질문: 「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」 부칙 제7조제1항을 근거로 기록물관리기관에 이관된 종전 위원회의 기록물 원본 자료를 새로 구성되는 위원회에 다시 이관할 수 있는지 등(「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」 부칙 제7조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해공공기록물법은 국가기관 및 지방자치단체의 기록물 보존 등에 관한 통일된 기록물관리방안을 마련함으로써 공공기관의 기록물을 체계적으로 관리하여 공공기록물의 훼손ㆍ멸실 또는 사유화를 방지하는 등 공공기관의 기록정보의 효율적 활용을 도모하기 위하여 제정(각주: 1999. 1. 29. 법률 제5709호로 제정된 공공기록물법 제정이유 및 주요골자 참조)되었고, 공공기록물법 제3조제3호에서는 “기록물관리”를 기록물의 생산ㆍ분류ㆍ정리ㆍ이관(移管)ㆍ수집ㆍ평가ㆍ폐기ㆍ보존ㆍ공개ㆍ활용 및 이에 부수되는 모든 업무를 말한다고 정의하고 있으며, 같은 법 제8조에서는 “기록물관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있으므로 기록물관리에 관하여는 원칙적으로 공공기록물법이 적용되고, 개별 법률에서 공공기록물법과 달리 정하는 내용이 있을 경우에만 해당 개별 법률의 규정이 적용(각주:대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두20882 판결례및 법제처 2019. 4. 3.회신 18-0808 해석례참조)된다고 할 것입니다.
그런데 공공기록물법 제25조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 “공공기관이 폐지된 경우 그 사무를 승계하는 기관이 없을 때에는 폐지되는 공공기관의 장은 지체 없이 그 기관의 기록물을 관할 영구기록물관리기관으로 이관하여야 한다”고 규정하고 있는바, 같은 법 제3조제5호에서는 “영구기록물관리기관”을 “기록물의 영구보존에 필요한 시설 및 장비와 이를 운영하기 위한 전문인력을 갖추고 기록물을 영구적으로 관리하는 기관”으로 정의하고 있다는 점에 비추어 보면, 공공기록물법에서는 공공기관이 폐지된 경우 폐지되는 기관의 기록물은 영구기록물관리기관으로 영구적으로 이관됨을 전제하고 있습니다.
그렇다면 1기위원회가 해산하면서 영구기록물관리기관으로 이관한 기록물 원본 자료를 2기위원회로 다시 이관할 수 있기 위해서는 개별 법률에서 해당 기록물 원본 자료를 2기위원회로 이관할 수 있도록 하는 특별한 규정을 두고 있어야 할 것인바, “종전의 규정에 따라 종전의 위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료는 이 법 시행에 따라 새로 구성되는 위원회가 승계하여 관리한다”고 규정하고 있는 개정 과거사정리법 부칙 제7조가 공공기록물법에 대한 특별 규정에 해당하는지 여부는 관련 법령의 규정 취지와 내용 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
우선 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데, 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항은 “종전의 규정에 따라 종전의 위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료는 이 법 시행에 따라 새로 구성되는 위원회가 승계하여 관리한다”고 규정하여 “조사기록과 수집한 자료”를 승계 대상으로 하고 있으므로 새로 구성되는 2기위원회가 종전의 1기위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료를 승계하여 관리할 수 있음이 문언상 분명하고, 특히 개정 과거사정리법 부칙 제7조를 규정한 취지가 2기위원회의 적정한 진실규명 활동에 필요한 기존 자료에 대한 승계ㆍ관리 근거 마련(각주: 2020. 5. 20. 의안번호 제2024993호로 발의된 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법 일부개정법률안에 대한 국회 행정안전위원회 안건조정위원회 심사자료 참조)에 있다는 점에 비추어 볼 때, 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항은 1기위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료를 2기위원회에 이관하여 관리하도록 한 특별 규정으로 보는 것이 타당합니다.
이에 더하여 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항에서는 “종전의 규정에 따라 종전의 위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료는 이 법 시행에 따라 새로 구성되는 위원회가 승계하여 관리한다”고 규정하여 1기위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료에 대한 관리 권한을 2기위원회에 부여하고 있는바, 공공기록물법 제3조제3호에 따르면 기록물관리는 기록물의 생산부터 활용까지 기록물과 관련된 일련의 권한을 모두 의미하므로, 기록물을 관리하기 위해서는 해당 기록물의 원본을 가지고 있어야 한다는 점에 비추어 보면 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항은 1기위원회가 해산하면서 영구기록물관리기관으로 이관한 기록물 원본 자료를 2기위원회로 다시 이관할 수 있도록 한 특별 규정으로 보아야 합니다.
그리고 공공기록물법 제25조제1항에서 공공기관이 폐지된 경우 그 사무를 승계하는 기관이 없을 때 그 기관의 기록물을 관할 영구기록물관리기관으로 이관하도록 하면서 이후 해당 기록물의 재이관 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으나, 이는 공공기관의 폐지에 따라 해당 기관에서 생산한 기록물을 관리할 기관이 없어졌기 때문에 해당 기록물을 영구적으로 관리하는 기관으로 이관하도록 한 규정으로서, 폐지된 공공기관이 다시 설치되는 것은 이례적이기 때문에 폐지된 공공기관이 다시 설치된 경우 이관된 자료의 재이관에 대하여 별도로 규정하지 않은 것으로 보이는바, 이 사안과 같이 폐지된 공공기관이 다시 설치된 경우 종전에 폐지된 공공기관에서 생산했던 기록물의 관리에 관한 공공기록물법의 규정은 새로 설치된 공공기관에서 해당 기록물을 관리하는데 지장이 없도록 해석하는 것이 타당합니다.
또한 이 사안과 같이 폐지된 공공기관이 다시 설치된 경우에는 다시 설치된 공공기관에서 종전 공공기관이 생산한 자료를 원칙적으로 관리하도록 하는 것이 공공기록물법에 따른 기록물관리기관의 장뿐 아니라 공공기관의 장에게도 기록물의 생산부터 활용까지의 모든 과정에 걸쳐 진본성(眞本性), 무결성(無缺性), 신뢰성 및 이용가능성이 보장될 수 있도록 관리(각주: 공공기록물법 제5조 참조)할 의무를 부여하고 있는 공공기록물법의 입법취지에 부합한다고 볼 수 있습니다.
아울러 의안번호 제1907794호로 발의된 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법 일부개정법률안(각주: 2013. 11. 15. 발의되어 2016. 5. 29. 국회 임기만료로 폐기됨.)에서는 “종전의「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」에 의하여 조사된 일체의 조사기록과 수집된 자료는 이 법이 시행됨과 동시에 위원회에서 승계, 관리한다”는 경과조치를 규정하고 있었고, 그 경과조치에 대한 검토과정에서 1기위원회가 해산하면서 1기위원회가 조사하거나 수집한 기록 등은 공공기록물법에 따라 국가기록원으로 이관되어 관리중이고, 이관된 기록물은 보존처리가 완료된 상태로 대국민서비스 등에 다양하게 활용되고 있으므로, 위원회의 활동이 재개될 경우 필요한 대상사건 관련 기록물은 선별하여 열람ㆍ사본ㆍ대여 등을 통해 활용할 수 있다(각주: 의안번호 제1907794호 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법 일부개정법률안 안전행정위원회 검토보고서 참조)는 의견이 있었지만, 해당 의견을 반영하여 개정 과거사정리법 부칙 제7조제2항으로 2기위원회가 기록물관리기관에 1기위원회 기록물의 사본 제공과 열람 등을 요청할 수 있도록 하는 내용을 추가로 규정했을 뿐, 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항에서 2기위원회가 승계하는 대상을 의안번호 제1907794호로 발의된 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법 일부개정법률안의 경과조치 내용과 동일하게 “종전의 위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료”로 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 개정 과거사정리법 부칙 제7조제2항은 1기위원회가 생산ㆍ수집한 기록물의 원본을 영구기록물관리기관에서 관리하는 것을 전제로 하여 2기위원회가 영구기록물관리기관에 1기위원회 기록물의 사본 제공과 열람 등을 요청할 수 있도록 한 것이므로, 같은 조 제1항 역시 같은 전제에서 1기위원회의 기록물 원본 자료를 2기위원회로 다시 이관할 수 있도록 하는 근거규정으로 볼 수 없다는 의견이 있습니다.
그러나 공공기록물법 제19조 및같은 법 시행령 제32조ㆍ제40조에서는 원칙적으로 공공기관은 기록물을 보존기간의 기산일부터 2년의 범위 내에서 관할 기록관으로 이관하도록 하고 있고, 기록관은 보존기간이 30년 이상으로 분류된 기록물을 보존기간의 기산일부터 10년이 경과하면 관할 영구기록물관리기관으로 이관하도록 하고 있는바, 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항에 따라 1기위원회가 생산ㆍ수집한 기록물의 원본을 2기위원회에 이관하는 경우에도 기록물의 보존기간에 따라 해당 기록물을 각 기록물관리기관으로 이관해야 하는 등의 경우가 발생할 수 있고, 개정 과거사정리법 부칙 제7조제2항에서 협조 주체를 공공기록물법 제3조제4호에 따른 “기록물관리기관”으로 규정하여 같은 조 제5호에 따른 “영구기록물관리기관”으로 한정하고 있지 않은 점에 비추어 보면, 개정 과거사정리법 부칙 제7조제2항은 같은 조 제1항에 따라 2기위원회가 이관받은 기록물을 공공기록물법 제19조에 따라 기록물관리기관으로 다시 이관하여 관리하게 되는 등의 경우에 해당 기록물관리기관의 협조를 보충적으로 규율하고 있는 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 보충적 규정을 추가로 두고 있다는 이유만으로 주된 규정인 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항의 내용을 문언과 달리 해석하는 것은 적절하지 않다는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 1기위원회가 해산하면서 공공기록물법 제25조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 영구기록물관리기관으로 이관된 1기위원회의 기록물 원본 자료를 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항에 근거하여 2기위원회로 다시 이관할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대해공공기록물법 제8조에서는 기록물관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공공기록물법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 개정 과거사정리법 부칙 제7조를 근거로 영구기록물관리기관에 이관된 1기위원회의 기록물 원본 자료를 2기위원회에 다시 이관하는 경우에도 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항은 기록물의 재이관에 대해서만 공공기록물법에 대한 특별한 규정을 두고 있는 것이고, 그 밖의 기록물관리와 관련하여 개정 과거사정리법에서는 공공기록물법에 대한 특별한 규정을 두고 있지 않으므로 1기위원회의 기록물 원본 자료를 2기위원회로 재이관하는 것 외의 기록물의 관리에 대한 사항은 공공기록물법의 적용을 받는 것으로 보아야 합니다.
그리고 공공기록물법 제19조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제32조ㆍ제40조에서는 원칙적으로 공공기관은 기록물을 보존기간의 기산일부터 2년의 범위 내에서 관할 기록관으로 이관하도록 규정하고 있고, 관할 기록관은 보존기간이 30년 이상으로 분류된 기록물을 보존기간의 기산일부터 10년이 경과하면 관할 영구기록물관리기관으로 이관하도록 하고 있으며, 공공기록물법 시행령 제40조제1항 단서에서는 영구기록물관리기관으로의 이관을 연기하려는 경우에는 이관예정일 1개월 전까지 관할 영구기록물관리기관의 장의 승인을 받도록 하고 있는바, 결국 공공기록물법에서는 보존기간이 30년 이상으로 분류된 기록물로서 보존기간의 기산일부터 10년이 경과한 기록물은 원칙적으로 영구기록물관리기관으로 이관하여 영구기록물관리기관에서 관리하도록 하고 있으므로, 1기위원회의 기록물 원본 자료를 2기위원회에 이관하더라도 그 이관 시점에 이미 공공기록물법 제19조에 따라 결국 영구기록물관리기관으로 이관되어야 하는 대상에 해당하는 기록물 원본 자료는 2기위원회로 이관되는 대상에서 제외된다고 보는 것이 공공기록물의 안전한 보존 및 효율적 활용을 위한 공공기록물법의 목적(각주: 공공기록물법 제1조 참조)에 부합한다고 할 것입니다.
따라서 공공기록물법 제19조 및 같은 법 시행령 제40조제1항에 따라 영구기록물관리기관으로 이관되어야 하는 1기위원회의 기록물 원본 자료는 개정 과거사정리법 부칙 제7조제1항에 근거하여 2기위원회로 다시 이관할 대상에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞법률 제17392호 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법 일부개정법률부 칙제7조(조사기록 등의 승계 및 관리에 관한 경과조치 등) ① 종전의 규정에 따라 종전의 위원회가 조사한 조사기록과 수집한 자료는 이 법 시행에 따라 새로 구성되는 위원회가 승계하여 관리한다.②「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제4호에 따른 기록물관리기관은 이 법 시행에 따라 새로 구성되는 위원회가 종전의 위원회에서 생산ㆍ수집한 기록물의 사본 제공, 열람 등을 요청하는 경우 이에 적극 협조하여야 한다.공공기록물 관리에 관한 법률제8조(다른 법률과의 관계) 기록물관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.제19조(기록물의 관리 등) ① 공공기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 기록물의 보존기간, 공개 여부, 비밀 여부 및 접근권한 등을 분류하여 관리하여야 한다.② 공공기관은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 기록물을 관할 기록관 또는 특수기록관으로 이관하여야 한다. 다만, 관할 기록관 또는 특수기록관이 설치되지 아니한 공공기관의 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공공기관의 장이 지정하는 부서로 기록물을 이관하여야 한다.③ 기록관이나 특수기록관은 보존기간이 30년 이상으로 분류된 기록물을 대통령령으로 정하는 기간 이내에 관할 영구기록물관리기관으로 이관하여야 한다.④ ∼ ⑨ (생 략)제25조(폐지기관의 기록물관리) ① 공공기관이 폐지된 경우 그 사무를 승계하는 기관이 없을 때에는 폐지되는 공공기관의 장은 지체 없이 그 기관의 기록물을 관할 영구기록물관리기관으로 이관하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우의 기록물은 대통령령으로 정하는 바에 따라 이관하여야 한다.1. 국가 또는 지방자치단체의 기관이 제3조제1호에 따른 대통령령으로 정하는 기관 또는 민간기관으로 전환되는 경우2. 제3조제1호에 따른 대통령령으로 정하는 기관이 민간기관으로 전환되는 경우② 공공기관이 폐지된 경우에 그 사무를 승계하는 기관이 있을 때에는 폐지되는 기관의 장과 그 사무를 승계하는 기관의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 기록물 인수인계가 원활하게 이루어질 수 있도록 조치하여야 한다.③ (생 략)