질문: 동(洞) 지역 우회국도 건설에 필요한 비용 중 보상비의 부담주체(「지방재정법 시행령」 제33조제1항 등)
답변: 「도로법」 제12조제2항에서는 국토교통부장관은 같은 조 제1항에 따라 일반국도의 노선을 지정ㆍ고시하는 경우에 특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할 구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우에는 기존의 일반국도를 우회하는 구간을 일반국도로서 일반국도대체우회도로(이하 “우회국도”라 함)로 지정ㆍ고시할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제85조제1항전단에서는 도로에 관한 비용은 도로관리청이 국토교통부장관인 도로에 관한 것은 국가가 부담하며, 그 밖의 도로에 관한 것은 해당 도로의 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체가 부담한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「도로법」 제86조제1항에서는 우회국도 건설에 필요한 비용은같은 법 제85조제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체에 부담시킬 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제84조제2항에서는 우회국도(동 지역으로 한정함)의 건설에 필요한 비용 중 보상비는 우회국도가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체에 부담시킬 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 우회국도가 위치한 지방자치단체 구역(동 지역으로 한정함)에 개설되는 구간의 우회국도 건설에 드는 비용 중 보상비가 100분의 30을 초과하는 경우에는 예산의 범위에서 초과하는 비용의 일부를 국고에서 보조할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방재정법」 제21조제1항에서는 지방자치단체나 그 기관이 법령에 따라 처리해야 할 사무로서 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 경우에는 원활한 사무처리를 위하여 국가에서 부담하지 않으면 안 되는 경비는 국가가 그 전부 또는 일부를 부담한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「지방재정법」 제22조제1항에서는 같은 법 제21조제1항에 따라 국가와 지방자치단체가 부담할 경비 중 지방자치단체가 부담할 경비의 종목 및 부담 비율에 관하여는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제33조제1항 본문에서는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 함)와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담하여야 할 경비의 종목과 부담비율은 사업의 성격, 사업의 효과가 미치는 범위 및 당해 사업에 대한 지방자치단체 간 이해관계를 참작하여 행정안전부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 별표에서는 국고보조사업의 지방비부담에 대하여 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담하여야 할 경비의 종목과 비율을 규정하고 있으며, 같은 표 연번 65에서는 시 관내 국도대체우회도로 건설 사업에 대해서 도가 부담하여야할 비율을 50퍼센트로, 시ㆍ군이 부담해야 할 비율을 50퍼센트로 규정하고 있는바,이 사안은 시 관할 동 지역에서 우회국도를 건설하는 데에 드는 비용 중 보상비가 100분의 30을 초과하여 그 일부를 국고에서 보조하는 경우, 국고보조를 제외한 나머지 보상비에 대하여 우회국도가 위치한 구역을 관할하는 시가 속하는 도가 보상비의 일부를 부담해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도로법」 제23조제1항제1호 및 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에 따르면 우회국도의 도로관리청은 국토교통부장관이라 할 것이고(법제처 2011. 3. 3.회신 11-0058 해석례참조), 같은 법 제85조제1항 전단에서는 도로관리청이 국토교통부장관인 도로에 관한 비용은 국가가 부담하여야 한다고 규정하고 있으므로, 시 관할 동지역에서 우회국도를 건설하는 데에 필요한 비용은 원칙적으로 국가가 부담한다고 할 것입니다.
그런데, 우회국도 건설에 필요한 비용은 「도로법 시행령」 제84조제1항에 따라 공사비와 보상비로 나뉘고, 「도로법」 제86조제1항에 따라 국가가 시 관할 동 지역에서 우회국도를 건설하는 데에 드는 보상비를 지방자치단체에 부담시켰다면 그 보상비를 부담해야 할 주체는 「도로법」 제85조제1항 전단, 제86조제1항 및 같은 법 시행령 제84조제2항에 따라 “우회국도가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체”가 된다고 할 것인데, 같은 법 제12조제2항에 따르면 우회국도의 지정범위를 “특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우”로 한정하고 있어 “시 관할 동 지역의 우회국도가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체”는 ‘시’라고 보아야 할 것이므로 국가가 시 관할 동 지역 우회국도의 건설에 드는 보상비를 지방자치단체에 부담시켰다면 그 보상비는 우회국도가 위치하는 구역을 관할하는 시가 부담하여야 할 것입니다(법제처 2010. 10. 22.회신 10-0358 해석례참조).그리고, 「도로법 시행령」 제84조제2항은 우회국도를 건설하면 지역 주민이 수익을 받게 되는 점을 고려하여 동(洞) 구간의 보상비를 우회국도가 위치한 구역을 관할하는 특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시에 부담시킬 수 있도록 하고, 같은 조 제3항은 같은 조 제2항에도 불구하고 도시 지역의 특성 등의 이유로 지나치게 보상비가 많이 드는 경우 예산의 범위에서 초과하는 비용의 일부를 국고에서 보조하려는 취지에서 신설된 규정인 점에 비추어 볼 때(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23. 시행된 「도로법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조), 시 관할 동 지역 우회국도 건설에 필요한 비용 중 보상비가 100분의 30을 초과하는 경우 시가 부담해야 하는 보상비의 일부를 국고에서 보조할 수 있다고 할 것입니다.
한편, 시 관할 동 지역에서 우회국도를 건설하는 데에 드는 비용 중 보상비가 100분의 30을 초과하여 그 일부를 국고에서 보조하는 경우 우회국도의 건설은 「도로법 시행령」 제84조제3항에 따른 국고보조사업이므로 「지방재정법」 제21조제1항ㆍ제22조제1항, 같은 법 시행령 제33조제1항 본문 및 그 위임에 따른 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 제2조 및 별표가 적용되어 국고보조를 제외한 나머지 보상비에 대하여 해당 시 외에 우회국도가 위치한 구역을 관할하는 시가 속하는 도(道)도 보상비의 일부를 부담해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「지방재정법」 제23조제2항에 따라 도가 정책상 필요하다고 인정하거나 시의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정하여 예산의 범위에서 시에 보조금을 교부하는 것은 별론으로 하고, 2010년 3월 22일 법률 제10156호로 일부개정되어 2010년 9월 23일 시행된 「도로법」에 따르면 시 관할 동 지역 우회국도의 건설은 도로관리청이 국토교통부장관인 국가가 수행하는 사업인 점, 「도로법 시행령」 제84조제3항은 시 관할 동 지역 우회국도 건설에 필요한 비용 중 보상비가 100분의 30을 초과하는 경우 시가 부담하여야 하는 보상비의 일부를 국고에서 보조할 수 있다는 예외규정인 점, 「지방재정법 시행령」 제33조제1항은 「지방재정법」 제21조제1항에 따라 지방자치단체의 사무로서 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 경우에 국가와 지방자치단체 간의 경비부담에 관한 규정인데 이미 국가사무로 전환된 우회국도에 대해서는 이 규정을 적용할 수 없다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시 관할 동 지역에서 우회국도를 건설하는 데에 드는 비용 중 보상비가 100분의 30을 초과하여 그 일부를 국고에서 보조하는 경우, 국고보조를 제외한 나머지 보상비에 대하여 우회국도가 위치한 구역을 관할하는 시가 속하는 도가 보상비의 일부를 부담하여야 하는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 의견「도로법」의 개정(법률 제10156호, 2010. 3. 22. 공포, 9. 23. 시행)으로 우회국도의 도로관리청이 관할 지방자치단체의 장에서 국토교통부장관으로 변경되었음에도, 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」 별표 1 제37호와 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 별표 연번 65는 개정되지 않아 해석상 오해의 소지가 있으므로 관련 규정들을 도로법령과 상충되지 않도록 개정할 필요가 있습니다.