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질문: 산업통상자원부·전통상업보존구역에 개설등록된 대규모점포의 일부에 준대규모점포가 입점하려는 경우 준대규모점포 개설등록이 필요한지 여부(「유통산업발전법」 제8조 등 관련)
답변: 「유통산업발전법」 제8조제1항에서는 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 영업을 시작하기 전에 상권영향평가서와 지역협력계획서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 함)에게 등록하도록 규정하고 있으므로 문언상 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 개설등록 의무가 있는 것이고 준대규모점포가 대규모점포 안에 개설되는지 여부에 따라 개설등록 의무가 달라진다고 보기는 어렵습니다.
그리고「유통산업발전법」에 따른 대규모점포 및 준대규모점포의 개설과 관련된 규제의 체계를 살펴보면 대규모점포의 경우 일정 규모 이상 점포의 집단에 대한 규제로서 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상일 것을 대상(제2조제3호)으로 하는 것인 반면, 준대규모점포의 경우 그 운영주체가 대규모점포를 경영하는 회사나 그 계열회사 또는「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 상호출자제한기업집단의 계열회사일 것으로 한정(제2조제4호)하고 이들이 일정 형태로 운영하는 슈퍼마켓과 그 밖의 음ㆍ식료품 위주 종합소매업을 대상으로 하고 있어(같은 법 시행령 제3조의2) 준대규모점포에 대한 개설등록 규제는 일정한 자본력을 갖춘 운영주체를 중심으로 전통시장 등 주변상권에 미칠 파급효과가 큰 업종을 대상으로 하려는 것임을 알 수 있는바, 이와 같이「유통산업발전법」에 따른 점포의 규제는 각각 그 규율하고자 하는 대상을 다르게 정하고 있으므로 각각의 대상 요건에 해당하면 별개로 등록 의무가 발생한다고 보는 것이 관련 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
또한「유통산업발전법」제8조제3항에서는 시장등으로 하여금 전통상업보존구역에서 개설하려는 준대규모점포에 대하여 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 전통상업보존구역에서의 준대규모점포 등록 규제를 규정하고 있는데 이는 전통시장과 중소유통업을 보호하여 유통산업의 균형 있는 발전을 도모하기 위해 2010년 11월 24일 법률 제10398호로 개정되어 같은 날 시행된 「유통산업발전법」에 도입된 것으로 당초 2015년 11월 23일까지 효력을 가지도록 하는 한시적 규제였으나(각주: 2010. 11. 24. 법률 제10398호로 개정되어 같은 날 시행된 「유통산업발전법」 개정이유서 참조 ) 그 입법취지가 아직 충분히 달성되지 못하고 있는 상황을 반영하여 존속기한을 5년 연장하는 것으로 개정된 것을 고려할 때(각주: 2015. 11. 20. 법률 제13510호로 개정되어 같은 날 시행된 「유통산업발전법」 개정이유서 참조 ) 전통상업보존구역에서 준대규모점포를 개설하려는 것임에도 불구하고 대규모점포 안에 입점한다는 이유만으로 위 규정이 적용되지 않는다고 해석한다면 준대규모점포가 입점함에 따라 해당 상권에 미칠 수 있는 영향을 평가하거나 이를 방지 또는 최소화할 수 있는 수단을 취할 수 없게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「유통산업발전법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. "대규모점포"란 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 매장을 보유한 점포의 집단으로서 별표에 규정된 것을 말한다.가. 하나 또는 대통령령으로 정하는 둘 이상의 연접되어 있는 건물 안에 하나 또는 여러 개로 나누어 설치되는 매장일 것나. 상시 운영되는 매장일 것다. 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상일 것4. "준대규모점포"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 점포로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.가. 대규모점포를 경영하는 회사 또는 그 계열회사(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 계열회사를 말한다)가 직영하는 점포나. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 상호출자제한기업집단의 계열회사가 직영하는 점포다. 가목 및 나목의 회사 또는 계열회사가 제6호가목에 따른 직영점형 체인사업 및 같은 호 나목에 따른 프랜차이즈형 체인사업의 형태로 운영하는 점포5. (생 략)6. "체인사업"이란 같은 업종의 여러 소매점포를 직영(자기가 소유하거나 임차한 매장에서 자기의 책임과 계산하에 직접 매장을 운영하는 것을 말한다. 이하 같다)하거나 같은 업종의 여러 소매점포에 대하여 계속적으로 경영을 지도하고 상품ㆍ원재료 또는 용역을 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.가. 직영점형 체인사업체인본부가 주로 소매점포를 직영하되, 가맹계약을 체결한 일부 소매점포(이하 이 호에서 "가맹점"이라 한다)에 대하여 상품의 공급 및 경영지도를 계속하는 형태의 체인사업나. 프랜차이즈형 체인사업독자적인 상품 또는 판매ㆍ경영 기법을 개발한 체인본부가 상호ㆍ판매방법ㆍ매장운영 및 광고방법 등을 결정하고, 가맹점으로 하여금 그 결정과 지도에 따라 운영하도록 하는 형태의 체인사업다.ㆍ라. (생 략)7. ∼ 16. (생 략)제8조(대규모점포등의 개설등록 및 변경등록) ① 대규모점포를 개설하거나 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 영업을 시작하기 전에 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. 등록한 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다.② 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 제출받은 상권영향평가서 및 지역협력계획서가 미진하다고 판단하는 경우에는 제출받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 내에 그 사유를 명시하여 보완을 요청할 수 있다.③ 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 개설등록 또는 변경등록[점포의 소재지를 변경하거나 매장면적이 개설등록(매장면적을 변경등록한 경우에는 변경등록) 당시의 매장면적보다 10분의 1이상 증가하는 경우로 한정한다]을 하려는 대규모점포등의 위치가 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다.④ ∼ ⑦ (생 략)「유통산업발전법 시행령」제3조의2(준대규모점포의 범위) 법 제2조제4호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 「통계법」 제22조에 따라 통계청장이 2007년 12월 28일 고시한 한국표준산업분류상의 슈퍼마켓(47121)과 기타 음ㆍ식료품 위주 종합소매업(47129)을 영위하는 점포를 말한다.
질문: 법령의 제ㆍ개정으로 인하여 기존에 가능하였던 공장 시설물의 교체가 불가능해진 경우 특례 규정의 적용 여부(「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」 제16조의2 등 관련)
답변: 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」(이하 “기업규제완화법”이라 함) 제16조의2에서는 공장을 소유한 자는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조부터 제38조까지, 제38조의2 및 제39조부터 제42조까지의 규정에 따른 용도지역등이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 공장의 기존 시설물(제조시설 및 「건축법」 제83조에 따른 공작물 등 모든 시설물을 말함. 이하 같음)의 교체가같은 법 제76조부터 제80조까지, 제80조의2, 제81조, 제83조 및 제84조에 따른 행위 제한에 해당됨에도 불구하고, 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기존 시설물을 새로운 시설물로 교체할 수 있도록 규정하고 있고, 기업규제완화법 시행령에서는같은 법 제16조의2의 위임에 따라 별도의 사유를 규정하고 있지는 아니한바,이 사안은 용도지역등의 지정ㆍ변경 없이 법령의 제정ㆍ개정으로 동일한 용도지역등에서 행위제한이 강화되어 기존에 가능하였던 공장 시설물의 교체가 불가능해진 경우에도, 용도지역등이 지정ㆍ변경된 것으로 보아 기업규제완화법 제16조의2의 특례 규정을 적용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 기업규제완화법 제16조의2에서는 공장을 소유한 자는 용도지역등의 지정ㆍ변경이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 공장의 기존 시설물의 교체가 행위 제한에 해당하게 된 경우에는 그 행위 제한에도 불구하고 예외적으로 기존 시설물을 새로운 시설물로 교체할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령에서 별도로 규정하고 있는 사유는 없습니다.
 그렇다면, 해당 특례 규정을 적용하기 위해서는 공장의 기존 시설물의 교체가 국토계획법상의 행위 제한에 해당하여야 할 뿐만 아니라, 법 문언상 그 행위 제한의 사유가 “용도지역등의 지정ㆍ변경”에 기인하여야 한다고 할 것입니다(법제처 2014. 7. 24.회신 14-0483 해석례참조).또한, 기업규제완화법 제16조의2는 국토계획법에 따른 각종 행위 제한에 대해 예외를 인정하는 규정인데, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니된다고 할 것이고(법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조), 국토계획법 제36조부터 제38조까지, 제38조의2 및 제39조부터 제42조까지의 절차를 거치는 용도지역등의 지정ㆍ변경과 「대한민국헌법」, 「국회법」 및 「법제업무 운영규정」, 「법령 등 공포에 관한 법률」 등에서 규정하고 있는 입법절차를 거치는 법령의 제정ㆍ개정은 각기 다른 절차에 따라 이루어지는 것으로서 구별하여야 할 것인바, “법령의 제ㆍ개정”을 기업규제완화법 제16조의2에서 규정하고 있는 “용도지역등의 지정ㆍ변경”과 동일한 개념으로 볼 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2014. 8. 29.회신 14-0536 해석례참조).한편, 용도지역등의 지정ㆍ변경 없이 법령의 제정ㆍ개정으로 동일한 용도지역등에서 행위제한이 강화되어 기존에 가능하였던 공장 시설물의 교체가 불가능해진 경우에는 이를 용도지역등이 실질적으로 변경된 것으로 보아 기업규제완화법 제16조의2를 적용하는 것이 기존 공장의 지속적인 생산활동을 원활하게 해주려는 해당 규정의 입법취지에 부합한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 기업규제완화법 제16조의2의 입법과정을 살펴보면, 당초 발의안에서는 특례 규정의 적용 사유로 “다른 법령의 제ㆍ개정”을 규정하고 있었으나, 이는 수시로 변화할 수 있는 불확정적인 사유로서 국민의 예견가능성 및 법적 안정성에 비추어 타당하지 않다는 점을 고려하여, 대통령령에서 법령 개정 등의 특례적용 사유 발생 시 마다 그 사유를 구체적으로 규정하도록 수정하여 의결되었다는 점에 비추어 볼 때, 기업규제완화법 제16조의2의 적용 사유로 “법령의 제정ㆍ개정”을 명시적으로 규정하지 않은 한 그러한 경우에 대해서는 해당 규정이 적용되지 않는다고 해석하는 것이 입법과정을 거쳐 최종적으로 확정된 입법취지에 보다 부합한다고 할 것입니다(2005. 3. 31. 법률 제7442호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」 국회 법제사법위원회 체계자구검토보고서 참조).이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 용도지역등의 지정ㆍ변경 없이 법령의 제정ㆍ개정으로 동일한 용도지역등에서 행위제한이 강화되어 기존에 가능하였던 공장 시설물의 교체가 불가능해진 경우에는, 기업규제완화법 제16조의2의 특례 규정을 적용할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견

○ 기업규제완화법을 소관하는 중앙행정기관에서 제16조의2의 입법취지를 고려하여 “법령의 제ㆍ개정으로 인하여 용도지역등의 지정ㆍ변경 없이 행위제한이 강화된 경우”에 대해 공장 시설물 교체의 특례를 인정하고자 한다면, 해당 규정의 위임에 따라 같은 법 시행령에서 특례의 적용 사유를 구체적으로 정하는 등의 방식으로 관련 규정을 명확히 정비하여야 할 것입니다.
질문: 산업단지관리기본변경계획의 범위(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제33조 등 관련)
답변: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산집법”이라 함) 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따르면 일반산업단지의 관리권자인 시ㆍ도지사는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임 또는 위탁할 수 있고,같은 법 제33조제1항에 따르면 관리기관은「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2부터 제7조의4까지 및 제8조에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 함)을 수립하여야 하는데, 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함함)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 하며,산집법 제33조제4항에 따르면 관리기관ㆍ관리권자 또는 시ㆍ도지사는 관리기본계획을 수립하거나 승인한 경우에는 이를 고시하여야 하는바, 이 사안에서는산집법 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따라 일반산업단지의 관리권자인 시ㆍ도지사로부터 관리업무를 위탁받은 관리기관인 산업단지관리공단이 관리기본변경계획을 수립하고 시ㆍ도지사가 승인 및 고시함에 있어 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 법문언상산집법 제33조제5항에 따르면 관리기본계획에는 “입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항”(제2호) 및 “그 밖에 산업단지의 관리를 위하여 필요한 사항”(제6호)을 포함하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제2조제15호에 따르면 “산업단지의 관리”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것으로서 대통령령으로 정하는 업무를 말한다고 규정하면서, 가목에서 산업단지의 용지 및 시설의 매각ㆍ임대 및 사후관리를 규정하고 있음에 비추어 볼 때, 이 사안에서와 같이 입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경한다는 내용은산집법 제33조제5항제2호에 따른 “입주대상업종”에 관한 사항에 해당하는 것으로 보이며, 입주대상업종을 변경함에 따라 기존 입주대상 업종의 처리에 대해 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용은 입주대상업종을 변경함에 따른 기존 입주대상업종시설의 매각ㆍ임대 또는 사후관리에 관한 사항으로서산집법 제33조제5항제6호에 따른 “산업단지의 관리를 위하여 필요한 사항”에 해당한다고 보이므로, 산업단지의 관리기관은 입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경하고, 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 할 것입니다.
이에 대해서산집법 제39조에서는 이 사안과 같이 입주대상업종 변경시 신규입주자에게 기존 A 업종의 양수 또는 임차를 제한함으로써 결과적으로 기존 A 업종의 입주자의 양도 등을 제한할 수 있는 것을 예정하고 있지 않으므로 이는 법률에 근거 없는 재산권 제한 또는 침해에 해당한다는 주장이 있을 수 있으나,산집법은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,산집법 제33조제1항에 따르면 산업단지관리공단이 일반산업단지의 관리권자인 시ㆍ도지사로부터 해당 산업단지의 관리업무를 위탁받은 경우, 관리기관인 산업단지관리공단은 관리기본(변경)계획을 수립하여 행정기관인 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하는 점, 관리기본(변경)계획에는 입주대상업종에 관한 사항을 정할 수 있는 점, 이 사안의 경우 승인된 관리기본(변경)계획은 관리권자인 시ㆍ도지사가 고시한 점에 비추어 볼 때,산집법 제33조제1항에 따른 관리기본(변경)계획은 행정주체인 시ㆍ도지사 및 그 수탁기관인 산업단지관리공단이 지속적인 산업발전 및 균형있는 발전이라는 목적을 달성하기 위한 수단들을 조정하고 종합화하는 행정계획적인 성격을 갖는다고 할 것입니다.
즉,산집법 제33조제1항 및 제5항에 따라 관리기본(변경)계획의 수립권한을 가지고 있는 산업단지관리공단이 입주대상업종을 지정 또는 변경하는 것은 산업구조 변화유도 등 특정한 목표를 달성하기 위한 것인바, 구체적으로 해당 산업단지의 입주대상업종을 변경하면서 기존 업종에 대한 사후조치를 정하는 내용을 포함하여 행정계획적인 성격을 갖는 관리기본(변경)계획을 입안ㆍ수립함에 있어서 기존 업종을 어느 정도 보호할지에 대해 재량을 가진다고 할 것이므로, 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 기존 A 업종 입주자에 대해 계속적으로 영업 또는 상속을 보장하되, 제3자가 기존 A 업종을 양도받아 계속 영업하는 것은 업종변경의 취지에 따라 제한하기 위해 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 보여집니다.
다만, 여기서 계획의 입안자가 가지는 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결참조), 이 사안에서와 같이 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 한 것이 구체적으로 기존 A 업종 사업자의 영업양도의 자유를 제한함에 있어 정당성 또는 객관성을 결여하였다거나 신뢰이익을 침해하는 위법성이 있는지 여부는 별론으로서 구체적 사실관계를 종합적으로 판단하여야 할 것입니다.
따라서,산집법 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따라 일반산업단지의 관리권자인 시ㆍ도지사로부터 관리업무를 위탁받은 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제21조제2항제2호 단서에 따른 공장 등록취소 제외사유의 범위(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」제21조제2항제2호 단서 등 관련)
답변: 먼저 산업집적법 시행령 제21조제2항제2호 각 목 외의 부분에서는 공장의 등록취소 사유 중 하나로 ‘해당 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 경우’를 규정하면서(본문), 같은 호 각 목의 요건을 모두 갖추고 공장의 일부를 다른 용도로 활용하는 경우는 제외한다고 규정하고 있고(단서), 같은 호 가목 1)ㆍ2) 외의 부분에서는 ‘다음의 어느 하나’에 해당하는 용도로 활용할 것으로 규정하면서 같은 목 2) 가)ㆍ나) 외의 부분 본문에서 ‘신에너지등 발전사업을 하는 데에 필요한 용도’를 규정하고, 같은 목 2) 가)ㆍ나) 외의 부분 단서에서는 신에너지등 발전사업을 하는 데에 필요한 용도를 “다음의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다”고 규정하고 있는바, 일반적으로 법령에서 ‘A와 B의 어느 하나에 해당하는 경우’라는 문언을 사용하는 경우 ‘A’에 해당하는 경우, ‘B’에 해당하는 경우 또는 ‘A와 B 모두’에 해당하는 경우를 의미하는 것이지, A 또는 B 중 어느 하나에만 해당하는 경우로 한정하는 의미로 해석되지 않으므로, 같은 목 1)ㆍ2) 외의 부분에서 “다음의 어느 하나에 해당하는 경우”라는 문언은 같은 목 2)의 가)와 나) 중 최소한 하나에 해당하는 경우로서 가)와 나) 모두에 해당하는 경우를 포함하는 의미라고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
만약 이와 달리 산업집적법 시행령 제21조제2항제2호가목2)가)와 나)에 모두 해당하여 신에너지등 발전사업의 발전설비를 등록된 공장의 ‘공장부지 안의 건축물’과 ‘유휴부지’에 모두 설치한 경우는 등록 취소 사유에 해당하게 할 의도였다면, ‘어느 하나에 해당’한다는 표현보다는 ‘가) 또는 나) 어느 하나에만 해당되는 경우’ 등으로 규정하거나 필수 요건을 구체적으로 규정하는 방법 등으로 표현하였을 것이고, 같은 목 2) 가)ㆍ나) 외의 부분 단서에서 가)와 나)에 모두 해당하는 경우를 등록 취소 사유에서 제외한다는 규정을 명시적으로 두고 있지도 않으므로, 등록된 공장이 같은 목 2)가)와 나)에 모두 해당되어 발전설비를 각 요건별로 각각 설치하는 경우는 공장의 일부를 공장 외의 용도로 활용하더라도 등록 취소 사유에서 제외되는 경우에 포함된다고 할 것입니다.
한편 등록된 공장이 산업집적법 시행령 제21조제2항제2호가목2)가)와 나)에 모두 해당되어 신에너지등 발전사업의 발전설비를 등록된 공장의 ‘공장부지 안의 건축물’과 ‘유휴부지’에 모두 설치할 경우에는 공장의 본래 용도를 벗어날 우려가 있어, 신에너지등 발전사업을 하는 데에 필요한 용도로 공장을 활용하는 경우는 같은 목 2)가)와 나) 중 어느 하나의 방법으로만 공장을 활용하는 경우로 한정할 필요가 있다는 의견이 있으나, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에 따라 공장 등록 취소의 제외 사유에 해당하기 위해서는 같은 호 가목의 요건뿐만 아니라 같은 호 나목의 “해당 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 주지하지 아니할 것”이라는 요건도 충족해야 하는바, 같은 호 가목2)가) 및 나)에 모두 해당하여 발전설비를 해당 요건별로 각각 설치한 경우라도 해당 공장의 본래 용도인 제조활동에 현저한 지장을 주지 않을 것이라는 요건을 별도로 갖추어야만 같은 호 각 목 외의 부분 단서에 따른 공장 등록 취소의 제외 사유에 해당하게 되므로 단순히 공장의 본래 용도와 달리 사용될 우려가 있다는 이유로 법령 문언을 벗어나는 해석을 하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 신에너지등 발전사업의 발전설비를 등록된 공장의 ‘공장부지 안의 건축물’과 ‘유휴부지’에 모두 설치한 경우로서, 산업집적법 시행령 제21조제2항제2호가목2)가)와 나) 모두 해당되는 경우는 등록 취소 사유에서 제외됩니다.
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률제17조(공장의 등록취소 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 등록된 공장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공장의 등록을 취소할 수 있다.1. 공장이 멸실(滅失)되거나 건축물의 용도가 변경된 경우2. 공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실된 경우3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우② ～ ③ (생 략)산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령제21조(공장의 등록취소) ① 법 제17조제1항제2호에서 “공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실된 경우”란 제조업을 하지 아니할 목적으로 공장에서 제조시설을 철거하거나 그 밖의 사유로 제조시설을 없앤 경우를 말한다.② 법 제17조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.1. 법 제42조에 따라 입주계약이 해지된 경우(입주기업체의 경우만 해당한다)2. 해당 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 경우. 다만, 다음 각 목의 요건을 모두 갖추고 공장의 일부를 다른 용도로 활용하는 경우는 제외한다.가. 다음의 어느 하나에 해당하는 용도로 활용할 것1) 해당 공장과 관련된 사업의 용도나 해당 공장을 운영하는 데에 필요한 용도2)「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제1호에 따른 신에너지(이하 “신에너지”라 한다) 및 같은 조 제2호에 따른 재생에너지(이하 “재생에너지”라 한다)를 이용하여「전기사업법」 제2조제3호에 따른 발전사업을 하는 데에 필요한 용도. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다.가) 공장부지 안의 건축물에 발전설비를 설치하는 경우나) 공장부지 중 제2조제2항제1호부터 제3호까지의 시설이 설치되어 있지 않은 공장부지를 활용할 때에는 해당 발전설비의 수평투영면적이 제18조의2에 따른 해당 공장의 공장건축면적을 초과하지 않는 범위에서 발전설비를 설치하는 경우나. 해당 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 주지하지 아니할 것3. 공장등록 시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우4. 법에 따른 명령이나 처분을 위반하는 경우③ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 하는 전기통신사업자의 법인 분할의 범위(「전기사업법」 제10조제1항제2호 관련)
답변: 「상법」상 회사의 분할은 회사의 분할로 인하여 발행하는 주식을 어디에 귀속시키는지에 따라 그 주식을 분할되는 회사(이하 “분할회사”라 함)의 주주가 취득하는 “인적 분할”과 분할회사가 취득하는 “물적 분할”로 구분되는데,「전기사업법」 제10조제1항제2호에서는 전기사업자인 법인을 분할하려는 자는 산업통상자원부장관의 인가를 받도록 하면서 인가 대상인 “분할”의 범위를 한정하고 있지 않습니다.
그리고「상법」 제530조의5제1항, 제530조의9제2항 및 제530조의10에 따르면 분할로 인하여 설립되는 회사는 분할회사의 권리와 의무, 재산을 분할계획서(각주: 「상법」 제530조의3제1항에 따른 분할계획서를 말하며, 이하 같음. )에서 정하는 바에 따라 승계하는데,「전기사업법」 제10조제1항제2호에서는 인가 대상인 분할을 “분할로 인하여 설립되는 법인이 전기사업을 승계하는 경우의 분할”로 한정하고 있지 않으므로, 분할의 결과 전기사업이 신설법인에 승계되는지 여부와 상관없이 그 분할이 전기사업을 영위하는 법인의 분할에 해당하는 이상「전기사업법」 제10조제1항제2호에 따른 인가 대상으로 보는 것이 타당합니다.
또한 물적 분할 시 분할계획서의 내용에 따라서는 전기사업에 필요한 주요 자산이 분할로 인하여 설립되는 법인에 이전되거나, 기존 채무의 상당부분을 분할 후 존속하는 전기사업자가 부담하게 되어 재무건전성이 악화되는 등 전력수급에 지장이 초래되는 경우가 발생할 수도 있어 주무관청의 절차상 관리.감독이 필요하다는 점을 고려하면, 분할 후 신설되는 법인이 전기사업을 인수하는 경우가 아니더라도 법인의 분할에 대하여 인가를 받도록 함으로써 주무관청의 심사를 거치도록 할 필요가 있습니다.
한편 「전기사업법」 제11조제1항제4호에서 법인인 전기사업자가 같은 법 제10조제1항의 인가를 받아 법인을 분할한 경우 그 분할에 의하여 설립되는 법인이 전기사업자의 지위를 승계하도록 한 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제10조제1항의 인가는 “분할에 의하여 설립되는 법인이 전기사업을 인수하는 경우”에 한하여 그 신설 법인이 전기사업의 요건을 갖추었는지 여부를 심사하는 절차로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 「전기사업법」 제11조제1항은 전기사업자가 변경되는 경우 새로운 사업자가 종전의 법률관계를 포괄적으로 승계하도록 하여 법률관계를 간명하게 하고 전기사업이 차질 없이 지속되도록 하려는 규정인 반면, 같은 법 제10조제1항은 전기사업자가 바뀌거나 지배구조가 변경되는 경우 인가를 통해 주무관청이 실질적으로 검토하도록 하는 규정으로 양 규정은 입법목적과 규율 대상을 달리 하는바, 같은 법 제11조제1항제4호의 적용 대상이 법인의 분할로 인하여 신설되는 법인에 전기사업이 이전되는 경우로 한정된다는 이유로 같은 법 제10조제1항제2호가 “분할로 인해 신설되는 법인에 전기사업이 이전되는 경우의 분할”에 한정하여 적용된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항법인인 전기사업자가 법인을 분할하는 경우로서 신설되는 법인이 전기사업이 아닌 사업만을 이전받는 경우에도 「전기사업법」 제10조제1항에 따른 인가를 받도록 할 필요가 있는지에 대해 정책적으로 검토한 후 불필요하다면 관련 규정을 개정할 필요가 있으며, 「전기사업법」 제11조제1항제4호는 법인의 분할로 인하여 신설되는 법인에 전기사업이 이전되는 경우에 적용되는 규정이라는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
＜ 관계 법령＞전기사업법제10조(사업의 양수 및 법인의 분할ㆍ합병 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 한다.1. 전기사업의 전부 또는 일부를 양수하려는 자2. 전기사업자인 법인을 분할하거나 합병하려는 자3. 전기사업자(발전설비의 규모가 2만킬로와트 미만인 발전사업자는 제외한다)의 경영권을 실질적으로 지배하려는 목적으로 주식을 취득하려는 자로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 자② 산업통상자원부장관은 제1항에 따른 인가를 하려는 경우 제7조의 절차에 따라 다음 각 호의 사항을 심사하여야 한다.1. 제7조에 따른 허가기준에 적합할 것2. 양수 또는 분할ㆍ합병 등으로 인하여 전력수급에 지장을 주거나 전력의 품질이 낮아지는 등 공공의 이익을 현저하게 해칠 우려가 없을 것③ㆍ④ (생 략)제11조(사업의 승계 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 전기사업자의 지위를 승계한다.1. 법인이 아닌 전기사업자가 사망한 경우에는 그 상속인2. 제10조제1항에 따른 인가를 받아 전기사업자의 사업을 양수한 자3. 법인인 전기사업자가 제10조제1항에 따른 인가를 받아 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인4. 법인인 전기사업자가 제10조제1항에 따른 인가를 받아 법인을 분할한 경우 그 분할에 의하여 설립되는 법인5. 제10조의2에 따라 시설인수의 신고가 수리된 자. 이 경우 종전의 전기사업자에 대한 허가는 그 효력을 잃는다.② ～ ④ (생 략)상법제530조의2(회사의 분할ㆍ분할합병) ① 회사는 분할에 의하여 1개 또는 수개의 회사를 설립할 수 있다.② ～ ④ (생 략)제530조의12(물적 분할) 이 절의 규정은 분할되는 회사가 분할 또는 분할합병으로 인하여 설립되는 회사의 주식의 총수를 취득하는 경우에 이를 준용한다.
질문: 쇼핑센터로 개설등록된 대규모점포에서 영업 중이던 점포들 중 대형마트만 남게 되어 해당 대규모점포의 업태를 쇼핑센터에서 대형마트로 변경등록하려는 경우 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여야 하는지 (「유통산업발전법」 제8조 등 관련)
답변: 「유통산업발전법」 제8조제1항에서는 대규모점포를 개설하려는 자는 영업을 시작하기 전에 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 하고, 등록한 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있으며,「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제1항각 호 외의 부분에서는「유통산업발전법」 제8조에 따라 대규모점포 및 준대규모점포(이하 “대규모점포등”이라 함)의 개설등록을 하려는 자는 별지 제1호서식의 대규모점포등개설등록신청서에 상권영향평가서(제2호), 지역협력계획서(제3호) 등의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고,「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항각 호 외의 부분에서는「유통산업발전법」 제8조제1항후단에 따라 변경등록을 하려는 자는 별지 제1호서식의 대규모점포등개설변경등록신청서에 변경내용을 증명하는 서류 및 대규모점포등개설등록증을 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하되, 점포의 소재지 변경(제1호), 매장면적이 개설등록(매장면적을 변경등록한 경우에는 변경등록) 당시의 매장면적보다 10분의 1 이상 증가하는 변경(제2호), 대규모점포의 업태 변경(제3호)의 어느 하나에 해당하는 변경등록의 경우에는 상권영향평가서와 지역협력계획서를 함께 첨부하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「유통산업발전법」 별표에서는 대규모점포의 종류로 대형마트, 전문점, 백화점, 쇼핑센터 등을 규정하면서, “대형마트”를 대통령령으로 정하는 용역의 제공장소를 제외한 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상인 점포의 집단으로서 식품ㆍ가전 및 생활용품을 중심으로 점원의 도움 없이 소비자에게 소매하는 점포의 집단(제1호)으로, “쇼핑센터”를 대통령령으로 정하는 용역의 제공장소를 제외한 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상인 점포의 집단으로서 다수의 대규모점포 또는 소매점포와 각종 편의시설이 일체적으로 설치된 점포로서 직영 또는 임대의 형태로 운영되는 점포의 집단(제4호)으로 각각 규정하고 있는바,이 사안은 「유통산업발전법」 별표 제4호에 따른 쇼핑센터로 개설등록된 대규모점포에서 영업 중이던 점포들 중 대형마트를 제외한 모든 점포가 영업을 종료하여 해당 대규모점포의 종류를 쇼핑센터에서 대형마트로 변경등록을 하려는 경우에 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항제3호에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항제3호에서는 대규모점포의 업태 변경을 위해 변경등록을 하는 경우에는 대규모점포등개설변경등록신청서에 상권영향평가서와 지역협력계획서를 함께 “첨부하여야 한다”고 규정하면서, 대규모점포의 업태를 변경하더라도 예외적으로 상권영향평가서와 지역협력계획서를 함께 첨부하지 않아도 되는 경우에 관하여서는 별도로 규정하고 있지 않으므로, 대규모점포의 업태가 변경되어 변경등록을 하는 경우에는 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항제3호의 문언에 따라 상권영향평가서와 지역협력계획서를 함께 첨부하여야 한다고 할 것입니다.
그런데, 「유통산업발전법」 별표에서 대규모점포의 종류로 대형마트(제1호), 전문점(제2호), 백화점(제3호), 쇼핑센터(제4호), 복합쇼핑몰(제5호), 그 밖의 대규모점포(제6호)를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항제3호에서 규정하고 있는 대규모점포의 업태 변경이란 같은 별표 제1호부터 제6호까지에서 규정하고 있는 대규모점포의 종류에 대한 변경, 즉 종전의 대규모점포개설등록 당시 해당하던 대규모점포의 종류가 아닌 다른 종류의 대규모점포로 변경되는 것을 의미한다고 할 것이므로, 이 사안의 경우와 같이 같은 법 별표 제4호에 따른 쇼핑센터로 개설등록된 대규모점포에서 영업 중이던 점포들 중 대형마트를 제외한 모든 점포가 영업을 종료하여 해당 대규모점포의 종류를 쇼핑센터에서 대형마트로 변경하는 경우는 같은 규칙 제5조제5항제3호에 따른 “업태 변경”에 해당한다고 할 것입니다.
한편, 개설등록된 대규모점포의 일부만 남게 되어 업태가 변경되는 경우에는 그 변경등록을 하려는 시점을 기준으로 다시 상권영향평가를 수행하고 지역협력계획을 수립하여야 할 필요가 없으므로 불필요한 행정절차의 반복을 막기 위해 해당 서류의 제출을 생략할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항제3호에서 대규모점포의 업태 변경을 위해서 변경등록을 신청하는 경우에 상권영향평가서와 지역협력계획서를 함께 첨부하도록 규정하고 있는 것은 대규모점포의 업태를 변경하려는 시점에 다시 상권영향평가를 수행하고 지역협력계획을 수립하도록 하려는 취지로 볼 수 있다는 점, 대규모점포개설등록을 변경등록 하여야 하는 사항의 하나로 “업태 변경”을 규정하고 있는 같은 조 제4항제3호에 따르면 대규모 점포의 업태가 변경되는 모든 경우에는 반드시 변경등록을 하여야 한다고 할 것인데, 이와 동일한 문언으로 규정되어 있는 같은 조 제5항제3호의 “업태 변경”은 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부할 필요성을 개별적으로 판단하여 그 필요성이 있는 경우만으로 한정된다고 다르게 해석하기는 어렵다는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「유통산업발전법」 별표 제4호에 따른 쇼핑센터로 개설등록된 대규모점포에서 영업 중이던 점포들 중 대형마트를 제외한 모든 점포가 영업을 종료하여 해당 대규모점포의 종류를 쇼핑센터에서 대형마트로 변경등록을 하려는 경우에 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제5항제3호에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 수의계약 주체의 범위(「외국인투자 촉진법」 제13조 등 관련)
답변: 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항에 따르면 기획재정부장관, 국유재산의 관리청, 지방자치단체의 장,「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관(이하 “공공기관”이라 함)의 장 또는「지방공기업법」에 따른 지방공기업(지방직영기업은 제외함)의 장은 국가ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관 또는 지방공기업이 소유하는 토지ㆍ공장 또는 그 밖의 재산(이하 “토지등”이라 함)을「국유재산법」,「공유재산 및 물품 관리법」,「공공기관의 운영에 관한 법률」,「도시개발법」또는「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」등의 관련 규정에도 불구하고 수의계약으로 외국인투자기업 또는 외국인투자환경 개선시설 운영자에게 사용ㆍ수익 또는 대부하거나 매각할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따르면 “도시개발사업”이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하고,같은 법 제4조제1항에 따르면 지정권자(시ㆍ도지사 등을 말함. 이하 같음)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획을 수립하여야 하며,같은 법 제11조제1항제11호 및같은 법 시행령 제18조제8항제1호에 따르면 지정권자는「지방공기업법」 제49조제1항에 따라 설립된 지방공사가 도시개발사업을 시행할 목적으로 100분의 50 이상 출자하여 설립된 법인을 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)로 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데,「도시개발법 시행령」 제57조제1항에 따르면 시행자는 고시된 실시계획에 따라 도시개발사업으로 조성된 토지ㆍ건축물 또는 공작물 등(이하 “조성토지등”이라 함)을 공급하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 이 경우 조성토지등의 공급은 원칙적으로 경쟁입찰의 방법에 따른다고 규정하고 있는바, 이 사안에서와 같이「지방공기업법」 제49조제1항에 따라 설립된 지방공사가「도시개발법」 제11조제1항제11호 및같은 법 시행령 제18조제8항제1호에 따라 도시개발사업의 시행을 목적으로 51퍼센트 지분을 출자(나머지는 민간사업자가 출자)하여 설립된 법인(이하 “지방공사투자설립법인”이라 함)이 도시개발사업의 시행자로 지정된 경우, 해당 법인이 외국인투자기업에 도시개발사업으로 조성된 토지 등을「도시개발법 시행령」 제57조제2항에 따라 경쟁입찰의 방법에 따라 공급하여야 하는지, 아니면「도시개발법 시행령」 제57조제2항에도 불구하고「외국인투자 촉진법」 제13조제1항에 따라 수의계약으로 공급할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「외국인투자 촉진법」 제13조제1항의 입법취지를 살펴보면, 국ㆍ공유재산과 그에 준하는 공익성을 가지고 있는 공공기관ㆍ지방공기업 소유의 토지등을 보호하고 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 기하기 위하여「국유재산법」,「공유재산 및 물품 관리법」,「공공기관의 운영에 관한 법률」,「도시개발법」또는「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」등이 국ㆍ공유재산의 처분 등에 대하여 엄격히 제한하고 있음에도 불구하고, 외국인투자를 촉진하기 위하여 예외적으로 이러한 제한을 완화하여 외국인투자기업 등에게는 국ㆍ공유재산과 토지등을 수의계약의 방법에 의하여 사용ㆍ수익ㆍ대부 또는 매각할 수 있도록 특례를 정한 것(법제처 08-0245 해석례 2008. 10. 2. 회신 참조)이므로,「외국인투자 촉진법」 제13조제1항에 따른 수의계약을 할 수 있는 주체에 해당하는지 여부는 명문에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
그렇다면, 법문언상「외국인투자 촉진법」 제13조제1항에서 한정적으로 제한하여 명시하고 있는 기획재정부장관, 국유재산의 관리청, 지방자치단체의 장, 공공기관의 장 또는「지방공기업법」에 따른 지방공기업의 장만이 수의계약으로 외국인투자기업 또는 외국인투자환경 개선시설 운영자에게 사용ㆍ수익 또는 대부하거나 매각할 수있는 주체에 해당한다고 할 것인데,「지방공기업법」 제3조에 따르면「지방공기업법」에 따른 지방공기업이란 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단을 의미하므로, 이 사안의 지방공사투자법인을 지방공기업과 동일시 할 수 없다고 할 것입니다.
따라서,「도시개발법」 제11조제1항제11호 및같은 법 시행령 제18조제8항제1호에 따라「지방공기업법」에 따른 지방공사가 도시개발사업을 시행을 목적으로 51퍼센트 지분을 출자(나머지는 민간사업자가 출자함)하여 설립된 법인이 도시개발사업의 시행자로 지정된 경우, 해당 법인은 외국인투자기업에 조성토지등을 원칙적으로「도시개발법 시행령」 제57조제2항에 따라 경쟁입찰의 방법으로 공급하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 시ㆍ도지사가 산업단지관리기본계획 승인업무를 조례로 정하여 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수 있는지 여부 (「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제31조 등 관련)
답변: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제30조제1항제2호에서는 일반산업단지 및 도시첨단산업단지의 관리권자로 시ㆍ도지사를 규정하고 있고,같은 법 제31조제1항에서는 관리권자는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라같은 법 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제2조제15호 및같은 법 시행령 제5조제1항제1호에서는 산업단지의 관리업무로같은 법 제33조제1항에 따른 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 함)의 수립 및 집행에 관한 업무를 규정하고 있고,같은 법 제33조제1항전단에서는 관리기관은「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 관리기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 후단에서는 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함함)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제104조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 산업단지의 관리권자인 시ㆍ도지사는산업집적법에서 위임하지 않고 있는같은 법 제33조제1항후단에 따른 관리기본계획의 승인업무를「지방자치법」 제104조제1항에 따라 조례로 정하여 산업집적법 제30조제2항에 따른 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 산업집적법 제31조제1항에서는 관리권자는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 법 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임할 수 있다고 하여 위임의 근거를 규정하면서, 같은 법 시행령에서는 관리권자가 위임할 수 있는 관리업무의 범위를 구체적으로 정하지 않고 있는바, 관리권자가 관리기관에 위임할 수 있는 관리업무의 범위는 산업집적법의 체계와 문언, 입법취지 등을 종합하여 확정하여야 할 것입니다.
그런데, 산업집적법 제33조제1항 전단에서는 관리기관은 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 관리기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 관리권자로부터 관리업무를 위임받은 관리기관은 관리기본계획에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 관리권자가 관리기관이 되어 직접 관리기본계획을 수립하는 경우와 달리 관리권자로부터 관리업무를 위임받아 관리기관이 된 경우에는 그가 수립한 관리기본계획에 대하여 따로 관리권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는 규정의 체계에 비추어 볼 때, 관리기본계획의 승인업무는 관리권자의 고유한 권한으로 유보되어 관리기관에 위임할 수 없는 업무라고 할 것입니다.
또한, 산업집적법 제2조제15호 및 같은 법 시행령 제5조제1항제1호에서는 “관리업무”로 같은 법 제33조제1항에 따른 “관리기본계획의 수립 및 그 집행에 관한 업무”를 규정하고 있으므로 관리권자가 관리기본계획과 관련하여 관리기관에 위임할 수 있는 업무는 관리기본계획의 수립 및 그 집행에 관한 업무에 한정된다는 것이 문언상으로도 명백할 뿐만 아니라, 같은 법 제31조제1항의 취지는 관리권자가 관리기본계획의 골격을 작성하거나 승인하면 관리기관에서 관리비 징수 등 부수적인 업무를 하도록 하는 데 있는 점에 비추어 볼 때(1990. 1. 13. 법률 제4212호로 제정되고 1991. 1. 14. 시행된 「공업배치및공장설립에관한법률」 제정안 국회심사보고서 참조), 해당 규정은 관리비 징수 등 부수적인 업무만을 같은 법에 따라 관리기관에 위임할 수 있다는 취지라고 할 것입니다.
더욱이, 산업집적법 제33조제1항 후단에서 관리권자가 관리업무를 관리기관에 위임한 경우에는 위임하지 않은 경우와 달리 관리기관이 수립한 관리기본계획에 대하여 따로 관리권자의 승인을 받도록 규정하고 있는 취지는 위임기관인 관리권자가 관리기본계획 승인단계에서 수임기관이 수립한 관리기본계획이 같은 조 제5항 각 호 등 법령에서 정한 요건을 준수하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위한 법의 목적(제1조)에 부합하도록 수립되었는지 여부를 검토하고 관리기본계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론 공익 상호간과 사익 상호간에도 비례의 원칙에 적합하도록 정당하게 비교ㆍ형량하도록 하는 데 있다고 할 것이므로(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결례참조), 관리권자가 관리기관에 관리기본계획의 승인업무를 위임할 수 있다고 본다면 관리권자의 검토ㆍ비교형량 과정이 관리기관에 전가되고 관리기본계획의 수립과 집행을 하는 기관이 관리기본계획을 승인하는 것을 허용하여 자기업무를 자기가 승인하는 모순되는 결과를 초래할 수 있다는 점에서, 같은 법 제33조제1항 후단의 입법취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산업단지의 관리권자인 시ㆍ도지사는 산업집적법에서 위임하지 않고 있는 같은 법 제33조제1항 후단에 따른 관리기본계획의 승인업무를 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 조례로 정하여 산업집적법 제30조제2항에 따른 관리기관인 소속 행정기관에 위임할 수 없다고 할 것입니다.