질문: 수산물유통법 제정·시행 이후 수입수산물 유통이력의 신고에 대한 적용 법령(「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」 제31조 및 「관세법」 제240조의2 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해수산물유통법 제31조제1항에서는 수입수산물의 신고에 대한 사항을,「관세법」 제240조의2제1항에서는 수입물품의 신고에 대한 사항을 각각 규정하고 있어「관세법」상 수입물품의 신고 대상에서수산물유통법에 따른 수입수산물이 제외되는지 여부가 불분명하므로 이에 대해서는 관련 규정의 내용ㆍ체계 및 입법 과정 등을 종합적으로 고려해 해석해야 합니다.
그런데수산물유통법 제4조에서는 이 법이 “수산물 유통의 관리 및 지원에 관해 다른 법률에 우선해서 적용”한다고 규정하고 있는바,같은 법 제31조의 시행이 불가능한 특별한 사정이 인정되지 않는 한 수입수산물의 유통이력 관리에 대해서「관세법」에 앞서수산물유통법이 우선 적용된다고 보아야 합니다.
또한수산물유통법의 입법 연혁을 살펴보면 해당 법은 “다른 법률”에서 규정하고 있던 수입수산물의 유통이력 관리에 관해 해당 법에서 “통합” 규정함으로써 수입수산물의 유통을 효율적ㆍ체계적으로 관리하기 위해 제정된 것으로1) 당시 국회 검토 과정에서「관세법」과의 관계에 대해 유통이력 수입수산물의 지정 및 신고 주체가 해양수산부장관 및 관세청장으로 중복되는 문제를 해결할 필요성이 제기되었으나2)수산물유통법의 제정으로 수입수산물에 대해서는「관세법」에 따른 수입유통이력제도의 적용을 받지 않게 되는 것으로 확인되는바,3) 이러한 입법 과정을 고려할 때 2016년 3월 28일 이후 수입수산물 유통이력의 신고에 대해서는 원칙적으로수산물유통법 제31조만 적용된다고 보는 것이 타당합니다.
아울러 구 「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」(2015. 3. 27. 법률 제13268호로 제정되어 다음 해 3. 28. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 수산물유통법”이라 함) 부칙 제3조에서는 “이 법 시행 당시 종전의 「관세법」에 따른 처분ㆍ절차와 그 밖의 행위로서 이 법에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법에 따라 행해진 것으로 본다”라는 일반적 경과조치를 규정하고 있고 구 수산물유통법 부칙 제8조에서는 “이 법 시행 당시 「관세법」에 따라 유통이력 신고를 한 수산물은 제31조에 따라 수입유통이력 신고를 한 것으로 본다”라는 수입유통이력 신고에 관한 경과조치를 규정하고 있는바, 경과조치 규정은 법령 개정을 통해 법질서가 변경되는 경우 신구 양 법질서 사이에서 제도의 변화와 법적 안정성의 요구를 조화시키기 위해 필요한 것이므로4) 구 수산물유통법의 부칙 제3조 및 제8조의 규정도 종전의 「관세법」에 따라 규율된 수입수산물 유통이력 관리에 관한 사항이 구 수산물유통법으로 이관되어 적용 법령이 변경됨에 따라 필요한 경과조치를 둔 것으로 보는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.
나. 질의 나에 대해행정부에서 하위법령 등을 제정하는 것이 법률의 집행을 위해 필수불가결한 경우 행정입법을 제정하지 않는 것은 행정권에 의한 입법권 침해의 결과를 초래할 수 있으므로5) 이러한 경우 행정부에 신속한 행정입법을 촉구하는 등 필요한 조치를 취할 필요가 있음은 별론으로 하고 이러한 행정입법의 부작위로 인한 국민의 권리나 이익의 침해를 방지하고 행정집행상 혼란을 최소한으로 줄이기 위해 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려한 해석을 통해 이러한 법령의 공백을 메울 필요가 있습니다.
그런데 수산물유통법이 제정ㆍ시행된 이후부터 수입수산물 유통이력 관리에 대해서는 종전의 「관세법」 제240조의2가 아니라 수산물유통법 제31조가 적용된다 하더라도 같은 조 제1항에 따라 신고 대상을 고시로 정하도록 하였으나 그 고시가 정해지지 않은 경우에는 같은 법의 다른 규정만으로 수입유통이력 신고의 집행이 이루어질 수 없으므로 해당 법률의 규정은 하위법령과 결합해서 볼 때 그 효력이 발생했다고 볼 수 없는바, 그렇다면 같은 법 제31조가 적용 가능한 상태가 되기까지 수입수산물 유통이력의 신고에 대해서는 「관세법」 제240조의2를 유효하게 적용되는 규정으로 보는 것이 타당합니다.
또한 앞에서 설명한 것처럼 수입수산물 유통이력 관리에 관해 수산물유통법과 「관세법」은 특별법과 일반법의 관계에 있으므로 이 경우 “수산물유통법이 규율하고 있는 사항”에 관한 한 특별법인 수산물유통법의 규정이 우선적으로 적용되고 일반법인 「관세법」의 규정은 “수산물유통법의 규정에 모순ㆍ저촉되지 않는 범위에서” 적용된다고 할 것인바,6) 이 사안과 같이 수산물유통법 제31조 및 그 하위법령에서 정하고 있지 않은 수입수산물 유통이력의 신고 대상에 관해 「관세법」 제240조의2에서 규정하고 있다면 이 부분에 대해서는 같은 법이 적용된다고 보는 것이 특별법과 일반법 간 적용 법리에도 부합합니다.
나아가 「관세법」 중 수입수산물 유통이력 신고에 관한 사항이 수산물유통법으로 이관된 경우에도 하위법령 미마련 등의 이유로 수산물유통법의 적용이 불가능하다면 종전의 「관세법」을 적용하여 수입수산물 유통이력 관리의 공백이나 단절을 방지하는 것이 원활하고 안전한 수산물의 유통체계를 확립하려는 수산물유통법의 목적(제1조)을 달성하는 데 효과적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」제4조(다른 법률과의 관계) 이 법은 수산물 유통의 관리 및 지원에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다.제31조(수입수산물 유통이력 관리) ① 외국 수산물을 수입하는 자와 수입수산물을 국내에서 거래하는 자는 국민보건을 해칠 우려가 있는 수산물로서 해양수산부장관이 지정하여 고시하는 수산물(이하 "유통이력수입수산물"이라 한다)에 대한 유통단계별 거래명세(이하 "수입유통이력"이라 한다)를 해양수산부장관에게 신고하여야 한다.② 수입유통이력 신고의 의무가 있는 자(이하 "수입유통이력신고의무자"라 한다)는 수입유통이력을 장부에 기록(전자적 기록방식을 포함한다)하고, 그 자료를 거래일부터 1년간 보관하여야 한다.③ 해양수산부장관은 유통이력수입수산물을 지정할 때 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.④ 해양수산부장관은 유통이력수입수산물의 지정, 신고의무 존속기한 및 신고대상 범위 설정 등을 할 때 수입수산물을 국내수산물에 비하여 부당하게 차별하여서는 아니 되며, 이를 이행하는 수입유통이력신고의무자의 부담이 최소화 되도록 하여야 한다.⑤ 그 밖에 유통이력수입수산물별 신고 절차, 수입유통이력의 범위 등에 필요한 사항은 해양수산부장관이 정한다.구 「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」(2015. 3. 27. 법률 제13268호로 제정된 것)부 칙제2조(수입유통이력 신고 등에 관한 적용례) 제31조에 따른 수입유통이력 신고는 이 법 시행 후 최초로 수입신고하는 분부터 적용한다.제3조(일반적 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」, 「수산업법」, 「농수산물 품질관리법」, 「관세법」에 따른 처분ㆍ절차와 그 밖의 행위로서 이 법에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법에 따라 행하여진 것으로 본다.제8조(수입유통이력 신고에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 「관세법」에 따라 유통이력 신고를 한 수산물은 제31조에 따라 수입유통이력 신고를 한 것으로 본다.「관세법」제240조의2(통관 후 유통이력 신고) ① 외국물품을 수입하는 자와 수입물품을 국내에서 거래하는 자(소비자에 대한 판매를 주된 영업으로 하는 사업자는 제외한다)는 사회안전 또는 국민보건을 해칠 우려가 현저한 물품 등으로서 관세청장이 지정하는 물품(이하 "유통이력 신고물품"이라 한다)에 대한 유통단계별 거래명세(이하 "유통이력"이라 한다)를 관세청장에게 신고하여야 한다.② 제1항에 따라 유통이력 신고의 의무가 있는 자(이하 "유통이력 신고의무자"라 한다)는 유통이력을 장부에 기록(전자적 기록방식을 포함한다)하고, 그 자료를 거래일부터 1년간 보관하여야 한다.③ 관세청장은 유통이력 신고물품을 지정할 때 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.④ 관세청장은 유통이력 신고물품의 지정, 신고의무 존속기한 및 신고대상 범위 설정 등을 할 때 수입물품을 내국물품에 비하여 부당하게 차별하여서는 아니 되며, 이를 이행하는 유통이력 신고의무자의 부담이 최소화 되도록 하여야 한다.⑤ 유통이력 신고물품별 신고의무 존속기한, 유통이력의 범위, 신고절차, 그 밖에 유통이력 신고에 필요한 사항은 관세청장이 정한다.＜관계 법령＞각주)-----------------2015. 3. 27. 법률 제13268호로 제정된 수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률 제정이유 및 주요내용 참조2013. 12. 10. 의안번호 제1908506호로 발의된 수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률안에 대한 국회 검토보고서 참조2015. 2. 5. 제33회 농림축산식품해양수산소위 제1차 회의록 참조「법령 입안ㆍ심사 기준」(법제처, 2017년) 참조헌법재판소 2002. 7. 18. 선고 2000헌마707 결정례 및 헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌마66 결정례 참조법제처 2010. 7. 5.회신 10-0129 해석례참조각주)-----------------