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질문: 농어업ㆍ농어촌특별위원회 위원장의 임기 (「농어업ㆍ농어촌특별위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제4조 등 관련)
답변: 「농어업ㆍ농어촌특별위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제3조제1항에서는 농어업ㆍ농어촌특별위원회(이하 “위원회”라 함)는 위원장 1명을 포함하여 30명 이내의 위원으로 성별을 고려하여 구성하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 위원장의 위촉에 관한 사항을, 같은 조 제3항제2호에서는 민간위원의 위촉에 관한 사항을 각각 별도로 규정하고 있는 반면, 임기에 대해서는같은 법 제4조제1항본문에서같은 법 제3조제3항제2호에 따른 위원(이하 “위촉위원”이라 함)의 임기는 2년으로 한다고 규정하고 있을 뿐 위원장의 임기에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데「농어업ㆍ농어촌특별위원회 설치 및 운영에 관한 법률」에서는 위촉위원 중에서 위원장을 위촉하도록 규정 (각주: 「국가균형발전 특별법」 제23조, 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」제8조 등에서는 위원장을 위촉위원 중에서 임명하거나 위촉하도록 하는 규정을 두고 있음. )하고 있지 않을 뿐 아니라, 위촉위원은「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제4호에 따른 생산자단체,「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제5호에 따른 생산자단체 등 농어업인단체의 대표 12명 이내 그리고 농어업ㆍ농어촌에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 학계 등 관련 분야의 전문가 12명 이내로 위촉하도록 규정(제3조제3항제2호)하고 있는 반면, 위원장은 농어업ㆍ농어촌에 대한 이해도가 높고 경험이 풍부한 사람 중에서 위촉하도록 규정(제3조제2항)하여 그 자격 요건도 서로 다르다는 점에서 위원장을 위촉위원으로 볼 수는 없습니다.
따라서 「농어업ㆍ농어촌특별위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제4조제1항 본문에서 규정된 위촉위원의 임기 규정이 위원장의 임기에도 적용된다고 볼 수는 없으므로, 같은 법에서 위원장의 임기에 관하여 별도로 정하지 않은 이상 위원장에 대하여는 정해진 임기가 없는 것으로 보아야 하며, 이에 따라 위촉권자는 위원장의 위촉 및 해촉에 대하여 위촉위원과 달리 임기에 관한 제한을 받지 않는 것으로 보아야 합니다.
＜관계 법령＞농어업ㆍ농어촌특별위원회 설치 및 운영에 관한 법률제3조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1명을 포함하여 30명 이내의 위원으로 성별을 고려하여 구성한다.② 위원장은 농어업ㆍ농어촌에 대한 이해도가 높고 경험이 풍부한 사람 중에서 대통령이 위촉한다.③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 사람이 된다.1. 기획재정부장관, 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 국무조정실장 및 식품의약품안전처장2. 다음 각 목의 사람 중에서 대통령이 위촉하는 사람가. 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제4호에 따른 생산자단체, 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제5호에 따른 생산자단체 등 농어업인단체의 대표 12명 이내나. 농어업ㆍ농어촌에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 학계 등 관련 분야의 전문가 12명 이내④ 위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제4조(위원의 임기) ① 제3조제3항제2호에 따른 위원(이하 "위촉위원"이라 한다)의 임기는 2년으로 하며, 연임할 수 있다. 다만, 위원의 사임 등으로 새로 위촉된 위원의 임기는 전임위원 임기의 남은 기간으로 한다.② 위촉위원은 제1항에 따른 임기가 만료된 경우에도 후임위원이 위촉될 때까지 그 직무를 수행할 수 있다.
질문: 「한국마사회법 시행규칙」 제3조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 외의 사람에 대하여 장외발매소에 무료 입장하게 할 수 있는지 여부(「한국마사회법」 제5조 등 관련)
답변: 「한국마사회법」 제5조제1항에서는 한국마사회(이하 “마사회”라 함)는 경마를 개최할 때에는 제6조제2항에 따른 장외발매소(경마장 외의 장소에 마권의 발매 등을 처리하기 위한 시설을 말하며, 이하 “장외발매소”라 함) 입장자로부터 입장료를 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및같은 법 시행규칙 제3조제1항에서는 마사회는같은 법 제5조제1항에 따라 입장료를 징수하려면 1명당 1일을 기준으로 2천원 이하의 범위에서 그 금액을 표시한 입장권을 팔아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 같은 법 시행규칙 제3조제2항에서는 마사회는 법 제49조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(제1호) 혹은 경마에 관계되는 공무원 및 보도관계자와 그 밖에 마사회규정에서 정하는 사람(제2호)에게는 장외발매소에 무료 입장하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 법 시행규칙 제3조제2항에도 불구하고, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 외의 사람에 대해서도「한국마사회법」 제6조제2항에 따른 장외발매소에 무료 입장하게 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「한국마사회법」 제5조제1항 및같은 법 시행규칙 제3조제1항의 규정 형식, 내용 등을 종합하면, 마사회는 경마를 개최할 때에는 장외발매소 입장자로부터 입장료를 받을 수 있고 입장료를 받을 경우 그 금액의 범위는 일정하게 정하여져 있으나, 입장료를 징수할 것인지 여부는 마사회의 정책적 판단에 따른 재량사항에 해당하므로, 마사회가 입장자로부터 반드시 입장료를 징수하여야 할 의무가 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
특히,「한국마사회법」은 마사회의 조직ㆍ운영과 경마(競馬)에 관한 사항을 정함으로써 경마의 공정한 시행과 원활한 보급을 통하여 말산업 및 축산의 발전에 이바지하고 국민의 여가선용을 도모함을 목적으로 하는 것으로서(제1조 참조), 마사회는「한국마사회법」에 따라 설립된 특수법인으로서 행정청이 아니라는 점에서 법령을 적용ㆍ해석할 때에는 행정청과 달리 보아야 할 것입니다.
 그와 같은 이유에서같은 법 제5조는 마사회에게 일정한 의무를 부여한 규정이라기보다는, 마사회가 수익을 창출할 수 있도록 입장료를 징수할 수 있는 권한을 부여한 것으로 봄이 보다 합리적이라고 할 것입니다.
한편,「한국마사회법 시행규칙」 제3조제2항을 근거로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여만 무료 입장하게 할 수 있고, 그 외의 다른 사람의 경우에는 반드시 입장료를 징수하여야 한다는 주장이 있을 수 있습니다.
 그러나 이 규정은 마사회가 입장료를 징수하는 경우에도 무료 입장하게할 수 있는 사람의 범위를 정한 것에 불과하며, 위 규정이 같은 항 각 호에 해당하지 아니하는 사람에 대하여 무료입장을 금지하는 취지의 규정이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
 특히 같은 항 제2호에서 그 밖에 마사회규정에서 정하는 사람도 무료 입장자로 규정하고 있는 점,「한국마사회법」에서는 마사회에 입장료 징수 권한만을 부여하였을 뿐 입장료를 징수하지 않는다고 하여 어떠한 제재를 가한다거나 하는 규정을 두지 않은 점 등에 비추어 볼 때,같은 법 시행규칙 제3조제2항은같은 법 제5조제1항 및 제2항에 따라 무료 입장자의 범위를 예시적으로 규정한 것에 불과하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 마사회는「한국마사회법 시행규칙」 제3조제2항에도 불구하고, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 사람에 대해서도 장외발매소에 무료 입장하게 할 수 있다 하겠습니다.
질문: 「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법」 제27조(건강보험료의 지원) 관련
답변: ○ 「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법 제27조」에서는 국가는「농업ㆍ농촌기본법 제3조제2호」의 규정에 의한 농업인과「수산업법 제2조제8호」의 규정에 의한 어업인(이하 “농어민”이라 한다)이 부담하여야 하는 건강보험료 중 100분의 50 이내의 금액을 예산의 범위 안에서 지원할 수 있도록 하고, 당해 보험료의 지원율 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법 시행령 제6조」에서는 농어민에 대한 건강보험료의 지원율은 100분의 50으로 한다고 규정하고 있습니다.

○ 위의 농어민에 대한 건강보험료의 지원은 전형적인 급부행정으로서 예산의 범위 안에서 지원할 수 있는 재량행위의 성질을 가지나, 급부행정의 경우에도 급부의 공평한 수혜가 국민의 중요한 권리로 인정되므로 당해 급부의 거부 또는 차별적 제공은 국민의 자유ㆍ재산에 대한 침해와 실질적으로 동일한 의미를 가진다고 볼 수 있다는 점과 당해 보험료 지원이 법률에 근거하여 이루어진다는 점을 고려할 때, 그 지원대상 및 지원금액을 차등화하기 위하여는 법령에 최소한의 근거가 있어야 할 것입니다.

○ 한편, 소득수준에 따라 지원금액 등을 차등화 할 수 있는 경우로서 국민연금 보험료에 대한 지원을 들 수 있으나, 「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법 제31조」에서는 국가는 농어민이 부담하여야 하는 국민연금 보험료 중 100분의 50 이내의 금액을「국민연금법」이 정하는 바에 따라 예산의 범위 안에서 지원할 수 있도록 유보하고 있고,「국민연금법 제76조제1항」 및 「동법시행령 제47조」에서는 일정한 조건하에 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 수산업을 경영하거나 이에 종사하는 자를 “농어업인”으로 규정하면서 농업소득ㆍ임업소득 또는 어업소득보다 기타 소득이 많은 자와「부가가치세법 제5조」의 규정에 의한 등록 사업자는 제외하고 있는바,「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법」에 의한 농어민이라 하더라도「국민연금법」에 의한 농어업인에 해당하지 아니하면 국민연금 보험료의 지원대상에서 제외하고 있습니다.

○ 따라서「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법」및「동법시행령」에서「국민연금법」의 경우처럼 농업 외 소득규모 등에 따라 지원대상에서 제외하거나 지원을 차등화 할 수 있도록 명시하고 있지 아니하고, 그 지원기준 등에 대하여 보건복지부장관이 정할 수 있도록 하는 등의 최소한의 위임근거도 명시하고 있지 아니하므로, 당해 건강보험료의 지원금액을 농어민의 소득수준에 따라 차등하여 지원할 수 없습니다.
질문: 농어촌정비법제88조(하천점용료)관련
답변: ○「농어촌정비법 제2조제2호 및 제3호나목」의 규정에 의하면 농업생산기반시설의 준설 등 농업생산기반개량사업은 농업생산기반정비사업으로서 농어촌정비사업에 해당하고, 「동법 제88조」의 규정에 의하면「동법」에 의한 농어촌정비사업을 시행함에 있어서는「하천법 제38조」의 규정에 의한 점용료 등의 징수 규정을 적용하지 아니한다고 되어 있는바, 일정한 허가에 따른 점용료 등의 징수는 국민에 대하여 납부의무를 부과하는 것으로서 법률에 규정이 있어야 가능하다 할 것인데,「농어촌정비법 제88조」에서「하천법 제38조」의 규정에 의한 점용료 등의 징수 규정을 적용하지 아니한다는 문언의 뜻은「하천법」의 점용료 규정에 대한 특례를 인정한 것으로 볼 수 있으며,「하천법」에 농어촌정비사업에 대하여 하천점용료 등을 면제한다는 별도의 규정이 없다고 하더라도 이에 대하여「하천법」에 의한 하천점용료 등의 징수 관련 규정의 적용을 배제하도록 하는「농어촌정비법 제88조」의 효력에 의하여 농어촌정비사업은 하천점용료 등의 징수 대상에 해당하지 아니한다 할 것입니다.
질문: 「농지법」 제2조제1호(농지의 정의) 관련
답변: ○「농지법 제2조제1호가목」 및 「동법시행령 제2조제2항제1호」의 규정에 의하면, 농지라 함은 그 토지의 지목에 관계없이 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 3년 이상 이용되는 토지라고 되어 있으나, 무단으로 산지를 전용하여 농지로 사용한 경우에도「농지법」상의 농지로 볼 것인지에 대하여는 명백하게 규정되어 있지 않습니다.

○「농지법 제36조제1항」을 살펴보면 “「산지관리법 제14조」 및 「제15조」의 규정에 의한 산지전용허가를 받지 아니하거나 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간된 농지를 산림으로 복구하는 경우”에는「농지법」에 의한 농지전용의 허가를 받지 아니하여도 된다고 규정하고 있는바, 이는「산지관리법 제14조」 또는 「제15조」의 규정에 의한 허가나 신고 없이 개간된 농지에 대하여는「산지관리법」이 적용됨을 전제로 농지전용허가 대상에서 제외하려는 취지로 보아야 할 것이므로,

○「산지관리법」에 의한 허가나 신고 없이 개간된 산림은 비록 그것이 개간 후 농지로 이용되고 있다고 하더라도 이는「산지관리법 제44조제1항」에 의하여 복구되어야할 산림에 해당한다고 할 것입니다(대법원 2002. 7. 26 선고 2001두7985판결참조).

○ 그렇다면 산지를 농지로 전용하고자 하는 경우에는「산지관리법 제14조」에 의한 산지전용허가를 받는 것이 필수적인 선행요건이라 할 것이므로, 이 사안에서와같이 산지에 대한 적법한 전용허가 없이 형질을 무단으로 변경하여 과수 또는 농작물을 재배하는 경우에는 그 기간에 관계없이「농지법 제2조제1호」에서 정의하고 있는 농지로 볼 수 없다 할 것입니다.
질문: 농업과학도서관의 도서관이용자출입신청서가 「사무관리규정」에 따른 비치문서에 해당하는지 여부(「사무관리규정」 제7조제4호 등 관련)
답변: 먼저, 농촌진흥청 농업과학도서관의 사무관리에 대하여「사무관리규정」의 적용을 받는지 여부에 대하여 살펴보면, 같은 규정 제2조(적용범위)에서는 중앙행정기관 및 그 소속기관, 지방자치단체의 기관과 군의 기관의 사무관리에 관하여는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 영이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있는 바, 특정 기관이 같은 규정의 적용을 받기 위해서는 ‘중앙행정기관 및 그 소속기관, 지방자치단체의 기관과 군의 기관의 사무관리에 관한 것’이어야 하고, ‘그 사무관리에 관하여 다른 법령에 특별한 규정하고 있지 아니하여야 할 것’인데,「농촌진흥청과 그 소속기관 직제」 제7조제1항제17호 및같은 직제 시행규칙 제4조제5항제9호에 따르면 농업과학도서관의 운영에 관한 사항은 농촌진흥청 기획조정관 소속 지식정보화담당관의 소관 사무이므로, 농업과학도서관의 운영에 관한 사항은 농촌진흥청의 사무관리에 관한 것이라고 할 것이고, 한편 농업과학도서관은「도서관법」 제2조제7호에 따라 그 설립 기관ㆍ단체의 소속 직원 또는 공중에게 특정 분야에 관한 전문적인 도서관서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는 도서관인 ‘전문도서관’으로 볼 수는 있을 것이나 도서관의 사무관리에 관하여 도서관 법령에서 별도로 정하고 있지는 아니하므로, 농업과학도서관의 사무관리에 관하여도「사무관리규정」의 적용을 받는다고 할 것입니다.
다음으로, 농촌진흥청 농업과학도서관 이용자 출입신청서가「사무관리규정」에 따른 비치문서에 해당하는지 여부를 살펴보면, 같은 규정 제7조(공문서의 종류)제4호에서는 비치문서를 비치대장ㆍ비치카드 등 행정기관이 일정한 사항을 기록하여 행정기관 내부에 비치하면서 업무에 활용하는 문서로 규정하고 있고, 같은 규정 시행규칙 제3조제4호(문서의 작성의 원칙)에서는 비치문서는 비치하여 사용하는 대장류 및 카드류의 문서로서 적합한 형태의 서식으로 정하여 작성하도록 규정하고 있습니다.
이러한 비치문서의 요건을 살펴볼 때, 특정 문서가「사무관리규정」에 따른 비치문서에 해당되기 위해서는 행정기관이 그 기관의 업무에 활용하기 위한 목적으로 이미 작성된 문서를 기관 내부에 비치하고 그 기관이 사용하여야 할 것인데, 농촌진흥청 농업과학도서관 이용자 출입신청서는 비록 농업과학도서관 내에 비치되어 있다고 하더라도 그 신청서는 도서관이용자의 출입을 위하여 해당 도서관 이용자가 작성하는 것이고, 그렇다면 그 신청서가 민원인이 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 문서인「사무관리규정」 제7조제5호에 따른 민원문서에 해당되는지 여부는 별론으로 하고, 사무관리법령에서 정하고 있는 비치문서에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 농촌진흥청 농업과학도서관을 이용하는 이용자의 출입을 위하여 도서관이용자가 작성하도록 해당 도서관에 비치되어 있는 이용자 출입신청서는「사무관리규정」 제7조제4호의 비치문서에 해당되지 않습니다.
질문: 시ㆍ군 농업산ㆍ학협동심의회의 위원 구성 요건(「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제6조의2제2항 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제6조의2제2항제4호ㆍ제5호에서는 시ㆍ군 심의회의 위원장이 위촉하는 위원의 수를 각각 “7명 이내”, “5명 이내”라는 범위를 정하여 규정하고 있고, 일반적으로 “이내”는 일정한 범위나 한도의 안을 의미하는 것(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)으로서 그 기준이 수량인 경우에는 해당 수량이 범위에 포함되면서 그 아래인 경우를 말하는 것인바(각주: 법제처 2020. 9. 28.회신 20-0363 해석례참조), 문언상 같은 항 제4호ㆍ제5호는 시ㆍ군 심의회의 위원을 해당 규정에서 정한 인원수 또는 그보다 적은 인원수로 구성하도록 규정한 것으로 보아야 할 것이므로, 가능하다면 같은 항 각 호에 해당하는 사람을 골고루 위촉하는 것이 바람직하나, 같은 항 제4호ㆍ제5호에 해당하는 사람을 현실적으로 위촉할 수 없는 등의 경우에는 같은 항 제4호ㆍ제5호 중 어느 하나에 해당하는 사람을 위원으로 위촉하지 않을 수도 있다고 할 것입니다.
또한「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제6조의2제2항에서는 시ㆍ군 심의회의 위원 구성을 산업계ㆍ학계ㆍ관(官)계 등에 속한 사람들로 균형있게 구성할 수 있도록 규정하되, 같은 항 제1호ㆍ제4호ㆍ제5호에서는 인원 범위의 상한만을 규정하고 있는 점, 같은 항 제5호에서는 “그 밖에 과학영농을 선도하는 농업인 등 농업에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람”이라고 규정하여 같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 사람 외에 농업에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람을 위원으로 위촉할 필요가 있다고 인정되는 경우에 그 사람을 위원으로 위촉할 수 있도록 하는 취지라는 점,같은 영 제9조제2항에서는 시ㆍ군 심의회가 분야별로 둘 수 있는 전문위원회의 경우 전문위원을 “5명 이상 8명 이하”로 구성하도록 규정하여 그 상한과 하한을 모두 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때,같은 영 제6조의2제2항제4호ㆍ제5호의 어느 하나에 해당하는 사람을 위원으로 위촉할 수 없는 경우에는 해당 호에 해당하는 사람을 제외하고 시ㆍ군 심의회를 구성할 수 있다고 해석하는 것이 규정 체계에 부합하는 해석일 것입니다.
따라서「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제6조의2제2항제4호ㆍ제5호의 어느 하나에 해당하는 사람이 없는 경우, 해당 호에 해당하는 사람을 제외하고 시ㆍ군 심의회를 구성할 수 있습니다.
농업산ㆍ학협동심의회 규정제2조(설치) 농업산ㆍ학협동에 관한 주요 시책과 그 운용에 관한 사항을 심의하게 하기 위하여 도ㆍ특별자치도(이하 “도”라 한다)에 도 농업산ㆍ학협동심의회(이하 “도 심의회”라 한다)를, 농업기술센터가 설치된 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시ㆍ군(이하 “시ㆍ군”이라 한다)에 시ㆍ군 농업산ㆍ학협동심의회(이하 “시ㆍ군 심의회”라 한다)를 둘 수 있다.제6조의2(시ㆍ군 심의회의 구성) ① 시ㆍ군 심의회는 위원장, 부위원장 각 1명을 포함한 20명 이내의 위원으로 구성한다.② 시ㆍ군 심의회의 위원장은 농업기술센터 소장이 되고, 부위원장은 위원 중에서 호선(互選)하며, 위원은 위원장이 위촉하는 다음 각 호의 사람이 된다.1. 위원장의 요청에 따라 해당 기관의 장이 지정하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람 4명 이내(제2호의 위원이 없는 시ㆍ군의 경우에는 5명 이내)가. 해당 지역에 있는 농학계열 대학의 교수 또는 지역 연고가 있는 농학계열 대학의 교수나. 해당 지역에 있는 농업계열 고등학교의 교원다. 시ㆍ군의 농업 관련 업무를 담당하는 과장라. 시ㆍ군의 농업 연구ㆍ지도 업무를 담당하는 공무원2. 도 농업기술원 지역특화작목시험장의 장(지역특화작목시험장이 설치된 경우만 해당한다)3. 농업협동조합중앙회의 시ㆍ군을 관할구역으로 하는 지사무소의 장, 시ㆍ군을 관할구역으로 하는 지역산림조합의 조합장 각 1명4. 제3호 외의 농업단체 대표 7명 이내5. 그 밖에 과학영농을 선도하는 농업인 등 농업에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람 5명 이내③ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 도 농업산ㆍ학협동심의회의 위원 구성 요건(「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제5조제2항 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제5조제2항제3호ㆍ제4호에서는 도 심의회의 위원의 수를 각각 “4명 이내”, “2명 이내”라는 범위를 정하여 규정하고 있고, 일반적으로 “이내”는 일정한 범위나 한도의 안을 의미하는 것(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)으로서 그 기준이 수량인 경우에는 해당 수량이 범위에 포함되면서 그 아래인 경우를 말하는 것인바(각주: 법제처 2020. 9. 28.회신 20-0363 해석례참조), 문언상 같은 항 제3호ㆍ제4호는 도 심의회의 위원을 해당 규정에서 정한 인원수 또는 그보다 적은 인원수로 구성하도록 규정한 것으로 보아야 할 것이므로, 가능하다면 같은 항 각 호의 전문가를 골고루 구성하는 것이 바람직하나, 같은 항 제3호ㆍ제4호에 해당하는 사람을 현실적으로 위촉하거나 지정할 수 없는 등의 예외적인 경우에는 같은 항 제3호ㆍ제4호 중 어느 하나에 해당하는 사람을 위원으로 구성하지 않을 수도 있다고 할 것입니다.
또한「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제5조제2항제1호ㆍ제2호에서는 도, 도 교육위원회 및 도 농업기술원 소속의 국장 또는 4급 이상 공무원 중에서 해당 기관의 장이 지정하는 직위에 있는 사람 각 1명(도 농업기술원의 경우에는 2명), 농업협동조합중앙회 및 산림조합중앙회의 도를 관할구역으로 하는 지사무조의 장 각 1명을 위원으로 구성하도록 규정하고 있는 것과 달리, 같은 항 제3호ㆍ제4호에서는 인원 범위의 상한을 규정하여 해당 범위 내에서는 위원의 수를 달리 정할 수 있도록 재량을 부여하고 있는 점,같은 영 제9조제2항에서는 각급 심의회가 분야별로 둘 수 있는 전문위원회의 경우 전문위원을 “5명 이상 8명 이하”로 구성하도록 규정하여 그 상한과 하한을 모두 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때,같은 영 제5조제2항제3호ㆍ제4호의 어느 하나에 해당하는 사람을 위원으로 위촉하거나 지정할 수 없는 경우에는 해당 호에 해당하는 사람을 제외하고 도 심의회를 구성할 수 있다고 해석하는 것이 규정 체계에 부합하는 해석일 것입니다.
아울러「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제5조제2항제3호ㆍ제4호의 어느 하나에 해당하는 사람을 위원으로 위촉하거나 지정할 수 없는 경우에 도 심의회의 구성 자체가 불가능하다고 해석하게 된다면, 도 심의회를 통해 농업 관련 산ㆍ학협동에 관한 주요 시책과 그 운용에 관한 사항 등을 심의할 수 없게 되는바, 해당 호의 전문가를 현실적으로 위촉하거나 지정할 수 없는 등 극히 예외적인 경우에는 해당 호에 해당하는 사람을 제외하고 도 심의회를 구성할 수 있다고 해석하는 것이 농업 관련 산업계ㆍ학계ㆍ관(官)계 및 연구기관의 협동체제를 구현함으로써 농업과학기술의 효율적인 개발과 국제경쟁력 향상을 도모하려는「농업산ㆍ학협동심의회 규정」의 입법 목적(제1조)에 부합할 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「농업산ㆍ학협동심의회 규정」 제5조제2항제3호ㆍ제4호의 어느 하나에 해당하는 사람을 현실적으로 위촉하거나 지정할 수 없는 등의 예외적인 경우, 해당 호에 해당하는 사람을 제외하고 도 심의회를 구성할 수 있습니다.
농업산ㆍ학협동심의회 규정제2조(설치) 농업산ㆍ학협동에 관한 주요 시책과 그 운용에 관한 사항을 심의하게 하기 위하여 도ㆍ특별자치도(이하 “도”라 한다)에 도 농업산ㆍ학협동심의회(이하 “도 심의회”라 한다)를, 농업기술센터가 설치된 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시ㆍ군(이하 “시ㆍ군”이라 한다)에 시ㆍ군 농업산ㆍ학협동심의회(이하 “시ㆍ군 심의회”라 한다)를 둘 수 있다.제5조(도 심의회의 구성) ① 도 심의회는 위원장, 부위원장 각 1명을 포함한 14명 이내의 위원으로 구성한다.② 도 심의회의 위원장은 해당 도 농업기술원장이 되고, 부위원장은 해당 도 또는 해당 도에 인접한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시에 있는 국공립 농학계열 대학의 학장 중에서 도 심의회의 위원장이 지정하는 사람이 되며, 그 밖의 위원은 다음 각 호의 사람이 된다.1. 도, 도 교육위원회 및 도 농업기술원 소속의 국장 또는 4급 이상 공무원 중에서 해당 기관의 장이 지정하는 직위에 있는 사람 각 1명(도 농업기술원의 경우에는 2명)2. 농업협동조합중앙회 및 산림조합중앙회의 도를 관할구역으로 하는 지사무소의 장 각 1명3. 농업에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 도지사가 위촉하는 사람 4명 이내4. 농업에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위원장이 지정하는 사람 2명 이내③ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 자동차 기준대수가 5대에서 10대로 바뀐 후 등록 자동차를 10대로 늘리는 변경등록을 한 경우 사업자에게 적용되는 기준대수 (개정 「자동차운수사업법 시행규칙」 부칙 제6조 등 관련)
답변: 종전「자동차운수사업법」(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제4조제1항에서는 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 제출하고 교통부장관의 면허를 얻어야 한다고 규정하면서, 다만, 대통령령이 정하는 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 제출하고 등록을 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제33조제2호에서는 등록기준을 미달하게 된 때부터 3개월이 지난 후에도 등록기준을 충족하지 못한 경우에는 운송사업 등록의 효력이 상실된다고 규정하고 있으며, 개정「자동차운수사업법 시행령」(1993. 8. 30. 대통령령 제13970호로 개정되어 1993. 8. 30. 시행된 것을 말함) 제2조제1호다목 및 제2조의2제1호에서는 등록을 받아야 하는 자동차운송사업으로 전세버스운송사업을 신설하면서 그 사업구역을 시ㆍ도에서 전국으로 확대하는 한편, 같은 시행령 부칙 제3조제1항에서는 이 영 시행 당시 종전의 규정에 의하여 전세버스운송사업 면허를 받은 자는 제2조의2의 개정규정에 의하여 전세버스운송사업의 등록을 받은 자로 보되, 이 영 시행 후 6월 이내에 전세버스운송사업 등록증를 교부받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 종전「자동차운수사업법 시행규칙」(1993. 10. 30. 교통부령 제1013호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 “종전 여객자동차법 시행규칙”이라 함) 별표 1에서 군지역 전세버스운송사업의 면허최저기준대수를 5대로 규정하고 있던 것을, 개정「자동차운수사업법 시행규칙」(1993. 10. 30. 교통부령 제1013호로 개정되어 1993. 10. 30. 시행된 것을 말함. 이하 “개정 여객자동차법 시행규칙”이라 함) 별표 2에서는 등록최저기준대수를 10대로 바꾸고, 같은 부칙 제6조에서는 경과조치를 두어 이 규칙 시행 당시 종전의 규정에 의하여 면허받은 전세버스운송사업자는 별표 2의 개정규정에 의한 등록최저기준대수에 불구하고 종전의 규정을 적용한다고 규정하고 있는바,이 사안은 1993년 10월 30일 전에 종전 여객자동차법 시행규칙에 따라 군지역에서 전세버스운송사업의 면허를 받은 자가 개정 여객자동차법 시행규칙에 따라 10대 이상으로 증차하여 사업계획 변경등록을 마친 경우 해당 전세버스운송사업자에게 적용되는 등록최저기준대수가 5대인지, 아니면 10대인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 일반적으로 법령개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는 구법질서에서 신법 질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 한편 특정대상에 대한 신구법령의 적용관계를 분명히 규정함으로써 법질서의 원만한 전환을 보장하는 기능을 수행하고 있다 할 것인바, 개정 여객자동차법 시행규칙 부칙 제6조에서 경과조치를 둔 취지는 종전 여객자동차법 시행규칙에 따라 면허를 받은 전세버스운송사업자가 갑자기 등록최저기준대수 10대를 충족하기 어렵다는 점에서 기존 법상태의 존속에 대한 기대이익 내지 신뢰이익을 보호하기 위해 개정 여객자동차법 시행규칙 시행 이후에도 기존의 등록 자동차 수만으로도 전세버스운송사업을 적법하게 영위할 수 있도록 하려는 것입니다(법제처 2011. 5. 12.회신 11-0154 해석례등 참조).그런데, 전세버스운송사업자가 개정 여객자동차법 시행규칙의 시행 이후 개정된 법령에 따라 차고 등의 시설을 갖추어 등록 자동차수를 10대 이상으로 변경하는 내용의 사업계획 변경등록을 하였다면 해당 전세버스운송사업자는 특별한 사정이 없는 한 신법 질서로 편입되었다고 보아야 하고, 개정 여객자동차법 시행규칙 부칙 제6조를 통해 보호하고자 했던 전세버스운송사업자의 기존 법상태의 존속에 대한 기대이익 내지 신뢰이익의 범위를 벗어났다고 보아야 할 것입니다(법제처 2011. 9. 1.회신 11-0371 해석례참조).아울러, 개정 여객자동차법 시행규칙 시행 전에 면허를 받은 전세버스운송사업자가 새로운 등록최저기준대수를 갖추어 변경등록을 한 이후에도 계속하여 등록최저기준대수에 대해서는 면허받을 당시의 기준대수를 적용한다고 해석하는 것은 개정 여객자동차법 시행규칙에 따라 등록한 다른 전세버스운송사업자와의 형평에 비추어 보더라도 타당하지 않다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 1993년 10월 30일 전에 종전 여객자동차법 시행규칙에 따라 군지역에서 전세버스운송사업의 면허를 받은 자가 개정 여객자동차법 시행규칙에 따라 10대 이상으로 증차하여 사업계획 변경등록을 마친 경우 해당 전세버스운송사업자에게 적용되는 등록최저기준대수는 10대라고 할 것입니다.
질문: 생산관리지역에 축사 건축 시 해당 지역이 농업진흥구역으로 지정되어야 건폐율 완화가 가능한지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제84조제6항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제77조제1항에서는 지정된 용도지역(도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)에서 건폐율의 최대한도는 관할 구역의 면적과 인구규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 각 호에서 정하는 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시ㆍ군 등의 조례로 정하도록 하면서 제2호나목 및같은 법 시행령 제84조제1항제18호에서 생산관리지역에 대한 건폐율의 최대한도를 20퍼센트 이하로 정하고 있습니다.
한편,국토계획법 제77조제4항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 녹지지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 농업용ㆍ임업용ㆍ어업용 건축물을 건축하려는 경우(제3호)나 보전관리지역, 생산관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 주민생활의 편익을 증진시키기 위한 건축물을 건축하려는 경우(제4호)에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시ㆍ군 등의 조례로 건폐율을 따로 정할 수 있도록 하면서,같은 법 시행령 제84조제6항에서는국토계획법 제77조제4항제3호 및 제4호에 따라 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에 그 건폐율은 60퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로정하는 비율을 초과하여서는 아니된다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는「농지법」에 따라 농업진흥구역에 건축할 수 있고국토계획법에 따라 생산관리지역에도 건축할 수 있는 건축물(축사)을 생산관리지역에 건축하는 경우, 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따라 건폐율을 완화할 수 있으려면 해당 건축물을 건축하는 지역이 농업진흥구역으로 지정되어 있어야만 하는지가 문제됩니다.
먼저, 국토계획법 시행령 제84조제6항의 문언상 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역에 대해서 예외적으로 건폐율이 완화될 수 있는 요건으로는 해당 건축물이 “「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물”일 것을 규정하고 있을 뿐, 해당 지역이「농지법」 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역으로 지정되었을 것을 규정하고 있지 아니합니다.
또한, 국토계획법 시행령 제84조제6항의 입법 취지가 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 안에「농지법」에서 허용되는 건축물을 건축하고자 하는 경우에는 60퍼센트 이하의 범위 안에서 조례로 따로 정할 수 있도록 완화함으로써 비도시지역의 소규모 취락에 거주하는 주민들의 편의를 도모하고자 하려는 것이었고〔국토의계획및이용에관한법률시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 것을 말함) 제정이유 참조〕, 달리「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 지정된 지역에 한정하여 해당 주민들의 편의만을 도모하기 위함이었다고 보이지도 아니하는 점에 비추어 볼 때, 해당 지역이 농업진흥구역으로 지정된 경우로 한정하여 건폐율을 완화할 수 있도록 한 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서,「농지법」에 따라 농업진흥구역에 건축할 수 있고국토계획법에 따라 생산관리지역에도 건축할 수 있는 건축물(축사)을 생산관리지역에 건축하는 경우, 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따라 건폐율을 완화할 수 있으려면 해당 건축물을 건축하는 지역이 농업진흥구역으로 지정되어 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 제2종일반주거지역에서 기존의 액화석유가스충전소에 기계식 세차설비를 추가 설치할 수 있는지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조에 따르면같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역 및같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구 안에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령 또는 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 조례로 정하도록 하고(제1항 및 제2항), 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역 및 용도지구의 지정목적에 맞아야 하며(제3항), 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등은 같은 조 제1항 및 제2항에 맞아야 한다고 규정하고 있습니다(제4항).국토계획법 시행령 별표 5에 따르면 제2종일반주거지역에서는도시계획조례가 정하는 바에 의하여「건축법 시행령」 별표 1제19호의 위험물저장 및 처리시설 중 시내버스차고지에 설치하는 액화석유가스 충전소와「건축법 시행령」 별표 1제20호의 자동차관련시설 중 세차장을 건축할 수 있고(제2호카목 및 타목), 국토계획법 시행령 별표 17에 따르면 자연녹지지역에서는도시계획조례가 정하는 바에 의하여「건축법 시행령」 별표 1제19호의 위험물저장 및 처리시설과「건축법 시행령」 별표 1제20호의 자동차관련시설을 건축할 수 있다고 규정하고 있으며(제2호타목 및 파목),「건축법 시행령」 별표 1에 따르면 위험물 저장 및 처리 시설로 액화석유가스 충전소ㆍ판매소ㆍ저장소(기계식 세차설비를 포함한다)를 규정하고 있고(제19호), 자동차 관련시설(건설기계 관련 시설을 포함한다)로 세차장을 규정하고 있습니다(제20호).그리고, 국토계획법 시행령 제93조제2항 본문에 따르면 기존의 건축물이 도시관리계획의 결정ㆍ변경 등으로국토계획법령 등에 따른 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 확인되는 경우에는 종전의 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있는 것은 용도지역에 관한 도시관리계획의 결정ㆍ변경을 함으로써 해당 용도지역에 부적합하게 된 경우까지 기존 건축물을 불법화하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로 이를 합리적으로 개선하여 기존의 현상은 인정하려고 한 취지로 보아야 할 것이나, 기존의 현상에 대하여 적극적인 변경을 가하여 해당 용도지역 지정의 취지가 훼손되는 경우까지 이를 허용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
먼저,「건축법 시행령」 별표 1제19호에서 액화석유가스 충전소에 설치하는 기계식 세차설비를 별도로 분리해서규정하고 있지 않고 “액화석유가스 충전소ㆍ판매소ㆍ저장소(기계식 세차설비를 포함한다)”라고 규정한 것은 액화석유가스 충전소를 이용하는 자의 편의를 증진하기 위하여 액화석유가스 충전소의 설치를 허용함으로써 기계식 세차설비도 함께 설치할 수 있다는 것이므로 기계식 세차설비를 액화석유가스 충전소 등과 구분하지 아니하고 이를 함께 규율하겠다는 취지로 이해됩니다.
이는「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」 별표 3제2호가목의 5)에서 “자동차용기 충전소에는 충전 또는 그 충전소의 안전확보에 지장이 없는 범위에서 그에 부대하는 업무를 위하여 사용되는 다음 건축물 또는 시설 외에 다른 건축물 또는 시설을 설치하지 아니할 것”이라고 하면서 “다음 건축물 또는 시설”로서 “자동차의 세정을 위한 세차시설”을 규정하고 있는 것을 보더라도, 일반적으로 자동차의 세정을 위한 기계식 세차설비는 부수적으로 설치될 수 있음을 전제로 하고 있다고 보여집니다.
그렇다면, 액화석유가스 충전소에 설치되는 기계식 세차설비는 액화석유가스 충전소와 구분되는 시설이 아니라 액화석유가스 충전소가 건축되는 경우 함께 설치되는 것이 예정되어 있는 시설로서, 액화석유가스 충전사업자의 사정에 의하여 그 시설을 설치하지 않고 충전소를 운영하다가 나중에 이를 설치하였다고하여 국토계획법 시행령 제93조제2항의 “종전의 용도로 계속 사용”하는 경우에 해당하지 않는다고 할 수는 없을 것입니다.
또한, 국토계획법 시행령 제71조제1항제4호 및 별표 5에 따르면 제2종일반주거지역에서는도시계획조례가 정하는 바에 의하여 유사한 용도를 가진「건축법 시행령」 별표 1제20호의 자동차관련시설 중 세차장을 독립된 건축물로서 건축할 수 있도록 하고 있는 점을 비추어 볼 때, 그보다 훨씬 미미한 기계식 세차설비를 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따라 종전의 용도로 계속 사용하고 있는 액화석유가스 충전소에 설치하는 것이 금지된다고 해석하는 것은 불합리하다고 할 것입니다.
따라서,국토계획법에 따른 기존의 자연녹지지역에는 적합하였으나 도시관리계획의 변경으로 제2종일반주거지역이 된 지역에 설치할 수 없게 된 액화석유가스 충전소의 부지에 지붕ㆍ기둥 및 벽 없이 기계식 세차설비를 설치하는 것은같은 법 시행령 제71조에 따른 용도지역 안에서의 건축제한 규정에 위배되지 않습니다.
질문: 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대였으나 도로에 접하지 않은 토지에서의 주택 신축을 위한 진입로의 설치가 허용되는지(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제9호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 별표 1제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지에는 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고,개발제한구역법 제12조제1항제4호에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제14조제9호에서는 개발제한구역에서 허용되는 토지의 형질변경의 하나로 주택 등의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 규정하고 있습니다.
한편,「건축법」 제44조제1항본문에서는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지로서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에 따라 주택을 신축할 수 있는 토지가 도로에 접하지 아니하여 주택을 신축하기 위해 진입로가 필요한 경우, 같은 법 시행령 제14조제9호에 따라 허가를 받아 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법의 입법취지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것인바, 개발제한구역에서는 그 지정 목적상 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 개발제한구역의 지정 목적에 위배되지 아니하면 예외적으로 허가를 받아 금지된 행위를 할 수 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에서는 개발제한구역에서 허용되는 토지의 형질변경의 하나로 “주택 등의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경”을 규정하고 있는데, 주택을 신축하기 위하여 도로와 연결되는 진입로를 설치하는 경우와 기존에 건축된 주택에 도로와 연결되는 진입로를 설치하는 경우는 주택의 진입로 설치를 목적으로 한다는 점에서는 동일하고, 또한 같은 법 제12조제1항제4호에서는 “건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경”을 허용하고 있는데, 이 사안의 경우 토지의 형질변경 대상이 되는 토지에 건축물이 건축되는 것도 아니라는 점에서, 여기에서 주택의 의미를 기존에 건축되어 있는 주택만으로 한정하여 해석할 필요는 없다고 할 것입니다.
또한, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지에 주택 신축을 허용할 수 있도록 규정한 취지는 개발제한구역 안에 거주하는 주민들의 불편을 덜어주고 재산권 행사에 대한 규제를 완화하려는 것입니다[구 「도시계획법 시행령」(1999. 6. 16. 대통령령 제16403호로 일부개정ㆍ시행된 것을 말함) 개정이유 참조]. 그런데 「건축법」 제44조제1항 본문에 따라 건축물의 대지는 도로에 접하여야 하므로 이 사안의 경우에 진입로의 설치는 필수적인데, 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에서 주택의 의미를 기존에 건축된 주택만으로 좁게 해석하면 도로와 연결되는 진입로를 확보하지 못하여 주택을 신축할 수 없게 되어 위와 같은 입법취지에 반할 소지가 있습니다.
아울러, 이 사안의 경우에 주택의 신축은 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호에 따른 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경과는 별개의 요건인, 같은 법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목가)에 해당하여 발생하는 것입니다.
 따라서 주택 신축을 위해 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 허용하더라도, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하려는 개발제한구역의 지정 목적에 배치되지는 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지로서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에 따라 주택을 신축할 수 있는 토지가 도로에 접하지 아니하여 주택을 신축하기 위해 진입로가 필요한 경우에는 같은 법 시행령 제14조제9호에 따라 허가를 받아 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항「건축법」 제44조제1항 본문에서는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있는바, 대지가 도로에 접하지 아니한 이른바 “맹지”에 건축 허가를 받기 위해서는 진입로의 설치가 선행되어야 합니다.
 그런데 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호에서는 “주택의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경”을 허용할 수 있도록 규정하고 있는바, 이에 맹지에 주택을 신축하기 위하여 진입로 설치가 선행되어야 하는 경우가 포함되는지 여부가 명확하지 아니하여 법령 해석ㆍ집행상 혼란이 발생하고 있으므로, 입법취지를 고려하여 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.
질문: 담양군-「지방공무원징계 및 소청 규정」 제1조의3(징계의 관할)
답변: ○「지방공무원법」 제7조제1항의 규정에 의하면, 지방자치단체에 임용권자(임용권을 위임받은 자를 제외하되, 그 중 시의 구청장과 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 소속기관의 장을 포함한다)별로 인사위원회를 두고,「지방공무원 징계 및 소청 규정」 제1조의3제1항의 규정에 의하면, 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 인사위원회는 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 5급 이상 공무원, 연구관, 지도관의 징계사건 및 시ㆍ도 소속 6급 이하 공무원, 연구사, 지도사의 중징계사건과 관련된 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구 소속 6급 이하 공무원, 연구사ㆍ지도사 및 기능직공무원의 징계사건과 위 징계사건을 제외한 시ㆍ군ㆍ구 소속 6급 이하 공무원, 연구사 및 지도사의 중징계사건과 이와 관련된 기능직공무원의 징계사건을 심의ㆍ의결하도록 되어 있고, 동 규정 제1조의3제2항의 규정에 의하면, 시ㆍ군ㆍ구 인사위원회는 동조 제1항의 징계사건을 제외한 시ㆍ군ㆍ구 소속 공무원의 경징계사건 및 독립된 인사위원회를 두는 시ㆍ군ㆍ구 소속기관의 6급 이하 공무원, 연구사 및 지도사의 중징계사건과 이와 관련된 기능직 공무원의 징계사건 등을 그 관할로 하도록 되어 있습니다.

○「지방자치법」제3절의 제104조 내지 제106조에서는 소속행정기관으로서 직속기관, 사업소 및 출장소를 열거하고 있고,동법제4절의 제108조 및 제111조의 규정에 의하면, 지방자치단체는 조례가 정하는 바에 의하여 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동에 그 소관 행정사무를 분장하기 위하여 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 두고,동법 제110조의 규정에 의하면, 자치구가 아닌 구의 구청장은 시장의, 읍장ㆍ면장은 시장 또는 군수의, 동장은 시장(구가 없는 시의 시장을 말한다) 또는 구청장(자치구의 구청장을 포함한다)의 지휘ㆍ감독을 받아 소관국가사무 및 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속직원을 지휘ㆍ감독하도록 하는 등 기초지방자치단체에 하부행정기관으로 읍ㆍ면ㆍ동을 두도록 하고 있습니다.

○「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조제4호에서는 소속기관으로 직속기관, 사업소 및 출장소를 열거하고 있고, 자치구가 아닌 구의 구청장과 읍ㆍ면ㆍ동의 장은 소속직원에 대한 임용권자가 아닌 점에 비추어 보면, 읍ㆍ면ㆍ동은「지방공무원법」 제7조제1항에 의하여 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하여 인사위원회를 설치할 수 있는 소속기관에 포함되지 아니합니다.

○ 즉 기초지방자치단체의 하부행정기관은 지방자치단체의 사무 가운데 전문분야의 행정사무를 담당하여 처리하는 기능적 분장기관인 소속기관과는 달리 기초지방자치단체의 행정사무를 지역적으로 분담처리하기 위하여 지역별로 관할구역을 달리하여 설치되어 당해 지역에 대하여는 그 지방자치단체의 권한을 행사하는 기관으로서 당해 지방자체단체에 직접 귀속되는 기관이라 할 것이므로 기초지방자치단체의 하부행정기관인 자치구가 아닌 구 및 읍ㆍ면ㆍ동 소속의 직원은 비록 기초지방자치단체의 본청에 소속하는 직원은 아니지만 당해 지방자치단체에 직접 소속되는 직원이라 할 것이고, 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하여 인사위원회를 설치할 수 있는 소속기관의 직원이라고 할 수 없습니다.

○ 이와 같이 기초지방자치단체의 하부행정기관인 읍ㆍ면ㆍ동의 6급 이하 공무원은 기초지방자치단체에 직접 소속되는 직원이므로 이들에 대한 중징계는「지방공무원 징계 및 소청 규정」 제1조의3제1항제6호의 규정에 의하여 시ㆍ도 인사위원회가 관할하여야 할 것입니다.

○ 따라서, 읍ㆍ면의 6급 이하 지방공무원에 대하여 시ㆍ군 인사위원회가 중징계를 의결하는 것은 징계관할을 위반한 것입니다.