질문: 광주광역시- 개발제한구역 내 폐기물처리시설 설치와 관련한 “건축물 연면적” 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부 개정되어 시행된 것을 말함. 이하 “개발제한구역법”이라고 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등을 할 수 없도록 하면서, 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “관할청”이라고 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호아목에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이 가능한 경우로서 폐기물처리시설을 규정하고 있습니다.
이에 따라, 개발제한구역법 시행령(2009. 6. 9. 대통령령 제21528호로 개정되어 시행된 것을 말함. 이하 같음) 제13조제1항 및 별표 1 제9호에서는 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물의 종류와 건축범위 등을 정하면서 별표 1 제9호에서 기반시설에 해당하는 경우로서 건축물의 연면적이 1천500제곱미터 이상인 경우에는 도시계획시설로 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 기반시설인 폐기물처리시설과 관련하여 하나의 토지를 분할하여 각각의 대지를 조성한 후 해당 대지에 처리하는 폐기물의 종류가 다르고 시설물의 소유자도 다른 폐기물처리시설을 설치하는 경우에도 위의 규정에 따라 도시계획시설로 설치하여야 하는지가 문제될 수 있고, 결국 이는 위 규정에서 “건축물의 연면적”이 시설물 각각의 연면적을 의미하는 것인지 아니면 각 시설물의 연면적을 합한 연면적을 의미하는 것인지에 관한 해석 문제로 귀결된다고 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제9호에서는 “건축물의 연면적”이라고만 규정하고 있을 뿐같은 법 시행령 제10조제1항제1호에서와 같이 연면적 산정에 대한 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 이처럼 연면적 산정방식에 대하여 명시적인 규정이 없는 경우에는 건축물의 연면적 산정방식에 대하여 일반적으로 규율하고 있는「건축법」이 적용된다고 할 수 있을 것인데,「건축법」 제84조 및같은 법 시행령 제119조제1항제4호에서는 연면적을 “하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계”로 규정하고 있으므로, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제9호에서의 도시계획시설로 설치해야 하는 기반시설인지 여부를 판단함에 있어서의 건축물의 “연면적”은 각각의 건축물별로 산정해야 할 것입니다.
더욱이 당초개발제한구역법 제12조제1항단서와같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1은 개발제한구역 내 “특정 용도의 건축물”, 즉, 개별 건축행위에 대한 허용규모를 정하기 위한 규정으로서 개발제한구역에서의 지나친 행위제한에 따라 국민의 불편이 가중되는 것을 방지하고자 하는 취지임을 감안하여 볼 때, 해당 규정에서의 “건축물의 연면적”은 각각의 건축물의 연면적을 의미한다고 보는 것이 타당할 것입니다.
즉, 개발제한구역에서 건축행위 등을 하기 위하여 허가를 받으려는 자는 개발제한구역법 시행규칙 제4조에 따라「건축법 시행규칙」에 따른 신청서에 위치도와 사업계획도서 등의 서류를 첨부하도록 되어 있는데, 신청서에 기재하는 사항이나 첨부하는 서류는 하나의 대지에 있는 각 건축물에 대한 것이므로, 통상 관할청이 신청서와 첨부된 서류를 바탕으로 허가 여부를 결정한다는 것을 감안하면 건축물 등의 허용규모에서 규정된 건축물의 연면적은 각 건축물의 연면적이라고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
한편, 개발제한구역법 시행령 별표 1에서 “건축물의 연면적”을 산정하는 방식에 대한 별도의 규정은 없지만개발제한구역법의 전체 취지를 고려하여 볼 때같은 법 시행령 제10조제1항제1호의 규정을 유추적용해야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 국민의 권리를 제한하는 법령의 규정을 해석함에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석해야 할 것이고, 명시적인 근거 없이 같은 법 시행령 별표 1 제9호에 따른 건축물의 연면적을 같은 법 시행령 제10조제1항제1호에따른 연면적과 동일한 의미로 확대해석할 수는 없을 것입니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호의 규정을 보면 “퇴비사 및 발표퇴비장”에 대해서 “기존 면적을 포함하여 300제곱미터(퇴비사 및 발효퇴비장의 합산면적을 말함) 이하로 설치”한다고 규정하고 있고, 제4호의 규정을 보면 “휴게음식점 및 일반음식점”에 대해서 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 하며, 인접한 토지를 이용하여 200제곱미터 이하의 주차장을 설치할 수 있되”라는 문구를 사용하고 있는 등, 전반적으로 같은 법 시행령 별표 1의 규정이 면적(연면적)에 대하여 비교적 자세히 규정하고 있는바, 제9호의 도시계획시설로 설치하여야 하는 “건축물의 연면적”도 일반적인 연면적 산정방식과다르게 정하려는 입법의도가 있었다면 법문상 이러한 의도가 반영되었어야 할 것입니다.
한편, 하나의 토지를 분할하여 각각의 대지를 구성하고 각각의 대지에 폐기물처리시설을 건축한 경우라면 사실상 도시계획시설로 설치할 의무를 회피하기 위한 목적이 있었을 소지가 높은데도 불구하고 해당 규정의 연면적을 분할된 대지에 있는 각 시설의 연면적만을 의미한다고 해석한다면 개발제한구역법 시행령 별표 1의 규정취지가 몰각될 것이라는 의견도 있을 수 있으나, 이는개발제한구역법 제30조제1항의법령위반자에 대한 행정처분,같은 법 제31조의 벌칙 등 제재수단을 활용하거나 별도의 입법조치를 통해 해결할 문제이지 이러한 이유만으로 개발제한구역법 시행령 별표 1에서 도시계획시설로 설치하여야 하는 건축물의 연면적을 분할된 필지마다 건축하는 건축물의 연면적을 합한 연면적이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한,개발제한구역법 제12조제4항본문 및같은 법 시행령 제20조제1항에 따라 연면적이 1천500제곱미터 이상인 건축물의 건축은 주민의 의견 청취 등을 거쳐야 하는데, 이 때의 연면적은 하나의 필지를 분할하여 각각의 필지에 건축물을 건축하는 경우에도 연접한 각 필지에 건축하는 건축물의 연면적을 합한 연면적을 의미(법제처 2009. 8. 21.회신 09-0226 해석례)한다고 볼 수 있으나, 이 경우는 도시계획시설로 설치하지 않는 건축물의 건축행위를 허가할 때 종합적인 관점에서 합리적인 허가를 하도록 하기 위하여 주민의견청취 등의 절차를 거치도록 하려는 경우로서 개별 건축물의 허용규모를 정하는 데 있어서의 건축물의 연면적을 산정하는 경우와는 다른 것이며, 비록 이 사안에서의 해당 폐기물처리시설을 도시계획시설로 설치하지 않는다고 하더라도개발제한구역법 제12조제4항본문 및같은 법 시행령 제20조제1항에 따른 주민의견청취 등의 절차를 거치지 않는 것은 아니라고 할 것이므로개발제한구역법령의 취지를 과도하게 훼손한다고 볼 수는 없습니다.
따라서,개발제한구역법 제12조,같은 법 시행령 제13조 및별표 1 제9호에 따르면 “기반시설에 해당하는 경우로서 건축물의 연면적이 1천500제곱미터 이상인 경우”에는 도시계획시설로 설치하여야 하는데, 하나의 토지를 분할하여 각각의 대지를 조성한 후 해당 대지에 처리하는 폐기물의 종류가 다르고 시설물(건축물)의 소유자도 다른 폐기물처리시설들을 설치하고자 할 때, 위의 규정에 따라 도시계획시설로 설치하여야 하는지를 판단하기 위한 “건축물의 연면적”은 시설물 각각의 연면적을 의미한다고 할 것입니다.