질문: 「관광진흥법」 제16조제5항에서 규정하고 있는 “위락시설”에 같은 법 제15조제1항에 따라 승인받은 사업계획에 포함되지 않았던 위락시설도 포함되는지 여부 등(「관광진흥법」 제15조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「관광진흥법」 제16조제5항에서는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.)에 따른 제한이 적용되지 않는 예외적인 시설로 “「관광진흥법」 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설”을 규정하고 있습니다.
그런데 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있고,(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조 )「관광진흥법」 제16조제5항에서는 사업계획의 승인을 받았음을 전제로국토계획법상 건축 제한 등이 적용되지 않도록 하는 것이므로「관광진흥법」 제16조제5항의 “그 사업계획에 따른” 부분은 “관광숙박시설”뿐만 아니라 “그 시설 안의 위락시설”을 모두 수식하는 것으로 보아야 합니다.
아울러「관광진흥법」 제15조제3항에서는 관광숙박업의 사업계획 승인 및 변경승인 기준 등을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「관광진흥법 시행령」 제13조에서는 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설을 포함하여 사업계획 승인 및 변경승인의 기준을 정하고 있는바, 이는 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설이 일정한 기준에 적합한 경우에 한하여 승인 또는 변경승인을 하려는 것으로 보아야 한다는 점(각주: 의안번호 140662호로 발의된 관광진흥법 중개정법률안 국회 교통위원회 심사보고서(1994. 7.) 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
나. 질의 나에 대해「관광진흥법」 제15조제1항에서는 관광숙박업자가 “승인을 받은 사업계획 중 부지, 대지 면적, 건축 연면적의 일정 규모 이상의 변경 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우” 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데 위 규정은 문언상 관광숙박업자가 사업계획의 변경에 대하여 반드시 승인을 받아야 하는 경우에 관하여 규정하고 있는 것으로 보아야 하고, “대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우”에 해당하지 않는다면 관광숙박업자가 변경승인에 따른 법적 효과의 발생을 목적으로 사업계획의 변경승인을 신청하더라도 승인권자가 그에 대하여 변경승인을 할 수 없다는 점을 규정하고 있는 것으로 보기는 어렵습니다.
또한 위 규정의 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 사업계획을 변경하고자 할 때에는 승인을 받아야 한다고 규정하고 있었으나,(각주: 「관광진흥법」(1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제4조제4항 후단 참조) “대통령령이 정하는 경미한 사항에 관한 변경”은 승인을 받지 않아도 되는 것으로 개정되었고,(각주: 「관광진흥법」(1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전부개정된 것을 말함) 제14조제1항 단서 참조) 이후 “부지ㆍ대지면적ㆍ건축연면적의 일정규모 이상의 변경 등 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우”에만 변경승인을 받아야 하는 것으로 개정되어(각주: 「관광진흥법」(2002. 1. 26. 법률 제6633호로 일부개정된 것을 말함) 제14조제1항 후단 참조) 관광숙박업자가 사업계획 변경승인을 받아야 할 의무가 점차 완화되었습니다.
이는 관광숙박업에 대한 규제를 완화하려는 취지에 따른 것으로 보아야 하므로,(각주: 1999. 5. 10. 대통령령 제16295호로 전부개정된 「관광진흥법 시행령」 개정 이유 참조) 규제 대상인 관광숙박업자가 변경승인에 수반되는 법적 효과를 얻기 위하여 스스로 변경승인을 신청하는 경우 승인권자가 그에 대하여 변경승인을 할 수 있다고 보더라도 위와 같은 「관광진흥법」 제15조제1항의 개정 취지에 반하는 것으로 보기 어렵습니다.
아울러 「관광진흥법」 제15조제1항에서 규정하는 경우에만 변경승인을 받을 수 있다고 본다면 이 사안과 같이 관광숙박업자가 관광숙박시설에 당초 승인받은 사업계획에 포함되지 않았던 위락시설의 설치를 위해 사업계획을 변경하는 경우가 변경승인을 받아야 하는 정도에 이르지 않은 경미한 경우에는 오히려 위락시설을 추가로 설치할 수 없게 된다는 불합리한 결과가 발생하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항관광숙박업자가 「관광진흥법」 제15조제1항에 따라 승인 또는 변경승인 받은 사업계획에 포함되어 있지 않았던 위락시설을 신축하려는 경우로서 그로 인한 사업계획의 변경 규모 등이 「관광진흥법」 제15조제1항 후단에 따라 반드시 변경승인을 받아야 하는 정도에 이르지 않는 경우, 해당 위락시설에 대하여 국토계획법 제76조제1항의 적용제외를 인정할 수 있는 요건을 명확히 할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「관광진흥법」제15조(사업계획의 승인) ① 관광숙박업을 경영하려는 자는 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사업계획 중 부지, 대지 면적, 건축 연면적의 일정 규모 이상의 변경 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.② (생 략)③ 제1항과 제2항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인의 기준ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제16조(사업계획 승인 시의 인ㆍ허가 의제 등) ① ∼ ④ (생 략)⑤ 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 다음 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 같은 법 제76조제1항을 적용하지 아니한다. 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한한다.1. 상업지역2. 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역⑥ ∼ ⑨ (생 략)「관광진흥법 시행령」제9조(사업계획 변경승인) ① 법 제15조제1항 후단에 따라 관광숙박업의 사업계획 변경에 관한 승인을 받아야 하는 경우는 다음 각 호와 같다.1. 부지 및 대지 면적을 변경할 때에 그 변경하려는 면적이 당초 승인받은 계획면적의 100분의 10 이상이 되는 경우2. 건축 연면적을 변경할 때에 그 변경하려는 연면적이 당초 승인받은 계획면적의 100분의 10 이상이 되는 경우3. 객실 수 또는 객실면적을 변경하려는 경우(휴양 콘도미니엄업만 해당한다)4. 변경하려는 업종의 등록기준에 맞는 경우로서, 호텔업과 휴양 콘도미니엄업 간의 업종변경 또는 호텔업 종류 간의 업종 변경② (생 략)제13조(사업계획 승인기준) ① 법 제15조에 따른 사업계획의 승인 및 변경승인의 기준은 다음 각 호와 같다.1. 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정에 적합할 것2. 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것3. 일반 주거지역의 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설은 주거환경을 보호하기 위하여 다음 각 목의 기준에 맞아야 하고, 준주거지역의 경우에는 다목의 기준에 맞을 것. 다만, 일반 주거지역에서의 사업계획의 변경승인(신축 또는 기존 건축물 전부를 철거하고 다시 축조하는 개축을 하는 경우는 포함하지 아니한다)의 경우에는 가목의 기준을 적용하지 아니하고, 일반 주거지역의 호스텔업의 시설의 경우에는 라목의 기준을 적용하지 아니한다.가. 다음의 구분에 따라 대지가 도로에 연접할 것. 다만, 특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)는 주거환경을 보호하기 위하여 필요하면 지역 특성을 고려하여 조례로 이 기준을 강화할 수 있다.1) 관광호텔업, 수상관광호텔업, 한국전통호텔업, 가족호텔업, 의료관광호텔업 및 휴양 콘도미니엄업: 대지가 폭 12미터 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것2) 호스텔업 및 소형호텔업: 대지가 폭 8미터(관광객의 수, 관광특구와의 거리 등을 고려하여 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하여 고시하는 지역에서 20실 이하의 객실을 갖추어 경영하는 호스텔업의 경우에는 4미터) 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것나. 건축물(관광숙박시설이 설치되는 건축물 전부를 말한다) 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 인접대지를 조망할 수 있는 창이나 문 등의 개구부가 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접된 대지의 경계선[대지와 대지 사이가 공원ㆍ광장ㆍ도로ㆍ하천이나 그 밖의 건축이 허용되지 아니하는 공지(空地)인 경우에는 그 인접된 대지의 반대편 경계선을 말한다]까지의 수평거리의 두 배를 초과하지 아니할 것다. 소음 공해를 유발하는 시설은 지하층에 설치하거나 그 밖의 방법으로 주변의 주거환경을 해치지 아니하도록 할 것라. 대지 안의 조경은 대지면적의 15퍼센트 이상으로 하되, 대지 경계선 주위에는 다 자란 나무를 심어 인접 대지와 차단하는 수림대(樹林帶)를 조성할 것4. 연간 내국인 투숙객 수가 객실의 연간 수용가능 총인원의 40퍼센트를 초과하지 아니할 것(의료관광호텔업만 해당한다)② (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지 역나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역3. 농림지역4. 자연환경보전지역② (생 략)제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.② ∼ ⑥ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각 호와 같다.1. 제1종전용주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 2에 규정된 건축물2. 제2종전용주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 3에 규정된 건축물3. 제1종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 4에 규정된 건축물4. 제2종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 5에 규정된 건축물5. 제3종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 6에 규정된 건축물6. 준주거지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 7에 규정된 건축물7. 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 8에 규정된 건축물8. 일반상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 9에 규정된 건축물9. 근린상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 10에 규정된 건축물10. 유통상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 11에 규정된 건축물11. 전용공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 12에 규정된 건축물12. 일반공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 13에 규정된 건축물13. 준공업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 14에 규정된 건축물14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물15. 생산녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 16에 규정된 건축물16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물17. 보전관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 18에 규정된 건축물18. 생산관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 19에 규정된 건축물19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물20. 농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 21에 규정된 건축물21. 자연환경보전지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 22에 규정된 건축물② ∼ ③ (생 략)