질문: 「학교 밖 청소년 지원에 관한 법률」에 따라 지방자치단체가 설치한 학교 밖 청소년 지원센터의 업무 및 해당 시설의 관리의 위탁을 받은 법인이 기부금품을 모집할 수 없는 대상에 해당하는지 여부(「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」 제5조 등 관련)
답변: 기부금품법 제5조제1항 본문에서는 국가나 지방자치단체 및 그 소속 기관ㆍ공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체는 기부금품을 모집할 수 없다고 규정하고 있고, 학교밖청소년법 제12조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 학교 밖 청소년 지원을 위하여 필요한 경우 지원센터를 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는「지방자치법」 제117조 및「공유재산 및 물품관리법」 제27조에 따라 지방자치단체로부터 지원센터의 업무 및 해당 시설의 관리를 위탁받은 자가 기부금품법 제5조제1항 본문에 따라 기부금품을 모집할 수 없는 국가등 특히, “지방자치단체 및 그 소속 기관”이나 “지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체”에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
먼저 지방자치단체로부터 사무를 위탁받은 자는 지방자치단체가 아닌 그의 명의로 그의 책임 아래 사무를 처리하는 자(각주: 법제처 2015. 11. 24.회신 15-0730 해석례참조)로서 국가 또는 지방자치단체에 소속 또는 부속되도록 하는 조직법적인 근거에 의하여 설치된 것이 아니고, 지방자치단체와는 독립된 법인격 또는 활동의 실체를 지닌다고 할 것이므로, 지방자치단체의 사무를 위탁받은 자를 “지방자치단체나 그 소속기관”으로는 볼 수 없습니다.
다음으로 기부금품법 제5조제1항 본문에서는 기부금품을 모집할 수 없는 법인ㆍ단체를 “지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체”만으로 명시하고 있는데, 행정사무 및 행정재산의 관리의 위탁은 민간의 자율적인 행정 참여의 기회를 확대하기 위한 것으로 위탁받은 자가 하는 행위의 법적 효과 또한 독립적으로 그에게 귀속되도록 하고, 그러한 행정사무 및 행정재산의 관리의 위탁을 받은 자는 해당 사무 및 재산을 의도하는 공익에 부합하도록 수행ㆍ관리하여야 하는 부담을 전제로 행정재산을 사용ㆍ수익하는 자의 지위를 가질 뿐(각주: 법제처 2016. 12. 1. 회신 16-0592, 0670 해석례 참조)이라 할 것이므로, 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체 외의 법인ㆍ단체가 행정기관의 특정 업무와 시설 관리를 위탁받은 경우라 하더라도 “지방자치단체에서 출자ㆍ출연한 법인ㆍ단체”에는 해당하지 않는다 할 것입니다.
그리고 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다고 할 것(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)인데, 기부금품법 제5조제1항에 따라 기부금품을 모집이 금지된 자가 기부금품을 모집한 경우에 대하여같은 법 제16조제2항제1호에서 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다는 처벌 규정을 두고 있는 점에 비추어 보면, 벌칙의 전제가 되는 기부금품의 모집이 금지되는 자의 범위를 문언의 통상적인 의미를 벗어나서 확대해석하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다.
또한 기부금품법의 입법연혁을 살펴보더라도, 1951년 11월 17일 법률 제224호로「기부금품모집금지법」이 제정된 이후,「기부금품모집규제법」(각주: 1995. 12. 30. 법률 제5126호로 전부개정되어 1996. 7. 1. 시행된 기부금품모집금지법 전부개정법률안을 통해 “기부금품모집규제법”으로 제명이 변경됨.)을 거쳐 현행「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」로 개정되는 과정에서 기부금품 모집 제도가 “규제위주의 운영ㆍ관리”에서 “기부문화의 활성화와 건전한 기부금품 모집제도의 정착에 기여”할 수 있도록 규제를 완화하는 방향으로 개정되어 온 점(각주: 2006. 2. 28. 의안번호 제173996호로 발의된 기부금품모집규제법 일부개정법률안 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조)과, 지방자치단체에서 출자？출연하여 설립된 법인？단체가 기부심사위원회의 심의 없이 무분별하게 기부금품을 모집 및 접수하는 것을 제한하기 위하여 2006년 3월 24일 법률 제7908호로기부금품모집규제법을 일부개정하면서 기부금품법 제5조제1항 본문에 기부금품 모집 제한 대상으로 “출자ㆍ출연한 법인ㆍ단체”가 추가되었다는 점을 고려하면, “출자ㆍ출연한 법인ㆍ단체”에 행정기관의 업무나 시설 관리를 위탁받은 법인ㆍ단체까지 포함한다고 해석하는 것은 해당 규정이 개정되어 온 취지에도 부합하지 않습니다.
한편 무분별한 기부금품의 모집 및 모집된 기부금품의 목적 외 사용 등 부작용을 방지하려면 지방자치단체로부터 지원센터의 업무 및 해당 시설의 관리를 위탁받은 법인이 기부금품을 모집할 수 없다고 해석해야 한다는 의견이 있으나, 기부금품법은 성숙한 기부문화를 조성하고 건전한 기부금품 모집제도를 정착시키며, 모집된 기부금품이 적정하게 사용될 수 있게 함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 기부금품 모집 등록 절차(제4조)를 별도로 두어 일정한 요건을 충족하면 기부금품을 모집할 수 있도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 기부금품 관련 제도는 기부금품의 자유로운 모집 자체를 “금지”하는 것이 아닌 “기부금품의 과잉모집 규제와 적정한 사용”에 그 목적을 두고 있다고 할 것이고, 무분별한 기부금품의 모집 및 모집된 기부금품의 목적 외 사용 등은 기부금품법에 따른 모집등록 절차 및 위탁기관의 관리ㆍ감독 등을 통하여 방지(각주: 법제처 2005. 12. 30.회신 05-0120 해석례참조)될 수 있을 것이므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 지방자치단체로부터 지원센터의 업무 및 해당 시설의 관리를 위탁받은 법인은 기부금품법 제5조제1항 본문에 따라 기부금품을 모집할 수 없는 국가등에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률제5조(국가 등 기부금품 모집ㆍ접수 제한 등) ① 국가나 지방자치단체 및 그 소속 기관ㆍ공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체는 기부금품을 모집할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체는 기부금품을 모집할 수 있다.② ∼ ⑤ (생 략)학교 밖 청소년 지원에 관한 법률제12조(학교 밖 청소년 지원센터) ① 국가와 지방자치단체는 학교 밖 청소년 지원을 위하여 필요한 경우 학교 밖 청소년 지원센터(이하 “지원센터”라 한다)를 설치하거나 다음 각 호에 해당하는 기관이나 단체를 지원센터로 지정할 수 있다.1.「청소년복지 지원법」 제29조의 청소년상담복지센터2.「청소년 기본법」 제3조제8호의 청소년단체3. 학교 밖 청소년을 지원하기 위하여 필요한 전문인력과 시설을 갖춘 기관 또는 단체② 지원센터는 다음 각 호의 업무를 수행한다.1. 제8조부터 제11조까지의 학교 밖 청소년 지원2. 학교 밖 청소년 지원을 위한 지역사회 자원의 발굴 및 연계ㆍ협력3. 학교 밖 청소년 지원 프로그램의 개발 및 보급4. 학교 밖 청소년 지원 프로그램에 대한 정보제공 및 홍보5. 학교 밖 청소년 지원 우수사례의 발굴 및 확산6. 학교 밖 청소년에 대한 사회적 인식 개선7. 그 밖에 학교 밖 청소년 지원을 위하여 필요한 사업③ ∼ ⑤ (생 략)