질문: 공동주택의 입주자 공유 복리시설인 도서관 일부 공간을 입주자 공유 복리시설인 어린이집으로 용도변경이 가능한지 여부(「주택법 시행령」 제47조 등 관련)
답변: 「주택법」 제42조제2항제1호에 따르면 공동주택의 입주자ㆍ사용자 또는 관리주체가 공동주택을 사업계획에 따른 용도 외의 용도에 사용하는 행위를 하려는 경우에는 허가 또는 신고와 관련된 면적, 세대수 또는 입주자 등의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 기준 및 절차 등에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고,같은 법 시행령 제47조에서는같은 법 제42조제2항각 호의 행위에 대한 허가 또는 신고의 기준은 별표 3과 같다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 3에서는 부대시설 및 입주자 공유인 복리시설의 용도변경은「주택건설기준 등에 관한 규정」에서 정한 부대ㆍ복리시설의 설치기준에 적합한 범위 안에서 동 규정 제5조제1호 내지 제5호의 규정에 의한 시설외의 시설로 용도를 변경하고자 하는 경우로서 전체 입주자 3분의 2 이상의 동의를 얻은 때에는 신고를 하도록 규정하고 있고,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제5조제4호에서는 기타 복리시설로서「건축법 시행령」 별표 1에 따른 노유자시설(제4호)을 규정하고 있으며,「건축법 시행령」 별표 1제11호가목에서는 노유자시설의 하나로 아동관련 시설로서 어린이집, 아동복지시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는것을 말한다고 규정하고 있고,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제2조제3호에서는 해당 공동주택의 거주자가 공동으로 관리하는 시설로서 주민공동시설의 하나로 어린이집을 규정하고 있습니다.
한편,「건축법」 제19조제3항에서는 같은 조 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항제6호에서는 시설군의 하나로 교육 및 복지시설군을 규정하면서 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정하도록 하고 있으며,같은 법 시행령 제14조제5항에서는같은 법 제19조제4항제6호의 교육 및 복지시설군에 속하는 건축물의 용도로 나목에서 교육연구시설을, 다목에서 노유자시설을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1에서는 용도별 건축물의 종류로서 제10호 교육연구시설(제2종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외함)의 하나로 바목에서 도서관을, 같은 표 제11호 노유자시설의 하나로 가목에서 아동 관련 시설(어린이집, 아동복지시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말함)을 규정하고 있는바, 이 사안에서는 공동주택의 입주자 공유 복리시설인 도서관 일부 공간을 입주자 공유 복리시설인 어린이집으로 용도변경이 가능한지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,「주택법 시행령」 별표 3에 따르면 부대시설 및 입주자 공유인 복리시설의 경우에는「주택건설기준 등에 관한 규정」 제5조제1호 내지 제5호의 규정에 의한 시설 외의 시설로만 용도변경이 가능하다고 할 것인바, 어린이집은 같은 규정 제5조제4호의「건축법 시행령」 별표 1에 따른 노유자시설에 해당하는 것이 법 문언상 명백하므로 용도변경이 허용되는 대상에 포함되지 아니한다 할 것입니다.
더욱이,「주택법 시행령」 별표 3에 따르면 입주자 공유가 아닌 복리시설의 용도변경의 경우 용도변경의 대상이나 목적을 제한하고 있지 아니한 것과 달리 입주자 공유인 복리시설의 용도변경의 경우「주택건설기준 등에 관한 규정」 제5조제1호 내지 제5호의 규정에 의한 시설〔「건축법 시행령」 별표 1에 따른 종교시설(제2호), 판매시설 중 소매시장ㆍ상점(제3호), 교육연구시설, 노유자시설 및 수련시설(제4호), 업무시설 중 금융업소(제5호) 등〕을 용도변경이 가능한 시설에서 명시적으로 제외하고 있는 취지는, 공동주택의입주자들이 건강하고 문화적인 주거생활을 할 수 있도록 보장하기 위하여 사업계획에 복리시설로 승인된 건물은 함부로 그 용도를 바꾸어 사용할 수 없도록 함으로써 무분별한 영리 시설화 등을 방지하고자 하는 것(대구 고등법원 1994. 11. 17. 선고 93구3142 판결례 참조)이므로 용도변경을 허용하는 예외 규정은 가급적 엄격하게 해석하는 것이 입법취지에도 부합하는 것이라 할 것입니다.
한편,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제2조제3호에서 주민공동시설로서 어린이집을 규정하고 있다는 점을 근거로 입주자 공유인 어린이집이 같은 규정 제5조제7호에 해당하므로「주택법 시행령」 별표 3의 용도변경이 금지되는 대상이 아니라는 견해가 있을 수 있으나,「주택건설기준 등에 관한 규정」 제5조는「주택법」 제2조제9호나목의 위임에 따라 기타 복리시설을 정한 규정일 뿐 그 자체 규정만으로는 용도별 건축물의 종류를 정한 것이라고 할 수 없고, 용도별 건축물의 종류를 정하고 있는「건축법 시행령」 별표 1에 따른 시설이 아닌「주택건설기준 등에 관한 규정」 제5조제7호의 주민공동시설은 같은 조 제4호의 노유자시설과 달리 특정 용도에 따라 분류된 시설은 아니라 할 것인바, 입주자 공유인 복리시설에 해당하는 어린이집이 같은 규정 제5조제4호의 노유자시설이면서같은 조 제7호의 주민공동시설에 해당된다고 하더라도 시설물의 용도에 따른 분류나 용도변경 대상 여부에 있어 이중으로 규율되는 것으로는 볼 수 없고, 용도변경의 기준을 정하고 있는「주택법 시행령」 별표 3에서「건축법 시행령」 별표 1에 따른 노유자시설로 용도변경을 금지하고 있는 이상 어린이집이 기타 복리시설로서 주민공동시설에 해당하는지 여부와 관계없이 용도변경은 허용되지 아니한다 할 것입니다.
또한, 도서관과 어린이집은「건축법」 제19조제4항 및같은 법 시행령 제14조제5항제6호에 따른 같은 시설군인 교육 및 복지시설군에 속하는 건축물이므로같은 법 제19조제3항에 따라 건축물대장 기재내용의 변경을 통해 용도변경을 할 수 있다는 견해가 있을 수 있으나,「건축법」 제19조, 제22조 각 규정과「주택법」 제42조제2항#콤마# 제8항규정의 관계를 살펴보면「주택법」은 건축물 중 주택, 특히 공동주택의 건설과 공급, 관리에 필요한 사항을 포괄적으로 규율하기 위한 것으로, 개별적인 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시키기 위한「건축법」과는 입법목적과 그 규율대상이 동일하지 아니하므로, 위「건축법」각 규정과「주택법」각 규정은 실체적인 요건에 관하여 중복적으로 적용된다고 할 것(법제처 2008. 8. 22. 회신 08-0099해석례)이어서,「주택법」및같은 법 시행령관련 규정에 따른 용도변경이 불가한 이상「건축법」에 따른 용도변경이 가능한지 여부와 관계 없이 용도변경은 허용되지 아니한다 할 것입니다.
따라서, 공동주택의 입주자 공유 복리시설인 도서관 일부 공간을 입주자 공유 복리시설인 어린이집으로 용도변경할 수 없다고 할 것입니다.