질문: 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」의 적용 대상이 되는 공공재정지급금의 범위(「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률 시행령」 제2조제1호 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).공공재정환수법 시행령 제2조제1호에서는 공공재정지급금의 범위 중 하나로보조금법 제2조제1호 또는「지방재정법」 제23조에 따라 교부되는 “보조금 등” 공익사업을 조성하거나 재정을 지원하기 위해 제공되는 금품등을 규정하고 있는데, 공공재정환수법 시행령 제2조제1호에서는 “보조금 등”에 포함될 수 있는 예시사항으로 “보조금법 제2조제1호 또는「지방재정법」 제23조에 따라 교부되는 보조금”을 규정하고 있고,보조금법 제2조제1호에서는 “보조금”이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인ㆍ단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당함), 부담금, 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 정의하고 있으며,「지방재정법」 제23조제1항에서는 국가는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있다고 규정하고 있을 뿐,「지방교육재정교부금법」에 따른 이 사안 보통교부금이 공공재정환수법의 적용 대상이 되는같은 법 시행령 제2조제1호의 “보조금 등”에 해당하는지 여부는 보조금 등에 관한 관련 법령의 문언만으로는 명확히 구분하기 어려운 점이 있는바, 이 사안 보통교부금이 공공재정환수법의 적용 대상이 되는 “공공재정지급금”인 “보조금 등”에 해당되는지 여부를 판단하기 위해서는 공공재정환수법의 입법 취지,보조금법등 관계 법령의 규정 체계 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다.
먼저 공공재정환수법은 공공재정에 대한 부정청구 등이 지속적으로 발생하고 있으나, 이러한 행위가 적발되더라도 경미한 제재에 그치거나 환수할 수 있는 근거 규정이 마련되어 있지 않은 경우가 많아, 고의적이고 상습적인 부정청구 등을 방지하는 데 한계가 있던 점을 고려하여 공공재정에 대한 부정청구 등을 금지하고, 부정청구로 인하여 얻은 이익을 전액 환수하도록 하는 등 부정청구 등으로 인하여 발생한 이익에 대한 환수ㆍ관리 체계를 확립하기 위하여(각주: 2019. 4. 16. 법률 제16323호로 제정된 공공재정환수법 제정이유 참조) 제정된 법률로서,같은 법 제2조제6호에서는 “부정청구등”이란 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 공공재정지급금을 청구할 자격이 없는데도 청구하는 행위(가목), 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 과다하게 공공재정지급금을 청구하는 행위(나목), 법령ㆍ자치법규나 기준에서 정한 절차에 따르지 아니하고 정해진 목적이나 용도와 달리 공공재정지급금을 사용하는 행위(다목) 등 각 목 중 어느 하나에 해당하는 행위로 공공재정에 손해를 입히거나 이익을 얻는 일체의 행위라고 규정하고 있고, 이러한 공공재정지급금의 부정청구등이 있는 경우 부정이익의 환수(제8조), 제재부가금(제9조) 등의 적용 대상이 되는 바, 공공재정환수법의 적용 대상이 되는 “공공재정지급금” 중 하나로서같은 법 시행령 제2조제1호에 따른 “보조금 등”의 범위를 해석할 때에는 교부 상대방의 청구 행위가 있는지 여부, 사용의 목적이나 용도를 정하고 있는지 여부 등을 고려해야 할 것입니다.
그런데보조금법에 따라 교부되는 보조금의 경우를 살펴보면,보조금법에서는 보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업을 보조사업으로 규정하면서(제2조제2호), 보조금의 교부를 받으려는 자는 해당 보조사업의 목적과 내용, 보조사업에 드는 경비, 그 밖에 필요한 사항을 적은 신청서를 중앙관서의 장에게 제출하도록 규정하고 있고(제16조제1항), 보조사업자는 교부받은 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 안 된다고 규정(제22조제1항)하고 있는 반면(각주: 「지방재정법」 제23조 및 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」에 따라 지방자치단체가 교부하는 “지방보조금”의 경우도 「보조금 관리에 관한 법률」에 따른 ‘보조금’과 유사한 내용 및 규정 체계를 따르고 있음), 이 사안 보통교부금은 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이인 지방자치단체의 재정부족분을 기준으로 매년 교부되는 것으로서, 지방교육재정교부금법령에서 정하고 있는 측정항목ㆍ측정단위ㆍ산정공식 및 단위비용 등을 기준으로 재정부족분이 산정되어 교부되므로, 그 교부를 받기 위한 지방자치단체의 신청이나 청구행위가 별도로 필요하지 않고(각주: 「지방교육재정교부금법 시행규칙」 제3조 등 참조), 이러한 보통교부금은 지방자치단체의 일반적 사무수행경비나 운영경비를 보장하기 위해 교부하는 재원(각주: 「지방교육재정교부금법」 제5조 및 헌법재판소 2006. 3. 30. 결정 2005헌라1 결정례 참조)이며,「지방교육재정교부금법」 제5조제1항에서도 이 사안 보통교부금을 “총액”으로 교부한다고 규정하여 보통교부금의 사용 목적이나 용도도 특정되지 않는바, 이 사안 보통교부금은 신청이나 청구행위를 할 수 없고 그 용도가 정해진 것도 아니어서 통상적인 보조금의 경우와는 달리 부정청구등에 해당하는 행위가 발생할 수 없다는 점에서, 공공재정환수법의 적용 대상이 되는 “공공재정지급금”인 “보조금 등”의 범위에는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
또한 공공재정환수법 제8조 및 제9조에서는 공공재정지급금의 부정청구등이 있는 경우 그 부정이익 등의 환수, 부정이익 가액의 5배 이내에서의 제재부가금을 부과ㆍ징수하도록 하고 있고,같은 법 제28조의2에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 공공재정지급금을 청구할 자격이 없는데도 공공재정지급금을 지급받은 자(제1항제1호) 등에 대해서는 3년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는데, 특별한 사정이 없는 한 침익적 행정행위 등의 대상이 되는같은 법 시행령 제2조제1호에 따른 “보조금 등”의 범위에 관하여는 그 상대방에게 불리한 방향으로 유추해석하거나 확장해석을 하여서는 안 된다고 할 것인바(각주: 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결례 등 참조), 교육의 균형 있는 발전을 위하여 지방자치단체가 국가로부터 용도 지정 없이 총액으로 교부받는 이 사안 보통교부금은, 명문의 규정 없이 공공재정환수법 시행령 제2조제1호에 따른 “보조금 등”의 범위에 해당한다고 해석하기는 어렵습니다.
아울러「지방교육재정교부금법」 제8조제1항에서는 교부금이 산정자료의 착오 또는 거짓으로 인하여 부당하게 교부되었을 때에는 교육부장관은 해당 시ㆍ도가 정당하게 받을 수 있는 교부금액을 초과하는 금액을 다음에 교부할 교부금에서 감액한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 확보하여야 할 수입의 징수를 게을리 하였을 때에는 교육부장관은 그 지방자치단체에 교부할 교부금을 감액하거나 이미 교부한 교부금의 일부를 반환할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있는 등 보통교부금의 부당한 교부 등이 발생한 경우에 이를 조정하거나 반환할 수 있는 규정이 지방교육재정교부금법령에 마련되어 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안 보통교부금은 공공재정환수법 시행령 제2조제1호에 따른 “보조금 등”에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 4. (생 략)5. “공공재정지급금”이란 법령 또는 자치법규에 따라 공공재정에서 제공되는 보조금ㆍ보상금ㆍ출연금이나 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 제공되는 금품등으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.6. ∼ 8. (생 략)공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률 시행령제2조(공공재정지급금의 범위)「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제5호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.1.「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호 또는「지방재정법」 제23조에 따라 교부되는 보조금 등 공익사업을 조성하거나 재정을 지원하기 위해 제공되는 금품등2. ∼ 7. (생 략)지방교육재정교부금법제1조(목적) 이 법은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관(그 소속기관을 포함한다. 이하 같다)을 설치ㆍ경영하는 데 필요한 재원(財源)의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 한다.제3조(교부금의 종류와 재원) ① 국가가 제1조의 목적을 위하여 지방자치단체에 교부하는 교부금(이하 “교부금”이라 한다)은 보통교부금과 특별교부금으로 나눈다.② ∼ ④ (생 략)제5조(보통교부금의 교부) ① 교육부장관은 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미치지 못하는 지방자치단체에 대해서는 그 부족한 금액을 기준으로 하여 보통교부금을 총액으로 교부한다.② (생 략)