질문: 생산녹지지역 및 농업진흥구역으로 지정된 농지에 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축이 허용되는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조, 「농지법」 제32조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제2항 및같은 법 시행령 제30조제4호나목에서 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군관리계획결정으로 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역을 생산녹지지역(이하 “생산녹지지역”이라 함)으로 지정할 수 있다고 규정하고,「농지법」 제28조제1항에서 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하며, 같은 조 제2항제1호에서 농업진흥지역 중 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역을 농업진흥구역(이하 “농업진흥구역”이라 함)으로 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데,국토계획법 제76조제1항,같은 법 시행령 제71조제1항제15호 및별표 16 제2호자목에서 생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물로서「건축법 시행령」 별표 1제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)를 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있음에 반하여,「농지법」 제32조제1항에서는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없도록 하고, 다만 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 열거하여 규정하고 있는데, 예외적으로 허용되는 토지이용행위에는 “「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축”은 포함되어 있지 않은바,이 사안에서는 생산녹지지역이자 농업진흥구역으로 지정된 농지에「건축법 시행령」 별표 1제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축이 허용되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저,국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이고,같은 법 제2조제15호에 따르면 “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역으로서, 토지를 그 적성에 따라 구분하여 적절한 용도를 부여한 후 이 용도와 부합하지 아니하는 토지의 이용을 규제함으로써, 무질서한 토지 이용으로 인한 혼란을 방지하고 합리적이고 능률적인 토지 이용을 유도하여 쾌적한 생활환경을 유지하려는 것인 반면,「농지법」은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제28조제1항 및 제2항에서는 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하되 그 용도에 따라 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분하여 지정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
살피건대, 입법 목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정이 모두 적용된다고 할 것(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결)인바,국토계획법 제36조제1항제1호라목 및같은 법 시행령 제30조제4호다목에 따르면 생산녹지지역은 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역인 도시지역 중 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이필요한 지역인 녹지지역에 포함되는 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역인 반면,「농지법」 제28조 및 제29조에 따르면 농업진흥구역은 농업의 진흥을 도모하여야 하는 지역으로서 일정 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역으로서국토계획법에 따른 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 한다고 할 것이어서, 생산녹지지역의 지정에 관한국토계획법의 규정과 농업진흥구역의 지정에 관한「농지법」의 규정은 그 취지 및 요건을 달리한다고 할 것이므로, 원칙적으로 각 법률의 규정이 모두 적용될 수 있다고 할 것입니다.
또한,국토계획법 제76조제5항제3호에서 농림지역 중 농업진흥지역의 경우에는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여「농지법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서 보전관리지역이나 생산관리지역에 대하여 농림축산식품부장관이 농지 보전에 필요하다고 인정하는 경우에는「농지법」에 따라 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 제한할 수 있되,국토계획법에 따른 제한의 취지와 형평을 이루도록 하여야 한다고 규정하고 있는 반면, 생산녹지지역이자 농업진흥구역으로 지정된 이 사안 농지에 대해서는 건축물이나 그 밖의 시설의용도ㆍ종류 및 규모 등 제한과 관련하여「농지법」의 적용 여부에 대해서 별도의 규정을 두고 있지 아니한바, 이 경우에는국토계획법및「농지법」의 규정이 모두 적용될 수 있다고 보는 것이국토계획법 제76조에서 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등을 별도로 규정하도록 한 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
아울러,국토계획법 제76조제1항,같은 법 시행령 제71조제1항제15호 및별표 16에서는 생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물, 즉 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등 제한을 규정하고 있는 반면,「농지법」 제32조제1항에서는 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없되, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 규정하면서, 그 행위 중 하나로서 “지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위”(제8호)를 규정하고 있는 점 등을 살펴볼 때, 각 규정은 각각 건축물과 토지에 대한 것으로 그 적용 대상 및 범위 등을 달리 하는 것으로서 농업진흥구역에서의 토지이용행위의 제한 규정이 생산녹지지역에서의 건축 제한 규정에 대한 특별규정이라거나 그 반대로 생산녹지지역에서의 건축 제한규정이 농업진흥구역에서의 토지이용행위의 제한 규정에 대한 특별규정이라고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서,국토계획법에 따른 생산녹지지역이자「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 지정된 농지에「건축법 시행령」 별표 1제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용으로 쓰는 것은 제외함)의 건축은 허용되지 않는다고 할 것입니다.