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질문: 노외주차장관리자의 책임 등이 준용되는 부설주차장 관리자의 범위(「주차장법」 제19조의3제2항 등 관련)
답변: 부설주차장의 관리방법 등을 정하고 있는「주차장법」 제19조의3제1항에서는 부설주차장을 관리하는 자는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 ‘따른’ 부설주차장의 관리자에 대하여는같은 법 제17조를 준용하도록 규정하고 있는데, “따른”은 ‘따르다’의 활용형으로 어떤 경우, 사실이나 기준 따위에 의거하다는 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)로서같은 법 제19조의3제2항에서 제17조의 노외주차장관리자의 책임 등이 준용되는 대상을 ‘모든’ 부설주차장의 관리자가 아닌 ‘제1항에 따른’ 부설주차장의 관리자라고 한정하여 규정하고 있는바, “제1항에 따른 부설주차장의 관리자”는 제1항에 따라 주차요금을 받는 유료 부설주차장의 관리자를 의미한다고 보는 것이 문언의 통상적인 의미에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
그리고 노외주차장은「주차장법」 제2조제1호나목에 따르면 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것이어서 이용자를 특정인으로 제한할 수 없고,같은 법 제14조제2항 및 제15조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법, 관리ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 이러한 노외주차장의 이용자 및 공공성 등을 고려하여같은 법 제17조에서는 노외주차장관리자의 책임 등을 규정하면서, 노외주차장관리자는 주차장을 성실하게 관리ㆍ운영하여야 하고(제1항), 공용기간에 정당한 사유 없이 이용을 거절할 수 없으며(제2항), 선량한 관리자의 주의의무를 게을리하지 아니하였음을 증명한 경우를 제외하고는 주차된 자동차의 멸실 또는 훼손으로 인한 손해배상 책임을 면하지 못하도록 규정하고(제3항) 있습니다.
그런데 부설주차장은「주차장법」 제19조제1항에 따라 일정한 주차수요 유발시설을 건축하거나 설치하려는 자가 의무적으로 설치해야 하고, 같은 조 제2항에 따라 해당 시설물의 이용자 또는 일반의 이용에 제공할 수 있는 것으로서, 노외주차장과 부설주차장은 그 설치 위치, 이용 대상, 공공성 등에 차이가 있으므로 각 주차장 관리자가 부담하는 책임과 의무가 동일하다고 보기는 어려운데,같은 법 제19조의3제2항에서는 제17조의 일부 조항이 아닌 제17조 전체를 ‘제1항에 따른 부설주차장의 관리자’에 대해 준용하고 있고, ‘준용’이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대하여 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용하는 것(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.796 참조)을 고려하면,같은 법 제17조에서 규정하고 있는 노외주차장관리자의 책임을 부담하게 되는 자는 부설주차장 중 유료 부설주차장의 관리자로 한정하여 해석하는 것이 노외주차장 및 부설주차장의 성격과 준용 규정의 의미에 비추어 봤을 때 합리적입니다.
또한 형벌부과 또는 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)인데,「주차장법」 제24조제3호에서는 제17조제2항(제19조의3에서 준용되는 경우를 포함함)을 위반하여 주차장에 대한 일반의 이용을 거절한 경우 6개월 이내의 영업정지 또는 1천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제30조제2항제1호에서는 제17조제2항(제19조의3에서 준용되는 경우를 포함함)을 위반하여 주차장에 대한 일반의 이용을 거절한 자에게 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바, 무료 부설주차장의 관리자에게까지같은 법 제17조제2항을 준용하여 일반의 이용을 거절할 수 없다고 해석하는 것은 준용의 적용 대상을 지나치게 확대해석하는 것으로서 타당하지 않습니다.
따라서 무료 부설주차장의 관리자에 대해서는「주차장법」 제17조제2항이 준용되지 않습니다.
주차장법제17조(노외주차장관리자의 책임 등) ① 노외주차장관리자는 조례로 정하는 바에 따라 주차장을 성실히 관리ㆍ운영하여야 하며, 주차장 이용자의 안전과 시설의 적정한 유지관리를 위하여 노력하여야 한다.② 노외주차장관리자는 주차장의 공용기간(供用期間)에 정당한 사유 없이 그 이용을 거절할 수 없다.③ 노외주차장관리자는 주차장에 주차하는 자동차의 보관에 관하여 선량한 관리자의 주의의무를 게을리하지 아니하였음을 증명한 경우를 제외하고는 그 자동차의 멸실 또는 훼손으로 인한 손해배상의 책임을 면하지 못한다.제19조의3(부설주차장의 관리방법 등) ① 부설주차장을 관리하는 자는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다.② 제1항에 따른 부설주차장의 관리자에 대하여는 제17조를 준용한다.③ㆍ④ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 노외주차장인 주차전용건축물에 대하여 지구단위계획으로 「주차장법」에 따른 높이 제한을 완화하여 적용할 수 있는지 여부(「주차장법」 제12조의2제4호 등 관련)
답변: 국토계획법 제52조제3항에서는 지구단위계획구역에서같은 법,「건축법」및「주차장법」에 따른 일정한 건축 제한을 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다고 규정하면서, 그 완화하여 적용할 수 있는 대상이 되는 건축 제한 규정을국토계획법 제76조(용도지역과 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)ㆍ제77조(용도지역의 건폐율)ㆍ제78조(용도지역에서의 용적률),「건축법」 제42조(대지의 조경)ㆍ제43조(공개 공지 등의 확보)ㆍ제44조(대지와 도로의 관계)ㆍ제60조(건축물의 높이 제한)ㆍ제61조(일조 등의 확보를 위한 높이 제한),「주차장법」 제19조(부설주차장의 설치ㆍ지정) 및 제19조의2(부설주차장 설치계획서)로 한정하여 규정하고 있는바,국토계획법 제52조제3항에 따른 완화 적용 대상 규정에는 노외주차장인 주차전용건축물에 대한 건축 제한 기준을 규정하고 있는「주차장법」 제12조의2가 포함되어 있지 않으므로 지구단위계획을 통해 같은 조를 완화하여 적용할 수 없다는 점은 문언상 명백합니다.
그리고「주차장법」 제12조의2에서는 노외주차장인 주차전용건축물에 대해서는 “「건축법」 제60조 등에도 불구하고 다음 각 호의 기준에 따른다”고 규정하고 있는바, 노외주차장인 주차전용건축물의 높이 제한 기준에 대해서는「건축법」및국토계획법에 우선하여「주차장법」 제12조의2제4호가 적용된다고 할 것이고,국토계획법 제52조제3항에 따라「건축법」 제60조의 건축물의 높이 제한에 관한 사항을 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용하더라도 이를 노외주차장인 주차전용건축물에 대한「주차장법」 제12조의2에 따른 높이 제한 기준을 완화한다는 의미로는 볼 수 없습니다.
한편「주차장법」 제12조의2제4호는 주차전용건축물의 건축을 촉진(각주: 1991. 12. 14. 법률 제4437호로 일부개정되어 1992. 7. 1. 시행된 「주차장법」의 개정이유 참고)하려는 취지에서 1991년 5월 31일 법률 제4381호로 전부개정된「건축법」 제51조에 대한 특례로 도입되었다가, 같은 조에 해당하는 2015년 5월 18일 법률 제13325호로 일부개정되기 전의 구「건축법」 제60조제3항이 2015년 5월 18일 법률 제13325호로 일부개정되면서 삭제되었으므로, 당초의 입법 취지를 고려하여 다른 법률에 건축물의 높이 제한에 대해 완화하여 적용할 수 있는 규정이 있다면 노외주차장인 주차전용건축물에 대해서도 이를 적용할 수 있다는 의견이 있으나,「건축법」의 개정으로「주차장법」 제12조의2제4호가 당초의 도입 취지에 부합하지 않게 되었다면 법률 개정을 통하여 입법적으로 해결할 사항이고, 노외주차장인 주차전용건축물의 높이 제한 기준에 대해서는 같은 호가 우선 적용되는 것이 문언상 분명하다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우「주차장법」 제12조의2제4호에 따른 주차전용건축물의 높이 제한 기준을국토계획법 제52조제3항에 근거하여 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 없습니다.
＜관계 법령＞건축법제60조(건축물의 높이 제한) ① 허가권자는 가로구역[(街路區域): 도로로 둘러싸인 일단(一團)의 지역을 말한다. 이하 같다]을 단위로 하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 수 있다. 다만, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 필요가 있다고 판단되는 대지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 높이를 완화하여 적용할 수 있다.② 특별시장이나 광역시장은 도시의 관리를 위하여 필요하면 제1항에 따른 가로구역별 건축물의 높이를 특별시나 광역시의 조례로 정할 수 있다.③ 삭제 ＜2015. 5. 18.＞④ 허가권자는 제1항 및 제2항에도 불구하고 일조(日照)ㆍ통풍 등 주변 환경 및 도시미관에 미치는 영향이 크지 않다고 인정하는 경우에는 건축위원회의 심의를 거쳐 이 법 및 다른 법률에 따른 가로구역의 높이 완화에 관한 규정을 중첩하여 적용할 수 있다.주차장법제12조의2(다른 법률과의 관계) 노외주차장인 주차전용건축물의 건폐율, 용적률, 대지면적의 최소한도 및 높이 제한 등 건축 제한에 대하여는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조부터 제78조까지,「건축법」 제57조 및 제60조에도 불구하고 다음 각 호의 기준에 따른다.1. ∼ 3. (생 략)4. 높이 제한: 다음 각 목의 배율 이하가. 대지가 너비 12미터 미만의 도로에 접하는 경우: 건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 대지에 접한 도로(대지가 둘 이상의 도로에 접하는 경우에는 가장 넓은 도로를 말한다. 이하 이 호에서 같다)의 반대쪽 경계선까지의 수평거리의 3배나. 대지가 너비 12미터 이상의 도로에 접하는 경우: 건축물의 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 대지에 접한 도로의 반대쪽 경계선까지의 수평거리의 36/도로의 너비(미터를 단위로한다)배. 다만, 배율이 1.8배 미만인 경우에는 1.8배로 한다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률제52조(지구단위계획의 내용) ①ㆍ② (생 략)③ 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과「건축법」 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조,「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.
질문: 「노인복지법」에 따른 65세 이상이 되는 첫 번째 날은 언제인지(「노인복지법」 제26조제1항 등 관련)
답변: 「노인복지법」에서는 65세 이상인 사람에게 적용되는 생업지원(제25조), 경로우대(제26조), 건강진단 및 보건교육(제27조) 등 다양한 지원을 규정하면서 기간의 계산에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않고, 행정의 원칙과 기본사항을 규정하고 있는「행정기본법」 제6조제1항에서는 행정에 관한 기간의 계산에 관하여는같은 법또는 다른 법령등(각주: 「행정기본법」 제2조제1호에 따른 “법령등”을 말함)에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「민법」을 준용한다고 규정하고 있으며,「민법」 제155조에서는 기간의 계산은 법령, 재판상의 처분 또는 법률행위에 다른 정한 바가 없으면 본장의 규정에 따른다고 규정하고 있는바,「노인복지법」에 따른 나이의 계산에는「행정기본법」에 따라「민법」이 준용된다는 점이 문언상 분명합니다.
그리고「노인복지법」에 따른 “65세 이상”에서 “65세”는 나이로서, “나이”는 사람이나 동ㆍ식물 따위가 세상에 나서 살아온 햇수(각주: 표준국어대사전 참조)를 말하고, “이상(以上)”은 수량이나 정도가 일정한 기준보다 더 많거나 나음을 뜻하며, 기준이 수량으로 제시될 경우에는 그 수량이 범위에 포함되면서 그 위인 경우를 가리키는 것(각주: 표준국어대사전 참조)이므로, “65세 이상”이란 사람이 세상에 나서 살아온 기간을 연(年)으로 환산한 수가 65를 포함하여 그보다 많은 경우를 의미한다고 할 것인데,「행정기본법」 제6조제1항에 따라 준용되는「민법」에 따르면 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간의 초일을 산입하지 않으나(제157조), 연령계산에서는 예외적으로 출생일을 산입하도록 규정(제158조)하고 있고, 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간말일의 종료로 기간이 만료되며(제159조), 그 계산은 역(歷)에 따라 계산한다고 규정(제160조제1항)하고 있는바,「노인복지법」에 따른 “65세 이상”에 해당하는 첫 번째 날은 출생일을 산입하여 살아온 기간을 역에 따라 연수(年數, 햇수)로 환산한 수가 처음으로 65가 되는 날(각주:대법원 1973. 6. 12. 선고 71다2669 판결례참조)인 만 65세 생일이라고 보아야 합니다.
아울러 특정한 만 나이가 되는 날이 속한 해의 1월 1일부터 그 만 나이가 된 것으로 보는 제도(이하 “연 나이”라 함)는 법률관계의 명확성 도모 및 만 나이 적용에 따른 생활상 불편을 줄이기 위하여 예외적으로 이용되는 것(각주: 2019. 1. 3. 의안번호 제2018014호로 발의되어 2020. 5. 29. 임기만료로 폐기된 연령 계산 및 표시에 관한 법률안에 대한 국회 행정안전위원회 검토보고서 참조)으로서, 연 나이를 적용하려는 경우에는「병역법」 제2조제2항이나「청소년보호법」 제2조제1호등에서와 같이 명문의 규정을 두는 것이 일반적인 입법방식이라는 점,「행정기본법」 제6조에서 행정법 관계에 적용되는 기간의 계산방법을 명시함에 따라 행정법 관계에서도「민법」의 기간 계산규정을 준용하는 것이 명확해졌다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「노인복지법」 제25조제1항ㆍ제2항, 제26조제1항ㆍ제2항 및 제27조제1항에 따른 “65세 이상”에 해당하는 첫 번째 날은 만 65세 생일입니다.
＜관계 법령＞노인복지법제25조(생업지원) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 식료품ㆍ사무용품ㆍ신문 등 일상생활용품의 판매를 위한 매점이나 자동판매기의 설치를 허가 또는 위탁할 때에는 65세 이상 노인의 신청이 있는 경우 이를 우선적으로 반영하여야 한다.② 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 청소, 주차관리, 매표 등의 사업을 위탁하는 경우에는 65세 이상 노인을 100분의 20 이상 채용한 사업체를 우선적으로 고려할 수 있다.③ (생 략)제26조(경로우대) ① 국가 또는 지방자치단체는 65세 이상의 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 수송시설 및 고궁ㆍ능원ㆍ박물관ㆍ공원 등의 공공시설을 무료로 또는 그 이용요금을 할인하여 이용하게 할 수 있다.② 국가 또는 지방자치단체는 노인의 일상생활에 관련된 사업을 경영하는 자에게 65세 이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인하여 주도록 권유할 수 있다.③ (생 략)제27조(건강진단 등) ①국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 의하여 65세 이상의 자에 대하여 건강진단과 보건교육을 실시할 수 있다. (후단 생략)② (생 략)
질문: 노인의료복지시설이 「교육환경 보호에 관한 법률」에 따른 절대보호구역에 설치가 금지되는지 여부(「교육환경 보호에 관한 법률」 제9조 등 관련)
답변: 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 “감염병예방법”이라 함) 제37조제1항제2호에 따르면 보건복지부장관, 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병환자가 대량으로 발생하거나같은 법 제36조에 따라 지정된 감염병관리기관만으로 감염병환자등(각주: 감염병환자, 감염병의사환자 및 병원체보유자를 말하며, 이하 같음 )을 모두 수용하기 어려운 경우에는 격리소ㆍ요양소 또는 진료소를 설치ㆍ운영하는 조치를 취할 수 있고, 이와 같이 설치되는 격리소 또는 요양소는교육환경법 제9조제17호에 따라 교육환경보호구역 중 절대보호구역에는 설치가 금지됩니다.
그런데「노인복지법」 제34조, 제35조,같은 법 시행규칙 제18조, 제22조 및 별표 2에 따르면 노인의료복지시설은 같은 표의 시설기준과 직원배치기준을 갖추어 국가 또는 지방자치단체가 설치하거나 그 외의 자가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여 설치하는 시설로서 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 급식ㆍ요양 등의 편의를 제공하는 것을 목적으로 하는 한편, 노인의료복지시설에 입소하는 대상자는 부양의무자로부터 적절한 부양을 받지 못하는 65세 이상의 사람 등입니다.
반면 감염병예방법 제37조, 제39조, 제41조, 같은 법 시행령 별표 2 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따르면 격리소 또는 요양소는 보건복지부장관, 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 의료기관 중 의원에 해당하는 시설이나 임시숙박시설 및 간이진료시설을 갖춘 곳에 설치하는 시설로서 감염병환자가 대량으로 발생하는 등의 사유가 발생하였을 때 독립된 공간에 격리하거나 치료받도록 하는 시설치료를 목적으로 하는 한편, 격리소 또는 요양소에 입소하는 대상자는 감염병환자등 가운데 시설치료가 가능하다고 판단되는 사람이나 입원치료 대상자가 아닌 사람 등인바, 이와 같은 법령의 규정을 종합하여 보면, 노인의료복지시설과 격리소 또는 요양소는 해당 시설의 설치 근거법령ㆍ주체ㆍ목적ㆍ기준ㆍ대상이 전혀 다르다 할 것이므로, 양자는 서로 구분되는 별개의 시설로 보아야 합니다.
그리고 교육환경법 제9조는 학교 주변의 일정 지역을 최소한의 범위에서 교육환경보호구역으로 설정하여 쾌적한 학교환경을 조성함으로써 학생들이 건전하고 조화로운 인격을 형성할 수 있게 하고, 각종 유해환경으로부터 학생들을 차단ㆍ보호하기 위한 취지(각주:대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결례참조 )의 규정으로, 특히 감염병예방법 제37조제1항제2호에 따라 감염병환자등이 머무르게 되는 격리소 또는 요양소가 학교 인근인 절대보호구역에 설치될 경우 감염병이 학생들에게 전파될 위험이 상존하여 학생의 보건ㆍ위생 등 건강에 악영향을 미칠 수 있어 절대보호구역에 설치가 금지되는 시설로 규정한 것임에 비추어 볼 때, 감염병환자등의 격리나 치료를 목적으로 하는 시설이 아닌 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설이 학교환경이나 학생들에게 유해한 영향을 미친다고 보아 절대보호구역에 설치가 금지된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
따라서 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설은 교육환경법 제9조제17호에 따라 절대보호구역에 설치가 금지되는 격리소 또는 요양소로 볼 수 없습니다.
＜관계 법령＞교육환경 보호에 관한 법률제8조(교육환경보호구역의 설정 등) ① 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 “학교경계등”이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다.1. 절대보호구역: 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역)2. (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)제9조(교육환경보호구역에서의 금지행위 등) 누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 상대보호구역에서는 제14호부터 제29호까지에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.1. ∼ 16. (생 략)17. 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제37조제1항제2호에 따른 격리소ㆍ요양소 또는 진료소18. ∼ 29. (생 략)감염병의 예방 및 관리에 관한 법률제37조(감염병위기 시 감염병관리기관의 설치 등) ① 보건복지부장관, 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병환자가 대량으로 발생하거나 제36조에 따라 지정된 감염병관리기관만으로 감염병환자등을 모두 수용하기 어려운 경우에는 다음 각 호의 조치를 취할 수 있다.1. (생 략)2. 격리소ㆍ요양소 또는 진료소의 설치ㆍ운영② ∼ ⑤ (생 략)노인복지법제34조(노인의료복지시설) ①노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다.1. 노인요양시설 : 치매ㆍ중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인을 입소시켜 급식ㆍ요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설2. 노인요양공동생활가정 : 치매ㆍ중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식ㆍ요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설3. 삭 제② (생 략)
질문: 녹지 내 조성된 현황도로를 진입도로로 이용하기 위해 녹지 점용허가를 받아야 하는지 여부(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」 제43조 등 관련)
답변: 공원녹지법 제38조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 녹지에서 녹지의 조성에 필요한 시설 외에 시설ㆍ건축물 또는 공작물을 설치하는 행위(제1호), 토지의 형질변경(제2호), 죽목을 베거나 심는 행위(제3호), 흙과 돌의 채취(제4호) 및 물건을 쌓아놓는 행위(제5호)를 하려는 자는 그 녹지를 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제43조에서는 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치(제3호) 등 녹지의 점용허가 대상을 각 호로 열거하여 규정하고 있습니다.
이와 같은 규정에 따르면공원녹지법 제38조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 행위라고 하여 반드시 녹지의 점용허가를 받을 수 있는 것이 아니라, 해당 행위를 통해 녹지를 점용하려는 대상이같은 법 시행령 제43조각 호의 어느 하나에 해당해야 점용허가를 받을 수 있고, 이 때의 점용허가 기준은같은 영 제44조 및별표 3의2를 따르게 되므로, 공원녹지법 시행령 제43조제3호의 “녹지를 가로지르는 진입도로의 설치”는같은 법 제38조제1항에 해당하는 행위가 전제된 것으로 보아야 합니다.
즉, 공원녹지법 시행령 별표 3의2에서 규정한 “녹지를 가로지르는 진입도로의 설치기준”은 같은 법 제38조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 수반하여 녹지를 가로지르는 진입도로를 설치하는 행위에 대한 허가기준이고, 같은 별표 제4호에서 녹지의 결정으로 인하여 해당 토지가 맹지가 된 경우로서 녹지 결정 이전의 도로를 그대로 이용하는 경우 녹지의 점용허가 없이도 도로의 이용이 가능하도록 규정한 것은, 녹지에 도로를 “설치”하는 것이 아니라 기존 도로를 그대로 “이용”하는 경우에는 같은 법 제38조제1항 각 호에서 규정한 행위에 해당하지 않으므로 녹지 점용허가 대상인 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치에 해당하지 않는다는 것(각주:서울고등법원 2006. 5. 3. 선고 2005누24249 판결례및 법제처 2017. 3. 6.회신 17-0024 해석례참조 )을 명확히 하려는 것일 뿐, 해당 허가기준을 근거로 같은 법 제38조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는지 여부와 관계 없이 ‘녹지의 결정 이전부터 맹지인 토지’이거나 ‘녹지 결정 이후에 설치된 도로’를 이용하는 경우에 해당하면 녹지의 점용허가를 받아야 한다고 볼 수는 없습니다.
따라서 같은 법 제38조제1항 각 호에 따른 시설ㆍ건축물 또는 공작물 설치 행위 등 녹지 점용허가를 받아야 하는 행위를 하지 않고 녹지 내 조성된 도로를 진입도로로 이용만 하는 행위라면 녹지 점용허가를 받지 않아도 됩니다.
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률제38조(녹지의 점용허가 등) ① 녹지에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. 다만, 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위의 경우에는 그러하지 아니하다.1. 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설ㆍ건축물 또는 공작물을 설치하는 행위2. 토지의 형질변경3. 죽목을 베거나 심는 행위4. 흙과 돌의 채취5. 물건을 쌓아놓는 행위② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 허가신청을 받았을 때에는 그 점용이 녹지의 설치목적을 저해하지 아니하고, 그 조성 및 유지ㆍ관리에 지장을 주지 아니하는 범위에서 이를 허가할 수 있다.③ 제1항에 따라 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다.④ ∼ ⑤ (생 략)도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령제43조(녹지의 점용허가 대상) 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가 대상은 다음 각 호와 같다.1. ∼ 2. (생 략)3. 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치4. ∼ 8. (생 략)제44조(녹지의 점용허가의 기준) 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가의 기준은 다음 각 호와 같다.1. ∼ 3의2. (생 략)3의3. 제43조제3호에 따른 녹지를 가로지는 진입도로의 설치는 별표 3의2에 따른 기준에 적합할 것4. (생 략)[별표 3의2]녹지를 가로지르는 진입도로의 설치기준(제44조제3호의3 관련)4. 녹지의 결정으로 인하여 해당 토지가 맹지가 된 경우로서 녹지 결정 이전의 도로를 그대로 이용하는 경우에는 녹지의 점용허가 없이도 도로의 이용이 가능하다.＜관계 법령＞
질문: 노후·불량건축물의 판단 기준(「도시 및 주거환경정비법」 제2조제3호라목 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제3호에서는 “노후ㆍ불량건축물”이란 도시미관을 저해하거나 노후화로 인하여 구조적 결함 등이 있는 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도조례로 정하는 건축물(라목) 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제2조제3항에서는도시정비법 제2조제3호라목에 따라 시ㆍ도 조례로 정할 수 있는 건축물은 “준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물”(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 “준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물”에 해당하면 그로써 곧도시정비법 제2조제3호라목에 따른 “노후ㆍ불량건축물”에 해당하게 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,도시정비법 제2조제3호라목에 따른 “노후ㆍ불량건축물”에 해당하기 위해서는 “노후화로 인하여 구조적 결함 등이 있는 건축물”이라는 요건과 “대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도조례로 정하는 건축물”이라는 요건을 모두 충족하여야 하는지, 아니면 “대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도조례로 정하는 건축물”에만 해당하면 되는지는같은 법 제2조제3호라목의 문언만으로는 판단할 수는 없다고 할 것이고, 하위법령에서 규정하고 있는 내용이 법률상의 “노후ㆍ불량건축물”의 요건을 구체화하고 있는 것인지, 아니면 법률상의 “노후ㆍ불량건축물”의 요건의 기준을 제시한 것에 불과한 것인지를 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
그런데, 도시정비법 및 같은 법 시행령에서 “준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물”을 “노후화로 인하여 구조적 결함 등이 있는 건축물”의 하나로 규정하고 있는 취지는 준공된 후 일정기간이 경과하면 건축물이 그에 비례하여 노후화하고 그에 따라 구조적 결함 등이 발생할 가능성도 크다는 데 있다고 할 것인바, 준공된 후 일정기간이 경과하였다고 하여 반드시 그에 비례하여 건축물이 노후화되는 것은 아니라고 할 것이므로 도시정비법 시행령 제2조제3항제1호에서 규정하고 있는 “준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 조례로 정하는 기간”과 같은 일정기간의 경과는 도시정비법 제2조제3호라목에 따른 노후ㆍ불량화의 징표가 되는 여러 기준의 하나로서 제시된 것이라고 보아야 한다고 할 것입니다.
 따라서, 준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지나기만 하면 그로써 곧 도시정비법과 같은 법 시행령에 따른 “노후화로 인하여 구조적 결함 등이 있는 건축물”에 해당하게 되는 것은 아니라고 할 것입니다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 판결례참조).그리고, 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 일부개정하면서 “노후ㆍ불량건축물”의 용어 정의에서 “철거가 불가피한” 부분이 삭제되었는데, 해당 법령의 입법 과정에서 당시 국토해양위원회에 회부되어 있던 여러 도시정비법 일부개정법률안 중 “노후ㆍ불량건축물”의 정의에서 “구조적 결함”의 요건까지 삭제하는 내용으로 회부된 도시정비법 일부개정법률안에 대하여 해당 개정안과 같이 건축물의 노후화 여부만을 노후ㆍ불량건축물의 판단기준으로 삼을 경우, 노후화는 되었으나 관리상태가 양호하여 구조적 결함이 발생하지 않은 건축물도 정비사업의 대상이 되는 불합리한 측면이 있다는 국회 심사 과정의 지적이 있었던 점[의안번호 제1813583호 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(정부제출) 국회 국토해양위원회 검토보고서 참조]도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
더욱이, 도시정비법 제4조제1항 본문에서는 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 수립하도록 규정하고 있는바, 정비계획이 수립되면 정비구역의 지정을 통해 정비사업이 추진될 수 있게 되는데, 정비사업을 하게 되면 같은 법 제39조 및 제40조에 따라 토지 또는 건축물의 수용이나 매도청구 등과 같은 제3자의 재산권을 제한하는 절차가 필수적으로 수반된다는 점에 비추어 볼 때 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계도 충분히 고려되어야 할 것인바, 일정기간이 경과하면 그로써 곧 도시정비법 제2조제3호라목에 따른 “노후화로 인하여 구조적 결함 등이 있는 건축물”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, “준공된 후 20년 이상 30년 이하의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물”에 해당하면 그로써 곧 도시정비법 제2조제3호라목에 따른 “노후ㆍ불량건축물”에 해당하게 되는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ “노후ㆍ불량건축물”은 정비계획 수립대상구역의 판단에 기준이 되는 중요한 개념임에도 불구하고 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제3호라목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제1호에서는 다소 모호하게 규정하고 있어 실무상ㆍ해석상 혼란의 여지가 있으므로, ‘노후화로 인한 구조적 결함 등이 있는 건축물’을 ‘기간 요건’과 별도의 요건으로 하려는 경우에는 법률 단계에서 각 호나 목으로 구분하여 각각의 요건을 모두 충족하여야 한다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있고, ‘노후화로 인한 구조적 결함 등이 있는 건축물’을 별도의 요건으로 하지 않으려는 경우에는 법률 단계에서 위임 범위를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
질문: 농구장에서 물체의 사용 및 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리가 동시에 섞여서 발생하는 경우 ‘소음’에 해당하는지(「소음ㆍ진동관리법」 제2조제1호 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ),「소음ㆍ진동관리법」 제2조제1호에서는 ‘소음’을 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용 또는 환경부령으로 정하는 장소에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리로 정의하고 있고,같은 법 시행규칙 제2조에서는 「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택(제1호) 및「음악산업진흥에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 노래연습장업 등의 사업장(제2호)을 제한적으로 열거하고 있는바, 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리가「소음ㆍ진동관리법 시행규칙」 제2조제2호각 목의 어느 하나에 규정된 사업장에서 발생하는 경우만「소음ㆍ진동관리법」에 따른 소음에 해당한다는 것이 문언상 분명하고,(각주: 법제처 2013. 4. 30.회신 13-0132 해석례참조 ) 이는 강한 소리를 발생시키는 사람의 활동이 물체 등의 사용과 동시에 이루어진다고 해도 달리 볼 것은 아닙니다.
또한「소음ㆍ진동관리법」 제21조제1항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음ㆍ진동을 규제해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 생활소음ㆍ진동이 같은 법 제21조제2항에 따른 규제기준을 초과하면 소음ㆍ진동을 발생시키는 자에게 작업시간의 조정, 소음ㆍ진동 발생 행위의 분산ㆍ중지, 방음ㆍ방진시설의 설치 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하면서(제1항), 그 조치명령을 받은 자가 이를 이행하지 않거나 이행하였더라도 같은 법 제21조제2항에 따른 규제기준을 초과한 경우에는 해당 규제대상의 사용금지, 해당 공사의 중지 또는 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있으며(제4항), 이를 위반하는 경우에는 형사처벌 대상으로 규정(같은 법 제57조제4호 및 제58조제4호)하고 있습니다.
이러한 소음ㆍ진동관리법령의 규정 체계와 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 점(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조 )에 비추어 볼 때, 「소음ㆍ진동관리법」상 소음에 해당하는 ‘사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리’는 같은 법 시행규칙 제2조에 해당하는 장소에서 발생하는 소리로 한정된다고 보아야 할 것인데, 이 사안 농구장은 같은 조 제2호나목에 규정된 ‘「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 신고 체육시설업 중 체육도장업, 체력단련장업, 무도학원업 및 무도장업’ 중 어느 하나에 해당하지 않으므로, 해당 농구장에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리가 물체의 사용으로 인하여 발생하는 강한 소리와 섞여서 동시에 발생하더라도 그 소리 전체를 「소음ㆍ진동관리법」 제2조제1호에 따른 소음으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서 농구장에서 물체의 사용으로 인한 소리와 사람의 활동으로 인한 소리가 섞여서 발생하더라도 그 소리 전체가 「소음ㆍ진동관리법」 제2조제1호에 따른 소음에 해당하는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 권고사항이 사안과 같이 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용으로 발생하는 소리와 사람의 활동으로 인하여 발생하는 소리가 동시에 섞여서 발생하는 경우 그 소리 전체를 「소음ㆍ진동관리법」에 따른 ‘소음’에 포함하도록 하거나 같은 법 시행규칙 제2조에 따른 장소를 확대할 필요가 있는지를 정책적으로 검토하여 필요시 이에 대한 입법적 보완을 해야 할 것입니다.
소음ㆍ진동관리법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “소음(騷音)”이란 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용 또는 공동주택(「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택을 말한다. 이하 같다) 등 환경부령으로 정하는 장소에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리를 말한다.2. ～ 11. (생 략)소음ㆍ진동관리법 시행규칙제2조(소음의 발생 장소) 법 제2조제1호에서 "공동주택(「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택을 말한다. 이하 같다) 등 환경부령으로 정하는 장소"란 다음 각 호의 장소를 말한다.1. 「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택2. 다음 각 목의 사업장가. 「음악산업진흥에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 노래연습장업나. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 신고 체육시설업 중 체육도장업, 체력단련장업, 무도학원업 및 무도장업다. 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제2조제1호 및 제2호에 따른 학원 및 교습소 중 음악교습을 위한 학원 및 교습소라. 「식품위생법 시행령」 제21조제8호다목 및 라목에 따른 단란주점영업 및 유흥주점영업마. 「다중이용업소 안전관리에 관한 특별법 시행규칙」 제2조제3호에 따른 콜라텍업＜관계 법령＞
질문: 농림지역에 준보전산지도 포함될 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제6조에서는 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 도시지역(제1조), 관리지역(제2호), 농림지역(제3호) 및 자연환경보전지역(제4호)의 용도지역으로 구분한다고 규정하고 있는데, 그 중 농림지역이란 도시지역에 속하지 아니하는「농지법」에 따른 농업진흥지역 또는「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역을 말하는바, 농림지역에「산지관리법」 제4조제1항제2호에 따른 준보전산지도 포함될 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,국토계획법 제2조제15호에 따르면 “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역으로서, 토지를 그 적성에 따라 구분하여 적절한 용도를 부여한 후 이 용도와 부합하지 아니하는 토지의 이용을 규제함으로써, 무질서한 토지 이용으로 인한 혼란을 방지하고, 합리적이고 능률적인 토지 이용을 유도하여 쾌적한 생활 환경을 유지하려는 것이고,「산지관리법」은 산지(山地)를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로(제1조), 전국의 산지를 보전에 중점을 두는 보전산지(保全山地)와 이용에 중점을 두는 준보전산지로 구분하고 있는바,국토계획법과「산지관리법」은 그 입법취지, 규정사항 및 적용범위 등을 달리하므로,「산지관리법」상 준보전산지를국토계획법상 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역으로 판단하여 농림지역으로 설정한다고 하여 상호 모순ㆍ저촉되는 것이라 할 수 없습니다.
특히, 문언상국토계획법 제6조제3호는 농림지역의 정의를 농업진흥지역 또는 보전산지 “등”으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역이라고 규정하여, 농업진흥지역이나 보전산지가 아닌 경우에도 용도지역의 목적 및 취지를 고려하여 농림지역으로 지정할 수 있는 여지를 두고 있습니다.
또한,국토계획법 제42조제2항에 따르면 관리지역에서「농지법」에 따라 농업진흥지역으로 지정ㆍ고시된 지역은 이 법에 따른 농림지역으로, 관리지역의 산림 중「산지관리법」에 따라 보전산지로 지정ㆍ고시된 지역은 그 고시에서 구분하는 바에 따라 이 법에 따른 농림지역 또는 자연환경보전지역으로 결정ㆍ고시된 것으로 본다고 규정하고 있는데, 같은 조 제4항에서는 같은조 제1항에 따라 도시지역으로 의제된 구역ㆍ단지ㆍ지구 등(이하 “구역등”이라 함)이 해제되는 경우 이 법 또는 다른 법률에서 그 구역등이 어떤 용도지역에 해당되는지를 따로 정하고 있지 아니한 경우에는 이를 지정하기 이전의 용도지역으로 환원된 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐, 같은 조 제2항에 따라 농림지역으로 의제된 구역등이 해제되는 경우 이를 지정하기 이전의 용도지역으로 환원된 것으로 본다는 규정이 없는바,기존에 관리지역에 있던 준보전산지가 보전산지로 지정ㆍ고시됨으로써 농림지역으로 일단 의제된 경우에는, 사후에 보전산지에서 해제되어 다시 준보전산지로 된다고 하더라도, 용도지역을 변경하는 절차를 별도로 취하지 않는 이상 여전히 농림지역으로 남아있음을 전제로 한다고 할 것이며, 이 경우국토계획법 제6조제3호에 따른 농림지역 안에「산지관리법」 제4조제1항제2호에 따른 준보전산지가 있는 경우가 발생한다고 할 것입니다.
따라서,국토계획법 제6조제3호에 따른 농림지역에「산지관리법」 제4조제1항제2호에 따른 준보전산지도 포함될 수 있습니다.
질문: 녹지지역에 중첩되어 지정된 경관지구에서의 건축제한 기준(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항과 그 위임에 따른같은 법 시행령 제71조제1항제14호 및별표 15 제2호에서는 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 중 “도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물”로 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)”을 규정(가목)하고 있고, 같은 법 시행령 제72조에서는 경관지구안에서는 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다고 규정하여 보전녹지지역과 경관지구안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 조례로 정할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데국토계획법에 따른 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위해 서로 중복되지 않게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제15호)이고, 용도지구는 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 경관ㆍ안전 등을 도모하기 위해 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역(제2조제16호)이므로 용도지구는 용도지역에 중첩적으로 설정될 수밖에 없습니다.
이러한 점을 고려하면 용도지구에서는 그 지정 목적에 맞게 용도지역에서의 제한을 강화하거나 완화하여 적용하게 되어 용도지구의 제한은 중첩되어 있는 용도지역의 제한과 무관하다고 할 수 없으므로 용도지구에서 건축할 수 있는 건축물의 범위에 대해서는 해당 용도지역의 건축물 건축 제한을 전제로 용도지구에서의 건축물 건축 제한 기준이 적용된다고 보아야 합니다.
그런데 이 사안의 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제14호, 제72조제1항 및 별표 15 제2호에 따른 지방자치단체의 도시ㆍ군계획조례에서 보전녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류 중 다가구주택이 제외되어 있으므로 제1종자연경관지구에서 건축할 수 없는 건축물의 종류에 다가구주택이 포함되어 있지 않더라도 보전녹지지역 위에 중첩되어 지정된 제1종자연경관지구에서는 다가구주택을 건축할 수 없다고 해석하는 것이 용도지역의 기능을 증진시키기 위해 지정하는 용도지구 제도의 취지에 부합하는 해석입니다.
＜관계 법령＞「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.④ ∼ ⑥ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다.1. ∼ 13. (생 략)14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물15. ∼ 21. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제72조(경관지구안에서의 건축제한) ①경관지구안에서는 그 지구의 경관의 보전ㆍ관리ㆍ형성에 장애가 된다고 인정하여 도시ㆍ군계획조례가 정하는 건축물을 건축할 수 없다. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 지구의 지정목적에 위배되지 아니하는 범위안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 기준에 적합하다고 인정하여 해당 지방자치단체에 설치된 도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 그러하지 아니하다.②ㆍ③ (생 략)[별표 15] ＜개정 2017. 2. 3.＞보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제14호관련)1. 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)가. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 초등학교나. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용만 해당한다)다. 「건축법 시행령」 별표 1 제23호의 교정 및 국방ㆍ군사시설2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다)나. ∼ 하. (생 략)「경주시 도시계획 조례」(경상북도경주시조례 제1355호)제43조(보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물) 영 제71조제1항제14호 별표15 제2호에 따라 보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물은 다음 각 호에 해당하는 건축물을 말한다(영 및 조례에 따라 건축할 수 있는 건축물로서 그 층수를 2층 이하의 건축물에 한한다)1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 (다가구주택을 제외한다)2. ∼ 12. (생 략)제57조(제1종자연경관지구안에서의 용도제한) 영 제72조제1항에 따라 제1종자연경관지구 안에서는 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다.1. 「건축법 시행령」 별표1 제2호의 공동주택 중 다세대 및 아파트2. ∼ 19. (생 략)