질문: 둘 이상의 주민투표청구인대표자가 공동으로 주민투표청구인대표자의 행위를 하던 중 한 명이 사망·자격상실 또는 사퇴하는 경우 청구인대표자증명서를 다시 교부 신청하여야 하는지 등(「주민투표법」 제10조 등 관련)
답변: 가-1. 질의 가-1에 대한 판단이유「지방자치법」 제14조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하면서 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 주민투표의 대상 및 실시요건ㆍ절차 등에 대하여 규정하고 있는「주민투표법」 제9조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다고 규정하면서 19세 이상 주민 중같은 법 제5조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 주민투표권이 없는 자는 제외한다. 이하 “주민투표청구권자”라 한다)은 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있고,같은 법 제10조제1항에 따르면 주민이같은 법 제9조제2항의 규정에 의하여 주민투표청구를 하고자 하는 때에는 주민투표청구인대표자(이하 “청구인대표자”라 한다)를 선정하여야 하며, 선정된 청구인대표자는 그 지방자치단체의 장에게 청구인대표자증명서의 교부를 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 청구인대표자증명서의 교부신청을 받은 지방자치단체의 장은 청구인대표자가 주민투표청구권자인지 여부를 확인한 후 청구인대표자증명서를 교부하고 그 사실을 공표하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「주민투표법」상 청구인대표자의 수에 대하여 명시적인 규정이 없고, 청구인대표자를 한 명으로 제한할 합리적인 이유가 있다고 할 수도 없으므로 둘 이상의 청구인대표자를 선정하는 것도 가능하다고 할 것이며, 이 경우 청구인대표자가 둘 이상이라도 단일한 청구인대표자로서 모든 행위를 공동으로 하여야 한다고 보아야 할 것이므로(법제처 2011. 2. 10.회신 11-0048 해석례참조), 둘 이상의 청구인대표자가 선정되었다면 둘 이상의 청구인대표자가 공동으로 청구인대표자증명서 교부 신청을 하여 둘 이상의 청구인대표자 모두가 명시된 청구인대표자증명서를 교부받아야 할 것입니다.
그런데, 둘 이상의 청구인대표자가 공동으로 청구인대표자의 행위를 하던 중 한 명이 서명요청기간 중 사망 또는 자격상실 등의 사유로 청구인대표자 자격을 상실하거나 청구인대표자를 사퇴한다면 이를 이유로 나머지 청구인대표자는 청구인대표자증명서를 다시 교부 신청하여야 하는지가 문제됩니다.
만일 공동 청구인대표자 중 한 명의 청구인대표자에게 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생하였다면 공동대표의 성격이 달라지므로 공동 청구인대표자의 대표권은 이미 그 시점을 기준으로 변경된 것으로서 “해당 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생한 청구인대표자를 포함한 공동대표자”는 더 이상 청구인대표자가 아니라고 할 것인바, 따라서 기존 청구인대표자의 이름으로는 더 이상 서면으로 서명요청권을 위임할 수도 없고 서명요청 등 청구인대표자로서의 행위를 할 수 없는 상태라고 할 것입니다.
또한, 「주민투표법」 제10조제2항에 따르면 청구인대표자증명서의 교부 신청을 받은 지방자치단체의 장은 청구인대표자가 주민투표청구권자인지 여부를 확인한 후 청구인대표자증명서를 교부하도록 하고 있으므로 한 명의 청구인대표자에게 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생하였다고 하여 해당 사유가 발생한 청구인대표자를 제외한 (공동 또는 단독)대표자가 자동적으로 청구인대표자의 지위를 승계한다고 단정할 수도 없을 것이고, 같은 항에 따르면 지방자치단체의 장은 청구인대표자증명서 교부 사실을 공표하도록 하고 있는데, 이는 일반 주민이 증명서 교부만으로는 청구인대표자의 선임 내용을 알기 어려우므로 이를 공표함으로써 대외적인 효력을 발생시키려는 취지로 보이는바, 대표자의 변경이 있는 경우 주민은 나머지 청구인대표자를 단독대표자로 선정하거나 다른 청구인대표자를 추가하여 재구성한 공동대표자를 선정하고, 새로 선정된 청구인대표자가 청구인대표자증명서를 다시 교부 신청하여야 할 것이며, 이에 따라 지방자치단체의 장이 주민투표청구권자 여부 확인 및 청구인대표자증명서 교부ㆍ공표 등의 절차를 완료하기 전까지는 새로 선정된 청구인대표자가 공식적으로 확정되지 아니한 상태로서, 청구인대표자로서의 대외적인 효력이 발생하지 아니한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 공동 청구인대표자 중 한 명이 서명요청기간 중 사망 또는 자격상실 등의 사유로 청구인대표자 자격을 상실하거나 청구인대표자를 사퇴한다면, 이러한 사유를 이유로 새로 선정된 청구인대표자는 청구인대표자증명서를 다시 교부 신청하여야 할 것입니다.
가-2. 질의 가-2에 대한 판단이유「주민투표법」 제10조제3항에 따르면 청구인대표자와 서면에 의하여 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 서명요청기간 동안 주민에게 청구인서명부에 서명할 것을 요청할 수 있다고 규정하고 있는바, 공동 청구인대표자 중 한 명이 서명요청기간 중 사망 또는 자격상실 등의 사유로 청구인대표자 자격을 상실하거나 청구인대표자를 사퇴한다면 기존의 공동청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자가 청구인대표자의 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생하기 전에 주민으로터 받은 청구인서명부의 효력 여부가 문제됩니다.
먼저, 「주민투표법」상 주민의 청구에 의한 주민투표는 청구인대표자가 지방자치단체의 장으로부터 교부받은 청구인대표자증명서에 근거하여 다른 자에게 서면으로 서명요청권을 위임함으로써 청구인대표자의 활동을 확장할 수 있고, 청구인대표자 및 그 위임을 받은 자가 주민에게 서명요청을 하는 체계로 되어 있다고 할 것인데, 청구인대표자의 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생하였다면 그 이후에는 그 사유가 발생하기 전의 기존 공동대표자는 더 이상 청구인대표자가 아니므로 청구인대표자의 권한인 서명요청권의 위임 등의 행위를 할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.
그러나, 공동 청구인대표자 중 한 명이 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생하기 전에 기존 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 수임자가 한 서명요청 활동의 경우는 법령에 근거하여 적법하게 위임을 받아 이루어진 행위이기 때문에 유효하다고 보아야 할 것이며, 달리 소급하여 기존의 서명요청 활동 또는 이미 주민들로부터 받은 청구인서명부를 무효로 볼 근거는 없다고 할 것입니다.
따라서, 공동 청구인대표자 중 한 명이 서명요청기간 중 사망 또는 자격상실 등의 사유로 청구인대표자 자격을 상실하거나 청구인대표자를 사퇴하더라도, 「주민투표법」 제10조제3항에 따라 서명요청권을 위임받은 자가 청구인대표자의 사망ㆍ자격상실, 사퇴 등의 사유가 발생하기 전에 받은 청구인서명부는 유효하다고 보아야 할 것입니다.
가-3. 질의 가-3에 대한 판단이유공동 청구인대표자 중 한 명이 서명요청기간 중 사망 또는 자격상실 등의 사유로 청구인대표자 자격을 상실하거나 청구인대표자를 사퇴하는 경우, 해당 사유가 발생하기 전에는 기존의 청구인대표자가 다른 자에게 서명요청권을 위임할 수 있는 적법한 권한을 가지고 있었고 이에 따라 서명요청권을 위임받은 수임자는 적법한 수임자로서 서명요청 활동을 할 수 있었지만, 해당 사유가 발생한 후에는 적법한 위임권은 변경된 청구인대표자가 가지게 된다고 할 것인바, 기존의 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 수임자가 해당 사유의 발생 이후에도 계속하여 서명요청 활동을 하기 위하여서는 변경된 청구인대표자로부터 서명요청권을 다시 위임받아야 하는지가 문제됩니다.
먼저, 공동 청구인대표자 중 한 명이 사망ㆍ자격상실 또는 사퇴하는 사유가 발생하는 경우, 공동대표권의 내용은 이미 변경되었다고 볼 수 있고, 따라서 기존의 청구인대표자의 이름으로행하여진 서명요청권 위임이 동질성을 유지하면서 그대로 변경된 청구인대표자에게 승계된다고 보기는 어려울 것입니다.
특히, 위임이라는 행위는 위임자와 수임자 사이의 관계가 신뢰관계에 기초하여 이루어지므로 그 행위의 주체가 무엇보다 중요하다고 볼 수 있는데, 수임자의 입장에서는 만약 위임자가 당초의 위임자가 아닌 변경된 위임자였다면 처음부터 위임을 받지 않았을 수도 있고, 위임을 받은 후에도 위임자가 바뀐다는 사실을 알게 된다면 수임을 포기할 수도 있는 문제인 것으로, 위임자가 변경되었다는 것은 이미 그 위임자가 변경되기 전과 변경된 후의 신뢰관계가 동일하지 않다는 것을 의미하는바, 공동 청구인대표자 중 한 명이 사망ㆍ자격상실 또는 사퇴하는 경우 그 대표권에 기한 위임권은 공동대표라는 성격에 비추어 보면 위임의 신뢰관계에 중대한 변경이 일어난 것으로 보아야 할 것이고, 그렇다면 기존의 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 수임자가 계속하여 서명요청 활동을 하기 위해서는 변경된 청구인대표자로부터 다시 한 번 같은 내용의 위임을 서면으로 받을 필요가 있다 할 것입니다.
따라서, 공동 청구인대표자 중 한 명이 서명요청기간 중 사망 또는 자격상실 등의 사유로 청구인대표자 자격을 상실하거나 청구인대표자를 사퇴한다면, 해당 사망ㆍ자격상실,사퇴 등의 사유가 발생하기 전에 서명요청권을 위임받은 자가 해당 사유 발생 후에도 서명 요청을 하기 위하여서는 변경된 청구인대표자로부터 다시 서명요청권을 위임받아야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대한 판단이유「주민투표법」 제9조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 주민이 주민투표를 청구하는 경우에는 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 청구할 수 있으며, 같은 법 제10조제3항에 따르면 청구인대표자 등이 주민에게 청구인서명부에 서명할 것을 요청할 수 있는 기간은 그 지방자치단체의 조례가 정하는 서명요청기간 동안이고, 같은 법 제12조제1항에 따르면 청구인대표자는 제10조제3항의 규정에 의한 서명요청기간이 만료되는 날부터 특별시ㆍ광역시 또는 도의 경우에는 10일 이내에, 자치구ㆍ시 또는 군의 경우에는 5일 이내에 주민투표청구서와 청구인서명부를 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그렇다면, 「주민투표법」 제10조제3항 및 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 서명요청기간이 만료되기 전에 같은 법 제9조제2항에서 요구하는 서명의 수를 이미 충족한 경우, 청구인대표자는 해당 서명요청기간이 만료되기 전에 청구인서명부를 제출할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 법령해석은 특별한 사정이 없는 한 법령상 문언의 일반적인 의미를 중심으로 이루어져야 할 것인데, 「주민투표법」 제12조제1항에서는 청구인대표자가 “서명요청기간이 만료되는 날부터 10일 이내”에 주민투표청구서와 청구인서명부를 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 청구인서명부 등을 제출하여야 하는 기한을 명확하게 하기 위한 규정으로 보입니다.
다음으로 해당 규정의 “서명요청기간이 만료되는 날부터 10일 이내”라는 제한을 두고 있는 취지를 살펴보면, 서명요청기간이란 서명요청 활동이 무제한으로 연장됨으로써 초래될 비용과 비효율을 막기 위하여 서명요청 활동을 할 수 있는 기간을 일정 기간 이내로 제한하는 것이고, 원칙적으로 서명요청기간이 만료되면 같은 법 제10조제3항에 따라 더 이상 주민에게 서명요청을 할 수 없으므로 곧바로 청구인서명부 등을 제출하여야 할 것인데, 제출기한을 서명요청기간이 만료되는 날부터 10일을 더 연장해 준 취지는 주민투표청구서를 작성하고 청구인서명부를 취합하는 등 제출을 준비하기 위한 시간이 필요하므로 최대 10일의 여유기간을 추가해 주려는 것으로 보이는바,그렇다면 해당 규정의 의미는 서명요청활동이 끝났으면 바로 청구인서명부 등을 제출하되, 늦더라도 “서명요청기간이 만료되는 날부터 10일”까지는 반드시 제출하여야 한다는 의무를 부과한 규정이라고 해석됩니다.
또한, 「주민투표법」에 따른 주민투표는 주민, 지방의회, 또는 지방자치단체의 장의 직권에 의하여 실시할 수 있고, 이 중 주민의 청구에 의한 주민투표는 주민투표청구권자 총수 중 일정한 수 이상의 서명으로 청구할 수 있도록 되어 있는바, 이러한 주민투표 청구제도의 성격을 고려해 볼 때, 해당 일정한 수의 서명을 받으면 바로 주민투표 실시 청구요건이 충족되기 때문에 굳이 더 이상의 서명을 받을 필요가 없이 주민투표를 청구할 수 있다고 할 것이고, 서명요청기간 중 주민투표 실시 청구요건을 충족하는 수의 서명을 조기에 확보하였다면 더 이상 서명요청 활동도 하지 않으면서 서명요청기간이 만료될 때까지 기다려야 할 이유도 없다고 할 것입니다.
한편, 서명요청기간이 만료되기 전에 청구인서명부를 제출한다면 「주민투표법」 제10조제4항에 따른 서명 철회권을 침해할 수 있다는 의견도 있을 수 있으나, 해당 규정은 청구인서명부에 서명을 한 자가 그 서명을 철회하려면 그 청구인서명부가 지방자치단체의 장에게 제출되기 전에 하여야 한다는 내용으로, 이는 철회권 보장에 관한 규정이라기보다는 철회가 가능한 경우를 적시하기 위한 규정이고, 철회가 가능한 시점 역시 서명요청기간 만료 이전이 아닌 청구인서명부 제출 이전을 기준으로 하고 있으므로, 해당 규정을 서명요청기간 만료 전에 청구인서명부를 제출할 수 없다는 근거로 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 「주민투표법」 제10조제3항에 따른 서명요청기간이 만료되기 전이라도 같은 법 제9조제2항에 따라 주민투표 실시 청구요건을 충족하는 수의 서명을 받아 청구인대표자가 청구인서명부를 제출할 수 있다고 할 것입니다.