질문: 토지 또는 건축물을 신탁한 위탁자가 가로주택정비사업 조합설립의 동의 대상인 ‘토지등소유자’에 해당하는지 여부(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조 등)
답변: 소규모주택정비법 제2조제6호본문 및 같은 호 가목에서는 가로주택정비사업의 토지등소유자를 사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자, 해당 토지의 지상권자를 말한다고 하면서, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에서는 신탁업자가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 소규모주택정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 ‘위탁자’를 토지등소유자로 본다고 규정하고 있으나, 사업시행자가 신탁업자가 아닌 경우에도 사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물을 신탁업자에게 신탁한 위탁자를 토지등소유자로 보아야 하는지에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 신탁에 관한 사법(私法)적 법률관계를 규정하고 있는「신탁법」에 따르면 신탁재산은 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 귀속되고, 위탁자와의 내부관계에서 그 소유권이 위탁자에게 유보되어 있는 것은 아니라고 할 것이나(각주:대법원 2013. 1. 24. 선고 2010두27998 판결례참조), 수탁자는 누구의 명의(名義)로도 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시키지 못하고(제34조제1항제1호), 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구별하여 관리하고 신탁재산임을 표시(제37조제1항)하도록 하는 등 신탁재산의 권리ㆍ의무 관계에 관하여 수탁자의 고유재산과 구분하고 있어, 비록 신탁재산이 수탁자의 소유라 하더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 마찬가지로 취급할 수는 없다고 할 것이고,(각주:대법원 2015. 6. 11. 선고 2013두15262 판결례및 법제처 2020. 5. 4.회신 20-0008 해석례등 참조)소규모주택정비법은 소규모주택 정비를 활성화하기 위해 필요한 사항 및 특례를 규정함으로써 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 소규모주택의 정비를 목적으로 하는 정비사업의 추진 근거, 내용, 절차 등에 관한 사항을 규율하고 있는바, 그 정비사업과 관련한 ‘토지등소유자’ 해당 여부 등 권리ㆍ의무 관계에 대하여 「신탁법」 등 일반적 사법에 따른 소유관계가 그대로 적용된다고 보아야 하는 것은 아닙니다(각주:대법원 2015. 6. 11. 선고 2013두15262 판결례참조).그리고소규모주택정비법 제17조제3항에 따르면, 가로주택정비사업은 토지등소유자 또는 토지등소유자로 구성된 조합이 직접 시행하거나 토지등소유자 또는 조합이 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(각주: 시장ㆍ군수등(제1호), 토지주택공사등(제2호), 건설업자(제3호), 등록사업자(제4호), 신탁업자(제5호), 부동산투자회사(제6호))와 공동으로 시행하는 방법으로 추진되는 것으로, 주민합의체를 구성(제22조)하거나 조합설립인가를 신청(제23조)하는 경우 및 사업시행계획인가를 신청(제29조)하는 경우 등 사업 추진 과정에서 일정 비율 이상 토지등소유자의 동의를 받도록 규정하고 있는바, 이는 ‘직접적인 이해관계’가 있는 자가 가로주택정비사업을 추진하도록 하고, 이해관계인의 의견을 사업에 반영하려는 취지(각주: 대법원 2015. 6. 23. 선고 2014두6784 판결례 참조)라고 할 것인바, 토지등소유자가 토지 또는 건축물을 신탁업자에게 신탁한 경우에도 가로주택정비사업의 조합설립 시 동의를 받아야 하는 대상인 토지등소유자는 신탁한 토지 또는 건축물과 관련하여 가로주택 정비사업 추진에 따른 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 ‘위탁자’라고 보는 것이소규모주택정비법의 입법취지 및 규정체계에 부합하는 해석(각주:대법원 2015. 6. 11. 선고 2013두15262 판결례참조)이라고 할 것입니다.
아울러소규모주택정비법 제25조제4항의 위임에 따라 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 및 절차에 관하여 정하고 있는같은 법 시행령 제23조에 따라 준용되는「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제33조제1항제1호다목본문에서는 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우(각주: 도시정비법 시행령 제33조제1항제1호다목 단서에 해당하지 않는 경우를 전제함.)에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정한다고 규정하고 있는바, 만약 사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물을 신탁업자에게 신탁한 경우 그 “신탁업자”를 조합설립 시 동의를 받아야 하는 대상인 ‘토지등소유자’ 본다면, 다수의 토지등소유자가 토지 또는 건축물을 동일한 신탁업자에게 신탁하는 경우에는 그 수탁자인 신탁업자를 토지등소유자 1인으로 산정해야 하므로 동일한 신탁업자에게 부동산을 신탁한 다수의 토지등소유자가 조합설립에 관한 동의 의사를 달리하는 경우, 1개의 동의권만을 행사해야 하는 신탁업자로서는 결국 어느 일방의 토지등소유자의 의사에 반하는 동의권을 행사할 수 밖에 없게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다(각주:서울행정법원 2012. 5. 18. 선고 2011구합37718 판결례참조).따라서 이 사안의 경우, 사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물을 신탁업자에게 신탁한 ‘위탁자’가소규모주택정비법 제23조제1항에 따라 가로주택정비사업 조합설립 시 동의를 받아야 하는 대상인 ‘토지등소유자’에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항소규모주택정비법 제2조제6호단서에 해당하는 경우 외에도 사업시행구역의 토지 또는 건축물을 신탁업자에게 신탁한 위탁자를 토지등소유자로 보도록 하는 등 토지등소유자가 토지 또는 건축물을 신탁한 경우 그 법률관계 등을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 5. (생 략)6. “토지등소유자”란 다음 각 목에서 정하는 자를 말한다. 다만,「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 소규모주택정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다.가. 자율주택정비사업, 가로주택정비사업 또는 소규모재개발사업은 사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자, 해당 토지의 지상권자나. (생 략)7. ∼ 9. (생 략)② (생 략)제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하고 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. ＜후단 생략＞1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ⑩ (생 략)＜관계 법령＞