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질문: 설립인가를 받은 날부터 2년이 지나도록 리모델링 허가를 신청하지 아니한 경우 리모델링주택조합 설립인가의 효력 여부 등(「주택법」 제34조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여먼저, 리모델링주택조합 설립인가의 성질을 살펴보면, 이 사안과 같이 시장ㆍ군수ㆍ구청장이「주택법」등 관련 법령에 근거하여 행하는 주택조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우「주택법」상 리모델링을 할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다고 보아야 할 것입니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결례참조).다음으로, 이러한 행정처분의 효력이 상실되는 사유로는 일반적으로 해제조건의 성취, 종기의 도래, 취소 또는 철회된 경우 등을 들 수 있는데, 이 사안과 같이 리모델링주택조합이「주택법 시행령」 제40조제1항에 따라 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에「주택법」 제42조제3항에 따른 리모델링 허가를 신청하지 아니한 것은 주택조합설립행위와 주택조합설립인가처분 자체의 하자 여부와는 관련이 없는 사항이므로, 법률에서 2년 이내에 허가를 신청하지 아니하는 경우 주택조합의 설립인가는 취소된 것으로 보거나 그 인가의 효력이 상실된다는 명시적인 규정이 있거나 설립인가처분이 취소되지 않는 한, 법령에서 정한 허가신청 기간의 경과만으로는 주택조합설립인가의 효력이 바로 상실된다고 볼 수는 없습니다.
따라서, 리모델링주택조합이 주택설립인가를 받은 날부터 2년이 지나도록 리모델링 허가를 신청하지 아니한 경우 별도의 설립인가 취소처분이 없는 한 바로 리모델링주택조합 설립인가의 효력이 상실되는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대하여먼저「주택법 시행령」 제40조제1항에서 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 리모델링 허가를 신청하도록 규정한 것은 리모델링주택조합으로 하여금 신속하게 리모델링을 추진하도록 하기 위한 취지로 보이는바,같은 법 제16조제1항은 사업계획승인을 받아야 하는 자 및 승인 신청시 제출하여야 하는 서류의 종류를 대통령령으로 위임하고 있고,같은 법 제42조제3항은 허가를 받아 리모델링할 수 있는 자의 범위를 대통령령으로 위임하고 있는데, 사업계획승인 신청 기간 또는 리모델링 허가 신청 기간에 대해서는 법률상 별도의 위임이 없으므로, 일정한 기간 이내에 허가를 신청하도록 규정하고 있는 같은 법 시행령 제40조제1항은 위임명령이 아니라 법률을 집행하기 위한 집행명령으로 볼 수 있으며, 이러한 집행명령을 근거로 해서는 국민의 권리를 제한할 수 없다 할 것입니다.
더구나,「주택법」에서는 주택조합이 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에같은 법제42조제3항에 따른 리모델링 허가를 신청하지 않으면 해당 권리가 소멸한다는 규정을 별도로 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 리모델링 허가 거부 사유로도 규정하고 있지 않습니다.
따라서, 리모델링주택조합이 조합설립인가를 받은 날부터 2년이 지난 후「주택법」 제42조제3항에 따른 리모델링 허가를 신청한 경우, 허가요건에 적합하지 아니하다는 이유로 허가를 거부하는 것은 별론으로 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 2년이 지났다는 이유만으로 신청을 거부할 수는 없습니다.
질문: 시·도지사가 「여객자동차운수사업법」 제56조에 따라 정관 변경, 임원 개선 또는 조합 해산 등을 명할 경우의 그 효력(「여객자동차운수사업법」 제56조 등 관련)
답변: 「여객자동차 운수사업법」 제53조제1항에 따르면 여객자동차 운수사업자는 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 조합은 법인으로 하며, 같은 조 제6항에 따르면 조합에 관하여 이 법에 규정된 사항 외에는「민법」중 사단법인에 관한 규정을 준용하고,같은 법 제54조제1항에 따르면 조합의 정관에는 임원에 관한 사항(제6호), 해산에 관한 사항(제9호) 등이 포함되며, 같은 조 제2항에 따르면 조합의 정관을 변경하려면 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하고,같은 법 제56조에 따르면 시ㆍ도지사는 조합이 제55조 각 호의 사업을 적정하게 수행하지 아니한다고 인정하면 다음 각 호의 조치 등 필요한 조치를 하도록 조합에 명할 수 있다고 하면서 각 호에서 정관의 변경(제1호), 임원의 개선(제2호), 조합의 해산(제3호)을 열거하고 있으며,같은 법 제94조제2항제10호에서는 제56조에 따른 정관변경 등의 명령을 따르지 아니한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있습니다.
먼저, 법령해석은 문언의 일반적인 의미에 따라 이루어져야 할 것인데,「여객자동차 운수사업법」 제56조각 호 외의 부분의 문구를 보면 “시ㆍ도지사는 조합이 제55조 각 호의 사업을 적정하게 수행하지 아니한다고 인정하면 다음 각 호의 조치 등 필요한 조치를 하도록 조합에 명할 수 있다”라고만 되어 있어, 조합이 각 호의 조치, 즉 어떤 특정한 행위를 직접 하는 것을 전제로 하여 규정되어 있다고 할 수 있는바, 문언상 조합이 시ㆍ도지사가 명하는 특정한 행위를 하지 아니하더라도 각 호의 조치가 이루어진 것으로 볼 수 있도록 하는 내용은 포함되어 있지 않습니다.
다음으로,「여객자동차 운수사업법」 제94조제2항제10호의 과태료 규정을 보더라도 ①시ㆍ도지사가 명령을 하고, ②조합이 해당 명령에 따르지 않으면, ③과태료를 부과한다 라는 순차적 구조로 이루어져 있어 시ㆍ도지사 명령의 다음 단계인 조합의 행위 단계를 과태료의 대상으로 삼고 있음을 보여주는바, 만약 시ㆍ도지사가 하는 명령만으로 그 명령의 내용이 자동적으로 실현되는 것으로 본다면, 시ㆍ도지사의 명령을 따르지 아니한 자에게 과태료를 부과한다는 같은 호의 규정 자체가 성립할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 조합의 정관에서 주무관청의 명령으로 해산 등의 효력이 발생한다고 정하고 있는 경우로서 정관에서 정한 해산사유가 발생하여 조합이 해산하는 것은 별론으로 하고, 시ㆍ도지사가「여객자동차운수사업법」 제56조에 따라 조합에 정관의 변경, 임원의 개선 또는 조합의 해산 등의 조치를 하도록 명하면 그 명령만으로 정관의 변경, 임원의 개선 또는 조합의 해산 등의 효력이 발생하는 것은 아닙니다.
질문: 신고 대상인 공작물의 범위(「건축법 시행령」 제118조 등 관련)
답변: 「건축법」 제83조제1항에서는 대지를 조성하기 위한 옹벽, 굴뚝, 광고탑, 고가수조, 지하 대피호, 그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 공작물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은같은 법 시행령 제118조제1항에서는 해당 공작물이 건축물과 분리하여 축조되는 경우로서 다음 각 호에 해당하는 공작물을 신고대상 공작물로 규정하고 있는데, 같은 항 제9호에서는 “건축조례로 정하는 제조시설, 저장시설(시멘트사일로를 포함함), 유희시설, 그 밖에 이와 비슷한 것”을 규정하고 있습니다.
또한,「건축법」 제83조제2항에서는 위와 같이 신고대상인 옹벽 등 공작물의 경우에는같은 법 제14조(건축신고), 제60조(건축물의 높이 제한), 제79조(위반건축물 등에 대한 조치) 등 관련 규정들을 준용하도록 하고 있고,같은 법 제110조제3호에서는같은 법 제83조에 따른 신고를 하지 아니하고 공작물을 축조한 건축주 및 공사시공자를 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있습니다.
그런데,「건축법 시행령」 제118조제1항제9호에서는 건축물과 분리하여 축조되는 신고대상 공작물로 “건축조례로 정하는 제조시설, 저장시설(시멘트사일로를 포함함), 유희시설, 그 밖에 이와 비슷한 것”을 규정하고 있는바, 이 사안에서는 이 중 건축조례로 정하지 않은 제조시설도 동 규정을 적용하여 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하는지가 문제가 됩니다.
그러나, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한되므로(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결),「건축법 시행령」 제118조제1항에서 신고대상인 공작물을 열거하면서 같은 항 제9호에서 신고대상인 공작물로 “건축조례로 정하는 제조시설”이라고 명확하게 규정하고 있는 이상, 건축조례로 정하지 않은 제조시설은 신고대상인 공작물에서 제외된다고 할 것입니다.
또한,「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 제정된 것으로써, 원칙적으로 이 법의 적용을 받아야 하는 대상은 건축물이지만, 건축물이 아닌 공작물이라도 공공의 안전을 보호하기 위해 통제할 필요성이 있는 공작물은 건축물에 준하여 신고의 대상으로 정하고 건축물에 대한 규정 중의 일부를 준용하고 있는 것으로써,「건축법시행령」 제118조제1항제9호에서 신고대상인 제조시설을 건축조례로 정하도록 한 것은 공공의 안전을 보호하기 위해 특별히 통제할 필요성이 있는 공작물을 해당 지역의 여건, 실정 및 특수성 등을 고려하여 해당 지방자치단체에서 자율적으로 정하도록 하려는 취지라고 보입니다.
아울러,「건축법」 제110조제3호에서는 신고의무 위반의 경우에 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는 등 벌칙을 규정하고 있는바, 벌칙 규정은 최대한 엄격하게 해석되어야 하고 지나친 유추해석이나 확대해석은 허용되지 않으므로, 신고대상인 제조시설은 건축조례로 정한 제조시설에 한정된다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
다만,「건축법 시행령」 제118조제1항제9호에서는 “건축조례로 정하는 제조시설, 저장시설(시멘트사일로를 포함한다), 유희시설, 그 밖에 이와 비슷한 것”이라고 규정하고 있으므로, 해당 제조시설이 해당 건축조례에 규정된 제조시설에 포함되지는 않는다고 하더라도 다시 해당 건축조례의 “그 밖에 이와 비슷한 것”에 포함되어 있는 경우라면 이는 신고대상이 될 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안에서 문제되는 제조시설이 해당 건축조례의 “그 밖에 이와 비슷한 것”에 포함되는 경우에 이에 대하여 별도의 판단을 하는 것은별론으로 하고, 제조시설 중「건축법 시행령」 제118조제1항제9호에 따라 건축조례로 정하고 있지 않은 제조시설은 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 신고하지 아니한 건축물의 용도변경에 대한 이행강제금의 부과기준 면적(「건축법」 제19조ㆍ제80조 및 「건축법 시행령」 제14조ㆍ별표 1 및 별표 15 등 관련)
답변: 「건축법」 제19조제2항에서는 특정 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 변경하려는 경우에는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 하고,같은 법 제79조제1항ㆍ제80조제1항 및같은 법 시행령 별표 15에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “허가권자”라 함)은 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 건축주 등에게 시정명령을 할 수 있도록 하고 있으며, 허가권자는 건축주 등이 이러한 시정명령을 이행하지 아니한 경우 이행기간을 정하여 시정명령을 이행하도록 하고, 그 기한까지 이를 이행하지 아니한 경우 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있습니다.
먼저, 행정관청에 대한 신고나 해당 관청의 허가 없이 무단으로 용도변경이 행해진 건축물에 대하여 당초 관리되고 있던 용도대로 사용하도록 하는 내용의 시정명령을 하는 경우, 해당 시정명령이나 이와 관련된 이행강제금을 통하여 달성하려는 행정목적은 당초 관리되고 있던 현황에 부합하도록 해당 건축물을 사용하게 하려는 것이므로 원칙적으로 위와 같은 시정명령은 무단 용도변경 행위가 행해진 부분에 대하여 행해지는 것이타당하다고 할 것이고, 시정명령을 소정의 기간 내에 이행하지 아니한 경우 의무자를 심리적ㆍ경제적으로 압박하여 자발적으로 이행하게 하려는 목적의 이행강제금 또한 무단으로 용도변경됨으로써 당초의 건축기준에 맞게 관리되고 있던 용도를 벗어나 임의로 사용된 부분에 대해서 부과되는 것이 시정명령 등을 통해 도모하려는 행정목적에 부합한다고 할 것입니다.
한편, 시설군과 그에 속하는 건축물의 용도에 관한「건축법」 제19조제4항 및같은 법 시행령 제14조제5항에서는 상위시설군부터 기술할 때 문화 및 집회시설군의 건축물 용도로 문화 및 집회시설을, 근린생활시설군의 용도로 제2종 근린생활시설을, 주거업무시설군의 용도로 업무시설을 정하고 있고,「건축법 시행령」 별표 1에 따르면 전시장은 문화 및 집회시설에 포함되고(제5호), 금융업소, 사무소 등으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만인 것은 제2종 근린생활시설에 포함되며(제4호바목), 금융업소 또는 사무소 등으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 않는 것은 업무시설(제14호나목)로 분류하고 있습니다.
이에 따라, 전시장이었던 부분(문화 및 집회시설군)의 무단 용도변경으로 인하여 사실상 같은 건축물 내 금융업소 또는 사무소 등으로 사용되는 면적이 500㎡ 이상이된 경우, 기존에 제2종 근린생활시설(근린생활시설군)인 금융업소 또는 사무소 등으로서 적법하게 사용되고 있던 부분에 다른 부분의 무단 용도변경에 따라 업무시설(주거업무시설군)로 용도를 변경해야 할 의무가 발생되고 용도변경 신고행위 등을 하지 아니한 경우 무단 용도변경에 해당하는 것으로 볼 수 있는지에 대하여 살펴보면, 용도변경을 하기 위하여 허가신청 또는 신고를 하려는 경우 같은 건축물 내의 다른 부분에 대한 동반 용도변경이 필요한지 여부는 별론으로 하더라도 불법으로 용도변경된 부분으로 인하여 적법하게 사용하고 있던 다른 부분까지 용도변경하여야 할 의무가 당연히 발생하는 것이라고 보기는 어렵고, 같은 건축물 내에서 금융업소 또는 사무소로 사용되던 바닥면적이 500㎡ 미만이어서 제2종 근린생활시설(근린생활시설군)로 분류되던 부분의 사용내용이 업무시설인 금융업소 또는 사무소의 그것과 다를 바 없음에도 불구하고, 그 바닥면적과 불법으로 용도변경된 다른 부분의 바닥면적의 합계가 500㎡를 넘는다는 사실만으로 당연히 기존의 금융업소 또는 사무소 부분의 실제 용도가 변경되어야 하는 것으로 보기는 어려우며(법제처 2007. 5. 11.회신 07-0109 해석례취지 참조), 「건축대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 별지 제1호부터 제4호서식에 따른 건축물대장 및 건축물현황에서는 층별로 구조 및 용도를 구분하여 기재하도록 되어 있고, 같은 층 내에서도 반드시 용도를 일률적으로 적용할 것도 아닌 점 등을 고려할 때 어느 한 층의 불법적인 용도변경으로 인하여 다른 부분까지 당연히 해당 내용을 시정하여야 할 의무가 발생한다고 보기는 어렵습니다.
더욱이, 행정관청에 대한 허가 또는 신고의 전제가 되는 ‘용도변경 행위’란 다른 용도로의 유형적인 변경행위뿐만 아니라 다른 용도로 사용하는 행위도 가리킨다는 점을 고려하더라도(대법원 1995. 4. 7. 선고 93도1575 판결례,대법원 2010. 8. 19. 선고 2010두8072 판결례등 참조), 기존에 금융업소로 사용되던 부분에 유형적인 변경은 물론 사용행위의 변경도 없었던 경우까지「건축법」에서 규제하고자 하는 ‘용도변경 행위’가 있었던 것으로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 불법 용도변경 행위의 시정명령에 따른 이행강제금을 적법하게 사용하고 있던 다른 부분에까지 적용하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 향후 건축물 현황에 부합하도록 건축물의 용도변경 및 건축물대장 등의 정리가 필요함은 별론으로 하고, 건축물대장상 집합건축물이 아닌 건축물의 용도가 2층은 금융업소(근린생활시설군)로 되어 있고, 1층은 전시장(문화 및집회시설군)으로 되어 있으며, 각 층은 각각 약 250㎡ 정도의 면적으로 합산하는 경우 500㎡ 이상 되는 상태에서「건축법」에 따른 신고를 하지 아니하고 1층을 사무소 용도로 변경(주거업무시설군)한 경우, 신고 없이 행한 용도변경 행위에 대하여 당초 관리되던 용도대로 사용하라는 시정명령의 불이행에 따라 이행강제금을 부과할 때에는 실제 용도변경된 1층 면적만을 기준으로 해야 합니다.
질문: 어업허가 등을 하면서 보상청구를 제한하는 조건을 붙인 경우 「하천법」에 따른 하천공사를 추진함에 따라 보상을 할 수 있는지(「내수면어업법」 제21조 등 관련)
답변: 「내수면어업법」 제21조제1항제1호 및같은 법 제16조제1항제2호에 따르면 다른 법률의 규정에 의하여 면허ㆍ허가 또는 신고한 어업에 대한 제한ㆍ정지 또는 취소의 처분을 받은 때에는 그 처분에 의하여 손실을 입은 자는 그 처분을 행한 행정관청에 대하여 보상을 청구할 수 있도록 규정하고 있고,「하천법」 제47조제1항에서는 “하천관리청은 하천공사, 하천의 보전 및 하천환경 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 구간을 정하여 하천의 사용을 금지하거나 제한할 수 있다”고 규정하고 있으므로,「하천법」 제47조제1항에 따라 하천공사를 시행하기 위하여 당해 수면에서 어업행위를 제한 또는 금지하여야 할 필요가 있어 면허ㆍ허가 또는 신고한 어업에 대한 제한ㆍ정지 또는 취소의 처분을 받은 때, 이로 인하여 손실을 입은 자는「내수면어업법」 제21조제1항제1호에 따라 그 처분을 행한 행정관청에 대하여 보상을 청구할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 보상을 제한하는 조건을 붙여 허가하거나 신고를 받은 내수면어업인 경우에도「하천법」에 따른 하천공사를 시행하기 위하여 허가어업 또는 신고어업을 제한ㆍ정지 또는 취소하는 처분을 받은 때 그 처분으로 손실을 입은 자가 보상을 청구할 수 있는지가 문제되는데,「내수면어업법」제22조에서같은 법에 규정된 것을 제외하고는「수산업법」을 준용하도록 규정하고 있고,「수산업법」 제14조에서는같은 법 제36조제1항제5호의 공익사업을 위하여 필요한 경우 그 어업면허를 제한하거나 그 어업면허에 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 제48조제1항에서는 허가어업에 관하여는 어업의 제한 및 조건을 규정하고 있는같은 법 제14조를 준용한다고 되어 있으나,같은 법 제48조제3항에서는 신고어업에 관하여같은 법 제14조를 준용하도록 하고 있지 않으므로「내수면어업법」 제9조의 허가어업과 제12조의 신고어업을 구분하여 보상의 청구가 가능한지를 검토할 필요가 있습니다.
먼저,「내수면어업법」 제9조의 허가어업은 그 성질상 상대방에게 권리ㆍ이익을 부여하는 수익적 처분이고같은 법 제22조에 따라 준용되는「수산업법」 제14조 및 제48조제1항에서 허가어업에 대하여도 어업의 제한 및 조건의 부과에 관한 규정을 준용하도록 하고 있으므로「내수면어업법」에 따라 허가를 함에 있어 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 내수면어업허가를 제한하거나 그 어업허가에 조건을 붙일 수 있다고 할 것이나, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 내수면어업허가에 붙인 “보상청구를 제한”하는 부관의 내용이 적법하고 이행가능하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 내수면어업허가 등 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도의 것이어야 합니다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결참조).그리고,「내수면어업법」에 따른 허가어업에 대하여 준용되는「수산업법」 제14조에서같은 법 제36조제1항제5호에 따른 공익사업을 위하여 필요한 경우 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 구체적으로 특정 공익사업이 전제되는 경우에 어업면허 또는 어업허가에 대하여 조건을 붙일 수 있다는 것으로 이해하여야 할 것이지, 공익사업의 시행여부가 특정되지 않은 경우에도 장래 시행될 공익사업 일반에 대하여 보상을 제한하는 등의 조건을 붙일 수 있다는 취지로 해석될 수는 없다고 할 것입니다.
 내수면어업허가에 붙은 부관의 효력 인정여부는 일률적으로 판단할 것이 아니라 공익사업의 확정 및 시행여부를 포함하여 부관의 구체적인 내용을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것이나, 이와 같이 장래 시행될 수 있는 불특정한 공익사업을 전제로 하여 이로 인한 피해에 대하여 일반적으로 보상을 청구할 수 없다고 제한하는 내용의 부관은 허가한 내수면어업에 대한 제한ㆍ정지 또는 취소의 처분을 받은 경우 손실보상을 청구할 수 있도록 하고 있는「내수면어업법」 제21조제1항제1호의 적용을 배제하고 있으므로 법령에 위배된다고 할 것이고, 따라서 그 효력을 인정할 수 없다고 할 것입니다.
다음으로「내수면어업법」 제11조의 신고어업의 경우를 살펴보면 같은 규정에서는 신고어업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 되어 있고,같은 법 시행령 제9조제2항 및 제3항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고를 받은 때에는 내수면어업신고필증을 교부하도록 되어있을 뿐 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 수리여부를 결정하거나 반려할 수 있는 규정은 없으며,같은 법에 신고어업에 대하여는 제한 및 조건에 관한 규정을 두지 않고 있으므로같은 법 제22조에 따라「수산업법」을 준용하게 되는데,같은 법 제48조제3항에서 신고어업에 관하여는 어업의 제한 및 조건에 대한 규정인 제14조를 준용하다고 되어있지 않습니다.
 또한, 위와 같은 행정청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계 행정청에 일방적으로 통고하는 것을 뜻하는 것으로서 법에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정청에 대한 통고로써 그치는 것이고, 해당 법령에서 신고를 받은 행정청이 소정의 신고를 받은 경우 신고증명서 또는 신고필증을 발급하도록 되어 있다고 하더라도 이는 확인 행위로서 신고증명서 또는 신고필증을 교부한 것에 불과하고 그 교부가 없다고 하여 신고의 효력이 부정되는 것은 아니므로(대법원 1985. 4. 23. 84도2953 판결례 참조) 신고를 받은 것은 부관을 붙일 수 있는 처분으로 볼 여지가 없다고 할 것입니다.
 그렇다면, 내수면어업을 신고하는 자가「내수면어업법」 제11조 및같은 법 시행령 제9조에 따라 신고하는 경우 그 신고를 받은 행정청은 이를 거부 또는 제한하거나 신고어업에 조건을 붙일 수는 없다고 할 것이므로 이러한 신고어업에 대하여 보상을 청구할 수 있는 권리를 제한하는 부관을 붙인다면 그러한 부관은 효력을 인정할 수 없습니다.
따라서, 장래 시행될 수 있는 불특정 공익사업을 전제로 보상을 일반적으로 제한하는 조건을 붙여 허가한 내수면어업과 보상을 제한하는 조건을 붙여서 신고를 받은 내수면어업에 대하여「하천법」에 따른 하천공사를 시행하기 위하여 그 내수면어업을 제한ㆍ정지 또는 취소의 처분을 하는 경우 그 제한ㆍ정지 또는 취소 처분으로 인하여 손실을 입은 자는 보상을 청구할 수 있습니다.
질문: 어로활동을 위해 어구를 설치한 어업인에 대한 「해상교통안전법」 제64조제1항의 적용가능 여부(「해상교통안전법」」 제64조 등 관련)
답변: 「해상교통안전법」 제63조제3항 및 제64조제1항에 따르면, 누구든지 항만등(「개항질서법」 제2조제1호에 따른 개항, 같은 법 제4조에 따른 지정항, 「항만법」 제2조에 따른 항만의 수역 또는 「어촌ㆍ어항법」 제2조에 따른 어항의 수역을 말함. 이하 같음) 또는 항만등의 밖 10킬로미터 이내의 해역에서 선박 등을 이용하여 항만등이나 항로를 점거하거나 차단하는 행위를 함으로써 해상교통을 방해하여서는 아니 되도록 하고 있습니다.
그런데,「해상교통안전법」 제64조제1항은 항만등이나 항로를 점거하거나 차단하는 행위를 하기 위한 수단으로 선박 등을 이용하는 경우를 전제로 하고 있고,「개항질서법」 제11조,「해상교통안전법」 제57조, 제59조제2항, 제62조 및 제63조제1항에서는 선박의 안전 확보나 해양사고의 발생 우려가 있는 경우 등에는 항계 안인 경우 외에도 항계 밖의 수로를 항로로 지정하거나 교통안전특정해역 등을 정할 수 있도록 하고 있으며, 항로나 교통안전특정해역에서는 어망 등 어구의 설치 행위를 금지하도록 명시적인 규정을 두고 있음을 고려할 때,「해상교통안전법」 제64조제1항을 어업인이「수산업법」에 따라 어업허가 등을 받고 정상적인 어로활동을 하기 위한 수단으로 정치성 어구를 설치하는 행위까지 단속하기 위한 규정으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한,「해상교통안전법」 제64조제2항 및 제3항에서는 해양경찰서장이 같은 조 제1항을 위반하여 해상교통을 방해하였거나 방해할 우려가 있는 자에 대하여 자진해산을 요청하거나 해산명령을 할 수 있도록 하고 있고, 그 해산명령을 받은 자는 지체 없이 물러가야 하도록 정하고 있는바,같은 법 제64조는 1997년 12월 27일 법률 제5469호로「해상교통안전법」이 개정되면서 신설된 규정으로서, 이는 출입항로에 해상시위가 발생하는 경우 수출입의 차질로 국가경제에 막대한 손실이 초래되고, 좁은 수로에서 시위가 발생할 경우 대형선박의 운항을 방해하여 해난사고를 유발하게 되며, 특히 유조선의 충돌로 인한 대형유류오염사고 및 폭발사고의 위험성이 높음에도 불구하고 해상시위의 경우「집회 및 시위에 관한 법률」의 적용을 받지 못함에 따라 해상교통을 방해하는 불법 집단행동을 해산할 수 있도록 하는 법적 근거를 마련하려는 취지(「해상교통안전법중개정법률안」 1997년 11월 국회 농림해양수산위원회 심사보고서 참조)라고 할 것이어서, 위 규정을 어업인이 정상적인 어로활동을 하기 위하여 어구를 설치하는 행위까지 단속하기 위한 규정으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 항만의 출입항로 인근(항만의 항계 밖 10킬로미터 이내의 해역)에어업허가를 받고 정치성 어구를 설치하여 어로행위를 한 결과 항만의 항계 내 항로가 차단될 경우「해상교통안전법」 제64조제1항을 적용하여 단속할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 압류된 대지에 대하여 건축허가를 신청한 경우 압류권자의 동의가 없다는 이유로 건축허가 신청을   반려할 수 있는지의 여부(「건축법」 제11조 등 관련)
답변: 우선「건축법」 제11조제1항 및같은 법 시행규칙 제6조제1항에서는 건축허가를 받으려는 자는 건축할 대지의 범위에 관한 서류(제1호)와 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2) 등의 제출을 규정하고 있을 뿐 해당 대지를 압류한 압류권자의 동의서를 제출하도록 하고 있지는 않은바, 건축법령의 문언상 대지 소유자의 채권자에 의해 대지가 압류된 상태에서 대지의 소유자가 해당 대지에 건축물을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하는 경우라도 해당 건축물의 신축에 대한 압류권자의 동의를 증명하는 서류를 제출하여야 한다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
한편「건축법」 제11조제1항 및같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호ㆍ제1호의2에서 건축허가를 받으려는 자는 건축할 대지의 범위에 관한 서류와 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 하고 있는 취지는, 만일 소유자, 지상권자 등 법률상 그 대지를 사용할 권한이 있는 자로부터 그 지상에서의 건축에 대한 동의를 받지 아니한 채 건축공사가 이루어져 그 건물이 철거될 수밖에 없게 된다면 그 건축주 개인뿐만 아니라 사회경제적으로도 바람직하지 못하므로 이러한 사태를 미연에 방지함에 있다고 할 것입니다(울산지방법원 2010. 10. 13. 선고2010구합942 판결례 등 참조).그런데 부동산에 대한 압류는「국세징수법」 제24조등 행정법령에 따라 국세 체납처분 등의 첫 단계로서 행해지거나「민사집행법」 제83조제1항등에 따라 강제경매 또는 담보권 실행을 위한 경매의 개시절차로서 행해지는 것이지만,「국세징수법」 제49조제1항본문 및「민사집행법」 제83조제2항에 따르면 체납자는 압류한 부동산을 사용 또는 수익할 수 있고 강제경매의 개시에 의한 압류는 부동산에 대한 채무자의 관리ㆍ이용에 영향을 미치지 아니한다고 규정하고 있는바, 대지가 압류되어 있다 할지라도 대지 소유자의 대지에 대한 사용권리가 완전히 제한되는 것은 아니므로 해당 대지의 소유자가 해당 대지에 건축행위를 하는데 있어서 제출하여야 하는「건축법」 제11조제1항 및같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호ㆍ제1호의2의 서류에 해당 건축물의 신축에 대한 압류권자의 동의에 관한 서류가 포함된다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
다만,「국세징수법」 제49조제1항단서,「민사집행법」 제83조제3항 및「민사집행규칙」 제44조에 따르면, 세무서장 또는 법원은 압류한 부동산의 가치가 현저하게 감손될 우려가 있다고 인정하는 때에는 그 사용 또는 수익을 제한하는 조치를 할 수는 있지만, 이는 세무서장 또는 법원의 권한으로 규정하고 있는바, 건축허가권자가 이러한 규정을 근거로 하여 건축물의 신축에 대한 압류권자의 동의를 증명하는 서류를 제출하도록 할 수는 없다 할 것입니다.
결국 건축물에 대한 건축허가권자는 건축허가의 신청이「건축법」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않는 이상 당연히「건축법」에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것인데(대법원 2006. 11. 9. 선고, 2006두1227 판결례 등 참조), 대지 소유자의 채권자에 의해 해당 대지가 압류되어 있다 할지라도 해당 대지의 소유자가 해당 대지에 건축행위를 하는데 있어서「건축법」,「국세징수법」,「민사집행법」등 관계 법령 어디에도 해당 건축물의 신축에 대한 압류권자의 동의를 받도록 하는 규정이 없는바, 허가권자는 해당 건축물의 신축에 대한 압류권자의 동의가 없다는 이유만으로 해당 건축허가를 거부할 수는 없다 할 것입니다.
따라서 대지 소유자의 채권자에 의해 해당 대지가 압류(「민사집행법」상 강제관리에 의하여 압류된 것은 아님)되었는데 대지의 소유자가 해당 대지에「건축법」제11조에 따른 건축허가 대상으로서 분양 목적이 아닌 건축물을 신축하기 위하여 같은 조에 따라 건축허가를 신청한 경우, 허가권자는 해당 건축물의 신축에 대한 압류권자의 동의가 없다는 이유로 해당 건축허가 신청을 반려할 수 없습니다.
질문: 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」  별표 4 제1호가목 3)에서 “관할관청과 조합이 합동으로 실시하는”의 의미가 청결상태 확인을 반드시 관할관청과 조합이 합동으로 실시해야 하는 것을 의미하는지(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 4 제1호가목 3 등 관련)
답변: 자동차운송사업조합의 사업용자동차의 청결상태 등의 확인제도는 구「자동차운수규칙」(1992. 9. 7. 교통부령 제986호로 개정된 것을 말함) 제20조제2항에서 “자동차운송사업조합(이하 “조합”이라 함)은 관할구역 내에 주사무소를 둔 운송사업자의 사업용자동차의 청결상태와 설비유지상태 등을 매년 상반기 및 하반기 중 각 1회 이상 확인하여 자동차운송사업의 건전한 발전을 위한 자료로 활용하여야 한다”고 규정하여 시행되었고, 그 후 구「여객자동차 운수사업법 시행규칙」(2000. 8. 23. 건설교통부령 제259호로 개정된 것을 말함) 제41조의4와 별표 2의2가 신설되어 운송사업자의 준수사항의 하나로 “운송사업자는 자동차를 항상 깨끗하게 유지하여야 하며, 소속조합이 행하는 청결상태 등의 확인을 받아야 한다”고 규정하여 조합이 단독으로 사업용자동차의 청결상태 등의 확인 업무를 수행하도록 되어 있었으나,2009. 11. 27. 대통령령 제21845호로「여객자동차 운수사업법 시행령」이, 2009. 12. 2. 국토해양부령 제184호로「여객자동차 운수사업법 시행규칙」이 각각 개정되어「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 3제2호가목 제52의3호에서 “차량의 청결상태에 대한 관할관청과 조합이 합동으로 실시하는 확인을 거부하는 경우”에는운행정지 20일의 행정처분을 하도록 규정하고,같은 법 시행규칙 별표 4제1호가목 3)에서는 “운송사업자는 자동차를 항상 깨끗하게 유지해야 하며, 관할관청과 조합이 합동으로 실시하는 청결상태 등의 확인을 받아야 한다”고 규정하여 기존에 조합이 단독으로 수행하던 사업용 자동차의 청결상태 확인업무를 관할관청과 조합이 합동으로 하도록 하였습니다.
「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 3제2호가목 제52의3호 및같은 법 시행규칙 별표 4제1호가목 3)에서도 명확하게 “관할관청과 조합이 합동으로 실시하는”이라고 규정하고 있으므로 청결상태 등의 확인을 관할관청이 단독으로 할 수는 없고 반드시 조합과 합동으로 하여야 하는 것은 명백하다 할 것이고, 사업용 자동차의 청결상태 등 확인을 2009년「여객자동차 운수사업법 시행령」및같은 법 시행규칙개정 전까지 조합이 단독으로 해왔던 것은 관할관청이 행정력 부족 등으로 직접 수행하기에 어려움이 있었기 때문이며, 2009년「여객자동차 운수사업법 시행령」및같은 법 시행규칙이 개정되어 “청결상태에 대한 확인을 거부하는 경우”에 운행정지의 행정처분을 할 수 있게 하는 내용이 신설되면서 해당 조항이 공권력 행사와 관련이 있는 조항으로 변경되었기 때문에 사업용 자동차의 청결상태 등의 확인을 조합 단독이 아닌 관할관청과 조합이 합동으로 하도록 한 것이지, 위 규정이 관할관청 단독으로 사업용 자동차의 청결상태 등을 확인하도록 허용하는 규정은 아니라 할 것입니다.
다만,「여객자동차 운수사업법 시행규칙」에서 조합이 사업용 자동차의 청결상태 등의 확인업무를 수행하도록 규정하였던 것은 조합이 조합원에 대한 자율규제를 통하여 민간 부문의 자율성을 제고하고, 조합의 조합원에 대한 효과적인 통제력을 확보하려는 취지이어서 조합이 실시하는 사업용 자동차의 청결상태 등의 확인을 받아야 하는 것은 원칙적으로 조합원에 한정된다고 보아야 할 것입니다.
따라서 사업용 자동차의 청결상태 등을 확인을 받아야 하는 대상이 조합원인 경우에는 관할관청과 조합이 합동으로 사업용 자동차에 대한 청결상태 확인을 실시하여야 하나, 조합원이 아닌 비조합원인 경우에는 조합이 실시하는 청결상태 등의 확인을 받을 의무가 없으므로 관할관청이 단독으로 사업용 자동차의 청결상태 등의 확인을 실시할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비권고「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 별표 4제1호가목 3)에서는 “운송사업자는 자동차를 항상 깨끗하게 유지해야 하며, 관할관청과 조합이 합동으로 실시하는 청결상태 등의 확인을 받아야 한다”고 규정하고 있는데, 조합원이 아닌 비조합원에 대해서는 조합이 실시하는 청결상태 등의 확인을 받을 의무가 없어, 비조합원의 경우에는 관할관청이 단독으로 사업용 자동차의 청결상태 등의 확인을 실시할 수 있다고 할 것이므로, 이러한 취지가 반영되도록 입법적 보완이 필요할 것으로 보입니다.
질문: 「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제19조제1항제2호(급여의 의미) 관련
답변: ○「여객자동차운수사업법 시행령」 제3조제2호라목은 개인택시운송사업을 운행계통을 정하지 아니하고 국토해양부령이 정하는 사업구역 안에서 1개의 운송계약으로 국토해양부령이 정하는 자동차 1대를 사업자의 질병 등 국토해양부령이 정하는 경우를 제외하고는 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업으로 규정하고 있고,「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제19조제1항에서는 개인택시운송사업자가 직접 운전을 하지 아니하고 다른 사람으로 하여금 대리운전을 하게 할 수 있는 경우로 같은 항 제1호는 1년 이내에 치료가 가능한 질병으로 본인이 직접 운전할 수 없는 경우를, 같은 항 제2호는 조합에 급여를 받지 아니하는 상근직 임원(지부장 및 조합장을 포함함)으로 선출된 경우를 각각 규정하고 있으며,「여객자동차운수사업법 시행규칙」 별표 3택시운전자격의 취소 등의 처분기준 제6호나목에서는 개인택시운송사업자가 불법으로 타인으로 하여금 대리운전을 하게 한 때에 자격정지 30일의 처분을 한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「근로기준법」 제2조제5호에서 “임금”이란 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그 밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 일체의 금품을 말한다고 규정하고 있는바, 조합의 상근직 임원은 사업자의 지휘감독 아래 일정한 근로를 제공하고소정의 임금을 받는 고용관계에 있는 것이 아니므로「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제19조제1항제2호의 “급여”는「근로기준법」 제2조제5호의 “임금”을 말하는 것은 아니고, 조합으로부터 조합의 업무집행을 수행한 대가로 받는 금원을 말한다고 할 것입니다.

○ 그러나「여객자동차운수사업법 시행령」 제3조제2호라목 및「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제19조제1항제2호에서 개인택시운송사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 것을 원칙으로 하면서 조합에 급여를 받지 아니하는 상근직 임원으로 선출된 경우에 예외적으로 대리운전을 하게 할 수 있도록 허용한 것은 개인택시운송사업자가 급여를 받지 않고 조합에 상근함으로써 개인택시운송사업을 할 수 없게 되면 생계유지가 곤란할 것으로 예상되어 그 기간동안에 한하여 생계를 보조하여 주려는데 취지가 있다고 할 것인바, 상근직 임원이 조합으로부터 조합의 업무집행을 수행한 대가로서 생활보조금 등의 명목으로 금원을 받았다면, 이는「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제19조제1항제2호의 급여에 해당한다고 할 것입니다.

○ 따라서 조합의 상근직 임원으로 선출된 개인택시운송사업자가 조합으로부터 생활보조금 등의 명목으로 받은 금원이 조합의 업무집행에 대한 대가에 해당하는 경우에는「여객자동차운수사업법 시행규칙」제19조제1항제2호의 급여에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 「여객자동차 운수사업법」 제14조(여객자동차운송사업 양도·양수신고서를 반려할 수 있는지 여부) 관련
답변: ○「여객자동차 운수사업법」 제2조제3호에서는 “여객자동차운송사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 면허를 받아야 하되, 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○「여객자동차 운수사업법」 제14조에서는 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야(개인택시운송사업의 경우에는 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 함) 하고, 사업의 양도ㆍ양수신고를 한 경우 여객자동차운송사업을 양수한 자는 여객자동차운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계하며, 사업의 양도ㆍ양수신고를 하는 자의 결격사유에 관하여는 제6조를 준용한다고 규정하고 있고, 위 규정의 위임에 따라같은 법 시행규칙 제35조에서는같은 법 제14조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수의 신고를 하려는 자는 별지 제17호서식의 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함함)에 양도ㆍ양수 계약서 사본, 양수인이 운송사업자가 아닌 경우에는 같은 법 시행규칙 제12조제1항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 서류, 사업의 양도ㆍ양수에 관한 총회 또는 이사회의 의결서 사본(법인인 경우에만 첨부함), 노선을 정한 사업에 관계되는 양도ㆍ양수의 경우 그 노선을 표시한 노선도를 첨부하여 관할관청에 제출해야 하고, 이 경우 담당 공무원은「전자정부법」 제21조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 법인등기부 등본(신고인이 법인인 경우만 해당함)을 확인하여야 하며, 신고인이 담당 공무원의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하게 해야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 이 사안에서는 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자가「여객자동차 운수사업법」 제14조제1항 및같은 법 시행규칙 제35조에 따라 그 양도ㆍ양수사실을 신고하고자 국토해양부장관에게 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서를 제출한 후, 여객자동차운송사업의 양도인이 위 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수 계약을 해제하였다는 이유로 위 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서의 반려를 요청한 경우, 국토해양부장관은 위 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서를 반려할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

○ 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 국토해양부장관의 면허를 받아야 하고, 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자는 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 하며, 위 신고를 한 경우 여객자동차운송사업을 양수한 자는 여객자동차운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계하고, 신고를 하는 자의 결격사유에 관하여는 「여객자동사 운수사업법」 제6조를 준용한다는같은 법 제4조 및 제14조를 종합하여 보면, 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고를 수리하는 행정청의 행위는 단순히 양도인과 양수인 사이에 사법상 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수가 있었다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라 실질에 있어서 양도인의 여객자동차운송사업 면허를 취소함과 아울러 양수인에게 적법하게 여객자동차운송사업을 할 수 있는 법규상 권리를 설정하여 주는 행위로서 여객자동차운송사업 면허자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위라 할 것이고(대법원 1993. 6. 8. 선고 91누11544 판결), 이러한 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고에 대하여 행정청은 적법ㆍ유효한 사업의 양도가 있고, 신고하는 자에게같은 법 제6조에서 규정한 결격사유가 없는 경우 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고를 수리해야 합니다(대법원2007. 6. 29. 선고 2006두4097 판결).

○ 위와 같이 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고의 수리가 여객자동차운송사업 면허자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위라는 점, 적법ㆍ유효한 사업의 양도 및 결격사유의 부존재가 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고 수리의 전제가 된다는 점을 고려하여 보면, 행정청은 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고에 대하여 적법ㆍ유효한 사업의 양도가 있는지 여부, 신고인에게 결격사유가 존재하는지 여부에 대한 일정한 심사권을 갖는다고 할 것이고, 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수계약의 일방당사자인 양도인이 위 계약의 해제를 이유로 행정청에 대하여 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서의 반려를 요청하는 경우, 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고 수리의 전제요건 중 하나인 적법ㆍ유효한 사업의 양도와 관련하여 양도인의 계약해제권 행사의 적법성 여부에 따라 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수계약이 해제될 가능성이 존재한다고 할 것이므로, 행정청이 양도인의 계약해제권 행사에 대한 적법성 여부가 민사쟁송 등의 방법을 통하여 확정되어 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수계약의 유동적인 상태가 해소될 때까지 위 계약에 따른 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고의 수리를 보류하겠다는 의미로 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서를 반려하는 것은 행정청이 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수신고에 대하여 가지는 심사권 범위 안에 행할 수 있는 결정이라 할 것입니다.

○ 따라서 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자가「여객자동차 운수사업법」 제14조제1항 및같은 법 시행규칙 제35조에 따라 그 양도ㆍ양수사실을 신고하고자 국토해양부장관에게 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서를 제출한 후, 여객자동차운송사업의 양도인이 위 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수 계약을 해제하였다는 이유로 위 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서의 반려를 요청한 경우, 국토해양부장관은 위 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서를 반려할 수 있습니다.
질문: 「여객자동차 운수사업법」에 따른 개인택시운송사업면허 양도 및 상속 가부(「여객자동차 운수사업법」 제14조 및 같은 법 시행규칙 제19조 등 관련)
답변: 구「여객자동차 운수사업법」(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정되어 2009. 11. 28. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 여객자동차법”이라 함) 제14조제2항 및 구「여객자동차 운수사업법 시행령」(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정되어 2009. 11. 28. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 여객자동차법 시행령”이라 함) 제10조에 따르면 개인택시운송사업의 양도ㆍ양수가 허용되고 있었으나, 개인택시운송사업 면허 대기자들에 대한 면허 기회 확대를 위하여 위 법령이 개정되면서(여객자동차법 시행령 제ㆍ개정 이유서 참조)「여객자동차 운수사업법」(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정되어 2009. 11. 28. 시행된 것을 말하며, 이하 “여객자동차법”이라고 함) 제14조제3항, 제15조제1항 단서 및「여객자동차 운수사업법 시행령」(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정되어 2009. 11. 28. 시행된 것을 말하며, 이하 “여객자동차법 시행령”이라 함) 제10조의2에 따라 개인택시운송사업자는 그 사업을 양도 및 상속할 수 없게 된바, 여객자동차법 부칙 제3항에서는 이 법 시행일 전에 종전의 규정에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 경우에 그 양도ㆍ양수 및 상속의 제한에 관하여는같은 법 제14조제3항의개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따르도록 하는 경과조치를 두었고, 여객자동차법 시행령 부칙 제3조에서는 이 영 시행 전에 종전의 규정에 따라 개인택시운송사업면허를 받은 경우의 양도ㆍ양수 및 상속에 관하여는같은 영 제10조 및 제10조의2의개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따르도록 하는 경과조치를 두었습니다.
그런데, 법령 개정 시 두는 경과조치는 신법에서구법으로의 제도의 변화와 법적 안정성의 요구를 적절히 조화시키도록 하기 위해 두는 규정으로서 경과조치가 적용되지 않는 사항은 신법이 적용된다 할 것인데, 여객자동차법이 시행되기 전에 개인택시운송사업 면허를 받은 바가 없다면, 여객자동차법 부칙 제3항 및같은 법 시행령부칙 제3조에 따라 구 여객자동차법이 적용될 수는 없고, 여객자동차법 제14조제3항 및 제15조제1항 단서에 따라 개인택시운송사업의 양도 및 상속이 금지된다고 할 것인바, 여객자동차법이 시행되기 전에 종전 개인택시운송사업 면허에 대해 폐업허가를 받은 자가 여객자동차법 시행 후 종전 면허와 사업구역이 같은 면허를 다시 받은 경우 이를 종전 면허와 전혀 다른 새로운 면허로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 여객자동차법 제16조제1항에 따르면 여객자동차운송사업의면허를 받은 자는 그 사업의 전부 또는 일부를 휴업하거나 그 사업의 전부를 폐업하려면 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고,같은 법 시행규칙 제19조제4항에 따르면 관할관청은 개인택시운송사업의 면허를 받은 후같은 법 제16조제1항에 따라 폐업의 허가를 받은 사실이 있는 자가 종전의 면허와 사업구역이 같은 면허를 다시 신청할 때에는 즉시 면허를 하여야 하며, 다만,같은 법 제6조에 따른 결격사유에 해당하거나같은 법 제24조에 따른 운수종사자의 요건을 갖추지 못한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는 바, 종전의 개인택시운송사업에 대해 폐업의 허가를 받은 이상 개인택시운송면허는 자동적으로 소멸하고(대법원 1985. 7. 9. 선고 83누412 판결례참조) 2009. 11. 28. 이후에 같은 법 시행규칙 제19조제4항에 따라 종전의 면허와 사업구역이 같은 면허를 다시 신청하여 즉시 개인택시운송사업 면허를 받았다고 하더라도, 이는 이미 개인택시운송사업의 면허를 받은 경력이 있다는 사실과 종전의 면허와 사업구역이 같다는 사실에 기초하여 여객자동차법 제6조 또는 제24조에 따른 결격사유에 해당하거나 운수종사자의 요건을 갖추지 못한 경우가 아니라면 그 밖의 면허기준을 고려하지 아니하고 면허를부여하는 것으로서, 종전의 면허의 효력을 소급하여 되살린다거나 종전의 면허번호를 같게 하도록 하는 등 종전의 면허의 동일성을 유지시켜 준다는 명문의 규정도 없으므로, 새로 받게 되는 개인택시운송사업 면허가 종전의 면허와 같은 면허라고 볼 수도 없습니다(2011. 2. 10. 회신 법제처 10-0500 해석례 참조).따라서, 여객자동차법이 시행되기 전인 2009. 11. 27. 이전에 폐업허가를 받은 자가 2009. 11. 28. 이후에 여객자동차법 시행규칙 제19조제4항에 따라 종전의 면허와 사업구역이 같은 면허를 다시 받은 경우, 개인택시운송사업면허 양도 및 상속은 불가능하다 할 것입니다.