질문: 대통령령 제22506호 「수도법 시행령」 부칙 제5조제1호의 “2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지면적의 범위”의 의미(대통령령 제22506호 수도법 시행령 일부개정령 부칙 제5조제1호 등 관련)
답변: 「수도법」 제7조의2제1항 및같은 법 시행령 제14조의2에서는 상수원보호구역의 상류지역 등에 설립된 공장에서 발생하는 사고 등으로 인하여 상수원이 오염될 가능성을 예방하기 위해(각주: 법제처 2021. 6. 4.회신 21-0197 해석례및 2010. 5. 25. 법률 제10317호로 일부개정된「수도법」개정이유 참조) 상수원보호구역의 상류지역 등을 공장설립제한지역으로 규정하여 공장설립을 원칙적으로 금지하는 한편, 구「수도법 시행령」부칙 제5조제1호에 경과조치를 두어 2010년 11월 26일 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장에 대해서는, 해당 공장을 설립할 당시 예상하지 못한 손해를 방지하기 위해 상수원 수질오염에 미치는 영향이 크지 않은 일정한 범위 내의 행위를 허용하고자(각주: 법제처 2019. 7. 19.회신 18-0695 해석례및 법제처 2014. 9. 11.회신 14-0148 해석례참조), 예외적으로 2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지면적의 범위에서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위를 할 수 있도록 하였는바, 예외적으로 한정된 범위에서 공장을 증설하는 행위를 허용하고 있는 수도법령의 입법취지를 고려할 때, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조제1호를 근거로 허용되는 행위의 범위는 상수원 수질오염의 위험이 증가할 여지가 있는지 여부를 기준으로 엄격하게 판단해야 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 6. 4.회신 21-0197 해석례및대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조).먼저 공장설립제한지역의 범위 등에 대한 수도법령의 규정을 구체적으로 살펴보면,「수도법」 제7조의2제1항 및같은 법 시행령 제14조의2에서 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역(각주: 「수도법 시행령」 제14조의2제1호가목 참조) 등을 공장설립제한지역으로 규정하면서,같은 법 제7조의2제3항 및같은 법 시행령 제14조의3에서는 같은 영 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 공장설립제한지역 중 “취수시설(取水施設)로부터 상류로 유하거리 7킬로미터를 초과하는 지역” 및 “취수시설로부터 상류로 유하거리 4킬로미터 초과 7킬로미터 이내인 지역으로서「하천법」 제2조제1호에 따른 하천 또는「물환경보전법」 제2조제14호에 따른 호소(湖沼)의 경계로부터 500미터 이내의 지역을 제외한 지역”을 예외적으로 공장(각주: 「수도법 시행규칙」 제2조의3에서 정하는 요건을 갖춘 공장을 말함)의 설립을 승인할 수 있는 공장설립승인지역으로 규정하고 있는바,「수도법 시행령」 제14조의2 및 제14조의3에서 규제 대상 지역과 상수원보호구역 또는 취수시설 등으로부터의 거리를 세부적으로 구분하여 공장설립을 제한하는 수준을 달리 정하고 있는 점에 비추어 보면, 위와 같은 수도법령의 규정들은 상수원의 수질오염 위험성과 공장의 설립 위치 사이에 밀접한 관련성이 있음을 전제하고 있는 것으로 볼 수 있습니다.
그런데 2010년 11월 26일 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장에 대하여 그 당시 공장 부지의 일부를 제외하고 새로운 부지를 공장 부지에 포함시켜 기존 공장 부지면적의 규모를 유지하면서 공장을 증설하는 것은 해당 공장의 설립 위치가 변경되어 상수원의 수질오염 위험성이 증가할 가능성이 있으므로, 이 사안과 같이 해당 공장 부지면적의 규모는 동일하게 유지되더라도 공장의 설립 위치가 변경되는 경우에는 구「수도법 시행령」부칙 제5조제1호에 따라 허용되는 행위에 포함되지 않는다고 보는 것이 수도법령의 체계 및 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 경과조치는구법질서에서신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 조화시키고구법에 대한 신뢰이익을 적절히 보호하기 위하여 규정하는 것인데(각주: 법제처 2023. 11. 10.회신 23-0971 해석례및 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.661 참조),「수도법 시행령」 제14조의2 및 제14조의3의 시행일인 2010년 11월 26일 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장이라 하더라도, 해당 공장의 설립ㆍ운영자에게 그 공장의 기존 부지가 아닌 새로운 부지를 공장부지로 활용할 수 있는 신뢰이익이 있었다고 보기는 어렵고, “상수원”은 음용ㆍ공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설을 설치한 지역의 하천ㆍ호소ㆍ지하수ㆍ해수 등을 말하는 것(각주: 「수도법」 제3조제2호 참조)으로서 국민이 직접 마시는 물로 제공될 수 있으므로, 구「수도법 시행령」부칙 제5조제1호는 상수원 보호라는 수도법령의 입법목적을 충분히 달성할 수 있는 방향으로 엄격히 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
그렇다면 구「수도법 시행령」부칙 제5조제1호에서 “해당 공장 부지면적의 범위”는 해당 공장의 설립 위치와 결부되지 않은 공장 부지면적 규모(㎡)만을 의미하는 것이 아니라, 특정 장소에 위치한 해당 공장 부지면적의 경계를 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서 2010년 11월 26일 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장에 대하여 구「수도법 시행령」부칙 제5조제1호에 따라 허용되는 행위에 “2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지의 일부를 제외하고 새로운 부지를 공장 부지에 포함시켜 공장 부지면적의 규모를 유지하면서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위”는 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞수도법제7조의2(상수원보호구역 외의 지역에서의 공장설립의 제한) ① 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다.② (생 략)③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다. (후단 생략)④ (생 략)수도법 시행령제14조의2(공장설립이 제한되는 지역의 범위) 법 제7조의2제1항에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 지역을 말한다.1. 상수원보호구역이 지정ㆍ공고된 경우가. 취수시설의 용량이 1일 20만세제곱미터 미만인 경우: 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역나. 취수시설의 용량이 1일 20만세제곱미터 이상인 경우: 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 20킬로미터 이내인 지역. 다만, 환경부령으로 정하는 수원을 취수하여 광역상수원으로 공급하는 경우에는 가목에 따른 지역으로 한다.2. 상수원보호구역이 지정ㆍ공고되지 않은 경우: 취수시설(환경부령으로 정하는 수원을 취수하여 광역상수원으로 공급하는 경우로서 환경부장관이 고시로 정하는 취수시설은 제외한다)로부터 상류로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역 및 하류로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역3.「지하수법」 제2조제1호에 따른 지하수를 원수로 취수(取水)하는 경우에는 취수시설로부터 1킬로미터 이내인 지역제14조의3(공장설립 승인지역의 범위) 법 제7조의2제3항 전단에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.1. 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 7킬로미터를 초과하는 지역2. 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 4킬로미터 초과 7킬로미터 이내인 지역으로서「하천법」 제2조제1호에 따른 하천 또는「물환경보전법」 제2조제14호에 따른 호소의 경계로부터 500미터 이내의 지역을 제외한 지역대통령령 제22506호수도법 시행령일부개정령 부칙제5조(공장설립이 제한되는 지역에 있는 기존 산업단지 밖에서의 공장 증설 또는 업종변경에 관한 경과조치) 2010년 11월 26일 당시 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장(기존 산업단지 밖에 있는 공장으로 한정한다)에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다.1. 2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지면적의 범위에서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위2. 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위