질문: 지방자치단체에서 공공시설을 직영하는 경우 그 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 사용료에 대하여 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제14조제2항이 적용되는지 「지방자치법」 제139조제1항 본문이 적용되는지 등(「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제21조제4항 등 관련)
답변: 가. 질의 가와 질의 나의 공통사항공유재산법 제5조제2항제2호에서는 행정재산의 하나로 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산을 공공용재산으로 규정하고 있고,같은 법 제27조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 관리위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 같은 조 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 공유재산법 시행령 제21조제4항에서는공유재산법 제27조제6항에 따른 이용료는 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 결정한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은공유재산법 제27조제1항에 따라 지방자치단체의 장이 행정재산인 공공시설을 관리위탁하는 경우, 그 공공시설의 관리위탁을 받은 자가 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 이용료를 지방자치단체의 조례로 정해야 하는지, 아니면 지방자치단체의 장이 규칙으로 정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 공유재산법 제27조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 관리위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 같은 조 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8항제5호에서는 관리위탁에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 공유재산법 시행령 제21조제4항에서는 공유재산법 제27조제6항에 따른 이용료는 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 결정한다고 명시적으로 규정하고 있으므로, 공유재산법 제27조제1항에 따라 지방자치단체의 장이 행정재산인 공공시설을 관리위탁하는 경우 그 공공시설의 관리위탁을 받은 자가 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 이용료는 조례로 정해야 한다고 할 것입니다.
한편, 공유재산법 제27조제6항에서는 같은 조 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당할 수 있다고 규정하고 있으므로 지방자치단체의 장은 관리위탁을 받은 자가 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 이용료를 규칙으로 정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 공유재산법 시행령 제21조제4항에서 행정재산의 관리위탁을 받은 자가 이를 이용하는 자로부터 받는 이용료는 지방자치단체의 조례로 결정하도록 명시적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 공유재산법 제27조제6항은 조례로 결정된 이용료를 징수하여 이를 경비에 충당하거나 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 행정재산의 관리위탁을 받은 자의 수입으로 하려면 미리 해당 지방자치단체의 장을 승인을 받도록 하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
다만, 일반적으로 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임 취지를 존중하여 위임 사항을 조례로 정하여야 하고, 규칙으로 정하지 않는 것이 원칙이라 할 것이나, 조례로 정하도록 한 사항이 기술적이거나 수시로 변경할 수밖에 없는 성질의 것인 경우에는 조례에서 규칙 등 하위 자치법규로 재위임할 수 있을 것인바, 이 경우에도 이에 대한 구체적인 기준이나 범위 등 중요하고 핵심적인 사항은 조례로 정한 후 규칙으로 위임하도록 하여야 할 것입니다(법제처 2013. 11. 21. 의견 13-0347 자치법규 의견제시 참조).이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유재산법 제27조제1항에 따라 지방자치단체의 장이 행정재산인 공공시설을 관리위탁하는 경우, 그 공공시설의 관리위탁을 받은 자가 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 이용료는 같은 법 시행령 제21조제4항에 따라 지방자치단체의 조례로 정해야 합니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 공유재산법 제27조제6항에 따라 관리위탁을 받은 자가 이용료를 징수하는 경우, 공유재산법령에서 감면사유로 규정하고 있지 않아도 지방자치단체의 조례로 해당 공공시설의 이용료 감면에 관한 사항을 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 조례의 제정 범위와 관련하여 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 조례가 규율하려는 특정한 사항에 관하여 국가의 법령이 이미 존재하고 양자가 동일한 목적에서 출발한 것인 경우에도 조례로 정하는 사항이 법령의 목적을 저해함이 없고, 국가의 법령이 지방자치단체의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결참조)그런데, 공유재산법 제22조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 규정하고 있고, 같은 법 제24조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 때 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 같은 법 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다고 규정하고 있는 것과 달리, 같은 법 제27조제1항에 따른 행정재산의 관리위탁의 경우에는 공유재산법 시행령 제21조제4항에 따라 공공시설을 이용하는 자로부터 받는 이용료를 지방자치단체의 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있어, 이용료 징수에 관한 사항은 해당 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 있다고 할 것이므로, 공익상 필요가 있는 경우 해당 지방자치단체는 합리적인 범위에서 정책적 목적에 따라 조례로 이용료 부과 및 징수뿐만 아니라 행정재산의 이용료의 감면에 관한 사항도 정할 수 있다고 할 것입니다.
또한, 「지방자치법」 제22조 단서에서는 지방자치단체가 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 이용료의 감면에 관한 사항은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 것과 직접 관련이 없기 때문에 공유재산법 시행령 제21조제4항에서 이용료를 지방자치단체의 조례로 규정하도록 포괄위임하고 있는 규정을 근거로 이용료의 감면에 관한 사항을 지방자치단체의 조례로 규정하더라도 상위법령에 위반된다고 할 수 없을 것입니다.
따라서, 공유재산법 제27조제6항에 따라 관리위탁을 받은 자가 이용료를 징수하는 경우, 공유재산법령에서 감면사유로 규정하고 있지 않아도 지방자치단체의 조례로 해당 공공시설의 이용료 감면에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것입니다.