질문: 기술행정사가 수행할 수 있는 해운 또는 해양안전심판에 관한 「행정사법」 제2조제1항제5호의 업무의 범위(「행정사법 시행령」 제3조제2호 등 관련)
답변: 가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항「행정사법」 제2조제1항제5호에서는 행정사가 다른 사람의 위임을 받아 수행하는 업무의 하나로 인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리를 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 업무의 내용과 범위는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항의 위임에 따라같은 법 시행령 제3조제2호에서는 기술행정사의 업무의 범위와 내용으로서 해운 또는 해양안전심판에 관한「행정사법」 제2조제1항각 호(제3호는 제외함)의 업무를 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여한편,「수산업법」 제8조제1항본문에서는 정치망어업(제1호), 해조류양식어업(제2호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 어업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제41조제1항부터 제3항까지의 규정에서는 해양수산부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하는 어업을 각각 규정하고 있으며,같은 법 제81조제1항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분으로 인하여 손실을 입은 자는 그 처분을 행한 행정관청에 보상을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따라 기술행정사가 해운 또는 해양안전심판에 관한「행정사법」 제2조제1항제5호의 업무로서「수산업법」 제8조제1항에 따른 어업면허 신청,같은 법 제41조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 어업허가 신청, 같은 법 제81조제1항에 따른 보상 청구를 대리할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 기술행정사가 「수산업법」 제8조제1항에 따른 어업면허 신청, 같은 법 제41조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 어업허가 신청, 같은 법 제81조제1항에 따른 보상 청구를 대리할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 어업면허 및 어업허가 신청 또는 보상 청구를 대리하는 행위가 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 “해운 또는 해양안전심판”에 관한 신청 또는 청구의 대리에 해당하는지를 판단하여야 할 것인데, 같은 영에서는 “해운 또는 해양안전심판”의 의미를 별도로 규정하고 있지 않는바, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 용어가 정의된 다른 법령을 구체적으로 인용하는 등 특별한 규정을 두고 있지 않는 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단해야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1.회신 14-0646 해석례참조).그런데, “해운”이란 해상운송의 줄임말로서 배로 사람을 태워 나르거나 화물을 실어 나르는 일을 의미한다고 할 것이고(국립국어원 표준국어대사전 참조), 해상운송과 관련하여 기본적인 사항을 규정하고 있는 「해운법」에서는 해운의 개념을 직접 정의하고 있지는 않지만 같은 법 제2조제1호에서 “해운업”이란 해상여객운송사업, 해상화물운송사업, 해운중개업, 해운대리점업, 선박대여업 및 선박관리업을 말한다고 규정하고 있는바, “해운”의 사전적 의미와 「해운법」의 관련 규정을 종합적으로 고려해 볼 때, 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 “해운”이란 해상에서의 여객이나 화물 운송 및 그와 관련된 중개, 대리, 선박대여 등을 의미한다고 할 것입니다.
그리고, 해양사고에 대한 조사 및 심판에 관한 사항을 규정하고 있는 「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」(이하 “해양사고심판법”이라 함) 제3조에서는 해양사고사건을 심판하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양안전심판원을 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제1호에서는 “해양사고”란 해양 및 내수면에서 발생한 사고로서 선박의 구조ㆍ설비 또는 운용과 관련하여 사람이 사망 또는 실종되거나 부상을 입은 사고(가목), 선박의 운용과 관련하여 선박이나 육상시설ㆍ해상시설이 손상된 사고(나목) 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사고를 말한다고 규정하고 있으며, 해양사고심판법 외에 해양사고에 대한 조사 및 심판에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 다른 법령이 없다는 점을 고려해 볼 때, 「행정사법 시행령」 제3조제2항에 따른 “해양안전심판”이란 해양사고심판법에 따른 해양사고에 대한 심판을 의미한다고 할 것입니다.
그렇다면, 「수산업법」 제8조제1항에 따른 어업면허 신청, 같은 법 제41조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 어업허가 신청, 같은 법 제81조제1항에 따른 보상 청구의 대리가 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 “해운 또는 해양안전심판”에 관한 신청 또는 청구의 대리에 해당하는지 여부는 각각의 대리행위가 해상에서의 여객이나 화물 운송 및 그와 관련된 중개, 대리, 선박대여 또는 해양사고심판법에 따른 해양사고사건에 대한 심판에 관한 신청 또는 청구의 대리에 해당하는지 여부에 따라 결정된다고 할 것인데, 「수산업법」 제8조제1항에 따른 어업면허 신청과 같은 법 제41조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 어업허가 신청은 면허 또는 허가를 받아야 하는 어업에 관한 규정으로서 그 면허 또는 허가의 대상이 되는 “어업”이란 같은 법 제2조제2호에 따라 수산동식물을 포획ㆍ채취하거나 양식하는 사업과 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 소금을 생산하는 사업을 의미하고, 그러한 사업은 해상운송 또는 해양사고사건에 대한 심판과는 상관없는 활동이라고 할 것이며, 같은 법 제81조제1항에 따른 보상은 같은 법 제34조제1항제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 사유 또는 같은 법 제35조제6호의 사유로 같은 법에 따른 어업면허ㆍ허가 등에 제한이 가해질 때 청구할 수 있는 것으로서, 그러한 보상 청구도 어업 활동과 관련이 있는 청구라고 할 것이므로 해상운송 또는 해양사고사건에 대한 심판과는 관련성이 없다고 할 것입니다.
아울러, 「행정사법 시행령」 별표 1 제2호에 따른 기술행정사 제2차시험 과목의 하나인 해사실무법(라목)에는 「선박안전법」, 「해운법」, 「해사안전법」, 해양사고심판법만이 규정되어 있을 뿐, 「수산업법」은 시험 과목으로 규정되어 있지 않다는 점을 고려해 볼 때, 기술행정사가 수행할 수 있는 업무 범위에 어업을 포함한 수산업 관련 분야의 각종 신청 또는 청구의 대리가 포함된다고 할 수는 없을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따라 기술행정사가 해운 또는 해양안전심판에 관한 「행정사법」 제2조제1항제5호의 업무로서 「수산업법」 제8조제1항에 따른 어업면허 신청, 같은 법 제41조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 어업허가 신청, 같은 법 제81조제1항에 따른 보상 청구를 대리할 수 없다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여한편, 「수산업협동조합법 시행령」 제4조제1항 본문에서는 어촌계는 그 구역에 거주하는 지구별 수산업협동조합의 조합원 10명 이상이 발기인이 되어 설립준비위원회를 구성하고, 어촌계 정관을 작성하여 창립총회의 의결을 거쳐 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 「수산업협동조합법 시행규칙」 제3조제1항에서는 설립준비위원회가 「수산업협동조합법 시행령」 제4조제1항에 따라 어촌계의 설립인가를 받으려는 경우에는 별지 제1호서식의 어촌계설립인가 신청서에 정관(제1호), 창립총회 의사록(제2호), 사업계획서 및 수지예산서(제3호) 등 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따라 기술행정사가 해운 또는 해양안전심판에 관한 「행정사법」 제2조제1항제5호의 업무로서 「수산업협동조합법 시행령」 제4조제1항 본문 및 「수산업협동조합법 시행규칙」 제3조제1항에 따른 어촌계 설립인가 신청을 대리할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「수산업협동조합법 시행령」 제4조제1항 본문 및 「수산업협동조합법 시행규칙」 제3조제1항에 따른 어촌계 설립인가 신청을 대리할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 어촌계 설립인가 신청이 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 “해운 또는 해양안전심판”에 관한 신청 또는 청구의 대리에 해당하는지를 판단하여야 할 것인데, 앞에서 살펴본 바와 같이 같은 영에서는 “해운 또는 해양안전심판”의 의미를 별도로 규정하고 있지 않는바, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 용어가 정의된 다른 법령을 구체적으로 인용하는 등 특별한 규정을 두고 있지 않는 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단해야 할 것입니다.
그런데, “해운”이란 해상운송의 줄임말로서 배로 사람을 태워 나르거나 화물을 실어 나르는 일을 의미한다고 할 것이고(국립국어원 표준국어대사전 참조), 해상운송과 관련하여 기본적인 사항을 규정하고 있는 「해운법」에서는 해운의 개념을 직접 정의하고 있지는 않지만 같은 법 제2조제1호에서 “해운업”이란 해상여객운송사업, 해상화물운송사업, 해운중개업, 해운대리점업, 선박대여업 및 선박관리업을 말한다고 규정하고 있는바, “해운”의 사전적 의미와 「해운법」의 관련 규정을 종합적으로 고려해 볼 때, 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 “해운”이란 해상에서의 여객이나 화물 운송 및 그와 관련된 중개, 대리, 선박대여 등을 의미한다고 할 것입니다.
그리고, 해양사고에 대한 조사 및 심판에 관한 사항을 규정하고 있는 해양사고심판법 제3조에서는 해양사고사건을 심판하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양안전심판원을 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제1호에서는 “해양사고”란 해양 및 내수면에서 발생한 사고로서 선박의 구조ㆍ설비 또는 운용과 관련하여 사람이 사망 또는 실종되거나 부상을 입은 사고(가목), 선박의 운용과 관련하여 선박이나 육상시설ㆍ해상시설이 손상된 사고(나목) 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사고를 말한다고 규정하고 있으며, 해양사고심판법 외에 해양사고에 대한 조사 및 심판에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 다른 법령이 없다는 점을 고려해 볼 때, 「행정사법 시행령」 제3조제2항에 따른 “해양안전심판”이란 해양사고심판법에 따른 해양사고에 대한 심판을 의미한다고 할 것입니다.
그렇다면, 「수산업협동조합법 시행령」 제4조제1항 본문 및 「수산업협동조합법 시행규칙」 제3조제1항에 따른 어촌계 설립인가 신청의 대리가 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 “해운 또는 해양안전심판”에 관한 신청 또는 청구의 대리에 해당하는지 여부는 그 대리행위가 해상에서의 여객이나 화물 운송 및 그와 관련된 중개, 대리, 선박대여 또는 해양사고심판법에 따른 해양사고사건에 대한 심판에 관한 신청 또는 청구의 대리에 해당하는지 여부에 따라 결정된다고 할 것인데, 어촌계는 행정구역ㆍ경제권 등을 중심으로 하는 지구별수협 조합원의 조직으로서, 같은 법 시행령 제2조에서는 그 설립 목적을 어촌계원의 어업 생산성을 높이고 생활 향상을 위한 공동사업의 수행과 경제적ㆍ사회적 및 문화적 지위의 향상을 도모하는 것이라고 규정하고 있고, 같은 영 제7조에서는 어촌계가 그 목적 달성을 위하여 교육ㆍ지원사업(제1호), 어업권의 취득 및 어업의 경영(제2호), 소속 지구별수협이 취득한 어업권의 행사(제3호) 등 어촌계 조합원의 권익 향상 및 어업 경영 등과 관련 있는 다양한 사업을 수행할 수 있다고 규정하고 있는바, 그러한 사업은 해상운송 또는 해양사고사건에 대한 심판과는 관련성이 없는 활동이라고 할 것입니다.
아울러, 「행정사법 시행령」 별표 1 제2호에 따른 기술행정사 제2차시험 과목의 하나인 해사실무법(라목)에는 「선박안전법」, 「해운법」, 「해사안전법」, 해양사고심판법만이 규정되어 있을 뿐, 「수산업협동조합법」은 시험 과목으로 규정되어 있지 않다는 점을 고려해 볼 때, 기술행정사가 수행할 수 있는 업무 범위에 어촌계 설립인가 신청이 포함된다고 할 수는 없을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따라 기술행정사가 해운 또는 해양안전심판에 관한 「행정사법」 제2조제1항제5호의 업무로서 「수산업협동조합법 시행령」 제4조제1항 본문 및 「수산업협동조합법 시행규칙」 제3조제1항에 따른 어촌계 설립인가 신청을 대리할 수 없다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여그리고, 「행정사법」 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 행정사는 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다고 규정하고 있는 한편, 「선원법」 제45조제1항 본문에서는 선원이 되려는 사람은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해양항만관청으로부터 선원수첩을 발급받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조제1항 본문에서는 「선원법」 제45조제1항에 따라 선원수첩을 발급받으려는 경우에는 본인ㆍ선박소유자ㆍ한국해양수산연수원장ㆍ선원관리사업자ㆍ「선박직원법 시행령」 제2조제7호에 따른 지정교육기관의 장 또는 해양수산부장관이 지정하는 기관이나 단체의 장이 지방해양항만관청에 신청하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 「선원법 시행령」 제8조제1항에 따른 선원수첩 발급 신청의 대리는 「행정사법」 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서의 “다른 법률에 따라 제한된 업무”에 해당하여 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 기술행정사가 할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「선원법 시행령」 제8조제1항 본문에서는 선원수첩을 발급받으려는 경우에는 본인, 선박소유자, 한국해양수산연수원장, 선원관리사업자, 「선박직원법 시행령」 제2조제7호에 따른 지정교육기관의 장 또는 해양수산부장관이 지정하는 기관이나 단체의 장이 그 발급을 신청하여야 한다고 규정하여 선원수첩의 발급을 신청할 수 있는 사람을 한정적으로 열거하고 있는데, 1962년 8월 27일 각령 제946호로 제정되어 1962년 1월 10일에 시행된 「선원법 시행령」 제25조제1항에서는 선원이 된 자는 지체없이 인근 해운관청에 출석하여 선원수첩의 교부를 신청하여야 한다고 규정하고 있었고, 1973년 8월 28일 대통령령 제6829호로 전부개정되어 같은 날 시행된 「선원법 시행령」 제10조제1항에서는 외국에 거주하는 내국인이 주재국 영사를 거쳐 신청하는 경우 등 예외적인 경우를 제외하고는 선원수첩을 교부받으려는 사람은 인근 지방해운관청에 본인이 직접 신청하여야 한다고 규정하고 있었던 점, 「선원법 시행규칙」 제37조제1항에서는 선원수첩은 본인에게 직접 발급하거나 「선원법 시행령」 제8조제1항에 따른 발급신청인을 통하여 발급할 수 있다고 규정하고 있고, 「선원법 시행규칙」 별지 제15호서식 위임장란에서는 본인이 직접 발급 신청하지 않고 대리인에게 발급 신청 및 선원수첩의 수령을 위임하는 경우의 위임장 형식을 규정하면서 “본인은 「선원법 시행령」 제8조제1항에 따라 위임한다”는 문구를 명시하고 있다는 점을 고려해 볼 때, 선원수첩의 발급을 신청할 때는 본인이 직접 하는 것이 원칙이지만 선원이 되려는 사람의 교육 및 채용, 근로 등과 관련하여 일정한 관계가 있는 주체에게 제한적으로 선원수첩 발급 신청의 대리를 허용하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 선원수첩의 발급 신청 또는 그 대리는 선원법령상 그 주체가 제한되어 있는 행위로서 선원법령에서 규정하고 있지 않은 사람에 의한 대리 신청은 허용되지 않는다고 할 것인데, 선원수첩의 발급 신청 또는 그 대리의 주체를 규정하고 있는 「선원법 시행령」 제8조제1항 본문에 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 기술행정사는 포함되어 있지 않으므로, 선원수첩 발급 신청의 대리는 「행정사법」 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 “다른 법률에 따라 제한된 업무”에 해당한다고 할 것입니다.
아울러, 「선원법」 제2조제20호에 따르면 선원수첩이란 선원의 승무경력, 자격증명, 근로계약 등의 내용을 수록한 문서로서, 같은 법 시행규칙 별지 제16호서식에 따르면 선원수첩에는 성명, 생년월일, 주민등록번호, 국적 등이 표시되고, 「선원법」 제45조제1항 본문에 따라 선원이 되려는 사람은 선원수첩을 발급받아야 하며, 같은 항 단서에 따라 선원수첩의 발급이 면제되는 경우에도 신원보증서는 받아야 하고, 「밀항단속법」 제2조제1호에서는 선원수첩을 여권과 같이 출국에 필요한 유효한 증명 방법의 하나로 규정하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 선원수첩은 선원의 신분을 증명하는 기능이 있는 문서라고 할 것인바, 신분을 증명하는 기능이 있는 대표적인 문서인 주민등록증이나 여권을 발급할 때에는 「주민등록법 시행령」 제36조제3항 본문 및 「여권법」 제9조제2항 본문에 따라 본인이 직접 발급 신청을 하는 것이 원칙이고, 여권의 경우 예외적으로 같은 법 시행규칙 제6조제1항 각 호에 따른 사람이 같은 조 제2항 각 호에 따른 사람만을 대리인으로 하여 여권의 발급을 신청하게 할 수 있도록 한다는 점을 고려해 볼 때, 선원의 신분을 증명하는 문서인 선원수첩의 발급 신청에 관한 「선원법 시행령」 제8조제1항도 선원이 되려는 사람이 직접 발급을 신청하는 경우가 아니라면 선박소유자, 선원관리사업자 등 선원이 되려는 사람의 교육 및 채용, 근로 등과 관련하여 일정한 관계가 있는 한정된 주체에게만 선원수첩 발급 신청의 대리를 허용하는 의미로 해석하는 것이 보다 타당할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「선원법 시행령」 제8조제1항에 따른 선원수첩의 발급 신청은 「행정사법」 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서의 “다른 법률에 따라 제한된 업무”에 해당하여 「행정사법 시행령」 제3조제2호에 따른 기술행정사가 그 신청을 대리할 수 없다고 할 것입니다.