질문: 과학기술분야 정부출연연구기관과 국가과학기술연구회가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지 여부(「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 나의 공통사항「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 함) 제2조제3호마목 및같은 법 시행령 제2조제4호에서는같은 법에 따라 정보를 공개할 의무가 있는 공공기관의 하나로 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 규정하고 있는바, 연구기관이나 연구회가 이에 해당하는지는정보공개법의 입법 목적을 염두에 두고, 해당 법인에게 부여된 업무가 국가행정업무이거나, 이에 해당하지 않더라도 그 업무 수행으로써 추구하는 이익이 해당 법인 내부의 이익에 그치지 않고 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 갖는지 여부를 중심으로 판단하되, 해당 법인의 설립근거가 되는 법률이 법인의 조직구성과 활동에 대한 행정적 관리ㆍ감독 등에서「민법」이나「상법」등에 의하여 설립된 일반 법인과 달리 규율한 취지, 국가나 지방자치단체의 해당 법인에 대한 재정적 지원ㆍ보조의 유무와 그 정도, 해당 법인의 공공적 업무와 관련하여 국가기관ㆍ지방자치단체 등 다른 공공기관에 대한 정보공개청구와는 별도로 해당 법인에 대하여 직접 정보공개청구를 구할 필요성이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 합니다(각주:대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례참조).나. 질의 가에 대해먼저 과기출연기관법은 연구기관의 설립ㆍ지원ㆍ육성과 체계적인 관리 및 책임경영에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 효과적인 국가 과학기술 혁신체제의 구축과 연구기관의 경영 합리화 및 발전을 도모함을 목적으로 제정된 법률(제1조)로,같은 법 제3조에서같은 법에 따르지 아니하고는 연구기관을 설립하지 못한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조에서 연구기관은 법인으로 한다고 규정하면서,같은 법 제8조제1항 및별표에서는같은 법에 따라 설립되는 연구기관으로 한국과학기술연구원 등 19개의 기관을 규정하고 있는바, 연구기관은 해당 법인의 설립 및 규율을 목적으로 제정된 특별법인 과기출연기관법에 따라 설립된 법인에 해당합니다.
그리고 연구기관의 설립 목적 및 설립ㆍ운영 재원 등에 대해 살펴보면, 과기출연기관법에 따르면 연구기관은 정부가 출연하고 과학기술분야의 연구를 주된 목적으로 하는 기관으로서(제2조), 국가 과학기술의 혁신을 도모함으로써 국가경쟁력을 강화하려는 공익적인 취지로 설립되었고(각주: 2014. 8. 8. 의안번호 제1911347호로 발의된 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 미래창조과학방송통신위원회 심사보고서 참조), 정부의 출연금과 그 밖의 수익금으로 운영하고 있으며(제5조제1항), 연구기관이 해산(각주: 과기출연기관법 제17조제1항 및 제2항 참조)하거나 기능의 일부가 폐지(각주: 과기출연기관법 제24조제2항제4호 참조)되는 경우 남은 재산은 국고로 귀속되거나같은 법에 따른 다른 연구기관에 출연할 수 있는 점(제17조제5항) 등을 고려할 때, 연구기관은 정부의 출연금을 바탕으로 공익적 목적을 달성하기 위하여 설립된 기관으로 공공적 역할을 수행하고 있다고 할 것입니다.
또한 연구기관에 대한 행정적 관리ㆍ감독 체계에 대해 살펴보면, 과기출연기관법에서는 과학기술정보통신부장관(이하 “과기부장관”이라 함)은 연구기관의 감독관청이 되고(제29조제1항), 연구기관을 지원ㆍ육성하고 체계적으로 관리하기 위하여 연구회를 설립하도록 규정(제18조제1항)하고 있는데, ① 연구기관의 원장은 연구회 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임면(任免)하는 점(제12조제1항), ② 연구기관은 국가의 예산이 성립되었을 때에는 해당 사업연도의 예산 및 사업계획을 연구회에 제출하고 그 승인을 받아야 하며(제13조제6항), 사업연도가 끝난 후에는 전(前) 사업연도의 결산서를 연구회에 제출하고 그 승인을 받아야 하는 점(제15조제1항), ③ 국회의 연구기관에 대한 통제를 강화하기 위하여(각주: 2004. 8. 4. 의안번호 제170242호로 발의된 과학기술분야정부출연연구기관등의설립ㆍ운영및육성에관한법률안에 대한 국회 과학기술정보통신위원회 심사보고서 참조) 연구회는 연구기관의 연구 실적과 경영 내용을 평가한 후 평가 결과를 과기부장관 등에게 제출하여야 하고, 과기부장관은 제출된 평가 결과를 국회 소관 상임위원회에 제출하여야 하는 점(제28조), ④ 과기부장관은 연구기관의 목적사업을 국가기관이 직접 수행하거나 해당 연구기관 외의 법인ㆍ단체 또는 개인이 수행하는 것이 바람직하다고 연구회가 인정하는 경우 등의 해산 사유가 발생하였을 때에는 연구회의 요청에 따라 연구기관의 해산을 명할 수 있는 점(제17조) 등을 종합해 보면, 과기출연기관법령에서는 연구기관의 공공성 등을 고려하여 관리ㆍ감독에 관한 사항을「민법」또는「상법」에 따라 설립된 일반적인 법인과 달리 구체적으로 규정하고 있습니다.
아울러 과기출연기관법 제12조제1항 및같은 법 시행령 제8조의2에서 연구기관의 원장이「국가공무원법」 제33조제1호부터 제6호까지의 결격사유 중 어느 하나에 해당하게 된 경우 또는 직무 관련 여부와 상관없이 품위를 손상하는 행위를 하거나 자질이 현저히 부족하다고 판단되어 연구회의 이사장 또는 감독관청의 해임 요청이 있는 경우 등에 해당할 때에는 연구회의 이사장이 이사회의 의결을 거쳐 해당 원장을 해임할 수 있도록 규정하고 있고, 과기출연기관법 제35조에서는 연구기관의 임직원의 경우 수뢰 등의 범죄에 대해「형법」 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때 공무원으로 의제하도록 규정하고 있는 등 업무의 공적인 성격을 고려하여 연구기관의 임직원에게 높은 수준의 책임성을 요구하고 있는 점(각주: 2014. 8. 8. 의안번호 제1911347호로 발의된 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 미래창조과학방송통신위원회 심사보고서 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 연구기관은「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 “공공기관운영법”이라 함)에 따른 공공기관에 해당하지 않으므로(각주: 연구기관은 2024년 공공기관 지정에서 제외됨(「2024년도 공공기관 지정 고시」 참조)) 해당 기관을 국가기관이나 공공기관운영법상의 공공기관 등과 같이정보공개법령에 따라 정보(각주: 정보공개법 제9조에 따른 비공개 대상 정보 등은 제외함)를 공개할 의무가 있는 기관에 해당한다고 보기는 어렵다는 의견이 있으나,정보공개법 제2조제3호 및같은 법 시행령 제2조에서는 국가기관, 지방자치단체, 공공기관운영법에 따른 공공기관과 별개로 “특별법에 따라 설립된 특수법인” 등을정보공개법적용 대상 기관으로 규정하고 있는 점, 연구기관은 공공기관운영법에 따른 공공기관에서 지정 해제되었더라도 여전히 정부의 출연금 등을 재원으로 하여 국가연구기관으로서의 역할을 수행하는바, 연구기관에서 보유ㆍ관리하고 있는 정보에 대해 해당 법인에 직접 정보공개를 청구할 수 있다고 해석하는 것이 공공성을 갖는 법인에 대한 국민의 알권리를 보장하려는정보공개법령의 입법 목적에 부합하는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 과기출연기관법 제8조에 따라 설립된 연구기관은 정보공개법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당합니다.
다. 질의 나에 대해먼저 과기출연기관법은 연구기관의 설립ㆍ지원ㆍ육성과 체계적인 관리 및 책임경영에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 효과적인 국가 과학기술 혁신체제의 구축과 과학기술분야 정부출연연구기관의 경영 합리화 및 발전을 도모함을 목적으로 제정된 법률(제1조)로,같은 법 제4조에서같은 법에 따라 설립되는 연구회는 법인으로 한다고 규정하고,같은 법 제18조제1항에서 과기부장관은 연구기관을 지원ㆍ육성하고 체계적으로 관리하기 위하여 연구회를 설립한다고 규정하여 연구회의 설립근거를 과기출연기관법에 두고 있는바, 연구회는 특별법인 과기출연기관법에 따라 설립된 법인에 해당합니다.
그리고 연구회의 업무 내용, 설립ㆍ운영 재원, 조직 구성 등에 대해 살펴보면, 과기출연기관법에 따르면 연구회의 사업으로 국가 과학기술분야의 혁신 및 경쟁력 강화를 위한 정책의 제안, 연구기관의 기능 조정 및 정비(연구기관의 신설ㆍ통합 및 해산을 포함함), 연구기관의 연구 실적 및 경영 내용에 대한 평가 등 공익적 성격이 강한 업무를 규정하고 있고(제21조), 연구회는 정부의 출연금과 그 밖의 수익금으로 운영하고, 정부는 연구회의 설립ㆍ운영에 드는 경비에 충당하기 위하여 예산의 범위에서 연구회에 출연금을 지급할 수 있어(제5조) 연구회의 설립ㆍ운영에 국가 재정이 투입되며, 연구회에는 이사장 1명을 포함한 20명 이내의 이사와 감사 1명을 두는데(제22조), “이사장”은 대통령령으로 정하는 이사장 추천위원회가 추천하는 사람 중에서 과기부장관의 제청으로 대통령이 임명하고, “이사”(이사장은 제외함)는 기획재정부차관ㆍ과학기술정보통신부차관 등 당연직이사와 산업계ㆍ연구계ㆍ학계 등의 추천을 받아 이사회의 의결을 거쳐 과기부장관이 임명하는 사람이 되는 등(제23조) 연구회의 임원은 “공무원”과 “대통령 또는 과기부장관이 임명하는 사람”으로 구성되어 있는 점 등을 고려하면 연구회는 정부의 출연금을 바탕으로 공익적 목적의 사업을 수행하는 등 공공적 역할을 수행하고 있다고 할 것입니다.
또한 연구회에 대한 행정적 관리ㆍ감독 체계에 대해 살펴보면, 과기출연기관법에 따르면 연구회는 사업연도마다 다음 사업연도의 출연금 예산요구서를 과기부장관에게 제출하여야 하고, 사업연도별 사업계획 및 예산 및 사업연도별 사업실적과 공인회계사의 회계감사를 받은 사업연도별 세입ㆍ세출 결산을 과기부장관에게 보고하여야 하며(제27조), 국회의 연구회에 대한 통제를 강화하기 위하여(각주: 2004. 8. 4. 의안번호 제170242호로 발의된 과학기술분야정부출연연구기관등의설립ㆍ운영및육성에관한법률안에 대한 국회 과학기술정보통신위원회 심사보고서 참조.) 연구회의 감독관청인 과기부장관은 연구회의 연구기관에 대한 지원ㆍ관리 및 각종 연구회의 사업 등에 대하여 평가하고 그 평가 결과를 국회 소관 상임위원회에 제출하여야 하는데(제29조), 이를 종합해 보면, 과기출연기관법령에서는 연구회의 공공성 등을 고려하여 관리ㆍ감독에 관한 사항을「민법」또는「상법」에 따라 설립된 일반적인 법인과 달리 구체적으로 규정하고 있다고 할 것입니다.
아울러 과기출연기관법 제23조의2에서는 연구회의 임원(당연직이사는 제외함)이「국가공무원법」 제33조제1호부터 제6호까지의 결격사유 중 어느 하나에 해당하게 된 경우 또는 직무 내외를 막론하고 품위를 현저히 손상하는 행위를 하거나 자질이 현저히 부족하다고 판단되는 경우 등에 해당할 때에는 임명권자가 그 임원을 해임할 수 있도록 규정하고 있고, 과기출연기관법 제35조에서는 연구회의 임직원의 경우 수뢰 등의 범죄에 대해「형법」 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때 공무원으로 의제하도록 규정하고 있는바, 업무의 공적인 성격을 고려하여 연구회의 임직원에게 높은 수준의 책임을 요구하고 있는 점(각주: 2014. 8. 8. 의안번호 제1911347호로 발의된 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 미래창조과학방송통신위원회 심사보고서 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 과기출연기관법 제18조에 따라 설립된 연구회는 정보공개법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당합니다.
＜관계 법령＞공공기관의 정보공개에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.가. 국가기관1) 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회2) 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관3)「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 위원회나. 지방자치단체다.「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관라.「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단마. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령제2조(공공기관의 범위)「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호마목에서 “대통령령으로 정하는 기관”이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다.1.「유아교육법」,「초ㆍ중등교육법」,「고등교육법」에 따른 각급 학교 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 학교2. 삭제3.「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항에 따른 출자기관 및 출연기관4. 특별법에 따라 설립된 특수법인5.「사회복지사업법」 제42조제1항에 따라 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인6. 제5호 외에「보조금 관리에 관한 법률」 제9조 또는「지방재정법」 제17조제1항각 호 외의 부분 단서에 따라 국가나 지방자치단체로부터 연간 5천만원 이상의 보조금을 받는 기관 또는 단체. 다만, 정보공개 대상 정보는 해당 연도에 보조를 받은 사업으로 한정한다.과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률제3조(연구기관의 설립 제한) 이 법에 따르지 아니하고는 과학기술분야 정부출연연구기관(이하 “연구기관”이라 한다)을 설립하지 못한다.제4조(법인격) 이 법에 따라 설립되는 연구기관 및 국가과학기술연구회(이하 “연구회”라 한다)는 법인으로 한다.제8조(연구기관의 설립) ① 이 법에 따라 설립되는 연구기관은 별표와 같다.② 연구기관은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다.③ㆍ④ (생 략)제18조(연구회의 설립) ① 과학기술정보통신부장관은 연구기관을 지원ㆍ육성하고 체계적으로 관리하기 위하여 연구회를 설립한다.② 연구회는 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다.③ (생 략)