질문: 임업용산지에서 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배를 목적으로 허용되는 산지일시사용의 범위(「산지관리법」 제12조제1항 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조 )먼저「산지관리법」 제12조제1항제16호에서는 임업용산지에서 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 있는 경우 중 하나로 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배를 규정하면서,같은 법 시행령 제12조제13항제5호 및 제7호에서 그 행위의 주체를 농림어업인등 또는 한국임업진흥원으로 제한하고 있고,같은 법 제15조의2제5항의 위임에 따라 산지일시사용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제18조의3제4항 및 별표 3의3 제6호에서는 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배를 위한 설치조건으로 평균경사도의 최대한계, 재배면적의 범위 및「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조에 따른 산림경영계획의 인가 등을 규정하고 있으나, 재배경계울타리의 설치를 명시적으로 금지하는 규정은 두고 있지 않습니다.
또한「산지관리법」 제15조의2제4항에서는 산지일시사용을 위한 산지일시사용신고에 대하여 규정하고 있고,같은 법 시행령 제18조의3제1항 및같은 법 시행규칙 제15조의3제2항제1호에서는 산지일시사용신고 시 제출하는 서류의 하나로 사업계획서를 규정하고 있으며, 사업계획서에는 산지일시사용의 목적, 사업기간, 일시사용하려는 산지의 이용계획, 입목처리계획, 토석처리계획 및 피해방지계획 등을 포함하도록 규정하고 있으므로,「산지관리법」 제12조제1항제16호에 따른 “산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배”를 위한 산지일시사용신고를 하면서 제출하는 사업계획서에 재배경계울타리의 설치계획이 포함된 경우 재배경계울타리의 설치계획이 산지일시사용신고의 내용을 이룬다고 보아야 할 것입니다.
그리고「산지관리법」 제15조의2제6항에서는 같은 조 제4항에 따른 산지일시사용신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 같은 조 제5항에 따른 산지일시사용신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 등을 충족하는 경우에는 그 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다고 규정하여 산지일시사용신고를 사업계획서에 대한 검토를 전제한 수리를 요하는 신고로 규정하고 있는바,「산지관리법」 제12조제1항제16호에 따라 임업용산지에서의 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배를 목적으로 산지일시사용신고를 하면서 사업계획서에 재배경계울타리의 설치를 포함하여 제출하였다면, 재배경계울타리의 설치계획이 포함된 전체 산지일시사용신고가 신고수리의 대상이 되고, 그 신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재배경계울타리의 설치가 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배에 필요ㆍ적정한지 여부를 판단하여 수리 여부를 결정할 수 있다고 해석하는 것이 관계 규정의 문언 및 체계상 타당하다고 할 것입니다.
아울러 산지관리법령에 따라 재배경계울타리의 설치가 금지되거나 제한된다고 해석한다면, 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배 범위를 식별할 수 있도록 표시하기 어려워 산지를 오가는 사람이나 동물로부터 재배 품목인 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수를 보호할 수 없게 되는 등 결국「산지관리법」 제12조제1항제16호에 따라 허용된 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배라는 산지일시사용행위의 목적을 제대로 달성하지 못하게 될 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 산지관리법령에서는 울타리의 설치와 관련하여「산지관리법」 제12조제1항제16호 및같은 법 시행령 제12조제13항제6호나목(가축 방목 관련),같은 법 제10조제10호라목 및같은 법 시행규칙 제6조(부대시설 관련) 등과 같이 울타리 설치를 허용하는 명시적인 규정을 두고 있는데,「산지관리법」 제12조제1항제16호 및같은 법 시행령 제12조제13항제5호ㆍ제7호에 따라 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수를 재배하는 경우에는 이와 같이 울타리 설치를 허용하는 명시적 규정이 없으므로, 이 사안의 경우 재배경계울타리의 설치계획이 포함된 산지일시사용신고가 불가능하다거나 이러한 신고는 신고 수리의 대상 자체가 될 수 없다는 의견이 있습니다.
그러나「산지관리법 시행령」 제12조제13항제6호나목은 임업용산지에서 가축을 방목하는 경우 방목하는 가축이 대상지의 경계를 넘지 못하도록 하기 위하여 울타리의 설치가 의무화되는 경우라는 점,같은 법 시행규칙 제6조의 규정은 부대시설에 해당하는 울타리의 설치를 고유한 산지일시사용목적으로 인정하여 산지전용ㆍ일시사용제한지역에서 허용되는 행위의 범위를 확대하기 위한 것이지(각주: 2015. 11. 25. 농림축산식품부령 제173호로 일부개정되어 같은 날 시행된 산지관리법 시행규칙 개정이유 및 주요내용 참조.), 같은 조에 해당하지 않는 울타리의 설치를 일률적으로 금지하려는 취지로 볼 수 없는 점, 위와 같은 의견에 따를 경우 이 사안의 경우와 같이 산지일시사용목적행위인 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배를 위하여 재배경계울타리의 설치가 반드시 필요하고 그 설치로 인한 산지의 훼손 가능성이 적은 경우까지도 예외없이 그 설치가 원천적으로 불가능하게 되는 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 재배경계울타리의 설치는「산지관리법」 제12조제1항제16호,같은 법 제15조의2제4항 및같은 조 제6항에 따른 산지일시사용을 위한 신고와 그 수리의 대상인 “산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배”에 포함됩니다.
※ 법령정비 권고사항재배경계울타리의 설치가 허용되는 요건ㆍ범위 등을 산지관리법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞산지관리법제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.1. ∼ 13.14. 제1호부터 제13호까지의 규정에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치가. 진입로나. 현장사무소다. 지질ㆍ토양의 조사ㆍ탐사시설라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설15. (생 략)16. 그 밖에 가축의 방목, 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다), 물건의 적치(積置), 농도(農道)의 설치 등 임업용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위②ㆍ③ (생 략)제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① ∼ ③ (생 략)④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1. ∼ 3. (생 략)4. 산나물, 약초, 약용수종, 조경수ㆍ야생화 등 관상산림식물의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다)5. ∼ 12. (생 략)⑤ 제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑥ 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제5항에 따른 산지일시사용신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다.⑦ ∼ ⑨ (생 략)