질문: 지방자치단체의 경마장 유치와 관련한 한국마사회에 대한 재정 지원이 「지방재정법」 제17조에 위배되는지(「지방재정법」 제17조 등 관련)
답변: 「지방재정법」 제17조제1항본문에 따르면 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없다고 되어 있으나, 같은 항 단서에 따르면, 다만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 되어 있습니다.
그리고, 같은 조 제2항에 따르면 같은 조 제1항 단서에 따른 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다고 하면서 제1호에서 “그 목적과 설립이 법령 또는 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관”을 규정하고 있습니다.
한편,「한국마사회법」 제1조에서는 이 법은 한국마사회의 조직ㆍ운영과 경마(競馬)에 관한 사항을 정함으로써 경마의 공정한 시행과 원활한 보급을 통하여 말산업 및 축산의 발전에 이바지하고 국민의 여가선용을 도모함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 한국마사회(이하 “마사회”라 함)는같은 법 제18조 및 제19조에 따라 위 제1조의 목적을 달성하기 위한 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 설립된 법인이므로, 그 목적과설립이 법령에 정하여진 기관에 해당합니다.
그러므로, 이 건 질의에서는 마사회가「지방재정법」 제17조제2항의 적용대상이 되는 “해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여” “지방자치단체가 권장하는 사업을 하는” 공공기관에 해당하는지가 문제됩니다.
우선,「지방재정법」 제17조제2항에 따른 공공기관에 해당하기 위하여는 대상 기관인 마사회의 업무가 특정 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련되어 있을 것을 요하나, 마사회는「한국마사회법」 제36조에 따라 경마의 시행에 관한 사업(제1호), 말산업의 발전에 관한 사업(제2호),「축산법」 제43조에 따른 축산발전기금에 출연(제3조), 경마장 내 간이체육시설 및 시민위락시설의 설치ㆍ운영(제4호), 가축의 경주를 이용한 경마와 유사한 사업(제5호), 농어업인 자녀장학사업과 그 밖에 농어촌사회복지증진을 위한 사업(제6호), 경마장과 장외발매소 인근지역 주민의 생활편익과 복지증진을 위한 사업(제7호) 등을 수행하고 있고, 업무 영역도 서울, 부산, 제주에 경마장 본장을, 장외발매소는 전국에 걸쳐 설치되어 있으며, 주된 사업인 경마사업의 수행도 해당 지방자치단체에 위탁하는 형식이 아닌 직접 시행하는 방식으로서, 이러한 경마사업으로 인한 수입이 지방자치단체가 아닌 마사회(또는 마사회를 통한 축산발전기금 등)에 귀속되는 구조로 되어 있으므로, 이러한 마사회의 사업 내용, 업무 영역, 사업시행 방식 및 수입 귀속 주체 등을 종합적으로 살펴보면, 마사회의 업무가 특정 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련되어 있다고 보기는 어렵습니다.
더욱이, 마사회는「한국마사회법」 제48조등에 따라 독점적인 성격을 가지고 있고, 그 사업 영역 역시 앞서 살펴본 바와 같이 전국에 걸쳐 있다는 특성 등을 고려하여,「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제2호에 따라 정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함함)이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관으로서 기획재정부장관에 의하여 공공기관으로 지정되어 있는바, 이러한 점들을 보더라도 역시 마사회의 업무가 특정 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련되어 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
비록, 마사회가 설치하는 신규 경마장이 특정 지방자치단체 내에 소재하게 됨으로써 해당 지방자치단체의 세수창출이나 경제 활성화, 그 밖의 해당 지방자치단체 개발 등에 도움이 될 수 있다고 하더라도, 이는 신규경마장 유치를 통한 부수적인 결과에 해당할 뿐 이를 두고 마사회 사업의 성격이 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무로 변경되거나 이러한 사무와 관련된 사업으로 변경된다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
다음으로, 마사회의 경마사업이 “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 마사회의 경마사업은「게임산업진흥에 관한 법률」 제2조제1호의2다목에 따른 “사행성게임물”로서 마사회를 제외하고는 허용되지 아니하고, 또한 마사회의 경마사업 역시 엄격한 규제를 받게 되는바, 비록 지역경제 활성화 등을 위하여 해당 지방자치단체가 신규경마장을 유치하는 등의 특수한 사정이 있다 하여, 이러한 마사회의 경마사업을 지방자치단체가 권장하는 사업이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
무엇보다도「지방재정법」은 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정함으로써 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 목적으로 하는 법으로서(제1조),같은 법 제3조제1항에 따르면 지방재정 운용의 기본원칙으로서 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는 등 건전재정을 지방자치단체의 의무로 규정하고 있고, 이러한 취지에서같은 법 제17조에서 원칙적으로 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없다고 재정지원을 금지하면서, 예외적으로 일정한 요건을 정하여 재정지원이 가능하도록 한 것이므로, 이러한 예외 조항의 해석은 법의 취지를 살려 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
만약, 위와 같이 엄격하게 해석하지 아니하고, 세수 창출이나 지역 경제 육성이라는 사업의 유치 취지나 유치로 인한 결과만을 고려하여, 해당 기관의 성격이나 사업의 내용 등을 고려하지 아니하고 모두 지방자치단체의 재정지원 대상이 될 수 있다고 한다면, 이는 결국 지역경제 활성화 등을 이유로 지방자치단체의 신규 사업 유치를 위한 재정지원을 무제한으로 허용함으로써,「지방재정법」이 추구하는 지방재정 건전화에 반하게 되는 결과를 초래할 가능성이 큽니다.
따라서, 지방자치단체가「한국마사회법」 제18조에 따라 설립되고,「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(주무기관 : 농수산식품부)인 마사회의 신규경마장 설치를 유치하기 위하여 세제감면혜택을 부여하면서, 세제를 감면할 수 없는 경우 감면액 상당의 재정 지원을 하는 것은「지방재정법」 제17조에 위배된다고 할 것입니다.