질문: 농업생산기반 정비사업이 「산지관리법」상 복구비 예치의무 면제대상 사업에 해당하는지(「산지관리법」 제38조 등 관련)
답변: 「산지관리법」제38제1항 본문에 따르면같은 법 제14조에 따른 산지전용허가를 받으려는 자(같은 법 제37조제1항제8호에 따른 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우가 포함됨. 이하 같음)는 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역이 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 “복구비”라 함)을 산림청장등에게 예치하여야 하고(다만, 같은 법 제38조제2항에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우 그 처분을 받고 실제로 산지전용을 하려는 경우에 복구비를 예치하게 할 수 있음),같은 법 제38조제1항단서에서는 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 복구비 예치의무를 면제한다고 규정하고 있으며, 이에 따른같은 법 시행령 제46조제1항제2호에서는 “복구비 예치의무 면제대상사업”으로 “국가ㆍ지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공기업ㆍ준정부기관,「지방공기업법」에 따른 지방공사ㆍ지방공단이 시행하는 공용ㆍ공공용시설 또는 산업단지(「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제1호에 따른 골프장은 제외함)의 설치사업”을 규정하고 있으나, 이 경우 공공용시설의 내용과 범위를 규정하고 있지 않습니다.
한편,「농어촌정비법」 제2조제4호에 따르면 “농어촌정비사업”이란 농업생산기반을 조성ㆍ확충하기 위한 농업생산기반 정비사업(가목), 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경 정비사업(나목), 농어촌산업 육성사업(다목), 농어촌 관광휴양자원 개발사업(라목), 한계농지등의 정비사업(마목)을 의미하고, 같은 조제5호나목에 따르면 “농업생산기반 정비사업” 중 “농업생산기반 개량사업”이란 경지 정리, 배수 개선, 농업생산기반시설의 개수ㆍ보수와 준설 등을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6호에 따르면 “농업생산기반시설”이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정(우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보, 용수로, 배수로, 유지(웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」제4조에 따른 농도 등 농로를 포함함), 방조제, 제방(둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데,「농어촌정비법」 제106조제2항제17호에 따르면같은 법 제9조에 따라 농어촌정비사업의 시행자가 농어촌정비사업의 계획 승인을 받은 경우 관계 기관의 장과 미리 협의를 거친 사항은「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 보는바, 이 사안에서는「농어촌정비법」제9조에 따라 준정부기관인 한국농어촌공사가 농어촌정비사업자로서같은 법 제2조제5호나목의 “농업생산기반 개량사업”의 계획 승인을 받아같은 법 제106조제2항제17호에 따라「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 경우, 해당 “농업생산기반 개량사업”이「산지관리법」 제38조제1항단서 및같은 법 시행령 제46조제1항제2호에 따른 복구비 예치의무의 면제대상 사업인 “공용ㆍ공공용시설의 설치사업”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「산지관리법」 제38조제1항본문에서 산지전용허가를 받으려는 자에 대하여 복구비 예치의무를 부담시키는 입법취지는 사후에 산지전용의 목적사업이 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 경우 또는 산지의 복구가 필요한 경우, 즉 산지전용 등 형질변경을 할 때 발생할 수 있는 토사유출ㆍ산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구를 담보하기 위하여 그 필요한 비용을 보증하기 위한 것으로, 이에 대한 예외대상으로「산지관리법」 제38조제1항단서 및같은 법 시행령 제46조제1항제2호에서 “국가ㆍ지방자치단체, 공기업ㆍ준정부기관, 지방공사ㆍ지방공단이 시행하는 공용ㆍ공공용시설 또는 산업단지의 설치사업”을 규정하고 있는 취지는 국가 등의 경우 사경제주체로서개인이 산지전용을 하는 경우와 비교하여 산지전용시 복구의무의 이행이 담보되는 측면이 있기 때문인 것으로 보입니다.
이와 같은 복구비 예치의무규정의 입법취지에 비추어 볼 때,「산지관리법」 제38조제1항단서 및같은 법 시행령 제46조제1항제2호에서는 복구비 예치의무 면제대상 사업의 대상 중의 하나로 “공기업ㆍ준정부기관이 시행하는 공용ㆍ공공용시설의 설치사업”이라고만 규정하고 있어 공용ㆍ공공용시설의 내용 및 범위가 명확하지 아니하나, 산지관리법령에서 말하는 공용ㆍ공공용시설이란 불특정다수인 일반국민의 자유로운 이용에 공하여지는 시설로서, 공익상의 이유로 예외적으로 산지전용이 허용되는 것으로 열거된 시설을 의미한다고 할 것이고(법제처 11-0143 해석례 2011. 5. 19. 회신 참조),「산지관리법」 제19조제5항제1호 및같은 법 시행령 제23조제1항, 별표 5 제1호 사목에 따르면 대체산림자원조성비의 감면대상시설로 국가나 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 저수지ㆍ소류지ㆍ수로 등 농지개량시설을 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 적어도 산지관리법령에서는 저수지 등 농지개량시설이 공용ㆍ공공용시설임을 전제하고 있는 것으로 볼 수 있습니다.
나아가,「농어촌정비법」에 따른농어촌정비사업은 농업생산기반, 농어촌 생활환경 등을 정비ㆍ개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이고 농어촌 생활환경 개선을 촉진하는 공익적 사업이고,같은 법 제2조제6호에 따르면 농업생산기반시설이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보, 용수로, 배수로, 유지, 도로, 방조제, 제방 등의 시설 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설인 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사안에서와 같이 한국농어촌공사가 시행하는 농업생산기반 개량사업은「산지관리법」 제38조제1항단서 및같은 법 시행령 제46조제1항제2호에 따른 복구비 예치의무의 면제대상 사업인 “공용ㆍ공공용시설의 설치사업”에 해당한다고 할 것입니다.
따라서,「농어촌정비법」 제9조에 따라 준정부기관인 한국농어촌공사가 농어촌정비사업자로서같은 법 제2조제5호나목의 “농업생산기반 개량사업”의 계획 승인을 받아같은 법 제106조제2항제17호에 따라「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제된 경우, 해당 “농업생산기반 개량사업”은「산지관리법」 제38조제1항단서 및같은 법 시행령 제46조제1항제2호에 따른 복구비 예치의무의 면제대상 사업인 “공용ㆍ공공용시설의 설치사업”에 해당한다고 할 것입니다.