질문: 「송아지생산안정사업 운영요령」(농림축산식품부 고시) 제14조제1항이 「축산법」 제32조의 위임 범위를 벗어났는지 등(「축산법」 제32조 등)
답변: 가. 질의 가에 대하여「축산법」 제32조제1항전단에 따르면 농림축산식품부장관은 송아지를 안정적으로 생산ㆍ공급하고 소 사육농가의 생산기반을 유지하기 위하여 송아지의 가격이 축산발전심의위원회의 심의를 거쳐 결정된 기준가격 미만으로 하락할 경우 송아지 생산농가에 송아지생산안정자금(이하 “보전금”이라 함)을 지급하는 송아지생산안정사업(이하 “안정사업”이라 함)을 실시한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에 따르면 농림축산식품부장관이 안정사업을 실시하는 때에는 참여 자격(제1호), 참여기간ㆍ참여방법 및 참여절차(제2호), 보전금의 지급조건ㆍ지급금액 및 지급절차(제3호), 안정사업의 자금조성 및 관리(제4호), 그 밖에 안정사업의 실시에 필요한 사항(제5호)이 포함된 업무규정을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에 따르면 보전금의 총 지급금액이 해당 연도의 안정사업 예산액(제1호) 또는 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬 협정」에 따른 해당 연도의 보조금 최소 허용한도액(제2호)을 초과하여 보전금이 지급되지 아니하거나 적게 지급될 때에는 그 지급되지 아니하거나 적게 지급된 금액을 다음 연도에 지급할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고,「축산법」 제32조제3항에 따라 안정사업의 실시에 관하여 필요한 사항을 정하기 위하여 고시한 「송아지생산안정사업 운영요령」(농림축산식품부 고시 제2013-80호, 이하 “고시”라 함) 제14조제1항에 따르면 보전금 지급대상 송아지가 생후 만 6개월령에 도달하는 날이 속하는 기(2개월)의 평균거래가격이 안정기준가격 이하일 경우에는 보전금을 지급하여야 하되, 한우암소 사육두수가 적정두수 보다 초과할 경우에는 보전금을 지급하지 않을 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 한우암소 사육두수가 적정두수 보다 초과할 경우에는 송아지생산안정자금을 지급하지 않을 수 있도록 한 고시 제14조제1항이「축산법」 제32조의 위임 범위를 벗어났는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 위임입법의 범위는 해당 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴서 판단해야 할 것인바,「축산법」 제32조제1항은 안정사업에 대한 근거를 규정한 것으로서, 안정사업의 입법 목적은 보전금 지급을 중요한 용도로 포함하나 전국적으로 송아지 생산ㆍ공급을 안정시키고 소 사육 농가의 생산기반을 유지하기 위한 것이라고 할 것입니다.
또한,「축산법」 제32조제3항에서 송아지 생산농가의 참여 자격, 참여기간, 보전금의 지급조건 등 안정사업의 실시에 필요한 사항에 관하여 업무규정으로 정하여 고시하도록 명시적으로 위임한 취지는 안정사업의 경우 쇠고기 수급, 소비동향 등 축산환경의 변화에 따라 신속한 대처와 전문적인 판단이 요구되므로 안정사업의 실시에 필요한 사항을 법령보다는 고시로 정하여 신속하게 대처하도록 한 것으로 봄이 타당하다 할 것입니다.
더욱이, 이 건 고시의 개정은 지속적인 보전금의 지원이 오히려 소 사육두수 증가와 소값 하락이라는 부작용을 유발할 수도 있다는 점을 감안하여 소 적정두수를 고려하면서 단계별로 지급조건을 합리화한다는 소관부처의 정책적 판단에 따른 것이므로, 그 내용이 송아지의 안정적 생산ㆍ공급과 소 사육농가의 생산기반 유지라는 입법목적이나 위임의 취지에 명백히 배치된다거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이 건 고시 제14조제1항이「축산법」 제32조의 위임 범위를 벗어났다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
그렇다면, 현재 한우 수급상황 등을 감안하여 고시에서 보전금의 지급조건이나 금액을 정하면서, 한우암소 사육두수가 적정두수 보다 초과하는 등의 사유로 송아지를 안정적으로 생산ㆍ공급하는 것이 어려울 것으로 예상되는 예외적인 경우에는 보전금을 지급하지 않을 수 있도록 규정한 것은 고시로 위임한 범위 내의 개정이라 할 것입니다.
한편,「축산법」 제32조의 문언상 농림축산식품부장관은 송아지의 가격이 기준가격 미만으로 하락할 경우 송아지 생산농가에 보전금을 지급하도록 되어 있고 보전금을 지급하지 않을 수 있도록 하는 조항이 없으므로 송아지의 가격이 기준가격 미만으로 하락할 경우에는 보전금을 반드시 지급해야 한다는 의견이 있을 수 있으나,「축산법」 제32조제1항 및 제3항을 종합하여 볼 때 송아지의 가격이 기준가격 미만으로 하락할 경우 보전금을 지급하는 안정사업을 실시하되 그 지급조건 등을 고시하도록 규정하고 있으므로, 위와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 한우암소 사육두수가 적정두수 보다 초과할 경우에는 보전금을 지급하지 않을 수 있도록 한 고시 제14조제1항이「축산법」 제32조의 위임 범위를 벗어났다고 할 수는 없을 것입니다.
나. 질의 나에 대하여「축산법」 제3조제1항에 따르면 농림축산식품부장관은 가축의 개량ㆍ증식, 토종가축의 보존ㆍ육성, 축산업의 구조개선, 가축과 축산물의 수급조절ㆍ가격안정ㆍ유통개선, 사료의 안정적 수급, 축산 분뇨의 처리 및 자원화, 가축 위생 등 축산 발전에 필요한 계획과 시책을 종합적으로 수립ㆍ시행하여야 한다고 되어 있고,같은 법 제4조제1항에 따르면같은 법 제3조에 따른 축산발전시책에 관한 사항을 심의하기 위하여 농림축산식품부장관 소속으로 축산발전심의위원회(이하 “위원회”라 함)를 둔다고 되어 있으며,같은 법 시행규칙 제5조의4에 따르면 위원회는같은 법 제3조제1항에 따른 축산발전계획(제1호), 축산발전과 관련된 사항으로서 농림축산식품부장관이 회의에 부치는 사항(제2호)을 심의한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 축산발전심의위원회의 심의를 거치지 않고 송아지생산안정자금을 지급하지 않을 수 있도록 농림축산식품부 고시를 개정한 경우 그 고시가 위법ㆍ무효인지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「축산법」 제32조제1항에 따르면 안정사업 실시와 관련하여 위원회의 심의를 거쳐 기준가격을 결정하도록 규정되어 있고,같은 법 시행규칙 제5조의4제2호에 따르면 위원회 심의사항으로같은 법 제3조제1항에 따른 축산발전계획(제1호) 및 축산발전과 관련된 사항으로서 농림축산식품부장관이 회의에 부치는 사항(제2호)이라고 규정되어 있는 점에 비추어 볼 때, 위원회 심의대상은 기준가격과 축산발전계획을 제외하고는 위원회의 상정사항에 관하여 농림축산식품부장관이 재량을 가지고 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 안정사업과 관련하여 기준가격을 결정하는 것 외에 보전금의 지급조건 등을 규정하고 있는 고시를 개정하는 것이 반드시 위원회에서 심의해야 하는 사항이라고 할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 위원회의 심의를 거치지 않고 보전금을 지급하지 않을 수 있도록 고시를 개정한 경우 그 고시가 위법ㆍ무효라고 할 수는 없다고 할 것입니다.