질문: 반환공여구역주변지역의 오염토양의 정화비용의 부담주체(「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제28조)
답변: 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(이하 “주한미군주변지역지원법”이라 함) 제3조에 따르면,같은 법은 공여구역주변지역이나 반환공여구역주변지역의 발전이나 활용 지원에 관한 사항에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있고,같은 법 제28조에 따르면, 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 정기적으로 실시하여야 하며, 이를 기초로 하여 환경 오염 및 예방대책을 수립ㆍ시행하여야 하고(제1항), 환경기초조사의 방법ㆍ시기 등 필요한 사항에 대하여는 대통령령으로 정한다(제2항)고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제27조에 따르면, 환경기초조사의 범위는 지하수 및 지표수의 수질ㆍ대기ㆍ토양 등에 대한 계획ㆍ조사 및 치유대책을 포함하고(제1호), 환경기초조사는 당해 기초지방자치단체장이 1단계 조사를 실시하고 환경부장관이 2단계 조사를 실시한다(제2호)고 규정하고 있습니다.
한편,「토양환경보전법」 제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임)제1항에 따르면, 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자가 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다(제1항)고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 토양오염물질을 토양에 누출ㆍ유출시키거나 투기ㆍ방치함으로써 토양오염을 유발시킨 자(제1호), 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유ㆍ점유 또는 운영하고 있는 자(제2호), 합병ㆍ상속 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에 해당되는 자의 권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계한 자는 제1항에 따른 오염원인자로 본다고 규정하고 있습니다.
우선,주한미군주변지역지원법 제28조와「토양환경보전법」의 해당 규정과의 관계에 대하여 살펴보면, 어떤 법령이 규정하고 있는 일반적인 사항과는 다른 특정의 경우를 한정하거나 특정의 지역을 한정하여 적용하는 법령이 있는 경우에 이 두개의 법령은 일반법과특별법의 관계에 있다고 하고,특별법이 규율하고 있는 사항에 관한 한특별법의 규정이 우선적으로 적용되며, 일반법의 규정은특별법의 규정에 모순ㆍ저촉되지 아니하는 범위 안에서 적용된다고 할 것인바,주한미군주변지역지원법 제3조에서같은 법은 반환공여구역주변지역의 발전이나 활용 지원에 관한 사항에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다고 하고 있으므로,주한미군주변지역지원법 제28조에서 규율하고 있는 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사 및 이를 기초로 수립ㆍ시행하는 환경 오염 및 예방대책에 관한 사항은주한미군주변지역지원법 제28조가「토양환경보전법」에 우선하여 적용된다고할 수 있고,주한미군주변지역지원법 제28조에서 규율하고 있지 않은 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양환경의 보전 및 관리에 관한 사항에 대하여는「토양환경보전법」이 적용된다고 할 것입니다.
그런데,주한미군주변지역지원법 제28조는 미합중국 군대에게 공여되거나 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 환경오염을 예방하고 환경을 적정하게 관리ㆍ보전하며, 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 개발시 오염원인에 대한 책임소재를 명확히 하고자 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 정기적으로 실시하고 이를 기초로 환경 오염 및 예방대책을 수립ㆍ시행하도록 한(2007. 6. 국회 행정자치위원회 검토보고서 및 같은 법률의 개정이유서 참조) 취지라 할 것이므로,주한미군주변지역지원법 제28조에 따른 환경 오염 및 예방대책의 수립ㆍ시행은 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양, 수질, 대기 등 환경을 적정하게 보전하고 관리하는 자의 지위에서 환경 오염 및 예방대책을 마련하고 이를 시행하는 것이라 할 것입니다.
또한,주한미군주변지역지원법 제28조 및같은 법 시행령 제27조에서 환경기초조사의 범위, 방법 및 시기 등에대하여는 규정하고 있으나, 환경 오염 및 예방대책의 시행방법 등에 대하여는 규정하고 있지 않으므로, 위에서 살펴본특별법과 일반법과의 관계에 따라주한미군주변지역지원법 제28조에서 규율하고 있지 않은 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양환경의 보전 및 관리에 관한 사항 즉, 토양오염의 기준, 토양오염의 피해에 대한 책임, 토양오염의 정화 등 토양오염방지조치명령 등은「환경정책기본법」과「토양환경보전법」의 관련 규정이 적용된다고 할 것입니다.
그런데,「환경정책기본법」 제7조에서 오염원인자 책임의 원칙을 규정하고 있고,「토양환경보전법」 제10조의3에서는 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 오염원인자가 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 하며, 토양오염물질을 토양에 누출ㆍ유출시키거나 투기ㆍ방치함으로써 토양오염을 유발시킨 자와 그 자의 권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계한 자 등을 오염원인자로 본다고 규정하고 있으며,같은 법 제15조제3항에서 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 우려기준을 넘는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 오염토양의 정화 등의 조치를 실시하도록 오염원인자에게 명할 수 있도록 하고 있으므로, 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이주한미군주변지역지원법 제28조에 따라 반환공여구역주변지역의환경 오염 및 예방대책을 시행함에 있어서 반환공여구역주변지역의 토양이 오염된 경우에는「토양환경보전법」 제10조의3에 따라 그 토양의 오염원인자가 피해의 배상을 하고 그 토양을 정화할 책임이 있으며,같은 법 제15조제3항단서에 따라 오염원인자에 의한 정화가 곤란하다고 인정하여 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 토양정화를 실시하는 것은 별론으로 하고같은 법 제15조제3항본문에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 토양의 오염원인자에게 오염토양의 정화 등의 조치를 실시하도록 명할 수 있다 할 것입니다.
만약,주한미군주변지역지원법 제28조에 따른 환경 오염 및 예방대책의 수립ㆍ시행의 범위에 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양오염을 포함한 환경오염에 대하여 그 정화의 책임이 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 있고,「환경정책기본법」 제7조 및「토양환경보전법」 제10조의3에 따른 오염원인자 책임의 원칙 및 토양오염의 피해에 대한 무과실책임의 적용이 배제된다고 해석할 경우, 공여구역주변지역 및 반환공여구역주변지역의 토양오염은 그 오염원인자와 상관없이 즉, 그 지역의 거주자가 토양오염의 원인자라 하더라도 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 오염된 토양의 정화비용을 모두 부담하게 되는 불합리한 문제가 발생한다고할 것입니다.
따라서,주한미군주변지역지원법 제28조에 따라 반환공여구역주변지역에 대한 환경기초조사를 실시한 결과 토양오염의 원인자가 미합중국 군대로 확인되어 이를 기초로 하여 환경부장관 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 환경 오염 및 예방대책을 수립ㆍ시행하는 경우, 오염된 토양의 정화비용은「토양환경보전법」 제10조의3에 따른 오염원인자가 부담하여야 할 것입니다.