 기준으로 그 용도가 동일한 건축물이 2개 이상 있는 경우에는 각 건축물의 연면적을 모두 합산한 면적을 말한다)”라고 규정하고 있는데, 이는 준공 건축물 연면적의 변경이 도시ㆍ군계획시설사업 준공 후 경미한 변경에 해당하여 실시계획의 인가가 필요하지 않은지 여부를 판단할 때, 건축물의 연면적은 원칙적으로 각각의 준공 건축물을 기준으로 한다는 점을 전제하고 용도가 동일한 준공 건축물이 여럿 있는 경우에 대한 예외를 둔 것인바(각주: 2023. 1. 27. 국토교통부령 제1192호로 일부개정되어 2023. 1. 27. 시행된 국토계획법 시행규칙 제ㆍ개정이유 참조.), 이에 비추어 보더라도 종전 실시계획에 포함된 바 없고, 이미 시행된 도시ㆍ군계획시설사업에 따라 공사ㆍ준공되지도 않은 별개 건축물을 신축하는 경우까지 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에 따른 ‘건축물의 연면적 10퍼센트 미만의 변경’에 포함된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
또한 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례및대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조),국토계획법 제88조제2항단서 및같은 법 시행규칙 제16조제1항은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 실시계획을 작성하면 인가를 받아야 하는 것에 대한 예외에 해당하는 경우를 규정한 것으로서, 실시계획 인가를 받지 않아도 되는 경우의 범위는 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것인바(각주: 법제처 2014. 9. 5.회신 14-0546 해석례참조.), 이에 비추어 보더라도 별개 건축물을 신축하는 경우까지 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에 따른 ‘건축물의 연면적 변경’에 포함된다고 보기는 어렵습니다.
따라서 국토계획법 시행규칙 제16조제1항제2호에 따른 ‘건축물의 연면적 10퍼센트 미만의 변경’에 별개 건축물의 신축은 포함되지 않습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다.② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다.③ ～ ⑨ (생 략)국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙제16조(경미한 사항의 변경) ① 법 제88조제2항 단서에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)를 위하여 실시계획을 작성하는 경우를 말한다.1. (생 략)2. 구역경계의 변경이 없는 범위안에서 행하는 건축물의 연면적(구역경계 안에 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 용도를 기준으로 그 용도가 동일한 건축물이 2개 이상 있는 경우에는 각 건축물의 연면적을 모두 합산한 면적을 말한다) 10퍼센트 미만의 변경과「학교시설사업 촉진법」에 의한 학교시설의 변경인 경우2의2. ～ 5. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조제1항의 “기존의 건축물”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조제1항 등 관련)
답변: 먼저 국토계획법 시행령 제93조제1항에서는 법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정(제1호), 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경(제2호) 등의 사유로 인하여 “기존의 건축물”이 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축 또는 대수선을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 건축 당시 법령에 따라 ‘적법하게 건축된 기존의 건축물’이 법령의 제정ㆍ개정, 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 등의 사유로 인하여 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우까지도 법령 등에 위반된다고 볼 경우 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있어 재축 또는 대수선하는 것을 예외적으로 인정하려는 것이므로 해당 규정에 따른 특례는 이러한 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 적용해야 합니다(각주:대법원 2022. 1. 27 선고 2021두38932 판결례, 법제처 2020. 5. 4.회신 20-0052 해석례참조).그런데 건축물(각주: 「건축법」 제3조에 따라 같은 법의 적용이 제외되는 건축물은 제외하며, 이하 같음.)의 건축ㆍ대수선 등 건축행위를 규율하는「건축법」에 따르면, 건축물을 건축하려는 자는 허가권자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(「건축법」 제4조의4제1항 참조)을 말하며, 이하 같음.)에게 허가를 받거나 신고를 해야 하고(제11조 및 제14조), 허가를 받거나 신고한 후 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 허가권자에게 공사계획을 신고해야 하며(제21조), 건축주가 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 공사완료도서 등을 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청해야 하는데(제22조제1항), 이 때 허가권자는 사용승인을 신청한 건축물이같은 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지 여부 등에 대한 검사를 거쳐 사용승인서를 내주어야 하고(제22조제2항), 건축주가 사용승인을 받은 경우에는 관계 법령에 따른 사용승인ㆍ준공검사 또는 등록신청 등을 받거나 한 것으로 의제(제22조제4항)하고 있는바, 이러한「건축법」의 규정들에 비추어 볼 때, 건축물은 허가권자의 사용승인이 있은 후에야 적법하게 건축된 것으로 볼 수 있을 것이므로, 건축공사 진행 중인 건축물로서 사용승인을 받기 전의 건축물을 ‘적법하게 건축된 기존의 건축물’이라고 하기는 어렵습니다.
더욱이 이 사안은 공장 용도로 사용되는 건축물을 건축하는 경우로서, 공장건축면적이 500제곱미터 이상에 해당하여「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제13조제1항에 따른 공장설립등(각주: 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경을 말하며, 이하 같음.)의 승인 대상에 해당하는데,같은 법 제15조제1항 및같은 법 시행령 제20조제2항제1호에 따르면, 공장설립등의 승인을 받은 자가 공장건설을 완료하였을 때에는 최종 건축물의 사용승인을 받고 기계ㆍ장치의 설치를 완료한 날부터 2개월 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 공장설립등의 완료신고를 해야 하며,같은 법 제16조제1항에 따르면 공장설립등의 완료신고를 받았을 때에 공장등록대장에 등록해야 하는바, 공장의 경우 사용승인을 받은 다음에야 최종적으로 공장설립등의 완료신고 및 공장등록대장 등록이 가능하므로, 이러한산업집적법령의 규정들에 비추어 볼 때에도 사용승인을 받기 전인 이 사안의 공장을 ‘적법하게 건축된 기존의 건축물’로 볼 수는 없습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 용도지역 변경을 위한 도시ㆍ군관리계획의 결정 당시 건축 중인 공장으로서, 사용승인을 받지 않은 공장에 대해서 장래에 공사를 완료함으로써 사용승인을 받을 수 있는 가능성이 있다는 이유만으로 사용승인을 받은 건축물과 동일하게 취급하여 국토계획법 시행령 제93조제1항의 “기존의 건축물”에 해당한다고 보는 것은 예외규정의 적용대상을 불합리하게 확대해석하는 것(각주: 법제처 2020. 5. 4.회신 20-0052 해석례참조)으로 타당하지 않습니다.
아울러국토계획법 제31조제2항본문에서는 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시ㆍ군관리계획 결정과 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다고 규정하여, 이 사안의 공장과 같이 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수하였으나 사용승인을 받기 전의 건축물에 대해서는 “도시ㆍ군관리계획의 결정”과 관련한 사정변경이 있더라도 건축허가 등 관련 법령에 따른 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받을 당시의 계획대로 그 사업이나 공사를 계속할 수 있도록 허용하는 규정을 별도로 두고 있다는 점을 고려할 때에도, 이 사안의 공장을같은 법 제82조 및같은 법 시행령 제93조제1항에 따라 향후 재축 또는 대수선까지도 가능한 “기존의 건축물”로 해석하는 것은 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 공장은 국토계획법 시행령 제93조제1항의 “기존의 건축물”에 해당되지 않습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제82조(기존 건축물에 대한 특례) 법령의 제정ㆍ개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축(「건축법」 제2조제1항제8호에 따른 재축을 말한다) 또는 대수선(「건축법」 제2조제1항제9호에 따른 대수선을 말하며, 건폐율ㆍ용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정한다)을 할 수 있다.1. 법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정2. 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경3. 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시ㆍ군계획사업의 시행 또는「도로법」에 의한 도로의 설치② ∼ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조제3호나목의 허가를 요하지 아니하는 토지의 형질변경범위의 판단기준(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제53조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및같은 법 시행령 제51조에서는 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하고 있고, 도시계획사업에 의하지 아니하고 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하면서국토계획법 제56조제4항제3호 및같은 법 시행령 제53조에서 예외적으로 허가 없이 할 수 있는 개발행위를 규정함으로써 개발행위허가제를 도입하고 있습니다.
그런데, 이 사안에서는 개발행위자가 도시지역ㆍ자연환경보전지역ㆍ지구단위계획구역 및 기반시설부담구역 외의 지역에 위치하고 있는 “1필지인 토지의 일부”에 대한 형질변경을 하는 경우, 그 형질변경이국토계획법령상 허가를 요하지 아니하는 경미한 행위에 해당하는 규모인지 여부를 “형질변경이 이루어지는 해당 토지의 토지대장 또는 임야대장에 등록된 총면적”을 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 “실제로 형질변경이 이루어지는 면적”을 기준으로 판단해야 하는지 여부가 문제됩니다.
먼저,국토계획법령상 토지의 형질변경의 허가대상 규모기준에 대하여 살펴보면, 국토계획법 시행령 제51조제3호에서는국토계획법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 토지의형질변경을 “절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립”으로 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위라고 규정하면서, 여기서 토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다고 규정하고 있으므로, 이 사안에서와 같이 해당 토지의 형질변경이 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에 따른 허가를 요하지 아니하는 규모인 660제곱미터 이하에 해당하는지 여부는 해당 토지의 형질변경이 이루어지는 필지의 면적을 기준으로 산정해야 할 것입니다(법제처 2009. 11. 27.회신 09-0347 해석례참조).한편,국토계획법령에서는 “필지”에 관한 개념정의를 별도로 두고 있지 않은바, 이러한 경우에는 측량 및 수로조사와 지적공부의 작성 및 관리에 관하여 규정하고 있는「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라야 할 것인데,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제19호에서는 지적공부란 토지대장, 임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 지적도, 임야도 및 경계점좌표등록부등 지적측량 등을 통하여 조사된 토지의 표시와 해당 토지의 소유자 등을 기록한 대장 및 도면을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제21호에서는 “필지”란 대통령령으로 정하는 바에 따라 구획되는 토지의 등록단위를 말한다고 규정하면서,같은 법 제64조제1항에서는 국토해양부장관은 모든 토지에 대하여 필지별로 소재ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적ㆍ경계 또는 좌표 등을 조사ㆍ측량하여 지적공부에 등록해야 한다고 규정하고 있습니다.
그러므로, 이 사안에서와 같이 1필지인 토지의 일부를 형질변경 하려는 경우 그것이 허가를 요하는지 여부는 토지공부 또는 임야대장에 등록된 해당 토지의 면적이 660제곱미터를 초과하는지 아니면 그 이하인지 여부에 따라 결정되어야 할 것입니다.
따라서, 도시지역ㆍ자연환경보전지역ㆍ지구단위계획구역 및 기반시설부담구역 외의 지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부를 형질변경하려는 경우, 그 형질변경이 국토계획법 시행령 제53조제3호나목의 허가를 요하지 아니하는 경미한 행위에 해당하는 규모인지 여부는 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 토지대장 또는 임야대장에 등록된 총면적”을 기준으로 판단해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견다만, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위로서 허가를 받지 아니하여도 된다고 규정하면서, 여기서 토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다고 규정함으로써 실제로 형질변경이 이루어지는 면적은 고려하지 아니하고 있는바, 그렇다면 해당 필지의 면적이 660제곱미터를 초과하기만 하면 아주 미미한 규모의 형질변경이 이루어지는 경우에도 무조건 개발행위허가권자의 허가를 받아야 하는 등의 문제점이 있으므로, 이에 대하여는 정책적인 판단에 따라 별도의 입법조치를 검토할 필요성이 있다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2)에 따른 개발행위허가기준의 적용범위 등(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2) 등 관련)
답변: 가. 질의 가, 나의 공통사항「건축법」 제3조제2항에서는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 에 따른 도시지역 및같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 대지와 도로의 관계에 관한「건축법」 제44조를 적용하지 아니한다고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 대한 개발행위허가의 기준으로 “도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것”을 규정하고 있는바,이 사안에서는국토계획법에 따른 도시지역 및같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 받는 경우,같은 법 시행령 별표 1의2제2호가목(2)를 적용할 수 있는지(질의 가)와 사인이 소유ㆍ관리하는 도로(「도로법」 제2조제1항제1호에 따른 도로, 「도로법」의 준용을 받는 도로, 「사도법」에 따른 사도 등 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로는 제외)가 이미 설치되어 있으나 그 도로 소유자의 사용 동의를 받지 못한 경우, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)를 근거로 건축물의 건축을 허가하지아니할 수 있는지(질의 나)가 문제될 수 있습니다.
나. 질의 가에 관하여살피건대, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것인바,「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있는 반면,국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키는 것을 목적으로 하고 있는바,국토계획법과「건축법」은 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어 상호 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 않습니다.
나아가,「건축법」 제44조에 따라 건축물의 대지가 2미터 이상 접하여야 하는 도로는같은 법 제2조제1항제11호의 도로 즉, 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로이므로,국토계획법에 따른 도시지역 및 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서도 건축물의 건축을 위해 그러한 도로에 접하여야 한다는 의무를 부과할 경우에 위 지역에서 대부분의 건축물의 건축이 사실상 곤란한 점을 고려하여「건축법」 제3조제2항에서 위 지역의 경우에 특별히「건축법」 제44조에 따른 접도의무를 면제하고 있는 것으로 보이는 반면,국토계획법 제58조 및같은 법 시행령 별표 1의2제2호가목(2)에서는 도로, 수도 및 하수도 등의 기반시설의 확보와 무분별한 개발의 방지를 위해 도로 등의 기반시설이 설치된 지역에서만 건축물의 건축을 허가하도록 규정하고 있고, 특히 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)의 도로는 법령상 그 너비 등에 대한 특별한 제한이 없으므로, 실제 도로로 사용될 수 있을 정도이면 이에 해당되는 것으로 보이는바,「건축법」 제3조제2항에서 접도의무를 면제하는 것과 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)에서 건축물의 건축에 대한 개발행위 시 기반시설인 도로의 설치를 요구하는 것은 서로 무관한 것으로 보입니다.
따라서,「건축법」 제3조제2항에도 불구하고국토계획법에 따른 도시지역 및같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 받는 경우,같은 법 시행령 별표 1의2제2호가목(2)를 적용할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 관하여살피건대, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)에서 건축물의 건축을 위한 개발행위허가의 기준으로서 도로가 설치되어 있을 것을 요구하고 있는바, 이는 해당 건축물의 온전한 사용을 위하여 그 건축물의 진ㆍ출입 시 사용될 도로가 반드시 필요하기 때문인 것으로 보이는바, 사인이 소유ㆍ관리하는 도로(「도로법」 제2조제1항제1호에 따른 도로, 「도로법」의 준용을 받는 도로, 「사도법」에 따른 사도 등 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로는 제외함. 이하 같음)가 이미 설치되어 있다고 하더라도 그 도로를 소유ㆍ관리하는 사인이 도로의 사용을 허락하지 않는다면 그 도로를 해당 건축물의 진ㆍ출입을 위하여 사용할 수 없는 것이고, 이러한 경우라면 기반시설인 도로가 설치되지 아니하여 해당 건축물을 온전히 사용할 수 없는 경우와 마찬가지로 건축물의 건축을 위한 개발행위허가의 기준에 적합하지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한,국토계획법 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 별표 1의2제1호마목(1)에서 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”을 규정하고있는바,국토계획법에 따라 건축물의 건축에 관한 개발행위허가를 받기 위해서는 사인이 소유ㆍ관리하는 도로가 이미 설치되어 있을 뿐 아니라, 그 도로 소유자의 사용 동의를 받는 등의 방법을 통해 기반시설인 그 도로를 사용할 수 있게 하여 주변의 교통소통에 지장을 초래하는 않도록 하여야 할 것으로 보입니다.
따라서, 사인이 소유ㆍ관리하는 도로가 이미 설치되어 있으나 그 도로 소유자의 사용 동의를 받지 못한 경우, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)를 근거로 건축물의 건축을 허가하지 아니할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가가 의제된 공공주택지구계획에 따라 조성된 주택용지에 주택을 건설하려는 경우 주택건설에 관한 개발행위허가를 별도로 받아야 하는지(「공공주택 특별법」 제18조 등)
답변: 먼저 인허가의제는 주된 인허가를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 관련 인허가를 받은 것으로 보는 것(각주: 「행정기본법」 제24조제1항)으로, 이러한 인허가의제 제도의 취지는 주된 인허가의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것인바,(각주:대법원 2011. 1. 29. 선고 2010두14954 전원합의체 판결참조) 주된 인허가를 원활하게 시행하기 위해 필요한 관련 인허가를 보다 쉽게 받을 수 있도록 인허가의제를 통하여 절차를 간소화해준 것으로써, 인허가의제를 받았다 하더라도 의제된 관련 인허가의 효력은 주된 인허가의 시행에 필요한 범위로 한정되며, 이를 벗어나서 효력을 가진다고 보기는 어려울 것입니다.
그런데 주된 인허가에 해당하는 지구계획 승인에 대해 인허가의제 규정을 둔 취지는 공공주택의 건설을 효율적으로 추진하기 위해 택지확보 절차를 간소화하기 위한 것으로써(각주: 2003. 10. 24. 의안번호 162786호로 발의된 국민임대주택건설등에관한특별조치법안에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조), 지구계획에는 지구계획의 개요, 토지이용계획, 인구ㆍ주택 수용계획, 조성된 토지의 공급에 관한 계획,국토계획법 제52조에 따른 지구단위계획, 토지의 단계별 조성에 관한 계획 등이 포함되도록 규정(각주: 「공공주택 특별법」 제17조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제17조제4항)하고 있고,「공공주택 특별법」 제18조제1항제8호에 따라 개발행위허가가 의제된 경우에도 그 개발행위허가의 효과는 지구계획에서 정한 주택지구의 조성 및 토지 확보 등에 필요한 사항으로 한정된다고 할 것이므로, 이 사안에서와 같이 주택지구로 조성된 토지를 매입한 자가 그 토지에 공공주택을 건설하려는 경우, 그 공공주택의 건설에 관한 사항에 대해서는 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가의 효력이 미친다고 보기는 어렵습니다.
그리고「공공주택 특별법」에서는같은 법 제17조가 속한 제3장(공공주택지구의 조성)과 별도로 제5장(공공주택의 건설)을 두고 있는데, 제5장 중 제35조에서는 공공주택 건설에 대한 사업계획을 별도로 규율하면서, 공공주택사업자는 공공주택에 대한 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받도록 규정(제1항)하고 있고, 주택건설에 대한 사업계획을 지구계획 신청서에 포함하여 제출할 수 있다고 규정(제3항)하고 있는바, 공공주택의 건설에 관한 사항은 지구계획에 따른 토지 조성과는 다른 별개의 사항임을 전제하여 규정하고 있는 점, 특히같은 법 제35조제4항제5호에서는 공공주택 건설에 관한 사업계획 승인 시에도 개발행위허가를 받은 것으로 의제할 수 있는 규정을 별도로 두고 있어, 지구계획에 따른 토지를 조성하기 위해 필요한 개발행위허가와 주택건설을 위한 개발행위허가를 각각 구분하고 있는 점 등「공공주택 특별법」의 규정 체계를 종합하여 보면같은 법 제35조제4항제5호에 따라 주택건설에 관한 사업계획 승인 시 주택건설에 필요한 개발행위허가의 의제를 받는 것은 별론으로 하더라도같은 법 제18조제1항제8호에 따라 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가의 효력이 주택지구로 조성된 토지에 공공주택을 건설하려는 경우까지 미친다고 보기는 어렵고, 별도의 개발행위허가가 필요하다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가와 별개로 공공주택 건설에 관한 개발행위허가를 받아야 합니다.
＜관계 법령＞공공주택 특별법제17조(지구계획 승인 등) ① 공공주택사업자는 다음 각 호의 사항을 포함한 공공주택지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다. 승인된 지구계획을 변경하는 때에도 같다. 다만, 제7조제1항에 따라 주거지역 안에서 주택지구를 지정ㆍ변경하는 경우와 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 지구계획의 개요2. 토지이용계획3. 인구ㆍ주택 수용계획4. 교통ㆍ공공ㆍ문화체육시설 등을 포함한 기반시설 설치 계획5. 환경보전 및 탄소저감 등 환경계획6. 조성된 토지의 공급에 관한 계획7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항② ～ ⑤ (생 략)제18조(다른 법률에 따른 인가ㆍ허가 등의 의제) ① 제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인ㆍ허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ신고ㆍ지정ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ해제ㆍ심의 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.1. ～ 7. (생 략)8.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정,같은 법 제50조에 따른 지구단위계획의 결정,같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가,같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정,같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성 및 인가9. ～ 37. (생 략)②ㆍ③ (생 략)
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에  따른 도시지역에서 「도시개발법」에 따라 시행하는 도시개발사업으로서 그 사업계획 면적이 6만제곱미터 이상 25만제곱미터 미만인 경우가 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는지 여부[「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5) 및 같은 표 비고 제3호가목 등 관련]
답변: 「환경영향평가법」 제22조제1항에서는 도시의 개발사업(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 하려는 자는 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며,같은 법 제43조제1항에서는 보전이 필요한 지역과 난개발(亂開發)이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 시행되는 개발사업(제1호)과 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업(제2호) 모두에 해당하는 개발사업을 하려는 자는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「환경영향평가법 시행령」 제31조제2항에서는「환경영향평가법」 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제59조에서는「환경영향평가법」 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 별표 3제1호가목에서는 환경영향평가 대상사업의 하나로「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 중 사업면적이 25만제곱미터 이상인 사업을 규정하고 있고,「환경영향평가법 시행령」 별표 4제1호가목5)에서는 소규모 환경영향평가 대상사업의 하나로국토계획법 제6조제1호에 따른 도시지역의 경우 사업계획 면적이 6만제곱미터(녹지지역의 경우 1만제곱미터) 이상으로서 같은 법 제2조제5호의 지구단위계획에 따라 시행하는 사업을 규정하고 있으며, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제3호가목에서는 다른 법령에 따라 승인등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 같은 표에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는 사업은 소규모 환경영향평가를 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제2항 본문에서는 도시개발구역이 지정ㆍ고시된 경우 해당 도시개발구역은 국토계획법에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 본다고 규정하고 있으며, 「도시개발법」 제17조제1항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여야 하고, 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외함)는 같은 조 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제18조제1항 전단에서는 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고 시행자에게 관계 서류의 사본을 송부하는 등의 절차를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 전단에서는 같은 조 제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용 중 국토계획법에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시ㆍ군관리계획이 결정되어 고시된 것으로 본다고 규정하고 있는바,이 사안은 국토계획법 제6조제1호에 따른 도시지역에서 「도시개발법」 제9조제2항 본문 및 같은 법 제18조제2항에 따라 시행하는 도시개발사업으로서 그 사업계획 면적이 6만제곱미터 이상 25만제곱미터 미만인 경우가 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5)에서는 소규모 환경영향평가 대상사업의 하나로 ① 국토계획법에 따른 도시지역에서 지구단위계획에 따라 시행하는 사업으로서 ② 그 사업계획 면적이 6만제곱미터(녹지지역의 경우 1만제곱미터) 이상인 경우를 규정하고 있는 한편, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제3호가목에서는 다른 법령에 따라 승인등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 같은 표에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는 사업은 소규모 환경영향평가를 하여야 한다고 규정하여, 다른 법령에 따라 지구단위계획이 있는 것으로 의제되어 그 계획에 따라 시행하는 사업도 소규모 환경형향평가 대상사업이 되도록 하고 있는바, 이는 소규모 환경영향평가가 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 환경보전방안을 마련하는 것(「환경영향평가법」 제2조제3호 참조)임을 고려하여 특정 개발사업이 국토계획법에 따라 수립된 지구단위계획에 따른 것이든 다른 법령에 따라 의제된 지구단위계획에 따른 것이든 상관없이 그 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 환경보전 방안을 마련하도록 하려는 취지라고 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 경우 ① 「도시개발법」 제9조제2항 본문 및 같은 법 제18조제1항 전단에 따르면 도시개발구역은 도시지역 및 지구단위계획구역으로, 실시계획은 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획)으로 각각 의제되는바, 도시개발구역에서 실시계획에 따라 시행하는 도시개발사업은 도시지역 중 지구단위계획구역에서 지구단위계획에 따라 시행하는 사업에 해당한다고 할 것이고, ② 그 사업계획 면적도 6만제곱미터 이상인 경우에 해당하므로 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5) 및 같은 표 비고 제3호가목에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당한다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 제6조제1호에 따른 도시지역에서 「도시개발법」 제9조제2항 본문 및 같은 법 제18조제2항에 따라 시행하는 도시개발사업으로서 그 사업계획 면적이 6만제곱미터 이상 25만제곱미터 미만인 경우는 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 방화지구 내의 목조 건축물이 아닌 건축물에도 「건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조제2항제2호가 적용되는지(「건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조제2항제2호 등 관련)
답변: 「건축법」 제50조 및 제51조에 따르면 문화 및 집회시설, 의료시설, 공동주택 등 대통령령으로 정하는 건축물은 국토해양부령으로 정하는 기준에 따라 주요구조부를 내화(耐火)구조로 하여야 하고(제50조제1항), 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물은 국토해양부령으로 정하는 기준에 따라 방화벽으로 구획하여야 하며(제50조제2항), 특히「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 방화지구 안에서는 건축물의 주요구조부와 외벽을 내화구조로 하여야 하고(제51조제1항 본문), 방화지구 안의 공작물로서 간판, 광고탑, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공작물 중 건축물의 지붕 위에 설치하는 공작물이나 높이 3미터 이상의 공작물은 주요부를 불연(不燃)재료로 하여야 하며(제51조제2항), 방화지구 안의 지붕ㆍ방화문 및 인접 대지 경계선에 접하는 외벽은 국토해양부령으로 정하는 구조 및 재료로 하여야 합니다(제51조제3항).그리고,「건축법」 제51조제3항의 위임에 따른「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조제2항에서는 방화지구 내 건축물의 인접대지경계선에 접하는 외벽에 설치하는 창문등(창문ㆍ출입구 기타 개구부를 말함. 이하 같음)으로서 제22조제2항에 따른 연소할 우려가 있는 부분에는 다음 각 호의 방화문 기타 방화설비를하여야 한다고 하면서 제2호에서 소방법령이 정하는 기준에 적합하게 창문등에 설치하는 드렌처를 규정하고 있습니다.
이와 같이「건축법」및 그 하위 법령에서는 건축물의 종류, 용도, 규모 등에 따라 갖추어야 할 내화구조, 방화벽 등 건축물의 방화에 관한 사항을 규정하면서 방화지구 내의 건축물에 대해서는「건축법」 제51조 및「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조에서 그 기준을 정하고 있는바,우선,「건축법」 제51조제3항 및「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조제2항에서는 그 적용대상인 건축물을 목조의 건축물로 제한하고 있지 아니하고 있고, 위 규정은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항에 따른 용도지구의 하나인 방화지구가 도시정비가 잘 안되어 있고 건축물이 밀집한 지역, 화재발생시 소방에 지장이 있는 지역, 화재발생시 폭발ㆍ유독가스 등으로 주변지역에 막대한 피해가 예상되는 공장이나 시설의 주변지역 등에 화재의 위험을 예방하기 위하여 지정되는 것이므로 위 지구 내의 건축물은 연소의 우려가 많은 지붕ㆍ외벽 등에 대하여 방화설비를 갖추도록 한 것인 점에 비추어 볼 때, 방화지구 내의 건축물이라면 목조의 건축물 여부와 상관 없이「건축법」 제51조제3항 및「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조제2항이 적용된다고 보아야 할 것입니다.
따라서,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 방화지구 내에 있는 목조 건축물이 아닌 건축물에도「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제23조제2항제2호가 적용된다고 할 것입니다.