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질문: 개발제한구역의 공익사업에 따른 공장 이축 시, 형질변경 가능한 토지의 면적(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제3호라목 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 개발제한구역에서는 토지의 형질변경, 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없으나, 같은 항 단서에 따르면「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장 등을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위(제3호의2) 등을 예외적으로 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
또한,개발제한구역법 제12조제8항에서는 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제22조 및 별표 2 제3호가목 본문에서는 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 하도록 규정하고 있고, 같은 호 라목 전단에서는 개발제한구역에서 시행되는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말함)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있도록 규정하고 있는바,이 사안은개발제한구역법 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 공장 건축물이 철거됨에 따라 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축할 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 그 편입된 부지 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적으로 해석하여야 하고, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다(법제처 2013. 6. 4.회신 13-0199 해석례참조).그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목에 따르면 개발제한구역에서 허용될 수 있는 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 제한되고 있는바, 개발제한구역에서 시행되는 공익사업으로 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 건축물을 이축하여 건축하는 경우에도 개발제한구역에서의 토지의 형질변경 허용면적은 원칙적으로 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 제한된다고 할 것입니다.
한편, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호라목 전단에서는 그 적용대상에 대하여 건축물 등이 있는 토지가 편입된 경우로 규정하지 않고 건축물 등이 있는 토지의 “일부가 편입된 경우”라고 규정하고 있고, 같은 목 후단에서는 형질변경할 토지의 면적에 대하여 “편입되지 아니한 대지와 연접하여 새로 조성한 면적”이라는 표현을 사용하고 있습니다.
 이와 같이 같은 호 라목의 기준은 그 문언상 공장의 건축물이 편입ㆍ철거되어 다른 곳으로 이축되는 경우를 상정한 기준이 아니라, 공장 부지 중 일부가 공익사업에 편입되어 이를 대신하여 원래 있던 공장 부지에 연접해 있는 다른 토지를 형질변경하여 사용하게 할 때에 적용되는 기준이라 할 것이므로, 이 사안과 같이 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 해당 공장 건축물이 철거됨에 따라 다른 곳으로 공장을 이축하는 경우에는 적용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축하는 경우에는 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 공익사업에 편입된 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제18조제1항제10호에 따른 용도변경 범위
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 같은 항 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을, 같은 항 제8호에서는 같은 항 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위를 규정하고 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항에서는 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다고 규정하면서, 같은 항 제10호로 별표 1에 따른 건축 또는 설치의 범위에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위를 규정하고 있고,같은 법 시행령 별표 1제5호라목2)에서는 시설의 종류란에 “휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점”을, 건축 또는 설치의 범위란에 “휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자이어야 하고 이 경우 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라고 각각 규정하고 있는바,이 사안은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제10호에 따라 기존 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에 따른 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점 중의 하나로 용도변경하는 경우, 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)의 건축 또는 설치의 범위란에 규정된 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라는 요건을 충족해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제10호에서는 별표 1에 따른 “건축 또는 설치의 범위”에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 용도변경하려는 시설이 별표 1의 시설의 종류란에서 규정하고 있는 시설이어야 할 뿐만 아니라, 건축 또는 설치의 범위란에서 규정하고 있는 요건도 충족해야 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)에서는 시설의 종류란에 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점을 규정하면서, 건축 또는 설치의 범위란에서 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점의 경우 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다고 규정하고 있으므로, 비록 용도변경을 하려는 기존 건축물에 연면적 범위에 대한 제한이 없었다 하더라도 해당 건축물의 용도를 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점으로 변경하려면 같은 법 시행령 별표 1에 규정된 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점의 연면적 기준을 충족해야 할 것입니다.
아울러, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 제도로서, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제10호에 따라 기존 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)에 따른 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점 중의 하나로 용도변경하는 경우에도 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목2)의 건축 또는 설치의 범위란에 규정된 “건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다”라는 요건을 충족해야 합니다.
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호나목5)가)①에 따라 설치할 수 있는 관리용 건축물의 최대 규모(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호나목5)가) 등 관련)
답변: 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 설치할 수 있는 관리용 건축물의 규모를 정하면서 과수원, 초지, 유실수.원예.분재 재배지역에 설치하는 경우에는 “생산토지면적의 1천분의 10 이하로서 기존 면적을 포함하여 66제곱미터 이하로 설치하여야 한다”고 규정하고 있는바, 일반적으로 “∼로서”는 지위나 신분 또는 자격을 나타내는 격조사로서(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 ) 어떤 용어를 “A로서 B”라고 사용하는 경우, “A라는 요건을 갖춘 것 중 B요건을 갖춘 것”을 의미하므로(각주: 법제처 2017. 12. 4.회신 17-0562 해석례참조 ), 그 허가기준은 “생산토지면적의 1천분의 10 이하일 것”과 “기존 면적을 포함하여 66제곱미터 이하일 것”이라는 두 가지 요건을 모두 충족해야 한다는 점이 문언상 분명합니다.
그런데 개발제한구역법 시행령 제19조제2호에서는 개발제한구역에서 시장.군수.구청장에게 신고하고 할 수 있는 행위를 정하면서 “축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한” 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우(나목) 또는 “창고의 기존 면적을 포함한” 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우(다목)에 해당하는 건축물ㆍ공작물의 증축ㆍ개축 및 대수선을 규정하고 있는바, 이와 같이 개발제한구역에 이미 설치되어 있는 건축물 또는 공작물의 면적을 기존 면적으로 지칭하고 있는 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 영 별표 1 제5호나목5)가)①에 따른 “기존 면적”의 의미는 생산토지면적에 이미 설치되어 있는 관리용 건축물의 면적으로 보는 것이 타당하므로, 위 규정에 따른 관리용 건축물은 “생산토지면적의 1천분의 10 이하”이면서 “기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 66제곱미터 이하”인 경우에 설치할 수 있다고 보아야 합니다.
그리고 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항제1호, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호나목5)가)의 규정은 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 시장.군수.구청장의 허가를 받은 경우에는 관리용 건축물의 규모를 제한하여 설치를 허용하려는 취지입니다.
이와 같은 개발제한구역법령의 목적 및 취지에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①의 규정은 생산토지면적이 증가함에 따라 관리용 건축물의 규모가 무한정으로 확대되는 것을 방지하기 위하여 관리용 건축물을 66제곱미터까지만 설치할 수 있도록 하되, 생산토지면적의 1천분의 10이 66제곱미터 미만인 경우에는 생산토지면적이 소규모인 점을 고려하여 관리용 건축물의 규모를 생산토지면적의 1천분의 10까지만 설치할 수 있도록 한 규정으로 보아야 합니다.
아울러 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에 따라 개발제한구역에서 허가를 받아 설치할 수 있는 관리용 건축물의 규모를 생산토지면적의 1천분의 10의 면적을 포함하여 66제곱미터까지 가능하다고 본다면, 결과적으로 생산토지면적의 1천분의 10의 면적이 얼마인지에 관계없이 어느 경우이든 66제곱미터까지 관리용 건축물의 설치가 가능하게 되어, 생산토지면적의 1천분의 10 이하라는 요건은 무의미한 규정이 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목5)가)①에 따라 관리용 건축물을 설치하려는 경우로서 생산토지면적의 1천분의 10이 66제곱미터 미만인 경우, 관리용 건축물을 설치할 수 있는 최대 규모는 생산토지면적의 1천분의 10이라고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ∼ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑪ (생 략)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②.③ (생 략)■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1] ＜개정 2021. 5. 11.＞건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. ~ 4. (생 략)5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설가. (생 략)나. 농수산물 보관 및 관리 관련 시설1) ~ 4) (생 략)5) 관리용 건축물가) 관리용 건축물을 설치할 수 있는 경우와 그 규모는 다음과 같다. 다만, ①ㆍ②ㆍ④에 따라 관리용 건축물을 설치하는 경우에는 생산에 직접 이용되는 토지 또는 양어장의 면적이 2천제곱미터 이상이어야 한다.① 과수원, 초지, 유실수ㆍ원예ㆍ분재 재배지역에 설치하는 경우에는 생산에 직접 이용되는 토지면적의 1천분의 10 이하로서 기존 면적을 포함하여 66제곱미터 이하로 설치하여야 한다.② ∼ ⑤ (생 략)나) ~ 마) (생 략)6) (생 략)다. ~ 아. (생 략)
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1에 따라 개발제한구역 내에 설치 가능한 골프장의 시설(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제1호사목 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 해당 법률에서는 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적이고 제한적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그러한 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바(제12조), 이러한 예외적인 허용행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2016. 7. 27.회신 16-0203 해석례참조)그런데개발제한구역법 제12조제1항제1호가목과같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1 제1호사목가)에서는 공원, 녹지, 실외체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 설치할 수 있는 시설의 하나로 “「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장”을 규정하면서 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다고 규정하고 있을 뿐 그 외 골프장에 설치할 수 있는 시설에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고 체육시설업의 시설 기준을 정하고 있는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제11조제1항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 4 제1호가목(3)에서는 설치 의무가 부여된 체육시설업의 필수시설(각주: 필수시설로 관리시설 외에도 편의시설(주차장, 화장실, 탈의실, 급수시설) 및 안전시설을 규정하고 있음) 중 관리시설에 대해 “매표소ㆍ사무실ㆍ휴게실 등 그 체육시설의 유지ㆍ관리에 필요한 시설”을 설치하도록 규정하고 있는바, 이 사안의 직원 숙소는 근로시간 중에 활용되는 휴게실과는 달리 주거용 시설의 성격을 가진다는 점에서 체육시설의 유지ㆍ관리와 직접적인 연관성을 인정하기 어려울 뿐만 아니라 만약 직원 숙소를 체육시설의 유지ㆍ관리에 필요한 시설에 해당하는 것으로 본다면 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제1호가목(3)에 따라 직원 숙소를 의무적으로 설치해야만 하는 불합리한 결과를 초래할 수 있습니다.
그렇다면 직원 숙소는 개발제한구역법상 개발제한구역 내 설치가 가능한 시설로 규정되어 있지 않고, 골프장의 유지ㆍ관리에 필요한 시설인 관리시설로도 볼 수 없으므로 개발제한구역 내 골프장에 설치할 수 없다고 보는 것이 관련 규정의 취지 및 체계에 부합하는 해석입니다.
＜관계 법령＞「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설나. ∼ 마. (생 략)1의2. (생 략)2. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑩ (생 략)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.[별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설가. ∼ 바. (생 략)사. 골프장가) 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다.나) 숙박시설은 설치할 수 없다.다) 훼손된 지역이나 보전가치가 낮은 토지를 활용하는 등 자연환경을 보전할 수 있도록 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합하게 설치하여야 한다.아. ∼ 머. (생 략)2. ∼ 5. (생 략)②ㆍ③ (생 략)「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」제8조(체육시설업의 시설 기준) 법 제11조제1항에 따른 체육시설업의 종류별 시설 기준은 별표 4와 같다.[별표 4]체육시설업의 시설 기준(제8조 관련)1. 공통기준구분시설기준가. (생 략)(1) ∼ (2)(생 략)(3) 관리시설

○ 등록 체육시설업에는 매표소ㆍ사무실ㆍ휴게실 등 그 체육시설의 유지ㆍ관리에 필요한 시설을 설치하여야 한다. 다만, 관리시설을 복합 용도의 시설물 내 다른 시설물과 공동으로 사용하는 경우에는 이를 별도로 갖추지 아니할 수 있다.나. 임의시설(생 략)2. (생 략)
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호에 해당되어 개발제한구역에서 해제될 수 있었던 대지(A)가 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 1천제곱미터 이하인 하나의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 당초 A 대지에 해당하는 부분이 여전히 개발제한구역에서 해제될 수 있는지(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제2항에 따르면 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준에 관하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제2조제3항에서는 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 경우를 각 호로 정하고 있는데, 같은 항 제6호에서 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말함)로서 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것(가목), 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 관할구역 중 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지의 수, 그 대지 중 개발제한구역인 부분의 규모와 그 분포 상황, 토지이용 실태 및 지형ㆍ지세 등 지역 특성을 고려하여 시ㆍ도의 조례로 정한 기준 면적 이하일 것(나목)이라는 요건을 모두 갖춘 지역을 규정하고 있습니다.
먼저,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로(제1조), 개발제한구역으로 지정되면같은 법 제12조제1항각 호 외의 부분 본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 개발행위가 광범위하게 금지되고, 다만 예외적으로 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및같은 법 시행령 별표 1에 따라 일정한 개발행위에 대해서만 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받은 경우에 한하여 허용되는바, 같은 법 시행령 제2조제3항제6호를 신설하여 일정한 요건을 갖춘 지역을 개발제한구역에서 해제할 수 있도록 한 취지는 개발제한구역이 일률적으로 지정됨에 따라 1천제곱미터 이하의 소규모 대지에 개발제한구역 경계선이 관통하게 되는 경우 개발제한구역으로 지정되지 아니한 부분까지 사실상 이용할 수 없게 되는 불합리한 점을 시정함으로써 해당 토지 소유자의 재산권을 보호해 주기 위한 것으로 보이는데, 이는 원칙에 대한 예외를 규정한 것으로서 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
살피건대,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제3호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자”는 제도의 취지 및 조항의 문언 내용에 비추어 볼 때 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있다고 설시한 대법원 판례의 취지(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결참조) 및같은 영 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”란 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 계속하여 편입되어 있는 토지를 의미한다는 해석례(법제처 2011. 6. 16.회신 11-0155 해석례)를 종합적으로 고려할 때,같은 영 제2조제3항제6호가목에 해당하기 위해서는 개발제한구역 경계선이 관통하는 “대지”일 것, 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 “계속하여” 대지의 면적이 1천제곱미터 이하일 것, 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 “계속하여” 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것이라는 요건을 모두 갖출 것이 요구된다고 할 것입니다.
그러나, 이 사안의 경우「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가 시행된 2009. 12. 10. 당시 A 대지는 비록 같은 호 가목의 요건을 충족하고 있었더라도 그 후 B 대지와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 C 대지가 되었는바, 위 제2조제3항제6호 각 목 외의 부분에 따르면 대지란 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말하는것이므로, 합병으로 인하여 A 토지 부분은 대지의 일부라고 말할 수는 있어도 더 이상 여기서의 대지에 해당한다고 볼 수는 없고, C 대지 또한 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 계속하여 개발제한구역 경계선이 관통하도록 설정된 대지에 해당한다고 볼 수도 없습니다.
따라서, 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009. 12. 10. 당시「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분은 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 없다 할 것입니다.
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조에 따른 존속 중인 건축물 등에 대한 특례의 적용범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하되, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경(제1호마목) 등은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제13조에서는 법령의 개정ㆍ폐지 등으로 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 개발제한구역에 적합하지 아니하게 된 경우에도 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제23조제2항제2호에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 존속 중인 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 법령의 제정ㆍ개정 등의 사유로 법 또는 이 영의 규정에 부적합하더라도같은 법 제13조에 따라 증축하려는 부분이 건폐율ㆍ용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축을 허가할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제2조제3항에서는 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역, 지정 목적이 달성되어 개발제한구역으로 유지할 필요가 없게 된 지역 등의 경우에 개발제한구역을 해제할 수 있는 것으로 규정하고 있는바,이 사안은 기존 건축물이 있는 지역이 개발제한구역에서 해제된 경우에도 개발제한구역법 제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호를 적용하여 기존 건축물을 증축할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 제3조에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 특정 지역을 개발제한구역으로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제12조에서는 제3조에 따라 지정된 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 및 용도변경 등 일정한 행위의 제한에 관하여 규정하고 있습니다.
 이와 같이 개발제한구역에서의 행위제한에 관한 개발제한구역법 제12조는 같은 법 제3조에 따라 특정 지역이 개발제한구역으로 지정되어 있음을 전제로 하는 규정이므로, 해당 지역이 개발제한구역으로 지정되지 아니하였거나 이전에 개발제한구역으로 지정되었더라도 그 지정이 해제된 경우에는, 그 지역에서의 행위제한이나 건축허가 등에 관해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「건축법」 등의 일반법이 적용되는 것이고, 개발제한구역법 제12조가 적용될 여지는 없다고 할 것입니다.
그리고, 개발제한구역법 제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호에서는 개발제한구역 지정 당시 존속 중인 건축물에 대하여 같은 법 제12조에 따른 행위제한의 특례를 규정하여, 예외적으로 일정한 범위의 증축을 허용하고 있는데, 이는 개발제한구역으로 지정될 당시에 이미 존재하고 있던 건축물 등에 대한 현상유지 등의 필요성을 고려한 규정들로서, 이 규정 또한 특정 지역이 개발제한구역으로 지정되어 같은 법 제12조에 따른 행위제한을 받고 있음을 전제로 하는 것이므로, 기존 건축물이 있는 지역이 개발제한구역에서 해제된 경우에는 해당 지역에는 적용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 기존 건축물이 있는 지역이 개발제한구역에서 해제된 경우에는 개발제한구역법 제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제2호를 적용하여 기존 건축물을 증축할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역 주민의 주거를 위해 허용되는 주택 신축을 위한 기준 중 “기존 주택”의 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축 및 용도변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장을 말함. )의 허가를 받아 할 수 있도록 제한적으로 허용(단서)하고 있고, 같은 항 제1호에 따라 개발제한구역에 예외적으로 건축 또는 설치할 수 있는 시설의 종류 및 건축 또는 설치의 범위를 정하고 있는같은 법 시행령 별표 1제5호다목에서는 개발제한구역 주민의 주거를 위한 시설로서 주택(각주: 「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말하며, 이하 같음. )을 규정하면서 주택 신축의 범위를 제한하고 있습니다.
개발제한구역에서 주택을 신축할 수 있는 범위를 살펴보면 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 있던 “기존의 주택”이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다고 하면서 기존의 주택을 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택으로 한정하고 같은 목 나) 및 다)에서도 동일하게 적용하도록 명시하고 있는바, 같은 목 다)①에서 공익사업의 시행으로 인해 기존 주택이 철거되는 경우에 대해 기존 주택의 소유자가 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 자기 소유의 토지에 주택을 신축할 수 있도록 주택 신축의 범위를 정한 규정에서의 “기존 주택”도 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 의미하는 것이 문언상 명백합니다.
또한 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)에서 “가)에도 불구하고” 일정 경우에 대해 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다고 규정한 것은, 같은 목 가)에 따르면 주택 신축이 가능한 토지는 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지로 한정되는데, 공익사업으로 기존 주택이 철거되는 경우나 재해로 인해 기존주택에 더 이상 거주할 수 없게 된 경우 등에는 기존 주택이 있는 토지가 아니더라도 일정 요건을 갖춘 토지에서 신축할 수 있도록 한 것임을 고려하면, 같은 별표 제5호다목다)에서 규정한 “가)에도 불구하고”의 의미를 기존 주택의 범위를 개발제한구역 건축물관리대장에 등재되지 않은 경우까지 확대하려는 것으로 해석할 수는 없습니다.
아울러 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서 기존의 주택을 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택으로 한정한 것은 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택인지 여부에 대한 객관적인 판단을 위한 것인데, 같은 목 다)①에 따라 주택의 신축을 허용하려는 경우에도 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택(각주:대법원 2008. 6. 12. 선고 2006두12517 판결례참조 )인지 여부에 대한 판단이 필요한 것은 마찬가지이므로 같은 규정에 따른 ‘기존 주택’도 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택으로 한정할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ∼ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②ㆍ③ (생 략)[별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. ∼ 4. (생 략)(생 략)5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설가) ∼ 라) (생 략)가. ∼ 나. (생 략)(생 략)다. 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)신축할 수 있는 경우는 다음과 같다.가) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택[제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다. 이하 나) 및 다)에서 같다]이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다.나) (생 략)다) 가)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다.① 기존 주택(공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다)이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지[「건축물관리법」 제30조제1항에 따라 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 한 날(해체예정일 3일 전까지 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 하지 않은 경우에는 실제 건축물을 해체한 날을 말한다) 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다]에 신축하는 경우②ㆍ③ (생 략)라. ∼ 아. (생 략)(생 략)
질문: 개발행위허가 대상이 되는 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제2항제4호 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에서는 토지의 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정하면서 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 개발행위허가를 받지 않도록 제외하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제51조제2항제4호본문에서는 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”에 해당하지 않는 형질변경을 개발행위허가 대상에서 제외되는 행위로 규정하고 있으므로, 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경은 개발행위허가 대상에 해당합니다.
그런데 국토계획법 시행령 제51조제1항제3호에서는 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 토지의 형질변경으로 규정하고 있고, 통상 가운뎃점은 열거할 어구들을 일정한 기준으로 묶어서 나타낼 때 사용(각주: 「한글 맞춤법」(문화체육관광부고시) 별표 문장부호 제5호(1) 참조 )하므로 절토와 성토는 정지 또는 포장 등과 같이 각각 토지의 형상을 변경하는 방법의 종류로 보아야 하며, 절토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 성토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위 모두 각각 토지의 형질변경에 해당한다고 보아야 합니다.
그렇다면 국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정한 것은 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토를 위한 형질변경이라고 하더라도 그 과정에서 절토 또는 성토의 규모가 각각 2미터 이상인 경우에는 해당 토지의 형상 변경에 대해 관할관청에서 검토하고 허가 여부를 결정하도록 하려는 것으로 보아야 합니다.
만약 이와 달리 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”를 절토와 성토가 순차적으로 이루어진 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미한다고 본다면, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에서 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등”을 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위로 규정한 것도 절토 또는 성토의 규모에 상관없이 그 결과를 기준으로 경미한 변경 여부를 판단하게 될 뿐 아니라, 토지의 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하고 난개발을 방지하며 국토를 계획적으로 관리하기 위한 개발행위허가 제도의 취지(각주: 「개발행위허가운영지침」(국토교통부훈령 제1218호) 제1장제2절 1-2-1 참조 )에도 부합하지 않습니다.
＜관계 법령＞국토의 계획 및 이용에 관한 법률제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)3. ～ 5. (생 략)② ～ ④ (생 략)국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.1. ㆍ 2. (생 략)3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)4. ～ 6. (생 략)② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다.1. ～ 3. (생 략)4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다.
질문: 개발촉진지구 개발계획 수립의 범위(「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」 제14조 등)
답변: 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(이하 “지역균형개발법”이라 함) 제9조제1항에 따르면 국토교통부장관은 개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 개발을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정하면 직접 또는 광역시장 또는 도지사의 요청을 받아 개발촉진지구를 지정할 수 있고,같은 법 제14조제1항 및같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면 시장ㆍ군수 또는 구청장은같은 법 제11조에 따라 개발촉진지구가 지정ㆍ고시되면같은 법 제14조제7항각 호에 따른 사업 시행지의 위치(위치도를 포함)ㆍ면적 및 그 밖의 주요 사항을 포함한 사업의 개요(개발사업의 개략도를 포함함, 제2호), 토지이용현황, 토지이용계획 및 축척 5천분의 1 이상인 지형도 또는 지적도에 토지이용계획을 구체적으로 밝혀 작성한 도면(제3호), 사업의 시행기간 및 시행방법(제4호), 사업별 투자계획(제5호) 등의 사항이 포함된 개발촉진지구 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 작성하여야 합니다.
그리고, 지역균형개발법 제16조제1항에 따르면 개발촉진지구에서 시행되는 지역개발사업(이하 “지구개발사업”이라 함)은 다른 법률의 규정에도 불구하고 국가, 지방자치단체(제1호), 대통령령으로 정하는 공공기관(제2호) 등 같은 항 각 호의 자가 시행할 수 있고,같은 조 제4항에 따르면 광역시장ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “지정권자”라 함)이 사업 시행자를 지정하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 하며,같은 법 제17조제1항에 따르면 사업 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지정권자의 승인을 받아야 하는데, 같은 조 제2항에 따르면 지정권자가 제1항에 따라 실시계획을 승인할 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 국가나 지방자치단체의 장이 직접 실시계획을 작성한 경우에도 협의를 거치도록 규정하고 있는바,이 사안에서는 지역균형개발법 제14조에 따른 개발계획 수립 시 기반시설인 도로의 설치 사업 시행에 관한 내용만을 포함하고, 기반시설인 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하지 아니한 경우, 지정권자는 같은 규정에 따라 개발촉진지구 개발계획의 변경을 거쳐 완충녹지의 설치 사업을 개발계획에 반영하지 아니하고, 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하여 작성된 실시계획을같은 법 제17조에 따라 승인할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 개발계획의 수립 시 포함되어야 하는 사업의 내용을 정하고 있는 지역균형개발법 제14조제7항을 살펴보면, 개발계획에는 생산기반의 조성 및 이에 부대되는 사업(제1호), 주민생활환경 개선을 위한 시설의 설치ㆍ개량 사업(제2호), 교통시설, 용수공급시설 등 지역발전을 위한 기반시설 정비사업(제3호), 자연환경 보전 등에 필요한 환경 관련 사업(제5호) 등의 시행에 관한 내용이 포함되어야 합니다.
그런데, 이 사안에서 문제가 되고 있는 도로는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호가목 및같은 법 시행령 제2조제1항제1호에 따른 기반시설 중 교통시설로서, 그 구조 및 설치 기준은「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조 내지 제14조,「도로법」,「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에 따르게 되고,완충녹지는 대기오염, 소음, 진동, 악취, 그 밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해, 그 밖에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제35조제1호 참조)임과 동시에,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목 및같은 법 시행령 제2조제1항제2호에 따른 기반시설 중 공간시설로서, 그 구조 및 설치 기준은「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제54조, 제55조,「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따라 정하여지므로, 도로의 설치 사업과 완충녹지 의 설치사업은 별개의 기반시설 설치 사업이라고 할 것입니다.
그렇다면, 기존의 개발계획 중 기반시설인 도로의 설치 사업 내용에 별개의 기반시설인 완충녹지의 설치 사업 내용이 포함된다고 보기 어렵고, 같은 개발촉진지구에서 지구개발사업으로서 완충녹지의 설치 사업을 추가적으로 시행하고자 하는 경우, 이는 별개의 기반시설 설치 사업이므로 그 내용을 개발계획에 포함하여야 할 것입니다.
또한, 지역균형개발법 시행령 제17조제1항에서는같은 법 제14조제7항각 호에 따른 사업 시행지의 위치ㆍ면적, 토지이용현황, 토지이용계획 등의 사항을 개발계획에 포함되도록 규정하면서같은 법 시행령 제18조에서 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 규정함으로써 토지이용의 변화가 발생하는 사업의 경우에는 개발계획의 수립을 통해 이를 명확히 하도록 규정하고 있는바, 기존의 개발계획에 포함되어 있지 않은 완충녹지의 설치 사업을 추가적으로 시행하고자 하는 경우에는 그 개발계획 사항 중 전체 사업의 면적, 토지이용현황, 토지이용계획 등의 내용이 달라지게 되므로, 개발계획의 변경을 통해 완충녹지의 설치 사업에 관한 부분 및 변경 사항을 반영하여야 할 것입니다.
나아가, 개발계획은 개발촉진지구에서 시행할 사업의 종류, 각 사업별 위치 및 면적, 사업 시행 기간 및 투자계획의 개요를 정하는 것이고, 그 실시계획은 이를 토대로 사업 시행자를 정하여 각 사업을 진행하는 과정에서 필요한 절차의 이행 등 보다 구체적인 계획을 수립하는 것인바, 개발계획에 반영되어 있지 않은 사업 내용을 실시계획에 반영하여 수립할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 지역균형개발법 제14조에 따른 개발계획 수립 시 기반시설인 도로의 설치 사업 시행에 관한 내용만을 포함하고, 기반시설인 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하지 아니한 경우, 지정권자는 같은 규정에 따라 개발촉진지구 개발계획의 변경을 거쳐 완충녹지의 설치 사업을 개발계획에 반영하지 아니하고, 완충녹지의 설치 사업 시행에 관한 내용을 포함하여 작성된 실시계획을같은 법 제17조에 따라 승인할 수는 없다고 할 것입니다.