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질문: 대전광역시 중구-「재난 및 안전관리 기본법」 제26조제1항(재난관리책임기관)
답변: ○「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제5호의 규정에 의하면 지방자치단체는 재난관리업무를 행하는 재난관리책임기관에 해당하고,동법 제26조제1항의 규정에 의하면 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상업무의 분야에서 재난의 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 하여야 하며동법 제27조제1항의 규정에 의한 특정관리대상시설의 관리, 제30조의 규정에 의한 긴급안전점검, 제31조의 규정에 의한 긴급안전조치 등의 재난예방 및 제47조의 규정에 의한 응급조치 등 재난관리활동을 하여야 합니다.

○ 한편「지방자치법」 제10조 및동법 시행령 제8조의 규정에 의하면, 도시공원 조성계획의 입안, 도시공원의 설치 및 관리와 도시공원의 입장료ㆍ사용료ㆍ점용료의 징수 업무는 도의 경우에는 기초지방자치단체(시ㆍ군)에서, 특별시 또는 광역시의 경우에는 광역지방자치단체(서울특별시, 부산광역시 등)에서 각각 담당하도록 되어 있고,동법 제95조제2항에서 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임 또는 위탁할 수 있으나,「대전광역시 사무위임 조례」 제2조 및별표 2의 규정에 의하면 보문산 도시(자연)공원의 설치 및 관리 업무는 구청장에게 권한이 위임되지 아니하였습니다.

○ 또한,「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제19조 및 제22조의 규정에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 도시공원을 설치ㆍ관리하고 도시공원 시설의 안전성을 확보하기 위하여 정기점검 등 필요한 조치를 하여야 하며,「건축법」 제8조ㆍ제69조 및 제70조,동법 시행령 제115조,동법 시행규칙 제40조등의 규정에 의하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 건축물(동법 제2조제1항제2호)에 대한 건축허가, 기존 건축물에 대한 안전점검 등을 하도록 되어 있습니다.

○ 위 관련법령의 내용을 종합적으로 살펴보면, 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상업무의 분야에서 재난의 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 하여야 하고, 도시공원은 광역지방자치단체가 설치ㆍ관리하게 되어 있으며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 도시공원 내에 있는 사유건축물에 대한 관리를 하도록 되어 있습니다.

○ 한편 도시공원은 도시지역 안에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 설치된 것으로 도시공원의 본질적인 부분은 산림 등 자연경관이고, 공원시설은 이러한 자연경관의 효용을 다하기 위하여 설치된 시설(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조 제3호 및 제4호)에 불과하다 할 것이므로, 도시공원의 관리기관은 도시공원구역 전체가 그 효용을 다하도록 공원시설뿐만 아니라 공원녹지나 산림 등도 유지ㆍ관리하여야 합니다.

○ 이 사안에 있어서, 도시계획시설인 보문산 도시(자연)공원 내에 있는 비탈면(국유림)의 중간 또는 아래에 공원시설이 아닌 사유건축물들이 산재하여 있고, 호우 시 위 산비탈(국유림)의 붕괴로 공원시설이 아닌 사유건축물들이 매몰되는 등의 재난이 발생할 우려가 있다고 한다면, 보문산 도시(자연)공원의 관리기관인 대전광역시는 위 비탈면에 대하여, 위 비탈면에 산재되어 있는 사유건축물들의 관리기관인 대전광역시 중구는 위 사유건축물들에 대하여 각각 재난의 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 하여야 할 재난관리책임기관에 해당하는 것입니다.

○ 따라서, 대전광역시 중구에서는 비탈면에 산재하고 있는 사유건축물로 인하여 재난이 발생될 위험이 있는 경우 그 소유자 등에 대하여 위험요인을 제거하도록 명하는 등 재난예방조치를 취할 책임이 있을 뿐 아니라, 위 비탈면의 붕괴로 인하여 사유건축물에 재난이 발생할 우려가 있는 경우에 이에 대한 예방을 대전광역시에 요청하여야 하고, 이러한 요청을 받은 대전광역시에서는 재난의 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 취하여야 하며, 대전광역시에서 스스로 위 비탈면의 붕괴우려를 발견한 경우에도 당연히재난예방조치를 취하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 「전기사업법」 제72조의2제1항에 따른 지중이설 요청의 범위(「전기사업법」 제72조의2제1항 등 관련)
답변: 「전기사업법」 제20조제2항에서는 전기사업자는「국가정보화 기본법」 제46조제2항에 따른 전기통신 선로설비(이하 “전기통신선로설비”라 함)의 설치를 필요로 하는 자에게 전기설비를 대여할 수 있다고 규정하고 있고,「전기사업법」 제72조의2제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 토지소유자는 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로(제20조에 따라 전주에 설치된 전기통신선로설비를 포함함)의 지중이설이 필요하다고 판단하는 경우 전기사업자에게 이를 요청할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 지중이설에 필요한 비용은 그 요청을 한 자가 부담한다고 규정하면서, 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 공익적인 목적을 위하여 지중이설을 요청하는 경우 전선로를 설치한 자는 산업통상자원부장관이 정하는 기준과 절차에 따라 그 비용의 일부를 부담할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 산업통상자원부장관이 제2항에 따른 비용부담의 기준과 절차, 그 밖에 지중이설의 원활한 추진에 필요한 구체적인 사항을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「전기사업법」 제72조의2제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 전기사업자에게 지중이설을 요청하는 경우에, “전주에 설치된 전기통신선로설비”를 제외하고 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로만의 지중이설을 요청할 수 있는지, 아니면 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로뿐만 아니라 그 전주에 설치된 전기통신선로설비도 함께 지중이설을 요청하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「전기사업법」 제72조의2제1항에서는 지중이설의 대상으로 “전주”와 “그 전주에 가공으로 설치된 전선로”를 규정하면서 “같은 법 제20조에 따라 그 전주에 설치된 전기통신선로설비를 포함한다”라고 규정하고 있는바, 이는 지중이설의 대상에 전주에 설치된 전기통신선로설비가 포함됨을 명시적으로 규정한 것으로서, 전주에 가공배전선로와 전기통신선로가 함께 설치되어 있는 경우에는 이들 선로 모두를 전주의 부속물로 보아 전주와 함께 지중이설의 대상으로 취급하려는 것이라고 할 것입니다.
그리고, 전주와 전주에 설치된 가공배전선로를 지중이설하면서 전주에 설치된 전기통신선로를 지중이설의 대상에서 제외할 경우에는 “전주”가 지중이설의 대상임에도 불구하고 전주에 설치된 전기통신선로의 운영을 위해 전주를 그대로 두어야 하는 문제가 발생할 뿐 아니라, 전주와 전주에 설치된 전기통신선로설비를 그대로 두는 경우 도시미관 및 주민 생활환경의 개선이라는 지중화사업의 목적을 달성할 수 없는 결과를 초래하게 되는 점 등을 고려할 때, 「전기사업법」 제72조의2에 따른 지중이설의 대상에 전주와 전주에 설치된 가공배전선로 뿐만 아니라 전주에 설치된 전기통신선로 또한 포함시키는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 「전기사업법」 제72조의2제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 전기사업자에게 지중이설을 요청하는 경우에는 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로뿐만 아니라 그 전주에 설치된 전기통신선로설비도 함께 지중이설을 요청하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 「학교용지확보 등에 관한 특례법 시행령」 제5조의2제4항 및 「지방세법」 제47조(학교용지부담금의 반환 시 이자산정의 기산일) 관련
답변: ○「학교용지확보 등에 관한 특례법」 제2조제3호에서는 “학교용지부담금”이란 개발사업에 대하여 시ㆍ도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 함)라 정의하고,같은 법 제5조제1항본문에서는 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하면서,같은 법 제5조제4항제1호에서는 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 제3조제3항에 따른 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 교육비특별회계에 기부채납하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「학교용지확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항에서는 제1항에 따른 부담금 부과ㆍ징수의 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제5조의2제4항에서는 납부고지서의 서식 그 밖에 부담금의 부과ㆍ징수에 관하여 이 영에 규정하지 아니한 사항은 시ㆍ도의 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 법령에서 부담금의 환급에 관하여 규정한 바는 없습니다.

○ 그런데, 「지방세법」 제47조에서는 지방자치단체의 장이 같은 법 제46조에의하여 환부이자를 계산하는 경우에 그 기산일을 규정하고 있는바, 같은 법 제47조제1호 본문은 착오납부ㆍ이중납부 또는 납부 후 그 부과의 취소ㆍ경정결정으로 인한 지방자치단체징수금의 환부금에 있어서는 그 납부 또는 납입일의 익일로 정하고, 같은 법 제47조제2호는 적법하게 납부 또는 납입된 지방세에 대한 감면으로 인한 과오납금에 있어서는 그 결정일의 익일로 정하고 있습니다.

○「학교용지확보 등에 관한 특례법」과같은 법 시행령의 규정으로 보면 학교용지부담금의 환급에 관하여는 조례에 따라야 한다고 볼 것이나, 부담금의 환급이 「지방세법」에 따라서만 이루어진다면,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제5조제1항에 따라 시ㆍ도지사가 학교용지부담금을 부과ㆍ징수한 이후에 개발사업시행자가 학교용지를 기부채납함으로 인해 시ㆍ도지사가 같은 조 제4항제1호에 따라 학교용지부담금을 면제하고 이미 징수한 학교용지부담금을 환급하고자 할 때, 환부이자 산정 기산일이 「지방세법」 제47조제1호에 따라 결정될 것인지, 「지방세법」 제47조제2호에 따라 결정될 것인지 문제될 수 있습니다.

○ 학교용지부담금의 최초 부과 이후에 협의과정에서 기부채납하기로 시ㆍ도지사와 개발사업시행자가 합의하여 시ㆍ도지사가 학교용지부담금을 면제하기로 결정하였다면, 이는 학교용지부담금의 부과 당시에는 취소 또는 경정사유 없이 적법하게 부과되었다가 그 이후 사정변경에 의하여 면제가 이루어졌다고 볼 것이고, 또한, 학교용지부담금의 면제가 최초의 부과처분을 취소하는 형식으로 규정된 것이 아닌 이상, 학교용지부담금의 부과와 면제는 별개의 처분이라고 할 것입니다.

○ 그리고, 「지방세법」 제47조제2호에서 감면의 사유에 대하여 제한하고 있지 않으므로 학교용지부담금의 면제결정이 이루어진 이상 그 결정이 학교용지부담금의 납부 이후에 기부채납으로 인하여 이루어졌다고 하더라도 같은 호에 정한 감면에 해당한다고 볼 것입니다.

○ 따라서 학교용지부담금 납부 이후 기부채납으로 인하여 학교용지부담금을 면제한 경우, 그 환급에 대하여 「지방세법」만을 따른다면, 환부이자의 기산일에 관하여는 「지방세법」 제47조제2호가 적용된다고 할 것으로서 학교용지부담금의 면제결정이 있은 날(기부채납으로 인해 소유권이 이전된 날 행정청이 감면하였다면 그 날)의 익일부터 환급이자가 가산된다고 할 것입니다.
질문: 대전광역시-「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제10조(폐기물처리시설 입지의 결정·고시 사항 변경)
답변: ○「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제9조제1항에서는 일정한 규모 이상의 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장(이하 “폐기물처리시설설치기관”이라 한다)은 입지선정계획을 결정ㆍ공고하여야 하고, 동조 제3항의 규정에 따라 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여 당해 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○동법 제9조의 규정에서 정한 절차에 따라 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 폐기물처리시설설치기관은 이를 결정ㆍ고시하여야 하고(동법 제10조제1항),동법 제10조제5항 및동법 시행령 제11조의2에서는 처리대상 폐기물의 종류 및 폐기물처리시설설치기관(제1호), 폐기물처리시설의 종류 및 규모(제2호), 폐기물처리를 대상으로 하는 지역(제3호), 선정된 입지의 위치ㆍ지번 및 지목(제4호), 선정된 입지의 부지면적(제5호)을 고시내용으로 규정하고 있습니다.

○ 그런데, 폐기물처리시설설치기관이동법 제9조에서 정한 절차에 따라 폐기물처리시설의 입지를 선정하고 이를 결정ㆍ고시한 이후 고시된 사항을 변경하고자 하는 경우에 있어서동법 제10조제1항후단에서는 “고시된 사항을 변경하는 때에도 또한 같다”고만 규정하고 있고, 그 구체적인 변경절차에 대하여는 규정하고 있지 아니하나,동법 제10조제1항은 입지가 선정된 경우의 결정고시와 도면 열람 및 고시된 사항이 변경된 경우의 변경결정고시와 열람에 관하여 규정한 것이어서 입지선정이나 선정된 입지의 변경 그 자체와는 직접적인 관계가 없는 규정이라 할 것이므로 고시된 사항을 변경하는 것만으로 입지선정에 관련된 사항을 변경할 수 있다거나 단순히 변경고시가 있었다고 하여 입지선정에 관련된 사항을 변경하는 효과가 발생하는 것은 아닙니다.

○ 즉,동법은 입지선정에 관해 규정하고 있을 뿐 선정된 입지의 변경에 관하여는 규정을 두고 있지 않으나 입지선정에 대한 변경은 그 변경의 범위내에서는 당초의 입지선정을 취소하고 새로이 입지선정을 하는 것과 동일한 효과를 발생시키는 것이므로 그 절차도 입지선정에 관한 절차에 준하는 절차를 밟아야 한다고 할 것입니다.

○ 이 경우 구체적인 변경절차는 변경의 내용에 따라 결정되어야 할 것인바, 예를 들어 입지선정계획에 포함된 사항이 변경되는 경우라면 입지선정계획을 변경해야 할 것이고, 입지후보지가 다소 변경되거나 그밖에 입지후보지에 관련된 사항이 변경되어 종전의 입지타당성에 대한 조사만으로 부족하게 되는 경우라면 입지타당성 조사부터 다시 실시해야 할 것이며, 입지의 면적, 지번 등이 일부 변경되나 입지타당성 자체는 종전과 동일한 경우라면 그 변경사항에 대해서는 입지선정위원회의 재의결을 거치는 것으로 충분하다 할 것입니다.

○ 따라서,동법 제9조의 절차를 거쳐동법 제10조제1항의 규정에 따라 폐기물처리시설의 입지가 결정ㆍ고시된 이후동법 시행령 제11조의2각호에 규정된 내용을 변경하고자 하는 경우 입지선정절차의 재이행 범위는 변경의 내용에 따라 결정되어야 할 것이나, 변경고시만으로는 고시된 내용을 변경할 수 없습니다.
질문: 학력인정시설의 교사 및 교지에 대한 소유권 확보의 의미(「평생교육법 시행령」 제27조제1항 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)그런데「평생교육법 시행령」 제27조제1항에 따라 학력인정시설의 지정기준에 적용되는「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제7조제1항에서는 사립인 각급학교의 교사등은 해당 학교를 설립ㆍ경영하는 자의 “소유”이어야 한다(각 호 외의 부분 본문)고 규정하면서 사립인 유치원의 설립주체가「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합인 경우(각 호 외의 부분 단서)에 한하여 직접 소유에 대한 예외를 인정하고 있습니다.
그리고「민법」 제211조에 따르면 소유권은 법률의 범위에서 그 소유물을 사용, 수익, 처분할 수 있는 권리로서 해당 물건을 배타적으로 지배하는 권리인 반면,(각주:대법원 2014. 3. 13. 선고 2009다105215 판결례참조) 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가는 관리청이 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 행정처분인바,(각주:대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결례참조) 사용ㆍ수익허가를 받은 자는 소유권 없이 허가받은 범위에서 일정 기간 행정재산을 사용ㆍ수익할 수 있을 뿐이므로 이 사안의 경우 해당 학력인정시설의 설치ㆍ운영자는 교사등을 소유한 것으로 볼 수 없습니다.
또한 「평생교육법 시행령」 제27조제1항의 취지는 학력인정시설의 교사등을 소유하지 않고 임대한 경우에는 임대차 관계의 변경ㆍ소멸로 인하여 학력인정시설이 폐쇄되거나 타인의 시설이기 때문에 학력인정시설 설치자가 시설비 투자를 억제하는 등 교육환경이 불안정하게 되거나 교육시설이 부실하게 되는 것을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하려는 것입니다.
(각주: 헌법재판소 2004. 8. 26. 선고 2003헌마 337 결정례 참조)그런데 「공유재산 및 물품 관리법」에 따르면 지방자치단체가 아닌 자는 원칙적으로 행정재산에 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없고(제13조 본문), 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가의 기간은 원칙적으로 5년 이내로 한정되어(제21조제1항 본문) 계속 사용을 위해서는 주기적으로 허가를 갱신하여야 하며(제21조제2항), 귀책사유가 있거나 귀책사유가 없더라도 행정재산을 지방자치단체가 직접 공용 등으로 사용하게 된 경우에는 사용ㆍ수익허가가 취소될 수 있습니다(제25조제1항ㆍ제2항).따라서 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받아 이를 교사등으로 사용하는 경우에는 지속적이고 배타적인 사용을 담보할 수 없어 앞에서 살펴본 「평생교육법 시행령」 제27조제1항의 취지에도 부합하지 않습니다.
＜관계 법령＞

○ 「평생교육법」제31조(학교형태의 평생교육시설) ① 학교형태의 평생교육시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 한다.② 교육감은 제1항에 따른 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다. 다만, 제6항에 따라 지방자치단체로부터 지원받은 보조금을 목적 외 사용, 부당집행하였을 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다.③ㆍ④ (생 략)⑤ 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설의 지정 및 지정취소 기준ㆍ절차, 입학자격, 교원자격 등과 제4항에 따른 평생교육시설의 인가 기준ㆍ절차, 학사관리 등의 운영 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑥ ～ ⑧ (생 략)

○ 「평생교육법 시행령」제27조(학력인정시설의 지정기준) ① 법 제31조제2항 본문 및 같은 조 제5항에 따른 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 평생교육시설(이하 "학력인정시설"이라 한다)의 지정기준은 제2항부터 제6항까지의 규정에서 정한 사항을 제외하고는 다음 각 호의 사항에 관하여 각각 초등학교, 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교(「초ㆍ중등교육법」 제2조제5호에 따른 학교를 말한다. 이하 같다)의 설립ㆍ운영 기준에 따른다.1. ～ 6. (생 략)7. 시설ㆍ설비8.ㆍ9. (생 략)② ～ ⑥ (생 략)

○ 「초ㆍ중등교육법 시행령」제2조(학교의 설립기준) 「초ㆍ중등교육법」(이하 "법"이라 한다) 제4조제1항의 규정에 의하여 학교를 설립하고자 하는 자가 갖추어야 하는 시설ㆍ설비 등 학교의 설립기준에 관한 사항은 따로 대통령령으로 정한다.

○ 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」제7조(사립학교 교사 및 교지의 소유주체 등) ① 사립인 각급학교의 교사 및 교지는 해당 학교를 설립ㆍ경영하는 자(이하 "설립주체"라 한다)의 소유이어야 한다. 다만, 사립인 유치원의 설립주체가 「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합인 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 소유하는 시설ㆍ건축물 또는 토지를 그 유치원의 교사 또는 교지로 사용할 수 있다. ＜개정 2018. 11. 6.＞1. ～ 4. (생 략)② (생 략)
질문: 교육감이 관리하는 공유지에 대한 「도시 및 주거환경정비법」 제68조제4항에 따른 협의의 의미(「도시 및 주거환경정비법」 제68조 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제68조제1항 본문에서는 주거환경개선구역 안에서 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 국ㆍ공유지의 관리 및 처분에 관하여 규정한 관계법령의 규정에도 불구하고 당해 사업시행자에게 무상으로 양여된다고 규정하고 있으므로, 먼저 교육청이 관리하고 있는 토지가 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지에 해당하는지를 살펴보면, 교육청이 관리하고 있는 토지의 경우에는「공유재산 및 물품관리법」 제9조제2항단서에 따라 공부상에 ‘

○○광역시(교육감)’으로 등록하도록 되어 있는데, 같은 항 본문에 따르면 부동산으로서 등기에 등록이 필요한 공유재산의 권리자 명의는 해당 지방자치단체를 원칙으로 하도록 하고 있고, 다만 교육비특별회계 소관의 공유재산의 경우 교육감을 덧붙여 적도록 한 것으로 미루어볼 때, 결국 교육감이 관리청인 재산은「공유재산 및 물품관리법」에 따른 공유재산이라고 할 것이므로도시정비법 제68조제1항본문에 따른 ‘국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지’에는 교육감이 관리하는 토지도 포함된다 할 것입니다.
다음으로도시정비법 제68조제1항본문에서는 ‘주거환경개선구역 안의 국ㆍ공유지는 사업시행자에게 무상으로 양여된다’고 규정되어 있으므로, 문언상 같은 항 단서의 적용을 받는 행정재산이나 보존재산 등이 아니면 주거환경개선구역 안의 국가 또는 지방자치단체가 소유한 일반재산인 토지는 사업시행자에게 무상으로 양여되는 것이 원칙이라고 볼 수 있는바, 이와 같은 규정을 둔 취지는 주거환경이 열악한 지역에 대한 주거환경개선사업을 실시하는 데 있어서 그 사업시행자에게 국ㆍ공유지가 무상양여되도록 하여 토지 매입비용을 낮추고 이를 통해 재개발되는 토지에 대한 분양가를 적절한 수준에서 유지하도록 함으로써 원주민의 정착을 돕도록 하는 데에 있다 할 것이므로, 결국 해당 규정의 문언과 취지를 종합하면 주거환경개선구역 안에서 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 토지는같은 법 제68조제1항본문에 따라 사업시행자에게 무상으로 양여되는 것이라고 할 것입니다.
그런데도시정비법 제68조제4항에서는 시장ㆍ군수가 해당 국ㆍ공유지를 소유 또는 관리하고 있는 지방자치단체 등과 협의를 하도록 규정하고 있어 그 협의의 성격이 문제되는바, 먼저도시정비법 제3조 및 제4조제10항등에서는같은 법 제68조에 따라 국ㆍ공유재산의 귀속을 포함한 정비계획을 수립하려는 때에는 미리 해당 국ㆍ공유재산 관리청의 의견을 듣도록 규정하여 어느 지역을 정비구역에 포함시킬지 여부에 대하여 국ㆍ공유재산의 관리청의 의견을 수렴하도록 하고있으므로, 이와 같은 절차에 따라 정비구역이 지정되는 경우, 그 정비구역에 국ㆍ공유지가 포함될 것인지 여부 등은 이미 해당 국ㆍ공유지의 관리청의 의견을 수렴하여 결정된 것이라 할 것입니다(법제처 2006. 3. 22. 회신, 05-0169 해석례 참조).즉도시정비법 제68조는같은 법 제4조등의 규정에 따라 관리청의 의견을 수렴하는 등의 절차를 거쳐 주거환경개선구역이라는 정비구역으로 이미 지정된 구역 안에 포함된 국ㆍ공유지의 무상양여를 규정한 것으로,같은 법 제68조제4항에서 시장ㆍ군수는 같은 조 제1항의 규정에 의한 무상양여의 대상이 되는 국ㆍ공유지의 관리청 등과 협의를 하도록 규정하고 있다고 하더라도, 그 협의는 같은 조 제1항에 따라 해당 국ㆍ공유지가 주거환경개선구역 안에 포함되어 이미 무상양여의 대상이 된 것을 전제로 한 것으로 보아야 할 것이고, 그렇다면같은 법 제68조제4항에서 규정하고 있는 협의의 내용을 주거환경개선구역 안의 국ㆍ공유지에 대한 무상양여 여부에 대하여 다시 협의하라는 의미로 볼 수는 없으며, 다만 같은 조 제1항에 따라 무상양여의 대상이 된 국ㆍ공유지의 무상양여가 원활히 진행될 수 있도록 무상양여의 절차, 방법, 시기 등에 대하여 협의하라는 취지로 보아야 할 것입니다.
따라서도시정비법제4조에 따라 정비구역 지정을 할 때에 의견 청취와 같은 적정한 절차를 거쳤는지 등 정비구역 지정의 적법ㆍ타당 성 여부는 별론으로 하고, 이미 주거환경개선구역으로 지정되어 그 구역 안에 있는 국가 또는 지방자치단체가 소유하고 있는 토지는도시정비법 제68조제1항에 따라 무상양여가 되는 것이지, 같은 조 제4항에 따른 협의에 따라 무상양여 여부가 결정되는 것은 아닙니다.
질문: 조합설립을 위한 창립총회를 개최한 후 토지등소유자의 동의요건에 미달된 것이 확인된 경우, 위 동의요건을 갖추어 다시 창립총회를 개최하여야 하는지(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제22조의2제1항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제14조제3항 및같은 법 시행령 제22조의2제1항에 따르면 주택재개발조합의 설립을 위한 추진위원회(이하 “추진위원회”라 함)는 조합설립인가를 신청하기 전에 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 함)를 개최하여야 하고,같은 법 제16조제1항에 따르면 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻도록 하고 있는데,도시정비법에서는 도시정비사업을 함에 있어 다양한 이해관계를 조정하고 사업추진과정의 투명성 및 효율성을 제고하기 위하여 단계별 사업추진절차와 그에 대한 토지등소유자의 동의요건을 명시적으로 규정하고 있고, 특히 종전에도시정비법령에 명시적 규정 없이 민사법에 따라 운용되던 창립총회가 그 본래 기능을 충실히 수행할 수 있도록 2009. 8. 11. 도시정비법 시행령이 일부개정되어 창립총회의 개최시기, 요건 및 그 세부적 운영방법 등이 규정되면서, 조합설립인가신청 전에 창립총회를 개최하도록 하되, 창립총회 개최의 진정성을 확보할 수 있도록 그 개최시기를 조합설립 동의요건을 갖춘 이후로 정한 점(도시정비법 시행령 개정이유서참조) 등에 비추어 볼 때,창립총회가 유효하게 개최되기 위해서는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의가 필수적 요건이라고 해석되고, 이러한 동의요건에 미달한 상태에서 개최된 창립총회는 조합설립을 위한 유효한 창립총회라고 보기 어렵다고 할 것입니다.
그렇다면, 현행도시정비법령에서 조합설립에 관한 동의요건에 미달하여 개최된 창립총회의 흠결을 보완할 수 있는 규정을 두고 있지 않은 한, 조합설립에 대한 토지등소유자의 동의요건에 미달한 수가 극히 소수에 불과하고, 추진위원회가 통상적인 방법에 따라 토지등소유자를 산정하여 동의요건을 충족하였다는 판단하에 창립총회를 개최한 경우로서 다시 창립총회를 개최하는 것이 지극히 불합리하다고 판단되는 등의 특별한 사정이 있는 경우는 별론으로 하고, 원칙적으로 창립총회가 개최된 이후 미달된 토지등소유자의 동의를 받는 것만으로 창립총회가 유효하게 된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 주택재개발추진위원회가 조합설립에 대한 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받았다고 판단하여 창립총회를 개최한 후 조합설립인가를 신청하였으나, 위 동의요건에 미달된 것으로 판명된 경우, 조합설립에 대한 토지등소유자의 동의요건에 미달한 수가 극히 소수에 불과하고, 추진위원회가 통상적인 방법에 따라 토지등소유자를 산정하여 동의요건을 충족하였다는 판단하에 창립총회를 개최한 경우로서 다시 창립총회를 개최하는 것이 지극히 불합리하다고 판단되는 등의 특별한 사정이 있는 경우는 별론으로 하고, 추가로 조합설립에 대한 동의를 받아 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의요건을 충족하였더라도, 원칙적으로 다시 창립총회를 개최하여야 할 것입니다.
질문: 다른 교통에 방해가 되도록 주차된 차에 대하여 주차위반에 관한 조치가 가능한지 여부(「도로교통법」 제34조 및 「도로교통법 시행령」제11조 관련)
답변: 「도로교통법」 제34조에서는 도로 또는 노상주차장에 정차하거나 주차하려고 하는 차의 운전자는 “대통령령으로 정하는 정차 또는 주차의 방법ㆍ시간과 금지사항 등”을 지켜야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고「도로교통법」 제34조의 위임에 따른같은 법 시행령 제11조제1항에서는 운전자가 지켜야 하는 “정차 또는 주차의 방법 및 시간”에 대해 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 정차하거나 주차할 때에는 다른 교통에 방해되지 않도록 하는 운전자의 “금지사항”을 정하고 있습니다.
따라서 위와 같은「도로교통법」및같은 법 시행령의 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제11조제1항 및 제2항은 같은 법 제34조의 위임에 따라 각각 별개의 내용을 정하고 있다고 보아야 하고,「도로교통법」 제35조제1항은같은 법 제34조를 위반하여 주차하고 있는 차량에 대한 조치를 규정하고 있으므로「도로교통법 시행령」 제11조제2항을 위반한 경우도「도로교통법」 제35조제1항에 따른 조치 대상에 해당합니다.
또한「도로교통법 시행령」 제11조제1항에 따른 정차 또는 주차의 방법 및 시간을 지켰다고 하더라도 다른 교통에 방해가 되는 경우를「도로교통법」 제34조위반으로 보지 않는다면「도로교통법 시행령」 제11조제1항에 따른 정차 또는 주차의 방법 및 시간을 지켰다고 하더라도 다른 교통에 방해가 되는 경우를 규제할 법적 근거가 없어지게 되는 결과를 초래하게 되어「도로교통법 시행령」 제11조제2항을 같은 조 제1항과 별도의 항으로 규정한 도로교통법령의 규정 체계에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「도로교통법」제34조(정차 또는 주차의 방법 및 시간의 제한) 도로 또는 노상주차장에 정차하거나 주차하려고 하는 차의 운전자는 차를 차도의 우측 가장자리에 정차하는 등 대통령령으로 정하는 정차 또는 주차의 방법ㆍ시간과 금지사항 등을 지켜야 한다.제35조(주차위반에 대한 조치) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제32조ㆍ제33조 또는 제34조를 위반하여 주차하고 있는 차가 교통에 위험을 일으키게 하거나 방해될 우려가 있을 때에는 차의 운전자 또는 관리 책임이 있는 사람에게 주차 방법을 변경하거나 그 곳으로부터 이동할 것을 명할 수 있다.1. 경찰공무원2. 시장등(도지사를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 대통령령으로 정하는 바에 따라 임명하는 공무원(이하 “시ㆍ군공무원”이라 한다.② 경찰서장이나 시장등은 제1항의 경우 차의 운전자나 관리 책임이 있는 사람이 현장에 없을 때에는 도로에서 일어나는 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요한 범위에서 그 차의 주차방법을 직접 변경하거나 변경에 필요한 조치를 할 수 있으며, 부득이한 경우에는 관할 경찰서나 경찰서장 또는 시장등이 지정하는 곳으로 이동하게 할 수 있다.③ ∼ ⑦ (생 략)「도로교통법 시행령」제11조(정차 또는 주차의 방법 등) ① 차의 운전자가 법 제34조에 따라 지켜야 하는 정차 또는 주차의 방법 및 시간은 다음 각 호와 같다.1. 모든 차의 운전자는 도로에서 정차할 때에는 차도의 오른쪽 가장자리에 정차할 것. 다만, 차도와 보도의 구별이 없는 도로의 경우에는 도로의 오른쪽 가장자리로부터 중앙으로 50센티미터 이상의 거리를 두어야 한다.2. 여객자동차의 운전자는 승객을 태우거나 내려주기 위하여 정류소 또는 이에 준하는 장소에서 정차하였을 때에는 승객이 타거나 내린 즉시 출발하여야 하며 뒤따르는 다른 차의 정차를 방해하지 아니할 것3. 모든 차의 운전자는 도로에서 주차할 때에는 지방경찰청장이 정하는 주차의 장소ㆍ시간 및 방법에 따를 것② 모든 차의 운전자는 제1항에 따라 정차하거나 주차할 때에는 다른 교통에 방해가 되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 안전표지 또는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람의 지시에 따르는 경우가. 국가경찰공무원(의무경찰을 포함한다. 이하 같다)나. 제주특별자치도의 자치경찰공무원(이하 “자치경찰공무원”이라 한다)다. 국가경찰공무원 또는 자치경찰공무원(이하 “경찰공무원”이라 한다)을 보조하는 제6조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람2. 고장으로 인하여 부득이하게 주차하는 경우③ (생 략)
질문: 대한민국재향군인회법 제2조 및 제19조(유사명칭및과태료반복부과)관련
답변: ＜질의 가에 대하여＞유사명칭 해당여부

○「대한민국재향군인회법 제2조제4항」은 “이 법에 의하지 아니하는 재향군인회를 설립할 수 없으며 이 법에 의한 재향군인회가 아니면 재향군인회 또는 이와 유사한 명칭을 사용하지 못한다.”라고 규정되어 있는 바, 일반적으로 “유사하다”라는 것은 당해 명칭을 일반인이 느끼는 직관적 인식을 기준으로 하여 오인되거나 혼동을 일으킬 우려가 있는지의 여부에 의하여 판단하여야 할 것입니다.

○ 그러나, 이 건 유사명칭 사용여부에 관한 사건은 이미 법원에 계류되어 본안판단을 기다리고 있는 사안이므로 행정기관에서 별도의 판단을 할 필요가 없어 이를 반려합니다.
＜질의 나에 대하여＞과태료 반복 부과 여부

○「대한민국재향군인회법 제2조제4항」 및 「제19조제1항」에 의하면, “이 법에 의하지 아니하는 재향군인회를 설립할 수 없으며 이 법에 의한 재향군인회가 아니면 재향군인회 또는 이와 유사한 명칭을 사용하지 못하고, 이에 위반하는 경우에는 300만 원 이하의 과태료에 처한다.”라고 규정하고 있습니다.

○ 이 건에서 과태료의 대상이 되는 유사한 명칭의 “사용”이라는 위반행위는 의무위반의 상태가 계속될 수 있는 성질을 가지고 있다고 할 것이나, 행정법상의 의무위반에 대하여 일반통치권에 의거하여 과하는 제재로서의 성질을 갖는 과태료의 부과에 있어서는 최초의 유사명칭사용행위에 대하여 과태료처분을 하였다면 그 후 계속되는 위법상태가 있다고 하여 다시 과태료처분을 하는 것은 동일한 행위에 대하여 거듭 처벌하는 것으로서 과태료의 제재적 성격에 반한다고 할 것입니다.

○ 또한, 실정법적 관점에서 볼 때「대한민국재향군인회법 제19조제1항」에서는 “재향군인회 또는 이와 유사한 명칭을 사용하는 경우에 300만 원 이하의 과태료에 처한다.”라고 규정하고 있을 뿐 이행강제금과 같이 반복부과에 대한 규정이 없을 뿐만 아니라 유사명칭 사용행위에 대하여 횟수별로 구분한 과태료부과기준이 마련되어 있거나 별도의 위임근거도 없으므로 아무런 법적 근거 없이 제재적 처분의 성격을 가진 과태료를 반복적으로 부과처분하는 것은 부당하다 할 것입니다.
질문: 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제35조(댐의 저수를 사용하는 자) 관련
답변: 가. 질의 가에 대하여

○「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제35조제1항」에서는 댐 사용권자 등은 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다고 되어 있는바, 「동법 제2조제1호」에서는 “댐”을 하천의 흐름을 막아 그 저수를 생활 및 공업의 용수 등으로 사용하기 위한 공작물로 정의하고 있는 것으로 보아 댐의 “저수”는 댐이라는 공작물에 의하여 하천의 흐름을 막은 결과물이라 할 것인 점, 「동법 제28조」에서는 댐 사용권에 의하여 “저수”가 확보될 지역은 저수의 최고수위면이 토지에 접속되는 선으로 둘러싸인 지역으로 한다고 되어 있는 점, “저수”란 일상적인 용례에 의하더라도 “저장된 물”을 의미하여 “댐의 저수”란 일반적으로 댐에 의하여 저장된 물을 의미하는 것으로 볼 것인 점 등에 비추어 볼 때, 「동법 제35조제1항」에서 “댐의 저수”라 함은 댐으로 막혀 갇힌 상태의 물을 의미한다 할 것입니다.

○ 그런데, 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제35조제1항」에서는 사용료 납부 대상을 “당해 댐의 저수를 사용하는 자”로 규정하고 있을 뿐 확보한 댐의 저수를 사용하는 방법을 반드시 저수를 확보한 상태 그대로 사용하는 경우로 한정하고 있지 아니한 점, 「동법 제2조제1호」에서는 “댐”을 정의하면서 그 저수의 사용 용도를 생활 및 공업의 용수, 농업의 용수, 발전, 홍수조절 기타의 용수 등으로 열거하고 있는데, 여기서는 발전의 경우를 제외하고는 댐 저수의 용도가 주로 생활 및 공업의 용수 등 댐에서 방류된 물을 사용하는 것을 전제로 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때,동법은 댐에서 방류되어 하천에 흐르는 물을 취수하여 사용하는 것을 댐의 저수를 사용하는 주된 방법으로 보고 있다 할 것입니다.

○ 또한, 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제20조제1항」에서는 댐 사용권설정예정자는 다목적댐의 건설비용을 부담하도록 되어 있는바, 「동법 제35조제1항」에서 댐 사용권자 등으로 하여금 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있도록 한 취지가 댐 사용권자 등의 사용권으로부터 특정의 수혜를 입은 자에게 그 대가를 징수함으로써 댐 건설비를 회수하고 댐 관리의 적정화를 기하기 위한 것인 점에 비추어 볼 때, 댐에서 방류된 물을 사용한 자 또한 댐이 건설됨에 따라 수혜를 입는 자에 해당하는 이상 이러한 자에 대하여 댐 사용권자 등이 사용료를 받을 수 있도록 하는 것은 동 규정의 취지에 부합한다 할 것입니다.

○ 그렇다면, 다목적댐에서 방류된 물을 댐 하류에서 취수하여 이용한 뒤 동일 하천으로 방류하는 것은 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제35조제1항」에 의하여 댐의 저수를 사용하는 것에 해당한다 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여

○ 「수자원공사법 제9조제1항제1호」에 의하면 다목적댐 및 생활용수 등의 공급을위한 댐 등을 “수자원개발시설”로 약칭하고 있어 「동법 제15조제1항」에 의한 “수자원개발시설”에는 다목적댐이 포함된다 할 것이고, 동 규정에서는 공사가 관리하는 수자원개발시설(이 사안과 관련하여 다목적댐)에 의하여 공급되는 물을 사용하고자 하는 자는 공사와 사용계약을 체결하도록 할 뿐이며, 다목적댐의 경우 댐에 의하여 물이 공급되는 방식을 댐에 저장된 물을 저장된 상태 그대로 사용하거나 인공적인 수로로 공급되는 것 등으로 제한하고 있지 아니하고, 댐에 의한 물의 공급은 댐 상류 지방에의 공급과 같은 특별한 사정이 있지 않는 한 통상적으로 댐 하류의 하천을 통하여 이루어지는 것이므로, 다목적댐에서 방류된 물을 댐 하류에서 취수하여 이용한 뒤 동일 하천으로 방류하는 것은 「수자원공사법 제15조제1항」에 의하여 수자원개발시설에 의하여 공급되는 물을 사용하는 것에 해당한다 할 것입니다.
질문: 도로법시행령제26조의2(점용료산정기준)관련
답변: ○「도로법 제22조제1항」에서는 도로의 관리청은 국도에 있어서는 건설교통부장관, 국가지원지방도에 있어서는 도지사(특별시ㆍ광역시안의 구간은 당해 시장), 기타의 도로에 있어서는 그 노선을 인정한 행정청이 된다고 되어 있고, 「동조제2항」에서는 특별시ㆍ광역시 또는 시 관할구역안의 상급도로(고속국도와 읍ㆍ면지역의 일반국도 및 지방도를 제외한다)는 제1항의 규정에 불구하고 특별시장ㆍ광역시장 또는 시장이 관리청으로 된다고 되어 있으며, 「동법 제43조」에서는 관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있으며, 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도(「제22조제2항」의 규정이 적용되는 국도를 제외한다)인 경우에는 대통령령으로, 기타의 도로인 경우에는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.

○ 이에 따라 점용료산정기준을 정하고 있는「도로법시행령 제26조의2」에서는 점용료는 별표 2에 정하는 기준에 따라 산정하고, 지방자치단체의 점용료산정기준은 별표 2의 점용료산정기준의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있는 한편,별표 2(점용료산정기준표)에서는 점용료를 정액〔예시 : 전주 1개를 1년 동안 설치하는 경우, 특별시에서는 1,350원, 광역시(읍ㆍ면지역은 제외)에서는 900원, 기타 지역에서는 600원〕또는 정률로 각각 정하고 있고, 동표의 비고 제8호에서는 위 표 중 정액으로 부과하는 점용료는 지가변동률이 10퍼센트 이상 변동된 경우에 한하여 3년마다 이를 재조정할 수 있다”고 규정하고 있습니다.

○ 따라서「도로법 제43조」, 「동법시행령 제26조의2 및 별표 2」의 규정에 의하면, 국도에 대한 점용료는 별표 2(점용료산정기준표)에서 정하는 기준에 따라 산정하고, 국도 외의 기타의 도로인 경우에는 「별표 2」 점용료산정기준의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 산정하게 되어 있는바,동표의 비고 제8호에서는 정액으로 부과하는 점용료(이하 “정액점용료”라 한다)를 재조정할 수 있는 주체를 명시하고 있지 아니하나 재조정의 대상인 정액점용료는 지방자치단체가 조례로 점용료의 산정기준을 정할 경우에 따라야 할 최고한도일 뿐만 아니라 국도에 대한 정액점용료의 산정기준이 되는 것이므로 정액점용료를 재조정할 수 있는 권한은 건설교통부장관에게 있다고 할 것이므로, 건설교통부장관이 정액점용료를 조정하여 반영한 정액점용료의 최고한도를 초과하여 지방자치단체의 조례로 점용료산정기준을 재조정할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 토지소유자의 의미
답변: ○ 구「도시개발법」 제2조제1항에서 “도시개발구역”은 도시개발사업을 시행하기 위하여같은 법 제3조 및 제9조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말하고, “도시개발사업”은 도시개발구역 안에서 주거ㆍ상업ㆍ산업ㆍ유통ㆍ정보통신ㆍ생태ㆍ문화ㆍ보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하는데,같은 법 제3조제1항에서 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 같은 조 제4항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 그리고 구「도시개발법」 제11조제5항본문에서는 도시개발사업의 시행자로 지정받을 수 있는 같은 조 제1항제2호 내지 제7호(제4호 중 조합은 제외함)에 해당하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는데, 같은 조 제1항제4호에서같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)는 도시개발구역 안의 토지소유자(제20조에 따른 수용 또는 사용방식의 경우에는 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을소유한 자를 말하며,「공유수면매립법」 제9조에 의하여 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 봄) 또는 이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합을 도시개발사업의 시행자로 지정한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 구「도시개발법」 제20조제1항에서 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역 안의 토지 등을 수용 또는 사용방식이나 환지방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있도록 규정하고 있는데, “수용 또는 사용방식”은 해당 도시의 주택건설에 필요한 택지 등의 집단적인 조성 또는 공급이 필요한 경우에 도시개발구역 안의 토지 전체를 시행자가 취득하여 시행하는 방식으로같은 법 제21조제1항에서 시행자는 자신이 소유한 토지 외의 토지에 대하여 협의매수가 이루어지지 않을 경우에「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 수용 또는 사용할 수 있도록 하고 있으므로 여러 명의 토지소유자가 시행자로 지정된다면, 시행자가 소유한 토지 외의 토지에 대한 매입 또는 수용의 주체가 불분명하여 다수의 토지소유자 간에 도시개발사업에 대한 의견이 대립되는 경우 등에는 도시개발사업의 원활한 수행이 곤란하게 될 뿐만 아니라 시행자가 소유한 토지 외의 토지에 대한 매입 또는 수용의 상대방인 도시개발구역 내의 다른 토지소유자의 권익이 침해되는 경우도 발생할 수 있습니다.

○ 따라서 위와 같은 경우를 방지하기 위하여 구「도시개발법」 제21조제1항단서에서는같은 법 제11조제1항제4호 내지 제7호에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다고 그 요건을 엄격하게 규정하고 있고,같은 법 제20조에 따른 환지방식 또는 혼용방식의 경우에는 시행자로 지정받을 수 있는 토지소유자에 대해서는 자격요건을 제한하지 않음으로써 도시개발사업의 시행방식에 따라 토지소유자의 자격요건을 달리 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 도시개발사업을같은 법 제20조에 따른 수용 또는 사용방식으로 시행하는 경우 그 시행자는 원칙적으로 1인이 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자로 한정하려는 취지에서 비롯된 것이라고 할 수 있습니다.

○ 또한, 도시개발사업을 공동으로 시행하여 규약을 정하게 할 수 있다고 규정하고 있는 구「도시개발법」 제11조제3항의 “같은 조 제1항제4호의 토지소유자가 공동으로 도시개발사업을 시행하고자 하는 때”는 토지소유자가 공동으로 수용 또는 사용방식 외의 방식으로 도시개발사업을 시행하거나, 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지소유자와 그 외의 토지소유자가 공동으로 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우를 상정하고 있는 점,같은 법 제11조제5항에서 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자를 “같은 조 제1항에 따른 시행자로 지정받을 수 있는 자”로 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 도시개발사업의 공동 시행에 대하여 규정하고 있는 같은 조 제3항을 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우에 적용하여 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우에 여러 명이 소유한 토지면적의 합계가 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상이 되면 그 토지소유자들도 제안할 수 있다고 볼 수는 없다 할 것입니다.

○ 그리고 구「도시개발법」 제11조제9항에서 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우에는 도시개발구역의 규모, 제안의 절차, 제출서류 등은같은 법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정절차를, 도시개발구역에 대한 기초조사 등은같은 법 제6조에 따른 도시개발구역으로 지정될 구역 안의 토지, 건축물, 공작물 기타 필요한 사항에 관한 조사나 측량 등을 각각 준용하도록 규정하고 있는 점,같은 법 시행규칙 제11조제4항에서 지정권자는 구「도시개발법」 제11조제5항에 의하여 같은 조 제1항에 해당하는 자가 도시개발구역의 지정을 제안한 때에는 해당 제안자를 우선하여 시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하면,같은 법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정절차와같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정절차는 별도의 절차이기는 하나,같은 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 토지소유자는 같은 조 제1항에 따라 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 토지소유자에 해당하는 자로 한정된다고 할 것입니다.

○ 그렇다면, 도시개발사업을 구「도시개발법」 제20조에 따른 수용 또는 사용방식으로 시행하는 경우에같은 법 제11조제5항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 같은 조 제1항제4호의 “도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자”는 1인이 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 경우를 말한다고 할 것입니다.
질문: 「도시개발법」 제33조제1항(체비지 및 보류지의 구분) 관련
답변: ○「도시개발법 제33조제1항」에서 “시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 실시계획이 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 체비지 또는 보류지로 정할 수 있다”라고 규정하여 체비지와 보류지를 구분하여 규정하고 있으나 체비지와 보류지의 개념이 명확하게 나타나 있지 않습니다.

○ 한편 체비지와 보류지를 규정하고 있는 그 밖의 조문을 살펴보면,「도시개발법 제27조제1항제4호」ㆍ「제41조제5항」ㆍ「제43조」ㆍ「동법 시행령 제17조제16호」 및 「제23조제1항제18호」등에서는「도시개발법 제33조제1항」의 규정과 같이 체비지와 보류지의 개념이 명백하게 드러나고 있지 않으나,「도시개발법 제27조제5항」은 “「제1항」의 환지계획의 작성에 따른 환지계획의 기준, 보류지(체비지ㆍ공공시설용지)의 책정기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정할 수 있다”라고 하고 있고, 「동법 시행규칙 제20조의3제3항제1호」에서는 “보류지(체비지 및 공공시설용지를 말한다. 이하 같다)로 계획된 위치에 소재한 토지”라고 규정하고 있으며 또한 「동 규칙 제20조의4」에서“「법 제27조제5항」의 규정에 의한 보류지의 책정기준은 「별표 3의2」와 같다”라고 규정하여 「동 별표」에서 보류지를 체비지와 공공시설용지로 구분하여 규정하고 있습니다.

○ 그러므로 이러한 법령의 규정을 종합하여 보면 보류지는체비지와 공공시설용지를 포괄하는 개념이므로 체비지는 보류지에 포함되는 개념으로 보아야 할 것입니다.