질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제3호아목에 따른 가설건축물의 설치 시 물건 적치 허가와 별도로 건축물의 건축 허가 등이 필요한지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제3호아목 등)
답변: 개발제한구역법 제12조제1항본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 함)의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설(가목), 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설(나목) 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을, 같은 항 제7호에서는 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위를 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위로 각각 규정하고 있습니다.
그리고,개발제한구역법 제12조제3항에서는 같은 조 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 별표 2에서는 개발제한구역에서의 건축물의 건축, 공작물의 설치, 물건을 쌓아놓는 행위 등에 대한 개발제한구역법 제12조제1항 단서에 따른 허가나 같은 조 제3항에 따른 신고의 세부기준을 규정하면서, 같은 표 제3호아목에서 “물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다”고 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역법 제12조제1항제7호에 따른 허가 대상이 되는 물건의 적치장에 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목에 따른 물건의 단순관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물을 설치하는 경우, 물건 적치 허가와 별도로 개발제한구역법상 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 허가를 받거나 신고를 하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목에서는 대지화되어 있는 토지에만 물건의 적치를 할 수 있고, 물건의 적치장에 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다고 규정하면서, 그러한 가설건축물 설치 시 물건의 적치 허가와 구분된 별개의 건축물의 건축 등의 허가를 받거나 신고를 하여야 하는지에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않은데, 그와 같이 가설건축물 건축 등의 허가나 신고에 대해 별도의 규정을 두지 않은 것은 물건의 적치와 함께 일정한 요건 하에서 가설건축물의 설치가 허용된다는 것을 전제로 하는 것으로 보아야 할 것이므로, 개발제한구역에서 물건의 적치 허가나 신고가 있는 경우 가설건축물의 설치 행위도 허용된 것이라고 할 것입니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목에 따라 물건의 적치장에 그 설치가 허용되는 가설건축물은 ① 대지화된 토지에 ② 적치 물건의 단순관리용도 목적으로 ③ 연면적 20제곱미터 이하로 그 요건이 정해져 있는바, 개발제한구역법령에서 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목에 따른 가설건축물이 건축물의 건축이나 공작물의 설치 허가 대상인지 신고 대상인지에 대한 아무런 규정을 두고 있지 아니하고 있는 것은 적치된 물건의 단순관리를 위한 가설건축물이 필요한 경우에는 그러한 가설건축물의 설치 행위를 물건의 적치에 부수적인 행위로 보아 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 별도의 건축물의 건축이나 공작물의 설치 허가나 신고 없이 물건 적치 허가만으로도 가설공작물의 설치 등을 허용함으로써 행정의 효율성과 민원인의 편의를 제고하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것인바, 비록 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목은 물건의 적치에 대한 허가나 신고의 세부기준을 정하고 있는 규정이나, 하나의 행위가 다른 행위에 부수적인 경우로서 하나의 행위허가만으로 그러한 다수의 행위가 통합적으로 이루어질 수 있도록 하는 규정으로 보는 것이 해당 규정의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것이고, 개발제한구역법령에서는 원칙적으로 가설건축물 자체를 단독으로 설치하는 것은 허용하지 않지만 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목의 규정을 특별히 두어 물건의 적치에 부수적인 수준으로 볼 수 있는 한도에서 적치장 내에 그러한 가설건축물의 설치를 제한적으로 허용하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, 개발제한구역에서 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석하여야 하며, 법령에서 정하고 있는 행위 요건을 모두 갖추어야 한다는 이유 등으로 물건의 적치 허가나 신고와 별도로 가설건축물에 대한 건축물의 건축 허가 등을 받아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 물건 적치 허가나 신고 시에 중량, 부피, 적치기간 등 물건 적치와 직접 관련된 사항 외에도 그 밖의 신청 사항을 증명하는 서류를 첨부하도록 규정하고 있어(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제4조제2항, 별지 제1호서식, 「건축법 시행규칙」 별지 제8호서식 등), 가설건축물의 설치가 적치 물건의 단순관리용도인지, 제한된 연면적 하에서 이루어지는 것인지 등 허용 요건 대하여 행정청의 검토가 이루어진다고 할 것이고, 가설건축물은 그러한 요건을 모두 충족하여 한다는 점과 물건의 적치 허가나 신고 시에 정해지는 적치 기간 내에서만 가설건축물의 설치도 가능하다는 점 등에서 개발제한구역 내에 설치되는 허가나 신고 대상인 다른 가설건축물과는 차이가 있다고 할 것인바, 물건의 적치장에 적치하는 물건의 관리를 위하여 설치하는 가설건축물에 대하여 물건의 적치에 부수되는 행위로 보아 별도의 건축물의 건축이나 공작물 설치 허가 등을 받지 않아도 된다고 해석한다고 하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하려는 개발제한구역의 목적에 배치된다고 보기는 어렵다 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 제12조제1항제7호에 따른 허가 대상이 되는 물건의 적치장에 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호아목에 따른 물건의 단순관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물을 설치하는 경우, 물건 적치 허가와 별도로 개발제한구역법상 건축물의 건축이나 공작물의 설치 허가를 받거나 신고를 하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.