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질문: 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제38조제1항제28호에 따른 “상시 종업원의 수”의 의미(「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제38조제1항제28호 등 관련)
답변: 먼저공유재산법 제29조제1항단서의 위임에 따라같은 법 시행령 제38조제1항각 호에서 정한 사유에 해당하는 경우에 예외적으로 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있도록 한 취지는 상황상 수의계약으로 하는 것이 불가피하거나 일반재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등 해당 재산의 성질상 일반입찰에 부치기 곤란한 경우에 이를 허용하기 위한 것으로(각주: 법제처 2022. 8. 19.회신 22-0484 해석례참조), 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호에서는 지역경제를 활성화하기 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 적합한 시설로서 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 30명 이상이거나 원자재의 30퍼센트 이상을 해당 지역에서 조달하려는 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위하여 매각하는 경우에는 지방자치단체의 장이 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정의 취지는 공장 등의 유치를 통해 지역경제의 활성화에 기여하기 위한 목적으로 일반재산의 매각을 하려는 경우에는 수의계약으로 할 수 있도록 허용하려는 것이라 할 것입니다.
그런데 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호의 규정을 살펴보면, “유치”란 사전적으로 사업 따위를 끌어들임을 의미하고(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조), 원자재의 30퍼센트 이상을 해당 지역에서 “조달하려는” 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위해 일반재산을 매각하는 경우 수의계약으로 할 수 있다고 규정하여 원자재 비율은 수의계약을 통한 매각으로 달성하고자 하는 목표임을 명확하게 하고 있는바, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호에서 정하고 있는 상시 종업원의 수에 관한 요건도 향후 달성하고자 하는 목표로서, 해당 지역으로 공장 또는 연구시설을 유치하여 지역경제 활성화라는 목적을 얼마만큼 달성하였는지를 확인하기 위한 판단 기준으로 해석하는 것이 해당 규정의 문언 및 취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한 공유재산법 시행령 제38조제1항은 일반재산의 대부 및 매각에 관한 수의계약 근거가 되는같은 법 제29조제1항의 위임에 따라 마련된 것으로, 같은 항의 위임에 따라 일반재산의 대부에 관한 사항을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제29조제1항제19호에서는 지역경제를 활성화하기 위하여 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 10명 이상인 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 “유치”하기 위하여 대부하는 경우에는 일반재산을 수의계약으로 할 수 있다고 하여 같은 영 제38조제1항제28호와 유사하게 규정하면서, 대부 대상자의 세부 선정기준, 선정절차와 방법은 행정안전부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있는데, 그 위임에 따라 마련된 행정안전부고시인 「지방자치단체 공유재산 운영기준」 제14조제2항에서 “해당 지역 거주 상시 종업원의 수”는 유치하려는 시설의 일자리 창출 기여도를 심사하기 위한 평가요소임을 명시하고 있는 점 등을 고려할 때, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호의 상시 종업원의 수도 일자리 창출 정도를 확인하기 위한 것으로서 일반재산 매각 이후의 고용 증가를 살펴보기 위한 기준이라고 보는 것이 관계 조문의 체계 등을 고려할 때 타당한 해석입니다.
아울러 만일 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호 중 “상시 종업원의 수”를 매각 계약 체결 당시 이미 고용된 상시 종업원의 수로 본다면 ① 매각 계약 체결 당시 이미 해당 지역 거주 상시 종업원이 30명을 넘기만 하면 매각 이후에는 유치에 따른 지역주민 고용 창출 효과가 없어도 되고, 나아가 매각 후에 해당 지역에 거주하는 상시 종업원 수가 오히려 감소하여 지역 경제에 부정적인 영향을 미치게 되는 경우까지 일반재산을 기업에게 수의계약으로 매각하는 것을 허용하게 되는 문제가 발생할 수 있고, ② 매각 계약 전에는 해당 지역 거주 종업원이 없으나, 계약 후 해당 지역에 신축되는 공장 또는 연구시설을 통해 해당 지역의 고용을 창출하려는 기업 등이 수의계약 대상에서 제외되어 기업 유치를 통해 고용을 창출하고자 하는 해당 규정의 취지에 부합하지 않게 되는 점 등도 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공유재산법 시행령 제38조제1항제28호의 “상시 종업원의 수”는 매각에 관한 계약 체결 이후 공장 또는 연구시설에 새로 고용되는 상시 종업원의 수를 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항공유재산법 시행령 제38조제1항제28호 중 “상시 종업원의 수”가 매각에 관한 계약 체결 이후 새로 고용된 상시 종업원의 수를 의미한다는 것을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공유재산 및 물품 관리법제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다.②ㆍ③ (생 략)공유재산 및 물품 관리법 시행령제38조(수의계약으로 매각할 수 있는 경우 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다.1. ～ 27. (생 략)28. 지역경제를 활성화하기 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 적합한 시설로서 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 30명 이상이거나 원자재의 30퍼센트 이상을 해당 지역에서 조달하려는 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위하여 매각하는 경우29. ～ 35. (생 략)② (생 략)
질문: 「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항제4호가 일반재산의 무분별한 매각을 막기 위해 그 범위를 제한하기 위한 규정으로서, 매각은 위 규정의 구체적인 경우에 한하는지 아니면 지방자치단체 실정에 따라 자의 매각이 가능한지 여부(「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항제4호 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항각 호 외의 부분에서는 “일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 매각할 수 있다”고 규정하면서, 같은 항 제4호에서 “그 밖에 규모ㆍ형상 등으로 보아 활용할 가치가 없거나 흩어져 있는 일반재산을 집단화하기 위하여 재산의 매각이 불가피하다고 지방자치단체의 장이 인정하는 경우”를 규정하고 있고,같은 법 제16조제1항에서는 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방자치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 공유재산심의위원회를 두도록 규정하고 있으며,같은 법 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장에게 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획을 세워 지방의회의 의결을 받도록 규정하고 있습니다.
그런데,「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항각 호 외의 부분에 규정된 문언을 보면 “일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 매각할 수 있다”고 되어 있으므로, 문언상으로는 지방자치단체가 일반재산을 매각할 수 있는 경우를 한정적으로 규정하고 있다고 볼 여지가 없는 것은 아니나, 같은 항 제4호에서는 일반재산의 매각이 허용되는 경우의 하나로 “그 밖에 규모ㆍ형상 등으로 보아 활용할 가치가 없거나 흩어져 있는 일반재산을 집단화하기 위하여 재산의 매각이 불가피하다고 지방자치단체의 장이 인정하는 경우”를 규정하고 있는바, 위 제4호는 해당 일반재산이 규모ㆍ형상 등으로 보아 활용할 가치가 있는지 또는 없는지 여부에 대한 판단과 이러한 판단에 기초하여 해당 일반재산의 매각이 불가피한지 여부, 흩어져 있는 일반재산을 집단화할 필요가 있는지 또는 없는지 여부와 집단화할 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 매각하는 것이 불가피한지 여부를 지방자치단체의 장으로 하여금 판단할 수 있는 재량을 부여하고 있다고 볼 수 있을 것입니다.
그리고, 지방자치단체의 장이 해당 일반재산이「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항제4호에서 정하고 있는 매각 가능 사유, 즉 활용할 가치가 있는 일반재산인지 여부 및 매각이 불가피한 일반재산인지 여부를 판단할 때에는 해당 일반재산에 대한 향후의 행정수요뿐만 아니라 해당 일반재산의 취득 경위나 해당 지방자치단체의 재정상황 등 제반사정을 함께 고려하여 해당 일반재산의 활용가치 여부와 매각의 불가피성 여부를 판단하는 것이 더욱 합리적이라고 할 것입니다.
다만,「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항제4호를 이와 같이 해석하는 경우, 해당 일반재산이「공유재산 및 물품 관리법」 제36조제1항제4호에 해당하는지 여부를 지방자치단체의 장이 자의적으로 판단할 우려가 있다는 주장이제기될 수 있으나, 해당 지방자치단체에서 실제로 일반재산을 매각하기 위해서는「공유재산 및 물품 관리법」제10조제1항과같은 법 제16조제1항에 따라 지방의회의 의결과 공유재산심의위원회의 의결을 받도록 하고 있으므로 이러한 경우 해당 지방자치단체의 장의 자의적인 판단은 충분히 통제될 수 있다고 할 수 있을 것입니다.
따라서, 일반 재산의 규모ㆍ형상 등으로 보아 활용할 가치가 없거나 일반재산의 매각이 불가피한지 여부는 해당 일반재산에 대한 향후의 행정수요, 해당 일반재산의 취득 목적 및 경위, 해당 지방자치단체의 재정상황 등 제반사정을 고려하여 지방자치단체의 장이 개별적으로 판단할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「공유재산 및 물품 관리법」 제33조제1항 및 같은 법 시행령 제34조에서 규정하고 있는 “전년도의 연간 대부료”의 의미(「공유재산 및 물품 관리법」 제33조 등 관련)
답변: 먼저공유재산법 제32조제1항본문에서 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제31조제1항본문에서같은 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다고 규정하고 있어 일반재산을 대부받은 자는 원칙적으로같은 법 제32조제1항 및같은 법 시행령 제31조에 따라 시가 등을 반영하여 산정된 대부료를 납부하여야 하나, 같은 법 제33조제1항에서 같은 일반재산을 1년을 초과하여 계속 대부하는 경우 ‘같은 법 제32조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료’가 “전년도의 연간 대부료”보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대부료의 증가분을 감액 조정할 수 있다고 규정하면서 같은 법 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제31조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료를 감액 조정할 수 있는 예외를 정하고 있는바, 같은 법 제33조제1항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제34조와 같은 예외규정은 엄격하게 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장하여 해석해서는 아니된다 할 것입니다(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조).그런데 해당 연도 연간 대부료의 감액 조정 기준이 되는 “전년도의 연간 대부료”와 관련하여 공유재산법 시행령 제34조 괄호 부분에서 법 또는 다른 법률에 따라 대부료를 ‘감경’받은 경우에는 변경 전 연간 대부료를 말한다고 규정하고 있으므로, 전년도 대부료에 감액 변경되는 조정이 있었을 경우, “전년도 연간 대부료”는 같은 법 시행령 제34조의 문언에 따라 변경 전 연간 대부료, 즉 조정이 있기 전의 연간 대부료를 의미한다 할 것이고, 만약 같은 법 시행령 제34조 괄호 부분에서의 ‘감경’이 같은 법 제34조제3항에 따른 ‘감경’만을 의미하며 같은 법 제33조에 따른 ‘감액 조정’이 포함되지 않는다고 보아, “전년도 연간 대부료”를 변경 후 연간 대부료, 즉 조정이 있은 후의 연간 대부료를 의미한다고 해석하는 것은 감액 조정의 기준이 되는 “전년도의 연간 대부료”를 합리적 이유 없이 낮추어 연간 대부료를 감액 조정할 수 있는 예외를 확장하여 해석하는 것으로서 타당하지 않습니다.
또한 구 공유재산법 시행령(각주: 2020. 12. 22. 대통령령 제31276호로 일부개정되어 2021. 6. 23. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음)에서는 대부료의 조정과 관련하여 제34조에서 같은 법 제33조에 따라 해당 연도의 연간 대부료가 “전년도의 연간 대부료(제31조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 대부료를 말한다)”보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 감액조정할 수 있다고 규정하고 있었으나, 같은 법 시행령이 2020년 12월 22일 대통령령 제31276호로 일부개정되면서 제34조에서 같은 법 제33조에 따라 해당 연도의 연간 대부료가 “전년도의 연간 대부료(법 또는 다른 법률에 따라 대부료를 감경받거나 제31조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 대부료를 말한다)”보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 감액조정할 수 있다고 규정됨에 따라 전년도에공유재산법또는 다른 법률에 따라 대부료가 감경되어 그 대부료에 변경이 있었더라도 변경 전 연간 대부료를 대부료 조정의 기준으로 한다는 점을 명시하였는바, ‘감액 조정 하기 전의 대부료’가 “전년도 연간 대부료”를 의미한다고 해석하는 것이공유재산법의 입법연혁 및 취지에 부합합니다.
아울러공유재산법령은 공유재산 및 물품에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리ㆍ처분하는 것을 목적으로 하고 있는데(공유재산법 제1조),공유재산법 제33조제1항 및같은 법 시행령 제34조의 “전년도의 연간 대부료”가 전년도에같은 법 제33조제1항 및같은 법 시행령 제34조에 따라 ‘감액 조정된 대부료’를 의미한다고 해석한다면, 해당 공유재산의 가격이 지속적으로 상승하는 경우 장기간 공유재산을 대부 받은 자가 실제로 납부하는 대부료와 같은 법 제32조 및 같은 법 시행령 제31조에 따라 원칙적으로 납부하였어야 하는 시가 등이 반영된 대부료와의 차이가 더욱 커지게 되어 공유재산을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리하려는공유재산법의 입법취지에 반하는 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 연도 연간 대부료의 조정 기준이 되는 “전년도의 연간 대부료”는 전년도에공유재산법 제32조제1항에 따라 산정된 대부료로서 ‘감액 조정하기 전의 대부료’를 의미합니다.
공유재산법제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 다만, 연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 대부기간의 대부료를 일시에 통합 징수할 수 있다.② ～ ④ (생 략)제33조(대부료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 일반재산을 1년을 초과하여 계속 대부하는 경우 제32조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대부료의 증가분을 감액 조정할 수 있다.② 다른 법률에 따른 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산이 용도 폐지 등의 사유로 이 법에 따른 대부료 납부대상으로 된 경우 그 대부료 산출에 관하여는 제1항을 준용한다.공유재산법 시행령제34조(대부료의 조정) 법 제33조에 따라 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료(법 또는 다른 법률에 따라 대부료를 감경받거나 제31조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 대부료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 그 일부 또는 전부를 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다.＜관계 법령＞
질문: 「공유토지분할에 관한 특례법」의 유효기간 경과 후 같은 법이 적용 가능한지 여부(「공유토지분할에 관한 특례법」 제30조 등 관련)
답변: 「공유토지분할에 관한 특례법」은「민법」상 공유물의 분할에 관한 특례로 공유토지에 대한 분할을 쉽게 함으로써 토지공유자 간의 점유현황과 지적공부상의 권리관계를 일치시킬 목적으로 제정되어 한시적으로 시행된 법률(각주: 헌법재판소 2007. 11. 29. 선고 2006헌바106 결정례 참조 )로서, 부칙 제2조에서는「공유토지분할에 관한 특례법」의 유효기간을 원칙적으로 시행일부터 8년으로 정하고 있고(본문), 예외적으로같은 법의 유효기간이 경과한 후라도 1년 이내에같은 법 제33조에 따른 분할조서의 확정이 있는 토지에 대해서는같은 법의 유효기간이 경과한 후라고 하더라도같은 법을 적용할 수 있도록 규정(단서)하고 있는바, 그 문언상같은 법의 유효기간이 경과한 후에는 그 유효기간 경과 후 1년 이내에 분할조서의 확정절차가 완료되어야같은 법을 적용할 수 있게 된다는 것은 분명합니다.
또한「공유토지분할에 관한 특례법」을 한시법으로 제정한 것은「민법」상 공유물 분할 제도의 원칙과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「건축법」및「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」등에 따른 토지 분할 제한의 근간을 유지하고,「공유토지분할에 관한 특례법」 제9조에 따른 공유토지분할위원회의 인적ㆍ물적 부담을 시간적으로 제한하려는 취지에서 비롯된 것(각주: 헌법재판소 2007. 11. 29. 선고 2006헌바106 결정례 참조 )입니다.
그렇다면 토지 분할의 제한에 있어서 근간이 되는 법률에 대한 예외를 한시적으로 허용하는「공유토지분할에 관한 특례법」을 해석할 때에는 엄격하게 제한적으로 해석할 필요가 있는바, 같은 법 제30조에 따른 분할조서에 대한 이의신청이 있는 경우에는 같은 법의 유효기간 경과 후 1년 이내에 분할조서의 확정이 없더라도 같은 법을 적용할 수 있다는 명시적인 규정이 없음에도 불구하고 부칙 제2조 단서에 대한 예외를 인정하여 「공유토지분할에 관한 특례법」을 적용할 수 있다고 확대해석하는 것은 문언의 범위를 넘어설 뿐만 아니라, 같은 법을 한시적인 특례법으로 제정한 입법취지에도 반하게 됩니다.
아울러 「공유토지분할에 관한 특례법」에 따른 공유토지의 분할은 공유자 상호간에 같은 법에 따른 절차와 실체적인 내용에 따라 공유토지를 신속히 분할하겠다는 의사가 결집되는 것을 전제로 하는 것인바, 분할신청인에게 주어지는 지위는 법률상 권리로서 확고한 것이 아니라 사실상의 이익이나 기회에 지나지 않고,(각주: 헌법재판소 2007. 11. 29. 선고 2006헌바106 결정례 참조 ) 같은 시기에 같은 법 제14조에 따른 토지분할 신청을 한 경우에도 그 결과에 대하여 같은 법 제18조, 제30조, 제32조에 따른 불복절차를 거치는지 여부에 따라 진행경과는 상이할 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 같은 법의 유효기간 경과 후 1년 이내에 분할조서의 확정이 있는 경우에만 같은 법을 적용할 수 있다고 해석하더라도 공유토지의 분할신청인의 재산권을 침해한다거나 같은 시기에 공유토지의 분할을 신청한 자와 비교해 평등권을 침해하는 것은 아니라는 점(각주: 헌법재판소 2007. 11. 29. 선고 2006헌바106 결정례 참조 )도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 「공유토지분할에 관한 특례법」 제26조에 따라 분할조서를 작성하여 공유토지분할위원회의 의결을 받았으나, 분할조서에 이의가 있는 공유자가 같은 법 제30조에 따라 분할조서에 대한 이의신청을 하여 같은 법 제33조에 따라 분할조서가 확정되지 않은 채 같은 법의 유효기간이 경과한 후 1년이 지난 경우, 같은 법을 적용할 수 없습니다.
＜관계 법령＞공유토지분할에 관한 특례법제30조(분할조서에 대한 이의신청) ① 분할조서에 이의가 있는 공유자 및 이해관계인은 제29조제1항에 따른 분할조서등본이 송달된 날부터 2주 이내에 이의사유를 구체적으로 명시한 서면에 의하여 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 지체 없이 이의신청서를 위원회에 회부하여야 한다.② (생 략)제33조(분할조서의 확정) ① 분할조서(제31조제3항 또는 제32조제5항에 따른 정정이 있는 경우에는 그 정정된 분할조서를 말한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 확정된다.1. 제30조제1항에 따른 기간 이내에 이의신청이 없는 경우2. 제32조제1항에 따른 이의의 소의 제기가 없는 경우3. 제32조에 따른 이의의 소의 확정판결(제32조제3항의 취소판결은 제외한다)이 있는 경우② (생 략)부 칙＜법률 제11363호, 2012. 2. 22.＞제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다.제2조(유효기간) 이 법은 시행일부터 8년간 효력을 가진다. 다만, 이 법의 유효기간 내에 이 법에 따른 분할신청을 한 공유토지로서 이 법의 유효기간 경과 후 1년 이내에 제33조에 따른 분할조서의 확정이 있는 토지에 대하여는 이 법의 유효기간 경과 후에도 이 법을 적용한다. ＜개정 2014. 5. 21., 2017. 3. 21.＞제3조 (생 략)
질문: 공유토지에 대한 동의서를 제출하지 못한 경우 단독 소유토지에 대한 동의서의 효력 인정 여부(「도시개발법」 제4조제4항 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제4조제4항전단에서는 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항의 위임에 따라 동의자의 수를 산정하는 방법에 대해 정하고 있는같은 법 시행령 제6조제4항제2호에서는 토지 소유권을 여러 명이 공유하는 경우 다른 공유자의 동의를 받은 대표 소유자 1명만을 해당 토지 소유자로 본다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항의 위임에 따라 동의자 수 산정방법의 세부 사항을 정하고 있는 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령) 1-6-1에서도 동의대상자는「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된 토지 소유자 및 지상권자로 한다고 규정하고 있을 뿐, 동일인이 도시개발구역 내 단독 소유토지와 공유토지를 각각 가지고 있는 경우에 대한 토지 소유자 수 산정에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 이 사안의 경우 단독 소유 A 토지와 공유토지 B는 그 소유형태가 다를 뿐 아니라, 공유토지 B의 대표 소유자는 갑과 을의 대표로서 A 토지를 단독으로 소유한 갑과는 동일성이 인정되지 않으므로(각주: 법제처 2018. 12. 7.회신 18-0701 해석례참조 ) 해당 도시개발사업의 개발계획에 동의하는 토지 소유자 수를 산정함에 있어 A 토지와 B 토지에 대한 동의는 별개로 취급해야 합니다.
또한 공유토지에 대하여 대표 소유자를 선정하지 못한 상황으로 인해 단독 소유토지에 대한 동의가 인정되지 않는다고 본다면, 단독 소유토지에 대한 갑의 재산권 행사를 법령상 근거 없이 제한하게 될 뿐 아니라, 공유토지의 소유자 중 다수가 단독으로 토지를 소유하고 있는 경우 공유토지 소유자 중 한 명만 반대하더라도 단독 소유토지에 대한 동의가 인정되지 않아 도시개발사업이 원활하게 추진되기 어려워 일정 비율의 토지 소유자가 동의하면 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립할 수 있도록 한 「도시개발법」 제4조제4항의 규정취지에 반하게 됩니다.
따라서 이 사안의 경우 공유토지 B에 대한 동의서를 제출하지 못했더라도 단독 소유 A 토지에 대한 동의서의 효력은 인정된다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞도시개발법제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① ～ ③ (생 략)④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.⑤ㆍ⑥ (생 략)⑦ 제4항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.도시개발법 시행령제6조(개발계획의 단계적 수립) ① ~ ③ (생 략)④ 법 제4조제4항에 따른 동의자의 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다.1. 도시개발구역의 토지면적을 산정하는 경우: 국공유지를 포함하여 산정할 것2. 토지 소유권을 여러 명이 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명만을 해당 토지 소유자로 볼 것. 다만, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 본다.3. ～ 5. (생 략)⑤.⑥ (생 략)⑦ 제4항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법ㆍ절차 등에 관한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다.도시개발업무지침(국토교통부훈령)제6장 동의자 수의 산정방법1-6-1. 개발구역 안의 토지면적에 대한 동의면적을 산정함에 있어서 동의대상자는 「부동산등기법」에 따라 등기부에 등재된 토지소유자 및 지상권자로 한다.
질문: 공유토지분할위원회가 심사ㆍ결정한 “분할개시결정서정본”에 “조사자료 및 분할신청서”가 포함되는지(「공유토지분할에 관한 특례법」 제16조제3항 관련)
답변: 「공유토지분할에 관한 특례법」(이하 “공유토지분할법”이라 함) 제16조제1항에서는 공유토지분할위원회(이하 “위원회”라 함)는 분할신청서를 회부받은 경우 5주 이내에 이를 심사하여 분할개시 또는 기각의 결정을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지적소관청은 위원회가 분할개시결정을 한 때에는 각 공유자에게 그 결정서정본을 송달하고, 이해관계인에게 그 뜻을 통지하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 3주 이상 이를 공고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「공유토지분할에 관한 특례법 시행령」(이하 “공유토지분할법 시행령”이라 함) 제19조제1항에서는 분할개시결정 또는 분할신청기각결정은 별지 제13호서식에 따른다고 규정하고 있고, 같은 시행령 별지 제13호서식의 분할개시결정서에는 첨부서류로 조사자료 및 분할신청서를 명시하고 있는바,이 사안은 공유토지분할법 제16조제3항에 따라 지적소관청이 공유자에게 송달하여야 하는 분할개시결정서에 조사자료 및 분할신청서가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유토지분할법 제16조제3항에서는 지적소관청으로 하여금 위원회가 분할개시결정을 한 경우 각 공유자에게 그 결정서정본을 송달하도록 규정하고 있습니다.
 그런데, 분할개시결정서는 위원회가 회부받은 분할신청에 대하여 심사하여 결정한 사항을 적은 문서로서, 공유토지분할법 시행령 별지 제13호서식에 따르면 분할개시결정서는 분할신청인과 분할신청 대상 토지에 관한 사항, 분할신청에 대한 판단에 해당하는 주문과 그 판단의 근거를 설명하는 의결이유 및 위원회 위원들의 서명으로 구성되어 있습니다.
 따라서, 비록 분할개시결정서의 첨부서류로 조사자료 및 분할신청서가 규정되어 있더라도 이러한 조사자료 및 분할신청서는 위원회가 분할개시결정을 내리기 위한 참고자료로서 분할개시결정서를 구성하는 본질적인 요소가 아니라 임의적인 사항에 불과하다고 할 것이므로, 분할개시결정서정본에는 포함되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 공유토지분할법 제16조제3항에 따라 지적소관청이 공유자에게 송달하여야 하는 분할개시결정서정본에는 조사자료 및 분할신청서가 포함되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견

○ 「공유토지분할에 관한 특례법 시행령」 별지 제13호서식에서는 분할개시결정서정본의 첨부서류로 조사자료 및 분할신청서를 규정하고 있으나, 해당 서류는 분할개시결정서정본을 구성하는 서류가 아니고, 그동안 지적소관청에서 분할개시결정서정본을 통보할 때 해당 서류를 첨부한 사례도 없는 실정이므로, 「공유토지분할에 관한 특례법 시행령」 별지 제13호서식 중 첨부서류란을 삭제하는 방향으로 조속히 법령을 정비할 필요가 있습니다.
질문: 공유토지의 지분을 소유하고 있는 자가 다른 공유자의 동의 없이 단독으로 지적공부 등록사항 정정신청을 할 수 있는지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조 등 관련)
답변: 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조에서 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데, 여러 사람이 공유지분으로 토지를 소유하는 경우에 토지소유자는 원칙적으로 공유자 전원을 말한다고 할 것이므로 지적에 관한 법령상 공유토지의 일정 지분을 가진 자(이하 “지분소유자”라고 함)가 단독으로 지적공부 등록사항에 대하여 정정신청을 할 수 있도록 하는 별다른 규정이 없는 이상,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조에 따라 지적공부 등록사항에 대하여 정정신청을 할 수 있는 자는 원칙적으로 공유자 전원이라고 할 것입니다.
또한,「민법」 제264조에서는 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못하도록 하고 있고,같은 법 제265조에서는 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로 결정한다고 규정하고 있는데, 이 사안에서 지적공부의 등록사항에 대하여 토지의 경계를 정정하면서 면적이 변하게 되면 공유토지에 사실상의 변경이 초래되므로 다른 공유자의 동의가 필요하다고 할 것이고, 설령 변경에 이르지 않는다고 하더라도 지적공부 등록사항의 정정은 공유토지(공유물)의 관리에 해당하는 것으로 볼 수 있으므로 최소한공유자 중 일부의 소유자가 단독으로 정정신청을 할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조제3항에서는 지적공부 등록사항의 정정으로 인접 토지의 경계가 변경되는 경우에는 인접 토지소유자의 승낙서나 이에 대항할 수 있는 확정판결서 정본을 지적소관청에 제출하도록 하고 있는데, 이는 지적공부 등록사항이 정정되면서 인접 토지에 미칠 영향을 고려하여 인접 토지소유자와의 이해관계를 조정하고자 하는 취지라고 할 것인바, 인접 토지소유자보다 더 밀접한 이해관계를 가지고 있는 공유자의 사전 승낙(동의) 없이 지분소유자 단독으로 지적공부 등록사항에 대하여 정정신청을 할 수 있다고 보기는 어려울 것입니다.
특히,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조에서는 토지소유자의 신청으로 등록사항이 정정되는 경우(제1항)와 지적소관청이 직권으로 정정할 수 있는 경우(제2항)를 구분하여 규정하고 있고,같은 법 시행령 제82조에서 지적소관청의 직권으로 정정할 수 있는 사항을 구체적으로 규정하고 있는데, 지적소관청에서 직권으로 정정할 수 있는 사항을 살펴보면, 토지이동정리 결의서의 내용과 다르게 정리된 경우, 지적도 및 임야도에 등록된 필지가 면적의 증감 없이 경계의 위치만 잘못된 경우 등으로서 등록사항의 정정에 있어서 이해관계가 적거나 관련 법령상 명백히 정정해야 할 사항이라고 할 수 있고, 지적소관청이 직권으로 정정할 수 있는 사항 외에 등록사항 정정과 관련하여 이해관계가 큰 경우 등에는 이러한 사정을 고려하여 토지소유자의 신청에 따라 지적공부의 등록사항을 정정하게 하는 것으로 볼 수 있는바, 이 사안에서처럼 경계를 분명히 하면서 면적이 변하게 되는 사항으로서 지적소관청이 직권으로 정정할 수 없는 경우에 해당한다면 더욱이 공유토지의 공유자 전체의 승낙을 받아 지적공부 등록사항에 대한 정정신청을 해야 한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 토지의 경계가 불분명하여 이를 정정해야 하는 상황으로서 경계를 정정하게 되면 토지의 면적이 변하게 되는 경우, 해당 토지(공유토지)의 지분을 소유하고 있는 자가 다른 공유자의 승낙 없이 단독으로「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조에 따라 이러한 지적공부 등록사항에 대하여 정정신청을 할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비권고의견다만,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조제3항에서 정정으로 인하여 인접 토지의 경계가 변경되는 경우에 인접토지소유자의 승낙서나 이에 대항할 수 있는 확정판결서 정본을 요구하는 것에 비해, 측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법령상 공유토지의 경우에공유자 전체가 공동으로 등록사항 정정을 신청해야 한다거나 다른 공유자들의 승낙을 받아야 한다는 명시적인 규정이 없어 공유토지의 경우 반드시 다른 공유자의 동의를 받아야 하는지 여부가 불분명하여 집행상 혼란이 야기될 수 있고, 공유토지의 다른 공유자의 동의를 얻어야만 지적공부등록사항에 대한 정정신청을 할 수 있다고 보는 경우에 현실적으로 다른 공유자의 동의를 받지 못하는 상황이면서 지적소관청이 직권으로 정정할 수도 없는 경우라면, 지분소유자가 지적공부등록사항 정정신청조차 할 수 없어 기존의 잘못된 등록사항을 유지해야 하는 결과가 초래되어「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」의 당초 입법 취지가 몰각될 위험이 발생할 수 있으므로 향후 이러한 상황들을 고려하여 입법적으로 명확히 보완할 필요가 있습니다.
질문: 공익사업 시행으로 개발제한구역 내 주택 신축이 가능한 범위( 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다) 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 예외적으로 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 할 수 있는 행위를 규정하면서, 마목에서 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설을 들고 있으며, 같은 항 제3호에서「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업은 개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다고 하면서, 이하 이 항에서 같다고 규정하고 있습니다.
그리고,개발제한구역법 제12조제1항제1호 및같은 법 시행령 별표 1제5호다목다)①에서「건축법 시행령」 별표 1제1호가목에 따른 기존 주택이공익사업법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말함)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말함) 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제6조제1항, 제12조제1항 및 제22조제1항에서는 국토해양부장관은 개발제한구역을 보금자리주택지구로 지정ㆍ고시할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제27조제2항에서는 보금자리주택지구 지정을 고시한 때에는공익사업법 제20조제1항 및같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보도록 되어 있으며,같은 법 제22조제4항에서는 국토해양부장관이 보금자리주택지구계획을 승인ㆍ고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획의 결정이 있는 것으로 보도록 되어 있습니다.
우선, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①항에 따른 개발제한구역 안에서의 주택 신축 요건을 살펴보면, 위 ①항 전반부에서 “기존 주택이공익사업법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”일 것, ①항 후반부에서 “그 기존 주택의 소유자가 자기소유의 토지에 신축하는 경우”일 것으로 되어 있습니다.
첫째 요건인 “기존 주택이공익사업법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”와 관련하여,개발제한구역법 제12조제1항제3호에서 “이 항에서의공익사업법 제4조에 따른 공익사업은 개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당”한다고 규정하고 있으므로, 결국 위 요건은개발제한구역에서 시행하는공익사업법에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 기존 주택에서 거주할 수 없게 된 경우를 의미한다 할 것인바, 공익사업 “시행”의 의미를 공사 착공 등 공사가 상당 정도 진행된 것으로 볼 근거가 없고, 오히려 이 건 질의에서와 같이 개발제한구역인 토지가 보금자리주택법에 따른 보금자리주택 지구로 지정되어 지구계획이 승인되었다면, 이는 개발제한구역에서 공익사업을 “시행”하는 것으로 보아야 하므로, 위와 같이 공익사업의 시행으로 주택이 수용되어 더 이상 기존 주택에 거주할 수 없게 된 이상, 비록 지구계획이 승인되어 개발제한구역이 해제되었다 하더라도 위 요건은 충족되었다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 둘째 요건인 “기존 주택의 소유자가 자기소유의 토지에 신축하는 경우”와 관련하여, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①항 후반부에서 “기존 주택의 소유자”란 “공익사업법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자”로, “자기 소유의 토지”란 “철거일 당시 소유권을 확보한 토지”로 각각 규정하고 있으므로, 결국 위 요건은 기존 주택의 소유자가 개발제한구역 안에서 주택 신축 당시공익사업법에 따라 보상금을 보두 지급받고, 철거일 기준으로 신축 대상 토지에 대한 소유권을 확보하여야 함을 의미한다 할 것인바, 보상금 지급은 새로운 주택 신축을 위한 건축허가 등과 관련하여 문제가 될 뿐, 기존 주택이 소재하고 있던 개발제한구역이 언제 해제되었는지, 즉,공익사업법에 따라 보상금을 지급받은 시점과 개발제한구역이 해제되는 시점을 연결할 근거는 없다고 할 것입니다.
또한, 위와 같이 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)에서 일정한 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 개발제한구역 내에 다시 주택을 신축할 수 있도록 규정한 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등의 경우에 있어 그 생활근거를 계속 마련해 주고(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결참조), 나아가 기존 주택이 소재하고 있던 것과 동일한 개발제한구역 내에서 주택을 신축할 수 있도록 함으로써 공익사업의 시행 등으로 인한 기존 주택의 상실에 대한 구제를 위한 취지라고 할 것인바(법제처 2011. 12. 1.회신 11-0555 해석례참조), 이러한 제도의 취지를 고려할 때도, 개발제한구역이 공익사업의 일환인 보금자리 주택 사업 지구로 지정되어 사업이 시행됨에 따라 기존 주택이 수용됨으로써 더 이상 개발제한구역 내 기존 주택에 거주할 수 없게 된 경우에는 입지기준에 적합한 개발제한구역 내에 주택 신축을 위한 허가 대상에 포함된다 할 것이고, 보상금 수령일을 기준으로 이전에 개발제한구역에서 해제되었음을 들어 이를 허가 대상 자체에서 배제되는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따라 보금자리주택지구로 지정되어 지구계획이 승인ㆍ고시됨으로써같은 법 제22조제4항에 따라 해제된 개발제한구역 내 주택 소유자가 개발제한구역이 해제된 이후「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 주택 수용에 대한 보상금을 지급받은 경우에, 위 주택 소유자가 입지기준에 적합한 개발제한구역에서 주택을 건축하는 것은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호마목 및같은 법 시행령 별표 1제5호다목다)에 따른 건축허가의 대상이 될 수 있습니다.
질문: 공익사업을 위한 측량·조사를 하기 위해 타인이 점유하는 토지에 출입하는 자의 범위(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제13조)
답변: 토지보상법 제9조제1항에서는 사업시행자는 공익사업(각주: 토지보상법 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말하며, 이하 같음. )을 준비하기 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 사업시행자가 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량이나 조사를 하려면 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)의 허가를 받도록 규정하고 있는바, 이는 사업시행자가 공익사업을 준비하기 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량 또는 조사를 할 수 있도록 하는 근거규정으로서 타인이 점유하는 토지에 출입할 수 있는 사람을 사업시행자로 제한하려는 규정으로 볼 수 없습니다.
(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 93도3509 판결례참조. )그리고토지보상법 제97조제1호에서는같은 법 제9조제2항본문을 위반하여 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받지 않고 타인이 점유하는 토지에 출입하거나 출입하게 한 사업시행자는 200만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 타인이 점유하는 토지에 “출입한” 사업시행자 뿐 아니라 “출입하게 한” 사업시행자도 처벌하도록 한 것을 고려하면 사업시행자는 본인 또는 소속 직원이 아닌 제3자로 하여금 타인이 점유하는 토지에 출입하게 할 수 있다는 것을 전제하고 있다고 보아야 합니다.
또한 토지보상법 제98조에서는 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 같은 법 제97조에 해당하는 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)하도록 양벌규정을 두고 있는데, 이 때 “사용인”에는 법인 또는 개인과 고용계약이 체결되어 근무하는 자 뿐 아니라 법인 또는 개인의 업무를 직접 또는 간접으로 수행하면서 그의 통제ㆍ감독 하에 있는 자도 포함되므로(각주:서울동부지방법원 2009. 1. 8. 선고 2008노720 판결례참조. ) 사업시행자는 측량ㆍ조사 업무를 다른 업체에 위탁하고 해당 업체의 직원을 “사용인”으로 하여 타인의 토지에 출입하게 하는 등 지휘ㆍ감독할 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 토지보상법 제13조제1항에서 규정하고 있는 같은 법 제9조제2항 본문에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받고 “타인이 점유하는 토지에 출입하려는 사람”에는 사업시행자로부터 토지의 측량ㆍ조사 업무를 위탁받은 업체의 직원도 포함됩니다.
＜ 관계 법령＞「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제9조(사업 준비를 위한 출입의 허가 등) ① 사업시행자는 공익사업을 준비하기 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있다.② 사업시행자(특별자치도, 시ㆍ군 또는 자치구가 사업시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 측량이나 조사를 하려면 사업의 종류와 출입할 토지의 구역 및 기간을 정하여 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 다만, 사업시행자가 국가일 때에는 그 사업을 시행할 관계 중앙행정기관의 장이 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통지하고, 사업시행자가 특별시ㆍ광역시 또는 도일 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사가 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통지하여야 한다.③ ∼ ⑦ (생 략)제13조(증표 등의 휴대) ① 제9조제2항 본문에 따라 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받고 타인이 점유하는 토지에 출입하려는 사람과 제12조에 따라 장해물 제거등을 하려는 사람(특별자치도, 시ㆍ군 또는 구가 사업시행자인 경우는 제외한다)은 그 신분을 표시하는 증표와 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가증을 지녀야 한다.② ∼ ④ (생 략)
질문: 공익사업시행자가 개설한 후 지방자치단체에 무상귀속된 도로 부지 일부에 환매권이 발생한 경우, 환매대금이 종전 사업시행자에게 귀속되는지 아니면 현 토지소유자인 지방자치단체에 귀속되는지 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업보상법”이라고 함) 제91조제1항에 따르면 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 “취득일”이라고 함)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라고 함)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 환매권을 인정하고 있는 입법이유는 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서, 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 공익상의 필요가 소멸한 때에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결등 참조)고 할 것입니다.
그런데,공익사업보상법 제2조제3호에서는 “사업시행자”란 공익사업을수행하는 자를 말한다고 규정하고 있고,공익사업보상법 제5조제1항에서는 이 법에 따른 사업시행자의 권리ㆍ의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 이 법에 따라 이행한 절차와 그 밖의 행위는 사업시행자, 토지소유자 및 관계인의 승계인에게도 그 효력이 미친다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 도시계획시설사업으로 개설된 도로가 지방자치단체에 무상으로 귀속된 후 그 토지에 환매권이 발생한 경우,같은 법 제91조제1항은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있어, 현재의 토지소유자를 환매권 행사의 상대방인 사업시행자로 보아 환매대금이 현재 토지소유자인 지방자치단체에 귀속된다고 보아야 하는지 아니면 환매대금이 원래의 사업시행자에 귀속된다고 보아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
우선,공익사업보상법 제91조제1항에서 환매권자는 보상금에 상당한 금액을 “사업시행자”에게 지급하고 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서 토지의 가격이 변동된 경우 “사업시행자”와 환매권자가 환매대금에 대해 서로 협의하는 것으로 규정되어 있어 환매의 상대방이 사업시행자임을 전제로 하고 있는 점, 같은 조 제5항에서 사업시행자로부터 제3자에게 토지의 소유권이 이전된 경우 그 제3자는 환매의 상대방이 아님을 전제로 환매권자의 대항력을 규정하고 있는 점,같은 법 제92조제1항에서 사업시행자에게 환매권의 통지의무를 부과하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 환매권 행사의 상대방은 현재의 토지소유자가 아닌 종전의 사업시행자라고 보아야 할 것입니다(춘천지방법원 원주지원 2005가합1090 판결 참조).그렇다면, 이 사건 토지에 도로를 개설한 도시계획시설사업의 시행자가 환매권 행사의 상대방으로서 환매대금의 귀속주체이고, 현재의 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는공익사업보상법 제91조제5항의 제3자로서 종전 토지소유자의 환매권 행사에 대항할 수 없으므로 위 토지의 소유권을 환매권자인 종전 소유자에게 넘겨주어야 하는 자에 해당한다고 할 것입니다.
그리고, 공공시설의 무상귀속은 사업이 완료된 경우 법률에 의하여 소유권을 취득하는 것이므로, 공익상 필요가 없어져 환매권의 행사대상이 되었다면 사업완료에 의한 무상귀속의 근거도 사라졌다고 보아야 할 것인바, 만일 그렇지 않다고 하면 사업의 폐지ㆍ변경 등으로 종전 토지소유자에게 환매권이 발생하여 토지소유권이 다시 귀속되게 되었는데 현재의 토지소유자라는 이유만으로 토지보상금을 전혀 지출하지 않은 지방자치단체에 환매대금이 귀속되는 것은 타당하지 않다고 할 것이고, 이 사안과 같은 도로 및 도로부지에 대한 무상귀속은 행정청의 도로 관리를 위하여 소유권이 이전되는 것일 뿐이므로, 무상귀속된 토지에 대하여 환매권이 발생한 경우 환매대금에 대한 권리까지 당연히 지방자치단체에 귀속된다고 할 수는 없다 할 것입니다.
아울러공익사업보상법 제5조제1항은 이 법에 따른 사업시행자의 권리ㆍ의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다고 규정하고 있는데, “사업을 승계한 자”와 “사업대상 토지의 소유권을 승계취득한 자”는 엄연히 구별되어야 하고, 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 이 사건 토지에 도로를 개설하는 사업을 승계한 자가 아니라 단순히 도시계획사업이 완료된 이 사건 토지의 소유권을 기부채납의 형태로 승계취득한 자에 불과하므로, 이 사건 토지의 소유자인 지방자치단체는 환매권 행사의 상대방에 해당된다고 볼 수 없습니다.
한편, 구「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제2조제3호에서는 사업시행자라 함은 공공사업을 수행하는 자(그 위임에 의하여 토지 등의 취득 또는 사용에 관한 업무를 행하는 자를 포함함)를 말한다고 규정하고 있어 “사업시행자”의 범위에 법령에 의하여 사업시행자로 된 행정청뿐만 아니라 그의 위임에 의하여토지의 협의취득 업무를 행하여 그 토지의 소유권을 취득한 자 및 그 사업에 관계된 행정목적 달성을 위하여 그 토지의 소유권을 승계 취득한 현재의 소유자도 포함된다고 해석한 사례가 있으나(대법원 1994. 1. 14. 선고 93다22494 판결참조), 구「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」및 구「토지수용법」을 폐지하고 제정된공익사업보상법은 제2조제3호에서 “사업시행자”를 “공익사업을 수행하는 자”라고만 규정하고 있으므로 현행공익사업보상법상 사업시행자의 해석에 있어 위 판례를 그대로 원용하는 것은 부적합하다고 할 것입니다.
따라서, 택지개발사업 등의 사업시행자가 사업지구 외부에 별도의 도시계획시설사업으로 연결도로를 개설한 후 그 도로 및 부지가 지방자치단체에 무상으로 귀속되었으나, 그 후에 위 도로 부지의 일부에 대하여공익사업보상법 제91조에 따라 환매권이 발생한 경우, 환매에 따른 환매대금은 종전 사업시행자에게 귀속된다고 할 것입니다.