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질문: 공공하수처리시설 방류수수질기준 적용 시 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 별표 13의 제2호나목 3) 비고 제6호 적용 여부(「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 별표 13 등 관련)
답변: 「하수도법」 제1조에 따르면 이 법은 하수도의 설치 및 관리의 기준 등을 정함으로써 하수와 분뇨를 적정하게 처리하여 공공수역의 수질을 보전함을 목적으로 하고 있고,같은 법 제2조제9호에서는 “공공하수처리시설”이라 함은 하수를 처리하여 하천ㆍ바다 그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을 말한다고 규정하고 있으며,같은 법 제7조제1항 및같은 법 시행규칙 제3조제1항에 따르면 공공하수처리시설의 방류수수질기준은 별표 1에 따른다고 규정하고 있는 반면,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질보전법”이라한다) 제1조에 따르면 이 법은 수질오염으로 인한 환경상의 위해를 예방하고 공공수역의 수질 및 수생태계를 적정하게 관리ㆍ보전함을 목적으로 하고 있고,같은 법 제2조제10호에서는 “폐수배출시설”이라 함은 수질오염물질을 배출하는 시설물ㆍ기계ㆍ기구 그 밖의 물체로서 환경부령이 정하는 것을 말한다고 규정하고 있으며,같은 법 제32조제1항 및같은 법 시행규칙 제34조에서는 폐수배출시설 수질오염물질의 배출허용기준은 별표 13에 따른다고 규정하고 있습니다.
이처럼,「하수도법」은 하수도의 설치 및 관리를 위해 제정된 법이고, 수질보전법 제12조에 따르면 환경부장관은 공공수역의 수질오염방지를 위하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 하수관거, 공공하수처리시설 등을 설치ㆍ정비하게 할 수 있는데 이 경우 공공하수처리시설에서 배출되는 물의 수질기준은「하수도법」에 따르도록 하고 있으며, 수질보전법 시행규칙 별표 13의 제2호나목 3) 비고 제2호에 따르면 해당 사업장에서 배출되는 폐수를 폐수종말처리시설 또는「하수도법」에 따른 공공하수처리시설에 유입시키는 폐수배출시설에는 생태독성 배출허용기준을 적용하지 아니한다고 규정하고 있어, 수질보전법 시행규칙 별표 13의 제2호나목 3)의 생태독성 배출허용기준은 폐수종말처리시설 또는 공공하수처리시설을 거치지 않는 폐수배출시설에 한해서만 적용되는 것에 비추어 볼 때, 공공하수처리시설의 생태독성 방류수수질기준은「하수도법」에 따라야 할 것입니다.
또한,「하수도법」 제7조의 위임에 따라 공공하수처리시설의 방류수수질기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 별표 1을 살펴보면, 같은 별표의 제2호 비고 제5호에서 생태독성 기준을 적용함에 있어 생태독성 기준을 적용할 폐수배출시설의 대상을 정하기 위해 수질보전법을 인용하고 있을 뿐, 별도로 공공하수처리시설의 생태독성 방류수수질기준에 수질보전법을 적용한다는 규정을 두고 있지 않고, 생태독성 배출허용기준은 최근 유해화학물질의 사용이 증가되어 산업폐수에 함유된 수질오염물질이 수생태계에 미치는 독성이 커짐에 따라 이를 관리할 필요성이 있어 제정된 것으로, 생태독성물질을 체계적으로 관리하여 수생태계를 보전하고 수질을 개선하기 위해서는 생태독성에 따른 행정처분 기준 등을 완화한 예외 규정은 엄격히 해석해야 할 것인데, 수질보전법 시행규칙 별표 13의 제2호나목 3) 비고 제6호에서 생태독성 배출허용기준 초과원인이 염으로 증명된 경우 기준을 초과하지 아니한 것으로 본다는 규정은 공공수역에 방류하는 경우에만 적용되는 것이라고 명시하고 있음에도 불구하고, 폐수를 공공하수처리시설에 방류한 경우 공공하수처리시설의 방류수수질기준에도 위 비고 제6호를 적용하는 것은 지나친 확장해석이라 할 것입니다.
한편,「하수도법 시행규칙」 별표 1의 제2호 비고 제5호에 따라 생태독성 방류수수질기준이 적용되는 폐수배출시설과, 수질보전법 시행규칙 별표 13의 제2호나목 3) 비고 제2호에 따라 생태독성 배출허용기준이 적용되는 폐수배출시설이 동일함에도 불구하고, 중간에 공공하수처리시설을 거쳤다는 이유로 차이를 두는 것이 불합리하다는 주장이 있을 수 있으나, 공공하수처리시설의 방류수는 그 규모가 대규모여서 그 파급효과 또한 크고, 일반 산업폐수의 경우 사업자의 비용부담으로 수질오염방지시설을 설치하여야 하는 반면, 공공하수처리시설은 국고 또는 지방자치단체의 부담으로 지방자치단체의 장이 공중위생의 향상을 위해 설치한 것으로 공익성이 더욱 크다고 볼 수 있는 점에 비추어 볼 때, 생태독성 배출허용기준의 도입취지를 살리기 위해서 공공하수처리시설에 예외규정을 두지 않은 것이 불합리하다고 볼 수도 없습니다.
따라서,「하수도법 시행규칙」 별표 1의 제2호에 규정된 공공하수처리시설의 생태독성 방류수수질기준을 적용할 때 수질보전법 시행규칙 별표 13의 제2호나목 3) 비고 제6호는 적용되지 않는다고 할 것입니다.
질문: (구) 「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」 제41조(오수처리시설등설계ㆍ시공업자의 계속 공사) 관련
답변: ○ (구)「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 폐지되기 전의 것, 이하 같음) 제41조제1항에 따르면, 제40조에 따라 등록취소 또는 영업정지의 처분을 받은 오수처리시설 등 설계ㆍ시공업자는 그 처분 전에 체결한 계약분에 한하여 해당 공사의 설계ㆍ시공을 계속할 수 있고,같은 법 제41조제2항에 따르면, 같은 조 제1항에 따라 설계ㆍ시공을 하는 자는 해당 시설의 설계ㆍ시공을 완료할 때까지는같은 법에 따른 오수처리시설 등의 설계ㆍ시공업자로 보고 있습니다.

○ 통상 어떠한 영업에 있어서 등록취소 또는 영업정지 처분이 있는 때에는 그 처분의 내용에 따라 당연히 그 처분의 효력이 있는 때로부터 영업을 할 수 없지만, 오수처리시설 등의 설계ㆍ시공업의 경우에는 (구)「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」 제40조에 따라 등록취소 또는 영업정지의 처분을 받았다고 하더라도같은 법 제41조제1항에 따라 그 처분 전에 체결한 계약분에 한하여 해당 공사의 설계ㆍ시공을 계속할 수 있는바, 이는 행정청의 처분으로 인하여 공사를 할 수 없게 됨에 따라 발주자에게 발생할 수 있는 불측의 손해나 피해를 방지하기 위하여 일정한 범위 내에서 예외적으로 계속공사를 허용하려는 취지입니다.

○또한, (구)「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」 제41조제1항에서 계속공사를 할 수 있는 자로 “등록취소 또는 영업정지의 처분을 받은 오수처리시설등설계ㆍ시공업자”로 명시적으로 그 자격을 한정하고 있는 바, 이것은 타율적인 오수처리시설등설계ㆍ시공업자 지위의 박탈에 해당하는 것이어서 오수처리시설등 설계ㆍ시공업자가 자유로운 의사에 따라 폐업신고를 한 경우에까지 확대하여같은 법 제41조제1항의 규정을 적용할 수는 없습니다.

○ 따라서, (구)「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」에서 명시적으로 자진 폐업을 한 오수처리시설등설계ㆍ시공업자에 대하여도 자진 폐업 전에 체결한 계약분에 한하여 해당 공사의 설계ㆍ시공을 계속할 수 있다고 규정하고 있지 아니하므로, 법 해석상으로는 자진 폐업 전에 체결한 계약분에 대하여 공사의 시공을 계속할 수 없습니다.
질문: 공장설립승인지역에서 공장의 업종변경 범위(대통령령 제22506호 「수도법 시행령」 부칙 제5조제2호 등 관련)
답변: 「수도법」 제7조의2제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역 등 대통령령으로 정하는 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)에서는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다고 규정하면서, 같은 조 제3항 전단에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립제한지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른같은 법 시행령 제14조의2 및 제14조의3에서는 각각 공장설립제한지역과 공장설립승인지역의 범위를 구체적으로 정하고 있습니다.
이와 같은 상수원보호구역 외의 지역에서의 공장설립 제한 규정이 2010년 5월 25일 법률 제10317호로「수도법」이 개정되면서 신설됨에 따라 구「수도법 시행령」에서는 공장설립제한지역과 공장설립승인지역의 범위를 구체적으로 정하면서 부칙 제5조에서는 2010년 11월 26일 당시 이미 설립된 기존 공장에 대한 기득권 보호를 위해 일정한 요건을 충족하는 공장의 증설과 업종변경을 예외적으로 허용하는 경과규정을 두었는바, 해당 경과규정은 개정된 수도법령에 따라 공장의 증설이나 업종변경이 제한되는 경우를 전제한 것입니다.
그런데「수도법」 제7조의2제3항에 따라 공장설립승인지역에서같은 법 시행규칙 제2조의2의 요건을 갖추어 공장의 업종변경을 위한 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받으려는 경우는 공장설립제한지역에서 공장의 업종을 변경하는 것이 제한되는 경우가 아니므로 구「수도법시행령」 부칙 제5조제2호가 적용될 여지가 없습니다.
만약 이와 달리 「수도법」 제7조의2제3항 전단 및 같은 법 시행령 제14조의3에 따른 공장설립승인지역에서 공장의 업종변경을 하는 경우에도 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조제2호가 적용된다고 볼 경우, 「수도법 시행규칙」 제2조의2제1호에 해당하는 공장 신설 시에는 해당 부칙이 적용되지 않아 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받으면 가능한 반면 업종변경은 불가능하게 되는 불합리한 결과가 발생한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜ 관계 법령＞수도법제7조의2(상수원보호구역 외의 지역에서의 공장설립의 제한) ① 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다.② (생 략)③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다. (후단 생략)④ (생 략)구 수도법 시행령 ＜대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.＞부 칙제5조(공장설립이 제한되는 지역에 있는 기존 산업단지 밖에서의 공장 증설 또는 업종변경에 관한 경과조치) 2010년 11월 26일 당시 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장(기존 산업단지 밖에 있는 공장으로 한정한다)에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다.1. (생 략)2. 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위수도법 시행규칙제2조의2(공장설립제한지역에 설립하는 공장의 승인요건) 법 제7조의2제3항 전단에서 "환경부령으로 정하는 공장"이란 다음 각 호의 구분에 따라 어느 하나에 해당하는 공장을 말한다.1. 「수도법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제14조의3제1호의 지역: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공장. 다만, 「물환경보전법」 제2조제10호의 폐수배출시설(같은 법 제32조제7항제2호에 따른 폐수를 전량(全量) 위탁처리하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 아니하는 배출시설과 같은 법 제33조제7항에 따라 설치되는 폐수무방류배출시설은 제외한다)을 설치하는 사업장 또는 「화학물질관리법」 제28조에 따른 유해화학물질 영업허가를 받아야 하는 사업장은 제외한다.가. ～ 라. (생 략)2. (생 략)
질문: (구)「조수보호 및 수렵에 관한 법률」 제22조(조수의 수출입) 관련
답변: ○ (구)「조수보호 및 수렵에 관한 법률」(1981. 4. 13. 법률 제3441호로 개정되어 1981. 5. 14.자로 시행된 것) 제22조는 내무부령이 정하는 조수와 그 알ㆍ새끼 또는 그 가공품은 도지사의 허가없이는 이를 수출 또는 수입할 수 없다고 규정하고 있고 시ㆍ도지사가 수입허가시 수입용도를 제한할 수 있다는 명문규정은 없습니다.

○ 그리고 조수수출입허가권자가 종전의 산림청장에서 시ㆍ도지사로 변경되어 기존에 산림청장이 고시한 「야생조수수출입허가기준」은 1981. 5. 4.자 산림청공고 제8호에 의하여 1981. 5. 14.부터 폐지되었으므로 그 이후에 시ㆍ도지사가 수입업자에게 수입용도를 제한하여 허가하였다면 이는 위 고시에 근거한 것은 아니라 할 것입니다.

○ 즉 내무부는 위 개정법률이 시행됨에 따라 조수수출입업무의 통일적인 처리를 위하여 각 시ㆍ도에 “

○○시도 조수수출입허가사무취급규칙준칙”을 시달하였는데, 위 준칙에 의하면 수입허가대상을 “1. 학술연구 및 관람용에 공여하기 위한 조수 2. 사양증식후 수출을 목적으로 하는 조수 3. 기타 국내 증식이 필요하다고 시ㆍ도지사가 인정하는 조수”로 제한하는 한편 기존의 산림청고시가 야생조수 중 맹수류를 국가, 지방자치단체, 공공기관 및 동물원용에 한하여 수입을 허가하는 것으로 규정한 것과는 달리 시ㆍ도지사가 인정하는 안전하고 견고한 사육시설을 갖춘 자에게도 허가할 수 있다고 하여 일반인도 맹수류인 곰을 수입할 수 있는 근거를 마련하였고, 각 시ㆍ도지사는 위 준칙에 따라 「조수수출입허가사무취급규칙」을 제정ㆍ시행하게 되었습니다.

○ 그런데 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있는데, 각 시ㆍ도지사가 제정ㆍ시행한 위 규칙은 법령에 수입업자에게 그 수입용도를 제한할 수 있다는 명시적인 위임이 없으므로 그 자체로 대외적인 구속력이 있는 법규명령이라고 단언할 수는 없기 때문에 행정청이 수입업자에게 수입허가를 하면서 법률의 명시적인 근거 없이도 부수적으로 수입용도를 제한하는 것이 행정행위의 일반원칙상 가능한지 여부가 문제된다고 할 것입니다.

○ (구)「조수보호 및 수렵에 관한 법률」의 입법취지는 야생조수를 보호ㆍ번식시켜 야생조수의 멸종을 예방하고, 자연생태계의 균형을 유지하도록 하여 국민의 쾌적한 자연환경과 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있음을 감안할 때, 조수수출입허가가 누구나 야생조수를 자유롭게 수입하여 농가소득을 올릴 수 있도록 하게 하거나, 보건ㆍ질서유지 등의 공익상의 관점에서 그 영업에 일정한 제한조건을 부과하고 그러한 조건을 충족하는 자에게는 당연히 당해 영업을 하도록 하여야 하는 내용은 아니라고 할 것입니다.

○ 그렇다면 조수수출입허가를 함에 있어 행정청은 일정한 재량권을 행사할 수 있고, 이러한 행정행위에는 법령에 명시적인 위임이 없다 하더라도 행정목적달성에 필요한 합리적 범위내에서 필요한 부관을 붙일 수 있으므로 시ㆍ도지사가 맹수류인 곰에 대한 수입허가시 그 수입용도를 제한하였다면 이는 부관을 설정하였다고 할 것입니다.

○ 그런데 그 부관의 내용은 적법하고 이행가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 하지만 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결등 참조)인바, 이 사안에서 맹수류인 곰을 수입허가함에 있어 “학술연구 및 관람용, 사양증식 후 수출 목적, 기타 국내 증식의 필요”에 한하여 수입용도를 제한한 것은 생명윤리적 측면에서 멸종위기에 처한 곰을 보호하고 무분별한 보신문화로 야기되는 국제적 비난으로 인한 국가 이미지 훼손 등을 예방하고자 한 것이었고, 그 시점에서는 그 허용된 수입목적을이행할 수 있었던 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같이 수입용도를 제한한 것이헌법에 보장된 기본권을 침해한다거나 수입허가처분의 본질적인 효력을 해한다고 보기는 어려울 것입니다.

○ 따라서 위와 같은 이유로 (구)「조수보호 및 수렵에 관한 법률」(1981. 4. 13. 법률 제3441호로 개정되어 1981. 5. 14.자로 시행된 것) 제22조에 따라 1981. 5. 14.이후에 수입된 곰에 대하여 수입업자는 허가권자인 시ㆍ도지사가 정하는 수입용도에 따라 그 수입용도의 제한을 받는다고 할 것입니다.
질문: 국가물관리위원회가 심의ㆍ의결한 결과에 관계 행정기관 등이 법적으로 구속되는지 여부(「물관리기본법」 제20조제1항 등 관련)
답변: 먼저「물관리기본법」 제20조에서는 물관리에 관한 중요 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 대통령 소속으로 국가물관리위원회를 둔다고 규정하고 있는데,같은 법에서는 제22조에서 국가물관리위원회가 심의ㆍ의결할 사항을 각 호로 규정하고 있을 뿐, 그 각 호의 사항과 관련된 종국적인 의사 결정 권한을 국가물관리위원회에 부여하거나, 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 결과에 관계 행정기관 등이 반드시 따라야 한다는 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고「물관리기본법」 제20조 및 제22조에서는 국가물관리위원회가 물관리에 관한 사항을 ‘심의ㆍ의결’한다고 규정하고 있는데, 이 때 “의결”이라는 용어는 의사결정의 주체가 1인으로 되어 있는 독임제 행정기관과는 달리 의사결정의 주체가 다수인 위원회 조직에서 다수의 의견을 모으는 행위의 형식을 의미하는 것으로서, 그 의사결정에 있서 “의결”은 위원회의 속성이라고 할 수 있는바(각주: 법제처 2011. 11. 24.회신 11-0669 해석례, 법제처 2011. 3. 24.회신 11-0070 해석례및 법제처 2010. 10. 1.회신 10-0304 해석례참조), “의결”이라는 표현만으로 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 결과에 관계 행정기관등이 법적으로 구속된다고 볼 수도 없다고 할 것입니다.
또한「물관리기본법」 제27조제4항 및 제29조에 따르면,같은 법 제22조제2호[유역물관리종합계획(이하 “유역계획”이라 함)의 국가물관리기본계획(이하 “국가계획”이라 함)과의 부합 여부] 및 제5호(관계 중앙행정기관이 제출한 물관리 관련 계획의 국가계획과의 부합 여부)에 따른 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 사항과 관련하여 국가물관리위원회는 국가계획과 물관리 관련 계획 및 유역계획의 부합 여부를 심의하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관의 장 또는 유역물관리위원회 위원장에게 그 계획의 조정을 요구할 수 있고, 이 경우 관계 중앙행정기관의 장 또는 유역물관리위원회 위원장은 ‘특별한 사유가 없으면’ 이에 따라야 한다고 규정하고 있으나, 이는 ‘물관리 관련 계획 및 유역계획의 국가계획 부합 여부’라는 특정한 사항에 한정된 것으로서, 해당 규정을 근거로 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 결과에 법적인 구속력이 있는 것으로 확대하여 해석할 수 없을 뿐만 아니라, 나아가같은 법 제27조제4항후단 및 제29조제2항의 반대해석상 관계 중앙행정기관의 장 또는 유역물관리위원회 위원장은 ‘특별한 사유’가 있으면 국가물관리위원회의 계획 조정 요구에 따르지 않아도 되는바, 해당 규정만으로는 관계 행정기관의 장 등의 권한과 책임을 변경하는 정도로 물관리 관련 계획에 관한 종국적인 의사 결정 권한이 국가물관리위원회에 부여된 것으로 보기 어려운 점에 비추어보면, 관계 행정기관등이 국가물관리위원회의같은 법 제22조제2호 및 제5호의 사항에 대한 심의ㆍ의결 결과에 법적으로 구속된다고 볼 수는 없습니다.
아울러「물관리기본법」이 2018년 6월 12일 법률 제15653호로 제정될 당시의 입법자료에 따르면같은 법은 기존의 물관리 정책 관련 기구인 ‘물관리정책조정위원회(각주: 「물관리정책조정위원회에관한규정」(국무총리훈령 제344호)에 따라 설치ㆍ운영되었음.)’와 ‘수질개선기획단(각주: 「수질개선기획단구성및운영에관한규정」(대통령훈령 제64호)에 따라 설치ㆍ운영되었음.)’ 등의 법적 근거가 미흡하여 사전적이고 항구적인 대책을 수립하고 부처간 물관리 정책 관련 이견을 조정하는데 한계가 있어, 법률에 그 근거를 두고 물관련 정책 및 계획을 심의ㆍ조정하는 국가물관리위원회를 상시적으로 설치하여 개별 부처에서 수립하는 물관리 계획을 연계하는 국가계획을 마련하기 위한 목적으로 제정된 것인바(각주: 2016. 11. 의안번호 제2000581호로 제출된 물관리기본법안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조),「물관리기본법」 제22조각 호에 따른 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 사항은 통합된 국가계획의 틀을 마련하기 위해 관계 행정기관등의 정책과 계획을 심의ㆍ조정하는 데 필요한 사항을 정한 것이지, 국가물관리위원회가 해당 정책과 계획을 종국적으로 결정하도록 한 것은 아니라고 보는 것이같은 법의 입법취지에도 부합하는 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
그렇다면「물관리기본법」에 따라 국무총리를 공동위원장으로 하고, 정부의 물관리 정책의 수립 및 집행에 관련된 환경부장관 등 관계 중앙행정기관의 장이 위원으로 참여하여 국가물관리위원회에서 심의ㆍ의결된 사항이 최대한 존중되어야 하는 것은 별론으로 하고, 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 결과에 법적인 구속력이 있다고 보기는 어렵습니다.
따라서 국가물관리위원회의 심의ㆍ의결 결과에 관계 행정기관등이 법적으로 구속되는 것은 아닙니다.
물관리기본법제20조(국가물관리위원회 및 유역물관리위원회의 설치 등) ① 물관리에 관한 중요 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 대통령 소속으로 국가물관리위원회를 두고, 국가물관리위원회에 유역별로 유역물관리위원회를 둔다.② 유역물관리위원회의 명칭ㆍ위치 및 관할 구역은 대통령령으로 정한다.제22조(국가물관리위원회의 기능) 국가물관리위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다.1. 제27조에 따른 국가물관리기본계획의 수립 및 변경2. 제29조에 따른 유역물관리종합계획의 국가물관리기본계획과의 부합 여부3. 수계별 유역 범위의 지정4. 물의 적정배분을 위한 유역 간 물 이동5. 관계 중앙행정기관이 제출한 물관리 관련 계획의 국가물관리기본계획과의 부합 여부6. 제32조에 따른 다음 각 목의 물분쟁의 조정가. 중앙행정기관이나 광역지방자치단체를 당사자로 하는 물분쟁나. 둘 이상의 유역에 걸친 물분쟁다. 그 밖에 대통령령으로 정하는 물분쟁7. 국가물관리기본계획의 이행상황 및 물관리 전반에 대한 평가8. 물관리와 관련하여 국가물관리위원회 위원장이 회의에 부치는 사항9. 그 밖에 이 법 또는 다른 법률에 따라 국가물관리위원회가 심의ㆍ의결하는 사항＜관계 법령＞
질문: 국가의 위탁을 받아 국립공원공단이 보존국유림에 탐방로를 개설·사용하는 것을 국가가 공용 또는 공공용으로 보전국유림을 사용하는 경우로 볼 수 있는지 여부(「국유림의 관리 및 이용에 관한 법률」 제21조제1항제1호 등 관련)
답변: 국유림법 제21조제1항각 호 외의 부분 단서에서 산림청장은 보전국유림에 대한 사용허가는 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우(제1호), 전기ㆍ통신ㆍ방송ㆍ가스ㆍ수도 그 밖에 대통령령으로 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우(제2호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다고 규정하고 있는데,같은 법 제23조제1항 및 제3항에 따르면 보전국유림의 사용허가 사유에 따라 사용료의 요율과 사용료의 감면 대상 여부가 달라지므로 보전국유림의 사용허가 사유는 상호 중복되지 않게 해석ㆍ적용하고, 특히 사용료를 감면할 수 있는국유림법 제21조제1항제1호의 사유는 제한적으로 해석할 필요가 있습니다.
우선국유림법 제21조제1항제2호 및같은 법 시행령 제18조제1항제3호에 따르면「자연공원법」 제2조제10호에 따른 공원시설로 보전국유림을 사용하려는 경우는 사용허가 대상에 해당하는데,「자연공원법 시행령」 제2조제5호에서는 탐방로를 포함한 도로는 공원시설에 해당한다고 규정하고 있으므로 이 사안과 같이 국립공원공단이 국립공원 내의 보전국유림에 탐방로를 개설하여 사용하는 경우는국유림법 제21조제1항제2호의 사용허가 사유에 해당하는 것이 분명합니다.
한편 보전국유림을 사용하는 주체에 대한 제한이 없는국유림법 제21조제1항제2호와달리 같은 항 제1호에서는 국가나 지방자치단체가 보전국유림을 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우라고 규정하여 사용 주체를 “국가나 지방자치단체”로 제한하고 있고, 국유림법 시행령 제17조제2항의 위임에 따라 보전국유림의 사용허가 세부기준을 정한 「산림청 소관 국유재산관리규정」(산림청훈령 제1402호) 제5조제2항제1호에서는 국가 또는 지방자치단체가 ‘직접’ 보전국유림을 일정 목적의 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우로 규정하고 있는바, 국유림법 제21조제1항제1호의 사유에 해당하는지 여부는 보전국유림의 사용주체와 사용목적을 모두 고려해야 합니다.
그런데 국립공원공단은 「국립공원공단법」에 따라 설립된 공법인으로서 「자연공원법」에 따라 환경부장관으로부터 권한을 위탁받아 국립공원을 관리하더라도 이는 국립공원공단이 공원관리청의 지위에서 국립공원의 관리업무 등에 관한 국가의 권한을 행사할 수 있다는 것이지, 위탁에 의하여 국립공원공단이 국가(환경부장관)의 지위를 갖게 되는 것은 아닙니다.
(각주: 서울행정법원 2016. 8. 18. 선고 2015구합78861 판결례 참조 )따라서 이 사안과 같이 국립공원공단이 국가로부터 위탁받아 관리하는 국립공원 내의 보전국유림에 탐방로를 개설하여 사용하는 경우는 국유림법 제21조제1항제1호의 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수는 없고, 같은 항 제2호의 사유에 해당한다고 보아야 합니다.
＜ 관계 법령＞국유림의 경영 및 관리에 관한 법률제21조(국유림의 대부등) ①산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다.1. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우2. 전기ㆍ통신ㆍ방송ㆍ가스ㆍ수도 그 밖에 대통령령이 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우3. ～ 10. (생 략)②ㆍ③ (생 략)국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령제18조(보전국유림의 사용허가의 범위) ①법 제21조제1항제2호에서 "대통령령이 정하는 기반시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 「자연공원법」 및 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 공원시설4.ㆍ5. (생 략)② (생 략)자연공원법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "자연공원"이란 국립공원ㆍ도립공원ㆍ군립공원(郡立公園) 및 지질공원을 말한다.2. ～ 9. (생 략)10. "공원시설"이란 자연공원을 보전ㆍ관리 또는 이용하기 위하여 공원계획에 따라 자연공원에 설치하는 시설(공원계획에 따라 자연공원 밖에 설치하는 진입도로, 주차시설 또는 공원사무소를 포함한다)로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.자연공원법 시행령제2조(공원시설) 「자연공원법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제10호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. ～ 4. (생 략)5. 도로(탐방로를 포함한다), 주차장, 교량, 궤도, 무궤도열차, 소규모 공항(섬지역인 자연공원에 설치하는 활주로 1,200미터 이하의 공항을 말한다), 수상경비행장 등의 교통ㆍ운수시설6. ～ 8. (생 략)
질문: 금강 본류 및 지류의 경계로부터 일정 거리 이내의 지역에서 설치가 제한되는 매립시설의 범위(「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제20조 등 관련)
답변: 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “금강수계법”이라 함) 제20조 및같은 법 시행령 제19조제1항에 따르면, 금강본류의 경계로부터 1킬로미터, 금강본류에 직접 유입되는 지류의 경계로부터 500미터 이내의 지역(이하 “금강주변지역”이라 함)에서「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설 중 매립시설의 설치를 허가하거나 승인하여서는 아니 된다고 규정하고 있습니다.
한편,「폐기물관리법」 제2조제8호에서는 폐기물처리시설을 “폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다”라고 정의하고 있고, 이에 따른「폐기물관리법 시행령」 제5조 및별표 3 제2호가목에서는 최종처분시설로서 매립시설을 차단형 매립시설과 관리형 매립시설(침출수 처리시설, 가스 소각ㆍ발전ㆍ연료화 시설 등 부대시설을 포함한다)로 구분하여 규정하고 있는바,이 사안에서는 금강주변지역 밖에 설치할 예정인 폐기물 매립시설(관리형 매립시설을 말함)에 진입하기 위한 도로를 금강주변지역 안에 설치하려는 경우, 해당 진입도로가 금강수계법 제20조에 따라 금강주변지역 안에 설치가 제한되는 폐기물 매립시설에 포함되는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 금강수계법 제20조에 따라 금강주변지역 안에서는 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설 중 매립시설의 설치가 제한됨으로써 해당 토지의 재산권이 제한된다는 점에 비추어 볼 때, 그 설치가 제한되는 매립시설의 범위와 관련된 규정의 해석은 엄격하고 제한적으로 하여야 할 것이고, 법령상 명백한 근거 없이 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니된다고 할 것인바, 진입도로의 경우, 매립시설에 포함된다는 명문의 규정이 없고, 폐기물의 매립과 직접적인 관련이 없으므로 진입도로를 매립시설에 포함된다고 하기는 어렵다고 할 것입니다.
또한,「폐기물관리법 시행령」 제5조 및별표 3 제2호가목2)에서 관리형 매립시설에는 “침출수 처리시설, 가스 소각ㆍ발전ㆍ연료화 시설 등 부대시설을 포함한다”고 규정하고 있다고 하더라도, 해당 규정에서 예시하고 있는 “침출수 처리시설, 가스 소각ㆍ발전ㆍ연료화 시설” 외에 관리형 매립시설에 포함될 수 있는 부대시설은 침출수 처리시설 등과 그 성질이나 기능 면에서 유사한 시설로 한정된다고 할 것인바, 침출수 처리시설 등은 차수시설을 설치하는 관리형 매립시설의 특성상 발생할 수 있는 침출수나 가스 등을 처리하여 매립시설 주변의 환경오염을 방지하기 위한 시설이라고 할 것이나, 진입도로는 단순히 매립시설에 폐기물을 반입하기 위한 용도로 활용되는 시설로서 침출수 처리시설 등과는그 성질이나 기능 면에서 확연히 구분되는 점에 비추어 볼 때, 진입도로를 침출수 처리시설 등과 같이 매립시설에 포함되는 부대시설에 해당한다고 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 금강주변지역 밖에 설치할 예정인 폐기물 매립시설에 진입하기 위한 도로를 금강주변지역 안에 설치하려는 경우, 해당 진입도로는 금강수계법 제20조에 따라 금강주변지역 안에 설치가 제한되는 폐기물 매립시설에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 기존 건축물이 「석면안전관리법」 시행 이후 다중이용시설이 된 경우 건축물석면조사 대상에서 제외되는지(「석면안전관리법」 제21조제1항 등 관련)
답변: 「석면안전관리법」 제21조제1항각 호 외의 부분 본문에 따르면 대통령령으로 정하는 건축물의 소유자(이하 “건축물소유자”라 함)는「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인서를 받은 날(「건축법」 제29조제1항에 따른 협의를 하는 건축물의 경우에는 같은 조 제3항 단서에 따라 통보한 날을 말함)부터 1년 이내에 석면조사기관으로 하여금 석면조사(이하 “건축물석면조사”라 함)를 하도록 한 후 그 결과를 기록ㆍ보존하여야 하는데, 이에 따라「석면안전관리법 시행령」(2012. 4. 27. 대통령령 제23754호로 제정되어 2012. 4. 29. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제29조에서는 “대통령령으로 정하는 건축물”을 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물로 규정하면서 1동의 건물 중 일부분만이 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 부분으로 조사 대상을 한정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는「다중이용시설 등의 실내공기질 관리법」 제3조에 따른 다중이용시설을 규정하고 있습니다.
위와 같이「석면안전관리법」 제21조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 건축물석면조사 기한을 “「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인서를 받은 날(「건축법」 제29조제1항에 따른 협의를 하는 건축물의 경우에는 같은 조 제3항 단서에 따라 통보한 날을 말함)부터 1년 이내”로 규정하고 있는데,「건축법」 제22조제1항 및 제2항에 따른 사용승인서는 건축주가같은 법 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하기 위하여 허가권자로부터 받는 것이고,같은 법 제19조제5항에서는 건축물의 용도변경에 대한 허가 또는 신고 대상으로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는같은 법 제22조를 준용하도록 하고 있으며,같은 법 제29조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 제11조, 제14조, 제19조, 제20조 및 제83조에 따른 건축물을 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경하거나 가설건축물을 건축하거나 공작물을 축조하려는 경우에는 미리 건축물의 소재지를 관할하는 허가권자와 협의하도록 하면서, 같은 조 제3항 단서에서 건축물의 공사가 끝난 경우에는 지체 없이 허가권자에게 통보하도록 하고 있습니다.
그리고,「석면안전관리법」부칙 제5조제2항에서는 이 법 시행 당시 사용 중인 건축물로서 건축물석면조사를 받아야 하는 건축물은같은 법 제21조제1항에도 불구하고 이 법 시행일부터 3년 이내의 범위에서 환경부령으로 정하는 바에 따라 건축물석면조사를 받아야 한다는 경과조치를 두고 있는데,그렇다면 이 건 질의와 같이「석면안전관리법」시행 이후「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인서를 교부받지 않거나같은 법 제29조제1항에 따른 협의 대상이 아닌 건축물이「석면안전관리법 시행령」 제29조제3호에 따른 다중이용시설에 해당하게 된 경우에는 법령에서 건축물석면조사 기한에 대하여 명시적으로 규정한 것으로 보기 어려워, 건축물석면조사를 하도록 하여야 하는지 여부가 문제됩니다.
우선,「석면안전관리법」 제21조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 건축물석면조사 대상이 되는 건축물의 범위를 대통령령에 위임하면서 건축물석면조사의 기한은「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인서를 받은 날 또는같은 법 제29조제1항에 따른 협의 대상인 경우 같은 조 제3항 단서에 따라 통보한 날을 기준으로 하였는바, 이는 당초 법령이 사용승인서 교부 대상이거나 협의 대상인 건축물인 경우를 건축물석면조사 대상으로 하는 것을 예정한 것으로 볼 수 있습니다.
그리고,「석면안전관리법」 제49조제1항에서는같은 법 제21조제1항을 위반하여 건축물석면조사를 하지 아니하거나 거짓으로 석면조사를 한 자에게 2천만원 이하의 과태료를 부과하도록 되어 있는데, 과태료란 행정법상 의무위반에 대한 제재로서 부과ㆍ징수되는 금전으로서, 이와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니되는바(대법원 2008. 2. 28. 선고, 2007두13791 판결 참조), 과태료 부과 요건인같은 법 제21조제1항에서 대통령령이 정하는 건축물의 소유자에게 건축물석면조사 의무를 부과하면서 그 조사 기한을「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인서를 받은 날(「건축법」 제29조제1항에 따른 협의를 하는 건축물의 경우에는 같은 조 제3항 단서에 따라 통보한 날을 말함)부터 1년 이내라고 규정하고 있는 이상, 위의 요건에 해당하지 않는 건축물이라면 비록 정책적으로 건축물석면조사의 필요성이 있다 하더라도 위와 같은 엄격해석의 원칙상 건축물석면조사 대상에 포함된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한,「석면안전관리법」부칙 제5조제2항에서는 명시적으로 “이 법 시행 당시 사용 중인 건축물”에 대한 건축물석면조사 기한을 규정한바, 해당 부칙 규정은 “이 법 시행 당시 사용 중인 건축물”에 한하는 것이고, 이를 확대해석하여 “이 법 시행 이후” 다중이용시설로 사용되는 건축물까지 포함되는 것으로 해석하기도 어렵습니다.
만약, 이 건 질의에서 건축물석면조사 의무가 있다고 본다면 조사 시기에 대한 규정이 없어 실무적으로 더 큰 혼란을 불러올 수 있고, 경우에 따라서는 시기에 상관 없이 언제든지 조사를 하기만 하면 된다는 의견도 가능하게 되어 현실적으로 결국 조사의무 대상에서 제외되는 경우와 별반 차이가 없게 되는 경우도 발생할 수 있을 것입니다.
따라서,「석면안전관리법」시행 전에 이미 건축되어 있던 건축물이같은 법시행 당시에는 다중이용시설에 해당하지 아니하였으나같은 법시행 이후에 별도로「건축법」상 사용승인서를 받을 사유가 발생하지 않은 상태에서 다중이용시설에 해당하게 된 경우는 건축물석면조사를 하도록 하지 않아도 된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견환경부 의견과 같이 정책적으로 이 건 질의 대상 건축물을 건축물석면조사 대상에 포함시킬 필요가 있다면, 조사기한을 법령에서 명시할 필요가 있다고 할 것입니다.
질문: 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제30조에 따른 물이용부담금 징수 시 「수도법」 제38조제1항에 따라 제정된 조례의 과태료 규정까지 따를 수 있는지(「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제30조 등 관련)
답변: 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “금강수계법”이라고 함) 제30조에 따르면 수도사업자는 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 공공수역에서 취수한 원수를 직접 또는 정수하여 공급받는 최종 수요자에게 물사용량에 비례한 부담금(이하 “물이용부담금”이라 한다)을 부과ㆍ징수하여 기금에 납부하여야 하고(제1항), 제1항에 따른 물이용부담금의 산정방법, 부과ㆍ징수방법 및 납입절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하며(제6항),같은 법 시행령 제32조에 따르면 최종수요자에 대한 물이용부담금은 물이용부담금의 부과율에 물사용량을 곱하여 산정하고(제1항), 최종수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등에 관하여 이 영에서 정한 것을 제외하고는 해당 지방자치단체의 조례에서 정한 수도요금 징수의 예를 따른다(제4항 본문)고 규정하고 있습니다.
그런데,「수도법」 제38조제1항에 따라 제정된 조례(이하 “수도요금 징수 조례”라 한다)에서 “사기, 그 밖에 부정한 수단으로 사용료 징수를 면한 자에 대하여 징수를 면한 요금을 추징하는 외에 과태료를 부과한다”고 규정하고 있는 경우, 이러한 과태료 부과 규정도「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령」제32조제4항의 “물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등”에 포함되어 사기, 그 밖에 부정한 수단으로 물이용부담금의 징수를 면한 자에 대하여 과태료를 부과할 수 있는지가 문제됩니다.
우선, 법령에서 “B의 예에 따른다”라고 규정하는 것은 규정을 간결하게 하기 위하여 사용되는 표현으로서, 일반적으로는 “A에 관하여 B의 예에 따른다”라고 규정하여 B와 동일하게 취급하는 대상을 A에 대한 사항만으로 한정적으로 열거해서 특정하는 것이 일반적인 바, 금강수계법 시행령 제32조제4항에서는 “최종수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등에 관하여 이 영에서 정한 것을 제외하고는 해당 지방자치단체의 조례에서 정한 수도요금 징수의 예를 따른다”라고 규정하여 수도요금 징수 조례를 따르는 대상은 “물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등”으로 특정되어 있습니다.
그런데, 금강수계법에 따른 물이용부담금은 수질개선사업 등의 공익사업에 사용되는 재원을 충당하기 위하여 그 경비를 그 공익사업과 특별한 관계가 있는 자에게 부담시키는 것이고,「수도법」에 따른 수도요금은 수돗물의 사용에 대한 반대급부로서 각각 그 법적 성격을 달리하는 것임에도 불구하고, “물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차등”에 관하여 수도요금 징수 조례를 따르는 것은 금강수계법 및같은 법 시행령에서 물이용부담금 부과ㆍ징수를 수도요금의 부과ㆍ징수 기준인 물사용량에 일정 요율을 곱하여 산정하고(금강수계법 시행령 제31조제1항 및 제32조제1항), 물이용부담금을 수도요금 납입고지서에 통합하여 부과ㆍ징수하도록(금강수계법 시행령 제32조제2항) 규정하고 있어, 물이용부담금의 효율적인 징수를 위해 수도요금 징수 조례에서 정하는 수도요금 징수 방법 및 절차에 관한 규정에 한정하여 따르도록 한 것으로 해석되므로, “물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등”에는 과태료 부과 규정까지 포함된다고 볼 수 없습니다.
또한,「질서위반행위규제법」 제6조에 따르면 법률에 따르지 아니하고는 어떤 행위도 질서위반행위로 과태료를 부과하지 아니한다고 규정하고 있어 법률의 근거가 없이는 과태료를 부과할 수 없다 할 것인데, 금강수계법 제43조에서는 과태료를 규정하면서 제6조(하천구역 등에서의 수질오염원 관리), 제12조(사업장별 오염부하량의 할당 등), 제18조(특정수질유해물질의 관리 등) 또는 제19조(관거의 관리 등)와 관련된 의무위반에 대하여만 과태료를 부과하는 근거규정을 두고 있을 뿐, 달리 사기, 그 밖에 부정한 수단으로 물이용부담금의 징수를 면한 자에 대하여과태료를 부과할 수 있는 근거규정은 두고 있지 아니하고, 이와 같은 과태료 부과원인이 되는 의무의 부과를 조례로 위임한 근거도 찾아볼 수 없는바, 이와 같이 물이용부담금의 징수와 관련된 과태료 부과근거와 위임근거가 없음에도 불구하고, 금강수계법 시행령 제32조제4항에서 수도요금 징수 조례의 예에 따르도록 하는 “물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등”에 사기, 그 밖에 부정한 수단으로 사용료 징수를 면한 자에 대하여 부과하는 과태료 규정도 포함된다고 보아, 이 조례를 근거로 사기, 그 밖에 부정한 수단으로 물이용부담금의 징수를 면한 자에 대하여 과태료를 부과할 수 있다고 해석하는 것은「질서위반행위규제법」의 취지에도 반하는 지나친 확장해석으로서 허용되지 않는다 할 것입니다.
따라서,「수도법」 제38조제1항에 따라 제정된 조례에 “사기, 그밖에 부정한 수단으로 사용료 징수를 면한 자에 대하여 징수를 면한 요금을 추징하는 외에 과태료를 부과한다”고 규정하고 있는 경우, 이러한 과태료 규정은 금강수계법 시행령 제32조제4항의 “물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수방법 및 징수절차 등”에 포함되지 않아 사기, 그 밖에 부정한 수단으로 물이용부담금의 징수를 면한 자에 대하여 과태료를 부과할 수 없습니다.
질문: 기존에 설치신고한 폐수배출시설의 변경 없이 설치허가를 받은 경우 비점오염원의 설치신고 적용례 대상인지 여부(「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조제1항 등 관련)
답변: 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제33조제1항본문에 따르면 폐수배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 하고, 이에 따라같은 법 시행령 제31조제1항에서는 설치허가를 받아야 하는 폐수배출시설을 특정수질유해물질이 발생되는 폐수배출시설(제1호) 등으로 정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 폐수배출시설의 설치신고를 하여야 하는 경우로 같은 조 제1항에 따른 설치허가 대상 폐수배출시설 외의 폐수배출시설을 설치하는 경우(제1호) 등을 규정하고 있습니다.
또한,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제2호에 따르면 “비점오염원”이란 도시, 도로, 농지, 산지, 공사장 등으로서 불특정 장소에서 불특정하게 수질오염물질을 배출하는 배출원을 말하고, 비점오염원의 설치신고와 관련하여「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조제1항제2호에 따르면 대통령령이 정하는 규모 이상의 사업장에 제철시설, 섬유염색시설, 그 밖에 대통령령이 정하는 폐수배출시설을 설치하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관에게 신고하여야 하고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제72조제3항 및 제4항에서 규모에 대해서는 부지면적이 1만 제곱미터 이상인 사업장을, 폐수배출시설에 대해서는「통계법」 제22조에 따른 표준분류 중 각 호의 어느 하나의 업종에 해당하는 사업장에 설치하는 폐수배출시설을 각각 규정하고 있으며,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조제3항에 따르면 같은 조 제1항에 따라 신고 또는 변경신고를 한 자(이하 “비점오염원설치신고사업자”라 함)는 환경부령이 정하는 시점까지 환경부령이 정하는 기준에 따라 비점오염저감시설을 설치하여야 하고,같은 법 시행규칙 제73조제1항제2호에 따르면같은 법 제53조제1항제2호에 따른 폐수배출시설 설치 사업자는 폐수배출시설 설치허가 또는 변경허가를 받은 날부터 15일 이내에 환경부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 비점오염원의 관리를 위한 비점오염원 설치신고 제도는 2006. 4. 1.에 시행된 개정수질환경보전법에 도입되었고, 개정수질환경보전법부칙 제3조에서 비점오염원의 설치신고에 관한같은 법 제53조의개정규정은같은 법시행 후 최초로같은 법 제33조제1항에 따라 폐수배출시설의 설치허가의 신청 또는 신고를 하는 사업자부터 적용한다고 규정되어 있는바,이 사안에서는 구수질환경보전법에 따라 폐수배출시설 설치의 신고를 한 사업자가 해당 폐수배출시설에서 특정수질유해물질이 발생하게 되어 2006. 4. 1. 이후 「수질 및수생태계 보전에 관한 법률」 제33조제1항 및같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따라 폐수배출시설 설치의 허가를 받은 경우, 해당 사업자는「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조제1항제2호 및개정수질환경보전법부칙 제3조에 따른 비점오염원의 설치신고 대상에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령 부칙의 적용례 규정은 새로 제정되거나 개정된 법령의 적용 대상과 시기를 구체적으로 명기함으로써 해석상 논란을 사전에 방지하기 위하여 두고 있는 것인데, 구수질환경보전법에 따라 폐수배출시설 설치신고를 했다가 위 법률의 개정 후에 폐수배출시설 설치허가를 받은 사업자는 문언상 개정수질환경보전법부칙 제3조에서개정규정의 적용대상으로 정하고 있는 “이 법 시행 후 제33조제1항에 따라 폐수배출시설의 설치허가의 신청을 하는 사업자”에 해당한다고 할 것이고, 위 부칙 제3조는 개정수질환경보전법시행 후 설치허가 신청 또는 신고를 기준으로 하고 있고 종전의 규정에 따라 신고를 통해 해당 시설의 설치를 완료한 자는 제외한다는 등의 규정도 없어 종전의 신고에 의해 설치한 폐수배출시설의 신규 설치나 변경이 있는지 여부는 본직절인 요소가 아니라 할 것이므로, 위 사업자는 비점오염원의 신고제도에 관한 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조 및 개정수질환경보전법부칙 제3조의 적용을 받는다고 할 것입니다.
또한,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조제3항,같은 법 시행령 제72조제3항 및 제4항에서 일정 규모 이상으로서 일정 업종에 해당하는 사업장에 폐수배출시설을 설치하는 자는 비점오염원의 설치신고를 하도록 하고, 비점오염원설치신고사업자는 비점오염저감시설을 설치하도록 하고 있는바, 이는 전체 수질오염물질 발생량의 약 30퍼센트를 차지하나 관리되고 있지 않는 비점오염원을 관리할 수 있는 법적 근거를 마련하고자 일정 규모 이상의 도시개발사업 등과 폐수배출시설을 설치하는 사업장은 오염방지시설의 설치를 의무화한 것[개정 수질환경보전법의 개정이유서 참조]으로, 비점오염원 설치신고의 취지를 고려할 때 개정수질환경보전법 제53조개정규정의 적용례 대상인 사업자로서 폐수배출시설 설치허가를 받은 자는 비점오염원 설치신고 대상에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 구수질환경보전법에 따라 폐수배출시설 설치신고를 했다 하더라도 수질 및 수생태계 보전에 관한 법령에서 정하는 폐수배출시설 설치의 허가와 신고는 각각 그 대상이나 요건을 달리한다는 점에서 폐수배출시설 설치허가는 신고와는 다른 별개의 행정행위이므로, 해당 사업자는 “허가”를 받음으로써 “폐수배출시설을 설치하는 자”에 해당하게 되는 것이고, 구수질환경보전법에 따라 폐수배출시설 설치신고를 했다고 하여 개정 수질환경보전법의 적용을 배제할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 구수질환경보전법에 따라 폐수배출시설 설치의 신고를 한 사업자가 해당 폐수배출시설에서 특정수질유해물질이 발생하게 되어 2006. 4. 1. 이후에「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제33조제1항 및같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따라 폐수배출시설 설치의 허가를 받은 경우, 해당 사업자는「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제53조제1항제2호 및개정수질환경보전법부칙 제3조에 따른 비점오염원의 설치신고 대상에 해당한다고 할 것입니다.