질문: 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 녹지지역에서의 창고의 건축을 위한 토지 형질변경의 규모(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제57조제1항제1호의2다목8) 등)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 토지의 형질변경(제2호) 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제59조제1항에서는 관계 행정기관의 장은같은 법 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를같은 법에 따라 허가하려면 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제57조제1항제1호의2에서는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발행위의 하나로 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이국토계획법 제55조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우를 규정(국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 본문)하면서, 다만, 해당 토지에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모 등의 범위에서 건축하는 건축물로서,「건축법 시행령」 별표 1제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 건축물로 한정하며, 이하 같음)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(도축장 및 도계장은 제외하며, 이하 같음) 중에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)은 제외한다고 규정〔국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 단서 및 같은 호 다목8)〕하고 있는바,이 사안은 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목에 따른 창고의 건축을 목적으로 하는 “토지의 형질변경”은 그 형질변경되는 토지의 규모가 660제곱미터 이내인 것으로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에서는 녹지지역 등 일정 용도지역에서 건축물의 건축 등을 목적으로 하는 토지의 형질변경 중 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 건축물의 하나로 창고와 동물 및 식물 관련 시설 중에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)을 규정하고 있는바, 괄호 부분의 토지 형질변경 면적 제한에 관한 규정이 동물 및 식물 관련 시설에만 적용되는지, 아니면 창고의 경우에도 적용되는지에 관하여는 해당 규정의 취지와 내용, 관련 규정과의 관계 등을 종합적으로 검토하여 판단할 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)의 규정은 경제 활성화에 부담이 되는 규제를 완화하여 경제활력 회복을 적극적으로 지원하려는 취지에서(2012. 10. 29. 대통령령 제24155호로 일괄개정되어 2012. 11. 1. 시행된 행정규제 개선 등을 위한 건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률 시행령 등 일부개정령 개정이유 및 주요내용 참조), 농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 창고의 건축 또는 동물 및 식물 관련 시설의 건축을 위한 토지 형질변경의 경우에는 도시계획위원회의 심의를 생략하도록 한 것인바, 그 적용 대상이 되는 “창고”와 “동물 및 식물 관련 시설”의 목적이 “농업ㆍ임업ㆍ어업용”으로 동일하다는 점에서 토지 형질변경의 면적 제한에 관하여 두 시설을 달리 취급할 필요가 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 대상 건축물을 규정하고 있는 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목1)부터 같은 목 7)까지의 규정에서는 「건축법 시행령」 별표 1 각 호에 따른 건축물의 종류에 따라 별개의 조문으로 각각 규정하고 있는 반면, 같은 목 8)에서는 창고와 동물 및 식물 관련 시설의 경우 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 종류가 서로 다른 건축물임에도 불구하고 하나의 규정에서 함께 규정하고 있는바, 이는 이들 건축물을 동일한 기준에 따라 규율하기 위한 목적이라고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것이므로, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 요건인 토지 형질변경의 면적 제한은 동물 및 식물 관련 시설뿐만 아니라 창고에도 적용된다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)의 규정에서는 “도시ㆍ군계획조례로 정하는 시설” 다음에 “(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)”이라는 괄호를 두고, 그 외에 “창고” 다음에 “(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 건축물로 한정함)”이라는 괄호를, “동물 및 식물 관련 시설” 다음에 “(도축장 및 도계장은 제외함)”이라는 괄호를 각각 두고 있는데, 토지 형질변경의 면적 제한을 창고에는 적용하지 않고 동물 및 식물 관련 시설에만 적용할 입법 의도가 있었다면 “(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)”의 문언을 “동물 및 식물 관련 시설” 다음의 괄호 부분에 규정하였을 것이라는 점도 이 사안을 해석함에 있어 고려해야 할 것입니다.
한편, 국토계획법 시행령 제71조제1항제21호 및 별표 22에 따르면 자연환경보전지역에서는 동물 및 식물 관련 시설은 건축이 가능하나, 창고는 건축이 불가능한 점에 비추어 볼 때, “(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)”의 괄호 규정은 “동물 및 식물 관련 시설”에 대해서만 적용된다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 영 제57조제1항제1호의2다목8)은 “녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역”의 경우 일정규모 미만의 건축물 건축 등을 위한 토지의 형질변경이라도 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다는 원칙에 대한 예외를 인정하여 창고와 동물 및 식물 관련 시설의 건축을 위한 형질변경은 도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있도록 하되, 그 생략이 가능한 용도지역의 범위에서 자연환경보전지역을 제외하려는 취지이지, 도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있는 형질변경의 대상 건축물을 동물 및 식물 관련 시설로 한정하려는 취지는 아니라고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목에 따른 창고의 건축을 목적으로 하는 “토지의 형질변경”은 그 형질변경되는 토지의 규모가 660제곱미터 이내인 것으로 한정된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항국토계획법 시행령 제57조제1호의2다목8)의 문언 상 형질변경되는 토지의 면적 제한이 동물 및 식물 관련 시설에만 적용되는지, 창고의 경우에도 적용되는지 불분명하므로, 건축물의 종류별로 규정을 분리하는 등 입법적인 보완이 필요합니다.