질문: 행정안전부장관이 서울특별시 관할 구역에 있는 자치구의 자치사무에 관한 감사를 하려는 경우 「서울특별시 행정특례에 관한 법률」 제4조제2항에 따른 국무총리의 조정을 거쳐야 하는지 여부(「서울특별시 행정특례에 관한 법률」 제4조 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조 )먼저「서울특별시 행정특례에 관한 법률」(이하 “서울시법”이라 함)은「지방자치법」 제174조에 따라 다른 시ㆍ도와 달리 서울특별시가 가진 수도로서의 특수성을 고려해 서울특별시 행정에 대한 특례를 규정한 법률인바, 특히 서울시법 제4조제2항은 서울특별시가 구「서울특별시 행정에 관한 특별조치법」(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 타법폐지되어 1991. 7. 8. 시행(각주: 법률 제4004호 서울특별시 행정에 관한 특별조치법 부칙 제6조제2항에 따라 서울특별시의회의 구성일인 1991. 7. 8.부터 시행됨. )되기 전의 것을 말함)이 폐지되기 전 국무총리 소속기관으로서 중앙행정기관의 지위에 있었고, 자치사무의 비중이 높아 그 특수성이 인정되는 점을 고려해 서울특별시 행정의 자율성을 보장하려는 취지로 감사의 시기ㆍ기간 및 감사대상 등에 대한 국무총리의 조정을 거치도록 제정된 특례 규정입니다.
(각주: 1991. 4. 24. 의안번호 제131208호로 발의된 서울특별시 행정특례에 관한 법률안 국회 내무위원회 심사보고서 참조 )그런데 「지방자치법」에 따르면 특별시와 특별시의 관할 구역에 두는 자치구는 서로 다른 종류의 지방자치단체로 명백히 구분되고(제2조제1항), 각 지방자치단체는 별개의 법인이며(제3조제1항), 같은 법 제10조제1항ㆍ제2항, 같은 법 시행령 제8조 및 별표 1에 따르면 특별시와 자치구는 지방자치단체의 종류에 따라 일정한 배분기준으로 나눈 사무를 처리하게 되는바, 이처럼 지방자치단체의 종류, 법인격 및 처리하는 사무의 성격이 다른 서울특별시와 서울특별시 관할 구역에 있는 자치구를 동일한 지방자치단체로 볼 수 없습니다.
위와 같은 점을 고려하면 서울특별시가 가진 수도로서의 특수성을 반영한 서울시법에 따른 특례가 서울특별시 관할 구역에 있는 자치구에도 적용된다고 볼 수는 없습니다.
「서울특별시 행정특례에 관한 법률」제1조(목적) 이 법은 「지방자치법」 제174조에 따라 서울특별시의 지위ㆍ조직 및 운영에 관한 특례를 규정함을 목적으로 한다.제2조(지위) 서울특별시는 정부의 직할로 두되, 이 법에서 정하는 범위에서 수도로서의 특수한 지위를 가진다.제4조(일반행정 운영상의 특례) ① (생 략)② 행정안전부장관은 「지방자치법」 제171조에 따라 서울특별시의 자치사무에 관한 감사를 하려는 경우에는 국무총리의 조정을 거쳐야 한다.③ ∼ ⑧ (생 략)구 「서울특별시 행정특례에 관한 법률」(1994. 12. 20. 법률 제4789호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것)제4조(일반행정운영상의 특례) ①ㆍ② (생 략)③ 서울특별시장이 관할구역안의 구 상호간의 재원을 조정할 때에는 지방자치법 제160조제2항의 규정에 의한 내무부장관의 승인을 요하지 아니한다.④ ∼ ⑧ (생 략)구 「서울특별시 행정에 관한 특별조치법」(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 타법폐지되어 1991. 7. 8. 시행되기 전의 것)제1조 (목적) 이 법은 대한민국의 수도인 서울특별시의 건전한 발전을 도모하기 위하여 그 조직 및 운영에 관한 특별조치를 규정함으로써 능률적인 행정의 확보를 기함을 목적으로 한다.제2조 (서울특별시의 지위) 서울특별시는 국무총리소속하에 둔다.「지방자치법」제2조(지방자치단체의 종류) ① 지방자치단체는 다음의 두 가지 종류로 구분한다.1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도2. 시, 군, 구② 지방자치단체인 구(이하 "자치구"라 한다)는 특별시와 광역시의 관할 구역 안의 구만을 말하며, 자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ군과 다르게 할 수 있다.③ㆍ④ (생 략)제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다.③ㆍ④ (생 략)제10조(지방자치단체의 종류별 사무배분기준) ① 제9조에 따른 지방자치단체의 사무를 지방자치단체의 종류별로 배분하는 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 제9조제2항제1호의 사무는 각 지방자치단체에 공통된 사무로 한다.1. 시ㆍ도가. 행정처리 결과가 2개 이상의 시ㆍ군 및 자치구에 미치는 광역적 사무나. 시ㆍ도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무다. 지역적 특성을 살리면서 시ㆍ도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무라. 국가와 시ㆍ군 및 자치구 사이의 연락ㆍ조정 등의 사무마. 시ㆍ군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무바. 2개 이상의 시ㆍ군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무2. 시ㆍ군 및 자치구제1호에서 시ㆍ도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무. 다만, 인구 50만 이상의 시에 대하여는 도가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리하게 할 수 있다.② 제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 대통령령으로 정한다.③ 시ㆍ도와 시ㆍ군 및 자치구는 사무를 처리할 때 서로 경합하지 아니하도록 하여야 하며, 사무가 서로 경합하면 시ㆍ군 및 자치구에서 먼저 처리한다.제171조(지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) ① 행정안전부장관이나 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다.② 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다.제174조(특례의 인정) ① 서울특별시의 지위ㆍ조직 및 운영에 대하여는 수도로서의 특수성을 고려하여 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.② (생 략)「지방자치법 시행령」제8조(지방자치단체의 종류별 사무) 법 제10조제2항에 따른 지방자치단체의 종류별 사무의 예시는 별표 1과 같다. 다만, 다른 법령에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.■ 지방자치법 시행령 [별표 1]지방자치단체의 종류별 사무(제8조 관련)구분시ㆍ도사무시ㆍ군ㆍ자치구 사무1. 지방자치단체의 구역ㆍ조직 및 행정관리 등에 관한 사무법 제10조제1항 단서에 따라 시ㆍ도와 시ㆍ군 및 자치구에 각각 공통된다.2. 주민의 복지 증진에 관한 사무가. 주민복지에 관한 사업1) 주민복지 증진 및 주민보건 향상을 위한 종합계획 수립 및 지원2) 시ㆍ군ㆍ자치구에 공통되는 복지업무의 연계ㆍ조정ㆍ지도 및 조언1) 주민복지 증진사업계획의 수립ㆍ시행2) 시ㆍ군ㆍ자치구 단위 주민복지시설의 운영ㆍ지원3) 주민복지 상담4) 환경위생 증진 등 주민보건 향상을 위한 사업 실시나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리1) 사회복지시설의 수요 판단과 지역별 배치 등 기본계획의 수립2) 사회복지시설의 설치ㆍ운영3) 사회복지법인의 지도ㆍ감독 및 지원4) 사회복지시설 수혜자에게 비용 수납 및 승인1) 사회복지시설의 설치ㆍ운영2) 사회복지시설 수혜자에게 비용 수납3) 사회복지법인에 대한 보조 및 지도4) 사회복지법인 등의 시설 설치허가 및 그 시설의 운영 지도다. ∼ 타. (생 략)(생 략)(생 략)3. ∼ 6. (생 략)(생 략)(생 략)＜관계 법령＞