질문: 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자가 건축물을 양도하여 수인이 소유하게 되고 그 대지부분에 공유관계가 발생한 경우, 「도시 및 주거환경정비법」 제19조제1항에 따른 수인을 대표하는 1인 외의 토지등소유자에게 해당 정비사업에 따른  건축물을 공급할 수 있는지 여부 등(「도시 및 주거환경정비법」 제48조제2항제6호 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도정법”이라 함) 제13조제1항에서는 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하도록 하고 있고,같은 법 제19조제1항에서는 조합원은 토지등소유자로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때(제1호), 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(제2호) 및 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호)에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 보도록 하고 있습니다.
한편, 도정법상의 정비사업은 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업 및 도시환경정비사업으로 분류되고(같은 법 제2조제2호), 이 중 조합이 시행하거나 조합이 시장ㆍ군수 또는 주택공사등과 공동으로 시행하는 사업으로는 주택재개발사업, 주택재건축사업 및 도시환경정비사업이 있으며, 이들 사업은 도정법 제48조에 따라 인가받은 관리처분계획(이하 “관리처분계획”이라 한다)에 따라 건축물 등을 건설하여 공급하는 방법으로 실시합니다(같은 법 제6조).이에 따라 관리처분계획의 수립 및 인가 등에 대하여 살펴보면, 도정법제48조제1항에서는 주거환경개선사업을 제외한 사업시행자는 분양대상자의 주소 및 성명 등이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수의 인가를 받도록 하고 있고, 같은 조 제2항제6호 각 목 외의 부분 본문에서는 1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하며, 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급하도록 규정하고 있으나, 도정법 제48조제2항제6호 각 목 외의 부분 단서에서 2인 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시ㆍ도 조례로 주택공급에 관하여 따로 정하고 있는 경우에는 시ㆍ도 조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있도록 하고 있고, 같은 호 가목에 따르면 수도권 과밀억제권역에 위치하지 아니한 주택재건축사업의 경우 1세대 또는 1인이 1 이상의 주택을 소유한 경우에는 소유한 주택수만큼 공급할 수 있도록 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여우선 조합이 시행하거나 조합이 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등과 공동으로 시행하는 정비사업의 경우 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때에는 도정법 제19조제1항제3호에 따른 수인을 대표하는 1인 외의 토지등소유자에게는 해당 정비사업에 따른 건축물을같은 법 제50조제1항에 따라 공급(분양)할 수 없습니다(법제처 10-0010 해석례, 2010. 2. 22. 회신 참조).따라서 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자가 건축물을 양도하여 수인이 소유하게 된 경우로서 그 대지부분에 공유관계 형성이 되지 아니한 경우에는 정비사업에 따른 주택의 공급에 관하여 시ㆍ도 조례로 따로 정할 수 없어 도정법 제19조제1항제3호에 따른 수인을 대표하는 1인에게만 주택을 공급할 수 있을 뿐 위 대표하는 1인 외의 자에게는 정비사업에 따른 건축물을 공급할 수 없는데, 조합설립인가 후 건축물을 양도하여 수인이 소유하게 된 경우임에도 불구하고 단지 그 부지가 분필되어 있지 않다는 사정에 의해 수인을 대표하는 1인 외의 토지등소유자에게 시ㆍ도 조례로 따로 정하여 주택을 공급할 수 있다고 보는 것은 본질적으로 차이가 없는 사안을 달리 취급하는 것으로서 불합리합니다.
특히 집합건물의 경우 그 대지부분에 대하여는 집합건물의 구분소유자가 전유부분의 면적비율에 따라 지분으로 등기를 하고 전유부분을 양도하게 되면 대지에 대한 권리도 일체로 이전하게 되는 것이므로 대지부분이 공유로 남아 있는 것은 불가피한 것이라고 할 것이므로, 결국 도정법 제19조제1항제3호에서 규율하려는 대상에는 건축물 양도로 인하여 그 대지부분의 공유관계가 형성되는 경우도 포함되는 것으로 보아야 합니다.
다음으로 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 도정법 제48조제2항제6호 각 목 외의 부분 본문 및 단서에서 2인 이상이 토지를 공유하고 있는 경우 1주택을 공급하되, 시ㆍ도 조례로 정하는 바에 따라 달리 정할 수 있도록 한 취지를 살펴보면, 위 개정 전 도정법 제48조제2항제6호 각 목 외의 부분 본문에서는 1세대가 1 이상의 주택을 소유한 경우 1주택을 공급하고, 2인 이상이 1주택을 공유한 경우에는 1주택만 공급하도록 규정하고 있었을 뿐 토지 공유에 대한 부분은 규정하고 있지 않아 이로 인해 토지 공유의 경우 무한히 확대될 수 있는 분양자격을 제한하기 위하여 도정법 제48조제2항제6호를 개정하였으나, 이와 같은 도정법 개정 전에 이미 각 지방자치단체들은 토지 공유의 경우 분양권을 제한하기 위하여 조례로 정비구역지정 고시 전의 특정시점을 기준으로 하여 그 이전에 이미 토지 공유관계를 형성하고 있는 경우에는 일정한 면적을 기준으로 공유자별로 1주택을 공급하도록 하고 그 이후에 지분양수 등으로 인하여 토지를 공유하는 경우에는 1주택만 공급하도록 하고 있었던바, 결국 동 규정은 조례에서 토지의 공유에 관하여 규율하고 있던 사항을 법에 명시하면서 각지방자치단체별로 정한 특정시점 이전에 이미 토지 공유관계가 형성된 자들의 신뢰를 보호하기 위하여 토지 공유시 1주택 공급을 원칙으로 하되 시ㆍ도 조례로 그 예외를 인정하도록 한 것입니다(2009. 2. 6.자 「도시 및 주거환경정비법」 개정법률안 개정이유서 및 국회심사보고서).결국 조합설립인가 후 건축물의 양도로 인해 그 토지부분에 공유관계가 형성되었다고 하여 시ㆍ도 조례로 도정법 제19조제1항에 따른 수인을 대표하는 1인 외의 자에게도 정비사업에 따른 건축물을 공급할 수 있다고 해석하는 것은 도정법 제48조제2항제6호 각 목 외의 부분 단서에서 시ㆍ도 조례로 1주택 공급 원칙에 대한 예외를 인정하도록 한 취지에 부합하지 않습니다.
따라서 조합이 시행하거나 조합이 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등과 공동으로 시행하는 정비사업에서 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 건축물을 양수하여 수인이 소유하게 되고 그 대지부분에 공유관계가 발생한 경우, 시ㆍ도 조례로 주택공급에 관해 따로 정하여 도정법 제19조제1항에 따른 수인을 대표하는 1인 외의 토지등소유자에게 해당 정비사업에 따른 건축물을같은 법 제50조제1항에 따라 공급할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여우선 수도권 과밀억제권역에서의 주택 수요 및 공급물량등을 고려하여 도정법 제48조제2항제6호 각 목 외의 부분 본문에서 정비구역 내 토지등소유자가 1이상의 주택 또는 토지를 소유하고 있더라도 1주택만 공급한다고 규정하였는바, 이는 공익을 위하여 사인의 재산권(분양권)을 제한한 것으로 위 규정의 취지에 비추어 보면 토지등소유자가 그 소유 주택 또는 토지 중 일부를 양도한 경우에도 1주택만 공급할 수 있으며, 그 공급대상자는 양도인과 양수인 중 도정법 제19조제1항제3호에 따른 수인을 대표하는 1인이라 할 것입니다.
그런데 수도권 과밀억제권역에 위치하지 아니한 주택재건축사업의 경우에는 도정법 제48조제2항제6호가목에서 정비구역 내 토지등소유자가 여러 채의 주택을 소유한 경우에도 따로 분양권을 제한하지 않고 그 소유한 주택수만큼 공급할 수 있도록 하고 있는바, 이는 수도권 과밀억제권역과 주택공급실정이 다른 점을 고려하여 같은 호 각 목 외의 부분 본문 원칙에 대한 예외를 인정한 것이고, 토지등소유자가 여러 채의 주택 중 일부를 양도한 경우 양도인과 양수인 모두에게 주택을 공급하더라도 정비구역 내 토지등소유자가 소유하고 있던 주택의 수만큼 주택을 공급한다는 측면에서는 차이가 없다는 점을 고려하면 양도인과 양수인 즉 도정법 제19조제1항에 따른 수인을 대표하는 1인 뿐만 아니라 대표하는 1인외의 토지등소유자에게도 정비사업에 따른 주택을 공급할 수 있다고 보아야 합니다.
따라서 수도권 과밀억제권역에 위치하지 아니하는 지역에서 조합이 시행하거나 조합이 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등과 공동으로 시행하는 주택재건축사업의 경우, 도정법 제19조제1항제3호에 따른 수인을 대표하는 1인 외의 토지등소유자에게도 해당 정비사업에 따른 건축물을같은 법 제50조제1항에 따라 공급할 수 있습니다.