질문: 목적사업 부지 내의 절·성토 비탈면이 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호의 산지전용허가 세부기준이 적용되는 복구대상 비탈면인지 여부(「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제1호가목 등)
답변: 「산지관리법」 제18조제5항본문에서는 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,「산지관리법 시행령」 제20조제6항에서는「산지관리법」 제18조제5항본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 같은 법 시행령 별표 4와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 4에서는 산지전용 시 허가기준의 세부기준을 정하면서 같은 표 제1호다목에서는 토사의 유출ㆍ붕괴 등 재해발생이 우려되지 않을 것, 같은 호 마목4)에서는 산지전용으로 인한 비탈면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것을 규정하고 있고, 같은 표 비고 제2호에서는 같은 표 비고 외의 부분 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 데 필요한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「산지관리법 시행규칙」 제10조의2에서는「산지관리법 시행령」 별표 4비고 제2호에 따른 산지전용허가기준의 세부사항은「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3과 같다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 1의3 제1호가목에서는 산지의 형질변경으로 발생되는 복구대상 비탈면을 “비탈면”으로 약칭하고 있으며, 같은 표 제2호 다목에서는 비탈면의 수직높이는 15미터 이하가 되도록 사업계획에 반영해야 하고, 같은 호 라목에서는 비탈면(옹벽을 포함함)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다고 규정하는 등 비탈면에 대한 산지전용허가기준의 세부사항을 규정하고 있는바,이 사안은 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호의 산지전용허가 세부기준이 적용되는 같은 표 제1호에 따른 복구대상 비탈면은 허가대상 산지 중 목적사업 부지 내의 절토ㆍ성토 비탈면을 제외한 절토ㆍ성토 비탈면에 한정되는지, 아니면 목적사업 부지 내ㆍ외의 모든 절토ㆍ성토 비탈면을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제1호가목에서는 산지의 형질변경으로 발생되는 복구대상 비탈면을 “비탈면”으로 약칭하고 있고, 같은 표 제2호에서는 비탈면의 수직높이는 15미터 이하가 되도록 사업계획에 반영해야 한다는 등의 비탈면에 대한 산지전용허가기준의 세부사항을 규정하고 있을 뿐, 그러한 산지전용허가기준의 세부사항이 적용되는 비탈면의 범위를 목적사업 부지 내ㆍ외를 구별하여 규정하고 있지 않은바, 해당 규정의 문언상 절토 및 성토 비탈면은 목적사업부지 내ㆍ외의 구별에 상관없이 산지전용허가 세부기준이 적용된다고 할 것이므로 목적사업 부지 내에 위치하였다거나 목적사업 부지에 직접 제공된다는 이유로 비탈면의 수직높이 기준 등의 적용이 배제된다고 할 수는 없을 것입니다.
그리고, 산지전용허가기준의 하나로 비탈면의 수직 높이 등에 대해 규정하고 있는 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호와 복구설계서 승인기준의 하나로 비탈면의 수직 높이 등에 대해 규정하고 있는 별표 6 제2호의 내용에 비추어 볼 때, 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 산지전용허가 세부기준과 복구설계서 승인기준이 같은데, 이는 산지전용허가 단계에서부터 목적사업 완료 후 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 복구를 고려하여 그 복구기준을 산지전용허가 기준에 반영한 것으로 보아야 할 것이므로 산지전용허가 세부기준이 적용되는 복구 대상 비탈면이 목적사업 부지 내의 절토ㆍ성토 비탈면을 제외한 절토ㆍ성토 비탈면에 한정되는지를 살펴보려면 산지복구와 관련된 산지관리법령의 관련 규정도 살펴볼 필요가 있다고 할 것입니다.
 그런데, 「산지관리법 시행규칙」 제40조의3제1호가목에서는 산지복구의 범위를 목적사업 부지 내ㆍ외를 구별함 없이 절토ㆍ성토 비탈면으로 규정하고 있고, 「산지관리법 시행령」 제47조제5호 전단에서는 복구 대집행 전에 다시 산지전용허가를 받는 경우로서 목적사업을 위하여 이미 조성한 사업부지 등을 산림으로 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우 복구의무를 면제할 수 있도록 규정하면서 “사업부지”에 괄호를 두어 비탈면은 제외하도록 하고 있는바, 이는 사업 부지 내의 절토ㆍ성토 비탈면이 복구대상임을 전제로 그 예외를 인정하고 있는 것이라 할 것이므로 산지관리법령에서는 산지전용허가 부지 중 목적사업 부지 내ㆍ외의 구별에 상관없이 절토ㆍ성토 비탈면을 복구대상으로 보고 있다고 할 것입니다.
또한, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호에서 산지전용허가의 세부기준으로 비탈면의 수직높이, 비탈면의 기울기, 소단 설치 등을 규정하고 있는 것은 산지로의 원상회복이 아니라 산지전용허가에 따라 절토ㆍ성토되는 비탈면의 조성으로 인한 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험 등이 없도록 그 기준을 정한 것으로 보아야 할 것인바, 그러한 입법 취지를 고려하면, 산지전용허가의 세부기준은 목적사업 부지 내ㆍ외나 목적사업에 직접 제공되는지 여부에 따라 달리 적용할 것은 아니라고 보아야 할 것이고, 목적사업부지 내에 위치하는 절토ㆍ성토되는 비탈면에 대하여 다른 기준이 적용되거나 별도의 붕괴방지 조치 등이 이루어지는 것도 아니라는 점에 비추어 볼 때, 절토ㆍ성토되는 비탈면이 목적사업부지 내에 위치하였다거나 목적사업에 직접 제공된다는 이유로 그러한 산지전용허가 세부기준의 적용이 배제된다고 보는 것은 복구대상 비탈면의 높이 기준 등을 둔 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호의 산지전용허가 세부기준이 적용되는 같은 표 제1호에 따른 복구대상 비탈면은 허가대상 산지 중 목적사업 부지 내ㆍ외의 모든 절ㆍ성토 비탈면을 의미한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견ㅇ 「산지관리법 시행규칙」 제40조의3제1호가목에서는 산지전용의 목적사업을 완료하는 경우 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 복구 조치를 하도록 규정하고 있는데, 해당 규정에 따른 복구는 산지로의 원상회복을 의미하는 것이 아니라 재해방지 등의 차원에서 산지전용 후 비탈면의 수직높이를 15미터 이하로 하거나 기울기를 조정하는 등의 조치를 하도록 한 것을 의미하는 것으로 “복구”의 의미와 관련하여 혼란이 있을 수 있는바, 그 의미를 명확히 하거나 적정한 용어로 변경할 필요가 있습니다.
ㅇ 또한, 절토ㆍ성토 비탈면을 목적사업 부지로 이용하는 경우, 목적사업 부지 내의 절토ㆍ성토 비탈면에 대하여 별도의 산지전용허가 기준을 두거나 산지전용허가 기준의 적용을 배제할 정책적 필요성이 있다면 이를 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3에 별도로 규정하는 등 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.