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질문: 예비자동차 관련 규정의 마을버스운송사업에 대한 적용 여부(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제14조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「여객자동차 운수사업법」 제4조제1항에 따르면, 국토해양부장관이나 시ㆍ도지사의 면허를 받아 경영할 수 있는 여객자동차운송사업과 시ㆍ도지사에게 등록을 하고 경영할 수 있는 여객자동차운송사업이 구분되고,같은 법 시행령 제3조 및 제4조제1항에 따르면, 마을버스운송사업은 등록대상 노선 여객자동차운송사업입니다.
그런데,「여객자동차 운수사업법」 제5조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 별표 2 제1호에서는 면허대상 여객자동차운송사업인 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 시외버스운송사업 및 일반택시운송사업의 지역별 자동차 면허기준 대수를 정하면서, 같은 표 제1호의 비고 제1호에서는 예비자동차의 확보와 관련된 사항을 규정하고 있는바, 비록 비고 제1호에서 노선버스운송사업자라는 용어를 사용하였다고 하더라도 같은 비고 제1호는 같은 표 제1호에만 적용되는 비고라고 보아야 하므로, 면허대상 노선 여객자동차운송사업인 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업 및 시외버스운송사업의 사업자에 대한 자동차 대수와 관련된 면허기준에 한정하여 적용된다고 할 것입니다.
또한, 마을버스운송사업을 포함한 등록대상 노선 여객자동차운송사업의 경우에는 별도로 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 3에서 등록기준을 정하고 있고, 같은 표에서는 예비자동차의 확보와 관련된 규정이 없으며, 예비자동차의 확보와 관련하여 같은 법 시행규칙 별표 2를 준용하도록 하는 규정 또한 없으므로, 여객자동차운송사업의 면허기준인「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 2제1호의 비고 제1호에 따른 예비자동차 확보 관련 규정이 노선버스운송사업자에게 적용된다고 하여 등록대상 여객자동차운송사업인 마을버스운송사업의 사업자에게까지 적용된다고는 볼 수 없습니다.
따라서, 여객자동차운송사업의 면허기준인「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 2제1호의 비고 제1호에 따른 예비자동차 확보 규정은 등록대상 여객자동차운송사업인 마을버스운송사업에 적용할 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여「여객자동차 운수사업법」 제10조제1항ㆍ제2항 및같은 법 시행규칙 제33조제2항에 따르면,같은 법 제4조제1항본문에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자와같은 법 제4조제1항단서에 따라 여객자동차운송사업을 등록한 자는 같은 법 시행규칙 제33조제2항 각 호에 해당하는 경미한 사항을 변경하려면 조합에 사업계획의 변경을 신고하도록 하고 있는데, 같은 항 제5호에 따른 예비자동차 대수의 변경의 경우에는 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자에 한정한다거나 여객자동차운송사업을 등록한 자를 제외한다는 명시적인 규정이 없으므로,「여객자동차 운수사업법」 제10조제2항단서에 따라 여객자동차운송사업을 등록한 자가 사업계획의 변경신고를 하는 경우에도같은 법 시행규칙 제33조제2항제5호가 적용될 수 있는지는 여객자동차 운수사업법령상의 관련 규정을 살펴보아야 할 것입니다.
그런데, 여객자동차 운수사업법령상 예비자동차의 확보 관련 규정은 면허대상인 노선 여객자동차운송사업의 면허기준을 정한「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 2제1호의 비고 제1호에만 상용자동차 대수의 30퍼센트를 상한으로 하여 예비자동차의 확보를 허용하도록 규정되어 있는 반면, 마을버스운송사업과 관련하여 등록기준을 정한 같은 법 시행규칙 별표 3과 마을버스운송사업의 등록신청 시 제출하는 사업계획서 등 제출 서류 및 사업계획서에 포함될 사항을 정한 같은 법 시행규칙 제22조 등 등록대상인 마을버스운송사업과 관련된 규정에는 예비자동차와 관련된 규정을 두지 않고 있습니다.
그럼에도 불구하고 마을버스운송사업의 사업자가 아무런 제한 없이 예비자동차를 확보하는 사업계획의 변경신고를 할 수 있다고 본다면 주사무소 및 영업소별 자동차의 종류ㆍ대수와 운행계통별로 배차할 자동차의 종류ㆍ대수 등을 사업계획에 포함시켜 등록ㆍ관리하는 여객자동차 운수사업법령의 취지에 반한다는 점과 마을버스운송사업의 경우 여객자동차 운수사업법령상 면허제가 아닌 등록제로 운영되고 있어 변경등록을 통한 자동차의 증차가 상대적으로 용이한 점 등을 고려하면, 필요한 경우 변경등록 절차를 통하여 마을버스운송사업의 사업자가 증차를 하는 것은 별론으로 하고, 면허대상인 노선 여객자동차운송사업의 면허기준과 같이 허용범위 등에 일정한 제한을 두어 등록기준 등에 예비자동차 확보와 관련된 규정을 두지 아니한 이상, 등록대상인 마을버스운송사업의 사업자가 사업계획의 변경신고를 통하여 예비자동차를 확보할 수 있다고는 볼 수 없습니다.
따라서,「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제33조제2항제5호에 따른 예비자동차의 대수 변경은 마을버스운송사업의 사업계획 변경신고 사항에 포함될 수 없습니다.
질문: 광양시-개간비 보상의 대상 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제27조제1항 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제70조제6항에서는 공익사업을 위하여 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 국토해양부령으로 정하도록 하고 있고, 해당 위임에 따라 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에서는 국유지 또는 공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간(매립 및 간척을 포함한다. 이하 같다)한 자가 개간 당시부터 보상당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(개간한 자가 사망한 경우에는 그 상속인이 개간한 자가 사망한 때부터 계속하여 당해 토지를 점유하고 있는 경우를 포함한다) 개간에 소요된 비용(이하 “개간비”라 한다)은 이를 평가하여 보상하도록 하고 있습니다.
위 규정에 따라 개간비 보상 대상 여부를 판단하기 위해서는 ① 국유지를 관계법령에 따라 “적법하게” 매립하였는지, ② 매립한 자가 매립 당시부터 보상 당시까지 “계속하여” 당해 토지를 점유하고 있는 경우인지(사망 시 그 상속인 포함), ③ 매립 당시부터 보상 당시까지 계속하여 “적법하게” 점유하고 있는 경우에 해당하는지의 여부에 대하여 각각 검토하여야 할 것입니다.
먼저, 국유지를 관계법령에 따라 적법하게 매립한 경우에 대하여 살펴보면,구「공유수면매립법」(1966. 8. 3. 법률 제1821호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제4조제1항에서는 공유수면을 매립하고자 하는 자는 건설부장관의 면허를 얻도록 하고 있고,같은 법 제10조 및 제12조에서는 매립면허를 받은 자는 매립에 관한 공사의 착수와 준공을 주무부장관이 지정하는 기간내에 하여야 하며, 매립공사를 준공하였을 때에는 지체없이 주무부장관에게 준공의 인가를 신청하도록 하고 있고,같은 법 제25조제1항제2호에서는 준공기한 내에 매립공사를 착수하지 아니하거나 준공을 하지 아니하였을 때에는 매립면허는 그 효력을 상실하도록 하고 있으며,같은 법 제26조에서는 면허를 받은 자는 매립면허의 효력이 소멸되었을 경우에는 해당 공유수면을 원상으로 회복하도록 하고 있습니다.
 따라서, 매립은 매립면허, 착공 등 일련의 절차를 거쳐 준공기한내에 준공인가까지 받아야 비로소 적법하게 매립된 경우에 해당한다 할 것입니다.
 그러나, 비록 적법하게 매립면허를 받고 매립공사에 착수하고 사실상 매립을 완료하였다 하더라도, 준공기한 내에 준공인가를 받지 못하여 매립면허의 효력이 상실되었다면, 해당 매립면허를 받은 자는 공유수면을 원상으로 회복할 의무만 있을 뿐, 관계법령에 따라 적법하게 매립한 경우로 볼 수는 없다 할 것입니다.
다음으로, 매립한 자가 매립 당시부터 보상 당시까지 “계속하여” 당해 토지를 점유하고 있는 경우에 대하여 살펴보면, 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에서는 해당 국유지를 매립한 자이거나 매립한 자의 사망 시에는 그 상속인만을 개간비 보상 대상으로 규정하고 있으므로, 해당 국유지를 매립한 자나 그 상속인이 아닌 자로서, 해당 매립지의 사용권 등을 양도받은 제3자는 개간비 보상 대상에 해당되지 않는다 할 것입니다.
또한, 매립 당시부터 보상 당시까지 계속하여 “적법하게” 점유하고 있는 경우에 대하여 살펴보면, 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에 따르면 개간비 보상을 받기 위한 점유의 적법성은 개간당시부터 보상당시까지 계속유지되어야 하는 바, 이 경우 적법한 점유에는 사실상의 점유를 포함하지 않는다고 할 것입니다.
 그런데, 구「공유수면매립법」(1966. 8. 3. 법률 제1821호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제26조에 따라 매립공사의 준공인가를 받지 못하여 매립면허가 실효된 매립지에 대하여 원상회복 의무를 면제하고 해당 매립지를 국가의 소유로 한 경우로서, 사실상 점유를 계속하여 오다가 이후 국가와 대부계약을 체결하여 점유하고 있는 경우라면, 매립면허가 실효된 시점부터 국가와 대부계약을 체결한 시점까지는 비록 해당 국유지를 사실상 점유하고 있었다하더라도, 이는 국유지에 대한 대부계약 등을 체결하지 않고 불법으로 점유하고 있었던 것에 불과한 것이므로, 해당 국유지를 적법하게 점유하고 있었다고 볼 수 없다 할 것입니다.
따라서, 공유수면 매립면허를 받은 후 준공기한 내에 매립공사를 준공하지 못하여 면허의 효력이 실효되고, 해당 매립지는 국가의 소유가 되었으나, 해당 매립지의 사실상 사용권을 양도받아 점유해오던 자가 이후 국가와 대부계약을 체결하여 계속하여 점유하고 있는 경우에, 해당 점유자는 공익사업법 시행규칙 제27조제1항에 따른 개간비의 보상대상에 해당되지 않습니다.
질문: 광명시, 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제36조제4항의 “소집”의 의미(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제36조제4항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제36조제4항 본문에서는 대의원회는 조합장이 필요하다고 인정하는 때에 소집한다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 제2호에서는 대의원의 3분의 1이상(정관으로 달리 정한 경우에는 그에 따름)이 회의의 목적사항을 제시하여 청구하는 때에는 조합장은 해당 일부터 14일 이내에 대의원회를 소집하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 도시정비법 시행령 제36조제4항제2호에 따라 대의원회 소집의 청구가 있는 경우, 조합장은 집회일을 소집 청구일부터 14일 이내로 정하여 대의원회를 개최하여야 하는지, 아니면 14일 이내에 대의원회 소집을 위한 절차만 개시하면 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,도시정비법령에서는 “소집”의 의미와 관련하여 별도의 규정을 두고 있지 아니한바, 이 사안에서 소집의 의미는 일반적으로 통용되는 용어의 의미와 함께 해당 용어가 쓰이고 있는 법령의 취지 등을 고려하여 그 의미를 확정하여야 할 것입니다.
그런데, “소집”이란 일반적으로 “단체나 조직체의 구성원을 불러서 모음”이란 뜻으로 사용됩니다(국립국어원 표준국어대사전 참조). 따라서 도시정비법 시행령 제36조제4항에 규정된 “소집”의 의미 또한 이를 달리 해석하여야 할 사정이없다면 대의원회의 구성원인 대의원들이 실제로 일정한 장소에 모이는 것을 뜻하는 것으로 볼 수 있습니다.
그리고, 도시정비법 시행령 제36조제4항에서는 대의원회는 원칙적으로 조합장이 소집하도록 규정하면서, 다만 같은 항 각 호에 해당하는 경우에는 조합장으로 하여금 14일이라는 일정한 기한 이내에 대의원회를 소집하도록 의무를 부과하고 있는바, 그 취지는 대의원회에서 의결하여야 할 사항에 관하여 조합장 스스로가 회의를 개최하지 않거나 조합장과 다른 조합원들 간의 이해관계의 충돌 등으로 조합장이 대의원회를 소집하지 아니하는 경우 등에는 일반 조합원에게 대의원회를 소집할 수 있는 권한을 부여한 것으로 이해할 수 있습니다.
 이와 같은 도시정비법 시행령 제36조제4항의 규정 형식과 입법 취지에 비추어 볼 때, 같은 항 각 호의 사유로 대의원회의 소집 청구가 있는 때에는 조합장은 지체 없이 법령으로 정한 기한 내에 대의원회를 열어야 한다고 보는 것이 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 시행령 제36조제4항제2호에 따라 대의원회 소집의 청구가 있는 경우, 조합장은 집회일을 소집 청구일부터 14일 이내로 정하여 대의원회를 개최하여야 할 것입니다.
질문: 관할 지방자치단체가 택지를 개발하려는 경우에도 폐기물처리시설의 설치비용을 내야 하는지(「폐기물처리시설설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제6조 등 관련)
답변: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐촉법”이라 함) 제6조제1항 및같은 법 시행령 제4조제1항ㆍ제2항에 따르면 30만제곱미터 이상의 공동주택단지나 택지를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 소각시설과 음식물류폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치 비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ자치구청장에게 내야 하고, 폐촉법 제6조제2항에서는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ자치구청장은 같은 조 제1항에 따라 받은 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다고 규정하고 있는바,「폐기물관리법」 제4조에 따라 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하고 있는 지방자치단체가 관할 구역 내에 30만제곱미터 이상의 택지를 개발하려는 경우에도 폐촉법 제6조제1항에 따라 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 그 지방자치단체의 장에게 내야 하는지가 문제됩니다.
먼저, 조세나 부담금에 관해서는 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하므로(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조),폐촉법 제6조제1항에 따른 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액도 일종의 경제적 부담에 관한 사항으로서 그 면제나 감면 등에 대해서는 법률에 특별한 예외 규정이 없는 한 엄격하게 해석ㆍ운용하여야 할 것인데,같은 법에는 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액의 면제나 감면에 대한 별도의 예외규정이 없는 점에 비추어 보면, 관할 지방자치단체가 택지를 개발하는 경우에 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 내지 않아도 된다고 볼 수는 없을 것입니다.
그리고,폐촉법은 원인자 부담의 원칙에 따라 택지를 조성하려는 자에게 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 납부하도록 하고 있는데(법제처 2010. 1. 15.회신 09-0382 해석례참조), 관할 지방자치단체가 아닌 자가 택지를 개발하는 경우에는 예외 없이 폐기물처리시설을 설치하거나 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 내도록 하면서 개발사업자가 관할 지방자치단체라는 이유로 이를 달리 적용하는 것은 법적 형평성에도 반하는 법집행이라고 할 것입니다.
한편,폐촉법 제6조에 따라 택지를 개발하려는 자가 납부한 금액은 택지조성원가에 반영되어 수분양자가 최종적으로 부담하게 될 것이 예상되는데, 만일 지방자치단체가 관할 지역 내에서 택지를 개발하는 경우 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 내지 않아도 된다면 향후 해당 지방자치단체가 설치ㆍ운영하고 있던 기존 폐기물처리시설의 처리용량이 초과되거나 노후화되는 경우에 해당 지방자치단체로서는 국비 또는 지방비를 확보하여「폐기물관리법」에 따라 폐기물처리시설을 증설할 수밖에 없게 되는바, 이는 결국 수분양자가 부담해야 할 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 국민 또는 주민의 조세 부담으로 전가하게 되는 불합리한 결과를 초래할 것입니다.
따라서,「폐기물관리법」 제4조에 따라 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하고 있는 지방자치단체가 관할 구역 내에 30만제곱미터 이상의 택지를 개발하려는 경우에도폐촉법 제6조제1항에 따라 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액의 납부 의무가 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견현행 법령의 해석에 따르더라도 지방자치단체가 관할 구역 내에서 택지 등을 개발하려는 경우에는 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설의 설치 비용에 해당하는 금액을 그 지방자치단체의 장에게 납부하여야 하는 의무가 있다고 할 것이나, 지방자치단체는 「폐기물관리법」에 따라 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영 의무가 있다는 점, 다른 개발사업자와는 달리 폐기물처리시설의 설치비용에 해당하는 금액을 자기 자신에게 납부해야 한다는 특수성 등을 고려하여 개발사업자가 관할 지방자치단체인 경우에도 폐기물처리시설의 설치비용에 해당하는 금액의 납부의무가 있는지 여부에 대한 정책적 검토가 필요하고, 납부의무를 명시적으로 규정한다면 이에 따라 납부방식과 사용 용도에 대하여폐촉법에 명확히 규정할 필요가 있다고 보입니다.
질문: 기초지방자치단체가 환지방식으로 도시개발사업을 하는 경우 학교용지를 무상공급하여야 하는지(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항 등 관련)
답변: 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제2조제2호에서는 “개발사업”이란「건축법」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」,「택지개발촉진법」및「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하는 사업 등을 말한다고 하고 있고,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제3조제1항에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 한다)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시키도록 하고 있습니다.
또한,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제1항 및 제2항에서는 시ㆍ도인 개발사업시행자는 학교용지를 확보하도록 하고 있고, 시ㆍ도 외의 개발사업시행자는 학교용지를 시ㆍ도에 공급하도록 하고 있으며, 같은 조 제3항제1호에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 학교용지의 공급가액은 국가 또는 지방자치단체(가목), 공공기관(나목), 지방직영기업(다목) 등의 개발사업시행자가 개발사업을 하는 경우에는 학교용지를 무상(「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업의 경우 2천가구 규모 이상은 초등학교와 중학교는 학교용지 조성원가의 100분의 50, 고등학교는 학교용지 조성원가의 100분의 70으로 하고, 2천가구 규모 미만인 경우에는 조성원가)으로 공급하도록 하고 있고, 같은 조 제3항제2호에서는 제1호 각 목의 개발사업시행자 외의 개발사업시행자가 공급하는 학교용지의 공급가액은「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 감정평가에 의한 가액으로 하도록 하고 있습니다.
우선,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항제1호가목에서는 학교용지를 무상공급하여야 하는 대상을 지방자치단체가 개발사업시행자로서 개발사업을 시행하는 경우로 규정하고 있을 뿐, 해당 지방자치단체의 사업 시행이 실질적으로는 토지소유자나 조합을 대행하거나 위탁받아 시행하는 것으로 볼 수 있는 경우를 제외하도록 하는 등의 예외를 규정하고 있지 않으므로, 지방자치단체의 사업 시행이 실질적으로 대행이나 위탁의 성격을 갖고 있다 하더라도, 법령 규정상 지방자치단체가 개발사업시행자로 사업을 시행하는 경우라면 학교용지를 무상으로 공급하여야 할 것입니다.
이에 따라,「도시개발법」 제11조제1항단서에서는 도시개발구역의 지정권자는 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 토지소유자나 토지소유자가 설립한 조합을 도시개발사업의 시행자로 지정하도록 하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 도시개발구역의국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자 등이 동의한 경우 등에는 지방자치단체 등을 사업시행자로 지정할 수 있도록 하고 있는바, 위 제11조제2항에 따라 예외적으로 지방자치단체가 환지방식으로 시행하는 도시개발사업의 시행자로 지정이 되었다면, 비록 해당 지방자치단체의 개발사업 시행이 실질적으로는 토지소유자 또는 조합을 대행하거나 위탁받아 시행하는 등의 성격을 갖는다 하더라도, 해당 법령 규정에 따른 개발사업시행자는 지정권자로부터 사업시행자로 지정된 지방자치단체라 할 것입니다.
한편,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항제1호에서는 다른 개발사업과 비교해 사업시행자의 수익발생의 여지가 적고, 저소득 주민의 분양가 부담으로 이어질 수 있다는 우려에 따라「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업의 경우에는 학교용지를 유상공급하도록 하는 예외규정을 두고 있는바, 이 사안의「도시개발법」 제11조제2항에 따라 지방자치단체가 사업시행자로 지정되어 환지방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우에도 동일한 문제가 발생할 것이 예상되었다면, 위와 같은 예외 규정을 별도로 두었어야 할 것이며, 이러한 예외 규정 없이 해당 사업이 개발이익이 발생하지 않는다는 이유만으로 명문 규정에 반하는 해석을 할 수는 없다 할 것입니다.
또한, 위와 같이 무상공급의 불합리성이 지적되어 예외 규정을 두고 있는「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업의 경우 학교용지를 사업규모에 따라 조성원가의 100분의 50, 100분의 70 또는 조성원가로 각각 공급하도록 하고 있음에도 불구하고, 아무런 예외규정을 두고 있지 않은 환지방식의 도시개발사업에 대하여「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항제2호를 적용하여「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 감정평가에 의한 가액으로 하도록 하는 것은 별도의 예외규정을 둔 사업보다 더 높은 학교용지 공급가격을 적용하게 되어 불합리한 결과를 초래한다 할 것입니다.
따라서,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제3조 및 제4조제2항에 따라 학교용지를 공급해야 하는 도시개발사업으로서,「도시개발법」 제11조제2항에 따라 기초지방자치단체가 사업시행자로 지정되어 환지방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우에는「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항제1호를 적용하여 학교용지를 무상으로 공급하여야 합니다.
질문: 국유재산중 일반재산에 해당하는 농경지의 경우에도 「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호를 적용할 수 있는지 여부 등(「국유재산법 시행령」 제40조 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「국유재산법」 제43조에서는 국유재산 중 일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 일반경쟁의 방법으로 하는 것이 원칙이지만 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 예외적으로 제한경쟁 및 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 시행령 제40조제2항각 호 외의 부분에서는 일반재산이 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”에는같은 법 제42조제1항단서에 따라 제한경쟁이나 지명경쟁으로 처분할 수 있다고 하면서, 일반재산을 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 처분할 수 있는 경우로서 토지의 용도 등을 고려할 때 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우(제1호), 농경지의 경우에 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수 등”이라 함)이 인정하는 실경작자를 지명하거나 이들을 입찰에 참가할 수 있는 자로 제한하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
일반적으로 “토지”란 사람에 의한 이용이나 소유의 대상으로서 받아들여지는 경우의 땅을 의미하고,「농지법」 제2조제1호가목에 따르면 “농지”란 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말하며,「농지법」에 따른 “농지”와「국유재산법」에 따른 “농경지”의 의미를 서로 다르게 사용하고 있다고 보이지 않으므로,「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호에 규정된 “토지”는 농작물 등을 경작 또는 재배하는 토지인 농지 또는 농경지를 포함하지 않는다고 할 수 없고, 같은 항 제2호에서 농경지를 처분하는 경우로서 같은 항의 다른 호에서 정한 요건에 해당하는 경우에 이를 배제한다는 취지의 규정을 두고 있지도 않습니다.
즉, 처분하려는 국유의 일반재산이 농경지인 경우, 농경지는 토지에 포함되므로 시장ㆍ군수 등이 당해 토지의 용도(농작물의 경작) 등을 고려하여 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우라면「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호를 적용할 수 있다고 할 것이고, “시장ㆍ군수 등이 인정하는 실경작자를 지명하거나 이들을 입찰에 참가할 수 있는 자로 제한하여 경쟁”에 부칠 필요가 있는 경우라면 같은 항 제2호를 적용할 수 있다고 해석하는 것이 타당할 것입니다.
또한, 일반재산을 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 처분할 수 있는 경우에 대하여「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호에서는 “토지”에 대하여 규정하고 있고 같은 항 제2호에서는 “농경지”의 경우에 대하여 별도로 규정하고 있으므로, 토지의 용도가 농경지로 특정되는 경우에는 같은 항 제2호를 적용하여야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 같은 항 각 호 외의 부분에서 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”를 규정하고 각 호를 열거하는 경우 일반적으로 열거된 각 호간에는 우선순위가 있는 것은 아니므로, 2개 이상의 각 호에 해당되면 해당되는 각 호 중 어느 하나를 선택하여 적용할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 국유재산 중 일반재산에 해당하는 농경지의 경우에도「국유재산법 시행령」 제40조제2항제1호 또는같은 항 제2호를 선택적으로 적용할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여「국유재산법 시행령」 제40조제2항에서 일반재산을 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로 처분할 수 있도록 규정하면서 같은 항 제2호에서 “해당 농경지의 실경작자”라고 규정하지 아니하고 “시장ㆍ군수 등이 인정하는 실경작자”라고 규정하여 시장ㆍ군수 등이 실경작자의 범위를 정하도록 하고 있고,「국유재산법」 제43조제1항에 따라 일반재산의 처분시 일반경쟁의 방법이 원칙이나 예외적으로같은 법 시행령 제40조제2항에서 수의계약의 방법이 아닌 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법을 정하고 있는 점을 볼 때, 같은 항에서 규정하고 있는 실경작자를 처분하려는 당해 농경지의 실경작자로만 한정하고 있다고 하기 어렵습니다.
또한,「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호의 실경작자를 처분하려는 당해 토지의 실제 경작자로 한정하여 해석하는 경우, 이는 당해 농경지를 실제로 경작하는 복수(複數)의 실경작자가 항상 존재한다는 것이 전제되고 그 복수의 실경작자를 대상으로 같은 규정에 따른 제한경쟁 또는 지명경쟁을 통하여 처분할 수 있다고 할 것인데, 당해 농경지를 실제로 경작하는 자가 1인일 경우에는 같은 호를 적용할 수 없는 문제가 있습니다.
「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호가 해당 농경지의 실경작자에 대하여 그 동안 경작을 해 오던 사실관계를 존중하기 위하여 둔 규정이라면, 실경작자가 복수인지 1인인지에 따라 그 취지의 달성 여부가 좌우되는 것은 불합리하므로 해당 농경지의 경작자가 1인이더라도 적용할 수 있도록 별도의 규정이 있어야 마땅하다고 할 것이나, 수의계약으로 처분할 수 있는 경우를 규정하고 있는 같은 조 제3항의 각 호에서 농경지에 관하여는 규정하지 않고 있는 점에 비추어 보면 같은 조 제2항제2호의 “실경작자”는 당해 농경지에서 실제로 경작하고 있는 자만을 의미한다고 볼 수는 없습니다.
그리고,「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호에서 처분하려는 일반재산이 농경지인 경우에 입찰자를 실경작자로 제한 또는 지명할 수 있도록 규정하고 있는 것이 비농민의 투기적 농지소유를 방지하기 위한 것임을 볼 때,「농지법」 제49조 및같은 법 시행령 제70조에 따라 작성되고 관리되는 농지원부의 확인, 농지 이용 실태 파악 등의 방법으로 시장ㆍ군수 등이 인정하는 실경작자에 해당하면「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호에서 규정하고 있는 지명경쟁 또는 제한경쟁의 입찰자의 대상이 될 수 있다고 할 것이지, 반드시 처분하려는 해당 농경지에서 경작하고 있는 자로 한정하여 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「국유재산법 시행령」 제40조제2항제2호의 규정에 의한 “실경작자”란 처분하려는 당해 농경지를 실제로 경작하고 있는 자만을 의미하는 것은 아닙니다.
질문: 주민지원사업의 지원대상자로부터 토지를 상속받은 배우자가 자녀에게 상속 또는 증여를 한 경우 그 자녀도  주민지원사업의 지원대상자에 해당하는지 여부(「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령」 제21조제1항제2호 등 관련)
답변: 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령」(이하 “영산강섬진강수계법 시행령”이라 함) 제21조제1항제2호에서는 “같은 항 제1호에 해당하는 주민이 해당 지역에 계속하여 소유하고 있는 토지등(토지 및 그 토지에 부착된 시설을 말하며 이하 같음)을 상속 또는 전부 증여받은 배우자 또는 직계존비속”을 주민지원사업의 지원대상이 되는 주민의 요건으로 규정하고 있는바, “계속하여 소유하고 있는 토지등”이라는 문언상 해당 토지는 상속 또는 전부 증여 당시 같은 항 제1호에 해당하는 주민이 소유하고 있는 상태여야 하므로, 결국 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 “상속 또는 전부 증여”란 같은 항 제1호에 해당하는 주민이 소유하고 있는 토지를 직접 그 배우자 또는 직계존비속이 상속받거나 증여받는 경우로 한정되는 것이지 같은 항 제2호에 해당하는 주민으로부터 다시 상속 또는 증여받는 경우까지 포함하는 것은 아닙니다.
그리고 종전의 영산강섬진강수계법 시행령(2014. 5. 9. 대통령령 제25345호로 개정되기 전의 것을 말함) 제21조제1항제2호에서는 “같은 항 제1호에 해당하는 사람으로부터 수변구역 또는 상수원보호구역에 있는 토지등을 상속 또는 전부 증여받은 배우자 또는 직계존비속”으로 규정함으로써 상속이나 증여에 의해 주민지원사업의 지원대상이 되는 경우 해당 토지등의 피상속인 또는 증여자는 “같은 항 제1호에 해당하는 자”임을 분명히 하고 있었습니다.
(각주: 법제처 2015. 6. 4.회신 15-0201 해석례참조 )그런데 해당 규정이 2014년 5월 9일 대통령령 제25345호로 개정되면서 현행과 같이 변경된 것인바, 그 취지는 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 “토지등”의 요건에 대해 “같은 항 제1호에 해당하는 주민지원사업의 지원대상자가 수변구역 또는 상수원보호구역 지정 전부터 해당 지역에 계속하여 소유하고 있는 토지등”임을 명확히 하려는 것이었고 그 “토지등”의 피상속인 또는 증여자의 범위에 대해 개정하려는 것은 아닌 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제21조(주민지원사업) ① 시장ㆍ군수(광역시의 군수를 포함한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주민 또는 지역에 대한 지원사업(이하 "주민지원사업"이라 한다)에 관한 계획을 수립하여야 한다. 이 경우 제35조에 따른 영산강ㆍ섬진강수계관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.1. ∼ 3. (생 략)② (생 략)③ 주민지원사업에 관한 계획의 수립, 시행 절차, 세부 내용 및 재원(財源) 배분의 기준과 주민지원사업의 지원대상이 되는 주민 또는 지역의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.④ (생 략)「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령」제21조(주민지원사업의 대상의 범위) ① 법 제21조제1항에 따른 주민지원사업의 지원대상이 되는 주민 또는 지역의 범위는 다음 각 호와 같다.1. 상수원관리지역의 주민으로서 상수원관리지역의 지정 전부터 다음 각 목의 요건을 모두 충족하고 있는 주민 및 그 주민이 거주하는 마을가. 수변구역 또는 「수도법」 제7조제1항 및 이 법 제7조제1항에 따른 상수원보호구역(이하 "상수원보호구역"이라 한다)의 관할 시ㆍ군에 계속하여 주민등록이 되어 있고 실제로 거주하고 있을 것[교육, 질병치료, 공무 등 부득이한 사유로 해당 지역에서 전출한 후 6개월 이내에 재전입한 경우(1회로 한정한다)를 포함한다]나. 수변구역 또는 상수원보호구역에 계속하여 토지등을 소유하고 있을 것2. 수변구역 또는 상수원보호구역 지정 전부터 제1호에 해당하는 주민이 해당 지역에 계속하여 소유하고 있는 토지등을 상속 또는 전부 증여받은 배우자 또는 직계존비속으로서 상속 또는 증여를 받기 전부터 해당 수변구역 또는 상수원보호구역의 관할 시ㆍ군에 계속하여 주민등록이 되어 있고 실제로 거주하고 있는 주민[상속 또는 증여를 받은 후 교육, 질병치료, 공무 등 부득이한 사유로 해당 지역에서 전출한 후 6개월 이내에 재전입한 경우(1회로 한정한다)를 포함한다] 및 그 주민이 거주하는 마을3. ∼ 6. (생 략)② (생 략)＜관계 법령＞
질문: 소각이 가능한 사업장생활계 폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상 배출될 경우 처리 방법(「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제3호 등 관련)
답변: 「폐기물관리법」 제2조제2호에서 “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말하고, 같은 조 제3호에서 “사업장폐기물”이란「대기환경보전법」등에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말하며, 같은 조 제5호의2에서 “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말하고, 같은 조 제6호에서 “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말하며,같은 법 제13조제1항본문에 따르면 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 하고, 이에 따라같은 법 시행령 제7조제1항에서 폐기물의 처리 기준 및 방법에 대해 정하면서, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라,「폐기물관리법 시행규칙」 제14조 및별표 5에서 폐기물의 처리에 관한 구체적 기준 및 방법을 정하고 있는데, 같은 표 제3호의 사업장일반폐기물(사업장폐기물로서 지정폐기물과 건설폐기물을 제외한 폐기물만 해당하며, 이하 같음)의 기준 및 방법을 살펴보면, 같은 호 가목2)에서는공통사항으로 사업장생활계 폐기물[「폐기물관리법」 제2조제3호에 따른 배출시설 또는같은 법 시행령 제2조제1호부터 제5호까지의 규정에 따른 시설의 운영으로 배출되는 폐기물(이하 “사업장배출시설계 폐기물이라 함) 외의 폐기물 및 같은 조 제7호 및 제9호에 따른 사업장에서 배출되는 폐기물을 말하며, 이하 같음]로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 처리할 수 있는 폐기물 등은 특별자치도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 조례에서 정하는 바에 따라 생활폐기물의 기준 및 방법으로 처리할 수 있다고 규정되어 있고,같은 법 시행규칙 별표 5제3호라목1)가)에서는 처리의 경우의 공통기준으로 재활용하지 아니하는 소각 가능한 사업장일반폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상 배출되는 경우에는 소각하여야 한다고 규정되어 있는바,이 사안에서는 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷하고 소각 가능한 폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상 배출되는 경우, 해당 폐기물은「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5제3호가목2)에 따라 특별자치도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 조례에서 정하는 바에 따라 소각시설이 없는 폐기물처리시설에 반입하여 처리할 수 있는지, 아니면 같은 호 라목1)가)에 따라 소각하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5제3호가목1)에서 사업장일반폐기물은 사업장배출시설계 폐기물과 사업장생활계 폐기물로 구분되고, 같은 표 제3호가목의 “공통사항”은 같은 호 나목부터 라목까지에서 각각 정하고 있는 사업장일반폐기물의 수집ㆍ운반, 보관, 처리의 경우에 공통적이고 일반적으로 적용되는 사항을 규정하고 있으며, 같은 호 라목의 “처리의 경우”는 사업장폐기물을 처리하는 절차 중에서도 “처분” 또는 “재활용”에 대한 개별적인 기준을 정하고 있는데, 위 “처리의 경우”에도 별도의 “공통기준”을 두고 있는바, 같은 호 가목의 “공통사항”과 같은 호 라목1)의 “공통기준”은 특별한 사정이 없는 한 어느 것이 우선한다고 단정할 수 없으므로 그 입법취지, 규정사항 및 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 해석하여야 할 것입니다.
또한, 폐기물관리법령에서 사업장일반폐기물은 생활폐기물과는 다른 처리 기준, 절차 및 방법 등을 정하고 있지만, 사업장일반폐기물 중 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷한 폐기물은 그 폐기물의 특성상 예외적으로 조례로 정하는 바에 따라 생활폐기물과 같이 처리될 수 있으나, 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷한 폐기물도 원칙적으로는 사업장일반폐기물이므로 사업장일반폐기물의 처리 기준 등에 위반되지 않은 범위에서만 처리가 가능하다 할 것입니다.
그렇다면, 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷하고 소각 가능한 폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상 배출되는 경우에는, 해당 폐기물이 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷하다 하더라도, 사업장생활계 폐기물 처리기준의 공통사항과 별도로 사업장일반폐기물의 처분 기준을 정하고 있는「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5제3호라목1)가)의 “처리의 경우” 기준에서 소각 가능한 사업장일반폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상 배출되면 “소각하여야 한다”고 “처분”의 기준을 명시하고 있는 이상(재활용이 가능한 폐기물은 재활용이 우선하는 것과 마찬가지임), 해당 폐기물의 “처분”은 같은 호 가목2)가 아니라 같은 호 라목1)가)의 기준을 따라야 할 것입니다.
만약, 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷하여 조례로 정하는 바에 처리할 수 있는 경우에 해당하더라도, 그 배출되는 양이 1일 평균 100킬로그램 이상인 경우까지 조례로 정하기만 하면 소각이 아닌 매립의 방법으로도 처리할 수 있다고 한다면, 원래 사업장일반폐기물은「폐기물관리법」 제18조에 따라 스스로 처리하거나 위탁 처리하여야 하는데도, 해당 폐기물을 생활폐기물과 같이 처리하게 되어 생활폐기물을 위한 매립장이 사업장일반폐기물의 처리용도로 사용되게 되고, 그 처리량도 사업장마다 1일 평균 100킬로그램 이상이라면 생활폐기물을 위한 매립장의 사용연한 등에 상당한 지장을 초래할 것이 분명하여「폐기물관리법」의 입법취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷하고 소각 가능한 폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상 배출되는 경우, 해당 폐기물은「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5제3호라목1)가)에 따라 소각하여야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의 폐기물의 처리기준 중 제3호가목2)에서는 사업장생활계 폐기물로서 생활폐기물과 성질 및 상태가 비슷한 경우 조례로 정하여 처리할 수 있다고 하고, 같은 호 라목1)가)에서는 소각 가능한 사업장일반폐기물이 1일 평균 100킬로그램 이상이면 소각하여야 한다고 정하고 있어서 이 중 어느 기준이 우선하는지가 명확하지 않으므로, 정책적으로 우선 적용되어야 할 것으로 판단하는 기준이 분명하게 나타나도록 정비해야 할 것임.
질문: 지방자치단체가 이미 설립ㆍ운영 중인 주식회사에 출자할 수 있는지(「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제4조 등 관련)
답변: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제2조제1항에서는 지방출자출연법의 적용 대상을 지방자치단체가 설립하고같은 법 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 “출자ㆍ출연 기관”이라 함)에 대하여 적용한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업(제2호) 등을 효율적으로 수행하기 위하여 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여「상법」에 따른 주식회사(이하 “주식회사”라 함) 등을 설립할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 출자ㆍ출연 기관과 관련한 설립목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호) 등의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조각 호 외의 부분 본문에서는 행정자치부장관은 매 회계연도 개시 후 1개월 이내에 주무기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하여 제2조에 따라 이 법의 적용 대상이 되는 출자ㆍ출연 기관을 새로 지정하거나, 지정을 해제하거나, 변경하여 지정하고 고시한다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체가 지방출자출연법 제4조제1항을 근거해 지방자치단체 외의 자가 이미 설립하여 운영하고 있는 주식회사에 출자를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방출자출연법은 지방자치단체가 출자?출연기관을 무분별하게 설립하는 것을 막고, 출자ㆍ출연 기관의 운영 과정에서 나타나는 비효율성과 중복성을 바로잡기 위하여 지방자치단체가 출자하거나 출연하여 설립한 기관의 운영 등에 필요한 기준을 정하기 위하여 제정된 법률로서(2014. 2. 국회 안전행정위원회, 지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률안 심사보고서 참조), 이러한 지방출자출연법의 입법취지에 비추어 볼 때 지방자치단체의 주식회사 등에 대한 출자나 출연은같은 법에서 허용하고 있는 경우에만 가능하다고 할 것입니다.
그런데, 지방출자출연법 제2조제1항에서는같은 법의 적용 대상을 지방자치단체가 “설립”하고같은 법 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관으로 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하기 위하여 주식회사 등을 “설립”할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체가 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우에는 설립 목적, 주요 업무와 사업 등을 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 종합해 보면 지방출자출연법은 지방자치단체의 주식회사에 대한 출자를 지방자치단체가 주식회사를 설립하는 경우로 한정하고 있다고 할 것입니다.
아울러, 법인의 설립에 관한「민법」과「상법」의 규정에 따르면 법인은 정관의 작성 등 각종 설립행위를 거쳐 설립등기를 함으로써 성립하고 그와 동시에 법인격을 취득하며, 일단 법인이 설립등기로써 성립한 이후에는 그 법인격이 소멸되지 않는 한 같은 설립등기에 의한 새로운 법인의 설립은 있을 수 없는데, 이러한 법리는 법인설립에 관한 기본원칙이 되고 있고, 법인의 설립등기에 관한 규정이 강행규정에 해당되는 점 등을 고려할 때(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007두26629 판결례참조), 지방출자출연법에서 법인의 설립에 관하여 위와 같은 일반적인 법리와는 다른 별도의 정의 규정을 두고 있지 아니한 이상,같은 법 제4조제1항각 호 외의 부분에 따른 “주식회사의 설립” 역시 “설립등기에 의한 설립”을 뜻하는 것으로 해석하여야 할 것이므로, 지방출자출연법 제4조제1항은 설립등기를 완료함으로써 주식회사가 이미 설립된 경우에는 적용될 여지가 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체가 지방출자출연법 제4조제1항에 근거해서는 지방자치단체 외의 자가 이미 설립하여 운영 중인 주식회사에 출자를 할 수 없습니다.
질문: 「지방재정법 시행령」 제76조 중 “금고의 소재지”의 의미(「지방재정법 시행령」 제76조 등 관련)
답변: 「지방재정법」 제77조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은「은행법」에 따른 은행(특별회계 및 기금에 한해서는 일정한 안정성 기준에 적합한 농업협동조합, 새마을금고 등도 가능함)으로 하여금 소관 현금과 그의 소유나 보관에 속하는 유가증권의 출납, 보관 및 그 밖의 금고 업무를 취급하게 하기 위해 금고(교육비특별회계금고를 포함하며, 이하 같음)를 지정하여야 하는데,「지방재정법」 제63조제1항에 따르면 지방세와 그 밖의 세입(歲入)은 이를 수납하는 출납공무원(이하 “수입금출납원”이라 함)이 아니면 수납할 수 없고, 다만, 지방자치단체에서 설치한 금고 또는 체신관서에 수납사무를 위탁하는 경우에는 그러하지 아니하며, 같은 조 제2항에서는 수입금출납원이 지방세와 그 밖의 세입을 직접 수납한 때에는 지체 없이 그 수납금을 해당 지방자치단체의 금고에 납입하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데,「지방재정법 시행령」 제76조에 따르면「지방재정법」 제63조제2항에 따른 수납금의 납입은 금고의 소재지에서 수납한 경우에는 그 다음날까지, 그 밖의 경우에는 5일 이내에 하여야 하는바,「지방자치법」 제2조제1항제2호에 따른 시ㆍ군의 경우「지방재정법 시행령」 제76조의 “금고의 소재지”가 해당 시ㆍ군 관할구역 전체를 의미하는지, 아니면금고가 위치한 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등 하부 행정구역을 의미하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 금고는 지방자치단체의 장이 지정하는 것이고, 지방세 및 그 밖의 세입의 징수 또한「지방재정법」 제62조제1항에 따라 지방자치단체의 장이 하는 것이므로, 금고의 소재지도 지방자치단체인 해당 시ㆍ군의 관할구역을 기준으로 하여야 하는 것이지,「지방자치법」 제4조의2에 따라 조례로 변경이 가능한 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등의 하부 행정구역을 기준으로 할 것은 아니라고 할 것입니다.
또한,「지방재정법 시행령」 제76조는「지방재정법」 제63조에서 “지체 없이” 납입하도록 규정한 것에 대해 “지체 없이”의 구체적 내용을 “금고의 소재지에서 수납한 경우에는 그 다음날까지, 그 밖의 경우에는 5일 이내”로 획일적인 기준을 정한 것이므로 엄격히 해석하는 것이 원칙이라 할 것입니다.
한편, 오지지역에서 수입금출납원 1인이 근무하는 경우 등을 고려하여 금고가 위치한 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등 하부 행정구역을 금고의 소재지로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나,「지방재정법 시행령」 제76조에서는「지방재정법」 제63조제2항에 따른 수납금의 납입에 대해 “금고의 소재지에서 수납한 경우”와 “그 밖의 경우”로 나누어 규정하고 있는바, 동 규정은 모든 지방자치단체에 금고가 설치되어 있음을 전제로 해당 지방자치단체 외에서 현금을 수납한 경우를 예외적인 경우로 보아 “그 밖의 경우”로 규정한 것으로 보이는 점, “금고의 소재지”를 해당 시ㆍ군의 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등 하부 행정구역을 단위로 구분하려는 것이었다면 하부 행정구역 중 어떤 것이 금고의 소재지 기준인지를 전혀 예측할 수 없는 “그 밖의 경우”로 규정하지 않고 구체적으로 기준을 명시하여 규정하였을 것이라는 점, 극히 예외적인 경우의 업무 편의만을 위해 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등 하부 행정구역만을 금고의 소재지로 보는 것은 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정함으로써 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 목적으로 하는「지방재정법」의 입법취지에도 부합하지 않는 점에 비추어 볼 때, 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등 하부 행정구역을 기준으로 금고의 소재지를 판단하여서는 아니 될 것입니다.
따라서,「지방자치법」 제2조제1항제2호에 따른 시ㆍ군의 경우「지방재정법 시행령」 제76조의 “금고의 소재지”는 해당 시ㆍ군 관할구역 전체를 의미한다고 할 것입니다.