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질문: 배출시설 등을 설치ㆍ운영하려는 자가 환경부장관의 허가 없이 배출시설 등을 설치할 수 있는지 여부(「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」 제6조 등 관련)
답변: 먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )그런데「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」 제6조제1항각 호 외의 부분 전단에서는 허가를 받아야 하는 주체를 배출시설등을 “설치ㆍ운영하려는 자”라고 규정하고 있는바, 문언상 배출시설등을 설치하려는 자란 배출시설등을 설치할 의도가 있으나 설치 행위는 착수하지 않은 상태에 있는 자를 의미한다고 보아야 합니다.
그리고「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」에서는같은 법 제6조에 따른 허가를 신청하려는 자에게 배출시설등의 설치 계획에 관한 사항에 대하여 사전협의를 신청할 수 있도록 하고 있고(제5조제1항제1호), 허가 신청 시 배출시설등의 설치 및 운영 계획을 담은 통합환경관리계획서를 제출하도록 하고 있으며(제6조제4항제1호), 배출시설등의 전부 또는 일부의 설치 등을 완료하고 해당 시설을 가동하려는 경우에는 환경부장관에게 가동개시 신고를 하도록 규정하고 있는바(제12조제1항), 환경오염시설의 통합관리에 관한 법령에서는 배출시설등의 설치 전에 사전협의 및 허가신청 절차를 통해 설치ㆍ운영 계획이 적절한지 여부와 허가기준의 준수 여부 등을 살펴, 적합할 경우 환경부장관이 허가를 하고 허가받은 내용에 따라 배출시설등을 설치한 후 가동이 가능한 상태가 되면 가동개시 신고를 하도록 하는 일련의 절차를 규정하고 있다고 해석하는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.
한편 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」 제6조제1항 각 호 외의 부분 전단에서 규정하고 있는 배출시설등을 “설치ㆍ운영하려는 자”란 배출시설등을 “설치하여 운영하려는 자”를 의미한다고 보아야 하므로 운영 행위까지 이르지 않았다면 같은 전단의 허가 없이 배출시설등을 설치할 수 있다는 의견이 있으나, 벌칙규정인 같은 법 제38조제1호, 제40조제1호 및 제42조제1호에서는 배출시설등의 운영과 별개로 “같은 법 제6조에 따른 허가 없이 배출시설등을 설치하는 경우”도 처벌하는 규정을 두고 있는 점을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」 제6조에 따른 허가 절차는 허가기준 준수 및 기술 검토 등 상당한 기간이 소요되고, 배출시설등 설치ㆍ운영허가 신청서나 통합환경관리계획서 내용을 수정ㆍ보완하는 경우가 자주 발생하는데 이러한 절차 완료 전에 허가 없이 배출시설등을 설치할 수 있다고 볼 경우 허가를 받으려는 자가 보완사항 등을 이행할 수 없거나 이미 설치된 배출시설등을 제거하고 새롭게 설치해야 하는 등의 불이익한 상황이 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜ 관계 법령＞

○ 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」제6조(통합허가) ① 환경에 미치는 영향이 큰 업종으로서 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장(이하 "통합관리사업장"이라 한다)에서 배출시설등(제10조제1항 각 호의 구분에 따른 허가 또는 승인을 받거나 신고를 하여야 하는 배출시설등만 해당한다)을 설치ㆍ운영하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 업종은 제24조제2항에 따른 최적가용기법 기준서의 준비 상황 등을 고려하여 2021년 12월 31일까지 단계적으로 정할 수 있다.1. 제2조제1호가목에 따른 대기오염물질 중 환경부령으로 정하는 대기오염물질이 연간 20톤 이상 발생하는 사업장2. 「물환경보전법」 제2조제4호의 폐수를 일일 700세제곱미터 이상 배출하는 사업장② ㆍ ③ (생 략)④ 제1항에 따른 허가 또는 제2항에 따른 변경허가를 신청하거나 변경신고를 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항(변경허가의 경우에는 다음 각 호의 어느 하나의 사항 중 변경된 사항만 해당하며, 변경신고의 경우에는 제1호, 제3호, 제4호 또는 제6호의 사항 중 변경된 사항만 해당한다)을 포함한 통합환경관리계획서를 첨부하여 환경부장관에게 제출하여야 한다.1. 배출시설등 및 방지시설의 설치 및 운영 계획2. 배출시설등에서 배출되는 오염물질등이 주변 환경에 미치는 영향을 환경부령으로 정하는 바에 따라 조사ㆍ분석한 배출영향분석 결과3. 사후 모니터링 및 유지관리 계획4. 환경오염사고 사전예방 및 사후조치 대책5. 제5조제2항에 따른 사전협의 결과의 반영 내용(제5조제3항에 따라 사전협의 결과를 통지받은 신청인이 그 결과를 반영하여 허가 또는 변경허가를 신청하는 경우만 해당한다)6. 제1호부터 제5호까지에서 규정한 사항 외에 환경부령으로 정하는 사항⑤ 제1항에 따른 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장으로서 통합관리사업장이 아닌 사업장에서 배출시설등(제10조제1항 각 호의 구분에 따른 허가 또는 승인을 받거나 신고를 하여야 하는 배출시설등만 해당한다)을 설치ㆍ운영하려고 하거나 설치ㆍ운영중인 자는 제1항에 따른 허가를 신청할 수 있다. 이 경우 해당 사업장은 통합관리사업장으로 보아 이 법의 해당 규정을 적용한다.⑥ 제5항에 따라 제1항에 따른 허가를 신청하는 자에 대하여는 제4항에 따른 통합환경관리계획서에 포함되어야 할 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 제외할 수 있다.제7조(허가기준 등) ① 환경부장관은 제6조에 따른 허가 또는 변경허가를 하는 경우에는 다음 각 호의 허가기준을 충족하는지를 검토하여야 한다.1. 배출시설등에서 배출하는 오염물질등을 제8조제1항 전단에 따른 허가배출기준 이하로 처리할 것2. 사람의 건강이나 주변 환경에 중대한 영향을 미치지 아니하도록 배출시설등을 설치ㆍ운영할 것3. 환경오염사고의 발생으로 오염물질등이 사업장 주변 지역으로 유출 또는 누출될 경우 사람의 건강이나 주변 환경에 미칠 수 있는 영향을 방지하기 위한 환경오염사고 사전예방 및 사후조치 대책을 적정하게 수립할 것② ∼ ⑥ (생 략)
질문: 법률 제8014호 「하수도법」 부칙 제6조제1항에 따라 제45조의 개정규정에 따른 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자로 보는 범위(법률 제8014호 「하수도법」 부칙 제6조제1항 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인데,(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조) 개정법률 제45조에서는 구 오수분뇨법 제35조에서 별개의 업종으로 구분하고 있던 분뇨등수집ㆍ운반업과 정화조청소업을 분뇨수집ㆍ운반업으로 통합하면서,같은 법부칙 제6조제1항에서는 개정법률 시행 당시 구 오수분뇨법 제35조의 규정에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업 또는 정화조청소업의 허가를 받은 자는 제45조의개정규정에 따른 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자로 본다고 규정하는 한편, 개정법률 시행 당시 분뇨등수집ㆍ운반업 또는 정화조청소업에 대한 복수의 허가를 받은 자에 대해서는 별도의 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
그런데 법령의 개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는구법질서에서신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 기능을 수행하고, 특정 대상에 대한 신구법령의 적용관계를 분명하게 규정함으로써 종전의 규정에 따라 성립된 기득권을 보호하려는 성격을 가지는 것으로서(각주: 법제처 2021. 6. 4.회신 21-0070 해석례참조), 개정법률에서 부칙 제6조제1항을 둔 취지도 구 오수분뇨법 제35조의 규정에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업 또는 정화조청소업의 허가를 받은 자에 대하여는 해당 업종이 개정법률에 따라 ‘분뇨수집ㆍ운반업’으로 통합된 이후에도 구 오수분뇨법에서 인정하고 있던 법적 지위를 그대로 인정하려는 것인바(각주: 법제처 2008. 2. 29.회신 07-0470 해석례참조), 개정법률 시행 당시 구 오수분뇨법 제35조의 규정에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업의 허가와 정화조청소업의 허가를 각각 받아 2개 업종을 함께 영위하고 있던 자의 경우에는 개정법률 부칙 제6조제1항에 따라 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 2개 받은 자로 보는 것이 구 오수분뇨법령에 따라 성립된 기득권을 보호하고 그 법적 지위를 그대로 인정하려는 경과조치의 성격 및 같은 규정의 입법취지에 부합하는 해석일 것입니다.
또한 개정법률 부칙 제6조제3항에서는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)이 구 오수분뇨법에 따라 분뇨 등 관련 영업을 허가함에 있어서 그 영업구역 또는 영업대상을 정하거나 그 밖의 조건을 붙인 경우에는 제45조제5항의개정규정에 따라 그 영업구역 또는 영업대상을 정하거나 그 밖의 조건을 붙인 것으로 본다”고 규정하고 있는데, 이는 개정법률이 시행된 이후에도 구 오수분뇨법 제35조에 따라 허가받은 대로 분뇨등수집ㆍ운반업과 정화조청소업의 영업대상이 법률이 개정된 이후에도 그대로 유지될 수 있도록 한 것인바(각주: 법제처 2008. 2. 29.회신 07-0470 해석례및 2011. 4. 5. 법률 제10552호로 전부개정되어 2011. 10. 6. 시행된「하수도법」개정이유 참조), 개정법률에 따라 업종이 통합되었다고 하더라도 통합된 업종간의 영업대상이 구분되는 이상 종전의 분뇨등수집ㆍ운반업의 허가와 정화조청소업의 허가는 별개로 각각 인정된다고 보는 것이 개정법률 부칙 제6조제3항의 규정취지에도 부합하는 해석입니다.
그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것인데(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조), 구 오수분뇨법 제35조의 규정에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업의 허가와 정화조청소업의 허가를 각각 받아 2개 업종을 함께 영위하고 있던 자를 개정법률 제45조에 따른 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 1개만 받은 자로 본다고 해석하게 된다면, 이는 법령의 명시적인 근거 없이 사업자가 허가권자로부터 받은 2개 허가 중 1개의 허가에 대한 효력만을 인정하는 것이고, 그에 따라 사업자는 개정법률 부칙 제6조제3항에 따라 각각 인정받은 영업대상 중 일부를 상실하게 됨은 물론, 2개 중 1개의 영업에 대해서는 그 사업을 양도할 수 없게 되어 향후 재산상의 손해가 발생하게 될 수도 있는바, 이는 법령의 명시적인 근거 없이 사업자에게 불리한 방향으로 확장ㆍ유추해석하는 것으로서 타당하지 않습니다.
따라서 개정법률 시행 당시 구 오수분뇨법 제35조의 규정에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업의 허가와 정화조청소업의 허가를 각각 받아 2개 업종을 함께 영위하고 있던 자는 개정법률 부칙 제6조제1항에 따라 제45조의개정규정에 따른 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 2개 받은 자로 보아야 합니다.
＜관계 법령＞하수도법(2006년 9월 27일 법률 제8014호로 전부개정된 것)제45조(분뇨수집ㆍ운반업) ① 분뇨를 수집(개인하수처리시설의 내부청소를 포함한다)ㆍ운반하는 영업(이하 “분뇨수집ㆍ운반업”이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항 중 환경부령이 정하는 중요한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 변경신고를 하여야 한다.② ∼ ⑦ (생 략)법률 제8014호하수도법부칙제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다.제2조(다른 법률의 폐지)오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률은 이를 폐지한다.제6조(분뇨 등 관련 영업에 관한 경과조치) ① 이 법 시행당시 종전의「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」 제35조의 규정에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업 또는 정화조청소업의 허가를 받은 자는 제45조의개정규정에 따른 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자로 본다.② (생 략)③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 종전의「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」에 따라 분뇨 등 관련 영업을 허가함에 있어서 그 영업구역 또는 영업대상을 정하거나 그 밖의 조건을 붙인 경우에는 제45조제5항의개정규정에 따라 그 영업구역 또는 영업대상을 정하거나 그 밖의 조건을 붙인 것으로 본다.
질문: 보금자리주택지구 조성사업으로 인하여 필요하게 된 수도공사를 수도사업자 대신 해당 사업의 시행자가 직접 하는 경우 원인자부담금의 부담주체(「수도법」 제71조 등 관련)
답변: 「수도법」 제3조ㆍ제4조ㆍ제12조ㆍ제39조ㆍ제43조ㆍ제70조,「지방자치법」 제9조등의 관련 규정을 종합하여 보면, 지방자치단체의 관할 지역에 수도의 공급이 필요한 경우에는「수도법」등 관계 법령에 다른 특별한 규정이 없는 한 해당 지역의 수도사업자인 지방자치단체가 비용을 부담하여 수도를 설치할 의무가 있다 할 것인데,「수도법」 제71조제1항에 따르면 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있도록 하고 있는바, 결국 일정한 지역에 수도를 공급하는 수도사업자에게 수도시설의 설치의무가 있다 하더라도 수도사업자는 해당 수도시설의 설치 등에 대한 원인을 제공한 자에게 해당 수도시설의 설치 등에 필요한 비용을 최종적으로 부담시킬 수 있도록 한 것이라 할 것입니다.
한편「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(이하 “보금자리주택법”이라 함) 제2조 등에 따르면 보금자리주택지구 조성사업은 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 국민주택기금을 지원받아 임대ㆍ분양을 목적으로 공급하는 주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되는 주택지구를 조성하는 사업을 말하는데,「수도법」 제71조 및같은 법 시행령 제65조에서는 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 그 수도공사를 하는 데에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있도록 하면서 그 원인 제공자의 범위에 주택단지 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자가 포함되도록 하고 있는바, 보금자리주택지구 조성사업은 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공하는 것으로서「수도법」 제71조에 따른 원인자부담금의 부과 대상에 포함된다 할 것입니다.
그런데「수도법」 제71조에 따른 원인자부담금은 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우로서 수도사업자가 해당 수도공사를 하는 것 또는 해당 수도공사로 설치한 수도시설로 수돗물을 공급함에 있어서 수도사업자가 이미 설치한 기존의 수도시설이 이용되는 것을 전제로 해당 수도공사를 하는 데에 필요한 비용과 기존 수도시설의 이용 분량에 상응하는 기존 수도시설의 설치 비용을 그 공사 및 이용의 원인을 제공한 자에게 최종적으로 부담시키는 것이라 할 것입니다.
그렇다면 이 사안의 경우와 같이 수도사업자가 수도공사를 하지 않고 수도공사의 원인을 제공한 자가 수도사업자를 대신하여 해당 수도공사에 소요되는 비용을 모두 부담하여 직접 공사를하며, 그 공사로 인하여 설치된 수도시설이 해당 지역에 수돗물을 공급하는 수도사업자인 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 해당 수도시설로 수돗물을 공급함에 있어서 수도사업자인 지방자치단체가 설치한 기존의 수도시설을 이용하지 않는 경우에는「수도법」 제71조에 규정된 원인자부담금의 부과 요건을 갖추지 못한 것이라 할 것이므로 이러한 경우에는「수도법」 제71조에 따른 원인자부담금을 부과할 수 없다 할 것입니다.
아울러 2007년도에「수도법」이 개정되면서 수도시설을 손괴하는 사업 또는 행위도 수도시설 공사의 한 원인인 점에서 손괴자부담금도 원인자부담금의 일종으로 볼 수 있다고 보아 손괴자부담금 조항을 원인자부담금 조항에 함께 통합하여 규정한 개정 연혁과「수도법」 제71조 및같은 법 시행령 제65조의 규정 내용을 종합하여 보면, 수도시설의 유지에 관한 비용은 수도시설을 손괴하는 사업 또는 행위로 인한 원인자부담금, 즉 종전의 손괴자부담금에만 포함되는 항목이라 할 것인바, 수도시설을 손괴하는 사업 또는 행위로 인한 원인자부담금이 문제되는 것이 아닌 이 사안의 경우에 있어서의 원인자부담금에 대하여는 수도시설의 유지에 관한 비용이 포함된다고 볼 수 없다 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 남양주시는「수도법」 제71조에 따라 산정된원인자부담금을 보금자리주택지구 조성사업의 시행자에게 부담하게 할 수 없습니다.
질문: 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자의 변경신고에 대하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 필요한 조건을 붙일 수 있는지 여부(「하수도법」 제45조 등 관련)
답변: 먼저「하수도법」 제45조제5항에 따라 ‘영업구역 또는 영업대상을 정하거나 필요한 조건’을 붙이는 것은 분뇨수집ㆍ운반업이라는 영업활동에 제한을 가하는 것으로서 엄격히 해석해야 할 것인데,「하수도법」 제45조의 문언을 살펴보면, 같은 조 제1항에서는 허가와 변경신고를 구분하여 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 ‘허가’에 대해서만 조건을 부과하도록 명시적으로 규정하고 있으므로 문언상 변경신고에 대하여 같은 조 제5항이 적용될 수 없다고 보아야 할 것입니다.
또한「하수도법」 제45조제2항부터 제4항까지의 규정에서는 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받으려는 자는 허가 신청 전에 사업계획서를 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고 그 적합 여부를 검토할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제44조에서는 분뇨수집ㆍ운반업 허가의 절차를 정하면서 담당 공무원이 일정한 정보에 대해서는 행정정보의 공동이용 등을 통하여 그 행정정보를 직접 확인하도록 규정하고 있으나, 변경신고에 대해서는같은 법에서 별도로 사업계획서의 제출 등을 규정하고 있지 아니하고, 같은 법 시행규칙 제45조제2항에서 변경신고의 절차에 대하여 규정하면서 일정한 기한 내에 변경내용에 대한 증빙서류만을 제출하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합하면 분뇨수집ㆍ운반업의허가와 변경신고는 별개의 절차라 할 것이므로 명시적인 근거 없이 허가에 관한 규정을 변경신고에까지 적용하는 것은 불합리하다고 할 것입니다.
아울러, 변경허가와 변경신고에 대한「하수도법」 제45조의 입법연혁을 보면, 분뇨수집ㆍ운반업은 2007년 9월 28일「하수도법」에 흡수되어 폐지되기 전까지「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」(이하 “오폐수처리법”이라 함)에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업으로 규정되어 있었고,같은 법 제35조제1항에서는 분뇨등관련영업(분뇨등수집ㆍ운반업, 분뇨등처리업, 정화조청소업 및 오수처리시설등관리업)의 허가를 받은 자가 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에는 변경허가 또는 변경신고를 하여야 한다고 규정하고 있었던바, 당시의 오폐수처리법 제35조에서는 변경허가와 변경신고를 서로 다른 의미로 구분하여 사용하고 있었습니다.
 만일 변경신고가 실질적으로 변경허가를 규정한 것이었다면 위와 같이 ‘변경신고’라는 용어를 별도로 사용할 필요는 없었을 것입니다.
따라서 이러한 법령의 규정 및 입법연혁을 종합하면 허가에 대한 변경신고는 분뇨수집ㆍ운반업의 허가와는 별개의 신고로 보아야 할 것이고,「하수도법」 제45조제5항에서는 허가에 대해서만 조건을 부과할 수 있도록 규정하고 있으므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 변경신고에 대해서는 조건 등을 부과할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 사전환경성검토 대상 면적을 산정함에 있어 해당 허가 신청 외에 허가 신청된 다른 개발사업 면적도 포함되는지(구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 7 관련)
답변: 구「환경정책기본법」(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제25조의2에서는 사전환경성검토는「환경영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 행정계획과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업을 대상으로 실시하되, 사전환경성검토의 대상이 되는 행정계획ㆍ개발사업의 종류ㆍ규모 및 보전이 필요한 지역의 범위 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 구「환경정책기본법 시행령」(2012. 7. 20. 대통령령 제23967호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제7조에서는 법 제25조의2제2항에 따른 사전환경성검토의 대상이 되는 행정계획ㆍ개발사업의 종류ㆍ규모 및 보전이 필요한 지역의 범위와 법 제25조의3제2항에 따른 사전환경성검토협의의 구체적인 요청시기는 별표 2와 같다고 규정하고 있고,같은 영 별표 2제2호 비고 제7호에서는 사전환경성검토대상 면적 미만으로 이미 허가를 받은 개발사업 지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하려는 경우로서 그 추가 개발사업의 허가를 신청하는 날을 기준으로 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업 면적과 당해 허가를 신청한 사업계획 면적의 합이 “허가를 받아 추가로 개발하려는 사업계획 면적이 최소 사전환경성검토대상 면적의 30퍼센트 이상이고 이미 허가를 받은 개발사업 면적과의 합이 최소 사전환경성검토대상 면적 이상이 되는 경우”(가목), “허가를 받아 추가로 개발하려는 사업계획 면적과 이미 허가를 받은 개발사업 면적의 합이 최소 사전환경성검토대상 면적의 130퍼센트 이상이 되는 경우”(나목)에는 추가로 개발하려는 사업을 사전환경성검토대상에 포함하도록 규정하고 있는바,이 사안은 구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 제7호에 따라 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업 면적과 해당 허가를 신청한 사업계획 면적을 합산하여 사전환경성검토 대상 여부를 판단할 때, 해당 허가를 신청한 개발사업 면적 외에 허가 절차가 진행 중인 다른 개발사업의 면적을 합산할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조).그런데, 구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 제7호에서는 이미 허가를 받은 개발사업 지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하려는 경우에는 새로 개발사업 허가를 신청하는 날부터 10년 이내에 “이미 허가를 받은 개발사업 면적”과 “당해 허가를 신청한 사업계획 면적”의 합을 기준으로 사전환경성검토 대상 여부를 판단하도록 명확히 규정하고 있습니다.
따라서, 해당 규정에 따라 사전환경성검토 대상 여부를 판단하기 위하여 개발사업 면적을 합산할 수 있는 대상은 이미 허가받은 개발사업과 해당 허가를 신청한 개발사업 면적으로 한정된다고 할 것입니다.
한편, 사전환경성검토 대상이 되는 것을 회피하기 위해 동일인이 하나의 사업을 여러 사업으로 나누어 허가를 신청하는 경우를 방지할 필요가 있다는 이유에서, 비슷한 시기에 개발사업허가를 신청한 경우까지 합산해서 사전환경성검토 대상을 판단해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, “비슷한 시기”가 어느 정도의 기간인지에 대한 명확한 기준이 없을 뿐만 아니라 허가 신청된 다른 개발사업에 대한 허가 여부가 결정되지 않은 상황에서 단지 앞으로 연접한 토지에 대해 개발사업 허가가 있을 수 있다는 이유만으로 사업계획 면적을 합산하여야 한다고 보는 것은 명문의 규정을 벗어나 해당 규정을 지나치게 확대해석하는 것이 되어 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
다만, 하나의 사업자가 사전환경성검토 대상이 되는 것을 회피하기 위해 하나의 사업을 여러 사업으로 나누어 허가를 신청하는 경우와 같이 허가 신청된 여러 사업이 실질적으로는 하나의 사업목적을 달성하기 위해 서로 연관되어 있는 경우에는 이를 하나의 사업으로 보아 각각 따로 신청된 사업면적을 합산할 수 있을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호 비고 제7호에 따라 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업 면적과 해당 허가를 신청한 사업계획 면적을 합산하여 사전환경성검토 대상 여부를 판단할 때, 해당 허가를 신청한 개발사업 면적 외에 허가 절차가 진행 중인 다른 개발사업의 면적을 합산할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 사전환경성검토 재협의 및 변경내용에 대한 협의 등의 대상인지를 판단함에 있어서의 사업면적의 의미(「환경정책기본법」 제26조의2 등 관련)
답변: 「환경정책기본법」 제3조제7호에 따르면, 사전환경성검토란 환경에 영향을 미치는 행정계획의 수립 또는 개발사업의 허가 등을 함에 있어서 해당 행정계획 또는 개발사업에 대한 대안의 설정ㆍ분석 등 평가를 통하여 미리 환경측면의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제25조의2에 따르면, 사전환경성검토의 대상은「환경영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 행정계획과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업으로 한다고 규정되어 있으며,같은 법 시행령 제7조제1항ㆍ별표 2 제1호가목(4)에 따르면,「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 경제자유구역개발계획 및 경제자유구역의 지정을 사전환경성검토 대상으로 하고 있습니다.
그리고,「환경정책기본법」 제26조의2제1항 및같은 법 시행령 제11조제1항에 따르면, 관계 행정기관의 장이 사전환경성검토서를 통보받은 후 당초 협의한 사업규모보다 행정계획을 100분의 30 이상 확대하는 경우에는 검토서를 재작성하여 협의기관의 장에게 재협의를 요청하도록 하고 있고,같은 법 제26조의2제2항 및같은 법 시행령 제11조제2항에 따르면, 사전환경성검토 재협의 대상에 해당하지 아니하는 경우로서 행정계획을 당초 협의한 사업면적보다 100분의 10 이상 100분의 30 미만 확대하는 경우에는 미리 협의기관의 장과 변경내용에 대하여 협의하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제4조, 제7조의2, 제9조 및같은 법 시행령 제6조부터 제10조까지의 규정 등에 따르면, 경제자유구역에서 실시되는 개발사업의 시행자는 지식경제부장관에게 경제자유구역의 지정은 요청할 수 없으나, 경제자유구역개발계획의 변경을 요청할 수 있도록 하고 있고, 개발사업시행자는 경제자유구역개발사업 실시계획을 작성하거나 변경할 경우 지식경제부장관의 승인을 받도록 하고 있으며, 경제자유구역개발계획의 변경에 있어서 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거치지 아니할 수 있는 경미한 사항을 정하면서 지식경제부장관이 경제자유구역에서 개발사업시행자별로 개발사업을 추진하도록 하는 지구(이하 “단위개발사업지구”라 함)의 면적을 그 기준으로 하고 있습니다.
이 사안에서는 지식경제부장관이 경제자유구역개발계획 및 경제자유구역 지정에 대하여 사전환경성검토협의를 하고 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 위 개발계획을 수립ㆍ확정하여 경제자유구역으로 지정한 후, 일부 단위개발사업지구의 사업면적을 확대하는 경우 사전환경성검토 재협의 및 변경내용에 대한 협의의 대상인지를 판단함에 있어서의 사업면적은 경제자유구역 전체의 사업면적을 말하는지 아니면 경제자유구역의 단위개발사업지구의 사업면적을 말하는지가 문제됩니다.
앞에서 살펴본「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」의 규정들을 종합해 보면, 경제자유구역에서의 개발사업은 개발사업시행자별로 그 단위개발사업지구의 개발사업을 추진할 수 있고, 개발사업시행자에게 경제자유구역개발계획의 변경 요청, 경제자유구역개발사업의 실시계획의 작성, 실시계획의 승인신청 및 변경신청 권한 등을 부여하고 있습니다.
이와 같이, 경제자유구역에서 개발계획 및 개발사업이 단위개발사업지구별로 수립되고 실시되는 경우, 그 단위개발사업지구는 개발사업시행자별로 개발사업이 추진되므로 그 단위개발사업지구는 상호 개별적, 독립적이고 경제자유구역개발계획의 내용과 그 계획의 변경은 단위개발사업지구별로 가분적이라 할 것인바, 당초 경제자유구역개발계획을 수립ㆍ확정하고 이에 대하여 사전환경성검토협의를 하였다 하더라도 경제자유구역개발계획의 내용과 그 계획 변경의 가분적인 성격상「환경정책기본법」 제26조의2제1항 및 제2항에 따른 사전환경성검토재협의, 변경내용에 대한 협의의 대상인지를 판단함에 있어서의 사업면적은 단위개발사업지구별 사업면적으로 보아야 할 것입니다(법제처 2007.3. 9.회신 07-0013 해석례).만약, 경제자유구역에서 개발계획 및 개발사업이 단위개발사업지구별로 수립되고 실시됨에도 불구하고 사전환경성검토 재협의, 변경내용에 대한 협의의 대상인지를 판단함에 있어서의 기준이 되는 사업면적을 당초 협의한 경제자유구역 전체의 사업면적으로 해석할 경우, 단위개발사업지구별로 사업면적이 대규모로 확대되어 그 확대되는 사업면적에 대하여 미리 환경측면의 적정성 및 입지의 타당성 등의 검토가 필요함에도 불구하고 지정된 경제자유구역의 사업면적 전체의 기준에서 보면「환경정책기본법」 제26조의2제1항 및 제2항에 따른 재협의 또는 변경내용에 대한 협의의 기준에 미치지 못하게 되는 경우가 있게 되고, 이로 인하여 사전환경성검토 재협의 또는 변경내용에 대한 협의를 하지 못한다면 이는 사전환경성검토 재협의 또는 변경내용에 대한 협의제도의 취지와 맞지 아니하게 됩니다.
따라서, 경제자유구역에서 단위개발사업지구별로 경제자유구역개발계획이 수립ㆍ시행되는 경우 사전환경성검토 재협의 및 변경내용에 대한 협의의 대상인지를 판단함에 있어서의 기준이 되는 사업면적은 단위개발사업지구의 사업면적을 말합니다.
질문: 사후관리 방법으로서 발생가스 관리방법이 개정되었으나 부칙에 경과규정이 없는 경우, 개정 전부터 사후관리 중인 매립시설에 대한 개정 규정의 적용 가부(「폐기물관리법 시행규칙」 별표 19 등 관련)
답변: 「폐기물관리법」 제50조제1항전단에서 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 후 폐기물처리시설을 설치한 자(제25조에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자를 포함함)는 그가 설치한 폐기물처리시설의 사용을 끝내거나 폐쇄하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관에게 신고하여야 하고,같은 법 제50조제2항,같은 법 시행령 제24조본문 및 별표 3의 제2호가목에 따르면 신고를 한 자 중 매립시설을 사용종료하거나 폐쇄한 자는 그 시설로 인한 주민의 건강ㆍ재산 또는 주변환경의 피해를 방지하기 위하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 침출수(浸出水)처리시설을 설치ㆍ가동하는 등의 사후관리를 하여야 하며,같은 법 제50조제4항에서는 환경부장관은 제2항에 따라 사후관리를 하여야 하는 자가 이를 제대로 하지 아니하는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 시정을 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이에 따라,같은 법 시행규칙 제70조제1항 및별표 19 제3호마목2)에 따르면, 법 제50조제2항에 따른 사후관리 기준 및 방법 중 발생가스 관리방법(유기성폐기물을 매립한 폐기물매립시설만 해당함)에 대해 “발생가스는 포집하여 소각처리하거나 발전ㆍ연료 등으로 재활용하여야 한다”고 규정하고 있는데, 이는구「폐기물관리법 시행규칙」(2000. 12. 30. 환경부령 제104호로 개정되어 2001. 1. 1. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “종전 폐기물관리법 시행규칙” 이라 함) 별표 14의 제3호마목(2)에서 발생가스 관리방법에 대해 대기로 방출하는 방법으로 정하고 있던 것을 2000. 12. 30. 환경부령 제104호로 개정(시행일: 2001. 1. 1.)되면서 소각 또는 재활용하도록 규정함에 따라 현재까지 동일하게 규정하고 있는 것으로,개정「폐기물관리법 시행규칙」(2000. 12. 30. 환경부령 제104호로 개정되어 2001. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “개정 폐기물관리법 시행규칙” 이라 함) 부칙에서는 발생가스 관리방법의 개정규정에 대한 경과규정을 두지 아니하였는바, 이 사안에서는 개정 폐기물관리법 시행규칙의 시행일인 2001. 1. 1. 전부터 사후관리 중인 매립시설에 대해 적용되는 발생가스 관리방법은 종전폐기물관리법 시행규칙에 따라 대기로 방출하는 방법으로 해야 하는지, 아니면 개정폐기물관리법 시행규칙에 따라 포집하여 소각 또는 재활용하는 방법으로 해야 하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 종전폐기물관리법 시행규칙에 따라 사용종료 또는 폐쇄신고를 한 후 사후관리 중인 매립시설에 대해발생가스 관리방법을 변경하는 개정폐기물관리법 시행규칙을 시행하려면 변경된 기준에 맞게 발생가스를 포집하여 소각하거나 재활용하기 위한 시설을 새로 설치할 필요가 있고 그에 따른 비용과 시간이 소요되므로 일정한 기간 내에 새로운 요건을 갖추도록 할 필요가 있는데, 이러한 경우 종전에 사후관리를 하고 있던 매립시설에 대해 언제까지 개정된 기준에 적합한 시설을 갖추도록 하는 유예기간을 두었어야 함에도 이러한 유예기간을 두지 않았을 뿐만 아니라,이 사안에서의 매립시설은 2001. 1. 1. 전에 종전의 사후관리 기준에 맞게 사후관리계획서를 첨부하여 매립시설의 사용종료 또는 폐쇄신고를 완료하고 그에 적합한 시설을 갖추어 사후관리를 하고 있었는데, 개정폐기물관리법 시행규칙이 2000. 12. 30. 공포된 후 경과규정이 없다는 이유로 일정한 유예기간 없이 2001. 1. 1.부터 바로 발생가스를 소각 또는 재활용해야 한다고 본다면 이는 과도한 규제라 하지 않을 수 없고, 나아가 2001. 1. 1. 이후에도 종전의 사후관리 방법으로 발생가스를 처리해왔으나 현재까지 이를 이유로 시정명령을 받는 등의 제재를 받은 바가 없다면, 법령 개정 후 13년이 경과된 시점인 2001. 1. 1. 부터 개정된 사후관리 방법에 따라야 한다는 주장은 그 전부터 매립시설을 사후관리하고 있는 자의 신뢰를 부당하게 침해하는 것이라 할 것입니다.
따라서, 2001. 1. 1. 전부터 사후관리 중인 매립시설에 대해 적용되는 사후관리 기준으로서 발생가스 관리방법은 종전 규정에 따라 대기로 방출하는 방법이라고 할 것입니다.
질문: 산업단지에서 폐기물처리시설을 설치·운영하는 자가 반입할 수 있는 폐기물의 범위(「폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제5조 관련)
답변: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 함) 제5조제1항에서는 산업단지 또는 공장을 개발ㆍ설치ㆍ증설하려는 자는 그 산업단지 또는 공장에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 직접 설치ㆍ운영하거나 타인으로 하여금 설치ㆍ운영하도록 해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제7조에서는같은 법 제5조 또는 제6조제1항에 따라 폐기물처리시설을 설치해야 하는 자는 미리 그 시설의 부지 확보계획을 해당 산업단지 등의 개발ㆍ설치ㆍ증설 계획에 포함시키는 등의 조치를 해야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제3조제1항에서는폐기물시설촉진법 제5조제1항에 따라 폐기물처리시설을 설치해야 하는 자에 대하여 연간 폐기물 발생량이 2만톤 이상이고 조성면적이 50만제곱미터 이상인 산업단지 또는 연간 폐기물 발생량이 1만톤 이상이고 조성면적이 15만제곱미터 이상인 공장을 개발ㆍ설치 또는 증설하려는 자로 규정하고 있는바,이 사안은폐기물시설촉진법 제5조제1항에 따라 산업단지를 개발ㆍ설치ㆍ증설하려는 자가 그 산업단지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 타인으로 하여금 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하도록 하는 경우, 해당 규정에 따라 그 폐기물처리시설에서 처리할 수 있는 폐기물은 “그 산업단지에서 발생하는 폐기물”로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).그런데, 폐기물시설촉진법은 폐기물처리시설의 부지 확보 촉진과 그 주변지역 주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하고 주변지역 주민의 복지를 증진함으로써 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지하기 위한 것으로서(제1조), 이러한 목적을 달성하기 위해 산업단지를 개발ㆍ설치ㆍ증설하려는 자로 하여금 그 산업단지에서 발생되는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하도록 규정하고 있고(제5조), 폐기물처리시설을 설치해야 하는 자는 미리 그 시설의 부지 확보계획을 해당 산업단지 등의 개발ㆍ설치ㆍ증설 계획에 포함시키는 등의 조치를 해야 한다고(제7조) 규정하고 있으나, 폐기물처리시설의 설치 기준, 허가 절차, 운영 방법에 대한 규제 등 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영에 수반되는 제반 사항에 대해서는 규정하고 있지 않으며, 산업단지에서 폐기물을 처리하려는 경우 그 산업단지에 설치된 폐기물처리시설을 이용해야 하는 등의 폐기물처리방법에 관한 규정을 두고 있지 않습니다.
그렇다면, 특정한 폐기물처리시설에 대해 다른 법령에 따라 폐기물처리에 관한 제한을 할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 폐기물시설촉진법 제5조제1항은 같은 법이 목적으로 하고 있는 폐기물처리시설의 원활한 설치를 위하여 일정 규모 이상의 산업단지 및 공장을 개발ㆍ조성하는 자로 하여금 폐기물처리시설을 설치하도록 하고 그 부지를 확보하도록 하는 의무를 부과하고 있는 규정으로 보아야 할 것이지, 폐기물처리시설에서 처리할 수 있는 폐기물의 범위까지 규정한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 폐기물시설촉진법 제5조제1항에 따라 산업단지를 개발ㆍ설치ㆍ증설하려는 자가 그 산업단지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 타인으로 하여금 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하도록 하는 경우, 해당 규정에 따라 그 폐기물처리시설에서 처리할 수 있는 폐기물은 “그 산업단지에서 발생하는 폐기물”로 한정된다고 볼 수 없습니다.
질문: 「상수원관리규칙」 제15조제2호 각 목 외의 부분 중 “원거주민 또는 주민”에 “법인”이 포함되는지 여부(「상수원관리규칙」 제15조제2호나목 등 관련)
답변: “주민”이란 일정한 지역에 살고 있는 “사람”을 의미하는데(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )「상수원관리규칙」 제15조제2호각 목 외의 부분에서는 그 밖의 건축물 또는 공작물(이하 “건축물등”이라 함)의 신축 또는 증축의 주체를 상수원보호구역(이하 “보호구역”이라 함)에 거주하는 일정한 주민인 “원거주민”(같은 규칙 제2조제4호), “보호구역에 거주하는 주민” 또는 “보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민”이라고 각각 규정하고 있으므로 건축물등을 신축 또는 증축할 수 있는 주체는 보호구역에 “거주”하여야 하므로 실제 거주가 가능하지 않은 “법인”이 “원거주민 또는 주민”에 포함된다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
(각주: 법제처 2017. 10. 30.회신 17-0395 해석례참조 )그리고 “주민”에 대해 규정하고 있는 다른 입법례에서도 주민을 “30일 이상 거주할 목적으로 시ㆍ군ㆍ구에 주소나 거소를 가진 사람”(「주민등록법」 제6조제1항) 또는 “지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람”(「주민투표법」 제5조제1항제1호)으로 규정하여 자연인을 전제로 하고 있는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
나아가「상수원관리규칙」 제12조제4호마목에서는 보호구역에 건축 및 설치할 수 있는 주민공동이용시설 중 하나로 “「농어촌기본법」에 따른 영농조합법인ㆍ농업회사법인이 설치하는 사무실”이라고 규정하여 같은 호에서 규정하고 있는 “보호구역에 거주하는 주민” 또는 “지역주민”과는 구분해서 “법인”이라는 용어를 사용하고 있고, 「상수원관리규칙」 전반에 걸쳐서도 “주민”이 행위의 주체가 되는 경우(제12조제2호ㆍ제4호ㆍ제6호 및 제15조제1호ㆍ제2호)와 그렇지 않은 경우를 구분하는 형식을 취하고 있는바, 같은 규칙 제15조제2호 각 목 외의 부분의 “원거주민 또는 주민”에 “법인”은 포함되지 않는 것으로 해석하는 것이 이러한 규정 체계에도 부합합니다.
※ 법령정비 권고사항헌법상 종교의 자유를 실현하는 시설인 종교집회장의 특성을 고려하여 환경정비구역 내 종교집회장 신축 등의 주체를 자연인으로 한정하는 것이 타당한지 여부를 검토할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「상수원관리규칙」제14조(환경정비구역의 지정 등) ① 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보호구역지정 전에 형성되어 있는 자연부락으로서 하수도의 정비 및 하수처리시설의 설치가 쉬운 보호구역의 일정 지역에 대하여 다음 각 호의 사항을 포함한 계획(이하 “환경정비계획”이라 한다)을 세워 시행할 수 있다. 이 경우 환경정비계획에 관하여 미리 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다.1. 공공하수도의 정비에 관한 사항2. 하수종말처리시설 등 오수ㆍ폐수를 처리하기 위한 시설의 설치 및 유지관리에 관한 사항3. 그 밖에 오염원관리에 관한 사항② ～ ④ (생 략)⑤ 시ㆍ도지사는 제4항에 따른 환경정비계획의 시행완료에 대하여 보고를 받으면 제1항제2호에 따른 시설에 의하여 오수 및 폐수를 처리할 수 있는 지역을 환경정비구역으로 지정할 수 있다.⑥ㆍ⑦ (생 략)제15조(행위제한의 완화) 제14조에 따라 지정ㆍ공고된 환경정비구역에서는 다음 각 호의 행위를 허가할 수 있다.1. 생활기반시설의 건축 또는 설치: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 증축 또는 용도변경가. ～ 다. (생 략)2. 그 밖의 건축물 또는 공작물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경가. 목욕장시설의 신축ㆍ증축 또는 기존공장ㆍ주택의 목욕장시설로의 용도변경. 이 경우 목욕장 시설은 지역주민을 위한 시설로 한정한다.나. 종교집회장(기도원은 제외한다)의 신축ㆍ증축 또는 기존 공장ㆍ주택의 종교집회장으로의 용도변경다. 이용원ㆍ미용원ㆍ탁구장ㆍ체육도장ㆍ기원ㆍ사무소ㆍ사진관ㆍ표구점ㆍ독서실ㆍ장의사ㆍ당구장ㆍ마을회관ㆍ창고(이하 이 목에서 “이용원등"이라 한다)의 용도로 쓰이는 연면적 200제곱미터 이하의 건축물의 신축ㆍ증축 또는 기존 공장ㆍ주택의 이용원등으로의 용도변경. 다만, 증축의 경우에는 기존 건축물의 면적을 포함하여 연 면적 200제곱미터 이하인 경우로 한정한다.라. 휴게음식점이나 일반음식점의 증축 또는 용도변경1)ㆍ2) (생 략)
질문: 석면건축물 관리기준 중 석면건축물 조사 주기인 “6개월마다”의 의미(「석면안전관리법 시행령」 제33조 등 관련)
답변: 「석면안전관리법」은 석면을 안전하게 관리함으로써 석면으로 인한 국민의 건강 피해를 예방하고 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 제22조제3항 본문에서는 석면건축물의 소유자는 대통령령으로 정하는 석면건축물 관리기준을 지켜야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제33조제1항제2호에서는 관리기준의 하나로 석면건축물의 소유자는 석면건축물 조사를 6개월마다 해야 한다고 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 석면건축물 조사 의무는 건축물에 사용된 석면건축자재 노후화 및 파손 등으로 인한 석면비산을 사전에 예방하고 국민건강을 보호하기 위해 석면건축물 관리기준을 규정한 입법취지에 부합하도록 해석해야 합니다.
일반적으로 “∼마다”란 주로 시간을 나타내는 말 뒤에 붙어 앞말이 가리키는 시기에 한 번씩이라는 뜻을 나타내는 보조사이므로 “6개월마다”란 6개월에 한 번씩을 의미하는데,「석면안전관리법 시행령」 제33조제1항제2호에서 6개월마다라고 규정한 것은 석면건축물의 소유자에게 석면건축물 조사 의무를 이행해야 하는 “기한”을 제시한 것이므로 해당 규정에서의 6개월에 한 번씩이라는 의미는 6개월이라는 시점이 지나기 전에 석면건축물 조사 의무를 이행해야 한다고 보는 것이 문언과 규정취지에 부합하는 해석입니다.
따라서「석면안전관리법 시행령」 제33조제1항제2호의 “6개월마다”는 6개월 이내를 의미하는 것으로 보아 이 사안과 같이 석면건축물 조사가 1월 1일에 이루어진 경우 석면건축물의 소유자는 7월 1일까지 다음 석면건축물 조사를 해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「석면안전관리법 시행령」 제33조제1항제2호는 석면건축물의 소유자에게 석면건축물 조사 의무를 부과하는 규정이므로 해당 규정에 따른 석면건축물 조사 주기에 대한 해석상 의문이 발생하지 않도록 보다 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞석면안전관리법제22조(건축물석면조사 결과에 따른 조치) ①ㆍ② (생 략)③ 석면건축물의 소유자는 석면으로 인하여 인체에 미칠 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 석면건축물 관리기준을 지켜야 한다. 다만, 근로자만이 상시적으로 종사하는 작업장소 등 대통령령으로 정하는 장소에 대하여는 「산업안전보건법」에서 정하는 바에 따른다.④ ∼ ⑦ (생 략)⑧ 건축물석면조사 결과의 제출시기ㆍ제출방법과 제7항에 따른 이행계획에 포함되어야 할 사항 및 승인 절차 등 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.석면안전관리법 시행령제33조(석면건축물 관리기준) ① 법 제22조제3항 본문에서 "대통령령으로 정하는 석면건축물 관리기준"이란 다음 각 호와 같다.1. 석면건축물의 소유자는 법 제23조제1항에 따른 석면건축물안전관리인(이하 "석면건축물안전관리인"이라 한다)을 지정하여 석면건축물을 관리할 것2. 석면건축물의 소유자는 석면건축물에 대하여 6개월마다 석면건축물의 손상 상태 및 석면의 비산 가능성 등을 조사하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조치를 할 것3.ㆍ4. (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)
질문: 세슘이 10Bq(베크렐)/g 이하로 오염된 폐아스콘이 「폐기물관리법」 제3조에 따라 적용 제외되는지(「폐기물관리법」 제3조 등 관련)
답변: 「폐기물관리법」상 폐기물은 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하는 것으로, 폐기물은「폐기물관리법」에 따라 처리되는데,「폐기물관리법」 제3조제1항제1호에 따르면 “「원자력안전법」에 따른 방사성 물질과 이로 인하여 오염된 물질”은「폐기물관리법」의 적용을 받지 아니하므로「폐기물관리법」에 따라 처리되지 않습니다.
한편,「방사성폐기물 관리법」 제2조제1호,「원자력안전법」 제2조제5호 및 제18호에 따르면 “방사성폐기물”이란 “방사성 물질 또는 그에 따라 오염된 물질로서 폐기의 대상이 되는 물질(사용후핵연료를 포함함)”을 말하고, 방사성폐기물은「방사성폐기물 관리법」에 따라 처리된다고 할 것인데,이러한 방사성폐기물의 내용을 살펴보면, 이 중 “방사성 물질”이란 “핵연료물질ㆍ사용후핵연료ㆍ방사성동위원소 및 원자핵분열생성물(原子核分裂生成物)”을 말하고, 같은 조 제6호 및「원자력안전법 시행령」 제5조에 따르면 “방사성동위원소”란 방사선을 방출하는 동위원소와 그 화합물 중 방사성동위원소의 수량과 농도가 위원회가 정하는 수량과 농도를 초과하는 물질로서「원자력안전법」 제2조제3호에 따른 핵연료물질 등을 제외한 것을 말하며, 그 위임에 따른 「방사선방호 등에 관한 기준」(2012. 1. 20. 원자력안전위원회 고시 제2012-29호로 개정ㆍ시행된 것) 제9조 및 별표 5에 따르면 “방사성동위원소”의 일종인 세슘(Cs-1371)의 기준 농도를 10Bq(베크렐)/g으로 정하고 있는바, 이 사안에서는 세슘(Cs-1371)의 농도가 10Bq(베크렐)/g 이하로 오염된 폐아스콘(도로 포장 재료)이「폐기물관리법」 제3조에 따라 적용 제외되는지가 문제됩니다.
먼저,「폐기물관리법」 제3조제1항제1호의 규정을 살펴보면, 그 문언과 체계상 ① “「원자력안전법」”에 따른 방사성 물질과 ② “「원자력안전법」”에 따른 방사성 물질에 의하여 오염된 물질만이「폐기물관리법」의 적용 범위에서 제외되고 그 외에는「폐기물관리법」이 적용된다고 할 것이므로, 결국「폐기물관리법」의 적용이 제외되는 방사성 물질인지 여부는「원자력안전법」에 따라 결정된다고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 세슘(Cs-1371)의 농도가 10Bq(베크렐)/g 이하로 검출된 경우라면 기준 농도에 미달하여 그 세슘(Cs-1371) 자체가 “「원자력안전법」에 따른 방사성 물질”에 해당한다고 볼 수 없고, 해당 세슘(Cs-1371)이 검출된 폐아스콘 역시 “「원자력안전법」에 따른 방사성 물질에 의하여 오염된 물질”로 볼 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 세슘(Cs-1371)의 농도가 10Bq(베크렐)/g 이하로 검출된 폐아스콘은「폐기물관리법」 제3조에 따른 적용 제외 대상이 아니라 할 것입니다.