질문: 착공일부터 3년이 경과하여 준공인가를 받은 후 재건축사업의 토지를 양도한 경우, 양수인의 재건축사업 조합원 자격 취득 여부(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제37조제3항제3호 등 관련)
답변: 도시정비법 제39조제2항본문에서는 원칙적으로 투기과열지구로 지정된 지역에서 시행되는 재건축사업의 건축물 또는 토지를 조합설립인가 후에 양수한 자에 대해 조합원 자격을 취득할 수 없도록 하면서, 같은 항 단서 및같은 법 시행령 제37조제3항제3호에서는 예외적으로 양도인이 “착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재개발사업ㆍ재건축사업의 토지를 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우”에는 그 양수인이 조합원 자격을 취득할 수 있도록 규정하고 있는데, “착공일부터 3년 이상 준공되지 않은” 상태가 해당 토지의 양도일까지 유지되어야 하는지에 대해서는 명확히 규정하고 있지 않은바, 이 사안의 경우 해당 토지를 양수한 자가 조합원 자격이 있는지는 해당 규정의 문언, 조합설립인가 후 조합원 자격 취득 제한 제도를 규정한 취지 및 그 예외사유 중 하나로 “착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 경우”를 규정한 취지 등을 종합적으로 고려하여 해석할 필요가 있습니다.
먼저 도시정비법 시행령 제37조제3항제3호에서는 예외적으로 조합원 자격을 취득할 수 있는 요건으로 준공 관련 요건과 소유기간 요건을 모두 갖추도록 하면서, 각각 착공일부터 3년 이상 “준공되지 않은” 재건축사업의 토지와 해당 토지를 양도인이 3년 이상 계속하여 “소유하고 있는 경우”를 규정하여 모두 현재 시점을 기준으로 표현하고 있는데, 이는 양도인이 해당 토지의 양도일 현재 조합원 지위를 양도하기 위해 갖추어야 하는 요건을 규정한 것으로 보아야 할 것인바, 해당 규정 중 “착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재건축사업의 토지”는 “착공일부터 3년 이상” 준공인가가 없었을 뿐만 아니라 “양도일 현재”에도 준공인가가 없는 경우를 동시에 규정하고 있다고 할 것입니다.
그리고도시정비법 제39조제2항본문에서는 투기과열지구에서 재건축사업이 시행되는 경우 투기가 성행할 우려가 있으므로 투기수요를 차단하기 위해 투기과열지구에서 재건축사업을 시행하는 경우 조합설립인가 후에 해당 정비사업의 토지를 양수한 자는 조합원 자격을 취득할 수 없도록 하였고(각주: 2003. 12. 31. 법률 제7056호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시정비법 제ㆍ개정이유 및 주요내용 참조), 다만 투기수요 차단이라는 입법목적을 달성하면서도 재산권 침해를 최소화하여 공익과 사익의 조화를 도모하기 위하여 같은 항 단서에서 근무상 사정 또는 생업상 사정(제1호) 등 같은 항 각 호에서 정하는 불가피한 사유로 양도가 이루어지는 경우에는 양수인이 조합원 자격을 취득할 수 있도록 그 예외를 규정하고 있으며(각주: 법제처 2021. 9. 29.회신 21-0408 해석례, 법제처 2019. 7. 25.회신 19-0241 해석례, 2003. 12. 31. 법률 제7056호로 일부개정된도시정비법제ㆍ개정이유 및 주요내용 참조), 같은 항 제7호의 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제37조제3항제3호에서는 사업이 장기간 지연되는 경우에 관한 예외사유의 하나로 “착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재개발사업ㆍ재건축사업의 토지를 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우”를 규정하고 있는바(각주: 2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 일부개정된 도시정비법 시행령 입법예고문 참조), 이러한 규정의 취지에 비추어 보면, 조합원 자격취득 제한의 예외로 인정되는 경우는 양도일 당시에도 준공인가를 받지 못하여 사업지연이 계속되고 있는 경우로서 해당 토지에 대한 양도ㆍ양수가 투기수요에 따른 것으로 보기 어려운 경우로 한정된다고 보아야 할 것이고, 양도시점에 이미 준공인가가 있었다면 더 이상 사업이 지연되고 있다고 보기는 어려울 것인데, 그럼에도 불구하고 이러한 경우를 “착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재개발사업ㆍ재건축사업의 토지”에 해당된다고 보는 것은 투기수요 차단을 목적으로 하는 같은 법 시행령 제37조제3항의 입법취지에 부합하지 않습니다.
한편 도시정비법 시행령 제37조제3항제1호ㆍ제2호에서는 양수인이 예외적으로 조합원의 자격을 인정받을 수 있는 경우를 각각 사업시행인가 신청 전에 양도하는 경우와 착공 전에 양도하는 경우로 한정하여 규정하였는데, 같은 항 제3호에서만 이와 달리 양도의 시점에 대해 준공 전으로 한정하는 문구를 두지 아니하고 있는 관련 규정의 체계에 비추어 볼 때, 같은 항 제3호에 해당하기 위해서 반드시 준공인가를 받기 전에 양도를 해야 하는 것은 아니라는 의견이 있습니다.
그러나 도시정비법 시행령 제37조제3항제1호ㆍ제2호는 구 도시정비법 시행령(2017년 9월 29일 대통령령 제28351호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제30조제3항제1호ㆍ제2호에서 각각 “조합설립인가일부터 2년 이내에 사업시행인가 신청이 없는 주택재건축사업의 건축물을 2년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우”, “사업시행인가일부터 2년 이내에 착공하지 못한 주택재건축사업의 토지 또는 건축물을 2년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우”로 규정하고 있던 것을 개정한 것인데, 사업지연기간과 소유기간을 각각 2년에서 3년으로 확대하고 “사업시행인가 신청 전 양도” 및 “착공 전 양도”라는 문언을 각각 추가하면서도, 개정 당시의 부칙(각주: 대통령령 제28351호 도시 및 주거환경정비법 시행령 일부개정령 부칙 제3조 참조)에서는 기간 요건을 강화한 부분에 대해서만 경과규정을 두고 “사업시행인가 신청 전 양도” 및 “착공 전에 양도”라는 문언을 각각 추가하여 규정한 부분에 대해서는 별도의 경과규정을 두지 않았다는 점에 비추어 볼 때, “사업시행인가 신청 전에 양도하는 경우” 및 “착공 전에 양도”를 규정한 것은 종전의 규정의 의미를 더욱 명확하게 하기 위한 확인적 차원의 개정으로 보는 것이 타당하다고 할 것이고(각주: 법제처 2022. 3. 18.회신 21-0708 해석례등 참조), 도시정비법 시행령 제37조제3항제3호의 경우 양도의 시점을 준공 전으로 명시하여 규정하고 있지는 않으나, 착공일부터 3년 이상 준공이 지연된 경우에만 사업시행인가(제1호)나 착공(제2호)이 지연된 경우와 다르게 준공인가를 받은 후에 양도 받은 양수인에게까지 조합원 지위를 인정하기 위하여 특별히 양도 시점을 명시하지 않은 것으로 보기는 어려운바, 앞에서 살펴본 바와 같이 같은 항 제3호의 경우도 준공인가 전에 양도하는 경우를 의미하는 것으로 보아야 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 착공일부터 3년이 경과하여 준공인가를 받은 후 이전고시가 있기 전에 그 재건축사업의 토지를 양도한 경우에 해당 양도인으로부터 토지를 양수한 자는 해당 재건축사업의 조합원 자격이 없습니다.
※ 법령정비 권고사항도시정비법 제39조제2항단서 및 제7호와 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제37조제3항제3호에 따라 투기과열지구에서 양수인이 재건축사업 조합원 자격을 취득하기 위해서는 준공인가 전에 해당 토지가 양도되어야 한다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. ＜단서 생략＞1. ~ 3. (생 략)②「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.1. ~ 6. (생 략)7. 그 밖에 불가피한 사정으로 양도하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우③ (생 략)도시 및 주거환경정비법 시행령제37조(조합원) ① (생 략)② (생 략)③ 법 제39조제2항제7호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 조합설립인가일부터 3년 이상 사업시행인가 신청이 없는 재건축사업의 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자(소유기간을 산정할 때 소유자가 피상속인으로부터 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다. 이하 제2호 및 제3호에서 같다)가 사업시행인가 신청 전에 양도하는 경우2. 사업시행계획인가일부터 3년 이내에 착공하지 못한 재건축사업의 토지 또는 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자가 착공 전에 양도하는 경우3. 착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재개발사업ㆍ재건축사업의 토지를 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우4. ~ 6. (생 략)