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질문: 지방자치단체가 공유재산(일반재산)의 매각대금을 분할납부하게 하는 경우 이자를 붙일 수 있는 요건(「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제39조제1항 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제37조제1항 본문에서는 일반재산의 매각대금은 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 매각대금 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제39조제1항본문에서는 일반재산의 매각대금을 한꺼번에 전액 납부하기가 곤란하다고 인정되는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 연 2퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 10년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 해당 지방자치단체가 매각재산을 일정기간 계속하여 점유ㆍ사용하는 경우 이자는 매수자가 매각재산을 인도받거나 점유ㆍ사용을 시작한 때부터 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제39조제1항단서에 해당하는 경우로서 매각대금을 분할납부하도록 하여 매각한 일반재산을 지방자치단체가 일정기간 계속하여 점유ㆍ사용하는 경우, 지방자치단체는 매수자가 해당 매각재산을 인도받거나 점유ㆍ사용을 시작하기 전이라면 어떠한 경우에도 분할납부에 따른 이자를 붙일 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,공유재산법 제37조제1항본문에서는 일반재산 매각대금은 원칙적으로 계약체결 후 60일 이내에 전액을 한꺼번에 납부하도록 규정하고 있고, 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제39조제1항에서 일시 전액납부에 대한 예외로서 일정한 경우 분할납부를 허용하고 있는바, 매각대금의 분할납부는 일시 전액납부와의 형평을 고려하여 이자를 붙이는 것을 요건으로 특별히 인정되는 것이므로(법제처 2011. 9. 1. 11-0451 해석례 참조), 매각대금을 분할납부하게 한 경우에는 원칙적으로 이자도 매각대금을 분할납부할 때 함께 납부하도록 해야 할 것입니다.
다만, 공유재산법 시행령 제39조제1항에서는 단서를 두어 이자를 붙이는 것에 대한 예외를 규정하고 있는바, 이 규정은 대통령령 제25441호 공유재산 및 물품 관리법 시행령 일부개정령(2014. 7. 7. 공포되어 7. 8. 시행된 것을 말함)에 따라 신설된 것으로서, 그 취지는 같은 항 본문에 따라 종전에 해당 지방자치단체가 매각재산을 일정기간 계속하여 점유ㆍ사용하는 경우에도 일률적으로 분할납부에 따른 이자를 붙이는 불합리한 점을 개선하려는 것이라 하겠습니다.
그러나, 해당 단서는 문언상 지방자치단체가 매각재산을 점유ㆍ사용하는 기간에도 붙여야 하는 이자를 매수자가 매각재산을 인도받거나 점유ㆍ사용을 시작한 때부터 “납부하게 할 수 있다”고 규정하여, 해당 기간에 반드시 이자를 면제하도록 강행규정으로 정하고 있지 아니한바, 지방자치단체로 하여금 해당 매각재산의 점유ㆍ사용 범위, 인도 시기 등 여러 사정을 고려하여 이자의 징수 여부를 결정할 수 있도록 근거를 마련한 것으로 이해하는 것이 상당하다고 할 것입니다.
한편, 지방자치단체가 점유ㆍ사용하고 있어 매수자가 매각재산을 인도받지 못하거나 점유ㆍ사용하지 못하는 경우에 이자를 붙일 수 있도록 해석하는 것은 일반 사법상 거래법리에 반한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 지방자치단체 소유의 공유재산 처분을 사법상 매매거래와 동일하게 볼 수는 없고, 매각재산을 지방자치단체가 점유ㆍ사용하고 있는 경우 매각대금 분할납부에 따른 이자 부가를 명시적으로 금지하고 있지 아니하며, 해당 이자는 본질상 매각대금의 분할납부에 대한 대가의 성질을 가지는 것으로서 매각재산의 인도 또는 점유ㆍ사용과 직접적으로 연관된다고 보기 어렵다는 점 등에 비추어 볼 때, 매수자가 매각재산을 인도받지 못하거나 매각재산을 점유ㆍ사용하지 못한다고 하여 분할납부에 따른 이자를 붙일 수 없다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유재산법 시행령 제39조제1항 단서에 해당하는 경우로서 매각대금을 분할납부하도록 하여 매각한 일반재산을 지방자치단체가 일정기간 계속하여 점유ㆍ사용하는 경우, 지방자치단체는 매수자가 해당 매각재산을 인도받거나 점유ㆍ사용을 시작하기 전이라도 매각계약과 관련된 여러 사정을 고려하여 분할납부에 따른 이자의 부과 여부를 결정할 수 있습니다.
질문: 행정자치부-「지방세법」 제244조(사업소세 납세의무자)
답변: ○ 「지방세법」 제244조, 제247조의 규정에 의하면, 동법상 사업소세는 환경개선 및 정비에 필요한 비용에 충당하기 위하여 시ㆍ군 내에 사업소(매년 7월 1일 현재 1년 이상 휴업하고 있는 사업소를 제외한다)를 둔 자(이하 “사업주”라 한다)에 대하여 매년 7월 1일(이하 “납세기준일”이라 한다) 현재의 사업소 연면적(재산할)과 종업원에게 지급한 당해 월급여의 총액(종업원할)을 과세표준으로 하여 부과하는 세금으로서 동법 제246조에 의하면, 이러한 사업소세는 사업소 소재지를 관할하는 시ㆍ군에서 사업소별로 각각 부과하게 됩니다.

○ 여기서 사업소라 함은 사업 또는 사무를 수행하기 위하여 설치한 인적 및 물적 설비로서 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소이고(동법 제243조제1호), 종업원이라 함은 사업소에서 근무하거나 사업소로부터 급여를 지급받는 임원ㆍ직원 기타 종사자로서 급여의 지급여부에 불구하고 사업주 또는 그 위임을 받은 자와의 계약에 의하여 당해 사업에 종사하는 자를 의미합니다(동법 제243조제6호, 동법 시행령 제203조 및 제204조제1항).

○ 사업소세 중 재산할과 관련하여 동법 제244조제1호 단서에서는사업소용 건축물의 소유자와 사업주가 다른 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건축물의 소유자에게 제2차 납세의무를 지울 수 있다고 규정하고 있는 점으로 미루어 볼 때 1차 납세의무자인 과세기준일 현재 사업소 과세대장에 등재된 사업주는 사업소용 건축물의 소유자일 필요는 없다고 할 것이며, 또한 사업소는 사업 또는 사무를 수행하기 위하여 설치한 인적 및 물적 설비로서계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소적 의미를 가지는 것이지 사업소내의 물적 설비에 대한 소유권이 사업주에게 있는지 여부는 관계가 없습니다.

○ 따라서, 위탁사업장의 경우 비록 물적 설비에 대한 소유권이 위탁자에게 있고, 수익금이 최종적으로 위탁자에게 귀속된다고 하더라도 수탁자가 그 책임 아래 사업을 운영하고 있는 사업장은 수탁자의 사업 또는 사무가 계속하여 이루어지는 장소로서의 사업소에 해당하고 사업소에 설치된 인적ㆍ물적 설비 또한 수탁자의 사업 또는 사무를 수행하기 위한 것이라 할 것이므로 동법상 재산할 사업소세 납세의무자는 위탁자가 아니라 수탁자로 봄이 타당합니다.

○ 또한, 위탁사업장에 근무하는 종업원과 고용계약(급여의 지급여부나 명칭ㆍ형식 내용은 불문함)을 체결하고 당해 사업에 종사하게 하는 자는 위탁자가 아니라 실제 당해 사업장을 책임지고 운영하는 수탁자라 할 것이므로 동법상 종업원할 사업소세의 납세의무자 또한 수탁자로 보아야 할 것입니다.
질문: 행정자치부-「지방세법」 제249조(사업소세의 면세점)
답변: ○「지방세법」 제243조제3호에서 종업원할이라 함은 종업원의 급여총액을 과세표준으로 하여 부과하는 사업소세를 말한다고 규정하고 있고,동법 제249조(면세점)제1항에서 당해 사업소의 종업원수가 50인 이하인 경우에는 종업원할을 부과하지 아니한다고 하고 있으며, 동조제2항에서 제1항의 규정에 의한 면제점적용기준은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 동법 시행령 제212조제1호에서는 면세점의 적용기준으로서 “종업원수 50인 이하”라 함은 동법 시행령 제204조(종업원의 범위)의 규정에 의한 종업원의 수가 월 통상 50인 이하일 경우로 규정하면서 월 통상 인원의 산정방법은 행정자치부령으로 정하도록 위임하고 있으며, 동법 시행규칙 제111조에서는 “월 통상인원”을 월 상시 고용하는 종업원 수에 수시 고용하는 종업원의 월 연인원을 당월의 일수로 나눈 평균인원을 합한 인원으로 한다고 규정하고 있습니다.

○「지방세법」 제243조제1호에서 “사업소”라 함은 사업 또는 사무를 수행하기 위하여 설치한 인적 및 물적 설비로서 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소를 말한다고 규정하고 있고, 동조제6호에서 “종업원”이라 함은 사업소에 근무하거나 사업소로부터 급여를 지급받고 있는 임원ㆍ직원 기타 종사자로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다고 규정하고 있으며,동법 시행령 제204조제1항본문의 규정에 의하면동법 제243조제6호에서 “임원ㆍ직원 기타 종사자로서 대통령령으로 정하는 자”라 함은 제203조(종업원 급여총액의 범위)의 규정에 의한 급여의 지급여부에 불구하고 사업주 또는 그 위임을 받은자와의 계약에 의하여 당해 사업에 종사하는 자를 말합니다.

○ 한편「대한민국 헌법」 제38조 및 제59조에 근거를 둔 조세법률주의는 과세요건법정주의와 함께 과세요건명확주의를 그 핵심적인 내용으로 하고 있고, 과세요건명확주의는 과세요건에 관한 법률규정의 내용이 지나치게 추상적이거나 불명확하면 이에 대한 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 것(헌법재판소 1994. 8. 31. 선고 91헌가1 결정 참조)인바,「지방세법」 제249조제1항에서 면세점의 적용대상(당해 사업소의 종업원수가 50인 이하인 경우에는 종업원할을 부과하지 아니함)을 정한 후 동조제2항에서 면세점의 적용기준(종업원수 50인 이하에 대한 정의)을 대통령령에 위임한 것은 종업원할의 과세표준을동법 제247조제2항에서 종업원에게 지급한 당해 월 급여의 총액으로 하고 있는 점을 고려할 때, 과세요건에 해당하는 종업원수는 월별 인원을 말하는 것이라는 점을 법률에서 명시한 후 그 구체적인 산정방법을 하위 법령에 위임한 것으로서, 위 헌법재판소의 결정례 등에 비추어 조세법률주의를 위반한 것이라고 할 수 없습니다.

○ 따라서「지방세법」 제249조제1항의 규정에 의하여 종업원할을 부과하지 아니할 수 있는 사업소는 당해 사업소의 종업원수가 월 통상 50인 이하인 경우이고, 종업원할의 면세점산출을 위한 월 통상인원은 월 상시 고용하는 종업원 수에 수시 고용하는 종업원의 월 연인원을 당월의 일수로 나눈 평균인원을 합하는 계산방법으로 산출하는 바, 월 통상인원이 50.5인이라는 것은 사업소세를 납부하여야 할 해당 월에 면세점의 적용기준인 월 통상인원(50인 이하)을 초과하는 종업원을 고용하였다는 의미이므로, 종업원수가 50.5인인 경우는「지방세법」 제249조제1항의 규정에 의한 면세점에 해당하지 아니하여 종업원할의 부과대상이 됩니다.
질문: 지방의회 본회의에서 위원회가 제출한 행정사무 조사보고서를 수정하여 처리할 수 있는지(「지방자치법」 제41조의2 등 관련)
답변: 「지방자치법」 제41조제1항에서는 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 감사 또는 조사를 위하여 필요한 사항은「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제50조제1항에서는 감사 또는 조사위원회가 감사 또는 조사를 끝내면 그 위원회의 위원장은 지체 없이 의장에게 감사 또는 조사보고서를 제출하고, 본회의에 보고하도록 규정하고 있으며,「지방자치법」 제41조의2제1항에서는 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리하도록 규정하고 있는바,이 사안은「지방자치법 시행령」 제50조제1항에 따라 지방의회는 조사위원회에서 본회의에 제출한 조사보고서의 내용 중 지방자치단체의 사무에 대한 평가나 지방자치단체에 대한 시정요구 의견 등을 수정하여 의결하는 방법으로 처리할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「지방자치법」 제41조제1항에서는 지방의회는 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 조사하게 할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제41조의2제1항에서 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 행정사무 조사결과 지방의회는 지방자치단체에 시정을 요구할 수 있도록 규정하고 있는바, 이와 같은 규정들을 종합해 보면,같은 법 제41조의2제1항에서 “조사결과를 처리한다”는 것은 지방의회가 조사위원회의 조사결과를 보고 받고, 조사보고서에 포함된 내용들을 지방의회의 의사로 확정하고, 필요한 경우 지방자치단체의 장에게 시정을 요구하는 등의 일련의 과정과 활동을 의미한다 할 것입니다.
그리고, 「지방자치법」 제41조제1항에서 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있도록 규정하고 있는 것은 조사 권한이 원칙적으로 본회의를 통하여 행사되는 것이며, 다만 해당 사안에 따라 조사의 효율성 및 전문성을 위하여 예비적 심사기관인 위원회로 하여금 조사하고 그 결과를 본회의에 보고하게 하여 본회의의 판단자료를 제공하도록 하려는 것인바, 위원회는 본회의를 떠나 독립적인 의사결정을 할 수 있는 기관이 아니며, 위원회의 의결이 본회의의 의결을 법률적으로 구속하는 것은 아니라는 점에서도 조사보고서의 최종적인 작성권한은 조사권한을 행사하는 본회의에 있다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 행정사무 조사보고서는 일반적으로 조사 경위, 조사 경과, 조사 결과, 지방자치단체의 사무에 대한 평가 및 지방자치단체에 대한 시정요구 의견 등을 포함하고 있고, 「지방자치법」 제41조의2제2항에 따라 조사결과에 따른 시정을 요구할 때에 지방의회는 위원회가 본회의에 제출한 행정사무 조사보고서에 포함되어 있는 지방자치단체의 사무에 대한 평가 및 지방자치단체에 대한 시정요구 의견 등을 본회의의 의결을 거쳐 지방의회의 의사로 채택하여 그에 따라 시정을 요구하게 되는 점에 비추어 볼 때, 조사보고서에 포함되어 있는 내용의 최종적인 작성 및 수정 권한은 본회의에 있다고 보는 것이 같은 법 제41조에 의하여 지방의회가 지방자치단체에 대한 시정요구 권한을 갖는 것과 부합한다고 할 것입니다.
나아가, 본회의 의견과 위원회의 의견이 다를 경우에 본회의에서 조사보고서를 수정할 수 없다고 한다면, 본회의에서는 조사보고서 채택을 계속 거부함으로써 본회의의 의견대로 조사보고서가 수정될 때까지 조사보고서의 채택이 지연되고 그 결과 조사 결과의 처리도 지연될 수밖에 없는 문제가 발생하는바, 이는 지방의회로 하여금 무용한 절차를 반복하게 하는 것으로써, 지방의회 의정활동의 효율성 측면에서도 바람직하지 않은 결과라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 「지방자치법 시행령」 제50조제1항에 따라 지방의회는 조사위원회에서 본회의에 제출한 조사보고서의 내용 중 지방자치단체의 사무에 대한 평가나 지방자치단체에 대한 시정요구 의견 등을 수정하여 의결하는 방법으로 처리할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제10조제3항 및 「지방자치단체 원가계산 및 예정가격 작성요령」 4-3-8 제2호
답변: ○「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제11조에서 예정가격의 결정기준 등을 대통령령으로 정하도록 하고, 같은 법 시행령 제10조에서는 예정가격의 결정에 관하여 필요한 사항을 행정자치부장관이 정하도록 함에 따라 지방자치단체의 계약담당자가 예정가격의 작성 등에 있어서 적용하여야 할 기준 등을 행정자치부 예규 「지방자치단체 원가계산 및 예정가격 작성요령」에서 정하고 있는데, 같은 예규 4-3-8 제2호에서는 지방자치단체가 비영리법인과 계약을 체결하는 경우 비영리법인의 목적사업에 대하여 이윤을 제외하도록 되어 있습니다.

○ 「지방자치단체 원가계산 및 예정가격 작성요령」에서 규정하고 있는 비영리법인의 목적사업의 비영리성은 법인의 목적사업이 경제적 이익을 위한 것이 아닐 뿐만 아니라, 법인의 수익이 사원들에게 분배되지 않음을 전제로 하여 판단하여야 하는 것으로서 이를 현재 존재하는 다양한 형태의 법인에게 똑같은 기준으로 적용할 수 없고, 법인의 사업목적과 법인이 실제로 수행하고 있는 사업의 수익성 여부 등을 고려하여 객관적으로 판단하여야 하므로 비영리법인의 설립목적을 수행하기 위하여 부가적으로 수행하는 영리사업까지 포함하여 이윤을 계상할 수 없다고 할 수 없는바, 이러한 취지에서「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에따라 제정된 재정경제부 예규 「예정가격 작성기준」(회계예규 160-3, 2006. 12. 29.)에서는 국가가 비영리법인과 계약을 체결할 경우 비영리법인의 목적사업에 대하여는 이윤을 제외하고 계약을 체결하여야 한다는 규정을 삭제하였습니다.

○ 산림조합은 조합원이 필요로 하는 기술, 자금 및 정보 등을 원활히 제공하여 지속 가능한 산림경영을 촉진하고 산림의 생산력을 증진하게 함과 아울러 조합원이 생산한 임산물의 판로확대 및 유통의 원활화를 통하여 조합원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위향상을 도모함을 목적으로「산림조합법」에 따라 설립된 법인으로서,같은 법 제5조제3항에서는 “조합은 영리 또는 투기를 목적으로 하는 업무를 수행해서는 안된다”고 규정하여 그 업무범위의 한계를 설정하고 있으나, 이는 구성원인 조합원을 대상으로 하여 산림조합이 영리를 목적으로 사업을 하거나 조합원과 관계없는 사업경영으로 조합 자체의 영리를 추구하여서는 안된다는 취지라 할 것이고, 산림조합이같은 법에서 정하고 있는 목적사업의 범위 안에서 수익사업을 행하는 것까지 제한하는 것은 아니라고 할 것입니다.
(대법원 1993. 5. 14. 선고, 92누10630 판결 참조).

○ 또한,같은 법 제46조에서는같은 법 제12조의 목적달성을 위하여 수행하는 구체적 사업내용을 열거하고 있는데, 그 개별적 사업에는 경제사업이 포함되어 있을 뿐만 아니라 영리를 목적으로 하는 수익사업도 허용하고 있으며,같은 법 제56조의2 및 제56조의3에 따르면, 산림조합은 자기자본을 조합원들의 출자금 등으로 구성하여 매 회계연도 결산시 잉여금을 조합원들에게 배당하고 있으므로 산림조합은「민법」상의 순수한 비영리법인이라고 할 수 없으므로(대법원 1978. 3. 14. 선고, 77누246 판결 참조), 「지방자치단체 원가계산 및 예정가격 작성요령」에서 규정하고 있는 비영리법인과도 그 성격이나 목적사업의 내용에 있어서 많은 차이가 있다고 할 수 있습니다.
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○ 그렇다면, 산림조합이 수행하는 산사태 등의 수해복구공사는같은 법 제12조의 목적을 달성하기 위하여 행하여지는 목적사업의 수행에 부가적으로 행하여지는 영리사업으로서 「지방자치단체 원가계산 및 예정가격 작성요령」에서 규정하고 있는 이윤을 포함할 수 없는 비영리법인의 목적사업에 해당하지 아니하므로 지방자치단체가「산림조합법」 제14조에 따라 설립된 산림조합과 산사태 등의 수해복구공사에 관한 계약을 체결함에 있어 이윤을 포함할 수 있습니다.
질문: 지방자치단체의 장이 사무를 위탁할 수 있는 공공단체의 범위(「지방자치법」 제104조제2항 관련)
답변: 「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함함)에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「지방자치법」 제104조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위탁할 수 있는 공공단체가 관할 공공단체로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 “그 권한에 속하는 사무의 일부”를 “관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관에 위임하거나 위탁”할 수 있도록 규정하고 있는 반면, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 “그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무”를 “법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인”에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는「지방자치법」 제104조제3항의 경우에는 위탁의 대상이 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 않는 사무로 제한되어 상대적으로 수탁자의 범위를 같은 조 제2항에 따른 수임자 또는 수탁자의 범위보다 폭넓게 규정한 것이고, 이에 비하여 같은 조 제2항의 경우에는 위임 또는 위탁의 대상에 주민의 권리ㆍ의무에 관한 사항이 포함될 수 있어 수탁 또는 수임 기관을 관할 지방자치단체나 공공단체로 한정하고 있는 것이라 할 것입니다.
그리고,「지방자치법」 제104조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무 중 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되는 사무를 공공단체에 위탁하여 처리할 경우에는 지방자치단체의 장이 수탁자인 공공단체에 대하여 실질적으로 감독권을 행사할 수 있는 지위에 있어야 수탁받은 행정권한의 행사를 효율적으로 지도ㆍ감독할 수 있으므로, 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 주민의 권리ㆍ의무와 관련되는 사무를 위탁할 수 있는 공공단체는 해당 지방자치단체의 관할에 있을 것이 전제된 개념이라고 보아야 할 것입니다.
또한, 입법연혁적으로 볼 때 현행 「지방자치법」 제104조제2항과 유사하게 지방자치단체의 장이 사무를 위임ㆍ위탁할 수 있도록 하는 내용은 원래 구 「지방자치에관한임시조치법」(1981. 4. 4. 법률 제3412호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 제5조의2에서 지역실정에 따른 능률적인 행정을 도모하기 위하여 신설된 규정으로(1981. 4. 4. 법률 제3412호로 일부개정되어 같은 날 시행된 구 「지방자치에관한임시조치법」 개정이유 참조), 해당 규정이 신설되던 당시에는 “관할”이라는 표현을 사용하지 않고 “다른 지방자치단체 기타 공공단체 또는 그 기관이나 법인 또는 단체” 등에 위임ㆍ위탁할 수 있도록 규정되어 있던 것을 1988년 4월 6일 법률 제4004호로 「지방자치법」이 전부개정되면서 지방자치단체의 장의 권한을 규정한 제6장에서는 “관할 지방자치단체나 공공단체”에 대한 사무의 위임ㆍ위탁을, 지방자치단체 상호 간의 관계를 규정한 제8장에서는 “다른 지방자치단체”에 대한 사무의 위탁을 각각 나누어 규정하게 되었고 이러한 규정 체계가 현재까지 유지되고 있는바, 이와 같은 해당 규정의 입법연혁에 비추어 보더라도 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 지방자치단체의 장의 사무를 위탁할 수 있는 공공단체는 해당 지방자치단체의 관할에 속한 것에 한정된다고 보아야 할 것입니다.
한편, 「지방자치법」 제104조제2항의 “관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함함)”이라는 문언에서 “관할”은 “지방자치단체”만을 수식하므로 해당 규정에 따라 사무를 수탁할 수 있는 공공단체는 같은 규정에 따른 지방자치단체의 관할 공공단체로 한정되지 않는다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, “관할”이 “지방자치단체”만을 수식한다고 볼 경우에는 “관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함함)”에서 “그 기관”은 공공단체의 기관만을 의미하게 되어, 결국 지방자치단체의 소속 행정기관인 사업소ㆍ출장소가 지방자치단체가 아닌 공공단체의 기관으로 한정되는 문제가 발생하므로, 그러한 의견은 법문의 문맥상 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위탁할 수 있는 공공단체는 관할 공공단체로 한정된다고 할 것입니다.
질문: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조제2항(다른 법률) 관련
답변: ○ 구「지방재정법」 제63조(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 삭제되기 전의 것, 2006. 1. 1. 시행) 전단에 따르면, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약은 위「지방재정법」과 다른 법령에서 정한 것을 제외하고는「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용하도록 되어 있었습니다.

○ 그러나 구「지방재정법」 제63조가 삭제되면서 2005. 8. 4. 법률 제7672호로「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)이 제정되어 2006. 1. 1. 시행됨에 따라, 2006. 1. 1.부터는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약은지방계약법 제4조에 의하여「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」이 아니라, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는지방계약법이 정하는 바에 의하는 것으로 변경되었습니다.

○지방계약법 제7조제2항에서 “계약담당자는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 이 법이 정하는 바에 따라 계약사무를 처리하여야 한다.”고 규정하고 있는바, 이 규정의 취지는 지방자치단체가 당사자가 되는 계약을 체결함에 있어서 계약담당자는 원칙적으로지방계약법에 따라 계약사무를 처리하도록 하되, 다른 법률에서지방계약법과 다른 내용을 규정하고 있는 경우에는 그 다른 법률의 규정에 따라 처리하도록 하기 위한 것으로서, 다른 법률이 당해 계약사무에 적용되기 위하여는 그 법률의 규정이 지방자치단체가 당사자가 되는 계약에 적용될 수 있는 것이어야 합니다.

○지방계약법 제7조제2항의 문언상 “다른 법률”이란지방계약법을 제외한 그 밖의 모든 법률을 의미한다고 볼 수도 있으나, 실질적으로는 당해 법률이 지방자치단체가 당사자가 되는 계약사무에 적용될 수 있는 법률이어야 하는바,「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」은 국가를 당사자로 하는 계약사무를 적용대상으로 하고 있어 지방자치단체가 당사자가 되는 계약사무에 적용될 여지는 없으므로, 동 규정상의 “다른 법률”에는「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」이 포함되지 아니한다고 할 것입니다.
질문: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항에 따른 “지방자치단체가 설립하고”의 의미(「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항 등 관련)
답변: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제2조제1항 전단에서는 이 법은 지방자치단체가 설립하고 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관 또는 출연기관에 대하여 적용한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업 등을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자(외국인 및 외국법인을 포함함)와 공동으로 출자하거나 출연하여「상법」에 따른 주식회사나「민법」또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」(이하 “공익법인법”이라 함)에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「나노기술개발촉진법」 제11조제2항에서는 정부는 산업계ㆍ학계 및 연구계의 나노기술 관련 연구개발 시설ㆍ장비의 공동활용, 전문인력의 양성, 연구성과의 실용화 및 기업의 창업 지원 등의 기능을 수행할 수 있도록 나노팹센터를 구축ㆍ운영한다고 규정하고 있는바,이 사안은「나노기술개발촉진법」 제11조제2항에 따라 국가와 지방자치단체가 공동으로 출연하여 설립한 나노팹센터가지방출자출연법 제2조제1항에 따른 지방자치단체가 설립한 기관에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법인의 “설립”에 관한「민법」,「상법」및공익법인법의 관련 규정에 따르면 법인은 정관의 작성 등 일련의 설립행위를 거쳐 설립등기를 함으로써 성립하고 그와 동시에 법인격을 취득하게 되는데, 국가와 지방자치단체가 해당 기관의 기본재산을 공동으로 출연하고 정관작성 등의 설립행위를 공동으로 한 경우에는 국가와 지방자치단체가 모두 해당 기관을 “설립”한 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고, 지방출자출연법 제4조제1항에서는 지방자치단체가 “지방자치단체 외의 자”와 공동으로 출자ㆍ출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」에 따른 재단법인 등을 설립할 수 있도록 규정하고 있는바, 지방출자출연법에서는 지방자치단체와 공동으로 출자ㆍ출연하여 주식회사 또는 법인을 설립할 수 있는 “지방자치단체 외의 자”의 범위에서 국가 또는 국가기관을 제외하고 있지 않을 뿐만 아니라 그 범위에서 국가 또는 국가기관이 제외된다고 볼 만한 사정도 없습니다.
또한, 현행 법령상 국가와 지방자치단체가 공동으로 출자ㆍ출연하여 설립한 기관의 경우에는 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 “공공기관운영법”이라 함)과 지방출자출연법이 동시에 적용될 여지가 있게 되는데, 지방출자출연법 제2조제2항제2호에서는 이러한 경우에 “공공기관운영법 제6조에 따라 기획재정부장관이 지정한 공공기관에 대해서는 이 법을 적용하지 아니한다”라고 하여 법 적용 관계를 명확하게 하는 규정을 두고 있는 점에 비추어 보더라도, 국가와 지방자치단체가 공동으로 출연하여 설립한 법인에 대해서도 지방출자출연법이 적용될 수 있음이 명백하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「나노기술개발촉진법」 제11조제2항에 따라 국가와 지방자치단체가 공동으로 출연하여 설립한 나노팹센터는 지방출자출연법 제2조제1항에 따른 지방자치단체가 설립한 기관에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 행정자치부-「지적법 시행령」 제16조(지목변경신청)
답변: ○「지적법」 제21조의 규정에 의하면, 토지소유자는 지목을 변경할 토지가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 날부터 60일 이내에 소관청에 신청하여야 하고,동법 시행령 제16조제1항제1호 및 제2호의 규정에 의하면,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 또는 토지의 용도가 변경된 경우에는 지목변경을 신청할 수 있도록 되어 있고, 토지의 용도변경에 따라 지목변경을 신청하는 경우에는「지적법 시행규칙」 제25조제1항제3호에 의한 용도변경을 증명하는 서류를 첨부하도록 되어 있습니다.

○「산지관리법」 제14조제1항의 규정에 의하면, 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받도록 되어 있습니다.

○「산지관리법」 제2조제1호가목의 규정에 의하면, 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지를 산지라 하고, 농지ㆍ주택지ㆍ도로 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지는 제외하도록 되어 있으며,동법 시행령 제2조제1호의 규정에 의하면, 과수원, 차밭, 삽수 또는 접수의 채취원은 산지에서 제외하도록 되어 있습니다.

○「농지법」 제2조제1호가목의 규정에 의하면, 전ㆍ답 또는 과수원 기타 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지를 농지라 하지만,「초지법」에 의하여 조성된 초지등 대통령령이 정하는 토지를 제외하도록 되어 있고,동법 시행령 제2조제2항제2호의 규정에 의하면, 「지적법」에 의한 지목이 임야인 토지로서그 형질을 변경하지 아니하고 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 기타 생육기간이 2년 이상인 식용 또는 약용으로 이용되는 식물, 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다)의 재배에 이용되는 토지는 농지로 보지 아니하도록 되어 있으므로 지목이 임야로서 수종을 과수로 바꾸는 수종갱신이 이루어진 것만으로 그 토지를 농지인 과수원이라고 할 수 없고, 입목이 집단적으로 생육하고 있으므로 산지라 할 것입니다.

○ 또한 지목이 임야인 토지로서 비록 형질변경을 할 필요도 없이 수종갱신을 하여 과수 또는 유실수 등 생육기간이 2년 이상이 수목의 재배에 이용되는 토지도 농지인 과수원이라고 할 수 없고 산지라 할 것입니다.

○ 따라서「지적법」에 의한 지목이 임야인 토지로서 과수ㆍ유실수 등 생육기간이 2년 이상인 수목의 재배에 이용되는 토지는 비록 과수를 재배하고 있다 하더라도, 그 지목을 과수원으로 변경하기 위해서는 산지전용허가를 받아야 합니다.

○ 한편,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항본문의 규정에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없으나, 동항 단서 및 제4호의 규정에 의하면, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령이 정하는 토지의 형질변경의 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 할 수 있도록 되어 있으나동법 시행령 제14조에서는 그 형질변경의 대상행위에 수종변경은 포함되어 있지 아니합니다.

○ 또 구「산림법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 폐지되기 전의 것. 이하 같다) 제8조제1항의 규정에 의하면, 시장ㆍ군수는 산림의 보호ㆍ육성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 농림부령이 정하는 바에 따라 공유림 또는 사유림의 산림소유자(정당한 권원에 의하여 입목ㆍ죽을 소유ㆍ사용 또는 수익할 수 있는 자를 포함한다)의 신청을 받아 공유림 또는 사유림의 영림계획을 인가하고, 필요한 경영지도 등을 할 수 있는바, 이와 같이 영림계획의 인가를 받아 수종갱신을 한 것이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 의한 적법한 토지의 형질변경의 허가를 받아 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우라고 할 수 없어「지적법 시행령」 제16조제1항제1항의 규정에 해당한다고 할 수 없고, 임야인 토지의 이용방법을 변경한 것 또는 산림의 용도를 변경한 것이라고 할 수 없습니다.

○ 위의 논의사항을 종합하면,「지적법 시행령」 제16조제1항제1호 및 제2호의 규정에 의하여 지목변경을 신청하기 위하여,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우에 해당하기 위해서는 적법한 형질변경의 허가를 받아 토지의 형질변경공사가 준공되거나 그 토지의 지목을 임야에서 과수원으로 변경하기 위한 산림청장의 산림전용허가를 받을 것을 요건으로 하고 있습니다.

○ 따라서 개발제한구역 내에 소재하는 임야에서 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한특별조치법」 제11조제1항제5호 및동법 시행령 제15조의 규정에 의하여 죽목벌채허가를 받고 구「산림법」 제8조의 규정에 의하여 사유림의 영림계획인가를 받아 시업신고를 하고 수종갱신(감나무, 매실 및 석류나무 식재)을 하였다 하더라도 그 사실만으로는 그 임야를「지적법 시행령」 제16조제1항제1호 및 제2호의 규정에 의하여 과수원으로 지목변경을 할 수 없습니다.
질문: 「지방자치법 시행령」 제43조제2항(행정사무 감사 또는 조사의 방법 등) 관련
답변: ○「지방자치법」 제41조제4항에 따르면, 지방의회는 행정사무 감사 또는 조사를 위하여 필요하면 현지확인을 하거나 서류제출 등을 요구할 수 있고, 같은 조 제7항에 따르면, 감사 또는 조사를 위하여 필요한 사항은「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하도록 되어 있는데, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제43조제2항에 따르면, 그러한 요구를 받은 관계인 또는 관계기관은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 요구에 따라야 하며 감사 또는 조사에 협조하여야 한다고 규정되어 있습니다.

○ 그리고「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 한다) 제9조제1항에 따르면, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 되나, 다만, 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보(제1호), 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보(제2호) 등에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 규정되어 있습니다.

○ 정보공개법은 지방자치단체를 포함하는 공공기관(정보공개법 제2조제3호)이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 “국민”의 공개청구 및 이에 대응하는 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정하는 법으로서(같은 법 제1조) “국민”을 정보공개청구권자로(같은 법 제5조제1항), 지방자치단체를 정보공개의무자(같은 법 제3조)로 상정하고 있다고 할 것이므로, 지방자치단체는정보공개법 제5조에서 정한 정보공개청구권자에 해당하지 아니하기 때문에(서울행정법원 2005. 10. 12. 선고, 2005구합10484 판결 참조) 지방자치단체의 기관인 지방의회는정보공개법에 근거하여 지방자치단체의 다른 기관인 지방자치단체의 장에게 정보공개를 청구할 수 없습니다.

○ 더구나,「지방자치법」 제41조제4항 및같은 법 시행령 제43조에 따른 자료제출요구는 지방의회가 “지방자치단체의 기관의 지위,” 즉 주민의 대표기관 겸 감시ㆍ통제기관의 지위에서 집행기관인 지방자치단체의 장 등에게 행사하는 “권한”이라 할 것이지, 일반 국민의 지위에서 지방자치단체의 장 등에게 행사하는 정보공개를 청구하는 “권리”가 아니라 할 것입니다.

○ 따라서,「지방자치법 시행령」 제43조제2항의 “법령”의 범위에는정보공개법이 포함된다고 할 수 없고,「지방자치법」 제41조 및같은 법 시행령 제43조에 따른 지방자치단체의 사무에 대한 감사 또는 조사를 위한 지방의회의서류제출요구에 대하여 지방자치단체의 장 등 집행기관에서는정보공개법 제9조제1항에 근거하여 비공개대상정보에 해당된다는 이유로 서류제출을 거부할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 행정자치부 -「지방자치법」제88조 (지방자치단체의 장의 사립대학교 학교법인 개방이사 겸직 가능여부)
답변: ○「지방자치법」 제88조제1항에서는 지방자치단체의 장이 겸임할 수 없는 직으로 대통령, 국회의원, 헌법재판소재판관, 각급선거관리위원회위원, 지방의회의원(제1호),「국가공무원법」 제2조에 규정된 국가공무원과「지방공무원법」 제2조에 규정된 지방공무원(제2호), 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가지는 직(제3호),「정부투자기관 관리기본법」 제2조에 규정된 정부투자기관(한국방송공사와 한국은행을 포함한다)의 임ㆍ직원(제4호), 농업협동조합ㆍ수산업협동조합ㆍ축산업협동조합ㆍ임업협동조합ㆍ의료보험조합ㆍ엽연초생산협동조합ㆍ인삼협동조합(이들 조합의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 임ㆍ직원(제5호), 교원(제6호),「지방공기업법」 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임ㆍ직원(제7호), 기타 다른 법률이 겸임할 수 없도록 정하는 직(제8호)을 들고 있고, 동조제2항에서는 재임중 당해 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 하거나 당해 지방자치단체와 관계있는 영리사업에 종사할 수 없도록 규정하고 있습니다.

○ 또한「지방공무원법」 제56조제1항에서는 공무원은 공무 이외의 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며, 소속기관의 장의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없도록 규정하고 있는바, 이에 따라「지방공무원 복무규정」 제10조에서는 공무원이 상업ㆍ공업ㆍ금융업 그 밖의 영리적인 업무를 스스로 경영하여 영리를 추구함이 현저한 업무를 행하거나(제1호), 공무원이 상업ㆍ공업ㆍ금융업 그 밖의 영리를 목적으로 하는 사기업체의 이사ㆍ감사ㆍ업무를 집행하는 무한책임사원ㆍ지배인ㆍ발기인 그 밖의 임원이 되거나(제2호), 직무와 관련이 있는 타인의 기업에 투자하거나(제3호), 그 밖에 계속적으로 재산상의 이득을 목적으로 하는 업무를 행하여(제4호) 공무원의 직무상의 능률의 저해, 공무에 대한 부당한 영향, 당해 지방자치단체의 이익과 상반되는 이익의 취득 또는 당해 지방자치단체에 대한 불명예스러운 영향을 초래할 우려가 있는 경우에는 이에 종사할 수 없도록 규정하고, 동 복무규정 제11조에서는 공무원이 위 복무규정 제10조의 영리업무에 해당하지 아니하는 다른 직무를 겸직하고자 하는 때에는 담당직무 수행에 지장이 없는 경우에 한하여 지방자치단체의 장의 사전허가를 받도록 규정하고 있습니다.

○ 한편,「사립학교법」 제14조에서는 학교법인에는 임원으로서 7인 이상의 이사와 2인 이상의 감사를 두도록 정하고, 그 이사정수의 4분의 1 이상은 학교운영위원회 또는 대학평의원회(신설 법인의 경우 관할청)가 2배수 추천하는 인사 중에서 선임하도록 규정하고 있어 개방이사제도를 도입하고 있는바, 개방이사는 당해 학교의 건학이념을 구현할 수 있는 자가 추천되어야 하고(「사립학교법 시행령」 제7조의2제2항), 그 자격은 일반이사의 자격요건을 고려하여 정관으로 정하도록 되어 있습니다(「사립학교법 시행령」 제7조의2제5항).

○ 개방이사의 지위를 살펴보면,「사립학교법」 제19조제3항에서는 이사의 직무에 관하여 이사회에 출석하여 학교법인의 업무에 관한 사항을 심의ㆍ결정하고, 이사회 또는 이사장으로부터 위임받은 사항을 처리하도록 규정하고 있고,「사립학교법」 제22조에서는 학교법인 임원 일반에 관한 결격사유를 규정하고 있으며,「사립학교법」 제23조제2항에서는 이사가 감사 또는 당해 학교법인이 설치ㆍ경영하는 사립학교의 교원 기타 직원을 겸직할 수 없도록 규정하는 한편,「사립학교법」 제26조제1항에서는 학교법인의 임원중 정관에서 정한 상근하는 임원을 제외한 임원에 대하여는 실비의 변상을 예외로 하고 보수를 지급하지 아니한다고 규정하고 있는바,「사립학교법」상의 제반규정은 개방이사에 관하여 추천절차와 관련된 사항 이외에는 선임 후 직무활동에 대해 구별을 두고 있지 않으며, 기타 개방이사에 관한 신분이나 지위에 관한 특별한 규정을 하고 있지 않습니다.

○ 그런데, 일반적으로 입법상의 공직겸직금지제도가 마련되는 이유는 직무전념성, 권력분립의필요성, 직무의 공정성을 보장하기 위한 것인바(헌재 1993. 7. 29. 선고 91헌마69 결정 참조),「지방자치법」 제88조제1항제8호 및겸직의 금지가 가지는 기본권 제한적 측면을 고려하면 지방자치단체의 장이 겸임할 수 없는 직은 법률이 이를 명시적, 직접적으로 규정한 경우에 한할 것으로, 겸직금지의 대상은 열거적, 제한적 사항이라 할 것입니다.

○ 지방자치단체의 장이 개방이사로서 학교법인의 상근이사 직무를 수행하거나 그에 따라「사립학교법」 제26조제1항이 허용한 바에 의하여 보수를 지급받는다면, 이는 공무원의 성실의무를 규정한「지방공무원법」 제48조에 위반됨은 물론,「지방공무원법」 제56조제1항,「지방공무원 복무규정」 제10조제4호에 의하여 금지되는 영리업무에 해당하므로 허용될 수 없는 것입니다.

○ 한편, 학교법인의 비상근의 개방이사는「지방자치법」,「지방공무원법」등 법률이 열거한 지방자치단체의 장의 겸직금지 대상에 포함될 수 없고,「지방공무원법」 제56조제1항후단과「지방공무원 복무규정」 제11조의 취지상으로 공무원의 겸직이 일체 금지된 것은 아니므로 현행법상으로 그 겸직을 제한하는 근거는 없다고 할 것입니다.

○ 다만, 지방자치단체의 장이 당해 지방자치단체의 관할 구역 안에 있는 학교법인의 비상근인 개방이사로서의 직무를 행하는 것은「지방자치법」 제92조에 따라 지방자치단체를 대표하고 그 사무를 통할하도록 규정된 지방자치단체의 장의 직무와는 관련성이 없을 뿐 아니라 그 직무의 성격ㆍ범위ㆍ영향력 등을 감안하면 공정성을 해할 우려가 있으므로 정치적 책임까지 배제될 수 없음에 유의하여야 할 것입니다.
질문: 행정자치부 -「지적법 시행령」제56조(지적측량의 적부심사의결 등) 관련
답변: ○「지적법」 제45조제4항의 규정에 의하면, 지방지적위원회가 지적측량적부심사의결을 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 심사의결서를 작성하여 시ㆍ도지사에게 송부하여야 하고, 같은 조 제5항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 제4항의 규정에 의하여 심사의결서를 송부받은 날부터 7일 이내에 적부심사청구인 및 이해관계인에게 통지하도록 되어 있으며,「지적법 시행령」 제56조제1항의 규정에 의하면, 지방지적위원회가「지적법」 제45조제4항의 규정에 의하여 지적측량적부심사 청구사안에 관하여 의결한 때에는 위원장과 참석위원 전원이 서명날인한 심사의결서를 지체없이 시ㆍ도지사에게 송부하도록 되어 있습니다.

○「지적법」 제45조제8항의 규정에 의하면, 지방지적위원회의 심사의결서를 송부받은 시ㆍ도지사는 당해 지적측량적부심사청구인 또는 이해관계인이 같은 조 제6항의 규정에 의한 기간내에 재심사청구를 하지 아니하는 때에는 지방지적위원회의 심사의결서 사본을, 당해 지적측량적부심사청구인 또는 이해관계인이 재심사청구를 한 때에는 같은 조 제7항의 규정에 의하여 송부받은 중앙지적위원회의 심사의결서 사본에 지방지적위원회의 의결서 사본을 첨부하여 소관청에 송부하도록 되어 있습니다.

○ 한편, 문서는 작성방식에 따라 원본, 사본 및 정본으로 구분할 수 있는데, 원본이라 함은 문서 그 자체를 말하고, 사본이라 함은 원본을 복사한 서면을 말하며, 정본이라 함은 원본을 토대로 그 권한이 있는 사람이 작성한 서면으로서 원본에 대신하여 그와 동일한 효력을 갖는 문서를 말하는 바, 특히 위원회에서 의결된 의결서는 그 위원회가 원본을 보관하고, 당해 의결을 요구한 청구인 및 이해관계인에게 문서를 송부하는 경우에는 정본을 송부하는 것이 일반적이라 할 것입니다.

○ 앞에서 본바와 같이 비록 시ㆍ도지사가 적부심사청구인 및 이해관계인에게 심사의결서를 어떠한 형식의 문서로 통지할 것인지에 대하여는 명문의 규정이 없으나,「지적법」 제45조제5항 및 제6항에서 시ㆍ도지사로 하여금 심사의결서를 적부심사청구인 및 이해관계인에게 통지하도록 하는 취지는 시ㆍ도지사가 지적위원회의 의결내용을 적부심사청구인 및 이해관계인에게 그대로 전달하도록 함으로써 의결내용에 대한 신뢰를 제고하기 위한 것이라고 볼 수 있으므로 지적위원회에 참석한 위원장 및 위원의 성명을 포함하여 원본의 기재사항이 기록되고 정본이 원본과 동일한 효력을 갖는 것을 인정하는 지방지적위원회의 직인이 날인되어 있는 심사의결서 정본으로 족하다고 할 것입니다.

○ 따라서「지적법」 제45조제5항,같은 법 시행령 제56조제2항의 규정에 의하여 시ㆍ도지사가 심사의결서를 지적측량적부심사청구인 및 이해관계인에게 통지하는 경우에 반드시 위원장과 참석위원 전원의 서명날인이 된 심사의결서를 전달하여야 하는 것은 아닙니다.
질문: 「측량법」 제25조제1항(측량성과심사) 관련
답변: ○「측량법」 제25조제1항에 따르면, 기본측량의 측량성과 및 측량기록 또는같은 법 제23조제1항 및 제2항에 따른 지도등을 사용하여 지도등을 간행하고 이를 판매 또는 배포하려는 자는 지도등을 간행하기 전에 건설교통부령이 정하는 바에 따라 국토지리정보원장의 심사를 받아야 합니다.

○ 한편,「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제3항전단에 따르면, 도로명사업에 따라 작성된 자료(이하 “도로명자료”라 함)를 사용하여 안내도를 제작ㆍ판매하거나 그 밖에 다른 용도로 사용하려는 자는 제작 대상 지역을 기준으로 구분된 같은 항 각 호의 구분에 따라 행정자치부장관, 시ㆍ도지사, 시장 등에게 도로명자료를 요청하여야 합니다.

○ 일반인이 시장등이 작성한 안내도를 사용하여 안내도를 제작ㆍ판매함에 있어서「측량법」 제25조제1항에 따라 국토지리정보원장의 측량성과심사를 받을 의무가 성립하기 위해서는, 같은 항의 법문상 ①사용목적물이 “기본측량의 측량성과 및 측량기록” 또는 “같은 법 제23조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 지도등”이어야 하고, ②간행결과물이 “지도등”이어야 합니다.

○ 이렇게 볼 때, 일반인이「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 시장 등이 작성한 안내도를 사용하여 안내도를 제작ㆍ판매하려는경우「측량법」 제25조제1항에 따른 측량성과심사를 받아야 하는지는 첫째, 일반인이 안내도를 제작하는데 있어서의 사용목적물인 위 “「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 시장 등이 작성한 안내도”가 “기본측량의 측량성과 및 측량기록” 또는 “같은 법 제23조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 지도등”에 해당하는지 여부와 둘째, 일반인이 제작하려는 “안내도”가 “지도등, 즉 지도 기타 필요한 간행물”에 해당하는 지 여부에 따라 결정된다고 할 것입니다.

○ 먼저, “「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 시장등이 작성한 안내도”가 “기본측량의 측량성과 및 측량기록”에 해당하는 지를 살펴보면, ①「측량법」 제2조제2호에서 “기본측량”을 모든 측량의 기초가 되는 측량으로서 건설교통부장관의 명을 받아 국토지리정보원장이 실시하는 것으로 정의하여 기본측량의 실시주체를 국토지리정보원장으로 한정하였고, ②「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제8조제2항 및같은 법 시행령 제10조에 따라 시장등이 작성하는 도로명기본도(이하 “기본도”라 함)가「측량법」상 “기본측량의 측량성과 및 측량기록” 또는 “같은 법 제23조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 지도등”을 사용하여 작성되었다 하더라도 이를 이용하여 작성된 자료는 2차적 결과물이라 할 것이므로, “「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 시장 등이 작성한 안내도”는「측량법」상 “기본측량의 측량성과 및 측량기록”에 해당하지 아니합니다.

○ 다음으로 “「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 시장등이 작성한 안내도”가「측량법」 제23조제1항 및 제2항에 따른 “지도등”에 해당하는지를 살펴보면, 같은 항들에서 지도등의 간행주체를 국토지리정보원장 또는 그로부터 지정받은 대행자로 한정하고 있고,「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항후단에서 시장등이 작성한 안내도를「측량법」 제2조제16호에 따른 지도로 보지 아니하고 있으므로, 이러한 지도등에 해당하지 않는다고 할 것입니다.

○ 그렇다면, 일반인이「도로명주소 등 표기에 관한 법률」 제9조제1항에 따라 시장등이 작성한 안내도를 사용하여 안내도를 제작ㆍ판매하려는 경우, 그 일반인은「측량법」상 기본측량의 측량성과 및 측량기록 또는같은 법 제23조제1항 및 제2항에 따른 지도등을 사용하는 것이 아니므로,같은 법 제25조제1항에 따른 측량성과심사를 받지 아니하여도 된다고 할 것입니다.