질문: 법률에서 사용료를 면제 또는 경감할 수 있다고 규정하면서 위임 조례에서 그 감면 기준을 정하고 있는 경우가 「공유재산 및 물품관리법」 제16조제2항제5호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우”에 해당되는지 등(「공유재산 및 물품관리법」 제16조제2항제5호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해도시재생법 제30조의2제1항에서는 지방자치단체의 장은 도시재생 활성화 등 공익 목적을 위하여 도시재생활성화지역등 내에서 공동이용시설에 대한공유재산법 제20조에 따른 사용허가를 하는 경우같은 법 제22조에도 불구하고 사용료를 면제 또는 경감할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 공익 목적의 기준, 사용료 면제 대상 및 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는데,공유재산법 제16조제2항제5호에서는 심의회의 심의 대상 중 하나로 “제24조 또는 제34조 및 그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우”를 규정하고 있을뿐, 법률에서 위임받아 마련된 조례로 사용료의 면제ㆍ경감 기준등을 정하고 있는 경우가 심의회의 심의 대상인지 여부는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이 사안과 같이 도시재생법 제30조의2제2항의 위임에 따라 마련된 조례에서 공동이용시설에 대한 사용료의 면제ㆍ경감 기준등을 정하고 있는 경우가공유재산법 제16조제2항제5호에 따른 심의회의 심의 대상인 ‘그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우’에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
먼저 도시재생법 제30조의2제1항에는 지방자치단체의 장이 공동이용시설에 대한 사용료를 면제 또는 경감할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 그 사용료의 면제 대상 및 그 밖에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있는바, 도시재생법 제30조의2제2항의 위임에 따라 마련된 조례에서 사용료의 면제ㆍ경감 기준등을 정하고 있다고 하더라도 사용료를 감면할 수 있는 근거 자체는 도시재생법 제30조의2제1항, 즉 법률에 있는 것이고,공유재산법에서 별도로 ‘사용료의 면제ㆍ경감 기준등을 조례로 정하는 경우’ 심의회의 심의 대상에서 제외하도록 하는 명시적인 규정을 두고 있지 않은 이상, 이 사안과 같이 도시재생법에서 공동이용시설의 사용료를 면제 또는 경감할 수 있다고 규정하면서같은 법의 위임에 따라 마련된 조례에서 사용료의 면제ㆍ경감 기준등을 정하고 있는 경우는공유재산법 제16조제2항제5호에 따른 ‘그 밖에 다른 법률에 따라’ 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그리고공유재산법 제16조제2항제5호에서 또다른 심의회의 심의 대상으로 규정하고 있는 ‘같은 법 제24조 또는 제34조에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우’를 살펴보면, ①같은 법 제24조제2항에서는 지방자치단체의 장이 지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 감경할 수 있다고 규정하면서, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제17조제7항에서는 행정재산의 사용료를 일정한 범위(각주: 공유재산법 시행령 제17조제7항 각 호의 구분에 따른 범위를 말함)에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 감경할 수 있다고 규정하고 있고, ②같은 법 제34조제2항에서는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대부료의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다고 규정하고 있어, ‘같은 법 제24조 또는 제34조에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우’에도 그 사용료 또는 대부료의 구체적 감면 대상 및 기준 등은 조례로 정하도록 하는 것이 전제되어 있는바, 이 사안과 같이 도시재생법 제30조의2제2항의 위임에 따라 공동이용시설 사용료의 면제ㆍ경감 기준등을 조례로 정하도록 하고 있는 경우에도 심의회의 심의 대상인 ‘그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우’에 해당된다고 보는 것이공유재산법 제16조제2항제5호의 규정 체계에 비추어봤을 때 합리적인 해석입니다.
따라서 이 사안의 경우,공유재산법 제16조제2항제5호에 따른 심의회의 심의 대상인 “그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우”에 해당됩니다.
나. 질의 나에 대해공유재산법 제16조제1항에서는 각 지방자치단체에 심의회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에서는 같은 조 제1항에 따른 심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다고 규정하면서 같은 항 제5호에서 심의회가 심의하는 사항 중 하나로 “제24조 또는 제34조 및 그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우”를 규정하고 있는데,같은 법 제16조제2항제5호에서 규정한 사항에 대해 심의회의 심의를 반드시 거쳐야 하는지에 대하여 명시적으로 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는공유재산법 제16조제2항제5호에 해당하는 경우로서 도시재생법 제30조의2제1항에 따라 공동이용시설에 대한 사용료를 면제 또는 경감하는 경우에 심의회의 심의를 반드시 거쳐야 하는지가 문제됩니다.
먼저공유재산법 제16조제1항 및 제2항에서는 심의회의 설치 근거 및 심의사항에 대하여 ‘심의회를 둘 수 있다’, ‘심의할 수 있다’와 같은 가능적 표현을 사용하지 않고 ‘심의회를 둔다’, ‘심의한다’는 단정적 표현을 사용하고 있는바, 이 규정을 그 문언의 통상적 의미로 해석하면 각 지방자치단체는 심의회를 두어야 하고, 그 심의사항으로서 “그 밖에 다른 법률에 따라 사용료를 감면하는 경우”에 대하여 심의회의 심의를 거쳐야 한다는 의미로 해석(각주:대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결례참조.)될 수 있습니다.
그리고 심의회의 심의사항에 관하여 규정하고 있는공유재산법 제16조제2항의 입법연혁을 살펴보면, ① 구공유재산법(각주: 2015. 1. 20. 법률 제13017호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제16조에서는 심의회의 설치 근거(제1항)를 두면서 그 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다(제2항)고 규정하고 있었으나, 공유재산의 관리ㆍ처분에 대한 심의기능을 강화하고, 심의회 운영의 전국적 통일성을 기하기 위하여(각주: 공유재산법(2015. 1. 20, 일부개정되어 2015. 7. 21. 시행된 것을 말함) 국회검토보고서 참조.) 2015년 1월 20일 법률 제13017호로 일부개정된공유재산법에서 제16조제2항을 신설하여 심의회의 심의사항을 각 호에서 구체적으로 규정하게 된 것이고, ② 종전공유재산법(각주: 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제11조에 따르면 ‘지방자치단체의 장은 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우(제1호) 등에는 제16조에 따른 공유재산심의회의 심의를 거쳐야 한다’고 규정하고 있었는데, 2021년 4월 20일 법률 제18086호로 일부개정된공유재산법에서는 제11조를 ‘지방자치단체의 장은 공유재산이 각 호의 용도변경 등 사유에 해당하는 경우에는 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다’고 개정하면서, 제16조제2항에 심의회의 심의사항으로 제2호와 제3호를 신설하여 종전에 반드시 심의를 거쳐야 하는 사항이었던 행정재산의 용도 변경 또는 폐지 등을 심의회의 심의사항에 추가한 것인바, 이러한 심의회의 기능과 관련한 입법연혁을 종합적으로 고려하면 공유재산법 제16조제2항제5호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 사용료를 감면하는 경우”에 대하여 심의회의 심의를 반드시 거쳐야 한다고 보는 것이 그 입법연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러공유재산법은 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리ㆍ처분하는 것을 목적(제1조)으로 하고 있고, 지방자치단체가 공유재산 관리ㆍ처분을 일관성 있게 수행함으로써 지방자치단체의 세외수입을 증대시키고, 공정성과 투명성을 높이기 위하여(각주: 공유재산법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 일부개정되어 2010. 8. 5. 시행된 것을 말함) 개정이유 및 주요내용 참조.) 공유재산 관리ㆍ처분의 기본원칙(같은 법 제3조의2)을 별도로 두고 있는바, 이러한공유재산법의 규정체계를 고려하면 세외수입과 관련된 공동이용시설의 사용료 감면에 대하여 심의회의 심의를 거쳐 공정하고 전문적인 판단을 하도록 할 필요성이 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 심의회의 심의를 반드시 거쳐야 합니다.
공유재산 및물품관리법제16조(공유재산심의회) ① 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방자치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 공유재산심의회를 둔다.② 제1항에 따른 공유재산심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.1. 제10조 및 제10조의2에 따라 중기공유재산관리계획 또는 공유재산관리계획을 수립하거나 변경하는 경우2. 제11조에 따라 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우3. 제11조에 따라 일반재산을 행정재산으로 용도를 변경하려는 경우4. 제12조 단서에 따라 무상으로 회계 간의 재산 이관을 하는 경우5. 제24조 또는 제34조 및 그 밖에 다른 법률에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우6. 그 밖에 공유재산의 관리ㆍ처분 등에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 경우③ㆍ④ (생 략)도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법제30조의2(공동이용시설 사용료의 감면) ① 지방자치단체의 장은 도시재생 활성화 등 공익 목적을 위하여 다음 각 호에 해당하는 지역 내에서 제2조제10호나목에 따른 공동이용시설에 대한「공유재산 및 물품 관리법」 제20조에 따른 사용허가를 하는 경우같은 법 제22조에도 불구하고 사용료를 면제 또는 경감할 수 있다.1. 도시재생활성화지역2. 도시재생 인정사업이 시행되는 지역② 제1항에 따른 공익 목적의 기준, 사용료 면제 대상 및 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.＜관계 법령＞