질문: 종전에 환경영향평가 실시대상에서 제외되었던 사업에 대한 환경영향평가 실시의 적용 요건(「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목2) 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )그런데 “종전 사업”과 동일성이 없는 “다른 종류의 사업”은 각각의 사업시행의 근거 법령에 따라 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등이 개별적ㆍ독립적으로 이루어지므로 다른 종류 사업에 대해 신규 승인 등을 받으려고 하더라도 종전 사업의 계획을 변경하는 법률상 효과를 가져오지 않는다는 점에서「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제4호다목2)에서 “사업계획이 변경”되는 대상은 이미 승인 등이 이루어진 종전 사업이 동일성을 유지한 채 사업규모 등의 내용이 변경되는 것임이 문언상 명백하므로 종전 사업과 동일성이 없는 다른 종류 사업의 신규 승인 등을 받는 경우까지 그 대상에 해당하는 것으로 보는 것은 환경영향평가 대상사업의 범위를 지나치게 확장해석하는 것입니다.
그리고「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제4호다목2)에서는 “또는”을 기준으로 앞부분과 뒷부분을 구분하여 앞부분에서는 사업계획이 변경되어 사업규모가 증가되는 경우를, 뒷부분에서는 같은 사업자가 신규 승인 등을 받아 같은 종류의 사업규모가 증가하는 경우를 각각 요건으로 규정하고 있는바, 이러한 규정체계에 비추어 봤을 때 “또는”의 앞부분에서 사업규모가 증가하는 경우의 의미는 신규 승인 등을 받지 않는 경우로서 종전 사업의 계획 변경으로 인해 규모가 증가되는 경우로 한정해서 보는 것이 타당합니다.
나아가 「환경영향평가법 시행령」 별표 3의 입법 연혁을 살펴보면, 같은 표 비고 제4호다목2)와 유사한 규정(각주: 구 「환경영향평가법 시행령」(1997. 9. 8. 대통령령 제15475호로 개정된 것) 별표 1 비고 ) 5. 환경영향평가를 실시하지 아니한 사업으로서 사업계획등의 변경으로 인하여 사업규모가 승인등을 얻은 사업규모의 100분의 15이상 확장되는 경우에는 확장부분을 포함한 전체사업규모를 기준으로 하여 대상사업의 범위를 적용한다. 다만, 확장되는 사업규모가 승인등을 얻은 사업규모의 100분의 15미만인 경우에 불구하고 대상사업의 범위에서 정하고 있는 최소사업규모이상인 경우에는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업으로 본다.이 1997년 9월 8일 대통령령 제15475호로 개정된 구 「환경영향평가법 시행령」에 신설되었는데 개정 전에는 환경영향평가를 실시하지 않은 사업이 이후 “그 사업”의 규모를 확장하는 경우 환경영향평가 대상사업에 해당하는지에 관한 논란이 있어 이를 명확히 하기 위해 사업계획 등의 변경으로 사업규모가 100분의 15 이상 확장되는 경우에는 확장 부분을 포함한 전체 사업규모를 기준으로 환경영향평가를 실시하도록 개정되었는바,(각주: 1997. 9. 8. 대통령령 제15475호로 개정된 「환경영향평가법 시행령」 개정이유 및 주요골자 참조 ) 이러한 입법 취지를 고려할 때 해당 규정은 종전 사업의 계획이 변경되어 규모가 증가되는 경우를 의미하는 것으로 보아야 합니다.
한편 「환경영향평가법」 제4조제5호에 따르면 환경영향평가는 계획 또는 사업이 특정 지역 또는 시기에 집중될 경우 이에 대한 누적적 영향을 고려해 실시하는 것이 원칙이므로 증가되는 사업의 규모가 환경영향평가 대상규모의 15퍼센트 이상인 경우라면 그 사업이 종전 사업이든 다른 종류의 신규 사업이든 상관없이 종전 사업과 결합하여 그 전체를 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목2)에 따른 환경영향평가 대상사업으로 보아 그 지역의 환경에 미치는 악영향을 총량적ㆍ누적적으로 검토하는 것이 환경영향평가 제도의 취지에 부합한다는 의견이 있습니다.
그러나 원칙적으로 종전에 확정된 법률관계에 대해 새로운 법령을 소급 적용하는 것은 허용되지 않음에도(각주:대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판결례참조 ) 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목에서는 사업의 승인 등을 할 당시에 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않아 환경영향평가를 하지 않은 사업에 대해 사후 사정변경을 이유로 환경영향평가를 소급 실시하게 하는 특례를 규정하고 있는바 이러한 소급 적용의 인정 범위는 그 문언대로 엄격히 해석해야 하고, 나아가 해당 규정은 「환경영향평가법」 제74조제2항제1호에 따른 형벌부과와 관련된 규정으로 형벌부과에 관련된 규정은 엄격히 해석해야 한다는 원칙(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례, 대법원 2011. 7. 14. 선고 2009도777 판결례 참조 ) 등에 비추어 보더라도 환경에 대한 총량적ㆍ누적적 영향을 평가하려는 입법 목적 달성에 좀 더 효과적이라는 이유만으로 해당 규정을 확대해석할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에서는 “둘 이상의 사업”의 범위에 대해 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 이 경우 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 합니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )원칙적으로 종전에 확정된 법률관계에 대해 새로운 법령을 소급 적용하는 것은 허용되지 않으므로(각주:대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판결례참조 ) 종전 사업에 대해 환경영향평가를 소급 실시하게 하려면 법령에 명시적인 근거가 있어야 하는데, 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목에서는 사업의 승인 등을 할 당시에 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않아 환경영향평가를 하지 않은 사업을 평가 대상규모 미만인 경우와 이상인 경우로 구분해서 해당 사업의 규모가 증가하거나 같은 종류 사업의 규모가 증가해서 일정한 규모 요건에 이르면 종전 사업을 포함한 전체 사업에 대해 환경영향평가를 실시하도록 하는 특례를 명시하고 있습니다.
이에 반해 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호는 제4호와 “호”를 달리해서 규정하면서도 “종전 사업”이 환경영향평가 실시 대상에 해당하는지에 대해 명시하고 있지 않은바, 이러한 규정 체계를 고려할 때 종전 사업에 대해 환경영향평가를 소급 적용할 수 있도록 허용하고 있는 규정은 같은 비고 제4호다목에 한정된다고 보아야 하고 명시적 근거 없이 같은 비고 제9호까지 소급 적용의 근거로 확장ㆍ유추해석하는 것은 타당하지 않습니다.
그리고 만약 종전 사업이 다른 종류의 사업과 연계하여 추진하는 경우를 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호의 적용대상으로 본다면 종전 사업과 연계된 다른 사업이 예컨대 1제곱미터의 면적 증가만 있는 경우라 하더라도 그 전체 사업에 대해 환경영향평가를 실시해야 할 의무가 발생하는 반면, 같은 사업자가 종전 사업과 “같은 종류의 사업”에 대해 신규 승인 등을 받으려는 경우나 “종전 사업”의 규모를 증가하려는 경우에는 같은 비고 제4호다목2)가 적용되어 평가 대상규모의 15퍼센트 이상 증가하는 경우에만 그 전체 사업에 대해 환경영향평가를 실시하게 되는바, 이렇게 해석할 경우 새로이 실시되는 사업이 환경오염 및 훼손에 영향을 미치는 개발행위로서의 속성은 동일한데도 종전 사업과 동일한 종류인지 여부에 따라 법적 평가가 달라지게 되어 종전 사업과 다른 종류의 사업을 연계 추진하는 사업자에게 부당한 결과를 초래하고 양자 간 형평에 맞지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목에서는 “종전 사업”의 규모 증가나 종전 사업과 “같은 종류 사업”의 규모 증가가 있는 경우 종전 사업을 포함한 사업 전체를 평가하도록 하고 있고, 같은 비고 제9호에서는 제4호다목의 평가대상에 포함되지 않는 경우인 “다른 종류 사업”의 규모 증가에 대해 규율하고 있는바, 같은 비고 제4호다목과 제9호는 유사한 규정 형식을 취하고 있으므로 사업자가 “종전 사업”을 “다른 종류의 신규 사업”과 연계해서 확장하는 경우에도 같은 비고 제9호의 적용대상으로 보는 것이 입법 체계상 타당하므로 같은 비고 제9호의 “둘 이상의 사업”에도 같은 비고 제4호다목과 같이 “종전 사업”이 포함된다고 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 앞에서 설명한 것처럼 원칙적으로 종전에 확정된 법률관계에 대해 새로운 법령을 소급 적용하려면 명시적인 근거가 있어야 할 것이므로 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호가 제4호다목과 유사한 규정 형식을 취하고 있는 것을 전제로 명시적인 규정 없이 규율 대상의 범위를 반대로 유추적용하여 환경영향평가 대상의 범위를 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「환경영향평가법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. (생 략)2. “환경영향평가”란 환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다.3. ～ 6. (생 략)제4조(환경영향평가등의 기본원칙) 환경영향평가등은 다음 각 호의 기본원칙에 따라 실시되어야 한다.1. ～ 4. (생 략)5. 환경영향평가등은 계획 또는 사업이 특정 지역 또는 시기에 집중될 경우에는 이에 대한 누적적 영향을 고려하여 실시되어야 한다.제22조(환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 “환경영향평가 대상사업”이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 “사업자”라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 한다.1. ～ 18. (생 략)② 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다.「환경영향평가법 시행령」제31조(환경영향평가의 대상사업 및 범위) ① (생 략)② 법 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다.[별표 3]환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기(제31조제2항 및 제47조제2항 관련)구분환경영향평가대상사업의 종류 및 범위협의 요청시기2. 산업입지 및 산업 단지의 조성사업라. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립하는 경우로서 사업면적이 15만제곱미터 이상인 사업. 다만, 가목부터 다목까지, 마목 또는 제13호사목에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하여 환경영향평가 협의를 한 공장용지 또는 산업용지(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조제5항제3호에 따른 산업용지를 말한다. 이하 이 표에서 같다)에 공장을 설립하는 경우는 제외한다.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 공장설립의 승인 전 또는 같은 조 제2항에 따라 공장설립의 승인을 받은 것으로 보는 승인 및 입주계약 등의 완료 전3. 에너지개발사업라. 「전기사업법」 제2조제16호에 따른 전기설비 중 다음의 어느 하나에 해당하는 설비의 설치사업(마목에 해당하는 사업은 제외한다)「전기사업법」 제61조 또는 제62조에 따른 공사계획의 인가 또는 신고 전1) 발전시설용량이 1만킬로와트 이상인 발전소. 다만, 댐 및 저수지 건설을 수반하는 경우에는 발전시설용량이 3천킬로와트 이상인 것, 공장용지 또는 산업용지 안의 발전설비의 경우에는 3만킬로와트 이상인 것, 태양력ㆍ풍력 또는 연료전지 발전소의 경우에는 발전시설용량이 10만킬로와트 이상인 것비고1. ～ 3. (생 략)4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업은 그 사업 전체에 대하여 환경영향평가를 하여야 한다. 다만, 위 표 제17호마목의 골재채취예정지 및 준공된 선형사업은 다음 각 목의 사업에서 제외한다.가. 같은 사업자가 동일 영향권역에서 같은 종류의 사업을 하는 경우로서 각 사업 규모의 합이 평가 대상규모에 이른 경우나. 사업의 승인등을 할 당시에 평가대상사업에 해당되나 평가 대상규모 미만이어서 환경영향평가를 하지 않은 사업이 동일 영향권역에서 사업계획의 변경으로 그 사업규모가 평가 대상규모에 이르거나, 그 사업규모와 신규로 승인등이 된 사업규모(사업자가 같은 경우만 해당한다)의 합이 평가 대상규모에 이른 경우다. 해당 사업의 승인등이 이루어진 후 위 표의 개정으로 새로 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업이 다음의 어느 하나에 해당하는 경우1) 위 표의 개정 당시 평가 대상규모 미만인 사업이 동일 영향권역에서 사업계획의 변경 또는 신규 승인등으로 사업규모가 평가 대상규모에 이르거나 해당 사업의 규모와 신규로 승인등이 되는 사업(사업자가 같은 경우만 해당한다)의 규모와의 합이 환경영향평가 대상규모 이상이 되는 경우2) 위 표의 개정 당시 평가 대상규모 이상인 사업으로서, 동일 영향권역에서 사업계획이 변경되어 증가되는 규모가 환경영향평가 대상규모의 15퍼센트 이상인 경우 또는 동일 영향권역에서 같은 사업자가 신규 승인등을 받으려는 같은 종류의 사업규모가 환경영향평가 대상규모의 15퍼센트 이상인 경우3) 2)에도 불구하고 위 표 제3호마목의 「집단에너지사업법」 제2조제6호에 따른 공급시설의 설치사업은 동일 영향권역에서 사업계획의 변경 또는 신규 승인등(사업자가 같은 경우만 해당한다)으로 해당 사업의 승인등을 받을 당시 보다 15퍼센트 이상 그 규모가 증가되거나 증가되는 사업의 규모가 평가 대상이 되는 규모 이상 증가하는 경우5. ～ 8. (생 략)9. 같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우로서 다음 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 이들 사업에 대한 평가서를 하나로 통합하여 작성하고, 그 사업 전체에 대하여 환경영향평가를 하여야 한다.해당 사업면적 또는 용량 등+ ㆍ ㆍ ㆍ ㆍ별표 3 대상사업의 최소면적 또는 용량 등10.ㆍ11. (생 략)