질문: 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제7조의5제1항 전단의 “개발사업구역”의 범위(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제7조의5제1항 등 관련)
답변: 경제자유구역법 제7조의5제1항전단에서는 개발사업구역에서 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 관할 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으나,경제자유구역법령에서 “개발사업구역”의 의미에 대해서 별도로 정의하거나 그 범위나 종류 등에 관하여 특별히 규정하고 있지는 않은바, 개발사업지구 중 개발사업의 일부에 대한 준공검사를 받은 지구가경제자유구역법 제7조의5제1항전단에 따른 “개발사업구역”에서 제외되는지는 해당 법령의 규정내용, 규정취지 및 규정체계 등을 종합적으로 살펴 판단해야 할 것(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 회신례 참조)입니다.
먼저경제자유구역법 제7조의5제1항전단에서는 개발사업구역에서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 관할 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제6조의2제2항전단에서는 관할 시ㆍ도지사는 개발사업에 지장을 주지 아니하는 범위에서 같은 조 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 해야한다고 규정하고 있는바, 결국같은 법 제7조의5제1항전단은 경제자유구역(각주: 경제자유구역법 제2조제1호에 따른 경제자유구역을 말하며, 이하 같음.) 안에서 이뤄지는 “개발사업”이 원활하게 시행되도록 그 시행에 지장을 주는 행위를 방지하는 것을 그 내용과 취지로 한다고 볼 수 있고, “개발사업구역”이란 이러한 개발사업이 시행되거나 시행될 구역을 의미한다고 보아야 합니다.
그리고경제자유구역법 제4조제4항 및 제5항에서는 산업통상자원부장관이 경제자유구역을 지정하려면 경제자유구역개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 확정 또는 수립하도록 규정하고 있고, 같은 조 제8항 및같은 법 시행령 제3조에 따라 산업통상자원부장관은 경제자유구역을 지정한 경우에는 개발사업의 개발기간(각주: 경제자유구역법 제4조제7항에 따라 단계적으로 시행하는 경우에는 각 단계별 개발기간을 포함하는 것을 말함.) 등을 관보에 고시하도록 규정하고 있는바,경제자유구역법령에서의 “개발사업”은 개발계획에 포함되고, 그에 따라 개발기간 동안 실시될 모든 개발사업을 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
나아가경제자유구역법 제9조제1항 및같은 법 시행령 제8조제2항에서 개발사업시행자는 실시계획 승인신청서에 개발사업으로 조성되는 토지 및 시설의 사용ㆍ수익ㆍ관리 및 처분에 관한 계획서 등을 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하도록 규정하고 있는 점,같은 법 제9조의7에서 개발사업시행자는 경제자유구역 내 개발사업으로 조성되는 토지(이하 “조성토지”라 함)를 실시계획으로 정하는 바에 따라 공급하여야 한다고 규정하고 있는 점,경제자유구역법령에서는 개발사업과 관련하여 대지 등 토지의 조성, 주택, 산업시설, 공공시설 등의 건축이나 설치뿐만 아니라, 조성토지의 처분방법 등 준공검사 이후의 절차에 관한 사항도 함께 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때,경제자유구역법령에서의 “개발사업”은 경제자유구역에서의 개발행위 그 자체만으로 한정된다고 단정하기 어렵고, 개발로 조성된 결과물의 처리에 관한 일련의 과정까지 포함될 수 있는 개념이라고 할 것(각주: 법제처 2016. 5. 20.회신 15-0819 해석례참조)입니다.
그런데경제자유구역법 제6조제2항에 따라 경제자유구역개발계획의 수립에 필요한 사항을 정한 「경제자유구역개발지침」(산업통상자원부고시 제2018-188호) 제22조제4항에서는 “준공된 지구”에서경제자유구역법 제7조 및 제9조를 준용하여 개발계획 및 실시계획을 변경할 수 있다고 규정하고 있는바, 이에 비추어 볼 때, 개발사업지구 중 개발사업의 일부가 완료되어같은 법 제14조제1항에 따라 준공검사를 받아 준공된 지구라 하더라도, 그 세부내용을 변경ㆍ추가하여 개발사업이 실시될 수 있는 곳에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면 개발사업지구에서 개발사업의 일부를 완료하여 준공검사를 받아 준공된 지구라도 고시된 개발사업에 대한 개발기간이 종료되기 전까지는 개발사업의 시행에 필요한 일련의 절차를 진행하기 위하여경제자유구역법령에 따라 관리할 필요성이 있다고 할 것이므로, 개발사업지구에서 개발사업의 일부를 완료하여 준공검사를 받아 준공된 지구도같은 법 제7조의5제1항전단에 따른 개발사업구역에 해당한다고 보아 개발사업의 시행에 지장을 주는 행위를 방지할 수 있도록 하는 것이경제자유구역법령의 입법 목적 및 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
한편경제자유구역법 제14조에 따른 준공검사를 받았다면 그 준공된 지구에 대해서는 개발사업이 완료된 것이므로, 해당 지구는 토지 형질변경 등에 허가가 필요한같은 법 제7조의5에 따른 개발사업구역에서 제외된다는 의견이 있으나, 앞서 본 바와 같이같은 법 제14조에 따른 준공검사를 받았다고 하여 전체 개발사업이 완료되었다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라,같은 법 제7조의5는 개발사업구역 안에서 일반 국민의 행위제한을 규정한 것인 반면,같은 법 제14조는 준공검사 이후 시ㆍ도지사 즉, 행정관청에 준공된 지구를 지구단위계획에 따라 관리하도록 의무를 부여한 규정으로서 양 규정의 규율 사항이 다르고,같은 법 제14조에 준공검사를 받은 경우같은 법 제7조의5의 적용을 배제하려는 취지가 있다고 볼 수도 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 개발사업시행자가 개발사업지구 중 개발사업의 일부를 완료하고 준공검사를 받은 것만으로 그 준공된 지구가경제자유구역법 제7조의5제1항전단에 따른 “개발사업구역”에서 제외되는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 권고사항경제자유구역법 제7조의5제1항전단에 따른 “개발사업구역”의 의미 등을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
경제자유구역법제7조의5(행위의 제한) ① 개발사업구역에서 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 관할 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경할 때에도 또한 같다.② (생 략)③ 시ㆍ도지사는 제1항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 아니한 자에게는 원상회복을 명할 수 있다.④ 시ㆍ도지사는 제3항에 따라 원상회복 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니한 경우에는「행정대집행법」에 따라 이를 대집행(代執行)할 수 있다.제9조(경제자유구역개발사업 실시계획의 승인) ① 개발사업시행자는 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경제자유구역개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 제4조제7항에 따라 경제자유구역의 개발을 단계적으로 시행하는 경우 최종 단계의 실시계획의 승인신청은 제4조제8항에 따른 고시일부터 10년의 범위에서 따로 정하는 때까지 하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)④ 실시계획에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 따라 작성된 지구단위계획이 포함되어야 한다.⑤ (생 략)제14조(준공검사) ① 개발사업시행자는 개발사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 관할 시ㆍ도지사의 준공검사를 받아야 한다. 이 경우 관할 시ㆍ도지사는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)④ 시ㆍ도지사는 개발사업이 준공된 지구를 제10조에 따라 고시된 실시계획에 포함된 지구단위계획에 따라 관리하여야 한다.＜관계 법령＞