질문: 「관광진흥법」 제48조의3제6항에 따른 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 할 수 있는 “필요한 조치”의 범위(「관광진흥법」 제48조의3제6항 등 관련)
답변: 「관광진흥법」 제48조의3제2항에서 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 조례로 정하는 바에 따라 특별관리지역으로 지정할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역을 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 관광객 방문시간 제한, 편의시설 설치, 이용수칙 고지, 이용료 징수, 차량ㆍ관광객 통행 제한 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 한옥체험업의 등록을 일정기간 제한하는 조치가 “관광객 방문시간 제한, 편의시설 설치, 이용수칙 고지, 이용료 징수, 차량ㆍ관광객 통행 제한 등 필요한 조치”에 포함될 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것인데(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0498 해석례참조),「관광진흥법」 제48조의3제6항에서 특별관리지역에 필요한 조치로 열거된 예시사항을 살펴보면, “관광객 방문시간 제한, 편의시설 설치, 이용수칙 고지, 이용료 징수, 차량ㆍ관광객 통행 제한”으로, 이러한 조치사항은 특별관리지역을 방문하는 관광객을 대상으로 수용 범위를 초과하는 방문을 제한함으로써 주민의 평온한 생활환경을 보장하기 위한 조치 등에 해당하고, 같은 조 제7항에서 같은 조 제6항에 따른 조례를 위반한 사람에게「지방자치법」에 따라 1천만원 이하의 과태료를 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정하고 있는 점과「관광진흥법」 제48조의3제8항에서 특별관리지역의 조치사항을 표시한 안내판을 설치하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도 열거된 예시사항은 특별관리지역을 방문하는 관광객을 대상으로 하는 조치로 볼 수 있는 것과 달리, 이 사안과 같이 한옥체험업의 등록을 일정기간 제한하는 조치는 그 대상이 특별관리지역을 방문하는 관광객이 아닌 해당 지역에서 관광사업을 하려는 자이고, 그 조치 사항 또한 관광객의 방문 제한과 같은 방법이 아닌 관광사업의 등록 자체를 제한하는 것으로, 「관광진흥법」 제48조의3제6항에서 특별관리지역에 필요한 조치의 예시로 열거하고 있는 사항들과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항에 포함된다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
더욱이「관광진흥법」 제48조의3제6항에서 특별관리지역에 필요한 조치로 열거된 예시사항의 입법연혁을 살펴보면, 2019년 12월 3일 법률 제16684호로「관광진흥법」을 일부개정하면서 특별관리지역 지정제도를 도입할 당시에는 “관광객 방문시간 제한 등 필요한 조치”를 할 수 있도록 규정하고 있었는데(각주: 2019. 12. 3. 법률 제16684호로 일부개정된 「관광진흥법」 개정이유 참조), 특별관리지역 내 주민의 정주권 보호를 위해 이러한 관광객 방문시간 제한뿐만 아니라 다른 침익적 행정행위가 가해질 수 있다는 점에서 그 내용을 구체적으로 명시하는 것이 바람직하므로, 조례에 포괄위임하기보다는 차량ㆍ관광객 통행제한, 이용료 징수 사항 등 효율적인 보호 수단을 포함하는 내용으로(각주: 2020. 11. 18. 의안번호 제2105460호로 발의된 「관광진흥법」 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 문화체육관광위원회 검토보고서 참조) 2021년 4월 13일 법률 제18009호로 일부개정된「관광진흥법」 제48조의3제6항에서 필요한 조치의 예시사항을 추가하게 된 것인바(각주: 2021. 4. 13. 법률 제18009호로 일부개정된 「관광진흥법」 개정이유 참조), 이러한 입법연혁 및 취지를 고려하면,「관광진흥법」 제48조의3제6항에 따라 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 할 수 있는 필요한 조치의 범위에는 한옥체험업의 등록을 일정기간 제한하는 조치는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
또한 이 사안에서 특별관리지역에 대한 필요한 조치로 하려는 “한옥체험업의 등록의 등록을 일정기간 제한하는 조치”에 대하여 살펴보면, 규제의 대상 등은 그 근거가 되는 법령에 구체적이고 명확하게 규정되어야 할 것인데(각주: 「행정규제기본법」 제4조 참조), 한옥체험업과 같은 관광객 이용시설업의 등록에 대하여 규정하고 있는「관광진흥법」 제4조(등록),같은 법 시행령 제4조(등록증의 발급)ㆍ제5조(등록기준) 등에서는 등록거부나 등록제한에 대하여 명시적인 규정을 두고 있지 않다는 점, 일반적으로 영업에 대한 등록제는 일정한 기준을 마련해 두고 그 기준에 맞으면 바로 장부에 등재하도록 하여 거의 자동적으로 영업을 허용하기 위한 제도인데(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.145 및 p.149 참조), 등록제로 운영되는 한옥체험업의 등록 자체를 일정기간 동안 제한하는 것은 등록제의 취지에 부합하지 않을 수 있다는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사안 특별관리지역에 대한 필요한 조치에 한옥체험업의 등록을 일정기간 제한하는 조치는 포함되지 않는다고 해석하는 것이 일반적인 등록제의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서「관광진흥법」 제48조의3제6항에 따라 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 할 수 있는 “필요한 조치”에 한옥체험업의 등록을 일정기간 제한하는 조치는 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞관광진흥법제48조의3(지속가능한 관광활성화) ① (생 략)② 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 조례로 정하는 바에 따라 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 이 경우 특별관리지역이 같은 시ㆍ도 내에서 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸쳐 있는 경우에는 시ㆍ도지사가 지정하고, 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 공동으로 지정한다.1. 수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역2. 차량을 이용한 숙박ㆍ취사 등의 행위로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역. 다만, 다른 법령에서 출입, 주차, 취사 및 야영 등을 금지하는 지역은 제외한다.③ ∼ ⑤ (생 략)⑥ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 관광객 방문시간 제한, 편의시설 설치, 이용수칙 고지, 이용료 징수, 차량ㆍ관광객 통행 제한 등 필요한 조치를 할 수 있다.⑦ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제6항에 따른 조례를 위반한 사람에게「지방자치법」 제27조에 따라 1천만원 이하의 과태료를 부과ㆍ징수할 수 있다.⑧ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별관리지역에 해당 지역의 범위, 조치사항 등을 표시한 안내판을 설치하여야 한다.⑨ㆍ⑩ (생 략)관광진흥법 시행령제4조(등록증의 발급) ① 제3조에 따라 등록신청을 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신청한 사항이 제5조에 따른 등록기준에 맞으면 문화체육관광부령으로 정하는 등록증을 신청인에게 발급하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)