질문: 자연 상태에서 존재하는 물질을 물리적으로 추출ㆍ정제한 것은 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」 제3조제1호에 따른 “화학물질”에서 제외되는지 여부(「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」 제3조 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인데(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조),화학제품안전법 제3조제1호에서는 “화학물질”이란 원소ㆍ화합물 및 그에 인위적인 반응을 일으켜 얻은 물질과 자연 상태에서 존재하는 물질을 화학적으로 변형시키거나 추출 또는 정제한 것을 말한다고 정의하고 있어 같은 호의 “화학적으로”가 “추출 또는 정제한 것”까지 수식하는지 여부가 문언상 명확하지 않습니다.
그런데 “화학물질”의 정의규정에 대한 입법연혁을 살펴보면, ① 2013년 6월 4일 법률 제11862호로 전부개정되기 전의「유해화학물질 관리법」 제2조제1호에서는 “화학물질”이란 “원소ㆍ화합물 및 그에 인위적인 반응을 일으켜 얻어진 물질과 자연 상태에서 존재하는 물질을 추출(抽出)하거나 정제(精製)한 것을 말한다”고 규정하고 있었는데, ② 2013년 5월 22일 법률 제11789호로「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」이 제정되고, 그에 따라 2013년 6월 4일 법률 제11862호로「화학물질관리법」이 전부개정(각주: 「유해화학물질 관리법」은 2013. 6. 4. 법률 제11862호로 전부개정되면서 「화학물질관리법」으로 제명이 변경됨)되면서, 두 법률의 “화학물질” 정의규정에 “화학적으로 변형”이라는 표현이 추가되었고, ③ 이러한「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」 제2조제1호의 “화학물질” 정의규정을 참고하여 해당 표현 그대로(각주: 2017. 8. 16. 의안번호 제2008531호로 발의된 생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률안(대안반영폐기)에 대한 환경노동위원회 검토보고서 참조) 2018년 3월 20일 법률 제15511호로 제정된화학제품안전법 제3조제1호로 “화학물질” 정의규정이 신설된 것인바, 이러한 “화학물질” 정의규정의 입법연혁을 고려할 때, “화학적으로”라는 표현은 “변형”과 함께 추가된 것이고, “추출”과 “정제”는 그 전부터 이미 화학물질의 정의규정에 있었던 표현이므로, “화학적으로”는 “변형”만 수식한다고 보아야 하고, “추출”과 “정제”까지 수식한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고 2013년 5월 22일 법률 제11789호로「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」을 제정하여 화학물질을 함유한 제품에 대하여 관리할 수 있는 근거를 마련하면서(각주: 2012. 9. 28. 의안번호 제1902053호로 발의된 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률안(대안반영폐기)에 대한 환경노동위원회 심사보고서 및 2013. 5. 22. 법률 제11789호로 제정되어 2015. 1. 1. 시행된「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」제정이유 참조), 앞에서 살펴본 바와 같은 입법연혁에 따라 “화학물질”의 정의규정에 “화학적으로 변형”이라는 표현을 추가한 것이고, 특히 생활화학제품 및 살생물제 등 화학물질을 함유한 제품에 대하여 체계적인 안전관리 등을 하기 위하여 2018년 3월 20일 법률 제15511호로화학제품안전법을 제정한 것인데(각주: 2018. 3. 20. 법률 제15511호로 제정되어 2019. 1. 1. 시행된 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」 제정이유 참조), “화학적으로 변형시키거나 추출 또는 정제한 것”이라는 표현을 반대해석하여 자연 상태에서 존재하는 물질을 “물리적으로 추출 또는 정제한 것”은 오히려 “화학물질”에서 제외된다고 해석하는 것은「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」및화학제품안전법을 제정하면서 “화학물질”을 함유한 제품에 대한 규율을 강화하여 온 입법취지에 부합하지 않습니다.
또한화학제품안전법 제3조제1호를 살펴보면, “화학물질”이란 ① 원소ㆍ화합물 및 그에 인위적인 반응을 일으켜 얻은 물질과 ② 자연 상태에서 존재하는 물질을 화학적으로 변형시키거나 추출 또는 정제한 것을 말한다고 정의하고 있으므로, “자연 상태에서 존재하는 물질을 화학적으로 변형시키거나 추출 또는 정제한 것”에 해당하지 않는다고 하더라도 “원소ㆍ화합물 및 그에 인위적인 반응을 일으켜 얻은 물질”에 해당한다면 여전히 같은 호의 “화학물질”에 해당할 수 있는바(각주: 참고로, 1996. 12. 30. 법률 제5221호로 「유해화학물질관리법」이 전부개정되기 전까지 「유해화학물질 관리법」에서는 “화학물질”을 “원소 및 화학반응에 의하여 생성되는 물질”로만 정의하고 있었음), 자연 상태에서 존재하는 물질을 물리적으로 추출 또는 정제한 것이라는 이유로 그 물질이같은 법 제3조제1호의 “화학물질”에서 제외된다고 보기도 어렵다고 할 것입니다.
아울러화학제품안전법 제3조제1호의 “화학물질”의 정의를 바탕으로 같은 조 제3호에서는 생활화학제품을 정의하고 있고,같은 법 제8조제3항에서는 환경부장관이 같은 조 제1항에 따른 위해성평가를 한 결과 위해성이 있다고 인정하는 경우 관리위원회의 심의를 거쳐 해당 생활화학제품을 안전확인대상생활화학제품으로 지정ㆍ고시하여야 한다고 규정하고 있으며, 이러한 안전확인대상생활화학제품을 제조 또는 수입하려는 자에 대해서는같은 법 제10조에 따라 안전기준의 적합여부 확인(제1항), 제품정보ㆍ성분 및 함량 등의 신고(제4항) 등의 의무를 부과하고 있는데, 만약 자연 상태에서 존재하는 물질을 물리적으로 추출 또는 정제한 것이 “화학물질”에서 제외된다고 해석한다면, 해당 물질을 포함하여 제조한 제품이 생활화학제품 및 안전확인대상생활화학제품에서 제외되어화학제품안전법에 따른 규율 대상에서 제외되게 되는 결과가 초래되는바, 위해성 있는 화학물질이 포함된 생활화학제품으로부터 국민의 건강을 보호하기 위하여 제정된화학제품안전법의 목적을 달성하기 어렵게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 자연 상태에서 존재하는 물질을 물리적으로 추출하거나 물리적으로 정제한 것은화학제품안전법 제3조제1호에 따른 “화학물질”에서 제외되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」 제3조제1호에 따른 “화학물질”의 범위를 화학물질 관련 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “화학물질”이란 원소ㆍ화합물 및 그에 인위적인 반응을 일으켜 얻은 물질과 자연 상태에서 존재하는 물질을 화학적으로 변형시키거나 추출 또는 정제한 것을 말한다.2. “위해성”이란 화학물질 또는 살생물물질이 노출될 경우 사람의 건강이나 환경에 피해를 줄 수 있는 정도를 말한다.3. “생활화학제품”이란 가정, 사무실, 다중이용시설 등 일상적인 생활공간에서 사용되는 화학제품으로서 사람이나 환경에 화학물질의 노출을 유발할 가능성이 있는 것을 말한다.4. “안전확인대상생활화학제품”이란 환경부장관이 제8조제1항에 따른 위해성평가를 한 결과 위해성이 있다고 인정되어 같은 조 제3항 본문에 따라 지정ㆍ고시한 생활화학제품을 말한다.5.ㆍ6. (생 략)7. “살생물물질”이란 유해생물을 제거, 무해화(無害化) 또는 억제(이하 “제거등”이라 한다)하는 기능으로 사용하는 화학물질, 천연물질 또는 미생물을 말한다.8. ∼ 13. (생 략)제8조(위해성평가 등) ① 환경부장관은 생활화학제품이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 생활화학제품에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 위해성평가를 할 수 있다.1. 제7조제1항에 따른 실태조사를 한 결과 생활화학제품의 위해성이 우려되는 경우2. 생활화학제품에 들어있는 화학물질의 위해성이 크다는 우려가 국내외에서 제기되는 경우② 환경부장관은 제1항에 따른 위해성평가를 한 경우에는 관계 중앙행정기관의 장에게 그 결과를 통지하여야 한다.③ 환경부장관은 제1항에 따른 위해성평가를 한 결과 위해성이 있다고 인정하는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 관리위원회의 심의를 거쳐 해당 생활화학제품을 안전확인대상생활화학제품으로 지정ㆍ고시하여야 한다. 다만, 제20조제1항에 따라 환경부장관의 승인을 받은 살생물제품은 안전확인대상생활화학제품에서 제외한다.④ 환경부장관은 제1항에 따른 위해성평가를 한 결과 위해성이 매우 커서 그 위해를 막기 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 생활화학제품을 제3항 본문에 따라 안전확인대상생활화학제품으로 지정ㆍ고시하기 전에 그 제품의 제조 또는 수입의 금지를 명할 수 있다.⑤ 환경부장관은 위해성평가를 마친 경우 해당 제품의 명칭, 위해성, 그 밖에 환경부령으로 정하는 사항을 공개할 수 있다.⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 위해성평가의 기준 및 절차 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.