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질문: 「도시개발법」제11조제5항에서 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 토지소유자의 의미
답변: ○ 구「도시개발법」 제2조제1항에서 “도시개발구역”은 도시개발사업을 시행하기 위하여같은 법 제3조 및 제9조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말하고, “도시개발사업”은 도시개발구역 안에서 주거ㆍ상업ㆍ산업ㆍ유통ㆍ정보통신ㆍ생태ㆍ문화ㆍ보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하는데,같은 법 제3조제1항에서 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 같은 조 제4항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 그리고 구「도시개발법」 제11조제5항본문에서는 도시개발사업의 시행자로 지정받을 수 있는 같은 조 제1항제2호 내지 제7호(제4호 중 조합은 제외함)에 해당하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는데, 같은 조 제1항제4호에서같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)는 도시개발구역 안의 토지소유자(제20조에 따른 수용 또는 사용방식의 경우에는 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을소유한 자를 말하며,「공유수면매립법」 제9조에 의하여 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 봄) 또는 이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합을 도시개발사업의 시행자로 지정한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 구「도시개발법」 제20조제1항에서 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역 안의 토지 등을 수용 또는 사용방식이나 환지방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있도록 규정하고 있는데, “수용 또는 사용방식”은 해당 도시의 주택건설에 필요한 택지 등의 집단적인 조성 또는 공급이 필요한 경우에 도시개발구역 안의 토지 전체를 시행자가 취득하여 시행하는 방식으로같은 법 제21조제1항에서 시행자는 자신이 소유한 토지 외의 토지에 대하여 협의매수가 이루어지지 않을 경우에「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 수용 또는 사용할 수 있도록 하고 있으므로 여러 명의 토지소유자가 시행자로 지정된다면, 시행자가 소유한 토지 외의 토지에 대한 매입 또는 수용의 주체가 불분명하여 다수의 토지소유자 간에 도시개발사업에 대한 의견이 대립되는 경우 등에는 도시개발사업의 원활한 수행이 곤란하게 될 뿐만 아니라 시행자가 소유한 토지 외의 토지에 대한 매입 또는 수용의 상대방인 도시개발구역 내의 다른 토지소유자의 권익이 침해되는 경우도 발생할 수 있습니다.

○ 따라서 위와 같은 경우를 방지하기 위하여 구「도시개발법」 제21조제1항단서에서는같은 법 제11조제1항제4호 내지 제7호에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다고 그 요건을 엄격하게 규정하고 있고,같은 법 제20조에 따른 환지방식 또는 혼용방식의 경우에는 시행자로 지정받을 수 있는 토지소유자에 대해서는 자격요건을 제한하지 않음으로써 도시개발사업의 시행방식에 따라 토지소유자의 자격요건을 달리 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 도시개발사업을같은 법 제20조에 따른 수용 또는 사용방식으로 시행하는 경우 그 시행자는 원칙적으로 1인이 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자로 한정하려는 취지에서 비롯된 것이라고 할 수 있습니다.

○ 또한, 도시개발사업을 공동으로 시행하여 규약을 정하게 할 수 있다고 규정하고 있는 구「도시개발법」 제11조제3항의 “같은 조 제1항제4호의 토지소유자가 공동으로 도시개발사업을 시행하고자 하는 때”는 토지소유자가 공동으로 수용 또는 사용방식 외의 방식으로 도시개발사업을 시행하거나, 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지소유자와 그 외의 토지소유자가 공동으로 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우를 상정하고 있는 점,같은 법 제11조제5항에서 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자를 “같은 조 제1항에 따른 시행자로 지정받을 수 있는 자”로 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 도시개발사업의 공동 시행에 대하여 규정하고 있는 같은 조 제3항을 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우에 적용하여 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우에 여러 명이 소유한 토지면적의 합계가 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상이 되면 그 토지소유자들도 제안할 수 있다고 볼 수는 없다 할 것입니다.

○ 그리고 구「도시개발법」 제11조제9항에서 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우에는 도시개발구역의 규모, 제안의 절차, 제출서류 등은같은 법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정절차를, 도시개발구역에 대한 기초조사 등은같은 법 제6조에 따른 도시개발구역으로 지정될 구역 안의 토지, 건축물, 공작물 기타 필요한 사항에 관한 조사나 측량 등을 각각 준용하도록 규정하고 있는 점,같은 법 시행규칙 제11조제4항에서 지정권자는 구「도시개발법」 제11조제5항에 의하여 같은 조 제1항에 해당하는 자가 도시개발구역의 지정을 제안한 때에는 해당 제안자를 우선하여 시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하면,같은 법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정절차와같은 법 제11조에 따른 시행자의 지정절차는 별도의 절차이기는 하나,같은 법 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 토지소유자는 같은 조 제1항에 따라 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 토지소유자에 해당하는 자로 한정된다고 할 것입니다.

○ 그렇다면, 도시개발사업을 구「도시개발법」 제20조에 따른 수용 또는 사용방식으로 시행하는 경우에같은 법 제11조제5항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 같은 조 제1항제4호의 “도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자”는 1인이 도시개발구역 안의 국ㆍ공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 경우를 말한다고 할 것입니다.
질문: 도로법 제43조·제80조의2(점용료·변상금)
답변: ＜질의 가에 대하여＞

○「도로법 제80조의2」의 규정에 의한 변상금 부과는 도로의 무단점유자에 대하여 점용허가를 받은 경우에 납부하여야 할 점용료 외에 일방적으로 그 2할을 추가하여 징수하는 징벌적 의미에서 내려지는 행정처분에 해당한다 할 것입니다.

○ 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 원칙적으로 위반자에게 고의나 과실이 없다 하더라도 부과할 수 있는 것이나, 다만 위반자가 그 의무를 알지 못한 것이 무리가 아니었거나 그 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 현저히 불합리하다는 사정이 있는 등 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 한하여는 이를 부과할 수 없다 할 것입니다.
(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결)

○ 이와 같은 점을 감안할 때, 점용자가 점용허가를 받은 도로면적을 초과하여 도로를 사용하였다면, 그 위반사실에 대하여 점용자에게 고의 또는 과실이 없더라도「도로법 제80조의2」의 규정에 의하여 변상금을 부과하는 것이 원칙이라 할 것이나, 도로관리청이 보도경계석을 잘못 설치함으로 인하여 허가신청자로서는 정확한 도로점용면적을 산정하기 곤란하고, 결과적으로 점용허가를 받은 부분을 초과하여 도로를 점용하게 된 것이라고 판단된다면, 그리고 달리 다른 사정이 없다면, 해당 점용자에게 실제로 점용허가를 받은 면적만큼만 사용하여야 한다는「도로법」상 의무의 이행을 기대하는 것이 현저히 불합리하다고 인정되고, 도로관리청이 보도경계석을 잘못 설치한 사실이 해당 점용자가「도로법」을 준수하지 아니한 사실을 탓할 수 없을 만큼의 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 있으므로, 해당 점유자에게 변상금을 부과하지 아니할 수 있다 할 것입니다.
＜질의 나에 대하여＞

○「도로법 제43조」의 규정에 의하면, 관리청의 허가를 받고 도로를 점용하고자 하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 되어 있으므로 점용료 징수대상이 되는 도로는 점용허가를 받은 도로에 한한다 할 것입니다.

○ 따라서 점용자가 점용허가를 받지 아니하고 사용한 도로 또는 점용허가를 받은 도로면적을 초과하여 사용한 도로에 대하여는 부당이득의 성립여부는 별론으로 하고, 도로점용료를 부과할 수는 없다 할 것입니다.
질문: 도로관리청이 하천 환경개선공사와 함께 도로(교량)공사를 시행하는 경우, 「도로법」 제42조제3호에 따라 점용료를 감면받은 자인 한국전력공사는 점용으로 인하여 필요하게 된 타공사(지중선로 이설)의 비용 전부를 부담하여야 하는지(「도로법」 제77조 등 관련)
답변: 「도로법」 제23조, 제31조, 제67조에 따르면 “도로공사”는 도로의 신설ㆍ개축 및 수선에 관한 공사(제23조), “타공사”는 도로공사 외의 공사이고(제31조), 도로공사와 그 유지는 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 해당 도로의 관리청이 수행하며(제23조제1항 본문), 도로에 관한 비용은 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국토해양부장관이 관리하는 도로에 관한 것은 국고에서 부담하고, 그 밖의 도로에 관한 것은 관리청이 속하여 있는 지방자치단체에서 부담하게 됩니다(제67조 본문).그리고,「도로법」 제32조제1항에 따르면 관리청은 도로공사로 인하여 필요하게 된 타공사나 도로공사를 시행하기 위하여 필요하게 된 타공사를 도로공사와 함께 시행할 수 있고,같은 법 제77조제1항에 따르면 도로공사로 인하여 필요하게 된 타공사의 비용이나 도로공사를 시행하기 위하여 필요하게 된 타공사의 비용은같은 법 제38조에 따른 허가에 특별한 조건이 있는 경우 외에는 그 필요를 생기게 한 한도에서 이 법에 따라 도로에 관한 비용을 부담하여야 할 자가 그 전부 또는 일부를 부담하여 직접 시행하되, 다만같은 법 제42조제3호에 따라 점용료를 감면받은 자는 도로의 관리청이 도로공사를 시행하는 경우 점용으로 인하여 필요하게 된 타공사의 비용 전부를 부담하여 직접 시행하여야 합니다.
한편,「도로법」 제42조제3호에 따르면 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 위한 경우 점용료를 감면할 수 있도록 하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제45조제2항에서는 전기공급시설ㆍ전기통신시설ㆍ송유관ㆍ가스공급시설ㆍ열수송시설, 그 밖에 이와 유사한 시설로서 국토해양부령으로 정하는 시설을 설치하는 사업을 “국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령이 정하는 사업”으로 규정하고 있습니다.
여기서 도로관리청이 하천 환경개선공사와 함께 도로(교량)공사를 시행하는 경우,「도로법」 제42조제3호에 따라 점용료를 감면받은 자인 한국전력공사는 점용으로 인하여 필요하게 된 타공사(지중선로 이설)의 비용 전부를 부담하여야 하는지가 문제됩니다.
그런데,「도로법」 제31조에 따르면 관리청은 타공사로 도로공사가 필요하게 되면 그 타공사의 시행자에게 그 도로공사를 하게 할 수 있고,같은 법 제76조제1항에 따르면 타공사로 인하여 필요하게 된 도로공사의 비용은 타공사의 비용을 부담하여야 할 자에게 그 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있도록 하고 있으며,같은 법 제77조제2항에 따르면 제1항의 도로공사가 타공사나 타행위로 인하여 필요하게 된 경우 그 타공사의 비용에 관하여는 제76조를 준용하도록 하고 있으므로,도로공사(B공사)가 타공사(A공사)로 인하여 필요하게 되었고, 다시 그 도로공사로 인하여 또는 그 도로공사를 시행하기 위하여 부대공사(C공사)가 필요하게 된 경우,「도로법」 제77조제2항 및 제76조에 의하여 부대공사(C공사)비용의 전부 또는 일부를 타공사(A공사)의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시킬 수 있는 것으로 인정되는 때에는 그 부담의 범위 내에서는같은 법 제77조제1항본문이나 단서를 적용하여 부대공사비용의 부담자를 정할 수 없다고 할 것이지만(대법원 2010. 6. 24. 선고 2009다56757 판결례참조),만약, 타공사(A공사)와 아무런 인과관계가 없이 오로지 도로관리청의 도로개설 또는 도로관리상의 필요에 따라 도로공사가 시행되고 그로 인하여 지중시설의 이설 등 부대공사(C공사)의 필요가 생긴 경우에는「도로법」 제77조제1항단서가 적용되어 점용료를 감면받은 자는 점용으로 인하여 필요하게 된 부대공사의 비용을 전부 부담하여야 할 것입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 도로관리청이 하천 환경개선공사와 함께 도로(교량)공사를 시행하는 경우, 도로(교량)공사가 하천 환경개선공사와 관계없이 도로개설 또는 도로관리상의 필요에 의하여 시행되는 경우라면「도로법」 제77조제1항단서가 적용되어 점용료를 면제받은 자인 한국전력공사가 지중선로 이설 등 점용으로 인하여 필요하게 된 부대공사의 비용을 전부 부담하여야 하나, 하천 환경개선공사의 시행으로 인하여 도로(교량)공사가 필요하게 된 경우에는 한국전력공사가 지중선로 이설 등 점용으로 인하여 필요하게 된 부대공사의 비용을 전부 부담한다고 볼 수는 없습니다.
따라서, 도로관리청이 하천 환경개선공사와 함께 도로(교량)공사를 시행하는 경우, 위 도로(교량)공사가 하천 환경개선공사의 시행으로 인한 것이 아니라 해당 도로(교량)개설 또는 도로(교량)의 관리상 필요에 의하여 시행되는 경우라면,「도로법」 제42조제3호에 따라 점용료를 감면받은 자인 한국전력공사는 점용으로 인하여 필요하게 된 타공사(지중선로 이설)의 비용 전부를 부담하여야 할 것입니다.
질문: 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조(골프장의 숙박시설 설치) 관련
답변: ○ 체육시설 및 이와 관련된 시설의 설치 등을 규율하는 법령으로는 크게「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 있는 바,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조의 규정에 의하면 도시관리계획에 따라 도시계획시설로 결정하고, 그 구조 및 설치기준은 건설교통부령으로 정하되, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률이 정하는 바에 의한다고 되어 있으므로,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 관계를 살펴보면,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제99조에서는「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 정하는 체육시설이 모두 도시계획시설인 체육시설에 해당하는 것이 아니라 체육시설 가운데 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 시설만을 도시계획시설인 체육시설에 해당하는 것으로 정의하고 있어 체육시설 일반에 관하여는「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 적용되고, 그 중 도시계획시설인 체육시설에 관하여는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 적용된다고 할 것이므로,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 의하여 골프장에 숙박시설의 설치가 허용되는 경우 당연히「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시계획시설로서의 골프장에 숙박시설의 설치가 허용되는 것은 아니라 할 것입니다.

○「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조에서는 도시계획시설인 체육시설의 구조 및 설치기준을 규정하고 있어 도시계획시설인 골프장의 구조 및 설치기준은 동 규칙 제101조의 규정에 따라야할 것인데, 동 규칙 제101조제1항제2호 및 제3항의 규정에 의하면 숙박시설은 체육시설안에 설치가능한 시설에 해당하지 아니하나, 동조제2항에서는 동조제1항제2호 및 제3항의 규정에 의하여 설치하는 시설이 아니더라도 이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설은 도시계획위원회의 심의를 거쳐 설치할 수 있다고 되어 있으며, 동조제5항에서는 동조제1항 내지 제4항에 규정된 사항 외에 체육시설의 구조 및 설치에 관하여는「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 정하는 바에 의한다고 하고 있으므로, 골프장안에 숙박시설을 설치할 수 있기 위하여는 먼저「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 골프장안에 숙박시설을 설치하는 것이 허용되어야 할 것이고, 다음으로「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제2항의 규정에 의하여 체육시설에 설치할 수 있는 시설에 숙박시설이 포함되어야 할 것입니다.

○ 먼저,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 골프장안에 숙박시설을 설치하는 것이 허용되는지 살펴보면, 문화관광부장관은 체육시설업의 건전한 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 체육시설의 이용 및 운영에 지장이 없는 범위 안에서 시설물의 설치 및 부지면적을 제한할 수 있다고 되어 있고, 이에 따라동법 시행령 제9조 및별표 3 제1호의 업종란 나목의 제한내용란에는 골프장안에서는「공중위생관리법」 제2조제1항제2호의 규정에 의한 숙박업의 시설물을 설치할 수 없도록 하되, 그 (1) 내지 (8)에 열거된 일정한 요건에 적합한 경우에는 숙박시설을 설치할 수 있다고 되어있으므로, 이러한 요건에 적합한 경우에 한하여 골프장안에 숙박시설을 설치할 수 있다 할 것입니다.

○ 다음,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제2항의 규정에 의하여 체육시설에 설치할 수 있는 시설에 숙박시설이 포함되는지 여부를 살펴보면, 동 규정에 의하면 체육시설에는 체육시설의 이용에 지장이 없는 범위 안에서 이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설을 도시계획위원회(당해 도시계획시설의 결정권자에게 소속된 위원회를 말한다)의 심의를 거쳐 설치할 수 있도록 되어 있는바,「공중위생관리법」 제2조제1항제2호의 규정에 의하면 “숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다고 되어 있어 숙박시설은 이러한 숙박업의 시설물을 말한다 할 것이고,

○ 골프장의 이용자가 골프장을 이용함에 있어 잠을 자고 머무를 필요가 있을 가능성을 전적으로 배제하기 어렵고, 그러한 필요성이 있는 경우 숙박시설은 이용자의 편의를 도모하는 시설에 해당한다고 보아야 할 것이며,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제1항제2호의 규정에 의하여 체육시설에 설치할 수 있는 시설로서 편익시설인 “주차장”ㆍ“매점”ㆍ“휴게음식점”ㆍ“탈의실”ㆍ“욕실” 등이 열거되어 있고,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4의 규정에 의하면 체육시설의 편의시설로서 “식당”ㆍ“목욕시설” 등이 열거되어 있는 점에 비추어 보더라도 체육시설에 설치할 수 있는 편의시설의 범위는 반드시 체육활동과 기능적 연관성을 가져야 하는 것은아니고 당해 체육시설 이용자의 필요성에 따라 결정될 것이므로, 숙박시설이 전적으로 “이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설”에 해당하지 아니한다고 보기는 어렵습니다.

○ 또한,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제2항에서는 체육시설에 이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설을 도시계획위원회의 심의를 거쳐 설치하도록 되어 있어 어떠한 시설이 당해 체육시설의 “이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설”에 해당하는지 여부는 당해 지역의 여건을 감안하여 결국 도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정되어야 할 것으로 보입니다.

○ 그렇다면, 숙박시설이「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 3제1호의 업종란 나목의 제한내용란의 (1) 내지 (8)에 열거된 요건에 모두 적합한 경우에는 당해 도시계획시설의 결정권자에게 소속된 도시계획위원회의 심의를 거쳐 골프장에 숙박시설을 설치할 수 있다 할 것입니다.
질문: 도시개발법부칙제2조(토지구획정리사업에관한경과조치)관련
답변: 가. 질의 가에 대하여

○ 「도시개발법(법률 제6853호, 2002. 12. 30) 부칙 제2조」에서 ‘「도시계획법」(법률 제5982호)의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획중 「토지구획정리사업법(법률 제5904호) 제9조」ㆍ「제10조」ㆍ「제16조」 및 「제32조」의 규정에 의하여 시행인가를 받았거나 신청기간을 지정한 지구에 대한 동 계획의 변경결정에 관하여는 종전의「도시계획법」(법률 제5982호)을, 시행에 관하여는「토지구획정리사업법」(법률 제5904호)을 각각 따르고 그 이외의 경우에는「도시개발법 제3조」의 규정에 의한 도시개발구역의 지정 및 「동법 제4조」의 규정에 의한 개발계획수립 및「도시계획법 제42조」의 규정에 의한 지구단위계획구역이 지정된 것으로 보며, 이 경우 사업시행방식은「도시개발법 제20조」의 규정에 의한 환지방식에 의한다.’라고 규정되어 있는데, 이 중 ‘그 이외의 경우’라 함은 토지구획정리사업계획이 이미 도시계획으로 결정되었으나 그 이후의 절차인 사업의 시행인가를 신청하지 않고 있거나 건설교통부장관이 인가 신청기간을 지정하지 아니한 경우를 말한다 할 것입니다.

○ 즉, 이 건 해석의 대상이 되는 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정은 구 「도시계획법(법률 제5982호) 제12조」의 규정에 의한 도시계획의 결정 및 고시를 거쳐 대외적 효력을 가지고 있는 토지구획정리사업계획에 관한 경과조치이고, 동 경과조치는 취지는 토지구획정리사업을 도시개발사업으로 전환시켜 계속 사업을 추진할 수 있도록 하려는 것이라고 보아야 할 것입니다.

○ 다만, 법령 문언상의 표현으로 「도시개발법(법률 제6853호, 2002. 12. 30) 부칙 제2조」의 규정에서는 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정에 대하여「도시개발법 제3조」의 규정에 의한 도시개발구역의 ‘지정’만 받은 것으로 보도록 하여 「동법 제9조」의 규정에 의한 고시는 제외되는 것처럼 되어 있으나, 이미 효력을 발생하고 있는 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정에 대하여 도시개발구역의 지정을 받은 것으로 보도록 하면서 그 효력요건인 고시를 안 거친 것으로 하여 그 대외적 효력을 부인하는 것은 이미 대외적 효력을 발생하고 있는 도시계획결정에 의하여 건축행위 등의 제한을 받고 있는 도시계획구역에 대한 기존의 제한을 해제하는 불합리한 결과를 초래할 뿐만 아니라 별도의 고시절차를 거쳐야 하는 것으로 해석한다면 법 시행일부터 고시를 하게 되는 날까지의 기간동안 도시개발사업의 법적 효력에 오히려 논란을 초래하게 되어 제도변경에 따른 새로운 법질서로의 원활한 이행을 위하여 두는 경과조치의 성격과도 맞지 아니한 것이라고 할 것입니다.

○ 따라서, 이 건 「도시개발법(법률 제6853호, 2002. 12. 30) 부칙 제2조」의 규정을 해석ㆍ적용함에 있어 종전의「도시계획법」의 규정에의한 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업계획은「도시개발법」등의 규정에 의한 도시개발구역 등의 지정ㆍ고시를 거쳐 대외적 효력을 가진 도시개발구역 등의 지정으로 보아야 할 것이므로, 별도의 고시는 필요 없다 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여

○ 종전「토지구획정리사업법」의 규정에 의하면 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업으로서 토지구획정리사업의 시행인가를 받지 아니하더라도 그 자체로서 기간의 경과로 인하여 토지구획정리사업계획이 실효(해제)되는 규정은 없습니다.
 그러나 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업계획이「도시개발법부칙 제2조」의 규정에 의하여「도시개발법」의 규정에 의한 도시개발구역의 지정을 받은 것으로 간주되는 경우에는「도시개발법 제10조」의 규정에 의한 도시개발구역지정의 해제에 관한 조항의 적용을 받느냐가 문제됩니다.
「도시개발법 제10조제1항」의 규정에 의하면 도시개발구역이 지정ㆍ고시된 날부터 3년이 되는 날까지 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날의 다음 날에 도시개발구역의 지정이 해제된 것으로 보고 있습니다.

○ 일단 종전의「도시계획법」의 규정에 의한 도시계획으로 결정한 토지구획정리사업계획이라 하더라도 토지구획정리사업의 시행을 위한 근거법인「토지구획정리사업법」이 폐지되고 동 사업이「도시개발법」의 도시개발사업으로 간주되어「도시개발법」의 규정에 의한 도시개발구역으로 지정받은 것으로 보도록 한 이상「도시개발법」에 의한 도시개발구역의 지정ㆍ해제 및 도시개발사업의 시행 등에 관한 관련 규정이 전면적으로 적용된다고 보아야 할 것입니다.
 또한,「도시개발법」이 제정되면서 기간의 경과로 인한 도시개발구역의 지정해제에 관한 규정을 둔 것은 도시개발구역만 지정ㆍ고시된 상태에서 장기간의 개발지연을 방지하여 토지소유자 등 이해관계인의 재산권보호를 위한 조치로서 도입된 것이라 볼 수 있습니다.
 이와 같은 사정을 종합하여 볼 때 도시개발구역으로 지정된 것으로 간주되는 종전「도시계획법」의 규정에 의한 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정에 대하여는 도시개발구역지정의 해제에 관한「도시개발법 제10조」의 규정을 적용하지 않는다는 명시적인 규정이 없는 이상 동조의 적용을 받아 3년 이내에 도시개발사업에 대한 실시계획의 인가를 신청하지 아니한 경우에는 그 지정이 해제된 것으로 보아야 할 것입니다.
 또한 동조를 적용함에 있어 그 기산일은 도시개발구역 등으로 지정받은 것으로 보도록 한 날로서「도시개발법」(법률 제6853호)의 시행일인 2002년 12월 30일이 될 것입니다.

○ 따라서「도시개발법」의 규정에 의하여 도시개발구역이 지정된 것으로 간주되는 토지구획정리사업에 관한 도시계획결정은「동법」의 시행일인 2002년 12월 30일을 기산일로 하여 「동법 제10조제1항」에서 정한 기간이 도과하면 그 지정이 해제된것으로 보아 「동조제4항」의 규정에 의한 해제 절차를 따르면 될 것입니다.
질문: 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」 제11조(국공유지의 무상양여) 관련
답변: ○ 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법 제3조」는 건설교통부장관이 주거환경개선지구를 지정함에 있어 관계중앙행정기관의 장과 협의를 거치도록 하고, 「동법 제11조」에서는 주거환경개선지구 안에서 국가 등이 소유하는 토지는 국ㆍ공유지의 관리 및 처분에 관하여 규정한 관계법령에도 불구하고 당해 사업시행자에게 무상으로 양여된다고 규정하고 있는바,

○ 「동법 제3조」에서 건설교통부장관이 주거환경개선지구를 지정함에 있어 미리 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거치도록 한 것은「동법」상 주거환경개선지구의 지정이 당해 지구내의 국유지에 대하여 양도 및 매각의 제한, 종전 용도의 폐지 및 무상양여 등과 같은 중대한 법률효과를 발생시키는 점에 비추어 주거환경개선지구 내의 국유지를 관리하는 관계 중앙행정기관의 장에게 당해 국유지의 효율적인 관리 및 처분에 대한 판단의 기회를 제공하고, 지구지정을 함에 있어 그 기관의 의사를 반영할 수 있도록 하기 위한 것으로서 관계 중앙행정기관의 장은 건설교통부장관의 협의요청이 있더라도 반드시 요청한 내용대로 협의를 하여 줄 의무를 진다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 국유지를 관리하는 관계 중앙행정기관의 장은 「동법 제3조」의 규정에 의하여 협의를 함에 있어 국유지의 관리정책적 측면에서 합당한 조건을 부과할 수 있다 할 것입니다.
 또한, 실무적으로도 협의가 이루어지지 아니하여 사업을 시행하지 못하는 것보다는 조건을 부과하여 합의점을 찾아 사업을 시행하는 것이 바람직할 것이라는 점에 비추어 보더라도 「동법 제3조」의 규정에 의하여 협의를 함에 있어 조건을 부과할 수 있다고 봄이 타당하다 할 것입니다.

○ 나아가 위에서 검토한 내용에 비추어 볼 때, 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법 제11조」는 「동법 제3조」에서 규정한 바에 따라 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 주거환경개선지구에 포함시킬 것을 합의한 국유지에 한하여 사업시행자에게 무상양여 할 의무를 부과한 것으로 보아야 할 것이고, 「동법 제3조」의 규정에 의하여 주거환경개선지구에 포함시킬 것이 합의되지 아니한 국유지까지 무상양여 됨을 의미하는 것은 아니라 할 것입니다.

○ 따라서, 토지의 관리청인 관계 중앙행정기관의 장은 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법 제3조」의 규정에 의한 협의를 함에 있어 토지의 일부를 매각하는 등의 조건을 부과할 수 있습니다.
질문: 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제101조(골프장의 숙박시설 설치) 관련
답변: ○ 체육시설 및 이와 관련된 시설의 설치 등을 규율하는 법령으로는 크게「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 있는 바,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조의 규정에 의하면 도시관리계획에 따라 도시계획시설로 결정하고, 그 구조 및 설치기준은 건설교통부령으로 정하되, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률이 정하는 바에 의한다고 되어 있으므로,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 관계를 살펴보면,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제99조에서는「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 정하는 체육시설이 모두 도시계획시설인 체육시설에 해당하는 것이 아니라 체육시설 가운데 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 시설만을 도시계획시설인 체육시설에 해당하는 것으로 정의하고 있어 체육시설 일반에 관하여는「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 적용되고, 그 중 도시계획시설인 체육시설에 관하여는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 적용된다고 할 것이므로,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 의하여 골프장에 숙박시설의 설치가 허용되는 경우 당연히「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시계획시설로서의 골프장에 숙박시설의 설치가 허용되는 것은 아니라 할 것입니다.

○「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조에서는 도시계획시설인 체육시설의 구조 및 설치기준을 규정하고 있어 도시계획시설인 골프장의 구조 및 설치기준은 동 규칙 제101조의 규정에 따라야할 것인데, 동 규칙 제101조제1항제2호 및 제3항의 규정에 의하면 숙박시설은 체육시설안에 설치가능한 시설에 해당하지 아니하나, 동조제2항에서는 동조제1항제2호 및 제3항의 규정에 의하여 설치하는 시설이 아니더라도 이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설은 도시계획위원회의 심의를 거쳐 설치할 수 있다고 되어 있으며, 동조제5항에서는 동조제1항 내지 제4항에 규정된 사항 외에 체육시설의 구조 및 설치에 관하여는「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 정하는 바에 의한다고 하고 있으므로, 골프장안에 숙박시설을 설치할 수 있기 위하여는 먼저「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 골프장안에 숙박시설을 설치하는 것이 허용되어야 할 것이고, 다음으로「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제2항의 규정에 의하여 체육시설에 설치할 수 있는 시설에 숙박시설이 포함되어야 할 것입니다.

○ 먼저,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 골프장안에 숙박시설을 설치하는 것이 허용되는지 살펴보면, 문화관광부장관은 체육시설업의 건전한 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 체육시설의 이용 및 운영에 지장이 없는 범위 안에서 시설물의 설치 및 부지면적을 제한할 수 있다고 되어 있고, 이에 따라동법 시행령 제9조 및별표 3 제1호의 업종란 나목의 제한내용란에는 골프장안에서는「공중위생관리법」 제2조제1항제2호의 규정에 의한 숙박업의 시설물을 설치할 수 없도록 하되, 그 (1) 내지 (8)에 열거된 일정한 요건에 적합한 경우에는 숙박시설을 설치할 수 있다고 되어있으므로, 이러한 요건에 적합한 경우에 한하여 골프장안에 숙박시설을 설치할 수 있다 할 것입니다.

○ 다음,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제2항의 규정에 의하여 체육시설에 설치할 수 있는 시설에 숙박시설이 포함되는지 여부를 살펴보면, 동 규정에 의하면 체육시설에는 체육시설의 이용에 지장이 없는 범위 안에서 이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설을 도시계획위원회(당해 도시계획시설의 결정권자에게 소속된 위원회를 말한다)의 심의를 거쳐 설치할 수 있도록 되어 있는바,「공중위생관리법」 제2조제1항제2호의 규정에 의하면 “숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다고 되어 있어 숙박시설은 이러한 숙박업의 시설물을 말한다 할 것이고,

○ 골프장의 이용자가 골프장을 이용함에 있어 잠을 자고 머무를 필요가 있을 가능성을 전적으로 배제하기 어렵고, 그러한 필요성이 있는 경우 숙박시설은 이용자의 편의를 도모하는 시설에 해당한다고 보아야 할 것이며,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제1항제2호의 규정에 의하여 체육시설에 설치할 수 있는 시설로서 편익시설인 “주차장”ㆍ“매점”ㆍ“휴게음식점”ㆍ“탈의실”ㆍ“욕실” 등이 열거되어 있고,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4의 규정에 의하면 체육시설의 편의시설로서 “식당”ㆍ“목욕시설” 등이 열거되어 있는 점에 비추어 보더라도 체육시설에 설치할 수 있는 편의시설의 범위는 반드시 체육활동과 기능적 연관성을 가져야 하는 것은아니고 당해 체육시설 이용자의 필요성에 따라 결정될 것이므로, 숙박시설이 전적으로 “이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설”에 해당하지 아니한다고 보기는 어렵습니다.

○ 또한,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제101조제2항에서는 체육시설에 이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설을 도시계획위원회의 심의를 거쳐 설치하도록 되어 있어 어떠한 시설이 당해 체육시설의 “이용자의 편의를 도모하기 위하여 필요한 시설”에 해당하는지 여부는 당해 지역의 여건을 감안하여 결국 도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정되어야 할 것으로 보입니다.

○ 그렇다면, 숙박시설이「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 3제1호의 업종란 나목의 제한내용란의 (1) 내지 (8)에 열거된 요건에 모두 적합한 경우에는 당해 도시계획시설의 결정권자에게 소속된 도시계획위원회의 심의를 거쳐 골프장에 숙박시설을 설치할 수 있다 할 것입니다.
질문: 동 위원회가 군인과 경찰을 희생자로 심사·결정할 수 있는지 여부
답변: ○「제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자명예회복에 관한 특별법」 제1조에서는동법은 제주4ㆍ3사건의 진상을 규명하고 이 사건과 관련된 희생자와 그 유족들의 명예를 회복시켜줌으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있는바,동법은 제주4ㆍ3사건이 일어난 지 50여년이 흘렀으나 구체적이고 종합적인 진상규명이 이루어지지 아니하여 정부차원에서 당해 사건의 진상을 규명하고, 이 사건과 관련된 희생자와 그 유족들의 명예를 회복시켜줌으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지하려는 목적으로 제정된 것입니다.

○동법 제2조제1호에서는 “제주4ㆍ3사건”이라 함은 1947년 3월 1일을 기점으로 하여 1948년 4월 3일 발생한 소요사태 및 1954년 9월 21일까지 제주도에서 발생한 무력충돌과 진압과정에서 주민들이 희생당한 사건을 말한다고 규정하고 있고, 동조제2호에서는 “희생자”라 함은 제주4ㆍ3사건으로 인하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 후유장애가 남아있는 자로서 제3조제2항제2호의 규정에 의하여 제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자명예회복위원회에 의하여 제주4ㆍ3사건의 희생자로 결정된 자를 말한다고 규정하여 희생자의 범위를 구체적으로 명시하고 있지 아니한바, 희생자의 범위는동법의 제정배경과 목적,동법제정 후의 경과, 각 규정의 취지 등을 감안하여 판단하여야 할 것입니다.

○동법은 제주 4ㆍ3사건의 진상규명과 희생자들의 명예회복을 통하여 해방정국의 혼란기에서 이데올로기의 대립으로 발생한 상처를 치유함으로써 인권신장 및 민주발전과 민족화해 및 국민화합에이바지하기 위한 목적으로 제정되었고, 2003년 10월, 진상조사보고서 확정 및 대통령의 사과 발표 이후 동 사건의 가해자와 피해자를 구분하지 아니하고 모두 희생자로서 포용하여 상생과 화합을 도모하자는 데 공감대가 형성되어 있을 뿐 아니라,동법 제2조제1호에서는 “제주4ㆍ3사건”을 주민들이 희생당한 사건으로 규정하고 있으나 동조제2호에서는 “희생자”를 주민에 한정하여 확정적으로 규율하고 있지 아니하므로, 제주4ㆍ3사건에 대한 정의가 “희생자”에 대한 정의를 함에 있어서 반드시 그 전제가 되는 것은 아니라고 할 것이고 희생자의 범위는동법의 목적 등을 고려하여 별도로 정하도록 한 취지라 볼 수 있는 점 등을 감안할 때, “희생자”를 “주민”에 한정하지 아니하고 가능한 한 그 범위를 넓게 인정하는 것이 타당하다 할 것이고, 구체적으로 희생자에 해당하는지 여부는 제주4ㆍ3사건 진상규명 및 희생자명예회복위원회가 결정하도록 폭넓게 위임되어 있다고 할 것입니다.

○ 제주4ㆍ3사건 당시 무력충돌과 진압과정에서 희생된 군인 및 경찰의 경우 국가의 명령에 따라 국가질서 수호를 위한 직무를 수행하던 도중 희생되었으므로 진압과정에서 무고하게 희생당한 주민과는 그 성격을 달리한다고 볼 수 있으나,동법은 가해자와 피해자를 구분하여 가해자에 대하여는 책임을 추궁하고 피해자에 대하여만 명예를 회복시켜 주려는 취지가 아니므로, 가해자와 피해자의 구분 없이 당시 무고하게 희생된 주민뿐만 아니라 무력충돌과 진압과정에서 희생당한 군인 및 경찰도 해방전후 혼란한 이데올로기의 대립과정에서 발생한 희생자의 범위에 포함된다고 보는 것이이러한동법의 취지에 부합합니다.

○ 이는 당시 우익단체원으로 활동하면서 진압과정에 참여하였다가 희생되어 국가유공자가 된 민간인을 희생자 범위에 포함되는 것으로 보고 있는 점, 좌익 무장유격대원으로 활동하다가 수감되었던 자도동법에 의한 희생자로 인정하고 있는 점 및 제주4ㆍ3사건 희생자위령탑에는 당시 진압과정에서 희생된 군인 및 경찰의 위패도 함께 봉안되어 있어 사실상 군인 및 경찰도 희생자로 인정하고 있는 점 등을 고려해 볼 때에도,동법에 의한 희생자의 범위에는 군인 및 경찰도 포함된다고 보아야 합니다.
질문: 국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우, 「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 “건설에 필요한 비용”의 의미(「도로법 시행령」 제62조제2항 등 관련)
답변: 「도로법」 제20조제1항에서는 일반국도의 경우 국토해양부장관을 도로의 관리청으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장이 관리청이 된다고 규정하면서, 다만, 국도대체우회도로의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으므로, 문언상 국토대체우회도로의 관리청은같은 법 제20조제2항본문의 적용이 배제되어 같은 조 제1항에 따르도록 되어 있습니다.
또한,「도로법」 제2조제1항제2호에서는 국도대체우회도로를 특별자치도 또는 시(市)의 관할 구역을 지나가는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 설치하는 우회 구간의 도로로 정의하고 있고, 국도대체우회도로의 사용을 개시하는 경우에는 원칙적으로 기존의 일반국도 구간에 대여는 일반국도로서의 사용을 폐지하도록 하고 있는바(「도로법」 제28조제1항), 국도대체우회도로는같은 법 제27조에 따라 사용이 개시되는 경우 기존의 일반국도 구간을 대체하여 일반국도가 되는 것이므로, 국도대체우회도로는 일반국도로서「도로법」 제20조제1항제1호에 따라 국토해양부장관이 도로 관리청이라 할 것입니다(법제처 2011. 3. 3.회신 11-0058 해석례).그렇다면,「도로법」 제67조에서 도로에 관한 비용은 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국토해양부장관이 관리하는 도로에 관한 것은 국고에서 부담하고, 그 밖의 도로에 관한 것은 관리청이 속하여 있는 지방자치단체에서 부담한다고 규정하고 있으므로, 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용은 국고에서 부담하는 것이 원칙이라고 할 것입니다.
그런데,「도로법」 제68조제1항에서는 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용은 제67조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체에 부담시킬 수 있도록 하고 있고, 그에 따른같은 법 시행령 제62조제1항 및 제2항에서는 동(洞) 지역에 건설되는 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용 중 보상비는 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체에 부담시킬 수 있도록 하면서도, 보상비가 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하는 경우에는 예산의 범위에서 초과하는 비용의 일부를 국고에서 보조할 수 있다고 규정하고 있어, 이 사안과 같이 국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우 “건설에 필요한 비용”의 의미가 문제됩니다.
먼저, 2010. 3. 22.「도로법」개정 시 국도대체우회도로의 관리청을 국토해양부로 일원화하면서 국가의 부담이 지나치게 늘어난다는 지적이 있었고, 또한 국도대체우회도로는 도심 내 교통흐름 개선에도 기여하는 측면을 고려하여 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용의 일부, 즉, 보상비를 도로가 위치한 지방자치단체에 부담시킬 수 있도록 하였다는 점, 국도대체우회도로의 건설로 인하여 발생하는 보상비 중 다른 지방자치단체의 관할 구역에서 발생하는 보상비까지 부담한다는 것은 불합리하다는 점 등을 고려하면,「도로법 시행령」 제62조제1항에서 말하는 지방자치단체에서 부담하는 보상비란 국도대체우회도로의 건설로 인하여 해당 지방자치단체의 관할 구역 안에서 발생하는 보상비라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 법령 중의 동일한 용어는 원칙적으로 동일한 의미로 해석하여야 하므로,「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 보상비 역시 같은 조 제1항에서와 같이 국도대체우회도로의 건설로 인하여 해당 지방자치단체의 관할 구역 안에서 발생하는 보상비라고 보아야 할 것이고, 그렇다면「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 건설에 필요한 비용도 국도대체우회도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체의 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용이라고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
만약, 국도대체우회도로가 여러 지방자치단체를 통과하는 경우「도로법 시행령」제62조제2항에서의 건설에 필요한 비용 및 보상비를 국도대체우회도로 건설을 위한 공사 발주 구간 전체에 소요되는 비용 및 그로 인한 전체 보상비라고 본다면, 어떤 지방자치단체의 경우에는 해당 관할 지역에 위치한 도로 부분의 건설에 필요한 비용 대비 보상비의 비율이 100분의 30에 미치지 못할 수 있고, 다른 지방자치단체의 경우에는 해당 관할 지역에 위치한 도로 부분의 건설에 필요한 비용 대비 보상비의 비율이 100분의 30을 훨씬 상회할 수 있지만, 국도대체우회도로의 건설을 위한 공사 발주 구간 전체 건설에 필요한 비용 대비 전체 보상비의 비율이 100분의 30을 넘지 않는 경우에는 국고 보조 대상이 아니라는 결론에 이르게 되나,이는 관할 지역에 위치한 도로 부분의 건설에 필요한 비용 대비 보상비의 비율이 100분의 30을 훨씬 상회하는 지역에 관한 한, 지방자치단체의 부담 경감을 위하여 지방자치단체가 부담하는 보상비가 국도대체우회도로 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하게 되면 국가에서 보조할 수 있도록 한「도로법 시행령」 제62조제2항의 취지에도 부합되지 않는다고 할 것이므로, 같은 규정에서의 “건설에 필요한 비용”이란 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체의 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용이라고보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우,「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 보상비가 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하였는지 여부를 판단할 때, 건설에 필요한 비용은 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용을 말한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우,「도로법 시행령」 제62조제2항에 규정된 “보상비가 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하였는지 여부”를 판단할 때의 건설에 필요한 비용 및 보상비가 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용 및 그에 따른 보상비를 말하는 것인지 국도대체우회도로 건설을 위한 공사 발주 구간 전체에 소요되는 비용 및 그에 따른 전체 보상비를 말하는 것인지 불분명하므로, 이를 명시적으로 규정할 필요가 있습니다.
질문: 마산시-「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제4호(토지의 분할)
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에서는 각호에서 규정하는 행위로서 대통령령에서 규정하는 행위를 하기 위하여서는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고 동항 제4호에서는 토지분할을 규정하면서「건축법」 제49조에서 규정하고 있는 건축물이 있는 대지의 분할은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 의한 허가대상에서 제외하고 있고,동법 시행령 제51조제5호에서도 토지분할을 허가의 대상으로 규정하고 있으면서「건축법」 제49조에서 규정하고 있는 건축물이 있는 대지의 분할은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 의한 허가대상에서 제외하고 있는바,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제4호 및동법 시행령 제51조제5호에서 규정하고 있는 토지분할은 건축물이 없는 나대지의 분할을 의미한다 할 것입니다.

○ 따라서 건축물이 있는 대지를「건축법」 제49조에 의한 분할제한면적 미만으로 토지를 분할하고자 하는 경우에「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조를 적용할 수는 없다 할 것입니다.
질문: 도시및주거환경정비법제10조(사업시행자의권리.의무승계)관련
답변: ○ 「도시 및 주거환경정비법 제7조제1항」 및 「제8조제1항 내지 제3항」의 규정에 의하면, 주거환경개선사업에 대해서는 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등(「대한주택공사법」에 의하여 설립된 대한주택공사 또는 「지방공기업법」에 의하여 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사를 말한다. 이하 같다)이 시행자가 되고, 주택재개발사업에 대해서는 조합이 단독시행자가 되거나 조합이 시장ㆍ군수, 주택공사 등, 건설업자 등과 공동시행자가 되며, 주택재건축사업은 조합이 단독시행자가 되거나 조합이 시장ㆍ군수, 주택공사등과 공동시행자가 되고, 도시환경정비사업은 조합 또는 토지 등 소유자가 단독시행자가 되거나 조합 또는 토지 등 소유자가 시장ㆍ군수, 주택공사 등, 한국토지공사, 건설업자 등과 공동시행자가 되도록 하고 있고, 「동법 제8조제4항」의 규정에 의하면, 시장ㆍ군수는 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때, 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 사업시행인가를 신청하지 아니하거나 사업시행인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정되는 때 등의 경우에는 직접 정비사업(주거환경개선사업을 제외한다. 이하 같다)을 시행하거나, 지정개발자 또는 주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 되어 있으며, 「동법 제9조」의 규정에 의하면, 시장ㆍ군수는 조합 또는토지등소유자가 시행하는 정비사업을 당해 조합 또는 토지 등 소유자가 계속 추진하기 어려워 정비사업의 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 때에는 당해 조합 또는 토지 등 소유자를 대신하여 직접 정비사업을 시행하거나 지정개발자 또는 주택공사 등으로 하여금 당해 조합 또는 토지 등 소유자를 대신하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 되어 있습니다.

○ 이와 같이 관계법령을 종합해 보면, 「도시 및 주거환경정비사업법」에 의하여 시행되는 정비사업은 정비구역 안에서 도시기능의 회복이 필요하고 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여동법이 정하는 바에 따라 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 등의 공익사업이라 할 것이고, 그 같은 사업의 수행은 필연적으로 토지의 효용증진을 위한 그 구역 내의 토지 및 지상의 건축물에 관한 권리의 강제적인 교환 변경을 수반하게 되며, 그로 인한 물권변동은 공익을 위하여 토지 또는 건물소유자들의 의사와는 관계없이 이를 규율하는 근거법규인「도시 및 주거환경정비법」에 정한 절차에 의하여 이루어지는 것이므로 이에 관한「동법」의 규정은 시행자 및 감독청 등을 엄격히 구속한다고 보아야 할 것입니다.

○ 이와 같은 점에서 볼 때,「도시 및 주거환경정비법」상 정비사업의 시행에 관한 시행자의 지위는 그 성격상 공법상의 권리ㆍ의무를 내용으로 하는 것이어서 당사자가 임의로 사법상의 계약에 의하여 양도ㆍ양수할 수는 없다 할 것입니다.

○ 또한, 위 규정에 의하면, 시행자를 그 사업시행 도중에 변경하는 것이 가능한 경우는 「제8조제4항」 또는 「제9조」의 규정에 의한 요건에 해당하는 경우에 한한다 할 것이므로, 결국 「동법 제10조」의 규정에 의한 시행자의 변동에 따른 권리의무의 승계규정은 「동법 제8조제4항」 또는 「제9조」에 규정된 시행자의 변동에 의한 권리관계를 규율하기 위한 규정으로 보아야 할 것입니다.

○ 따라서, 정비사업 시행자의 지위는 사법상의 계약에 의한 양도의 대상이 될 수 없을 뿐 아니라 사법상 권리의 양도계약에 의한 사업시행자의 변동은「도시 및 주거환경정비법」에 규정된 시행자 변동의 어느 유형에도 해당되지 아니하므로, 「도시 및 주거환경정비법 제10조」의 규정에 의한 “사업시행자의 변동”에는 사법상의 매매계약에 의한 사업시행자의 양도ㆍ양수는 포함되지 아니한다 할 것입니다.