질문: 충청남도 천안시ㆍ「도시 및 주거환경정비법」 제27조에 따라 사업시행자 지정 신청이 있는 경우 같은 법 제20조제1항제2호다목에 따른 정비구역 해제 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제20조제1항 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조)도시정비법 제20조제1항각 호 외의 부분에서는 ‘정비구역의 지정권자는 정비구역등을 해제하여야 한다’는 문언을 사용하고 있는데, 같은 조 제3항부터 제5항까지의 규정에서 정비구역등을 해제하는 경우 거쳐야 하는 주민 공람, 주민 및 지방의회의 의견 청취와 지방도시계획위원회의 심의 절차를 규정하고 있는 점,도시정비법령에서 같은 조 제1항 각 호의 사유가 있는 경우 정비구역등 지정의 효력이 곧바로 소멸하도록 하는 규정을 별도로 두고 있지 않고, 같은 조 제7항에서 정비구역등을 해제하는 경우에는 공보에 고시하며, 국토교통부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 같은 조 제1항 각 호 외의 부분에서 ‘정비구역의 지정권자는 정비구역등을 해제하여야 한다’는 문언을 사용한 것은 기간의 경과나 특정한 사실의 발생만으로 정비구역등 지정의 효력이 곧바로 소멸하지 않고, ‘지정권자의 정비구역 해제’라는 행위가 있어야 정비구역 지정의 효력이 소멸됨을 규정하려는 취지로 보아야 합니다.
또한 정비구역의 지정권자는 일정한 요건을 충족하는 지역에 대해도시정비법 제16조에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역으로 지정ㆍ고시하게 되고, 추진위원회의 구성ㆍ승인은같은 법 제31조에 따라 정비구역 지정ㆍ고시 후에(각주: 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 도시정비법 제13조를 개정하여 정비구역 지정ㆍ고시 후 추진위원회를 구성하도록 하였음) 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 행해지는바, 이와 같은 규정 체계에 비추어 볼 때, 정비구역등 지정의 효력은 추진위원회 또는 조합 등 정비사업 추진 주체의 존속과 반드시 견련성(牽連性)을 가져야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고도시정비법 제20조는 정비사업이 장기간 진행되지 않는 경우 정비사업의 추진 주체별ㆍ단계별로 정비구역을 해제할 수 있는 근거를 규정한 것이고(각주: 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 일부개정된 도시정비법 개정이유 및 주요내용 참조),같은 법 제27조는 일정한 경우 지정개발자를 사업시행자로 지정함으로써 정비사업을 추진하려는 취지의 규정(각주: 법제처 2014. 10. 28.회신 14-0619 해석례참조)인바, 이 사안과 같이도시정비법 제25조에 따른 조합 방식으로 시행하는 재개발사업이 지연ㆍ중단된 상태에서 정비구역을 해제하기 전에 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하여 신탁업자를 사업시행자로 지정해달라는 신청이 접수된 경우에는 정비사업을 추진할 수 있도록 정비구역을 해제하지 않을 수 있다고 보는 것이같은 법 제20조 및 제27조의 입법취지와 규정체계를 조화롭게 해석하는 것입니다.
나아가도시정비법 제27조제5항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따라 지정개발자를 사업시행자로 지정ㆍ고시한 때에는 그 고시일의 다음 날에 추진위원회 구성승인 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 보도록 하고 있고, 지정개발자가 사업시행자로 지정된 정비구역에서 시공자 선정(제29조제1항 및 제6항) 및 사업시행계획 인가 신청(제50조제1항 및 제7항) 등 정비사업을 추진할 수 있는 주체는 조합이 아니라 지정개발자로서 사업시행자로 지정된 자이며,도시정비법 제20조에 따른 정비구역 해제 전에 신탁업자인 지정개발자를 사업시행자로 지정하기 위한 신청이 접수된 경우라면 이후 해당 신탁업자가 사업시행자로 지정되고 그가 재개발사업을 추진하게 될 가능성이 있다는 점을 종합해 볼 때, 정비구역 지정권자는 조합 시행 방식에 적용되는 같은 조에 따른 정비구역 해제를 하지 않을 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
이에 더하여 정비구역이 해제되면 정비구역 지정 등의 절차를 다시 거치지 않는 한 같은 구역에서 정비사업을 추진할 수 없게 되는데, 이 사안의 경우와 같이도시정비법 제27조제1항제3호에 따라 토지등소유자 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자가 지정개발자를 사업시행자로 하여 정비사업을 추진하는 것에 동의하는 것이 확인되는 경우라면 지정권자가 정비구역을 해제하더라도 결국 토지등소유자 등의 의사에 따라 다시 추진될 것으로 보이는 정비사업을 위한 정비구역 지정 및 추진위원회 구성 등의 절차를 반복하게 되어 이전의 정비구역 지정에 투입된 시간과 자본이 낭비되고, 정비사업의 진행만 지연될 가능성이 커지는바, 정비구역의 지정권자는같은 법 제20조제1항제2호다목에 해당하는 경우라도 재개발사업의 추진 상황, 지연 원인, 추진 가능성 및 추진 주체 변경 등 관련된 구체적인 사정을 고려하여 그 정비구역을 해제하지 않을 수도 있다고 해석하는 것이 타당합니다.
한편도시정비법 제20조제1항제2호다목의 기간 및 같은 조 제6항에 따라 연장된 기간이 모두 도과된 후에 신탁업자가 사업시행자 지정 신청을 한 경우, 지정권자는 그 신청을 고려하지 않고 정비구역 지정을 반드시 해제해야 한다는 의견이 있으나, 같은 조 제1항제2호다목의 기간 및 같은 조 제6항에 따라 연장된 기간은 원칙적으로 추진위원회가 조합설립을 신청할 때 지켜야 하는 조합설립 신청 기한을 의미하므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 정비구역의 지정권자는도시정비법 제20조제1항제2호다목에 따라 재개발사업의 정비구역을 반드시 해제해야 하는 것은 아닙니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제20조(정비구역등의 해제) ① 정비구역의 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비구역등을 해제하여야 한다.1. (생 략)2. 재개발사업ㆍ재건축사업[제35조에 따른 조합(이하 “조합”이라 한다)이 시행하는 경우로 한정한다]이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우가. ㆍ나. (생 략)다. 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 조합설립인가를 신청하지 아니하는 경우라. (생 략)3. (생 략)② ∼ ⑦ (생 략)제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자) ① 시장ㆍ군수등은 재개발사업 및 재건축사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 토지등소유자,「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(이하 “지정개발자”라 한다)를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다.1. 천재지변,「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제23조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때2. 제16조제2항 전단에 따라 고시된 정비계획에서 정한 정비사업시행 예정일부터 2년 이내에 사업시행계획인가를 신청하지 아니하거나 사업시행계획인가를 신청한 내용이 위법 또는 부당하다고 인정하는 때(재건축사업의 경우는 제외한다)3. 제35조에 따른 재개발사업 및 재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때② ∼ ⑤ (생 략)