질문: 농업진흥구역에서 설치 가능한 콩나물재배사의 판단 기준인 “총부지의 면적”의 의미(「농지법 시행령」 제29조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「농지법」 제32조제1항제3호,같은 법 시행령 제29조제5항제4호 및같은 법 시행규칙 제24조제4호에서는 농업진흥구역에 설치가 가능한 콩나물재배사의 판단 기준인 “총부지”의 의미나 “총부지의 면적”의 산정 대상 등에 대해 별도로 규정하고 있지 않은바, 이러한 경우 “총부지의 면적”에 농지 면적뿐만 아니라 비농지 면적도 포함되는지 여부는 해당 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론, 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 )먼저「농지법」 제28조제1항에서는 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 농업진흥지역을 농업진흥구역 및 농업보호구역의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있도록 하고 있는데, 같은 항 제1호에서는 “농업진흥구역”을 농업의 진흥을 도모하여야 하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역으로 규정하고 있습니다.
그런데「농지법」 제29조에서는 농업진흥지역의 지정은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역을 대상으로 한다고 규정하는 한편, 국토계획법 제36조제1항제1호라목에서는 녹지지역을 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역으로 규정하여 농지 외의 토지도 녹지지역에 포함될 수 있는바, 이러한 녹지지역 관련 규정만 보더라도 농업진흥지역의 지정 대상이 농지로 한정된다고 할 수 없습니다.
이와 같은 「농지법」 및 국토계획법의 농업진흥구역 지정 대상 지역과 관련한 문언과 규정체계에 비추어 볼 때, 농업진흥구역은 농지뿐만 아니라 비농지를 대상으로도 지정될 수 있다는 점이 분명하고, 이러한 농업진흥구역에 설치하는 콩나물재배사도 마찬가지로 농지와 비농지가 모두 포함될 수 있을 것인데, 농지법령에는 그 부지 면적의 판단 기준을 농지만으로 한정하고 있지 않은바, 콩나물재배사의 총면적 산정도 비농지를 제외해야 하는 합리적인 이유가 없다고 할 것입니다.
또한 「농지법」 제32조제1항 본문에 따르면 농업진흥구역에서는 일정한 경우를 제외하고는 토지이용행위를 할 수 없는 것이 원칙인바, 총부지 면적 관련 규정은 그러한 행위 제한의 예외로서 제한적으로 허용되는 것이므로, 이러한 예외 규정을 해석할 때에는 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점(각주:대법원 2020. 3. 27. 선고 2017추5060 판결례참조 ), ‘총부지’에 비농지가 포함되지 않는다고 보면 농지 외의 지역에 설치되는 부분이 제외되어 인근 농지의 토양이나 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 콩나물재배사의 규모를 제한할 수 없다는 점에 비추어 볼 때, 콩나물재배사의 ‘총부지’ 면적은 농지뿐만 아니라 비농지도 포함하여 산정한다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안의 경우 농업진흥구역에서 설치가 가능한 콩나물재배사의 “총부지의 면적”은 농지 면적뿐만 아니라 비농지 면적도 포함하여 산정해야 한다고 보아야 합니다.
나. 질의 나에 대하여「농지법」 제32조제1항제3호, 같은 법 시행령 제29조제5항제4호 및 같은 법 시행규칙 제24조제4호에서는 농업진흥구역에 설치가 가능한 콩나물재배사의 판단 기준인 “총부지”의 의미나 “총부지의 면적”의 산정 대상 등에 대해 별도로 규정하고 있지 않은바, 이러한 경우 “총부지의 면적”에 농업진흥구역 안과 밖의 면적이 모두 포함되는지 여부는 관련 규정 내용과 입법 취지는 물론, 입법 취지가 유사한 다른 조문과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 )그런데 「농지법 시행규칙」 제24조제4호에서 농업진흥구역에 설치가 가능한 농업용 시설로 ‘총부지의 면적이 1천500제곱미터 이하인 콩나물재배사’를 규정하고 있는 취지는 원칙적으로는 농업진흥구역에서는 농업용 시설의 설치를 할 수 없으나, 예외적으로 농업인 등의 소득증대를 위하여 콩나물재배사를 설치할 수 있도록 토지이용행위를 허용한 것(각주: 2002. 4. 11. 농림부령 제1412호로 일부개정된 「농지법 시행규칙」 개정이유 및 주요내용 참조 )으로, 이러한 예외 규정을 해석할 때에는 보다 엄격하게 해석할 필요가 있는바(각주:대법원 2020. 3. 27. 선고 2017추5060 판결례참조 ), 해당 규정에서 콩나물재배사의 ‘총부지’ 면적을 ‘농업진흥구역’ 안의 면적으로 한정하고 있지 않으므로, 콩나물재배사를 농업진흥구역 안과 밖에 걸쳐 설치하려는 경우에는 ‘콩나물재배사의 부지 면적 전체’를 대상으로 설치 기준을 충족하는지 여부를 판단해야 합니다.
또한 농업진흥구역은 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 국민식량생산에 필요한 우량농지의 확보 및 농업의 생산성 향상을 도모하기 위하여 지정되는 것인데, ‘총부지’에 농업진흥구역 밖의 면적이 포함되지 않는다고 보면 해당 농업용 시설의 설치로 인하여 연접한 농업진흥구역 안의 농업 생산 및 농업 경영에 미치는 영향을 제대로 평가할 수 없다는 점에 비추어 볼 때, ‘총부지’의 범위에서 농업진흥구역 밖의 면적이 제외된다고 보기는 어렵습니다.
아울러 농업진흥구역의 부지 면적에 관한 「농지법 시행령」의 다른 규정의 입법연혁과 규정체계를 살펴보면, 같은 영 제29조제2항제1호나목에서는 “농업진흥구역 안의 부지 면적이 1만5천제곱미터 미만”인 농수산물 가공ㆍ처리시설을 농업진흥구역에 설치할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 구 「농지법 시행령」(2016. 1. 19. 대통령령 제26903호로 일부개정되기 전의 것을 말함)에서는 부지의 총면적이 1만5천제곱미터 미만인 시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있던 것을 농업진흥구역 안의 부지 면적이 1만5천제곱미터 미만이면 그 시설을 설치할 수 있도록 면적기준을 완화한 것(각주: 2016. 1. 19. 대통령령 제26903호로 일부개정된 농지법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조 )인바, 이와 같이 「농지법 시행령」에서는 ‘농업진흥구역 안의 면적’만을 대상으로 하는 경우에는 “농업진흥구역 안의 부지 면적”으로 규정하고 있는 반면(제28조제1항제1호다목 후단, 제3호나목 및 다목), ‘농업진흥구역 안과 밖의 면적’을 모두 포함하는 경우에는 “부지의 총면적”(제29조제2항제3호, 제4항제2호, 제5항제5호, 제7항제2호부터 제4호의2까지, 제6호, 제8호가목 및 나목)으로 구분하여 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 농업진흥구역에서 설치가 가능한 콩나물재배사의 “총부지의 면적”은 농업진흥구역 안과 밖의 면적을 모두 합해 산정해야 한다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「농지법 시행령」 제29조제5항제4호 및 같은 법 시행규칙 제24조제4호에서 규정하고 있는 설치 가능한 콩나물재배사의 판단 기준인 ‘총부지의 면적’에 농업진흥구역 안과 밖의 면적이 모두 포함된다는 점이 명확하게 드러나도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞농지법제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.1.ㆍ2. (생 략)3. 대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치4. ～ 9. (생 략)② ～ ④ (생 략)농지법 시행령제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① ∼ ④ (생 략)⑤ 법 제32조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 다만, 제1호 및 제4호의 시설은 자기의 농업 또는 축산업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ축사 등이 있는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 경우로 한정한다.1. ～ 3. (생 략)4. 농업인 또는 농업법인이 농업 또는 축산업을 영위하거나 자기가 생산한 농산물을 처리하는데 필요한 농업용 또는 축산업용시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설5. ～ 7. (생 략)⑥ㆍ⑦ (생 략)농지법 시행규칙제24조(농업ㆍ축산업 영위 등에 필요한 농업용ㆍ축산업용 시설의 범위) 영 제29조제5항제4호에서 “농림축산식품부령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. ～ 3. (생 략)4. 총부지의 면적이 1천500제곱미터 이하인 콩나물재배사