질문: 개발제한구역 내 이축으로 개발제한구역 밖에서 일정 기간 주거한 자의 이축 후 용도변경 요건(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경을 할 수 없도록 하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있고, 같은 항 제1호마목,같은 법 시행령 제13조 및별표 1 제5호다목에서는 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말함)을 허가 대상 건축물로 정하고 있습니다.
또한,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1제5호다목의 다)①에서는 기존 주택이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(공익사업의 시행으로 인한 경우에는 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말함)가 자기 소유의 토지 중 소정의 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 주택을 신축할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안은 위 규정에 따라 개발제한구역 내 취락지구 외의 지역에 주택을 이축한 경우에 해당합니다.
아울러, 「개발제한구역의 지정 및 관리에관한특별조치법」 제12조제1항 단서, 같은 항 제1호마목 및같은 법 시행령 별표 1제5호다목의 다)에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 이축을 허용하고 있는 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해주는 데에 그 취지가 있다고 할 것입니다(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결례참조).먼저, 이 사안과 같이 기존 건축물이 1층은 근린생활시설, 2층은 주택의 용도인 건축물인 경우라고 하더라도「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1제5호다목의 다)①에 따라 이축할 수 있는 건축물은 주택에 한정된다고 할 것이고, 기존 건축물의 근린생활시설은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호에 해당할 경우같은 법 제15조에 따라 지정된 취락지구로 이축하거나같은 법 시행령 별표 1제5호라목에 따른 요건을 충족하여야만 신축할 수 있다고 할 것이므로, 같은 호 다목의 다)①에 따라 이축하는 건축물이라고 하여 기존 건축물의 근린생활시설 또한 이축이 가능한 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 개발제한구역에서의 용도변경과 관련하여,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제8호 및같은 법 시행령 제18조제1항제1호에서는 허가 대상 용도변경 행위에 대하여 정하고 있고, 주택과 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설 간에 용도변경을 하는 행위를 정하고 있으나, 같은 법 시행령 제18조제2항제1호에서는 같은 조 제1항제1항제1호에 따라 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것을 요건으로 하고 있습니다.
또한,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제8호 및같은 법 시행령 제18조제1항제1호에 따른 주택과 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설 간의 용도변경은 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물의 건축행위와는 별개의 행위인 용도변경의 허가 대상 및 요건을 정한 규정으로서, 이 사안과 같이 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에 따라 주택의 이축을 하는 경우로서 공익사업으로 보상금을 모두 지급받은 날 현재 5년 이상 거주하였다고 하더라도, 이축한 건축물에 해당하는 주택을 근린생활시설인 일반음식점으로 용도변경하기 위해서는 위와 같은 건축물의 이축을 위한 요건과는 상관없이같은 법 시행령 제18조제1항제1호 및 같은 조 제2항에서 정하는 요건을 충족하여야 할 것입니다.
그런데,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설이나 근린생활시설 등의 경우 5년 이상 계속 거주하고 있는 자나 지정당시거주자 등에 한정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치하거나 용도변경을 할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 안의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 개발제한구역 안에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하려고 함에 있다고 할 것인바(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결), 이러한 개발행위가 예외적으로 허용되는 경우에 대한 규정은 그 요건을 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(법제처 2008. 12. 24.회신 08-0380 해석례참조).위와 같은 취지에 따라「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제15조 및같은 법 시행령 제26조제1항제1호에서는 개발제한구역의 취락지구에 대해서는 주택을 일반음식점 등 근린생활시설로용도변경하는 경우에 대하여 같은 법 시행령 제18조제2항과 같은 요건을 두지 않는 반면, 그 외의 지역에서 주택을 일반음식점 등으로 용도변경하려는 경우에는 위와 같이 보다 엄격한 요건을 두고 있다고 할 것입니다.
위와 같은 사항을 종합하여 이 사안에서 문제되는 주택의 근린생활시설인 일반음식점으로의 용도변경 행위가「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제1호의 요건을 충족하는지 여부를 살펴보면, 같은 호의 “허가신청일”은 “용도변경의 허가신청일”을 의미한다고 할 것이어서 용도변경의 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자이어야 할 것임은 분명하고, “계속 거주”와 관련하여 같은 항 제3호의 요건과 비교하여 볼 때 같은 항 제3호의 경우 “계속 거주”를 요건으로 삼지 않는 대신 “생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자” 등 개발제한구역 밖에 거주한 경우에도 용도변경 행위를 할 수 있는 사항을 명시적으로 정하고 있는바, 이와 달리 같은 항 제1호의 경우 별도의 예외 없이 개발제한구역에서 5년 이상 “계속” 거주할 것을 요건으로 정하고 있음을 고려하면 어떠한 사유에 의하든지 개발제한구역 밖에 거주한 기간이 포함되는 경우에는 그 기간을 제외하고 계속 거주한 기간만으로 산정하게 된다고 볼 수밖에 없다고 할 것이므로, 개발제한구역 밖으로 거주지를 옮기고 나서 개발제한구역 내 이축한 주택으로 다시 거주지를 옮긴 후 5년 이상 거주하지 않은 이 사안의 경우 같은 시행령 제18조제2항제1호의 요건을 충족하지 못한 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우 개발제한구역에서 주택을 일반음식점으로 용도변경할 수 있는 요건인「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제1호에 따른 5년 이상 계속 거주자의 요건을 충족한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.