질문: 대기환경관리 기본계획의 시행 기간과 배출허용총량 할당 기간 간의 관계(「대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법」 제17조 등 관련)
답변: 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없는바,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ) 대기관리권역법 제17조제1항에서는 환경부장관은 사업자(각주: 대기관리권역법 제15조제1항에 따른 사업장설치의 허가 또는 변경허가를 받은 자와 같은 조 제4항에 따라 사업장설치허가를 받은 것으로 보는 자를 말하며, 이하 같음. )에게같은 법 제9조제2항제8호에 따른 배출허용총량의 할당기준에 따라 5년마다 연도별로 구분하여 총량관리대상 오염물질의 배출허용총량을 할당한다고 규정하고 있고, 배출허용총량의 할당시기에 대해 같은 법 시행규칙 제11조에서는 사업자에게 대기오염물질 총량관리사업장 설치허가증을 발급할 때에 연도별 배출허용총량을 할당하고(제1항), 할당한 후 5년이 지나는 연도의 11월 30일까지 다음 5년간의 연도별 배출허용총량을 할당한다(제2항)고 규정하여, 사업자에 대한 연도별 배출허용총량은 5년을 주기로 할당하도록 명확히 하고 있습니다.
이와 같이 사업자에 대한 배출허용총량을 5년 주기로 할당하도록 규율한 것은, 할당이 1년 또는 2년 등 단기적으로 이루어질 경우 사업자가 향후 할당받게 될 배출허용총량에 관한 장기적인 예측이 어려워 이에 대한 대책 마련이나 사업장 운영에 지장을 초래할 수 있으므로, 앞으로 5년 동안 해당 사업자가 적용받게 되는 연도별 배출허용총량을 미리 알려주어 사업 활동을 계획적.안정적으로 영위할 수 있게 하려는 취지로 볼 수 있는데, 기본계획 수립 주기와 일치하지 않는다는 이유로 사업자에게 5년간의 연도별 총량이 아니라 기본계획이 종료되는 연도까지의 기간에 해당하는 연도별 총량을 할당할 수 있다고 본다면 제도의 취지와 달리 사업자에게 일방적인 부담을 초래하게 되는 문제가 있습니다.
그리고 대기관리권역법 제9조에 따른 기본계획은 환경부장관이 대기환경개선에 관하여 기본적인 장기발전방향과 미래상을 제시하는 지침적 성격을 가지는 반면, 같은 법 제17조제1항에 따른 배출허용총량 제도는 할당받은 연도별 총량을 초과하여 총량관리대상 오염물질을 배출하면 다음 연도의 할당량 삭감 및 과징금 부과(제21조제1항.제22조) 대상이 되는 등 사업자에 대한 규제적 성격을 가진 제도인바, 이처럼 성격이 다른 양 제도의 기간을 반드시 맞춰서 운영해야 한다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
또한 대기관리권역법의 연혁법률인 구 「수도권 대기환경개선에 관한 특별법」(각주: 2020. 4. 3. 법률 제16305호로 타법폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 같음. )에서는 기본계획 수립 및 배출허용총량 할당에 대해 규정하면서(제8조.제16조) 기본계획 수립 주기는 10년, 배출허용총량 할당은 5년마다 하도록 양자의 기간을 달리 규정하였으나, 대기관리권역법이 제정되면서 미세먼지 등 대기환경에 대한 국민적 관심과 우려가 증가됨을 고려하여 최신 환경여건 및 정책적 변화 등을 시의 적절하게 계획에 반영(각주: 2017. 9. 28. 의안번호 제2009742호로 발의된 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조 )하기 위해 기본계획 수립 주기를 5년으로 단축한 것이므로, 개정취지를 개별 사업자에 대한 배출허용총량의 할당시기와 기본계획 수립 주기를 일치시키기 위한 것으로 볼 수 없습니다.
따라서 이 사안과 같이 배출허용총량을 할당하려는 시점부터 5년의 기간이 기본계획 수립 주기와 일치되지 않더라도 환경부장관은 사업자에게 배출허용총량 할당 시점부터 5년간의 연도별 총량을 할당해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항기본계획 시행 기간에 맞추어 사업자에게 배출허용총량을 할당해야 할 정책적 필요성이 있다면 법률 개정을 통해 입법적으로 해결해야 할 것입니다.
＜관계 법령＞대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법제9조(기본계획의 수립 등) ① 환경부장관은 대기관리권역의 대기환경개선을 위하여 관계 중앙행정기관의 장과 대기관리권역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)의 의견을 들어 5년마다 다음 각 호의 대기오염물질을 줄이기 위한 대기환경관리 기본계획(이하 "기본계획"이라 한다)을 대기관리권역별로 수립하여야 한다.1. ～ 7. (생 략)② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.1. 대기환경개선의 목표 및 기본방향에 관한 사항2. 배출원별 대기오염물질 배출량의 현황과 그 전망3. 대기오염도의 현황과 그 전망4. 대기관리권역의 배출원별 대기오염물질 배출허용총량5. 대기관리권역의 배출원별 대기오염물질 배출량의 저감계획6. 대기관리권역에 포함된 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)별 대기오염물질 배출허용총량(이하 "지역배출허용총량"이라 한다)7. 「대기환경보전법」 제2조제16호에 따른 저공해자동차의 보급에 관한 사항8. 대기관리권역에 있는 사업장에 대한 총량관리대상 오염물질(질소산화물ㆍ황산화물ㆍ먼지를 말한다. 이하 같다) 배출허용총량의 할당기준9. 총량관리대상 오염물질의 배출허용총량을 할당받은 사업장에 대한 지원10. 대기관리권역의 대기환경개선사업을 위한 지방자치단체 또는 사업자에 대한 지원11. 기본계획의 시행에 필요한 재원의 규모와 재원조달계획에 관한 사항12. 직전 기본계획에 대한 평가13. 그 밖에 대기관리권역의 대기환경개선을 위하여 필요하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 사항③ ∼ ⑦ (생 략)제17조(배출허용총량의 할당 등) ① 환경부장관은 제15조제1항에 따른 사업장설치의 허가 또는 변경허가를 받은 자와 같은 조 제4항에 따라 사업장설치허가를 받은 것으로 보는 자(이하 "사업자"라 한다)에게 제9조제2항제8호에 따른 배출허용총량의 할당기준에 따라 5년마다 연도별로 구분하여 총량관리대상 오염물질의 배출허용총량을 할당한다.② 환경부장관은 제1항에 따라 사업자에게 배출허용총량을 할당할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.1. 제9조제2항제5호에 따른 배출량의 저감계획2. 지역배출허용총량3. 해당 사업장의 과거 5년간의 총량관리대상 오염물질 배출량 및 에너지 사용량4. 최적방지기술의 수준과 앞으로 총량관리대상 오염물질의 추가적인 저감 가능 정도5. 해당 사업자의 연도별 총량관리대상 오염물질 저감계획6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 사항③ ∼ ⑦ (생 략)⑧ 배출허용총량의 할당시기ㆍ절차ㆍ방법 등에 관하여 필요한 사항은 환경부장관이 산업통상자원부장관과 협의하여 환경부령으로 정한다.⑨ (생 략)대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법 시행규칙제11조(배출허용총량의 할당시기 및 절차) ① 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제8조제3항 또는 제10조제4항에 따라 사업자에게 대기오염물질 총량관리사업장 설치허가증을 발급할 때에 제12조에 따라 산정한 연도별 배출허용총량을 할당한다.② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 사업자에게 연도별 배출허용총량을 할당한 후 5년이 지나는 연도의 11월 30일까지 다음 5년간의 연도별 배출허용총량을 할당한다.③ (생 략)제12조(연도별 배출허용총량의 산정 및 할당방법) 법 제17조제1항에 따른 연도별 배출허용총량의 산정ㆍ할당방법은 별표 2에 따른다.