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질문: “혁신도시개발 예정지구 안의 주민”의 의미(「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제47조의2 등 관련)
답변: 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “혁신도시특별법”이라 함) 제47조의2에 따르면 관계 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 사업시행자는 혁신도시개발사업으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 혁신도시개발 예정지구(이하 “예정지구”라 함) 안의 주민에 대하여 직업전환훈련, 소득창출사업지원, 그 밖에 주민의 재정착에 필요한 지원대책 등을 대통령령으로 정하는 바에 따라 수립ㆍ시행하여야 하는바,이 사안에서는 동 예정지구 안에 협의보상 또는 수용되는 주택이나 토지를 소유하였으나 동 예정지구가 속한 읍ㆍ면ㆍ동에 인접한 읍ㆍ면ㆍ동에 주소를 가진 사람이 “혁신도시 개발사업으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 예정지구 안의 주민”에 해당되는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 혁신도시특별법 제47조의2에서는 “혁신도시개발사업으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 혁신도시개발 예정지구 안의 주민”을 지원대책의 대상으로 규정하고 있는바, 지원대상에 해당되기 위해서는 생활기반의 상실뿐만 아니라 예정지구 안의 주민임을 필수적인 요건으로 하고 있습니다.
여기서, “생활기반을 상실하였는지 여부”는 종전 생활의 총체적 가치에 비추어 해당 공공사업의 영향 범위, 협의보상 또는 수용된 재산의 종류 및 그 종전권리자의 경제활동의 유형 및 의존도 등을 종합적으로 고려하여 결정할 사실판단의 문제로서 별론으로 하더라도, “주민”의 통상적 의미는 일정한 지역에 살고 있는 사람,「주민등록법」상으로는 30일 이상 거주할 목적으로 일정한 지역에 거주지(주소나 거소)를 가진 자를 의미하고 있는 점을 고려할 때, 혁신도시특별법 제47조의2에서 말하는 “예정지구 안의 주민”이란 예정지구 안에 거주하는 사람을 말한다고 볼 수 있을 것이므로, 예정지구 안에 주택이나 토지를 소유하고는 있지만 거주하지 않는 사람은 “예정지구 안의 주민”에 해당되지 않는다고 할 것입니다.
한편, 농민의 생활기반은 주택보다는 농지(토지)가 더 큰 비중을 차지하므로 비록 혁신도시개발 예정지구 안에 거주하지는 않더라도 그 인접지역에 거주하는 사람으로서 그가 소유했던 농지 등이공익사업법에 따라 협의보상 또는 수용되어 생활기반을 상실한 사람도 혁신도시특별법 제47조의2에 따른 “주민”에 포함되어야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 해당 조문에서 명백히 “혁신도시개발 예정지구 안의 주민”이라고 규정하고 있을 뿐만 아니라, 예정지구 안의 토지ㆍ물건 또는 권리에 대해서는같은 법 제15조에 따라 별도로 보상된다는 점을 고려할 때 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 예정지구에 협의보상 또는 수용되는 주택이나 토지를 소유하였으나 예정지구가 속한 읍ㆍ면ㆍ동에 인접한 읍ㆍ면ㆍ동에 주소를 가진 사람은 혁신도시특별법 제47조의2에 따른 “혁신도시개발사업으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 혁신도시개발 예정지구 안의 주민”에 해당되지 아니한다고 할 것입니다.
질문: 혁신도시의 산ㆍ학ㆍ연 클러스터용지 내 지식산업센터 지원시설의 총 면적의 범위(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제36조의4제4항제2호나목 등 관련)
답변: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제28조의5제1항제3호에서는 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설의 하나로 “그 밖의 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제36조의4제2항에서는 금융ㆍ보험ㆍ교육ㆍ의료ㆍ무역ㆍ판매업을 하기 위한 시설(제1호) 등을 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설(이하 “지원시설”이라 함)로 규정하고 있으며, 같은 조 제4항제2호나목에서는「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 밖의 지식산업센터의 경우 지원시설의 총 면적을 건축연면적의 100분의 50 이내로 하도록 규정하고 있는바,이 사안은「수도권정비계획법」제2조제1호에 따른 수도권 밖의 지식산업센터의 경우,「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(2014. 5. 28. 법률 제12702호로 일부 개정되어 2015. 1. 1. 시행 예정인 것을 말하며, 이하 “혁신도시법”이라 함) 제5조의2에 따라 수립된 “산ㆍ학ㆍ연 클러스터 구축계획”에서 “지식산업센터에 설치하는 지원시설의 건축연면적은 지식산업센터 건축연면적의 100분의 30을 초과할 수 없다”라고 정하는 것이산업집적법 시행령 제36조의4제4항제2호나목에 비추어 허용될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 혁신도시법 제45조의3제3항에서는 지식산업센터에 관하여 같은 법에서 규정한 것 외에는산업집적법을 준용하도록 규정하고 있고,산업집적법 시행령 제36조의4제4항제2호나목에서는 수도권 밖의 지식산업센터의 경우 지원시설의 총 면적은 지식산업센터 건축연면적의 100분의 50 이내로 하도록 규정하고 있습니다.
 이러한 법령 간의 관계에 비추어 볼 때, 혁신도시법 제5조의2에 따라 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 설치되는 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설과 그 면적에 대해서는 혁신도시법에 특별한 규정이 없으므로산업집적법의 규정이 적용되어 수도권 밖의 지식산업센터에 설치하는 지원시설의 총 면적은 원칙적으로 지식산업센터 건축연면적의 100분의 50까지 허용된다고 할 것입니다.
그런데, 혁신도시법 제5조의2에서는 혁신도시가 있는 지역의 시ㆍ도지사는 관할구역 안의 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 들어 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 구축계획을 수립하도록 규정하고 있는바, 이는 법령의 범위에서 해당 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 종합적인 여건을 고려하여 구체적인 개발 계획을 수립할 수 있도록 시ㆍ도지사에게 일정한 권한 및 재량을 부여한 것이라 볼 수 있습니다.
그렇다면 시ㆍ도지사는 혁신도시법 제5조의2에 따른 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 구축계획 수립 시, 수도권 밖의 지식산업센터 지원시설의 총 면적에 대해서는산업집적법 시행령 제36조의4제4항제2호나목을 적용하되, 해당 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 종합적인 여건을 고려하여 지식산업센터 건축연면적의 100분의 50 이내에서 적정한 비율을 선택하여 계획 수립에 반영할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
따라서 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 구축계획에 “지식산업센터에 설치하는 지원시설의 건축연면적은 지식산업센터 건축연면적의 100분의 30을 초과할 수 없다”라고 규정되어 있다면, 이는산업집적법 시행령 제36조의4제4항제2호나목의 허용 범위가 구체화되어 반영된 것으로서 최종적으로 혁신도시의 산ㆍ학ㆍ연 클러스터용지 내 지식산업센터에 설치하는 지원시설의 총 면적의 최대 범위는 지식산업센터 건축연면적의 100분의 30까지 라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 밖의 지식산업센터의 경우, 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 구축계획에서 “지식산업센터에 설치하는 지원시설의 건축연면적은 지식산업센터 건축연면적의 100분의 30을 초과할 수 없다”라고 정하는 것은산업집적법 시행령 제36조의4제4항제2호나목에 비추어 허용될 수 있다고 할 것입니다.
질문: 허가 어선에서 자숙시설을 갖추고 멸치 자숙을 할 수 있는지 여부(「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 별표 1 등 관련)
답변: 「수산업법」 제41조제1항 및같은 법 시행령 제24조에 따르면 근해안강망어업, 기선권현망어업 등 근해어업을 하려는 자는 어선 또는 어구마다 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 하고,같은 법 제64조제1항에 따르면 어선은 농림수산식품부령으로 정하는 장비를 설비하지 아니하면 어업에 사용될 수 없으며, 같은 조 제2항에서는 어업의 종류별 어선의 규모ㆍ선령ㆍ기관, 부속선의 수ㆍ규모, 그 밖에 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제3조제1항 및별표 1에서 어업의 종류별로 갖추어야 할 부속선의 종류 등을 규정하고 있는데, 기선권현망어업의 경우는 가공 및 운반겸용선 용도의 부속선을 갖추어야 하나, 그 밖에 근해어업의 경우는 부속선을 갖추도록 하더라도 그 부속선의 종류에 가공선 용도의 부속선은 포함시키지 않고 있어, 기선권현망어업을 제외한 근해어업(근해안강망어업 등 포획대상 어종이 제한되지 않은 어업에 한정하며, 이하 같음)의 어선(부속선이 있는 경우에는 본선을 말하며, 이하 같음)에서 멸치를 삶을 수 있는 시설(이하 “자숙시설”이라 함)을 갖추고 멸치를 삶는 행위(이하 “자숙”라 함)를 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「수산업법」 제41조제1항, 제64조제2항,같은 법 시행령 제24조 및「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제3조제1항 및별표 1에서는 어선의 규모, 부속선의 수 등 근해어업의 종류별 허가 요건을 규정하고 있을 뿐 멸치 자숙시설 및 멸치 자숙에 대해서는 특별한 제한을 두고 있지 않고, 멸치의 특성상 포획 후 신선도 유지가 어려워 포획한 멸치의 상품가치를 높이기 위해 어선에서 자숙을 하는 것은 어업의 부수행위로 보는 것이 타당하다고 할 것이므로, 다른 법령에서 멸치 자숙시설을 어선에 설치할 수 없다는 제한이 없는 한 근해어업의 어선에서 자숙시설을 갖추어 멸치를 자숙하는 행위가 금지된다고 보기는 어렵습니다.
만약,「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 별표 1에 따르면 기선권현망어업에서만 가공선을 둘 수 있으므로 기선권현망어업의 가공선에서만 멸치 자숙시설을 갖추고 멸치 자숙을 할 수 있다고 해석한다면, 멸치 등과 같이 포획 후 자숙이 필요한 어종을 기선권현망어업에서만 포획할 수 있게 되어 결과적으로 포획대상 어종을 제한하는 결과가 되는바, 이는 근해자리돔들망어업 등 일부 근해어업을 제외하고는 대부분의 근해어업에서 포획이 가능한 어종에 대하여 특별히 제한하는 규정을 두고 있지 않은 수산업법령의 입법취지에 반하여 타당하지 않다 할 것입니다.
따라서,「수산업법」 제41조제1항,같은 법 제64조,「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제3조제1항 및별표 1에 따라 근해어업의 허가를 받은 어업 중 가공선의 용도로 부속선이 지정된 기선권현망어업 외의 근해어업의 어선에서 자숙시설을 갖추어 멸치를 자숙할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 협동조합이 부속 의료기관을 개설하는 경우, 조합원이 이용할 수 있는지 여부(「의료법」 제35조제1항 관련)
답변: 「의료법」 제33조제2항에서는 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사(제1호), 국가나 지방자치단체(제2호), 의료업을 목적으로 설립된 법인(제3호),「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인(제4호) 및「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관,「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원,「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단(제5호)에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다고 규정하고 있고,「의료법」 제35조제1항본문에서는같은 법 제33조제1항ㆍ제2항 및 제8항에 따른 자 외의 자가 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원(수용자를 포함하며, 이하 같음)이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하려면 그 개설 장소를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「협동조합 기본법」 제2조제1호에서는 “협동조합”이란 재화 또는 용역의 구매ㆍ생산ㆍ판매ㆍ제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 협동조합은 법인으로 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제20조에서는 조합원은 협동조합의 설립 목적에 동의하고 조합원으로서의 의무를 다하고자 하는 자로 한다고 규정하고 있는바,이 사안은「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합이「의료법」 제35조제1항본문에 따라 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하는 경우, 해당 협동조합에 가입한 조합원이 “그 밖의 구성원”에 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「의료법」 제33조제2항에서는 의사 등 같은 항 각 호 외의 자(이하 “의사등”이라 함)가 아닌 자는 의료기관을 개설할 수 없다고 규정하고 있는 반면, 같은 법 제35조제1항 본문에서는 같은 법 제33조제2항 등에 따라 의료기관을 개설할 수 있는 자가 아니더라도 소속 직원, 종업원, 그 밖의 그 구성원 등을 위하여 “부속 의료기관”을 개설할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 법 제35조제1항 본문은 소속 직원 등의 건강관리 차원에서 의료서비스를 제공할 수 있도록 진료대상자의 범위를 한정하여 예외적으로 의료기관 개설의 특례를 규정한 것이므로(법제처 2010. 11. 12.회신 10-0324 해석례참조) 그 진료대상자의 범위는 엄격히 해석해야 할 것입니다.
그리고, 「의료법」 제35조제1항에서 부속 의료기관의 건강관리 대상을 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족으로 한정하고 있는 것은 해당 조직이 그 소속 직원 등의 건강관리를 위해 편익을 제공하거나, 수용자 등과 같이 비록 해당 기관 또는 조직의 소속 직원 또는 종업원은 아니지만 해당 기관 또는 조직의 감시 또는 감독을 받기 때문에 일반 의료기관을 자유롭게 이용하기 어려운 자에 대하여 의료서비스를 제공하기 위한 것으로서, 여기에서 “소속 직원”은 법제상 또는 편제상 특정의 조직에 소속되어 조직의 임용 및 지휘감독의 대상이 되는 인적 대상을, “종업원”은 특정 조직에 고용되어 고용주의 요구에 따라 종속적으로 업무를 수행하는 자를, “그 밖의 구성원”은 그 소속 직원은 아니지만 그 사업 목적의 수행에 필요한 구성체를 이루는 자로서 해당 기관 또는 조직의 감시ㆍ감독을 받기 때문에 일반 의료기관을 자유롭게 이용하기 어려운 자를 말한다고 할 것입니다(법제처 2006. 2. 24.회신 05-0170 해석례참조).그런데, 협동조합과 조합원의 관계를 살펴보면, 「협동조합 기본법」 제4조제1항에서는 협동조합은 법인으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조에서는 협동조합원의 자격을 협동조합의 설립 목적에 동의하고 조합원으로서의 의무를 다하고자 하는 자로 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제1항 본문에서는 조합원은 정관으로 정하는 바에 따라 1좌 이상을 출자해야 한다고 규정하고 있는바, 협동조합은 조합원과는 별개의 독립된 법인격을 갖는 실체라고 할 것이고, 조합원은 출자, 경비의 납입과 같은 의무 수행에 대한 반대급부로서 조합의 정관에서 정하고 있는 일정한 권리를 향유하는 자일 뿐 자신이 가입한 협동조합의 조직에 소속되어 해당 협동조합의 임용 및 지휘 감독의 대상이 되는 직원이나 해당 협동조합과 고용 관계를 맺고 그 조합의 요구에 따라 종속적으로 업무를 수행하는 종업원에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
또한, 「협동조합 기본법」 제20조에서는 협동조합의 조합원이 해당 협동조합의 주된 소재지에 주소ㆍ거소 또는 사업장ㆍ근무지를 두어야 하는 등 조합원이 되기 위한 자격 요건으로서 장소적인 제한을 두고 있지 않은바, 조합원을 협동조합의 감시 또는 감독을 받아서 일반 의료기관을 자유롭게 이용하기 어렵거나 건강관리를 위하여 긴급한 의료서비스가 필요한 자에 해당한다고 볼 수도 없다고 할 것입니다.
따라서, 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합이 「의료법」 제35조제1항 본문에 따라 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하는 경우, 해당 협동조합에 가입한 조합원은 “그 밖의 구성원”에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 협동조합 설립 신고를 대리하는 것이 「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 행정사의 업무에 해당하는지 여부(「행정사법」 제2조제1항제5호 등 관련)
답변: 먼저「행정사법」 제2조제1항제5호에서는 행정사가 다른 사람의 위임을 받아 수행할 수 있는 업무의 하나로 ‘인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리(代理)’ 업무를 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제5호에서는같은 법 제2조제1항제5호에 따라 행정사가 수행할 수 있는 업무의 내용과 범위를 ‘다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 및 승인의 신청ㆍ청구 등 행정기관의 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일’로 구체화하고 있습니다.
그런데「협동조합 기본법」 제15조제1항에서는 협동조합을 설립하려는 경우에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거친 후 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, “행정기관”은 일반적으로 국가 또는 지방자치단체의 행정사무를 맡아보는 기관(각주: 국립국어원 표준국어대사전)으로서, 시ㆍ도지사는「지방자치법」에 따라(각주: 「지방자치법」 제106조, 제114조 및 제116조 등 참조) 지방자치단체의 행정사무를 맡아보는 집행기관으로 “행정기관”에 해당하고, 시ㆍ도지사에게 협동조합의 설립을 신고하는 것은 “행정기관에 신고하는 일”에 해당하므로「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 협동조합의 설립 신고를 대리하는 것은「행정사법」 제2조제1항제5호 및같은 법 시행령 제2조제5호에 따라 “다른 사람의 위임을 받아 행정기관에 신고하는 일을 대리하는 일”로서 행정사의 업무에 해당한다는 점이 문언상 명확합니다.
또한 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리 등 사인의 행정기관 상대 민원 업무를 대신하거나 도와주는 일을 하는 직역으로(각주: 헌법재판소 2015. 3. 26. 선고 2013헌마131 결정례 참조), 만약 협동조합 설립 신고를 대리하는 업무를「행정사법」에 따른 행정사가 수행할 수 없도록 배제하려는 입법의도가 있었다면 협동조합 기본법령에서 협동조합 설립 신고 대리업무를 할 수 있는 자를 특정 자격이 있는 자로 제한하는 규정을 두었을 것인데,「협동조합 기본법」에는 달리 협동조합 설립 신고의 대리를 특정 자격이 있는 자만 수행할 수 있도록 명시적으로 제한하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려하면 행정사가 협동조합 설립 신고의 대리를 수행할 수 있다고 해석하는 것(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0133 해석례참조)이 국민의 편의 증진을 위하여 행정사로 하여금 기본적인 행정사무를 취급할 수 있도록 하고 있는「행정사법」의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 협동조합 설립 신고를 대리하는 업무는「행정사법」 제2조제1항제5호 및같은 법 시행령 제2조제5호에 따른 행정사의 업무에 해당합니다.
＜관계 법령＞행정사법제2조(업무) ① 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 다음 각 호의 업무를 수행한다. 다만, 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다.1. ∼ 4. (생 략)5. 인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리(代理)6.ㆍ7. (생 략)② (생 략)행정사법 시행령제2조(업무의 내용과 범위)「행정사법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항 각 호에 따른 행정사 업무의 내용과 범위는 다음 각 호와 같다.1. ∼ 4. (생 략)5. 법 제2조제1항제5호의 사무: 다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 및 승인의 신청ㆍ청구 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일6.ㆍ7. (생 략)협동조합 기본법제15조(설립신고 등) ① 협동조합을 설립하려는 경우에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거친 후 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.② ∼ ⑤ (생 략)⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 협동조합의 설립신고, 변경신고, 신고의 반려 또는 보완에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
질문: 협상에 의한 계약 시 제안서평가위원회 심의 대상의 범위
답변: 국가계약법 시행령 제43조에서 낙찰자 결정 방법의 특례로서(각주: 법제처 2017. 2. 6.회신 16-0490 해석례참조) 협상에 의한 계약의 방식에 따라 계약을 체결할 수 있도록 한 취지는 계약의 이행에 전문성ㆍ기술성 등이 특히 요청됨에도 불구하고같은 영 제42조에 규정된 최저 입찰가격을 기준으로 하는 일반적인 낙찰자 결정 방식에 따를 경우 계약 이행에 필요한 능력이나 기술을 심도 있게 평가하지 못하게 되는 문제점이 있어 이를 해소하기 위해 제안서 평가와 협상이라는 절차를 거쳐 계약의 목적 및 내용에 상응하는 능력을 갖춘 자를 계약수행자로 결정할 수 있도록 하려는 것입니다.
따라서 입찰자의 계약수행능력을 우선적으로 고려하여 낙찰자를 결정하기로 한 협상에 의한 계약체결 방식의 특성상 경쟁계약에 의하든 유효한 입찰이 성립하지 않아 국가계약법 시행령 제27조에 따라 수의계약에 의하든 입찰자 또는 계약상대자의 전문성ㆍ기술성 등에 대한 확인 및 평가는 필요하다고 보아야 합니다.
그런데 국가계약법 시행령 제27조에 근거하여 수의계약의 방법으로 계약을 체결하는 경우에는 제안서평가위원회의 심의를 거치지 않아도 된다고 해석하면 입찰자 또는 계약상대자의 계약수행능력을 확인ㆍ평가해야 하는 필요성은 여전히 존재함에도 불구하고 계약상대자에 대한 공정하고 전문성 있는 평가를 담보하지 못하게 되어 협상에 의한 계약 방식을 특례로 둔 취지에 반하게 됩니다.
한편 국가계약법 시행령 제27조에 따라 수의계약에 의하는 경우는 2인 이상의 유효한 입찰이 성립하지 않아 같은 영 제30조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 1인으로부터 견적서를 제출받아 계약을 체결하는 경우인데, 이러한 경우에는 여러 입찰자들을 비교ㆍ평가할 실익이 없으므로 제안서평가위원회의 심의를 거치지 않아도 된다는 의견이 있습니다.
그러나 국가계약법 시행령 제43조제8항 본문에서 제안서평가위원회의 심의를 거치도록 한 것은 “각 제안서”가 계약이행에 필요한 전문성ㆍ기술능력 등을 갖추고 있는지를 검토하여 일정 요건에 부합한 자 중에서 협상적격자를 선정하기 위한 것으로 입찰자가 1인뿐이더라도 이러한 검토의 필요성은 존재한다는 점과 국가계약법 시행령 제43조제7항의 위임에 따른 「협상에 의한 계약체결기준」(기획재정부 계약예규) 제8조제1항에서도 제안서 평가 시 기술능력평가 점수가 기술능력평가분야 배점한도의 85퍼센트 이상인 자를 협상적격자로 선정하도록 규정하여 입찰자가 일정 수준 이상의 기술ㆍ능력을 갖추도록 하고 있는 점 등을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞

○ 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조(계약의 방법) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)

○ 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제27조(재공고입찰과 수의계약) ①경쟁입찰을 실시한 결과 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다.1. 제10조의 규정에 의하여 경쟁입찰을 실시하였으나 입찰자가 1인뿐인 경우로서 제20조제2항의 규정에 의하여 재공고입찰을 실시하더라도 제12조의 규정에 의한 입찰참가자격을 갖춘 자가 1인밖에 없음이 명백하다고 인정되는 경우2. 제20조제2항의 규정에 의하여 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우②제1항의 규정에 의한 수의계약의 경우 보증금과 기한을 제외하고는 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건을 변경할 수 없다.제43조(협상에 의한 계약체결) ①각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 물품ㆍ용역계약에 있어서 계약이행의 전문성ㆍ기술성ㆍ긴급성, 공공시설물의 안전성 및 그 밖에 국가안보목적등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우에는 제42조의 규정에 불구하고 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 국가에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결할 수 있다.② ～ ⑥ (생 략)⑦각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항에 따라 협상에 의한 계약을 체결하려는 경우에는 해당계약을 체결하려는 자의 이행실적, 기술능력, 사업수행계획, 재무상태 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 기획재정부장관이 정하는 계약체결기준에 따라 세부기준을 정하고, 계약을 체결하려는 자가 그 기준을 열람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위력개선사업 수행을 위하여 협상에 의한 계약을 체결하려는 경우에는 그 계약체결기준 및 절차는 방위사업청장이 정한다.⑧각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항에 따라 제안서를 평가하는 경우에는 제안서평가위원회(이하 이 조에서 "위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위력개선사업과 관련하여 협상에 의한 계약을 체결하려는 경우에는 같은 법 제18조제8항에 따른 연구개발사업제안서 평가팀의 심의로 위원회의 심의를 갈음할 수 있다.
질문: 형질변경되는 부지의 경사도 적용 대상(「산지관리법 시행규칙」 별표 4 등 관련)
답변: 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제2호마목에서는「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목4)에 따른 산지전용허가기준의 세부사항을 정하면서 목적사업이「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택, 공동주택, 수련시설, 숙박시설 또는 공장의 신축인 경우에는 형질변경되는 부지의 최대폭의 2배 거리만큼 산정부 방향으로 수평투영한 지점에 해당하는 원지반까지의 경사도가 25° 이하가 되도록 비탈면의 경사도를 제한하고 있습니다.
그런데「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제2호마목은 집중호우로 산사태가 발생하여 인명 및 재산피해를 초래하고 특히 거주지 배후의 비탈면에서 산사태ㆍ토석류ㆍ토사유출의 위험성이 부각되자 산지전용지 배후의 경사도를 탄력적으로 제한하여 비탈면 붕괴로 인한 재해를 사전에 예방하려는 목적으로 2012년 10월 26일 신설된 것으로(각주: 2012. 10. 26. 농림수산식품부령 제314호로 개정 당시 「산지관리법 시행규칙」 조문별개정이유서 참조) 해당 규정은 산지전용허가를 할 때에는 전용하려는 산지의 현황 뿐 아니라 산지와 접해 있는 토지와의 관계까지 고려하도록 한 것입니다.
또한「산지관리법」 제2조제2호,같은 법 시행령 별표 4및같은 법 시행규칙 별표 1의3등 다른 규정(각주: 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호가목 및 라목, 마목2) 등)「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3제1호가목 및 나목, 제2호가목5), 제3호가목 등에서는 산지전용, 산지의 형질변경 또는 전용하려는 산지 등으로 표현하고 있는 것과 달리, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호마목에서는 “형질변경되는 부지”라고 규정하고 있습니다.
따라서 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호마목의 “형질변경되는 부지”는 산지에서 형질변경되는 부지로 제한적으로 해석할 것이 아니고, 이 사안과 같이 목적사업의 부지가 산지와 산지가 아닌 토지에 걸쳐 있는 경우에는 산지가 아닌 토지에서 형질변경되는 부지까지 포함하는 것으로 보는 것이 관련 규정의 입법취지 및 체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 만약 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호마목 본문의 ‘형질변경되는 부지’를 반드시 산지일 것을 전제로 한다면, 이 사안과 같이 일단의 사업부지에서 이루어지는 형질변경의 경우 사업부지 배후 비탈면의 경사에 따른 영향은 사업부지 전체에 미치게 됨에도 불구하고 산지에 해당하지 않는 토지에서 형질변경되는 부지의 경우 상부 배후지에 대하여 위 비탈면 경사도 제한기준이 적용되지 않게 되어 비탈면 붕괴로 인한 재해를 사전에 예방하고자 하는 입법목적을 달성하기 어렵게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호마목에 따른 목적사업 부지가 「산지관리법」 제2조제1호에 따른 산지와 산지가 아닌 토지에 걸쳐 있는 경우 산지가 아닌 토지에서 이루어지는 형질변경에 대해서도 해당 규정이 적용된다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「산지관리법 시행령」제20조(산지전용허가기준 등) ① ∼ ⑤ (생 략)⑥ 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다.[별표 4] ＜개정 2018. 10. 30.＞산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준(제20조제6항 관련)1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준허가기준세부기준가. ∼ 라. (생 략)마. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것1) ∼ 3) (생 략)4) 산지전용으로 인한 비탈면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것5) ∼ 15) (생 략)2.ㆍ3. (생 략)비 고1. (생 략)2. 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 데 필요한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.3. ∼ 7. (생 략)「산지관리법 시행규칙」제10조의2(산지전용허가기준의 세부사항) 영 별표 4 비고란 제2호에 따른 산지전용허가기준의 세부사항은 별표 1의3과 같다.[별표 1의3] ＜개정 2018. 11. 12.＞산지전용허가기준의 세부사항(제10조의2 관련)관련 조문세부사항1. (생 략)2. 영 별표 4 제1호 마목4)가. ∼ 라. (생 략)마. 목적사업이 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택, 공동주택, 수련시설, 숙박시설 또는 공장의 신축인 경우에는 아래 [예시]와 같이 형질변경되는 부지의 최대폭의 2배 거리만큼 산정부 방향으로 수평투영한 지점에 해당하는 원지반까지의 경사도가 25° 이하여야 한다. 다만, 형질변경되는 부지 상부 비탈면의 모암(母巖) 또는 산림의 상태가 안정적이어서 토사유출이나 산사태가 발생할 가능성이 낮은 경우에는 그렇지 않다.3. ∼ 7. (생 략)※ 비고1. 위 표에 따른 산정부 및 산자락하단부의 결정방법은 다음 각 목에 따른다.가. "산정부"란 사업구역 내 전용하려는 산지가 속하는 사면의 가장 높은 봉우리를 말한다. 다만, 복합사면의 경우 사업구역의 경계선으로부터 1km 이내에 있는 가장 높은 지점을 말한다.나. ∼ 라. (생 략)2. ∼ 4. (생 략)
질문: 「형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률」 제6조제2항에 따른 교정시설의 수용자 급식 설비도 「식품위생법」 제88조제1항에 따라 집단급식소 설치ㆍ운영 신고를 해야 하는지 여부(「식품위생법」 제88조제1항 관련)
답변: 「식품위생법」 제2조제12호바목에서는 “집단급식소”란 영리를 목적으로 하지 아니하면서 특정 다수인에게 계속하여 음식물을 공급하는 “국가, 지방자치단체 및 공공기관운영법 제4조제1항에 따른 공공기관”의 급식시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있고,「식품위생법」 제88조제1항에서는 집단급식소를 설치ㆍ운영하려는 자는 총리령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 형집행법 제6조제2항 전단에서는 교정시설의 거실ㆍ작업장ㆍ접견실이나 그 밖의 수용생활을 위한 설비는 그 목적과 기능에 맞도록 설치되어야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제23조제1항에서는 교정시설의 장은 수용자에게 건강상태, 나이, 부과된 작업의 종류, 그 밖의 개인적 특성을 고려하여 건강 및 체력을 유지하는 데에 필요한 음식물을 지급한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 음식물의 지급기준 등에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른「형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙」 제12조에서는 교정시설의 장은 수용자에 대한 원활한 급식을 위하여 해당 교정시설의 직전 분기 평균 급식 인원을 기준으로 1개월분의 주식을 항상 확보하고 있어야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 형집행법 제6조제2항 및 같은 법 시행규칙 제12조에 따라 교정시설에서 1회 50명 이상 수용자에게 급식을 하는 설비를 운영하는 경우,「식품위생법」 제88조제1항에 따라 집단급식소 설치ㆍ운영 신고를 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 형집행법은 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 법률로서 교정시설에서 이루어지는 집단급식의 운영에 관한 사항을 규정하고 있고, 「식품위생법」은 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하며 식품에 관한 올바른 정보를 제공하여 국민보건을 증진하려는 법률로서 같은 법 제2조제12호에 따른 집단급식소의 운영에 관한 사항을 규정하고 있어, 두 법률의 “집단급식”에 관한 규정의 입법 취지는 집단급식의 안전성과 적정성을 확보하려는 것이라는 점에서 실질적으로 같다고 할 것인바, 입법 목적이 같은 법률이 같은 대상에 대하여 서로 다른 내용을 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 특별법의 지위에 있다고 할 것이므로(대법원 1989. 9. 12. 선고 88누6856 판결례참조), 형집행법에서 집단급식의 운영에 관하여 식품위생법에 상응하는 구체적인 별도의 규정을 두고 있는지를 구체적으로 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데, 「식품위생법」 제2조제12호에서는 기숙사(가목), 산업체(마목), 국가 및 지방자치단체, 공공기관(바목), 그 밖의 후생기관 등(사목) 일반적인 집단급식 시설을 적용 대상으로 규정하고 있는 반면, 형집행법에서는 교정시설이라는 한정된 분야의 집단급식 설비를 적용 대상으로 규정하고 있고, 형집행법 제23조제2항의 위임에 따른 「수용자 급양관리 지침」(법무부예규 제1085호를 말함)에서는 양곡 구입 및 검수(제3조), 비상식량 인수(제5조제1항), 부식조달(제9조), 급식계획 운영(제13조제3항), 특식 지급(제14조), 외국인 수용자 급식(제15조), 중간식 지급(제16조), 식단작성 및 균형있는 식단의 운영(제17조 제2항, 제4항, 제5항) 등 수용자의 집단급식에 관한 전반적인 사항을 구체적으로 규정하고 있으며, 같은 지침에서는 취사 종사자에 대한 교육 실시 등 직원 및 시설의 위생관리에 관한 사항(제12조제6항 및 제7항)과 변질 우려가 있는 가공식품의 구입을 지양(제9조제7항), 부식물의 보관 및 관리(제11조제4항), 검수업무(제13조제4항) 등 음식물 상태 관리에 관한 사항에 대해서도 구체적으로 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 형집행법령에서는 교정시설의 집단급식 설비와 관련하여 식품위생법령에 따른 집단급식에 대한 위생관리, 음식물의 상태관리 등의 규정에 상응하는 규정을 별도로 두고 있다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 형집행법과 「식품위생법」 각각의 규정 사항, 적용 범위, 입법 목적 등을 종합적으로 검토하여 판단해 볼 때, 두 법률의 입법 취지는 유사하나 집단급식에 대한 구체적인 규율 대상 및 내용이 서로 다르다고 할 것이고, 집단급식과 관련해서는 형집행법령이 식품위생법령에 대한 특별법의 지위에 있다고 볼 수 있으므로 이 사안과 같이 교정시설의 집단급식 설비라는 한정된 범위에서는 형집행법이 「식품위생법」에 우선하여 적용된다고 할 것인바, 교정시설의 집단급식에 관해서는 형집행법의 규정이 배타적으로 우선 적용되고, 「식품위생법」상의 집단급식소에 관한 규정들은 배제된다고 보는 것이 타당할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 형집행법 제6조제2항 및 같은 법 시행규칙 제12조에 따라 교정시설에서 1회 50명 이상 수용자에게 급식을 하는 설비를 운영하는 경우, 「식품위생법」 제88조제1항에 따라 집단급식소 설치ㆍ운영 신고를 해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소와 형집행법 제6조제2항에 따른 교정시설의 급식설비 사이의 관계를 고려하여 형집행법에 「식품위생법」상 집단급식소 관련 규정의 적용을 제외하는 규정을 두는 등의 방법으로 두 법률 사이의 관계를 명확히 할 필요가 있습니다.
질문: 혼합주택단지의 관리와 관련한 임대사업자와 임차인대표회의의 사전 협의의 의미(「공동주택관리법」 제10조제1항 후단 등 관련)
답변: 일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”의 의미는 일의적으로 파악할 수 없고 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계 등을 종합적으로 고려해 판단해야 할 것인데,(각주: 법제처 2015. 9. 18.회신 15-0474 해석례및 2016. 6. 27.회신 16-0120 해석례등 참조 )「공동주택관리법」 제10조제1항전단에서는 입주자대표회의(각주: 「공동주택관리법」 제2조제1항제8호에 따른 입주자대표회의를 말하며, 이하 같음. )와 임대사업자는 혼합주택단지의 관리에 관한 사항을 공동으로 결정하도록 하면서 공동결정의 방법 및 절차 등에 대해 규정한같은 법 시행령 제7조제2항 및 제3항에서는 “합의”라는 용어를 사용하고 있는 반면,같은 법 제10조제1항후단에서는 임차인대표회의가 구성된 혼합주택단지에서 임대사업자는 관리규약의 제정.개정, 관리비 등「민간임대주택에 관한 특별법」 제52조제4항각 호의 사항을 임차인대표회의와 사전에 “협의”하도록 규정하여, 혼합주택단지의 입주자대표회의와 임차인대표회의를 구분하여 각각 “합의”와 “협의”라는 용어를 사용하고 있습니다.
이와 같이 임대사업자와 입주자대표회의의 경우 합의의 방법으로 공동으로 결정하도록 규정한 것은, 분양을 목적으로 한 공동주택과 임대주택으로 구성되어 있는 혼합주택단지에서 임대사업자는 임대주택의 소유자로서 공동주택의 입주자대표회의와 동등한 자격이 인정되므로 혼합주택단지의 관리에 관한 사항을 공동으로 결정할 수 있는 권한이 있음을 분명히 한 것입니다.
(각주: 2013. 3. 7. 의안번호 제1903986호로 발의된 주택법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조 )한편 혼합주택단지에서 임대사업자에게 임차인대표회의와는 사전에 협의하도록 한 것은, 임차인에게 영향을 미치는 임대주택의 관리에 관한 사항을 결정할 때 임대사업자와 임차인대표회의와의 협의를 의무화하여 임대주택의 소유자이며 관리주체인 임대사업자가 모든 사항을 독단적으로 결정하는 것을 방지함으로써 임차인의 권익을 보호하고, 임차인의 의견을 반영할 수 있는 수단을 마련(각주: 2013. 6. 20. 제316회국회 국토교통위원회 국토법안심사소위원회 회의록 참조 )하려는 취지이므로, 해당 절차는 임대주택의 소유자인 임대사업자의 관리권한을 침해하지 않는 범위에서 해석해야 합니다.
그렇다면 「공동주택관리법」 제10조제1항 후단에 따라 임차인대표회의가 구성된 혼합주택단지에서 임대사업자가 임차인대표회의와 하는 ‘사전 협의’를 임차인대표회의와의 합의 또는 동의를 의미하는 것으로 볼 수는 없습니다.
＜관계 법령＞공동주택관리법제10조(혼합주택단지의 관리) ① 입주자대표회의와 임대사업자는 혼합주택단지의 관리에 관한 사항을 공동으로 결정하여야 한다. 이 경우 임차인대표회의가 구성된 혼합주택단지에서는 임대사업자는 「민간임대주택에 관한 특별법」 제52조제3항 각 호의 사항을 임차인대표회의와 사전에 협의하여야 한다.② 제1항의 공동으로 결정할 관리에 관한 사항과 공동결정의 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.공동주택관리법 시행령제7조(혼합주택단지의 관리) ① 법 제10조제1항에 따라 혼합주택단지의 입주자대표회의와 임대사업자가 혼합주택단지의 관리에 관하여 공동으로 결정하여야 하는 사항은 다음 각 호와 같다.1. ∼ 5. (생 략)② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 혼합주택단지에서는 제1항제4호 또는 제5호의 사항을 입주자대표회의와 임대사업자가 각자 결정할 수 있다.1. 분양을 목적으로 한 공동주택과 임대주택이 별개의 동(棟)으로 배치되는 등의 사유로 구분하여 관리가 가능할 것2. 입주자대표회의와 임대사업자가 공동으로 결정하지 아니하고 각자 결정하기로 합의하였을 것③ 제1항 각 호의 사항을 공동으로 결정하기 위한 입주자대표회의와 임대사업자 간의 합의가 이뤄지지 않는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 혼합주택단지의 관리에 관한 사항을 결정한다.1. 제1항제1호 및 제2호의 사항: 해당 혼합주택단지 공급면적의 2분의 1을 초과하는 면적을 관리하는 입주자대표회의 또는 임대사업자가 결정2. 제1항제3호부터 제5호까지의 사항: 해당 혼합주택단지 공급면적의 3분의 2 이상을 관리하는 입주자대표회의 또는 임대사업자가 결정. 다만, 다음 각 목의 요건에 모두 해당하는 경우에는 해당 혼합주택단지 공급면적의 2분의 1을 초과하는 면적을 관리하는 자가 결정한다.가.ㆍ나. (생 략)다. 입주자대표회의와 임대사업자 간 2회의 협의에도 불구하고 합의가 이뤄지지 않을 것④ (생 략)
질문: 호의동승을 사유로 감경된 손해배상액 상당액을 책임보험 보험금 한도까지 정부의 자동차손해배상보장사업으로 보상받을 수 있는지 여부(「자동차손해배상보장법」 제30조 및 제36조 등 관련)
답변: 「자동차손해배상보장법」 제3조각 호 외의 부분 및 제2호에 따르면, 자기를 위하여 자동차를 운행하는 자는 그 운행으로 승객을 사망하게 하거나 부상하게 한 경우에는 승객이 고의나 자살행위로 사망하거나 부상한 경우를 제외하고는 그 손해를 배상할 책임을 지고,같은 법 제30조제1항에 따르면, 정부는 자동차보유자를 알 수 없는 자동차의 운행으로 사망하거나 부상한 경우(제1호)나 보험가입자등이 아닌 자가같은 법 제3조에 따라 손해배상의 책임을 지게 되는 경우(제2호)에는 피해자의 청구에 따라 책임보험의 보험금 한도에서 그가 입은 피해를 보상(이하 “정부의 보상사업”이라 함)하도록 되어 있는바, 제2호의 “보험가입자등이 아닌 자”란 무보험 차량의 운행자 등을 의미하는 것으로 해석됩니다.
우선, 이 건 질의와 같이 무보험차량이 가해차량이나 무보험차량 운행자 이외의 자가같은 법 제3조에 따른 손해배상책임을 지게 되는 경우 정부의 보상사업 대상이 될 수 있는지를 살펴보면,같은 법 제36조제2항에서 “정부는 피해자가 제3조의 손해배상책임이 있는 자로부터 제30조제1항의 손해에 대하여 배상을 받으면 그가 배상받는 금액의 범위에서 제30조제1항에 따른 보상 책임을 지지 아니한다”고 규정하고 있는데, 이는 피해자가 이 건 질의와 같이 제3조의손해배상책임이 있는 자로부터 손해배상을 받는다 하더라도 여전히 정부의 보장사업 대상이 되고, 다만 제3조의 손해배상책임이 있는 자로부터 일부 배상받는 금액 범위에서 정부는 보장사업 책임을 면한다고 해석하는 것이 자연스럽다는 점에서, 무보험차량 운행자 이외의 자가같은 법 제3조에 따른 손해배상책임을 지게 되는 경우에도 정부의 보상사업 대상이 될 수 있다고 보입니다.
이에 대하여,같은 법 제36조제2항은 가해자가 무보험차량 운행자 단독인 경우를 상정하고 입법된 것으로서, 이 건 질의와 같이 가해자인 무보험차량 운행자 이외의 자가같은 법 제3조에 따른 손해배상책임을 지게 되는 경우에는 적용될 수 없다는 의견도 있을 수 있으나, 비록 당초 입법목적이 그러하다고 가정하더라도 법령상 이 건 질의와 같이 가해자인 무보험차량 운행자 이외의 자가같은 법 제3조에 따른 손해배상책임을 지게 되는 경우를 배제하는 명시적인 규정이나 이러한 취지가 반영된 별도의 규정이 없는 한, 당초 입법목적만을 가지고 위 제36조제2항이 이 건 질의의 경우 적용될 수 없다고 보기는 어렵습니다.
또한, 호의동승이란 그 운행의 목적, 동승자와 운행자와의 인적 관계, 동승의 경위 등 제반사정에 비추어 가해자에게 일반의 교통사고와 같은 책임을 지우는 것이 신의칙이나형평의 원칙상 매우 불합리하다고 인정되는 경우에 호의동승자에게 과실이 없다 하더라도 배상 감경을 인정하는 예외적인 것으로서, 호의동승자와 해당 차량의 운행자와의 관계에서만 인정될 수 있는 것으로 보이고,「자동차손해배상보장법」 제30조에 따른 정부의 보상사업은, 정부가 무보험 자동차의 운행 등으로 인한 사고에 의하여 사망하거나 부상을 입은 피해자의 손해를 책임보험의 보험금의 한도 안에서 보상하는 것을 주된 내용으로 하는 것으로, 무보험 자동차 등에 의한 교통사고의 피해자 보호를 목적으로 하면서 법률상 강제되는 자동차책임보험제도를 보완하려는 것이라고 할 것인데(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009다96847 판결등 참조), 결국 이러한 정부의 보상사업은같은 법 제37조제1항에 따라 책임보험 등에 가입하여야 하는 자 등이 정부에 내는 분담금을 재원(財源)으로 하여 피해자의 귀책사유로 돌리기 어려운 부분에 대하여는 책임보험 보험금 한도까지는 발생한 피해를 보상하여 주려는 것으로 보이는바, 이러한 관점에서 볼 때 호의동승은 가해차량 운행자나 정부에 대한 관계에서 피해자의 귀책사유로 돌리기 다소 어렵다는 점에서 더욱 피해보상의 필요가 있다고 할 것입니다.
뿐만 아니라, 차량 운행자인 A와 동승자 B 모두에게 손해가 발생한 경우, 운행자인 A는 정부의 보상사업에 따라 책임보험 한도 내에서 손해액 전부를 배상받을 수 있으나, 호의동승한 B는 차량을 운행하지도 아니하였음에도 불구하고, 일부 금액이 감액되어 손해를 배상받게 되는 결과가 초래되는 바, 이는 형평에도 반한다고 보입니다.
따라서, A가 운행하던 차량과 책임보험에 가입하지 않은 제3차량이 100% 제3차량 과실로 추돌하였고, 이 사고로 A의 차량에 동승한 A의 배우자(B)에게 책임보험 보험금 한도를 초과하는 손해가 발생하였으며, B가「자동차손해배상보장법」 제3조에 따라 A의 차량 보험회사에 손해배상을 청구하였으나, B의 호의동승을 이유로 배상액이 일부 감경되어, 실제 지급받은 손해배상액이 책임보험 보험금 한도에 미치지 못하게 된 경우, B는 책임보험 보험금 한도와 실제 지급받은 배상액 간의 차액 상당액을같은 법 제30조에 따라 정부에 자동차손해배상 보장사업 일환으로서 보상청구할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고 사항현행「자동차손해배상보장법」 제30조 및 제36조제2항의 문언으로는 이 건 질의와 같이 호의동승으로 감액된 부분 상당을 정부의 보상사업 대상에서 배제하기가 다소 어려우므로, 만약 이러한 부분을 당초 정부의 보상사업 대상에서 제외할 정책적 필요가 있다면 관련 법령의 개정을통하여 이러한 정책 또는 입법의지를 명확히 반영할 필요가 있습니다.
또한, 현행 법령상 정부에 대한 보상사업에 기한 청구권과 민간 보험회사에 대한 손해배상청구권 간의 우열관계가 명시되지 아니하여 일반 국민들은 양자간 청구를 선택적으로 할 수 있다는 해석도 가능한바, 이 부분에 대하여도 명백하게 입법으로 정책기관의 의사를 표시할 필요가 있습니다.