질문: 국토교통부, 울산광역시 중구- 「공항시설법 시행규칙」 별표 6에 따른 “비행장 설치의 고시”의 의미(「공항시설법」 제34조제1항제1호 등 관련)
답변: 「공항시설법」 제34조제1항에서는같은 법 제4조제5항에 따른 “기본계획의 고시(변경 고시를 포함함) 이후”에는 “해당 고시”에 따른 장애물 제한표면의 높이 이상의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치할 수 없도록 규정하고 있어, 같은 조에 따른 기본계획의 고시 및 변경 고시에 따라 공항 또는 비행장 주변의 장애물을 관리해야 하는 것은 문언상 분명합니다.
그렇다면「공항시설법」 제34조제1항제1호의 위임에 따라 예외적으로 설치가 가능한 장애물의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제22조제1항제6호 및 별표 6에서 “비행장 설치의 고시 당시”의 장애물이라는 용어를 사용하고 있다고 하더라도, 해당 규정은 상위법령에 따라 기본계획의 변경 고시를 통해 상황이 변화된 장애물의 제한표면에 관한 사항(각주: 장애물 제한표면은 「공항시설법 시행규칙」 별표 2의 “장애물 제한표면의 기준”에 따라 원추표면, 수평표면, 진입표면 등으로 구분되고, 착륙대의 등급(활주로의 길이에 따른 등급)에 따라 “활주로”의 위치 등을 기준으로 각 표면의 설정기준이 일정한 수치로 규정되어 있어, 기본계획 변경 고시로 활주로가 신설되거나 길이 등이 변경되는 경우 장애물 제한표면도 정해진 수치에 따라 비례하여 자동적으로 변경됨 )을 고려하여 설정한 기준이라고 보아야 할 것이므로, “비행장 설치의 고시”가 비행장 설치 당시 최초의 고시로 한정된다고 해석하기는 어렵습니다.
더욱이「공항시설법」 제2조제2호에 따르면 “비행장”이란 항공기의 이륙과 착륙을 위하여 사용되는 육지 또는 수면의 일정한 구역이고, “설치”란 어떤 일을 하는 데 필요한 기관이나 설비 따위를 베풀어 둔다는 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )로서 반드시 해당 기관이나 설비를 최초로 두는 경우만을 의미하는 것은 아니며, 같은 법 제2조제9호가목 및 제10호가목에서는 기본계획 수립 대상이 되는 “공항개발사업” 또는 “비행장개발사업”의 범위에 공항시설 및 비행장시설의 “신설” 뿐만 아니라 “증설”에 관한 사업도 포함하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 비행장에 해당하는 구역이 신설되는 경우뿐만 아니라 확장되는 경우도 “비행장 설치”에 해당한다고 볼 수 있고, 그에 따른 “비행장 설치 고시”의 의미도 마찬가지로 해석해야 할 것입니다.
또한 「공항시설법」 제4조제1항에서는 국토교통부장관은 공항 또는 비행장을 개발하려면 기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 기본계획에 공항 또는 비행장의 현황 분석(제1호), 공항ㆍ비행장개발예정지역 및 장애물 제한표면(제3호) 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항부터 제5항까지의 규정에 따르면 기본계획 내용 중 중요한 사항을 변경하는 경우 기본계획 수립과 동일한 절차를 거쳐 그 내용을 고시해야 하는바, 공항개발 기본계획은 일정 시점에 수립하여 완결되는 계획이 아니라 이후 공항 및 비행장 여건, 수요의 변화 및 구체적인 시설 운영 상황 등을 고려하여 지속적이고 체계적으로 공항 및 비행장을 관리하는 계획이라 할 수 있으므로, 기준장애물 판단에 있어서 기본계획의 고시와 변경사항에 관한 고시를 다르게 보는 것은 이러한 법령의 체계에 부합하지 않습니다.
그리고 만약 「공항시설법」 제4조에 따라 기본계획이 변경되어 고시된 경우에도 기준장애물의 판단시점을 최초의 비행장 설치 고시 당시로 한정하여 해석한다면, 변경된 기본계획에 따라 기준장애물에 차폐(遮蔽)되어 항공기 안전운항에 문제가 없는 경우에도 장애물 설치가 제한되는바, 이는 기준장애물에 차폐되는 건축물ㆍ구조물의 경우 항공기 안전운항에 영향을 미칠 가능성이 적다는 것을 전제로 장애물 설치 제한을 완화하여 국민의 재산권 침해를 최소화하려는 같은 법 제34조제1항제1호, 같은 법 시행규칙 제22조제1항제6호 및 별표 6의 입법취지(각주: 2015. 6. 22. 법률 제13381호로 일부개정된 「항공법」 개정이유 등 참조 )에 반하는 해석입니다.
아울러 「공항시설법 시행규칙」 별표 6 제2호나목5)에서는 기준장애물에 차폐되는 장애물에 대해서도 국토교통부장관이 정하여 고시하는 항공학적 검토기준에 따른 항공학적 검토(각주: 항공안전과 관련하여 시계비행 및 계기비행절차 등에 대한 위험을 확인하고 수용할 수 있는 안전수준을 유지하면서도 그 위험을 제거하거나 줄이는 방법을 찾기 위하여 계획된 검토 및 평가(「공항시설법」 제2조제20호 참조) )를 통해 항공기 안전운항에 지장을 가져오는지 여부를 판단하여 차폐 적용 여부를 결정하도록 하고 있고, 이러한 검토에 따라 차폐가 적용되더라도 같은 법 제34조제1항제1호에 따라 해당 장애물에 대하여 관계 행정기관의 장이 국토교통부장관 또는 사업시행자등과 설치 또는 방치를 협의해야 하므로,(각주: 법제처 2020. 11. 10.회신 20-0534 해석례참조 ) 변경사항에 관한 고시 당시 이미 설치되었거나 설치 중인 장애물이 기준장애물에 포함된다고 보더라도 그에 따른 차폐 적용 여부 및 차폐되는 장애물의 설치 또는 방치 허용 여부는 항공안전성에 대한 별도의 검토를 통해 최종적으로 결정된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 「공항시설법 시행규칙」 별표 6 제1호가목 및 제2호나목1)에 따른 “비행장 설치의 고시”는 최초 비행장 설치에 관한 고시뿐만 아니라 비행장 설치 이후 이루어진 변경사항에 관한 고시를 포함합니다.
※ 법령정비 권고사항「공항시설법 시행규칙」 별표 6에 따른 “비행장 설치의 고시”의 의미를 상위법령과의 관계 등을 고려하여 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「공항시설법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. (생 략)2. “비행장”이란 항공기ㆍ경량항공기ㆍ초경량비행장치의 이륙[이수(離水)를 포함한다. 이하 같다]과 착륙[착수(着水)를 포함한다. 이하 같다]을 위하여 사용되는 육지 또는 수면(水面)의 일정한 구역으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.3. “공항”이란 공항시설을 갖춘 공공용 비행장으로서 국토교통부장관이 그 명칭ㆍ위치 및 구역을 지정ㆍ고시한 것을 말한다.4. ～ 9. (생 략)14. “장애물 제한표면”이란 항공기의 안전운항을 위하여 공항 또는 비행장 주변에 장애물(항공기의 안전운항을 방해하는 지형ㆍ지물 등을 말한다)의 설치 등이 제한되는 표면으로서 대통령령으로 정하는 구역을 말한다.15. ～ 20. (생 략)제4조(공항개발 기본계획의 수립) ① 국토교통부장관은 공항 또는 비행장을 개발하려면 공항 또는 비행장의 개발에 관한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 공항시설 또는 비행장시설의 개량에 관한 사업 등 대통령령으로 정하는 경미한 개발사업의 경우에는 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다.② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 공항ㆍ비행장개발예정지역 및 장애물 제한표면4. ～ 8. (생 략)③ 국토교통부장관은 기본계획 내용 중 새로운 활주로의 건설 등 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 기본계획을 변경하여야 한다.④ (생 략)⑤ 국토교통부장관은 기본계획을 수립하거나 제3항에 따라 기본계획을 변경하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 이 경우 지형도면의 고시에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다.⑥ (생 략)제34조(장애물의 제한 등) ① 누구든지 제4조제5항에 따른 기본계획의 고시(변경 고시를 포함한다) 또는 제7조제6항에 따른 실시계획의 고시(변경 고시를 포함한다) 이후에는 해당 고시에 따른 장애물 제한표면의 높이 이상의 건축물ㆍ구조물(고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사에 착수한 건축물 또는 구조물은 제외한다)ㆍ식물 및 그 밖의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치해서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 관계 행정기관의 장이 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 사업시행자등과 협의하여 설치 또는 방치를 허가하거나 그 공항 또는 비행장의 사용 개시 예정일 전에 제거할 예정인 가설물이나 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물의 경우2. 국토교통부령으로 정하는 항공학적 검토 기준 및 방법 등에 따른 항공학적 검토 결과에 대하여 제35조에 따른 항공학적 검토위원회의 의결로 국토교통부장관이 항공기의 비행안전을 특히 해치지 아니한다고 결정하는 경우② ~ ⑨ (생 략)「공항시설법 시행령」제8조(공항개발 기본계획의 수립ㆍ변경 등) ① (생 략)② 법 제4조제3항에 따라 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기본계획을 변경하여야 한다.1. 공항ㆍ비행장개발예정지역의 면적이 당초 계획보다 「환경영향평가법 시행령」 제59조 및 별표 4에 따라 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 면적 이상 늘어나는 공항개발 또는 육상비행장개발에 관한 사항을 기본계획에 추가하는 경우2. 활주로의 신설에 관한 사항을 기본계획에 추가하는 경우3. 활주로의 길이 변경에 관한 사항을 기본계획에 추가하는 경우③ㆍ④ (생 략)「공항시설법 시행규칙」제22조(장애물의 제한에 관한 협의) ① 법 제34조제1항제1호에서 “국토교통부령으로 정하는 장애물”이란 다음 각 호의 것을 말한다.1. 「건축법」에 따른 가설건축물 및 피뢰설비2. 건축물 옥상에 설치되어 있는 7미터 미만의 안테나(유사 구조물을 포함한다)3. 공항시설 또는 비행장시설로서 공항 또는 비행장 운영에 필요한 시설4. 지형적 특성으로 인하여 인위적으로 제거하기 곤란한 산악 및 구릉5. 레이저광선 발사 장치의 위치, 발사 방향 등 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기준에 적합한 레이저광선6. 별표 6의 기준에 적합한 건축물이나 구조물② ～ ④ (생 략)비행장설치자와 협의하여 설치할 수 있는 장애물의 기준(제22조제1항제6호 관련)1. 일반적인 기준가. 수평표면 또는 원추표면에서 장애물(수목을 제외한 자연 장애물 또는 비행장 설치의 고시 당시 건설 중이거나 이미 건설된 건축물ㆍ구조물을 말한다. 이하 이 호에서 같다)을 기준으로 활주로를 향한 전면 및 측면 방향으로 건축물ㆍ구조물을 설치하는 경우에는 장애물의 정상으로부터 가장 가까운 활주로의 중심선을 향하여 하방경사도가 10분의 1인 경사면이 수평표면 또는 원추표면과 만나는 경계면의 높이보다 낮은 건축물ㆍ구조물나. 수평표면 또는 원추표면에서 장애물을 기준으로 활주로를 향한 반대방향으로 건축물ㆍ구조물을 설치하는 경우에는 장애물 정상의 높이보다 낮은 건축물ㆍ구조물다. 진입표면의 활주로 중심선에 직각이고 수평이며 활주로 시단에서 60미터 떨어진 지점의 착륙대 폭(이하 "내측저변"이라 한다)으로부터 3천미터 밖에서 장애물을 기준으로 활주로를 향한 반대방향으로 건축물ㆍ구조물을 설치하는 경우에는 장애물 정상의 높이와 같거나 낮은 건축물ㆍ구조물2. 일반적인 기준에 따른 항공장애물제한구역 내의 차폐설정 세부 적용기준가. 전이표면: 차폐를 적용하지 않는다.나. 수평표면 및 원추표면에 대한 차폐기준은 다음과 같다.1) 차폐적용은 장애물(수목을 제외한 자연 장애물 또는 비행장 설치의 고시 당시 건설 중이거나 이미 건설된 건축물ㆍ구조물을 말한다. 이하 같다)의 정상에서 가장 가까운 활주로의 중심선을 향한 선(이하 "기준선"이라 한다)을 기준으로 한다.2) 전면ㆍ측면 및 후면의 구분은 장애물 정상에서 기준선의 좌측 및 우측으로 45도 선을 그어 전면(그림 1 "A"), 측면 (그림 1 "C") 및 후면(그림 1 "B")으로 구분한다.3) 차폐물로 허용할 수 있는 범위는 다음 각 호를 모두 포함해야 한다.가) 전면(그림 1 "A")은 장애물로부터 하방경사도 10분의 1의 경사면이 수평표면ㆍ원추표면 및 전이표면의 연장면과 만나는 아랫부분으로 한다(표 1 참조).나) 후면(그림 1 "B")은 장애물의 높이로 원추표면과 교차하거나 원추표면의 끝부분까지 연장한 평면의 아랫부분으로 한다(표 1 참조).다) 측면(그림 1 "C")은 후면의 경계선에서 하방경사도 10분의 1의 경사면이 수평표면ㆍ원추표면 및 전이표면의 연장면과 만나는 아랫부분으로 한다(표 1 참조).라) 전이표면 또는 진입표면의 경계부분(그림 1 "E")은 전이표면이나 진입표면 외측경계선에서 상방경사도 7분의 1의 경사면(그림 1 "E")의 아랫부분으로 한다(표 1 참조).＜그림 1＞ 수평표면 및 원추표면에서의 장애물 차폐 적용 평면도＜그림 2＞ 수평표면 및 원추표면에서의 장애물 차폐 적용 측면도구분명칭경사도A전면장애물 기준 하방 10분의 1의 경사면B후면장애물의 높이와 같은 평면C측면후면의 경계선에서 하방 10분의 1의 경사면E전이표면 또는진입표면의경계부분기존의 전이표면이나 진입표면 외측에서 상방 7분의 1의 경사면＜표 1＞ 수평표면 및 원추표면에서의 장애물 차폐4) 철탑이나 산과 같이 장애물의 정상이 구별되는 경우에는 전면과 측면의 기준을 한 지점으로 설정할 수 있으며, 그 외에는 여러 지점을 기준점으로 설정할 수 있다.5) 차폐를 적용하는 경우에는 국토교통부장관이 정하여 고시하는 항공학적 검토기준에 따른 항공학적 검토결과 해당 활주로에서 운용 중인 계기비행 항공기의 이착륙절차와 시계비행 항공기의 비행절차 운영 등 항공기 안전운항에 지장을 가져오지 않아야 한다.6) 차폐의 적용의 기준이 되는 장애물은 장애물 제한표면 내부에 존재해야 한다.다. 진입표면에 대한 차폐기준은 다음의 각 목의 요건을 모두 충족한 경우에만 차폐를 허용한다.1) 진입표면의 활주로 중심선에 직각이고 수평이며 활주로 시단에서 60 미터 떨어진 지점의 착륙대 폭으로부터 3천 미터 밖의 진입표면2) 진입표면의 후면(장애물의 정상에서 활주로를 향한 반대방향으로 기준선의 좌측 및 우측으로 45도 선을 그어 장애물 정상의 높이와 같거나 낮은 면을 말한다)3) 장애물의 후면 방향으로 수평거리 152 미터 이내인 경우[별표 6]