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질문: 지방자치단체의 공유재산을 무상으로 대부하거나 사용하는 계약 체결의 상대방은 국립대학법인 서울대학교에 한정되는지 여부 (「국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률」 제22조제4항 등 관련)
답변: 「국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률」(이하 “서울대법”이라 함) 제22조제4항에서 지방자치단체는 국립대학법인 서울대학교의 운영을 위하여 필요한 경우에는「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 공유재산 및 물품을 무상으로 대부하거나 사용하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제3항 또는 제4항에 따른 양도ㆍ대부 또는 사용허가의 절차에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제11조제5항에서는 서울대법 제22조제4항에 따른 공유재산 및 물품의 무상 대부 또는 무상 사용은 해당 지방자치단체가 국립대학법인 서울대학교와 맺은 대부 또는 사용 계약에 따른다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체가 서울대법 제22조제4항 및 같은 법 시행령 제11조제5항에 따라 국립대학법인 서울대학교 정관에 기재된 관련 법인 중 하나인 재단법인 차세대융합기술연구원과 직접 공유재산의 무상대부 또는 무상사용 계약을 체결할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 서울대법 제22조제4항에서는 지방자치단체 소유의 공유재산을 무상으로 대부 또는 사용할 수 있는 대상을 “국립대학법인 서울대학교”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제11조제5항에서도 해당 지방자치단체가 “국립대학법인 서울대학교와 맺은 계약”에 따른다고 명확하게 규정하고 있으므로, 재단법인 차세대융합기술연구원을 운영하는 것이 국립대학법인 서울대학교 운영에 필요한 경우라고 하더라도 해당 규정의 문언과 달리 서울대법 제22조제4항 및 같은 법 시행령 제11조제5항에 따른 계약을 지방자치단체가 재단법인 차세대융합기술연구원과 체결할 수는 없다고 할 것입니다.
다음으로, 국립대학법인 서울대학교와 재단법인 차세대융합기술연구원은 각각 법인격을 가지는 별개의 법적 주체인바, 지방자치단체가 국립대학법인 서울대학교와 직접 계약을 체결하여 제3자인 재단법인 차세대융합기술연구원에 사용ㆍ수익을 허가하는 등 다른 방법을 통해 결과적으로 재단법인 차세대융합기술연구원이 해당 지방자치단체의 공유재산 및 물품을 무상으로 대부받거나 사용할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 재단법인 차세대융합기술연구원이 국립대학법인 서울대학교 조직의 일부라는 이유만으로 재단법인 차세대융합기술연구원과 국립대학법인 서울대학교를 동일한 법적 실체로 보아 재단법인 차세대융합기술연구원이 직접 서울대법 제22조제4항 및 같은 법 시행령 제11조제5항에 따라 공유재산 및 물품의 대부ㆍ사용 등 계약의 당사자가 될 수 있다고 해석하는 것은 「국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률 시행령」 제11조제5항에서 계약 당사자를 “국립대학법인 서울대학교”라고 명시한 문언의 해석 범위를 벗어난 것으로 보아야 할 것입니다.
나아가, 서울대법 제22조제4항에서는 공유재산법에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 공유재산 및 물품을 무상으로 대부하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 공유재산법에서는 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 경우 사용료를 징수하도록 규정하고 있고(제22조), 일반재산의 대부 계약을 체결할 경우 매년 대부료를 징수하도록 규정하고 있는데(제32조), 서울대법 제22조제4항은 이러한 공유재산법 규정에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교의 운영을 위하여 필요한 경우에는 서울대학교와의 계약을 통해 공유재산을 무상으로 대부 또는 사용할 수 있도록 하는 예외적인 성격의 규정인 점에 비추어 볼 때(법제처 2015. 4. 29.회신 13-0525 해석례참조), 예외적인 규정의 적용 범위를 명문의 근거 없이 국립대학법인 서울대학교가 출연한 재단법인에 대해서도 확대 적용하는 것은 해당 규정의 입법취지에도 맞지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체는 서울대법 제22조제4항 및 같은 법 시행령 제11조제5항에 근거하여 국립대학법인 서울대학교 정관에 기재된 관련 법인 중 하나인 재단법인 차세대융합기술연구원과 직접 공유재산의 무상대부 또는 무상사용 계약을 체결할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「초ㆍ중등교육법」에 따른 사립학교가 시험지 등의 용도로 농지를 취득하려는 경우 해당 사립학교를 관할하는 교육감을 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천의 주체인 소관 중앙행정기관의 장으로 볼 수 있는지 여부(「농지법 시행규칙」 제6조제1항 등 관련)
답변: 먼저「농지법 시행규칙」 제6조제1항에서는「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교 등이 시험지등으로 농지를 취득하려는 경우에는 소관 ‘중앙행정기관의 장’의 추천을 거쳐 농지소재지를 관할하는 시ㆍ도지사의 농지취득인정을 받아야 한다고 규정하고 있는데, 국가행정기관의 설치ㆍ조직과 직무범위를 규정한「정부조직법」 제2조제2항에서 ‘중앙행정기관’은 이 법에 따라 설치된 부ㆍ처ㆍ청과 같은 항 각 호의 행정기관으로 하되, 중앙행정기관은 이 법 및 같은 항 각 호의 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다고 규정하고 있는 한편, 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 등에 관한 사항을 규정한「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제18조제1항에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다고 규정하고 있는바, “중앙행정기관의 장”은「정부조직법」 제2조제2항에 따라 설치된 국가행정기관의 장을 의미하는 것으로서 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관의 장인 “교육감”과는 구분되는 별개의 주체이므로「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 “중앙행정기관의 장”에 “교육감”은 포함되지 않는 것이 문언상 명확합니다.
그리고「농지법」 제6조제1항에서는 경자유전의 원칙을 규정하고 있고, 같은 조 제2항제2호에서는 그 원칙의 예외로서「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교 등이 농지를 취득하는 경우를 규정하면서 그 취득 절차로「농지법 시행규칙」 제6조제1항에서 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 규정하고 있는바, 이처럼 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 그 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있는데(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조.), 농지법령에서 해당 추천권의 주체에 대하여 사립학교가 농지를 취득하려는 경우에는 ‘교육감’을 ‘소관 중앙행정기관의 장’으로 한다는 명시적 규정을 두고 있지 않은 이상, 중앙행정기관의 장과 구분되는 교육감을 “중앙행정기관의 장”으로 보는 것은 문언의 의미를 지나치게 확대하여 해석하는 것으로 타당하지 않습니다.
또한 행정청의 권한은「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어야 하고, 이와 같은 행정권한 법정주의 원칙상 행위 주체에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하며, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추ㆍ확장하여 해석하여서는 안 된다고 할 것인데(각주: 법제처 2012. 8. 29.회신 12-0417 해석례참조.),「농지법 시행규칙」 제6조제1항에서 농지취득인정의 주체에 대해서 “농지소재지를 관할하는 시ㆍ도지사”라고 규정한 것과는 달리 추천의 주체에 대해서는 “소관 중앙행정기관의 장”으로 규정하고 있을 뿐 “해당 사립학교를 관할하는 시ㆍ도 교육감”이라고 명시하지 않고 있는바, 교육감의 추천 권한에 관한 명확한 근거 규정 없이「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천의 주체를 교육감으로 해석하기는 어렵습니다.
아울러 교육인적자원부장관의 권한 중 교육감에게 위임하는 사항을 규정하고 있던 구「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」(각주: 2003. 1. 20. 대통령령 제17892호로 일부개정된 것을 말함) 제26조제1항에서는 제30호를 신설하여 “「초ㆍ중등교육법」에 의하여 설치된 학교의「농지법」 제6조제2항제2호 및동법 시행규칙 제5조제1항의 규정에 의한 농지취득을 위한 추천” 권한을 교육감에게 위임한다고 명시적으로 규정하고 있었는데, 이후 2010년 1월 6일 대통령령 제21978호로 전부개정된「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에서 해당 조항이 삭제되었는바, 이러한 권한의 위임에 관한 연혁에 비추어보면 당초「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 농지취득을 위한 추천 권한은 교육부장관에게 있는 것이고,「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」등 다른 법령에서 교육부장관의「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천 권한을 교육감에게 위임한다는 명시적 규정이 없다면「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 “소관 중앙행정기관의 장”에 교육감이 포함된다고 해석하여 농지취득을 위한 추천을 할 수 있다고 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 사립학교를 관할하는 교육감을「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천의 주체인 소관 중앙행정기관의 장으로 볼 수 없습니다.
농지법제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농지를 소유할 수 있다. 다만, 소유 농지는 농업경영에 이용되도록 하여야 한다(제2호 및 제3호는 제외한다).1. (생 략)2.「초ㆍ중등교육법」및「고등교육법」에 따른 학교, 농림축산식품부령으로 정하는 공공단체ㆍ농업연구기관ㆍ농업생산자단체 또는 종묘나 그 밖의 농업 기자재 생산자가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지ㆍ연구지ㆍ실습지ㆍ종묘생산지 또는 과수 인공수분용 꽃가루 생산지로 쓰기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우3. ～ 10. (생 략)③ (생 략)④ 이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다.농지법 시행규칙제6조(시험지ㆍ연구지ㆍ실습지 등으로 쓰일 농지의 취득인정) ①「초ㆍ중등교육법」및「고등교육법」에 따른 학교 또는 제5조에 따른 공공단체 등이 법 제6조제2항제2호에 따라 시험지ㆍ연구지ㆍ실습지ㆍ종묘생산지 또는 과수 인공수분용 꽃가루 생산지로 농지를 취득하려는 경우에는 소관 중앙행정기관의 장(소관 사무에 관한 권한을 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 추천을 거쳐 농지소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)의 농지취득인정을 받아야 한다.② ∼ ⑥ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 정원 20명 이상인 사립유치원의 예산 및 결산에 관한 사항에 대하여 유치원운영위원회의 자문을 거쳐야 하는지 여부(「유아교육법」 제19조의4 등 관련)
답변: 「유아교육법」 제7조제3호에 따르면 사립유치원은 법인 또는 사인이 설립ㆍ경영하는 유치원을 말하고,같은 법 제19조의3 및같은 법 시행령 제22조의2에 따르면 정원이 20명 이상인 사립유치원에는 유치원운영위원회를 두어야 하며,같은 법 제19조의4에 따르면 사립유치원의 장은 유치원 예산 및 결산에 관한 사항에 대하여 유치원운영위원회의 자문을 거치도록 되어 있습니다.
한편,「사립학교법」 제2조제1항에서는 학교법인 또는 공공단체 외의 법인이나 사인이 설치하는 유치원을 사립학교의 하나로 정하고 있으며,같은 법 제29조에서는 사립유치원의 예산은 학교의 장이 편성하고 집행하도록 하고 있고,같은 법 제31조에서는 대학교육기관의 결산은 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사ㆍ의결을 거쳐야 하며, 학교의 결산은 학교운영위원회의 자문을 거쳐야 하나, 사립유치원의 경우에는 그러하지 않다고 정하고 있는바,이 사안에서는 정원이 20명 이상인 사립유치원의 경우 그 예산ㆍ결산에 관한 사항에 대하여「유아교육법」 제19조의4에 따라 유치원운영위원회의 자문을 거쳐야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는데(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조),「유아교육법」 제1조에 따르면 유아교육에 관한 사항을 정하는 것을 그 목적으로 하고,「사립학교법」 제1조에 따르면 사립학교의 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 그 목적으로 하고 있어 두 법에서 모두 사립유치원에 대해 규정하고 있더라도, 그 규율목적이 다르다고 할 것이며, 어느 법률이 다른 법률에 대하여 우선적으로 적용된다는 규정은 두고 있지도 않으므로, 사립유치원에 관한 두 법의 규정은 각각 적용되는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한,「사립학교법」 제29조 및 제31조에서는 사립유치원의 예산 편성ㆍ집행 및 결산을 사립유치원의 장이 하도록 하고 있으나 그 절차에 대해서는 규정하고 있지 않고, 반면「유아교육법」에서는 정원 20명 이상인 사립유치원의 경우에는 예산 및 결산에 관한 사항에 관하여 유치원운영위원회의 심의를 받도록 하고 있는바,「사립학교법」 제29조 및 제31조가「유아교육법」에 따른 유치원운영위원회의 심의절차를 배제하는 근거라고 할 수는 없을 것입니다.
한편,「사립학교법」 제29조 및 제31조에 따르면, 대학교육기관과「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교에 대해서는 예산ㆍ결산에 대한 절차를 정하고 있으나, 유치원에 대해서는 사립유치원의 장의 자율에 맡겨 놓았으므로 유치원운영위원회의 자문을 거칠 필요가 없다는 의견이 있을 수 있으나,같은 법 제29조제4항 및 제31조제3항은 사립유치원의 예산ㆍ결산에 편성과 집행에 있어 대학교육기관이나「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교와 동일한 절차를 거칠 필요는 없다는 것에 불과한 것으로, 해당 조문이 다른 법률에서 정하고 있는 절차까지 금지하려는 조문으로 보기는 어려우므로 이러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서, 정원이 20명 이상인 사립유치원의 경우 그 예산ㆍ결산에 관한 사항에 대하여「유아교육법」 제19조의4에 따라 유치원운영위원회의 자문을 거쳐야 할 것입니다.
질문: 특성화중학교의 졸업예정자 또는 졸업자가 지원할 수 있는 고등학교 입학전형 실시권자의 범위(「초·중등교육법 시행령」 제81조제1항 등)
답변: 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제76조제1항에 따르면 교육감은 교육과정의 운영 등을 특성화하기 위한 중학교(이하 “특성화중학교”라 함)를 지정ㆍ고시할 수 있고, 같은 조 제3항에 따르면 교육장으로 하여금 지역별ㆍ학교군별 추첨 또는 교육감이 설정한 중학구에 따라 중학교 입학지원자가 입학할 학교를 배정하도록 한같은 영 제68조에도 불구하고, 특성화중학교의 장은 지역이나 학교군 등에 관계없이 학생의 지원에 의하여 학생을 선발할 수 있도록 규정하고 있습니다.
또한,「초ㆍ중등교육법 시행령」 제77조제1항에 따르면 고등학교의 입학전형은 원칙적으로 해당 학교의 장이 실시하도록 하고,같은 영 제81조제1항본문에 따르면 고등학교 입학전형에 응시하려는 자는 그가 재학한 중학교가 소재하는 지역의 1개 학교를 선택하여 해당 학교의 입학전형 실시권자에게 지원하여야 하되, 같은 항 단서에서는 중학교 졸업자로서 거주지가 이전되거나같은 영 제76조에 따른 특성화중학교 졸업예정자 및 졸업자인 경우 등(제1항제1호부터 제5호까지)에 해당하는 자는 그 거주지의 입학전형 실시권자에게 지원하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 특성화중학교의 졸업예정자 또는 졸업자가 고등학교 입학전형에 응시하려는 경우, 그가 재학한 중학교 소재지의 고등학교 입학전형실시권자 또는 거주지에 소재한 고등학교의 입학전형 실시권자 중 선택하여 지원할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 법령문장에 있어 본문과 단서의 관계를 살펴보면 단서는 동일한 조ㆍ항ㆍ호ㆍ목 등에 있는 본문의 내용을 전제로 하여 예외적이거나 특수한 상황을 정하고 있는 것이라 할 것인바(법제처 2009. 5. 13.회신 09-0075 해석례참조),「초ㆍ중등교육법 시행령」 제81조제1항본문에서는 고등학교 입학전형에 응시하려는 자는 원칙적으로 그가 재학한 중학교가 소재하는 지역의 1개 학교를 선택하여 해당 학교의 입학전형 실시권자에게 지원하도록 하면서, 같은 항 단서에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 특수한 경우에는 예외적으로 그가 거주하는 지역의 입학전형 실시권자에게 지원하도록 하고 있으므로, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대해서는 본문 규정의 적용이 배제된다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면,「초ㆍ중등교육법 시행령」 제81조제1항제4호의 “특성화중학교 졸업자 및 졸업예정자”의 경우에도 위와 같은 본문ㆍ단서의 관계에 따라 거주지의 입학전형 실시권자에게 입학지원을 해야 한다고 할 것입니다.
한편, 전국 단위로 학생을 모집하는 특성화중학교의 졸업예정자 및 졸업자가 원 거주지에 소재한 고등학교로 진학하기를 원하는 경우에 이를 허용하려는 것이「초ㆍ중등교육법 시행령」 제81조제1항제4호의 신설 목적[교육인적자원부 공고 제2007-34호(초ㆍ중등교육법 시행령 일부개정령안 입법예고) 참조]이었으므로, 본인의 희망에 따라 중학교 소재지나 거주지에 위치한 고등학교 중에서 선택적으로 지원할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나,초ㆍ중등교육법시행령 일부개정령(2007. 5. 16. 공포ㆍ시행된 대통령령 제20056호를 말함)에서는 특성화중학교의 졸업예정자 및 졸업자는 그 거주지의 입학전형 실시권자에게 지원하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있는바, 입법과정에서 비록 특성화중학교 졸업예정자 및 졸업자로 하여금 원거주지 또는 중학교 소재지에 있는 고등학교를 선택하여 지원할 수 있도록 하려는 점을 고려하였다 하더라도, 이를 이유로 법령 규정의 명확한 문언에 배치되는 해석을 하기는 어려울 뿐만 아니라, 공포 당시의 개정이유에서는 전국 단위로 학생을 모집하는 특성화중학교의 졸업예정자 및 졸업자가 원래의 거주지 입학전형 실시권자에게 입학지원하도록 근거를 마련하려는 것임을 명시하고 있는바(2007. 5. 16. 대통령령 제20056호로 개정된 초ㆍ중등교육법 시행령 개정이유 참조), 거주지의 입학전형 실시권자에게 지원하여야 한다고 해석하는 것이 입법과정을 거쳐최종적으로 확정된 입법취지에 보다 부합한다고 할 것입니다.
다만,「초ㆍ중등교육법 시행령」 제81조제2항 및 제3항에서는 교육상 특별한 사유로 인접 시ㆍ도에 소재한 고등학교에 입학하는 것이 적절하다고 인정되거나,같은 영 제80조제1항에 따라 전기에 선발하는 고등학교 또는 학과 중같은 영 제90조제1항제7호 및 제10호에 해당하는 특수목적고등학교 등의 학교에 지원하려는 사람은 예외적으로 같은 조 제1항의 적용을 받지 아니하도록 규정하고 있는바, 만약 이 사안에서의 특성화중학교 졸업자 또는 졸업예정자가 위 제81조제2항 또는 제3항에 해당하는 경우에는 해당 규정에 따라 입학지원을 할 수 있고, 거주지의 입학전형 실시권자에게 입학전형을 지원하도록 한 같은 조 제1항 단서의 적용 범위에서 배제된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 특성화중학교의 졸업예정자 또는 졸업자가 고등학교 입학전형에 응시하려는 경우, 그가 재학한 중학교 소재지의 고등학교 입학전형 실시권자 또는 거주지에 소재한 고등학교의 입학전형 실시권자 중 선택하여 지원할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항만약, 정책적으로 특성화중학교의 졸업예정자 또는 졸업자가 거주지에 소재한 고등학교의 입학전형 실시권자 외에 그가 재학한 중학교 소재지의 고등학교 입학전형 실시권자에게도 지원할 수 있도록 할 필요가 있다면 별도의 입법조치가 필요하다고 보입니다.
질문: 「평생교육법」 제29조제2항 본문에 따라 전문대학의 장이 평생교육을 직접 실시하는 경우, 같은 조 제3항에 따른 “그 밖의 시설”은 「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제1항 및 별표 2에 따른 교사시설에 한정되는지 여부(「평생교육법」 제29조 등 관련)
답변: 「평생교육법」 제29조제1항에서는 각급학교의 장은 평생교육을 실시함에 있어서 평생교육의 이념에 따라 교육과정과 방법을 수요자 관점으로 개발ㆍ시행하도록 하며, 학교를 중심으로 공동체 및 지역문화 개발에 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 각급학교의 장은 해당 학교의 교육여건을 고려하여 학생ㆍ학부모와 지역 주민의 요구에 부합하는 평생교육을 직접 실시하거나 지방자치단체 또는 민간에 위탁하여 실시할 수 있되(본문), 영리를 목적으로 하는 법인 및 단체는 제외한다고 규정하고 있으며(단서), 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따른 학교의 평생교육을 실시하기 위하여 각급학교의 교실ㆍ도서관ㆍ체육관, 그 밖의 시설을 활용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제2항 및 제3항에 따라 학교의 장이 학교를 개방할 경우 개방시간 동안의 해당 시설의 관리ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
한편,「고등교육법」 제2조제4호에서는 고등교육을 실시하기 위하여 전문대학을 둔다고 규정하고 있고,「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제1항 및별표 2에서는 대학의 교사시설을 교육기본시설, 지원시설, 연구시설, 부속시설로 규정하고 있는바,이 사안은「평생교육법」 제29조제2항본문에 따라 전문대학의 장이 평생교육을 직접 실시하는 경우, 같은 조 제3항에 따라 활용할 수 있는 “그 밖의 시설”이「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제1항 및별표 2에 따른 “교사시설”에 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「평생교육법」 제29조제2항에서는 각급학교의 장은 해당 학교의 교육여건을 고려하여 학생ㆍ학부모와 지역 주민의 요구에 부합하는 평생교육을 직접 실시하거나 지방자치단체 또는 민간에 위탁하여 실시할 수 있되(본문), 영리를 목적으로 하는 법인 및 단체는 제외한다고 규정하고 있고(단서), 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따른 학교의 평생교육을 실시하기 위하여 각급학교의 교실ㆍ도서관ㆍ체육관, 그 밖의 시설을 활용하여야 한다고 규정하고 있는바, 그 입법 취지는 평생교육의 활성화를 위하여 각급학교의 기존 인력 및 시설을 최대한 활용하려는 것이고(2007년 12월 14일 법률 제8676호로 전부개정된 평생교육법 국회 검토보고서 참조), 이는 평생교육을 위한 별도의 시설을 신설하지 않고 기존 학교시설을 활용함으로써 시설비용을 절감하여 학습자의 경제적 부담을 경감하기 위한 목적이라고 할 것입니다.
다음으로, 「평생교육법」 제29조제3항에서는 같은 조 제2항에 따른 학교의 평생교육을 실시하기 위하여 각급학교의 교실ㆍ도서관ㆍ체육관, 그 밖의 시설을 활용하여야 한다고 규정하여 학생의 교육에 직접 사용되는 시설인 “교실ㆍ도서관ㆍ체육관”과 “그 밖의 시설”을 같은 자격의 어구가 열거될 때 쓰는 반점(,)으로 연결하고 있는 규정 형식에 비추어 볼 때(법제처 2014. 7. 24.회신 14-0404 해석례참조), 해당 규정에 따른 “그 밖의 시설”은 「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제1항 및 별표 2에 따라 “교사시설”에 해당하는 교실ㆍ도서관ㆍ체육관과 유사한 시설, 즉 교사시설로서 학생의 교육에 직접 사용되는 시설을 의미한다고 할 것입니다.
그리고, 「평생교육법」 제29조제4항에서는 같은 조 제2항 및 제3항에 따라 각급학교의 시설을 평생교육에 이용하는 경우 개방시간 동안의 해당 시설의 관리ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 이는 각급학교의 장이 사고 발생의 우려 등으로 학교의 개방을 기피하는 것을 방지하고(2007년 12월 14일 법률 제8676호로 개정된 평생교육법 국회 검토보고서 참조), 지역의 특성을 반영한 평생교육을 도모하기 위한 취지라고 할 것인데, 만일 전문대학의 장이 「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제1항 및 별표 2에 따른 교사시설 외의 시설을 이용하여 평생교육을 실시할 수 있다고 본다면 해당 교사시설 외의 시설의 관리ㆍ운영의 필요성도 인정되므로 해당 지방자치단체의 조례로 그 관리ㆍ운영에 필요한 사항을 정할 수 있어야 함에도 불구하고, 그 사항에 대해서는 「평생교육법」 제29조에서 별도로 조례로 정하도록 규정하지 않고 있는 점에 비추어 볼 때, 「평생교육법」 제29조에 따른 평생교육은 각급학교의 장이 교사시설만을 활용하여 실시하는 것을 전제로 하고 있는 것이라고 할 것입니다.
따라서, 「평생교육법」 제29조제2항 본문에 따라 전문대학의 장이 평생교육을 직접 실시하는 경우, 같은 조 제3항에 따라 활용할 수 있는 “그 밖의 시설”은 「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제1항 및 별표 2에 따른 “교사시설”에 한정된다고 할 것입니다.
질문: 학교기업의 범위(「산업교육진흥 및 산학연협력 촉진에 관한 법률」 제36조 등 관련)
답변: 「의료법」 제3조제1항에 따르면같은 법에서 “의료기관”이란 의료인이 공중 또는 특정 다수인을 위하여 의료ㆍ조산의 업(이하 “의료업”이라 함)을 하는 곳을 말하고, 같은 조 제2항에 따르면 “의료기관”은 의원급 의료기관(제1호), 조산원(제2호), 병원급 의료기관(제3호)으로 구분되며, 같은 항 제3호에 따르면 병원급 의료기관이란 의사, 치과의사 또는 한의사가 주로 입원환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관으로 병원(가목), 치과병원(나목), 한방병원(다목), 요양병원(라목), 종합병원(마목)을 말하는데,같은 법 제33조제2항에 따르면 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 “의료법인”이라 함, 제3호),「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인(제4호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없고, 같은 조 제4항에 따르면 같은 조 제2항에 따라 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 합니다.
한편,「산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률」(이하 “산촉법”이라 함) 제36조제1항에 따르면 산업교육기관 또는 산학협력단은 학생과 교원의 현장실습교육과 연구에 활용하고, 산업교육기관에서 개발된 기술을 민간부문에이전하여 사업화를 촉진하기 위하여 특정 학과 또는 교육과정과 연계하여 직접 물품의 제조ㆍ가공ㆍ수선ㆍ판매, 용역의 제공 등을 하는 부서(이하 “학교기업”이라 함)를 둘 수 있는데, 이 사안에서는 간호ㆍ보건계열 학과가 있는 전문대학에서 학교법인 명의로「의료법」 제33조제2항ㆍ제4항 및같은 법 시행규칙 제27조제1항에 따른 의료기관 개설허가를 받아 병원을 운영하는 경우, 해당 병원을산촉법 제36조제1항에 따른 학교기업으로 볼 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 의료기관 및 학교기업의 설치ㆍ운영 주체에 관하여 살펴보면,「의료법」 제33조제2항은 의료기관의 개설주체를 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사(제1호), 국가나 지방자치단체(제2호), 의료법인(제3호),「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인(제4호),「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관,「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원,「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈북지의료공단(제5호)으로 한정하고 있고, 이 사안의 학교법인은 사립학교만을 설치ㆍ경영함을 목적으로「사립학교법」에 따라 설립된 법인으로(「사립학교법」 제2조제2항 참조)「의료법」 제33조제2항제4호에 규정되어 있는 비영리법인에 해당할 수 있다고 할 것인데,산촉법제36조제1항에서는 “학교기업”을 산업교육기관 또는 산학협력단의 부서로서 둘 수 있도록 규정하면서,같은 법 시행령 제31조제4항에서 산업교육기관이 학교기업을 설치ㆍ운영하는 경우에는 학교기업의 소재지를 관할하는 세무서장에게 산업교육기관의 장의 명의로「부가가치세법」에서 정하는 바에 따라 사업자등록을 하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, “학교기업”의 설치ㆍ운영 주체는 산업교육을 하는 학교(산촉법 제2조제2호 참조) 또는 산학협력단(산촉법 제25조 참조)이라 할 것이어서 양자는 그 설립ㆍ운영 주체가 상이한바, 이 사안의 학교법인에서 개설허가를 받아 설치한 병원을산촉법 제36조제1항의 학교기업으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
다음으로, 학교기업의 회계에 관하여 살펴보면,산촉법 제36조제2항제1호에서는 산업교육기관이 학교기업을 두는 경우, 학교기업의 수입을 산업교육기관의 회계로 하도록 규정하고 있고,같은 법 시행령 제34조각 호 외의 부분 본문에서는 산업교육기관의 장이 그 산업교육기관 회계의 연간 수입총액의 100분의 10의 범위에서 학교기업의 사업종목과 학교기업의 수(제1호), 학교기업 관련 학부ㆍ학과 또는 교육과정의 수(제2호), 학교기업 관련 직원과 학생의 수(제3호)를 고려하여 학교기업의 설치ㆍ운영비를 지출할 수 있도록규정하고 있는데, 의학계열 학과가 있는 대학에서「대학설립ㆍ운영 규정」 제4조제2항제3호에 따라 두는 부속 병원의 경우에는「사립학교법」 제29조제2항에 따라 학교에 속하는 회계에서 교비회계와 구분한 별도의 부속병원회계로 운영되고,「사립학교법」 제6조제1항에 따른 학교법인의 수익사업 또한 같은 조 제4항 및같은 법 제29조제3항에 따라 사립학교의 경영에 관한 회계와 구분하여 별도의 회계(법인의 업무에 속하는 회계 중 수익사업회계)로 경리하여야 한다는 점에서, 만약 이 사안의 병원을 학교기업으로 본다면,「사립학교법」 제29조제6항에 따라 그 사용이 엄격히 제한된 교비회계에서 설치ㆍ운영비를 사용할 수 있는 것이 되는바, 교비회계와 구분되는 별도의 회계로 경리하여야 하는 부속병원ㆍ수익사업체로서의 병원과의 형평성 문제 및 학교법인의 회계 구분ㆍ교비회계의 전출 제한에 관한같은 법 제29조규정을 잠탈하는 문제가 발생할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 간호ㆍ보건계열 학과가 있는 전문대학에서 학교법인 명의로「의료법」 제33조제2항ㆍ제4항 및같은 법 시행규칙 제27조제1항에 따른 의료기관 개설허가를 받아 병원을 운영하는 경우, 해당 병원을산촉법 제36조제1항에 따른 학교기업으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
질문: 학교법인이 사립학교를 폐교하고 원격대학형태의 학력인정 평생교육시설만을 운영할 경우 해산명령의 사유에 해당할 수 있는지(「사립학교법」 제47조제1항 관련)
답변: 「사립학교법」 제2조에서는 “사립학교”를 “학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는「유아교육법」 제2조제2호와「초ㆍ중등교육법」 제2조 및「고등교육법」 제2조에 규정된 학교”로(제1호), “학교법인”을 “사립학교만을 설치ㆍ경영함을 목적으로 이 법에 의하여 설립되는 법인”으로 각각 규정하고 있고(제2호),같은 법 제47조제1항에서는 학교법인이 설립허가조건에 위반하거나(제1호), 목적의 달성이 불가능한 때(제2호)에는 해산명령을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편,「평생교육법」 제33조제3항 및같은 법 시행령 제50조제2호에서는 평생교육의 진흥과 공교육제도의 보조를 위하여 지방자치단체, 학교법인, 비영리법인 또는 재단법인으로 하여금 원격대학형태의 학력인정 평생교육시설을 설치하여 운영할 수 있도록 규정하고 있는바,이 사안은「사립학교법」에 따른 학교법인이 기존에 설치ㆍ운영하던 사립학교를 폐교하고「평생교육법」 제33조에 따른 원격대학형태의 학력인정 평생교육시설만을 운영하는 경우에「사립학교법」 제47조제1항제2호에 따른 학교법인 해산명령의 사유인 “목적의 달성이 불가능한 때”에 해당할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 학교법인은 사립학교의 설치ㆍ경영을 통하여 설립자의 특별한 설립이념을 구현하고 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시하여 교육을 진흥한다는 공공의 이익을 위하여 재산출연을 통하여 설립되는 법인으로서, 본질적으로 사립학교의 설치ㆍ경영이라는 특정한 목적을 위하여 설립되는 법인이라 할 것이므로, 사립학교의 설치ㆍ경영은 학교법인의 필수적인 목적이라고 할 것입니다.
이러한 측면에서 「사립학교법」 제2조제2호는 학교법인이 사립학교를 설치ㆍ경영하는 외의 행위를 통해 학교법인과 사립학교의 재정적 기초를 위협하지 못하도록 “사립학교만을 설치ㆍ경영”하는 것을 학교법인의 설립 목적으로 제한하고 있을 뿐만 아니라, 사립학교의 설치ㆍ경영이 학교법인 설립의 필수적 목적이라는 것을 나타내는 규정이라 할 것인바, 학교법인이 그 설립 목적인 사립학교를 설치ㆍ경영하고 있지 않거나 할 수 없게 되었다면 해당 학교법인은 그 설립 목적을 상실한 것으로 보아야 할 것입니다.
다음으로, 공적인 학교제도를 보장하여야 할 책무를 진 국가는 일정한 범위 안에서 사립학교의 운영을 감독ㆍ통제할 권한과 책임을 갖게 되는바(헌법재판소 2012. 2. 23. 결정 2011헌바14 결정례 참조), 「사립학교법」 제2조제2호에 따라 그 설립 목적이 사립학교만을 설치ㆍ경영하는 것에 한정됨으로써 공교육기관으로서 전념할 책임을 부여받고 있는 학교법인이 이러한 설립 목적에 부응하지 못하는 사유가 있다면 사립학교를 통한 공교육의 수행이라는 「사립학교법」의 입법목적을 달성하는 것이 불가능하게 되어 더 이상 해당 학교법인을 유지할 이유가 없기 때문에 국가는 사립학교 운영에 대한 감독ㆍ통제의 방안으로서, 「사립학교법」에서는 학교법인에 대한 해산 명령 규정을 두어 학교법인이 그 목적에 충실할 수 있도록 하는 장치를 마련해 두고 있다고 할 것입니다(제47조 참조).그런데, 본질적으로 학교교육과 평생교육은 구별되고(「평생교육법」 제2조제1호), 평생교육시설은 「사립학교법」 제2조제1호에 따른 사립학교와 별개의 시설이므로, 평생교육시설을 운영한다고 하여 사립학교만을 설치ㆍ경영하도록 하려는 「사립학교법」에 따른 학교법인의 설립 목적이 실현되었다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 「평생교육법 시행령」 제50조제2호에서는 특히 학교법인이 원격대학 형태의 평생교육시설을 운영할 수 있는 주체가 될 수 있다고 규정하고 있으나, 이 규정에 따라 「사립학교법」에 따른 학교법인의 사립학교 설치ㆍ경영의무가 면제되는 것도 아니므로, 사립학교를 폐교한 학교법인이 「평생교육법」에 따른 평생교육시설을 설치ㆍ운영한다고 하여 「사립학교법」에 따른 학교법인 설립 목적의 달성이 불가능하게 된 사유가 치유되는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 「사립학교법」에 따라 설립되는 학교법인이 자신이 운영하던 사립학교를 폐교하고 「평생교육법」 제33조에 따른 원격대학형태의 학력인정 평생교육시설만을 운영하는 경우에는 「사립학교법」 제47조제1항제2호에 따른 학교법인 해산명령사유인 “목적의 달성이 불가능한 때”에 해당할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 학교법인인 사립학교경영자가 정관으로 사립 초ㆍ중등학교 장의 임기를 4년 단임제로 정할 수 있는지(사립학교법 제53조제3항 등 관련)
답변: 「사립학교법」 제53조제3항본문에서는 각급학교의 장의 임기는 학교법인 및 법인인 사립학교경영자는 정관으로, 사인인 사립학교경영자는 규칙으로 정하되, 4년을 초과할 수 없고, 중임할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 초ㆍ중등학교의 장은 1회에 한하여 중임할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 학교법인인 사립학교경영자가 정관으로 그가 경영하는 초ㆍ중등학교의 장의 임기를 4년 단임으로 제한할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,헌법 제31조제4항에서 교육의 자주성과 대학의 자율성 등을 보장하고 있는 취지와 학교법인의 정관은 해당 학교법인의 조직, 운영 등 단체법적 법률관계에 관한 사항을 자율적으로 규율하는 자율 규범이라는 점 등에 비추어 볼 때, 학교법인인 사립학교경영자는「사립학교법」을 비롯한 법령에 위반되지 않는 범위에서 사립학교의 운영과 관련하여 필요한 사항이 있으면 이를 자율적으로 정할 수 있다 할 것입니다(법제처 2015. 5. 29.회신 15-0214 해석례참조).그런데,「사립학교법」 제53조제3항에서는 초ㆍ중등학교의 장에 대하여 1회 중임할 수 있음을 규정하고 있고, 이 때 “중임할 수 있다”는 것은 중임이 금지되지 않는다는 의미로 보아야 하고, 이 규정에 따라 초ㆍ중등학교 장에게 법령에 의해 중임할 수 있는 권리가 부여되었다거나 그 임기를 단임으로 하는 것이 금지되는 것으로는 볼 수 없으므로, 사립학교경영자가 정관에 사립 초ㆍ중등학교장의 임기를 단임제로 규정하는 것이 「사립학교법」이나 그 밖의 법령에 반한다고는 할 수 없습니다.
따라서, 학교법인인 사립학교경영자는 정관으로 그가 설립ㆍ경영하는 초ㆍ중등학교의 장의 임기를 4년 단임으로 제한할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 학교형태의 학력미인정 평생교육시설을 폐쇄하려는 경우 폐쇄인가를 받아야 하는지 등(「평생교육법」 제31조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「평생교육법」 제31조제7항에서는 학력인정 평생교육시설로 지정을 받은 자가 그 시설을 폐쇄하려는 때에는 재학생 처리방안 등 대통령령으로 정하는 사항을 갖추어 관할 교육감의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으나, 학교형태의 학력미인정 평생교육시설의 폐쇄에 관하여는 아무런 규정이 없고,같은 법 시행규칙 별지 제10호서식중 주 제3호에 “평생교육시설을 폐쇄하려는 경우 미리 관할 교육청에 통보하여 주시기 바랍니다.
”라고 규정되어 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은 평생교육시설 설치ㆍ운영자가 학교형태의 학력미인정 평생교육시설을 스스로 폐쇄하려는 경우 평생교육시설 등록증 서식에 따른 폐쇄통보 외에 소관 행정청으로부터 별도의 폐쇄인가를 받아야 하는지에 관한 것입니다.
먼저,「평생교육법」에서는 학교형태의 평생교육시설 중 교육과정을 이수하면 학력이 인정되는 평생교육시설(학력인정 평생교육시설)을 폐쇄하려는 경우에는 사전에 교육감의 인가를 받도록 규정하고 있으나(제31조제7항), 학교형태의 평생교육시설이라도 학력이 인정되지 않는 평생교육시설(학력미인정 평생교육시설)에 대해서는 학력인정 평생교육시설과 달리 사전에 폐쇄인가를 받도록 하거나 그 밖의 절차를 거치도록 하는 규정을 두고 있지 않고, 단지같은 법 시행규칙 별지 제10호서식중 주 제3호에서 주(註)를 두는 방식으로 “평생교육시설을 폐쇄하려는 경우 미리 관할 교육청에 통보하여 주시기 바랍니다.
”라고 규정하고 있을 뿐입니다.
그리고, 학력미인정 평생교육시설의 운영자가 위 서식에 따른 폐쇄의 통보를 하지 않은 경우에도 그 위반에 대해서 어떠한 제재를 가하거나 시설 폐쇄의 효력을 부정하는 규정도 두고 있지 않으므로, 이 경우의 폐쇄통보는 단지 상대방의 자발적 협력을 통하여 행정목적을 달성하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 이 사안과 같은 경우에 행정청으로서는 상대방의 자발적 협력을 구하는 외에 학력미인정 평생교육시설의 운영자에 대하여 별도의 폐쇄인가를 받도록 요구할 수는 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점에서, 평생교육시설 설치ㆍ운영자가「평생교육법」 제31조제1항에 따라 등록한 학교형태의 학력미인정 평생교육시설을 스스로 폐쇄하려는 경우 폐쇄통보 외에 소관 행정청으로부터 별도의 폐쇄인가를 받아야 하는 것은 아닙니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 학교형태의 학력미인정 평생교육시설의 설치자가 사망한 후 해당 시설을 상속받아 운영하던 망인의 배우자가 해당 시설에 대한 폐쇄통보를 하기 위해서는 먼저 같은법에 따른 지위승계 신고 절차를 거쳐야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
앞서 “질의 가”에서 살펴본 것처럼 학교형태의 학력미인정 평생교육시설의 폐쇄 시 사전에 통보하도록 한 것이 상대방의 자발적 협력을 통하여 행정목적을 달성하려는데 있다 할 것이지만, 그러한 경우라도 행정청에 대한 폐쇄통보가 유효하기 위해서는 폐쇄통보를 할 수 있는 법적 지위에 있는 자가 이를 하여야 할 것입니다.
그리고,「평생교육법 시행규칙」 별지 제17호서식에서는 학교형태의 평생교육시설 설치자의 지위를 승계한 자는 이를 교육감에게 신고하도록 규정하고 있으므로, 해당 시설을 상속한 망인의 배우자라 하더라도 위 규정에 따라 지위승계 신고를 하지 않았다면 해당 평생교육시설에 대한 폐쇄통보를 할 수 있는 법적 지위에 있지 않다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 이 사안과 같은 경우에 망인의 배우자가 평생교육시설에 대한 폐쇄통보를 하려면 먼저 지위승계 절차를 거쳐야 할 것입니다.
 다만, 이와 같은 경우에는 통상 폐쇄통보와 함께 지위승계 신고를 동시에 하는 방식으로 그 절차를 이행할 수 있을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「평생교육법」 제31조제1항에 따라 등록한 학교형태의 학력미인정 평생교육시설을 설치한 자가 사망한 후 해당 시설을 상속받아 운영하던 망인의 배우자가 해당 시설에 대한 폐쇄통보를 하기 위해서는 먼저같은 법에 따른 지위승계 신고 절차를 거쳐야 합니다.
질문: 학교안전공제및사고예방기금의 운용에 관한 사항이 교육위원회의 심사ㆍ의결 대상인지 여부(「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제52조, 「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조 등 관련)
답변: 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제11조제1항 및 제15조제1항ㆍ제2항에 따르면 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 교육감(이하 “교육감”이라 함)은 학교안전사고로 인하여 생명ㆍ신체에 피해를 입은 학생ㆍ교직원 및 교육활동참여자에 대한 보상을 하기 위하여 학교안전사고보상공제(이하 “학교안전공제”라 함) 사업을 실시하고 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 해당 시ㆍ도에 별도 법인으로 학교안전공제회를 설립하며,같은 법 제52조제1항에 따르면 교육감은 학교안전공제 사업 및 학교안전사고의 예방 사업에 필요한 재원을 확보하고 공제급여에 충당하기 위하여 학교안전공제및사고예방기금(이하 “학교안전공제기금”이라 함)을 설치하고,같은 법 제54조제1항 및 제55조에서는 학교안전공제회가 학교안전공제기금을 관리ㆍ운용하며 매 사업연도마다 교육부장관이 정하는 바에 따라 기금운용계획을 수립하여 교육감의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데,「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조에 따르면 이 법에서의 기금이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여「지방자치법」 제142조 또는다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말하고,「지방자치단체 기금관리기본법」 제8조제1항ㆍ제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 기금운용계획을 수립하고 지방의회에 제출하여 의결을 받아야 하며,「지방교육자치에 관한 법률」 제4조에 따르면 시ㆍ도의회에 교육ㆍ학예에 관한 의안 등을 심사ㆍ의결하기 위하여 상임위원회(이하 “교육위원회”라 함)를 두고 있고,같은 법 제11조제1항에서는 교육위원회는 당해 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 조례안(제1호), 예산안 및 결산(제2호), 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항(제5호) 등을 심사ㆍ의결한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체와는 별도의 법인인 학교안전공제회가 관리ㆍ운용하는 학교안전공제기금의 운용에 관한 사항이 교육위원회의 심사ㆍ의결 대상에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조의 기금에 해당하려면, 문언상 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 설치한 것으로서「지방자치법」 제142조 또는다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금이어야 하는바, 학교안전공제기금은「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제11조제1항 및 제52조에 따라 학교안전사고로 인하여 생명ㆍ신체에 피해를 입은 학생ㆍ교직원 및 교육활동참여자에 대한 보상을 위한 학교안전공제 사업에 필요한 재원 확보 등을 위해 지방자치단체의 집행기관인 교육감이 설치한 기금이므로 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여설치한 기금이라 할 것이고,「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제52조에 따라 설치된 것으로 다른 법률에 따라 설치된 기금이라 할 것이므로, 이 사안의 학교안전공제기금은「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조의 기금에 해당한다 할 것입니다.
다음으로,「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제11조 및 제52조에 따르면 교육감은 학교안전공제 사업을 실시하고, 그 일환으로 학교안전공제 사업 및 학교안전사고의 예방 사업에 필요한 재원의 확보 등을 위하여 교육감이 학교안전공제기금을 설치하는바, 학교안전공제사업의 주체이자 학교안전공제기금의 관리ㆍ운영에 관한 종국적인 책임자는 교육감이라 할 것입니다.
그렇다면,「지방교육자치에 관한 법률」 제11조제1항제5호에서 교육위원회는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 기금의 운용 등에 관한 사항을 심사하도록 규정하고 있고, 조례 또는 다른 법률에 따라 지방자치단체에 설치하는 기금의 관리 및 운용 등에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는「지방자치단체 기금관리기본법」 제8조제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 기금운용계획안 등을 지방의회에 제출하여 의결을 받아야 하는바, 이 사안의 학교안전공제기금이「지방자치단체 기금관리기본법」 제2조에 따른 기금에 해당하고, 학교안전공제기금의 설치 주체 및 그운용에 대한 종국적 책임을 지는 주체가 교육감이므로, 교육감에 대한 견제ㆍ감독기능을 수행하는 교육위원회가 학교안전공제기금의 운영에 관한 사항을 심사ㆍ의결할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
한편,「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제54조에 따라 학교안전공제회가 학교안전공제기금을 관리ㆍ운용하므로 교육위원회의 심사ㆍ의결 대상인 기금에 해당하지 않는다는 의견이 있을 수 있으나, 이는 기금의 효율적ㆍ전문적인 관리를 위하여 해당 기금의 관리ㆍ운용을 별도 법인 등이 수행하라는 것을 규정한 것이며, 학교안전공제기금에 대하여「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」은 교육감과 학교안전공제회의 관계 등에 대하여 규율하고 있는 것 외에 해당 기금의 운용에 관한 사항이 지방의회의 심의ㆍ의결을 받아야 하는지 등에 대해서는 규율하고 있지 않은바, 이에 대해서는「지방교육자치에 관한 법률」및「지방자치단체 기금관리기본법」의 적용을 받아야 할 것이므로, 위와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제52조제1항 및 제54조제1항에 따라 교육감이 설치하고 학교안전공제회가 관리ㆍ운용하는 학교안전공제회기금의 운용에 관한 사항은 교육위원회의 심사ㆍ의결 대상에 해당합니다.
질문: 학교폭력대책심의위원회 회의록의 공개가 가능한 범위 등(「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 제21조제3항 등 관련)
답변: 학교폭력예방법 제21조제3항본문에서는 심의위원회 업무 수행의 공정성을 확보하기 위해(각주: 2010. 7. 26. 의안번호 제1808948호로 발의된 학교폭력예방 및 대책에 관한 법률 일부개정법률안 국회 교육과학기술위원회 심사보고서 참조 ) 심의위원회의 회의는 공개하지 않도록 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 피해학생ㆍ가해학생 또는 그 보호자가 회의록의 열람ㆍ복사 등 회의록 공개를 신청한 때에는 학생과 그 가족의 성명, 주민등록번호 및 주소, 위원의 성명 등 개인정보에 관한 사항을 제외하고 공개하도록 하고 있는데, 이는 개인의 알권리 보장과 심의위원회 운영의 투명성 확보를 위해 심의위원회 회의 비공개 원칙에 대한 예외를 규정한 것인바, 법령에서 특정한 목적을 위해 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 둔 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다(각주:대법원 2020. 10. 15. 선고 2020다222382 판결례참조 ).그런데학교폭력예방법 제21조제3항단서에서는 공개를 신청한 당사자의 개인정보를 제외하지 않고 공개할 수 있도록 하는 규정 없이, 피해학생ㆍ가해학생 또는 그 보호자의 신청에 따라 회의록을 공개할 때에는 학생과 그 가족의 개인정보에 관한 사항을 제외하고 공개하도록 하고 있으므로, 문언상 공개를 신청한 당사자의 개인정보를 제외하지 않고 회의록을 공개할 수 있다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
또한 만약 심의위원회의 회의록을 공개할 때 공개를 신청한 당사자의 개인정보를 포함하여 공개하는 것이 가능하다고 볼 경우, 일부 공개된 개인정보를 통해 다른 당사자의 개인정보를 유추할 수 있게 되고, 특히 학교폭력예방법 제13조제4항에 따라 심의위원회가 피해학생을 상담ㆍ치료한 전문가 등의 의견을 청취한 경우 공개된 개인정보를 통해 발언 대상이 특정될 수 있어 분쟁당사자 간에 추가적인 논란을 일으킬 우려가 있는바, 결과적으로 개인정보를 포함하여 회의록을 공개할 수 있다고 보는 것은 개인의 프라이버시를 보호하려는 같은 법 제21조제3항 단서의 취지와 외부로 누설될 경우 분쟁당사자 간에 논란을 일으킬 우려가 있음이 명백한 사항은 비밀로 규정하고 있는 같은 조 제1항 및 같은 법 시행령 제33조제3호의 규정취지에 부합하지 않는다는 점에서 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 공개를 신청한 당사자가 원하더라도 개인정보는 제외하고 회의록을 공개해야 합니다.
＜관계 법령＞학교폭력예방 및 대책에 관한 법률제21조(비밀누설금지 등) ① 이 법에 따라 학교폭력의 예방 및 대책과 관련된 업무를 수행하거나 수행하였던 사람은 그 직무로 인하여 알게 된 비밀 또는 가해학생ㆍ피해학생 및 제20조에 따른 신고자ㆍ고발자와 관련된 자료를 누설하여서는 아니 된다.② 제1항에 따른 비밀의 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다.③ 제16조, 제16조의2, 제17조, 제17조의2, 제18조에 따른 심의위원회의 회의는 공개하지 아니한다. 다만, 피해학생ㆍ가해학생 또는 그 보호자가 회의록의 열람ㆍ복사 등 회의록 공개를 신청한 때에는 학생과 그 가족의 성명, 주민등록번호 및 주소, 위원의 성명 등 개인정보에 관한 사항을 제외하고 공개하여야 한다.학교폭력예방 및 대책에 관한 법률 시행령제33조(비밀의 범위) 법 제21조제1항에 따른 비밀의 범위는 다음 각 호와 같다.1. 학교폭력 피해학생과 가해학생 개인 및 가족의 성명, 주민등록번호 및 주소 등 개인정보에 관한 사항2. 학교폭력 피해학생과 가해학생에 대한 심의ㆍ의결과 관련된 개인별 발언 내용3. 그 밖에 외부로 누설될 경우 분쟁당사자 간에 논란을 일으킬 우려가 있음이 명백한 사항