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질문: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에도 불구하고 녹색사업단에게 국유림을 무상으로 사용하게 할 수 있는지(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제63조 등 관련)
답변: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림관리법”이라 함) 제23조제1항에 따르면 산림청장은같은 법 제21조제1항에 따라 국유림을 대부하거나 사용을 허가(이하 “대부등”이라 함)하는 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 대부료 또는 사용료(이하 “대부료등”이라 함)를 징수하여야 하고,같은 법 제23조제3항에 따르면 같은 조 제1항의 규정에도 불구하고같은 법 제21조제1항제1호ㆍ제4호 및 제5호에 해당하는 경우(제1호), 천재지변 등으로 인하여 대부등을 받은 목적사업의 소득이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령이 정하는 경우(제2호) 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있습니다.
그리고,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원조성법”이라 함) 제63조에 따르면 국가나 지방자치단체는 녹색자금조성의 지원 또는 녹색자금사업의 원활한 추진을 위하여 녹색사업단에 국유 또는 공유의 시설, 물품, 그 밖의 재산을 그 용도나 목적에 지장을 주지 아니하는 범위에서 무상으로 사용ㆍ수익하게 하거나 대부(이하 “무상사용”이라 함)할 수 있는바, 이 사안에서는 녹색사업단에게 요존국유림을 사용하게 하거나 불요존국유림을 대부하는 경우, 국유림에 대한 대부료등의 감면을 규정한 국유림관리법 제23조제3항에도 불구하고 산림자원조성법 제63조에 따라 그 대부료등을 면제할 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대, 구「산림법」이 폐지되면서 분법(分法)된 국유림관리법은 산림환경보전, 미래 산림자원 비축 등 공익기능증진을 위한 별도의 국유림 정책이 필요하다는 점을 고려하여 국민의 다양한 요구에 부응하고 국유림만의 독자적인 정책을 수행하기 위하여 제정되었고,같은 법 제2조에 서는 국유림의 관리란 국유림의 보전, 대부ㆍ사용허가ㆍ교환ㆍ매수ㆍ매각 등의 재산관리행위를 말한다고 규정함으로써「국유재산법」에 따른 국유재산의 관리 전반에 관하여 특칙을 규정하고 있는바,이러한 국유림관리법의 제정경위 및「국유재산법」과의 관계에 비추어 보면, 국유림이 갖는 특성을 고려하여 일반적인 국유재산과 국유림을 달리 취급하고자 하는 취지로 해석함이 타당하다고 할 것이므로, 국유림의 대부등 관리에 관하여는 국유림관리법의 규정이 다른 법률에 우선하여 적용된다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 국유림관리법 제21조제1항에서는 산림시책추진에 필요한 경우, 국가 및 지방자치단체에서 사용하고자 하는 경우, 국가기반시설에 필요한 경우 또는 산림공익시설로 사용하고자 하는 경우 등에만 극히 제한적으로국유림의 사용을 허용할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제23조제1항에서는 국유림에 대하여 대부등을 하는 경우에도 원칙적으로 대부료등을 징수하도록 하면서 같은 조 제3항에서 그 대부료등의 감면사유를 제한적으로 열거하고 있으므로, 비록 녹색사업단이 국유림을 사용하려는 경우라고 하더라도 국유림의 무상사용은 국유림관리법에 규정된 감면사유에 해당하는 경우를 제외하고는 원칙적으로 허용될 수 없다고 보는 것이 대부료등의 감면을 엄격하게 제한하고 있는 국유림관리법의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
만일, 산림자원조성법 제63조에서 무상사용의 대상으로 규정하고 있는 국유재산에 국유림이 당연히 포함된다고 본다면, 산림자원조성법을 포함하여「국유재산특례제한법」 별표제1호부터 제195호까지의 규정에 따라 국유재산에 관한 대부료등 감면의 특례를 규정하고 있는 모든 법률을 적용함에 있어서도 국유림을 무상사용할 수 있다고 해석될 소지도 있는바, 이는 앞에서 본 국유림관리법의 제정경위와, 국유림의 사용허가 사유와 사용료 감면 등을 엄격하게 제한하여 국유림을 보전하고 국유림의 기능을 증진시키려는 국유림관리법의 입법목적(제1조)에 반하는 해석으로서 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 녹색사업단에게 요존국유림을 사용하게 하거나 불요존국유림을 대부하는 경우, 국유림에 대한 대부료등의 감면을 규정한 국유림관리법 제23조제3항에도 불구하고 산림자원조성법 제63조에 따라 그 대부료등을 면제할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견녹색사업단에게 국유림의 무상사용을 허용하려면「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조제1항 및 제23조제3항을 개정하거나「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에서「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조제1항 및 제3항에 대한 특례를 마련하여 녹색사업단에 대한 국유림 무상사용의 법적 근거를 명확히 규정하여야 할 것입니다.
질문: 국유림 공중부분에 대한 대부료 등을 징수하는 경우 「국유재산법 시행령」 제29조제4항을 적용할 수 있는지 여부(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제23조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제4조에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있고, 국유림법은 국유림에 대한 경영 및 관리에 관한 사항을 정하여 국유림의 기능 증진 및 효율적 관리를 목적(제1조)으로 하는 법률인바, 국유림의 대부등 국유림의 관리에 관하여는 국유림법이「국유재산법」보다 우선하여 적용되지만 국유림법령에서 규정하지 않은 사항에 대해서는 국유재산에 관한 기본법인「국유재산법」을 적용할 수 있다고 보아야 합니다.
그런데 국유림법 제23조 및같은 법 시행령 제21조에서는 국유림의 대부등에 따른 대부료등의 산정기준을 국유재산법령과 달리 규정하고 있으나, 국유림의 공중 부분에 대한 대부료등 산정기준에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
반면「국유재산법 시행령」 제29조제4항에서는 국유재산인 토지의 공중 또는 지하 부분을 사용허가하는 경우의 사용료는 같은 조 제1항에 따라 산출된 사용료에 그 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율을 곱하여 산정한 금액으로 한다고 규정하고 있는바, 이는 국유재산의 공중 또는 지하 부분에 대한 별도의 사용료율을 적용함으로써 입체적 공간 활용을 촉진하는 등 국유재산을 효율적으로 관리하려는 취지입니다.
그렇다면 산림청장이 국유림법 제21조에 따라 국유재산이자 국유림인 토지의 공중 부분에 대해 대부등을 하는 경우에는「국유재산법 시행령」 제29조제4항을 적용하여 대부료등을 산정할 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
※ 법령정비 권고사항국유림법 제23조 및 같은 법 시행령 제21조 등에서 「국유재산법 시행령」 제29조제4항과 같이 국유림의 공중 또는 지하 부분에 대한 대부료등 산정 기준을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞국유림의 경영 및 관리에 관한 법률제21조(국유림의 대부등) ①산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다.1. ∼ 12. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제23조(대부료 등) ①산림청장은 제21조제1항에 따라 대부등을 하는 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료 또는 사용료(이하 "대부료등"이라 한다)를 징수하여야 한다. 다만, 연간 대부료등이 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 대부등의 기간 동안의 대부료등을 일시에 통합 징수할 수 있다.② ∼ ⑦ (생 략)국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령제21조(대부료등) ①법 제23조제1항 본문에 따라 대부료 또는 사용료(이하 "대부료등"이라 한다)는 대부등을 받은 국유림의 가격에 다음 각 호의 구분에 따른 요율을 곱한 금액으로 하며, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.1. 법 제21조제1항제3호부터 제5호까지, 같은 항 제7호부터 제10호까지 및 농림어업소득사업의 경우 : 1천분의 10이상2. 법 제21조제1항제1호의 경우 : 1천분의 25이상3. 스키장용ㆍ썰매장용 및 주거용의 경우 : 1천분의 20이상. 다만, 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우에는 1천분의 10이상으로 한다.4. 제1호 내지 제3호 외의 경우 : 1천분의 50이상② (생 략)③산림청장은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있다.1. 제21조제1항제1호ㆍ제4호 및 제5호에 해당하는 경우2. 천재지변 등으로 인하여 대부등을 받은 목적사업의 소득이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우④ ∼ ⑤ (생 략)국유재산법제4조(다른 법률과의 관계) 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 다만, 다른 법률의 규정이 제2장에 저촉되는 경우에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다.② ∼ ④ (생 략)국유재산법 시행령제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월 단위, 일 단위 또는 시간 단위로 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다.1. ∼ 7. (생 략)②ㆍ③ (생 략)④ 국유재산인 토지의 공중 또는 지하 부분을 사용허가하는 경우의 사용료는 제1항에 따라 산출된 사용료에 그 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율을 곱하여 산정한 금액으로 한다.⑤ ∼ ⑨ (생 략)
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조 및  「산지관리법」 제25조제1항(「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가에 관한 사항이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의대상이 되는지 여부) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항 및같은 법 시행령 제57조제1항에 따르면, 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정되어 있고,같은 법 제59조제1항에 따르면, 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취를같은 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정되어 있으나, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 불구하고「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 의한 산림사업을 위한 개발행위는 중앙도시계획위원회 및 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다고 규정하여「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업을 도시계획위원회의 심의대상에서 제외하고 있습니다.

○ 그리고,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제3호에 따르면, “산림사업”이라 함은 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용ㆍ재해예방ㆍ복구 등 산림의 기능을 유지ㆍ발전 또는 회복시키기 위하여 산림 안에서 이루어지는 사업과 가로수ㆍ수목원의 조성ㆍ관리 등 산림의 조성ㆍ육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업을 말한다고 규정되어 있고, 그위임에 따라같은 법 시행령 제2조제2항에서는「산지관리법」에 따른 산지의 보전ㆍ이용, 토석채취 및 재해방지ㆍ복구 등을 위하여 시행하는 사업 등이 산림사업으로 규정되어 있습니다.

○ 한편,「산지관리법」 제25조제1항본문에 따르면, 산지에서 토석을 굴취ㆍ채취하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 산림청장에게 토석채취허가를 받아야 한다고 규정되어 있고,같은 법 시행령 제27조제3호에 따르면,「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가에 관한 사항은 중앙산지관리위원회의 심의를 받도록 규정되어 있습니다.

○ 따라서,「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가는같은 법에 따른 산지관리위원회의 심의대상이 되는 것일 뿐,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조에 따라 도시계획위원회의 심의대상이 되는 것이 아니라고 할 것입니다.
질문: 다른 법령에 따라 의제되는 산지전용허가 등의 효력발생 시기(「산지관리법」 제16조제1항 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조의2제1항본문에서는「광업법」에 따른 광물의 채굴 등을 위하여 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제16조제1항에서는 제14조제1항에 따른 산지전용허가, 제15조제1항에 따른 산지전용신고, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가 및 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고(이하 “산지전용허가 등”이라 함)의 효력은 그 허가를 받거나 신고를 하고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있는바,이 사안은 개별 법률에 따라 주된 인ㆍ허가를 받아 산지전용허가 등이 의제된 경우로서, 목적사업의 시행을 위해서 의제된 인ㆍ허가 외에 추가로 다른 행정처분이 필요한 경우, 의제된 산지전용허가 등에 대해서도「산지관리법」에 따라 직접 산지전용허가 등을 받는 경우와 같이같은 법 제16조제1항이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「산지관리법」 제16조제1항은, 산지의 특성상 한번 훼손되면 그 복구가 곤란하거나 복구에 상당한 비용이 들게 되므로, 특정 목적사업을 시행하기 위하여 미리 산지전용허가 등을 받았다 하더라도 해당 목적사업에 필요한 다른 인가나 허가 등을 받지 못한 경우에는 그 목적사업 수행에 필요한 인가나 허가를 모두 받을 때까지 산지전용허가 등의 효력이 발생하지 않도록 함으로써, 불필요하게 산지가 훼손되는 것을 막기 위해 도입된 제도입니다(법제처 2015. 1. 28.회신 14-0824 해석례참조).이처럼,「산지관리법」 제16조제1항에 따라 산지전용허가 등의 효력 발생이 유예되는 것은 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가 등의 행정처분이 필요한 경우에 그 효력이 발생하는 시점을 서로 일치시키기 위한 것이라는 점에서, 다른 법률에 따라 산지전용허가 등이 의제된 경우라도 그 다른 법률에서 의제된 인ㆍ허가 외에 목적사업 시행에 필요한 모든 인ㆍ허가를 받을 때까지 산지전용허가 등의 효력을 유예하는 것이 입법취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
 다만, 이 경우에 추가로 받아야 하는 인ㆍ허가가 “목적사업 시행에 필요한” 인ㆍ허가인지에 관해서는 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개별 법률에 따라 주된 인ㆍ허가를 받아 산지전용허가 등이 의제된 경우에도, 목적사업의 시행을 위해 의제된 인ㆍ허가 외에 추가로 다른 행정처분이 필요한 경우라면 해당 산지전용허가 등에 대해서도「산지관리법」 제16조제1항이 적용된다고 할 것입니다.
질문: 국유재산인 항공기가 「국유재산법」에 따른 교환대상인지 여부(「국유재산법」 제54조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제27조에 따르면 행정재산은 원칙적으로 처분하지 못하나 다만, 공유(公有) 또는 사유재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우에 있어서는 예외적으로 교환할 수 있도록 규정하고, 이 경우 일반재산의 교환에 관하여 규정한같은 법 제54조제2항부터 제4항까지를 준용하도록 하는 한편,같은 법 시행령 제19조에서는같은 법 제27조제1항제1호에 따른 행정재산의 교환에 관하여는 일반재산의 교환에 관하여 규정한 같은 법 시행령 제57조를 준용하도록 규정하고 있습니다.
또한,「국유재산법」 제54조에서는 일반재산의 교환에 관하여 규정하고 있는데, 위 규정에 따르면 일반재산인 토지ㆍ건물, 그 밖의 정착물을 국가가 직접 행정재산으로 사용하기 위하여 필요한 경우(제1항제1호), 소규모 일반재산을 한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효용성을 높이기 위하여 필요한 경우(제1항제2호) 및 일반재산의 가치와 이용도를 높이기 위하여 필요한 경우로서 매각 등 다른 방법으로 해당 재산의 처분이 곤란한 경우(제1항제3호)에 공유 또는 사유재산인 토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물과 교환할 수 있도록 하고, 그 교환하는 재산의 종류와 가격 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한할 수 있도록 하였는바(제2항), 이에 따라 같은법 시행령 제57조에서는 법 제54조제1항에 따라 교환하는 재산은 원칙적으로 서로 유사한 재산이어야 하고(제1항), 이 경우 서로 유사한 재산의 교환은 토지를 토지와 교환하는 경우(제2항제1호), 건물을 건물과 교환하는 경우(제2항제2호), 양쪽 또는 어느 한 쪽의 재산에 건물(공작물을 포함함)이 있는 토지인 경우에 주된 재산(그 재산의 가액이 전체 재산가액의 2분의 1 이상인 재산을 말함)이 서로 일치하는 경우(제2항제3호)로 규정하고 있습니다.
먼저, 예컨대 행정재산인 항공기가「국유재산법」 제40조에 따라 용도폐지되는 등 국유재산인 항공기가 일반재산에 해당하는 경우같은 법에 따른 교환대상이 될 수 있는지 여부를 살펴보면,같은 법 제54조제1항에서는 일반재산인 “토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물”과 공유 또는 사유재산인 “토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물”을 교환할 수 있다고 규정하여 교환 대상이 되는 일반재산을 토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물로 제한적으로 규정하고 있고,같은 법 제5조제1항에서는 국유재산의 범위로 부동산과 그 종물(제1호)과 선박, 부표(浮標), 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그들의 종물(제2호)을 구분하여 규정하고 있음을 미루어 볼 때, 항공기의 경우 토지ㆍ건물, 그 밖의 토지의 정착물에 해당하지 아니함이 명백하므로 일반재산인 항공기의 경우같은 법에 따른 교환대상에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
다음으로, 국유재산인 항공기가 행정재산에 해당하는 경우「국유재산법」에 따른 교환이 가능한지 여부를 살펴보면, 행정재산의 교환에 대해서는같은 법 제27조 및같은 법 시행령 제19조에서 일반재산의 교환에 관한 규정인같은 법 제54조제2항부터 제4항까지 및 같은 법 시행령 제57조를 준용하도록 하고 있는데, 같은 법 제27조에서는 행정재산을 공유(公有) 또는 사유재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우 교환할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이고, 준용 규정인 같은 법 제54조제2항부터 제4항까지의 규정에서도 항공기가 교환대상에서 제외되는 것으로 명시적으로 규정하고 있지는 않습니다.
그러나, 행정재산의 교환에 준용되는 규정인 같은 법 시행령 제57조에서는 법 제54조제1항에 따라 교환하는 재산은 원칙적으로 서로 유사한 재산이어야 하고(제1항), 같은 조 제2항에서는 이 경우 서로 유사한 재산의 교환은 토지를 토지와 교환하는 경우, 건물을 건물과 교환하는 경우, 양쪽 또는 어느 한 쪽의 재산에 건물(공작물을 포함함)이 있는 토지인 경우에 주된 재산(그 재산의 가액이 전체 재산가액의 2분의1 이상인 재산을 말함)이 서로 일치하는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우라고 규정하고 있어, 관련 규정에서는 행정재산의 경우에도 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물에 대해서만 교환이 가능한 것으로 예정하고 있을 뿐 항공기 등 그 밖의 재산에 대하여 교환이 가능한 것으로 규정하고 있지 아니하므로, 행정재산인 항공기의 경우에도 같은 법에 따른 교환 대상이 아니라고 보아야 할 것입니다.
한편, 국유재산의 효율적 관리를 도모하기 위하여「국유재산법」에 따라 교환대상으로 규정된 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물 이외의 재산에 대하여도「국유재산법」에 따른 교환 규정을 준용하여야 한다는 견해도 있을 수 있으나,「국유재산법」에서는 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물 이외의 재산에 관하여 교환에 관한 규정을 준용할 수 있는 명문의 규정을 두고 있지 아니하므로, 국유재산의 효율적 관리라는 목적만을 위하여 항공기에 대해서같은 법에 따른 교환 규정을 준용하기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 국유재산인 항공기는「국유재산법」에 따른 교환대상이 아니라고 할 것입니다.
질문: 산림청, 국토해양부 - 가로수 및 도시림 조성사업을 시행할 수 있는 자의 범위(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제2조제2항제10호의2 관련)
답변: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 한다) 제2조제3호에서 “산림사업”이란 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용ㆍ재해예방ㆍ복구 등 산림의 기능을 유지ㆍ발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림ㆍ생활림ㆍ가로수ㆍ수목원의 조성ㆍ관리 등 산림의 조성ㆍ육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 말한다고 함에 따라,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “산림자원법 시행령”이라 한다) 제2조제2항제10호의2 본문에서는 도시림ㆍ생활림ㆍ가로수의 조성ㆍ관리 등을 위하여 시행하는 사업 등을 산림사업으로 규정하면서, 같은 호 단서에서는「건설산업기본법 시행령」 별표 1에 따른 건설업 중 조경공사업과 조경식재공사업으로 시행하는 사업은 제외하도록 하고 있습니다.
산림자원법 제24조에 따르면, 국가, 지방자치단체, 산림소유자, 산림조합 또는 산림조합중앙회 외의 자로서 산림사업을 하려는 자는「민법」에 따른 법인으로서 기술수준과 자본금 등 대통령령으로 정하는 요건을 모두 갖추어 산림청장에게 산림사업법인으로 등록하도록 되어 있고, 이러한 등록을 한 자를 산림사업법인이라고 하고 있습니다.
한편,「건설산업기본법」 제8조제1항,같은 법 시행령 별표 1에 따르면, 국토해양부장관에게 등록한 후 영위하여야 하는 건설업에는 수목원ㆍ공원ㆍ숲 등의 조성공사를 하는 조경공사업과, 조경수목ㆍ잔디ㆍ지피식물ㆍ초화류 등의 식재공사 및 이를 위한 토양개량공사 등을 하는 조경식재공사업이 있습니다.
이 사안에서는 산림자원법 시행령 제2조제2항제10호의2 본문 및 단서와 관련하여, 국가, 지방자치단체, 산림소유자, 산림조합 또는 산림조합중앙회가 아닌 자가 도시림 또는 가로수 조성ㆍ관리사업을 수행하려는 경우,산림자원법에 따라 등록한 산림사업법인만이 수행할 수 있는지 또는「건설산업기본법」에 따른 조경공사업자 및 조경식재공사업자도 할 수 있는지가 문제가 된다고 할 것입니다.
우선,산림자원법에 따라 산림사업법인이 하도록 되어 있는 도시림 조성ㆍ관리사업은 도시에서 국민의 보건휴양 등을 위하여 산림 및 수목을 조성ㆍ관리하는 사업으로서, 이 사업이 건설산업기본법령에 따라 조경공사업자가 하도록 되어 있는 수목원ㆍ공원 및 숲 등의 조성공사와 그 내용에서 구분되는 별개의 사업이라고 하기 어렵고,산림자원법에 따라 산림사업법인이 하도록 되어 있는 가로수 조성ㆍ관리사업은 도로의 도로구역 안 또는 그 주변에 수목을 심는 사업으로서, 이 사업이 건설산업기본법령에 따라 조경식재공사업자가 하도록 되어 있는 조경수목 등을 식재하거나 유지ㆍ관리하는 공사와 그 내용에서 구분되는 별개의 사업이라고 하기도 어렵습니다.
아울러, 법령문장에 있어 단서는 동일한 조ㆍ항ㆍ호ㆍ목 등에 있는 본문의 내용을 전제로 하여 예외적이거나 특수한 상황을 정하고 있는 것이라 할 것인바(법제처 2007. 11. 21.회신 07-0364 해석례), 산림자원법 시행령 제2조제2항제10호의2 본문과 단서의 관계를 살펴보면, 같은 호 본문에서는 도시림 또는 가로수 조성ㆍ관리사업을 국가, 지방자치단체, 산림소유자, 산림조합 또는 산림조합중앙회 외의 자가 하려는 경우에는 원칙적으로「민법」에 따른 법인으로서 기술수준과 자본금 등의 요건을 모두 갖추어 산림청장에게 등록한 산림사업법인만이 할 수 있도록 하면서, 같은 호 단서에서는 도시림 또는 가로수 조성ㆍ관리사업 등에 있어서 산림사업법인과 조경공사업자 및 조경식재공사업자의 업무영역이 겹치는 점을 고려하여 본문에 따른 사업을 건설산업기본법령에 따라 조경공사업 및 조경식재공사업으로 시행하는 경우에는 산림사업법인만이 할 수 있다는 본문 규정의 적용을 배제하기 위한 것으로 보아야 할 것입니다.
즉, 도시림 또는 가로수 조성ㆍ관리사업과 같은 일정한 산림사업을 국가, 지방자치단체, 산림소유자, 산림조합 또는 산림조합중앙회 외의 자가 하려는 경우에는산림자원법령상 등록된 산림사업법만이 할 수 있지만, 예외적으로 같은 사업이 건설산업기본법령상 조경공사업과 조경식재공사업에 해당하는 사업인 경우에는 조경공사업자나 조경식재공사업자도 할 수 있다고 할 것입니다.
따라서 국가, 지방자치단체, 산림소유자, 산림조합 또는 산림조합중앙회 외의 자가 가로수 또는 도시림 조성ㆍ관리사업을 하는 경우,산림자원법에 따른 산림사업법인만이 그 사업을 할 수 있는 것은 아닙니다.
질문: 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분 가능한지 여부(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제16조제5항 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라고 함) 제16조제5항에서는 준보전국유림이 보전국유림의 기준에 해당하는 경우에는 해당 국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분하는 것을 제한하는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 준보전국유림이 보전국유림의 기준에 해당하는 경우에는 대부 여부와 관계없이 보전국유림으로 구분할 수 있다고 보는 것이 문언에 충실한 해석입니다.
그리고 국유림법에 따르면 해당 법률은 국유림의 기능 증진과 효율적 관리를 통해 국가 경제 발전과 국민 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로(제1조) 하고, 보전국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권을 설정하지 못하며(제17조), 준보전국유림이「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림ㆍ시험림,「산림보호법」에 따른 산림보호구역,「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림 등으로 지정되면 별도의 재구분 절차를 거치지 않고 보전국유림으로 간주(제16조제2항)하는 등 준보전국유림에 비해 보전국유림에 대한 보전과 관리를 한층 강화하고 있는바, 이러한 관련 규정들 사이의 체계적인 관계를 고려해 보면 준보전국유림이 보전국유림의 기준에 해당하는 경우에는 해당 준보전국유림이 대부 중이더라도 이를 보전국유림으로 재구분할 수 있다고 보는 것이 국유림법의 입법 취지에 부합합니다.
아울러 국유림이 훼손되면 생태계 및 상수원 등을 보호하기 어렵고, 한번 훼손된 국유림을 원상으로 회복하기 위해서는 많은 시간과 노력이 필요하다는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려할 필요가 있습니다.
한편 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분하면 국유림법 제26조제1항에서 대부계약의 취소사유로 정하고 있지 않은 사유로 대부계약을 종료시키는 결과가 초래되므로 재구분할 수 없다는 의견이 있습니다.
그러나 산림청장이 국유림을 대부하는 행위는 사경제 주체로서 하는 사법상의 법률행위인 계약이므로 대부계약이 성립할 수 있는 전제인 준보전국유림인 상태가 더 이상 유지되지 못하는 경우라면 이는 계약 성립의 기초가 된 사정이 변경된 것으로 볼 수 있고, 그로 인한 해당 대부계약을 취소할 수 있게 되는 등의 계약의 효력과 그 손해배상 문제 등은 별도로 논의할 사항이므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
＜ 관계 법령 ＞「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제16조(국유림의 구분) ① 산림청장은 소관 국유림을 다음 각 호의 기준에 따라 보전국유림과 준보전국유림으로 구분하고 이를 관리하여야 한다.1. 보전국유림가. 산림경영임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구를 위하여 보존할 필요가 있는 국유림나. 사적(史蹟)ㆍ성지(城趾)ㆍ기념물ㆍ유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 국유림다. 그 밖에 국유림으로 보존할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림2. 준보전국유림: 보전국유림 외의 국유림구 「산림법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 폐지되기 전의 것)제71조 (국유림의 종류) ① 국유림은 다음과 같이 구분한다.1. 요존국유림 : 국토보존ㆍ산림경영ㆍ학술연구ㆍ임업기술개발과 사적ㆍ성지등 기념물 및 유형문화재의 보호 기타 공익상 국유로 보존할 필요가 있는 산림2. 불요존국유림 : 제1호 이외의 산림② 산림청소관 국유림의 종류별 구분은 산림청장이 결정한다.② 준보전국유림이 다음 각 호의 산림으로 지정되는 경우에는 이를 보전국유림으로 본다.1. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림(採種林) 및 시험림, 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역2. 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 의한 자연휴양림 및 「사방사업법」에 의한 사방지③ 제1항제1호 및 제2항의 규정에 의한 보전국유림은 「국유재산법」 제6조제2항에 따른 행정재산으로 보고, 제1항제2호의 규정에 의한 준보전국유림은 「국유재산법」 제6조제3항에 따른 일반재산으로 본다.④ (생 략)⑤ 산림청장은 소관 국유림 중 준보전국유림이 제1항제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있다.제17조(보전국유림의 처분금지) 보전국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권(私權)을 설정하지 못한다.제21조(국유림의 대부등) ① 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 할 수 있다.1. ∼ 10. (생 략)②ㆍ③ (생 략)「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」제11조(국유림의 구분) ① 법 제16조제1항제1호 다목에서 “국유림으로 보전할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림”이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 국유림을 말한다.1. 일단의 면적이 농림축산식품부령이 정하는 기준에 해당되는 국유림2. 도서지역에 있는 국유림. 다만, 읍ㆍ면 소재지가 있는 도서지역 내의 국유림으로서 보존할 가치가 없다고 인정되는 10만제곱미터 미만의 국유림을 제외한다.② ∼ ⑤ (생 략)「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제17조(국유림의 구분) 영 제11조제1항제1호에서 “농림축산식품부령이 정하는 기준”이란 다음 각 호와 같다.1. 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다): 2만제곱미터 이상2. 제주특별자치도(동 지역만 해당한다)와 시(도농복합형태 시의 읍ㆍ면 지역은 제외한다): 5만제곱미터 이상3. 그 밖의 지역: 10만제곱미터 이상4. 대부되지 아니한 준보전국유림으로서 대부된 국유림과 서로 연접한 경우: 대부(종전의 「산림법」에 따라 대부된 조림용 대부지 또는 분수림 설정지를 포함한다)된 국유림과의 합산면적이 제1호부터 제3호까지의 기준에 해당하는 경우
질문: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조제1항제1호 (국유림의 대부등) 관련
답변: ○「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에서 공용의 의미에 대하여 별도의 정의규정은 없고, 다만같은 법에 따른 산림청 훈령인 「산림청 소관 국유재산관리규정」 제5조제1항제1호가목에 따르면, 공용이란 국가 또는 지방자치단체가 직접 그 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하기 위하여 필요한 경우라고 규정하고 있고, 이는「국유재산법」및「공유재산 및 물품관리법」상 행정재산 중 공용재산의 용도인 “공용”의 의미와 같습니다.

○ 공용의 개념은 통상적으로 청사ㆍ교도소 등과 같이 행정주체가 행정목적을 달성하기 위해 자신이 직접 사용하는 것을 말하고, 공공용이란 도로ㆍ공원 등과 같이 직접 일반국민들의 공동사용에 제공된 것을 말하는데, 어떤 것이 여기서 말하는 공용에 해당하는지 여부는 획일적으로 판단하기 보다는 개별 법률에서 규정하고 있는 취지나 목적에 부합하게 합리적으로 해석되어야 할 것입니다.

○「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제1조에서는 국유림의 경영 및 관리에 관한 사항을 정하여 국유림의 기능을 증진하고, 국유림을 효율적으로 관리함으로써 국가의 경제발전과 국민의 복지증진에 이바지함을 목적으로 하고 있고,같은 법 제16조제1항제1호에서는 국유림 중에서 임업생산임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구, 사적ㆍ성지ㆍ기념물ㆍ유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 것을 요존국유림으로 특별히 관리하고 있습니다.

○ 이에 따라같은 법 제21조제1항단서에서는 요존국유림에 대한 사용도 법률에서 규정하고 있는 경우에 한하여 엄격하게 예외적으로 인정하고 있는데, 국가 또는 지방자치단체는 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우에 요존국유림의 사용이 가능하고, 이와 같은 경우에는 특별히 요존국유림에 건물 그 밖의 영구시설물의 설치가 가능할 뿐만 아니라,같은 법 제22조제2항단서 및같은 법 시행령 제20조에서는 위 영구시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행을 보증하는 조치를 면제받을 수 있도록 하고 있으며,같은 법 시행규칙 제24조에서는 사용료도 전부 면제받을 수 있도록 하고 있습니다.

○ 위와 같이「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」상 요존국유림의 사용을 제한함으로써 보호하고자 하는 입법취지 및 국가 또는 지방자치단체가 공용으로 사용하는 경우 인정되는 사용료 등에 대한 특례에 비추어 보면 “공용”의 의미를 엄격하고 제한적으로 해석할 필요가 있습니다.
 또한같은 법 제16조제4항에서는 이미 구분된 요존국유림과 불요존국유림이 필요에 따라 법령에서 정하는 사유가 있으면 이를 재구분할 수 있도록 하고 있는데, 그 사유 중 하나로「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제2항제3호에서는 “국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 설치하는 청사ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건 또는 문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ운동장ㆍ화장장ㆍ납골당 시설에 관한 사업”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제11조제2항제4호에서는 “관계 법률에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 설립하는 학교ㆍ도서관ㆍ박물관 및 미술관의 건립에 관한 사업”이라고 규정하고 있는 점에 비추어 보아도, 여기서 공용이란 청사ㆍ연구소ㆍ시험소 등이나 이와 유사한 것으로서 국가 또는 지방자치단체가 직접 자신이 사무용으로 사용하는 것을 전제로 제한적으로 보아야 할 것입니다.

○ 그리고 위와 같이「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」상의 요존국유림에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우 특례가 인정되는 것은, 그 목적이 공익실현을 위하여 반드시 필요하기 때문이지 단지 그 사용주체가 국가 또는 지방자치단체이기 때문은 아니라 할 것입니다.

○ 따라서 위와 같은 사정을 종합하면,「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에서 요존국유림의 사용허가대상으로서의 공용의 개념은 요존국유림의 목적 등을 고려할 때, 공익목적을 달성하고자 국가또는 지방자치단체가 직접 자신이 사용하는 것을 기본전제로 제한적으로 인정되어야 하는 것이므로, 지방자치단체가 영리목적사업용으로 숙박 및 유원시설을 관리ㆍ운영하고자 하는 경우에는 여기서 말하는 “공용”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 대체산림자원조성비가 감면받는 시설의 범위(「산지관리법 시행령」 제23조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제19조제1항에서는같은 법 제14조에 따라 산지전용허가를 받으려는 자 등은 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라 함)을 미리 내도록 규정하고 있고, 같은 조 제5항제2호에서는 산림청장등은 대통령령이 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우에 대통령령으로 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제23조제2항에서는같은 법 제19조제5항제2호에서 “대통령령이 정하는 중요 산업시설”이란 별표 5 제2호에 해당하는 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 5 제2호타목에서는 공기업 등이「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제1호마목#콤마# 사목부터 하목까지, 처목부터 터목까지 또는 도목의 시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우에는 대체산림자원조성비를 50 퍼센트 감면할 수 있도록 규정하고 있으며,「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제1호사목에서는「수도법」 제3조제5호에 따른 수도 등을 규정하고 있는바,이 사안에서는 공기업이 설치하는 정수장의 외부침입방지용 펜스가「산지관리법 시행령」 별표 5제2호타목에 따라 대체산림자원조성비를50 퍼센트 감면받을 수 있는 경우(「수도법」 제3조제5호에 따른 수도)에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「산지관리법」 제19조제1항에 따른 대체산림자원조성비는 각종 개발사업 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양, 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금인바, 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합한다고 할 것입니다(법제처 2010. 6. 14.회신 10-0161 해석례및 법제처 2013. 4. 26.회신 13-0101 해석례참조).우선,「산지관리법 시행령」 별표 5에서는 대체산림자원조성비 감면대상 시설 및 감면비율을 시설 설치의 주체나 용도, 사업목적 등을 중심으로 규정하면서 같은 표 제2호타목에서는 감면대상 시설의 하나로「수도법」 제3조제5호에 따른 수도를 규정하고 있고, 「수도법」에서는 “수도”와 “수도시설”을 구분하여 같은 법제3조제5호에서는 “수도”를 “관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부”로 정의하고 있으며, 같은 조 제17호에서는 “수도시설”이란 “원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)ㆍ저수(貯水)ㆍ도수(導水)ㆍ정수(淨水)ㆍ송수(送水)ㆍ배수시설(配水施設), 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설”로 정의하고 있습니다.
위와 같은 규정에 비추어 볼 때,「수도법」 제3조제5호의 “수도”는 “수도관로, 저수지, 정수장, 배수지, 가압시설 등 실제 원수나 정수의 공급에 직접적이고 필수적으로 이용되는 시설”을 의미한다고 보아야 하고,같은 법 제3조제17호의 “수도시설”은 같은 조 제5호의 수도를 포함하여 수도의 관리를 위한 시설, 안전 및 보안을 위한 시설 등 수도와 관련된 부대시설까지를 포괄하는 개념으로 보아야 할 것입니다.
그리고,「수도법 시행규칙」 제9조 및별표 3에서는 수도시설의 세부 시설기준을 규정하면서 같은 표 제7호 안전 및 보안을 위한 시설기준 다목에서 “상수도시설에 대한 외부침투에 대비하기 위하여 폐쇄회로텔레비전(CCTV) 설비와 같은 감시 장비를 설치하는 등 시설보안을 강화하여야 한다”고 규정하고 있는바, 위와 같은 수도 및 수도시설 관련 법 조문을 고려해 볼 때, 정수장의 외부침입방지용펜스는「수도법」 제3조제5호에 따른 “수도”에 해당하기 보다는 같은 조 제17호에 따른 “수도시설”에 해당한다고 할 것입니다.
따라서, 공기업이 설치하는 정수장의 외부침입방지용 펜스는「산지관리법 시행령」 별표 5제2호타목에 따라 대체산림자원조성비를 50 퍼센트 감면받을 수 있는 경우(「수도법」 제3조제5호에 따른 수도)에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 대체산림자원조성비를 환급하여야 하는 사유로서 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”의 의미(「산지관리법」 제19조의2제8호 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제19조제1항에 따르면 산지전용허가를 받으려는 자(같은 항 제1호), 산지일시사용허가를 받으려는 자(같은 항 제2호), 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자(같은 항 제3호) 등의 경우에는 산지전용에 따른 대체산림자원조성비를 미리 내야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제19조의2각 호(제1호부터 제8호까지)에서는 대체산림자원조성비를 환급하여야 하는 사유로서, 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받지 못한 경우(같은 조 제1호 및 제2호), 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 취소된 것으로 보게 되는 경우 또는 취소된 경우(같은 조 제3호 및 제5호) 등을 규정하고 있으며, 특히 제8호에서 “대체산림자원조성비를 낸 후 그 부과의 정정 등 대통령령으로 정하는 사유가 발생한 경우”를 규정함에 따라같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에서는 “「산지관리법」 제42조에 따라 복구준공검사를 하기 전에「산지관리법」또는 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”를 규정하고 있습니다.
한편,「산지관리법」 제19조제5항에서는 국가나 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(같은 항 제1호),대통령령으로 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(같은 항 제2호), 광물의 채굴 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(같은 항 제3호)에 산림청장등이 대통령령으로 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제23조 및별표 5 제1호가목에서는「도로법」에 따른 도로에 대한 대체산림자원조성비는 100퍼센트 감면하도록 규정하고 있습니다.
또한,「산지관리법」 제14조에서는 산지전용허가의 변경허가를 규정하고 있고,같은 법 제21조제1항제1호에 따르면 산지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 산림청장등의 승인(이하 “용도변경의 승인”이라 함)을 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제39조제1항제1호에 따르면 산지전용허가를 받은 자가 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간이 만료된 경우 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제42조제1항에 따르면 산림청장등은 복구의무자가 복구를 완료하면 복구준공검사를 하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 「산지관리법」 제19조제1항제1호에 따라 대체산림자원조성비를 내고 산지전용허가를 받았으나 목적사업을 완료하지 못한 상황에서 허가기간이 만료되어 해당 산지를 복구하다가 복구준공검사를 받기 전에 해당 산지가「도로법」에 따라 도로구역으로 결정ㆍ고시된 경우가「산지관리법」법 제19조의2제8호 및같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에 따른 “복구준공검사를 하기 전에 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정”된 경우에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 대체산림자원조성비는 각종 개발사업의 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금으로서(법제처 2013. 4. 26. 회신 13-0101 회신례 참조), 이러한 부담금에 관한 법률의 해석은 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장 또는 축소해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니합니다(대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결등 참조).살피건대,「산지관리법」 제19조의2제8호 및같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에서는 대체산림자원조성비가 환급되려면 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용”이 “「산지관리법」 제42조에 따라 복구준공검사를 하기 전”까지 확정되어야 한다고 규정하고 있고, 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 법령상 근거를「산지관리법」외에 “다른 법률”도 포함하여 규정하고 있으며, 해당 산지의 용도가 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 원인에 대해서 별도로 제한하고 있지 아니한 점에 비추어 볼 때, 산지전용허가를 받은 산지의 용도가 대체산림자원조성비가 감면되는 용도가 될 수 있는 경우는같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가의 변경 또는같은 법 제21조제1항제1호에 따른 용도변경의 승인 등「산지관리법」에 따라 변경되는 경우뿐만 아니라, 산지전용허가기간이 만료되어 복구중인 해당 산지의 용도가 “다른 법률”인「도로법」에 따라 도로구역으로 결정ㆍ고시되는 등 대체산림조성비가 감면되는 용도로 변경되는 경우도 포함된다고 보는 것이 법 문언에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
한편,「산지관리법」 제19조의2제8호 및같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에 규정된 대체산림자원조성비 환급사유의 요건 중 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”는 당초 대체산림자원조성비의 납부원인이 된 산지전용허가 등이 유효한 상태에서용도변경의 승인 등을 통하여 해당 산지의 용도가 변경되는 경우를 의미한다는 주장이 있을 수 있으나, 이는 “대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우”를「산지관리법」에 따라 해당 산지의 용도가 변경되는 경우로 한정하려는 해석이라고 볼 수 있는바, 만약「산지관리법」에 의해서 용도가 변경되는 경우로 한정하려는 취지라면 굳이 “다른 법률에 따라”라는 규정을 둘 필요가 없었을 것이라는 점에 비추어 볼 때, 그러한 주장은 명문의 규정에 반하여 대체산림조성비의 환급사유를 축소하여 해석하는 것으로서 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
따라서,「산지관리법」 제19조제1항제1호에 따라 대체산림자원조성비를 내고 산지전용허가를 받은 후, 그 기간이 만료되어 해당 산지를 복구하다가 복구준공검사를 하기 전에 해당 산지가「도로법」에 따라 도로구역으로 결정ㆍ고시된 경우도「산지관리법」법 제19조의2제8호 및같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에 따른 “복구준공검사를 하기 전에 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정”된 경우에 해당한다고 할 것입니다.