질문: 국방부장관이 주민투표를 요구할 수 있는 이전후보지 지방자치단체의 장의 범위 등(「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」 제8조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여군공항이전법 제2조제5호에서는 “이전주변지역”이란 이전부지가 소재한 시ㆍ군ㆍ구 및 이와 연접한 소음피해지역 시ㆍ군ㆍ구 중 지원위원회가 대통령령으로 정하는 바에 따라 결정하고 국방부장관이 이를 고시한 지역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 “이전주변지역 지방자치단체”란 같은 조 제5호에 따라 고시한 시ㆍ군ㆍ구를 말한다고 규정하고 있으며,「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법 시행령」(이하 “군공항이전법 시행령”이라 함) 제3조제2호에서는 군공항이전법 제2조제5호에 따른 이전주변지역은 이전부지가 소재한 시ㆍ군ㆍ구에 연접한 시ㆍ군ㆍ구 중 공항소음방지법 제2조제9호에 따른 소음영향도(WECPNL) 80 이상인 지역 중에서 지원위원회가 결정하고 국방부장관이 위치 및 면적을 고시한 지역으로 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 군공항이전법 제4조제2항에서는 같은 조 제1항의 건의를 받은 국방부장관은 군 공항을 이전하려는 경우 군사작전 및 군 공항 입지의 적합성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 요건을 충족하는 지역을 군 공항 예비이전후보지(이하 “예비이전후보지”라 함)로 선정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제5조에서는 국방부장관은 예비이전후보지 중에서 군 공항 이전후보지를 선정함에 있어서같은 법 제6조에 따른 군 공항 이전부지 선정위원회(이하 “부지선정위원회”라 함)의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제7조제1항에서는 국방부장관이 이전후보지 중 이전부지를 선정하기 위하여 이전부지 선정계획을 수립ㆍ공고한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 이전부지 선정계획에는 이전후보지(제1호), 이전주변지역 지원방안 및 이전부지 선정절차와 기준(제2호), 이전주변지역 지원계획(제3호)이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 국방부장관은 같은 법 제7조에 따라 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장에게 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 군공항이전법 제8조제1항에 따라 국방부장관이 주민투표를 요구할 수 있는 “이전후보지 지방자치단체의 장”에 “소음피해 이전주변지역의 지방자치단체의 장”이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 군공항이전법 제2조와 제7조 등에서는 군 공항 이전과 관련된 장소를 이전부지, 이전후보지, 이전주변지역이라는 용어로 각각 구분하고 있고, 군공항이전법 제8조제1항에서는 국방부장관이 주민투표를 요구할 수 있는 대상을 “이전후보지” 지방자치단체 장이라고 명확하게 규정하고 있으며, 이전후보지는 이전부지 선정절차상 예비이전후보지 중 부지선정위원회의 심의를 거쳐 선정되는 것이므로 “이전후보지 지방자치단체”는 이전후보지와 연접한 소음피해 이전주변지역의 지방자치단체장과는 구분되는 것이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고, 군공항이전법 제8조에서는 이전부지 선정을 위해 필요한 주민투표가 「주민투표법」 제8조에 따라 실시하는 국가정책에 관한 주민투표임을 분명히 규정하면서 국방부장관이 주민투표를 요구할 수 있는 대상을 “관계 지방자치단체 장”으로 규정하는 「주민투표법」과 달리 “이전후보지 지방자치단체 장”으로 특정하여 규정하고 있고(제1항), 주민투표가 실시된 경우 이전후보지 지방자치단체 장이 주민투표 결과를 충실히 반영하여 군 공항 이전 유치를 신청하며, 이러한 유치 신청을 한 지방자치단체 중에서 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정하도록 하고 있는바(제2항 및 제3항), 군공항이전법 제8조제1항에서는 주민투표요구단계부터 군 공항 이전 유치 신청을 할 수 있는 대상을 이전후보지의 지방자치단체의 장으로 한정하여 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 군공항이전법 제8조제1항에 따라 국방부장관이 주민투표를 요구할 수 있는 이전후보지 지방자치단체의 장에 소음피해 이전주변지역 지방자치단체의 장은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여군공항이전법 제8조제1항에서는 국방부장관이 같은 법 제7조에 따라 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장에게 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 군공항이전법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항의 지방자치단체의 장은 주민투표 결과를 충실히 반영하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치를 신청한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국방부장관은 제2항에 따라 유치를 신청한 지방자치단체 중에서 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「주민투표법」 제8조제1항 전단에서는 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항에 따른 주민투표에 관하여는 같은 법 제7조, 제16조, 제24조제1항ㆍ제5항ㆍ제6항, 제25조 및 제26조를 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제24조제1항 본문에서는 주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정ㆍ재정상의 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항 본문에서는 지방자치단체의 장 및 지방의회가 주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다고 규정하고 있는바,이 사안은 군공항이전법 제8조제1항에 따라 국방부장관이 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여 주민투표가 실시된 경우, 해당 지방자치단체 장은 군 공항 이전에 대한 주민투표의 결과에 반드시 기속되어 군 공항 이전 유치 신청 여부를 결정하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 군공항이전법 제8조제1항에 따라 국방부장관의 요구로 주민투표가 실시된 경우 해당 지방자치단체 장이 군 공항 이전 유치 신청과 관련하여 주민투표 결과에 기속되는 것인지 여부는 법규의 체제ㆍ형식과 그 문언, 해당 규정의 취지와 목적, 주민투표의 성격 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
그런데, 군공항이전법 제8조제2항에서는 통상적으로 그 결과에 기속되어야 하는 경우에 사용되는 “주민투표 결과에 따라” 등의 표현 대신 추상적인 표현이라고 볼 수 있는 “주민투표 결과를 충실히 반영하여”라는 표현을 사용하여 이전후보지 지방자치단체장의 군 공항 이전 유치 신청에 관해 규정하고 있어 그 문언상 지방자치단체 장이 주민투표 결과에 반드시 기속되어야 한다는 의미의 규정으로 보기는 어렵다 할 것입니다.
또한, 군공항이전법 제8조제1항에 따른 주민투표는 그 성격이 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 관한 주민투표에 해당하는 것으로서 중앙행정기관장의 요구에 의해 실시되고 구속력이 없으며 절차적으로 이를 확정하거나 다투기 위한 근거규정(「주민투표법」제24조)의 적용이 배제되는 일반적인 국가정책에 관한 주민투표(헌법재판소 2005. 12. 22. 결정, 2005헌라5 결정례 등 참조)인 「주민투표법」 제8조에 따른 주민투표와 달리 보려는 경우였다면 군공항이전법에서 「주민투표법」 제8조에 따른 주민투표이지만 같은 법 제24조의 규정을 적용하는 것으로 규정하는 등 명확한 규정을 두었어야 할 것이나 그러한 규정을 별도로 두고 있지 않다는 점을 고려하여 볼 때 군공항이전법 제8조제1항에 따른 주민투표도 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 대한 주민투표와 마찬가지로 지방자치단체의 장이 주민투표결과 확정된 내용대로 행정ㆍ재정상의 필요한 조치를 하여야 하거나(「주민투표법」 제24조제5항) 주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다(「주민투표법」 제24조제6항)는 등의 규정이 적용되지 아니하므로 그 투표결과에 반드시 기속되는 것이라고 보기는 어려울 것입니다.
다만, 이전사업은 지역의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 사항이고 주민투표가 실시되는 경우 이전부지 선정 절차상 이전 유치를 신청한 지방자치단체 중 이전 부지선정이 이루어진다는 점에서 주민투표의 결과가 유치신청 여부 결정에 관한 가장 중요한 판단의 기준이 되므로, 해당 지방자치단체의 제반사정과 국가의 이전사업과 관련한 주변지역지원계획 등을 최대한 합리적이고 종합적으로 고려하여 군 공항 이전 유치 신청을 할 수 있다는 의미로 보는 것이 이전사업을 원활하게 시행하려는 군공항이전법의 입법 목적에 부합하는 해석이라고 할 것인바, “주민투표 결과를 충실히 반영하여” 군 공항 이전 유치를 신청하도록 규정한 군공항이전법 제8조제2항을 지방자치단체 장이 주민투표 결과에 반드시 기속되어야 한다는 의미의 규정으로 보기 어렵다는 의미가 해당 규정을 단순한 선언적 규정으로 보거나 지방자치단체의 장이 주민투표 결과와 상관없이 군 공항 이전 유치 신청 여부를 임의로 결정할 수 있다는 것은 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 군공항이전법 제8조제1항에 따라 국방부장관이 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여 주민투표가 실시된 경우, 해당 지방자치단체 장은 군 공항 이전에 대한 주민투표의 결과에 반드시 기속되어 군 공항 이전 유치 신청 여부를 결정하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 다에 대하여군공항이전법 제9조제1항에서는 이전사업은 「국유재산법」 제13조(기부채납), 제55조(양여) 및 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」 제12조(기부 및 양여의 특례)에 따라 일정한 자격을 갖춘 사업시행자가 군 공항 대체시설을 기부하고, 국방부는 용도 폐지된 재산을 양여하는 방식으로 추진한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 국방부장관은 같은 조 제1항에 따라 기부 대 양여 방식으로 군 공항 이전 등을 추진하는 경우 이전사업 및 지원사업의 추진계획(제1호) 및 이전부지의 군 공항시설 설치계획(제2호)의 내용을 국회에 보고한다고 규정하고 있는바,이 사안은 군공항이전법 제9조제4항에 따라 국방부장관이 국회에 하는 “보고”에 국회의 승인 또는 동의가 필요한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 앞에서 살펴본 바와 같이, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바, 군공항이전법 제9조제4항에서는 국방부장관은 기부 대 양여 방식으로 군 공항 이전 등을 추진하는 경우 이전사업 및 지원사업의 추진계획과 이전부지의 군 공항시설 설치계획의 내용을 국회에 보고한다고 규정하고 있는데, 이 경우 “보고”란 사전적으로 일에 관한 내용이나 결과를 말이나 글로 알리는 것으로서, 일정한 행위를 승낙하거나 시인하는 “동의”나 “승인”과는 구분되는 개념라고 할 것인바, 국방부장관이 이전사업을 실행하기 전에 그 내용을 미리 국회에 말이나 글로 알리면 군공항이전법 제9조제4항에 따른 의무를 이행한 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다(국립국어원 표준국어대사전 및 법제처 2016. 2. 29.회신 16-0037 해석례등 참조).그리고, 군공항이전법 제9조제4항의 입법 취지는 군 공항 이전의 중요성 등을 고려하여 이전사업 및 지원사업의 추진계획과 이전부지의 군 공항시설 설치계획의 내용을 다양한 방식으로 국회에 알리도록 하는 것이지 국회의 사전동의나 사후승인 등을 받도록 하려거나, 그러한 절차가 이루어지지 않으면 이전사업이 진행이 이루어지지 않도록 하려는 것은 아니라고 할 것이고, 어떤 사항에 대해서 국회의 동의나 승인을 반드시 받도록 하기 위해서는 “보고”가 아니라 “동의나 승인”이라는 용어를 사용하고 있는 입법례[「국제연합 평화유지활동 참여에 관한 법률」 제6조제2항에 따른 국군부대 해외파견에 대한 동의, 「한국산업은행법」 제32조제3항에 따른 한국산업은행의 결산순손실금(決算純損失金) 보전을 위한 긴급 국유재산 양여에 대한 승인 등]에 비추어 보더라도 군공항이전법 제9조제4항에 따른 “보고”에 국회의 동의나 승인이 필요하다고 보기는 어려울 것입니다.
따라서, 군공항이전법 제9조제4항에 따라 국방부장관이 국회에 하는 “보고”에 국회의 승인 또는 동의가 필요한 것은 아니라고 할 것입니다.