질문: 토지구획정리사업 완료신고가 되지 않은 상황에서 「공유토지분할에 관한 특례법」 제14조에 따른 토지분할신청을 할 수 있는지(「공유토지분할에 관한 특례법」 제14조 관련)
답변: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보구축법”이라 함) 제2조제20호에서는 “토지의 표시”란 지적공부에 토지의 소재ㆍ지번(地番)ㆍ지목(地目)ㆍ면적ㆍ경계 또는 좌표를 등록한 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제28호에서는 “토지의 이동(異動)”이란 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다고 규정하고 있으며,같은 법 제86조에서는「도시개발법」에 따른 도시개발사업,「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 그 사업의 착수ㆍ변경 및 완료사실을 지적소관청에 신고하도록 되어 있고, 이러한 토지개발사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청하도록 하면서, 사업의 착수 또는 변경의 신고가 된 토지의 소유자가 해당 토지의 이동을 원하는 경우에는 해당 사업의 시행자에게 그 토지의 이동을 신청하도록 요청하여야 하며, 요청을 받은 시행자는 해당 사업에 지장이 없다고 판단되면 지적소관청에 그 이동을 신청하도록 규정하고 있으며, 이러한 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때에 이루어진 것으로 보도록 하고 있고,같은 법 시행령 제83조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 토지개발사업”으로「주택법」에 따른 주택건설사업(제1호),「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
한편,「공유토지분할에 관한 특례법」(이하 “공유토지분할법”이라 함) 제2조제3호에서는 “공유토지”란 한 필지의 토지가 그 등기부에 2명 이상의 소유명의로 등기된 토지(제1호), 「주택법」 제16조에 따른 사업계획 승인을 받아 주택과 부대시설 및 복리시설을 건설한 일단(一團)의 토지 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제7호의 도시ㆍ군계획시설인 도로나 그 밖에 이와 유사한 시설로 분리되어 각각 관리되고 있는 각각의 토지(제2호)에 해당하는 토지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 이 법에 따라 공유토지를 분할함에 있어서는 국토계획법 제56조제1항제4호(제1호), 「건축법」 제57조(제2호), 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 “집합건물법”이라 함) 제8조 및 제19조(제3호)에서 정하고 있는 토지분할제한에 관한 규정은 적용하지 아니하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제14조제1항에서는 공유자는 공유자 총수의 5분의 1 이상 또는 공유자 20명 이상의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유토지의 분할을 신청할 수 있도록 규정하고 있는바,이 사안은 공간정보구축법 제86조제1항 및 같은 법 시행령 제83조제1항제1호에 따라 「주택법」에 따른 주택건설사업의 시행자가 사업을 완료하였으나 완료사실을 신고하지 아니하였고, 그 공동주택 및 부지에 대한 소유권등기가 완료된 경우에 공동주택 부지의 공유자는 공유토지분할법 제14조제1항에 따라 토지분할신청의 요건을 갖추어 토지분할을 신청할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공간정보구축법 제86조제2항에서 해당 사업의 시행자만이 토지이동을 신청할 수 있도록 특례를 두고 있는 취지는 원래 토지소유자는 특별한 사유가 없는 한 그 토지에 대한 소유권의 처분권능에 기하여 여러 필지의 소유 토지의 합병 기타 토지의 이동을 신청할 수 있는 것이나, 대규모로 토지이동이 발생하는 도시개발사업 등의 경우에는 사업시행자가 일괄적으로 토지이동을 신청하도록 함으로써 그 사업의 내용에 부합하는 토지이동이 이루어지게 하여 사업을 원활하게 진행시키기 위한 것입니다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두19690 판결례참조).그리고, 공유토지분할법에 따른 토지분할신청은 「건축법」, 국토계획법 및 집합건물법에서 엄격한 토지분할 요건을 규정하고 있어 토지의 공동소유자가 권리행사에 상당한 제약을 받고 있는 실정을 고려하여 국민들의 토지 소유권행사와 토지 이용의 불편을 해소하기 위하여 한시적으로 토지분할신청을 인정한 것입니다(2012. 2. 22. 법률 제11363호로 제정되어 같은 해 5. 23. 시행된 공유토지분할법 국회 검토보고서 참조).따라서, 공간정보구축법 제86조제2항에서의 사업시행자의 토지 이동 신청과 공유토지분할법에 따른 토지분할신청은 그 목적과 대상이 다른 별개의 것이라 할 것이므로 공간정보구축법 제86조제2항에서 토지개발사업과 관련하여 토지의 이동을 신청할 수 있는 자를 사업시행자로 제한하고 있다고 하더라도 그 규정을 이유로 해당 사업이 완료된 후 공유토지분할법에 따라 토지 공유자가 공유토지의 토지분할을 신청할 수 있는 권리가 제한된다고 볼 수는 없습니다.
또한, 공유토지분할법 제6조제1항에서는 이 법에 따라 공유토지를 분할함에 있어서 국토계획법 제56조제1항제4호, 「건축법」 제57조, 집합건물법 제8조 및 제19조에서 정하고 있는 “토지분할제한에 관한 규정”은 적용되지 않는다고 규정하고 있는바, 공유토지분할법 제6조제1항은 공유토지분할법에 따라 공유토지를 분할함에 있어서 위와 같은 개별법상 토지분할제한 규정의 적용을 배제하는 것에 한정되는 것이고, 공유토지분할법의 절차 규정과 다른 법령의 토지 이동 관련 절차 규정 간의 관계를 정한 것으로 볼 수는 없습니다.
그렇다면, 만약 사업시행자가 공간정보구축법 제86조제1항에 따라 완료사실을 지적소관청에 신고하지 않은 상태에서 그 사업이 완료되었고, 사업토지에 대한 소유권 등기가 완료되어 공유자가 존재하는 경우라면 공간정보구축법에 따라 사업완료사실을 신고하지 않은 것이 위법한지, 향후 신고를 하여야 하는지는 별론으로 하더라도, 공유토지분할법에 따라 공유자가 토지분할신청의 요건을 갖추어 토지분할을 신청할 수 있다고 보아야 할 것이고, 공간정보구축법 제86조제2항에 따라 사업시행자만이 토지의 이동을 신청할 수 있다는 이유로 공유토지분할법상의 분할 신청을 제한하는 것은 합리적 이유 없이 토지소유자의 소유권을 침해하는 결과가 될 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공간정보구축법 제86조제1항 및 같은 법 시행령 제83조제1항제1호에 따라 「주택법」에 따른 주택건설사업의 시행자가 사업을 완료하였으나 완료사실을 신고하지 아니하였고, 그 공동주택 및 부지에 대한 소유권등기가 완료된 경우라면 공동주택 부지의 공유자는 공유토지분할법 제14조제1항에 따라 토지분할신청의 요건을 갖추어 토지분할을 신청할 수 있다고 할 것입니다.