질문: 재건축사업의 추진위원회가 창립총회 회의안건 등을 등기우편으로 발송ㆍ통지해야 하는 토지등소유자의 범위(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제27조 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 해당 조문의 문언의 의미와 규정체계 및 법률의 입법 취지 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).먼저 도시정비법 시행령 제27조제3항 본문에서는 창립총회는 추진위원장의 직권 또는 토지등소유자 5분의 1 이상의 요구로 추진위원장이 ‘소집’한다고 규정하고 있는데,도시정비법에서 ‘소집’의 의미를 명문으로 규정하고 있지는 않으나, “소집하다”는 “단체나 조직체의 구성원을 불러서 모으다”라는 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 및 법제처 2022. 7. 6. 법제처 22-0027 해석례 참조)로서, 조합설립을 위해 개최하는 창립총회는 해당 조합의 구성원이 될 자가 그 소집의 대상이 된다고 보아야 하는 점,도시정비법 제39조제1항본문에 따라 재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 토지등소유자만 조합의 구성원인 조합원이 되는 점,같은 법 시행령 제27조제5항본문에서는 창립총회의 의사결정은 재건축사업의 경우 조합설립에 동의한 토지등소유자의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의한다고 규정하여 조합설립에 동의하지 않은 토지등소유자를 그 의사 및 의결 정족수 산정 대상에서 제외하고 있는 점,도시정비법 제45조제7항단서에서는 ‘창립총회’ 등의 경우에는 조합원의 100분의 20 이상이 직접 출석해야 한다고 규정하여 창립총회의 출석 대상을 조합원으로 전제하고 있다는 점 등을 종합해 볼 때, 창립총회를 ‘소집’하는 행위의 구체적 실행방법으로서 ‘회의안건등의 발송ㆍ통지’는(각주: 법제처 2022. 7. 6. 법제처 22-0027 해석례 참조) 향후 설립될 조합의 구성원인 조합원이 될 자로서 창립총회에서 의사결정을 할 수 있는 자 즉, 조합설립에 동의한 토지등소유자를 대상으로 해야 한다고 보는 것이 문언의 의미와 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
그리고 도시정비법 시행령 제27조제2항에서 추진위원회는 창립총회 14일 전까지 회의안건등을 토지등소유자에게 등기우편으로 발송ㆍ통지해야 한다고 규정한 취지는 창립총회에 참석하는 토지등소유자에게 회의목적ㆍ안건 등을 사전에 개별적으로 통지하여 그 의결권의 행사를 보장하기 위한 것(각주: 서울고등법원 2019. 7. 11. 선고 2018누66847 판결례 참조)이라 할 것인바, 같은 조 제5항에 따라 창립총회의 의사 및 의결 정족수에 포함되지 않는 조합설립에 동의하지 않은 토지등소유자에게까지 창립총회 회의안건등을 개별적으로 등기우편으로 발송ㆍ통지해야 한다고 보는 것은 같은 조 제2항의 규정 취지에 부합한다고 보기 어렵습니다.
더욱이 도시정비법 시행령 제27조에서 재건축사업의 창립총회의 개최시기를 조합설립에 관한 토지등소유자의 동의를 받은 후 조합설립인가를 신청하기 전으로(제1항), 창립총회의 업무를 조합 정관의 확정, 조합임원 및 대의원의 선임 등으로(제4항), 창립총회의 의사결정 주체를 조합설립에 동의한 토지등소유자로(제5항) 각각 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 창립총회는 조합설립인가에 필요한 토지등소유자의 동의요건을 확보한 후 개최(각주: 법제처 2011. 11. 24.회신 11-0587 해석례참조)하여, 조합설립이 인가되는 때 조합원이 되는 자의 출석과 결의로 조합의 운영에 필요한 사항을 처리하는 회의(각주: 서울고등법원 2014. 9. 25. 선고 2014누3589 판결례 참조)로서,같은 법 시행령 제27조제2항에서 등기우편의 발송ㆍ통지 대상을 “토지등소유자”로 규정한 것은 창립총회가 개최되는 시점이 조합이 설립되기 전이어서 조합원이라는 용어를 사용하는 것이 적절하지 않음을 고려한 표현일 뿐, 조합 설립에 동의하지 않는 토지등소유자를 포함한 모든 토지등소유자를 의미하기 위한 취지까지 있다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
아울러 도시정비법 시행령 제27조제2항에서는 추진위원회는 창립총회 회의안건등을 인터넷 홈페이지를 통해서 공개하도록 규정하고 있으므로 회의안건등을 등기우편으로 통지하지 않는다고 하여 조합설립에 동의하지 않은 토지등소유자가 창립총회 회의안건등을 사전에 알 수 없는 것은 아니라는 점,도시정비법령에서는 창립총회 전까지 조합설립에 동의하지 않았던 토지등소유자라 하더라도 이후 조합에 가입하려는 경우 조합 총회의 의결 없이 시장ㆍ군수등에게 신고만을 거치면 분양 신청 전까지 조합원으로 신규가입할 수 있도록 규정하고 있다는 점(각주: 도시정비법 제35조제5항 단서 및 같은 법 시행령 제31조제3호 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 재건축사업의 추진위원회가 창립총회를 개최하려는 경우 회의안건등을 등기우편으로 발송ㆍ통지해야 하는 대상에 조합설립에 동의하지 않은 토지등소유자는 포함되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항재건축사업의 경우, 추진위원회가 도시정비법 시행령 제27조제2항에 따라 창립총회의 회의안건등을 등기우편으로 발송ㆍ통지해야 하는 ‘토지등소유자’의 범위를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
도시 및 주거환경정비법제32조(추진위원회의 기능) ①ㆍ② (생 략)③ 추진위원회는 제35조제2항, 제3항 및 제5항에 따른 조합설립인가를 신청하기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 한다.④ (생 략)도시 및 주거환경정비법 시행령제27조(창립총회의 방법 및 절차 등) ① 추진위원회(법 제31조제4항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)는 법 제35조제2항부터 제4항까지의 규정에 따른 동의를 받은 후 조합설립인가를 신청하기 전에 법 제32조제3항에 따라 창립총회를 개최하여야 한다.② 추진위원회(법 제31조제4항 전단에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 조합설립을 추진하는 토지등소유자의 대표자를 말한다)는 창립총회 14일 전까지 회의목적ㆍ안건ㆍ일시ㆍ장소ㆍ참석자격 및 구비사항 등을 인터넷 홈페이지를 통하여 공개하고, 토지등소유자에게 등기우편으로 발송ㆍ통지하여야 한다.③ㆍ④ (생 략)⑤ 창립총회의 의사결정은 토지등소유자(재건축사업의 경우 조합설립에 동의한 토지등소유자로 한정한다)의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의한다. 다만, 조합임원 및 대의원의 선임은 제4항제1호에 따라 확정된 정관에서 정하는 바에 따라 선출한다.⑥ (생 략)＜관계 법령＞