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질문: 도시·군관리계획결정에 따른 지형도면 고시 후 획지계획선 변경 없이 면적만 정정하는 경우 도시·군관리계획 변경 고시 뿐 아니라 지형도면 고시도 새로 해야 하는지 여부(도시계획법 제32조제1항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조제6항 및 제7항에 따르면 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함), 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 그 결정을 고시하고 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 해야 하고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제25조제5항제3호에 따르면 도시ㆍ군관리계획결정 고시에 게재해야 하는 사항에는 “면적 및 규모”가 포함됩니다.
그리고,국토계획법 제32조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는같은 법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 함)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성해야 하고, 같은 조 제4항에 따르면 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우 이를 고시해야 하며,같은 법 제31조제1항에 따르면 도시ㆍ군관리계획결정의 효력은같은 법 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생하는바,이 사안은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가국토계획법 제30조제6항 및 제7항에 따른 도시ㆍ군관리계획결정 고시 및같은 법 제32조제4항에 따른 지형도면 고시를 한 후 지적측량 결과를 반영하여 획지계획선의 변경 없이 면적산정의 착오를 정정하려는 경우에도 지형도면 고시를 새로 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법령에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 ① 도시ㆍ군관리계획을 결정하거나 변경하려면 관계 행정기관의 장과의 협의 및 도시계획위원회의 심의 등을 거치도록 하되(국토계획법 제30조제1항부터 제3항까지 및 같은 조 제5항 본문), 다만, 도시ㆍ군관리계획결정의 내용 중 면적산정의 착오 등을 정정하는 등 경미한 사항을 변경하는 경우에는 위 절차를 생략할 수 있도록 하고(국토계획법 제30조제5항 단서, 국토계획법 시행령 제25조제3항, 국토계획법 시행규칙 제3조제2항제3호), ② 도시ㆍ군관리계획을 결정한 경우 해당 도시ㆍ군관리계획결정의 취지, 위치, 면적 또는 규모를 고시하도록 하고 있는바(국토계획법 제30조제6항ㆍ제7항, 국토계획법 시행령 제25조제5항), 이러한 규정들을 종합해 볼 때, 도시ㆍ군관리계획결정 및 그 결정의 고시에는 그 면적에 관한 사항이 포함되어야 할 것이므로, 도시ㆍ군관리계획결정 고시 후 지적측량 결과를 반영하여 획지경계선의 변경 없이 면적산정의 착오를 정정하는 경우라고 하더라도 이는 당초 결정 및 고시된 도시ㆍ군관리계획의 내용을 변경하는 것에 해당하므로 그 변경을 위해서는 국토계획법 제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경 결정 및 이에 관한 고시를 새로 해야 할 것입니다.
다음으로, 국토계획법 제32조제1항 및 제4항에 따르면 도시ㆍ군관리계획결정이 고시되면 그 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 지형도면이 작성 및 고시 되어야 하고, 같은 법 제31조제1항에 따르면 도시ㆍ군관리계획의 효력은 같은 법 제32조제4항에 따라 지형도면이 고시된 날부터 발생하므로, 결정되어 고시된 도시ㆍ군관리계획의 내용이 변경된 경우 그 변경된 도시ㆍ군관리계획의 효력이 발생하려면, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 그 변경 사항을 반영하여 같은 법 제30조제6항 및 제7항에 따른 도시ㆍ군관리계획결정 고시를 새로 해야 할 뿐만 아니라, 그 변경 고시된 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 지형도면을 같은 법 제32조제4항에 따라 새로 고시해야만 할 것인바, 획지계획선의 변경 없이 면적산정의 착오만을 정정하려는 경우라고 할지라도 그 변경을 위해서는 지형도면의 고시를 새로 해야 한다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제32조제5항, 「토지이용규제 기본법」 제8조제8항 및 제9항, 같은 법 시행령 제7조제8항제1호에 따르면, 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장은 지형도면의 고시를 하려면 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 지역ㆍ지구등(「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따른 것을 말하고, 국토계획법 제2조제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설의 부지를 포함하며, 이하 같음)의 명칭ㆍ위치 및 면적 등을 미리 통보해야 하고, 그 통보를 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 지역ㆍ지구등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 해야 하는바, 결정되어 고시된 도시ㆍ군관리계획의 내용 중 면적산정의 착오를 정정하는 등 경미한 변경사항이 발생한 경우라고 하더라도 최종적으로 확정된 도시ㆍ군관리계획의 내용에 따라 지형도면을 새로 고시하고 그 내용이 국토이용정보체계에 등재되도록 함으로써 국민들이 정확한 정보를 제공받을 수 있도록 해야 할 것입니다.
따라서, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 국토계획법 제30조제6항 및 제7항에 따른 도시ㆍ군관리계획결정 고시 및 같은 법 제32조제4항에 따른 지형도면 고시를 한 후 지적측량 결과를 반영하여 획지계획선의 변경 없이 면적산정의 착오를 정정하려는 경우에도 지형도면 고시를 새로 해야 한다고 할 것입니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법 시행규칙」 제9조의2제3항에 따른 주거이전비의 보상을 받는 세입자의 거주요건(「도시 및 주거환경정비법 시행규칙」 제9조의2 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제40조제1항에서는 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는같은 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함)을 준용하되, 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 도시정비법 시행령 제44조의2제2항에서는 주거이전비 보상대상자의 인정기준, 영업손실 보상대상자의 인정기준 및 영업손실의 보상기준에 관하여 구체적인 사항은 국토해양부령으로 따로 정할 수 있도록 하고 있으며, 도시정비법 시행규칙 제9조의2제3항에서는 “주거이전비의 보상은 공익사업법 시행규칙 제54조제2항 본문에도 불구하고 영 제11조에 따른 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 한다”고 규정하고 있습니다.
우선, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 공익사업법 시행규칙 제54조제2항 본문에서는 “사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구안에서 3월 이상 거주한 자”에 대하여 주거이전비를 보상하도록 하고 있는바, 도시정비법 시행규칙 제9조의2제3항에서는 위 규정에도 “불구하고” “공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자”를 대상으로 한다고 규정하고 있으므로, 문언상 공익사업법 시행규칙 제54조제2항 본문에 따른 3개월 거주 요건은 배제하고 있는 것으로 보입니다.
한편, 이 사안과 관련하여 구 도시정비법 시행규칙 제9조의2제2항(2012. 8. 2. 국토해양부령 제506호로 일부개정되기 전의 것 제9조의2제2항을 말하며, 현행 도시정비법 시행규칙 제9조의2제3항으로 개정되었음)에 대하여 요청된 법령해석례에 따르면, 구 도시정비법 시행규칙 제9조의2제2항에서는 공익사업법 시행규칙 제54조제2항에 따른 주거이전비의 보상은 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 한다고 규정하고 있었는데, 법제처는 이에 대하여 해당 규정은 주거이전비의 보상대상자를 정하는 기준일(기준 시점)이 사업인정고시일등이 아닌 공람공고일이라는 것을 명시하기 위한 규정으로서 기준일(기준 시점) 외의 부분은공익사업법을 준용해야 할 것이므로, 공람공고일 현재 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 하여 주거이전비를 지급해야 할 것이라고 해석하면서도 입법적으로 그 거주기간요건을 명확히 규정하도록 법령정비 권고를 한 바 있고(법제처 2011. 6. 16.회신 11-0191 해석례참조), 이에 따라 해당 규정이 현행과 같이 개정된 연혁을 볼 때, 이는도시정비법령에서 주거이전비 보상대상자의 인정기준을공익사업법과는 다르게 특별히 규정하고 있는 것으로, 정비구역 내에 거주하고 있는 세입자를 더욱 보호하려는 입법정책적 배려에 따라 3개월 거주요건을 배제하고 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자에게 주거이전비를 보상해 주겠다는 취지라 할 것입니다.
따라서, 도시정비법 시행규칙 제9조의2제3항에 따른 허가건물 세입자에 대한 주거이전비의 보상은 세입자가같은 법 시행령 제11조에 따른 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하기만 하면 된다고 할 것입니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제27조제3호에 해당하는 건폐율 또는 용적률의 변경 범위(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제27조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라고 함) 제16조제1항 단서의 위임을 받아같은 법 시행령 제27조제3호에서는 조합원의 동의 없이 시장ㆍ군수(이하 “관할청”이라고 함)에게 신고를 하면 조합설립인가 내용을 변경할 수 있는 사항으로 “법 제4조에 따른 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항”을 규정하고 있는데,도시정비법 제4조에 따른 정비계획 내용에 포함되는 건폐율 및 용적률과 관련하여 정비계획이 변경되어 건폐율 및 용적률이 확대되는 경우에는 그 확대 폭이 어느 정도인지와 상관없이같은 법 시행령 제27조제3호에 해당하는지가 문제됩니다.
우선, 도시정비법 시행령 제27조제3호의 문언을 살펴보면, 같은 호 본문에서 조합설립인가 변경 신고대상을 “정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항”이라고 규정하면서 같은 호 단서에서 “정비구역 면적이 10퍼센트 이상 변경되는 경우”만을 명시적으로 신고대상에서 제외하고 있는바, 문언상 “정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항”에 대하여 건폐율 및 용적률의 변경에 대한 별다른 제한을 하거나 건폐율 및 용적률의 변경의 범위(상한선)를 규정하고 있지는 않습니다.
한편,도시정비법 제4조에 따라같은 법 시행령 제12조에 규정된 정비계획의 경미한 변경에는 “건축물의 건폐율 또는 용적률을 축소하거나 10퍼센트 미만의 범위 안에서 확대하는 경우”(제7호)가 포함되어 있으므로, 같은 법 시행령 제27조제3호에 규정된 경미한 변경 역시 동일하게 해석해야 한다는 의견도 있을 수 있으나, 같은 법 시행령 제12조의 경미한 변경은 정비구역 지정 관련 정비계획 변경시 주민에게 서면통보, 주민설명회, 주민공람, 지방의회 의견청취라는 절차를 거치지 않아도 되는 경우를 규정한 것인 데 반하여, 같은 법 시행령 제27조의 경미한 변경은 조합설립인가 변경 관련 정비계획 변경시 조합원의 동의를 받지 않고 신고만으로 가능한 경우를 규정한 것이라는 점 등을 고려해 보면, 도시정비법 시행령 제27조와 제12조를 동일하게 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 도시정비법 시행령 제27조제3호의 “법 제4조에 따른 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항”은 조합이 임의적으로 변경할 수 있는 것이 아니라 관할청이 필요에 따라 당초의 정비계획 내용을 변경하면 조합은 당연히 이를 따라야 하기 때문에 불가피하게 조합설립인가 내용을 변경하여야 하는 것이고, 당초 조합설립인가 내용의 경미한 변경대상을 규정한 취지가 사업장기화로 인한 피해 및 분쟁의 여지를 최소화하고 정비사업을 신속하게 진행하기 위한 것임을생각해보면, 위 규정을 문언과 달리 해석할 여지는 매우 제한적이라고 할 것입니다.
따라서, 주택재개발사업과 관련하여 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 건폐율 또는 용적률이 확대되어 조합설립인가내용이 변경되어야 하는 경우라면, 건폐율 또는 용적률이 얼마나 확대되는지와 상관없이 도시정비법 시행령 제27조제3호에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업의 관리처분계획 인가 고시일 전 분양신청 철회 가능 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제47조 등 관련)
답변: 우선,「도시 및 주거환경정비법」 제46조제1항에서는 사업시행자로 하여금 분양신청기간 등이 포함된 내용을 사업시행인가 고시일부터 60일 내에 통지하도록 하였고, 이 때 분양신청기간은 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하되, 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있도록 하여, 분양신청 기간 및 연장 시 최대 가능한 기간을 법에서 명시하였습니다.
위와 같이 분양신청 기간을 법에서 정한 취지는, 분양신청은 일련의 연속되는 주택재개발사업 중 하나의 절차이므로 분양신청 기간을 법정하고 연장의 경우 역시 최대 20일까지만 허용함으로써 분양신청 기간이 길어지거나 계속 연장되어 이후 절차가 지연되거나 늘어지는 것을 막고, 이를 통하여 특별한 사정이 없는 한, 분양신청 기간 종료와 더불어 분양신청 여부가 확정되도록 하여 분양신청에 따른 권리관계를 정리하고자 한 것으로 보이는바, 그렇다면 분양신청 철회 역시 원칙적으로는 분양신청 기간 중에 한하여 허용하는 것이 분양신청기간 및 연장기간을 법에서 정한 취지에 부합한다고 할 것입니다.
이는같은 법 제47조에서 사업시행자로 하여금 토지등소유자가 분양신청을 하지 아니하였거나 분양신청을 철회하게 된 경우 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하도록 하여, 재개발사업을 신속하고도 차질없이 추진할 수 있도록 하려는 취지(대법원 2010. 8. 19. 선고, 2009다81203 판결 등 참조)와도 맥락을 같이 한다고 할 것입니다.
또한, 주택재개발사업은 다수당사자의 이해관계가 얽혀 있고, 정비계획 수립 및 정비구역 지정부터 이전고시 및 청산까지 계속되는 일련의 절차를 거치도록 되어 있어 하나의 절차가 종료되어야 다음 절차가 진행되는바, 분양신청에 있어 관리처분계획 인가 고시일 이전에 무제한으로 철회를 인정한다면 다음 단계인 관리처분계획 수립 및 인가와 이와 관련된 현금청산 절차 진행 및 운영에 지장이 있을 수 있고, 결국 다수당사자의 이해관계가 얽혀 있는 주택재개발 사업의 혼란 및 지연을 초래하게 됩니다.
즉, 사업시행자는같은 법 제48조제1항에 따라 “제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로” 분양대상자의 주소 및 성명, 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격 등이 포함된 관리처분계획을 수립하여야 하고,같은 법 제48조제3항에 따라 법 제46조의 규정에의하여 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있는바, 이러한 보류지나 조합원 외의 자에 대한 분양분에 관한 사항 역시 관리처분계획에 포함하여야 합니다.
아울러, 관리처분계획은같은 법 제49조제1항에 따른 관계서류 사본의 30일 이상 공람 및 의견청취,같은 법 제24조제3항제10호에 따른 총회의 의결을 거쳐같은 법 제49조제2항에 따라 시장ㆍ군수에게 인가신청 절차를 거쳐야 하고, 그 인가신청을 받은 시장ㆍ군수는 그 날부터 30일 내 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 하는바, 사업시행자는 원칙적으로 분양신청기간이 종료된 당시 분양신청 현황을 기초로 분양대상자 및 분양대상자별 종전 부동산 명세와 가격, 분양예정인 부동산 추산액 뿐 아니라, 보류지 및 일반분양분과 현금청산에 관한 내용이 포함된 관리처분계획을 수립하고, 이러한 관리처분계획에 대한 총회 의결 및 시장ㆍ군수 인가와 이에 관련된 일련의 절차를 밟아야 합니다.
그러므로, 분양신청 기간 종료일 이후 개별적인 분양신청 철회를 무제한으로 인정한다면 원칙적으로 분양신청기간 종료시를 기준으로 작성되고 시장ㆍ군수의 인가 및 조합원 총회의 의결을 거쳐야 하는 관리처분계획이 지속적으로 수정 또는 변경될 수밖에 없어 재개발사업이 지연될 뿐만 아니라, 관리처분계획과 관련된 절차 자체가 진행되지 못하여 재개발사업이 중단되는 경우도 발생할 수 있습니다.
한편, 관리처분계획 인가 고시일 이전에 무제한으로 분양신청 철회를 인정하는 경우 이러한 철회내용을 관리처분계획에 어떻게 반영할 것인지, 만약 관리처분계획에 반영하지 않는 경우 조합원 탈퇴 시점이나 현금청산 기준시점을 언제로 보아야 하는지 및 관리처분계획과 어떻게 조화를 이루어야 하는지, 관리처분계획 변경 절차를 통하여 반영하는 경우 이에 따른 절차의 지연 문제를 어떻게 해결하여야 하는지 등 추가적인 법적인 문제점들이 야기된다고 할 것입니다.
또한, 국토해양부가 만든 주택재개발조합 표준정관 제44조제5항에 나타나 있는 바와 같이, 일정한 경우에는 분양신청 철회를 원하는 경우 관리처분계획인가 이후 분양 계약 체결 기간 중에 분양계약을 체결하지 아니함으로써 현금청산이 가능한 부분이 있으므로(대법원 2008. 10. 9. 선고 2008다37780 판결등 참조), 관리처분계획 인가 이전에 하는 분양신청 철회에 일정한 제한을 둠으로써 발생할 수 있는 문제들이 일부 해결될 수 있습니다.
따라서,「도시 및 주거환경정비법」에 따라 주택재개발조합이 사업시행자가 되어 주택재개발사업을 시행함에 있어, 분양신청 기간 중 분양신청을 한 자는 분양신청 기간이 종료된 이후부터같은 법 제49조제3항에 따른 관리처분계획 인가 고시일 이전의 기간 중에 무제한으로 분양신청을 철회할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견분양신청 철회 시기를 제한하는 것은 국민의 재산권 행사와 상당한 관련이 있으므로, 어느 시점까지 분양신청 철회가 가능한지, 분양신청 철회가 가능한 경우 철회 시점에 따른 조합원 지위나 현금청산 시기 등에 어떠한 영향을 미치는지 등에 대한 명확한 규정을 마련할 필요가 있습니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목 단서의 “종전 소유자”의 의미(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호라목에서는 도시환경정비사업을 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로 정의하고 있고, 같은 조 제9호가목에서는 도시환경정비사업의 경우 “토지등소유자”를 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자로 규정하고 있으며,같은 법 제28조제7항에서는 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하기 전에같은 법 제30조에 따른 사업시행계획서에 대하여 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻도록 규정하고 있고,같은 법 제17조제2항에서는 제28조제7항에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
또한,「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목본문에서는 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정하도록 규정하면서, 같은 목 단서에서 도시환경정비사업의 경우 토지등소유자가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대하여는 종전 소유자를 토지등소유자의 수에 포함하여 산정하도록 규정하고 있는바, 여기에서의 “종전 소유자”가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 토지 또는 건축물을 취득한 자의 직전 소유자인지 아니면 정비구역 지정 당시의 토지 또는 건축물의 소유자인지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목단서에서는 토지등소유자가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대하여는 같은 목 본문에 따라 그 토지등소유자를 1인으로 산정하지 아니하고 “종전 소유자”를 토지등소유자의 수에 포함시키도록 하고 있는바, 같은 단서의 전체 문장 중 “취득한”은 단순히 특정 행위를 지칭하는 의미임에 반하여 “지정 후”는 시간상 선후관계의 의미를 내포하고 있으므로 시점을 나타내는 용어인 “종전”은 시간상 선후관계를 나타내는 “지정 후”를 기준으로 하는 것이 자연스러운 해석으로 보이고, 같은 단서의 입법목적은 사업시행인가신청을 위한 동의율을 제고함으로써 도시환경정비사업의 신속하고 원활한 추진을 도모하려는 것이나, 사업시행에 필요한 토지등소유자의 동의율 계산에 필요한 전체 토지등소유자등의 숫자는 정비구역 지정 당시 형성된 기본적 소유관계를 기준으로 함으로써 지정 당시 형성된 신뢰관계를 보호하는 한편, 지정 이후에 의도적으로소유관계의 변동을 통하여 사업을 저지하거나 왜곡하는 사례를 방지하여 집행상의 혼란을 최소화하려는 취지를 담고 있다고 할 것이므로, 같은 단서규정에 따른 “종전 소유자”는 정비구역 지정 당시를 기준으로 판단하여야 할 것입니다.
따라서,「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목단서에서의 “종전 소유자”는 정비구역 지정 당시의 토지 또는 건축물의 소유자로 보아야 할 것입니다.
※ 법령정비 의견「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제28조제1항제1호다목단서에서의 “종전 소유자”는 정비구역 지정 당시의 토지 또는 건축물의 소유자로 해석되나, 이를 명확하게 규정하고 있지 않아 그 의미에 대해 혼란을 초래할 수 있으므로, 이에 대한 입법조치가 필요하다고 보입니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역에서 토지 또는 건축물의 소유형태에 따른 조합원 자격 등(「도시 및 주거환경정비법」 제39조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제33조제1항제1호에서는 “1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유할 때”(가목), “1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우”(다목) 및 “둘 이상의 토지 또는 건축물을 소유한 공유자가 동일한 경우”(라목)에는 각각 “토지등소유자를 1인”으로 산정하도록 규정하고 있으나, 이 사안에서와 같이 둘 이상의 토지를 소유한 자가 일부 겹치기는 하지만 동일하지 않은 경우 토지등소유자의 산정방법에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이러한 규정 체계에 비추어 볼 때 토지의 필지별 또는 토지ㆍ건물의 소유자, 공유자가 서로 다를 경우에는 각 부동산별로 각각 토지등소유자를 산정하는 것이 타당합니다.
아울러「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제36조 및 그 위임에 따른같은 법 시행령 제33조제1항제1호에서는 토지등소유자의 수를 산정하는 방식에 대해 규정하고 있을 뿐 그 수가 대표자에 따라 변동될 수 있음에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않는다는 점과 토지나 건축물 공유자 간의 합의에 따라 대표자가 달라질 경우 토지등소유자 산정 기준이 달라질 수 있다면 재개발사업의 안정적 추진에 장애가 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
나. 질의 나에 대해도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 “정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하되 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다”고 하면서 같은 항 제1호에서는 “토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때”를 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 A 토지를 갑과 을이 공동으로 소유하고 있으므로 문언상 A 토지에 대해서는 “대표하는 1명”이 갑인지 을인지 여부와 관계없이 갑과 을을 대표하는 1명을 조합원으로 보는 것이 타당합니다.
한편 B 토지의 경우 갑은 B 토지의 소유자로서 정비사업의 조합원이 되고, 이 경우 A 토지의 대표조합원으로서의 갑과 B 토지에 대한 조합원으로서의 갑은 표면적으로는 동일한 자이나 A 토지에 대해서 그 본질은 “갑과 을의 대표”이므로 B 토지에 대한 소유자로서의 갑과 동일성이 인정되지 않는다는 점에서 이 사안의 경우 조합원의 자격을 갖는 사람은 2명으로 보아야 합니다.
아울러 도시정비법령에서는 대표조합원의 변경 절차에 관하여 별도의 규정이 없으므로 대표자가 누구인지에 따라 조합원의 수가 변경된다고 보는 경우에는 단순히 공유자들 간의 합의에 따라서 조합원의 수가 변동될 수 있어 안정적인 도시정비사업의 추진이 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
「도시 및 주거환경정비법」제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만, 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다.1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때2. 여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때. 이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 19세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 여러 명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가(세대별 주민등록을 달리하고, 실거주지를 분가한 경우로 한정한다)를 제외하고는 1세대로 본다.3. 조합설립인가(조합설립인가 전에 제27조제1항제3호에 따라 신탁업자를 사업시행자로 지정한 경우에는 사업시행자의 지정을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때② ∼ ③ (생 략)「도시 및 주거환경정비법 시행령」제33조(토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 등) ① 법 제12조제2항, 제28조제1항, 제36조제1항, 이 영 제12조, 제14조제2항 및 제27조에 따른 토지등소유자(토지면적에 관한 동의자 수를 산정하는 경우에는 토지소유자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 동의는 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다.1. 주거환경개선사업, 재개발사업의 경우에는 다음 각 목의 기준에 의할 것가. 1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유할 때에는 그 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것. 다만, 재개발구역의 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제2조에 따른 전통시장 및 상점가로서 1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유하는 경우에는 해당 토지 또는 건축물의 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 받아 이를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 수 있다.나. 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것다. 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정할 것. 다만, 재개발사업으로서 법 제25조제1항제2호에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하는 경우 토지등소유자가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대해서는 정비구역 지정 당시의 토지 또는 건축물의 소유자를 토지등소유자의 수에 포함하여 산정하되, 이 경우 동의 여부는 이를 취득한 토지등소유자에 따른다.라. 둘 이상의 토지 또는 건축물을 소유한 공유자가 동일한 경우에는 그 공유자 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것2. ∼ 5. (생 략)② ∼ ④ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 범위(「도시 및 주거환경정비법」 제124조제4항 등 관련)
답변: 먼저도시정비법 제124조제4항에서는 조합원, 토지등소유자가 정비사업의 시행에 관하여 열람ㆍ복사를 요청할 수 있는 대상으로 ‘같은 조 제1항에 따른 서류’ 및 ‘같은 조 제4항 각 호를 포함한 정비사업 시행에 관한 서류’ 등을 구체적으로 열거하면서 그 밖에 열람ㆍ복사의 대상이 되는 서류 및 관련 자료를 대통령령으로 정하도록 위임하고(제3호) 있는 반면,같은 법 제125조제1항에서는 추진위원장등이 보관하여야 하는 대상 자료로같은 법 제124조제1항에 따른 서류 및 관련 자료와 총회 또는 중요한 회의가 있은 때에는 속기록등 자료를 규정하고 있는바, 속기록등 자료는같은 법 제125조제1항에 따라 추진위원장등이 보관하여야 하는 대상으로만 규정하고 있을 뿐같은 법 제124조제1항각 호에 따른 공개 대상으로 규정하고 있지 않고(각주:대법원 2022. 1. 27. 선고 2021도15334 판결례참조), 같은 조 제4항 각 호 및 그 위임에 따른 하위법령에서도 열람ㆍ복사의 대상으로도 명시하고 있지 않으므로, 속기록등 자료는같은 법 제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사의 대상에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고도시정비법 제124조제4항에서 조합원, 토지등소유자의 열람ㆍ복사 요청이 있는 경우 추진위원장 또는 사업시행자가 이를 따르도록 의무를 부과한 것은 정비사업의 투명성과 공공성을 확보하고 조합원 등의 알권리를 충족시키기 위한 목적인 반면,같은 법 제125조제1항에서 속기록등 자료를 청산 시까지 보관하도록 한 것은 향후 조합업무와 관련된 분쟁이 발생하였을 경우 사실관계를 명확히 할 증거를 확보하거나 회의에 참석한 자들의 책임소재를 밝히는데 사용될 수 있도록 하려는 목적(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 결정 2010헌가29 결정례 참조)으로서 두 조항은 입법 목적이 서로 다르고, 이를 반영하여같은 법 제124조제4항에 따라 열람ㆍ복사의 대상이 되는 자료와같은 법 제125조제1항에 따라 보관 의무가 부과되는 자료를 별도로 규정하고 있는바, 이러한 규정 체계 및 취지에 비추어보면같은 법 제125조제1항에 따른 보관 의무의 대상인 속기록등 자료는같은 법 제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사의 대상에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.
또한도시정비법 제138조제1항제7호에서는같은 법 제124조제4항을 위반하여 조합원 또는 토지등소유자의 열람ㆍ복사 요청을 따르지 아니한 추진위원장 등에 대해서 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는데, 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인바(각주:대법원 2009. 12. 10. 선고 2009도3053 판결례등 참조),도시정비법령상 명문의 규정 없이같은 법 제124조제4항에서 규정한 ‘정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료’의 범위를 확장 해석하여 속기록등 자료가 열람ㆍ복사 대상에 해당한다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다한편 속기록등 자료는 정비사업이 투명하게 진행되고 있는지 여부를 확인할 수 있는 중요 자료로서 조합원의 알권리를 충족시키기 위하여도시정비법 제124조제4항에 따라 열람ㆍ복사의 대상에 해당하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있으나,같은 법 제124조제1항에서는 조합원 등에게 용역업체의 선정계약서(제2호), 총회 및 조합의 이사회ㆍ대의원회의 의사록(제3호) 등을 인터넷 등을 통하여 공개하도록 하고 있고, 이러한 공개 자료가 진정하게 작성되었는지 여부는 총회 및 대의원회ㆍ이사회의 참석자명부와 서면결의서 등을 통해서도 확인할 수 있는바(각주:대법원 2022. 1. 27. 선고 2021도15334 판결례참조), 반드시 참석자의 구체적인 발언 내용이 담긴 속기록등 자료가 필요하다고 보기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서도시정비법 제125조제1항에 따른 속기록등 자료는같은 법 제124조제4항에 따른 열람ㆍ복사의 대상이 되는 서류 및 관련 자료에 해당하지 않습니다.
도시 및 주거환경정비법제124조(관련 자료의 공개 등) ① ∼ ③ (생 략)④ 조합원, 토지등소유자가 제1항에 따른 서류 및 다음 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람ㆍ복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다.1. 토지등소유자 명부2. 조합원 명부3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료⑤ ㆍ ⑥ (생 략)제125조(관련 자료의 보관 및 인계) ① 추진위원장ㆍ정비사업전문관리업자 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 제124조제1항에 따른 서류 및 관련 자료와 총회 또는 중요한 회의(조합원 또는 토지등소유자의 비용부담을 수반하거나 권리ㆍ의무의 변동을 발생시키는 경우로서 대통령령으로 정하는 회의를 말한다)가 있은 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들어 청산 시까지 보관하여야 한다.② ㆍ ③ (생 략)도시 및 주거환경정비법 시행령제94조(자료의 공개 및 통지 등) ① ㆍ ② (생 략)③ 법 제125조제1항에서 “대통령령으로 정하는 회의”란 다음 각 호를 말한다.1. 용역 계약(변경계약을 포함한다) 및 업체 선정과 관련된 대의원회ㆍ이사회2. 조합임원ㆍ대의원의 선임ㆍ해임ㆍ징계 및 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다) 자격에 관한 대의원회ㆍ이사회＜관계 법령＞
질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제13조제4항의 고지는 서면으로만 해야 하는지(「도시 및 주거환경정비법」 제13조제4항 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제13조제4항에서는 “제2항에 따른 토지등소유자의 동의를 받고자 하는 자는 그 동의를 받기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 제3항의 내용을 설명ㆍ고지하여야 한다”라고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제21조의2제2항에서는 “토지등소유자의 동의를 받으려는 자는 법 제13조제4항에 따라 동의를 받으려는 사항 및 목적, 동의로 인하여 의제되는 사항, 제28조제4항에 따른 반대의사 표시의 절차 및 방법을 설명ㆍ고지하여야 한다”라고 규정하고 있는바,이 사안은도시정비법 제13조제4항 및같은 법 시행령 제21조의2제2항의 고지는 반드시 서면으로만 해야 하는지, 아니면 구두로도 할 수 있는지에 관한 것이라고 하겠습니다.
먼저, 법률상 고지의 일반적인 용례를 보면, 고지의무를 이행하였는지 여부는 상대방에게 충분히 설명하였는지 여부로 판단하고 있어 “고지여부”를 “설명여부”의 의미로 사용하고 있고(대법원 2005. 10. 28. 선고 2005도5774 판결례참조), 수사기관에서 피의자에게 진술거부권을 고지할 때도 구두로 알려줄 수 있는바(대법원 2013. 7. 1. 자 2013모160 결정례 참조), 이에 비추어 볼 때 통상 법에서 사용되는 고지는 반드시 서면으로만 해야 하는 것은 아니고 구두로 알리는 것도 가능하다고 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 제13조제4항 및 같은 법 시행령 제21조의2제2항에서는 토지 등 소유자의 동의를 받으려는 자는 동의를 받으려는 사항 및 목적, 동의로 인하여 의제되는 사항, 같은 법 시행령 제28조제4항에 따른 반대의사 표시의 절차 및 방법을 설명ㆍ고지해야 한다고 하고 있는바, 그 취지는 이러한 세부적인 방법과 절차를 통해 동의를 받으려는 자에게 그 사항과 목적을 설명을 하고 알려주어야 한다는 점을 강조하기 위해 설명ㆍ고지를 함께 규정한 것이라고 할 것입니다.
 따라서, 설명과 고지를 분리해서 설명은 구두로만 해야 하고 고지는 서면으로만 해야 하는 것은 아니라고 할 것이므로, 서면이든 구두이든 적절한 방법으로 고지하면 될 것입니다.
한편, 도시정비법 제13조제4항 및 같은 법 시행령 제21조의2제2항은 조합설립 추진위원회 구성의 동의권 행사에 관한 중요한 내용이므로 고지는 서면으로만 해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 도시정비법 제13조제4항 및 같은 법 시행령 제21조의2제2항이 조합설립 추진위원회 구성의 동의권 행사에 관한 중요사항의 설명ㆍ고지를 규정한 것이라고 하더라도 그로 인해 반드시 상대방에게 서면으로만 고지해야할 의무가 부과된 것으로 보기는 어렵고, 고지방법을 서면으로 제한하기 위해서는 “고지는 서면으로만 해야 한다”는 의미의 규정을 명시적으로 두어야 하므로, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제13조제4항 및 같은 법 시행령 제21조의2제2항의 고지는 반드시 서면으로만 해야 하는 것은 아니고, 구두로도 할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제13조제2항에 따른 추진위원회가 주민총회의 운영과 관련하여 주민총회에 참석하지 않은 토지등소유자로부터 총회 의결을 위한 서면을 받는 업무나 투·개표관리 업무를 하는 경우의 업무방법(「도시 및 주거환경정비법」 제13조제2항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제13조에 따르면 추진위원회는 조합 설립을 목적으로 조합설립과 관련된 업무를 하기 위하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻어 설립된 기구이고,같은 법 제14조에서 추진위원회의 업무를도시정비법 제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자의 선정(제2호), 설계자의 선정 및 변경(제2의2호), 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성(제3호), 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무(제4호), 그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무(제5호)로 구체적으로 규정하고 있으며,같은 법 제15조제2항에 따라 고시된 「정비사업 조합설립추진위원회 운영규정」(국토해양부 고시) 별표 제20조제1항에 따르면 추진위원회는 토지등소유자 전원으로 주민총회를 구성하도록 되어 있고, 같은 별표 제21조에 서는 주민총회의 의결사항으로서 임원, 운영규정, 사업시행계획서 등의 변경 등을 규정하고 있으며, 같은 별표 제22조제2항에 따르면 토지등소유자는 서면 또는 대리인을 통하여 의결권을 행사할 수 있고 이 경우 서면에 의한 의결권 행사는 제1항의 규정에 의한 출석으로 본다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 주민총회의 의결을 위하여 서면을 받거나 투ㆍ개표를 관리하는 업무는 “조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무”에 해당(법제처 2011. 5. 12.회신 11-0126 해석례참조)한다고 할 것이므로, 이와 같이도시정비법령과도시정비법령의 위임에 따라 정해진 업무가 추진위원회의 소관이라면 해당 업무는 추진위원회가 직접 수행하는 것이 원칙이라고 할 것입니다.
한편,도시정비법 제69조제1항에 따르면 조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행 등 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항을 추진위원회로부터 위탁받거나 이와 관련한 자문을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 자본ㆍ기술인력 등의 기준을 갖춰 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다고 되어 있는데,도시정비법 제69조제1항에 따른 정비사업전문관리업 등록제도는 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항을 위탁받거나 자문할 수 있는 정비사업전문관리제도를 도입함으로써 추진위원회 및 조합의 비전문성을 보완하고 효율적인 사업추진을 도모하려는 취지로 도입된 제도이므로, 추진위원회는 직접 업무를 수행할 수도 있고, 효율성을 위하여 필요한 경우에는도시정비법 제69조제1항에 따라 시ㆍ도지사에게 정비사업전문관리업의 등록을 한 자에게 위탁하여 업무를 수행할 수도 있다고 할 것이어서, 이와 같은 정비사업전문관리업 등록제도가 추진위원회의 모든 업무를 정비사업전문관리업의 등록을 한 자에게위탁하여 처리하여야 한다고 볼 합리적인 근거가 될 수는 없다고 할 것입니다.
따라서,도시정비법 제13조제2항에 따른 추진위원회가 「정비사업 조합설립추진위원회 운영규정」 별표 제20조제1항에 따른 주민총회의 운영과 관련하여 주민총회에 참석하지 않는 토지등소유자로부터 총회 의결을 위한 서면을 받는 업무나 투ㆍ개표관리 업무를 하는 경우 반드시도시정비법 제69조제1항에 따라 시ㆍ도지사에게 정비사업전문관리업의 등록을 받은 자에게 위탁하지 않더라도 추진위원회가 직접 할 수도 있다고 할 것입니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제29조제1항의 적용을 받는 계약의 범위(「도시 및 주거환경정비법」 제29조제1항 등 관련)
답변: 도시정비법 제29조제1항본문에서는 추진위원장 또는 사업시행자는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 하면서 해당 계약에는 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다고 규정하여 계약의 범위를 한정하고 있지 않습니다.
그런데도시정비법 제45조제1항제2호에서는 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법에 관한 사항은 총회(각주: 조합에 두는 조합원으로 구성되는 총회를 말함(도시정비법 제44조 참조). )의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제95조제3항에서는 국가 또는 지방자치단체는 시장ㆍ군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며(도시정비법 제2조제11호다목 참조), 이하 같음. )이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 융자하거나 융자를 알선할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제126조에서는 정비사업의 원활한 수행을 위한 도시ㆍ주거환경정비기금(이하 “정비기금”이라 함)의 설치에 대해 규정(제1항)하면서 정비기금의 사용이 허용되는 용도 중 하나로 추진위원회의 운영자금 대여(제3항제1호다목)를 규정하여, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출의 경우 “자금의 차입”, “융자” 또는 “대여”라는 용어를 사용하고 있습니다.
또한 계약의 방법을 제한하고 있는도시정비법 제29조제1항은 2017년 8월 9일도시정비법이 법률 제14857호로 일부개정되면서 종전에는 시공자 및 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에만 경쟁입찰의 방법에 따르도록 규정하고 있었던 것을, 정비사업을 시행하는 조합의 임원이 용역업체로부터 금품을 받는 등의 비리행위를 하는 것을 막고 정비사업의 투명성을 개선하기 위하여 공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함하는 계약에 대해 일반경쟁의 원칙을 따르도록 개정한 것입니다.
(각주: 2017. 8. 9. 법률 제14857호로 일부개정되어 2018. 2. 9. 시행된 도시정비법 개정이유ㆍ주요내용 및 2016. 11. 22. 의안번호 제2003777호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국토교통위원회 심사보고서 참조 )그런데 정비사업비 조달을 위한 대출의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 차입 방법이나 이자율 등에 대해 총회의 의결을 거치도록 하여 조합원의 의사로 결정할 수 있는 절차를 마련하고 있어 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부치지 않는다고 하더라도 정비사업의 투명성을 개선하려는 같은 규정의 입법취지에 반한다고 보기 어렵습니다.
아울러 도시정비법에서는 위에서 살펴본 바와 같이 국가나 지방자치단체로부터의 융자나 대여의 방법도 가능하도록 규정하고 있고, 실무상 정비사업의 추진 과정에서 정비기금 또는 금융회사로부터 자금을 차입하는 것이 어려워 정비사업전문관리업자(각주: 도시정비법 제102조에 따라 정비사업전문관리업 등록을 한 자를 말함. ) 및 해당 정비사업의 시공자 또는 설계자 등을 통해 자금을 차입하는 경우가 있음을 고려할 때, 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 대출계약을 도시정비법 제29조제1항에 따라 원칙적으로 일반경쟁에 부쳐야 하는 계약으로 본다면 정비사업비로 사용할 자금을 빌리는 것이 현실적으로 불가능하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항도시정비법 제29조제1항이 적용되는 계약의 범위가 보다 명확해질 수 있도록 법령을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「도시 및 주거환경정비법」제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자) ① ∼ ③ (생 략)④ 제1항제3호에 따른 토지등소유자의 동의는 국토교통부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법으로 한다. 이 경우 동의서에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다.1. (생 략)2. 건축물의 철거 및 새 건축물의 건설에 드는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다)3. ∼ 6. (생 략)⑤ (생 략)제29조(계약의 방법 및 시공자 선정 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(청산인을 포함한다)는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다. 이하 같다)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 할 수 있다.② ～ ⑨ (생 략)제45조(총회의 의결) ① 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다.1. (생 략)2. 자금의 차입과 그 방법ㆍ이자율 및 상환방법3. ～ 13. (생 략)② ～ ⑦ (생 략)제95조(보조 및 융자) ①ㆍ② (생 략)③ 국가 또는 지방자치단체는 시장ㆍ군수등이 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업에 드는 비용의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다.④～ ⑥ (생 략)