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질문: 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비가 근로소득에 포함되는지 여부(「소득세법」 제20조제1항제1호 등 관련)
답변: 「소득세법」 제20조제1항에서는 근로소득은 해당 과세기간에 발생한 같은 항 각 호의 소득으로 한다고 규정하면서 근로를 제공함으로써 받는 봉급ㆍ급료ㆍ보수ㆍ세비ㆍ임금ㆍ상여ㆍ수당과 이와 유사한 성질의 급여(제1호) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 근로소득의 범위에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라「소득세법 시행령」 제38조제1항에서는 근로소득에는 기밀비(판공비를 포함함)ㆍ교제비 기타 이와 유사한 명목으로 받는 것으로서 업무를 위하여 사용된 것이 분명하지 않은 급여(제1호) 등이 포함된다고 규정하고 있는바,이 사안은 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비가 소득세 부과 대상인「소득세법」 제20조제1항제1호에 따른 근로소득에 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「국세기본법」 제18조제1항에서는 세법을 해석ㆍ적용할 때에는 과세의 형평(衡平)과 해당 조항의 합목적성에 비추어 납세자의 재산권이 부당하게 침해되지 않도록 해야 한다고 규정하고 있는바, 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비가 소득세의 부과 대상인「소득세법」 제20조제1항제1호에 따른 “근로를 제공함으로써 받는 봉급ㆍ급료ㆍ보수ㆍ세비ㆍ임금ㆍ상여ㆍ수당과 이와 유사한 성질의 급여”에 포함되는지에 대해서는 관계 법령에서 규율하고 있는 맞춤형복지비의 성격, 개별 조항의 입법 목적 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다.
그런데,「국가공무원법」 제46조제5항에서는같은 법이나 그 밖의 법률에 따른 보수에 관한 규정에 따르지 않고는 어떠한 금전이나 유가물(有價物)도 공무원의 보수로 지급할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제47조에서는 공무원에게 지급되는 보수와 수당에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 「공무원보수규정」 및 「공무원수당 등에 관한 규정」에서는 공무원의 보수와 수당에 관하여 구체적으로 규정하고 있는데, 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비는 위와 같은 공무원 보수 관련 법령에 근거하여 지급되는 것이 아니라 「공무원 후생복지에 관한 규정」에 근거하여 공무원에게 지급되는 예산지침상 복리후생비의 일종이자 물건비로서, 명목상 근로의 제공으로 인하여 지급받는 보수로 보기는 어렵다고 할 것입니다(법제처 2011. 2. 10.회신 10-0453 해석례참조).그리고, 맞춤형복지비 제도는 기존의 공무원 후생복지에 관한 제도가 모든 공무원을 대상으로 획일적으로 제공되기 때문에 공무원 개인이 원하는 복지수요를 적절하게 반영하기 어려운 문제점이 있어, 공무원이 사전에 설계된 복지혜택 중에서 자신의 선호와 필요에 따라 자신에게 적합한 복지혜택을 선택할 수 있도록 공무원의 후생복지제도의 일환으로 도입된 점(2005. 5. 26. 대통령령 제18841호로 제정되어 2005. 6. 1. 시행된 「공무원 후생복지에 관한 규정」 제정이유서 참조)을 고려할 때, 맞춤형복지비는 공무원 개개인에게 근로의 대가로 지급되는 보수가 아니라, 공무원이 지출한 복리후생적 경비를 사후정산방식으로 지급(제12조제1항)하는 것으로서 실질적으로는 기관운영을 위한 복리후생 경비의 성격을 가지고 있다고 할 것입니다.
한편, 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비는 근로를 제공한 대가로 공무원에게 정기적ㆍ일률적ㆍ고정적으로 지급되는 금품으로서, 이와 유사한 형태로 운영되고 있는 민간 기업의 맞춤형복지비와 동일하게 근로소득으로 보아 소득세를 부과하는 것이 조세형평에 부합한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ① 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비는 「공무원 후생복지에 관한 규정」에 따라 그 용도가 특정되어 있고(제7조 및 제8조), 정해진 용도로만 사용가능하고 그 사용에 따른 증빙서류를 제출해야 하며, 매년 점수의 방법으로 제공되어 이를 금전으로 청구할 수 없고 해당 연도에 사용하지 않으면 이월되지 않고 소멸하는 등(제11조 및 제12조) 관련 규정에 따라 일정한 제한을 갖는다는 점에서 사법상의 고용관계에서 고용주의 의사에 따라 자율적인 방식으로 지급되는 민간의 맞춤형복지비와 동일한 성격을 갖는다고 보기는 어렵다는 점, ② 민간 기업에서 운영되는 맞춤형복지제도 중 「근로복지기본법」에 따라 근로자의 복지 증진을 위한 목적으로 사내근로복지기금을 통해 근로자에게 지급되는 선택적복지비는 근로소득에 포함되지 않는다고 보아 과세하지 않고 있다는 점에 비추어 볼 때, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인데(대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두11372 판결례참조), 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비와 유사한 성격을 지닌 직급보조비에 대하여 「소득세법」 제20조제1항제1호에 따른 근로소득에 포함되는지 여부가 불분명하여 논란을 야기함에 따라, 2014년 2월 21일 대통령령 제25193호로 개정되어 2015년 1월 1일 시행된 「소득세법 시행령」 제38조제1항제19호에서 공무원에게 지급되는 직급보조비를 과세 대상이 되는 근로소득의 범위에 포함시키는 명문의 규정을 두어 이를 입법적으로 해결한 점도 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
아울러, 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비를 「소득세법」 제20조제1항제1호의 근로소득으로 보게 된다면, 「공무원연금법」에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하는 연금부담금의 산정기준이 되는 공무원의 보수가 증가하여 국가의 재정지출이 증가할 수 있는 등의 우려가 있으므로, 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비를 공무원의 근로소득으로 볼 것인지 여부는 국가의 재정 상황을 고려한 입법 정책적 검토가 함께 이루어져야 한다는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공무원에게 지급되는 맞춤형복지비는 소득세 부과 대상인 「소득세법」 제20조제1항제1호에 따른 근로소득에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 「공무원임용시험령」 제7조에 따른 시험과목별 시험문제의 명확한 출제범위 등(「공무원임용시험령」 제7조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여시험문제 출제자는 법령 규정의 허용범위 내에서 어떠한 내용의 문제를 출제할 것인가, 그 문제의 문항과 답항을 어떤 용어나 문장형식을 써서 구성할 것인가를 자유롭게 정할 수 있다는 의미에서 재량권을 가진다고 할 것이고, 반면에 그 재량권에는 그 시험의 목적에 맞추어 시험 대상자의 능력을 평가할 수 있도록 출제의 내용과 구성에서 적정하게 행사되어야 할 한계가 내재된다고 할 것입니다(대법원 2001. 4. 10. 선고 99다33960 판결례,수원지방법원 2007. 3. 28. 선고 2006구합2009 판결례참조).그런데,「공무원임용시험령」(이하 “시험령”이라 함) 제5조, 제7조 및 별표 1 등을 종합하면, 필기시험은 직렬, 직류 등에 따라 해당 직무에 필요한 시험과목을 정하여 일반교양 정도와 해당 직무 수행에 필요한 지식 및 그 응용능력을 검정(檢定)하는 방법의 시험이라고 할 것인바, 앞서 살펴본 바와 같이 시험문제 출제자는 시험령에서 정한 위와 같은 허용범위에서 어떠한 내용의 문제를 출제할 것인가, 그 문제의 문항과 답항을 어떤 용어나 문장형식을 써서 구성할 것인가를 자유롭게 정할 수 있다고 할 것이므로, 해당 시험과목별 시험문제의 출제범위가 고등학교, 대학교, 대학원 등의 전공학과 등에서 교육하는 교과과정에 한정된다고 볼 수는 없다고 할 것이고, 시험과목별 시험문제의 출제에는 명확한 범위가 존재하는 것은 아니라고 보는 것이 타당할 것입니다.
다만, 시험문제 출제자의 재량권에도 그 한계가 내재되어 있음을 고려할 때, 그 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지 여부에 대한 문제는 발생할 수 있는바, 출제행위 과정에서 재량권이 일탈ㆍ남용되었는지 여부를 판단하기 위해서는 출제와 답안작성 관련 규정의 규제내용, 출제과목의 성격, 출제의 동기, 다툼이 된 문항과 답항의 내용과 표현 및 구성, 응시자의 이해능력의 수준 등 전체 법질서의 관점에서 관련되는 모든 사정에 관한 구체적이고도 종합적인 검토를 통하여 결정할 사항입니다(대법원 2001. 4. 10. 선고 99다33960 판결례,수원지방법원 2007. 3. 28. 선고 2006구합2009 판결례참조).따라서,시험령 제7조에 따른 시험과목별 시험문제의 출제범위는 고등학교, 대학교, 대학원 등의 전공학과 등에서 교육하는 교과과정에 한정된다고 볼 수 없고, 사후적으로 출제행위 과정에서 재량권이 일탈ㆍ남용되었는지를 다투는 것은 별론으로 하더라도, 시험과목별 시험문제의 출제에 명확한 범위가 존재하는 것은 아니라고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여관습법이란 사회의 거듭된 관행으로 생성한 사회생활규범이 사회의 법적 확신과 인식에 의하여 법적 규범으로 승인ㆍ강행되기에 이른 것을 말하는바(대법원 2005. 7. 21, 선고 2002다13850 전원합의체 판결례), 관습법은 성문법과 비교되는 의미의 불문법이라고 할 것이어서, 성문법인시험령을 위와 같은 관습법으로 볼 수는 없다고 할 것이므로,시험령이 관습법이라는 이유로 선박안전기술공단의 내부 규정을 근거로 한 채용시험에 준용될 수는 없습니다.
또한,「선박안전법」 제59조에서 선박안전기술공단에 관하여같은 법과「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 정한 것 외에는「민법」중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 하고 있는 것은「선박안전법」 제45조제2항에 따라 법인인 선박안전기술공단의 법적 성격을 고려하여 선박안전기술공단의 설립 및 운영에 관하여「선박안전법」과「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 정하지 않은 사항에 대하여「민법」 제43조부터 제48조까지의 규정 등 재단법인에 관한 규정을 준용하려는 것인바, 선박안전기술공단의 직원은「선박안전법」제54조에서 정관으로 정하는 바에 따라 이사장이 임면하도록 되어 있음을 고려할 때, 선박안전기술공단의 직원 채용시험에 대해서는「민법」중 재단법인에 관한 규정 자체가 준용될 여지는 없다고 할 것입니다.
따라서,「선박안전법」 제59조 및「민법」 제1조를 근거로 하여시험령을「민법」 제1조에 따른 관습법으로 볼 수 없고,시험령이「민법」 제1조에 따른 관습법이라는 논거로 선박안전기술공단의 인사관리규정을 근거로 한 채용시험에시험령을 준용할 수도 없다고 할 것입니다.
질문: 공부상 지목이 도로이나 공원으로 기부채납된 행정재산을 개인이 콘크리트 포장을 하여 도로로 사용하기 위하여 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조의 사용허가를 신청한 경우 지방자치단체의 장은 사용허가를 하여야 하는지 여부(「공유재산 및 물품 관리법」 제20조 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제1항은 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제12조에서는 법 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 수 있는 경우로 “행정 목적 또는 보존 목적의 수행에 필요한 경우”, “공무원의 후생 목적을 위하여 필요한 경우” 및 “그 밖에 해당 재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 경우로서 해당 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우”를 규정하고 있는바, 비록 공원으로 기부채납된 행정재산이라고 하더라도 공부상 그 지목이 도로인 경우 개인이 그 행정재산에 콘크리트 포장을 하여 도로로 사용하기 위해서「공유재산 및 물품 관리법」 제20조의 사용허가를 신청하는 경우에 관리청의 재량이 축소되어 지방자치단체의 장이 사용허가를 하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
그런데 공유재산 관리청의 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월한 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결참조), 특허는 상대방에게 권리 등을 새로이 설정하여 주는 형성적 행위로서 원칙적으로 재량행위로 볼 수 있다 할 것입니다(대법원 2002. 6. 28. 선고 2001두10028 판결참조).물론 재량행위라 하여 공유재산의 관리청이 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 함에 있어 무한정의 재량을 갖는 것은 아니고, 법규정의 위반, 사실오인, 평등원칙 위반, 비례원칙 위반, 절차 위반 등의 재량권의 한계를 넘어서 재량권을 행사하여서는 아니 되는 것이나, 이러한 재량권 행사의 한계를 벗어나지 않는 한 행정재산에 대한 사용허가 여부의 구체적인 판단은 해당 토지의 취득 목적 및 경위, 현재의 이용 상황 등 해당 재산의 제반사정과 동일 또는 유사한 경우의 허가 여부 등을 종합적으로 고려하여 행정재산의 목적 또는 용도에 장애가 되는지 여부 및 허가의 필요성이 있는지를 판단하여 지방자치단체의 장이 결정할 수 있다 할 것입니다.
이와 같이 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가의 법적 성질이 재량행위라는 점과「공유재산 및 물품 관리법」 제20조의 규정 내용에 비추어 볼 때, 공부상 지목이 도로라고 하더라도 그 토지를 도로로 사용하기 위해서「공유재산 및 물품 관리법」 제20조의 사용허가를 신청하는 경우, 지방자치단체의 장은 재량권 행사의 한계를 벗어나지 않는 한도에서, 해당 토지가 공원으로 기부채납된 사실 등의 해당 토지의 취득 목적 및 경위, 현재의 이용 상황 등 해당 재산의 제반사정과 동일 또는 유사한 경우의 허가 여부 등을 종합적으로 고려하여, 행정재산의 목적 또는 용도에 장애가 되는지 여부 및 허가의 필요성이 있는지를 판단하여 행정재산에 대한 사용허가 여부를 결정할 수 있다 할 것입니다.
따라서, 공부상 지목이 도로이나 공원으로 기부채납된 행정재산을 개인이 콘크리트 포장을 하여 도로로 사용하기 위하여「공유재산 및 물품 관리법」 제20조의 사용허가를 신청한 경우, 지방자치단체의 장이 반드시 사용허가를 하여야 하는 것은 아닙니다.
질문: 공용연호로 단기를 병기하는 것이 「연호에 관한 법률」 위반인지(「연호에 관한 법률」 관련)
답변: 「연호에 관한 법률」(1961. 12. 2. 법률 제775호로 폐지제정되어 1962. 1. 1. 시행된 것을 말하여, 이하 같음)에 따르면 대한민국의 공용연호는 서력기원으로 한다고 규정하고 있는바, 대한민국의 행정기관이 공문서 등 공적용무에 공용연호인 서력기원을 사용하여야 하는 것은 문언상 명백합니다.
문제는 대한민국 공용연호로 필요한 경우 서력기원과 함께 단군기원을 사용할 수 있는지 여부인데, 연호 사용에 대해 규정한「연호에 관한 법률」의 개정연혁에 따르면 구「연호에 관한 법률」(1948. 9. 25. 법률 제4호로 제정되어 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에서는 대한민국의 공용연호는 단군기원으로 한다고 규정하여 민족의 단일성과 국가의 동일성 및 역사의 유구성을 내외에 과시하기 위하여 우리나라 고유의 연호를 제정하여 사용하였으나, 단군기원 연호가 외교면을 위시하여 일반행정에 많은 애로와 결점이 있어 이를 시정하기 위하여 서력기원 연호로 바꾸었던 점(현행 「연호에 관한 법률」 제ㆍ개정이유 이유 참조),「연호에 관한 법률」부칙에 따르면 법률 제4호 연호에 관한 법률은 이를 폐지하고(제2항), 본법 시행당시의 공문서 중 단기로 표시된 연대는 당해 단기연대에서 2333년을 감하여 이를 서력연대로 간주하며(제3항), 연대 정정에있어서는 공문서정정에 관한 타 법령의 규정에 불구하고 당해 공문서의 서식에 적합하도록 연대 정정인을 사용하여 정정할 수 있다(제4항)고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때,「연호에 관한 법률」은 대한민국의 공용연호로서 서력기원 외에 더 이상 단군기원을 사용하지 않겠다는 취지의 규정으로 봄이 타당하다 할 것입니다.
또한,「연호에 관한 법률」에서는 공용연호로서 서력기원 외에 단군기원의 사용을 금하거나 단군기원을 사용한 경우 처벌하는 규정을 두고 있지는 아니하나, 개인이나 민간단체 등에서 필요에 따라 단군기원을 사용하는 것은 별론으로 하고, 대한민국의 공용연호로서 서력기원 외에 필요한 경우 단군기원을 함께 사용한다면 이는 서력기원 외에 단군기원의 사용을 대한민국의 공용연호로 인정하는 것이 되어 대한민국의 공용연호는 서력기원으로 한다는 명문의 법 규정 및 단군기원 연호의 사용을 폐지한 입법취지에 반하는 한편, 연호는 해의 차례를 나타내기 위하여 붙이는 이름으로서 그 형태는 매우 다양한바, 행정기관의 공문서 등에 대한민국의 공용연호로서 서력기원 외에 필요한 경우 단군기원을 함께 사용하는 것이 가능하다면, 이는 단기(檀紀)만의 문제가 아니라 공기(孔紀), 불기(佛紀) 등의 병기 여부도 문제되어 공용연호에 대한 혼란이 가중될 수 있어 공용연호를법률로 정한 취지에도 위반된다 할 것입니다.
한편, 입법적으로도 구「연호에 관한 법률」에 따라 단군기원 연호가 시행되던 때에 외교문서와 우표류에 한해 서력기원 연호를 병용할 수 있도록 별도의 입법시도(「연호에 관한 법률」 개정안 1961. 4. 15. 발의 의안원문 참조)가 있었던 점,「연호에 관한 법률」시행 시에도 대한민국 공용연호는 서력기원으로 하되, 단군기원을 병기할 수 있도록 하려는 입법시도(「연호에 관한 법률」 개정안 2011. 9. 30. 발의 검토보고서 참조)가 있었던 점에 비추어 볼 때, 공용연호로서 서력기원 외 단군기원을 병기하려면 별도의 입법조치가 필요하다 할 것입니다.
따라서, 정부기관의 공문서 등 공적용무에 공용연호로 서력기원 외에 필요한 경우 단군기원을 함께 쓰는 것은「연호에 관한 법률」에 위반된다 할 것입니다.
질문: 공부상 지목이 전(田)인 토지가 농지로서의 현상을 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없는 경우 「농지법」상 농지에 해당되는지 여부(「농지법」 제2조 등 관련)
답변: 「농지법」은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하고(제1조), 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따르고, 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유ㆍ이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 됩니다(제3조).또한, 무단 농지전용으로부터 농지를 관리ㆍ보전하기 위하여「농지법」 제34조 및 제35조에 따르면 농지를 전용하려는 경우에는 그 목적에 따라 허가를 받거나 신고하도록 규정하고 있고,같은 법 제57조, 제59조 등에 따르면 무단으로 농지를 전용한 경우 형사처벌이 가능하며,같은 법 제42조제1항에 따르면 무단으로 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 등에는 행위자에게 원상회복을 명할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 않으면 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편, 위 규정이 적용되기 위해서는「농지법」상 농지임을 전제로 한다고 할 것인데,같은 법 제2조제1호가목본문에서 “농지”란 “전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”라고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 공부상 지목이 전(田)인 토지라 하더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없는 경우 해당 토지가「농지법」상 농지에 해당되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「농지법」 제2조제1호가목본문에 따르면 “농지”란 “전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”라고 규정하고 있으므로, 해당 규정의 문언상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 해당 토지의 사실상의 현상에 따라 실질적으로 판단해야할 것인바, 공부상 지목이 전(田)인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 “농지”에 해당하지 아니하므로(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두6175 판결,대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결등), 농지로서의 현상을 상실한 상태가일시적이라고 볼 수 없는 경우라면 해당 토지는「농지법」상 농지에 해당하지 않는다고 할 것이나, 그 상실한 상태가 일시적인지 여부는 개별적ㆍ구체적으로 판단되어야 할 것입니다.
따라서, 공부상 지목이 전(田)인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 농지로서의 현상을 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없는 경우에는 해당 토지는「농지법」상 농지에 해당되지 않는다고 할 것이나, 그 상실한 상태가 일시적인지 여부는 개별적ㆍ구체적으로 판단되어야 할 것입니다.
질문: 공연장의 하나의 층에 개별 관람석 2개소를 앞뒤로 연속하여 설치하는 경우 복도의 설치기준(「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제15조의2제3항제2호 관련)
답변: 「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」(이하 “방화구조기준”이라 함) 제15조의2제3항제2호에서는 공연장에 대한 복도의 설치기준과 관련하여 하나의 층에 바닥면적이 300제곱미터 미만인 개별 관람석을 2개소 이상 연속하여 설치하는 경우에는 그 관람석 바깥쪽의 앞쪽과 뒤쪽에 각각 복도를 설치하도록 규정하고 있는바, 개별 관람석이 “연속”한다는 것은 일반적으로 각 개별 관람석 사이에 다른 공간의 개입 없이 서로 연접해 있는 경우를 말하고, 위 규정에서 개별 관람석이 연속하는 방식에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않으므로 개별 관람석이 좌우로 연속하는지 아니면 앞뒤로 연속하는지에 관계없이 복도의 설치기준은 동일하게 적용되어야 합니다.
그렇다면 이 사안과 같이 앞뒤로 연속하여 2개소의 개별 관람석을 설치하는 경우에도 방화구조기준 제15조의2제3항제2호에 따라 각 개별 관람석을 기준으로 그 관람석이 향하고 있는 방향(앞쪽)과 그 반대 방향(뒤쪽)에 각각 복도를 설치해야 하므로, 앞뒤로 연속하는 2개소의 개별 관람석 사이가 각 개별 관람석의 앞쪽 또는 뒤쪽에 해당한다면 그 공간에 복도를 설치해야 하는 것이 문언상 명확합니다.
그리고 방화구조기준 제15조의2제3항에서는 바닥면적이 300제곱미터 이상인 개별 관람석의 복도 설치기준에 대해 규정하면서(제1호) 300제곱미터 미만인 개별 관람석의 경우에는 한 층에 2개소 이상을 연속하여 설치하는 경우에 한정하여 복도 설치기준을 규정하고 있는바(제2호), 이는 공연장에 모인 다수의 관객이 재난이나 사고 발생 시 신속하고 안전하게 건물 밖으로 대피할 수 있도록 하기 위해 복도의 설치 위치를 각 개별 관람석의 앞쪽과 뒤쪽으로 특정한 것이므로, 바닥면적이 300제곱미터 미만인 개별 관람석을 연속하여 설치하면서 복도를 이와 다른 위치나 방향에 설치할 수는 없습니다.
※ 법령정비 권고사항공연장 개별 관람석의 용도와 구조에 따라 개별 관람석의 “앞쪽과 뒤쪽”의 의미가 불명확할 수 있으므로 방화구조기준 제15조의2제3항제2호가 공연장 1개 층에 300제곱미터 미만인 개별 관람석 2개소를 연속하여 설치하는 경우 최소한 2곳의 복도를 확보하도록 하려는 취지라면 법령 개정 등을 통해 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」제15조의2(복도의 너비 및 설치기준) ① (생 략)② 문화 및 집회시설(공연장ㆍ집회장ㆍ관람장ㆍ전시장에 한한다), 종교시설 중 종교집회장, 노유자시설 중 아동 관련 시설ㆍ노인복지시설, 수련시설 중 생활권수련시설, 위락시설 중 유흥주점 및 장례식장의 관람석 또는 집회실과 접하는 복도의 유효너비는 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호에서 정하는 너비로 하여야 한다.1. 당해 층의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 경우 1.5미터 이상2. 당해 층의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상 1천제곱미터 미만인 경우 1.8미터 이상3. 당해 층의 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 경우 2.4미터 이상③ 문화 및 집회시설 중 공연장에 설치하는 복도는 다음 각 호의 기준에 적합하여야 한다.1. 공연장의 개별 관람석(바닥면적이 300제곱미터 이상인 경우에 한한다)의 바깥쪽에는 그 양쪽 및 뒤쪽에 각각 복도를 설치할 것2. 하나의 층에 개별 관람석(바닥면적이 300제곱미터 미만인 경우에 한한다)을 2개소 이상 연속하여 설치하는 경우에는 그 관람석의 바깥쪽의 앞쪽과 뒤쪽에 각각 복도를 설치할 것＜관계 법령＞
질문: 공원자연환경지구에 위치한 자연공원 지정 전의 기존 건축물에 대한 증축 허용 기준(「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호가목 등 관련)
답변: 「자연공원법」 제18조제1항에서는 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원자연보존지구, 공원자연환경지구 등 같은 항 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 공원자연환경지구를 공원자연보존지구의 완충공간(緩衝空間)으로 보전할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항제2호바목에서는 공원자연환경지구에서 허용되는 행위의 하나로 자연공원으로 지정되기 전의 기존 건축물에 대하여 주위 경관과 조화를 이루도록 하는 범위에서 대통령령으로 정하는 규모 이하의 증축ㆍ개축ㆍ재축을 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제14조의3제4항제1호가목에서는 공원자연환경지구에서 허용되는 증축의 기준을 지상층은 기존 지상층의 연면적을 포함하여 200제곱미터 이하이고 기존 층수를 포함하여 2층 이하일 것으로 규정하고 있는바,이 사안은「자연공원법」 제18조제1항제2호에 따른 공원자연환경지구 내 자연공원이 지정되기 전에 건축된 기존 건축물에 지상층 연면적이 200제곱미터 이하인 별도의 동을 증축하는 경우, 기존 건축물의 지상층 연면적과 증축되는 동의 지상층 연면적의 합산은 200제곱미터 이하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「자연공원법」에서는 “증축”에 대한 정의규정을 별도로 두고 있지 않으므로 “증축”의 개념은 건축물의 구조 및 건축 기준 등을 규정하고 있는「건축법」에 따라야 할 것인데,「건축법 시행령」 제2조제2호에서는 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 규정하고 있는바, “증축”은 수평증축 및 수직증축을 모두 포함하는 개념이라고 할 것입니다(법제처 2014. 9. 5.회신 14-0405 해석례참조).그런데, 「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호에서는 공원자연환경지구의 공원지정 전의 기존 건축물에 대한 “증축의 기준”을 정하고 있을 뿐, 증축의 방식이 별도의 동을 증축하는 방식인지 또는 별도의 동을 증축하지 않고 기존 건축물의 층수를 증가시키는 등의 수직증축인지 여부에 따라 해당 기준의 적용 여부를 달리 규정하고 있지 않으므로, 공원자연환경지구 내에서 기존 건축물과 별도의 동을 증축하는 경우에도 같은 호에 따른 증축 기준을 충족해야 함은 문언상 명백하다고 할 것인바, 같은 호 가목에서 “기존 지상층의 연면적을 포함하여”라고 규정하고 있으므로 별도의 동으로 증축되는 지상층의 연면적이 200제곱미터 이하라고 할지라도 별도의 동으로 증축되는 지상층의 연면적과 기존 건축물의 연면적의 합산은 200제곱미터 이하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 「자연공원법」 제18조제2항은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원자연환경지구 등 자연공원의 용도지구에서의 건축행위 등을 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 규정이라는 점을 고려하면, 별도의 동을 증축하는 경우도 같은 법 시행령 제14조의3제4항제1호에 따른 증축에 포함되어 허용되는 것으로 보더라도 그 증축 기준은 문언에 따라 엄격하고 제한적으로 해석해야 하는 것이지, 명문의 근거 없이 그 증축 기준을 수직증축 등 다른 방식의 증축에 적용되는 기준보다 완화하여 해석함으로써 증축되는 동의 지상층 연면적이 200제곱미터 이하라면 기존 건축물의 지상층 연면적과 증축되는 동의 지상층 연면적의 합산이 200제곱미터를 초과해도 된다고 보는 것은 「자연공원법」 제18조제2항의 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에서는 연면적은 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 한다고 규정하고 있고, 「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호가목에서는 「건축법」 제56조와는 다르게 대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 연면적을 이들 연면적의 합계로 한다는 규정을 두고 있지 않으므로, 기존 건축물과 별도의 동을 증축하는 경우에는 기존 건축물을 수직증축하는 경우와는 다르게 증축되는 별도의 동의 지상층 연면적이 200제곱미터 이하인 경우에는 기존 건축물의 지상층 연면적과의 합산이 200제곱미터를 초과해도 되는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「자연공원법 시행령」 제14조의3제4항제1호가목에서는 “연면적의 합계”라는 표현을 사용하고 있지는 않으나 “증축되는 연면적이 200제곱미터 이하일 것”이라고 규정하지 않고 “기존 지상층의 연면적을 포함하여 200제곱미터 이하일 것”이라고 규정하고 있으므로 기존 건축물과 별도의 동을 증축하는 경우에도 그 각각의 연면적의 합산이 200제곱미터 이하여야 함은 문언상 명백하고, 만약 그와 같이 해석한다면 기존 건축물과 분리된 별도의 동은 그 별도의 동의 지상층 연면적이 200제곱미터 이하이기만 하면 기존 건축물의 지상층 연면적과 관계없이 공원자연환경지구 내에 몇 개의 동이든 증축할 수 있게 되어 공원자연환경지구 내에서의 건축행위 등을 엄격히 제한하여 자연공원의 생태계와 경관의 훼손을 방지하려는 「자연공원법」 제18조제2항의 입법 취지를 크게 훼손할 우려가 있다는 점을 고려하면, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「자연공원법」 제18조제1항제2호에 따른 공원자연환경지구 내 자연공원이 지정되기 전에 건축된 기존 건축물에 지상층 연면적이 200제곱미터 이하인 별도의 동을 증축하는 경우, 기존 건축물의 지상층 연면적과 증축되는 동의 지상층 연면적의 합산은 200제곱미터 이하여야 할 것입니다.
질문: 공유수면 원상회복 의무의 면제 사유 판단의 범위(「공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률 시행령」 제22조제3호 등 관련)
답변: 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제8조제1항에서는 공유수면에서 각 호의 일정한 행위를 하려는 자는 공유수면관리청(각주: 해양수산부장관, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음. )으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제21조제1항에서는 점용ㆍ사용허가를 받지 않고 점용ㆍ사용(제1호)하거나 점용ㆍ사용허가를 받은 면적을 초과하여 점용ㆍ사용한 자(제2호) 등은 해당 공유수면을 원상으로 회복시키도록 원상회복 의무를 부과하면서, 같은 조 제4항에서는 제1항에도 불구하고 공유수면관리청은 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제22조제3호에서는 원상회복 의무의 면제 사유로 “해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정하는 경우”를 규정하고 있습니다.
우선 공유수면 원상회복 의무의 면제 사유를 규정하고 있는 공유수면법 시행령 제22조제1호에서는 “해당” 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우를 규정하여 원상회복 대상이 되는 공유수면으로 한정한 것과 달리, 같은 조 제3호에서는 “공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우”라고 규정하여 원상회복 대상이 되는 해당 공유수면으로 한정하지 않은 채 공유수면의 관리 및 이용의 지장 여부를 판단하도록 규정하고 있으므로, 공유수면법 시행령 제22조제3호의 공유수면이 원상회복의 대상이 되는 “해당 공유수면”으로 한정된다고 볼 수는 없습니다.
그리고 공유수면법 제21조제4항 및 같은 법 시행령 제22조에서는 공유수면관리청은 일정한 사유가 있는 경우 원상회복 의무자의 신청 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 아니라, 공유수면 원상회복 의무의 면제는 원상회복 의무자에 대한 수익적 행위에 해당하므로 원상회복 의무를 면제할지 여부에 대해서는 공유수면관리청에 재량이 인정되는바, 공유수면관리청은 공유수면 원상회복 의무의 면제 사유인 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우에 해당하는지를 판단할 때, 원상회복의 대상이 되는 해당 공유수면에 한정하지 않고 이와 관련된 다른 공유수면의 관리 및 이용까지 고려할 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
만약 이와 달리 공유수면관리청은 공유수면법 시행령 제22조제3호에 따라 공유수면 원상회복 의무의 면제 사유를 판단할 때 원상회복의 대상이 되는 공유수면으로 한정하여 해당 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 있는지 여부만을 고려해야 한다고 본다면, 원상회복 대상이 되는 공유수면의 관리 및 이용에는 지장이 없지만 해당 공유수면과 접한 다른 부분의 공유수면에 대한 관리 및 이용에 지장이 있는 경우에도 공유수면 원상회복 의무를 면제할 수 있게 되어, 공유수면법 제21조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 원칙적으로 공유수면을 원상회복하도록 의무를 부여하면서 예외적으로 원상회복 의무를 면제할 수 있도록 규정한 공유수면법령의 체계 및 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전.관리하는 것을 목적으로 하는 공유수면법령의 입법목적에도 부합하지 않게 됩니다.
공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용ㆍ사용"이라 한다)의 허가(이하 "점용ㆍ사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다.1. ∼ 11. (생 략)② ∼ ⑨ (생 략)제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 "원상회복 의무자"라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자2. 점용ㆍ사용허가를 받거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 면적을 초과하여 점용ㆍ사용한 자3. ∼ 6. (생 략)②ㆍ③ (생 략)④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다.공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률 시행령제22조(원상회복 의무 면제) 법 제21조제4항에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다.1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우＜관계 법령＞
질문: 공용시설물의 의미(「주택법 시행령」 제58조제4항 등 관련)
답변: 「주택법 시행령」 제58조제4항전단에서는 관리주체는 주민운동시설, 인양기 등 공용시설물의 사용료를 해당 시설의 사용자에게 따로 부과할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「주택법 시행령」 제58조제4항전단에 따른 공용시설물에 그 공용시설물이 설치된 토지가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「주택법」 제2조제1호에서는 “주택”이란 세대의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며 이를 단독주택과 공동주택으로 구분한다고 규정하고 있고,같은 법 제42조제1항에서는 관리주체는 공동주택을같은 법또는같은 법에 따른 명령에 따라 관리하여야 한다고 규정하면서 해당 규정에서는 공동주택을 부대시설과 복리시설을 포함하는 개념으로 규정하고 있는바, 이는 건축물의 부속토지를 주택의 개념에 포함시킴으로써 건축물은 물론 해당 건축물의 부속토지까지 주택법령에 따라 관리될 수 있도록 하려는 취지라고 할 것입니다.
 그렇다면, 주민운동시설 등 복리시설을 포함하는 공용시설물의 경우에도 그 공용시설물이 설치된 토지를 공용시설물에 포함된다고 보아 해당 토지까지 주택법령에 따른 관리대상이 되도록 하는 것이 위와 같은「주택법」 제2조제1호 및 제42조제1항의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
또한,「주택법 시행령」 제58조제4항에서는 공용시설물의 한 종류로 주민운동시설을 예시하고 있는데, 주민운동시설은「주택법」 제2조제9호가목에 따른 복리시설로서 복리시설을 관리대상으로서의 공동주택의 개념에 포함시키고 있는 「주택법」 제42조제1항에 따라 공동주택에 해당하므로, 이에 대하여 사업계획에 따른 용도 외의 용도에 사용하는 행위, 파손 또는 훼손하거나 해당 시설의 전부 또는 일부를 철거하는 행위 등을 하기 위해서는 같은 조 제2항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하는바, 공동주택 입주자들의 생활복리 향상 및 공통주택의 효율적 관리를 위하여 복리시설인 주민운동시설에 대한 일정한 행위를 위해 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 해당 공용시설물은 물론 그 공용시설물이 설치된 토지까지 「주택법 시행령」 제58조제4항에 따른 공용시설물에 포함되는 것으로 보아 「주택법」에 따른 관리대상에 포함시키는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 「주택법 시행령」 제58조제4항 전단에 따른 공용시설물에는 그 공용시설물이 설치된 토지도 포함된다고 할 것입니다.
질문: 공유에 속하는 다가구주택을 다세대주택으로 전환하여 각자가 단독으로 소유권을 가지게 되는 경우 건축물을 분양받을 권리의 산정기준(「도시 및 주거환경정비법」 제77조제1항제2호 등 관련)
답변: 정비사업의 대상이 되는 건축물이 여러 명의 공유에 속하는 다가구주택인 경우도시정비법 제39조제1항제1호에 따라 그 여러 명을 대표하는 대표자 1명이 조합원으로서 분양받을 권리를 갖게(각주: 법제처 2019. 2. 20.회신 18-0591 해석례참조) 되는데, 이 사안에서는 정비사업의 대상 건축물인 공유에 속하는 다가구주택을 산정기준일 후에 종전 공유자 각각이 단독으로 소유하는 다세대주택으로 전환한 경우라면 각 소유자에게 조합원 자격 및 건축물을 분양받을 권리를 인정할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저도시정비법 제77조제1항제2호에서는 정비사업을 통해 분양받을 건축물이 단독주택 또는 다가구주택을 다세대주택으로 전환한 경우에 해당하면, “산정기준일”을 기준으로 건축물을 분양받을 권리를 산정한다고 규정하고 있어, 산정기준일에 정비사업 시행 대상인 종전 건축물이 여러 명의 공유에 속하는 다가구주택인지, 아니면 각 소유자가 단독으로 소유한 다세대주택인지에 따라 정비사업의 시행으로 건축된 건축물을 분양받을 권리를 산정해야 할 것인바, 이 사안은 산정기준일 후에 공유에 속하는 다가구주택을 소유자 각자가 주택을 단독으로 소유하는 다세대주택으로 전환한 경우이므로, 조합원 자격 및 건축물을 분양받을 권리를 인정할 수 없다는 점이 문언상 분명하다고 할 것입니다.
그리고도시정비법 제77조는같은 법이 2009년 2월 6일 법률 제9444호로 일부개정되면서 신설된 규정인데, 이는 정비구역 지정ㆍ고시 전후에 토지 분할 등의 소위 “지분 쪼개기”로 인해 발생하는 조합원 수 증가 및 투기세력의 유입 등을 막기 위해 도입(각주: 2008. 11. 3. 의안번호 제1801705호로 발의되어 대안반영폐기된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 검토보고서 참조)된 규정으로, 산정기준일 후에 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 “지분 쪼개기”로 보아 정비사업의 시행으로 건설될 건축물을 분양받을 권리의 취득을 제한하려는 취지이므로, 이 사안과 같이 분양받을 권리의 산정기준일 후에 다가구주택을 다세대주택으로 전환한 경우라면 각 소유자에게 조합원 자격 및 건축물을 분양받을 권리를 인정할 수 없다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
따라서 이 사안의 경우 각 소유자에게 조합원 자격 및 건축물을 분양받을 권리를 인정할 수 없습니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만,「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다.1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때2. ∼ 3. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제77조(주택 등 건축물을 분양받을 권리의 산정 기준일) ① 정비사업을 통하여 분양받을 건축물이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제16조제2항 전단에 따른 고시가 있은 날 또는 시ㆍ도지사가 투기를 억제하기 위하여 기본계획 수립 후 정비구역 지정ㆍ고시 전에 따로 정하는 날(이하 이 조에서 “기준일”이라 한다)의 다음 날을 기준으로 건축물을 분양받을 권리를 산정한다.1. 1필지의 토지가 여러 개의 필지로 분할되는 경우2. 단독주택 또는 다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우3. 하나의 대지 범위에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우4. 나대지에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택, 그 밖의 공동주택을 건축하여 토지등소유자의 수가 증가하는 경우② (생 략)
질문: 공유인 토지에 단독주택을 축조할 목적으로 산지를 전용할 수 있는지 여부(구 「산지관리법 시행령」 별표 4 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제18조제5항, 구「산지관리법 시행령」(2013. 12. 17. 대통령령 제25009호로 개정ㆍ시행되기 전의 것을 말하며 이하 “구 산지관리법 시행령”이라 함) 제20조제6항 및 별표 4 제1호마목11)에 따르면「건축법 시행령」 별표 1제1호에 따른 단독주택을 축조할 목적으로 산지를 전용하는 경우에는 자기 소유의 산지에 한정하는바, 이 사안에서는 공유의 토지에 공유자 전원의 신청으로 해당 토지와 같은 비율의 지분 소유의 단독주택을 축조할 목적으로 산지전용허가를 신청할 경우, 위 규정에 따른 산지전용이 가능한지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「산지관리법」 제18조제1항제8호에 따르면 산지전용시 적용되는 허가기준으로 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것을 규정하고 있고, 같은 법 제18조제5항, 구산지관리법 시행령 제20조제6항 및별표 4 제1호마목11)에서는 그 세부기준으로 단독주택을 축조할 목적으로 산지를 전용하는 경우에는 자기 소유의 산지에 한정하고 있는바, 법령의 해석은 문언에 충실한 것이 원칙이라고 할 것인데, 여기서 “자기 소유의 산지”란 자기 소유의 토지 위에 자기 소유의 단독주택의 축조만을 허용한 것으로 보아야 하고, 그 목적 건축물이 그 부지에 대하여 단지 사용권만을 확보한 것은 포함되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그런데, “자기 소유”에 공유한 경우도 포함되는지에 대하여 살펴보면, 해당 토지 위에 축조하는 단독주택의 소유관계가 해당 토지와 같은 비율의 지분으로 이루어진다고 하더라도 공유자는 해당 토지에 대하여 지분만을 가지고 있기 때문에 그 토지는 구 시행령 별표 4의 제1호마목11)에 따른 “자기 소유의 산지”라고 볼 수 없고, 자기 지분 외의 나머지 지분에 대하여는 각각 사용권한만을 가지고 있다는 데에 불과하기 때문에 공유의 토지인 경우에는 공유자 전원의 신청으로 해당 토지와 같은 비율의 지분 소유의 단독주택을 축조할 목적이라고 하더라도「산지관리법」 제18조제1항제8호 및같은 조 제5항, 구산지관리법 시행령 제20조제6항 및별표 4의 제1호마목에 따른 산지전용이 불가능하다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이는「산지관리법」 제14조제1항본문에서 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하는 등 산지전용에 대해 허가제를 취하여 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하고자 하는「산지관리법」의 취지(제1조)에 비추어 볼 때도 그러하다고 할 것입니다.
한편, 공유의 토지에 공유자 전원의 신청으로 해당 토지와 같은 비율의 지분 소유의 단독주택을 축조할 목적으로 산지전용허가를 신청할 경우 원칙적으로 산지전용이 불가능하다고 할 것이나, 예외적으로 구분소유적 공유관계가 형성된 토지, 즉 해당 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있고, 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유ㆍ사용한다면(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다44313 판결참조), 각자의 소유로 분할된 부분에 대하여 각각 단독주택을 축조할 목적으로 산지 전용을 하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
따라서, 공유의 토지에 공유자 전원의 신청으로 해당 토지와 같은 비율의 지분 소유의 단독주택을 축조할 목적으로 산지전용허가를 신청할 경우,「산지관리법」 제18조제5항, 구산지관리법 시행령 제20조제6항 및별표 4 제1호마목11)에 따른 산지전용이 원칙적으로 가능하지 아니하며, 다만 구분소유적 공유관계에 있는 토지의 경우에는 각자의 소유로 분할된 부분에 대하여 각각 단독주택을 축조할 목적으로 산지 전용을 하는 것은 가능합니다.