질문: 건축물에 대한 최초 건축허가 이후 부설주차장 설치기준이 강화된 경우, 해당 건축물의 용도변경 시 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수 산정 방법(「주차장법 시행령」 제6조제4항 등 관련)
답변: 「주차장법」 제2조제1호다목에서는 “부설주차장”이란같은 법 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제19조제1항에서는국토계획법에 따른 도시지역,같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 시설물을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장을 설치하여야 한다고 규정하고 있으며,「주차장법」 제19조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「주차장법」 제19조제3항 및그 위임에 따른같은 법 시행령 제6조제1항에서는 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 같은 영 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 비고란 제5호 본문에서는 시설물을 용도변경하거나 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 용도변경하는 부분 또는 증축으로 인하여 면적이 증가하는 부분에 대해서만 설치기준을 적용하여 산정한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제6조제2항 전단에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군은 주차수요의 특성 또는 증감에 효율적으로 대처하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 같은 영 별표 1의 부설주차장 설치기준의 2분의 1의 범위에서 그 설치기준을 해당 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 제6조제4항 본문에서는 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 용도변경 시점의 주차장 설치기준에 따라 변경 후 용도의 주차대수와 변경 전 용도의 주차대수를 산정하여 그 차이에 해당하는 부설주차장을 추가로 확보하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「주차장법 시행령」 제6조제2항의 위임에 따라 주차장 조례 제16조 등에서는 「주차장법 시행령」 제6조에 따라 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 설치기준을 규정하고 있는바,이 사안은 건축물에 대한 최초 건축허가 후 주차장 조례에 따른 부설주차장 설치기준이 강화된 상황에서 해당 건축물의 일부에 대한 용도변경을 위해 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수를 산정할 때, 최초 건축허가 당시 부설주차장 설치기준을 초과하여 설치한 주차대수를 건축물의 용도변경 시 추가로 설치해야 하는 주차대수로 인정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 「주차장법 시행령」 제6조제4항에서는 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 “용도변경 시점의 주차장 설치기준에 따라 변경 후 용도의 주차대수와 변경 전 용도의 주차대수를 산정하여 그 차이에 해당하는 부설주차장을 추가로 확보”하여야 한다고 규정하고 있고, 부설주차장 설치기준에 대하여 정하고 있는 「주차장법 시행령」 별표 1 비고 제5호 본문에서는 시설물을 용도변경하거나 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 “용도변경하는 부분 또는 증축으로 인하여 면적이 증가하는 부분에 대해서만 설치기준을 적용”하여 산정한다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 건축물에 대한 최초 건축허가 후 부설주차장 설치기준이 강화된 상황에서 해당 건축물의 일부에 대하여 용도변경을 하려는 경우, “용도변경하는 부분”에 대해서만 “용도변경 시점의 강화된 부설주차장 설치기준”을 적용하여 추가로 확보해야 하는 주차대수를 산정하여야 할 것이고, 용도변경하는 부분이 아닌 부분에 대해서는 종전의 부설주차장 설치기준을 적용하여야 하는 것이 문언상 명백하다고 할 것이므로, 용도변경하는 부분이 아닌 부분에 대하여 설치기준을 초과하여 설치된 주차공간이 있는지 여부는 그 건축물의 최초 건축허가 당시의 부설주차장 설치기준을 적용하여 판단하여야 할 것입니다.
그리고, 「주차장법」 제19조제11항에서는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말함. 이하 “시장ㆍ군수 또는 구청장”이라 함)은 설치기준에 적합한 부설주차장이 같은 조 제3항에 따른 부설주차장 설치기준의 개정으로 인하여 설치기준에 미달하게 된 기존 시설물 중 대통령령으로 정하는 시설물에 대하여는 그 소유자에게 개정된 설치기준에 맞게 부설주차장을 설치하도록 권고할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제12항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 같은 조 제11항에 따라 부설주차장의 설치권고를 받은 자가 부설주차장을 설치하려는 경우 같은 법 제21조의2제6항에 따라 부설주차장의 설치비용을 우선적으로 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 그 입법 취지는 기존에 부설주차장의 설치기준이 여러 차례에 걸쳐 강화되면서 기존 건축물의 부설주차장이 현행 기준에 미달하는 경우가 많으나 기존 건축물에 대해 개정된 주차장 설치기준을 소급하여 적용할 수 없는 점 등을 고려하여 기존 건축물에 설치된 부설주차장이 현행 기준에 미치지 못하는 경우 소유주에 대한 부설주차장 설치 권고 및 비용 보조를 통해 자발적인 주차장 확충을 유도하기 위한 것(2003. 12. 31. 법률 제7055호로 개정되어 2004. 7. 1. 시행된 「주차장법」에 대한 국회 검토보고서 참조)이라고 할 것이므로, 건축물에 대한 최초 건축허가 후 부설주차장 설치기준의 강화로 건축물에 설치해야 하는 총 주차대수가 증가하였다고 하더라도, 해당 건축물에 대한 용도변경을 하려는 경우에는 용도변경하는 부분에 대해서만 개정된 부설주차장 설치기준을 적용하여 추가로 설치해야 하는 주차대수를 산정하면 될 것이고, 용도변경하는 부분이 아닌 부분에 대하여 설치기준을 초과하여 설치된 주차공간이 있는지 여부는 개정된 부설주차장 설치기준이 아니라 해당 건축물에 대한 최초 건축허가 당시의 부설주차장 설치기준을 적용하여 산정하는 것이 타당할 것입니다.
한편, 「주차장법 시행령」 제12조제1항제3호에서는 부설주차장의 용도변경이 허용되는 예외적인 경우의 하나로 “시설물의 부설주차장 설치기준을 초과하는 주차장으로서 그 초과부분에 대하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 확인을 받은 경우”를 규정하면서 이 경우 설치기준은 시설물 설치 후 법령ㆍ조례의 개정 등으로 그 기준이 변경된 경우에는 그 변경된 설치기준을 말한다고 규정하고 있으므로, 이 사안의 경우에도 해당 건축물에 설치기준을 초과하여 설치된 주차공간이 있는지 여부의 판단은 개정 전의 부설주차장 설치기준이 아니라 개정된 부설주차장 설치기준에 따라 판단하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「주차장법 시행령」 제12조제1항제3호는 부설주차장의 용도변경에 관한 규정으로서 이는 당초 주차장으로 설치된 여유분의 주차공간을 세차장 등 다른 용도로 변경하는 등 주차장 자체의 용도를 변경하는 경우에 적용되는 규정이므로, 부설주차장 자체의 용도를 변경하는 경우가 아니라 건축물의 용도를 변경하는 경우와 관련된 이 사안에까지 이를 확대하여 적용하는 것은 문언의 해석범위를 넘어서는 것이어서 허용되지 않는다고 할 것이고, 만약 이와 달리 해석한다면 최초 건축허가 당시 부설주차장 설치기준을 초과하여 설치된 주차공간이 없이 부설주차장을 설치한 후 그 건축물의 일부를 용도변경하는 자와 최초 건축허가 당시 부설주차장 설치기준을 초과하여 부설주차장을 설치한 후 그 건축물의 일부를 용도변경하는 자 간에 추가로 설치해야 하는 주차대수에 차이가 없어지는 불합리한 결과가 초래된다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 건축물에 대한 최초 건축허가 후 주차장 조례에 따른 부설주차장 설치기준이 강화된 상황에서 해당 건축물의 일부에 대한 용도변경을 위해 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수를 산정할 때, 최초 건축허가 당시 부설주차장 설치기준을 초과하여 설치한 주차대수를 건축물의 용도변경 시 추가로 설치해야 하는 주차대수로 인정할 수 있다고 할 것입니다.