질문: 전입금, 예수 및 예탁금, 잉여금, 융자금, 전년도 이월금 등이 세외수입에 해당되는지(「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제3조제3호 등)
답변: 「지방교육재정교부금법」 제11조제6항에 따르면 지방자치단체(시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ자치구)는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있고, 위 조항의 위임에 따라 경비를 보조함에 필요한 사항을 규정한「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제3조에 따르면 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장이 보조금을 교부해서는 안 되는 경우로서 같은 조 제3호에서는 당해연도의 일반회계세입에 계상된 지방세와 세외수입의 총액으로 당해 소속공무원의 인건비를 충당하지 못하는 경우 등을 규정하고 있습니다.
그리고,「지방재정법」 제41조제1항 및 제3항에 따르면 지방자치단체의 세입예산은 그 내용의 성질과 기능을 고려하여 장(章)ㆍ관(款)ㆍ항(項)으로 구분하고, 세입예산 과목의 구분과 설정 등 지방자치단체의 예산 과목 운용에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으며,같은 법 시행령 제47조제1항 및 제3항에 따르면 세입예산의 과목은 세입의 원천을 감안하여 지방세수입ㆍ세외수입ㆍ지방교부세ㆍ조정교부금ㆍ재정보전금ㆍ보조금ㆍ지방채 및 예치금회수 등으로 구분하고, 세입예산의 과목구분에 관한 세부사항은 안전행정부장관이 정하도록 위임하였으며, 그 위임에 따라 세입예산의 과목구분에 관한 세부사항을 안전행정부훈령인 「지방자치단체 예산편성 운영기준」에서 정하고 있습니다.
그런데, 구 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 6에서는 세외수입(200) 장은 경상적 세외수입(210) 관과 임시적 세외수입(220) 관으로 세분되고, 임시적 세외수입(220) 관은 재산매각수입(221), 잉여금(222), 이월금(223), 전입금(224), 예탁금 및 예수금(225), 융자금 원금수입(226), 부담금(227), 기타수입(228) 및 지난년도수입(229) 항으로 세분되어 있었는데, 2013. 7. 29. 안전행정부훈령 제12호로 개정ㆍ시행된 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9에서는 종전 세외수입 관 - 임시적 세외수입 항에 세분되어 있던 잉여금(222), 이월금(223), 전입금(224), 예탁금 및 예수금(225), 융자금 원금수입(226)은 신설된 보전수입 등 및 내부거래(700) 장의 보전수입 등(710) 관에 분류되어 있는바,이 사안에서는「지방재정법」상 세입예산과목의 구분에 따라 종전 안전행정부훈령에서는 ‘세외수입’에 분류되어 있다가, 현행 안전행정부훈령에서는 세외수입에 분류되지 아니한 전입금, 예수 및 예탁금, 잉여금, 융자금, 전년도 이월금 등이「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제3조제3호의 세외수입에 해당하는지 여부를 판단하는 경우에「지방재정법」상 세입예산과목의 구분에 따라야 하는지, 아니면「지방재정법」과 관계없이 지방세 외 자체수입을 총칭하는 것으로 보아야 하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「지방재정법」 제41조제3항 및같은 법 시행령 제47조제3항의 위임에 따라 안정행정부장관이 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9(세입예산 과목구분과 설정)에서 세입예산과목을 세부적으로 정하고 있는바, 상위법령의 위임에 따라 만들어진 행정규칙은 그 내용이 상위법령과 일체가 되어 체계적으로 하나의 규범을 형성하는 측면이 있다 할 것이며,「지방재정법」 제10조가 이 법에서 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 “지방자치단체의 장”이나 “도지사”는 “교육감”으로, “안전행정부장관”은 “교육부장관”으로, “안전행정부”는 “교육부”로, “지방재정”은 “지방교육재정”으로 각각 본다고 규정하고 있으므로「지방재정법」상 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙이 교육에 관한 사항에 대해서도 적용된다 할 것이고, 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9(세입예산 과목구분과 설정)에 따른 세입예산과목의 세부사항은 지방교육재정에도 적용되어야 할 것입니다.
그렇다면,「지방교육재정교부금법」 및「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」에서 세외수입에 관하여「지방재정법」상 지방자치단체의 재정 및 회계 관련 기본원칙을 배제하는 규정을 두거나 달리 규정하고 있지 않다면「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제3조제3호의 세외수입을「지방재정법」상 세외수입과 다르게 해석ㆍ적용할 수는 없을 것이고, 상위법령의 위임에 따라 세입예산 과목구분을 설정하고 있는 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9에서 전입금, 예수 및 예탁금, 잉여금, 융자금, 전년도 이월금 등을 세외수입의 항으로 정하고 있지 않으므로 지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제3조제3호의 세외수입에도 해당되지 않는다고 할 것입니다.
또한,「지방재정법」 제41조제1항에서 지방자치단체의 세입예산은 그 내용의 성질과 기능을 고려하여 장ㆍ관ㆍ항으로 구분하도록 하고 있고,같은 법 시행령 제47조제1항에 따르면 세입예산의 과목은 세입의 원천을 감안하여 구분하도록 하고 있는바, 전입금, 예수 및 예탁금, 잉여금, 융자금, 전년도 이월금 등을 구 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 6의 세외수입 장에서 항들로 분류하다가 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9에서는 세외수입 장이 아닌 신설 보전수입 등 및 내부거래(700) 장에 분류한 것이세입예산의 내용의 성질과 기능을 고려하고 세입예산의 과목을 세입의 원천을 감안하여 구분하였는지를 살펴보면, 전입금, 예수 및 예탁금, 잉여금, 융자금, 전년도 이월금 등은 해당연도의 일반회계세입에서 순수하게 발생이 예상되는 세외수입이 아니라, 다른 회계로부터 전입되었거나, 다른 회계 등으로부터 맡겨졌거나, 예산집행 후 남겨졌거나, 전년도 회계에서 이월되었거나, 빌려준 돈을 받은 경우 등에 해당하여 과태료, 과징금 또는 이행강제금 등 해당연도의 일반회계세입에서 순수하게 발생하는 세외수입과는 성격이 다르다고 볼 여지도 있으므로, 세입예산을 그 내용의 성질과 기능을 고려하고 세입예산의 과목은 세입의 원천을 감안하여 구분하도록 한 규정에 어긋났다고 보기도 어렵다 할 것입니다.
나아가,「지방재정법 시행령」 제47조제1항에서 세입예산과목을 지방세수입ㆍ세외수입ㆍ지방교부세ㆍ조정교부금ㆍ재정보전금ㆍ보조금ㆍ지방채 및 예치금회수 등으로 구분하고 있는데, 같은 조 제3항의 위임에 따라 세입예산의 과목구분에 관한 세부사항을 안전행정부장관이 정하면서 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9에 ‘보전수입 등 및 내부거래(700) 장’을 신설 할 수 있는지를 살펴보면, 같은 시행령 제47조제1항의 세입예산과목을 구분하면서 ‘등’으로 구분한다고 규정한 것은 세입예산과목을 예시한 것으로 볼 수 있고 그렇다면 필요할 경우 세부적인 사항을 규정하면서 세입예산과목을 신설할 수도 있다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
따라서, 구 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 6에서 세입예산과목 중 ‘세외수입’ 장에 분류되어 있다가, 2013. 7. 29. 안전행정부훈령 제12호로 개정ㆍ시행된 현행 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 별표 9에서는 ‘세외수입’ 장이 아닌 ‘보전수입 등 및 내부거래’ 장으로 분류된 전입금, 예수 및 예탁금, 잉여금, 융자금, 전년도 이월금 등은「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제3조제3호의 세외수입에 해당하지 않는다고 할 것입니다.