질문: 사업시행구역의 면적 증가에 따른 조합설립변경인가를 받으려는 경우 토지등소유자의 동의율 판단 기준 및 기존 토지등소유자 동의서의 재징구 여부(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제23조 등)
답변: 가. 질의 가에 대해소규모주택정비법 제23조제1항에서는 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 일정 비율 이상 토지등소유자의 동의를 받도록 규정하고 있는 한편, 같은 조 제5항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 설립된 조합이 인가받은 사항을 변경하는 경우 ‘조합 총회에서의 조합원의 3분의 2 이상의 찬성 의결’을 그 요건으로 규정하고 있을 뿐, 같은 조 제1항에 따른 토지등소유자의 조합설립 동의율을 충족해야 하는지에 대해서는 명확하게 규정하고 있지 않으나, 같은 조 제1항제2호의 위임에 따라 조합설립인가 및 조합설립변경인가의 신청서 서식을 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제9조 및 별지 제11호서식에 따르면, 조합설립변경인가를 받으려는 경우에도 그 신청서에 ‘토지등소유자 수 및 동의율’을 기재해야 한다는 점이 명확하고, 이 사안의 경우와 같이 사업시행구역의 면적이 증가되어 기존 사업시행구역의 토지등소유자 외에 증가된 부분의 사업시행구역의 새로운 토지등소유자가 추가된 경우 새로운 토지등소유자는 조합설립변경인가 전에는 ‘조합원’이 아니어서 조합설립변경인가를 받기 위한 요건인 ‘조합 총회에서의 조합원의 3분의 2 이상의 찬성 의결’에 참여하여 동의 여부에 관한 의사를 반영할 수도 없으므로, 조합설립변경인가 시에도 같은 법 제23조제1항에 따른 토지등소유자의 조합설립 동의율을 충족해야 한다고 보아야 합니다.
그런데 이 사안과 같이 소규모주택정비법 제23조제1항에 따라 설립된 가로주택정비사업 조합이 인가받은 사항 중 사업시행구역 면적을 증가시키려는 경우에는 일반적으로 해당 사업시행구역에 위치한 토지등소유자의 수도 증가하게 될 것인데, 이 경우 같은 항에 따른 ‘토지등소유자의 동의율’ 요건 충족 여부를 같은 항에 따라 인가받은 기존의 사업시행구역 면적과 조합설립변경인가로 증가되는 사업시행구역 면적을 합한 사업시행구역 면적을 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 인가받은 기존의 사업시행구역 면적에서 증가되는 사업시행구역 면적만을 기준으로 판단해야 하는지에 관해서는 명확히 규정하고 있지 않은바, 이에 관해서는 조합설립변경인가의 성격, 관련 규정의 취지와 체계 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
먼저 조합설립변경인가는 기존에 소규모주택정비법 제23조제1항에 따라 조합설립인가를 받은 사항의 일부를 변경 또는 취소ㆍ철회하거나 새로운 사항을 추가하는 것인데(각주: 대법원 2014. 5. 29. 선고 2011다46128ㆍ2013다69057 판결례 참조), 이 사안과 같이 기존에 조합설립인가를 받아 설립된 가로주택정비사업 조합이 사업시행구역 면적을 증가하는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우, 같은 항에 따라 인가받은 사업시행구역은 조합설립변경인가에 의해서 ‘증가되는 사업시행구역’으로 변경되는 것이 아니라, 기존의 사업시행구역과 증가되는 사업시행구역을 합한 ‘전체 사업시행구역’으로 변경되는 것인바, 조합설립변경인가의 ‘토지등소유자 수 및 동의율’ 충족 여부는 전체 사업시행구역면적을 기준으로 판단해야 합니다.
그리고 소규모주택정비법 시행규칙 제9조 및 별지 제11호서식에서는 토지등소유자의 동의율을 기재하도록 규정하고 있는데, 이는 같은 법 제23조제1항에 따라 조합설립인가를 받은 이후 사업시행구역 면적 변경으로 토지등소유자의 수가 변경되는 경우에는 토지등소유자의 조합설립에 대한 동의율이 변경될 수 있다는 점을 고려하여, 이러한 경우에 기존에 설립인가 받은 조합의 ‘사업시행자로서의 지위’를 취소하지 않고 전체 사업시행구역에 대해서도 그 지위를 유지(각주:대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결례참조)할 수 있는지 여부를 판단하기 위한 것으로 보아야 할 것인바, 만약 증가되는 사업시행구역만을 기준으로 같은 항에 따른 조합설립에 관한 토지등소유자의 동의율을 판단하게 되면 기존의 사업시행구역과 증가되는 사업시행구역 각각에 대해서 별개로 조합설립 요건을 적용하게 되어 기존 사업시행자로서의 지위를 조합설립변경인가되는 전체 사업시행구역에 대해서 유지하는 것이 아니라, 하나의 조합이 기존의 사업시행구역과 증가되는 사업시행구역 각각에 대한 사업시행자로서의 지위를 갖게 되는 것으로 해석될 여지가 있어 하나의 사업시행구역에 하나의 조합만을 인가하고 있는 소규모주택정비법령 체계에도 부합하지 않습니다.
아울러 소규모주택정비법 제23조제1항에 따라 설립된 가로주택정비사업 조합이 사업시행구역 면적을 증가하는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우 증가되는 사업시행구역만을 기준으로 같은 항에 따른 토지등소유자의 동의율 충족 여부를 판단해야 한다고 본다면, 최초 조합설립인가 당시부터 하나의 사업시행구역이었는지, 아니면 변경인가를 거쳐 하나의 사업시행구역이 되었는지에 따라 ‘동일한 위치와 면적의 사업시행구역’에 대한 토지등소유자의 조합설립 동의율 충족 여부가 달라질 수 있고, 나아가 조합설립변경인가의 횟수에 따라서도 ‘동일한 위치와 면적의 사업시행구역’에 대한 토지등소유자의 조합설립 동의율 충족 여부가 달라질 수 있어 불합리하며, 조합설립 인가 요건의 충족 여부의 판단과 관련하여 집행상 상당한 혼란이 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 소규모주택정비법 제23조제1항에 따른 토지등소유자의 동의율 충족 여부는 전체 사업시행구역을 기준으로 판단해야 합니다.
나. 질의 나에 대해소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분에서는 가로주택정비사업 조합설립인가의 주체를 ‘토지등소유자’로, 그 인가의 요건을 ‘토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의’ 등으로 규정하고 있는 한편, 같은 조 제5항 본문에서는 조합설립변경인가의 주체를 ‘같은 조 제1항에 따라 설립된 조합’으로, 그 변경인가의 요건을 ‘조합 총회에서 조합원 3분의 2 이상의 찬성 의결’ 등으로 규정하고 있는데, 이는 가로주택정비사업 조합설립인가를 받기 전에는 조합이 존재하지 않으므로 조합설립에 대한 동의 여부의 확인은 ‘토지등소유자’ 각각을 기준으로 하여야 하나, 가로주택정비사업 조합설립인가를 받은 후에는 ‘토지등소유자’는 같은 법 제24제1항에 따라 조합원이 되고, 그 의사결정은 조합원들로 구성된 조합의 최고 의사결정기관인 ‘조합 총회’(각주:대법원 2020. 11. 5. 선고 2020다210679 판결례참조)에서 이루어지게 되므로 변경인가 사항에 대한 동의 여부의 의사를 ‘조합 총회에서의 조합원 의결’로 확인하도록 한 것이라 할 것입니다.
그렇다면 소규모주택정비법 제23조제5항 본문 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제9조제2항제2호에서 조합설립변경인가를 받으려는 경우에 조합 총회에서 조합원의 3분의 2 이상의 찬성 의결을 한 후 토지등소유자의 조합설립동의서를 첨부하도록 한 것은 기존 토지등소유자는 조합원으로서 조합 총회에서의 의결로 변경인가사항에 대한 동의 의사를 표시하도록 하는 한편, 사업시행구역의 면적이 증가되는 부분의 사업시행구역 안의 새로운 토지등소유자는 조합설립변경인가 전에는 ‘조합원’이 아니므로, 새로운 토지등소유자가 기존 조합의 유지 및 조합설립변경인가 사항에 동의하는지 여부를 ‘조합설립동의서’의 제출이라는 방식을 통해서 확인하도록 한 것으로 보이는바, 조합설립변경인가를 받으려는 경우에 같은 법 제23조제5항 본문 및 같은 법 시행규칙 제9조제2항제2호에 따라 첨부해야 하는 ‘조합설립동의서’는 기존 토지등소유자 외에 새롭게 조합원이 되는 토지등소유자의 조합설립동의서를 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 소규모주택정비법 제23조제5항 본문의 입법연혁을 살펴보면, 해당 규정은 가로주택정비사업에 관한 사항이 2017년 2월 8일 법률 제14569호로 제정된 소규모주택정비법(이하 “제정 소규모주택정비법”이라 함)으로 이관되기 전에 구「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것을 말하며, “구 도시정비법”이라 함) 제16조제1항 본문에 규정되어 있던 것으로, 구도시정비법에서는 조합설립인가와 조합설립변경인가의 요건 및 절차를 동일하게 규정하고 있었으나, 제정 소규모주택정비법에서는 조합설립변경인가의 요건 및 절차를 조합설립인가의 경우와 구분하여 ‘총회에서의 일정 비율 이상 조합원 찬성 의결’ 등으로 규정한바, 이는 소규주택정비사업의 효율적 추진을 위해 조합설립변경인가의 요건 및 절차를 종전보다 완화한 것으로 보아야 할 것입니다.
그런데 만약 소규모주택정비법 제23조제1항에 따라 설립된 가로주택정비사업 조합이 사업시행구역의 면적을 증가하는 내용으로 조합설립변경인가를 받으려는 경우에도 기존 토지등소유자에 대해서 새로이 조합설립동의서를 받아야 한다고 본다면, 조합설립변경인가를 받기 위해서는 총회에서의 조합원 찬성 의결 외에도 ‘기존 토지등소유자’ 및 ‘새롭게 추가된 토지등소유자’에 대한 조합설립동의서 징구 절차를 모두 거쳐야 하므로, 조합설립변경인가를 받으려는 경우 구도시정비법에 비해 더욱 엄격한 요건 및 절차를 충족해야 한다는 결론에 이르게 되는바, 이러한 해석은 소규모주택정비법 제23조제5항 본문의 입법연혁 및 취지를 고려할 때 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 기존 토지등소유자에 대하여 다시 조합설립동의서를 받지 않아도 됩니다.
※ 법령정비 권고사항소규모주택정비법 제23조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제9조제2항에서 같은 법 제23조제1항에 따른 조합설립인가와 조합설립변경인가를 받으려는 경우에 첨부해야 하는 서류를 구분하여 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하고 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. ＜후단 생략＞1. 정관2. 공사비 등 소규모주택정비사업에 드는 비용(이하 “정비사업비”라 한다)과 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류3. 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 서류② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항ㆍ제2항 또는 제4항에 따라 설립된 조합은 인가받은 사항을 변경하는 경우 조합 총회에서 조합원의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한 후 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. ＜단서 생략＞⑥ ∼ ⑩ (생 략)빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행규칙제9조(조합설립인가 등) ① (생 략)② 법 제23조제1항제2호에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 서류를 말한다.1. 조합원 명부(조합원 자격을 증명하는 서류를 포함한다)2. 공사비 등 소규모주택정비사업에 드는 비용 등이 기재된 토지등소유자의 조합설립 동의서 및 동의사항을 증명하는 서류3. (생 략)4. 창립총회 회의록(창립총회 참석자 명부를 포함한다)5. 창립총회에서 선임된 임원 및 대의원의 자격을 증명하는 서류6. (생 략)7. 인가받은 사항 중 변경내용 및 그 증명서류(법 제23조제5항 본문에 따른 변경인가로 한정한다)8. (생 략)③ (생 략)＜관계 법령＞