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질문: “소상공인지원센터”가 “공공기관”에 해당하는지 여부(「전자정부법」 제2조제9호 관련)
답변: 「전자정부법」 제21조에 따르면 행정기관은 행정정보를 행정기관간에 공동이용하여야 하고,같은 법 제22조의2에 따르면 행정기관은 그 행정기관이 보유하고 있는 행정정보를 공공기관등으로 하여금 행정정보공동이용센터를 통하여 공동이용하게 할 수 있습니다.
 그리고같은 법 제2조제2호에 따르면 “행정기관”이라 함은 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관 및 그 소속기관, 지방자치단체를 말하고, 같은 조 제9호에 따르면 “공공기관”이라 함은「정부투자기관 관리기본법」에 따른 정부투자기관,「정부산하기관 관리기본법」에 따른 정부산하기관,「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단,특별법에 따라 설립된 특수법인,「초ㆍ중등교육법」,「고등교육법」및 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 각급 학교를 말합니다.
한편「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」 제10조의5제1항에서는 중소기업청장은 소상공인의 창업 및 구조고도화를 촉진하기 위하여 정보ㆍ교육 및 상담 등의 서비스를 제공할 수 있는 소상공인지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는데, 중소기업청장의 소상공인지원센터 설치ㆍ운영의 권한은같은 법 제11조 및같은 법 시행령 제23조의2에 따라 시ㆍ도지사에게 위임되었고, 이에 따라 권한을 위임받은 경상북도지사는 경상북도소상공인지원센터의 운영권한을「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 시행령」 제63조 및「경상북도중소기업종합지원센터 설립 및 운영 조례」에 따라 경상북도와 구미시가 출연하여 설립한 비영리 재단법인인 경상북도중소기업종합지원센터에 위탁하고 있습니다.
이 사안에서 경상북도지사가 소상공인지원센터의 운영권한을 재단법인 경상북도중소기업종합지원센터에 위탁한 경우, 이와 같은 소상공인지원센터를「전자정부법」 제2조제9호에 따른 “공공기관”으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 비영리법인에게 운영권한을 위탁한 경상북도소상공인지원센터의 법적 성격에 대하여 살펴보면 이 소상공인지원센터는 경상북도지사가 설치ㆍ운영권한을 갖되 그 운영권한만을 비영리법인에게 위탁한 것에 불과하여 경상북도지사가 설치한 산하기관으로 보아야 할 것이고, 그 운영권한을 비영리 법인에게 위탁하였다고 하여 그 지위가 달라진다고 볼 수는 없습니다.
다음으로 이와 같은 경상북도소상공인지원센터가「전자정부법」 제2조제9호에 따른 공공기관에 해당하는지 여부에 관하여 살펴보면,「전자정부법」 제2조제9호라목에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하기 위하여는 그 기관ㆍ단체가 수행하는 임무와 기능의 공공성과 특수성을 판단하기에 앞서먼저 해당 기관ㆍ단체가 법인이어야 함을 전제로 합니다.
 그런데 앞에서 살펴본 바와 같이 경상북도소상공인지원센터는 법인격을 갖고 있지 아니한 지방자치단체의 산하기관에 불과하여 이를「전자정부법」 제2조제9호라목에 따른 “특수법인”이라고 볼 여지가 없고, 그 밖의 공공기관의 범위를 정하고 있는「전자정부법」 제2조제9호라목외의 다른 목의 어느 하나에 해당한다고 볼 수 없습니다.
또한 이 건 소상공인지원센터는 지방자치단체의 산하기관으로서「전자정부법」 제2조제2호에 따른 지방자치단체에도 해당하지 아니하여 이 법에서 말하는 행정기관이라고 보기도 어렵습니다.
따라서, 경상북도지사가 재단법인 경상북도중소기업종합지원센터에 운영을 위탁한「소기업 및 소상공인지원을 위한 특별조치법」 제10조의5제1항에 따른 “소상공인지원센터”는「전자정부법」 제2조제9호의 “공공기관”에 해당하지 아니합니다.
질문: 시ㆍ군ㆍ자치구의회 의장의 전국적 협의체에 두는 지역협의체가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 따른 공공기관에 해당하는지 여부(「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조 등 관련)
답변: 정보공개법은 공공기관이 보유.관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관한 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서같은 법에 따른 정보공개제도는 행정비밀주의를 타파하고 국민주권주의 실질화를 기하는 제도적 장치(각주: 헌법재판소 2010. 12. 28. 선고 2009헌바258 결정례 참조 )라는 데에 그 의의가 있습니다.
그리고정보공개법 제2조제3호에서는 지방자치단체(나목) 외에 국회, 법원, 중앙행정기관 및 그 소속기관 등 국정운영을 담당하는 국가기관(가목),「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관(다목) 및 각급 학교.지방공사 등 정보공개법 시행령 제2조 각 호의 기관(라목)을 공공기관으로 규정하여, 공공성이나 공익성을 갖는 업무.사업을 수행하는 기관과 함께 국가나 지방자치단체의 예산이 투입되어 예산 집행에 투명성 확보가 필요한 기관을 정보공개의 의무가 있는 공공기관의 범주에 포함시키고 있는바, 같은 규정에 따른 공공기관으로서의 지방자치단체는「지방자치법」 제2조제1항에 따른 지방자치단체의 종류인 특별시.광역시.특별자치시.도.특별자치도와 시.군.구로 제한되는 것이 아니라 지방의회, 지방자치단체의 장 및 읍.면.동과 같은 지방행정기관 등 지방자치단체를 구성하는 기관, 그리고 지방자치단체와 직접적인 관련성을 갖고 지방자치와 관련된 기능을 수행하는 기관을 포괄하는 의미로 보아야 합니다.
(각주: 법제처 2006. 3. 22.회신 06-0038 해석례참조 )또한 「지방자치법」에 따른 전국적 협의체는 지방의회 상호간 교류와 협력을 증진하고 공동의 문제를 협의하기 위해 설립(제165조)되고 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 지방자치단체로부터 재정지원을 받는 기관으로서 지방자치에 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 제출하는 등(제165조제4항.제6항) 그 조직과 운영에 있어 지방자치단체의 사무를 수행하는 공공기관으로 정보공개법 제2조제3호나목에 따른 공공기관인 지방자치단체에 해당합니다.
(각주: 법제처 2006. 3. 22.회신 06-0038 해석례참조 )그렇다면 「지방자치법 시행령」 제102조제3항에 따른 지역협의체는 그 지역적 범위를 각 시ㆍ도별로 한정하고 있을 뿐 전국적 협의체의 효율적 운영을 위한 하부조직이므로 전국적 협의체와 다른 사무를 수행한다고 볼 수 없고, 전국적 협의체와 마찬가지로 지방자치단체의 예산에서 지출하는 지방의회의 부담금으로 지원되어 운영됨은 동일하다는 점을 고려할 때, 지역협의체와 전국적 협의체를 달리 볼 이유는 없을 뿐 아니라 지방자치단체의 부담금을 재원으로 하는 예산의 투명한 집행을 위해서도 지역협의체가 정보공개법 제2조제3호나목에 따른 공공기관인 지방자치단체에 포함된다고 보는 것이 정보공개법의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
＜ 관계 법령＞공공기관의 정보공개에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. "공공기관"이란 다음 각 목의 기관을 말한다.가. (생 략)나. 지방자치단체다.ㆍ라. (생 략)지방자치법제165조(지방자치단체의 장 등의 협의체) ① 지방자치단체의 장이나 지방의회의 의장은 상호 간의 교류와 협력을 증진하고, 공동의 문제를 협의하기 위하여 다음 각 호의 구분에 따라 각각 전국적 협의체를 설립할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)4. 시ㆍ군ㆍ자치구의회의 의장② ∼ ⑥ (생 략)⑦ 제1항에 따른 협의체나 제2항에 따른 연합체의 설립신고와 운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.지방자치법 시행령제102조(협의체의 설립 신고 등) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제165조제1항제3호 또는 제4호에 따른 협의체는 그 효율적 운영을 위해 각 시ㆍ도별 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장 또는 시ㆍ군ㆍ자치구의회의 의장 전부가 참가하는 지역협의체를 하부조직으로 둘 수 있다.
질문: 시ㆍ도지사는 반환공여구역주변지역에 접해 있는 공유수면으로서 매립 후 반환공여구역주변지역에 속하게 될 구역을 매립하여 일반산업단지를 조성하는 내용의 사업을 공여구역주변지역등발전종합계획에 포함하여 수립할 수 있는지?(「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제7조 등 관련)
답변: 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(이하 “미군공여구역법”이라 함) 제2조제5호에서는 “공여구역주변지역등발전종합계획”(이하 “종합계획”이라 함)이란 같은 조 제2호부터 제4호까지에 해당하는 공여구역주변지역, 반환공여구역 및 반환공여구역주변지역의 발전 및 주민복지 향상을 위한 사업과 각종 지원에 대한 종합적인 계획을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제7조제1항에서는같은 법 제2조제1호부터 제4호까지의 규정에 해당되는 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 같은 지역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등과 협의하거나 신청을 받아 종합계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제7조제2항각 호에서는 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 발전 목표 및 기본방향(제1호) 등 종합계획에 포함해야 하는 사항을 규정하고 있는바,이 사안은 시ㆍ도지사가 반환공여구역주변지역에 접해 있는 공유수면으로서 매립 후 반환공여구역주변지역에 속하게 될 구역을 매립하여 일반산업단지를 조성하는 내용의 사업을 종합계획에 포함하여 수립할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,미군공여구역법 제1조에서는 이 법은 미합중국 군대에게 공여되거나, 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 복리 증진을 도모하는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고,같은 법 제2조제5호에서는 종합계획이란 공여구역주변지역, 반환공여구역 및 반환공여구역주변지역의 발전 및 주민복지 향상을 위한 사업과 각종 지원에 대한 종합적인 계획을 말한다고 규정하고 있으므로, 반환공여구역주변지역에 관한 종합계획을 수립하도록 한 미군공여구역법 제7조의 입법 취지는 반환공여구역주변지역의 발전 및 해당 지역주민의 복리 증진을 도모하려는 것이라고 보아야 할 것이고, 이러한 입법 취지를 고려하면 종합계획에 포함하여 시행할 수 있는 사업에 해당하는지 여부는 해당 사업이 반환공여구역주변지역의 발전 및 해당 지역주민의 복리 증진에 기여할 수 있는 사업에 해당하는지 여부에 따라 판단해야 할 것입니다.
그런데, 향후 공유수면이 매립된 후에 반환공여구역주변지역에 속하게 될 구역을 매립하여 일반산업단지를 조성하는 사업의 경우에는, 비록 종합계획 수립 시점에는 아직 공유수면으로서 반환공여구역주변지역의 행정구역에 속하지 않는 구역에서 시행되는 사업이지만, 공유수면의 매립과 일반산업단지 조성이 완료된 시점을 기준으로 보면 반환공여구역주변지역의 행정구역 내에 해당 일반산업단지가 위치하게 될 것이라는 점, 해당 공유수면의 매립과 일반산업단지 조성으로 인하여 유발되는 경제적 이익은 주로 반환공여구역주변지역과 그 지역주민이 향유하게 될 것임을 쉽게 예상할 수 있다는 점을 고려하면 반환공여구역주변지역의 발전 및 해당 지역주민의 복리 증진에 기여할 수 있다는 측면에서는 반환공여구역주변지역의 육지 지역 내에 일반산업단지를 조성하는 사업과 본질적인 차이가 없다고 할 것이므로, 반환공여구역주변지역에 접해 있는 공유수면으로서 매립 후 반환공여구역주변지역에 속하게 될 구역을 매립하여 일반산업단지를 조성하는 내용의 사업도 종합계획에 포함되어 시행될 수 있는 사업에 해당한다고 보는 것이 미군공여구역법의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
아울러, 만약 반환공여구역주변지역에 접해 있는 공유수면으로서 매립 후 반환공여구역주변지역에 속하게 될 구역을 매립하여 일반산업단지를 조성하는 내용의 사업을 종합계획에 포함하여 수립할 수 없다고 본다면, 종합계획에 따라 시행할 수 있는 사업이 현행 행정구역으로서의 반환공여구역주변지역에서 시행되는 사업으로 한정되게 될 것인데, 이 경우 반환공여구역주변지역 육지 지역의 지형 등 현행 행정구역의 지역적, 공간적 한계로 인하여 종합계획에 포함하여 시행할 수 있는 사업의 종류나 규모가 제한되게 되어 낙후된 반환공여구역주변지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 복리 증진을 도모하려는 미군공여구역법의 입법 목적을 달성하지 못하게 되는 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 것입니다.
따라서, 시ㆍ도지사는 반환공여구역주변지역에 접해 있는 공유수면으로서 매립 후 반환공여구역주변지역에 속하게 될 구역을 매립하여 일반산업단지를 조성하는 내용의 사업을 종합계획에 포함하여 수립할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제16조제6항(「정부조직법」 개정에 따른 조직명칭 변경과 이전계획 변경 절차) 관련
답변: ○「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(이하 “「행정도시특별법」”이라 함) 제16조에 따르면, 행정안전부장관은 중앙행정기관등을 행정중심복합도시로 이전하는 계획(이하 “이전계획”이라 함)을 수립하여 대통령의 승인을 얻어야 하는데(같은 조 제1항), 이전계획에는 이전대상 중앙행정기관등, 이전방법 및 시기, 이전에 소요되는 비용의 추정치 등이 포함되어야 하고(같은 조 제3항), 행정안전부장관은 이전계획 수립을 위하여 미리 공청회를 열어 국민 및 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하며(같은 조 제4항), 대통령으로부터 이전계획의 승인을 얻은 때에는 관보에 고시하여야 하고(같은 조 제5항), 이전계획을 변경할 경우에도 같은 조 제1항, 제4항 및 제5항의 절차를 거쳐야 하나, 다만 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 제1항 및 제4항의 규정을 준용하지 않는다고 규정하고 있습니다(같은 조 제6항).

○같은 법 시행령 제6조제2항에서는 「행정도시특별법」 제16조제6항 단서에서 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우로 1.「정부조직법」등 법령의 제정ㆍ개정으로 이전대상 중앙행정기관 및 그 소속기관(이하 “중앙행정기관등”이라 함)의 명칭이변경되는 경우, 2. 이전대상 중앙행정기관등 중에 소속기관을 추가하거나 제외하는 경우 등을 규정하고 있습니다.

○ 이와 같이 이전계획을 수립하기 위해 법률에서 공청회, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의, 대통령 승인 및 계획고시라는 법정절차를 규정하고 있는 이유는 이전계획은 「행정도시특별법」 제19조에 따른 행정중심복합도시건설에 관한 기본계획과 제20조에 따른 개발계획 수립을 위한 기초자료일 뿐만 아니라 행정중심복합도시의 정부청사 배치방법 및 유형을 결정하는 등 청사건설계획 수립을 위한 자료로 사용되는 것이므로 이전계획을 변경할 경우에도 이전계획의 수립과 마찬가지로 엄격한 법정절차를 거치도록 하고 있는 것이나 이전대상기관과 그 범위에 있어서 본질적인 변화가 아닌 대통령령에서 정하는 경미한 사항의 변경에 해당하는 경우에는 이러한 절차에 대하여 예외를 인정하여 간편하게 변경할 수 있도록 하려는 것입니다.

○ 그런데, 2008. 2. 29. 개정된「정부조직법」의 내용을 살펴보면, 재정경제부와 기획예산처가 통합되어 기획재정부로 변경되고 국정홍보처가 폐지되는 등 이전대상기관 간의 통합 또는 중앙행정기관의 폐지로 이전대상기관이 구「정부조직법」(2005. 12. 29 법률 7773호로 개정되기 전의 것을 말함) 및 직제에 따른 12부 4처 2청(49개 기관)에서 9부 2처 2청으로 변경되었고, 종전 대통령 직속 중앙행정기관이던 중앙인사위원회와 국무총리실 소속기관이던 비상기획위원회는 폐지되어 행정안전부로 그 업무가 통합되는 등 정부조직에 변화가 있었습니다.

○ 그러나, 이와 같이 2008. 2. 29. 개정된「정부조직법」에 따른 중앙행정기관등의 조직변화는 「행정도시특별법」 제16조제2항 따른 이전대상 제외기관과 이전계획상의 이전대상기관의 통합이 발생하였다거나, 당초 이전계획에서 예상하지 못했던 중앙행정기관이 신설되는 등의 본질적 개편은 아니라 할 것이고, 업무조정에 따른 중앙행정기관의 담당 부서의 이동이나 통합 등 경미한 정도의 조직변경일 뿐이므로「정부조직법」변경 전ㆍ후의 이전대상기관과 이전제외기관을 비교하여 이전계획상 이전대상기관의 범위에 실질적인 변화는 없다고 볼 것입니다.

○ 따라서, 2008. 2. 29.「정부조직법」개정에 따라 변경되는 이전계획상 중앙행정기관등의 명칭변경은 「행정도시특별법」 제16조제6항 단서 및 같은 법 시행령 제6조제2항제1호에 따른 이전대상 중앙행정기관 및 그 소속기관의 명칭이 변경되는 경우에 해당됩니다.
질문: 시·도 회계의 재산을 해당 시·도 교육청 교육비특별회계 재산으로 무상 이관 가부(「공유재산 및 물품 관리법」 제12조 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」 제12조에서는 지방자치단체의 각 회계 중 어느 하나의 회계에 속하는 재산을 다른 회계의 재산으로 이관할 때에는 유상(有償)으로 하되 다만, 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 이관하는 경우에는 그 지방자치단체 공유재산심의회의 심의를 거쳐 무상으로 할 수 있다고 규정되어 있는바, 해당 규정의 취지는 투명하고 효율적인 절차에 따라 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하기 위하여 해당 지방자치단체의 어느 하나의 회계에 속하는 재산을 다른 회계의 재산으로 이관(유상 또는 무상)할 때의 원칙을 규정한 것으로서, 이는 동일한 지방자치단체 내에서 회계 간의 재산 이관을 전제로 한 규정이라고 할 것입니다.
살피건대,「지방자치법」 제2조제1항에 따르면 지방자치단체는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(제1호) 및 시, 군, 구(제2호)의 두 가지 종류로 구분되고, 시ㆍ도 교육청은 시ㆍ도에 두는 교육ㆍ학예ㆍ체육에 관한 행정기관의 하나라 할 것이므로, 교육감은「지방자치법」과「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 교육ㆍ학예ㆍ체육에 관한 행정사무를 담당하기 위해 설치된 지방자치단체의 집행기관의 하나일 뿐만 아니라(법제처 2010. 7. 12.회신 10-0160 해석례참조), 지방자치단체로서의 시ㆍ도는 1개의 법인이 존재할 뿐이고, 다만 사무의 영역에 따라 시ㆍ도지사와 시ㆍ도 교육감이 별개의 집행 및 대표기관으로 병존한다고 할 것입니다(대법원 2001. 5. 8. 선고 99다69341 판결참조).또한,「지방교육자치에 관한 법률」 제38조에 따르면 교육비특별회계는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 당해 지방자치단체에 두는 것이므로 교육비특별회계에 속하는 재산은 당해 지방자치단체의 재산이라고 할 것이고,「공유재산 및 물품 관리법」 제9조제2항에서 부동산이나 그 밖의 권리에 해당하는 공유재산으로서 등기 또는 공부(公簿)에 등록이 필요한 공유재산의 권리자 명의는 해당 지방자치단체로 하도록 규정되어 있는 것을 보더라도 결국 교육비특별회계 소관의 공유재산은 해당 지방자치단체의 재산이라고 할 수 있을 것입니다.
한편,「공유재산 및 물품 관리법」 제98조,「지방교육자치에 관한 법률」 제3조,「지방재정법」 제10조등에서 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 “지방자치단체의 장”이나 “시ㆍ도지사”를 “교육감”으로 본다고 규정한 것은 공유재산 및 물품 관리의 실무상 교육감이 시ㆍ도의 교육ㆍ과학ㆍ체육에 관한 사무를 독자적으로 관장하도록 함으로써 교육의자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위한 것이지, 이를 두고 시ㆍ도 교육청과 시ㆍ도를 서로 다른 지방자치단체라 할 수 없고, 교육비특별회계가 해당 지방자치단체 회계가 아니라거나 시ㆍ도 교육청의 재산이 해당 지방자치단체의 재산이 아니라고 할 수도 없을 것입니다.
그렇다면, 시ㆍ도지사와 시ㆍ도 교육감은 하나의 지방자치단체 내의 서로 다른 집행기관들이고, 동일한 지방자치단체 내에서 회계 간의 재산 이관을 전제로 한「공유재산 및 물품 관리법」 제12조가 적용될 수 있다고 할 것입니다.
따라서,「공유재산 및 물품 관리법」 제12조에 따라 시ㆍ도의 회계에 속하는 재산을 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 그 지방자치단체 공유재산심의회의 심의를 거쳐 무상으로 해당 시ㆍ도 교육청의 교육비특별회계의 재산으로 이관할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 비상벨 등 안전관리 시설을 설치하여야 할 의무가 있는 공중화장실등의 범위(「공중화장실 등에 관한 법률」 제7조제4항 등 관련)
답변: 먼저 법령이 ‘시행’되면 법령은 그 자체로서 효력을 가지고 존재하게 되고, 별도의 경과조치 등이 없는 이상 개정된 법령의 시행일 이후 발생하는 사실관계나 법률관계뿐 아니라 과거에 발생하여 개정된 법령의 시행 당시에도 여전히 진행 중인 사실관계나 법률관계에도 원칙적으로 개정된 법령이 효력을 미친다고 할 것인데,(각주: 법제처 2010. 12. 23.회신 10-0423 해석례및 법제처 법령ㆍ입안심사기준(2022) p.639 참조) 개정 공중화장실법 시행일 이후에 공중화장실등을 설치하는 경우에는 개정된 법령의 시행일 이후에 발생한 사실관계에 해당한다는 점은 명확하다고 할 것이나, 이 경우에도 해당 공중화장실등이 같은 법 제7조제4항의 규율 대상에 해당하는 경우에만 해당 개정규정이 적용된다고 할 것입니다.
그런데 개정 공중화장실법 제7조제4항에서 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은 범죄 및 안전사고를 예방하기 위하여 공중화장실등에 비상벨 등 안전관리 시설을 설치하여야 하며’라고 규정하여 안전관리 시설의 설치 의무를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부과하면서 “안전관리 시설의 설치가 필요한 공중화장실등은 조례로 정한다”고 규정하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 안전관리 시설을 설치해야 하는 공중화장실등의 구체적인 범위를 조례로 정하도록 하고 있다는 점에서 조례로 안전관리 시설 설치가 필요하다고 정한 공중화장실등에 해당하는 경우에만 비로소 같은 조례에서 정한 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 공중화장실등에 안전관리 시설을 설치해야 하는 의무를 진다는 점은 그 문언과 규정체계상 분명하므로, 개정 공중화장실법 제7조제4항의 위임에 따른 조례에서 ‘안전관리 시설의 설치가 필요한 공중화장실등’의 대상으로 따로 정하지 않은 공중화장실등의 경우에는 비록 개정 공중화장실법 시행일 이후 설치되는 경우라 하더라도 의무설치대상공중화장실등에는 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
그리고 개정 공중화장실법 제7조제4항에서 안전관리 시설의 설치가 필요한 공중화장실등을 조례로 정하도록 위임하고 있는 것은 민간 소유 공중화장실등을 포함한 모든 공중화장실등을 설치ㆍ관리하는 자에게 안전관리 시설을 설치하도록 할 경우 예산상 제약 등으로 인하여 그 설치ㆍ관리에 현실적인 어려움이 있고, 시ㆍ군ㆍ구(각주: 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말함)를 말하며, 이하 같음.)의 여건 등을 고려하지 않고 안전관리 시설 설치 의무를 법률로서 일률적으로 강제하는 것은 과도한 규제가 될 수 있다는 점 등을 고려하여, 각 지방자치단체의 조례로 안전관리 시설의 설치가 필요하다고 정한 공중화장실등에 대해서만 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 해당 공중화장실등에 안전관리 시설을 설치하도록 함으로써, 각 시ㆍ군ㆍ구의 정책적 고려에 따라 안전관리 시설 설치대상 공중화장실등의 범위를 탄력적으로 정할 수 있도록 하기 위한 취지라는 점(각주: 2020. 9. 16. 의안번호 2103932호 및 2020. 10. 29. 의안번호 2104743호로 발의된 공중화장실 등에 관한 법률 일부개정법률안 국회 행정안전위원회 전문위원 검토보고서 참조 )에서 개정 공중화장실법 제7조제4항의 위임에 따라 안전관리 시설이 필요하다고 조례로 정한 공중화장실등에 한정하여 의무설치대상공중화장실등에 포함된다고 보는 것이 안전관리 시설을 설치해야 할 공중화장실등을 각 지방자치단체의 개별적인 실정 등에 맞게 조례로 정할 수 있도록 위임한 해당 규정의 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 개정 공중화장실법 제7조제4항에서는 안전관리 시설의 설치의무자를 “공중화장실등을 설치ㆍ관리하는 자”가 아닌 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”으로 규정하고 있고, 같은 규정에서 의무설치대상공중화장실등의 범위를 구체적으로 정하고 있지는 않으며, 같은 법 제16조에서는 국가 및 지방자치단체가 ‘공중화장실등을 설치ㆍ관리 또는 개선하는 자’에 대하여 설치ㆍ관리 또는 개선 비용 등의 일부를 예산의 범위에서 보조할 수 있도록 규정(각주: 특히 개정 공중화장실법에서는 제16조 후단을 개정하여 같은 법 제7조제4항에 따라 기존 공중화장실등을 개선할 때에는 그 개선 비용의 일부를 우선적으로 보조할 수 있도록 규정하였음.)하고 있는바, 이는 지방자치단체의 관할구역 안에서도 공중화장실등의 설치ㆍ관리자가 다양할 수 있다는 점을 고려해 지방자치단체가 아닌 법인 또는 개인이 설치ㆍ관리하는 공중화장실등의 경우, 그 설치ㆍ관리자에게 시설 개선 등에 필요한 일정한 비용을 보조함으로써 안전관리 시설의 설치를 간접적으로 유도하는 방식으로도 정책 집행의 실효성을 담보할 수 있도록 규정체계를 마련한 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 합니다.
따라서 개정 공중화장실법 시행일인 2023년 7월 21일 이후에 설치되는 공중화장실등이라도 같은 법 제7조제4항에 따라 조례로 안전관리 시설 설치가 필요한 공중화장실등으로 정하지 않은 경우에는 의무설치대상공중화장실등에 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞공중화장실 등에 관한 법률(2021. 7. 20. 법률 제18302호로 일부개정되어 2023. 7. 20. 시행 예정인 것)제7조(공중화장실등의 설치기준) ① ∼ ③ (생 략)④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 범죄 및 안전사고를 예방하기 위하여 공중화장실등에 비상벨(비상 상황 발생 시 그 시설의 관리자 또는 주소지를 관할하는 경찰관서에 즉시 연결되어 신속한 대응이나 도움을 요청할 수 있도록 설치된 기계장치를 말한다) 등 안전관리 시설을 설치하여야 하며, 안전관리 시설의 설치가 필요한 공중화장실등은 조례로 정한다.⑤ㆍ⑥ (생 략)⑦ 제1항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 공중화장실등의 설치기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
질문: 예규로 공무원에 대한 가족수당 및 자녀학비보조수당의 지급을 제한할 수 있는지 여부(「공무원수당 등에 관한 규정」 제10조·제11조, 「공무원보수 등의 업무지침」 제6장 관련)
답변: 「공무원수당 등에 관한 규정」(이하 “수당규정”이라 함) 제10조제1항 및 제11조제1항에서는 부양가족이 있는 공무원에게는 가족수당을 지급하고 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교에 다니는 자녀가 있는 공무원에게는 자녀학비보조수당을 지급하는 것을 원칙으로 규정하면서, 수당규정 제10조제4항(제11조제6항에 따라 준용되는 경우를 포함합니다.
 이하 같습니다)에서는 같은 부양가족에 대하여 부양하는 공무원이 2명 이상인 경우나 부부가 공무원인 경우에는 그중 1명에게만 가족수당을 지급하도록 하고 자녀학비보조수당도 부부가 공무원인 경우 1명에게만 지급하도록 규정하여 가족수당 및 자녀학비보조수당 지급의 제한을 명시하고 있습니다.
그런데, 공무원 수당은 복리후생이나 성과보상 등의 차원에서 봉급 외에 지급되는 것으로서 그 지급의 근거와 지급 제한은 명확히 법령에 근거가 있어야 하고, 법령에 근거가 있더라도 공무원의 복리후생 증진 차원에서 수당을 지급하는 취지와 공무원 사이의 형평성 등을 고려하여 그 지급 제한 요건을 엄격하게 해석하여야 할 것이므로 이와 같은 예외 규정은 제한적으로 해석되어야 할 것이며, 법령에 근거하지 않은 수당 지급 제한은 법령의 범위를 벗어난 것에 해당하므로 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
이에 따라 「공무원보수 등의 업무지침」(이하 “보수지침”이라 함) 중 가족수당 및 자녀학비보조수당의 지급 제한 규정이 법령의 범위를 벗어난 것인지 여부를 살펴보면,수당규정의 근거 법률인「국가공무원법」 제1조 및 제2조에서는 그 적용대상을 공무원으로 명확하게 규정하고 있고, 가족수당 및 자녀학비보조수당의 지급제한에 관하여수당규정 제10조제4항에서는 같은 부양가족에 대하여 부양하는 공무원이 2명 이상인 경우나 부부가 공무원인 경우로 명시하고 있을 뿐이고 부부 중 한 명만 공무원일 때 다른 배우자가 어느 기관에 근무하는지에 따라 가족수당 및 자녀학비보조수당을 달리 지급하는 것에 대해서는 아무런 규정이 두고 있지 않습니다.
 따라서 보수지침에서「국가공무원법」이나수당규정에서 규정한 것 외에 가족수당 및 자녀학비보조수당의 지급을 제한하는 경우를 추가하고, 인건비가 국고에서 보조되는 기관에서 근무하고는 있는 공무원이 아닌 자에 관한 사항까지 정하는 것은 법령의 범위를 벗어난 것에 해당한다고 할 것입니다.
한편,수당규정 제10조제9항(제11조제6항에 따라 준용되는 경우를 포함함)에서는 수당의 지급방법 등 수당 지급에 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하도록 규정하고 있는바, 이 규정이 수당지급 제한의 법위를 확대하는 지침의 근거가 될 수 있는지가 문제될 수 있으나, 여기에서 ‘지급방법 등 수당 지급에 필요한 사항’이란 ‘수당 지급에 관한 구체적인 내용이나 지급 제한 방법 등’을 의미하는 것이 아니라 ‘수당 지급에 관한 절차적인 사항’을 말한다고 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것이므로 수당 지급 제한을 위한 구체적인 신청ㆍ심사 방법 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부 예규인 보수지침으로 정할 수 있으나, 수당 지급 제한 사유를 새롭게 추가하는 내용은수당규정 제10조제9항에서 위임한 범위를 초과한 것으로 보아야 할 것이므로 보수지침으로 정할 수 없다고 할 것입니다.
따라서 부부 중 1명이 공무원이고 다른 1명은 인건비가 국고에서 보조되는 기관에 근무하는 경우(이하 “이 건의 경우”라 함) 공무원인 배우자에게는 가족수당을 지급하지 않도록 하고 자녀학비보조수당은 부부 중 1명에게만 지급하도록 하는 내용을 행정안전부 예규인 보수지침으로 정할 수 없다고 할 것입니다.
다만, 공무원에 대하여 수당을 지급하면서 동일한 부양가족에게 국고에서 수당이 이중 지급되는 것을 방지하기 위하여, 이 건의 경우에 공무원인 배우자에게는 가족수당을 지급하지 않도록 하고 자녀학비보조수당은 부부 중 1명에게만 지급하도록 하는 것은 일응 제한의 합리성이 있다고 판단되므로 이와 같은 수당 지급 제한의 필요성이 인정된다면 수당규정에 새로운 제한 규정을 두는 방법을 고려할 수 있을 것입니다.
질문: 「옥외광고물 등 관리법」에 따른 홍보탑을 「도로법」에 따른 도로점용허가를 받아야만 설치할 수 있는지 여부(「도로법」 제38조 등 관련)
답변: 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제3항에 따라 국가등이 특정한 목적을 위해 재원을 마련하기 위한 기금조성 등을 위해 설치할 수 있도록 되어 있는 홍보탑은「옥외광고물 등 관리법 시행령」 별표 7에 따라 고속국도 휴게소 부지에 설치할 수 있도록 되어있는데, 고속국도의 휴게소는「도로법 시행령」 제2조제5호에서 도로의 부속물의 하나로 규정하고 있고, 이러한 도로의 부속물도「도로법」 제2조제2항에 따라 도로에 포함됩니다.
한편,「도로법 시행령」 제28조제5항각 호에서는「도로법」 제38조제2항에 따라 도로의 점용을 위한 허가를 받을 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류를 정하면서, 점용허가를 받을 수 있는 대상으로 ‘홍보탑’을 정하고 있지 않고, 다만 같은 항 제6호에서 간판ㆍ표지ㆍ깃대ㆍ주차측정기ㆍ현수막ㆍ아치를 정하고 있어「옥외광고물 등 관리법 시행령」 별표 7에 따라 홍보탑을 고속국도 휴게소 부지 내에 설치할 경우 도로점용허가를 받아야 하는지 여부가 문제됩니다.
우선, 홍보탑이「도로법 시행령」 제28조제5항제6호에서 도로점용허가 대상으로 정하고 있는 간판인지에 대하여 살펴보면,「옥외광고물 등 관리법」 제2조제1항에서는 옥외광고물의 종류로 ‘간판’을 규정하고 있고,같은 법 시행령 제3조에서는 옥외광고물을 16가지로 분류하여 정의하고 있는데, 이러한 분류에 ‘홍보탑’은 포함되어 있지 않으며, 오히려같은 영 제37조의3제1항에서 기금조성을 위한 옥외광고사업의 경우 “제3조의 분류에도 불구하고 홍보탑을 이용하여 광고를 할 수 할 수 있다”고 규정하여 홍보탑을 별도의 옥외광고물로 규정하고 있는바, 그렇다면 홍보탑은 간판과 달리「도로법 시행령」 제28조제5항각 호에서 도로점용허가를 받을 수 있는 대상으로 정하고 있지 아니하므로 도로점용허가의 대상은 아니라 할 것입니다.
그런데,「옥외광고물 등 관리법」 제6조제3항ㆍ제6항,같은 법 시행령 제37조의3 및별표 7에서 국가등은 광고물의 정비나 주요 국제행사의 재원마련을 목적으로 하는 옥외광고사업의 경우에는같은 법에서 정하고 있는 광고물등의 설치ㆍ표시방법 이외의 표시방법을 이용하거나 광고물등의 설치가 금지되는 지역ㆍ장소를 이용할 수 있는 특례를 규정하면서 특별히 홍보탑을 도로 구역인 고속국도 휴게소 부지 내에 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 특정한 정책 목적을 달성하기 위하여 홍보탑을 고속국도 휴게소 부지 내에 특별히 설치할 수 있도록 한 것으로 보아야 할 것이므로, 결국 홍보탑은「도로법」 제38조에 따른 도로점용허가와 관계없이 국가가 자신의 정책목적을 위하여 「옥외광고물 등 관리법시행령」 별표 7에 따라 고속국도 휴게소 부지 내에 설치하게 한 것이라 할 것입니다.
특히,「옥외광고물 등 관리법 시행령」 별표 7에서는 홍보탑을 설치하는 경우, 휴게소의 진출입로는 제외하도록 하고, 도로경계선으로부터 1미터 이상의 거리를 두어 보행인 및 차량 등의 통행에 방해가 되지 않도록 하고 있으므로, 홍보탑을 고속국도 휴게소 부지 내에 설치한다고 하더라도 도로의 적정한 관리를 통해 도로의 안전과 원활한 교통을 도모하는「도로법」전체의 취지에도 어긋나지 않습니다.
따라서,「옥외광고물 등 관리법 시행령」 제37조의3 및별표 7에 따른 홍보탑은「도로법」 제38조 및같은 법 시행령 제28조제5항에 따른 도로점용허가를 받지 않고도 고속국도 휴게소 부지 내에 설치할 수 있습니다.
질문: 「옥외광고물 등 관리법」 제8조(광고물등의 허가·신고·금지 등의 대상에서 제외되는 광고물의 범위) 관련
답변: ○「옥외광고물 등 관리법」 제2조제1호에서는 “옥외광고물”이란 상시 또는 일정기간 계속하여 공중에게 표시되어 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소에서 볼 수 있는 것(대통령령이 정하는 교통시설 또는 교통수단에 표시되는 것을 포함함)으로서 간판ㆍ입간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단 기타 이와 유사한 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제3조제1항에서는 도시지역, 문화재보호구역, 보전산지 등 지역ㆍ장소ㆍ물건에 옥외광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”이라 함) 중 대통령령이 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받거나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고해야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 또한「옥외광고물 등 관리법」 제4조제1항에서는같은 법 제3조제1항각 호의 지역ㆍ장소 또는 물건 중 미관풍치ㆍ미풍양속의 유지 또는 공중에 대한 위해방지와 건강하고 쾌적한 생활환경의 조성을 위하여 대통령령이 정하는 지역ㆍ장소 또는 물건에는 광고물등(대통령령이 정하는 광고물등을 제외함)을 표시 또는 설치할 수 없도록 규정하고 있고,같은 법 제4조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 미관풍치ㆍ미풍양속의 유지 또는 공중에 대한 위해방지와 건강하고 쾌적한 생활환경의 조성을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는같은 법 제3조제1항각 호의 지역으로서 대통령령이 정하는 지역에 대하여 특정구역을 지정하여같은 법 제3조제2항에 의한 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있도록 규정하고 있습니다.

○ 이에 따라「옥외광고물 등 관리법 시행령」 제4조 및 제5조에서는 허가대상 광고물등 및 신고대상 광고물등을 구분하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제10조 및 제11조에서는 광고물등의 표시가 금지되는 지역ㆍ장소 및 물건을 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제12조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 특정구역으로 지정하여 광고물등의 표시를 금지하거나 제한할 수 있는 지역을 정하고 있습니다.

○ 그런데,「옥외광고물 등 관리법」 제8조에서는 비영리 목적으로서 설치ㆍ표시 기간이 30일 이내인 각 호의 광고물등에 대하여는 광고물등의 허가 또는 신고, 금지 또는 제한에 관한같은 법 제3조 및 제4조를 적용하지 않도록 하면서,같은 법 제8조제4호에서는 “단체 또는 개인의 적법한 정치활동 또는 노동운동을 위한 행사 또는 집회 등에 사용되는 광고물등”을 정하고 있는바, 여기에서 정치활동에 사용되는 광고물등에 대하여같은 법 제3조 및 제4조의 규정이 배제되려면 반드시 행사 또는 집회 등에 사용될 것을 요건으로 하는지 문제됩니다.

○ 우선, 「옥외광고물 등 관리법」 제8조제4호의 문리적인 의미를 살펴보면, “단체 또는 개인의 적법한 정치활동 또는 노동운동을 위한 행사 또는 집회 등에 사용되는 광고물”에서 “행사 또는 집회”를 수식하는 문구를 어디까지로 보아야 할지가 문제될 수 있습니다.
 그런데,같은 법 제8조제4호중 “적법한”의 표현은 “적법한” 범위 내에서의 정치활동이나 노동운동에 관한 경우에만같은 법상 규제를 배제한다는 의미로 보아야 할 것으로, 같은 문장 내에서 “정치활동”과 “노동운동”을 공통적으로 수식한다고 할 것이고, 또한 “정치활동”이라는 활동은 “노동운동”이라는 활동과 대구(對句)를 이루어 사용되어, “정치활동” 또는 “노동운동”의 구체적인 수단으로서 “행사 또는 집회 등”을 규정하고 있다고 문장을 읽는 것이 문구간의 선후관계에 있어 보다 적절한 해석의 방법이라고 할 것입니다.
 그리고 “개인”의 정치활동을 위한 “행사 또는 집회 등”을 해석함에 있어서도 개인의 활동을 위한 것이면 되는 것이지 반드시 당사자 개인이 혼자 하는 “행사 또는 집회 등”을 의미하는 것은 아니므로 “개인”이 하는 행사 또는 집회를 찾기 어렵다는 이유로같은 법 제8조제4호를 달리 해석할 것은 아닙니다.
 따라서 문리적인 해석에 있어같은 법 제8조제4호의 문장구조를 “단체 또는 개인의 적법한정치활동을 위한 행사 또는 집회 등” 또는 “단체 또는 개인의 적법한 노동운동을 위한 행사 또는 집회 등”에 사용되는 광고물등으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.

○ 또한「옥외광고물 등 관리법」 제8조제1호부터 제3호까지의 규정에서 정하고 있는같은 법 제3조 및 제4조의 적용배제대상을 살펴보면, 관혼상제, 학교행사 또는 종교의식을 위하여 설치ㆍ표시되는 광고물등 또는 시설물의 보호ㆍ관리를 위하여 설치ㆍ표시하는 광고물등으로서, 다소 일회적이고 비교적 그 남용의 소지가 적은 광고물이거나 오히려 공익적으로 그 설치ㆍ표시가 필요한 광고물등인데 반해,같은 법 제8조제4호에 따른 정치활동 관련 광고물의 경우 그 적용범위가 넓고 양태가 매우 다양한바, 이를 “행사 또는 집회 등”에 사용되는 경우로 제한하여 해석하지 않으면 정치활동이라는 명목으로같은 법 제3조 및 제4조의 제한을 받지 않는 광고물이 범람하여 미관풍치 및 미풍양속을 유지하고 공중에 대한 위해를 방지하려는「옥외광고물 등 관리법」의 입법목적을 저해하는 결과를 초래할 수 있을 것입니다.

○ 그런데,「옥외광고물 등 관리법」 제8조제4호에서는 “행사 또는 집회 등”이라는 표현을 사용하고 있는데, 일반적으로 “등”의 표현은 그 앞에 제시된 단어와 유사하거나 입법기술상 명시하기 어려운 것을 포괄하기 위하여 사용하는 표현으로 행사나 집회 외의 다른 경우에 사용되는 광고물 등도 예정하고 있다고 보이는바,같은 법 제8조제4호에는 “행사”나 “집회” 외에 그 밖에 이에 준하는 모임 등의 행위를 하는 데 사용되는 광고물 등도 포함된다고 보아야 할 것입니다.

○ 따라서「옥외광고물 등 관리법」 제8조제4호에 따라같은 법 제3조 및 제4조의 적용배제 대상이 되려면 단체 또는 개인의 적법한 정치활동을 위한 행사 또는 집회 등에 사용되는 광고물등이어야 한다고 할 것입니다.
질문: 행정안전부 -「옥외광고물 등 관리법」 제8조제2호에 따른 종교의식의 범위(「옥외광고물 등 관리법」 제8조제2호 등 관련)
답변: 「옥외광고물 등 관리법」은 옥외광고물의 질적 향상을 위한 기반을 조성하고, 옥외광고물의 표시ㆍ설치 등에 관한 사항을 정하여 아름다운 경관과 미풍양속을 보존하고 공중에 대한 위해를 방지하며 건강하고 쾌적한 생활환경을 조성함을 목적으로 하는 법으로(제1조),같은 법 제3조에 따르면 도시지역 등에 대통령령으로 정하는 광고물등(옥외광고물 또는 게시시설을 말하며, 이하 같음)을 표시하거나 설치하려는 자는 허가를 받거나 신고를 하여야 하고,같은 법 제4조에서는 대통령령으로 정하는 지역ㆍ장소 또는 물건에는 광고물등을 표시하거나 설치해서는 안된다고 규정하고 있습니다.
그런데,「옥외광고물 등 관리법」 제8조에서는 표시ㆍ설치 기간이 30일 이내인 비영리 목적의 광고물등이 각 호의 어느 하나에 해당하면같은 법 제3조에 따른 허가ㆍ신고 및같은 법 제4조에 따른 제한 규정을 적용하지 않는다고 하면서같은 법 제8조제2호에서 “학교행사나 종교의식을 위하여 표시ㆍ설치하는 경우”를 규정하고 있는바, 그 중 “종교의식”의 범위를「관공서의 공휴일에 관한 규정」 제2조제6호의 석가탄신일 및 같은 규정 제2조제10호의 기독탄신일에 관련된 종교의식으로 한정하여 볼 수 있는지가 문제됩니다.
먼저,「헌법」 제20조에 따르면 모든 국민은 종교의 자유를가지는데, 종교의 자유는 일반적으로 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유 및 종교적 집회ㆍ결사의 자유로 분류되고, 종교의식은 종교적 행위의 자유 중 하나로 볼 수 있으며, 종교적 행위의 자유는 신앙의 자유와는 달리 절대적 자유가 아니라 질서유지, 공공복리 등을 위하여 제한할 수 있는 것이므로(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마159 결정례 참고), 종교의식을 위하여 광고물등을 표시ㆍ설치하는 행위도 원칙적으로는 질서유지, 공공복리 등을 위하여 일정한 제한을 가할 수 있으나,「옥외광고물 등 관리법」 제8조의 문언상 광고물등 중 종교의식을 위한 표시ㆍ설치 행위는 기간이 30일 이내이고 비영리 목적이면 허가ㆍ신고 없이 할 수 있도록 하고 있고, 그렇다면 사회통념상 종교의식이라 볼 수 있는 것이라면 차별 없이 허가ㆍ신고 없이 할 수 있다고 볼 것이지, 법령에 아무런 규정이 없음에도「관공서의 공휴일에 관한 규정」 제2조제6호 및 제10호에 관련된 종교의식으로만 제한할 이유는 없다고 할 것입니다.
또한,「옥외광고물 등 관리법」 제8조의 취지는 설치ㆍ표시 기간이 30일 이내이고 비영리 목적의 광고물등으로서 이 법의 목적(아름다운 경관과 미풍양속의 보존, 공중에 대한 위해 방지, 건강하고 쾌적한 생활환경 조성 등)에 반할 우려가 적은광고물등의 경우에는 이 법에 따른 규제를 배제하려는 것으로 볼 수 있는바, 같은 조 제2호에서 학교행사와 종교의식을 정한 것은 학교행사와 종교의 경우 그 공익성 등에 비추어 본질적으로 이 법의 목적에 반할 우려가 적다는 입법적 판단에 따른 것이라 할 것이므로, 종교의식을 석가탄신일이나 기독탄신일에 관련된 것으로 한정하기보다는 종교단체나 종교인의 해당 종교와 관련된 비영리 목적의 종교의식으로 보는 것이 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
따라서,「옥외광고물 등 관리법」 제8조제2호에 따른 “종교의식”의 범위를「관공서의 공휴일에 관한 규정」 제2조제6호 및 제10호에 관련된 종교의식으로 한정하여 볼 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견정책적으로 판단하여「옥외광고물 등 관리법」 제8조제2호에 따른 “종교의식”의 범위를「관공서의 공휴일에 관한 규정」 제2조제6호 및 제10호에 관련된 종교의식으로 한정할 필요가 있다면, 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 하여야 할 것입니다.
질문: 「온천법」 제16조, 제20조 등(조례로 온천의 공동급수 대상 업종으로서 골프장 등의 시설을 정할 수 있는지 여부) 관련
답변: ○「온천법」 제20조에 의하면 시장ㆍ군수는 온천에 대한 적절한 보호와 온천의 효율적인 개발ㆍ이용을 도모하기 위하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 법인ㆍ단체 또는 개인으로 하여금 공동급수하게 할 수 있고, 공동급수 할 수 있는 법인ㆍ단체 또는 개인의 자격요건, 공동급수에 따른 사용료 그 밖에 공동급수의 실시에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 공동급수는 다수의 이용자에게 하나의 온천공의 온천수를 “배분”하는 개념으로서「온천법」 제16조에 따라 온천의 이용허가를 받은 자에게 온천수를 효율적이고 적절하게 배분하는 것이므로, 그 대상은 허가를 받은 자에 한정될 것이고, 따라서 공동급수 대상이 될 수 있는지 여부는같은 법 제16조제1항에 의한 온천이용허가 대상이 될 수 있는지 여부에 따라 판단되어야 할 것입니다.

○「온천법」 제16조제1항에 의하면 공중의 목욕용 또는 음용에 제공하거나 산업용 또는 난방용으로 사용하기 위하여 온천을 이용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수의 허가를 받도록 하면서, 이 경우 이용을 허가할 수 있는 온천수의 수량은 적정한 양수량을 초과할 수 없다고 규정하고 있는바, 이에 따르면 온천의 이용허가 대상은 “공중의 목욕용ㆍ음용, 산업용, 난방용”으로 규정되어 있어, 이 건 질의 대상 업종인 요양원, 연수원, 수영장 또는 골프장의 부대시설인 목욕시설을 조례에서 공동급수 대상으로 정할 수 있는지 여부는 해당 시설이 “공중의 목욕용”에 제공되는 것으로 볼 수 있는지 여부에 따라 판단해야 할 것입니다.

○「온천법」 제3조에 따르면 국가는 온천에 대한 효율적인 보전, 관리를 통하여 모든 국민이 양질의 온천을 이용할 수 있도록 하는데 필요한 시책을 강구하여 이행하고 온천발전을 위한 종합적인 정책을 수립할 책무를 진다고 규정하여 모든 국민이 양질의 온천을 이용하도록 하는 시책 수립을 국가의 책무로 규정하고 있고, 이에 따라「온천법」 제16조에서는 온천의 이용허가 대상을 공중의 목욕용 또는 음용과 산업용, 난방용으로 제한하고 있으며, 이에 따른같은 법 시행령 제10조제2항에서는 온천이용을 허가함에 있어 온천원보호지구 안의 공중의 목욕용 또는 음용을 위한 허가를 산업용, 난방용을 위한 허가에 우선하도록 하고 있고, 또한「온천법」 제20조에 따른 온천의 공동급수는 한정된 자원인 온천을 보호하고 효율적으로 이용하기 위하여 이용자들에게 적절히 배분하려는 것인 점에 비추어 볼 때, 위 관련 규정들은 한정된 자원으로서의 온천을 보호함과 동시에 그 이용에 있어서도 제한된 수량을 일반 공중을 최우선으로 하여 이용하게 하기 위함에 그 목적이 있으며 이에 따라 지금까지 그 이용대상을 공중의 목욕시설 및 숙박시설에 한정하여 온 것으로 볼 수 있습니다.

○ 이러한 점을 고려하면「온천법」 제16조의 온천의 이용허가 대상으로서의 “공중의 목욕용” 제공의 개념은 일반 공중이 누구나 제한 없이 목욕을 주된 용도로 이용하도록 함을 의미한다고 할 것이고, 그 대상이 되는 시설은 단순히 다중이 이용하는 다중시설의 범위를 넘어 공중 그 중에서도 불특정다수인이 아무런 제한 없이 이용할 수 있는 시설이라 할 것인바, 요양원, 연수원, 수영장, 골프장 내의 부대시설인 목욕시설은 해당 요양원, 연수원, 수영장, 골프장을 이용하는 자만이 한정적으로 이용할 수 있고, 목욕을 주된 용도로 하는 것으로 보기도 어려우므로 요양원, 연수원, 수영장, 골프장 내의 목욕시설은「온천법」 제16조에서 예정하고 있는 온천의 이용허가 대상 용도로서의 “공중의 목욕용”의 범위를 벗어나는 것으로 조례로 이러한 시설 내의 목욕시설을 공동급수의 대상으로 정하는 것은「온천법」 제16조에 위반된다고 볼 것입니다.

○ 따라서 조례로 온천의 공동급수 대상 업종(해당 시설 내의 부대시설인 목욕시설에 온천을 공동급수하는 대상 업종)으로서 요양원, 연수원, 수영장, 골프장을 정할 수는없다고 할 것입니다.