질문: 다목적댐 저수구역 내 불법 선박 운항 및 낚시업에 따른 시설물 철거 주체(「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제45조 등)
답변: 먼저, 이 건 질의 중 다목적댐의 저수구역에 제3자가 허가를 받지 아니하고 낚시 등 목적으로 선박을 운항하면서 이를 위하여 설치한 선박 접안 또는 계류 시설과 관련하여 살펴보면,「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “댐법”이라 함) 제45조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 국토해양부장관은「하천법」과「골재채취법」에도 불구하고 사업시행지와 댐법 제12조제1항 및 제2항에 따라 고시된 하천구역에서의 다음 각 호의 처분 등을 한다고 하면서 제1호에서 “「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가”를, 제5호에서 “제1호부터 제4호까지의 처분 등과 관련한「하천법」 제69조 또는 제70조에 따른 허가의 취소, 공사의 중지 등의 처분”을 규정하였고, 다만 댐법 제45조제1항 각 호 외의 부분 단서 및같은 법 시행령 제46조제1항에 따라 댐의 관리가 위탁된 경우 그 수탁관리자가 할 수 있는 처분 등은 법 제45조제1항 각 호의 처분 등으로 하되, 같은 법 시행령 제48조제2항에 따라 시ㆍ도지사에게 위임된 것은 제외하도록 명시하고 있습니다.
그리고, 댐법 제48조제1항 및 같은 법 시행령 제48조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “법 제48조제1항에 따라 국토해양부장관의 권한 중 다음 각 호의 권한은 지방국토관리청장에게 위임한다”고 하면서, 제3호에서 “법 제45조제1항제1호에 따른 하천의 점용허가 등”을, 제6호에서 “법 제45조제1항제5호 각 목의 처분”을 각각 규정하되, 같은 법 시행령 제48조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “다만, 법 제15조제2항에 따라 댐수탁관리자에게 위탁된 경우와 제2항에 따라 시ㆍ도지사에게 위임된 경우는 제외한다”고 하였고, 같은 법 시행령 제48조제2항에서 시ㆍ도지사에게 위임된 권한으로 제1호에서 “법 제45조제1항제1호의 권한 중「하천법 시행령」 제35조제1항제3호에 따른 선박 운항 행위허가 및 이들 행위허가에 딸린「하천법」 제33조제1항각 호의 허가”를, 제2호에서 “제1호의 허가와 관련된 법 제45조제1항제5호가목의 처분” 등을 각각 규정하고 있습니다.
한편,「하천법」 제33조는 “하천의 점용허가 등”이란 제목으로 제1항에서 하천구역 안에서 토지 및 하천시설의 점용, 공작물의 신축ㆍ개축ㆍ변경, 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖의 토지의 형질변경, 토석ㆍ모래ㆍ자갈의 채취 및 그 밖에 하천의 보전ㆍ관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 하면서,같은 법 시행령 제35조제1항제3호에서 하천의 점용허가 대상으로 선박을 운항하는 행위를 규정하였고, 「하천법」 제69조제1항에서 하천관리청은같은 법 제33조등에 따른 명령이나 이에 따른 처분을 위반한 경우같은 법에 따른 허가 또는 승인의 취소ㆍ변경, 그 효력의 정지, 공사 및 그 밖의 행위의 중지, 공작물 또는 물건의 개축ㆍ변경ㆍ이전ㆍ제거의 조치를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다고 되어 있습니다.
또한,「하천법 시행령」 제32조에서는 복합허가사항의 일괄처리 등과 관련하여,같은 법 제33조제1항등에 따른 허가사항이 2개 이상 서로 중복되거나 관련되는 경우로서, 별표 2의 구분에 따른 주된 허가사항과 그와 중복 또는 관련되는 허가사항에 관한 권한이 서로 다른 기관에 속하게 된 경우에는 주된 허가사항에 관한 권한을 가진 기관이 주된 허가사항에 그와 중복 또는 관련되는 허가사항을 포함하여 허가할 수 있도록 하였고, 별표 2 주된 허가사항 항목 제9호에서 “법 제33조제1항제6호에 따른 선박의 운항”이 주된 허가사항에 해당하는 경우 “법 제33조제1항제3호에 따른 공작물(선박을 접안하거나 계류하는 시설만 해당함)의 신축ㆍ개축 또는 변경” 등을 중복 또는 관련되는 허가사항으로서 규정하였는바, 행정의 효율적 집행이라는 측면에서 특별한 사정이 없는 한 댐법 시행령 제48조제2항제1호에서 시ㆍ도지사에게 위임된 권한으로서, “법제45조제1항제1호의 권한 중「하천법 시행령」 제35조제1항제3호에 따른 선박 운항 행위허가 및 이들 행위허가에 딸린「하천법」 제33조제1항각 호의 허가”란 “「하천법 시행령」 제32조 및 별표 2의 허가”와 같은 선상에서 보아도 문제가 없을 것으로 보이므로, 주된 허가인 선박운항 행위 허가에 관한 권한을 위임받은 시ㆍ도지사는 선박을 접안하거나 계류하는 시설의 신축ㆍ개축 또는 변경 등에 대한 허가권도 같이 위임받았다고 보입니다.
위의 법령들을 종합하여 보면,댐법 제45조제1항각 호 외의 부분 단서,같은 법 시행령 제46조제1항,같은 법 제48조제1항, 같은 법 시행령 제48조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라, 국토해양부장관의 권한에 속한 일반적인「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 이러한 하천점용허가와 관련한「하천법」 제69조에 따른 허가의 취소, 공사의 중지 등의 처분을 할 수 있는 권한은 댐수탁관리자 즉 한국수자원공사에 위임되어 있고,댐법 제45조제1항각 호 외의 부분 단서,같은 법 시행령 제46조제1항괄호 부분,같은 법 제48조제1항, 같은 법 시행령 제48조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 조 제2항에 따라, 국토해양부장관의 권한에 속한「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가 중 「하천법 시행령」 제35조제1항제3호에 따른 선박 운항 행위허가와 이 행위허가에 딸린「하천법」 제33조제1항에 따른 하천점용허가(즉, 선박을 접안하거나 계류하는 시설의 신축ㆍ개축 또는 변경 등에 대한 허가) 및「하천법」 제69조에 따른 허가의 취소와 공사의 중지 등의 처분에 관한 권한은 시ㆍ도지사에게 위임되어 있다고 보입니다.
그러므로, 이 건 질의와 같이 다목적댐의 저수구역에 제3자가 허가를 받지 아니하고 낚시 등 목적으로 선박을 운항하면서 이를 위하여 선박 접안 또는 계류 시설을 설치하였다면,댐법 제45조제1항각 호 외의 부분 단서,같은 법 시행령 제46조제1항괄호 부분,같은 법 제48조제1항, 같은 법 시행령 제48조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 조 제2항에 따라, 시ㆍ도지사로부터 선박운항 허가 및 이를 위한 선박을 접안하거나 계류하는 시설인 공작물의 설치허가를 받았어야 하는바, 이러한 허가 없이 설치된 불법 시설물에 대하여「하천법」 제69조에 따른 하천 점용허가 없이 설치된 공작물 또는 물건의 이전ㆍ제거의 조치를 취할 권한을 위임받은 시ㆍ도지사가 이를 철거하여야 할 것으로 보입니다.
다음으로, 이 건 질의 중 다목적댐의 저수구역에 제3자가 허가를 받지 아니하고 설치한 낚시 시설과 관련하여 살펴보면,댐법에서는 낚시업과 관련하여 명문으로 이를 규정한 바 없으므로, 별도로 댐법 시행령 제16조제1항에 따라 국토해양부장관 등이 한국수자원공사에 댐의 관리에 관한 업무를 위탁할 때 낚시업 허가 등을 위탁하지 않은 이상, 이 건 질의와 같이 댐저수구역인 내수면에서 하는 낚시업에 대하여는「내수면어업법」이 적용된다고 할 것인데,「내수면어업법」 제9조제1항제5호에서 낚시업을 하기 위하여는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 하고 있고,같은 법 제20조제2호에 따라 위와 같이 어업허가를 받은 경우「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가를 받은 것으로 보며,「내수면어업법」 제22조에서 “이 법에 규정한 것을 제외하고는「수산업법」및「수산자원관리법」의 관련 규정을 준용한다”고 하고 있고,「수산업법」 제66조에서는 “누구든지 이 법 또는「수산자원관리법」에 따른 어업 외의 어업의 방법으로 수산동식물을 포획ㆍ채취하거나 양식하여서는 아니 된다”고 규정하고 있습니다.
또한,「수산업법」 제68조제4항에서는 어업의 면허나 허가를 받지 아니한 자가 설치한 시설물과 양식물에 관하여는 제1항부터 제3항까지의 규정을 준용한다고 하고 있고, 같은 조 제1항에서는 어업권자나 어업의 허가를 받은 자는 그 어업권 또는 허가의 효력이 소멸되거나 어업시기가 끝나면 농림수산식품부령으로 정하는 기간 안에 그 어장이나 수면에 설치한 시설물 또는 양식물(養殖物)을 철거하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 철거의무자가 그 철거의무기간이 지났어도 그 시설물이나 양식물을 철거하지 아니한 경우에는 행정관청은「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 그 시설물이나 양식물을 철거할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그러므로,「내수면어업법」 제9조제1항제5호에 따른 허가를 받지 않고 하는 낚시업에 대하여는같은 법 제22조 및「수산업법」 제68조에 따라, 허가권자인 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이, 허가를 받지 아니한 자가 설치한 시설물 등에 대하여 철거를 명하거나, 철거의무자가 그 시설물 등을 철거하지 아니한 경우에는「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 철거할 수 있을 것으로 보입니다.
다만, 이 건 질의와 같이 허가를 받지 않고 설치된 낚시 시설의 경우는「하천법」 제33조제1항에 따른 하천점용허가를 받지 않은 시설물에 해당하고,「내수면어업법」에서는 허가를 받지 않은 낚시업 및 이에 따른 시설의 철거에 대하여 규정하고 있을 뿐 이러한 시설의 하천 점용과 관련된 권한의 위임 등에 대하여는 특별히 규정한 바 없는 반면, 앞서 살펴본 바와 같이 일반적인 「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 이러한 하천점용허가와 관련한「하천법」 제69조에 따른 허가의 취소, 공사의 중지 등의 처분을 할 수 있는 권한은 댐수탁관리자 즉, 한국수자원공사에게 위임되어 있으므로, 이러한 허가 없이 설치된 낚시 시설과 관련하여서는 법상으로는 한국수자원공사 역시 철거를 명할 주체가 될 수는 있을 것으로 보이나, 이는 개별적인 위임범위 등에 달라질 수 있는 사항으로 보입니다.
따라서, 댐법 시행령 제16조제2항에 따라 국토해양부장관이 한국수자원공사에 관리를 위탁한 다목적댐의 저수구역에, 제3자가 허가를 받지 아니하고 낚시 등을 목적으로 선박을 운항하면서 이를 위한 선박 접안 또는 계류 시설과 낚시 시설을 설치하여 낚시업을 하는 경우, 해당 시설물들을 철거하여야 하는 주체는 원칙적으로 지방자치단체이나, 허가를 받지 않고 설치된 낚시시설의 경우에 한하여서는 한국수자원공사도 철거주체가 될 수는 있을 것으로 보입니다.
※ 법령정비 권고 사항댐관리와 관련하여「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제45조, 제48조 및같은 법 시행령 제46조 및 제48조에서 각각 권한의 위임, 위탁에 관하여 규정을 두면서 상호 조문을 인용하고 있어 일반인으로 하여금 댐관리에 관한 권한을 위탁받은 자 및 위탁범위판단을 어렵게 하고, 또한 같은 법 시행령 제48조제2항에서 시ㆍ도지사에게 위임된 권한과 관련하여 제1호에서 “법 제45조제1항제1호의 권한 중「하천법 시행령」 제35조제1항제3호에 따른 선박 운항 행위허가, 같은 항 제5호에 따른 수상레저사업 목적의 물놀이 행위허가 및 이들 행위허가에 딸린「하천법」 제33조제1항각 호의 허가”라 하여 후단의 “이들 행위허가에 딸린「하천법」 제33조제1항각 호의 허가”가 어떠한 허가를 의미하는지가 명시되어 있지 않으며, 특히 선박 운항을 위한 선박 접안 또는 계류시설의 경우「하천법 시행령」 제35조제1항제4호에 따른 부유식 유선장 등의 설치 조항과 위임범위에 있어 충돌되는 것으로 해석될 수 있으므로, 이러한 부분들에 대한 입법적 보완이 필요합니다.