질문: 「임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙」 제4조제1호의 임산물생산업 직접지불금 지급대상자 요건의 의미(「임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙」 제4조제1호 등 관련)
답변: 임업직불제법 제8조제1항에서는 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사하는 임업인등으로서 농림축산식품부령으로 정하는 요건에 해당하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제4조제1호에서는 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자 중 하나로 등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 지급대상 산지에서 연간 60일 이상 임산물생산업에 종사한 임업인등으로서 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 규정하고 있으며, 같은 호 각 목에서는 임산물생산업에 이용되는 산지의 면적과 임산물생산업을 통해 수확한 임산물의 연간 판매금액을 규정하고 있으므로, 관련 규정을 종합하면 임업직불제법 제8조제1항 및 같은 법 시행규칙 제4조제1호에 해당하는 지급대상자는 임업인등으로서 ① 등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사할 것(종사 기간), ② 연간 60일 이상 종사할 것(종사 일수), ③ 산지의 면적과 연간 판매금액을 준수할 것의 요건을 모두 갖추어야 하는데, 임업ㆍ산림 공익직접지불사업에 관한 시행지침(각주: 2024년도 임업ㆍ산림 공익직접지불사업 시행지침 p16 참조)에서는 종사에 관한 요건을 구체화하여 “등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여”의 종사 기간은 임업직불제법 제5조제1항의 공익직접지불금(각주: 공익직접지불제도(임업직불제법 제4조 참조)에 따른 직접지불금을 말하며(임업직불제법 제17조제1항 참조), 이하 같음)의 적용대상인「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」(이하 “농어업경영체법”이라 함) 제4조제1호에 따라 농업경영 관련 정보 등(이하 “임업경영정보”이라 함)을 등록한 것을 기준으로 인정하고, “연간 60일 이상”의 종사 일수는 수기 또는 스마트영림일지로 임산물생산업 활동이나 임업기자재 구입 등의 실제 활동을 증명한 것으로 인정하는바, 이 사안에서는 임산물생산업 직접지불금 지급대상자 요건 중 하나인 “등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 종사”의 종사 기간 요건을 언제까지 유지하여야 하는지가 문제됩니다.
법령에서 특정 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 다른 법률과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것인데(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 ), 임업직불제법 제4조에 따른 공익직접지불제도는 임업ㆍ산림의 공익기능 증진과 임업인등의 소득안정을 위하여 매년 일정한 자격을 갖추고 준수사항을 이행한 임업인등에게 직접지불금을 지급하는 제도(각주: 2022. 5. 31. 산림청 보도자료, 2022. 6. 22. 산림청 보도자료 참조)로, 공익직접지불금을 지급받으려는 자는 매년 공익직접지불금 지급대상자 요건을 충족하여야 하고, 임업직불제법 제11조에 따라 산지의 형상(形狀) 및 기능을 유지하고 농약 및 화학 비료를 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사용하는 등의 의무를 이행하여야 하는데, 이러한 준수사항의 위반횟수 산정은같은 법 시행령 별표 4제1호나목에 따르면 등록신청연도의 직전 연도 10월 1일부터 등록신청연도 9월 30일까지의 기간을 기준으로 판단하는바, 임업직불제법의 공익직접지불금은 매년 지급대상자 요건과 준수사항 이행 여부 등을 등록신청연도 9월 30일까지 점검하는 것을 토대로 산정하게 되므로, 그 시기까지 임산물생산업에 종사함으로써 공익기능을 제공하는 임업인등에게 소득보전을 위해서 보조금을 지원하는 제도(각주: 2022. 5. 24. 산림청 보도자료 참조)로 보아야 할 것입니다.
그렇다면 임업직불제법 제5조제1항에 따라 임산물생산업 직접지불금을 신청할 수 있는 자는 임업경영정보를 등록한 임업인등이어야 하므로, 임산물생산업 직접지불금 지급대상자로 확정되는 시기까지 임업경영정보 등록자의 지위를 유지하여야 하는데, “등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 종사”한다는 것은 임업경영정보 등록자의 지위를 계속하여 유지하여야 한다는 것을 의미한다고 볼 수 있고, “등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 종사”의 종사 기간 요건은 “계속성”과 “종사”를 전제하고 있는데, 계속성이 유지되어야 하는 기간의 시기(始期)는 등록신청연도의 직전 1년으로 정하면서 종기(終期)는 정하고 있지 않은바, 공익기능을 제공하는 임업인등을 위한 소득보전이라는 공익직접직불제도의 취지에 비추어 보면, 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 등록신청연도의 직전 1년 이상 종사하고 임산물생산업 직접지불금 지급대상자로 확정되는 때까지 계속하여 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사하여야 한다고 보는 것이 합리적인 해석입니다.
그리고 임산물생산업 직접지불금 지급 결정 체계를 살펴보면, 임업직불제법 제17조 및 제18조에서는 임산물생산업 직접지불금을 지급받으려는 자는 산지 소재지 관할 읍장ㆍ면장 또는 동장(이하 “읍장등”이라 함)에게 등록을 신청하여야 하고, 읍장등은 등록기준에 맞는지를 확인하기 위하여 현지조사 등 필요한 조사를 하며, 산림청장은 지급대상자로 인정되면 지급대상자로 등록하도록 규정하고 있고, 같은 법 제20조 및 제22조에서는 산림청장은 등록사항에 관한 사실이나 같은 법 제11조에 따른 준수사항 이행 여부 확인 등을 위하여 실태조사를 한 후 지급 여부를 결정하도록 규정하고 있는바, 임산물생산업 직접지불금 등록 신청 시에 지급대상자 요건을 갖추었다고 반드시 지급되는 것이 아니고 등록 이후에도 등록사항에 관한 사실이나 준수사항 이행 여부 등을 조사ㆍ확인하여 임산물생산업 직접지불금 지급 여부와 액수 등이 정해지므로, 이 사안의 경우 지급대상자는 등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 임산물생산업 직접지불금 지급대상자로 확정되는 시기까지 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사하여야 한다고 보는 것이 임업직불제법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 임업직불제법은 농업과 수산업 분야는 공익직접지불제도를 이미 시행하여 농업ㆍ농촌 및 수산업ㆍ어촌의 공익기능 증진을 장려하고 있는 것과 비교하여 임업 분야는 임업ㆍ산림의 공익 기능에 대한 지속가능성을 담보하기 어려워 임업ㆍ산림 공익기능 증진 직접지불제도를 도입하여 임업ㆍ산림의 공익기능을 제고하고 임업인의 소득 안정을 도모하기 위해 제정된 법률로서(각주: 2021. 11. 30. 법률 제18535호로 제정된 「임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제정이유 및 주요내용 참조), 임업직불제법 시행규칙 제4조는 부정수급을 막고 실제 임산물생산업에 종사하는 임업인등에게 임산물생산업 직접지불금이 지급되도록 요건을 구체화한 것인바(각주: 2022. 9. 30. 농림축산식품부령 제548호로 제정된 「임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙」 조문별 제정이유서 참조), 이러한 입법취지에 비추어 볼 때, 임업ㆍ산림의 공익기능 제고 및 임업인의 소득 안정 도모라는 입법목적을 훼손하지 않는 범위에서 임산물생산업 직접지불금 지급대상자 요건은 엄격하게 해석해야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 임업직불제법 시행규칙 제4조제1호의 임산물생산업 직접지불금 지급대상자 요건인 “등록신청연도의 직전 1년 이상 계속하여 종사”는 등록신청연도의 직전 1년 이상 종사하고 등록신청연도에도 임산물생산업 직접지불금 지급대상자로 확정될 때까지 계속하여 종사하는 것을 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사한 임업인등으로서 종사한 기간의 요건을 임업직불제법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률제8조(임산물생산업 직접지불금 지급대상자) ① 임산물생산업 직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 임산물생산업에 종사하는 임업인등으로서 농림축산식품부령으로 정하는 요건에 해당하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)임업ㆍ산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙제4조(임산물생산업 직접지불금 지급대상자) 법 제8조제1항에 따라 임산물생산업 직접지불금(법 제6조제1항에 따른 임산물생산업 직접지불금을 말한다. 이하 같다)의 지급대상이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다.1. 법 제17조제2항에 따른 등록신청 연도의 직전 1년 이상 계속하여 법 제7조에 따른 임산물생산업 직접지불금 지급대상 산지에서 연간 60일 이상 임산물생산업에 종사한 임업인등으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가. 임산물생산업에 이용되는 산지의 면적이 1천제곱미터 이상이고, 임산물생산업을 통해 수확한 임산물의 연간 판매금액이 120만원 이상인 임업인(「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따른 임업인을 말한다. 이하 같다)나. 임산물생산업에 이용되는 산지의 면적이 5만제곱미터 이상이고, 임산물생산업을 통해 수확한 임산물의 연간 판매금액이 4천5백만원 이상인 농업법인(「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 따른 농업법인을 말한다. 이하 같다)2. (생 략)＜관계 법령＞