질문: 「항만법」이 전부개정된 경우 구 「항만법」 부칙 제6조가 계속 적용되는 것으로 볼 수 있는지 여부(법률 제12545호 항만법 일부개정법률 부칙 제6조 등 관련)
답변: 2020년 1월 29일 법률 제16902호로「항만법」을 전부개정하면서, 종전의「항만법」(2020년 1월 29일 법률 제16902호로 전부개정되기 전의 것을 말함)에서 규율하고 있던 항만재개발사업에 관한 사항은 전부개정항만법이 아니라 별도로 항만재개발법을 제정하여 규율하게 되었는데, 이처럼 법령을 전부개정하는 경우 원칙적으로 종전 부칙을 모두 검토하여 현재까지 유효한 부칙에 대해 개별적인 경과조치 규정을 두되, 보충적으로 누락될 수 있는 종전 부칙의 효력을 인정하기 위해 “종전 부칙의 적용범위에 관한 경과조치”를 규정할 수 있으나(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.708, 709 참조), 전부개정항만법부칙 및 항만재개발법 부칙에서는 구항만법부칙 제6조의 효력에 대해 별도로 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는 구항만법시행일(2014년 9월 25일) 전에 사업시행자로 지정받아 구항만법부칙 제6조에 따라 개발이익의 재투자 의무가 없던 사업시행자가 전부개정항만법및 항만재개발법 시행 이후에도 구항만법부칙 제6조의 효력이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아 항만재개발법 제39조에 따른 개발이익을 재투자해야 하는 사업시행자에 해당하지 않는지 여부가 문제됩니다.
법령을 전부개정하는 경우에는 법령의 내용 전부를 새로 고쳐 쓰므로 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸한다고 보는 것이 원칙이나, 그 경우에도 종전 경과규정의 입법 경위와 취지, 개정 전후 법령의 전반적인 체계나 내용 등에 비추어신법의 효력발생 이후에도 종전의 경과규정을 계속 적용하는 것이 입법자의 의사에 부합하고, 그 결과가 수범자인 국민에게 예측할 수 없는 부담을 지우는 것이 아니라면 별도의 규정이 없더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 해석할 수 있습니다(각주:대법원 2013. 3. 28. 선고 2012재두299 판결례참조).먼저 구항만법에서는 항만재개발사업의 공익성과 건전성을 확보하기 위해같은 법에 제64조의6(개발이익의 재투자)을 신설하여 항만재개발사업을 통해 개발이익이 발생하는 경우 사업시행자는 그 개발이익의 100분의 25 이내의 범위에서 해당 사업구역의 분양가격이나 임대료 인하, 기반시설 설치비용에 충당하는 등의 용도로 사용하도록 하면서,같은 법부칙 제6조에서 이에 대한 적용례를 두어 제64조의6의 개정 규정은같은 법시행 후 사업시행자로 지정받는 경우부터 적용하도록 규정하고 있는바(각주: 2014. 3. 24. 법률 제12545호로 일부개정되어 2014. 9. 25. 시행된 「항만법」 개정이유 및 주요내용 참조), 이러한 적용례를 둔 취지는 구항만법시행 전에 사업시행자로 지정받은 경우에는같은 법 제64조의6이 적용되지 않도록 하여 종전 사업시행자의 기득권 및 신뢰를 법적으로 보호하려는 것으로 보이고, 이후「항만법」을 전부개정하면서 항만재개발법을 제정하는 과정에서도 구항만법부칙 제6조에 따른 종전 사업시행자에 대한 신뢰보호를 변경할만한 특별한 사유가 있었다고 보기는 어렵습니다.
그리고 전부개정항만법과 항만재개발법의 입법 연혁을 살펴보면, 항만재개발사업에 관한 사항은 구항만법제6장에서 규정하고 있었는데, 항만재개발사업의 추진 및 지원체계를 강화하고 항만재개발 정책을 효율적으로 수행하기 위하여 항만재개발사업에 관한 조문을 분리하여 별도로 제정된 항만재개발법에 해당 내용을 이관하고(각주: 2019. 1. 13. 의안번호 2018017호로 발의된 항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조), 항만재개발사업에 관한 사항을 제외한 항만의 개발, 항만의 관리와 사용, 항만배후단지 등 항만의 지정ㆍ개발ㆍ관리 및 사용에 관한 사항은 전부개정항만법에서 규정하게 된 것인바, 이에 따라 항만재개발법 제39조에서 규정하고 있는 개발이익의 재투자에 관한 사항도 구항만법 제64조의6에서 규정하고 있던 내용을 항만재개발법에 그대로 이관하면서, 같은 법 제39조제1항에 제3호를 신설하여 개발이익 재투자 용도에 창업보육센터 등 항만물류 산업의 일자리 창출을 위한 시설을 추가하여 규정함으로써 개발이익을 재투자할 수 있는 시설의 범위만을 확대한 것인데(각주: 2020. 1. 29. 법률 제16904호로 제정된 「항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률」 조문별 제정이유서 참조), 이러한 입법 취지 및 해당 규정의 내용을 종합적으로 고려하면, 구 항만법의 일부개정 이후「항만법」을 전부개정하고 항만재개발법을 제정하는 과정에서 항만재개발법 제39조에서 규정하고 있는 항만재개발사업의 개발이익 재투자 제도의 본질적인 사항에 대해서는 변경이 이루어지지 않았고, 그러한 변경을 하려는 입법의도가 있었던 것으로 보이지 않으므로, 구 항만법 시행일 전에 사업시행자로 지정받아 구 항만법 부칙 제6조에 따라 개발이익의 재투자 의무가 없던 사업시행자의 경우에는 전부개정 항만법 및 항만재개발법 시행 이후에도 구 항만법 부칙 제6조의 효력이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보는 것이 타당할 것입니다.
아울러 전부개정항만법및 항만재개발법이 시행됨에 따라 구항만법부칙 제6조의 효력이 상실된다고 본다면, 구항만법시행일인 2014년 9월 25일 전에 사업시행자로 지정되어 개발이익 재투자 대상이 아니었던 사업시행자는 약 6년이 경과한 전부개정항만법및 항만재개발법의 시행일(2020년 7월 30일)에 개발이익 재투자 대상이 되는 결과가 초래될 수 있는바, 이 경우 해당 사업시행자에게 예측할 수 없는 부담이 발생하게 되어 구항만법부칙 제6조에 대한 해당 사업시행자의 신뢰를 소급하여 침해할 여지가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 구항만법시행일(2014년 9월 25일) 전에 사업시행자로 지정받아 구항만법부칙 제6조에 따라 개발이익의 재투자 의무가 없던 사업시행자는 항만재개발법 제39조에 따른 개발이익을 재투자해야 하는 사업시행자에 해당하지 않습니다.
항만법(2014. 3. 24. 법률 제12545호로 일부개정되어 2014. 9. 25. 시행된 것)제64조의6(개발이익의 재투자) ① 사업시행자는 항만재개발사업으로 발생하는 개발이익을 100분의 25의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 사용하여야 한다.1. 해당 사업구역의 항만시설용지 등의 분양가격이나 임대료의 인하2. 해당 사업구역의 기반시설이나 공공시설의 설치비용에의 충당② 사업시행자는 제1항에 따른 개발이익의 재투자가 차질 없이 이루어질 수 있도록 그 발생된 개발이익을 구분하여 회계처리하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.③ (생 략)법률 제12545호항만법일부개정법률 부칙제6조(개발이익의 재투자에 관한 적용례) 제64조의6의 개정규정은 이 법 시행 후 사업시행자로 지정받는 경우부터 적용한다.법률 제16902호항만법전부개정법률 부칙제12조(처분 등에 관한 일반적 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의「항만법」에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위로 본다.항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률(2020. 1. 29. 법률 제16904호로 제정되어 2020. 7. 30. 시행된 것)제39조(개발이익의 재투자) ① 사업시행자는 항만재개발사업으로 발생하는 개발이익을 100분의 25의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 사용하여야 한다.1. 해당 사업구역의 항만시설용지 등의 분양가격이나 임대료의 인하2. 해당 사업구역의 기반시설이나 공공시설의 설치비용에의 충당3. 해당 사업구역의「중소기업창업 지원법」 제2조제7호에 따른 창업보육센터 등 항만물류 산업의 일자리 창출을 위한 시설의 설치비용에의 충당② 사업시행자는 제1항에 따른 개발이익의 재투자가 차질 없이 이루어질 수 있도록 그 발생된 개발이익을 구분하여 회계처리하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.③ (생 략)법률 제16904호 항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률 부칙제3조(처분 등에 관한 일반적 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의「항만법」(법률 제16902호로 전부개정되기 전의 것을 말한다. 이하 같다)에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 따른 행정기관의 행위나 행정기관에 대한 행위로 본다.＜관계 법령＞