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질문: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제184조제3항에 따른 대학이 추가로 학사학위과정을 신설하려는 경우에 별도로 제주특별자치도지사의 인가를 받아야 하는지(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제184조제3항 등 관련)
답변: 구 제주특별법(2006. 2. 12. 법률 제7849호로 제정되어, 2006. 7. 1. 시행된 것을 말함, 이하 같음) 제184조제1항에서는「고등교육법」에도 불구하고 제주특별자치도에 학사학위과정 및 전문학사학위과정을 함께 운영하는 대학을 설립ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 구 제주특별법 부칙 제29조에서는 대학 설립기준에 관한 경과조치를 두어 제주특별자치도에 설립된 전문대학이 제184조의 규정에 의한 대학으로 개편하기 위하여는 관계 법령이 정하는 바에 따라 대학 설립기준을 갖추어 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 제주특별법 제184조제1항에서는「고등교육법」 제4조제2항에 따라 교육부장관이 행하는 학교 설립 인가의 권한을 제주특별자치도지사에게 이양하고 있고, 같은 조 제3항에서는 구 제주특별법 제184조제1항과 동일한 내용을 규정하고 있는바,이 사안은 전문대학이 제주특별법 제184조제1항ㆍ제3항 및 구 제주특별법 부칙 제29조에 따라 제주특별자치도지사의 인가를 받아 전문학사학위과정과 학사학위과정을 함께 운영하는 대학으로 전환된 후 추가로 학사학위과정을 신설하려는 경우에 별도로 제주특별자치도지사의 인가를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저 제주특별법 제184조는 대학설립ㆍ운영에 있어 제주특별자치도의 자율권을 보장하기 위한 취지의 특례규정으로서, 제주특별자치도지사가 해당 대학을 감독하는 경우 법령이나 법령의 위임에 따른 조례 등에 특별한 규정이 없는 사항에 대해서는 일반적으로 대학에 적용되는「고등교육법」,「대학설립ㆍ운영규정」등의 관련 규정에 따라야 할 것입니다.
그런데, 제주특별법 및「고등교육법」의 관련 규정들을 살펴보면, 제주특별법 제184조제3항에 따른 대학이 학사학위과정을 신설하기 위해서는 교육과정 또는 학생정원 등의 변경이 필요한데, 이러한 교육과정 등의 변경과 관련하여 제주특별법에서는 별도의 규정을 두고 있지 않고, 대학에 적용되는 일반법인「고등교육법」 제21조제1항본문 및같은 법 제32조등에서는 대학의 학과 증설은 교사, 교지, 교원 및 수익용 기본재산 등의 요건을 갖춘 경우에는 대학이 자율적으로 정한 학칙에 따라 학과를 증설할 수 있도록 규정하고 있습니다.
또한, 기존 전문대학이 제주특별법 제184조제3항에 따른 대학으로 전환되는 것과 이미 전환된 대학이 교육과정 등의 변경을 통해 학사학위과정을 신설하는 것은 명백히 구분되는 행위라 할 것이므로, 기존 전문대학이 제주특별법 제184조제3항에 따른 대학으로 전환되는 경우 인가를 받도록 한 규정을 근거로 학사학위과정을 신설하는 경우까지 인가를 받아야 한다고 하는 것은 법령상 근거가 없는 주장이라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 기존 전문대학이 제주특별법 제184조제1항ㆍ제3항 및 법률 제7849호 제주특별법 부칙 제29조 등을 근거로 제주특별자치도지사의 인가를 받아 전문학사학위과정과 학사학위과정을 함께 운영하는 대학으로 전환된 후, 추가로 학사학위과정을 신설하려는 경우에는 관련 법령에 따른 요건을 갖추어야 하는 것 외에는 별도로 제주특별자치도지사의 인가를 받을 필요는 없다고 할 것입니다.
질문: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제230조에 따라 의제사항으로 처리하는 의제법률 사업을 「경관법 시행령」 별표에 해당하는 사업으로 볼 수 있는지(「경관법 시행령」 별표 등  관련)
답변: 「경관법」 제27조제1항에서는「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업을 시행하려는 자는 개발사업에 따른 지구의 지정이나 사업계획의 승인 등을 받기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의를 거치도록 하고 있고, 그 위임에 따른「경관법 시행령」 제19조에서는 경관위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발사업의 범위와 관련하여 별표의 사업으로서,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역에서 시행하는 개발사업 대상지역 면적이 3만제곱미터 이상인 개발사업(제1호), 도시지역 외의 지역에서 시행하는 개발사업의 경우에는 개발사업 대상지역 면적이 30만제곱미터 이상인 개발사업(제2호) 등에 해당하는 개발사업으로 규정하고 있으며, 같은 시행령 별표에서는「관광진흥법」 제2조제6호 및 제7호에 따른 관광지 및 관광단지의 조성사업(제4호가목),「온천법」 제10조에 따른 온천개발사업(제4호나목) 등을 경관심의대상 개발사업으로 규정하고 있습니다.
한편,「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제229조에서는 개발사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 시행승인을 얻도록 하되, 개발사업의 시행자가 국가 또는 개발센터인 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고(제1항), 도지사의 시행승인을 얻거나 의견을 들어야 하는 개발사업의 범위는 도조례로 정하도록 하고 있으며(제2항),같은 법 제230조제1항에서는같은 법 제229조에 따른 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 경우에 각 호에 따른 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 보면서 의제되는 사항의 관계 행정기관의 장과 미리 협의를 하도록 하고(같은 조 제2항), 관계 행정기관의 장은 협의내용이 각종 위원회의 심의를 요하는 사항이 포함된 경우에는 해당 위원회의 심의를 거친 후 그 결과에 따라 협의를 하여야 한다고 규정하고 있는바(같은 조 제4항),이 사안은 제주특별법 제230조에 따라 개발사업 승인 시 인ㆍ허가가 의제되는 개별 법률에 따른 사업 중 「경관법 시행령」 제19조 및 별표에 해당되지 않는 사업에 대해서도 개별 사업의 인ㆍ허가 관청은 승인권자와 협의 전에 경관위원회의 심의를 거쳐야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 제주특별법과 경관법은 입법목적과 규율대상을 달리하는 법률로서 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 적용되거나 다른 법률의 적용을 배제하는 관계에 있지 아니하므로 각각의 법률은 개별적으로 따로 적용되는 관계에 있다고 할 것인바, 경관위원회의 심의대상이 되는 개발사업의 범위를 정하고 있는 「경관법 시행령」 제19조 및 별표에 규정되어 있지 않는 사업에 대해서도 경관위원회의 심의를 거치게 하는 것은 「경관법」과 그 시행령에 대한 예외를 인정하는 것이 되므로 「경관법」이나 제주특별법 등의 법령상에 근거가 있어야 할 것입니다.
그런데, 경관법이나 제주특별법 어디에도 제주특별법에 따른 개발사업 승인 시 인ㆍ허가가 의제되는 개별 법률에 따른 사업 중 「경관법 시행령」 제19조 및 별표에 규정되어 있지 않은 사업에 대해서 경관위원회의 심의를 거치도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않고, 그 밖의 법령에서도 제주특별법에 따른 개발사업에 대하여 경관위원회의 심의대상에 관한 예외를 정한 규정은 없습니다.
또한, 제주특별법 제230조제4항에서는 “인ㆍ허가가 의제되는 사업의 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의내용이 각종 위원회의 심의를 요하는 사항이 포함된 경우에는 해당 위원회의 심의를 거친 후 그 결과에 따라 협의를 하여야 한다”라고 규정하고 있는데, 이 규정에 따르더라도 제주특별법에 따른 개발사업이 개별 법령상 경관위원회의 심의대상인 경우에 한하여 경관위원회의 심의대상이 됨이 분명하다고 할 것입니다.
그렇다면, 제주특별법 제230조에 따라 개발사업 승인 시 인ㆍ허가가 의제되는 개별 법률에 따른 사업 중 「경관법 시행령」 제19조 및 별표에 해당되지 않는 사업에 대해서는 경관위원회의 심의를 거치지 않아도 된다고 할 것입니다.
질문: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제66조(감사위원회와 별도의 감찰권 행사가능 여부) 관련
답변: ○제주도특별법 제66조제1항에서는「지방자치법」 제171조 및「지방공무원법」 제81조에 불구하고 감사대상 기관 및 그 기관에 속한 자의 제반 업무와 활동 등을 조사ㆍ점검ㆍ확인ㆍ분석ㆍ검증하고 자치감사를 수행하기 위하여 제주특별자치도지사 소속 하에 그 직무에 있어서 독립된 지위를 가지는 감사위원회를 두도록 하고 있는바, 이 사안에서는 제주특별자치도가제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있는지의 여부가 문제됩니다.

○ 우선,제주도특별법 제66조제1항에서 적용을 배제하고 있는 관련 규정을 살펴보면,「지방자치법」 제171조에서는 행정안전부장관이나 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있도록 하고 있으며,「지방공무원법」 제81조에서는 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관은 시ㆍ도의 인사행정이「지방공무원법」에 따라 운영되도록 지도ㆍ감독하고, 시ㆍ도지사는 해당 시ㆍ도의 관할 구역 시ㆍ군ㆍ구의 인사행정이「지방공무원법」에 따라 운영되도록 지도ㆍ감독한다고 되어 있는바,제주도특별법 제66조제1항에서는「지방자치법」 제171조 및「지방공무원법」 제81조에 따른 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관의 시ㆍ도의 자치사무 감사 및 인사행정 감독권한을 배제하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.

○ 이에 따라제주도특별법 제66조의 취지를 살펴보면, 해당 규정은 제주특별자치도에 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장하기 위하여 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관 등 중앙행정기관의 감사 및 감독권한을 배제하는 대신 제주특별자치도지사 소속 하에 감사위원회를 두어 자치감사권을 부여함으로써 자체적으로 체계적ㆍ효율적인 감사를 수행할 수 있도록 하기 위한 것입니다.

○ 이러한 감사위원회의 성격과 업무범위에 대하여 살펴보면, 비록제주도특별법 제66조부터 제68조까지의 규정에서는 감사위원회로 하여금 제주특별자치도 관할 감사대상 기관 및 그 기관에 소속된 자의 제반업무와 활동 등에 대한 자치감사권을 행사하도록 하고 있기는 하나, 해당 감사위원회는 중앙행정기관의 감사 및 감독에 갈음하여 객관적이고 중립적인 감사 및 감독권한을 실질적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 그 직무에 있어서는 제주특별자치도지사로부터 독립된 지위를 갖는 합의제 행정기관으로서,같은 법 제67조에서는 감사위원회가 자치감사계획을 수립하여 감사원, 교육과학기술부장관, 행정안전부장관 등에게 통보하도록 하고 있고,같은 법 제71조에서는 중앙행정기관의 장은 제주특별자치도에 대하여 직접 감사를 실시할 수 없으며, 다만, 국가사무 및 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요하다고 인정하는 경우에만 감사위원회에 감사를 의뢰하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 감사위원회는 중앙행정기관의 감사 및 감독권한을 배제하는 대신 제주특별자치도지사로부터 독립하여 자체적으로 감사 및 감독권한을 행사할 수 있도록 설치된 기관으로서, 중앙행정기관과의 매개체적 역할 및 중앙행정기관의 감사업무를 대행하는 역할 등이 강조되고 있음을 알 수 있습니다.

○ 한편,「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙이 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하도록 하고 있고,「지방공무원법」 제6조제1항에서는 지방자치단체의 장은「지방공무원법」에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명ㆍ휴직ㆍ면직과 징계를 하는 권한을 가진다고 하고 있는바, 지방자치단체의 장이 소속 공무원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙이 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 것은 지방자치단체 장의 당연한 권한행사의 일환이라 할 것이고,제주도특별법 제66조는 제주특별자치도지사의 소속 공무원에 대한 감사 및 감독권한까지 배제하기 위한 규정이 아니며, 해당 법률에서 이러한 제주특별자치도지사의 권한을 배제하는 규정도 두고 있지 않습니다.

○ 또한,제주도특별법 제14조제1항에서는「지방자치법」 제112조제1항 및 제2항(직급기준은 제외함)에 불구하고 제주특별자치도의 행정기구의 설치ㆍ운영기준, 지방공무원의 정원기준 및 하부 행정기구의 설치 등에 관하여 필요한 사항은 제주특별자치도조례로 정할 수 있도록 하고 있는바, 해당 규정은 직급기준을 제외한 제주특별자치도의 행정기구의 설치ㆍ운영 및 공무원의 정원에 있어서「지방자치법」및 해당 위임에 따른「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따르지 않고 독자적으로 도조례에 따라 행정기구를 설치ㆍ운영할 수 있도록 한 규정이므로, 이에 따라 제주특별자치도는 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀 등을 두어 직무감찰업무를 수행하도록 하는 내용을 도조례로 정할 수 있다 할 것이며, 이러한 제주특별자치도의 자치조직권 행사가 위법한 것으로 볼 수는 없다 할 것입니다.

○ 따라서 제주특별자치도는제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하도록 할 수 있다 할 것입니다.
질문: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제46조(도의원에게 지급하는 비용기준의 결정)
답변: 가. 질의 가에 대하여

○「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별자치도법”이라 합니다) 제46조제1항에 따르면,「지방자치법」제33조의 규정에 불구하고 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준은 도조례로 정하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의ㆍ의결하기 위하여 도지사 소속 하에 의정활동비심의위원회를 두도록 하고 있습니다.

○ 한편「지방자치법」 제33조제1항에서는 지방의회 의원에게 지급하는 비용의 종류를 의정활동비와 여비 및 월정수당으로 정한 다음, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 비용의 지급기준을 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제33조제1항에서는 의정활동비 등의 지급기준을 시행령에서 정하는 범위에서 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하고 있습니다.

○ 이렇게「지방자치법」에서 지방의회의원에게 지급하는 비용에 대하여는 지방의회의 조례제정권이 지급금액에 한하여 제한적으로 인정되는 체제임에 비하여, 제주특별자치도법에서 비용의 종류 및 지급기준 모두를도조례로 정하도록 특례를 둔 것은 자치입법권을 확대하려는 것입니다.

○ 제주특별자치법 제46조제1항에서「지방자치법」 제33조를 배제한 취지를 살펴보면, 첫째,「지방자치법」 제33조제1항에서와 같이 비용의 종류를 “법률로 직접” 정하지 않고 “도조례”로 정하도록 한 것은 제주특별자치도의 자치권을 강화하여 지방자치를 고도화하려는 것이고, 둘째, 제주특별자치도법 제46조제2항에서 비용의 종류 및 지급기준에 관한 심의ㆍ의결기구로서 의정활동비심의위원회를 두도록 한 것은 도의회의 조례 정립과 관련하여 ①비용의 종류에 대하여는 “법률” 자체의, ②그 지급기준에 대하여는 “대통령령과 의정비심의위원회의 결정”에 기속받는(「지방자치법」 제33조제2항) 대신 “의정활동비심의위원회의 심의ㆍ의결”에 기속되도록(제주특별자치도법 제46조제2항) 하여 같은 조 제1항의 자치입법권의 확대에 대응되는 통제수단을 설정한 것으로 볼 수 있습니다.

○ 법문상으로도 제주특별자치도법 제46조제2항에서는 “제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의ㆍ의결한다”고 하고 있으므로 도조례로 정하는 것과 의정활동비심의위원회에서 심의ㆍ의결하는 대상이 같은데, 만일 비용의 종류 및 지급기준을 정할 때 절차상 도조례가 먼저 제정되고 이에 따라 의정활동비심의위원회가 심의를 하여야 한다고 해석한다면 의정활동비심의위원회에서는 효력이 발생한 도조례를 사후승인하는 역할만을 하여 사실상 아무런 역할도 하지 못하는 유명무실한 기구가 되므로, 같은 조 제2항에서 독립적으로 의정활동비심의위원회를 두도록 한 실익이 없게 됩니다.

○ 제주특별자치도법이 제주특별자치도에 대하여 자치권을 넓게 인정하고자 한 법이라고 하더라도, 제주특별자치도의회가 타 지방자치단체의 의회와 달리 아무런 견제도 받지 않고 비용의 종류와 지급기준을 자유로이 정할 수 있어야 한다거나「지방자치법」에 따른 의정비심의위원회와 달리 제주특별자치도법 제46조제2항에 따른 의정활동비심의위원회를 유명무실의 기구로 해석하여야 할 합리적인 이유라거나 특별한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 같은 항에 따른 의정활동비심의위원회는 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 지급기준을 정하는 사전심의기구로 보아야 합니다.

○ 따라서 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 기준은 의정활동비심의위원회의 심의를 거친 후 이에 맞추어 도조례로 정하여야 합니다.
나. 질의 나에 대하여

○ 제주특별자치도법 제46조제2항에 따르면, “제1항의 규정에 의한 비용의 종류 및 지급기준을 심의ㆍ의결하기 위하여” 의정활동비심의위원회를 둔다고 하고 있으므로 비용의 종류 및지급기준을 정하는 도조례는 의정활동비심의위원회에서 심의ㆍ의결한 사항에 따라야 하며, 만일 도조례 제ㆍ개정시 심의ㆍ의결사항이 반영되지 않는다면 의정활동비심의위원회를 별도로 두고 있는 입법취지에 반하게 되는 것입니다.

○ 또한 지방자치법령에서 의정활동비 등의 종류와 그 기준이 모두 정해져 있고 의정비심의위원회는 법령에서 정해진 기준에 따라 금액을 정하는 것과는 달리, 제주특별자치도법에서는 의정활동비심의위원회가 그 종류 및 기준을 정하도록 되어 있으므로, 지방자치법령에서 정하고 있는 의정활동비의 종류 및 기준을 의정활동비심의위원회의 의결사항으로 대체하고자 한 것입니다.

○ 그런데 의정활동비심의위원회가 의정활동비 등의 종류 및 기준을 정할 때에 기존의 도조례에 정해져 있는 종류 및 기준에 기속된다면 의정활동비심의위원회는 사전심의기구로서 어떠한 역할도 할 수 없고, 조례가 개정되는 것에 맞추어 승인하는 기구에 그치게 될 것이며, 결국 다시 도의회가 자신이 받는 비용을 결정하게 되므로, 이는 제주특별자치도법 제46조제2항의 사전심의기구로서의 의정활동비심의위원회를 둔 취지에 반하게 될 것입니다.

○ 따라서 도의회는 도조례로 도의원에게 지급하는 비용의 종류 및 그 지급기준을 정함에 있어서 의정활동비심의위원회가 정하는 비용의 종류 및그 지급기준에 따라야 하나, 의정활동비심의위원회는 그 비용의 종류 및 지급기준을 심의ㆍ의결함에 있어서 기존의 도조례에 기속되지 않습니다.
질문: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제79조 및 제84조(교육위원회의 설치 여부 및 그 소관사항의 범위) 관련
답변: 가. 질의 가에 대하여

○「지방자치법」 제56조에 따르면, 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 소관 의안과 청원 등을 심사ㆍ처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사ㆍ처리하기 위한 특별위원회 두 종류의 위원회를 둘 수 있고,「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제79조에 따르면, 제주특별자치도는「지방자치법」 제56조의 규정에 불구하고 도의회에 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 함)에 관한 소관사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 상임위원회(이하 “교육위원회”라 함)를 두도록 하고 있습니다.

○ 그리고「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제6조제1항에 따르면,같은 법은 제주특별자치도의 조직ㆍ운영, 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등에 있어서 다른 법률의 규정에 우선하여 적용하도록 하고 있습니다.

○ 따라서 제주특별자치도는「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제79조에 따라 도의회에 교육ㆍ학예에 관한 소관사항을 심의ㆍ의결하기 위한 교육위원회를 설치하여야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여

○「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제84조제1항 및 제2항에 따르면, 교육위원회는제주특별자치도의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 함)에 관한 조례안(제1호), 예산안 및 결산(제2호), 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 사항(제3호), 기채안(제4호), 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항(제5호), 도조례로 정하는 중요재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항(제6호), 도조례로 정하는 공공시설의 설치ㆍ관리 및 처분에 관한 사항(제7호), 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산외 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항(제8호), 청원의 수리와 처리(제9호), 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항(제10호), 그 밖에 법령과 도조례에 의하여 그 권한에 속하는 사항(제11호) 등을 심의ㆍ의결하도록 하고, 위 제5호 내지 제11호에 규정된 사항에 대하여 행한 교육위원회의 의결은 도의회 본회의 의결로 본다고 규정하고 있습니다.

○ 그리고같은 법 제85조에 따르면, 도의회 및 교육위원회에서 심의ㆍ의결할 사항에 관한 의안은 도교육감, 도의회 재적위원 5분의 1 이상 또는 의원 10인 이상과 교육위원회 재적위원 3분의 1 이상이 연서로 발의하도록 하고 있고, 본회의의 의결로 보는 의안과 본회의에서 의결한 의안은 교육위원회 및 본회의에서 의결된 날부터 5일 이내에 도교육감에게 이송되도록하고 있으며,같은 법 제96조제2항에 의해 적용되는「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따르면, 도교육감은 제주특별자치도의 교육ㆍ학예에 관한 집행기관입니다.

○ 위에서 본 바와 같이, 교육위원회가 심의ㆍ의결할 사항을「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제84조제1항에서 정하고 있고, 교육위원회의 심의ㆍ의결사항에 대한 집행기관이같은 법 제96조제2항에 따라 도교육감이라는 점을 고려하면, 제주특별자치도의 사무 중에서 교육ㆍ학예와 연관되어 제주특별자치도지사가 집행하는 사무에 대하여는 교육위원회가 아닌 관련 상임위원회에서 심의ㆍ의결하여야 할 것이므로, 제주특별자치도의회 교육위원회가 심의ㆍ의결하는같은 법 제84조제1항의 소관사항에는 교육감이 집행하는 제주특별자치도의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예에 관한 사무만 포함된다고 할 것입니다.
질문: 제주특별자치도와 외국을 왕래하는 여객선에서의 카지노업 허가권자(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제171조 등 관련)
답변: 「관광진흥법」 제5조제1항 및 제21조제1항제2호에서는 카지노업을 경영하려는 자는 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 하고, 문화체육관광부장관은 우리나라와 외국을 왕래하는 여객선에서 카지노업을 하려는 경우로서 대통령령으로 정하는 요건에 맞는 경우 등에만 카지노업을 허가할 수 있다고 규정하고 있는데,「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별자치도법”이라 함) 제171조제1항에 따라「관광진흥법」 제5조제1항 및 제21조에 따른 문화체육관광부장관의 권한은 제주특별자치도지사의 권한으로 이양되었습니다.
그런데, 제주특별자치도법 제3조에서 이 법은 제주특별자치도의 관할구역에 한하여 적용한다고 규정하고 있는바, 제주특별자치도와 외국을 왕래하는 여객선(제주특별자치도 안에 있는 항만 외에는 국내 다른 항만에 정박하지 아니함을 전제하며, 이하 같음)에서 카지노업을 하려는 자는 제주특별자치도법 제171조에 따라 제주특별자치도지사의 허가를 받아야 하는지 아니면「관광진흥법」 제5조에 따라 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 제주특별자치도법 제171조제1항에 따르면「관광진흥법」 제5조제1항 및 제21조에 따른 카지노업 허가권은 제주특별자치도지사에게 이양된 점, 제주특별자치도법 제171조제2항에 따르면 여객선에서의 카지노업 허가 요건을 제주특별자치도조례(이하 “도조례”라 함)로 정할 수 있도록「관광진흥법」 제21조제1항제2호를 열거하고 있는 점 등을 종합하면,제주특별자치도법 제171조제1항에 따라 “대한민국과 외국을 왕래하는 여객선”에서의 카지노업의 허가권이 제주특별자치도지사에게 이양되었다는 것은 “제주특별자치도 관할구역 안의 항만과 외국의 항만을 왕래하는 여객선”에서의 카지노업의 허가권이 제주특별자치도지사에게 이양된 것으로 해석하는 것이 타당하다 할 것입니다.
또한, 구제주특별자치도법(2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정ㆍ시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음)에서는 제주특별자치도지사에게 이양되는 권한에「관광진흥법」 제5조제1항만 포함되고같은 법 제21조제1항은 포함되어 있지 않았고,같은 법 제21조제1항의 허가 요건을 도조례로 정할 시에는 미리 문화체육관광부장관과 협의하도록 하고 있었으나, 구제주특별자치도법이 2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정되어「관광진흥법」에 따른 문화체육관광부장관의 권한 대부분이 제주특별자치도지사의 권한으로 이양되면서, 제주특별자치도지사에게 이양되는 권한에「관광진흥법」 제21조에 따른 허가 권한이 포함됨을 명확히 하였고, 도조례를 정할 때 미리 문화체육관광부장관과 협의하도록 한 내용을 삭제하였는바, 해당 법 개정으로 제주특별자치도 관할구역에서의 카지노업 허가권은 문화체육관광부장관으로부터 제주특별자치도지사에게 이양되었다고 보는 것이 타당할 것입니다.
한편, 제주특별자치도와 외국을 왕래하는 여객선은 제주특별자치도의 해양 관할구역 밖의 영해 및 공해를 통항하는 점을 고려하여 이는 제주특별자치도의 관할범위를 벗어나므로 경우에 따라 문화체육관광부장관이 해당 여객선에서의 카지노업 허가권자가 될 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 국내 다른 항만에는 정박하지 아니하는 한 여객선의 항로를 제한하는 규정이 없고, 해당 여객선이 제주특별자치도의 해양 관할구역 밖의 영해 및 공해를 통항할 것은제주특별자치도법 제171조에 따라 여객선에서의 카지노업 허가권이 제주특별자치도지사로 이양될 때부터 미리 예견된 것이라 할 수 있으며, 만약 위 의견과 같이 해석한다면 제주특별자치도지사는 제주특별자치도와 외국을 왕래하는 여객선에서의 카지노업 허가권을 대부분 행사할 수 없게 되어제주특별자치도법 제171조가 실효성이 없는 규정이 될 뿐만 아니라「관광진흥법」상의 카지노업 허가권한을 제주특별자치도지사에게 이양한제주특별자치도법의 입법취지에도 반하는 불합리한 결과를 가져올 수 있으므로 타당하지 않다 할 것입니다.
따라서, 제주특별자치도와 외국을 왕래하는 여객선에서 카지노업을 하려는 자는제주특별자치도법 제171조에 따라 제주특별자치도지사의 허가를 받아야 할 것입니다.
질문: 제주특별자치도의회 교육의원의 도의원으로서의 지위와 권한의 범위(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제63조 등 관련)
답변: 제주특별법 제6조제1항본문에서는같은 법은 제주특별자치도의 조직ㆍ운영, 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있고,같은 법 제36조제1항에서는 도의회의원의 정수는「공직선거법」 제22조제1항ㆍ제3항 및 제4항에도 불구하고 41명 이내에서제주특별법 제38조에 따른 도의회의원 선거구 획정위원회가 정하는 바에 따라 제주특별자치도조례로 정한다고 규정하고 있으며,제주특별법 제63조에서는 제주특별자치도는「지방자치법」 제56조에도 불구하고 도의회에 교육ㆍ학예에 관한 소관사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 교육위원회를 둔다고 규정하고 있고,같은 법 제64조제1항에서는 교육위원회는 9명으로 구성하되, 도의회의원 4명과 교육의원 5명으로 구성한다고 규정하고 있는바,이 사안은 도의회 교육의원이 제주특별자치도교육감이 관장하는 교육ㆍ학예에 관한 사무 외에 제주특별자치도지사가 관장하는 사무에 관한 각종 의안에 대해서도 도의회의 본회의 의사참여권이 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,제주특별법 제63조에서는 제주특별자치도는 도의회에 교육위원회를 둔다고 규정하면서 교육위원회를 교육ㆍ학예를 소관사항으로 하는 도의회의 상임위원회라고 규정하고 있고,같은 법 제64조제1항에서는 교육위원회는 9명으로 구성하되, 도의회의원 4명과 교육의원 5명으로 구성한다고 규정하면서 교육의원을 별도로 선출한 도의회의원이라고 규정하여 교육의원을 도의회의원의 정수에 포함시키고 있으므로, 교육의원도 그 선출 방식만 다를 뿐 도의회의원인 것은 문언상 분명하다고 할 것입니다.
다음으로, 제주특별법령에는 교육의원의 의사참여권을 제한하는 명문의 규정이 없고, 지방자치법 제71조 등에 따라 도의회의 회의진행과 내부규율 등에 필요한 사항을 규정하고 있는 「제주특별자치도의회 회의규칙」에서도 도의회의원은 재적의원 5분의 1 이상의 연서로 의안을 발의하고(제22조제1항), 본회의에서 질의ㆍ토론 및 표결을 할 수 있으며(제32조제1항 본문), 교육행정을 포함한 도정 전반 또는 특정 분야를 대상으로 제주특별자치도지사 또는 제주특별자치도교육감에게 질문을 할 수 있다(제78조제1항)고 규정하면서 교육의원을 다른 도의회의원과 구별하지 않고 있고, 교육의원의 의사참여권을 제한하거나 다른 도의회의원들과 본회의 의사참여권을 달리 보아야 할 근거 규정이 없는 점에 비추어 볼 때, 교육의원의 의사참여권이 제주도특별자치도교육감이 관장하는 교육ㆍ학예에 관한 사무에 국한되는 것으로 볼 수 없으므로 결국 교육의원은 제주특별자치도지사가 관장하는 사무에 관한 각종 의안에 대해서 도의회의 본회의 의사참여권을 가진다고 할 것입니다.
한편, 제주특별법 제68조제1항에서 교육위원회는 제주특별자치도의 교육ㆍ학예에 관한 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다고 하면서 그 의결사항으로 조례안(제1호), 예산안과 결산(제2호), 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 사항(제3호), 공채(公債) 모집안(제4호), 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항(제5호), 제주특별자치도조례로 정하는 중요재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항(제6호), 제주특별자치도조례로 정하는 공공시설의 설치ㆍ관리 및 처분에 관한 사항(제7호), 법령과 제주특별자치도조례에서 정한 사항을 제외한 예산 외 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항(제8호), 청원의 수리와 처리(제9호), 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항(제10호) 및 그 밖에 법령과 제주특별자치도조례에 따라 그 권한에 속하는 사항(제11호)을 규정하고 있으므로 교육의원의 의사참여권도 제주특별자치도교육감이 관장하는 교육ㆍ학예에 관한 사무로 제한된다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 제주특별법 제68조제1항은 도의회의 상임위원회 중의 하나인 교육위원회의 의결사항을 정하고 있는 것임이 문언상 명백하고, 이를 제주특별자치도지사가 관장하는 사무에 관한 각종 의안에 대한 교육의원의 도의회의 본회의 의사참여권을 제한하는 근거규정으로 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도의회 교육의원은 제주특별자치도교육감이 관장하는 교육ㆍ학예에 관한 사무 외에 제주특별자치도지사가 관장하는 사무에 관한 각종 의안에 대해서도 도의회의 본회의 의사참여권이 있다고 할 것입니다.
질문: 조례로 법률에서 규정한 개발사업 외의 개발사업을 추가로 경관위원회 심의 대상으로 정할 수 있는지(「경관법」 제27조 및 제30조 등 관련
답변: 「경관법」 제27조제1항에서는「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업을 시행하려는 자는 개발사업에 따른 지구의 지정이나 사업계획의 승인 등을 받기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의를 거치도록 하고 있고, 그 위임에 따른「경관법 시행령」 제19조에서는 경관위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발사업의 범위와 관련하여 별표의 사업으로서,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역에서 시행하는 개발사업 대상지역 면적이 3만제곱미터 이상인 개발사업(제1호), 도시지역 외의 지역에서 시행하는 개발사업의 경우에는 개발사업 대상지역 면적이 30만제곱미터 이상인 개발사업(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
 그리고 사회기반시설 사업의 경우에는같은 법 제26조제1항에서「도로법」에 따른 도로(제1호),「철도건설법」에 따른 철도시설(제2호), 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 시설(제5호) 등의 사회기반시설 사업으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 사업을 실시하려고 하는 경우에 대하여, 건축물의 경우에는같은 법 제28조제1항에서 중점경관관리구역의 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물(제2호), 그 밖에 관할지역의 경관관리를 위하여 필요한 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물(제4호) 등에 대하여 각각 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의를 받도록 규정하고 있습니다.
한편,「경관법」 제29조제1항본문에서는 경관과 관련된 사항에 대한 심의 또는 자문을 위하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사등 소속으로 경관위원회를 두도록 규정하고 있고, 같은 법 제30조제1항제5호에서는 제26조에 따른 사회기반시설 사업의 경관 심의를, 같은 항 제6호에서는 제27조에 따른 개발사업의 경관심의를, 같은 항 제7호에서는 제28조에 따른 건축물의 경관심의를, 같은 항 제8호에서는 “그 밖에 경관에 중요한 영향을 미치는 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항”을 각각 경관위원회의 심의 사항으로 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「경관법 시행령」 제24조에서는 「경관법」 제25조제2항에 따라 비용 등을 지원받는 경관협정의 결정(제1호), 다른 법령에서 경관위원회의 심의를 받도록 규정한 사항(제2호), 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항(제3호)을 「경관법」 제30조제1항제8호에 따른 경관위원회의 심의를 거쳐야 할 사항으로 규정하고 있는바,이 사안은 사회기반시설 사업이나 건축물의 건축과 달리 「경관법」에서 직접 경관심의위원회의 심의 대상을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있지 않은 개발사업의 경우에도 「경관법」 제30조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제24조제3호에 따라 경관위원회의 심의를 받도록 조례로 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례로 규율하려는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에 국가의 법령이 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지로서 각 지방자치단체가 이를 별도로 규율하는 것을 용인하지 않는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례로 해당 사항을 규율할 수 없다고 할 것입니다(대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결례참조).그리고, 「경관법」의 입법연혁을 살펴보면, 종전의 「경관법」(2013. 8. 6. 법률 제12013호로 전부개정되어 2014. 2. 7. 시행되기 전의 것) 제24조제1항제5호 및 종전의 「경관법 시행령」(2014. 2. 4. 대통령령 제25150호로 전부개정되어 2014. 2. 7. 시행되기 전의 것) 제17조제3호에서는 경관위원회의 심의 대상으로 “경관에 중요한 영향을 미치는 사항”으로서 “해당 지방자치단체의 조례로 정한 사항”이라고 규정하여, 경관 심의 대상을 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있었습니다.
 그런데, 이 규정은 그 후 「경관법」이 법률 제12103호로 전부개정되면서, 경관 심의 대상을 사회기반시설 사업, 개발사업 및 건축물의 건축으로 구분하여 법률에서 직접 규정하고 그 중 사회기반시설과 건축물의 경우에는 경관 심의 대상을 조례로써 추가로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 둔 반면(법 제26조제1항제5호 및 제28조제1항제4호), 개발사업의 경우에는 그와 같이 조례에 위임하는 별도의 규정을 두고 있지 않게 되었습니다.
 이와 같이 경관 심의 대상을 법률에서 직접 세분하여 규정한 취지는, 사회기반시설 사업 등 대규모 개발사업의 경우 국토경관에 미치는 영향이 큼에도 불구하고 이를 관리할 수 있는 법적 근거가 미흡하여 일부 지방자치단체에서 조례 등에 근거하여 경관 심의를 시행하였던 점을 고려하여, 이에 대한 경관 심의 제도의 법적 근거를 법률에 직접 마련함으로써 이를 전국에 걸쳐 동일하게 규율하려는 것입니다(2013. 8. 6. 법률 제12013호로 전부개정되어 2014. 2. 7. 시행된 「경관법」 전부개정이유서 및 국회심사보고서 참조).이와 같은 「경관법」의 입법연혁에 비추어 보면, 개발사업의 경우에는 「경관법」 제27조제1항 및 같은 법 시행령 제19조에 의하여 법령으로 정하여진 개발사업 외의 사업을 경관위원회의 심의를 받도록 조례로 추가적으로 정하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 하고, 따라서, 비록 「경관법 시행령」 제24조제3호에서 “그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항”을 경관위원회의 심의 대상으로 하는 규정을 두고 있더라고, 이 규정은 경관위원회의 심의와 관련하여 「경관법」 제30조제1항제1호부터 제7호까지의 사항 외의 사항 중 「경관법 시행령」 제24조제1호 및 제2호에 해당하는 사항을 제외하고 경관에 중요한 영향을 미치는 사항이 있으면 그 지방의 실정에 맞게 이를 조례로 규율할 수 있다는 의미로 제한하여 해석되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「경관법」 제27조에 따른 경관위원회의 심의 대상이 아닌 개발사업에 대하여, 조례로 경관위원회의 심의를 받도록 정할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 지방공기업에 대한 지하수개발ㆍ이용의 허가 범위(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제380조 등 관련)
답변: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제380조제1항에서는 제주특별자치도지사는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리를 위하여「먹는물관리법」 제3조제3호에 따른 먹는샘물을 제조ㆍ판매하려는 경우(제1호), 제주특별법 제382조에 따라 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우(제4호) 등에는 지하수개발ㆍ이용의 허가를 해서는 안 된다고 규정하고 있고,같은 법 제380조제2항에서는 제1항에도 불구하고 지하수의 적정한 보전ㆍ관리에 지장이 없는 범위에서 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있는 경우를 규정하고 있습니다.
이와 같이 제주특별법 제380조제1항에서는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리를 위하여 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우 등에는 원칙적으로 지하수개발ㆍ이용 허가를 금지하면서 같은 조 제2항 각 호로 열거된 경우에 한해 예외적으로 금지된 허가를 허용해 주려는 것이므로 예외적으로 허가해 줄 수 있는 대상은 엄격히 해석할 필요가 있습니다.
그런데 예외적으로 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있는 경우를 규정하고 있는 제주특별법 제380조제2항제1호에서는 제주특별자치도가 설립한 지방공기업에게 지하수개발ㆍ이용 허가가 원칙적으로 제한되는 상업적 이용 행위를 구체적으로 명시하여 허가할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 도지사가 지정ㆍ고시하는 지역에서 상업적 이용 행위 중 일부를 허가할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 항 제3호에서는 공공급수를 위한 경우에 대해 규율하면서 구체적인 행위를 명시하고 있지 않습니다.
이러한 규정 체계를 고려하면 제주특별법 제380조제2항제1호에 따라 지방공기업에 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있는 경우는 같은 조 제1항제4호에 따라 지하수개발ㆍ이용 허가가 제한되는 지하수자원 특별관리구역이 아닌 곳에서 같은 조 제1항제1호부터 제3까지의 행위를 하는 경우로 한정된다고 보는 것이 해당 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
한편 제주특별법 제382조제1항에 따르면 지하수자원 특별관리구역은 지하수위가 현저하게 낮아지고 있거나 낮아질 우려가 높은 지역(제1호), 장래 용수 수요를 위하여 지하수의 개발ㆍ이용을 제한할 필요가 있는 지역(제3호)에 해당하는 지역 등 지하수의 수량과 수질보전이 필요한 지역을 대상으로 제주특별자치도지사가 지정하여 관리하고 있는 점을 고려할 때 해당 구역에서의 지하수개발ㆍ이용의 허가는 관련 규정을 엄격하게 적용할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제380조(지하수개발ㆍ이용허가의 제한 및 취소) ① 도지사는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제379조제1항에 따른 허가를 하여서는 아니 된다.1. 「먹는물관리법」 제3조제3호에 따른 먹는샘물을 제조ㆍ판매하려는 경우2. 「먹는물관리법」 제3조제3호의3에 따른 먹는염지하수를 제조ㆍ판매하려는 경우3. 지하수를 100분의 98 이상 이용하여 음료류 또는 주류 등을 제조ㆍ판매하려는 경우4. 제382조에 따라 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우5. 제1호부터 제4호까지의 사항 외에 지하수의 오염과 과다개발의 방지를 위하여 도조례로 정하는 경우② 도지사는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리에 지장이 없는 범위에서 제379조제1항에 따른 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있다.1. 제주자치도가 「지방공기업법」에 따라 설립한 지방공기업이 제1항제1호부터 제3호까지에 해당하는 행위를 하려는 경우2. 도지사가 지정ㆍ고시하는 지역에서 「먹는물관리법」 제3조제3호의2에 따른 염지하수를 이용하여 제1항제3호에 해당하는 행위를 하려는 경우3. 상수도용 또는 가뭄 해소 등에 필요한 공공 농업용 지하수 개발 등의 공공급수를 위한 경우로서 도조례로 정하는 경우③ (생 략)제382조(지하수자원 특별관리구역의 지정 및 관리) ① 도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 지하수자원 특별관리구역으로 지정ㆍ고시할 수 있다. 이를 변경할 경우에도 또한 같다.1. 지하수위가 현저하게 낮아지고 있거나 낮아질 우려가 높은 지역2. 해수 또는 염수 침입의 우려가 높거나 지하수 중의 염소이온 농도가 먹는물 수질기준을 초과하고 있는 지역3. 장래 용수 수요를 위하여 지하수의 개발ㆍ이용을 제한할 필요가 있는 지역4. 제1호부터 제3호까지에서 규정한 사항 외에 지하수의 수량과 수질보전을 위하여 도조례로 정하는 지역② ∼ ④ (생 략)
질문: “주차장”으로 도시관리계획의 결정 및 지형도면이 고시된 토지를 행정청이 토지구획정리사업을 시행하여 노외주차장을 설치한 다음 사인(私人)에게 매각하여 사인이 그 주차장을 소유하고 있는 경우 재산세 경감 여부(「지방세특례제한법」 제84조 등 관련)
답변: 「지방세특례제한법」 제84조제2항에서는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에서는 “공공시설”을 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설로 정의하고 있으며,같은 법 시행령 제4조에서는같은 법 제2조제13호에서 “대통령령으로 정하는 공공용시설”로 항만ㆍ공항ㆍ운하ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거(제1호), 행정청이 설치하는 주차장(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
그런데, 이 사안과 같이 “주차장”으로 도시관리계획의 결정 및 지형도면이 고시된 토지를 행정청이 토지구획정리사업(「토지구획정리사업법」이 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되고 「도시개발법」이 제정됨에 따라 토지구획정리사업은 도시개발사업으로 명칭이 변경됨)을 시행하여 노외주차장을 설치한 다음 이를 사인(私人)에게 매각하여 사인이 그 주차장을 소유하고 있는 경우, 해당 토지에 대한 재산세를 「지방세특례제한법」 제84조제2항에 따라 50% 경감할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 이 사안의 토지가「지방세특례제한법」 제84조제2항에 따른 재산세 경감대상인「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설, 그 중에서도같은 법 시행령 제4조제2호의 “행정청이 설치한 주차장”을 위한 토지로 볼 수 있는지에 대하여 살펴보면, 여기에서 말하는 공공시설은 직접적으로 널리 일반 공중의 이용을 위하여 설치ㆍ관리되는 도로, 공원, 수도 등과 같은 공공용 시설 등을 의미한다고 할 것이므로, “행정청이 설치하는 주차장”은 그 주차장을 행정청이 설치하였을 뿐만 아니라 그 운영 역시 행정청이 계속하는 시설을 의미하는 것으로 볼 것이지, 주차장의 설치만 행정청이 하고 그 후 그 주차장의 소유권이 사인에게 이전되었는데도 계속해서 재산세가 감경되어야 한다고 볼 수는 없을 것인바, 이 사안 토지의 경우는 비록 행정청이 주차장을 설치하였으나 그 후 사인에게 매각하여 현재 사인이 그 주차장을 소유ㆍ운영하고 있으므로 더 이상 공공시설을 위한 토지가 아니라 할 것입니다.
한편,「지방세특례제한법」 제84조제2항에서 공공시설을 위한 토지에 대하여 재산세 경감을 규정하고 있는 취지는,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라도시관리계획결정이 있는 경우,같은 법 제58조, 제64조에 따라 도시계획시설부지는 공공시설이 설치되기 전이라도 공공시설의 설치가 예정되어 있으므로 도시관리계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있는 개발행위 또는 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없게 되는 등 해당 도시계획시설부지에 관한 재산권을 제한하는 결과를 초래하게 되므로, 이러한 토지에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감해 주려는 것인데, 이 사안 토지는 “주차장”으로 도시관리계획의 결정 및 지형도면이 고시된 후 이미 행정청이 토지구획정리사업을 시행하여 노외주차장을 설치한 다음 사인에게 매각한 토지이므로 재산세 경감제도를 둔 취지와는 다른 토지에 해당한다고 할 것이고, 아울러 매수자로서도 매입 당시 이미 이 사안 토지가 주차장 용도로 제한되어 있다는 사실을 알고 있었을 것이며, 그렇다면 새로운 재산권 제한이 수반되지 않는 이러한 사안의 경우까지 재산세를 경감해 주는 것은「지방세특례제한법」 제84조제2항의 입법취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
아울러, 처음부터 사인이 설치하는 노외주차장인 경우에는 재산세 경감을 못 받는 반면에, 이 사안과 같이 행정청이 토지구획정리사업을 시행하면서 설치한 노외주차장을 사인이 매수한 경우에는 현재는 그 소유자가 사인인 경우에도 재산세 경감을 받을 수 있다고 본다면, 형평성에도 문제가 있다고 할 것입니다.
따라서, “주차장”으로 도시관리계획의 결정 및 지형도면이 고시된 토지를 행정청이 토지구획정리사업을 시행하여 노외주차장을 설치한 다음 사인에게 매각하여 사인이 그 주차장을 소유ㆍ운영하고 있는 경우로서 현재까지 도시관리계획의 결정이나 지형도면의 고시가 변경되지 않은 경우, 해당 토지에 대한 재산세를「지방세특례제한법」 제84조제2항에 따라 50% 경감할 수는 없다고 할 것입니다.