질문: 종전의 서울대학교 사범계 단과대학에 부설된 초·중등학교 재산이 「국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률」 제22조제1항에 따른 법인화된 서울대학교로의 무상양도 대상에 포함될 수 있는지(「국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률」 제33조제2항 등 관련)
답변: 「국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률」(이하 “서울대법인화법”이라 함)은 종전의 서울대학교에 별도의 법인격을 부여하여 대학의 자율성 등의 제고를 통한 교육 역량 등의 향상을 목적으로(제1조), 2010. 12. 27. 법률 제10413호로 제정되어 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행된 법입니다.
위와 같은 서울대법인화법 시행으로, 국립대학법인 서울대학교는 종래의 “국가가 설립ㆍ경영하는 국립학교”에서 국가와 다른 그 자체가 독립적인 법인격을 가진 “국립대학법인”으로 법적 성격이 바뀌었습니다.
이에 맞추어, 서울대법인화법 제1조에서 국립대학법인 서울대학교를 “설립”한다고 하였고, 제3조제1항에서 국립대학법인 서울대학교는 “법인”으로 한다고 명시하였으며, 학교의 명칭 역시 종전의 “서울대학교”에서 “국립대학법인 서울대학교”로 바꾸었고, 법령의 통일성을 기하기 위하여같은 법부칙 제12조제1항에서「고등교육법」을 타법개정하여,「고등교육법」 제3조에 따른 국립학교 정의 조항에 종전의 “국가가 설립ㆍ경영하는 국립학교” 뿐 아니라, “국가가 국립대학 법인으로 설립하는 국립학교”를 포함하도록 관련 내용을 신설하였습니다.
그러므로, 서울대법인화법 시행 이후에는 종전의 서울대학교는 개정된「고등교육법」 제3조에따라 국립대학의 지위를 유지하기는 하나, 여타의 “국가가 설립ㆍ경영하는 국립학교”와는 다른 특성을 지니게 되는바, 예를 들어 법인화 이후에는 사립대학과 마찬가지로 국가와는 다른 법인격을 바탕으로 대학의 자율성을 제고할 수 있게 되고,서울대법인화법부칙 제5조 및같은 법 시행령부칙 제3조에서 종전의 서울대학교 소속 교직원은 본인의 선택에 따라 공무원에서 퇴직하고 법인화된 서울대학교에 임용되거나 아니면 법인화된 서울대학교 임용을 원하지 않는 공무원으로 구분하여 법인화된 서울대학교에 임용되는 교직원의 신분은 공무원이 아니게 되었으며,같은 법부칙 제7조에 따라 국립대학법인 서울대학교 교직원으로 임용되는 교직원과 이후 임용되는 교직원에 대하여는「사립학교교직원 연금법」을 적용하게 됩니다.
그리고, 위와 같이 독자적 법인격을 지닌 국립대학법인 서울대학교 설립에 따라, 국가와 법인화된 서울대학교 간의 재산관계를 명확하게 하기 위하여서울대법인화법에서는 제22조를 두어 국가로부터 법인화된 서울대학교로의 재산의 양도 등을 규정하였는바, 같은 조 제1항에서 국가는 종전의 서울대학교가 관리하고 있던 국유재산 및 물품에 관하여,「문화재보호법」에 따른 문화재를 제외하고는, 국립대학법인 서울대학교의 운영에 필요하다고 인정하는 경우「국유재산법」및「물품관리법」에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 이를 무상으로 양도하도록 하였고, 절차적으로 교육과학기술부장관이 해당 재산이 국립대학법인 서울대학교의 운영에 필요한지 여부에 대하여 국립대학법인 서울대학교 총장의 의견을 듣고, 기획재정부장관과 미리 협의하도록 하였습니다.
그러므로, 종전의 서울대학교가 관리하고 있던 국유재산 및 물품은 법인화된 서울대학교 운영에 필요한 경우 법인화된 서울대학교로 무상양도되는 것이 원칙이나, 종전의 서울대학교 사범계 단과대학에 부설된 초ㆍ중등학교(이하 “이 사건 부설 초ㆍ중등학교”라 함) 재산을 이러한 무상양도 대상에 포함시킬 수 있는지와 관련하여서는 별도의 법적 검토가 필요합니다.
왜냐하면,같은 법 제33조제2항에서 이 사건 부설 초ㆍ중등학교는「초ㆍ중등교육법」 제3조에 따른 국립학교로서의 지위를 유지한다고 하는 명문의 규정이 있으나,「초ㆍ중등교육법」 제3조는 개정하지 아니하여,「초ㆍ중등교육법」에 따른 학교를 설립ㆍ경영의 주체에 따라 “국가”가 설립ㆍ경영하는 경우 “국립학교”로, “지방자치단체”가 설립ㆍ경영하는 경우 “공립학교”로, “법인 또는 사인”이 설립ㆍ경영하는 경우 “사립학교”로 구분하고 있기 때문입니다.
현행「초ㆍ중등교육법」 제3조에 따르면 국립학교는 “국가”가설립ㆍ경영하는 학교에 국한되나, 국립대학법인 서울대학교는 앞서 살펴본 바와 같이 국가와는 별도의 법인격을 가진 존재이므로, 현행 법체계하에서는 이러한 국립대학법인이 설립ㆍ경영하는 학교는 국립학교가 될 수는 없습니다.
즉,서울대법인화법부칙 제12조 “다른 법률의 개정” 조항을 두어, 제1항에서「고등교육법」 제3조“국립ㆍ공립ㆍ사립 학교의 구분 조항”의 경우 국립학교 범위에 “국가가 국립대학 법인으로 설립하는 국립학교”를 신설하도록 개정하였으나, 같은 조 제4항에서「초ㆍ중등교육법」은 제62조의 “권한의 위임 및 위탁” 규정을 개정하였을 뿐,같은 법 제3조“국ㆍ공ㆍ사립학교의 구분” 조항을 개정하지 않은 점에 비추어 볼 때,서울대법인화법시행 이후 국립대학법인이 설립ㆍ경영하는 초ㆍ중등학교는 원칙적으로 현행「초ㆍ중등교육법」 제3조에 따른 국립학교로는 보지 않겠다는 입법의지를 나타낸 것으로 보입니다.
그럼에도 불구하고,서울대법인화법 제33조제2항에서 이 사건 부설 초ㆍ중등학교에 계속하여 국립학교로서의 지위를 유지하도록 규정한 것은,서울대법인화법시행 이후에도 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 설립ㆍ경영의 주체는 법상으로 법인화된 서울대학교가 아닌 국가임을 밝힌 것으로 보이고, 이와 같이 설립ㆍ경영의 주체가 법인화된 서울대학교가 아닌 국가로 됨에 따라,같은 법 제33조제3항에서 명문으로 “제2항에도 불구하고” 국립대학법인 서울대학교 총장은 종전의 서울대학교 사범계 단과대학에 부설된 초ㆍ중등학교를 지도ㆍ감독할 수 있다고 하는 규정을 두어, 국가와 별도의 법인격을 갖춘 국립대학법인 서울대학교 총장의 지도ㆍ감독을 받도록 하는 근거를 마련한 것으로 보입니다.
즉,서울대법인화법 제33조제2항 및 제3항에 따라, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교는 서울대학교가 법인화된 이후에도 법령상 국가가 설립ㆍ경영의 주체가 되는 것으로서, 다만 그 실질적 업무 집행에 있어서 국립대학법인 서울대학교 총장의 지도ㆍ감독을 받도록 한 것이라고 보아야 할 것입니다.
이는같은 법 제33조제3항 및같은 법 시행령 제20조제5항제1호 및 제2호에서 국립대학법인 서울대학교 총장은 “해당 학교 교무의 총괄, 소속 교직원의 감독 및 학생 지도, 소속 교사의 임용”에 대하여 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 장을 지도ㆍ감독한다고 하여, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 장에게 인사에 대한 권한을 부여하면서 국립대학법인 서울대학교 총장에게는 지도ㆍ감독 권한만을 주었고,서울대법인화법 제26조제1항에서 국립대학법인 서울대학교 총장에게 세입ㆍ세출예산안에 대한 권한을 부여하고 있으나, 이와는 별도로 같은법 시행령 제20조제5항제3호에서 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 장에게 “교육과학기술부장관에게 제출할 예산요구서의 작성” 권한을 부여하고 국립대학법인 서울대학교 총장에게는 이에 대한 지도ㆍ감독 권한만을 부여한 것과 연결됩니다.
비록 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호에서 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 명칭을 “국립대학법인 서울대학교 사범대학 부설”로 하도록 하고 있으나, 제1항 각 호 외의 부분에서 “법 제33조제2항에 따라「초ㆍ중등교육법」 제3조에 따른 국립학교로서의 지위를 유지하는 종전의 서울대학교 사범계 단과대학에 부설된 초중등학교”라고 함으로써, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교가 “「초ㆍ중등교육법」 제3조에 따른 국립학교로서의 지위”를 유지한다는 것을 다시 한번 명문으로 확인하고, 다만 종전의 서울대학교가 법령상 폐지됨에 따라 이제는 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 명칭을 종전과 같이 사용할 수 없게 되었음에도 불구하고 이 사건 부설 초ㆍ중등학교가 종래 오랫동안 서울대학교 사범대학교 부설학교로 명명되어 온 전통 등을 고려하여 그 명칭만은 “국립대학법인 서울대학교 사범대학 부설”로 사용할 수 있도록 하기 위하여 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 명칭을 “국립대학법인 서울대학교 사범대학 부설”로 한다고 명문화한 것이라고 보이므로, 시행령 제20조에서 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 명칭을 “국립대학법인 서울대학교 사범대학 부설”로 한다고 규정하고 있다고 해서 이것이 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 법적 성격을 국립학교가 아닌 다른 것으로 볼 수 있는 근거가 될 수는 없다고 할 것입니다.
앞서 살펴본 조문과 그 취지 등을 종합하여 살펴보면, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 설립ㆍ경영의 주체는 국가이고, 법인화된 서울대학교는 국가와는 다른 독자적 법인격을 지닌 주체인바, 그렇다면 국립대학법인 서울대학교와 국가 간 재산관계를 명확하게 하기 위한서울대법인화법 제22조를 적용함에 있어서, 국가가 무상양도하여야 하는 재산은 종전의 “서울대학교”가 관리하고 있는 재산 중 서울대학교가 법인화됨에 따라 “법인화된 서울대학교”에 해당하는 분을 대상으로 하는 것이지, 비록 종전의 서울대학교가 관리하던 것이더라도 “법인화된 서울대학교”가 아닌 “국가가 설립ㆍ경영의 주체인 학교”에 해당하는 분까지 무상 양도 대상에 포함시키는 것으로 보기는 어렵습니다.
덧붙여, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교 부지 등의 재산 및 물품을 국가와는 별도의 법인격을 가진 국립대학법인 서울대학교에 무상양도하는 경우 설립ㆍ경영의 주체는「초ㆍ중등교육법」 제3조에 따른 국가임에도 불구하고 각급 학교의 교사 및 교지는 국립대학법인 서울대학교라는 별도의 법인 소유가 되어 설립ㆍ경영의 주체와 교사 및 교지의 소유자가 분리되는 현상이 발생하게 되는데, 이는「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제7조의 취지 등에 부합하지 않는 측면도 있는 것으로 보입니다.
왜냐하면,「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제7조에서 사립학교의 경우 그 교사 및 교지는 해당 학교를 설립ㆍ경영하는 자의 소유로 하도록 하고 있는데, 이는 교육이라는 존립목적을 가진 학교의 특수성을 고려하여 설립ㆍ경영의 주체와 교사 및 교지의 소유관계를 일치시킴으로써 학교의 지속적 존속을 보장하기 위한 것으로 보이고, 그렇다면 비록 명문의 규정이 없다 하더라도 국립 또는 공립학교의 경우 역시 같은 취지에서 학교의 설립ㆍ경영의 주체와 교사 및 교지의 소유관계를 일치시킬 필요성이 강하다고 할 것이기 때문입니다.
만약, 설립ㆍ경영의 주체와 교지 등의 소유관계를 법적으로 일치시키지 않는 경우, 즉 이 건 질의에서 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 설립ㆍ경영의 주체는 법상 국가인데, 학교 부지 등의 재산을 국립대학법인 서울대학교 소유로 하게 되어 양자가 분리되는 경우, 국립학교인 이 사건 부설 초ㆍ중등학교가 법인화된 서울대학교 소유의 토지를 학교 부지 등으로 사용하기 위하여는 국가가 법인화된 서울대학교로부터 대상 부지 등을 임대받아야 하는 것인지, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교가 추가로 학교 부지 등을 확보하여야 하는 경우 추가 매입하게 되는 부지 등의 매입주체는 누구인지, 그리고 그 소유권은 법인화된 서울대학교에 귀속되는 것인지 등의 제반 법적인 문제가 야기될 수 있을 것입니다.
따라서, 이상과 같이 현행법의 각 조항을 종합적으로 살펴보면,서울대법인화법 제33조제2항의 “종전의 서울대학교 사범계 단과대학에 부설된 초ㆍ중등학교”의 재산 즉, 이 사건 부설 초ㆍ중등학교의 재산은같은 법 제22조제1항에 따른 국유재산 무상 양도 대상에 포함될 수 없다고 할 것입니다.