질문: 「건축법」에 따른 이행강제금 부과 시 법령 등에서 정한 감경비율 이상 감경하거나 감경사유 외의 사유로 감경할 수 있는지 등(「건축법」 제80조의2 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 ①「건축법」 제80조제1항단서에서는 연면적이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물 등 특정한 경우에 대하여 같은 항 각 호의 구분에 따른 이행강제금의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과하도록 정하고 있고, ②같은 법 제80조의2제1항제2호 및그 위임에 따른같은 법 시행령 제115조의4제2항에서는 이행강제금 감경 대상이 되는 위반행위를 유형별로 구분하고 각각에 대한 감경비율을 특정하여 정하고 있는 점 등 관련 규정의 문언, 체계 및 내용에 비추어 보면,「건축법」및 그 위임에 따른 대통령령ㆍ조례에서 정한 이행강제금의 산정 및 감경기준은 각 위반행위 유형별로 계산된 특정한 금액 및 특정한 감경비율을 규정한 것이므로, 허가권자에게 이와 다른 이행강제금 부과금액이나 감경비율을 결정할 재량권은 없다고 보아야 할 것입니다.
(각주:대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두8653 판결례및대법원 2014. 12. 24. 선고 2011두23580 판결례등 참조)그리고「건축법」상 이행강제금 산정 및 감경기준에 관한 입법연혁과 취지를 살펴보면, 종전에는 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 건축한 경우에 대해서는 허가권자가 일정한 상한기준 내에서 위반내용에 따라 이행강제금을 부과할 수 있도록 재량을 부여했으나(각주: 구 「건축법」 (2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것) 제80조제1항제1호 참조), 실제로 대부분의 지방자치단체에서 합리적인 감경부과기준을 마련하지 못하거나 이행강제금의 차등 부과 시 민원이 제기될 가능성 등을 우려해 법령에서 정한 상한기준에 해당하는 금액을 일률적으로 적용하여 부과하는 문제가 발생함에 따라, 2015년 8월 11일 법률 제13471호로「건축법」을 일부개정하여 위반내용에 따른 이행강제금의 구체적인 산정기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고(법 제80조제1항제1호 개정), 위반 동기ㆍ내용ㆍ시기ㆍ규모 등을 고려하여 이행강제금 부과에 관한 감경 특례를 두되 구체적인 감경비율은 법률 및 그 위임에 따른 대통령령ㆍ건축조례에서 직접 정하도록 함(법 제80조의2 신설)으로써 이행강제금 제도 운영의 현실적인 문제점을 시정하려 한 점,(각주: 2015. 8. 11. 법률 제13471호로 일부개정된「건축법」개정이유 및 주요내용, 2016. 2. 12. 대통령령 제26974호로 일부개정된「건축법 시행령」개정이유 및 주요내용, 2014. 8. 21. 의안번호 제1911440호로 발의된 주택법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 및 2013. 11. 7. 의안번호 제1907645호로 발의된 건축법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 이후 2024년 3월 26일 법률 제20424호로 「건축법」을 다시 개정하여 위반동기, 위반범위 및 위반시기 등을 고려해 이행강제금을 감경하는 경우의 감경비율 상한을 2분의 1에서 100분의 75로 상향(법 제80조의2제1항제2호 개정)한 사실(각주: 2024. 3. 26. 법률 제20424호로 일부개정된 「건축법」 개정이유 및 주요내용 참조) 등을 알 수 있는바, 허가권자가 이행강제금을 부과할 때 법령상 명시적인 근거가 없더라도 ① 법령 등에서 정한 금액 이하로 부과하거나 ② 법령 등에서 정한 비율 이상으로 감경하여 부과할 수 있다고 보는 것은 이행강제금의 구체적인 산정기준 및 감경비율을 법령 등에서 직접 정하게 하고, 감경비율의 상향이 필요한 경우에는 법령 등을 개정함으로써 상향한 「건축법」상 이행강제금 제도의 입법연혁 및 취지에 비추어 타당하지 않습니다.
아울러 이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접강제 수단의 하나로, 이행강제금이 실효성을 가지기 위해서는 의무불이행자가 위법한 상태를 유지하는 것을 단념하고 의무를 이행하게 할 수 있는 적정한 수준의 금액으로 부과될 필요가 있는바,(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 결정례 참조) 법령 등에서 정한 적정 수준의 금액 또는 비율 이상 이행강제금을 감경하는 것은 이행강제금의 부과 목적을 형해화할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 허가권자는 ①「건축법」 제80조제1항단서에 따른 경우에 대하여 이행강제금을 부과할 때,같은 법 제80조의2에 따라 감경하는 경우를 제외하고는같은 법 제80조제1항단서 및 해당 지방자치단체의 조례로 정한 금액 이하의 이행강제금을 부과할 수 없으며, ②같은 법 제80조의2제1항제2호에 따른 경우에 대하여 이행강제금을 감경하려는 때에도 같은 호에 따른 비율 이상 감경할 수 없습니다.
나. 질의 나에 대해법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 된다고 할 것인데,(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조)「건축법」에서는 허가권자로 하여금같은 법 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 건축주 등에 대하여같은 법 제80조제1항본문에 따라 같은 항 각 호의 이행강제금을 부과하게 하는 것을 원칙으로 하고, 다만 같은 항 단서에 따른 경우에는 같은 항 각 호의 이행강제금의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과하도록 예외를 정하고 있으며, 다시같은 법 제80조의2에 따라같은 법 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있는 예외를 정하고 있는바, 건축법령에서는 이행강제금의 원칙적인 금액과 예외적으로 이행강제금을 감경하려는 경우 그 감경사유 및 비율을 규정하고 있으므로, 예외적으로 이행강제금을 감경하는 경우에 감경사유에 해당하지 않더라도 법령상 근거 없이 낮은 금액을 부과하는 것은 명확한 기준이나 합리적인 이유 없이 감경사유를 확대하여 해석하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것입니다.
특히「건축법」에서는같은 법 제80조제1항각 호의 이행강제금보다 낮은 금액을 부과하거나 감경할 수 있는 위반행위를 유형별로 특정하여 연면적이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물 등인 경우(법 제80조제1항 단서), 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(각주: 「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우(법 제80조의2제1항제1호), 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(법 제80조의2제1항제2호) 등으로 제한적으로 열거하고 있고, 그에 따른 감경금액이나 감경비율 또한 특정하여 규정하고 있는바, 이와 같은 관련 규정의 문언, 체계 및 내용에 비추어 보면 허가권자에게 이행강제금을 법령 등에서 정한 금액과 달리 부과할 수 있는 예외사유를 추가할 재량권은 없다고 보아야 할 것입니다.
(각주:대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두8653 판결례및대법원 2014. 12. 24. 선고 2011두23580 판결례등 참조)그리고「건축법」상 이행강제금 산정ㆍ감경기준에 관한 입법연혁 및 취지를 살펴보면, 종전에는 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 건축한 경우에 대해서는 허가권자가 일정한 상한기준 내에서 위반내용에 따라 이행강제금을 부과할 수 있도록 재량을 부여했으나(각주: 구 「건축법」 (2015. 8. 11. 법률 제13471호로 일부개정되기 전의 것) 제80조제1항제1호 참조), 실제로 대부분의 지방자치단체에서 합리적인 감경부과기준을 마련하지 못하거나 이행강제금의 차등 부과 시 민원이 제기될 가능성 등을 우려해 법령에서 정한 상한기준에 해당하는 금액을 일률적으로 적용하여 부과하는 문제가 발생함에 따라, 2015년 8월 11일 법률 제13471호로「건축법」을 일부개정하여 위반내용에 따른 이행강제금의 구체적인 산정기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고(법 제80조제1항제1호 개정), 위반 동기ㆍ내용ㆍ시기ㆍ규모 등을 고려하여 이행강제금 부과에 관한 감경 특례를 두되 구체적인 감경비율은 법률 및 그 위임에 따른 대통령령ㆍ건축조례에서 직접 정하도록 함(법 제80조의2 신설)으로써 이행강제금 제도 운영의 현실적인 문제점을 시정하려 한 점,(각주: 2015. 8. 11. 법률 제13471호로 일부개정된「건축법」개정이유 및 주요내용, 2016. 2. 12. 대통령령 제26974호로 일부개정된「건축법 시행령」개정이유 및 주요내용, 2014. 8. 21. 의안번호 제1911440호로 발의된 주택법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 및 2013. 11. 7. 의안번호 제1907645호로 발의된 건축법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 이에 따라 2016년 2월 11일 대통령령 제26974호로 일부개정된 「건축법 시행령」에서 이행강제금을 감경할 수 있는 사유를 위반행위 후 소유권이 변경된 경우나 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중 위반내용을 시정하기 어려운 특수한 사정이 있는 경우 등으로 규정하였고(각주: 2016. 2. 11. 대통령령 제26974호로 개정되어 2016. 2. 12. 시행된 「건축법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조), 이후 2018년 9월 4일 대통령령 제29136호로 「건축법 시행령」을 다시 개정하여 이행강제금을 감경할 수 있는 사유에 무허가ㆍ무신고 가축분뇨 배출시설의 설치자가 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 따라 허가신청을 하거나 신고한 경우를 추가한 사실(영 제115조의4제1항제6호의2 신설)(각주: 2018. 9. 4. 대통령령 제29136호로 일부개정된 「건축법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조) 등을 알 수 있는바, 허가권자가 이행강제금을 부과할 때 법령 등에서 정한 명시적인 사유가 없더라도 「건축법」 제80조제1항 각 호의 이행강제금보다 낮은 금액을 부과할 수 있다고 보는 것은 위반내용에 따른 이행강제금의 구체적인 산정기준 및 감경사유를 법령 등에서 직접 정하게 하고, 감경사유의 추가가 필요한 경우에는 법령 등을 개정함으로써 추가한 「건축법」상 이행강제금 제도의 입법연혁 및 취지에 비추어 타당하지 않습니다.
아울러 이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접강제 수단의 하나로, 이행강제금이 실효성을 가지기 위해서는 의무불이행자가 위법한 상태를 유지하는 것을 단념하고 의무를 이행하게 할 수 있는 적정한 수준의 금액으로 부과될 필요가 있는바,(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 결정례 참조) 법령 등에서 정한 적정 수준의 금액 또는 비율 이상 이행강제금을 감경하는 것은 이행강제금의 부과 목적을 형해화할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 허가권자는「건축법」 제80조에 따른 이행강제금을 부과할 때, 같은 조 제1항 단서에 따른 경우 또는같은 법 제80조의2에 따른 경우 등 법령 등에서 정한 사유에 해당하지 않는 경우에는같은 법 제80조제1항각 호의 이행강제금보다 낮은 금액을 부과할 수 없습니다.
＜관계 법령＞건축법제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다.1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다.③ ∼ ⑦ (생 략)제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다.1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 100분의 75의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다.건축법 시행령제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우②ㆍ③ (생 략)제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다)4.「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다)5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간(같은 조 제3항에 따른 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설의 경우 같은 항에 따른 환경부령으로 정하는 기한을 말한다) 내에「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우6의2. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제10조의2에 따라 같은 조 제1항에 따른 기한까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하였거나 신고한 배출시설(개 사육시설은 제외하되, 처리시설은 포함한다)의 경우7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우② 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우에는 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따른 금액의 100분의 50을 말한다.1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 752. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다.1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 802. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60