질문: 액비의 살포기준을 준수해야 하는 “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”의 의미(「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 5 제4호 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 규정과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 해석을 해야 하는바(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 이 사안의 경우 처리시설설치ㆍ운영자 또는 액비를 살포하는 자가 준수해야 하는 ‘액비의 살포기준’으로서 액비 사용량 절감 등 조치를 해야 하는 대상인 “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”에 ‘가축분뇨를 자원화한 액비를 계속하여 쓰는 땅’이 포함되는지 여부는 문언의 형식적인 표현 외에도 해당 규정의 입법취지와 관계되는 다른 규정의 체계ㆍ내용 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2023. 2. 14. 회신 22-0786해석례 참조).먼저가축분뇨법 제17조제1항제5호에서는 액비를 만드는 자원화시설에서 생산된 액비를 해당 자원화시설을 설치한 자가 확보한 액비살포지 외의 장소에 뿌리거나 “환경부령으로 정하는 살포기준”을 지키지 않는 행위를 금지하고 있고, 같은 호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제13조에서는 같은 법 제17조제1항제5호에 따른 “액비의 살포기준”은 별표 5와 같다고 규정하여 법률에서 위임한 살포기준을 ‘액비’의 살포기준으로 규정하면서, 같은 법 시행규칙 별표 5 제4호 전단에서는 “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”은 ‘액비 사용량 절감 및 액비를 계속 쓴 데에 대한 사용량 조절을 위하여’ 염류가 토양에 쌓이는 것을 방지하기 위한 조치를 해야 한다고 규정하고 있는데,가축분뇨법령에 따른 ‘액비’는 자원화시설에서 가축분뇨를 액체 상태로 발효시켜 비료성분이 있는 물질로 만든 것이라는 점을 고려할 때, 같은 표 제4호 전단에 따라 액비 사용량 절감 등 조치를 해야 하는 “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”에는 ‘가축분뇨를 자원화한 액비를 계속하여 쓰는 땅’도 포함된다고 보아야 할 것입니다.
그리고가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 제정된 것(제1조)으로서,같은 법 제10조제1항에서는 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비를 배출ㆍ수집ㆍ운반ㆍ처리ㆍ살포하는 자는 이를 유출ㆍ방치하거나같은 법 제17조제1항제5호에 따른 ‘액비의 살포기준’을 지키지 아니하고 살포함으로써「물환경보전법」 제2조제9호에 따른 공공수역에 유입시키거나 유입시킬 우려가 있는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고,가축분뇨법 제17조제1항제1호 및 제2호에서 가축분뇨를 처리시설, 즉 가축분뇨를 자원화하는 자원화시설 또는 정화하는 정화시설에 유입하지 않고 배출하는 행위 및 처리시설에 유입되는 가축분뇨를 자원화하지 아니한 상태로 배출하는 행위(각주: 처리시설의 처리 과정에서 액비를 생산하기 위하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 미리 중간배출이 필요하다고 인정을 받은 경우에는 그러하지 않음(가축분뇨법 제17조제1항제2호 단서 참조).)를 금지하고 있는바, 이에 따라 가축분뇨는 ‘자원화 또는 정화’를 거쳐 배출 및 사용되어야 하므로, “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”은 ‘가축분뇨를 자원화한 액비를 계속하여 쓰는 땅’을 포함하는 의미로서,같은 법 시행규칙 별표 5제4호는 액비를 계속하여 쓰는 땅에서 액비 살포 시 과도한 사용량으로 환경이 오염되는 것을 방지하기 위한 액비의 살포기준을 정한 규정으로 해석하는 것이가축분뇨법의 입법취지 및 관련 규정의 체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
한편 가축분뇨와 액비는 각각가축분뇨법 제2조제2호와같은 조 제6호에서 정의하고 있는 용어로서, “가축분뇨”에 ‘가축분뇨를 자원화한 액비’가 포함된다고 볼 수 없으므로, “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”은 액비가 아닌 가축분뇨 그 자체, 즉 ‘가축의 분ㆍ요를 계속하여 쓰는 땅’만을 의미한다는 의견이 있으나, 액비는가축분뇨법 제17조제1항제5호에 따라 액비살포지(각주: 액비를 살포하는 데 필요한 초지, 농경지, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제47조에 따른 시험림의 지정지역 또는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제3조에 따른 체육시설 중 골프장을 말하며(가축분뇨법 제12조의2제2항 참조), 이하 같음.)에만 뿌릴 수 있는데, 가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅에 액비살포지가 포함되지 않는다고 볼 경우 액비를 뿌릴 수 없는 땅에 액비의 살포기준을 정한 것이 되어 같은 법 시행규칙 별표 5 제4호 전단이 같은 법 제17조제1항제5호와 모순된다는 점에 비추어보면, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 가축분뇨법 시행규칙 별표 5 제4호에 따른 액비의 살포기준을 준수해야 하는 장소인 “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”에는 ‘가축분뇨를 자원화한 액비를 계속하여 쓰는 땅’도 포함됩니다.
※ 법령정비 권고사항가축분뇨법 시행규칙 별표 5 제4호의 “가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅”의 의미가 명확히 드러날 수 있도록, 해당 규정을 개정하거나 가축분뇨와 이를 자원화한 액비 등의 개념 또는 용어를 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. (생 략)2. “가축분뇨”란 가축이 배설하는 분(糞)ㆍ요(尿) 및 가축사육 과정에서 사용된 물 등이 분ㆍ요에 섞인 것을 말한다.3. “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다.4.ㆍ5. (생 략)6. “액비”(液肥)란 가축분뇨를 액체 상태로 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질로서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 적합한 것을 말한다.7. (생 략)8. “처리시설”이란 가축분뇨를 자원화 또는 정화(이하 “처리”라 한다)하는 자원화시설 또는 정화시설을 말한다.9.ㆍ10. (생 략)제17조(배출시설 및 처리시설의 관리 등) ① 배출시설설치자와 그가 설치한 배출시설을 운영하는 자(이하 “배출시설설치ㆍ운영자”라 한다), 처리시설설치자와 그가 설치한 처리시설을 운영하는 자(이하 “처리시설설치ㆍ운영자”라 한다) 또는 퇴비ㆍ액비를 살포하는 자는 가축분뇨 또는 퇴비ㆍ액비를 처리ㆍ살포할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 처리시설에 유입시키지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위2. 처리시설에 유입되는 가축분뇨를 자원화하지 아니한 상태 또는 최종 방류구를 거치지 아니한 상태로 배출(이하 “중간배출”이라 한다)하거나 중간배출을 할 수 있는 시설을 설치하는 행위. 다만, 처리시설의 처리 과정에서 액비를 생산하기 위하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 미리 중간배출이 필요하다고 인정을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.3.ㆍ4. (생 략)5. 액비를 만드는 자원화시설에서 생산된 액비를 해당 자원화시설을 설치한 자가 확보한 액비살포지 외의 장소에 뿌리거나 환경부령으로 정하는 살포기준을 지키지 아니하는 행위6.ㆍ7. (생 략)② ∼ ④ (생 략)⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 배출시설 또는 처리시설이 제1항 또는 제4항에 적합하지 아니하게 운영된다고 인정할 때에는 해당 배출시설설치ㆍ운영자, 처리시설설치ㆍ운영자 또는 퇴비ㆍ액비를 살포하는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 해당 시설이나 퇴비ㆍ액비 살포행위 등의 개선을 명할 수 있다.가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙제13조(액비 살포기준) 법 제17조제1항제5호에 따른 액비의 살포기준은 별표 5와 같다.[별표 5]액비의 살포기준(제13조 및 제23조의2 관련)1. ∼ 3. (생 략)4. 가축분뇨를 계속하여 쓰는 땅은 액비 사용량 절감 및 액비를 계속 쓴 데에 대한 사용량 조절을 위하여 염류가 토양에 쌓이는 것을 방지하기 위한 조치를 하여야 한다. 이 경우 액비를 살포하기 전에「농촌진흥법」 제3조에 따른 지방농업진흥기관이 발급한 작물 적정시비 등을 증명하는 서류에 따라 시비량을 살포해야 한다.