질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제3호에 따른 “지정당시거주자”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제3호 등 관련)
답변: 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호에서는 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람” 뒤에 괄호를 두어 ① 개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 사람으로서 ② 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, ③ 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람도 지정당시거주자의 범위에 포함한다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 같은 호 괄호 부분에 따라 지정당시거주자에 포함될 수 있는 사람의 요건과 관련하여, ① 개발제한구역 지정 당시 개발제한구역에 거주하고 있던 사람이 ② ‘개발제한구역에 주택이나 토지를 소유한 상태에서’ ③ 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 경우에만 지정당시거주자로 인정되는 것인지, 아니면 ① 개발제한구역 지정 당시 개발제한구역에 거주하고 있던 사람이 ③ 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 경우로서, ② 그 개발제한구역 밖에 거주하던 기간 도중에 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하게 된 경우에도 지정당시거주자로 인정되는지에 관한 것으로서, 이는 해당 규정의 문언 및 입법취지와 관련 규정의 체계 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다.
먼저 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호 괄호 부분에서는 지정당시거주자의 요건으로 ‘개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고’, ‘생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람을 포함한다’고 규정하고 있는데, ‘개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고’라는 요건은 그 뒤의 ‘생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던’이라는 요건과 달리 그 소유기간이 별도로 명시되어 있지 않은 점을 고려하면, ‘개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람’은 ‘개발제한구역에 주택이나 토지를 소유한 상태에서 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람’을 의미하는 것으로 해석하는 것이 자연스럽다고 할 것입니다.
그리고 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호에서는 지정당시거주자로 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람”을 규정하면서 그 뒤에 괄호를 두어 괄호 안의 요건을 충족하는 사람도 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람”에 포함한다고 규정하고 있는데, 같은 호의 괄호 부분은 개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 사람의 경우에는 생업을 위해 일정기간(3년 이하의 기간) 개발제한구역 밖으로 나가 거주하였더라도 ‘그 기간 동안 개발제한구역에 거주하지 않는 대신 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고 있을 것’을 요건으로 하여 개발제한구역 지정 당시부터 용도변경 등 허가 신청을 하는 시점까지 계속하여 개발제한구역과 밀접한 관련성을 유지한 경우에 지정당시거주자로 인정하도록 규정한 것으로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
또한 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호나목1)에서는 개발제한구역에서 건폐율 100분의 60 이하로 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우 기존 면적을 포함하여 연면적 232제곱미터 이하로 건축하되, 지정당시거주자는 1회에 한정하여 연면적 300제곱미터 이하로 건축할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 지정당시거주자가 개발제한구역 지정 당시부터 지속적으로 재산권 행사의 제한을 받고 있는 불편을 보상하려는 차원에서 지정당시거주자에 한정하여 개발제한구역에서 허용되는 행위의 범위를 예외적으로 확대하려는 것인데, 그러한 경우에도개발제한구역법령에서는 개발제한구역에서의 건축 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있다는 점에 비추어볼 때, 개발제한구역에서 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 엄격하게 해석해야 하므로(각주: 법제처 2023. 4. 6.회신 23-0093 해석례참조), 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제3호의 괄호 부분에 따른 사람은 생업을 위하여 개발제한구역 밖에 거주하더라도 그 기간 동안 계속하여 해당 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고 있는 경우에만 지정당시거주자에 해당하는 것으로 보아야 할 것입니다.
아울러 개발제한구역법 시행령 제18조제2항제1호 및 제2호에서는 같은 조 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 사람을 “허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 ‘계속’ 거주하고 있는 사람(제1호)” 및 “허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 ‘계속’ 직접 소유하면서 경영하고 있는 사람(제2호)”으로 규정하고 있는데, 이처럼 같은 항의 다른 호에서는 ‘계속’이라는 문언을 두어 허가신청일 현재 개발제한구역과 일정기간 연속하여 밀접한 관련성을 유지하는 사람의 경우에만 개발제한구역 안 주택 등을 휴게음식점 등으로 용도변경하는 행위를 예외적으로 허용하고 있는바, 이러한 요건과의 균형상 같은 항 제3호에 따른 지정당시거주자의 요건도 해당 개발제한구역과 연속하여 밀접한 관련성을 유지해 온 사람으로 한정하여 해석하는 것이 타당하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, A는 지정당시거주자에 해당하지 않습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ∼ 마. (생 략)1의2. ∼ 7. (생 략)8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위9. (생 략)② ∼ ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한특별조치법 시행령제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다.1. 주택을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위. (단서 생략)가.「건축법 시행령」 별표 1제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다)나. ～ 마. (생 략)2. ∼ 11. (생 략)② 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다.1. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 사람(이하 “5년이상거주자”라 한다)2. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 사람3. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 사람으로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람을 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 “지정당시거주자”라 한다)③ (생 략)＜관계 법령＞