질문: 지방보조금으로 문화예술단체등의 운영비를 교부하기 위한 법령의 명시적 근거 여부(「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」 제6조제2항 및 「문화예술진흥법」 제39조제2호 등 관련)
답변: 먼저 지방보조금법 제2조제1호 본문에서는 “지방보조금”을 지방자치단체가 법령 또는 조례에 따라 다른 지방자치단체, 법인ㆍ단체 또는 개인 등이 수행하는 ‘사무 또는 사업 등을 조성하거나 이를 지원하기 위하여’ 교부하는 보조금 등으로 정의하고 있고,같은 법 제6조제2항전단은 지방재정의 건전성을 강화하기 위해 지방자치단체의 보조금 관리체계를 강화하려는 취지의 규정(각주: 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 일부개정된 「지방재정법」 개정이유 및 주요내용 참조(지방보조금법 제6조제2항 전단은 법률 제12687호 지방재정법 일부개정법률에서 신설되어 지방보조금법으로 이관된 규정임))이라는 점을 고려할 때, “법령에 명시적 근거가 있는 경우”란 법령에서 지방보조금을 법인ㆍ단체 등의 인건비, 사무관리비, 임차료와 같은 ‘운영비’(각주: 지방보조금법 시행령 제3조 참조)로 교부할 수 있도록 명시하고 있거나 적어도 그에 상응하는 명문의 규정이 있는 경우이어야 할 것입니다(각주: 법제처 2020. 5. 28.회신 20-0094 해석례참조).그런데「문화예술진흥법」 제39조제2호에서는 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 문화예술단체등의 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정함으로써 같은 조 제1호(문화예술진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동에 필요한 비용) 또는 제3호(문화시설의 설치 및 관리에 필요한 비용)와는 달리 ‘문화예술단체등의 운영에 필요한 비용’을 명확히 보조 대상으로 규정하고 있으므로, 같은 조 제2호는 문언상 지방보조금법 제6조제2항 전단에 따라 지방자치단체의 장이 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있는 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.
또한「문화예술진흥법」 제39조제2호는 2014년 5월 28일 법률 제12687호로「지방재정법」이 일부개정되어 제32조의2제2항(각주: 지방보조금법이 2021년 1월 12일 법률 제17892호로 제정되면서 지방보조금법 제6조제2항 전단으로 이관됨.)이 신설됨에 따라 법령에 명시적인 근거가 없으면 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없게 되자, 종전에 지방보조금으로 운영비를 교부받아 활동해오던 문화예술 단체ㆍ기관들의 운영에 차질이 발생할 것을 우려하여 지방자치단체가 지방보조금을 문화예술단체등의 운영비로 교부할 수 있는 법적 근거를 마련하기 위해 2016년 2월 3일 법률 제13962호로「문화예술진흥법」이 일부개정될 당시 신설된 규정(각주: 2015. 6. 22. 의안번호 제1915709호로 발의된 문화예술진흥법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 및 2015. 6. 30. 의안번호 제1915876호로 발의된문화예술진흥법일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 참조)으로서, 이러한「문화예술진흥법」 제39조제2호의 입법 취지에 비추어 보더라도 같은 호는 지방보조금법 제6조제2항 전단에 따른 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”에 해당한다고 보아야 합니다.
한편 문화예술진흥법령에서 문화예술단체등의 범위를 구체적으로 특정하고 있지 않음에도 불구하고「문화예술진흥법」 제39조제2호를 지방보조금법 제6조제2항 전단의 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”로 해석할 경우, 운영비 교부 대상의 범위가 지나치게 넓어져 지방자치단체의 보조금 관리체계를 강화하려는 지방보조금법 제6조제2항 전단의 입법 취지에 반하게 된다는 의견이 있습니다.
그러나 ‘어떠한 기관ㆍ법인 또는 단체를 문화예술단체등으로 볼 것인지 및 그 중 어느 곳을 운영비 교부 대상으로 선정할 것인지’의 문제는 ‘문화예술단체등에 지방보조금으로 운영비를 교부할 수 있는 법적 근거가 존재’한다는 전제하에 판단해야 하는 문제라는 점,「문화예술진흥법」 제39조제2호를 신설할 당시 입법 자료에 따르면 운영비 교부 대상 기관ㆍ법인 또는 단체를 조례로 정하도록 하는 내용을 포함시켜야 한다는 의견이 있었음에도 ‘운영비 지원이 필요한 문화예술단체등이 생길 때마다 조례를 개정해야 하는 문제가 발생하여 해당 문화예술단체등에 적기에 필요한 지원이 이루어지지 않을 수 있는 점’을 고려하여 그러한 내용을 같은 호에 규정하지 않았던 것으로 확인되는 점(각주: 2015. 6. 22. 의안번호 제1915709호로 발의된 문화예술진흥법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 및 2015. 6. 30. 의안번호 제1915876호로 발의된문화예술진흥법일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 참조) 등을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서「문화예술진흥법」 제39조제2호는 지방보조금법 제6조제2항 전단에 따른 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”에 해당합니다.
＜관계 법령＞지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률제6조(지방보조금의 예산 편성 및 운영) ① 지방자치단체의 장은 해당 지방보조사업의 성격, 지방보조사업자의 비용부담능력 등을 고려하여 지방보조금을 편성하여야 한다.② 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다.③ 지방자치단체의 장은 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 아니하도록 지원이력 등을 체계적으로 관리하여야 한다.지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령제3조(운영비 사용 경비의 종목)「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제6조제2항 전단에 따라 법령에 근거하여 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 다음 각 호와 같다. 다만, 각 호의 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다.1. 인건비2. 사무관리비3. 임차료4. 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인ㆍ단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비문화예술진흥법제39조(국고보조 등) 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 사항에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.1. 문화예술진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동2. 문화예술 기관ㆍ법인 또는 단체의 운영3. 문화시설의 설치 및 관리4. 이 법에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업