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질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정고시 이후 「농어촌정비법」 에 따른 불법시설물철거 등의 명령이 있었던 경우, 해당 건축물, 과수 등에 대한 손실보상 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제75조 등 관련)
답변: 먼저, 공익사업과 관련된 보상의 일반법인「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실보상에 관한 사항을 규정함으로써 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 하고(제1조), 농어촌정비에 관한「농어촌정비법」은 농업생산기반, 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양자원 및 한계농지 등을 종합적ㆍ체계적으로 정비ㆍ개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이고 농어촌 생활환경 개선을 촉진함으로써 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률이므로(제2조), 양자는 입법목적이나 규율 대상, 규율 범위 등이 각기 다르다고 할 것이어서 각각 독립적으로 적용될 법률이라고 할 것인바,「농어촌정비법」에 위배된다고 하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 당연히 배제된다고 볼 수는 없습니다.
그러므로,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반시설 부지 위에 건축되거나 식재되었고,「농어촌정비법」에 따른 목적외 사용 승인을 받지 않았거나, 또는 목적외 사용 승인을 받았으나 승인 내용에는 포함되지 않은 건축물, 공작물, 과수, 관상수 또는입목(이하 “건축물 등”이라 함)의 보상에 대하여 어떻게 규정하고 있는지 살펴볼 필요가 있습니다.
우선,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제70조부터 제75조의2및 제79조 등에 따르면, 공익사업으로 인하여 취득하거나 사용하게 되는 토지와 건축물의 보상에 대하여 별도의 규정을 두어 양자에 대한 보상체계를 구분하고 있고, 건축물, 입목, 공작물 기타 토지에 정착한 물건의 보상에 관해서는같은 법 제75조에서 이전비를 보상하도록 하되 이전이 어려운 경우 등에는 물건가격으로 보상하도록 하는 규정을 두고 있을 뿐 해당 건축물 등이「농어촌정비법」등 다른 법령에 위배되었는지 여부에 따라 보상 여부에 차등을 두고 있지 아니합니다.
또한, 건축물 등에 대한 평가는 토지와 분리되어 이루어지고,같은 법 시행규칙 제45조 및 제54조에서 영업보상이나 주거이전비 보상 시에 적법한 건물일 것을 보상의 요건으로 하고 있는 것과는 달리,같은 법 제75조제4항에 따라 각 대상별 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준을 정한 같은 법 시행규칙 제33조에 따른 건축물에 대한 평가 규정, 제36조에 따른 공작물 등에 관한 규정, 제37조에 따른 과수 및 관상수에 관한 규정, 제39조에 따른 입목 등에 대한 평가 규정등에서 적법한 건축물 등일 것 즉,「농어촌정비법」등 다른 법령에 위배되었는지 여부에 따라 보상 여부에 차등을 두거나 해당 건축물 등이 손실보상 대상이 되기 위하여는 해당 건축물 등의 토지에 대한 사용권한을 요하는 등의 내용을 규정하고 있지 아니하므로, 이 역시 공익사업을 이유로 하여 건축물 등의 이전 등의 행위가 이루어지거나 예정되는 경우에는 해당 건축물 등이「농어촌정비법」의 위배 여부에 불문하고 보상여부를 판단하여야 할 것이고, 이는 비록「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제22조에 따른 사업인정 고시 후에 시설물철거 명령이나 원상회복명령이 있었다 하더라도 마찬가지입니다.
아울러,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제25조에서는 사업인정고시가 있은 ‘후’에는 고시된 토지에 형질 변경 등을 하지 못하도록 하고, 이러한 내용에 위반하여 건축물 등을 건축한 경우에는 원상회복 의무와 함께 손실보상을 요구할 수 없도록 규정하고 있으며,같은 법 제61조에서는 공익사업에 필요한 토지나 건물 등의 취득 및 사용으로 인한 손실을 보상하는 것을 보상원칙의 하나로 규정하여, 공익사업으로 인한 보상에 있어 일응의 기준이 되는 보상여부 판단의 기준시점이나 보상원칙 등에 대해서만 규정하고 있을 뿐, 적법여부를 기준으로 한 보상원칙을 규정하고 있지는 아니하므로,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서는 건축물 등의 적법 여부에 따라 보상여부를 달리한다고 할 수는 없습니다.
더욱이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 공공의 필요에 의한 공권력 행사로 사유재산에 가해지는 특별한 희생에 대하여 보상하는 것이고, 건물이 적법한 건축허가를 받아 건축된 것인지 여부에 관계없이 토지수용법상의 사업인정의 고시 이전에 건축된 건물이기만 하면 손실보상의 대상이 된다고 봄이 일반적이므로(대법원 2000. 3. 10. 선고 99두10896 판결례참조), 같은 취지에서「농어촌정비법」에 위반되었다 하더라도 사업인정 고시 이전에 건축되거나 식재된 건축물 등이라면 손식보상의 대상이 된다고 봄이 타당하고, 비록 해당 건축물 등에 대하여 시설물철거 및 원상회복명령이 행하여졌다 하더라도 달리 볼 수는 없습니다.
따라서, 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설 부지 위에,「농어촌정비법」 제23조에 따른 목적외 사용 승인을 받지 않았거나, 또는 목적외 사용 승인은 받았으나 승인 대상에는 포함되지 않은 건축물, 공작물, 과수, 관상수 또는 입목을 건축하거나 식재하고 있던 중, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득및 보상에 관한 법률」 제22조에 따른 사업인정고시가 있고, 이후 한국농어촌공사로부터「농어촌정비법」 제128조에 따른 불법시설물철거 및 원상회복 명령이 있었던 경우, 해당 건축물, 공작물, 과수, 관상수 또는 입목이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상의 대상에 해당합니다.
질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호부터 제7호까지의 사업에 해당되지 아니하는 조선사업이 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업으로 행하여지는 경우, 위 사업을 위하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는지(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제4조에서는 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다고 하여 공익사업의 종류를 열거하면서, 제8호에서는 그 밖에 다른 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 공익사업으로 규정하고 있는데, 이는 같은 조 제1호부터 제7호까지의 사업이 아니더라도공익사업법외의 법률에서 그 공익성을 인정하여 토지 등의 수용ㆍ사용권을 부여한 사업은 공익사업으로 보겠다는 취지라고 할 것인바,「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함)은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위한 것으로,같은 법 제22조제1항에서 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권ㆍ어업권ㆍ물의 사용에 관한 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있으므로,산업입지법에 따른 산업단지개발사업은공익사업법 제4조제8호의 “다른 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”으로서 공익사업에 해당한다고 할 것입니다.
그렇다면, 비록 조선사업이공익사업법 제4조제1호부터 제7호까지의 공익사업으로 열거되어 있지 않더라도 조선사업이산업입지법에 따른 산업단지개발사업으로 행하여지는 경우에는 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다고 할 것입니다.
따라서,공익사업법 제4조제1호부터 제7호까지의 사업에 해당되지 아니하는 조선사업이산업입지법에 따른 산업단지개발사업으로 행하여지는 경우에는 위 사업을 위하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있습니다.
질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제7항제1호 및 제2호에 해당하는 경우 사업시행자가 채권으로 보상해야 하는지(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제7항 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제61조 및 제63조제1항에 따르면, 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자가 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 하고 그 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 규정하고 있고,같은 법 제63조제7항 및같은 법 시행령 제25조부터 제27조까지의 규정에 따르면, 한국철도공사 등 공공기관인 사업시행자가 토지소유자나 관계인이 원하거나 사업인정을 받은 사업에서 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금이 1억을 초과하는 경우로서 그 초과하는 금액에 대하여 보상하는 경우에는 현금 보상이 원칙임에도 불구하고 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제63조제8항에 따르면 토지투기가 우려되는 지역에서 택지개발사업 등 공익사업을 시행하는 공공기관 등은 제7항에도 불구하고 제7항제2호에 따른 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금 중 일정 금액을 초과하는 부분에 대하여는 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 하고 있고(제1조),같은 법 제63조제8항이 투기가 우려되는 지역 내에서 택지개발사업, 산업단지개발사업 등을 시행하는 정부투자기관 및 공공단체가 토지를 수용하는 경우 부재부동산소유자에 대한 보상금 중 일정금액을 초과하는 부분은 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급하도록 의무화함으로써 채권보상을 활성화하고 부동산시장의 안정을 도모하고자 하는 취지로 제정된 것임에 반해, 같은 조 제7항은 공공사업에 필요한 용지보상비가 사업비에서 차지하는 비율이 증가되고 있으므로 일정한 요건을 갖춘 경우 보상금을 채권으로 지급할 수 있도록 하여 사업시행자의 자금확보를 용이하게 하기 위해 제정된 점에 비추어 보면, 같은 조 제8항에는 해당하지 않고 같은 조 제7항에만 해당할 경우에는 사업시행자에게 채권발행 의무가 발생한다고 할 수는 없으므로, 사업시행자는 손실보상을 원칙에 따라 현금으로 할 수도 있고 채권으로 할 수도 있는 것으로 해석됩니다.
따라서,「철도건설법」에 따른 철도의 건설사업으로 인한 토지수용시 손실보상과 관련하여,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제63조제8항에는 해당하지아니하나 같은 조 제7항제1호 및 제2호에 해당하는 경우 사업시행자가 채권으로 보상해야만 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 공익사업의 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유하고 있어야 개발제한구역 내에 건물을 신축할 수 있는지(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하되, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경(제1호마목) 등은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에서는 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 정하면서, 같은 별표 제5호다목다)에서는 기존 주택이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우(같은 목 다)①) 등에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있도록 하고 있는 바,이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따라 개발제한구역 내의 다른 지역으로 주택을 이축할 수 있는 소유자가 “공익사업에 대한 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유한 자”로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위가 금지되나, 예외적으로 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 경우 등 일정한 경우에 한하여 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 한 것이므로, 이러한 법의 목적 및 취지에 비추어 볼 때 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것입니다(법제처 2011. 12. 1.회신 11-0555 해석례참조).다음으로, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따른 개발제한구역 내 주택의 이축을 위한 요건을 살펴보면, 첫째, “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”일 것, 둘째, “그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자)”일 것, 셋째, “자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지)”일 것으로 규정되어 있으므로, 개발제한구역 내 주택을 이축하기 위해서는 이 세 가지 요건들을 모두 갖추어야 할 것인바, 이 사안은 그 중 첫째 요건인 “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”를 어느 시점으로 볼 것인지가 문제되는 것입니다.
그런데, 토지보상법에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 경우 국토교통부장관의 사업인정을 받아 토지등을 수용할 수 있고(제19조ㆍ제20조), 사업인정은 고시한 날부터 그 효력이 발생한다고 규정하면서(제22조), 사업인정고시가 된 후에는 고시된 토지에 대한 형질변경, 건축 등이 제한되고(제25조) 토지소유자 및 관계인과의 협의(제26조) 및 관할 토지수용위원회 재결의 신청(제28조), 보상금의 지급(제40조) 등 일련의 수용재결 절차를 규정하고 있는바, 이와 같은 규정을 종합하여 보면 법률적으로는 사업인정의 효력이 발생하는 공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어진 날부터 토지등에 대한 소유자의 권리가 제한되거나 재산상 손실이 발생할 수 있으므로 더 이상 거주할 수 없게 되는 효과가 발생하였다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따라 개발제한구역 내 주택의 이축을 위한 첫째 요건인 “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”란 개발제한구역 내 주택을 소유하고 있었으나 공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어져 해당 주택의 수용 및 철거 등이 예정됨에 따라 더 이상 기존 주택에서 거주할 수 없게 된 경우를 말한다고 할 것입니다.
아울러, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 개발제한구역 내 주택에 대하여 이축을 예외적으로 허용하고 있는 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해 주고자 함에 그 취지가 있는 것이지, 그들에게 기존주택 철거의 대가로 일정한 재산상 이익을 부여하고자 하는 것은 아니라는 점도(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결참조) 해당 규정을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
위와 같은 점을 종합하여 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 중 “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)”는 보상금을 모두 지급받은 자로서 공익사업에 대한 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유한 자로 한정된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견

○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 시행령 별표 1 제5호다목다)①은 “기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”라고만 규정하고 있어 공익사업 인정고시 당시부터 그 주택을 소유하여야 하는지 여부에 대한 해석상 논란의 소지가 있는바, 별도의 입법 조치 등을 통하여 명확히 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.
질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제3항에 따른 “환매”의 의미(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제3항 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제74조제1항 전단에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제91조제1항에서는 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 “취득일”이라 함)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 함)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는같은 법 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다고 규정하고 있고,같은 법 제92조제1항에서는 사업시행자는같은 법 제91조제1항 및 제2항에 따라 환매할 토지가 생겼을 때에는 지체 없이 그 사실을 환매권자에게 통지하여야 하되, 다만, 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 환매권자는 같은 조 제1항에 따른 통지를 받은 날 또는 공고를 한 날부터 6개월이 지난 후에는 같은 법 제91조제1항 및 제2항에도 불구하고 환매권을 행사하지 못한다고 규정하고 있는바,이 사안은 토지보상법 제91조제3항은 사업시행자가 잔여지를 되팔 수 없다는 의미인지, 아니면 토지소유자가 잔여지를 되살 수 없다는 의미인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 제91조제3항에서는 같은 법 “제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다”라고 규정하고 있는바, 이 규정은 같은 소유자에 속하는 일단의 토지 중 일부가 같은 법에 따라 매수되거나 수용된 경우 그 잔여지를 같은 법 제74조제1항에 따라 매수 또는 수용을 청구할 수 있는 것에 대응하여 원래 공익사업을 위하여 매수 또는 수용한 토지에 대하여 환매 사유가 있는 경우에만 같은 법 제74조제1항에 따라 매수 또는 수용한 잔여지도 환매할 수 있다는 것을 규정한 것이라고 할 것입니다.
 즉, 해당 규정은 잔여지의 매수 또는 수용이 단독적으로 행해진 것이 아니라 원래의 매수 또는 수용 대상인 토지를 전제로 하고 있는 것처럼 잔여지에 대한 환매 청구도 단독으로 할 수 있는 것이 아니라 원래 공익사업을 위하여 매수되거나 수용된 토지가 환매 청구 대상이어야 가능하다는 의미라고 할 것입니다.
다음으로, 토지보상법 제91조에서는 공익사업을 위한 토지수용과 관련하여 환매권 행사에 대한 전반적인 내용을 규정하고 있는데, 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우에 그 토지를 환매할 수 있는 “취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인”은 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 “사업시행자”에게 지급할 것을 규정하고 있고(제1항), 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의할 수 있다는 규정(제4항)을 두고 있어 환매권자와 환매권 행사의 상대방으로서 사업시행자를 명확히 구별하여 규정하고 있으며, 같은 법 제92조제2항에서는 환매권자가 환매권을 행사하지 못하는 경우에 관하여 규정하고 있습니다.
이러한 규정들에 비추어 볼 때, 토지보상법에서 규정하고 있는 환매권은 원래의 토지소유자 또는 그 포괄승계인이 토지수용법에 따라 사업시행자가 매수 또는 수용한 토지를 되살 수 있는 권리인 환매권(還買權)을 의미한다고 보아야 할 것이고, 같은 법 제91조제3항에서 비록 잔여지를 환매할 수 없는 주체가 누구인지를 명시적으로 규정하고 있지는 않지만 해당 규정은 같은 조 제1항에서 규정하고 있는 환매권자를 전제로 하고 있다고 할 것입니다.
아울러, 토지보상법에서 환매권을 인정하고 있는 취지는 토지소유자 등이 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 따라서 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때에는 토지소유자 등의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 토지소유자 등의 감정을 충족시키고 동시에 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있다고 할 것인바(대법원 2001. 5. 29. 선고 2001다11567 판결례참조), 이러한 입법취지에 비추어 보더라도, 수용된 잔여지 등의 토지에 대하여 환매권을 행사할 수 있는 주체는 토지소유자 등이라 할 것입니다.
따라서, 토지보상법 제91조제3항은 사업시행자가 잔여지를 되팔 수 없다는 의미가 아니라, 토지소유자가 잔여지를 되살 수 없다는 의미라고 할 것입니다.
질문: 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호에 따른 이축 대상 건축물에 해당하는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역에서의 행위허가 대상 행위의 하나로 ‘개발제한구역의 건축물로서 취락지구로의 이축’을 규정하고 있을 뿐, 공익사업의 추진으로 인하여 ‘개발제한구역이 해제된 지역의 기존 건축물’은 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따른 행위허가 대상에 포함하고 있지 않은바, 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물은 그 이축에 대한 행위허가 당시 ‘개발제한구역 안에 있는 건축물’을 의미한다는 점이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되(본문), 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 하려는 것(단서)으로서, 같은 항 제2호는 ‘개발제한구역의 기존 건축물’의 소유자가 개발제한구역 내에 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로 지정된 취락지구 안으로 그 건축물을 이축하는 것을 제한적으로 인정하기 위한 것(각주:대법원 2011. 1. 13. 선고 2009두20755 판결례참조)이므로, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 이러한 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석하는 것이 타당(각주: 법제처 2020. 3. 4.회신 19-0709 해석례및 법제처 2016. 3. 25.회신 15-0694 해석례참조)하다고 할 것인바, 같은 호에서 행위허가를 받아 취락지구로 이축할 수 있는 건축물을 명시적으로 ‘개발제한구역의 건축물’로 규정하고 있으므로, ‘공익사업의 추진으로 인해 이미 개발제한구역이 해제된 지역의 건축물’인 경우에는 같은 호에 따라 개발제한구역 내 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당되지 않는다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지와 규정체계에 부합합니다.
아울러개발제한구역법 제12조제1항각 호 외의 부분 단서는 개발제한구역 내 재산권의 행사에 대한 규제를 완화하기 위한 것으로서, 같은 항 제1호마목에서는 기존 개발제한구역 내 건축물 소유자의 안정적인 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있다는 정책적 고려에서 ‘개발제한구역’인 경우가 아닌 경우에도 예외적으로 ‘공익사업의 추진으로 인해 개발제한구역이 해제된 지역’이라도 해당 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설(각주: 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호의 건축물[동식물 관련 시설, 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택), 근린생활시설, 주민 공동이용시설, 공중화장실, 야영장, 실외체육시설]을 말함.)인 경우에는 개발제한구역 내 건축 등을 예외적으로 허용(각주:대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두52917 판결례및 2016. 11. 2. 의안번호 제2003222호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조)하고 있는데, 이 사안의 박물관은 같은 항 제1호 각 목 외의 부분의 위임에 따라 같은 호 각 목에 해당하는 건축물의 종류 및 건축의 범위를 구체적으로 규정하고 있는같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1에 따른 ‘주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설’에 해당하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관은개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ～ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. (생 략)2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)3. ～ 9. (생 략)② ～ ⑪ (생 략)
질문: 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호에 따른 이축 대상 건축물에 해당하는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역에서의 행위허가 대상 행위의 하나로 ‘개발제한구역의 건축물로서 취락지구로의 이축’을 규정하고 있을 뿐, 공익사업의 추진으로 인하여 ‘개발제한구역이 해제된 지역의 기존 건축물’은 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따른 행위허가 대상에 포함하고 있지 않은바, 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물은 그 이축에 대한 행위허가 당시 ‘개발제한구역 안에 있는 건축물’을 의미한다는 점이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되(본문), 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 하려는 것(단서)으로서, 같은 항 제2호는 ‘개발제한구역의 기존 건축물’의 소유자가 개발제한구역 내에 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로 지정된 취락지구 안으로 그 건축물을 이축하는 것을 제한적으로 인정하기 위한 것(각주:대법원 2011. 1. 13. 선고 2009두20755 판결례참조)이므로, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 이러한 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석하는 것이 타당(각주: 법제처 2020. 3. 4.회신 19-0709 해석례및 법제처 2016. 3. 25.회신 15-0694 해석례참조)하다고 할 것인바, 같은 호에서 행위허가를 받아 취락지구로 이축할 수 있는 건축물을 명시적으로 ‘개발제한구역의 건축물’로 규정하고 있으므로, ‘공익사업의 추진으로 인해 이미 개발제한구역이 해제된 지역의 건축물’인 경우에는 같은 호에 따라 개발제한구역 내 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당되지 않는다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지와 규정체계에 부합합니다.
아울러개발제한구역법 제12조제1항각 호 외의 부분 단서는 개발제한구역 내 재산권의 행사에 대한 규제를 완화하기 위한 것으로서, 같은 항 제1호마목에서는 기존 개발제한구역 내 건축물 소유자의 안정적인 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있다는 정책적 고려에서 ‘개발제한구역’인 경우가 아닌 경우에도 예외적으로 ‘공익사업의 추진으로 인해 개발제한구역이 해제된 지역’이라도 해당 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설(각주: 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호의 건축물[동식물 관련 시설, 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택), 근린생활시설, 주민 공동이용시설, 공중화장실, 야영장, 실외체육시설]을 말함.)인 경우에는 개발제한구역 내 건축 등을 예외적으로 허용(각주:대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두52917 판결례및 2016. 11. 2. 의안번호 제2003222호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한특별조치법일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조)하고 있는데, 이 사안의 박물관은 같은 항 제1호 각 목 외의 부분의 위임에 따라 같은 호 각 목에 해당하는 건축물의 종류 및 건축의 범위를 구체적으로 규정하고 있는같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1에 따른 ‘주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설’에 해당하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관은개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞개발제한구역의 지정 및 관리에 관한특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ～ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. (생 략)2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)3. ～ 9. (생 략)② ～ ⑪ (생 략)
질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제8조제1항에 따라 사업시행자가 공익사업의 수행을 위해 필요한 서류(영업손실 보상을 위한 영업개시일의 확인)를 요청하는 경우가 「국세기본법」 제81조의13제1항제6호에 해당하는지 여부(「국세기본법」 제81조의13 등 관련)
답변: 「국세기본법」 제81조의13제1항에 따르면 세무공무원은 납세자가 세법이 정한 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료나 국세의 부과ㆍ징수를 위하여 업무상 취득한 자료 등(이하 “과세정보”라 함)을 타인에게 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용하여서는 아니 되나, 지방자치단체 등이 법률에서 정하는 조세의 부과ㆍ징수의 목적등에 사용하기 위하여 과세정보를 요구하는 경우(제1호), 다른 법률의 규정에 따라 과세정보를 요구하는 경우(제6호) 등에는 그 사용목적에 맞는 범위 안에서 납세자의 과세정보를 제공할 수 있도록 규정하고 있고, 과세정보의 제공을 요구하는 자는 문서로 해당 세무관서의 장에게 이를 요구하도록 규정하고 있습니다.
한편,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제8조제1항에 따르면 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공익사업의 수행을 위하여 필요한 서류의 발급을 국가나 지방자치단체에 신청할 수 있고, 국가나 지방자치단체는 해당 서류를 발급하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제77조제1항 및 제4항에 따르면 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 하고, 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준 등에 관한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제45조에 따르면 같은 법 제77조제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소에서 인적ㆍ물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업(다만, 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 「부가가치세법」 제5조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말함. 제1호)이면서, 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업(제2호)으로 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 사업시행자가「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제8조제1항에 따라 공익사업의 수행을 위해 필요한 서류(영업손실 보상을 위한 영업개시일의 확인)를 요청하는 경우가「국세기본법」 제81조의13제1항제6호에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
그런데,「헌법」 제17조에서는 모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다고 하여 개인의 사생활이 타인으로부터 침해되거나 사생활이 함부로 공개되지 아니할 소극적인 권리는 물론, 자신에 대한 정보를 자율적으로 통제할 수 있는 적극적인 권리까지도 보장하고 있는바, 비록 이러한 개인정보가 국가의 안전보장, 질서유지 및 공공복리라는 국가ㆍ사회적 법익의 실현을 위하여 일정한 범위에서는 법률상의 근거에 따라 이용 및 제공이 가능하다 하더라도, 해당 개인정보의 제공 등은 그로 인한 공익적 목적의 실현과 사생활의 비밀유지와 같은 기본권이 상호 조화될 수 있는 범위에서만 정당성을 가진다 할 것입니다.
그리고,「국세기본법」 제1조에서 이 법의 입법목적을 국세에 관한 법률관계를 명확하게 하고, 과세(課稅)를 공정하게 하며, 국민의 납세의무의 원활한 이행에 이바지하는 것으로 하고 있는바, 납세자가 제출한 자료와 정보, 그리고 세무공무원이 국세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료 등으로 생성되는 과세정보의 활용은 위와 같은 입법목적의 범위 안에서 이루어져야 할 것이고, 다른 법률에 따라 조세행정 외의 목적으로 활용할 수 있다고 하더라도 이는 그 활용범위를 엄격하게 제한하여 해석하여야 할 것입니다.
즉, 과세정보는 국가의 조세부과권의 공정하고 엄격한 행사를 전제로 세무관서가 수집하여 보유하는 정보로서 일반 행정기관이 수집하여 보유하는 행정정보와 성격을 달리하고, 그 사용목적에 있어서도 엄격한 제한을 받는다고 할 것이므로 원칙적으로 과세정보의 수집ㆍ보유 및 활용은 제한적으로 허용된다고 할 것이어서, 조세부과 등 조세행정의목적 외의 과세정보의 활용은 법률에 명시적으로 규정한 경우에만 허용된다고 보아야 할 것입니다.
이러한 점에 비추어 볼 때,「국세기본법」 제81조의13제1항제6호에서 “다른 법률의 규정”이라 함은 납세자가 세무관서에 제출한 개인정보를 토대로 생성된 과세정보가 세무관서 외의 관계 행정기관에 제공되어 징세 이외의 목적으로 사용될 수 있다는 것을 예측할 수 있도록 세무관서에 과세정보를 요청할 수 있다는 규정이「식품위생법」 제82조제3항등과 같이 명시적으로 법률에서 규정이 된 경우를 말한다고 할 것입니다(법제처 2009. 11. 27.회신 09-0365 해석례참조).그런데,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제8조제1항의 서류발급요청 규정은 세무관서의 장을 자료나 정보를 요청하는 기관으로 명시하고 있지 아니하고, 요청하는 정보가 과세정보임을 나타내고 있지도 아니하므로, 해당 규정은「국세기본법」 제81조의13제1항제6호의 “다른 법률의 규정”에 해당한다고 보기 어렵다 할 것입니다.
따라서,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제8조제1항에 따라 사업시행자가 공익사업의 수행을 위해 필요한 서류(영업손실 보상을 위한 영업개시일의 확인)를 요청하는 경우는「국세기본법」제81조의13제1항제6호에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
질문: 공인노무사 아닌 자가 무보수로 공인노무사 직무를 할 수 있는지 여부 (「공인노무사법」 제27조 본문 관련)
답변: 「공인노무사법」 제2조제1항에서는 공인노무사는 노동 관계 법령에 따라 관계 기관에 대하여 행하는 신고ㆍ신청ㆍ보고ㆍ진술ㆍ청구(이의신청ㆍ심사청구 및 심판청구를 포함함) 및 권리 구제 등의 대행 또는 대리(제1호), 노동 관계 법령에 따른 모든 서류의 작성과 확인(제2호),「근로기준법」을 적용받는 사업이나 사업장에 대한 노무관리진단(제4호) 등 같은 항 각 호의 직무를 수행한다고 규정하고 있고,「공인노무사법」 제27조본문에서는 공인노무사가 아닌 자는같은 법 제2조제1항제1호ㆍ제2호 또는 제4호의 직무를 업으로서 행하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바,이 사안은 공인노무사 아닌 자가 보수를 받지 않고 계속적ㆍ반복적으로「공인노무사법」 제2조제1항제1호ㆍ제2호 또는 제4호의 직무를 하는 경우,같은 법 제27조본문에 위반될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되고 있는 문언의 의미가 명확하지 않은 경우에는 해당 용어의 사용례, 그 문언의 취지와 문맥, 해당 법령 및 제도의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁 등을 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것인데(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 공인노무사 아닌 자가 보수를 받지 않고 계속적ㆍ반복적으로「공인노무사법」 제2조제1항제1호ㆍ제2호 또는 제4호의 직무를 행하는 것이 업으로 행하는 것으로 볼 수 있는지를 판단하기 위해서는 “업”의 사용례와 법률상 의미, 해당 문언의 취지와 문맥, 공인노무사제도의 입법 취지 등을 고려하여 업으로 행하는 것인지 여부를 판단해야 할 것입니다.
그런데, 직무를 업으로 행하는 것에서 업은 업무를 의미하고 법률상 “업무”란 직업 또는 계속적으로 종사하는 사무나 사업을 의미하는 것으로 사용되는바(대법원 2002. 8. 23. 선고 2001도5592 판결례참조) 영업성을 업무의 개념요소로 항상 요구하지 않고, 법률상 업무의 의미는 반드시 보수를 받는 경우에 한정하는 것으로 보기 어려운 점, 통상 호의관계가 아닌 이상 공인노무사 아닌 자가 보수를 받지 않고 계속적ㆍ반복적으로 「공인노무사법」 제2조제1항제1호ㆍ제2호 또는 제4호의 업무를 처리하는 것은 「민법」 제680조 및 제686조제1항에 따른 법률관계인 무상위임의 계약관계를 계속적ㆍ반복적으로 맺게 되는 것인바 대가를 지급했는지 여부, 영업성이 있는지 여부와 관계없이 업무를 행한 것으로 볼 수 있는 점을 종합해 볼 때, 계속적ㆍ반복적으로 해당 직무를 하는 것이 업으로서 행하는 것인지를 판단하기 위해서 반드시 그 직무 수행에 영업성이 수반될 필요는 없다고 할 것입니다.
또한, 「공인노무사법」 제2조제1항에 따른 공인노무사 직무 중에서 같은 법 제27조 본문에 따라 공인노무사가 아닌 자가 업으로 행할 수 없도록 제한하는 직무의 범위에 대해 살펴보면, 노동 관계 법령과 노무관리에 관한 상담ㆍ지도(같은 법 제2조제3호) 및 「노동조합 및 노동관계조정법」 제52조에서 정한 사적(私的) 조정이나 중재(「공인노무사법」 제2조제5호)의 경우는 제외하고 있는 반면, 노동 관계 법령에 따라 관계 기관에 대하여 행하는 신고ㆍ신청ㆍ보고ㆍ진술ㆍ청구(이의신청ㆍ심사청구 및 심판청구를 포함함) 및 권리 구제 등의 대행 또는 대리(「공인노무사법」 제2조제1호), 노동 관계 법령에 따른 모든 서류의 작성과 확인(「공인노무사법」 제2조제2호), 「근로기준법」을 적용받는 사업이나 사업장에 대한 노무관리진단(「공인노무사법」 제2조제4호)의 경우는 그 제한하는 직무에 포함하고 있는바, 이러한 해당 문언의 규율취지는 상담ㆍ지도, 사적 조정ㆍ중재와는 달리 관계기관에 대한 청구, 권리구제를 위한 대리, 노동 관계 법령 서류의 작성, 노무관리진단 등 보다 더 종합적이고 신중한 판단이 필요한 직무만큼은 「공인노무사법」에 따른 자격과 전문적인 지식을 공인받은 공인노무사만이 수행하도록 제한하는 규정으로 보아야 할 것입니다.
나아가, 공인노무사 제도를 전체적으로 살펴보면, 「공인노무사법」 제3조에서는 공인노무사 자격시험에 합격한 자는 공인노무사 자격을 가진다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 공인노무사 자격이 있는 사람이 같은 법 제2조에 따른 직무를 시작하려면 고용노동부장관에게 등록하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제5조의2제1항에서는 이러한 직무를 개시하기 위해서는 연수교육을, 같은 법 제5조의2제2항 본문에서는 직무 중 매년 전문성과 윤리의식을 높이기 위한 보수(補修)교육을 각각 받아야 한다고 규정하고 있는바, 공인노무사가 같은 법 제2조에서 규정한 직무 내용을 수행하기 위한 방법과 기준을 엄격히 제한하여 무자격자에 따른 무분별한 업무수행을 차단할 수 있다는 취지라고 할 것입니다.
그리고, 「공인노무사법」 제2조에 따른 직무를 수행할 때는 자격과 등록 절차를 갖춘 공인노무사에게 같은 법 제12조의4에 따른 의뢰인에 대한 손해배상책임을 보장하기 위한 보증보험 가입 의무 및 같은 법 제17조제1항에 따른 그 직무에 관한 장부 비치 및 보존 의무를 각각 준수하도록 규정하고 있고, 같은 법 제20조제1항 및 제3항제2호에서는 위법행위 시 같은 법 제2조에 따른 직무정지 등 징계처분을 받을 수 있도록 엄격히 규정하고 있는바, 이러한 의무를 부과할 수도 없고 위법행위 시 직무정지 등 책임을 물을 수도 없는 공인노무사가 아닌 자의 경우에는 같은 법 제2조 중 일부 직무만큼은 수행할 수 없도록 하여 자격없는 업무수행을 하지 못하도록 규율하고 있다고 보는 것이, 이 전체 「공인노무사법」의 규율과 조화되는 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공인노무사 아닌 자가 보수를 받지 않고 계속적ㆍ반복적으로 「공인노무사법」 제2조제1항제1호ㆍ제2호 또는 제4호의 직무를 하는 경우 같은 법 제27조 본문에 위반될 수 있다고 할 것입니다.