질문: 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용을 포함하는 산업단지계획을 수립하거나 승인하려는 경우 관계 행정기관과의 협의절차에 적용되는 규정 등(「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제22조제2항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해산단절차간소화법 제8조에서는 민간기업등(각주: 국가 또는 지방자치단체 외의 자로서 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지 지정을 신청할 수 있는 자를 말함(산단절차간소화법 제2조제4호 참조))이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다고 규정하면서(제2항), 승인 신청시에 환경, 교통 등 산업단지계획 승인과 관련된 분야의 협의 및 심의에 필요한 서류를 첨부하도록 규정하고 있고(제3항 본문), 첨부해야 하는 서류의 하나로 “공유수면매립기본계획 관련 서류(제15조에 따른 산업단지계획의 수립 또는 승인으로 공유수면매립기본계획 변경승인이 의제되는 경우에 한정한다)”(제3항제2호)를 규정하고 있으며,같은 법 제10조에서는 지정권자는 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우 산업단지계획 승인에 필요한 관련 분야의 협의절차를 동시에 착수하여야 한다고 규정하면서(제1항), 관계 행정기관의 장은 협의를 요청받은 날부터 10일(근무일 기준) 이내에 의견을 회신하여야 하며(제2항 본문), 관계 행정기관의 장이 그 기한까지 의견을 회신하지 아니한 경우 이견 없이 산업단지계획의 신청내용을 협의한 것으로 본다고 규정(제3항)하고 있습니다.
그리고산단절차간소화법 제22조에서는 산업단지계획이 수립 또는 승인된 때에는공유수면법 제22조 및 제27조에 따라 공유수면매립기본계획이 수립 또는 변경된 것으로 본다고 규정하면서(제1항), 지정권자는 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용을 포함하는 산업단지계획을 수립하거나 승인하고자 하는 경우에는 해양수산부장관과 협의하여야 하고(제2항 전단), 이 경우 해양수산부장관은 20일(근무일 기준) 내에 협의를 완료하여야 한다고 규정하고(제2항 후단) 있습니다.
이와 같이산단절차간소화법에서는 지정권자가 산업단지계획을 승인하기 위해 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우에 관하여 제10조와 제22조에서 별도로 규정하면서 협의기간 등을 각각 다르게 규정하고 있는바, 지정권자가 공유수면매립기본계획의 수립 또는 변경에 관한 내용이 포함되어 있는 산업단지계획을 수립하거나 승인하기 위해 해양수산부장관과 협의하는 경우 그 협의절차에 적용되는 규정이 제10조제2항 및 제3항인지 아니면 제22조제2항인지가 문제됩니다.
우선산단절차간소화법 제10조는 지정권자가 산업단지계획을 승인하기 위해 관계 행정기관의 장과의 협의가 필요한 경우 적용되는 일반적인 협의절차이고,같은 법 제22조는 산업단지계획에 공유수면매립기본계획의 수립 또는 변경 내용이 포함된 경우로서 해양수산부장관과 협의하는 경우에 적용되는 특별한 협의절차로서, 이러한 규정 내용상의 차이를 고려하여같은 법 제10조는 제2장(산업단지계획의 승인절차)에,같은 법 제22조는 제3장(산업단지개발기간 단축을 위한 특례)에 각각 규정하고 있는바, 비록같은 법 제22조의 문언에서같은 법 제10조제2항 및 제3항의 적용을 배제하는 명시적인 규정을 두고 있지 않다 하더라도같은 법 제22조는 “산업단지개발기간 단축을 위한 특례”라는 제목의 장에 규정되어 이와 상충되는 내용의 다른 규정과의 관계에서 “특례”임을 명확히 하고 있으며, 따라서같은 법 제10조제2항 및 제3항에 대하여 우선 적용되는 특별규정이라고 할 것입니다.
또한산단절차간소화법 제22조는 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용이 포함된 산업단지계획을 승인하는 경우만을 전제로 마련된 협의절차인데, 만약 이 사안의 경우같은 법 제10조제2항 및 제3항이 적용된다고 본다면같은 법 제22조는 규정의 실익이 없게 되는 불합리한 결과가 초래되어 타당하지 않습니다.
아울러공유수면법은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 공유수면매립기본계획은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 매립ㆍ관리하기 위하여 10년마다 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 수립하도록 하고 있고(제22조제1항), 수립ㆍ고시된 공유수면매립기본계획에 대해서는 그 타당성을 5년마다 검토하고, 검토 결과에 따라 공유수면매립기본계획의 변경 등 필요한 조치를 하도록 규정하고 있는바(제27조제1항), 공유수면매립기본계획을 장기적ㆍ거시적 관점에서 수립하도록 하고, 전문적인 심의절차와 주기적인 재검토 절차를 두고 있는공유수면법의 규정체계에 비추어 볼 때, 공유수면매립기본계획에 대하여 보다 신중한 협의가 필요하다는 정책적 고려에서 일반적인 협의절차와는 다른 내용으로 별도의 규정을 마련한 것으로 볼 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 지정권자가 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용을 포함하는 산업단지계획을 수립하거나 승인하기 위하여 해양수산부장관과 협의하는 경우에는산단절차간소화법 제22조제2항이 적용됩니다.
나. 질의 나에 대해통상적인 입법기술상 어떠한 규정을 반드시 준수해야 할 효력규정으로 정하는 경우에는 그 규정을 위반한 행위의 효력이나 규정 위반의 효과 및 제재조치를 함께 규정하는 것이 일반적이라고 할 것인데,(각주: 법제처 2019. 10. 14.회신 19-0248 해석례및대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결례참조)산단절차간소화법 제22조제2항에서는 지정권자는 같은 조 제1항에 따라 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용을 포함하는 산업단지계획을 수립하거나 승인하고자 하는 경우에는 해양수산부장관과 협의하여야 하고(전단), 이 경우 해양수산부장관은 20일(근무일 기준) 내에 협의를 완료하여야 한다(후단)고 규정하고 있을 뿐,산단절차간소화법령 내의 다른 규정에서 이 기한을 도과한 협의의 효력이나 같은 항을 위반한 경우의 효과 및 제재조치에 관해서는 규정하고 있지 않으므로, 같은 항은 협의를 요청받은 해양수산부장관이 일정한 기간 안에 협의를 완료함으로써 산업단지의 개발이 기업수요에 따라 신속하게 이루어질 수 있도록(각주: 2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되어 2008. 9. 6. 시행된 산단절차간소화법 제정이유 참조) 하기 위한 훈시규정(각주: 법제처 2022. 8. 26.회신 22-0196 해석례,대법원 1996. 8. 20. 선고 95누10877 판결례및대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결례참조)이라고 보아야 할 것입니다.
그리고산단절차간소화법 제22조제1항 및 제2항에서 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용이 포함된 산업단지계획에 대해 해양수산부장관과 협의한 경우 해당 산업단지계획이 수립 또는 승인된 때에 공유수면매립기본계획이 수립 또는 변경된 것으로 보도록 규정한 것은 산업단지개발에 수반되는 공유수면매립기본계획의 수립 또는 변경 절차를 산업단지계획 수립 또는 변경 절차에 포함하여 동시에 진행함으로써 복잡한 절차를 간소화하여 기간을 단축하려는 취지(각주: 2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되어 2008. 9. 6. 시행된 산단절차간소화법 제정이유 참조)이지, 공유수면매립기본계획의 난이도ㆍ다양성ㆍ비정형성ㆍ복잡성ㆍ파급력 등을 고려하지 않고 협의기간이 지나면 획일적으로 협의 완료를 간주하려는 것으로 볼 수 없으며, 산업단지계획에 대한 일반적인 협의절차를 규정하고 있는같은 법 제10조에서는 관계 행정기관의 장은 산업단지계획에 대해 협의를 요청받은 날부터 10일(근무일 기준) 이내에 의견을 회신하여야 한다고 규정하면서(제2항 본문), 해당 협의기한까지 의견을 회신하지 아니한 경우 이견 없이 산업단지계획의 신청내용에 대해 협의한 것으로 본다고 규정(제3항)하고 있는 점에 비추어 보더라도, 이 사안과 같이 명시적인 협의 간주 규정이 없는 경우에는 협의가 완료된 것으로 보는 효력을 부여할 수 없다고 할 것입니다.
또한공유수면법은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 공유수면매립기본계획은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 매립ㆍ관리하기 위하여 10년마다 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 수립하도록 하고 있고(제22조제1항), 수립ㆍ고시된 공유수면매립기본계획에 대해서는 그 타당성을 5년마다 검토하고, 검토 결과에 따라 공유수면매립기본계획의 변경 등 필요한 조치를 하도록 규정하고 있는바(제27조제1항), 공유수면매립기본계획을 장기적ㆍ거시적 관점에서 수립하도록 하고, 전문적인 심의절차와 주기적인 재검토 절차를 두고 있는공유수면법의 규정 체계에 비추어 볼 때, 공유수면매립기본계획에 대하여 해양수산부장관과의 협의가 20일 내에 완료되지 못했다는 사정만으로 명시적인 규정도 없이 해양수산부장관과 협의가 완료된 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서산단절차간소화법 제22조제2항에 따른 협의가 20일(근무일 기준) 내에 완료되지 않은 경우라도 해양수산부장관과의 협의가 완료된 것으로 볼 수 없습니다.
＜관계 법령＞산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한특례법제8조(산업단지계획) ① 지정권자는 다음 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획 을 수립하여야 하며, 산업단지계획이 수립된 경우에는「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 개발계획 및 실시계획이 모두 수립된 것으로 본다.1. ∼ 12. (생 략)② 민간기업등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 제1항 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다.③ 제2항에 따라 산업단지계획의 승인을 신청하는 경우 환경, 교통 등 산업단지계획 승인과 관련된 분야의 협의 및 심의에 필요한 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 다만, 지정권자는 산업단지의 지정 및 개발을 보다 효율적으로 처리하기 위하여 필요한 경우 제출기한을 정하여 이를 따로 제출하도록 할 수 있다.1. 도시ㆍ군기본계획 관련 서류(제15조에 따른 산업단지계획의 수립 또는 승 인으로 도시기본계획 변경승인이 의제되는 경우에 한정한다)2. 공유수면매립기본계획 관련 서류(제15조에 따른 산업단지계획의 수립 또는 승인으로 공유수면매립기본계획 변경승인이 의제되는 경우에 한정한다)3.「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가서 초안 또는 환경영향평가서 초안 등 관련 서류4. ∼ 7. (생 략)8. 그 밖에 산업단지계획 승인과 관련 있는 필요 서류④ 제2항에 따라 산업단지계획의 승인을 신청하는 경우 산업단지계획의 승인에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제10조(관계 기관 협의) ① 지정권자는 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우 산업단지계획 승인에 필요한 관련 분야의 협의절차를 동시에 착수하여야 한다. 다만, 제8조제3항 각 호 외의 부분 단서에 따라 지정권자가 제출기한을 정하여 따로 제출받은 서류에 관하여는 민간기업등으로부터 제출받은 경우 지체 없이 이를 협의하여야 한다.② 관계 행정기관의 장은 협의를 요청받은 날부터 10일(근무일 기준) 이내에 의견을 회신하여야 한다. 다만,「군사기지 및 군사시설 보호법」에 따른 협의기간은 15일(근무일 기준) 이내로 한다.③ 관계 행정기관의 장이 제2항의 기한까지 의견을 회신하지 아니한 경우 이견 없이 산업단지계획의 신청내용을 협의한 것으로 본다.④ 관계 행정기관의 장은 지정권자에게 관련 서류의 보완을 한 차례만 요청할 수 있으며, 지정권자가 관련 서류를 보완하는 기간은 협의기간에 포함하지 아니한다.제15조(산업단지계획의 승인 고시 등) ① 지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하고, 그 결과를 관보 또는 공보에 고시하여야 한다. 이 경우 필요한 조건을 붙일 수 있다.② (생 략)제22조(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」의 적용 특례) ① 제15조에 따라 산업단지계획이 수립 또는 승인된 때에는「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제22조 및 제27조에 따라 공유수면매립기본계획이 수립 또는 변경된 것으로 본다.② 지정권자는 제1항에 따라 공유수면매립기본계획을 수립 또는 변경하는 내용을 포함하는 산업단지계획을 수립하거나 승인하고자 하는 경우에는 해양수산부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 해양수산부장관은 20일(근무일 기준) 내에 협의를 완료하여야 한다.