질문: 국가나 지방자치단체가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제17조에 따라 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여 부동산을 취득한 경우 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제3조제1항에 따른 부동산 거래 신고 대상인지 여부(「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제3조 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바,(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조) 부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따라 신고 대상이 되는 ‘부동산의 매매계약’의 의미는 문언의 형식적인 표현 외에도 부동산거래신고법의 신고 대상이 변경되어 온 입법연혁과 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
우선 부동산거래신고법상 부동산 거래 신고 제도는 부동산 가격과 거래동향을 파악하여 공평과세를 실현하고 투기를 원천적으로 봉쇄하기 위하여(각주: 2004. 8. 2. 의안번호 제170234호로 발의된 부동산중개업법 전부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조) 구「부동산중개업법」을 2005년 7월 29일 법률 제7638호「공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률」로 전부개정하면서부터 도입ㆍ시행되어 현행「부동산 거래신고 등에 관한 법률」에까지 이어지고 있는 제도로서 탈세 등의 목적을 위해 실제 거래된 금액보다 높거나 낮은 금액으로 매매계약서를 허위작성하는 관행을 근절하고, 정확한 실거래가격 정보를 수집하여 이를 기초로 과세 및 부동산 투기 수요 억제 등 부동산정책이 효과적으로 이루어질 수 있도록 하기 위한 것(각주: 2005. 7. 29. 법률 제7638호로 전부개정되어 2006. 1. 1. 시행된 부동산중개업법 전부개정법률안 개정이유 참조)이고, 부동산 거래 신고 제도를 도입한 이래 일관되게 매매계약이 체결된 부동산의 ‘실제 거래가격’을 신고하도록 규정(각주: 부동산거래신고법 제3조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호마목 참조)하고 있다는 점에 비추어 보면, 부동산 거래 신고 제도를 통해 규제하려는 대상은 실제 거래가격이 존재하고, 매매계약서를 실제 거래가격과 달리 허위로 작성함으로써 탈세나 투기적 수요 조성이 가능하여 정부의 부동산 가격 관리의 필요성이 인정되는 ‘부동산의 매매계약’을 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
그런데토지보상법 제14조제1항에서는 사업인정(각주: 토지보상법 제20조에 따른 사업인정을 말하며, 이하 같음.) 전에 협의에 의한 토지등(각주: 토지보상법 제3조 각 호에 해당하는 토지ㆍ물건 및 권리를 말하며, 이하 같음.)의 취득이 필요한 때에는 토지조서 등을 작성하여 토지소유자등의 서명 또는 날인을 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조제1항에서는 작성한 토지조서 등의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자등에게 각각 통지하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제16조 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제8조에서는 사업시행자는 협의를 위하여 보상금액 등을 적은 보상협의요청서를 토지소유자등에게 통지(제1항)하도록 하면서 협의가 성립되었을 때 체결하는 계약의 내용에는 보상액의 환수 및 원상복구 등에 관한 사항이 포함되어야 한다고 규정(제4항)하는 등 토지의 협의취득 과정에 있어 각종 절차적ㆍ형식적 규제를 규정하고 있습니다.
그리고토지보상법 제28조에서는 사업시행자가 토지등에 대하여 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있도록 하고 있는데, 이 때 협의 대상 토지등은 토지수용위원회의 재결에 의하여 공익사업을 위한 공공용지 등으로 수용될 수도 있는 것으로서 토지소유자등으로서는 협의에 불응하면 바로 수용을 당하게 된다는 심리적 강박감으로 인하여 그 내심의 의사에 반하여 협의에 응하는 경우도 있다는 점(각주:대법원 2021. 4. 29. 선고 2020다280890 판결례참조)에 비추어 보면,토지보상법상 협의취득은 비록 양 당사자 간의 합의에 따라 체결되는 사법상 매매계약의 형태를 취하고 있으나, 실질적으로는 수용과 비슷하게 일정한 공법적 규제를 거쳐 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호라는 공법적 기능을 수행하고 있으므로, 언제나 사법상 매매계약과 동일하게 취급되어야 한다고 볼 수는 없습니다.
또한토지보상법 제70조에서는 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 공시지가(각주: 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 말함.)를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 지가변동률, 생산자물가상승률(각주: 「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말함.)과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 제68조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제16조에서는 “보상액의 산정은 각 감정평가법인 등이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다”고 규정하는 등 그 보상기준을 구체적으로 정하고 있는바, 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 필요하다고 판단하여 법령에서 정한 구체적인 보상기준의 범위 안에서 사업시행자와 토지소유자등 간에 법령에서 규정된 절차에 따라 협의로 책정ㆍ계약된 ‘손실보상액’을 부동산거래신고법에 따른 부동산 거래 신고를 통해 적정한 수준으로 검증ㆍ관리하여 투명한 부동산 거래질서를 확립할 필요가 있는 사항으로 보기는 어렵습니다.
아울러토지보상법 제67조제2항에서는 보상액을 산정할 경우에는 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격이 변동되었을 때는 이를 고려하지 않도록 규정되어 있고,같은 법 제63조에서는 협의 또는 수용에 따른 손실보상을 원칙적으로 현금으로 지급하도록 하고 있으나, 토지소유자등이 원하는 경우 등 예외적인 경우에는 공익사업으로 조성한 토지(제1항)로 대체하거나 채권(제7항)으로 지급할 수도 있도록 규정한 것에 비추어 보면, 협의취득을 통해 현금으로 지급받는 손실보상액이 부동산 거래 신고를 통해 확보하고자 하는 토지의 실제 가격을 온전히 반영한다고 볼 수 없다는 점,「부동산등기법」 제68조에서는 등기관이 부동산거래신고법 제3조제1항에서 정하는 계약을 등기원인으로 한 소유권이전등기를 하는 경우에는 거래가액을 기록한다고 규정하고 있는데,토지보상법상 협의가 성립되어 부동산의 소유권 이전등기를 하는 경우에는 그 등기원인을 ‘매매’가 아닌 ‘공공용지의 협의취득’으로 기재하고 그 보상금을 부동산 등기부에 기재하지 않는 등 부동산 등기 실무에서도 일반적인 사법상 매매계약과는 그 취급을 달리하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 부동산거래신고법 제14조제2항제3호의 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제11조제3항제1호에서는 토지를 협의취득 하는 경우를 토지거래허가를 받지 않아도 되는 특례 사항으로 명시적으로 규정하고 있는 반면, 부동산 거래 신고와 관련해서는 이와 같이 협의취득을 그 신고 대상에서 제외하는 명시적인 규정을 두고 있지 않으므로 부동산의 협의취득을 부동산 거래 신고 대상에서 배제하는 것은 타당하지 않다는 의견이 있으나, 부동산 거래 신고 제도와 토지거래허가제도는 각각 그 제도의 취지가 다르고, 구「부동산 거래신고에 관한 법률」(2016년 1월 19일 법률 제13797호로 폐지되기 전의 것을 말함)상 부동산 거래신고, 구「외국인토지법」(2016년 1월 19일 법률 제13797호로 폐지되기 전의 것을 말함)상 외국인의 토지취득 신고ㆍ허가, 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2016년 1월 19일 법률 제13797호로 개정되기 전의 것을 말함)상 토지거래허가 등 부동산거래 관련 인ㆍ허가 제도를 통합하여 근거 법률을 일원화하고 체계를 단순화하려는 취지로 2016년 1월 19일 법률 제13797호로 부동산거래신고법이 제정되면서, 기존 3개 법률에 분산되어 있는 내용에 큰 변화를 주지 않고(각주: 국회 심의 당시 수정안을 보면, 중복 규정에 해당하여 삭제한 규정 외에 기존에 3개 법률에 규정되어 있었던 사항에 대하여 별도로 추가하거나 경미한 체계ㆍ자구 사항 외에 크게 수정ㆍ삭제된 내용은 없는 것으로 파악되며, 당시 통합법을 제정하면서 부동산 거래 신고에 관한 특례를 두는 방안 등은 따로 논의되지 않았던 것으로 파악됨.), 유사한 내용이 중복되어 규정되어 있거나 조문 순서가 적절하지 못한 부분을 정비하는 방향 위주로 수정(각주: 2015. 10. 13. 의안번호 제1917151호로 발의된 부동산 거래신고 등에 관한 법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조)되었다는 점을 고려하면, 부동산거래신고법상의 토지거래허가제도와 부동산 거래신고 제도의 대상이 반드시 일치되어야 한다고 볼 수 없으므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 협의취득을 위한 계약은 부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따른 부동산 거래 신고 대상인 ‘부동산의 매매계약’에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항부동산거래신고법 제3조제1항제1호에 따른 부동산 매매계약의 구체적 의미와 범위를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞부동산 거래신고 등에 관한 법률제1조(목적) 이 법은 부동산 거래 등의 신고 및 허가에 관한 사항을 정하여 건전하고 투명한 부동산 거래질서를 확립하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 한다.제3조(부동산 거래의 신고) ① 거래당사자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약을 체결한 경우 그 실제 거래가격 등 대통령령으로 정하는 사항을 거래계약의 체결일부터 30일 이내에 그 권리의 대상인 부동산등(권리에 관한 계약의 경우에는 그 권리의 대상인 부동산을 말한다)의 소재지를 관할하는 시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장 및 특별자치시장과 특별자치도 행정시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장(이하 “신고관청”이라 한다)에게 공동으로 신고하여야 한다. 다만, 거래당사자 중 일방이 국가, 지방자치단체, 대통령령으로 정하는 자의 경우(이하 “국가등”이라 한다)에는 국가등이 신고를 하여야 한다.1. 부동산의 매매계약2.「택지개발촉진법」,「주택법」등 대통령령으로 정하는 법률에 따른 부동산에 대한 공급계약3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지위의 매매계약가. 제2호에 따른 계약을 통하여 부동산을 공급받는 자로 선정된 지위나.「도시 및 주거환경정비법」 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 및「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제29조에 따른 사업시행계획인가로 취득한 입주자로 선정된 지위② 제1항에도 불구하고 거래당사자 중 일방이 신고를 거부하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 단독으로 신고할 수 있다.③「공인중개사법」 제2조제4호에 따른 개업공인중개사(이하 “개업공인중개사”라 한다)가같은 법 제26조제1항에 따라 거래계약서를 작성ㆍ교부한 경우에는 제1항에도 불구하고 해당 개업공인중개사가 같은 항에 따른 신고를 하여야 한다. 이 경우 공동으로 중개를 한 경우에는 해당 개업공인중개사가 공동으로 신고하여야 한다.④ 제3항에도 불구하고 개업공인중개사 중 일방이 신고를 거부한 경우에는 제2항을 준용한다.⑤ 제1항부터 제4항까지에 따라 신고를 받은 신고관청은 그 신고 내용을 확인한 후 신고인에게 신고필증을 지체 없이 발급하여야 한다.⑥ 부동산등의 매수인은 신고인이 제5항에 따른 신고필증을 발급받은 때에「부동산등기 특별조치법」 제3조제1항에 따른 검인을 받은 것으로 본다.⑦ 제1항부터 제6항까지에 따른 신고의 절차와 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제14조(토지조서 및 물건조서의 작성) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 제20조에 따른 사업인정 전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 이 경우 사업시행자는 해당 토지조서와 물건조서에 그 사유를 적어야 한다.1. 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하는 경우2. 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소를 알 수 없는 등의 사유로 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우② 토지와 물건의 소재지, 토지소유자 및 관계인 등 토지조서 및 물건조서의 기재사항과 그 작성에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제15조(보상계획의 열람 등) ① 사업시행자는 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 하며, 제2항 단서에 따라 열람을 의뢰하는 사업시행자를 제외하고는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자와 관계인이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있다.② 사업시행자는 제1항에 따른 공고나 통지를 하였을 때에는 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 사업지역이 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸쳐 있거나 사업시행자가 행정청이 아닌 경우에는 해당 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 그 사본을 송부하여 열람을 의뢰하여야 한다.③ 제1항에 따라 공고되거나 통지된 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의(異議)가 있는 토지소유자 또는 관계인은 제2항에 따른 열람기간 이내에 사업시행자에게 서면으로 이의를 제기할 수 있다. 다만, 사업시행자가 고의 또는 과실로 토지소유자 또는 관계인에게 보상계획을 통지하지 아니한 경우 해당 토지소유자 또는 관계인은 제16조에 따른 협의가 완료되기 전까지 서면으로 이의를 제기할 수 있다.④ 사업시행자는 해당 토지조서 및 물건조서에 제3항에 따라 제기된 이의를 부기(附記)하고 그 이의가 이유 있다고 인정할 때에는 적절한 조치를 하여야 한다.제16조(협의) 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제17조(계약의 체결) 사업시행자는 제16조에 따른 협의가 성립되었을 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 한다.