질문: 개정법률 시행 전에 요양기관 개설기준을 위반한 요양기관 실제 개설자에 대해 민사절차에 따라 환수통지한 경우에도 개정법률을 적용하여 국세체납의 예에 따라서 징수할 수 있는지 여부 (「국민건강보험법」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 「국민건강보험법」(2013. 5. 22. 법률 제11787호로 개정ㆍ시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제57조제1항에 따르면 국민건강보험공단(이하 “공단”이라 함)은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다고 규정하고 있는데, 2013. 5. 22. 법률 제11787호로같은 법이 개정되어 요양기관을 개설할 수 없는 자가 명의를 대여하여 요양기관을 개설할 경우 그 부당이득을 이 법에 따라 징수할 수 있는 근거를 마련하였는바, 개정국민건강보험법 제57조제2항에서 공단은 같은 조 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이「의료법」 제33조제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설ㆍ운영하는 의료기관 등에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자(이하 “면허등을 대여받아 실제 개설한 자”라 함)에게 그 요양기관과 연대하여 개정국민건강보험법 제57조제1항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다는 내용의 규정을 신설하였습니다.
한편,「국민건강보험법」은 제81조제1항에서같은 법 제57조에 따른 보험료등(같은법 제47조제4항에서 가입자가 내야하는 보험료와 그 밖의 이 법에 따른 징수금을 “보험료등”으로 약칭함)의 독촉절차를 규정하고,같은 법 제81조제3항에서 공단은 “제1항에 따른 독촉을 받은 자가 그 납부기한까지 보험료등을 내지 아니하면 보건복지부장관의 승인을 받아 국세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다”고 규정하고 있습니다.
이에 따라 공단은 “면허등을 대여받아 실제 개설한 자”에 대해 종전에는 사법상의 채권인「민법」 제741조 또는 제750조에 따른 청구권에 근거한 일반적인 민사절차에 따라 부당이득을 징수하다가, 개정국민건강보험법시행 이후에는같은 법 제81조제3항등을 근거로 하여 보건복지부장관의 승인을 받아 국세 체납처분의 예에 따라 그 부당이득을 징수할 수 있게 되었습니다.
그런데, 개정국민건강보험법부칙 제2조에 따르면 “제57조제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 부당이득을 징수하는 경우부터 적용한다”고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 해당 부칙이 개정국민건강보험법이 시행되기 전에 “면허등을 대여받아 실제 개설한 자”에게「민법」 제741조 또는 제750조에 따른 청구권에 근거한 일반적인 민사절차에 따라 환수통지를 한 경우 개정국민건강보험법 제81조제3항등을 근거로 하여 국세체납절차에 따라 징수할 수 있는지 아니면 이 법 시행 후 최초로 발생한 부당이득에 대해서만 적용되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로 그 시행 후의 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙이고, 다만 예외적으로 법령이 그 시행 전에 생긴 현상에 대하여도 적용되는 경우가 있는바, 이것을 법령의 소급적용이라고 하는데, 특히 행정법규의 소급적용은 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리ㆍ자유에 부당한 침해를 가하며, 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 법령의 소급적용을 인정하지 않는 것이 원칙이고(법률불소급의 원칙 또는 행정법규불소급의 원칙), 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용된다고 할 것입니다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결참조).살피건대, 개정국민건강보험법 제57조제2항은 공단이 부당이득을 징수할 권리를 사법상의 채권인「민법」 제741조 또는 제750조에 따른 청구권에서 국세 체납처분의 예에 의하여 강제징수할 수 있는 공법상의 권리로 변경하였는바, 이러한 국세 체납처분의 예에 따라 강제징수할 수 있는 공단의 부당이득 징수는 행정처분으로서 사법상의 채권과는 그 성질을 달리하므로 행정(항고)소송절차에 의하여 다툴 수 있을 뿐이고, 부당이득의 존부 내지 금액을 확정하는 권한(확정권)과 임의의 이행이 없는 경우에 스스로의 손으로 강제적인 실현을 도모하는 권한(강제징수권ㆍ자력집행권)이 모두 공단에 부여됨으로써 공단이 우월적 지위에 있게 되는데, 이는 일반 국민의 입장에서 볼 때 기존의 권리ㆍ의무에 직접적이고도 중대한 영향을 미치는 규정이라고 할 것이고, 개정 법률 시행일인 2013. 5. 22. 전에 발생한 부당이득에 대해서 개정 법률에 따라 징수할 수 있다고 해석하면 소급적용의 문제가 있습니다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결참조).그런데, 개정국민건강보험법부칙 제2조의 적용례를 이 법 시행 전에 발생한 부당이득까지 징수할 수 있는 소급규정으로 본다면, 징수의 상대방의 권리ㆍ의무에 직접적이고 중대한 영향을 미칠 뿐만 아니라「국민건강보험법」 제85조전단에 따르면 보험료등은 국세와 지방세를 제외한 다른 채권에 우선하여 징수한다고 규정하고 있어 개정 법률 시행 전에는 다른 일반채권자와 동등한 순위에 불과한 공단이 개정 법률 시행 이후에는 다른 일반채권자 보다 우선하게 되어 다른 일반채권자의 권리를 부당하게 침해하는 것이라 보지 않을 수 없고, 이러한 침해가 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것이므로, 개정국민건강보험법부칙 제2조의 적용례는 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않으면서 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 동원함으로써 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성 찾는데 두어야 할 것입니다.
그렇다면, 개정국민건강보험법부칙 제2조의 적용례가 이 법 시행 전에 발생한 부당이득을 징수할 수 있도록 하기 위한 규정인지에 대하여, 이 사안의 경우 부당이득은 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 공단으로부터 보험급여를 받을 때 성립하게 되고, 공단은 그 즉시 부당이득을 징수할 수 있는 권리를 갖게 되므로 위 부칙 제2조에서 “이 법 시행 후 최초로 부당이득을 징수하는 경우”를 이 법 시행 후 “최초로” 발생하여 징수할 수 있는 부당이득으로 해석하는 것이 더 합리적인 점, 그럼에도 이 법 시행 전에 발생한 부당이득에 대해서도 부과ㆍ징수하고자 하는 경우 입법기술적으로 부칙으로 소급적용의 내용을 담아 규정할 수 있는 것이 가능함에도그러한 명문의 규정이 없는 점 등에 비추어 보면, 위 부칙 제2조 적용례가 이 법 시행 전에 발생한 부당이득을 징수할 수 있도록 소급규정을 둔 것이라 볼 수 없습니다.
따라서, 개정국민건강보험법이 시행되기 전에 “면허등을 대여받아 실제 개설한 자”에게「민법」 제741조 또는 제750조에 따른 청구권에 근거한 일반적인 민사절차에 따라 환수통지 하였는지 여부와 상관없이 2013. 5. 22. 이후 최초로 발생한 부당이득에 대해서만 개정국민건강보험법 제81조제3항등을 근거로 하여 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있습니다.