질문: 위반행위를 직권으로 조사할 수 있는 행정청의 범위 등(「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」 제26조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 일반적으로 행정청의 권한과 범위는 법령에 따라 주어지는 것인데, 행정권한의 주체가 지방자치단체의 장인 경우에는 그 권한이 미치는 범위는 법령상 명문의 규정이나 법령의 해석에 의하여 이를 달리 볼만한 특별한 사정이 없으면 원칙적으로「지방자치법」에 따른 관할구역으로 한정된다고 보아야 할 것(각주: 법제처 2014. 11. 10.회신 14-0669 해석례참조 )입니다.
그리고전자상거래법은 인터넷의 발달로 전자상거래의 비중이 증가하고 이로 인한 소비자의 피해 가능성이 높아짐에 따라 전자상거래에 있어 통신판매업자 등이 준수하여야 할 사항을 규정하고, 법령상 의무를 위반한 자에 대한 시정조치명령ㆍ과징금제도 등을 도입함으로써 공정한 거래질서를 확립하고 소비자를 보호하기 위하여 제정된 법률(각주: 2002. 3. 30. 법률 제6687호로 제정되어 2002. 7. 1. 시행된 전자상거래등에서의소비자보호에관한법률 제정이유 및 주요골자 참조)로서, 비록 매장을 설치하지 않고 재화 등을 판매하는 통신판매업자라고 하더라도 적절한 법적 규율이 필요한 점을 고려하여, 그 법적 규율의 전제로서전자상거래법 제12조에서 통신판매업자에게 상호 및 주소 등을 공정거래위원회 등에 신고하도록 규정(각주: 법제처 2016. 8. 29.회신 16-0182 해석례참조)하고 있으므로, 사업자가 통신판매업을 영위하기 위한 신고를 한 경우같은 법에 따른 행정청의 관리ㆍ감독 역시 그 신고의 기준이 되는 주된 사무소의 소재지를 기초로 하여 이루어진다고 보아야 합니다.
또한전자상거래법 제26조제2항에서는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 같은 조 제1항에 따른 조사를 하려면 미리 시ㆍ도지사는 공정거래위원회에, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공정거래위원회 및 시ㆍ도지사에게 통보하도록 하면서, 조사 등이 중복될 우려가 있는 경우에는 공정거래위원회가 조사 중지요청을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 조사개시를 통보해야 하는 대상으로 다른 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”은 규정되어 있지 않고, 시ㆍ도지사의 경우에도 “공정거래위원회”에만 조사개시를 통보하도록 규정하였을 뿐 다른 “시ㆍ도지사” 또는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”은 그 통보대상에서 제외하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 같은 항에 따른 조사의 중복은 통신판매업자의 주된 사무소 소재지를 기준으로 하여 ‘공정거래위원회와 관할 시ㆍ도지사’, ‘공정거래위원회와 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장’ 또는 ‘관할 시ㆍ도지사와 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장’ 사이에서만 발생할 수 있는 것이고, ‘관할 시ㆍ도지사와 다른 시ㆍ도지사’, ‘관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 다른 시장ㆍ군수ㆍ구청장’ 또는 ‘관할 시ㆍ도지사와 주된 사무소 소재지를 관할하지 않는 시장ㆍ군수ㆍ구청장’ 사이에서는 발생하지 않는다는 점이 전제되었다고 보는 것이 타당합니다.
아울러전자상거래법에 따른 위반행위의 단속과 그에 따른 제재의 실효성 확보를 위해서는 각 위반행위의 존부와 그 구체적 내용 및 과징금 산정의 기준이 되는 관련 매출 등에 대한 정확한 확인이 필요한 점(각주: 법제처 2016. 8. 29.회신 16-0182 해석례참조)을 고려하여,같은 법 제39조제2항에서는같은 법위반행위에 대한 공정거래위원회 등의 조사 등에「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제81조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항ㆍ제6항 및 제9항을 준용하도록 규정함으로써, 소속 공무원으로 하여금 통신판매사업자의 사무소 또는 사업장에 출입하여 업무 및 경영상황, 장부ㆍ서류 등 자료나 물건을 조사할 수 있도록 하고 있는데, 그 조사 대상이 되는 ‘사업자의 사무소’가 통신판매업 신고의 기준이 되는 주된 사무소를 의미(각주: 법제처 2016. 8. 29.회신 16-0182 해석례참조)한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우,전자상거래법 제26조제1항에 따른 위반행위의 조사권자는 통신판매업자의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장입니다.
나. 질의 나에 대해먼저전자상거래법은 인터넷의 발달로 전자상거래의 비중이 증가하고 이로 인한 소비자의 피해 가능성이 높아짐에 따라 전자상거래에 있어 통신판매업자 등이 준수하여야 할 사항을 규정하고, 법령상 의무를 위반한 자에 대한 시정조치명령ㆍ과징금제도 등을 도입함으로써 공정한 거래질서를 확립하고 소비자를 보호하기 위하여 제정된 법률(각주: 2002. 3. 30. 법률 제6687호로 제정되어 2002. 7. 1. 시행된 전자상거래법 제정이유 및 주요골자 참조)로서, 비록 매장을 설치하지 않고 재화 등을 판매하는 통신판매업자라고 하더라도 적절한 법적 규율이 필요한 점을 고려하여, 그 법적 규율의 전제로서전자상거래법 제12조에서 통신판매업자에게 상호 및 주소 등을 공정거래위원회 등에 신고하도록 규정(각주: 법제처 2016. 8. 29.회신 16-0182 해석례참조)하고 있으므로, 사업자가 통신판매업을 영위하기 위한 신고를 한 경우같은 법에 따른 행정청의 관리ㆍ감독은 그 신고의 기준이 되는 주된 사무소의 소재지를 기초로 하여 이루어진다고 보아야 합니다.
그런데 통신판매업자의 신고절차에 관하여 규정하고 있는 전자상거래법 시행령 제13조제1항에 따르면 통신판매업 신고를 하려는 자는 원칙적으로 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고서를 제출하도록 하면서, “주된 사무소의 소재지가 외국인 경우에는 공정거래위원회”에 신고서를 제출하도록 규정하고 있고, 같은 항에 따른 신고서를 제출받은 공정거래위원회는 같은 조 제2항 및 제3항에 따라 신고서를 확인하여 신고증을 교부하도록 규정하고 있는바, 이는 통신판매업자가 우리나라에 주된 사무소를 두지 아니한 경우 그 주된 사무소 소재지를 관할하는 행정청을 상정하기 어려우므로 공정거래위원회를 신고관청으로 직접 지정하여같은 법에 따른 관리ㆍ감독을 수행하도록 규정한 것이라고 보아야 합니다.
또한전자상거래법에 따른 위반행위 단속과 그에 따른 제재의 실효성은 결국 각 위반행위의 존부와 그 구체적 내용 및 과징금 산정의 기준이 되는 관련 매출 등에 대한 정확한 확인을 통해서 확보(각주: 법제처 2016. 8. 29.회신 16-0182 해석례참조)할 수 있는데, 주된 사무소의 소재지가 외국인 통신판매업자의 경우 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 위반행위나 사업자의 경영상황 조사 등 관련 업무를 처리하는 것이 곤란하다고 보이는 점,같은 법에 따른 통신판매업자에 대한 제재처분인 시정조치(제32조), 임시중지명령(제32조의2), 과징금(제34조) 등의 권한은 공정거래위원회에만 부여(각주: 전자상거래법 제38조제1항에 대통령령으로 정하는 바에 따라 공정거래위원회의 권한을 위임ㆍ위탁할 수 있는 근거를 두고 있으나, 그 위임에 따라 마련된 하위법령이 존재하지 않음.)되어 있어,같은 법을 위반한 행위에 대한 조사ㆍ감독의 최종적인 권한과 책임을 공정거래위원회가 가지고 있는 것으로 보아야 하는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우,전자상거래법 제26조제1항에 따른 위반행위의 조사권자는 공정거래위원회로 한정됩니다.
전자상거래법제12조(통신판매업자의 신고 등) ① 통신판매업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 공정거래위원회 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 통신판매의 거래횟수, 거래규모 등이 공정거래위원회가 고시로 정하는 기준 이하인 경우에는 그러하지 아니하다.1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ④ (생 략)제26조(위반행위의 조사 등) ① 공정거래위원회, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 법을 위반한 사실이 있다고 인정할 때에는 직권으로 필요한 조사를 할 수 있다.② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항에 따른 조사를 하려면 미리 시ㆍ도지사는 공정거래위원회에, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공정거래위원회 및 시ㆍ도지사에게 통보하여야 하며, 공정거래위원회는 조사 등이 중복될 우려가 있는 경우에는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 조사의 중지를 요청할 수 있다. 이 경우 중지 요청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상당한 이유가 없으면 그 조사를 중지하여야 한다.③ ∼ ⑦ (생 략)전자상거래법 시행령제13조(통신판매업자의 신고절차) ① 법 제12조제1항에 따라 신고를 하려는 통신판매업자는 총리령으로 정하는 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)를 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출(주된 사무소의 소재지가 외국인 경우에는 공정거래위원회에 제출)하여야 한다. 이 경우 해당 통신판매업자가 법 제15조제1항 본문에 따른 선지급식 통신판매를 하려는 경우에는 다음 각 호의 서류를 함께 제출하여야 한다.1.ㆍ2. (생 략)②ㆍ③ (생 략)＜관계 법령＞