질문: 행정안전부ㆍ세종특별자치시ㆍ세종특별자치시에 대하여 「지방교부세법 시행규칙」 별표 2에 따라 측정항목별 표준행정수요액을 산정할 때 적용되는 산정방식(「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」 제8조제1항 및 「지방교부세법 시행규칙」 별표 2 등 관련)
답변: 「지방교부세법」 제2조제1호에서는 ‘지방교부세’를같은 법 제4조에 따라 산정한 금액으로서같은 법 제6조, 제9조, 제9조의3 및 제9조의4에 따라 국가가 재정적 결함이 있는 지방자치단체에 교부하는 금액을 말한다고 정의하고 있고,같은 법 제6조제1항본문에서는 보통교부세는 해마다 기준재정수입액이 기준재정수요액에 못 미치는 지방자치단체에 그 미달액을 기초로 교부한다고 규정하고 있으며,같은 법 제7조에서는 기준재정수요액은 각 측정항목별로 측정단위의 수치를 해당 단위비용에 곱하여 얻은 금액을 합산한 금액으로 한다고 규정(제1항)하면서, 단위비용은 대통령령으로 정하는 기준 이내에서 물가변동 등을 고려하여 행정안전부령으로 정한다고 규정(제2항)하고 있고, 같은 조 제2항의 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제4조제2항 및별표 2에서는 단위비용을 산정하기 위한 측정항목별 표준행정수요액의 산정방식에 대하여 규정하고 있는 점을 종합해 보면, 같은 표의 ‘측정항목별 표준행정수요액’은 국가가 지방자치단체에 교부하는 지방교부세 중 ‘보통교부세’의 교부를 위해 필요한 정보인 측정항목별 ‘단위비용’을 산정하기 위한 지표에 해당합니다.
그런데세종시법 제6조제1항 및 제2항에서는 정부의 직할(直轄)로 세종특별자치시를 설치하도록 하면서, 세종특별자치시의 관할구역에는「지방자치법」 제2조제1항제2호에 해당하는 지방자치단체, 즉 시ㆍ군ㆍ구를 두지 아니하도록 규정하여 기존 지방자치단체의 유형인 ‘시ㆍ도’ 또는 ‘시ㆍ군ㆍ구’에 해당하지 않는 ‘특별자치시’라는 새로운 유형의 지방자치단체를 도입하였는바, 이 사안에서는 세종특별자치시에 대한 이 사안 경비의 표준행정수요액을 산정할 때,「지방교부세법 시행규칙」 별표 2제8호 및 제9호의 산정방식란 중 ‘시ㆍ도’ 및 ‘시ㆍ군ㆍ구’에 세종특별자치시가 각각 포함되는 것으로 보아 ‘시ㆍ도’ 및 ‘시ㆍ군ㆍ구’의 표준행정수요액 산정방식을 모두 적용ㆍ합산해야 하는지 여부가 문제됩니다.
우선세종시법 제8조제1항은 하나의 행정구역 안에서 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구를 구분하는 지방자치제도를 전제로 하는 ‘다른 법령’을 세종특별자치시에 대하여 적용함에 있어 발생할 수 있는 법적 공백 보완 등을 위해 마련된 특례로, 특히 같은 항에서 ‘다른 법령에서 시ㆍ군ㆍ구를 인용하고 있는 경우’에도 세종특별자치시를 포함하도록 한 것은 세종특별자치시에 기초지방자치단체로서의 시ㆍ군ㆍ구가 없어 다른 법령에서 기초지방자치단체 소관 사무에 관하여 규정되어 있는 사항을 세종특별자치시에 적용할 수 없게 되는 문제를 방지하기 위한 것(각주: 광주고등법원(제주재판부) 2010. 7. 7. 선고 2010누25 판결례(상고) 및대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두17021 판결례참조 )이므로, 단순히 어느 특정 법령에서 ‘시ㆍ도’ 또는 ‘시ㆍ군ㆍ구’를 인용하고 있다는 이유만으로 같은 규정이 일률적으로 적용된다고 할 수는 없고, 대상 법령의 인용방식과 구체적인 규정 내용 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 그 적용 여부를 판단해야 할 것입니다.
그런데「지방교부세법」 제2조제2호에서는 지방자치단체를「지방자치법」 제2조제1항 및 제2항에 따른 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 및 시ㆍ군ㆍ자치구와같은 법 제176조제1항에 따른 지방자치단체조합을 말한다고 규정하고 있고,「지방교부세법 시행령」 제10조의4제1항에서는 소방안전교부세의 교부 대상을 특별시ㆍ광역시ㆍ‘특별자치시’ㆍ도 및 특별자치도로 하면서, 해당 지방자치단체 유형을 ‘시ㆍ도’로 약칭하고 있는 등 지방교부세법령에서는 세종특별자치시를 기본적으로「지방자치법」 제2조제1항제1호에 따른 특별시, 광역시, 도, 특별자치도와 함께 광역지방자치단체인 ‘시ㆍ도’로 분류하고 있는 것으로 보인다는 점,「지방교부세법 시행규칙」 별표 2의 ω(비중유지계수)란에서는 ‘특별자치시’에 대한 비중유지계수를 각 측정항목별로 별도로 규정하고 있으며, 같은 표 제3호ㆍ제7호ㆍ제10호ㆍ제15호 및 제16호에서는 ‘특별자치시’에 대한 산정방식을 ‘시ㆍ도’ 및 ‘시ㆍ군ㆍ구’ 산정방식과 구분하여 규정하고 있는 등 표준행정수요액 산정과 관련하여 기초지방자치단체의 사무를 수행하는 ‘특별자치시’의 행정체계상 특수성을 반영한 규정(각주: 2012. 12. 31. 행정안전부령 제331호로 일부개정되어 2013.. 1. 1. 시행된 지방교부세법 시행규칙 일부개정령안 조문별 제ㆍ개정이유서 참조)을 두면서도, ‘특별자치시’의 경우 ‘시ㆍ도’ 및 ‘시ㆍ군ㆍ구’ 산정방식을 모두 중첩하여 적용해야 한다거나 중첩 적용을 전제로 한 표준행정수요액 합산방식 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은 점 등에 비추어 볼 때, 같은 표에서 측정항목별로 구분되어 있는 산정방식을 개별 지방자치단체에 적용할 때에는 각각의 지방자치단체별로 하나의 표준행정수요액 산정방식만이 적용된다고 보아야 할 것입니다.
그리고세종시법 제14조제2항에서는「지방교부세법」 제6조제1항에도 불구하고 행정안전부장관은세종시법 제6조에 따른 행정체계의 특수성을 고려하여 2026년까지 세종특별자치시에 교부하는 보통교부세는 ‘대통령령으로 정하는 바’에 따라 매년「지방교부세법」 제7조에 따른 기준재정수요액과같은 법 제8조에 따른 기준재정수입액의 차액과 그 차액의 100분의 25 이내의 금액을 더한 규모로 산정되도록 기준재정수요액을 보정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된「지방교부세법 시행령」 제7조의2에서는 세종특별자치시의 기준재정수요액을 보정할 때 기준재정수요액에 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차액의 100분의 25에 해당하는 금액을 더하여 보정한다고 규정하고 있는 등 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체의 사무를 모두 수행하고 있는 세종특별자치시에 대하여 합리적으로 보통교부세가 산정ㆍ교부될 수 있도록 별도의 특례를 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 세종특별자치시에 대한 기준재정수요액을 보정하기 전 단계에서 이루어지는 이 사안 경비의 표준행정수요액 산정 시, 세종특별자치시의 경우에만 명시적인 근거가 없음에도 불구하고 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구의 산정방식을 모두 적용ㆍ합산해야 한다고 해석하는 것은 지방교부세법령의 전반적인 규정 체계에 비추어 허용되기 어렵습니다.
따라서「지방교부세법 시행규칙」 별표 2제8호 및 제9호에 따라 세종특별자치시에 대한 이 사안 경비의 표준행정수요액을 산정하는 경우, ‘시ㆍ도’의 산정방식과 ‘시ㆍ군ㆍ구’의 산정방식이 모두 적용ㆍ합산되는 것은 아닙니다.
＜관계 법령＞세종특별자치시 설치 등에 관한특별법제8조(세종특별자치시의 설치에 따른 법령 적용상의 특례) ① 다른 법령에서 지방자치단체, 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구를 인용하고 있는 경우에는 각각 세종특별자치시를 포함하는 것으로 보아 해당 법령을 적용한다.② ∼ ⑧ (생 략)지방교부세법 시행규칙제4조(단위비용) ①「지방교부세법」(이하 “법”이라 한다) 제7조제2항에 따른 단위비용은 별표 1과 같다.(생 략)② 제1항의 단위비용을 산정하기 위한 측정항목별 표준행정수요액의 산정방식은 별표 2와 같다.[별표 2]측정항목별 표준행정수요액 산정방식(제4조제2항 관련)경비의 종류산정방식ω(비중유지계수)1. ∼ 7. (생 략)8. 아동복지비시ㆍ도lnYi = (1.76148 + 0.84519lnCh) + lnω특별시(0.9524)광역시(0.7221)특별자치시(1.0458)도ㆍ특별자치도(0.4841)시(0.8810)군(0.8204)구(0.8259)시ㆍ군ㆍ구lnYi = (3.34004 + 0.73462lnCh) + lnω※ Ch: 아동 수9. 장애인복지비시ㆍ도lnYi = (1.3209 + 0.89777lnDp) + lnω특별시(0.7972)광역시(0.8234)특별자치시(0.9734)도ㆍ특별자치도(0.2513)시(0.8279)군(0.7933)구(0.7727)시ㆍ군ㆍ구Yi = (-196.28436 + 1.58583Dp) × ω※ Dp: 등록장애인 수10. ∼ 16. (생 략)