질문: 농막의 일부로서 「농지법」 제2조제1호가목에 따른 농지의 지상에 설치된 정화조의 면적을 농막의 연면적에 포함해야 하는지 여부(「농지법 시행규칙」 제3조의2제1호 등 관련)
답변: 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용ㆍ관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이고 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 농지법령의 취지를 해치지 않는 방향으로 해석할 필요가 있다(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조)고 할 것인데,「농지법」 제2조제1호나목,같은 법 시행령 제2조제3항제2호라목 및같은 법 시행규칙 제3조의2제1호에 따른 농막의 경우 그 부지가 “농지”로 인정되고, 그 설치행위가 농지의 전용에 해당하지 않게 되어(각주: 「농지법」 제2조제7호 참조)같은 법 제34조에 따른 농지전용허가 등을 받지 않고 농막을 재배농지에 설치할 수 있게 되는바, 농막의 의미를 규정한 같은 법 시행규칙 제3조의2제1호는 재배농지의 효율적 이용 및 농업 생산성 향상을 저해하지 않도록 해석ㆍ적용해야 할 것입니다.
또한「농지법 시행규칙」 제3조의2제1호에서는 농막의 규모를 연면적을 기준으로 제한하면서도 같은 호에 따른 연면적의 의미나 그 산정방법에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으나, 해당 규정에서 농막의 규모를 연면적 20제곱미터 이하로 제한한 입법취지가 방만한 농막의 설치로 인한 ‘재배농지의 잠식’을 방지하기 위한 것(각주: 2014. 4. 3. 농림축산식품부령 제86호로 일부개정된 「농지법 시행규칙」 개정이유 및 주요내용 참조)이고, 같은 호의 위임 근거 규정인「농지법」 제2조제1호나목 및같은 법 시행령 제2조제3항라목에서는 그 부지를 농지로 보는 시설로 ‘농축산물 생산시설인 농막’을 규정하고 있을 뿐, 그 농막 중 일부 시설의 부지라고 해서 농지로 보지 않도록 하는 등의 예외를 규정하고 있지 않은바, 이와 같은 규정취지 및 상위법령의 문언ㆍ체계에 비추어 볼 때, ‘농지의 전용 등이 없이 재배농지의 지상에 설치할 수 있는 농막의 규모를 판단하는 기준으로서의 연면적’은 전체로서의 농막이 차지하는 재배농지의 면적을 기초로 계산하는 것이 타당하다고 보아야 합니다.
그리고「농지법 시행규칙」 제3조의2제1호에 따른 농막은 본래 주거 목적으로는 설치할 수 없는 시설이므로, ‘수세식 변기 및 그 오수를 처리하기 위한 정화조’는 농막을 구성하는 필수적인 시설이라고는 할 수 없으나 이용자 등의 편의를 위하여 농막의 일부로서 설치가 허용될 수 있는 시설이라 할 것인데(각주: 농지법령에서는 농막에 수세식 변기 및 정화조를 설치하는 것을 금지하고 있지 아니하고, 농지업무편람(2023년)에서는 농막의 시설로서 정화조를 규정하고 있음.),「농지법」 제32조제1항제2호 및같은 법 시행령 제29조제3항제3호ㆍ제4호에서는 화장실을 농지에 단독으로 설치하는 것을 금지하면서, 농업인이 공동으로 이용하는 공용화장실이나 국가 등이 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 화장실의 경우에만 제한적으로 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 재배농지의 지상에 농막의 일부시설인 정화조를 설치하는 경우에도 그 부지를 농작물의 경작, 다년생 식물의 재배 등「농지법」이 예정하고 있는 재배농지의 본래 용도로 이용할 수 없음은 화장실을 단독으로 설치하는 경우와 다를 바 없으므로, 농지 전용 없이 재배농지에 설치할 수 있는 농막의 규모를 판단할 때 정화조가 차지하고 있는 재배농지의 면적이 농막의 연면적에서 제외된다고 보는 것은 농지의 전용을 엄격하게 제한하고 있는 농지법령의 규정체계 및 규정취지에 부합하지 않는 해석입니다.
아울러「농지법」의 법령 소관 중앙행정기관의 장인 농림축산식품부장관이 농막을 사실상 주거목적으로 이용하기 위해 농막에 데크, 정화조 등 부대시설을 무분별하게 설치함으로써 실제 경작지로 사용되는 재배농지의 면적이 줄어드는 것을 방지하기 위해, 농지법령의 해석과 집행에 필요한 사항을 안내하고 있는 농지업무편람에「농지법 시행규칙」 제3조의2제1호에 따른 농막의 연면적 산정 시「건축법 시행령」 제119조제3호라목에 따라 그 면적이 건축물의 바닥면적에서 제외되는 정화조의 경우에도 농막의 연면적 산정 시에는 그 면적이 포함된다는 내용을 기재하여 작성ㆍ배포하여 온(각주: 2020년(농막의 연면적은 건축물뿐만 아니라 함께 사용하는 부대면적 포함하도록 규정) 및 2023년(농막 연면적 산정에 포함되는 부대시설의 하나로 정화조 명시) 농림축산식품부 농지업무편람 참조 ) 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 연면적은 건축물의 면적 산정과 관련된 것이고, 농지법령에서는 농막의 연면적 산정방법을 별도로 규정하고 있지 않으므로 건축물의 기준이나 용도 등에 관한 일반적인 내용을 규정하고 있는 건축법령을 적용하여 농막의 연면적 산정 시 이 사안 정화조의 면적을 제외해야 한다는 의견이 있으나,「건축법 시행령」 제119조제1항제3호에 따라 건축물의 바닥면적 산정에서 제외되는 시설의 면적을 농막의 연면적에서 모두 제외시킬 경우 해당 시설의 설치로 인하여 재배농지를 차지하는 농막의 면적이 실질적으로 무분별하게 확장될 수 있어 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전하려는「농지법」의 목적과 취지가 훼손될 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 정화조의 면적은「농지법 시행규칙」 제3조의2제1호에 따른 농막의 연면적에 포함됩니다.
※ 법령정비 권고사항농지법령, 나아가 건축법령 등 그 밖의 관계법령에서 농막의 인정 기준, 규모 및 면적 산정방법 등을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
농지법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만,「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지2. ～ 8. (생 략)농지법 시행령제2조(농지의 범위) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제2조제1호나목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다.1. (생 략)2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설가. ～ 다. (생 략)라. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설농지법 시행규칙제3조의2(농막 등의 범위) 영 제2조제3항제2호라목 및 영 제29조제1항제7호에서 “농림축산식품부령으로 정하는 시설”이란 각각 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 농막: 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설(연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다)2.ㆍ3. (생 략)건축법 시행령제119조(면적 등의 산정방법) ① 법 제84조에 따라 건축물의 면적ㆍ높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다.가. ～ 다. (생 략)라. 승강기탑(옥상 출입용 승강장을 포함한다), 계단탑, 장식탑, 다락[층고(層高)가 1.5미터(경사진 형태의 지붕인 경우에는 1.8미터) 이하인 것만 해당한다], 건축물의 내부에 설치하는 냉방설비 배기장치 전용 설치공간(각 세대나 실별로 외부 공기에 직접 닿는 곳에 설치하는 경우로서 1제곱미터 이하로 한정한다), 건축물의 외부 또는 내부에 설치하는 굴뚝, 더스트슈트, 설비덕트, 그 밖에 이와 비슷한 것과 옥상ㆍ옥외 또는 지하에 설치하는 물탱크, 기름탱크, 냉각탑, 정화조, 도시가스 정압기, 그 밖에 이와 비슷한 것을 설치하기 위한 구조물과 건축물 간에 화물의 이동에 이용되는 컨베이어벨트만을 설치하기 위한 구조물은 바닥면적에 산입하지 않는다.마. ～ 하. (생 략)4. 연면적: 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되, 용적률을 산정할 때에는 다음 각 목에 해당하는 면적은 제외한다.가. ～ 바. (생 략)5. ～ 10. (생 략)② ～ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞