질문: 공동 소관 법령을 적용할 때 각 중앙행정기관의 직무범위에 상관없이 권한을 행사할 수 있는지 여부 등(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제64조제1항 관련)
답변: 가. 질의 가부터 질의 다까지의 공통사항「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」(이하 “정보통신망법”이라 함) 제64조제1항에서는 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회는같은 법에 위반되는 사항을 발견하거나 혐의가 있음을 알게 된 경우(제1호),같은 법의 위반에 대한 신고를 받거나 민원이 접수된 경우(제2호) 등에는 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물품ㆍ서류 등을 제출하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은 미래창조과학부장관(방송통신위원회)이 정보통신망법의 위반에 대한 신고 또는 민원을 받은 내용이 소관 직무범위에 해당하지 않고 다른 기관인 방송통신위원회(미래창조과학부장관)의 직무범위에 해당하는 경우에도같은 법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물품ㆍ서류 등을 제출하게 할 수 있는지에 관한 것입니다.
먼저,「정부조직법」 제2조제1항에서는 중앙행정기관의 설치와 직무범위는 법률로 정하도록 규정하고 있고,같은 법 제7조제1항에서는 각 행정기관의 장은 소관사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독한다고 규정하고 있으며,「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제4조제2항제1호에서는 행정기관의 조직과 정원을 규정하는 대통령령에는 행정기관의 설치와 그 소관업무에 관한 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있고,「민원 처리에 관한 법률」 제16조제1항에는 행정기관의 장은 접수한 민원이 다른 행정기관의 소관인 경우에는 접수된 민원문서를 지체 없이 소관 기관에 이송하도록 규정하고 있는바, 각 중앙행정기관은 법령에서 규정된 바에 따라 그 소관사무나 직무의 범위에서 그 권한을 행사할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 정보통신망법에서는 같은 법 제6조에 따른 기술개발의 추진, 같은 법 제7조에 따른 기술관련 정보의 관리 및 보급, 같은 법 제8조에 따른 정보통신망의 표준화 및 인증, 같은 법 제9조에 따른 인증기관의 지정, 같은 법 제13조에 따른 정보통신망의 이용촉진 등에 관한 사업, 같은 법 제15조에 따른 인터넷 서비스의 품질 개선, 같은 법 제47조에 따른 정보보호 관리체계의 인증 및 같은 법 제48조의2에 따른 침해사고의 대응 등은 미래창조과학부장관의 권한으로 규정하고 있고, 같은 법 제23조의3 및 제23조의4에 따른 본인확인기관의 지정 및 지정취소 등, 같은 법 제41조에 따른 청소년 보호를 위한 시책의 마련, 같은 법 제47조의3에 따른 개인정보보호 관리체계의 인증 등은 방송통신위원회의 권한으로 규정하고 있는 등 미래창조과학부장관과 방송통신위원회가 각각 수행하여야 할 직무범위나 소관사무를 구분하여 규정하고 있습니다.
그리고, 정보통신망법 제4조에 따른 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 시책의 마련과 관련된 사항이나 같은 법 제64조제1항에 따른 자료제출 요구 등의 규정에서는 그 권한 수행 주체를 “미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회”의 형태로 규정하고 있는바, 이는 미래창조과학부장관과 방송통신위원회가 각각 수행하여야 하는 같은 성격의 사무에 대해서는 입법경제의 측면에서 같은 내용을 반복하여 규정하는 것을 피하기 위한 것이라고 할 것입니다.
즉, 같은 법 제4조에 따른 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 시책은 미래창조과학부장관과 방송통신위원회가 그 소관업무의 범위에서 각각 마련해야 하고, 같은 법 제64조제1항에 따른 자료제출 요구도 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회가 각각 그 소관업무의 범위에서 정보통신서비스 제공자등에게 요청할 수 있다고 보아야 할 것이고, 소관이 아닌 업무에 대해서까지 자료제출 요구를 할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
입법연혁적으로 보더라도, 정보통신망법에서 정보통신서비스 제공자등에 대한 자료제출 요구 권한의 주체는 2008년 2월 29일 법률 제8867호 일부개정으로 정보통신부장관에서 행정안전부장관 또는 방송통신위원회로 바뀌었고, 2011년 3월 29일 법률 제10465호로 일부개정 되어 방송통신위원회로, 2013년 3월 23일 법률 제11690호로 일부개정된 후에는 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회로 변경되었는 바, 이는 「정부조직법」 등 관련 법령에 따라 정보통신망법 소관 행정기관의 개정을 반영하려는 것으로 보아야 하고, 그렇다면 정보통신망법 제64조제1항에 따른 해당 업무를 수행하는 행정기관이 수행하도록 한 것이라고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
만일, 법령에서 자료제출 요청 주체를 병렬적으로 규정하였다고 하여 각 행정기관이 소관사무의 범위를 벗어나는 사안에 대해서도 자료제출 요청을 할 수 있다고 본다면, 제출된 자료를 토대로 한 조사, 시정명령, 행정형벌이나 과태료를 부과할 권한까지 소관 행정기관이 아닌 자에게 부여된 것으로 해석될 우려가 있고, 또한, 소관이 아닌 사항에 대하여 자료제출을 요청하는 것만을 소관사무의 범위에 상관없이 가능하다고 보고, 이후의 절차는 소관 업무를 담당하는 기관이 수행한다고 보더라도, 이 경우 소관 업무를 담당하는 기관은 다시 자료제출을 요구할 수밖에 없어서 국민의 입장에서 불필요한 행정절차를 반복하게 할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 미래창조과학부장관(방송통신위원회)이 정보통신망법의 위반에 대한 신고 또는 민원을 받은 내용이 소관 직무범위에 해당하지 않고 다른 기관인 방송통신위원회(미래창조과학부장관)의 직무범위에 해당하는 경우에는 같은 법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물품ㆍ서류 등을 제출하게 할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 미래창조과학부장관(방송통신위원회)이 정보통신망법의 위반에 대한 신고 또는 민원을 받은 경우 같은 법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등으로 하여금 관계 물품ㆍ서류 등을 제출하게 하는 것이 기속행위인지에 관한 것입니다.
먼저, 정보통신망법 제64조제4항에서는 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회는 같은 법을 위반한 정보통신서비스 제공자등에게 해당 위반행위의 중지나 시정을 위하여 필요한 시정조치를 명할 수 있고, 시정조치의 명령을 받은 정보통신서비스 제공자등에게 시정조치의 명령을 받은 사실을 공표하도록 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제64조의3에서는 방송통신위원회는 이용자의 동의를 받지 아니하고 개인정보를 수집한 경우 등의 경우에는 해당 정보통신서비스 제공자등에게 위반행위와 관련한 매출액의 100분의 3 이하에 해당하는 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제70조부터 제76조까지의 규정에서는 같은 법 위반이 있는 경우 징역, 벌금 등의 행정형벌과 과태료를 부과할 수 있도록 규정하고 있는바, 미래창조과학부장관이나 방송통신위원회가 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물품이나 서류 등을 제출하게 하는 것은 이러한 시정명령, 과징금 부과, 벌칙이나 과태료 부과를 위하여 필요한 경우 사실관계를 파악하기 위한 것이라고 할 것입니다.
그런데, 정보통신망법 위반 사실이 명확하거나 이에 준하는 사정 등이 있는 경우 미래창조과학부장관이나 방송통신위원회는 정보통신서비스 제공자등으로부터 관계 물품이나 서류 등을 제출받지 않아도 시정명령을 하거나 그 밖의 조치를 결정할 수 있을 것인바, 이와 같은 경우 미래창조과학부장관이나 방송통신위원회가 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물품이나 서류를 제출하도록 하는 것은 무익한 절차에 불과하므로, 이러한 점을 고려하여 정보통신망법 제64조제1항에서는 자료제출 요구에 대해서 규정하면서 “∼ 제출하게 할 수 있다”라고 규정한 것이라고 할 것이고, 이와 같은 규정은 행정청이 합리적으로 자료제출 요청 여부에 대한 판단을 할 수 있는 재량을 부여한 것으로 보아야 할 것입니다.
다음으로, 민원인으로부터 정보통신망법 위반 여부에 대한 신고나 민원 접수를 받았다 하더라도, 그 신고나 민원은 정보통신망법 위반 여부에 대한 행정청의 판단을 촉구하는 계기가 될 뿐이고, 정보통신망법 위반사실에 대한 조사 및 판단 주체는 해당 사무를 총괄하는 미래창조과학부장관이나 방송통신위원회라고 할 것인바, 미래창조과학부장관이나 방송통신위원회가 민원인으로부터 정보통신망법 위반에 대한 신고나 민원을 접수하였다고 하여 반드시 이를 이유로 정보통신서비스 제공자 등에게 관계 물품이나 서류 등을 제출하도록 명령해야 하는 의무가 발생한다고 보기는 어려울 것입니다.
즉, 민원인이 정보통신망법 위반 사실에 대하여 신고를 하거나 민원을 제기하였더라도 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회는 해당 신고나 민원의 내용을 조사하고, 정보통신망법 위반에 대한 판단을 위하여 필요하면 정보통신망법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물건이나 서류 등을 제출하게 할 수 있는 재량을 갖는다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 미래창조과학부장관(방송통신위원회)이 정보통신망법의 위반에 대한 신고 또는 민원을 받은 경우 같은 법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등으로 하여금 관계 물품ㆍ서류 등을 제출하게 하는 것은 기속행위가 아니라고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여이 사안은 미래창조과학부장관(방송통신위원회)이 정보통신망법의 위반에 대한 신고 또는 민원을 받아서 같은 법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등으로부터 관계 물품과 관련된 정보나 서류 등을 제출받은 경우 그 제출받은 물품과 관련된 정보나 서류 등을 신고를 하거나 민원을 낸 민원인에게 공개하여야 하는지에 관한 것입니다.
먼저, 정보통신망법 제64조제1항제2호에 따라 같은 법의 위반에 대한 신고나 민원이 접수되어 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회가 정보통신서비스 제공자등에게 관계 물품이나 자료를 제출하게 한 경우, 제출받은 물품과 관련된 정보나 서류는 공공기관이 보유하고 있는 정보에 해당한다고 할 것입니다.
그런데, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 함) 제3조 및 제9조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 적극적으로 공개하도록 규정하고 있으나, 같은 법 제9조제1항 단서 및 각 호에서는 예외적으로 공개하지 아니할 수 있는 정보에 관하여 규정하고 있으며, 한편, 정보통신망법 제64조의2제1항에서는 미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회는 정보통신서비스 제공자등으로부터 정보통신망법 제64조에 따라 제출되거나 수집된 서류ㆍ자료 등에 대한 보호 요구를 받으면 이를 제3자에게 제공하거나 일반에게 공개하여서는 아니 된다고 규정하고 있습니다.
그렇다면, 정보통신서비스 제공자등이 정보통신망법 제64조제1항에 따라 자료를 제출하여 미래창조과학부장관이나 방송통신위원회가 보유하게 된 정보는 국민의 공개청구가 있는 경우 국민의 알권리를 보장하고, 국정에 대한 국민의 참여 및 투명성을 확보하기 위해서 원칙적으로 공개대상이 된다고 할 것이나, 예외적으로 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개 사유에 해당하거나, 정보통신망법 제64조의2제1항에 따른 보호 요구가 있는 경우에는 공개하지 않을 수 있다고 할 것이고, 법령에서 특별한 규정을 두고 있지 않은 이상 해당 정보의 공개 여부는 정보공개법 등 관련 법령의 규정에 따라 정보공개의 일반원칙에 따라 결정된다고 할 것입니다.
따라서, 미래창조과학부장관(방송통신위원회)이 정보통신망법의 위반에 대한 신고 또는 민원을 받아서 같은 법 제64조제1항에 따라 정보통신서비스 제공자등으로부터 관계 물품ㆍ서류 등을 제출받은 경우, 신고를 하거나 민원을 낸 민원인에게 그 제출받은 물품과 관련된 정보나 서류 등을 공개할지 여부는 개별 구체적으로 판단하여 결정할 사항이라고 할 것입니다.