질문: 구법에 따라 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 자가 사업장 부지 요건에 미달하게 된 경우 신법에 따라 행정처분을 할 수 있는지 여부[구 「건설폐기물의재활용촉진에관한법률」(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되어 2005. 1. 1. 시행된 것) 부칙 제2조 등 관련]
답변: 건설공사 등으로 인하여 발생한 건설폐기물을 친환경적으로 적정처리하고 재활용을 촉진하여 국가자원의 효율적 이용을 도모하고자 구「건설폐기물의재활용촉진에관한법률」(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되어 2005. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 건설폐기물법”이라 함)이 제정되면서, 종전의「폐기물관리법」(2003. 12. 30. 법률 제7022호로 일부개정되어 2004. 7. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 폐기물관리법”이라 함)에서 규정하고 있던 건설폐기물 관련 규정이 구 건설폐기물법에 규정되었는바, 구 건설폐기물법에서는 건설폐기물 중간처리업자의 경우 3,300제곱미터 이상의 사업장 부지를 갖추도록 허가요건을 신설하면서, 부칙 제2조제1항에서 이 법 시행 당시폐기물관리법 제26조제3항에 따라 폐기물의 처리에 관한 중간처리업 허가를 받은 자는 제21조제4항에 따른 중간처리업 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고, 같은 조 제2항에서 제1항에 따른 건설폐기물 처리업자는 이 법 시행 후 1년 6개월 이내에 제21조제1항에 따른 허가기준에 적합한 시설 및 장비를 갖추어 제22조에 따른 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 현행「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “건설폐기물법”이라 함)제21조제1항에서는 건설폐기물 중간처리업을 하려는 자는 건설폐기물 처리 사업계획서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 전단에서는 사업계획이 적절하다고 통보를 받은 자는 환경부령으로 정하는 시설, 장비, 기술능력, 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말하며, 이하 같음) 및 사업장 부지와 그 밖에 필요한 사항을 갖추어 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 별표 2제2호라목에서는 중간처리업(재생아스팔트콘크리트 전용생산시설은 제외하며, 이하 같음)의 허가기준으로 3,300제곱미터 이상의 사업장 부지를 갖추도록 규정하고 있는데, 같은 법 제25조제2항제8호에서는 시ㆍ도지사는 같은 법 제21조제3항 전단에 따른 시설, 장비, 기술능력, 자본금, 사업장 부지 등의 기준에 미달하게 된 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
일반적으로 법령개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는구법질서에서신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 한편, 특정대상에 대한 신구법령의 적용관계를 분명히 규정함으로써 법질서의 원만한 전환을 보장하는 기능을 수행한다고 할 것인바, 구 건설폐기물법 부칙 제2조제1항의 취지는 구폐기물관리법에 따라 허가를 받고 건설폐기물 중간처리업을 영위하던 자가 법령의 개정으로 인하여 입게 되는 불이익을 방지하기 위하여 구건설폐기물법에 따른 별도의 허가절차 없이 바로 구건설폐기물법에 편입되게 함으로써 건설폐기물 중간처리업자의 기득권을 보호하려는 것이라 할 것이고, 구건설폐기물법부칙 제2조제2항의 취지는 종전의 건설폐기물 중간처리업자가 구건설폐기물법에서 신설되거나 개정된 허가요건을 갖출 수 있도록 필요한 유예기간을 줌으로써 새로운 법질서로의 원만한 전환을 꾀하려는 것이므로, 일단 구건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업자의 지위를 인정하면서 유예기간 내에 구건설폐기물법에 따른 허가요건을 갖추도록 하려는 것입니다.
그런데, 구건설폐기물법부칙 제2조제2항에서는 이 법 시행 후 1년 6개월 이내에 제21조제1항에 따른 허가기준에 적합한 시설 및 장비를 갖추어 제22조에 따른 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로, 1년 6개월의 유예기간 이내에 시설 및 장비 외에도 3,300제곱미터 이상의 사업장 부지를 갖추어 변경허가를 받아야 하는지 의문이 있을 수 있습니다.
먼저, 법률 규정의 해석에 있어서는 법률에 규정된 문구의 문리적 의미가 해석의 출발점이고 법문의 가능한 의미를벗어나 그 의미를 창출하는 것은 유추해석으로서 원칙적으로 허용되지 않으며, 형벌법규에서는 유추해석이 금지되므로(대법원 2006. 6. 22. 선고 2004스42 전원합의체 결정례 참조), 구건설폐기물법 제63조제2호에서같은 법 제22조에 따른 변경허가를 받지 아니하고 건설폐기물처리업의 허가사항을 변경한 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때,같은 법부칙 제2조제2항에 따른 변경허가 대상의 범위를 지나치게 확대해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인바, 1년 6개월 이내에 허가기준에 맞게 갖춰야 하는 것은 같은 법 제21조제1항에서 허가기준으로 열거하고 있는 시설ㆍ장비ㆍ기술능력ㆍ자본금 및 사업장 부지의 규모 중 시설 및 장비에 한정된다고 해석하는 것이 법률에서 정한 문구의 문리적 의미에 충실한 해석이라 할 것입니다.
또한, 구건설폐기물법 제22조는 변경허가를 받아야 하는 사항을 환경부령으로 위임하면서,같은 법 시행규칙 제13조제1항에서 상호의 변경, 대표자의 변경 등 변경허가 사항을 구체적으로 열거하고 있으나, 사업장 부지의 변경에 관한 사항은 명시적으로 규정하고 있지 아니하므로, 사업장 부지 변경은같은 법 제22조에 따른 변경허가 대상이 되지 않는다 할 것인바, 사업장 부지 요건은같은 법부칙 제2조제2항에 따라 허가기준에 맞게 갖추어 제22조에 따라 변경허가를 받아야 하는 대상이 아니라고 보는 것이 법체계상 타당하다 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 1999. 6. 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 자는 구건설폐기물법에 따른 허가요건 중 사업장 부지에 관한 요건을 갖추지 않아도같은 법부칙 제2조제1항에 따라 구건설폐기물법에 따른 중간처리업자로서 지위를 인정받는 것이고,건설폐기물법하에서도 그 지위는 그대로 유지되고 있으므로,건설폐기물법에 따른 허가기준에 미달된다고 볼 수 없습니다.
따라서, 1999. 6. 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 자로서 허가 받을 당시 8,149제곱미터의 사업장 부지를 확보하고 있었는데, 3,300제곱미터 이상의 사업장 부지를 갖추도록 허가요건이 신설되는 내용으로 법령이 개정되었고, 2010. 1. 1. 종전의 사업장 부지 중 일부에 대한 임대차계약이 만료되어 사업장 부지가 3,139제곱미터로 축소된 채 지금까지 운영하고 있는 경우, 시ㆍ도지사는건설폐기물법 제25조제2항제8호에 따라 사업장 부지의 기준에 미달한 것으로 보아 허가취소 등을 할 수는 없다고 할 것입니다.