질문: 골프장업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 이용하기로 1년 미만의 기간을 정하여 약정한 경우에도 회원제 골프장의 “회원”에 해당하는지 등(「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제2조제4호 등 관련)
답변: 가. 질의 가, 나 및 다의 공통사항체육시설법 제2조제4호에서는 “회원”이란 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “일반이용자”란 1년 미만의 일정 기간을 정하여 체육시설의 이용 또는 그 시설을 활용한 교습행위의 대가를 내고 체육시설을 이용하거나 그 시설을 활용한 교습을 받기로 체육시설업자와 약정한 사람을 말한다고 규정하고 있으며,같은 법 제10조의2제1항에서는 골프장업의 세부 종류를 회원을 모집하여 경영하는 골프장인 회원제 골프장업(제1호)과 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 골프장업인 비회원제 골프장업(제2호)으로 정하고 있는 한편,체육시설법 제21조제2항에서는 비회원제 골프장을 운영하는 자는 예약 순서대로 예약자가 골프장을 이용하도록 하되, 예약자가 없는 경우에는 이용자의 도착 순서에 따라 골프장을 이용하게 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 비회원제 골프장을 운영하는 자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 회원을 모집하는 행위를, 같은 항 제2호에서는 이용 우선권을 제공하거나 판매하는 행위를 규정하고 있는바, 이 사안에서는 회원제 골프장의 “회원”은 ① 1년 이상의 기간, ② 일반이용자보다 유리한 조건, ③ 우선적으로 이용 요건 모두를 충족하는 경우에만 해당하는지가 문제됩니다.
나. 질의 가에 대해먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),체육시설법 제2조제4호에서는 “회원”이란 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하고 있는바, 일반적으로 ‘이상’이란 수량이나 정도가 일정한 기준보다 더 많거나 나음을 의미하고(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조), 같은 조 제5호에서 일반이용자를 정의하면서 ‘1년 미만’의 기간을 규정하여 회원과 일반이용자의 약정 기간을 각각 ‘1년 이상’과 ‘1년 미만’으로 구분하여 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 1년 ‘미만’의 기간을 정하여 약정한 경우는 회원에 해당하지 않는 것이 문언상 명확합니다.
그리고 회원의 정의규정에 대한 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 회원의 약정 기간에 대하여 별도로 규정하고 있지 않던 것을, 2022년 1월 18일 법률 제18781호로 일부개정된체육시설법에서 ‘1년 이상의 기간’ 요건을 추가한 것인데, 이는 회원제 골프장의 회원은 일반 이용자보다 우선하여 체육시설을 이용하거나 체육시설을 이용하는 교습행위를 유리한 조건으로 이용할 권리가 있음에도 불구하고 회원제 골프장이 병설 대중골프장을 이용해 편법으로 회원권을 과도하게 분양하는 등 기존 회원의 권리를 침해하는 피해가 발생함에 따라(각주: 2021. 3. 16. 의안번호 제2108817호로 발의된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 문화체육관광위원회 심사보고서 참조), 이러한 대중골프장의 회원모집 및 유사 행위 등의 편법운영을 막기 위해 체육시설의 회원 개념을 재정의하고, 대중골프장 운영자의 회원 모집행위 금지, 예약자 우선 이용제공 등 체육시설의 이용 질서를 규정한 것으로서(각주: 2022. 1. 18. 법률 제18781호로 일부개정된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 개정이유 참조), 이처럼 회원의 범위를 명확하게 하기 위하여 그 범위를 제한하는 방향으로 개정한 입법연혁 및 취지에 비추어 보더라도 회원제 골프장의 회원은 ‘1년 이상의 기간’ 요건을 충족해야 한다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 골프장업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 이용하기로 1년 미만의 기간을 정하여 약정한 경우에는 회원제 골프장의 “회원”에 해당하지 않습니다.
다. 질의 나에 대해먼저 “회원”의 정의규정에 대한 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 일반적으로 어느 것이 선택되어도 차이가 없는 둘 이상의 일을 나열할 때 사용되는 보조사 “거나”를 사용하여(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조) “회원”이란 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 이용한 교습행위를 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하고 있어, 두 가지 기준 중 어느 하나에만 해당하더라도 회원으로 볼 수 있던 것을, 2022년 1월 18일 법률 제18781호로체육시설법을 일부개정하면서 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하여 두 가지 요건을 모두 충족해야 하는 것으로 회원의 범위를 명확히(각주: 2021. 3. 16. 의안번호 제2108817호로 발의된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 문화체육관광위원회 심사보고서 참조) 한 것입니다.
이러한 법률 개정의 취지는 회원제 골프장의 회원은 일반 이용자보다 우선하여 체육시설을 이용하거나 체육시설을 이용하는 교습행위를 유리한 조건으로 이용할 권리가 있음에도 불구하고 회원제 골프장이 병설 대중골프장을 이용해 편법으로 회원권을 과도하게 분양하는 등 기존 회원의 권리를 침해하는 피해가 발생함에 따라(각주: 2021. 3. 16. 의안번호 제2108817호로 발의된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 문화체육관광위원회 심사보고서 참조), 대중골프장의 회원모집 및 유사 행위 등의 편법운영을 막기 위해 체육시설의 회원 개념을 재정의하고, 대중골프장 운영자의 회원 모집행위 금지, 예약자 우선 이용제공 등 체육시설의 이용 질서를 규정하려는 것으로서(각주: 2022. 1. 18. 법률 제18781호로 일부개정된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 개정이유 참조), 이러한 입법연혁과 개정취지에 비추어 보더라도 회원제 골프장의 “회원”은 일반이용자보다 유리한 조건 요건을 충족해야 한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고체육시설법 제2조제4호에서는 “회원”이란 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘유리한 조건’이란 통상적으로 가격혜택을 의미(각주: 2021. 3. 16. 의안번호 제2108817호로 발의된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 문화체육관광위원회 심사보고서 참조)하고, 같은 조 제5호에서는 “일반이용자”를 ‘이용료를 내고 체육시설을 이용하는 자’로 규정하고 있는바, 회원제 골프장의 “회원”은 골프장업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 이용료 할인 등의 유리한 조건의 혜택을 받고 이용하기로 약정한 자여야 한다고 해석하는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.
또한 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)체육시설법 제21조제3항에서는 비회원제 골프장을 운영하는 자는 회원을 모집하는 행위(제1호)를 하여서는 아니 된다고 규정하면서,같은 법 제30조제5호에서는같은 법 제21조에 따른 체육시설의 이용 질서를 위반한 때 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있고,같은 법 제32조제2항제6호에서는같은 법 제30조에 따른 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니한 경우 영업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있는바,체육시설법상 “회원”을 일반이용자보다 유리한 조건 요건을 충족하지 않는 자까지 의미한다고 해석하는 것은 침익적 행정처분의 근거 규정을 체육시설업자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 골프장업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 이용하기로 일반이용자보다 유리한 조건으로 약정하지 않은 경우에는 회원제 골프장의 “회원”에 해당하지 않습니다.
라. 질의 다에 대해체육시설법 제2조제4호에서는 “회원”이란 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제10조의2제1항에서는 골프장업의 세부 종류를 회원제 골프장업과 비회원제 골프장업으로 구분하여 규정하면서,같은 법 제21조제2항에서는 비회원제 골프장을 운영하는 자는 예약 순서대로 예약자가 골프장을 이용하도록 하고, 같은 조 제3항에서는 비회원제 골프장을 운영하는 자는 이용 우선권을 제공하거나 판매하는 행위(제2호) 등을 하여서는 아니된다고 규정하여 비회원제 골프장에서의 우선 이용권 제공을 금지하고 있는바, 이러한 규정들을 종합해 보면, 회원제 골프장의 회원은 일반이용자보다 ‘우선적으로 이용’하기로 약정한 자여야 한다고 해석하는 것이 관련 규정의 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고 회원의 정의규정에 대한 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 일반적으로 어느 것이 선택되어도 차이가 없는 둘 이상의 일을 나열할 때 사용되는 보조사 “거나”를 사용하여(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조) “회원”이란 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 이용한 교습행위를 일반이용자보다 “우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기로” 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하고 있어, 두 가지 기준 중 어느 하나에만 해당하더라도 회원으로 볼 수 있던 것을, 2022년 1월 18일 법률 제18781호로체육시설법을 일부개정하면서 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 “유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로” 체육시설업자와 약정한 자를 말한다고 규정하여 두 가지 요건을 모두 충족해야 하는 것으로 회원의 범위를 명확히(각주: 2021. 3. 16. 의안번호 제2108817호로 발의된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 문화체육관광위원회 심사보고서 참조) 한 것입니다.
이러한 법률 개정의 취지는 회원제 골프장의 회원은 일반 이용자보다 우선하여 체육시설을 이용하거나 체육시설을 이용하는 교습행위를 유리한 조건으로 이용할 권리가 있음에도 불구하고 회원제 골프장이 병설 대중골프장을 이용해 편법으로 회원권을 과도하게 분양하는 등 기존 회원의 권리를 침해하는 피해가 발생함에 따라(각주: 2021. 3. 16. 의안번호 제2108817호로 발의된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 문화체육관광위원회 심사보고서 참조), 대중골프장의 회원모집 및 유사 행위 등의 편법운영을 막기 위해 체육시설의 회원 개념을 재정의하고, 대중골프장 운영자의 회원 모집행위 금지, 예약자 우선 이용제공 등 체육시설의 이용 질서를 규정하려는 것으로서(각주: 2022. 1. 18. 법률 제18781호로 일부개정된 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 개정이유 참조), 이러한 입법연혁과 개정취지에 비추어 보더라도 회원제 골프장의 회원은 ‘일반이용자보다 우선적으로 이용’ 요건을 충족해야 한다고 보는 것이 타당합니다.
또한체육시설법 제21조제3항제2호에서는 비회원제 골프장을 운영하는 자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 회원을 모집하는 행위를, 같은 항 제2호에서는 이용 우선권을 제공하거나 판매하는 행위를 규정하고 있는데, 이처럼체육시설법에서 비회원제 골프장의 이용 질서와 관련하여 회원을 모집하는 행위를 금지하는 것 외에도 이용 우선권을 제공하거나 판매하는 행위를 금지하는 별도의 명시적인 규정을 두고 있는 것은 이용 우선권은체육시설법상으로나 거래 현실에서 회원권의 핵심 징표에 해당(각주: 대구지방법원 상주지원 2023. 2. 23. 선고 2021가합5566 판결례 참조 )하기 때문인 것으로, 이러한 규정 체계를 고려하면 회원제 골프장의 “회원”에 해당하기 위해서는 일반이용자보다 우선적으로 이용하는 요건을 충족해야 한다고 할 것입니다.
따라서 골프장업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 우선적으로 이용하는 사항을 약정하지 않은 경우에는 회원제 골프장의 “회원”에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 3. (생 략)4. “회원”이란 1년 이상의 기간을 정하여 체육시설업의 시설 또는 그 시설을 활용한 교습행위를 일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 체육시설업자(제12조에 따른 사업계획 승인을 받은 자를 포함한다)와 약정한 자를 말한다.5. “일반이용자”란 1년 미만의 일정 기간을 정하여 체육시설의 이용 또는 그 시설을 활용한 교습행위의 대가(이하 “이용료”라 한다)를 내고 체육시설을 이용하거나 그 시설을 활용한 교습을 받기로 체육시설업자와 약정한 사람을 말한다.제10조의2(골프장업의 세부 종류) ① 골프장업의 세부 종류는 다음 각 호와 같다.1. 회원제 골프장업: 회원을 모집하여 경영하는 골프장업2. 비회원제 골프장업: 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 골프장업②ㆍ③ (생 략)