질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제23조제1항제2호에 따라 주거환경개선사업의 시행자로부터 대지를 공급받은 토지등소유자 외의 자가 해당 대지에 주택을 건설하기 위해서는 같은 법 제24조제3항에 따라 토지등소유자 등의 동의를 받아야 하는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제24조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제2호가목에서는 주거환경개선사업을 도시저소득 주민이 집단거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하거나 단독주택 및 다세대주택이 밀집한 지역에서 정비기반시설과 공동이용시설 확충을 통하여 주거환경을 보전ㆍ정비ㆍ개량하기 위한 사업으로 규정하고 있고,같은 법 제23조제1항제2호에서는 주거환경개선사업의 시행방법 중 하나로같은 법 제24조에 따른 사업시행자가같은 법 제63조에 따라 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후같은 법 제2조제9호에 따른 토지등소유자(이하 “토지등소유자”라 함)에게 우선 공급하거나 대지를 토지등소유자 또는 토지등소유자 외의 자에게 공급하는 방법을 규정하고 있습니다.
그리고도시정비법 제24조제2항각 호 외의 부분에서는같은 법 제23조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업은 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수등”이라 함)이 직접 시행하거나같은 법 제24조제2항각 호에서 정한 자에게 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제2항에 따라 주거환경개선사업을 시행하려는 경우에는같은 법 제15조제1항에 따른 공람공고일 현재 해당 정비예정구역의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 지상권자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자(같은 항에 따른 공람공고일 3개월 전부터 해당 정비예정구역에 3개월 이상 거주하고 있는 자를 말함) 세대수의 과반수의 동의를 각각 받아야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 주거환경개선사업의 시행자가 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법으로 주거환경개선사업을 추진하던 중 정비구역의 대지를 토지등소유자 외의 자에게 공급하는 방법으로 사업의 시행방법을 변경하는 경우, 사업시행자로부터 정비구역의 대지를 공급받은 토지등소유자 외의 자(이하 “대지를 공급받은 자”라 함)가 해당 대지에 주택을 건설하기 위해서는 도시정비법 제24조제3항에 따라 정비예정구역의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 지상권자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자 세대수의 과반수의 동의를 각각 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저 도시정비법 제23조제1항제2호에서는 주거환경개선사업의 시행방법으로 주택공급 방식 또는 토지공급 방식(사업시행자가 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하거나 대지를 토지등소유자 또는 토지등소유자 외의 자에게 공급하는 방법)을 규정하고 있고, 같은 법 제24조제2항에서는 주택공급 방식 또는 토지공급 방식으로 시행하는 주거환경개선사업에 대해 시장ㆍ군수등이 직접 시행하거나 한국토지주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 시행하게 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 주택공급 방식 또는 토지공급 방식으로 “시행하려는 경우에는” 해당 정비예정구역의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 지상권자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자 세대수의 과반수의 동의를 각각 받도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 도시정비법 제24조제3항에 따른 토지등소유자 등의 동의는 시장ㆍ군수등이 주거환경개선사업의 “사업시행자를 정하기 위하여 필요한 절차”이지, 이 사안과 같이 주거환경개선사업의 “사업시행자가 지정된 이후” 사업을 추진하는 과정에서 그 사업의 시행방법을 변경하는 경우에 적용되는 규정은 아닙니다.
그리고 도시정비법 제123조제5항에서는 사업시행자가 정비계획이 수립된 주거환경개선사업을 같은 법 제23조제1항제4호의 인가받은 관리처분계획에 따라 공급하는 방법으로 변경하려는 경우에는 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐, 그 외의 다른 방법으로 주거환경개선사업의 시행방법을 변경하는 경우에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않은바, 명문의 규정 없이 이 사안과 같은 경우에도 토지등소유자의 동의를 새로 받아야 한다고 확대하여 해석할 수는 없습니다.
한편 이 사안과 같이 주거환경개선사업의 시행자가 주택공급 방식으로 사업을 추진하는 과정에서 토지공급 방식으로 사업 시행방법을 변경하는 경우, 대지를 공급받은 자는 해당 대지에 주택을 건설하여 토지등소유자에게 우선 공급할 수 있다고 할 것이므로(각주: 법제처 2017. 12. 27.회신 17-0619 해석례참조 ) 대지를 공급받은 자는 종전에 사업시행자로 지정받은 자와 함께 공동시행자로서 해당 주거환경개선사업에 새로 참여하는 것인바, 도시정비법 제24조제3항에 따라 사업시행자로 지정받기 위한 토지등소유자 등의 동의 절차를 거쳐야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나 토지공급 방식의 주거환경개선사업은 2015년 9월 1일 법률 제13508호로 개정된 도시정비법에서 추가된 것으로 이를 도입한 입법 취지는 한국토지주택공사 등의 재무구조 악화로 상당수의 정비구역에서 주거환경개선사업이 지연ㆍ중단됨에 따라 사업구역 내 토지를 분할하여 매각하는 사업방법을 도입함으로써 정비구역의 특성에 맞게 다양한 사업방법으로 주택을 건설할 수 있도록 하여 주거환경개선사업의 활성화를 도모하기 위한 것으로서(각주: 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정된 도시정비법 일부개정법률안에 대한 국회 심사보고서 참조 ), 이는 공공부문 사업시행자의 사업비 조달 부담을 완화하여 주거환경개선사업이 원활히 추진될 수 있도록 하려는 것입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 주택공급 방식에서 토지공급 방식으로 주거환경개선사업의 시행방식을 변경하더라도 대지를 공급받은 자는 「주택법」 제15조에 따라 주택건설사업계획 승인을 받아 같은 법 제2조제10호에 따른 “사업주체”의 지위에서 주택건설사업을 수행할 뿐이고, 도시정비법 제24조제2항제2호에 따른 주거환경개선사업의 공동시행자로서의 지위를 얻는 것은 아니므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주거환경개선사업의 시행자가 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법으로 주거환경개선사업을 추진하던 중 정비구역의 대지를 토지등소유자 외의 자에게 공급하는 방법으로 사업의 시행방법을 변경하는 경우, 대지를 공급받은 자는 해당 대지에 주택을 건설하기 위해 도시정비법 제24조제3항 본문에 따라 정비예정구역의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 지상권자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자 세대수의 과반수의 동의를 각각 받아야 하는 것은 아닙니다.