질문: 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 시행령」 제28조의2제3항의 위임에 따라 마련된 조례가 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호사목에 따른 “법령”에 해당되는지 여부(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호사목 등 관련)
답변: 먼저지방계약법 제9조제1항본문에서는 지방자치단체의 장등이 계약을 체결하는 경우에는 일반입찰을 원칙으로 하도록 규정하면서 같은 항 단서 및같은 법 시행령 제25조제1항각 호에서는 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 예외적으로 수의계약을 할 수 있는 사유를 구체적으로 규정하고 있는바, 이와 같은 계약의 방식에 관한 문언과 체계에 비추어 보면 같은 항 각 호에서 규정하고 있는 수의계약 사유는 엄격하게 한정적으로 해석해야 합니다.
그런데지방계약법은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 모든 지방자치단체가 체결하는 계약에 대해 공통적으로 적용되어야 할 기본적인 원칙을 정하고 있는 점, 특히같은 법 제9조제2항은 수의계약의 대상범위 등을 구체화하여 지방자치단체의 자의적인 판단에 따라 수의계약이 양산되는 것을 방지하고 수의계약으로 인한 부패의 소지를 줄이기 위해 마련된 규정(각주: 2004. 12. 1. 의안번호 171022호로 제안된 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률안에 대한 국회 행정자치위원회 검토보고서 참조)이라는 점,같은 법 제41조에서는 “중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 계약에 관한 법령을 입안할 때에는 행정안전부장관과 미리 협의해야 한다고”고 규정하고 있는 등지방계약법령에서 “법령”이라는 용어가 사용되는 경우 그 범위에 지방자치단체의 자치법규가 포함된다고 볼만한 규정을 찾아볼 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 지방자치단체의 장이「지방자치법」 제117조제3항에 따라 특정 단체에 특정 사무를 민간위탁하는 사항을 조례로 정할 수 있는지 여부는 별론으로 하더라도,지방계약법 제9조제1항에 따른 일반입찰의 예외로서 수의계약 사유를 규정하고 있는같은 법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따른 “다른 법령”에「지방자치법」 제28조제1항에 따라 지방자치단체가 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 제정하고, 지방자치단체의 의회를 통해 의결하는 자치법규인 “조례”는 포함되지 않는다고 해석하는 것이지방계약법령의 취지 및 체계에 부합하는 해석입니다.
그렇다면 행복도시법 제54조제3항에서는 세종특별자치시장에게 주민지원대책의 수립ㆍ시행 의무를 부과하고 있고,같은 법 시행령 제28조의2제3항에서는 세종특별자치시장이 수립ㆍ시행하는 주민지원대책에 관하여 필요한 사항은 세종특별자치시 “조례”로 정한다고 위임하고 있을 뿐, 세종특별자치시장의 주민지원대책 사업 중 일부를 주민단체에 위탁할 수 있도록 명시적으로 위임하고 있지는 않은바, 행복도시법 시행령 제28조의2제3항의 위임에 따라 마련된 조례를 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따른 수의계약의 사유로서 “다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우”에서의 “법령”에 해당된다고 볼 수는 없을 것입니다.
또한 수의계약이란 계약상대자를 결정함에 있어 경쟁입찰에 의하지 않고 특정인을 계약상대자로 선정하여 계약을 체결하는 것으로 일반입찰의 원칙에 대한 예외로 인정되는 것으로서, 지방자치단체의 장등이 수의계약을 할 수 있도록 하는 규정은 그 계약상대자 외의 자에 대해서는 영업을 하면서 자유롭게 경쟁하여 지방자치단체의 장등과 계약을 체결할 수 있는 직업수행의 자유를 제한하는 것(각주: 헌법재판소 2023. 10. 26. 선고 2019헌마871 전원재판부 결정례 참고)인바, 그 범위를 넓히는 방향으로 함부로 유추해석이나 확장해석을 하여서는 안된다고 할 것이므로(각주:대법원 2000. 10. 13. 선고 99두3201 판결례참조.), 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에서의 “법령”을 지방자치단체가 제정하는 자치규범으로서의 조례까지 포함하는 것으로 넓게 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 행복도시법 시행령 제28조의2제3항의 위임에 따라 마련된 세종특별자치시 조례에서 세종특별자치시장이 주민지원대책의 일환으로 공공기관 건물등 관리사업을 주민단체에 위탁할 수 있도록 규정하는 경우, 해당 조례는 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따른 “법령”에 해당되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항입법정책적으로 행복도시법령에 따른 주민지원대책의 일환으로 공공기관 건물등 관리사업을 주민단체에 수의계약으로 위탁할 필요가 있다면, 그 위탁 여부 및 대상을 행복도시법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다.② (생 략)③ 제1항 단서에 따른 지명기준 및 지명절차, 수의계약의 대상범위 및 수의계약상대자의 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.④ㆍ⑤ (생 략)지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제9조제1항 단서에 따라 수의계약을 할 수 있다.1. ～ 7의2. (생 략)8. 그 밖에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 다음 각 목의 경우가. ～ 바. (생 략)사. 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우아. ～ 차. (생 략)②ㆍ③ (생 략)신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법제54조(관련 대책의 수립) ① ㆍ ② (생 략)③ 건설청장, 세종특별자치시장 또는 사업시행자는 행정중심복합도시건설사업으로 인하여 생활기반을 잃어버리게 되는 예정지역 주민에 대하여 직업전환훈련, 소득창출사업 지원, 그 밖에 주민 재정착과 생활안정에 필요한 지원대책을 대통령령으로 정하는 바에 따라 수립ㆍ시행하여야 한다.신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 시행령제28조의2(예정지역 주민에 대한 지원대책) ①법 제54조제3항에 따라 건설청장, 세종특별자치시장 또는 사업시행자가 수립ㆍ시행하여야 하는 주민지원대책은 다음 각 호와 같다.1. (생 략)2. 예정지역 주민으로 구성된 법인 또는 단체(이하 이 조에서 “주민단체”라 한다)에 대한 소득창출사업의 지원3.ㆍ4. (생 략)② (생 략)③ 세종특별자치시장이 수립ㆍ시행하는 제1항 각 호에 따른 주민지원대책에 관하여 필요한 사항은 세종특별자치시 조례로 정한다.④ㆍ⑤ (생 략)＜관계 법령＞