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질문: 화성시-개발제한구역 내에 설치할 수 있는 생활체육시설의 설치주체에 국가나 지방자치단체 외의 자가 포함되는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조제1항 및 별표 1 등)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 한다) 제12조,같은 법 시행령 제13조 및별표 1의 제1호라목에 따르면, 개발제한구역 내에서 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축 또는 설치할 수 있는 건축물 또는 공작물 중 실외체육시설은 “「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 한다) 제6조에 따른 생활체육시설 중 배구장, 테니스장, 배드민턴장, 게이트볼장, 롤러스케이트장, 잔디축구장, 야외수영장, 궁도장, 사격장, 승마장, 씨름장, 양궁장 및 그 밖에 이와 유사한 체육시설로서 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 운동시설 및 그 부대시설”을 말하는 것으로 규정되어 있고,체육시설법 제6조제1항에 따르면, 국가와 지방자치단체는 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 생활체육시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 설치ㆍ운영하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 따른 생활체육시설을 운영하는 국가와 지방자치단체는 장애인이 생활체육시설을 쉽게 이용할 수 있도록 시설이나 기구를 마련하는 등의 필요한 시책을 강구하여야 한다고 규정되어 있습니다.
 또한 체육시설법 시행령 제4조제1항에 따르면,체육시설법 제6조에 따라 국가와 지방자치단체가 설치ㆍ운영하여야 하는생활체육시설은 시ㆍ군ㆍ구의 경우 지역 주민이 고루 이용할 수 있는 실내ㆍ외 체육시설로, 읍ㆍ면ㆍ동의 경우 지역 주민이 고루 이용할 수 있는 실외체육시설로 규정되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에 따른 생활체육시설의 설치기준은 문화체육관광부령으로 정하는 것으로 규정되어 있습니다.
그런데, 구 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되어 같은 해 8. 7. 시행되기 이전의 것, 이하 같다.) 별표 1의 제6호나목에 따르면, 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 실외체육시설로서 “배구장, 테니스장, 배드민턴장, 게이트볼장, 롤러스케이트장, 잔디축구장, 야외수영장, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 운동시설 및 그 부대시설”로서, 국가ㆍ지방자치단체 또는 서울올림픽기념국민체육진흥공단 외의 자가 설치하는 경우에는 도시계획시설로 설치하여야 하되, 대지화되어 있는 토지 또는 기존 시설의 부지에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정되어 있었습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 별표 1의 제1호라목의 입법연혁과 입법취지를 살펴보면, 구 개발제한구역법 시행령 별표 1의 제6호는 국가나 지방자치단체 외의 자도 도시계획시설로 실외체육시설을 설치할 수 있도록 하였고, 위 시행령의 개정으로 개발제한구역 내에 설치가능한 실외체육시설에 5개 종류(궁도장, 사격장, 승마장, 씨름장, 양궁장)가 추가되면서체육시설법 제6조가 인용된 것입니다.
 그런데,개발제한구역법의 개정취지는 “평면적인 도시 확산을 방지하고 자연환경을 보전하려는 개발제한구역의 본래 기능을 회복ㆍ유지하도록 하는 동시에 친환경적인 녹지공간과 도시민의 휴식공간을 확보하도록 하려는 것”이고, 실외체육시설은 그 성격상 지역주민과 도시민의 여가활용과 건강증진을 위한 시설로서 그 개정취지에 부합하는 시설임에 비추어, 위 시행령 별표 1의 제1호라목의 개정취지는 주민의 여가활용과 건강증진을 위하여 개발제한구역 내에 설치가 가능한 실외체육시설의 종류를 확대하기 위한 것으로 볼 것입니다.
한편,체육시설법은 별도로 생활체육시설의 정의규정을 두고 있지 않고 있는데,같은 법 제6조제1항은 그 구조상 생활체육시설의 개념을 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 시설로 정하면서, 국가와 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 이러한 생활체육시설의 설치ㆍ운영 의무를 특별히 부담함을 규정한 것으로 보아야 할 것이고,같은 법 제5조의 전문체육시설과 제7조의 직장체육시설 또한 마찬가지의 구조를 취하고 있습니다.
 즉, 생활체육시설을 포함한 체육시설의 설치가 반드시 국가나 지방자치단체나 직장의 장 등으로 한정되지는 않으나,체육시설법 제5조부터 제7조까지는 특별히 국가나 지방자치단체가 생활체육시설을 설치ㆍ운영하여야 함을 규정한 것으로서, 다른 법령에서 “체육시설법 제6조에 따른 생활체육시설”을 인용하는 경우 생활체육시설의 개념만을 인용하는 것인지 국가와 지방자치단체가 운영주체가 되는 경우만 한정하는 것인지는 개별적인 경우 해당 규정의 체계와 입법취지를 함께 고려하여 구체적으로 판단해야 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 건축물 등을 규정하는 개발제한구역법 시행령 별표 1을 보면, 제1호다목, 아목, 카목 및 타목 등과 같이 국가나 지방자치단체 등으로 주체를 특별히 제한하는 경우에는 이를 명시적으로 규정하고 있고, 실외체육시설은 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설로서개발제한구역법의 입법목적에 부합하며, 특히 주민의 여가활용과 건강증진을 위하여 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 범위를 확대하려는 실외체육시설의 종류를 확대하고 있는 개정 법령의 입법취지 등을 고려할 때, 위 시행령 별표 1 제1호라목의 “체육시설법 제6조에 따른 생활체육시설”은 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 시설이라는 생활체육시설의 개념만을 인용하는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호라목에 따라 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 실외체육시설(승마장)의 설치주체가 국가나 지방자치단체에 제한된다고 할 수 없습니다.
질문: 둘 이상의 용도지역에 걸쳐있는 한 필지의 농지에 관한 농지전용허가(「농지법」 제37조 등 관련)
답변: 「농지법」 제34조제1항에 따르면 농지를 전용하려는 자는 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 하는데,같은 법 제37조제1항각 호 외의 부분에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없도록 하면서(본문), 다만,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 이러한 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있도록 정하고 있고(단서),「농지법 시행령」 제44조에서는「농지법」 제37조제1항각 호별로 농지전용허가가 제한되는 대상 시설을 규정하고 있습니다.
한편,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항 및같은 법 시행령 제94조에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역(이하 “용도지역등”이라 함)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 330㎡ 이하인 경우에는 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있는바, 계획관리지역에 550㎡, 생산관리지역에 300㎡ 걸쳐있는 한 필지의 농지를「농지법」 제37조제1항각 호의 농지전용허가 제한을 받는 시설부지로 사용하려는 경우, 둘 이상의 용도지역에 걸치는대지의 건축제한에 관한 적용기준인「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항을 적용하여「농지법」 제37조제1항각 호 외의 부분 단서에 따라 농지전용을 허가할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저,「농지법」상 농지를 전용하는 경우 그에 대한 제한은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 용도지역ㆍ용도지구의 구분ㆍ지정에 따른 건축제한과는 별도로「농지법」에서 규정하고 있는바, 한 필지의 농지에 시설을 설치하면서 이를 위하여 농지전용허가를 받아야 하는 경우, 농지전용허가를 할 수 있는지 여부는「농지법」에 규정한 바에 따라서 정하여진다 할 것입니다(법제처 2006. 6. 29.회신 06-0133 해석례참조).그런데,「농지법」 제37조제1항각 호 외의 부분 단서에서는 농지전용허가 제한 대상에서 제외되는 지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역ㆍ개발진흥지구만을 규정하고 있을 뿐 생산관리지역을 포함하지 않고 있고, 둘 이상의 용도지역 등에 걸쳐있는 한 필지의 농지에 대한 농지전용허가 제한에 관하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항을 준용하는 규정 또한 두고 있지 아니합니다.
또한,「농지법」 제37조제1항에서는 대기오염 배출시설, 폐수배출시설 등의 시설 부지로의 농지전용을 원칙적으로 제한하고 있는바, 이는 이러한 시설들이 농업 진흥 및 농지 보전에 해악이 큰 시설이기 때문인데, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서 도시지역 및 계획관리지역ㆍ개발진흥지구에 있는 농지의 경우 이러한 시설 부지로의 농지전용이 가능하도록 한 취지는, 위 용도지역등은 주거ㆍ상업ㆍ공업ㆍ녹지지역에 위치해 있거나 도시지역으로의 편입이 예상되고 주거ㆍ상업ㆍ공업ㆍ휴양 기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비할 필요가 있는 지구라는 점을 고려한 것인데, 만약 이러한 농지가 생산관리지역 등 다른 용도지역ㆍ용도지구와 연접해 있다는 이유만으로 그 연접된 다른 용도지역ㆍ용도지구 부분까지 예외적으로 농지전용허가 대상이 된다고 본다면, 한정된 자원인 농지를 공공복리에 적합하게 이용ㆍ관리함으로써 농업 경쟁력을 강화하고 국민경제의 발전에 이바지하고자 하는「농지법」의 입법취지에 반하는 해석이라 할 것입니다.
따라서, 계획관리지역에 550㎡, 생산관리지역에 300㎡ 걸쳐있는 한 필지의 농지를「농지법」 제37조제1항각 호의 농지전용허가 제한을 받는 시설부지로 사용하려는 경우, 둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지의 건축제한에 관한 적용기준인「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제1항을 적용하여「농지법」 제37조제1항각 호 외의 부분 단서에 따라 농지전용을 허가할 수는 없다 할 것입니다.
질문: 사업계획 승인의 취소 등 사유인 “공장용지를 다른 사람에게 임대한 경우”의 의미(「중소기업창업 지원법」 제37조제1항제3호 관련)
답변: 「중소기업창업 지원법」(이하 “중소기업창업법”이라 함) 제37조제1항에서는 사업계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있는 사유를 규정하고 있는바, 이러한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 가급적 문언대로 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 됩니다.
(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조 )그런데 중소기업창업법에서는 “공장용지”에 대해 정의규정을 두고 있지 않으므로 그 의미에 대해서는 사전적 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 하는데,(각주:대법원 2017. 12. 21. 선고 2015도8335 판결례참조 ) 사전적으로 “공장용지”란 공장(원료나 재료를 가공해 물건을 만들어 내는 설비를 갖춘 곳)으로 쓰기 위한 “토지”를 말합니다.
(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )그리고 “공장용지”의 의미에 관해 규정하고 있는 다른 입법례를 살펴보면「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제58조제9호에서도 “공장용지”를 제조업을 하고 있는 공장시설물의 “부지”(가목), 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 공장부지 조성공사가 준공된 “토지”(나목), 같은 호 가목 및 나목의 “토지”와 같은 구역에 있는 의료시설 등 부속시설물의 “부지”(다목)로 규정하여 “공장용지”는 해당 토지에 설치되는 시설물 등과는 구분되는 개념으로서 그러한 시설물 등이 설치된 부지 또는 토지만을 의미한다는 점을 명확히 하고 있는바, 중소기업창업법 제33조제1항ㆍ제2항 및 같은 법 시행령 제22조제2항제3호ㆍ제4호 등에서도 “공장용지”와 해당 토지에 건축되거나 설치되는 건축물 또는 시설물인 “공장”을 구분해서 사용하고 있는 것으로 보아야 합니다.
그렇다면 중소기업창업법 제37조제1항제3호에 따른 “공장용지를 다른 사람에게 임대한 경우”란 해당 토지 자체를 임대한 경우만을 의미할 뿐이고 해당 토지에 건축한 건축물을 임대한 경우까지 포함한다고 볼 수는 없습니다.
아울러 중소기업창업법 제37조제1항제3호는 구 중소기업창업법 시행령(1995. 7. 1. 대통령령 제14698호로 일부개정된 「중소기업창업 지원법 시행령」을 말하며, 이하 같음) 제28조제1항제3호로 처음 규정된 이후 몇 차례 개정과정에서 큰 내용변경 없이 중소기업창업법 제37조제1항으로 상향 규정되어 현재에 이르게 되었는데, 구 중소기업창업법 시행령 제28조제1항에서는 “사업계획의 승인을 얻은 당해 공장용지를 다른 사람에게 임대하는 등 공장 외의 용도로 활용하는 경우”(제3호) 외에도 “사업계획의 승인을 얻은 날부터 1년이 경과할 때까지 공장의 착공을 하지 않거나 공사를 1년 이상 중단한 경우”(제1호), “사업계획의 승인을 얻은 당해 공장용지를 공장착공을 하지 않고 다른 사람에게 양도한 경우”(제2호), “사업계획의 승인 후 4년이 지나도록 공장건축을 완료하지 않은 경우”(제4호)를 규정하고 있었는바, 이는 사업계획의 승인을 받은 공장용지에 공장이 건축되지 않고 다른 사람에게 임대 또는 양도되는 등 해당 토지가 공장건축 외의 다른 용도로 사용되는 것을 막기 위한 취지라고 보아야 합니다.
그렇다면 공장용지에 공장 용도의 건축물이 건축되어 공장 용도로 사용되고 있는 이 사안의 경우에는 비록 해당 건축물 일부가 다른 사람에게 임대되었더라도(나아가 이 때 해당 건축물의 사용에 필수적으로 수반되는 건축물 대지의 사용권한이 건축물 임대에 부수하여 함께 임대되었더라도) 위와 같은 입법 취지에 반한다고 보기는 어려우므로 이 사안에 대해서까지 중소기업창업법 제37조제1항제3호를 적용하는 것은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「중소기업창업 지원법」제37조(사업계획 승인의 취소 등) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 사업계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 사업계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하거나 해당 토지의 원상회복을 명령할 수 있다.1. 사업계획의 승인을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장의 착공을 하지 아니하거나 공장착공 후 대통령령으로 정하는 기간 이상 공사를 중단한 경우2. 사업계획의 승인을 받은 공장용지를 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제15조에 따른 공장설립등의 완료신고를 하기 전에 다른 사람에게 양도한 경우. 다만, 창업자에 양도한 경우에는 그러하지 아니하다.3. 사업계획의 승인을 받은 공장용지를 다른 사람에게 임대하거나 공장이 아닌 용도로 활용하는 경우4. 사업계획의 승인을 받은 후 대통령령으로 정하는 기간이 지난 날까지 공장 건축을 끝내지 아니한 경우② ∼ ④ (생 략)
질문: 도시계획시설인 하천으로 양분된 일단의 토지를 「주택법」 제2조제6항에 따른 하나의 주택단지로 볼 수 있는지(「주택법」 제2조 등 관련)
답변: 「주택법」 제2조제6호는 일단(一團)의 토지를 하나의 주택단지로 보는 것을 원칙으로 하되, 하나의 주택단지가 도로 등 일정한 시설로 분리된 경우 이를 별개의 주택단지로 보고 있으므로, 어떠한 토지가 하나의 주택단지인지 아니면 분리된 둘 이상의 주택단지인지를 정하기 위해서는 우선 그 토지가 일단의 토지에 해당하는지가 결정되어야 할 것입니다.
먼저 “일단의 토지”의 개념을 살펴보면, “일단(一團)”이란 한 덩어리라는 의미이므로 하천 등에 의해 지표면의 형상이 분리된 토지는 원칙적으로 일단의 토지로 보기 어렵다고 할 것입니다.
 다만, 지표면의 형상이 분리된 토지라도 그 사용 목적이나 실질적 이용 현황이 유사하고, 용도상으로 불가분의 관계에 있어 해당 토지들을 하나의 목적을 가진 토지로 인정할 수 있다면 이를 일단의 토지로 보는 것도 가능하다 할 것인바, 이러한 토지를 하나의 주택단지로 볼지 별개의 주택단지로 볼지는 결국 해당 사업계획을 심사하는 사업계획승인권자가 이러한 사항들을 고려하여 사안별로 판단해야 할 것입니다.
한편,「주택건설기준 등에 관한 규정」은 하나의 주택단지에 어린이놀이터, 유치원, 주민운동시설, 경로당 등 입주민의 편의를 위한 일정한 수의 복리시설을 반드시 설치하도록 하고 있고(제46조부터 제55조까지), 「주택법」 제2조제6호 단서는 철도나 고속도로ㆍ자동차전용도로와 같이 보행자의 횡단이 어려운 시설로 분리된 토지는 물론, 폭 8미터 이상인 도로(통상 왕복 2차선 이상의 너비)와 같이 횡단보도 등의 설치를 통해 보행자의 횡단이 용이할 수 있는 시설로 분리된 토지도 별개의 주택단지로 보도록 하고 있는바, 이는 폭이 8미터 이상인 도로 등으로 분리된 토지는 별개의 주택단지로 보도록 함으로써 주택단지의 주민들이 해당 단지 내 복리시설을 이용하는데 조금이라도 불편이 있을 수 있다면 이를 별개의 주택단지로 하겠다는 취지로 볼 것이므로, 어떠한 수 필지의 토지를 일단의 토지로 볼 것인지를 결정하는 데에는 이러한 법의 취지 또한 고려되어야 할 것입니다.
그리고,「주택건설기준 등에 관한 규정」에 따르면 주택단지는「건축법 시행령」 제3조제1항제4호의 규정에 따라서 이를 하나의 대지로 보는데(제8조제1항),「건축법」 제2조제1호에 따르면 대지는 원칙적으로 하나의 필지로 구성하도록 하고 있고,「지적법 시행령」 제2조제1항은 지번부여지역안의 토지로서 소유자와 용도가 동일하고 지반이 연속된 토지는 이를 1필지로 할 수 있다고 하고 있으므로, 일단의 토지 여부를 판단하기 위해서는「지적법」및 관련 법규에 따라 한 필지로 구성할 수 있는지 또 이러한 토지를한 필지로 하는 것이 지적 관리의 측면에서 타당한지도 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 도시계획시설인 하천으로 양분된 각각의 토지를 하나의 주택단지로 볼 수 있을 것인지는 사업계획승인권자가 해당 토지의 물리적 연속성, 토지의 사용 목적 및 실질적 이용 현황의 유사성, 용도상의 불가분성 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 것입니다.
질문: 4급 또는 5급의 직급으로 보하는 직위의 개수가 한정되는지 여부(「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 별표 3 등 관련)
답변: 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(이하 “기구정원규정”이라 한다) 제30조제1항에서는 지방자치단체의 지방공무원의 총수는 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 제3항에서는 지방공무원의 직급별ㆍ직렬별 정원은 같은 조 제1항에 따른 정원의 총수 범위에서 각각 조례 및 규칙으로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제2항에 따른 정원의 범위에서 공무원을 임용하거나 임용제청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 기구정원규정 제13조제1항에서는 시ㆍ군ㆍ구 본청의 실ㆍ국이나 과ㆍ담당관 등의 설치에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하되, 그 설치기준은 별표 3과 같다고 규정하고 있고, 같은 규정 별표 3 제1호에서는 인구가 10만 미만인 시ㆍ군 등에는 실ㆍ국을 둘 수 없도록 하고 있습니다.
또한, 기구정원규정 제13조제2항에서는 시ㆍ군ㆍ구 본청의 실장ㆍ국장과 과장ㆍ담당관의 직급 등에 관한 사항을 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하도록 규정하면서 같은 규정 제14조에서 그 직급기준은 별표 3과 같다고 규정하고 있고, 같은 규정 별표 3 제2호에서는 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장의 직급기준을 5급으로 규정하고 있으며, 그 비고란 제1호에서는 “실ㆍ국 및 실ㆍ과ㆍ담당관의 설치기준에 따라 실ㆍ국을 둘 수 없는 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 2명의 범위에서 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장을 4급 또는 5급으로 임명할 수 있다”라고 규정하고 있는바,이 사안은 기구정원규정 별표 3 제2호의 비고란의 제1호가 복수직급으로 보하는 직위의 개수를 한정하는 규정인지, 아니면 복수직급으로 보하는 정원을 한정하는 규정인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법」 제112조제2항에서는 지방자치단체의 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 “대통령령으로 정하는 기준에 따라” 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 기구정원규정에서는 지방자치단체에 두는 행정기구와 지방공무원 정원에 관한 구체적 기준을 정하고 있는바, 그 취지는 지방자치단체의 자주조직권을 인정하면서도 자주조직권의 남용으로 지방자치단체의 기구가 적정 규모 이상으로 확대ㆍ팽창하는 것을 방지하기 위한 것이라 하겠습니다(1994. 12. 31. 대통령령 제14480호로 제정되어 1995. 1. 1. 시행된 기구정원규정 제정이유서 및 법제처 2014. 11. 19.회신 14-0689 해석례참조).그리고, 기구정원규정 제14조 및 별표 3 제2호에서는 시ㆍ군ㆍ구의 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장의 직급기준은 원칙적으로 5급으로 규정하면서, 그 비고란 제1호에서 실ㆍ국을 둘 수 없는 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 2명의 범위에서 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장을 4급 또는 5급으로 임명할 수 있도록 규정하고 있는바, 특정 직위에 복수의 직급을 부여하는 이른바 “복수직급” 제도는, 행정조직에 있어서 하나의 직위에는 하나의 직급을 부여하여야 한다는 원칙에 대한 예외에 해당하는 것으로서, 법령상 근거가 있는 경우에 한하여 예외적으로 허용되는 것이라 하겠습니다.
위와 같은 「지방자치법」의 입법취지와 복수직급 제도의 성격을 고려할 때, 기구정원규정 별표 3 제2호 비고란 제1호는 실ㆍ국을 둘 수 없는 시ㆍ군ㆍ자치구의 직위별 직급을 정하는 규칙에서 복수직급으로 보하는 직위가 무한정 확대되는 것을 방지하기 위해, 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장 중 4급 또는 5급의 직급으로 보하는 직위의 개수를 한정시키려는 취지의 규정으로 제한하여 해석함이 타당하다고 할 것입니다.
한편, 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장 중 4급 또는 5급의 직급으로 보하는 직위를 3명 이상으로 정한 후, 2명의 범위에서 4급을 임용하는 등 인사를 탄력적으로 운영하기 위해서는 기구정원규정 별표 3 제2호 중 비고란 제1호를 복수직급으로 보하는 정원을 한정하는 규정으로 해석하여야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 지방자치단체의 경우 소속 공무원에 대한 임용권자와 규칙의 제정권자가 동일하기 때문에, 인사의 시기와 규칙의 개정 시기를 조정함으로써 인사의 탄력적 운영이 가능하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 실ㆍ국을 둘 수 없는 시ㆍ군ㆍ자치구의 직위별 직급을 정하는 규칙에서 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장 중 4급 또는 5급의 직급으로 보하는 직위를 규정할 때에는, 기구정원규정 별표 3 제2호의 비고란 제1호에 따라 2명 이하로 정하여야 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 별표 3 제2호 중 비고란 제1호에서는 “2명의 범위에서 실장(과장급)ㆍ과장ㆍ읍장을 4급 또는 5급으로 임명할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 그 문언상 4급 또는 5급의 직급으로 보하는 직위의 개수 자체가 한정되는지, 아니면 4급 또는 5급으로 임용할 수 있는 인원만이 한정되는지에 대하여 해석상 혼란의 여지가 있으므로, 입법취지가 명확히 드러나도록 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.
질문: 환경교통재해 등에 관한 영향평가법 제6조(공청회)관련
답변: ○ 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법 시행령 제6조」, 「제7조」 및 「제9조」의 규정에 의하면, 사업자가 주민의 의견을 수렴하고자 할 때에는 평가서 초안을 행정관청의 장에게 제출하고, 행정관청의 장은 평가서 초안을 20일 이상 60일 이하의 기간 동안 지역 주민에게 공람시켜야 하며, 지역주민은 공람기간만료일부터 7일 이내에 공청회의 개최여부에 관한 의견을 포함하여 그 사업의 시행으로 인하여 예상되는 주민의 생활환경 및 재산상의 피해와 그 감소방안 등에 관한 의견을 제출할 수 있고, 행정관청은 공청회의 개최를 요구하는 지역주민이 30인 이상 또는 5인 이상 30인 미만으로 지역주민 총수의 100분의 50 이상인 경우에는 공람기간만료일부터 14일 이내에 사업자에게 공청회의 개최를 통지하여야 합니다.

○ 사업자가 시행하는 공청회의 개최에 대하여 행정관청이 개입하도록 한 이 규정의 취지는, 사업의 신속하고 간편한 진행을 위하여 공청회의 개최를 기피하고자 하는 사업자에게 법정 요건이 성립된 경우에는 공청회 개최의 의무를 부과하기 위하여 공청회의 개최를 위한 법정 요건이 충족되었는지의 여부를 행정청이 공권적으로 확정한 뒤 이를 사업자에게 통지하여 사업자로 하여금 공청회를 개최하도록 하기 위한 것입니다.

○ 지역주민이 공청회의 개최가 필요하다는 의견을 제출할 수 있는 기간이 법정되어 있는 경우, 공청회 개최를 위한 법정 요건의 충족 여부는 지역주민이 공청회의 개최가 필요하다는 의견을 제출할 수 있는 기간의 만료일을 기준으로 정하여져야 할 것입니다.

○ 공람기간만료일부터 7일 이내에 공청회의 개최가 필요하다는 의견을 제출한 지역주민의 숫자가 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법 시행령 제9조제1항 각호」의 규정에 해당하는 경우에는 공청회의 개최를 요구하는 지역주민의 의견이 법정 요건을 갖추었다고 할 것이고, 법정 요건을 갖추어 행정관청에 제출된 공청회 개최요구에 관한 지역주민의 의견은 이로써 확정되었다고 할 것입니다.
 따라서 이 기간이 도과한 다음 추후에 공청회의 개최를 요구하는 지역주민의 숫자가 줄어들었다고 하더라도 이에 의하여 이미 확정된 공청회 개최여부에 영향을 미친다고 할 수 없습니다.
 이에 반대되는 경우, 즉 공람기간만료일까지 법정요건을 갖추지 못한 경우에는 더 이상 공청회의 개최를 요구할 수 없는 것과 마찬가지라 할 것입니다.

○ 행정관청이 사업자에게 공청회의 개최를 통지하여야 하는 공람기간만료일부터 14일 이내의 기간은 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보하고, 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사업자에게 통지하는 등 관련 절차를 진행시키는데 필요한 기간을 말하는 것입니다.

○ 따라서 지역주민이 공람기간만료일부터 7일 이내에 법정 요건을 갖추어 공청회의 개최를 요구한 경우에는 행정관청은 공람기간만료일부터 14일 이내에 사업자에게 공청회의 개최를 통지하여야 하고, 이를 통지받은 사업자는 공청회를 개최하여야 합니다.
질문: 환경관리공단이 대형공사를 발주하는 경우 입찰방법의 심의주체
답변: ○「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제80조제1항은 각 중앙관서의 장은 대형공사 등의 경우 입찰의 방법에 관하여 중앙건설기술심의위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다.

○「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제3항에서는 중앙관서를「국가재정법」 제6조에 규정된 중앙관서를 말한다고 규정하고 있고,「국가재정법」 제6조제2항은 중앙관서를「헌법」또는「정부조직법」그 밖의 법률에 따라 설치된 중앙행정기관을 말한다고 규정하고 있으며,「정부조직법」 제2조제2항은 중앙행정기관은동법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부ㆍ처 및 청으로 한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 환경관리공단은「환경관리공단법」에 따라 설립된 국가와는 별도의 특수법인이고,「정부산하기관 관리기본법」 제2조, 제3조 및동법 시행령 제3조에 따라 정부산하기관으로 고시되어 있습니다.

○ 따라서, 환경관리공단은 국가로부터 그 사업을 위탁받았다고 하더라도「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제3항 및동법 시행령 제80조제1항에 규정하는 중앙관서에는 해당하지 아니하므로 환경관리공단은 대형공사 등을 발주하는 경우 입찰의 방법에 관하여 중앙건설기술심의위원회의 심의를 거쳐야 하는 것은 아닙니다.
질문: “12시간 이상 저류할 수 있는 유량조정조”의 의미(「하수도법 시행령」 별표 1의5 제7호 관련)
답변: 「하수도법」 제34조제1항에 따르면 오수를 배출하는 건물ㆍ시설 등을 설치하는 자는 단독 또는 공동으로 개인하수처리시설을 설치하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에 따르면 개인하수처리시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 적합하게 설치하도록 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제24조제3항 및별표 1의5에서는 개인하수처리시설의 설치기준에 관하여 세부적으로 정하고 있는데, 같은 표 제7호에 따르면 오수처리시설은 유입량을 24시간 균등 배분할 수 있고, 12시간 이상 저류할 수 있는 유량조정조를 설치하도록 규정하고 있는바,이 사안에서는 유량조정조의 구조상 일정 공간은 항상 오수로 채워져 있는 경우,「하수도법 시행령」 제24조제3항 및별표 1의5 제7호에 따른 “12시간 이상 저류” 요건의 충족 여부를 판단할 때 유량조정조의 총 저류공간을 기준으로 판단하여야 하는지, 아니면 총 저류공간 중 항상 오수로 채워져 있는 공간을 제외하고 남은 공간만을 기준으로 판단하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,「하수도법 시행령」 별표 1의5제7호에서는 개인하수처리시설의설치기준으로 “12시간 이상 저류할 수 있는 유량조정조”를 설치하도록 규정하고 있는바, 여기서 “12시간 이상”이란 저류할 수 있어야 하는 오수의 총량을 규정한 부분이라 할 것이므로 1일 발생 오수량의 절반(12시간)에 해당하는 양 이상을 저류할 수 있는 공간을 확보하고 있는 시설이라면 위 요건을 충족한다고 보아야 할 것이며, 유량조정조의 구조상 일정 공간이 항상 오수로 채워져 있어 새로 유입되는 오수를 저류하는 데 사용될 수 없다고 하더라도 그 공간도 엄연히 오수의 저류기능을 수행하고 있는 공간이므로 “12시간 이상 저류” 요건을 판단할 때 제외할 것은 아니라고 할 것입니다.
또한, 유량조정조의 설치기준을 규정하고 있는 현행「하수도법 시행령」 별표 1의5제7호는 제정된 이후 세 차례에 걸쳐 개정되었는데, 최초로 제정될 당시(1991. 9. 9.)에는 “유입량을 일정한 수준으로 유지할 수 있는 시설”로만 규정하였고, 1차 개정 시(1999. 8. 9.)에는 “최소한 6시간 이상 저류할 수 있는 조정조”로 규정함으로써 종전의 “유입량을 일정한 수준으로 유지할 수 있는”의 기준을 구체화하였으며, 2차 개정 시(2003. 9. 6.)에는 “12시간 이상 저류할 수 있는 규모의 유량조정조”로 규정함으로써 종전 6시간에서 12시간으로 그 기준을 현실화하였고, 그 후 2007. 9. 27.에 현행과 같이 “12시간 이상 저류(貯留)할 수 있는 유량조정조”로 개정되었습니다.
이러한 개정연혁 중 2차 개정(2003. 9. 6.)에서는 명시적으로 12시간 이상 저류할 수 있는 “규모”라고 규정하였고, 당시 개정이유에서도 “유량조정조의 설치규모를 6시간 용량에서 12시간 용량으로 확대”하려는 것이라고 밝히고 있는 점(「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 시행규칙」 개정이유서 참조)에 비추어 볼 때, 저류요건 적합 여부에 관하여 “규모(총 저류공간)”를 기준으로 판단하려는 것이 입법취지임을 알 수 있으며, 앞서 살펴본 바와 같이 제ㆍ개정 연혁 전체를 종합하여 볼 때 저류요건 적합 여부 판단기준에 변동이 있었던 것으로 볼만한 여지가 없는 점, 특히 2007. 9. 27.에 현행과 같이 개정되면서 “규모”라는 용어가 삭제되었지만, 이는「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」이 폐지되고「하수도법」으로 통합되는 과정에서 조문을 간결화하는 차원에서 정비된 것으로, 특별히 내용개정이 있었다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 이 사안에서 문제가 되고 있는 저류요건 적합 여부에 대한 판단기준은 “규모(총 저류공간)”임이 명백하다고 할 것입니다.
한편, 유량조정조의 구조상일정 공간이 항상 오수로 채워져 있다면, 그 공간만큼은 새로 유입되는 오수를 저류하는 데 사용될 수 없으므로 “12시간 이상 저류” 요건 판단 시 제외해야 한다는 의견이 있을 수 있으나,유량조정조는 유입되는 오수의 양과 농도의 변동폭을 줄여 처리시설로 균등하게 이송될 수 있도록 저장조의 역할을 수행하는 것이 주요 기능인바, 이러한 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 현행 법령에서는 유량조정조의 설치기준으로 “24시간 균등 배분” 요건과 “12시간 이상 저류” 요건을 동시에 규정하고 있으며, 유량조정조의 구조상 항상 오수로 채워져 있는 공간이 있어 그 부분을 제외한 나머지 공간이 1일 발생 오수량의 절반(12시간)에 미치지 못하는 경우가 발생할 수 있으나, 항상 오수로 채워져 있는 공간의 오수와 새로이 유입되는 오수는 서로 혼합되어 처리시설로 이송되므로 유량조정조에 유입된 시점별로 오수를 구분하여 각각의 저류시간을 추적하는 것은 물리적으로 불가능하다는 점을 고려할 때 “12시간 이상 저류” 요건을 실질적으로 모든 오수가 12시간 이상 유량조정조에 저류될 수 있어야 함을 규정한 것으로 보기 어렵고, 유입되는 오수를 24시간 균등 배분하여 처리시설로 이송할 수 있는 펌프 및 분배장치 등의 구조를 갖추었다면 저류공간 부족으로 인한 문제는 발생할 여지가 없다고 할 것이므로 “12시간 이상 저류” 요건은 단순히 저류기능을 수행할 수 있는 총 규모로서의 요건을 규정한 것으로 보는 것이 타당하다는 점, 항상 오수로 채워져 있는 공간이 있는 경우 이를 저류요건 판단 시 제외한다는 별도의 규정이 없는 점 등을 고려할 때 위 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 유량조정조의 구조상 일정 공간이 항상 오수로 채워져 있는 경우에도「하수도법 시행령」 제24조제3항 및별표 1의5 제7호에 따른 “12시간 이상 저류” 요건의 충족 여부를 판단할 때에는 항상 오수로 채워져 있는 공간을 포함한 총 저류공간을 기준으로 판단하여야 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항「하수도법 시행령」 별표 1의5제7호 중 “12시간 이상 저류할 수 있는 유량조정조”란 입법취지상 오수를 저류할 수 있는 총 공간에 관한 요건을 규정한 것으로 보이나, 법령문언상으로는 이러한 입법취지가 명확하게 드러나지 않는 측면이 있는바, 당초의 입법취지가 명확하게 드러날 수 있도록 해당 규정을 구체화하는 등 입법적 보완이 필요하다고 판단됩니다.
질문: 1회용품에 재활용제품이 포함될 수 있는지 여부(「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제10조 등 관련)
답변: 자원재활용법 제2조제9호에서는 재활용제품을 “재활용가능자원을 이용하여 만든 제품으로서 환경부령으로 정하는 제품”이라고 규정하고 있고, 같은 조 제15호에서는 1회용품을 “같은 용도에 한 번 사용하도록 만들어진 제품으로서 대통령령으로 정하는 것”이라고 규정하고 있는바, 1회용품과 재활용제품은 서로 다른 기준에 따라 분류된 제품의 종류로서 양립할 수 없는 범주에 있다고 보기 어려우므로 재활용가능자원을 이용하여 같은 용도에 한 번 사용하도록 만들어진 제품의 경우에는 재활용제품인 동시에 1회용품에 해당할 수 있습니다.
그런데자원재활용법 제10조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 일정한 사업자에 대하여 1회용품의 사용을 억제하고 무상으로 제공하지 않도록 의무를 부과하면서 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 1회용품이 생분해성수지제품인 경우에만 예외를 인정하여 무상으로 제공할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 1회용품이 재활용제품인 경우에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 어떤 제품이 재활용제품이더라도 같은 용도에 한 번 사용하도록 만들어진 1회용품이라면자원재활용법 제10조제1항각 호 외의 부분 본문에 따라 사용이 억제되는 1회용품으로 보아야 합니다.
아울러 1회용품은 같은 용도에 한 번 사용하도록 만들어진 제품으로서 한 번 사용하면 버려져 폐기물이 되는 것이 일반적이므로자원재활용법 제10조제1항에서는 폐기물 발생을 억제하여 환경에 미치는 영향을 줄이려는 목적으로 1회용품의 사용을 억제하거나 무상 제공을 금지하도록 규율하고 있는 것인데,(각주: 2007. 10. 5. 의안번호 제177580호로 발의된 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 전문위원 검토보고서 참조 ) 1회용품이 재활용제품에 해당한다고 해서 자원재활용법 제10조제1항의 적용대상에서 제외된다고 본다면 재활용가능자원을 이용하여 만든 1회용품은 해당 규정에 따른 제한 없이 사용하거나 무상으로 제공할 수 있게 되어 1회용품의 사용을 줄이려는 입법취지에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. 삭제 ＜2017. 11. 28.＞2. "재활용가능자원"이란 사용되었거나 사용되지 아니하고 버려진 후 수거(收去)된 물건과 부산물(副産物) 중 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 것[회수할 수 있는 에너지와 폐열(廢熱)을 포함하되, 방사성물질과 방사성물질로 오염된 물질은 제외한다]을 말한다.3. ∼ 8의2. (생 략)9. "재활용제품"이란 재활용가능자원을 이용하여 만든 제품으로서 환경부령으로 정하는 제품을 말한다.10. ∼ 14. (생 략)15. "1회용품"이란 같은 용도에 한 번 사용하도록 만들어진 제품으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.16. "생분해성수지제품"이란 「환경기술 및 환경산업 지원법」 제17조에 따라 환경표지(環境標識) 인증을 받았거나 대상제품별 인증기준에 맞는 제품으로서 환경부령으로 정하는 제품을 말한다.17. (생 략)제10조(1회용품의 사용 억제 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 업종을 경영하는 사업자는 1회용품의 사용을 억제하고 무상으로 제공하지 아니하여야 한다. 다만, 1회용품이 생분해성수지제품인 경우에는 무상으로 제공할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)4. 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포5.ㆍ6. (생 략)②ㆍ③ (생 략)＜ 관계 법령＞
질문: 2010년 11월 26일 당시에는 설립되지 않았으나, 공장설립제한지역 지정 전에는 이미 설립된 공장에 대한 경과조치 적용 여부(2010년 11월 26일 대통령령 제22506호로 일부개정되어 같은 날 시행된 수도법 시행령 부칙 제5조 등 관련)
답변: 「수도법」 제7조의2제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장(이하 “공장”이라 함)을 설립할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라「수도법 시행령」 제14조의2에서는 “대통령령으로 정하는 지역”이란 상수원보호구역이 지정ㆍ공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역(제1호), 상수원보호구역이 지정ㆍ공고되지 아니한 경우에는 취수시설로부터 상류로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역 및 하류로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역(제2호),「지하수법」 제2조제1호에 따른 지하수를 원수로 취수(取水)하는 경우에는 취수시설로부터 1킬로미터 이내인 지역(제3호)을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 2010년 11월 26일 대통령령 제22506호로 일부개정되어 같은 날 시행된「수도법 시행령」(이하 “구 「수도법 시행령」”이라 함) 부칙 제5조에서는 2010년 11월 26일 당시같은 영 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장(기존 산업단지 밖에 있는 공장으로 한정하며, 이하 같음)에 대해서는같은 영 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지면적의 범위에서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위(제1호), 폐수배출량이 증가하지 않는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위(제2호)를 할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 2010년 11월 26일 이후 취수시설이 신규로 설치됨에 따라 「수도법 시행령」 제14조의2에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 2010년 11월 26일 당시에는 설립되지 않았으나, 공장설립이 제한되기 전 이미 설립된 공장에 대하여 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조가 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조에서는 “2010년 11월 26일 당시” 같은 영 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 “이미 설립된 공장”에 대해서는 같은 영 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 문언상 2010년 11월 26일 당시에 설립되지 않은 공장에 대하여 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조를 적용할 수는 없을 것입니다.
한편, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조의 입법 취지는 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장에 대해서는 같은 영 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 공장의 증설 또는 업종변경을 허용해 주는 것이고, 상수원의 개발은 앞으로도 계속될 수 있다는 점을 고려할 때, 구 「수도법 시행령」의 시행 이후 새로이 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립되어 있는 공장에 대해서도 공장의 증설 또는 업종변경을 허용해 주는 것이 형평에 비추어 합리적이므로 2010년 11월 26일 당시에는 설립되지 않았으나, 그 이후 공장설립이 제한되기 전에 이미 설립된 공장에 대하여 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조를 적용해 주어야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 부칙 제5조에서 적용 대상을 “2010년 11월 26일 당시” 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장으로 명확하게 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 2010년 11월 26일 전에 설립된 공장과의 형평성 등을 고려하여 입법적으로 개선하는 것은 별론으로 하고, 그와 같은 의견은 문언의 가능한 범위를 넘은 해석에 해당되어 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 2010년 11월 26일 이후 취수시설이 신규로 설치됨에 따라 「수도법 시행령」 제14조의2에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 2010년 11월 26일 당시에는 설립되지 않았으나, 공장설립이 제한되기 전 이미 설립된 공장에 대해서는 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조가 적용되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항구 「수도법 시행령」 부칙 제5조의 신설 및 개정 당시 주무부처는 같은 영 시행 이후 새로 공장설립이 제한되는 지역으로 추가되는 지역에 이미 설립된 공장에 대한 규율 상 공백의 가능성을 인지하고, 추후 법률의 본칙에 일반적인 경과규정을 두겠다는 입법계획을 밝힌 바 있었으나, 현재까지 관련 규정이 마련되지 않고 있으므로, 같은 영 시행 이후 새로 공장설립이 제한되는 지역으로 추가되는 지역에 이미 설립된 공장에 대한 일반적인 경과규정을 둘 필요성이 있다면, 관련 규정을 마련할 필요가 있습니다.
질문: 2010년 12월 7일부터 시행된 「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호다목의 규정을 2010년 12월 7일 전에 철도가 신설된 경우에도 적용할 수 있는지 여부(「산지관리법 시행령」 제32조의3 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제25조의4제3호 및같은 법 시행령 제32조의4제2항제4호다목에서는 토석채취허가를 받아 토석의 굴취ㆍ채취가 진행 중에 있는 허가지역에 연접하여 새로이 토석을 굴취ㆍ채취하려는 경우로서 철도가 신설된 경우에 해당한다면 해당 산지가같은 영 제32조의3제2항제1호의 산지에 해당하더라도 토석을 채취할 수 있다고 규정하고 있고,「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호다목신설 당시 위 규정의 적용을 제한하는 별도의 경과조치를 두지 않았으므로, 이 사안과 같이 토석채취허가를 받아 토석의 굴취ㆍ채취가 진행 중에 있는 허가지역에 연접하여 새로이 토석을 굴취ㆍ채취하려는 경우로서 그 허가지역과 연접한 지역에 철도가 신설되어 토석채취제한지역이 된 경우에는「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호다목을 적용할 수 있습니다.
그리고「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호의 규정 취지는 토석채취허가지역과 연접한 지역이 당초의 토석채취허가를 받을 당시에는 토석채취제한지역이 아니었으나 당초의 허가 이후 철도 등이 신설되어 토석채취제한지역이 된 경우, 당초 토석채취허가지역과 연접한 지역에 대해서는 비록 그 지역이 토석채취제한지역이지만 예외적으로 토석의 굴취ㆍ채취를 허용하기 위한 것이므로,(각주: 법제처 2011. 12. 15.회신 11-0665 해석례참조 ) 같은 호 다목에서 “철도가 신설된 경우”란 당초의 토석채취허가 이후 철도가 신규로 개설되어 당초의 토석채취허가지역과 연접한 지역이 토석채취제한지역이 된 경우를 의미하는 것으로 보는 것이 입법 취지에도 부합합니다.
한편 「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호다목 규정의 시행일 전에 철도가 신설된 경우에 「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호다목을 적용하는 것은 법령을 시행일 전으로 소급하여 적용하는 것으로서 허용되지 않는다는 의견이 있으나, 2010년 12월 7일 전에 철도가 신설된 경우에 위 규정이 적용될 수 있다고 보더라도 「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제4호다목에 따라 토석채취제한지역에서 토석의 굴취ㆍ채취가 가능해지는 시기는 그 철도가 신설된 때로 소급되는 것이 아니라 해당 규정의 시행일인 2010년 12월 7일 이후가 된다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「산지관리법」제25조(토석채취허가 등) ① 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함한다)하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하는 것으로 갈음할 수 있다. ＜개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2017. 4. 18.＞1. 토석채취 면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 시ㆍ도지사의 허가2. 토석채취 면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가② ∼ ⑥ (생 략)제25조의3(토석채취제한지역의 지정 등) ① 공공의 이익증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되는 다음 각 호의 산지는 토석채취가 제한되는 지역(이하 "토석채취제한지역"이라 한다)으로 한다. ＜개정 2014. 1. 14., 2016. 12. 2., 2018. 3. 20.＞1. (생 략)2. 「철도산업발전 기본법」 제3조제1호에 따른 철도 등 대통령령으로 정하는 시설의 연변가시지역(沿邊可視地域)을 보호하기 위하여 그 시설의 경계로부터 대통령령으로 정하는 거리 이내의 산지3. ∼ 5. (생 략)② (생 략)[전문개정 2010. 5. 31.][제25조의2에서 이동, 종전 제25조의3은 제25조의4로 이동 ＜2010. 5. 31.＞]제25조의4(토석채취제한지역에서의 행위제한) 토석채취제한지역에서는 토석채취를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 토석채취를 할 수 있다.1. ∼ 2. (생 략)3. 공용ㆍ공공용 사업을 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우4. ∼ 5. (생 략)[전문개정 2010. 5. 31.][제25조의3에서 이동 , 종전 제25조의4는 제25조의5로 이동 ＜2010. 5. 31.＞]「산지관리법 시행령」제32조의3(토석채취제한지역) ① (생 략)② 법 제25조의3제1항제2호에 따라 토석의 굴취ㆍ채취가 제한되는 산지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 산지로 한다. ＜개정 2010. 12. 7., 2014. 12. 31.＞1. 고속국도 및 철도 연변가시지역의 경우에는 2천미터 이내의 산지2. 일반국도 연변가시지역의 경우에는 1천미터 이내의 산지3. 지방도 연변가시지역의 경우에는 5백미터 이내의 산지. 다만, 2000년 5월 16일 이전에 지방도 연변가시지역 5백미터 이내의 산지에서 채석허가를 받은 자가 해당 허가지역에 연접하여 계속 채석을 하거나 토사채취를 하려는 경우는 제외한다.4. (생 략)③ (생 략)[본조신설 2007. 7. 27.][제32조의2에서 이동 , 종전 제32조의3는 제32조의4로 이동 ＜2010. 12. 7.＞]제32조의4(토석채취제한지역에서의 행위제한의 예외) ① (생 략)② 법 제25조의4제3호에서 "공용ㆍ공공용사업을 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. ＜개정 2008. 7. 24., 2009. 4. 20., 2009. 11. 26., 2010. 12. 7., 2012. 5. 22., 2014. 12. 31., 2016. 12. 30.＞1. ∼ 3. (생 략)4. 토석채취허가를 받아 토석의 굴취ㆍ채취가 진행 중에 있는 허가지역에 연접하여 새로이 토석 굴취ㆍ채취하려는 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(제32조의3제2항제1호부터 제3호까지의 산지만 해당한다)가. 지방도가 일반국도 또는 고속국도로 변경된 경우나. 일반국도가 고속국도로 변경된 경우다. 고속국도, 철도, 일반국도 또는 지방도가 신설된 경우라. 시도 및 군도가 지방도로 변경된 경우5. ∼ 7. (생 략)③ (생 략)[본조신설 2007. 7. 27.][제목개정 2012. 5. 22.][제32조의3에서 이동 ＜2010. 12. 7.＞]