질문: 2009년 12월 14일 전에 골프장에 대한 도시계획시설사업 실시계획인가를 받았으나, 그 이후 그 골프장 설치를 위한 토지개발사업의 준공을 완료한 경우가 지적확정측량의 대상인지 여부(구 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」 제83조제1항 등 관련)
답변: 구「지적법」(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제26조제1항에서는 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 사업으로 토지의 이동이 있는 때에는 그 사업시행자가 소관청에 그 이동을 신청해야 한다고 규정하고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 「지적법 시행령」”이라 함) 제32조제1항에서는 대상사업으로 체육시설 설치를 위한 토지개발사업을 규정하지는 않고 있었으며,같은 법 제32조제2항제1호에서는같은 법 제26조제1항의 경우에 측량을 필요로 하는 때에는 지적측량을 해야 한다고 규정하고 있었습니다.
이후「측량법」, 구「지적법」및「수로업무법」을 통폐합하여 구 측량지적법이 마련되었고(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정된 구 측량지적법 제정이유 및 주요내용 참조),같은 법 제86조제1항에서 ‘「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 사업의 착수ㆍ변경ㆍ완료 사실을 지적소관청에 신고해야 한다’고 규정하고, 같은 조 제2항에서 ‘제1항에 따른 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청해야 한다’고 규정하며,같은 법 제23조제1항제3호아목에서 ‘같은 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 시행지역에서 토지의 이동이 있는 경우에는 지적측량을 해야 한다’고 규정함으로써 구「지적법」 제26조제1항 및 제32조제2항제1호에 따른 ‘사업으로 인한 토지 이동 및 지적측량’의 규정 사항 역시 구 측량지적법에 승계되었습니다.
그런데 구 측량지적법 제86조제1항의 위임에 따라 사업 착수 등의 신고ㆍ토지 이동 신청 및 지적확정측량 대상 사업의 종류를 규정한 구 측량지적법 시행령 제83조제1항에서는 구「지적법 시행령」 제32조제1항에서 규정하지 않았던체육시설법에 따른 체육시설 설치를 위한 토지개발사업을 추가로 규정하면서도 대상 사업을 추가한 것과 관련된 경과조치 등을 두지 않았는바, 이 사안에서는 구「지적법 시행령」 제32조제1항에 따른 지적측량 등의 대상에 해당하지 않았던 체육시설 설치를 위한 토지개발사업이더라도 그 사업의 준공이 구 측량지적법 시행령 시행일인 2009년 12월 14일 이후에 완료된 경우라면 지적확정측량을 해야 하는지가 문제됩니다.
구 측량지적법 제86조에서는「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 그 사업의 착수ㆍ변경 또는 완료 사실을 지적소관청에 신고해야 하고(제1항), 그 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청해야 하며(제2항), 토지의 이동은 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”에 이루어진 것으로 본다(제3항)고 규정하고 있으므로, 사업의 시행자가 토지의 이동을 신청해야 하는 시기는 같은 조 제3항에 따른 토지개발사업의 공사가 준공된 때를 의미한다고 보아야 하고(각주: 2020. 11. 5. 회신 법제처 20-0291 해석례 참조), “토지의 이동”이란 지적공부에 등록된 토지의 소재ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적ㆍ경계 또는 좌표 등 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말하며(각주: 구 측량지적법 제2조제20호 및 제28호 참조 ), 이때 토지의 표시를 새로 정하기 위해 지적확정측량을 실시해야 하는 것인바(각주: 구 측량지적법 제23조제1항제3호아목 및 제45조제3호 참조), 결국 구 측량지적법에 따르면 토지개발사업의 공사가 준공된 이후에 지적확정측량을 실시하고, 그 결과에 따라 사업시행자가 토지의 이동을 신청(각주: 2020. 11. 5. 회신 법제처 20-0291 해석례 참조)하게 됩니다.
그렇다면 지적확정측량은 토지개발사업의 “준공 완료” 이후에 비로소 이뤄지게 되는 것으로서, 이 사안과 같이 구 측량지적법 시행령이 시행된 2009년 12월 14일 이후에 그 준공이 되었다면, 그 준공 완료 일에 시행 중이던 구 측량지적법 시행령 제83조제1항제6호에 따라 그 체육시설 설치를 위한 토지개발사업의 준공 완료 시 구 측량지적법 제23조제1항제3호아목 및같은 법 제45조제3호에 따라 지적확정측량을 실시해야 한다고 보는 것이 타당합니다.
또한 법령이 개정되는 경우,구법령과신법령의 적용상 혼란을 방지하기 위하여신법조항이 어떤 사람 또는 사항에 대하여 적용되는지 그 적용관계를 규정하는 적용례를 두거나 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여구법령의 규정을 적용하도록 하는 경과조치 등을 두는데, 이와 같은 적용례나 경과조치 등을 두지 않았다면신법령 시행 이후에는 원칙적으로신법령이 적용된다고 할 것인바(각주:대법원 2001. 10. 12. 선고 2001두274 판결례, 법제처 2016. 9. 8.회신 16-0252 해석례및「행정기본법」 제14조제1항ㆍ제2항 참조), 구 측량지적법 시행령 제83조제1항제6호에서는 구「지적법 시행령」과 달리체육시설법에 따른 체육시설 설치를 위한 토지개발사업을 지적확정측량의 대상으로 규정하면서도 이와 관련한 적용례나 경과조치 등을 별도로 두지 않았으므로, 구 측량지적법 시행령이 시행된 2009년 12월 14일 이후 준공된 체육시설 설치를 위한 토지개발사업에 대해서는같은 영 제83조제1항제6호가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
아울러 구 측량지적법 시행령 제86조제1항에서 일정한 토지개발사업에 대해 사업의 착수ㆍ변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하도록 하고 해당 사업을 토지 이동 신청 및 지적확정측량 대상으로 규정한 취지는 대규모로 토지 이동이 발생하는 도시개발사업 등의 경우에는 사업시행자로 하여금 일괄적으로 관련 절차를 처리하도록 함으로써 지적공부상 내용이 그 사업의 내용에 부합하게 하려는 것(각주:대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두19690 판결례참조)인바, 토지개발사업으로 발생하는 토지 현황의 변화를 지적공부에 정확히 반영하기 위해서는 지적확정측량의 대상이 되는 사업을 명문의 근거 없이 축소해석 해서는 안 될 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 구 측량지적법 시행령이 시행된 2009년 12월 14일 전에는 해당 사업이 착수 신고의 대상도 아니었던 점,같은 영시행 전에 이미 구국토계획법 제88조제2항에 따른 실시계획인가를 받아 해당 체육시설 설치를 위한 토지개발사업이 진행 중이었던 점에 비추어 이 사안의 경우 지적확정측량의 대상으로 보는 것은 바람직하지 않다는 의견이 있으나, 앞서 본 바와 같이 지적확정측량은 토지개발사업의 준공과 직접적인 관련이 있는 것이고, 구 측량지적법 시행령 시행 이후에는 지적확정측량 뿐만 아니라 그 전제가 되는 완료 신고의 대상에도 포함되는 점, 구국토계획법 제88조제2항에 따른 실시계획인가는 사업의 내용을 확정하는 것일 뿐, 사업의 결과에 따른 토지 측량과 직접적인 연관을 가진다고 보기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 지적확정측량 대상에 해당합니다.
＜관계 법령＞구「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정되어 2009. 12. 10. 시행된 것)제23조 (지적측량의 실시 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지적측량을 하여야 한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 측량을 할 필요가 있는 경우가. ～ 사. (생 략)아. 제86조에 따른 도시개발사업 등의 시행지역에서 토지의 이동이 있는 경우4.ㆍ5. (생 략)② (생 략)제86조(도시개발사업 등 시행지역의 토지이동 신청에 관한 특례) ①「도시개발법」에 따른 도시개발사업,「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수ㆍ변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한다.② 제1항에 따른 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청하여야 한다.③ 제2항에 따른 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때에 이루어진 것으로 본다.④ (생 략)구「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 제정되어 같은 날 시행된 것)제83조(토지개발사업 등의 범위 및 신고) ① 법 제86조제1항에서 “대통령령으로 정하는 토지개발사업”이란 다음 각 호의 사업을 말한다.1. ∼ 5. (생 략)6.「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 체육시설 설치를 위한 토지개발사업7. ∼ 12. (생 략)② ～ ④ (생 략)