질문: 부설주차장의 설치의무가 면제되는 시설물의 위치를 인정할 수 있는 권한을 ‘자치구가 아닌 구의 구청장’에게 위임할 수 있는지 여부 등(「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목에서는 부설주차장의 설치의무가 면제되는 시설물의 위치를「도로교통법」 제6조에 따른 차량통행의 금지 또는 주변의 토지이용 상황으로 인하여같은 영 제6조 및 제7조에 따른 부설주차장의 설치가 곤란하다고 “특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 인정하는 장소”로 정하고 있는 바, 해당 규정의 문언에 따르면 부설주차장의 설치가 곤란한 장소를 인정할 수 있는 권한은 ‘시장’에게 속한다고 할 수 있는데, 이 사안에서는 이러한 권한을 ‘자치구가 아닌 구의 구청장’(이하 “비자치구 구청장”이라 함)에게 위임할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 ‘행정권한의 위임’은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 ‘법률에서 위임을 허용하고 있는 경우’에 한하여 인정된다 할 것(대법원 1992. 4. 24. 선고, 91누5792, 판결례 참조)인데, 주차장법령에서는「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목의 부설주차장의 설치가 곤란한 장소를 인정할 수 있는 시장의 권한을 다른 기관의 장에게 위임하는 규정을 두고 있지는 아니합니다.
그런데,「지방자치법」 제104조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으므로, 다른 법률에서 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무를 그 하부행정기관에 위임할 수 있도록 하는 규정이 없다고 하더라도,「지방자치법」 제104조제1항에 따라 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 조례나 규칙으로 자신의 권한에 속하는 사무를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에게 위임할 수 있다고 할 것(대법원 1994. 5. 27. 선고, 93누18754 판결례 참조)입니다.
여기서「지방자치법」 제104조제1항에 따른 지방자치단체의 ‘하부행정기관’은 지방자치단체의 장에게 소속되어 그의 지휘ㆍ감독을 받으나 어느 정도 독립성을 갖고 소속 지방자치단체의 사무를 지역적으로 분담ㆍ처리하는 기관을 말한다 할 것인바,「지방자치법」 제2조(지방자치단체의 종류) 및 제3조의2(지방자치단체의 법인격과 관할)에 따르면 비자치구 구청장은 ‘독립적인 법인격을 가진 지방자치단체의 한 종류로서의 구’가 아니라, ‘인구 50만 이상의 시’에 둘 수 있는 시의 하부행정기관으로서 시장의 사무를 지역적으로 분담ㆍ처리한다고 할 것입니다.
그렇다면, 주차장법령에서 부설주차장의 설치가 곤란한 장소를 인정할 수 있는 시장의 권한을 하부행정기관에게 위임하는 규정을 두고 있지는 않으나,「지방자치법」 제9조제2항제4호파목에서는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무 중 하나로 ‘주차장의 설치 및 관리’사무를 정하고 있고,같은 법 제104조에 따르면 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 자신에게 속한 사무를 하부행정기관에게 위임할 수 있다고 할 것이므로, 결국 주차장의 설치 및 관리사무와 관련된 권한의 위임에 대하여 해당 지방자치단체의 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라,「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목의 부설주차장의 설치가 곤란한 장소를 인정할 수 있는 시장의 권한은 비자치구 구청장에게 위임될 수 있다고 할 것입니다.
따라서,「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목의 ‘「도로교통법」 제6조에 따른 차량통행의 금지 또는 주변의 토지이용 상황으로 인하여같은 영 제6조 및 제7조에 따른 부설주차장의 설치가 곤란한 장소’를 인정할 수 있는 권한은 시장이 해당 지방자치단체의 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 비자치구 구청장에게 위임할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여먼저,「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목에서는 부설주차장의 설치의무가 면제되는 시설물의 위치를「도로교통법」 제6조에 따른 차량통행의 금지 또는 주변의 토지이용 상황으로 인하여같은 영 제6조에 따른 부설주차장의 설치가 곤란한 장소를 시장이 “인정”하도록 규정하고 있을 뿐이고, 주차장법령에서는 그 장소를 사전에 고시하도록 하거나, 조례 또는 규칙으로 정하도록 하는 등 그 장소의 인정방법이나 그 시기에 대하여 별도로 정하고 있지 아니합니다.
그런데 위 규정의 취지를 살펴보면,「도로교통법」 제6조에 따라 지방경찰청장이 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 ‘필요하다고 인정하는 때’에 구간을 정하여 보행자나 차마의 통행을 금지한 경우는 해당 도로에 차량 등의 통행이 금지되어 금지구역 내에 있는 시설물에 주차장을 설치할 필요가 없는 경우에 해당된다 할 것이고, 또한 주변 토지의 이용상황에 비추어 볼 때 그 부설주차장의 설치가 필요없거나 주차장을 설치할 수 없는 경우도 있다고 할 것이므로 이러한 경우까지 부설주차장을 설치하도록 하는 것은 불합리하다고 보아「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목에 해당하는 위치에 시설물이 건축될 경우에는 부설주차장의 설치를 면제하도록 한 것인데,「도로교통법」 제6조에 따른 차량의 통행 금지나 시설물 주변의 토지이용 상황은 이미 건축된 건축물과 앞으로 건축될 건축물의 용도, 해당 건축물 주변의 도로이용상황 등에 따라 가변적인 것이라고 할 것입니다.
이와같은 법령의 문언과 취지를 고려하면, ‘부설주차장의 설치가 곤란한 장소’란 ‘다양한 사실관계 및 이용상황 등으로 인하여 부설주차장의 설치가 곤란한 장소’로서 그 설치의무를 면제할 장소를 사전에 미리 예측하여 정하기 어려우므로, ‘부설주차장의 설치가 곤란한 장소’의 인정방식이나 시기에 관하여 별도로 정하지 않고 시장에게 재량을 부여한 것으로 판단되는바, 그렇다면 주차장의 설치가 곤란한 장소를 시장이 반드시 사전에 고시나 규칙 등으로 정하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서,「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목의 ‘「도로교통법」 제6조에 따른 차량통행의 금지 또는 주변의 토지이용 상황으로 인하여같은 영 제6조 및 제7조에 따른 부설주차장의 설치가 곤란한 장소’를 시장이 인정하는 경우, 그 장소를 반드시 사전에 고시나 규칙 등으로 정하여야 하는 것은 아닙니다.
다만, 해당 지방자치단체 구역 내 주차장의 설치 및 관리사무를 소관하는 시장의 부설주차장 설치의무 면제와 관련한 자의적인 판단을 방지하고, 이에 대한 국민의 예측가능성과 행정사무 처리의 투명성을 제고하기 위하여 시장이「주차장법 시행령」 제8조제1항제1호가목의 ‘부설주차장의 설치가 곤란한 장소’를 임의로 사전에 조례나 규칙, 고시 등으로 정하여 공고하는 것은 가능하다고 할 것입니다.