질문: 개발제한구역 안의 농지에 대해 「농지법」 제63조에 따른 이행강제금을 부과하는 경우, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제41조의2제2항제3호에 따라 그 부과를 유예할 수 있는지(「농지법」 제63조 등 관련)
답변: 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것인바(각주:대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결례참조),개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 관한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이고,「농지법」은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농업 경쟁력 강화 및 국토 환경 보전을 목적(제1조)으로 하는 법률이며,개발제한구역법령에 따른 “개발제한구역”은 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되어 도시ㆍ군관리계획으로 지정 또는 변경이 결정된 구역(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조 참조)을 말하고,「농지법」에 따른 “농지”는 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지로 이용되는 토지 등(제2조제1호)으로서 투기의 대상이 되지 않도록 공공복리에 적합하게 관리되어야 하는(제3조) 토지인바, 양 법은 서로 입법목적이나 규정사항을 달리하므로 일반적으로 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없습니다.
그리고개발제한구역법 제30조제1항에서는같은 법 제12조제1항단서 등에 따른 허가를 받지 않고 건축 및 용도변경 등의 행위를 하는 경우 등에 대해 공사의 중지 또는 건축물ㆍ공작물 등의 철거 등의 “시정명령”을 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제30조의2제1항에서는 이러한 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대해 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는 한편,「농지법」 제11조제1항에서는같은 법 제10조에 따라 농업경영에 이용하지 않는 농지를 일정한 기간 내 처분하도록 한 처분의무 기간에 농지를 처분하지 않는 경우 등에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 “처분할 것을 명”할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제42조제1항에서는같은 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 않고 농지를 전용한 경우 등에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 “원상회복을 명”할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제63조제1항에서는같은 법 제11조에 따른 “처분명령” 또는같은 법 제42조에 따른 “원상회복 명령”을 받은 후 이러한 명령을 이행하지 않은 자에 대해 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는바, 이러한 양 법의 규정들을 종합해보면, 각각의 법률에서 규정하고 있는 시정명령 등의 불이행에 따라 이행강제금이 부과되는 것으로서,개발제한구역법에 따라 부과되는 이행강제금과「농지법」에 따라 부과되는 이행강제금은 서로 별개의 이행강제금이라 할 것이고, 이는 동일한 구역의 토지라 하더라도 해당 토지에서 각각의 법률에 따른 시정명령 등을 받고 이를 이행하지 않은 경우라면개발제한구역법과「농지법」에 따른 이행강제금이 각각 부과되는 것(각주: 법제처 2021. 4. 9.회신 21-0023 해석례참조)이므로, 개발제한구역법에 따른 이행강제금 부과 규정과 「농지법」에 따른 이행강제금 부과 규정 또한 어느 것이 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없습니다.
나아가 이러한 체계는 이행강제금 부과의 유예 등에 관한 예외규정에 대해서도 동일하게 적용되는 것으로, 개발제한구역법 시행령 제41조의2제2항에서는 이행강제금의 부과를 유예하거나 이행강제금의 가중기준을 적용하지 않을 수 있는 경우를 각 호로 규정하면서 같은 항 제3호에서는 정비사업을 시행하는 자의 경우 해당 정비사업이 완료되는 시기까지로 규정하고 있는데, 이러한 규정은개발제한구역법에 따라 부과되는 이행강제금에 한정하여 적용되는 것이지「농지법」에 따라 부과되는 이행강제금이 포함된다고 볼 수는 없고, 마찬가지로「농지법」에 따른 이행강제금은「농지법」에 따라 부과되는 것으로서 그 부과의 유예 또한「농지법」에서 정한 바에 의하여야 할 것인데,「농지법」에서는 이행강제금 부과를 유예할 수 있는 사유로개발제한구역법에 따라 정비사업을 시행하는 경우 등을 별도로 명시하고 있지 않은바, 정비사업에 포함된 토지라는 이유로「농지법」에 따른 이행강제금도개발제한구역법령에 따라 유예할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서 개발제한구역 안의 농지에 대해「농지법」 제63조에 따른 이행강제금을 부과하는 경우, 개발제한구역법 시행령 제41조의2제2항제3호에 따라 그 부과를 유예할 수 없습니다.
＜관계 법령＞농지법제63조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 해당 농지의「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른감정평가법인등이 감정평가한 감정가격 또는「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 산정한 금액을 말한다) 중 더 높은 가액의 100분의 25에 해당하는 이행강제금을 부과한다.1. 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자2. 제42조에 따른 원상회복 명령을 받은 후 그 기간 내에 원상회복 명령을 이행하지 아니하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 원상회복 명령의 이행에 필요한 상당한 기간을 정하였음에도 그 기한까지 원상회복을 아니한 자② ∼ ⑧ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.1. ∼ 2. (생 략)② ∼ ⑧ (생 략)⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다.② 제1항에 따른 이행강제금 부과ㆍ징수 대상자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 그 각 호에서 정하는 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 가중기준을 적용하지 않을 수 있다.1. 공익사업의 시행을 위하여 법 제4조제1항에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획이 입안된 경우 해당 해제대상지역의 이행강제금 부과ㆍ징수 대상자: 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정을 고시한 시기까지2. 해제대상지역으로 이전할 자: 입주시기나 완료시기를 고려하여 그 이전이 가능한 시기까지3. 정비사업을 시행하는 자: 해당 정비사업이 완료되는 시기까지③ ∼ ⑥ (생 략)