질문: 개발사업을 목적으로 설립하는 특수목적법인의 개발사업시행자 지정 요건(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령」 제6조의5제2항제1호가목 관련)
답변: 경제자유구역법 제8조의3제1항제5호에서는 개발사업시행자의 하나로 민간개발사업자를 규정하면서, 민간개발사업자의 자격요건을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항에서는 민간개발사업자의 자격요건으로「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제335조의3에 따라 신용평가업인가를 받은 신용평가회사 또는 국제적으로 공인된 외국의 신용평가기관의 회사채 평가 또는 기업신용 평가가 투자적정 등급 이상으로서 같은 호 각 목의 요건 중 가목을 포함하여 2개 이상의 요건을 갖춘 자(제1호), 해당 단위개발사업지구 토지면적의 100분의 50 이상을 소유한 자(제2호), 경제자유구역 안의 토지 소유자들이 경제자유구역의 개발을 위하여 설립한 조합으로서 해당 구역 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 해당 구역 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받은 조합(제3호) 등을 규정하고 있으며, 같은 항 제1호가목에서는 투자개발사업자가 갖추어야 하는 필수 요건으로 “최근 연도 자기자본이 총사업비의 100분의 10 이상이거나 매출총액이 총사업비의 100분의 30 이상일 것(경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 따른 법인의 경우 최근 연도 자기자본이 총사업비의 100분의 2.5 이상이거나 500억원 이상일 것)”을 규정하고 있는 한편, 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에서는 개발사업시행자의 하나로 특수목적법인을 규정하고 있는바,이 사안은 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호의 요건을 갖춘 민간개발사업자 둘 이상이 출자하여 설립하는 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호의 특수목적법인이 개발사업시행자로 지정받기 위해서는 같은 법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호에 따라 특수목적법인의 최근 연도 자기자본이 총사업비의 100분의 2.5 이상이거나 500억원 이상이어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호에서는 투자개발사업자의 요건으로 “경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 따른 법인”의 경우 최근 연도 자기자본이 총사업비의 100분의 2.5 이상이거나 500억원 이상일 것을 명시적으로 규정하고 있으므로, 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호의 요건을 갖춘 민간개발사업자 둘 이상이 출자하여 특수목적법인을 설립하는 때에 같은 호 가목 중 괄호에 따른 자기자본 요건의 적용 대상은 “특수목적법인”이라고 할 것입니다.
그리고, 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 따른 특수목적법인은 개발사업을 시행할 목적으로 설립한 사법인(私法人)으로서, 같은 조 제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 국가, 지방자치단체, 같은 법 제27조의2제1항에 따른 행정기구, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관으로서 대통령령으로 정하는 기관 및 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사(이하 “공공부문 개발사업자”라 함)에 해당하지 않는다고 할 것인바, 공공부분 개발사업자가 아닌 특수목적법인이 개발사업시행자가 되는 것은 그 본질상 같은 항 제5호의 민간개발사업자가 개발사업을 시행하는 경우와 다르다고 할 수 없고, 다만 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호는 개발사업의 투자활성화를 위하여 둘 이상의 민간개발사업자 등이 출자하여 별도로 개발사업을 시행할 있도록 하기 위한 근거 규정이면서 둘 이상의 법인이 출자하는 개발사업 시행에 대해 규율하기 위한 것이라고 할 것이며, 이에 따라 같은 법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호는 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호의 요건을 갖춘 민간개발사업자가 단독으로 개발사업시행자가 되는 경우와 달리 둘 이상의 민간개발사업자 등이 특수목적법인을 설립하여 개발사업을 시행하려는 경우에 자기자본 비율을 완화하여 적용하려는 규정이므로, 같은 법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호의 적용을 받는 대상은 특수목적법인이라고 할 것입니다.
또한, 구 경제자유구역법 시행령(2011. 8. 5. 대통령령 제23068호로 개정된 후 2012. 9. 21. 대통령령 제24107호로 개정되기 전의 것을 말함) 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호에서는 괄호 외 부분의 민간개발사업자의 자기자본 요건과 그 비율을 “경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 따른 법인의 경우도 적용한다”고 규정하여 민간개발사업자의 자기자본 요건과 같은 요건을 특수목적법인에도 적용하도록 규정하였던 입법 연혁에 비추어 보더라도 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호는 개발사업시행자로 지정하기 위한 특수목적법인의 자기자본 요건을 규정한 것이라고 보아야 할 것입니다.
한편, 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호는 특수목적법인의 자기자본 요건을 규정한 것이 아니라, 특수목적법인을 출자ㆍ설립하여 개발사업을 시행하려는 민간개발사업자의 자기자본 요건을 규정한 것이라는 의견이 있을 수 있으나, 그와 같이 해석한다면 특수목적법인에 대해서는 자기자본 요건에 대한 규정이 없게 되어 부실 출자의 문제가 발생할 수 있게 되는데, 이는 개발능력을 갖춘 개발사업시행자 지정을 통해 개발사업을 안정적으로 추진하기 위하여 민간개발사업자의 지정요건을 규정한 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항의 입법 취지에 반하는 결과가 된다는 점(대통령령 제23068호 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 시행령 일부개정령 입법예고문 참조)에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호의 요건을 갖춘 민간개발사업자 둘 이상이 출자하여 설립하는 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호의 특수목적법인이 개발사업시행자로 지정받기 위해서는 같은 법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호에 따라 특수목적법인의 최근 연도 자기자본이 총사업비의 100분의 2.5 이상이거나 500억원 이상이어야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견경제자유구역법 시행령 제6조의5제2항제1호가목 중 괄호에서는 개발사업시행자 지정 자격요건과 관련하여 “경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 따른 특수목적법인의 경우 최근 연도 자기자본이 총사업비의 100분의 2.5 이상이거나 500억원 이상이어야 한다”고 규정하고 있는바, 같은 목 규정의 적용 대상이 민간개발사업자인지 특수목적법인인지에 대해 해석상 오해의 소지가 있을 수 있으므로 이를 명확히 하는 입법적 조치가 필요합니다.