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질문: 공무원이 산불예방 및 진화작업을 공무로 수행하는 중 부상을 입은 경우 「산림보호법」 제44조에 따른 보상금을 지급할 수 있는지 여부 등(「산림보호법」 제44조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「산림보호법」 제44조에서는 산림청장등은 산불방지작업 또는 인명구조작업으로 사망하거나 부상을 입은 사람에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제31조제1항에서는「산림보호법」 제44조에 따라 산림청장등은 산불의 예방ㆍ진화작업, 산불진화 교육훈련, 인명구조작업 등으로 인하여 사망하거나 부상을 입은 사람에게 요양보상ㆍ장애보상ㆍ장제(葬祭)보상 또는 유족보상을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 단서에서는 다른 법령에 따라 보상금을 지급받은 사람에 대해서는 그 보상금에 상당하는 금액을 제외하고 보상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 별표 3에서 요양보상과 장애보상의 지급기준을 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은 산림청장등은 공무원이 산불예방 및 진화작업을 공무로 수행하는 중 부상을 입은 경우「산림보호법」 제44조에 따른 보상금을 지급할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「산림보호법」 제44조에서는 보상금을 지급할 수 있는 대상을 “산불방지작업 또는 인명구조작업으로 사망하거나 부상을 입은 사람”으로만 규정하고 있어 그 보상 대상에 공무로 산불방지작업 등을 하다가 사망하거나 부상을 입은 공무원이 포함되는지 여부는 문언상 명확하지는 않습니다.
그런데, 공무원이 공무 수행 과정에서 사망하거나 부상을 입은 경우에는 원칙적으로「공무원연금법」에 따라 공무원 개인의 직급과 호봉을 기준으로 그 보상이 이루어지므로 「산림보호법」 제44조에서 보상 대상에 공무원까지 포함되는 것으로 해석하려면 산림보호법령에 그러한 취지가 명확하게 드러나야 할 것인데, 「공무원연금법」에서는 공무원 개인의 직급과 호봉을 기준으로 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ장해에 대하여 보상을 하고 있는 반면, 「산림보호법」 제44조 및 같은 법 시행령 제31조에서는 공무원 개인의 직급과 호봉에 상관없이 8급 공무원 10호봉 봉급을 기준으로 모든 대상자에게 일률적으로 보상금을 지급하도록 규정하고 있으므로, 이러한 규정은 민간인을 대상으로 보상금을 지급하기 위한 취지로 규정되었다고 보는 것이 타당할 것입니다.
또한, 「공무원연금법」에 따른 급여를 지급받을 수 있음에도 불구하고 공무원이 「산림보호법」 제44조에 따른 보상금을 지급받을 수 있는 대상에 포함된다고 본다면 이는 이중 보상에 해당할 수 있고, 산불방지작업으로 공무원이 아닌 자가 부상을 입은 경우와 달리 공무원이 공무 수행 중 부상을 입은 경우에는 「공무원연금법」에 따라 보상을 받을 수 있는 체계가 완비되어 있다는 점도 이 사안을 해석하는데 고려해야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산림청장등은 공무원이 산불예방 및 진화작업을 공무로 수행하는 중 부상을 입은 경우 「산림보호법」 제44조에 따른 보상금을 지급할 수 없다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 산림청장등은 「산림보호법」 제44조 및 같은 법 시행령 제31조제1항에 따른 요양보상과 장애보상 지급 대상에 해당하는 사람이 동일한 원인으로 다른 법령에 따라 요양보상 및 장애보상과 동일한 성격의 보상금을 지급받았다면 「산림보호법」 제44조에 따른 보상금에서 그 사람이 이미 지급받은 보상금에 상당하는 금액을 제외하고 지급하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「산림보호법」 제44조에 따른 요양보상과 장애보상 지급 대상에 해당하는 사람이 동일한 원인으로 다른 법령에 따라 요양보상 및 장애보상과 동일한 성격의 보상금을 지급받은 경우 그 보상금에 상당하는 금액을 제외하여야 하는지 여부는 「산림보호법」 제44조와 같은 법 시행령 제31조제3항 단서의 입법 취지를 종합적으로 고려해서 판단해야 할 것입니다.
그런데, 「산림보호법」 제44조의 입법 취지는 산불의 예방ㆍ진화작업, 산불진화 교육훈련, 인명구조작업 등으로 부상을 입은 사람에 대해 그 피해의 정도에 상응하는 보상을 하기 위한 것이라고 볼 수 있고, 같은 법 시행령 제31조제3항 단서의 입법 취지는 다른 법령에 따라 보상금을 지급받았다면 그 금액에 상당하는 피해의 정도를 보상받았다고 할 것이므로 그 금액을 제외하고 지급하는 것이 합리적이라는 점을 고려하여 보상금 지급에 제한을 둔 것이라고 볼 수 있는바, 다른 법령에 따라 요양보상 및 장애보상과 동일한 성격의 보상금을 지급받았다면 「산림보호법」 제44조에 따른 보상금에서 이미 지급받은 보상금에 상당하는 금액을 제외하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
한편, 보상금에 상당하는 금액을 제외할 수 있는지의 여부는 「산림보호법 시행령」 제31조제3항 단서의 문언상 산림청장등의 재량행위라는 의견이 있을 수 있으나, 「산림보호법 시행령」 제31조제3항 단서의 취지를, 동일한 원인으로 다른 법령에 따라 요양보상 및 장애보상과 동일한 성격의 보상금을 지급받았음에도 불구하고 산림청장등의 독자적인 판단에 따라 요양보상과 장애보상을 추가로 지급할 수 있는 재량을 부여하기 위해 규정된 것이라고 보기 어렵고, 만약, 산림청장등의 임의적 판단에 따른 재량을 인정하게 되면, 동일한 보상대상에 대하여 산림청장등의 재량에 따라 보상금 상당액의 제외 지급 여부가 달라질 수 있어 형평에 반하는 결과가 초래되며, 행정의 통일적 집행이 저해될 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산림청장등은 「산림보호법」 제44조 및 같은 법 시행령 제31조제1항에 따른 요양보상과 장애보상 지급 대상에 해당하는 사람이 동일한 원인으로 다른 법령에 따라 요양보상 및 장애보상과 동일한 성격의 보상금을 지급받았다면 「산림보호법」 제44조에 따른 보상금에서 그 사람이 이미 지급받은 보상금에 상당하는 금액을 제외하고 지급하여야 합니다.
질문: 공장을 신축하는 소기업의 대체산림자원조성비 감면 면적(「산지관리법 시행령」 별표 5 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제19조제5항,같은 법 시행령 제23조제1항ㆍ제2항, 별표 5 제2호너목 및「소기업 및 소상공인지원을 위한 특별조치법」 제2조제1호ㆍ제4조제2항에 따르면,「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업 중「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장의 건축면적 또는 이에 준하는 사업장의 면적이 1천제곱미터 미만인 소기업이「수도권정비계획법」 제2조에 따른 수도권 외의 지역에서 공장을 신축, 증축 또는 이전하려는 경우를 대상으로 하여「산지관리법」 제19조에 따른 대체산림자원조성비를 면제하도록 규정하고 있습니다.
여기서 “소기업 중「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장의 건축면적 또는 이에 준하는 사업장의 면적이 1천제곱미터 미만인 소기업” 부분은 “공장의 건축면적 또는 이에 준하는 사업장의 면적”을 통하여 대체산림자원조성비를 면제받을 수 있는 소기업의 범위를 제한하기 위한 요건을 정한 것이라고 할 것인바,「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법 시행령」 제3조의2제1항에 따라 공장의 건축면적 또는 이에 준하는 사업장의 면적을 산정하여 1천제곱미터 미만인지를 먼저 확인한 후 이에 해당하지 아니하는 소기업을 대체산림자원조성비의 면제대상에서 먼저 제외시키려는 취지라고 할 것입니다.
그런데, 소기업에 대한 위와 같은 제한 요건을 충족하는 소기업이 수도권 외의 지역에서 공장을 신축, 증축 또는 이전하려는 경우로서 그에 따른 대체산림자원조성비의 면제대상이 되는 면적에 대해서는,「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법 시행령」 제3조의3제1항의 경우에는 신축ㆍ증축 또는 이전하는 공장건축면적 또는 이에 준하는 사업장의 면적을「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제8조제2호에 따른 기준공장면적률로 나눈 면적이라고 명확하게 규정하고 있음에 반하여 산지관리법령의 경우에는 명확하게 규정하고 있지 않습니다.
또한,「소기업 및 소상공인지원을 위한 특별조치법」 제4조제2항은 소기업에 대하여 공장설립에 필요한 각종 부담금을 면제하는 특례를 정한 규정이라고 할 것이고,「산지관리법 시행령」 별표 5제2호너목에서 대체산림자원조성비의 감면대상 및 감면비율을「소기업 및 소상공인지원을 위한 특별조치법」 제4조제2항과동일한 내용으로 규정하였다고 하더라도, 대체산림자원조성비의 면제대상이 되는 산지의 면적을 산정하는 방법에 대하여 정한 사항이 없으므로, 대체산림자원조성비를 구체적으로 어느 범위의 면적에 대하여 면제할 것인지 여부 등은 특례를 정한「소기업 및 소상공인지원을 위한 특별조치법」및 같은법 시행령에서 구체적으로 정한 규정이 있다면 해당 규정에 따라야 할 것입니다.
따라서, 소기업이 수도권 외의 지역에서 산지전용허가를 받아 공장을 신축할 때,「산지관리법」 제19조제5항 및같은 법 시행령 별표 5또는「소기업 및 소상공인지원을 위한 특별조치법」 제4조제2항에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있는 산지의 면적은「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법 시행령」 제3조의3제1항에 따라 산정한 공장용지면적으로 보아야 합니다.
질문: 산림청- 공유산림에 대한 입목벌채의 허가 신청 시 공유자 모두의 동의가 필요한지(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제44조제1항제4호 등 관련)
답변: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제36조제1항 전단에서는 산림안에서 입목의 벌채를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제44조제1항각 호 외의 부분 전단 및 제4호에서는 입목의 벌채허가를 받으려는 자는 벌채구역 및 벌채대상 입목을 표시하고 입목벌채 허가신청서에 벌채를 하려는 산림의 소유권 또는 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당하고, 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용권ㆍ수익권의 범위와 존속기간이 명시되어 있어야 한다)를 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청국유림관리소장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 공유 산림의 과반수 지분을 가진 자가 자신의 지분 범위 내에서 해당 산림에 대하여 입목벌채 허가를 받고자 하는 경우, 토지 등기사항증명서 외에 산림자원법 시행규칙 제44조제1항제4호에 따라 벌채를 하려는 산림의 소유권 또는 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류로서 다른 공유자 전원의 동의서 등을 제출하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 산림자원법 시행규칙 제44조제1항제4호에서는 입목벌채 허가를 받고자 하는 경우 “벌채를 하려는 산림의 소유권 또는 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류”를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 규정은 벌채를 하려는 산림에 대한 소유권 또는 사용ㆍ수익할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 위한 서류를 제출하여야 한다는 의미로 해석됩니다(법제처 2014. 8. 29.회신 14-0454 해석례참조).그런데, 「민법」 제262조제1항에서는 물건이 지분에 의하여 수인의 소유로 된 때에는 공유로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제264조에서는 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 산림자원법 제36조에 따른 입목의 벌채는 이를 달리 보아야 할 예외적인 경우(예컨대 숲 가꾸기를 위한 벌채 등)로서 명백히 관리행위에만 해당된다고 인정되는 경우가 아니라면 공유물인 산림의 처분 또는 변경 행위에 해당하므로, 다른 공유자 전원의 동의가 있어야 한다고 할 것입니다.
따라서, 공유 산림의 과반수 지분을 가진 자가 해당 산림에 대하여 산림자원법 제36조에 따른 입목벌채 허가를 받으려고 하는 경우, 토지 등기사항증명서 외에 같은 법 시행규칙 제44조제1항제4호에 따라 벌채를 하려는 산림의 소유권 또는 사용권ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류로서 다른 공유자 전원의 동의서 등을 제출하여야 할 것입니다.
질문: 산림청- 광업권에 따른 광물채취를 위하여 필요한 다른 법령에 따라 받은 허가 등이 실효된 경우 백두대간 완충구역 안에서 다른 법률의 적용이 배제되는지(구 「백두대간 보호에 관한 법률」 부칙 제2항 관련)
답변: 「백두대간 보호에 관한 법률」(이하 “백두대간법”이라 함) 제7조제2항제7호 및같은 법 시행령 제9조제7항에서는 백두대간보호지역(이하 “보호지역”이라 함) 중 완충구역 안에서는 개발행위 완료 시 훼손지 복원 또는 복구를 조건으로 2004년 12월 31일 이전에 관계 법령의 규정에 의한 인가ㆍ허가 등을 받은 3만제곱미터 이상 30만제곱미터 미만인 석회석의 노천채광을 할 수 있고, 그 밖의 노천채광은 허용하지 않고 있습니다.
그런데,「산지관리법」 제27조제2항제1호에서는「광업법」에 따른 광물을 채광하기 위하여 채광계획인가를 받은 광업권자 등이 국유림의 산지에 있는 광구 안에서 토석을 광업 외의 용도로 판매하기 위하여 굴취ㆍ채취하려는 경우에는 산림청장과의 토석매매계약을 체결하도록 하고 있고,「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제21조제1항제6호에서는 산림청장은 광업권자 등이 광물의 채취용으로 사용하려는 경우에 요존국유림의 사용을 허가할 수 있도록 하고 있습니다.
그리고,「광업법」 제12조에서는 광업권의 존속기간은 25년을 넘을 수 없고, 광업권자는 광업권의 존속기간이 끝나기 전에 지식경제부장관의 허가를 받아 광업권의 존속기간을 연장할 수 있으며,같은 법 제42조에서는 광업권자는 채광계획서를 작성하여 지식경제부장관에게 인가를 받아야 광물을 채굴할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데, 구「백두대간 보호에 관한 법률」(법률 제7038호로 제정되어 2003. 12. 31.공포, 2005. 1. 1. 시행된 것. 이하 “구 백두대간법”이라 함) 부칙 제2항에서는 이 법 시행 당시 보호지역 안에서의 개발을 위하여 승인ㆍ인가ㆍ허가 등을 얻거나 받은 경우에는 이 법의 다른 규정에 불구하고 그 개발행위가 종료될 때까지 관계 법률의 규정에 따르도록 하고 있는데, 여기서 “개발행위가 종료된 때”의 의미가 문제됩니다.
먼저, 법령의 부칙에서 경과조치 규정을 두는 것은 신구 양법질서 사이에서 제도의 변화와 법적 안정성의 요구를 적절히 조화시키고 신구 법령 사이의 적용관계를 명확히 하기 위한 것으로서, 구 백두대간법 부칙 제2항에 경과조치 규정을 둔 취지는 구 백두대간법의 제정ㆍ시행으로 보호지역을 지정하고, 보호지역 안에서 일정한 행위를 엄격하게 제한하게 됨에 따라 백두대간법을 전면적으로 시행할 경우같은 법시행 전 관계 법률에 따라 보호지역에서 일정한 개발행위에 관한 승인ㆍ인가ㆍ허가 등을 받을 당시에는 예상하지 못하였던 법령의 개정으로 인하여 종전의 관계 법령에 따라 합법적으로 승인ㆍ인가ㆍ허가 등을 받은 개발행위를 할 수 없게되고, 이에 따라 법률관계의 법적 안정성 및 국민의 신뢰보호를 해칠 수 있으므로, 백두대간법 시행 전에 승인ㆍ인가ㆍ허가 등을 얻어 행하고 있는 개발행위에 대하여는 해당 개발행위 기간 동안은같은 법시행 후에도 관계 법률에 따라 개발행위를 할 수 있도록 하되, 그 기간이 종료된 후에는 보호지역에 관하여는 백두대간법이 전면적으로 적용되도록 함으로써 보호지역 안에서 무분별한 개발행위로 인한 훼손을 방지하여 백두대간을 보호하려는 입법목적과 법률관계의 법적 안정성 및 국민의 신뢰보호를 조화시키기 위한 것이라 할 것입니다.
한편, 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 할 것인바(대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결례),「광업법」에 따른 광업권을 실행하기 위한 채광계획의 인가, 광물의 채광과 관련된「산지관리법」 제27조제2항제1호에 따른 국유림인 산지에서의 광업권자와 산림청장과의 토석매매계약,국유림법 제21조제1항제6호에 따른 광업권자 등에 대한 국유림사용허가 등은 각 법령에서 정하는 목적을 위하여 각 법령에서 규정한 별개의 개발행위를 의미하므로그 효력도 개별 근거법령에 따라 달리 보아야 할 것이고, 그렇다면 구 백두대간법 시행 이후에「광업법」에 따른 광업권의 설정 및 채광계획의 인가가 계속 유효하다고 하더라도, 이와 관련된「산지관리법」 제27조제2항제1호에 따른 국유림의 산지에서의 토석매매계약,국유림법 제21조제1항에 따른 국유림의 사용허가ㆍ대부와 그에 따라 의제되는 산지전용의 허가ㆍ신고 및 입목벌채등의 허가ㆍ신고 등 채광에 필요한 모든 승인ㆍ인가ㆍ허가 등은 채광계획인가와 별개의 개발행위로 보아야 할 것입니다.
이러한 점을 종합할 때, 구 백두대간법 부칙 제2항의 “개발행위”란 광업권과 이에 따른 채광계획인가,「산지관리법」이나국유림법에 따른 토석매매계약이나 국유림사용허가 등 개별 개발행위 하나하나를 의미하는 것으로 보아야 할 것이고, 이러한 개발행위 중 하나가 종료되면 해당 개발행위와 관련된 사항에 대하여는 백두대간법이 전면적으로 적용되는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 구「백두대간 보호에 관한 법률」(법률 제7038호로 제정되어 2003. 12. 31. 공포, 2005. 1. 1. 시행된 것) 시행 당시 광업권 및 채광계획인가와 그에 따른 광물 채취를 위한 국유림에서의 토석매매계약이 있었으나 해당 광구가 백두대간 완충구역으로 지정ㆍ고시 되었을 당시에는 국유림에서의 토석매매계약이 해지되어 있는 경우에는 광업권 및 채광계획 인가가 유효하더라도 국유림ㆍ산림의 이용 등에 관하여는같은 법부칙 제2항에 따라 개발행위가 종료된 때로 보아 백두대간 보호지역 안에서 관계 법률의 규정에 우선하여 구「백두대간 보호에 관한 법률」의 규정을 적용할 수 있습니다.
질문: 공유산림에서 숲가꾸기 사업을 할 때 산림소유자의 동의 요건(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 등 관련)
답변: 산림자원법 제2조제3호에서는 “산림사업”이란 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용ㆍ재해예방ㆍ복구 등 산림의 기능을 유지ㆍ발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림ㆍ생활림ㆍ가로수ㆍ수목원의 조성ㆍ관리 등 산림의 조성ㆍ육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “산림자원법 시행령”이라 함) 제2조제2항에서는산림자원법 제2조제3호에서 “대통령령으로 정하는 사업”으로 임도사업, 산불예방ㆍ진화시설 등 산림관리기반시설의 설치를 위하여 시행하는 사업(제1호), 조림(造林), 숲가꾸기, 벌채 등 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용을 위하여 시행하는 사업(제1호의2) 등을 규정하고 있으며,같은 법 제22조제1항에서는 산림사업은 산림소유자가 시행하되, 국가나 지방자치단체가 산림경영을 위하여 필요하다고 인정하면 산림소유자의 동의를 받아 시행할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 공유산림에서 숲가꾸기 사업을 위하여산림자원법 제22조제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 산림소유자의 동의를 받는 경우, 산림소유자 전원의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,산림자원법 제22조제1항에서는 공유산림의 경우 산림사업을 시행하기 위하여 산림소유자 전원의 동의를 받아야 하는지 아니면 공유산림 지분의 과반수가 되는 산림소유자의 동의를 받아야 하는지에 관하여 규정하고 있지 않으므로 공유물의 처분ㆍ변경에 관한 일반법인「민법」에 따라야 할 것인바,「민법」제262조제1항에서는 물건이 지분에 의하여 수인의 소유로 된 때에는 공유로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제264조에서는 공유자가 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제265조 본문에서는 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로써 결정한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 숲가꾸기 사업의 개념에 대하여 산림자원법령에서 명확하게 규정하고 있지는 않으나, 산림자원법 제2조제3호 및 산림자원법 시행령 제2조제2항제1호의2에서는 산림사업의 하나로 조림, 숲가꾸기, 벌채 등 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용을 위하여 시행하는 사업을 규정하고 있고, 산림자원법 제13조제2항 및 산림자원법 시행령 제9조제2항에서는 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자가 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 인가를 신청하여야 하는 산림경영계획서에 포함되어야 하는 사항으로 조림면적ㆍ수종별 조림수량 등에 관한 사항(제1호), 어린나무 가꾸기 및 솎아베기 등 숲가꾸기에 관한 사항(제2호), 벌채방법ㆍ벌채량 및 수종별 벌채시기 등에 관한 사항(제3호) 등을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 숲가꾸기 사업은 “어린나무 가꾸기 및 솎아베기”와 같이 산림자원을 조성한 후 이용하기 전까지 나무의 성장 단계에 따라 산림자원을 육성하는 행위로 볼 수 있을 것이므로, 숲가꾸기 사업은 공유산림에 본질적 변화를 일으키는 경우로서 “처분”이나 “변경”에 이르지 않는 경우라면 공유산림의 관리행위에 해당하여 「민법」 제265조에 따라 공유산림 지분의 과반수가 되는 산림소유자의 동의를 받아 시행할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2015. 6. 17.회신 15-0217 해석례및 대법원 2001. 11. 27. 선고 2000다33638 판결례 참조).따라서, 공유산림에서 숲가꾸기 사업을 위하여 산림자원법 제22조제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 산림소유자의 동의를 받는 경우, 해당 사업이 공유산림에 본질적 변화를 일으키는 처분이나 변경에 이르지 않는 경우라면 산림소유자 전원의 동의를 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 공익사업에 사용되는 국유림과 공유림등의 교환가격 결정 시, 참작하여야 하는 시가의 의미(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제14조제1항 등 관련)
답변: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제20조제1항에서는 산림청장은 준보전국유림이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 따른 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 매각 및 교환 절차, 대금의 결정방법 등 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “국유림법 시행령”이라 함) 제14조제1항 전단에서는같은 법 제20조에 따라 준보전국유림을 매각 또는 교환하려는 경우에는 시가를 참작하여 예정가격을 결정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,토지보상법 제4조제3호에서는같은 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업의 하나로 국가나 지방자치단체가 설치하는 공원 등에 관한 사업을 규정하고 있고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제7호에서는 “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제10호에서는 “도시ㆍ군계획시설사업”이란 도시ㆍ군계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제30조제1항에서는 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업(이하 “도시ㆍ군계획시설사업”이라 함)이 토지보상법에 따른 공익사업에 해당하여 그 사업에 사용되는 준보전국유림을 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 공유림 또는 사유림 그 밖의 토지(이하 “공유림등”이라 함)와 교환하려는 경우, 같은 법 시행령 제14조제1항에 따라 그 예정가격 결정 시 참작하여야 하는 시가는 국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과 협의할 때의 시가인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 이 사안의 경우 공익사업에 해당하는 도시ㆍ군계획시설사업에 국유림이 필요하게 됨에 따라 준보전국유림을 공유림등과 교환하려는 것이지만, 국유림의 교환 행위 자체는 토지보상법에 따른 손실보상 또는 국토계획법에 따른 도시ㆍ군관리계획의 시행 등과 무관한 별개의 행정작용으로서(법제처 2009. 5. 29.회신 09-0140 해석례참조), 국토계획법이나 토지보상법에 따른 것이 아니라 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 이루어지는 국유림의 처분행위라고 할 것인바, 그 교환 예정가격도 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 절차나 토지보상법에 따른 손실보상액의 산정 기준이 아니라 국유림법령에 따라 결정된다고 할 것입니다.
그런데, 국유림법 시행령 제14조제1항에서는 같은 법 제20조에 따라 준보전국유림을 교환하려는 경우에는 “시가를 참작하여” 예정가격을 결정해야 한다고 규정하고 있을 뿐 교환가격의 결정시점에 대한 다른 기준을 규정하고 있지 않은바, 문언상 준보전국유림과 공유림등의 교환 예정가격을 결정할 때 참작하여야 하는 시가란 “예정가격 결정 시의 시가”라고 할 것이고, 여기서 “예정가격의 결정 시”란 국유림법령 및 「산림청 소관 국유재산관리규정」(산림청훈령 제1351호)에 따라 진행되는 교환 절차의 한 시점이라고 할 것이지, 국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의 시를 그 예정가격 결정 시로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 도시ㆍ군계획시설사업에 사용되는 준보전국유림을 공유림등과 교환하기 위해 도시ㆍ군관리계획의 결정권자가 국토계획법 제30조제1항에 따라 관계 행정기관의 장인 산림청장과 교환에 관한 협의를 한 경우, 그 시점이 국유림법 시행령 제14조제1항에 따른 “교환하려는 경우”에 해당하므로 같은 규정의 “교환하려는 경우 참작하여야 하는 시가”란 국토계획법 제30조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정권자와 산림청장이 국유림과 공유림등의 교환에 관한 협의를 한 시점의 시가라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 이 사안의 준보전국유림과 공유림등의 교환은 우선 “국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의”, “도시ㆍ군관리계획의 결정 및 고시”를 거쳐 “결정된 도시ㆍ군관리계획의 시행 단계”에서 이루어진다고 할 것이므로, 국유림법 시행령 제14조제1항에 따라 그 예정가격 결정 시 참작해야 하는 시가를 도시ㆍ군관리계획의 시행보다도 앞선 시점인 도시ㆍ군관리계획 결정에 관한 “관계 행정기관의 장과의 협의 시”의 시가로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 도시ㆍ군계획시설사업이 토지보상법에 따른 공익사업에 해당하여 그 사업에 사용되는 준보전국유림을 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 공유림등과 교환하려는 경우, 같은 법 시행령 제14조제1항에 따라 그 예정가격 결정 시 참작하여야 하는 시가는 국토계획법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의할 때의 시가가 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견국유림법 시행령 제14조제1항 전단에서는 준보전국유림을 공유림등과 교환하려는 경우 시가를 참작하여 예정가격을 결정해야 한다고 규정하면서, 참작하여야 하는 시가의 기준 시점을 규정하지 않아 해석상 논란이 있을 수 있으므로, 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
질문: 국립자연휴양림관리소장의 자연휴양림 관리 위탁 여부(「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제34조 등 관련)
답변: 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」(이하 “산림휴양법”이라 함) 제22조에서는 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 자연휴양림 또는 산림욕장등의 효율적인 조성 또는 관리를 위하여 필요한 때에는 지방자치단체 또는 산림조합 등 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체 등에 자연휴양림 또는 산림욕장등의 조성 또는 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제34조에서는 이 법에 따른 산림청장 또는 시ㆍ도지사의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속 기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라같은 법 시행령 제15조제4항각 호에서는 산림청장이 법 제13조제1항에 따른 국유 자연휴양림의 조성(제1호), 법 제17조제1항에 따른 국유 자연휴양림의 입장료 및 시설사용료 징수(제2호), 법 제18조제1항 및 제4항에 따른 국유 자연휴양림 휴식년제의 실시 및 휴식년제를 실시하는 국유 자연휴양림에의 출입 허가(제3호), 법 제38조제1항제2호에 따른 과태료의 부과ㆍ징수(제4호)의 권한을 국립자연휴양림관리소장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 국립자연휴양림관리소장이 자신에게 위임되어 있지 않은 국유 자연휴양림시설의 관리업무를「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제22조에 따라 국립자연휴양림관리소장 명의로 지방자치단체에 위탁할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,산림휴양법 제22조에서는 산림청장이 자연휴양림의 효율적인 조성 또는 관리를 위하여 필요한 때에는 지방자치단체에 자연휴양림의 조성 또는 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체에 자연휴양림의 관리를 위탁할 수 있는 권한은 원칙적으로 산림청장에게 있다고 할 것이고, 국립자연휴양림관리소장은 그 소속 기관의 장에 불과하므로 산림청장으로부터 권한의 위임을 받지 않는 한 지방자치단체에 자연휴양림의 관리를 위탁할 수 없다고 할 것입니다.
그런데, 권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다고 할 것인바(대법원 1995. 11. 28. 94누6475 판결례 참조), 산림휴양법 제34조 및 같은 법 시행령 제15조에서는 국유 휴양림의 조성과 입장료 징수 등 관리업무의 일부를 국립자연휴양림관리소장에게 위임하고 있을 뿐, 국립자연휴양림관리소장이 자신에게 위임되지 않은 자연휴양림 관리업무까지 지방자치단체에 위탁할 수 있도록 하는 권한은 규정하고 있지 않으므로, 국립자연휴양림관리소장은 위와 같은 업무를 자신의 명의로 지방자치단체에 위탁할 권한이 없다고 할 것입니다.
한편, 「산림청과 그 소속기관의 직제」 제30조에서는 국립자연휴양림관리소는 국유자연휴양림의 조성ㆍ관리 및 운영에 관한 사무를 관장한다고 규정하고 있으므로, 국립자연휴양림관리소장이 자신에게 위임되어 있지 않은 국유 자연휴양림시설의 관리업무를 산림휴양법 제22조에 따라 국립자연휴양림관리소장 명의로 지방자치단체에 위탁할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 직제는 산림청장의 소속 기관인 국립자연휴양림관리소의 분장업무를 규정한 것에 불과한 것으로서, 대외적인 권한의 귀속을 변경시키는 것은 아니라 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 산림청장 소속 기관의 장인 국립자연휴양림관리소장은 자연휴양림의 관리업무 중 자신에게 위임되어 있지 않은 자연휴양림시설의 관리업무를 산림휴양법 제22조에 따라 국립자연휴양림관리소장 명의로 지방자치단체에 위탁할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 구 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제20조 제4호(임업진흥권역의 지정해제 시 적용되는 법률) 관련
답변: ○ 구「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제19조제1항에서는 산림청장은 임업진흥을 촉진하기 위하여 조림ㆍ육림 및 임도시설 등 임업의 생산기반 조성과 임산물의 유통ㆍ가공시설이 필요한 지역에 대하여는 관계 행정기관의 장과 협의하여 권역별로 임업진흥권역을 지정한다고 규정하고 있으며,같은 법 제20조제4호에서는 대체지정의 선정이 있으면 산림청장은같은 법 제19조제1항에 따라 지정된 임업진흥권역의 지정을 변경하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 한편 개정「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제20조제4호에서는 “지역사회 개발 및 산업발전을 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 요청에 따라 임업진흥권역의 지정을 변경하거나 해제할 필요가 있을 때”에 임업진흥권역의 지정을 변경하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제1항에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려는 때에는 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제30조제1항에서는 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정하려는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 한다고 규정하고 있습니다.
 그리고같은 법 제88조제1항에서는 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제88조제2항에서는 도시계획시설사업의 시행자는 제1항에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 위 규정들에 따라 골프장을 도시계획시설로 설치하는 경우, 도시관리계획 결정 및 사업 실시계획 인가 등의 절차를 거쳐야 하고, 그 중간 절차로 관계 행정기관과 협의를 거쳐야 하는바, 산림청장이 임업진흥권역의 지정해제 협의 시 부과한 조건의 근거조항이 법률 개정으로 삭제된 경우에, 새로운 법률 시행 이후에 임업진흥권역의 지정을 해제함에 있어 구 법률을 적용해야 하는지 아니면 개정 법률을 적용해야 하는지가 문제되고 있습니다.

○ 먼저, 구「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제20조제4호에서 규정하고 있던 대체지정제도가 폐지된 배경을 살펴보면, 대체지정제도로 인해 사실상 임업진흥권역 내의 개발을 억제하여 산지소유자의 재산권 행사 및 지역개발의 장애요인이 되고 있으므로 이를 해제해야 한다는 요구가 지방자치단체 등으로부터 지속적으로 제기되어 왔고, 다른 한편 대체지정지를 선정하려고 해도 대상지를 확보하기 어렵다는 현실적인 문제도 있음(2008. 12. 농림수산식품위원회 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 일부개정법률안」 심사보고서 p.8)을 고려하여 폐지되었습니다(정부 차원에서는 2008. 10. 30. 제8차 국가경쟁력강화위원회 회의 시 폐지하기로 결정됨).

○ 한편, 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령에 근거하여 행하여져야 하고, 법령의 개정으로 그 기준이 변경된 경우에는 달리 특별한 정함이 없는 한 처분시의 개정법령에서 규정하고 있는 기준이 적용되어야 하는데(대법원 2001. 3. 15. 선고 99두4594 판결), 개정「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에서는 적용례 또는 경과조치를 별도로 규정한 바가 없습니다.

○ 그렇다면, 법령의 내용이 규제완화 차원에서 신청인에게 유리한 방향으로 개정되었다는 점, 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령에 근거하여 행해져야 한다는 점 등을 고려해 볼 때, 최종 처분을 함에 있어서는 구「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제20조제4호에 근거하여 협의 시에 부과된 대체지정의 요건은 없는 것으로 보고 개정「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따라 처리해야 할 것입니다.

○ 따라서 이 사안에서 산림청장은 임업진흥권역의 지정을해제함에 있어 대체지정지 선정의 요건을 규정하고 있는 구「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」이 아니라, 개정「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」을 적용해야 합니다.
질문: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제24조 (준용되는 규정이 개정된 경우 그 개정된 규정이 계속 준용되는지) 관련
답변: ○「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조제1항 및 제23조제1항에 따르면, 산림청장은 요존국유림의 사용을 허가하거나 불요존국유림을 대부하는 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 대부료 또는 사용료(이하 “대부료등”이라 함)를 징수하여야 하고,같은 법 제23조제4항에 따르면, 산림청장은 동일인(상속인 그 밖의 포괄승계자는 피승계인과 동일인으로 본다)이 동일한 국유림을 1년을 초과하여 계속 사용하는 경우 당해 연도의 연간 대부료등이 전년도의 연간 대부료등보다 10퍼센트 이상 증가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 대부료등의 증가분을 감액할 수 있으며,같은 법 시행령 제24조에 따르면,같은 법 제23조제4항에 따른 대부료등의 증가분에 대한 감액에 대하여는「국유재산법 시행령」 제27조의2를 준용한다고 규정함으로써 기간갱신 여부를 불문하고 위와 같은 요건을 갖춘 경우 대부료등을 조정할 수 있었고, 이는 구「산림법 시행령」(1994. 3. 2. 대통령령 제14184호로 일부개정된 것) 제62조의2에 따라 1994. 3. 2.부터 시행된 후 2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제24조로 승계된 것입니다.

○ 한편, 국유재산의 사용료는구「국유재산법 시행령」(1991. 12. 31. 대통령령 제13553호로 일부개정된 것) 제26조의2(다만, 2000. 7. 27. 대통령령 제16913호로 개정된 「국유재산법 시행령」에서 조문 순서가 제27조의2로 변경됨)에 근거하여 1991. 12. 31.부터 사용료를 조정할 수 있었던 점에 비추어 국유림의 경영 및 관리에 관한 법령상 대부료등 조정은 국유재산법령에 근거한 것으로 보이고, 국유재산법령상 사용료 조정의 취지는 국유재산의 사용료를 산정함에 있어서 공시지가를 이용하여 재산가액을 산정하도록 함에 따라 일부지역의 국유재산의 사용료가 급격히 상승하여 사용료 부담이 일시에 높아지는 문제점이 있어 사용료의 산출액이 전년도의 사용료보다 10퍼센트 이상 증가한 경우에는 그 부담이 급증하지 아니하도록 사용료를 조정하려는 것이었으며, 국유림의 경영 및 관리에 관한 법령상 대부료등 조정도 이와 마찬가지로 볼 수 있을 것입니다.

○ 그런데, 2007. 12. 28. 대통령령 제20463호로「국유재산법 시행령」 제27조의2단서가 ‘같은 법 제27조제2항에 따라 사용ㆍ수익허가기간을 갱신하는 경우에는 제26조제1항제3호(경작용)와 제4호(주거용)의 용도로 갱신하는 경우에만 사용료를 조정한다’고 개정되었음에도 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제24조는 종전과 같이「국유재산법 시행령」 제27조의2를 준용한다고 규정하고 있어 위 개정된 단서가 계속 준용되는지 문제될 수 있습니다.

○ “준용한다”라 함은 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용할 때 표현하는 것을 말하므로 개정된 내용이 성질상 준용할 수 없다는 등 특별한 사정이 없는 한 문리상 당연히 준용된다 할 것이고, 준용된 조문이 개정되었다고 하더라도 그대로 계속 준용할지 아니면 준용하지 않을지는 준용하는 법령의 개정 여부에 따라 결정되어야 한다는 점에 비추어 보면, 준용된 조문이 개정되었다 하여 바로 준용하는 법령의 입법목적에 반한다고 단정할 수 없다 할 것입니다.

○「국유재산법 시행령」 제27조의2단서가 개정된 이유는 계속적인 사용ㆍ수익허가기간의 갱신에 따른 시장가격과 사용료와의 가격차이를 해소하기 위함이고, 이러한 입법목적은 국유림의 관리에 관한 한「국유재산법」의 특별법적 성격을 띤「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에서도 이를 배제함을 명시적으로 나타내지 않는 한 그대로 적용할 수 있다고 보이며, 한편,「국유재산법 시행령」 제27조의2단서에서는 그 용도가 경작용 및 주거용으로 갱신하는 경우에만 사용료를 조정할 수 있는데, 국유림의 경영및 관리에 관한 법령에서는 그 중 경작용이라는 표현을 사용하지 않고 있다 하더라도 사용ㆍ수익허가 또는 대부의 용도가 경작용인지 여부는 국유림이라는 특성을 고려하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 통상의 해석방법에 의하여 구체적ㆍ개별적 사안에 따라 판단할 수 있는 것으로 보이므로 성질상 준용할 수 없는 것은 아니라 할 것입니다.

○ 따라서,「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제24조에서「국유재산법 시행령」 제27조의2를 준용하고 있는 한「국유재산법 시행령」 제27조의2단서가 개정되었다고 하더라도 그 개정된 단서는 계속 준용됩니다.
질문: (구)「산림법」제56조, 제57조 및 제61조(보안림 지정기간 경과 후의 보안림 지정 효과) 관련
답변: ○ (구)「산림법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 폐지되기 전의 것) 제56조 제1항은 시ㆍ도지사 등은 수원의 함양 등의 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 당해 산림을 보안림으로 지정할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 제61조는 보안림을 지정 또는 해제하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하고 산림소유자 등에게 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, (구)「산림법 시행령」(2006. 8. 4. 대통령령 제19639호로 폐지되기 전의 것) 제52조 제4호는 보안림의 지정에 관하여 고시하여야 할 사항으로 지정의 기간을 규정하고 있고, (구)「산림법 시행규칙」(2006. 8. 4. 농림부령 제1534호로 폐지되기 전의 것) 제44조 제2항은 보안림의 지정기간은 지정목적에 따라 산림청장이 따로 정하도록 규정하고 있습니다.

○ 보안림의 지정ㆍ해제 및 시업 등 보안림의 관리에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는「보안림관리요령」(2001. 3. 16. 산림청예규 제495호로 개정된 것) 제4조 제1항은 보안림 지정기간은 20년으로 한다고 하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항의 규정에 의한 지정기간이 만료되어도 보안림의 지정목적이 달성되지 않았을 경우에는 보안림 지정기간을 20년의 범위 내에서 연장할 수 있고이 경우 보안림 지정권자는 그 사실을 고시하고 산림소유자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 하자 없이 성립ㆍ발효한 행정행위가 이후 일정한 사유로 인하여 장래에 한해 그 효력이 소멸되는 것을 행정행위의 실효라 하고, 실효의 사유로는 행정행위의 목적의 달성, 해제조건의 성취 또는 종기의 도래 등을 들 수 있습니다.

○ 위 (구)「산림법」등의 규정들을 고려하면, 보안림 지정기간은 20년으로 명문화 되어 있고, 그 기간도 부당하게 짧다고 볼 수 없으며, 고시된 보안림 지정기간이 만료되어도 보안림의 지정목적이 달성되지 않았을 경우에는 보안림의 연장지정은 가능하나, 그런 경우에도 시ㆍ도지사 등의 고시와 산림소유자에 대한 통지의무를 규정하고 있으므로, 연장고시와 통지 등 필요한 절차를 거치지 않았다면 지정기간의 만료로 종기가 도래되고 보안림 지정효과는 실효된 것으로 보아야 할 것입니다.

○ 따라서 보안림으로 지정고시한 지정기간이 경과하였고, 연장지정 등 조치가 없는 경우에는 보안림 지정의 효과가 실효되었다고 할 것입니다.
질문: 국고 및 지방비 보조사업으로 숲가꾸기사업이 시행된 산림을 개간하는 경우의 보조금 반환 여부(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제65조 등 관련)
답변: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제2조에서는 집단적으로 자라고 있는 입목ㆍ죽과 그 토지, 일시적으로 입목ㆍ죽이 없어진 토지, 입목ㆍ죽을 집단적으로 키우는 데에 사용된 토지와 더불어 임도를 산림에 해당한다고 규정하고 있고,같은 법 제65조제2호에서는 국가나 지방자치단체로부터 보조 또는 지원을 받아 “조성한 산림”을 임업 외의 목적으로 사용하려는 경우에는 이를 보조금의 반환 대상으로 규정하고 있는바,같은 법 시행령 제69조에서는 보조금의 반환 대상이 되는 산림을 “조림을 한 산림”과 “임도시설을 한 산림”으로 나누어 규정하고 있습니다.
그리고산림자원법령에서는 “조림”에 관한 정의규정을 별도로 두고 있지 않은바, 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에서의 조림은 나무를 심거나 씨를 뿌리거나 하는 따위의 인위적인 방법으로 숲을 조성하는 것 또는 기존의 숲을 손질하거나 다시 살리는 등의 관리를 일컫는 일반적인 의미의 조림으로 이해하는 것이 타당할 것이고, 임목(林木)의 성장단계에 따라 적절한 시기에 숲가꾸기를 하는 사업이 시행된 산림은 “조림을 한 산림”에 해당한다고 할 것이므로, 숲가꾸기사업이 시행된 산림을「농어촌정비법」에 따른 개간을 위한 목적으로 사용하는 것은 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호의 조림지에 대한 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경의 경우에 해당하여같은 법 제65조에 따른 산림사업보조금의 반환 대상이 됩니다.
또한, 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호의 “조림을 한 산림”을같은 영 제68조제3호의 조림사업을 시행한 산림에 한정하는 것으로 보아야 한다는 견해가 있을 수 있으나,같은 영 제68조각 호에 따르면 산림조성사업에는 나무를 심는 사업에 해당하는 조림, 숲가꾸기, 자연휴양림 조성 등의 세부 사업이 있는데, 이러한 산림조성사업 중 나무를 심는 사업으로서의 조림사업만을 대상으로 보조금을 반환하도록 했다고 볼 만한 합리적인 이유를 찾기 어렵습니다.
다음으로「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”이라 함) 제30조제1항에 따라 중앙관서의 장이 보조금 교부결정을 취소할 수 있는지에 대하여 살펴보면,보조금법 제35조본문에 따르면 보조금을 받아 숲가꾸기사업을 완료한 후에는 중앙관서의 장의 승인 없이는 해당 산림을 그 경제적ㆍ환경적 가치를 제고하기 위한 숲가꾸기사업의 목적에 위배되는 용도에 사용하여서는 안될 것이므로, 만약 중앙관서의 장의 승인 없이 해당 산림을「농어촌정비법」에 따른 개간을 위한 목적으로 사용한다면보조금법 제35조에 위반한 것이어서보조금법 제30조제1항에 따라 중앙관서의 장은 보조금의 교부결정을 취소할 수 있을 것입니다.
따라서, 2009년도 국고 및 지방비 보조사업으로 숲가꾸기사업이 시행된 산림(사유림)을 산림 소유자가「농어촌정비법」에 따른 개간을 위한 목적으로 사용하려는 경우,산림자원법 제65조에 따라 보조금을 반환하여야 하고, 중앙관서의 장의 승인 없이 해당 산림을 개간한다면 중앙관서의 장은보조금법 제30조제1항에 따라 보조금의 교부결정을 취소할 수 있습니다.