질문: 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 없는 자의 범위 등(「사회복지사업법」 제34조제2항제2호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )「사회복지사업법」 제34조제2항제2호에서는같은 법 제19조제1항제1호 및 제1호의2부터 제1호의8까지의 어느 하나에 해당하는 개인 또는 그 개인이 임원인 법인은 사회복지시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 없다고 규정하여, 법인의 경우 사회복지시설의 설치.운영 신고가 제한되는지 여부는 그 법인의 임원을 기준으로 판단하도록 명시하고 있습니다.
이와 같이 법인의 임원을 기준으로 일정 결격사유가 있는지 여부에 따라 그 법인의 사회복지시설 설치.운영을 제한하도록 한 것은, 일반 직원과 달리 임원은 사회복지법인 및 사회복지시설 운영 전반에 걸친 주된 의사결정권을 가지는 만큼 사회복지서비스의 질적 수준 보장과 사회복지시설 이용자 보호에 영향을 미칠 수 있으므로, 법인의 사회복지시설 설치.운영이라는 직업선택의 자유에 필요최소한의 제한을 둔 것(각주: 헌법재판소 2015. 7. 30. 결정 2010헌마1030 결정례 참조 )입니다.
또한 결격사유는 사회생활의 안전과 건전한 경제질서 유지라는 공익상 이유로 인정되는 것이지만 그 결과로 결격사유에 해당하는 사람은 특정 분야의 직업이나 사업을 영위할 수 없게 되어 헌법상 보장되는 기본권인 직업선택의 자유나 경제활동의 자유 등을 제한받게 되므로 결격사유를 정한 규정은 가능한 엄격하게 해석해야 할 것인바,(각주: 법제처 2020. 6. 3.회신 20-0087 해석례참조 ) 「사회복지사업법」 제34조제2항제2호에서 같은 법 제19조제1항제1호의7에 해당하는 개인이 “임원”인 법인이라고 규정한 것을 해당 개인이 “직원”인 법인까지 포함되는 것으로 확장하여 해석할 수는 없습니다.
따라서 법인의 직원이 「사회복지사업법」 제19조제1항제1호의7가목에 해당하더라도 그 법인의 임원이 같은 항 제1호 및 제1호의2부터 제1호의8까지의 어느 하나에 해당하지 않는 이상, 해당 법인은 같은 법 제34조제2항제2호에 따라 사회복지시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 없는 자에 해당한다고 볼 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여「사회복지사업법」 제34조에서는 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있는 주체를 국가 또는 지방자치단체의 경우(제1항)와 국가 또는 지방자치단체 외의 자(제2항)로 구분하여 규정하고 있으나, 해당 규정만으로는 “국가 또는 지방자치단체 외의 자”로서 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있는 주체의 범위에 비법인사단이 포함되는지 여부가 불분명한바, 해당 규정을 해석할 때에는 사회복지시설의 설치.운영 및 관리.감독 등 관련 규정체계와 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려해야 합니다.
「사회복지사업법」 제34조제2항제2호에서는 사회복지시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 없는 대상을 같은 법 제19조제1항제1호 및 제1호의2부터 제1호의8까지의 어느 하나에 해당하는 “개인” 또는 그 개인이 임원인 “법인”으로 규정하고 있고, 같은 법 제34조제2항에 따라 사회복지시설의 설치ㆍ운영 신고를 한 경우 발급되는 같은 법 시행규칙 별지 제18호서식 사회복지시설신고증에는 사회복지시설 운영 주체의 정보와 관련하여 개인이 신고서를 제출한 경우와 법인이 신고서를 제출한 경우를 구분하여 개인인 경우 운영자 성명ㆍ생년월일을, 법인인 경우 운영법인 명칭ㆍ등기등록번호를 적도록 하고 있습니다.
그리고 사회복지시설에 대한 관리ㆍ감독 사항을 규정한 「사회복지사업법」 제40조제1항제2호에서는 사회복지법인 또는 비영리법인이 설치ㆍ운영하는 시설의 경우 그 사회복지법인 또는 비영리법인의 설립허가가 취소되면 해당 시설의 개선, 사업의 정지 및 시설의 폐쇄 등을 명할 수 있도록 하고, 같은 법 제42조제1항 및 같은 법 시행령 제20조에서는 국가 또는 지방자치단체가 보조할 수 있는 대상을 사회복지법인, 사회복지사업을 수행하는 비영리법인 및 사회복지시설을 설치ㆍ운영하는 개인으로 한정하여 규정하고 있는바, 이와 같은 규정체계에 비추어 보면 사회복지사업법령에서는 국가 또는 지방자치단체 외의 자로서 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있는 주체를 “개인” 또는 “법인”만을 전제하고 있다고 보아야 합니다.
또한 비법인사단은 「민법」상 권리능력이 없는 사단이므로 공법상 권리를 행사하거나 공법상 권리능력의 주체가 될 수 있는지 여부는 개별적으로 판단해야 할 것인데, 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제10조제2항 및 같은 법 시행규칙 제3조제1항제2호(각주: 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 성폭력피해상담소를 설치ㆍ운영하려면 신고하도록 하면서, 신고 시 “법인의 정관(법인인 경우만 해당한다)” 및 “단체의 회칙 또는 규약(단체인 경우만 해당한다)”을 제출하도록 하여, 법인 외에 단체도 상담소를 설치ㆍ운영할 수 있다는 것을 명확히 하고 있음. )에서 비법인사단인 단체도 성폭력피해상담소를 설치할 수 있다는 것을 명시하고 있는 것과 달리 사회복지사업법령에서는 비법인사단인 단체가 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있다고 볼만한 근거 규정을 두고 있지 않습니다.
아울러 “국가 또는 지방자치단체 외의 자”가 사회복지시설을 설치ㆍ운영하려면 신고하도록 한 「사회복지사업법」 제34조제2항 각 호 외의 부분 본문은 1997년 8월 22일 법률 제5358호로 전부개정되면서 현행과 같이 개정된 것으로, 종전에는 “법인 기타 비영리법인으로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한함)의 허가를 받은 자가 아니면 시설을 설치ㆍ운영할 수 없다”고 규정하였으나, 사회복지사업 활성화를 위해 허가제를 신고제로 변경하면서 “개인”도 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하기 위해 “국가 또는 지방자치단체 외의 자”로 개정(각주: 1997. 8. 22. 법률 제5358호로 전부개정되어 1998. 7. 1. 시행된 「사회복지사업법」 개정이유 참조 )된 것임을 고려하더라도, 법인 또는 개인 외에 비법인사단까지 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있는 주체로 보는 것은 타당하지 않습니다.
만약 이와 달리 비법인사단도 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있다고 본다면, 「사회복지사업법」 제34조제2항제2호에 따른 결격사유에 해당하여 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 없는 개인이나 법인이 비법인사단의 형식을 갖추어 결격사유를 회피하는 방법으로 사회복지시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 있게 되는 불합리한 결과가 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 「사회복지사업법」 제34조제2항에 따라 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있는 “국가 또는 지방자치단체 외의 자”에 비법인사단은 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있는 자의 범위에 비법인사단을 포함시킬 필요성이 있는지를 검토한 후, 그 결과에 따라 「사회복지사업법」 제34조제2항의 “국가 또는 지방자치단체 외의 자”를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜ 관계 법령＞사회복지사업법제19조(임원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 임원이 될 수 없다.1. ～ 1의6. (생 략)1의7. 제1호의5 및 제1호의6에도 불구하고 사회복지사업 또는 그 직무와 관련하여 「아동복지법」 제71조, 「보조금 관리에 관한 법률」 제40조부터 제42조까지, 「지방재정법」 제97조, 「영유아보육법」 제54조제2항제1호, 「장애아동 복지지원법」 제39조제1항제1호 또는 「형법」 제28장ㆍ제40장(제360조는 제외한다)의 죄를 범하거나 이 법을 위반하여 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람가. 100만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 5년이 지나지 아니한 사람나. 형의 집행유예를 선고받고 그 형이 확정된 후 7년이 지나지 아니한 사람다. 징역형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 7년이 지나지 아니한 사람1의8. ～ 3. (생 략)② (생 략)제34조(사회복지시설의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지시설(이하 “시설”이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다.② 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 없다.1. 제40조에 따라 폐쇄명령을 받고 3년이 지나지 아니한 자2. 제19조제1항제1호 및 제1호의2부터 제1호의8까지의 어느 하나에 해당하는 개인 또는 그 개인이 임원인 법인③ ～ ⑥ (생 략)