질문: 환경영향평가를 거쳐 택지개발사업이 준공된 지구에서 택지개발사업 시행자가 아닌 다른 사업자가 변경된 지구단위계획에 따라 기존 건축물을 해체한 후 새로운 건축물을 건축하려는 경우가 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따른 변경협의 대상인지 여부(「환경영향평가법」 제33조제1항 등 관련)
답변: 「환경영향평가법」 제2조제2호에서는 환경영향평가를 ‘환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 승인등(각주: 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등을 말하며, 이하 같음.)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것’이라고 규정하고 있고,같은 법 제22조 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 별표 3제1호마목에서는 ‘「택지개발촉진법」 제7조제1항에 따른 택지개발사업 중 사업면적이 30만제곱미터 이상인 사업’을 환경영향평가 대상사업으로 규정하고 있으며,「환경영향평가법」 제33조제1항에서는 사업자(환경영향평가 대상사업을 하려는 자를 말함(각주: 「환경영향평가법」 제22제1항 각 호 외의 부분 참조))는 ‘환경영향평가 협의를 한 사업계획 등을 변경하는 경우’로서같은 법 제32조제1항각 호에 따른 재협의 대상이 아닌 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영해야 한다고 규정하고 있는 한편,같은 법 제42조제1항전단에서는 시ㆍ도는 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 범위에 해당하는 사업에 대하여 지역 특성 등을 고려하여 환경영향평가를 실시할 필요가 있다고 인정하면 해당 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 그 사업을 시행하는 자로 하여금 환경영향평가를 실시하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, ‘이 사안 택지개발사업 준공지구’의 일부 구역에서 준공 후 20년 이상 지난 시점에 택지개발사업 시행자가 아닌 다른 사업자가 변경된 지구단위계획에 따라 기존 건축물을 해체한 후 「건축법」에 따라 새로운 건축물을 시ㆍ도 조례에 따른 환경영향평가 대상 사업 규모로 건축하는 건축사업이 같은 법 제33조제1항에서의 ‘환경영향평가 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우’로서 변경협의의 대상인지, 아니면 시ㆍ도 조례에 따른 환경영향평가 대상인지 여부가 문제됩니다.
먼저 택지개발사업의 근거 법률인「택지개발촉진법」에서는 ‘택지개발사업’을 일단의 토지를 활용하여 ‘주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업’으로 규정하고 있고(제2조제4호), 택지개발사업의 시행자는 ‘지구단위계획’과 ‘택지의 공급에 관한 계획’이 ‘포함’된 ‘택지개발사업 실시계획’을 작성해야 하는 한편(제9조), 택지개발사업이 실시계획대로 완료되어 준공된 이후에는 ‘특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “시장ㆍ군수등”이라 함)’가 준공된 지구를 지구단위계획으로 관리하도록 규정(제16조제1항 및 제3항)하고 있는바, 택지개발사업은 ‘택지의 공급’을 목적으로 하는 사업으로서, 원칙적으로 택지개발사업이 준공되면 당초 승인된 실시계획에 따라 공사가 완료되었음을 확인받음과 동시에 이후 해당 택지에 예정되어 있던 사업의 시행이 허용되고, 택지개발사업 준공지구는 시장ㆍ군수등이 지구단위계획에 따라 관리하게 되므로(각주: 법제처 2013. 10. 8.회신 13-0319 해석례참조) 그 조성된 택지에서 택지개발사업 시행자가 아닌 다른 사업자가 용적률 등을 상향하는 내용으로 변경된 지구단위계획에 따라 기존 건축물을 해체한 후 새로운 건축물을 시ㆍ도 조례에 따른 환경영향평가 대상 사업 규모로 건축하는 건축사업은 종전의 택지개발사업을 변경하는 사업이 아닌 별개의 사업에 해당된다고 할 것이어서, 이 사안 택지개발사업 준공지구에서 변경된 지구단위계획에 따라 새로운 건축물을 건축함으로써 기존 택지개발사업 당시 환경영향평가 협의된 내용이 변경된다고 하더라도 이는 택지개발사업의 변경에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.
그리고「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가는 환경에 해로운 영향의 저감방향을 ‘사업의 구체적인 실행 단계에 반영’하기 위한 제도(각주: 2009. 3. 31. 의안번호 제1804325호로 발의된 환경영향평가법 전부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조)로서, 환경에 영향을 미치는 ‘실시계획ㆍ시행계획 등의 승인등’을 할 때에 그 실시계획ㆍ시행계획 등을 수립하는 ‘대상 사업’이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 협의하고 그 협의 내용을 ‘해당 사업계획 등에 반영’하도록 함으로써(같은 법 제30조제1항) 친환경적이고 지속가능한 내용으로 개발사업이 시행되도록 하기 위한 것으로서, 이 사안과 같이 환경영향평가 대상사업이 택지개발사업인 경우에는 환경영향평가 협의를 거쳐 협의한 내용을 해당 택지개발사업의 실시계획에 반영하여 그 실시계획대로 택지개발사업이 완료됨으로써 해당 환경영향평가의 목적이 달성되었다고 보아야 할 것이고,같은 법 제33조제1항에 따른 ‘환경영향평가 협의된 사업계획 등의 변경’도 어디까지나 그 ‘환경영향평가 대상사업의 동일성이 유지’되면서 사업계획 등 협의한 내용이 변경되는 경우를 의미한다고 보아야 할 것인데, 이 사안과 같이 택지개발사업 준공 후 20년 이상 지난 시점에서 택지개발사업의 시행자가 아닌 다른 자가 변경된 지구단위계획에 따라 다른 법령에 근거하여 실시하는 건축사업을 기존 택지개발사업과 동일한 것으로 볼 수는 없다는 점을 고려하면, 이 사안 택지개발사업 준공지구에서 변경된 지구단위계획에 따라 실시하는 건축사업은 변경협의 대상에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 해당 건축사업이 시ㆍ도 조례에 따른 환경영향평가 대상사업 규모로 시행되는 경우에는 시ㆍ도 조례에 따른 환경영향평가 대상 사업에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
아울러「환경영향평가법」 제33조제1항에서는 환경영향평가 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우에는 “사업자”가 환경보전방안을 마련하여 변경되는 사업계획 등에 반영하도록 규정하고 있고,같은 법 제22조제1항에서는 환경영향평가 대상사업을 하려는 자를 “사업자”로 규정하고 있는바, 환경보전방안을 마련해야 하는 “사업자”도 최초 환경영향평가 협의를 한 사업자로 보아야 할 것인데(각주: 법제처 2021. 11. 2. 회신, 21-0625 해석례 참조), 만약 이 사안의 경우와 같이 택지개발사업 준공 후 20년이 지난 경우 변경협의를 거쳐야 한다고 본다면, 최초의 택지개발사업의 시행자는 택지개발사업을 준공하여 그에 따라 택지를 모두 공급하였다 하더라도 해당 지구에서 기존 실시계획에 반영된 지구단위계획과 토지등이용계획의 범위를 벗어나는 내용으로 개별법에 따른 개발사업이 진행되는 경우에는 ‘환경영향평가의 변경협의’의 주체가 된다는 결론에 이르게 되나,「택지개발촉진법」 제16조제3항에서는 택지개발사업이 완료되어 준공검사가 이루어진 후에는 시장ㆍ군수등이 준공된 지구를 ‘지구단위계획으로 관리’하도록 규정하고 있을 뿐, 최초의 택지개발사업의 시행자에게 해당 지구를 원래 계획대로 관리할 의무를 부여하고 있지 않고, 해당 사업자는 택지개발사업으로 조성된 토지에 새로이 시행되는 건축사업의 주체에도 해당하지 않는바, 당초 택지개발사업의 실시계획에 포함된 지구단위계획이 변경된 후 변경된 지구단위계획에 따라 기존 건축물을 해체하고 새로운 건축물을 건축하는 사업이 ‘이 사안 택지개발사업 준공지구’에서 이루어진다는 이유만으로 해당 택지개발사업 시행자에게 변경협의를 하도록 하는 것은 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업의 성격 및 「환경정책기본법」 제7조에 따른 오염 원인자 책임원칙에도 부합하지 않을 것으로 보이는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 건축사업에 대하여 해당 시ㆍ도 조례에 따른 환경영향평가를 거쳐야 합니다.
＜관계 법령＞환경영향평가법제33조(변경협의) ① 사업자는 제27조부터 제29조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 제32조제1항 각 호에 해당하지 아니하는 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영하여야 한다.② ～ ④ (생 략)제42조(소규모 환경영향평가) ① 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 인구 50만 이상의 시(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 범위에 해당하는 사업에 대하여 지역 특성 등을 고려하여 환경영향평가를 실시할 필요가 있다고 인정하면 해당 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 그 사업을 시행하는 자로 하여금 환경영향평가를 실시하게 할 수 있다. 다만, 제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.② 인구 50만 이상의 시의 경우에는 그 지역을 관할하는 도가 환경영향평가의 실시에 관한 조례를 정하지 아니한 경우에만 해당 시의 조례로 정하는 바에 따라 환경영향평가를 실시할 수 있다.③ 제1항 및 제2항에 따라 환경영향평가를 실시하는 경우의 환경영향평가 분야 및 세부 항목, 환경영향평가서의 작성 및 의견 수렴과 환경영향평가서의 협의 및 협의 내용의 관리 등의 절차, 그 밖에 필요한 사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다.환경영향평가법 시행령제58조(시ㆍ도의 조례에 따른 환경영향평가대상사업의 범위) 법 제42조제1항에서 “대통령령으로 정하는 범위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.1. 별표 3에 따른 대상사업의 50퍼센트 이상 100퍼센트 미만인 규모의 사업2. 별표 3에 따른 대상사업의 50퍼센트 미만인 규모의 사업 또는 별표 3에 따른 대상사업 외의 사업으로서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(관할구역에서 인구 50만 이상의 대도시는 제외한다)ㆍ특별자치도지사 또는 인구 50만 이상의 대도시 시장이 미리 환경부장관과 협의한 범위의 사업