질문: 시ㆍ도지사가 관할 시ㆍ군에 배분하는 조정교부금의 재원을 확보할 때 고려되는 요소인 ‘인구 50만 이상의 시’의 인정기준(「지방재정법」 제29조제1항 등 관련)
답변: 먼저 지방재정법령에서는「지방재정법」 제29조제1항에 따라 시ㆍ도지사가 시ㆍ군에서 징수하는 광역시세ㆍ도세의 총액 등 금액의 47퍼센트에 해당하는 금액을 조정교부금의 재원으로 확보해야 하는 “인구 50만 이상의 시”의 의미나 그 인구수 산정기준 등에 관하여 특별히 규정하고 있지 않은바, 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 다른 법령과의 관계를 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것(각주:대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결례참조)입니다.
그런데 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영, 주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항과 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 규율(각주: 「지방자치법」 제1조 참조)하고 있는「지방자치법」에서는 국가와 지방자치단체는 지역 간 재정불균형을 해소하기 위하여 국가와 지방자치단체 간, ‘지방자치단체 상호 간에 적절한 재정 조정’을 하도록 노력해야 한다고 규정(제136조)하면서, “지방자치단체의 재정에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”고 규정(제162조)하고 있는바,「지방재정법」은 이에 따라 ‘지방자치단체의 재정’에 관한 기본원칙을 별도로 규정하고 있는 법률로서,같은 법 제29조에서는 ‘기초지방자치단체 간의 적절한 재정 조정’을 목적으로 하는 조정교부금에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이「지방재정법」에서 지방재정 운영과 관련된 지방자치단체의 인구수 산정기준을 별도로 규정하고 있지 않은 경우, 특별한 사정이 없는 한 같은 법과의 관계에 있어 일반법 또는 기본법의 지위에 있는「지방자치법」의 관련 규정을 적용하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
더욱이「지방재정법」에 따른 시ㆍ군 조정교부금 제도는 시ㆍ도지사가 관할 시ㆍ군이 징수하는 광역시ㆍ도세의 일정 비율을 재정보전금으로 확보하고, 이를 일정한 기준에 따라 관할 시ㆍ군에 배분함으로써 관할 시ㆍ군의 재정균형과 안정적 재정운영을 도모(각주: 1999. 10. 11. 의안번호 152149호로 정부 발의된 지방재정법중개정법률안 국회 행정자치위원회 전문위원 검토보고서 참조 )하기 위하여 2000년 1월 12일 법률 제6113호로「지방재정법」을 일부개정하여같은 법 제24조의2로 신설ㆍ도입되어 현행「지방재정법」 제29조제1항까지 이어지고 있는 제도로서, 같은 항에서 조정교부금의 확보에 있어 ‘인구 50만 이상의 시’의 경우 인구 50만 미만의 다른 시ㆍ군과 차별화된 기준을 적용하고 있는 취지는 ‘인구 50만 이상의 시’는 광역지방자치단체가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리할 수도 있는 등 그 행정사무 수행 범위가 넓고(각주: 「지방자치법」 제14조제1항제2호 단서 등 참조), 더 많은 인구수로 인해 관할구역 내 행정수요가 복잡ㆍ다변화되는 특성이 있는 것을 고려하여 조정교부금의 재원을 보다 충분히 확보하게 하려는 것이라는 점에 비추어 보면, 이는「지방자치법」 제198조제1항에 따라 인구 50만 이상의 시의 재정 운영 등과 관련하여 관계 법률에 둘 수 있는 일종의 특례(각주: 2003. 9. 25. 의안번호 162673호로 의원 발의된지방자치법일부개정법률안 국회 행정자치위원회 심사보고서에 따르면, 인구 50만명 이상의 대도시에 관한 특례를 신설할 수 있는 일반적인 근거를 마련하려는 취지로「지방자치법」 제175조(현행 제198조제1항)를 신설하면서, 기존 인구 50만 이상 대도시에 적용되는 특례의 대표적인 사례로 「지방재정법」 제29조에 따른 시ㆍ도 재정보전금 제도(현행 조정교부금 제도)를 언급하고 있음. )로 볼 수 있으므로, 「지방재정법」 제29조제1항의 ‘인구 50만 이상의 시’ 해당 여부를 판단할 때에도 「지방자치법」 제198조제1항에 따른 특례 적용 대상 지방자치단체를 구분하는 기준인 이 사안 인구인정기준에 따라야 한다고 보는 것이 그 입법취지 및 다른 법령과의 관계 등에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
또한 이 사안 인구인정기준을 정하고 있는「지방자치법 시행령」 제118조제1항에서는 해당 지방자치단체의 ‘관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람’뿐만 아니라 ‘국내거소신고인명부에 올라있는 외국국적동포’와 ‘외국인등록대장에 올라있는 외국인’의 수를 모두 합산하여 인구수를 산정하도록 규정하고 있는데, ‘국내에 거소를 둔 외국국적동포’, ‘외국인등록대장에 올라 있는 외국인’은 해당 지방자치단체에 거소를 두거나 실제 생활을 영위하면서 등록면허세, 지방소비세 등 광역시세ㆍ도세를 직ㆍ간접적으로 납부하는 등 해당 지방자치단체의 재정수입에 실질적으로 기여하는 바가 있고, 이러한 주민을 대상으로 하는 기본적인 행정서비스도 예외 없이 충실히 제공될 필요성이 있다는 점에 비추어 볼 때,「지방재정법」 제29조제1항에 따른 “인구 50만 이상의 시”에 해당하는지 여부를 판단하기 위한 인구수 산정 시 이 사안 인구인정기준을 적용하도록 하는 것이 인구 50만 이상의 시의 경우 많은 인구수로 인해 관할구역 내 행정수요가 복잡ㆍ다변화되는 특성이 있다는 점을 고려하여 다른 시ㆍ군보다 더 높은 재원 확보 비율을 규정함으로써 조정교부금의 재원을 보다 충분히 확보하도록 하려는 같은 규정의 취지에 반한다고 볼 수도 없습니다.
아울러「지방재정법」 제29조제1항에서는 모든 시ㆍ도지사에게 의무적으로 관할 시ㆍ군 간의 재정력 격차를 조정하기 위한 조정교부금의 재원을 확보하도록 하면서, ‘인구 50만 이상의 시’에 해당하는지 여부에 따라 조정교부금의 재원으로 확보해야 하는 비율을 달리 정하고 있는바, ‘인구 50만 이상의 시’의 판단기준을 각 시ㆍ도마다 달리할 수 있다고 본다면, 특정 시가 어느 광역지방자치단체에 속해 있는지에 따라 적용되는 조정교부금 재원 확보비율이 달라지는 등「지방재정법」에 따른 조정교부금의 재원 확보 기준이 전국적으로 통일적으로 적용ㆍ집행되지 못하여 혼란과 갈등이 초래될 소지가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「지방재정법」 제29조제1항에 따른 “인구 50만 이상의 시”에 해당하는지 여부를 판단하기 위해 시 인구수를 산정하는 경우,「지방자치법」 제198조제3항 및같은 법 시행령 제118조제1항에 따른 이 사안 인구인정기준에 따라야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「지방재정법」 제29조제1항에서의 ‘인구 50만 이상의 시’에 대해서는「지방자치법」 제198조제1항에 따른 ‘인구 50만 이상의 대도시’의 인구 인정기준이 적용된다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞지방재정법제29조(시ㆍ군 조정교부금) ① 시ㆍ도지사(특별시장은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 다음 각 호의 금액의 27퍼센트(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47퍼센트)에 해당하는 금액을 관할 시ㆍ군 간의 재정력 격차를 조정하기 위한 조정교부금의 재원으로 확보하여야 한다.1. 시ㆍ군에서 징수하는 광역시세ㆍ도세(화력발전ㆍ원자력발전에 대한 지역자원시설세, 소방분 지역자원시설세 및 지방교육세는 제외한다)의 총액2. 해당 시ㆍ도(특별시는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 지방소비세액(「지방세법」 제71조제3항제3호가목 및 같은 항 제4호가목에 따라 시ㆍ도에 배분되는 금액은 해당 지방소비세액에서 제외한다)을 전년도 말의 해당 시ㆍ도의 인구로 나눈 금액에 전년도 말의 시ㆍ군의 인구를 곱한 금액② ∼ ④ (생 략)지방자치법제198조(대도시 등에 대한 특례 인정) ① 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.② (생 략)③ 제1항에 따른 인구 50만 이상 대도시와 제2항제1호에 따른 특례시의 인구 인정기준은 대통령령으로 정한다.지방자치법 시행령제118조(인구 50만 이상 대도시와 특례시의 인구 인정기준) ① 법 제198조제1항에 따라 특례를 둘 수 있는 인구 50만 이상 대도시는 전년도 말일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 수를 합산한 주민 수가 2년 간 연속하여 50만 이상인 시로 한다.1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람2.「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 외국국적동포3.「출입국관리법」 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 외국인②ㆍ③ (생 략)