질문: 신탁업자를 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 있는지(「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제4조 등 관련)
답변: 전통시장법 제2조제6호에서는 “시장정비사업”이란같은 법 제41조에 따른 시장정비사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 전통시장법과도시정비법등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위를 말한다고 규정하고 있으며, 전통시장법 제4조제1항에서는 시장정비사업과 관련하여 전통시장법에서 정하지 아니한 사항은도시정비법중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 전통시장법 제41조제1항에서는 시장정비사업은 같은 법 제33조제2항제1호, 제3호부터 제5호까지의 규정에 해당하는 자 및 시장정비사업조합이 시행한다고 규정하고 있고, 같은 법 제33조제2항제1호, 제3호부터 제5호까지에서는 토지등 소유자(개인이나 법인이 단독으로 소유한 경우만 해당함. 제1호), 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 설립한 법인(제3호), 시장ㆍ군수ㆍ구청장(같은 법 제41조제3항 및 제47조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 직접 시행하는 경우만 해당함. 제4호),「한국토지주택공사법」 제2조에 따라 설립한 한국토지주택공사 또는「지방공기업법」 제49조에 따라 설립한 지방공사(전통시장법 제41조제3항에 해당하는 경우만을 말함. 제5호)를 각각 규정하고 있습니다.
또한, 전통시장법 제41조제2항에서는같은 법 제41조제1항에 따른 시장정비사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 함)는 필요하면 조합원이나 토지등 소유자 과반수의 동의를 받아 그 밖에 대통령령으로 정하는 자(같은 조 제2항제4호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시장정비사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제26조에서는 전통시장법 제41조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 자본시장법 제12조에 따라 인가를 받아 설립된 신탁업자와 「한국감정원법」에 따른 한국감정원을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 도시정비법 제2조제2호나목, 다목 및 라목에서는 정비사업의 종류로 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업을 각각 규정하고 있고, 같은 법 제8조제3항에서는 도시환경정비사업은 조합 또는 토지등소유자가 시행하거나, 조합 또는 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수, 주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 도시정비법 제8조제3항에서 “대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자”란 신탁업자와 「한국감정원법」에 따른 한국감정원을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 제8조제4항 후단 및 같은 법 시행령 제14조제1항에 따르면 시장ㆍ군수는 같은 법 제8조제4항제1호(천재ㆍ지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」 제14조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때), 제2호[같은 법 제4조제6항에 따라 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 사업시행인가를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때(주택재건축사업의 경우는 제외함)] 및 제8호(같은 법 제16조에 따른 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 주택재개발사업 또는 주택재건축사업의 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때)에 해당하는 경우에만 신탁업자를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 전통시장법 제4조제1항에 따라 도시정비법 제8조제4항제8호를 준용하여 신탁업자를 단독으로 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 전통시장법 제4조제1항에서 시장정비사업과 관련하여 전통시장법에서 정하지 아니한 사항은 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 규정한 것은, 시장정비사업이 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및 도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 전통시장법과 도시정비법 등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위로서 그 실질에 있어서는 도시정비법에 따른 도시환경정비사업과 동일하다는 점에서, 시장정비사업이 효율적으로 진행될 수 있도록 하기 위하여 전통시장법에서 도시정비법상 절차에 대한 특례규정을 두면서도 전통시장법에서 특별한 규정이 없는 경우에는 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하려는 것이고, 전통시장법에서 시장정비사업에 관하여서 도시정비법에 따른 도시환경정비사업과는 다르게 규정하고 있는 사항까지도 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
그런데, 전통시장법 제33조제2항 및 제41조에 따르면, 시장정비사업의 사업시행자는 토지등 소유자, 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 설립한 법인 및 시장정비사업조합이고, 예외적으로 같은 법 제41조제3항에 해당하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 한국토지주택공사 또는 지방공사가, 같은 법 제47조제1항에 해당하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사업시행자가 될 수 있으며, 신탁업자는 조합원이나 토지등 소유자 과반수의 동의를 받은 경우에 사업시행자와 공동으로만 시장정비사업의 사업시행자가 될 수 있다고 할 것인바, 이와 같이 전통시장법에서는 시장정비사업의 사업시행자에 관한 사항을 구체적으로 규정하고 있다고 할 것이므로, 시장정비사업의 사업시행자에 관한 사항에 대해서는 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용할 여지가 없다고 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 제8조제4항제8호는 도시정비법에 따른 정비사업 중 주택재개발사업이나 주택재건축사업의 경우에 적용되는 규정이고, 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 주택재개발사업 및 주택재건축사업은 도시기능의 회복 및 상권 활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 도시환경정비사업과는 구체적인 사업의 목적, 범위, 내용 등을 달리하는바, 주택재개발사업 및 주택재건축사업의 경우에 신탁업자를 단독 사업시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있는 도시정비법 제8조제4항제8호는 도시환경정비사업에 관한 규정에 해당하지 않으므로, 시장정비사업의 사업시행자에 관한 사항 중 전통시장법에서 규정하고 있지 않은 사항에 대하여서는 도시정비법의 규정을 준용할 수 있다고 보더라도, 그 준용되는 규정은 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정만으로 한정된다는 점에 비춰볼 때, 시장정비사업에 도시정비법 제8조제4항제8호가 준용된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 전통시장법 제4조제1항에 따라 준용되는 도시정비법의 규정에 도시정비법 제8조제4항제8호는 포함되지 않으므로 해당 규정에 근거하여 신탁업자를 단독으로 시장정비사업의 사업시행자로 지정할 수 없다고 할 것입니다.