질문: 사업인정 의제시 이해관계인 등의 의견청취 의무화에 대한 적용례 범위(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제21조 등 관련)
답변: 토지보상법 제21조제2항에서는같은 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우같은 법 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 듣도록 규정하고 있고,같은 법부칙 제2조에서는같은 법“제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다”라고 규정하고 있습니다.
한편,국토계획법 제88조제1항 및 제2항에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 하여금 실시계획을 작성하여 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 인구 50만 이상의 대도시 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)의 인가를 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 실시계획에 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간 등을 포함하도록 규정하고 있으며,같은 법 제91조에서는 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가한 경우에 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장으로 하여금 그 내용을 고시하도록 규정하고 있고,같은 법 제95조제1항에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 하여금 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있도록 규정하면서,같은 법 제96조제1항에서는 수용 및 사용에 관하여는같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는토지보상법을 준용하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 토지보상법을 준용할 때에 국토계획법 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보되(본문), 재결 신청은 토지보상법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시ㆍ군계획시설사업의 시행기간에 하도록 규정하고 있는바(단서),이 사안은 토지보상법의 시행일인 2016년 6월 30일 전에 국토계획법 제96조제2항 본문에 따라 같은 법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었다가, 2016년 6월 30일 이후에 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되어 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하여 고시하는 것이 토지보상법 부칙 제2조의 “개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 제21조제2항은 개별 법률에 따른 사업의 실시계획 승인 등이 있는 경우에 토지보상법에 따른 사업인정이 있는 것으로 의제하는 경우가 증가하면서 상당수 사업에서 토지보상법에 따른 사업인정 절차가 생략됨에 따라 토지수용 등의 필요성을 개별적으로 검토하여 국민의 재산권을 보호하기 위하여 다른 법률에서 의제규정에 따라 사업인정 절차 자체를 생략하는 경우에도 그 부수절차인 관계기관 협의 및 의견청취는 거치도록 하려는 취지의 규정입니다[(의안번호 제1917419호 토지보상법 일부법률안(정성호의원 대표발의) 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조].그리고, 위와 같은 내용으로 토지보상법 제21조제2항이 신설됨에 따라 같은 법 부칙 제2조에서는 적용례를 두어 같은 법 “제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다”라고 규정하고 있는바, 일반적으로 개정된 법령의 부칙에 두는 적용례 규정은 신ㆍ구 법령의 변경 과정에 있어서 신 법령의 적용대상 등에 관하여 논란의 소지가 있을 수 있는 경우 적용대상 등을 구체적으로 명시함으로써 법령의 집행상이나 해석상 논란을 사전에 방지하기 위한 것이므로(법제처 2016. 3. 23.회신 16-0038 해석례참조), 토지보상법 부칙 제2조는 다른 법률에서 의제규정에 따라 사업인정 절차 자체를 생략하는 경우에도 그 부수절차인 관계기관 협의 및 의견청취 절차를 거치도록 함에 따라 초래될 수 있는 법령의 집행상 또는 해석상 논란 등을 방지하기 위하여 개정 토지보상법 제21조제2항의 적용관계를 명확히 한 것이라고 할 것입니다.
그런데, 도시계획시설사업의 공사가 완료되기 전에 인가된 실시계획에서 정한 사업시행기간이 지난 경우, 실시계획 인가의 효력이 상실되고(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례및 법제처 2012. 4. 3.회신 12-0124 해석례참조), 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간이 지날 때까지 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정도 그 효력을 상실한다고 할 것이므로(국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항), 국토계획법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었더라도 사업 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되었다면 그 이후에 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하거나 변경인가하여 고시하더라도 이미 실효된 당초의 실시계획의 인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 되는 것으로 보기는 어렵고, “새로운 인가”로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있는 것으로 볼 수 있을 뿐이라고 할 것입니다(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례및 법제처 2012. 4. 3.회신 12-0124 해석례참조).그렇다면, 토지보상법 부칙 제2조는 같은 법 제21조제2항의 시행 후 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등에 대하여 개정규정을 적용하고, 토지보상법 제21조제2항의 시행 전에 지구지정ㆍ사업계획승인 등으로 사업인정의 승인이 의제되어 공익사업이 진행 중인 경우에는 종전 규정을 적용한다는 의미로 해석하여야 할 것인바, 종전의 규정에 따른 지구지정ㆍ사업계획승인 등으로 사업인정이 의제되었다가 기간 도과로 실시계획 및 사업승인이 실효되어 토지보상법 제21조제2항의 개정규정 시행 후에 다시 실시계획의 인가를 신청하는 경우는 새로운 인가 신청에 해당하여 같은 법 부칙 제2조에 따라 개정규정 시행 후 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 토지보상법의 시행일인 2016년 6월 30일 전에 국토계획법 제96조제2항 본문에 따라 같은 법 제91조에 따른 실시계획을 고시하여 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 의제되었다가, 2016년 6월 30일 이후에 사업 시행기간의 도과로 실시계획이 실효되고 국토계획법 제96조제2항 단서 및 토지보상법 제23조제1항에 따라 사업인정도 실효되어 다시 국토계획법 제91조에 따라 실시계획을 인가하여 고시하는 것은 토지보상법 부칙 제2조의 “개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.