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질문: 「가축전염병예방법」 제19조제1항제1호에 따라 가축의 소유자등에 대하여 해당 가축을 격리·억류하거나 이동을 제한하는 조치를 명하려는 경우, 같은 법 시행규칙 제22조제2항에 따른 공고 외에 같은 조 제1항에 따른 명령서를 송달하여야 하는지(「가축전염병예방법」 제19조제1항제1호 등 관련)
답변: 「가축전염병예방법」 제19조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 조치를 명할 수 있다고 규정하면서 각 호에서는 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자등이나 제1종 가축전염병이 발생한 가축사육시설과 가까워 가축전염병이 퍼질 우려가 있는 지역에서 사육되는 가축의 소유자등에 대하여 해당 가축을 격리ㆍ억류하거나 이동을 제한하는 조치(제1호), 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자등과 그 동거 가족, 해당 가축의 소유자에게 고용된 사람 등에 대하여 이동을 제한하거나 소독을 하는 조치(제2호), 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축이 있거나 있었던 장소를 중심으로 일정한 범위의 지역으로 들어오는 다른 지역의 사람, 가축 또는 차량에 대하여 교통차단, 출입통제 또는 소독을 하는 조치(제3호)를 각각 규정하고 있고,「가축전염병예방법」 제19조제1항의 위임에 따른같은 법 시행규칙 제22조제1항에서는 법 제19조제1항에 따른 명령은 별지 제8호서식에 따른다고 규정하면서, 제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제19조제1항에 따라 이동제한ㆍ교통차단 또는 출입통제의 조치를 명하려는 때에는 다음 각 호의 사항을 공고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
위와 같은「가축전염병예방법」및같은 법 시행규칙의 문언에 따르면, 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자등이나 제1종 가축전염병이 발생한 가축사육시설과 가까워 가축전염병이 퍼질 우려가 있는 지역에서 사육되는 가축의 소유자등에 대하여 해당 가축을 격리ㆍ억류하거나 이동을 제한하는 조치명령은 같은 법 시행규칙 별지 제8호서식에 따라야 할 것입니다.
한편, 행정처분은 문서로 이루어져야 할 뿐만 아니라 원칙적으로 처분의 당사자에게 통지되어 도달하여야 효력이 발생하고(「행정절차법」 제15조제1항), 다만 통지의 상대방이 불특정다수인인 경우에는 그 예외로서 고시 또는 공고의 방법으로도 가능하다고 할 것인데(「행정절차법」 제14조제4항 및 제15조제3항),「가축전염병예방법」 제19조제1항제1호의 조치는 1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자등이나 제1종 가축전염병이 발생한 가축사육시설과 가까워 가축전염병이 퍼질 우려가 있는 지역에서 사육되는 가축의 소유자등에 대한 것으로서 그 상대방이 특정될 수 있는 경우이므로 별지 제8호서식에 따른 명령서가 가축의 소유자등에게 통지되어 도달하여야만 효력이 발생하는 것으로 해석되고, 따라서「가축전염병예방법」 제19조제1항제1호의 조치를 하는 경우같은 법 시행규칙 별지 제8호서식에 따른 명령서 및 그 송달이 없는 경우에는 해당 조치의 효력이 없다고 보아야 할 것입니다.
특히,「가축전염병예방법」 제57조제4호에 따르면 제19조제1항에 따른 명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는데, 벌칙 규정의 해석은 엄격하여야 하고 명문 규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인바, 비록「가축전염병예방법 시행규칙」 제22조제2항에서같은 법 제19조제1항에 따른 조치 명령시 이를 공고를 하도록 하고 있으나, 이는「가축전염병예방법」 제19조제1항각 호의 조치가 가축전염병이 걸렸거나 걸렸다고 믿을만한 가축의 소유자등에 대한 조치(제1호 및 제2호)와 해당 지역으로 출입하려는 다른 지역의 사람 등에 대한 조치(제3호)로 구분되고, 그 중 다른 지역의 사람 등에 대한 조치는 불특정다수인을 상대로 한 행정처분에 해당한다는 점, 해당 지역으로의 출입여부도 불분명한 다른 지역의 사람ㆍ차량에 대하여 별지 제8호서식에 따른 명령서를 송달하는 것도 불가능하다는 점을 고려하여 가축의 소유자등에 대한 명령서 외에 공고를 하도록 한 것으로 보이는 점에 비추어 보더라도, 제1호에 따른 가축의 소유자등에 대한 조치시에는 가축의 소유자등에 대한 명령서의 송달 없이 공고만으로 위 조치 명령의 효력이 발생한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서,「가축전염병예방법」 제19조제1항제1호에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자등이나 제1종 가축전염병이 발생한 가축사육시설과 가까워 가축전염병이 퍼질 우려가 있는 지역에서 사육되는 가축의 소유자등에 대하여 해당 가축을 격리ㆍ억류하거나 이동을 제한하는 조치를 명하려는 경우,같은 법 시행규칙 제22조제1항에 따라 별지 제8호서식에 따른 명령서를 이동제한 지역 내 가축의 소유자등에게 송달하지 아니하였다면, 같은 조 제2항에 따른 공고만으로는 위 조치명령의 효력은 발생하지 아니한다고 할 것입니다.
질문: 농림부-「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제17조제5항(자조활동자금위원회위원회 감사의 위촉)
답변: ○「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제1조는동법의 목적을 축산단체의 건전한 자조활동을 통하여 축산물의 소비를 촉진하고 그 안전성을 제고함으로써 축산업자 및 소비자의 권익을 보호하고 축산업의 안정적 발전을 도모하는 것으로 규정하여 자조활동의 주체를 축산단체로 규정하고 있습니다.

○「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제3조는 축산단체가 축산자조활동자금을 설치할 수 있도록 규정하고,동법 제14조는 축산단체가 자조활동자금을 운용하도록 규정하고 있으며,동법 제18조는 축산단체가 농림부장관으로부터 자조활동자금의 거출 및 운영에 관한 업무의 지도ㆍ감독을 받도록 규정하고 있습니다.

○「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제9조에 따르면 대의원회는 거출금의 납부에 대한 찬반투표를 실시하고 축산업자의 의견을 수렴하기 위하여 축산단체가 두는 것이며, 대의원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 대의원회가 아니라 축산단체가 정하도록 하고 있습니다.

○ 따라서, 대의원회는 축산단체와 상호견제와 균형을 통한 대립적 관계에 있는 것이 아니라 축산업자의 거출금 납부 여부 및 그 금액을 결정하고 축산업자의 의견을 수렴하는 축산단체의 하부기관이라고 할 것입니다.

○「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제9조제4항은 대의원회의 운영 그 밖에 필요한 사항은 축산단체의 규정으로 정한다고 규정하고 있는바,동법 제17조제5항에 따라 대의원회가 자조활동자금관리위원회의 감사를 위촉하는 것은 대의원회의 업무로서동법 제9조제4항에 규정된 대의원회의 운영에 관한 사항에 포함된다고 할 것입니다.

○ 또한,「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따르면 축산단체도 축산업자를 회원으로 하는 단체이고, 축산단체가 추천한 자 중에서 대의원회가 자조활동자금관리위원회의 감사를 위촉하도록 하더라도 축산업자의 권익을 침해하게 되거나 대의원회의 감사 위촉권한이 축산단체로 이전되는 것은 아닙니다.

○ 따라서, 육계자조활동자금대의원회가 육계자조활동자금관리위원회의 감사를 위촉하는 경우 축산단체의 추천을 거치도록 한 「육계자조활동자금대의원회운영규정」 제15조제2항은「축산물의 소비촉진 등에 관한 법률」 제17조제5항에 위반된다고 할 수 없습니다.
질문: 국가 등이 아닌 자가 국가 등의 지원 없이 농수산물종합유통센터를 설치할 경우에도 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」에 따른 시설기준을 갖추어야 하는지 등(「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 제46조제3항 및 별표 2 관련)
답변: 「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “농안법”이라 한다) 제2조제12호에 따르면 농수산물의 출하경로를 다원화하고 물류비용을 절감하기 위하여 농수산물의 수집ㆍ포장ㆍ가공ㆍ보관ㆍ수송ㆍ판매 및 그 정보처리 등 농수산물의 물류활동에 필요한 시설과 이와 관련된 업무시설을 갖춘 사업장을 농수산물종합유통센터(이하 “종합유통센터”라 한다)로 정의하고 있고,같은 법 제69조제1항에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 종합유통센터를 설치하여 생산자단체 또는 전문유통업체에 그 운영을 위탁할 수 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 종합유통센터를 설치하고자 하는 자에게 부지확보 또는 시설물설치 등에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 그 외에 달리 종합유통센터의 설치 주체를 제한하거나 종합유통센터의 설치를 규제(인ㆍ허가 등)하는 규정은 두고 있지 않습니다.
한편, 농안법 제69조제5항에 따르면 종합유통센터의 설치, 시설 및 운영에 관하여 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 규정된「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」(이하 “농안법 시행규칙”이라 한다) 제46조제3항에 따르면 법 제69조제1항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 종합유통센터 및 같은 조 제2항의 규정에 의하여 지원을 받고자 하는 자가 설치하는 종합유통센터가 갖추어야 하는 시설기준은 별표 2와 같다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 별표 2에서는 “농수산물종합유통센터의 시설기준(제46조제3항 관련)”이라는 제목으로 종합유통센터의 부지, 건물 및 시설 등에 관한 기준을 규정하면서, 부지 및 건물면적에 대해서는 취급물량과 소비여건을 고려하여 기준면적에서 50퍼센트까지 감하여 적용할 수 있도록 하고 있습니다.
먼저 법령해석은 특별한 사정이 없는 한 법령 문언의 일반적인 의미를 중심으로 이루어져야 할 것인데, 농안법 제69조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체가 종합유통센터를 직접 설치하는 경우를, 제2항에서는 국가나 지방자치단체가 아닌 자(이하 “민간인”이라 함)가 지원을 받아 종합유통센터를 설치하는 경우만을 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서도 제1항 및 제2항의 규정에 의한 종합유통센터를 운영하는 자에 대하여서만 운영방법 및 서비스의 개선 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하는 규정을 두고 있으며, 종합유통센터의 시설에 관한 사항을 위임하고 있는 같은 조 제5항의 위임을 받아 규정된 농안법 시행규칙 제46조제3항에서도 별표 2의 시설기준을 갖추어야 할 종합유통센터를 농안법 제69조제1항 및 제2항에 따른 종합유통센터로 한정하고 있고, 농안법 시행규칙 별표 2 역시 같은 규칙 제46조제3항 관련이라는 문구를 명시하여 농안법 제69조제1항 및 제2항에 따른 종합유통센터에만 적용되는 기준임을 명문화하고 있는바, 이러한 규정들을 종합하여 볼 때, 농안법 시행규칙 별표 2에 따른 시설기준을 갖추어야 하는 종합유통센터는 국가 또는 지방자치단체가 직접 설치하는 종합유통센터와 국가 또는 지방자치단체로부터 지원을 받아 설치하는 종합유통센터에만 한정된다고 할 것이므로, 이렇게 한정적으로 규정된 시설기준의 적용대상을 민간인이 국가 또는 지방자치단체의 지원 없이 설치하는 종합유통센터까지 확장해석하는 것은 특별한 명문의 규정 없이 규제의 대상을 확대하는 것으로 허용될 수 없다고 할 것입니다.
다음으로, 민간인이 국가 또는 지방자치단체의 지원을 받아 종합유통센터를 설치하려는 경우에는 농안법 시행규칙 별표 2의 시설기준을 갖추도록 하여 해당 기준을 갖춘 자에게 부지확보 등 필요한 지원을 할 수 있도록 한 것은 시설기준에 맞는 종합유통센터의 설치를 유도하여 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하려는 취지로 해석되는바, 농안법상 시설기준의 적용대상을 확장해석하여 민간인이 국가 또는 지방자치단체의 지원 없이 설치하는 종합유통센터까지 이 법에 따른 시설기준을 갖추도록 의무화하려는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 민간인이 국가 또는 지방자치단체의 지원 없이 종합유통센터를 설치할 경우에는 농안법 시행규칙 제46조제3항 및 별표 2에 따른 시설기준을 갖출 의무가 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고다만, 민간인이 국가 또는 지방자치단체의 지원 없이 설치하는 종합유통센터에 적용할 시설기준이 없는 경우 종합유통센터가 무분별하게 설치될 가능성도 배제할 수 없으므로, 정책적으로 이와 같은 문제를 해소할 필요성이 있다면 이에 대하여 입법적으로 보완하여야 할 것입니다.
질문: 국내 소 소유자등의 개인정보를 가축방역 관련 사업에 이용할 수 있는지 여부(「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」 제3조의2제1항 및 제10조제1항 관련)
답변: 「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」(이하 “개인정보보호법”이라함) 제3조의2에 따르면, 공공기관의 장은 개인정보를 수집하는 경우 목적 외의 용도로 활용해서는 안되고,같은 법 제10조제1항에 따르면, 보유기관의 장은 해당 개인정보파일의 보유목적 외의 목적으로 처리정보를 이용하게 하거나 제공해서는 안됩니다.
한편「소 및 쇠고기 이력추적에 관한 법률」(이하 “쇠고기법”이라 함) 제1조에 따르면, 이 법은 방역의 효율성을 도모하고 쇠고기 안전성을 확보하여 축산업의 건전한 발전과 소비자 보호에 이바지함을 목적으로 하고 있고,같은 법 제14조제1항에 따르면, 농림수산식품부장관은 이 법을 시행하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 관계 공무원으로 하여금 해당 소의 소유자등과 소 수입자ㆍ소 수출자의 사무소 및 사업장 또는 그 밖의 장소에 출입하여 관련 서류와 그 밖에 해당 사업 또는 영업과 관련된 물건을 검사하게 할 수 있으며,같은 법 시행령 제5조제2항제3호에 따르면, 농림수산식품부장관은 질병 등에 대한 역학조사와 조치 등을 위한 법 제14조에 따른 출입ㆍ검사 등에 관한 권한을 그 소속기관인 국립수의과학검역원장에게 위임하였습니다.
다음으로「가축전염병예방법」 제3조에 따르면, 농림수산식품부장관은 가축전염병을 예방하고 그확산을 방지하기 위하여 가축전염병의 예방 및 조기 발견ㆍ신고체계 구축, 가축전염병별 긴급방역대책의 수립ㆍ시행, 가축방역에 관한 정보의 수집 및 분석 등의 사업을 포함하는 가축전염병관리대책을 수립하여 이를 시행하여야 합니다.
먼저개인정보보호법 제3조의2 및 제10조제1항에서 행정기관이 수집하여 보유하고 있는 개인정보를 목적 외의 용도로 사용하거나 보유목적 외의 목적으로 제공 또는 이용하는 것을 제한하는 취지는 특정한 목적에 이용하기 위하여 행정기관이 수집ㆍ보유하고 있는 개인정보를 원래의 수집ㆍ보유목적 외의 용도로 사용하거나 제공하여 무분별하게 개인정보가 사용되는 것을 방지하기 위한 것이라고 할 것입니다.
이러한개인정보보호법 제3조의2 및 제10조제1항의 취지에 비추어 볼 때, 이 사안에서쇠고기법에 따라 행정기관이 수집ㆍ보유하고 있는 소 소유자등의 개인정보를 가축방역을 위한 시스템 구축에 사용하는 것이개인정보보호법 제3조의2 및 제10조제1항에서 개인정보 이용의 규제 범위에 해당하는지 여부는쇠고기법에서 소 소유자등의 개인정보를 수집하여 보유하는 목적을 살펴봄으로써 판단할 수 있을 것입니다.
쇠고기법 제1조에서는 소의 이력추적 관리가 쇠고기의 안정성 확보뿐만 아니라 방역의 효율성을 도모하기 위한 것임을 명시적으로 규정하고 있고,같은 법 시행령 제5조제2항제3호에서는 농림수산식품부장관은 국립수의과학검역원장에게 소의 질병 등에 대한 역학조사와 조치 등을 위한 법 제14조에 따른 출입ㆍ검사등에 관한 권한을 위임한다고 규정함으로써같은 법 제14조에 따라 소의 소유자등과 소 수출자의 사무소 및 사업장 또는 그 밖의 장소에 출입하여 관련 서류와 그 밖에 해당 사업 또는 영업과 관련된 물건을 검사하려는 목적이 소의 질병 등에 대한 역학조사와 조치 등을 위한 것임을 알 수 있는 점에 비추어 볼 때, 방역의 효율성 도모는쇠고기법의 입법목적 중 하나라고 할 것입니다.
또한,쇠고기법의 제정이유에서도 “개체식별번호를 신고ㆍ표시ㆍ관리토록 함으로써 가축질병 발생시 신속한 원인규명과 즉각적인 조치를 할 수 있게 하여 방역의 효율성을 도모”한다고 되어 있는바,쇠고기법의 입법목적의 하나가 가축방역임이 명백하다 할 것입니다.
이러한 규정을 종합하면,쇠고기법에 따른 소의 소유자등의 개인정보 수집은 소에 대한 방역의 목적도 그 수집목적의 하나에 해당한다고 보아야 할 것이고, 한편같은 법 제3조에 따라 소 소유자등이 소유하고 있는 소들에 대하여 개체식별번호를 부여하여 관리하기 위하여 소가 출생ㆍ폐사하거나 해당 소를 수입ㆍ수출ㆍ양도ㆍ양수한 경우 그 사실을 농림수산식품부장관에게 신고할 경우 해당 소의 소유자등의 개인정보는 단순히 소의 이력관리 뿐만 아니라 가축방역에도 이용될 것을 전제로 하고 있다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 농림수산식품부장관이쇠고기법 제3조 및 제6조에 따라 수집ㆍ관리하고 있는 소의 소유자등의 개인정보를「가축전염병예방법」 제3조에 따른 책무를 수행하기 위하여 가축방역관련 사업에 이용 또는 제공하는 것은개인정보보호법 제3조의2제1항의 “목적 외의 용도” 및같은 법 제10조제1항의 “보유목적 외의 목적”에 해당한다고 볼 수 없습니다.
질문: 「농림수산식품투자조합 결성 및 운용에 관한 법률」 제14조제3항의 “우선적으로 투자”의 의미(「농림수산식품투자조합 결성 및 운용에 관한 법률」 제14조제3항 관련)
답변: 「농림수산식품투자조합 결성 및 운용에 관한 법률」(이하 “농식품투자조합법”이라 함) 제14조제3항 전단 및같은 법 시행령 제14조제1항에 따르면 농식품투자조합은 출자금의 60퍼센트 이상을 농식품경영체에 대한 투자사업에 사용하여야 하고,같은 법 제14조제3항후단, 같은 법 시행령 제14조제2항 및 같은 법 시행규칙 제5조에 따르면 상용근로자 수가 100명 이하이거나 연 매출액이 100억원 이하인 농식품경영체(이하 “중소규모 농식품경영체”라 함)에 대하여는 같은 법 제14조제3항 전단에 따른 금액(출자금의 60퍼센트 이상)의 20퍼센트 이상을 우선적으로 투자하도록 규정하고 있습니다.
농식품투자조합법 제14조제3항 후단의 입법을 하면서 중소규모 농식품경영체에 대하여 “우선(또는 먼저) 20퍼센트 이상을 투자한 후에 다른 부분에 투자하여야 한다”는 등의 명확한 규정방식을 굳이 사용하지 않고 “우선‘적’으로 투자하여야 한다”고 규정하여 “우선(먼저)”의 의미를 완화한 점에 비추어 보면, 같은 규정에 따른 중소규모 농식품경영체와 그 외의 농식품경영체 간의 투자 우선순위가 필연적이라고 하기 어렵고, 따라서 같은 법의 목적 및 취지, 다른 규정과의 관계 등을 검토하여 체계적으로 그 의미를 해석하여야 할 것입니다.
그런데, 농식품투자조합법의 제정 취지를 살펴보면, 농식품 분야의 전문화된 투자펀드 조성을 통해 농산업 전반에 민간자본 유치를 촉진하고 투자를 활성화하려는 것이고(같은 법 제정 이유 참조), 이와 같은 투자의 활성화는 같은 법 제11조제1항에 따른 중소기업창업주식회사(제1호), 신기술사업금융업자(제2호) 또는 투자관리전문기관(제3호) 등 농식품투자조합의 결성 주체가 투자를 통하여 이익을 창출함으로써 가능하다고 할 것입니다.
 또한, 같은 법 제14조제1항 및 제2항에 따르면, 농식품투자조합의 업무는 업무집행조합원이 집행하고, 그 업무집행조합원은 선량한 관리자의 주의로써 출자자의 이익을 위하여 농식품투자조합의 자산을 관리하여야 하며, 같은 법 제11조제3항에서는 제1항에 따른 농식품투자조합에 손실이 있을 경우 업무집행조합원과 투자관리전문기관은 각각 출자한 범위에서 우선적으로 그 손실금을 부담할 수 있도록 하고 있습니다.
만약, 같은 법 제14조제3항의 “우선적으로 투자하여야 한다”는 규정의 의미를 중소규모 농식품경영체에 대하여 같은 법에서 정한 일정규모 이상의 투자를 마치기 전까지는 다른 부분에 투자할 수 없다는 것으로 해석한다면, 투자의 효율성이나 투자의 위험성에 대한 고려와 관계없이 투자시점이나 우선순위를 과도하게 강제하는 결과가 되어 같은 법의 제정취지에도 부합하지 않을 수 있을 뿐만 아니라 투자의 결과에 대하여 책임을 지는 농식품투자조합의 자율성을 지나치게 해치는 것이 되어 불합리합니다.
그렇다면, 농식품투자조합법 제14조제3항 후단의 “우선적으로 투자하여야 한다”는 규정의 의미가 투자 우선순위의 시간적 필연성을 규정한 것으로 보기는 어렵다고 할 것이고, 투자에 따른 예상되는 수익률, 투자에 따라 부담하는 위험도 등 투자여건의 측면에서 중소규모 농식품경영체와 그 외의 농식품경영체가 비슷한 수준에 있다면 중소규모 농식품경영체에 대해 우선하여 투자하라는 의미라고 할 것이며, 수익률이나 위험도 등 투자여건이 다소 미흡한 경우에도 전체 투자금 중 대통령령으로 정하는 일정 비율 이상의 금액을 중소규모 농식품경영체에 대하여 투자하도록 노력하여야 한다는 의미로 이해하는 것이 합리적이라 할 것입니다.
 다만, 같은 법 제14조제3항 및 같은 법 시행령 제14조제2항에 따라 원칙적으로 농식품투자조합의 등록 후 3년이 지난 날부터 그 다음 날까지는 농식품투자조합에 출자한 금액(출자금의 100분의 60 이상의 금액)의 100분의 20 이상에 해당하는 금액을 중소규모 농식품경영체에 투자하여야 할 것입니다.
따라서,「농림수산식품투자조합 결성 및 운용에 관한 법률」 제14조제3항의 “우선적으로 투자”는 농림수산식품부령으로 정하는 규모 이하의 농식품경영체에 대통령령으로 정하는 비율 이상의 금액을 시기적으로 먼저 투자하기 전까지는 다른 부분에 투자할 수 없다는 것을 의미하는 것은 아닙니다.
질문: 기선권현망어업의 어구 사용방법 위반 여부(「문화재보호법」 제56조 등 관련)
답변: 「수산자원관리법」 제23조제1항ㆍ제2항 및같은 법 시행령 제10조제1항에 따르면, 농림수산식품부장관은 수산자원의 번식ㆍ보호를 위하여 필요하다고 인정되면 어업의 종류별로 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법, 어구사용의 금지구역ㆍ금지기간, 그물코의 규격 등을 제한할 수 있고, 그에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 11 Ⅱ. 근해어업의 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법의 제19호에 따르면, 기선권현망어업은 날개그물(오비기ㆍ수비)과 자루그물로 구성된 어구를 사용하게 되는데, 어업허가를 받은 본선, 어로보조선, 가공 및 운반 겸용선이 선단을 이루어 가목에 적합한 어구 1통을 이용하여 수산동물을 자루그물 속으로 들어가도록 하여 잡는 것으로서 본선 2척이 그물을 나누어 싣고 항해하다가 자루그물부터 투망하도록 되어 있습니다.
그런데, 위와 같이「수산자원관리법」 제23조제1항은 어업의 종류별로 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법을 제한하는 규정이라고 할 것이고, 같은 조 제2항에 따라같은 법 시행령 제10조 및별표 11은 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법의 제한을 구체적으로 정한 규정이라고 할 것인바, 이 사안과 같이 기선권현망어업의 조업을 함에 있어서 본선, 어로보조선, 가공 및 운반 겸용선이 선단을 이루어 조업을 하지 않는 경우와 그물을 본선 2척에 나누어 싣지 않고 항해하다가 그물을 투망한 경우에 해당한다면 같은 법 시행령 별표 11 Ⅱ. 근해어업의 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법의 제19호나목에서 정하고 있는 제한사항에 반한다고 할 것이므로,「수산자원관리법」 제23조제1항에 위반된다고 보아야 할 것이고, 이러한 경우같은 법 제23조제1항에 따른 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법 등의 제한 규정을 위반한 자에 대하여 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는같은 법 제65조제4호의 벌칙 규정에 비추어 볼 때, 어업의 종류별로 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법을 정한 위 규정을 단순히 훈시규정이나 임의규정으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 기선권현망어업은「수산업법」 제41조제1항ㆍ제4항 및같은 법 시행령 제24조제20호에 따라 동력어선으로 인망(저인망은 제외함)을 사용하여 수산동물을 포획하는 근해어업으로서 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 하고,같은 법 제64조제2항에 따라 근해어업의 종류별 어선의 규모, 기관의 마력, 부속선의 수 및 규모를 정한「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제3조제1항 및별표 1에 따라 어선 외에 부속선으로서 2척 이내의 가공 및 운반 겸용선과 2척 이내의 어로보조선을 필요로 하는바,「수산자원관리법 시행령」 별표 11Ⅱ. 근해어업의 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법의 제19호 및 그 조업 행태를 살펴보면, 어로보조선은 어군탐지기와 소나 등의 장비를 갖추고 어군을 탐색하고 조업활동을 보조하며 예망방향이나 투망신호를 보내는 역할을 하게 되고, 가공 및 운반 겸용선은 포획한 수산동물을 가공하고 운반하는 역할을 하게 되며, 특히 본선 2척은 날개그물을 나누어 싣고, 그 중 1척이 자루그물을 싣고 항해를 하다가 자루그물부터 투망하게 되는 등 하나의 선단을 이루어 작업을 할 필요가 있음을 고려할 때, 본선, 어로보조선, 가공 및 운반 겸용선이 선단을 이루어 조업하도록 하도록 한「수산자원관리법 시행령」 별표 11Ⅱ. 근해어업의 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법의 제19호나목을 기선권현망어업을 하는 자의 임의나 재량으로 변경하여 조업을 하는 것을 용인하는 규정이라고 볼 수 없다고 할 것입니다.
따라서,「수산업법」에 따라 허가받은 기선권현망어업의 조업을 함에 있어서 본선, 어로보조선, 가공 및 운반 겸용선이 선단을 이루어 조업을 하지 않는 경우와 그물을 본선 2척에 나누어 싣지 않고 항해하다가 그물을 투망한 경우는「수산자원관리법」 제23조에 위반된다고 할 것입니다.
질문: 농수산물공판장에서 출하자에게 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제42조에 따른 금원 외에 출하농산물의 선별비나 특정물품의 사용료를 별도로 징수할 수 있는지 여부(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제42조 및 제45조 관련)
답변: 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “농수산물유통법”이라 한다) 제45조는 농수산물공판장(이하 “공판장”이라 한다)의 운영 및 거래방법 등에 관하여는 농수산물도매시장(이하 “도매시장”이라 한다)에 관한 제31조부터 제34조, 제38조 및 제42조 등의 규정을 준용하되, 공판장의 규모나 거래물량 등에 비추어서 이를 준용하는 것이 적합하지 아니한 경우에는 업무규정이 정하는 바에 따라 운영 및 거래방법 등을 달리 정할 수 있다고 규정하고, 이에 따라같은 법 제42조제1항에서는 도매시장의 개설자, 도매시장법인, 시장도매인 또는 중도매인은 각 호에 정한 금액 외에는 어떠한 명목으로도 금전을 징수하여서는 안 된다고 규정하면서, 그 금전의 항목으로 도매시장의 유지ㆍ관리에 필요한 최소한의 비용으로서 징수하는 도매시장의 사용료(제1호), 도매시장의 시설 중 농림수산식품부령으로 정하는 시설에 대하여 사용자로부터 징수하는 시설사용료(제2호), 농수산물의 판매를 위탁한 출하자(이하 “출하자”라 한다)로부터 징수하는 거래액의 일정률 또는 일정액에 해당하는 위탁수수료(제3호), 농수산물의 매매를 중개한 경우에 이를 매매한 자로부터 징수하는 거래액의 일정률에 해당하는 중개수수료(제4호), 도매시장의 쓰레기 발생억제를 위하여 부령이 정하는 품목 중 비규격 출하물량에 대하여 징수하는 쓰레기유발부담금(제5호)을 정하고 있습니다.
먼저, 농수산물유통법 제45조에 따라 공판장에 준용되는같은 법 제42조제1항의 규정에 대하여 살펴보면, 도매시장 개설자는 사용자로부터 시설사용료, 쓰레기 유발부담금 외에는 징수하지 못하도록 규정하고 있고, 그 밖에 판매와 관련하여 시장도매인 등이 출하자나 매매당사자로부터 위탁수수료나 중개수수료 외에는 징수하지 못하도록 규정하고 있는바, 이는 생산자에게 판매장소를 제공하고 농수산물 도매를 관장하여 공판과 유통에 있어 우월적 지위에 있는 도매시장이나 도매시장법인 등으로부터 출하자나 매매당사자 등을 보호함으로써 농수산물의 적정한 가격을 유지하고 생산자와 소비자의 이익을 보호하려는 것이므로 법 제42조는 엄격하게 해석하는 것이 타당합니다.
또한, 농수산물유통법 제42조제2항 및 제3항에서는 시설사용료 등의 요율을 농림수산식품부령으로 정하도록 하고, 징수한 쓰레기유발부담금은 쓰레기 감량화나 하역기계화 등을 위한 사업의 재원으로만 사용하도록 하고 있어 도매시장 내 금원의 징수에서부터 그 사용 용도에 이르기까지 엄격한 제한을 두고 있고,같은 법 제82조제2항제21호는 제42조의 규정을 위반하여 수수료 등을 징수할 때에는 도매시장법인 등의 업무를 정지하거나 지정ㆍ승인을 취소할 수 있도록 규정하고 있는 등 농수산물유통법은 도매시장(준용되는 공판장)에서의 금원 관리를 엄격하게 처리하고 있으므로,같은 법 제42조에 규정된 금원 외에는 도매시장 개설자 혹은 도매시장 법인 등의 별도 금원징수가 금지된다고 보는 것이 일응 타당할 것입니다.
그러나, 농수산물유통법 제45조 본문에서는 공판장의 운영 및 거래방법 등에 관하여 도매시장에 관한 일부규정과 함께같은 법 제42조를 준용하도록 규정하면서, 같은 조 단서에서 공판장의 규모나 거래물량 등에 비추어 도매시장에 관한 규정을 적용하는 것이 적합하지 아니한 경우에는 업무규정이 정하는 바에 따라 운영 및 거래방법 등을 달리 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 수수료 등의 징수를 제한한 법 제42조가 공판장의 거래실정에 맞지 아니하는 경우에는같은 법 제45조단서에 규정된 업무규정을 통하여 운영의 합리성을 도모할 수 있도록 규정한 것이라 할 것이므로 공판장 운영자와 출하자 사이에 수수되는 금전의 항목 또한 법 제42조와는 별도로 업무규정에 정할 수 있다고 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴볼 때, 농수산물유통법 제45조 단서는 공판장의 합리적인 운영을 위하여 법 제42조제1항에 대한 예외를 업무규정으로 정할 수 있도록 한 것이므로, 출하농산물의선별비나 공판용 상자 등 특정물품의 사용료와 같은 금원이 업무규정에 기재되는 경우 이를 수수하는 것이같은 법 제42조 및 제45조에 반하지는 않는다고 할 것입니다.
따라서, 농수산물공판장은 출하자에게「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제42조제1항에 따른 금원 외에 출하농산물의 선별비나 공판용 상자 등 특정물품의 사용료를 업무규정에 기재하는 경우 별도로 수수(收受)할 수 있습니다.
질문: 「농지법」 제2조제1호나목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제1호(농지개량시설의 포함 여부) 관련
답변: ○「농지법」 제2조제1호나목에 따르면, 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지의 개량시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지를 농지로 분류하고 있으며, 해당 위임에 따라 “대통령령으로 정하는 시설”에 대하여같은 법 시행령 제2조제3항제1호에서 정하고 있는데, 같은 법 시행령 제2조제3항제1호가목에서는 유지, 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조제3항제1호나목에서는 가목 외의 시설로서 객토ㆍ성토ㆍ절토ㆍ암석제거를 통하여 농지의 생산성 향상이나 농지의 보전 또는 이용에 필요한 시설로서 농림수산식품부령으로 정하는 시설을 말하되, 이 경우 객토ㆍ성토ㆍ절토의 기준은 농림수산식품부령으로 정하도록 하고 있습니다.

○ 그러나,「농지법 시행규칙」에서는「농지법 시행령」 제2조제3항제1호나목의 위임사항 중 “객토ㆍ성토ㆍ절토의 기준”만을「농지법 시행규칙」 제2조에서 정하고 있을 뿐, “농지개량시설”에 해당하는 시설이 어떠한 시설인지에 대하여는 규정하고 있지 아니하나, 비록「농지법 시행규칙」에서 농지개량시설이 무엇인지에 대하여 규정하고 있지 않더라도, 해당 시설이 무엇인지를 규정하기 전까지는「농지법 시행령」 제2조제3항제1호나목에서 정한“가목 외의 시설로서 객토ㆍ성토ㆍ절토ㆍ암석제거를 통하여 농지의 생산성 향상이나 농지의 보전 또는 이용에 필요한 시설”에 해당하는 시설인 경우에 이를 농지개량시설로 인정할 수 있을 것입니다.

○ 따라서, 이 사안의 경우 성토작업시에 설치하는 석축이나 옹벽이 농지개량시설에 해당하기 위해서는 해당 성토행위가「농지법 시행령」 제2조제3항나목후단의 위임에 따라「농지법 시행규칙」 제2조 및별표 1에서 정한 농지개량행위의 기준에 적합하여야 할 것이고, 해당 석축이나 옹벽이 위와 같은 적법한 성토작업을 통하여 농지의 생산성 향상이나 농지의 보전 또는 이용에 필요한 시설이어야 할 것입니다.

○「농지법 시행규칙」 제2조 및별표 1에서는 농지개량행위인 객토ㆍ성토ㆍ절토에 있어 공통기준으로서 “농지개량시설의 폐지ㆍ변경, 토사의 유출 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않을 것”을 정하고 있고, 성토의 개별기준으로서 “연접 토지보다 높거나 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로보다 높게 성토하지 아니할 것”과 “농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것”을 정하고 있습니다.

○ 그렇다면, 농지의 성토작업시 설치하는 석축이나 옹벽의 경우, 해당 성토작업이「농지법 시행규칙」 제2조및별표 1에 따른 농지개량행위에 해당되지 않는다면, 이러한 적법하지 않은 성토작업을 함으로써 인접토지로 토양이 침식되는 것을 방지하기 위하여 설치하는 석축이나 옹벽은「농지법 시행령」 제2조제3항제1호나목에 따른 “농지의 보전을 위한 시설”로서의 농지개량시설로 볼 수 없다고 할 것입니다.
질문: 농어촌민박사업을 할 수 있는 농어촌의 범위(「농어촌정비법」 제2조제1호 관련)
답변: 「농어촌정비법」 제2조제9호라목에서는 “농어촌민박사업”을 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하는 단독주택과 다가구주택을 이용하여 이용객에게 편의를 주고 농어촌 소득을 증대할 목적으로 숙박ㆍ취사시설 등을 제공하는 사업으로 규정하고 있습니다.
그리고「농어촌정비법」 제2조제1호,같은 법 시행령 제2조제1호, 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법 제3조제5호나목에 따른 농촌지역」(농림수산식품부 고시 제2008-115호) 제2호에서는 시의 동(洞) 지역 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에 따른 용도지역이 주거ㆍ상업ㆍ공업지역 외의 용도지역으로 지정된 지역을 농어촌으로 규정하고 있습니다.
한편,국토계획법 제36조제1항에서는 도시관리계획으로 결정하는 용도지역을 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 분류하고, 도시지역은 주거ㆍ상업ㆍ공업ㆍ녹지지역으로, 관리지역은 보전관리ㆍ생산관리ㆍ계획관리지역으로, 각각 세분하고 있습니다.
그리고「관광진흥법」 제2조제11호에서는 “관광특구”는 외국인 관광객의 유치 촉진 등을 위하여 관광 활동과 관련된 관계 법령의 적용이 배제되거나 완화되고, 관광 활동과 관련된 서비스ㆍ안내 체계 및 홍보 등 관광 여건을 집중적으로 조성할 필요가 있는 지역으로서,같은 법70조제1항에 따라 시ㆍ도지사가 지정하는 지역을 말합니다.
위와 같은 관계 법령을 종합하여 보면, 시의 동(洞) 지역 중에서 농어촌에 해당하는 지역은국토계획법 제36조제1항에 따른 용도지역이 ① 도시지역 중 녹지지역, ② 관리지역, ③ 농림지역, ④ 자연환경보전지역으로 지정된 지역이므로, 용도지역이 관리지역의 한 종류인 계획관리지역으로 지정된 시의 동(洞) 지역은 농어촌민박사업을 할 수 있는 농어촌에 해당한다고 할 것입니다.
또한,「관광진흥법」 제2조제11호의 “관광특구”는 외국인 관광객의 유치ㆍ촉진 등을 위하여 관광 여건을 집중적으로 조성할 목적으로 지정하는 지역으로, 해당 지역에서 관광 활동과 관련된 관계 법령의 적용을 배제하거나 완화할 수 있도록 하고 있습니다.
 그러나 용도지역의 변경은 도시관리계획으로 결정해야 하므로, 용도지역이 계획관리지역으로 지정된 시의 동(洞) 지역을 관광특구로 지정하였다고 하더라도 해당 지역의 용도지역은 변경되지 않습니다.
그렇다면,국토계획법 제36조제1항에 따라 용도지역이 계획관리지역으로 지정된 시의 동(洞) 지역에서는「관광진흥법」에 따라 관광특구로 지정된 경우에도「농어촌정비법」 제2조제9호라목의 농어촌민박사업을 할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「농어촌정비법」 제2조제9호라목(“주민”의 범위) 관련
답변: ○「농어촌정비법」 제2조제9호라목에 따르면 “농어촌민박사업”이란 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(「건축법 시행령」 별표 1에 따른 단독주택과 다가구주택을 말함)을 이용하여 이용객에게 편의를 주고 농어촌 소득을 증대할 목적으로 숙박ㆍ취사시설 등을 제공하는 업을 말하고,「농어촌정비법」 제73조제1항 및 제2항에 따르면 농어촌민박사업은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 지정받은 자가 경영할 수 있으며, 농어촌민박사업을 경영하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 농어촌민박사업자 지정을 신청해야 하고,「농어촌정비법 시행규칙」 제46조제1항 및 제2항에 따르면 농어촌민박사업자 지정신청을 하려는 자가 제출해야 하는 농어촌민박사업자 지정신청서(별지 제71호서식)에는 주민등록번호를 기재하도록 하고 있고, 담당 공무원은 주민등록등본을 확인하도록 하고 있습니다.

○ 그리고,「주민등록법」 제6조제1항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 “거주지”라 함)를 가진 자(이하 “주민”이라 함)를「주민등록법」의 규정에 따라 등록해야 하되, 외국인은 예외로 한다고 규정하여「주민등록법」상 주민등록 대상에 외국인을 제외하도록 하고 있고,「출입국관리법」 제2조제2호에 따르면 “외국인”이라 함은 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자를 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,재외동포법 제2조제2호 및같은 법 시행령 제3조에 따르면 “외국국적동포”란 대한민국의 국적을 보유하였던 자(대한민국정부 수립 이전에 국외로 이주한 동포를 포함함)로서 외국국적을 취득한 자 또는 부모의 일방 또는 조부모의 일방이 대한민국의 국적을 보유하였던 자로서 외국국적을 취득한 자를 말하고,재외동포법 제3조 및 제5조제1항에 따르면 법무부장관은 대한민국 안에서 활동하려는 외국국적동포에게 신청에 의하여「출입국관리법」 제10조에 따른 체류자격 중 재외동포 체류자격(이하 “재외동포체류자격”이라 함)을 부여할 수 있으며,재외동포법 제6조제1항에 따르면 재외동포체류자격으로 입국한 외국국적동포는재외동포법을 적용받기 위하여 필요하면 대한민국 안에 거소를 정하여 그 거소를 관할하는 출입국관리사무소장(이하 “사무소장”이라 함) 또는 출입국관리사무소출장소장(이하 “출장소장”이라 함)에게 국내거소신고를 할 수 있고,재외동포법 제7조제1항에 따르면 사무소장이나 출장소장은 국내거소신고를 한 외국국적동포에게 국내거소신고번호를 부여하고 국내거소신고증을 발급하며,재외동포법 제9조에 따르면 법령에 규정된 각종 절차와 거래관계 등에서 주민등록증, 주민등록표 등본ㆍ초본, 외국인등록증 또는 외국인등록 사실증명이 필요한 경우에는 국내거소신고증이나 국내거소신고 사실증명으로 그에 갈음할 수 있고,「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률 시행령」 제6조에 따르면 “거소”라 함은 30일 이상 거주할 목적으로 체류하는 장소를 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 위와 같이, 농어촌민박사업을 정의하고 있는「농어촌정비법」 제2조제9호라목에 따르면 농어촌민박사업의 수행주체는 농어촌지역 또는 준농어촌지역에 실제로 거주하고 있는 “주민”이어야 할 것인데, 같은 규정에서는 주민의 개념이나 범위 등에 대해서는「주민등록법」상 주민이라든지 등의 명문의 규정을 두지 않고 있으므로「농어촌정비법」상의 다른 조문이나 관계 법령 등을 종합적으로 살펴보아야 할 것입니다.

○ 그런데, 농어촌민박사업자 지정신청을 하려는 자가 농어촌민박사업자 지정신청서에 주민등록번호를 기재하도록 하고, 담당 공무원은 주민등록등본을 확인하도록 하는 것은 지정신청자가 해당 농어촌 또는 준농어촌지역에 거주하는 주민인지를 확인하기 위한 절차에 불과하므로 재외동포체류자격을 부여받은 외국국적동포의 경우에는재외동포법 제9조에 따라 위의 주민등록번호 또는 주민등록등본은 국내거소신고번호 또는 국내거소신고증으로 대체될 수 있는 것이어서 해당 외국국적동포는「농어촌정비법」 제2조제9호라목의 농어촌민박사업을 수행하는 주체로서의 주민의 범위에 포함된다고 할 것입니다.

○ 또한,재외동포법 제10조제5항에 따르면 재외동포체류자격을 부여받은 외국국적동포의 취업이나 그 밖의 경제활동은 사회질서 또는 경제안정을 해치지 아니하는 범위 내에서 자유롭게 허용되고,「출입국관리법 시행령」 제23조제3항에 따르면 재외동포체류자격에 해당하는 자는 사행행위등 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위를 하는 경우 등을 제외하고는「출입국관리법 시행령」 별표 1(외국인의 체류자격)의 체류자격 구분에 따른 활동의 제한을 받지 않는바,「농어촌정비법」에서 재외동포체류자격을 부여받고 국내거소신고를 한 외국국적동포의 경제활동을 명시적으로 제한하고 있지 않은 이상 농어촌민박사업자로 지정받을 수 있는 “주민”의 범위에 해당 외국국적동포를 배제할 수 없을 것입니다.

○ 더욱이,「지방자치법」 제12조에 따르면 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 하고 있고,같은 법 제13조제1항에 따르면 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다고 하고 있는바,「주민등록법」및재외동포법등의 규정들을 종합하면 재외동포체류자격을 부여받은 외국국적동포가 국내거소신고를 마치고 체류하고 있다면 비록「주민등록법」상 “주민”에서는 제외되지만 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 거소를 가진 자로서「지방자치법」상 주민에는 해당한다고 할 것입니다.

○ 따라서「농어촌정비법」,「지방자치법」등의 외국국적동포 관련 규정을 종합해 볼 때,재외동포법 제5조제1항 및 제6조제1항에 따라 재외동포체류자격을 부여받고 국내거소신고를 한 외국국적동포는「농어촌정비법」 제2조제9호라목의 농어촌민박사업을 할 수 있는 “주민”의 범위에 포함된다고 할 것입니다.
질문: 농업생산기반 정비사업 시행계획 변경을 통하여 농업생산기반 정비사업 시행자를 변경할 수 있는지 여부(「농어촌정비법」 제9조 등 관련)
답변: 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따르면 “농어촌정비사업”을 농업생산기반을 조성ㆍ확충하기 위한 농업생산기반 정비사업(가목), 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경 정비사업(나목), 농어촌산업 육성사업(다목), 농어촌 관광휴양자원 개발사업(라목), 한계농지등의 정비사업(마목)으로 구분하고 있고, 같은 조 제5호에 따르면 “농업생산기반 정비사업”을 정의하면서 다목에서 “농수산업을 주목적으로 간척, 매립, 개간 등을 하는 농지확대 개발사업”을 들고 있으며,같은 법 제9조에 따르면 농림수산식품부장관 또는 시ㆍ도지사는같은 법 제8조에 따른 농업생산기반 정비사업 기본계획 중 타당성이 있는 농업생산기반 정비사업에 대하여는 농업생산기반 정비사업 시행자(이하 “시행자”라 함)를 지정하여야 하고, 시행자는 농업생산기반 정비사업 기본계획에 따라 사업을 하려면 해당 지역에 대한 세부 설계를 하고 농업생산기반 정비사업 시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 세워야 하며, 시행자가 시행계획을 수립하면 농림수산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림수산식품부장관 또는 시ㆍ도지사로부터 승인을 받도록 하고, 승인받은 시행계획을 변경하려는 경우에도 다시 농림수산식품부장관 또는 시ㆍ도지사의 승인을 받도록 규정하고 있습니다.
또한,같은 법 제10조에서는 농업생산기반 정비사업 시행자로서 국가, 지방자치단체,「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사, 토지소유자 및「농업협동조합법」 제2조에 따른 조합을 규정하고 있으나, 그 밖에 시행자의 변경 지정에 관한 사항을 별도로 규정하지는 않고 있고, 아울러 시행계획의 변경 규정에서도 시행자를 변경할 수 있는지에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않는바, 이 사안에서는 시행자로 지정된 토지소유자가 사업시행 중 정비사업지역인 자기 소유의 토지를 타인에게 매도함으로써 토지소유자가 변경된 경우 시행계획 변경을 통하여 새로운 토지소유자를 시행자로 변경할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저, 시행계획 변경 승인제도는 당초 시행계획에 포함되었던 사항이 불가피하거나 사업의 효율성 등을 이유로 시행계획의 내용을 일부 변경하여야 할 필요가 있을 때, 그 합리성이나 타당성을 검증하여 변경된 내용을 인정해 주는 제도로서, 어떠한 사항이 변경 승인의 대상이 되기 위해서는 해당 사항이 시행계획에 포함되어 승인을 받았을 것이 전제되어야 할 것입니다.
그러나,「농어촌정비법」 제9조,같은 법 시행령 제9조 및같은 법 시행규칙 제4조에 따르면, 시행계획에 포함되어야 할 사항으로 농업생산기반 정비사업 시행계획의 개요, 세부 설계도서, 사업비 수입ㆍ지출예산서, 사업비 명세서, 사업 시행 지역의 위치도, 그 밖에 농업생산기반 정비사업의 시행에 필요한 사항을, 시행계획 승인 신청시 첨부하여야 할 서류로 공사 종류별 공정계획서,같은 법 제9조제3항에 따른 토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류,같은 법 제9조제3항에 따른 농업생산기반 정비사업 시행계획 공고문의 사본,같은 법 제9조제5항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 이의신청의 내용과 반영 결과를 알 수 있는 서류만을 규정하고 있을 뿐, “시행자”에 관한 사항은 시행계획에 포함되는 사항이 아니므로 변경 승인은 원천적으로 불가능하다고 할 것입니다.
한편, 이 사안에서 토지소유자가 변경되는 경우 시행자로서의 지위도 새로운 토지소유자에게 승계될 수 있는지에 관한 논의가 있을 수 있으나, 일반적으로 토지소유권의 변동은 사법상의 권리ㆍ의무의 이전일 뿐, 그 변동에 의해「농어촌정비법」상의 정비기반사업 시행자라는 공법상의 지위가 법령에서 별도로 규정하고 있는 바가 없다면 당연히 승계 또는 이전되는 것으로 볼 수는 없다고 할 것이고(법제처 2005. 12. 28.회신 05-0100 해석례및 법제처 2005. 11. 4.회신 05-0060 해석례참조),또한, 「농어촌정비법」은 시행자의 변경에 관한 어떠한 규정도 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 시행자는 농업생산기반 정비사업의 시행절차에 있어 중심적인 역할을 한다고 볼 수 있는데, 명문 규정이 없음에도 시행자의 지위가 당연히 승계된다고 보는 경우, 만일 새로운 토지소유자가 농업생산기반 정비사업의 시행을 원하지 않는다면 시행자 지정을 취소하여야 하는 등의 별도의 행정조치가 필요하다고 하여야 할 것이나,「농어촌정비법」이 이러한 범위까지 예정하고 있다고 볼만한 근거를 발견할 수 없는바, 그렇다면 종전 토지소유자의 토지소유권의 이전에 따라 종전 토지소유자의 시행자로서의 지위가 함께 새로운 토지소유자에게 승계되거나 이전된다고 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 농업생산기반 정비사업(개간사업) 시행자인 토지소유자가 사업시행 중 정비사업지역인 자기 소유의 토지를 타인에게 매도함에 따라 토지소유자가 변경된 경우, 농업생산기반 정비사업 시행계획 변경을 통하여 새로운 토지소유자를 농업생산기반 정비사업 시행자로 변경할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견현행「농어촌정비법」에서는 정비사업 시행자의 변경 지정이나 정비사업 시행계획의 변경 부분에서 시행자를 변경할 수 있는지에 대해서 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같은 경우 단지 토지소유자만이 변경되었음에도 새로운 토지소유자가 종전의 토지소유자가 시행해오던 정비사업을 계속하기 위해서는 다시 시행자 지정과 승인절차를 거칠 수밖에 없어, 개인에게 지나친 시간적ㆍ경제적 부담을 주게 되는 동시에 행정기관으로서는 행정력이 낭비되는 결과를 초래하므로, 시행자 변경 지정 제도의 도입 등 입법적 보완이 검토될 필요가 있다고 할 것입니다.