질문: 교육환경보호구역에서 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물로서 지방건축위원회의 심의를 거친 건축물을 건축하려는 자는 교육환경평가서의 승인을 받아야 하는지 여부(「교육환경 보호에 관한 법률」 제6조제1항제5호 등 관련)
답변: 교육환경법 제8조제1항에서는 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제6조제1항제5호에서는같은 법 제8조제1항에 따라 설정ㆍ고시된 교육환경보호구역에서「건축법」 제11조제1항단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자는 교육환경평가서를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「건축법」 제11조제1항본문에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,「건축법 시행령」 제8조제1항에서는「건축법」 제11조제1항단서에 따라 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 하는 건축물의 건축은 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물의 건축을 말한다(본문)고 규정하면서, 다만 공장(제1호), 창고(제2호), 지방건축위원회의 심의를 거친 건축물(제3호) 중 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축은 제외한다(단서)고 규정하고 있는바,이 사안은 교육환경보호구역에서 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물로서 지방건축위원회의 심의를 거친 건축물을 건축하려는 자는 교육환경법 제6조제1항제5호에 따라 관할 교육감에게 교육환경평가서를 제출하고 그 승인을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 교육환경법 제6조제1항제5호에서는 교육환경평가서의 승인 대상을 “「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축”이라고 규정하고 있고, 「건축법」 제11조제1항 단서에서는 특별시나 광역시에 건축하는 경우로서 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 하는 건축물의 “규모 및 용도”를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으며, 「건축법 시행령」 제8조제1항 각 호 외의 부분에서는 특별시장 또는 광역시장의 건축허가 대상 건축물의 “규모”를 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물로 정하면서(본문), 다만 “용도”가 공장(제1호) 또는 창고(제2호)인 건축물 및 지방건축위원회의 심의를 거친 건축물(제3호)은 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 허가 대상에서 제외하고 있는바(단서), 교육환경법 제6조제1항제5호에서 교육환경평가서 승인 대상으로 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 “규모 및 용도”라는 기준 중 “규모”만 인용하고 있음이 문언 상 명백하므로, 건축물의 규모가 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모 기준(층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 경우)에 해당한다면 그 건축물의 용도 및 지방건축위원회의 심의를 거쳤는지 여부와 상관없이 교육환경평가서의 승인을 받아야 할 것입니다.
그리고, 교육환경법 제6조제1항제5호는 원래 교육환경보호구역에서 “대통령령으로 정하는 일정규모 이상의 개발사업 및 건축을 하려는 자”는 교육환경평가서의 승인을 받아야 한다고 규정하려던 것(2013. 8. 28. 의원 발의, 의안번호 제1906576호 교육환경보호에 관한 법률안 참조)을 국회 심의 과정에서 “건축법 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자”는 교육환경평가서의 승인을 받아야 한다고 규정함으로써 교육환경을 보호하면서도 규제는 최소화하도록 한 것인바[교육환경 보호에 관한 법률안 심사보고서(국회 교육문화체육관광위원회, 2015. 12.), 제338회 국회 교육문화체육관광위원회회의록(법안심사소위원회, 2015. 12. 23.) 참조], 그러한 입법 과정에서의 논의 내용에 비추어보더라도 교육환경영향평가서의 승인 대상은 건축물의 용도 및 지방건축위원회의 심의를 거쳤는지 여부와 상관없이 건축물의 “규모”를 기준으로 정하려는 입법 의도가 명백하다고 할 것입니다.
또한, 「건축법」 제11조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제8조제1항의 취지는 건축물을 건축하려는 자에 대하여 원칙적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 하되, 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 대규모 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려는 경우에는 특별시장이나 광역시장의 허가를 받도록 하여 허가권자의 범위를 제한하는 한편, 해당 건축물의 용도가 공장이나 창고인 경우 또는 그 건축에 대하여 지방건축위원회의 심의를 거친 경우에는 그 건축물의 용도에 따른 특성 및 건축전문가의 심의를 거쳤음을 고려하여 허가권자를 특별시장이나 광역시장이 아닌 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하려는 것인바, 이는 건축물의 규모나 용도 등에 따라 건축허가권자를 달리 정한 것일 뿐, 건축물이 교육환경에 미치는 영향 및 그에 따른 교육환경평가서의 승인 대상이 되는 건축물의 범위를 고려한 규정이 아니므로 공장, 창고 및 지방건축위원회의 심의를 거친 건축물은 교육환경평가서의 승인 대상에서 제외된다고 보기도 어려울 것입니다.
더욱이, 교육환경평가서 승인제도의 취지는 교육환경보호구역에서 일정 규모의 건축 등이 이루어지는 경우 사전에 교육환경에 미치는 영향이나 개선책을 검토하기 위한 것인데, 「건축법」 제4조제1항에 따른 지방건축위원회는 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조와 관련된 민원에 관한 사항 등을 조사ㆍ심의ㆍ조정 또는 재정하기 위해 설치하는 것으로서, 같은 법 시행령 제5조의5제4항에서는 지방건축위원회의 위원은 도시계획 및 건축 관계 공무원, 도시계획 및 건축 등에서 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 임명ㆍ위촉하도록 규정하고 있는바, 지방건축위원회의 심의를 거쳤다고 하더라도 교육환경에 미치는 영향이나 개선책에 관한 검토가 이루어진 것으로 보기는 어렵다고 할 것이므로 지방건축위원회의 심의를 거쳤다는 이유로 교육환경평가서의 승인 대상에서 제외하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해볼 때, 교육환경보호구역에서 층수가 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물을 건축하려는 자는 그 건축에 관하여 지방건축위원회의 심의를 거쳤다고 하더라도 교육환경법 제6조제1항제5호에 따라 관할 교육감에게 교육환경평가서를 제출하고 그 승인을 받아야 한다고 할 것입니다.