질문: 「지방자치법」 제123조제4항에 따라 일반직 지방공무원으로 보해야 하는 시의 부시장을 임기제공무원으로 보할 수 있는지(「지방자치법」 제123조제4항 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조)「지방자치법」 제123조제1항제3호에서는 시의 부시장의 수는 1명으로 하도록 하면서, 같은 조 제4항에서 시의 부시장은 일반직 지방공무원으로 보하도록 규정하고 있을 뿐, 시의 부시장을 임기제공무원으로는 보할 수 없다는 것을 명시적으로 규정하고 있지는 않으나,「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “지방분권법”이라 함) 제42조제1항에서는「지방자치법」 제123조제1항(각주: 지방분권법 제42조제1항에서는 “「지방자치법」 제110조제1항에도 불구하고 인구 100만 이상 대도시의 부시장은 2명으로 한다. 이 경우 부시장 1명은 「지방자치법」 제110조제4항에도 불구하고 일반직, 별정직 또는 임기제 지방공무원으로 보(補)할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이는 2021년 1월 12일 법률 제17893호로「지방자치법」이 전부개정됨에 따른 조문 변경이 반영되지 않은 것(해당 조문 변경에 관한 사항은 2022년 4월 26일 법률 제18851호로 일부개정된 지방분권법에 반영되어 2023년 4월 27일 시행 예정)으로,지방분권법 제42조제1항에서 규정하고 있는 “「지방자치법」 제110조”는 현행 “「지방자치법」 제123조”를 의미함.)에도 불구하고 “인구 100만 이상 대도시의 부시장은 2명으로 한다”고 규정하면서, 이 경우의 부시장 1명은 같은 조 제4항에도 불구하고 “일반직, 별정직 또는 임기제 지방공무원으로 보(補)할 수 있다”고 규정하여「지방자치법」에 대한 특례를 두고 있는바, 이는「지방자치법」 제123조제4항에 따라 보할 수 있는 일반직 지방공무원에 임기제공무원이 포함되지 않음을 전제로, 인구가 100만 이상인 대도시에 한정하여 부시장을 2명으로 하고, 그 부시장 2명 중 1명은 임기제공무원 등으로도 임용할 수 있도록 특례를 둔 것으로서, 대도시에 2명의 부시장을 두는 경우에도 그 중 1명은 「지방자치법」 제123조제4항의 원칙에 따라 임기제공무원이 아닌 일반직 지방공무원을 보해야 한다는 취지가 있다고 보아야 합니다.
또한「지방자치법」 제123조제4항의 위임에 따른같은 법 시행령 제71조제7항에서는 시의 부시장의 직급에 대해 인구 수를 기준으로 지방서기관, 지방부이사관 또는 지방이사관으로만 구분하여 규정하고 있는 데 비하여, 같은 조 제9항에서는지방분권법 제42조제1항후단에 따른 부시장은 지방이사관, 별정직 2급상당 지방공무원이나 지방임기제공무원으로 보한다고 규정하고 있고,「지방자치법」 제125조의 위임에 따라 지방자치단체에 두는 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원을 규정하고 있는「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제31조제1항에서는 “「지방공무원법」 제29조의4에 따른 개방형직위로 지정된 실장ㆍ국장ㆍ과장ㆍ담당관 등 보조ㆍ보좌기관의 직위와 소속기관의 장이나 그 보조ㆍ보좌기관의 직위는 이 영에서 규정된 직급기준에도 불구하고 임기제공무원으로 임명할 수 있다”고 하여 임기제공무원으로 임명할 수 있는 직위를 규정(각주: 「지방자치법」 제132조제2항에서는 읍장ㆍ면장ㆍ동장에 대해서도 일반직 지방공무원으로 보하도록 규정하고 있고, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제14조 및 별표 3에서 읍장ㆍ면장ㆍ동장의 직급을 포함하여 시ㆍ군ㆍ구 본청에 두는 실장ㆍ국장ㆍ담당관과 과장 등 보조ㆍ보좌기관 등의 직급기준을 정하고 있는데, 같은 규정 제31조제1항에 따라 읍장ㆍ면장ㆍ동장을 임기제공무원으로 보하는 경우가 있음.)하면서 그 대상에 읍장ㆍ면장ㆍ동장 등과 달리 부시장은 포함하고 있지 않은바, 이러한 관련 규정의 내용과 체계에 비추어 보더라도「지방자치법」 제123조제4항에 따라 부시장으로 보할 수 있는 일반직 지방공무원에 임기제공무원이 포함된다고 보기는 어렵습니다.
아울러「지방공무원법」 제25조의5제1항에서는 “전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무”를 담당하게 하기 위하여 경력직공무원을 임용할 때에 임기제공무원을 임용할 수 있도록 규정하고 있으므로, 원칙적으로 임기제공무원을 임용하기 위해서는 그 직위의 업무상 성격이 전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무에 해당하여야 할 것인데, 시의 부시장은「지방자치법」 제123조제5항에 따라 해당 지방자치단체의 장을 보좌하여 사무를 총괄하고, 소속 직원을 지휘ㆍ감독하며,같은 법 제124조에 따라 지방자치단체의 장이 궐위된 경우 등에 그 권한을 대행하거나 출장 등의 사유가 있는 경우에 직무를 대리하게 되는바, 이에 따르면 시의 부시장은 일반적으로 시의 행정업무 전반을 총괄하는 직위로서 원칙적으로 그 업무의 성격상 임기제공무원을 임용하기에 적합한 직위라고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편「지방공무원법」 제2조제2항제1호에서는 경력직공무원의 한 종류로 일반직공무원을 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분에서는 “근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우”를 규정하여 경력직공무원의 범위에 임기제공무원을 포함하고 있어 법문언상 일반직 지방공무원의 범위에 임기제공무원이 포함되므로, 임기제공무원을 시의 부시장으로 임용하는 것도 일반직 지방공무원으로 보하는 경우에 해당한다고 보는 의견이 있으나,「지방공무원법」 제2조제2항의 관련 내용은 경력직공무원 중에서 한시적으로 임용할 필요가 있는 직위에 대하여 임기제공무원 제도를 신설하여 일정 기간의 임기 동안만 근무하도록 하면서, 그 신분보장이 되는 기간을 임기 동안으로 특정하기 위한 취지(각주: 2012. 10. 17. 의안번호 제1902218호로 발의된 지방공무원법 일부개정법률안에 대한 국회 행정안전위원회 검토보고서 참조)에서 규정된 것인바, 해당 내용만을 근거로 임기제공무원을 “전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무를 담당하게 하기 위하여” 한정적으로 임용할 수 있도록 규정한「지방공무원법」 제25조의5제1항의 문언을 벗어나 모든 일반직 지방공무원 직위에 대해서 임기제공무원을 임용할 수 있다고 확대하여 해석할 수 없으므로 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
또한 임기제공무원 제도는 공무원 직종 체계를 간소화하는 등의 내용으로 2012년 12월 11일 법률 제11531호로「지방공무원법」이 일부개정되면서 도입된 것으로, 2021년 1월 12일 법률 제17893호로「지방자치법」이 전부개정된 이후에도 여전히 시의 부시장을 일반직 지방공무원으로 보하도록 규정하고 있는 것에는 시의 부시장을 임기제공무원으로도 보할 수 있도록 하려는 취지가 있다고 보아야 한다는 의견도 있으나,「지방자치법」에서 시의 부시장을 일반직 지방공무원으로 보하도록 하는 규정은 1994년 3월 16일 법률 제4741호로「지방자치법」이 일부개정되면서 처음 규정된 이래 현재까지 유지된 것으로서,「지방자치법」 제123조제4항에 따라 시의 부시장으로 보해야 하는 일반직 지방공무원에 임기제공무원이 포함되지 않는다고 명시적으로 규정하지 않은 것은 공무원 직종 개편에 따라 종전에 특수경력직공무원에만 포함되었던 계약직공무원이 임기제공무원으로 일부 전환되면서 경력직공무원에도 포함되도록 재분류된 사항을「지방자치법」에 반영하지 못한 것일 뿐, 시의 부시장을 비롯하여「지방자치법」상 규정하고 있는 일반직 지방공무원의 범위에 종전의 계약직공무원의 성격을 가지고 있는 임기제공무원을 일률적으로 포함하려는 취지는 아니라고 할 것이므로, 그러한 의견도 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서「지방자치법」 제123조제4항에 따라 일반직 지방공무원으로 보해야 하는 시의 부시장은 임기제공무원으로 보할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항「지방자치법」 제123조제4항에 따른 일반직 지방공무원에 임기제공무원이 포함되는지 여부를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞지방자치법제123조(부지사ㆍ부시장ㆍ부군수ㆍ부구청장) ① 특별시ㆍ광역시 및 특별자치시에 부시장, 도와 특별자치도에 부지사, 시에 부시장, 군에 부군수, 자치구에 부구청장을 두며, 그 수는 다음 각 호의 구분과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 시의 부시장, 군의 부군수 및 자치구의 부구청장의 수: 1명으로 한다.②ㆍ③ (생 략)④ 시의 부시장, 군의 부군수, 자치구의 부구청장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 그 직급은 대통령령으로 정하며 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임명한다.⑤ㆍ⑥ (생 략)지방공무원법제2조(공무원의 구분) ① 지방자치단체의 공무원(지방자치단체가 경비를 부담하는 지방공무원을 말하며, 이하 “공무원”이라 한다)은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다.② “경력직공무원”이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.1. 일반직공무원: 기술ㆍ연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원2. 특정직공무원: 공립 대학 및 전문대학에 근무하는 교육공무원, 교육감 소속의 교육전문직원 및 자치경찰공무원과 그 밖에 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원3. 삭제③ㆍ④ (생 략)제25조의5(근무기간을 정하여 임용하는 공무원) ① 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무를 담당하게 하기 위하여 경력직공무원을 임용할 때에 일정기간을 정하여 근무하는 공무원(이하 “임기제공무원”이라 한다)을 임용할 수 있다.② (생 략)지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법제42조(인구 100만 이상 대도시의 보조기관 등) ①「지방자치법」 제110조제1항에도 불구하고 인구 100만 이상 대도시의 부시장은 2명으로 한다. 이 경우 부시장 1명은「지방자치법」 제110조제4항에도 불구하고 일반직, 별정직 또는 임기제 지방공무원으로 보(補)할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)