질문: 폐기물처리시설 중 중간처분시설인 소각시설에서 폐기물을 소각하면서 에너지를 회수하는 경우 이러한 폐기물 소각행위가 「자원순환기본법」 제21조제1항에 따른 폐기물처분부담금의 부과ㆍ징수 대상에 해당하는지?(「자원순환기본법」 제21조제1항 등 관련)
답변: 「자원순환기본법」 제21조제1항에 따른 폐기물처분부담금(이하 “폐기물처분부담금”이라 함)의 부과ㆍ징수 대상의 범위를 구체적으로 밝히기 위해서는 해당 규정의 문언뿐만 아니라 관련 규정에서 사용하고 있는 문언의 통상적인 의미와 함께 규정형식도 체계적으로 고려하여 살펴보아야 합니다.
그런데「자원순환기본법」 제21조제1항각 호 외의 부분에서는 환경부장관으로 하여금 폐기물을 “순환이용”할 수 있음에도 불구하고 “소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분”하는 사업장폐기물배출자 등에게 폐기물처분부담금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정하면서 같은 조 제2항제2호와같은 법 시행령 제17조 및별표 5 제2호에서는 폐기물을 “소각”하는 과정에서 발생한 소각열에너지를 50퍼센트 이상 회수하여 이용하는 경우에는 해당 부담금을 감면할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조 및 별표 6에서는 폐기물을 “소각”하는 경우에 적용되는 폐기물처분부담금의 요율을 구체적으로 정하고 있습니다.
그렇다면 이와 같은「자원순환기본법」의 규정 체계를 고려할 때 폐기물을 “소각”하는 행위는 그 과정에서 발생하는 에너지의 회수율에 따라 폐기물처분부담금의 감면대상이 될 수 있을 뿐 해당 부담금의 부과 대상에서 제외된다고 보기는 어렵습니다.
또한「자원순환기본법」제정 당시 국회에 함께 발의되어 검토되었던 다른 관련 법률안에서도 공통적으로 “소각 또는 매립”의 방법으로 폐기물을 처분하는 것에 대해 폐기물처분부담금을 부과하는 내용을 규정하고 있었고 이러한 내용을 반영하여 현행 「자원순환기본법」 제21조제1항과 같이 규정되었는바, 이는 소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분하는 것을 억제하려는 취지였다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 합니다.
한편 「자원순환기본법」 제2조제5호나목에서 “순환이용”을 “폐기물로부터 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만드는 활동”이라고 정의하고 있으므로 「폐기물관리법」상 중간처분시설인 소각시설에서 폐기물을 소각하는 과정에서 발생하는 에너지를 회수하는 활동은 그 에너지 회수율과 상관없이 “순환이용”에 해당하여 이러한 에너지 회수활동이 결부된 폐기물 소각행위는 폐기물처분부담금의 부과ㆍ징수 대상이 아니라는 의견이 있습니다.
그러나 「자원순환기본법」 제21조제1항 각 호 외의 부분에서 소각의 방법으로 폐기물을 처분하는 경우 폐기물처분부담금을 부과하도록 명시하고 있음에도 불구하고 폐기물을 소각하는 과정에서 에너지를 회수한다는 이유로 폐기물 소각행위가 폐기물처분부담금의 부과ㆍ징수 대상에서 제외된다고 본다면 같은 법 제21조제2항제2호와 같은 법 시행령 제17조 및 별표 5 제2호에서 폐기물을 소각하는 과정에서 발생한 소각열에너지를 50퍼센트 이상 회수하는 경우 해당 부담금을 감면할 수 있도록 하는 규정은 그 적용대상이 없어지게 되어 해당 규정이 무의미해지고 법령 내 규정 상호간의 적용관계가 모순되는 불합리한 결과를 초래한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
「자원순환기본법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “자원순환”이란 환경정책상의 목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 안에서 폐기물의 발생을 억제하고 발생된 폐기물을 적정하게 재활용 또는 처리(「폐기물관리법」 제2조제6호에 따른 최종처분을 말한다. 이하 같다)하는 등 자원의 순환과정을 환경친화적으로 이용ㆍ관리하는 것을 말한다.2. (생 략)3. “폐기물”이란 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물을 말한다.4. “순환자원”이란 폐기물 중 제9조에 따라 환경부장관의 인정을 받은 폐기물이 아닌 물질 또는 물건을 말한다.5. “순환이용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동을 말한다.가. 폐기물의 수집ㆍ분리ㆍ선별ㆍ파쇄ㆍ압축ㆍ추출 등 환경부령으로 정하는 활동나. 폐기물로부터 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만드는 활동6.ㆍ7. (생 략)제21조(폐기물처분부담금) ① 환경부장관은 다음 각 호의 자가 폐기물을 순환이용할 수 있음에도 불구하고 소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분하는 경우 폐기물처분부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다.1. 「폐기물관리법」 제14조제1항에 따른 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장2. 「폐기물관리법」 제18조제1항에 따른 사업장폐기물배출자② 제1항에도 불구하고 폐기물처분부담금의 부과ㆍ징수 대상자가 다음 각 호의 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당할 때에는 폐기물처분부담금을 감면할 수 있다.1. 폐기물 매립지를 직접 조성하고 향후 재활용하기 위하여 일정기간 동안 매립하는 경우2. 폐기물을 처분하는 과정에서 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제8호의2에 따른 폐자원에너지를 일정 기준 이상 회수하는 경우3. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제12조에 따른 폐기물부담금이 부과된 경우4. 「중소기업기본법」에 따른 중소기업인 경우③ ∼ ⑨ (생 략)「자원순환기본법 시행령」제17조(폐기물처분부담금의 감면기준) 법 제21조제1항에 따른 폐기물처분부담금(이하 "폐기물처분부담금"이라 한다)의 같은 조 제2항에 따른 감면기준은 별표 5와 같다.제18조(폐기물처분부담금의 산정ㆍ부과) ① 법 제21조제3항에 따른 폐기물처분부담금의 산출기준은 별표 6과 같다.②ㆍ③ (생 략)[별표 5]폐기물처분부담금의 감면기준(제17조 관련)감면 대상감면 비율(단위: 퍼센트)1. (생 략)2. 폐기물을 소각하는 과정에서 발생한 소각열에너지를 50퍼센트 이상 회수하여 이용하는 경우가. 소각열에너지를 75퍼센트 이상 회수하여 이용하는 경우75나. 소각열에너지를 60퍼센트 이상 75퍼센트 미만 회수하여 이용하는 경우60다. 소각열에너지를 50퍼센트 이상 60퍼센트 미만 회수하여 이용하는 경우503. ∼ 7. (생 략)비고1. 위 표 제2호에서 소각열에너지를 회수하여 이용하는 비율(이하 "소각열에너지 회수효율"이라 한다)은 다음 각 목의 방법에 따라 산정한다.가. 회수에너지 총량을 투입에너지 총량으로 나눈 비율로 산정하되, 세부 산정방법은 환경부장관이 정하여 고시하는 바에 따른다.나. 2기 이상의 소각시설을 설치ㆍ운영하는 사업장에서 처분하는 경우 개별 소각시설별 소각열에너지 회수효율을 소각량에 따라 가중평균하여 산정한다.다. 나목에도 불구하고 하나의 부과ㆍ징수 대상자의 폐기물을 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따라 환경부장관의 승인을 받거나 환경부장관에게 신고를 한 후 운영하는 2기 이상의 소각시설에서 처분하는 경우로서 개별 소각시설별로 처분한 폐기물의 종류와 양을 명확하게 구분하여 증명하는 경우에는 각 소각시설별로 소각열에너지 회수효율을 산정할 수 있다.2.ㆍ3. (생 략)[별표 6]폐기물처분부담금의 산출기준(제18조제1항 관련)폐기물 유형요율매립하는 경우소각하는 경우1. 생활폐기물kg당 15원kg당 10원2. 사업장폐기물(건설폐기물은 제외한다)가. 불연성kg당 10원-나. 가연성kg당 25원kg당 10원3. 건설폐기물kg당 30원kg당 10원비고1. ∼ 3. (생 략)＜관계 법령＞