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질문: 시 관할구역의 읍ㆍ면 일반국도에서 주차위반을 하고 있는 차에 대하여 「도로교통법」 제35조제1항ㆍ제2항에 따른 조치를 할 수 있는 자의 범위(「도로교통법」 제35조제1항ㆍ제2항 등)
답변: 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「도로교통법」 제35조제1항제2호에서는 ‘시장등이 대통령령으로 정하는 바에 따라 임명하는 공무원’은 주차위반 차의 운전자 또는 관리 책임이 있는 사람에게 주차 방법을 변경하거나 그 곳으로부터 이동할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 경찰서장이나 ‘시장등’은 같은 조 제1항의 경우 차의 운전자나 관리 책임이 있는 사람이 현장에 없을 때에는 필요한 범위에서 그 차의 주차방법을 직접 변경하거나 변경에 필요한 조치를 할 수 있으며, 부득이한 경우에는 관할 경찰서나 경찰서장 또는 시장등이 지정하는 곳으로 이동하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 주차위반 차에 대하여 시장임명공무원 및 시장이「도로교통법」 제35조제1항 및 제2항에 따른 조치를 할 수 있다는 점은 문언상 명백합니다.
그리고「도로법」은 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리ㆍ보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제23조제1항제1호 및 제2항제3호에서는 시 관할구역의 읍ㆍ면 일반국도의 도로관리청을 국토교통부장관으로 규정하고 있으나,같은 법에 따른 도로관리청은 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관(제2조제5호)으로,같은 법에 따라 소관 도로에 대하여 도로의 원활한 건설 및 유지ㆍ관리를 위한 도로건설ㆍ관리계획을 수립하고(제6조), 도로공사와 도로의 유지ㆍ관리(제31조) 등을 수행할 권한을 가지는 것이지, 그 소관 도로에 주차된 주차위반 차에 대하여「도로교통법」 제35조에 따른 단속 권한이 부여되는 것은 아니고, 교통상 위험과 장해를 발생시킬 우려가 있는 주차위반 차에 대해서는 교통상 위험과 장해의 방지ㆍ제거를 목적으로 하는「도로교통법」의 규율에 따라야 하는바, 이 사안의 경우「도로법」에 따라 시 관할구역의 읍ㆍ면 일반국도의 도로관리청은 국토교통부장관이라 하더라도,「도로교통법」 제35조에 따른 조치를 할 수는 없고, 같은 조에 따른 단속 권한을 가진 자가 주차단속을 할 수 있으므로, 그에 따라 시장임명공무원 및 시장은 해당 시 관할구역의 읍ㆍ면 일반국도의 주차위반 차에 대해「도로교통법」 제35조제1항ㆍ제2항에 따른 조치를 할 수 있습니다.
또한「도로교통법」에서 ‘주차위반 차를 조치할 수 있는 자’에 관하여 규정한 입법 연혁을 살펴보면, 1990년 8월 1일 법률 제4243호로 일부개정되기 전의 구「도로교통법」 제31조에서는같은 법을 위반하여 주차하고 있는 차가 교통에 위험하거나 방해될 염려가 있을 때에는 경찰공무원이 이동을 명하고(제1항), 경찰서장이 주차위반 차를 이동하게 할 수 있었으나(제2항), 자동차의 급격한 증가로 주차위반 차로 인한 교통난이 심각해짐에 따라 경찰인력 만으로는 주차단속이 어려워짐에 따라 1990년 8월 1일 법률 제4243호로같은 법을 일부개정하여 시ㆍ군ㆍ구 공무원도 주차위반 차를 단속할 수 있도록 하는 법적 근거를 마련(각주: 1990. 8. 1. 법률 제4243호로 일부개정된 「도로교통법」 개정이유서 참조)(각주: 1990. 5. 8. 의안번호 제130842호로 제출된 도로교통법 일부개정법률안에 대한 국회 내무위원회 심사보고서 참조)한 것인바, 시 관할구역의 도로라면 해당 시장이 도로관리청인지 여부와 상관없이 시장임명공무원 및 시장은「도로교통법」 제35조제1항ㆍ제2항에 따라 주차위반 차에 대한 조치를 할 수 있다고 보는 것이 해당 규정의 입법 취지에도 부합합니다.
따라서 시 관할구역의 읍ㆍ면 일반국도에 대하여 시장임명공무원 및 시장은 해당 도로에 주차된 주차위반 차에 대하여 각각「도로교통법」 제35조제1항 및 제2항에 따른 조치를 할 수 있습니다.
도로교통법제35조(주차위반에 대한 조치) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제32조ㆍ제33조 또는 제34조를 위반하여 주차하고 있는 차가 교통에 위험을 일으키게 하거나 방해될 우려가 있을 때에는 차의 운전자 또는 관리 책임이 있는 사람에게 주차 방법을 변경하거나 그 곳으로부터 이동할 것을 명할 수 있다.1. 경찰공무원2. 시장등(도지사를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 대통령령으로 정하는 바에 따라 임명하는 공무원(이하 “시ㆍ군공무원”이라 한다)② 경찰서장이나 시장등은 제1항의 경우 차의 운전자나 관리 책임이 있는 사람이 현장에 없을 때에는 도로에서 일어나는 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요한 범위에서 그 차의 주차방법을 직접 변경하거나 변경에 필요한 조치를 할 수 있으며, 부득이한 경우에는 관할 경찰서나 경찰서장 또는 시장등이 지정하는 곳으로 이동하게 할 수 있다.③ ∼ ⑦ (생 략)도로법제23조(도로관리청) ① 도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다.1. 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도: 국토교통부장관2.ㆍ3. (생 략)② 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)와 지방도는 각각 다음 각 호의 구분에 따라 해당 시ㆍ도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다.1. ㆍ 2. (생 략)3. 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도: 해당 시장＜관계 법령＞
질문: 「영유아보육법」 제14조(보육수당 지급대상) 관련
답변: ○「영유아보육법」 제10조제3호에서는 직장보육시설이라 함은 사업주가 사업장의 근로자를 위하여 설치ㆍ운영하는 보육시설(국가 또는 지방자치단체의 장이 소속공무원을 위하여 설치ㆍ운영하는 시설을 포함한다)로 정의하고 있고,같은 법 제14조제1항본문 및같은 법 시행령 제20조제1항에서는 상시여성근로자 300인 이상 또는 근로자 500인 이상을 고용하고 있는 사업장의 사업주는 직장보육시설을 의무적으로 설치하도록 규정하고 있으며,같은 법 제14조제1항단서에서는 사업주가 단독으로 직장보육시설을 설치할 수 없을 때에는 공동으로 직장보육시설을 설치하거나 지역의 보육시설과 위탁계약을 체결하여 근로자의 보육을 지원해야 하며, 그렇지 아니한 경우 사업주는 근로자에게 보육수당을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○「영유아보육법」 제14조제1항에서 보육수당의 지급대상을 근로자로 규정하고 있는데, 여기에서 말하는 근로자에는같은 법 제10조제3호의 규정취지상 “국가 또는 지방자치단체의 장 소속의 공무원”도 포함된다고 볼 것입니다.
 따라서 시의원에게 보육수당을 지급하여야 하는지의 여부는 시의원이 “근로자” 또는 “국가 또는 지방자치단체의 장 소속의 공무원”의 범위에 포함되는지에 따라 결정된다 할 것입니다.

○「영유아보육법」제14조제1항 및같은 법 시행령 제20조제1항에서 직장보육시설을 설치하도록 하는 의무의 주체를 일정 인원 이상의 근로자를 사용하고 있는 사업주로 규정하고 있는 점으로 미루어 볼 때, 이 법에서 사용하고 있는 근로자 역시 사용ㆍ종속관계를 전제로 하고 있다고 보이므로 원칙적으로「근로기준법」상의 근로자를 의미한다고 할 것입니다.

○ 한편,「근로기준법」 제2조제1항제1호에서는 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자를 말한다고 규정하고 있는데,「근로기준법」상 근로자란 타인과의 종속노동관계 하에서 노무에 종사하고 그 대가로 임금 등을 받아 생활하는 자를 말하고, 그 종속노동관계는 해당 노무공급계약의 형태가 고용, 도급, 위임, 무명계약 등 어느 형태이든 상관없이 사용자와 노무제공자 사이에 지휘ㆍ감독관계의 여부, 보수의 노무대가성 여부, 노무의 성질과 내용, 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙 또는 복무규정 등의 적용을 받는지 여부, 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되고 이에 구속 받는지 여부 및 근로의 대체성 여부 등 그 노무의 실질관계에 의하여 결정된다 할 것입니다(대법원 2006. 10. 13. 선고 2005다64385 판결참조).

○ 그런데 「지방자치법」 제31조에 따르면, 지방의회의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출되기 때문에 사업주 또는 사용자에게 채용되는 것이 아니며, 더 나아가 시의원과 사용ㆍ종속관계를 갖는 사업주 또는 사용자가 존재하는지가 불분명할 뿐만 아니라,「지방자치법」 제33조에 따라 의정활동에 대한 비용보전을 위한 의정활동비, 여비 및 수당을 수령하므로 일정한 근로의 대가인 일반적인 보수와는 그 성격이 다르다 할 것이고(대법원 2004. 6. 18. 자 2004마336 결정참조),같은 법 제36조제1항에서는 지방의회의원은 공공의 이익을 위하여 양심에 따라 그 직무를 수행한다고 규정하고 있으며, 일반적으로 지방의회의원은 자신이 속한 지역을 위하여 봉사하는 자로서 일정한 근무시간이나 근무장소에 구속되는 것도 아니므로 지방의회의원인 시의원은「근로기준법」상 근로자로 보기 어렵습니다.

○ 또한 지방의회의원은 주민의 선거에 의하여 선출되며, 궐위되는 경우에는 보궐선거 등을 통하여 다시 선출되는 것이지 임의로 의원을 대체할 수 없는 점, 지방자치단체의 장에게 일반적인 소속 공무원에 대하여 인정되는 임용권이나 직무명령 또는 징계권 등이 지방의회 의원에 대하여는 인정되지 않는 점 등을 고려할 때, 지방의회 의원은 지방자치단체의 장 소속의 공무원에도 해당되지아니한다 할 것입니다.

○ 그렇다면, 선출직 공무원인 시의원은 근로자 또는 지방자치단체의 장 소속의 공무원에 해당하지 아니하므로「영유아보육법」 제14조제1항단서에 따른 근로자에 해당하지 아니하여 보육수당을 지급할 수 없습니다.
질문: 행정재산의 사용료율(「국유재산법 시행령」 제29조 관련)
답변: 「국유재산법」 제32조제1항본문에서는 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제29조제1항각 호 외의 부분에서는 행정재산의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하도록 하면서(본문), 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(각주: 제6호 단서의 경우는 제외함. )에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 하도록(단서) 규정하여, 일반적인 행정재산의 사용료 산출방법과 행정재산을 특정 목적으로 사용하는 경우의 산출방법을 구분하여 정하고 있습니다.
그리고「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2에서는 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우에 대해 해당 행정재산의 가액에 “1천분의 25 이상의 요율”을 곱한 금액으로 하도록 규정하고 있는바, “이상”이란 제시된 수량 범위에 포함되면서 그 보다 더 많음(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )을 의미하므로 “1천분의 25 이상의 요율”이란 1천분의 25와 같거나 그보다 큰 요율을 의미하는 것이 분명합니다.
그렇다면 이 사안과 같이 지방자치단체가「국유재산법」 제30조제1항에 따라 사용허가를 받은 행정재산을 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우, 중앙관서의 장은같은 법 시행령 제29조제1항제3호의2를 적용하여 재량권을 일탈ㆍ남용하지 아니하는 범위에서 1천분의 25 이상의 범위에서 사용료율을 정할 수 있으므로(각주:대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두26791 판결례참조. ) 1천분의 25 이상의 범위에 해당하는 1천분의 25를 초과하는 요율을 적용할 수도 있습니다.
국유재산법제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다.② ∼ ④ (생 략)국유재산법 시행령제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월 단위, 일 단위 또는 시간 단위로 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 하되, 제6호 단서의 경우에는 총괄청이 해당 요율이 적용되는 한도를 정하여 고시할 수 있다.1. 경작용(「농지법 시행령」 제2조제3항제2호에 해당하는 시설로 직접 사용하는 용도를 포함한다) 또는 목축용인 경우: 1천분의 10 이상1의2. 「수산업법」에 따른 어업 또는 「내수면어업법」에 따른 내수면어업에 직접 사용하는 경우: 1천분의 10 이상2. 주거용인 경우: 1천분의 20 이상(「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상)3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상3의2. 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상4. ～ 7. (생 략)② ~ ⑨ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 공원마을지구 내 농지에 시설을 설치하려는 경우 「농지법」 적용 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)
답변: 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용되는바,(각주:대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결례참조 )국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이고,「자연공원법」은 자연공원의 지정ㆍ보전 및 관리에 관한 사항을 정하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이며,「농지법」은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 세 법은 각각 입법목적을 달리하는 별개의 법률이므로 일반적으로 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없습니다.
그리고국토계획법 제76조제5항제4호에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지에서 정한 건축물의 건축 제한 등에도 불구하고 자연환경보전지역 중「자연공원법」에 따른 공원구역인 경우에는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여「자연공원법」에서 정하는 바에 따르도록 하여, 공원구역에서의 건축 제한 등에 한해 「자연공원법」이 국토계획법에 우선하여 적용된다고 규정하고 있을 뿐 「농지법」의 적용 관계에 대해서는 별도로 규율하고 있지 않습니다.
또한 「자연공원법」 제2조제5호에서는 자연공원으로 지정된 구역을 공원구역이라고 정의하고 있고, 같은 법 제18조에서는 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위해 공원계획(각주: 「자연공원법」 제2조제7호에 따른 공원계획을 말함. )으로 결정하는 공원마을지구 등의 용도지구별로 허용되는 행위의 기준을 정하고 있으나 같은 법을 「농지법」에 우선 적용하도록 하는 규정은 두고 있지 않은바, 공원구역인 공원마을지구 내에 위치한 농지의 경우 「농지법」의 적용이 배제되지 않으므로 농지전용허가 및 농지전용허가 등의 제한에 관한 규정이 모두 적용된다고 보아야 합니다.
따라서 자연환경보전지역 중 공원마을지구인 경우 국토계획법 제76조제5항제4호에 따라 건축 제한 등에 관하여 같은 조 제1항부터 제4항까지의 적용이 배제되고 「자연공원법」이 적용되더라도 해당 공원마을지구 내의 농지에 대해서는 농지전용허가 및 농지전용허가 등의 제한에 관하여 「농지법」 제37조가 적용됩니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① ～ ④ (생 략)⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 각 호에서 정하는 바에 따른다.1. ～ 3. (생 략)4. 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역, 「수도법」에 따른 상수원보호구역, 「문화재보호법」에 따라 지정된 지정문화재 또는 천연기념물과 그 보호구역, 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에 따른 해양보호구역인 경우에는 각각 「자연공원법」, 「수도법」 또는 「문화재보호법」 또는 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에서 정하는 바에 따른다5. (생 략)⑥ (생 략)자연공원법제18조(용도지구) ① 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 다음 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다.1.ㆍ2.(생 략)3. 공원마을지구: 마을이 형성된 지역으로서 주민생활을 유지하는 데에 필요한 지역4. ∼ 6. (생 략)② 제1항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 해안 및 섬지역에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호의 행위기준 범위에서 대통령령으로 다르게 정할 수 있다.1.ㆍ2. (생 략)3. 공원마을지구가. 공원자연환경지구에서 허용되는 행위나. 대통령령으로 정하는 규모 이하의 주거용 건축물의 설치 및 생활환경 기반시설의 설치다. 공원마을지구의 자체 기능을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치라. 공원마을지구의 자체 기능을 위하여 필요한 행위로서 대통령령으로 정하는 행위마. 환경오염을 일으키지 아니하는 가내공업(家內工業)4. ∼ 6. (생 략)③ ∼ ⑤ (생 략)농지법제37조(농지전용허가 등의 제한) ① 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다.1. ～ 3. (생 략)② 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있다.1. ～ 5. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 전라북도 남원시 및 「전기사업법」 제9조제1항에 따른 발전사업에 수반된 개발행위허가 기간이 연장된 경우 발전사업의 준비기간도 연장되는지 여부 등(「전기사업법」 제9조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「전기사업법」 제2조제1호, 제7조제1항 및 제9조에서는 발전사업을 하려는 자는 허가권자의 허가를 받아야 하고, 발전사업허가를 받은 전기사업자는 허가권자가 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 하며, 허가권자는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 준비기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있고,국토계획법 제56조제1항에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치나 토지의 형질 변경 등의 행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
이러한 법령의 규정에 비추어 볼 때,「전기사업법」에 따른 발전사업허가와국토계획법에 따른 개발행위허가는 별개의 행정행위로,「전기사업법」 제9조제1항에 따른 “준비기간”은 사업시작을 위하여 사업에 필요한 전기설비를 설치하는 기간(각주: 법제처 2012. 9. 26.회신 12-0448 해석례참조 )으로서국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가 기간과는 그 법적 근거와 내용이 다르다고 할 것이고, 그렇다면 개발행위가 수반되는 발전사업의 경우라 하더라도 해당 개발행위를 전기설비를 설치하기 위한 부수적인 행위로 볼 수는 없으므로, 개발행위허가 기간의 연장으로 당연히「전기사업법」 제9조제2항에 따른 준비기간 연장의 효과가 발생한다고 할 수 없습니다.
또한「전기사업법」제9조제2항에서는 허가권자는 “정당한 사유가 있다고 인정하는 경우”에는 준비기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있어 준비기간을 연장하기 위해서는 허가권자가 정당한 사유가 있다고 판단해야 하고, 이에 따라 발전사업 준비기간 연장 등의 구체적인 조치가 필요하다고 할 것인데, 그러한 판단이나 조치 없이 개발행위허가 기간이 연장되었다는 이유만으로 발전사업 준비기간도 연장되었다고 보는 것은 같은 법의 규정체계에 부합하지 않는 해석입니다.
아울러 「전기사업법」 제7조의3에서는 시ㆍ도지사가 허가권자인 태양광 발전사업에 대하여는 같은 법 제7조에 따른 전기사업의 허가를 하는 경우 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 의제할 수 있다고 규정하고 있으나, 그 밖에 발전사업허가 및 개발행위허가와 관련하여 「전기사업법」이나 국토계획법에서 별도의 의제 규정을 두고 있지 않은바, 발전사업과 개발행위 어느 하나의 허가나 변경이 다른 사업에 영향을 미친다고 볼만한 법령상 근거가 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 「전기사업법」 제9조제2항에 따라 발전사업의 준비기간이 연장된 것으로 볼 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여「전기사업법」 제9조제1항에서는 전기사업자는 허가권자가 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 준비기간은 10년의 범위에서 정하되 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 준비기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 조 제1항에 따른 준비기간은 전기사업자가 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 하는 시간적 범위를 정한 것인바, 같은 조 제2항에 따른 준비기간의 연장은 같은 조 제1항에 따른 준비기간이 도과하기 전에 이루어져야 한다는 것은 문언상 분명합니다.
또한 「전기사업법」 제12조제1항에서는 전기사업자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가권자는 그 허가를 취소할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제2호에 따라 준비기간에 전기설비의 설치 및 사업을 시작하지 아니한 경우에는 그 허가를 취소해야 한다고 규정하고 있는데, 이는 준비기간이 완료되어 전기사업자가 사업허가를 통해 부여받은 해당 전기설비의 설치 등의 권한을 더 이상 행사하기 어려운 경우 해당 사업은 취소된다는 점을 명확히 한 것인바, 법령에서 필요적 취소사유로 규정한 이상 같은 법 제9조제2항에 따른 “정당한 사유”가 있는지를 판단하여 허가를 취소하지 않고 준비기간을 연장할 수 있다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 허가권자는 「전기사업법」 제9조제2항에 따라 발전사업의 준비기간을 연장할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항「전기사업법」 제12조제1항제2호에서는 같은 법 제9조에 따른 준비기간에 전기설비의 설치 및 사업을 시작하지 아니한 경우에는 허가권자는 해당 전기사업허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있는데, 수익적 처분의 취소는 처분의 상대방 입장에서는 권익을 제한하는 결과를 가져올 수 있으므로 신중을 기해야 할 것인바, 수익적 처분인 전기사업허가의 준비기간이 도과한 경우 정당한 사유가 있는지 여부 등과 상관없이 사업허가의 필요적 취소 사유로 하는 것이 입법적으로 타당한지 여부에 대해 정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞전기사업법제9조(전기설비의 설치 및 사업의 개시 의무) ① 전기사업자는 허가권자가 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 한다.② 제1항에 따른 준비기간은 10년의 범위에서 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 기간을 넘을 수 없다. 다만, 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 준비기간을 연장할 수 있다.③ㆍ④ (생 략)제12조(사업허가의 취소 등) ① 허가권자는 전기사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전기위원회의 심의(허가권자가 시ㆍ도지사인 전기사업의 경우는 제외한다)를 거쳐 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지 또는 제4호의2의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다.1. (생 략)2. 제9조에 따른 준비기간에 전기설비의 설치 및 사업을 시작하지 아니한 경우3.ㆍ4. (생 략)4의2. (생 략)5. ~ 14. (생 략)② ~ ⑦ (생 략)
질문: 도지사가 직접 입안하는 도시·군관리계획의 결정권자가 도지사인지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제29조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 도시ㆍ군관리계획은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하도록 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 함)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)이 직접 도시ㆍ군관리계획을 결정한다고 규정하고 있는 바, 시ㆍ도지사가 결정하는 도시ㆍ군관리계획은 직접 결정하는 것과 신청에 따라 결정하는 것으로 구분하고 있는 반면, 대도시 시장이 결정하는 도시ㆍ군관리계획은 직접 결정하도록 규정하고 있습니다.
먼저국토계획법 제29조제1항각 호 외의 부분 본문에서 시ㆍ도지사가 “직접” 또는 시장ㆍ군수의 “신청”에 따라 도시ㆍ군관리계획을 결정하도록 구분하여 규정하고 있는 것은 도시ㆍ군관리계획의 입안권자에 대해 규정하고 있는같은 법 제24조와의 관계를 고려하여 이해하여야 할 것인데,같은 법 제24조에서는 도시ㆍ군관리계획의 입안권자를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수로 규정하면서(제1항) 예외적으로 도지사가 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있도록 규정하고 있는바(제6항), 이러한 법 규정의 체계상 시장ㆍ군수가 입안한 도시ㆍ군관리계획은 시장ㆍ군수의 신청에 따라 시ㆍ도지사가 결정하도록 하고 도지사가 입안한 도시ㆍ군관리계획은 신청 절차 없이 도지사가 직접 결정하도록 하려는 것으로 보는 것이 합리적입니다.
그렇다면 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분 본문에 대한 예외 규정으로서 대도시의 경우에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정권자를 규정하고 있는 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서 사용되고 있는 “직접 결정”의 의미도 같은 부분 본문에서 사용되는 것과 같이 결정권자가 입안한 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우로 해석하여야 할 것이므로, 대도시 시장이 직접 도시ㆍ군관리계획을 결정하도록 규정한 것은 대도시 시장이 입안한 도시ㆍ군관리계획을 대상으로 하는 것으로 보아야 합니다.
아울러 국토계획법 제29조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 대도시의 경우 대도시 시장이 직접 도시ㆍ군관리계획을 결정하도록 하는 것은 도시ㆍ군관리계획 수립절차의 간소화 및 대도시의 자율성 제고를 위해 2008년 3월 28일 법률 제9043호로 일부개정되면서 신설된 규정으로(각주: 2008. 3. 28. 법률 제9043호로 일부개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 개정이유서 참조 ) 도시ㆍ군관리계획은 이미 도지사의 승인을 받은 도시ㆍ군기본계획의 범주 안에서 지역 실정을 감안하여 도시ㆍ군기본계획을 구체화시키는 계획임에도 다시 도지사가 결정하도록 하는 것은 중복적인 행정절차에 해당하여 “대도시 시장이 도시ㆍ군관리계획을 입안하여 도지사에게 신청하고 도지사가 이를 결정하는 기존의 절차를 생략”하고 대도시 시장이 직접 도시ㆍ군관리계획을 결정할 수 있도록 하기 위한 취지임을 고려하면(각주: 2008. 3. 28. 법률 제9043호로 일부개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조 ) 같은 단서에 따라 대도시 시장이 직접 결정하는 도시ㆍ군관리계획은 대도시 시장이 직접 입안한 도시ㆍ군관리계획만을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
＜관계 법령＞「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다.② ∼ ⑤ (생 략)⑥ 도지사는 제1항이나 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 직접 또는 시장이나 군수의 요청에 의하여 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있다. 이 경우 도지사는 관계 시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다.1. 둘 이상의 시ㆍ군에 걸쳐 지정되는 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역과 둘 이상의 시ㆍ군에 걸쳐 이루어지는 사업의 계획 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함되어 있는 경우2. 도지사가 직접 수립하는 사업의 계획으로서 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함되어 있는 경우제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다.1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다]② (생 략)
질문: 스키장 중 골프연습장으로 사용되는 부분에 대해 사실상 지목이 변경된 것으로 보아 취득세를 부과할 수 있는지 여부(「하천법」 제33조 등 관련)
답변: 「지방세법」 제105조제5항에서는 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에도 이를 취득으로 본다고 규정하고 있는바, 이 경우 토지의 지목변경은 공부상에도 불구하고 “사실상 변경”을 기준으로 하기 때문에 공부상 대지로 되어 있으나 사실상 임야인 토지를 사실상 대지로 변경하거나, 공부상으로나 사실상으로 임야인데 사실상 대지로 변경하는 경우 등이 모두 포함된다고 할 것인데, 이 사안과 같이 스키장으로 사용하는 체육용지의 일부를 스키장이 운영되지 않는 하(夏)절기에 골프연습장으로 사용되는 경우 토지의 지목이 사실상 변경된 것인지에 대한 검토가 필요합니다.
우선, 지목의 구분에 대하여 규정하고 있는「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」(이하 “측량법 시행령”이라 함) 제58조제23호에서 “국민의 건강증진 등을 위한 체육활동에 적합한 시설과 형태를 갖춘 골프장ㆍ스키장 등 체육시설의 토지와 이에 접속된 부속시설물의 부지”는 체육용지에 해당하지만, 체육시설로서의 영속성과 독립성이 미흡한 정구장, 골프연습장, 실내수영장 등의 토지는 체육용지에 해당하지 않는다고 규정하고 있으므로, 문언상으로 골프연습장이더라도 체육시설로서의 영속성과 독립성이 인정되는 경우는 체육용지에 해당하지만 체육시설로서의 영속성과 독립성이 미흡한 경우라면 체육용지에 해당하지 않는다고 해석하여야 할 것입니다.
그렇다면 스키장으로 사용하는 체육용지의 일부를 스키장이 운영되지 않는 하절기에만 한시적으로 골프연습장으로 운영되는 경우는 골프연습장이라는 체육시설의 영속성과 독립성이 인정된다고 하기 어려우므로 골프연습장에 해당하는 토지를 골프연습장으로서의 체육용지라고 볼 수는 없고, 해당 골프연습장은 스키장 전체의 일부에 대해서 하절기에만 운영된다는 점에서 스키장이라는 주된 시설에 종속된 시설의 성격을 가진다고 볼 수 있으며, 해당 골프연습장의 토지에 대해서도 겨울에는 계속해서 스키장으로 사용되는 한 스키장업으로 등록되어 체육용지라는 지목이 부여된 것의 변경을 초래했다고 보기 어려우므로, 스키장으로 사용하는 체육용지 중 스키장이 운영되지 않는 하절기에 해당 스키장 부지의 일부를 골프연습장으로 사용한다는 사실만으로 스키장으로서의 체육용지라는 지목이 변경되었다고는 할 수 없다고 할 것입니다.
더욱이, 취득세는 과세물건을 취득한 자가 그 취득한 날부터 30일 이내에 신고납부하여야 하는데,「지방세법」 제105조제5항에서 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우를 취득이라고 보아 취득세를 부과한다고 규정한 것은 변경된 지목으로 인해 토지의 가액이 증가한 사실이 어느 정도 유지되어 사실상 재산가치가 상승된 경우를 대상으로 취득세를 부과하려는 취지인 것이지, 체육시설의 운영 형태에 따라 계절마다 반복적으로 대상 토지 전체 중 일부 토지의 사용 양태가 변경되는 경우까지 이를 지목이 사실상 변경된 것으로 보아 그에 따른 토지 가액이 증가할 때마다 지목변경에 따른 취득세를 부과하려는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 스키장으로 사용하는 체육용지의 일부를 스키장이 운영되지 않는 하절기에만 골프연습장으로 사용하는 경우, 그 골프연습장으로 사용되는 토지 부분에 대하여「지방세법」 제105조제5항에 따라 “지목변경에 따른 취득세”를 부과할 수는 없습니다.
질문: 보조사업 종료 후 중요재산의 처분 방법(「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제35조 관련)
답변: 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”이라 한다) 제35조의 문언을 보면 보조사업을 완료한 후같은 법 시행령 제15조제1항에 따른 중요재산을 양도ㆍ교환 또는 대여하거나 담보에 제공(이하 “처분”이라 한다)하는 경우, ① 중앙관서의 장의 승인없이 처분을 해서는 안된다(중요재산을 처분하려는 경우에는 보조금 교부목적과 관계없이 모두 중앙관서의 장의 승인을 얻어야 함)고 해석하거나, ② 중앙관서의 장의 승인없이 보조금의 교부목적에 위배되는 용도로 처분해서는 안된다(교부목적에 위배되는 용도로 처분을 하려는 경우에만 중앙관서의 장의 승인을 얻어야 함)고 해석하거나, 또는 ③ 중앙관서의 장의 승인여부와 관계없이 처분해서는 안된다는 세 가지 해석이 모두 가능하므로, 중요재산의 처분범위를 확정하기 위해서는 보조금법 제35조의 문언해석뿐만 아니라 같은 조의 입법취지, 보조사업에 대한 중앙관서의 장의 합리적 관여범위, 보조사업자의 재산권 침해 정도 등을 종합하여 중요재산의 처분 범위를 정해야 할 것입니다.
먼저, 보조금법 제35조의 입법취지를 살펴보면, 이 조항은 구「보조금관리법」(1963. 11. 1. 법률 제1431호로 제정된 것) 제23조로 제정된 것으로, “보조금 등에 의하여 취득하였거나 효용이 증가된 재산은 그 보조사업이 완료된 후에도 자의(恣意)로 양도, 교환, 대여 또는 담보를 못하도록” 하는데 그 취지를 두고 있는 규정인 바, 중요재산을 처분하는 것 자체를 금지하거나 아니면 중요재산을 처분할 수 있는지 판단을 처분자 자신에게 맡기는 것은 보조금법 제35조의 입법취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
다음으로, 보조금법 제35조에서는 중요재산의 사용행위와 처분행위를 구분하고 있는데, 사용행위는 중요재산의 소유권에 영향을 미치지 않는 반면, 처분행위는 중요재산의 소유권에 영향을 미칠 수 있으므로, 자의적 처분의 가능성을 통제하려하는 조문의 제정취지에 비추어 볼 때 두 행위유형 간에 경중의 차이를 두어야 할 것인 바, 중요재산의 사용행위를 보조금의 교부목적에 적합할 경우 중앙관서의 장의 승인을 받지 않도록 규정한 것으로 본다면 중요재산의 처분행위에 대하여는 이와 달리 취급해야 할 것입니다.
 더불어, 보조금법 제35조가 이에 위반하는 행위의 사법상 효력도 부인할 수 있는 효력규정이라는 점도 고려해 본다면(대법원 2004. 10. 28. 선고 2004다5563 판결), 적어도 중요재산의 처분행위는 중앙관서의 장의 승인을 얻도록 하여 거래질서의 법적 안정성을 보호할 필요가 있다고 할 것입니다.
또한, 보조금법 제35조는 중앙관서의 장의 승인을 얻으면 해당 중요재산을 처분할 수 있도록 하고 있고, 중앙관서의 장이 보조금의 교부를 결정함에 있어서같은 법 제18조제2항에 따라 보조사업 완료 후 이미 교부한 보조금의 전부를 국가에 반환하게 하는 조건을 붙인 경우 보조사업 완료 후 중앙관서의 장의 승인없이도 임의로 처분할 수 있어 중요재산의 처분가능성을 규정하고 있으므로, 중앙관서의 장의 승인을 요하는같은 법 제35조에 따라 중요재산의 처분에 중앙관서의 장의 승인을 받도록 한다고 하여 같은 조가 보조금 수령자의 사유재산권을 과도하게 침해한다고 보기는 어려울 것입니다.
이런 점에 비추어 볼 때, 단순히 중요재산의 처분이 교부목적의 범위 내에서 행해지면 된다고 하여 처분 제한의 범위를 좁히는 것은 입법취지나 규정의 내용 및 성격에 비추어 과도한 축소해석이라 할 것이고, 이와는 반대로 중요재산의 처분이 원천적으로 금지된다고 하여 처분 제한의 범위를 확대하는 것은 보조사업자의 재산권에 대한 지나친 침해로 과도한 확대해석이라 할 것입니다.
그렇다면, 보조금에 의하여 취득하거나 그 효용이 증가된 중요한 재산을 처분하는 행위는 교부목적에 위배되는지 여부와 관계없이 중앙관서의 장의 승인을 요한다고 할 것입니다.
질문: 공유재산 사용료 체납자의 금융거래 정보제공 가능 여부(「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률」 제4조제1항제2호 등 관련)
답변: 「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률」(이하 “금융실명법”이라 함) 제4조제1항에서는 금융회사 등에 종사하는 자는 명의인의 요구나 동의 없이 거래정보등(각주: 금융거래의 내용에 대한 정보 또는 자료를 말하며(금융실명법 제4조제1항 참조), 이하 같음)을 제공하거나 요구할 수 없도록 규정(본문)하면서 예외적으로 조세에 관한 법률에 따라 제출의무가 있는 과세자료 등의 제공과 조세탈루의 혐의를 인정할 만한 명백한 자료의 확인, 조세에 관한 법률에 따른 질문ㆍ조사를 위하여 필요로 하는 거래정보등의 제공 등에 해당하는 경우에는 그 사용 목적에 필요한 최소한의 범위에서 거래정보등을 제공하거나 요구할 수 있도록 규정(단서 및 제2호)하고 있습니다.
그런데금융실명법 제4조제1항단서에 따른 금융거래 비밀보장에 대한 예외의 인정은 명의자의 입장에서는 중대한 불이익을 초래할 수 있기 때문에 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있으며, 같은 항 제2호에서는 금융거래 비밀보장에 대한 예외사유로 조세의 부과ㆍ징수와 관련된 사항만을 한정하여 규정하고 있으므로(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조) 같은 항 제2호에 따른 “체납자의 재산조회”에서의 “체납자”는 “조세체납자”만을 의미(각주: 법제처 2007. 10. 12.회신 07-0312 해석례참조)하는 것으로 제한적으로 해석해야 합니다.
그렇다면 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조제1항에 따른 사용료는 지방자치단체의 장으로부터 행정재산의 사용ㆍ수익 허가를 받은 경우 그 사용ㆍ수익의 대가에 해당할 뿐 조세에 해당하지는 않으므로 공유재산의 사용료 체납자를 금융실명법 제4조제1항제2호에 따른 체납자로 보아 금융회사 등에 거래정보등의 제공을 요구할 수는 없다고 해석하는 것이 타당합니다.
＜관계 법령＞「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률」제4조(금융거래의 비밀보장) ① 금융회사등에 종사하는 자는 명의인(신탁의 경우에는 위탁자 또는 수익자를 말한다)의 서면상의 요구나 동의를 받지 아니하고는 그 금융거래의 내용에 대한 정보 또는 자료(이하 "거래정보등"이라 한다)를 타인에게 제공하거나 누설하여서는 아니 되며, 누구든지 금융회사등에 종사하는 자에게 거래정보등의 제공을 요구하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 사용 목적에 필요한 최소한의 범위에서 거래정보등을 제공하거나 그 제공을 요구하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. (생 략)2. 조세에 관한 법률에 따라 제출의무가 있는 과세자료 등의 제공과 소관 관서의 장이 상속ㆍ증여 재산의 확인, 조세탈루의 혐의를 인정할 만한 명백한 자료의 확인, 체납자의 재산조회, 「국세징수법」 제14조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 조세에 관한 법률에 따른 질문ㆍ조사를 위하여 필요로 하는 거래정보등의 제공3. ～ 8. (생 략)② ～ ⑥ (생 략)「공유재산 및 물품 관리법」제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.② ～ ④ (생 략)
질문: 「소금산업 진흥법」 제23조제1항에 따른 소금제조업의 허가 대상의 범위 등(「소금산업 진흥법」 제23조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「소금산업 진흥법」 제2조제13호 및 제14호에서는 소금산업과 관련된 경제활동을 영위하는 자를 “소금사업자”로, 소금사업자 중 염전을 개발하는 자와 염전에서의 천일염 생산ㆍ제조를 업으로 하는 자 등을 “소금제조업자”로 정의하고 있고,같은 법 제23조제1항각 호 외의 부분 전단 및 같은 항 제2호에서는 소금제조업자 중 염전에서의 천일염 생산ㆍ제조를 업으로 하는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
또한「소금산업 진흥법 시행령」 제8조제1항제2호 및별표 1 제1호에서는 천일염 제조업 허가신청 시 사업계획서 등을 첨부하도록 하면서 반드시 소유권을 증명하는 서류를 첨부하도록 하고 있지 않고,같은 영 별표 2에서도 소금제조업의 구비시설 기준으로 염전을 소유할 것을 요구하고 있지 않으며, 그 밖에 염전의 임대차를 통해 사용권원만 확보한 경우를 소유권을 확보한 경우와 구분하여 규정하고 있지도 않은바, 이러한 소금산업 진흥법령의 문언 및 규정 체계상 염전에서의 천일염 생산ㆍ제조를 업으로 하려는 자는 염전을 직접 소유하지 않고 임차한 경우에도같은 법 제23조제1항에 따른 소금제조업 허가를 받아야 한다는 점이 분명합니다.
그리고「소금산업 진흥법」 제26조에서 시ㆍ도지사는 천일염 안전관리기준을 위반한 경우 등에는 소금제조업 등의 허가를 취소할 수 있도록 하는 등 행정청으로 하여금 천일염 생산ㆍ제조에 대하여 관리ㆍ감독을 할 수 있도록 하고 있는데, 만약 천일염 생산ㆍ제조를 업으로 하는 자가 염전의 임차인이라는 이유로 같은 법 제23조제1항에 따른 허가 대상이 아니라고 본다면, 임차인인 천일염 생산ㆍ제조업자가 안전관리기준 등을 위반하여 천일염을 생산ㆍ제조하더라도 이와 같은 행정청의 관리ㆍ감독 대상에서 제외되어 행정청이 아무런 제재조치를 할 수 없는 결과가 초래되는바, 이러한 해석은 소금산업을 발전시키고 국민에게 좋은 품질의 소금을 공급하려는 「소금산업 진흥법」의 입법 목적에도 부합하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 임차인은 「소금산업 진흥법」 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단 및 같은 항 제2호에 따라 소금제조업 허가를 받아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「소금산업 진흥법」 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단에 따라 소금제조업 허가를 받은 자로부터 염전을 임차하여 자기 명의로 천일염 생산ㆍ제조를 업으로 하려는 임차인도 해당 규정에 따라 소금제조업 허가를 받아야 함을 보다 명확히 규정할 필요성이 있습니다.
나. 질의 나에 대해「소금산업 진흥법」 제2조제3호에 따르면 “염전(鹽田)”이란 저수지, 자연증발지, 결정지 등을 지닌 지면으로 염전시설을 포함한다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제10조에서는 허가받은 사항 중 염전시설의 면적을 제외한 염전면적을 변경하려는 경우에는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 별지 제11호서식의 소금제조업 허가 신청서에서는 염전면적으로 총면적뿐만 아니라 결정지 면적, 증발지 면적, 그 밖의 면적을 구분하여 기재하도록 규정하고 있는바, 이러한 소금산업 진흥법령의 규정 체계에 비추어 볼 때, 당초 허가받은 염전의 총면적뿐만 아니라 염전을 구성하는 개별 면적인 저수지, 자연증발지, 결정지의 면적 중 어느 하나의 면적이 변경되는 경우에는 소금제조업의 변경허가 대상인 “염전면적의 변경”에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 「소금산업 진흥법 시행규칙」 제10조는 구 「염관리법 시행규칙」(각주: 2012. 11. 29. 농림수산식품부령 제323호 「소금산업 진흥법 시행규칙」으로 전부개정되기 전의 것을 말함 ) 제3조제1항에서 염전면적이 축소될 때에만 변경허가를 받도록 규정하던 것을 염전면적이 증가하는 경우에도 변경허가를 받도록 개정한 것인데, 이는 소금제조업자의 생산능력에 영향을 미칠 수 있는 중요한 사항인 염전면적의 변경을 변경허가 대상으로 정하려는 취지로 보아야 하는바, 이 사안과 같이 염전의 일부를 임대하여 천일염 생산ㆍ제조를 할 수 있는 염전면적이 감소하고, 그 결과 당초 허가 당시의 연간 생산능력이 달라지는 경우에는 「소금산업 진흥법」 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단에 따른 변경허가를 받아야 한다고 보는 것이 이와 같은 개정 취지에 부합하는 해석입니다.
따라서 이 사안의 경우 임대인은 「소금산업 진흥법」 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단에 따라 변경허가를 받아야 합니다.
＜관계 법령＞소금산업 진흥법제23조(소금제조업 등의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 해양수산부령으로 정하는 중요한 사항을 변경하거나 폐전ㆍ폐업하려는 경우에도 또한 같다.1. 염전을 개발하는 자2. 염전에서의 천일염이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 소금의 생산ㆍ제조를 업으로 하는 자3. 천일식제조소금의 제조를 업으로 하는 자② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항에 따른 허가의 요건ㆍ시설기준 및 절차는 대통령령으로 정한다.소금산업 진흥법 시행령제8조(소금제조업 등의 허가 절차 및 시설기준 등) ① 법 제23조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 허가신청서에 별표 1에 따른 서류를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)에게 제출하여야 한다.1. 염전을 개발하려는 자2. 천일염이나 천일식제조소금의 생산ㆍ제조를 업으로 하려는 자3. 허가받은 사항을 변경하려는 자② ∼ ④ (생 략)소금산업 진흥법 시행규칙제10조(변경허가) 법 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단에서 “해양수산부령으로 정하는 중요한 사항”이란 염전면적 중 해주, 소금창고, 용수로 및 배수로의 면적을 제외한 면적의 변경을 말한다.