질문: 농지의 성토에 사용할 수 없는 “농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등”의 범위(「농지법 시행규칙」 별표 1 등 관련)
답변: 「농지법」 제2조제7호의 위임에 따라 농지의 전용에 해당하지 않는 농지개량의 범위를 정하고 있는같은 법 시행령 제3조의2에서는 농지의 토양개량 등을 위해 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하는 행위(제2호)를 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행규칙 별표 1에서는 객토ㆍ성토ㆍ절토의 공통기준으로 농작물의 경작 등에 적합한 흙을 사용할 것(제1호가목)을, 성토 기준의 하나로 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것(제3호나목)을 규정하고 있으나, 구체적으로 농작물의 경작 등에 적합한 흙의 기준이나 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등의 기준 또는 범위에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그리고「농지법 시행규칙」 별표 1제3호나목의 성토 기준 중 괄호 부분(순환토사를 사용하여 성토하는 경우의 기준)이 신설될 당시 입법자료(각주: 2016. 12. 9. 농림축산식품부령 제227호로 일부개정된 농지법 시행규칙 일부개정안에 대한 의견수렴 검토자료 참조 )에 따르면 농지의 객토ㆍ성토ㆍ절토의 공통 기준인 “농작물의 경작 등에 적합한 흙”에 대한 명확한 정의가 필요하다는 의견이 있었으나 농작물 경작 등에 적합한 흙은 지역 및 작물 등에 따라 차이가 있을 수 있어 일률적으로 규정하는 것이 적절하지 않다는 점을 고려하여 해당 내용이 반영되지 않은 채 개정되었는바, “농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등”의 범위를 구체적으로 정하지 않은 것 또한 성토가 이루어지는 농지의 위치나 상태, 경작하려는 농작물의 종류 등에 따라 농작물의 경작 등에 부적합한지 여부가 달라질 수 있으므로 구체적인 상황을 종합적으로 고려하여 판단하도록 하려는 취지로 보는 것이 타당합니다.
한편 「폐기물관리법」 제2조의2의 위임에 따라 폐기물의 발생원, 구성성분 및 유해성 등을 고려하여 폐기물의 재활용 유형별 세부분류를 정한 같은 법 시행규칙 별표 4의2 제4호에서는 토양이나 공유수면 등에 성토재 등으로 재활용하는 유형을 “R-7”로 분류하면서 그 중 농경지의 성토재로 사용하는 유형을 “R-7-6”으로 세분(바목)하고 있고, 같은 법 제13조의2제1항제5호의 위임에 따라 폐기물의 유형별 재활용 기준을 정한 같은 법 시행규칙 별표 5의3 제2호라목1)바)에서는 R-7-6 유형의 재활용 기준의 하나로 농지에 성토재로 이용하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음. )가 별도로 인정(각주: 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호라목1)바)(2)에 해당하는 경우는 제외하며, 이하 같음. )하는 경우에만 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, R-7-6 유형은 관할 시ㆍ도지사의 판단을 거쳐 농경지의 성토재로 사용할 수 있음이 문언상 명백합니다.
이상에서 살펴본 「농지법」과 「폐기물관리법」의 문언과 양 법의 입법목적 및 규정체계를 고려하면 R-7-6 유형이라고 해서 농작물의 경작 등에 부적합한지 또는 농경지의 성토재로 사용할 수 있는지 여부를 일의적으로 판단할 수는 없고, R-7-6 유형이 성토재로 사용될 경우 농지 또는 농작물 등에 미치는 영향 및 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호라목1)바)(1)에 따른 관할 시ㆍ도지사의 인정 여부를 함께 고려해야 할 것입니다.
따라서 R-7-6 유형이 「농지법 시행규칙」 별표 1 제3호나목의 “농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등”에 반드시 포함된다고 볼 수는 없습니다.
※ 법령정비 권고사항R-7-6 유형이 「농지법 시행규칙」 별표 1 제3호나목의 “농작물의 경작 등에 부적합한 것으로 볼 수 있는 토석 또는 재활용골재 등”에 포함되는지 여부에 대한 논란이 있을 수 있으므로, 관할 시ㆍ도지사가 인정하는 경우에는 R-7-6 유형을 농지에서 성토재로 이용할 수 있다고 재활용 기준을 정한 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의3 제2호라목1)바)(1) 규정과의 관계 및 R-7-6 유형이 실제 농지에 미치는 영향 등을 검토하고 그 결과에 따라 농지에서의 성토 기준을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞농지법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 6. (생 략)7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다.농지법 시행령제3조의2(농지개량의 범위) 법 제2조제7호 본문에서 "대통령령으로 정하는 농지개량"이란 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않는 것을 말한다.1. (생 략)2. 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위농지법 시행규칙제4조의2(농지개량의 범위) 영 제3조의2제2호에 따른 객토, 성토 및 절토의 기준은 별표 1과 같다.[별표 1]객토ㆍ성토ㆍ절토의 기준(제4조의2 관련)구분기준1.공통사항가. 농작물의 경작 등에 적합한 흙을 사용할 것나.ㆍ다. (생 략)2. 객토(생 략)3. 성토가. (생 략)나. 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것(「건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 순환골재 중 순환토사는 사용할 수 있으며, 순환토사를 사용하여 성토하려는 경우에는 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 아니할 것)4. 절토(생 략)폐기물관리법 시행규칙제4조의2(폐기물의 종류 및 재활용 유형) ① (생 략)② 법 제2조의2에 따른 폐기물의 재활용 유형별 세부분류는 별표 4의2와 같다.③ 폐기물의 종류별 재활용 가능 유형은 별표 4의3과 같다.제14조의3(폐기물의 재활용 기준 및 준수사항 등) ① 법 제13조의2제1항제5호에서 "환경부령으로 정하는 재활용의 기준"이란 별표 5의3에 따른 폐기물의 재활용 기준을 말한다.② ～ ⑤ (생 략)[별표 4의2]폐기물의 재활용 유형별 세부분류(제4조의2제2항 관련)1. ∼ 3. (생 략)4. 토양이나 공유수면 등에 성토재ㆍ복토재ㆍ도로기층재ㆍ채움재 등으로 재활용하는 유형(R-7)가. ∼ 마. (생 략)바. R-7-6: 농경지의 성토재로 사용하는 유형5.ㆍ6. (생 략)[별표 5의3]폐기물의 재활용 기준(제14조의3제1항 관련)1. (생 략)2. 유형별 재활용의 세부기준가. ∼ 다. (생 략)라. 토양이나 공유수면 등에 성토재ㆍ복토재ㆍ도로기층재ㆍ채움재 등으로 재활용하는 유형1) R-7 유형의 재활용 기준가) ∼ 마) (생 략)바) R-7-6 유형의 재활용 기준(1) 농지에 성토재로 이용하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사가 별도로 인정[(2)의 경우는 제외한다]하는 경우에만 사용할 수 있으며, 1)가)에 따른 기준을 준수하여 재활용하여야 한다.(2) 농업활동 과정에서 배출된 농업용 폐플라스틱 필름ㆍ시트류를 분리ㆍ세척하는 과정에서 발생하는 무기성오니를 농경지의 성토재로 재활용하는 경우에는 수분함량 70퍼센트 이하로 탈수ㆍ건조한 후 일반토사류를 부피기준으로 50퍼센트 이상 혼합하여 재활용하여야 한다.마.ㆍ바. (생 략)