질문: 농업진흥구역에서 「농어촌정비법」 제2조제16호라목에 따른 농어촌민박사업이 가능한지(「농지법」 제32조제1항 등 관련)
답변: 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것입니다.
(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조)그런데「농어촌정비법」은 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양자원 등을 종합적ㆍ체계적으로 정비ㆍ개발하여 현대적인 농어촌 건설 등에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이고,「농지법」은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 관한 사항을 정함으로써 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 두 법률은 입법목적이 다르고 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 적용된다거나 어느 한 법률의 적용을 배제한다는 명시적 규정을 두고 있지 않으므로,「농어촌정비법」과「농지법」은 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없습니다.
따라서「농어촌정비법」 제2조제1호에 따른 농어촌 및 같은 조 제2호에 따른 준농어촌 지역의 주민이「농어촌정비법」 제2조제16호라목에 따른 농어촌민박사업(이하 “농어촌민박사업”이라 함)을 하려는 경우라고 하더라도 농어촌민박사업이「농지법」 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역(이하 “농업진흥구역”이라 함)에서 허용되는 행위인지 여부에 대해서는 「농지법」상 농업진흥구역에서의 행위 제한 기준 등을 고려하여 판단해야 합니다.
그런데 「농지법」 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접 관련되지 않은 토지이용행위를 원칙적으로 금지하고 있고, 같은 항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항까지의 규정에서는 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 구체적으로 명시하고 있는 점을 고려할 때 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적ㆍ열거적인 것으로 보아야 합니다.
(각주: 법제처 2015. 11. 23.회신 15-0732 해석례참조)그리고 「농지법」 제32조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조에서 일정한 시설의 “설치”를 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위로 규정하고 있는 것의 의미는 해당 시설의 설치 및 그 시설을 본래의 목적대로 사용하는 것을 허용하는 것이지 해당 시설을 본래의 목적 외에 다른 목적으로 사용하는 것까지 허용하는 것으로는 볼 수 없습니다.
그런데 「농지법 시행령」 제29조제4항에 따르면 농업진흥구역에서 설치가 가능한 농업인 주택 또는 어업인 주택(이하 “농어업인 주택”이라 함)이 되기 위해서는 연간 총 세대 수입액 대비 농업 등을 영위하여 얻는 연간 세대 수입액 비율 요건 등을 갖춘 농업인(각주: 「농지법」 제2조제2호 참조) 또는 어업인(각주: 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호 참조) (이하 “농어업인”이라 함) 1명 이상으로 구성되는 세대가 농어업인 주택의 구조 및 위치 관련 요건을 갖추어야 한다는 점을 고려할 때, 농어업인 주택은 농어업인이 농업 등을 원활하게 수행할 수 있도록 주거생활을 영위하게 하는 것을 목적으로 하는 시설인바, 투숙객에게 숙박ㆍ취사시설ㆍ조식 등을 제공하는 농어촌민박사업은 농업 등의 원활한 수행을 위한 농어업인 주택의 목적에 따른 사용으로 볼 수 없습니다.
위와 같은 점을 종합적으로 고려하면 농어업인 주택에서는 농어촌민박사업을 할 수 없다고 보는 것이 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위를 한정적ㆍ열거적으로 제한하고 있는 농지법령의 규정 체계 및 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
「농지법」제28조(농업진흥지역의 지정) ① 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다.② 제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다.1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역2. 농업보호구역: 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경을 보호하기 위하여 필요한 지역제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설의 설치 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설의 설치2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치3. 대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치4. 국방ㆍ군사 시설의 설치5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치6. 문화재의 보수ㆍ복원ㆍ이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치② ∼ ④ (생 략)「농지법 시행령」제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① 법 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위는 다음 각 호와 같다.1. 농작물의 경작2. 다년생식물의 재배3. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치4. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치5. 간이퇴비장의 설치6. 농지개량사업 또는 농업용수개발사업의 시행7. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비 저장조 중에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 설치② 법 제32조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 농수산물의 가공ㆍ처리 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다)가. 국내에서 생산된 농수산물(「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법 시행령」 제5조제1항 및 제2항에 따른 농수산물을 말하며, 임산물 중 목재와 그 가공품 및 토석은 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 및 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 농수산가공품을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설일 것나. 농업진흥구역 안의 부지 면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조ㆍ선별ㆍ보관 및 가공시설(이하 "미곡종합처리장"이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터] 미만인 시설(판매시설이 포함된 시설의 경우에는 그 판매시설의 면적이 전체 시설 면적의 100분의 20 미만인 시설에 한정한다)일 것2. 농수산업 관련 시험ㆍ연구 시설: 육종연구를 위한 농수산업에 관한 시험ㆍ연구 시설로서 그 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 시설③ 법 제32조제1항제2호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고ㆍ작업장ㆍ농기계수리시설ㆍ퇴비장2. 경로당, 어린이집, 유치원, 정자, 보건지소, 보건진료소, 「응급의료에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 응급의료 목적에 이용되는 항공기의 이착륙장 및 「민방위기본법」 제15조제1항제1호에 따른 비상대피시설3. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 일반목욕장ㆍ화장실ㆍ구판장ㆍ운동시설ㆍ마을공동주차장 및 마을공동취수장4. 국가ㆍ지방자치단체 또는 농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 일반목욕장, 화장실, 운동시설, 구판장, 농기계 보관시설 및 농업인 복지회관④ 법 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농어업인 주택을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다.1. 농업인 또는 어업인(「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인을 말한다. 이하 같다) 1명 이상으로 구성되는 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것가. 해당 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고ㆍ축사 등 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ산림ㆍ축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ읍ㆍ면(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 것일 것⑤ 법 제32조제1항제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 다만, 제1호 및 제4호의 시설은 자기의 농업 또는 축산업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ축사 등이 있는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 경우에 한한다.1. 농업인 또는 농업법인이 자기가 생산한 농산물을 건조ㆍ보관하기 위하여 설치하는 시설2. 야생동물의 인공사육시설. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 야생동물의 인공사육시설은 제외한다.가. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제14조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 포획 등이 금지된 야생동물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다)나. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 포획이 금지된 야생동물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다)다. 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제24조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 수입등이 금지된 생태계교란 생물(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 받은 경우는 제외한다)3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설4. 농업인 또는 농업법인이 농업 또는 축산업을 영위하거나 자기가 생산한 농산물을 처리하는데 필요한 농업용 또는 축산업용시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설5. 부지의 총면적이 3만제곱미터 미만인 양어장ㆍ양식장, 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 어업용 시설6. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제8호의 처리시설7. 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 「농업협동조합법」 제2조제1호에 따른 조합이 설치하는 가축 방역을 위한 소독시설⑥ 법 제32조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 공공시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 상하수도(하수종말처리시설 및 정수시설을 포함한다), 운하, 공동구(共同溝), 가스공급설비, 전주(유ㆍ무선송신탑을 포함한다), 통신선로, 전선로(電線路), 변전소, 소수력(小水力)ㆍ풍력발전설비, 송유설비, 방수설비, 유수지(遊水池)시설, 하천부속물 및 기상관측을 위한 무인(無人)의 관측시설2. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)⑦ 법 제32조제1항제9호에서 "농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 삭제2. 국내에서 생산되는 농수산물을 집하ㆍ예냉(豫冷)ㆍ저장ㆍ선별 또는 포장하는 산지유통시설(농수산물을 저장만 하는 시설은 제외한다)로서 그 부지의 총면적이 3만제곱미터 미만인 시설3. 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 농업기계수리시설4. 부지의 총면적이 3천제곱미터(지방자치단체 또는 농업생산자단체가 설치하는 경우에는 1만제곱미터) 미만인 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용한 유기질비료 제조시설4의2. 부지의 총면적이 3천제곱미터(지방자치단체 또는 농업생산자단체가 설치하는 경우에는 3만제곱미터) 미만인 사료 제조시설(해당 시설에서 생산된 제품을 유통ㆍ판매하는 시설을 포함한다)5. 법 제36조 및 법 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용 및 이에 필요한 시설6. 국내에서 생산된 농수산물과 제2항제1호에 해당하는 시설에서 생산한 농수산물의 가공품을 판매하는 시설(공산품 판매시설 및 「건축법 시행령」 별표 1 제3호자목에 따른 금융업소를 포함하며, 공산품 판매시설 및 금융업소가 포함된 시설의 경우에는 공산품 판매시설 및 금융업소의 면적이 전체 시설 면적의 100분의 30 미만인 시설에 한정한다)로서 농업생산자단체 또는 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제5호에 따른 생산자단체가 설치하여 운영하는 시설 중 그 부지의 총면적이 1만제곱미터 미만인 시설7.「전기사업법」 제2조제1호의 전기사업을 영위하기 위한 목적으로 설치하는「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지를 이용하는 발전설비(이하 "태양에너지 발전설비"라 한다)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 발전설비가. 건축물(「건축법」 제11조 또는 같은 법 제14조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물만 해당한다) 지붕에 설치하는 태양에너지 발전설비(해당 설비에서 생산한 전기를 처리하기 위하여 인근 부지에 설치하는 부속설비를 포함한다. 이하 같다)나. 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관이 소유한 건축물 지붕 또는 시설물에 설치하는 태양에너지 발전설비다. 삭제8. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 농산어촌 체험시설가. 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업의 시설로서 다음 요건에 모두 적합하고 그 부지의 총면적이 1만제곱미터 미만인 시설1) 숙박서비스시설을 운영하는 경우에는 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제8조에 따른 규모 이하일 것2) 승마장을 운영하는 경우에는 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제9조에 따른 규모 이하일 것3) 음식을 제공하거나 즉석식품을 제조ㆍ판매ㆍ가공하는 경우에는 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제10조에 따른 영업시설기준을 준수한 시설일 것나. 농업인ㆍ어업인 또는 농업법인ㆍ어업법인(「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 어업법인을 말한다)이 자기가 경영하는 농지ㆍ산림ㆍ축사ㆍ어장 또는 농수산물 가공ㆍ처리시설을 체험하려는 자를 대상으로 설치하는 교육ㆍ홍보시설 또는 자기가 생산한 농수산물과 그 가공품을 판매하는 시설로서 그 부지의 총면적이 1천제곱미터 미만인 시설9. 농기자재(농기구, 농기계, 농기계 부품, 농약, 미생물제제, 비료, 사료, 비닐 및 파이프 등 농업생산에 필요한 기자재를 말한다) 제조시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하지 아니하는 시설(2006년 6월 30일 이전에 지목이 공장용지로 변경된 부지에 설치하는 경우에 한정한다)가. 제44조제1항 각 호의 시설나. 제44조제2항 각 호의 시설「농어촌정비법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "농어촌"이란 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호에 따른 농촌과 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 어촌을 말한다.2. "준농어촌"이란 광역시 관할 구역의 지방자치단체인 구(이하 "광역시 자치구"라 한다)의 구역 중 농어촌 외의 지역으로서 「농지법」에 따른 농업진흥지역과 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역을 말한다.3. ∼ 15. (생 략)16. "농어촌 관광휴양사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다.가. ∼ 다. (생 략)라. 농어촌민박사업: 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(같은 법 시행령 별표 1에 따른 단독주택과 다가구주택을 말한다)을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박ㆍ취사시설ㆍ조식 등을 제공하는 사업17.ㆍ18. (생 략)＜관계 법령＞