질문: 조합의 대표자가 단독으로 상근직 임원을 지명 또는 임명한 경우가 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제21조제1항제2호 본문에 따른 “조합에서 상근직 임원으로 선출된 경우”에 해당되는지(「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제21조제1항제2호 등 관련)
답변: 일반적으로 “선출”이란 일정한 조직이나 집단이 구성원들의 의사에 의하여 대표자나 임원을 뽑는 것을 의미(각주: 부산고등법원 2015. 1. 9. 선고 2014누21202 판결례(확정) 참조)하고, 통상 법령에서 일정한 지위나 임무를 맡을 자를 결정하는 방법으로 선출, 지명, 임명 등을 명확히 구분하여 사용(각주: 「4ㆍ16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」 제6조 및 「중소기업협동조합법」 제50조 등 참조)하고 있는 점에 비추어 보면, “선출”이란 의사결정의 주체가 개인이 아닌 집단이라는 점에서 “지명” 또는 “임명”과는 구별되는 개념이라고 할 것이며, 여객자동차법 시행규칙의 상위법령인같은 법 시행령 제22조제3항에서도 대의원의 임기ㆍ선출방법 등에 필요한 사항을 정관으로 정하도록 하면서 “선출”이라는 용어를 사용하고 있는데 이때의 “선출”에는 임명이나 지명은 포함되지 않는 것으로 보이는바, 이를 종합할 때, 조합의 대표자가 단독으로 상근직 임원을 지명 또는 임명한 경우는같은 법 시행규칙 제21조제1항제2호본문에 따른 “선출된 경우”에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
그리고 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있는데,(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조) 여객자동차법 시행령 제3조제2호라목 전단에서는 개인택시운송사업은 사업자가 “직접” 운전하는 것을 원칙으로 하면서 사업자의 질병 등 국토교통부령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 직접 운전하지 않을 수 있도록 예외를 두고 있고, 같은 법 시행규칙 제21조제1항제2호는 같은 법 시행령 제3조제2호라목 전단의 위임에 따라 직접 운전하지 않을 수 있는 예외가 인정될 수 있는 요건을 구체화한 규정에 해당하므로, ‘조합에서 상근직 임원으로 선출된 경우’의 의미도 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
아울러 여객자동차법상의 개인택시운송사업 면허는 특정인에게 새로운 권리를 설정하여 주는 행정행위(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2021) p.138 참조)로서, 개인택시에 대한 대리운전 허용은 면허를 직접 받지 않은 사람이 개인택시를 대리운전할 수 있게 함과 동시에 면허를 받은 사람에게는 대리운전을 통해 개인택시운송사업을 운영하는 효과를 누릴 수 있도록 하는 일종의 특혜라고 볼 수 있는데, 만약 조합의 대표자가 단독으로 상근직 임원을 임명 또는 지명한 경우까지 조합에서 상근직 임원으로 “선출된 경우”에 해당한다고 본다면, 이러한 특혜를 적용받을 수 있는 대상이 조합원의 의사를 반영한 객관적이고 공정한 절차에 따르지 않고 조합의 대표자 개인의 의사에 따라 결정될 수 있게 되어 개인택시운송사업면허의 법적 성격 및 대리운전 허용 대상을 엄격하게 제한하고 있는 여객자동차법령의 규정체계와 조화되기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 조합의 대표자가 단독으로 상근직 임원을 지명 또는 임명한 경우는 여객자동차법 시행규칙 제21조제1항제2호 본문에 따라 대리운전이 허용되는 ‘조합에서 상근직 임원으로 선출된 경우’에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞여객자동차 운수사업법제3조(여객자동차운송사업의 종류) ① 여객자동차운송사업의 종류는 다음 각 호와 같다.1. 노선(路線) 여객자동차운송사업: 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간(이하 “노선”이라 한다)을 정하여 여객을 운송하는 사업2. 구역(區域) 여객자동차운송사업: 사업구역을 정하여 그 사업 구역 안에서 여객을 운송하는 사업3. 수요응답형 여객자동차운송사업: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 운행계통ㆍ운행시간ㆍ운행횟수를 여객의 요청에 따라 탄력적으로 운영하여 여객을 운송하는 사업가.「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호에 따른 농촌과「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 어촌을 기점 또는 종점으로 하는 경우나.「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」 제16조에 따라 실시하는 대중교통현황조사에서 대중교통이 부족하다고 인정되는 지역을 운행하는 경우② 제1항제1호 및 제2호의 여객자동차운송사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 세분할 수 있다.제53조(조합의 설립) ① 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립할 수 있다.② 조합은 법인으로 한다.③ 조합은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립된다.④ 조합을 설립하려면 그 조합의 조합원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기(發起)하고, 조합원이 될 자격이 있는 자의 2분의 1 이상의 동의를 받아 창립총회에서 정관을 작성한 후 시ㆍ도지사에게 인가를 신청하여야 한다.⑤ 시ㆍ도지사는 제4항에 따른 인가의 신청을 받은 날부터 14일 이내에 인가 여부를 신청인에게 통지하여야 한다.⑥ 시ㆍ도지사가 제5항에서 정한 기간 내에 인가 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 인가를 한 것으로 본다.⑦ 여객자동차 운수사업자는 정관으로 정하는 바에 따라 조합에 가입할 수 있다.⑧ 조합에 관하여 이 법에 규정된 사항 외에는「민법」중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.여객자동차 운수사업법 시행령제3조(여객자동차운송사업의 종류)「여객자동차 운수사업법」(이하 “법”이라 한다) 제3조제2항에 따라 같은 조 제1항제1호 및 제2호에 따른 노선 여객자동차운송사업과 구역 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다.1. 노선 여객자동차운송사업가. ∼ 라. (생 략)2. 구역 여객자동차운송사업가. ∼ 다. (생 략)라. 개인택시운송사업: 운행계통을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역에서 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차 1대를 사업자가 직접 운전(사업자의 질병 등 국토교통부령으로 정하는 사유가 있는 경우는 제외한다)하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 경형ㆍ소형ㆍ중형ㆍ대형ㆍ모범형 및 고급형 등으로 구분한다.여객자동차 운수사업법 시행규칙제21조(개인택시운송사업의 대리운전) ① 영 제3조제2호라목 전단에 따라 개인택시운송사업자가 직접 운전을 하지 아니하고 다른 사람으로 하여금 대리운전을 하게 할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나와 같다.1. 1년 이내에 치료할 수 있는 질병으로 본인이 직접 운전할 수 없는 경우2. 법 제53조에 따른 조합(이하 “조합”이라 한다)에서 상근직 임원(지부장과 조합장을 포함한다. 이하 이 호에서 같다)으로 선출된 경우. 다만, 급여를 받는 상근직 임원은 조합 규모, 조합원 수, 급여수준, 업무내용 및 적정 상근직 임원 수 등 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기준에 적합한 경우로서 관할관청이 필요하다고 인정하는 경우만 해당한다.3.「도로교통법」 제146조에 따라 무사고운전자 또는 유공운전자의 표시장을 받은 자로서같은 법 시행령 제6조제1호에 따라 교통안전 봉사활동에 종사하는 모범운전자 단체의 장(지부장과 지회장을 포함한다)으로 선출되어 급여를 받지 아니하고 근무하는 경우