질문: 개발이익 환수 대상사업에 해당하는 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업의 사업시행자는 개발이익 재투자 및 개발부담금 납부를 모두 이행해야 하는지 여부(「항만법」 제65조 등 관련)
답변: 「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제3조에서는 국가는같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을같은 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조제1항에서는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업을 각 호로 규정하고 있으며, 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위를 규정하고 있는「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」(이하 “개발이익환수법 시행령”이라 함) 별표 1 비고에서는 개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 같은 별표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과 대상 개발사업으로 본다고 규정하고 있고, 개발이익환수법 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 제5조제1항 각 호의 사업시행자는같은 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「항만법」 제64조의6제1항에서는 사업시행자는 항만재개발사업으로 발생하는 개발이익을 100분의 25의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 사업구역의 항만시설용지 등의 분양가격이나 임대료의 인하(제1호) 등에 해당하는 용도로 사용해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 개발이익의 산정에 관하여는 개발이익환수법 제8조부터 제12조까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있으며,「항만법」 제46조의2제1항전단에서는 항만배후단지개발사업의 시행 등에 관하여는같은 법 제64조의6등을 준용한다고 규정하고 있는바,이 사안은 「항만법」에 따른 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업이 개발이익환수법 시행령 별표 1 비고에 따라 개발이익 환수 대상사업에 해당하는 경우, 해당 사업의 사업시행자는 「항만법」 제64조의6제1항에 따른 “개발이익 재투자”만 하면 되는지, 아니면 개발이익환수법 제6조제1항에 따른 “개발부담금 납부”도 이행해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 각 법률의 적용대상에 모두 해당하는 경우에는 어느 하나의 법률만 적용되는 것이 아니라 각 법률이 모두 적용된다고 할 것인바(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조), 개발이익환수법 및 「항만법」에서는 개발이익의 환수에 관하여 어느 하나의 법률이 우선적으로 적용된다는 규정을 두지 않고, “개발부담금 납부” 및 “개발이익 재투자”를 각각 규정하고 있으며, 개발부담금의 부과 제외 및 감면에 관한 규정인 개발이익환수법 제7조제1항에서 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업을 그 대상으로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 「항만법」에서도 개발이익환수법에 따른 개발부담금의 감면에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 「항만법」에 따른 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업이 개발이익환수법 시행령 별표 1 비고에 따라 개발이익 환수 대상사업에 해당하는 경우, 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업은 개발이익환수법 제7조에 따른 개발부담금 부과 제외 및 감면 대상에 해당하지 않는다고 할 것이므로 해당 사업들은 「항만법」에 따른 개발이익 재투자 및 개발이익환수법에 따른 개발부담금 납부를 모두 이행해야 한다고 할 것입니다.
그리고, 「항만법」 제64조의6에 따른 개발이익 재투자 규정이 신설될 당시, 항만재개발사업의 사업시행자가 개발이익환수법에 따라 개발이익의 100분의 20 또는 100분의 25를 개발부담금으로 납부해야 한다는 것을 감안하여 개발이익 재투자 비율의 상한을 정할 필요가 있다는 점이 입법 과정에서 논의되었다는 것도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다(2014. 3. 24. 법률 제12545호로 일부개정되어 2014. 9. 25. 시행된 「항만법」 국회 검토의견서 참조).한편, 「항만법」에 따른 개발이익 재투자 및 개발이익환수법에 따른 개발부담금 납부 모두 개발사업의 시행을 통해 발생한 개발이익의 일부분을 사업시행자로부터 환수하여 공익적인 용도에 사용하려는 취지에서 도입된 제도로서, 「항만법」 제64조의6에 따라 재투자하는 개발이익과 개발이익환수법에 따라 개발부담금을 부담하는 개발이익은 그 산정방식이 같아 동일한 것으로 볼 수 있으므로, 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업이 개발이익환수법에 따른 개발이익 환수 대상사업에 해당한다고 하더라도 해당 사업의 개발이익의 환수에 대해서는 개발이익의 환수에 관한 일반법인 개발이익환수법이 적용되지 않고 특별법인 「항만법」 제64조의6만이 적용된다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 개발이익환수법 제8조부터 제12조까지의 규정을 준용하도록 한 「항만법」 제64조의6제3항은 재투자하는 개발이익의 산정 방식을 개발이익환수법에서 차용하는 규정일 뿐, 개발이익의 재투자가 개발이익환수법에 따른 개발부담금 납부를 대체하도록 하는 규정이라고 볼 수 없고, 개발이익환수법에 따라 납부된 개발부담금은 같은 법 제4조에 따라 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체 및 따로 법률로 정하는 지역발전특별회계에 귀속되는 반면, 「항만법」 제64조의6제1항에 따라 재투자 되는 개발이익은 해당 사업구역의 항만시설용지 등의 분양가격이나 임대료의 인하(제1호) 및 해당 사업구역의 기반시설이나 공공시설의 설치비용에의 충당(제2호)에 해당하는 특정 용도로만 사용되어 개발이익의 귀속 및 용도가 서로 구분되는 바, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 개발이익환수법에 따른 개발이익 환수 대상사업에 해당하는 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업에 대해서 개발부담금 부과를 면제하려는 것이 입법 취지였다면, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제15조제2항, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제45조제2항 등과 같이 개발이익환수법에 따른 개발부담금의 감면에 관한 규정을 「항만법」에 별도로 두었을 것인데, 현행 「항만법」에서는 그러한 규정을 두고 있지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「항만법」에 따른 항만배후단지개발사업 또는 항만재개발사업이 개발이익환수법 시행령 별표 1 비고에 따라 개발이익 환수 대상사업에 해당하는 경우, 해당 사업의 사업시행자는 「항만법」 제64조의6제1항에 따른 “개발이익 재투자” 및 개발이익환수법 제6조제1항에 따른 “개발부담금 납부” 모두를 이행해야 한다고 할 것입니다.