질문: 도로의 경계를 도로구역으로 결정ㆍ고시된 구역의 경계선으로 보아야 하는지 등(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 등 관련)
답변: 가. 질의 가ㆍ나의 공통사항「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제15호에서는 “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말함), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말함), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다고 정의하고 있고,같은 법 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하면서, 용도지역의 구분으로서 같은 항 제2호다목에서 계획관리지역은 “도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역”이라고 하고 있습니다.
또한,같은 법 제76조제1항 및같은 법 시행령 제71조제1항제19호에서는 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물을 같은 법 시행령 별표 20에서 규정한다고 하고 있고, 같은 법 시행령 별표 20 제1호사목에서는 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물을 “「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는것”으로 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제12조 및 별표 2 제8호에서는 “「도로법」에 따른 도로의 경계로부터 50미터 이내인 지역(숙박시설을 설치하는 경우에 한정하되, 제주도 본도 외의 도서(島嶼) 가운데 육지와 연결되지 아니한 도서를 제외한다)”로 규정하고 있는바, 관련 규정을 종합하여 보면, 계획관리지역에서는「도로법」에 따른 도로의 경계로부터 50미터 이내인 지역에서는 숙박시설을 설치할 수 없도록 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은 계획관리지역에서 “「도로법」에 따른 도로”를 건축물 건축이 제한되는 경계를 판단하는 기준으로 규정하고 있는데, 이러한 도로의 경계가 구체적으로 무엇을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「도로법」에 따른 도로의 정의를 보면,「도로법」 제2조제1호 및같은 법 시행령 제2조에서는 “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 터널, 교량, 육교, 옹벽, 배수로, 길도랑 등의 시설로 구성된 것으로서 고속국도, 일반국도, 특별시도, 광역시도, 지방도, 시ㆍ군ㆍ구도를 말하며, 도로의 부속물을 포함한다고 하고 있고,「도로법」 제2조제2호 및같은 법 시행령 제3조에서는 “도로의 부속물”이란 주차장, 낙석방지시설, 주유소, 환승시설, 충전소, 방호울타리,충격흡수시설, 가로등, 검문소, 차량단속시설, 도로상의 방파시설, 방음시설, 도로경계표 등과 같은 도로이용 지원시설, 도로 안전ㆍ관리시설, 교통관리시설 등을 말한다고 하고 있습니다.
그리고,「도로법」 제2조제6호에서는 “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서같은 법 제25조에 따라 결정된 구역을 말한다고 하고 있고,같은 법 제25조에서는 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하도록 하면서, 도로관리청은 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등을 고시하도록 하고 있습니다.
이상의 규정에서 보듯이,「도로법」에 따른 도로는 실제 도로로 사용되는 부분뿐만 아니라 옹벽, 지하도, 주유소, 방음시설 등(이하 “시설물”이라 한다)과 같이 도로의 기능을 원활히 수행하기 위한 시설물이나 주변지역을 포함하는 넓은 개념이라 하겠습니다.
 그리고, “도로구역”이란 도로를 구성하는 일단의 토지를 말하므로 도로의 근간을 이루는 토지나 구역을 나타내는 개념이라 할 것입니다.
한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에서 용도지역에 따라 건축할 수 있는 건축물을 제한하고 있는 것은 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을도모하기 위한 취지이고, 이 사안의 경우에는 그 구체적인 방법으로서 계획관리지역에서 도로의 경계를 기준으로 건축제한을 규정하고 있는 것이므로, 용도지역의 건축제한을 해석함에 있어서는 이러한 법령의 취지에 맞게 토지를 중심으로 판단하는 것이 타당할 것입니다.
아울러,「도로법」에서는 도로구역이 결정되면 도로관리청이 이를 고시하도록 하고 있어 그 범위가 분명하므로 용도지역의 건축 제한에 관한 경계 기준으로 적합한 점, 도로는 도로구역이 결정ㆍ고시한 때에 비로소「도로법」적용을 받는 도로가 되는 점(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결참조)도 도로의 경계를 해석함에 있어서 고려할 필요가 있을 것입니다.
반면에,「도로법」에서는 “도로”(제2조제1호)와 “도로구역”(제2조제6호)을 구분하여 정의하고 있어 “도로의 경계”와 “도로구역의 경계”는 구분되는 것이므로, 도로 관련 시설물의 실질적인 경계를 도로의 경계로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 도로 시설물을 포함하는 도로를 경계의 기준으로 본다면 개별 시설물을 기준으로 거리를 계산하는 것이 어려울 뿐만 아니라 도로구역에 새로 시설물을 설치하는 경우에는 도로의 경계가 계속해서 변경될 수 있다는 점에서 이와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, “「도로법」에 따른 도로의 경계”는 도로구역으로 결정ㆍ고시된 구역의 경계를 의미한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 도로의 경계로부터 50미터 이내 지역에 숙박시설을 설치할 수 없도록 하고 있는 경우에 설치가 제한되는 숙박시설을 판단함에 있어 숙박시설의 건축물을 기준으로 하는지 아니면 숙박시설의 부지를 기준으로 판단할 것인지에 관한 것이라 하겠습니다.
앞서 질의 “가”에서 살펴본 바와 같이, 용도지역에 따라 건축할 수 있는 건축물을 제한하고 있는 것은 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위한 취지이고, 그 구체적인 방법으로 계획관리지역안에서 도로의 경계에서 50미터 이상 떨어져서 숙박시설을 건축할 수 있도록 하고 있으므로, 건축제한규정을 해석함에 있어서도 이러한 법령의 취지에 맞게 토지를 중심으로 판단하는 것이 타당할 것입니다.
또한, 계획관리지역은 “도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역”을 말하는바, 숙박시설을 도로 주변에 설치하는 것을 제한하는 것은 도로주변의 난개발을 방지하기 위한 것이므로 이러한 취지를 반영하기 위해서도 건축물뿐만 아니라부지를 포함한 전체 숙박시설이 도로변에 건설되는 것을 제한하는 것이 필요하다고 할 것입니다.
한편, 건축물과 건축물의 부지는 구분되는 것이므로 숙박시설을 판단함에 있어서도 숙박시설의 건축물을 기준으로 판단해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 특정 대지에서 제한되는 숙박시설의 기준은「건축법」등 관계 법령에 따라 판단되어야 하는데 이 사안과 같이 특정 건물의 건축허가 시 부지 전체를 기준으로 하여「건축법」 제55조에 따른 건폐율 및 제56조에 따른 용적률 기준이 적용될 것이므로 여기에서의 숙박시설이란, 단순히 숙박시설이 위치한 건물 면적 상당의 부지만이 아니라「건축법」상 숙박시설의 신축을 위해 건축허가의 대상이 된 대지 전부가 포함되는 것이라는 점에서(법제처 2014. 2. 4.회신 13-0541 해석례참조) 이러한 견해는 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로의 경계로부터 50미터 이내 지역에 설치가 제한되는 숙박시설을 판단할 때에는 숙박시설의 부지를 기준으로 판단해야 할 것입니다.