질문: 관광단지 지정 신청 및 조성계획의 승인 신청이 함께 된 경우 도지사가 지정 및 승인을 함께 해야 할 의무가 있는지 여부 등(「관광진흥법 시행규칙」 제59조 및 「환경영향평가법」 제50조제2항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해행정행위가 그 재량성 유무 및 범위와 관련해 이른바 기속행위 또는 재량행위로 구분된다고 할 때 그 구분은 일차적으로는 법률의 규정을 기준으로 판단하게 되는데 법률에서 효과규정을 “---을 할 수 있다.”라고 규정하는 경우에는 이를 재량행위로, “---을 해야 한다.”고 규정하는 경우에는 이를 기속행위로 볼 수 있습니다.
(각주: 법제처 2011. 8. 19.회신 11-0416 해석례등 참조 )그런데「관광진흥법 시행규칙」 제59조후단에서는 관광단지의 지정신청 및 조성계획의 승인신청이 함께 이루어진 경우 도지사는 그 지정 및 승인을 함께 “할 수 있다”는 가능규정의 표현형식을 취하고 있으므로 문언상 해당 규정은 이러한 도지사의 행정행위를 재량행위로 규정한 것으로 보는 것이 타당합니다.
또한 관광단지의 지정과 관련하여「관광진흥법」 제52조제1항 및같은 법 시행규칙 제58조에서는 관광단지의 지정신청에 대한 대략적인 검토 기준이 규정되어 있을 뿐 시장의 신청이 일의적 요건에 맞지 않는 경우를 제외하고 모두 관광단지로 지정하도록 도지사에게 의무를 부과하거나 지정신청을 한 시장은 반드시 도지사로부터 지정을 받을 수 있다는 내용의 규정은 없으며, 관광단지 조성계획의 승인과 관련해서도같은 법 제54조 및같은 법 시행령 제46조에서 시장은 조성계획을 작성해 도지사의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 승인신청을 받은 도지사가 반드시 이를 승인해야 하는지 명문의 규정이 없으므로 장기성ㆍ종합성이 요구되는 관광단지 지정 및 그 조성계획 승인과 같은 행정행위는(각주:춘천지법 2009. 11. 19. 선고 2009구합1288 판결례참조 ) 이에 대한 지정권자 및 승인권자인 도지사가 해당 사업이 지역의 사회ㆍ경제ㆍ생태적 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려해서 판단할 여지가 많은 행위라고 봄이 상당합니다.
(각주:대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결례참조 )그렇다면 「관광진흥법 시행규칙」 제59조 전단에 따라 관광단지 지정신청 및 조성계획 승인신청이 동시에 이루어진 경우라 하더라도 도지사는 신청 내용의 구체성ㆍ타당성을 살펴 관광단지 지정을 하되 조성계획 승인은 하지 않거나 관광단지 지정과 조성계획 승인 모두를 하지 않는 등의 선택을 할 수 있다고 보아야 하고 이렇게 해석하는 것이 관광단지 지정 및 조성계획 승인이라는 개별 행정행위의 성질에 비춰서도 타당합니다.
한편 「관광진흥법 시행규칙」 제59조는 행정절차가 복잡해 관광단지 등의 조성이 지연되는 문제를 개선하기 위해 관광단지 등의 지정신청 및 조성계획 승인신청을 함께 할 수 있도록 절차를 간소화한 규정이므로(각주: 「관광진흥법 시행규칙」 제59조는 2006. 4. 14. 문화관광부령 제136호로 개정된 「관광진흥법 시행규칙」 제54조의2와 같은 규정으로 2006. 4. 14. 문화관광부령 제136호로 개정된 「관광진흥법 시행규칙」 개정이유 및 주요내용 참조 ) 이러한 입법 취지에 맞게 도지사가 지정과 승인을 반드시 함께 해야 한다는 의견이 있으나, 해당 규정은 도지사의 관광단지 지정 행위가 선행되지 않더라도 시장이 관광단지 “지정을 위한 계획”과 “조성을 위한 계획”을 함께 수립해서 도지사에게 제출하고 도지사로부터 그 지정 및 승인 여부를 동시에 판단받을 수 있는 기회를 제공한 것으로서 “신청 절차”의 특례 규정이라 할 것이지 두 개의 개별 행정행위에 대한 신청이 동시에 이루어졌다고 해서 지정과 승인도 반드시 동시에 이루어지도록 도지사의 행정행위를 구속하는 효과를 발생시키는 규정으로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )그런데 「환경영향평가법」 제50조제2항에서 환경영향평가만을 실시할 수 있는 요건은 “같은 법 제16조제1항ㆍ제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획의 협의시기”와 “같은 법 제27조제1항에 따른 환경영향평가 대상사업의 협의시기”가 같은 경우인데, 각각의 규정에 따르면 각 환경영향평가 대상계획 및 사업의 협의시기는 “승인기관의 장 등이 해당 계획 및 사업의 승인 등을 하기 전 환경부장관에게 협의를 요청하는 때”임이 분명하므로 같은 법 제50조제2항에서 “협의시기가 같은 경우”란 각 환경영향평가 대상계획과 사업에 대해 승인기관의 장 등이 “환경부장관에게 요청하는 협의가 동시에 이루어지는 경우”를 의미한다고 보아야 합니다.
그렇다면 전략환경영향평가 대상계획인 「관광진흥법」 제52조에 따른 “관광단지 지정”의 협의 요청시기는 “같은 조 제2항에 따라 도지사가 관광단지를 지정하기 전에 환경부장관과 협의하는 때”이고(각주: 「환경영향평가법」 제16조제4항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호카목1)에 따름. ) 환경영향평가 대상사업인 같은 법 제54조에 따른 “관광단지 조성사업”의 협의 요청시기는 “같은 조 제1항에 따라 도지사가 관광단지 조성계획을 승인(각주: 「환경영향평가법」 제27조제3항 및 같은 법 시행령 별표 3 제11호나목에 따름. )하기 전에 환경부장관과 협의하는 때”라고 할 것이므로, 이 사안에서 「환경영향평가법」 제50조제2항의 적용 대상인 “관광단지의 지정 및 조성계획 승인의 협의시기가 같은 경우”에 해당하려면 환경부장관에 대한 협의 요청 대상은 두 가지 행위이어야 하고 그 두 행위가 동시에 이루어져야 합니다.
즉 「관광진흥법 시행규칙」 제59조에 따라 시장이 관광단지의 지정신청과 조성계획 승인신청을 함께 했다고 하더라도 이는 각 환경영향평가 대상계획이나 사업의 지정 및 승인기관의 장인 도지사에게 지정과 승인의 “신청을 동시에 한 것”에 불과하므로 도지사가 관광단지의 지정만을 위해 환경부장관에게 협의를 요청했다면 관광단지의 지정 및 조성계획 승인을 위한 협의 요청이 동시에 이루어졌다고 볼 수 없고 따라서 「환경영향평가법」 제50조제2항이 적용되지 않습니다.
＜관계 법령＞「관광진흥법」제52조(관광지의 지정 등) ①관광지 및 관광단지(이하 "관광지등"이라 한다)는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 신청에 의하여 시ㆍ도지사가 지정한다. 다만, 특별자치시 및 특별자치도의 경우에는 특별자치시장 및 특별자치도지사가 지정한다.② ～ ⑥ (생 략)제54조(조성계획의 수립 등) ①관광지등을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조성계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 이를 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 관광단지를 개발하려는 공공기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 공공법인 또는 민간개발자(이하 "관광단지개발자"라 한다)는 조성계획을 작성하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 받을 수 있다.② ～ ⑤ (생 략)「관광진흥법 시행규칙」제59조(관광지등의 지정신청 및 조성계획의 승인신청) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제52조제1항에 따른 관광지등의 지정신청 및 법 제54조제1항 본문에 따른 조성계획의 승인신청을 함께 하거나, 관광단지의 지정신청을 할 때 법 제54조제1항 단서에 따라 관광단지개발자로 하여금 관광단지의 조성계획을 제출하게 하여 관광단지의 지정신청 및 조성계획의 승인신청을 함께 할 수 있다. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 관광지등의 지정 및 조성계획의 승인을 함께 할 수 있다.「환경영향평가법」제9조(전략환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하여야 한다.1. ～ 10. (생 략)11. 관광단지의 개발에 관한 계획12. ～ 18. (생 략)② (생 략)③ 전략환경영향평가 대상계획 및 제2항에 따른 정책계획 및 개발기본계획의 구체적인 종류는 제10조의2에서 정한 절차를 거쳐 대통령령으로 정한다.제16조(전략환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받지 아니하여도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 해당 계획을 확정하기 전에 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다.② 승인등을 받아야 하는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 하며, 승인기관의 장은 해당 계획에 대하여 승인등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다.③ (생 략)④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 전략환경영향평가서의 작성방법, 제출방법, 협의 요청시기 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑤ (생 략)제22조(환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 "환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 한다.1. ～ 10. (생 략)11. 관광단지의 개발사업12. ～ 18. (생 략)② 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다.제27조(환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인기관장등은 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다. 이 경우 승인기관의 장은 환경영향평가서에 대한 의견을 첨부할 수 있다.② 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자는 제1항에 따라 환경부장관에게 협의를 요청할 경우 환경영향평가서를 작성하여야 하며, 승인등을 받아야 하는 사업자는 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 한다.③ 제1항과 제2항에 따른 환경영향평가서의 작성방법, 협의 요청시기 및 제출방법 등은 대통령령으로 정한다.제50조(개발기본계획과 사업계획의 통합 수립 등에 따른 특례) ① 개발기본계획과 환경영향평가 대상사업에 대한 계획을 통합하여 수립하는 경우에는 제2조제1호 및 제2호에도 불구하고 전략환경영향평가와 환경영향평가를 통합하여 검토하되, 전략환경영향평가 또는 환경영향평가 중 하나만을 실시할 수 있다.② 제16조제1항 및 제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획에 대한 협의시기와 제27조제1항에 따른 환경영향평가 대상사업에 대한 협의시기가 같은 경우에는 환경영향평가만을 실시할 수 있다.「환경영향평가법 시행령」전략환경영향평가 대상계획 및 협의 요청시기(제7조제2항 및 제22조제2항 관련)2. 개발기본계획구분정책계획의 종류협의 요청시기카. 관광단지의 개발1) 「관광진흥법」 제52조에 따른 관광지등의 지정「관광진흥법」 제52조제2항에 따라 시ㆍ도지사가 관계행정기관의 장과 협의하는 때2) ～ 6) (생 략)(생 략)[별표 2]환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기(제31조제2항 및 제47조제2항 관련)구분환경영향평가대상사업의 종류 및 범위협의 요청시기11. 관광단지의 개발사업가. 「관광진흥법」 제2조제1호에 따른 관광사업 중 사업면적이 30만제곱미터 이상인 것「관광진흥법」 제4조제1항에 따른 관광사업의 등록 전(관광숙박업은 같은 법 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 전) 또는 같은 법 제5조제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따른 관광사업의 허가 또는 신고 전나. 「관광진흥법」 제2조제6호 및 제7호에 따른 관광지 및 관광단지의 조성사업 중 사업면적이 30만제곱미터 이상인 것「관광진흥법」 제54조제1항에 따른 조성계획의 승인 전다.～ 바. (생 략)(생 략)[별표 3]