질문: 해양오염방제 자재·약제를 제작·제조하려는 경우 형식승인을 승계할 수 있는지 여부 등 (「해양환경관리법」 제110조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「해양환경관리법」 제110조제4항에 따르면같은 법 제66조제1항에 따라 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양경찰청장의 형식승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 B가 위 규정에 따른 형식승인을 받은 제작ㆍ제조업자인 A로부터 영업을 양수할 경우 위 형식승인에 관한 권리ㆍ의무도 양수할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
「해양환경관리법」에는 해당 제작ㆍ제조업자가 해당 영업을 양도하는 경우 그 양수인은같은 법에 따른 지위를 승계한다는 명시적인 규정이 없는바, 당해 형식승인이 대물적인 경우에는 별도의 승계규정이 없다고 하더라도 승계된다는 것이 일반적 원칙이라고 할 것이므로, 이 건 승계여부에 대한 판단은「해양환경관리법」 제110조제4항에 따른 형식승인의 성질이 대물적 행정행위인지 여부에 달려 있다고 할 것입니다(법제처 2005. 11. 25.회신 05-0065 해석례참조).먼저, 해양에 배출된 폐기물에 대한 효율적인 방제와 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제의 품질 향상 등을 위해「해양환경관리법」 제110조에서는 형식승인 등을 규정하고 있는데, 같은 규정에 따른 형식승인은 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 특정한 자재ㆍ약제가「해양환경관리법」에 따른 성능시험기준 등에 적합한지 여부를 심사하는 것인바, 같은 법 제110조제4항부터 제7항까지의 규정, 같은 법 시행규칙 제66조, 제69조 및 제70조 등에 따르면 형식승인을 받고자 하는 자는 미리 해양경찰청장으로부터 자재ㆍ약제에 대한 성능시험을 받아야 하고, 위 성능시험기준에 적합한 경우 등 일정한 요건을 갖추면 형식승인을 받을 수 있으며, 형식승인을 받은 자가 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조한 때에는 해당 물품에 대하여 해양경찰청장의 검정을 받도록 규정하고 있습니다.
또한, 형식승인은 사실상 성능시험기준에 적합한지 여부에 따라 결정된다고 할 수 있는데, 형식승인을 받기 전 자재ㆍ약제의 성능시험을 받으려는 자는「해양환경관리법 시행규칙」 제69조제1항에 따라 별지 제62호서식의 자재ㆍ약재 성능시험신청서에 사양서, 재질 및 성능에 관한 설명서를 첨부하여 성능시험용 자재ㆍ약제와 함께 해양경찰청장에게 각각 제출하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 해당 자재ㆍ약제가 해양경찰청장이 정하여 고시하는 성능시험기준에 적합한 경우에는 별지 제64호서식의 자재ㆍ약제 성능시험성적서를 신청인에게 발급하도록 규정하고 있습니다.
한편, 「해양환경관리법」에서는 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 자의 영업에 대한 인ㆍ허가 등을 별도로 규정하고 있지 아니하고, 위 자재ㆍ약제에 대한 형식승인만을 받도록 하고 있는데, 위와 같이 자재ㆍ약제에 대한 성능시험, 형식승인 및 검정은 모두 물건을 대상으로 하고 있는 점, 형식승인에 필요한 시설ㆍ장비 등에 대해 별도의 규정은 없으나, 형식승인을 받을 수 있는 자의 자격요건이나 결격사유 등 별도의 인적요건도 규정하고 있지 아니한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 형식승인은 위 자재ㆍ약제가 일정한 성능시험기준 등을 충족할 경우 그 자재ㆍ약제에 대해 형식승인하는 것으로 이러한 형식승인은 일정한 기준에 맞는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조할 수 있는 시설ㆍ장비 및 기술능력 등 객관적인 요소만 갖추면 다른 관계 법령에 위반되지 않는 한 누구든지 받을 수 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 형식승인은 일정한 기준에 맞는 위 자재ㆍ약제를 대상으로 하는 대물적 행정행위라고 할 것이고, 위 형식승인과 분리하여 형식승인을 받은 지위를 그 성질상 이전을 허용하지 않는 것이라 보기 어려우며, 영업양도는 영업의 동일성이 유지되면서 이전되는 것이므로, 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 자가「해양환경관리법」에 따른 형식승인을 받은 자로부터 영업을 양수하면서 영업에 대한 권리ㆍ의무를 승계받은 경우에는 형식승인과 관한 권리ㆍ의무도 승계한다고 할 것입니다.
따라서,「해양환경관리법」 제66조제1항에 따른 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 B가같은 법 제110조제4항에 따라 해양오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제에 대해 형식승인을 받은 제작ㆍ제조업자인 A로부터 영업을 양수할 경우 위 형식승인에 관한 권리ㆍ의무도 양수할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여「해양환경관리법」제110조제4항에 따르면 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양경찰청장의 형식승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 같은 규정에 따른 형식승인에 관한 권리ㆍ의무를 양도ㆍ양수하는 것이 가능하다면,「해양환경관리법 시행규칙」 제66조제2항에 따라 변경승인을 받거나 양도ㆍ양수에 대해「행정절차법」 제10조제4항에 따른 행정청의 승인을 받아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「해양환경관리법」 제110조제9항에 따르면 해양경찰청장은 형식승인을 받은 자가 기준에 미달하는 자재ㆍ약제를 판매한 때 등의 경우에는 승인을 취소하거나 업무정지를 명할 수 있고,같은 법 시행규칙별지 제60호서식의 해양오염방제 자재ㆍ약제 형식승인증서에는 형식승인을 받은 자의 성명(법인인 경우에는 그 명칭)과 주된 영업소 등을 기재하도록 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제67조제1항ㆍ제2항에서는 자재ㆍ약제의 형식승인을 한 경우 위 서식에 따른 형식승인증서를 신청인에게 발급하고, 형식승인증서를 발급하거나 형식승인을 받은 내용을 변경승인하거나 취소한 경우에는 자재ㆍ약제의 명칭, 제작사, 형식, 형식승인번호 등을 관보에 게재하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제68조에서는 제작회사 등이 기재된 별표 24에 따른 형식승인표를 해당 자재ㆍ약제 등에 붙이도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제의 제작ㆍ제조업을 양수한 경우 그 주체의 변경에 대해 형식승인을 관리ㆍ감독하는 행정청이 이를 알 필요가 있고, 관보를 통해 변경된 형식승인의 주체를 공시하는 것 등이 필요하다고 할 것입니다.
그런데,「해양환경관리법 시행규칙」 제66조제2항에 따르면 형식승인을 받은 이후에 그 자재ㆍ약제의 규격 등을 변경(해당 자재ㆍ약제의 성능에 직접적인 영향을 미치지 아니하는 권리ㆍ의무를 변경하려는 경우에 한정함)하려는 자는 형식승인변경신청서 등을 해양경찰청장에게 제출하도록 규정하고 있는바, 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하는 영업을 양도ㆍ양수함에 따라 제작ㆍ제조의 주체, 즉 “성명”이 변경되는 경우에는 적용되지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 형식승인에 대해 검정 등을 통해 사후관리하고 있고,「해양환경관리법 시행규칙」 제66조제2항에서도 형식승인변경신청 대상을 자재ㆍ약재의 규격 “등”으로 규정하고 있으므로, 제작ㆍ제조의 주체, 즉 “성명”이 변경되는 경우에도「해양환경관리법 시행규칙」 제66조제2항을 적용 또는 유추적용하여 형식승인변경신청서 등을 해양경찰청장에게 제출하여야 할 것입니다.
다만, 이 경우 변경승인은 해당 양도ㆍ양수 그 자체에 대한 가부를 승인할 수 있다는 의미가 아니라, 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 B가 해양오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제에 대해 형식승인을 받은 제작ㆍ제조업자인 A로부터 영업을 양수하였는지 여부에 대하여 확인하는 수준에 그쳐야 할 것입니다.
한편,「해양환경관리법」에서 지위 승계에 관한 규정을 두고 있지 않는 이상 행정절차에 관한 일반법인「행정절차법」 제10조제4항에 따른 행정청의 승인을 받아야 한다는 주장이 있을 수 있으나,「행정절차법」 제10조제4항,같은 법 시행규칙 제3조 및별지 제2호서식에 따르면 지위승계통지(승인신청)서에는 승계하고자 하는 절차의 내용 등을 기재하도록 규정하고 있는바,「행정절차법」 제10조제4항은 청문 등 행정절차와 관련한 당사자등의 지위 승계를 규정한 것이라고 할 것이므로, 영업의 양도ㆍ양수와 같이 실체적인 내용과 관련한 이 사안에는 적용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서,「해양환경관리법」 제110조제4항에 따른 형식승인을 양수한 경우에는같은 법 시행규칙 제66조제2항을 적용 또는 유추적용하여 변경승인을 받을 수 있으나, 이 경우 변경승인은 오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제를 제작ㆍ제조하려는 B가 해양오염물질의 방제ㆍ방지에 사용하는 자재ㆍ약제에 대해 형식승인을 받은 제작ㆍ제조업자인 A로부터 영업양수 여부에 대하여 확인하는 수준에 그쳐야 할 것입니다.
※ 법령정비의견현행 해양환경관리법령에 형식승인 양도ㆍ양수에 따른 지위변경에 관하여 아무런 규정이 없는바, 이러한 지위변경에 따른 신고 등을 별도로 규정할 필요가 있고, 현행 해석과 같이 변경승인 등을 통하여 확인 내지 심사를 일응 거친다고 하더라도, 그 근거가 미흡할 뿐만 아니라, 이러한 변경승인에 따라「해양환경관리법 시행규칙」 제67조제1항 및별지 제60호서식의 자재ㆍ약제 형식승인증서를 재발급하고, 같은 법 시행규칙 제68조 및 별표 24의 형식승인표를 재발급하는 것이 필요한데, 이에 대한 법적 근거 또한 미흡하므로, 이를 명확하게 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.