질문: 「건설산업기본법」 제16조제2항 단서의 의미 등(「건설산업기본법」 제16조제2항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「건설산업기본법」 제9조제1항에서는 건설업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 업종별로 국토교통부장관에게 등록을 해야 하되(본문), 대통령령으로 정하는 경미한 건설공사를 업으로 하려는 경우에는 등록을 하지 않고 건설업을 할 수 있다(단서)고 규정하고 있고,같은 법 제16조제2항에서는 전문공사를 도급받으려는 자는 해당 전문공사를 시공하는 업종을 등록해야 하되(본문), 발주자가 공사의 품질이나 시공의 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정한 경우로서 기술적 난이도, 해당 공사의 내용 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제2호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 전문공사를 시공하는 업종을 등록하지 않고도 도급받을 수 있다(단서)고 규정하고 있는바,이 사안은「건설산업기본법」 제16조제2항단서에 따른 “해당 전문공사를 시공하는 업종을 등록하지 아니하고도 도급받을 수 있다”는 것이 도급받으려는 전문공사를 시공하는 업종이 아닌 다른 업종으로 건설업의 등록을 한 경우 전문공사를 도급받을 수 있다는 의미인지, 아니면 건설업의 등록을 하지 않은 경우에도 전문공사를 도급받을 수 있다는 의미인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「건설산업기본법」 제9조제1항에 따르면같은 법 시행령 제8조에 따른 경미한 건설공사에 해당하지 않는 건설업을 하려는 자는 업종별로 건설업의 등록을 해야 하고,같은 법 제16조제2항본문에 따르면 전문공사를 도급받으려는 자는 해당 전문공사를 시공하는 업종으로 건설업의 등록을 해야 할 것인바, 같은 법 시행령 제8조에 따른 경미한 건설공사에 해당하지 않는 전문공사를 도급받으려는 자는 누구든지 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업의 등록은 해야 하고, 같은 법 제16조제2항 본문에 따라 시공자격을 갖추기 위하여 그 도급받으려는 전문공사를 시공하는 업종으로 건설업의 등록을 해야 한다고 할 것입니다.
그런데, 「건설산업기본법」 제16조제2항 단서는 전문공사를 도급받으려는 자는 해당 전문공사를 시공하는 업종을 등록해야 한다는 전문공사 시공자격의 원칙(같은 항 본문)에 대한 예외를 규정한 것이므로 같은 규정에 따라 전문공사를 도급받을 수 있는 건설업자의 범위에 대해서는 엄격하게 해석하여야 할 것인데, 같은 법 제16조는 건설업의 등록제는 유지하되 건설업종별 영업범위의 제한을 완화하기 위하여 개정된 규정으로(2011. 5. 24. 법률 제10719호로 일부개정되어 2011. 11. 25. 시행된 「건설산업기본법」 개정이유서 참조), 같은 조 제2항 단서에서는 “해당” 전문공사를 시공하는 업종을 등록하지 않고 전문공사를 도급받을 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 규정의 취지와 문언에 비추어 볼 때, 같은 조 제2항 단서는 특정한 경우 시공자격만을 완화하기 위하여 건설업을 등록한 자가 자신이 등록한 업종에 해당하지 않는 전문공사를 도급받을 수 있는 경우를 규정한 것일 뿐, 같은 법 제9조에 따른 건설업의 등록을 하지 않은 자까지도 전문공사를 도급받을 수 있도록 규정한 것은 아니라고 보아야 할 것입니다.
또한, 「건설산업기본법」 제16조제2항 각 호 및 같은 법 시행령 제20조 각 호에서는 「건설산업기본법」 제16조제2항 단서에 따라 전문공사를 도급받을 수 있는 주체를 “건설업자”로 규정하고 있고, 같은 법 제2조제7호에 따르면 “건설업자”란 같은 법 또는 다른 법률에 따라 등록 등을 하고 건설업을 하는 자를 의미한다고 할 것인바, 이러한 규정 체계에 비추어 볼 때, 「건설산업기본법」 제16조제2항 단서에 따라 전문공사를 도급받을 수 있는 자는 같은 법에 따른 건설업자로서 건설업의 등록을 한 자로 한정된다고 할 것입니다.
아울러, 「건설산업기본법」은 건설공사의 적정한 시공과 건설산업의 건전한 발전을 도모하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법에서 일정한 등록기준을 갖춘 경우에 한정하여 건설업의 등록을 허용하고 있는 취지는 건설공사의 적정한 시공을 담보함으로써 부실공사를 방지하고 국민의 건강과 생명, 재산을 보호하려는 데에 있다고 할 것인바(대법원 2015. 4. 23. 선고 2013두12386 판결례참조), 같은 법 제9조에 따른 건설업의 등록을 하지 않은 경우에도 같은 법 제16조제2항 단서에 따라 전문공사를 도급받을 수 있다고 해석하는 것은 건설산업기본법령의 입법 취지에도 어긋난다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「건설산업기본법」 제16조제2항 단서에 따른 “해당 전문공사를 시공하는 업종을 등록하지 아니하고도 도급받을 수 있다”는 것은 도급받으려는 전문공사를 시공하는 업종이 아닌 다른 업종으로 건설업의 등록을 한 경우 전문공사를 도급받을 수 있다는 의미라고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여「건설산업기본법」 제2조제7호에서는 “건설업자”란 같은 법 또는 다른 법률에 따라 등록 등을 하고 건설업을 하는 자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항 본문에서는 건설업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 업종별로 국토교통부장관에게 등록을 해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「부가가치세법」 제8조제1항에서는 사업자는 사업장마다 사업 개시일부터 20일 이내에 사업장 관할 세무서장에게 사업자등록을 신청해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 신청을 받은 사업장 관할 세무서장은 사업자등록을 하고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 등록된 사업자에게 등록번호가 부여된 등록증을 발급해야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 업태를 “건설업”으로 하여 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록을 한 경우가 「건설산업기본법」 제2조제7호에 따른 “다른 법률에 따라 등록 등”을 한 경우에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대해야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것인바(법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조), 「건설산업기본법」 제2조제7호에서는 “다른 법률에 따라 등록 등을 하고 건설업을 하는 자”를 건설업자에 포함하여 규정하고 있을 뿐, “다른 법률에 따른 등록 등”의 범위에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 그 의미에 대해서는 건설산업기본법령에 따른 건설업 등록의 규정 체계, 입법 취지 등을 고려하여 판단해야 할 것입니다.
그리고, 「건설산업기본법」 제9조제1항에서는 건설업을 하려는 자는 업종별로 등록해야 한다고 규정하면서, 같은 법 제10조 및 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 건설업의 등록기준으로 기술능력, 자본금, 시설 및 장비 등을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조에서는 국토교통부장관이 건설업등록신청서를 심사하도록 규정하고 있는바, 이와 같이 건설산업기본법령에서 일정한 등록기준을 갖춘 경우에 한정하여 건설업의 등록을 허용하는 취지는 건설공사의 적정한 시공을 담보함으로써 부실공사를 방지하고 국민의 건강과 생명, 재산을 보호하려는 것임을 고려할 때(대법원 2015. 4. 23. 선고 2013두12386 판결례참조), 「건설산업기본법」 제2조제7호에서 “다른 법률에 따라 등록 등”을 하고 건설업을 하는 경우도 “건설업자”의 범위에 포함하여 건설업을 할 수 있도록 규정한 것은 같은 법 제9조에 따라 건설업을 등록하는 경우와 같은 수준의 요건을 갖추어 시공능력을 인정받는 경우 예외적으로 「건설산업기본법」에 따라 건설업을 할 수 있도록 하려는 취지라고 할 것이므로 “다른 법률에 따른 등록 등”의 범위는 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
그런데, 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록은 과세관청으로 하여금 부가가치세의 납세의무자를 파악하여 그 과세자료를 확보할 수 있도록 하려는 데에 그 입법 취지가 있으므로 이는 단순한 사업사실의 신고로서 사업자가 소관세무서장에게 소정의 사업자등록신청서를 제출함으로써 성립되는 것이고(대법원 1988. 3. 8. 선고 87누156 판결례참조), 부가가치세법령에서는 사업자등록과 관련하여 업태별 자격요건 등 제한 규정을 두고 있지 않아서 신청자의 의사에 따라 자유롭게 업태를 선택하여 사업자등록을 할 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 업태를 “건설업”으로 하여 「부가가치세법」 제8조에 따라 사업자등록을 하였더라도 건설산업기본법령에서 규정하고 있는 건설업자의 등록요건을 충족하거나 그와 같은 수준의 등록요건을 갖춘 것으로 볼 수 없으므로 「건설산업기본법」 제2조제7호에 따른 건설업자로서의 지위를 취득한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 업태를 “건설업”으로 하여 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록을 한 경우는 「건설산업기본법」 제2조제7호에 따른 “다른 법률에 따라 등록 등”을 한 경우에 해당하지 않는다고 할 것입니다.