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질문: 학교용지부담금 부과를 위한 ‘증가한 세대 수’의 산정 기준(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제5조제1항제5호 등 관련)
답변: 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함)은 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 제2조제3호 및 제5조에 따라 학교용지 확보에 필요한 재정에 충당하기 위한 부담금을 개발사업(각주: 학교용지법 제2조제2호의 “개발사업”을 말하며, 이하 같음. )의 시행자에게 부과하는 것은 개발사업을 시행함으로써 학교시설 확보의 필요성을 유발했기 때문이므로, 주택재건축사업의 시행으로 공동주택을 건설하는 경우 신규로 주택이 공급되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분이 부담금의 부과 대상에 해당합니다.
(각주:대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결례참조 )그리고학교용지법 제5조제1항제5호에서는「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호나목(재개발사업) 및 다목(재건축사업)에 따른 정비사업의 시행 결과 해당 정비구역 내 세대 수가 증가하지 않는 경우를 규정하여 이 경우의 개발사업분은 부담금을 부과ㆍ징수할 수 없도록 명시하고 있는바, 이러한 규정에 비추어 보면 부담금의 부과ㆍ징수 대상이 되는 재건축사업의 개발사업분은 재건축사업 시행 전 해당 정비구역의 세대 수를 기준으로 증가한 세대 수를 의미한다고 보아야 합니다.
그렇다면 이 사안의 경우 재건축사업의 전과 후를 비교하여 실제로 증가한 세대 수를 기준으로 부담금을 산정해야 하는데, 이때 ‘증가한 세대 수’를 ② 공급세대 수에서 조합원에게 분양하는 세대 수를 차감한 일반분양 세대 수로 산정할 경우 조합원 중 상가를 소유하던 사람은 종전의 세대 수에는 포함되어 있지 않았으므로 해당 조합원이 주택을 분양받으면 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 증가한 세대 수로 계산해야 함에도 불구하고 증가한 세대 수에서 누락되어 불합리하고, ③ 일반분양 세대 수에서 현금청산에 따라 일반분양을 하는 세대 수를 차감하는 방법으로 산정할 경우 종전에 주택을 소유하던 조합원이 분양을 받았는지 또는 현금청산을 받았는지 여부는 종전의 세대 수나 총 공급세대 수에 영향을 미치는 것이 아님에도 불구하고 현금청산 여부에 따라 그 결과가 달라지게 되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 ‘증가한 세대 수’를 제대로 산정할 수 없습니다.
따라서 이 사안과 같이 재건축사업의 조합원 중 상가를 소유하던 사람이 주택을 분양받고 주택을 소유하던 사람의 일부가 현금청산을 받은 경우에도 부담금의 부과ㆍ징수 대상이 되는 ‘증가한 세대 수’는 공급세대 수(재건축사업에 따라 공급하는 전체 세대 수)에서 종전의 세대 수(재건축사업 시행 전 해당 정비구역의 세대 수)를 차감하여 산정해야 합니다.
＜관계 법령＞학교용지 확보 등에 관한 특례법제5조(부담금의 부과ㆍ징수) ① 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 "공동주택분양자등"이라 한다)에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주용(移住用) 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우2. 임대주택을 분양하는 경우3. 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 시행 결과 해당 도시개발구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우4. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호가목에 따른 주거환경개선사업의 경우5. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호나목부터 다목까지의 규정에 따른 정비사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조제1항제3호나목ㆍ다목에 따른 소규모주택정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우6. 「주택법」 제2조제11호다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우② ∼ ⑥ (생 략)
질문: 관계 시ㆍ도지사와 협의하여야 하는 노선 여객자동차운송사업의 사업계획 변경 여부(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제5조제1항제1호나목 등 관련)
답변: 「여객자동차 운수사업법」 제78조제1항전단에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 여객자동차운송사업의 사업계획변경이 둘 이상의 시ㆍ도에 걸칠 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관계 시ㆍ도지사와 협의하도록 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제5조제1항제1호나목에서는 시내버스운송사업에 관한 사항으로서 “관할 시ㆍ도 구역에만 해당되는 운행계통의 변경”에 관한 사업계획 변경인가의 경우는 관계 시ㆍ도지사와의 협의 대상에서 제외하고 있는바, 이 사안의 경우 운행계통을 분할하는 것도 운행계통의 변경으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
그런데「여객자동차 운수사업법 시행령」 제2조제2호에서는 “운행계통”을 노선의 기점ㆍ종점과 그 기점ㆍ종점 간의 운행경로ㆍ운행거리ㆍ운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것으로 정의하고 있고, 「여객자동차운수사업 인ㆍ면허업무처리요령」(국토교통부훈령)에서는 새로운 노선 및 운행계통을 만드는 것(신설)과 1개의 기존노선 및 운행계통을 2개 이상의 노선 및 운행계통으로 분리하는 것(분할)을 구분하여 별도로 정의(제2조제1호 및 제5호)하면서 운행계통의 통합 및 분할을 포함하여 운행계통의 변경으로 규율(제7조제3호)하고 있습니다.
그렇다면 종전 운행계통과의 연관성이 없이 운행계통을 신설하는 경우와 종전 운행계통을 분할하여 그 결과로 운행계통이 추가로 발생되는 경우를 구분하여 이 중 운행계통의 분할은 운행계통의 변경에 포함된다고 보는 것이여객자동차법령의 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
다만 운행계통의 분할을 운행계통의 변경으로 보더라도 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제5조제1항제1호나목에서는 관계 시ㆍ도지사와의 협의 대상에서 제외되는 경우를 “관할 시ㆍ도 구역에만 해당되는” 운행계통의 변경으로 규정하고 있으므로, 해당 규정에 따라 협의 대상에서 제외되려면 운행계통의 분할이 미치는 영향의 범위가 관할 시ㆍ도로 한정되어야 할 것인데, 이 사안의 경우에는 종전의 운행계통이 분할되어 2개의 운행계통이 되었지만 관계 시ㆍ도인 B특별시 내에서는 운행계통의 구성요소인 운행경로, 운행거리, 운행횟수 및 운행대수가 종전과 동일하게 유지된다는 점에서 이러한 요건을 충족하므로 사업계획 변경을 인가하는 A도지사는 관계 시ㆍ도지사인 B특별시장과 미리 협의하지 않아도 됩니다.
※ 법령정비 권고사항운행계통의 분할의 경우가 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제5조제1항제1호나목에 따른 운행계통의 변경에 포함되는지 여부와 관련하여 이를 명확하게 규정하도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.
「여객자동차 운수사업법 시행규칙」제5조(협의ㆍ조정신청 등) ① 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시ㆍ도지사는 노선이 둘 이상의 시ㆍ도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획 변경의 인가ㆍ등록 또는 사업개선명령을 하려면 관계 시ㆍ도지사와 미리 협의하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그러하지 아니하다.1. 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업 및 마을버스운송사업에 관한 사항으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항에 관한 사업계획 변경의 인가ㆍ등록 또는 사업개선명령의 경우가. (생 략)나. 관할 시ㆍ도 구역에만 해당되는 운행계통의 변경(둘 이상의 시ㆍ도지사가 공동배차 하는 노선은 제외한다)다.ㆍ라. (생 략)2. 시외버스운송사업에 관한 사항으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항에 관한 사업계획 변경인가 또는 사업개선명령의 경우가. 관할 시ㆍ도구역에만 해당되는 운행계통의 단축이나 운행경로의 변경(관계 시ㆍ도지사의 면허를 받은 다른 시외버스운송사업자가 해당 운행계통을 운행하고 있거나 운행하게 되는 경우는 제외한다)나. ～ 라. (생 략)② ～ ⑥ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 개발제한구역에서의 건축물 건축 허가의 세부기준 중 “높이 5층 이하”의 충족 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시 주변의 자연환경의 보전 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등 일정한 행위는 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장.군수.구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 제한적으로 허용하고 있는바 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 합니다.
그런데 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목에서는 개발제한구역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 허가 또는 신고하는 경우에 적용되는 세부기준의 하나로 “건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다”고 규정하여 개발제한구역에서 허용되는 건축물을 일정 규모 이하로 제한하면서 건축물의 높이 기준을 “5층 이하”로 정하고 있습니다.
「건축법」 제84조 및 같은 법 시행령 제119조제1항제5호.제9호에 따르면 건축물의 높이와 층수는 별개의 개념으로 구분하여 사용되는 것이 일반적이지만, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목에서 “높이 5층 이하”라고 세부기준을 정한 것은 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 건축물의 규모를 제한하기 위한 기준으로서 건축물의 “높이”와 연계하여 “5층 이하”일 것을 요구하고 있으므로, 해당 규정의 “높이 5층 이하”의 기준을 실제 건축물의 높이와 무관하게 오직 층수만을 기준으로 판단하는 것은 개발제한구역법의 입법목적과 규정체계에 부합하지 않습니다.
그렇다면 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목의 “높이 5층 이하” 기준은 건폐율(60%)과 용적률(300%)을 고려하여 정한 것이고 통상의 5층 이하 건축물 정도의 높이를 의미한다고 보는 것이 타당한바, 이 사안과 같이 층수는 2층이나 높이가 92미터로 이례적으로 높은 건축물이라면 “높이 5층 이하”의 기준에 부합한다고 할 수 없습니다.
또한 개발제한구역법 시행령 별표 2 제1호에서는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치할 것(가목)과 해당 지역과 그 주변 지역에 환경오염 등이 예상되지 않도록 할 것(나목) 등을 허가 또는 신고의 일반적 기준으로 규정하고 있으므로, 같은 별표 제2호의 세부기준도 이러한 일반적 기준에 부합하도록 해석.적용할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호에서는 개발제한구역에서 허용되는 건축물의 규모를 제한하면서 건축물의 높이에 대해 일정 층수 이하라고만 규정한 경우가 있는바, 집행상 혼란을 방지하기 위해 건축물의 높이 기준을 층수 외에 구체적 수치로 규정할 필요가 있습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ~ 마. (생 략)1의2. ~ 9. (생 략)② ~ ⑧ (생 략)⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.⑩ㆍ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.[별표 2]허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)1. (생 략)2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다.나. ~ 바. (생 략)3. ~ 5. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 건축물대장이 생성되지 않은 신축 건축물의 경우에도 건축물대장을 확인해야 소매인 지정을 할 수 있는지 여부(「담배사업법 시행규칙」 제7조제2항 등 관련)
답변: 「담배사업법」 제16조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 않은 경우(제3호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 소매인 지정을 해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항에서는 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것(제1호)과「건축법」등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것(제2호)을 소매인 지정기준으로 규정하고 있으며, 같은 법 제12조제4항에서는 소매인이 담배를 우편판매 및 전자거래의 방법으로 소비자에게 판매하는 것을 금지한다고 규정하고 있습니다.
그런데 담배사업법령에서 영업장소의 적합성에 관한 사항을 소매인 지정기준으로 한 것은 소비자는 소매인의 영업장소를 직접 방문해서 담배를 구매할 수밖에 없다는 점에서 담배 판매장소인 소매인 점포의 안정성, 계속성 등을 소매인 지정의 중요한 고려 사항으로 하려는 취지인바,(각주:대법원 2015. 11. 26. 선고 2013두25146 판결례참조 ) 소매인지정신청서를 제출받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 건축물대장을 확인하도록 하고 있는「담배사업법 시행규칙」 제7조제2항각 호 외의 부분 및 같은 항 제3호의 규정도 이러한 취지에 따라 해석할 필요가 있습니다.
또한 「담배사업법 시행규칙」 제7조제2항제3호의 입법 연혁을 살펴보면, 종전에는 소매인지정신청서에 적법하게 건축된 점포의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하도록 하면서 건축물대장에 대해서는 규정하고 있지 않았으나, 2017년 3월 7일 기획재정부령 제595호로 일부개정된 「담배사업법 시행규칙」에서 담당 공무원의 확인 대상 서류로 건축물대장을 두게 된 것입니다.
이와 같은 담배사업법령의 입법 취지 및 연혁을 종합하여 보면, 「담배사업법 시행규칙」 제7조제2항제3호는 건축물대장이 이미 생성된 경우 공적인 서류인 건축물대장을 열람함으로써 적법하게 건축된 점포임을 확인하도록 하려는 규정으로 보아야 하고, 적법한 건축물인지 여부를 반드시 건축물대장을 통해서만 판단하도록 하거나 건축물대장을 확인하기 전까지는 소매인 지정을 할 수 없도록 제한하는 규정으로 볼 수는 없는바, 이 사안과 같이 건축물대장이 생성되지 않아 아직 건축물대장을 확인할 수 없는 경우에는 「담배사업법 시행규칙」 제7조제1항에 따라 신청인이 적법하게 건축된 점포임을 증명할 수 있는 서류를 제출하게 하면 된다고 보아야 합니다.
(각주: 법제처 2011. 10. 27.회신 11-0491 해석례참조 )아울러 「담배사업법」 제16조제2항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제7조의3제2항에서는 건축물대장 생성 여부를 소매인 지정기준으로 규정하고 있지 않은데, 만일 소매인 지정기준으로 규정하고 있지 않은 건축물대장의 확인 여부를 기준으로 소매인 지정을 할 수 없다고 본다면, 담배소매업을 하려는 자의 영업상 자유를 명시적인 법령상 근거도 없이 제한하는 불합리한 결과가 초래될 수도 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안에서 건축물대장이 아닌 다른 서류에 의해 적법하게 건축된 점포임을 확인할 수 있는 경우라면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「담배사업법」 제16조제2항에 따라 소매인 지정을 할 수 있습니다.
＜관계 법령＞담배사업법제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다.② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. ∼ 2. (생 략)3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우③ 소매인의 지정절차, 그 밖에 지정에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다.담배사업법 시행규칙제7조(소매인의 지정절차 등) ① 법 제16조제1항에 따라 소매인의 지정을 받으려는 자는 별지 제12호서식의 소매인지정신청서에 점포(적법하게 건축된 것을 말한다)의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.1. ∼ 2. (생 략)② 제1항에 따라 소매인지정신청서를 제출받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 사항을 확인하여야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하도록 하여야 한다. 다만, 신청인이 해당 점포에서 담배소매업만을 하려는 경우에는 소매인으로 지정된 후 제1호의 서류를 제출하도록 할 수 있다.1. ∼ 2. (생 략)3. 건물등기사항증명서 및 건축물대장③ ∼ ⑬ (생 략)
질문: 시ㆍ군ㆍ구가 관리주체인 시설물을 제3종시설물로 지정할 수 있는 자의 범위(「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제8조 등 관련)
답변: 시설물안전법 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다중이용시설 등 재난이 발생할 위험이 높거나 재난을 예방하기 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 제1종시설물 및 제2종시설물 외의 시설물을 대통령령으로 정하는 바에 따라 제3종시설물로 지정ㆍ고시해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제5조제1항에서는 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 직권으로 시설물의 안전상태 등을 고려하여 제3종시설물을 지정하도록 규정하면서 시설물의 지정권한 배분에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 이를 달리 보아야 할 특별한 사정이 없다면 관리주체가 국가의 소속이거나 공공기관(각주: 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관을 말하며, 이하 같음 )인 시설물에 대한 지정권한은 관계 중앙행정기관의 장에게, 관리주체가 시ㆍ도의 소속이거나 시ㆍ도의 지방공기업(각주: 「지방공기업법」에 따른 지방공기업을 말하며, 이하 같음 )인 시설물에 대한 지정권한은 시ㆍ도지사에게, 관리주체가 시ㆍ군ㆍ구 소속이거나 시ㆍ군ㆍ구의 지방공기업인 시설물에 대한 지정권한은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것이므로, 이 사안과 같이 시ㆍ군ㆍ구가 관리주체인 시설물에 대해서는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 해당 시설물을 제3종시설물로 지정할 수 있는 권한을 가진다고 보아야 할 것입니다.
그런데 시설물안전법 시행령 제5조제2항에서는 시설물의 관리주체가 제3종시설물의 지정을 요청할 수 있도록 하면서 관리주체별로 지정 요청의 상대방을 구체적으로 정하고 있고, 같은 항 제1호나목에 따르면 시설물의 관리주체가 중앙행정기관의 소속 기관이나 감독을 받는 기관 외의 공공관리주체인 경우에는 시ㆍ도지사에게 제3종시설물로 지정을 요청할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 시ㆍ군ㆍ구의 소속 기관이거나 그 감독을 받는 관리주체가 같은 조 제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 직권으로 제3종시설물로 지정하지 않은 시설물을 제3종시설물로 지정할 필요가 있다고 판단하여 요청하는 경우에 그 상급기관인 시ㆍ도지사가 지정할 수 있도록 하려는 취지의 규정일 뿐, 이를 제3종시설물의 지정권한 배분에 관한 일반적인 원칙을 정한 취지의 규정으로 확대 해석할 수는 없으므로, 같은 조 제1항에서 “지방자치단체의 장”이 제3종시설물을 직권으로 지정할 수 있는 권한을 가지는 것으로 규정하면서 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”을 명시적으로 배제하지 않은 이상, 관리주체가 시ㆍ군ㆍ구인 시설물에 대해서는 같은 조 제1항에 따라 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제3종시설물로 지정할 수 있는 권한을 가진다고 보아야 합니다.
따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설물안전법 제8조제1항 및 같은 법 시행령 제5조제1항에 따라 시ㆍ군ㆍ구가 관리주체인 시설물을 제3종시설물로 지정할 권한을 가집니다.
※ 법령정비 권고사항시ㆍ군ㆍ구가 관리주체인 시설물에 대해 시설물안전법 시행령 제5조제2항에 따라 제3종시설물 지정을 요청할 수 있는 관리주체 및 그에 따른 지정권자의 구분을 명확히 할 필요성이 있습니다.
＜관계 법령＞시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법제8조(제3종시설물의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다중이용시설 등 재난이 발생할 위험이 높거나 재난을 예방하기 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 제1종시설물 및 제2종시설물 외의 시설물을 대통령령으로 정하는 바에 따라 제3종시설물로 지정ㆍ고시하여야 한다.② ㆍ ③ (생 략)시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법 시행령제5조(제3종시설물의 지정ㆍ해제 등) ① 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 법 제8조제1항 및 제2항에 따라 시설물의 안전상태, 공중(公衆)에게 미치는 위험도 또는 시설의 경과연수 등을 고려하여 별표 1의2에 따른 시설물 중에서 제3종시설물을 지정하거나 그 지정을 해제해야 한다. 이 경우 제3종시설물의 지정 및 지정 해제에 관한 세부 기준은 국토교통부장관이 정하여 고시한다.② 제1종시설물 및 제2종시설물 외의 시설물의 관리주체는 재난발생의 위험이 높거나 재난을 예방하기 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 시설물을 제3종시설물로 지정해 줄 것을 요청할 수 있다.1. 시설물의 관리주체가 공공관리주체인 경우: 다음 각 목의 구분에 따른 자가. 중앙행정기관의 소속 기관이거나 감독을 받는 기관인 공공관리주체: 소속 중앙행정기관의 장나. 가목 외의 공공관리주체: 특별시장, 광역시장, 도지사, 특별자치시장 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)2. 시설물의 관리주체가 민간관리주체인 경우: 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장③ (생 략)④ 제2항 및 제3항에 따라 제3종시설물의 지정 또는 해제의 요청을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항의 기준에 따라 제3종시설물을 지정하거나 지정을 해제하여야 한다.
질문: 특별관리지역 안에서 주택을 건축할 수 있는 토지의 범위(「공공주택 특별법 시행령」 별표 1 및 별표 2 등 관련)
답변: 「공공주택 특별법」 제6조의2에서는 주택지구를 해제할 때 난개발이 우려되는 지역에 대해 특별관리지역으로 지정할 수 있도록 하고,같은 법 제6조의3제1항에서는 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 제한하면서(본문) 예외적으로 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있다고 규정(단서)하여 특별관리지역 안에서의 건축 및 토지의 형질변경 등의 행위를 법령에서 정한 일정한 행위에 한정하여 예외적으로 허용하고 있는바,(각주: 2014. 10. 21. 의안번호 제1912079호로 발의된 공공주택건설등에 관한 특별법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조 ) 예외적으로 허용되는 행위의 대상은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적으로 해석(각주: 법제처 2015. 10. 26.회신 15-0556 해석례참조 )해야 합니다.
그런데「공공주택 특별법 시행령」 제8조제1항 및별표 1 제1호에서는 특별관리지역에서 허가를 받아 할 수 있는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경에 대해 시설의 종류를 구분하여 정하면서 같은 호 나목3)(1)에서는 특별관리지역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설 중 주택(각주:「건축법 시행령」 별표 1제1호가목에 따른 단독주택을 말함. )에 대하여 “특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 특별관리지역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(각주: 「건축법」 제38조에 따른 건축물대장에 등재된 주택을 말함. )이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다”고 건축의 범위를 제한하고 있는바, 특별관리지역 안에서 주택을 건축할 수 있는 경우는 같은 별표 제1호나목3)(1)에서 정하고 있는 범위로 제한되는 것이 문언상 명백합니다.
그리고 「공공주택 특별법 시행령」 제8조제2항에서는 “제1항에 따른 행위에 대한 허가의 세부 기준”은 별표 2와 같다고 규정하고 있는바, 같은 영 별표 2에 따른 세부 기준은 같은 영 제8조제1항 및 별표 1에 따라 허용되는 행위에 대한 허가 시 세부 기준이므로 별표 2 제3호가목2)에 따른 “주택의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하”일 것의 기준은 별표 1 제1호나목3)(1)에 따라 주택을 건축하더라도 형질변경의 범위를 최대 330제곱미터로 제한하는 것으로 보아야 하고, 별표 2의 세부기준을 별표 1에서 허용하는 행위와 별개로 독립적으로 적용하는 것으로 볼 수는 없습니다.
따라서 이 사안의 경우 「공공주택 특별법 시행령」 별표 1 제1호나목3)(1)에 따라 주택을 건축할 수 있는 토지는 특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 특별관리지역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지로 제한됩니다.
＜관계 법령＞「공공주택 특별법」제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.② ∼ ⑧ (생 략)「공공주택 특별법 시행령」제8조(특별관리지역에서의 행위제한) ① 법 제6조의3제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 별표 1에 따른 행위를 말한다.② 제1항에 따른 행위에 대한 허가의 세부 기준은 별표 2와 같다.③ (생 략)[별표 1]특별관리지역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위(제8조제1항 관련)1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질 변경시설의 종류건축 또는 설치의 범위가. (생 략)나. 특별관리지역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설(1) ～ (3) (생 략)1)ㆍ2)(생 략)3) 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)건축할 수 있는 경우는 다음과 같다.(1) 특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 특별관리지역 지정 당시부터 있던 기존의 주택[「건축법」 제38조에 따른 건축물대장에 등재된 주택을 말한다. 이하 (2)에서 같다]이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다.(2) (생 략)4) ∼ 8)(생 략)2. ∼ 6. (생 략)[별표 2]특별관리지역에서의 행위허가에 관한 세부 기준(제8조제2항 관련)1. (생 략)2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다.나. 가목에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 어느 하나에 따른다.1) 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터(개발제한구역과 공공주택지구 및 특별관리지역에 거주한 기간이 연속하여 5년 이상인 거주자는 232제곱미터, 연속하여 10년 이상 거주한 자는 300제곱미터) 이하. 이 경우 5년 이상 거주자 또는 10년 이상 거주자가 연면적 200제곱미터를 초과하여 연면적 232제곱미터 또는 연면적 300제곱미터까지 건축할 수 있는 경우는 1회로 한정한다.2) 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하다. ～ 마. (생 략)3. 토지의 형질변경가. 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다만, 다음의 어느 하나의 경우에는 그 해당 면적으로 한다.1) (생 략)2) 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하3) 별표 1의 건축물 및 공작물과 관련하여 이 영 및 다른 법령에서 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 것을 따로 규정한 경우에는 그 규정에서 허용하는 범위나. ∼ 사. (생 략)
질문: 「공공주택 특별법」에 따른 특별관리지역에서 전, 답 등 다른 용도로 전용된 산지에 대하여 임시특례 규정의 적용 여부(2016년 12월 2일 법률 제14361호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행된 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 관련)
답변: 2016년 12월 2일 법률 제14361호로 개정된「산지관리법」(이하 “구 「산지관리법」”이라 함) 부칙 제3조제1항에서는같은 법시행 당시 적법한 절차를 거치지 않고 2016년 1월 21일을 기준으로 3년 이상 계속하여 산지를 전, 답, 과수원 등의 용도로 이용ㆍ관리했던 자가 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 경우 그 사실을같은 법시행일부터 1년 이내에 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 하였는데, 이는 기존의 산지 이용ㆍ관리자의 재산권을 보호하고 불법전용산지를 정리하기 위한 것입니다.
(각주: 의안번호 2000405호 산지관리법 일부개정법률안 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서 참조 )그리고 구「산지관리법」부칙 제3조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고된 산지가같은 법또는 다른 법률에 따른 허가기준 등에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있고(전단) 지목 변경을 위해 “다른 법률”에 따른 인가ㆍ허가 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있는바(후단), 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 사안과 같이 해당 산지가「공공주택 특별법」에 따른 특별관리지역에 위치하여 지목 변경에 필요한 처분을 할 때에같은 법에 따른 별도의 인가ㆍ허가 등의 행정처분이 필요한 경우 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여 지목 변경에 필요한 처분을 할 것인지 여부를 판단하면 될 것이지, 해당 산지가같은 법에 따른 특별관리지역에 위치한다는 이유만으로 구「산지관리법」부칙 제3조제1항에 따른 신고조차 할 수 없다고 볼 수는 없습니다.
또한 불법전용산림에 관한 임시특례를 규정한 1994년 12월 22일 법률 제4816호로 개정된 「산림법」 부칙 제9조에서는 다른 법률에 따른 제한을 받는 산림에 대해서는 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 한다고 규정하면서 「도시계획법」에 따른 도시계획구역 안의 산림에 대해서는 임시특례를 적용하지 않는다는 명시적인 규정을 두었던 반면, 구 「산지관리법」 부칙 제3조에서는 이와 같은 적용제외 규정을 두고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
＜ 관계 법령＞「산지관리법」(2016년 12월 2일 법률 제14361호로 개정된 것)부 칙제3조(불법전용산지에 관한 임시특례)① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.「산지관리법 시행령」(2017년 6월 2일 대통령령 제28088호로 개정된 것)부 칙제2조(불법전용산지에 관한 임시특례)법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서 “대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우”란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다.1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것「농지법 시행령」제2조(농지의 범위) ① (생 략)② 법 제2조제1호 가목 단서에서 “「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 토지를 말한다.1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 전ㆍ답, 과수원이 아닌 토지(지목이 임야인 토지는 제외한다)로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지로서 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다)를 거치지 아니하고 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 토지3. 「초지법」에 따라 조성된 초지③ (생 략)
질문: 「국토의계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제19호 및 별표 20 제2호카목(2)(화학제품제조시설의 범위) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제7조 및 제36조제1항제2호다목에서는 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역을 계획관리지역으로 지정한다고 되어 있고,같은 법 제76조제1항,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조제1항제19호 및 별표 20 제2호카목(2)(이하 “입지제한규정”이라 함)에서는 물ㆍ용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해ㆍ용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설을 제외한 화학제품제조시설(석유정제시설을 포함함)은 계획관리지역 안에 건축할 수 없도록 하고 있습니다.

○ 그런데, 입지제한규정에서는 방향제 등 일상적인 용도로 사용되는 제품을 제조하는 시설이 화학제품제조시설인지에 대하여 명확히 정하고 있지 않은데, 이와 같은 경우 통계청장이「통계법」 제22조에 따라 고시한 한국표준산업분류에 따라 해당 시설이 화학제품제조업을 영위하는 시설에 해당되면 공해물질 배출시설인지의 여부나 공해물질 배출정도와 상관없이 건축을 제한하는 것이 타당한지 문제됩니다.

○ 한국산업표준분류는「통계법」 제22조에 따라 통계목적으로제정된 고시로서 국제적으로 표준화된 분류기준을 적용하여 작성된 것이기는 하나, 한국표준산업분류가 제정된 이래「대기환경보전법」,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」,「조세특례제한법」등 개별법령에서 업종의 분류는 한국표준산업분류에 의한다고 규정하여 왔고, 그러한 명문의 규정이 없는 사안에서도 실무상 또는 법원 판례에서도 한국표준산업분류를 기준으로 구체적인 업종의 분류를 행해왔었을 만큼 한국표준산업분류는 그 체계성ㆍ객관성을 인정받고 있는 점(헌법재판소 2006. 12. 28. 선고 2005헌바59 결정), 국토계획법 시행령 별표 20에서도 한국표준산업분류상 일정한 업종을 영위하는 공장에 대하여는 일률적으로 계획관리지역 안에서 입주를 제한하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 입지제한규정에 따른 화학제품제조시설의 분류도 한국표준산업분류에 따르는 것이 타당하다 할 것입니다.

○ 그런데, 위 입지제한규정 단서에서는 화학제품제조시설이면서 물ㆍ용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해ㆍ용출되지 아니하는 고체성화학제품의 제조시설을 제외한다고 규정하면서 구「국토이용관리법 시행령」(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제13조제1항제2호 및 제14조제1항제2호에서 규정하고 있었던 바와 같이 입지가 제한되는 화학제품제조시설이 폐수배출시설(구 「수질환경보전법」 제2조제5호, 현행 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설을 말함)에 해당될 것을 요건으로 하고 있지 않아 화학제품제조시설이 한국표준산업분류상 화합물 및 화학제품제조업을 영위하는 시설에 해당된다면 일률적으로 입지를 제한할 것인지가 문제됩니다.

○ 구「국토이용관리법」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지된 것을 말함)에서 규정하던 준농림지역과 준도시지역을 관리지역으로 변경하고 이를 다시 보전관리지역, 생산관리지역, 보전관리지역으로 세분하여 각 용도지역별로 건축물의 제한에 관한 사항을 새로이 규정한 현행국토계획법의 취지상 계획관리지역 안의 건축물에 대해서는 종전과는 다른 새로운 입지기준을 다시 정한 것으로 보아야 할 것인데, 입지제한규정에서 화학제품제조시설이「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」상 폐수처리시설일 것을 정하지 않은 이상 화학제품제조시설이같은 법에 따른 폐수처리시설로 한정된다고 보는 것은 종전의 준농림지역, 준도시지역과 구별되는 용도지역으로서 계획관리지역을 새로 규정한 취지에 반하게 되는 점, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목4)에서도 한국표준산업분류상 일정 업종에 해당하는 공장에 대하여 공해 발생가능성 여부와 관계없이 일률적으로 계획관리지역 안의 입지를 제한하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 입지제한규정은 한국표준산업분류에 따른 화합물 및 화학제품제조업으로 분류되는 업종에 대해 일률적으로 적용되어야 할 것입니다.

○ 따라서, 방향제 등 액체성 화학제품을 제조하는 시설이 한국표준산업분류상 화합물 및 화학제품제조업을 영위하는 시설이고 물ㆍ용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해ㆍ용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설이 아닌 한 그 제조시설에 대해서 계획관리지역 안에 입지를 허용할 수 없습니다.
질문: “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항제1호 및 같은 법 시행령 제44조제1항제1호의2 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시 시장은 용도지역[도시지역(주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역), 관리지역(보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역), 농림지역, 자연환경보전지역]의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고,국토계획법 제51조제3항제1호에서는 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이같은 법 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역이어야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제44조제1항제1호의2에서는국토계획법 제51조제3항제1호의 위임에 따른 요건 중 하나로, “지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 다음 각 목의 구분에 따른 요건(가목: 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우에는 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내, 나목: 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우에는 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내)을 충족할 것. 이 경우 개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지와 해당 토지를 개발하여도 주변지역의 환경오염ㆍ환경훼손 우려가 없는 경우로서 해당 도시계획위원회 등의 심의를 거쳐 지구단위계획구역에 포함되는 토지의 면적은 위 각 목에 따른 보전관리지역의 면적 산정에서 제외한다”고 규정하고 있습니다.
또한, 「산지관리법」 제25조제1항에서는 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함하며, 이하 같음)하려는 자는 시ㆍ도지사 또는 시장(특별자치도의 경우는 특별자치도지사를 말함)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제39조제1항제2호에서는 토석채취허가를 받은 자가 토석을 채취한 경우에는 산지를 복구해야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 보전관리지역의 산림에서 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받고 토석채취가 완료되었으나 같은 법 제39조제1항제2호에 따른 산지복구가 되지 않은 토지가 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제56조제1항제3호에서는 “개발행위”의 하나로 토석채취를 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 보전관리지역 산림에서의 토석채취에 관해서는 「산지관리법」에 따른다고 규정하고 있으므로 이 사안에서 토석채취가 “개발”에 해당하는지 여부는 「산지관리법」에 따라 해석해야 할 것인데, 같은 법에 따르면 토석채취는 임산물의 채취에 불과할 뿐이고(제2조제2호나목), 지목(임야)변경을 수반하는 개발행위 즉, 산지전용에 해당하지 않으므로(제21조의3), 이 사안에서 토석채취는 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발”에 해당하지 않는다고 보아야 할 것이고, 그와 같이 해석하는 것이 보전관리지역 산림의 경우 「산지관리법」에 따라 보다 엄격히 보전ㆍ관리하려는 국토계획법 제56조제3항의 취지에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
만일, 이와 달리 토석채취가 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발”에 해당한다고 해석하여 해당 토석채취 지역을 지구단위계획구역으로 지정할 수 있도록 하고 그에 따라 토지의 형질변경이나 건축물의 건축 등 후속 개발이 보다 쉽게 이루어질 수 있는 길을 열어준다면, 사실상 국토계획법에 따른 지구단위계획구역의 지정권자에게 「산지관리법」에 따라 산지관리기관이 허가한 토석채취의 범위를 넘는 후속 개발의 허용에 관한 권한까지 부여하는 결과를 초래하게 되고, 하위규범인 국토계획법 시행령으로 상위규범인 「산지관리법」 적용을 회피할 수 있어 부당하다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제36조제1항제2호가목에 따른 보전관리지역의 경우 산림 보호 등을 위해 보전이 필요한 지역이라는 점을 고려하여 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 전단에서는 지구단위계획구역 내 보전관리지역의 포함 비율을 일정 기준 이하로 제한하고 있는 것이므로, 그에 대한 예외를 규정하고 있는 같은 호 후단은 가급적 문언대로 엄격하게 해석해야 할 것인바, 설령 토석채취가 같은 호 후단의 “개발”에 해당한다고 보더라도 그 토석채취 대상 토지가 같은 호 후단의 “이미 개발된 토지”에 해당하려면 토석채취라는 행위가 현실적으로 완료되었을 뿐만 아니라 그러한 토석채취에 부가된 법적 의무의 이행까지 모두 완료되어 개발 절차가 종료되었음이 대내외적으로 명백한 토지이어야 할 것인데, 「산지관리법」에 따르면 토석채취허가는 그 채취 완료 후 산지복구를 할 것을 전제로 이루어지므로, 이 사안에서와 같이 단순히 사실상의 토석채취 행위만 종료되었을 뿐 같은 법에 따른 산지복구가 완료되지 않은 경우에는 “개발 중인 토지”에 해당할 수는 있지만 “이미 개발된 토지”에는 해당할 수 없다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그렇다면, 결국 이 사안에서 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “이미 개발된 토지”란 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받아 산지전용을 한 후 산지복구의무의 이행을 완료하고 지목을 임야 외의 것으로 변경함으로써 그 지목과 형상이 모두 산지에 해당하지 않게 된 토지만을 의미한다고 보아야 하고, 단순히 토석채취만을 완료한 토지의 경우는 그 토석채취 완료 이후 산지복구를 하였는지 여부를 불문하고 같은 호 후단의 “이미 개발된 토지”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 보전관리지역의 산림에서 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받고 토석채취가 완료되었으나 같은 법 제39조제1항제2호에 따른 산지복구가 되지 않은 토지는 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: “장애인복지시설”을 농업진흥구역 안에 설치할 수 있는지(「농지법 시행령」 제29조제3항제2호 관련)
답변: 「장애인복지법」 제59조제2항에서는 국가와 지방자치단체 외의 자가 장애인복지시설을 설치ㆍ운영하려면 해당 시설 소재지 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제58조제1항에서는 장애인복지시설의 종류를 장애인 거주시설, 장애인 지역사회재활시설, 장애인 직업재활시설, 장애인 의료재활시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설로 나누어 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제41조에서는 법 제58조제2항에 따른 장애인복지시설의 구체적인 종류는 별표 4와 같이 구분한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별표 4의 구분란에서는 장애인복지시설의 종류를 장애인 거주시설(제1호), 장애인 지역사회 재활시설(제2호), 장애인 직업재활시설(제3호), 장애인 의료재활시설(제4호), 장애인 생산품 판매시설(제5호)로 세분하여 규정하고 있습니다.
한편,「농지법」 제32조제1항에서는 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 금지하되, 다만, 어린이놀이터, 마을회관, “그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설”의 설치는 예외적으로 허용되는 것으로 규정하고 있고(제2호), 그 위임에 따라같은 법 시행령 제29조제3항제2호에서는 법 제32조제1항제2호의 “그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설”로서 “경로당, 어린이집, 유치원, 정자, 보건지소 및 보건진료소”를 규정하고 있는바,이 사안은「장애인복지법 시행규칙」 별표 4의 “장애인복지시설”이 「농지법 시행령」 제29조제3항제2호에 따른 “농업인의 공동생활에 필요한 이용 시설”에 해당하여, 이를 농업진흥구역 안에 설치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「장애인복지법 시행규칙」 별표 4의 구분란에서는 장애인복지시설의 종류를 장애인 거주시설(제1호), 장애인 지역사회 재활시설(제2호), 장애인 직업재활시설(제3호), 장애인 의료재활시설(제4호), 장애인 생산품 판매시설(제5호)로 규정하고 있고, 그 중 장애인 지역사회 재활시설(제2호)에는 장애인체육시설(바목), 점자도서관(차목), 점자도서 및 녹음서 출판시설(카목) 등이 포함되어 있으며, 장애인 직업재활시설(제3호)에는 장애인 보호작업장(가목), 장애인 근로사업장(나목)이 포함되어 있는바, 이와 같이 열거된 시설의 성격에 비추어 볼 때, “장애인복지시설”은 기본적으로 장애인의 의료, 교육, 재활, 생활환경개선 등을 목적으로 하는 시설로서, 그 성격상 「농지법」 제32조제1항제2호에 따른 “농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설”로 보기 어려울 뿐만 아니라, 「농지법 시행령」 제29조제3항제2호의 문언상으로도 “장애인복지시설”이 “경로당, 어린이집, 유치원, 정자, 보건지소 및 보건진료소” 중 어디에도 해당되지 않음이 분명하다고 할 것입니다.
그리고, 「농지법」 제32조에 따르면, 원칙적으로 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접 관련되지 않은 토지이용행위는 금지되어 있고, 다만, 농업용시설, 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설 설치 등 일부 시설에 대해서만 예외적으로 설치행위가 허용되어 있는바, 농지의 효율적 이용ㆍ관리를 통한 농업 경쟁력을 강화하려는 「농지법」의 목적(제1조)과 농지를 한정된 귀중한 자원으로서 소중히 보전하려는 농지에 관한 기본 이념(제3조제1항)을 고려할 때, 위와 같이 농업진흥구역에서 예외적으로 허용하는 설치 시설의 범위는 엄격하게 해석해야 한다는 점도 고려되어야 할 것입니다(법제처 2008. 11. 4.회신 08-0299 해석례참조).따라서, 「장애인복지법 시행규칙」 별표 4의 “장애인복지시설”은 「농지법 시행령」 제29조제3항제2호에 따른 “농업인의 공동생활에 필요한 이용 시설”에 해당하지 않으므로, 이를 농업진흥구역 안에 설치할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령개선 권고의견

○ 사회보장제도 및 사회복지시설이 확대되는 추세와 장애인복지시설의 종류가 다양한 점을 고려하여 장애인복지시설 중 농지의 보전에 지장을 주지 아니하는 일부 시설은 농업진흥구역 안에 설치할 수 있도록 허용하는 방안에 관해 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.