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질문: 고등학교 이하 각급학교 교원의 임용 보고 시 서식의 내용을 달리할 수 있는지 여부(「사립학교법 시행령」 제23조 등 관련)
답변: 먼저「사립학교법」 제54조제1항 및같은 법 시행령 제23조본문에서는 모든 ‘각급 학교’의 교원 임용권자가 임용 보고를 할 경우 교육부장관이 정하여 고시하는 ‘서식에 따른다’고 규정하고 있는 반면, 같은 조 단서에는 각급 학교 중 ‘고등학교 이하 각급 학교’의 임용 보고는 관할청이 정하여 고시하는 ‘서류를 첨부하게 할 수 있다’고 규정하고 있는데, “첨부”란 일반적으로 “안건이나 문서 따위를 특정 문서 등에 덧붙이는 것”을 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)하므로, 같은 조 단서에서 ‘관할청이 정하여 고시하는 서류를 첨부하게 할 수 있다’는 의미는 앞서 같은 조 본문에서 규정하고 있는 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식’에 ‘관할청이 정하여 고시하는 서류’를 덧붙이게 할 수 있다는 의미로 보는 것이 일반적인 언어 사용에 비추어 자연스럽다고 할 것입니다.
그리고「사립학교법 시행령」 제23조본문에 따른 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식’은「사립학교법」 제54조제1항에 따라 각급 학교의 교원 임용권자가 관할청에 교원의 임용 보고를 할 경우 따라야 하는 서식으로, 사립학교 교원의 임용에 관한 행정적 관리ㆍ감독을 위한 보고에 사용되는 서식이라는 점, 그 서식[「사립학교 교원 임용보고 서식」(교육부고시 제2020-232호) 별지 제1호서식]은 임용교원 명단, 인사위원회 개최 결과, 이사회 개최결과 등 일반적인 교원의 임용 보고를 위한 기본적이고 필수적인 항목으로 구성되어 있다는 점을 고려할 때,같은 법 시행령 제23조본문에서 교원의 임용 보고를 할 때 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식’에 따른다고 규정한 것은 형식적으로 완전히 동일한 양식의 보고 서식을 사용하라는 것이라기보다는 보고 내용이 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식의 내용’에 부합해야 한다는 의미로 보아야 할 것인바,(각주: 법제처 2015. 9. 21.회신 15-0449 해석례참조) 같은 법 시행령 제23조는 사립학교 교원의 임용 보고 시에 교육부장관이 정하여 고시하는 서식에서 정한 내용에 따라 보고하되(본문), 고등학교 이하 각급 학교의 교원의 임용 보고 시에는 해당 학교의 관할청인 시ㆍ도 교육감(각주: 「사립학교법」 제4조제1항제1호 및 제2호 참조)이 해당 서식의 내용에 추가적인 사항을 덧붙이게 할 수 있다는 의미, 즉 ‘관할청이 정하여 고시하는 서류’에서 정하는 내용 또는 해당 서류 자체를 ‘추가’하게 할 수 있다(단서)는 의미로 보는 것이 문언의 통상적인 의미와 규정체계 및 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
그리고 구「사립학교법 시행령」(2009년 1월 28일 대통령령 제21274호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제23조에서는「사립학교법」 제54조제1항에 따라 교원의 임면보고 또는 해임보고를 할 때에는 “임면보고서” 또는 “해임보고서”에 인사기록카아드(해임의 경우에는 사직원, 해임사유서 및 징계위원회의 동의서 등), 제청권자의 제청서의 사본, 이사회회의록의 사본(학교법인 또는 법인인 사립학교경영자의 경우에 한함) 등을 의무적으로 첨부하도록 규정하고 있었으나, 보고 때마다 해당 서류들을 첨부하도록 법령상 의무를 부과하는 것은 사립학교에 대한 과도한 규제에 해당할 수 있다는 측면에서 사립학교 교원과 관련된 규제를 축소하고, 업무 효율성을 제고하기 위해(각주: 2009. 1. 28. 대통령령 제21274호로 일부개정되어 2009. 3. 1. 시행된 「사립학교법 시행령」 일부개정령안 개정이유 참조) 해당 규정을 2009년 1월 28일 대통령령 제21274호로 현행과 같은 체계로 일부개정하여 사립학교 교원의 임면(각주: 2016. 8. 2. 대통령령 제27416호로 해당 규정을 일부개정하면서, ‘임면’이라는 용어를 현행과 같이 ‘임용’으로 변경함.) 보고 시에 교육부장관이 정하여 고시하는 서식에 따라 관할청에 간략하게 임면 사항을 보고하도록 하되, 고등학교 이하 각급 학교의 교원 임면 보고 시에는 허위보고 등이 있는지 확인하기 위해 관할청이 정하여 고시하는 서류를 첨부하게 할 수 있다고 규정한 것(각주: 2009. 1. 28. 대통령령 제21274호로 일부개정되어 2009. 3. 1. 시행된「사립학교법 시행령」일부개정령안 입법예고안(’08.11.17. - 12.9.) 및 조문별 제ㆍ개정이유서 참조)입니다.
그렇다면「사립학교법 시행령」 제23조본문의 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식’은 구「사립학교법 시행령」 제23조의 ‘임면보고서’ 및 ‘해임보고서’에 대응되는 서류로서, 사립학교 교원의 임용 보고에 관한 사항을 처리하기 위해 법령에서 필수적으로 요구하고 있는 최소한의 내용을 담은 서류에 해당하는 것으로 보아야 할 것이라는 점,「사립학교법 시행령」 제23조 및같은 영의 다른 규정에서는 교육부장관이 정하여 고시하는 보고 서식에 기재된 보고 항목을 다른 서류의 제출로 갈음할 수 있다거나 일정한 경우 해당 서식의 제출 자체를 생략할 수 있도록 명시적으로 규정하고 있지 않다는 점에 비추어 볼 때,같은 영 제23조단서를 같은 조 본문에 따른 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식’의 내용과 다르거나 그 내용의 전부 또는 일부를 생략한 ‘관할청이 정하여 고시하는 서류’로 해당 서식을 대체하게 할 수 있다는 의미로까지 해석하는 것은 해당 규정의 입법연혁과 취지에 부합한다고 보기 어렵습니다.
따라서「사립학교법 시행령」 제23조단서는 같은 조 본문에 따른 ‘교육부장관이 정하여 고시하는 서식’에서 정한 내용에 ‘관할청이 정하여 고시하는 서류’에서 정하는 내용 또는 해당 서류 자체를 ‘추가’하게 할 수 있다는 의미입니다.
※ 법령정비 권고 사항「사립학교법 시행령」 제23조본문과 단서의 적용 관계를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞사립학교법제54조(임용에 관한 보고 및 해임 등의 요구) ① 각급 학교의 교원 임용권자는 교원을 임용(각급 학교의 장으로서 임기 만료로 해임된 경우는 제외한다)하였을 때에는 임용한 날부터 7일 이내에 관할청에 보고하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)사립학교법 시행령제23조(교원의 임용 보고) 법 제54조제1항에 따라 교원의 임용 보고를 할 경우에는 교육부장관이 정하여 고시하는 서식에 따른다. 다만, 고등학교 이하 각급학교 교원의 임용 보고는 관할청이 정하여 고시하는 서류를 첨부하게 할 수 있다.
질문: 국가나 지방자치단체가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본을 교부신청할 수 있는 “공무상 필요로 하는 경우”의 의미(「주민등록법」 제29조제2항 등 관련)
답변: 「주민등록법」 제29조제1항에서는 주민등록표를 열람하거나 그 등본 또는 초본의 교부를 받으려는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 읍ㆍ면ㆍ동장 또는 출장소장에게 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청은 본인이나 세대원이 할 수 있되, 국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하거나(제1호), 관계 법령에 따른 소송ㆍ비송사건ㆍ경매목적 수행상 필요로 하는 경우(제2호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,이 사안은「주민등록법」 제29조제2항제1호에 따라 국가나 지방자치단체가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 할 수 있는 “공무상 필요로 하는 경우”가 해당 공무에 대한 법령상 근거가 있는 경우로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「주민등록법」 제29조제2항에서는 본인이나 세대원이 아닌 자가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부 신청을 할 수 있는 사유를 국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우(제1호), 관계 법령에 따른 소송ㆍ비송사건ㆍ경매목적 수행상 필요한 경우(제2호), 다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우(제3호), 다른 법령에서 본인이나 세대원이 아닌 자에게 등ㆍ초본의 제출을 의무화하고 있는 경우(제4호), 세대주의 배우자ㆍ직계혈족 등이 신청하는 경우(제5호), 채권ㆍ채무관계 등 대통령령으로 정하는 정당한 이해관계가 있는 사람이 신청하는 경우(제6호) 및 그 밖에 공익상 필요하여 대통령령으로 정하는 경우(제7호)로 규정하면서, 같은 항 제1호에 따른 “국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우”의 의미에 대해서는 구체적으로 규정하고 있지 않습니다.
그런데, 「주민등록법 시행령」 제47조제5항에서는 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부를 신청하려면 신분증명서를 제시하고, 그 사유를 적은 신청서 및 이를 증명할 수 있는 자료를 제출하여야 하며, 이에 관하여 필요한 사항은 행정자치부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「주민등록법 시행규칙」 제13조제1항에서는 「주민등록법」 제29조제2항에 해당하는 신청자가 제출하여야 하는 신청서 및 증명자료는 「주민등록법 시행규칙」 별표와 같다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 별표에서는 「주민등록법」 제29조제2항제1호에 따라 “국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우”, 국가 또는 지방자치단체는 “근거법령과 사유를 명시한 관계기관장 명의의 문서”로 신청서를 갈음하도록 규정하고 있으므로 「주민등록법 시행규칙」 별표에서는 “국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우”를 해당 공무에 대한 법령상 근거가 있는 경우로 구체화하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고, 「주민등록법」 제29조제2항제7호에서는 본인이나 세대원이 아닌 자가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부 신청을 할 수 있는 사유로서 “그 밖에 공익상 필요하여 대통령령으로 정하는 경우”를 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「주민등록법 시행령」 제47조제4항에서는 “그 밖에 공익상 필요한 경우”에 대하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 본인 또는 세대원에게 영향을 미치는 공공목적의 사업수행을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우(제1호), 의료ㆍ연구 또는 통계 목적의 달성을 위하여 필요한 경우로서 행정자치부장관이 인정하는 경우(제2호), 본인 및 세대원 외의 자에게 제공하는 것이 명백히 본인 또는 세대원에게 이익이 되는 경우로서 행정자치부장관이 인정하는 경우(제3호)를 규정하고 있는바, 「주민등록법」 제29조제2항제7호 및 「주민등록법 시행령」 제47조제4항은 법령상 근거는 없으나 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 행정자치부장관이 인정하는 경우에는 본인이나 세대원이 아닌 자가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부 신청을 할 수 있도록 한 규정이라는 점에 비추어 볼 때, 국가나 지방자치단체가 수행하는 공무에 대한 법령상 근거가 없는 경우까지 「주민등록법」 제29조제2항제1호에 따른 “국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 하는 경우”에 해당한다고 볼 경우, 같은 항 제7호에서 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 할 수 있는 경우로 “그 밖에 공익상 필요하여 대통령령으로 정하는 경우”를 따로 규정할 실익이 없어지는 등 같은 법 제29조제2항의 규정 체계에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
나아가, 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청은 주민등록번호를 포함한 개인정보를 처리하는 행위에 해당할 것인데, 「개인정보보호법」 제24조의2제1항에서는 법률ㆍ대통령령ㆍ국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 및 감사원규칙에서 구체적으로 주민등록번호의 처리를 요구하거나 허용한 경우(제1호) 또는 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 명백히 필요하다고 인정되는 경우(제2호) 등을 제외하고는 주민등록번호를 처리할 수 없다고 규정함으로써 주민등록번호를 포함한 정보의 처리를 엄격하게 제한하고 있는바, 국가나 지방자치단체가 공무상 필요로 한다는 이유만으로 그 공무에 대한 법령상 근거가 없는 경우에도 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 할 수 있다고 해석한다면, 주민등록번호를 포함한 정보의 처리를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 허용한 「개인정보보호법」 제24조의2제1항의 입법 취지에도 반하는 결과를 초래할 것이므로, 국가나 지방자치단체가 공무상 필요하여 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 하려는 경우라면 적어도 해당 공무에 대한 법령상 근거가 있는 경우를 의미한다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「주민등록법」 제29조제2항제1호에 따라 국가나 지방자치단체가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 할 수 있는 “공무상 필요로 하는 경우”는 해당 공무에 대한 법령상 근거가 있는 경우로 한정된다고 할 것입니다.
질문: 도지사가 지정한 일반산업단지의 개발계획 변경 권한을 관할 대도시의 시장에게 위임할 수 있는지 여부(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조 등 관련)
답변: 종전산업입지법 제7조제1항에서는 일반지방산업단지는 시ㆍ도지사가 지정한다고 규정하고 있고, 개정산업입지법 제7조제1항본문에서는 일반산업단지는 시ㆍ도지사 또는 대통령령으로 정하는 시장이 지정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 일반산업단지의 지정권자는 일반산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있습니다.
그리고, 개정산업입지법의 위임에 따른 개정 산업입지법 시행령 제8조제1항에서는 개정산업입지법 제7조제1항본문에서 “대통령령이 정하는 시장”이란「주민등록법」에 따른 주민등록표에 의하여 조사한 최근의 인구통계에 의한 인구가 50만명 이상인 시의 시장을 말한다고 규정하고 있고,같은 영부칙 제3조제1항에서는같은 영 제8조제1항 및 제2항의개정규정은같은 영시행 후 최초로 지정하는 일반산업단지 및 도시첨단산업단지부터 적용한다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제9조제1항에서는 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제4호에서는 같은 조 제1항에 따른 지방자치단체의 사무의 하나로 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무를 규정하면서, 같은 호 거목에서는 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무의 하나로 지역경제의 육성 및 지원을 규정하고 있으며, 같은 법 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 종전 산업입지법에 따라 시ㆍ도지사가 지정한 일반산업단지에 대하여 개정 산업입지법 시행령의 시행일인 2007년 10월 7일 후에 산업단지개발계획을 변경하여 일반산업단지의 지정을 변경하려는 경우, 시ㆍ도지사는 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 산업단지개발계획 변경 및 일반산업단지 지정변경 권한을 해당 일반산업단지를 관할하는 인구 50만명 이상인 시의 시장에게 위임할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 종전 산업입지법 제7조제1항에서는 일반산업단지의 지정권자를 시ㆍ도지사로 규정하였으나, 개정 산업입지법 제7조제1항 및 개정 산업입지법 시행령 제8조제1항에서는 일반산업단지의 지정권자를 시ㆍ도지사 또는 인구 50만명 이상인 시의 시장으로 규정하고 있는데, 이러한 개정은 일반산업단지 지정권자를 시ㆍ도지사에서 인구 50만명 이상인 시의 시장으로 변경하는 것이 아니라, 시ㆍ도지사도 여전히 일반산업단지 지정권자로 규정하면서, 인구 50만명 이상인 시의 시장을 일반산업단지 지정권자로 추가하는 것인바, 이는 인구 50만명 이상인 시의 행정ㆍ재정능력 등을 고려하여 지역특성에 맞는 사업을 효율적으로 추진할 수 있도록 해당 시의 시장에게도 일반산업단지를 지정하고 이를 관리할 수 있는 권한을 부여하려는 것이지, 이미 지정된 하나의 일반산업단지에 대한 산업단지개발계획 변경 및 일반산업단지 지정변경 권한을 시ㆍ도지사와 인구 50만명 이상인 시의 시장 모두가 동시에 갖게 된다는 것을 의미하는 것은 아니므로 개정 산업입지법 제7조제1항 및 개정 산업입지법 시행령 제8조제1항에 따르더라도 일반산업단지에 대한 개발계획 변경 및 지정변경 권한은 해당 일반산업단지를 지정한 자에게 있다고 할 것입니다.
그리고, 개정 산업입지법 시행령 부칙 제3조제1항에서는 같은 영 제8조제1항의 적용 대상 및 시기를 명확히 하기 위하여 “같은 영 제8조제1항의 개정규정은 같은 영 시행 후 최초로 지정하는 일반산업단지부터 적용한다”는 적용례를 두면서, 산업단지개발계획을 변경하거나 일반산업단지 지정을 변경하는 경우에 대해서는 언급하고 있지 않은바, 이와 같은 적용례의 문언과 일반산업단지 지정 및 변경지정의 체계를 종합하면, 인구 50만명 이상인 시의 시장은 같은 영 시행 후에 신규로 지정하는 일반산업단지부터 지정권자가 될 수 있고, 인구 50만명 이상인 시의 시장이 지정한 일반산업단지에 대해서만 산업단지개발계획 변경 및 일반산업단지 지정변경 권한이 인구 50만명 이상인 시의 시장에게 있다는 것으로 보는 것이 합리적이라 할 것이므로, 개정 산업입지법 시행령의 시행일인 2007년 10월 7일 전에 시ㆍ도지사가 지정한 일반산업단지에 대해서는 같은 영 부칙 제3조제1항에 따라 개정규정이 적용되는 경우에 해당하지 않아 종전규정이 적용되고, 이에 따라 해당 일반산업단지의 산업단지개발계획 변경 및 지정변경 권한은 시ㆍ도지사에게 있다고 보아야 할 것입니다.
다음으로, 「지방자치법」 제104조제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체에 위임할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 법 제9조제2항제4호거목 및 같은 법 시행령 별표 1 제4호거목에서는 지방자치단체의 사무의 하나로 “지역 경제의 육성 및 지원에 관한 사업”을 규정하고 있고, 같은 표 제4호거목 시ㆍ도사무란의 4)에서는 “지방공업단지의 조성ㆍ관리”를 규정하고 있는바, 일반산업단지는 지역경제의 활성화를 위하여 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 구청장이 지정(산업입지법 제7조제1항) 및 관리(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조제1항제2호)하는 산업단지로서, 일반산업단지로 지정한 후라 하더라도 해당 일반산업단지 내 여건의 변화 등이 있는 경우에는 산업단지개발계획을 변경하는 등의 지속적인 사후관리가 필요하다는 점을 고려해 볼 때, 일반산업단지의 개발계획 변경 및 지정변경은 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 관할 지방자치단체에 위임할 수 있는 지방자치단체의 사무에 해당한다고 할 것입니다.
따라서, 종전 산업입지법에 따라 시ㆍ도지사가 지정한 일반산업단지에 대하여 개정 산업입지법 시행령의 시행일인 2007년 10월 7일 후에 산업단지개발계획을 변경하여 일반산업단지의 지정을 변경하려는 경우, 시ㆍ도지사는 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 산업단지개발계획 변경 및 일반산업단지 지정변경 권한을 해당 일반산업단지를 관할하는 인구 50만명 이상인 시의 시장에게 위임할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 자가용 화물자동차를 이용한 축산물운반업의 신고 수리가 가능한지 여부(「축산물가공처리법」 제24조제1항 관련)
답변: 「축산물가공처리법」 제21조제1항에서는 축산물운반업(제5호) 등에 해당하는 영업을 하려는 경우 농림수산식품부령이 정하는 기준에 적합한 시설을 갖추어야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제21조제2항 및같은 법 시행령 제21조제5호에 따르면, 축산물운반업은 축산물을 위생적으로 운반하는 영업으로 되어 있으며,같은 법 제24조제1항에서는같은 법 제21조제1항제5호등의 규정에 의한 영업을 하려는 자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 의하여 제21조제1항의 규정에 의한 시설을 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고해야 한다고 규정하고 있습니다.
또한,「축산물가공처리법 시행규칙」 제29조에 따라 별표 10에서는 영업의 종류별 시설기준을 규정하고 있고, 위 별표 10 제5호 축산물운반업 중 가목 운반시설 중 (1)에서 운반차량은「자동차관리법」에 따라 등록된 차량을 말한다고 규정하고 있고, 같은 시행규칙 제35조에서는같은 법 제24조제1항에 따라 축산물운반업의 신고를 하려는 자는 별지 제23호서식의 신고서에 영업장의 시설내역 및 배치도 등을 첨부하여 신고관청에 제출하도록 하고(제1항), 신고관청은 위 신고를 받은 때에는 신고인에게 별지 제24호서식의 신고필증을 발급해야 한다고 규정하고 있습니다(제3항).다음으로, 자동차의 등록과관련된 규정을 살펴보면,「자동차등록규칙」 제27조제1항에서는 자동차의 신규등록을 신청하려는 자는 자동차신규등록 신청서에 자동차제작증 등을 첨부하여 제출해야 하되, 사업용자동차의 경우에는「화물자동차 운수사업법」에 따른 화물자동차운수사업에 관한 면허ㆍ등록ㆍ인가 또는 신고를 증명하는 서류 등을 제출하도록 규정하고 있습니다(제6호).한편,「화물자동차 운수사업법」 제2조제3호에 따르면, 화물자동차 운송사업이란, 다른 사람의 요구에 응하여 화물자동차를 사용하여 유상으로 운송하는 사업을 말하고,같은 법 제56조 및같은 법 시행규칙 제49조에서는 화물자동차 운송사업과 화물자동차 운송가맹사업에 이용되지 아니하고 자가용으로 사용되는 화물자동차(이하 “자가용 화물자동차”라고 한다)의 소유자 또는 사용자는 자가용 화물자동차를 유상으로 화물운송용으로 제공하거나 임대하지 못하도록 하면서, 다만 천재ㆍ지변 또는 이에 준하는 비상사태로 인하여 수송력공급을 긴급히 증가시킬 필요가 있는 경우 등의 경우 시ㆍ도지사의 허가를 받으면 화물운송용으로 제공하거나 임대할 수 있다고 규정하고 있습니다.
먼저, “신고”는 허가 또는 등록 등에 비하여 규제의 정도가 완화된 것으로서, 영업의 신고자가 일정한 요건을 갖추어 신고한 때에 신고를 받은 관할 행정청이 신고자에게 신고필증을 교부하도록 하고 있다면, 영업의 신고에 따른 최소한의 요건을 검토하여 그 요건이 갖추어지지 않은 경우에는 그 신고를 수리하지 아니할 수 있다고 할 것입니다.
「축산물가공처리법」 제21조제1항 및같은 법 시행령 제21조제5호와「화물자동차 운수사업법」 제2조제3호에 따르면,「축산물가공처리법」에 따른 축산물운반업은「화물자동차 운수사업법」에 따른 화물자동차 운송사업의 한 유형에 해당하고,「축산물가공처리법 시행규칙」 별표 10제5호 축산물운반업 중 가목 운반시설 중 (1)에서 운반차량은「자동차관리법」에 따라 등록된 차량을 말한다고 규정하고 있고,「자동차등록규칙」 제27조제1항에 따르면 사업용자동차의 경우에는「화물자동차 운수사업법」에 따른 화물자동차운수사업에 관한 면허 등을 증명하는 서류 등도 제출하도록 하고 있으며(제6호), 같은 규칙 별지 제1호서식 자동차등록증의 “⑥용도”란에는 해당 자동차의 용도가 자가용인지, 또는 사업용인지를 구분하게 되어 있는 점과,「축산물가공처리법」에 따른 축산물운반업은「화물자동차 운수사업법」에 따른 화물자동차 운송사업의 한 유형으로서 축산물운반업을 정상적으로 영위하기 위해서는 화물자동차 운송사업자로서 요구되는 기본적인 요건을 갖추어야 한다는 점을 고려하면, 축산물운반업의 시설기준으로서 갖추도록 한「자동차관리법」에 따라 등록된 차량은 화물로서 축산물을 합법적으로 운반할 수 있는 “사업용”화물자동차여야 하는 점은 당연하고, 이는 축산물운반업의 신고 시 갖추어야 할 형식적 요건의 하나로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
또한, 축산물운반업 신고를 하더라도 위 축산물운반업에「화물자동차 운수사업법」 제56조에 따라 자가용 화물자동차를 이용할 수는 없다면, 신고 단계에서 그 요건을 심사하도록 함으로써 불필요한 행정력의 낭비 및 신청인의 불이익을 줄일 수 있다는 점에 비추어 볼 때에도, 화물자동차 운수사업법령상 자가용 화물자동차를 축산물운반업에 이용하는 것이 원칙적으로 불가능한 경우에는 축산물운반업 신고를 거부할 수 있다고 보아야 합니다.
따라서 축산물운반업에 자가용 화물자동차를 이용하려는 경우, 관할 행정청은「축산물가공처리법」 제24조제1항에 따른 축산물운반업 신고를 수리하지 아니할 수 있습니다.
질문: 지역주택조합이 건설한 공동주택의 동별 대표자 선출 시 지역주택조합의 임원이 결격사유에 해당하는지 여부(「공동주택관리법 시행령」 제11조제4항제4호 등 관련)
답변: 「공동주택관리법」 제14조제4항 및같은 법 시행령 제11조제4항에서는 입주자대표회의를 구성하는 동별 대표자의 결격사유에 해당하는 사람을 각 호로 열거하면서 그 중 하나로 “해당 공동주택 관리주체의 소속 임직원”(영 제11조제4항제4호)을 규정하고 있고,같은 법 제2조제1항제10호나목에서는같은 법 제13조제1항에 따라 관리업무를 인계하기 전의 사업주체를 관리주체라고 정의하고 있습니다.
그리고「공동주택관리법」 제11조제2항에 따라 최초로 입주자대표회의를 구성하려는 경우 아직 입주자대표회의가 구성되지 않은 상태이고 해당 공동주택의 관리방법이 결정되기 전이므로같은 법 제13조제1항에 따른 공동주택 관리업무의 인계가 이루어질 수 없는바, 이 사안의 지역주택조합은 사업주체이자같은 법 제2조제1항제10호나목에 따른 관리주체로서 해당 조합의 임원은 동별 대표자의 결격사유에 해당하는 것이 문언상 명백합니다.
이와 같이 공동주택 관리주체의 소속 임직원을 동별 대표자의 결격사유로 두어 피선거권을 제한한 것은 관리주체의 소속 임직원이 동별 대표자가 될 경우 입주자등이 아닌 관리주체의 이익을 대변하는 등 입주자대표회의의 공정한 의사결정을 방해할 소지가 있으므로 이익충돌 상황을 사전에 방지함으로써 입주자등의 이익을 보호하려는 취지인데, 지역주택조합이 건설한 공동주택의 경우 지역주택조합의 조합원이 아닌 세대도 입주자등이 될 수 있으므로(각주: 「주택법 시행령」 제20조제5항제1호에 따르면 지역주택조합은 주택건설 예정 세대수의 50퍼센트 이상의 조합원으로 구성함. ) 관리주체인 지역주택조합과 입주자대표회의 간 이익충돌 가능성이 없다고 볼 수 없는바, 지역주택조합이 관리주체인 경우에도 관리주체의 소속 임직원이 동별 대표자가 되는 것은 여전히 제한할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공동주택관리법제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ～ 9. (생 략)10. “관리주체”란 공동주택을 관리하는 다음 각 목의 자를 말한다.가. 제6조제1항에 따른 자치관리기구의 대표자인 공동주택의 관리사무소장나. 제13조제1항에 따라 관리업무를 인계하기 전의 사업주체다. ～ 마. (생 략)제11조(관리의 이관) ① 의무관리대상 공동주택을 건설한 사업주체는 입주예정자의 과반수가 입주할 때까지 그 공동주택을 관리하여야 하며, 입주예정자의 과반수가 입주하였을 때에는 입주자등에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 통지하고 해당 공동주택을 관리할 것을 요구하여야 한다.② 입주자등이 제1항에 따른 요구를 받았을 때에는 그 요구를 받은 날부터 3개월 이내에 입주자를 구성원으로 하는 입주자대표회의를 구성하여야 한다.③ 입주자대표회의의 회장은 입주자등이 해당 공동주택의 관리방법을 결정(위탁관리하는 방법을 선택한 경우에는 그 주택관리업자의 선정을 포함한다)한 경우에는 이를 사업주체 또는 의무관리대상 전환 공동주택의 관리인에게 통지하고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항이 변경되는 경우에도 또한 같다.제13조(관리업무의 인계) ① 사업주체 또는 의무관리대상 전환 공동주택의 관리인은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 관리주체에게 공동주택의 관리업무를 인계하여야 한다.1. 입주자대표회의의 회장으로부터 제11조제3항에 따라 주택관리업자의 선정을 통지받은 경우2. 제6조제1항에 따라 자치관리기구가 구성된 경우3. 제12조에 따라 주택관리업자가 선정된 경우② 공동주택의 관리주체가 변경되는 경우에 기존 관리주체는 새로운 관리주체에게 제1항을 준용하여 해당 공동주택의 관리업무를 인계하여야 한다.제14조(입주자대표회의의 구성 등) ① 입주자대표회의는 4명 이상으로 구성하되, 동별 세대수에 비례하여 관리규약으로 정한 선거구에 따라 선출된 대표자(이하 “동별 대표자”라 한다)로 구성한다. 이 경우 선거구는 2개 동 이상으로 묶거나 통로나 층별로 구획하여 정할 수 있다.② (생 략)③ 동별 대표자는 동별 대표자 선출공고에서 정한 각종 서류 제출 마감일(이하 이 조에서 “서류 제출 마감일”이라 한다)을 기준으로 다음 각 호의 요건을 갖춘 입주자(입주자가 법인인 경우에는 그 대표자를 말한다) 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 선거구 입주자등의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거를 통하여 선출한다. 다만, 입주자인 동별 대표자 후보자가 없는 선거구에서는 다음 각 호 및 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 사용자도 동별 대표자로 선출될 수 있다.1..2. (생 략)④ 서류 제출 마감일을 기준으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 동별 대표자가 될 수 없으며 그 자격을 상실한다.1. ～ 4. (생 략)5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사람⑤ 동별 대표자가 임기 중에 제3항에 따른 자격요건을 충족하지 아니하게 된 경우나 제4항 각 호에 따른 결격사유에 해당하게 된 경우에는 당연히 퇴임한다.⑥ ～ ⑪ (생 략)공동주택관리법 시행령제11조(동별 대표자의 선출) ① ～ ③ (생 략)④ 법 제14조제4항제5호에서 “대통령령으로 정하는 사람”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.1. ～ 3. (생 략)4. 해당 공동주택 관리주체의 소속 임직원과 해당 공동주택 관리주체에 용역을 공급하거나 사업자로 지정된 자의 소속 임원. 이 경우 관리주체가 주택관리업자인 경우에는 해당 주택관리업자를 기준으로 판단한다.5. ～ 7. (생 략)⑤ (생 략)
질문: 농공단지개발실시계획 승인으로 공유수면 매립면허가 의제되었다가 농공단지개발실시계획 승인이 취소된 경우 해당 공유수면의 원상회복 명령권자(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제21조 및 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제54조 등 관련)
답변: 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제19조제1항에 따르면 농공단지개발사업의 사업시행자(이하 “농공단지사업시행자”라 함)는 농공단지개발실시계획을 작성하여같은 법 제8조제1항에 따른 농공단지지정권자(특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)의 승인을 받아야 하고,같은 법 제21조제1항제4호에 따르면 농공단지지정권자가같은 법 제19조에 따른 농공단지개발실시계획을 승인할 때「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제28조에 따른 공유수면의 매립면허에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 해당 공유수면의 매립면허를 받은 것으로 의제됩니다.
그리고,공유수면법 제28조제1항에 따르면 공유수면을 매립하려는 자는 매립목적을 구체적으로 밝혀 매립면허관청(「항만법」 제3조제1항 각 호에 따른 항만구역의 공유수면 매립과 면적이 10만제곱미터 이상인 공유수면 매립의 경우는 해양수산부장관을 말하고, 그 밖의 공유수면 매립의 경우는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치시장 또는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)으로부터 공유수면 매립면허를 받아야 하고,같은 법 제54조제1항에 따르면 매립면허를 받지 않고 공유수면을 매립한 자(제1호), 자기의 귀책사유로 매립면허가 실효ㆍ소멸되거나 취소된 자(제2호) 또는 매립면허 면적을 초과해 공유수면을 매립한 자(제3호)는 해당 공유수면을 원상으로 회복해야 하며, 같은 조 제2항에 따르면 매립면허관청은 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자(이하 “원상회복 의무자”라 함)가 같은 조 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 않은 경우에는 기간을 정해 원상회복을 명할 수 있는바,이 사안은 산업입지법 제21조제1항제4호에 따라 같은 법 제19조에 따른 농공단지개발실시계획의 승인으로 공유수면법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허가 의제되어 해당 공유수면의 일부에 대해 매립공사가 진행되던 중, 해당 농공단지사업시행자의 귀책사유로 농공단지개발실시계획의 승인이 취소되어 그 승인으로 의제된 공유수면의 매립면허가 장래를 향해 실효된 경우, 같은 법 제54조제1항제2호 및 같은 조 제2항에 따라 그 일부 매립된 공유수면의 원상회복 명령을 할 수 있는 자는 공유수면의 매립면허관청인지, 아니면 농공단지개발실시계획의 승인관청인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 인허가 의제제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위해 당사자가 여러 법률에서 규정된 인허가 등을 받아야 하는 경우에 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하려는 취지에서 도입되는 것일 뿐(법제처 2017. 5. 10.회신 17-0016 해석례참조), 인허가가 의제된 경우라고 하여 해당 법률에서 정하는 처분권한의 변경을 가져오는 것은 아니므로, 비록 의제되는 법률에서의 처분권자가 의제되는 인허가에 대해 협의권한만 행사했다고 하더라도, 그 이후의 관리는 의제되는 법률에서의 처분권자가 직접 처분한 것과 마찬가지로 관리할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2010. 2. 1.회신 09-0426 해석례및 법제처 2011. 8. 19.회신 11-0423 해석례참조).그렇다면, 농공단지개발실시계획의 승인으로 공유수면의 매립면허가 의제된 이 사안의 경우 해당 공유수면의 원상회복 명령 등 공유수면의 관리에 관하여는 공유수면법 규정이 그대로 적용될 수 있다고 할 것인데, 공유수면법 제54조제2항에서는 원상회복 명령의 주체로 “매립면허관청”을 규정하고 있으므로, 이 사안에서 같은 항에 따른 원상회복 명령권자는 그 문언 상 해당 공유수면의 매립면허관청임이 명백하다고 할 것입니다.
한편, 의제되는 인허가는 통상 주된 인허가의 사업수행을 위해 필요한 보조적이고 보충적인 인허가로서의 성격을 가지고 있고, 대외적으로 유효하게 표시되는 행정처분도 주된 인허가이지 의제되는 인허가는 아니라고 할 것이므로, 해당 사업을 대외적으로 관리할 수 있는 법적 권한과 책임이 있는 자는 주된 인허가권자라고 보아야 할 것인바, 농공단지개발실시계획의 승인으로 공유수면의 매립면허가 의제된 이 사안의 경우 해당 공유수면의 원상회복 명령 주체는 주된 인허가권자인 농공단지개발실시계획의 승인관청으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 주된 인허가에 따라 의제되는 인허가는 법률의 규정에 따라 의제라는 법적 효과가 발생하는 것에 불과한 것이고, 그에서 더 나아가 의제되는 인허가가 존재함을 전제로 하여 침익적 행정행위를 포함한 의제되는 법률상의 다른 모든 규정들까지 명시적인 적용 또는 준용 규정이 없음에도 불구하고 당연히 적용되는 것은 아니라고 할 것이므로(법제처 2009. 11. 27.회신 09-0353 해석례및 법제처 2012. 12. 4.회신 12-0498 해석례참조), 이 사안에서 농공단지개발실시계획의 승인으로 공유수면의 매립면허가 의제되는 것도 별도의 행정절차 없이 그 매립면허의 효과가 발생한다는 것을 확인하는 것에 불과할 뿐이고, 농공단지개발실시계획의 승인관청이 명시적인 적용 또는 준용 규정 없이도 공유수면법에 따른 매립면허관청의 다른 권한들까지 당연히 행사할 수 있다는 것은 아니라고 보아야 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 산업입지법 제21조제1항제4호에 따라 같은 법 제19조에 따른 농공단지개발실시계획의 승인으로 공유수면법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허가 의제되어 해당 공유수면의 일부에 대해 매립공사가 진행되던 중, 해당 농공단지사업시행자의 귀책사유로 농공단지개발실시계획의 승인이 취소되어 그 승인으로 의제된 공유수면의 매립면허가 장래를 향해 실효된 경우, 같은 법 제54조제1항제2호 및 같은 조 제2항에 따라 그 일부 매립된 공유수면의 원상회복 명령을 할 수 있는 자는 해당 공유수면의 매립면허관청이라고 할 것입니다.
질문: 「폐기물관리법 시행규칙」(2007. 10. 25. 환경부령 제252호로 개정되기 전의 것) 제46조제3항 및 별표 11의2 제2호다목(4)(「토양환경보전법」 제4조의2에 따른 토양오염우려기준의 적용 대상) 관련
답변: ○「폐기물관리법」 제44조의2제1항제6호에 따르면, 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 환경부령이 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자는 시ㆍ도지사에게 신고하도록 하고 있고,같은 법 시행규칙 제46조제3항에 따르면, “환경부령이 정하는 사업장폐기물을 환경부령이 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자”라 함은 별표 11의2에 따른 사업장폐기물을 동표에서 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자를 말한다고 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별표 11의2 제2호다목(4)에 따르면, 지정폐기물을 제외한 사업장폐기물을 재활용하여 건축ㆍ토목공사 등의 성토재ㆍ보조기층재 등으로 사용하는 경우「토양환경보전법」 제4조의2에 따른 토양오염우려기준 이내이어야 한다고 되어 있는바, 여기서 토양오염우려기준 이내이어야 하는 대상이 명시되지 않아 그 대상이 재활용되는 폐기물을 말하는 것인지, 폐기물이 재활용된 토양을 말하는 것인지가 문제됩니다.

○ 토양오염의 측정방법에 대한 근거 법령인「토양환경보전법」등 관계 법령의 규정을 살펴보면,「토양환경보전법」 제2조제1호에 따르면, “토양오염”은 사업 활동 기타 사람의 활동에 따라 토양이 오염되는 것을 말하고,같은 법 제4조의2,같은 법 시행규칙 제1조의5 및별표 3에 따르면, “토양오염우려기준”이란 사람의건강ㆍ재산이나 동물ㆍ식물의 생육에 지장을 초래할 우려가 있는 토양오염의 기준으로서「지적법」상 전ㆍ답 등 지목별로 지역을 구분하여 유해물질의 함유기준을 정하고 있으며, 같은 법 제13조제5항, 같은 법 시행규칙 제17조 및 별표 6 제3호에 따르면, 토양오염검사방법에 대한 세부적인 사항은「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조제1항제9호에 따른 환경오염공정시험기준에 따른다고 되어 있고,「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조에 따르면, 환경부장관은 환경오염물질, 환경오염상태, 유해성 등의 측정ㆍ분석ㆍ평가 등의 통일성 및 정확성을 기하기 위하여「토양환경보전법」 제2조제2호의 토양오염물질에 대한 환경오염공정시험기준을 정하여 고시하여야 한다고 되어 있으며, 이에 따라 토양을 시료 대상으로 하여 오염상태 측정방법을 구체적으로 규정한 「토양오염공정시험방법」이 고시되었습니다.

○ 한편,「폐기물관리법」 제12조등에 따라, 환경부장관은 폐기물의 해로운 정도를 판단하고 폐기물 처리방법을 결정하는 데에 필요한 기초 자료가 되는 폐기물의 성질과 상태, 오염물질의 용출(溶出) 등을 분석할 때에 그 분석의 정확과 통일을 기하기 위하여,같은 법 제2조제1호의 폐기물 자체를 시료 대상으로 하여 오염상태 측정방법을 구체적으로 규정한 「폐기물공정시험방법」을 고시하였습니다.

○ 이상의 규정들을 종합하여 보면, 폐기물 자체의 해로운 정도를 판단하기 위하여 오염상태를 측정하는 방법은「폐기물관리법」에 따른 「폐기물공정시험방법」이고, 토양 자체의 오염 정도를 판단하기 위하여 오염상태를 측정하는 방법으로서 토양오염우려기준 이내인지 여부를 확인하는데 사용되는 측정 방법은「토양환경보전법」에 따른 「토양오염공정시험방법」인 바, 환경오염물질, 환경오염상태, 유해성 등의 측정ㆍ분석ㆍ평가 등의 통일성 및 정확성을 기하기 위하여 그 대상이 토양 자체든 폐기물 자체든 어떠한 방식으로 오염공정시험방법을 적용하여야 하는지 여부는 해당 법령에 명확하게 규정되어 있어야 하는 것인데 현행 관계 법령상 폐기물 자체를 시료 대상으로 하여 토양오염우려기준 해당 여부를 확인하기 위하여 적용할 오염공정시험방법을 별도로 규정한 것도 없는 점을 고려하면, 폐기물 재활용에 따른 토양오염우려기준 해당 여부를 확인하려면 폐기물이 재활용된 토양을 시료대상으로 하여「토양환경보전법」에 따른 「토양오염공정시험방법」을 적용하여야 할 것입니다.

○ 또한, 「폐기물공정시험방법」의 측정 대상인 폐기물과 「토양오염공정시험방법」의 측정 대상인 토양을 비교하여 보면,「폐기물관리법」 제2조제1호에 따르면, “폐기물”이란 쓰레기,연소재, 오니, 폐유, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하는 것인데, 폐기물이 건축ㆍ토목공사의 성토재 등으로 사용된다고 하더라도 그 폐기물은 토사류 등과 50퍼센트 이상 혼합되어 기존의 토양 위에 성토ㆍ복토하는 방식으로 사용되는 것인 바(「폐기물관리법 시행규칙」 별표 11의2 제2호다목), 폐기물 자체와 성토 등에 의하여 새로이 조성된 토양은 서로 다른 것이라 할 것입니다.

○「폐기물관리법 시행규칙」 별표 11의2제2호다목(4)는 폐기물 재활용시의 준수사항을 정한 것으로서, 그 입법취지는 폐기물의 무분별한 재활용으로 인한 토양오염을 예방하기 위하여 폐기물의 성토 등에 의하여 새로이 조성된 토양이 토양환경보전법령상의 토양오염우려기준 이내에 해당하는 범위에서 폐기물을 재활용하도록 준수의무를 부여한 것이라고 할 것입니다.

○ 따라서,「폐기물관리법 시행규칙」 별표 11의2제2호다목(4)에서 “건축ㆍ토목공사 등의 성토재ㆍ보조기층재 등으로 사용하는 경우「토양환경보전법」 제4조의2에 따른 토양오염우려기준 이내이어야 한다”의 의미는 사업장폐기물을 건축ㆍ토목공사 등의 성토재ㆍ보조기층재 등으로 재활용하는 경우 폐기물이 재활용된 토양이 토양오염우려기준을 초과하게 해서는 안 된다는 것이라고 할 것입니다.
질문: 분양되는 복리시설 등의 설치를 위한 토지가 별개의 대지인지 여부(「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항)
답변: 「주택법」 제2조제6호에서는 ‘주택단지’를같은 법 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설(福利施設)을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제9호에서는 "사업주체"를같은 법 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 자를 의미한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제9호에서는 ‘복리시설’을 주택단지의 입주자 등의 생활복리를 위한 공동시설로, 어린이놀이터, 근린생활시설, 유치원, 주민운동시설 및 경로당(가목), 그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위하여 대통령령으로 정하는 공동시설(나목)을 정하고 있습니다.
그리고,「주택법」 제21조에서는 복리시설의 설치기준 등에 관하여는 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따른「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항에서 주택단지는「건축법 시행령」 제3조제1항제4호의 규정에 의하여 이를 하나의 대지로 보도록 하되 다만, 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획ㆍ양여하는 토지는 이를 별개의 대지로 보도록 규정하고 있습니다.
 한편,「건축법」 제2조제1항제1호에서는 "대지(垈地)"를「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지로서 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제3조제1항제4호에서는「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우, 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 공동주택단지 내에 설치하여 분양되는 복리시설의 부지인 토지를 반드시「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항단서에 따라 공동주택단지의 부지와 별개의 대지로 보아야 할 것인지 여부가 문제됩니다.
우선,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항단서의 문언에 따르면, 복리시설의 설치를 위한 토지를 별개의 대지로 보기 위해서는 해당 토지를 구획ㆍ양여하여야 할 것인 바, 복리시설의 설치를 위하여 ‘구획ㆍ양여하는 토지’가 무엇인지 살펴보면, 같은 규정에서는 구획과 양여에 대한 별도의 정의규정이 있지는 아니하나 일반적으로 구획(區劃)은 토지 등의 따위를 경계를 지어 나누는 것을, 양여(讓與)는 자신의 소유를 다른 사람에게 넘기는 것을 의미한다 할 것이므로, 결국 ‘복리시설의 설치를 위하여 따로 구획ㆍ양여하는 토지’란 ‘복리시설의 설치를 위하여 따로 주택단지의 경계를 나누어 그 일부 토지의 소유권을 그설치자 등에게 이전하는 토지’를 의미한다고 할 것이고, 따라서 복리시설이 설치된 토지가 공동주택단지와 별개의 대지가 되기 위하여는 해당 토지를 공동주택단지와 경계를 명확히 나누어 그 소유권을 복리시설 설치자 등에게 이전한 경우를 의미한다고 보아야 할 것입니다.
이와 같이,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항단서에서 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획ㆍ양여하는 토지를 별개의 대지로 보도록 하고 있는 취지는, 복리시설이 설치된 토지를 포함한 공동주택 단지를 하나의 대지로 볼 경우 공동주택 입주자가 아닌 복리시설 분양자 등이 건물과 대지의 처분 등 재산권의 행사와 관련하여 제한을 받을 수 있으므로, 이러한 제한을 배제하여 복리시설의 설치와 운영을 원활히 할 수 있도록 하기 위해 사업주체가 복리시설의 설치를 위하여 따로 구획ㆍ양여한 토지의 경우에는 공동주택이 건설되는 단지의 부지와는 별개의 대지로 구분할 수 있도록 한 것이라 할 것입니다.
한편, 사업주체가 복리시설 중 분양되는 복리시설의 설치를 위한 대지를 반드시 구획ㆍ양여할 의무가 있는지 여부가 문제될 수 있으나,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항에서는 분양되는 복리시설의 부지인 토지를 사업주체가 반드시 구획ㆍ양여하도록 사업주체 등에게 의무를 부과하고 있지 아니하므로, 결국 관련 규정을 종합하면「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항단서는 사업주체가 복리시설에 대한 분양ㆍ임대계획, 관리ㆍ운영방법 등을 고려하여 주택단지와 복리시설의 설치를 위한 토지에 대한 소유권 등을 별도로 구분할 필요가 있다고 판단하여 해당 토지를 구획ㆍ양여하는 경우에만 그 구획ㆍ양여된 토지를 주택단지와는 별개의 대지로 보도록 하는 것일 뿐, 분양하는 복리시설이 있다고 하여 그 시설이 설치되는 토지가 반드시 공동주택단지와 구분하여 별개의 대지가 된다거나 사업주체 등에게 해당 토지를 반드시 구획ㆍ양여하도록 하는 의무를 부과한 규정이라고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 공동주택단지 내에 설치하여 분양되는 복리시설의 부지인 토지는 공동주택단지와 따로 구획ㆍ양여된 경우에만「주택건설기준 등에 관한 규정」 제8조제1항단서에 따라 공동주택단지의 부지와 별개의 대지로 보아야 합니다.
질문: 4급 정원의 결원 2명에 대해 5급 2명이 직무대리 하는 경우 6급 2명을 5급으로 승진임용할 수 있는지 여부(「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제30조 등 관련)
답변: 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제30조제4항에서는 같은 조 제2항에 따른 직급별 정원의 범위에서 공무원을 임용하거나 임용제청해야 한다(본문)고 하면서, 상위직급에 결원이 있을 경우에는 그 결원의 범위에서 동일 직렬의 직근 하위직급을 임용하거나 임용제청할 수 있다(단서)고 예외를 규정하고 있는바, 이는 직급별 정원을 변칙적으로 운영하여 직급별 정원의 범위를 넘어 공무원을 임용하지 못하도록 원칙을 정하는 동시에, 직급별 정원을 넘어 공무원을 임용하거나 임용제청할 수 있는 예외를 상위직급에 결원이 있는 경우로 한정하면서 초과현원으로 운영할 수 있는 인원수를 상위직급에 발생한 결원의 범위로 제한한 것으로 볼 수 있습니다.
그리고「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제30조제4항본문에서는 이미 직급별 정원의 범위에서 임용하거나 임용제청하도록 규정하여 해당 직급에 결원이 발생하면 직급별 정원의 범위에서 충원할 수 있다는 원칙을 정하고 있으므로, 같은 항 단서의 “동일 직렬의 직근 하위직급을 임용하거나 임용제청할 수 있다”는 규정은 결원이 발생한 상위직급을 직근 하위직급으로 충원할 수 없는 경우 그 결원의 범위에서 직근 하위직급의 정원을 초과하여 그 아래 하위직급을 임용하거나 임용제청할 수 있도록 함으로써 결과적으로 결원이 발생한 직급의 직근 하위직급에 대해 직급별 정원의 범위를 초과하여 운영할 수 있도록 허용하는 의미로 보는 것이 본문과 단서의 체계에 부합하는 해석입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 지방자치단체의 4급 정원 중 2명이 「지방공무원 임용령」 제27조의3제1항제2호에 따른 공로연수를 함에 따라 결원인 상태이나 직근 하위직급인 5급 중 4급 승진후보자 명부에 올라와 있는 사람이 없어 5급 2명이 직무대리를 하고 있는 경우, 지방자치단체의 장은 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제30조제4항 단서를 적용하여 4급의 결원인 2명의 범위에서 5급의 정원을 초과하여 임용할 수 있으므로 6급 2명을 5급으로 승진임용할 수 있다고 보아야 합니다.
만약 이와 달리 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제30조제4항 단서를 결원이 발생한 상위직급의 직근 하위직급만으로 해당 상위직급을 충원해야 한다고 볼 경우, 결원이 발생한 상위직급의 직근 하위직급에 승진후보자 명부 등재자가 생길 때까지 결원을 충원하지 않은 상태로 직급별 정원을 운영하게 되어 불합리할 뿐 아니라, 해당 단서는 같은 항 본문의 원칙을 반복적으로 규정한 무의미한 규정이 된다는 문제가 있습니다.
＜관계 법령＞지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정제30조(정원의 규정) ① (생 략)② 지방공무원의 직급별 정원[「지방전문경력관 규정」 제2조에 따른 지방전문경력관(이하 "지방전문경력관"이라 한다)의 정원을 포함한다]은 제1항에 따른 정원의 총수 범위에서 제22조제2항에 따른 정원관리기관별로 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 시ㆍ도의 5급 이하(시ㆍ군ㆍ구는 6급 이하) 직급별 정원과 지방전문경력관의 정원은 조례로 그 총수만 정하고 그 범위에서 제22조제2항에 따른 정원의 관리기관별로 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다.③ (생 략)④ 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 정원의 범위에서 공무원을 임용하거나 임용제청하여야 한다. 다만, 상위직급에 결원이 있을 경우에는 그 결원의 범위에서 동일 직렬의 직근 하위직급을 임용하거나 임용제청할 수 있다.⑤ (생 략)