질문: 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 「연안사고 예방에 관한 법률」 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우 같은 조에 따른 연안체험활동 안전수칙을 준수해야 하는지 등(「연안사고 예방에 관한 법률」 제11조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것입니다(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례,대법원 2010. 9. 9 선고 2008두22631 판결례참조).이와 관련하여 연안사고예방법은 연안해역에서 발생하는 연안사고의 예방에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하고 공공의 안전을 도모(제1조)하려는 법률로서같은 법 제11조제1항에서는 해양경찰청장은 안전관리요원의 자격과 배치기준, 안전장비의 종류와 배치기준 등의 내용이 포함된 연안체험활동 안전수칙을 정하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 1에서는 연안체험활동 안전수칙에 정하여야 할 사항으로 구명조끼 착용에 관한 사항 및 연안사고 발생 시 응급처치에 관한 사항 등을, 같은 규칙 별표 2에서는 안전관리요원의 자격과 배치기준(제1호 및 제2호)으로 인명구조요원 등 1명 이상의 안전관리요원을 두고 연안체험활동 참가자 10명 당 안전관리요원 1명 이상을 추가로 배치할 것 등을, 안전장비의 종류와 배치기준(제3호)으로 탑승정원이 연안체험활동 참가자 인원의 100퍼센트 이상인 비상구조선 등을 갖출 것 등을 규정하고 있습니다.
반면 도농교류법은 도시와 농어촌 간의 교류를 촉진하여 농어촌의 사회ㆍ경제적 활력을 증진시키고 도시민의 농어촌생활에 대한 체험과 휴양 수요를 충족시킴으로써 도시와 농어촌의 균형 발전과 국민의 삶의 질을 향상(제1조)시키려는 법률로서, 같은 법 제2조제5호에서 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 등 부존자원을 활용하여 도시민에게 생활체험ㆍ휴양공간 프로그램을 제공하고 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 등의 서비스를 제공하는 업을 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로 정의하고 있고, 같은 법 제7조제2항에서는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 이용자들의 안전과 위생을 위하여 준수하여야 하는 사항을 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 1에서는 마을공동시설의 경우 안전성을 필요로 하는 체험이 행하여질 경우 체험객의 안전을 위한 안전표지 및 안전경고물을 설치하고 사전안전교육을 실시하도록 하는 등 안전시설기준(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
이와 같이 연안사고예방법과 도농교류법은 그 입법목적이 다르고, 연안사고예방법에서는 도농교류법에서 정하고 있지 않은 연안체험활동과 직접적으로 관련된 구체적인 안전수칙을 정하고 있는 반면, 도농교류법에서는 연안체험활동보다 범위가 넓은 농어촌체험ㆍ휴양마을사업에 관하여 주로 건강상 위해요인을 방지하기 위한 영업 관련 시설의 위생적이고 안전한 관리 등 일반적인 내용을 규정하고 있어서 그 규율 사항도 다른바, 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 연안사고예방법 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우 도농교류법과 연안사고예방법의 관련 규정이 모두 적용된다고 보아야 할 것입니다.
한편 도농교류법 제4조에서 이 법에 따른 도시와 농어촌의 교류를 촉진하기 위한 사업에 관하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 이 법을 우선 적용한다고 규정하고 있으나, 이는 도농교류법에서 도시와 농어촌 교류를 촉진하기 위하여 규정한 사항이 다른 법률에서 규정한 내용과 다르다면 도농교류법의 규정을 우선 적용한다는 의미일 뿐, 같은 법에서 규정하지 아니한 모든 사안에 대해서까지도 다른 법률의 규정이 배제된다는 의미는 아니라고 할 것인바(각주: 법제처 2016. 11. 23.회신 16-0529 해석례참조), 연안체험활동 참가자의 안전 확보를 위해서는 자격을 갖춘 안전관리요원의 적절한 배치와 안전장비 구비가 필요(각주: 2013. 11. 6. 의안번호 1907585호로 발의된 연안사고예방에 관한 법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조)하여 연안사고예방법 제11조, 같은 법 시행규칙 별표 1 및 별표 2에서 연안체험활동 시 발생할 수 있는 사고를 예방하기 위한 구체적인 안전수칙을 규정하고 있는 것인데, 도농교류법 제7조제2항 및 같은 법 시행규칙 별표 1에서는 주로 지상에 위치하는 폐교와 마을공동시설의 소방시설 및 안전표지 설치 등에 대해 규정하고 있으므로, 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 연안사고예방법 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우에도 도농교류법 제4조를 근거로 연안사고예방법 제11조의 적용이 배제되는 것으로 보기는 어렵습니다.
아울러 연안사고예방법은 연안 위험요소에 대한 체계적 관리가 이루어지지 않아 다수의 인명사고가 발생하는 등 해양사고의 대부분을 차지하는 연안사고가 매년 증가함에 따라 연안에서 발생하는 인명사고를 사전에 예방하기 위해 제정(각주: 2014. 5. 21. 법률 제12657호로 제정되어 2014. 8. 22. 시행된 연안사고예방법 제정이유 참조)되었는바, 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 도농교류법에 따른 지도ㆍ점검 등을 받아 운영하는 연안체험 프로그램이라고 하더라도 연안사고의 위험과 사고 예방을 위한 안전수칙 준수의 필요성은 동일하게 인정된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 연안사고예방법 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우 같은 조에 따른 연안체험활동 안전수칙을 준수해야 합니다.
나. 질의 나에 대해먼저 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것입니다.
이와 관련하여 연안사고예방법은 연안해역에서 발생하는 연안사고의 예방에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하고 공공의 안전을 도모(제1조)하려는 법률로서, 같은 법 제11조의2제1항에서는 연안체험활동 운영자 및 안전관리요원은 연안체험활동의 안전에 관하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양경찰청장이 실시하는 안전교육을 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제6조의2제1항 및 별표 3에서는 연안체험활동 운영자 및 안전관리요원이 이수해야 하는 안전교육 내용 및 교육시간을 정하면서, 체험활동의 종류별로 수상안전 수칙, 관련 법령 등, 응급처치, 인명구조를 내용으로 하는 교육을 일정 시간 이상 신규 종사일 전 6개월 이내에 1회 이상 이수하도록 하는 등의 내용을 규정하고 있습니다.
반면 도농교류법은 도시와 농어촌 간의 교류를 촉진하여 농어촌의 사회ㆍ경제적 활력을 증진시키고 도시민의 농어촌생활에 대한 체험과 휴양 수요를 충족시킴으로써 도시와 농어촌의 균형 발전과 국민의 삶의 질을 향상(제1조)시키려는 법률로서, 같은 법 제2조제5호에서 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 등 부존자원을 활용하여 도시민에게 생활체험ㆍ휴양공간 프로그램을 제공하고 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 등의 서비스를 제공하는 업을 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로 정의하고 있고, 같은 법 제7조제4항에서는 시장ㆍ군수등은 농어촌체험ㆍ휴양마을을 이용하는 사람들의 안전 및 위생 관리를 위하여 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자에게 안전ㆍ위생교육을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제5조제1항에서는 같은 법 제7조제4항에 따른 안전ㆍ위생교육은 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자로 지정받은 마을협의회 또는 어촌계의 대표자나 그 대표자가 지정하는 안전위생책임자를 대상으로 시장ㆍ군수등이 연 4시간으로 실시하여야 하며, 이 경우 시장ㆍ군수등은 교육 목적 및 교육 대상자별로 적절한 교재를 만들어 교육대상자에게 제공하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 연안사고예방법과 도농교류법은 그 입법목적이 다르고, 연안사고예방법에서는 도농교류법과 달리 연안체험활동 운영자는 물론 직접 연안체험 프로그램에 배치되어 안전관리 업무를 수행하는 안전관리요원도 교육대상자로 규정하여 연안체험활동 안전관리에 필수적인 응급처치 등의 교육 내용을 구체적으로 정하고 있는 반면, 도농교류법에서는 연안체험활동보다 범위가 넓은 농어촌체험ㆍ휴양마을사업과 관련하여 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자로 지정받은 마을협의회 또는 어촌계의 대표자나 그 대표자가 지정하는 안전위생책임자를 대상자로 시장ㆍ군수등이 적절한 교재를 만들어 제공해야 한다고 규정하고 있을 뿐 구체적인 내용은 정하고 있지 않은바, 교육의 대상자 및 내용이 서로 다르므로, 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 연안사고예방법 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우에는 도농교류법과 연안사고예방법의 관련 규정이 모두 적용된다고 보아야 할 것입니다.
한편 도농교류법 제4조에서 이 법에 따른 도시와 농어촌의 교류를 촉진하기 위한 사업에 관하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 이 법을 우선 적용한다고 규정하고 있으나, 이는 같은 법에서 도시와 농어촌 교류를 촉진하기 위하여 규정한 사항이 다른 법률에서 규정한 내용과 다르다면 도농교류법의 규정을 우선 적용한다는 의미일 뿐, 같은 법에서 규정하지 아니한 모든 사안에 대해서까지도 다른 법률의 규정이 배제된다는 의미는 아니라고 할 것인바(각주: 법제처 2016. 11. 23.회신 16-0529 해석례참조), 연안사고예방법령에서는 연안체험 프로그램에 배치되어 직접 안전관리를 하는 안전관리요원도 안전교육의 대상자로 하고 있고, 연안체험활동 시 발생할 수 있는 사고를 예방하기 위해 필요한 안전교육의 내용도 구체적으로 정하고 있는데 반해, 도농교류법령에서는 마을협의회 또는 어촌계의 대표자 등을 교육 대상자로 하여, 안전ㆍ위생교육에 대하여 시장ㆍ군수등이 적절한 교재를 만들어 제공하도록 하고 있는 등 두 법령에서 교육의 대상자나 내용에 대하여 서로 규정하고 있는 것이 다르므로, 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 연안사고예방법 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우 도농교류법 제4조를 근거로 연안사고예방법 제11조의2의 적용이 배제된다고 보기는 어렵습니다.
아울러 연안사고예방법은 연안 위험요소에 대한 체계적 관리가 이루어지지 않아 다수의 인명사고가 발생하는 등 해양사고의 대부분을 차지하는 연안사고가 매년 증가함에 따라 연안에서 발생하는 인명사고를 사전에 예방하기 위해 제정되었는바, 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 같은 법에 따른 관리ㆍ점검 등을 받아 운영하는 연안체험 프로그램이라고 하더라도 연안사고의 위험과 사고 예방을 위한 연안체험활동 안전교육의 필요성은 동일하게 인정된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 도농교류법 제2조제6호에 따른 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 연안사고예방법 제11조에 따른 연안체험 프로그램을 운영하는 경우 같은 법 제11조의2에 따른 연안체험활동 안전교육을 받아야 합니다.
연안사고 예방에 관한 법률제4조(다른 법률과의 관계) 연안사고 예방에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.제11조(연안체험활동 안전수칙) ① 해양경찰청장은 연안체험활동 중 발생할 수 있는 사고를 예방하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 연안체험활동 안전수칙(이하 “안전수칙”이라 한다)을 정하여야 한다.1. 안전관리요원의 자격과 배치기준2. 안전장비의 종류와 배치기준3. 그 밖에 해양수산부령으로 정하는 사항② 연안체험활동에 참가하려는 자(이하 “연안체험활동 참가자”라 한다)를 모집하여 연안체험 프로그램을 운영하려는 자(이하 “연안체험활동 운영자”라 한다)는 안전수칙을 준수하여야 한다.④ 제1항에 따른 안전관리요원의 자격과 배치기준, 안전장비의 종류와 배치기준 등에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.제11조의2(연안체험활동 안전교육) ① 연안체험활동 운영자 및 제11조제1항제1호의 안전관리요원은 연안체험활동의 안전에 관하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양경찰청장이 실시하는 안전교육을 받아야 한다.② ∼ ⑤ (생 략)도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률제4조(다른 법률과의 관계)이 법에 따른 도시와 농어촌의 교류를 촉진하기 위한 사업에 관하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 이 법을 우선 적용한다.제7조(농어촌체험ㆍ휴양마을사업의 관리 등) ① 제5조에 따라 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자를 지정한 시장ㆍ군수등은 농어촌체험ㆍ휴양마을사업의 발전과 활성화를 위해 성실히 노력하고, 농어촌체험ㆍ휴양마을사업이 원활히 운영되도록 지도ㆍ점검 및 관리를 하여야 한다.② 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자는 그 이용자들의 안전과 위생을 위하여 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다.1. 이용자에게 건강상 위해요인이 발생하지 아니하도록 영업 관련 시설 및 설비의 위생적이고 안전한 관리2. 그 밖에 공중이용시설에서의 소방시설 설치 기준 등 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 사항의 준수③ 시장ㆍ군수등은 농어촌체험ㆍ휴양마을사업이 제2항에 따른 안전ㆍ위생기준에 맞지 아니하게 설치ㆍ운영되거나 그 밖의 지정요건 등에 맞지 아니하면 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자의 대표자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 개선명령을 할 수 있다.④ 시장ㆍ군수등은 농어촌체험ㆍ휴양마을을 이용하는 사람들의 안전 및 위생 관리를 위하여 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자에게 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 안전ㆍ위생교육을 하여야 한다.＜관계 법령＞