질문: 개발제한구역의 공익용산지에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따라 영농을 위한 지하수의 개발ㆍ이용시설을 설치하려는 경우 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 하지 않아도 되는지(「산지관리법」 제12조제3항 등 관련)
답변: 하나의 법령에서 규율하려는 대상이나 사항이 다른 법령에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되는 경우, 명시적으로 다른 법령을 배제한다거나 우선 적용한다는 등의 규정이 없는 한, 각 법령의 규정사항은 모두 적용된다고 보아야 할 것인바(각주: 법제처 2016. 10. 24.회신 16-0430 해석례,대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조), 개발제한구역산지에 농업용수개발시설을 설치하려는 경우에는 개발제한구역에서의 토지 형질변경 허가 등에 대해 규정하고 있는개발제한구역법과 산지의 일시사용신고 등에 대해 규정하고 있는「산지관리법」등의 관련 규정이 모두 적용되는 것이 원칙입니다.
먼저「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지전용(山地轉用)을 ‘산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취(가목), 토석 등 임산물의 채취(나목), 대통령령으로 정하는 임산물의 재배(각주: 성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외함.)(다목)와 산지일시사용(라목) 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것’으로 정의하고 있고, 같은 조 제3호에서는 산지일시사용을 ‘산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 같은 조 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것’ 등으로 정의하고 있으며, 산지전용 및 산지일시사용의 절차에 관한같은 법 제14조, 제15조 및 제15조의2에서 산지전용 및 산지일시사용을 하려는 자는 허가 또는 신고를 거치도록 하고 있는바, 결국같은 법 제12조제2항에 따라 산지전용 또는 산지일시사용을 하려는 경우같은 법 제14조, 제15조 및 제15조의2가 적용되어 그에 따른 허가를 받거나 신고를 해야 할 것입니다.
또한「산지관리법」 제15조의2제4항에서는 “그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설의 설치(제12호)” 등의 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 호의 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제15조의3제6항제2호에서는 농업용수 개발시설을 경미한 시설로 규정하고 있으므로, 국유림 등의 산지에 영농지하수시설을 설치하려는 경우에는 산지일시사용신고를 해야 한다고 보아야 합니다.
나아가「산지관리법」 제12조제3항에서는 “같은 조 제2항에도 불구하고”개발제한구역법에 따른 개발제한구역산지 등에서의 “행위제한”에 대하여는 해당 법률을 각각 적용하도록 규정하고 있는데, 이는 같은 조 제2항에서 공익용산지에서 산지전용이나 산지일시사용을 할 수 있는 행위를 한정한 것과 관련하여 개별 법령에서 같은 항 각 호에 규정하고 있지 않은 행위를 허용하거나 같은 항 각 호에 규정하고 있음에도 불구하고 금지하고 있는 행위가 있다면 그 개별 법령에 따라 허용되거나 금지되도록 한 규정일 뿐이고, 같은 항에서 규정한 사항 외에「산지관리법」상의 산지전용허가, 산지일시사용신고 등의 규정들을 모두 배제하는 규정은 아니라고 할 것입니다(각주: 법제처 2016. 10. 24.회신 16-0430 해석례참조).그렇다면개발제한구역법 제12조제5항,같은 법 시행규칙 제12조 및별표 4 제1호터목에서 영농지하수시설의 설치행위를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있는 행위로 규정하고 있는 취지는 개발제한구역산지에 영농지하수시설을 설치하려는 경우 개발제한구역의 효율적 관리를 위해 제정된(각주: 개발제한구역법 제1조 참조)개발제한구역법상의 허가나 신고가 면제된다는 의미이지, 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위해 제정된(각주: 「산지관리법」 제1조 참조)「산지관리법」에 따른 허가나 신고까지 면제된다는 의미는 아니므로, 개발제한구역산지에 영농지하수시설을 설치하려는 경우「산지관리법」 제12조제3항에 따라 같은 조 제2항의 적용이 배제되는 부분은 개발제한구역산지에서의 행위제한에 관한 사항으로 한정되는 것이지, 산지일시사용신고에 관한「산지관리법」 제15조의2까지 포함되는 것은 아니라고 보아야 합니다.
따라서 이 사안의 경우,「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 해야 합니다.
＜관계 법령＞산지관리법제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다.1. 보전산지(保全山地)가. (생 략)나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지1) ∼ 7) (생 략)8)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지9) ∼ 15) (생 략)2. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.1. ∼ 5. (생 략)6. 광물, 지하수, 그 밖에 대통령령으로 정하는 지하자원 또는 석재의 탐사ㆍ시추 및 개발과 이를 위한 시설의 설치7. ∼ 16. (생 략)② 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.1. (생 략)2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치3. ∼ 8. (생 략)③ 제2항에도 불구하고 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외한다) 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다.1. 제4조제1항제1호나목4)부터 14)까지의 산지2. (생 략)제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① ∼ ③ (생 략)④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1. ∼ 11. (생 략)12. 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설의 설치⑤ ∼ ⑨ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. ∼ 9. (생 략)② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.⑥ ∼ ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다.[별표 4]허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련)1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위가. ∼ 커. (생 략)터. 영농을 위한 지하수의 개발ㆍ이용시설을 설치하는 행위허. (생 략)2. ∼ 8. (생 략)