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질문: 개발행위 허가를 받지 않는 경미한 행위에 해당하는 공작물 설치의 경우에도 지구단위계획에 맞게 설치하여야 하는지 여부(「국토계획법 시행령」 제53조제2호 등  관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및같은 법 시행령 제51조에서는 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하고 있고, 도시계획사업에 의하지 아니하고 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있는데,국토계획법 제56조제4항에서는 예외적으로 허가 없이 할 수 있는 개발행위를 열거하면서 같은 항 제3호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위”를 규정하고 있고, 그 위임을 받아 규정된같은 법 시행령 제53조에서는 “경미한 행위”를 추가적으로 열거하고 있으며, 같은 조제2호가목에서는 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 무게가 50톤 이하 부피가 50제곱미터 이하, 수평투영면적이 50제곱미터 이하인 공작물의 설치를 규정하면서(본문),「건축법 시행령」 제118조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 공작물의 설치는 제외한다고 규정하고 있습니다(단서).한편,국토계획법 제2조제5호에서는 “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제54조에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제133조제1항제4호에서는 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치한 자에 대하여 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제142조에서는 제133조제1항에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전 등의 처분 또는 조치명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바,이 사안은 지구단위계획구역에서 토지소유자가 공작물을 설치하려는 경우, 그 공작물의 설치가 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조제2호가목 본문에서 규정하는 “경미한 행위”에 해당하더라도 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 공작물을 설치하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제54조에서 공작물을 지구단위계획에 맞게 설치하도록 규정하고 있는 것은 건축물에 부속되는 공작물을 무단으로 설치하거나 무분별한 시설물 설치를 방지하기 위한 취지인바(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되어 2014. 1. 17 시행된 국토계획법 입법예고 결과 참조), 지구단위계획의 내용에 건축물의 건축 또는 용도변경 뿐만 아니라 공작물의 설치에 관한 사항이 포함되어 있음에도 불구하고 지구단위계획구역에서 공작물 설치 시 지구단위계획을 준수해야 하는지가 법령상 명확하지 않은 문제를 해소하기 위하여 2013년 7월 1일 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 일부개정되었습니다(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되어 2014. 1. 17 시행된 국토계획법 국회 심사보고서 참조).그리고, 국토계획법에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려는 경우 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 공작물의 규모 등에 대하여 별도로 정하고 있는 사항은 없고(제54조), 지구단위계획에 맞지 않게 공작물을 설치한 경우에는 시ㆍ도지사 등으로 하여금 같은 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있습니다(제133조제1항제4호). 이와 같이 국토계획법에서는 지구단위계획구역에서의 모든 공작물의 설치는 지구단위계획에 맞게 이루어지도록 하고, 이를 위반하는 행위에 대해서 필요한 조치를 명할 수 있도록 하는 등의 방법으로 공작물의 설치가 지구단위계획구역에 부합하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 비록 개발행위인 공작물의 설치가 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조에 해당하는 경미한 사항에 해당하여 지구단위계획구역 내에서 허가 없이 할 수 있는 경우라고 하더라도 지구단위계획에 맞지 않는 공작물의 설치는 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
더욱이, 개발행위 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 공작물을 설치하는 경우에는 지구단위계획에 맞게 수립되지 않아도 된다고 해석하게 되면, 같은 지구단위계획구역 내에서 이루어지는 공작물의 설치에 관하여 개발행위 허가를 받아야 하는 행위인지에 따라 지구단위계획의 적용 여부가 달라지게 되므로, 지구단위계획을 별도로 입안ㆍ수립하도록 함으로써 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하려는 해당 제도의 취지에 부합하지 않는 결과가 초래될 수 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지구단위계획구역에서 토지소유자가 공작물을 설치하려는 경우, 그 공작물의 설치가 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조제2호가목 본문에서 규정하는 “경미한 행위”에 해당하더라도 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 공작물을 설치하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 농어촌 응급의료기관에 운영비를 교부하기 위한 법령의 명시적 근거(「지방재정법」 제32조의2제2항 등 관련)
답변: 「지방재정법」 제32조의2제2항에서는 지방보조금(제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말하며, 이하 같음)은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비(제17조제1항에 따른 지출을 포함하며, 이하 같음)로 교부할 수 없다고 규정하고 있습니다.
한편,「농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 특별법」(이하 “농어촌복지법”이라 함) 제12조제1항제3호에서는 국가와 지방자치단체가「응급의료에 관한 법률」 제13조의2에 따른 응급의료기본계획 및같은 법 제13조의3에 따른 지역응급의료시행계획에 “농어촌 응급의료기관의 인력ㆍ장비 및 시설 개선”에 관한 사항을 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 농어촌복지법 제12조제2항에서는 국가와 지방자치단체가 같은 조 제1항에 따른 응급의료기본계획 및 지역응급의료시행계획을 실천하기 위하여 농어촌의 응급의료기관 및 공공보건의료기관에 필요한 재정지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 농어촌복지법 제12조제1항제3호 및 같은 조 제2항이「지방재정법」 제32조의2제2항에서 규정하고 있는 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”에 해당하여, 이를 근거로 지방자치단체가 농어촌 응급의료기관에 운영비를 교부할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「지방재정법」 제32조의2는 지방재정의 건전성을 강화하기 위하여 지방자치단체의 보조금의 관리체계를 강화하려는 취지로 신설된 규정이라는 점을 고려할 때, 법령에서 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있도록 명시하고 있거나, 적어도 그에 상응한 명문의 규정이 있는 경우라야 같은 조 제2항의 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다(법제처 2014. 11. 19.회신 14-0685 해석례참조).그런데, 「응급의료에 관한 법률」은 국민들이 응급상황에서 신속하고 적절한 응급의료를 받을 수 있도록 응급의료에 관한 국민의 권리와 의무, 국가ㆍ지방자치단체의 책임, 응급의료제공자의 책임과 권리를 정하고 응급의료자원의 효율적 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 응급환자의 생명과 건강을 보호하고 국민의료를 적정하게 함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제3조에서는 모든 국민이 성별, 나이, 민족, 종교, 사회적 신분 또는 경제적 사정 등을 이유로 차별받지 아니하고 응급의료를 받을 권리를 가진다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조에서는 국가 및 지방자치단체가 응급환자의 보호, 응급의료기관등의 지원 및 설치ㆍ운영 등 응급의료를 제공하기 위한 시책을 마련하고 시행하여야 한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제13조의2에 따라 5년마다 수립하는 응급의료기본계획 및 같은 법 제13조의3에 따라 매년 수립하는 지역응급의료시행계획은 응급의료체계를 구축하기 위한 시책의 구체적인 형태로서, 응급의료체계의 지속적이고 안정적인 운영에 주안점을 두고 수립되어야 한다고 할 것입니다.
그렇다면, 농어촌 응급의료기관의 인력ㆍ장비 및 시설 개선 등의 사항을 「응급의료에 관한 법률」 제13조의2에 따른 응급의료기본계획 및 같은 법 제13조의3에 따른 지역응급의료시행계획에 반영하여, 이를 실천하기 위해 농어촌 응급의료기관에 필요한 재정지원을 할 수 있도록 규정하고 있는 농어촌복지법 제12조 또한 농어촌 응급의료체계의 지속적이고 안정적인 운영을 위한 것이라 할 것이므로, 같은 조 제2항에 의하여 허용되는 “재정지원”에는 그 체계를 마련하기 위한 지원뿐만 아니라, 체계를 유지하기 위한 “운영”의 지원까지 포함된다고 보아야 할 것입니다.
또한, 「지방재정법」에서는 “운영비”의 범위나 의미에 관한 규정을 두지 아니하였으나, 운영비란 일반적으로 조직이나 기구, 사업체 따위를 경영하는 데 드는 돈을 의미하므로(국립국어원 표준국어대사전 참조) 같은 법 제32조의2제2항에서 규정하고 있는 운영비에는 어떤 단체나 법인의 기본적인 업무 수행에 필요한 인건비, 장비 구입비, 시설운영비 등이 해당된다고 할 것인데, 농어촌복지법 제12조제1항제3호에서 규정하고 있는 “농어촌 응급의료기관의 인력ㆍ장비 및 시설 개선”은 운영비에 속하는 대표적인 사항이라는 점에서, 이를 농어촌 응급의료기관에 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있도록 명시한 것에 상응하는 명문의 규정으로 해석할 수 있다고 할 것입니다.
더구나, 농어촌복지법은 세계무역기구의 협상 진전과 자유무역협정(FTA)의 확산에 따른 농산물시장의 개방으로 경제ㆍ사회적 어려움이 예상되는 농어촌에 대하여 보건의료기반의 조성 및 사회복지증진에 관한 체계적인 지원책을 마련하여 농어촌주민의 보건복지증진을 도모하기 위한 취지에서 제정되었는바(2004. 1. 29. 법률 제7151호로 제정되어 같은 해 4. 30. 시행된 「농어촌주민의보건복지증진을위한특별법」 제정이유서 참조), 농어촌 지역에서는 국가와 지방자치단체의 지원 없이 응급의료체계를 스스로 유지ㆍ운영하기가 더욱 어려울 것이라는 점도 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농어촌복지법 제12조제1항제3호 및 같은 조 제2항은 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 규정하고 있는 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”에 해당하므로, 지방자치단체는 이를 근거로 농어촌 응급의료기관에 운영비를 교부할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 지방의회나 그 위원회에 출석해야 하는 “관계 공무원”의 범위(「지방자치법」 제42조제1항 및 제2항 등 관련)
답변: 「지방자치법」 제42조제1항에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하도록 규정하고 있는바, 이는「대한민국헌법」 제118조 및「지방자치법」 제30조에 따라 지방자치단체에 두는 주민의 대의기관인 지방의회가「지방자치법」 제41조 및 제41조의2에 따라 부여된 행정사무 감사권 및 조사권을 통해 지방자치단체의 사무에 대한 감시, 비판 및 통제를 수행하도록 하려는 것입니다.
위와 같은「지방자치법」 제42조제1항 및 제2항의 입법취지에 비추어 볼 때, 해당 규정의 “관계 공무원”은 집행기관이 처리하는 행정사무의 적정성 등을 지방의회가 감시, 비판 및 통제하는 과정에서 필요한 집행기관의 의견이나 답변 등을 할 수 있는 공무원으로서, 지방자치단체의 사무를 수행하는 일정한 직위 또는 직급의 공무원을 의미한다고 보는 것이 타당한바, 지방자치단체의 사무를 수행하는 공무원의 범위는「지방공무원법」 제2조에 따른 지방자치단체의 공무원으로만 한정된다고 보기는 어렵고,「지방자치단체에 두는 국가공무원의 정원에 관한 법률」에 따라 지방자치단체의 사무를 수행하는 국가공무원 등 개별 법령에 따라 실제 지방의회의 감시, 비판 및 통제의 대상이 되는 지방자치단체의 사무를 수행하는 일정한 직위 또는 직급의 공무원까지 포함된다고 보아야 할 것입니다.
그런데경찰법제28조에서는 시ㆍ도경찰청장이 경찰청장의 지휘ㆍ감독을 받아 관할구역의 국가경찰 사무를 관장하고, 시ㆍ도경찰청장이 시ㆍ도자치경찰위원회의 지휘ㆍ감독을 받아 관할구역의 지방경찰 사무를 관장하도록 규정하고 있는데, 이는 자치경찰제 도입으로 인한 재정부담의 최소화와 경찰기관의 이중적 설치로 인한 직무 수행상 혼란 등을 방지하기 위한 방안으로 기존 국가경찰의 인력과 조직을 그대로 활용하면서 국가경찰사무의 일부를 자치경찰사무로 전환하는 방식을 법제화한 것(각주: 2020. 9. 18. 제382회 국회(정기회) 제1차 행정안전위원회(법안심사제2소위원회) 회의록 참조 )인바, 같은 조는 같은 법 제4조제1항제2호의 자치경찰사무와 이러한 자치경찰사무를 관장하는 시ㆍ도자치경찰위원회의 사무를 처리하기 위해 같은 법 제27조제1항에 따라 설치하는 사무기구에서 담당하는 사무는 지방자치단체의 사무에 포함됨을 전제로 규정되었다고 보아야 합니다.
또한 경찰법 제26조제4항 및 제27조제4항에서는 시ㆍ도자치경찰위원회의 운영 등에 필요한 사항 및 사무기구의 조직ㆍ정원ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 지방의회의 의결이 필요한 시ㆍ도조례로 정하도록 규정하고 있는바, 시ㆍ도자치경찰위원회와 그 사무기구의 운영은 지방자치단체의 사무로서 지방의회의 관여가 예정되어 있다고 보아야 하고, 같은 법 제36조제2항에 따라 세종특별자치시자치경찰위원회에 사무기구를 두지 않는 대신 세종특별자치시경찰청에 소속된 경찰공무원이 세종특별자치시자치경찰위원회의 사무를 처리하는 경우에도 그 사무는 지방자치단체의 사무로 보아야 하므로, 세종특별자치시자치경찰위원회 사무를 처리하는 경찰공무원을 「지방자치법」 제42조제1항 또는 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변 등을 하는 관계 공무원의 범위에서 배제하는 것은 타당하지 않습니다.
따라서 경찰법 제36조제2항에 따라 세종특별자치시자치경찰위원회의 사무를 처리하는 세종특별자치시경찰청의 경찰공무원은 「지방자치법」 제42조제1항 또는 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변 등을 하는 “관계 공무원”의 범위에 포함된다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 지방자치법제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석ㆍ답변하게 할 수 있다.③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.

○ 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률제27조(사무기구) ① 시ㆍ도자치경찰위원회의 사무를 처리하기 위하여 시ㆍ도자치경찰위원회에 필요한 사무기구를 둔다.② 사무기구에는 「지방자치단체에 두는 국가공무원의 정원에 관한 법률」에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 경찰공무원을 두어야 한다.③ 제주특별자치도에는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제44조제3항에도 불구하고 같은 법 제6조제1항 단서에 따라 이 법 제27조제2항을 우선하여 적용한다.④ 사무기구의 조직ㆍ정원ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 경찰청장의 의견을 들어 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시ㆍ도조례로 정한다.제36조(세종특별자치시자치경찰위원회에 대한 특례) ① 세종특별자치시자치경찰위원회에 대해서는 제19조제1항 및 제20조제3항에도 불구하고 위원장 및 상임위원을 비상임으로 할 수 있다.② 제27조에도 불구하고 세종특별자치시자치경찰위원회에는 사무기구를 두지 아니하며 세종특별자치시자치경찰위원회의 사무는 세종특별자치시경찰청에서 처리한다.
질문: 소방방재청-「공유재산 및 물품관리법」 제78조제2항(공익사업을 수행하는 비영리단체의 범위)
답변: ○「공유재산 및 물품관리법」제75조 및 제77조의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 그 소관에 속하는 물품 중 사용할 필요가 없거나 사용할 수 없는 물품이 있는 때에는 그 물품에 대하여 불용의 결정을 하여야 하고 관리전환, 폐기, 양여 또는 매각 등에 의하여 처분을 할 수 있다고 되어 있습니다.

○ 또한,「공유재산 및 물품관리법」 제78조제2항의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 불용품의 활용을 위하여 필요한 때에는 당해 물품을 대통령령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위탁하는 업무 또는 공익사업을 수행하는 비영리단체 등에 양여할 수 있다고 되어 있고,동법시행령 제79조제1항제1호의 규정에 의하면, 민방위용ㆍ재난재해대비용 그 밖에 이에 준하는 용도에 사용할 것을 목적으로 취득한 물품은 양여대상 불용품에 해당된다고 열거하고 있습니다.

○ 이 건은「문화재보호법」또는「전통사찰보존법」에 의하여 관리되고 있는 사찰이「공유재산 및 물품관리법」 제78조제2항의 규정에 의한 양여대상 중 공익사업을 수행하는 비영리단체에 해당되는지가 주된 문제인바,동법 제78조제2항의 규정에 의한 지방자치단체 소유 불용품의 양여는 지방재정의 유출에 해당되므로 법령에서 정하는 대상범위를 엄격히 지켜야 할 뿐만 아니라 양여를 받은 기관 또는 단체는 위 법령취지에 부합되도록 공익사업에 사용하여야 하고 공익사업의 개념도 엄격히 해석하여야 합니다.

○ 따라서, 동 규정에서 “공익사업”은 공공의 이익 내지 복리를 증진시키기 위한 사업을 주된 목적으로 하는 사업이라 할 것이므로문화재 및 전통사찰등을 보호ㆍ관리한다고 하더라도 특정 종교의 교리전파를 주된 목적으로 운영하는 사찰의 경우 공익사업을 수행하는 비영리단체로 보기는 어렵다고 할 것입니다.

○ 이러한 점에 비추어 볼 때,「문화재보호법」또는「전통사찰보존법」에 의하여 관리되고 있는 사찰은「공유재산 및 물품관리법」 제78조제2항에 의한 공익사업을 수행하는 비영리단체에 해당된다고 보기 어려우므로, 지방자치단체의 장은 화재예방을 위하여 불용으로 결정된 재난재해대비용 물품인 소방차량을 위 사찰에 양여할 수 없습니다.
질문: 기존 다중이용업소의 피난안내도 비치 등의 의무 여부(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제12조 및 같은 법 시행규칙 제12조 관련)
답변: 2006. 3. 24. 법률 제7906호로 제정된「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제12조에서는 다중이용업주는 화재 등 재난 그 밖의 위급한 상황의 발생시에 이용객들이 안전하게 피난할 수 있도록 피난계단ㆍ피난통로, 피난설비 등이 표시되어 있는 피난안내도를 비치하거나 피난안내에 관한 영상물을 상영하도록 규정하고 있고, 해당 피난안내도를 비치하거나 피난안내에 관한 영상물을 상영하여야 하는 대상에 대하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정하도록 하고 있으며(현행 제12조와 동일한 내용임),같은 법부칙 제1조에서는 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행하도록 하고 있고,같은 법 제12조에 대한 경과규정이나 적용례는 두고 있지 않습니다.
「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행규칙」 제12조제1호 및 제2호에서는같은 법 제12조의 위임에 따라 피난안내도의 비치대상을같은 법 시행령 제2조에서 정하는 모든 다중이용업소로 정하고 있고, 피난안내 영상물의 상영대상은 영화상영관, 노래연습장업 및 유흥주점영업 등으로 하도록 하고 있으며,같은 법 시행규칙부칙 제1항에서는 이 규칙은 2007년 3월 25일부터 시행하되, 다만, 제12조제1호 및 제2호의 개정규정은 2009년 3월 25일부터 시행하도록 하고 있는바, 이 사안에서는 2009년 3월 25일 전에 허가 등을 받아 영업 중인 다중이용업소도 해당 피난안내도의 비치와 피난안내 영상물의 상영 의무가 있는지의 여부가 문제됩니다.
우선,「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제12조와같은 법 시행규칙 제12조에서 다중이용업소에 대한 피난안내도의 비치 및 피난안내 영상물의 상영 의무를 신설한 취지는 복합상영관ㆍ찜질방 및 노래방 등 다중이용업의 형태가 대형화ㆍ밀집화되어 가고, 새로운 형태의 다중이용업이 생겨나고 있는데 이들 다중이용업소의 층별ㆍ공간별 피난통로 등이 매우 복잡하여 화재 등 비상시 신속한 피난이 어려우므로, 다중이용업주로 하여금 화재 등 비상시에 이용객들이 안전하게 피난할 수 있도록 피난계단ㆍ피난통로 및 피난설비 등이 표시되어 있는 피난안내도를 비치하거나 피난안내에 관한 영상물을 상영하도록 하여 화재 등으로 인한 인명 및 재산피해를 최소화하기 위한 것입니다.
 따라서 이는 장래에 영업을 하고자 하는 업소에 대하여만 그 의무사항으로 규정한 것이라기보다는 기존에 허가 등을 받아 영업 중인 다중이용업소를 포함한 모든 다중이용업소에 대한 인명 및 재산피해를 방지하기 위한 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, 법률상의 의무사항은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정이나 적용례에서 달리 정함이 없는 한 개정 법률의 시행 당시 해당 의무가 있는 모든 자가 준수해야 할 사항으로 보아야 하는 것이 원칙이고, 그 개정 법률이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 전에 이미 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수는 없습니다.
그런데 2009년 3월 25일 전에 허가 등을 받아 영업 중이던 기존 업소는 비록 개정 법률의 시행 전에 관계 행정기관으로부터 허가 등을 받아 영업을 하고 있기는 하나, 법률의 개정에 따라 새로이 피난안내도의 비치 및 피난안내 영상물의 상영의무가 부과된 것이고, 이러한 의무는 개정 법률의 시행에 따라 모든 다중이용업주가 준수해야 할 사항이므로, 기존의 영업허가 등을 이유로 법률관계가 종결된 것으로 보아 소급입법으로 볼 수는 없습니다.
또한,「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」부칙(제7906호, 2006. 3. 24.) 및같은 법 시행규칙부칙에서는같은 법 제12조에 대하여 그 유예기간만을 3년으로 규정하고 있을 뿐, 별도의 경과규정이나 적용례를 두지 않고 있으므로, 이는 기존 업소가 해당 의무를 이행할 수 있는 유예기간만을 부여한 것으로 보아야 할 것이며, 따라서 2009년 3월 25일 전에 영업 중이던 기존 다중이용업소에 대하여도 개정된 법률에 따라 피난안내도의 비치 및 피난안내 영상물의 상영의무 규정이 적용된다고 할 것입니다.
따라서「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제12조 및같은 법 시행규칙 제12조에 따라 2009년 3월 25일 전에 허가 등을 받아 영업 중인 다중이용업소도 피난안내도의 비치와 피난안내 영상물의 상영 의무가 있다고 할 것입니다.
질문: 도선사업의 범위(「유선 및 도선사업법」 제2조제2호 관련)
답변: 「유선 및 도선사업법」(이하 “유ㆍ도선법”이라 한다) 제1조에 따르면, “이 법은 유선사업 및 도선사업에 관하여 필요한 사항을 정하여 유선 및 도선의 안전운항과 유선사업 및 도선사업의 건전한 발전을 도모함으로써 공공의 안전과 복리의 증진에 기여함을 목적으로 한다”고 규정하고 있습니다.
또한 유ㆍ도선법 제2조제2호에 따르면, “도선사업”이라 함은 도선 및 도선장을 갖추고 하천ㆍ호소 또는 대통령령이 정하는 바다목에서 사람 또는 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서「해운법」의 적용을 받지 아니하는 것을 말하고, 유ㆍ도선법 제3조제1항제3호에 따르면, 바다에서 도선사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 유ㆍ도선의 규모 또는 영업구역에 따라 해양경찰서장의 면허를 받거나 관할 관청에 신고하여야 하며, 유ㆍ도선법 시행령 제3조제1항에 따르면, 총톤수가 5톤 이상인 선박이거나 영업구역이 2해리 이상인 경우 등에는 도선사업면허를 받도록 하고 있습니다.
그리고, 도선사업에 관하여 도선사업자의 사업종류별 선박과 시설ㆍ장비ㆍ인력 등에 대한 기준, 영업시간과 영업구역, 유선사업자의 안전운항의무, 법 위반 사실에 대한 사업정지, 면허취소 등 행정처분 및 과징금 처분 등을 규정함으로써 도선의 안전운항을 위한 여러 규정들을 두고 있습니다.
이 사안에서는, 유ㆍ도선법 제2조제2호의 도선사업의 범위와 관련하여 대통령령이 정하는 바다목 등에서 사람 또는 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것이라고만 규정하고 있을 뿐, 영업의 의미, 형태에 대해 특별한 규정을 하고 있지 않은바, 불특정 다수가 아닌 일정한 사람을 특정한 기간(해상준설 공사기간)에만 운송하는 경우도 영업으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
유ㆍ도선법에서는 영업의 개념에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않지만, 일반적으로 “영업”이란 영리를 목적으로 동종행위를 계속적ㆍ반복적으로 하는 것을 의미하고, “영리목적”이란 반드시「상법」상의 상인 요건으로서의 영업만을 지칭하는 것이 아니라 널리 일에 대한 대가를 취득하는 모든 업무를 포함”하는 것으로 볼 수 있습니다(대법원 1992. 2. 11. 선고 91누3185 판결).그런데, 선박의 소유자가 준설공사 기간에 일정한 대가를 받고 육지와 준설선간에 준설공사 인부들을 운송하는 경우, 일정한 대가를 받는 것은 “영리목적”으로 볼 수 있고, 준설공사 기간에 육지와 준설선간에 준설공사 인부들을 수송하는 것도 동종의 행위를 반복적으로 하는 것이므로 “영업”이라고 볼 수 있습니다.
또한, 유ㆍ도선법 제2조제2호에서는 도선업의 대상인 사람이나 물건에 대해 특별한 제한을 하고 있지 않고 있는바, 반드시 불특정 다수인을 수송하여야 하는 것이 아니므로 특정한 사람을 수송하는 것도 영업에 포함되는 것으로 보아야 할 것이고, 일정한 기간에만 업무를 수행하더라도 반복적으로 수행한다면 그것도 영업에 포함되는 것으로 보아야 할 것입니다.
더욱이, 유ㆍ도선법의 목적이 도선 등의 안전운항을 통한 공공의 안전을 도모함을 주된 목적으로 하고 있고, 그런 목적을 위해 시설ㆍ장비 및 인력기준을 설정하여 도선사업자에 대해 각종 안전에 관한 의무를 부과하고 있는 점에 비추어 보면, 하천, 호소 또는 일정한 바다목에 해당하는 해역에서 사람 또는 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 한다면 그 운송대상이 되는 곳이 해안이나 섬이 아니라 준설선에 해당한다고 하더라도 이를 같은 법의 규율대상이 된다고 보는 것이 그 목적에 부합한다고 할 것입니다.
그리고, 유ㆍ도선법 상 “도선사업”은 도선 및 도선장을 갖추고 대통령령이 정하는 바다목 등에서 사람 또는 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서「해운법」의 적용을 받지 않은 것을 말하므로, 이 사안의 경우「해운법」의 적용대상인지를 살펴보면,「해운법」상 “내항 부정기 여객운송사업”은 국내항과 국내항 사이를 일정한 일정표에 따르지 아니하고운항하는 해상여객운송사업을 말하고, “순항 여객운송사업”은 해당 선박 안에 숙박시설, 식음료시설, 위락시설 등 편의시설을 갖춘 2천 톤 이상의 여객선을 이용하여 관광을 목적으로 해상을 순회하여 운항하는 해상여객운송사업을 말하는바, 이 사안의 경우, 국내항과 국내항 사이를 운항하는 것이 아니므로,「해운법」상 내항 부정기 여객운송사업에 해당하는 것으로 볼 수 없고, 관광을 목적으로 해상을 순회하는 것으로 볼 수도 없으므로「해운법」의 적용대상이 아니라 할 것입니다.
그렇다면, 24톤 선박의 소유자가 준설공사 기간에 일정한 대가를 받고 육지와 해상의 준설선간에 준설공사 인부들을 운송하는 경우, 유ㆍ도선법에 따른 도선(渡船)사업의 면허를 받아야 합니다.
질문: 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제21조제1항(종결처리가 「행정심판법」 제2조제1항제1호의 처분에 해당하는지 여부) 관련
답변: ○「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제21조제1항에서는 민원실 등의 장은 민원인이 동일한 내용의 민원에 관한 서류를 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지한 후에 접수되는 서류에 대하여는 그 행정기관의 장의 결재를 받아 종결처리할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○「행정심판법」 제2조제1항제1호에 따르면, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 이 사안에서는 위「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제21조제1항에 따라 민원인이 동일한 내용의 민원에 관한 서류를 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우 2회 이상 그 처리결과를 통지한 후에 접수되는 서류에 대하여 민원실 등의 장이 행한 종결처리가「행정심판법」 제2조제1항제1호의 처분에 해당하는지가 문제됩니다.

○「행정심판법」 제2조제1항제1호의 “처분”이라 함은 국민의 권리ㆍ의무 또는 그 법적 지위에 직접적이고 구체적인 법적 효과를 초래하는 행정청의 행정작용을 말한다고 할 것인바, 민원실 등의 장은 민원인이 동일한 내용의 민원에 관한 서류를 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한경우 2회 이상 그 처리결과를 통지한 후에 접수되는 서류에 대하여「민원사무처리에 관한 법률 시행령」에 따라 행정기관의 장의 결재를 받아 종결처리하면, 그 서류는 그 자체로 처리가 종결되는 것이고, 행정기관이 민원인에게 종결처리사실을 통지한다고 할지라도 이는 민원인이 제출한 서류가 종결처리된 사실을 알리는 것에 불과하여 이로 인하여 새로이 민원인의 법률적 권리ㆍ의무관계에 어떤 변동을 가져온다고 할 수 없습니다.

○ 따라서「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제21조제1항에 따라 민원실 등의 장이 행한 종결처리는「행정심판법」 제2조제1항제1호의 처분에 해당한다고 볼 수 없습니다.
질문: 동일한 소방시설관리사가 둘 이상의 특정소방대상물에 대해 동일한 위반사항으로 적발된 경우의 행정처분기준 적용 등(「소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률 시행규칙」 별표 8 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「소방시설의 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」(이하 “소방시설법”이라 함) 제25조제1항 및 같은 법 시행규칙 제17조에 따르면 특정소방대상물의 관계인은 그 대상물에 설치되어 있는 소방시설등에 대하여 정기적으로 자체점검을 하거나 관리업자 또는 소방안전관리자로 선임된 소방시설관리사 및 소방기술사로 하여금 정기적으로 점검하게 하여야 하고, 같은 법 제25조제2항에 따르면 그 점검 결과를 소방본부장이나 소방서장에게 보고하여야 하며, 같은 법 제28조 본문에 따르면 소방방재청장은 소방시설관리사가 같은 법 제25조에 따른 점검을 하지 아니하거나 거짓으로 한 경우(제3호) 등에 해당할 때에는 안전행정부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 취소하거나 6개월 이상 2년 이하의 기간을 정하여 그 자격의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 소방시설법 시행규칙 제44조에 따르면 같은 법 제28조에 따른 소방시설관리사의 등록의 취소(자격취소를 포함함)ㆍ영업정지(자격정지를 포함함) 등 행정처분의 기준은 별표 8과 같고, 같은 표 제1호가목에서는 일반기준으로서 위반행위가 동시에 둘 이상 발생한 때에는 그 중 중한 처분기준(중한 처분기준이 동일한 경우에는 그 중 하나의 처분기준을 말하며, 이하 같음)에 의하되, 둘 이상의 처분기준이 동일한 영업정지이거나 사용정지인 경우에는 중한 처분의 2분의 1까지 가중하여 처분할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 경우 “위반행위가 동시에 둘 이상 발생한 때”의 의미가 문제될 수 있습니다.
먼저, 소방시설법 제28조제1호 및 같은 법 시행규칙 별표 8 제2호나목에서 특정소방대상물에 대한 점검 의무의 수범자를 “소방시설관리사”로 정하고 있으므로 이 법에 따른 행정처분은 소방시설관리사의 위반행위를 기준으로 부과하여야 하는 것으로 보이고, 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호가목의 일반기준으로서 “위반행위가 동시에 둘 이상 발생한 때”는 문언상으로는 소방시설관리사가 한 개의 행위(작위 또는 부작위)로 실질적으로 소방시설법에서 정한 법적 의무를 둘 이상 위반하였다는 의미로 보아야 하므로, 위반행위의 일시와 장소 등이 다르면 “동시에”라는 요건을 충족할 수 없다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여살피건대, A위반행위는 2010. 6. 11.에, B위반행위는 2010. 6. 12.에 발생하여 각각 위반시기를 달리 하고, 위반행위가 발생한 지역도 서로 달라서 위반대상인 특정소방대상물도 서로 다르므로, 문언상 “동시에”라고 규정된 이상 이러한 경우는 행정처분기준을 적용함에 있어서 소방시설법 시행규칙 별표 8 제1호가목에 따른 위반행위가 둘 이상 “동시에” 발생한 경우로 볼 수 없다고 할 것인바, 그렇다면, 이 사안에서 소방시설관리사의 2회의 위반행위는 모두 소방시설법 시행규칙 별표 8 제2호나목(3)에 따른 각각 별개의 위반행위에 해당한다고 볼 것이므로, 이는 같은 표 제1호가목에서 정한대로 하나의 처분으로 병합하여 행정처분할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 소방시설관리사가 A광역시에 있는 특정소방대상물에 대해 소방점검을 하였는데, 소방시설법 제25조를 위반(2010. 6. 11.)한 것으로 적발(2011. 1. 12.)되었고, 같은 소방시설관리사가 B광역시에 있는 특정소방대상물에 대해서도 같은 규정을 위반(2010. 6. 12.)한 사실이 적발(2011. 1. 13.)된 경우에, A지역 및 B지역에서의 위반행위에 대한 행정처분을 함에 있어서 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호가목에 따른 “위반행위가 동시에 둘 이상 발생한 때”의 행정처분기준이 적용될 수 없다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여살피건대, CㆍDㆍE위반행위는 각각 위반시기를 달리 하고, 위반 장소 및 위반 대상인 특정소방대상물도 서로 다르므로, 문언상 “동시에”라고 규정된 이상 이러한 경우는 행정처분기준을 적용함에 있어서 소방시설법 시행규칙별표 8 제1호가목에 따른 위반행위가 둘 이상 “동시에” 발생한 경우로 볼 수 없다고 할 것인바, 그렇다면, 이 사안에서 소방시설관리사의 3회의 위반행위는 모두 서로 다른 특정소방대상물을 대상으로 하여 발생하였다고 하더라도, 그 위반사항은 모두 같은 표 제2호나목(3)에 따른 각각 별개의 위반행위에 해당한다고 볼 것이므로, 이는 같은 표 제1호가목에서 정한대로 하나의 처분으로 병합하여 행정처분할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 소방시설관리사가 2010. 6. 11. 시간과 장소를 달리 하여 두 개의 특정소방대상물[C(오전), D(오후)]에 대해 점검하였는데, 각각 소방시설법 제25조를 위반한 것으로 적발(2011. 1. 12.)되었고, 2010. 6. 12. 또 다른 특정소방대상물(E)에 대해 소방시설 등을 점검하였으나 같은 규정을 위반한 사실이 적발(2011. 1. 13.)된 경우에, CㆍDㆍE위반행위에 대한 행정처분을 함에 있어서 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호가목에 따른 “위반행위가 동시에 둘 이상 발생한 때”의 행정처분기준이 적용될 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항소방시설법 시행규칙 별표 8 제1호가목은 일반기준으로서 위반행위가 둘 이상 발생한 때의 처분기준에 대해 정하면서 “동시에”의 문언을쓰고 있는데, “위반행위가 둘 이상 동시에 발생한 때”라고 정한 입법 취지, 다른 법령에서의 행정처분기준 규정과의 비교 등을 통해 이에 대해 정책적으로 검토하여 필요하다면 입법적 보완이 필요할 것입니다.
질문: 소방방재청-「민방위기본법」 제17조(민방위편성 제외대상자)
답변: ○「민방위기본법」 제17조제1항본문에 의하면, 민방위대는 20세가 되는 해의 1월 1일부터 45세가 되는 해의 12월 31일까지의 대한민국 국민인 남자로 조직되고, 다만 예외적으로 동항 단서에서 국회의원ㆍ지방의회의원ㆍ교육위원회의 교육위원ㆍ경찰공무원ㆍ소방공무원ㆍ교정직공무원ㆍ소년보호직공무원ㆍ군인ㆍ군무원ㆍ향토예비군ㆍ등대원ㆍ청원경찰ㆍ의용소방대원ㆍ주한외국군부대의 고용원ㆍ원양어선 또는 외항선의 선원으로서 연 6월 이상 승선하는 자,「도서ㆍ벽지교육진흥법」 제2조의 규정에 의한 도서벽지에서 근무하는 교원ㆍ현역병입영대상자(공익근무요원소집대상자를 포함한다) 기타 대통령령이 정하는 학생ㆍ공공직업능력개발훈련생ㆍ심신장애인과 만성허약자를 민방위대원 제외대상자로 규정하고 있습니다.

○「병역법」 제11조제1항의 규정에 의하면, 병역의무자는 19세가 되는 해에 병역을 감당할 수 있는지의 여부를 판정받기 위하여 지방병무청장이 지정하는 일시 및 장소에서 징병검사를 받아야 하고,동법 제14조제1항제1호의 규정에 의하면, 지방병무청장은 징병검사를 받은 사람(군병원에서 신체검사를 받은 사람을 포함한다) 또는 현역병지원 신체검사를 받은 사람 중 신체등위가 1급 내지 4급인 사람에 대하여 학력ㆍ연령 등 자질을 감안하여 현역병입영대상자ㆍ보충역 또는 제2국민역의 병역처분을 하게 되는데,「병역법」상 보충역은 징병검사를 받아 현역복무를 할 수 있다고 판정된 사람 중에서 병력수급사정에 의하여 현역병입영대상자로 결정되지 아니한 사람과 공익근무요원ㆍ공중보건의사ㆍ징병전담의사ㆍ국제협력의사ㆍ공익법무관ㆍ전문연구요원ㆍ산업기능요원으로 복무 또는 의무종사하고 있거나 그 복무 또는 의무종사를 마친 사람 기타동법에 의하여 보충역에 편입된 사람을 의미합니다.

○「민방위기본법」 제17조제1항단서의 규정에서는 민방위대원 제외대상자 중 현역병입영대상자에 공익근무요원소집대상자를 포함하여 규정하면서 이와 별도로 민방위대원 제외대상자로서 군인을 규정하면서「병역법」상 보충역 중 하나인 공익근무요원을 명시적으로 규정하고 있지는 아니하나, 공익근무요원의 경우「병역법」 제14조제1항제1호의 병역처분을 받고동법 제26조제2항의 규정에 따라 소집된 사람으로서동법 제30조제1항에서 규정하고 있는 바와 같이 현역에 상당하는 기간 이상을 공공분야 등에서 복무할 뿐만 아니라,「민방위기본법」 제17조제1항단서에서도 공익근무요원소집대상자를 현역병입영대상자에 포함하여 규정하고 있는 점으로 미루어 볼 때, 비록 동항 단서에서 공익근무요원을 명시적으로 규정하고 있지 아니하고 있더라도「병역법」에 따라 보충역의 복무를 함으로써 병역의무를 이행하고있는 공익근무요원은 군인에 포함하여 민방위대원 제외대상자에 해당하는 것으로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.

○ 공익근무요원과 마찬가지로「병역법」상 보충역에 해당하는 공중보건의사, 징병전담의사, 국제협력의사(이상 동법 제34조제1항), 공익법무관(동법 제34조의2제1항)은 일정한 자격이 있는 사람으로서동법 제34조제1항각호 및 제34조의2제1항 각호에 해당하는 사람 중 그 원에 의하여 공중보건의사 등에 편입되게 되는데,동법 제34조제2항 및 제34조의2제2항의 규정에 의하면 이들은 각 해당분야에서 일정기간 종사하여 그 기간을 마친 때에는 공익근무요원의 복무를 마친 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

○ 또한,동법 제36조제5항의 규정에 의하면, 현역병입영대상자 또는동법 제26조제1항제1호의 규정에 의한 공익근무요원소집대상자인 보충역으로서동법 제37조 및 제38조의 각 호의 1에 해당하는 사람 중동법 제39조의 규정에 의한 의무종사기간을 35세까지 마칠 수 있는 사람은 그 원에 의하여 전문연구요원 또는 산업기능요원으로 편입할 수 있고,동법 제39조제1항에서는 전문연구요원 및 산업기능요원이 해당 분야에서 동항 각호에서 규정하고 있는 의무종사기간을 마친 때에는 공익근무요원의 복무를 마친 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 전시ㆍ사변 기타 이에 준하는 국가비상사태하에서 현역군부대의 편성이나 작전수요를 위한 동원에의 대비 등을 임무로 하는 향토예비군의 경우「향토예비군설치법」 제3조제1항제3호의 규정에 의하면 공익근무요원ㆍ공중보건의사ㆍ징병검사전담의사ㆍ국제협력의사ㆍ공익법무관ㆍ전문연구요원ㆍ산업기능요원의 복무 또는 의무종사를 마친 자(「병역법」 제63조제2항의 규정에 의하여 현역병 또는 공익근무요원으로서 보충역에 편입되거나 소집이 해제된 자를 포함한다)로서 그 복무 또는 의무종사를 마친 날의 다음날부터 8년이 되는 날이 속하는 해의 12월 31일까지의 보충역의 병도 예비군 대원에 포함하고 있고, 이러한 향토예비군은「민방위기본법」 제17조제1항단서에서 민방위대원 제외대상자로 명시적으로 규정하고 있습니다.

○ 위와 같은 점 등을 종합하여 고려해 볼 때,「병역법」상 보충역인공중보건의사, 징병전담의사, 국제협력의사, 공익법무관, 전문연구요원, 산업기능요원도 공익근무요원과 마찬가지로「민방위기본법」 제17조제1항단서의 규정에 의한 “군인”에 포함하여 민방위대원 제외대상자에 해당한다고 보아야 합니다.
질문: 별도의 구획 없이 일반 골프 연습장과 스크린 골프 연습장을 함께 설치·영업하는 경우 다중이용업 해당 여부(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령」 제2조제7호의4 등 관련)
답변: 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 “다중이용업법”이라 함) 제2조제1항제1호에 따르면 “다중이용업”이란 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로서 대통령령으로 정하는 영업을 말하고,같은 법 시행령 제2조제7호의4에서는 다중이용업의 하나로「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업을 규정하고 있습니다.
그런데,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서는 골프 연습장업의 종류에 대한 별도의 규정이 없는 반면, 다중이용업법 시행령 제2조제7호의4에서는 다중이용업에 해당하는 골프 연습장업을 “실내의 구획된 실에 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업”, 즉, 스크린 시설을 갖춘 골프연습장업으로 한정한다고 규정함으로써 일반 골프 연습장업은 다중이용업법에 따른 다중이용업에 해당하지 않음을 명확히 하고 있습니다.
그리고, 다중이용업법 제9조제1항 전단에 따르면 다중이용업주 및 다중이용업을 하려는 자는 영업장에 대통령령으로 정하는 소방시설등, 영업장 내부 피난통로, 그 밖의 안전시설(이하 “안전시설등”이라 함)을 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 설치ㆍ유지하여야 하는데, 이와 같이 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 법령의 규정을 해석함에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석해야 할 것인바, 이 사안과 같이 실내의 영업장 내부에 스크린 골프 연습장이 별도의 구획 없이 일반 골프 연습장과 함께 설치되어 있는 경우, 스크린 골프 연습장을 주된 영업으로 볼 수 있는 경우가 아닌 한, 다중이용업법에서 다중이용업을 골프 연습장업 중 스크린 골프 연습장업에 한정하고 있는데도 불구하고 명시적 근거 없이 일반 골프 연습장까지 스크린 골프 연습장으로 보아 다중이용업에 해당한다고 확대해석할 수는 없다 할 것입니다.
한편, 다중이용업법 시행규칙 별표 2에서는 다중이용업소에 설치하는 안전시설등의 설치기준을 정하면서, 제1호마목에서 “구획된 실(室)”을 영업장 내부에 이용객 등이 사용할 수 있는 공간을 벽 또는 칸막이 등으로 구획한 공간을 말하되, 다만, 영업장 내부를 벽 또는 칸막이 등으로 구획한 공간이 없는 경우에는 영업장 내부 전체 공간을 하나의 구획된 실(室)로 본다고 규정하고 있지만, 이는 다중이용업인 영업장의 경우에 안전시설의 설치 기준을 적용하는 방식(영업장 내부에 구획된 공간이 있는 경우와 없는 경우의 적용 기준)을 규정한 것에 불과하고, 이러한 규정으로 인하여 해당 영업장이 다중이용업이 되는지 여부가 결정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 실내의 영업장 내부에 스크린 골프 연습장을 별도의 구획 없이 일반 골프 연습장과 함께 설치하여 영업하는 경우는 스크린 골프 연습장을 주된 영업으로 볼 수 있는 경우가 아닌 한 다중이용업법 시행령 제2조제7호의4에 따른 다중이용업에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견현행 다중이용업법상 다중이용업의 정의규정이 명확하지 않아 집행상 혼란을 야기할 가능성이 있는바, 이 사안과 같이 스크린 골프연습장이 일반 골프연습장과 함께 설치되어 있는 경우에도 영업장 전체를 다중이용업소로 보아 규제할 것인지, 또한 다중이용업 규제 대상을 정의할 때 단순히 골프 연습장업이라는 “영업”의 종류만을 기준으로 할 것이 아니라 “시설” 기준도 추가할 필요는 없는지를 정책적으로 검토하여 다중이용업법상 다중이용업의 정의규정을 좀 더 명확히 할 필요가 있다고 할 것입니다.