질문: 개발제한구역 내 공장의 이축 관련 개발제한구역법령과 수도법령 간의 적용 관계(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제5호나목 등 관련)
답변: 개발제한구역법 제12조제1항단서 및 같은 항 제3호의2에서는 개발제한구역에서「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당함. 이하 같음)의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위를 하려는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가의 세부 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제22조 및별표 2 제5호나목에서는 취락지구가 아닌 지역으로의 공장 이축에 관한 허가의 세부 기준을 규정하고 있습니다.
한편,「수도법」 제7조의2제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말함)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 공장을 설립할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 조 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제14조의3에서는 공장설립 승인지역의 범위를 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역에서 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위를 하려는 경우로서, 개발제한구역법 시행령 제22조 및 별표 2 제5호나목에 따른 공장 이축에 관한 허가의 세부 기준을 충족하고 있으나 그 이축 예정지가 「수도법 시행령」 제14조의3에 따른 공장설립 승인지역의 범위에 속하지 않는 경우에, 해당 공장의 이축 허가를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않은 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 한다고 할 것입니다(대법원 1995. 1. 12. 94누3216 판결례 참조).그런데, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 이러한 목적을 달성하기 위해 국토교통부장관은 개발제한구역을 지정할 수 있도록 하고(제3조), 개발제한구역으로 지정된 지역에서 건축물의 건축 등 일정한 행위를 하려는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하며(제12조), 허가를 받지 않거나 허가의 내용을 위반하여 그 행위를 한 경우에는 해당 허가의 취소 또는 건축물의 철거 등의 시정명령을 하거나(제30조) 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 등(제32조) 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정하고 있습니다.
반면, 「수도법」은 모든 국민이 질 좋은 물을 공급받을 수 있도록 하고 공중위생을 향상시키며 생활환경을 개선하는 것을 목적으로 제정된 법률로서(제1조 및 제2조), 이러한 목적을 달성하기 위해 환경부장관은 상수원보호구역을 지정할 수 있도록 하고(제7조), 상수원보호구역으로 지정된 지역에서 건축물의 신축 등 일정한 행위를 하려는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하며(제7조), 상수원보호구역이 아니지만 그 상류지역이나 취수시설의 상류ㆍ하류 일정지역에서도 공장의 설립을 제한하고(제7조의2), 상수원보호구역에서 허가를 받지 않고 건축물의 신축 등 행위를 한 경우에는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 등(제83조) 상수원을 보호하고 수도를 적정하게 설치ㆍ관리하는 데에 필요한 사항을 정하고 있습니다.
이와 같이, 개발제한구역법과 「수도법」은 각각 그 입법목적과 규율대상 및 규율내용이 서로 다르고, 더욱이 양 법률 어디에도 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다는 규정을 두고 있지 않고 있으므로, 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설의 상류ㆍ하류 일정지역에서 공장을 이축하려는 자는 개발제한구역법령과 수도법령에 따른 기준을 모두 갖추어 각각의 법률에 따른 허가 등을 받아야 한다고 할 것입니다.
그리고, 「수도법」 제7조의2에 따른 상수원보호구역의 상류지역 등에서의 공장설립 제한 규정은 공장에서 발생하는 화재 등의 사고로 인한 상수원의 수질오염을 예방하기 위한 목적으로 상수원보호구역의 상류지역 등에서 공장의 설립을 제한할 수 있는 법적 근거를 마련하기 위해 2010년 5월 25일 법률 제10317호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「수도법」에서 신설된 것으로서(의안번호 제1801994호 수도법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조), 음용수 등으로 사용되는 상수원의 수질오염이 국민건강에 미치는 영향을 고려할 때, 해당 규정은 특별한 사정이 없는 한 개별 사안에서 공장의 설립 허가 등에 관한 근거 법률이 무엇인지, 그 예정 부지가 어디인지를 불문하고 일반적으로 적용되어야 할 성질의 것으로 보아야 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제5호는 2011년 9월 16일 법률 제11054호로 일부개정되어 같은 날 시행된 개발제한구역법에서 공장 등의 취락지구 외 지역으로의 이축을 허용함에 따라 그 허가기준을 마련하기 위해 2012년 5월 14일 대통령령 제23787호로 일부개정되어 같은 날 시행된 개발제한구역법 시행령에서 신설된 것으로서, 이는 “개발제한구역 내 자연환경 훼손을 최소화”하기 위한 기준을 설정한 것에 불과할 뿐 수도법령에서 정하고 있는 “상수원 보호를 위한 규정의 특례”를 따로 정하려는 의도는 아니었다고 할 것이고(대통령령 제23787호 개발제한구역법 시행령 일부개정령안 조문별제개정이유서 참조), 개발제한구역 내에서 공장을 이축하는 경우라고 하여 특별히 상수원 수질오염 예방의 필요성이 적다고 볼 사정도 없다고 할 것이므로, 「수도법」 제7조의2에 따른 상수원보호구역의 상류지역 등에서의 공장설립 제한 규정은 이 사안의 경우에도 적용된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역에서 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위를 하려는 경우로서, 개발제한구역법 시행령 제22조 및 별표 2 제5호나목에 따른 공장 이축에 관한 허가의 세부 기준을 충족하고 있으나, 그 이축 예정지가 「수도법 시행령」 제14조의3에 따른 공장설립 승인지역의 범위에 속하지 않는 경우에는, 해당 공장의 이축 허가를 할 수 없다고 할 것입니다.