질문: 대체산림자원조성비를 환급해야 하는 “복구준공검사를 하기 전에 이 법에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”의 범위(「산지관리법 시행령」 제25조의2 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제19조에 따른 대체산림자원조성비는 각종 개발사업 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양, 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금으로서 이러한 부담금에 관한 내용은 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석해야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않습니다.
(각주: 법제처 2014. 6. 17.회신 14-0177 해석례및대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결례참조)그런데「산지관리법」 제19조의2제1항제8호 및같은 법 시행령 제25조의2제6항에서는 대체산림자원조성비 환급사유로 “용도”에 대해서만 규정하고 있을 뿐, 용도 변경 없이 주체만 변경되는 경우를 규정하고 있지 않습니다.
그리고 허가 받은 자의 명의변경시 수회에 걸친 명의변경으로 대체산림자원조성비 납부자와 환급자가 달라지는 경우 등 다양하고 구체적인 법률관계 또는 사실관계 등이 발생할 수 있는데,(각주: 법제처 2013. 4. 26.회신 13-0101 해석례참조) 산지관리법령에서는 이에 관한 사항을 규율하는 별도의 규정이 없습니다.
그렇다면 아무런 용도 변경 없이 단지 명의만 대체산림자원조성비가 감면되는 자로 변경되었다는 사정만으로 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”에 포함된다고 확대해석할 수는 없습니다.
한편 「산지관리법」 제21조제1항제1호 괄호부분에서 대체산림자원조성비가 감면되는 용도에서 감면되지 않는 용도 또는 감면비율이 낮은 용도로 변경하려는 경우 용도변경으로 보아 산림청장등의 승인을 받도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 해당 규정의 반대해석상 이 사안과 같이 대체산림자원조성비가 감면되지 않는 경우에서 감면되는 경우로 명의가 변경된 경우도 용도변경이 있는 것으로 보아 「산지관리법 시행령」 제25조의2제6항에 따른 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 「산지관리법」 제21조제1항제1호 괄호부분은 대체산림자원조성비가 감면되는 용도에서 감면되지 않는 용도 또는 감면비율이 낮은 용도로 변경되는 경우 용도변경의 승인 대상이 되는지 다툼이 발생함에 따라 입법적으로 이를 명확히 하려는 취지의 규정이지,(각주: 2017. 3. 15. 의안번호 제2006171호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안에 대한 농림축산식품해양수산위원회 전문위원 검토보고서 참조) 이 사안처럼 대체산림자원조성비가 감면되지 않는 경우에서 감면되는 경우로 변경되는 경우까지 용도변경의 승인 대상에 포함하려는 취지의 규정은 아니고, 아울러 「산지관리법」 제21조제1항제1호 괄호부분의 개정 당시 대체산림자원조성비 환급대상의 범위를 확장하려는 취지가 있었다고 볼 수도 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞

○ 「산지관리법」제19조(대체산림자원조성비) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 "대체산림자원조성비"라 한다)을 미리 내야 한다.1. 제14조에 따라 산지전용허가를 받으려는 자2. 제15조의2제1항에 따라 산지일시사용허가를 받으려는 자(「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업을 하려는 자는 제외한다)3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자② ∼ ④ (생 략)⑤ 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 감면기간을 정하여 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다.1. 국가나 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우2. 대통령령으로 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우3. 광물의 채굴 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우⑥ (생 략)⑦ 제5항에 따른 대체산림자원조성비의 감면 대상ㆍ비율 및 감면기간 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑧ ∼ ⑫ (생 략)제19조의2(대체산림자원조성비의 환급) ① 산림청장등은 대체산림자원조성비를 낸 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비의 전부 또는 일부를 환급하여야 한다. 다만, 형질이 변경된 면적의 비율에 따라 대체산림자원조성비를 차감하여 환급할 수 있으며, 제38조제1항에 따른 복구비를 예치하지 아니한 자의 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산지 복구에 필요한 비용을 미리 상계(相計)한 후 환급할 수 있다.1. 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 못한 경우2. 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받지 못한 경우3. 제16조제2항에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 취소된 것으로 보게 되는 경우4. 제15조의2제3항에 따른 산지일시사용기간 또는 제17조제1항 및 제2항에 따른 산지전용기간 이내에 목적사업을 완료하지 못하고 그 기간이 만료된 경우5. 제20조제1항에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 취소된 경우6. 다른 법률에 따라 제14조에 따른 산지전용허가, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받지 아니한 것으로 보게 되는 경우7. 사업계획의 변경이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 대체산림자원조성비의 부과 대상 산지의 면적이 감소된 경우8. 대체산림자원조성비를 낸 후 그 부과의 정정 등 대통령령으로 정하는 사유가 발생한 경우② (생 략)제21조(용도변경의 승인 등) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고를 한 자(다른 법률에 따라 해당 허가 또는 신고가 의제되는 행정처분을 받은 자를 포함한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림청장등의 승인을 받아야 한다. 다만, 준보전산지에 대한 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받은 자(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받은 자를 포함한다)가 제19조제5항에 따라 대체산림자원조성비를 감면받지 아니하고 대체산림자원조성비를 모두 납부한 경우에는 그러하지 아니하다.1. 산지전용 또는 산지일시사용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우(대체산림자원조성비가 감면되는 용도에서 감면되지 아니하는 용도 또는 감면비율이 낮은 용도로 변경하려는 경우를 포함한다)2. 농림어업용 주택 또는 그 부대시설을 설치하기 위한 용도로 전용한 후 대통령령으로 정하는 기간 이내에 농림어업인이 아닌 자에게 명의를 변경하려는 경우② 제1항에 따라 승인을 받으려는 자 중 대체산림자원조성비가 감면되는 시설의 부지로 산지전용 또는 산지일시사용을 한 토지를 대체산림자원조성비가 감면되지 아니하거나 감면비율이 보다 낮은 시설의 부지로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 상당하는 대체산림자원조성비를 내야 한다.③ (생 략)

○ 「산지관리법 시행령」제25조의2(대체산림자원조성비의 환급) ①산림청장등은 대체산림자원조성비로 납부된 금액 중 법 제19조의2에 따라 환급하여야 할 금액이 있는 경우에는 지체 없이 그 금액을 대체산림자원조성비환급금으로 결정하고 대체산림자원조성비를 납부한 자 등에게 이를 통지하여야 한다. 다만, 법 제44조제1항제3호 또는 제5호에 따라 산지의 복구를 명한 경우에는 산지의 복구 여부를 확인한 후에 통지하여야 한다.② ∼ ⑤ (생 략)⑥ 법 제19조의2제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 법 제42조에 따라 복구준공검사를 하기 전에 이 법 또는 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우(법 제14조 또는 제15조의2제1항에 따른 산지전용허가 또는 산지일시사용허가 기간 중에 해당 용도로의 사용이 확정되는 경우로 한정한다)를 말한다.⑦ ∼ ⑨ (생 략)산지관리법 시행령 [별표 5]대체산림자원조성비 감면대상 및 감면비율(제23조제1항 관련)1. 국가나 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(법 제19조제5항제1호 관련)(생 략)2. 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(법 제19조제5항제2호 관련)대상시설감면비율(퍼센트)보전산지준보전산지가. ~ 바. (생 략)(생 략)사. 「중소기업 진흥에 관한 법률」 제62조의10제2항 및 제3항에 따라 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장의 건축면적 또는 이에 준하는 사업장의 면적이 1천제곱미터 미만인 소기업이 「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서 신축ㆍ증축 또는 이전하려는 공장과 소기업을 100분의 50 이상 유치하기 위하여 조성하는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지 또는 농공단지100100아. ~ 러. (생 략)(생 략)3. 광물의 채굴 또는 그 밖에 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(법 제19조제5항제3호 관련)(이하 생략)