질문: 환경영향평가 대상사업이 환경영향평가서의 협의를 거친 후 승인등이 지연 중인 경우로서 그 협의 내용을 통보받은 날부터 5년이 경과하였으나, 승인기관의 장이 주변 여건이 경미하게 변한 것에 대해 환경부장관과 협의한 경우 환경영향평가서 재협의 요청을 생략할 수 있는지 여부(「환경영향평가법」 제32조 등 관련)
답변: 「환경영향평가법」 제2조제2호에서는 “환경영향평가”란 환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 함)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제22조제1항각 호 외의 부분에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 “환경영향평가 대상사업”이라 함)을 하려는 자(이하 “사업자”라 함)는 환경영향평가를 실시해야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제27조제1항에서는 승인등을 받지 않아도 되는 사업자 또는 승인기관의 장(계획 또는 사업에 대하여 승인등을 하는 기관의 장을 말하며, 이하 같음)은 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청해야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「환경영향평가법」 제32조제1항각 호 외의 부분에서는 승인등을 받지 않아도 되는 사업자 또는 승인기관의 장(이하 “승인기관장등”이라 함)은같은 법 제27조부터 제29조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우 등같은 법 제32조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 환경부장관에게 재협의를 요청해야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 사업계획 등을 승인하거나 사업계획 등을 확정한 후 대통령령으로 정하는 기간 내에 사업을 착공하지 않은 경우를 규정(본문)하면서, 사업을 착공하지 않은 기간 동안 주변 여건이 경미하게 변한 경우로서 승인기관장등이 환경부장관과 협의한 경우는 그렇지 않다고 규정(단서)하고 있으며, 같은 조 제2항제2호에서는 승인기관장등은 환경영향평가 대상사업이 환경부장관과 협의를 거친 후 지연 중인 경우로서 협의 내용을 통보받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간을 경과하지 않은 경우에 해당하면 재협의 요청을 생략할 수 있다고 규정하고 있고, 「환경영향평가법 시행령」 제54조제1항과 제54조의2에서는 「환경영향평가법」 제32조제1항제1호 본문과 제32조제2항제1호 및 제2호에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 5년을 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 환경영향평가 대상사업에 대하여 「환경영향평가법」 제27조부터 제29조까지의 규정에 따른 협의를 거쳤으나 승인등이 지연되는 중에 그 협의 내용을 통보받은 날부터 5년이 경과한 경우로서 해당 사업에 대하여 승인등을 하는 기관의 장이 협의 이후의 기간 동안 주변 여건이 경미하게 변한 것에 대해 환경부장관과 협의한 경우에도 해당 사업에 대하여 승인기관의 장은 같은 법 제32조제2항제2호에 따른 5년의 기간을 경과하였으므로 재협의 요청을 생략할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 승인기관의 장은 「환경영향평가법」 제27조제1항에 따라 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청해야 하는 것이 명백하고, 그 협의 요청에 대한 환경부장관의 협의가 있은 후 승인등이 지연되는 경우에 대해서는 같은 법 제32조제2항제2호 및 같은 법 시행령 제54조의2에서 환경부장관으로부터 협의 내용을 통보받은 날부터 5년이 경과하지 않은 경우에만 환경부장관에게 재협의요청을 하지 않아도 되도록 규정하고 있을 뿐, 같은 법 제32조제1항제1호 단서와 같은 예외를 규정하고 있지 않으므로, 그 문언 상 환경영향평가 대상사업의 승인등이 지연되는 중 「환경영향평가법」 제27조부터 제29조까지의 규정에 따른 협의 내용을 통보받은 날부터 5년이 경과했다면, 승인기관의 장은 환경영향평가 대상사업에 대해서 승인등을 하기 전에 반드시 환경부장관에게 재협의요청을 해야 한다고 보아야 할 것입니다.
한편, 「환경영향평가법」 제27조부터 제29조까지의 규정에 따른 협의를 거친 후 주변 여건이 경미하게 변한 것에 대하여 환경부장관과 협의한 경우에는 같은 법 제27조부터 제29조까지의 규정에 따른 협의를 다시 요청할 실익이 없고, 같은 법 제32조제1항제1호 단서에서 사업을 착공하지 않은 기간 동안 주변 여건이 경미하게 변한 경우로서 승인기관장등이 환경부장관과 협의한 경우에는 재협의 요청을 생략할 수 있도록 규정하고 있는 취지를 고려할 때, 환경영향평가 대상사업의 승인등이 지연 중이고 같은 법 제27조부터 제29조까지의 규정에 따른 협의 내용을 통보받은 날부터 5년이 경과했더라도, 승인기관의 장이 주변 여건이 경미하게 변한 것에 대해 환경부장관과 협의한 경우에는 같은 법 제32조제2항제2호에 해당되는 것으로 보아 승인기관의 장이 재협의 요청을 생략할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「환경영향평가법」 제32조제1항제1호 단서는 “사업계획 등을 승인하거나 사업계획 등을 확정”한 경우에 대해 규정한 것으로서 그 이전 단계인 환경영향평가 대상사업의 승인등이 지연되는 경우에 대해 규정하고 있는 같은 조 제2항제2호와는 규율하는 대상이 서로 달라 두 경우를 동일하게 보아야 하는 것으로 단정하기 어렵고, 환경에 영향을 미치는 사업을 수립ㆍ시행할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모하는 「환경영향평가법」의 입법 목적에 비추어 볼 때, 같은 법 제32조제2항제2호에서는 같은 조 제1항제1호와 같은 단서 규정을 명문으로 두고 있지 않은데, 명문의 규정도 없이 승인등이 지연 중인 환경영향평가 대상사업에 대하여 재협의 요청을 생략할 수 있는 경우를 유추하여 확대해석할 수는 없으므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 환경영향평가 대상사업에 대하여 「환경영향평가법」 제27조부터 제29조까지의 규정에 따른 협의를 거쳤으나 승인등이 지연되는 중에 그 협의 내용을 통보받은 날부터 5년이 경과한 경우로서 해당 사업에 대하여 승인등을 하는 기관의 장이 협의 이후의 기간 동안 주변 여건이 경미하게 변한 것에 대해 환경부장관과 협의한 경우에도 해당 사업에 대하여 승인기관의 장은 같은 법 제32조제2항제2호에 따른 5년의 기간을 경과하였으므로 재협의 요청을 생략할 수는 없다고 할 것입니다.