질문: 도시ㆍ군관리계획의 대상지역이 「환경영향평가법」 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우, 변경 내용에 대해 미리 환경부장관과 협의해야 하는지 여부(「환경영향평가법」 제21조제1항 등 관련)
답변: 「환경영향평가법」 제16조부터 제18조까지에서는 행정기관의 장이 승인등을 받지 아니하여도 되는 개발기본계획을 수립하려는 경우 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하도록 절차를 규정하고 있고, 개발기본계획이 30퍼센트 이상 증가하는 경우 등에는같은 법 제20조에 따른 재협의(이하 “재협의”라 함)를 해야 하며, 개발기본계획이 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만 증가하는 경우 등에는같은 법 제21조에 따른 변경 내용에 대한 협의(이하 “변경협의”라 함)를 해야 하는데, 이는 당초의 협의 이후 사업계획이 확대되는 경우에 환경에 미치는 영향을 다시 점검하기 위한 취지(각주: 2005. 5. 30. 대통령령 제19497호로 일부개정된 「환경정책기본법 시행령」 개정이유서 참조 )로, 변경 규모가 작아 상대적으로 환경에 미치는 영향이 낮다고 할 수 있는 변경협의의 경우에는 보다 간소한 절차를 거치도록 하고 있는 것입니다.
그런데 변경협의의 대상으로「환경영향평가법 시행령」 제29조제1항제1호에서는같은 법 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우를 규정하고 있고, 제4호에서는 도시ㆍ군관리계획의 경우에는같은 법 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 30퍼센트 이상 증가하면서 그 증가하는 면적이같은 영 제28조제2항각 호에 따른 면적 미만인 경우를 규정하고 있는데,같은 영 제29조제1항각 호 외의 부분에서는 변경협의의 대상을 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”로 규정하고 있으므로, 법령의 규정체계상 같은 항 제1호나 제4호 중 어느 하나에만 해당하면 변경협의의 대상이 된다고 보아야 합니다.
또한 재협의 및 변경협의에 관한 입법연혁을 살펴보면, 구 「환경정책기본법 시행령」(각주: 2008. 8. 26. 대통령령 제20975호로 일부개정된 것을 말하며, 이하 같음 ) 제11조제1항에서는 당초 협의한 사업규모보다 100분의 30 이상 확대되는 행정계획을 사전환경성검토 재협의 대상으로 규정하면서(전단), 도시관리계획(각주: 당시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에서 도시관리계획으로 규정하고 있었고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 일부개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 에서 도시ㆍ군관리계획으로 개정됨 )에 있어서는 확대되는 면적 부분이 해당 도시관리계획의 최소 사전환경성검토 대상면적 미만인 경우는 재협의 대상에서 제외하고(후단), 같은 조 제2항에서는 당초 협의한 사업규모보다 100분의 10 이상 100분의 30 미만 확대되는 행정계획을 사전환경성검토 변경협의 대상으로 규정하면서(본문), 도시관리계획은 당초 협의한 사업규모보다 100분의 30 이상 확대되면서 확대되는 면적 부분이 해당 도시관리계획의 최소 사전환경성검토 대상면적 미만인 경우를 “포함한다”고 규정(단서)하고 있었습니다.
이러한 입법연혁에 비추어 볼 때, 구 「환경정책기본법 시행령」에서는 당초 협의한 사업규모보다 100분의 10 이상 100분의 30 미만 확대되는 도시관리계획을 변경협의 대상에 포함하고 있었다는 점이 명백하고, 「환경영향평가법 시행령」 제29조제1항제4호를 규정한 입법취지가 종전과 달리 사업규모가 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 도시ㆍ군관리계획에 대해 변경협의까지 면제하려는 것이었다고 볼만한 사정도 없으므로, 같은 호는 구 「환경정책기본법 시행령」 제11조제2항 본문 및 단서의 취지와 마찬가지로 도시ㆍ군관리계획의 대상지역이 당초 협의 내용에 반영된 규모보다 30퍼센트 이상 증가하면서 그 증가하는 면적이 「환경영향평가법 시행령」 제28조제2항 각 호에 따른 면적 미만인 경우에는 재협의 대상에서 제외하되 변경협의 대상으로 포함하도록 하는 규정으로 보아야 합니다.
한편 「환경영향평가법 시행령」 제28조제2항에서는 다른 개발기본계획과는 달리 도시ㆍ군관리계획의 경우에는 예외적으로 증가하는 사업규모가 일정한 면적 이상인 경우에만 재협의대상이 되도록 요건을 완화하고 있으므로 그 취지에 따라 변경협의의 요건도 완화해야 한다는 주장이 있으나, 같은 항은 도시ㆍ군관리계획의 경우 재협의의 요건을 완화한 것일 뿐, “변경협의”의 요건까지 완화하여 적용하려는 것은 아니라는 것이 문언상 명백한 점, 도시ㆍ군관리계획의 규모가 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우 재협의뿐 아니라 변경협의까지 하지 않아도 된다고 본다면 해당 도시ㆍ군관리계획의 규모가 증가하더라도 환경에 미치는 영향을 다시 점검할 수 없게 된다는 점에 비추어 볼 때 그러한 주장은 타당하지 않습니다.
따라서 「환경영향평가법」 제18조에 따라 환경부장관과 협의한 도시ㆍ군관리계획의 대상지역이 협의 내용에 반영된 규모보다 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우, 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 같은 법 제21조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항제1호에 따라 해당 도시ㆍ군관리계획에 대해 미리 환경부장관과 변경협의를 해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항환경부장관과 협의한 도시ㆍ군관리계획의 대상지역이 「환경영향평가법」 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우에도 변경협의를 해야 한다는 점을 명확히 하기 위해 「환경영향평가법 시행령」 제29조제1항제1호 및 제4호의 규정을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞환경영향평가법제20조(재협의) ①개발기본계획을 수립하는 행정기관의 장은 제16조부터 제18조까지의 규정에 따라 협의한 개발기본계획을 변경하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조부터 제19조까지의 규정에 따라 전략환경영향평가를 다시 하여야 한다.1. 개발기본계획 대상지역을 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상으로 증가시키는 경우2. 협의 내용에서 원형대로 보전하거나 제외하도록 한 지역을 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 개발하거나 그 위치를 변경하는 경우② (생 략)제21조(변경협의) ① 주관 행정기관의 장은 제16조부터 제18조까지의 규정에 따라 협의한 개발기본계획에 대하여 제20조 각 호(각주: 제20조제1항 각 호의 오류임. )에 해당하지 아니하는 변경을 하려는 경우로서 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 미리 환경부장관과 변경 내용에 대하여 협의를 하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)환경영향평가법 시행령제28조(재협의 대상) ① 법 제20조제1항에 따라 전략환경영향평가를 다시 하여야 하는 경우는 다음 각 호와 같다.1. 법 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 30퍼센트 이상 증가하는 경우(누적된 변경으로 증가한 규모가 법 제18조에 따른 협의 및 법 제20조에 따른 재협의에 반영된 규모보다 30퍼센트 이상인 경우를 포함한다). 다만, 별표 2 제2호가목1), 마목2) 및 사목2)의 개발기본계획이 법 제11조에 따라 결정된 평가항목별 영향을 받게 되는 지역 중 최소 지역범위에서 증가하는 경우는 제외한다.2. 법 제18조에 따라 통보된 협의 내용에서 원형대로 보전하거나 제외하도록 한 지역의 10퍼센트 이상 토지이용계획을 변경하는 경우로서 변경되는 면적이 1만제곱미터 이상인 경우. 다만, 변경하려는 개발기본계획에 대하여 법 제27조, 제32조 및 제33조에 따라 환경영향평가에 관하여 협의기관의 장과 협의를 한 경우는 제외한다.② 제1항제1호 본문에도 불구하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획의 경우에는 증가하는 부분이 다음 각 호의 면적 이상이어야 한다.1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호에 따른 도시지역(녹지지역은 제외한다)에서 계획하는 경우에는 6만제곱미터2. 제1호에 따른 지역 외의 지역에서 계획하는 경우에는 1만제곱미터3. 계획을 수립하려는 지역이 제1호와 제2호의 지역을 모두 포함하는 경우에는 다음 계산식에 따라 산출한 수치의 합이 1이 되는 면적제29조(개발기본계획에 대한 변경협의) ① 법 제21조제1항에서 “대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 법 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우2.ㆍ3. (생 략)4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획의 경우에는 법 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 30퍼센트 이상 증가하면서 그 증가하는 면적이 제28조제2항 각 호에 따른 면적 미만인 경우5.ㆍ6. (생 략)