질문: 도시ㆍ군계획조례로 경관지구안에서의 건축선 이격기준을 정할 수 있는지 여부 등(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석하여야 할 것인데(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0498 해석례참조), 국토계획법 시행령 제72조제2항의 위임에 따라 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 사항에 건축선 이격기준이 포함되는지 여부는 건축선 이격기준이 해당 규정에서 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항인지에 따라 판단하여야 합니다.
우선 국토계획법 시행령 제72조제2항에서 열거하고 있는 ‘건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경’은 같은 법 제76조제2항에 따른 ‘건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항’인 건축물의 건축제한에 관한 사항을 구체적으로 예시한 것(각주: 법제처 2018. 2. 21.회신 18-0018 해석례참조)이라 할 것인데, 건축선 이격기준은 건축물의 설계 시부터 적용되는 기준으로서, 그에 따라 대지 중 건축물의 건축 및 시설물의 설치가 불가능한 공지(空地)(각주: 법제처 2012. 6. 14.회신 12-0245 해석례참조)가 결정되어, 바닥면적(각주: 법제처 2018. 2. 21.회신 18-0018 해석례참조)ㆍ최대너비 등 건축물의 규모 제한에 직접적으로 관계된다는 점,국토계획법 제76조제1항의 위임에 따라 용도지역 중 중심상업지역에서 건축제한 사항인 ‘건축할 수 없는 건축물’을 규정하고 있는같은 법 시행령 별표 8제1호다목(1) 및 (2)에서도 ‘특정 지역으로부터 도시ㆍ군계획조례로 정하는 거리’를 건축할 수 없는 건축물의 기준으로 명시한 점을 종합하면, 건축선 이격기준은 건축물 건축 등의 제한에 관한 사항에 해당하므로, 국토계획법 제76조제2항에 따른 ‘건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항’을 위임 받아 구체적으로 그 사항을 예시하고 있는 같은 법 시행령 제72조제2항의 ‘건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경’과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이라고 보아야 합니다.
그리고「건축법」에서는 제58조로 건축선 이격기준을 규정하고 있는데, 해당 조문은 건폐율(제55조), 용적률(제56조) 및 높이 제한(제60조) 등과 함께 같은 법 제6장(章) ‘지역 및 지구의 건축물’에 규정하여,「건축법」에서도 건축선 이격기준을 용도지역 및 용도지구별로 적용되는 건축제한에 관한 사항으로 분류하고 있는 점에 비추어 보더라도, 건축선 이격기준은 국토계획법 시행령 제72조제2항에서 용도지구에서의 건축물의 건축제한에 관한 사항을 구체적으로 예시하고 있는 ‘건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경 등’에 포함된다고 할 것입니다.
더욱이국토계획법 제76조제2항과같은 법 시행령 제72조제2항에서 경관지구에서의 건축제한에 관한 사항을 도시ㆍ군계획조례로 정하도록 규정한 취지는 지방자치단체의 지역적 특성을 고려하여 해당 지방자치단체의 경관지구에 위치한 건축물의 규모 등을 도시ㆍ군계획조례로 정하도록 함으로써 경관지구를 해당 지역의 실정에 맞게 보전ㆍ관리ㆍ형성할 수 있도록 하기 위한 것(각주: 법제처 2018. 2. 21.회신 18-0018 해석례참조)인바, 건축선 이격기준은 건축선으로부터 건축물까지 공지의 면적을 결정하는 기준이라는 점, 도시ㆍ군계획조례에서 건폐율 또는 용적률 등 건축물의 규모를 제한하고 있더라도 건축선 이격기준에 따라 건축물의 배치 및 대지안의 조경 등이 달라질 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 경관의 보전ㆍ관리ㆍ형성에 중요한 영향을 미치는 요소인 건축선 이격기준 역시 국토계획법 시행령 제72조제2항의 위임에 따라 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 사항으로 보는 것이 관련 규정의 취지에 부합하는 해석입니다.
따라서 국토계획법 시행령 제72조제2항의 위임에 따라 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있는 사항인 ‘건축물의 건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경 등’에 건축선 이격기준도 포함됩니다.
나. 질의 나에 대해국토계획법 제76조제2항에서는같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은같은 법또는 ‘다른 법률에 특별한 규정’이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있는데, 이와 같은 방식의 규정은 하나의 법령에서 규율하려는 사항이 다른 법령에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되어 있는 경우에 다른 법령과의 상충을 피하고 법령 상호 간의 조화를 도모하기 위해 다른 법령과의 관계를 명확히 하기 위한 것(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2021) p.79 참조)으로, 이 경우 어떤 규정이 ‘다른 법률의 특별한 규정’에 해당하기 위해서는 규정하려는 대상이 중복되거나 상호 연관되어 있어야 하고, 그 내용은 서로 달리 규정하고 있는 경우이어야 할 것(각주:대법원 2007. 6. 1. 선고 2007두2555 판결례참조)인바,「건축법」 제58조가국토계획법 제76조제2항에 따른 ‘다른 법률의 특별한 규정’에 해당하는지 여부는 규율대상의 중복 여부와 규정내용의 상이성 등을 종합적으로 살펴 판단해야 합니다.
먼저 건축선 이격기준은국토계획법 제76조제2항의 위임에 따라같은 법 시행령 제72조제2항에서 구체적으로 규정하고 있는 건축물의 건축제한에 관한 사항에 포함되므로, ‘용도지구에서의 건축선 이격기준’도 같은 법 제76조제2항의 위임에 따라 조례로 정할 수 있는 사항에 해당하는 한편,「건축법」 제58조에서는 건축물을 건축하는 경우국토계획법에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다고 규정하여, ‘용도지구에서의 건축선 이격기준’은 같은 조에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항에 해당하는바, 결국국토계획법 제76조제2항과「건축법」 제58조는 각각 ‘용도지구에서 건축물을 건축하는 경우 적용되는 건축선 이격기준’에 대해 규율하고 있으므로, 그 규율대상이 중복되는 측면이 있습니다.
그러나 용도지구에서의 건축선 이격기준에 관하여국토계획법 제76조제2항과「건축법」 제58조의 내용이 서로 달라 상충될 여지가 있는지 살펴보면, 양 규정은 공통적으로 ‘건축선 이격기준과 같은 건축물 건축 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하는 한도 내에서 지방자치단체의 자치법규인 조례로 정한다’는 내용을 규정한 것으로서, 건축물 건축 등의 제한에 관한 사항은 법령의 범위에서 지방자체단체의 지역별 특성을 고려하여 결정하되, 그 규범형식을 ‘조례’로 한다는 의미이므로, 각각의 법률 규정에서 규정된 사항을 기준으로 그 규정내용이 상이하거나 상충된다고 볼 수 없습니다.
더욱이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 사항에 대해 각각 그 기준을 규정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 사항에 관하여는 각 법률에 따른 기준을 모두 충족해야 할 것인데(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조),국토계획법 제76조제2항은 지방자치단체의 지역적 특성을 고려하여 건축제한에 관한 사항을 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있게 하여 토지의 이용과 관련한 공공복리의 증진을 도모하기 위한 취지의 규정(각주: 헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2009헌바328 결정례는 역사문화미관지구에 관한 결정례이나, 국토계획법령에서 용도지구별로 토지 이용의 제한 등에 관해 규정하고 있는 목적이 이유에 포함된바, 헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2009헌바328 결정례 참조)인 반면,「건축법」 제58조는 피난 및 소화 활동에 필요한 공지를 확보하여 건축물의 안전을 향상하고 도로의 기능을 보호하기 위한 취지의 규정(각주: 법제처 2020. 8. 10.회신 20-0308 해석례, 2005. 11. 8. 법률 제7696호로 일부개정된「건축법」개정이유ㆍ주요내용 및 2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 일부개정된 「건축법 시행령」 개정이유ㆍ주요내용 참조)인바, 양 규정은 서로 다른 입법목적 달성을 위하여 건축선 이격기준 등 건축물 건축 등의 제한에 관한 사항을 각각 규율하고 있는 것이고, 그 규정내용이 서로 모순ㆍ저촉되거나 배타적인 관계에 있지는 않다고 보아야 합니다.
나아가국토계획법 제76조제2항과「건축법」 제58조의 위임에 따라 마련된 각각의 하위법령을 살펴보더라도국토계획법 제76조제2항의 위임에 따라 용도지구에서의 건축제한에 관한 사항 등을 정하고 있는같은 법 시행령 제72조제2항에서는 ‘경관지구’라는 특정한 용도지구의 건축물 건축제한을 ‘경관지구의 경관 보전ㆍ관리ㆍ형성’이라는 목적을 고려요소로 하여 그에 필요한 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례로 정하도록 규정하고 있는 한편,「건축법」 제58조의 위임에 따라 대지 안의 공지기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 제80조의2 및 별표 2에서는 ‘건축물의 종류’와 ‘건축물이 소재하는 용도지역’을 고려요소로 하여 그에 따라 건축조례에서 정할 수 있는 건축선 이격기준의 범위를 구체적으로 규정하고 있는 것일 뿐이므로, 서로 상이한 내용을 규정하여 규정내용이 상충된다고 보기 어렵습니다.
아울러국토계획법 제76조의 적용을 배제하려는 경우「산지관리법」 제21조의2와같이 “국토계획법 제76조에도 불구하고”라는 문언을 사용하면서, 일정 요건을 충족한 토지에서의 건축물 등의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 대해서는 대통령령으로 그 기준을 “달리” 정할 수 있다고 규정하는 등 개별 법률에서 특례 규정을 두어 해당 조문이국토계획법 제76조보다 우선 적용된다는 점을 명확히 규정하는 입법방식을 취하는 것이 일반적이라는 점(각주: 「산지관리법」 제21조의2, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제40조의3제3항 및 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」 제12조제1항 등 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「건축법」 제58조는국토계획법 제76조제2항에 따른 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하지 않으므로,국토계획법 제76조제2항 및같은 법 시행령 제72조제2항의 위임에 따라 도시ㆍ군계획조례로 경관지구에서의 건축선 이격기준을 정할 수 있습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① (생 략)② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.③ ∼ ⑥ (생 략)국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제72조(경관지구안에서의 건축제한) ① (생 략)② 경관지구안에서의 건축물의 건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ최대너비ㆍ색채 및 대지안의 조경 등에 관하여는 그 지구의 경관의 보전ㆍ관리ㆍ형성에 필요한 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 정한다.③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 경관지구의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획으로 건축제한의 내용을 따로 정할 수 있다.1.ㆍ2. (생 략)건축법제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.＜관계 법령＞