질문: 동일 비행기의 수차에 걸친 위법 운항에 대한 과징금 부과 방법(「항공법 시행령」 제44조의7 등 관련)
답변: 「항공법」 제74조의2에 따르면 국토해양부장관은 항공기 안전운항을 확보하기 위하여 이 법과 「국제민간항공조약」 및 같은 조약 부속서에서 정한 범위에서 항공기 및 항공기 운항 등의 사항이 포함된 운항기술기준을 정하여 고시할 수 있고, 이에 따라 국토해양부장관이 고시한 “운항기술기준” 8.4.4.4. 및 별표 8.4.4.4.에서는 “쌍발비행기 장거리운항승인 기준”이 구체적으로 규정되어 있으며,「항공법」 제74조의3에 따르면같은 법 제69조의2에 따른 쌍발비행기 운항승인(A-B 구간)을 받은 국제항공운송사업자를 포함한 소유자등 및 항공종사자는같은 법 제74조의2에 따른 운항기술기준을 준수하여야 합니다.
그리고, 같은 법 제115조의3제1항제33호에 따르면 같은 법 제115조의2에 따라 운항증명을 받은 항공운송사업자가 “제74조의3을 위반하여 제74조의2에 따른 운항기술기준을 지키지 아니하고 비행하거나 업무를 한 경우”에 해당하면 운항증명을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 항공기 운항의 정지를 명할 수 있고, 같은 법 제115조의4제1항에 따르면 국토해양부장관은 같은 법 제115조의2제1항에 따라 운항증명을 받은 항공운송사업자가 같은 법 제115조의3제1항제33호 등에 해당하여 항공기 운항의 정지를 명하여야 하나, 그 운항을정지하면 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 항공기의 운항정지처분을 갈음하여 50억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 하면서, 같은 법 제115조의4제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 금액과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라,「항공법 시행령」 제44조의7제1항 및별표 4 제3호나목1)다)에서는 국제항공운송사업의 경우같은 법 제74조의3을 위반하여 법 제74조의2에 따른 운항기술기준을 지키지 아니하고 비행하거나 업무를 한 경우로서 쌍발비행기 장거리 운항을 위한 비행 요건을 갖추지 아니하고 쌍발비행기를 운항한 경우 과징금 금액을 5천만원으로 규정하고 있습니다.
우선, 특정 쌍발비행기로 특정 구간(A-B)에서 수차에 걸쳐 일시 및 탑승자를 달리하여 운항(각각의 운항별로 A에서의 이ㆍ착륙과 B에서의 이ㆍ착륙이 있었음)한 경우,「항공법」 제115조의4에 따른 과징금 부과와 관련하여 수 개의 위반행위가 있는 것으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대, “비행”이나 “운항”의 개념에 대하여「항공법」에서는 별도의 정의 규정을 두고 있지는 아니하나,「항공법 시행규칙」 제187조제1항에 따르면 비행정보구역 안에서 비행을 하려는 자는 비행을 시작하기 전에 같은 법 시행규칙 제187조의2제5호, 제7호 등에 따라 출발비행장과 착륙 예정 비행장 등을 기재한 비행계획을 수립하여 관할 항공교통업무기관에 제출하는 것이 원칙으로 보이고,「항공안전 및 보안에 관한 법률」 제2조제1호에 따르면 “운항 중”의 정의를 “승객이 탑승한 후 항공기의 모든 문이 닫힌 때부터 내리기 위하여 문을 열 때까지”로 규정하고 있으며,「항공법 시행령」 제44조의7제1항 및별표 4 제3호나목1)다)에서는 과징금 부과대상 위반행위로서 “운항기술기준을 지키지 아니하고 비행”하는 것으로서 “장거리 운항을 위한 비행 요건을 갖추지 아니하고 쌍발비행기를 운항한 경우”라고 규정하고 있어 문구상 개별 비행이나 운항을 전제한 것으로 해석될 수 있고, 여객항공기 운항의 경우 다수 탑승자의 안전이 일시에 문제될 수 있다는 점 등을 종합적으로 고려하면, 특정 쌍발비행기로 특정 구간(A-B)을 운항하였다 하더라도 매 회 운항이 탑승자 및 일시를 달리한 것으로서 각각의 운항별로 출발지 A에서의 이륙 및 도착지 B에서의 착륙 등이 있었던 경우에는 원칙적으로 개별 운항행위별로 각각 위반행위가 있었던 것으로 볼 수 있을 것입니다.
다음으로, 위와 같이 개별 운항행위별로 각각 위반행위가 있었던 경우에 해당한다면 운항행위별로 각각 과징금을 부과할 수 있는지가 문제되는데, 우선「항공법」 제115조의4제1항에서는 과징금 부과처분의 근거를 명시하면서같은 법 시행령 제44조의7제1항 및별표 4에서 위반행위의 종별에 따라 과징금의 기준금액을 각각 별도로 규정하고 있으므로, 별표 4에서 위반행위별로 정하여진 금액은 원칙적으로 1회의 위반행위를 전제한 것으로 보이고, 수 회의 위반행위에 대하여 어떻게 과징금을 부과할 것인지에 대하여는 별다른 규정이 없으므로, 수 회의 위반행위를 한 경우에는 원칙적으로 각 위반행위에 대하여 각 그 기준에 따른 과징금을 병과할 수 있다고 보입니다(대법원 1995. 1. 24. 94누6888 판결 및 법제처 2008. 5. 1. 회신 08-0065 참조).또한,같은 법 제115조의3제1항제33호에 따르면 운항증명을 받은 항공운송사업자가 “제74조의3을 위반하여 제74조의2에 따른 운항기술기준을 지키지 아니하고 비행하거나 업무를 한 경우”에 해당하면 운항증명취소 또는 일정 기간의 항공기 운항 정지를 하는 것을 원칙으로 하고 있고, 다만 같은 법 제115조의4제1항에서 항공기 운항 정지에 따라 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 운항정지처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는데, 운항정지 처분과 관련하여 같은 법 시행규칙 제281조의3제1항 및 별표 56 제6호나목1)다)에서는 “쌍발비행기 장거리 운항을 위한 비행 요건을 갖추지 아니하고 쌍발비행기를 운항한 경우” 국제항공운송사업의 경우 20일의 항공기 운항정지를 규정하고 있고, 같은 규칙 제281조의3제3항제2호에서는 같은 사업자가 여러 개의 위반행위와 관련되는 경우에는 각 위반행위에 대한 처분기준이 항공기 운항정지인 경우 그 정지기간을 합산하도록 되어 있으므로, 같은 취지에서 위반행위가 수 회 행하여진 경우 역시 정지기간에 갈음하는 과징금 역시 합산이 가능한 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇지 않고, 만약 과징금이 개별 위반행위별로 부과될 수 없다고 해석된다면, 운항정지 처분의 경우에는 개별 위반행위별로 정지기간이 합산됨에도 불구하고 과징금 부과 처분의 경우에는 개별 위반행위별로 합산을 할 수 없게 되어 운항정지 처분과 과징금 처분의 기준이 서로 모순되는 결과가 발생하게 되고, 결국 과징금 부과처분을 하게 되는 경우 기준금액을 토대로 일부 금액만이 가중되게 되어 불합리할 뿐만 아니라 오히려 과도하게 사업자를 보호하는 반면 항공안전을 저해하는 결과를 초래하게 될 것입니다.
이에 대하여, 같은 법 시행령제44조의7제2항에서는 국토해양부장관에게 사업자의 사업 규모, 사업지역의 특수성, “위반행위의 정도ㆍ횟수” 및 그 밖의 특별한 사유 등을 고려하여 과징금 금액을 2분의 1 범위에서 증액 또는 감액할 수 있도록 하여, 마치 이 건 질의와 같이 동일한 위반행위가 수 회 있었던 경우 개별적으로 과징금을 부과하지 못하고 과징금 금액을 2분의 1 범위에서 증액할 수만 있다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 법 제115조의4의 규정 취지 및 과징금 부과처분 요건 등을 살펴보면 행정청이 행하는 과징금 부과처분은 운항기술기준을 지키지 아니한 항공운송사업자에 대하여 행정제재수단으로서 운항증명을 취소하거나 운항 정지를 명할 것인지, 과징금을 부과할 것인지, 과징금을 부과키로 하였다면 그 금액은 얼마로 할 것인지 등에 관하여 재량권을 부여한 것으로 보이고(대법원 1993. 7. 27. 선고 93누1088 판결 참조), 같은 법 시행령 제44조의7제2항 역시 행정청에게 과징금 부과 금액을 결정함에 있어서 위반행위의 정도 및 횟수 등을 고려하여 과징금 금액을 증액하거나 감액할 수 있는 재량권을 부여하는 것으로 해석되므로, 같은 법 시행령 제44조의7제2항을 근거로 행정청이 개별 위반행위에 대하여 각각 과징금을 부과할 수 없는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서,「항공법」 제69조의2에 따른 쌍발비행기 운항승인(A-B 구간)을 받은 국제항공운송사업자가,같은 법 제74조의2에 따른 운항기술기준에 규정된 “쌍발비행기 장거리운항승인 기준”을 충족하지 못하는 특정 쌍발비행기(여객기)로, 위 구간(A-B)에서 수차에 걸쳐 일시 및 탑승자를 달리하여 운항(각각의 운항별로 A에서의 이ㆍ착륙과 B에서의 이ㆍ착륙이 있었음)한 경우,「항공법 시행령」 별표 4제3호나목1)다)를 근거로 하여 과징금을 부과할 때, 법령이 정한 과징금 상한액의 범위 내에서, 위 각각의 운항행위별로 각각 과징금을 부과할 수 있다고 할 것입니다.