질문: 「관광진흥법」에 따른 사업계획의 승인으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가가 의제되는 경우의 재해영향평가 협의 대상 판단 기준(「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 등)
답변: 「자연재해대책법」 제4조제1항에서는 관계행정기관의 장(각주: 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별지방행정기관의 장을 말하며, 이하 같음.)은 자연재해에 영향을 미치는 개발사업의 허가등(각주: 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정 등을 말하며, 이하 같음.)을 하려는 경우에는 그 개발사업의 허가등을 하기 전에 행정안전부장관과 재해영향평가에 관한 협의를 해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조제1항에서는같은 법 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 해야 하는 개발사업은 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 제1호에서는 국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발을, 같은 항 제8호에서는 관광단지의 개발을 각각 규정하고 있고,같은 법 시행령 제6조제1항각 호 외의 부분 본문 및 별표 1 제2호에서는 재해영향평가 협의 대상인 개발사업을 “「관광진흥법」 제15조에 따른 관광사업계획”[아목2)] 및 “국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가”[가목1)] 등으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제2호 비고 제1호 본문에서는 재해영향평가 협의를 해야 하는 개발사업의 범위를 “개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상”인 경우 등으로 하되, 괄호를 두어 “국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정”한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호가목에서는 자연녹지지역에 대한 개발행위허가 규모를 1만제곱미터 미만으로 규정하고 있습니다.
그렇다면「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호 및 같은 호 비고 제1호 본문에 따라 개발사업이「관광진흥법」 제15조에 따른 관광사업계획을 승인 받아 시행하는 사업으로서 부지면적이 5천제곱미터 이상인 개발사업이거나국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 대상 개발사업으로서 자연녹지지역에서 이루어지는 부지면적 1만제곱미터 이상인 개발사업인 경우에는 재해영향평가 협의 대상이 되는바, 이 사안과 같이국토계획법령상 자연녹지지역에서 이루어지는 개발사업이라 하더라도「관광진흥법」 제15조에 따른 관광사업계획 승인 대상 개발사업으로서, 그 부지면적이 5천제곱미터 이상이라면 그 개발사업은「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호아목 및 같은 호 비고 제1호 본문의 괄호 외의 부분에 따라 자연재해대책법령에 따른 재해영향평가 협의 대상 개발사업이라고 보는 것이 타당합니다.
한편「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호 비고 제4호에서는 “다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 개발사업의 대상 규모(부지면적)가 비고 제1호에 따른 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위에 해당하는 경우에는 재해영향평가 협의를 하여야 한다”고 규정하고 있는데, 이는 ‘개별 법령에서 정하는 바에 따라 하는 주된 허가등에 관한 사업’(이하 “본 사업”이라 함)에 관한 규정이 아니라, 의제되는 허가등에 관한 사업(이하 “의제되는 사업”이라 함)에 관한 규정으로, 의제되는 사업의 대상 규모가 같은 비고 제1호에 따른 재해영향평가 협의 대상에 해당하면, 의제되는 사업에 대해서도 재해영향평가를 해야 한다(각주: 법제처 2016. 5. 24.회신 16-0046 해석례참조)는 의미이지, 본 사업의 허가등으로 의제되는 사업이 있는 경우에는 본 사업이 아닌 그 의제되는 사업의 규모로 재해영향평가 협의 대상인지 여부를 판단하려는 규정으로 해석할 수는 없는바, 이 사안과 같이 관광사업계획 승인으로 개발행위허가가 의제되는 경우라도 본 사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상인 경우에는「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호아목 및 같은 호 비고 제1호 본문의 괄호 외의 부분에 따라 자연재해대책법령에 따른 재해영향평가 협의 대상 개발사업에 해당된다고 보아야 합니다.
아울러「자연재해대책법」은 태풍, 홍수 등 자연현상으로 인한 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산과 주요 기간시설을 보호하기 위하여 자연재해의 예방ㆍ복구 및 그 밖의 대책에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 마련된 법률로서, “재해영향평가”는 각종 개발사업의 계획수립단계부터 사전 심의기능을 강화하여 무분별한 개발 억제와 재해발생요인을 사전에 차단하기 위해 도입된 제도(각주: 2005. 1. 27. 법률 제7359호로 전부개정되어 같은 해 7. 27. 시행된 「자연재해대책법」에 대한 개정이유서 및 2004. 7. 2. 의안번호 제170119호로 발의된 자연재해대책법개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조)라는 점을 고려하면, 재해영향평가 협의 대상의 기준이 되는 개발사업 범위를 합리적 이유 없이 축소하여 본 사업의 규모를 기준으로 재해영향평가 협의 대상 개발사업에 해당된다고 보지 않고, 의제되는 사업의 규모만을 기준으로 해당 개발사업이 재해영향평가 협의 대상 개발사업에 해당되는지 여부를 판단하는 것은 자연재해대책법령의 목적 및 취지에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 개발사업은「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호가 비고 제1호에 따라 재해영향평가 협의 대상 개발사업에 해당합니다.
＜관계 법령＞자연재해대책법 시행령[별표 1]재해영향평가등의 협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기(제6조제1항 관련)1. 행정계획 (생 략)2. 개발사업구분대상 개발사업협의 시기가. 국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가개발행위 허가 전2) ∼ 8) (생 략)나. ∼ 사. (생 략)아. 관광단지 개발 및 체육시설1) (생 략)2)「관광진흥법」 제15조에 따른 관광사업계획사업계획 승인 전3) ∼ 5) (생 략)비고1. 위 표의 개발사업 중 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가ㆍ승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정하며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립 승인의 경우에는 1만제곱미터) 이상이거나 길이가 2킬로미터(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 임도 설치의 경우에는 4킬로미터) 이상인 경우로 한다. (단서 생략)2.ㆍ3. (생 략)4. 다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 개발사업의 대상 규모(부지면적)가 비고 제1호에 따른 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위에 해당하는 경우에는 재해영향평가 협의를 하여야 한다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다.1. 도시지역가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만②ㆍ③ (생 략)