질문: 연구개발특구 개발계획 고시에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 경우, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호를 적용할 수 있는지(「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제43조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항연구개발특구법 제4조제1항에서는 미래창조과학부장관은 필요한 경우에는 같은 항 각 호의 절차를 거쳐 연구개발특구를 지정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제29조제1항에서는 사업시행자가같은 법 제27조제1항에 따라 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 같은 항 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의 및 신고 등(이하 “허가등”이라 함)을 받거나 한 것으로 보며,같은 법 제28조제1항에 따라 특구개발사업 실시계획의 승인이 고시된 때에는 같은 항 각 호의 관계 법률에 따른 허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다고 규정하면서, 같은 항 제29호에서는산업입지법 제16조에 따른 산업단지개발사업 시행자의 지정,같은 법 제17조에 따른 국가산업단지개발실시계획의 승인,같은 법 제17조의2에 따른 국가산업단지개발실시계획의 변경,같은 법 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획의 승인,같은 법 제18조의2에 따른 도시첨단산업단지개발실시계획의 승인과같은 법 제39조의7에 따른 재생시행계획의 승인을 규정하고 있으며, 연구개발특구법 제43조제1항에서는 연구개발특구가 지정된 후 특구개발계획이 고시되면 그 내용에 따라산업입지법 제2조제8호가목부터 다목까지의 규정에 따른 국가산업단지등으로 지정된 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 연구개발특구법 제35조제1항에서는같은 법 제34조제2항제3호에 따른 특구 안의 토지의 용도를 주거구역(제1호), 상업구역(제2호), 녹지구역(제3호), 교육ㆍ연구 및 사업화 시설구역(제4호), 산업시설구역(제5호)로 구분하고 있고, 같은 법 제43조제4항에서는 산업시설구역의 관리에 관하여는 같은 법에서 따로 정하는 사항을 제외하고는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」을 준용한다고 규정하고 있으며, 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법 시행령」(이하 “연구개발특구법 시행령”이라 함) 제24조제3항제4호에서는 특구개발사업 실시계획 (변경)승인신청서에 첨부하여야 하는 서류의 하나로 개발되는 토지 또는 시설물의 관리처분에 관한 계획서를 규정하고 있습니다.
한편, 산업입지법 제2조제7호의2에서는 “산업시설용지”란 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설, 교육ㆍ연구시설 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설의 용지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 국가산업단지는 국토교통부장관이 지정한다고 규정하고 있으며, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호에서는 산업시설용지를 수의계약으로 공급할 수 있는 경우의 하나로 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지에서 산업단지 활성화를 위하여 분양 촉진이 필요한 경우(가목) 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 해당 산업단지지정권자의 승인을 받아 시ㆍ도지사 또는 사업시행자와 입주협약을 체결한 기업이 산업단지개발계획 중 유치업종의 배치계획에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 유치업종별 공급면적에 포함된 경우를 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호가 준용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 연구개발특구법 제43조제1항에서는 연구개발특구가 지정된 후 특구개발계획이 고시되면 그 내용에 따라 산업입지법에 따른 국가산업단지등이 지정된 것으로 본다는 의제 규정만 두고 있을 뿐, 연구개발특구 지정에 따라 국가산업단지등의 지정이 의제되는 경우 연구개발특구로 개발되는 토지 또는 시설물의 분양 등 공급에 관한 사항에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업단지의 분양 등 공급에 관하여 규정하고 있는 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호가 준용되는지 여부가 문제가 된다고 할 것인바, 연구개발특구 중 일부를 국가산업단지로 개발하여 관리할 수 있도록 연구개발특구가 지정되면 특구개발계획의 내용에 따라 국가산업단지등으로 지정된 것으로 의제하고 있고, 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구로 개발된 토지ㆍ시설을 사용하기 위해서는 분양 등 공급절차가 이어져야 할 것이며, 그 연구개발특구의 공익적 기능을 고려할 때 개발된 토지ㆍ시설 등의 분양 등 공급 기준이 필요하다는 점 등에 비추어볼 때, 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구의 성격이 산업입지법에 따라 지정되는 국가산업단지와 유사하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호의 규정을 준용하는 것이 가능하다면, 연구개발특구법의 입법 목적 및 관련 규정에 저촉되지 않는 범위에서 준용된다고 할 것입니다.
그런데, 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 지정이 의제되는 국가산업단지는 ① 연구개발특구 내의 산업시설구역으로서, 첨단기술기업 등의 생산 활동을 위하여 필요한 구역이므로, 산업입지법에 따른 산업단지 즉, 산업시설용지와 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ지원ㆍ정보처리ㆍ유통 시설 등을 집단적으로 설치하기 위해 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단의 토지와 성질상 차이가 없다는 점, ② 지정 및 개발사업의 절차로 관계 시ㆍ도지사의 의견 청취 및 관계 중앙행정기관의 장과의 협의(연구개발특구법 제4조제1항), 산업입지 소관 중앙행정기관인 국토교통부장관과의 협의 및 이에 대한 사전절차로서의 산업입지법에 따른 산업입지정책협의회의 심의(연구개발특구법 제6조의2제3항), 미래창조과학부장관의 연구개발특구 지정(연구개발특구법 제6조제1항), 특구개발사업 실시계획 승인(승인 시 같은 법 제29조제1항제29호에 따라 산업입지법 제17조에 따른 국가산업단지개발실시계획 승인이 의제됨) 등을 거치게 되는바, 이는 그 지정권자가 미래창조과학부장관이라는 점과 산업입지법에 따른 절차를 별도로 거치지 않는다는 점에서 산업입지법에 따라 지정되는 국가산업단지와 차이가 있을 뿐, 산업단지 지정을 위한 관할 시ㆍ도지사의 의견 청취 및 관계 행정기관과의 협의(산업입지법 제6조제3항), 산업입지정책협의회의 심의(산업입지법 제6조제4항), 국토부장관의 국가산업단지 지정(산업입지법 제6조제1항), 국가산업단지개발실시계획 승인(산업입지법 제17조) 등 산업입지법에 따라 지정되는 국가산업단지 지정 절차와 거의 동일한 절차를 거쳐 지정된다는 점, ③ 산업시설구역은 개발사업이 완료된 후에 연구개발특구법 제43조제4항에 따라 산업입지법에 따라 지정되는 국가산업단지와 동일하게 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따라 사후관리 된다는 점(연구개발특구법 제43조제4항) 등에 비추어 볼 때, 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 지정이 의제되는 국가산업단지는 그 실질적 성격과 지정 절차 등이 산업입지법에 따라 지정되는 국가산업단지와 본질적인 차이가 없다고 할 것입니다.
그리고, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호의 입법 취지 및 규정 내용은 국가산업단지의 분양 촉진, 특정산업 집적화, 지역경제 활성화 등을 위해 필요한 경우 지정권자의 승인을 받아 시ㆍ도지사 또는 사업시행자가 입주협약을 체결하여 수의계약을 할 수 있도록 허용함으로써 국가산업단지에 대해서도 지방자치단체 및 사업시행자가 기업 유치에 적극 참여하도록 유도하려는 것인데(2014년 7월 14일 대통령령 제25453호로 개정되어 2014. 7. 15. 시행된 산업입지법 시행령 개정이유서 참조), 연구개발특구법의 입법 목적이 연구개발특구의 육성을 통하여 그 지역에 있는 대학ㆍ연구소 및 기업의 연구개발을 촉진하고 연구개발 성과의 사업화 및 창업을 지원하는 것이라는 것을 고려할 때, 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항을 준용함으로써 연구개발특구 개발사업으로 조성된 산업단지의 분양을 원활하게 할 수 있도록 하는 것이 연구개발특구법의 입법 목적에 반한다고 보기 어렵다 할 것이고, 연구개발특구법 제6조의2제2항에 따르면 특구개발계획에는 대학ㆍ연구소 및 기업 유치계획이 포함되므로, 국가산업단지 지정이 의제되는 연구개발특구에 대해서도 시ㆍ도지사 또는 사업시행자와 입주협약을 체결한 기업이 산업단지개발계획 중 유치업종의 배치계획에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 유치업종별 공급면적에 포함된 경우 산업시설용지를 수의계약으로 공급할 수 있도록 하고 있는 산업입지법 시행령 제42조의3제4항을 준용하는 것이 가능하다고 할 것이며, 국가산업단지 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항을 준용하는 것이 연구개발특구법의 규정에 저촉된다고 볼 근거도 없다고 할 것입니다.
만약, 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구로 개발된 토지ㆍ시설의 분양 등 공급에 관한 사항에 관하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호 등이 준용되지 않는다고 본다면, 그 분양 등 공급에 관해서는 법령상의 아무런 기준이 없게 되어 연구개발특구 사업시행자가 토지 또는 시설물의 관리처분에 관한 계획서를 자유롭게 작성하고 이에 대하여 특구개발사업 실시계획 승인권자가 그 승인 여부를 결정하게 되는 결과를 초래하는바, 이는 연구개발특구의 일부를 국가산업단지로 개발하여 관리할 수 있도록 국가산업단지의 지정을 의제한 연구개발특구법 제43조제1항의 취지 및 연구개발의 촉진 및 활성화 위하여 보조금 및 세제 지원, 부담금 감면 등 다양한 지원을 통해 조성되는 연구개발특구의 공익성 등을 고려할 때 바람직하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호가 준용된다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호가 준용되는 경우, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호에 따른 “해당 산업단지지정권자”는 미래창조과학부장관인지, 아니면 국토교통부장관인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 대규모 개발사업인 연구개발특구 조성사업의 성격상 그 안에서 첨단기술기업 등의 생산 활동을 위하여 필요한 일부 구역 즉, 산업시설구역을 산업입지법에 따른 산업단지로 지정하여 관리하도록 하기 위하여 연구개발특구법 제43조제1항의 의제 규정을 둔 것인바, 그 규정에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 경우 그 국가산업단지는 연구개발특구의 일부로서 여전히 연구개발특구법의 적용을 받는다고 할 것이고, 다만 연구개발특구법에는 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구로 개발된 토지ㆍ시설의 분양 등 공급에 관한 사항에 관하여 별도의 규정이 없으므로, 이에 관해서는 산업입지법의 규정이 연구개발특구법에 저촉되지 않는 범위에서 준용되는 것이라고 할 것입니다.
그런데, 연구개발특구법 제4조에 따라 연구개발특구 지정 권한은 미래창조과학부장관에게 있고, 같은 법 제27조제1항에 따라 특구개발사업 실시계획의 승인 권한은 시ㆍ도지사 또는 미래창조과학부장관에게 있으며, 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구의 경우에도 같은 법 시행령 제24조제3항제4호에 따라 특구개발사업 실시계획의 내용에 연구개발특구로 개발된 토지 또는 시설물의 관리처분에 관한 계획서가 첨부되어 그 분양 등 공급에 관한 사항은 특구개발사업 실시계획 승인 심사의 대상이 된다고 할 것인바, 연구개발특구로 개발된 토지 또는 시설물의 공급에 관한 계획 및 내용은 연구개발특구법에서 규정하는 절차에 따라 최종적으로 확정되므로, 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호를 준용하는 경우에, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호에 따른 “해당 산업단지지정권자”는 연구개발특구 지정권자인 미래창조과학부장관으로 해석하여야 할 것입니다.
또한, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호에서는 산업단지 활성화를 위하여 분양 촉진이 필요한 경우(가목), 해당 지역에 특정산업의 집적화가 필요한 경우(나목), 지역경제 활성화를 위하여 필요한 경우(다목)에 수의계약을 할 수 있도록 규정하고 있고, 그러한 경우에 해당하는지 여부를 산업단지지정권자가 판단하여 승인하도록 규정하고 있는바, 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대해서 미래창조과학부장관이 연구개발특구의 지정(제4조), 특구개발계획의 수립(제6조의2), 특구관리계획의 수립(제34조) 등의 권한을 가지는 점을 고려할 때, 미래창조과학부장관이 연구개발특구의 성격과 개발 상황 등을 종합적으로 고려하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호 각 목에 해당하는지 여부를 판단하도록 하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
따라서, 연구개발특구법 제43조제1항에 따라 국가산업단지의 지정이 의제되는 연구개발특구에 대하여 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호가 준용되는 경우, 산업입지법 시행령 제42조의3제4항제3호에 따른 “해당 산업단지지정권자”는 미래창조과학부장관이라고 할 것입니다.