질문: 소규모 환경영향평가 대상인 “지구단위계획에 따라 시행하는 사업”의 의미(「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5) 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조 )먼저 이 사안 관련 규정의 입법연혁을 살펴보면,「환경영향평가법 시행령」이 2016년 11월 29일 대통령령 제27637호로 일부개정되기 전에는같은 영 별표 2가목3)에 따라 지구단위계획이 전략환경영향평가 대상계획(각주: 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획이 전략환경영향평가 대상에 해당하였고, 같은 호 마목에 따르면 같은 조 제5호에 따른 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획에 포함됨 )이었으나, 2016년 11월 29일 대통령령 제27637호로 일부개정된「환경영향평가법 시행령」 별표 2제2호가목3)에서 지구단위계획을 전략환경영향평가 대상계획에서 제외하면서 별표 4에 제1호가목5)를 신설하여 “지구단위계획에 따라 시행하는 사업”이 소규모 환경영향평가 대상으로 규정되었는데, 이는 전략환경영향평가 대상이 되는 계획의 합리적인 조정을 위하여 도시ㆍ군관리계획 중 지구단위계획을 소규모 환경영향평가 대상으로 전환한 것인바,(각주: 환경부공고 제2016-282호(2016. 4. 7.), 환경영향평가법 시행령 일부개정령안 입법예고 참조 ) 같은 목 5)의 규정이 “지구단위계획”에 대해서 소규모 환경영향평가를 실시하려는 취지라는 점은 분명하다고 할 것입니다.
그리고 국토계획법 제2조제5호에 따르면 지구단위계획이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획으로서, 같은 법 제52조제1항에서는 지구단위계획의 내용을 용도지역이나 용도지구의 세분ㆍ변경(제1호), 기반시설의 배치와 규모(제2호), 건축물의 용도제한ㆍ건폐율ㆍ용적률(제4호), 환경관리계획 또는 경관계획(제6호) 등으로 규정하고 있음에 비추어 볼 때, 지구단위계획은 지구단위계획구역 내의 관리에 관한 일반적ㆍ사전적 의미의 계획으로서 다른 사업계획과는 달리 구체적이거나 특정한 개발사업이 시행될 것을 전제로 한다고 보기 어려운바, 이 사안에서 “지구단위계획에 따라 시행하는 사업”으로 규정하고 있다고 하더라도 “지구단위계획” 그 자체를 소규모 환경영향평가 대상으로 보는 것이 지구단위계획의 개념과 특성에 부합하는 해석입니다.
한편 「환경영향평가법」 제9조제1항에서는 “각 호의 어느 하나에 해당하는 계획을 수립하려는 행정기관의 장”은 전략환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항에서는 “소규모 환경영향평가 대상사업을 하려는 자”는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있는데, 국토계획법 제50조에 따르면 지구단위계획의 결정권자는 같은 법 제29조에 따른 시.도지사 또는 시장.군수인바(각주: 국토계획법 제50조에 따라 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하고, 같은 법 제29조에서 도시ㆍ군관리계획의 결정권자를 규정하고 있음 ), 이 사안에서 소규모 환경영향평가 대상을 “지구단위계획”으로 볼 경우 “소규모 환경영향평가 대상사업을 하려는 자”가 아닌 “지구단위계획을 수립하려는 행정기관의 장”이 지구단위계획에 대한 소규모 환경영향평가를 실시할 수밖에 없으므로 「환경영향평가법」 제43조제1항에 반한다는 의견이 있습니다.
그러나 소규모 환경영향평가 대상사업이 모두 민간 사업자가 수행하는 사업으로 한정되는 것은 아니기에(각주: 예를 들어 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제5호에서는 「자연공원법」 적용 지역에서 일정한 사업계획 면적 이상일 경우 소규모 환경영향평가 대상사업으로 규정하고 있는데, 「자연공원법」 제19조에서는 공원사업의 시행 및 공원시설의 관리는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공원관리청(자연공원을 지정ㆍ관리하는 환경부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사 및 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장을 말함)이 한다고 규정하고 있음 ) 소규모 환경영향평가를 실시하는 자에서 행정기관의 장이 배제되는 것은 아니고, 이 사안에서 소규모 환경영향평가 대상사업을 “지구단위계획” 그 자체라고 본다면 지구단위계획의 결정권자인 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수는 「환경영향평가법 시행령」 별표 4의 협의 요청시기란에 규정된 바에 따라 그 사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정 또는 지정 등이 있기 전에 소규모 환경영향평가를 실시할 수 있는바, 결국 “소규모 환경영향평가 대상사업을 하려는 자”가 곧 “지구단위계획을 수립하려는 행정기관의 장”이 되는 것이므로 「환경영향평가법」 제43조제1항에 반한다고는 할 수 없다는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5)에 따라 소규모 환경영향평가를 실시해야 하는 “지구단위계획에 따라 시행하는 사업”은 “지구단위계획” 그 자체로 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항“지구단위계획” 자체를 소규모 환경영향평가 대상으로 할 필요가 있다면 그 의미를 명확히 하기 위하여 환경영향평가법령에 따른 평가 체계를 고려하여 「환경영향평가법」 및 같은 법 시행령의 관련 조문을 개정할 필요가 있습니다.
환경영향평가법 시행령■ 환경영향평가법 시행령 [별표 4] ＜개정 2020. 5. 12.＞소규모 환경영향평가 대상사업의 종류, 범위 및 협의 요청시기(제59조 및 제61조제2항 관련)구분소규모 환경영향평가 대상사업의 종류ㆍ규모협의 요청시기1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 적용지역가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역의 경우 사업계획 면적이 6만제곱미터(녹지지역의 경우 1만제곱미터) 이상인 다음의 어느 하나에 해당하는 사업1) ~ 4) (생 략)5) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제5호의 지구단위계획에 따라 시행하는 사업사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정 또는 지정 등(이하 이 표에서 "승인등"이라 한다) 전나. ~ 라. (생 략)2. ~ 9. (생 략)비고1.ㆍ2. (생 략)3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업은 소규모 환경영향평가를 하여야 하는 사업으로 본다. 이 경우 협의시기는 의제하려는 주된 사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업의 승인등을 받기 전으로 한다.가. 다른 법령에 따라 승인등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 위 표에 따른 소규모 환경영향평가대상사업에 해당하는 사업나. 다른 법령에서 이 법에 따른 소규모 환경영향평가를 하도록 규정하고 있는 사업4. ~ 12. (생 략)＜관계 법령＞