질문: 국·공립학교가 「여신전문금융업법」에 따른 신용카드가맹점 수수료율의 차감 조정 대상인 국가·지방자치단체에 해당하는지 여부 등(「여신전문금융업감독규정」 별표 5 제1호 및 제3호 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「여신전문금융업법」 제18조의3제1항에서는 신용카드업자는 신용카드가맹점과의 가맹점수수료율을 정할 때 공정하고 합리적으로 정해야 하며 부당하게 가맹점수수료율을 차별해서는 안 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 금융위원회는 신용카드업자가 같은 조 제1항에 따른 가맹점수수료율을 정할 때 준수해야 할 사항을 정해야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 「여신전문금융업감독규정」(이하 “감독규정”이라 함) 제25조의4제1항제1호에서는 신용카드가맹점이 부담하는 것이 합당한 비용(이하 “적격 비용”이라 함)만을 가맹점수수료율 산정에 반영해야 하며 신용카드가맹점이 제공받는 서비스와 관련 없는 비용을 가맹점이 부담하지 않도록 해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 감독규정 제25조의4제2항에서는 적격 비용은 감독규정 별표 4에서 정하는 바에 따르되(본문), 신용카드업자는 감독규정 별표 5에서 정하는 경우와 관련되는 신용카드가맹점에 대해서는 해당 가맹점의 특수성을 고려하여 적격 비용을 차감 조정할 수 있다고(단서) 규정하고 있으며, 같은 별표 제1호에서는 “국가ㆍ지방자치단체가 신용카드업자와 직접 계약을 체결한 경우”를 같은 별표 제3호에서는 “제공되는 재화 또는 용역(이하 “재화등”이라 함)이 국민생활에 필수불가결한 것으로서 공공성을 갖는 경우”를 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대해이 사안은「초ㆍ중등교육법」 제3조제1호 및 제2호에 따른 국ㆍ공립학교(이하 “국공립학교”라 함)가 신용카드업자와 신용카드가맹점계약을 체결하는 경우가 감독규정 별표 5 제1호의 “국가ㆍ지방자치단체가 신용카드업자와 직접 계약을 체결하는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 감독규정 별표 5 제1호에서는 신용카드업자와 계약을 체결하는 주체로 “국가ㆍ지방자치단체”를 명시하고 있을 뿐 “국공립학교”를 포함하여 규정하고 있지 않고, 「초ㆍ중등교육법」 제30조의2제1항에 따라 학교회계는 각 학교별로 설치되고 예산 지출의 원인이 되는 계약 등의 행위는 학교의 장에 의해 행해지므로 신용카드업자와 신용카드가맹점계약을 체결하는 주체는 “각 학교의 장”이지 “국가 또는 지방자치단체”가 아님이 명백하며, 국가 또는 지방자치단체가 국공립학교의 설립주체라는 이유로 국공립학교가 국가ㆍ지방자치단체에 당연히 포함되는 것으로 유추ㆍ확장해석 하는 것은 허용될 수 없습니다.
그리고, 감독규정 별표 5 제1호에서는 국가ㆍ지방자치단체가 신용카드업자와 “직접” 계약을 체결한 경우로 규정하고 있는데, 해당 규정에서 “직접”을 추가적으로 규정한 것은 국가ㆍ지방자치단체의 범위를 가장 좁게 한정하려는 취지로 보아야 할 것이므로, 해당 규정에서의 계약 주체는 「헌법」 및 「정부조직법」에 따른 중앙행정기관이나 이와 유사한 지위 이상의 국가기관의 장 또는 「지방자치법」에 따른 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 장(「지방자치법」 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조ㆍ제18조에 따른 시ㆍ도 교육감을 포함함)이 체결하는 계약으로 한정하여 보아야 할 것이고, 국공립학교의 장이 체결하는 계약은 포함되지 않는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 하는데(대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례참조), 「여신전문금융업법」 제18조의2제3항에서는 금융위원회는 신용카드업자가 신용카드가맹점과의 거래조건과 관련하여 합리적으로 계약을 체결ㆍ유지하고 있는지 여부를 확인할 때 신용카드가맹점 매출규모 조사 등 업무상 필요하다고 인정하는 경우에는 “국가기관ㆍ지방자치단체”에 대하여 필요한 자료의 제공을 요청할 수 있으며, 이 경우 자료의 제공을 요청받은 “국가기관ㆍ지방자치단체”는 정당한 사유 없이 이를 거부해서는 안 된다고 규정하고 있는바, 여기에서 “국가기관 및 지방자치단체”는 신용카드 거래 관련 자료를 수집ㆍ제공하는 행위의 주체자로서 행정조직법상 국민 등 외부에 대하여 행정에 관한 의사를 결정ㆍ표시할 수 있는 행정청을 말하는 것으로 보아야 할 것입니다.
아울러, “국가기관”이라는 용어를 사용하고 있는 다른 법률에서도 이를 “국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함함) 및 그 소속기관, 「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 위원회”로 규정하고 있고(「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호가목), 「지방자치법」 제2조제1항에서는 지방자치단체의 종류를 “특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도”(제1호) 또는 “시, 군, 구”(제2호)로 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 것입니다(법제처 2015. 11. 2. 회신, 15-0518 해석례 참조).이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국공립학교가 신용카드업자와 신용카드가맹점계약을 체결하는 경우는 감독규정 별표 5 제1호의 “국가ㆍ지방자치단체가 신용카드업자와 직접 계약을 체결하는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대해이 사안은 「초ㆍ중등교육법」 제10조제1항에 따른 “수업료와 그 밖의 납부금”(이하 “학부모부담경비”라 함)을 신용카드 등으로 납부하여 제공받는 재화등이 감독규정 별표 5 제3호의 “국민생활에 필수불가결한 것으로서 공공성을 갖는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 감독규정 별표 5 제3호에서는 신용카드 등의 사용으로 제공되는 재화등이 국민생활에 필수불가결한 것으로서 공공성을 갖는 경우 예외적으로 적격 비용을 차감 조정할 수 있도록 규정하면서, “국민생활”의 의미나 “필수불가결한 것으로서 공공성을 갖는 것”의 판단기준에 관해서는 명확한 규정을 두고 있지 않은바, 학부모부담경비의 납부를 통해 제공되는 재화등이 여기에 해당하는지 여부는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 법질서 전체와의 조화, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
이에 따라, 우선 학부모부담경비의 납부를 통해 학생에게 제공되는 재화등이 “국민생활에 관련되는지”를 살펴보면, 「대한민국 헌법」 제31조제3항에서는 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 「교육기본법」 제9조제1항ㆍ제2항에서는 유아교육ㆍ초등교육ㆍ중등교육 및 고등교육을 실시하기 위하여 학교를 두고 학교는 공공성을 가진다고 명시하고 있는바, 헌법이 수학권(修學權)을 국민의 기본권으로서 보장하고 다른 한편으로 이를 실현하는 의무와 책임을 국가가 부담하게 하는 교육체계를 교육제도의 근간으로 하고 있으므로(헌법재판소 1999. 3. 25. 선고 97헌마130 결정례 등 참조), 학교의 설립주체 여하를 불문하고 학교는 국가에 의해 제도화된 교육 공공서비스 제공기관이라는 점이 명백하므로 학교가 학생에게 제공하는 재화등도 역시 국민생활에 직접 관련되는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
다음으로, 학부모부담경비의 납부를 통해 제공되는 재화등이 “국민생활에 필수불가결한 것으로서 공공성을 갖는지”를 살펴보면, “학교”란 교육을 위하여 그에 상당한 인적ㆍ물적 설비를 갖추어 피교육자로 하여금 인간사회의 문화 재생산 내지 증진을 위하여 계획적으로 정비된 교육내용을 영속적으로 가르침 받게 하기 위하여 설치된 기관이고(대법원 1989. 9. 26. 선고 87도519 판결례참조), 학부모부담경비는 학교가 학생에게 수업, 실습, 실험 등 교육활동을 실시하는 방법으로 학교의 목적에 부합하는 교육역무를 제공하고 이러한 교육역무에 필요한 교육시설 등을 이용하게 하는 것에 대한 대가를 의미하는 것이므로(대법원 2015. 6. 25. 선고 2014다5531 판결례참조), 학부모부담경비를 통해 제공되는 재화등도 역시 학교가 그 본래적 설치 목적을 달성하기 위하여 제공하는 것으로서 감독규정 별표 5 제3호에 따른 국민생활에 필수불가결한 것으로서 공공성을 갖춘 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, 학부모부담경비의 납부를 통해 제공되는 재화등을 적격 비용의 차감 조정 대상으로 인정할 경우 이를 근거로 학교가 제공하는 교육서비스와 유사한 공공서비스를 제공하는 의료기관, 문화ㆍ체육시설 등에 대해 적격 비용의 예외를 인정할 여지가 확대될 것으로 예상되는데, 의료기관 등은 대체로 대형 신용카드가맹점에 상응하는 규모를 갖추고 있는 것을 고려하면 신용카드업자가 산정하는 가맹점수수료율을 제한함으로써 영세한 중소신용카드가맹점을 보호하려고 한 「여신전문금융업법」 제18조의3 및 감독규정 전반의 입법 취지(법률 제11410호 여신전문금융업법 일부개정법률 개정이유ㆍ주요내용 등 참조)에 반할 수 있다는 점에서 감독규정 별표 5 제3호를 좁게 해석하는 것이 타당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 감독규정 별표 5 제3호를 규정한 취지는 국민생활에 이용 빈도가 높은 재화등에 대한 국민의 납부 편의를 도모하고, 일시적 유동성 제약 상태에 있는 사람에게도 공공성 높은 재화등을 이용할 기회를 확대하는 등 사회적 편익을 증가시키기 위한 것이고, 「여신전문금융업법」은 가맹점수수료율 산정 시 적격 비용 반영 의무(제18조의3제2항), 영세한 중소신용카드가맹점에 대한 우대수수료율 적용(제18조의3제3항), 대형 신용카드가맹점의 부당 요구행위 금지(제18조의3제4항) 등과 같은 가격 개입 규정을 통하여 가맹점간 수수료율이 사회공평의 관념에 부합하도록 여러 가지 제도를 마련하고 있으며, 학교와 신용카드업자 간 가맹점수수료율을 구체적으로 어떻게 산정할 것인지는 감독규정 제25조의4제1항에 따라 객관적으로 공정ㆍ타당하다고 인정되는 근거자료를 바탕으로(제3호) 대형 신용카드가맹점에게 부당하게 낮은 가맹점수수료율을 적용하지 않는(제4호) 범위에서 개별 가맹점의 특수성, 가맹점수수료 체계와의 정합성, 다른 신용카드가맹점과의 형평성, 국민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 결정될 것이므로, 학부모부담경비를 적격 비용의 차감 조정 대상으로 인정할 경우 영세한 중소신용카드가맹점이 피해를 볼 수 있다는 추측만으로 감독규정 별표 5 제3호를 축소해석 하는 것은 바람직하지 않다는 점 등을 고려해 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 학부모부담경비를 신용카드 등으로 납부하여 제공받는 재화등은 감독규정 별표 5 제3호의 “국민생활에 필수불가결한 것으로서 공공성을 갖는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.