질문: 「새마을운동조직육성법」 제2조에 따른 새마을운동조직이 「지방자치법」 제35조제5항의 공공단체에 해당되는지 등(「지방자치법」 제35조제5항 관련)
답변: 가. 질의 가와 나의 공통사항「지방자치법」 제35조제5항에 따르면, 지방의회의원은 해당 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없고, 이와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없다고 규정하고 있습니다.
한편,「새마을운동조직육성법」에 따르면, 새마을운동조직이라 함은 새마을운동중앙본부와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회ㆍ새마을부녀회중앙연합회ㆍ직장새마을운동중앙협의회ㆍ공장새마을운동추진본부ㆍ직능새마을운동중앙협의회 기타 새마을운동관련조직 및 그 계통조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말하고(제2조), 국가 또는 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 교부할 수 있으며(제3조제1항), 국가 또는 지방자치단체는 새마을운동조직의 육성을 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라「국유재산법」또는「지방재정법」(현행 “「공유재산 및 물품관리법」”을 말함, 이하 같음)의 규정에 불구하고 국ㆍ공유재산을 무상으로 대부 또는 양여하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있고(제4조), 정부는같은 법 제2조의 규정에 의한 새마을운동조직에 대하여「조세감면규제법」(현행 “「조세특례제한법」”을 말함, 이하 같음)이 정하는 바에 따라 조세를 감면하며(제5조제1항), 새마을운동중앙본부는 그 목적달성을 위하여 특히 필요하다고 인정할 때에는 행정안전부장관을 거쳐 각급행정기관과 새마을운동에 관련된 법인 또는 단체에 대하여 새마을운동요원의 파견을 요청할 수 있고(제6조제1항), 같은 조 제1항의 규정에 의하여 파견요청을 받은 기관 또는 단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하며(제6조제2항), 새마을운동조직은 매 회계연도개시 전에 차년도사업계획서와 예산서를 작성하여 주무부장관에게 제출하여야 하고(제9조 전단), 새마을운동조직은 매 회계연도의 세입ㆍ세출결산보고서에 당해연도의 사업실적을 첨부하여 익년도 3월말까지 주무부장관에게 제출하여야 한다(제10조)고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여「지방자치법」 제35조는 그 제목이 “겸직 등 금지”로서, 같은 조 제5항에서 지방의회의원이 일정한 직위를 겸직하거나 공공단체와 영리를 목적으로 하는 행위 등을 하지 못하도록 하는 취지는, 지방의회의원이 이러한 직위를 겸직하거나 영리를 목적으로 하는 행위 등을 하게 되면 지방의회의원으로서의 지위를 부당하게 이용하거나 지방자치단체의 이익에 반하는 활동을 할 가능성이 있으므로 이를 금지하려는 취지라고 할 것인바, 이러한 점에 비추어 볼 때「지방자치법」 제35조제5항의 “공공단체”란법령이나 조례에 따라 설치된 단체, 지방자치단체가 출연ㆍ보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치ㆍ운영에 대하여 관리ㆍ감독을 할 수 있는 단체 또는 그 밖에 지방자치단체가 그 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 단체 등을 말한다고 할 것입니다(법제처 법령해석 09-0362 및 10-0019 참조).「새마을운동조직육성법」 제2조에 따른 새마을운동조직이「지방자치법」 제35조제5항의 공공단체에 해당하는지를 살펴보면, 국가 또는 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용을 충당하기 위한 출연금 및 보조금을 교부할 수 있고, 새마을운동조직의 육성을 위해 필요한 경우「국유재산법」또는「지방재정법」의 규정에 불구하고 국ㆍ공유재산을 무상으로 대부ㆍ양여ㆍ사용ㆍ수익하게 할 수 있으며,「조세감면규제법」이 정하는 바에 따라 조세를 감면하고, 새마을운동중앙본부의 경우 행정안전부장관을 거쳐 각급 행정기관과 새마을운동에 관련된 법인 또는 단체에 그 요원의 파견을 요청할 수 있으며, 파견요청을 받은 기관 또는 단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하는 등 특별한 지위를 부여하고 있고, 이에 대응하여 새마을운동조직은 매 회계연도 개시 전에 차년도 사업계획서와 예산서를 작성하여 주무부장관에게 제출하여야 하며, 매 회계연도의 세입ㆍ세출 결산보고서에 당해 연도의 사업실적을 첨부하여 익년도 3월말까지 주무부장관에게 제출하도록 하여 국가 등의 감독을 받도록 하는 규정을 두고 있는바,「새마을운동조직육성법」에 따른 새마을운동조직은 직접 법령이나 조례에 따라 설치된 단체는 아니라 하더라도 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에서 일반 법인과는 달리 특별히 취급되는 일정한 공공성이 인정되고, 국가, 지방자치단체 등이 재정적으로 그 새마을운동조직의 설치ㆍ운영에 대하여 관리ㆍ감독을 할 수 있거나 그 밖에 그 조직이나 활동 등에 대하여 영향력을 행사할 수 있다고 할 것입니다.
그렇다면,「새마을운동조직육성법」 제2조에 따른 새마을운동조직은「지방자치법」 제35조제5항의 공공단체에 해당합니다.
다. 질의 나에 대하여사전적으로 임원(任員)이라 함은, “어떤 단체에 소속하여 그 단체의 중요한 일을 맡아보는 사람”을 말하는 것으로, 통상 법인에서 임원이라 함은 법인의 이사와 감사 등으로서 그 법인의 의사결정이나 사업집행 등 그 법인의 경영에 관여할 수 있는 지위에 있는 자를 말한다고 할 것인바, 특별법이 아니라「민법」 제32조에 따라 설립된 법인이기는 하나, 다른 일반법인과는 달리 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에서 특별히취급되는 등 일정한 공공성이 인정되어「지방자치법」 제35조제5항에 따른 공공단체에 해당하는 새마을운동조직의 임원이 같은 규정의 관리인에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
앞에서 살펴본 바와 같이,「지방자치법」 제35조제5항에서 지방의회의원이 해당 지방자치단체 및 공공단체와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 되지 못하도록 한 취지는, 지방의회의원은 해당 지방자치단체의 예산의 심의ㆍ확정, 결산의 승인 등 지방자치단체의 사무에 관한 중요사항의 심의ㆍ의결에 참여하고, 행정사무의 감사 및 조사를 할 수 있으므로 지방의회의원이 해당 지방자치단체 및 공공단체와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 되어 지방자치단체의 업무에 대해 직접 이해당사자가 되는 경우에는 업무처리에 있어 지방의회 의원직을 이용한 부당한 영향력을 행사할 우려가 있어 이를 막기 위해서라 할 것입니다.
그렇다면, 같은 규정에서 관리인이라 함은 새마을운동조직과 관련된 시설이나 재산에 관하여 책임이 있는 지위에 있는 자를 말한다고 할 것이고, 이 경우 새마을운동조직에서 그 관련된 시설이나 재산의 관리에 관하여 책임이 있는 지위에 있는 자가 반드시 그 새마을운동조직을 대표하는 지위에 있는 자에 한정된다고 단정하기 어려우며, 그 새마을운동조직의 의사결정이나 사업집행 등 그 새마을운동조직의 경영에 관여함으로써 관련된 시설이나 재산의 관리에 관하여 책임이 있는 지위에 있다고 볼 수 있는 임원이라면 모두「지방자치법」 제35조제5항의 관리자에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
더욱이, 앞에서 살펴본 바와 같이, 지방자치단체는 새마을운동중앙본부에 대하여 출연금 및 보조금의 교부, 국ㆍ공유재산의 무상 대부 또는 양여 및 사용ㆍ수익의 제공 등을 할 수 있는 점, 정부는 새마을운동중앙본부에 대하여 조세를 감면하도록 하는 점, 새마을운동중앙본부는 각급행정기관과 새마을운동에 관련된 법인 또는 단체에 대하여 새마을운동요원의 파견을 요청할 수 있고, 파견요청을 받은 기관 또는 단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하며, 새마을운동중앙본부에 파견된 자는 그 기간 중 원소속기관에서 근무하는 것으로 보는 점 등「새마을운동조직육성법」의 규정 내용을 종합적으로 고려하면, 지방의회의원이 새마을운동조직의 의사결정이나 사업집행 등 그 법인의 경영에 관여할 수 있는 지위를 가지도록 하는 것은「지방자치법」 제35조제5항의 규정취지와 맞지 아니하므로, 새마을운동조직을 대표하는 지위에 있는 자가 아니라고 하더라도 해당 새마을운동조직의 정관 등에 의하여 의사결정이나 사업집행 등 경영에 참여함으로써 관련된 시설이나 재산의 관리에 관하여 책임이 있는 지위에 있다고 볼 수 있는 임원이라면「지방자치법」 제35조제5항의 관리자에 해당한다고 보는 것이 합리적입니다.
그렇다면,「새마을운동조직육성법」 제2조에 따른 새마을운동조직의 임원이 정관 등에 의하여 의사결정이나 사업의 집행 등 경영에 참여할 수 있는 자인 경우,지방자치법 제35조제5항의 관리인에 해당합니다.