질문: 「산지관리법」(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 일부개정된 것을 말함) 부칙 제2조에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례 규정이 타법에 따라 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 산지에도 적용되는지 등(「산지관리법」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「산지관리법」(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 일부개정된 것을 말함. 이하 같다) 부칙 제2조에서는 불법전용산지에 관한 임시특례를 두어, 같은 조 제1항ㆍ제2항 및 제4항에서 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 않고 산지를 5년 이상 계속하여 국방ㆍ군사시설이나 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설 또는 농림어업용 시설에 해당하는 용도로 이용 또는 관리하고 있는 자는 이 법 시행일부터 1년 이내에 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한 및 허가기준이나 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지인 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분(이하 “산지전용허가등”이라 함)을 할 수 있으며, 산지전용허가등을 하고자 하는 산지가 산지전용이 제한되는 산지이거나 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 산지인 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은「산지관리법 시행령」(2010. 12. 7, 대통령령 제22513호로 일부개정된 것을 말함) 부칙 제2조제2항제4호에서는 특례의 대상이 되는 농림어업용 시설로서「농지법」에 따른 농작물의 경작또는 다년생식물의 재배에 이용되는 시설(토지를 포함한다)을 규정하고 있습니다.
이와 같이「산지관리법」부칙 제2조의 특례를 둔 이유는, 적법한 절차를 거치지는 아니하였으나 산지를 5년 이상 계속하여 국방ㆍ군사시설, 공용ㆍ공공용 시설 또는 농림어업용시설로 이용 또는 관리하고 있어 다시 산지로 환원하기에는 현실적으로 어려움이 있는 산지를 현실의 지목으로 변경할 수 있도록 한시적으로 허용해줌으로써 산지관리의 효율성을 제고하고 해당 산지를 이용 또는 관리하고 있는 농림어업인의 권리제한을 완화해 주려는 것입니다.
그런데,「산지관리법」부칙 제2조제3항에서는 제2항에 따른 처분을 하는 경우에는 이 법을 적용한다고 하면서 다만, 산지를 전용한 시점의 규정이 신고자에게 유리한 경우에는 산지전용 시점의 규정을 적용한다고 규정하고 있는바,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도로법」,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」등 많은 인ㆍ허가 관련 법률에서 해당 법률에 따라 인ㆍ허가를 받으면「산지관리법」에 따라 산지전용허가등을 받은 것으로 의제하는 규정을 두고 있는데,「산지관리법」상 불법전용산지에 관한 임시특례를 적용하여 산지전용허가등을 하는 경우에는같은 법부칙 제2조제3항 본문에 따른 “이 법을 적용한다”라는 규정을 타법의 의제규정에도 불구하고「산지관리법」부칙 제2조의 불법전용산지 임시특례 규정을 적용한다는 의미로 해석할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 법령해석은 특별한 사정이 없는 한 법령의 문언의 일반적인 의미를 중심으로 이루어져야 할 것인데,「산지관리법」부칙 제2조제3항의 구조를 보면, 먼저 일반적인 사항을 같은 항 본문으로 정하면서 예외적인 경우를 같은 항 단서로 정하고 있어, 같은 항 본문의 “이 법을 적용한다”라는 규정의 의미는 해당 부분만을 별도로 분리하여 볼 것이 아니라 본문과 단서의 앞뒤 맥락의 흐름을 고려하여 해석하여야 할 것인바, 단서 규정에서는 다만, 산지를 전용한 시점의 규정이 신고자에게 유리한 경우에는 산지전용 시점의 규정을 적용한다고 규정되어 있는 점을 볼 때, “이 법을 적용한다”라는 규정에서의 “이 법”은 문맥상 “산지전용 시점의 규정”과 대비되는 의미의 “개정법률의 시행 시점의 규정(2010. 5. 31.자 법률 제10331호로 개정된 「산지관리법」)”을 의미하는 것이라고 보는 것이 타당할 것이고, 산지전용 시점의 규정이 신고자에게 유리한 경우에는 (개정 이전의) 산지전용 시점의 규정을, 산지전용 시점의 규정이 신고자에게 유리하지 아니한 경우에는 (개정된) “이 법”을 적용한다는 의미라고 보아야 할 것인바, 이는같은 법개정시 작성된 농림수산식품위원회산지관리법일부개정법률안 검토보고서(2010. 2월)에 허가기준 등 적용에 있어서 “산지전용 시점의 규정” 또는 “이 법 시행 시점의 규정” 중 대상자에게 유리한 규정을 적용하여 형평성을 고려할 필요가 있다고 기재되어 있는 점을 보더라도 알 수 있습니다.
또한,「산지관리법」부칙 제2조제3항에서는 “제2항에 따른 처분”을 하는 경우에 “이 법”을 적용하는 것으로 규정하고 있는데, 같은 조 제2항에서는 산지전용허가등의 처분을 하는 경우 적용되는 허가기준 등을 “이 법”, “다른 법률”, 또는 “대통령령”으로 정하는 기준으로 명시하고 있어, 해당 산지전용허가에 다른 법률에 따른 허가기준이 적용될 수 있다는 점을 전제하고 있다는 점을 알 수 있고, 이러한 제2항의 기준을 적용하여 산지전용허가등의 처분을 하는 경우 그 적용법규를 어느 시점의 법규로 할 것인지를 정하고 있는 것이 같은 조 제3항의 내용이라고 할 것이며, 같은 조 제4항에서는 다른 법률에 따른 행정처분이 필요한 산지의 경우를 전제하여 관계 행정기관의 장과 협의 규정까지 두고 있는바, 같은 조 제3항 중 “이 법을 적용한다”는 규정이「산지관리법」만을 적용하고 타법의 적용을 배제할 것을 의도하고 있다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
또한, 「산지관리법」 부칙 제2조제3항 본문의 문언을 보더라도 단지 “이 법을 적용한다”고만 되어 있어 이를특별법규정의 표현으로 보기는 어렵고, 산지전용허가등은「산지관리법」에 따른 절차를 거쳐 받을 수도 있지만「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도로법」,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」등 관련 법률의 인ㆍ허가 의제규정에 따라 받을 수도 있는 것인바, 인ㆍ허가 의제제도는 하나의 목적사업을 수행하기 위하여 여러 법률에서 규정된 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 이를 종합적 관점에서 검토하여 해당 사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화하는 특별한 행정제도라는 점(2009. 11. 27, 법제처 법령해석례 09-0353 참조)을 고려해 볼 때,「산지관리법」상 불법전용산지에 관한 임시특례 규정의 적용에 있어서 타법의 인ㆍ허가 의제규정에 따라 의제된 산지전용허가등을「산지관리법」상 절차에 따라 받은 산지전용허가등과 차별하여 취급하여야 할 특별한 근거를 찾을 수도 없다고 할 것입니다.
그렇다면,「산지관리법」부칙 제2조에 따른 불법전용산지 임시특례 규정을 적용하여 산지전용허가등을 할 때에는「산지관리법」및 해당 산지전용허가와 관련된 다른 법률 등의 내용을 모두 종합적으로 검토하여 개별 사안에 대하여 어떤 법률에 따른 규정을 적용할 것인지, 혹은 다수의 법률을 동시에 적용하는 것이 가능한지 여부를 결정하여야 할 것입니다.
따라서,「산지관리법」부칙 제2조제3항의 “제2항에 따른 처분을 하는 경우에는 이 법을 적용한다”라는 규정을 타법의 의제규정에도 불구하고「산지관리법」부칙 제2조의 불법전용산지 임시특례 규정만을 적용한다는 의미로 해석할 수는 없습니다.
나. 질의 나에 대하여「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제18조제1항제20호에서는같은 법 제17조에 따른 지구계획의 승인이 있는 때에는「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 이에 따라 지구계획 승인을 받아「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 산지의 경우 지구계획 승인 이후「산지관리법」부칙 제2조에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례 규정을 적용하여 산지전용허가등을 할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 개정된「산지관리법」이 시행되기 전에 이미「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제17조에 따른 지구계획의 승인을 받아 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 경우를 살펴보면,「산지관리법」부칙 제2조제1항의 문언상 “이 법 시행 당시” “적법한 절차를 거치지 아니하고” 산지를 5년 이상 이용ㆍ관리하고 있는 경우가 부칙 제2조의 적용대상이 되는바, 같은 조에 따른 특례의 적용대상이 되기 위해서는 적법한 절차를 거치지 아니한 산지, 즉 불법전용산지라는 점이 충족되어야 할 것이고, 적법한 절차를 거쳐 이루어진 산지전용의 경우에는 특례의 대상이 될 수 없다고 할 것인데(2011. 5. 26, 법제처 법령해석례 11-0173 참조), 개정된「산지관리법」이 시행되기 전에 이미 지구계획의 승인을 받은 경우는「산지관리법」및「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따라 적법한 절차를 거쳐 산지전용허가를 받은 것으로, “이 법 시행 당시” “적법한 절차를 거치지 아니하고” 산지를 5년 이상 이용ㆍ관리한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 불법전용산지에 관한 임시특례 규정의 적용대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
그런데, 개정된「산지관리법」이 시행된 이후에 지구계획의 승인을 받고 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 경우는「산지관리법」부칙 제2조제1항에 따라 “이 법 시행 당시”에는 불법전용산지에 해당하므로 임시특례 규정의 적용대상에 해당할 수 있을 것이고, 이 경우 지구계획 승인 이후「산지관리법」부칙 제2조에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례 규정을 적용하여 산지전용허가등의 처분을 할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
이 경우, 개정된「산지관리법」의 시행 당시에는「산지관리법」부칙 제2조를 적용하여 해당 불법전용산지에 대한 산지전용허가등의 처분이 가능했을 것이지만, 일단 그 이후에라도「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따른 지구계획의 승인을 받았다면,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제18조에 따라「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제되기 때문에, 이에 대하여 또다시「산지관리법」부칙 제2조를 적용하여 산지전용허가등의 처분을 하게 된다면 이는 같은 산지에 대하여 같은 처분을 두 번 연속으로 하는 것이 되어 불합리하다고 할 것입니다.
비록「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따른 지구계획의 승인에 따라 의제되는 산지전용허가등은 주택건설을 위한 택지로의 지목변경을 수반하게 되는 것이고,「산지관리법」부칙 제2조 불법전용산지 임시특례에 따른 산지전용허가등은 농림어업용 시설 등에 대하여 농지 등으로의 지목변경을 수반하게 되는 것으로 두 번의 산지전용허가등이 그 목적과 내용을 달리하고 있는 것은 사실이나, 본래 산지의 용도로 사용하여야 하는 산지를 그 밖의 용도로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 행위에 대하여 일반적인 금지를 해제하여 주는 산지전용허가라는 면에서는 두 번의 산지전용허가등은 동일한종류의 행정처분임이 명백하므로, 일단「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」상의 의제규정에 따른 산지전용허가등이 존재한다면, 해당 산지전용허가등이 취소되지 않는 이상 같은 산지에 대하여 또다른 산지전용허가등을 하는 것은 타당하지 않다고 보아야 합니다.
또한, 불법전용산지 임시특례 규정의 취지를 고려해 보더라도, 해당 규정은 불법산지전용이 원칙적으로 금지되는데도 현실적인 문제로 인하여 한시적이고 제한적으로 양성화시켜주는 것을 목적으로 하고 있는바, 해당 불법전용산지가 타법의 인ㆍ허가 의제규정에 따라 산지전용허가등을 받은 것으로 의제되었다면 불법전용산지의 양성화라는 임시특례 규정의 목적을 달성한 것이므로 이미 양성화된 적법한 산지에 대하여 다시 양성화를 위한 산지전용허가등의 처분을 하여야 할 실익은 없다고 할 것이고, 비록 개별 산지 소유자 입장에서 다른 목적으로 인하여 또다른 내용의 산지전용허가가 필요하다고 하더라도 이는「산지관리법」부칙 제2조의 불법전용산지 임시특례 규정에서 의도하는 산지전용허가의 취지로 어려운바, 이러한 경우까지「산지관리법」부칙 제2조의 불법전용산지 임시특례를 적용하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다만, 해당 사안을 토지보상이라는 관점에서 검토해 보면, 지구계획 승인으로 인하여 산지전용허가가 의제되는 경우, 지구계획 승인 이전에 신고를 한 경우는 산지전용허가를 받아 농지가로 토지보상을 받을 수 있게 되고, 지구계획 승인 이후에는 신고로서 산지전용허가를 받을 수 없어 산지가로 보상을 받게 되는데, 이처럼 자신의 의사와 무관한 지구계획 승인 시점 등에 따라 토지 보상 가격이 달라진다면 피보상자 간 형평성에 문제가 있을 수 있으므로, 토지소유자의 재산권 보장 측면에서 이러한 사안에 한하여 제한적으로 정당한 토지보상을 위한 조치를 고려할 수는 있다고 할 것입니다.
따라서,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제18조에 따라 지구계획의 승인을 받음으로써「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 산지의 경우, 토지보상 측면에서 제한적으로 피보상자 간 보상가격의 형평성 확보를 위한 조치를 취하는 것은 별론으로 하고, 지구계획 승인 이후「산지관리법」부칙 제2조에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례 규정을 적용하여 산지전용허가등을 할 수는 없다고 할 것입니다.