질문: 구 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 부칙 제18조제1항에 따른 종전 교육감이 총 세 차례 제주특별자치도교육감으로 선출된 경우 이는 계속 재임 3기에 해당하는지 여부(구 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 부칙 제18조제1항 등 관련)
답변: 구「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 제정되어 2006. 7. 1.부터 시행된 것을 말하며, 이하 “구 제주특별자치도법”이라 함) 제91조제1항에서 제주자치도교육감(이하 “도교육감”이라 함)은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출하고,같은 법 제96조제2항에서 구「지방교육자치에 관한 법률」(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 개정되어 2006. 7. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 지방교육자치법”이라 함) 제23조 등의 규정은 도교육감에 관하여 적용하며, 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제1항에서 이 법 시행 당시 구지방교육자치법에 의하여 선출된 교육감(이하 “종전 교육감”이라 함)은 이 법에 의하여 선출된 도교육감으로 보되, 그 임기는 구지방교육자치법에 의한 규정에 의하며, 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제2항에서 제1항의 규정에 의한 종전 교육감에 대하여도 구지방교육자치법 제96조제2항에 의한 중임제한규정을 적용한다고 규정하고 있습니다.
한편, 위의 구 제주특별자치도법 시행 당시 구지방교육자치법 제23조제1항에서 교육감의 임기는 4년으로 하되, 1차에 한하여 중임할 수 있고,같은 법 제62조에서 교육감의 선거인단은 선거일공고일 현재「초ㆍ중등교육법」 제31조에 따른 학교운영위원회위원 전원으로 구성한다고 함으로써 선거인단에 의한 선출방식을 규정하고 있는데, 구지방교육자치법이 2006. 12. 20. 법률 제8069호로 개정되면서 이 법 제21조에서는 교육감의 임기는 4년으로 하며, 교육감의 계속 재임은 3기에 한하고,같은 법 제22조제1항에서는 교육감은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 따라 선출한다고 개정되었는바, 이는 현행「지방교육자치에 관한 법률」에서도 동일하게 규정하고 있습니다.
그런데, 현행「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제91조에서 도교육감은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출하고,같은 법 제96조제2항에서「지방교육자치에 관한 법률」 제21조는 도교육감에 관하여 이를 적용하며,「지방교육자치에 관한 법률」 제21조에서는 교육감의 임기는 4년으로 하며, 교육감의 계속 재임은 3기에 한한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제1항에서 종전 교육감은 이 법에 의하여 선출된 교육감으로 본다는 규정에 따라 종전 교육감이 이후 두 번 계속 도교육감으로 선출된 경우 해당 도교육감은「지방교육자치에 관한 법률」 제21조에 따른 계속 재임 3기에 해당하는지 아니면 종전 교육감이 위 부칙 규정에 의해 의제된 해당 임기는 학교운영위원들로 구성된 선거인단에 선출된 등의 이유로 3기 산정 여부에서 제외되어야 하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 구 제주특별자치도법 제91조에 따르면 도교육감은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출하는 반면, 구 제주특별자치도법 시행 당시 구지방교육자치법 제62조에서는 교육감의 선거인단의 구성 등에 규정하고 있어 교육감은 선거인단에 의해 선출되므로, 구 제주특별자치도법 시행 당시 구지방교육자치법에 따라 선출된 종전 교육감은 구 제주특별자치도법과 다르게 직접선거에 의해 선출되지 않았지만, 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제1항에서는 “종전 교육감은 이 법에 의하여 선출된 도교육감으로 본다”는 점을 명시하고 있는바,“본다”라는 의미는 구 제주특별자치도법에서 교육감의 선출방식을 종전과 다르게 직접선거로 변경하였더라도 명시적 경과규정을 통해 종전에 선거인단에 의해 선출된 교육감을 이 법에 따라 선출된 도교육감, 즉 직접선거로 선출된 도교육감으로 간주하겠다는 것이므로, 해당 교육감은 구 제주특별자치도법에 따라 선출된 도교육감으로서 구지방교육자치법에 따른 임기에 관한 규정이 적용된다고 할 것입니다.
다음으로, 도교육감의 임기에 대해 구 제주특별자치도법에서는 직접 규정하지 않고 구지방교육자치법 제23조에 따른 교육감의 임기에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있는바, 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제2항에 따르면 제1항에 따른 종전 교육감에 대하여도 제96조제2항에 따라 적용되는 구지방교육자치법 제23조에 따른 1회에 한하여 중임할 수 있다는 제한이 적용되므로, 종전 교육감, 즉 구지방교육자치법에 따라 선거인단에 의하여 선출된 교육감 임기는 도교육감으로서의 임기 1기에 포함되어 앞으로 1회에 한하여 중임할 수 있었습니다.
그런데, 구지방교육자치법에서 교육감의 임기는 1차에 한하여 중임할 수 있도록 하던 것을 구「지방교육자치에 관한 법률」(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 개정ㆍ시행된 것)에서 계속 재임은 3기에 한하는 것으로 개정되었는데, 이 법 부칙 제4조에서도 이 법 시행 당시의 교육감은 이 법에 따라 선출된 것으로 보며, 그 임기는 종전의 규정에 따라 임기가 시작된 날부터 기산한다고 규정하고 있으므로, 이는 계속 재임 3기 제한에 포함시키는 교육감 임기는 이 법 시행 후 선출된 교육감 임기부터 적용하는 것이 아니라 이 법 시행 당시의 교육감 임기도 포함된다는 의미라고 할 것인바, 이 사안에서의 종전 교육감도 그 임기가 다시 구「지방교육자치에 관한 법률」(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 개정ㆍ시행된 것) 부칙 제4조에 따라 교육감 계속 재임 3기 제한이 적용되는 임기에 포함된다고 할 것입니다.
그렇다면, 구 제주특별자치도법 시행 당시 선거인단에 의해 선출된 종전 교육감은 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제1항 및 제2항에 따라 구 제주특별자치도법에 따른 도교육감으로서 그 임기는 교육감 재임 1기에 해당하고, 그 종전 교육감이 구 제주특별자치도법 시행 후 이 법에 따른 최초의 직접 선거에 의해 도교육감으로 선출되면 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제3항에서 정하고 있는 2010년 6월 30일까지의 임기는 교육감 재임 2기에 해당하며, 계속해서 2010년 7월 1일부터 시작하는 임기의 도교육감으로 선출된 것은 교육감 재임 3기에 해당하는 것으로 볼 수 있으므로, 종전 교육감의 연속 세 번에 걸친 도교육감 임기는 모두「지방교육자치에 관한 법률」 제21조가 적용되는 교육감의 임기로 볼 것입니다.
따라서, 구 제주특별자치도법 부칙 제18조제1항에서 이 법 시행 당시 종전 교육감은 이 법에 의한 선출된 교육감으로 본다는 규정에 따라 종전 교육감이 이후 두 번 계속 도교육감으로 선출된 경우 해당 도교육감은「지방교육자치에 관한 법률」 제21조에 따른 계속 재임 3기에 해당한다고 할것입니다.