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질문: 채권보상의 대상이 되는 부재부동산 소유자의 토지를 판단하는 거리기준의 의미(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제26조제1항제3호 등 관련)
답변: 토지보상법 제63조에서는 공익사업에 따른 손실보상은 현금으로 지급할 것을 원칙으로 하면서(제1항) 국가등(각주: 국가, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ고시된 공공기관 및 공공단체를 말하며, 이하 같음. )이 사업시행자인 경우로서 사업인정을 받은 사업의 경우 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지에 대해서는 채권보상이 가능하도록 규정하고 있고(제7항제2호), 그 위임에 따른같은 법 시행령 제26조제1항에서는 사업인정고시일 1년 전부터 각 호의 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 하지 아니한 사람이 소유하는 토지를 부재부동산 소유자의 토지라고 하면서, 제1호에서는 해당 토지의 소재지와 동일한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면을, 제2호에서는 제1호의 지역과 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면을, 제3호에서는 제1호 및 제2호 외의 지역으로서 해당 토지의 경계로부터 직선거리로 30킬로미터 이내의 지역을 규정하고 있습니다.
이와 같이 토지보상법 시행령 제26조제1항제3호에서는 행정구역을 기준으로 한 제1호 및 제2호와 달리 거리를 기준으로 규정하고 있는데, 이는 손실보상 대상인 해당 토지의 인근지역에 거주하고 있음에도 불구하고 같은 규정 제1호 및 제2호에 따른 행정구역에 해당하지 않는다는 이유로 부재부동산 소유자로 분류되어 채권보상의 대상이 되는 불합리함을 해소하기 위해 행정구역 기준 외에 거리기준이 추가(각주: 2013년 12월 24일 대통령령 제25023호로 일부개정된 토지보상법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조 )된 것이므로, 토지보상법 시행령 제26조제1항제3호에 해당하는지 여부는 문언 그대로 해당 토지 경계로부터의 거리를 기준으로 판단해야 합니다.
만약 이와 달리 토지보상법 시행령 제26조제1항제3호의 지역에 손실보상 대상 토지의 경계로부터 직선거리로 30킬로미터 이내의 지역이 속하는 행정구역 전체가 포함된다고 본다면, 부재부동산 소유자에서 제외되어 현금보상을 받을 수 있는 토지소유자의 범위가 지나치게 확대되는바, 이는 공공사업에 필요한 용지보상비가 사업비에서 차지하는 비율이 증가되는 문제를 해소하기 위해 현금보상에 대한 예외로 채권보상을 도입한 입법취지(각주: 1991년 12월 31일 법률 제4483호로 일부개정된 「토지수용법」 개정이유 참조 )에 반하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제63조(현금보상 등) ① 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다. (단서 및 각 호 생략)② ~ ⑥ (생 략)⑦ 사업시행자가 국가, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ고시된 공공기관 및 공공단체인 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제1항 본문에도 불구하고 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있다.1. 토지소유자나 관계인이 원하는 경우2. 사업인정을 받은 사업의 경우에는 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금이 대통령령으로 정하는 일정 금액을 초과하는 경우로서 그 초과하는 금액에 대하여 보상하는 경우⑧ㆍ⑨ (생 략)공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령제26조(부재부동산 소유자의 토지) ① 법 제63조제7항제2호에 따른 부재부동산 소유자의 토지는 사업인정고시일 1년 전부터 다음 각 호의 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 하지 아니한 사람이 소유하는 토지로 한다.1. 해당 토지의 소재지와 동일한 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ읍ㆍ면(도농복합형태인 시의 읍ㆍ면을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)2. 제1호의 지역과 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면3. 제1호 및 제2호 외의 지역으로서 해당 토지의 경계로부터 직선거리로 30킬로미터 이내의 지역②ㆍ③ (생 략)
질문: 창고시설만의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업이 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제8호가목의 용지조성사업에 해당하는지 여부(「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제8호가목 등 관련)
답변: 우선 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에서는 개발부담금 부과 대상인 사업을 ‘창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’이 아니라, 그 사업을 위한 ‘용지조성사업’으로 명확하게 규정하고 있습니다.
그리고 개발이익환수법 제8조에서 개발부담금의 부과 기준을 부과 종료 시점의 부과 대상 ‘토지’의 가액에서 부과 개시 시점의 부과 대상 ‘토지’의 가액 등을 뺀 금액으로 규정하고 있는 점, 개발부담금의 부과 대상인 개발사업에 토지 개발사업이 아닌 ‘시설의 설치사업’까지 포함하려는 경우에는 같은 법 시행령 별표 1 제6호가목부터 다목까지 및 같은 표 제7호에서와 같이 명시적인 규정을 두고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 개발이익환수의 대상이 되는 개발사업은 원칙적으로 토지 개발사업을 의미하는 것으로 보는 것이 타당하고, 그렇다면 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 ‘용지조성사업’ 역시 ‘토지의 개발사업’일 것이 전제되어 있다고 보아야 합니다.
(각주:대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결례참조)그런데 창고시설 설치사업과 창고시설의 용지조성사업은 원칙적으로 구분되는 사업이고, 창고시설의 부지조성을 함께 시행하지 않고 창고시설 설치만을 내용으로 하는 사업이라면, 이는 어디까지나 ‘시설의 설치 사업’일 뿐, ‘토지 개발사업’의 성격을 가진다고 볼 수 없으므로, 결국 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 ‘용지조성사업’에도 해당하지 않는다고 보는 것(각주:대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결례참조)이 개발이익환수법령의 체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 개발이익환수법에 따른 개발이익부담금은「부담금관리 기본법」 제2조에 따른 부담금의 일종에 해당하고,같은 법 제4조본문에서는 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다고 규정하고 있는 점, 개발부담금 부과는 침익적 행정처분에 해당하므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 될 것이라는 점(각주:대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결례참조) 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 ‘창고시설만의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’은 개발부담금의 부과 대상인 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 사업에 해당하지 않습니다.
개발이익환수법제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다)2. 산업단지개발사업3. 관광단지조성사업(온천 개발사업을 포함한다. 이하 같다)4. 도시개발사업, 지역개발사업 및 도시환경정비사업5. 교통시설 및 물류시설 용지조성사업6. 체육시설 부지조성사업(골프장 건설사업 및 경륜장ㆍ경정장 설치사업을 포함한다)7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업② (생 략)③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.개발이익환수법 시행령제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 “인가등”이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. 이 경우 동일인[법인을 포함하며, 자연인인 경우에는 배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬)을 포함한다. 이하 같다]이 연접(連接)한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(一團)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.1. ∼ 4. (생 략)② ∼ ④ (생 략)[별표 1]부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련)사업 종류근거 법률 및 사업명비고1. ∼ 7. (생 략)8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업가.「건축법」에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업나. ∼ 마. (생 략)비고 (생 략)＜관계 법령＞
질문: 철도보호지구 내 신고 대상의 범위(「철도안전법」 제45조제1항 관련)
답변: 「철도안전법」 제45조제1항각 호 외의 부분에서는 철도경계선(가장 바깥쪽 궤도의 끝선을 말함)으로부터 30미터 이내의 지역(이하 “철도보호지구”라 함)에서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서 신고 대상 행위를 규정하면서, 제1호에서는 토지의 형질변경 및 굴착을, 제2호에서는 토석, 자갈 및 모래의 채취를 규정하고 있는바,이 사안은 철도보호지구 내의 건설장비를 이용하여 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하거나 철도보호지구 밖의 토석, 자갈 및 모래를 채취하는 것이「철도안전법」 제45조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「철도안전법」은 철도안전을 확보하기 위하여 필요한 사항을 규정하고 철도안전 관리체계를 확립하기 위한 법률로서(제1조),같은 법 제45조제1항에서는 철도시설의 보호 또는 철도차량의 안전 운행을 위하여 철도경계선으로부터 30미터 이내의 지역을 “철도보호지구”로 지정하고, 이 지역 내에서 토지의 형질변경 및 굴착 등 일정한 행위를 하고자 하는 자로 하여금 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하도록 규정하고 있는데(2004. 10. 22. 법률 제7245호로 제정되어 2005. 1. 1. 시행된 「철도안전법」 국회 심사보고서 참조), 이는 철도 주변 일정 범위 내의 토지를 굴착하거나 토석 등을 채취할 경우에는 철도시설이 있는 지반이 붕괴되는 등의 위험이 발생될 여지가 있고, 이에 따라 철도차량의 안전 운행을 방해할 우려가 있기 때문이라고 할 것입니다.
그런데, 「철도안전법」에서는 철도경계선으로부터 일정 범위 이내의 지역에 한하여 같은 법 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자에 대해서만 신고 의무를 부과하고 있는데, 이와 같이 신고 대상 행위가 이루어지는 장소적 범위를 일정 지역으로 한정하고 있는 것은 철도시설의 보호나 철도차량의 안전 운행을 위하여 철도보호지구 내에서의 일정 행위를 제한할 필요성이 있다고 하더라도, 이러한 행위 제한이 대지 소유자 등의 재산권 행사에 대한 제한이 될 수 있는 점을 고려한 결과라고 할 것인바, 해당 규정에 따라 행위가 제한되는 범위를 지나치게 확대 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
그렇다면, 「철도안전법」 제45조제1항은 철도차량의 안전 운행을 위하여 철도보호지구 내에서 본질적인 행위가 이루어지는 경우로서, 이로 인한 행위의 결과가 미치는 장소도 철도보호지구 내인 경우에 한하여 일정한 행위를 제한하려는 규정이라고 할 것이고, 해당 행위가 철도보호지구 내에서 이루어지면서 행위의 결과가 철도보호지구 밖에 미치는 경우까지 제한하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
더욱이, 벌칙이나 과태료처럼 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 벌칙이나 과태료 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것인데(대법원 2008. 2. 28. 2007두13791 판결례 참조), 「철도안전법」 제45조제1항을 위반한 자에 대하여 같은 법 제78조제3항제17호에서는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있으므로, 같은 법 제45조제1항제1호 및 제2호의 의미를 철도보호지구 안에서 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하거나 모래를 채취하는 등의 행위까지 제한하는 것으로 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
다만, 「철도안전법」 제45조제1항제5호에서는 철도보호지구에서 철도시설을 파손하거나 철도차량의 안전운행을 방해할 우려가 있는 행위로서 철도차량 운전자 등이 선로나 신호기를 확인하는 데 지장을 주거나 줄 우려가 있는 시설이나 설비를 설치하는 행위(「철도안전법 시행령」 제48조제2호), 철도신호등으로 오인할 우려가 있는 시설물이나 조명 설비를 설치하는 행위(「철도안전법」 제48조제3호) 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자에 대해서 신고 의무를 부과하고 있는바, 이 사안의 행위가 같은 법 제45조제1항제1호 또는 제2호에 따른 신고 대상에는 해당하지 않는다고 하더라도, 철도보호지구에서 건설장비를 이용하여 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하는 등의 경우에, 그 행위가 이루어지는 과정에서 철도시설을 파손하거나 철도차량의 안전운행을 방해할 우려가 있다고 할 것이므로, 같은 항 제5호에 따른 신고 대상에는 해당할 수 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 철도보호지구 내의 건설장비를 이용하여 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하거나 철도보호지구 밖의 토석, 자갈 및 모래를 채취하는 것은 「철도안전법」 제45조제1항제1호 또는 제2호에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
 다만, 그 행위가 이루어지는 과정에서 철도시설을 파손하거나 철도 차량의 안전운행을 방해할 우려가 있다고 할 것이므로, 같은 항 제5호에 따른 신고 대상에는 해당할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 철도안전법 부칙 제5조의 적용범위(「철도안전법」 부칙 제5조 등 관련)
답변: 「철도안전법」 제25조제1항에서는 철도시설관리자는 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기술기준에 맞게 철도시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 개정「철도안전법」부칙 제5조에서는같은 법시행 당시 종전의 안전기준에 따라 설치 또는 제작된 철도시설은같은 법 제25조제1항의개정규정에 따른 기술기준에 적합한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 구「철도안전법」 제25조제1항의 위임에 따른 「철도시설의 안전세부기준」(2013. 4. 24. 국토교통부고시 제2013-186호로 개정되어 2013. 4. 24. 시행된 것을 말함. 이하 “종전의 안전기준”이라 함) 제3장제4절제24조제2호에서는 터널 라이닝은 불에 잘 타지 않는 재료를 사용해야 한다고 규정하고 있고, 같은 안전기준 제3조제2항제1호에서는 같은 안전기준 제3장제4절 터널에 관한 기준은 본선터널의 길이가 1킬로미터 이상인 터널을 설치하거나 건설(개량)할 경우에 적용한다고 규정하고 있습니다.
한편, 개정「철도안전법」 제25조제1항의 위임에 따라 2013년 12월 20일 국토교통부고시 제2013-839호로 제정되어 2014년 3월 19일 시행된 「철도시설의 기술기준」(이하 “새로운 기술기준”이라 함) 제36조제2호에서는 터널 라이닝은 불에 잘 타지 않는 재료를 사용하여야 한다고 규정하면서 그 적용범위에 관하여는 같은 기술기준 제3조에서 본선터널의 길이가 1킬로미터 이상이라는 부분을 두지 않음으로써 모든 터널에 대하여 같은 기술기준 제36조제2호의 기준이 적용되도록 하였는바,이 사안은 개정 「철도안전법」 시행 당시 설치공사가 완료되지 않고 진행 중인 철도시설(터널)의 경우 개정 「철도안전법」 제25조제1항 및 그 위임에 따른 새로운 기술기준이 적용되는지, 아니면 구 「철도안전법」 제25조 및 그 위임에 따른 종전의 안전기준이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개정 「철도안전법」 부칙 제5조의 문언상 “이 법 시행 당시 종전의 안전기준에 따라 설치 또는 제작된 철도시설”이란 그 문언상 설치 또는 제작이 모두 완료된 철도시설을 의미한다고 할 것이고, 설치공사가 완료되지 않고 진행 중인 철도시설은 여기에 포함되지 않는 것이 분명하다 할 것이므로, 개정 「철도안전법」 부칙에서는 설치 또는 제작이 완료되지 않고 진행 중이던 철도시설에 대해서는 별도의 경과규정을 두지 않았다고 할 것입니다.
다음으로, 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로 그 시행 이후의 현상에 대하여 적용되는 것이라 할 것이고, 다만 법령이 개정되는 경우 구 법령과 신 법령의 적용상 혼란을 방지하기 위하여 신법 조항이 어떤 사람 또는 사항에 대하여 적용되는지 적용관계를 규정하는 적용례를 둘 수 있는바, 이와 같은 적용례를 두지 않았다면 신 법령 시행 이후에는 원칙적으로 신 법령이 적용된다고 할 것입니다(법제처 2010. 12. 23. 회신, 10-0423 해석례 참조). 그런데, 개정 「철도안전법」에서는 철도시설의 기술기준에 대한 별도의 경과규정을 두고 있지 않은바, 그렇다면 개정 「철도안전법」 시행 당시 설치공사가 완료되지 않고 설치 또는 제작 중에 있는 철도시설에 대해서는 구 「철도안전법」에 따른 종전의 안전기준이 아니라 개정 「철도안전법」에 따른 새로운 기술기준이 적용된다고 보아야 할 것입니다.
한편, 개정 「철도안전법」 부칙 제5조는 개정 「철도안전법」 시행 당시 설치공사가 진행 중인 철도시설(터널)에 새로 제정된 기술기준을 적용하여 터널라이닝을 재시공함으로 인해 과도한 사회ㆍ경제적 비용이 발생하는 것을 방지하기 위한 취지의 규정이므로 이와 같은 경우에 대해서는 종전의 안전기준이 적용되어야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 입법자에게 새로운 기술기준이 제정될 당시 이미 종전의 안전기준에 따라 설치공사가 진행되고 있는 경우에 대해서 종전의 안전기준에 따를 수 있도록 하려는 의도가 있었다면 그러한 의도가 명확히 드러나도록 경과규정이나 적용례를 두었어야 할 것인데, 개정 「철도안전법」 부칙에서는 그러한 규정을 두지 않았고, 법률 제7245호 철도안전법 제정법률 부칙 제2조에서 같은 법 제25조제1항의 규정에 의한 철도시설의 안전기준은 같은 법 시행 후 최초로 기본설계에 착수하는 시설부터 적용한다고 규정하여 새로운 기준의 적용 시점을 개정 법률 시행 이후로 분명히 하였던 입법례에 비추어보더라도, 개정 「철도안전법」 부칙 제5조는 같은 법 시행 당시 설치 또는 제작이 완료된 시설만을 새로운 기술기준의 적용대상에서 제외하고, 설치 또는 제작 중인 경우를 포함하여 개정 「철도안전법」이 시행된 이후에는 모두 새로운 기술기준을 적용하려는 취지라고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개정 「철도안전법」 시행 당시 설치공사가 완료되지 않고 진행 중인 철도시설(터널)의 경우 같은 법 제25조제1항 및 그 위임에 따른 새로운 기술기준이 적용된다고 할 것입니다.
질문: 초경량비행장치 전문교육기관으로 지정받을 수 있는 대상의 범위(「항공안전법」 제126조 등 관련)
답변: 「항공안전법」 제126조에서는 국토교통부장관은 초경량비행장치 조종자를 양성하기 위해 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 초경량비행장치 전문교육기관(이하 “전문교육기관”이라 함)을 지정할 수 있다고 하면서(제1항) 전문교육기관의 교육과목, 교육방법, 인력, 시설 및 장비 등의 지정기준은 국토교통부령으로 정하도록 규정(제3항)하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제307조에서는 전문교육기관으로 지정받으려는 자가 제출해야 하는 서류(제1항)와 전문교육기관으로 지정하기 위한 세부기준(제2항)을 정하고 있으나, 전문교육기관으로 지정받으려는 자의 범위를 제한하고 있지는 않습니다.
이와 같은 전문교육기관 지정제도는 초경량비행장치에 대한 사고가 빈번히 발생하고 레저ㆍ스포츠용의 초경량비행장치가 크게 증가함에 따라 초경량비행장치의 안전관리 필요성이 대두되자 조종자의 교육ㆍ훈련을 위한 전문교육기관을 지정하고 자격을 갖춘 초경량비행장치 조종자를 양성하려는 목적으로 도입(각주: 2003. 6. 17. 제240회 국회(임시회) 제3차 건설교통위원회 회의록 참조 )된 것입니다.
한편「항공안전법」제10장(초경량비행장치)에서는 초경량비행장치에 관한 신고 및 안전성인증 의무(제122조부터 제124조까지), 초경량비행장치로 비행하려는 사람에 대한 조종자 증명 및 조종자 준수사항(제125조.제129조) 등의 사항을 규율하면서, 초경량비행장치에 해당하는 무인비행장치에 대한 적용 특례로 군용ㆍ경찰용 또는 세관용 무인비행장치와 이에 관련된 업무에 종사하는 사람에게는같은 법의 적용을 배제한다는 규정(제131조의2제1항)을 두고 있는데, 이는 「국제민간항공조약」에 따라 군ㆍ경찰ㆍ세관의 업무에 사용하는 항공기 및 관련 종사자에 대해 「항공안전법」의 적용을 배제하는 특례(제3조)를 둔 것과 같이 무인비행장치에 대해서도 적용특례를 둠으로써 군이나 경찰 등의 자체 규정에 따르도록 하여 군사작전 등의 기밀성과 효율성을 제고하려는 취지(각주: 2017. 8. 9. 법률 제14872호로 일부개정되어 2017. 11. 10. 시행된 「항공안전법」 개정이유ㆍ주요내용 및 2017. 5. 29. 의안번호 제7056호로 발의된 항공안전법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조 )입니다.
앞에서 살펴본 전문교육기관 지정제도의 취지와 군용ㆍ경찰용 또는 세관용 무인비행장치 등에 대한 적용 특례 규정의 취지에 비추어 볼 때, 군이나 경찰에서 초경량비행장치 조종자 양성을 위해 운영하는 교육기관도 일반 교육기관과 마찬가지로 그 목적이 초경량비행장치 조종자 양성이라는 점에서 「항공안전법」 제126조에 따른 전문교육기관으로 지정될 수 있다고 보는 것이 타당하고, 아울러 전문교육기관으로 지정하더라도 해당 교육기관 자체는 같은 법 제131조의2제1항에서 같은 법이 적용되지 않는 대상으로 정한 군용 등 특정 용도의 무인비행장치나 관련 종사자에 해당하지 않으므로 적용 특례를 둔 취지에 반한다고 볼 수 없습니다.
따라서 「항공안전법」 제126조에 따라 국토교통부장관은 군이나 경찰에서 초경량비행장치 조종자를 양성하기 위해 운영하는 교육기관을 초경량비행장치 전문교육기관으로 지정할 수 있다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「항공안전법」 제131조의2제1항에서 군용ㆍ경찰용 또는 세관용 무인비행장치 등에 대한 특례를 규정한 것은 군이나 경찰에서 초경량비행장치 조종자 양성을 위해 운영하는 교육기관에 대해 「항공안전법」 제126조의 적용을 배제하려는 취지가 아니라는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
항공안전법제126조(초경량비행장치 전문교육기관의 지정 등) ① 국토교통부장관은 초경량비행장치 조종자를 양성하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 초경량비행장치 전문교육기관(이하 "초경량비행장치 전문교육기관"이라 한다)을 지정할 수 있다.② 국토교통부장관은 초경량비행장치 전문교육기관이 초경량비행장치 조종자를 양성하는 경우에는 예산의 범위에서 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.③ 초경량비행장치 전문교육기관의 교육과목, 교육방법, 인력, 시설 및 장비 등의 지정기준은 국토교통부령으로 정한다.④ 국토교통부장관은 초경량비행장치 전문교육기관으로 지정받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다.1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 초경량비행장치 전문교육기관으로 지정받은 경우2. 제3항에 따른 초경량비행장치 전문교육기관의 지정기준 중 국토교통부령으로 정하는 기준에 미달하는 경우⑤ 국토교통부장관은 초경량비행장치 전문교육기관으로 지정받은 자가 제3항의 지정기준을 충족ㆍ유지하고 있는지에 대하여 관련 사항을 보고하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있다.⑥ 국토교통부장관은 초경량비행장치 전문교육기관으로 지정받은 자가 제3항의 지정기준을 충족ㆍ유지하고 있는지에 대하여 관계 공무원으로 하여금 사무소 등을 출입하여 관계 서류나 시설ㆍ장비 등을 검사하게 할 수 있다. 이 경우 검사를 하는 공무원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.⑦ 국토교통부장관은 초경량비행장치 조종자의 효율적 활용과 운용능력 향상을 위하여 필요한 경우 교육ㆍ훈련 등 조종자의 육성에 관한 사업을 실시할 수 있다. 주택의 관리, 임차인대표회의 및 분쟁조정위원회 등에 관하여는 「민간임대주택에 관한 특별법」 제51조, 제52조 및 제55조를 대통령령으로 정하는 바에 따라 준용한다.제131조의2(무인비행장치의 적용 특례) ① 군용ㆍ경찰용 또는 세관용 무인비행장치와 이에 관련된 업무에 종사하는 사람에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다.② 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관으로서 대통령령으로 정하는 공공기관이 소유하거나 임차한 무인비행장치를 재해ㆍ재난 등으로 인한 수색ㆍ구조, 화재의 진화, 응급환자 후송, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 공공목적으로 긴급히 비행(훈련을 포함한다)하는 경우(국토교통부령으로 정하는 바에 따라 안전관리 방안을 마련한 경우에 한정한다)에는 제129조제1항, 제2항, 제4항 및 제5항을 적용하지 아니한다.③ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 총주차대수를 산정할 때 “해당 시설물 전체에 대하여 설치기준을 적용”하도록 한 규정의 의미(「주차장법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 「주차장법 시행령」 제6조제1항에서는「주차장법」 제19조제3항에 따라 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 표 비고 제5호에서는 시설물을 용도변경하거나 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 용도변경하는 부분 또는 증축으로 인하여 면적이 증가하는 부분(이하 “증축하는 부분”이라 함)에 대해서만 설치기준을 적용하여 산정한다고 규정하고 있으며, 같은 표 비고 제6호 본문에 따르면 설치기준에 따라 주차대수를 산정할 때 소수점 이하의 수가 0.5 이상인 경우에는 이를 1로 보되, 같은 호 단서에서는 해당 시설물 전체에 대하여 설치기준을 적용하여 산정한 총주차대수가 1대 미만인 경우에는 주차대수를 0으로 본다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 부설주차장을 설치하여야 하는 시설물을 증축하는 경우,「주차장법 시행령」 별표 1비고 제6호 단서에 규정된 부설주차장 주차대수의 결정 요건인 “해당 시설물 전체”는 “증축 전의 기존 시설물 부분에 증축하는 부분을 더한 해당 시설물의 전체 시설면적”을 의미하는지, 아니면 “기존 시설물 부분을 제외한 증축하는 부분의 시설면적 합계”만을 의미하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,「주차장법 시행령」 별표 1비고의 문언체계를 보면 시설물을 용도변경하거나 증축하는 경우의 부설주차장 설치기준과 관련하여 같은 표 비고 제5호에서는 시설물을 용도변경하거나 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수는 용도변경하는 부분 또는 증축하는 부분에 대해서만 설치기준을 적용하여 산정한다고 규정하고 있고, 같은 표 비고 제6호 단서에서는 해당 시설물 전체에 대한 총주차대수 산정방법을 각각 별개로 구분하여 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, “용도변경하는 부분의 시설면적”, “증축하는 부분의 시설면적” 및 “해당 시설물 전체의 시설면적”은 명확히 구분된다는 점이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
나아가,「주차장법 시행령」 별표 1비고 제6호는 같은 표에서 규정한 각각의 설치기준에 따라 주차대수를 산정할 때 소수점 이하의 수가 있는 경우 최종적으로 주차대수를 몇 대로 판단할 것인지에 대한 일반적인 기준을 규정한 것으로서, 같은 호 본문의 규정은 시설물 전체에 대한 주차대수 산정시 적용될 뿐만 아니라 시설물을 증축하는 경우 증축함에 따라 추가로 설치해야 하는 주차대수 산정시에도 적용된다고 보아야 할 것이지만, 같은 호 단서 규정의 취지는 증축하는 부분에 대하여 추가로 설치해야 하는 부설주차장의 주차대수가 0.5 이상이 되어 같은 호 본문에 따라 주차대수를 1로 보게 되는 경우라 하더라도 해당 시설물의 전체 시설면적에 대하여 설치기준을 적용하면 총주차대수가 1대 미만이 되는 경우에는 부설주차장을 설치하지 않을 수 있도록 하여 부설주차장 설치의무를 완화하려는 데에 있다고 할 것이므로, 같은 호 단서의 “해당 시설물 전체”는 증축하는 부분의 시설면적 합계만을 의미하는 것이 아니라 그 문언 그대로 해당 시설물의 전체 시설면적을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 부설주차장을 설치하여야 하는 시설물을 증축하는 경우,「주차장법 시행령」 별표 1비고 제6호 단서에 규정된 부설주차장 주차대수의 결정 요건인 “해당 시설물 전체”는 “증축 전의 기존 시설물 부분에 증축하는 부분을 더한 해당 시설물의 전체 시설면적”을 의미한다고 할 것입니다.
질문: 택시운전자가 승객이 모바일 콜택시 어플리케이션에서 추가로 설정한 금액을 미터기 요금과 합산하여 받은 경우가 부당한 요금을 받은 행위에 해당하는지 여부 (「택시운송사업의 발전에 관한 법률」 제16조 등 관련)
답변: 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라고 함) 제8조제1항에서는 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 정하는 기준과 요율의 범위에서 운임이나 요금을 정하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고,「택시운송사업의 발전에 관한 법률」(이하 “택시발전법”이라고 함) 제16조제1항제2호에서는 택시운수종사자는 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바,이 사안은 택시운송사업의 운수종사자가 휴대전화 콜택시 응용프로그램(이하 “모바일 콜택시 앱”이라 함)을 통해 탑승을 요청하는 승객의 현재 위치와 목적지 및 추가금 설정 여부 등을 확인하여 승객을 선택하는 경우로서,여객자동차법 제8조제1항에 따라 운임이나 요금으로 신고하지 않고 택시 승차 전에 승객이 모바일 콜택시 앱에서 스스로 설정한 추가금을 미터기 요금과 합산하여 받는 행위가 택시발전법 제16조제1항제2호의 “부당한 운임 또는 요금을 받는 행위”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,여객자동차법 제3조제1항제2호 및같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에서는 택시운송사업을여객자동차법의 규율 대상이 되는 구역 여객자동차운송사업의 한 가지 형태로 규정하고 있고, 택시발전법에서는 택시운송사업 발전 기본계획 수립(제6조), 재정 지원(제7조), 택시 총량제(제9조), 신규 택시운송사업 면허 제한(제10조) 등의 규정을 두어 택시운송사업을 체계적으로 지원ㆍ관리하고 있는바, 택시운송사업에 대해서는 택시운송사업의 질서 확립과 국민의 교통편의 증진을 위하여 정부의 엄격한 관리 및 규제가 이루어지고 있다고 할 것입니다.
또한, 여객자동차법 제8조제1항에 따르면 택시운송사업의 면허를 받은 자는 운임이나 요금을 정하여 관할관청에 신고하고, 신고한 대로 운임이나 요금을 받아야 하며, 택시발전법 제16조제1항ㆍ제2항 및 제18조제1항에 따르면 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 한 경우 택시운송사업자 및 택시운수종사자는 각각 사업 일부정지ㆍ운행정지 및 자격 정지ㆍ취소 처분 등을 받게 되는바, 이는 택시가 국민 누구나 이용할 수 있는 주요 교통수단이라는 점을 고려하여 택시운송사업의 여객운송계약과 운임 또는 요금을 공법적으로 규율하고 있는 것입니다.
 이러한 여객자동차법 및 택시발전법 관련 규정의 취지에 비추어 보면, 비록 택시요금이 사인간의 자율적인 계약에 의하여 정해지는 외형을 가지고 있다 하더라도, 그러한 행위가 요금에 관한 공법적 규율을 회피하기 위한 것이라면 허용되지 않는다고 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 경우 추가금 설정이 승차 전에 이루어지고 있고, 실제 스스로 추가금을 설정하고 택시에 탑승한 승객에게는 약정 상 추가금에 대한 지급의무가 있다는 점에서 이는 사실상 추가로 지급할 요금이나 운임을 설정한 것에 해당하고, 택시운송사업자 또는 그 종사자가 그 요금이나 운임을 받는 행위는 법령에 따라 당초 신고한 요금이나 운임 외의 요금이나 운임을 받는 행위에 해당합니다.
아울러, 택시운수종사자가 승객의 현재 위치와 목적지 및 승객이 설정한 추가금 등을 사전에 확인하여 승차할 승객을 선택할 수 있게 된다면, 이는 실질적으로 추가금의 설정 여부 및 추가한 금액이 택시 탑승에 영향을 미침에 따라 실제로 신고하지 않고 요금을 인상하는 결과를 초래할 수 있고, 국민 누구나 이용할 수 있는 교통수단임에도 불구하고 특정 응용프로그램의 사용 여부나 추가금의 설정 여부 등에 따라 정당한 이유 없이 택시에 승차할 기회를 잃을 수 있다는 점도 이 사안을 판단할 때 함께 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 택시운송사업의 운수종사자가 모바일 콜택시 앱을 통해 탑승한 승객에게 「여객자동차 운수사업법」 제8조제1항에 따른 운임ㆍ요금의 신고 없이 미터기 요금과 승객이 모바일 콜택시 앱에서 스스로 설정한 추가요금을 합산하여 받는 행위는 택시발전법 제16조제1항제2호의 “부당한 운임 또는 요금을 받는 행위”에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 최초 위ㆍ수탁계약의 기간을 포함한 전체 위ㆍ수탁계약 기간의 산정 방법(「화물자동차 운수사업법」 제40조의2제1항 등 관련)
답변: 「화물자동차 운수사업법」(이하 “화물자동차법”이라 함) 제40조제1항에서는 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자(이하 “운송사업자”라 함)는 화물자동차 운송사업의 효율적인 수행을 위하여 필요하면 다른 사람에게 차량과 그 경영의 일부를 위탁하거나 차량을 현물출자한 사람에게 그 경영의 일부를 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한, 화물자동차법 제16조제1항에서는 화물자동차 운송사업을 양도ㆍ양수하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 양수인은 국토교통부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 제1항에 따른 신고가 있으면 화물자동차 운송사업을 양수한 자는 화물자동차 운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 제1항에 따른 신고가 있으면 화물자동차 운송사업을 양도한 자와 위ㆍ수탁계약을 체결한 위ㆍ수탁차주는 그 동일한 내용의 위ㆍ수탁계약을 화물자동차 운송사업을 양수한 자와 체결한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, 화물자동차법 제40조의2제1항 본문에서는 운송사업자는 위ㆍ수탁차주가 위ㆍ수탁계약기간 만료 전 150일부터 60일까지 사이에 위ㆍ수탁계약의 갱신을 요구하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위ㆍ수탁계약을 갱신하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이를 거절할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 “최초 위ㆍ수탁계약의 기간을 포함한 전체 위ㆍ수탁계약 기간”이 6년을 초과하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,이 사안은 화물자동차 운송사업 경영의 일부에 대해 위ㆍ수탁계약을 체결한 상태에서 사업을 양도ㆍ양수한 경우, 화물자동차법 제40조의2제1항 단서에서의 “최초 위ㆍ수탁계약의 기간을 포함한 전체 위ㆍ수탁계약 기간”에 사업 양도자와 위ㆍ수탁차주 간의 종전 계약 기간이 합산되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 화물자동차법 제16조제6항에서는 화물자동차 운송사업을 양도한 자와 위ㆍ수탁계약을 체결한 위ㆍ수탁차주는 그 동일한 내용의 위ㆍ수탁계약을 화물자동차 운송사업을 양수한 자와 체결한 것으로 보도록 규정하고 있는바, 여기에서 “그 동일한 내용의 위ㆍ수탁계약”이란 종전 운송사업자인 양도자가 위ㆍ수탁차주와 체결한 계약을 가리키는 것으로서, 이에 따라 사업 양수자는 양도자와 위ㆍ수탁차주가 체결한 위ㆍ수탁계약의 당사자로서의 지위를 승계한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 화물자동차법 제40조제4항에서는 위ㆍ수탁계약을 체결함에 있어 계약서에 계약기간을 반드시 명시하도록 규정하고 있는바, 같은 법 제16조제6항에서의 “그 동일한 내용의 위ㆍ수탁계약”에는 계약기간에 관한 사항이 포함된다는 점이 분명하므로, 이 사안에서의 사업 양수자는 종전 운송사업자인 양도자가 체결한 위ㆍ수탁계약에 따른 계약의 기간과 동일한 기간으로 위ㆍ수탁계약을 체결하였다고 보아야 할 것입니다.
아울러, “최초 위ㆍ수탁계약의 기간을 포함한 전체 위ㆍ수탁계약 기간”에 사업 양도자와 위ㆍ수탁차주 간의 종전 계약 기간을 합산하더라도, 위ㆍ수탁차주는 그 계약을 최초로 체결한 날부터 6년 동안은 해당 위ㆍ수탁계약을 보호받을 수 있으므로, 운송사업자가 위ㆍ수탁차주보다 우월한 지위임을 고려하여 위ㆍ수탁차주의 계약을 6년간 보호받을 수 있도록 하려는 해당 규정의 입법취지(2014. 5. 28. 법률 제12707호로 일부개정되어 2014. 11. 29. 시행된 「화물자동차 운수사업법」 국회 심사보고서 참조)에 반하는 것은 아니라 할 것입니다.
오히려, 화물자동차법 제40조의2제1항에 따라 운송사업자는 위ㆍ수탁차주의 계약 갱신 요구를 거절할 권리가 6년간 제한되는데, “최초 위ㆍ수탁계약의 기간을 포함한 전체 위ㆍ수탁계약 기간”에 사업 양도자와 위ㆍ수탁차주 간의 종전 계약 기간이 합산되지 않는다고 볼 경우에는 해당 규정의 취지를 넘어서 운송사업자의 권리가 6년을 초과하여 제한될 우려가 있을 뿐만 아니라, 동일한 내용의 위ㆍ수탁계약을 맺은 경우라 하더라도 위ㆍ수탁차주가 실질적으로 그 계약을 보호받을 수 있는 기간이 운송사업의 양도ㆍ양수 여부에 따라 달라지는 결과가 초래되어 불합리하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 화물자동차 운송사업 경영의 일부에 대해 위ㆍ수탁계약을 체결한 상태에서 사업을 양도ㆍ양수한 경우, 화물자동차법 제40조의2제1항 단서에서의 “최초 위ㆍ수탁계약의 기간을 포함한 전체 위ㆍ수탁계약 기간”에는 사업 양도자와 위ㆍ수탁차주 간의 종전 계약 기간이 합산된다고 할 것입니다.
질문: 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」에 따라 사용승인서를 발급받은 경우 농지전용허가나 산지전용허가를 받은 것으로 볼 수 있는지 여부(「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제5조 관련)
답변: 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(이하 “특정법”이라 함) 제2조부터 제5조까지의 규정에 따르면 건축허가를 받거나 신고를 하지 않은 건축물 또는 건축허가를 받거나 신고를 하였지만「건축법」 제22조에 따라 사용승인을 받지 못한 특정건축물 중 특정법 제3조에 해당하는 건축물(이하 “대상건축물”이라 함)의 건축주 또는 소유자는 설계도서와 현장조사서를 첨부하여 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고받은 대상건축물이 자기 소유의 대지 또는 국유지ㆍ공유지에 건축한 건축물일 것 등의 기준에 적합한 경우에는「건축법」및 관계 법률에도 불구하고 신고받은 날부터 30일 내에「건축법」 제4조에 따라 해당 지방자치단체에 두는 건축위원회의 심의를 거쳐 해당 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 사용승인서를 내주어야 하고,「농지법」 제34조에 따르면 농지를 전용하려는 자는 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 하며,「산지관리법」 제14조에 따르면 산지전용을 하려는 자는 산림청장등의 허가를 받아야 하는바,이 사안에서는「농지법」에 따른 농지전용허가나「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 않은 토지에 건축된 건축물의 건축주 또는 소유자가 특정법 제5조에 따라 사용승인서를 받은 경우, 해당 건축물이 건축된 토지는 농지전용허가나 산지전용허가를 받은 것으로 볼 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
우선, 특정법 제1조에 따르면같은 법은 특정건축물을 선별하여 사용을 승인함으로써 국민의 재산권을 보호함을 목적으로 하는데,같은 법 제2조에 따르면 건축허가를 받거나 신고를 하지 않은 건축물 또는 사용승인을 받지 못한 건축물을 특정건축물로 정하고 있고, 특정법 제5조에서는 특정건축물 중「건축법」을 위반하였으나 자기 소유의 대지 또는 국유지ㆍ공유지에 건축한 건축물 등 일정한 기준에 적합한 “건축물”에 대해서는 같은 조에 따라 사용승인서를 내주도록 하고 있는바, 이는「건축법」에 따른 사용승인 없이 건축물을 사용하고 있는 위법상태를 시정해 주는 것이라 보아야 할 것입니다.
또한, 특정법 제6조에서는 부설주차장에 대하여 명시적 규정을 두어같은 법 제5조에 따른 사용승인으로 인하여「주차장법」 제19조에 따른 부설주차장의 설치기준에 미달하게 된 대상건축물의 건축주 또는 소유자는 추가적으로 부설주차장을 설치할 의무를 지지 아니한다고 하고 있는 반면,「농지법」이나「산지관리법」에 대하여는 별도의 규정이 없고, 그 밖에 다른 법률과의 관계에 대한 일반적 규정도 두고 있지 않은바, 특정법 제5조에따라 사용승인을 받았다고 하더라도「농지법」에 따른 농지전용허가나「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 특정법은 일정한 요건에 해당하는 특정건축물을 합법적으로 사용승인 받을 수 있는 기회를 한시적으로 부여하기 위한 것(법률 제11930호 특정건축물 정리에 관한 특별조치법 제정이유 참조)이고, 건축행정의 관리범위 밖에 있던 위법건축물에 대하여 사용승인 및 건축물대장 등재 등의 절차를 통해 양성화함으로써 제도적으로 관리할 수 있게 하려는 취지(2013. 6. 국회 국토교통위원회 특정건축물 정리에 관한 특별조치법안 및 위법건축물 양성화를 위한 특별조치법안 심사보고서 참조)임을 고려할 때, 특정법 제5조에 따라 사용승인서를 내 주는 것은 사용승인에 관하여「건축법」및 관계 법률에서 정하고 있는 기준과 절차에 부합하지 않는 경우라도 특정법에 따라 예외적으로 건축물의 사용만을 허용하여 주는 것으로 한정하고, 다른 법률에 따른 위법상태까지 적법하게 만드는 것은 아니라고 해석하는 것이 이러한 입법 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
따라서,「농지법」에 따른 농지전용허가나「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 않은 토지에 건축된 건축물의 건축주 또는 소유자가 특정법 제5조에 따라 사용승인서를 받은 경우, 해당 건축물이 건축된 토지는 농지전용허가나 산지전용허가를 받은 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
질문: 폐지된 복합단지 개발사업의 시행자를 새로 지정할 수 있는지 여부(법률 제7695호 「지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률」 부칙 제2항 등 관련)
답변: 구 지역균형개발법 제34조제3항 및같은 법 시행령 제42조.제44조에 따르면 복합단지 개발을 위해 시행자 지정을 받고자 하는 자는 사업시행지의 위치.면적 및 사업시행기간 등을 기재한 시행자지정신청서에 복합단지개발계획을 첨부하여 시ㆍ도지사에게 신청해야 하고, 시ㆍ도지사는 시행자 지정 시 사업의 명칭, 시행자의 성명 및 사업시행기간 등을 공고해야 하며,같은 법 제36조제1항 및같은 법 시행령 제45조제1항에 따르면 복합단지 시행자로 지정받은 자는 사업시행지의 위치.면적 및 사업시행기간 등을 기재한 실시계획승인신청서를 제출하고 시ㆍ도지사의 승인을 받아 복합단지 개발을 할 수 있는바, 복합단지 개발사업은 국가나 지방자치단체의 지구ㆍ지역 지정 및 개발계획 수립을 시작으로 시행자 지정, 실시계획 승인 등의 절차로 이루어지는 다른 지역개발사업과 달리 개발계획을 작성한 자가 스스로 시행자 지정을 신청하는 절차로 시작되는 점을 고려하면, 복합단지 개발사업은 시행자 지정과 불가분의 관계에 있다고 할 것입니다.
그런데 개정 지역균형개발법에서는 구 지역균형개발법에 따른 복합단지 개발에 관한 규정의 삭제로 복합단지 제도가 폐지되면서, 개정 지역균형개발법 시행 전에 구 지역균형개발법 제34조에 따라 시행자가 지정된 복합단지에 대해서는 종전의 규정을 적용하도록 복합단지에 관한 경과규정을 두었는바, 이는 복합단지 개발사업 추진과 불가분의 관계에 있는 시행자 지정을 기준으로 하여 종전의 복합단지 개발사업을 계속할 수 있도록 신뢰이익을 보호하려는 취지이므로, 사정의 변경으로 신뢰보호 대상이 존재하지 않게 된 경우까지 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용대상으로 보는 것은 타당하지 않습니다.
그렇다면 개정 지역균형개발법 부칙 제2항에 따라 구 지역균형개발법 제34조부터 제39조까지를 적용받는 경우는 구 지역균형개발법에 따른 시행자 지정이 유효한 복합단지로서 사업의 연속성이나 계속성을 인정할 수 있는 경우로 한정할 필요가 있는바, 이 사안과 같이 시행자가 파산하여 시행자 지정이 실효되고 사업시행기간까지 도과한 경우는 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용대상으로 볼 수 없고, 따라서 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 없다고 보아야 합니다.
아울러 「지역 개발 지원에 관한 법률」이 2014년 6월 3일 법률 제12737호로 제정되면서 종전의 개발촉진지구 개발사업이나 특정지역 개발사업 등에 대해 제정법에 따른 지역개발계획, 지역개발사업구역 및 시행자로 본다는 경과규정을 두어 종전 사업의 신뢰를 폭넓게 인정하고 있으나, 구 지역균형개발법에 따른 복합단지 개발사업은 민간개발자가 자유롭게 개발계획을 작성하고 시ㆍ도지사로부터 시행자 지정을 받는 절차를 통해 특별한 제한 없이 다양한 용도의 토지 개발 및 수익을 취할 수 있으며, 토지의 수용ㆍ사용권한도 인정되지 않는다는 점에서 개발촉진지구 개발사업이나 특정지역 개발사업 등 다른 지역개발사업에 비해 공공성이 약하므로, 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용범위를 제한적으로 해석하더라도 다른 지역개발사업에 비해 부당하다고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행된 것)부칙 ＜제7695호, 2005. 11. 8.＞①(시행일) 이 법은 공포 후 4월이 경과한 날부터 시행한다.②(복합단지에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 종전의 제34조의 규정에 의하여 시행자가 지정된 복합단지에 대하여는 종전의 제34조 내지 제38조의 규정에 의한다「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행되기 전의 것)제34조(시행자지정) ①복합단지를 개발하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사로부터 시행자지정을 받아야 한다. 다만, 개발대상지역이 2이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우로서 당해 시ㆍ도지사간 협의가 이루어지지 않는 경우에는 건설교통부장관으로부터 시행자지정을 받아야 한다.②제1항의 규정에 의하여 복합단지의 시행자지정을 받을 수 있는 자는 다음 각호의 자로 한다.1. 국가 또는 지방자치단체2. 대통령령이 정하는 정부투자기관3. 지방공사4. 민간개발자5. 기타 대통령령으로 정하는 법인③제1항의 규정에 의하여 시행자지정을 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 복합단지에 대한 개발계획을 작성하고 이를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 시행자지정을 신청하여야 한다.④시ㆍ도지사가 제3항의 규정에 의한 신청을 받은 때에는 미리 관계행정기관의 장과 협의한 후 당해 사업이 지역발전에 기여할 것으로 인정되는 경우에는 시행자로 지정하고 대통령령이 정하는 바에 따라 지정내용을 공고하여야 한다.⑤제4항의 규정에 의하여 시ㆍ도지사로부터 시행자지정을 받은 경우에는 관계법령에 의한 시행자지정을 받은 것으로 본다.