질문: 지방자치단체의 조례로 정한 일ㆍ숙직비 지급한도가 안전행정부령으로 정하는 예산편성기준과 맞지 않을 때에 조례에 따라 예산을 편성할 수 있는지 여부(「지방재정법 시행령」 제42조 등 관련)
답변: 「지방재정법」 제36조제1항에서 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 하고,같은 법 제38조제2항에서 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 안전행정부령으로 정하며, 같은 법 시행령 제42조에서 지방자치단체의 예산은 법령에 다른 규정이 없는 한 같은 법 제38조제2항 및 제41조의 규정에 의한 지방자치단체 예산편성기준 및 예산의 과목구분에 따라 편성하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「지방재정법」 제38조제2항의 위임에 따라「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」에서는 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준에 관한 사항을 규정하고 있고, 같은 규칙 제8조제1항에 따르면 안전행정부장관은 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 해마다 7월 31일까지 지방자치단체에 통보하여야 하며, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 업무추진비(제1호), 사회단체보조금(제2호), 지방의회 관련 경비 중 국외여비 등(제3호), 통장ㆍ이장ㆍ반장의 활동보상금(제4호), 그 밖에 지방자치단체의 재정여건과 특성을 고려하여 안전행정부장관이 필요하다고 인정하는 경비(제5호)로 정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 안전행정부장관이 통보한 기준경비의 범위에서 세출예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방공무원법」 제46조제1항에서 공무원은 보수 외에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 직무 수행에 필요한 실비보상을 받을 수 있다고 규정하고 있고,「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 제1조에서는 이 영은「지방공무원법」 제46조 및「지방공무원보수규정」 제30조의 규정에 의하여 지방공무원에게 지급하는 수당 및 실비보상 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하고,「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 제2조에서는 지방공무원에게 지급하는 수당 및 실비보상 등의 종류ㆍ지급범위ㆍ지급액 및 지급방법에 관한 사항은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 영이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으나, 같은 규정에서는 실비보상의 대상으로 지방공무원의 일ㆍ숙직비를 규정하고 있지는 않은바,이 사안에서는「지방공무원법」 제46조제1항에서 “공무원은 보수 외에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 직무 수행에 필요한 실비보상을 받을수 있다”고 규정하고 있는 것을「지방재정법 시행령」 제42조에 따른 “법령에 다른 규정”으로 보아,「지방재정법」 제38조제2항에 따른 지방자치단체 예산편성기준이 아닌 해당 지방자치단체의 조례에 따라 일ㆍ숙직비 예산을 편성할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「지방재정법」 제38조는 지방자치단체의 예산편성에 관한 규정으로서, 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준을 안전행정부령으로 정하도록 하고 있는바, 이는 “지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보”하기 위하여, 구「지방재정법」(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 개정되어 2006. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음)의 개정 시 그 이전에 시행되던 예산편성지침 시달제도를 지방자치단체의 자율성을 위해 폐지하되, 폐지로 인해 불요불급한 경비 또는 소모성 경비의 급격한 인상을 방지하고 지방자치단체 간 균형유지가 필요한 예산의 통일성을 확보하기 위해 지방자치단체 간 균형유지가 필요한 최소한의 기준경비에 대하여는 안전행정부령으로 공통기준을 마련하기 위한 것으로 판단됩니다(2005. 6. 국회 행정자치위원회 지방재정법개정법률안 심사보고서 참조).이에 따라,「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조제2항에서 기준경비의 유형중 제5호에서 “그 밖에 지방자치단체의 재정여건과 특성을 고려하여 안전행정부장관이 필요하다고 인정하는 경비”로 지방공무원 일ㆍ숙직비를 규정[「지방자치단체 예산편성 운영기준」(2013. 7. 29. 안전행정부훈령 제12호로 개정ㆍ시행된 것) 제4조제6호 참조]함으로써, 지방공무원 일ㆍ숙직비의 예산편성기준을 지방재정법령에서 규정하고 있습니다.
그런데,「지방공무원법」 제46조제1항에서 지방공무원은 조례로 정하는 바에 따라 보수 외에 실비보상을 받을 수 있다고 규정하고 있는바, 이 규정이 지방자치단체의 예산편성에 관한 지방재정법령의 적용을 배제하는 것인지를 보면,「지방공무원법」 제46조제1항은 지방공무원에 대한 실비보상적 경비로서 일ㆍ숙직비의 지급 근거만을 규정하고, 일ㆍ숙직비 예산편성에 관하여 어떠한 기준을 정하고 있지 않을 뿐만 아니라,「지방공무원법」에 따른 지방공무원의 보수나 실비보상에 대해 정하고 있는 다른 규정에서도 일ㆍ숙직비의 편성기준을 정하고 있지 않고 있는 점을 종합해보면,「지방공무원법」 제46조제1항은 지방공무원의 일ㆍ숙직비의 예산편성기준을 별도로 정하도록 하는 근거규정으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
한편,「지방공무원법」 제46조제1항은 지방공무원의 일ㆍ숙직비를 조례로 정할 수 있는 예외적 규정이라는 주장이있을 수 있으나, 지방자치단체의 예산편성에 대해서는 지방재정법령에서 일의적으로 정하고 있고,「지방재정법 시행령」 제42조에 따른 “법령에 다른 규정”은같은 법 제38조제2항에 따른 예산편성기준을 따르지 않아도 되는 예외적 규정으로서 엄격하게 해석하여야 할 것인데,「지방공무원법」 제46조제1항은 예산편성의 명확한 근거규정으로 볼 수 없는바, 지방공무원의 일ㆍ숙직비는「지방재정법」 제38조제2항,「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조제1항 및 제2항에 따라 안전행정부장관이 정하는 예산편성기준에 따라 편성하여야 할 것입니다.
따라서,「지방공무원법」 제46조제1항에서 “공무원은 보수 외에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 직무 수행에 필요한 실비보상을 받을 수 있다”고 규정하고 있는 것을「지방재정법 시행령」 제42조에 따른 “법령에 다른 규정”으로 볼 수 없으므로, 지방자치단체는 지방자치단체의 조례로 정한 일ㆍ숙직비 지급한도가「지방재정법」 제38조제2항에 따른 예산편성기준에 맞지 않을 경우 해당 지방자치단체의 조례로 정한 일ㆍ숙직비의 지급기준에 따를 수는 없다고 할 것입니다.