질문: 환경정비구역에 주택을 소유하고 있는 원거주민등이 추가로 신축하려는 주택이 「상수원관리규칙」 제15조제1호가목에 따라 신축을 허가할 수 있는 생활기반시설에 해당하는지(「상수원관리규칙」 제15조제1호가목 등 관련)
답변: 먼저「수도법」에서는 모든 국민은 국가가 추진하는 수도에 관한 시책에 협력하고 수돗물을 합리적으로 사용하도록 노력해야 한다고 규정하고 있고(제2조제5항), 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정할 수 있도록(제7조제1항) 규정하고 있는바, 상수원보호구역 안에서 어떠한 행위를 제한하거나 허가하는 기준에 관련된 규정의 취지나 목적은 어디까지나 ‘상수원의 확보와 수질보전’에 있으므로 상수원보호구역에서의 행위허가 기준은 그 지정 취지나 목적이 훼손되지 않는 범위 내에서 합리적으로 해석해야 할 것입니다(각주:부산고등법원 2001. 6. 31. 선고 2001누458 판결례, 법제처 2008. 9. 19.회신 08-0227 해석례, 법제처 2018. 10. 11.회신 18-0388 해석례참조).그런데「수도법 시행령」 제13조제1항제1호나목에서는 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 건축물의 건축을 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있도록 한정하면서,「상수원관리규칙」 제12조에서「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 허가할 수 있는 건축물을 공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물(제1호), 생활기반시설(제2호) 등으로 그 종류를 제한하고 있고,「상수원관리규칙」 제12조 및 제15조에서는 신축 대상 농가주택 및 주택의 연면적을 100제곱미터 이하 및 200제곱미터 이하로 규정하는 등 같은 규칙에서 공공의 이익을 위한 건축물을 제외하고는 연면적이 일정 규모 이하인 소규모 건축물에 한하여 건축행위를 허용하고 있으며(각주: 법제처 2019. 5. 14.회신 18-0657 해석례참조), 같은 규칙 제15조제1호에서는 주택을 신축할 수 있는 자를 원거주민(각주: 상수원보호구역에 거주하고 있는 주민으로서 상수원보호구역지정 전부터 그 구역에 계속 거주한 사람 등을 말함(「상수원관리규칙」 제2조제2호 참조))과 상수원보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민으로 제한하고 있는바, 수도법령에서는 환경정비구역에 건축할 수 있는 건축물의 종류, 연면적 및 건축 주체를 모두 제한하여 한정적인 경우에만 건축을 허가할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라 원거주민등이 환경정비구역에 신축할 수 있는 주택은 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선에 필요한 일정 규모 이하의 생활기반시설이어야 하는데(각주: 법제처 2008. 9. 19.회신 08-0227 해석례참조), 환경정비구역에 거주하는 주민의 생활 불편을 줄여주기 위해 예외적으로 행위제한을 완화하고 있는「상수원관리규칙」 제15조의 입법취지를 고려하면 환경정비구역에 신축할 수 있는 주택의 요건에 대해서는 제한적으로 해석할 필요가 있는바, 이미 해당 환경정비구역에 거주하는 주택을 소유하고 있는 원거주민등이 추가로 신축하려는 주택은 생활기반시설에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 수도법령에서 규정하고 있는 환경정비구역 제도의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한 수도법령에서는 상수원보호구역 지정 전에 형성된 마을에 거주하고 있던 원거주민등의 생활 불편을 최소화하기 위하여 원거주민등의 생활환경 개선 등 제한된 경우에만 환경정비구역의 행위제한을 완화할 수 있도록 규정하고 있는데(각주: 1992. 12. 15. 총리령 제413호로 제정된 「상수원관리규칙」 제정이유 참조), 환경정비구역에 주택을 소유하고 있는 원거주민등이 추가로 신축하려는 주택도 생활기반시설에 해당한다고 보아 원거주민등이 주택 소유 여부와 관계 없이 주택을 신축할 수 있다고 본다면,「상수원관리규칙」 제15조제1호에서는 신축할 수 있는 주택 수를 제한하고 있지 않으므로 동일인이 해당 환경정비구역에 여러 채의 주택을 신축할 수 있게 되는바, 이는 환경정비구역에서는 건축 대상의 연면적을 제한하고 한정적인 경우에만 건축을 허가하여 건축물의 총량을 제한하려는 수도법령의 규정 체계에 비추어 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러「상수원관리규칙」 제12조제5호에서는 기존의 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도와 규모의 범위에서의 개축ㆍ재축은 허가할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 규칙 제15조제1호나목에서는 기존 건축물의 면적을 포함한 연면적 200제곱미터 이하의 주택을 증축할 수 있도록 규정하여, 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경을 개선하기 위하여 제한적인 경우에 생활기반시설의 개축ㆍ재축ㆍ증축을 허가할 수 있도록 규정하고 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 환경정비구역에 주택을 소유하고 있는 원거주민등이 추가로 신축하려는 주택은「수도법」 제7조제4항제1호,같은 법 시행령 제13조제1항제1호나목 및「상수원관리규칙」 제15조제1호가목에 따라 신축을 허가할 수 있는 생활기반시설에 해당하지 않습니다.
수도법제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.② (생 략)③ 제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서는 다음 각 호의 행위를 할 수 없다.1.ㆍ2. (생 략)④ 제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다.1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거2.ㆍ3. (생 략)⑤ (생 략)⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.수도법 시행령제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다.1. 다음에 해당하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치가. 공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치나. 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치다. ∼ 자. (생 략)2. ∼ 5. (생 략)② 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류ㆍ규모 등 허가에 관한 세부기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.③ (생 략)상수원관리규칙제14조(환경정비구역의 지정 등) ① 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보호구역지정 전 에 형성되어 있는 자연마을로서 하수도의 정비 및 하수처리시설의 설치가 쉬운 보호구역의 일정 지역에 대하여 다음 각 호의 사항을 포함한 계획(이하 “환경 정비계획”이라 한다)을 세워 시행할 수 있다. 이 경우 환경정비계획에 관하여 미리 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 공공하수도의 정비에 관한 사항2. 공공하수처리시설 등 오수ㆍ폐수를 처리하기 위한 시설의 설치 및 유지관리에 관한 사항3. 그 밖에 오염원관리에 관한 사항② ～ ④ (생 략)⑤ 시ㆍ도지사는 제4항에 따른 환경정비계획의 시행완료에 대하여 보고를 받으면 제1항제2호에 따른 시설에 의하여 오수 및 폐수를 처리할 수 있는 지역을 환경정비구역으로 지정할 수 있다.⑥ㆍ⑦ (생 략)제15조(행위제한의 완화) 제14조에 따라 지정ㆍ공고된 환경정비구역에서는 다음 각 호의 행위를 허가할 수 있다.1. 생활기반시설의 신축ㆍ증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 증축 또는 용도변경가. 연면적 200제곱미터 이하의 주택 및 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물의 신축나. ～ 마. (생 략)2. (생 략)＜관계 법령＞