질문: 개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속에 관한 규정이 적용되지 아니하는 “공공시설의 귀속에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제9항 등 관련)
답변: 국토계획법 제65조제1항 및 제2항에서는 개발행위허가를 받은 자가 신규 공공시설을 설치하거나 종래의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우국ㆍ공유재산법에도 불구하고 그 신규 또는 대체 공공시설은 관리청에 무상귀속되고 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 귀속되거나 무상양도할 수 있다는 내용의 이른바 “신ㆍ구 공공시설 무상귀속ㆍ양도 제도”에 관하여 규정하고 있고, 같은 조 제3항부터 제8항까지의 규정에서는 관계 행정청의 의견청취나 귀속ㆍ양도 절차 등 신ㆍ구 공공시설 무상귀속ㆍ양도 제도의 구체적인 운영절차ㆍ방법 등에 대해 규정하고 있으며, 같은 조 제9항에서는 “공공시설의 귀속에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 이 법률의 규정에도 불구하고 그 법률을 따른다”고 규정하고 있는데, 하천은같은 법령에 따른 공공시설에 해당(각주: 국토계획법 제2조제13호 및 같은 법 시행령 제4조제1호 )하는바, 이 사안의 경우 종전에는 하천이었으나 현재는 하천에서 제외된 토지인 폐천부지등의 교환ㆍ양여에 관하여 규정하고 있는「하천법」 제85조가국토계획법 제65조제9항에 따른 공공시설의 귀속에 관한 다른 법률의 특별한 규정에 해당하는지가 문제됩니다.
먼저, 하나의 법령에서 규율하려는 대상이나 사항이 다른 법령에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되어 있는 경우에 다른 법령과의 상충을 피하고 법령 상호 간의 조화를 도모하기 위하여 다른 법령과의 관계를 명확히 하는 규정을 둘 수 있는데(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2021) p. 79 참조), 이 경우 원래의 법령과의 관계에서 어떤 규정이 “다른 법률의 특별한 규정”에 해당하기 위해서는 규율하려는 대상이나 사항이 중복되거나 상호 연관되어 있어야 하고, 그 규율하고 있는 내용은 서로 다른 경우이어야 할 것인바,「하천법」 제85조가국토계획법 제65조제9항에 따른 “다른 법률의 특별한 규정”에 해당하는지를 살펴보기 위해서는 우선 두 규정에서 규율하려는 대상이나 사항이 중복되거나 상호 연관되어 법령 상호 간 상충을 피하기 위하여 두 규정 간 적용관계를 명확히 하여야 할 필요가 있는지를 살펴보아야 할 것입니다.
신ㆍ구 공공시설 무상귀속ㆍ양도 제도를 규율하고 있는국토계획법 제65조를 살펴보면, 같은 조에서는 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우국ㆍ공유재산법에도 불구하고 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속되거나 양도할 수 있다고 규정하고 있고(제1항 및 제2항), 이러한 신ㆍ구 공공시설의 무상귀속ㆍ양도의 효과에 관하여는 개발행위허가를 받은 자가 해당 공공시설의 종류와 토지의 세목(稅目)을 그 관리청에 통지하거나 준공검사가 완료(각주: 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우에는 준공검사를 마친 때에 해당 공공시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목을 통지하도록 하고, 그 통지일에 해당시설이 귀속된 것으로 보도록 규정(제5항)하고 있고, 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우에는 개발행위가 끝나기 전에 통지하고, 준공검사를 받음으로써 귀속 또는 양도된 것으로 보도록 규정(제6항)하고 있음)되면 귀속 또는 양도된 것으로 보도록 규정(제5항 및 제6항)하고 있는데, 이는 개발사업의 시행으로 사업구역에 새로운 공공시설의 수요가 유발되는 점을 고려하여 ‘공공시설의 원활한 확보와 효율적인 유지ㆍ관리’를 위하여 개발사업의 시행자에게 직접 새로운 공공시설의 설치의무를 부과함과 동시에 해당 공공시설을 국가 또는 지방자치단체의 관리청에 무상귀속(각주:대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결례참조)시키고, 그에 따른 국ㆍ공유재산의 귀속관계를 간명하게 처리하기 위하여 국ㆍ공유재산법령에 대한 특례(각주: 법제처 2020. 3. 12.회신 19-0740 해석례참조)를 정한 것인바, 이러한 해당 규정의 문언과 입법목적을 고려할 때 같은 조에 따른 “공공시설의 귀속”에 관한 규정이란 ① 국토계획법상의 개발행위로 인하여 ② 신규 또는 대체 공공시설의 설치가 수반되는 경우를 규율대상으로 하면서 ③ 해당 규정에서 신ㆍ구 공공시설의 소유권 변동의 효과에 관하여 직접 규정하고 있어 국ㆍ공유재산법상의 일련의 절차를 거칠 필요가 없는 규정을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그런데,「하천법」 제85조에 따른 폐천부지등의 교환ㆍ양여에 관한 규정을 살펴보면,같은 법 제84조제1항에서는 폐천부지등의 의미를 “하천공사 또는 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 국ㆍ공유의 토지”로 규정하고 있어,같은 법 제85조가 적용되는 규율대상인 폐천부지등의 발생원인을 홍수나 그 밖의 자연현상까지 전제하고 있으므로, ① 하천공사와 같은국토계획법상의 개발행위를 발생원인으로 한정하고 있지 않고, ② 사전에 신규 또는 종래의 것을 대체하는 하천의 설치가 계획되어 신규 또는 대체 하천이 설치된 경우를 전제하고 있지도 않으며, ③「하천법」 제85조 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제91조와 제92조에서는 폐천부지등의 교환ㆍ양여의 대상과 가격의 기준에 대해서만 규정하고 있을 뿐 폐천부지등의 소유권 변동의 효과에 관하여는 직접 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면,「하천법」 제85조는 하천 등 국ㆍ공유재산의 적정한 관리를 위하여 그 처분기준을 정한 것으로서, 종전에는 하천이었으나 현재는 하천에서 제외된 국ㆍ공유의 토지인 폐천부지등이 일정한 요건에 해당하여 교환ㆍ양여하는 경우 그 구체적인 대상과 가격 등에 대하여국ㆍ공유재산법령에 우선 적용되는 특례규정(각주: 대법원 1978. 3. 28. 선고 77다2281 판결례 참조)이라 할 것이지만,국토계획법 제65조와의 관계에 있어서는 같은 조에 따른 “공공시설의 귀속”에 관한 규정으로 인정되기 위한 요건을 갖추었다고 보기 어렵고, 그 규율대상이 중복되거나 상호 연관되어 법령 상호 간 상충을 피하기 위하여 그 적용관계를 명확히 하여야 하는 성질의 규정이라고도 볼 수 없으므로, 같은 조 제9항에 따른 “공공시설의 귀속에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하지 않습니다.
한편,「하천법」 제85조는 하천이라는 공공시설이 용도폐지되어 폐천부지등이 된 경우 그 귀속관계에 대하여 정하고 있고,국토계획법 제65조에서는「하천법」 제85조의 적용을 배제하고 있지 않으므로, 종래의 공공시설이 하천인 경우에는 그 귀속관계에 관하여「하천법」 제85조를국토계획법 제65조제9항에 따른 “다른 법률의 특별한 규정”으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나,국토계획법 제65조제3항에서는 개발행위허가권자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 말함(국토계획법 제56조제1항))가 신ㆍ구 공공시설 무상귀속ㆍ양도 제도가 포함된 개발행위허가를 하려면 미리 해당 공공시설이 속한 관리청의 의견을 들어야 하는데(본문), 관리청이 불분명한 경우 하천에 대해서는 환경부장관을 관리청으로 본다고 규정(단서)하여 공공시설 중 하천의 경우에도 신ㆍ구 공공시설 무상귀속ㆍ양도 제도가 적용됨을 전제로 관련 절차를 규정하고 있다는 점, 같은 조 제9항은 같은 조 제2항에서 종래의 공공시설에 대한 무상양도를 재량행위로 규정하고 있음에도,「도시 및 주거환경정비법」등 개발사업과 관련한 개별 법률에서 이를 기속행위로 규정하는 등(각주: 구 「도시 및 주거환경정비법」 (2013. 3. 23. 법률 제11690호로 일부개정된 것) 제65조제2항 참조) 각 개발사업의 성격 및 사업시행자와 국가(또는 지방자치단체) 간의 재산적 권리관계의 합리적 조정 등을 종합적으로 고려하여 공공시설의 무상 귀속에 관한 별도의 규정을 두고 있는 경우가 있어 그 개별 규정을 존중하려는 취지에서 신설된 규정(각주: 2013. 7. 16. 법률 제11922호로 일부개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 국회 검토보고서 참조)으로서,「하천법」 제85조와같이 개별 공공시설의 근거 법률에서 개발사업을 전제하지 않고 공공시설의 관리 및 처분에 관한 규정을 둔 경우까지국토계획법 제65조제9항의 입법목적에 포함되는 대상으로 보기는 어려운 점 등을 종합할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서,「하천법」 제85조는국토계획법 제65조제9항에 따른 공공시설의 귀속에 관한 다른 법률의 특별한 규정에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항국토계획법 제65조제9항에 따른 “공공시설의 귀속에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”의 의미를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ① 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는「국유재산법」과「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은「국유재산법」과「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다.③ㆍ④ (생 략)⑤ 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자는 개발행위가 끝나 준공검사를 마친 때에는 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목(稅目)을 통지하여야 한다. 이 경우 공공시설은 그 통지한 날에 해당 시설을 관리할 관리청과 개발해위허가를 받은 자에게 각각 귀속된 것으로 본다.⑥ 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자는 제2항에 따라 관리청에 귀속되거나 그에게 양도될 공공시설에 관하여 개발행위가 끝나기 전에 그 시설의 관리청에 그 종류와 토지의 세목을 통지하여야 하고, 준공검사를 한 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 그 내용을 해당 시설의 관리청에 통보하여야 한다. 이 경우 공공시설은 준공검사를 받음으로써 그 시설을 관리할 관리청과 개발행위허가를 받은 자에게 각각 귀속되거나 양도된 것으로 본다.⑦ㆍ⑧ (생 략)⑨ 공공시설의 귀속에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 이 법률의 규정에도 불구하고 그 법률을 따른다.하천법제84조(폐천부지등의 관리) ① 하천관리청은 하천공사 또는 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지(국유 또는 공유인 토지에 한정하며, 이하 “폐천부지등”이라 한다)가 발생한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐천부지등의 발생일부터 3년 이내에 이를 고시하여야 한다.② 제1항에 따라 발생한 폐천부지등은 치수 및 하천관경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다.제85조(폐천부지등의 교환ㆍ양여) ① 하천관리청은 폐천부지등이 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우에는 그 폐천부지등을 대통령령으로 정하는 순위 및 기준에 따라 새로이 하천구역으로 된 타인의 토지 또는 하천구역에 이미 편입된 타인의 토지와 교환하거나, 하천으로 편입되기 전의 당초의 소유자, 제28조에 따라 하천공사를 대행한 자, 제30조제1항에 따라 하천공사를 시행한 하천관리청이 아닌 자 또는 관할 시ㆍ도지사에게 양여할 수 있다.1. 치수 및 하천환경보전 등의 목적으로 활용할 필요가 없을 것2. 국유재산 또는 공유재산으로 둘 필요가 없을 것② 제1항에 따라 폐천부지등을 양여받은 시ㆍ도지사는「공유재산 및 물품관리법」 제10조 및 제28조에도 불구하고 이를 처분할 수 있다.＜관계 법령＞