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질문: 지방의회의원에 선출된 것이 「공무원연금법」 제47조제1항제2호에서 퇴직연금 등의 지급정지 대상으로 규정하는 공무원에 취임한 경우에 해당되는지(「공무원연금법」 제47조제1항 관련)
답변: 「공무원연금법」(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되어 2016. 1. 1. 시행예정인 것을 말함. 이하 “개정 공무원연금법”이라 함) 제3조제1항제1호가목에서는 “공무원”을 상시 공무에 종사하는「국가공무원법」,「지방공무원법」, 그 밖의 법률에 따른 공무원을 말하되, 다만, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원은 제외한다고 규정하고 있고,같은 법 제47조제1항제2호에서는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금(이하 “퇴직연금 등”이라 함)의 수급자가 “선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우”에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방의회의원에 선출된 것이 개정공무원연금법 제47조제1항제2호에서 퇴직연금 등의 지급정지 대상으로 규정하는 “공무원에 취임한 경우”에 해당되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법을 해석할 때는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례등 참조).그런데,「지방공무원법」 제2조제1항에서는 지방자치단체의 공무원을 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 특수경력직공무원을 정무직공무원과 별정직공무원으로 구분하면서 “선거로 취임하거나 임명할 때 지방의회의 동의가 필요한 공무원”은 정무직공무원으로 규정하고 있습니다(제1호가목). 또한, 「지방공무원법」 제3조제2항에서는 “대통령령으로 정하는 특수경력직공무원”에 대해서는 정치운동의 금지에 관한 제57조와 집단행위의 금지에 관한 제58조를 적용하지 않는다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「지방공무원 복무규정」 제8조에서는 「지방공무원법」 제3조제2항에 따른 특수경력직공무원의 범위를 정하면서 여기에 “지방의회의원”이 포함되는 것으로 규정하고 있는바(제1호), 이와 같은 「지방공무원법」 및 「지방공무원 복무규정」의 규정을 종합해 보면, 지방의회의원은 지방자치단체의 공무원 중 특수경력직공무원인 정무직공무원으로서 “선거에 의한 선출직 공무원”에 해당함이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
한편, 개정 공무원연금법에서 지방의회의원이 퇴직연금 등의 지급이 정지되는 선출직 공무원에 해당하는지에 대해서는 「지방공무원법」 등의 규정에 따라 형식적으로 정할 것이 아니라, 「공무원연금법」의 입법목적과 공적 연금이라는 사회보험제도의 성격, 지방의회의원의 생활 및 보수 수준 등을 종합적으로 고려하여 실질적으로 해석해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 개정 공무원연금법 제47조제1항제2호는 퇴직연금 등의 전액 지급정지 대상을 퇴직 후 선거에 의한 선출직 공무원으로 재임용된 경우까지 확대하기 위하여 신설된 규정으로서(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 일부개정되어 2016. 1. 1. 시행될 「공무원연금법」 국회 체계자구검토보고서 참조), 선거에 의한 선출직 공무원의 보수와 퇴직연금 등을 비교해서 퇴직연금 등의 지급정지 대상의 적용 여부를 결정하는 것은 위와 같은 개정취지와 명문의 규정에 반하는 것으로서, 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 지방의회의원에 선출된 것은 개정 공무원연금법 제47조제1항제2호에서 퇴직연금 등의 지급정지 대상으로 규정하는 공무원에 취임한 경우에 해당된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항

○ 현행 법령상 지방의회의원은 무보수 명예직으로 실비, 수당만을 지급받는 점을 고려하여, 공무원 퇴직 연금 등의 지급정지 사유를 규정하고 있는 개정 「공무원연금법」 제47조제1항 중 지방의회의원을 제외할 필요가 있는지에 관해 입법정책적으로 재검토가 필요합니다.
질문: 지방의회의 의결 대상이 되는 공유재산의 관리계획 변경의 의미(「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제4항 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장은 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 함)을 세워 그 지방의회의 의결을 받아야 하고, 관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 관리계획에 포함하여야 할 공유재산의 범위, 관리계획의 작성기준 및 변경기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
또한,공유재산법 제10조제1항의 위임에 따라같은 법 시행령 제7조제1항제2호에서는 관리계획에 포함되어야 할 사항으로 1건당 토지 면적이 6천제곱미터 이상인 토지의 취득(가목) 및 1건당 토지 면적이 5천제곱미터 이상인 토지의 처분(나목)을 규정하고 있고, 이 때 처분이란 “매각, 양여, 교환, 무상귀속, 건물의 멸실, 출자 및 그 밖의 처분”을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 취득 및 처분의 단위가 되는 1건에 해당하는 경우의 하나로 토지와 건물 및 그 부대시설을 하나의 사업계획에 따라 다년도에 걸쳐 취득ㆍ처분하는 경우(제2호)를 규정하고 있습니다.
한편,공유재산법 제10조제4항의 위임에 따라같은 법 시행령 제7조제4항에서는 지방자치단체의 장은 관리계획에 대하여 지방의회의 의결을 받은 후 토지의 면적이 30퍼센트를 초과하여 증감된 경우(제3호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 변경계획을 수립하여 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 공유재산법 시행령 제7조제6항제2호에 따라 관리계획에서 1건으로 일괄매각하기로 지방의회의 의결을 받은 토지 중 그 토지 면적의 65퍼센트에 해당하는 토지가 먼저 매각되는 경우가 같은 조 제4항제3호에 따른 토지의 면적이 30퍼센트를 초과하여 증감되는 경우에 해당하여 변경계획을 수립하여 지방의회의 의결을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유재산법 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결을 받아 관리계획을 수립한 후라고 하더라도 부득이한 사유로 관리계획의 내용을 취소 또는 변경하려는 경우에는 변경계획을 수립하여 다시 지방의회의 의결을 받도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조제4항에서는 법 제10조제1항의 부득이하게 관리계획의 내용에 취소 또는 변경이 있는 사유를 구체화하여 토지의 면적이 30퍼센트를 초과하여 증감되는 경우(제3호) 등을 규정하고 있습니다.
그렇다면, 공유재산법 시행령 제7조제4항제3호의 “토지의 면적이 30퍼센트를 초과하여 증감되는 경우”란 당초 처분하려던 공유재산의 면적에서 30퍼센트를 초과한 면적을 추가로 처분하는 경우 또는 당초 처분하려던 공유재산의 면적에서 30퍼센트를 초과한 면적을 감소하여 처분하면서 처분하지 않고 남아있는 공유재산에 대해서는 그 처분계획을 취소하는 경우 등과 같이 당초 의결받았던 관리계획의 내용에 변경이 있는 경우를 의미한다고 할 것이고, 이 사안과 같이 당초 일괄매각하기로 했던 토지를 부분매각하여 일부 토지가 매각되지 않고 남아있는 경우에는 잔여 토지에 대한 매각이 취소되는 등의 사유가 없는 한 당초 관리계획의 내용에 변경이 없으므로 공유재산법 시행령 제7조제4항제3호의 사유에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 당초 1건으로 일괄매각하기로 지방의회의 의결을 받았으나, 부분매각으로 인하여 30퍼센트를 초과하는 면적이 매각되지 않았다면 공유재산법 시행령 제7조제4항제3호에 해당하여 변경계획을 수립하여 지방의회의 의결을 받아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 공유재산법 시행령 제7조제6항에서는 비록 취득 또는 처분의 대상이 수 개라 하더라도 1건으로 일괄하여 취득 또는 처분하는 것이 각각을 1건으로 취득 또는 처분하는 것보다 회계처리에 용이하고 효율적인 재산관리를 도모하며, 당해 재산들 간에 밀접한 관련성이 있어 함께 취득 또는 처분하는 것이 사회통념에 부합하는 경우에는 이를 1건으로 취급하여 공유재산의 관리계획에 포함시키고 있는바(법제처 2007. 7. 6.회신 07-0176 해석례참조), 같은 항 제2호에 따르면 토지 등을 하나의 사업계획에 따라 다년도에 걸쳐 취득ㆍ처분하는 것은 1건의 취득 또는 처분으로서 하나의 관리계획에 포함되는 사항입니다.
 즉, 이 사안의 경우와 같이 당초 1건으로 일괄매각하기로 한 토지 면적의 65퍼센트에 해당하는 면적에 대하여 수년에 걸쳐 부분매각이 이루어진다고 하더라도 이는 당초 관리계획에 따라 다년도에 걸쳐 1건의 매각이 진행되는 것이고 당초 관리계획이 변경되는 것은 아니므로, 변경계획을 수립하여 다시 지방의회의 의결을 받아야 한다는 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유재산법 시행령 제7조제6항제2호에 따라 관리계획에서 1건으로 일괄매각하기로 지방의회의 의결을 받은 토지 중 그 토지 면적의 65퍼센트에 해당하는 토지가 먼저 매각되는 경우에는 같은 조 제4항제3호에 따른 토지의 면적이 30퍼센트를 초과하여 증감되는 경우에 해당하지 않으므로, 변경계획을 수립하여 지방의회의 의결을 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체가 도로점용허가를 받아 공영주차장을 설치하여 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우 「도로법」 제68조제1호에 따라 점용료 감면이 가능한지 여부(「도로법」 제68조제1호 등 관련)
답변: 「도로법」 제61조제1항전단에서는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함함)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가(이하 “도로점용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제68조제1호에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고,「도로법 시행령」 제73조제1항에서는「도로법」 제68조제1호에 따른 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업은 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토교통부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업으로 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「주차장법」 제14조제2항본문에서는 지방자치단체의 장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 전단에서는 지방자치단체의 장인 노외주차장관리자는 정당한 사유 없이 주차요금을 내지 아니하고 주차하는 경우 등같은 법 제15조제2항각 호의 경우에는 주차요금 등을 강제징수할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제15조제1항에서는 지방자치단체의 장이 설치한 노외주차장의 관리ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체의 장이 「도로법」 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 「주차장법」 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, 「도로법」 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하여 도로점용료를 감면할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 어느 사업이 비영리공익사업인지의 여부는 그 사업이 수익성이 있는 것인지의 여부, 그 사업의 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 수익을 목적으로 하면서 사업활동으로 볼 수 있을 정도의 계속성과 반복성을 가지고 있는 것인지의 여부 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 1999. 7. 9. 선고 97누20724 판결례참조), 어떠한 사업을 하는 과정에서 수익이 발생한다고 하여 곧바로 영리사업이라고 단정 지을 수는 없는 것이고, 그 사업의 주된 목적이 영리를 목적으로 한다고 볼 수 있는지가 판단의 기준이 되어야 할 것입니다.
그런데, 「주차장법」 제7조제1항 전단에서는 노상주차장은 지방자치단체의 장이 설치한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조부터 제18조까지의 규정에서는 지방자치단체의 장이 노외주차장을 설치하는 경우 주차요금의 징수 및 관리방법 등에 관하여 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 노외주차장 설치계획에 따라 노외주차장을 설치하는 데에 필요한 토지는 다른 목적으로 매각하거나 양도할 수 없으며 관계 행정청은 노외주차장의 설치에 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체는 노외주차장의 설치를 촉진하기 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 노외주차장의 설치에 관한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 국가와 지방자치단체는 자동차교통을 원활하게 하여 공중(公衆)의 편의를 도모하기 위하여 주차장을 직접 설치하거나 설치비용을 보조하는 등 주차장을 확보해야 할 책무가 있다고 할 것이고, 이에 따라 지방자치단체의 장이 같은 법 및 해당 조례에 따라 공영주차장을 설치하여 운영하는 것은 업무의 목적 자체가 공공성 및 공익성이 있는 경우라고 보아야 할 것이므로 영리가 아니라 비영리를 주된 목적으로 하는 경우에 해당한다고 할 것입니다.
그리고, 「주차장법」 제21조의2제1항에서는 지방자치단체의 장은 주차장을 효율적으로 설치 및 관리ㆍ운영하기 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 제3항에서는 주차장특별회계는 주차요금 수입금 및 정부나 특별시 또는 광역시의 보조금 등의 재원으로 조성한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조에서는 지방자치단체의 장이 노상주차장 또는 노외주차장을 설치하여 받는 주차요금 등은 주차장의 설치ㆍ관리 및 운영 외의 용도에 사용할 수 없다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장이 설치ㆍ운영하는 주차장에 대하여는 징수한 주차요금 등 수입의 회계관리 및 지출용도 등에 대하여 합리적이고 체계적인 법적 규제가 이루어지고 있다고 할 것이므로 공영주차장이 주차요금으로 수익이 발생한다고 하여 그 이유만으로 영리추구를 목적으로 운영된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체의 장이 「도로법」 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 「주차장법」 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, 「도로법」 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하므로 도로관리청은 도로점용료를 감면할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체가 개발하는 산업단지 내에 폐기물처리시설을 설치하는 경우 폐기물처리시설 입지의 결정ㆍ고시 여부(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제9조 등 관련)
답변: 폐기물시설촉진법 제9조에서는 폐기물처리시설 설치기관(각주: 폐기물시설촉진법 제2조제2호에 따른 폐기물처리시설 설치기관을 말하며, 이하 같음. )은 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우 그 입지선정계획을 결정ㆍ공고하고(제1항), 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여 해당 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 규정하고 있고(제3항),같은 법 제10조제1항에서는 제9조에 따라 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 이를 결정ㆍ고시해야 한다고 규정하고 있는바,폐기물시설촉진법 제9조 및 제10조제1항에 따른 폐기물처리시설의 입지 선정과 입지 선정의 결정ㆍ고시는 모두같은 법 제9조제1항에 따른 입지선정계획의 결정ㆍ공고를 전제로 하는 일련의 절차임이 분명합니다.
그런데폐기물시설촉진법 제9조제1항제1호에서는 제5조에 따라 폐기물처리시설을 설치하는 경우를 입지선정계획 결정ㆍ공고 대상에서 제외하고 있으므로,같은 법 제5조에 따라 산업단지 또는 공장에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위해 폐기물처리시설을 설치하는 경우에는 입지선정계획을 결정ㆍ공고하지 않아도 되고, 입지선정계획의 결정ㆍ공고가 있는 것을 전제로 하는 폐기물처리시설법상 규정은 적용되지 않는다고 보아야 합니다.
(각주: 법제처 2010. 11. 26.회신 10-0345 해석례참조 )또한폐기물시설촉진법 제5조 및 제7조에서 산업단지조성 등에 따른 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영에 대해 별도로 규정하면서 해당 산업단지의 개발계획에 폐기물처리시설 부지 확보계획을 포함하도록 하는 등 조치 의무를 규정한 것은, 폐기물처리시설이 산업단지조성 등에 있어서 필수 시설인데 반해 현실적으로 부지 확보에 어려움이 있으므로 폐기물처리시설을 장기적ㆍ안정적으로 확보하려는 취지이고,(각주:부산고등법원 2016. 6. 15. 선고 2015누23977 판결례(확정) 참조 ) 이에 따라 산업단지개발계획에 포함하여 폐기물처리시설 부지를 확보하게 되므로 폐기물시설촉진법 제9조제1항 각 호를 규정하여 폐기물처리시설 입지선정계획을 결정ㆍ공고하지 않을 수 있도록 한 것입니다.
아울러 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조, 제7조의4 및 제10조 등에서는 산업단지개발계획안의 공고 및 열람, 관계 행정기관과의 협의, 주민 및 관계 전문가의 의견청취 등을 거쳐 산업단지를 지정하도록 규정하고 있는데, 이와 같은 일련의 절차는 폐기물시설촉진법에 따른 폐기물처리시설의 입지 선정 절차와 유사하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
(각주: 법제처 2010. 1. 15.회신 09-0382 해석례참조 )따라서 이 사안과 같이 지방자치단체가 개발하는 산업단지에서 폐기물시설촉진법 제5조제1항에 따라 폐기물처리시설을 설치하는 경우에는 같은 법 제10조제1항에 따라 폐기물처리시설 입지의 결정ㆍ고시를 하지 않아도 된다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항폐기물시설촉진법 제15조 및 같은 법 시행령 제15조제1항에 따른 주민 지원은 같은 법 제9조, 제10조 및 제11조의3에 따라 수립된 폐기물처리시설 설치계획을 기준으로 하는바, 폐기물시설촉진법 제5조제1항에 따라 산업단지 또는 공장에서 발생하는 폐기물 처리를 위해 폐기물처리시설을 설치하는 경우에 대해서도 같은 법 제15조에 따른 주민 지원이 필요한지 여부를 검토하고, 그 결과에 따라 같은 법 시행령 제15조제1항에 따른 주민 지원기준을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률제5조(산업단지조성 등에 따른 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산업단지 또는 공장을 개발ㆍ설치ㆍ증설하려는 자는 그 산업단지 또는 공장에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 직접 설치ㆍ운영하거나 타인으로 하여금 설치ㆍ운영하도록 하여야 한다.1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ④ (생 략)제9조(폐기물처리시설의 입지 선정) ① 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 그 입지선정계획을 결정ㆍ공고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 제5조에 따라 폐기물처리시설을 설치하는 경우2. (생 략)② (생 략)③ 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따른 입지선정계획을 공고한 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민대표가 참여하는 입지선정위원회(이하 “입지선정위원회”라 한다)를 설치하여 해당 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다.④ ∼ ⑩ (생 략)제10조(폐기물처리시설 입지의 결정ㆍ고시 등) ① 폐기물처리시설 설치기관은 제9조에 따라 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 이를 결정ㆍ고시하고, 1개월 이상 누구든지 그 도면을 열람할 수 있도록 하여야 한다. 고시된 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.② ∼ ⑤ (생 략)
질문: 지방자치단체가 설치 주체가 되는 상하수도시설의 범위(「도시개발법」 제5조제1항 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제54조에서는 도시개발사업에 필요한 비용은같은 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 시행자(각주: 「도시개발법」 제11조제1항에 따른 도시개발사업의 시행자를 말하며, 이하 같음. )가 부담하도록 규정하고 있고,같은 법 제55조에서는 도시개발구역의 시설의 설치에 대해 도로, 상하수도시설, 전기시설 등 시설별 설치의무자를 구분하여 규정(제1항)하면서 그 설치비용은 실치의무자가 부담하도록 규정(제2항)하고 있으며,같은 법 제58조에서는 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기반시설을 도시개발구역 밖의 지역에 설치하는 경우에 대한 기반시설 설치 비용에 대해 규정하고 있습니다.
이와 같이「도시개발법」에서는 도시개발사업의 비용은 시행자가 부담하는 것을 원칙으로 하면서 도시개발구역에서의 일정 범위의 기반시설과 도시개발구역 밖에 설치하는 기반시설을 구분하여 설치 의무 및 비용 부담의 주체를 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 도시개발구역의 이용에 제공하기 위해 도시개발구역 밖에 위치한 기존 상하수도관로(각주: 「도시개발법」 제58조제1항, 같은 법 시행령 제74조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따르면 수도설비는 “대통령령으로 정하는 기반시설”에 해당함. )의 증설이 필요한 경우는같은 법 제55조의 적용 대상이 아니라 제58조의 적용 대상입니다.
그런데「도시개발법」 제58조제1항에서는 이 사안과 같이 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기반시설을 도시개발구역 밖의 지역에 설치하는 경우에 대해 지정권자(각주: 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말함. )는 같은 법 제5조제1항제13호에 따른 비용 부담 계획이 포함된 개발계획에 따라 시행자에게 이를 설치하게 하거나 그 설치 비용을 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
따라서 이 사안의 상하수도관로의 경우 그 설치 및 비용을 부담하는 주체에 대해서는 「도시개발법」 제58조제1항에 따라야 하므로 같은 법 제55조제1항제1호에 따라 지방자치단체가 설치하고 비용을 부담해야 하는 상하수도시설에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「도시개발법」제54조(비용 부담의 원칙) 도시개발사업에 필요한 비용은 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 시행자가 부담한다.제55조(도시개발구역의 시설 설치 및 비용부담 등) ① 도시개발구역의 시설의 설치는 다음 각 호의 구분에 따른다.1. 도로와 상하수도시설의 설치는 지방자치단체2. 전기시설ㆍ가스공급시설 또는 지역 난방시설의 설치는 해당 지역에 전기ㆍ가스 또는 난방을 공급하는 자3. 통신시설의 설치는 해당 지역에 통신서비스를 제공하는 자② 제1항에 따른 시설의 설치비용은 그 설치의무자가 이를 부담한다. (단서 생략)③ (생 략)④ 제1항에 따른 시설의 종류별 설치 범위는 대통령령으로 정한다.⑤ (생 략)제58조(도시개발구역 밖의 기반시설의 설치 비용) ① 도시개발구역의 이용에 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기반시설을 도시개발구역 밖의 지역에 설치하는 경우 지정권자는 제5조제1항제13호에 따른 비용 부담 계획이 포함된 개발계획에 따라 시행자에게 이를 설치하게 하거나 그 설치 비용을 부담하게 할 수 있다.② ～ ⑧ (생 략)「도시개발법 시행령」제71조(시설의 설치범위) 법 제55조제4항에 따른 시설의 종류별 설치범위는 다음 각 호와 같다.1. (생 략)2. 상하수도시설: 도시개발구역의 상하수도관로와 연결되지 아니하고 통과하는 상하수도관로3. ～ 6. (생 략)
질문: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제29조제2항의 적용 범위(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제29조제2항 관련)
답변: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제29조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따른 공동계약의 경우 입찰 참가자격으로 지역을 제한하지 아니하는 입찰로서 건설업 등의 균형발전을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공사현장을 관할하는 광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도에 주된 영업소가 있는 자 중 1인 이상을 공동수급체의 구성원으로 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 제5조에 따라 국제입찰에 의하는 경우로서 외국건설업자가 계약상대자에 포함된 경우는 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제2항에도 불구하고 공사현장을 관할하는 해당 지역에 공사의 이행에 필요한 자격을 갖춘 자가 10인 미만인 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,이 사안은지방계약법 제29조제2항본문에 따른 “건설업 등”의 범위가 명확하지 아니하여, 지방자치단체의 장이 공동계약의 방식으로 물품 계약이나 용역 계약을 체결하는 경우에도 같은 규정에 따른 지역의무 공동계약 방식으로 계약을 체결해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
살피건대, 법령의 문언을 해석할 때 그 의미가 명확하지 아니한 경우에는 해당 문언의 입법취지, 관련 규정들의 표현 방식 등을 종합적으로고려하여 해석하여야 할 것입니다.
먼저,지방계약법 제29조제2항은 “건설공사 등의 효율적인 수행∼”이라고 규정하던 것을 2013년 5월 22일 개정하면서 “건설업 등의 균형발전을 위하여∼”로 개정하였는바, 이때의 개정 취지는 대형 공사의 경우 지역 중소업체가 참여하기 어려운 실정을 감안하여 중소업체들의 수주 물량을 확보하고, 지역경제의 실질적인 활성화를 위해 공사 규모에 관계없이 “모든 공사”에 대하여 지역의무 공동계약 방식을 의무화하려는 것이라고 할 수 있습니다(법률 제11784호로 2013. 5. 22. 개정되어 2013. 11. 23. 시행된 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조).다음으로,지방계약법 제5조, 제16조, 제18조 등에서는 공사 계약, 물품 계약, 용역 계약을 별개의 계약으로 구분하여 규정하고 있고,같은 법 제29조제2항 및 제3항에서는 지역의무 공동계약 방식을 “건설업 등의 균형발전”을 위하여 도입한다는 취지를 명시적으로 규정하면서, “외국건설업자”가 계약상대자에 포함된 경우 및 “공사 이행에 필요한 자격을 갖춘 자”가 10인 미만인 경우에는 지역의무 공동계약 방식을 적용하지 않는다고 표현하고 있는 점 등을 고려할 때, 지역의무 공동계약 방식은 공사 계약에만 적용되고 물품 계약이나 용역 계약에는 적용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
한편, “건설업 등의 균형발전을 위하여” 지역의무 공동계약 방식이 적용되는 것으로 개정한 점을 고려할 때, 물품 계약이나 용역 계약에 대해서도 확대하여 적용하려는 것이라는 견해가 있을 수 있으나, 지역의무 공동계약 방식을 확대하여 적용할 경우 다른 지역 사업자의 계약체결 기회를 막는 등 경쟁 제한의 소지가 있고, 입찰 시 공급가격의 인하 및 공동수급체 구성을 위한 거래비용의 증가 등과 같은 추가부담이 발생할 수도 있다(법률 제11784호로 2013. 5. 22. 개정되어 2013. 11. 23. 시행된 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조)는 점에서 지역의무 공동계약 방식은 계약의 자유를 제약하는 것으로서 제한적으로 해석ㆍ적용하여야 할 것이므로, 이와 같은 견해는 타당하다고 할 수 없습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체의 장이 공동계약의 방식으로 물품 계약이나 용역 계약을 체결하는 경우에는지방계약법 제29조제2항본문에 따른 지역의무 공동계약의 방식이 적용되지 않습니다.
질문: 지방자치단체가 위반행위를 한 경우 해당 지방자치단체의 장이 그 지방자치단체에 대하여 시정명령을 하거나 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조 등 관련)
답변: 먼저개발제한구역법 제30조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 위반행위자등에 대하여 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 범위에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는데, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은개발제한구역법령에 따른 행위허가 등의 주체로서, 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 하려는 자가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 행위허가를 신청하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 허가권자의 권한과 책임 아래 허가 여부를 판단(각주: 대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두15934 판결 참조)하는 것이고, 지방자치단체의 행위도 결국 지방자치단체의 장이 행하게 된다는 점에 비추어 보면, 지방자치단체가 위반행위를 한 경우, 지방자치단체의 장인 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지방자치단체의 집행기관으로서 법 위반상태를 스스로 시정해야 하는 것이지, 자신이 대표하는 지방자치단체를 상대로개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하거나, 같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 실익이 없다고 할 것입니다.
특히개발제한구역법 제30조의2제1항에 따라 시정명령 불이행 시에 부과하는 이행강제금은 일정 기한까지 의무를 이행하지 않을 때 일정한 금전적 부담을 부과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 전원재판부 결정례 및 「행정기본법」 제30조제1항제2호 참조)인바, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 자신이 대표하는 지방자치단체를 상대로 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 납부자와 징수자가 실질적으로 동일하여 금전적 부담 부과의 효과가 상쇄되고 이행강제금의 본래의 취지가 달성되기 어렵다는 점을 고려하면,개발제한구역법령상의 이행강제금 제도는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 대외적으로 이행강제금 부과 처분을 하는 것을 전제로 마련된 것이라 보아야 합니다.
아울러 법 위반상태에 대한 제제수단 중 행정질서벌인 과태료와 관련하여 국가나 지방자치단체의 장이 과태료 부과ㆍ징수의 주체인 경우 그 자신을 상대로 과태료 부과권을 행사하는 것은 모순되고, 질서위반행위에 대한 제재효과 역시 미비하다는 점에서 법률에 특별한 규정이 없는 한 스스로를 대상으로 과태료를 부과할 수는 없다고 보고 있는데(각주: 법무부 질서위반행위규제법 해설집(2018) p.21 ~ 23, 283 ~ 289 참조), 시정명령이나 이행강제금의 경우 역시 법령상 의무 위반이나 불이행에 대한 제재적 성격을 가진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체에 대하여개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 할 수 없고, 같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 수도 없습니다.
개발제한구역법제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ⑦ (생 략)제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.1.ㆍ2. (생 략)② ∼ ⑨ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 지방자치단체가 위반행위를 한 경우 해당 지방자치단체의 장이 그 지방자치단체에 대하여 시정명령을 하거나 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조 등 관련)
답변: 먼저개발제한구역법 제30조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 위반행위자등에 대하여 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제30조의2제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은같은 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 범위에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는데, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은개발제한구역법령에 따른 행위허가 등의 주체로서, 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 하려는 자가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 행위허가를 신청하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 허가권자의 권한과 책임 아래 허가 여부를 판단(각주: 대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두15934 판결 참조)하는 것이고, 지방자치단체의 행위도 결국 지방자치단체의 장이 행하게 된다는 점에 비추어 보면, 지방자치단체가 위반행위를 한 경우, 지방자치단체의 장인 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지방자치단체의 집행기관으로서 법 위반상태를 스스로 시정해야 하는 것이지, 자신이 대표하는 지방자치단체를 상대로개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하거나,같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 실익이 없다고 할 것입니다.
특히개발제한구역법 제30조의2제1항에 따라 시정명령 불이행 시에 부과하는 이행강제금은 일정 기한까지 의무를 이행하지 않을 때 일정한 금전적 부담을 부과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 전원재판부 결정례 및 「행정기본법」 제30조제1항제2호 참조)인바, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 자신이 대표하는 지방자치단체를 상대로 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 납부자와 징수자가 실질적으로 동일하여 금전적 부담 부과의 효과가 상쇄되고 이행강제금의 본래의 취지가 달성되기 어렵다는 점을 고려하면,개발제한구역법령상의 이행강제금 제도는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 대외적으로 이행강제금 부과 처분을 하는 것을 전제로 마련된 것이라 보아야 합니다.
아울러 법 위반상태에 대한 제제수단 중 행정질서벌인 과태료와 관련하여 국가나 지방자치단체의 장이 과태료 부과ㆍ징수의 주체인 경우 그 자신을 상대로 과태료 부과권을 행사하는 것은 모순되고, 질서위반행위에 대한 제재효과 역시 미비하다는 점에서 법률에 특별한 규정이 없는 한 스스로를 대상으로 과태료를 부과할 수는 없다고 보고 있는데(각주: 법무부 질서위반행위규제법 해설집(2018) p.21 ~ 23, 283 ~ 289 참조), 시정명령이나 이행강제금의 경우 역시 법령상 의무 위반이나 불이행에 대한 제재적 성격을 가진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체에 대하여개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 할 수 없고,같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 수도 없습니다.
개발제한구역법제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ⑦ (생 략)제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.1.ㆍ2. (생 략)② ∼ ⑨ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조제2항 단서에 따른 “이 법”의 의미(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조 등)
답변: 지방계약법 제7조제1항에서는 지방자치단체의 장은 다른 법령에서 정한 경우 외에는 그 소관 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되면 그 사무의 전부 또는 일부를「지방회계법」에 따른 회계관계공무원, 중앙행정기관의 장, 다른 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 전문기관(각주: 지방계약법 시행령 제6조제2항에 따른 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공기업과 준정부기관(제1호),「지방공기업법」에 따른 지방공사와 지방공단(제2호) 등을 말하며, 이하 같음.)에 위임하거나 위탁하여 처리하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 계약사무를 위임 또는 위탁받는 기관의 계약담당자는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에서 정하는 바에 따라 계약사무를 처리해야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는국가계약법의 적용을 받는 중앙행정기관의 장 또는 전문기관에 위임 또는 위탁하는 경우에는 “이 법”에서 정하는 바에 따라 계약사무를 처리하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는지방계약법 제7조제2항단서에 따른 “이 법”이지방계약법을 의미하는지, 아니면국가계약법을 의미하는지가 문제됩니다.
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데, 법률에서 관형사 “이”를 붙여 “이 법”이라고 지칭하면 문언적으로 해당 법률 그 자체를 가리키는 것으로 해석되므로(각주: 법제처 2014. 9. 30.회신 14-0550 해석례, 2023. 2. 24.회신 22-0899 해석례참조),지방계약법 제7조제2항단서에 따른 “이 법”은지방계약법을 가리키는 것이 문언상 명확합니다.
그리고지방계약법 제7조제2항단서는 2009년 2월 6일 법률 제9423호로같은 법을 일부개정하면서, 종전에 지방자치단체가 국가기관인 조달청에 계약을 의뢰하는 경우국가계약법을 적용하여 처리함에 따라 지방자치단체 및 계약업체의 업무 추진에 혼선을 빚어 왔던 문제점을 개선하기 위하여 지방자치단체가 국가기관 등에 계약을 위임ㆍ위탁하는 경우에는지방계약법을 적용하도록 명시(각주: 2008. 8. 11. 의안번호 제1800588호로 발의된 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 행정안전위원회 심사보고서(대안반영폐기) 참조)한 것인바, 이러한 해당 규정의 입법취지에 비추어 볼 때에도지방계약법 제7조제2항단서의 “이 법”은지방계약법을 가리키는 것으로 보아야 합니다.
따라서지방계약법 제7조제2항단서에 따른 “이 법”은지방계약법을 의미합니다.
＜관계 법령＞지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률제7조(계약사무의 위임ㆍ위탁) ① 지방자치단체의 장은 다른 법령에서 정한 경우 외에는 그 소관 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되면 그 사무의 전부 또는 일부를「지방회계법」에 따른 회계관계공무원, 중앙행정기관의 장, 다른 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 전문기관에 위임하거나 위탁하여 처리하게 할 수 있다.② 제1항에 따라 계약사무를 위임 또는 위탁받는 기관의 계약담당자는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에서 정하는 바에 따라 계약사무를 처리하여야 한다. 다만,「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 적용을 받는 중앙행정기관의 장 또는 전문기관에 위임 또는 위탁하는 경우에는 이 법에서 정하는 바에 따라 계약사무를 처리하여야 한다.③ (생 략)
질문: 지방자치단체 소유의 일반재산에 대해 해당 지방자치단체의 장이 대부할 수 있는 토지 등의 대부기간(「공유재산 및 물품 관리법」 제31조제1항제1호 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )그런데「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제31조제1항에서는 지방자치단체의 장이 그 지방자치단체가 소유하고 있는 일반재산인 토지와 그 정착물(이하 “토지등”이라 함)을 대부하는 경우 그 대부기간은 원칙적으로 5년을 초과할 수 없도록 대부기간의 상한만을 규정하고 있을 뿐 대부의 최저기간이나 대부의 시간적 단위 등 대부기간에 대한 별도의 제한을 두고 있지 않은바, 해당 규정은 문언상 소관 공유재산에 대한 관리ㆍ처분할 수 있는 권한을 가진 지방자치단체의 장이 토지등을 대부하는 경우 대부의 목적과 용도, 대부에 따른 재산의 손상가능성, 원상회복의 용이성, 토지등에 대한 대부 수요 등을 종합적으로 고려하여 5년의 범위에서 대부기간을 설정할 수 있다는 의미로 보아야지 토지등의 대부기간을 반드시 5년으로 설정해야 한다는 의미로 해석할 수는 없습니다.
또한 지방자치단체의 장이 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 대부하는 행위는 지방자치단체가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약으로(각주:대법원 2010. 11. 11. 선고 2010다59646 판결례참조 ) 해당 재산을 대부하려는 자와 대부받으려는 자 사이의 자유로운 의사에 따라 대부계약의 내용을 정하는 것이 원칙인바, 공유재산법 등 관련 법률의 범위에서 지방자치단체의 장의 재량에 따라 대부계약의 내용을 설정할 수 있다고 보는 것이 대부계약의 성격에 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
「공유재산 및 물품 관리법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다.2.ㆍ3. (생 략)4. “관리”란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말한다.5. (생 략)6. “처분”이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다.7. (생 략)8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다.제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.제14조(공유재산의 관리와 사무의 위임) ① 지방자치단체의 장은 소관 공유재산을 관리ㆍ처분하되, 소속 공무원에게 위임하여 공유재산을 관리ㆍ처분하게 할 수 있고, 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사는 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 위임하여 그 재산을 관리ㆍ처분하게 할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)제28조(관리 및 처분) ① 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다.② (생 략)제31조(대부기간) ① 일반재산의 대부는 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없다. 다만, 지역경제의 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 토지와 그 정착물: 5년2. 제1호 외의 재산: 1년② 지방자치단체의 장은 제29조제1항 단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 대부기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 대부기간을 초과할 수 없다.③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 대부계약을 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 대부기간은 제1항에 따른 대부기간을 초과할 수 없다.④ 지방자치단체의 장은 대부를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대부기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 대부기간은 다음 각 호의 사유로 이용하지 못한 기간의 범위로 한다.1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 이용에 제한을 받은 경우⑤ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 준용의 예외가 되는 어린이집의 범위(「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 제30조의2 등)
답변: 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 제30조의2본문에서는 계약에 관한 사항은「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함),같은 법 시행령및같은 법 시행규칙을 준용하도록 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인 외의 자가 설치ㆍ운영하는 시설 및「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,이 사안은「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 제30조의2단서에 따라지방계약법령의 준용이 배제되는 어린이집이 국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인 외의 자가 설치ㆍ운영하는 어린이집만을 의미하는지, 아니면「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집 모두를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 부사 “및”은 문장에서 같은 종류의 성분을 연결할 때 사용되는바(국립국어원 표준국어대사전 참조),「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 제30조의2단서의 문언만으로는 “국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인 외의 자가 설치ㆍ운영하는”이 수식하는 대상이 “시설”인지, 아니면 “시설”과 “「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집” 모두인지가 분명하지 않은 측면이 있습니다.
 따라서, 이와 같은 경우에는 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」의 입법목적이나 같은 규칙 제30조제2의 규정 취지ㆍ연혁 등을 통하여 법령의 의미를 확정할 필요가 있다고 하겠습니다.
그런데,「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」은 사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 등의 명확성ㆍ공정성ㆍ투명성을 기하려는 목적으로 제정된 법령으로서(제1조), 같은 규칙 제30조의2는 당초 사회복지법인에 대한 보조금 지원 주체인 지방자치단체의 실질적인 감독기능 강화를 위해 계약에 관한 사항은지방계약법을 준용할 목적으로 신설된 규정이고(2009. 2. 5. 보건복지가족부령 제91호로 일부개정ㆍ시행된 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 개정이유서 참조), 그 후「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」의 적용범위를 모든 사회복지시설로 확대하면서 단서를 두어 준용 대상에 예외를 두었던 것입니다(2012. 8. 7. 보건복지가족부령 제152호로 일부개정ㆍ시행된 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 개정이유서 참조).위와 같은「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」의 입법목적과 관련 규정의 입법 연혁을 통해 알 수 있듯이, 같은 규칙 제30조의2는 사회복지법인 및 사회복지시설의 재정운용에 있어서 보다 높은 공공성과 투명성을 확보하기 위하여 국가, 지방자치단체 및법인이 설치ㆍ운영하는 사회복지법인과 그에 소속된 사회복지시설에 대해서는지방계약법을 준용하도록 하고, 그 외의 사회복지시설의 경우에는지방계약법준용의 대상에서 제외함으로써 계약에 있어서의 자율성을 상대적으로 높게 부여하려는 취지에서 마련된 규정이라 할 것이므로, 사회복지시설의 하나인 어린이집에 대해서도 그 설치ㆍ운영 주체를 구분하여지방계약법의 준용 여부를 판단하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
한편, 어린이집은 사회복지시설의 한 종류인바(「사회복지사업법」 제2조제1호바목), “국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인 외의 자가 설치ㆍ운영하는”이라는 문구로 어린이집까지 수식하려는 의도였다면 굳이 사회복지시설에 당연히 포함되는 어린이집을 따로 구분하여 규정할 이유가 없으므로 위 문구는 “시설”만을 수식하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 입법과정에서 어린이집이 사회복지시설의 범위에 포함되나 이를 강조 또는 예시하기 위한 의도로 따로 분리하여 규정한 것으로 보이는 점[사회복지법인 재무ㆍ회계 규칙 일부개정령안 입법예고(보건복지부 공고 제2012-201호) 참조], 위 문구가 어린이집을 수식하지 않는다면 지방자치단체가 설치ㆍ운영하는 어린이집(「영유아보육법」 제10조제1호)도지방계약법의 준용 대상에서 배제되는 모순된 결과가 된다는 점 등에 비추어 볼 때, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 제30조의2단서에 규정된 어린이집은 국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인 외의 자가 설치ㆍ운영하는 어린이집만을 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항「사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙」 제30조의2단서의 문언만으로는 수식어구의 수식 범위가 어디까지인지 다르게 해석될 여지가 있으므로, 향후 같은 규칙 개정 시 현행 단서의 내용을 “호”로 구분하거나 긴 수식어를 “및”으로 이어진 명사(명사구) 뒤에 풀어 쓰는 등 문장 구조 자체를 바꾸어 그 의미에 혼란을 가져오지 않도록 명확히 표현할 필요가 있습니다.