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질문: 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에게 성과상여금을 지급할 때의 기준(「청원경찰법」 제6조 등 관련)
답변: 어느 법령에서 특정 사항에 관해 다른 법령을 포괄적ㆍ일반적으로 준용하는 규정을 두고 있더라도 준용 규정을 둔 법령이 규율하고자 하는 사항의 성질에 반하지 않는 한도에서만 그 법령의 규정이 준용되는 것이므로(각주: 대법원 2015. 8. 27. 2015두41371 참조 )「2017년도 청원경찰 경비기준액 고시」(경찰청고시) 제1호다목에서 청원경찰의 성과상여금을 재직기간에 따라 경찰공무원 중 순경ㆍ경장ㆍ경사ㆍ경위에 준하여 지급한다고 규정한 것도 경찰공무원에게 적용하는 성과상여금 지급기준을 살펴 성질상 청원경찰에게 준용할 수 있는 지급기준이 있다면 그 기준에 따라 청원경찰의 성과상여금을 지급한다는 의미로 보아야 합니다.
그런데 경찰공무원의 성과상여금은「공무원수당 등에 관한 규정」 제7조의2 및「공무원보수 등의 업무지침」(인사혁신처예규)에 따른 지급기준에 따라 지급되는데, 같은 지침 제8장 Ⅱ.제2호나목에서는 연 1회 평가하여 성과상여금을 지급하는 경우에는 지급기준일 현재 승진임용 후 2개월이 경과하지 않은 공무원은 승진 전 계급의 지급대상이라고 규정하여 지급기준일 현재 공무원의 승진임용 경과기간을 기준으로 지급대상을 구분하고 있습니다.
그러나 청원경찰은 사용자인 청원주와의 고용계약에 따라 고용되는 근로자로서 공무원 신분이 아니고(각주: 법제처 2011. 3. 17.회신 11-0077 해석례) 「경찰공무원법」 제2조에 따라 계급이 구분되는 경찰공무원과는 달리 별도의 계급도 구분되지 않으며 재직기간이 「청원경찰법」 제6조제2항 각 호에 따른 재직기간에 이르더라도 승진임용이 되지 않는다는 점에서 승진임용된 경찰공무원에 대한 「공무원보수 등의 업무지침」에 따른 성과상여금 지급기준을 청원경찰의 성과상여금을 지급할 때 그대로 적용할 수는 없으므로 승진을 전제로 하는 경찰공무원 보수에 관한 규정은 청원경찰에 대한 보수 지급시 준용되는 내용에서 제외해야 합니다.
아울러 「청원경찰법」 제6조가 청원경찰의 열악한 처우를 개선하기 위하여 개정된 것이라는 점도(각주: 2010. 2. 4. 법률 제10013호로 일부개정된 「청원경찰법」 국회 검토보고서 ) 이 사안을 해석할 때에 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「2017년도 청원경찰 경비기준액 고시」(경찰청고시) 제1호다목에서는 청원경찰의 성과상여금을 「청원경찰법」 제6조제2항 각 호에 따른 재직기간에 따라 경찰공무원 중 순경ㆍ경장ㆍ경사ㆍ경위에 준하여 지급한다고 규정하고 있는데 경찰공무원을 대상으로 한 「공무원수당 등에 관한 규정」 제7조의2 및 「공무원보수 등의 업무지침」에 따른 수당 지급기준 중에는 청원경찰을 대상으로 수당을 지급할 때 성질상 준용할 수 없는 지급기준이 있을 수 있으므로 청원경찰의 신분 등을 고려하여 지급기준을 명확히 할 필요가 있습니다.
＜ 관계법령 ＞「청원경찰법」제6조(청원경찰경비) ① (생 략)② 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 다음 각 호의 구분에 따라 같은 재직기간에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정한다.1. 재직기간 15년 미만: 순경2. 재직기간 15년 이상 23년 미만: 경장3. 재직기간 23년 이상 30년 미만: 경사4. 재직기간 30년 이상: 경위③ (생 략)「청원경찰법 시행령」제9조(국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수) ① (생 략)② 법 제6조제2항에 따른 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 각종 수당은 「공무원수당 등에 관한 규정」에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하며, 그 세부 항목은 경찰청장이 정하여 고시한다.③ 법 제6조제2항에 따른 재직기간은 청원경찰로서 근무한 기간으로 한다.「2017년도 청원경찰 경비기준액 고시」 (경찰청고시)1. 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰가. ∼ 나. (생 략)다. 제1호 나목의 최저부담기준액 외에 정근수당, 가족수당, 정근수당가산금, 정액급식비, 초과근무수당, 직급보조비, 명절휴가비, 자녀학비보조수당, 연가보상비, 성과상여금을 「청원경찰법」제6조제2항 각 호의 재직기간에 따라 경찰공무원 중 순경ㆍ경장ㆍ경사ㆍ경위에 준하여 지급한다.(이하 생략)「공무원수당 등에 관한 규정」제7조의2(성과상여금 등) ① 소속 장관은 별표 2의2에 따른 공무원 중 근무성적, 업무실적 등이 우수한 사람에게는 예산의 범위에서 성과상여금을 지급한다.② ∼ ⑦ (생 략)⑧ 성과상여금 등의 지급기준, 지급범위 및 지급방법 등에 필요한 사항은 인사혁신처장이 정하는 범위에서 소속 장관이 정한다.(이하 생략)「공무원보수 등의 업무지침」(인사혁신처예규)제8장 성과상여금업무 처리기준Ⅱ. 성과상여금 지급 개요2. 대상나. 지급대상

○성과상여금 지급기준일(연1회 평가하는 경우에는 전년도 12월 31일) 현재 해당기관에 소속되어 있는 공무원(지급기준일 퇴직자 포함)-지급기준일 현재 파견중인 자와 휴직(군입대 휴직자는 별도 정하는 바에 따른다), 직위해제 및 기타 사유로 직무에 종사하지 않고 있는 공무원도 지급대상에 포함-지급기준일 현재 승진임용 후 2개월(연 2회 이상 평가하여 지급시 평가대상기간이 1개월인 경우는 ½월, 2개월부터 6개월까지인 경우는 1개월로 한다)이 경과하지 않은 공무원은 승진 전 계급의 지급대상. 다만, 소속장관은 필요한 경우 인사혁신처장과 협의하여 평가대상기간별로 기간요건을 달리 정할 수 있다.(예시)연 1회 평가하여 지급시 지급기준일이 ‘17년 12월 31일인 경우, ’17년 11월 1일 승진임용된 공무원은 지급기준일 현재 승진임용 후 2개월이 경과하지 않았으므로 승진전 계급의 지급대상으로 본다.
질문: 지방자치단체에서 승진임용 제한기간이 경과한 지방공무원에 대해 그 기간이 지난 징계처분으로 승진임용을 제한하는 기준을 정할 수 있는지 여부 (「지방공무원 임용령」 제34조제1항제2호 관련)
답변: 「지방공무원법」 제38조제1항본문에서는 계급 간의 승진임용은 근무성적평정, 경력평정, 그 밖의 능력의 실증에 따라 하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 승진의 제한, 그 밖에 승진에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 해당 규정의 위임을 받은「지방공무원 임용령」 제34조제1항제2호에서는 공무원이 징계처분을 받은 경우 승진임용의 제한기간을 징계처분의 집행이 종료된 날부터 강등ㆍ정직은 18개월(가목), 감봉은 12개월(나목) 및 견책은 6개월(다목)(각주: 「지방공무원법」 제69조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인한 징계처분과 성폭력, 성희롱 및 성매매에 따른 징계처분의 경우에는 각각 6개월을 가산한 기간임. )로 각각 규정하고 있습니다.
그리고「지방공무원 임용령」 제34조에 따른 승진임용 제한과 관련하여같은 영 제33조제2항에서는 같은 조 제1항에서 규정하고 있는 승진소요 최저연수 기간에 징계처분기간과같은 영 제34조에 따른 승진임용 제한기간은 포함시키지 않도록 규정하고 있고,「지방공무원 평정규칙」 제31조제2항제2호에서는 승진후보자 명부에 등재된 사람이「지방공무원 임용령」 제34조에 따라 승진임용이 제한되는 경우에는 그 사유 발생일에 해당 공무원을 승진후보자 명부에서 삭제하도록 규정하고 있습니다.
이와 같은 지방공무원 임용 관련 규정 체계에 따르면「지방공무원 임용령」 제34조제1항제2호각 목의 승진임용 제한기간은 해당 기간이 지나지 않으면 승진임용될 수 없다는 승진 제한 규정이므로 그 기간이 지났다고 해서 해당 공무원이 승진임용자로 결정된다는 것은 아니고 해당 공무원이 승진소요 최저연수를 충족하여 승진후보자 명부에 포함된 경우 승진임용을 위한 절차가 개시될 수 있다는 의미로 보아야 합니다.
또한 「지방공무원법」 제8조제1항제2호에서는 인사위원회에서 승진임용 기준을 사전의결하도록 규정하고 있고, 「지방공무원 임용령」 제34조에서는 승진임용 제한 사항만 규정하고 있을 뿐 지방공무원 임용 관련 법령에서는 인사위원회의 사전의결을 거쳐 승진임용 기준을 정함에 있어 고려해야 할 다른 제한을 두고 있지 않으며, 공무원 승진임용에 관해서는 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분과는 비교할 수 없을 정도의 광범위한 재량이 부여되어 있습니다.
(각주:대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492 판결례참조 )따라서 이 사안의 경우 승진임용의 제한 기준이 재량을 일탈ㆍ남용했는지 여부는 별론으로 하고 지방자치단체의 장은 인사위원회의 사전의결을 거쳐 모든 소속 공무원에게 적용되는 승진임용 기준을 정하면서 「지방공무원 임용령」 제34조제1항제2호에 따른 승진임용 제한기간이 지난 공무원에 대해 그 승진임용 제한기간이 적용된 징계처분과 관련하여 승진임용을 제한하는 내용의 기준을 정할 수 있다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞「지방공무원법」제8조(인사위원회의 기능 등) ① 인사위원회는 다음 각 호의 사무를 관장한다.1. 공무원 충원계획의 사전심의 및 각종 임용시험의 실시2. 임용권자의 요구에 따른 보직관리 기준 및 승진ㆍ전보임용 기준의 사전의결3. 승진임용의 사전심의4. 임용권자의 요구에 따른 공무원의 징계 의결 또는 제69조의2에 따른 징계부가금(이하 "징계부가금"이라 한다) 부과 의결(이하 "징계의결등"이라 한다)5. 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 공무원의 임용ㆍ교육훈련ㆍ보수 등 인사와 관련된 조례안 및 규칙안의 사전심의6. 임용권자의 인사운영에 대한 개선 권고7. 그 밖에 법령 또는 조례에 따라 인사위원회 관장에 속하는 사항② ～ ④ (생 략)「지방공무원 임용령」제34조(승진임용의 제한) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 승진임용될 수 없다.1. (생 략)2. 징계처분의 집행이 종료된 날부터 다음 각 목의 기간(「지방공무원법」 제69조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인한 징계처분과 성폭력, 성희롱 및 성매매에 따른 징계처분의 경우에는 각각 6개월을 가산한 기간)이 지나지 않은 경우가. 강등ㆍ정직 - 18개월나. 감봉 - 12개월다. 견책 - 6개월② 이 영에 따른 공무원과는 다른 법률을 적용받는 공무원이 이 영에 따른 공무원으로 된 경우 종전의 신분에서 강등처분을 받은 경우에는 그 처분 종료일부터 18개월간 승진임용될 수 없으며, 근신ㆍ영창이나 그 밖에 이와 비슷한 징계처분을 받은 경우에는 그 처분 종료일부터 6개월간 승진임용될 수 없다.③ 제1항 또는 제2항에 따라 승진 제한기간 중에 있는 사람이 다시 징계처분을 받았을 경우 승진 제한기간은 직전 처분에 대한 제한기간이 끝난 날부터 계산하고, 징계처분으로 승진 제한기간 중에 있는 사람이 휴직하는 경우 징계처분에 따른 남은 승진 제한기간은 복직일부터 계산한다.④ ～ ⑧ (생 략)
질문: 지방자치단체의 일반재산을 수의계약으로 매각하기 위한 요건(「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제38조제1항제23호 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제29조제1항 본문에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제38조제1항에서는 “재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우”(제23호) 등 지방자치단체의 장이 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우를 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 일반재산이 그 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우가 아니라도 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 수의계약으로 매각할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에서는 “재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우”를 규정하고 있고, “∼로서”는 지위나 신분 또는 자격을 나타내는 부사격 조사이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), 해당 규정에 따라 일반재산을 수의계약으로 매각하기 위해서는 “재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우”라는 요건과 “지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우”라는 요건을 모두 충족하여야 할 것입니다.
또한, 공유재산법 제29조제1항 본문에서는 일반재산의 매각은 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 규정하면서, 같은 항 단서에서 예외적으로 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 예외 사유는 명시적으로 규정된 사항에 한정하여 해석ㆍ적용하여야 할 것인바, 일반재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우에만 해당하면 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우에 해당하는지 여부와는 무관하게 그 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있다고 보는 것은 법문언의 가능한 의미를 넘어서는 확장해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 일반재산이 그 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우일 뿐 아니라 해당 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우에도 해당하여야 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 공사의 도급계약 체결 시 담보책임의 존속기간을 정하지 않을 수 있는 요건(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제69조제1항 단서 등 관련)
답변: 우선 지방계약법 시행령 제69조제1항 단서에서 담보책임의 존속기간을 정하지 않을 수 있는 공사 도급계약으로 “공사의 성질상 하자보수가 필요하지 아니한 경우로서 행정안전부령으로 정한 경우”를 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제68조제2항에서는 “영 제69조제1항 단서에 따라 담보책임의 존속기간을 정하지 아니하는 경우”는 “제70조제2항 각 호에 규정된 공사”로 한다고 규정하고 있으며, 같은 규칙 제70조제2항제3호에서는 ‘계약금액이 3천만원을 초과하지 않는 공사’라고 규정하고 있는바, 같은 법 시행규칙 제68조제2항 및 제70조제2항을 종합해 볼 때, ‘계약금액이 3천만원을 초과하지 않는 공사’는 결국 같은 법 시행령 제69조제1항 단서에 따라 담보책임의 존속기간을 정하지 아니하는 경우에도 해당합니다.
그리고 입법기술적으로 “…한 경우로서 대통령령(

○○부령)으로 정하는 경우”와 같은 표현 방식으로 위임 규정을 두는 것은 일반적으로 어떠한 내용을 하위법령으로 정할 것인지 상위법령에서 예측할 수 있도록 하기 위한 것(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2022) p.19, 20 참조)인바, 상위법령인 지방계약법 시행령 제69조제1항 단서에서 “공사의 성질상 하자보수가 필요하지 아니한 경우로서 행정안전부령으로 정한 경우”를 규정한 것은, 행정안전부령으로 구체적으로 정하게 될 공사의 내용과 범위에 대한 기준을 ‘공사의 성질상 하자보수가 필요하지 않은 경우’로 제시한 것으로서, 이러한 기준에 따라 같은 법 시행규칙 제68조제2항 및 제70조제2항제3호로 규정된 ‘계약금액이 3천만원을 초과하지 않는 공사’는 ‘공사의 성질상 하자보수가 필요하지 않은 경우’의 기준을 이미 충족하고 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 해당 공사의 도급계약을 체결하면서 개별 사안마다 ‘공사의 성질상 하자보수가 필요하지 않은 경우’에 해당한다는 구체적 판단이 별도로 있어야만 담보책임 존속기간을 정하지 않을 수 있다고 볼 수는 없습니다(각주: 법제처 2022. 5. 4.회신 21-0929 해석례및 법제처 2021. 2. 1.회신 20-0630 해석례참조).또한 지방계약법 시행규칙 제68조제2항 및 제70조제2항에서 담보책임 존속기간을 정하지 않을 수 있는 경우로「건설산업기본법 시행령」 별표 1에 따른 건설업종의 업무내용 중 구조물 등을 해체하는 공사(제1호), 단순암반자르기공사, 모래ㆍ자갈채취공사 등 그 공사의 성질상 하자보수가 필요하지 아니하다고 지방자치단체장등이 인정하는 공사(제2호), 계약금액이 3천만원을 초과하지 아니하는 공사(조경공사 제외)(제3호)를 규정하여, 지방계약법 시행규칙 제70조제2항제2호에 대해서만 ‘그 공사의 성질상 하자보수가 필요하지 아니하다고 지방자치단체장등이 인정하는 공사’라는 요건을 규정하고 있음에도 불구하고, 이러한 요건을 명시적으로 규정하지 않은 같은 항 제1호 또는 제3호의 경우까지 그 공사의 성질상 하자보수가 필요한지를 별도로 판단해야 한다고 해석하는 것은 같은 항의 규정 체계에 부합하기 어렵습니다.
따라서 지방자치단체장등은 계약금액이 3천만원을 초과하지 않는 공사의 도급계약을 체결하려는 경우, 그 공사의 성질상 하자보수가 필요한지를 따로 살펴보지 않고 지방계약법 시행령 제69조제1항 단서,같은 법 시행규칙 제68조제2항 및 제70조제2항제3호에 따라 담보책임의 존속기간을 정하지 않을 수 있습니다.
＜관계 법령＞지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률제20조(계약의 담보책임) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사의 도급계약을 체결할 때에는 그 담보책임의 존속기간을 정하여야 한다.② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 물품 및 용역 등의 계약을 체결할 때에는 그 계약의 성질상 필요한 경우 담보책임의 존속기간을 정할 수 있다.③ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 담보책임의 존속기간 중 목적물에 하자가 발생한 때에는 적절한 기간을 정하여 그 하자의 보수를 요구하거나 보수를 하여야 한다.④ 제1항과 제2항에 따른 담보책임의 존속기간은「민법」에서 정한 기간을 초과할 수 없다.⑤ 제1항과 제2항에 따른 담보책임의 존속기간, 하자 검사의 절차와 방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령제69조(담보책임의 존속기간) ① 법 제20조제1항에 따른 공사의 도급계약에 대한 담보책임의 존속기간은 전체 목적물을 인수한 날과 제64조제1항에 따른 검사를 완료한 날 중에서 먼저 도래한 날(공사계약의 부분 완료로 관리ㆍ사용이 이루어지고 있는 경우에는 부분 목적물을 인수한 날과 공고에 따라 관리ㆍ사용을 개시한 날 중에서 먼저 도래한 날을 말한다)부터 1년 이상 10년 이하의 범위에서 행정안전부령으로 정하는 기간으로 한다. 다만, 공사의 성질상 하자보수가 필요하지 아니한 경우로서 행정안전부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.②ㆍ③ (생 략)제71조(하자보수보증금) ① 법 제21조에 따른 하자보수보증금은 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 계약금액의 100분의 2 이상 100분의 10 이하로 하여야 한다. 다만, 계약의 성질상 하자보수가 필요하지 아니한 경우로서 행정안전부령으로 정하는 경우에는 하자보수보증금을 내지 아니하게 할 수 있다.② ∼ ⑤ (생 략)지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙제68조(담보책임의 존속기간) ① (생 략)② 영 제69조제1항 단서에 따라 담보책임의 존속기간을 정하지 아니하는 경우는 제70조제2항 각 호에 규정된 공사로 한다.제70조(하자보수보증금률) ① (생 략)② 영 제71조제1항 단서에 따라 하자보수보증금을 납부하지 아니하게 할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공사로 한다.1.「건설산업기본법 시행령」 별표 1에 따른 건설업종의 업무내용 중 구조물 등을 해체하는 공사2. 단순암반자르기공사, 모래ㆍ자갈채취공사 등 그 공사의 성질상 하자보수가 필요하지 아니하다고 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 인정하는 공사3. 계약금액이 3천만원을 초과하지 아니하는 공사(조경공사는 제외한다)
질문: 지방자치단체의 장이 「공동주택관리법」 제93조제5항에 따라 감사에 참여하는 외부전문가에게 같은 조 제1항 전단에 따른 보고 및 자료 제출등 명령 권한을 부여할 수 있는지 여부(「공동주택관리법」 제93조제5항 등 관련)
답변: 먼저「공동주택관리법」 제93조제1항각 호 외의 부분 전단 및 같은 항 제1호에서는 ‘지방자치단체의 장’은 감사에 필요한 경우 보고 및 자료 제출등 명령을 하거나 ‘소속 공무원으로 하여금’ 영업소ㆍ관리사무소 등에 출입하여 공동주택의 시설ㆍ장부ㆍ서류 등을 조사 또는 검사(이하 “출입ㆍ검사”라 함)하게 할 수 있다고 규정하여 감사에 필요한 ‘보고 및 자료 제출등 명령’을 할 수 있는 권한의 주체를 ‘지방자치단체의 장’으로 명시하면서, 감사에 필요한 ‘출입ㆍ검사’ 권한은 소속 공무원에게 부여할 수 있도록 규정하고 있는데, 같은 조 제5항에서는 지방자치단체의 장은 감사를 실시할 경우 ‘외부전문가와 함께 영업소ㆍ관리사무소 등을 조사’할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, ‘보고 및 자료 제출등 명령’에 관해서는 규정하고 있지 않은바, 같은 조 제5항은 외부전문가에게 같은 조 제1항에 따른 ‘보고 및 자료 제출등 명령’ 권한을 부여할 수 있는 근거가 될 수 없다고 보는 것이 관련 규정의 문언 및 체계에 부합하는 해석입니다.
그리고 행정조사에 관한 기본원칙ㆍ행정조사의 방법 및 절차 등에 관한 공통적인 사항을 규정(각주: 「행정조사기본법」 제1조)하고 있는「행정조사기본법」에서는 “행정조사”를 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 ‘조사대상자에게 보고요구ㆍ자료제출요구’ 등을 행하는 활동으로 정의(제2조제1호)하면서, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사(이하 “임의조사”라 함)를 제외한 행정조사는 법령 등에 근거가 있는 경우에 한하여 실시할 수 있다고 규정하고 있는바(제5조), 임의조사가 아닌 행정조사는 그 주체 및 대상, 방법 등이 법령에 명시되어 있어야 할 것인데,「공동주택관리법」에서는 지방자치단체의 장이 ‘보고 및 자료 제출등 명령’을 할 수 있다고 규정(제93조제1항)하면서, 그 권한을 영업소ㆍ관리사무소 등의 조사에 참여하는 외부전문가에게 직접 부여하거나 위탁하는 내용의 규정을 별도로 마련해 두고 있지 않으므로, 지방자치단체의 장이 ‘영업소ㆍ관리사무소 등의 조사’를 외부전문가와 함께 수행할 수 있다고 규정하고 있는같은 법 제93조제5항을 근거로 해당 외부전문가에게 보고 및 자료 제출등 명령 권한까지 부여할 수 있다고 해석하는 것은 명시적인 법률의 근거규정 없이 외부전문가에게 ‘보고요구ㆍ자료제출요구’ 등의 행정조사 권한을 부여하는 것으로서 타당하지 않습니다.
또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인데,(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)「공동주택관리법」 제53조제1항제10호에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주택관리업자가같은 법 제93조제1항에 따른 보고, 자료의 제출, 조사 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 보고를 한 경우에는 그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제102조제2항제7호에서는같은 법 제93조제1항에 따른 보고 또는 자료 제출 등의 명령을 위반한 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바,같은 법 제93조제1항전단에 따른 ‘보고 및 자료 제출등 명령’을 할 수 있는 주체를 확장해석하는 것은 이러한 엄격해석의 원칙에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 지방자치단체의 장은「공동주택관리법」 제93조제5항에 따라 영업소ㆍ관리사무소 등의 조사에 참여하는 외부전문가에게 같은 조 제1항 전단에 따른 보고 및 자료 제출등 명령 권한을 부여할 수는 없습니다.
공동주택관리법제93조(공동주택관리에 관한 감독) ① 지방자치단체의 장은 공동주택관리의 효율화와 입주자등의 보호를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 입주자등, 입주자대표회의나 그 구성원, 관리주체(의무관리대상 공동주택이 아닌 경우에는 관리인을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 관리사무소장 또는 선거관리위원회나 그 위원 등에게 관리비등의 사용내역 등 대통령령으로 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속 공무원으로 하여금 영업소ㆍ관리사무소 등에 출입하여 공동주택의 시설ㆍ장부ㆍ서류 등을 조사 또는 검사하게 할 수 있다. 이 경우 출입ㆍ검사 등을 하는 공무원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.1. 제3항 또는 제4항에 따른 감사에 필요한 경우2. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우3. 공동주택단지 내 분쟁의 조정이 필요한 경우4. 공동주택 시설물의 안전관리를 위하여 필요한 경우5. 입주자대표회의 등이 공동주택 관리규약을 위반한 경우6. 그 밖에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 필요한 경우② 공동주택의 입주자등은 제1항제2호, 제3호 또는 제5호에 해당하는 경우 전체 입주자등의 10분의 3 이상의 동의를 받아 지방자치단체의 장에게 입주자대표회의나 그 구성원, 관리주체, 관리사무소장 또는 선거관리위원회나 그 위원 등의 업무에 대하여 감사를 요청할 수 있다. 이 경우 감사 요청은 그 사유를 소명하고 이를 뒷받침할 수 있는 자료를 첨부하여 서면으로 하여야 한다.③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 감사 요청이 이유가 있다고 인정하는 경우에는 감사를 실시한 후 감사를 요청한 입주자등에게 그 결과를 통보하여야 한다.④ 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 감사 요청이 없더라도 공동주택관리의 효율화와 입주자등의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제2항의 감사 대상이 되는 업무에 대하여 감사를 실시할 수 있다.⑤ 지방자치단체의 장은 제3항 또는 제4항에 따라 감사를 실시할 경우 변호사ㆍ공인회계사 등의 전문가에게 자문하거나 해당 전문가와 함께 영업소ㆍ관리사무소 등을 조사할 수 있다.⑥ 제2항부터 제5항까지의 감사 요청 및 감사 실시에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.⑦ㆍ⑧ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 지방자치단체의 장이 공동주택관리 감독을 위한 시정명령을 위반사항이 해소될 때까지 계속해야 하는지(「주택법」 제59조 등 관련)
답변: 「주택법」 제59조제1항에서는 지방자치단체의 장은 공동주택관리의 효율화와 입주자ㆍ사용자의 보호를 위하여 같은 조 제3항 또는 제4항에 따른 감사에 필요한 경우(제1호) 및 그 밖에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 필요한 경우(제5호) 등에 해당하는 경우에는 입주자대표회의 등에 필요한 명령을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 공동주택의 입주자 등이 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 필요한 경우 등에 해당하면 전체 입주자 등의 10분의 3 이상의 동의를 받아 지방자치단체의 장에게 입주자대표회의에 대한 감사를 요청할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장은 감사 요청이 이유가 있다고 인정하는 경우에는 감사를 실시하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제101조제2항제7호 및같은 법 시행령 제122조제1항ㆍ별표 13 제2호모목에서는 법 제59조제1항에 따른 보고 또는 자료 제출 등의 명령을 위반한 경우에는 500만원(1차), 700만원(2차) 또는 1,000만원(3차)의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바,이 사안은「주택법」 제59조제1항에 따라 지방자치단체의 장이 입주자대표회의에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 시정명령을 하는 경우, 시정명령의 대상이 되는 위반사항이 해소될 때까지반드시 시정명령을 계속해야 하는지, 아니면 시정명령의 계속 여부를 재량에 따라 결정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 행정청의 행정행위는 근거 법률에 따라 하여야 하는 것이라는 점을 고려할 때, 해당 행정행위를 함에 있어 행정청에 재량권이 인정되는지의 여부는 해당 행정행위의 근거가 된 법률의 규정형식 또는 문언과 그 내용에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것입니다(대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결례참조).그런데,「주택법」 제59조제1항에서는 “지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 입주자대표회의 등에 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있다”고 규정하고 있는바, 해당 규정은 지방자치단체의 장에게 공동주택관리에 관한 감독 수단으로 “보고 명령”, “자료 제출 명령” 또는 “시정명령”을 선택할 수 있도록 하고 있고, 시정명령을 하는 경우에도 시정명령을 할 것인지의 여부, 시정명령의 기간, 내용 및 방법 등을 결정할 수 있는 재량을 부여하고 있다고 할 것이므로(법제처 2011. 3. 31.회신 11-0088 해석례참조), 지방자치단체의 장이 시정명령을 계속할 것인지 여부도 이러한 재량의 범위에 포함되는 것으로 보아야 할것입니다.
또한, 입주자대표회의 등이 시정명령을 이행하지 아니한 경우 그 실효성을 확보하기 위하여 2013년 12월 24일「주택법」을 개정하여 시정명령을 위반한 자에 대한 과태료의 상한을 500만원에서 1,000만원으로 상향 조정하고, 공동주택의 입주자 등이 지방자치단체의 장에게 입주자대표회의 등에 대한 감사를 요청하거나 지방자치단체의 장이 직권으로 감사를 실시할 수 있는 제도를 신설하였는바, 이에 따라 지방자치단체의 장은 시정명령 외에도 과태료 부과나 감사 등을 통하여 입주자대표회의의 법 위반사항을 시정할 수 있다는 점도 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「주택법」 제59조제1항에 따라 지방자치단체의 장이 입주자대표회의에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 시정명령을 하는 경우, 시정명령의 대상이 되는 위반사항이 해소될 때까지 시정명령을 계속해야 하는 것은 아닙니다.
질문: 지방자치단체 인터넷 홈페이지의 “시민의 소리”에 제기한 민원이 「민원 처리에 관한 법률」 제27조제1항 본문에 따라 문서로 통지하여야 할 지 여부(「민원 처리에 관한 법률」 제27조 등 관련)
답변: 민원처리법 제27조제1항본문에서는 행정기관의 장은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에는 그 결과를 민원인에게 문서로 통지해야 한다고 규정하여, 행정기관의 장이 그 처리 결과를 민원인에게 문서로 통지해야 하는 대상을 행정기관에 접수된 민원으로 한정하고 있습니다.
그리고민원처리법 제8조에서는 민원의 신청은 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서를 포함함)로 해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제9조, 제12조 및같은 법 시행령 제5조.제6조.제11조에 따르면 민원의 접수는 행정기관이 설치하는 민원실(민원실이 없는 경우 문서담당부서 또는 처리주무부서(각주: 문서의 접수ㆍ발송을 주관하는 부서 또는 민원을 처리하는 주무부서를 말함. )를 말함)과「전자정부법」 제9조에 따라 방문에 의하지 아니하는 민원처리를 위해 인터넷에 설치한 전자민원창구에서 이루어집니다.
그런데「전자정부법 시행령」 제9조제1항에서는 특별한 사유가 없으면 전자민원창구를 하나의 창구로 설치하도록 규정하고 있음에 비추어 보면, 행정기관의 인터넷 홈페이지에 공식적인 전자민원창구가 있는 경우에는 그 외에 국민 또는 주민의 참여를 위해 다양한 게시판을 운영하고 있더라도 이를 모두 전자민원창구로 보는 것은 타당하지 않습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 지방자치단체의 인터넷 홈페이지 게시판인 “시민의 소리”에서 해당 게시판은 인터넷 소통창구임을 밝히고 정식민원에 대한 접수는「전자정부법」 제9조제2항 및 제3항에 따라 설치ㆍ운영되는 통합전자민원창구인 국민신문고를 이용하도록 안내하는 등 “시민의 소리”는 민원처리법 시행령 제11조 및 「전자정부법」 제9조에 따른 전자민원창구에 해당하지 않는다는 취지를 밝힌 이상, “시민의 소리”에 민원처리법 제2조에 따른 민원에 해당하는 내용의 글이 작성ㆍ게시되더라도 이를 지방자치단체의 전자민원창구에 신청하여 접수된 민원으로 볼 수는 없습니다.
따라서 이 사안의 경우 “시민의 소리”에 게시된 구체적인 내용에 따라 해당 행정기관에서 민원으로 따로 접수하여 민원처리법 시행령 제13조에 따라 처리주무부서에 이송하여 처리할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 지방자치단체의 장은 “시민의 소리”에 게시된 게시물에 대한 처리 결과를 민원처리법 제27조제1항 본문에 따라 문서로 통지해야 하는 것은 아닙니다.
＜ 관계 법령＞민원 처리에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 6. (생 략)7. "전자민원창구"란 「전자정부법」 제9조에 따라 설치된 전자민원창구를 말한다.8. (생 략)제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다.② (생 략)③ 제1항 및 제2항에 따른 민원의 접수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제27조(처리결과의 통지) ① 행정기관의 장은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에는 그 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 기타민원의 경우와 통지에 신속을 요하거나 민원인이 요청하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 구술 또는 전화로 통지할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)민원 처리에 관한 법률 시행령제6조(민원의 접수) ① 민원은 민원실(전자민원창구를 포함한다. 이하 같다)에서 접수한다. 다만, 민원실이 설치되어 있지 아니한 경우에는 문서의 접수ㆍ발송을 주관하는 부서(이하 "문서담당부서"라 한다) 또는 민원을 처리하는 주무부서(이하 "처리주무부서"라 한다)에서 민원을 접수한다.② ∼ ⑤ (생 략)제11조(전자민원창구의 운영 등) ① 행정기관의 장은 전자민원창구를 통하여 다음 각 호의 사항을 처리할 수 있다.1. 민원의 신청ㆍ접수, 민원문서의 이송 및 처리결과의 통지2. 처리기간 연장의 통지, 처리진행상황과 처리완료예정일 등 민원의 처리상황 안내3. 법령, 민원편람 및 법 제36조제1항에 따른 민원처리기준표 등 민원 처리와 관련된 정보의 제공② (생 략)
질문: 지방자치단체장이 설치하려는 폐기물처리시설의 입지선정위원회 구성 방법(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 별표 1 관련)
답변: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 함) 제2조제2호에서는 “폐기물처리시설 설치기관”이란 일정 규모 이상의 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 환경부장관, 지방자치단체의 장 또는「수도권매립지관리공사의 설립 및 운영 등에 관한 법률」에 따른 수도권매립지관리공사의 장을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제9조에서는 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 그 입지선정계획을 결정ㆍ공고해야 하고(제1항), 이를 공고한 후에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민대표가 참여하는 입지선정위원회(이하 “입지선정위원회”라 함)를 설치하여 해당 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 해야 한다(제3항)고 규정하고 있습니다.
그리고,「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(이하 “폐기물시설촉진법 시행령”이라 함) 별표 1 제2호에서는 지방자치단체의 장이 설치하려는 폐기물처리시설의 입지선정위원회의 구성방법을 입지선정지역이 “하나의 시ㆍ도”(나목) 인 경우 그리고 입지선정지역이 “둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구”(다목) 인 경우 등에 따라 각각 규정하고 있습니다.
한편,「폐기물관리법」 제5조제1항에서는 환경부장관, 도지사 등은 둘 이상의 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”함) 또는 시ㆍ군ㆍ구에서 발생하는 폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되면 광역 폐기물처리시설을 단독 또는 공동으로 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 도지사가 관할 지역 내 다수 시ㆍ군의 폐기물을 처리하는 광역 폐기물처리시설을 설치하기 위하여 폐기물시설촉진법 제9조제1항에 따라 폐기물처리시설 입지선정계획을 결정ㆍ공고하면서 입지후보지를 관할 지역 내 둘 이상의 시ㆍ군으로 한정한 경우, 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호에 따라 입지선정위원회를 구성할 때 입지선정지역을 같은 호 나목에 따른 “하나의 도”에 해당하는 것으로 보아 입지선정위원회를 구성해야 하는지, 아니면 같은 호 다목에 따른 “둘 이상의 시ㆍ군”에 해당하는 것으로 보아 입지선정위원회를 구성해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것인바(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결례참조), 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호에서는 “입지선정지역”을 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구로 구분하고 있을 뿐, 별도로 의미를 밝히고 있지 않으므로, 그 의미를 해석하기 위해서는 폐기물시설촉진법령 및 관련 법령의 체계와 취지 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
그런데, 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호에서 지방자치단체장이 폐기물처리시설을 설치하는 경우에 관하여 “입지선정지역”을 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구인 경우로 구분하여 규정한 것은 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구로 구분하여 폐기물처리시설을 설치하는 것을 전제하고 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 같은 호에서는 지방자치단체의 구분에 따라 해당 지방자치단체의 관할 지역에 폐기물처리시설을 설치하는 경우를 규정한 것으로 보아야 할 것인바, 이 사안의 도지사가 그 관할 지역인 도내에서 해당 시설의 입지를 선정하는 경우에는 입지선정지역을 하나의 도인 경우로 해석하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
한편, 도지사가 폐기물처리시설 입지선정계획을 결정ㆍ공고하면서 입지후보지를 시ㆍ군으로 제한하고 있으므로 입지선정지역은 도가 아니라 입지후보지인 일부 시ㆍ군으로 보아 입지선정지역을 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호다목에 따른 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 도지사가 설치하는 폐기물처리시설이라고 하더라도 설치과정에서 입지후보지는 일정한 시ㆍ군ㆍ구로 정해질 수 밖에 없어서 항상 같은 호 다목 또는 라목에 따라 위원을 구성하게 되어 도를 기준으로 입지선정지역을 규정하고 있는 같은 호 가목과 나목은 무의미한 조항이 되는 불합리한 결과가 초래되므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 도지사가 관할 지역 내 다수 시ㆍ군의 폐기물을 처리하는 광역 폐기물처리시설을 설치하기 위하여 폐기물시설촉진법 제9조제1항에 따라 폐기물처리시설 입지선정계획을 결정ㆍ공고하면서 입지후보지를 관할 지역 내 둘 이상의 시ㆍ군으로 한정한 경우, 폐기물시설촉진법 시행령 별표 1 제2호에 따라 입지선정위원회를 구성할 때에는 입지선정지역이 같은 호 나목에 따른 “하나의 도”인 경우에 해당하는 것으로 보아 입지선정위원회를 구성해야 한다고 할 것입니다.
질문: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출연기관의 정관이 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조의2에 따른 “다른 법률에 특별한 규정”에 해당하는지 여부
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조의2에서 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는같은 법에서 정하는 바에 따르도록 한 취지는 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분은공유재산법에 따르는 것을 원칙으로 하면서 다른 법률에서공유재산법과 다른 내용을 규정하고 있거나공유재산법에서 규율하고 있지 않은 사항에 관하여 규정하고 있는 경우에는 해당 법률의 특례 규정이나 보완 규정을 적용하도록 하려는 것입니다.
따라서 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여 특별한 규정이 있음을 이유로공유재산법의 적용을 배제하기 위해서는 해당 “특별한 규정”이 법률이어야 하고, 나아가 그 내용이 공유재산 등의 관리ㆍ처분에 관하여공유재산법과 달리 규정하고 있는 것이어야 합니다.
(각주:대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두20882 판결례참조)그런데 정관은 법인의 근본규칙을 정한 것으로서 그 규범형식상 법률에 해당하지 않고,「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함)은 지방자치단체가 출자 또는 출연하여 설립한 기관의 운영에 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 하는 법률로서지방출자출연법 제8조제1항 및같은 법 시행령 제9조에서 정관에 기재하도록 한 사항에 공유재산 또는 물품의 관리ㆍ처분과 관련된 사항이 포함되어 있지도 않습니다.
따라서 지방출자출연법 제8조제1항 각 호의 사항을 적은 출연기관의 정관은 공유재산법 제2조의2에 따른 “다른 법률에 특별한 규정”이 있는 경우에 해당하지 않습니다.

○ 「공유재산 및 물품 관리법」제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.

○ 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」제8조(정관) ① 출자ㆍ출연 기관의 정관에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 다만, 출자ㆍ출연 기관의 형태와 특성이나 업무 내용상 해당하지 아니하는 사항은 기재하지 아니할 수 있다.1. 목적2. 명칭3. 주된 사무소가 있는 곳4. 자본금 또는 출연금5. 주식 발행에 관한 사항6. 주주총회에 관한 사항7. 임직원에 관한 사항8. 이사회의 운영9. 사업 범위 및 내용과 그 집행10. 예산과 회계11. 정관의 변경12. 해산에 관한 사항13. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항② (생 략)

○ 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」제9조(정관 기재사항) 법 제8조제1항제13호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다.1. 사채(社債)의 발행2. 공고의 방법3. 임원의 공석에 따른 직무대행에 관한 사항＜관계 법령＞
질문: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출자ㆍ출연 기관은 행정안전부장관이 같은 법 제27조에 따라 정하여 통보한 운영지침에 따를 의무가 있는지 여부(「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조 등 관련)
답변: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에서는 “행정안전부장관은 출자ㆍ출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자ㆍ출연 기관의 장에게 통보할 수 있다”고 규정하여 행정안전부장관이 정하여 통보하는 운영지침의 목적이 출자ㆍ출연 기관에 공통적으로 적용하기 위한 것이라는 점을 명확하게 규정하고 있습니다.
또한 지침, 훈령이나 예규와 같은 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 상위법령의 위임에 따라 제정되는 ‘법령보충적 행정규칙’의 경우에는 상위법령과 결합하여 대외적으로 구속력을 가지게 되는바(각주:대법원 1995. 5. 23. 선고 94도2502 판결례및대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두38171 판결례참조 ), 행정안전부장관이 출자ㆍ출연 기관에 적용되는 운영지침을 정하는 것은「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 명문의 위임 근거가 있고, 이러한 운영지침을 통해 조직 운영과 정원ㆍ인사 관리에 관한 사항 등 같은 법에서 정하고 있는 사항의 구체적인 내용을 보충하고 있으므로 그 운영지침은 법령보충적 행정규칙에 해당하며, 그에 따라 대외적 구속력을 가진다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따르면 출자ㆍ출연기관의 설립에는 지방자치단체의 재정이 투입되고, 출자ㆍ출연기관은 주민의 복리를 증진하거나 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업을 수행하는 공익적 성격을 가지는바, 이러한 점을 종합하여 출자ㆍ출연기관에 대한 공적 재원 투입이 합리적이고 투명하게 이루어지도록 하는 한편, 경영을 합리화하며 운영의 투명성을 높임으로써 지역주민에 대한 서비스 증진에 이바지하고 공익목적을 달성할 수 있도록 하려는 취지(각주: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제1조 및 2013. 11. 14. 의안번호 제1907767호로 발의된 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조 )에서 같은 법이 제정되었고, 같은 법에서 정하고 있는 출자ㆍ출연기관의 조직, 인사 및 예산 등에 관한 사항의 세부적인 내용(각주: 2022 지방출자ㆍ출연기관 예산편성지침 및 2018 지방출자ㆍ출연기관 인사ㆍ조직지침 참조 )에 대하여는 행정안전부장관이 같은 법 제27조에 따라 출자ㆍ출연기관에 공통적으로 적용할 운영지침을 정하여 통보할 수 있도록 한 것으로 보아야 합니다.
아울러 만약 행정안전부장관이 정하는 운영지침을 출자ㆍ출연기관이 따르지 않아도 된다고 본다면, 지방자치단체가 출자하거나 출연했다는 점에서는 본질적으로 동일한 성격의 기관임에도 출자ㆍ출연기관마다 그 조직ㆍ예산ㆍ회계 등의 기준이 달라질 수 있게 되어, 그 결과 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 따른 운영지침의 공통적인 적용을 통한 출자ㆍ출연 기관에 대한 사전적 감독 기능이 형해화될 수 있고, 자의적이고 부적절한 출자ㆍ출연기관 운영으로 지방자치단체의 재정에 부담을 초래하는 등 지방자치단체가 출자하거나 출연하여 설립한 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 높이려는 같은 법의 입법 취지(각주: 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제1조 및 2013. 11. 14. 의안번호 제1907767호로 발의된 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조 )를 달성할 수 없게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 출자ㆍ출연 기관이 행정안전부장관이 정하는 운영지침을 따라야 한다면 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제3조 및 제15조에 따라 보장되는 출자ㆍ출연기관 운영의 자율성이 훼손된다거나, 같은 법의 다른 규정과 달리 “준수”, “하여야 한다” 또는 “따라야 한다” 등과 같이 직접적으로 의무를 부과한다고 볼만한 문언이 없다는 점을 들어 행정안전부장관이 정한 운영지침을 따르지 않을 수 있다는 의견이 있으나, 출자ㆍ출연기관 운영의 자율성은 법령의 범위에서 인정되는 것으로서 운영지침으로 출자ㆍ출연기관에 공통적으로 적용될 사항을 정한다고 하여 반드시 운영의 자율성이 훼손된다고 볼 수 없고, 같은 법 제27조에서는 운영지침이 출자ㆍ출연 기관에 “적용”될 것을 전제(각주: 2013. 11. 14. 의안번호 제1907767호로 발의된 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조 )하고 있어 의무를 부과하는 문언을 굳이 사용하지 않은 것으로 볼 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 출자ㆍ출연 기관은 행정안전부장관이 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제27조에 따라 정하여 통보한 운영지침을 따라야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률제27조(운영지침의 통보) 행정안전부장관은 출자ㆍ출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자ㆍ출연 기관의 장에게 통보할 수 있다.1. 조직 운영과 정원ㆍ인사 관리에 관한 사항2. 예산의 편성ㆍ집행과 자금 운영에 관한 사항3. 회계와 결산에 관한 사항