질문: 공원계획의 경미한 사항의 변경에 해당하는지 여부 등(2011년 9월 30일 대통령령 제23194호로 일부개정되기 전 「자연공원법 시행령」 제11조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해구「자연공원법 시행령」 제11조제1항에서는 공원위원회의 심의를 생략할 수 있는 경미한 사항의 변경을 규정하면서 같은 항 제1호에서 “공원집단시설지구에 법 제18조제3항에 따라 세분한 용도지구 간의 면적을 조정하거나 용도지구의 공원시설계획을 변경하는 경우”를 규정하고 있습니다.
그런데 다른 용도지구와는 달리 공원집단시설지구는 공공시설지, 상업시설지 및 숙박시설지 등으로 해당 지구를 세분할 수 있고(구 「자연공원법 시행령」 제15조제1항), 공원시설의 설치를 주목적으로 하는 공원집단시설지구에서는 공원시설과 그 부대시설의 설치만 가능하고 그 외 건축물 등을 설치할 수 없는 등(각주: 2011년 4월 5일 법률 제10548호로 일부개정되기 전 「자연공원법」 제18조제2항제5호 및 구 「자연공원법 시행령」 제14조의2부터 제14조의6까지 참조 ) 공원집단시설지구는 다른 용도지구와 구별되는 특수성을 가지고 있습니다.
그리고 공원계획의 경미한 변경 사항을 규정하고 있는 구「자연공원법 시행령」 제11조제1항각 호의 입법연혁을 살펴보면, 같은 항 제1호의 공원집단시설지구에 세분한 용도지구 간의 면적을 조정하는 경우는 1987년 7월 1일부터(각주: 1987년 7월 1일 대통령령 제12205호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「자연공원법 시행령」 제8조제1호 참조 ) 공원계획의 경미한 변경 사항으로 규정되었고, 2001년 9월 29일에 제6호의 공원시설의 부지면적을 일정범위 내에서 변경하는 경우를 같은 항에 추가하면서(각주: 2001년 9월 29일 대통령령 제17380호로 전부개정되어 같은 날 시행된 「자연공원법 시행령」 제11조제6호 참조 ) 같은 항 제1호를 삭제하거나 그 적용 범위를 제한하는 규정을 두지 않았습니다.
그렇다면 공원집단시설지구의 특수성을 고려하여 공원집단시설지구에 한정하여 적용되는 특별한 규정인 구 「자연공원법 시행령」 제11조제1항제1호에 해당하는 경우에는 일반적인 공원시설의 부지면적 변경에 관한 규정인 같은 항 제6호의 “5천제곱미터 범위”를 초과하는 공원시설 부지면적 변경이 발생하더라도 경미한 사항의 변경에 해당하여 공원위원회의 심의 절차를 생략할 수 있다고 보는 것이 공원집단시설지구의 특수성 및 입법 연혁에 부합하는 해석입니다.
나. 질의 나에 대해경과조치는 법령이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 하는 과도적 조치로서 새로운 법질서로 전환하는 과정이 순조롭게 진행될 수 있도록 하기 위한 것입니다.
(각주: 법제처 2016. 11. 10.회신 16-0444 해석례참조 )그런데 구 「자연공원법」 부칙 제2조제2항의 취지는 지정기준이나 허용행위 기준이 각각 다른 공원자연마을지구, 공원밀집마을지구 및 공원집단시설지구를 통합ㆍ변경하면서 이에 따라 발생하는 법적용의 혼란을 방지하기 위한 것이므로(각주: 2010. 6. 10. 의안번호 제1808579호 자연공원법 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 전문위원 검토보고서 참조 ) 해당 규정은 이러한 입법 취지를 훼손하지 않는 범위에서 해석할 필요가 있습니다.
그리고 구 「자연공원법」 부칙 제2조제2항에서는 적용 대상을 “공원마을지구로 보는 용도지구 중 종전의 규정에 따라 공원계획으로 결정된 공원밀집마을지구 및 공원집단시설지구”로 규정하고 있을 뿐 공원집단시설지구의 공원계획 변경에 관하여 종전 규정의 적용을 배제하는 등의 특별한 내용을 규정하고 있지 않은바, 이는 해당 공원집단시설지구를 아예 폐지하거나 다른 용도지구로 변경하는 경우 등이 아니라면 공원집단시설지구에서 허용되는 행위의 기준은 계속 종전의 규정에 따르도록 하려는 취지로 보아야 합니다.
그렇다면 공원계획의 변경이 있다는 사유만으로 공원집단시설지구에 대해 구 「자연공원법」 부칙 제2조제2항의 적용을 배제하는 것은 해당 부칙 규정의 입법 취지에 부합하지 않고, 해당 지구의 공원계획 변경으로 종전 규정에 따라 공원계획으로 결정된 공원집단시설지구가 아닌 것으로 볼 수도 없으므로 공원집단시설지구의 공원계획 변경으로 같은 부칙 제2조제2항의 적용이 배제되는 것은 아니라고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 2011년 4월 5일 법률 제10548호로 일부개정되어 2011년 10월 6일 시행된 「자연공원법」제15조(공원계획의 변경 등) ① 공원계획의 변경에 관하여는 제12조부터 제14조까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 제12조제2항, 제13조제2항 또는 제14조제2항에 따른 절차를 생략할 수 있다.② ∼ ④ (생 략)제18조(용도지구) ① 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 다음 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다.1. 공원자연보존지구: (생 략)2. 공원자연환경지구: (생 략)3. 공원마을지구: (생 략)4.ㆍ5. (삭 제)6. 공원문화유산지구: (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)부칙 ＜제10548호, 2011. 4. 5.＞제2조(자연공원의 용도지구 변경에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 공원계획으로 결정된 공원자연마을지구ㆍ공원밀집마을지구 및 공원집단시설지구는 제18조의 개정규정에 따른 공원마을지구로 본다.② 제1항에 따라 공원마을지구로 보는 용도지구 중 종전의 규정에 따라 공원계획으로 결정된 공원밀집마을지구 및 공원집단시설지구에서 허용되는 행위의 기준은 각각 종전의 규정에 따른다.

○ 2011년 4월 5일 법률 제10548호로 일부개정되기 전 「자연공원법」제18조 (용도지구) ① 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 다음 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다.1. 공원자연보존지구: (생 략)2. 공원자연환경지구: (생 략)3. 공원자연마을지구: (생 략)4. 공원밀집마을지구: (생 략)5. 공원집단시설지구: (생 략)② 제1항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 해안 및 섬지역에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호의 행위기준 범위에서 대통령령으로 다르게 정할 수 있다.1. ∼ 4. (생 략)5. 공원집단시설지구가. 공원시설의 설치나. 공원집단시설지구로 결정되기 전의 기존 건축물에 대한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 개축 및 재축③ 공원관리청은 공원집단시설지구를 공원계획으로 세분할 수 있다.④ㆍ⑤ (생 략)

○ 2011년 9월 30일 대통령령 제23194호로 일부개정되어 2011년 10월 6일 시행된「자연공원법 시행령」제11조(공원계획의 경미한 변경) ① 법 제15조제1항 단서에 따라 공원위원회의 심의를 생략할 수 있는 경미한 사항의 변경은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. ∼ 3. (삭 제)4.ㆍ5. (생 략)6. 제2조에 따른 공원시설의 부지면적을 5천제곱미터(공원자연보존지구는 2천제곱미터) 범위에서 변경하는 경우7.ㆍ8. (생 략)② (생 략)부칙 ＜제23194호, 2011. 9. 30.＞제2조(자연공원의 용도지구 변경에 관한 경과조치) ① 이 영 시행 당시 공원마을지구로 보는 용도지구 중 종전의 규정에 따라 공원계획으로 결정된 공원밀집마을지구 및 공원집단시설지구에 대한 공원계획의 경미한 변경은 제11조의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.②ㆍ③ (생 략)

○ 2011년 9월 30일 대통령령 제23194호로 일부개정되기 전 「자연공원법 시행령」제11조(공원계획의 경미한 변경) ① 법 제15조제1항 단서에 따라 공원위원회의 심의를 생략할 수 있는 경미한 사항의 변경은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 공원집단시설지구에 법 제18조제3항에 따라 세분한 용도지구 간의 면적을 조정하거나 용도지구의 공원시설계획을 변경하는 경우2. 공원집단시설지구 외의 지구에 계획된 공원시설을 공원집단시설지구로 위치를 변경하는 경우3. 공원집단시설지구를 공원자연보존지구ㆍ공원자연환경지구 또는 공원자연마을지구로 변경하는 경우4.ㆍ5. (생 략)6. 제2조에 따른 공원시설의 부지면적을 5천제곱미터(공원자연보존지구는 2천제곱미터) 범위에서 변경하는 경우7.ㆍ8. (생 략)② (생 략)제15조(공원집단시설지구의 세분) ①법 제18조제3항에 따라 공원집단시설지구를 세분하고자 할 때에는 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.1. 공공시설지 : (생 략)2. 상업시설지 : (생 략)3. 숙박시설지 : (생 략)4. 녹지: (생 략)5. 기타 시설지 : (생 략)6. 유보지 : (생 략)② (생 략)