질문: 농지보전부담금 감면대상에 세대주가 아닌 세대원이 설치한 농어업인 주택도 포함되는지 여부(「농지법 시행령」 별표 2 제3호더목 등 관련)
답변: 먼저 법의 해석에 있어서 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 농지보전부담금의 감면대상 및 감면비율을 규정하고 있는「농지법 시행령」 별표 2제3호더목에서는 농지보전부담금의 감면대상을 ‘같은 영 제29조제4항에 따른 농어업인 주택’으로 규정하고 있는바, 같은 항 각 호 외의 부분 본문에서는 농어업인 주택을 같은 항 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 규정하고 있는 한편, 같은 항 제1호에서는 해당 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대(가목) 등의 ‘세대주’가 설치하는 것일 것을 그 요건으로 규정하면서 ‘세대주’나 ‘세대원’의 의미를 별도로 정의하거나 그 범위나 종류 등에 관하여 특별히 규정하고 있지는 않으나, ‘세대주’는 일반적으로 한 가구인 세대를 이끄는 주가 되는 사람을 말하고, ‘세대원’은 한 세대를 구성하고 있는 식구를 말하는 것으로서(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 ) 서로 구분되는 개념이라는 점을 고려하면, 문언상 ‘세대주가 아닌 세대원’이 설치하는 건축물 및 시설물은같은 영 제29조제4항에 따른 농어업인 주택에 포함되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그리고「농지법 시행령」 제29조제4항제1호각 목 외의 부분에서는같은 법 제32조제1항제3호에 규정하고 있는 농어업인 주택을 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 ‘세대주’가 설치하는 것일 것으로 규정하면서, 같은 호 나목에서는 해당 ‘세대원’의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대라고 규정하고 있는 등 ‘세대주’와 ‘세대원’의 개념을 구분하여 사용하고 있는 점, 주민의 거주관계 등을 명확하게 파악하고 행정사무를 처리하기 위한 목적(각주: 「주민등록법」 제1조 참조)으로 마련된「주민등록법」 제29조제2항에서도 세대주와 세대원을 구분하여 규정하고 있고,같은 법 시행령 별지 제3호서식에서도 세대주와 세대원을 구분하여 ‘세대별 주민등록표 색인부’를 기록ㆍ관리하도록 하고 있는 점 등을 고려하면,「농지법 시행령」 제29조제4항제1호에서 규정하고 있는 ‘세대주’에는 ‘세대주가 아닌 세대원’이 포함되는 것으로 해석하기는 어렵습니다.
또한 1999년 4월 19일 대통령령 제16254호로 일부개정되기 전「농지법 시행령」 제34조제4항제1호에서는 농업진흥구역 안에 설치할 수 있는 농업인주택의 요건을 “농업인 1인 이상으로 구성되는 세대의 농업ㆍ임업 또는 축산업수입액이 당해 세대의 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하거나 당해 세대원의 노동력의 2분의 1이상으로 농업ㆍ임업 또는 축산업을 영위하는 세대”의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물 등이라고만 규정하였는데, 그 주택을 설치할 수 있는 자를 일정 요건을 갖춘 농업인 세대의 ‘세대주’로 명확히 하기 위하여(각주: 1999. 4. 19. 대통령령 제16254호로 일부개정된 농지법 시행령 개정이유 참조) 1999년 4월 19일 대통령령 제16254호로「농지법 시행령」을 일부개정하면서 제34조제4항제1호(각주: 2007. 6. 29. 대통령령 제20136호로 「농지법 시행령」이 전부개정되면서 제34조제4항제1호에서 제29조제4항제1호로 이동하여 현행과 같이 규정됨)에서 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 “세대의 세대주가 설치하는 것일 것”이라는 요건을 추가하여 개정한 연혁에 비추어 볼 때,「농지법 시행령」 제29조제4항에 따른 농어업인 주택에는 세대주가 아닌 세대원이 설치하는 것은 포함되지 않는다고 해석하는 것이 입법취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
따라서「농지법 시행령」 제29조제4항제1호각 목의 어느 하나에 해당하는 유주택 세대의 ‘세대주가 아닌 세대원’이 농지에 설치한 건축물 또는 시설물은 같은 항에 따른 농어업인 주택에 해당하지 않으므로,같은 영 별표 2제3호더목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞농지법제32조(용도구역에서의 행위 제한) ①농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.1.ㆍ2. (생 략)3. 대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치4. ∼ 9. (생 략)② ∼ ④ (생 략)제38조(농지보전부담금) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다.1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자2. ∼ 5. (생 략)② ∼ ⑤ (생 략)⑥농림축산식품부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지보전부담금을 감면할 수 있다.1.ㆍ2. (생 략)3. 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우농지법 시행령제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① ∼ ③ (생 략)④법 제32조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택”이란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물을 말한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 “농어업인 주택”이라 한다)을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다.1. 농업인 또는 어업인(「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인을 말한다. 이하 같다) 1명 이상으로 구성되는 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것가. 해당 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대2.ㆍ3. (생 략)⑤ ∼ ⑦ (생 략)제52조(농지보전부담금의 감면) 법 제38조제6항에 따른 농지보전부담금의 감면대상 및 감면비율은 별표 2와 같다.[별표 2] ＜개정 2022. 6. 28.＞농지보전부담금 감면대상 및 감면비율(제52조 관련)1.ㆍ2. (생 략)3. 법 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖의 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(법 제38조제6항제3호 관련)(단위: 퍼센트)감면대상감면비율농업진흥지역 안농업진흥지역 밖가. ∼너. (생 략)더. 제29조제4항에 따른 농어업인 주택(농업진흥구역 밖에 설치하는 경우를 포함한다)100100머.∼ 푸. (생 략)비고 1. ∼ 3. (생 략)