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질문: 국가 외의 자가 시행하는 사방사업의 시행시기(「사방사업법」 제6조 관련)
답변: 「사방사업법」에서는 사방사업을 원칙적으로 국가의 사업으로 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 시행하도록 규정(제5조)하면서, 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자가 사방사업을 시행하려는 경우 사방사업계획을 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장에게 제출하고(제6조제1항), 사방사업계획을 제출받은 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 그 사업계획이 타당하다고 인정하는 경우 사방지를 지정ㆍ고시하되 대상 사업이 야계사방사업(각주: 「사방사업법」 제3조제3호에 따라 산지의 계곡, 산지에 연결된 시내 또는 하천에 대하여 시행하는 사방사업을 말함. )인 경우에는 미리 하천관리청과 사방사업을 시행할 지역에 관한 협의를 하도록 하는 절차를 규정(제6조제2항)하고 있는바, 국가 외의 자는 시.도지사나 지방산림청장이 사방지를 지정ㆍ고시한 이후에 사방사업을 시행할 수 있는 것이 문언상 분명합니다.
그리고「사방사업법」 제6조제3항에서는 사방사업계획을 제출받은 시.도지사 또는 지방산림청장이 사방지를 지정.고시하는 경우 재해예방 등을 위해 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는데, 이 때의 조건은 사방지 지정.고시로 인해 사방사업을 시행할 수 있게 되는 사방사업 시행자에 대한 조건임을 고려하면 사방지 지정.고시 전에는 사방사업을 시행할 수 없다고 보는 것이 타당합니다.
또한 국가 외의 자가 사방사업을 시행하는 경우의 절차를 규정한「사방사업법」 제6조는「사방사업법」이 1999년 2월 5일 법률 제5766호로 일부개정되면서 종전에는 산림청장의 승인을 받거나 신고를 해야 시행할 수 있던 것을 현행과 같이 절차 중심으로 개정된 것으로, 「사방사업법」에서 정한 절차를 거쳐 시.도지사나 지방산림청장이 사방지를 지정ㆍ고시하기 전에 국가 외의 자가 사방사업을 시행할 수 있다고 볼 경우 이와 같은 절차를 둔 취지가 몰각될 뿐 아니라 타당성이 인정되지 않는 사방시설이 난립하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜ 관계 법령＞사방사업법제5조(사방사업의 시행) ① 사방사업은 국가의 사업으로 한다.② 제1항에 따라 국가의 사업으로 시행하는 사방사업(이하 "국가사방사업"이라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 시행한다.제6조(국가 외의 자의 사방사업 시행) ① 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자는 제5조에도 불구하고 사방사업을 시행할 수 있다. 이 경우 사방사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 사방사업계획을 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장에게 제출하여야 한다.② 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제1항에 따른 사방사업계획을 제출받은 경우 그 사업계획이 타당하다고 인정하는 경우에는 제4조에 따라 사방지를 지정ㆍ고시하여야 한다. 다만, 대상 사업이 제4조제1항 후단에 따른 야계사방사업인 경우에는 사방지를 지정ㆍ고시하기 전에 하천관리청과 사방사업을 시행할 지역에 관한 협의를 하여야 한다.③ 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제2항에 따라 사방지를 지정ㆍ고시하는 경우에는 재해예방 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다.
질문: 「산지관리법」제44조에 따라 불법산지전용 또는 산지전용허가 등의 취소로 복구하여야 할 산지에 대하여 적용되는 복구설계서 승인기준(「산지관리법 시행규칙」제42조제3항 별표 6관련)
답변: 「산지관리법」제44조는 ‘산지전용허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 또는 산지전용허가 등이 취소되거나 해제된 경우’ 등에 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있고, 복구의무의 면제 및 면제신청, 복구 방식, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 산지전용허가를 받았거나같은 법 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간 등이 만료된 경우의 산지 복구조항(같은 법 제39조, 제40조 등)을 준용하도록 하고 있습니다.
또한「산지관리법 시행규칙」제42조와이에 근거한 별표 6은 복구설계서의 승인기준을 구체적으로 규정하면서 같은 표 제1호에서는 공통사항을, 같은 표 제2호 및 제3호에서는 각각 ‘산지전용ㆍ산지일시사용의 경우’와 ‘광물의 채굴ㆍ토석채취지의 경우’의 적용 조항을 두고 있습니다.
그런데「산지관리법」제39조에 따라 산지전용허가 등의 기간 만료나 목적사업 완료의 경우처럼 적법한 산지전용의 경우의 산지복구와같은 법 제44조에 따른 불법산지전용의 경우의 산지복구가 그 복구의 성질이 다를 수 있다 하더라도,같은 법 제44조제3항에서 복구의무의 면제 및 면제신청, 복구 방식, 복구설계서의 승인 등에 관하여는같은 법 제39조 및 제40조등의 준용을 인정하고 있는바, 그 성질상 적용이 불필요하거나 불가능한 것이 아닌 한 적법한 산지전용의 경우에 적용되는 법 제39조 및 제40조의 규정은 불법산지전용의 경우에도 그 적용을 배제할 수는 없다 할 것입니다.
또한「산지관리법 시행규칙」 제42조 및 별표 6의 복구설계서의 승인기준은 산지전용 등이 기간 만료나 목적사업 완료된 경우 등에 산지를 원형에 가깝게 복구하여 토사유출, 산사태 또는 인근 지역에의 피해 방지 등의 재해 방지와 경관 유지 등을 목적으로 하는 산지복구의 설계서의 승인기준을 마련한 것으로, 재해방지 등의 취지는 적법한 산지전용의 경우 뿐만 아니라 불법한 산지전용의 경우에도 똑같이 적용될 수 있는 것이므로,산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호 및 제3호의 규정 내용이 불법산지전용의 경우에는 준용이 배제될 정도로 그 성질이 이질적이라고는 할 수 없습니다.
따라서, 불법산지전용 또는 산지전용허가 등의 취소에 따라 복구하여야 할 산지에 대한 복구설계서 승인기준은「산지관리법 시행규칙」제42조제3항별표6 제1호의 공통사항뿐만 아니라 제2호 및 제3호의 승인기준도 적용되어야 합니다.
질문: 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지의 복구 여부 등(「산지관리법」 제39조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 일정한 용도를 정하여같은 법 제14조에 따라 산지전용허가를 받거나같은 법 제15조에 따라 산지전용신고를 한 경우에는 산지를 이용하거나 형질을 변경할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제17조제1항은 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간을 규정하면서 같은 조 제2항에서 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하도록 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제19조제1항본문에서 산지전용기간의 연장허가를 받고자 하거나 변경신고를 하려는 자는 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 관련 서류를 제출하여야 하는데, 같은 항 단서에서 산지전용기간 만료 전에 산지전용기간의 연장허가신청서나 산지전용변경신고서를 제출하더라도 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지는 산지전용을 할 수 없도록 규정하고 있는바,이러한 규정을 종합적으로 고려하면, 이 사안과 같이 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리되지 않은 이상, 목적사업대로 계속 산지전용을 할 수 없는데, 이러한 토지를「산지관리법」 제39조제1항제1호에 따라 복구하지 아니하고 그냥 방치해 둔다면, 산지는 재해 방지, 자연생태계 보전, 자연경관 보전 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 한다는 산지관리의 기본원칙(제3조)에 반한다 할 것입니다.
또한,「산지관리법」 제39조제1항제1호는 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간 등이 만료된 경우에는 산지를 복구하도록 하고 있는바, 해당 규정에 따르면 목적사업을 완료한 경우뿐만 아니라 산지전용기간이 만료된 경우에도 산지를 복구하여야 하고, 산지전용기간이 만료된 때에는 그 목적사업이 완료되기 전이라고 하더라도 산지복구의무가 발생하는 것이므로(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두16949 판결례참조), 이 사안과 같이 산지전용기간이 만료된 경우에는 아직 목적사업을 완료하지 못하였다고 하더라도 해당 규정에 따라 산지를 복구하여야 할 것입니다.
따라서, 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지도「산지관리법」 제39조제1항제1호에 따라 복구하여야 합니다.
나. 질의 나에 대하여「산지관리법」 제21조의2에 따르면 산지전용허가를 받았거나 산지전용신고를 한 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못하도록 하고 있는데, 이 규정의 취지는 산지전용기간이 만료된 경우같은 법 제39조부터 제42조까지의 규정에 따라 해당 토지에 대한 산지복구의무를 이행하고 복구준공검사를 받는 등의 절차를 거쳐 산지전용허가 또는 산지전용신고에 따라 다른 용도로 조성된 해당 토지를 그 용도의 지목으로 변경할 수 있게 하는 것인바, 앞에서 살펴본 바와 같이, 이 사안과 같이 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지는같은 법 제39조제1항제1호에 따른 복구대상이며, 또한같은 법 제17조제2항 및같은 법 시행령 제19조제1항단서에 따르면 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지는 목적사업대로 산지전용을 할 수 없을 뿐만 아니라, 산지전용기간 만료로 해당 토지는 더 이상같은 법 제14조에 따라 산지전용허가를 받거나같은 법 제15조에 따라 산지전용신고를 한 경우에 해당하지 않게 되므로,같은 법 제21조의2에 따라 임야외의 지목으로 변경할 수 있는 경우에 해당하지 않는다 할 것입니다.
따라서, 산지전용기간이 만료되었으나 아직 목적사업을 완료하지 못하여 건축이 진행 중인 토지 및 형질이 변경된 토지의 지목을 임야 외의 지목으로 변경할 수는 없습니다.
질문: 채석 경제성 평가는 「산지관리법 시행규칙」 별표 4에 따른 토석채취기간의 결정기준에 따른 기간으로 하여야 하는지 여부(「산지관리법」 제25조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제25조제1항 및 제28조제1항에 따르면, 산지에서 토석을 채취하려는 자는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 하고, 토석채취허가의 기준 중 하나로 전문조사기관의 평가결과 채석의 경제성이 인정될 것을 정하고 있습니다.
그런데,「산지관리법」 제26조,같은 법 시행령 제34조, 별표 7 제1호라목 및 제2호다목에 따르면, 토석채취허가(석재만 해당함)를 받으려는 자는 전문조사기관으로부터 채석 경제성에 관한 평가를 받아 그 결과를 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하도록 하고 있는데, 채석 경제성 평가는 생산비ㆍ생산원가 분석, 경제성분석 및 경제성평가로 하고, 채석 경제성 분석ㆍ평가기준으로 편익/비용비율이 1 이상이거나 내부수익률(IRR)이 사회적 할인율 이상일 것을 요구하고 있는바, 이와 같은 채석 경제성 평가는 토석채취기간을 어떻게 정하여 평가하느냐에 따라 그 평가 결과가 달라질 수 있다고 할 것입니다.
한편,「산지관리법 시행령」 별표 7에서는 채석 경제성 분석ㆍ평가를 할 때 필요한 토석채취기간에 대해서는 별도로 규정한 사항이 없다고 할 것이나, 토석채취허가에 따른 토석채취기간을 정하고 있는「산지관리법」 제25조제3항본문,같은 법 시행규칙 제25조 및별표 4의 규정을종합하여 보면, 토석채취허가에 따른 토석채취기간은 토석채취량, 토석채취면적 등을 고려하여 10년의 범위에서 같은 법 시행규칙 별표 4에서 정하는 기준에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 허가하는 기간으로 하도록 하고 있고, 같은 법 시행규칙 별표 4에서는 이 사안과 같이 쇄골재용 석재로서 토석채취량이 750,000세제곱미터 이상인 경우 9년 이상 10년 이하의 기간을 기준으로 하는 등 토석채취량별로 채취기간의 하한과 상한을 정하여 세분하고 있음을 고려해볼 때, 같은 법 제26조에 따라 전문조사기관으로부터 채석 경제성 평가를 받을 때 적용하는 토석채취기간은 같은 법 시행규칙 별표 4에서 정한 기준에 따라 결정되는 토석채취기간을 적용하여야 한다고 할 것입니다.
또한, 토석채취허가를 받을 때「산지관리법 시행규칙」 별표 4에 따른 토석채취기간의 결정기준에서 정한 기간보다 짧은 기간에 토석채취를 완료하는 사업계획으로 채석 경제성 평가를 받은 결과 채석의 경제성을 인정받은 경우까지「산지관리법」 제28조제1항제3호에서 정하는 토석채취허가의 기준을 충족한다고 본다면,같은 법 시행령 별표 7에 따른 채석 경제성 평가의 객관성이나 타당성을 유지할 수 없다고 할 것이고, 아울러 결과적으로같은 법 시행규칙 별표 4에 따른 토석채취기간의 결정기준에서 정한 기간을 적용할 경우 채석의 경제성을 인정받지 못하는 경우라도 토석채취기간을 임의로 짧게 하여 채석의 경제성을 인정받는 경우를 막을 수도 없다고 할 것이어서, 무분별한 토석채취를 방지하고 경제성 있고 규모 있는 석재개발을 유도하려는 채석 경제성 평가 제도의 도입 취지(1994년 12월「山林法中改正法律案」 국회 농림수산위원회 심사보고서 참조)에도 반한다고 볼 수 있습니다.
따라서, 토석채취허가를 받으려는 자가「산지관리법」 제26조에 따라 전문조사기관으로부터같은 법 시행규칙 별표 4에 따른 토석채취기간의 결정기준에서 정한 기간보다 짧은 기간에 토석채취를 완료하는 사업계획으로 채석 경제성 평가를 받은 결과 채석의 경제성이 인정되었다고 하더라도, 같은 법 제28조제1항제3호에 따른 토석채취허가의 기준을 충족한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비권고다만,「산지관리법 시행령」 별표 7에서 정하고 있는 채석 경제성 평가의 방법ㆍ기준 중 같은 표 제1호라목, 제2호다목 및 제3호라목과 관련된 경제성 분석ㆍ평가의 경우 토석채취기간에 따라 그 분석ㆍ평가 결과가 달라질 수 있음에도 불구하고 문언상 그 기준이 되는 토석채취기간을 토석채취허가를 받으려는 자의 사업계획서상 기간으로 할 것인지, 아니면「산지관리법 시행규칙」별표 4에서 정하는 토석채취기간의 결정기준에 따른 기준으로 할 것인지 여부가 불분명하므로, 이에 대해서는 추후 별도의 입법조치 등을 통하여 그 기준을 명확히 할 필요성이 있다고 할 것입니다.
질문: 토지사용승낙의무이행의 확정판결문 및 확정증명원을 산지의 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류로 볼 수 있는지 여부(「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제1호다목 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항 및같은 법 시행령 제15조제1항에서는 산지전용허가를 하려는 자는 그 용도를 정하여 전용하려는 구역의 경계를 표시한 후 산지전용허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산림청장등에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행규칙 제10조제2항제1호다목에서는 ‘산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용ㆍ수익권을 증명하는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 함)를 규정하고 있으나, 산지의 사용.수익권을 증명하는 서류의 구체적인 종류에 대해서는 별도로 정하고 있지 않으므로 공유 산지의 경우 해당 산지의 사용.수익권을 증명하는 서류가 반드시 공유자의 토지사용승낙 동의서로 한정된다고 볼 수는 없습니다.
그런데 둘 이상이 공유한 산지의 사용에 대한 권리는 해당 산지의 사용에 대한 공유자의 의사표시 등에 따라 취득할 수 있고,「민법」 제389조제2항에 따르면 의사표시가 법률행위를 목적으로 하는 경우 의사표시에 갈음할 재판을 청구할 수 있으며,「민사집행법」 제263조제1항에서는 의사(意思)의 진술을 명한 판결이 확정된 때에는 그 판결로 의사를 진술한 것으로 본다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 토지사용승낙의무를 이행하라는 확정판결을 받은 경우 해당 산지의 공유자가 토지의 사용승낙 의사를 진술한 것으로 볼 수 있으므로, 해당 확정판결문등은「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제1호다목에 따른 ‘산지의 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
(각주:대법원 1997. 12. 26. 선고 97누14538 판결례참조 )만약 이와 달리 이 사안의 확정판결문등을 ‘산지의 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류’로 볼 수 없다면, 공유 산지의 사용 승낙이라는 의사표시에 갈음할 재판을 청구하여 승소하더라도 소송의 상대방이 그 의무에 반하여 사용승낙 동의서를 작성하지 않는 경우 사실상 사용승낙 의무의 이행을 확보할 수 없게 되어 의사의 진술을 명한 판결의 효력을 규정한 「민법」 제389조제2항 및 「민사집행법」 제263조제1항에 반하게 되고, 정당한 사용ㆍ수익권을 가진 자의 권리 실현에 장애를 초래하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
산지관리법제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.산지관리법 시행령제15조(산지전용허가의 절차 및 심사) ① 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 구역의 경계를 표시한 후 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다.1. ～ 3. (생 략)②.③ (생 략)산지관리법 시행규칙제10조(산지전용허가의 신청 등) ① (생 략)② 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에서 "농림축산식품부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.1. 산지전용허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류가.ㆍ나. (생 략)다. 산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 한다)라. ～ 카. (생 략)2.ㆍ3. (생 략)③ ～ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 전세버스운송사업자의 등록기준 대수를 충족하지 못한 다른 전세버스운송사업자에 대한 합병신고  시 수리 가능 여부(「여객자동차 운수사업법」 제14조제4항 등 관련)
답변: 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제14조에 따르면 전세버스운송사업자인 법인이 흡수합병하려는 경우에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 등에게 신고를 하도록 규정하고 있고(제4항), 신고의 효과로 합병으로 존속되는 법인은 합병으로 소멸되는 법인의 전세버스운송사업자로서의 지위를 승계(제9항)한다고 규정하고 있으나 흡수합병 신고를 하는 시점에 합병으로 소멸되는 법인이 반드시 전세버스운송사업의 등록기준을 갖출 것을 명시하고 있지는 않습니다.
그리고 여객자동차법 제14조제9항에 따른 지위승계 규정은 전세버스운송사업자로서의 지위를 승계한 자가 여객자동차법 제4조제1항 단서에 따른 신규 등록절차를 별도로 거치지 않더라도 합병으로 소멸되는 법인이 갖고 있던 전세버스운송사업자로서의 같은 법에 따른 모든 권리ㆍ의무가 합병으로 존속한 전세버스운송사업자에게 승계된다는 것(각주: 법제처 2014. 10. 14.회신 14-0478 해석례참조)을 확인하는 의미로 보아야 합니다.
그런데 여객자동차법 제85조제1항제7호에 따르면 전세버스운송사업자가 해당 사업의 등록기준을 충족하지 못하면 등록취소 등의 사유에 해당하나(본문) 3개월 이내에 그 기준을 충족하는 경우에는 그러하지 않는다고 규정하여(단서) 3개월의 등록취소 유예기간을 인정하고 있는바, 3개월 이내의 등록취소 유예기간에 처한 지위도 전세버스운송사업자 흡수합병시 승계되는 권리ㆍ의무의 범위에 포함된다고 보아야 합니다.
아울러 여객자동차법 제85조제1항제7호 단서에서 전세버스운송사업자가 해당 사업의 등록기준을 충족하지 못하게 된 경우 등록취소 사유가 됨에도 불구하고 3개월의 유예기간을 두어 일시적으로 등록기준을 충족하지 못한 전세버스운송사업자가 등록기준을 충족할 기회를 부여하고 있는 취지는 전세버스운송사업자가 일시적으로 등록기준을 충족하지 못한 경우에는 등록취소를 통한 여객자동차운송사업에 관한 질서 확립이라는 공익보다 그 전세버스운송사업을 이미 이용하고 있는 여객의 이익이나 여객의 원활한 운송이라는 공익을 우선하기 위한 것으로 보입니다.
이러한 점을 고려하면 합병으로 존속하는 전세버스운송사업자가 여객자동차법 제14조제4항에 따른 합병을 통해 등록취소의 유예기간에 있는 전세버스운송사업자의 지위를 승계하도록 인정하여 계속해서 전세버스운송사업을 영위하도록 하는 것이 등록취소의 유예기간을 둔 같은 법 제85조제1항제7호 단서의 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
＜관계 법령＞

○ 「여객자동차 운수사업법」제5조(면허 등의 기준) ① ∼ ④ (생 략)⑤ 여객자동차운송사업의 등록기준이 되는 최저 등록기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 수송력 공급계획의 수립ㆍ공고, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.제14조(사업의 양도ㆍ양수 등) ① ∼ ③ (생 략)④ 운송사업자인 법인이 합병하려는 경우(운송사업자인 법인이 운송사업자가 아닌 법인을 흡수합병하는 경우는 제외한다)에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항 또는 제4항에 따른 신고를 받은 날부터 국토교통부령으로 정하는 기간 내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.⑥ ∼ ⑧ (생 략)⑨ 제1항, 제2항 및 제4항에 따른 신고를 하거나 인가를 받은 경우 여객자동차운송사업을 양수한 자는 여객자동차운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계하며, 합병에 따라 설립되거나 존속되는 법인은 합병에 따라 소멸되는 법인의 운송사업자로서의 지위를 승계한다.⑩ (생 략)제85조(면허취소 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(터미널사업ㆍ자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호ㆍ제8호ㆍ제39호 및 제41호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.1. ∼ 6. (생 략)7. 제5조ㆍ제29조 또는 제37조에 따른 여객자동차운송사업ㆍ자동차대여사업 또는 터미널사업의 면허기준이나 등록기준을 충족하지 못하게 된 경우. 다만, 3개월 이내에 그 기준을 충족시킨 경우에는 그러하지 아니하다.8. ∼ 41. (생 략)② ∼ ④ (생 략)

○ 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」제23조(등록기준 등) ① 법 제5조제5항에 따라 마을버스운송사업자ㆍ전세버스운송사업자 및 특수여객자동차운송사업자가 갖추어야 하는 시설등의 등록기준은 별표 3과 같다제36조(법인의 합병신고) 법 제14조제4항에 따라 운송사업자인 법인의 합병신고를 하려는 자는 별지 제19호서식의 여객자동차운송사업 법인합병신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다. ＜개정 2009. 12. 2.＞1. 합병계약서 사본2. 합병으로 신설되거나 합병 후 존속되는 법인의 합병 당시의 사업용 고정자산 명세서3. 합병 당사자에 관한 제12조제1항제5호 및 제6호에 따른 서류4. 합병에 관한 총회 또는 이사회의 의결서 사본5. 노선을 정한 사업을 경영하는 법인인 경우에는 그 노선을 표시한 노선도
질문: 개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지의 산정 기준(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조 등 관련)
답변: 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제7호에서는 같은 항 제6호의 지역이 개발제한구역에서 해제되는 경우 “개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지”를 개발제한구역에서 해제할 수 있도록 규정하고 있는바, 개발제한구역을 해제할 수 있는 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지는 “개발제한구역의” 토지여야 한다는 점이 문언상 분명합니다.
그리고 개발제한구역법 시행령 제2조제3항에서는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 지역을 규정하면서, 같은 항 제6호에서는 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지로서 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것(가목), 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 기준 면적 이하일 것(나목)을 모두 갖춘 지역을 규정하고 있고, 같은 항 제7호에서는 같은 항 제6호의 지역이 개발제한구역에서 해제되는 경우 개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지를 규정하고 있는바, 개발제한구역에서 해제할 수 있는 경우를 같은 항 제6호에서는 경계선이 관통하는 각 필지로 구획된 “대지”를 기준으로 하고 있는 반면, 같은 항 제7호에서는 개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 “토지”를 기준으로 하고 있습니다.
또한 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제7호는 같은 항 제6호에 따라 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지가 개발제한구역에서 해제되는 경우 개발제한구역과 분리되어 섬처럼 개발제한구역으로 남게 되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지를 개발제한구역에서 해제할 수 있도록 함으로써 해당 토지소유자의 토지이용에 대한 불편을 해소하기 위한 취지(각주: 2015. 9. 8. 대통령령 제26512호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 조문별 제ㆍ개정 이유서 참조)로 규정된 것인바, 같은 항 제7호에 따라 개발제한구역 해제 대상이 되는 ‘개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지’는 이 사안 필지 중 개발제한구역에 해당하는 부분만을 의미한다고 보는 것이 해당 호의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
한편 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제7호는 같은 항 제6호의 지역과 함께 개발제한구역에서 해제될 수 있는 소규모 토지의 기준을 규정한 것이므로, 같은 항 제6호와 같이 개발제한구역 경계선이 관통하는 이 사안 필지 전체를 기준으로 면적을 산정하여야 한다는 의견이 있으나, 같은 항 제7호에 따라 해제될 수 있는 개발제한구역은 같은 항 제6호의 지역이 개발제한구역에서 해제되는 경우를 전제로 개발제한구역에 남아있는 토지를 대상으로 한 것인바, 같은 항 제7호에 따라 개발제한구역에서 해제할 수 있는 소규모 토지의 면적에 개발제한구역에 해당되지 않는 부분까지 포함된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제7호에 따른 “개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 소규모 토지”는 이 사안 필지 중 개발제한구역에 해당하는 부분만을 의미합니다.
＜관계 법령＞개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다.② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.1. ∼ 4. (생 략)5. 도로(국토교통부장관이 정하는 규모의 도로만 해당한다)ㆍ철도 또는 하천 개수로(開水路)로 인하여 단절된 3만제곱미터 미만의 토지. 다만, 개발제한구역의 조정 또는 해제로 인하여 그 지역과 주변지역에 무질서한 개발 또는 부동산 투기행위가 발생하거나 그 밖에 도시의 적정한 관리에 지장을 줄 우려가 큰 때에는 그러하지 아니하다.6. 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(垈地: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말한다)로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 지역가. 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것나. 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 기준 면적 이하일 것. 이 경우 기준 면적은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 관할구역 중 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지의 수, 그 대지 중 개발제한구역인 부분의 규모와 그 분포 상황, 토지이용 실태 및 지형ㆍ지세 등 지역 특성을 고려하여 시ㆍ도의 조례로 정한다.7. 제6호의 지역이 개발제한구역에서 해제되는 경우 개발제한구역의 공간적 연속성이 상실되는 1천제곱미터 미만의 소규모 토지④ ∼ ⑥ (생 략)
질문: 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간을 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제57조제1항전단에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제133조제1항제5호의2에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함), 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말함. 이하 같음)은같은 법 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자에게같은 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제9조제1항에서는국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 국토계획법 시행규칙 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 서식인 개발행위허가신청서에서는 사업기간을 기재하도록 규정하고 있는바,이 사안은 국토계획법 제56조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간을 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 허가의 유효기간은 허가가 영구화되는 것을 방지하기 위하여 정하는 허가의 효력기간으로서 허가내용의 본질적 사항에 해당하므로, 허가의 유효기간이 있는 것으로 보기 위해서는 법령에 그에 관한 근거가 있거나 행정청이 허가를 할 때 허가내용으로 허가의 유효기간을 명시하여야 할 것인데, 국토계획법령에서는 개발행위허가의 유효기간에 대하여 특별히 규정하고 있지 아니하고, 다만, 개발행위허가를 신청할 때 국토계획법 시행규칙 별지 제5호서식의 개발행위 허가신청서에 사업기간(착공연월일 및 준공연월일)을 기재하도록 규정하고 있으나, 이는 개발행위허가를 신청하는 자가 제출하는 “개발행위의 계획”에 불과하다고 할 것이므로, 행정청이 허가한 개발행위의 사업기간이 반드시 개발행위허가의 유효기간과 같다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제133조제1항제5호의2에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 같은 법 제56조에 따라 개발행위허가 또는 변경허가를 받고 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 아니한 자에게 같은 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는데, 해당 규정은 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간이 도과하더라도 그 허가의 효력이 상실되지 않음을 전제로 한 규정이라고 할 것이므로, 개발행위허가서 상의 사업기간은 그 기간 동안 개발행위를 완료하도록 의무를 부과한 허가의 내용으로 보아야 하고, 허가 자체의 존속기간을 의미하는 허가의 유효기간으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 개발행위허가의 효력은 개발행위허가를 받은 사업기간 중에 발생하고 허가받은 사업기간의 만료와 동시에 개발행위를 할 수 있는 권한은 소멸된다고 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 허가받은 기한이 도래함으로써 개발행위허가의 효력은 상실되는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 사업기간과 허가기간의 개념을 구분하면서 허가의 유효기간을 규정하고 있는 입법례(「산지관리법」 제17조, 「하천법 시행규칙」 제19조 및 별표 5 등 참조)에 비추어 볼 때, 국토계획법령상 개발행위허가의 유효기간에 대하여 명문으로 규정하고 있지 않음에도 불구하고, 개발행위허가서 상의 사업기간을 허가의 유효기간과 같다고 해석하는 것은 문언의 해석범위를 넘어서는 것이어서 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제56조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자가 허가받은 사업기간을 개발행위허가의 유효기간으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 개업공인중개사가 부동산 거래를 신고하는 경우 신고 기한의 기산일(「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제3조제3항 등 관련)
답변: 부동산거래신고법 제3조제1항에서는 부동산의 매매계약 등의 계약을 체결한 경우 거래당사자는 그 실제 거래가격 등을 거래계약의 체결일부터 30일 이내에 신고관청에 신고해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 개업공인중개사가 거래계약서를 작성ㆍ교부한 경우에는 개업공인중개사가 같은 조 제1항에 따른 신고를 하여야 한다고 규정하고 있는바, 문언상 개업공인중개사가 부동산 거래신고를 하는 경우 신고 기한의 기산일은 “거래계약서에 기재된 계약일” 또는 “계약서 작성일”이 아니라 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “거래계약의 체결일”입니다.
그런데 부동산거래신고법령에서는 “거래계약의 체결일”을 정의하거나 해석지침으로 볼 만한 규정을 두고 있지는 않고, 이와 같이 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여야 하는바,(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 ) 통상 “매매계약”은 매도인이 재산권을 이전하는 것과 매수인이 대금을 지급하는 것에 관하여 쌍방 당사자가 합의함으로써 성립(각주:대법원 2020. 4. 9. 선고 2017다20371 판결례참조 )하고 특별한 방식을 요하지 아니하며, 계약서는 계약의 성립사실을 증명하는 하나의 방법에 불과하므로, 부동산 매매계약의 체결일은 매도인이 부동산을 매수인에게 이전할 것을 약정하고, 매수인이 그 대가로서 금원을 지급하는 것에 관하여 쌍방 당사자의 합의가 이루어진 날을 의미(각주:대법원 2006. 11. 24. 선고 2005다39594 판결례참조 )한다고 보아야 합니다.
또한 매매계약의 주요내용을 기재한 부동산 매매계약서가 작성되지 않았으나 부동산 매매에 관한 가계약서 작성 당시 매매목적물과 매매대금이 특정되고 중도금 지급방법 등에 관한 합의가 있다면 그 가계약서에 잔금 지급시기가 기재되지 않고 정식 계약서가 작성되지 않았다 하더라도 부동산 매매계약은 성립하는 경우도 있다(각주:대법원 2006. 11. 24. 선고 2005다39594 판결례참조 )는 점에 비추어 볼 때, 부동산거래신고법 제3조제3항에 따라 개업공인중개사가 같은 조 제1항에 따른 거래신고를 하는 경우의 “거래계약의 체결일”을 판단할 때에는 계약서에 기재된 날이 아니라 거래당사자 간 매매계약이 성립한 날이 기준이 된다고 할 수 있습니다.
아울러 부동산거래신고법 제3조에 따른 부동산 거래신고는 부동산 가격과 거래동향을 파악하여 공평과세를 실현하고 투기를 원천적으로 봉쇄하는 것을 목적으로 하는데(각주: 2018. 4. 12. 의안번호 2013033호로 발의된 부동산 거래신고 등에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 전문위원 검토보고서 참조 ), 만약 거래당사자간 사실상 거래계약이 체결된 날이 개업공인중개사가 작성ㆍ교부한 거래계약서에 기재된 계약일과 다른 경우에 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “거래계약의 체결일”을 거래계약서에 기재된 계약일로 본다면, 사실상 거래계약이 체결되었음에도 불구하고 거래계약서 작성을 미루어 부동산 거래신고 의무의 이행을 의도적으로 늦추는 등 부정확한 거래 신고를 조장하고 부동산 거래 제도의 공정성과 투명성을 저해하는 결과를 초래할 수도 있는바, 이는 같은 법의 취지에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 부동산거래신고법 제3조제1항 각 호 외의 부분 본문의 “거래계약의 체결일”은 사실상 거래계약이 체결된 날을 의미하는 것으로 보아야 합니다.
＜관계 법령＞부동산 거래신고 등에 관한 법률제3조(부동산 거래의 신고) ① 거래당사자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약을 체결한 경우 그 실제 거래가격 등 대통령령으로 정하는 사항을 거래계약의 체결일부터 30일 이내에 그 권리의 대상인 부동산등(권리에 관한 계약의 경우에는 그 권리의 대상인 부동산을 말한다)의 소재지를 관할하는 시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장 및 특별자치시장과 특별자치도 행정시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장(이하 “신고관청”이라 한다)에게 공동으로 신고하여야 한다. 다만, 거래당사자 중 일방이 국가, 지방자치단체, 대통령령으로 정하는 자의 경우(이하 “국가등”이라 한다)에는 국가등이 신고를 하여야 한다.1. 부동산의 매매계약2.ㆍ3. (생 략)② (생 략)③ 「공인중개사법」 제2조제4호에 따른 개업공인중개사(이하 “개업공인중개사”라 한다)가 같은 법 제26조제1항에 따라 거래계약서를 작성ㆍ교부한 경우에는 제1항에도 불구하고 해당 개업공인중개사가 같은 항에 따른 신고를 하여야 한다. 이 경우 공동으로 중개를 한 경우에는 해당 개업공인중개사가 공동으로 신고하여야 한다.④ ~ ⑥ (생 략)⑦ 제1항부터 제6항까지에 따른 신고의 절차와 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
질문: 개선명령의 이행기간 내에 그 이행을 완료하였다는 보고를 받은 경우로서 그 이행여부를 검사한 결과 배출허용기준을 초과하였으나, 같은 이행기간 내에 2차 이행보고를 받아 검사를 한 결과 배출허용 기준을 초과하지 않은 경우 1차 검사결과에 근거하여 새로운 행정처분을 할 수 있는지 여부(「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 22 제1호가목 등 관련)
답변: 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질보전법”이라 함)제32조제1항에 따르면 폐수배출시설(이하 “배출시설”이라 함)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고, 수질보전법 제39조에 따르면 환경부장관은 제37조제1항의 규정에 의한 신고를 한 후 조업 중인 배출시설(폐수무방류배출시설을 제외함)에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과한다고 인정하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 기간을 정하여 사업자(제35조제5항의 규정에 의한 공동방지시설 운영기군의 대표자를 포함함)에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 취할 것(이하 “개선명령”이라 함)을 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제40조에 따르면 환경부장관은 제39조의 규정에 의하여 개선명령을 받은 자가 개선명령을 이행하지 아니하거나 기간 이내에 이행은 하였으나 검사결과가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 계속 초과할 때에는 당해 배출시설의 전부 또는 일부에 대한 조업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 수질보전법 제45조에 따르면 제39조ㆍ제40조의 규정에 따른 개선명령ㆍ조업정지명령을 받은 자가 그 명령을 이행한 때에는 지체 없이 이를 환경부장관에게 보고하여야 하고, 보고를 받은 환경부장관은 관계공무원으로 하여금 지체 없이 그 명령의 이행상태 또는 개선완료상태를 확인하게 하고, 폐수오염도 검사가 필요하다고 인정되는 경우에는 시료를 채취하여 환경부령이 정하는 검사기관에 오염도검사를 지시하거나 의뢰하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)에서는 수질보전법 제39조에 따른 개선명령을 받은 자가 이행기간 내에 이행 보고를 하였으나 검사 결과 개선명령을 받은 원인이 되는 같은 항목에 대하여 배출허용기준을 초과한 경우 위반행위의 횟수에 따라 개선명령이나 조업정지의 행정처분을 명할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 환경부장관이 수질보전법 제39조에 따라 개선명령을 받은 자에게 같은 법 제45조제2항에 따라 개선명령의 이행기간 내에 2회에 걸쳐 그 이행을 완료하였다는 이행보고를 받아 검사를 한 결과 1차 검사 시에는 배출허용기준을 초과하였으나 2차 검사 시에는 그 기준을 초과하지 않은 경우에, 환경부장관은 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 침익적 행정처분의근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안되는바, 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)에 따른 행정처분을 하기 위해서는 “수질보전법 제39조에 따른 개선명령을 받은 자가 이행기간 내에 이행 보고를 하였으나 검사 결과 할당부하량 등을 계속 초과하거나 개선명령을 받은 원인이 되는 같은 항목에 대하여 배출허용기준을 초과한 경우”에 해당하여야 하는데, 이 사안에서와 같이 개선명령 받은 자가 그 개선명령의 이행기간 총 2회에 걸쳐 이행보고를 하여 그 개선기간 내의 2차 이행보고에 따른 검사결과 배출허용기준을 초과하지 않은 경우 종국적으로 개선명령의 원인이 되는 사항이 개선되었으므로 이는 개선명령의 이행을 완료한 것이라고 할 것인바, 그럼에도 불구하고 1차 이행보고 검사결과만을 근거하여 배출허용기준을 초과여부를 판단한다면 이는 침익적 행정처분에 대한 행정법규의 확장해석 또는 유추해석에 해당하여 허용되지 않는다고 할 것입니다.
또한, 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)의 근거법령인 수질보전법 제40조에 따르면 “환경부장관은 제39조의 규정에 의하여 개선명령을 받은 자가 개선명령을 이행하지 아니하거나 기간 이내에 이행은 하였으나 검사결과가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 계속 초과할 때에는 당해 배출시설의 전부 또는 일부에 대한 조업정지를 명할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이 사안에서 개선명령을 받은 자는 개선명령의 이행을 위하여 총 2회에 걸쳐 이행보고를 하고, 2차 이행보고에 따른 검사결과에서 배출허용기준 이하로 내려가게 함으로써 더 이상 배출허용기준을 초과하지 아니하게 되었으므로 수질보전법 제40조 전단의 “개선명령을 이행하지 아니한 자”에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 같은 조 후단의 “개선명령 기간 이내에 이행을 하였음에도 배출허용기준을 계속 초과한 자”에도 해당하지 않음이 법문언상 명백할 뿐만 아니라, 행정청이 부여한 개선기간 이내에 명령의 이행내용을 완료한 자에게 더 이상 행정처분을 할 합리적 이유도 없다고 할 것입니다.
만약, 이 사안에서 환경부장관이 개선명령의 이행기간 내에 그 이행을 완료한 자에게 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 있다고 해석할 경우, 행정관청의 개선명령을 신속하게 수행하기 위하여 개선기간 내에 개선이행 보고를 한 자에 대하여 종국적으로 개선기간 내에 그 이행을 완료하였음에도 불구하고 새로운 행정처분을 하는 것으로서 이는 성실하게 개선명령을 이행하려는 자가 오히려 불이익하게 처분되는 불합리한 결과를 초래할 뿐만 아니라, 행정처분의 주된 내용 중에 하나인 개선명령의 이행기간이 1차 이행보고 시까지로 단축하는 효과를 낳게 되므로 명문의 근거 규정이 없는 한 허용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 환경부장관이 수질보전법 제39조에 따라 개선명령을 받은 자에게 같은 법 제45조제2항에 따라 개선명령의 이행기간 내에 2회에 걸쳐 그 이행을 완료하였다는 이행보고를 받아 검사를 한 결과 1차 검사 시에는 배출허용기준을 초과하였으나 2차 검사 시에는 그 기준을 초과하지 않은 경우에, 환경부장관은 1차 이행보고 검사결과 배출허용기준 초과한 행위에 대하여 수질보전법 시행규칙 별표 22 제2호가목9)를 적용하여 새로운 행정처분을 할 수 없다고 할 것입니다.
질문: “토지의 형질변경”의 범위(「하천법」 제38조 등 관련)
답변: 「하천법」 제12조제1항에서는 하천관리청은 하천을 보전하고 홍수로 인한 피해를 예방하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 하천기본계획이 수립된 하천에 있어서는 계획홍수위 아래에 있는 토지로서 하천관리청이 하천구역으로 결정한 토지를 제외한 지역 등을 홍수관리구역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제38조제1항에서는 홍수관리구역 안에서 공작물의 신축 또는 개축(제1호), 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖에 토지의 형질변경(제2호) 등을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 홍수관리구역 안에서 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 정지, 포장 등과 같은 토지의 형태를 변경함이 없이 지목만을 변경하여 주차장부지로 사용하는 것이「하천법」 제38조제1항제2호에서 규정하고 있는 “토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토 그 밖의 토지의 형질변경”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「하천법」 제38조제1항제2호에서는 홍수관리구역 안에서 하천관리청의 허가를 받아야 하는 행위의 하나로 “토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖에 토지의 형질변경”이라고 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제20조제1항제2호에서는 홍수관리구역 안에서의 행위허가 신청서에 토지의 굴착, 성토, 절토, 그 밖에토지의 형질변경의 경우에는 위치도 및 공사설명서를 첨부하도록 규정하고 있으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제1항제3호에서도 토지의 형질변경을 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립으로 규정하고 있는바,이러한 관계법령의 규정에 비추어 볼 때 토지의 형질변경은 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토와 이와 성질이 유사한 정지, 포장 등 물리적인 방법으로 토지의 형상을 외형적으로 변경하는 행위라 할 것이므로, 이러한 토지의 외형적ㆍ물리적 변경 없이 그 토지의 지목만을 변경하여 토지의 이용목적을 변경하는 것과 같이 단순히 토지의 용도가 바뀌는 것은 형질변경에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 홍수관리구역 안에서 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 정지, 포장 등과 같은 토지의 형태를 변경함이 없이 지목만을 변경하여 주차장부지로 사용하는 것은「하천법」 제38조제1항제2호에서 규정하고 있는 “토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토 그 밖의 토지의 형질변경”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.