질문: “개발계획 수립”의 의미(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정되어 같은 해 10. 1. 시행된 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 부칙 제2조 관련)
답변: 구 공원녹지법 제14조제2항에서는 같은 항 각 호의 계획으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 건설교통부령이 정하는 기준에 의하여 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는도시정비법 제4조의 규정에 의한 정비계획(제3호) 등을 규정하고 있으며,같은 법부칙 제2조에서는 “제14조제2항의 규정은 이 법 시행 후 최초로 동항 각 호의 규정에 의한 개발계획을 수립하거나 허가ㆍ승인 등을 신청하는 분부터 적용한다”고 규정하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제4조제1항에서는 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수는 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대해 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들을 후 이를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우를 제외하고는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외함)는 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정하며, 이 경우 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취 등에 관하여는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 정비구역을 지정 또는 변경지정하고자 하는 경우에는 같은 조 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정 또는 변경지정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 해당 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하고, 그 내용을 국토교통부장관에게 보고하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 구 공원녹지법 제14조제2항제3호에 따라 개발계획(도시정비법 제4조에 따른 정비계획)을 수립하려는 경우에, 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따른 “개발계획을 수립하는”이란 도시정비법 제4조제1항ㆍ제3항에 따라 정비계획을 수립하는 것을 의미하는지, 아니면 도시정비법 제4조제6항에 따라 정비계획을 포함한 정비구역의 지정내용을 지방자치단체의 공보에 고시하는 것을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구 공원녹지법 제14조제2항은 각종 개발계획을 수립할 때 해당 계획에 포함시켜야 하는 도시공원 또는 녹지의 확보에 관한 기준을 제시함으로써 개발사업의 투명성과 예측가능성을 높이기 위해 신설된 규정으로(의안번호 제171170호 도시공원법개정법률안 국회 심사보고서 참조), 그 개정규정의 적용시기 및 적용대상 등을 명확히 하기 위해 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 시행 후 최초로 개발계획을 수립하는 분부터 개정규정이 적용된다는 적용례를 두고 있는 것인바, 도시공원 또는 녹지의 면적 확보와 같이 규제가 강화되거나 확대되는 내용으로 법령이 개정될 때 두는 적용례에 대한 해석은, 개정 전 법령에 따라 이미 추진되고 있는 개발사업과 관련된 법률관계의 안정성이나 관련 당사자의 이해관계 등을 고려하여 가급적 그 적용범위를 제한적으로 할 필요가 있다고 할 것이므로(법제처 2013. 1. 7.회신 12-0688 해석례참조), 구 공원녹지법 제14조제2항제3호 및 같은 법 부칙 제2조에 따른 개발계획(정비계획)의 수립은 그 문언대로 정비계획의 수립만을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고, 구 공원녹지법 제14조제2항제3호에서 규정하고 있는 개발계획인 도시정비법 제4조에 따른 정비계획은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위해 수립되는 계획으로서, 정비계획이 수립되면 주민에 대한 서면통보, 주민설명회 개최, 30일 이상 주민공람, 지방의회 의견청취, 지방도시계획위원회의 심의 절차를 거쳐 정비구역이 지정된 후 해당 정비계획을 포함한 정비구역의 지정내용이 해당 지방자치단체의 공보에 고시됨으로써 최종적으로 확정되는 일련의 단계를 거치게 되는바, 이와 같이 정비계획의 수립부터 정비구역의 지정까지는 시간적으로 상당한 간격이 있다는 점과 도시정비법 제4조의 제목 및 같은 조 제1항ㆍ제3항 등에서 “정비계획의 수립”과 “정비구역의 지정”을 구분하여 사용하고 있다는 점 등에 비추어 보면, 정비계획의 수립과 정비구역의 지정은 명백히 구별되는 개념이라고 보아야 할 것이므로(법제처 2015. 4. 16.회신 15-0097 해석례참조), 구 공원녹지법 제14조제2항제3호 및 같은 법 부칙 제2조에 따른 개발계획(정비계획)의 수립을 정비구역의 지정 또는 그 고시까지 포함하는 개념으로 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, “정비구역의 지정”은 해당 지방자치단체의 공보에 고시하는 방법으로 외부에 객관화되어 그 시점이 명확한 반면, “정비계획의 수립”은 그 구체적인 시점이 불분명하므로, 이를 부칙 규정의 적용시점으로 하는 것은 바람직하지 않다는 의견이 있을 수 있으나, 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 절차는 행정관청이 주체가 되어 추진한다는 점을 고려해 보면, 정비계획의 입안권자인 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 직접 또는 내부 위임전결규정 등에 따라 해당 계획의 결재를 완료한 시점 또는 주민설명회 개최 등을 위해 이를 외부에 공고하는 시점을 정비계획을 수립한 날로 볼 수 있다고 할 것이므로(법제처 2015. 4. 16.회신 15-0097 해석례참조), 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 공원녹지법 제14조제2항제3호에 따라 개발계획(도시정비법 제4조에 따른 정비계획)을 수립하려는 경우에, 구 공원녹지법 부칙 제2조에 따른 “개발계획을 수립하는”이란 도시정비법 제4조제1항ㆍ제3항에 따라 정비계획을 수립(입안권자가 정비계획의 결재를 완료하거나 주민설명회 개최 등을 위해 이를 외부에 공고)하는 것을 의미한다고 할 것입니다.