질문: 대통령경호처의 경호대상 중 “그 밖에 경호처장이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인(要人)”의 범위(「대통령 등의 경호에 관한 법률」 제4조제1항제6호 등 관련)
답변: 「대통령 등의 경호에 관한 법률」(이하 “대통령경호법”이라 함) 제4조제1항에서는 대통령경호처(이하 “경호처”라 함)의 경호대상을 대통령과 그 가족(제1호), 대통령 당선인과 그 가족(제2호), 본인의 의사에 반하지 않는 경우에 한정하여 퇴임 후 10년 이내의 전직 대통령과 그 배우자[다만, 대통령이 임기 만료 전에 퇴임한 경우와 재직 중 사망한 경우의 경호 기간은 그로부터 5년으로 하고, 퇴임 후 사망한 경우의 경호 기간은 퇴임일부터 기산해 10년을 넘지 않는 범위에서 사망 후 5년으로 함(제3호)], 대통령권한대행과 그 배우자(제4호), 대한민국을 방문하는 외국의 국가 원수 또는 행정수반과 그 배우자(제5호), 그 밖에 경호처장(이하 “처장”이라 함)이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인(제6호)으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항제3호에도 불구하고 전직 대통령 또는 그 배우자의 요청에 따라 처장이 고령 등의 사유로 필요하다고 인정하는 경우에는 5년의 범위에서 같은 호에 규정된 기간을 넘어 경호할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 경호처가 대통령경호법 제4조제1항제3호 및 같은 조 제3항에 따른 경호 기간이 종료된 전직 대통령과 그 배우자에 대해 같은 조 제1항제6호의 “그 밖에 처장이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인”을 적용하여 경호를 제공할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 대통령경호법 제4조제1항에서는 경호처의 경호대상을 ① 일정 기간(제1호의 대통령과 그 가족의 경우에는 대통령 재임기간, 제2호의 대통령 당선인과 그 가족의 경우에는 당선 시부터 취임 시까지의 기간, 제3호의 전직 대통령과 그 배우자의 경우에는 퇴임 후 10년까지의 기간, 제4호의 대통령권한대행과 그 배우자의 경우에는 권한대행 기간, 제5호의 외국 국가원수 또는 행정수반과 그 배우자의 경우에는 대한민국을 방문하는 기간) 동안 의무적으로 경호를 제공해야 하는 “의무적 경호대상”(제1호부터 제5호까지)과 ② 처장의 재량적 판단에 따라 경호의 제공 여부 및 기간 등을 결정할 수 있는 “임의적 경호대상”(제6호)으로 구분하여 규정하는 체계를 취하고 있습니다.
이러한 규정체계를 취한 것은, 경호 대상자의 지위 등을 고려할 때 그 경호 대상자의 신변에 위해가 초래될 경우 국가안보나 외교관계 등에 중대한 영향을 미칠 것이 예견되는 사람을 미리 경호대상으로 정해 두고 일정 기간 동안 의무적으로 경호처의 경호를 제공함으로써 국익 보호에 만전을 기하는 동시에, 이에 해당하지 않는 사람이라도 그에 준하는 사람으로서 처장이 제반사정에 비추어 그 신변을 보호할 필요성이 있다고 판단되는 사람이라면 경호처의 경호를 추가적으로 제공할 수 있도록 함으로써 혹시 발생할지도 모르는 국익 보호의 공백을 방지하려는 취지라고 보아야 할 것인바, “의무적 경호대상”과 “임의적 경호대상”은 서로 배타적 관계가 아니라 보완적ㆍ보충적 관계라고 할 것이므로, 한 번 전자에 해당했었다고 하여 절대로 후자에 해당할 수 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고, 일반적으로 법령에서 별개의 호로 나누어 규정하면서 각 호의 마지막에 “기타”나 “그 밖의” 사항을 규정하는 경우 이는 그 이전의 각 호에서 규정한 사항에 준하는 것으로서 앞서 규정한 사항 외의 사항을 의미한다고 할 것이고, “요인(要人)”이란 중요한 자리 또는 윗자리에 있는 사람을 뜻하는 용어이므로(국립국어원 표준국어대사전), 대통령경호법 제4조제1항제6호에 따른 “그 밖에 처장이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인”이란 결국 같은 항 제1호부터 제5호까지에 준하는 사람으로서 중요한 위치에 있어 경호처의 경호를 제공해 보호할 필요가 있는 사람을 말한다고 할 것입니다.
그런데, 대통령경호법 제4조제1항제3호에 따른 전직 대통령과 그 배우자에 대한 경호처의 경호는 전직 대통령에 대한 일종의 예우인 동시에 이들의 안전이 국가의 정치적ㆍ사회적 안전에 매우 중요한 요소라는 점을 고려해 1981년 1월 29일 법률 제3358호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「대통령경호실법」에서 처음 신설된 것으로서(의안번호 제CC0124호 대통령경호실법중개정법률안 국회 심사보고서 참조), 전직 대통령과 그 배우자의 경우 재임 당시 국내외 상황과 수행한 업무 등에 따라 취득한 국가기밀의 정도와 적대적ㆍ우호적 이해관계자들의 범위 등에 차이가 생길 수밖에 없다는 점을 고려할 때, 대통령경호법 제4조제1항제3호 및 같은 조 제3항에 따른 경호 기간이 종료되어 더 이상 같은 조 제1항제3호에 해당하지 않게 된 전직 대통령과 그 배우자라도 같은 호에 해당하는 사람에 준하여 보호할 필요성이 있는 경우도 있을 수 있으므로, 그러한 사람에 해당한다고 처장이 판단한다면 같은 조 제1항제6호에 따른 “그 밖에 처장이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인”의 범위에 포함될 수 있다고 할 것입니다.
한편, 대통령경호법 제4조제1항제6호에 따른 “그 밖에 처장이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인”의 범위에 같은 항 제3호 및 같은 조 제3항에 따른 경호 기간이 종료된 전직 대통령과 그 배우자도 포함된다고 본다면, 해당 규정에서 그 경호 기간을 제한하고 있는 취지가 무력화될 수 있어 부당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ① 앞서 살펴 본 바와 같이 대통령경호법 제4조제1항제6호에 따른 경호대상에 대한 경호는 처장이 제반사정에 비추어 특별히 경호가 필요하다고 인정할 때에만 예외적ㆍ보충적으로 이루어지는 것인바, 대통령경호법 제4조제1항제3호 및 같은 조 제3항은 본인의 의사에 반하지 않는 한 의무적으로 경호처의 경호를 제공해야 하는 기간을 명시한 것이므로, 보충적ㆍ예외적으로 처장의 판단에 따른 경호처의 경호 제공이 가능하다고 하여 같은 항 제3호 및 같은 조 제3항에서 규정한 경호 기간이 무력화되는 것은 아니라고 할 것이고, ② 같은 조 제1항제3호에 따른 경호대상에 한 번 해당했던 사람은 같은 항 제6호에 따른 경호대상에서 항상 배제된다고 해석한다면, 보호의 필요성이 매우 커 의무적 경호대상에 해당했던 사람은 엄격히 그 경호 기간이 제한되는 반면, 그보다는 상대적으로 보호의 필요성이 작아 임의적 경호대상에 해당하는 사람은 처장의 판단에 따라 자유롭게 그 경호 기간이 정해져 경호 기간이 더 길어질 수 있는 불합리한 결과가 발생할 가능성도 있다는 점에서, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 「대통령 등의 경호에 관한 법률 시행령」(이하 “대통령경호법 시행령” 이라 함) 제3조에서는 대통령경호법 제4조제1항제3호에 따른 전직 대통령과 그 배우자의 경호에 대해서는 경호안전상 별도주거지 제공, 대통령전용기 등 기동수단의 지원 등의 조치를 포함한다고 규정하여, 해당 조항의 적용대상을 같은 법 “제4조제1항제3호”에 따른 경호대상으로 명시하고 있는바, 만약 이들에 대해 같은 항 제6호를 적용하여 경호를 제공할 경우에는 대통령경호법 시행령 제3조를 적용할 수 없게 되어 경호에 공백이 생길 우려가 있다는 의견도 있을 수 있습니다.
그러나, ① 대통령경호법 시행령 제3조는 전직 대통령 등에 대한 예우 차원에서 의무적 경호 기간 중 경호의 범위에 별도주거지 제공이나 대통령전용기 지원 등 추가적인 조치를 포함시키려는 것이고, 의무적 경호 기간이 끝나 대통령경호법 제4조제1항제6호에 따른 경호를 제공받는 전직 대통령 등에 대해서는 처장의 판단에 따라 같은 법 시행령 제3조에 따른 조치 중 일부를 포함하여 신변 보호를 위한 경호 인력의 배치 등의 경호를 제공하는 것은 당연히 가능하다고 할 것이어서 경호 공백 등의 문제는 발생할 우려가 없다고 할 것이고, ② 오히려 대통령경호법 시행령 제3조를 적용할 수 없다는 이유로 대통령경호법 제4조제1항제6호에 따른 경호의 제공 자체를 부정하는 것이 경호의 공백을 더욱 초래하는 해석이라고 할 것이므로, 그와 같은 의견도 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경호처는 대통령경호법 제4조제1항제3호 및 같은 조 제3항에 따른 경호 기간이 종료된 전직 대통령과 그 배우자에 대해 같은 조 제1항제6호의 “그 밖에 처장이 경호가 필요하다고 인정하는 국내외 요인”을 적용하여 경호를 제공할 수 있다고 할 것입니다.