질문: 경기도 광주시ㆍ산지전용허가기준의 세부사항 중 복구대상 비탈면의 범위(「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호다목 등 관련)
답변: 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제1호가목에서는 ‘산지의 형질변경으로 발생되는 복구대상 비탈면’을 ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지가 아닌 산지의 비탈면’으로 규정하면서 ‘목적사업의 수행을 위한 산지전용’의 개념이나 범위를 명확히 규정하고 있지 않은데,「산지관리법」 제39조제1항제1호에서는 산지전용허가를 받아 산지의 형질을 변경한 경우에는 산지를 복구해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항의 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제40조의3제1호가목에서는같은 법 제39조제1항제1호의 경우 ‘산지전용의 목적사업을 완료하는 경우 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 복구 조치’를 해야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제47조에서는 산지의 복구의무를 면제하는 경우를 규정하고 있으나, 절토ㆍ성토한 면에 해당하는 산지는 복구의무 면제 대상에서도 제외하고 있는 한편(각주: 「산지관리법 시행령」 제47조제1호ㆍ제3호 및 법제처 2012. 2. 17.회신 11-0750 해석례참조),같은 법 시행규칙 별표 1의3에서는 산지전용허가기준의 세부사항으로 산지의 형질변경으로 발생하는 복구대상 비탈면의 수평투영면적(제1호가목), 기울기(제2호가목), 수직높이(제2호다목) 기준 등을 각각 규정하여 산지전용허가 단계에서부터 목적사업 완료 후 산지의 복구를 고려한 그 복구에 관한 사항을 반영(각주: 법제처 2017. 6. 5. 회신 17-0153해석례 참조)하여 규정하고 있는바, 산지를 절토ㆍ성토하여 형질을 변경하였음에도 불구하고 ‘산지의 형질변경으로 발생되는 복구대상 비탈면’에 해당하지 않는 ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지’의 의미는 산지관리법령에 따른 산지전용허가제도의 취지 및 관련규정의 체계에 비추어 엄격하게 해석해야 합니다.
먼저「산지관리법」 제18조제1항제8호에서는 ‘사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 산지경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것’을 산지전용허가기준의 하나로 규정하고 있고, 같은 조 제5항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제20조제6항 및 별표 4에서는 산지전용 허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준을 정하면서 산지전용 시 공동으로 적용되는 허가기준으로 제1호마목3)에서 ‘가능한 한 기존의 지형이 유지되도록 시설물이 설치될 것’, 같은 목 4)에서는 ‘산지전용으로 인한 비탈면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것’을 규정하고 있으며, 같은 표 비고 제2호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 1의3 제1호(같은 법 시행령 별표 4 제1호마목3)에 따른 산지전용허가기준의 세부사항) 및 제2호(같은 법 시행령 별표 4 제1호마목4)에 따른 산지전용허가기준의 세부사항)는 산지전용허가기준을 적용하기 위한 세부사항을 정한 것인바, 이러한 산지관리법령의 내용 및 체계에 비추어 볼 때, 같은 표 제1호가목의 ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지의 비탈면’은 산지전용허가 시 ‘기존 지형의 유지 및 붕괴 위험의 방지’라는 산지전용허가기준을 세부적으로 적용하기 위해 마련된 같은 표 제1호 및 제2호에 따른 수평투영면적, 기울기, 수직높이, 소단(小段)설치 등의 기준을 적용할 필요가 없는 비탈면, 즉 ‘산지전용 목적사업의 수행을 위해 기존 지형을 가능한 유지하면서 붕괴의 위험을 초래하지 않는 방식으로 조성한 비탈면으로서 비탈면 자체를 목적사업의 수행을 위하여 이용하는 경우’로 한정하여 해석해야 할 것입니다.
더욱이 2018년 11월 12일 농림축산식품부령 제340호로「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3을 개정하면서 기존에 산지전용허가기준의 세부사항이 적용되는 대상을 ‘복구대상 비탈면’으로만 규정했던 것을 현행과 같이 괄호 부분 “목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지가 아닌 산지의 비탈면을 말한다”는 규정을 추가할 당시의 입법자료(각주: 「산지관리법 시행규칙」(2018. 11. 12. 농림축산식품부령 제340호로 개정된 것을 말함) 조문별 제ㆍ개정이유서 참조)에서는 ‘스키장의 슬로프, 골프장의 페어웨이 등’을 목적사업의 수행을 위하여 훼손되는 산지로 예시하고 있는 점에 비추어 보더라도, ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지의 비탈면’은 산지전용의 목적이 되는 특정 사업의 시설이나 부지 자체가 비탈면을 당연히 예정하는 것으로서 그 비탈면이 목적사업에 지속적으로 제공되는 경우를 의미한다고 할 것입니다.
그런데 이 사안과 같이 산지에 건축물을 건축하기 위해 산지를 절토ㆍ성토하여 건축부지를 조성하려는 경우, 산지의 절토ㆍ성토면 중 건축물의 바닥면이 접하는 산지 부분은 건축물의 건축을 위해 필수적인 부분으로서 목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 비탈면이 될 수 있을 것이나, 산지를 절토ㆍ성토하여 절토ㆍ성토된 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 건축하는 것은 특별한 사정이 없는 한 건축물의 건축이라는 사업의 수행을 위해 필요한 내용이라고 할 수 없고, 산지의 기존 지형을 유지하는 방식으로 조성한 비탈면이라고 볼 수도 없으므로, 이 사안과 같이 건축물의 벽체에 접하는 산지의 절토ㆍ성토면은 ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지의 비탈면’으로 볼 수는 없습니다.
나아가 “비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우” 일정한 요건을 갖추면(각주: 「국가기술자격법」에 따른 건축분야 건축구조 기술사, 토목분야의 토목구조 기술사, 토질 및 기초 기술사, 지질 및 지반 기술사, 토목시공 기술사 또는 「기술사법」에 따른 산림분야 기술사가 소단을 설치하지 않아도 안전하다고 인정하는 경우 및 도로ㆍ철도ㆍ댐ㆍ저수지ㆍ공항의 경우(「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 단서 참조))「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제2호라목2)에 따라 복구대상 비탈면의 수직높이가 5미터 이상인 경우에도 소단을 설치하지 않을 수 있는데,「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제2호라목2)는 ‘산지의 절토ㆍ성토면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하더라도 해당 절토ㆍ성토면은 복구대상 비탈면에 해당’한다는 것을 전제로 하여 산지전용허가기준의 세부사항 중 소단 설치 기준의 적용을 완화하는 규정이므로, 건축물의 벽체와 맞닿기 위한 산지의 절토ㆍ성토면이 ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지의 비탈면’에 해당한다고 보는 것은 위와 같은 소단의 설치 관련 산지관리법령의 규정체계에도 부합하지 않습니다.
아울러「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제2호에서 산지전용허가의 세부기준으로 비탈면의 수직높이, 기울기, 소단 설치 등에 관하여 규정하고 있는 것은 실제로는 산지로의 원상회복이 아니라 산지전용허가에 따라 절토ㆍ성토되는 비탈면의 조성으로 인한 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 산지전용으로 인한 비탈면의 붕괴 위험을 방지하기 위한 산지전용허가기준을 정한 것(각주: 법제처 2017. 6. 5. 회신 17-0153해석례 참조)으로서, 사업계획상 건축물의 건축을 위해 절토ㆍ성토되는 비탈면이 건축물의 벽체와 맞닿게 된다는 이유로 산지를 절토ㆍ성토하여 조성하는 비탈면에 대하여 같은 규칙에 따른 기울기, 수직높이 등의 기준을 적용받지 않을 수 있도록 하는 것은 자연경관 및 재해방지 등을 위하여 산지전용허가기준을 세부적으로 정하고 있는 산지관리법령 관련 규정의 입법취지를 형해화할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 건축물의 벽체에 접하는 산지의 절토ㆍ성토면은「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제1호가목에 따른 ‘목적사업의 수행을 위해 산지전용되는 산지의 비탈면’에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고의견「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3에 따른 ‘목적사업의 수행을 위하여 산지전용되는 산지가 아닌 산지’의 의미와 ‘비탈면’의 의미를 보다 명확히 규정할 필요가 있습니다.
산지관리법 시행령제20조(산지전용허가기준 등) ① ～ ⑤ (생 략)⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같고 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.[별표 4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준(제20조제6항 관련)1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준허가기준세부기준가. ~ 라. (생 략)마. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것1) 산지전용행위와 관련된 사업계획의 내용이 구체적이고 타당하여야 하며, 허가신청자가 허가받은 후 지체 없이 산지전용의 목적사업 시행이 가능할 것2) 목적사업의 성격, 주변경관, 설치하려는 시설물의 배치 등을 고려할 때 전용하려는 산지의 면적이 과다하게 포함되지 아니하도록 하되, 공장 및 건축물의 경우는 다음의 기준을 고려할 것가)ㆍ나) (생 략)3) 가능한 한 기존의 지형이 유지되도록 시설물이 설치될 것4) 산지전용으로 인한 비탈면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것5) ~ 15) (생 략)(이하 생략)비고1. (생 략)2. 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 데 필요한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.3. ~ 7. (생 략)산지관리법 시행규칙제10조의2(산지전용허가기준의 세부사항) 영 별표 4 비고란 제2호에 따른 산지전용허가기준의 세부사항은 별표 1의3과 같다.[별표 1의3]산지전용허가기준의 세부사항(제10조의2 관련)관련 조문세부사항1. 영 별표 4 제1호 마목3)가. 산지의 형질변경으로 발생되는 복구대상 비탈면(목적사업의 수행을 위하여 산지전용ㆍ산지일시사용되는 산지가 아닌 산지의 비탈면을 말한다. 이하 이 표에서 "비탈면"이라 한다)의 수평투영면적은 산지전용면적의 50%를 초과해서는 안된다. 다만, 국방ㆍ군사시설, 사방시설, 하천, 제방, 저수지, 방송ㆍ통신시설, 도로, 철도, 스키장, 우주센터시설 등의 시설을 위한 산지전용인 경우에는 그렇지 않다.나. (생 략)2. 영 별표 4 제1호 마목4)가.ㆍ나. (생 략)다. 비탈면의 수직높이는 15m 이하가 되도록 사업계획에 반영해야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그렇지 않다.1) ~ 7) (생 략)라. 비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5m 이상인 경우에는 5m 이하의 간격으로 너비 1m 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로서「국가기술자격법」에 따른 건축분야 건축구조 기술사, 토목분야의 토목구조 기술사, 토질 및 기초 기술사, 지질 및 지반 기술사, 토목시공 기술사 또는「기술사법」에 따른 산림분야 기술사가 소단을 설치하지 않아도 안전하다고 인정하는 경우 및 도로ㆍ철도ㆍ댐ㆍ저수지ㆍ공항에 대해서는 그러하지 아니하다.1) 비탈면이 암반으로 이루어져 있는 경우2) 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우마. (생 략)(생 략)＜관계 법령＞