질문: 추정 분담금 등 정보의 제공 없이 토지등소유자로부터 받은 동의의 유효 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제16조제6항 등 관련)
답변: 도시정비법 제13조제1항본문에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수”라 함), 지정개발자 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 조합을 설립하려는 경우에는 정비구역지정고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및같은 법 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제16조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하려는 때에는 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정분담금정보등을 토지등소유자에게 제공하여야 한다고 규정하고 있고,「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제27조의2에서는 도시정비법 제16조제6항에서 “대통령령으로 정하는 정보”란 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거(제1호) 및 그 밖에 추정 분담금의 산출 등과 관련하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례로 정하는 정보(제2호)를 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 추진위원회가 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공하기 전에 조합설립에 필요한 동의를 받은 경우, 추진위원회는 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공한 후 다시 조합설립에 필요한 동의를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 도시정비법 제16조제6항에서는 추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정분담금정보등을 토지등소유자에게 제공하여야 한다고 규정하고 있으므로, 추진위원회는 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공한 다음 조합설립에 필요한 동의를 받아야 함이 문언상 명백하다고 할 것이고, 이와 달리 추진위원회가 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공하기 전에 조합설립에 필요한 동의를 받은 경우에는 도시정비법 제16조제6항에 따라 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공한 후 다시 조합설립에 필요한 동의를 받아야 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 제16조제6항에서 추진위원회가 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정분담금정보등을 토지등소유자에게 제공하도록 규정한 취지는 토지등소유자가 조합설립에 동의할 때 표준동의서에 기재된 내용만으로는 정비사업 참여에 따른 개략적인 비용분담액을 예측하는 데에 어려움이 있고, 사업시행인가 또는 관리처분계획인가를 할 때 조합원 비용분담액이 원래보다 크게 증가하는 등의 문제가 발생하므로, 토지등소유자가 정비사업으로 부담하게 될 비용을 보다 정확하게 예측할 수 있도록 하려는 것인바(2010. 6. 11. 발의, 의안번호 제1808591호 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국토교통위원회 전문위원 심사보고서 참조), 추진위원회가 추정분담금정보등을 제공하지 않고 토지등소유자로부터 조합설립에 필요한 동의를 받았다면 그 동의는 도시정비법 제16조제6항의 입법 취지에 반하여 토지등소유자가 정비사업으로 부담하게 될 비용이라는 중요한 정보가 없는 상태에서 이루어진 동의라고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제13조제3항 본문에서는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자(이하 “추진위원회 동의자”라 함)는 같은 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 조합의 설립에 동의한 것으로 본다고 규정하고 있고, 그러한 추진위원회 동의자의 경우에는 추정분담금정보등을 제공받지 못한 상태에서 조합 설립에 필요한 동의를 할 수 밖에 없다는 점을 고려하면, 추진위원회가 추정분담금정보등을 제공하기 전에 토지등소유자로부터 받은 동의도 유효하다고 보아야 할 것이므로 추진위원회가 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공한 후 다시 조합설립에 필요한 동의를 받아야 하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 도시정비법 제13조제3항 단서에서는 같은 법 제16조에 따른 조합설립인가 신청 전에 시장ㆍ군수 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 한 추진위원회 동의자의 경우에는 조합설립에 대한 동의가 의제되지 않는다고 규정하고 있고, 도시정비법 제13조제4항에서는 같은 조 제2항에 따라 추진위원회의 구성을 위하여 토지등소유자의 동의를 받으려는 자는 그 동의를 받기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 같은 조 제3항의 내용을 설명ㆍ고지하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 도시정비법 시행령 제21조의2제2항에서는 토지등소유자의 동의를 받으려는 자는 동의를 받으려는 사항 및 목적(제1호), 동의로 인하여 의제되는 사항(제2호), 같은 영 제28조제5항에 따른 반대의사 표시의 절차 및 방법(제3호)을 설명ㆍ고지하여야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 도시정비법령의 문언과 토지등소유자가 조합설립에 동의할 때 정비사업으로 부담하게 될 비용을 보다 정확하게 예측할 수 있도록 하려는 도시정비법 제16조제6항의 입법 취지에 비추어 볼 때, 도시정비법 제13조제3항에 따라 동의가 의제되더라도 동의한 것으로 의제되는 사항에 변동이 생기거나, 중요한 내용이 추가되는 경우에는 별도의 설명ㆍ고지 및 재동의 절차가 필요하다고 할 것이므로, 조합설립에 동의한 것으로 의제되는 추진위원회 동의자의 경우에도 추진위원회 구성에 동의한 후 추정분담금정보등을 제공받았다면, 추진위원회 동의자의 의사 결정권을 실질적으로 보장하고 조합설립과 관련한 사후적 분쟁을 줄이기 위하여 다시 조합설립에 필요한 동의를 받도록 하여야 할 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 추진위원회가 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공하기 전에 조합설립에 필요한 동의를 받은 경우, 추진위원회는 토지등소유자에게 추정분담금정보등을 제공한 후 다시 조합설립에 필요한 동의를 받아야 할 것입니다.
※ 법령정비의견도시정비법 제13조제3항에 따라 조합설립에 동의한 것으로 의제되는 추진위원회 동의자에게 추정분담금정보등을 제공한 경우에도 추진위원회 동의자로부터 다시 조합설립에 필요한 동의를 받아야 하는지 여부 및 같은 법 제16조제6항에도 불구하고 추정분담금정보등을 제공하기 전에 조합설립에 필요한 동의를 받은 경우 추정분담금정보등을 제공한 후 다시 동의를 받아야 하는지 여부에 관하여 해석상 혼란이 있을 수 있으므로 이를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
※ 판단이유 부분 변경해당 법령해석례가 회신된 이후 도시정비법 제31조제2항(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전 도시정비법 제13조제3항)에 대한 해석을 진행하면서, 위 판단이유 부분 중 “조합설립에 동의한 것으로 의제되는 추진위원회 동의자의 경우에도 추진위원회 구성에 동의한 후 추정분담금 정보를 제공받았다면 다시 조합설립에 필요한 동의를 받도록 할 것”이라고 적시한 부분은 법령해석심의위원회의 심의를 거쳐 판단이 변경되었으므로, 자세한 내용은 법제처 법령해석례(19-0688)를 참고하여 주시기 바랍니다.