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질문: 기본직접지불금 수령을 위한 용수로ㆍ배수로의 유지ㆍ관리 의무에 용수로ㆍ배수로를 개설할 의무가 포함되는지 여부(「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령」 제12조제1항제4호 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ), 농업농촌공익직불법 시행령 제12조제1항에서는 “기본직접지불금 등록자는 기본직접지불금을 지급받기 위해 법 제12조제1호에 따라 다음 각 호의 기준에 적합하도록 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지해야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 항 제4호에서는 “논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로ㆍ배수로를 유지ㆍ관리할 것”이라고 규정하고 있으며, “유지”란 “어떤 상태나 상황을 그대로 보존하거나 변함없이 계속하여 지탱함”을, “관리”란 “시설이나 물건의 유지, 개량 따위의 일을 맡아 함”을 각각 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )하고, “개설”이란 “설비나 제도 따위를 새로 마련하고 그에 관한 일을 시작함”을 의미하는 바, 농지의 형상 및 기능을 유지하기 위한 용수로ㆍ배수로의 유지ㆍ관리 의무에 용수로ㆍ배수로의 개설 의무가 포함되지 않는다는 것은 문언상 분명합니다.
또한 기본직접지불금은 “쌀협상 및 도하개발아젠다(DDA)협상 이후 쌀수입증가로 인하여 쌀가격의 하락이 예상됨에 따라 농가의 소득안정을 도모”(각주: 2005. 3. 31. 법률 제7433호로 전부개정되어 2005. 7. 1. 시행된 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」 개정이유 참조)하기 위한 목적으로 2005년 3월 31일 법률 제7433호로 전부개정되어 2005년 7월 1일 시행된 구「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」에서 “고정직접지불금제도”로 도입된 것(각주: 2019. 12. 31. 법률 제16858호로 전부개정되어 2020. 5. 1. 시행된 「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 개정이유 참조.)으로서,같은 법 제9조제1항에서는 “농지의 형상 및 기능을 농림부령이 정하는 기준에 따라 유지하고 있는 농지분에 한하여 고정직접지불금을 지급한다”고 규정하고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제5조제3호에서는 농지의 형상 및 기능 유지의 기준 중 하나로 “농지 주변의 용ㆍ배수로를 유지ㆍ관리할 것”을 규정한 점에 비추어 보면, 농지등 주변의 용수로ㆍ배수로를 유지ㆍ관리할 의무의 범위는 용수로ㆍ배수로 주변의 풀이 우거지거나 주변 환경이 불량하지 않도록 용수로ㆍ배수로를 유지ㆍ관리하는 등 이미 존재하는 농지가 농지로서 요구되는 기본적인 수준의 외형 및 기능을 계속적으로 유지ㆍ관리하는 정도의 의무만을 의미한다고 보는 것이 기본직접지불금 제도와 관련된 규정의 입법연혁과 입법취지에 부합하는 해석입니다.
그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)인데, 농업농촌공익직불법 제19조제1항제6호에서는같은 법 제12조각 호의 의무를 이행하지 않은 경우를 해당 농지등의 기본직접지불금의 전부 또는 일부를 지급하지 아니하는 사유 중 하나로 규정하고 있고,같은 법 제19조제2항에서는 같은 조 제1항제6호에 해당하여 기본직접지불금의 전부를 지급하지 않게 된 자에 대해서는 8년 이내의 범위에서같은 법 제15조에 따른 기본직접지불금 지급대상자의 등록을 제한할 수 있도록 규정하고 있는바, 용수로ㆍ배수로의 유지ㆍ관리 의무에 용수로ㆍ배수로의 개설 의무까지 포함되는 것으로 보는 것은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 기본직접지불금 등록자에게 불리한 방향으로 확장ㆍ유추 해석하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 농업농촌공익직불법 제12조 각 호 외의 부분 단서에서는 휴경 중인 농지등에 대한 의무에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제4조 및 별표 1 제1호가목에서는 휴경 중인 농지등의 경우에도 같은 법 시행령 제12조제1항 각 호의 기준에 적합하도록 농지의 형상 및 기능을 유지하도록 규정하고 있는데, 만약 같은 항 제4호에 따른 용수로ㆍ배수로의 유지ㆍ관리 의무에 용수로ㆍ배수로의 개설 의무까지 포함된다고 본다면, 기본직접지불금 등록자가 휴경 중이어서 농지로 이용하지 않는 농지등 주변의 용수로ㆍ배수로까지 개설해야 하는 의무를 부담하게 되는 불합리한 결과가 발생할 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 기본직접지불금 등록자가 기본직접지불금을 지급받기 위하여 논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로ㆍ배수로를 유지ㆍ관리할 의무에 용수로ㆍ배수로를 개설할 의무는 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률제12조(기본직접지불금 수령을 위한 준수사항) 제15조에 따른 기본직접지불금의 지급대상자로 등록된 자(이하 “기본직접지불금 등록자”라 한다)는 기본직접지불금을 지급받기 위하여 다음 각 호의 의무를 이행하여야 한다. 다만, 휴경 중인 농지등에 대한 의무에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.1. 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지할 것2. ∼ 4. (생 략)농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령제12조(농지의 형상 및 기능 유지) ① 기본직접지불금 등록자는 기본직접지불금을 지급받기 위해 법 제12조제1호에 따라 다음 각 호의 기준에 적합하도록 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지해야 한다.1. ∼ 3. (생 략)4. 논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로ㆍ배수로를 유지ㆍ관리할 것② (생 략)
질문: 기부한 행정재산을 허가받아 공장으로 사용하는 경우, 무상 사용허가 기간에 필요한 사용료율의 산정 기준(「국유재산법 시행령」 제29조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제32조에서는 행정재산에 대해 사용허가를 한 경우 사용료를 징수하도록 규정하고 있고,같은 법 제34조제1항에서 사용료를 면제할 수 있는 경우를 열거하면서 같은 항 제1호에서는 이러한 경우로 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우를 적시하고 있습니다.
그리고,「국유재산법 시행령」 제32조에서는 행정재산의 사용료를 면제할 때에는 사용료 총액이 기부받은 재산의 가액이 될 때까지 면제할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제29조제1항 본문에서는 행정재산에 대하여 사용허가한 경우에 연간 사용료의 사용료율은 원칙적으로 1천분의 50 이상으로 하면서 같은 제3호에서 “행정목적의 수행에 사용하는 경우”는 사용료율을 1천분의 25 이상으로 적용하도록 하고 있습니다.
우선, 이 사안의 경우 사용료의 면제기간을 정하기 위하여 사용료의 산출이 필요하다고 할 것인바, 해당 사용료를 산출하려는 경우 어떤 사용료율을 적용할 것인가는 동일한 행정재산이더라도 어떠한 목적ㆍ용도 등으로 사용하느냐에 의하여 같은 법 시행령 제29조제1항에 따라 달리 결정하여야 할 것이므로 행정재산을 사용하고 있다는 사실만으로는 행정목적의 수행에 사용하는 경우라고 볼 수 없습니다.
한편, 이 사안과 관련하여「상법」상 주식회사인 기부자가 국유재산인 토지에 건물을 건축하여 기부하고 국유재산(건물)대장상 행정재산으로 등재된 건물을 산업용 및 선박용 전기기기(電氣器機) 등을 생산하는 공장으로 사용하는 경우에 이를「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호에 따른 “행정목적의 수행에 사용하는 경우”로 보아, 같은 규정에 따른 연간사용료의 사용료율 1천분의 25 이상을 적용할 수 있는지가 문제되는바, 이 경우 “행정목적”의 개념에 대하여 국유재산법령에서 명시적으로 규정한 바가 없으므로 일반적으로 “행정목적”이 통상 어떤 의미로 사용되는지를 고려하여 “행정목적”으로 사용하는 경우에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 것입니다.
그런데, 행정재산을 행정목적의 수행에 사용하는 경우인지를 판단하기 위해서는 실제적으로 해당 재산이 이용되고 있는 상태를 고려해야 하므로, 행정재산을 관리하는 관리청이 해당 행정재산의 사용용도ㆍ기능 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 판단해야 하는 것은 별론으로 하고, 이 사안과 같이 영리를 목적으로 하는「상법」상 주식회사가 사적인 영리를 목적으로 행정재산을 사용하여 산업용 및 선박용 전기기기(電氣器機) 등을 생산하는 경우까지 “행정목적”으로 사용하는 경우에 해당된다고 하기는 어렵습니다.
그렇다면,「상법」상 주식회사가 국유재산(토지)대장 상 행정재산(공용)인 토지에 산업용 및 선박용 전기기기(電氣器機) 등을 생산하는 공장을 신축하여 행정재산으로 기부한 후에 그 기부자가 해당 공장에 대하여 사용허가를 받아 무상사용하는 경우는 이를 “행정목적”의 수행에 사용되는 경우로 볼 수 없으므로 무상사용허가 기간을 정함에 있어서 적용되는 사용료율은「국유재산법 시행령」 제29조제1항본문에 따른 1천분의 50 이상이 됩니다.
질문: 기부채납된 재산을 무상으로 사용ㆍ수익하는 과정에서 협약상의 의무위반이 있는 경우 지방자치단체가 손실금을 지급하도록 하는 것이 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항에 따라 금지되는지(「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항 관련)
답변: 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조제3호에서는 “기부채납”이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제7조제2항에서는 지방자치단체에 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 “기부에 조건이 수반된 것”인 경우에는 받아들일 수 없으나, 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 그 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무상(無償)으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 수반된 것으로 보지 아니하며 이를 받아들일 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제5조제5항에서는 기부를 조건으로 건물이나 그 밖의 영구시설물을 축조하는 경우에는 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가를 하기 전에 기부 등에 관한 계약을 체결하거나 이행각서를 받도록 규정하고 있는바,이 사안은공유재산법 제7조에 따른 기부채납을 할 때, 지방자치단체와 기부자 간에 “지방자치단체가 협약상의 의무위반을 하여 기부자가 협약을 해지하는 경우(이 경우에도 기부채납의 효력에는 변경이 없음)에 지방자치단체가 기부자에게 기부채납된 재산을 무상으로 사용ㆍ수익하는 것과 관련된 손실금을 지급할 것”을 내용으로 하는 협약을 체결하는 것이 같은 조 제2항에 위반되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,공유재산법에 따른 기부채납은 지방자치단체 외의 자가 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하는 것으로서(제2조제3호), 기부채납은 지방자치단체가 그 반대급부로서 재산상 의무를 지지 않고 무상으로 재산을 이전받는 것이라 하겠습니다.
그리고, 공유재산법 제7조제2항에서는 기부채납되는 재산을 기부자에게 무상으로 사용ㆍ수익하게 하는 조건 외에는 어떠한 조건이 수반되는 기부도 받을 수 없도록 하고 있는바, 해당 규정은 무분별한 기부채납을 방지하기 위하여 지방자치단체가 기부채납된 재산을 기부자가 무상으로 사용할 수 있도록 하는 것 외에는 기부의 반대급부로 어떠한 위험부담이나 재산상 의무도 부담하지 않도록 하려는 취지의 규정입니다(1999. 1. 21. 법률 제5647호로 일부개정되어 1999. 4. 22. 시행된 「지방재정법」 개정이유서 참조).따라서, 기부채납 과정에서 지방자치단체가 일정한 의무를 부담하고 이를 위반하는 경우에는 지방자치단체가 손실을 보전하도록 하는 것은, 그것이 비록 기부채납 자체의 효력을 변경시키는 것이 아니라고 하더라도, 지방자치단체에게 경제적 손실을 발생시킬 수 있는 것이므로, 기부채납에 따른 어떠한 위험부담이나 의무를 부담할 수 없도록 하고 있는 공유재산법 제7조제2항의 취지에 반한다고 할 것입니다.
또한, 공유재산법 제20조에 따른 공유재산의 사용ㆍ수익 허가는 행정청의 공권력적인 처분행위로서(대법원 1998. 2. 27. 선고 97다1105 판결례 참고), 공유재산법에서는 사용ㆍ수익 허가의 기간과 효력, 취소 사유, 절차 등에 대해서 엄격하게 규정하고 있으므로, 이러한 사용ㆍ수익 허가와 관련하여 행정청이 일정한 의무를 부담하게 하고 이를 위반하는 경우에 그 반대급부로서 금전을 지급하도록 하는 것은 공유재산의 사용ㆍ수익 허가에 관한 공유재산법의 관련 규정에도 반한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유재산법 제7조에 따른 기부채납을 할 때, 지방자치단체와 기부자 간에 “지방자치단체가 협약상의 의무위반을 하여 기부자가 협약을 해지하는 경우(이 경우에도 기부채납의 효력에는 변경이 없음)에 지방자치단체가 기부자에게 기부채납된 재산을 무상으로 사용ㆍ수익하는 것과 관련된 손실금을 지급할 것”을 내용으로 하는 협약을 체결하는 것은 같은 조 제2항에 위반된다고 할 것입니다.
질문: 「기술보증기금법」 제50조제1항이 「주민등록법」 제29조제2항제3호에 따른 “다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우”에 해당하는지 여부(「주민등록법」 제29조 등 관련)
답변: 「주민등록법」 제29조제2항에서는 본인이나 세대원이 아닌 자가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 할 수 있는 사유 중 하나로 “다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우”(제3호)를 규정하고 있는바, 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청을 원칙적으로 본인이나 세대원만이 할 수 있도록 하면서 위임이 있거나 각 호로 열거된 사유에 해당하는 경우에만 예외를 인정하고 있는 규정체계를 고려하면, “다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우”란「5ㆍ18민주유공자예우에 관한 법률」 제67조의2제1항,「공무원연금법」 제93조제3항등과 같이 법령에서 주민등록자료의 일부나 전부를 구체적으로 명시하고 그 자료의 제공을 요청할 수 있는 근거를 규정한 경우를 의미한다고 보아야 합니다.
그런데「기술보증기금법」 제50조제1항에서는 기술보증기금이 국가등에 요청할 수 있는 정보를 일정 업무를 수행하는 데에 필요한 자료라고만 규정하고 있을 뿐 주민등록자료를 특정하고 있지 않으므로 해당 규정을「주민등록법」 제29조제2항제3호에 따른 “다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우”로 볼 수 없습니다.
그리고「주민등록법」 제29조제2항에서는 본인이나 세대원이 아닌 자가 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부 신청을 할 수 있는 사유로 “다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우”(제3호) 외에 “채권ㆍ채무관계 등 대통령령으로 정하는 정당한 이해관계가 있는 사람이 신청하는 경우”(제6호)를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제47조제4항 및 별표 2 제3호다목에서는 채권ㆍ채무관계 등 정당한 이해관계가 있는 자로 보증채무의 구상권 행사 등 채권의 회수를 위해 주민등록표 초본의 열람 또는 교부 신청이 필요한 「기술보증기금법」에 따른 기술보증기금을 규정하고 있는데, 만약 「기술보증기금법」 제50조제1항이 「주민등록법」 제29조제2항제3호에 따른 “다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우”에 해당한다고 볼 경우 「주민등록법 시행령」 별표 2 제3호다목을 따로 규정할 실익이 없습니다.
(각주: 법제처 2017. 6. 1.회신 17-0167 해석례참조 )또한 「주민등록법」 제29조제2항제3호 및 제6호에 해당하는 경우를 각각 비교해 보면, 열람ㆍ교부 신청에 필요한 신청서 및 증명자료와 열람하거나 교부받을 수 있는 자료의 범위(같은 법 시행규칙 제13조제1항.제11항 및 별표)가 다르고, 같은 법 제30조에 따라 주민등록전산정보자료를 이용ㆍ활용하려는 경우에도 이용ㆍ활용의 신청이 가능한 자료범위와 신청사항을 증명할 수 있는 자료의 제출 여부(같은 법 시행령 제50조제2항.제3항)를 달리 규정하여, 「주민등록법」 제29조제2항제6호에 따른 경우 신청 목적에 비해 과다한 개인정보가 유출되는 것을 방지함으로써 개인정보의 보호를 강화(각주: 1991. 4. 16. 대통령령 제13352호로 개정된 「주민등록법 시행령」 개정이유 및 주요내용, 2011. 10. 13. 행정안전부령 제244호로 개정된 「주민등록법 시행규칙」 개정이유 및 주요내용, 2012. 6. 7. 행정안전부령 제300호로 개정된 「주민등록법 시행규칙」 개정이유 및 주요내용 참조 )하고 있다는 점을 고려할 때, 「주민등록법」 제29조제2항제3호 및 제6호에 해당하는 경우는 엄격히 구분할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
주민등록법제29조(열람 또는 등ㆍ초본의 교부) ① 주민등록표를 열람하거나 그 등본 또는 초본의 교부를 받으려는 자는 행정안전부령으로 정하는 수수료를 내고 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다)이나 읍ㆍ면ㆍ동장 또는 출장소장(이하 "열람 또는 등ㆍ초본교부기관의 장"이라 한다)에게 신청할 수 있다.② 제1항에 따른 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본의 교부신청은 본인이나 세대원이 할 수 있다. 다만, 본인이나 세대원의 위임이 있거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다.1.ㆍ2. (생 략)3. 다른 법령에 주민등록자료를 요청할 수 있는 근거가 있는 경우4.ㆍ5. (생 략)6. 채권ㆍ채무관계 등 대통령령으로 정하는 정당한 이해관계가 있는 사람이 신청하는 경우(주민등록표 초본에 한정한다)7. (생 략)③ ∼ ⑧ (생 략)⑨ 제1항부터 제8항까지의 규정에 따른 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부, 무인민원발급기에 따른 주민등록표 등ㆍ초본의 교부시의 본인확인방법, 무인민원발급기의 설치ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.주민등록법 시행령제47조(주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부) ① ∼ ③ (생 략)④ 법 제29조제2항제6호에 따른 채권ㆍ채무관계 등 정당한 이해관계가 있는 자의 범위는 별표 2와 같고, 법 제29조제2항제7호에서 "그 밖에 공익상 필요한 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. ∼ 3. (생 략)⑤ ∼ ⑪ (생 략)채권ㆍ채무관계 등 정당한 이해관계가 있는 자의 범위(제47조제4항 관련)1.ㆍ2. (생 략)3. 연체대출금 회수와 보증채무의 구상권 행사 등 연체채권의 회수를 위하여 채무자 및 그 보증인에 대한 주민등록표 초본의 열람 또는 교부신청이 필요한 다음의 금융회사 등. 다만, 채권ㆍ채무관계에서 채무금액이 50만원(통신요금 관련 채무금액은 3만원) 이하인 경우는 제외한다.가.ㆍ나. (생 략)다. 「기술보증기금법」에 따른 기술보증기금라. ∼ 노. (생 략)4. (생 략)[별표 2]기술보증기금법제28조(기금의 업무) ① 기금은 다음 각 호의 업무를 수행한다.1. ∼ 6. (생 략)7. 구상권(求償權) 행사8.ㆍ9. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제50조(자료제공의 요청 등) ① 기금은 국가, 지방자치단체, 「국민연금법」에 따른 국민연금공단, 「국민건강보험법」에 따른 국민건강보험공단 및 「산업재해보상보험법」에 따른 근로복지공단, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공단체에 제28조제1항제2호, 제3호, 제3호의2, 제4호, 제4호의2, 제4호의3 및 제5호부터 제9호까지의 규정에 따른 업무를 수행하는 데에 필요한 자료의 제공을 요청할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)④ 제1항부터 제3항까지에 따라 자료의 제공 또는 협조를 요청받은 자는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.＜관계 법령＞
질문: 기업형임대주택사업의 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위(「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 등 관련)
답변: 「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 “민간임대주택법”이라 함) 제23조제1항에서는 기업형임대주택 공급촉진지구(이하 “촉진지구”라 함)를 지정할 수 있는 자(이하 “지정권자”라 함)는 같은 항 각 호의 자 중에서 기업형임대주택사업(촉진지구 조성사업 및 임대주택 건설사업을 말함)의 시행자(이하 “시행자”라 함)를 지정한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자(제1호)와「공공주택 특별법」 제4조제1항각 호에 해당하는 자(제2호)를 규정하고 있으며,「공공주택 특별법」 제4조제1항각 호에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호),「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(제2호),「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(제3호),「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 기관(제4호) 등을 규정하고 있습니다.
그리고,민간임대주택법 제23조제3항전단에서는 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자 또는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 지정권자는 그 지정을 제안한 자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은민간임대주택법 제23조제3항전단에 따라 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당하는 경우에만 시행자로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 민간임대주택법 제23조제1항에서는 지정권자는 “같은 항 각 호의 자 중에서 시행자를 지정한다”고 규정함으로써 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위를 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 즉, 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자(제1호) 및 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에 해당하는 자(제2호)로 한정하고 있으므로, 그 문언상 민간임대주택법 제23조제1항 각 호의 자에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 민간임대주택법 제23조제1항에서 위와 같이 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위를 한정하고 있는 이유는, 시행자로 지정을 받으면 기업형임대주택 공급촉진지구계획의 승인을 받아 그 계획에 따라 기업형임대주택사업을 시행할 수 있게 되고(제28조 등), 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있게 되는 등(제34조) 권한과 지위가 부여된다는 점을 고려하여 공공사업인 기업형임대주택사업이 제대로 시행될 수 있도록 그 시행자를 일정한 자격과 능력을 가진 자로 제한하려는 것이라고 할 것이므로, 시행자의 범위를 문언의 의미를 넘어서 확대하여 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에서 “제1항 각 호에 해당하는 자” 외에 “촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자”도 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있도록 하여 촉진지구 지정 제안자의 범위를 시행자로 지정받을 수 있는 자의 범위보다 확대한 것은 촉진지구의 지정이 아직 확정되지 않은 상태에서 그 지정을 제안하려는 자로 하여금 대상 토지소유권을 먼저 확보하도록 한다면 사업자에게 과중한 부담이 될 수 있다는 점을 고려하여 토지소유권을 확보하지 않더라도 그 토지소유자로부터 동의를 받으면 촉진지구의 지정을 제안할 수 있도록 촉진지구 지정 제안자의 범위를 확대한 것에 불과하고, 같은 조 제1항에서 정한 “시행자의 범위를 확대”하려는 의도는 아니라고 할 것인바(의안번호 제1913854호 임대주택법 전부개정법률안에 대한 국회 심사보고서 참조), 같은 조 제3항 후단에 따라 촉진지구의 지정을 제안한 자를 “우선적으로” 시행자로 지정할 수 있다는 규정을 적용할 때에도 같은 조 제1항 각 호에 따른 시행자의 범위에 관한 규정은 여전히 적용된다고 할 것입니다.
따라서, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에 따라 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당하는 경우에만 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 후단에서는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자가 촉진지구의 지정을 제안한 경우 그 제안자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고만 규정하고 있어서, 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호에 따른 시행자의 범위에 해당하지 않아도 시행자로 지정할 수 있는 것으로 잘못 이해될 우려가 있으므로, 이 경우에도 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있다는 내용을 해당 조항에 추가할 필요가 있다고 할 것입니다.
질문: 기존 건축물에 대한 특례의 적용대상 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조제6항 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)국토계획법 제82조에서는 기존의 건축물에 대한 특례를 두어 법령의 제정ㆍ개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 않게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다고 규정하고 있고, 해당 특례의 대상이 되는 “기존 건축물”은 건축 당시에는국토계획법령 등 관계 법령에 따른 요건을 모두 갖추어 적법하게 건축된 건축물이었으나 특례 적용 요건에 해당하는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제93조제1항 각 호의 사유가 발생하여 그 사유로 인해국토계획법령에 부적합하게 된 건축물을 의미한다고 할 것이고,(각주: 법제처 2024. 11. 6. 회신 24-0646, 24-0780 해석례 참조) 이 사안과 같이 국토계획법 시행령 제93조제1항 각 호의 사유가 발생한 이후에도국토계획법령에 적합한 건축물은 특례 적용대상인 “기존 건축물”에 해당한다고 볼 수 없습니다.
그리고 국토계획법 시행령 제93조 등에서 기존 건축물에 대한 특례규정을 둔 취지는 적법하게 건축된 건축물이 법령이나 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정 등 수범자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여국토계획법령상 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우까지 불법화하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있으므로 예외적으로 기존의 현상을 인정하려는 데 있고,(각주:대법원 2022. 1. 27. 선고 2021두38536 판결례, 법제처 2020. 5. 6. 회신 20-0052, 20-0156 해석례, 법제처 2020. 12. 1.회신 20-0535 해석례등 참조)국토계획법 제76조에서는 용도지역에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 제한하면서(제1항) 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등도 용도지역에서의 건축물에 대한 규제 내용에 적합해야 한다고 규정하고 있는바(제4항), 이 사안의 특례규정은 이러한 입법취지 및국토계획법령의 체계를 훼손하지 않는 범위에서 엄격하게 해석해야 합니다.
그런데 이 사안의 경우 비록 특정 업종이 건축제한업종으로 된 것은 기존 건축물의 건축 후에 발생한 도시ㆍ군계획조례의 개정으로 인한 것이나, 기존 건축물의 업종을 해당 건축제한업종으로 업종변경하려는 것은 수범자의 의지와 관계없는 불가피한 변경으로 볼 수는 없고, 국토계획법 시행령 제93조의 특례를 적용받는 기존 건축물 또한 기존 건축물의 업종을 유지하거나 개정된국토계획법령에 적합한 업종으로의 변경만을 허용하는 것이지, 이 사안과 같이 법령에 적합한 건물을 부적합한 건물로 변경하려는 경우까지 국토계획법 시행령 제93조에 따른 특례규정의 적용대상 범위에 포함될 수 있다고 보는 것은 예외적으로 제한적인 범위에서 기존 건축물에 대한 특례를 정하고 있는국토계획법 제82조 및같은 법 시행령 제93조의 법령체계 및 취지에 부합하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우는국토계획법 제82조 및같은 법 시행령 제93조제6항의 특례규정 적용대상 범위에 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞국토의 계획 및 이용에 관한 법률제82조(기존 건축물에 대한 특례) 법령의 제정ㆍ개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축(「건축법」 제2조제1항제8호에 따른 재축을 말한다) 또는 대수선(「건축법」 제2조제1항제9호에 따른 대수선을 말하며, 건폐율ㆍ용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정한다)을 할 수 있다.1. 법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정2. 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경3. 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시ㆍ군계획사업의 시행 또는「도로법」에 의한 도로의 설치② ∼ ④ (생 략)⑤ 기존의 건축물이 제1항 각 호의 사유로 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령(수산자원보호구역의 경우에는 해양수산부령을 말한다)으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우(기존 용도에 따른 영업을 폐업한 후 기존 용도 외의 용도로 사용되지 아니한 것으로 확인되는 경우를 포함한다)에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다. 이 경우 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우로서 대기오염물질발생량 또는 폐수배출량이「대기환경보전법 시행령」 별표 1의3및「물환경보전법 시행령」 별표 13에 따른 사업장 종류별 대기오염물질발생량 또는 배출규모의 범위에서 증가하는 경우는 기존 용도로 사용하는 것으로 본다.⑥ 제5항 전단에도 불구하고 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우에는 도시ㆍ군계획조례로 정하는 바에 따라 대기오염물질발생량 또는 폐수배출량이 증가하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도 범위에서의 업종변경을 할 수 있다.⑦ (생 략)
질문: 기존 건축물의 일부를 해체하고 건축물을 다시 축조하면서 동(棟)수를 늘리는 행위가 개축에 해당하는지(「건축법 시행령」 제2조제3호 등 관련)
답변: 「건축법」 제2조제8호에서는 “건축”을 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것으로 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제4호에서는 “재축”을 “연면적 합계”는 종전 규모 이하로 하면서 동수, 층수, 높이의 어느 하나가 종전 규모를 초과하는 경우에는 해당 동수, 층수, 높이가 건축법령 등에 모두 적합하도록 하여 다시 축조하는 것 등을 말한다고 규정하여 하나의 대지 내 건축물의 규모를 산정하는 경우 건축물의 동수가 고려될 수 있다는 점을 명시하고 있습니다.
이와 달리「건축법 시행령」 제2조에서는 “증축”을 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것(제2호)으로, “개축”을 기존 건축물의 전부 또는 일부를 해체하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것(제3호)으로 규정하고 있는바, 동수를 늘려서 건축물을 축조하는 행위가 개축에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 같은 조 제2호 및 제3호에서 규정하고 있는 “기존 건축물”이 하나의 건축물을 의미하는 것으로 보아 건축물의 규모 변경은 그 개별 건축물 단위를 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 대지 내 여러 동의 건축물 전체를 의미하는 것으로 보아 그 규모 변경은 대지 내 여러 동의 건축물 전체를 기준으로 판단해야 하는지를 먼저 살펴보아야 할 것입니다.
그런데「건축법」 제2조제1항제2호에서는 “건축물”을 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물 등으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제119조제1항제2호에서는 “건축면적”을 건축물의 외벽의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로, 같은 항 제4호에서는 “연면적”을 “하나의 건축물” 각 층의 바닥면적의 합계로 규정하고 있으며, 「건축법」 제55조와 제56조에서는 각각 건축물의 건폐율과 용적률에 대해 규정하면서 대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 건축면적과 연면적을 각각 “건축면적의 합계”로 하거나 “연면적의 합계”로 한다는 명시적 규정을 두고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 건축면적과 연면적은 개별 건축물 단위를 기준으로 하는 것으로 보아야 합니다.
그렇다면 「건축법 시행령」 제2조제2호 및 제3호에서 규정한 “기존 건축물”은 하나의 건축물을 의미하는 것으로 대지 내 여러 건축물이 있는 경우라면 그 각각의 건축물을 기준으로 그 규모의 변경 여부를 판단해야 할 것인바, 개축은 개별 건축물 단위로 기존에 존재하던 건축물과 같은 규모, 즉 건축면적, 연면적, 층수 및 높이가 늘어나지 않는 범위에서 건축물의 축조가 이루어지는 것으로서, 이 사안과 같이 기존 건축물과 같은 대지에서 동수를 늘려 건축물을 축조하는 것은 대지에 종전에는 존재하지 않던 건축물을 새로 축조하는 것이므로, 이러한 경우가 개축의 개념에 포함된다고 볼 수는 없습니다.
따라서 기존 건축물의 일부를 해체하고 그 대지에 연면적 합계를 종전 범위 내로 유지하면서 종전의 동수를 초과하여 건축물을 축조하는 경우는 「건축법 시행령」 제2조제3호에 따른 개축에 해당하지 않는다고 보아야 합니다.
건축법 시행령제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “신축”이란 건축물이 없는 대지(기존 건축물이 해체되거나 멸실된 대지를 포함한다)에 새로 건축물을 축조(築造)하는 것[부속건축물만 있는 대지에 새로 주된 건축물을 축조하는 것을 포함하되, 개축(改築) 또는 재축(再築)하는 것은 제외한다]을 말한다.2. “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.3. “개축”이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽ㆍ기둥ㆍ보ㆍ지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 해체하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다.4. “재축”이란 건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해(災害)로 멸실된 경우 그 대지에 다음 각 목의 요건을 모두 갖추어 다시 축조하는 것을 말한다.가. 연면적 합계는 종전 규모 이하로 할 것나. 동(棟)수, 층수 및 높이는 다음의 어느 하나에 해당할 것1) 동수, 층수 및 높이가 모두 종전 규모 이하일 것2) 동수, 층수 또는 높이의 어느 하나가 종전 규모를 초과하는 경우에는 해당 동수, 층수 및 높이가 「건축법」(이하 “법”이라 한다), 이 영 또는 건축조례(이하 “법령등”이라 한다)에 모두 적합할 것5. ～ 19. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 기존 건축물의 전부를 해체하고 건축물을 다시 축조하면서 높이를 늘리는 행위가 「건축법 시행령」 제2조제3호에 따른 개축에 해당하는지 여부(「건축법 시행령」 제2조제3호 등 관련)
답변: 「건축법」 제2조제8호에서는 “건축”을 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제3호에서는 “개축”이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽ㆍ기둥ㆍ보ㆍ지붕틀(같은 조 제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 해체하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다고 규정하고 있습니다.
이 때 특정한 건축 행위가 개축에 해당하기 위해서는 “종전과 같은 규모”가 유지되어야 하는데,「건축법 시행령」 제2조제2호에서는 “증축”을 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것으로 규정하여 증축 여부의 판단 기준을 제시하고 있는 점에 비추어 볼 때, 연면적, 층수 및 높이 모두가 종전과 같거나 그 이하로 유지되어야 “종전과 같은 규모의 범위”라는 기준을 충족하게 된다고 할 것입니다.
더욱이「건축법」 제11조제3항 및그 위임에 따른같은 법 시행규칙 제6조제1항ㆍ별표 2에서는 건축허가신청에 필요한 설계도서인 건축계획서에 표시하여야 할 사항으로 건축물의 규모를 건축면적ㆍ연면적ㆍ층수ㆍ높이 등으로 규정하고 있는바,「건축법 시행령」 제2조제2호 및 제3호와의 규정체계상 건축물의 “규모”는 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 및 높이를 의미한다고 할 것이므로, 종전 건축물의 규모를 구성하는 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이 중 어느 하나를 늘려서 건축물을 다시 축조한다면 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 축조한 것으로 볼 수 없습니다.
그리고 「건축법 시행령」 제2조제4호에서는 “재축”을 천재지변이나 그 밖의 재해(災害)로 멸실된 건축물을 그 대지에 다시 축조하는 것으로 정의하면서 동(棟)수, 층수 및 높이가 모두 종전 규모 이하인 경우[나목1)]와 동수, 층수 또는 높이의 어느 하나가 종전 규모를 초과하는 경우[나목2)]를 구분하여 규정하고 있는데, 종전에는 재축을 건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해로 멸실된 경우 그 대지에 “종전과 같은 규모”의 범위에서 다시 축조하는 것으로 규정하던 것을, 2016년 5월 17일 대통령령 제27175호로 일부개정된 「건축법 시행령」에서 재축 시 건축조건을 완화하여 층수나 높이의 증가가 가능하도록 한 것인바(각주: 2016. 5. 17. 대통령령 제27175호로 일부개정된 「건축법 시행령」 조문별 제ㆍ개정이유서 참조 ), 재축의 경우 연면적 합계는 종전 규모 이하로 하면서 동수, 층수 또는 높이 중 어느 하나는 종전 규모를 초과할 수 있도록 허용하고 있는 반면, 개축의 경우 그러한 허용규정이 없으므로 건축면적, 연면적, 층수 및 높이 모두 종전 규모 이하여야 한다고 보는 것이 건축법령의 체계에 부합하는 해석입니다.
따라서 기존 건축물의 전부를 해체하고 그 대지에 기존 건축물과 연면적 합계는 동일하지만 기존 건축물의 높이를 초과하는 건축물을 다시 축조하는 경우는 「건축법 시행령」 제2조제3호에 따른 개축에 해당하지 않습니다.
건축법 시행령제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “신축”이란 건축물이 없는 대지(기존 건축물이 해체되거나 멸실된 대지를 포함한다)에 새로 건축물을 축조(築造)하는 것[부속건축물만 있는 대지에 새로 주된 건축물을 축조하는 것을 포함하되, 개축(改築) 또는 재축(再築)하는 것은 제외한다]을 말한다.2. “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.3. “개축”이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽ㆍ기둥ㆍ보ㆍ지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 해체하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다.4. “재축”이란 건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해(災害)로 멸실된 경우 그 대지에 다음 각 목의 요건을 모두 갖추어 다시 축조하는 것을 말한다.가. 연면적 합계는 종전 규모 이하로 할 것나. 동(棟)수, 층수 및 높이는 다음의 어느 하나에 해당할 것1) 동수, 층수 및 높이가 모두 종전 규모 이하일 것2) 동수, 층수 또는 높이의 어느 하나가 종전 규모를 초과하는 경우에는 해당 동수, 층수 및 높이가 「건축법」(이하 “법”이라 한다), 이 영 또는 건축조례(이하 “법령등”이라 한다)에 모두 적합할 것5. ∼ 19. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 기존 공휴일을 특정 근로일로 대체하여 유급휴일로 보장하던 중 그 공휴일의 대체공휴일이 새로 지정된 경우 새로 지정된 대체공휴일의 유급휴일 보장 여부(「근로기준법」 제55조제2항 등 관련)
답변: 관공서공휴일규정 제3조제1항에서는 일정한 공휴일이 토요일, 일요일 또는 다른 일정한 공휴일과 겹치는 경우에는 그 공휴일 다음의 첫 번째 비공휴일을 대체공휴일로 한다고 규정하고 있고,「근로기준법」 제55조제2항본문에서는 사용자는 근로자에게 대통령령으로 정하는 휴일을 유급으로 보장하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제30조제2항에서는같은 법 제55조제2항본문의 “대통령령으로 정하는 휴일”을 관공서공휴일규정 제2조 각 호(제1호는 제외함)에 따른 공휴일과같은 영 제3조에 따른 대체공휴일로 구분하여 규정하고 있는바, 대체공휴일은 공휴일과는 별개의 휴일로서 보장된다고 보는 것이 관련 법령의 규정 체계에 부합합니다.
또한「근로기준법」 제55조제2항본문 및같은 법 시행령 제30조제2항에 따르면 사용자는 근로자에게 공휴일 및 대체공휴일을 유급으로 보장해야 하고, 예외적으로같은 법 제55조제2항단서에 따라 근로자대표와 서면으로 합의한 경우 공휴일 및 대체공휴일을 특정한 근로일로 대체하여 보장할 수 있을 뿐인바, 어떠한 사업장에서 노사합의에 따라 특정한 공휴일이 유급휴무일과 겹치는데도 불구하고 그 공휴일에 대해 휴일대체를 실시하였다는 우연한 사정이 있다고 하더라도, 공휴일이 근로자의 유급휴무일과 겹치는 경우 휴일대체를 실시하지 않는 것으로 노사합의의 내용을 변경하는 것은 별론으로 하고, 공휴일과는 별개의 법정 휴일인 대체공휴일에 대해서는 그 우연한 사정과 관계없이「근로기준법」 제55조제2항본문이 적용된다고 보는 것이 타당합니다.
아울러 「근로기준법」 제55조제2항은 2018년 3월 20일 법률 제15513호로 일부개정된 「근로기준법」에서 신설된 규정으로, 그 입법 취지는 공무원과 일반 근로자가 공평하게 휴일을 향유할 수 있도록(각주: 2018. 3. 20. 법률 제15513호로 일부개정된 「근로기준법」 개정이유 및 주요내용 참조 ) 관공서공휴일규정에 따른 공휴일과 대체공휴일을 법정 유급휴일로 정하도록 하여, 근로자의 휴식권을 강화하는 동시에 관공서의 공휴일에 근로할 수밖에 없는 일부 근로자들의 상대적 박탈감 및 근로자 간 근로조건의 격차를 감소시키기 위한 것(각주: 2016. 7. 11. 의안번호 2000804호로 발의된 근로기준법 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회의 검토보고서 참조 )이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 관공서공휴일규정이 개정되어 새로 지정된 대체공휴일도 「근로기준법」 제55조제2항 본문에 따라 유급휴일로 보장해야 합니다.
근로기준법제55조(휴일) ① 사용자는 근로자에게 1주에 평균 1회 이상의 유급휴일을 보장하여야 한다.② 사용자는 근로자에게 대통령령으로 정하는 휴일을 유급으로 보장하여야 한다. 다만, 근로자대표와 서면으로 합의한 경우 특정한 근로일로 대체할 수 있다.근로기준법 시행령제30조(휴일) ① 법 제55조제1항에 따른 유급휴일은 1주 동안의 소정근로일을 개근한 자에게 주어야 한다.② 법 제55조제2항 본문에서 “대통령령으로 정하는 휴일”이란 「관공서의 공휴일에 관한 규정」 제2조 각 호(제1호는 제외한다)에 따른 공휴일 및 같은 영 제3조에 따른 대체공휴일을 말한다.관공서의 공휴일에 관한 규정제2조(공휴일) 관공서의 공휴일은 다음 각 호와 같다. 다만, 재외공관의 공휴일은 우리나라의 국경일 중 공휴일과 주재국의 공휴일로 한다.1. 일요일2. 국경일 중 3ㆍ1절, 광복절, 개천절 및 한글날3. 1월 1일4. 설날 전날, 설날, 설날 다음날 (음력 12월 말일, 1월 1일, 2일)5. 삭제 ＜2005. 6. 30.＞6. 부처님오신날 (음력 4월 8일)7. 5월 5일 (어린이날)8. 6월 6일 (현충일)9. 추석 전날, 추석, 추석 다음날 (음력 8월 14일, 15일, 16일)10. 12월 25일 (기독탄신일)10의2. 「공직선거법」 제34조에 따른 임기만료에 의한 선거의 선거일11. 기타 정부에서 수시 지정하는 날제3조(대체공휴일) ① 제2조제2호부터 제10호까지의 공휴일이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 공휴일 다음의 첫 번째 비공휴일(제2조 각 호의 공휴일이 아닌 날을 말한다. 이하 같다)을 대체공휴일로 한다.1. 제2조제2호 또는 제7호의 공휴일이 토요일이나 일요일과 겹치는 경우2. 제2조제4호 또는 제9호의 공휴일이 일요일과 겹치는 경우3. 제2조제2호ㆍ제4호ㆍ제7호 또는 제9호의 공휴일이 토요일ㆍ일요일이 아닌 날에 같은 조 제2호부터 제10호까지의 규정에 따른 다른 공휴일과 겹치는 경우② 제1항에 따른 대체공휴일이 같은 날에 겹치는 경우에는 그 대체공휴일 다음의 첫 번째 비공휴일까지 대체공휴일로 한다.③ 제1항 및 제2항에 따른 대체공휴일이 토요일인 경우에는 그 다음의 첫 번째 비공휴일을 대체공휴일로 한다.＜관계 법령＞