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질문: 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령」 제9조제1항 단서에 따라 서면회의 방식에 의하여 심의위원회 결의를 하는 경우 의사정족수 및 의결정족수가 출석회의 방식에 의한 경우와 동일한지 여부(「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령」 제9조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 “국립묘지법”이라 함) 제10조제1항에서는 안장 대상자 해당 여부 등의 사항을 심의하기 위하여 국가보훈처에 안장대상심의위원회(이하 “심의위원회”라 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 심의위원회는 위원장 1명을 포함한 20명 이내의 민ㆍ관 위원으로 구성한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 심의위원회의 위원장은 국가보훈처 차장이 되고, 위원은 관련 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 사람으로 한다고 규정하면서, 같은 조 제6항에서 심의위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임을 받은같은 법 시행령 제9조제1항에서는 심의위원회의 회의는 위원 8명 이상의 출석으로 개의하고, 출석위원의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하며, 다만, 회의에 부치는 안건의 내용이 경미하거나 회의를 소집할 시간적 여유가 없는 경우에는 서면으로 의결할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데, 국립묘지법 시행령 제9조제1항 단서에서는 심의위원회에서 서면회의 방식에 의하여 의결할 수 있는 경우만을 규정하고 있을 뿐, 이 경우 의사정족수 및 의결정족수에 대하여서는 명문의 규정을 두고 있지 아니하므로, 서면회의 방식에 의하여 심의위원회를 개최하는 경우의 의사정족수 및 의결정족수는 어떻게 되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 일반적으로 “서면회의”는 심의위원회가 물리적으로 하나의 공간에서 같은 시일에 위원이 직접 출석한 상태에서 열리지 않더라도 이와 같은 심의위원회가 있는 것과 동일하게 취급하고자 하는 것으로써 출석에 의한 회의에 있어서와 심의사항이 다르지 아니하다는 점에 비추어 볼 때, 국립묘지법 시행령 제9조제1항 본문의 “심의위원회의 회의는 위원 8명 이상의 출석으로 개의하고, 출석위원의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다”는 규정은 심의위원회의 의사정족수 및 의결정족수에 관한 일반 원칙을 정한 것으로 이해되고, 따라서 서면회의 방식에 의한 의사정족수 및 의결정족수 역시 출석회의 방식에 의한 경우와 동일하다고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
만약, 서면회의의 의사정족수 및 의결정족수에 관하여 명문의 규정이 없다는 이유로 출석회의에 의한 경우보다 더 가중된 의사정족수 및 의결정족수가 필요하다고 해석한다면, 회의에 부치는 안건의 내용이 경미하거나 회의를 소집할 시간적 여유가 없는 경우에만 회의의 신속성 등을 위하여 국립묘지법 시행령 제9조제1항 단서에 따라 예외적으로 인정되는 서면회의 제도의 취지에도 반하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서, 국립묘지법 시행령 제9조제1항 단서에 따라 심의위원회의 회의를 서면회의 방식에 의하여 개최하는 경우 그 의사정족수 및 의결정족수는 출석회의 방식에 의한 경우와 동일하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여국립묘지법 제10조제2항에서는 안장 대상자의 선정에 관한 심의위원회의 심의는 접수 후 30일 이내에 끝내야 한다고 규정하고 있는데, 만약 안장 대상자의 선정에 관한 심의가 접수 후 30일이 지나서 끝났다면 그 심의가 위법하다고 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
그런데, 통상적인 입법기술상 어떠한 규정을 반드시 준수해야 할 효력규정으로 정하는 경우에는 그 규정의 위반에 대한 효과 및 제재조치를 함께 규정하는 것이 일반적이라고 할 것인데, 국립묘지법 제10조제2항에서는 “안장 대상자의 선정에 관한 심의위원회의 심의는 접수 후 30일 이내에 끝내야 한다”고 규정하고 있을 뿐 심의기간을 위반한 경우의 효력이나 위반시 제재조치에 대하여는 명문으로 규정하고 있지 아니하므로, 국립묘지법 제10조제2항은 가능한 한 조속히 그 안장대상자의 선정에 관한 심의를 처리하도록 정한 훈시규정에 불과할 뿐 이를 효력규정이라고 볼 수 없으므로, 위 심의기간을 초과하여 심의를 결정하였다고 하더라도 그것만으로 그 심의가 위법하다고 할수는 없다고 할 것입니다.
또한, 국립묘지법 제10조제2항에서 심의기간을 정하고 있는 취지는 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌한 망자의 안장 여부를 신속히 결정하여 망인과 그 유족에 대한 응분의 예우를 하기 위한 것이라고 할 것이나, 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌한 망자를 국립묘지에 안장함으로써 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양하기 위한 국립묘지법의 입법목적에 비추어 볼 때, 국립묘지 안장 대상자에 대한 결정을 하기 위해서는 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌한 망자에 대하여 그의 정신을 기리며 선양할 정도에 이르렀는지 여부를 판단할 필요가 있다고 할 것이고, 이를 판단함에 있어서는 망자의 국가나 사회에 대한 공헌도를 비롯하여 인품, 그에 대한 역사적인 평가, 여론, 그가 끼친 악영향 등의 다양한 요소를 종합적으로 평가(수원지방법원 2011. 3. 24. 선고 2010구합15651 판결참조)하여 그 결정의 정당성과 객관성이 확보되도록 할 필요성이 있다 할 것인바, 이와 같은 국립묘지법의 입법목적 및 안장 대상자 결정의 사회적 중요성에 비추어 볼 때, 안장대상자의 선정에 관한 심의를 심의기간 30일을 초과하여 끝냈다고 하더라도 그러한 사정만으로 그 심의가 위법하다고 할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 국립묘지법 제10조제2항에서 규정하고 있는 심의기간 30일을 초과하여 심의를 끝냈다고 하더라도 그것만으로 그 심의가 위법하다고 할 수는 없습니다.
질문: 대한민국에 귀국하여 국적을 취득한 후에 독립유공자의 유족이 된 경우에도 정착금 지급대상인지(「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항 관련)
답변: 「독립유공자예우에 관한 법률」 제4조에 따르면, “순국선열”이란 일제의 국권침탈 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 위하여 일제에 항거하다가 그 반대나 항거로 인하여 순국한 자로서, 그 공로로 건국훈장ㆍ건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자를 말하고, “애국지사”란 일제의 국권침탈 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 위하여 일제에 항거한 사실이 있는 자로서, 그 공로로 건국훈장ㆍ건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자를 말하며, 이러한 순국선열과 애국지사에 해당하는 독립유공자와 그 유족 또는 가족은 이 법에 따른 예우를 받습니다.
그리고,「독립유공자예우에 관한 법률」 제5조제1항에 따르면 이 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 범위는 배우자(사실상의 배우자를 포함한다. 다만, 배우자 및 사실상의 배우자가 독립유공자와 혼인 또는 사실혼 후 그 독립유공자가 아닌 다른 자와 사실혼 관계에 있거나 있었던 경우는 제외한다), 자녀, 손자녀, 며느리로서 1945년 8월 14일 이전에 구호적에 기재된 자를 말합니다.
한편,「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항에 따르면, 일제강점기에 국외로 망명하였다가 귀국하지못하고 해외에서 거주하다가 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주에 해당하면 그 정착여건과 생활유지 능력 등을 고려하여 정착금을 지급받을 수 있습니다.
이 사안에서는「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항에 따라 해외에서 거주하다가 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 그 당시에는 독립유공자의 유족이 아니었다가 귀국 후에 독립유공자의 유족이 된 경우에 그가 세대주라면 정착금을 지급받을 수 있는 대상인지가 문제됩니다.
먼저,「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항을 살펴보면, 해외에서 거주하다가 후에 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 독립유공자의 유족 중 세대주이면 정착금을 지급받을 수 있도록 하고 있는바, 정착금 지급 대상이 되기 위해서는 대한민국에 귀국하여 국적을 취득한 사실과 독립유공자의 유족 중 세대주라는 사실을 모두 충족하면 되는 것이지, 대한민국에 귀국하여 국적을 취득할 당시에 독립유공자의 유족일 것이 요구된다고 할 수는 없습니다.
또한,「독립유공자예우에 관한 법률」은 일제로부터 조국의 자주독립을 위하여 공헌한 독립유공자와 그 유족에게 국가가 합당한 예우를 함으로써 독립유공자와 그 유족의 생활 안정과 복지 향상을 도모함을 목적으로 하고 있고(제1조), 대한민국은 독립유공자의 희생과 공헌을 바탕으로 이룩된 것이므로 그 희생과 공헌의 정도에 상응하여 독립유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지ㆍ보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 함을 예우의 기본이념으로 하고 있는 점(제2조) 등의 입법취지에 비추어 보더라도,같은 법 제26조제1항이 대한민국에 귀국하여 국적을 취득한 자가 그 후에 독립유공자의 유족이 된 경우를 정착금 지급 대상에서 제외하려고 의도했다고 볼 수는 없을 것입니다.
만약 대한민국에 귀국하여 국적을 취득한 후에 독립유공자의 유족이 된 경우는 정착금을 지급받을 수 있는 대상에서 제외된다면, 이는 독립유공자의 유족인 상태에서 대한민국에 귀국하여 국적을 취득함으로써 정착금을 지원받는 경우와 비교할 때 불합리한 차별에 해당한다고 할 것입니다.
따라서「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항에 따라 해외에서 거주하다가 후에 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 그 당시에는 독립유공자의 유족이 아니었다가 귀국 후에 독립유공자의 유족이 된 경우에 그가 세대주라면 정착금을 지급받을 수 있는 대상입니다.
질문: 독립유공자 등에 대한 정착금의 지급대상의 범위(「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항 등 관련)
답변: 「독립유공자예우에 관한 법률」 제4조에 따르면 순국선열이란 일제의 국권침탈 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 위하여 일제에 항거하다가 그 반대나 항거로 인하여 순국한 자로서, 그 공로로 건국훈장ㆍ건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자(제1호)를 말하고, 애국지사란 일제의 국권침탈 전후로 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 위하여 일제에 항거한 사실이 있는 자로서, 그 공로로 건국훈장ㆍ건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자(제2호)를 말하며, 이러한 순국선열과 애국지사에 해당하는 독립유공자와 그 유족 또는 가족은같은 법에 따른 예우를 받는다고 규정되어 있습니다.
그리고,「독립유공자예우에 관한 법률」 제5조제1항에 따르면같은 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 범위는 배우자(사실상의 배우자를 포함함. 다만, 배우자 및 사실상의 배우자가 독립유공자와 혼인 또는 사실혼 후 그 독립유공자가 아닌 다른 자와 사실혼 관계에 있거나 있었던 경우는 제외함)(제1호), 자녀(제2호), 손자녀(제3호), 며느리로서 1945년 8월 14일 이전에 구호적에 기재된 자(제4호)를 말한다고 규정되어 있습니다.
또한, 「독립유공자예우에관한 법률」 제26조제1항에 따르면 일제강점기에 국외로 망명하였다가 귀국하지 못하고 해외에서 거주하다가 후에 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주에 해당하면 그 정착여건과 생활유지 능력 등을 고려하여 정착금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는같은 법이 제정ㆍ시행된 1995. 1. 1. 전에 국적을 취득한 사람도 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주에 해당하면같은 법 제26조제1항에 따른 정착금 지급대상에 포함될 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「독립유공자예우에 관한 법률」은 제정(법률 제4856호, 1994. 12. 31. 공포, 1995. 1. 1. 시행) 당시 제26조제1항에서 정착금 제도를 규정하면서 그 부칙에 해당 조문의 적용과 관련하여 별도의 적용례를 규정하지 않았고, 종전(1995. 1. 1. 전)에 국적을 취득한 사람 등에 대해서 별도의 경과조치를 규정하고 있지 않은바, 이는 국적취득 시기에 관계없이 법 시행일(1995. 1. 1.) 이후 “일제강점기에 국외로 망명하였다가 귀국하지 못하고 해외에서 거주하다가 후에 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주”에 해당하면같은 법 제26조제1항에 따라 정착금을지급하겠다는 의미로 해석하는 것이 상당하다고 할 것이고, 1995. 1. 1. 전에 국적을 취득했다는 사유로 독립유공자 등을 정착금 지급대상에서 배제된다고 해석하는 것은 명문의 규정 없이 이들을 차별하는 것이 되어 허용될 수 없다고 할 것입니다.
또한, 정착금 제도는「독립유공자예우에 관한 법률」제정 당시, 조국광복을 위하여 일제 강점시 중국 등 국외에서 항일독립투쟁을 하다가 광복 이후 환국하지 못하고 그곳에 정착한 독립유공자와 그 후손들이 귀국하는 경우에 이들의 불안정한 생계를 지원함으로써 독립유공자 등에 대한 실질적인 보상을 도모하기 위해서 도입된 것인바, 1995. 1. 1. 전에 국적을 취득한 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주를 정착금 지급대상에서 배제하는 것은 정착금 제도의 입법취지에도 반한다고 할 것입니다.
따라서,「독립유공자예우에 관한 법률」이 제정ㆍ시행된 1995. 1. 1. 전에 국적을 취득한 사람도 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주에 해당하면같은 법 제26조제1항에 따른 정착금 지급대상에 포함될 수 있다고 할 것입니다.
질문: 독립유공자 등에 대한 정착금 지급 요건으로서 “해외거주요건”의 의미(「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항 등 관련)
답변: 「독립유공자예우에 관한 법률」 제4조에 따르면 순국선열이란 일제의 국권침탈 전후로부터 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 위하여 일제에 항거하다가 그 반대나 항거로 인하여 순국한 자로서, 그 공로로 건국훈장ㆍ건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자(제1호)를 말하고, 애국지사란 일제의 국권침탈 전후로 1945년 8월 14일까지 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동을 위하여 일제에 항거한 사실이 있는 자로서, 그 공로로 건국훈장ㆍ건국포장 또는 대통령 표창을 받은 자(제2호)를 말하며, 이러한 순국선열과 애국지사에 해당하는 독립유공자와 그 유족 또는 가족은같은 법에 따른 예우를 받는다고 규정되어 있습니다.
그리고,「독립유공자예우에 관한 법률」 제5조제1항에 따르면같은 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 범위는 배우자(사실상의 배우자를 포함함. 다만, 배우자 및 사실상의 배우자가 독립유공자와 혼인 또는 사실혼 후 그 독립유공자가 아닌 다른 자와 사실혼 관계에 있거나 있었던 경우는 제외함)(제1호), 자녀(제2호), 손자녀(제3호), 며느리로서 1945년 8월 14일 이전에 구호적에 기재된 자(제4호)를 말한다고 규정되어 있습니다.
또한, 「독립유공자예우에관한 법률」 제26조제1항에 따르면 일제강점기에 국외로 망명하였다가 귀국하지 못하고 해외에서 거주하다가 후에 귀국하여 대한민국 국적을 취득한 자가 독립유공자 또는 독립유공자의 유족 중 세대주에 해당하면 그 정착여건과 생활유지 능력 등을 고려하여 정착금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 항에 따른 정착금 지급 요건 중 해외거주요건의 충족 여부를 판단함에 있어서 “해외”의 범위가 특정 국가로 한정되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항에 따른 정착금 지급 요건 중 해외거주요건에서 “해외”의 의미는 일제강점기에 독립운동을 위하여 망명한 “우리나라가 아닌 국가”를 의미한다고 보는 것이 상당하다고 할 것이고, 나아가 정착금 제도가 독립유공자 등의 국내에서의 생활안정을 조속히 지원하기 위한 제도라는 점에 비추어 볼 때, 해외거주요건에서 “해외”의 범위를 특정 국가로 제한하는 것은 법 문언 및 정착금 제도의 취지에 반한다고 할 것입니다.
또한,「독립유공자예우에 관한 법률」은 일제로부터 조국의 자주독립을 위하여 공헌한 독립유공자와 그 유족에게 국가가 합당한 예우를 함으로써 독립유공자와 그 유족의 생활 안정과 복지 향상을 도모함을 목적으로 하고 있고(제1조), 독립유공자와 그 유족의 영예로운생활이 유지ㆍ보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 함을 예우의 기본이념으로 하고 있는 점(제2조) 등의 입법취지에 비추어 보더라도, 해외거주요건을 갖추었는지 판단함에 있어서 이념 및 체제가 달랐던 특정 외국에서 거주하는 경우로 한정한다거나, 특정 국가로 한정하여 경제적인 상황 등 개인적인 사유로 귀국하지 못한 경우를 제외하는 것은 독립유공자와 그 유족에 대하여 법률에서 예정하지 않은 사유를 들어 차별하는 것이 되어 허용될 수 없다고 할 것입니다.
따라서,「독립유공자예우에 관한 법률」 제26조제1항에 따른 정착금 지급 요건 중 해외거주요건의 충족 여부를 판단함에 있어서 “해외”의 범위가 특정 국가로 한정되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 물품의 유상 양여 여부(「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제65조의2제2항 관련)
답변: 「물품관리법」 제2조제1항 및「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조제2호에서는 “물품”이란 국가나 지방자치단체가 소유하는 동산(動産)과 국가나 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 현금, 유가증권, 국유재산 및 공유재산을 제외한 동산을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「물품관리법」 제35조 및공유재산법 제75조에서는 물품 중 사용할 필요가 없거나 사용할 수 없는 물품이 있으면 그 물품에 대하여 불용의 결정을 하여야 한다고 규정하면서, 불용의 결정을 한 물품을 “불용품”이라고 규정하고 있고,「물품관리법」 제36조제1항 및공유재산법 제76조제1항에서는 물품은 매각을 목적으로 한 물품이거나 불용품이 아니면 매각할 수 없다고 규정하고 있으며,「물품관리법」 제38조제1항 및공유재산법 제78조제2항에서는 각 중앙관서의 장 및 지방자치단체의 장은 불용품의 활용을 위하여 필요하면 해당 물품을 지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 교육ㆍ연구기관, 국가보훈단체 등에 양여할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」(이하 “특수임무유공자법”이라 함) 제65조의2제2항에서는 국가나 지방자치단체는 특수임무유공자회의 운영과 복지사업을 위하여 필요하면「물품관리법」또는공유재산법에도 불구하고 특수임무유공자회에 물품을 유상 또는 무상으로 대부하거나 양여할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 특수임무유공자법 제65조의2제2항에 따라 국가나 지방자치단체가 특수임무유공자회에 물품을 유상으로 양여할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 특수임무유공자법에서는 “양여”의 개념을 명시적으로 정의하고 있지는 않으나, 같은 법 제65조의2에서는 양여에 관하여 「물품관리법」 및 공유재산법에 대한 특례를 규정하고 있으므로 「물품관리법」 및 공유재산법에서 규정하고 있는 양여의 의미를 살펴봄으로써 특수임무유공자법 제65조의2에서 규정하고 있는 “양여”가 무상성(無償性)만을 전제로 한 것인지 아니면 유상(有償)의 경우도 포함하는 것인지 여부를 확정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 「물품관리법」 제38조제1항 및 공유재산법 제78조제2항에서는 각 중앙관서의 장 및 지방자치단체의 장은 불용품의 활용을 위하여 필요하면 해당 물품을 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 그 밖의 비영리단체 등에 양여할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「물품관리법 시행령」 제42조제1항 및 공유재산법 시행령 제79조제1항에서는 양여할 수 있는 물품을 관리전환(물품 소관의 전환을 포함함)이 되지 아니하거나 관리전환될 가능성이 없는 물품, 매각되지 아니하거나 매각될 가능성이 없는 물품, 매각하는 것이 국가나 지방자치단체에 불리하거나 매각비용이 매각대금을 초과하는 물품 등으로 규정하고 있으며, 공유재산법 시행령 제79조제4항에서는 지방자치단체의 장은 공유재산법 제78조제2항에 따라 물품을 “양여”할 때에는 양여받는 자의 명칭ㆍ성명(기관인 경우는 그 대표자의 성명) 및 주소(제1호), 물품의 분류번호ㆍ품명ㆍ규격ㆍ수량 및 가액(제2호) 등을 명백하게 하도록 하면서, 같은 항 제5호에서 “무상양여하는 사유”를 포함하도록 하고 있는바,이와 같이 불용품 또는 매각이 곤란하거나 적절하지 않은 물품 등으로 양여의 대상이 되는 물품의 성질을 제한하고, 그 양여 시 “무상”으로 양여하는 사유를 밝히도록 한 공유재산법령 및 물품관리법령의 규정에 비추어 볼 때, 「물품관리법」 및 공유재산법상의 양여는 대가를 받고 소유권을 이전하는 “매각”과 달리, 매각되지 않거나 매각하는 것이 국가나 지방자치단체에 불리한 물품의 소유권을 지방자치단체, 공공기관 등에 “대가를 받지 않고 이전”하는 행위로서 “무상”을 전제로 한 개념이라고 할 것입니다.
한편, 특수임무유공자법 제65조의2제2항의 문언상 “유상 또는 무상으로”가 수식하는 대상에 대부뿐 아니라 양여도 포함되기 때문에 유상으로도 양여할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 유상양여는 대가를 받고 소유권을 이전한다는 점에서 결과적으로 매각과 동일하게 되는데, 「물품관리법」 및 공유재산법 뿐만 아니라 특수임무유공자법에서도 “매각”과 “양여”를 구분하여 규정하고 있고, 특수임무유공자법 제65조의2제2항은 일정한 경우에만 대부 또는 양여를 허용하고 있는 「물품관리법」 및 공유재산법의 특례를 규정한 것으로서 “양여”의 통상적인 의미를 벗어나 해석하기는 어렵다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 특수임무유공자법 제65조의2제2항에 따라 국가나 지방자치단체는 특수임무유공자회에 물품을 유상으로 양여할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 「특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 제65조의2제2항에서는 “유상 또는 무상으로 대부하거나 양여할 수 있다”고 규정하고 있으나, 양여는 대가를 받지 않고 소유권을 이전하는 것을 의미하므로, 이를 “양여하거나 유상 또는 무상으로 대부할 수 있다”라고 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
질문: 독립유공자 유족인 손자녀가 2명 이상이고 그 중 보상금수급권자로 지정된 손자녀가 보상금 지급 전 사망한 경우, 보상금수급권이 다른 손자녀에게 이전되는지(「독립유공자예우에 관한 법률」 제12조제2항제2호 관련)
답변: 「독립유공자예우에 관한 법률」(이하 “독립유공자법”이라고 함) 제5조제1항제3호에서는 이 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 범위에 손자녀를 포함하여 규정하고 있고,같은 법 제12조제2항제2호에서는 “독립유공자와 그 유족 중 선순위자 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 대통령령으로 정하는 생활수준 등을 고려하여, 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우 손자녀 1명으로 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다”라고 규정하고 있습니다.
그리고, 독립유공자법의 위임에 따른같은 법 시행령 제5조의2제1항각 호 외의 부분에서는 “법 제12조제2항 각 호 외의 부분 단서에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위인 손자녀가 2명 이상인 경우에는 다음 각 호의 순위에 따라 보상금 수급자를 지정한다. 다만, 같은 호에 해당하는 사람이 2명 이상인 경우에는 각 호의 순위에 따라 중복적으로 해당하는 사람을 우선하고, 각 호에 해당하는 사람이 없거나 같은 호에 해당하는 사람 간에 순위가 결정되지 아니할 때에는 법 제12조제4항제1호에 따른다”고 규정하면서, 각 호에서「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자(제1호),같은 법 제2조제11호에 따른 차상위계층(제2호),「장애인연금법」 제2조제4호에 따른 수급자(제3호),「기초연금법」 제2조제3호에 따른 기초연금 수급자(제4호)로 규정하고 있는바,이 사안은 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망하였는데, 그 보상금을 받을 순위가 같은 손자녀가 2명 이상이고 그 중 보상금수급권자로 지정된 손자녀가 보상금 지급 전에 사망한 경우, 보상금수급권이 다른 손자녀에게 이전되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 독립유공자법 제8조에서는 “이 법에 따라 보상을 받을 권리는 제6조제1항에 따른 등록신청을 한 날이 속하는 달부터 발생한다”고 하여 보상금수급권의 발생 시기를 규정하고 있고, 같은 법 제12조제2항제2호에서는 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우에는 생활수준 등을 고려하여 독립유공자와 그 유족 중 손자녀인 선순위자 1명에게만 한정하여 보상금을 지급하고 이 보상금수급권은 다른 손자녀에게 이전되지 않음을 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제5조의2제1항에서는 “보상금을 받을 유족 중 같은 순위인 손자녀가 2명 이상인 경우에는 생활수준의 순위에 따라 보상금 수급자를 지정한다”고 규정하고 있습니다.
그렇다면, 보상금을 받을 유족 중 같은 순위인 손자녀가 2명 이상이고 행정청이 그 중 손자녀 1인을 지정하여 보상금을 지급하는 결정처분을 한 경우에는 보상금수급권이 그 행정청의 결정처분에 의해 등록신청을 한 날이 속하는 달부터 지정된 손자녀 1인에게 구체적으로 발생하였고, 이미 발생된 보상금수급권이 다른 손자녀에게 이전되지 않는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 손자녀 1인을 지정하여 보상금을 지급하려는 행정청의 결정처분에 따라 지정된 손자녀 1인은 행정청에게 보상금을 받을 권리를 갖게 되고, 행정청은 지정된 손자녀 1인에게 보상금을 지급할 의무를 지게 되는데, 이와 달리 실제 보상금을 지급하는 행위는 단지 행정청이 보상금지급의무를 이행하는 사실행위로서 결정처분에 의한 보상금수급권 또는 보상금지급의무와는 구별되는 개념이라고 할 것입니다.
 이 사안과 같이 여러 명의 손자녀 중 1인이 보상금수급권자로 지정ㆍ결정되었으나 실제 보상금 지급 전 사망한 경우라고 하더라도 지정ㆍ결정된 손자녀에게 이미 보상금을 지급하기로 하여 보상금수급권이 구체적으로 발생한 것은 마찬가지이므로, 지정된 손자녀에게 이미 발생한 보상금수급권이 이전되는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 독립유공자법 제12조제2항은 광복 이후 독립유공자의 자녀까지 모두 사망한 경우 생활수준 등을 고려하여 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하도록 개정된 것이라는 점(2014. 5. 21. 법률 제12668호로 일부개정되어 2015. 1. 1. 시행된 「독립유공자예우에 관한 법률」 국회 정무위원회 제출안), 국가가 독립유공자에게 지급할 구체적인 보상내용은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등에 따라 정해질 수밖에 없어, 보상금 지급에 있어 유족의 생활보호 측면 외에도 국가의 재정부담 능력이 중요한 요소로 고려되어야 한다는 점에 비추어 볼 때(헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2011헌마724 결정례 참조), 독립유공자법 제12조제2항은 국가의 재정부담을 고려하여 손자녀 1명에게 한정하여 보상금을 지급하도록 개정된 취지도 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망하였는데, 그 보상금을 받을 순위가 같은 손자녀가 2명 이상이고 그 중 보상금수급권자로 지정된 손자녀가 보상금 지급 전에 사망한 경우에는, 보상금수급권이 다른 손자녀에게 이전되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 법률 제10471호 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 시행 당시 군인으로 재직 중이었으나 전역 후 군무원으로 임용되어 보국훈장을 받고 퇴직하는 경우 국가유공자 등록ㆍ결정 시 적용 규정(법률 제10471호 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 부칙 제3조 등 관련)
답변: 2011년 3월 29일 법률 제10471호로 개정되기 전「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “개정 전 국가유공자법”이라 함) 제4조제1항제8호에서는같은 법에 따른 예우를 받는 국가유공자의 하나로 보국수훈자(保國受勳者)를 규정하면서 그 범위를 보국훈장을 받은 자라고 하였으나, 개정국가유공자법 제4조제1항제8호에서는 보국수훈자를 군인으로서 보국훈장을 받고 전역한 사람(가목)과 군인 외의 사람으로서 간첩체포등의 사유(각주: 간첩체포, 무기개발 및 그 밖에 국가유공자법 시행령 제3조의2에서 정한 사유를 말하며, 이하 같음. )로 보국훈장을 받은 사람(나목 본문)으로 구분하면서 군인을 제외한 공무원(각주: 「국가공무원법」 제2조 및 「지방공무원법」 제2조에 따른 공무원을 말함. )과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령(각주: 「공무원연금법 시행령」 제2조의 적용을 받는 자를 말함(국가유공자법 시행령 제5조 참조). )으로 정하는 직원(이하 “공무원등”이라 함)은 간첩체포등의 사유로 보국훈장을 받고 퇴직한 사람만 해당한다(나목 단서)고 하여 국가유공자의 예우를 받는 보국수훈자의 범위를 종전보다 한정하여 규정했습니다.
이는 개정 전국가유공자법에 따르면 국가안보의 직무를 수행하는 군인이나 간첩체포등의 특별한 공적이 있는 사람이 아니어도 보국수훈자로서 국가유공자가 될 뿐 아니라 전역ㆍ퇴직 전에 보국훈장을 받은 군인ㆍ공무원등이 재직 중에 국가유공자가 되어 각종 보상과 혜택을 받게 되자 개정국가유공자법 제4조제1항제8호에서와 같이 국가유공자 등록 요건을 엄격하게 규정한 것으로, 입법자료(각주: 개정 국가유공자법 개정이유ㆍ주요내용 및 2011. 3. 4. 제298회 국회(임시회) 정무위원회 제2차 법률안심사소위원회 회의록 참조 )에 따르면 개정 국가유공자법 부칙 제3조는 같은 법 제4조제1항제8호의 개정으로 인해 권익이 침해될 수 있는 재직 중 군무원들의 기대이익을 보호하기 위해 같은 법 시행 당시 군인을 제외한 공무원등으로 재직 중인 사람의 국가유공자 등록 및 결정에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 한 것입니다.
즉 개정 국가유공자법 부칙 제3조는 같은 법 제4조제1항제8호나목에도 불구하고 간첩체포등의 사유로 보국훈장을 받은 경우가 아니어도 개정 전 국가유공자법에 따라 국가유공자가 될 수 있도록 하기 위한 경과규정이므로 보국훈장을 받는 사유의 제한 없이 국가유공자가 될 수 있는 군인은 해당 경과규정의 적용 대상에서 제외한 것인바, 법 문언 및 규정체계상 이 사안과 같이 개정 국가유공자법 시행 당시 군인으로 재직 중이던 사람에 대한 국가유공자 등록 및 결정의 경우에는 같은 법 부칙 제3조가 적용될 여지가 없습니다.
따라서 개정 국가유공자법 시행 당시 군인으로 재직 중이었으나 전역 후 군무원으로 임용되어 보국훈장을 받고 퇴직하는 사람의 국가유공자 등록 및 결정에 대해 별도의 경과조치를 두어 종전의 규정을 적용하는 것이 바람직한지 여부는 별론으로 하고, 이 사안의 경우 같은 법 부칙 제3조를 적용하여 개정 전 국가유공자법에 따라 국가유공자 등록 및 결정을 할 수는 없습니다.
※ 법령정비 권고사항개정 국가유공자법 시행 당시 군인으로 재직 중이었으나 전역 후 공무원등으로 임용되어 보국훈장을 받고 퇴직하는 사람에 대해 개정 전 국가유공자법에 따라 국가유공자 등록 및 결정을 할 필요가 있다면 개정 국가유공자법 부칙에 그 내용이 반영될 수 있도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.
구 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(2011. 3. 29. 법률 제10471호로 개정되어 2011. 6. 30. 시행된 것)제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.1. ∼ 7. (생 략)8. 보국수훈자(保國受勳者): 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람가. 군인으로서 보국훈장을 받고 전역한 사람나. 군인 외의 사람으로서 간첩체포, 무기개발 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유(이하 "간첩체포등의 사유"라 한다)로 보국훈장을 받은 사람. 다만, 「국가공무원법」 제2조 및 「지방공무원법」 제2조에 따른 공무원(군인은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원이 간첩체포등의 사유로 보국훈장을 받은 경우에는 퇴직한 사람만 해당한다.9. ∼ 17. (생 략)② ∼ ⑥ (생 략)부 칙 ＜법률 제10471호, 2011. 3. 29.＞제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다.제3조(재직 중 군무원 등의 보국수훈 시 국가유공자 등록 및 결정에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 「국가공무원법」 제2조 및 「지방공무원법」 제2조에 따른 공무원(군인은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로 재직 중인 사람으로서 보국훈장을 받고 퇴직하는 사람에 대한 등록 및 결정에 관하여는 제4조제1항제8호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.구 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(2011. 3. 29. 법률 제10471호로 개정되어 2011. 6. 30. 시행되기 전의 것)제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.1. ∼ 7. (생 략)8. 보국수훈자(保國受勳者): 보국훈장을 받은 자9. ∼ 17. (생 략)② ∼ ⑥ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률」에 따라 보상을 받은 민주화운동 관련자의 유족도 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」에 따른 “재해사망군경”의 유족으로 보상금을 지급받을 수 있는지 여부(「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」 제2조 및 제4조 등 관련)
답변: 「민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률」(이하 “민주화보상법”이라 함)은 민주화운동과 관련하여 희생된 사람과 그 유족에 대하여 국가가 명예회복 및 보상을 함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 민주주의의 발전과 국민화합에 기여함을 목적(제1조)으로 제정된 법률인 반면,「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」(이하 “보훈보상자법”이라 함)은 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하거나 상이를 입은 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원 등 공무원과 그 유족 또는 가족에게 합당한 지원을 함으로써 이들의 생활안정과 복지향상에 이바지하기 위하여 제정된 법률(제1조 및 제2조)인바, 민주화보상법과 보훈보상자법은 각각 그 입법목적을 달리하는 법률입니다.
그리고 보훈보상자법 제2조제1항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족은같은 법에 따른 지원을 받는다고 규정하면서 같은 항 제1호에서 보훈보상대상자의 하나로 “재해사망군경”을 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람이라고 규정하고 있고,같은 법 제4조에서는 보훈보상대상자의 유족이 되려는 사람은 국가보훈처장에게 등록을 신청하고 국가보훈처장은 보훈심사위원회(각주: 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제74조의5에 따른 보훈심사위원회를 말함. )의 심의ㆍ의결을 거쳐 보훈보상대상자의 유족에 해당하는 사람으로 결정하고 등록하도록 규정하고 있을 뿐, 민주화보상법에 따라 민주화운동 관련자의 유족으로 결정되어 보상을 받은 사람에 대하여 같은 법의 적용을 배제하거나 제한하는 특별한 규정을 두고 있지 않습니다.
따라서 민주화보상법에 따라 보상을 받은 민주화운동 관련자의 유족이라 하더라도 보훈보상자법에 따른 절차를 거쳐 “재해사망군경”의 유족으로 결정되어 등록된다면, 보훈보상자법에 따라 지급받게 되는 보상금이 민주화보상법에 따른 보상의 경우와 동일한 손해 또는 특별한 희생을 원인으로 할 경우 중복 보상을 금지하는 민주화보상법 제18조제1항에 근거하여 민주화보상법에 따라 지급받은 보상금은 환수할 수 있게 되는 것(각주: 광주고등법원 2012. 5. 3. 선고 2011누17875 판결례(대법원 확정 부분) 참조 )은 별론으로 하고, 보훈보상자법에 따라 보훈보상대상자의 유족에 대한 보상금을 지급받을 수 있습니다.
(각주: 법제처 2006. 3. 3.회신 05-0161 해석례참조 )＜ 관계 법령＞「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」제2조(적용 대상 보훈보상대상자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 지원 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 지원을 받는다.1. 재해사망군경: 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)2. ～ 4. (생 략)② 제1항 각 호에 따른 보훈보상대상자의 요건에 해당되는지에 대한 구체적인 기준과 범위는 다음 각 호의 사항 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.1. 직무수행이나 교육훈련과 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와의 관련 정도2. 사망하거나 상이(질병을 포함한다)를 입게 된 경위 및 본인 과실의 유무와 정도③ 제1항 각 호에 따른 요건에 해당되는 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 원인으로 사망하거나 상이(질병을 포함한다)를 입으면 제1항 및 제4조에 따라 등록되는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족에서 제외한다.1. 불가피한 사유 없이 본인의 고의 또는 중대한 과실로 인한 것이거나 관련 법령 또는 소속 상관의 명령을 현저히 위반하여 발생한 경우2. 공무를 이탈한 상태에서의 사고나 재해로 인한 경우3. 장난ㆍ싸움 등 직무수행으로 볼 수 없는 사적(私的)인 행위가 원인이 된 경우제4조(등록 및 결정) ① 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족이 되려는 사람은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가보훈처장에게 등록을 신청하여야 한다.② 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제3호부터 제6호까지, 제14호 및 제15호의 국가유공자가 되기 위하여 같은 법 제6조제1항에 따라 등록을 신청하는 사람에 대하여는 그 등록신청을 한 날에 제1항에 따른 등록을 신청한 것으로 본다.③ 국가보훈처장은 제1항에 따른 등록신청을 받으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제2조 또는 제3조에 따른 요건을 확인한 후 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족에 해당하는지를 결정한다. 이 경우 그 소속하였던 기관의 장에게 그 요건과 관련된 사실의 확인을 요청하여야 하며 그 소속하였던 기관의 장은 관련 사실을 조사한 후 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 요건과 관련된 사실을 확인하여 국가보훈처장에게 통보하여야 한다.④ 국가보훈처장은 제3항 전단에 따라 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족에 해당하는 사람으로 결정할 때에는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제74조의5에 따른 보훈심사위원회(이하 "보훈심사위원회"라 한다)의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. 다만, 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족의 요건이 객관적인 사실에 의하여 확인된 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 보훈심사위원회의 심의ㆍ의결을 거치지 아니할 수 있다.⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정은 다른 법률에서 이 법의 지원 등을 받도록 규정된 사람에 대하여도 적용한다.「민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률」제18조(다른 법률에 따른 보상 등과의 관계 등) ① 이 법은 민주화운동과 관련하여 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」, 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」 또는 「5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」 등 다른 법률에 따른 예우 또는 보상을 받을 수 있는 사람에게는 적용하지 아니한다.② 이 법에 따른 보상금등의 지급 결정은 신청인이 동의한 경우에는 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 「민사소송법」에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다.
질문: 보상금을 지급받는 손자녀의 범위(「독립유공자 예우에 관한 법률」 제12조제2항제2호 등)
답변: 「독립유공자예우에 관한 법률」(이하 “독립유공자법”이라 함) 제5조제1항제3호에서는 이 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 하나로 손자녀(孫子女)를 규정하고 있고,같은 법 제12조제2항에서는 독립유공자와 그 유족에 대한 보상금 지급에 대해 규정하면서 손자녀일 경우에는 1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명(제1호), 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우 손자녀 1명(제2호)에 한정하여 보상금을 지급한다고 규정하고 있는바,이 사안은 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 배우자는 없었고, 자녀 중에는 출가한 딸만 있었으며, 손자녀가 있는 경우로서, “출가한 딸”이 보상금을 지급받지 못하고 2007년 1월 1일 전에 사망한 경우, 위 독립유공자의 손자녀가 독립유공자법 제12조제2항제2호에 규정된 “등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우 손자녀”에 해당되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참고).그런데, 독립유공자법 제12조제2항제2호에서는 “1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우에는 생활수준 등을 고려하여 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급한다”라고 규정하여, 손자녀에게 보상금을 지급할 수 있는 요건을 독립유공자의 모든 자녀가 사망한 경우로 명백히 규정하고 있고, 이 사안과 같이 자녀가 있으나 출가하여 그 자녀가 보상금 지급대상이 아닌 경우에 대한 예외를 인정하는 규정도 두고 있지 않습니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 유족으로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우는 아니었으나 그 어떤 유족도 보상금을 지급받을 수 없었던 경우, 보상금을 지급할 정책적인 필요성이 있다면 이를 입법적으로 보완하는 것은 별론으로 하고, 같은 법 제12조제2항제2호의 자녀나 손자녀의 범위를 문언과 달리 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 배우자는 없었고, 자녀 중에는 출가한 딸만 있었으며, 손자녀가 있는 경우로서, “출가한 딸”이 보상금을 지급받지 못하고 2007년 1월 1일 전에 사망한 경우, 위 독립유공자의 손자녀는 독립유공자법 제12조제2항제2호에 규정된 “등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우 손자녀”에 해당되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항이 사안의 경우 유족 중 보상금을 지급받을 수 있는 자가 전혀 없어 독립유공자간의 형평성 문제가 제기되는 바, 현행 독립유공자법 제12조제2항제2호의 자녀의 범위를 ‘등록 당시 보상금을 지급받을 수 있는 자녀’로 한정하거나 자녀의 범위에서 등록 당시 보상금을 지급받을 수 없는 자녀는 제외하는 등의 입법적 조치가 필요한지 검토할 필요가 있습니다.
질문: 무공훈장을 수여받고 사망한 외국인이 국립묘지 안장 대상자에 포함되는지 여부(「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」 제5조 등 관련)
답변: 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 “국립묘지법”이라 함) 제5조제1항제1호라목에서는「상훈법」 제13조에 따른 무공훈장을 수여받은 사람으로서 사망한 사람은 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장한다고 규정하고 있는데, 같은 조 제4항제1호에서는 대한민국 국적을 상실한 사람(같은 조 제1항제1호나목 및 자목에 해당하는 사람은 제외함)은 같은 조 제1항에도 불구하고 국립묘지에 안장될 수 없다고 규정하고 있습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하되, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 국립묘지법령의 입법체계 및 문언을 살펴보면 국립묘지법 제5조제1항제1호에서 국립서울현충원 및 국립대전현충원 안장대상자를 열거하면서 같은 호 파목에서만 “외국인을 포함한다”고 명시적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 호 다른 목에 해당되는 사람에는 외국인이 포함되지 않는 것으로 해석하는 것이 타당하다 할 것입니다.
또한,국립묘지법 제5조제4항제1호에서는 대한민국 국적을 상실한 사람은 제1항에도 불구하고 국립묘지에 안장될 수 없으나, 같은 조 제1항제1호나목(「독립유공자예우에 관한 법률」 제4조에 따른 순국선열과 애국지사로서 사망한 사람) 및 같은 호 자목(「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제9호에 따른 6ㆍ25참전재일학도의용군인으로서 사망한 사람)에 해당하는 사람은 국적을 상실하여도 안장대상자가 될 수 있다고 규정하고 있는데, 이는국립묘지법 제5조제1항제1호나목 및 자목외의 사람인 경우 본인의 의사로 국적을 포기하지 않는 한 국적이 상실되지 않으나, 순국선열과 애국지사 또는 6ㆍ25참전재일학도의용군인은 시대적 배경상 불가피하게 국적을 상실하는 경우가 발생할 수 있으므로, 이를 고려하여 국적을 상실하여도 국립묘지에 안장될 수 있도록 한 규정으로 보인다는 점에 비추어 볼 때,국립묘지법 제5조제4항제1호는 같은 조 제1항제1호파목과 같이 명시적으로 외국인도 포함된다고 규정하지 않은 이상 같은 호 파목 외의 경우에는 대한민국 국적자만 국립묘지 안장이 가능한 것을 전제로 하고 있다고 볼 수 있고, 국적을 상실하더라도 안장될 수 있는 예외적인 사유를 명시적ㆍ제한적으로 규정하고 있는 것으로 보이므로, 무공훈장을수여받은 외국인은국립묘지법 제5조제1항제1호라목에 따른 국립묘지 안장대상자가 될 수 없다고 해석하는 것이 입법체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
더욱이, 입법연혁을 살펴보면, 구「국립묘지령」(2006. 2. 16. 대통령령 제19347호로 타법폐지되기 전의 것으로 이하 “구 국립묘지령”이라 함) 제3조제1항에서는 국립묘지 안장대상자를 열거하면서, 외국인에 대하여는 별도의 호로 분리하여 “대한민국에 공로가 현저한 외국인 사망자 중 국방부장관의 제청에 의하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 지정한 자”(제7호)의 경우에만 예외적으로 국립묘지에 안장할 수 있도록 규정하고 있었는데, 종전에 국립묘지 관련법령에는 대통령령인「국립묘지령」,「국립4ㆍ19묘지규정」및「국립5ㆍ18묘지규정」이 있었으나 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 기본적인 사항을 규정한 법률이 존재하지 아니하므로 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률적 근거를 마련하기 위해국립묘지법이 제정(국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률안 제정이유서 참조)되었다는 점에 비추어 볼 때,국립묘지법은 구 국립묘지령의 원칙을 계승했다고 보는 것이 합리적인바, 그렇다면 대한민국 국적을 가진 자만 국립서울현충원 및 국립대전현충원의 안장대상이 되는 것이 원칙이라 할 것이고, 외국인은국립묘지법제5조제1항제1호파목에 따른 국가나 사회에 현저하게 공헌한 사람 중 사망한 사람으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장될 수 있다고 보는 것이 구체적 타당성을 갖는 해석이라 할 것입니다.
한편,「상훈법」 제1조에 따르면 외국인도 훈장을 수여받을 수 있으나,「상훈법」은 대한민국에 공로가 뚜렷한 사람에 대한 서훈에 관한 사항을 규정하기 위해 제정된 법률이고,국립묘지법은 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌한 사람이 사망한 후 그를 안장하고 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 두 법은 그 입법취지 및 규율대상을 달리하는 법률이라 할 것인바,국립묘지법은 그 입법목적에 따라「상훈법」과는 별도로 국립묘지 안장대상자의 범위를 정할 수 있다고 할 것이므로, 이 사안과 같이 외국인이「상훈법」 제13조에 따른 무공훈장을 수여받았다 하여국립묘지법 제5조제1항제1호라목에 따라 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장될 수 있다고 단정할 수는 없다 할 것입니다.
따라서, 외국인이「상훈법」 제13조에 따른 무공훈장을 수여받은 후 사망한 경우,국립묘지법 제5조제1항제1호라목에 따라 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장될 수 있는 것은 아니라할 것입니다.