질문: 일반산업단지의 일부 지정해제로 부지면적이 30퍼센트 이상 감소한 경우, 재해영향평가등의 재협의 대상에 해당하는지(「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제1호 및 제4호 등 관련)
답변: 「자연재해대책법」 제4조제1항에서는 관계행정기관의 장은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립ㆍ확정하거나 개발사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정 등(이하 “허가등”이라 함)을 하려는 경우에는 그 행정계획 또는 개발사업(이하 “개발계획등”이라 함)의 확정ㆍ허가등을 하기 전에 행정안전부장관과 재해영향평가등의 협의를 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조의2에서는 관계행정기관의 장은같은 법 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 완료한 개발계획등이 변경되는 경우에는 그 변경되는 개발계획등의 확정ㆍ허가등을 하기 전에같은 법 제4조에 따라 행정안전부장관과 재해영향평가등의 협의를 다시 하여야 한다고 규정하고 있으며(제1항),같은 법 시행령 제6조의2제1항에서는 관계행정기관의 장은같은 법 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 완료한 개발계획등이 개발계획등의 부지면적이 30퍼센트 이상 증가하는 경우(제1호)나 개발사업의 토지이용에 관한 계획에 따른 토지이용 면적이 30퍼센트 이상 변경되는 경우(제4호) 등에 해당하는 경우에는같은 법 제5조의2에 따라 행정안전부장관과 재해영향평가등의 협의를 다시 해야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데「자연재해대책법」 제5조제1항제2호에서는 재해영향평가등의 협의를 하여야 하는 개발계획등으로 산업 및 유통 단지 조성을 규정하고 있고,같은 법 시행령 제6조제1항 및별표 1에서는 재해영향평가등의 협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위와 협의 시기를 정하고 있는데, 같은 표 제1호나목2)에서산업입지법 제7조에 따른 일반산업단지의 지정을 “행정계획”으로 분류하고 있는바, 이 사안과 같이 일반산업단지의 일부의 지정을 해제하여 부지면적의 30퍼센트 이상 감소되는 경우는 행정계획의 부지면적이 30퍼센트 이상 감소되는 경우에 해당한다고 할 것이므로, 결국 이 사안에서는 행정계획의 부지면적이 30퍼센트 이상 감소되는 경우가「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제1호에 따른 개발계획등의 부지면적이 30퍼센트 이상 증가하는 경우 및 같은 항 제4호에 따른 개발사업의 토지이용에 관한 계획에 따른 토지이용 면적이 30퍼센트 이상 변경되는 경우에 해당하는지가 문제됩니다.
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제1호에서는 재해영향평가등의 재협의대상으로 “개발계획등(행정계획 또는 개발사업)의 부지면적이 30퍼센트 이상 증가하는 경우”를 규정하고 있는데, “증가”란 양이나 수치가 늘어남이란 의미하는 것이므로, 이 사안과 같이 행정계획의 부지면적이 30퍼센트 이상 “감소”되는 경우는「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제1호에 해당하지 않는 것이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
다음으로「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제4호에서는 재해영향평가등의 재협의대상으로 “개발사업의 토지이용에 관한 계획에 따른 토지이용 면적이 30퍼센트 이상 변경되는 경우”를 규정하고 있는데, 이 사안과 같이 “일반산업단지의 일부를 지정해제”하는 것이 자연재해대책법령상 “개발사업의 토지이용에 관한 계획”에 해당하는지 살펴보면,같은 영 별표 1제2호에서는 재해영향평가등의 협의 대상이 되는 “개발사업”을 행정계획과 별도로 규정하면서, 같은 호 나목2)에서는 일반산업단지와 관련된 협의 대상 개발사업으로산업입지법 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 규정하고 있고,산업입지법 제18조제1항에서는 일반산업단지의 사업시행자는 실시계획을 작성하여 일반산업단지지정권자의 승인을 받아야 한다고 규정하면서,같은 영 제22조제1항에서는 일반산업단지의 사업시행자가 실시계획의 승인을 신청하려는 경우에는 토지이용계획을 포함한 일반산업단지개발실시계획승인신청서(이하 “실시계획신청서”라 함)를 산업단지 지정권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는데, 같은 규칙 제9조제1항 및 별지 제9호 서식에 따른 실시계획신청서에는 토지이용계획이 포함되어 있습니다.
위와 같이 실시계획에 관한산업입지법령의 규정을 종합하여 보면,「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제4호에 따른 “개발사업의 토지이용에 관한 계획”은산업입지법 제18조에 따른 실시계획에 포함된 토지이용계획을 의미한다고 해석해야 할 것이고, 이 사안과 같이산업입지법 제13조제2항에 따른 일반산업단지의 “일부 지정해제”는 “실시계획의 변경”과 구별되는 개념으로 자연재해대책법상 “행정계획의 변경”에 해당할 뿐 “개발사업의 변경”에 해당하지 않으므로, 일반산업단지의 일부를 지정해제하여 일반산업단지 부지면적이 30퍼센트 이상 감소되는 경우는「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제4호에 따른 “개발사업”의 토지이용에 관한 계획의 변경에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
아울러 ①「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제1호의 내용은 2008년 2월 22일 대통령령 제20640호로 일부개정된「자연재해대책법 시행령」 별표 1에서 사전재해영향성검토(각주: “사전재해영향성검토”란 자연재해에 영향을 미치는 각종 개발계획등으로 인한 재해 유발 요인을 예측ㆍ분석하고 이에 대한 대책을 마련하는 것을 말하며, 2017. 10. 24. 법률 제14912호로 일부개정된 「자연재해대책법」에서 이를 “재해영향성검토”와 “재해영향평가”로 나누어 규정함) 협의 실시 대상 범위를 행정계획 및 개발사업의 변경의 경우에는 대상 규모가 “30퍼센트 이상 증가하는 경우”로 규정(각주: 2008. 2. 22. 대통령령 제20640호로 일부개정된 「자연재해대책법 시행령」 개정이유 참조)한 이후 유지되어 온 규정으로, 이후 재해영향평가등에 관한 협의의 실효성을 제고하기 위하여 2018년 12월 31일 대통령령 제29441호로 일부개정된「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제4호에서 “개발사업의 토지이용에 관한 계획에 따른 토지이용 면적이 30퍼센트 이상 변경되는 경우”를 재해영향평가의 재협의 대상에 추가한 것(각주: 2018. 12. 31. 대통령령 제29441호로 일부개정된 「자연재해대책법 시행령」 개정이유 참조)인바, 입법연혁적으로 재해영향평가등의 재협의 대상으로 “행정계획의 부지면적이 30퍼센트 이상 감소되는 경우”는 포함된 적이 없는 점, ② 자연재해대책법령에서는 사업의 단계 및 규모 등에 관계없이 동일한 협의의 기준을 적용할 경우 재해영향평가등 제도 운영의 실효성이 저하되고 행정에 비효율이 초래될 수 있다는 점을 고려하여 협의 대상 사업의 단계 및 규모에 따라 협의 기준을 달리 정하고 있는 점(각주: 2017. 10. 24. 법률 제14912호로 일부개정된 「자연재해대책법」 개정이유 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우,「자연재해대책법 시행령」 제6조의2제1항제1호 및 제4호에 따른 재해영향평가등의 재협의 대상에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞자연재해대책법제5조의2(재해영향평가등의 재협의) ① 관계행정기관의 장은 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 완료한 개발계획등이 변경되는 경우에는 그 변경되는 개발계획등의 확정ㆍ허가등을 하기 전에 제4조에 따라 행정안전부장관과 재해영향평가등의 협의를 다시 하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.② 제1항에 따라 재해영향평가등의 협의를 다시 하여야 하는 개발계획등의 범위 및 방법ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.자연재해대책법 시행령제6조(재해영향평가등의 협의 대상 및 협의 방법 등) ① 법 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 재해영향평가등의 협의를 요청하여야 하는 개발계획등의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다. 다만, 행정계획의 경우 행정안전부장관이 관계행정기관의 장으로부터 관계 법령에 따른 협의 요청을 받아 해당 행정계획에 관한 재해 영향을 검토한 경우에는 재해영향성검토 협의 절차를 이행한 것으로 보고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업의 경우에는 재해영향평가 협의 대상 사업에서 제외한다.1.ㆍ2. (생 략)② (생 략)제6조의2(재해영향평가등의 재협의 대상 등) ① 관계행정기관의 장은 법 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 완료한 개발계획등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제5조의2에 따라 행정안전부장관과 재해영향평가등의 협의를 다시 해야 한다.1. 개발계획등의 부지면적이 30퍼센트(개발계획등이 2회 이상 변경되는 경우에는 누적된 증가 비율이 30퍼센트인 경우를 말한다) 이상 증가하는 경우2. ㆍ 3. (생 략)4. 개발사업의 토지이용에 관한 계획에 따른 토지이용 면적이 30퍼센트(개발사업이 2회 이상 변경되는 경우에는 누적된 변경 비율이 30퍼센트인 경우를 말한다) 이상 변경되는 경우5. ∼ 8. (생 략)② (생 략)재해영향평가등의 협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기(제6조제1항 관련)1. 행정계획구분대상 행정계획협의 시기나. 산업 및 유통단지 조성2)「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조에 따른 일반산업단지의 지정관계 행정기관의 장과 협의 시2. 개발사업구분대상 개발사업협의 시기나. 산업 및 유통단지 조성2)「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획관계 행정기관의 장과 협의 시[별표 1]산업입지 및 개발에 관한 법률제7조(일반산업단지의 지정) ① 일반산업단지는 시ㆍ도지사 또는 대도시시장이 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만의 산업단지의 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장이 지정할 수 있다.② ∼ ⑦ (생 략)제13조(산업단지 지정의 해제) ① (생 략)② 산업단지지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지역에 대한 산업단지 지정의 전부 또는 일부를 해제할 수 있다.1.ㆍ2. (생 략)③ ∼ ⑥ (생 략)