질문: 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」의 적용 범위(「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」 제3조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」(이하 “농업기반시설법”이라 함) 제4조에서는 “이 법에 따라 사업을 시행하고자 하는 농업생산기반시설관리자”는 사업계획을 수립하여 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하면서(제1항 전단), 사업계획 수립 시 대상지역 및 면적 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고(제2항),같은 법 시행령 제3조에서는 사업계획의 수립 대상지역을 “농업생산기반시설관리자가 관리하고 있는 농업생산기반시설”(제1항제1호) 등으로, 사업계획의 수립 시 면적 기준은 “3만제곱미터 이상”(제2항)으로 각각 규정하고 있습니다.
이와 관련하여 농업기반시설법 제4조제1항 전단에서 규정하고 있는 “사업”은같은 법 제2조제5호에 따른 농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업(이하 “농업생산기반시설등활용사업”이라 함)을 의미하는 것이므로, 이 사업을 시행하려는 농업생산기반시설관리자는같은 법 제4조제2항 및같은 법 시행령 제3조에 따라 그 사업 대상지역 및 면적이 사업계획 수립 대상지역 및 면적 기준에 해당하는 경우에는 같은 법 제4조제1항 전단에 따라 사업계획을 수립하여 농업기반시설법에 따라 사업을 시행해야 하는 것으로 보아야 합니다.
그런데 이 사안의 한국농어촌공사는 농업기반시설법 제2조제2호에 따른 농업생산기반시설관리자로서 같은 법 제4조제1항 전단에서 규정하고 있는 “이 법에 따라 사업을 시행하고자 하는 농업생산기반시설관리자”에 해당하고, 사업계획 수립 대상지역인 “농업생산기반시설관리자가 관리하고 있는 농업생산기반시설”을 활용하여 농업생산기반시설등활용사업에 해당하는 신ㆍ재생에너지 설비설치사업 및 신ㆍ재생에너지 발전사업(농업기반시설법 제2조제5호바목)을 시행하려는 것이며, 그 사업면적이 사업계획 수립 기준 면적인 3만제곱미터 이상이므로, 한국농어촌공사는 같은 법 제4조제1항 전단에 따라 사업계획을 수립하여 농업기반시설법에 따라 사업을 시행해야 합니다.
아울러 농업기반시설법의 입법 취지는 “계획적이고 친환경적인 활용계획 수립으로 소규모의 음성적인 난개발을 방지하고, 도시자본 유치 등을 통한 지역 특화사업 및 관광자원화 등 다양한 소득원 창출로 지역주민 고용 및 농외소득의 증대는 물론, 개발이익을 유지관리비 및 농촌지역 재투자 등으로 활용함으로써 농업인 서비스 증대와 농어촌 지역발전에 이바지하도록 하려는 것”(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9762호로 제정된 농업기반시설법 제정 이유 참조)인바, 같은 법에 따른 사업계획 수립 대상에 해당하는 농업생산기반시설등활용사업임에도 농업생산기반시설관리자의 의사에 따라 개별 법령에 따른 허가 등을 받아 그 사업을 시행함으로써 사업계획을 수립하지 않아도 된다고 본다면 농업기반시설법의 입법취지에도 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 농업기반시설법 제3조 단서에서 “다른 법률에 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화된 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있으므로, 농업생산기반시설관리자에게 더 유리한 다른 개별 법령이 있다면 농업기반시설법이 아니라 다른 개별 법령에 따른 허가 등을 받아 이 사안의 사업을 시행할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 농업기반시설법 제3조 단서에서는 같은 법의 적용 여부에 관하여 규정한 것이 아니라 같은 법 중 “농업생산기반시설등활용사업에 적용되는 규제에 관한 특례”의 적용 여부에 관하여 규정하고 있는바, 이는 같은 법 제4조에 따라 사업계획의 수립 대상이 되는 농업생산기반시설등활용사업에 대해서는 같은 법이 적용됨을 전제로 하여 같은 법의 개별 규정에서 정한 규제에 관한 특례보다 완화된 규정을 다른 법률에서 정한 경우 그 법률에 따르도록 하는 취지의 규정이지 같은 법 자체를 배제하려는 취지의 규정은 아니므로, 같은 법 제3조를 근거로 같은 법 제4조에 따른 사업계획을 수립하지 않아도 된다고 보기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
(각주: 법제처 2017. 3. 2.회신 16-0691 해석례참조)나. 질의 나에 대해농업기반시설법 제23조제1항에서는 “사업시행자는 농업생산기반시설등활용사업으로 발생한 이익금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 유지관리재원으로 조성하여야 한다”고 규정하고 있는바, 여기서 “농업생산기반시설등활용사업”은 같은 법 제2조제5호에서 규정하고 있는 “농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업”의 약칭(각주: 농업기반시설법 제3조)에 해당합니다.
그리고 농업기반시설법 제4조제2항에서는 “사업계획 수립 시 대상지역 및 면적 기준은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제3조제2항에서는 “사업계획의 수립 시 그 면적 기준은 3만제곱미터 이상으로 한다”고 규정하고 있는바, 여기서 면적 기준은 같은 법 제4조에 따른 사업계획을 수립할 의무가 있는지 여부를 판단하는 기준일 뿐 같은 법 제23조제1항에서 규정하고 있는 이익금을 유지관리재원으로 조성해야 하는 “농업생산기반시설등활용사업”인지 여부를 판단하는 기준으로 볼 수는 없습니다.
또한 농업기반시설법은 “농업생산기반시설 및 그 주변지역을 농업생산기반시설 본래의 기능을 유지하는 범위에서 계획적이고 친환경적으로 개발ㆍ이용하여 농업생산기반시설의 유지관리재원을 마련하고 농어촌 지역발전에 이바지함”을 그 목적으로 하는바(제1조), 이러한 농업생산기반시설 및 그 주변지역의 개발ㆍ이용은 “농업생산기반시설의 유지관리재원 마련 및 농어촌 지역발전”이라는 목적을 위한 수단에 해당합니다.
그렇다면 농업기반시설법 제2조제5호 각 목에 해당하는 사업을 하는 사업시행자는 그 사업면적과 관계없이 같은 법 제23조제1항에 따라 그 사업으로 발생한 이익금을 유지관리재원으로 조성해야 한다고 보는 것이 관련 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.
「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」제1조(목적) 이 법은 농업생산기반시설 및 그 주변지역을 농업생산기반시설 본래의 기능을 유지하는 범위에서 계획적이고 친환경적으로 개발ㆍ이용하여 농업생산기반시설의 유지관리재원을 마련하고 농어촌 지역발전에 이바지함을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. ＜개정 2011. 4. 14.＞1. "농업생산기반시설"이란 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 시설을 말한다.2. "농업생산기반시설관리자"란 「농어촌정비법」 제16조에 따라 농업생산기반시설을 관리하는 자 중 국가, 지방자치단체, 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사를 말한다.3.ㆍ4. (생 략)5. "농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업"이란 농업생산기반시설과 「농어촌정비법」 제24조제1항에 따라 폐지된 시설 및 주변지역을 활용하여 유지관리재원 확보와 농어촌 지역경제 활성화를 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.가. ∼ 마. (생 략)바. 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」에 따른 신ㆍ재생에너지 설비설치사업 및 신ㆍ재생에너지 발전사업사.ㆍ아. (생 략)제3조(다른 법률과의 관계) 이 법 중 농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업(이하 "농업생산기반시설등활용사업"이라 한다)에 적용되는 규제에 관한 특례는 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화된 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다.제4조(사업계획의 수립 및 승인신청) ① 이 법에 따라 사업을 시행하고자 하는 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설 및 주변지역에 대한 농업생산기반시설등활용사업계획(이하 "사업계획"이라 한다)을 수립하여 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다. (후단 생략) ＜개정 2013. 3. 23.＞② 사업계획 수립 시 대상지역 및 면적 기준은 대통령령으로 정한다.③ (생 략)제23조(유지관리재원의 조성) ① 사업시행자는 농업생산기반시설등활용사업으로 발생한 이익금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 유지관리재원으로 조성하여야 한다.② 제1항에 따른 유지관리재원 조성의 기준, 산출 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. ＜개정 2013. 3. 23.＞「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법 시행령」제3조(사업계획 수립 대상지역 및 면적 기준) ① 법 제4조제1항에 따른 농업생산기반시설 및 주변지역에 대한 농업생산기반시설등활용사업계획(이하 "사업계획"이라 한다)의 수립 대상지역은 다음 각 호와 같다. ＜개정 2013. 3. 23.＞1. 농업생산기반시설관리자가 관리하고 있는 농업생산기반시설2.ㆍ3. (생 략)② 사업계획의 수립 시 면적 기준은 3만제곱미터 이상으로 한다.「농어촌정비법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. ＜개정 2011. 7. 14., 2012. 2. 17., 2015. 1. 6., 2015. 6. 22.＞1. ∼ 5. (생 략)6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(管井: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(溜池: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(堤防: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다.7. ∼ 18. (생 략)＜관계 법령＞