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질문: 지방공사가 출자한 특수목적법인이 학교용지를 무상으로 공급하여야 하는 개발사업시행자에 해당하는지(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조제3항 등 관련)
답변: 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함) 제2조제2호에서는 “개발사업”이란「도시개발법」등에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제3조제1항에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제4조제3항제1호에서는 국가, 지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사, 지방공단(이하 “공공사업시행자”라 함)이 개발사업을 하는 경우에는 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 “제1호 각 목의 개발사업시행자 외의 개발사업시행자가 공급하는 학교용지의 공급가액은「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 감정평가에 의한 가액으로 한다”고 규정하고 있습니다.
한편,「지방공기업법」 제54조제1항에서는 지방공사는 지방공사의 사업과 관계되는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 지방자치단체의 장의 승인을 받아 지방자치단체 외의 다른 법인에 출자할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방공사가「지방공기업법」 제54조제1항에 따라 민간기업과 함께 출자한 특수목적법인(이하 “특수목적법인”이라 함)이 개발사업을 하는 경우학교용지법 제4조제3항제1호에 따라 학교용지를 무상으로 공급하여야 하는지, 아니면 같은 항 제2호에 따라 감정평가에 의한 가액으로 공급하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 학교용지법의 입법연혁을 살펴보면, 이 법은 학교설립의 수요가 급증함에도 불구하고 지방교육재정이 취약하고 지가의 급격한 상승으로 인하여 학교용지의 확보가 어려운 점을 고려하여 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급 및 경비의 부담에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지를 원활하게 확보하기 위하여 제정되었고(1995. 12. 29. 법률 제5702호로 제정되어 1996. 1. 29. 시행된 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제정이유서 참조), 그 후에도 일부 지역의 경우 재원 부족으로 학교 신설이 어려워 해당 개발사업이 지연되거나 학교가 없는 상태에서 주택이 분양되는 등 문제점이 발생함에 따라 학교용지 및 학교시설 무상공급 등을 통하여 개발사업시행자의 책임을 강화하는 내용으로 개정(2009. 5. 28. 법률 제9743호로 일부개정되어 같은 날 시행된 학교용지 확보 등에 관한 특례법 개정이유서 참조)되었습니다.
또한, 학교용지법 제4조제3항제1호에서는 “다음 각 목의 개발사업시행자가 개발사업을 하는 경우에는 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다”고 규정하여 무상공급의 주체를 각 목에서 규정하고 있으나, 공공사업시행자가 개발사업을 하는 방식에 대하여 구체적으로 특정하고 있지 않으므로, 공공사업시행자가 개발사업을 하는 방식에는 공공사업시행자가 단독으로 개발사업을 하거나 공공사업시행자와 그 외의 개발사업시행자가 공동으로 개발사업을 하는 경우(법제처 2013. 12. 11.회신 13-0393 해석례참조)뿐만 아니라, 공공사업시행자가 출자한 법인이 개발사업을 하는 경우 등 다양한 방식이 포함된다고 할 것입니다.
위와 같은 학교용지법의 입법연혁을 고려할 때, 공공사업시행자로 하여금 학교용지를 무상으로 공급하도록 한 취지는 다양한 방식으로 개발사업을 하는 경우에도, 어느 방식에 의하든 공공사업시행자가 실질적으로 해당 개발사업에서 차지하는 비율만큼은 공공사업시행자에게 학교용지를 무상으로 공급하도록 의무를 지우려는 것이라 할 것입니다.
더욱이, 특수목적법인은 「법인세법」 제51조의2제1항제9호에 따라 회사의 자산을 설비투자, 사회간접자본 시설투자, 자원개발, 그 밖에 상당한 기간과 자금이 소요되는 특정사업에 운용하고 그 수익을 주주에게 배분하는 회사일 것(가목), 본점 외의 영업소를 설치하지 아니하고 직원과 상근하는 임원을 두지 아니할 것(나목), 한시적으로 설립된 회사로서 존립기간이 2년 이상일 것(다목) 등 각 목의 요건을 갖춘 법인으로서 일정 기간 자산을 특정사업에 운용하여 그 수익을 주주에게 배분하기 위하여 한시적으로 설립된 명목회사에 불과하다는 점을 고려할 때, 실질적인 개발사업시행자는 특수목적법인에 출자한 지방공사와 민간기업이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방공사가 「지방공기업법」 제54조제1항에 따라 민간기업과 함께 출자한 특수목적법인이 개발사업을 하는 경우 지방공사가 출자한 비율에 해당하는 부분에 대해서는 학교용지법 제4조제3항제1호에 따라 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 개별적으로 납부하는 가스사용료를 3개월 이상 연속해서 체납한 경우 동별 대표자의 결격사유에 해당하는지 ( 「주택법 시행령」 제50조 등 관련)
답변: 「주택법」 제45조제3항에서는 의무관리대상 공동주택의 관리주체(이하 “관리주체”라 함)는 입주자 및 사용자(이하 “입주자등”이라 함)가 납부하는 대통령령으로 정하는 사용료 등을 입주자등을 대행하여 그 사용료 등을 받을 자에게 납부할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제58조제3항에서는 “대통령령으로 정하는 사용료 등”을 전기료(제1호), 수도료(제2호), 가스사용료(제3호), 지역난방 방식인 공동주택의 난방비와 급탕비(제4호), 정화조오물수수료(제5호), 생활폐기물수수료(제6호), 공동주택단지안의 건물 전체를 대상으로 하는 보험료(제7호), 입주자대표회의의 운영비(제8호), 선거관리위원회의 운영경비(제9호)로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제50조제4항제10호에서는 같은 법 시행령 제58조제1항부터 제5항까지의 관리비, 사용료 및 장기수선충당금 등(이하 “관리비등”이라 함)을 3개월 이상 연속하여 체납한 사람은 동별 대표자가 될 수 없으며 그 자격을 상실한다고 규정하고 있는바,이 사안은 관리주체가 납부를 대행하지 않고 입주자등이 개별적으로 납부하는 가스사용료를 3개월 이상 연속하여 체납한 사람이「주택법 시행령」 제50조제4항제10호에 따른 동별 대표자의 결격사유에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,「주택법 시행령」 제50조제4항제10호에서는 같은 법 시행령 제58조제1항부터 제5항까지의 관리비등을 3개월 이상 연속하여 체납한 사람은 동별 대표자가 될 수 없으며 그 자격을 상실한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제58조제3항제3호에서는 “가스사용료”를 규정하고 있으므로, 가스사용료를 3개월 이상 연속하여 체납한 사람의 경우에는 동별 대표자가 될 수 없으며 그 자격을 상실한다는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 「주택법」 제45조제3항의 취지는 입주자등이 개별적으로 사용한 전기, 수도, 가스 등의 사용료를 관리주체가 입주자등에게 부과ㆍ징수할 수 있는 근거를 법률에 규정하여 사용료 부과ㆍ징수에 따른 분쟁을 줄이기 위한 데 있는 점에 비추어 볼 때(2010. 4. 5. 법률 제10237호로 개정된 「주택법」 일부개정법률안 제안이유 참조), 해당 규정은 입주자등이 사용료를 개별적으로 납부하던 기존의 납부방법 이외에 관리주체가 사용료를 대행하여 납부할 수 있도록 추가적인 납부방법을 허용하는 의미이고, 사용료의 납부방법에 따라 구분하여 「주택법」을 적용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
한편, 「주택법 시행령」 제58조제3항제3호에 따른 가스사용료는 위임의 근거가 된 같은 법 제45조제3항과 결합하여 의미를 가지므로 관리주체가 납부를 대행하는 가스사용료를 의미한다고 보아야 하고 입주자등이 개별적으로 납부하는 가스사용료를 체납한 경우는 동별 대표자의 결격사유에 해당하지 않는다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「주택법」 제45조제3항은 입주자등이 개별적으로 납부하는 사용료를 관리주체가 대행하여 납부할 수 있도록 근거를 마련하는 규정이고 관리주체에게 납부대행의무를 부과하는 규정은 아니므로 관리주체가 사용료를 대행하여 납부하는지 여부에 따라 동별 대표자의 결격사유에 해당하는지 여부가 달라진다고 보는 것은 입주자등의 예측가능성을 침해한다고 할 것이고, 동별 대표자의 결격사유는 동별 대표자가 공동주택의 관리ㆍ운영에 대한 의사결정을 하는 입주자대표회의의 구성원이 된다는 점에서 공동주택의 관리ㆍ운영과 관련한 윤리성과 자질을 일정한 수준 이상으로 유지하기 위하여 규정한 것인데, 공동주택은 그 특성상 한 세대의 전속적인 주거공간이 아니라 여러 세대가 하나의 건축물에서 주거생활을 하는 곳으로서(법제처 2012. 12. 10.회신 12-0510 해석례참조) 전기ㆍ수도ㆍ가스ㆍ지역난방 등이 공동주택 내에 공급되는 것인 이상 그 사용료 등을 체납한 것은 공동주택의 관리ㆍ운영과 무관하다고 볼 수 없다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 관리주체가 납부를 대행하지 않고 입주자등이 개별적으로 납부하는 가스사용료를 3개월 이상 연속하여 체납한 사람은 「주택법 시행령」 제50조제4항제10호에 따른 동별 대표자의 결격사유에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 「의료법」 제33조제3항(건축물이 「건축법」 등 다른 법령의 관련 규정을 준수하지 않은 경우 의료기관 개설신고의 수리 가능 여부) 관련
답변: ○「의료법」은 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하는 것을 목적으로 하여(제1조) 의료인이 공중 또는 특정 다수인을 위하여 의료업을 하는 곳을 의료기관으로 정의(제3조제1항)하고, 의료기관의 종류로 의원 등으로 구분하고 있으며(제3조제2항), 의원ㆍ치과의원ㆍ한의원 또는 조산원의 개설은 신고사항으로(제33조제3항), 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 또는 요양병원의 개설은 허가사항(제33조제4항)으로 규정하고 있습니다.

○ 그리고,「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고(제1조), 허가권자는 대지나 건축물이같은 법또는같은 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면같은 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주등에게 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ용도변경ㆍ증축ㆍ수선 등의 필요한 조치를 명할 수 있고(제79조제1항), 허가권자는 이러한 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있으며(제79조제2항), 허가권자는 이러한 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 하고(제80조) 있고,같은 법 시행령 제3조의4 및별표 1에서는 의원의 경우 제1종 근린생활시설로 건축물의 용도를 규정하고 있습니다.

○ 또한, 「집합건축물의 소유 및 관리에 관한 법률」에서는 전유부분은 구분소유권의 목적인 건물부분을 말하는 것으로, 공용부분은 전유부분 외의 건물부분을 말하는 것으로서 복도는 공용부분에 해당하는 것으로 되어 있고(제2조 및 제3조), 집합건축물대장에는 전유부분과 공용부분을 구분하여 등록하도록 하고 있으며(제54조), 이러한 집합건축물대장에 등록한 사항에 변경이 있는 때에는 소유자는 1월 이내에 그 변경등록신청을 해야 하고(제57조제1항), 이러한 변경등록을 해태한 때에는 50,000원 이하의 과태료에 처하도록(제66조제5호) 규정하고 있습니다.

○ “신고”는 등록 또는 허가 등에 비하여 규제의 강도가 완화된 것으로서, 행정청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계 행정청에 일방적으로 통고를 하는 것을 뜻하는 것으로서 법에별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정청에 대한 통고로써 그치는 것입니다.

○ 위에서 살펴본 바와 같이,「의료법」은 허가를 필요로 하는 종합병원이나 병원 등의 개설과는 달리 의원, 치과의원, 한의원, 조산원 등을 개설하는 경우에는 보건복지가족부령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하면 족하는 것으로 규정하고 있고, 그 개설신고를 받은 행정청이 그 신고를 실질적으로 심사하여 수리여부를 결정할 수 있는 규정이 없는바, 이는같은 법에서 규율하는 의원(치과의원ㆍ한의원 또는 조산원을 포함)의 경우 개설신고만 하면 행정청의 수리행위 등 별다른 조치를 기다릴 필요 없이 그 영업이 가능하다는 취지라고 할 것입니다.

○ 또한「건축법」 제79조제1항에서는 허가권자는 위법한 건축물을 사용하여 행할 영업 기타 행위의 허가를 하지 않도록 요청할 수 있도록 규정하고 있으나, 영업을 할 수 있는 권리는 국민의 기본권인 직업의 자유로서 그러한 권리를 제한하는 규정의 해석에 있어 법문상 규정되지 않은 신고에 대하여 같은 규정이 적용된다고 할 수는 없습니다.

○ 아울러,「건축법」등 다른 법령의 위반사실에 대하여 해당 법률에 따른 제재처분을 통하여 위법상태를 시정하도록 하는 것은 별개의 논의로 하고,「의료법」에 따른의료기관 개설신고에 있어서 다른 법령의 준수 여부 등같은 법에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 이유로 신고수리를 거부할 수는 없다고 할 것입니다.

○ 다만, 위법한 건축물에서의 의료기관 개설신고를 수리하는 경우에도 다른 법률에 따른 제재처분을 통하여 위법상태를 시정할 수 있는 가능성이나 법적 수단이 있다는 것을 전제로 하는 것이므로 의료기관을 개설하려는 건축물을 사실상 건축물로 볼 수 없다거나 당초「건축법」상 건축물대장으로 관리하지 아니하는 무허가건축물에 의료기관의 개설신고를 하는 등의 경우까지 신고수리를 해야 한다고는 할 수 없다고 할 것입니다.

○ 따라서 의원(치과의원ㆍ한의원 또는 조산원을 포함함)을 개설하려는 건축물이「건축법」등 다른 법령의 관련 규정을 준수하지 않은 경우에도「의료법」상 의료기관의 개설신고에 요구되는 개설신고서 및 구비서류에 하자가 없는 한「의료법」 제33조제3항에 따른 의료기관 개설신고를 수리해야 합니다.
질문: 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 포함해야 하는 개발계획의 범위(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제14조제2항 등 관련)
답변: 공원녹지법 제14조제2항에서는「도시개발법」 제4조에 따른 개발계획(제1호),「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획(제2호) 등 각 호의 개발계획으로서 일정 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 개발계획에 포함되는 도시공원 또는 녹지는 해당 개발사업의 시행자가 자기의 부담으로 조성하도록 규정하고 있는바, 이는 사업별로 도시공원 또는 녹지의 확보기준을 명확하게 하고 해당 개발사업을 시행하는 자의 부담으로 조성하도록 함으로써 도시공원과 녹지를 안정적으로 확충(각주: 2005. 3. 31. 전부개정된 법률 제7476호 공원녹지법 전부개정법률안 개정이유 및 주요내용 참조 )하려는 것입니다.
공원녹지법 제14조제2항 각 호에서 도시공원 또는 녹지를 확보하도록 열거한 개발계획은 도시개발사업(제1호), 주택건설사업.대지조성사업(제2호), 주거환경개선사업.재개발사업.재건축사업(제3호), 산업단지개발사업(제4호), 택지개발사업(제5호) 및 공동집배송센터 조성ㆍ운영 사업(제6호) 등과 같이 특정한 개발사업을 전제로 해당 개발사업을 시행하기 위해 수립하는 계획이고, 같은 항 제8호에서는 “다른 법률에 따라 제1호부터 제7호(각주: 공원녹지법 제14조제2항제7호에서 인용한 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」은 2016. 9. 30. 「중소기업진흥에 관한 법률」 제정으로 폐지되었으나, 공원녹지법이 아직 정비되지 못한 상황임. )까지의 개발계획을 수립하거나 그 승인을 받은 것으로 보는 사업 중 주거ㆍ상업ㆍ공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획”이라고 규정하여 특정 단지 조성사업을 전제하고 있으며, 이러한 개발계획에 포함되는 도시공원 또는 녹지는 해당 개발사업의 시행자가 자기의 부담으로 조성하게 됨을 고려하면, 공원녹지법 제14조제2항에 따른 개발계획은 구체적인 개발사업을 수반하고 그 개발사업의 시행자도 특정되는 계획을 의미한다고 보아야 합니다.
반면 국토계획법 제2조제5호에 따르면 지구단위계획이란 공간구조와 발전방향에 대한 계획인 도시.군계획을 수립하는 대상지역의 일부에 대해 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적.계획적으로 관리하기 위해 수립하는 도시.군관리계획으로서, 일정한 지역에서 각 필지를 대상으로 구체적인 토지이용계획을 수립하여 건축에 관한 구체적인 지침을 제시(각주: 정태용, 국토계획법(2013, 법령정보관리원 발행) p.339 참조 )하는 계획인 것이지 구체적인 개발사업 시행을 전제로 해당 개발사업을 위해 수립하는 개발계획이라고 볼 수는 없습니다.
따라서 국토계획법에 따른 지구단위계획은 공원녹지법 제14조제2항제9호에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 포함해서 수립해야 하는 “그 밖의 개발계획으로서 다른 법률에 따라 주거ㆍ상업 또는 공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획”에 해당하지 않습니다.
아울러 공원녹지법 제14조제2항제9호의 개발계획에 포함되는지 여부와는 별개로 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 및 「지구단위계획수립지침」에 따라 지구단위계획구역 내에서는 적정한 규모의 도시공원 또는 녹지를 확보해야 하고, 지구단위계획구역 내에서 공원녹지법 제14조제2항 각 호의 개발계획에 따른 개발사업이 시행되는 경우에는 지구단위계획구역에 적용되는 도시공원 또는 녹지 확보기준과는 별개로 공원녹지법령에 따른 도시공원 또는 녹지를 별도로 확보하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률제14조(도시공원 또는 녹지의 확보) ① (생 략)② 다음 각 호의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발을 수반하는 개발계획을 수립하는 자는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 도시공원 또는 녹지의 확보계획을 개발계획에 포함하여야 한다.1. ~ 7. (생 략)8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제7호까지의 개발계획을 수립하거나 그 승인을 받은 것으로 보는 사업 중 주거ㆍ상업ㆍ공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획9. 그 밖의 개발계획으로서 다른 법률에 따라 주거ㆍ상업 또는 공업을 목적으로 단지를 조성하는 사업의 개발계획③ 제2항에 따라 개발계획에 포함되는 도시공원 또는 녹지는 해당 개발사업의 시행자가 자기의 부담으로 조성한다.도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령제12조(도시공원 또는 녹지의 확보계획을 포함하여야 하는 개발계획) 법 제14조제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 개발”이란 다음 각 호의 구분에 따른 규모 이상의 개발을 말한다.1. ~ 9. (생 략)10. 법 제14조제2항제9호에 따른 개발계획: 개발사업부지 중 주거용도로 계획된 면적이 1만제곱미터 이상인 사업＜관계 법령＞
질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제1항의 “토지의 협의취득일”의 의미(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제1항 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조 및 제92조는 공익사업을 위해 취득된 토지가 당해 사업에 필요 없게 되거나 일정기간 동안 당해 사업에 이용되지 않는 경우에 원소유자 등이 일정한 요건 하에 당해 토지를 회복할 수 있는 권리인 환매권에 대하여 규정하고 있는바, 환매권은 공공의 목적을 위하여 수용 또는 협의취득된 토지의 원소유자 또는 그 포괄승계인에게 재산권보장과 관련하여 공평의 원칙상 인정하고 있는 권리입니다(대법원 1993. 6. 29. 선고 91다43480 판결례및 헌법재판소 1995. 10. 26. 선고 95헌바22 결정례 참조).같은 법 제91조제1항은 환매권을 행사할 수 있는 기간을 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내로 한정하고 있는바, 이는 대체로 10년이라는 기간은 당해 토지의 현상ㆍ이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등이 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여지므로, 10년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 것입니다.
 따라서 환매권 행사의 기산시점인 “토지의 협의취득일”을 판단함에 있어서는법률상 요건에 따라 공익사업의 주체가 당해 토지의 소유권을 취득하였는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.
그런데, 공익사업의 주체가 당해 토지의 소유권을 취득하였는지 여부를 살펴보기 위하여는 우선 협의취득의 법률적 성질에 대한 판단이 선행되어야 하는바,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제16조에 따르면 사업시행자는 토지등의 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며,같은 법 제17조에 따르면 사업시행자는 협의가 성립된 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 합니다.
 이는 토지등의 소유자의 의사에 반하는 강제취득인 공용수용절차를 개시하기에 앞서, 공용수용의 주체와 토지 등의 소유자 사이에 협의를 통해 토지등을 취득하게 하고자 하는 것으로 보이는데, 이러한 규정의 취지에 비추어 볼 때 그 취득행위는 사경제 주체로서 행하는 사법상의 취득이라 할 것입니다(대법원 1992. 10. 27. 선고 91누3871 판결례참조).이와 같이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 협의취득은 사법상의 취득이므로,「민법」 제186조에 따라 등기하여야 부동산 물권변동의 효력이 생기는데(부산고등법원 1999. 1. 28. 선고 98누1567 판결례참조), 한편 「부동산등기법」 제3조 및 제6조제2항에 따르면, 가등기라 함은 소유권을 포함한 부동산물권 또는 임차권의 설정ㆍ이전ㆍ변경 또는 소멸의 청구권을 보전하려 할 때 또는 그 청구권이 시기부ㆍ조건부이거나 장래에 있어서 확정될 것인 때에 그 본등기의 순위보전을 위하여 하는 예비등기를 말합니다.
 그러므로 소유권이전청구권가등기를 하였더라도 소유권이전등기를 마치지 않은 이상 부동산 물권변동의 효력이 생기지 아니하고(대법원 1992. 9. 25. 선고 92다21258 판결례등 참조), 그렇다면 소유권이전등기를 마치지 아니한 이상 토지를 협의취득하였다고 볼 수 없으며, 이는 소유권이전청구권가등기를 마치면서 토지등의 보상금을 지급하였다고 하더라도 마찬가지라고 할 것입니다.
따라서「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조제1항의 “토지의 협의취득일”은 소유권이전등기를 마친 날로 보아야 합니다.
질문: 일정 노선에 대해 여객이 아닌 자로부터 여객 운송 대가를 받으면서 자기 소유의 자동차로 불특정 여객을 운송하는 경우 여객자동차운송사업에 해당하는지 여부(「여객자동차 운수사업법」 제2조제3호 등 관련)
답변: 여객자동차법 제2조제3호에서는 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업을 여객자동차운송사업이라고 정의하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 국토교통부장관의 면허를 받는 것을 원칙으로 하면서(본문) 일정 여객자동차운송사업에 대해서는 시.도지사의 면허를 받거나 시.도지사에게 등록해야 한다고 규정하고 있는바, 여객자동차운송사업은 반드시같은 법 제4조제1항에 따라 면허를 받거나 등록을 한 자만이 할 수 있도록 규율하고 있습니다.
이 사안의 경우가여객자동차법 제2조제3호에 따른 여객자동차운송사업에 해당하는지를 살펴보면, 관광지를 기점 또는 종점으로 하는 노선에 대해 관광지를 관리하는 기관으로부터 운송 대가를 받으면서 자기 소유의 자동차로 여객을 운송하는 내용의 계약을 체결하고 여객을 운송하는 자는 그 계약에 따라 비로소 여객 운송 의무가 발생하는 것이므로 이는 자기의 필요에 따른 여객 운송이 아닌 “다른 사람의 수요에 응하여” 하는 여객 운송에 해당하고, 여객으로부터 직접 운임 또는 요금을 받지 않더라도 관광지를 관리하는 기관으로부터 여객 운송 대가를 받고 여객을 운송하는 것이므로 “유상”으로 하는 여객 운송에 해당한다고 보아야 합니다.
또한여객자동차법은 여객운송사업의 공공성 및 공익성 때문에 여객자동차운송사업을 하려는 자에 대한 면허 및 등록 기준, 운임.요금의 신고 등 엄격한 규제를 가하고 있는데,(각주: 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2001헌마132 결정례 참조 )여객으로부터 직접 운임 또는 요금을 받지 않는 계약의 형태로 여객자동차법의 규제를 회피할 수 있다고 보게 된다면 여객자동차 운수사업의 질서 확립이라는 여객자동차법의 입법 목적에도 반하게 됩니다.
따라서 이 사안과 같은 운송 형태는 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 것이어서 여객자동차법 제2조제3호에 따른 여객자동차운송사업에 해당하므로 같은 법 제4조에 따라 면허를 받거나 등록을 한 자만이 할 수 있습니다.
여객자동차 운수사업법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “자동차”란 「자동차관리법」 제3조에 따른 승용자동차와 승합자동차를 말한다.2. “여객자동차 운수사업”이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송가맹사업을 말한다.3. “여객자동차운송사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업을 말한다.제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. ＜개정 2012. 5. 23., 2013. 3. 23.＞② 제1항에 따른 면허나 등록을 하는 경우에는 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 한다.③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 면허나 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 등록하는 경우에 필요하다고 인정하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허(이하 “한정면허”라 한다)를 하거나 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. ＜개정 2013. 3. 23.＞④ㆍ⑤ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 경기도-「전통사찰보존법 시행령」 제5조(소속대표단체)
답변: ○「전통사찰보존법」 제3조에서는 사찰의 주지는 운영ㆍ관리 중인 사찰을 전통사찰로 지정받고자 하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사를 거쳐 문화관광부장관에게 전통사찰의 지정을 신청할 수 있고, 문화관광부장관은 역사적 의의와 문화적 가치를 가진 사찰을 전통사찰로 지정ㆍ고시하며 이를 당해 사찰의 주지에게 통지하면 전통사찰의 주지는 시ㆍ도지사에게 전통사찰의 등록을 하도록 하고, 등록사항을 변경하는 경우에도 변경등록을 하도록 하고 있으며, 전통사찰의 지정과 통지 및 등록에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐, 법률에서는 전통사찰이 반드시 불교단체인 대표단체에 소속되어 있을 것으로 규정하고 있지 아니하고, 다만동법 시행령 제4조에서는 전통사찰지정신청서에 “소속대표단체 대표자의 추천서”를 첨부하고 전통사찰로 지정된 경우 당해 사찰소속 대표단체의 대표자에게 그 사실을 통지하며, 동 시행령 제5조에서는 전통사찰등록신청서에 “소속대표단체의 대표자가 주지로 임명한 증서 및 그 대표자의 직인인영” 등을 첨부하도록 하면서 등록사항 중 변경이 있는 때에는 변경등록신청서에 그 변경된 사항을 증명하는 서류를 첨부하여 제출하도록 하고 있습니다.

○「전통사찰보존법」 제1조에 의하면동법은 민족문화의 유산으로서 역사적 의의를 가진 전통사찰을 보존함으로써 민족문화의 향상에 이바지함을 그 목적으로 하고,동법 제2조에서는 “전통사찰”을 불상 등 불교신앙의 대상으로서의 형상을 봉안하고 승려가 수행하며 신도를 교화하기 위하여 건립ㆍ축조된 건조물로서 정의하고 있으며,동법 제3조제2항에서는 문화관광부장관은 역사적 의의와 문화적 가치를 가진 사찰을 전통사찰로 지정하도록 하고 있으므로,동법에서 어떠한 사찰을 전통사찰로 지정할 것인지 여부는 “역사적 의의”와 “문화적 가치”에 의하여 판단될 것이고 그 사찰이 어떠한 대표단체에 속하였는지에 의하여 판단될 것은 아니라 할 것이며, 소속대표단체는 전통사찰의 등록요건에 해당하지 아니한다 할 것입니다.

○ 또한,「대한민국헌법」 제20조에서는 모든 국민은 종교의 자유를 가진다고 되어 있는데, 종교의 자유에는 “종교적 집회ㆍ결사의 자유”를 포함하고 이는 종교를 위한 집회나 단체형성의 자유는 물론이고 그러한 집회 및 단체에 참가 또는 가입하거나 그로부터 자유로이 이탈할 수 있는 자유를 말한다 할 것이므로, 전통사찰 및 그 주지에 있어서도 불교단체인 대표단체에 소속되거나 소속되지 아니할 자유가 있다고 할 것입니다.

○ 따라서, 만약「전통사찰보존법 시행령」 제5조에서 전통사찰의 등록 및 주지 변경등록신청서에 “소속대표단체의 대표자가 주지로 임명한 증서” 등을 첨부하도록 한 것을 전통사찰의 주지 변경등록 등에 있어 “소속대표단체가 있을 것”을 실질적인 요건으로 규정한 것으로 본다면, 전통사찰 및 그 주지에 대하여 대표단체에 소속될 것을 강제하는 것이 될 것인데, 이는 대표단체에 소속되지 아니할 “종교적 집회ㆍ결사의 자유”를 침해하는 것이고, 더구나「전통사찰보존법」에서 전통사찰의 등록요건으로 규정하지 아니한 사항을 그 시행령에서 추가적으로 등록요건으로 규정하는 것으로서 “역사적 의의”와 “문화적 가치”를 가진 사찰을 전통사찰로 등록하여 이를 보존하려고 하는동법의 취지에도 맞지 아니한다 할 것이므로,동법 시행령 제5조에서 전통사찰의 등록 및 주지 변경등록신청서에 “소속대표단체의 대표자가 주지로 임명한 증서”를 첨부하는 것은 당해 사찰에 소속대표단체가 있는 경우로 한정되는 것일 뿐 소속대표단체가 없는 경우에도 대표단체에 소속될 것을 강제하는 것으로 볼 것은 아니라 할 것입니다.

○ 그렇다면, 소속대표단체를 조계종으로 하여 등록된 전통사찰의 주지 변경등록에 있어서「전통사찰보존법 시행령」 제5조에 의한 소속대표단체가 반드시 있어야 하는 것은 아닙니다.
질문: 일반공업지역에 위치한 지식산업센터에 금융업소가 입주하는 경우 면적제한이 적용되는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 13 등 관련)
답변: 「산업집적 활성화 및 공장 설립에 관한 법률」(이하 “공장설립법”이라 함) 제28조의5제1항제3호에서 지식산업센터에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설이 입주할 수 있다고 규정하고 있고,「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」(이하 “공장설립법 시행령”이라 함) 제36조의4제2항 본문에서같은 법 제28조의5제1항제3호에 따른 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설은 다음 각 호의 시설로 한다고 규정하면서, 제1호에서 금융ㆍ보험ㆍ교육ㆍ의료ㆍ무역ㆍ판매업(해당 지식산업센터에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우만 해당한다)을 하기 위한 시설을, 제3호 본문에서「건축법 시행령」 별표 1제3호 및 제4호에 따른 근린생활시설(면적제한이 있는 경우에는 그 제한면적범위 이내의 시설만 해당한다)을 규정하고 있습니다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 13 제1호에서는 일반공업지역안에 건축할 수 있는 건축물로서「건축법 시행령」 별표 1제4호의 제2종 근린생활시설(나목),「건축법 시행령」 별표 1제17호의 공장(마목)을 규정하고 있는 반면,「건축법 시행령」 별표 1제14호나목의 일반업무시설(500㎡ 이상의 금융업소 포함)에 대하여는 규정하지 않고 있고,「건축법 시행령」 별표 1제4호(제2종 근린생활시설) 바목에서 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것을 규정하고 있습니다.
우선, 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위 또는 사항에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위 또는 사항에 관하여 각 법률의 규정에 따른 인ㆍ허가를 받아야 할 것이므로(대법원 2002. 1. 25. 선고 2000두5159 판결참조), 공장설립법령에서는 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설 및 그 규모에 대하여 규정하고 있고국토계획법령 및 건축법령에서는 용도지역별 건축할 수 있는 건축물에 대하여 규정하고 있다면, 일반공업지역에 위치한 지식산업센터에 입주하는 시설은 공장설립법령 뿐만 아니라국토계획법령 및 건축법령의 관련 규정에도 부합하여야 할 것입니다.
국토계획법령을 배제하고 공장설립법령만 본다면 공장설립법 시행령 제36조의4제2항제1호에서 지식산업센터에 금융시설이 입주할 수 있다고 규정하면서 별도의 면적제한을 두고 있지 않고, 같은 조 제4항제2호가목에서 같은 조 제2항 각 호에 따른 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설의 규모는 수도권 안의 지식산업센터의 경우 건축연면적의 100분의 30 범위 이내로 가능하다고 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 수도권 안의 산업단지가 아닌 일반공업지역에 위치한 지식산업센터에는 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설인 금융업소가 입주할 경우 해당 지식산업센터의 건축연면적 100분의 30 범위 이내면 입주할 수 있다고 볼 수도 있겠으나, 공장설립법령에서국토계획법령에 따른 용도지역별 건축제한을 배제한다는 규정을 두고 있지 않은 이상 당해 지식산업센터는국토계획법령상 일반공업지역에 위치하고 있으므로국토계획법령에 따른 용도지역별 건축제한에도 부합하여야 할 것입니다.
그런데, 위에서 살펴본 바와 같이 국토계획법 시행령 별표 13 제1호에 따르면 일반공업지역안에서「건축법 시행령」 별표 1제4호의 제2종 근린생활시설 및 같은 별표 제17호의 공장은 건축할 수 있지만「건축법 시행령」 별표 1제14호의 업무시설은 건축할 수 없고,「건축법 시행령」 별표 1제4호바목 및 같은 별표 제14호나목에 따르면 500㎡미만의 금융업소는 제2종근린생활시설에 해당하고 500㎡ 이상의 금융업소는 업무시설에 해당하므로, 일반공업지역에 위치한 지식산업센터에금융업소(금융시설)가 입주하려는 경우 500㎡ 미만의 규모만 가능할 것입니다.
따라서, 수도권 안의 산업단지가 아닌 일반공업지역에 위치한 지식산업센터에 금융업소가 입주하는 경우 국토계획법 시행령 별표 13 제1호나목에서 규정하고 있는「건축법 시행령」 별표 1제4호바목에 따른 면적제한이 적용됩니다.
질문: 재정비촉진사업을 정비사업으로 전환하는 경우 건축규제기준을 완화하는 내용의 효력(「도시재정비 촉진을 위한 특별법」제7조제4항 등)
답변: 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 “도시재정비촉진법”이라 함)은「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라고 함) 등 개별법에 따른 주거환경의 개선, 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 위한 정비사업을 좀 더 광역적으로 계획하고 체계적ㆍ효율적으로 추진하기 위하여 제정된 법률(제1조)로서, 도시재정비촉진법 제4조ㆍ제5조ㆍ제9조 및 제12조에 따르면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 14일 이상의 주민공람 및 지방의회 의견을 들은 후 시ㆍ도지사에게 재정비촉진지구 지정을 신청하면 시ㆍ도지사는 관계 행정기관의 장과의 협의 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제113조에 따른 지방도시계획위원회(이하 “지방도시계획위원회”라 함)의 심의를 거쳐 재정비촉진지구를 지정ㆍ고시하게 되고, 해당 지구의 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 14일 이상의 주민공람 및 지방의회 의견을 들어 재정비촉진계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 결정을 신청하면, 시ㆍ도지사는 관계 행정기관의 장과의 협의와 지방도시계획위원회 심의 등을 거쳐 재정비촉진계획을 결정ㆍ고시하게 됩니다.
위 재정비촉진계획의 수립과 관련하여 도시재정비촉진법 제19조에서는 ‘건축규제의 완화 등에 관한 특례’를 규정하고 있는바, 재정비촉진계획 수립권자는 필요한 경우,국토계획법제36조에 따른 용도지역을 변경하는 내용으로 재정비촉진계획을 수립할 수 있고(제1항),국토계획법 제76조부터 제78조까지에 따른 용도지역 및 용도지구에서의 건축물 건축 제한 등의 예외(제2항제1호), 건폐율 최대한도의 예외 (제2항제2호), 용적률 최대한도의 예외(제2항제3호) 등의 내용으로 재정비촉진계획을 수립할 수 있습니다.
한편, 도시재정비촉진법 제7조제2항 및 제3항에 따르면 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 재정비촉진사업의 추진 상황으로 보아 재정비촉진지구의 지정 목적을 달성하였거나 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 지방도시계획위원회 또는같은 법 제34조에 따른 도시재정비위원회의 심의를 거쳐 재정비촉진지구의 지정을 해제할 수 있고, 이에 따라 재정비촉진지구의 지정이 해제된 경우 재정비촉진계획 결정의 효력은 상실된 것으로 보나,같은 법 제7조제4항에 따르면 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우 재정비촉진구역 내 추진위원회 또는 조합의 구성에 동의한 토지소유자 일정수가 해당 재정비촉진사업을도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 시행하기를 원하는 구역에서는 이 법 또는 관계 법률에 따른 종전의 지정ㆍ인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고ㆍ등록ㆍ협의ㆍ동의ㆍ심사 등(이하 “인가등”이라 함)이 유효한 것으로 보며 이 경우 종전의 인가등을 변경하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 도시재정비촉진법 제12조에 따른 재정비촉진계획이 결정ㆍ고시된 후 해당 재정비촉진사업이같은 법 제7조제4항에 따라도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환된 경우, 재정비촉진계획 중 건폐율, 용적률 등 도시재정비촉진법 제19조에 따라 건축규제 기준이 완화된 내용이 여전히 유효한 것인지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 도시재정비촉진법 제9조제1항 및같은 법 시행령 제8조에 따르면 재정비촉진계획의 수립사항에는 재정비촉진계획의 개요, 토지 이용에 관한 계획, 인구ㆍ주택 수용계획, 기반시설 설치계획, 공원ㆍ녹지 조성 및 환경보전 계획, 교통계획, 경관계획, 재정비촉진구역의 경계, 재정비촉진사업의 종류 등 재정비촉진구역 지정에 관한 사항, 재정비촉진사업별 용도지역 변경계획, 용적률ㆍ건폐율 및 높이 등에 관한 건축계획, 재정비촉진구역별도시정비법 제4조제1항각 호의 사항 등이 포함되고,도시정비법 제4조제1항각 호에 따르면 도시정비사업의 정비계획에는 건축물의 주용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이에 관한 계획(제5호)이 포함되는바, 이와 같은 재정비촉진계획의 내용은 재정비촉진지구의 해제 전에 도시재정비촉진법 제9조 및 제12조에 따라 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사가 관계 행정기관의 장의협의를 거치고 지방도시계획위원회 또는 건축위원회의 심의를 거쳐 결정된 내용입니다.
또한, 도시재정비촉진법 제13조제1항제1호에 따르면 위와 같은 사항이 포함된 재정비촉진계획이 수립되어 결정ㆍ고시되면 그 고시일에도시정비법 제3조에 따른 도시ㆍ주거환경정비기본계획의 수립 또는 변경,같은 법 제4조에 따른 정비구역의 지정 또는 변경 및 같은 조에 따른 정비계획의 수립 또는 변경이 있는 것으로 의제되는바, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시재정비촉진법 제7조제2항에 따라 재정비촉진지구의 지정을 해제하는 경우 같은 조 제4항에 따라 유효한 것으로 보는 이 법 또는 관계 법률에 따른 종전의 인가등은 단지 그러한 절차가 유효한 것에 그치는 것이 아니라 그 내용도 유효한 것으로 보는 것이 해당 재정비촉진사업을도시정비법에 따른 정비사업으로 전환하여 계속 진행하려는 취지에 적합하다고 할 것이므로, 위 의제된도시정비법 제4조에 따른 정비계획에 포함된 종전의 건폐율ㆍ용적률 등 도시재정비촉진법 제19조에 따라 건축규제 기준이 완화된 내용은 여전히 유효한 것으로 보아야 하고, 그렇다면 도시재정비촉진법 제7조제4항 후단의 변경은 전환된도시정비법에 따른 정비사업의 취지에 맞게 적어도 도시재정비촉진법 제19조에 따라 완화된 건폐율ㆍ용적률 등 건축규제 기준을제외한 그 외의 부분을 의미하는 것으로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
한편, 도시재정비촉진법에 따른 재정비촉진지구의 지정이 해제되었음에도 불구하고도시정비법에 따른 정비사업으로 전환하는 구역에 대해서는 도시재정비촉진법에 따른 건축규제의 완화 등에 관한 특례를 부여하는 것은 타당하지 않다는 주장이 있을 수 있으나, 기존의 재정비촉진사업이 계속될 것을 신뢰하고도시정비법에 따른 정비사업으로의 전환에 동의한 해당 구역 주민들의 신뢰를 보호하고 행정의 일관성을 유지할 필요성이 있으므로, 위 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 도시재정비촉진법 제12조에 따른 재정비촉진계획이 결정ㆍ고시된 후같은 법 제7조에 따라 재정비촉진지구의 지정이 해제되었으나 해당 재정비촉진사업이도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환된 경우, 재정비촉진계획 중 건폐율, 용적률 등 도시재정비촉진법 제19조에 따라 건축규제 기준이 완화된 내용은 재정비촉진사업이도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업으로 전환되더라도 여전히 유효하다고 할 것입니다.
질문: 전문생산기술연구소가 공공기관에 해당하는지 여부(「지방재정법」 제17조제2항 등 관련)
답변: 「지방재정법」 제17조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출(이하 “기부등”이라 함)을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제1호에서는 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 공공기관으로 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 “그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정해진 기관”을 규정하고 있습니다.
한편,「산업기술혁신 촉진법」(이하 “산업기술혁신법”이라 함) 제42조제1항에서는 중소ㆍ중견기업자 및 대통령령으로 정하는 중소ㆍ중견기업자 외의 자는 공동으로 산업통상자원부장관의 허가를 받아 업종별 또는 기능별로 연구소(이하 “전문생산기술연구소”라 함)를 설립할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 산업기술혁신법 제42조제1항에 따라 중소ㆍ중견기업자 등이 공동으로 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립한 전문생산기술연구소가 지방자치단체가 기부등을 할 수 있는「지방재정법」 제17조제2항제1호에 따른 “그 목적과 설립이 법령에 정해진 기관”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「지방재정법」 제17조제2항제1호에서는 지방자치단체가 기부등을 할 수 있는 공공기관의 하나로 “그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정해진 기관”을 규정하고 있으나,같은 법에서는 공공기관의 목적과 설립이 법령에 정해진 것으로 보기 위한 기준을 명확하게 규정하고 있지 않은바, 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결례참조).그런데, 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 지방자치단체가 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부등을 하는 것을 엄격하게 제한하고 있는 취지는 지방재정이 열악한 현실에서 지방자치단체가 선심성 지출 등 방만한 재정운영을 하지 못하도록 하려는 것인바(법제처 2005. 12. 11.회신 05-0109 해석례참조), 이와 같은 해당 규정의 취지에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 기부등을 할 수 있는 공공기관의 요건으로서 같은 조 제2항제1호에 따른 “그 목적과 설립이 법령에 정해진 기관”은 엄격히 해석해야 할 것이므로, 해당 규정은 개별 법령에서 해당 기관의 목적과 설립에 대한 구체적이고 직접적인 근거 규정을 두고 있는 기관을 의미한다고 보아야 할 것입니다(법제처 2015. 9. 21.회신 15-0475 해석례참조).그렇다면, 산업기술혁신법 제42조제1항에서는 중소ㆍ중견기업자 등은 산업통상자원부장관의 허가를 받아 전문생산기술연구소를 설립할 수 있다고 규정하고 있으므로, 전문생산기술연구소는 산업기술혁신법에 따라 직접 설립되는 것이 아니라 산업통상자원부장관의 인ㆍ허가라는 행정처분을 매개로 비로소 설립되는 것인바, 이처럼 행정처분을 매개로 비로소 설립되는 기관을 「지방재정법」 제17조제2항제1호에 따른 “그 목적과 설립이 법령에 정해진 기관”에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
그리고, 산업기술혁신법 제42조제1항 및 같은 법 시행령 제53조에 따르면 전문생산기술연구소를 설립할 수 있는 자에는 중소ㆍ중견기업자, 「고등교육법」 제2조에 따른 대학ㆍ산업대학ㆍ교육대학ㆍ전문대학ㆍ기술대학 등 뿐만 아니라 산업통상자원부장관이 중소ㆍ중견기업의 생산기술에 관한 사업을 수행하기에 적합하다고 인정하는 “대기업 또는 민간단체”까지 포함되는데, 이러한 경우까지 그 목적과 설립이 법령에 정해진 기관에 해당한다고 보아 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 본문에 따라 지방자치단체로부터 기부등을 받을 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 산업기술혁신법 제42조제1항에 따라 중소ㆍ중견기업자 등이 공동으로 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립한 전문생산기술연구소는 지방자치단체가 기부등을 할 수 있는「지방재정법」 제17조제2항제1호에 따른 “그 목적과 설립이 법령에 정해진 기관”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.