질문: 국내산 쌀을 이용한 한과제조업을 하려는 자가 농업진흥구역에 한과제조를 위한 시설을 설치할 수 있는지 여부(「농지법 시행령」 제29조 등 관련)
답변: 한과제조와 같이 식품제조ㆍ가공업을 하려는 자는「식품위생법」 제37조제4항 및같은 법 시행령 제25조제1항제1호에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하는데, 이 경우같은 법 시행규칙 제36조 및별표 14 제1호의 기준에 맞는 시설을 갖추어야 합니다.
한편,「농지법」 제28조제1항 및 제2항에 따르면 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하되, 그 용도에 따라 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분하여 지정할 수 있는데,같은 법 제32조제1항에 따르면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나, 예외적으로 같은 항 제1호에서 규정한 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말함. 이하 같음)의 가공ㆍ처리 시설의 설치는 가능하다고 규정하고 있는바, 이 규정의 위임을 받아같은 법 시행령 제29조제2항제1호에서는 농수산물의 가공ㆍ처리시설을 국내에서 생산된 농수산물을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 하기 위한 시설로서 그 부지의 총면적이 1만 제곱미터 미만인 시설로 규정하고 있습니다.
그런데,「식품위생법」 제2조제1호에서는 식품이란 의약으로 섭취하는 것을 제외한 모든음식물을 말한다고 규정하고 있고, 불린 쌀, 볶은 보리나 콩 등을 분쇄기에 넣어 빻아서 미수가루를 만드는 행위를 식품가공업에 해당한다고 본 대법원 판례 취지(대법원 1982. 12. 14. 선고 81도164 판결례참조)에 비추어 볼 때 식품과 농산물의 경계가 모호하다는 점에서,「식품위생법」 제37조제4항 및같은 법 시행령 제25조제1항제1호에 따른 식품제조ㆍ가공업 신고 대상인 국내산 쌀을 이용한 한과제조업을 하려는 자가「농지법」 제28조제2항에 따른 농업진흥구역에 부지 총면적이 1만 제곱미터 미만인 한과제조시설을 설치할 수 있는지 여부가 문제될 수 있다 할 것입니다.
먼저,「식품위생법」 제36조 및같은 법 시행령 제21조제1호에 따르면 식품제조ㆍ가공업이란 식품을 제조ㆍ가공하는 영업을 말하고, 같은 법 시행령 별표 14 제1호에서는 식품제조ㆍ가공업을 위하여 갖추게 되는 시설인 작업장(원료처리실, 제조가공실, 포장실 및 그 밖에 식품의 제조ㆍ가공에 필요한 작업실을 말함), 식품취급시설(식품을 제조ㆍ가공하는데 필요한 기계ㆍ기구류 등), 급수시설, 화장실, 창고, 검사실 등에 대한 시설기준을 구체적으로 규정하고 있는데,「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에서는 농수산물의 가공ㆍ처리시설에 대하여 국내에서 생산된 농산물을 주된 원료로하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 하기 위한 시설에 대하여 부지 총면적이 1만 제곱미터 미만일 것 외에는 그 범위 및 기준에 대하여 구체적으로 정하거나 제한하고 있지 않습니다.
그리고,「농지법」 제32조제1항제1호 및같은 법 시행령 제29조제2항제1호에서 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없도록 하면서 예외적으로 농수산물의 가공ㆍ처리시설의 설치는 할 수 있도록 허용하는 취지는 농업의 생산성 향상을 도모함과 동시에 농업인의 생활환경을 개선하고 농가 소득을 증진시키기 위함이라 할 것인바, 해당 규정의 입법취지 및 위에서 살펴본 시설기준에 관한 규정을 종합적으로 고려하면, 국내산 쌀을 주된 원료로 하는 한과제조시설은「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따른 국내에서 생산된 농산물을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 하기 위한 시설에 포함된다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
아울러, 구「농지법 시행령」(2008. 6. 5. 대통령령 제20802호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제29조제2항제1호에서는 농수산물의 가공ㆍ처리시설을 국내에서 생산되어 가공되지 아니한 농수산물을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 간이처리를 하기 위한 시설로서그 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 시설로 정의하고 있었는데, 농촌활력증진 및 농가소득증대에 기여하기 위해 농업진흥구역에 설치할 수 있는 농수산물가공ㆍ처리시설 설치 면적을 1만 제곱미터 미만으로 확대하면서 “국내에서 생산되어 가공되지 아니한 농수산물”을 “국내에서 생산된 농수산물”로 개정하고, “간이처리를 위한 시설”을 “처리를 하기 위한 시설”로 개정(2008. 6. 5. 대통령령 제20802호 농지법 시행령 일부개정법령 개정이유서 참조)하였는바, 개정된 문언 및 개정이유에 비추어 볼 때, 이 사안과 같이 국내산 쌀을 주된 원료로 하여 가공ㆍ제조된 것임을 명확하게 알 수 있는 한과제조시설이라면「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따른 농수산물의 가공ㆍ처리시설에 해당하는 것으로 해석하는 것이 개정취지에 부합한다 할 것입니다.
한편,「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제8호에 따르면 식품산업이란 식품을 생산, 가공, 제조, 조리, 포장, 보관, 수송 또는 판매하는 산업으로서 대통령령으로 정하는 것을 말하고,같은 법 시행령 제6조에 따르면 대통령령으로 정하는 것이란 농수산물에 인공을 가하여 생산ㆍ가공ㆍ제조ㆍ조리하는 산업이나 해당 산업으로부터 생산된 산물을 포장ㆍ보관ㆍ수송 또는 판매하는 산업을 말하는데, 같은 법 시행령 제21조에 따르면 농림수산식품부장관은 농어촌 외의 지역으로서「농지법」에 따른 농업진흥지역에서 시행되는 식품산업 지원에 관한 사업에 대해서는 세부사업내용 및 지원조건을 정하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 문언에 비추어 볼 때 농업진흥지역 안에서는 식품산업 즉, 농산물에 인공을 가하여 생산ㆍ가공ㆍ제조하는 식품제조ㆍ가공업이 가능하다고 해석하는 것이「농지법」에 따른 농업진흥지역에서 시행되는 식품산업에 대해서 지원할 수 있도록 하고 있는「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」과의 조화로운 해석이라고 할 것입니다.
따라서,「식품위생법」 제37조제4항 및같은 법 시행령 제25조제1항제1호에 따른 식품제조ㆍ가공업 신고 대상인 국내산 쌀을 이용한 한과제조업을 하려는 자는「농지법」 제28조제2항에 따른 농업진흥구역에 부지 총면적이 1만 제곱미터 미만인 한과제조시설을 설치할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고다만, 현행「농지법 시행령」 제29조제2항제1호는 농수산물의 가공ㆍ처리시설을 “국내에서 생산된 농수산물을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 하기 위한 시설”이라고만 규정하고 있어「식품위생법」에 따른 식품제조ㆍ가공업 시설이 어디까지 포함될 수 있는지 명확하지 아니하여 그 범위가 지나치게 확대될 우려가 있는바, 정책적으로 이와 같은 문제를 해소할 필요성이 있다면 농수산물의 가공ㆍ처리시설의 범위에 대하여 입법적으로 보완하여야 할 것입니다.