질문: 시장정비사업으로 공동주택을 분양하는 경우 분양대상자의 범위에 관하여 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제63조제1항제3호 단서가 준용되는지 여부(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제63조제1항제3호 등)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저,도시정비법 제74조제1항에 따르면 사업시행자가 수립하는 관리처분계획에는 분양대상자의 주소 및 성명(제2호), 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액(각주: 임대관리 위탁주택에 관한 내용을 포함함.)(제3호), 분양대상자별 종전 토지 또는 건축물 명세 및 가격(제5호), 정비사업비의 추산액(제6호) 등이 포함되고,같은 법 제79조에 따르면 정비사업의 시행으로 조성된 대지 및 건축물은 관리처분계획에 따라 처분 또는 관리하여야 하며(제1항), 사업시행자는 정비사업의 시행으로 건설된 건축물을같은 법 제74조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 토지등소유자에게 공급하여야 하는바(제2항), 이를 종합하면같은 법에 따른 관리처분계획은 사업 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리ㆍ의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 것(각주:대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 판결례참조)이므로, 이러한 관리처분의 방법 등에 관한 규정은 가급적 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
그리고도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 입법목적(제1조)으로 하는 법률로서, 정비사업의 기본방향과 계획기간 등이 포함되는 도시ㆍ주거환경정비기본계획의 수립권자를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장으로 정하고 있고(제4조 및 제5조), 관리처분계획의 내용에 직접적인 영향을 미치는 용적률이나 건축규제의 완화를 위한 특례의 기준 등을 시ㆍ도조례로 정할 수 있도록 규정하고 있으며(제66조 및 제68조), 관리처분계획의 수립기준에 있어서도 예외적으로 2명 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시ㆍ도조례로 주택공급을 따로 정하고 있는 경우 그에 따라 공급할 수 있다고 규정하는 등(제76조제1항제7호가목) 지방자치단체의 실정에 맞게 정비사업을 통한 해당 지역의 이용 방향을 정할 수 있도록 하는 규정을 두고 있습니다.
그렇다면, 이와 같은도시정비법의 취지, 문언 및 규정체계를 종합하여 볼 때, 그 하위법령인 도시정비법 시행령 제63조제1항제3호 단서 역시 재개발사업등의 분양대상을 해당 시ㆍ도에서 정책적으로 판단하여 자율적으로 정할 수 있도록 입법재량을 부여하면서 그 입법형식은 해당 시ㆍ도의 조례로 하도록 규정하고 있는 것으로 보아야 하고, 이를 해당 시ㆍ도조례에서 금액ㆍ규모ㆍ취득 시기 또는 유형에 대한 기준을 정하여 특정한 토지등소유자를 분양대상에서 제외하도록 규정하고 있음에도 불구하고 사업시행자가 해당 조례의 적용 여부를 자유롭게 판단하여 분양대상을 달리 정할 수 있도록 하려는 규정이라고 해석할 수는 없습니다.
따라서, 도시정비법 시행령 제63조제1항제3호 단서에 따라 특정한 토지등소유자를 공동주택의 분양대상에서 제외하는 내용의 시ㆍ도조례가 있는 경우 사업시행자는 해당 시ㆍ도조례에 따라야 합니다.
나. 질의 나에 대해준용되는 조항을 특정하거나 명시하지 아니하고 포괄적ㆍ일반적으로 준용하는 형식을 취하고 있더라도 준용규정을 둔 법령이 규율하려는 사항의 성질에 반하지 않는 한도 내에서는 다른 법령의 관련 규정이 준용되는 것인데,(각주:대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41371 판결례참조) 전통시장법 제4조제1항에서는 시장정비사업과 관련하여같은 법에서 정하지 아니한 사항은도시정비법중 재개발사업에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있는바, 시장정비사업의 성질에 반하지 않는 한도시정비법중 재개발사업에 관한 규정은 시장정비사업에도 준용(각주: 법제처 2019. 11. 21.회신 19-0476 해석례참조)된다고 할 것입니다.
그리고 전통시장법 제2조제6호 및 제9호에 따르면 시장정비사업이란 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및도시정비법에 따른 정비기반시설을 정비하는 등 전통시장법 및도시정비법등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위를 말하고, 시장정비사업조합은 시장정비구역의 토지등소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여도시정비법 제35조에 따라 설립한 조합이며, 전통시장법 제37조제4항에 따르면 시장정비사업추진계획에 포함되어 승인ㆍ고시된 시장정비구역은도시정비법 제2조제1호에 따른 정비구역으로 지정된 것으로 보는 점 등을 고려하면 전통시장법에 따른 시장정비사업은 그 실질에 있어서도시정비법에 따른 도시정비사업과 동일(각주: 법제처 2012. 1. 5.회신 11-0718 해석례참조)하다고 할 것입니다.
또한 정비사업에 있어서 관리처분계획이란 정비사업 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정하고 있는 계획(각주:대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 판결례참조)으로서, 전통시장법상 시장정비사업 역시 공동주택이 포함된 복합형 상가건물을 건축하는 방식으로 시행될 수 있으므로(각주: 전통시장법 제39조제2항 참조), 도시정비사업으로 공동주택을 분양하는 경우 관리처분의 방법 등에 관한 규정인 도시정비법 시행령 제63조제1항제3호 단서가 전통시장법에 따른 시장정비사업의 성질에 반한다고 볼 수 없고,같은 법에서 시장정비사업으로 공동주택을 분양하는 경우 관리처분의 방법 등에 관하여 별도의 규정을 두고 있지도 않으므로, 시장정비사업의 관리처분계획에 대해서도같은 법 제4조제1항에 따라도시정비법 제74조 및같은 법 시행령 제63조제1항제3호단서가 준용된다고 보아야 할 것입니다(각주: 시장정비사업으로 공동주택을 분양하는 경우 그 분양대상자의 범위에 관하여 전통시장법 제4조제2항에 따라 지방자치단체는 시장정비사업의 시행에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있음.).따라서, 전통시장법 제2조제6호에 따른 시장정비사업의 관리처분계획 수립에 관하여도시정비법 제74조 및같은 법 시행령 제63조제1항제3호단서가 준용됩니다.
도시 및 주거환경정비법제74조(관리처분계획의 인가 등) ① 사업시행자는 제72조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경ㆍ중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수등에게 신고하여야 한다.1. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)⑥ 제1항에 따른 관리처분계획의 내용, 관리처분의 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑦ (생 략)도시 및 주거환경정비법 시행령제63조(관리처분의 방법 등) ① 법 제23조제1항제4호의 방법으로 시행하는 주거환경개선사업과 재개발사업의 경우 법 제74조제4항에 따른 관리처분은 다음 각 호의 방법에 따른다.1. ㆍ 2. (생 략)3. 정비구역의 토지등소유자(지상권자는 제외한다. 이하 이 항에서 같다)에게 분양할 것. 다만, 공동주택을 분양하는 경우 시ㆍ도조례로 정하는 금액ㆍ규모ㆍ취득 시기 또는 유형에 대한 기준에 부합하지 아니하는 토지등소유자는 시ㆍ도조례로 정하는 바에 따라 분양대상에서 제외할 수 있다.4. ∼ 7. (생 략)② (생 략)전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법제4조(다른 법률과의 관계) ① 시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은「도시 및 주거환경정비법」중 재개발사업에 관한 규정을 준용하고, 그 밖의 사항에 관하여는같은 법및「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 관련 규정을 각각 준용한다.② 지방자치단체는 시장정비사업과 관련하여 이 법,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」,「건축법」및「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에서 규정한 범위에서 시행에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다.＜관계 법령＞