질문: 행정재산 및 공유수면의 사용료 조정 기준이 되는 전년도 사용료의 의미(「국유재산법」 제33조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「국유재산법」 제33조제1항 및같은 법 시행령 제31조에서는 중앙관서의 장은 동일인이 같은 행정재산을 사용허가기간 내에서 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우로서 해당 연도의 사용료가 “전년도 사용료”보다 일정 비율의 금액 이상 증가한 경우에는 사용료를 조정할 수 있다고 규정하면서, 같은 조에 따른 “전년도 사용료”가 전년도에 조정되기 전의 사용료를 의미하는지 아니면 전년도에 조정하여 실제로 부과한 사용료를 의미하는지에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않은바, “전년도 사용료”의 의미는 법령의 문언뿐만 아니라 그 입법 취지와 목적, 제ㆍ개정 연혁 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.
먼저「국유재산법 시행령」 제31조에서는 전년도 사용료 부분에 괄호를 두어같은 영 제29조제1항제6호단서 및 같은 항 제6호의2에 따라 연간 사용료가 변경된 경우에 한정하여 변경 전 연간 사용료를 전년도 사용료로 보도록 규정하고 있으므로, 명시적으로 “변경 전 연간 사용료”를 전년도 사용료로 적용하도록 한 경우가 아니면 조정한 후의 실제로 부과한 사용료를 전년도 사용료로 해석하는 것이 타당할 것인바, 만약 이와 같이 보지 않을 경우같은 영 제29조제1항제6호단서 및 같은 항 제6호의2에 따라 연간 사용료가 변경된 경우에 한정하여 변경 전 연간 사용료를 전년도 사용료로 보도록 한같은 영 제31조의 규정이 무의미해질 뿐만 아니라 행정재산을 사용ㆍ수익하는 자에 대한 중앙관서의 장의 사용료 조정 범위를 임의로 축소하는 결과를 가져오게 되어 타당하지 않습니다.
또한 「국유재산법」 제33조는 종전에 구 「국유재산법 시행령」(각주: 2000. 7. 27. 대통령령 제16913호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음 ) 제26조의2에서 규정하던 것을 구 「국유재산법」(각주: 1999. 12. 31. 법률 제6072호로 일부개정되어 2000. 7. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음 ) 제25조의2로 상향입법한 것으로서 해당 규정의 취지가 국민의 권익보호 및 편의 도모에 있고(각주: 1999. 10. 29. 의안번호 제152196호로 발의된 국유재산법중개정법률안 국회 재정경제위원회 심사보고서 참조 ), 구 「국유재산법 시행령」 제26조의2에서는 “전년도에 납부하였거나 납부하여야 할 연간사용료”를 “전년도사용료”로 약칭하고 있었는데, 법률로 상향입법할 당시 구 「국유재산법 시행령」 제26조의2에 따른 “전년도사용료”의 의미나 내용을 변경하려는 취지가 있었다고 볼만한 입법자료는 확인되지 않음에 비추어 볼 때, 「국유재산법 시행령」 제31조에 따른 “전년도 사용료”는 전년도에 조정하여 실제로 부과된 사용료를 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안의 경우 “전년도 사용료”는 전년도에 국유재산법 제33조 및 같은 법 시행령 제31조에 따라 조정하여 실제로 부과한 사용료를 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항「국유재산법 시행령」 제31조에 따른 “전년도 사용료”는 전년도에 조정하여 실제로 부과한 사용료를 의미한다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해공유수면법 제14조에서는 공유수면관리청은 동일인이 같은 공유수면을 2년 이상 계속하여 점용ㆍ사용하는 경우로서 “해당 연도의 연간 점용료ㆍ사용료가 전년도보다 100분의 10 이상 증가한 경우”에는 대통령령으로 정하는 계산식에 따라 조정한 금액을 해당 연도의 점용료ㆍ사용료로 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제17조 및 별표 1에서는 해당연도에 납부할 점용료ㆍ사용료는 “전년도 점용료ㆍ사용료”에 “점용료ㆍ사용료 증가율”을 반영하여 조정된 비율을 곱한 금액을 “전년도 점용료ㆍ사용료”에 가산하여 산정하도록 규정하면서, “전년도 점용료ㆍ사용료”가 전년도에 조정되기 전의 점용료ㆍ사용료를 의미하는지, 아니면 전년도에 조정하여 실제로 부과한 점용료ㆍ사용료를 의미하는지에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 만약 “전년도 점용료ㆍ사용료”를 공유수면법 시행령 별표 1에 따라 조정되기 전의 점용료ㆍ사용료로 보게 되면, 전년도의 조정 전 점용료ㆍ사용료가 큰 폭으로 증가하였으나 해당 연도에는 그 증가가 크지 않은 경우, 전년도에 같은 영 별표 1의 조정산식에 따라 점용료ㆍ사용료가 조정되었더라도 해당 연도에 납부할 점용료ㆍ사용료는 전년도의 조정 전 점용료ㆍ사용료보다 더 큰 금액으로 산정될 수밖에 없어 점용료ㆍ사용료 조정의 효과가 1년으로 한정될 수밖에 없는바, 이는 장기간 공유수면을 점용ㆍ사용하는 자에 대한 공유수면관리청의 점용료ㆍ사용료 조정 범위가 임의로 축소되는 결과가 되므로 타당하지 않습니다.
또한 공유수면법 제14조는 2007년 12월 27일 법률 제8819호로 「공유수면관리법」을 일부개정하면서 구 「공유수면관리법 시행령」(각주: 2008. 6. 25. 대통령령 제20880호로 일부개정되어 2008. 6. 28. 시행되기 전의 것을 말함 ) 제14조에서 규정하고 있던 공유수면 점용료ㆍ사용료의 조정에 관한 근거를 법률로 상향한 것으로, 해당 규정은 장기간 공유수면을 점용ㆍ사용한 자에 대해서 과도한 부담분의 증가가 없도록 하려는 취지(각주: 2007. 12. 27. 법률 제8819호로 일부개정된 「공유수면관리법」 국회 심사보고서 참조 )의 규정인데, 해당 연도에 점용료ㆍ사용료 부담분이 얼마나 증가하였는지는 이전에 실제로 부과한 사용료ㆍ점용료를 가지고 판단하는 것이 타당한바, 명시적 문언이 없음에도 점용료ㆍ사용료 조정 범위를 임의로 축소하는 방향으로 해석하는 것은 같은 조의 규정 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우 “전년도 점용료ㆍ사용료”는 전년도에 공유수면법 제14조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 조정하여 실제로 부과한 점용료ㆍ사용료를 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항공유수면법 시행령 별표 1에 따른 “전년도 점용료ㆍ사용료”는 전년도에 조정하여 실제로 부과한 점용료ㆍ사용료를 의미한다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞국유재산법제33조(사용료의 조정) ① 중앙관서의 장은 동일인(상속인이나 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 행정재산을 사용허가기간 내에서 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 사용료를 조정할 수 있다.② 제1항에 따라 조정되는 해당 연도 사용료의 산출방법은 대통령령으로 정한다.③ 다른 법률에 따른 사용료나 점용료의 납부 대상인 행정재산이 이 법에 따른 사용료 납부 대상으로 된 경우 그 사용료의 산출에 관하여는 제1항 및 제2항을 준용한다.국유재산법 시행령제31조(사용료의 조정) 법 제33조제1항에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 해당 연도의 사용료가 전년도 사용료(제29조제1항제6호 단서 및 같은 항 제6호의2에 따라 연간 사용료가 변경된 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 다음 각 호의 구분과 같이 증가한 경우를 말하며, 이 경우 조정되는 해당 연도 사용료의 산출방법은 다음 각 호의 구분과 같다.1. 제29조제1항제1호, 제1호의2 및 제2호의 사용료가 5퍼센트 이상 증가한 경우(사용허가를 갱신하는 경우를 포함한다): 전년도 사용료보다 5퍼센트 증가된 금액2. 제1호 외의 경우: 다음 각 목의 구분에 따른 경우가. 「상가건물 임대차보호법」 제2조제1항에 따른 상가건물로서 사용료가 5퍼센트 이상 증가한 경우(사용허가를 갱신하는 최초 연도의 경우는 제외한다): 전년도 사용료보다 5퍼센트 증가된 금액나. 가목 외의 사용료가 9퍼센트 이상 증가한 경우(사용허가를 갱신하는 최초 연도의 경우는 제외한다): 전년도 사용료보다 9퍼센트 증가된 금액공유수면 관리 및 매립에 관한 법률제14조(점용료ㆍ사용료의 조정) 공유수면관리청은 동일인(제16조에 따라 권리ㆍ의무를 이전받거나 상속받은 자를 포함한다)이 같은 공유수면을 2년 이상 계속하여 점용ㆍ사용하는 경우로서 해당 연도의 연간 점용료ㆍ사용료가 전년도보다 100분의 10 이상 증가한 경우에는 대통령령으로 정하는 계산식에 따라 조정한 금액을 해당 연도의 점용료ㆍ사용료로 징수할 수 있다.공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령제17조(점용료ㆍ사용료의 조정산식) 법 제14조에 따른 점용료ㆍ사용료의 조정산식은 별표 1과 같다.[별표 1]점용료ㆍ사용료의 조정산식(제17조 관련)점용료ㆍ사용료의 증가율납부할 점용료ㆍ사용료10퍼센트 이상 20퍼센트 미만전년도 점용료ㆍ사용료+[전년도 점용료ㆍ사용료×{10/100+(증가율-10/100)×3/10}]20퍼센트 이상 50퍼센트 미만전년도 점용료ㆍ사용료+[전년도 점용료ㆍ사용료×{13/100+(증가율-20/100)×1/10}]50퍼센트 이상 100퍼센트 미만전년도 점용료ㆍ사용료+[전년도 점용료ㆍ사용료×{16/100+(증가율-50/100)×6/100}]100퍼센트 이상 200퍼센트 미만전년도 점용료ㆍ사용료+[전년도 점용료ㆍ사용료×{19/100+(증가율-100/100)×3/100}]200퍼센트 이상 500퍼센트 미만전년도 점용료ㆍ사용료+[전년도 점용료ㆍ사용료×{22/100+(증가율-200/100)×1/100}]500퍼센트 이상전년도 점용료ㆍ사용료+[전년도 점용료ㆍ사용료×{25/100+(증가율-500/100)×5/1,000}]