질문: 발전소의 건설계획이 국가정책변경에 따라 폐지된 경우 해당 발전소 주변지역에 대한 지원사업으로 지급한 지원금의 회수 가부 및 범위 등(「발전소주변지역 지원에 관한 법률」 제2조, 제16조의3 및 제16조의4 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항발전소주변지역법 제2조본문에서는 “주변지역”이란 발전사업자가 가동ㆍ건설 중이거나 건설할 예정인 발전소의 발전기가 설치되어 있거나 설치될 지점으로부터 반지름 5킬로미터 이내의 육지 및 섬지역이 속하는 읍ㆍ면ㆍ동의 지역을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제9조제1항에서는 산업통상자원부장관은 매년 지원사업에 관한 계획을 수립해야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제10조제1항에서는 지원사업의 종류를 기본지원사업(주변지역의 개발과 주민의 복리를 증진하기 위해 시행하는 사업), 특별지원사업(발전소가 건설 중이거나 건설이 예정된 주변지역과 그 특별자치도ㆍ시ㆍ군 및 자치구 지역에 대해 시행하는 사업), 홍보사업(전력사업에 대한 국민의 이해를 증진하기 위한 사업) 등으로 구분하여 규정하고 있습니다.
그리고발전소주변지역법 제11조에서는 지원사업은 주변지역을 관할하는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함), 발전사업자 등이 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행한다고 규정하고 있고,같은 법 제13조제1항에서는 지원사업에 드는 비용은「전기사업법」 제48조에 따른 전력산업기반기금에서 부담한다고 규정하고 있으며,발전소주변지역법 제13조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 전력산업기반기금에서 지원사업을 위해 지원되는 금액(이하 “지원금”이라 함)의 결정기준은 발전소의 종류ㆍ규모ㆍ발전량과 주변지역의 여건 등을 고려해 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
또한,발전소주변지역법 제16조의3에서는 산업통상자원부장관은 발전소의 건설 또는 운영이 일정기간 동안 중단되어 지원사업을 계속할 필요가 없게 된 경우(제1호)나 지원사업의 시행자가 지원사업계획에 따라 지원사업을 하지 않아 그 목적을 달성하기 어렵게 된 경우(제2호)에 해당하면 지원사업을 중단하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조의4제1항에서는 산업통상자원부장관은 같은 법 제16조의3에 따라 지원사업이 중단된 경우에는 지원사업의 시행자에게 이미 지급한 지원금 중 집행되지 않은 금원을 회수할 수 있으며, 이 경우 지원사업의 시행자에게 지원한 지원금을 같은 법 제16조의2제1항에 따라 관리하여 발생한 이자 중 집행되지 않은 부분은 전력산업기반기금에 납입해야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대해이 사안은 발전사업자가 건설할 예정인 발전소의 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정된 경우, 산업통상자원부장관은 해당 발전소의 건설예정 지역에 대한 지원사업을 위해 그 지원사업의 시행자에게 지급할 계획이었던 발전소주변지역법 제13조에 따른 지원금을 앞으로는 지급하지 않을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 발전소주변지역법은 같은 법 제2조에 따른 주변지역 즉, 가동ㆍ건설 중이거나 건설예정인 발전소의 발전기가 설치되어 있거나 설치될 지점으로부터 일정 범위 이내의 지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진하여 전원 개발을 촉진하며 발전소의 원활한 운영을 도모하기 위해 제정된 법률로서(발전소주변지역법 제1조 참조), 발전소주변지역법령에서 그 지원사업의 대상 지역을 주변지역 또는 주변지역이 속하는 지방자치단체의 관할지역으로 규정하고 있는 점(발전소주변지역법 제10조ㆍ제14조 및 발전소주변지역법 시행령 제19조제2항 등 참조) 등에 비추어 볼 때, 발전소주변지역법령에 따른 지원사업이 가능하려면 그 전제로 주변지역이 존재해야만 한다고 할 것입니다.
그런데, 발전소 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정되었다면 그 건설예정 지역 일대는 더 이상 주변지역에 해당하지 않게 된다고 할 것인바, 그때부터는 발전소주변지역법에 따른 지원사업의 대상에서 제외되어 지원금을 지급할 법적 근거와 필요성이 사라지게 된다고 할 것이므로, 산업통상자원부장관은 해당 지역에 대해 지원금을 지급하지 않아도 된다고 할 것입니다.
따라서, 발전사업자가 건설할 예정인 발전소의 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정된 경우, 산업통상자원부장관은 해당 발전소의 건설예정 지역에 대한 지원사업을 위해 그 지원사업의 시행자에게 지급할 계획이었던 발전소주변지역법 제13조에 따른 지원금을 앞으로는 지급하지 않을 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대해이 사안은 발전사업자가 건설할 예정인 발전소의 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정된 경우, 산업통상자원부장관은 해당 발전소의 건설예정 지역에 대한 지원사업을 위해 그 지원사업의 시행자에게 지급한 발전소주변지역법 제13조에 따른 지원금(해당 금액을 발전소주변지역법 제16조의2제1항에 따라 관리하여 발생한 이자를 포함함)을 어느 범위까지 회수할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지원금을 회수할 수 있는지 여부에 관하여 살펴보면, 앞서 본 바와 같이 발전소 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정되었다면 그 건설예정 지역 일대는 더 이상 주변지역에 해당하지 않게 된다고 할 것인바, 그때부터는 발전소주변지역법에 따른 지원사업의 대상에서 제외되어 지원금을 지급할 법적 근거와 필요성이 사라지게 된다고 할 것이고, 그렇다면 비록 해당 지원금의 일부가 지원사업의 시행자에게 이미 지급되었다고 하더라도 지원사업의 시행자가 이를 적법하게 보유할 권원은 소멸하고, 아울러 지원사업의 대상 자체가 사라져 그 목적사업의 수행이 불가능해진 이상 지원사업의 시행자에게 이를 계속 보유하게 할 이유도 상실하게 된다고 할 것이므로, 산업통상자원부장관은 해당 지원금을 회수할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 발전소주변지역법 제16조의3 및 제16조의4에 따르면 산업통상자원부장관은 발전소의 건설 또는 운영이 일정기간 동안 중단된 경우 등에 해당하면 지원사업을 중단하게 하고 지원사업의 시행자에게 지급한 지원금 중 집행되지 않은 금원을 회수할 수 있는바, 만일 이 사안이 발전소 건설계획의 영구폐지 결정 전에 위 규정의 요건에 해당하였던 경우라면 그 요건의 충족 시점에 해당 규정에 따른 지원사업의 중단 및 지원금의 회수 권한이 발생하였다고 할 것이고, 그 이후에 발전소 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정되었다고 하여 해당 권한이 당연히 소멸하는 것은 아니라고 할 것이므로, 산업통상자원부장관은 발전소 건설계획의 영구폐지 결정과 상관없이 위 규정에 따라 지원금을 회수할 수도 있다고 할 것입니다.
한편, 이와 달리 지원금을 회수할 수 없다고 해석하는 것이 해당 지원금에 대한 주민 등의 신뢰 보호나 발전소 관련 국가정책의 변경으로 지역사회에 초래된 사회적 갈등의 치유 측면에서 바람직하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ① 발전소 건설계획의 폐지로 지원사업의 시행자가 발전소주변지역법령에 따라 발전소 주변지역에 대한 지원사업을 시행해야 할 의무와 필요성이 사라졌다는 점을 고려할 때, 해당 지원금이 주민 등의 종전 기대와는 다른 용도로 전용될 가능성도 있다고 할 것인바, 지원금을 회수할 수 없다고 해석하는 것이 반드시 주민 등의 신뢰를 보다 보호하는 것이라고 단정하기는 어렵고, 특히 지원금 중에서 예컨대 구체적ㆍ개별적 공사계약에 따라 공사비로 지급되었거나 지급을 앞두고 있는 금원과 같이 그 집행이 이미 완료되었다고 볼 수 있는 부분과는 달리, 집행되지 않고 지원사업의 시행자에게 그대로 남아있는 부분에 대해서는 법적으로 보호할 만한 가치 있는 이해관계인의 신뢰가 존재한다고 보기도 어려우며, ② 국가정책변경으로 인한 사회적 갈등의 치유나 그간 지역주민들이 입은 재산상 손실의 보상 문제와 관련해서는 별도의 법률이나 정책적인 수단을 통해 해결하는 것은 별론으로 하고, 그 입법 목적이 전혀 다른 발전소주변지역법령에 따른 지원금의 회수를 제한하는 방법으로 이를 해결할 수는 없다고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 이 사안이 지원사업의 시행자가 지급받은 지원금이 자발적으로 발전소 유치신청을 하는 등 전원 개발 촉진에 특별히 노력한 지방자치단체에 대해 추가적으로 지급하는 발전소주변지역법 제22조제2항에 따른 특별지원사업 지원금의 가산금에 해당하는 경우라면, 이는 그러한 노력 자체에 대한 대가로서 그 지급 시에 확정적으로 해당 지원사업의 시행자에게 귀속된다는 의견도 있을 수 있으나, 그러한 가산금은 본 지원금에 부수하여 지급되는 금원으로서 둘 다 발전소의 건설을 전제로 그 건설을 촉진ㆍ장려하기 위해 지급되는 금원이라는 점에서는 동일하다고 할 것인바, 가산금이라고 하여 특별히 본 지원금과 달리 취급할 이유는 없다고 할 것이므로, 그와 같은 의견도 타당하지 않다고 할 것입니다.
다음으로, 지원금을 회수할 수 있는 범위에 관하여 살펴보면, 발전소주변지역법 제16조의4제1항에서는 산업통상자원부장관은 지급한 지원금 중 집행되지 않은 부분을 회수할 수 있다고(이 경우 해당 지원금을 발전소주변지역법 제16조의2제1항에 따라 관리하여 발생한 이자 중 집행되지 않은 부분은 전력산업기반기금에 납입해야 함) 규정하고 있는바, 이 사안이 발전소주변지역법 제16조의3 및 제16조의4에 따라 지원금을 회수하는 경우라면 같은 법 제16조의4제1항이 적용되어 그 지원금의 회수 범위는 지급한 지원금(해당 금액을 발전소주변지역법 제16조의2제1항에 따라 관리하여 발생한 이자를 포함함) 중 집행되지 않은 금액 부분으로 한정됨이 명백하다고 할 것입니다.
그렇다면, 이와의 균형상 이 사안이 발전소주변지역법 제16조의3 및 제16조의4에 따라 지원금을 회수하는 경우가 아니더라도 그 회수 범위는 지급한 지원금(해당 금액을 발전소주변지역법 제16조의2제1항에 따라 관리하여 발생한 이자를 포함함) 중 집행되지 않고 남아있는 부분으로 한정된다고 보는 것이 타당하다고 할 것이고, 만일 이와 달리 지급한 금액 전부를 회수할 수 있다고 해석한다면, 지원사업의 시행자에게 예상치 못한 손실을 끼쳐 그 신뢰를 지나치게 훼손하고 국가정책변경에 따른 불이익을 지원사업의 시행자에게만 전가하는 결과를 초래하여 부당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 발전사업자가 건설할 예정인 발전소의 건설계획이 국가정책변경에 따라 영구폐지 결정된 경우, 산업통상자원부장관은 해당 발전소의 건설예정 지역에 대한 지원사업을 위해 그 지원사업의 시행자에게 지급한 발전소주변지역법 제13조에 따른 지원금(해당 금액을 발전소주변지역법 제16조의2제1항에 따라 관리하여 발생한 이자를 포함함) 중 집행되지 않고 남아있는 금액 부분을 회수할 수 있다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대해이 사안은 만일 질의 가에서 지원금을 앞으로는 지급하지 않을 수 있다거나 질의 나에서 지원금을 회수할 수 있다면, 그 지급하지 않을 시기 또는 회수가 가능한 시기는 언제부터인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「전기사업법」 제25조제1항 및 제6항에서는 전력수급의 안정을 위해 산업통상자원부장관으로 하여금 전력수급의 기본방향과 발전설비계획에 관한 사항 등이 포함된 전력수급기본계획을 수립하도록 하고 있으므로, 발전소를 건설하거나 폐지하려는 경우에는 해당 내용이 전력수급기본계획에 반영되어야 할 것인데, 전력수급기본계획은 「전기사업법」 제25조제2항에 따른 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 공청회를 통한 의견수렴 등의 절차를 거쳐 수립ㆍ확정되는 법정계획으로서, 같은 조 제4항에 따라 그 내용이 대외적으로 공고ㆍ통보되면 모든 국가기관은 이에 법적으로 구속되어 그 이후부터는 발전소의 건설 등과 관련한 인허가 등이 제한된다고 할 것입니다.
그렇다면, 전력수급기본계획이 확정 및 공고ㆍ통보된 시점부터 해당 발전소의 건설예정 지역은 발전소주변지역법에 따른 주변지역에서 제외되어 같은 법의 적용 대상에서 배제된다고 보아야 할 것이므로 이 시점부터 지원금을 지급하지 않거나 회수 가능하다고 해석하는 것이 타당하다고 할 것이고, 그 이후에 해당 전력수급기본계획의 내용에 맞추어 발전소주변지역법 제9조에 따른 지원사업계획의 내용을 수정ㆍ삭제하거나 발전소 건설 관련 인허가를 취소ㆍ철회하는 것은 더 이상 지원사업의 대상이 아니게 되었음에도 불구하고 기존 지원사업계획상에는 지원사업의 대상으로 기재되어 있는 것을 바로잡는 단순 확인행위 또는 절차적 후속조치에 불과한 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 질의 가에 따라 지원금을 지급하지 않거나 질의 나에 따라 지원금을 회수할 수 있는 시기는 「전기사업법」 제25조제2항 및 제4항에 따라 해당 발전소의 건설계획을 폐지하는 내용의 전력수급기본계획이 확정 및 공고ㆍ통보된 때부터라고 할 것입니다.
마. 질의 라에 대해이 사안은 「원자력안전법」 제20조제1항 후단 및 같은 법 제103조제1항제2호에 따른 발전용원자로 및 관계시설의 운영 변경허가를 받고 설계수명기간이 만료된 발전용 원자로시설을 계속하여 운영 중인 원자력발전소가 국가정책변경에 따라 조기폐쇄 결정되어, 산업통상자원부장관이 발전소주변지역법 제10조제1항제1호에 따른 해당 발전소의 계속운영 지역에 대한 지원사업을 위해 그 지원사업의 시행자에게 지급할 예정인 지원금의 지급을 중단하려는 경우, 그 지급 중단 시기인 같은 법 시행령 제19조제3항 본문, 제35조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제9조제3호에 따른 “운전폐지일”은 해당 발전소의 발전사업자가 그 운영을 중지하기로 결정한 날인지, 아니면 해당 발전소의 발전사업자가 원자력안전위원회로부터 「원자력안전법」 제20조제1항 후단 및 제21조제2항에 따라 발전용원자로 및 관계시설의 영구정지 변경허가를 받은 날인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 발전소주변지역법령에서는 해당 법률의 입법 목적이 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진하여 전원 개발을 촉진하고 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역사회와의 협력관계를 조성하여 발전소의 건설 및 운영과 관련한 집단 민원을 해소하기 위한 것이라는 점을 고려해(법 제1조 및 의안번호 제130536호 발전소주변지역법안 국회심사보고서 참조), 같은 법령에 따른 기본지원사업의 시행기간을 발전소의 건설기간과 가동기간으로 규정하고 있는 것이므로(발전소주변지역법 시행령 제19조제3항), 해당 기간의 범위를 해석할 때에는 이러한 입법 목적과 규정 취지를 고려해야 할 것입니다.
그렇다면, 「발전소주변지역 지원에 관한 법률 시행규칙」(이하 “발전소주변지역법 시행규칙”이라 함) 제9조제3호에서 “가동기간”의 종기인 “운전폐지일”에 대해 발전사업자가 해당 발전소를 발전 목적으로 사용하지 않기로 한 날이라고 규정하고 있는 것도 단순히 발전사업자가 운영중지 결정을 한 날을 의미하는 것이 아니라 그러한 운영중지 결정에 따라 해당 발전소가 실제로 가동을 멈추게 되는 날을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그런데, 「원자력안전법」 제20조제1항 후단, 제21조제2항 및 제117조제1호에 따르면 원자력발전소의 발전용원자로 및 관계시설에 대해 운영허가를 받은 자가 해당 발전용원자로 및 관계시설의 운영을 영구정지하려는 경우에는 원자력안전위원회로부터 영구정지 변경허가를 받아야 하고, 만일 이를 위반하면 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해지게 되는바, 원자력발전소의 경우에는 발전사업자가 운영중지를 결정했더라도 원자력안전위원회로부터 발전용원자로 및 관계시설의 영구정지 변경허가를 받지 못했다면 해당 발전소의 운영을 중지할 수 없다는 특수성이 있다고 할 것이므로, 원자력안전위원회의 영구정지 변경허가는 발전사업자의 운영중지 결정의 효력을 발생케 하는 요건에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 원자력발전소의 경우 발전사업자의 운영중지 결정은 해당 발전소 내부의 의사결정에 불과할 뿐이고 그 운영중지 결정의 대외적 효력이 발생하여 해당 원자력발전소가 실제로 가동을 멈추게 되는 시점은 원자력안전위원회가 영구정지 변경허가를 한 날(구체적으로는 그 허가서에 기재되어 있는 해당 발전소의 영구정지 시점)이라고 할 것인바, 이 시점을 발전소주변지역법 시행규칙 제9조제3호에 따른 “운전폐지일”로 보아야 할 것입니다.
따라서, 「원자력안전법」 제20조제1항 후단 및 같은 법 제103조제1항제2호에 따른 발전용원자로 및 관계시설의 운영 변경허가를 받고 설계수명기간이 만료된 발전용 원자로시설을 계속하여 운영 중인 원자력발전소가 국가정책변경에 따라 조기폐쇄 결정되어, 산업통상자원부장관이 발전소주변지역법 제10조제1항제1호에 따른 해당 발전소의 계속운영 지역에 대한 지원사업을 위해 그 지원사업의 시행자에게 지급할 예정인 지원금의 지급을 중단하려는 경우, 그 지급 중단 시기인 같은 법 시행령 제19조제3항 본문, 제35조제1항제3호 및 같은 법 시행규칙 제9조제3호에 따른 “운전폐지일”은 해당 발전소의 발전사업자가 원자력안전위원회로부터 「원자력안전법」 제20조제1항 후단 및 제21조제2항에 따른 발전용원자로 및 관계시설의 영구정지 변경허가를 받은 날(구체적으로는 그 허가서에 기재되어 있는 해당 발전소의 영구정지 시점)이라고 할 것입니다.