질문: 관광지 및 관광단지에 설치할 수 있는 시설의 범위(「관광진흥법」 제2조제10호 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나 공통사항「관광진흥법」 제2조제10호에서는 “지원시설”을 관광지나 관광단지의 관리ㆍ운영 및 기능 활성화에 필요한 관광지 및 관광단지(이하 “관광지등”이라 함) 안팎의 시설을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제52조제1항에 따르면 관광지등은 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 신청에 의하여 시ㆍ도지사가 지정하도록 하며,같은 법 시행규칙 제58조제2항에서는 관광지등의 지정신청을 하려는 자는 별표 18의 관광지등의 구분기준에 따라 신청하도록 하는 한편, 같은 표에서는 관광지등에 필수로 또는 임의로 갖추도록 하는 필요 시설의 종류 및 구비기준을 명시하면서, 같은 표 제1호바목에 따르면 ‘지원시설’의 시설종류로 관광종사자 전용숙소 등을 규정하는 한편,「관광진흥법」 제54조제1항에 따르면 관광지등을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조성계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하고,같은 법 시행령 제46조제1항에 따르면 관광지등 조성계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 내용을 포함하는 관광시설계획서 등의 서류를 첨부하여 조성계획의 승인 또는 변경승인을 신청하여야 하며,같은 법 시행규칙 제60조제1항에 따르면같은 법 시행령 제46조제1항에 따라작성되는 조성계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다고 규정하면서, 같은 항 제1호의 ‘관광시설계획’으로 공공편익시설, 숙박시설, 상가시설, 운동ㆍ오락시설, 휴양ㆍ문화시설 및 그 밖의 시설지구로 구분된 토지이용계획(가목), 건축연면적이 표시된 시설물설치계획(나목) 등을 포함하고 있고, 같은 조 제2항 및 별표 19에서는 같은 조 제1항제1호가목에 따른 각 시설지구 안에 설치할 수 있는 시설을 상세히 정하고 있는바,이 사안에서는「관광진흥법」 제2조제10호의 ‘지원시설’에「주택법」 제2조제1호에 따른 주택 등 독립된 거주공간을 제공하는 주거시설(이하 “주거시설”이라 함)이 포함되는 것으로 볼 수 있는지, 그리고같은 법 시행규칙 별표 19의 ‘관광지등의 시설지구 안에 설치할 수 있는 시설’에 주거시설이 포함되는 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,「관광진흥법」 제2조제10호에서는 관광지나 관광단지의 관리ㆍ운영 및 기능 활성화에 필요한 관광지 및 관광단지 안팎의 시설을 “지원시설”로 규정하고,같은 법 시행규칙 별표 18에서는 관광단지나 관광지가 갖추어야 하는 필요 시설과 임의로 갖출 수 있는 시설을 구분하면서, 관광단지의 경우 같은 표 제1호마목의 접객시설 및 같은 호 바목의 지원시설은 임의로 갖출 수 있다고 규정하며, 지원시설의 종류로 관광종사자 전용숙소, 관광종사자 연수시설, 물류ㆍ유통 관련 시설을 명시적으로 규정하고 있는바, 주거시설은 명시적으로 규정된 지원시설의 종류에 해당한다고 볼 수 없으므로, 지원시설에는 주거시설이 포함되지 아니한다고 봄이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 일반적으로 주거시설이란 그 주된 기능이 사람이 일정한 곳에 머무를 수 있도록 하는 공간을 제공한다는 데에 있고,「주택법」 제2조제1호에 따라 주택은 “세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지”로 정의됨을 고려하면, 관광지등 내에 주거시설을 설치함으로써 주거시설의 주된 목적 외에 관광지등의 관리ㆍ운영 및 기능 활성화에 기여할 여지가 있다고 판단하기는 어려울 것이고, 아울러 지원시설 및 주거시설에 관하여 규정하고 있는 다른 입법례를 살펴보면,「항만법」 제2조제5호에 따르면 항만시설의 하나로 ‘지원시설’과 ‘주거시설’을 분리하여 규정하고 있고,「마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제2호및같은 법 시행령 제2조제3호바목에서는 마리나항만시설 중 서비스편의시설의 하나로서 “「주택법」 제2조제1호에 따른 주택 및「건축법 시행령」 별표 1제14호나목에 따른 오피스텔”을 명시하여 규정하고 있는 등 문언상 ‘지원시설’의 범위에 주거시설이 포함된다고 판단하기 어려울 것이라 할 것인바, 이와 같은 점을 고려할 때 지원시설의 범위에 주거시설이 포함된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 문언상 주거시설이 지원시설의 범위에서 명시적으로 배제되지 않는다는 주장이 있을 수 있으나,「주택법」등 관련 법령의 적용 범위 등 관광진흥법령과 주택 관련 법령과의 관계가 명확히 법령상에 규정되지 아니한 상황에서 주거시설의 설치를 법령의 해석만으로 허용함에 따른 혼란이 야기될 수 있다는 점, 또한 무계획적인 개발 등으로 관광지등의 본래 기능이 훼손될 우려도 있다는 점 등을 고려할 때, 관광지등 내의 주거시설 설치 가능 여부 및 그 허용 범위 등은 입법정책적으로 해결되어야 할 문제로 보아야 할 것입니다.
따라서,「관광진흥법」 제2조제10호의 ‘지원시설’에 주거시설이 포함되는 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여먼저,「관광진흥법」 제54조에 따르면 관광지등의 조성계획의 수립 목적으로 관광지등의이용 증진과 보호를 함께 규정하고 있는데, 이러한 수립 목적에 비추어 관광지등에는 관광지등의 이용 증진 및 유지ㆍ관리에 적합한 관광시설만이 설치가 허용된다고 봄이 타당하다고 할 것인바,같은 법 시행규칙 별표 19에 따르면 관광지등에 설치할 수 있는 시설을 예시적으로 규정하고 있는 측면이 있다고 하더라도, 이를 시설의 종류에 대한 제한 없이 설치할 수 있다고 해석할 수는 없을 것입니다.
그렇다면, 주거시설이 관광지등의 이용 증진 및 유지ㆍ관리에 적합한 시설에 해당하는지를 검토하여야 할 것인데, 일반적으로 주거시설이라 함은 일정한 곳에 머물러 생활을 영위할 수 있도록 하기 위한 시설을 의미하므로, 이러한 주거시설이 관광지등의 이용 증진 및 유지ㆍ관리에 적합한 시설에 해당된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 같은 법 시행규칙 별표 18 및 별표 19에서는 관광지등의 구분기준에 따른 시설종류 및 관광지등 내에 설치할 수 있는 시설종류를 규정하면서 그 시설종류의 하나로서 주거시설을 명시하고 있지 아니한바, 그렇다면 문언상 관광지등에 설치가 필요하거나 설치 가능한 시설의 하나로서 ‘주거시설’을 고려하고 있지 아니한 것으로 봄이 타당하다고 할 것이고, 법령상 예정하고 있지 아니한 시설을 법령해석만으로 설치할 수 있도록 허용된다고보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서,「관광진흥법 시행규칙」 별표 19의 ‘관광지등의 시설지구 안에 설치할 수 있는 시설’에 주거시설이 포함되는 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.