질문: 「농지법」 제34조제2항제1호의2에 따른 농지의 소유자가 농업법인인 경우, 해당 농지를 전용하여 수행할 수 있는 사업이 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제19조의4에 따른 사업인 경우에 한해서만 농지전용협의에 대한 동의가 가능한지(「농지법」 제34조제2항 및 「농지법 시행령」 제34조 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「농지법」 제34조제2항제1호의2에서는국토계획법에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우에는 지방자치단체의 장 등과 농림축산식품부장관이 미리 농지전용협의를 하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된「농지법 시행령」 제34조제2항 및 제3항에서는 지방자치단체의 장 등으로부터 농지전용협의요청을 받은 농림축산식품부장관은같은 영 제33조제1항각 호의 사항에 대한 심사를 한 후 농지전용협의요청에 대한 동의 여부를 결정하여야 하고, 같은 항 각 호의 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 동의를 하여서는 아니 된다고 규정하면서, 같은 영 제33조제1항 각 호의 사항 중 적용 예외사유를 규정하고 있지도 않은바, 이 사안의 농지전용협의가 이루어지기 위해서는 같은 영 제33조제1항제1호부터 제9호까지의 규정에 따른 심사기준에 적합하여야 하는 것이 문언상 명백하므로, 이 사안의 농지전용협의 시 농림축산식품부장관은 같은 영 제33조제1항제8호 및 제9호에 따라 농지전용에 관한 사항이농어업경영체법에 저촉되는지 여부를 함께 심사하여야 합니다.
그런데농어업경영체법 제19조의4제1항 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제20조의5제1항에서는 농업법인이 영위할 수 있는 사업의 범위를 농업의 경영(제1호), 농산물의 출하ㆍ유통ㆍ가공ㆍ판매 및 수출(제2호), 농작업의 대행(제3호), 농어촌관광휴양사업(제4호) 등으로 한정적으로 열거하면서,농어업경영체법 제20조의3제2항제3호에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은같은 법 제19조의4제1항에 따른 사업범위에서 벗어난 사업을 하는 농업법인에 대하여 법원에 해산을 청구할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제19조의5에서는 농업법인은 농지를 활용 또는 전용하여 부동산업(각주: 「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 부동산업을 말하며, 농어업경영체법 제2조제8호에 따른 농어촌 관광휴양사업을 영위하는 경우는 제외함)을 영위할 수 없다고 규정하면서, 이를 위반하여 부동산 개발 및 공급업 등을 영위한 농업법인에 대해서는 과징금을 부과하고(제20조의4제1항), 이를 위반한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고(제31조) 규정하고 있는바, 이와 같이농어업경영체법에서 농업법인의 사업범위를 한정적으로 열거하고 이를 위반하는 경우 제재하도록 규정하고 있는 것은 농업인이 아닌 농업법인도 농지를 소유할 수 있도록 한 점을 악용하여 부동산업 등을 통해 부당이익을 얻는 문제를 방지하기 위한 것(각주: 2021. 8. 17. 법률 제18400호로 일부개정된 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조)이므로, 이러한농어업경영체법령의 취지를 고려할 때, 「농지법」 제34조제2항제1호의2에 따른 지구단위계획구역 예정지에 포함되어 있는 농지의 소유자가 농업법인인 경우라면, 해당 농지를 전용하여 수행할 수 있는 사업이 농어업경영체법 제19조의4에 따른 사업인 경우에 한해서만 농지전용협의에 대한 동의가 가능하다고 보는 것이 타당할 것입니다.
아울러「농지법」은 농지를 효율적으로 이용ㆍ관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여, 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조)하고 있는바, 농지전용협의를 마친 농지에 대해서는같은 법 제6조에 따른 농지 소유 제한,같은 법 제34조에 따른 농지전용허가 등 농지법상 일부 규정에 대한 적용이 완화되거나 제외된다는 점을 고려할 때, 농림축산식품부장관이 농지전용협의에 대한 동의 여부를 판단하기 위한 기준에 대해서는 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 농지전용협의는「농지법」 제34조제1항에 따른 농지전용허가와 달리 “농지를 전용하려는 자”가 아닌 “주무부장관이나 지방자치단체의 장”이 협의의 주체가 되므로,「농지법 시행령」 제33조제1항제8호 및 제9호의 사항은 “농지를 전용하려는 자”에 관한 사항을 판단하도록 하려는 것으로서, 이 사안의 농지전용협의에 대해서는 같은 항 제8호 및 제9호의 사항이 적용되지 않는다고 보아야 한다는 의견이 있으나, 비록 농지전용협의 시점에는 지구단위계획구역 예정지 안 농지 소유자의 농지전용의사 여부가 구체적ㆍ개별적ㆍ확정적으로 표시되지는 않는다고 하더라도(각주:대법원 1996. 3. 26. 선고 95누15933 판결례참조), 향후 지구단위계획을 통해 결정되는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등을 위해 해당 농지를 전용하여야 할 필요가 있을 수 있으므로,「농지법」 제34조제2항제1호의2에서는 이를 전제로 미리 지방자치단체의 장 등과 농림축산식품부장관 간 농지의 “전용”에 관한 협의를 하도록 규정한 것인 점, 농지전용협의 제도는 개발 용도로 토지이용계획을 수립하는 경우 해당 지역 전체를 대상으로 일괄하여 농지전용협의를 하도록 함으로써 행정절차를 간소화하려는 취지(각주: 농림축산식품부 농지업무편람(2023), p. 315 참조)인바, 농지를 전용한다는 점에 있어서는 농지전용허가 제도와 실질적인 차이가 있는 것은 아니라는 점 등에 비추어 볼 때, 「농지법 시행령」 제33조제1항 각 호의 심사기준은 같은 영 제34조에 따라 농지전용협의 시에 그 기준을 적용할 때에는 같은 영 제33조제1항제8호 및 제9호의 규정 중 “농지를 전용하려는 자” 부분을 제외한 나머지 실질적 요건 부분, 즉 “전용목적사업을 수행하는 것이 농어업경영체법 등 관련 법령에 저촉되지 않을 것” 및 “농지 소유자의 사용권 제공이 농어업경영체법 등 관련 법령에 저촉되지 않을 것”이라는 요건을 충족하는지를 판단하도록 규정한 것으로 보는 것이 타당할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 지구단위계획에 따라 해당 농지를 전용하여 수행할 수 있는 사업이농어업경영체법 제19조의4에 따른 사업인 경우에 한해서만 농지전용협의에 대한 동의가 가능합니다.
농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률제19조의4(농업법인 및 어업법인의 사업범위) ① 농업법인은 그 목적을 달성하기 위하여 농업의 경영, 농산물의 공동 출하ㆍ유통ㆍ가공 등 대통령령으로 정하는 사업을 영위할 수 있다.② (생 략)농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 시행령제20조의5(농업법인 및 어업법인의 사업범위) ① 법 제19조의4제1항에서 “농업의 경영, 농산물의 공동 출하ㆍ유통ㆍ가공 등 대통령령으로 정하는 사업”이란 다음 각 호의 사업을 말한다.1. 농업의 경영2. 농산물의 출하ㆍ유통ㆍ가공ㆍ판매 및 수출3. 농작업의 대행4. 농어촌관광휴양사업5.「농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률」에 따른 농촌융복합산업(농촌융복합산업 사업자로서 수행하는 경우만 해당한다)6. 다음 각 목의 부대 사업가. 영농에 필요한 자재의 생산 및 공급사업나. 영농에 필요한 종자생산 및 종균배양사업다. 농산물의 구매 및 비축사업라. 농업기계나 그 밖의 장비의 임대ㆍ수리 및 보관사업마. 소규모 관개시설(灌漑施設)의 수탁 및 관리사업바. 농업과 관련된 공동이용시설의 설치ㆍ운영② (생 략)농지법제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① (생 략)②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다.1. (생 략)1의2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우2. (생 략)농지법 시행령제33조(농지전용허가의 심사) ①시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제32조제1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시ㆍ도지사에게 보내야 하며, 시ㆍ도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출해야 한다.1. ∼ 7. (생 략)8. 농지를 전용하려는 자가 그 전용목적사업을 수행하는 것이「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」등 관련 법령에 저촉되지 않을 것9. 농지를 전용하려는 자가 농지 소유자로부터 사용권을 제공받은 경우에는 그 사용권 제공이「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」등 관련 법령에 저촉되지 않을 것② ∼ ④ (생 략)제34조(농지의 전용에 관한 협의 등) ①주무부장관 또는 지방자치단체의 장이 법 제34조제2항에 따라 농지의 전용에 관하여 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)하려는 경우에는 농지전용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다.②농림축산식품부장관은 제1항에 따른 농지의 전용에 관한 협의요청이 있으면 제33조제1항 각 호의 사항에 대한 심사를 한 후 그 동의 여부를 결정하여야 한다.③농림축산식품부장관은 제33조제1항 각 호의 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 동의를 하여서는 아니 된다.＜관계 법령＞