질문: 「도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법」 제27조제1항제4호부터 제9호까지의 사업시행자가 산업정비구역계획 수립 및 실시계획 수립을 동시에 할 수 있는지 등(「도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법」 제50조제1항 등 관련)
답변: 도시공업지역법 제13조제1항에서는 시장ㆍ군수등은 공업지역기본계획에 적합한 범위에서 지원기반시설(각주: 공업지역의 관리, 정비 및 산업기능 활성화에 필요한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설 등을 말하며(도시공업지역법 제2조제1항제4호 참조), 이하 같음)이 열악한 지역 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 공업지역의 전부 또는 일부에 대하여같은 법 제20조에 따라 산업정비구역계획을 결정하여 산업정비구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제15조제1항에서는 공업지역 내 토지소유자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자는 시장ㆍ군수등에게 산업정비구역의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제17조제1항에서는같은 법 제15조제1항에서 “공업지역 내 토지소유자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자”란같은 법 제27조제1항제2호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 자를 말한다고 규정하고 있습니다.
또한 도시공업지역법 제22조제1항에서는 시장ㆍ군수등은 공업지역정비사업의 효율적인 추진과 산업ㆍ상업ㆍ주거ㆍ문화ㆍ행정 등의 기능이 집적된 복합적인 토지이용을 통한 산업혁신을 촉진하기 위하여 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역에 대하여 산업혁신구역계획을 결정하여 산업혁신구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 산업혁신구역에서 사업을 시행하려는같은 법 제27조제1항제4호부터 제9호까지의 사업시행자는 산업혁신구역계획을 수립하여 시장ㆍ군수등에게 산업혁신구역의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편 도시공업지역법 제50조제1항에서는 시장ㆍ군수등은 공업지역정비사업의 시급성과 효율적인 사업시행을 위하여같은 법 제13조에 따른 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립,같은 법 제22조에 따른 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립,같은 법 제30조에 따른 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 도시공업지역법 제27조제1항제4호부터 제9호까지에 해당하는 사업시행자로서같은 법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정을 제안하거나 산업혁신구역의 지정을 제안한 자가같은 법 제50조제1항에 따라 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있는지에 관한 것입니다.
그런데 도시공업지역법 제50조제1항에서는같은 법 제13조에 따른 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 제22조에 따른 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있는 자를 시장ㆍ군수등으로 한정하고 있고, 이때 시장ㆍ군수등이란같은 법 제6조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시 관할구역에 있는 군의 군수를 제외함)를 의미하는데, 시장ㆍ군수등은같은 법 제27조제1항에 따른 사업시행자 중 같은 항 제1호에 따른 지방자치단체에 해당하므로, 문언 및 조문 체계상 이 사안 사업시행자인 같은 항 제4호부터 제9호까지의 사업시행자와는 명확하게 구분되는바, 이 사안 사업시행자와 같이 도시공업지역법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정이나 산업혁신구역의 지정을 제안하였다고 하더라도,같은 법 제50조제1항에 따라 실시계획의 수립 등을 동시에 할 수는 없다고 할 것입니다.
특히 공업지역정비계획은 지역 산업생태계 구축을 통하여 도시 경쟁력을 강화하고 도시환경이 개선되도록 하기 위하여 마련된 공업지역기본계획(각주: 도시공업지역법 제2조제1항제2호, 제3호, 및 제6호)을 계획적이고 체계적으로 추진하기 위해 토지이용 등에 관한 사항을 정하는 것으로,(각주: 도시공업지역법 제2조제1항제6호) 도시공업지역법에서는 공업지역정비계획에 토지이용계획, 유치업종계획, 건축물의 주용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이에 관한 계획 등을 포함하도록 하고 있어,(각주: 도시공업지역법 제16조제1항 및 제22조제3항) 공업지역정비계획은 지역 주민 등의 권리ㆍ의무에 미치는 영향이 크다고 할 것인데, 도시공업지역법에서는 제13조 및 제22조에서 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립과 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립 주체를 모두 시장ㆍ군수등으로 규정하고 있는 반면,같은 법 제27조제1항제4호부터 제9호까지에 해당하는 민간사업시행자는같은 법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정 또는 산업혁신구역의 지정을 제안만 할 수 있는바, 이 사안 사업시행자가 별도의 법률상 권한을 부여받지 않은 상황에서 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립과 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립과 같이 주민에게 중대한 영향을 미치는 권한을 직접 행사할 수 있는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
아울러 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데,(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조) 도시공업지역법 제13조 및 제22조에서는 각각 시장ㆍ군수등이 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립과 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립을 하도록 규정하고 있고,같은 법 제27조 및 제38조에서는 제27조제1항 각 호의 자를 산업정비구역 및 산업혁신구역에 대한 공업지역정비사업의 사업시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 제30조 및 제38조제2항에서는 사업시행자는 공업지역정비사업에 관한 실시계획을 작성하도록 규정하고 있는바, 이와 같은 규정 체계를 고려하면 공업지역정비사업은 구역 지정, 사업시행자 지정, 실시계획 수립 등이 순차적으로 진행되도록 하고 있는 반면, 도시공업지역법 제50조제1항에서 공업지역정비사업을 활성화하기 위하여 정비사업의 절차를 간소화하기 위해(각주: 2020. 6. 12. 의안번호 2100445호로 의원발의된 도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 예외적으로 실시계획을 동시에 수립할 수 있도록 한 것으로서, 이러한 예외적인 경우에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안 사업시행자는 도시공업지역법 제50조제1항에 따라 ① 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 ② 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 없습니다.
＜관계 법령＞도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법제13조(산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 결정) ① 시장ㆍ군수등은 공업지역기본계획에 적합한 범위에서 지원기반시설이 열악한 지역 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 공업지역의 전부 또는 일부에 대하여 제20조에 따라 산업정비구역계획을 결정(변경결정을 포함한다. 이하 같다)하여 산업정비구역을 지정(변경지정을 포함한다. 이하 같다)할 수 있다.② ～ ④ (생 략)제15조(산업정비구역의 지정 제안) ① 공업지역 내 토지소유자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자는 시장ㆍ군수등에게 산업정비구역의 지정을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 산업정비구역계획이 포함되어야 한다.② ～ ④ (생 략)제22조(산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 결정) ① 시장ㆍ군수등은 공업지역정비사업의 효율적인 추진과 산업ㆍ상업ㆍ주거ㆍ문화ㆍ행정 등의 기능이 집적된 복합적인 토지이용을 통한 산업혁신을 촉진하기 위하여 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역에 대하여 산업혁신구역계획을 결정(변경결정을 포함한다. 이하 같다)하여 산업혁신구역을 지정(변경지정을 포함한다. 이하 같다)할 수 있다.② ～ ④ (생 략)⑤ 산업혁신구역에서 사업을 시행하려는 제27조제1항제4호부터 제9호까지의 사업시행자는 제3항에 따른 산업혁신구역계획을 수립하여 시장ㆍ군수등에게 산업혁신구역의 지정을 제안할 수 있다.⑥ㆍ⑦ (생 략)제27조(사업시행자 지정 등) ① 산업정비구역에 대한 공업지역정비사업의 경우에는 다음 각 호의 자 중에서 시장ㆍ군수등(제50조제2항에 따라 공공기관등이 시행하는 사업의 경우에는 국토교통부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 사업시행자를 지정할 수 있다.1. 지방자치단체2.「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사 등 대통령령으로 정하는 공공기관3.「지방공기업법」 제3조에 따른 지방공기업4. 산업정비구역 내의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자 등(이하 “토지등소유자”라 한다) 또는 그들이 설립한 조합5.「건설산업기본법」 제9조에 따라 건설업을 등록하는 등 공업지역기본계획에 맞게 공업지역정비사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자6.「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 등록한 부동산개발업자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자7.「수도권정비계획법」 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역에서 수도권 외의 지역으로 이전하는 법인 중 과밀억제권역의 사업 기간 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인8.「부동산투자회사법」 제2조제1호가목 또는 나목에 따라 설립된 자기관리 부동산투자회사 또는 위탁관리 부동산투자회사로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인9. 제1호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 자가 공업지역정비사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인②ㆍ③ (생 략)제30조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업정비구역의 공업지역정비사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 따른 지구단위계획이 포함되어야 한다.② ～ ⑦ (생 략)제38조(산업혁신구역에서의 사업시행 등) ① 산업혁신구역에서의 사업은 제27조제1항 각 호에 해당하는 자가 시행할 수 있다.② 산업혁신구역에서의 공업지역정비사업의 시행 등에 대하여는 제27조부터 제32조까지의 규정을 준용한다. 다만, 제32조제1항제21호 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호마목에 관한 부분은 제외한다.제50조(공업지역정비계획과 실시계획의 동시 수립) ① 시장ㆍ군수등은 공업지역정비사업의 시급성과 효율적인 사업시행을 위하여 제13조에 따른 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 제22조에 따른 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 제30조에 따른 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법 시행령제17조(산업정비구역의 지정 제안 요건 등) ① 법 제15조제1항에서 “공업지역 내 토지소유자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자”란 법 제27조제1항제2호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 자를 말한다.② ～ ④ (생 략)