질문: 투기과열지구 또는 조정대상지역 지정 해제 이후 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 주택 공급에 관하여 따라야 하는 관리처분계획 수립기준(「도시 및 주거환경정비법」 제76조 등)
답변: 도시정비법 제74조제1항에서는 사업시행자(각주: 도시정비법 제2조제8호에 따른 사업시행자를 말하며, 이하 같음.)가 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 관리처분계획이 정비사업 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정하는 구속적 행정계획으로서 “독립적인 행정처분”(각주:대법원 2022. 7. 14. 선고 2022다206391 판결례참조)에 해당한다는 점에 비추어 보면, 관리처분계획의 인가는 당사자의 행위에 대한 효력을 보충하여 법률상의 효력을 완성하여 주는 행정행위에 해당하므로(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2022) p.141 참조), 관리처분계획이 효력을 가지려면 유효한 인가가 있어야 하고,같은 법 제76조제1항에 따른 관리처분계획의 수립기준은 사업시행자가 관리처분계획을 수립할 때 따라야 할 기준이 될 뿐만 아니라, 시장ㆍ군수등이 관리처분계획 인가 여부를 결정하는 기준에도 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고도시정비법 제75조제1항에서는 “관리처분계획인가의 조정시기는 인가를 신청한 날부터 1년을 넘을 수 없다”고 규정하여 관리처분계획인가에 신청이 필요함을 전제하고 있는데,「행정기본법」 제14조제2항에서는 당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령과 기준에 따라야 한다고 규정하여 처분시법주의의 원칙을 규정하고 있고, 이러한 처분시법주의는 단순히 법령의 개폐 시 적용될 규정에 관하여서만 문제되는 것이 아니라, 관련 고시의 개정 등으로 인해 특정 지역의 상태 또는 이에 대한 법적 판단이 변경된 경우에도 적용되는 원칙이라고 할 것입니다.
(각주: 법제처 2011. 4. 7.회신 11-0078 해석례참조)그런데도시정비법 제76조제1항제7호마목에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우에 토지등소유자에게 공급할 주택의 수를 정하는 관리처분계획의 기준을 ‘투기과열지구ㆍ조정대상지역인 정비구역에서 최초 사업시행계획인가 신청이 있었는지’ 여부에 따라 다르게 규정하고 있고,「주택법」 제63조 및 제63조의2에서는 국토교통부장관 등의 지정ㆍ해제 및 공고에 따라 투기과열지구ㆍ조정대상지역에 해당되는지 여부가 결정되도록 규정하고 있는바, 정비구역이 투기과열지구ㆍ조정대상지역으로 지정되었다가 관리처분계획 인가 신청 전에 투기과열지구ㆍ조정대상지역 지정이 해제된 상태라면, 특정 지역의 상태나 그에 대한 법적 판단이 변경된 경우에 해당하므로, 변경된 상태나 법적 판단에 기초하여 적용될 기준, 다시 말해 투기과열지구ㆍ조정대상지역이 아닌 정비구역에 적용될 관리처분계획의 수립기준인도시정비법 제76조제1항제7호마목본문에 따라 관리처분계획을 수립하고, 그에 대한 인가도 이루어져야 한다고 보는 것이 타당합니다.
아울러도시정비법 제76조제1항제1호에서는 관리처분계획의 수립기준 중 하나로 ‘종전 토지 또는 건축물의 면적ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 배분되고 합리적으로 이용되도록 할 것’을 규정하고 있는데, 이러한 수립기준에 부합하려면 각종 건축 관련 규제와 정비구역 내 토지 등에 대한 투기 등에 신속히 대처하여 관리처분계획이 수립될 필요(각주: 헌법재판소 2012. 3. 29. 결정 2010헌바217 결정례 참조)가 있는바, 재건축사업의 관리처분계획인가 신청 전에 그 정비구역에 대한 투기과열지구ㆍ조정대상지역 지정이 해제된 경우처럼 그 규제가 변경ㆍ완화된 경우라면 그에 대응하여 같은 항 제7호마목 본문에 따라 주택 공급에 관한 관리처분계획이 수립ㆍ인가되도록 하는 것이 관리처분계획을 수립하여 달성하려는 ‘대지와 건축물의 합리적 이용’에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편도시정비법 제76조제1항제7호마목단서에서는 ‘투기과열지구 또는 조정대상지역에서 최초 사업시행계획인가를 신청하는 재건축사업의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있으므로, 투기과열지구나 조정대상지역으로 지정된 상태에서 최초의 사업시행계획인가가 신청된 재건축사업이었다면, 그 이후 투기과열지구ㆍ조정대상지역 지정 해제 여부와 관계없이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 토지등소유자에게도 하나의 주택만을 공급하도록 하는 같은 목 단서 및 같은 항 제6호의 주택 공급에 관한 관리처분계획의 수립기준에 따라야 한다는 의견이 있습니다.
그러나도시정비법 제76조제1항제7호마목단서에서 ‘투기과열지구 또는 조정대상지역에서 최초 사업시행계획인가를 신청하는 재건축사업’이라는 문언을 사용한 것은 투기과열지구ㆍ조정대상지역 해당 여부가 국토교통부장관 등의 지정 및 지정 해제에 따라 지속적으로 변경될 수 있고,(각주: 「주택법」 제63조 및 제63조의2 참조) 사업시행계획인가 신청 역시 재건축사업 관련 사항의 변경 등에 따라 후속ㆍ추가적으로 계속 있을 수 있음(각주: 도시정비법 제50조제1항 참조)을 고려하여, 정비구역이 투기과열지구ㆍ조정대상지역으로 ‘지정된 상태’에서 ‘최초’의 사업시행계획인가 신청이 있어야 한다는 것을 표현하기 위한 것일 뿐이지, 같은 목 단서에 규정된 요건에 해당한 적이 있으면 예외 없이 같은 목 본문을 적용하지 않으려는 취지라고 볼 수는 없는 점, 같은 목 단서는 투기과열지구ㆍ조정대상지역 지정의 실효성을 높이는 것을 그 취지로 하고 있는데(각주: 2017. 8. 18. 의안번호 제2008592호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국토교통위원회 심사보고서 참조), 투기과열지구ㆍ조정대상지역으로 유지할 필요성이 없다고 보아 그 지정을 해제한 경우라면 같은 목 단서에 따라 실효성을 높여야 할 대상인 투기과열지구ㆍ조정대상지역 자체가 존재하지 않게 되는 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 재건축사업의 주택 공급에 관한 관리처분계획은 토지등소유자에게 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있도록 하는도시정비법 제76조제1항제7호마목본문의 수립기준에 따라야 합니다.
※ 법령정비 권고사항과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 관리처분계획인가 신청 전에 재건축사업의 정비구역에 대한 투기과열지구 또는 조정대상지역 지정이 해제된 경우 따라야 하는 관리처분계획 수립기준을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
도시 및 주거환경정비법제76조(관리처분계획의 수립기준) ① 제74조제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다.1. ～ 5. (생 략)6. 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다.7. 제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다.가. ～ 라. (생 략)마. 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우에는 토지등소유자가 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다. 다만, 투기과열지구 또는 조정대상지역에서 사업시행계획인가(최초 사업시행계획인가를 말한다)를 신청하는 재건축사업의 경우에는 그러하지 아니하다.② (생 략)＜관계 법령＞