질문: 제1종일반주거지역 안에서 같은 건축물에 주택과 주택 외의 용도로 쓰는 부분을 복합 건축하려는 경우 적용되는 층수 제한(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제3호 및 별표 4 등 관련)
답변: 먼저국토계획법 제36조제1항에 따른 용도지역을 세분하여 규정하고 있는같은 법 시행령 제30조제1항제1호나목(1)에서는 제1종일반주거지역을 ‘저층주택’을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역으로 규정하고 있고,같은 영 제71조제1항제3호 및별표 4 제1호에서는 제1종일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 층수를 4층 이하로 제한하되, 단지형 다세대주택의 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외하도록 규정하고 있을 뿐, 문언상 필로티 전체를 주차장으로 사용하고 지하층에 주택 외의 용도로 쓰는 부분이 위치하는 경우를 층수 제한 예외 규정의 적용 대상으로는 규정하고 있지 않습니다.
그리고 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서는 제1종일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 층수 제한을 규정하면서 그 층수 제한 원칙에 대한 예외도 같이 규정하고 있는데, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되고 그 문언과 취지에 따라 엄격하게 해석할 필요가 있는바,(각주:대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조) 같은 호에 따른 제1종일반주거지역 안에서의 층수 제한은 건축물 전체의 층수에 대한 것이므로, 하나의 건축물 안에 여러 용도가 함께 건축되어 있어 각 용도에 대해 적용되는 건축물 층수 제한이 다른 경우라면 그 중 더 엄격한 것을 적용해야 할 것입니다.
(각주: 법제처 2021. 7. 20.회신 21-0347 해석례참조)그런데 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서는 단지형 연립주택과 단지형 다세대주택에 대해서만 필로티 구조인 1층에 대해 층수에서 제외하는 규정을 두고 있고 그 밖의 용도로 사용되는 건축물에 대해서는 4층 이하의 층수 제한을 적용하도록 규정하고 있는바, 주택과 주택 외의 용도로 쓰는 부분이 같은 건축물 내에 있다면, 주택 외의 용도로 쓰는 부분이 해당 건축물의 어디에 위치해 있는지 여부와 관계없이 이를 전체 건축물이 단지형 다세대주택인 경우와 같다고 할 수는 없는바,(각주: 다만, 이와 같이 보는 경우에도 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서 단지형 다세대주택의 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외한다고 규정하고 있으므로, 주택 외의 용도로 쓰는 부분이 해당 기준을 충족하여 건축물의 1층의 일부에 위치하는 경우에 한해 예외적으로 그 건축물 전체를 단지형 다세대주택에 해당하는 것으로 보고 필로티 구조의 1층을 층수 산정에서 제외할 수 있음.) 단지형 다세대주택을 대상으로 하는 층수 제한 예외 규정이 동일하게 적용될 수 없으므로, 이 사안의 경우 일반적으로 적용되는 4층 이하의 층수 제한이 적용된다고 보는 것이 법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
또한 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에서 단지형 다세대주택 등에 대해 층수 제한을 완화하여 규정한 취지(각주: 2009. 5. 13. 대통령령 제21488호로 일부개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 개정이유 참조)는, 주택법령에서 건축위원회 심의를 거친 단지형 다세대주택에 대해 5층까지 건축할 수 있도록 규정하였으나,국토계획법령상 제1종일반주거지역에서는 층수가 4층으로 제한되어 있어 이를 적용하기 곤란하였던 문제를 해결하고, 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외하도록 하여, 쾌적하고 저렴한 소형주택을 공급하기 위하여 도입된 도시형 생활주택의 신속하고 원활한 입지가 이루어질 수 있도록 하려는 데에 있는바, 이러한 입법취지에 비추어 보면 같은 호에 명시적인 규정이 없음에도 ‘주택의 공급’과 관련이 없는 주택 외의 용도로 쓰는 부분을 같은 건축물에 주택과 복합하여 건축하려는 경우까지 층수 제한의 완화를 적용받을 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
한편「건축법 시행령」 별표 1제2호 단서에 따라 다세대주택의 층수 산정 시 지하층이 주택의 층수에서 제외되므로 건축물의 층수와 관련이 없는 지하층에 주택 외의 용도로 쓰는 부분을 둔 이 사안의 경우에는 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에 따라 필로티 구조의 주차장으로 사용된 1층을 해당 건축물의 층수에서 제외할 수 있다는 의견이 있으나,「건축법 시행령」 별표 1제2호 단서에 따라 다세대주택의 층수 산정 시 지하층이 주택의 층수에서 제외되는 것과 별개로 건축물의 전체 용도를 판단하는데 있어 지하층의 용도를 따로 제외하고 판단해야 하는 것은 아닌 점, 종전에는 다세대주택의 층수 산정 시 ‘1층 전부’를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에 필로티 부분을 층수에서 제외하도록 규정하고 있었는데, 대지활용률이 떨어지고 1층 필로티 주차장을 장려하려는 정책의 실효성이 낮아지는 문제가 있어 이를 해결하기 위해(각주: 2007. 2. 28. 대통령령 제19920호로 일부개정된 「건축법 시행령」 개정이유 참조) 2007년 2월 28일 대통령령 제19920호로 일부개정된「건축법 시행령」 별표 1제2호 단서에서 다세대주택의 1층이 필로티 구조의 주차장으로 사용됨을 전제로 ‘그 1층’의 일부에 한해 주택 외 용도의 사용을 예외적으로 허용한 것인바, 이를 넘어 건축물의 1층이 아닌 지하층에 주택 외의 용도로 쓰는 부분을 두는 경우까지 해당 층수 완화에 관한 규정을 적용하겠다는 취지로 보기는 어려운 점(각주:「건축법 시행령」 별표 1제2호의 개정 내용은 이후 2009. 5. 13. 대통령령 제21488호로 일부개정된 국토계획법 시행령 별표 4 제1호에 반영되었음.) 등을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 국토계획법 시행령 제71조제1항제3호 및 별표 4 제1호의 단지형 다세대주택에 대한 규정을 적용할 수 없어 필로티 구조인 1층을 층수에 포함해야 합니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역나. ∼ 라. (생 략)2. ∼ 4. (생 략)② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다.제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.② ∼ ⑥ (생 략)국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다.1. 주거지역가. (생 략)나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역(1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역(2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역(3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역다. (생 략)2. ∼ 4. (생 략)② (생 략)제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 제1종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 4에 규정된 건축물4. ∼ 21. (생 략)②ㆍ③ (생 략)[별표 4]제1종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제3호관련)1. 건축할 수 있는 건축물[4층 이하(「주택법 시행령」 제10조제1항제2호에 따른 단지형 연립주택 및 같은 항 제3호에 따른 단지형 다세대주택인 경우에는 5층 이하를 말하며, 단지형 연립주택의 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 단지형 다세대주택의 1층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외한다. 이하 이 호에서 같다)의 건축물만 해당한다. 다만, 4층 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물만 해당한다］가.「건축법 시행령」 별표 1제1호의 단독주택나.「건축법 시행령」 별표 1제2호의 공동주택(아파트를 제외한다)다.「건축법 시행령」 별표 1제3호의 제1종 근린생활시설라.「건축법 시행령」 별표 1제10호의 교육연구시설 중 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교 및 고등학교마.「건축법 시행령」 별표 1제11호의 노유자시설주택법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다.2. ∼ 19. (생 략)20. “도시형 생활주택”이란 300세대 미만의 국민주택규모에 해당하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택을 말한다.21. ∼ 29. (생 략)주택법 시행령제10조(도시형 생활주택) ① 법 제2조제20호에서 “대통령령으로 정하는 주택”이란「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호에 따른 도시지역에 건설하는 다음 각 호의 주택을 말한다.1. 아파트형 주택: 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 아파트가. 세대별로 독립된 주거가 가능하도록 욕실 및 부엌을 설치할 것나. 지하층에는 세대를 설치하지 않을 것2. 단지형 연립주택: 연립주택. 다만,「건축법」 제5조제2항에 따라같은 법 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 주택으로 쓰는 층수를 5개층까지 건축할 수 있다.3. 단지형 다세대주택: 다세대주택. 다만,「건축법」 제5조제2항에 따라같은 법 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 주택으로 쓰는 층수를 5개층까지 건축할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)건축법제2조(정의) ① (생 략)② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.1. 단독주택2. 공동주택3. ∼ 29. (생 략)건축법 시행령제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.[별표 1]용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)1. (생 략)2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집ㆍ공동생활가정ㆍ지역아동센터ㆍ공동육아나눔터ㆍ작은도서관ㆍ노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및「주택법 시행령」 제10조제1항제1호에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다.가. 아파트: 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택나. 연립주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 합계가 660제곱미터를 초과하고, 층수가 4개 층 이하인 주택다. 다세대주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터 이하이고, 층수가 4개 층 이하인 주택(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다)라. (생 략)3. ∼ 29. (생 략)＜관계 법령＞