질문: 민간공원추진자가 수도권의 자연보전권역에서 도시공원을 기부채납하고 남은 부지에 비공원시설을 설치하는 경우 자연보전권역에서의 행위 제한이 적용되는지 여부(「수도권정비계획법 시행령」 제13조제1항 등 관련)
답변: 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률에 따른 요건을 갖추어야 합니다.
(각주: 법제처 2017. 7. 3.회신 17-0291 해석례참조. )그런데「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함)은 도시에서의 공원녹지의 확충ㆍ관리ㆍ이용 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 도시지역(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역을 말하고, 같은 조 제2호에 따른 관리지역에 지정된 지구단위계획구역을 포함하며(공원녹지법 제2조제2호 참조), 이하 같음. )에서의 도시공원 설치ㆍ관리 등에 대해 규율하고 있는 반면,「수도권정비계획법」은 수도권(각주: 서울특별시, 인천광역시 및 경기도를 말하며(「수도권정비계획법」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조 참조), 이하 같음. )에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 수도권에서의 행위 제한과 대규모개발사업(각주: 「수도권정비계획법」 제2조제4호에 따른 대규모개발사업을 말함. )에 대한 규제 등에 대해 규율하고 있는바, 두 법률은 각각 입법취지와 목적, 적용 대상 등을 달리하고 있습니다.
그리고 공원녹지법 제21조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 민간공원추진자가 도시공원의 공원면적 70퍼센트 이상을 공원관리청에 기부채납하는 경우로서 같은 항 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 비공원시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제9항에서는 같은 조 제1항에 따른 도시공원 중 비공원시설의 부지에 대하여 필요하다고 인정하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에도 불구하고 해당 도시공원의 해제, 용도지역의 변경 등 도시ㆍ군관리계획(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획을 말함. )을 변경결정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 해당 비공원시설의 설치에 대하여 「수도권정비계획법」 등 다른 법령의 적용을 배제하도록 규정하고 있지 않습니다.
한편 「수도권정비계획법」 제9조에서는 자연보전권역에서 제한되는 행위나 허가 등을 규정하면서(각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제13조) 예외적으로 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하여(각 호 외의 부분 단서), 한강 수계의 수질과 녹지 등 자연환경을 보전할 필요가 있는 지역인 자연보전권역의 행위 제한에 대하여 엄격히 규율하고 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 민간공원추진자가 비공원시설을 설치하려는 지역이 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역에 해당하고 그 비공원시설의 설치 행위가 「수도권정비계획법」 제9조에 따라 자연보전권역에서 제한되는 행위에 해당한다면 당연히 그 비공원시설의 설치 행위에 대해 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 행위 제한이 적용됩니다.
＜ 관계 법령＞「수도권정비계획법」제9조(자연보전권역의 행위 제한) 관계 행정기관의 장은 자연보전권역에서는 다음 각 호의 행위나 그 허가등을 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 택지, 공업 용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업2. 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설 또는 증설「수도권정비계획법 시행령」제13조(자연보전권역의 행위 제한) ① 법 제9조제1호에서 "대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 이 경우 같은 목적으로 여러 번에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 연접하여 개발(이하 "연접개발"이라 한다)함으로써 사업의 전체 면적이 다음 각 호의 어느 하나에서 정하는 규모 이상으로 되는 사업(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 및 제37조에 따른 도시지역 중 주거지역, 상업지역, 공업지역 및 개발진흥지구에서 시행하는 사업은 제외한다)을 포함한다.1. 택지조성사업. 다만, 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택 중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되지 아니한 택지조성사업과 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제8조에 따른 오염총량관리계획을 수립ㆍ시행하는 시ㆍ군(이하 "오염총량관리계획 시행지역"이라 한다)이 아닌 지역에서 시행하는 택지조성사업은 그 면적이 3만제곱미터 이상인 것을 말한다.2. 면적이 3만제곱미터 이상인 공업용지조성사업3. 시설계획지구의 면적이 3만제곱미터 이상인 관광지조성사업4. 면적이 3만제곱미터 이상인 도시개발사업5. 면적이 3만제곱미터 이상인 지역종합개발사업②ㆍ③ (생 략)「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제21조(민간공원추진자의 도시공원 및 공원시설의 설치ㆍ관리) ① 민간공원추진자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치ㆍ관리할 수 있다.② ∼ ④ (생 략)제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) ① 민간공원추진자가 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 "비공원시설"이라 한다)을 설치할 수 있다.1. 도시공원 전체 면적이 5만제곱미터 이상일 것2. 해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니할 것3. 비공원시설의 종류 및 규모는 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거친 건축물 또는 공작물(도시공원 부지의 지하에 설치하는 경우에는 해당 용도지역에서 설치가 가능한 건축물 또는 공작물로 한정한다)일 것4. 그 밖에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 기준에 적합할 것② ∼ ⑧ (생 략)⑨ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에도 불구하고 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 도시공원 중 비공원시설의 부지에 대하여 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 도시공원의 해제, 용도지역의 변경 등 도시ㆍ군관리계획을 변경결정할 수 있다.⑩ ～ ⑬ (생 략)