질문: 하나의 정비구역 내 정비계획에 포함된 분할 계획에 따른 구역별 추진위원회 구성 가부 (「도시 및 주거환경정비법」 제34조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도정법”이라고 함)에 따른 주택재개발사업을 수행하려면,같은 법 제4조제1항본문에 따라 시장ㆍ군수는 도시ㆍ주거환경정비기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비사업의 명칭(제1호), 정비구역 및 그 면적(제2호), 그 밖에 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항(제8호) 등이 포함된 정비계획을 수립하여 주민통보 등의 절차를 거친 후, 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하면, 같은 조 제4항에 따라 시ㆍ도지사 등이 정비구역을 지정하게 됩니다.
그리고,같은 법 제4조제1항제8호 및같은 법 시행령 제13조제1항제5호에서는 정비계획에같은 법 제34조에 따라 정비구역을 둘 이상의 구역으로 분할하거나 서로 떨어진 둘 이상의 구역 또는 정비구역을 하나의 구역으로 결합하여 정비사업을 시행하는 경우 그 분할 또는 결합에 관한 계획을 포함할 수 있도록 되어 있고,같은 법 제34조제1항에서는 시장ㆍ군수는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는같은 법 제4조의 규정에 의한 정비구역을 2 이상의 구역으로 분할하거나, 서로 떨어진 2 이상의 구역(제4조제1항에 따라 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 한함) 또는 정비구역을 제4조제1항에 따라 하나의 정비구역으로 지정 신청할 수 있다고 되어 있습니다.
한편,같은 법 제13조제2항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는같은 법 제4조에 따른 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 하고, 여기서 추진위원회는같은 법 제14조제1항에 따라 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성, 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무, 그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무 등을 수행하며,같은 법 제15조제4항에 따라 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하는 등, 추진위원회는 조합 설립의 전단계로서 특별한 사정이 없는 한 장차 설립될 조합과 연속성을 갖게 됩니다.
그러므로, 하나의 정비구역 내에 복수의 추진위원회가 적법하게 존속하는 것으로 인정한다면, 이는 결국 하나의 정비구역 내에 복수의 조합 설립 허용 가능성을 열어두게 되는 것이나, 행정청의 조합설립인가처분은 주택재개발사업의 추진위원회에 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가지고 있으므로(대법원 2010. 12. 9. 선고, 2009두4555 판결 등 참조), 인가된 조합은 해당 정비구역 내에서 주택재개발사업 시행이라는 존립목적을 부여받은 공행정주체로서 사업을 추진하게 되는바, 하나의 정비구역 내에 복수의 추진위원회 및 이에 따른 복수의 조합의 존재를 인정하게 되는 경우, 동일한 목적을 가진 복수의 공행정주체가 하나의 주택재개발사업을 추진하는 것이 되어 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확하게 되고, 이를 통하여 정비사업 추진이 전반적으로 혼란에 빠질 수 있으며, 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 안정성을 해할 우려가 있습니다.
같은 취지에서 판례 역시 하나의 정비구역 안에서 추진위원회가 복수로 승인되어서는 안 되는 것으로 봄으로써 추진위원회에 대하여 특별한 법적 지위를 인정하고 있는 것으로 보입니다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결등 참조).또한, 이러한 입장에서 도정법 제85조제4호 및 제6호에서는 조합이 설립되었는데도 불구하고 추진위원회를 계속 운영하는 자나 같은 조 제6호에서 승인받은 추진위원회 등이 구성되어 있음에도 불구하고 임의로 추진위원회 등을 구성하여 이 법에 따른 정비사업을 추진하는 자에 대하여 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 한 것으로 보입니다.
그리고, 추진위원회가 설립되기 위하여는같은 법 제13조제2항에 따라 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻도록 하고 있고, 주택재개발사업 등에 관하여 추진위원회가 구성되려면 그 전제로 “토지등소유자”의 범위가 확정될 필요가 있으며, 또한 “토지등 소유자”의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되는 것이므로(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결),같은 법 제13조제2항에서의 토지등소유자 과반수 산정은 하나의 정비구역을 기준으로 과반수를 산정하도록 한 것으로 보이는데, 하나의 정비구역 내에 복수의 추진위원회의 설립을 허용한다면, 정비구역 결합 등의 경우를 제외하고는, 하나의 정비구역 내 토지등소유자가 복수의 동의권을 행사할 수 있도록 하거나,같은 법 제13조제2항에 따른 동의요건을 정비계획에 포함된 구역별(A-1 및 A-2 등)로 충족이 가능한 것으로 볼 수밖에 없게 되어 이는 위 제13조제2항의 내용에 반하는 것으로 보입니다.
무엇보다도,같은 법 제4조제1항 및 제4항에서 노후ㆍ불량건축물 밀집도 등의 정비구역 지정 등의 요건과, 정비계획 수립ㆍ변경,정비구역 지정ㆍ변경지정과 관련하여 주민통보, 주민설명회, 주민 공람 및 지방의회 의견 청취나 도시계획위원회의 심의 등의 구체적인 절차를 규정한 것은 정비사업의 체계적이고 효율적인 추진 및 무분별한 정비사업을 방지하고자 하는 것으로 볼 수 있는데(법제처 2011. 9. 22.회신 11-0455 해석례참조), 정비계획에 구역 분할에 관한 내용이 있다는 이유만으로 당초 지정된 정비구역을 각각의 구역으로 분할하여 별개의 추진위원회 및 조합을 구성하여 주택재개발사업을 추진하는 것을 허용하는 것은 정비구역 변경지정과 관련하여 탈법을 묵인하는 셈이 됩니다.
비록,같은 법 제34조제1항에서 정비구역의 분할에 관하여 규정하고 있으나, 이는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 구역을 나누어 사업을 진행할 수 있음을 밝힌 것으로 보아야 하며, 이에 더 나아가 분할된 구역별로 별도의 추진위원회 및 이에 따른 조합 설립을 허용하여 마치 정비구역이 분할되어 지정된 것처럼 사업을 추진하는 것을 허용하는 것이라고까지 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서,「도시 및 주거환경정비법」에 따른 주택재개발을 시행함에 있어같은 법 시행령 제13조제1항제5호에 따라 “정비구역(A)을 2 이상의 구역(A-1및 A-2 등)으로 분할하여 정비사업을 시행하는 계획”이 포함된 정비계획을 수립하고 전체 정비구역(A) 자체는 하나의 정비구역으로 지정한 경우, 별도의 정비구역 분할 변경 지정 없이는 비록 정비계획에 포함되었다 하더라도 구역별(A-1 및 A-2 등)로 각각 추진위원회를 구성하여 주택재개발 사업을 진행할 수는 없다고 할 것입니다.