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질문: 도로를 건설하기 위하여 설치하려는 배치플랜트가 산지전용허가의 대상이 되는 도로건설을 위한 부대시설의 범위에 포함되는지 여부(「산지관리법 시행규칙」 제8조제1항 관련)
답변: 「산지관리법」(이하 “법”이라 한다)은 산지를 보전산지(임업용, 공익용 산지)와 준보전산지로 구분하고(법 제4조), 보전산지 안에서는 원칙적으로 산지전용을 제한하되, 도로, 철도, 전력 등 공용ㆍ공공용 시설의 설치 또는 이러한 시설의 설치를 위한 진입로, 현장사무소 등 농림수산식품부령이 정하는 부대시설(附帶施設)의 설치를 위해서는 산지를 전용할 수 있도록 규정하고 있습니다(법 제10조제3호 및 제12호제1항제1호ㆍ제13호).이에 따라,「산지관리법 시행규칙」(2009. 4. 20. 농림수산식품부령 제67호로 개정된 것을 말하며, 이하 “시행규칙”이라 한다) 제8조제1항 및 제2항에서는 임업용산지 안에서의 부대시설의 범위를 진입로ㆍ현장사무소ㆍ화장실ㆍ창고ㆍ숙소ㆍ식당ㆍ정화시설ㆍ재해방지시설ㆍ주차장 및 작업지원시설로 하고, 이와 같은 부대시설은 1년 이내의 기간동안 임시로 설치하는 시설을 말하되, 목적사업의 수행을 위한 산지전용기간이 1년 이상인 경우에는 그 산지전용기간으로 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 도로공사를 하기 위하여 해당 건설현장에 설치하고자 하는 배치플랜트(Batch Plant, 콘크리트를 생산하기 위해 설치되는 골재저장통ㆍ계량장치 및 혼합장치를 가진 설비)가 임업용 보전산지 안에서 산지전용 허가의 대상이 되는 부대시설 가운데 작업지원시설에 해당하는지가 문제됩니다.
앞에서 살펴본 바와 같이, 법 제4조제1항제1호 및 제12조제1항은 보전산지(임업용산지)가 그 본래적 용도 외로 사용되거나 산지의 형질이 변경되는 산지전용을 원칙적으로 제한하면서, 보전산지(임업용산지)의 지정목적에 위배되지 아니하는 경우에만 예외적으로 허가에 의하여 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 보전산지(임업용산지)가 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 보전할 필요성이 매우 크기 때문이라 할 것입니다.
 이러한 보전산지 지정의 취지를 고려할 때, 산지전용허가의 대상이 되는 시설 및 그 부대시설의 범위는 예외적인 경우에 한하여 목적사업에 필수적인 부분으로 한정해 엄격하게 해석되어야 할 것입니다.
부대시설이란 통상적으로 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙어 있는 시설을 말하고, 시행규칙 제8조제1항의 부대시설은 진입로ㆍ현장사무소 등의 업무관련 시설과 화장실ㆍ숙소ㆍ식당ㆍ정화시설 등의 현장생활관련 시설로 대별되고 있는바, 부대시설로서의 작업지원시설은 목적사업인 도로공사를 하지 아니할 경우 그 현장에 단독으로 설치ㆍ존립할 이유가 없는 정도의 견련성(牽聯性)이 요구된다고 할 것입니다.
또한, 이 건과 관련하여 문제되는 도로공사의 작업지원시설이란 일반적으로 도로건설 공사에 직접 사용하는 시설 그 자체는 아니라고 하더라도 도로건설의 목적과 계획에 따라 그 도로를 건설하는 공사에 도움을 주기 위하여 필요한 시설을 말한다고 할 것이고, 이는 토지굴착, 기반조성, 교량ㆍ터널 신축 및 도로포장 등과 같은 도로공사 진행 과정에 투입되는 물적 시설자원 또는 인적 자원의 업무효율성을 높이기 위해 필요한 시설 등으로 추정할 수 있습니다.
 즉, 해당 시설을 설치하지 않을 경우 법 제12조제1항제1호부터 제12호까지의 목적사업을 수행하기 곤란하거나 현장 근무인원에게 큰 불편을 초래하는 시설 등으로서, 함께 열거된 진입로ㆍ현장사무소 등에 준하는 정도의 업무관련성이 인정되는 시설을 말한다고 할 것인바, 배치플랜트가 도로공사를 위한 작업지원시설인지를 판단함에 있어서 위와 같은 정도로 목적사업과의 견련성, 부수하려는 시설 자체의 독립성, 시설공사의 편의성 등이 있는지를 종합하여 고려하여야 할 것입니다.
이러한 측면에서, 배치플랜트의 설치가 콘크리트의 품질관리 및 납품 등에 용이성이 있어 일견 도로공사에 도움이 되고, 사업계획서 등에 배치플랜트가 도로 공사 등 해당 목적사업만을 위해 설치하는 부대적 시설로 기재되어 있다고 하더라도, 배치플랜트 자체는 건설 부자재인 레디믹스트콘크리트를 생산하는 시설로서 다른 곳에 설치된 배치플랜트에서 생산된 콘크리트를 운반하여 공사현장에서 사용할 수 있으므로 도로공사가 수행되는 경우에 반드시 부대시설로서 설치되어야 하는 정도의 견련성을 가진다고 보기는 어렵습니다.
 또한, 배치플랜트는 진입로ㆍ화장실ㆍ식당 등과 같은 여타 부대시설이 도로공사에 대하여 가지는 비중과 구별되는 정도의 완성도와 기능적 독립성을 가지고 있다고 할 것이어서, 통상적으로 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙어 있는 부대시설로 보기에 무리가 있다고 할 것입니다.
따라서, 도로건설을 위한 배치플랜트(Batch Plant)는 산지전용허가 제한의 예외사유인 ‘작업지원시설’에 해당하지 아니합니다.
질문: 독학에 의해 학사학위를 취득한 자가 2급 산림치유지도사 자격기준을 충족하는지 (「산림문화·휴양에 관한 법률 시행령」 별표 1 가목 등 관련)
답변: 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」(이하 “산림휴양법” 이라 함) 제11조의2제1항에서는 산림청장은 산림치유를 활성화하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림치유를 지도하는 사람(이하 “산림치유지도사”라 함)의 자격을 부여하고 육성할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제4조의3제1항에서는 산림치유지도사의 등급별 자격기준은 별표 1과 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 1 2급 산림치유지도사란 가목에서는 2급 산림치유지도사의 자격기준으로「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서 의료, 보건, 간호 또는 산림 관련 학과의 학사학위를 취득한 사람으로서 양성기관에서 운영하는 2급 산림치유지도사 양성과정을 이수한 사람을 규정하고 있습니다.
한편,「독학에 의한 학위취득에 관한 법률」(이하 “독학학위법” 이라 함) 제6조제1항에서는 대학에서 학칙으로 정하는 과정을 마친 사람에게 학사학위를 수여한다고 규정하고 있는「고등교육법」 제35조제1항에도 불구하고 교육부장관은 독학학위법 제5조제1항제4호에 따른 학위취득 종합시험에 합격한 사람에게는 학위를 수여한다고 규정하고 있는바,이 사안은 독학학위법 제6조제1항에 따라 학사학위를 취득한 사람이「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서 관련 전공 학사학위를 취득하였을 것을 요구하는 산림휴양법 시행령 별표 1의 2급 산림치유지도사란 가목의 자격기준 중 학위취득에 관한 요건을 충족하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 학위취득에 관해서는 현행 법령상 ①「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서의 학위취득, ② 독학학위법에 따른 학위취득, ③ 「학점인정 등에 관한 법률」에 따른 학위취득의 세 가지 방법이 인정되고 있는데, 산림휴양법 시행령 별표 1의 2급 산림치유지도사란 가목에서는 2급 산림치유지도사의 자격기준 중 학위취득에 관한 요건과 관련하여 위 세 가지 방법 중 첫 번째 방법인 “「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서 취득한 학위일 것”이라고 규정함으로써 그 문언상 학위취득 방식을 한정하고 있음이 분명하므로, 해당 규정에서 명시하고 있는 방법 외의 다른 방법으로 학위를 취득한 사람은 2급 산림치유지도사의 자격기준을 충족한다고 보기 어렵습니다.
다음으로, 「고등교육법」 제2조의 학교는 심오한 학술이론과 그 응용방법을 가르치고 연구하는 것을 목적으로 설립된 학교로서(법 제28조), 「고등교육법」 및 같은 법 시행령에 의해 그 설립(법 제4조), 학생의 정원(법 제32조)과 선발 기준(법 제33조 및 제34조), 교육과정의 운영(법 제21조), 학사관리(법 제22조 및 23조)에 관한 사항 등이 엄격하게 규율되고 이와 같은 사항이 각종 행정처분(법 제60조에서 제62조까지)과 형사처벌(법 제64조)에 의하여 담보되는 반면, 독학학위법에 따라 운영되고 있는 학위취득제도는 독학자에게 학사학위 취득의 기회를 줌으로써 평생교육의 이념을 구현하고 개인의 자아실현과 국가ㆍ사회의 발전에 이바지하는 것을 목적으로 하여(법 제1조) 「고등교육법」상의 학사운영과는 별개의 독자적 인정시험을 통해 학위취득을 인정하고 있어 양자는 목적과 운영방식 등에서 상당한 차이가 있다 할 것인바(법제처 2015. 10. 30.회신 15-0604 해석례참조), 「고등교육법」 제2조에 따른 학교를 졸업하여 학위를 취득한 사람과 독학학위법 제5조제1항제4호의 학위취득 종합시험에 합격하여 동등한 수준의 학력을 인정받은 사람은 서로 구분된다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 산림휴양법에서 산림치유지도사 자격 제도를 도입하면서 관련 규정에 산림치유지도사 자격 제도가 시행되기 훨씬 전인 1990년 4월 7일에 법률 제4227호로 이미 제정ㆍ시행되어 정착된 독학학위법상의 학위 취득 방법을 반영하지 않은 것은 「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서 관련 전공 학사학위를 취득한 자에게만 2급 산림치유지도사 자격을 인정하려는 취지라고 보아야 할 것입니다.
따라서, 독학학위법 제6조제1항에 따라 취득한 사람은 「고등교육법」 제2조에 따른 학교에서 학사학위를 취득한 사람에 해당하지 않으므로 산림휴양법 시행령 별표 1의 2급 산림치유지도사란 가목의 자격기준 중 학위취득 부분의 자격기준을 충족하지 못한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 현재 「소방공무원임용령」 제15조제5항, 「영ㆍ유아 보육법」 제21조제2항, 「사회복지사업법 시행령」 별표 1, 「관광진흥법 시행규칙」 제48조제2호, 「전기사업법 시행규칙」 제36조 등 다수의 법령에서는 「독학에 의한 학위취득에 관한 법률」의 취지를 고려하여 각종 자격 요건 규정 시 “졸업자”와 “동등한 수준 이상의 학력이 있다고 인정되는 자”를 동등하게 취급하고 있는바, 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률 시행령」에서도 이와 같은 점을 고려하여 독학사제도를 통해 학력인정을 받은 자에게 2급 산림치유지도사 자격 요건 중 학위취득 부분의 기준을 충족한 것으로 인정할지 여부를 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
질문: 목재제품 규격ㆍ품질 검사를 실시하여야 하는 자의 범위(「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률」 제20조제2항 등 관련)
답변: 「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률」(이하 “목재이용법”이라 함) 제20조제1항에서는 산림청장은 목재제품의 품질향상, 소비자보호 및 유통질서 확립을 위하여 대통령령으로 정하는 목재제품에 대하여 그 규격과 품질 기준을 고시해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 규격과 품질 기준이 고시된 목재제품을 생산한 자 또는 수입한 자는 해당 목재제품을 판매ㆍ유통하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 목재 규격ㆍ품질 검사기관(제1호) 등에서 미리 규격ㆍ품질검사를 실시하여 해당 목재제품이 규격ㆍ품질 기준에 적합한 것임을 스스로 확인해야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제24조제1항전단에서는 목재생산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록해야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 목재이용법 제20조제2항제1호의 위임에 따른같은 법 시행령 제19조제3항에서는 목재 규격ㆍ품질 검사기관이란 한국임업진흥원(제1호), 목재제품의 규격ㆍ품질검사 업무의 수행에 필요한 목재제품 품질시험기 및 분석장비(가목) 등의 기준을 모두 갖춘 대학, 연구기관 또는 관련 협회 중에서 산림청장이 지정하여 고시하는 기관(제2호), 수입하려는 목재제품의 수출국 정부가 공인한 검사기관 중에서 같은 항 제1호 또는 제2호의 기관과 동등하거나 그 이상의 검사능력이 있다고 산림청장이 인정하여 고시하는 외국의 기관(제3호)의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 외국에서 생산된 「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “목재이용법 시행령”이라 함) 제14조제1항 각 호에 따른 목재제품을 수입하는 경우, 목재이용법 제20조제2항에 따른 규격ㆍ품질검사는 외국에서 해당 목재제품을 생산한 자가 실시해야 하는지, 아니면 해당 목재제품을 수입한 자가 실시해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확하다면 다른 해석 방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 목재이용법 제20조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 규격과 품질 기준이 고시된 목재제품을 “수입한 자”는 해당 목재제품을 판매ㆍ유통하려는 경우 규격ㆍ품질검사를 실시하여 해당 목재제품이 규격ㆍ품질 기준에 적합한 것임을 스스로 확인하여야 한다고 규정하고 있으므로, “수입한 자”가 수입한 목재제품에 대하여 규격ㆍ품질검사를 실시해야 하는 것이 문언 상 명백하다고 할 것입니다.
그리고, 목재이용법은 목재의 탄소저장 기능과 그 밖의 다양한 기능을 증진하고 목재를 지속가능하게 이용함으로써 기후변화에 대응하고 국민의 삶의 질 향상과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 목재제품의 품질향상, 소비자보호 및 유통질서 확립을 위하여 같은 법 제20조에서는 산림청장으로 하여금 목재제품의 규격과 품질 기준을 고시하도록 하고, 고시된 목재제품을 생산한 자 또는 수입한 자는 일정한 요건을 갖춘 목재 규격ㆍ품질 검사기관 또는 공장에서 해당 목재제품을 판매ㆍ유통하기 전에 규격ㆍ품질검사를 실시하도록 하고 있습니다.
그런데, 2016년 12월 2일 법률 제14358호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행되기 전 목재이용법 제20조제2항 본문에서는 목재제품을 생산한 자가 판매하려 하거나 수입한 자가 통관하려는 경우 규격ㆍ품질 검사기관에서 미리 규격ㆍ품질 검사를 받도록 규정하였는데, 이 경우 목재제품을 수입한 자는 통관 전에 보세창고 보관에 따른 비용을 과다하게 부담해야하므로 목재제품에 대한 규격ㆍ품질 검사의 시기를 통관 후 판매ㆍ유통 전에 규격ㆍ품질검사를 받을 수 있도록 해당 규정이 개정되었는바(2016. 12. 2. 법률 제14358호로 일부개정되어 2017. 6. 3. 시행된 목재의 지속가능한 이용에 관한 법률 일부개정법률안 국회심사보고서 참조), 이와 같은 연혁과 규정의 문언에 비추어 보면 목재이용법 제20조제2항에 따른 목재제품을 생산한 자와 수입한 자에게 규격ㆍ품질 검사의무가 각각 부과되어 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 목재이용법 제20조제2항에 따른 목재제품을 생산하거나 수입하기 위해서는 같은 법 제24조제1항에 따라 목재생산업 등록을 해야 하는데 목재제품을 외국에서 생산하는 경우를 같은 규정에 따른 목재생산업의 등록 대상이라고 볼 수 없고, 목재이용법 제20조제2항 및 제4항 등에서 생산한 자와 수입한 자를 함께 규정하고 있는 것은 외국 생산자가 외국에서 생산한 목재제품에 대해서는 국내법을 적용하여 규율하는 것이 불가능하여 해당 목재제품을 수입한 자를 규율하려는 것이므로 같은 법 제20조제2항에 따른 “생산”은 국내에서의 생산을 의미하고, 외국에서 생산된 목재제품이 국내에 반입되는 것은 「관세법」과 목재이용법에 따른 수입에 해당한다고 할 것입니다.
따라서, 외국에서 생산된 목재이용법 시행령 제14조제1항 각 호에 따른 목재제품을 수입하는 경우, 목재이용법 제20조제2항에 따른 규격ㆍ품질검사는 해당 목재제품을 수입한 자가 실시해야 합니다.
질문: 「백두대간보호에 관한 법률 시행령」 제8조제1항(정부투자기관의 의미) 관련
답변: ○「백두대간보호에 관한 법률」 제2조에서 “백두대간보호지역”이라 함은 백두대간 중 특별히 보호할 필요가 있다고 인정되어같은 법 제6조에 따라 산림청장이 지정ㆍ고시하는 지역을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제6조제2항제1호는 백두대간의 능선을 중심으로 일정한 구역을 특별히 보호하고자 하는 지역을 핵심지역으로 규정하고 있으며,같은 법 제7조제1항제2호에서는 보호지역 중 핵심구역 안에서 도로ㆍ철도ㆍ하천 등 반드시 필요한 공용ㆍ공공용시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치를 할 수 있고,같은 법 시행령 제8조제1항에서는같은 법 제7조제1항제2호에서 “공용ㆍ공공용시설로서 대통령령이 정하는 시설”이란 국가ㆍ지방자치단체 또는 정부투자기관(정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체를 말함)이 설치하는 도로ㆍ철도ㆍ하천ㆍ삭도(索道)ㆍ궤도(軌道)시설 또는 송전탑(제1호), 방풍시설, 방화시설 또는 사방시설(제2호), 국가통신시설(제3호), 기상시설(제4호)을 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 구「백두대간보호에 관한 법률 시행령」(2007. 10. 15. 대통령령 제20322호로 개정되기 전의 것을 말함) 제8조제1항에서는같은 법 제7조제1항제2호에서 “공용ㆍ공공용시설로서 대통령령이 정하는 시설”이라 함은 국가ㆍ지방자치단체 또는「정부투자기관 관리 기본법」 제2조에 의한 정부투자기관이 설치하는 도로ㆍ철도ㆍ하천ㆍ삭도(索道)ㆍ궤도(軌道)시설 또는 송전탑(제1호), 방풍시설, 방화시설 또는 사방시설(제2호), 국가통신시설(제3호), 기상시설(제4호)을 말한다고 하고, 구「정부투자기관 관리 기본법」(2007. 1. 19. 법률 제8258호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제2조제1항에서 “정부투자기관”은 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체를 말한다고 하며, 위 법률의 폐지와 함께 제정된「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제2항제2호에서는 지방자치단체가 설립하고, 그 운영에 관여하는 기관은 공공기관으로 지정할 수 없다고 규정하고 있습니다.

○ 그런데, 무분별한 개발행위로 인한 백두대간의 훼손을 방지하기 위하여「백두대간보호에 관한 법률」 제7조제1항제2호에서는 보호지역 중 핵심구역 안에서 설치할 수 있는 시설을 “도로ㆍ철도ㆍ하천 등 반드시 필요한 공용ㆍ공공용시설로서 대통령령이 정하는 시설”로 한정하고 있으므로 위 규정에서 위임한 사항을 규정한같은 법 시행령 제8조제1항은 보다 엄격하게 해석하여야 할 것인바, 위 조항 본문에서 “정부투자기관”은 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체를 말한다고 용어정의를 규정하고 있으며, 이 경우 “정부”란 일반적으로 입법ㆍ사법ㆍ행정 등 한 나라의 통치기구 전체인 “국가”를 말하거나, 또는「대한민국헌법」제4장 및「정부조직법」등에서와 같이 행정부 및 그에 부속된 행정기구를 말하는 것으로서 지방자치단체는 이에 포함되지 않는다고 할 것이고, 정부투자기관을 규정하고 있는 구「정부투자기관 관리 기본법」(2007. 1. 19. 법률 제8258호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제2조제1항에서도 “정부투자기관”의 정의를 위 시행령과 같이 규정하고 있으며, 정부투자기관을 포함한 공공기관의 기본적 사항을 정하고 있는「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제2항제2호에서 지방자치단체가 설립하고, 그 운영에 관여하는 기관은 공공기관으로 지정할 수 없다고 규정하고 있음에 비추어 볼 때,「백두대간보호에 관한 법률 시행령」 제8조제1항의 “정부투자기관”에 지방자치단체가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체는 포함된다고 할 수 없을 것입니다.

○ 따라서「백두대간보호에 관한 법률」 제7조제1항제2호 및같은 법 시행령 제8조제1항에 따라 보호지역 중 핵심구역 안에 공용ㆍ공공용시설을 설치할 수 있는 “정부투자기관”은 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체를 말하고, 지방자치단체가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 산림청, 통행지역권이 도로를 위한 산지전용의 사용·수익권에 해당되는지(「산지관리법」 제14조제1항 관련)
답변: 「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지전용(山地轉用)이란 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취(가목), 토석 등 임산물의 채취(나목), 산지일시사용(다목)의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 이를 사용하거나 산지의 형질을 변경하는 것이라고 규정하고 있고,같은 법 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
또한,「산지관리법 시행령」 제15조제1항에서는같은 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 같은 항 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고,「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항본문에서는「산지관리법 시행령」 제15조제1항에서 농림축산식품부령으로 정하는 서류란 같은 항 각 호의 서류를 말한다고 규정하면서, 제3호에서는 산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 함)를 규정하고 있습니다.
이 사안은 도로를 개설할 목적으로 산지전용허가를 받는 경우, 통행지역권이「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제3호에 따른 산지의 사용ㆍ수익권에 해당되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, “산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류”라는 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제3호의 문언상 사용ㆍ수익권은 소유권과 함께 열거되어 있으므로, 여기서 “사용ㆍ수익권”은 소유권의 사용ㆍ수익권능에 준하여 산지전용을 하고자 하는 산지에 대한 전면적인 사용ㆍ수익권능을 배타적으로 갖는 정도에 이르는 권리를 말한다고 할 것입니다.
그런데, 일반적으로 사용ㆍ수익권이란 소유권으로부터 사용ㆍ수익권능이 분리되어 독립한 물권이나 채권으로 되어 있는 권리를 말하는데, 지역권은 일정한 목적을 위해 타인의 토지를 자기토지의 편익에 이용할 수 있는 용익물권의 일종으로서(「민법」 제291조 참조) 대상토지에 대한 사용ㆍ수익권능이 용익권자에게 전면적으로 주어지는 그 밖의 용익물권과 다르다고 할 것입니다.
 즉, 다른 용익물권의 경우에는 그 용익물권을 가지는 동안 해당 물건에 대한 소유자의 사용ㆍ수익권능이 배제되어 용익물권자가 전면적으로 물건을 사용ㆍ수익할 수 있는 반면에, 지역권의 경우에는 지역권에 따른 사용ㆍ수익과 나머지 소유권에 따른 사용ㆍ수익이 병존하여 각각 용익할 수 있다는 점에서 다른 용익물권과 구별됩니다.
이 사안의 경우 승역지(承役地)인 산지에 대해 통행지역권을 취득ㆍ설정한 경우 통행지역권자가 통행목적의 범위 내에서 승역지를 요역지(要役地)의 편익에 이용할 수 있다고 하더라도, 통행지역권설정자인 승역지의 소유자도 여전히 소유권에 의해 통행목적 범위 내의 편익에 제공되는 부분을 넘어서는 나머지 부분에 대해서는 사용ㆍ수익을 할 수 있다 할 것이므로, 통행지역권이 항상 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제3호에 따른 도로 개설을 위한 산지의 사용ㆍ수익권에 해당한다고 보는 것은 통행지역권 외에 병존할 수 있는 승역지 소유자의 소유권을 침해할 여지가 있어 타당하지 않다고 할 것입니다.
다만, 통행지역권의 취득ㆍ설정이 당사자의 지역권설정계약에 따라 이루어지는 경우 구체적인 통행지역권의 내용 및 행사 방법은 물권법정주의(「민법」 제185조) 등의 강행규정에 반하지 않은 한 당사자 의사의 합치로 개별적으로 정해질 수 있어, 그에 따라 당사자들이 도로의 개설 여부, 소유권자의 사용ㆍ수익 여부 등을 자유롭게 정할 수 있다고 할 것인바, 예외적으로 통행지역권 중에서 “도로를 개설할 수 있는” 내용으로 통행지역권이 취득ㆍ설정되었다는 특별한 사정이 있는 경우에는 그러한 통행지역권은 도로 개설을 위한 사용ㆍ수익권에 해당할 수도 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로를 개설할 목적으로 산지전용허가를 받는 경우, 원칙적으로 통행지역권은 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제3호에 따른 산지의 사용ㆍ수익권에 해당되지 않는다고 할 것이나, 예외적으로 도로를 개설할 수 있는 내용으로 통행지역권을 취득ㆍ설정한 특별한 사정이 있는 경우 그러한 통행지역권은 도로를 개설하기 위한 사용ㆍ수익권에 해당할 수도 있다고 할 것입니다.
질문: 반출금지구역 지정에 따른 인ㆍ허가 의제 규정의 적용 대상(「소나무재선충병 방제특별법」 제16조의3 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조 )그런데 주된 인.허가를 전제로 의제되는 인.허가 사항을 정하는 통상의 인ㆍ허가의제 규정과 달리, 재선충방제법 제16조의3제1항에서는 반출금지구역을 지정.공고한 경우 각 호의 허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있어, 주된 인.허가 없이 반출금지구역이 지정.공고되기만 하면 각 호의 허가 등이 의제되는 것으로 해석될 여지가 있습니다.
그러나 재선충방제법 제16조의3제2항 본문에서는 국가 또는 지방자치단체의 장은 방제작업의 내용에 같은 조 제1항 각 호의 사항이 포함된 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의해야 한다고 규정하고 있는바, 같은 조 제1항 및 제2항을 유기적으로 해석하면 재선충병의 방제 및 확산방지를 위해 지정.공고한 반출금지구역에서 필요한 방제작업의 내용에 같은 조 제1항 각 호의 사항이 포함된 경우 국가 또는 지방자치단체의 장은 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하고 협의된 사항에 한해 허가 등이 의제된다고 보는 것이 타당할 뿐 아니라, 재선충병 방제 시 다른 법률에 따른 제한사항이 있는 경우 관련 법령에 따라 인.허가를 취득한 후 시행해야 하는 어려움을 개선하고 신속.원활한 방제를 할 수 있게 하려는 취지로 신설된 재선충방제법 제16조의3의 규정 취지(각주: 2015. 3. 30. 의안번호 제1914490호로 발의된 재선충방제법 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조 )에도 부합하는 해석입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 감염목등의 소유자 또는 대리인이 재선충방제법 제8조제1항에 따른 방제명령을 받았으나, 그 방제명령의 내용이 같은 법 제16조의3제2항 본문에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 거친 방제작업의 내용에 포함되지 않은 경우, 해당 방제명령을 받은 감염목등의 소유자 또는 대리인에 대해서는 같은 법 제16조의3제1항 각 호의 허가 등이 의제되지 않는다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항재선충방제법 제16조의3제1항 각 호 외의 부분에서 반출금지구역으로 지정.공고되면 각 호의 허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있어, 해당 규정만으로는 각 호의 허가 등을 의제 받는 주체와 대상 등이 불분명하므로, 인.허가의제 규정의 취지를 고려하여 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞소나무재선충병 방제특별법제8조(방제명령 및 방제사업 시행 등) ①산림청장 또는 지방자치단체의 장은 산림 또는 산림이 아닌 지역의 소나무류에 재선충병이 발생하였거나 발생할 우려가 있을 때에는 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 다음 각호의 방제조치를 명할 수 있다.1. 감염목등의 소유자 또는 대리인에 대한 해당 임목의 벌채명령2. 감염목등의 소유자 또는 대리인에 대한 해당 임목의 훈증, 소각, 파쇄 등의 조치명령3. 감염목등의 소유자 또는 대리인에 대한 해당 임목 등의 양도ㆍ이동의 제한 또는 금지명령4. 발생지역의 운반용구, 작업도구 등 물품이나 작업장 등 시설의 소유자 또는 대리인에 대한 해당 물품 또는 시설의 소독 등의 조치명령② 국가 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 방제명령을 받은 자가 재선충병 방제를 소홀히 하는 경우 또는 재선충병이 다른 지역으로 확산될 우려가 있어 긴급히 방제가 필요한 경우에는 직접 재선충병 방제ㆍ예방 사업을 실시하고 그 사실을 제1항에 따른 방제명령을 받은 자에게 지체 없이 알려야 한다.③ (생 략)제9조(반출금지구역 지정ㆍ해제) ①시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재선충병의 방제 및 확산방지를 위하여 발생지역과 발생지역으로부터 5킬로미터 이내의 범위로 대통령령으로 정하는 일정거리 이내인 지역에 대하여는 「지방자치법」 제4조의2제4항에 따른 행정동ㆍ리 단위로 소나무류반출금지구역(이하 "반출금지구역"이라 한다)으로 지정하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)제16조의3(인ㆍ허가 등의 의제) ① 재선충병의 방제 및 확산방지를 위하여 제9조에 따라 반출금지구역으로 지정하여 공고한 경우에는 다음 각 호에 따른 허가ㆍ신고ㆍ협의 등을 받은 것으로 본다.1. 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고2. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항 및 제4항에 따른 입목벌채 등의 허가ㆍ신고3. 「자연공원법」 제71조제1항에 따른 행위허가의 협의. 다만, 토지의 형질변경이 수반되는 경우에는 그러하지 아니하다.4. 「자연환경보전법」 제15조제2항제7호에 따른 협의. 다만, 토지의 형질변경이 수반되는 경우에는 그러하지 아니하다.5. 「문화재보호법」 제35조제1항에 따른 허가6. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조에 따른 행위제한의 허가7. 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 협의8. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조제1항ㆍ제38조제1항에 따른 점용허가 및 제27조제1항에 따른 허가9. 「백두대간 보호에 관한 법률」 제8조제1항에 따른 사전협의② 국가 또는 지방자치단체의 장은 방제작업의 내용에 제1항 각 호의 사항이 포함된 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 재선충병이 신규 발생지 또는 중요지역에 발생하여 긴급히 방제가 필요한 경우에는 방제 후 통보할 수 있다.
질문: 「백두대간보호에 관한 법률」 제10조의2(토지정착물의 매수청구권) 관련
답변: ○「백두대간보호에 관한 법률」 제10조의2에서는 백두대간보호지역의 지정ㆍ고시가 있는 때에는 같은 지역안의 일정한 토지소유자는 산림청장에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있으나, 건축물 및 과수에 대해서는 별도의 규정이 없습니다.

○ 한편,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조제1항에서는 토지 외에 건축물 및 정착물에 대한 매수청구에 관하여 규정하고 있고,「고도보존에 관한 특별법」 제19조제1항에서도 토지와 건물에 대하여 매수청구를 할 수 있도록 명시하고 있습니다.

○ 따라서, 백두대간보호지역 안의 일정한 토지소유자는「백두대간보호에 관한 법률」 제10조의2에 따라 같은 지역 안의 토지에 대해서는 매수를 청구할 수 있으나, 토지와는 별개로 소유권과 거래의 객체가 될 수 있는 건축물이나 명인방법으로 공시된 과수는 별도의 근거규정이 없으므로같은 법 제10조의2를 확대해석하여 매수를 청구할 수 있다고 보기는 어렵다 할 것입니다.

○ 그러므로, 백두대간보호지역 안의 일정한 토지소유자는 해당 토지 외에 건축물 또는 명인방법에 의하여 공시된 과수에 대하여는 매수를 청구할 수 없습니다.
질문: 「백두대간보호에 관한 법률」 제10조제3항(협의매수가격의 근거법률)
답변: ○「백두대간보호에 관한 법률」 제6조제2항에서는 산림청장은 백두대간 중 생태계ㆍ자연경관 또는 산림 등에 대하여 특별한 보호가 필요하다고 인정되는 지역을 백두대간보호지역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제10조제1항 및 제3항에서는 국가 또는 지방자치단체는 백두대간보호지역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 토지소유자와 협의하여 백두대간보호지역안의 토지를 매수할 수 있고, 그 매수가격은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 산정된 가격에 의한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조각 호에서 공익사업을 열거하고 있는바,「백두대간보호에 관한 법률」 제6조제2항에 따라 지정된 백두대간보호지역안의 토지를 매수하는 사업은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조의 각 호에서 열거하고 있는 공익사업에 해당하지 않습니다.

○ 이러한 규정에 비추어 보면, 백두대간보호지역 안에서의 토지매수는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업을 위한 토지매수와는 그 목적과 취지가 서로 다르다고 할 것이고, 다만, 백두대간보호지역 안의 토지를 매수하는 경우 그 매수가격에 대해서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 산정된 가격에 따르도록 한 것은 토지매수가격 산정방법의 혼란을 방지하려는 취지라고 할 것입니다.

○ 따라서 국가 또는 지방자치단체가「백두대간보호에 관한 법률」 제10조제3항에 따라 백두대간보호지역 안의 토지를 매수하는 경우「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업에 해당 하여야 하는 것은 아닙니다.
질문: 「백두대간 보호에 관한 법률」 제6조제2항에 따른 핵심구역으로 둘러싸여 있으나 핵심구역이 아닌 사유지에 농가주택을 설치하려고 하는 경우, 같은 법 제7조제1항제9호에 따라 그 부대시설로서 핵심구역에 배전시설을 설치할 수 있는지 여부(「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제9호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제8호 및같은 법 시행령 제8조제4항에 따른 농업생산에 필요한 시설 등같은 법 제7조제1항에서 핵심구역에서 설치할 수 있는 시설로 열거하고 있는 시설들 중 상당 부분이 전기공급이 없이는 그 시설의 유지나 활용이 매우 제한될 수 밖에 없는 시설들로서,같은 법 제7조제1항제9호를 진입로, 현장사무소 등 같은 항 제1호부터 제8호까지의 시설을 설치하기 위한 임시적인 시설만으로 한정적으로 해석하여 배전시설을같은 법 제7조제1항제9호의 부대시설에 포함하지 않을 경우, 국방ㆍ군사시설(제1호), 임업연구시설(제4호), 농가주택 및 농림축산시설(제9호) 등의 시설을 핵심구역 안에 설치할 수 있도록 규정하고 있는같은 법 제7조제1항규정의 상당 부분이 사문화될 우려가 있다 할 것이므로,같은 법 제7조제1항제9호의 부대시설을 농가주택 등을 설치하기 위한 일시적이고 제한적인 시설뿐만 아니라 그 시설을 유지ㆍ관리하기 위한 필수적인 부대시설도 포함되는 것으로 보는 것이 타당할 것입니다.
아울러,「백두대간 보호에 관한 법률 시행령」 제8조제1항제1호에 따라 핵심구역에 설치할 수 있는 시설인 송전탑이나「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제2항제6호에 따라 완충구역에설치할 수 있는 시설인 전력의 공급시설은 부대시설의 범위를 넘어선 비교적 대규모의 시설을 의미한다고 볼 수 있을 것인바,같은 법 제7조제1항제9호의 부대시설에 농가주택 등의 시설에 부수하는 배전시설을 포함하여 해석한다고 하더라도 반드시 백두대간 보호법령의 다른 규정에 배치된다고는 할 수 없을 것입니다.
따라서,「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제9호에 따른 부대시설에는 원 시설물의 기능과 목적을 보조하기 위한 시설로서같은 법 제7조제1항제1호부터 제8호까지의 시설을 설치ㆍ유지ㆍ관리하기 위한 필수적인 부대시설은 포함된다고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것이므로,「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제9호에 따른 부대시설에는 배전시설이 포함된다 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제9호에 따르면 제1호부터 제8호까지의 시설을 설치하기 위한 진입로, 현장사무소 등의 부대시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이를 문언 그대로 핵심구역 안에 해당 시설물이 설치될 경우에만 부대시설로서 배전시설을 설치할 수 있다고 해석할 경우, 같은 농가주택이라고 하더라도 핵심구역에 설치된 농가주택에는 그 부대시설로서 배전시설을 설치할 수 있지만, 핵심구역에 둘러싸여 있으나 핵심구역이 아닌 사유지에 설치되는 농가주택의 경우 그 부대시설로서 배전시설을 설치할 수 없다는 불합리한 결과가 발생될 것입니다.
또한, 핵심구역으로 둘러싸인 지역으로서 사유지이기 때문에 핵심구역 지정에서 배제된 경우, 해당 지역이 백두대간보호지역 지정 당시 핵심구역으로 지정되었다면 부대시설로서 배전시설을 설치할 수 있을 것이나, 재산권 보호 차원에서 핵심구역 지정에서 배제되었기 때문에 배전시설을 설치할 수 없다는 것 또한 타당하다고 할 수 없습니다.
아울러,「백두대간 보호에 관한 법률」은 백두대간 지역의 보호에 필요한 사항을 규정하면서도같은 법 제10조 및 제10조의2에 따라 협의매수 및 매수청구권을 규정하여 백두대간보호지역의 사유 재산권을 보호하기 위한 장치를 두고 있음을 감안해 볼 때,같은 법률은 백두대간 지역의 보호와 재산권 보장을 조화롭게 추진하려는 취지의 것이라고 할 수 있습니다.
만약,「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제9호를 핵심구역에 농가주택을 설치하려는 경우에만 핵심구역에 그 부대시설로서 배전시설을 설치할 수 있다고 해석한다면, 농가주택을 지으려고 하는 지역이 핵심구역으로 둘러싸여 있는 지역임을 감안해 볼 때, 사유지인 해당 시설에 전기를 공급할 수 있는 방법은 매우 제한적일 수 밖에 없다고할 것이므로,같은 법률의 취지에도 부합한다고 할 수 없을 것입니다.
따라서,「백두대간 보호에 관한 법률」 제6조제2항에 따른 핵심구역으로 둘러싸여 있으나 핵심구역이 아닌 사유지에같은 법 제7조제1항제8호에 해당하는 농가주택을 설치하려는 경우, 해당 시설을 설치하기 위하여같은 법 제7조제1항제9호에 따른 부대시설로서 배전시설을 설치할 수 있습니다.
※ 법령정비권고다만,「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제9호에 따른 부대시설에 농가주택 등 같은 항 각 호에 규정된 시설물의 기능과 목적을 보조하기 위하여 필요한 배전시설 등이 포함되는지 여부가 분명하지 아니한 점이 있고, 같은 규정에 따라 핵심구역으로 둘러싸여 있으나 핵심구역이 아닌 사유지에 농가주택 등 같은 항 각 호의 시설물을 설치하는 경우에도 부대시설로서 배전시설 등을 설치할 수 있는지 여부 또한 문언상 분명하지 아니하므로 이를 입법적으로 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
질문: 「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제2호에 따른 행위제한 해제 대상범위(「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제2호 등 관련)
답변: 「백두대간 보호에 관한 법률」 제2조제2호에 따르면 “백두대간보호지역”이란 백두대간 중 특별히 보호할 필요가 있다고 인정되어같은 법 제6조에 따라 산림청장이 지정ㆍ고시하는 지역을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제6조제2항제1호에서는 백두대간의 능선을 중심으로 특별히 보호하고자 하는 지역을 핵심지역으로 규정하고 있으며,같은 법 제7조제1항에서는 누구든지 보호지역 중 핵심구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 건축물의 건축, 인공구조물이나 그 밖의 시설물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니 된다고 하면서, 제2호에서 도로ㆍ철도ㆍ하천 등 반드시 필요한 공용ㆍ공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치를 규정하고 있고,같은 법 시행령 제8조제1항에서는같은 법 제7조제1항제2호에서 “대통령령이 정하는 시설”이란 국가ㆍ지방자치단체 또는 납입자본금의 5할 이상을 정부가 출자한 기업체가 설치하는 도로ㆍ철도ㆍ하천ㆍ궤도시설 또는 송전탑(제1호), 방풍시설, 방화시설 또는 사방시설(제2호), 국가통신시설(제3호) 및 기상시설(제4호)을 말한다고 규정하고 있는 바,어떤 사항을 법률에서 명령에 위임하는 경우 일반적으로 “∼로서 대통령령으로 정하는 사항”의 입법 형식을취하고 있는데, 이러한 입법형식을 취하는 것은 법률에서 대통령령으로의 위임시 일반적ㆍ포괄적 위임이 아닌 구체적 사항에 관해 위임이 있어야 할 것이므로(「헌법」 제75조) 위임의 범위를 구체적으로 정하기 위한 것이고, 그렇다면「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제2호의 위임에 따라 규정된같은 법 시행령 제8조제1항각 호는 “도로ㆍ철도ㆍ하천 등 반드시 필요한 공공용 시설”을 제한적으로 열거하고 있는 것으로 볼 수 있으므로, 같은 법 시행령 제8조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설이라면 같은 법 제7조제1항제2호의 행위제한에서 제외되는 시설에 해당되는 것으로 보아야 할 것입니다.
다만, 같은 법 제8조에 따르면 관계 행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 제7조제1항 및 제2항 각 호의 개발행위를 하기 위하여 관계 법률에 따른 승인ㆍ인가ㆍ허가 등의 행정처분을 하려는 경우에는 산림청장과 미리 협의하여야 하고, 산림청장은 협의를 할 때 백두대간 보호를 위하여 필요하다고 인정하면 개발행위의 규모를 축소ㆍ조정하거나 위치를 변경할 것을 요구할 수 있으며, 같은 법 시행령 제10조에 따르면 법 제8조제1항의 규정에 의한 협의 시 백두대간이 단절되지 아니할 것, 산림ㆍ경관 및 야생동ㆍ식물 등의 보호에 지장을 초래하지 아니할 것, 지형 및식생의 분포 등의 특성으로 인하여 특별히 보호할 가치가 있다고 인정되는 지역에 해당하지 아니할 것, 다른 법률에 의하여 지정된 지역ㆍ지구 또는 구역에 포함되는 경우 그 법률에 의하여 제한되는 행위에 해당하지 아니할 것을 고려하여야 하고, 허용되는 개발행위를 하기 위해서는 관계 법률에 따른 인ㆍ허가 등을 받아야 하므로, 해당 시설이 실제 관계 법률에 따라 인ㆍ허가 등을 받을 수 있는지는 별도로 검토하여야 할 것으로 보입니다.
따라서, 지방자치단체가 백두대간 중 핵심구역에「백두대간 보호에 관한 법률 시행령」 제8조제1항제1호의 궤도시설을 설치하려 할 경우, 그 궤도시설의 설치에 대하여 관계 법률에 따른 인ㆍ허가 등을 받을 수 있는지는 별론으로 하고, 해당 궤도시설은「백두대간 보호에 관한 법률」 제7조제1항제2호의 “도로ㆍ철도ㆍ하천 등 반드시 필요한 공용ㆍ공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”에 해당하고, “반드시 필요한 공용ㆍ공공용 시설”인지에 대한 별도의 판단은 필요하지 않다고 할 것입니다.
질문: 병해충ㆍ산불 등 자연재해를 입은 임목(林木)을 신고하고 벌채할 수 있는 사유(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제42조제2항제2호 등 관련)
답변: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제36조제1항에서는 산림(각주: 산림자원법 제19조에 따른 채종림등과 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역은 제외하며, 이하 같음. ) 안에서 입목의 벌채, 임산물(각주: 「산지관리법」 제2조제4호ㆍ제5호에 따른 석재 및 토사는 제외하며, 이하 같음. )의 굴취.채취(이하 “입목벌채등”이라 함)를 하려는 자는 시장등의 허가를 받는 것을 원칙으로 하면서, 같은 조 제4항 및같은 법 시행령 제42조제2항에서는 예외적으로 시장등에게 신고하고 입목벌채등을 할 수 있는 사유를 규정하고 있는바, 이는 무분별한 벌채로 인한 산사태 등 산림재해 발생 및 산림의 황폐화를 예방하기 위해 입목벌채등의 허가 및 신고 사유를 구체화하여 행정기관의 재량행위의 범위를 명확히 한 것(각주: 2005. 1. 11. 의안번호 제171271호로 발의된 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률안에 대한 국회 농림해양수산위원회 검토보고서 및 2006. 8. 4. 대통령령 제19639호로 제정되어 2006. 8. 5. 시행된 산림자원법 시행령 제정이유ㆍ주요내용 참조 )입니다.
그런데산림자원법 제36조제4항에서는 “병해충.산불 등 자연재해를 입은 임목의 제거 등 대통령령으로 정하는 사유”라고 규정한 반면, 그 사유를 구체화한같은 법 시행령 제42조제2항제2호에서는 입목벌채로 토사유출ㆍ산사태 등의 재해발생이 우려되지 아니하는 지역에서 “병해충ㆍ산불피해ㆍ풍설해 또는 자연적인 재해로 인하여 넘어지거나 줄기가 부러진 입목을 벌채하는 경우”라고 규정하고 있습니다.
이처럼 법률에서 “～ 등 대통령령으로 정하는 사유”와 같이 대통령령으로 정하도록 위임한 경우 “～ 등”은 예시를 하고 있는 부분이어서 대통령령으로 규정해야만 의미가 있다고 할 것(각주: 「법령 입안ㆍ심사 기준」(2019 법제처 개정 발행) p.18∼19 참조 )이므로, 산림자원법에서 대통령령으로 구체적인 사유를 정하도록 위임하면서 그 사유의 예시를 규정한 “병해충ㆍ산불 등 자연재해를 입은 임목의 제거”에 해당한다고 해서 시장등에게 신고하고 입목벌채등을 할 수 있는 것이 아니고, 산림자원법 시행령 제42조제2항 각 호의 구체적인 경우에 해당해야 합니다.
아울러 법률의 입법과정에서 신고를 통해 입목벌채등을 할 수 있는 예외적인 사유를 모두 예측하여 정할 수 없고 입법환경의 변화에 맞추어 그 사유를 조정할 필요성이 있어 구체적인 사유를 대통령령으로 위임하면서 대통령령에서 정할 사항의 대강을 예측할 수 있도록 그 사유를 예시한 것인바, 입법할 당시의 입법환경과 법률의 입법취지를 고려하여 법률의 예시 사유를 위임받은 대통령령에서 구체화하였다면 법률의 위임범위를 벗어난 것으로 볼 수 없고, 만약 입법자의 의도가 법률에서 신고 대상 사유를 확정적으로 정하려는 것이었다면 해당 사유 외에 “그 밖의 사유에 대해서 대통령령으로 위임하는 방식”(각주: 산림자원법 제47조제4항제2호에서는 시험림의 전부나 일부에 대하여 그 지정을 해제할 수 있는 사유로 “천재지변 등으로 인한 피해, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 지정목적이 상실되었다고 인정하는 경우”를 규정함. )으로 규정해야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률제36조(입목벌채등의 허가 및 신고 등) ① ～ ③ (생 략)④ 병해충ㆍ산불 등 자연재해를 입은 임목(林木)의 제거 등 대통령령으로 정하는 사유로 입목벌채등을 하려는 자는 제1항 및 제2항 단서에도 불구하고 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장에게 신고하고 할 수 있다.⑤ ～ ⑩ (생 략)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령제42조(허가 또는 신고에 따른 입목벌채등) ① (생 략)②법 제36조제4항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청장에게 신고하고 법 제36조제1항 전단에 따른 입목벌채등을 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.1. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조ㆍ제15조의2에 따른 산지전용허가ㆍ산지전용신고ㆍ산지일시사용허가 또는 산지일시사용신고(다른 법령에 따라 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받아 산지전용ㆍ산지일시사용하는 경우를 포함한다)에 따른 형질변경 계획면적 외의 면적에 대하여 목적사업 수행 등을 위하여 형질변경 기간 내에 불가피하게 추가로 입목을 벌채하는 경우2. 입목벌채로 토사유출ㆍ산사태 등의 재해발생이 우려되지 아니하는 지역에서 병해충ㆍ산불피해ㆍ풍설해 또는 자연적인 재해로 인하여 넘어지거나 줄기가 부러진 입목을 벌채하는 경우3. 불량치수림의 수종갱신을 위하여 벌채를 하는 경우4. 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 벌채 또는 굴취를 하는 경우