질문: 구 「도시계획법」 제2조에 따른 도시계획구역 내의 산지에 대하여 토지형질변경 허가를 받아 토지형질변경 및 준공검사를 완료한 후 다시 산림훼손을 수반하는 토지형질변경을 하려는 경우 구 「도시계획법」 제87조제1항제4호가 적용되는지 여부(구 「도시계획법」 제87조제1항제4호 등 관련)
답변: 법령이 ‘시행’되면 법령은 그 자체로서 효력을 가지고 존재하게 되고, 별도의 경과조치 등이 없는 이상 개정된 법령의 시행일 이후 발생하는 사실관계나 법률관계뿐 아니라 과거에 발생하여 개정된 법령의 시행 당시에도 여전히 진행 중인 사실관계나 법률관계에도 원칙적으로 개정된 법령이 효력을 미친다고 할 것인데(각주: 법제처 2010. 12. 23.회신 10-0423 해석례및 법제처 법령ㆍ입안심사기준(2022) p.639 참조), 개정「도시계획법」에서는 제87조제1항제4호를 삭제하여 도시계획구역에서 적용하지 않는 법률에서「산림법」을 제외하면서, 같은 조 제3항에 ‘「도시계획법」에 따른 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ지정등 처분이 있는 경우에는「산림법」의 규정에 의한 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ승인ㆍ협의ㆍ해제등 처분이 있은 것으로 본다’라는 내용을 신설하여, 인ㆍ허가 의제제도를 마련하면서, 종전에 결정된 도시계획구역 안에서의 토지형질변경 등에 대하여 구「도시계획법」 제87조제1항제4호가 적용되도록 하는 경과조치 등을 두지 않았습니다.
그리고「도시계획법」에 따른 토지형질변경 허가 등 처분이 있는 경우 구「산림법」상 인ㆍ허가 등이 의제되도록 하던 개정「도시계획법」 제87조제3항은 2002년 2월 4일 법률 제6655호로 제정된「국토의계획및이용에관한법률」부칙 제2조에 따라「도시계획법」이 폐지되면서「국토의계획및이용에관한법률」 제61조제1항제10호로 승계되었고, 현재는국토계획법 제61조제1항제10호에서같은 법 제56조제1항제2호에 따라 개발행위를 할 때 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항에 따른 입목벌채 허가 등을 의제받을 수 있도록 하는 내용을 규정하고 있습니다.
또한 구「도시계획법」 제12조에 따른 도시계획결정은 도시의 건전한 발전이라는 행정목표를 달성하기 위해 수립ㆍ결정ㆍ고시되는 법정계획(각주: 법제처 2016. 10. 19.회신 16-0199 해석례참조)인 동시에, 도시계획구역 안에서 건축물의 신축ㆍ증축 등 권리행사에 일정한 제한을 가하여 개인의 권리 또는 법률상 이익을 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이지만(각주:대법원 1982. 3. 9. 선고 80누105 판결례참조), 도시계획결정과 도시계획구역 안에서 이루어지는 토지의 형질 변경 등 개별 개발행위에 대한 허가 등은 그 차원을 달리하는 별도의 행정행위이므로, 도시계획결정에 따른 도시계획구역의 효력이 유지되는 것과 별개로 개발행위에 대한 허가 등은 그 개발행위마다 별도로 필요한 것이 원칙입니다.
그렇다면 구「도시계획법」에 따라 도시계획구역의 결정이 이루어졌고,같은 법 제87조제1항제4호에 따라 1981년 7월 1일 전에 도시계획구역에 대해서는 구「산림법」의 적용이 전면 배제되어 구「산림법」 제10조본문에 따른 허가를 받을 필요 없이 구「도시계획법」 제4조제1항제1호에 따른 토지의 형질변경 허가만을 받아 토지형질변경을 했다 하더라도, 같은 호에 따른 토지형질변경 허가의 내용대로 토지형질변경을 완료하고 준공검사를 받음으로써 해당 토지형질변경 허가의 목적인 토지형질변경은 완료되었고 구「도시계획법」및 구「산림법」등 기존 법령도 유지되지 않는 상황이므로, 현 시점의 개발행위에 대하여 구「도시계획법」 제87조제1항제4호나 기존의 토지형질변경 허가가 영향을 미친다고 볼 수 없고, 입목벌채 및 산림훼손 등이 수반되는 개발행위를 하려는 경우 현행국토계획법 제56조제1항제2호에 따라 개발행위 허가 시 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐같은 법 제61조제1항제10호에 따라 「산림자원의 조성에 관한 법률」 및「산지관리법」에 따른 허가 등을 의제받을 수 있을 뿐이라고 할 것입니다.
한편 구「도시계획법」에 따른 도시계획결정 및 도시계획구역이 유효하게 유지되는 경우 그 도시계획구역에 대해서는 구「도시계획법」 제87조제1항제4호가 적용되어야 하고, 입목벌채 및 산림훼손 등에 대한 허가를 규정한 구「임산물단속에관한법률」(1970년 8월 12일 법률 제2238호로 일부개정되어 1970년 9월 12일 시행된 것을 말함), 「산림자원의 조성에 관한 법률」 및「산지관리법」(이하 “산지관리법등”이라 함)은 각각 구「산림법」에 기초하여 마련된 법률이어서, 산지관리법등은 결국 구「도시계획법」 제87조제1항제4호에 따른 “산림법”에 해당하므로 같은 호에 따라 도시개발구역 안에서의 개발행위에 대해서는 산지관리법등의 적용이 배제되어야 한다는 의견이 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 현 시점에서 도시개발구역 안에서의 새로운 개발행위에 대해서는 같은 호가 적용될 여지가 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 구「도시계획법」 제87조제1항제4호는 적용되지 않습니다.
구「도시계획법」(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 일부개정되어 1973. 1. 31. 시행된 것)제12조(도시계획의 결정) ①도시계획은 건설부장관이 직권 또는 전조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계지방의회의 의견을 들은 후(申請者가 미리 당해 地方議會의 議決을 거쳐서 申請한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.② ～ ④ (생 략)제87조(다른 법령의 배제) ①다음 각호의 1에 해당하는 법률은 도시계획구역 및 제2조제1항제1호 나목 및 다목에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.1. 도로법중 제50조ㆍ제51조 및 제54조의22. 고속국도법중 제8조3.농지개혁법4.산림법②ㆍ③ (생 략)구「도시계획법」(1981. 3. 31. 법률 제3410호로 일부개정되어 7. 1. 시행된 것)제87조 (다른 법령과의 관계) ①다음 각호의 1에 해당하는 법률은 도시계획구역 및 제2조제1항제1호 나목 및 다목에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.1. 도로법중 제50조ㆍ제51조 및 제54조의22. 고속국도법중 제8조3.농지개혁법②(생 략)③다음 각호의 1에 해당하는 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ지정등 처분이 있은 때에는 산림법의 규정에 의한 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ승인ㆍ협의ㆍ해제등 처분이 있은 것으로 본다.1. 제4조제1항, 제20조의2제4항, 제21조제2항 또는 제24조제1항의 허가2. 제12조제1항의 결정3. 제25조제1항 또는 제57조제1항의 인가4. 제2조제1항제1호 다목의 토지구획정리사업 또는 재개발사업의 시행지구 또는 구역의 지정구「산림법」(1970. 1. 1. 법률 제2197호로 일부개정되어 2. 1. 시행된 것)제10조(기타 벌채등의 허가) 특수목적을 위하여 영림계획의 작성이 제외된 산림 또는 제8조제1항 및 제2항의 규정에 의한 영림계획이 결정되기 전에 산림에서 입목의 벌채 또는 개간을 하고자 할 때에는 농림부령이 정하는 바에 의하여 구청장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. (단서 생략)구임산물단속에관한법률(1970. 8. 12. 법률 제2238호로 일부개정되어 9. 12. 시행된 것)제2조(피해의 방지) 산림안에서 임목의 벌채, 산림의 개간ㆍ훼손, 임목 또는 임산물의 굴취ㆍ채취, 임산물의 거래(無償讓與를 包含한다) 행위를 하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 의하여 산림청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 산림법의 규정에 의한 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.② ～ ⑦ (생 략)제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.1. (생 략)2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)3. ～ 5. (생 략)② ～ ④ (생 략)제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다.1. ～ 9. (생 략)10.「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고,같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고,같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가,같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가ㆍ신고11. ～ 19. (생 략)② ～ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞