질문: 입점상인 보호대책을 이행하지 않은 경우 필요한 조치의 범위 등(「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제49조제5항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “재래시장법”이라 함) 제2조제6호에서는 “시장정비사업”이란 제41조에 따른 시장정비사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 이 법 또는도시정비법등이 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 일체의 행위를 말한다고 규정하고 있습니다.
재래시장법 제49조제1항에서는같은 법 제41조에 따른 시장정비사업시행자(이하 “사업시행자”라 함)는 시장정비사업을 함에 있어서 시장정비사업기간에 입점상인이 영업활동을 계속할 수 있도록 하는 임시시장의 마련에 관한 사항 등을 포함한 입점상인에 대한 보호대책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제49조제3항에서는 정부와 지방자치단체는 입점상인에 대한 보호대책을 수립ㆍ시행하는 사업시행자에 대하여 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다.
 같은 조 제4항 및 제5항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업시행인가 또는 관리처분인가를 할 때에 사업시행자의 입점상인 보호대책 이행 여부를 확인하고 특별한 사유 없이 그 이행이 미흡한 경우에는 기한을 정하여 사업시행자에게 시정을 요청하도록 하고(제4항), 정부와 지방자치단체는 사업시행자가 제4항의 규정에 의한 시정요청사항을 정당한 사유 없이 이행하지 아니할 경우에는 사업비용 지원의 중단 및 회수 등 필요한 조치를 할 수 있다(제5항)고 규정하고 있으며,같은 법 제55조에서는 정부와 지방자치단체는 사업시행자에 대하여 사업에 필요한 자금을 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
같은 법 제49조제5항은 사업시행자의 입점상인 보호대책 이행이 미흡한 경우에 이에 대한 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 시정요청사항을 정당한 사유 없이 이행하지 아니할 경우에는 정부와 지방자치단체가 사업시행자에 대한 사업비용 지원의 중단 및 회수 등 필요한 조치를 함으로써 사업시행자를 압박하여 자발적으로 입점상인에 대한 보호대책을 이행하고, 재래시장의 정비사업을 원활히 하고자 하는 것이 그 입법취지라 할 것입니다.
그런데,같은 법 제49조제5항에서는 사업비용 지원의 중단 및 회수 “등” 필요한 조치로 되어 있어 시장정비사업의 공사 중지명령 및 공사 완료 후 준공인가의 거부가 위 필요한 조치에 포함되는지에 대하여 살펴보면, 일반적으로 법령에서 규율 대상을 예시한 후 “등”이라고 규정되어 있을 때에는 앞부분에 예시한 규율 대상과 유사한 것에 한정된다고 할 것인바, 시장정비사업의 공사 중지명령 및 준공인가의 거부는 직접적으로 시장정비사업 절차의 진행을 중단시키는 것으로서 사업시행자에 대한 사업비용 지원의 중단 및 회수와 유사한 사항으로 볼 수 없으므로, 시장정비사업의 공사 중지명령 및 준공인가 거부는 위 필요한 조치에 해당하지 않는다 할 것입니다.
또한, 시장정비사업의 공사 중지명령 및 준공인가의 거부는 침익적 행위로서 사업시행자의 권리를 제한하는 것이므로, 그와 같은 조치를 하기 위해서는 명시적인 규정이 있어야 할 것인바,같은 법 제49조제5항에는 입점상인 보호대책 이행 미흡에 대한 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 시정 요청사항을 사업시행자가 정당한 사유 없이 이행하지 아니할 경우에 시장정비사업의 공사 중지명령 등의 행위를 할 수 있다는 명시적인 규정이 없으므로,같은 법 제49조제5항에 따라 시장정비사업의 공사 중지명령 및 준공인가 거부를 할 수 없다 할 것입니다.
따라서, 시장정비사업의 공사 중지명령 및 준공인가 거부는「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제49조제5항에 따른 “사업비용 지원의 중단 및 회수 등 필요한 조치”에 해당하지 않는다 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여재래시장법 제2조제6호에 따르면, “시장정비사업”이란 제41조에 따른 사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설 정비 등을 위하여 재래시장법 또는도시정비법등이 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 일체의 행위를 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에 따르면 시장정비사업과 관련하여 재래시장법에서 정하지 아니한 사항은도시정비법중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있으며,같은 법 제39조제1항에 따르면, 사업시행자가 시장정비사업을 시행하려는 경우에는도시정비법 제30조에 따른 사업시행계획에 재래시장법 제49조에 따른 입점상인 보호대책을 포함하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 사업시행인가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
또한,도시정비법 제77조제1항에 따르면, 정비사업의 시행이 이 법 또는 이 법에 의한 명령ㆍ처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반되었다고 인정되는 때에는 정비사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위안에서 국토해양부장관은 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수, 사업시행자 등에게, 시ㆍ도지사는 시장ㆍ군수, 사업시행자 등에게, 시장ㆍ군수는 사업시행자 등에게 그 처분의 취소ㆍ변경 또는 정지, 그 공사의 중지명령ㆍ변경, 임원의 개선 권고 그 밖의 필요한 조치를 취할 수 있다고 규정되어 있습니다.
재래시장법 제4조제1항에서 시장정비사업과 관련하여 재래시장법에서 정하지 아니한 사항은도시정비법중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 하고 있는바, 이는 재래시장법에서 도시 및 주거환경정비 사항 중 시장정비에 관한 사항 중 그 목적과 환경에 맞게 특별히 규율할 필요가 있는 사항은 재래시장법에 규정하고 시장의 정비와 관련하여같은 법에 정하지 않은 사항은도시정비법중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하여 시장정비사업을 원활히 추진하려는 데에 그 취지가 있다고 할 것입니다.
또한, 앞에서 살펴본 바와 같이 재래시장법에 따른 시장정비사업에 대한도시정비법의 준용에 관하여같은 법 제4조에서 명시적으로 규정한 외에도,같은 법 제2조제6호에서 재래시장법에 따른 시장정비사업에 대하여도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 재래시장법 및도시정비법등이 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 일체의 행위라고 규정하여, 재래시장법 제2조제6호에서 시장정비사업에 대하여도시정비법의 해당 부분을 적용하거나 준용할 것을 이미 예정하고 있다고 할 것입니다.
한편, 재래시장법 제4조제1항에서 시장정비사업과 관련하여 재래시장법에서 정하지 아니한 사항에 관하여도시정비법의 규정을 준용한다고 규정하고 있으므로 재래시장법에 도시정비법 제77조와 같은 감독규정이 있는지 살펴보면, 재래시장법 제38조에서 사정변경 등의 사유로 토지등 소유자의 과반수 동의를 얻어 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 통하여 사업추진계획의 승인취소를 사업시행자가 요청하는 경우에 시ㆍ도지사가 그 승인을 취소할 수 있다는 정도의 규정을 두고 있으나, 사업시행자 등이 재래시장법, 사업추진계획, 사업시행계획 또는 관리처분계획 등을 위반한 경우에 그 위반사항을 시정할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 아니합니다.
만약, 재래시장법 제4조에 따라도시정비법 제77조의 감독규정을 준용할 수 없고, 따라서 재래시장법에 따른 사업시행자가 사업시행계획 등을 위반하여 사업을 시행하는 경우에도 이를 시정하거나 제재할 수단이 없다고 한다면, 사업시행자 등이 재래시장법, 사업추진계획 등을 위반하여 처분을 하고 시장정비사업을 시행한 경우에도 이를 시정하거나 그 밖의 필요한 조치를 할 수 없으므로, 재래시장법 제4조제1항의 준용규정의 입법취지와 시장정비를 촉진하여 지역상권을 활성화하고자 하는 같은 재래시장법의 목적에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 정비사업을 통하여 도시환경을 개선하고 도시기능을 회복하고자 하는 동일한 목적을 추구하는 재래시장법 및도시정비법두 법에 따른 정비사업시행자에 대하여 합리적인 이유 없이 규제의 수준을 달리하는 결과가 되어 불합리하다 할 것입니다.
따라서, 사업시행자가 사업시행계획을 위반하여 입점상인에 대한 보호대책을 이행하지 아니한 경우 재래시장법 제4조제1항의 준용규정에 따라도시정비법 제77조제1항을 준용하여 사업시행자에 대하여 시장정비사업의 공사 중지명령 등 필요한 조치를 취할 수 있습니다.