질문: 경제자유구역에서의 「관광숙박시설 확충에 관한 특별법」에 따른 호텔업에 관한 사업계획 승인권자(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제27조 등 관련)
답변: 경제자유구역법 제27조제11호에서는「관광진흥법」 제15조에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 사업계획 승인에 관한 사무를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 사무로 규정하고 있고, 경제자유구역법 제27조의2제1항에서는 시ㆍ도지사의 같은 법 제27조 및 제30조의 사무를 처리하기 위하여 이를 전담하는 행정기구로서 경제자유구역청을 설치하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제28조제1항에서는 경제자유구역법 제27조에 따른 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 사무를 경제자유구역청이 처리한다고 규정하고 있습니다.
한편, 관광숙박시설법 제4조제1항에서는 호텔업을 경영하려는 자는 이 법에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 호텔업에 관한 사업계획의 승인을 받을 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 경제자유구역에서 관광숙박시설법 제4조제1항에 따라 호텔업에 관한 사업계획의 승인을 받으려는 경우에 경제자유구역법 제27조제11호 및 같은 법 시행령 제28조제1항에 따라 경제자유구역청장의 승인을 받아야 하는지 아니면 관광숙박시설법 제4조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).그런데, 관광숙박시설법 제4조제1항에 따라 호텔업을 경영하려는 자는 같은 법에 따라 호텔업에 관한 사업계획의 승인을 받을 수 있는데, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 승인은 「관광진흥법」에 따른 관광숙박업의 사업계획 승인의 기준ㆍ절차 등에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있고, 관광숙박시설법 제5조제1항제1호에서는 같은 법 제4조제1항에 따라 사업계획의 승인을 받은 경우에는 「관광진흥법」 제15조제1항에 따른 관광숙박업의 사업계획 승인을 받은 것으로 보도록 규정하고 있으며, 관광숙박시설법에서는 호텔업의 사업계획 승인이나 등록에 관한 사항, 호텔업의 영업 및 관리ㆍ감독과 관련하여서는 별도로 규정하고 있지 않고 있으므로, 관광숙박시설법에 따라 사업계획 승인을 받더라도 사업계획 승인 외의 호텔업의 영업 및 관리ㆍ감독과 관련해서는 「관광진흥법」의 규율을 받습니다.
그리고, 관광숙박시설법은 관광숙박시설 신규 확충에 대한 민간투자 활성화와 함께 사업계획 승인, 건축허가 등 관광호텔 건립절차를 간소화하기 위한 목적으로(법률 제11227호 관광숙박시설 확충을 위한 특별법 제정이유서 참조) 건축물의 용적률, 높이, 층수 등을 완화하고(제10조), 부설주차장 설치기준을 완화(제13조)하는 등 호텔 건립과 관련한 규제를 완화하고, 국유지ㆍ공유지의 우선매각 및 대부에 관한 특례를 규정하거나(제11조 및 제12조), 호텔시설의 건설자금을 관광진흥개발기금에서 지원할 수 있도록 하는(제14조) 등 호텔시설 건립을 촉진ㆍ지원하기 위한 특별법입니다.
그러므로, 관광숙박시설법은 「관광진흥법」에 따른 관광숙박업과 구별되는 별개의 영업을 규율하고 있는 것이 아니라, 「관광진흥법」에 따른 관광숙박업에 대한 규율을 따르면서, 다만, 한시적으로 관광숙박시설에 대한 규제를 완화하고 행정적ㆍ재정적 지원이 가능하도록 법적 근거를 마련하기 위한 것에 불과하다고 할 것이므로[의안번호 제1810918호 관광숙박시설확충지원등에관한특별법안(조윤선의원 대표발의) 국회 미래창조과학방송통신위원회 심사보고서 참조], 관광숙박시설법 제4조제1항에 따른 사업계획의 승인은 그 본질이 「관광진흥법」 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인과 동일한 것이며, 별개의 제도가 아니라고 할 것입니다.
또한, 관광숙박시설법 제4조제1항에서 호텔업에 관한 사업계획에 대해서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받도록 한 것은 관광시설숙박법에 따른 규제 완화 및 지원과 사업계획의 승인을 위한 행정 창구를 단일화하되, 「관광진흥법」에 따른 사업계획 승인권자와 일치시키려는 취지이지, 「관광진흥법」과 별개로 호텔업에 관한 사업계획 승인권을 반드시 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부여하도록 하려는 취지는 아니라고 할 것인바, 다른 법률에서 「관광진흥법」에 따른 사업계획 승인권자에 대한 특례를 규정하고 있다면, 관광숙박시설법에 따른 사업계획의 승인권자도 「관광진흥법」에 대한 특례에 따라 함께 변경되고, 따라서 경제자유구역법 제27조제11호의 사업계획 승인권자의 변경에 대한 특례에는 관광숙박시설법에 따른 사업계획 승인권자의 변경에 관한 사항도 포함된다고 보는 것이 「관광진흥법」과 관광숙박시설법의 관계에 부합하는 체계적인 해석이라고 할 것입니다.
한편, 행정권한의 주체에 대해서는 행정기관의 설치와 권한은 법령에 따라야 한다는 원칙상 법령의 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하는데, 경제자유구역법 제27조에서 관광숙박시설법에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 사무를 시ㆍ도지사의 사무로 규정하고 있지 않으므로 경제자유구역에서 관광숙박시설법 제4조제1항에 따른 사업계획의 승인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 받아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 이는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수행하는 사무 중 일정한 사무에 대하여 시ㆍ도지사 소속의 전담 행정기구에서 수행하도록 하여 경제자유구역 내 행정의 일괄서비스(one stop service)를 제공하도록 하기 위한 경제자유구역법 제27조의 입법 목적[의안번호 제161825호 경제특별구역의지정및운영에관한법률안(정부제출) 국회 재정경제위원회 심사보고서 참조]과 호텔업을 개설하는 데 필요한 행정의 절차를 간소화하고 행정력을 집중하려는 관광숙박시설법 제5조의 입법 목적[의안번호 제1810918호 관광숙박시설확충지원등에관한특별법안(조윤선의원 대표발의) 국회 미래창조과학방송통신위원회 심사보고서 참조]에 반하여 경제자유구역에서의 호텔 건립절차와 관련하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 사업계획 승인 절차와 경제자유구역청장의 지구단위계획 결정, 호텔업 등록 및 관리ㆍ감독이라는 이원화된 절차를 거치도록 하는 결과가 된다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경제자유구역에서 관광숙박시설법 제4조제1항에 따라 호텔업에 관한 사업계획의 승인을 받으려는 경우에도 경제자유구역법 제27조제11호 및 같은 법 시행령 제28조제1항에 따라 경제자유구역청장의 승인을 받아야 한다고 할 것입니다.