질문: 산지전용허가기준의 적용범위(「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10) 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하고,같은 법 제18조제1항에서는 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「산지관리법」 제18조제5항본문에 따르면 같은 조 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정하는데, 동 규정의 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 4 제1호마목에서는 허가기준란에서 “사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것”을 규정하면서 그 세부기준란 10)에서 기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말함. 이하 같음)를 이용하여 산지전용을 하거나 공장설립허가를 위한 인허가(협의를 포함. 이하 같음)를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우, 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우를 규정하고 있습니다.
살피건대,「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)의 문언상 원칙적으로 “기존 도로를 이용”하여 산지전용을 하여야 하고, 예외적으로 “계획상 도로”와 “실제로 통행이 가능한 도로”를 이용하여 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는 점을 고려하면, 같은 란 10)의 “기존 도로를 이용하여 산지전용”을 한다는 것은 산지전용허가를 받고자 하는 사업계획부지가 기존 도로와 접해 있어 그 도로를 통하여 통행이 가능한 상태를 의미하는 것이라고 보아야 할 것입니다.
또한,「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 허가를 받도록 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 별지 제3호서식의 앞쪽에 따르면 산지전용허가 신청시 전용대상 산지의 소재지, 지번, 지목, 면적 등을 기재하도록 되어 있는 점에 비추어 볼 때,「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)은 용도를 정하여 산지전용허가를 신청하는 1개 사업계획부지를 단위로 하여 1필지의 산지 안에 있더라도 각각의 사업계획부지가 기존 도로와 접해 있어 통행이 가능할 것을 의미하는 것이지사업계획부지의 수에 관계없이 1필지 산지를 전체로 보았을 때 그 일부가 기존 도로와 접해 있으면 된다는 것을 의미하는 것은 아니라고 할 것이므로, 동시에 수인이 공동명의로 진입도로 개설을 위한 산지전용허가를 신청하더라도 각각의 사업계획부지가 직접 기존 도로에 접하여 통행할 수 있는 상태가 아니라면 원칙적으로는 이를 “기존 도로를 이용하여 산지전용을 하려는 경우”에 해당한다고 볼 수 없을 것입니다.
그런데,「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10) 의 가)에서는 “공장설립허가를 위한 인허가를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우”를 규정하여 기존 도로와 실제로 통행이 가능한 도로와 달리 향후 통행로가 확보될 수 있다는 사정만으로 산지전용을 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때, 공장설립의 경우에 한해서는 기존 도로를 이용하는 산지전용의 의미도 보다 완화하여 해석할 수 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것인바, 이 사안과 같이 4인이 1필지 안의 각각의 구획에 대하여 공장설립을 위하여 산지전용허가를 신청하면서 4인 공동명의로 진입도로(각각의 구획과 기존 도로를 연결)에 대한 산지전용허가를 신청하는 경우에는 기존 도로와 진입도로 계획부지가 접하고, 진입도로 계획부지와 각각의 구획이 접하게 되므로, 각각의 구획에 대한 사업계획에 공동의 진입도로 계획부지가 각각 포함된 것으로 보아 전체로서 “기존 도로를 이용하여 산지전용을 하려는 경우”에 해당한다고 볼 수 있는 여지가 있다고 할 것입니다.
다만, 하나의 필지를 여러 구획으로 나누어 각각의 구획에 대한 산지전용허가와 각각의 구획에 통행할 수 있는 진입도로 개설을 위한 산지전용허가를 동시에 신청하는 경우에는 산지전용허가를 받은 후 각각의 구획을 분필하여 매도하는 등의 사유로 진입도로가 개설되지 못하여 맹지가 발생할 위험성이 있으므로, 공장설립의 경우 중에서도 공동명의로 신청한 진입도로 개설을 위한 전용허가 신청이 독립적인 별개의 전용허가신청 형식을 취한다 하더라도 그 실질은 각 공장에의 통행로로 제공될 목적이라 할 것이어서 각각의 사업계획 자체에 진입도로 개설계획이 포함된 것으로 볼 수 있고, 그 중 한 공장부지와 진입도로의 개설을 위한 산지전용허가가 가능하여 그 허가 후 나머지 공장부지에 대한 산지전용허가가 계획상 도로를 이용한 산지전용으로 허용될 수 있는 경우와 같이 각각의 공장부지로서의 전용계획과 공동명의로 신청한 진입도로의 전용계획이 유기적으로 연결되어 각각의 공장부지의 통행에 제공될 것이 명백한 경우에만 기존 도로를 이용하여 산지전용을 하려는 경우로 볼 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 1인 소유 1필지의 산지 일부가 기존 도로에 접해 있는데, 해당 산지를 5개 구획으로 나누어 4개 구획(4인 각각의 명의로 신청, 각각의 구획은 기존 도로와 접하고 있지 않음)에 대하여는 공장설립을 위한 산지전용허가를, 나머지 1개 구획(4인 공동명의로 신청, 기존 도로와 접하고 있음)에 대하여는 4개 구획 전부에 통행이 가능한 진입도로 개설을 위한 산지전용허가를 신청하여 총 5건의 산지전용허가신청을 동시에 하는 경우로서, 공동명의로 신청한 진입도로 개설을 위한 전용허가 신청이 독립적인 별개의 전용허가신청 형식을 취한다 하더라도 그 실질은 각 공장에의 통행로로 제공될 목적이라 할 것이어서 각각의 사업계획 자체에 진입도로 개설계획이 포함된 것으로 볼 수 있고, 그 중 한 공장부지와 진입도로의 개설을 위한 산지전용허가가 가능하여 그 허가 후 나머지 공장부지에 대한 산지전용허가가 계획상 도로를 이용한 산지전용으로 허용될 수 있는 경우와 같이 각각의 공장부지로서의 전용계획과 공동명의로 신청한 진입도로의 전용계획이 유기적으로 연결되어 각각의 공장부지의 통행에 제공될 것이 명백한 경우에는 이를「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)의 “기존 도로를 이용하여 산지전용을 하려는 경우”에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.