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질문: 동학농민혁명참여자명예회복심의위원회-「동학농민혁명 참여자 등의 명예회복에 관한 특별법」 제2조(유족의 범위)
답변: ○「동학농민혁명참여자 등의 명예회복에 관한 특별법」 제2조제2호에서는 유족을 동학농민혁명참여자의 자녀 및 손자녀로 규정하고 있으나, 자녀 및 손자녀의 구체적인 범위에 대하여는 별도의 규정을 두고 있지 않는바, 친족의 범위에 관한 일반법인「민법」에 따라 해석하여야 합니다.

○「민법」 제768조는 직계혈족을 직계존속과 직계비속으로 규정하고,동법 제770조제1항은 직계비속은 자기로부터 직계비속에 이르러 그 세수를 정한다고 규정하고 있으며,동법 제772조는 양자와 양부모의 친계와 촌수는 입양한 때로부터 혼인중의 출생자와 동일한 것으로 규정하고 있으므로,「동학농민혁명참여자 등의 명예회복에 관한 특별법」 제2조제2호의 유족인 “자녀 및 손자녀”는 입양된 자녀 및 손자녀를 포함하여 동학농민혁명참여자와 1촌 또는 2촌의 관계에 있는 직계비속을 의미한다고 할 것입니다.

○ 더구나「동학농민혁명참여자 등의 명예회복에 관한 특별법」의 국회입법과정에서 유족의 범위를 당초 초안에서는 “직계비속 또는 그 형제자매의 자녀나 손자녀”로 규정하고 있던 것을「독립유공자 예우에 관한 법률」과의 형평성을 맞추기 위하여 “자녀 및 손자녀”로 축소하여 규정한 것인바, 유족의 범위를 확대해석하는 것은 입법취지에 어긋난다고 할 것입니다.

○ 한편,「민법」부칙(제471호, 1958. 2. 22) 제2조는 본법은 특별한 규정이 있는 경우 외에는 본법 시행일전의 사항에 대하여도 이를 적용하되, 이미구법에 의하여 생긴 효력에 영향을 미치지 아니한다고 규정하고 있으며, 구 「조선민사령」 제11조에서는 조선인의친족 및 상속에 관한 사항에 대하여는 관습에 의한다고 규정하고, 부칙 제81조에서구법을 적용하여야 하는 경우에 있어서는 조선의 종래의 예에 의한다고 규정하고 있습니다.

○ 따라서,「민법」시행 이후에 봉사손이 된 자는동법에 규정된 입양요건을 갖추지 아니하였다면동법에 의한 양자로 볼 수 없으나,동법시행 이전에 봉사손이 된 자는 그 당시의 관습과 구체적 사실관계에 따라 양자 여부를 판단하여야 할 것입니다.

○ 그러나, 봉사손이 양자에 해당한다고 하더라도 이 사안에서 봉사손은 고손에 해당하게 되는바, 살펴본 바와 같이「동학농민혁명참여자 등의 명예회복에 관한 특별법」 제2조제2호의 유족인 “자녀 및 손자녀”는 동학농민혁명참여자와 1촌 또는 2촌관계에 있는 직계비속만을 의미하므로, 고손에 해당하는 봉사손은 동학농민혁명참여자의 유족에 포함되지 않습니다.
질문: 「토양환경보전법」 제10조3(토양오염의 피해에 대한 무과실 책임자) 관련
답변: ○「토양환경보전법」 제10조의3제1항에서는 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 해당 오염원인자는 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 하며, 다만, 토양오염이 천재ㆍ지변 또는 전쟁으로 인하여 발생한 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고, 같은 조 제2항에서는 오염원인자가 2인 이상 있는 경우에 어느 오염원인자에 의하여 제1항의 피해가 발생한 것인지를 알 수 없는 때에는 각 오염원인자가 연대하여 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 그리고「토양환경보전법」 제10조의3제3항에서는 오염원인자에 관하여 규정하면서 토양오염물질을 토양에 누출, 유출시키거나 투기, 방치함으로써 토양오염을 유발시킨 자(제1호), 토양오염의 발생당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유, 점유 또는 운영하고 있는 자(제2호), 토양오염관리대상시설을 양수한 자 및 합병ㆍ상속 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에 해당 되는 자의 권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계한 자(제3호),「민사집행법」에 의한 경매,「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의한 환가,「국세징수법」ㆍ「관세법」 또는「지방세법」에 의한 압류재산의 매각 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 토양오염관리대상시설을 인수한 자(제4호)에 해당하는 자는 위 같은조 제1항에 따른 오염원인자로 보고, 다만 제3호(토양오염관리 대상시설을 양수한 자에 한한다) 및 제4호의 경우에 토양오염관리 대상시설을 인수한 자가 선의이며 과실이 없는 때에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「토양환경보전법」 제15조제3항에서는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상시측정ㆍ토양오염실태조사 또는 토양정밀조사의 결과 우려기준을 넘는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 토양오염관리대상시설의 개선 또는 이전(제1호), 해당 토양오염물질의 사용제한 또는 사용중지(제2호), 오염토양의 정화(제3호)를 오염원인자에게 명할 수 있고, 다만, 오염원인자를 알 수 없거나 오염원인자에 의한 정화가 곤란하다고 인정하는 경우에는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 토양정화를 실시할 수 있도록 규정하고 있는바, 위 조항에 있어 오염원인자에게 관할관청이 정화조치를 명할 수 있는 근거는 논리적으로 정화책임에 있는 점을 고려하면, 여기서의 오염원인자는 같은 법 제10조의3제3항 각 호가 열거ㆍ규정한 오염원인자와 동일하다고 할 것입니다.

○ 그런데, 오염원인자가 경합하는 경우 각각의 오염원인자의 책임관계에 관하여 보면,「토양환경보전법」 제10조의3제3항에서 오염원인자를 열거한 취지는 공장부지, 폐광지역등 토양오염이 심각하게 우려되는 지역을 적극적으로 정화하기 위함인바, 오염원인자 상호간의 관계나 우선순위 등에 대하여 특별히 정하지 않았습니다.

○ 따라서, 어떠한 토지가 오염된 데에 대하여 복수의 관계자가 위 조항 각 호별로 오염원인자에 해당한다고 판단될 경우, 각각의 오염원인자의 정화책임은 개별적으로 병존한다고 할 것이며, 다만 공평의 견지에서 수인의 오염원인자 상호간에는 기여의 정도에 따라 책임을 분담함으로써 모든 책임을 이행한 자가 다른 오염원인자에 대하여 구상할 수 있음은 그와 별도의 문제라 할 것입니다.

○ 이와 같이「토양환경보전법」자체에서 오염원인자 상호간의 정화책임관계와 정화조치의 행사방법을 법정하고 있다고는 할 수 없으므로, 관할관청의 조사결과 오염된 토지가 양도되어 양도인과 양수인이 위 각호에 정한 오염원인자에 해당하는 상황에서는 반드시 어느 한 오염원인자가 우선 책임을 지고 다른 오염원인자는 면책 또는 보충적인 책임을 지도록 하여야 한다거나 아니면 동시에 책임을 부담시켜야 할 것은 아니며, 관할관청이 어느 하나의 오염원인자에게 전부 또는 일부의 정화조치를 명하거나 아니면 개별적ㆍ순차적으로 또는 동시에 전부 또는 일부의 정화조치를 명하는 등 실제 정화조치의 상대방이나 정도에 관하여 합리적인 재량의 범위내에서 선택할 수 있다고 할 것입니다.

○ 한편, 오염원인자의 정화책임은「토양환경보전법」 제15조제3항제3호에 명문화된 공법상 책임이라 할 것으로서, 그 책임의 내용은「환경정책기본법」 제7조의 비용부담책임과 달리 실제로 정화행위를 하여야 할 것으로 법정된 것이고, 또한 오염원인자 사이의 토지의 소유여부 또는 오염정화와 관련한 약정의 존재와 같은 민사적인 관계와는 별개로 존재하는 책임이므로 정화조치의 발령 여부는 그와 같은 사정에 영향을 받지 않는다고 할 것입니다.

○ 그러므로 관할관청은 오염원인자의 오염기여정도, 오염제거조치에 소요되는 비용, 오염원인자의 재정능력, 오염행위가 경과된 시점, 위험제거조치의 기대가능성과 효율성 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 비례의 원칙과 평등원칙 등에 맞게 정화조치를 명할 수 있다고 할 것인바, 정화조치의 상대방 선정과 책임의 부과형태를 정하면서 구체적인 사정에 비추어 특별히 자의적인 요소가 없다면 그 정화조치는 적법하다고 할 것이고, 그러한 범위 내에서는 환경행정목적 달성의 관점에서 특정 오염원인자에게 정화명령을 내리거나 각 오염원인자에게 동시 또는 순차적으로 모두 정화명령을 내리는 것 중 어느 방법이 적정한지 관할관청이 재량으로 판단할 수 있다고 할 것입니다.

○ 한편,「토양환경보전법」 제10조의3제2항은 환경침해로 인한 손해의 발생시 그 손해의 직접적인 원인행위자를 가리기 힘든 점으로 인하여 환경오염으로 인한 손해의 경우에는 각 행위의 관련성, 공동성이 없더라도 행위자 모두가 연대책임을 진다는 것을 명시한 것으로서, 그 책임 역시 부진정 연대책임으로 각각의 오염원인자는 독립적으로 정화책임을 부담하고, 관할관청은 어느 오염원인자에게 또는 동시나 순차로 모든 오염원인자에 대하여 정화행위를 요구할 수 있음을 의미합니다(「민법」 제414조 참조).

○ 결국 오염된 토지가 양도되어 양도인과 양수인이「토양환경보전법」 제10조의3제3항각 호의 오염원인자에 해당할 경우, 같은 조제2항이 적용되는 경우이건 아닌 경우이건 각 오염원인자의 토양정화책임은 동일한 내용으로 각각 독립하여 존재한다고 할 것이며,같은 법 제15조제3항에 따른 오염원인자에 대한 정화명령과 관련하여 실제 정화책임을 요구하는 형태에 관하여는 관할관청이 합리적인 재량의 범위 내에서 결정할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 마포구-「국민기초생활보장법」 제2조제11호(자활사업참여자에 대한 퇴직금지급여부)
답변: ○「근로기준법」 제14조의 규정에 의하면, 근로자라 함은 직업의 종류를 불문하고 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자를 말하고,「근로기준법」상의 근로자에 해당하는지 여부를 판단함에는 그 계약의 형식에 관계없이 그 실질면에서 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 그러한 종속적인 관계가 있는지 여부를 판단함에는 근로자 스스로가 제3자를 고용하여 업무를 행하게 하는 등 업무의 대체성이 있는지 여부, 보수의 성격이 근로 자체에 대한 대상적 성격이 있는지 여부와 기본급이나 고정급이 정하여져 있는지 여부 및 사회보장제도에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여 근로자의 지위를 인정받는지 여부, 양 당사자의 사회ㆍ경제적 조건 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 합니다.

○「국민기초생활보장법」 제9조제5항 및동법 시행령 제8조의 규정에 의하면, 자활에 필요한 사업(이하 “자활사업”이라 한다)에 참가할 것을 조건으로 생계급여를 지급받는 자를 조건부 수급자라 하고, 동법 시행령 제36조의 규정에 의하면, 수급권자(제5조제2항에 따라 수급권자로 보는 자를 제외한다)에 해당하지 아니하지만 수급자와 생활수준이 유사한 자로서 실제소득이 최저생계비의 100분의 120 미만인 계층을 차상위계층이라 합니다.

○「국민기초생활보장법」 제15조제1항의 규정에 의하면, 수급자의 자활을 조성하기 위하여 행하는 자활급여에는 자활에 필요한 금품의 지급 또는 대여나 기능습득의 지원, 취업알선 등 정보의 제공, 공공근로 등자활을 위한 근로기회의 제공 등이 포함되어 있고,동법 제16조제1항의 규정에 의하면,동법에 의한 급여를 행하는 국가 또는 지방자치단체(이하 “보장기관”이라 한다)는 수급자 및 차상위계층자의 자활의 촉진에 필요한 교육이나 취업알선 등 각종 사업을 수행하기 위하여 사회복지법인 등을 자활후견기관으로 지정할 수 있도록 하고 있으며,동법 시행령 제22조제1호 및 제5호의 규정에 의하면, 수급자 또는 차상위계층의 부업소득 향상을 위한 부업장의 설치ㆍ운영사업 및 기타 보건복지부령이 정하는 자활을 위한 사업을 시행할 수 있도록 되어 있어, 수급자 뿐만 아니라 차상위계층에 속하는 자도 자활사업에 참여할 수 있습니다.

○ 이와 같이 자활사업에는동법 제15조제1항의 규정에 의하여 자활급여의 형태로 지급되는 경우와동법 제16조제1항의 규정에 의하여 지정된 자활후견기관을 통하여 실시되는 사업의 형태 등이 있고, 구체적인 사업의 유형이 다양하나 공공근로 등 근로의 기회를 제공하는 사업을 제외하고는 근로의 대가성을 판단할 필요가 있는 근로자에 해당하는 자가 거의 없다고 할 수 있으므로, 이 사안에서와 같이 근로를 제공하는 자활근로사업에 참여하는 차상위계층에 속하는 자가「근로기준법」 제14조의 규정에 의한 근로자에 해당하는지 여부가 주로 문제됩니다.

○ 우선 조건부 수급자는 자활사업에 참여할 것을 조건으로 생계급여를 지급받고, 자활사업의 사업주체는 조건부 수급자에 대하여 채용ㆍ해고 등 인사권을 행사할 수 없어 종속관계의 징표인 실질적인 노무지휘권이 있다고 보기 어렵고, 조건부 수급자에게 지급되는 금품은 근로능력이 없는 일반수급자에게 지급되는 최저생계비와 수급조건만 다를 뿐 빈곤층에 대한 생계보조금 성격이라는 측면에서 동일하므로 조건부 수급자에 지급하는 금품을 근로의 대가로 지급하는 금품으로 볼 수 없습니다.

○ 한편, 차상위계층에 속하는 자의 경우 비록 임의적으로 자활사업에 참여하지만, 자활사업은 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하기 위하여 사회보장적 차원에서 행하는 사업이라는 점을 감안하면, 자활사업에 참여한 차상위계층자에게 지급하는 급여도 조건부 수급자의 경우와 마찬가지로 사회보장제도의 일환으로 행해지는 생계보조금의 성격을 가지므로 이를 근로의 대가로 지급받는 것이라고 할 수 없습니다.

○ 따라서 차상위계층에 속하는 자가 자활근로사업에 비록 3년 이상 종사하였다 하더라도「근로기준법」 제14조의 규정에 의한 근로자로 인정될 수 없습니다.
질문: 먹는물관리법제29조(먹는샘물의판매)관련
답변: ○「먹는물관리법 제29조제1항」의 규정에 의하면 환경부장관은 먹는샘물ㆍ수처리제ㆍ정수기 또는 그 용기(이하 “먹는샘물 등”이라 한다)의 종류ㆍ성능ㆍ제조방법ㆍ보존방법ㆍ유통기한ㆍ사후관리 등에 관한 기준과 성분에 관한 규격을 정하여 고시할 수 있다고 되어 있고, 이에 따라 환경부 고시 제2001-15호(2001. 2. 6.)에서 먹는 샘물과 그 용기의 제조방법ㆍ보존방법ㆍ재질 및 회수ㆍ유통 등에 관한 기준과 성분에 관한 규격 등을 정하고 있으며, 「동조제4항」에서는 “제1항 및 제2항의 규정에 의한 기준과 규격에 맞지 아니한 먹는샘물등은 판매하거나 판매할 목적으로 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운반ㆍ진열 기타 영업상 사용하지 못한다.”고 규정하고 있습니다.

○ 그런데 위「먹는물관리법 제29조제4항」의 규정을 위반한 자에 대한 행정처분관련 규정을 살펴보면, 「동법 제40조제1항제3호ㆍ제4항」 및 「동법시행규칙 제33조제1항ㆍ별표 6의4」의 규정에 의하여 시ㆍ도지사(특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사)는 먹는물관련영업자인 먹는샘물의 제조업자ㆍ수입판매업자, 수처리제 제조업자 및 정수기의 제조업자ㆍ수입판매업자를 대상으로 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6월 이내의 영업정지를 명할 수 있다고 되어 있으므로, 행정처분대상은 먹는물관련영업자에 한정된다고 하겠습니다.

○ 따라서, 먹는물관련영업자에 속하는 먹는샘물 등의 제조업자가「먹는물관리법 제29조제1항」의 기준과 규격에맞지 아니한 먹는샘물 등을 판매할 목적으로 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운반ㆍ진열 기타 영업상 사용한 경우 「동조제4항」을 위반한 것은 분명하므로, 「동법 제40조」의 규정에 의한 행정처분의 대상이 된다고 할 것입니다.
 그러나 먹는샘물 등의 단순 판매자의 경우에는 「동법 제40조」에서 행정처분의 대상이 되는 먹는물관련영업자에 해당하지 아니하므로, 행정처분의 대상이 되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 기초지방자치단체에서 학교급식 무상지원에 관한 조례를 제정하는 것이 상위법령에 위배되는지(「학교급식법」 제8조 등 관련)
답변: 「학교급식법」에 따르면, “급식에 관한 경비”라 함은 학교급식을 위한 식품비, 급식운영비 및 급식시설ㆍ설비비를 말하고(제2조제3호), 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도의 교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 매년 학교급식에 관한 계획을 수립ㆍ시행하여야 하며(제3조제2항), 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설ㆍ설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있고(제8조제4항), 국가 또는 지방자치단체는 제8조의 규정에 따라 보호자가 부담할 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있습니다(제9조제1항).또한,「지방교육재정교부금법」 제11조제6항 및「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조제1호 및 제6호에 따르면, 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체는 고등학교 이하 학교의 급식시설ㆍ설비사업 및 기타 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업 등에 대하여 그 소요경비를 보조할 수 있습니다.
한편,「지방자치법」 제22조본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고,「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에 따르면 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도의 사무로 하며,「지방재정법 시행령」 제32조에 따르면 지방자치단체는 경비를 지출함에 있어 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출하여야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없습니다.
우선, 기초지방자치단체가 학교급식경비의 지원에 관한 사무를 그 조례로 제정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 통상 학교급식에 관한 사무는 학교급식의 실시, 지원, 운영 평가 및 감독 등 학교급식의 전반에 걸친 사무에 해당한다고 할 것이고, 이는 지방자치단체의 교육ㆍ학예 사무의 일부로서 광역지방자치단체의 사무에 해당한다고 할 것입니다.
그러나, 학교급식의 경비지원에 관한 사무는 학교급식의 실시ㆍ운영에 필요한 경비를 보조하는 것으로서 학교급식에 관한 사무의 일부에 해당하는 사업이라고 할 것이고,「학교급식법」 제8조제4항에서는 학교급식경비(식품비 및 급식시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비)의 지원사무를 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체의 공동사무로 규정하고 있는 점,같은 법 제5조제4항 및 제5항에서 이러한 급식경비지원을 위하여 기초지방자치단체도 학교급식지원심의위원회 및 학교급식지원센터의 설치ㆍ운영에 대한 사무를 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이러한 학교급식경비의 지원사무는 기초지방자치단체의 사무에도 해당하는 것으로 보아야 할 것이므로, 기초지방자치단체는 학교급식경비의 지원에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다고 할 것입니다.
다음으로, 기초지방자치단체가 학교급식의 무상지원에 관한 조례를 제정하면서 학교급식에 필요한 경비를 전부 지원할 수 있도록 규정하는 것이 상위법령에 위배되는지에 대하여 살펴보면,「학교급식법」에 따르면 “학교급식에 관한 경비”는 식품비, 급식운영비 및 급식시설ㆍ설비비를 의미하고(제2조제3호), 이 경우 급식운영비 및 급식시설ㆍ설비비는 학교의 설립ㆍ경영자가, 식품비는 보호자가 각각 부담하는 것을 원칙으로 하며(제8조제1항부터 제3항까지), 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체는 식품비 및 시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있다고 규정하고 있고(제8조제4항), 국가 또는 지방자치단체는 제8조의 규정에 따라 보호자가 부담할 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다(제9조제1항).이와 같이「학교급식법」에서 학교급식경비에 대한 학교와 학부모의 부담원칙을 정하면서 지방자치단체가 학교급식경비를 지원할 수 있도록 규정하고, 학교급식경비에 대한 지방자치단체의 지원범위나 지원규모를 특별히 제한하고 있지 아니한 것은 지방자치단체가 그 재정적 여건이 허용하는 범위 내에서 학교급식경비의 전액 또는 일부를 지원할 수 있도록 허용하는 취지로 보아야 할 것입니다.
한편, 학교급식경비의 무상지원에 관한 조례가「지방교육재정교부금법」등에 위반되는지에 대하여 살펴보면,「지방교육재정교부금법」 제11조제6항의 위임에 따라 교육경비 보조에 대하여 규정하고 있는「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조제1호에서는 기초지방자치단체는 학교의 급식시설ㆍ설비사업에 대해서만 그 비용을 보조하도록 규정되어 있으나, 같은 조 제6호에서는 기초지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업에 대해서도 그 비용을 보조할 수 있도록 규정하고 있는바, 일반적으로 학교급식경비 지원사무는 학생의 건강보호 및 증진을 통한 학교교육의 적정성을 보장하기 위한 것이므로 학교교육여건 개선사업의 범주에 포함되는 것으로 보아야 할 것이므로, 급식시설ㆍ설비사업비용 외의 다른 학교급식경비(식품비 및 급식운영비)에 대한 비용지원을 통한 무상급식 조례가 지방교육재정교부금법령에 위반되는 것으로 보기도 곤란하다고 할 것입니다.
따라서, 기초지방자치단체가학교급식경비의 무상지원에 관한 조례를 제정하는 경우에 해당 조례가 상위법령에 위반되는 것으로 볼 수는 없다 할 것이므로, 기초지방자치단체는 조례로 학교급식경비의 지원에 관한 사항을 제정할 수 있습니다.
질문: 마포구-「건축물의 분양에 관한 법률」(적용 범위)
답변: 가. 질의 ‘가’에 대하여

○「건축물의 분양에 관한 법률」 제3조제2항은관광진흥법에 의한 관광숙박시설에 대하여는 이 법을 적용하지 않는다고 규정하고 있는데, 이는「관광진흥법」 제19조 및동법 시행령 제23조등에서 관광숙박시설의 분양 및 회원 모집의 절차 등을 별도로 규정하고 있기 때문에 관광숙박업자가 관광숙박시설을 분양 또는 회원 모집을 하고자 할 때「건축물의 분양에 관한 법률」의 적용을 제외한다는 것을 의미하는 것이지, 본 사안에서와 같이 복합건물의 일부분이 관광숙박시설인 경우 당해 건축물의 다른 용도부분에「건축물의 분양에 관한 법률」이 적용될 때 관광숙박시설 부분에 대하여 그 적용을 제외할 것인지는「건축물의 분양에 관한 법률」의 입법취지 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.

○「건축물의 분양에 관한 법률」은 분양에 관한 규제절차를 마련함으로써 사업이 불투명한 상태에서의 분양, 허위ㆍ과장광고 또는 분양대금의 유용 등으로 인하여 발생하는 피해로부터 분양받는 자를 보호하고자 제정되었습니다.
 따라서 단일 건축물이 복합용도부분으로 구성된 경우에 특정 용도부분이「건축물의 분양에 관한 법률」의 적용을 받지 않는다고 하여도, 당해 부분의 설계변경 등으로동법의 적용대상인 다른 용도부분 피분양자들의 기대이익에 변동을 가져오는 등 피분양자들의 이해관계에 영향을 줄 수 있는 경우에는, 피분양자를 보호하고자 한 법의 입법취지에 비추어「건축물의 분양에 관한 법률」 제7조가 적용되는 것이 타당합니다.

○ 또한「건축물의 분양에 관한 법률」 제7조제1항은 분양사업자는 분양한 건축물에대하여 사용승인 전에 건축물의 면적 또는 층수의 증감 등 피분양자의 이해관계에 중대한 영향을 줄 수 있는 설계변경으로서 대통령령이 정하는 설계변경을 하고자 하는 경우에는 피분양자 전원의 동의를 얻어야 한다고 규정하여 ‘분양한 건축물’이라고 하고 있지 ‘건축물의 분양부분’이라고 하고 있지 않으므로, 동 법률 제7조의 적용대상은 분양사업자가 건축하는 건축물 전체라고 보아야 할 것입니다.

○ 그러므로 건축물의 일부분이「건축물의 분양에 관한 법률」의 적용을 받지 않는 관광숙박시설이라고 하여도, 이 부분을 용도변경하는 경우에는「건축물의 분양에 관한 법률」 제7조가 적용되어야 합니다.
나. 질의 ‘나’에 대하여

○「건축물의 분양에 관한 법률」 제7조제1항은 피분양자 전원의 동의를 얻어야 하는 설계변경의 범위를 “피분양자의 이해관계에 중대한 영향을 줄 수 있는 설계변경으로서 대통령령이 정하는 설계변경”으로 규정하면서, 동 시행령 제10조제4호에서 “용도변경(구분소유되는 분양구획의 용도가 「건축법」 별표 1의 동일한 호에 속하는 용도로의 변경인 경우를 제외한다)”을 규정하고 있고,「건축물의 분양에 관한 법률」 제7조제2항은 피분양자 전원에게 통지하여야 하는 설계변경의 대상을 “제1항의 규정에 의한 설계변경에 해당하지 아니하는 설계변경으로서 건설교통부령이 정하는 설계변경”으로 규정하면서, 동 시행규칙 제8조제2항제4호에서 “주된 건축물이 아닌 부속건축물 및 그 용도의 변경”을 규정하고 있습니다.
 따라서 설계변경이 피분양자전원의 동의대상인지 통보대상인지는동법 시행령제10조제4호에 해당하느냐, 동법 시행규칙 제8조제2항제4호에 해당하느냐에 따라 결정됩니다.

○ 그런데동법 시행령 제10조제4호에서 피분양자 전원의 동의를 얻어야 하는 설계변경 중의 하나로서 용도변경을 정하고는 있지만, ‘구분소유되는 분양구획의 용도가「건축법 시행령」 별표 1의 동일한 호에 속하는 용도로의 변경인 경우를 제외한다’는 문언상 이 용도변경의 대상은 피분양자들이 분양받은 건축물 그 자체를 의미하는 것이라고 보아야 할 것입니다.
 또한,동법 시행규칙 제8조제2항제4호에서 피분양자 전원에게 통보하여야 하는 설계변경의 하나로 ‘주된 건축물이 아닌 부속건축물 및 그 용도의 변경’을 규정하고 있는데, 피분양자들이 분양받지 않은 건축부분을 피분양자들의 입장에서 ‘주된 건축물’이라고 보기도 어렵습니다.

○ 그렇다면,「건축물의 분양에 관한 법률」에 의해 분양되지 않은 부분을 용도변경하는 경우,동법의 입법취지를 고려하여 법 제7조를 적용한다고 하더라도, 그 용도변경은동법 시행규칙 제8조제2항제4호의 ‘부속건축물 및 그 용도의 변경’에 해당한다고 할 것이므로 통보의 대상이 된다고 할 것입니다.
질문: 무역업무자동화촉진에관한법률제10조(무역자동화망)관련
답변: ○ 「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제26조제2호」의 규정에 의하면 「동법 제10조제2항」의 규정을 위반하여 지정사업자를 통하지 아니하고 「동법 제10조제2항」의 규정에 의한 무역업무를 무역자동화망을 이용하여 행한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있는바, 식품의약품안전청에서 자체 구축한 식ㆍ의약품종합정보서비스 체계를 통하여 식품 등의 수입신고를 하도록 한 것과 같이 인터넷을 통하여 무역업무를 처리하는 경우에도 「동법 제10조제2항」의 규정에 의하여 지정사업자를 통하여야 하는지에 대하여는 동 규정의 취지와 연혁 및 적용의 기술적 타당성 등을 종합적으로 고려하되 위반 시 벌칙의 대상이 된다는 점을 참작하여 엄격하고 제한적으로 해석하여야 할 것입니다.

○ 「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제3조」에서 “이 법은 무역관련법령 등에서 정한 무역업무중 전자문서교환방식으로 행할 수 있도록 대통령령이 정하는 무역업무의 경우에 이를 적용한다.”고 규정하고 있고, 「동법 제10조제2항」에서는 “무역업자와 무역유관기관은 제3조의 규정에 의한 무역업무중 대통령령이 정하는 무역업무를 무역자동화망을 이용하여 행하고자 하는 경우에는 지정사업자를 통하여야 한다.”고 되어 있으며, 「동법 시행령 제12조 및 별표 1」의 규정에 의하면「대외무역법 제15조제2항」의 규정에 의한 통합공고와 관련되는 법령에 의한 요건확인 업무는「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제10조제2항」에서 규정하고 있는 대통령령이 정하는 무역업무에 포함되고, 「동법 시행령 제2조제10호」 및 「동법시행규칙 제2조ㆍ별표」의 규정에 의하면「식품위생법」은「대외무역법 제15조제2항」의 규정에 의한 통합공고와 관련되는 법령에 해당하므로,「식품위생법 제16조」의 규정에 의한 수입신고를 「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제2조제4호」의 규정에 의한 무역자동화망(이하 “무역자동화망”이라 한다)을 이용하여 행하고자 하는 경우에는 지정사업자를 통하여야 하는 것입니다.

○ 그런데「무역업무자동화 촉진에 관한 법률」의 제정(1991. 12. 31, 법률 제4479호)이유를 살펴보면, 당시 일반적으로 행해지던 문서에 의한 무역업무처리방법은 많은 시간과 비용 및 인력이 소요되는 등 무역업계의 국제경쟁력이 약화되는 주요 원인이 되므로, 전자문서에 의한 무역업무자동화사업을 효율적으로 추진하여 무역절차의 간소화와 무역정보의 신속한 유통을 통하여 국제경쟁력을 향상시키기 위하여 ①무역업무자동화사업은「전기통신사업법」에 의한 전기통신사업자가 영위할 수 있도록 하되, 주요 무역업무에 대한 자동화사업은 산업자원부장관(당시는 상공부장관)의 지정을 받은 자만이 영위할 수 있도록 하고, ②무역업자와 무역유관기관은 당시의 문서에 의한 무역업무처리방법 대신 산업자원부장관이 고시하는 전자문서의 표준화계획에 의하여 표준화된전자문서를 이용하여 무역업무를 행할 수 있도록 하며, ③무역업자와 무역유관기관이 전자문서를 이용하여 무역업무를 행하는 것은 무역관련법령 등에서 정한 문서에 의하여 무역업무를 행한 것과 같은 효력을 인정하는 등 무역자동화의 촉진을 위한 기반을 구축하는 방안을 마련하고 있습니다.

○ 이와 같이 당시 주로 문서를 통하여 무역업무가 행하여짐으로서 발생하는 낭비요소를 제거하기 위하여 표준화된 전자문서를 이용하여 무역업무를 처리하도록 한 것이고, 지정사업자는 이를 위한 전용통신망을 구축하여 제공하고 이를 관리하는 업무를 담당하여 온 것인데, 당시에 비하여 새로운 기술인 인터넷 방식이 여러 전기통신사업자나 무역유관기관 등에 의하여 보편적으로 개발되고 이를 통하여 지정사업자를 거치지 아니하는 간편한 전자문서의 교환방법이 보급됨으로써 종래의 전용선 방식보다 더욱 절차와 시간 및 비용이 줄어드는 방식에 의하여 무역업무를 행할 수 있게 되었으나 「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제10조제2항」 등의 규정을 이러한 환경의 변화를 수용할 수 있도록 현실에 맞게 개선하지 아니하여 현재의 기술적 환경을 규율하기에는 적합하지 아니한 점이 있다고 할 것입니다.

○ 또한 「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제10조」의 규정에 의하여 산업자원부장관이 지정한 지정사업자는 현재 (주)한국무역정보통신 1곳이고, 위 지정사업자는 무역업자와 무역유관기관을 전용선으로 연결한EDI(전자문서교환)망을 구축하여 무역업무를 처리하고 있을 뿐 인터넷을 통한 무역업무의 처리 시스템은 갖추고 있지 아니한 사실 등을 종합하여 보면,동법에 의한 무역자동화망은 전용선으로 무역업자와 무역유관기관을 연결한 통신망에 한정된다고 할 것이므로 인터넷방식은 이러한 무역자동화망에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
 따라서 식품의약품안전청에서 자체 구축한 인터넷 방식의 식ㆍ의약품종합정보서비스 체계를 통하여 식품 등의 수입신고를 하도록 하는 경우에는 「무역업무자동화 촉진에 관한 법률 제10조제2항」의 규정에 따라 지정사업자를 통하여야 하는 것은 아닙니다.
질문: 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제10조제6항제2호의 “해당 사업구역에서 승객을 태우고 사업구역 밖으로 운행한 후 해당 사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업”의 범위(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제10조제6항제2호 등 관련)
답변: 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제3조제1항제2호에서는 사업구역을 정하여 그 사업구역 안에서 여객을 운송하는 사업을 구역(區域) 여객자동차운송사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에서는 구역 여객자동차운송사업의 종류로서 일반택시운송사업과 개인택시운송사업을 규정하면서 “운행계통을 정하지 아니하고 국토해양부령으로 정하는 사업구역에서 --- 여객을 운송하는 사업”으로 규정하고 있으며,같은 법 제4조제1항본문에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 면허를 받아야 한다고 하면서 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 면허를 하는 경우에는같은 법 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제85조제1항제6호에서는 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차운송사업자가 면허를 받거나 등록한 업종의 사업구역을 위반하여 사업을 한 경우에는 면허 또는 등록을 취소하는 등의 행정처분을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이와 같이 택시운송사업은 면허를 받으면서 정하여진 사업구역 내에서 여객을 운송하는 것, 즉, 여객 운송의 출발지점과 도착지점이 모두 사업구역 내에 있을 것을 원칙으로 하고 있습니다.
그러나, 여객자동차법 시행규칙 제10조제6항에서는 이에 대한 예외를 인정하여 해당 사업구역에서 승객을 태우고 사업구역 밖으로 운행하는 영업(제1호)과 해당 사업구역에서 승객을 태우고 사업구역 밖으로 운행한 후 해당 사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업(제2호)을 해당 사업구역에서 하는 영업으로 본다고 규정하고 있는바, 여기서 제2호의 “해당 사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업”과 관련하여 그 문언상 도착지점이 사업구역 내일 것을 명시적으로 규정하고 있지 않아 위 영업의 도착지점이 사업구역 내인 경우뿐만 아니라 사업구역 밖인 경우도 포함되는 것으로 볼 여지도 있습니다.
그런데, 앞서 본 바와 같이여객자동차법에서는 택시운송사업면허시 사업구역을 정하도록 하면서 그 사업구역을 위반하여 운행하는 경우에는 제재조치를 취하도록 하는 등 사업구역 밖에서의 영업을 원칙적으로 금지하고 있으므로, 이에 대한 예외규정인같은 법 시행규칙 제10조제6항은 엄격하게 해석하여야 한다는 점, 도착지점이 택시운송사업자의 사업구역에 해당하지 않아도 된다면 승차지점과 하차지점이 모두 사업구역 밖이 되어 사업구역을 구분하여 운행하도록 한여객자동차법의 취지에부합하지 않는다는 점 등에 비추어 볼 때,같은 법 시행규칙 제10조제6항제2호의 “사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업”이란 도착지점이 해당 택시운송사업자의 사업구역 내임을 전제로 하여 사업구역 밖에서 사업구역 내로 여객을 운송하는 영업을 하는 경우 그 영업의 일부분인 사업구역 밖에서 이루어지는 영업을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 도착지점이 사업구역 밖이라도 해당 사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업은 여객자동차법 시행규칙 제10조제6항제2호에 해당한다고 보게 되면, 허용되는 귀로의 범위, 귀로와 도착지점까지의 거리 등 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업을 판단할 수 있는 명확한 기준이 없어 사업구역 밖에서의 영업을 금지하고 있는같은 법의 취지를 잠탈할 우려가 크고, 사업구역 경계 지역에서 택시운송사업자간의 분쟁이 발생할 소지가 많다는 점을 고려하더라도, 도착지점이 사업구역 밖인 경우를 같은 법 시행규칙 제10조제6항제2호의 “사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 택시운송사업자가 “해당 사업구역에서 승객을 태우고 사업구역 밖으로 운행한 후 해당 사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업”의 도착지점이 사업구역 밖인 경우에는 여객자동차법 시행규칙 제10조제6항제2호에 따른 해당 사업구역에서 하는 영업으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비권고의견다만,「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제10조제6항제2호의 문언상 도착지점이 사업구역 밖인 경우도 포함되는 것으로 오인할 소지가 있으므로 위 규정에서 말하는 “사업구역으로 돌아오는 도중에 사업구역 밖에서 하는 일시적인 영업”의 도착지점은 사업구역 내라는 것을 명시적으로 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.
질문: 시장이 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 등을 위한 감정평가법인 선정방법을 조례로 정할 수 있는지 여부(「임대주택법」 제21조제9항 및 같은 법 시행령 제23조제1항·제5항 관련)
답변: 「임대주택법」 제21조제3항ㆍ제4항 및 제9항에서는 임대의무기간이 지난 후「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 주택 중「주택법」 제60조에 따라 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업으로 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 분양전환하는 경우 임대사업자(국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 분양전환에 관한 승인을 신청하도록 하고(제3항), 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 30일 이내에 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하는데(제4항), 분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 분양전환승인 신청인이 비용을 부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행하되(제9항 본문), 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 임대사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을 하는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 1회에 한하여 재평가하게 할 수 있도록(제9항 단서) 규정하고 있습니다.
또한「임대주택법 시행령」 제23조제1항 및 제5항에 따르면, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제21조제9항에 따라 감정평가를 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제7조제2항에 따라 국토해양부장관이 고시하는 기준을 충족하는 감정평가법인(「국유재산법 시행령」 제2조에 따른 주식회사 한국감정원을 포함한다. 이하 같다) 두 곳에 의뢰하도록 하고(제1항), 법 제21조제9항 단서에 따른 재평가는 그 사유를 명시하여 제1항에 따르되, 당초 감정평가한 감정평가법인에 의뢰해서는 안 되도록 하고 있습니다.
이 사안에서는 시장이 감정평가법인 두 곳을 선정하는 방식에 관하여 시장으로 하여금 임대사업자와 임차인으로부터 각각 한 곳씩을 추천받아 선정하도록 하는 내용을 조례로 제정하는 것이 가능한지가 문제됩니다.
먼저,「임대주택법 시행령」 제23조제1항 및 제5항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장이 선정할 수 있는 감정평가법인을 두 곳으로 한정하고 있는바, 이는 시장 등이 임대사업자 및 임차인과 독립한 제3자의 지위에서 임대사업자 및 임차인 사이에 발생할 수 있는 분쟁을 미리 방지하기 위하여 공정하고 객관적인 감정평가가 이루어지도록 하려는 것이라고 할 것입니다.
그런데 이 건 조례안과 같이 감정평가법인 두 곳을 모두 임대사업자와 임차인이 추천한 곳에서만 선정할 수 있게 하면 법령에서 규정하고 있는 시장 등의 감정평가법인 선정은 사실상 임대사업자와 임차인의 추천에 따라 이루어질 수밖에 없어 결국 시장 등이 임대사업자와 임차인의 이해관계를 벗어나 공정하고 객관적인 지위에서 감정평가법인을 선정하도록 한 법령의 취지에 어긋난다고 할 것입니다.
다음으로, 감정평가법인의 선정에 관한 법령의 개정 연혁을 살펴보면, 당초「임대주택법 시행규칙」(1999. 1. 28. 건설교통부령 제165호로 일부개정된 것) 별표 2 제2호나목에서는 감정평가업자 2인을 임대인과 임차인이 각각 1인씩 선정하게 하다가, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 임대사업자 및 임차인의 의견을 들어 선정하도록 일부개정(2005. 12. 4. 건설교통부령 제481호)되었고, 다시 시장ㆍ군수 또는 구청장이 임대사업자 및 임차인의 의견을 들어 선정하되,「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 “감정평가법”이라 한다)에 따라 등록한 감정평가법인으로 선정(2007. 3. 27. 건설교통부령 제553호)하게 하다가,「임대주택법 시행령」(2008. 6. 20. 대통령령 제20849호로 개정된 것) 및「임대주택법 시행규칙」(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 개정된 것)을 전부개정하면서「임대주택법 시행규칙」에 있던 감정평가법인의 선정에 관한 규정을「임대주택법 시행령」 제23조에 규정하고, 종전의 규정 중 시장ㆍ군수 또는 구청장이 감정평가법인을선정할 때 임대사업자 및 임차인의 의견을 듣도록 하는 부분을 삭제하여 현행「임대주택법 시행령」과 같은 내용으로 개정되었습니다.
이러한 법령 개정 연혁을 종합하면 당초 감정평가업자를 직접 선정하기까지 하던 임대사업자와 임차인을 여러 차례에 걸친 법령 개정을 통해 점차적으로감정평가법인의 선정 과정에서 배제하다가 궁극적으로는 임대사업자와 임차인이감정평가법인의 선정과정에 참여하는 것 자체를 전면 배제하고 있음을 알 수 있습니다.
따라서,감정평가법인의 선정을 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 권한으로 명시한 법령의 규정과 그 개정 연혁 등을 고려할 때,감정평가법인의 선정에 각각 한 곳씩 임대사업자와 임차인의 추천을 받아 선정하도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 법령에 위반된다고 할 것입니다.
질문: 산지관리법 제26조 제1항 관련
답변: 「산지관리법」 제26조제1항본문에서는 토석채취허가(석재만 해당함)를 받으려는 자는 대통령령으로 정하는 전문조사기관으로부터 채석 경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 채석 경제성에 관한 평가의 방법, 기준 등을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 별표 7제1호다목(1)에서는 매장량ㆍ석질분석의 방법은 한국산업규격의 석재자원매장량 계산기준(KS E 2003) 등 한국산업규격에 의한다고 규정하고 있고, 같은 표 비고 제2호다목에서는 “쇄골재용 석재”란 자갈ㆍ골재로 가공되는 석재를 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 쇄골재용 석재의 토석채취허가를 받기 위하여 채석경제성 평가를 하는 경우 석재자원매장량을 계산할 때에 한국산업규격 외의 기준을 따를 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「산지관리법 시행령」 별표 7제1호다목(1)에서 매장량ㆍ석질분석의 방법은 한국산업규격의 석재자원매장량 계산기준(KS E 2003) 등 “한국산업규격”에 의한다고 규정하고 있으므로 한국산업규격이 아닌 것에 의하여 채석경제성 평가의 매장량을 분석할 수 있는 법령상 근거가 없습니다.
나아가, “등”이라는 용어는 명사 뒤에 쓰여 그 밖에도 같은 종류의 것이 더 있음을 나타내는 말로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 「산지관리법 시행령」 별표 7 제1호다목(1)의 구문 상 위 채석경제성 평가의 매장량 분석에 있어서는 반드시 “한국산업규격의 석재자원매장량 계산기준(KS E 2003)”만을 적용하여야 하는 것은 아니며, 그에 적합한 다른 평가기준이 있다면 이를 적용할 수는 있을 것이나, 이러한 기준은 적어도 한국산업규격에 포함되어 있는 평가기준이어야 할 것입니다.
따라서, 「산지관리법」 제26조제1항 본문에 따라 채석경제성에 관한 평가를 실시하는 경우, 쇄골재용 석재의 석재자원매장량을 계산할 때에 한국산업규격 외의 기준을 따를 수는 없습니다.
※ 법령정비 권고의견한국산업규격의 석재자원매장량 계산기준(KS E 2003)이 쇄골재용 석재의 매장량 분석에 적합하지 않을 경우에는 한국산업규격에 쇄골재용 석재의 매장량 계산기준에 관한 내용을 별도로 마련하거나, 「산지관리법 시행령」 별표 7을 정비하여 쇄골재용 석재의 채석경제성 평가의 방법ㆍ기준 등을 따로 마련할 필요가 있습니다.
질문: 예산안ㆍ결산안이 조례ㆍ규칙심의회의 필요적 심의ㆍ의결 사항인지 여부(「지방자치법 시행령」 제28조 등 관련)
답변: 「지방자치법」 제127조제1항에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제134조제1항전단에서는 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법 시행령」 제28조제1항에서는 지방자치단체의 장이 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 이를 심의ㆍ의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 심의회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제5호에서는 예산안ㆍ결산안, 그 밖에 지방의회에 제출하는 안건 중 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건을 심의회에서 심의ㆍ의결한다고 규정하고 있는바,이 사안은 심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대하여「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호에 따라 반드시 심의ㆍ의결을 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호의 “지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건”이 문언상 예산안ㆍ결산안을 포함하여 지방의회에 제출하는 모든 안건을 의미하는지 아니면 예산안ㆍ결산안을 제외한 그 밖에 지방의회에 제출하는 안건으로 한정되는지, 즉 “지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건” 부분이 “예산안ㆍ결산안”의 수식도 받는지 아니면 “그 밖에 지방의회에 제출하는 안건”만의 수식을 받는지를 살펴보면, 예산안ㆍ결산안도 지방자치단체의 장이 지방의회의 승인을 받기 위하여 제출하는 안건의 하나이므로 “예산안ㆍ결산안”은 “지방의회에 제출하는 안건”의 예시에 해당하고, “지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건” 부분은 “예산안ㆍ결산안”의 수식도 받는다고 보는 것이 자연스럽다 할 것이므로, 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건은 “그 밖에 지방의회에 제출하는 안건”만으로 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 주민의 권리ㆍ의무에 관한 사항이나 주민에게 중대한 영향을 미치는 사항에 대하여 지방자치단체의 장이 의장으로 있는 심의회에서 그 내용을 최종적으로 검토하도록 한 심의회의 설치 취지를 고려할 때, 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대해서도 심의회의 심의ㆍ의결을 거치는 것이 심의회의 설치 취지에 부합한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「지방자치법 시행령」 제28조에서 심의회를 두도록 한 것은 조례안이나 규칙안의 내용 등이 적정하고 타당한지 여부를 집행기관에서 최종적으로 검토하여(법제처 2011. 7. 1. 회신 의견11-0112 자치법규 의견제시 참조), 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결 결과에 따라 조례안이나 규칙안의 지방의회 제출 여부 또는 공포 여부를 결정할 수 있도록 하려는 것인데, 예산안 및 결산안은 「지방자치법」 제127조제1항 및 제134조제1항에 따라 매년도 법정된 기간에 의무적으로 지방의회에 제출되어야 하는 것으로서 조례안ㆍ규칙안과는 그 성격에 차이가 있으므로, 예산안ㆍ결산안을 명시적인 규정없이 조례안ㆍ규칙안과 같이 취급할 수 없다고 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대하여 「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호에 따라 반드시 심의ㆍ의결을 해야 하는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 권고사항「지방자치법 시행령」 제28조제1항제5호에서는 예산안ㆍ결산안을 심의회의 심의ㆍ의결 사항의 하나로 규정하고 있으나, 예산안ㆍ결산안에 대하여 반드시 심의회의 심의ㆍ의결을 받아야 하는지, 아니면 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 경우에만 심의회의 심의ㆍ의결 대상이 되는지 명확하지 않은 측면이 있으므로, 이를 명확히 하는 입법적 조치가 필요한 것으로 보입니다.