질문: 「주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법 시행령」 부칙 제4항 등(선협의자에 대한 차액보전용 상업용지 공급 가능 여부 등) 관련
답변: 가. 질의 가부터 질의 다까지의 공통사항(관계법령 등)

○ 평택시지원특별법 제2조제4호에 따르면 “주한미군시설사업”을 공여구역에서 시행하는 주한미군부대시설에 관한 사업, 미합중국 군대의 구성원, 군속 및 가족의 거주를 위하여 시행되는 주택건설사업 등으로 규정하고 있고,같은 법 제2조제9호 및 제21조부터 제23조의 규정에 따르면 국제교류와 외국인의 투자유치 등을 통한 지역발전을 도모하기 위하여 국토해양부장관이 평택시에 국제화계획지구를 지정할 수 있고, 국가ㆍ지방자치단체ㆍ정부투자기관ㆍ지방공사 중 국토해양부장관이 지정하는 자가 “국제화계획지구 개발사업”을 시행하도록 규정하고 있습니다.

○ 또한, 평택시지원특별법 제33조제1항에 따르면 국방부장관은 주한미군시설사업의 시행에 필요한 토지 또는 주거용 건출물 등을 제공함으로 생활의 기반을 생실하게 되는 이주자 및 대통령령이 정하는 세입자 등(이하 “이주자등”이라 함)을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책 및 생활대책을 수립ㆍ시행해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여「주택법」에 따른 국민주택자금을 우선적으로 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에 따르면 국방부장관은 같은 조 제1항에 따른 이주자등에 대하여는 실향 및 생활기반상실 등을 고려하여 대통령령이 정하는 이주정착 또는 생활안정에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항에 따르면 국방부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 이주자등의 생활여건개선 등을 위한 자금을 평택시등에 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 이에 따라 평택시지원특별법 시행령 제19조에 따르면같은 법 제33조에 따른 이주대책 및 생활대책에 관하여 정하고 있는바,같은 법 시행령 제19조제1항에 따르면 국방부장관이같은 법 제33조제1항에 따른 이주자에 대하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 이주대책을 수립ㆍ시행한다고 규정하고 있으며, 평택시지원특별법 시행령 제19조제2항에 따르면 평택시지원특별법 제33조제1항의 “대통령령이 정하는 사업자 등”의 범위를 각 호로 정하고 있는 바, 평택시지원특별법 시행령 제19조제2항제3호에서는 2003. 10. 30.부터 매매계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 공여구역에서 영업 또는 영농에 종사하고 있는 자로서, 주한미군시설사업의 시행으로 영업보상 또는 축산보상의 대상이 되는 자(가목), 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생 식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중에서 90일 이상을 농업에 종사하는 자(나목) 또는 농지에 330제곱미터 이상의 비닐하우스 등의 시설을 설치하여 농작물을 경작 또는 재배하는 자(다목)를 정하고 있습니다.

○ 또한 평택시지원특별법 시행령 제19조제3항에 따르면 국방부장관은 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 이주자등에 대하여 인근지 거주자 등에 대한 택지공급, 상업용지 또는 근린생활시설의 설치를 위한 용지의 공급, 임대주택의 공급을 내용으로 하는 이주대책 및 생활대책을 수립ㆍ시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에 따르면 같은 조 제3항에 따른 이주대책 및 상활대책의 대상자 선정 및 공급조건에 대하여같은 법 시행령 별표 2에서 정하는 기준에 따르도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 2에서는 같은 법 시행령 제19조제3항에 따른 이주대책 및 생활대책의 대상자 및 공급조건을 정하고 있는바, 그 중 “상업용지등의 공급”을 살펴보면 “제19조제2항제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 자” 즉, 공여구역에서 영업 또는 영농에 종사하던 자들을 대상자로 하고, 그 공급조건은 “공급당시 감정평가액에 의하여 공급”하도록 규정하고 있는바, 이는 주한미군기지의 이전으로 해당 지역에서 영업 또는 영농을 할 수 없게 된 자들에게 그 생활수단으로서의 상업용지등을 공급하는 “생활대책”을 정한 것이라 할 것입니다.

○ 평택시지원특별법 시행령 제19조제5항에 따르면 국방부장관은 같은 조 제1항 및 제3항에 의한 이주대책 및 생활대책을 시행하려는 경우에는 같은 법 제22조에 따른 국제화계획지구 개발사업의 시행자,「택지개발촉진법」 제7조의 택지개발사업의 시행자 등에게 택지ㆍ상업용지 등 및 임대주택의 공급을 요청할 수 있다고 규정하고 있고, 평택시지원특별법 시행령 제19조제6항에 따르면 국방부장관은 평택시지원특별법 시행령 제19조제3항에 따라 이주대책 및 생활대책을 수립한 때에는 대상자 또는 그 포괄승계인에게 택지 등의 공급을 신청할 것을 통지하도록 하고 있으며, 평택시지원특별법 시행령 제19조제9항에 따르면 국방부장관은 평택시지원특별법 시행령 제19조제1항 및 제3항제1호에 따른 택지를 공급하기 위하여 필요한 경우에는 평택시장등에게 도시관리계획 등의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따르면 “국방부장관은 법률 제7271호 평택시지원특별법 부칙 제4항에 따른 주한미군시설사업(이 법 제정 당시 이미 시행 중인 주한미군시설사업을 말함)에 필요한 토지 등을 2004. 12. 8. 이전에 국방부장관에게 협의양도한 자로서 2006. 12.31.까지 별표 2에 따른 상업용지의 공급을 신청한 자에게는 공급할 수 있다”고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여

○ 앞에서 살펴본 바와 같이 평택시지원특별법 제33조 및같은 법 시행령 제19조에 따른 이주대책 및 생활대책은 주한미군시설사업의 시행에 필요한 토지, 주거용 건축물 등을 제공함으로 생활의 기반을 상실하게 되는 자들에게 택지, 상업용지, 임대주택 등을 공급함으로써 이주자 등에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장해 주기 위한 생활보상의 일환으로 마련된 제도(대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결)로서, 이러한 생활보상은 토지 등에 대한 금전보상만으로는 종전과 같은 생활을 유지하기 어려운 한계가 드러남에 따라 종전과 같은 생활을 유지할 수 있는 실질적인 보상이 이루어지게 하기 위한 제도라고 할 것입니다.

○ 그런데 평택시지원특별법 시행령 별표 2에서는 생활보상의 일환으로서 같은 법 시행령 제19조에서 정하고 있는 이주대책 및 생활대책의 대상자 및 공급조건을 정하고 있으나, 같은 법 시행령 부칙 제4항에서는 “선협의자”가 별표 2에 따른 상업용지의 공급을 신청하면 국방부장관이 이를 공급할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐 달리 그 공급의 목적 등을규정하고 있지 않아, 같은 법 시행령 부칙 제4항에 의한 상업용지의 공급이 어떠한 성격의 보상에 해당하는 것인지 해당 조문의 규정만으로는 판단하기 어렵습니다.

○ 그러나 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따라 상업용지를 공급함에 있어 같은 법 시행령 제19조에 따른 이주대책 및 생활대책의 대상자로서 같은 법 시행령 별표 2에서 정한 상업용지의 공급 대상자에게만 그 공급이 가능한 것으로 해석할 경우 같은 법 시행령 부칙 제4항의 내용이 본칙에 의한 이주대책 및 생활대책의 내용과 다를 바 없고, 선협의자의 경우에도 이러한 본칙에 따른 요건에 해당하는 경우라면 같은 법 시행령 별표 2에 따른 상업용지의 공급이 가능하다고 할 것이므로 굳이 같은 법 시행령 부칙 제4항에서 상업용지 공급에 관한 본칙에 대한 특례를 규정할 이유가 없게 된다고 할 것이므로, 같은 법 시행령 부칙 제4항은 같은 법 시행령 별표 2에서 정하고 있는 이주대책 및 생활대책의 대상자 외의 자에게도 상업용지를 공급할 수 있도록 하려는 취지의 규정으로 보아야 하며, 그 대상자를 “특정 시점(2006. 12. 31.)까지 상업용지 공급을 신청한 선협의자”로 정한 것이라 할 것입니다.

○ 또한 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항을 두게 된 입법경위를 살펴보면, 이는 2004. 12. 8. 이전에 주한미군사업 부지의 협의매수에 응한 선협의자들에 대한 보상액이 그 후에 협의매수에 응한 주민들에 대한 보상액에 비하여 크게 적어 그 차액에 대한 보전을 요구하는 민원이 제기되자, 선협의자에게 보상액의 차액을 보전하기 위한 조치로서 평택시지원특별법 시행령 별표 2에 따른 상업용지를 공급해 주기 위하여 그 법적 근거를 마련한 것입니다.

○ 한편토지보상법 제67조등에서는 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 보상액을 산정하고, 보상액의 산정에 있어서 해당 공익사업으로 토지등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 않도록 하는 등의 규정을 두고 있으나, 이는 협의 또는 수용에 따른 보상액을 산정하는 경우의 보상액 산정기준을 정한 것이지, 이미 보상이 이루어진 자들에 대한 차액의 추가 보상을 실질적 목적으로 하는 보상제도를 법적으로 금지하는 취지의 규정으로까지 보기는 어렵고, 평택시지원특별법령이 주한미군기지의 이전지역 주민에 대한 보상 및 지원에 관한특별법적 성격을 가지고 있고, 또한 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항의 특례 규정은 본칙에 의한 보상에 대하여 다시 특례를 규정하고 있는 점을 고려할 때,같은 법 시행령부칙 제4항에서 선협의자에게 상업용지를 공급할 수 있도록 규정하고 있는 이상, 그 실질적, 정책적 목적에 관계없이 국방부장관이 확보하는 상업용지의 공급은 가능하다고 보아야 할 것입니다.

○ 또한 이러한 상업용지의 공급이 가능하다면, 법령에서 특별한 제한을 두고 있지 않으므로 국방부장관은 이러한 상업용지를 다양한 방법에 의하여 확보할 수 있을 것이며, 평택시지원특별법 제2조제9호 및 제21조부터 제23조의 규정에 따라 평택시의 지역발전을 위하여 조성되는 국제화계획지구 안의 상업용지를 확보할 수도 있다고 할 것입니다.

○ 따라서 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항의 입법취지 및 그 규정형식을 고려할 때 같은 법 시행령 제19조제2항제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 자에게 이주대책 및 생활대책의 목적으로 상업용지를 공급하는 것과 별도로 같은 법 시행령 부칙 제4항에 따라 선협의자에게 보상금의 차액보전의 목적으로 국제화계획지구의 상업용지를 공급할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여

○ 위에서 살펴본 바와 같이 평택시지원특별법 시행령 제19조제5항에 따르면 국방부장관이 이주대책 및 생활대책으로 공급할 택지, 상업용지 등을 확보하기 위한 방법으로서 국제화계획지구 개발사업의 시행자 등에게 택지ㆍ상업용지 등의 공급을 요청할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 부칙 제4항에 따른 상업용지 공급의 방법 등에 관하여 살펴보기 위해서는 우선, 같은 법 시행령 부칙 제4항에 따라 상업용지를 공급함에 있어 같은 법 시행령 제19조제5항이 적용될 수 있는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

○ 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따르면 같은 법 시행령 제19조에 따른 상업용지의 공급에 대한 특례로서 선협의자에게 “별표 2에 따른 상업용지”를 공급할 수 있도록 정하고 있는데, 같은 법 시행령 별표 2에서는 택지, 상업용지 공급 등 같은 법 시행령 제19조에 따른 이주대책 및 생활대책의 각 유형별로 그 공급의 대상자와 그 공급조건을 정하고 있는바, 비록 같은 법 시행령 부칙 제4항에서 상업용지의 공급 방법 등에 관하여 같은 법 시행령 제19조제5항을 명시적으로 준용하는 규정을 두고 있지는 않지만, “별표 2에 따른 상업용지”를 명시하고 있는 것은 본칙 규정인 같은 법 시행령 제19조에서 정한 이주대책 및 생활대책의 대상자 외에도 부칙에서 그 수혜자를 추가하려는 것이며, 이는 곧 본칙에서 규정하고 있는 방법에 따라 확보되는 상업용지를 선협의자에게도 공급할 수 있도록 하는 근거를 마련한 것이라고 할 것입니다.

○ 따라서 이주대책 및 생활대책으로서의국방부장관의 택지, 상업용지 공급이 현실적으로 이루어지게 하기 위하여 국제화계획지구 개발사업 시행자에게 요청하는 등의 방법을 정하고 있는 평택시지원특별법 시행령 제19조제5항도 같은 법 시행령 부칙 제4항의 상업용지 공급에 적용될 수 있다고 할 것이며, 이는 같은 법 시행령 부칙 제4항의 입법 취지가 선협의자에 대한 차액보상이 현실적으로 이루어지게 하기 위하여 상업용지를 공급할 수 있는 근거를 마련한 것인 점에 비추어 볼 때에도 타당한 해석이라고 할 것입니다.

○ 그렇다면 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항 및 같은 법 시행령 제19조제5항에 따르면 국방부장관은 선협의자에게 상업용지를 공급하기 위하여 같은 법 제22조에 따른 국제화계획지구 개발사업의 시행자 등에게 상업용지의 공급을 요청할 수 있습니다.

○ 그런데, 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따르면 상업용지 공급의 주체를 “국방부장관”으로 규정하고 있는바, 행정청이 어떠한 행정사무에 대하여 법적 권한을 부여받는 경우, 그 권한이 위임 또는 위탁되지 않는 한, 해당 행정청의 명의와 책임으로 그 행정사무를 수행하게 된다고 할 것입니다.

○ 이 사안의 경우 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따르면 선협의자에 대한 상업용지 공급의 권한을 국방부장관에게 부여하고 있고, 달리 같은 법 시행령 부칙에서 이러한 국방부장관의 공급 권한이 다른 기관에게 위임 또는 위탁될 수 있는 근거를 두고 있지 않으며, 한편, 같은 법 상의 이주대책 및 생활대책에 관하여 규정하고 있는 같은 법 제33조제4항에 따르면 이주자등을 위한 토지 등의 매수 및 이주대책의 수립ㆍ시행에 관하여 위탁의 근거를 마련하고 있으나, 이는 같은 법 시행령 제19조에 따른 생활대책 시행에 해당하는 상업용지 공급 또는 같은 법 시행령 부칙 제4항에 따른 상업용지 공급의 위탁 근거로 보기는 어렵습니다.

○ 그렇다면, 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따른 선협의자에 대한 상업용지 공급업무는 국방부장관의 권한에 속하며, 이에 따라 상업용지 공급 신청을 받아, 그 공급대상자를 확인ㆍ결정하고, 그 대상자들에게 상업용지를 공급하는 일련의 공급업무는 기본적으로 국방부장관의 권한과 책임 하에 이루어져야 할 것입니다.

○ 다만, 국방부장관이 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따른 공급 신청을 받아, 그 공급대상자를 확인ㆍ결정하였다면, 같은 법 시행령 제19조제5항에 따라 국제화계획지구 개발사업 시행자에게 상업용지의 공급을 요청함에 있어, 국방부장관과 국제화계획지구 개발사업 시행자 간의 자율적인 협약에 따라 개별적인 공급대상자에 대한 공급계약의 체결 및 분양관리 등과 같은 공급의 구체적인 업무를 국제화계획지구 개발사업의 시행자가 실시하도록 정할 수 있다고 할 것입니다.

○ 따라서 국제화계획지구의 상업용지를 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따라 선협의자에게 공급하는 경우, 상업용지 공급 신청을 받아, 그 공급대상자를 확인ㆍ결정하고, 그 대상자들에게 상업용지를 공급하는 일련의 공급업무는 국방부장관의 권한과 책임 하에 이루어져야 할 것이나, 국제화계획지구 개발사업 시행자에게서 그 상업용지를 공급받는 데에 있어서는, 국제화계획지구 개발사업 시행자와 국방부장관 간의 자율적인 협약에 따라 국제화계획지구 개발사업 시행자가 직접 상업용지 공급 대상자에 대한 구체적인 상업용지 공급업무를 행하도록 정할 수도 있을 것입니다.
라. 질의 다에 대하여

○ 「택지개발촉진법」에 따르면 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발 예정지구로 정하고 택지개발계획, 택지개발사업실시계획에 따라 택지개발사업을 실시하도록 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제13조의2제1항에 따르면 택지개발사업 시행자는 그가 개발한 택지를 「주택법 시행령」 제3조에 따른 국민주택규모의 주택 건설용지와 기타의 주택건설용지 및 「택지개발촉진법」 제2조제2호의 공공시설용지로 구분하여 공급하도록 규정하고 있고, 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제2항에 따르면 택지의 공급은 택지개발사업 시행자가 미리 정한 가격으로 추첨의 방법에 따라 분양 또는 임대하되, 판매시설용지 등 영리를 목적으로 사용될 택지 등의 경우에는 경쟁입찰의 방법에 따라 공급하도록 하고 있으며, 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항에 따르면 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제2항에도 불구하고 수의계약의 방법으로 공급할 수 있는 경우를 각 호로 열거하면서, 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제8호에서는 “기타 관계법령에 의하여 수의계약으로 공급할 수 있는 경우”를 규정하고 있습니다.

○ “수의계약”이라 함은 일반적으로 경쟁이나 입찰에 의하지 않고 상대편을 임의로 선택하여 체결하는 계약을 의미하는 것으로, 해당 법령에서 “수의계약”이 가능하다는 명시적인 규정을 두고 있는 경우 뿐 아니라, 특정 대상을 계약체결의 상대방으로 하여 계약을 체결할 수 있도록 한 경우라면 이는 “관계법령에 의하여 수의계약으로 공급할 수 있는 경우”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.

○ 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따르면 국방부장관의 상업용지 공급과 관련하여 그 공급의 상대방을 “2006. 12. 31.까지 별표 2에 따른 상업용지의 공급을 신청하는 선협의자”로 정하고 있는바, 이는 이러한 “선협의자”가 상업용지를 공급받을 수 있도록 하기 위한 근거규정임이 명확하다고 할 것입니다.

○ 또한, 평택시지원특별법 시행령 제19조제5항에 따르면 국방부장관이 택지, 상업용지 등을 확보하기 위한 방법으로서 평택시지원특별법에 따른 평택시개발사업의 시행자, 국제화계획지구 개발사업의 시행자 및 「택지개발촉진법」 제7조에 따른 택지개발사업의 시행자에게 택지ㆍ상업용지 등의 공급을 요청할 수 있다고 규정하고 있는바, 물론 사업 시행자가 그 요청에 응하여야 하는 법령상 의무를 규정하고 있지는 않지만, 이러한 규정은 국방부장관이 위 사업 시행자들로부터 그 상업용지 등을 현실적으로 확보할 수 있게 하여 결국 그 공급 대상자에게 이를 공급하게 하기 위한 것입니다.

○ 그렇다면, 평택시지원특별법 시행령 제19조제5항 및 부칙 제4항을 종합하여 보면, 위 규정에 따라 국방부장관이 선협의자에게 상업용지를 공급하기 위하여 택지개발사업 시행자에게 그 상업용지의 공급을 요청하는 경우라면, 이는 “선협의자”라는 특정대상에게 공급이 이루어지도록 하기 위한 법령상 규정에 의한 것으로, 택지개발사업 시행자가 영리 목적으로 사용될 택지인 상업용지를 공급함에 있어서, 경쟁입찰에 대한 예외로서 수의계약에 따라 이를 공급할 수 있는 사유인 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제8호의 “기타 관계법령에 의하여 수의계약으로 공급할 수 있는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.

○ 따라서, 평택시지원특별법 시행령 부칙 제4항에 따라 국방부장관이 선협의자들에게 택지개발예정지로 지정된 국제화계획지구의 상업용지를 공급하기 위하여 사업시행자에게서 그 상업용지를 공급받는 것도 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제8호의 “기타 관계법령에 의하여 수의계약으로 공급할 수 있는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.