질문: 교육환경보호구역에서 두 개의 다른 종류의 개발사업 시행에 따라 건축물을 건축하는 경우 교육환경평가서 승인을 받아야 하는 건축 규모의 산정방법(「교육환경 보호에 관한 법률」 제6조제1항제5호 등 관련)
답변: 교육환경법 제6조제1항제5호에서는 교육환경보호구역에서 ‘「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축’을 하려는 자는 교육환경평가서를 관할 교육감에게 제출하고 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는데, 교육환경법령에서는 이 사안과 같이 같은 사업자가 교육환경보호구역에서 서로 다른 종류의 두 개의 개발사업을 시행하는 경우, 교육환경평가서 승인 대상 여부를 각각의 개발사업별로 판단해야 하는지, 아니면 같은 사업자가 시행하는 전체 개발사업을 기준으로 판단해야 하는지에 대해 명문으로 명확히 규정하고 있지 않습니다.
그런데 교육환경법 제6조제1항 각 호에서는「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제3조제1항에 따른 개발사업시행자(제3호),「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업을 시행하려는 자(제4호)를 교육환경평가서의 승인 대상으로 규정하고 있고, 교육환경법 시행령 제16조제1항제1호 및 같은 조 제3항제1호에서는 교육환경평가서에 포함되어야 하는 내용으로 시행하려는 사업 등의 개요(목적, 규모, 공사예상기간 등)를 규정하고 있는 등 교육환경법령에서는 원칙적으로 ‘하나의 사업’을 기준으로 교육환경평가 대상 여부를 판단하고, 평가 기준을 마련하여 사업시행자에게 작성하도록 하고 있는 것으로 보이는바, 교육환경법령상 별도의 명시적인 근거 없이 이 사안과 같이 상이한 법령에 근거를 두고 각각의 사업부지에서 시행하는 두 개의 서로 다른 종류의 개발사업을 그 사업자가 동일하다는 이유만으로 하나의 사업처럼 보아 그 전체 사업에 대한 건축 규모를 산정해야 한다고 보는 것은 교육환경법의 규정체계에 부합하지 않는 해석입니다.
그리고 교육환경평가서 승인 제도는 국민의 재산권과 교육환경권의 조화를 도모함으로써 건전하고 지속 가능한 개발과 함께 교육환경 보호의 실효성을 확보하기 위하여 도입된 제도(각주:대법원 2020. 10. 15. 선고 2019두45739 판결례및대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두55701 판결례참조)로, 교육환경평가와 관련한 규정은 국민의 재산권과 교육환경권이 가급적 조화롭게 보장되도록 해석해야 할 필요가 있을 것이고, 이러한 취지를 고려하여 2016년 2월 3일 법률 제13937호로 교육환경법을 제정할 당시 제6조제1항제5호에서 원래 “교육환경보호구역에서 대통령령으로 정하는 일정규모 이상의 개발사업 및 건축을 하려는 자”를 교육환경평가 대상으로 규정하려던 것(각주: 2013. 8. 28. 의원 발의, 의안번호 제1906576호 교육환경보호에 관한 법률안 참조)을 국회 심의 과정에서 교육환경을 보호하면서도 규제를 최소화하기 위하여 해당 규정이 “「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자”로 수정(각주: 교육환경 보호에 관한 법률안 심사보고서(국회 교육문화체육관광위원회, 2015. 12.), 제338회 국회 교육문화체육관광위원회회의록(법안심사소위원회, 2015. 12. 23.) 참조)되었다는 점을 고려하면, 이 사안과 같이 각각의 개발사업이 서로 다른 용도지역의 사업부지에서 각각 별도의 건축허가를 받아 시행되는 경우로서, 개별 개발사업별로는 교육환경평가서의 제출 대상 규모에 해당하지 않는 경우까지 명문의 근거 없이 해당 사업자가 교육환경보호구역에서 시행하는 전체 개발사업을 기준으로 건축 규모를 산정해야 한다고 보는 것은 수범자의 예측가능성을 넘어서는 법 해석이라 할 것입니다.
더욱이 교육환경법 제6조제1항제5호에서는 교육환경평가서 승인 대상을 ‘「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축’에 해당하는 경우로 규정하고 있는데, 같은 항 단서 및 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제8조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 건축허가를 받을 때 구청장 등이 아닌 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 하는 건축물의 규모를 층수가 21층 이상이거나 “연면적의 합계”가 10만 제곱미터 이상인 건축물의 건축으로 규정하고 있는바, 건축법령상 “연면적의 합계”는 ‘건축’의 대상이 되는 토지의 기본 단위(각주: 「건축법」 제2조제1호ㆍ제8호 및 같은 법 시행령 제2조제1호부터 제5호까지의 규정 참조)인 ‘하나의 대지’에 건축되는 둘 이상의 건축물의 연면적(각주: 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계를 말함(「건축법 시행령」 제119조제1항제4호 참조).)을 합산하여 건축물의 규모를 산정하기 위한 개념이라 할 것이므로(각주: 법제처 2011. 9. 29.회신 11-0459 해석례및 법제처 2018. 10. 10.회신 18-0344 해석례참조), 이 사안과 같이 상이한 법령에 근거를 둔 두 개의 서로 다른 종류의 개발사업을 서로 다른 용도지역에 위치한 ‘각각의 사업부지’에서 시행하면서, 각 개발사업에 따라 해당 용도지역에 적합한 건축물을 건축하기 위하여 ‘별도로 건축허가 등(각주: 개별 사업계획의 승인에 따라 건축허가가 의제된 경우를 포함함. )’을 받아 건축물을 건축하는 경우에 대하여 교육환경법 제6조제1항제5호에 따른 ‘「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축’ 해당 여부를 판단할 때에는 개별 개발사업을 기준으로 해당 사업계획에 따라 건축되는 건축물의 연면적만을 합산하여 교육환경평가서 승인 대상 여부를 판단해야 할 것입니다.
아울러 건축물의 건축을 위해서는 건축법상 건축허가와 더불어「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가를 원칙적으로 받아야 할 것(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항 본문 참조. 같은 항 단서에서는 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함)에 의한 개발행위는 그러하지 아니하다고 규정하고 있음.)인데, 이러한 개발행위 허가기준에는 ‘주변환경과의 조화’, ‘환경오염ㆍ위해발생 등의 우려가 없을 것’ 등이 포함된다는 점(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제1호라목 등 참조)(각주:대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두55701 판결례참조)에 비추어 보면, 특정 건축 행위가 교육환경평가서 승인 대상에 해당하지 않더라도 일반적인 건축허가 절차를 진행하는 과정에서 해당 건축주의 건축물이 주변 학교의 교육환경에 미칠 영향 등을 개발행위허가의 판단기준으로서 일정 부분 고려할 수도 있을 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 이 사안의 경우 두 개의 개발사업이 하나의 지구단위계획에 포함되어 있고 그 개발시기가 중첩되므로, 단일 사업으로 연면적 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물이 건축되는 경우와 비교하여 주변 학교의 교육환경에 미치는 영향이 적다고 보기 어렵다는 점을 고려하면, 교육환경평가서 승인 대상이 되는 건축물의 규모를 ‘같은 사업자가 교육환경보호구역에서 건축하는 전체 건축물의 연면적의 합계’로 산정해야 한다는 의견이 있으나, 교육환경평가서의 작성 및 제출은 건축법령상 건축허가와는 별개의 규제로서, 교육환경법 제16조제2항제1호에서는 교육환경평가서의 승인을 받지 않고 대규모 건축물을 건축하는 경우를 형사처벌의 대상으로 규정하고 있는 점을 고려하면, 구체적이고 명확한 법령상 근거 없이 교육환경평가서의 승인 대상 범위를 수범자에게 지나치게 불리하게 확대해석하는 것은 허용되기 어렵다는 점, 지구단위계획은 지구단위계획구역 내의 관리에 관한 일반적ㆍ사전적 의미의 계획으로서(각주: 법제처 2011. 9. 29.회신 11-0459 해석례참조), 구체적인 건축행위는 각 개별사업의 사업시행자가 작성하여 행정관청에 승인받는 사업 또는 건축계획에 따라 이루어진다는 점 등을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 교육환경법 제6조제1항제5호에 따른 교육환경평가서 승인 대상에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항교육환경평가서 승인 대상이 되는 건축행위나 사업의 범위를 수범자의 입장에서 쉽게 예측하고 준수할 수 있도록「환경영향평가법」등 다른 평가 관련 법령을 참고하여 교육환경평가 승인 대상 건축 규모의 산정방법 등에 대한 기준을 구체적으로 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞교육환경 보호에 관한 법률제6조(교육환경평가서의 승인 등) ① 다음 각 호의 자는 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서(이하 “교육환경평가서”라 한다)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 한다.1. ∼ 4. (생 략)5. 제8조제1항에 따라 설정ㆍ고시된 교육환경보호구역에서「건축법」 제11조제1항단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자② ∼ ⑧ (생 략)건축법제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.② ∼ ⑪ (생 략)건축법 시행령제8조(건축허가) ① 법 제11조제1항 단서에 따라 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 하는 건축물의 건축은 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물의 건축(연면적의 10분의 3 이상을 증축하여 층수가 21층 이상으로 되거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상으로 되는 경우를 포함한다)을 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축은 제외한다.1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ⑥ (생 략)