질문: 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가 사무의 성격(「산지관리법」 제25조제1항 등 관련)
답변: 먼저 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(각주:대법원 2009. 6. 11. 선고 2008도6530 판결례및 법제처 2016. 1. 18.회신 15-0724 해석례참조).「산지관리법」 제25조제1항에서는 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 토석채취 면적이 10만제곱미터 이상인 경우에는 시ㆍ도지사에게, 10만제곱미터 미만인 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가를 받도록 규정하고 있고,같은 법 시행령 제32조제2항에서는 시장등은 토석채취허가 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이같은 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회(각주: 산지의 이용 및 보전에 관한 사항을 심의하기 위하여 시ㆍ도에 설치한 지방산지관리위원회를 말하며(「산지관리법」 제22조제2항 참조), 이하 같음)의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제32조제3항에서는 시장등은 토석채취허가를 하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 허가 구역 및 별표 8 제4호에 따른 완충구역의 경계를 표시하게 하고 같은 법 제38조제1항에 따른 복구비를 미리 예치하게 한 후 토석채취허가증을 신청인에게 발급하도록 규정하고 있는바, 이러한 토석채취허가에 관한 규정 및 체계에 비추어 보면, 시장등은 토석채취허가 대상 산지에 대해 현지조사를 실시하고 같은 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토하는 등 토석채취허가 전반에 관한 사무를 주도적으로 수행하고 있습니다.
그리고 토석채취허가와 관련된 산지관리법령의 입법연혁을 살펴보면, 구「산지관리법」(2010년 5월 31일 법률 제10331호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제25조에서는 산림청장에게 토석채취허가를 받도록 규정하고 있었고, 구「산지관리법 시행령」(2010년 12월 7일 대통령령 제22513호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제32조에서는 산림청장이 현지조사를 하고 토석채취의 타당성에 관하여 중앙산지관리위원회(각주: 산림청에 설치한 중앙산지관리위원회를 말하며(「산지관리법」 제22조제1항 참조), 이하 같음)의 심의를 거치도록 규정하고 있었으며, 구「산지관리법」 제52조 및같은 법 시행령 제52조에서는같은 법 제25조에 따른 토석채취허가 권한을 토석채취면적이 10만 제곱미터 미만인 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게, 10만 제곱미터 이상 20만 제곱미터 미만인 경우에는 시ㆍ도지사에게 위임하고 있었는데, 토석채취허가 사무가 지방자치단체에 위임되어 운영됨에 따라 지방자치단체의 자율권이 제한되는 등 효율적인 업무추진이 어렵다는 문제가 있어, 구「산지관리법」및같은 법 시행령을 개정하여 구「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가 사무가 포함된 산지관리사무를 지방자치단체에 이양함으로써(각주: 2009. 11. 16. 의안번호 제1806582호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안에 대한 국회 농림수산식품위원회 검토보고서 참조), 지방자치단체의 자율성과 책임성을 높이고, 사무의 효율적 운영으로 주민에게 편의를 제공하도록 한 것인바(각주: 2010. 5. 31. 법률 제10331호로 일부개정된 「산지관리법」 개정이유 및 주요내용 참조), 이러한 입법연혁과 개정취지, 관련 규정의 체계를 종합적으로 고려하면, 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가 사무는 허가권자인 시장등이 산지관리법령상 허가 기준 및 절차 등에 따라 지역적 특성 및 실정을 반영하여 허가권자의 권한과 책임 아래 수행하는 자치사무라고 보아야 할 것입니다.
아울러「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 신청하는 자는같은 법 제50조,같은 법 시행령 제51조제1항 및별표 9 제4호에 따라 허가를 신청하는 산지면적이 1만제곱미터 이하인 경우에는 2만원, 1만제곱미터를 초과하는 경우에는 2만원에 1천제곱미터를 초과할 때마다 2천원을 가산한 금액을 수수료로 내야 하는데, 납부된 토석채취허가 수수료는 해당 지방자치단체의 세입이 되고 그 귀속주체는 시장등이 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가 사무는 자치사무에 해당합니다.
산지관리법제25조(토석채취허가 등) ① 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함한다)하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하는 것으로 갈음할 수 있다.1. 토석채취 면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 시ㆍ도지사의 허가2. 토석채취 면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가② ～ ⑧ (생 략)산지관리법 시행령제32조(토석채취허가의 절차 및 심사 등) ① 법 제25조제1항에 따라 토석채취허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 신청서에 농림축산식품부령이 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 토석채취허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 토석채취허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 지방산지관리위원회의 심의를 거치지 않는다.1. ∼ 7. (생 략)③ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 심사한 결과 토석채취허가 또는 변경허가를 하거나 변경신고를 수리하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 구역 및 별표 8 제4호에 따른 완충구역의 경계를 표시하게 하고 법 제38조제1항에 따른 복구비를 미리 예치하게 한 후 농림축산식품부령으로 정하는 토석채취허가증을 신청인에게 발급하거나 변경신고를 수리하여야 한다.④ ∼ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞