질문: ？ 「건축법」 제80조의2에 따른 이행강제금 감경의 특례를 중첩적으로 적용할 수 있는지 여부(「건축법」 제80조의2 등 관련)
답변: 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정은 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바, 건축법령 위반 건축물에 대하여 시정명령이 있은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 경우 원칙적으로「건축법」 제80조제1항에 따라 이행강제금을 부과하되 예외적으로같은 법 제80조의2에서 규정하고 있는 사유에 해당하는 경우 이행강제금의 일부를 감경하고 있는 점을 고려할 때같은 법 제80조의2에 따른 감경 규정에 대하여는 엄격하게 해석하여야 합니다.
그런데「건축법」 제80조의2제1항 및같은 조 제2항에서는 각각 “같은 법 제80조에 따른 이행강제금”을 감경할 수 있다고 규정(각주: 2013. 11. 7. 발의된 의안번호 제1907645호 「건축법」 일부개정법률안 국회 심사보고서 9쪽에 따르면 당초 건축법 일부개정법률안에서는 제80조의2제1항에서 기초생활수급권자에 대한 감경을 규정하면서 제2항에서 “제80조에 따른 이행강제금(건축주등이 수급권자에 해당하는 경우에는 제80조의2제1항에 따른 금액을 말한다)”을 감경할 수 있다고 설시하여 같은 항 단서에서 기초생활수급권자의 경우 제80조의2제2항의 규정을 중첩하여 적용할 수 있음을 명시적으로 표현하였으나, 이후 입법 과정에서 “기초생활수급권자에 대한 감경” 대신 제80조의2제1항을 현재와 같이 “축사 등 농업용ㆍ어업용 시설인 경우”와 “대통령령으로 정하는 경우”에 이행강제금을 감경하도록 변경하면서 원안의 괄호 부분을 삭제한 수정된 대안으로 법률이 개정되었음. )하고 있고 같은 법 시행령 제115조의4제2항 및 제3항에서는 각각 같은 법 제80조의2제1항 및 같은 조 제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율을 규정하고 있는바, 「건축법」 제80조의2제1항 및 같은 조 제2항 중 어느 규정을 적용하여 이행강제금을 감경하더라도 “같은 법 제80조에 따른 이행강제금”이 그 기준이고 각각의 감경 규정을 중첩하여 적용할 수 있다는 명시적인 규정이 없으므로 같은 법 제80조에 따른 이행강제금을 기준으로 하여 같은 법 시행령 제115조의4제2항과 제3항에서 정해진 감경 비율 중 어느 하나를 적용하여 이행강제금을 감경할 수 있다고 보는 것이 원칙적으로 이행강제금을 부과하되 예외적으로 감경하고 있는 건축법령의 체계에 부합하는 해석입니다.
그리고 「건축법」 제80조의2제2항에 따른 이행강제금 감경 요건에 해당하는 경우에는 같은 조 제1항에 해당하는 경우 적용되는 감경 비율인 “100분의 50”보다 높은 감경비율인 “100분의 60” 또는 “100분의 80”을 적용하는 것은 이행강제금 제도 도입(1992년 6월 1일) 전의 위반 행위는 위반 행위 당시 이행강제금이 부과될 것을 예상할 수 없었으므로 일반적인 감경 사유인 「건축법」 제80조의2제1항에 해당하는 경우보다 더 높은 비율의 감경이 필요하다고 보아 더 높은 비율로 이행강제금을 감경 받도록 하려는 것으로 볼 수 있습니다.
또한 「건축법」 제80조의2제1항제2호 및 같은 조 제2항을 중첩 적용하여 이행강제금을 감경할 수 있다고 본다면 같은 법 제80조의2제1항 본문에 따라 “같은 법 제80조에 따른 이행강제금”에 대해 같은 법 시행령 제115조의4제2항제1호에 따른 감경 비율인 “100분의 50”을 감경하면서 추가로 같은 법 제80조의2제2항에 따라 “같은 법 제80조에 따른 이행강제금”을 기준으로 같은 법 시행령 제115조의4제2항제1호에 따른 감경 비율인 “100분의 60” 또는 “100분의 80” 만큼 감경할 수 있고 이를 합하여 적용하면 최대 “100분의 130”의 감경이 가능하게 되어 이행강제금의 전액 면제를 초과하는 비율로 감경하는 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 「건축법」 제80조의2제1항제2호에서는 주로 위반 면적이 소규모이거나 위반 건축물 소유권이 변경된 경우 등의 사정을 고려한 이행강제금 감경 요건을 규정하고 있고 같은 조 제2항에서는 위반시기를 기준으로 이행강제금 감경 요건을 규정하여 각 감경 규정의 목적이나 취지가 다르므로 「건축법」 제80조의2제1항제2호와 같은 조 제2항의 감경 규정이 중첩적으로 적용될 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 감경의 목적이나 취지가 다르다는 이유로 중첩 적용이 가능하다고 해석한다면 「건축법」 제80조의2제1항제2호와 같은 조 제2항의 규정뿐 아니라 목적이나 취지가 다른 모든 이행강제금 감경 규정이 중첩적으로 적용될 수 있게 되어 시정명령의 실효성 확보를 위하여 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는 같은 법 제80조의 취지가 형해화될 우려가 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「건축법」제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다.1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액② ∼ ⑦ (생 략)제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다.1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다.「건축법 시행령」제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다.1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다)4. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다)5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간(같은 조 제3항에 따른 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설의 경우 같은 항에 따른 환경부령으로 정하는 기한을 말한다) 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우6의2. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제10조의2에 따라 같은 조 제1항에 따른 기한까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하였거나 신고한 배출시설(개 사육시설은 제외하되, 처리시설은 포함한다)의 경우7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우② 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 502. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다.1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 802. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60