질문: 300가구 규모 이상 개발사업으로 신설되는 학교용지의 확보비용 분담 범위(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나 공통사항「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함) 제2조에 따르면, “학교용지”란 공립 초등학교ㆍ중학교 및 고등학교의 교사(校舍)ㆍ체육장 및 실습지 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말하고,학교용지법 제3조제1항에 따르면, 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 함)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다고 규정하고 있습니다.
또한,학교용지법 제3조제2항ㆍ제5항 및같은 법 시행령 제2조의2에 따르면,「지방교육자치에 관한 법률」 제20조에 따라 학교, 그 밖의 교육기관의 설치 등에 관한 사항, 학생통학구역에 관한 사항, 그 밖에 해당 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항을 그 관장사무로 하고 있는 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 교육감(이하 “교육감”이라 함)은학교용지법 제3조제1항에 따른 학교시설의 설치기준에 못 미치는 개발사업에 대해서는 개발사업시행자에게 그 개발사업의 규모와 지역 여건을 고려하여 적절한 규모의 학교용지(초등학교 36학급, 중학교 24학급, 고등학교 24학급 미만인 학교의 설립에 필요한 학교용지)를「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영규정」제6조에 따른 교지의 면적 이상으로 확보하도록 하되, 그 지역이 협소하여 개발사업시행자가 학교용지를 확보할 수 없다고 판단되면 개발사업시행자로 하여금 사업지와 인접한 곳에 학교용지를 확보하도록 할 수 있도록 하고 있고,학교용지법 제3조제3항에 따르면, 개발사업시행자가 같은 조 제1항에 따라 학교용지를 개발하거나 같은 조 제2항에 따라 학교용지를 확보하려는 때에는 교육감의 의견을 듣도록 하고 있으며,같은 법 시행령 제2조에 따르면, 개발사업시행자가 개발사업의 승인을 신청할 때에는학교용지법 제3조제3항에 따른 교육감의 의견서를 첨부하도록 하고 있고, 교육감의 의견서에는 학교용지의 위치 및 규모의 적합성, 학교용지의 조성ㆍ개발기간 및 매입시기의 적절성 등을 포함시키도록 하고 있습니다.
그런데,학교용지법 제4조제1항 및 제2항에 따르면, 시ㆍ도인 개발사업시행자는학교용지법 제3조에 따른 학교용지를 확보하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 하여야 하고, 시ㆍ도 외의 개발사업시행자는학교용지법 제3조에 따른 학교용지를 시ㆍ도에 공급하고 시ㆍ도는 학교용지를 확보하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 하도록 하고 있으며,학교용지법 제4조제4항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따라 시ㆍ도가 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비는 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담한다고 규정하고 있는바, 이와 같이학교용지법령에서는 시ㆍ도가학교용지법 제4조제1항 및 제2항에 따라 확보한 학교용지의 확보에 드는 경비를 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담하도록 정하고 있고, 그 밖에 별도로 구체적인 세부 부담 기준에 대하여 정한 사항은 없습니다.
위와 같은 학교용지의 확보에 드는 경비 중 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비의 재원과 관련하여,학교용지법 제6조제1항에 따르면, 시ㆍ도는학교용지법 제4조에 따른 학교용지를 확보하기 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비를 개발사업이 시행되는 지역에서 부과ㆍ징수되는 지방세 중 대통령령으로 정하는 세액,「개발이익환수에 관한 법률」에 따라 개발사업지역에서 부과ㆍ징수한 개발부담금 중 대통령령으로 정한 금액,학교용지법 제5조에 따라 부과ㆍ징수하는 학교용지부담금의 재원으로 조달할 수 있도록 하고 있고,같은 법 시행령 제6조에 따르면,학교용지법 제6조제1항제1호에 따른 지방세액으로 조달하는 경비는 학교용지의 확보를 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비에서 개발부담금과 학교용지부담금을 뺀 금액을 한도로 하며, 이 경우 지방세는 취득세 및 등록에 대한 등록면허세를 말합니다.
한편, 학교용지법 제3조제1항 후단 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제43조에 따르면, 학교용지의 위치ㆍ규모 등은국토계획법 제43조에 따른 학교시설의 설치기준 등에 관한 규정을 준용하도록 되어 있고, 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 되어 있는바,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설설치규칙”이라 함) 제89조제1항에 따르면, 학교의 결정기준은 통학권의 범위, 주변 환경의 정비 상태 등을 종합적으로 검토하여 건전한 교육목적 달성과 주민의 문화교육향상에 기여할 수 있는 중심시설이 되도록 할 것, 지역 전체의 인구규모 및 취학률을 감안한 학생수를 추정하여 지역별 인구밀도에 따라 적절한 배치간격을 유지할 것, 초등학교는 근린주거구역단위로 설치하고, 근린주거구역의 중심시설이 되도록 하되, 관할 교육장이 필요하다고 인정하여 요청하는 경우에는 근린주거구역단위 미만인 경우에도 초등학교를 설치할 수 있고, 중학교 및 고등학교는 2개의 근린주거구역단위에 1개의 비율로 배치하되, 당해 지역의 인구밀도ㆍ가구당 인구수ㆍ진학률ㆍ주거형태 등과 설치하려는 학교의 규모에 따라 적절히 조정할 것 등으로 하고 있으며, 도시계획시설설치규칙 제89조제2항에 따르면, 같은 조 제1항에 따른 근린주거구역의 범위는 이미 개발된 지역의 경우에는 개발현황에 따라 정하고, 새로 개발되는 지역의 경우에는 2천세대 내지 3천세대를 1개 근린주거구역으로 하되, 인접한 지역의 개발여건을 고려하여 필요한 경우에는 2천세대 미만인 지역을 근린주거구역으로 할 수 있다고 규정하고 있으며,도시계획시설설치규칙 제90조에 따르면, 학교의 구조 및 설치에 관해서는「초ㆍ중등교육법」등에서 정하는 바에 따르도록 되어 있습니다.
또한,「초ㆍ중등교육법」 제4조제1항 및같은 법 시행령 제2조에 따라 학교를 설립하려는 자가 갖추어야 하는 시설ㆍ설비 등 학교의 설립기준에 관한 사항은「고등학교 이하 각급학교 설립ㆍ운영 규정」(이하 “학교설립ㆍ운영규정”이라 함)에서 규정하고 있는데, 학교설립ㆍ운영규정 제6조에 따르면, 학교의 교지는 학교설립ㆍ운영규정 제4조에 따른 교사용 대지와 학교설립ㆍ운영규정 제5조에 따른 체육장의 면적을 합한 용지를 의미하고, 학교설립ㆍ운영규정 제4조에 따르면, 교사용 대지의 기준면적은 건축관련법령의 건폐율 및 용적률에 관한 규정에 따라 산출하도록 하고 있으며, 학교설립ㆍ운영규정 별표 1과 별표 2에서는 학교별로 교사의 기준면적과 체육장의 기준면적을 학생 수별 기준면적으로 구분하여 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여그런데,학교용지법 제3조제1항에서는 300가구 규모 이상의 개발사업시행자에게 개발사업의 시행계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시키도록 하는 의무를 정하고 있을 뿐, 그 학교용지가 해당 300가구 규모 이상의 개발사업지역에서 발생하는 학생 수요를 충족하기 위하여 설립하는 학교에 한정하여 그 학교용지를 확보할 것만을 의무로 규정하고 있지 아니하고 있고,학교용지법 제4조제4항또한 시ㆍ도가 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비에 대하여 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담하도록 되어 있을 뿐, 별도로 그 경비의 분담을 위한 구체적인 기준을 정하고 있지 아니하고 있는바, 이에 더하여학교용지법의 제정 취지가 개발사업으로 학교설립의 수요가 급증하고 있으나, 지방교육재정이 취약하고, 지가의 급격한 상승으로 인하여 학교용지의 확보가 어려운 실정임을 감안하여 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급 및 경비의 부담에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 원활한 확보를 기하기 위함[「학교용지확보에 관한 특례법」(1995. 12. 29. 법률 제5072호로 제정되어 1996. 1. 29. 시행된 것을 말함) 제정이유서 참조]임을 고려할 때, ‘질의 나’와 같이 300가구 규모 이상 개발사업과 관련된 학생 수용외 사유로서 해당 개발사업 대상지역 외 지역의 학생을 300가구 규모 이상의 개발사업으로 신설되는 학교에 수용하는 경우는 별론으로 하더라도, 학교용지의 조성ㆍ확보의 사유가 적어도 300가구 규모 이상의 개발사업으로 발생하였다면 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담하는 것이학교용지법 제4조제4항의 문언과학교용지법의 제정 취지에 비추어 타당하다고 할 것입니다.
또한, 앞서 살펴본 바와 같이학교용지법 제3조제1항에서는 별도의 예외 없이 300가구 규모 이상의 개발사업시행자에게 그 개발사업의 시행계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시키도록 의무화하고 있고, 나아가 같은 조 제2항에서는국토계획법 제43조 및도시계획시설설치규칙 제89조에 따른 학교시설의 설치기준에 못 미치는 개발사업에 대해서도 개발사업시행자에게 적절한 규모의 학교용지나 인접한 지역의 학교용지를 확보할 의무를 부과하고 있는바,학교용지법 제3조는 적어도 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행할 때에는 학교용지를 확보할 것을 전제로 하는 규정이라고 할 것이고,학교용지법 제3조제3항에서 학교용지의 확보에 대하여 교육감의 의견을 듣도록 한 것은 교육감이 300가구 규모 이상의 개발사업에 따른 학교용지 조성 및 확보와 관련하여 인근지역의 교육여건, 해당 개발사업지역의 학생의 인근지역 학교에의 수용가능 여부, 통학권의 범위, 해당 개발사업지역 및 인근지역의 적정한 규모의 학교관리의 필요성, 예상되는 학생수 증감 정도 등을 종합적으로 고려하여 해당 개발사업지역에의 학교 설립의 적정성과 설립하는 학교의 규모 등의 적정성 등을 판단하기 위한 것으로서, 그 결과 300가구 규모 이상의 개발사업이 시행됨에도 불구하고 학교용지를 확보하지 않는 경우가 발생하였다고 하더라도, 적어도 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행할 때에는 학교용지를 확보할 것을 의무화하고 있는학교용지법 제3조의 취지에 비추어 학교용지가 확보되지 아니한 시점에서 시ㆍ도의 일반회계에서의 부담 부분이 이후 계속 면제되는 것으로 보기는 어려운 반면, 이 사안과 같이 학교용지를 확보하지 아니한 종전의 300가구 규모 이상의 개발사업에서 비롯된 학생 수요를 새로운 300가구 규모 이상의 개발사업으로 확보ㆍ공급하는 학교용지에 반영하여 늘어난 학교용지 부분 또한 시ㆍ도의 일반회계와 교육비특별회계에서 각각 2분의 1씩 부담하는 것이학교용지법 제3조의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
아울러, 학교용지를 확보하기 위하여 시ㆍ도의 일반회계가 부담하는 경비는 개발사업이 시행되는 지역에서 부과되는 취득세 또는 등록에 대한 등록면허세, 「개발이익환수에 관한 법률」에 따라 개발사업에서 징수되는 시ㆍ도 귀속 개발부담금 및학교용지법 제5조에 따른 학교용지부담금에서 조달하도록 하고 있고, 이들 재원은학교용지법 제2조제2호에 따라「택지개발촉진법」등에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업에서 발생하는 시ㆍ도의 재원임을 고려할 때, 학교용지를 확보하지 아니하여 인근학교에 수용된 종전의 300가구 규모 이상의 개발사업에서 비롯된 학생 수요라고 하더라도, 시ㆍ도의 일반회계의 재원에는 종전의 300가구 규모 이상 개발사업에 따른 학교용지 확보에 필요한 비용이 포함되어 있었음이 분명하다고 할 것이므로, 새로운 300가구 규모 이상의 개발사업으로 확보ㆍ공급하는 학교용지에 반영될 때에는 위와 같이 마련된 시ㆍ도의 일반회계에서 2분의 1을 부담하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 종전에 300가구 규모 이상의 개발사업이 있었으나 학교가 신설되지 않음에 따라 종전 개발사업 대상지역의 학생이 인근학교에 수용된 후, 그 수용된 부분을 새로운 300가구 규모 이상의 개발사업 대상지역에 신설하는 학교에 수용하기 위하여 새로운 300가구 규모 이상의 개발사업으로 확보ㆍ공급하는 학교용지에 반영함으로서, 그 학교용지가 새로운 300가구 규모 이상의 개발사업 대상지역을 기준으로 한 것보다 늘어났다고 하더라도, 그 늘어난 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비는학교용지법 제4조제4항에 따라 시ㆍ도의 일반회계에서 2분의 1을 부담하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여그런데, 학교시설은 의무교육을 비롯한 일반적인 정규교육기관의 설립 및 운영의 가장 기초적인 물적 기반이기는 하나, 개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 학교 신설 수요에 부응하기 위한 학교신설 및 증축은 일반적인 교육시설의 확보와는 그 성격이 다르다고 할 것이고,학교용지법에서 300가구 규모 이상의 개발사업시행자에게 학교용지를 확보하는 데에 드는 경비는 개발사업지역의 기반시설을 확보하기 위한 비용의 성격을 가지고 있다고 할 것인바(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1 전원재판부 결정례 참조), 이에 더하여학교용지법의 취지는 개발사업으로 인한 학생의 증가에 따라 필요한 학교용지를 원활하게 확보하려는 것임을 고려할 때, 300가구 규모 이상의 개발사업과 관계없는 원인으로 해당 개발사업지역 외 지역의 학생을 수용하기 위하여 학교용지가 늘어났다면 그 늘어난 부분에 대한 학교용지의 확보에 필요한 경비는 그 2분의 1을 시ㆍ도의 일반회계에서 부담할 의무가 없다