질문: 공익사업에 사용되는 국유림과 그 사업시행자의 사유림을 교환하는 경우 그 예정가격을 결정할 때 준용되는 「국유재산법 시행령」 제42조의 범위(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제14조제2항 등 관련)
답변: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제20조제1항제1호에 따른 준보전국유림의 교환 행위는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 손실보상과 무관한 별개의 행정작용으로서,(각주: 법제처 2009. 5. 29.회신 09-0140 해석례참조 )「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “국유림법 시행령”이라 함) 제14조제1항에 따라 준보전국유림과 사유림 간 교환의 예정가격을 결정할 때에는 국유림법령 및 「산림청 소관 국유재산관리규정」(각주: 산림청훈령 제1351호 )에 따라 결정해야 할 것인바,(각주: 법제처 2018. 4. 16.회신 18-0101 해석례참조 ) 국유림법 시행령 제14조제2항에서는 예정가격의 결정에 관해「국유재산법 시행령」 제42조제1항 및 제3항을 준용하도록 하고 있으므로 준용되는 법령에서 이 사안과 같이토지보상법에 따른 공익사업에 필요한 준보전국유림을 해당 사업시행자의 사유림과 교환하는 경우에 그 예정가격의 결정방법에 관한 사항을 규정하고 있다면 그 예정가격의 결정방법에 관해서는 해당 규정이 정하는 바에 따라야 할 것입니다.
비록 「국유재산법 시행령」 제42조제9항에서 같은 조 제1항에도 불구하고 토지보상법에 따라 보상액을 산정할 수 있도록 규정하고 있어 같은 조 제1항이 준용된다면 같은 조 제1항의 “특례적 규정”인 같은 조 제9항도 함께 연계하여 준용될 여지가 있는 것처럼 보이지만, “준용”이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 수정해서 적용하는 것으로 동일한 규정의 반복을 회피하여 입법경제를 촉진하려는 목적에서 사용되므로 특정 법령에서 준용의 대상을 구체적으로 특정하여 규정하고 있는 경우에는 그 규정에 한정하여 준용된다고 보아야 하고,(각주:대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41371 판결례, 법제처 2014. 7. 7.회신 14-0296 해석례및 법제처 2011. 10. 27.회신 11-0492 해석례참조 ) 따라서 국유림법 시행령 제14조제2항에서 준용하고 있지 않은 「국유재산법 시행령」 제42조제9항까지 포함해서 준용된다고 해석하기는 어렵습니다.
또한 입법연혁을 살펴보면, 「국유재산법 시행령」 제42조제9항과 유사한 규정이 1994년 4월 12일 구 「국유재산법 시행령」(각주: 1994. 4. 12. 대통령령 제14209호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함. ) 제37조의2로 처음 신설되었는데 그 후인 2006년 8월 4일에 구 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」(각주: 2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정되어 다음날 시행된 것을 말함. ) 제14조제2항에서 불요존국유림(현재 준보전국유림)의 교환 예정가격의 결정 등에 관해 국유재산법령을 준용하도록 처음 규정하면서 구 「국유재산법 시행령」(각주: 2006. 8. 14. 대통령령 제19643호로 일부개정되어 다음날 시행되기 전의 것을 말함. ) 제37조제1항부터 제3항까지(각주: 현재 「국유재산법 시행령」 제42조제1항ㆍ제2항 및 제45조 본문과 유사한 규정임. )만 준용하고 있고 제37조의(각주: 현재 「국유재산법 시행령」 제42조제9항과 유사한 규정임. )를 준용 대상에 포함하지 않았는바, 이는 통상적으로 토지보상법령에 의해 산출된 가격이 국유재산법령에 의해 산출된 가격보다 낮아 전자에 의하면 국유림의 처분이 보다 용이한 점을 고려할 때 이 사안의 교환 행위에 대해서는 「국유재산법 시행령」 제42조제9항의 적용을 배제하려는 입법자의 의도가 반영된 것으로 보아야 합니다.
한편 「국유재산법」 제4조 본문에서는 국유재산의 관리와 처분에 관해서는 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 국유림법 시행령 제14조는 준보전국유림의 처분가격을 결정할 때 적용하는 일반 기준에 관한 규정일 뿐 이 사안과 같이 준보전국유림을 공익사업 시행의 당사자에게 처분할 때의 기준을 규정한 것은 아니므로 이에 관해서는 「국유재산법」에 대한 “특별한 규정”이 있다고 볼 수 없어 「국유재산법 시행령」 제42조제9항을 직접 적용할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 국유림의 관리 및 처분에 관해 국유림법이 「국유재산법」에 대한 특별법 관계에 있고,(각주: 법제처 2008. 10. 2.회신 08-0245 해석례참조 ) 국유림법 제20조제1항제1호, 같은 조 제2항 및 국유림법 시행령 제14조에서는 공익사업에 사용하게 되어 매각이나 교환 등 처분이 필요한 경우 준보전국유림의 예정가격 결정 방법에 대한 내용을 규정하고 있는데 특별히 준보전국유림을 공익사업 시행의 당사자에게 처분하는 것이 해당 법령의 규율대상에서 제외되는 것으로 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제20조(준보전국유림의 매각 및 교환) ① 산림청장은 준보전국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다. 다만, 제2호의2 및 제2호의3 본문의 경우에는 교환만 할 수 있다.1.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우2. ∼ 3. (생 략)② 제1항에 따른 매각 및 교환 절차, 대금의 결정방법, 교환할 공유림등의 요건, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 국가의 보조를 받아 산림사업을 실행한 공유림등의 교환가격은 제18조제3항 후단을 준용하여 결정하여야 한다.③ (생 략)「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」제14조(매각 또는 교환가격의 결정 등) ① 법 제20조에 따라 준보전국유림을 매각 또는 교환하려는 경우에는 시가를 참작하여 예정가격을 결정하여야 한다. 이 경우 예정가격은 토지와 입목ㆍ죽의 가격을 합산한 금액으로 한다.② 제1항에 따른 예정가격의 결정ㆍ공개 및 예정가격의 적용기간에 관하여는 「국유재산법 시행령」 제42조제1항부터 제3항까지 및 제45조 본문을 준용한다. 이 경우 “일반재산”은 “준보전국유림”으로 본다.③ (생 략)「국유재산법 시행령」제42조(처분재산의 예정가격) ① 증권을 제외한 일반재산을 처분할 때에는 시가를 고려하여 해당 재산의 예정가격을 결정하여야 한다. 이 경우 예정가격의 결정방법은 다음 각 호와 같다.1. 대장가격이 3천만원 이상인 경우(제2호의 경우는 제외한다): 두 개의 감정평가업자의 평가액을 산술평균한 금액2. 대장가격이 3천만원 미만인 경우나 지방자치단체 또는 공공기관에 처분하는 경우: 하나의 감정평가업자의 평가액② 제1항에 따른 감정평가업자의 평가액은 평가일부터 1년이 지나면 적용할 수 없다.③ 중앙관서의 장등은 일반재산에 대하여 일반경쟁입찰을 두 번 실시하여도 낙찰자가 없는 경우에는 세 번째 입찰부터 최초 매각 예정가격의 100분의 50을 최저한도로 하여 매회 100분의 10의 금액만큼 그 예정가격을 낮출 수 있다.④ ∼ ⑧ (생 략)⑨ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업에 필요한 일반재산을 해당 사업의 사업시행자에게 처분하는 경우에는 제1항에도 불구하고 해당 법률에 따라 산출한 보상액을 일반재산의 처분가격으로 할 수 있다.⑩ (생 략)