질문: 국토교통부ㆍ감사원ㆍ고용노동부ㆍ수도권 과밀억제권역, 성장관리권역 및 자연보전권역에서 제한되는 공공 청사의 ‘신축’의 범위(「수도권정비계획법 시행령」 제11조제2호가목 등 관련)
답변: 우선「수도권정비계획법 시행령」 제11조제2호가목본문, 제12조제1항제2호가목 본문 및 제14조제1항제5호가목 본문에서는 각각 ‘다음에 해당하는 공공 청사의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 수도권정비위원회의 심의를 거친 것’을 과밀억제권역등에서 제한되는 행위나 허가등에서 제외될 수 있는 사항으로 규정하면서, 같은 목들의 단서에서 각각 ‘지방소재공공법인이 과밀억제권역등에서 사무소를 신축하는 경우는 제외한다’고 규정하고 있는바, 같은 목들의 3)에 따라 공공 청사에 공공법인의 사무소가 포함되는 점에 비추어 볼 때, 이와 같은 단서들의 취지는 과밀억제권역등에서 공공법인의 사무소를 비롯한 공공 청사의 신축, 증축 또는 용도변경이나 그에 대한 허가등의 경우 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 그 허용 여부를 결정할 수 있지만, 지방소재공공법인의 사무소 ‘신축’과 그에 대한 허가등은 수도권정비위원회의 심의 대상 및 허용 대상 자체가 될 수 없다는 내용을 규정하려는 것으로 보아야 합니다.
그리고「수도권정비계획법」에서는 ‘신축’의 의미에 관하여 별도의 정의 규정을 두고 있지 않으나,같은 법 제7조부터 제9조까지의 규정 및같은 법 시행령 제11조제2호가목ㆍ제12조제1항제2호가목ㆍ제14조제1항제5호가목의 규정에 따라 과밀억제권역등에서 제한되거나 제한 대상에서 제외되는 신축, 증축, 용도변경 등의 행위나 그 행위에 대한 허가등은 행위와 관련된 개별 법령에 근거하여 이루어지는 것으로서, 공공법인의 사무소라는 건축물의 신축, 증축 및 용도변경 등은「건축법」에 따른 행위 및 그에 대한 허가등과 밀접한 관련이 있을 수 밖에 없으므로, 수도권정비계획법령에서 사용되는 신축과 용도변경이라는 용어의 해석에 있어서도 특별한 사정이 없는 한 건축에 관한 기본적인 사항을 규율하고 있는「건축법」에서 규정한 내용을 따라야 할 것입니다.
또한「수도권정비계획법」 제18조에서는 국토교통부장관이 공장 등의 인구집중유발시설이 수도권에 지나치게 집중되지 않도록 그 신설 또는 증설의 총량을 정하여 신설 또는 증설을 제한할 수 있도록 규정하면서(제1항) 그 구체적 내용은 대통령령으로 정할 수 있도록 규정하고 있고(제3항), 그에 따라 공장에 대한 총량규제를 규정한같은 법 시행령 제21조에서는 ‘「건축법」에 따라 신축, 증축 또는 용도변경하는 면적’이라는 문언을 사용하고 있다는 점에 비추어 보더라도, 수도권정비계획법령에서의 신축과 용도변경이라는 용어는 원칙적으로「건축법」에서 사용하는 용어의 의미와 동일한 의미로 사용되고 있다고 해석하는 것이 타당합니다.
그런데「건축법」 제2조제1항제8호에서 “건축”을 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제1호에서는 “신축”을 건축물이 없는 대지에 새로 건축물을 축조(築造)하는 것을 말한다고 규정하고 있으며,「건축법」에서는 건축허가(제11조) 및 건축신고(제14조)와 구분되는 용도변경의 허가 및 신고를 별도로 규정(제19조)하고 있는 점에 비추어 볼 때, 건축법령에서는 건축물의 ‘신축’과 이미 건축법령에 따라 사용승인을 받은 건축물에 대한 ‘용도변경’을 구분하고 있음이 분명하므로, 수도권정비계획법령에서의 신축과 용도변경 역시 엄격히 구별되는 개념이라고 보아야 합니다.
나아가「수도권정비계획법」은 수도권 정비에 관한 종합적인 계획의 수립과 시행에 필요한 사항을 정함으로써 인구집중이 유발되는 시설인 학교, 공장, 공공 청사 등이 수도권에 과도하게 집중되는 것을 억제하여 국토의 균형 있는 발전을 기하려는 데 그 입법 취지(각주: 1982. 12. 31. 법률 제3600호 수도권정비계획법 제정안 제정이유 참조)가 있고, 그 입법 목적을 달성하기 위한 수단으로 과밀억제권역등에서의 인구집중유발시설의 신설ㆍ증설 등의 행위나 허가등을 원칙적으로 제한하고 있는데, 제한되는 행위나 허가등의 범위를 수범자의 입장에서 쉽게 예측하고 준수할 수 있도록 하려면 법령에서 사용된 용어의 의미를 통상적으로 사용되는 용어의 의미에 합치되게 해석하는 것이 타당할 것인바, ‘신축’은 통상적으로 ‘건물 따위를 새로 쌓아 만드는 것’(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)이라는 의미를 가진다는 점에 비추어 보더라도 이 사안의 경우와 같이 이미「건축법」 제22조에 따른 건축물의 사용승인이 완료된 건물을 매입하고, 이후 해당 건물을 지방소재공공법인의 사무소로 사용하려는 목적으로같은 법 제19조제2항에 따라 용도변경 허가를 신청한 경우가 통상적인 의미의 신축에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
아울러「수도권정비계획법 시행령」 제11조제2호가목ㆍ제12조제1항제2호가목ㆍ제14조제1항제5호가목에서는 과밀억제권역등에서 허용될 수 있는 행위 및 허가등의 요건으로 수도권정비위원회의 심의도 규정하고 있는바, 업무 특성상 수도권 과밀억제권역등에 지방소재공공법인의 사무소가 소재해야 할 합리적인 이유가 있는지, 지방소재공공법인의 사무소가 과밀억제권역등에 소재하는 것이 국민경제의 발전과 공공복리의 증진이라는 공익적 목적에 부합하는지, 과밀억제권역등에 지방소재공공법인의 사무소가 입지할 경우의 수도권 인구유발효과가 어느 정도이고 공익적 목적에 비해 과도하지는 않은지 등을 수도권정비위원회가 심의하여 국토의 균형 발전이라는 가치와 국민경제의 발전 및 공공복리의 증진이라는 가치를 구체적 사안에 따라 균형 있게 달성할 수 있을 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우,「수도권정비계획법 시행령」 제11조제2호가목ㆍ제12조제1항제2호가목ㆍ제14조제1항제5호가목에 따라 수도권정비위원회의 심의를 거칠 수 있는 대상에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항지방소재공공법인이 과밀억제권역등에 ‘사무소를 신축’하는 경우의 의미 등을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞수도권정비계획법제1조(목적) 이 법은 수도권(首都圈) 정비에 관한 종합적인 계획의 수립과 시행에 필요한 사항을 정함으로써 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키는 것을 목적으로 한다.제6조(권역의 구분과 지정) ① 수도권의 인구와 산업을 적정하게 배치하기 위하여 수도권을 다음과 같이 구분한다.1. 과밀억제권역: 인구와 산업이 지나치게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 이전하거나 정비할 필요가 있는 지역2. 성장관리권역: 과밀억제권역으로부터 이전하는 인구와 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시의 개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역3. 자연보전권역: 한강 수계의 수질과 녹지 등 자연환경을 보전할 필요가 있는 지역② 과밀억제권역, 성장관리권역 및 자연보전권역의 범위는 대통령령으로 정한다.제7조(과밀억제권역의 행위 제한) ① 관계 행정기관의 장은 과밀억제권역에서 다음 각 호의 행위나 그 허가ㆍ인가ㆍ승인 또는 협의 등(이하 “허가등”이라 한다)을 하여서는 아니 된다.1. 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설 또는 증설(용도변경을 포함하며, 학교의 증설은 입학 정원의 증원을 말한다. 이하 같다)2. 공업지역의 지정② 관계 행정기관의 장은 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 행위나 그 허가등을 할 수 있다.1. 대통령령으로 정하는 학교 또는 공공 청사의 신설 또는 증설2. 서울특별시ㆍ광역시ㆍ도(이하 “시ㆍ도”라 한다)별 기존 공업지역의 총면적을 증가시키지 아니하는 범위에서의 공업지역 지정. 다만, 국토교통부장관이 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 지정하거나 허가등을 하는 경우에만 해당한다.제8조(성장관리권역의 행위 제한) ① 관계 행정기관의 장은 성장관리권역이 적정하게 성장하도록 하되, 지나친 인구집중을 초래하지 않도록 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설ㆍ증설이나 그 허가등을 하여서는 아니 된다.② 관계 행정기관의 장은 성장관리권역에서 공업지역을 지정하려면 대통령령으로 정하는 범위에서 수도권정비계획으로 정하는 바에 따라야 한다.제9조(자연보전권역의 행위 제한) 관계 행정기관의 장은 자연보전권역에서는 다음 각 호의 행위나 그 허가등을 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 택지, 공업 용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업2. 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설 또는 증설수도권정비계획법 시행령제10조(과밀억제권역의 행위 제한) 법 제7조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.1. 제3조제1호에 해당하는 학교(이하 “학교”라 한다)2. 제3조제3호에 해당하는 공공 청사(이하 “공공 청사”라 한다)3. 제3조제5호에 해당하는 연수 시설(이하 “연수 시설”이라 한다)제11조(과밀억제권역의 행위 제한 완화) 관계 행정기관의 장은 법 제7조제2항에 따라 과밀억제권역에서 다음 각 호의 구분에 따라 해당 행위나 그 행위의 허가ㆍ인가ㆍ승인 또는 협의 등(이하 “허가등”이라 한다)을 할 수 있다.1. (생 략)2. 공공 청사의 경우가. 다음에 해당하는 공공 청사의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 수도권정비위원회의 심의를 거친 것. 다만, 2)에 해당하는 공공 청사의 경우에는 증축이나 용도변경만 가능하며, 수도권이 아닌 지역에 있는 3)에 해당하는 공공법인이 과밀억제권역에 사무소를 신축하는 경우는 제외한다.1) 중앙행정기관(청은 제외한다)의 청사2) 중앙행정기관 중 청의 청사, 중앙행정기관의 소속 기관의 청사(교육, 연수 또는 시험기관의 청사는 제외한다)3) 공공법인의 사무소나. 다음의 어느 하나에 해당하는 행위1) 중앙행정기관의 소속 기관 및 공공법인(지점을 포함한다) 중 수도권만을 관할하는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축, 증축 또는 용도변경2) 중앙행정기관의 소속 기관 및 공공법인(지점을 포함한다) 중 관할 구역이 수도권과 그 인근의 도 지역만을 관할하는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 국토교통부장관과 협의를 거친 것제12조(성장관리권역의 행위 제한) ① 법 제8조제1항에서 “대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설ㆍ증설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 학교, 공공 청사 또는 연수 시설의 신설ㆍ증설을 말한다.1. (생 략)2. 공공 청사의 경우가. 다음에 해당하는 공공 청사의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 수도권정비위원회의 심의를 거친 것. 다만, 2)에 해당하는 공공 청사의 경우에는 증축이나 용도변경만 가능하며, 수도권이 아닌 지역에 있는 3)에 해당하는 공공법인이 성장관리권역에 사무소를 신축하는 경우는 제외한다.1) 중앙행정기관(청은 제외한다)의 청사2) 중앙행정기관 중 청의 청사, 중앙행정기관의 소속 기관의 청사(교육, 연수 또는 시험기관의 청사는 제외한다)3) 공공법인의 사무소나. 다음의 어느 하나에 해당하는 행위1) 중앙행정기관의 소속 기관 및 공공법인(지점을 포함한다) 중 수도권만을 관할하는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축, 증축 또는 용도변경2) 중앙행정기관의 소속 기관 및 공공법인(지점을 포함한다) 중 관할 구역이 수도권과 그 인근의 도 지역만을 관할하는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 국토교통부장관과 협의를 거친 것3. (생 략)② (생 략)제14조(자연보전권역의 행위 제한 완화) ① 관계 행정기관의 장은 법 제9조 각 호 외의 부분 단서에 따라 자연보전권역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위나 그 행위의 허가등을 할 수 있다.1. ∼ 4. (생 략)5. 공공 청사의 경우가. 다음에 해당하는 공공 청사의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 수도권정비위원회의 심의를 거친 것. 다만, 2)에 해당하는 공공 청사의 경우에는 증축이나 용도변경만 가능하며, 수도권이 아닌 지역에 있는 3)에 해당하는 공공법인이 자연보전권역에 사무소를 신축하는 경우는 제외한다.1) 중앙행정기관(청은 제외한다)의 청사2) 중앙행정기관 중 청의 청사, 중앙행정기관의 소속 기관의 청사(교육, 연수 또는 시험기관의 청사는 제외한다)3) 공공법인의 사무소나. 다음의 어느 하나에 해당하는 행위1) 중앙행정기관의 소속 기관 및 공공법인(지점을 포함한다) 중 수도권만을 관할하는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축, 증축 또는 용도변경2) 중앙행정기관의 소속 기관 및 공공법인(지점을 포함한다) 중 관할 구역이 수도권과 그 인근의 도 지역만을 관할하는 기관 및 공공법인의 청사 또는 사무소의 신축, 증축 또는 용도변경으로서 국토교통부장관과 협의를 거친 것6.ㆍ7. (생 략)② (생 략)