질문: 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조(기록관리현황 평가 대상기관) 관련
답변: 가. 질의 가부터 다까지의 공통사항

○「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호 및같은 법 시행령 제3조에서 “공공기관”이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체,「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단, 특별법에 의하여 설립한 법인 및「초ㆍ중등교육법」ㆍ「고등교육법」 그 밖에 다른 법률에 따라 설립된 각급 학교를 말한다고 규정하고 있고,「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제2호에서는 “기록물”이라 함은 공공기관이 업무와 관련하여 생산 또는 접수한 문서ㆍ도서ㆍ대장ㆍ카드ㆍ도면ㆍ시청각물ㆍ전자문서 등 모든 형태의 기록정보 자료와 행정박물을 말하는 것으로 규정하고 있고,「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제4호에서는 “기록물관리기관”을 일정한 시설 및 장비와 이를 운영하기 위한 전문인력을 갖추고 기록물관리업무를 수행하는 기관으로 정의하면서 이를 영구기록물관리기관ㆍ기록관 및 특수기록관으로 구분하고 있으며,「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제5호에서는 “영구기록물관리기관”을 기록물의 영구보존에 필요한 시설 및 장비와 이를 운영하기 위한 전문인력을 갖추고 기록물을 영구적으로 관리하는 기관으로 정의하면서, 이를 다시 중앙기록물관리기관(국가기록원)ㆍ헌법기관기록물관리기관ㆍ지방기록물관리기관및 대통령기록관으로 구분하고 있습니다.

○ 또한「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조와 제9조에 따르면 중앙기록물관리기관은 행정안전부장관 소속 하에 설치되고, 기록물관리에 관한 기본정책의 수립 및 제도개선, 기록물관리의 표준화 정책의 수립 및 기록물관리 표준의 개발ㆍ운영, 기록물관리 및 기록물관리관련 통계의 작성ㆍ관리, 기록물관리에 관한 지도ㆍ감독 및 평가, 다른 기록물관리기관과의 연계ㆍ협조 등의 업무를 수행하며,같은 법 제19조제7항본문에 따르면 중앙기록물관리기관의 장은 공공기관 기록물의 관리상태를 정기 또는 수시로 점검하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조제1항에 따르면 중앙기록물관리기관의 장은 매년 3월 31일까지 국가기록관리위원회의 심의를 거쳐 평가계획을 수립하고 평가항목, 기준 및 방식 등을 “공공기관”에 통보하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 해당 기관의 전년도 기록관리현황을 매년 5월 31일까지 관할 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하며, 같은 조 제3항 및 제4항에 따르면 중앙행정기관의 장과 시ㆍ도지사는 그 기관의 전년도 기록관리현황을 매년 6월 30일까지 중앙기록물관리기관의 장에게 제출하여야 하며, 중앙기록물관리기관의 장은 제3조각 호에서 정하는 공공기관에 대한 기록관리현황 평가가 필요한 경우 해당 공공기관의 장에게 전년도 기록관리현황의 제출을 요청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에 따르면 중앙기록물관리기관의 장은 매년 제출받은 기록관리현황을 평가한 후, 국가기록관리위원회의 심의를 거쳐 국무회의에 보고하고 그 결과를 공표하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 같은 기록관리현황 평가에 있어 그 평가대상은 같은 조 제2항 내지 제4항에 따라 기록관리현황을 제출하는 기관으로 한정되는지, 같은 조 제1항에 따라 중앙기록물관리기관의 장이 평가항목, 기준 및 방식 등을 통보하여야 하는 대상인 “공공기관”이 모두 포함되는지 여부와 함께 제1항의 “공공기관” 및 제3항의 “중앙행정기관”의 범위는 어디까지로 보아야 하는지가 문제된다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여

○ 중앙기록물관리기관의 장은「공공기록물 관리에 관한 법률」 제9조제2항제7호에 따라 “기록물관리에 관한 지도ㆍ감독 및 평가” 업무를 수행하도록 되어 있으며, 이에 따른 기록관리현황에 관한 평가제도의 구체적인 내용은같은 법 시행령 제63조에 따라 정해진다고 할 것인바, 같은 법 시행령 제63조의 평가 절차에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시ㆍ도지사에게 기록관리현황을 제출하고, 중앙행정기관의 장,시ㆍ도지사는 중앙기록물관리기관의 장에게 기록관리현황을 제출하도록 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 제3조에 의한 그 밖의 공공기관의 경우 평가가 필요한 경우 중앙기록물관리기관의 장이 해당 공공기관의 장에게 기록관리현황의 제출을 요청하도록 규정하고 있고, 중앙기록물관리기관의 장은 위 절차에 따라 제출받은 기록관리현황을 평가하도록 규정되어 있습니다.

○ 따라서 위 규정들을 종합하면「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조에 따른 중앙기록물관리기관의 기록관리현황 평가대상기관은「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조제2항 내지 제4항의 제출절차에 따라 기록관리현황을 제출한 기관에 한정된다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여

○「공공기록물 관리에 관한 법률」 제10조제1항에서는같은 법 제9조에 따른 중앙기록물관리기관과 별도로 국회ㆍ대법원ㆍ헌법재판소 및 중앙선거관리위원회에 각각 헌법기관기록물관리기관을 설치할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제10조제3항에서는 헌법기관기록물관리기관의 장은 중앙기록물관리기관의 장이 기록물의 효율적 관리를 위하여 필요한 사항에 관하여 협조를 요청하는 때에는 이에 응하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제49조에서는 이 법의 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령ㆍ국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙 및 중앙선거관리위원회규칙으로 정하도록 하고 있고, 실제로 이에 따라 각 헌법기관에서「국회 기록물 관리규칙」(국회규칙),「법원 기록물 관리규칙」(대법원규칙),「헌법재판소 기록물 관리규칙」(헌법재판소규칙),「선거관리위원회 기록물 관리규칙」(중앙선거관리위원회규칙)을 정하여 각 기관의 공공기록물 관리에 관한 사항을 독자적으로 정하고 있는바, 위의 규정들을 고려할 때 국회 등 각 헌법기관의 기록물관리에 관한 사항은 각 헌법기관에서 독자적으로 수행하는 것이 이 법의 취지에 부합하는 것으로 볼 수 있습니다.

○ 또한「공공기록물 관리에 관한 법률」에서 중앙기록물관리기관의 평가 대상에 헌법기관이 포함됨을 명시적으로 정한 바 없이, “대통령령”인같은 법 시행령의 기록관리현황 평가제도 관련 조항을 해석함에 있어 대통령 외의 헌법기관이 평가 관련 통보대상에 포함된다고 보는 것은 “행정부의 수반”으로서의 대통령의 권한에 따라 발한 대통령령의 본질적인 소관사항을 넘어서는 해석이라고 할 것이며, 같은 법 시행령 제63조제5항에서도 기록관리현황 평가의 결과를 “국무회의”에 보고하고 그 결과를 공표하도록 규정하고 있는바, 이를 통하여 볼 때에도 위 평가는 “행정부”의 범위 내에서 이루어지는 평가의 성격을 갖는다고 할 것입니다.

○ 따라서「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조의 기록관리현황 평가는 행정부 차원의 평가로서 그 평가에 있어 같은 조 제1항에 따라 평가항목, 기준 및 방식 등을 통보하도록 한 대상인 “공공기관”에는 국가기관으로서의 헌법기관은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여

○「정부조직법」 제2조제2항에 따르면 “중앙행정기관”은 이 법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부ㆍ처ㆍ청으로 한다고 규정하고 있고, 이러한「정부조직법」상의 중앙행정기관 규정은 행정기관의 설치 등에 관한 조직법상 원칙을 정하기 위하여 단순히 중앙행정기관의 종류를 열거한 형식적 개념으로서, 이와 별도로 중앙행정기관의 개념을 그 법적 성격에 따라 지방행정기관과 대비되는 실질적 개념으로 정의할 수 있다고 할 것인바, 그 예로서「정부조직법」의 시행을 위한 법령이라고 할 수 있는「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제2조제1호에서는 “중앙행정기관”을 “국가의 행정사무를 담당하기 위하여 설치된 행정기관으로서 그 관할권의 범위가 전국에 미치는 행정기관(다른 행정기관에 부속하여 이를 지원하는 행정기관 제외함)”으로 정의하여 실질적 의미의 중앙행정기관의 개념을 규정하고 있습니다.

○ 각 개별법에서의 중앙행정기관의 개념을해석함에 있어서 원칙적으로는「정부조직법」상의 중앙행정기관에 관한 규정이 기준이 되어야 할 것이나, 각 개별법상 규정이 행정기관의 설치나 그 직무범위의 설정과 관계 없이 다른 목적으로 중앙행정기관에 대하여 규정하고 있는 경우에는 개별법이 중앙행정기관을 규정하고 있는 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 그 입법취지가 달성될 수 있는 방향으로 합목적적으로 해석하여야 할 것입니다(법제처 2007. 6. 8. 회신 07-0156 법령해석).

○ 이 사안에서는「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조에 따른 기록관리현황 평가에 있어 그 평가를 위하여 중앙기록물관리기관에 기록관리현황을 제출하여야 하는 기관으로서의 “중앙행정기관”의 의미가 문제되는 것인바,「공공기록물 관리에 관한 법률」 제9조제1항, 제9조제2항제7호, 제19조제7항 및 제28조 등에 따르면 중앙기록물관리기관은 공공기관 기록물관리 전반에 관한 총괄ㆍ조정을 위하여 설치된 기관으로서, 기록물관리 전반에 관한 지도ㆍ감독 및 평가권한을 갖고 있다고 할 것이며,같은 법 시행령 제63조에 의한 기록관리현황 평가제도도 이러한 권한에 기반한 평가제도라고 할 것입니다.

○ 또한「공공기록물 관리에 관한 법률」 제13조 및같은 법 시행령 제10조에 따라「정부조직법」에 따른 중앙행정기관 외에 감사원, 국가정보원, 국무총리실 등에도 기록물관리기관의 한 종류인 기록관을 설치하도록 되어 있고, 이러한 기록관도같은 법에 따라 기록물을 관리하여야 하며, 대통령실의 경우「공공기록물 관리에 관한 법률」의 특별법적인 성격의「대통령기록물 관리에 관한 법률」 제9조에서 대통령의 보좌기관 등에 기록관을 설치하도록 되어 있고,「대통령기록물 관리에 관한 법률」 제7조제2항에서 중앙기록물관리기관의 장은 대통령기록물을 철저하게 수집ㆍ관리하여야 한다고 규정하고 있어 이러한 기관들의 기록물 관리에 관한 사항도「공공기록물 관리에 관한 법률」등에서 예정하고 있는 중앙기록물관리기관의 지도ㆍ감독 대상이라고 할 것입니다.

○ 따라서 위 공공기록물 관리제도 및 기록관리현황 평가제도의 규정 및 취지를 고려할 때,「공공기록물 관리에 관한 법률」및같은 법 시행령 제63조에 따른 평가를 위하여 같은 조 제3항에 따라 중앙기록물관리기관에 기록관리현황 자료를 제출하여야 하는 기관을「정부조직법」상의 중앙행정기관인 부ㆍ처ㆍ청 등으로만 한정할 합리적인 이유는 없으므로,「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제63조제3항의 “중앙행정기관”은 실질적인 의미에서의 중앙행정기관을 의미하는 것으로 이에는 감사원, 국가정보원, 국무총리실, 대통령실이 포함된다고 할 것입니다.