질문: 총액확정계약을 체결하여 수행한 보조사업의 보조금에 대한 환수 가능 여부(「보조금 관리에 관한 법률」 제31조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항보조금법 제2조제1호에서는 “보조금”이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업을 “보조사업”으로 규정하고 있으며, 같은 조 제3호에서는 보조사업을 수행하는 자를 “보조사업자”로 규정하고 있고, 같은 조 제8호에서는 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보조금 또는 간접보조금을 지급 받은 자를 “보조금수령자”로 규정하고 있습니다.
그리고, 보조금법 제30조제1항에서는 중앙관서의 장은 보조사업자가 보조금을 다른 용도에 사용한 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제31조제1항에서는 중앙관서의 장은 보조금의 교부 결정을 취소한 경우에 그 취소된 부분의 보조사업에 대하여 이미 보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소한 부분에 해당하는 보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제33조제1항에서는 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 보조금 또는 간접보조금의 지급 목적과 다른 용도에 사용한 경우(제2호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「중소기업창업 지원법」 제4조제2항에서는 정부는 창업자 및 대통령령으로 정하는 창업지원에 관한 사업을 하는 자에 대하여 필요한 자금을 투자ㆍ출연ㆍ보조ㆍ융자하거나 그 밖에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제39조제1항에서는 중소기업청장은 창업을 촉진하기 위한 업무를 전담하는 창업진흥전담조직을 설치할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제5조제2항제6호에서는 창업진흥전담조직을 「중소기업창업 지원법」 제4조제2항에 따라 정부가 필요한 자금을 투자ㆍ출연ㆍ보조ㆍ융자하거나 그 밖에 필요한 지원을 하는 자 중 하나로 규정하고 있고, 같은 영 제29조제1항에서는 중소기업청장은 중소기업창업 관련 비영리 전문기관 또는 단체의 신청을 받아 「중소기업창업 지원법」 제39조제1항에 따른 창업진흥전담조직을 설치할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 창업진흥전담조직은 창업 활성화를 위한 정책연구 및 제도개선 과제 발굴(제1호), 창업자에 대한 자금, 인력, 판로 및 입지 등에 관한 정보제공 및 지원(제2호), 창업촉진을 위한 교육모델 개발 및 운영ㆍ보급(제3호), 창업 실태조사 및 분석(제4호), 창업 관련 국제기구 및 외국과의 교류 및 협력(제5호), 우수 예비창업자의 발굴 및 지원(제6호), 청소년 및 예비창업자 등에 대한 창업교육 등 기업가정신 제고(제7호), 대학 및 연구기관 등의 창업촉진(제8호), 창업 분야 전문인력 양성(제9호), 그 밖에 관계 중앙행정기관의 장이 위탁하는 사업(제10호)을 수행한다고 규정하고 있습니다.
한편, 국가계약법 제11조제1항에서는 국가를 당사자로 하는 계약을 체결할 때에는 계약금액(제2호) 등 같은 항 각 호의 사항을 명백하게 기재한 계약서를 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조에서는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사계약ㆍ제조계약ㆍ용역계약 또는 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 다음 물가변동, 설계변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은 「중소기업창업 지원법」에 따라 창업진흥전담조직이 지원받은 보조금을 재원으로 창업진흥전담조직과 용역업체가 총액확정계약을 체결하여 수행한 보조사업(벤처창업박람회)에서 보조금을 보조금의 지급 목적과 다른 용도로 사용한 경우에 보조금법에 따라 중앙관서의 장은 보조금의 반환을 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 보조금법 제2조제1호 및 제2호에 따르면, 보조사업이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 재정상의 원조를 하기 위하여 보조금 등을 교부하는 사업이라고 할 것이고, 「중소기업창업 지원법」 제39조 및 같은 법 시행령 제29조1항에 따라 중소기업청이 설치하는 창업진흥전담조직은 국가 외의 자에 해당한다고 할 것인바, 같은 법 제4조제2항 및 제39조, 같은 법 시행령 제5조제2항 및 제29조제2항에 따라 정부가 자금을 보조하여 창업진흥전담조직이 수행하는 창업지원사업은 보조금법 제2조제2호에 따른 보조사업(보조금의 교부대상이 되는 사업)에 해당한다고 할 것입니다.
그런데, 보조금법 제3조제1항에서는 보조금 예산의 편성ㆍ집행 등 그 관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 「중소기업창업 지원법」에서는 보조금의 지급에 관하여 규정하면서 보조금의 관리에 관하여서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 「중소기업창업 지원법」에 따라 보조금이 교부되어 수행하는 보조사업의 경우에 그 보조금의 관리에 관해서는 보조금법이 적용된다고 할 것입니다.
이에 따라, 「중소기업창업 지원법」 제39조에 따른 창업진흥전담조직에 보조금을 지원하여 보조사업을 수행하는 경우에 그 창업진흥전담조직은 보조사업을 수행하는 자로서 보조금법 제2조제3호에 따른 보조사업자에 해당한다고 할 것인데, 보조금법 제22조제1항에 따르면 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 한다고 할 것이고, 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다고 할 것이므로, 창업진흥전담조직이 「중소기업창업 지원법」 제4조제2항에 따라 보조금을 지원받아 같은 법 시행령 제29조제2항 각 호에 따른 창업자 및 창업기업 등을 지원하여 창업을 촉진하기 위한 사업을 수행하는 경우에는 창업 활성화, 창업에 대한 정보의 조사ㆍ제공, 창업을 위한 교육 지원 등 해당 사업의 구체적인 목적에 맞게 보조금을 사용하여야 할 것이고, 만약, 보조사업자인 창업진흥전담조직이 보조금을 보조사업의 목적 외에 다른 용도로 사용하였다면 중앙관서의 장은 보조금법 제30조제1항제1호에 따라 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소하고, 이미 그 취소된 부분의 보조사업에 대하여 보조금이 교부된 경우에는 보조금법 제31조제1항에 따라 해당 보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다고 할 것입니다.
그리고, 보조금법은 효율적인 보조금 예산의 편성 및 집행 등 보조금 예산의 적정한 관리를 도모함을 목적으로 하고, 국가계약법은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 하는바, 양 법은 서로 다른 입법목적을 위하여 규율된 법령으로 둘 중 어느 하나만이 적용되어야 하는 관계에 있는 것도 아니므로, 보조금법 제2조제2호에 따른 보조금의 교부 대상이 되는 보조사업을 보조사업자(창업진흥전담조직)가 제3자와 국가계약법 제11조에 따라 계약금액이 확정되는 총액확정계약을 체결하여 수행하였다면, 보조사업을 총액확정계약을 체결하여 수행하는 것 자체가 보조금의 목적 외 사용에 해당하는지 여부에 대해서는 별론으로 하고, 이 경우에는 국가계약법과 보조금법이 모두 적용된다고 할 것이고, 따라서 용역계약에 따라 수행하는 보조사업에서도 보조금은 보조금법 제22조에 따라 보조금의 용도에 맞게 사용되어야 할 것이며, 만약 보조금을 보조사업의 목적 외에 다른 용도에 사용한 경우에는 보조금법 제30조제1항제1호 및 제31조가 적용되어 보조금의 지급의 전부 또는 일부를 취소하고 이를 환수할 수 있는 대상이 된다고 할 것입니다.
따라서, 「중소기업창업 지원법」에 따라 창업진흥전담조직이 지원받은 보조금을 재원으로 창업진흥전담조직과 용역업체가 총액확정계약을 체결하여 수행한 보조사업(벤처창업박람회)에서 보조금을 보조금의 지급 목적과 다른 용도로 사용한 경우에는 보조금법에 따라 중앙관서의 장은 해당 보조금의 반환을 명할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 「중소기업창업 지원법」에 따라 창업진흥전담조직이 지원받은 보조금을 재원으로 창업진흥전담조직과 용역업체가 총액확정계약을 체결하여 수행한 보조사업(벤처창업박람회)에서 용역업체가 보조금을 보조금의 지급 목적과 다른 용도로 사용하여 해당 보조금을 환수하려는 경우에 창업진흥전담조직과 용역업체에 대하여 보조금의 반환을 명할 수 있는지, 아니면 창업진흥전담조직에 대해서만 보조금의 반환을 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 보조금을 보조금의 지급 목적과 다른 용도로 사용한 경우에 보조금의 환수에 관하여 규정하고 있는 보조금법 제30조, 제31조 및 제33조에 따르면, 보조금의 반환을 명할 수 있는 대상은 보조사업자 또는 보조금수령자라고 할 것인데, 「중소기업창업 지원법」 제39조에 따른 창업진흥전담조직에 보조금을 지원하여 보조사업을 수행한 경우에 창업진흥전담조직은 보조사업을 수행하는 자로서 보조금법 제2조제3호에 따른 보조사업자에 해당한다고 할 것이므로, 보조사업자인 창업진흥전담조직이 보조금을 보조사업 목적 외로 사용하였다면 중앙관서의 장은 같은 법 제31조제1항에 따라 해당 보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다고 할 것입니다.
그리고, 보조사업자가 보조금을 지급 받아 수행해야 할 사업을 직접 수행하지 않고 제3자와 총액확정계약을 체결하여 사업을 대행하도록 하는 경우에도, 그 총액확정계약의 체결 여부와 관계없이 보조금법에 따른 보조사업자의 지위는 계속 유지되므로 보조금법 제22조제1항에 따라 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 할 의무가 있다고 할 것이고, 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다고 할 것이며, 보조사업자와 총액확정계약을 체결하여 보조사업을 수행하는 제3자는 보조금법 또는 관계법령에 따라 보조금을 지급받아 보조사업을 수행하는 자가 아니라 계약관계의 성립을 바탕으로 과업지시서에 따라 사업을 대행하는 자에 불과하므로 보조금법 제2조제3호에 따른 보조사업자에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
또한, 보조금법 제2조제8호에 따른 보조금수령자란 상당한 반대급부 없이 보조금을 지급받는 자라고 할 것인데, 보조사업자가 용역업체와 총액확정계약을 체결하여 보조사업을 수행하는 경우에는 보조금을 재원으로 하여 용역업체에 계약금액이 지급되기는 하나, 이는 반대급부 없이 지급되는 것이 아니라 용역의 대가로 지급되는 것이므로 해당 용역업체는 보조금수령자에 해당하지 않는다고 할 것이고, 총액확정계약의 구체적인 내용에 따라 보조사업을 대행한 용역업체가 보조금수령자이거나, 아니면 계약의 성격이나 조건에 의해 해당 사업의 수행 대가로 받은 보조금을 보조금의 용도에 맞게 사용하여야 하는 의무가 있다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한, 용역업체에 계약금액으로 확정하여 지급한 대가에 대해서 보조금법을 근거로 용역업체에 대하여 반환을 명할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 「중소기업창업 지원법」에 따라 창업진흥전담조직이 지원받은 보조금을 재원으로 창업진흥전담조직과 용역업체가 총액확정계약을 체결하여 수행한 보조사업(벤처창업박람회)에서 용역업체가 보조금을 보조금의 지급 목적과 다른 용도로 사용하여 해당 보조금을 환수하려는 경우에는 창업진흥전담조직에 대해서만 보조금의 반환을 명할 수 있다고 할 것입니다.