질문: 신규로 개설되는 철도노선에 대하여 「철도사업법」 제5조에 따라 철도공사 외의 자가 철도사업 면허를 받아 「철도산업발전 기본법」 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있는지(「철도산업발전 기본법」 제3조제10호 등 관련)
답변: 「철도산업발전 기본법」(이하 “기본법”이라 함)은 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성함으로써 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서,같은 법 제3조제3호 및 제10호에 따르면, “철도운영”이라 함은 철도와 관련된 철도 여객 및 화물 운송, 철도차량의 정비 및 열차의 운행관리, 철도시설ㆍ철도차량 및 철도부지 등을 활용한 부대사업개발 및 서비스의 어느 하나에 해당하는 것을 말하고, “철도운영자”라 함은같은 법 제21조제3항의 규정에 의하여 설립된 한국철도공사 등 철도운영에 관한 업무를 수행하는 자를 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 기본법 제17조에서는 철도산업구조개혁의 기본방향으로 국가는 철도산업의 경쟁력을 강화하고 발전기반을 조성하기 위하여 철도시설 부문과 철도운영 부문을 분리하는 철도산업의 구조개혁을 추진하도록 규정하면서,같은 법 제20조에서는 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 하고, 국가는 철도시설 관련업무를 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 통ㆍ폐합하여 특별법에 의하여 한국철도시설공단을 설립한다고 규정하고 있으며,같은 법 제21조에서는 철도운영 관련사업은 시장경제원리에 따라 국가 외의 자가영위하는 것을 원칙으로 하고, 국가는 철도운영 관련사업을 효율적으로 경영하기 위하여 철도청 및 고속철도건설공단의 관련조직을 전환하여 특별법에 의하여 한국철도공사(이하 “철도공사”라 함)를 설립하도록 규정하고 있습니다.
한편,「철도사업법」(이하 “사업법”이라 함)은 기본법의 제정에 따른 철도산업구조개혁으로 철도산업이 철도시설부문과 운영부문으로 분리되고, 고속철도의 개통, 철도이용자 요구의 다변화 등 철도서비스시장의 여건이 변화됨에 따라, 이에 대응하여 철도사업을 효율적으로 관리하고 철도산업의 건전한 발전기반을 구축하는데 필요한 사항을 정하기 위해 제정되었는바(2004. 11. 철도사업법안 국회 검토보고),같은 법 제2조제6호에 따르면, “철도사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 철도차량을 사용하여 유상(有償)으로 여객이나 화물을 운송하는 사업을 말하고, 같은 조 제8호에 따르면, “철도사업자”란「한국철도공사법」에 따라 설립된 철도공사 및같은 법 제5조에 따라 철도사업 면허를 받은 자를 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 사업법 제5조 및 같은 법 시행규칙 제3조에 따르면, 철도사업을 경영하려는 자는 국토해양부장관의 면허를 받아야 하고, 면허를 받으려는 자는 운행구간의 기점ㆍ종점ㆍ정차역 등의 사항이 포함된 사업계획서 등을첨부한 철도사업면허신청서를 국토해양부장관에게 제출하여야 하며, 국토해양부장관은 면허신청을 받은 경우에는 같은 법 제6조, 같은 법 시행규칙 제4조 및 별표 1에 따른 면허기준에의 적합 여부, 같은 법 제7조 각 호의 규정에 의한 결격사유의 유무 및 사업계획서의 타당성 여부 등을 종합적으로 심사하여 신청인에게 철도사업의 면허를 하기로 결정한 경우에는 신청인에게 철도사업면허증을 교부하도록 되어 있으므로, 국토해양부장관은사업법 제5조에 따라 철도공사 외의 자에게 철도사업의 면허를 할 수 있고, 철도사업 면허를 받은 자는같은 법 제2조제8호에 따른 철도사업자로서 같은 조 제6호에 따른 철도사업, 즉, “여객이나 화물을 운송”하는 “철도운영에 관한 업무를 수행”하는 자인 기본법 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있다고 할 것입니다.
한편, 기본법 제34조 및같은 법 시행령 제48조에 따르면 철도시설관리자와 철도운영자는 철도서비스를 제공하고 있는 노선 또는 역에 대하여 철도의 경영개선을 위한 적절한 조치를 취하였음에도 불구하고 수지균형의 확보가 극히 곤란하여 경영상 어려움이 발생한 경우 등 일정한 사유가 있는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 얻어 특정노선 및 역의 폐지와 관련 철도서비스의 제한 또는 중지 등 필요한 조치를 취할 수 있고, 국토해양부장관은 철도운영자가 제한 또는 중지하고자 하는 특정 노선 및 역에 관한 철도서비스를 새로운 철도운영자로 하여금 제공하게 하는 것이 타당하다고 인정하는 때에는 신규운영자를 선정할 수 있는 규정을 두고 있는바, 이에 따라 철도공사가 특정노선의 폐지 신청을 하는 경우에 한하여 국토해양부장관이 해당 노선에 대한 신규운영자 선정 및사업법 제5조에 따른 새로운 철도사업자 선정이 가능하고 그 외에는 신규운영자 선정을 할 수 없다는 주장이 있을 수 있으나,기본법 제34조 및같은 법 시행령 제48조에 따라 특정노선 폐지 등에 따른 신규운영자 선정 규정을 둔 취지는 특정 노선 및 역을 폐지하거나 철도서비스를 제한ㆍ중지하는 경우 새로운 철도운영자를 선정할 수 있도록 하여 철도서비스를 제공하는 등 공익적 기능이 중단되지 않도록 하기 위한 것이므로, 이러한 규정이 특정 노선 및 역을 폐지하는 경우 외에는 신규운영자를 선정할 수 없다는 취지로 해석된다고 할 수는 없을 것이고, 오히려 폐지된 기존 철도노선에 대해서도 철도공사 외의 자가 신규운영자로 선정되어 철도운영자가 될 수 있다고 보입니다.
뿐만 아니라, 기본법 제3조제10호에서 철도운영자를 “한국철도공사 등 철도운영에 관한 업무를 수행하는 자”라고 정의하고 있으므로 문리해석상 철도공사 외의 자도 철도운영에 관한 업무를 수행하는 경우에는 철도운영자가 될 수 있다고 해석되고,같은 법 제21조제1항에서는 철도산업의 구조개혁을 추진함에 있어서 철도운영 관련사업은 시장경제원리에 따라 국가 외의 자가 영위함을 원칙으로 하고 있으며, 같은 조 제2항에서 국토해양부장관은 철도운영부문의 경쟁력 강화, 공정한 경쟁 여건의 조성 등에 대한 시책을 수립ㆍ시행하도록 규정하고 있는 점,사업법 제2조제8호에서 철도사업자를 “철도공사 및 제5조에 따라 철도사업 면허를 받은 자”를 말한다고 하여 복수의 사업자를 허용하고 있고,같은 법 제13조 또는 제14조에 따라 철도사업자가 다른 철도사업자와 공동운수협정을 체결하거나 변경하려는 경우 또는 철도사업자가 그 철도사업을 양도ㆍ양수하려는 경우에는 국토해양부장관의 인가를 받도록 하고 있는 점,같은 법 제18조에서 철도사업자는 철도사업에 사용되는 철도차량에 철도사업자의 명칭 등을 표시하도록 하고,같은 법 제23조에서 철도사업자는 타인에게 명의 대여를 할 수 없으며,같은 법 제26조에서 국토해양부장관은 철도사업자가 제공하는 철도서비스에 대하여 적정한 철도서비스 기준을 정하고 그에 따라 철도서비스의 품질을 평가하도록 하며,같은 법 제31조에서철도사업자가 선로 및 공동사용시설의 공동 활용에 관한 요청을하는 경우 협정을 체결하여 이용할 수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 비록 철도운영 관련사업을 효율적으로 경영하기 위해 철도공사를 설립하고 있지만, 원칙적으로 철도운영 관련사업은 시장경제 원리에 따른 경쟁을 허용하는 것으로 해석되므로, 철도공사가 독점적으로 철도운영에 관한 업무를 수행하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 기본법이 제정되는 과정에서 당초 정부안과 달리 철도운영부문의 공공성을 강화하기 위하여 주식회사 형태의 철도운영회사를 설립하도록 하던 것을 공사화하고 정부지분의 민간매각 및 민간위탁 등 민영화 관련조항을 삭제한 것이 철도운영에 대한 민간참여를 허용하지 않고 철도공사가 철도운영을 우선적으로 할 수 있게 한 취지라는 의견도 있을 수 있으나, 위와 같은 공사화나 민영화 관련조항 삭제는 기본법이 제정되는 과정에서 철도산업구조개혁에 대한 정책기조의 변화와 철도노사 합의 등 주위여건 변화를 반영한 데 기인한 것으로, 이것만으로는 해당 법령이 철도공사에게 철도운영에 대한 독점권을 부여하려는 취지라고 해석할 수는 없다 할 것이고, 만일 그렇게 해석한다면 이는 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성함으로써 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제의 발전에 이바지하고자 하는 기본법의 입법취지에도 부합하지않는다고 할 것입니다.
따라서, 신규로 개설되는 철도노선(신규로 건설되는 철도구간을 운행하거나 신규로 건설되는 철도구간과 기존의 철도구간을 함께 운행하는 철도노선을 말함)에 대하여사업법 제5조에 따라 철도공사 외의 자가 철도사업 면허를 받아 기본법 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있다고 할 것입니다.