질문: 「대안교육기관에 관한 법률」에 따른 대안교육기관의 교원이 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」의 적용을 받는 교원에 해당하는지 여부(「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」 제1조 등 관련)
답변: 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 하고,(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 ) 동일한 용어라 하더라도 각각의 법령에서 사용하고 있는 용어를 반드시 같은 의미로 볼 수는 없으며 법령의 입법목적과 취지에 따라 개별적으로 검토해야(각주: 법제처 2021. 3. 3.회신 20-0727 해석례참조 ) 합니다.
교원지위법에서는같은 법의 적용대상인 “교원”의 의미를 직접 규정하고 있지는 않으나, 헌법재판소는 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다”고 규정한「대한민국헌법」 제31조제6항을 국가가 교육제도에 관한 포괄적인 규율권한을 가지도록 하는 규정으로 보고(각주: 헌법재판소 2000. 4. 27. 선고 98헌가16 결정례 참조 ), 교육제도의 중심이 학교교육이고 그 학교교육을 수행하는 사람이 교원이라는 점에서(각주: 헌법재판소 2015. 5. 28. 선고 2013헌마671 결정례 참조 ) 국립ㆍ공립학교 및 사립학교 교원의 지위와 권익 보장에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 하는 것 역시 같은 항으로부터 도출된다고 보고 있으며, 같은 항의 위임에 따라 교육제도와 그 운영에 관한 기본적 사항을 규정한 「교육기본법」(각주: 「교육기본법」 제1조 참조 ) 제14조제1항에서는 “학교교육에서 교원의 전문성은 존중되며, 교원의 경제적ㆍ사회적 지위는 우대되고 그 신분은 보장된다”고 규정하고 있는바, “학교교육”을 전제로 하는 「대한민국헌법」 제31조제6항과 「교육기본법」 제14조제1항의 내용을 기초로 교원의 지위 보장 등에 관한 사항을 구체적으로 규정한 교원지위법에 따른 교원 역시 “학교교육”을 수행하는 사람을 의미한다고 보는 것이 교원과 관련된 전체 법체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
그리고 교원지위법은 사립학교 교원과 국립ㆍ공립학교 교원의 징계 등 불리한 처분에 대한 불복절차를 통일적으로 규정함으로써 국립ㆍ공립학교 교원에 대한 구제절차에 상응하는 정도의 수준으로 사립학교 교원의 신분을 보장하고 그 지위향상을 도모하기 위한 취지로 마련된 법률(각주: 헌법재판소 1998. 7. 16. 선고 96헌바33 결정례 및 2006. 2. 23. 선고 2005헌가7 결정례 참조 )로서, 같은 법에서는 「사립학교법」 제2조에 따른 “학교법인”과 “사립학교 경영자”에게 교원 보수 우대의 의무를 부여하고 있고(제3조), 현행범인이 아닌 경우에는 소속 “학교”의 장이 동의해야만 학원 안에서 교원을 체포할 수 있도록 규정하고 있으며(제4조), 학교안전공제회의 설립ㆍ운영 목적을 “각급 학교” 교육시설의 설치ㆍ관리 및 교육활동 중에 발생하는 사고로부터 교원과 학생을 보호하는 것이라 설명하고 있고(제5조), 교원은 해당 “학교”의 운영과 관련한 부패행위의 신고ㆍ고발 등의 행위로 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 않는다고 규정(제6조)하는 등 “학교”라는 용어를 사용하거나 학교가 전제된 표현을 사용하고 있는바, 교원지위법의 취지 및 규정 체계에 비추어 보더라도 같은 법의 적용 대상이 되는 교원은 “학교”의 교원을 의미하는 것으로 보는 것이 타당합니다.
그런데 대안교육기관의 등록ㆍ운영에 필요한 사항을 규정한 대안교육기관법은 「초ㆍ중등교육법」 제4조에 따른 학교설립인가를 받지 않고 대안교육을 실시하는 시설ㆍ법인 또는 단체가 많았던 현실을 반영하여 등록제도 도입 등을 통하여 대안교육기관 설치ㆍ운영 등의 법적 근거를 마련하려는 취지로 제정된 법률(각주: 2021. 1. 12. 법률 제17887호로 제정된 「대안교육기관에 관한 법률」 제정이유 및 주요내용 참조 )로서, 대안교육기관법 제2조제2호에서는 대안교육기관을 “「초ㆍ중등교육법」 제4조에 따른 인가를 받지 아니하고 이 법 제5조에 따라 등록하여 대안교육을 실시하는 시설ㆍ법인 또는 단체”라고 규정하고 있고, 대안교육기관은 「초ㆍ중등교육법」 제4조에 따라 교육감의 인가를 받아 설립된 학교의 종류 중 하나인 같은 법 제2조제5호, 제60조제1항 및 제60조의3에 따른 “대안학교”와 달리 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교의 종류나 「사립학교법」 제2조제1호에 따른 사립학교의 종류로도 명시되어 있지 않아, 대안교육기관을 “학교”로 볼 수는 없습니다.
또한 「초ㆍ중등교육법」 제21조제2항 및 별표 2에서는 대안학교를 비롯한 같은 법 제2조에 따른 학교의 교원에게 정교사ㆍ준교사 자격증과 교육경력 등 엄격한 자격 요건을 요구(각주: 대안학교의 교장과 교감에 대해서는 「초ㆍ중등교육법」에 따른 자격 요건이 적용되지 않음(같은 법 제60조의3 및 제21조제1항 참조) )하고 있는 반면, 대안교육기관법 제17조 및 같은 법 시행령 제12조에서는 「초ㆍ중등교육법」 별표 2에 따른 교사 자격을 갖춘 사람이 아니어도 대안교육기관의 교원이 될 수 있도록 그 자격 요건을 완화하여 규정하고 있는바, “대안교육기관의 교원”은 “학교의 교원”과 구분된다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면 대안교육기관법, 「초ㆍ중등교육법」 및 「사립학교법」의 규정체계 및 대안교육기관법의 제정 취지를 종합해 볼 때, 대안교육기관은 대안교육을 실시하는 시설ㆍ법인 또는 단체에 불과한 것이지 학교의 지위를 부여받은 것은 아니고(각주: 2020. 6. 5. 의안번호 제2100187호로 발의된 대안교육기관에 관한 법률안에 대한 국회 교육위원회 심사보고서 참조 ), 대안교육기관의 교원과 「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교의 교원은 그 자격 요건을 달리하므로, 비록 대안교육기관법 제14조, 제17조 및 제19조 등에서 “교원”이라는 용어를 사용하고 있더라도 이는 ‘대안교육기관에서 대안교육을 담당하는 사람’을 지칭하는 의미로 사용된 것일 뿐, 교원지위법을 비롯한 다른 학교교육 관계 법령에서와 같이 “학교에서 학생을 가르치는 사람”을 의미하는 것으로는 볼 수 없습니다.
따라서 대안교육기관의 교원은 교원지위법의 적용을 받는 교원에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항대안교육기관법에서 대안교육을 수행하는 사람에 대하여 “교원”이 아닌 다른 용어를 사용하거나, 교원지위법의 적용을 받는 교원의 범위를 명확히 규정하는 등으로 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법제1조(목적) 이 법은 교원에 대한 예우와 처우를 개선하고 신분보장과 교육활동에 대한 보호를 강화함으로써 교원의 지위를 향상시키고 교육 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다.제14조(교원의 교육활동 보호) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 교원이 교육활동을 원활하게 수행할 수 있도록 적극 협조하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)