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질문: 행정구역 밖의 지역까지 시내버스의 노선이 연장되는 경우 연장노선의 산정방식(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제8조제2항 관련)
답변: 여객자동차법 시행규칙 제8조에서는 시내버스운송사업은 특별시.광역시.특별자치시.시(각주: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함함. ) 또는 군(이하 “시.군”이라 함)의 단일 행정구역을 운행하는 것을 원칙(제1항 본문)으로 하고 있으나, 관할관청(각주: 여객자동차법 시행규칙 제2조제1호에 따른 관할관청을 말함. )이 지역주민의 편의 또는 지역 여건상 특히 필요하다고 인정하는 경우 등 일정한 경우에는 단일 행정구역 운행의 예외를 인정하면서 구체적인 경우에 따라 해당 행정구역의 경계로부터 30킬로미터 또는 50킬로미터를 초과하지 않는 범위에서 해당 행정구역 밖의 지역까지 노선을 연장하여 운행하게 할 수 있도록 규정(제2항)하고 있습니다.
이는 시내버스운송사업의 특성상 노선구역을 시.군의 단일 행정구역으로 하는 것을 원칙으로 하면서, 지역주민의 편의 및 여객의 원활한 운송이라는「여객자동차 운수사업법」의 목적을 달성하려는 취지(각주: 법제처 2012. 1. 12.회신 11-0690 해석례참조 )로 지역의 특수성 및 출퇴근 등 교통편의 증진을 위해 필요한 경우 예외적으로 일정한 범위에서 단일 행정구역 밖의 지역까지 노선을 연장하여 운행하는 것을 허용하는 것입니다.
그렇다면 여객자동차법 시행규칙 제8조제2항 중 “해당 행정구역” 내의 노선은 여객자동차법 시행규칙 제8조제1항의 단일 행정구역 내 운행 원칙에 따른 부분이고, 해당 행정구역을 벗어나는 노선의 구간은 같은 조 제2항에 따라 “해당 행정구역” 밖의 지역으로 연장하여 운행할 수 있게 되는 부분으로 보는 것이 여객자동차법령의 규정 체계와 취지에 부합하는 해석입니다.
만약 이와 달리 연장이 가능한 노선의 길이를 최초로 해당 행정구역의 경계를 벗어나는 지점부터 종점까지의 노선길이로 계산한다면, 해당 행정구역을 벗어났다가 다시 해당 행정구역으로 진입한 후 다시 벗어나는 경우 해당 행정구역 안에서의 노선 길이까지 연장이 가능한 노선 길이의 범위에 포함되어 실질적으로 해당 행정구역의 경계 밖으로 연장 가능한 노선의 길이는 짧아지게 되므로 노선 연장을 인정한 규정의 취지에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞여객자동차 운수사업법 시행규칙제8조(시내버스운송사업 등의 노선구역 등) ① 영 제3조제1호가목 및 같은 호 나목에 따른 시내버스운송사업과 농어촌버스운송사업은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 이 조 및 제33조제1항제2호다목 및 라목에서 같다) 또는 군의 단일 행정구역을 운행하는 사업으로 한다. 다만, 광역급행형 시내버스운송사업은 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령」 별표 1에 따른 대도시권 중 국토교통부장관이 고시하는 권역 내에서 둘 이상의 시ㆍ도를 운행하는 사업으로 한다.② 제1항 본문에도 불구하고 관할관청은 다음 각 호의 기준에 따라 시내버스운송사업자 또는 농어촌버스운송사업자의 신청이나 직권에 의하여 해당 행정구역 밖의 지역까지 노선을 연장하여 운행하게 할 수 있다.1. 관할관청이 지역주민의 편의 또는 지역 여건상 특히 필요하다고 인정하는 경우: 해당 행정구역의 경계로부터 30킬로미터를 초과하지 아니하는 범위2. 국제공항ㆍ관광단지ㆍ신도시 등 지역의 특수성을 고려하여 국토교통부장관이 고시하는 지역을 운행하는 경우: 해당 행정구역의 경계로부터 50킬로미터를 초과하지 아니하는 범위3. 광역급행형ㆍ직행좌석형 시내버스운송사업으로서 기점ㆍ종점이 모두 수도권 내에 위치한 노선 중 관할관청이 출퇴근 등 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하는 경우: 해당 행정구역의 경계로부터 50킬로미터를 초과하지 아니하는 범위③ ~ ⑦ (생 략)
질문: 행정 목적을 위하여 항만시설을 사용한 것으로 볼 수 있는 경우에 해당하는지 여부(「항만법 시행령」 제27조제1항제1호 관련)
답변: 「항만법」 제30조제3항에 따르면, 국토해양부장관 등은 같은 조 제1항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있지만, 대통령령으로 정하는 자에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제27조제1항제1호에 따르면, 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있는 경우의 하나로 행정 목적을 위하여 항만시설을 사용하는 국가나 지방자치단체를 들고 있습니다.
한편,「국유재산법」 제4조에 따르면, 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「국유재산법」에서 정하는 바에 따르되, 다른 법률의 규정이 제2장에 저촉되는 경우에는「국유재산법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고,같은 법 제6조제2항에 따르면, 행정재산의 종류를 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 분류하면서, 그 중 공용재산은 “국가가 직접 사무용, 사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산”, 공공용재산은 “국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산”으로 규정하고 있으며,같은 법 제34조제1항제2호에 따르면, 관리청은 행정재산을 직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가 하는 경우, 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다고 규정하고 있습니다.
우선,「국유재산법」 제4조는「국유재산법」이 국유재산의 관리ㆍ처분에 관한 일반법임을 규정하고 있으므로, 국유의 행정재산인 항만시설에 대해 항만법령에서 규정하고 있지 않은 사항은「국유재산법」이 적용되어야 할 것이고,「국유재산법」 제6조에서 행정재산의 종류를 규정하면서 국가가 넓은 의미의 사용의 주체가 되는 재산을 공용재산, 공공용재산 및 보존용재산으로 하면서, 그 중 국가가 적극적으로 사용하는 재산인 공공용재산 및 공용재산과 관련하여, 공용재산 및 공공용재산 모두 국가가 직접 사용하는 것을 전제로 하고 있으며,같은 법 제34조제1항제2호에서는 “행정재산을 직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체”에 대하여 사용료를 면제할 수 있도록 되어 있습니다.
 위와 같은 규정의 취지에 비추어 보면 국유재산인 항만시설용 부지의 사용료 면제 요건으로서 항만시설용 부지를 “행정 목적”으로 사용한다고 하는 것은 원칙적으로 당해 항만시설용 부지를 국가나 지방자치단체가 “직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용”으로 사용하는 경우를 말한다고 할 것이고, 국가나 지방자치단체가 직접 사용하는 것이 아니고 국가나 지방자치단체가 항만시설용 부지에 건축물을 건축하여 임대료를 받고 국가나 지방자치단체 외의 자에게 임대하는 경우까지 그 항만시설용 부지를 “행정 목적”에 사용하는 것으로 보기 어렵습니다.
다음으로, 위와 같은 기준에 비추어 경기도가 항만시설 중 항만시설용 부지에 항만이용자들에게 일괄처리 서비스 제공과 평택항 활성화를 도모하기 위한 목적으로 항만시설(건축물)을 건축하여 관세ㆍ출입국ㆍ검역 관련 국가기관과 공공기관을 입주시키고 일부 공간을 항만물류 관련 민간업체에 유상임대한 경우, 국가나 지방자치단체가「항만법 시행령」 제27조제1항제1호에 따라 행정 목적을 위하여 항만시설용 부지를 사용한 것으로 볼 수 있는지 여부에 대해 판단하여 보면, 경기도가 해당 부지를 “행정 목적”으로 사용하였는지 여부를 일률적으로 판단하기는 어렵고, 경기도가 해당 항만시설용 부지에 항만시설인 건축물을 건축하여 어떤 목적과 조건으로 입주한 행정기관ㆍ공공단체 또는 민간단체에 사용하게 하였는지를 구체적으로 살펴보아야 하나, 경기도가 항만시설을 건축할 목적으로 항만시설용 부지에 대한 무상사용허가를 받았다 하더라도 건축된 항만시설을 경기도가 직접 공용ㆍ공공용으로 사용하지 않고 민간업체에게 해당 건축물의 일부를 유상으로 임대하여 사용하게 하였다면, 해당건축물의 연면적 중 적어도 민간업체에게 유상으로 임대한 부분에 해당하는 비율의 항만시설용 부지에 한해서는 경기도가 항만시설용 부지를 행정목적으로 사용하고 있다고 할 수 없습니다.
그렇다면, 경기도가 항만시설 중 국유의 항만시설용 부지에 항만이용자들에게 일괄처리 서비스 제공과 평택항 활성화를 도모하기 위한 목적으로같은 법 제9조제2항에 따라 국토해양부장관의 허가를 받아 항만시설(건축물)을 건축하고, 같은 법 시행령 제18조제1항에 따라 국가에 귀속되지 않고 경기도 명의로 등기하여 관세ㆍ출입국ㆍ검역 관련 국가기관과 공공기관을 입주시키고 일부 공간을 항만물류 관련 민간업체에 유상임대한 경우, 경기도가 해당 건축물의 연면적 중 적어도 민간업체에게 유상으로 임대한 부분에 해당하는 비율의 항만시설용 부지는「항만법 시행령」 제27조제1항제1호에 따른 행정 목적을 위하여 사용한 것으로 볼 수 없습니다.
질문: 같은 토지에 녹지와 도로로 도시ㆍ군계획시설의 중복결정을 할 수 있는지 여부(「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제3조제1항 등 관련)
답변: 도시ㆍ군계획시설규칙 제3조제1항 전단에서는 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 경우에는 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 각 도시ㆍ군계획시설의 이용에 지장이 없어야 하고 장래의 확장가능성을 고려해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에는 같은 조 제1항에 따라 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있는지를 우선적으로 검토하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 특정 도시계획시설물의 중복결정 가능 여부 및 중복결정이 불가능한 시설에 관한 기준을 별도로 정하고 있지 않습니다.
그리고 도시ㆍ군계획시설규칙 제55조제1항에서는 도시지역 안에 설치하는 녹지의 결정ㆍ구조 및 설치에 관하여는 공원녹지법이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 공원녹지법 제36조 및같은 법 시행규칙 제18조에서는 녹지는 완충녹지, 경관녹지, 연결녹지(같은 법 제35조제1호부터 제3호)의 기능 및 특성에 맞도록 설치ㆍ관리되어야 한다고 규정하고 있으며, 도시ㆍ군계획시설규칙 제12조제1항에서는 도로의 구조 및 설치에 관한 일반적인 기준을 규정하면서 같은 항 제1호에서 녹지지역의 경우 녹지의 훼손과 생태계파괴를 최소화하기 위하여 환경친화적으로 도로를 설치하고, 향후 시ㆍ군의 개발여건을 고려하도록 규정하여, 녹지와 도로의 설치 시 준수하여야 할 시설 기준에 관한 사항을 각각 정하고 있습니다.
이와 같은 도시ㆍ군계획시설의 중복결정 및 녹지와 도로의 시설기준에 관한 관련 법령의 규정 체계를 종합하여 보면, 도시ㆍ군계획시설규칙 제3조에 따른 도시ㆍ군계획시설의 중복결정 제도는 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 때에 각 도시계획시설의 이용에 지장이 없는지 여부 및 장래의 확장 가능성을 고려하여 결정하는 것이므로, 구체적인 사정에 따라 토지를 합리적으로 이용하기 위해 도시ㆍ군계획시설인 녹지의 이용에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설인 도로를 중복결정 하는 것이 금지된다고 볼 수는 없고(각주: 법제처 2012. 7. 9.회신 12-0262 해석례참조 ), 이 경우 중복결정된 도시계획시설인 녹지와 도로는 각각 도시ㆍ군계획시설규칙에 따른 설치기준을 충족하면 된다고 보는 것이 토지의 합리적 이용이라는 도시ㆍ군계획시설 중복결정 제도의 취지에 부합합니다.
아울러 도시공원 또는 녹지의 점용허가에 대하여 필요한 사항을 규정하고 있는 「도시공원ㆍ녹지의 점용허가에 관한 지침」(국토교통부훈령) 제4조제1항제4호에서는 도시ㆍ군계획시설규칙 제3조에 따라 녹지와 중복결정되어 있는 다른 도시ㆍ군계획시설의 설치에 대하여는 같은 항 제1호부터 제3호까지에도 불구하고 점용허가(각주: 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제38조제1항에 따른 점용허가를 말함 )를 할 수 있다고 규정하여 도시ㆍ군계획시설규칙 제3조에 따라 같은 토지에 녹지와 다른 도시ㆍ군계획시설을 중복결정할 수 있다는 점을 전제로 하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 같은 토지에 녹지와 도로로 도시ㆍ군계획시설의 중복결정을 할 수 있다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙제3조(도시ㆍ군계획시설의 중복결정) ① 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 경우에는 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 수 있다. 이 경우 각 도시ㆍ군계획시설의 이용에 지장이 없어야 하고, 장래의 확장가능성을 고려하여야 한다.② 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에는 제1항에 따라 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있는지를 우선적으로 검토하여야 하고, 공공청사, 문화시설, 체육시설, 사회복지시설 및 청소년수련시설 등 공공ㆍ문화체육시설을 결정하는 경우에는 시설의 목적, 이용자의 편의성 및 도심활성화 등을 고려하여 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 설치할 것인지 여부를 반드시 검토하여야 한다.
질문: 한방병원을 건축물의 용도변경 없이 병원으로 변경하는 것이 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제5조제1항에서의 “용도변경”에 해당하는지(「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제5조제1항 관련)
답변: 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “한강수계법”이라 함) 제5조제1항에서는 누구든지 수변구역에서는「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질수생태계법”이라 함) 제2조제10호에 따른 폐수배출시설(제1호),「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 배출시설(제2호),「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업,「공중위생관리법」 제2조제1항제2호 및 제3호에 따른 숙박업ㆍ목욕장업,「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업을 영위하는 시설(제3호),「주택법」 제2조제2호에 따른 공동주택(제4호)에 해당하는 시설(이하 “설치제한시설”이라 함)을 새로 설치(용도변경을 포함함)하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 수질수생태계법 제2조제10호에서는 “폐수배출시설”이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 이에 따라같은 법 시행규칙 제6조 및별표 4 제2호74)에서는 폐수배출시설로 병원시설(병상의 수가 「의료법」에 따른 종합병원 규모 이상인 시설)을 규정하면서 수술실ㆍ처치실 및 병리실이 없는 병원과 한약을 끓이는 시설이 없는 한방병원은 폐수배출시설에서 제외하도록 규정하고 있습니다.
한편,「의료법」 제3조제2항제3호에서는 병원급 의료기관을 병원, 치과병원, 한방병원, 요양병원, 종합병원으로 구분하고 있고,같은 법 제33조제4항에서는 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받도록 하고 있으며, 같은 조 제5항 및 같은 법 시행규칙 제28조제1항제2호에서는 의료기관의 종류를 변경하는 경우에는 변경허가를 받도록 규정하고 있는바,이 사안은 한강수계법 제4조에 따라 수변구역으로 지정되기 전부터 수변구역에 설치되어 있던 한방병원을 같은 법 제5조제1항제1호에 따른 폐수배출시설에 해당하는 병원으로 변경하는 것이 같은 법 제5조제1항에 따른 “용도변경”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 한강수계법 제5조제1항에서는 수변구역에서 설치제한시설을 “새로 설치하는 것”을 금지하면서 “이미 설치된 시설을 설치제한시설로 용도변경”하는 것도 함께 금지하고 있는데, 해당 규정에서 수변구역에서 설치제한시설을 새로 설치하거나 이미 설치된 시설을 설치제한시설로 용도변경하는 것을 금지하고 있는 취지는 한강수계의 수질보전을 위하여 팔당호, 남한강, 북한강 및 경안천의 양안 중 일정거리를 수변구역으로 지정하여 오염원의 “신규입지”를 제한하려는 것입니다(1999. 2. 8. 법률 제5932호로 제정되어 1999. 8. 9. 시행된 한강수계법 국회 심사보고서 참조).그리고, 한강수계법 제5조제1항에서 수변지역의 설치제한시설로서 새로 설치되는 것 외에 이미 설치된 시설을 설치제한시설로 용도변경하는 것도 포함하고 있는 것은, 수변구역으로 지정되기 전에 이미 설치된 시설의 경우 시설설치자의 재산권 보호 차원에서 종전의 상태대로 유지하는 것을 허용하되, 이미 설치되어 있던 시설이라고 하더라도 이를 설치제한시설로 용도를 변경함으로 인하여 수변구역에 오염원이 신규로 입지하는 것과 같은 효과가 발생하는 것, 즉 수변구역에 설치제한시설을 새로 설치하는 것과 같은 결과가 되는 것을 금지하려는 취지로 보아야 하고, 이 경우 기존 시설의 용도가 설치제한시설로 변경되었는지를 판단할 때에는 수변구역 지정 전부터 설치되어 있던 시설이 한강수계법 제5조제1항 각 호에 따른 시설로 변경되는 것인지를 기준으로 하여야 할 것입니다.
그런데, 한강수계법 제5조제1항제1호에서는 설치제한시설로 수질수생태계법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설을 규정하고 있고, 수질수생태계법 제2조제10호, 같은 법 시행규칙 제6조 및 별표 4 제2호74)에서는 폐수배출시설을 “병원시설”(병상의 수가 「의료법」에 따른 종합병원 규모 이상인 시설. 다만, 수술실ㆍ처치실 및 병리실이 없는 병원과 한약을 끓이는 시설이 없는 한방병원은 제외함)로 규정하여, 수변구역에서 설치가 제한되는 병원시설을 일반병원, 한방병원으로 구분하면서 각 병원의 특성에 따라 폐수배출시설에 해당하게 되는 요건을 달리 정하고 있는바, 수변구역에 기존에 설치되어 있던 한방병원의 종류나 규모, 또는 시설기준 등을 변경하여 한강수계법 제5조제1항제1호에 따른 설치제한시설에 해당하는 수술실ㆍ처치실 및 병리실이 있는 병원으로 변경하는 것은 수변구역에 설치제한시설을 새로 설치하는 결과가 되어 한강수계법 제5조제1항에서의 용도변경에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 한강수계법 제4조에 따라 수변구역으로 지정되기 전부터 수변구역에 설치되어 있던 한방병원을 같은 법 제5조제1항제1호에 따른 폐수배출시설에 해당하는 병원으로 변경하는 것은 같은 법 제5조제1항에 따른 “용도변경”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견

○ 한강수계법 제5조제1항에서는 수변구역에서 종전에 설치되어 있던 시설을 “용도변경”할 수 없도록 규정하고 있으나, “용도변경”의 의미가 무엇인지에 대해서 명확히 규정되어 있지 않아 해석상 혼란이 발생하고 있으므로, 수변구역에서 제한되는 용도변경의 의미를 분명히 하는 방식으로 법령을 정비할 필요가 있습니다.
질문: 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목11)의 적용 범위(「산지관리법 시행령」 별표 4 등 관련)
답변: 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준을 정한「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목11)에서는 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호에 따른 단독주택을 축조할 목적으로 산지를 전용하는 경우에는 자기 소유의 산지일 것(공동 소유인 경우에는 다른 공유자 전원의 동의가 있는 등 해당 산지의 처분에 필요한 요건과 동일한 요건을 갖출 것)”을 규정하여, 산지전용의 목적이 단독주택의 축조인 경우에는 산지전용허가를 받으려는 자가 해당 산지를 소유해야 한다고 하면서 공동 소유인 산지에 대한 확인 기준을 정하고 있을 뿐, 산지전용허가를 신청하는 신청인의 명의에 대해서는 별도로 정하고 있지 않습니다.
이와 같은 허가기준은 2013년 12월 17일「산지관리법 시행령」이 대통령령 제25009호로 일부개정되기 전에는 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호에 따른 단독주택을 축조할 목적으로 산지를 전용하는 경우에는 자기 소유의 산지에 한정할 것”이라고 규정하여 단독 소유인 경우만을 전제한 기준으로 볼 여지가 있었으나, 수인의 공유ㆍ합유 또는 총유인 경우에도 다른 공유자ㆍ합유자 전원의 동의 또는 사원총회의 결의가 있는 등 해당 산지의 처분에 필요한 요건과 동일한 요건을 갖추면 산지전용허가를 할 수 있도록 하기 위해(각주: 2013. 12. 17. 대통령령 제25009호로 일부개정된 「산지관리법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조 )「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목11)에 괄호부분이 신설된 것인바, 공유인 산지의 경우 공유자 전원이 단독주택을 축조할 목적으로 산지전용허가를 받으려는 의사 합치가 확인ㆍ증명된다면 해당 규정에 따른 산지전용허가기준을 충족한다고 보아야 합니다.
따라서 공동 소유인 산지를 「건축법 시행령」 별표 1 제1호에 따른 단독주택을 축조할 목적으로 전용하기 위한 산지전용허가 신청 시 공유자 중 1명이 다른 공유자 전원의 동의를 얻어 단독명의로 신청하는 경우에만 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목11)의 허가기준을 충족한다고 볼 수는 없고, 공유자 전원의 공동명의로 신청할 수도 있다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞산지관리법제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다.1. ∼ 8. (생 략)② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준이나 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.산지관리법 시행령제20조(산지전용허가기준 등) ① ∼ ⑤ (생 략)⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.⑦ (생 략)[별표 4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준(제20조제6항 관련)1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준허가기준세부기준가. ∼ 라. (생 략)(생 략)마. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것1) ∼ 10) (생 략)11) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호에 따른 단독주택을 축조할 목적으로 산지를 전용하는 경우에는 자기 소유의 산지일 것(공동 소유인 경우에는 다른 공유자 전원의 동의가 있는 등 해당 산지의 처분에 필요한 요건과 동일한 요건을 갖출 것)12) ∼ 15) (생 략)(이 하 생 략)
질문: 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 하는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조 관련)
답변: 국토계획법 제56조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있으며,국토계획법 제57조제1항전단에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 시행규칙 제9조제1항에서는국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(제1호), 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우로 한정함. 제2호), 설계도서(공작물의 설치인 경우로 한정함. 제3호), 해당 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경인 경우로 한정함. 제4호), 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류ㆍ세목ㆍ소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우로 한정함. 제5호),국토계획법 제57조제1항에 따른 위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경관ㆍ조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서(토지분할인 경우는 제외함. 제6호),국토계획법 제61조제3항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류(제7호)를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 “용지의 확보” 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하도록 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제9조제1항에서는 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가신청서에 “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류” 등을 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하도록 규정하고 있어, 토지소유권 또는 토지사용권의 확보는 개발행위허가를 받기 위한 하나의 요건이라고 할 것인바, 하나의 토지에 대하여 정당한 사용권이 따로 설정되어 있는 경우에는 그 토지의 소유자라고 하더라도 개발행위허가를 받을 수 없다고 보아야 할 것이므로, 이 사안과 같이 토지소유자 외의 자가 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경되고 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청하는 경우에 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 제출하여야 하는지 여부는 경매로 인한 토지소유권의 변동으로 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되는지 여부에 따라 달라진다고 할 것입니다.
그런데, 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 토지의 임차권에 근거한 것인 경우, 일반적으로 토지에 대한 임차권은 임대인과의 관계에서만 주장할 수 있는 권리이고, 토지임대차에 대하여는 「주택임대차보호법」, 「상가건물 임대차보호법」 등과 같이 별도로 이를 보호하기 위한 법률이 마련되어 있지 않아 경매 시 임차권은 경락인에게 대항할 수 있는 권리가 아니므로, 경매로 인해 개발행위허가의 대상이 되는 토지의 소유권에 변동이 생겼다면 임차권에 기반한 토지사용권은 소멸된다고 할 것이고, 이러한 경우 경매로 토지소유권을 새로 취득한 자는 토지사용권이 있으므로 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가 신청 시 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되었음을 증명하는 서류(동의서 등)를 제출할 필요가 없다고 할 것입니다.
그러나, 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우라도, 기존 개발행위허가를 받은 토지소유자 외의 자가 「민법」, 「민사집행법」 등에 따라 경락인에게 대항할 수 있는 경우가 있을 수 있습니다.
 예를 들어 「민사집행법」 제91조제2항에서는 매각부동산 위의 모든 저당권은 매각으로 소멸된다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권 및 등기된 임차권은 저당권ㆍ압류채권ㆍ가압류채권에 대항할 수 없는 경우에는 매각으로 소멸된다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제3항의 경우 외의 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권 및 등기된 임차권은 매수인이 인수하되(본문), 그 중 전세권의 경우에는 전세권자가 같은 법 제88조에 따라 배당요구를 하면 매각으로 소멸된다(단서)고 규정하고 있어, 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권 및 등기된 임차권이 저당권ㆍ압류채권ㆍ가압류채권보다 시간적으로 앞서 등기되어 선순위 권리인 경우에는 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권(배당요구를 하지 않은 경우로 한정됨) 및 등기된 임차권은 경매로 인하여 소멸되지 않는다고 할 것인바, 이러한 권리에 기반한 토지사용권은 경매로 토지소유권이 변동된 이후에도 계속하여 유지된다고 할 것이고, 이러한 토지사용권을 확보하여 개발행위허가를 받은 경우 그 개발행위허가는 여전히 유효하게 존속하는 것으로 보아야 할 것이므로, 이러한 경우에는 경매로 토지소유권을 새로 취득한 자가 개발행위 명의변경허가 신청 시 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되었음을 증명할 수 있는 서류(동의서 등)를 제출하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때, 경매로 인한 토지소유권 변동으로 기존 토지사용권이 소멸되었다면 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하지 않아도 되나, 경매로 인한 토지소유권 변동으로 기존 토지사용권이 소멸되지 않았다면 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 합니다.
질문: 편익시설 설치비용에 해당하는 금액을 폐기물 처리 기본계획 수립단계에서 주민지원기금에 출연할 수 있는지(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제6조제1항 등 관련)
답변: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 함) 제4조에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장(이하 “시장”이라 함) 또는 군수는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제18조에 따라 도시ㆍ군기본계획을 수립하는 경우에는「폐기물관리법」 제9조에 따른 폐기물 처리 기본계획(이하 “폐기물처리기본계획”이라 함)에 포함된 폐기물처리시설의 설치계획을 종합하여 그 도시ㆍ군기본계획에 반영하도록 규정하고 있고,같은 법 제6조제1항에서는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지(宅地)를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치 비용에 해당하는 금액(이하 “폐기물처리시설 설치부담금”이라 함)을 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 내도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 받은 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제20조 및같은 법 시행령 제24조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치비용(용지비, 보상비, 시설부대경비 등을 제외한 시설공사비를 말함)의 100분의 10의 범위에서 그 종류 및 설치방법 등에 관한 사항은 주민지원협의체와 협의하여 편익시설을 설치하여야 하며, 주민지원협의체가 편익시설의 설치를 원하지 않을 경우에는 시설의 설치비용에 해당하는 금액을 같은 법 제21조에 따른 주민지원기금에 출연할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 주민지원협의체가 편익시설 설치비용에 해당하는 금액을 주민지원기금에 출연하여 줄 것을 요구하는 경우, 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치비용이 확정되기 전에 예상 설치비용을 기초로 하여 산정한 금액을 「폐기물관리법」 제9조에 따른 폐기물처리기본계획 수립 단계에서 미리 주민지원기금에 출연할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 폐기물시설촉진법 제20조 본문 및 같은 법 시행령 제24조제1항에 따르면 폐기물처리시설 설치비용의 100분의 10 범위에서 편익시설을 설치할 수 있고, 같은 법 제20조 단서에 따르면 주민지원협의체가 편익시설의 설치를 원하지 아니할 경우에는 그 설치비용에 해당하는 금액을 주민지원기금에 출연할 수 있으므로, 주민지원기금에 출연할 금액은 폐기물처리시설 설치비용이 확정되어야만 비로소 그 출연할 금액도 결정될 수 있습니다.
그런데, 폐기물시설촉진법 시행령 제24조제1항에 따르면 폐기물처리시설 설치비용은 용지비, 보상비, 시설부대경비 등을 제외한 폐기물처리시설 시설공사비를 말하고, 이러한 폐기물처리시설 시설공사비는 같은 법 제11조의3제2항에 따라 지방자치단체의 장이나 수도권매립지관리공사의 장이 폐기물처리시설 설치계획을 수립하여 환경부장관의 승인을 받은 후 실제로 폐기물처리시설의 공사발주를 통해 공사금액이 결정됨으로써 확정되는 것입니다.
 따라서, 주민지원기금에 대한 출연은 공사 발주를 통해 공사금액이 확정된 이후에 가능하다고 할 것입니다.
더욱이, 「폐기물관리법」 제9조제3항에서는 폐기물처리기본계획에 포함되는 내용으로 “폐기물의 종류별 발생량과 장래의 발생 예상량을 기초로 하여 폐기물의 처리 현황과 향후 처리 계획과 폐기물처리시설의 설치 현황과 향후 설치 계획”만을 규정하고 있고, 어느 지역에 폐기물처리시설을 설치할 것인지 등 폐기물처리시설의 구체적인 입지에 관한 사항은 포함하지 않고 있습니다.
 따라서, 폐기물처리기본계획이 수립되었다 하더라도 폐기물처리시설 설치지역의 입지가 결정되지 않은 상태에서는 출연할 대상이 되는 주민지원협의체나 주민지원기금도 아직 결정되지 않은 상태라고 할 것입니다.
한편, 폐기물처리기본계획 수립단계에서도 예상되는 폐기물처리시설 설치비용을 기초로 산정한 편익시설 설치비용을 주민지원기금에 출연하고 향후 시설공사비가 확정되면 확정된 시설공사비를 기초로 산정한 편익시설 설치비용을 기준으로 사후정산을 하면 된다는 의견이 있을 수 있으나, 그 폐기물처리시설의 신설이나 증설에 관한 사항이 폐기물처리기본계획에 반영되었다고 하더라도 향후 그 기본계획의 수정ㆍ변경으로 폐기물처리시설의 설치 여부나 규모 등은 얼마든지 변경될 수 있고, 또한 “출연”이란 “금품을 내어 도와주는 것”을 의미하는 것으로서, 일단 주민지원기금에 출연이 이루어진 경우에는 별도의 법적 근거 없이 초과 지급된 금액을 반환받기도 어렵다고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주민지원협의체가 편익시설 설치비용에 해당하는 금액을 주민지원기금에 출연하여 줄 것을 요구하는 경우, 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치비용이 확정되기 전에 예상 설치비용을 기초로 산정한 금액을 「폐기물관리법」 제9조에 따른 폐기물처리기본계획 수립 단계에서 미리 주민지원기금에 출연할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: (구) 「산지관리법 시행령」 제36조제2항제3호(도로 및 하천의 의미) 관련
답변: ○「산지관리법」 제28조제1항제3호는 산림청장은 채석허가를 함에 있어서 문화재ㆍ공공시설 및 상수원 등의 보호, 도로ㆍ철도 등의 가시지역의 보호, 그 밖에 공익상 허가를 하여서는 아니되는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역에 해당되지 아니하는 경우에 한하여 허가하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ (구)「산지관리법 시행령」(2005. 8. 5 대통령령 제18994호로 개정되기 전의 것) 제36조제2항제3호는 법 제28조제1항제3호의 "대통령령이 정하는 지역"의 하나로 도로 및 하천으로부터 100미터안의 산지를 규정하고 있었고, 산림청훈령인 「산림의형질변경및채석등에관한규정」 제2조제4호 가목 및 타목은 도로와 하천을 각각「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로,「하천법」 제2조제2항의 규정에 의한 하천으로 규정하여 내부의 업무처리지침으로 사용해 오다가 2003. 11. 6. 폐지되었습니다.

○ 한편,「도로법」 제11조에서는 도로의 종류로 고속국도(제1호), 일반국도(제2호), 특별시도ㆍ광역시도(제3호), 지방도(제4호), 시도(제5호), 군도(제6호), 구도(제7호)를 규정하고 있고,「하천법」 제2조제2항에서는 하천을 국가하천(제1호), 지방1급하천(제2호), 지방2급하천(제3호)으로 구분하고 있습니다.

○그런데, 채석허가의 기준이 되는 도로, 하천의 의미에 대하여 살펴보면 (구)「산지관리법 시행령」 제36조제2항제3호에서 도로와 하천만을 규정하고, 현행법령과 같이 도로, 하천의 구체적인 범위를 정하고 있지 않다고 하더라도 그 도로, 하천은 법률상의 도로와 하천을 의미하며, 그렇다면 도로, 하천에 대한 일반법인「도로법」과「하천법」상의 도로, 하천을 의미하는 것이라고 할 것입니다.

○ 설사 도로와 하천을 각각「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로,「하천법」 제2조제2항의 규정에 의한 하천으로 규정하고 있던 산림청훈령인 「산림의형질변경및채석등에관한규정」이 이 건 허가시점에서 폐지되었다 하더라도 그 훈령은 행정청의 내부지침에 불과한 것이고, 이를 이유로 행정청이 자의로 도로, 하천의 기준을 설정할 수는 없으며, 무엇보다도 채석허가금지구역에 대한 실체법적 효과에 대하여는구법과신법사이에서 아무런 차이가 없음에도 불구하고, 그 기준이 되는 도로, 하천에 대해서만 명문의 규정도 없이 내부지침에 불과한 훈령의 폐지를 이유로구법과신법을 달리 해석하는 것은 합리적인 해석범위를 벗어났다고 할 것입니다.

○ 한편, 2005. 8. 5 대통령령 제18994호로 개정된「산지관리법 시행령」 제36조제3항제3호다목 및 마목에서 도로와하천에 대하여「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로,「하천법」 제2조제2항의 규정에 의한 하천의 경계로부터 100미터안의 산지로 각각 규정하여 위 훈령과 동일한 내용을 두고 있는 점을 보더라도, 채석허가금지구역의 기준이 되는 도로, 하천의 법률상 의미가 훈령의 폐지로 변경되었거나 달리 볼 만한 특별한 사정이 있었다고 보기는 어려울 것입니다.

○ 따라서, (구)「산지관리법 시행령」(2005. 8. 5 대통령령 제18994호로 개정되기 전의 것) 제36조제2항제3호의 도로, 하천은「도로법」 제11조에 의한 도로,「하천법」 제2조제2항에 의한 하천으로 보아야 합니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 개발행위허가기준 제2호가목(2) 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제1호에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제56조제1항 및별표 1의2 개발행위허가기준 제2호가목(2)에서는 “도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함함)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있습니다.
한편,「건축법」 제2조제11호에서는 “도로”를 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서국토계획법,「도로법」,「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로(가목), 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로(나목)나 그 예정도로로 규정하고 있고,같은 법 제3조제2항에서는국토계획법에 따른 도시지역 및같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은제45조 등을 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며,같은 법 제45조제1항에서는 허가권자는같은 법 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2) 본문에서는 도로의 종류, 너비 등에 대하여 특별히 정하는 바가 없으나, 같은 규정 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례에서 도로를 설치하는 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하면서,국토계획법에 따른 도시지역 및 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에 설치해야 하는 도로에 대하여「건축법」 제45조에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하도록 규정할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)에서는 도로, 수도 및 하수도 등의 기반시설의 확보와 무분별한 개발의 방지를 위해 도로 등의 기반시설이 설치된 지역에서만 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 하도록 규정하고 있고, 특히 같은 규정의 도로는 법령상 그너비 등에 대한 특별한 제한이 없으므로, 실제 도로로 사용될 수 있을 정도이면 이에 해당되는 것이라 할 것이므로(법제처 2013. 10. 2.회신 13-0363 해석례참조), 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2)에 따라 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 받기 위해서는 건축물에의 통행에 지장이 없도록 실제로 도로로 사용될 수 있는 통행로가 있으면 된다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2) 단서는 본문에서 규정하고 있는 도로 등의 확보요건을 일부 완화하여 도시ㆍ군계획조례에서 정하는 경우에는 개발행위허가를 할 수 있도록 예외를 인정하는 것으로서 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위로 예외적 개발행위허가의 범위를 제한하고 있을 뿐, 도로를「건축법」상 도로로 한정하거나, 도로의 위치를 지정ㆍ공고할 것을 요하지도 않고 있으며, 그 너비에 대해서도 어떠한 제한을 두고 있지 않고 있는데, 위 단서 규정에 따른 도시ㆍ군계획조례에서 도로를 설치하는 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 하면서 그 도로에 대하여「건축법」 제45조에 따라 위치를 지정ㆍ공고하도록 하여「건축법」상 도로로 한정하는 것은 도시ㆍ군계획조례가 위임의 근거법령인 국토계획법 시행령보다 도로의 범위를 축소하는 것으로서 허가 요건을 완화하려는 법령의 취지에 반하는 것이라고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2) 단서에 따른 도시ㆍ군계획조례에서 도로를 설치하는 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하면서,국토계획법에 따른 도시지역 및 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에 설치해야 하는 도로에 대하여「건축법」 제45조에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하도록 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 환매권 발생 여부가 확정되기 전 해당 잔여지를 환매권자가 아닌 제3자에게 매각할 수 있는지(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제3항 등 관련)
답변: 먼저토지보상법 제91조제1항에서 원토지소유자의 환매권을 인정하고 있는 취지는 사업시행자가 공익사업을 위해 협의 또는 수용에 의하여 취득한 토지가 사업의 폐지ㆍ변경 등으로 인하여 더 이상 공익목적에 사용되지 아니하는 경우에는 토지 수용 등의 헌법상 정당성이 장래를 향하여 소멸하게 되므로 비자발적으로 소유권을 상실하였던 원토지소유자가 해당 토지를 환매할 수 있도록 하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하기 위한 것(각주: 헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정례 참조)이라 할 것인데, 같은 조 제3항에서 잔여지는 공익사업 편입토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 ‘환매’할 수 없도록 한 것은같은 법 제74조제1항에서 잔여지의 경우에는 토지소유자의 일단의 토지 중 공익사업을 위하여 협의로 매수하거나 수용하고 남게 된 토지를 토지소유자의 손실 보상 차원에서 공익사업에 필요한 경우가 아님에도 매수 청구할 수 있도록 규정한 것(각주: 2000. 12. 18. 의안번호 제160552호로 발의된 토지보상법안에 대한 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조)에 대응하여, 공익사업 편입토지가같은 법 제91조제1항에 따른 환매권 행사 요건에 해당되면 비로소 그 잔여지에 대하여 환매권 행사를 할 수 있음을 명확히 하기 위한 규정이라고 할 것입니다.
그렇다면토지보상법 제91조제3항은 매수나 수용에 의한 잔여지의 취득이 독립적으로 행해진 것이 아니라 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 공익사업에 편입됨에 따라 부수적으로 이루어진 것처럼, 잔여지에 대한 환매 청구도 원래 취득 목적인 공익사업 편입토지가 환매 청구 대상이어야 가능하다는 의미의 규정일 뿐(각주: 법제처 2016. 4. 14.회신 16-0093 해석례참조), 사업시행자가 원토지소유자 외의 제3자에게 해당 잔여지를 매각하는 것을 금지하는 규정으로 볼 수는 없습니다.
또한토지보상법 제91조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 협의취득 또는 수용의 목적물의 소유권이 제3자에게 이전되더라도 협의취득 또는 수용의 등기가 되어 있으면 환매권자의 지위가 그대로 유지되어 환매권자는 환매권을 행사할 수 있고, 제3자에 대해서도 이를 주장할 수 있다는 의미(각주:대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결례참조)로서, 공익사업 편입토지 및 잔여지가 제3자에게 매각될 수도 있다는 사실을 전제로 하는 규정인바, 이에 비추어 보더라도 같은 조 제3항에 따라 사업시행자가 원토지소유자 외의 제3자에게 해당 잔여지를 매각하는 것이 금지된다고 볼 수는 없습니다.
한편 잔여지는 공익사업에 필요하여 수용하거나 취득한 토지는 아니나, 공익사업 편입토지에 대한 환매권 발생 여부가 확정되기 전에 잔여지만을 제3자에게 매각할 경우 원토지소유자의 환매권 행사를 사실상 제약함으로써 재산권의 회복을 방해하는 결과를 불러오는 동시에 해당 잔여지를 매입한 제3자의 입장에서는 원토지소유자의 환매권 행사로 인하여 불측의 손해를 입게 될 수 있으므로 환매권 발생 여부가 확정되기 전에는 잔여지를 제3자에게 매각할 수 없다는 의견이 있으나,토지보상법에 따른 환매권 발생 여부가 확정되지 않은 상황에서 잔여지를 매각하는 것이 향후 발생 및 행사 여부가 불분명한 원토지소유자의 환매권을 침해한다고 보기 어려울 뿐만 아니라,같은 법 제91조제5항에서는 토지의 협의취득 또는 수용의 등기원인 기재가 있는 경우에만 환매권의 대항력을 인정하고 있으므로 잔여지를 매입하는 제3자가 토지 등기부 등본을 확인함으로써 해당 토지에 대하여 장래에 환매권이 발생할 가능성이 있음을 사전에 알 수 있다는 점을 종합하면, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 사업시행자가 해당 잔여지를 원토지소유자 외의 제3자에게 매각하는 것이 토지보상법 제91조제1항, 제3항 및 제5항에 따라 금지되는 것은 아닙니다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구) ① 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일② 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다.③ 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다.④ (생 략)⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다.⑥ (생 략)＜관계 법령＞