질문: 채굴계획 인가로 인하여 허가 등이 의제되는 사항을 해당 의제제도를 통하지 않고 개별 법령의 허가 등 절차에 따라 별도로 받을 수 있는지 여부(「광업법」 제43조 등 관련)
답변: 「광업법」 제42조제1항에서는 채굴권자가 채굴을 시작하기 전에 산업통상자원부장관의 채굴계획 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제43조제1항에서는같은 법 제42조제1항에 따라 채굴계획을 인가할 때같은 법 제43조제1항각 호의 허가등에 관하여 산업통상자원부장관이 해당 허가등의 권한을 가지고 있는 다른 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 항 각 호에서는 채굴계획을 인가할 때 허가등이 의제되는 사항으로「공유수면관리법」 제5조에 따른 공유 수면의 점용 및 사용의 허가(제1호),「사방사업법」 제20조에 따른 사방지(砂防地) 지정의 해제(제7호) 등을 규정하고 있는바,이 사안은 채굴계획을 인가할 때「광업법」 제43조제1항에 따라 허가등이 의제되는 사항을 해당 의제제도를 통하지 않고 개별 법령의 허가등 절차에 따라 별도로 받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 인허가 의제제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위하여 당사자가 여러 법률에서 규정된 인허가 등을 받아야 하는 경우에 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화함으로써 관련 인허가등을 종합적 관점에서 검토하여 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하려는 취지에서 도입되는 것으로서(법제처 2009. 11. 27.회신 09-0353 해석례참조), 「광업법」 제43조제1항에 따른 채굴계획 인가 시의 허가등 의제규정은 채굴권자의 시간적ㆍ물적 낭비를 없애고 국민의 불편을 해소하기 위해 신설된 것이라고 할 것인바(의안번호 제110318호 광업법중개정법률안 국회 심사보고서 참조), 채굴권자에게 해당 의제제도의 이용을 강제할 경우 국민의 불편을 해소한다는 입법 취지가 훼손되는 결과를 초래할 수 있다는 점을 고려할 때, 「광업법」 제43조제1항 각 호의 의제대상 허가등이 채굴계획 인가 여부에 중대한 영향을 줄 수 있어 서로 불가분의 관계에 있는 경우가 아니라면, 채굴권자는 해당 의제대상 허가등을 개별 법령상의 절차에 따라 별도로 받을 수 있다고 보아야 할 것입니다(법제처 2014. 9. 1.회신 14-0470 해석례참조).그리고, 광업법령에서는 채굴계획 인가 절차와 관련하여, 채굴계획의 인가를 신청할 때에는 채굴계획 인가신청서에 채굴계획서 및 측량실측도를 첨부하여야 한다고 규정하면서, 채굴계획서에는 광산의 연혁과 지질ㆍ광량, 채굴방법과 계획, 선광 및 제련방법과 계획, 생산판매계획, 광산보안시설계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있고(「광업법 시행규칙」 제21조제1항ㆍ제2항), 광산보안시설계획에는 갱내수 및 폐수 등의 처리시설과 구조, 지반침하 또는 사면붕괴 등에 대한 광해방지를 위한 사전 대책 및 계획 등을 포함하여야 한다고 규정하고 있으며[「광산업무처리지침」(산업통상자원부고시) 제32조제8호], 채굴계획 인가 기준과 관련해서는, 산업통상자원부장관은 광산명, 수수료, 구비서류(채굴계획서 및 측량실측도)의 내용에 대하여 타당성을 검토하여 인가 여부를 결정하되(「광산업무처리지침」 제33조제1항), 석탄이나 석탄ㆍ흑연광에 대한 채굴계획 인가신청서를 받은 경우에는 석탄산업의 장기계획을 고려하여 그 인가 여부를 결정하여야 한다고 규정(「광업법 시행령」 제38조제2항)하고 있을 뿐이므로, 산업통상자원부장관은 채굴권자가 제출한 채굴계획서와 측량실측도 등의 내용을 기초로 광산개발로 얻어지는 사회ㆍ경제적인 이익과 환경이 파괴되는 등 공익의 침해 정도를 비교형량하되, 석탄이나 석탄ㆍ흑연광에 대한 채굴의 경우에는 석탄산업의 장기계획도 아울러 고려하여 채굴계획 인가 여부를 결정하면 되고(대법원 2009. 5. 14. 선고 2009두638 판결례참조), 그 밖에 「광업법」 제43조제1항 각 호에서 규정하고 있는 다른 법률에 따른 허가등에 관한 사항까지 검토하여 인가 여부를 결정해야만 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
더욱이, 「광업법」 제43조제1항 각 호에 따른 허가등은 공유수면, 하천, 농지, 산지 등 채굴대상 지역의 특징에 따라 채굴계획 인가 외에 추가적으로 갖추어야 할 필요가 있는 다른 법률상의 허가등으로서, 채굴계획 인가 당시에 채굴권자가 그 허가등의 전부를 반드시 다 갖추어야만 할 필요는 없다는 점, 만일 채굴권자가 채굴계획 인가만 받고 그 밖에 채굴을 위해 추가적으로 필요한 다른 법률상의 허가등을 받지 못하여 채굴 생산 실적이 부족하게 되면 같은 법 제35조제2항제3호에 따라 채굴권이 취소될 수 있다는 점, 같은 법 제43조제1항에서는 산업통상자원부장관이 같은 조 제2항에 따라 다른 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여 그 허가등을 받은 것으로 본다고 규정하여 다른 행정기관의 장과 협의한 사항으로 한정하여 의제의 효과가 발생하도록 규정하고 있고, 그에 따라 「광업업무처리지침」 제33조제5항 본문에서는 협의가 되어 의제의 효과가 발생한 허가등이 있는 경우에는 채굴계획 인가조건란에 그 사항을 명시하여 채굴계획 인가서를 신청인에게 교부하도록 규정하면서, 같은 지침 제34조제1항 단서에서는 협의에서 제외된 지역의 경우에는 개별 법령에 따라 별도의 허가등을 받아 채굴하도록 규정하여 다른 행정기관의 장과의 협의 여부에 따라 「광업법」에 따른 채굴계획 인가 절차와 다른 법률에 따른 허가등 절차가 분리될 수 있음을 인정하고 있다는 점 등에 비추어 보면, 「광업법」 제43조제1항 각 호에 따른 의제대상 허가등이 채굴계획 인가 여부에 중대한 영향을 줄 수 있어 서로 불가분의 관계에 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 채굴계획 인가권자가 채굴계획서에 포함된 광해방지 대책의 적정성 여부 등을 제대로 판단하기 위해서는 채굴계획 인가 시에 채굴권자로부터 공유수면 점용ㆍ사용 허가에 관한 서류 등 채굴계획 인가로 의제되는 허가등에 관한 서류도 제출받아 종합적으로 검토할 필요가 있다는 점, 채굴권자는 채굴계획 인가 외에 그로 인해 의제되는 관련 허가등이 모두 있어야 실제 채굴을 할 수 있다는 점 등에 비추어 보면, 채굴계획 인가와 의제대상 허가등은 서로 불가분의 관계에 있다고 보아야 할 것이고, 채굴계획 인가와 의제대상 허가등을 하나의 절차로만 진행하도록 하는 것이 행정의 효율성 측면에서 볼 때 바람직할 뿐만 아니라 채굴권자의 시간적ㆍ물적 낭비를 방지할 수 있어 채굴권자의 이익에도 부합한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 의제대상 허가등에 대한 최종적인 검토ㆍ결정 권한은 해당 허가등의 처분권자에게 있는 것이므로, 채굴계획 인가권자는 채굴계획서에 기재된 광해방지 대책의 적정성 여부 등을 판단하기 위한 자료를 채굴권자로부터 제출받아 그 내용을 검토한 후 채굴계획의 인가 여부를 결정하면 된다고 할 것이고, 인허가 의제제도는 원칙적으로 민원인의 편의를 증진하기 위한 제도로서 해당 법령에서 의제대상 인허가를 받을 것을 주된 인허가의 요건으로 규정하고 있는 등 특별한 사정이 없는 한 그 이용을 법적으로 강제할 수는 없다고 보아야 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 채굴계획을 인가할 때 「광업법」 제43조제1항에 따라 허가등이 의제되는 사항을 해당 의제제도를 통하지 않고 개별 법령의 허가등 절차에 따라 별도로 받을 수 있다고 할 것입니다.