질문: 국토교통부ㆍ분양신청기간에 분양신청을 하지 않은 토지등소유자 등이 가로주택정비사업의 사업시행계획인가 신청을 위한 조합 총회의 의결정족수 산정을 위한 조합원에 포함되는지 여부(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제29조 등)
답변: 먼저소규모주택정비법 제29조제1항본문에 따라 사업시행자가 사업시행계획인가를 신청할 때 제출해야 하는 사업시행계획서에는같은 법 제30조제1항제10호에 따른 ‘분양설계 등 관리처분계획’(이하 “관리처분계획”이라 함)이 포함되어야 하는데, 관리처분계획은 사업시행자가 조합원의 분양신청 현황을 기초로 하여 분양설계, 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 분담규모 및 분담시기 등을 포함하여 수립하는 계획(각주: 소규모주택정비법 제33조 참조)으로서, 가로주택정비사업의 시행 결과 조성되는 건축물 등의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항을 정함으로써 조합원의 재산상 권리 및 의무 등에 구체적으로 직접적인 영향을 미치는 계획(각주:대법원 2022. 7. 14. 선고 2022다206391 판결례및 법제처 2014. 9. 19.회신 14-0496 해석례참조)이라는 점을 고려하면, 관리처분계획을 포함한 사업시행계획인가를 신청하기 위해 조합 총회에서 찬반 의결을 할 수 있는 조합원은 조합원의 지위를 유지하고 있는 토지등소유자를 의미한다고 보아야 합니다.
그런데 가로주택정비사업은 가로구역의 전부 또는 일부에서 주거환경을 개선하기 위해 인가받은 사업시행계획에 따라 주택 등을 건설하여 공급하거나 보전 또는 개량하는 사업(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제3호나목 및 같은 법 제16조제2항 참조)으로서 해당 사업을 통해 공급되는 주택 등에 대한 분양신청권은 가로주택정비사업의 시행을 위해 설립된 조합의 조합원이 가지는 가장 주된 권리라고 볼 수 있는데(각주:대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364판결례 참조),소규모주택정비법 제28조제3항에서는 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 분양신청기간에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 분양신청을 해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제33조제1항에서는 가로주택정비사업 등의 사업시행자는 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 분양설계(제1호) 등을 포함하여 관리처분계획을 수립해야 한다고 하면서, 같은 조 제3항제5호에서는 관리처분계획 수립기준의 하나로 ‘분양설계에 관한 계획은 분양신청기간이 만료하는 날을 기준으로 하여 수립한다’고 규정하고 있으므로, 분양대상 조합원의 확정 등 분양설계는 분양신청기간 종료일을 기준으로 결정되어(각주:대법원 2002. 1. 22. 선고 2000두604 판결례참조) 분양신청기간 종료일 후에는 분양미신청 토지등소유자는 조합원으로서의 가장 주된 권리인 분양청구권을 행사하지 못하게 되고 그에 대응하여 조합원으로서의 의무도 면하게 된다는 점(각주:대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203 판결례참조)을 고려하면, 소규모주택정비법령에 명시적인 규정이 없더라도 분양미신청 토지등소유자는 분양신청기간 종료일의 다음 날에는 조합원으로서의 지위를 상실한다(각주:대법원 2011. 12. 8. 선고 2008두18342 판결례및대법원 2002. 1. 22. 선고 2000두604 판결례참조)고 보는 것이 가로주택정비사업 조합의 성격 및 관련 규정의 체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
그리고소규모주택정비법 제36조제1항에서는 가로주택정비사업 등의 사업시행자는같은 법 제29조에 따라 사업시행계획이 인가ㆍ고시된 날부터 90일 이내에 분양신청을 하지 않은 자 등과 토지등소유권(각주: 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리를 말하며, 이하 같음.)의 손실보상에 관한 협의를 해야 한다고 하면서(본문), 사업시행자는 ‘분양신청기간 종료일’의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다고 규정(단서)하고 있는데, 이는 분양미신청 토지등소유자가 분양신청기간 종료일의 다음 날부터는 조합원으로서의 지위가 상실되었음을 전제로 이후 분양대상자인 조합원을 중심으로 정비사업을 신속하게 추진할 수 있도록 함(각주: 법제처 2016. 3. 7.회신 15-0669 해석례참조)과 동시에, 더 이상 분양청구권을 행사할 수 없게 된 토지등소유자에게 조합원으로서의 권리ㆍ의무를 갖게 하는 것은 해당 토지등소유자의 의사에도 부합하지 않음을 고려하여 분양미신청 토지등소유자와 조합과의 법률관계를 조기에 종료시키려는 취지(각주:대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203 판결례참조)라고 할 것인바, 분양미신청 토지등소유자는 특별한 사정이 없는 한 분양청구권을 분양청구기간 내에 행사하지 않거나 철회함으로써 그 분양신청기간 종료일 후 조합원 자격을 상실(각주:대법원 2002. 1. 22. 선고 2000두604 판결례참조)하는 것으로 보는 것이 같은 법 제36조제1항의 규정 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
더욱이소규모주택정비법 제33조제1항에서는 관리처분계획에 포함해야 하는 사항으로 분양설계(제1호), 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액(제3호) 및 정비사업비의 추산액과 그에 따른 조합원 분담규모 및 분담시기(제6호) 등을 규정하고 있는바, 분양미신청 토지등소유자는 분양대상자에서 제외되어 사업 시행과 관련하여 조합원으로서 정비사업비 분담의무 등을 면하게 되는 등 관리처분계획이 포함된 사업시행계획에 따른 권리ㆍ의무의 귀속 및 비용 분담에 직접적 이해관계를 가지지 않게 되므로, 분양미신청 토지등소유자를 관리처분계획을 포함한 사업시행계획의 인가를 위한 조합 총회의 의결 정족수 산정시 ‘조합원’에 포함하는 것은 타당하다고 볼 수 없습니다.
따라서 이 사안의 경우, 조합 총회의 의결정족수 산정을 위한 조합원 수 산정시 분양미신청 토지등소유자는 조합원에 포함되지 않습니다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제26조(건축심의) ① (생 략)② 제1항에 따른 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등은 제외한다)는 지방건축위원회의 심의를 신청하기 전에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 동의 또는 의결을 거쳐야 한다.1. (생 략)2. 사업시행자가 조합인 경우에는 조합 총회(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등과 공동으로 사업을 시행하는 경우에는 조합원의 과반수 동의로 조합 총회 의결을 갈음할 수 있다)에서 조합원 과반수의 찬성으로 의결. ＜단서 생략＞3. (생 략)제28조(분양공고 및 분양신청) ① (생 략)② 제1항제3호에 따른 분양신청기간은 제1항에 따라 토지등소유자에게 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 제33조제1항에 따른 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다.③ 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 제2항에 따른 분양신청기간에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 분양신청을 하여야 한다.④ㆍ⑤ (생 략)제29조(사업시행계획인가) ①ㆍ② (생 략)③ 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등은 제외한다)는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 미리 제26조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 동의 또는 의결을 거쳐야 하며, 인가받은 사항을 변경하거나 사업을 중지 또는 폐지하는 경우에도 또한 같다. ＜단서 생략＞④ ∼ ⑦ (생 략)제30조(사업시행계획서의 작성) ① 사업시행자는 다음 각 호의 사항을 포함하는 사업시행계획서를 작성하여야 한다. ＜단서 생략＞1. ∼ 9. (생 략)10. 분양설계 등 관리처분계획10의2. (생 략)11. (생 략)② (생 략)＜관계 법령＞