질문: 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 사업시행계획인가의 처리기간 등(「도시 및 주거환경정비법」 제50조제4항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제50조제1항 본문에서는 사업시행자는 정비사업을 시행하려는 경우에는같은 법 제52조에 따른 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 한다고 규정하고 있고,「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”라 함) 제2조제1호에서는 “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말한다고 규정하면서, 같은 호 가목1)에서는 일반민원의 종류로 관계법령등(각주: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등을 말함)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하는 민원을 “법정민원”으로 규정하고 있는 한편,같은 법 제3조제1항에서는 민원에 관하여 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다.
이러한 법령 규정을 종합해보면,도시정비법 제50조제1항본문에 따른 정비사업의 사업시행계획인가 신청은민원처리법 제2조제1호가목1)에 따른 법정민원에 해당한다고 할 것인데, 이 사안에서는도시정비법 제50조제1항본문에 따라 사업시행자가 정비사업의 사업시행계획 인가를 신청하는 경우 그 인가의 처리기간에 민원처리법 시행령 제21조제1항에 따른 처리기간의 연장 및 재연장 규정이 적용되는지, 아니면민원처리법 제3조제1항의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하여같은 법 시행령 제21조제1항이 적용되지 않는지 여부가 문제됩니다.
먼저도시정비법상 사업시행계획인가와 관련된 규정을 살펴보면, 사업시행자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고(제50조제1항), 시장ㆍ군수등은 특별한 사유가 없으면 제50조제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 하며(제50조제4항), 사업시행계획인가를 하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하는 한편(제50조제9항), 시장ㆍ군수등은 사업시행계획인가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람할 수 있도록 하여야 하고(제56조제1항), 토지등소유자 또는 조합원, 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자가 제56조제1항의 공람기간 이내에 시장ㆍ군수등에게 서면으로 의견을 제출할 수 있도록 하고 있는바(제56조제2항), 이러한 규정 체계에 비추어 볼 때도시정비법에서는 사업시행계획인가의 처리기간 및 처리절차 등에 관해민원처리법에 따른 민원의 처리 과정과는 다른 별개의 체계를 규정하고 있다고 볼 것이므로,민원처리법 제3조제1항에서 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다(각주: 법제처 2016. 9. 20.회신 16-0264 해석례, 법제처 2018. 9. 18.회신 18-0393 해석례참조)고 할 것입니다.
또한도시정비법 제50조제4항에서는 시장ㆍ군수등은 “특별한 사유가 없으면” 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는데, 해당 규정은 사업시행계획에 관한 지방자치단체의 인가 기한을 법률에 규정함으로써 정비사업의 인가절차를 신속하게 추진하기 위해 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정된「도시 및 주거환경정비법」에서 신설된 것으로, 당초 개정안에서는 “시장ㆍ군수등은 제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다”고 정하였다가, 다른 기관과의 업무협의 등 인가에 상당한 기간이 소요되는 예외적인 사례 등이 발생할 수 있는 점을 감안하여 “특별한 사유가 없으면”이라는 요건을 추가하여 최종적으로 개정된 점(각주: 2016. 8. 18. 의안번호 제2001642호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 전부개정법률안에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조)을 고려하면, “특별한 사유가 있는 경우”에 대하여는 그 처리기간 및 처리기간의 연장 등에 관한 특례를 둔 것이라고 볼 것이므로,민원처리법령에 따른 연장 및 재연장 규정에 따라 처리하여야 하는 것은 아니라고 해석하는 것이 개정 취지에 부합한다고 할 것입니다.
특히도시정비법상 사업시행계획인가의 경우 정비사업의 사업시행계획서에 대한 검토와 더불어도시정비법 제50조의2에 따라 같은 조 제1항 각 호의 사항에 대한 통합심의위원회의 심의 결과를 반영하여야 할 뿐만 아니라,같은 법 제57조제1항에 따라 인허가 의제가 이루어지는 사항에 대해 같은 조 제4항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐야 하는데, 이러한 과정에서 상당한 기간이 소요되는 특별한 사유가 있는 경우에도 그 처리기간이 일률적으로민원처리법상의 처리기간의 제한을 받게 된다면, 시장ㆍ군수등은도시정비법 제50조제4항에 따른 60일의 범위에서 사업시행계획인가 신청의 처리기간을 한 차례 연장할 수 있고, 그 연장된 처리기간 내 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 60일의 범위에서 한 차례만 다시 연장할 수 있게 되어(각주: 법제처 2020. 12. 29, 회신, 20-0495 해석례 참조), 각종 법률 효과를 발생시키는 사업시행계획인가를 처리함에 있어 인가권자의 재량(각주:대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결례참조)이 지나치게 축소되는 결과를 초래할 수 있는바, 이러한 법 집행의 실태를 고려하더라도도시정비법상 사업시행계획인가의 처리기간에 대하여 일률적으로민원처리법령상 처리기간의 적용을 받는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서도시정비법 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가를 민원처리법 시행령 제21조제1항에 따른 처리기간의 연장 등의 규정에 따라 처리하여야 하는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대해법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),도시정비법 제50조제1항본문에서는 사업시행자가 정비사업을 시행하려는 경우 사업시행계획서를 시장ㆍ군수등에게 제출하고 인가를 받도록 규정하면서, 같은 조 제4항에서는 시장ㆍ군수등은 특별한 사유가 없으면 같은 조 제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 문언상 시장ㆍ군수등이같은 법 제50조제4항에서 정한 기간 내에 인가 여부를 통보하지 아니한 경우에 그 법적 효과로서 인가한 것으로 간주하는 규정을 별도로 두고 있지 않습니다.
또한도시정비법에 따르면 사업시행계획인가를 받음으로써같은 법 제57조제1항에 따라 개별 법률에서 정한 각종 인ㆍ허가등이 의제되고같은 법 제65조제2항에 따라 토지수용을 위한 사업인정이 의제되는 등의 법적 효과가 발생하게 되는데, 이러한 사업시행계획인가의 법적 효력을 고려하더라도 시장ㆍ군수등이같은 법 제50조제4항에서 정한 기간 내에 인가 여부를 통보하지 않는다고 하여 별도의 명시적 규정 없이 그 처리기간의 다음 날에 사업시행계획이 인가된 것으로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편도시정비법 제50조제1항단서에서는 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시장ㆍ군수등에게 신고하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 법령에 따른 처리기간의 연장을 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다고 규정하고 있는바,도시정비법 제50조제1항본문의 사업시행계획 인가의 경우에도 같은 조 제3항과 같이 처리기간 내 인가 여부를 통보하지 않으면 인가한 것으로 볼 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 인가와 신고 수리는 그 법적 성격과 효과를 달리하는 행정행위로,도시정비법에서도 사업시행계획의 ‘인가’와 경미한 사항의 변경‘신고’ 및 그 신고의 수리 절차, 법적 효과 등을 구분하여 규정하고 있어,같은 법 제50조제3항에서 같은 조 제1항 단서에 따른 신고 수리에 대해 간주 규정을 두었다고 하여 같은 조 제1항 본문에 따른 사업시행계획의 인가에 대해서도 간주규정을 둔 것으로 유추해석 할 수 없고, 또한도시정비법 제50조제2항 및 제3항의 규정은 2021년 3월 16일 법률 제17943호로 일부개정된「도시 및 주거환경정비법」에서 신설된 조항으로, 신고 민원의 처리절차를 법령에서 명확하게 규정함으로써 관련 민원의 투명하고 신속한 처리를 위하여 신고제도 합리화의 일환으로 개정된 것(각주: 2021. 3. 16. 법률 제17943호로 일부개정된 「도시 및 주거환경정비법」 조문별 제개정이유서 참조)인바,도시정비법상의 각종 인허가 및 신고 중에서도 정비사업을 위한 조합설립, 사업시행계획 및 관리처분계획 등의 인가 사항 중 경미한 사항의 변경신고에 한정하여 신고 수리 간주 규정을 도입한 점에 비추어 볼 때, 사업시행계획인가에까지 이러한 간주 규정을 적용하려는 취지가 있었다고 보기는 어렵습니다.
따라서도시정비법 제50조제4항에 따른 사업시행계획인가의 처리기간 내 시장ㆍ군수등이 인가 여부를 결정하여 통보하지 않는 경우, 그 처리기간의 다음 날에 사업시행계획이 인가된 것으로 볼 수 없습니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제50조(사업시행계획인가) ① 사업시행자(제25조제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장ㆍ군수등인 경우는 제외한다)는 정비사업을 시행하려는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서(이하 “사업시행계획서”라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시장ㆍ군수등에게 신고하여야 한다.② 시장ㆍ군수등은 제1항 단서에 따른 신고를 받은 날부터 20일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.③ 시장ㆍ군수등이 제2항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다.④ 시장ㆍ군수등은 특별한 사유가 없으면 제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다.⑤ ～ ⑨ (생 략)민원 처리에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다.가. 일반민원1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원2) ～ 4) (생 략)나. (생 략)2. ～ 8. (생 략)제3조(적용 범위) ① 민원에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.② (생 략)민원 처리에 관한 법률 시행령제21조(처리기간의 연장 등) ① 행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다. 다만, 연장된 처리기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리기간의 범위에서 처리기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다.② 제1항에 따라 처리기간을 연장하였을 때에는 처리기간의 연장 사유와 처리완료 예정일을 지체 없이 민원인에게 문서로 통지하여야 한다.③ (생 략)