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질문: 지역발전위원회 등 대통령 소속 자문기관이 「상훈법」 제5조제1항의 대통령직속기관에 해당하는지 여부(「상훈법」 제5조제1항 등 관련)
답변: 「상훈법」 제5조제1항에 따르면, 서훈의 추천은 중앙행정기관의 장(대통령직속기관 및 국무총리직속기관의 장을 포함한다), 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회사무총장이 행하도록 하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 규정된 추천권자의 소관에 속하지 아니하는 서훈의 추천은 행정안전부장관이 행하도록 하고 있습니다.
또한,「국가균형발전 특별법」 제22조제1항에서는 지역발전의 효율적 추진을 위한 관련 중요 정책에 대한 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속으로 지역발전위원회를 두도록 하고 있고,「국가경쟁력강화위원회 규정」 제1조에서는 국가경쟁력강화를 위한 정책의 수립 및 효율적인 추진 등에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속으로 국가경쟁력강화위원회를 두도록 하고 있으며,「미래기획위원회 규정」 제1조에서는 미래사회 전망 및 이에 기초한 사회통합과 안전, 인구, 환경, 교육 등 미래생활과 관련된 총체적 국가비전 및 전력의 수립에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속으로 미래기획위원회를 두도록 하고 있습니다.
먼저,「상훈법」 제5조제1항에 따른 “대통령직속기관”의 의미가 무엇인지를 판단하기 위하여 관련 법령의 규정을 살펴보면,「정부조직법」 제4조에서는행정기관에는 그 소관사무의 범위에서 필요한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시험연구기관ㆍ교육훈련기관ㆍ문화기관ㆍ의료기관ㆍ제조기관 및 “자문기관” 등의 “부속기관”을 둘 수 있도록 하고 있고,「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제2조제3호부터 제5호에서는 “부속기관”이란 행정권을 직접적인 행사를 임무로 하는 기관에 부속하여 그 기관을 지원하는 행정기관을, “자문기관”이란 부속기관 중 행정기관의 자문에 응하여 행정기관에 전문적인 의견을 제공하거나, 자문을 구하는 사항에 관하여 심의ㆍ조정ㆍ협의하는 등 행정기관의 의사결정에 도움을 주는 행정기관을, “소속기관”이란 중앙행정기관에 소속된 기관으로서, 특별지방행정기관과 부속기관을 각각 말한다고 하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제113조에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 자치경찰기관, 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관 및 시험연구기관 등을 “직속기관”으로 설치할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제116조의2에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 심의회ㆍ위원회 등의 “자문기관”을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하고 있으며,「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조제4호 및 제5호에서는 “소속기관”이란 “직속기관ㆍ사업소와 출장소”를말한다고 하고 있고, “직속기관”이란「지방자치법」 제113조에 따른 직속기관으로 지방농촌진흥기구, 지방공무원교육훈련기관, 보건환경연구원, 보건소, 지방소방학교, 소방서와 공립의 대학ㆍ전문대학을 말한다고 하고 있습니다.
위 관련 규정에 따르면, 국가행정조직에 관한 법인「정부조직법」과 관련 시행령에서는 “자문기관”은 부속기관의 하나로서 “소속기관”에 포함되는 것으로 규정하고 있을 뿐, “직속기관”의 정의나 범위에 대한 명시적인 규정은 두지 않고 있고, 지방행정조직에 관한 법인「지방자치법」과 관련 시행령에서는 “자문기관”은 “소속기관”에는 포함되나, 소속기관 중의 하나인 “직속기관”에는 포함되지 않으며, 해당 “직속기관”은 자문기관을 제외한 집행권한이 있는 부속기관만을 포함하는 것으로 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합하면, “직속기관”이란 부속기관 중에서 집행권한이 있는 행정기관을 말하는 것으로서, “자문기관”은 원칙적으로 제외되는 것으로 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
특히,「상훈법」 제5조제1항에서는 서훈의 추천을 중앙행정기관의 장(대통령직속기관 및 국무총리직속기관의 장을 포함한다), 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회사무총장이 행하도록 함으로써, 해당 규정상의 서훈의 추천권은 「헌법」상의 조직구분에 따라 정부, 국회, 법원, 헌법재판소 및 선거관리위원회를 각각 대표할 수 있는 행정기관을 대별하여 인정하고 있는바, 해당 규정상의 대통령직속기관이란 대통령에 소속된 모든 부속기관의 각각을 말하는 것이 아니라, 중앙행정기관 또는 다른 대통령직속기관으로부터 독립된 기관으로서, 중앙행정기관에 준하는 정도의 성격을 가진 행정기관을 말하는 것으로 한정해서 보아야 할 것입니다.
이에 따라「국가균형발전 특별법」,「국가경쟁력강화위원회 규정」및「미래기획위원회 규정」등을 살펴보면, 지역발전위원회, 국가경쟁력강화위원회, 미래기획위원회 등 위원회는 각 중앙행정기관의 장이 해당 위원회의 당연직 위원으로 참석하고, 각 부처에서 파견된 공무원 등으로 추진단 등을 구성함으로써 행정기관간 협의기구의 성격이 있는 조직으로서, 대통령실 소속 비서관이 해당 위원회의 간사위원이나 추진단의 단장으로 임명되어 실질적인 운영업무를 담당하고 있고, 해당 위원회의 운영경비가 법령 소관 중앙행정기관(지식경제부, 기획재정부 등)의 예산에서 대부분 집행되고 있습니다.
 이러한 점에 비추어 볼 때, 위 위원회는 해당 법령 및 예산 소관 중앙행정기관이나 대통령직속기관 중의 하나인 대통령실로부터의 완전한 독립성이 인정된다고 보기 어렵고, 해당 위원회는 대통령의자문에 응하기 위한 자문위원회로서, 직접적인 의사결정권한과 장기적인 정책집행권한이 있는 중앙행정기관에 준하는 정도의 성격을 가진 행정기관으로 보기도 어렵다 할 것입니다.
따라서, 지역발전위원회, 국가경쟁력강화위원회, 미래기획위원회 등의 위원회는 법령 소관 중앙행정기관이나 대통령실을 통하거나「상훈법」 제5조제2항에 따라 행정안전부장관을 통하여 서훈을 추천하는 것은 별론으로 하더라도,「상훈법」 제5조제1항에 따른 대통령직속기관에는 해당되지 않아 직접적인 서훈 추천권은 인정되지 않는다 할 것입니다.
질문: 「지역문화진흥법」 제19조에 따라 설립된 지역문화재단이 「전자정부법」 제2조제3호다목에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지 여부(「전자정부법」 제2조 등 관련)
답변: 「전자정부법」 제2조제3호다목에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지 여부는「전자정부법」과 법인의 설립 근거가 되는 개별 법률의 입법목적 및 규정취지를 검토하여 판단할 필요가 있고,(각주: 법제처 2009. 8. 21.회신 09-0235 해석례참조) 특히「전자정부법」이 행정업무의 전자적 처리를 위한 기본원칙, 절차 및 추진방법 등을 규정함으로써 전자정부를 효율적으로 구현하고, 행정의 생산성, 투명성 및 민주성을 높여 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 한다는 점에 비추어 볼 때, 해당 법인의 설립주체, 설립목적 및 그 법인이 수행하는 업무가 공공성을 지니는지 여부, 법인이 수행하는 업무와 관련하여같은 법 제36조에 따른 행정정보 공동이용 등 전자적 처리가 필요한지 여부, 그 법인의 설립목적을 달성하고 기능을 유지하기 위하여 국가나 지방자치단체가 별도의 지원, 보조, 감독 등을 예정하고 있는지 여부 등을 종합적으로 살펴볼 필요가 있습니다(각주: 법제처 2009. 8. 21.회신 09-0235 해석례참조 ).우선「지역문화진흥법」 제19조제1항에서는 지역문화재단의 설립ㆍ운영 주체를 지방자치단체의 장으로 규정하면서, 지역문화재단이 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의ㆍ지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위한 기관임을 밝히고 있고, 같은 조 제3항에서는 그 밖에 지역문화재단의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제21조제2항에서는 지역문화 관련 정책의 개발 지원(제2호) 및 지역 내 공정한 문화환경의 조성(제6호) 등 공공적 성격이 강한 사업을 지역문화재단이 수행하는 사업범위에 포함될 사업으로 규정하고 있으므로, 지역문화재단의 설립주체, 설립목적 및 그 수행 업무에는 공공성이 인정된다고 보아야 합니다.
그리고 지역문화재단의 지역문화진흥과 관련한 업무 수행은 지역주민, 나아가서는 국민의 편의와 삶의 질 향상을 도모하기 위한 것으로서,「전자정부법」 제7조 및 제10조부터 제12조까지 등에 따라 전자문서나 전자정부시스템을 활용할 수 있도록 하는 것이 지역주민과 국민이 손쉽고 빠르게 지역문화재단을 이용하여 지역문화를 향유하고 삶의 질을 높일 수 있게 하는 수단이 될 수 있을 뿐만 아니라, 효과적인 지역문화진흥을 위해서는 지역문화재단과 다른 행정기관등(각주: 「전자정부법」 제2조제1항에 따른 행정기관등을 말하며, 이하 같음.)의 협력도 필요할 것인데, 효율적이고 실질적인 협력을 통하여 지역문화진흥을 도모하려면같은 법 제3조에 따라 정보시스템을 연계하고같은 법 제36조에 따른 다른 행정기관등과의 관련 행정정보 공동이용에 적극 협력하는 등 관련 업무를 전자적으로 처리할 필요성 역시 크다고 보는 것이 타당합니다.
또한「지역문화진흥법」 제20조에서는 지방자치단체는 지역문화재단의 운영 및 사업에 필요한 경비를 지원할 수 있다고 하여 지방자치단체가 지역문화재단에 대해 재정적 지원을 할 수 있는 직접적 근거를 규정하고 있고, 지역문화재단은「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함)의 적용을 받는 출자ㆍ출연기관의 하나이며(각주: 지방출자출연법 제2조, 제5조 및 2023. 2. 2. 행정안전부고시 제2023-9호 「2023년도 1분기 지방자치단체 출자출연기관 지정고시」 등 참조), 그에 따라 지역문화재단에 대해서는 일반 사법인(私法人)과 달리같은 법 제25조, 제26조,같은 법 시행령 제18조 및조례 등에 따른 지방자치단체의 장의 지도ㆍ감독 등도 예정되어 있습니다.
따라서「지역문화진흥법」 제19조제1항에 따라 설립된 지역문화재단은「전자정부법」 제2조제3호다목에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당합니다.
＜관계 법령＞전자정부법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.가.「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 법인ㆍ단체 또는 기관나.「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단다.특별법에 따라 설립된 특수법인라.「초ㆍ중등교육법」,「고등교육법」및 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 각급 학교마. 그 밖에 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체 또는 기관4. ～ 15. (생 략)지역문화진흥법제19조(지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 등) ① 지방자치단체의 장은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의ㆍ지원하고 지역문화진흥사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립ㆍ운영할 수 있다.② 지역문화재단 및 지역문화예술위원회는 법인으로 하되, 이 법에서 규정한 것을 제외하고는「민법」중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.③ 그 밖에 지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.지역문화진흥법 시행령제21조(지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립ㆍ운영) ① 법 제19조제3항에 따라 지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 및 운영에 필요한 사항을 조례로 정하는 경우 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.1. 사업 범위2.ㆍ3. (생 략)② 제1항제1호에 따른 사업 범위에는 다음 각 호의 사업이 포함되어야 한다.1. 지역문화진흥을 위한 사업의 개발, 추진 및 지원2. 지역문화 관련 정책 개발 지원과 자문3. 지역문화전문인력의 양성 및 지원4. 지역문화예술단체 지원 및 활성화 사업 추진5. 지역문화 협력 및 연계ㆍ교류에 관한 업무6. 지역 내 공정한 문화환경의 조성7. 그 밖에 지역문화진흥을 위하여 필요하다고 인정하는 사업
질문: 진실ㆍ화해를위한과거사정리위원회 사무처장의 임명을 위한 준비행위를 할 수 있는 기간(「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 과거사정리법 제3조제1항에서는같은 법이 정하는 업무를 수행하기 위해 위원회를 둔다고 하여 위원회의 설치를 규정하고,같은 법 제4조에서는 위원회의 구성에 대해 규정하고 있으며,같은 법 제14조에서는 위원회의 사무를 처리하기 위해 위원회에 사무처를 두고(제1항) 사무처에는 사무처장 1명과 그 밖의 직원을 둔다고 규정(제2항)하고 있는바, 행정기관으로서의 위원회는같은 법 제3조의 설치 규정을 근거로 설치되는 것이고, 위원회의 구성은 행정기관으로 설치된 위원회가 심의ㆍ의결기관으로서 기능을 수행하기 위해 위원을 임명하는 것을 의미하므로, 위원회의 구성이 완료되지 않은 상태라고 하더라도 과거사정리법 제3조에 따라 설치된 행정기관으로서의 위원회에는같은 법 제14조제1항을 근거로 사무처를 둘 수 있다고 보아야 합니다.
그리고 과거사정리법 제14조제2항에서는 사무처장은 위원회의 심의를 거쳐 위원장의 제청으로 대통령이 임명하도록 사무처장의 임명 절차를 규정하고 있으나, 사무처장 후보 대상이 되는 자에 대한 추천을 접수하고 이에 대한 역량평가 및 인사검증 등을 하는 것은 과거사정리법 제14조제2항에서 규정한 임명 절차와는 구분되는 사전 준비행위로서 사무처의 업무로 수행하는 것이므로,같은 법에 따른 심의.의결을 하는 위원회가 구성되었는지에 따라 해당 준비행위를 할 수 있는지 여부가 달라지는 것은 아닙니다.
또한 과거사정리법 부칙 제2조에서같은 법시행을 위한 준비행위에 관하여 규정한 것은 시행일에 맞추어 위원회가 운영될 수 있도록 하기 위해같은 법이 시행되기 전이라도 위원회의 위원 임명 등 위원회의 구성과 사무처 조직의 설치 등에 필요한 준비행위를 할 수 있다는 것을 명시함으로써 법률 시행 전에 이루어진 준비행위를 유효하게 하려는 것으로서, 같은 법의 시행에 필요한 행위를 시행일 이후에는 당연히 할 수 있다는 것이 전제된 것이므로,(각주: 법령 입안ㆍ심사 기준(2020, 법제처 개정 발행) p.580 참조 ) 해당 규정을 근거로 같은 법 시행 이후에는 준비행위를 할 수 없다고 볼 수는 없습니다.
따라서 과거사정리법이 시행된 이후에는 같은 법 제4조제1항에 따라 위원회가 구성되기 전이라도 사무처장 임명을 위한 준비행위를 할 수 있다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법제14조(사무처의 설치) ①위원회의 사무를 처리하기 위하여 위원회에 사무처를 둔다.②사무처에는 사무처장 1인과 그 밖의 직원을 두며, 사무처장은 위원회의 심의를 거쳐 위원장의 제청으로 대통령이 임명한다.③사무처의 직원 중 3급 이상의 공무원은 위원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 4급 이하의 공무원은 사무처장의 제청으로 위원장이 임명한다.④사무처장은 위원장의 지휘를 받아 사무처의 사무를 관장하고 소속 직원을 지휘ㆍ감독한다.⑤사무처의 조직과 운영에 필요한 사항은 위원회의 규칙으로 정한다.부 칙＜법률 제17392호, 2020. 6. 9.＞제2조(이 법 시행을 위한 준비행위) 이 법 시행에 따라 진실규명 활동을 하는 위원회의 위원 및 소속 직원의 임명 등 위원회의 구성과 사무처 등 필요한 조직의 설치를 위한 준비행위, 이 법의 시행에 필요한 위원회 규칙의 제정 및 개정, 그 밖에 이 법 시행을 위한 준비행위는 이 법 시행 전에 할 수 있다.
질문: 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제28조에 따라 특별교부세로 통합 지방자치단체에 대한 추가 재정지원이 가능한지 여부(「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제28조 관련)
답변: 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 “지방행정체제개편법”이라 함) 제28조에서는「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액과는 별도로 통합 지방자치단체가 설치된 해의 직전 연도의 폐지되는 각 지방자치단체의 보통교부세 총액의 100분의 6(이하 “자율통합 지원금”이라 함)을 통합 지방자치단체에 추가로 지원하도록 규정하고 있는데, 먼저「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액은「지방교부세법」 제3조에 따른 지방교부세(보통교부세, 특별교부세, 분권교부세 및 부동산교부세)의 재원이 되는 금액이므로, 지방행정체제개편법 제28조의 문언에서 “「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액과 별도”라고 규정한 의미는 자율통합 지원금의 재원을 지방교부세의 재원과는 별도로 조성하여 자율통합 지원금을 지급하라는 의미라고 할 것입니다.
 즉「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액으로는 다른 지방자치단체들에게 지방교부세를 교부하는 것과 마찬가지로 통합 지방자치단체에게 지방교부세를 교부하고, 그에 추가하여 지원하는 자율통합 지원금은「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액이 아닌 별도의 재원으로 지원하라는 의미라고 할 것입니다.
그런데 지방교부세는「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 재원으로 교부되는 것이 원칙이므로 법률에 명시적인 근거규정이 없는 한「지방교부세법」 제4조제1항에 해당하지 않는 재원은 이를 지방교부세의 형태로 교부할 수 없으므로, 결국「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액으로 통합 지방자치단체의 수요에 따라 통상적으로 지방교부세를 교부하는 것은 별론으로 하고, 자율통합 지원금은 어떠한 종류의 지방교부세로도 지원할 수 없다고 할 것입니다.
특히 지방행정체제개편법 제28조에서 자율통합 지원금을 “「지방교부세법」 제4조제1항에 따른 교부세액과 별도로” 지원하라는 규정을 둔 취지는, 만약 지방교부세의 형태로 자율통합 지원금을 통합 지방자치단체에 지원하게 되면 다른 지방자치단체에 교부되어야 할 지방교부세액이 줄어들 수 있고, 이 경우 지방자치단체의 재정부족액을 보전하기 위하여 교부하는 지방교부세 자체의 취지에 맞지 않게 될 수도 있으므로 국가는 지방교부세액 외의 다른 재원으로 자율통합 지원금을 마련하여 통합 지방자치단체에 지원하여야 하고, 지방교부세로는 이를 지원하지 못하도록 한 것이라고 보아야 할 것입니다.
따라서 국가는 지방행정체제개편법 제28조에 따라 통합 지방자치단체가 설치된 해의 직전 연도의 폐지되는 각 지방자치단체의 보통교부세 총액의 100분의 6을 특별교부세로 통합 지방자치단체에 추가로 지원할 수 없습니다.
질문: 「창원시 수도 급수 조례」 제정과 동시에 구 「마산시 급수 조례」에 따른 시설분담금 면제조항을 삭제한 것이 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제23조에 위배되는지 여부(「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제23조 등 관련)
답변: 구「마산시 수도 급수 조례」(2010. 7. 1. 「창원시 수도 급수 조례」 제281호로 폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제2조제8호에서는 “시설분담금”이란 정수장, 가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금이라고 정의하면서,같은 조례 제16조제1항에서는 전용급수설비(제1호), 사설공용급수설비(제2호), 급수관의 구경확대(제3호), 또는 보조계량기 설치(제4호)의 어느 하나에 해당하는 급수공사를 할 경우에는 시설분담금을 제15조에 따른 공사비와 동시에 납부하여야 한다고 규정하였고, 같은 조 제4항에 따르면 시장은「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자(제1호) 혹은「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법」 제2조제2호에 다른 농ㆍ어촌주민(단, 연면적 85㎡ 이하의 주거용 주택에 한함)(제2호)이 가정용(D15m/m)급수장치를 시설하는 경우에는 시설분담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있었습니다.
그런데,「창원시 수도 급수 조례」 제15조제1항에 따르면, 전용급수장치, 보조급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 사람은 별표 1의 시설분담금을 공사비와 동시에 납부하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 구「마산시 수도 급수 조례」 제16조제4항과같은 일정한 자에 대한 시설분담금 면제 조항이 없는바,「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 “지방행정체제개편법”이라 함) 제23조에 따르면, 지방자치단체의 통합으로 인하여 종전의 지방자치단체 또는 특정 지역의 행정상ㆍ재정상 이익이 상실되거나 그 지역 주민에게 새로운 부담이 추가되어서는 아니 된다고 규정하고 있어서, 구 마산시 지역의 시설분담금 면제 조항이 삭제된「창원시 수도 급수 조례」가 지방행정체제개편법 제23조에 위배되는지 여부가 문제됩니다.
먼저, 구 마산시의 주민 중 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 면제되던 시설분담금을 징수하는 것이 “종전의 지방자치단체 또는 특정 지역의 행정상ㆍ재정상 이익이 상실”되는 것인지에 대하여 살펴보면, 종전의 지방자치단체 또는 특정 지역이 누리던 행정상ㆍ재정상 이익의 상실이란, 지방자치단체 등이 법령이나 국가의 시책 등에 의해 받아오던 행정상ㆍ재정상 이익을 상실시키는 것, 즉 지방자치단체의 통합 그 자체로 인하여 종전에 배정되었던 예산을 배정하지 않는 경우 등을 의미한다고 할 것이므로, 특정 지역의 일정한 주민에게 적용되던 시설분담금 면제조항을 삭제함으로써 결과적으로 주민의 이익이 상실되었다고 하더라도, 이를 지방자치단체나 특정 지역이 누리던 행정상ㆍ재정상의 이익을 상실한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로, 구「마산시 수도 급수 조례」 제16조제4항이 폐지됨에 따라, 구 마산시의 주민 중 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 면제하고 있던 시설분담금을 징수하는 것이 “지방자치단체의 통합으로 인하여 특정 지역 주민에게 새로운 부담이 추가”되는 것인지에 대하여 살펴보면,지방행정체제개편법 제23조에서 말하는 “지방자치단체의 통합으로 인하여 특정 지역 주민에게 새로운 부담이 추가”되는 것이란, 조세나 특정 행정 목적 달성을 위해 소요되는 비용에 대한 부담금을 늘리거나 신설하는 것을 의미하는 것이지, 일정한 수도시설을 신설하거나 확충하는 데 소요된 건설비를 그 시설의 신설 등을 신청하는 자로부터 반대급부로서 징수하는 것을 의미하는 것이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
즉,「수도법」 제71조제1항에서 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사를 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 시설분담금은 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 것이므로 일종의 원인자가 그 비용을 부담하는 것인데, 구「마산시 수도 급수 조례」 제16조제4항은 이러한 원칙에 대한 예외를 설정한 것으로 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 비용부담을 면제할 수 있도록 하는 근거규정에 불과한바, 통합된 지방자치단체의 재정상황이나 다른 지역 주민들과의 형평성 등을 고려하여 다시 원칙으로 돌아가서 특정 지역의 일부 주민들이 면제받던 시설분담금을 징수하도록 규정하더라도, 이를 지방자치단체의 통합에 따른 새로운 부담이라고 볼 수는 없습니다.
아울러, 통합 지방자치단체인 창원시에 대한「창원시 수도 급수 조례」 별표 1의 개정으로 지방자치단체의 통합 이후 종전의 세 개의 지방자치단체에서 각각 다른 액수로 규율하고 있던 시설분담금이 하나로 통일되면서, 일부 지역의 경우에는 통일된 시설분담금이 종전의 지방자치단체에서 부담하던 것보다 상승할 수도 있고 일부 지역의 경우에는 종전보다 하락할 수도 있는바, 통일된 시설분담금의 조정은 순수하게 지방자치단체의 통합 그 자체로 인한 것이라기보다는 지역단위의 변화에 따라 시설에 소요되는 실제 건설비 등을 반영하여 통합 지방자치단체의 의회에서 제정한 조례에 기인하는 것으로서, 지방자치단체의 통합으로 인한 새로운 부담에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서,「창원시 수도 급수 조례」가 제정ㆍ시행됨과 동시에 구「마산시 수도 급수 조례」가 폐지됨에 따라, 구「마산시 수도 급수 조례」 제16조제4항에서 규정하고 있던 시설분담금 면제조항을 삭제한 것은,지방행정체제개편법 제23조에 따른 불이익배제의 원칙에 위배되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 청구대상 제외사유에 해당하는 것이 명백한 경우, 해당 지방자치단체의 장이 조례의 제정, 개정 및 대표자증명서를 발급하지 않아도 되는지(「지방자치법 시행령」 제12조제2항 관련)
답변: 「지방자치법」 제15조에 따르면, 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 19세 이상의 주민 등은 시ㆍ도와「지방자치법」 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있고(제1항), 법령을 위반하는 사항, 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항, 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항은 조례의 제정, 개정 또는 폐지 청구대상에서 제외하도록 규정(제2항)하고 있으며, 이와 같은 요건을 갖추어 그 청구를 수리하거나 요건을 갖추지 못하여 각하할 때에는 그 사실을 청구인 대표자에게 알리고(제7항), 청구를 각하하려면 청구인 대표자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 한다(제8항)고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법 시행령」 제12조에 따르면,「지방자치법」 제15조제1항에 따라 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구를 하려는 청구인의 대표자(이하 “대표자”라 한다)는 청구의 취지와 이유 등을 적은 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구서 및 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지안을 첨부하여 해당 지방자치단체의 장에게 문서로 대표자증명서의 발급을 신청하여야 하고(제1항), 이러한 신청을 받은 해당 지방자치단체의 장은 대표자가 19세 이상의 주민인 경우에만 대표자 증명서를 발급하고 그 취지를 공표하여야 한다(제2항)고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면, 대표자가 19세 이상의 주민에게 청구인명부에 서명할 것을 요청하는 경우 대표자증명서나 그 사본을 첨부하도록 규정하고 있습니다.
 또한, 같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 같은 법 제15조제7항에 따라 청구를 수리하거나 각하하려는 경우에는 미리 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다.
우선, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법령상 근거가 있어야 하고, 지방자치단체의 장이 대표자의 조례의 제ㆍ개폐 청구에 대해 대표자증명서의 발급을 거부하는 것은 주민의 조례 제ㆍ개폐 청구권을 제한하는 것으로 볼 수 있는데,「지방자치법 시행령」 제12조는 조례의 제ㆍ개폐청구를 하려면 대표자가 대표자증명서의 발급을 신청하는 경우, 발급요건으로 그 대표자가 19세 이상의 주민이어야 한다는 규정만 두고 있을뿐 그 외의 제한사유를 두고 있지 않으므로 해당 지방자치단체의 장은 법령상 대표자증명서 발급의 제한사유 외의 사유로 대표자증명서의 발급을 거부할 수 없다 할 것입니다.
또한,「지방자치법」 제15조제7항ㆍ제8항 및같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면, 해당 지방자치단체의 장은 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 거쳐 청구를 수리하거나 각하하도록 하고 있고, 각하하는 경우에도 대표자에게 알리고 의견을 제출할 기회를 주어야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정의 취지는 대표자가「지방자치법」 제15조제2항에 규정된 사항, 즉 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구가 금지되는 것으로 보이는 사항에 대해 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구를 한 경우에도 그 청구가 같은 규정에 따른 청구대상 제외사유에 해당하여 각하하여야 할 것인지 여부는 대표자의 의견을 듣고 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 거쳐 수리 또는 각하 여부를 결정하되, 각하하는 경우에도 그 사실을 대표자에게 알리도록 한 것이므로 그러한 절차를 거치기 전에 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구를 하기 위한 준비단계에서 대표자증명서 발급을 거부하여 청구절차를 진행하지 못하게 하거나 조례ㆍ규칙심의회에서 심의를 거쳐 결정할 사항을 그 청구의 접수업무를 담당하는 자가 대신하는 것은 위「지방자치법」및같은 법시행령상의 규정 취지에 맞지 않습니다.
따라서, 조례의 제정ㆍ개정 또는 폐지를 청구하려는 내용이「지방자치법」 제15조제2항각 호에 따른 청구대상 제외사유에 해당되는 것이 명백한 경우에도 해당 지방자치단체의 장은「지방자치법 시행령」 제12조제2항에 의한 조례의 제정과 개폐청구 대표자증명서를 발급하여야 합니다.
질문: 청구인이 정보공개 청구한 내용이 민원성격의 내용인 경우 공개여부를 결정하지 아니하고 민원으로 처리할 수 있는지 여부(「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조 및 제2조 등 관련)
답변: 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 한다) 제1조는정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 규정하고 있고,같은 법 제2조제1호는 정보라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 규정하고 있습니다.
 그리고정보공개법 제10조는 정보의 공개를 청구하는 자는 당해 정보를 보유하거나 관리하고 있는 공공기관에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있다고 규정하고 있고(제1항),같은 법 제11조는 공공기관이 제10조의 규정에 의하여 정보공개의 청구가 있는 때에 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있습니다(제1항).한편,「민원사무처리에 관한 법률」(이하 “민원사무처리법”이라 한다) 제1조는민원사무처리법은 민원사무처리에 관한 기본적인 사항을 규정하여 민원사무의 공정한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은법 제2조제2호는 민원사무라 함은 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무를 말한다고 규정하고 있으며, 민원사무처리법 시행령 제2조제2항은민원사무처리법 제2조제2호에 따른 민원사무에 해당하는 사무를 각 호로 나열하고 있는데, 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관한 질의 또는 상담형식을 통한 설명이나 해석의 요구에 관한 사무(제5호), 그 밖에 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무(제7호) 등을 규정하고 있습니다.
 그리고민원사무처리법 제3조제1항은 민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는민원사무처리법이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다.
우선,정보공개법에 따라 청구인이 행정기관에 정보공개를 청구하는 것에 대하여민원사무처리법도 적용될 수 있는지에 대하여 살펴보면,민원사무처리법 제2조제2호는 민원사무를 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항(이하 “민원사항”이라 함)에 관한 사무를 말한다고 정의하고 있고,같은 법 시행령 제2조제2항은민원사무처리법 제2조제2호에 따른 민원사무에 해당하는 사무를 각 호로 나열하고 있으며, 같은 항 제7호는 ‘그 밖에 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 사항’이라고 규정하고 있는데,행정기관에 대하여 정보공개를 청구하는 것은 행정기관에 대하여 정보공개라는 ‘특정한 행위’를 요구하는 것이므로 민원사무처리법 시행령 제2조제2항제7호에 따른 ‘그 밖에 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 사항’에 해당합니다.
따라서,정보공개법에 따라 청구인이 행정기관에 정보공개를 청구하는 것은민원사무처리법에 따른 민원사항에 관한 사무이므로민원사무처리법도 적용된다고 할 것이고, 이는 구체적으로민원사무처리법에 따른 민원사항을 신청하는 것의 일종이므로민원사무처리법 제8조에 따라 민원을 신청한 것으로 볼 수 있습니다.
다음으로,정보공개법에 따라 청구인이 행정기관에 정보공개를 청구하는 것에 대하여정보공개법과민원사무처리법중 어느 법률이 우선하여 적용되는지에 대해 살펴보면,민원사무처리법 제3조제1항은 민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는민원사무처리법이 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는바, 민원사무 중 행정기관에 정보공개를 청구하는 것에 관하여는정보공개법에서 별도로 규정하고 있으므로정보공개법에 따라 청구인이 행정기관에 정보공개를 청구하는 것에 관하여는정보공개법이민원사무처리법보다 우선하여 적용됩니다.
그런데,정보공개법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정하고 있고(정보공개법 제1조),같은 법 제2조제1호에서는정보공개법의 규율 대상이 되는 ‘정보’에 대하여 정의하고 있는바,정보공개법은같은 법 제2조제1호에 규정된 정보에 대한 공개청구 및 공개의무에 관하여 규율하는 법이므로 공개를 청구한 내용이정보공개법 제2조제1호에 따른 정보가 아니라면정보공개법이 적용될 여지가 없게 됩니다.
위의 내용을 종합하면,정보공개법에 따라 행정기관에 정보공개를 청구하는 것에 대하여는민원사무처리법도 적용되고, 만약 공개를 청구한 내용이정보공개법 제2조제1호에 따른 정보에 해당한다면정보공개법이민원사무처리법보다 우선하여 적용될 것이지만, 공개를 청구한 내용이정보공개법 제2조제1호에 따른 정보에 해당하지 않는다면정보공개법이 적용될 여지가 없게 되므로민원사무처리법만 적용됩니다.
따라서,정보공개법에 따라 청구인이 행정기관에 정보공개를 청구하였으나 공개를 청구한 내용이정보공개법 제2조제1호에 따른 정보가 아닌 경우, 해당 행정기관은 그 청구를정보공개법에 따른 정보공개 청구가 아닌민원사무처리법에 따른 민원의 신청으로 보아민원사무처리법에 따라 처리할 수 있습니다.
질문: 출석 위원 일부가 제척ㆍ기피 사유 등에 해당할 때 나머지 위원으로 의결할 수 있는지 여부(「국가공무원법」 제14조제1항 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여먼저, 제척사유에 해당하는 위원이 의사정족수에서 제외되는지를 살펴보면,「국가공무원법」에서는 제척사유와 관련하여 그 위원이 해당 “소청 사건에 관여하지 못한다”라고 규정하고 있을 뿐(제14조제2항) 다른 규정을 두고 있지는 않은바, 이와 같은 규정은 해당 위원이 위원회의 의사결정에 참여하지 못한다는 의미로 봐야지 위원회의 회의에 참석하는 것을 금지하거나 회의에 참석하더라도 회의 성립 자체에 영향을 미치는 의사정족수에서 제외하라는 취지라 볼 수는 없으므로 소청심사위원회에 있어서도 제척사유에 해당하는 위원이 위원회의 회의에 참석하는 경우 그 위원을 의사정족수에 산입해야 할 것입니다.
한편, 기피신청된 위원은 해당 기피신청에 대한 결정을 의결하는데에는 참여하지 못하나, 이 경우에도 기피결정을 위한 의사정족수에는 산입하여야 하고(법제처 2009. 1. 21.회신 08-0415 해석례), 회피는 제척이나 기피 사유에 해당하는 위원이 자발적으로 의결에서 빠지는 것으로 제척ㆍ기피와 그 효과가 동일하므로, 제척사유에 해당하거나 기피결정을 받은 위원을 의사정족수에 산입한다면 회피를 한 위원 역시 의사정족수에 산입해야 할 것입니다.
따라서 소청심사위원회의 회의에 출석한 위원 중 제척사유에 해당하는 위원, 기피결정을 받은 위원 또는 회피한 위원은「국가공무원법」 제14조제1항의 의사정족수 산정을 위한 출석 위원의 수에 산입할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여소청심사위원회의 의결에 관하여,「국가공무원법」은 의견이 나뉠 경우에는 출석 위원 과반수에 이를 때까지 소청인에게 가장 불리한 의견에 차례로 유리한 의견을 더하여 그 중 가장 유리한 의견을 합의된 의견으로 보도록 하여 의결의 방법에 대해 규정(제14조제1항)하고 있을 뿐 제척ㆍ기피ㆍ회피 등의 경우 의결정족수 산정에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않으나, 의결정족수는 의결에 필요한 출석 위원의 수를 말하는 것으로, 이는 의결에 참여할 수 있는 위원을 전제로 한다고 보아야 할 것이므로 제척ㆍ기피ㆍ회피 등으로 의결에 참여할 수 없는 위원을 제외한 나머지 위원의 수가 의결에 필요한 출석 위원의 수가 되고 그 중에서 과반수에 이를 때까지의 의견으로 의결이 가능하다고 할 것입니다(법제처 2009. 1. 21.회신 08-0415 해석례).따라서 소청심사위원회의 회의에 출석한 위원 중 제척사유에 해당하는 위원, 기피결정을 받은 위원 또는 회피한 위원은「국가공무원법」 제14조제1항의 의결정족수 산정을 위한 출석 위원의 수에 산입할 수 없습니다.
질문: 초등학교에 취학한 자녀를 둔 지방공무원의 「지방공무원법」 제63조제2항제4호에 따른 육아휴직 요건 (「지방공무원법」 제63조제2항제4호 등 관련)
답변: 「지방공무원법」 제63조제2항제4호에서는 만 8세 이하(취학 중인 경우에는 초등학교 2학년 이하를 말함)의 자녀를 양육하기 위하여 필요하거나 여성공무원이 임신 또는 출산하게 되었을 때 공무원이 휴직을 원하면 임용권자는 특별한 사정이 없으면 휴직을 명하여야 한다고 규정하여, 육아휴직의 요건을 만 8세 이하(취학 중인 경우에는 초등학교 2학년 이하를 말함)의 자녀를 양육하기 위하여 필요하거나 여성공무원이 임신 또는 출산하게 되었을 때로 규정하고 있습니다.
그런데,「지방공무원법」 제63조제2항제4호에 따른 “만 8세 이하(취학 중인 경우에는 초등학교 2학년 이하를 말한다)의 자녀를 양육하기 위하여 필요한 경우”를 해석함에 있어서 “만 8세 이하(취학 중인 경우에는 초등학교 2학년 이하를 말한다)”의 문언상 의미는, 원칙적으로 자녀가 만 8세 이하이어야 하나, 다만 그 자녀가 취학 중인 경우에는 “초등학교 2학년 이하” 요건을 육아휴직의 원칙적인 요건인 “만 8세 이하” 요건에 갈음한다는 의미라고 할 것이므로, 결국 자녀가 취학 중인 경우에는 나이에 관계없이 2학년 이하이면 육아휴직이 가능하다고 보는 것이 문언의 의미에 부합한다고 할 것입니다.
또한,「지방공무원법」 제63조제2항제4호의 개정 이유를 살펴보면“초등학교 저학년의 경우에도 부모의 따뜻한 사랑과 보살핌이 필요한 나이이나, 현재 공무원이 자녀를 양육하기 위하여 육아휴직을 할 수 있는 나이는 만 6세 이하로 되어 있어 초등학교 저학년인 자녀를 돌보기 위해서는 해당 부모님은 일자리를 그만 두어야 하고 이는 곧 출산의욕을 저하시키는 문제로 이어질 수 있을 것이므로 육아휴직이 가능한 자녀의 연령을 만 8세 이하로 개정하려는 것임”을 밝히고 있는바,「지방공무원법」 제63조제2항제4호의 개정 취지는 초등학교 저학년 자녀양육에 어려움을 겪고 있는 공무원에 대하여 육아휴직 요건을 완화하려는 것임을 알 수 있으므로, 초등학교에 취학 중인 자녀의 경우에는 나이에 관계 없이 2학년 이하이면 육아휴직이 가능하다고 보는 것이「지방공무원법」 제63조제2항제4호의 개정 취지에도 부합할 것으로 보입니다.
따라서, 초등학교에 취학한 자녀를 둔 지방공무원의 경우「지방공무원법」 제63조제2항제4호에 따라 그 자녀가 2학년 이하인 경우에는 나이에 관계없이 육아휴직이 가능하다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고 의견「지방공무원법」 제63조제2항제4호에서는 육아휴직의 요건을 “만 8세 이하(취학 중인 경우에는 초등학교 2학년 이하를 말함)의 자녀를 양육하기 위하여 필요하거나 여성공무원이 임신 또는 출산하게 되었을 때”로 규정하고 있으나, “만 8세 이하(취학 중인 경우에는 초등학교 2학년 이하를 말함)”의 문언의 의미가 분명하지 아니하여 혼선의 여지가 있으므로, 초등학교에 취학한 자녀를 둔 지방공무원의 경우「지방공무원법」 제63조제2항제4호에 따라 그 자녀가 2학년 이하인 경우에는 나이에 관계없이 육아휴직이 가능하다는 점이 문언상 분명하게 드러날 수 있도록 향후 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.
질문: 최하위 계급의 공무원도 「국가공무원법」 제80조에 따른 강등처분의 대상인지 여부(「국가공무원법」 제79조 등 관련)
답변: 「국가공무원법」 제79조에 따르면 징계의 종류는 파면ㆍ해임ㆍ강등ㆍ정직ㆍ감봉ㆍ견책으로 구분되고,같은 법 제80조제1항에 따르면 강등의 효력은 1계급 아래로 직급을 내리고 공무원신분은 보유하나 3개월간 직무에 종사하지 못하며 그 기간 중 보수의 3분의 2를 감하는 것으로 규정하고 있습니다.
이와 같이「국가공무원법」 제80조제1항에서 강등의 효력을 규정하면서 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 외무공무원과 교육공무원의 강등의 효력에 대해서는 별도로 규정하고 있고, 특히「고등교육법」 제14조에 해당하는 교원 및 조교에 대하여는 강등을 적용하지 아니한다고 규정하여 강등의 효력을 달리 적용할 대상과 강등을 적용하지 않을 대상에 대하여는 구체적으로 열거하고 있으므로,「국가공무원법」 제80조제2항제2호단서에 해당하는 자 외의 경력직 공무원에 대해서는 강등을 적용하지 않을 법령상 근거가 없습니다.
한편, 계급구조상 최하위 계급의 공무원의 경우 1계급 아래로 내릴 계급이 없어서 강등처분의 효력이 온전하게 발생할 수 없다는 이유로 강등의 징계처분 대상이 될 수 없다는 견해가 있을 수 있습니다.
 그러나,「공무원 징계령 시행규칙」 제2조 및별표 1에 따르면 징계위원회는 징계 혐의자의 비위(非違)의 유형, 비위의 정도 및 과실 여부를 참작하여 징계 사건을 의결하여야 할 뿐, 의결될 징계가 사실상 집행가능한지 여부에 따라 징계의 종류를 결정할 수 있도록 규정하고 있지 않으므로 징계 혐의자가 최하위 계급이어서 1계급 아래로 내릴 계급이 없다는 이유로 징계기준과 다른 징계를 의결할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고「공무원 징계령 시행규칙」 제4조제1항 및 제2항에 따르면 징계위원회는 징계의결이 요구된 사람에게 일정한 공적이 있는 경우 또는 성실하고 능동적인 업무처리 과정에서 과실로 인하여 비위가 생긴 것으로 인정될 때에는 그 정상을 참작하여 별표 3의 징계의 감경기준에 따라 징계를 감경할 수 있는바, 같은 규칙 별표 3에서는 인정되는 징계가 해임인 경우는 강등, 강등인 경우는 정직으로 감경하도록 감경기준을 정하고 있으므로, 같은 규칙 제4조에서 인정되는 감경사유 외의 사유를 들어 비위에 따라 인정되는 징계의 수준을 낮출 수는 없고, 감경된 징계가 강등일 경우 징계의결이 요구된 자가 최하위 계급의 자라는 이유로 강등을 다시 정직으로 낮출 수는 없다고 할 것입니다.
또한,「공무원 인사기록ㆍ통계 및 인사사무 처리 규정」(이하 “공무원 인사규정”이라 함) 제8조제1항에서 소속 장관은 공무원이 징계를 받았을 때에는 지체 없이 그 사실을 공무원의 인사 및 성과기록에 반영하여 기록하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 규정 제9조제1항제1호에서 임용권자나 임용제청권자는 징계처분을 받은 공무원이 징계처분의 집행이 끝난 날부터 “강등은 9년, 정직은 7년”의 기간이 지난 경우에는 그 공무원의 인사 및 성과 기록 중 징계처분의 기록을 말소하여야 한다고 규정하고 있으며,「공무원보수규정」 제15조에서는 승급제한 기간(강등ㆍ정직은 18개월)은 승급기간에 산입하지 아니하되, 강등처분을 받은 사람은 징계처분의 집행이 끝난 날부터 9년이 지난 경우 및 정직처분을 받은 사람은 징계처분의 집행이 끝난 날부터 7년이 지난 경우에는 승급제한 기간인 18개월을 승급기간에 산입하도록 규정하고 있습니다.
이와 같이 최하위 계급의 공무원인 경우 1계급 아래로 내릴 계급이 없어 법령상 강등의 효력이 완전하게 발생할 수 없더라도, 강등이라는 징계처분이 인사 및 성과 기록에 반영되면 그 후 징계처분의 기록 말소 및 승급기간의 특례 등에 있어 정직과는 다른 규정이 적용되어 강등처분의 실익이 있다고 할 것입니다.
따라서,「고등교육법」 제14조에 해당하는 교원 및 조교가 아닌 경력직 국가공무원으로서 계급구조상 최하위 계급의 공무원은「국가공무원법」 제79조의 징계의 종류 중 강등의 징계처분 대상에서 제외되지 않습니다.
※ 법령정비 권고다만, 최하위 계급의 공무원에 대하여 강등을 적용하지 않는다는 것이 법령 소관 중앙행정기관의 정책방향이라면,「국가공무원법」 제80조제2항제2호단서와 같이 최하위 계급의 공무원에 대하여 강등을 적용하지 아니한다는 명시적인 규정을 두고, 아울러 관련 규정을 정비하여야 할 것입니다.
질문: 타인의 위촉을 받아 수수료를 받고 출입국사무와 관련된 신청서류를 작성하고, 그 서류의 제출을 대행하는 것이 ‘외국어번역행정사’의 업무인지 여부(「행정사법」 제2조제1항 등 관련)
답변: 우선, 출입국관리 업무와 관련된 신청서류의 작성 및 그 서류의 제출 대행은 행정사의 소관 업무에 포함되므로 행정사가 ‘방문취업(H-2)’ 체류자격에 해당하는 자를 대신하여 해당 서류를 작성하고 그 서류의 제출을 대행하는 것은 가능합니다.
그런데,「출입국관리법 시행규칙」 별지 제34호서식등 출입국관리법령에서 규정하고 있는 각종 신청 서식의 작성 및 그 서류의 제출 대행이 일반행정사, 기술행정사 및 외국어번역행정사의 업무 중 누구의 업무에 속하는지를 파악하기 위해서는「행정사법」및 하위 법령에 규정된 행정사의 업무 내용과 범위, 행정사별 업무 내용과 범위 등을 종합적으로 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 행정사의 업무 내용 및 범위와 관련하여「행정사법」 제2조제1항 및같은 법 시행령 제2조에서는 행정사는 타인의 위촉에 의하여 수수료를 받고 행정기관에 제출하는 각종 서류를 작성하는 일, 권리의무나 사실증명에 관한 서류를 작성하는 일, 행정기관에 제출하는 각종 서류를 번역하는 일 등을 행함을 업무로 한다고 규정하고 있어 행정사의 업무 중 행정기관에 제출하는 각종 서류를 ‘작성하는 일’과 ‘번역하는 일’을 별도의 업무로 구분하고 있습니다.
그런데, 일반적으로 신청서 등의 서류를 작성한다는 것은 신청하는 자의 인적사항 등 신청 등에 필요한 정보를 기재하여 일정한 의사를 표시하는 것을 의미한다고 볼 수 있음에 반하여 ‘번역’이란 어떤 언어로 된 글을 다른 언어의 글로 옮기는 것을 의미한다고 할 것인데,「출입국관리법 시행규칙」 별지 제34호서식등 출입국관리법령에서 규정하고 있는 각종 신청 서식을 작성한다는 것은 이름, 국적, 주소 등 해당 서식에서 필요로 하는 정보를 기재하여 일정한 의사를 표시하는 것을 의미한다고 볼 수 있으므로, 이 사안에서 출입국관리와 관련된 신청서류를 작성하는 것은「행정사법」 제2조제1항제1호에 따른 ‘행정기관에 제출하는 서류의 작성’에 해당한다고 할 것입니다.
그렇다면, 행정사별 업무 내용 및 범위와 관련하여「행정사법 시행령」 제3조에 따르면「행정사법」 제2조제1항제1호의 업무는 일반행정사와 기술행정사의 업무로 규정하고 있는데, 출입국관리와 관련된 신청서류를 작성하는 것을 기술행정사의 업무인 ‘해운 및 해양안전심판’과 관련한 사항으로 볼 수는 없으므로, 이 사안에서의 신청서류 작성 및 제출 대행 업무는 결국「행정사법」 제2조제1항제1호 및 제4호에 따른 업무로서 일반행정사의 업무라고 보아야 할 것입니다.
한편, 이에 대하여 외국어번역행정사의 경우「행정사법 시행령」 제3조제3호에서「행정사법」 제2조제1항제4호의 업무를 행한다고 규정하고,「행정사법」 제2조제1항제4호에서는 ‘「행정사법」 제2조제1항제1호 내지 제3호의 규정에 의하여 작성된 서류의 제출 대행’이라고 규정하고 있어, 이 사안에서의 서류 작성 및 제출 대행 업무를 외국어번역행정사도 할 수 있다고 볼 여지는 있습니다.
그러나,「행정사법」 제2조제1항제4호에 따른 업무의 내용 및 범위와 관련하여「행정사법 시행령」 제2조제4호에서는 ‘다른 사람의 위촉에 의하여 제1호 내지 제3호의 규정에 의하여 행정사가 작성하거나 번역한 서류를 위촉자를 대행하여 행정기관에 제출하는 일’로 규정하고 있는데, 이 때의 ‘제1호 내지 제3호의 규정에 의하여 행정사가 작성하거나 번역한 서류를 행정기관에 제출하는 일’이란「행정사법」 제2조제1항각 호 및「행정사법 시행령」 제3조의 체계를 고려할 때, ‘제1호 및 제2호의 규정에 의하여 일반행정사나 기술행정사가 작성한 서류를 해당 일반행정사나 기술행정사가 위촉자를 대행하여 행정기관에 제출하는 일 또는 제3호의 규정에 의하여 외국어번역행정사가 번역한 서류를 해당 외국어번역행정사가 위촉자를 대행하여 행정기관에 제출하는 일’로 해석하는 것이 자연스럽고, 이러한 점에서 볼 때 외국어번역행정사가「행정사법」 제2조제1항제4호의 업무를 행한다는 것은 같은 항제3호에 따라 번역한 서류를 해당 외국어번역행정사가 제출 대행하는 것으로 해석하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
설령, 외국어번역행정사가「행정사법」 제2조제1항제4호의 업무를 행한다는 것이 같은 항 제3호에 따라 번역한 서류뿐만 아니라 같은 항 제1호 및 제2호에 따라 작성된 서류를 제출 대행하는 것까지 의미한다고 하더라도「행정사법」 제2조제1항제4호의 업무는 결국 작성하거나 번역한 서류를 ‘제출하는 일’에 불과하지, 작성 자체를 할 수 있도록 허용한 규정은 아니므로, 출입국관리 업무와 관련된 신청서류를 작성하는 일을 외국어번역행정사가 할 수는 없다고 할 것입니다.
위의 내용을 종합적으로 고려하면, 출입국관리 업무와 관련된 신청서류를 작성하고, 그 서류의 제출을 대행하는 것은 결국 ‘행정기관에 제출하는 서류의 작성 및 그 작성된 서류의 제출을 대행하는 것’으로서「행정사법」 제2조제1항제1호 및 제4호에 따라 일반행정사의 업무 범위에 속한다고 보아야 할 것이고, 외국어번역행정사의 업무로 볼 수는 없을 것입니다.
따라서,「행정사법」에 따른 행정사 중 ‘외국어번역행정사’는「출입국관리법 시행령」 별표 1에 따른 ‘외국인의 체류자격’ 중 ‘방문취업(H-2)’ 체류자격에 해당하는 자의 위촉에 의하여 수수료를 받고 외국인등록 신청, 체류기간연장허가 신청, 재입국허가 신청 등 출입국관리 업무와 관련된 신청서류의 작성 및 그 서류의 제출 대행 업무를 할 수 없습니다.