질문: 기존 건축물에 대한 특례의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항에서는같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제71조제1항에서는 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)을 구체적으로 규정하면서 같은 항 제4호에서 제2종일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물을 별표 5에 규정하고 있는데, 같은 별표 제2호자목에서는 “별표 4 제2호 차목의 공장”을 도시ㆍ군계획 조례가 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물 중 하나로 규정하고 있고, 별표 4 제2호차목에서는「건축법 시행령」 별표 1제17호의 공장 중 인쇄업, 기록매체복제업, 봉제업(의료편조업을 포함함), 컴퓨터 및 주변기기제조업, 컴퓨터 관련 전자제품조립업, 두부제조업, 세탁업의 공장 및 지식산업센터로서 “「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 것[(3) 본문]”, “「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설에 해당하는 시설로서같은 법 시행령 별표 13에 따른 제1종사업장부터 제4종사업장까지에 해당하는 것”등에 해당하지 아니하는 것을 규정하고 있습니다.
그런데,국토계획법 제82조에 따르면 법령의 제정ㆍ개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이같은 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있고,같은 법 시행령 제93조제2항에 따르면 기존의 건축물이 같은 조 제1항제1호(법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정), 또는 제2호(도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경)의 사유로 같은 법 시행령 제71조부터 제80조까지, 제82조, 제88조 및「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령(국토계획법 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우에는 해양수산부령을 말함)으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우에는 종전의 용도로 계속 사용할 수 있습니다.
한편,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질보전법”이라 함) 제33조제1항에 따르면 폐수배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 하고,같은 법 시행령 제31조제1항에 따르면같은 법 제33조제1항본문에 따라 설치허가를 받아야 하는 폐수배출시설은 특정수질유해물질이 발생되는 배출시설(제1호),같은 법 제33조제1항본문에 따른 설치신고를 한 배출시설로서 원료ㆍ부원료ㆍ제조공법 등이 변경되어 특정수질유해물질이 새로 발생되는 배출시설(제6호) 등 같은 항 각 호에 규정된 시설이고, 같은 법 시행령 제31조제2항에 따르면 제1항에 따른 설치허가 대상 배출시설 외의 배출시설을 설치하는 경우(제1호)에는 배출시설의 설치신고를 하여야 하는바,이 사안에서는수질보전법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설인 펄프ㆍ종이 및 종이제품 제조시설의 소재 지역이 도시계획 변경에 따라 제2종 일반주거지역으로 변경되어 더 이상 같은 지역에서 위 시설을 건축할 수 없게 되었으나, 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따른 기존 건축물의 특례에 따라수질보전법에 따른 신고시설인 위 시설을 종전 용도로 계속하여 사용해 온 경우, 이후 위 시설에서 종전에는 발생하지 아니하였으나같은 법상 허가시설에서 배출이 허용되는같은 법 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 새롭게 발생되더라도 위 시설을 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따른 “종전의 용도로 사용”한다고 볼 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저 설치 허가 및 신고 대상 폐수배출시설의 범위에 대하여 살펴보면, “수질오염물질”이라 함은 수질오염의 요인이 되는 물질로서 수질보전법 시행령 별표 2에서 정하는 것을 말하고(수질보전법 제2조제7호 참조), 이 중 사람의 건강, 재산이나 동ㆍ식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서같은 법 시행령 별표 3에서 정하는 것을 “특정수질유해물질”이라고 하는데(제2조제8호),수질보전법 제33조제1항 및같은 법 시행령 제31조제1항제1호, 제6호에서는 이러한 특정수질유해물질이 발생하는 폐수배출시설을 설치하고자 하는 경우, 설치신고를 한 배출시설로서 원료ㆍ부원료ㆍ제조공법 등이 변경되어 특정수질유해물질이 새로 발생되는 경우를 신고 대상이 아닌 허가 대상으로 규정함으로써 사람의 건강에 위해를 줄 우려가 보다 큰 폐수배출시설을 보다 엄격하게 관리하고 있습니다.
다음으로 용도지역 안에서의 건축제한에 대하여 살펴보면, 국토계획법 시행령 제71조제1항제4호 및같은 법 시행령 별표 5에서는수질보전법 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 배출되는 공장과 같은 조 제10호에 따른 폐수배출시설에 해당하는 시설로서같은 법 시행령 별표 13에 따른 제1종사업장부터 제4종사업장까지에 해당하는 공장을 제2종일반주거지역에서 건축할 수 없도록 제한하고 있는데, 이는 일반주거지역이 도시지역으로서 거주의 안녕과 건전한 생활환경을 보호하고, 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위해 필요한 지역이라는 점을 고려하여 그 지정목적에 맞지 않는 폐수배출시설ㆍ공장 또는 제조시설의 입지를 제한하려는 취지라고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안의 폐수배출시설에서 종전에는 발생하지 아니하였던 특정수질유해물질이 새롭게 발생한다면, 이는수질보전법 제33조제1항에 따라 환경부장관의 폐수배출시설 설치 허가를 새롭게 받아야 하는 경우로서 종전 폐수배출시설의 현상 유지를 넘어서는 것이라 할 것이어서 국토계획법 시행령 제93조제2항 본문의 “종전의 용도로 계속하여 사용”하는 경우에 해당하지 아니한다고 보는 것이 앞서 살펴 본 특정수질오염물질 배출 공장에 대한 건축제한 규정의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
나아가, 국토계획법 시행령 제93조제2항 단서에서 공장이나 제조업소가 기존 용도의 범위에서 업종을 변경하는 경우에는 기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우에만 변경할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제13조의2에서같은 법 시행령 제93조제2항본문의 “건축물의 기존 용도가 확인되는 경우”라 함은「건축법」 제38조에 따른 건축물대장에 따라 기존용도가 확인되는 경우(제1호), 관계법률에 의한 영업허가ㆍ신고ㆍ등록 등의 서류를 통하여 관할 행정청에서 기존용도를 확인하는 경우(제2호)를 말한다고 규정하고 있어 건축물의 기존 용도를 확인하는데 있어 특정수질유해물질의 배출 여부, 배출량 등 다른 법령에 따른 규제 부분도 고려하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 이 사안과 같이 기존 폐수배출시설에서 이전에 발생하지 아니하였던 특정수질오염물질이 새로 발생하는 경우에는 오염배출 수준이 종전보다 높은 경우에 해당한다고 할 것이어서 같은 항 본문의 종전의 용도로 계속 사용하는 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것입니다.
따라서,수질보전법 제2조제10호에 따른 폐수배출시설인 펄프ㆍ종이 및 종이제품 제조시설의 소재 지역이 도시계획 변경에 따라 제2종 일반주거지역으로 변경되어 더 이상 같은 지역에서 위 시설을 건축할 수 없게 되었으나, 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따른 기존 건축물의 특례에 따라수질보전법에 따른 신고시설인 위 시설을 종전 용도로 계속하여 사용하여 온 경우, 이후 위 시설에서 종전에는 발생하지 아니하였으나같은 법상 허가시설에서 배출이 허용되는같은 법 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질이 새롭게 발생된다면 위 시설을 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따른 “종전의 용도로 사용”한다고 볼 수 없다고 할 것입니다.