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질문: 건설교통부-「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조(도시계획시설의 효력상실)
답변: 가. 질의 가에 대하여

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에서 “도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 "도시계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수(이하 “매수의무자”라 한다)에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다”라고 규정하고 있고, 동조 제6항에서는 매수의무자는 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 날부터 2년 이내에 매수여부를 결정하여야 하고, 도시계획시설로 결정된 토지를 매수하기로 결정한 경우는 매수결정을 통지한 날로부터 2년 이내에 그 토지를 매수하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 그리고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제7항에서는 매수의무자가 관련 토지를 매수하지 않기로 결정하였거나, 매수결정을 통지한 날부터 2년이 경과될 때까지 당해 토지를 매수하지 아니하는 때에는 도시계획시설로 결정된 토지의 소유자는동법 시행령 제41조제5항에서 규정하는 일정한 규모의 건축물 및 공작물을 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이와 같은 규정체계와 내용에 비추어 볼 때 매수의무자가 도시계획시설로 결정된 토지를 매수하지 않기로 한 경우 도시계획시설결정이해제되는 것은 아니라 할 것입니다.

○ 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조에서 도시관리계획이 실효되거나 변경되지 아니하고 도시계획시설결정이 실효되는 경우를 도시계획시설결정이 고시된 후 20년이 경과된 경우로 한정하여 규정하고 있는 점에 비추어 보아도 이와 같이 해석하는 것이 타당하다 할 것입니다.

○ 그러므로 도시계획시설로 결정된 토지의 소유자가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항의 규정에 의하여 매수의무자에게 관련토지의 매수를 청구하였으나 매수의무자가 토지를 매수하지 않기로 결정하는 경우라도 도시계획시설결정은 실효되지 않는다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여

○헌법 제23조제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”라고 규정하고 있고 동조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하여 국민의 재산권은 공공필요에 의하여 법률로서 제한하도록 하고 있습니다.

○ 한편「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항은 일정한 경우 도시계획시설로 결정된 토지에 대하여 그 소유자는 매수의무자에게 매수를 신청할 수 있고, 동조 제7항은 매수의무자가 도시계획시설로 결정된 토지의 매수를 거절하거나 관련 토지를 매수하기로 결정하고 2년이 경과한 경우 동 토지의 소유자에게동법 시행령 제41조제5항에서 규정하는 건축물 및 공작물을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 이와 같이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제7항이 일정한 사항을 대통령령인 동법 시행령 제41조제5항으로 위임한 것이 재산권의 제한을 법률로써 하게 되어 있는헌법 제23조제3항의 규정에 위배되는지에 대하여 살펴보면,

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제7항은 사유재산권의 행사를 제한하는 규정이 아니라 도시계획시설로 결정된 토지에 가해지는 재산권의 제한을 일부분 완화시켜주는 규정이며, 동 규정이 대통령령으로 위임한 사항도 이러한 완화조치의 세부적인 사항을 규정한 것에 불과하여 재산권을 법률로서 제한하도록 규정하고 있는헌법 제23조제3항에 위배되는지 않는다 할 것입니다.
질문: 건설교통부 -「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제47조(매수청구권의 범위) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항은 “도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 "도시계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다”고 규정하고 있습니다.

○ 이러한 장기미집행 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도는, 도시계획시설결정으로 인하여 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 불가능하고 경제적으로 의미있는 이용가능성이 배제되는 토지소유자의 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하려는 제도라 할 것이므로(헌재 199.10.21. 97헌바26 참조), 그 대상은 도시계획시설부지로 결정된 토지부분이라고 보아야 합니다.

○ 그런데「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제4항은 “매수청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 규정을 준용한다”고 하고 있는 바,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제74조(잔여지 등의 매수 및 수용청구)의 규정도 준용되는 것인지가 문제됩니다.

○ 그러나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제4항은 “매수청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여”라고 규정하고 있고, 달리 매수청구의 대상에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 명문상 매수청구된 토지 외의 잔여지 부분에 대한 매수청구에 관한 규정까지 준용하는 것으로 보기는 어렵습니다.

○ 또한,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제74조제1항에서 규정하고 있는 잔여지 매수청구는 공익사업의 시행으로 토지소유자의 의사에 불구하고 토지소유권이 이전되고(협의매수에 의한 이전도 포함되어 있기는 하나, 협의가 성립되지 않는 경우는 수용하게 될 것이므로 협의매수라 하여 완전히 소유자의 자유의사에 따라 소유권이 이전된다고 보기는 어려움), 그 결과 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저하게 곤란하게 됨에 따라 그에 대한 보완수단으로서 인정된 권리인데 반해,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에 따른 장기미집행 도시계획시설부지에 대한 매수청구는 도시계획시설결정이 있는 상태에서 도시계획시설사업이 장기간 시행되지 아니함으로써 당해 시설의 부지인 토지의 소유권은 유지되고 있으나 그 행사가 장기간 제한되는 데에 따른 보완수단으로서 인정된 것으로 이 경우는 어디까지나 토지소유자가 자유의사에 따라 토지 소유권을 양도하려는 것이란 점에서 양자는 그 성격을 달리합니다.

○ 따라서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에서 매수청구할 수 있는 대상은 도시계획시설부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지에 국한되고, 매수청구된 장기미집행 도시계획시설부지 밖에 위치한 ‘잔여지’는 매수청구할 수 없다고 보아야 합니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조제2항 및 제96조제1항(공익사업으로 인한 농업손실보상) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조제2항에서는 도시계획시설의 시행자는 사업시행을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 때에는 도시계획시설의 인접한 토지ㆍ건축물 등을 일시적으로 사용할 수 있다고 규정하면서,같은 법 제96조제1항에서 이러한 사용에 관하여 이 법에서 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다고 규정하고 있습니다.

○ 그런데「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제96조제1항에서는 도시계획시설의 인접한 토지사용시 보상에 관하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다고만 규정하고 있으므로, 이 경우 농업의 손실에 대한 보상까지 포함되는지 등 그 보상범위에 대하여는 준용되는 법률의 해당부분을 전반적으로 검토해 보아야 할 것입니다.

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제1조에서는 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 재산권의 적정한 보호를 도모하도록 하고 있고,같은 법 제71조에서는 협의 또는 재결에 의하여 사용하는 토지에 대하여는 그 토지와 인근 유사토지의 임대료, 지료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하도록 규정하고 있습니다.

○ 한편 농업의 손실과 관련한 보상에 관하여는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제77조에서 농지의 단위면적 당 소득 등을 참작하여 보상하도록 하면서 그 구체적인 기준은 건설교통부령으로 위임하고 있는데,같은 법 시행규칙 제48조는 농지가 공익사업시행지구에 편입되어 영구히 농업을 영위하지 못하는 경우에 적용되는 규정이고, 같은 법 시행규칙 제65조는 공익사업시행지구 밖의 농업의 손실에 대한 보상은 경작하고 있는 농지의 3분의 2 이상에 해당하는 면적이 공익사업시행지구에 편입됨으로 인하여, 해당 지역에서 영농을 계속할 수 없게 된 농민에 대하여는 공익사업시행지구 밖에서 그가 경작하고 있는 경우에도 그 농지에 대하여도 보상하도록 하여, 이 건과 같이 사업시행을 위하여 인접한 농경지를 일시적으로 사용하는 경우에까지 농업의 손실에 대한 보상을 하도록 하고 있지는 아니합니다.

○ 즉 사업구역 밖의 인접한 농경지를 일시적으로 사용하는 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제71조의 협의에 의하여 사용하는 토지에 대한 보상규정으로 적정한 보상이 가능하다고 할 것이고, 농업의 손실에 대한 보상요건에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.

○ 그러므로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제95조제2항에 따라 도시계획시설사업의 시행자가 도시계획시설사업의 시행을 위하여 사업구역 밖의 인접한 농경지를 일시적으로 사용하는 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제77조에 따른 농업손실보상의 대상에 해당하지 않습니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조 및 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제3조(수도공급설비 부지내 체육시설 설치 가능 여부) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 도시계획시설의 설치장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 대하여는 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있고, 그 위임을 받은같은 법 시행령 제61조제1호는 “법 제64조제1항 단서에서 ‘대통령령이 정하는 경우’로 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시계획시설이 결정되어 있고, 그 도시계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 당해 도시계획시설인 건축물 또는 공작물의 상부 또는 하부에 설치하는 경우를 말한다.”고 규정하고 있습니다.

○ 또한,「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제3조는 “토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 경우에는 2 이상의 도시계획시설을 같은 토지의 지하ㆍ지상ㆍ수중ㆍ수상 및 공중에 함께 결정할 수 있다. 이 경우 각 도시계획시설의 이용에 지장이 없어야 하고, 장래의 확장가능성을 고려하여야 한다.”고 규정하고 있습니다.

○ 아울러,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호라목 및같은 법 시행령 제2조제1항제4호에서는 기반시설 중 공공ㆍ문화체육시설의 하나로 체육시설을 규정하고 있으나, 기반시설로 규정하고 있는 모든 시설이 도시계획시설이 되는 것은 아니고,같은 법 제2조제7호에 규정된 바와 같이 도시계획시설은 기반시설중같은 법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설만을 의미하므로, 체육시설의 경우에도 반드시 도시계획시설로 설치해야 하는 것은 아니라 할 것입니다.

○ 그리고,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항본문은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업의 시행을 할 수 없다.”고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 예외적으로 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있음을 규정하고 있고, 같은 항 제1호마목에서는 대통령령이 정하는 건축물 또는 공작물로서 실외체육시설을 규정하고 있습니다.

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조제1항은 “법 제11조제1항제1호의 규정에 의한 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.”고 규정하고 있고, 위 별표 1 시설의 종류란의 제6호 실외체육시설 중 나목은 “배구장, 테니스장, 배드민턴장, 게이트볼장, 롤러스케이트장, 잔디축구장, 야외수영장 기타 이와 유사한 것으로서 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 운동시설(골프연습장을 제외한다) 및 그 부대시설”을 규정하고 있고, 그 운동시설의 건축 또는 설치의 범위란의 (가)는 “국가ㆍ지방자치단체 또는 서울올림픽기념국민체육진흥공단 외의 자가 설치하는 경우에는 도시계획시설로 설치하여야 한다.”고 규정하고 있습니다.

○ 따라서, 국가ㆍ지방자치단체 또는 서울올림픽기념국민체육진흥공단이 개발제한구역에서 배구장 등 위 체육시설을 설치하는 경우에는 도시계획시설로 할 필요가 없고,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조 및같은 법 시행령 제13조별표 1,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조 및같은 법 시행령 제61조등의 규정을 고려하여 그 체육시설의 설치가능 여부를 판단하여야 할 것입니다.

○ 그리고, 국가ㆍ지방자치단체 또는 서울올림픽기념국민체육진흥공단 외의 자가 설치하는 경우에는 도시계획시설로 설치하여야 하므로「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제3조등의 규정도 함께 고려하여 설치 가능 여부를 판단하여야 할 것입니다.
질문: 건설교통부-「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제4호(토지의 분할)
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에서는 각호에서 규정하는 행위로서 대통령령에서 규정하는 행위를 하기 위하여서는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고 동항 제4호에서는 토지분할을 규정하면서「건축법」 제49조에서 규정하고 있는 건축물이 있는 대지의 분할은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 의한 허가대상에서 제외하고 있고,동법 시행령 제51조제5호에서도 토지분할을 허가의 대상으로 규정하고 있으면서「건축법」 제49조에서 규정하고 있는 건축물이 있는 대지의 분할은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 의한 허가대상에서 제외하고 있는바,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제4호 및동법 시행령 제51조제5호에서 규정하고 있는 토지분할은 건축물이 없는 나대지의 분할을 의미한다 할 것입니다.

○ 따라서 건축물이 있는 대지를「건축법」 제49조에 의한 분할제한면적 미만으로 토지를 분할하고자 하는 경우에「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조를 적용할 수는 없다 할 것입니다.
질문: 건설교통부 -「기반시설부담금에 관한 법률」제6조 제3항 및 제9조 제1항(기반시설부담금의 산정방법) 관련
답변: ○「기반시설부담금에 관한 법률」 제2조제3호에서는 기반시설부담금(이하 ‘부담금’이라 한다.)이라 함은 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 건설교통부장관이 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다고 규정하고 있는데,같은 법 제6조제2항에서는 이러한 부담금의 부과대상을 기존 건축물의 연면적을 포함하여 건축연면적이 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위로 규정하면서, 같은 조 제3항에서 기존의 건축물을 철거하고 동일 용도의 범위 내에서 신축하는 경우에는 기존에 철거된 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위만을 부과대상으로 하고 있습니다.

○ 한편「기반시설부담금에 관한 법률」 제9조제1항에서는같은 법 제6조의 규정에 의한 부담금을 산정하기 위한 방법을 규정하고 있는데 기반시설 표준시설비용과 기반시설에 대한 용지비용을 합산한 금액에 200제곱미터를 초과하는 건축연면적과 부담률을 곱하여 산정하도록 하고 있습니다.

○「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제2항에서 건축연면적이 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 부과 대상으로 하면서 기존건축물의 연면적을 포함한다고 규정하고 있어, 기존의 건축물을 철거하지 않고 증축하는 경우에 기존의 건축연면적과 새로이 추가되는 건축연면적을 합산한 면적 중 200제곱미터를 초과하는 연면적이 부담금의 부과대상이 되나, 이 규정을 기존 건축물을 철거하고 연면적을 확장하여 건축물을 신축하는 경우에도 적용하게 되면 신축 건축물의 전체 연면적에서 200제곱미터를 제외한 연면적이 부담금의 부과대상이 되게 되는데, 기존의 건축물을 설치할 당시 이미 부담금을 납부한 경우에는 그 납부면적(당초의 연면적 중 200제곱미터를 초과한 부분)에 대해 부담금을 이중으로 부담하게 되는 불합리한 결과를 초래할 수 있습니다.

○ 그래서 이와 같이 불합리한 점을 보완하기 위하여 예외규정을 두고 있는데,「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제3항에서는 기존의 건축물을 철거하고 법령에서 정하고 있는 동일한 용도의 범위 내에서 건축물을 신축하는 경우에는 철거된 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대하여만 기반시설부담금을 부과하도록 규정하고 있는 것입니다.

○ 즉「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제3항에서 기존 건축물을 철거하고 신축하는 경우에는 같은 조 제2항에 따라 납부하여야 할 부담금에서 철거된 건축물을 건축할 당시에 이미 납부한 부담금을 공제하도록 규정하고 있으므로,같은 법 제6조제3항과 제9조 제1항을 중복 적용하여 새로이 추가되는 연면적(신축 건축물의 연면적에서기존 건축물의 연면적을 공제한 연면적)에서 다시 한번 200제곱미터를 공제하고자 한 취지는 아니라 할 것입니다.

○ 그렇다면「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제3항에 따라 기존의 건축물을 철거하고 동일한 용도로 신축하는 경우에는 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대해 200제곱미터를 공제하지 않고 기반시설부담금을 산정해야 합니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제130조제8항(증표 발급 없는 토지출입허가가 무효인지 여부 등) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제130조제1항 및 제2항에 따르면, 행정청이 아닌 도시계획시설사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)가 도시계획시설사업에 관한 조사ㆍ측량 또는 시행을 위하여 필요한 때에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수(이하 “행정관청”이라 함)의 허가를 받아 타인의 토지에 출입 등을 할 수 있되, 출입하고자 하는 날의 3일전까지 해당 토지의 소유자ㆍ점유자 또는 관리인에게 그 일시와 장소를 통지하도록 하고 있고, 같은 조 제7항은 토지의 점유자는 정당한 사유없이 제1항에 따른 행위를 방해하거나 거부하지 못한다고 되어 있으며, 같은 조 제8항에는 타인의 토지에 출입 등을 하고자 하는 자는 그 권한을 표시하는 증표와 허가증을 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다고 되어 있습니다.

○ 이 사안에서 증표발급과 토지출입 허가의 효력과의 관련성이 인정되려면 증표발급이 토지출입 허가의 중대한 요건이 된다거나 증표발급행위가 허가와 필수적으로 연계된 절차적인 행위가 되어야 할 것인데,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에는 시행자가 토지출입 허가를 받고자 하는 경우 행정관청의 허가를 받아야 한다고 되어 있을 뿐 토지출입 허가의 요건에 대해서는 별도로 규정하고 있지 아니하고, 토지출입 허가와 동시에 토지출입을 하는 자가사용할 증표의 발급을 강제하고 있지 아니하고 있으며, 증표 발급시기에 대한 제한을 두지 아니함으로써 토지출입 허가를 받은 후에도 발급이 가능한 것으로 보이므로, 이 사안에서 행정관청이 토지출입 허가 당시 증표를 발급하지 않았다 하더라도 토지출입 허가 자체의 효력에는 영향을 미치지 않는다고 할 것입니다.

○ 한편,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제144조제2항제3호의 규정에는 행정관청의 허가를 받지 아니하고 타인의 토지에 출입한 자에 대해서는 1천만원 이하의 과태료에 처한다고 규정하고 있는 반면, 타인의 토지출입시 증표를 관계인에게 내보이지 아니한 자에 대하여는 과태료를 부과할 수 있다는 근거규정을 두고 있지 않고 있으므로, 증표를 제시하지 않고 토지출입을 행한 자에 대해서는 별도의 과태료를 부과할 수는 없다고 할 것입니다.

○ 따라서, 도시계획시설사업의 시행자가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제130조제2항에 따라 타인의 토지출입 허가를 받은 경우 증표를 발급받지 아니하였다 하더라도 토지출입 허가의 효력에는 영향을 미치지 않으며, 토지출입을 하는 자가 관계인에게 증표를 내보이지 않은 경우에도 별도의 벌칙 규정이 없으므로 과태료 를 부과할 수 없습니다.
질문: 건설교통부-「대한민국과 아메리카합중국간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정」 제3조(국내법의 배제 여부)
답변: ○「대한민국 헌법」 제6조제1항에서는헌법에 의하여 체결ㆍ공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정하고 있는바, 1966년 7월 9일, 한미 양국이 체결한 「대한민국과 아메리카합중국간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정」(이하 “주한미군 지위협정”이라 한다)은 외국군대의 지위에 관한 조약을 체결ㆍ비준하는 경우 국회의 동의를 요하도록 규정한「대한민국 헌법」(1962년 12월 26일, 전문개정된 것을 말한다) 제56조제1항의 규정에 의하여 1966년 9월 정기국회에서 비준ㆍ동의된 조약(조약 제232호) 이므로 국내법과 동일한 효력을 가진다고 할 것입니다.

○ 동 협정 제2조제1항에서는 합중국은 상호방위조약 제4조에 따라 대한민국안의 시설과 구역의 사용을 공여받고, 동 협정 제3조제1항에서는 합중국은 시설과 구역안에서 이러한 시설과 구역의 설정, 운영, 경호 및 관리에 필요한 모든 조치를 취할 수 있으며, 대한민국 정부는 합중국 군대의 지원, 경호 및 관리와 동 시설과 구역에의 합중국 군대의 출입의 편의를 도모하기 위하여 동 시설과 구역에 인접한 또는 그 주변의 토지, 영해 및 영공에 대하여 관계법령의 범위내에서 필요한 조치를 취하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 주한미군이 대한민국으로부터 공여받은 시설과 구역의 설정, 운영 및 관리 등에 있어서 특별한 권리를 부여받은 것을 의미하므로, 주한미군은 공여받은 시설과 구역의 운영 등에 필요하다고 인정되면 동조에 근거하여 그에 상응하는 조치를 취할 수 있다고보아야 할 것입니다.

○ 한편,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 한다) 제10조제1항제5호 및동법 시행령 제10조제1항제1호에서는 개발제한구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사는 개발제한구역안에서 연면적 3천제곱미터 이상인 건축물의 건축시 개발제한구역관리계획을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고,동법 제11조제1항제1호사목에서는 개발제한구역안에서 국방ㆍ군사에 관한 시설을 건축하고자 하는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다고 규정하고 있는바, 주한미군의 공여지가 위의 개발제한구역에 위치하는 경우 위의 규정들의 적용을 받는지 여부가 문제가 됩니다.

○개발제한구역법은 개발제한구역의 효율적인 관리와 구역내 행위제한 등에 관한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 보전함을 목적으로 제정된 것으로서 국토의 이용ㆍ개발 및 도시계획 수립 등에 관한 특별법의 성격을 가지고 있으나,동법에서 주한미군 지위협정의 내용을 배제하거나동법을 우선 적용하도록 하는 별도의 명문규정이 없으므로동법이 주한미군 지위협정에 대하여 특별법의 지위를 가진다고 볼 수 없으며,

○ 오히려, 주한미군 지위협정 제3조에서는 주한미군에 공여한 “시설과 구역에 인접한 또는 그 주변의 토지 등”에 대하여는 “관계법령의 범위내”에서 필요한 조치를 취하도록 규정하고 있는데 반하여 “시설과 구역 안”에서는 “관계법령의 범위”를 명시하지 아니하고 필요한 모든 조치를 취할 수있도록 규정하고 있으므로, 주한미군의 공여지 안에서는 국내법령에 관계없이 건축행위 등 필요한 조치를 취할 수 있는 것으로 볼 수 있다는 점을 고려할 때, 주한미군 공여지가 개발제한구역과 중첩되는 경우개발제한구역법과 주한미군 지위협정의 관계는 개발제한구역의 행위제한을 규율하는 일반법과 개발제한구역내 공여지에 대하여는 행위제한의 예외를 인정하는 특별법의 관계로 볼 수 있습니다.

○ 따라서 주한미군이 개발제한구역에 위치한 공여지내에서 숙소를 신축하려는 경우 주한미군 지위협정이개발제한구역법보다 우선적으로 적용되어 당해 숙소 신축이 주한미군 지위협정 제3조제1항의 규정에 의한 시설과 구역의 설정, 운영, 경호 및 관리 등에 필요한 조치로 인정되면 신축행위를 할 수 있다고 보아야 할 것입니다.

○ 다만, 주한미군 지위협정 제3조제3호에서는 합중국 군대가 사용하고 있는 시설과 구역에서의 운영은 공공안전을 적절히 고려하여 수행되도록 하고, 동 협정 합의의사록 양해사항 제3조에서는 합중국은 공여지내 건축행위가 지역 한국업체 또는 지역사회의 능력에 영향을 미칠 수 있거나 지역사회의 건강 및 공공안정에 영향을 미칠 수 있는 경우 당해 건축행위를 대한민국 정부에 적시에 통보하고 협의하며, 대한민국 정부는 지방정부와의 조정결과를 합중국과 협의하고 합중국은 대한민국이 표명한 견해에 대하여 적절히 고려한다고 규정하고 있는바, 주한미군이 개발제한구역에 위치한 공여지내에서 숙소를 신축하려는 경우 대한민국 정부와 위의 규정에 의한 협의의 결과 대한민국이 표명한 견해를 고려하여 당해 공여지가 위치한 개발제한구역이 크게훼손되지 아니하는 범위내에서 건축행위가 이루어지도록 하여야 할 것입니다.
질문: 「도시개발법」 제11조제1항제1호 내지 제3호(도시개발사업의 시행자를 2 이상 공동지정 가능 여부) 관련
답변: ○「도시개발법」 제11조제1항각 호 외의 부분 전단에 따르면 도시개발사업의 시행자는 각 호의 자 중에서 지정권자가 이를 지정한다고 되어 있고, 각 호에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호), 대통령령이 정하는 정부투자기관(제2호), 대통령령이 정하는 정부출연기관(제2호의2),「지방공기업법」에 의하여 설립된 지방공사(제3호), 도시개발구역안의 토지소유자(제4호), 도시개발을 위하여 설립한 조합(제4호의2),「수도권정비계획법」에 의한 과밀억제권역에서 수도권외의 지역으로 이전하는 법인 중 일정한 요건에 해당하는 법인(제5호),「주택법」 제9조에 따라 등록한 자 중 일정한 요건에 해당하는 자(제5호의2), 일정한 요건을 갖추어 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자(제6호),「부동산투자회사법」에 따라 설립된 자기관리부동산투자회사 또는 위탁관리부동산투자회사로서 일정한 요건에 해당하는 자(제6호의2), 제1호 내지 제4호 또는 제5호 내지 제6호의2에 해당하는 자 2 이상이 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자하여 설립한 법인(제7호)을 각각 규정하고 있습니다.

○ 위「도시개발법」 제11조제1항은 각 호에서 도시개발사업을 시행할 수 있는 자를 규정하면서 “도시개발사업의 시행자는 각 호의 자중에서 지정권자가 이를 지정한다”고하고 있는 데, 이는 그 문언상 반드시 각 호의 자 중 어느 하나의 자만을 도시개발사업의 시행자로 지정하여야 함을 의미하는 것은 아니라고 할 것입니다.

○ 또한, 도시개발사업은 도시개발구역 안에서 주거ㆍ상업ㆍ산업ㆍ유통ㆍ정보통신ㆍ생태ㆍ문화ㆍ보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업으로서, 이러한 도시개발사업이 대규모로 이루어지는 등의 경우에는 보다 효과적인 사업 수행을 위하여 도시개발사업의 시행자를 공동으로 지정하는 것이 보다 바람직할 수도 있을 것이며, 이와 같이 도시개발사업을 공동으로 시행하는 것이 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여하고자 하는「도시개발법」의 취지에 위배된다고 볼 수도 없습니다.

○ 이러한 취지에서「도시개발법」 제11조제3항은 토지소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하고자 하는 때 또는 토지소유자가 같은 항 제5호 내지 제6호의2에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하고자 하는 때에는 지정권자가 대통령령이 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다고 함으로써 민간주체간에 도시개발사업을 공동으로 수행할 수 있도록 하고 있는바, 국가 또는 지방자치단체, 정부투자기관, 정부출연기관 및 지방공사와 같은 공공주체간 도시개발사업의 공동시행의 경우를 이와 달리 볼 특별한 이유는 없다고 할 것이며, 도시개발사업의 공공성에 비추어 볼 때 오히려 공공주체들이 도시개발사업을 공동으로 시행하는 것이 더 필요한 경우도 있을 수 있다고 할 것입니다.

○ 한편,「도시개발법」 제11조제1항제7호에서는 제1호 내지 제4호 또는 제5호 내지 제6호의2에 해당하는 자 2 이상이 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자하여 설립한 법인을 도시개발사업의 시행자로 지정할 수 있도록 하고 있는데, 이는 도시개발사업을 시행하고자 하는 자들이 사업의 보다 효과적인 수행을 위하여 필요하다고 판단하여 설립한 별도의 법인을 도시개발사업의 시행자로 지정할 수 있도록 하는 것일 뿐이지, 2 이상의 자가 공동으로 도시개발사업을 수행하는 경우에 반드시 별도의 법인을 설립하도록 하는 규정은 아니라고 할 것입니다.

○ 이러한 점들을 종합적으로 고려하여 볼 때,「도시개발법」 제11조제1항제1호 내지 제3호에 해당하는 자 2 이상을 공동 도시개발사업 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제2항(건축주 1인이 사용승인 신청시 분필을 조건으로 가분할 된 필지에 각각 건축연면적 200제곱미터 이하로 단독주택을 신축하는 경우에 기반시설부담금을 부과할 수 있는지 여부) 관련
답변: ○「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제2항에 따르면, 기반시설부담금의 부과대상인 건축행위는 건축연면적이 200제곱미터(기존 건축물의 연면적을 포함함)를 초과하는 건축물의 건축행위로 한다고 규정하고 있고,같은 법 제10조에 따르면, 기반시설부담금 부과기준시점은 납부의무자가 국가 또는 지방자치단체로부터 건축허가(다른 법률에 의한 사업승인 등 건축허가가 의제되는 경우에는 그 사업승인)를 받은 날로 한다고 규정하고 있는데, 여기서의 “건축행위”는「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 신축ㆍ증축을 말하고(「기반시설부담금에 관한 법률」 제2조제2호), “기반시설부담금”은 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 건설교통부장관이 부과ㆍ징수하는 금액을 말합니다(「기반시설부담금에 관한 법률」 제2조제3호).

○ 한편,「건축법」 제2조제1항제1호에 따르면, “대지”라 함은「지적법」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말하고, 다만, 대통령령이 정하는 토지에 대하여는 2 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 1 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에 따르면, “건축물”이라 함은 토지에 정착하는 공작물중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 부수되는 시설물, 지하 또는 고가의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고 기타 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고 있습니다.

○「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조제2항은 기반시설부담금의 부과대상인 건축행위를 건축연면적이 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위로 한다고 하면서 기존 건축물의 연면적을 포함한다고 하였으므로,같은 법 제2조제2호에 따른 건축행위로 인하여 하나의 대지에 2 이상의 건축물이 있게 되는 경우에는 건축연면적이 기존 건축물의 건축연면적을 포함하여 200제곱미터를 초과하는지를 살펴 그 건축행위가 기반시설부담금의 부과대상인지를 결정해야 하는 것입니다.

○ 또한, 기반시설부담금의 부과취지는 건축물의 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량행위에 필요한 재원을 확보하고 토지의 합리적인 이용을 촉진함으로써 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하는 것이고, 기반시설부담금 제도를 운용함에 있어서는 원인자부담원칙에 따라 기반시설의 설치 수요를 유발하는 건축물의 건축행위에 대하여는 기반시설부담금을 부과하고 있는 입법취지, 다른 부과대상자와의 형평성 등을 고려하여야 할 것입니다.

○ 그런데, 건축주 1인이 1개의 필지로 구획된 토지를 수개의 필지로 가분할하여 각각의 필지 상에 건축물을 건축함으로써 그 각각의 건축물의 건축연면적의 합계가 200제곱미터를 초과하는 경우에도 위 토지를 가분할하지 않고 건축물을 건축하여 그 건축연면적이 200제곱미터를 초과하는 경우와 마찬가지로 기반시설의 설치를 유발한다고 할 것이므로, 이러한 경우에도 기반시설부담금의 부과대상이 된다고 보는 것이「기반시설부담금에 관한 법률」의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.

○ 따라서, 건축주 1인이 사용승인을 신청하는 때에 분필할 것을 조건으로 하여 1개의 필지를 가분할한 후 그 가분할이 된 각각의 필지에 건축연면적 200제곱미터 이하로 단독주택을 신축하더라도 그 단독주택들의 건축연면적을 합치면 200제곱미터를 초과하는 경우에는「기반시설부담금에 관한 법률」 제6조에 따른 기반시설부담금을 부과할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 건설교통부-「도시개발법」제4조 등(토지소유자의 의미)
답변: ○「도시개발법」 제4조제3항, 제11조제6항 및 제13조제3항은 개발계획의 수립, 도시개발구역지정의 제안, 조합의 설립에 관하여 일정 수 또는 면적 이상의 토지소유자의 동의를 받도록 규정하고 있고동법 제28조제3항은 환지계획 인가를 신청하거나 환지계획을 정하고자 하는 경우 토지소유자에게 이를 통지하도록 규정하고 있는바, 이는 도시개발사업과 직접 이해관계가 있는 토지소유자의 의견을 반영하기 위한 것이므로, 토지를 신탁한 경우「도시개발법」에 규정된 “토지소유자”는 도시개발사업에 따른 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 자를 말한다고 할 것입니다〔2006. 6. 12. 법제처 법령해석 : 건설교통부-「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목(토지 등 소유자의 동의자수 산정방법) 참조〕.

○「신탁법」에 따라 채무의 담보를 목적으로 채권자를 수익자로 하여 채권자가 아닌 제3자에게 토지를 신탁한 경우 위탁자인 채무자가 채무를 이행하면 채권자는 수익자의 지위를 상실하게 되므로 도시개발사업에 따른 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 자는 위탁자만을 말한다고 할 것입니다.

○ 만약,「도시개발법」 제4조제3항 및 제13조제3항에 따라 토지소유자의 동의자수를 산정함에 있어서 수탁자를 토지소유자로 본다면, 수인의 토지소유자가 동일한 수탁자에 신탁하였는지 여부에 따라 토지소유자의 동의자수가 달라지게 되는바, 이는 도시개발사업과 관련된 토지소유자의 진정한 의사를 확인ㆍ반영하려는「도시개발법」의 입법목적에 어긋나게 됩니다.

○ 한편,「신탁법」 제1조는동법이 신탁에 관한 일반적인 사법관계를 규율함을 목적으로 한다고 규정하고 있는바,「도시개발법」 제2조제2호의 도시개발사업은 도시개발구역 안에서 주거ㆍ상업ㆍ산업ㆍ유통ㆍ정보통신ㆍ생태ㆍ문화ㆍ보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위해 시행하는 사업을 말하므로 이를 시행하기 위한 개발계획의 수립, 도시개발구역지정의 제안, 조합의 설립 및 환지계획의 인가를 일반적인 사법관계라고 말하기 어렵고,「신탁법」 제22조, 제25조, 제30조, 제31조 및 제39조가 신탁재산과 수탁자의 고유재산을 엄격하게 구별하도록 규정하고 있는 점을 감안하면 신탁의 경우에도 신탁계약의 목적과 위탁자의 의사가 존중되는 방향으로 운영되어야 하므로「신탁법」에 따라 채무의 담보를 목적으로 채권자를 수익자로 하여 채권자가 아닌 제3자에게 토지를 신탁한 경우「도시개발법」 제4조제3항, 제11조제6항, 제13조제3항 및 제28조제3항에 규정된 토지소유자를 위탁자로 보더라도 신탁제도에 반하는 것이라고 할 수는 없습니다.
질문: 건설교통부-「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호나목 (토지 등 소유자의 동의자수 산정방법)
답변: ○「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호가목에 의하면, 주택재개발사업의 경우에는 동호나목에 규정된 주택재건축사업과는 달리 토지만의 소유자, 건축물만의 소유자도 각각 토지등소유자가 되도록 규정하고 있어 건축물 소유자는 독립된 토지등소유자로서 토지소유자와는 상관없이 동의서를 제출할 수 있다고 할 것인바, 무허가건축물이란「도시 및 주거환경정비법」이 아니라「건축법」에 의한 허가를 받지 아니한 건축물로서「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호가목에 규정된 “건축물”의 범위에서 무허가건축물을 배제하지 않고 있는 점,동법에서의 분양은 적법여부에 앞서 토지등소유자의 기존 물권 및 거주장소를 대체하는 것에 주된 목적이 있는 점,동법 제19조에서 조합원은 토지등소유자로 하도록 규정하고동법 제20조에서는 정관으로 조합원의 자격을 정하되, 이러한 정관은동법 제16조ㆍ제20조제1항제17호 및동법 시행령 제31조제17호의 규정에 의하여 조례의 범위안에서 정해지는 점,동법 제46조 및동법 제50조의 규정에서 분양 및 주택공급대상을 토지등소유자로 하고 있는 점, 조례(서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 제2조제1호 및 제24조제1항제1호 등)에서 일정한 범위의 무허가건축물의 소유자도 토지등소유자로서 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자로 인정하고 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 무허가건축물의 소유자중 법령이나 조례 등에 의하여 토지등소유자와 동일하게 취급되고 있는 경우에는「도시 및 주거환경정비법」상의 토지등소유자 범위에 포함된다고 할 것이어서 이러한 무허가건축물의 소유자가 제출한 동의서에 한하여 토지등소유자의 동의자수에 포함할 수 있을 것입니다.

○ 다음으로 주택재개발예정구역내의 토지에 지상권이 설정되는 경우에 대하여 살펴보면,「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호나목에는 토지등소유자의 동의자수를 산정함에 있어서 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우에는 토지소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하도록 하고 있으므로, 주택재개발예정구역내의 토지 위에 지상권이 설정되어 있는 경우 추진위원회설립동의서 등을 제출하기 위해서는 당해 토지의 소유자 및 지상권자가 사전 협의 등을 통하여 대표자를 선출하여야 할 것입니다.

○ 특히,「도시 및 주거환경정비법」 제13조제2항의 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)는 조합을 설립하고자 일부 토지등소유자가 결성하는 집합체로 주택재개발사업에 있어서 조합이 설립될 경우동법 제19조에 의하여 토지등소유자는 동의 여부와 관계없이 조합원이 되므로 주택재개발과 직접 이해관계가 있는 토지등소유자의 의견이 제대로 반영되어야 하며,동법 시행령 제28조제1항각호는동법 제17조의 위임을 받아동법 제13조 내지 제16조에 규정된 추진위원회의 구성, 추진위원회의 업무 및 비용부담, 조합의 설립인가 등에 대한 토지소유자 등의 동의자수를 산정하는 방법을 규정한 것으로서 이에 따라 토지등소유자에게 재개발과 관련된 권리ㆍ의무 및 비용이 귀속되도록 하고 있으므로, 당해 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우에는 조합설립추진위원회 또는 조합 설립 등에 대한 토지소유자와 지상권자의 의견이 모두 반영되어야 할 것이어서 지상권자가 당해 토지소유자와 사전 협의 또는 승낙을 받지 않아 대표자가 아님에도 동의서를 제출한 경우 당해 동의서는 토지등소유자의 동의자수로 산정될 수 없습니다.
질문: 건설교통부-「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목 (토지 등 소유자의 동의자수 산정방법)
답변: ○「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호에서 “토지등소유자”라 함은 주택재개발사업 등의 경우에는 정비구역안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자로 규정하고 있고,동법 제13조 및동법 시행령 제28조제1항제1호다목에서는 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 조합을 설립하기 위해서는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 승인받도록 하되, 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정하도록 규정하고 있는바, 이는 주택재개발과 직접 이해관계가 있는 토지등소유자의 의견을 반영하기 위한 것이므로, 토지소유자 등이 토지를 신탁회사에 처분신탁한 경우에도 토지등소유자의 동의자수 산정에 있어서는 재개발에 따른 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 위탁자 및 수익자를 기준으로 하여야 할 것입니다.

○ 더욱이「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항의 규정은「도시 및 주거환경정비법」 제17조의 위임을 받아동법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의자수 산정방법을 규정하고 있는데,동법 제14조제3항에서는 추진위원회의 업무내용이 토지등소유자의 비용부담을 수반하거나 권리 및 의무에 변동을 발생시키는 경우에는 대통령령이 정하는 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 얻도록 하고 있고동법 제15조제3항의 규정에 의하면 토지등소유자는 추진위원회의 운영경비를 납부하도록 하고 있어동법 제13조 내지 제16조에 규정된 “토지등소유자”는 수탁자에 불과한 신탁회사가 아니라, 신탁재산과 관련된 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 위탁자 및 수익자로 보는 것이 타당하다 할 것이고,동법 시행령 제28조제1항제1호다목의 규정에 따라 토지등소유자의 동의자수를 산정함에 있어서 신탁회사를 기준으로 하게 되면, 토지등소유자들이 동일한 신탁회사에 신탁하였는지 여부에 따라 전혀 다른 결과를 가져오게 되어 재개발과 관련된 주민들의 진정한 의사를 확인ㆍ반영하려는 도시 및 주거환경정비법령의 입법목적에 반하게 된다고 할 것입니다.

○ 또한「신탁법」 제1조에는동법이 신탁에 관한 일반적인 사법관계를 규율함을 목적으로 한다고 규정하고 있는바,「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호나목의 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경개선을 위하여 시행하는 공익적 사업이므로 이를 시행하기 위한 조합설립과정에서 토지등소유자가 동의의사를 표현하는 것을 일반적인 사법관계라고 하기 어렵고,「신탁법」 제28조ㆍ제30조에서 수탁자는 신탁의 본지에 따라 선량한 관리자의 주의로써 신탁재산을 관리ㆍ처분하도록 하고 있으며 신탁재산을 수탁자의 고유재산 또는 다른 신탁재산과 구별하여 관리하도록 하고 있는 점을 고려하여 볼 때, 신탁의 경우에도 각각의 신탁계약 목적과 위탁자 및 수익자의 의사가 존중되는 방향으로 운영되어야 하므로「도시 및 주거환경정비법」 제13조제2항 및동법 시행령 제28조제1항제1호다목에 규정된 토지등소유자의 동의자수를 산정함에 있어서 위탁자 및 수익자를 기준으로 하여도 신탁제도에 반하는 것이라고 할 수 없습니다.
질문: 「부도공공건설임대주택 임차인 보호를 위한 특별법」 제10조제4항(주택매입사업시행자 외의 자의 범위) 관련
답변: ○「부도공공건설임대주택 임차인 보호를 위한 특별법」(이하 “특별법”이라 함) 제1조는 “부도 등”이 발생한 공공건설임대주택을 매입하여 국민임대주택 등으로 공급함으로써 임차인의 보호와 주거안정 지원을 목적으로 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조에는 부도임대주택의 매입사업은「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」 제4조에 따른 주택사업시행자(이하 “주택매입사업시행자”라 함)가 시행하도록 하고 있으며,같은 법 제5조에는 부도임대주택의 매입은 주택매입사업시행자와 임차인이 합의한 경우 외에는「민사집행법」에 따른 경매의 방법에 한한다고 되어 있습니다.

○ 특별법 제6조는 임차인대표회의와 임차인이 주택매입사업시행자에게 부도임대주택의 매입을 요청할 수 있도록 하고 있는데, 특별법에서는 주택매입사업시행자가 임차인대표회의와 임차인의 매입요청을 받은 부도임대주택을 경매의 방법에 의해 주택매입사업시행자 외의 제3자가 매입하는 것을 제한하고 있지 아니하고, 나아가 일반적인 민사집행절차를 통하여 주택매입사업시행자 외의 제3자가 부도임대주택을 매입하는 것을 제한하는 규정도 없습니다.

○ 그리고, 특별법 제10조제1항 및 제2항에서는 주택매입사업시행자가 부도임대주택을 매입한 경우에는 국민임대주택 등으로 공급할 수 있도록 하되 국민임대주택 등으로 공급하는 경우 부도임대주택의 임차인에 대하여 입주자로 우선 선정하도록 하고 있는데,같은 법 시행령 제3조에서는 임차인이 해당 국민임대주택 등에 계속 거주하기를 원하는 경우 종전에 임차인과 임대사업자가 정한 임대조건에 따라 3년 동안 임차할 수 있도록 하고 있습니다.

○ 위와 같이 특별법의 제정목적이 부도임대주택을 매입하여 국민임대주택 등으로 공급함으로써 임차인의 보호와 주거안정 지원을 목적으로 하고 있는 점, 임차인이 매입요청을 받은 주택을 경매의 방법에 의해 주택매입사업시행자 외의 제3자가 매입하는 것이 가능할 뿐만 아니라, 일반적인 민사집행절차를 통하여 주택매입사업시행자 외의 제3자도 부도임대주택의 매입이 가능한 점,같은 법 제10조제2항에서 주택매입사업시행자가 매입한 부도임대주택을 국민임대주택 등으로 공급하는 경우 종전의 임차인에게 우선 공급하도록 하고 있는 점, 국민임대주택 등에 계속 거주하고자 하는 임차인에게 3년의 임차권을 보장하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 주택매입사업시행자 외의 자가 부도임대주택을 매입한 경우에 해당 부도임대주택의 임차인에게 3년 동안 임대하도록 하고 있는 특별법 제10조제4항의 취지는 임차인대표회의와 임차인이 주택매입사업시행자에게 부도임대주택의 매입을 요청한 경우 뿐만 아니라 일반경매절차에 참여하여 부도임대주택을 낙찰받은 제3자에 대해서도 3년간의 임대의무를 부과함으로써 특별법의 적용대상에 해당되는 부도임대주택의 임차인을 보호하려는 것이라 할 것입니다.

○ 따라서, 특별법 제10조제4항에서 “주택매입사업시행자 외의 자”에는 일반적인 민사집행절차(경매)에 따라 부도임대주택을 매입한 제3자까지 포함된다고 할 것입니다.
질문: 「부도 공공건설임대주택 임차인 보호를 위한 특별법」 제7조제1항(미납임대료의 공제범위) 관련
답변: ○「부도 공공건설임대주택 임차인 보호를 위한 특별법」 제1조는 이 법은「임대주택법」 제2조제6호의 "부도 등"이 발생한 공공건설임대주택을 매입하여 국민임대주택 등으로 공급함으로써 임차인의 보호와 주거안정 지원을 목적으로 한다고 규정하고 있고,같은 법 제7조제1항은 주택매입사업시행자가 부도임대주택을 취득한 경우에는 임차인의 임대보증금에서 임차인의 미납임대료 등을 공제한 금액을 임차인에게 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 임대차계약에 있어 임대차보증금은 임대차계약 종료 후, 목적물을 임대인에게 명도할 때까지 발생하는 임대차에 따른 임차인의 모든 채무를 담보하는 것으로서, 그 피담보채무 상당액은 임대차관계의 종료 후 목적물이 반환될 때에, 특별한 사정이 없는 한 별도의 의사표시 없이 보증금에서 당연히 공제되는 것이므로, 임대인은 임대차보증금에서 그 피담보채무를 공제한 나머지만을 임차인에게 반환할 의무가 있습니다(대법원 2005. 9. 28. 선고 2005다8323, 8330 판결참조).

○ 그리고, 일반적으로 당사자 사이에 상계적상이 있는 채권이 병존하고 있는 경우에는 이를 상계할 수 있는 것이 원칙이고, 이러한 상계의 대상이 되는 채권은 상대방과 사이에서 직접 발생한 채권에 한하는 것이 아니라，제3자로부터 양수등을 원인으로 하여 취득한 채권도 포함한다 할 것인바, 이러한 상계권자의 지위가 법률상 보호를 받는 것은，원래 상계제도가 서로 대립하는 채권, 채무를 간이한 방법에 의하여 결제함으로써 양자의 채권채무관계를 원활하고 공평하게 처리함을 목적으로 하고 있고，상계권을 행사하려고 하는 자에 대하여는 수동채권의 존재가 사실상 자동채권에 대한 담보로서의 기능을 하는 것이어서 그 담보적 기능에 대한 당사자의 합리적 기대가 법적으로 보호받을 만한 가치가 있음에 근거하는 것입니다(대법원 2003. 4. 11. 선고 2002다59481 판결참조).

○ 또한 미납임대료채권이 사용료 등 1년 이내의 기간으로 정한 금전 또는 물건의 지급을 목적으로 한 채권의 경우에 해당하므로「민법」 제163조제1호에 의한 3년의 단기소멸시효가 적용되어 소멸시효가 완성 되더라도, 채권의 목적이 같은 종류이고 자동채권의 이행기가 도래하는 한 수동채권은 채무자가 기한의 이익을 포기할 수 있으므로(민법 제153조제2항) 이행기 도래 전이라도 이를 포기할 수 있고, 소멸시효가 완성된 채권이 그 완성 전에 상계할 수 있었던 것이면 그 채권자는 상계할 수 있다는민법 제495조에 의해 임대인의 미납임대료채권과 임차인이 가지는 임대차보증금반환채권이 상계될 수 있습니다.

○ 따라서 미납임대료채권에 대해서는 임대보증금에서 공제하는 것이 임대료를 성실히 납부해온 다른 임차인과의 형평에도 부합하고, 임대차보증금과의 관계상 소멸시효의 효과를 주장할 수 없으며,「부도 공공건설임대주택 임차인 보호를 위한 특별법」 제7조에서 미납임대료의 공제를 명시하고 있으면서도, 공제 기간에 대하여는 아무런 규정도 없으므로,「부도 공공건설임대주택 임차인 보호를 위한 특별법」 제7조제1항제2호에 의해 임대보증금에서 공제되는 미납임대료의 범위는 임차인의 미납임대료 전액입니다.