질문: 입체적 도시ㆍ군계획시설결정으로 공공시설을 설치한 경우로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조에 따라 해당 공공시설이 관리청에 무상귀속되는 경우, 관리청은 그 공공시설이 설치되는 토지에 대해 반드시 소유권을 확보해야 하는지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조 등 관련)
답변: 먼저국토계획법 제43조제2항에서는 효율적인 토지이용을 위해 입체적 도시ㆍ군계획시설결정을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 이러한 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된도시계획시설규칙 제4조제2항에서는 입체적 도시ㆍ군계획시설결정에 의해 도시ㆍ군계획시설을 설치하고자 하는 때에는 미리 토지소유자등과 구분지상권의 설정 또는 이전 등을 위한 협의를 하여야 한다고 규정하고 있는바,도시계획시설규칙에 따르면 입체적 도시ㆍ군계획시설결정에 따라 도시ㆍ군계획시설을 설치하는 경우에는 구분지상권만을 설정 또는 이전한 경우에도 그 시설의 설치가 가능하다고 할 것입니다.
그리고국토계획법 제46조에서는 도시ㆍ군계획시설을 공중ㆍ수중ㆍ수상 또는 지하에 설치하는 경우 그 높이나 깊이의 기준과 그 설치로 인해 토지나 건물의 소유권 행사에 제한을 받는 자에 대한 보상 등에 관해서는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라「도로법」 제28조,「도시철도법」 제12조,「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제12조의3,「수도법」 제60조의3,「전기사업법」 제89조의2,「하수도법」 제10조의3등에서는 도로, 철도, 수도, 전기, 하수도 등 각각의 시설을 설치하려는 자는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 토지 등의 소유자 또는 그 권리자와 토지의 지하부분 사용에 관한 협의가 성립된 경우에는 구분지상권을 설정하거나 이전하여야 한다고 규정하면서, 토지의 지하부분 사용에 관한 구분지상권의 등기절차를 대법원규칙으로 정하도록 규정하고 있으며, 구분지상권의 존속기간은「민법」 제280조 또는 제281조에도 불구하고 해당 시설이 존속하는 날까지로 한다고 규정하고 있는 등 해당 시설이 설치되는 토지의 구분지상권 설정ㆍ이전 의무 및 존속기간에 관한 사항 등을 법률에 명시적으로 규정하고 있는바, 입체적 도시ㆍ군계획시설결정으로 설치하는 공공시설이 위와같은 법률에서 규정하고 있는 도로, 철도, 수도 등의 시설에 해당한다면 이러한 개별 법률의 규정에 따라 관리청은 그 시설이 설치되는 토지에 대해 구분지상권을 확보하면 되는 것인데, 이처럼국토계획법 제46조 및관련 법령의 체계를 고려하면, 도로, 철도, 수도 등의 시설에 해당하지 않는 경우라 하더라도 마찬가지로 그 시설이 설치되는 토지에 구분지상권을 설정 또는 이전받으면 그 시설을 설치할 수 있다고 해석하는 것이 관련 법령의 체계에 부합한다고 할 것입니다.
또한 입체적 도시ㆍ군계획시설결정은 한정된 도시 내의 토지자원을 효율적으로 활용하고 도시시설의 확보비용을 절감하기 위해 도입된 제도(각주: 건설교통부, 입체도시계획의 활성화 방안 연구(2001), p.9 참조)로서, 2000년 8월 18일 건설교통부령 제257호로 전부개정된「도시계획시설기준에관한규칙」에서는 제4조(입체적 도시계획시설결정)를 신설하여 관련 내용을 최초로 규정하였고, 해당 규정의 내용이 현행국토계획법 제43조제2항 및도시계획시설규칙 제4조로 규정된 것인데, 입체적 도시ㆍ군계획시설결정으로 도시ㆍ군계획시설을 설치하는 경우에는 민간의 토지를 수용하는 등 토지 소유권을 확보하는 방식이 아닌 해당 토지에 대한 구분지상권만을 설정 또는 이전하는 방식을 활용함으로써 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 부분 외의 공간은 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 용도로 자유롭게 활용할 수 있도록 하여 토지소유자등의 재산권을 보호하고 도시기능의 합리성을 증진함으로써 토지의 효율적인 활용을 도모(각주: 2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전부개정되어 같은 날 시행된 「도시계획시설기준에관한규칙」 개정이유 및 주요골자 참조 )하려는 해당 규정의 입법 취지에 비추어 볼 때, 입체적 도시ㆍ군계획시설결정으로 설치되는 공공시설에 대해서는같은 법 제65조 및 제99조에 따라 공공시설이 무상귀속되는 경우에도 이러한 입법 취지를 고려하여 관리청은 해당 공공시설이 설치되는 토지의 구분지상권만을 설정 또는 이전받으면 된다고 해석하는 것이 합리적이라 할 것입니다.
한편국토계획법 제65조 및 제99조에 따라 무상귀속 받은 공공시설을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리하기 위해서는 관리청은 해당 공공시설 및 토지 모두에 대한 독점적ㆍ배타적 권리(소유권)를 확보해야 할 필요성이 있다는 의견이 있으나,같은 법 제65조는 공공시설을 효율적으로 유지ㆍ관리하기 위해 해당 공공시설의 소유권을 바로 관리청으로 귀속되도록 하는 규정(각주: 법제처 2024. 7. 2.회신 24-0408 해석례, 헌법재판소 2016. 12. 29. 결정 2015헌바333 결정례 참조)으로서, 이는 국민의 기본권인 재산권과 관련되어 있다는 점에서 해당 규정에 따른 무상귀속은 행정목적을 달성할 수 있는 필요최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 해석해야할 것인바, 입체적 도시ㆍ군계획시설결정으로 공공시설을 설치하는 경우에는 관리청은 새로 설치되는 ‘공공시설’의 소유권을 확보하여 그 공공시설의 관리ㆍ사용ㆍ수익ㆍ처분 등에 관한 권리를 행사하고, 해당 공공시설이 설치되는 ‘토지’에 대해서는 구분지상권만을 설정 또는 이전받아 그 공공시설이 위치한 공간(지하 등)에 대한 유지ㆍ관리를 하면 충분한 것이지, 공공 이외의 용도의 시설로 활용할 수 있는 ‘토지’ 부분의 소유권을 확보하여 토지 전체의 재산권 행사를 제한하면서까지 그 토지의 관리ㆍ사용ㆍ수익ㆍ처분 등에 관한 권리를 행사할 필요성은 크지 않다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공공시설을 무상귀속 받는 관리청은 해당 공공시설이 설치되는 토지에 대해 반드시 소유권을 확보해야 하는 것은 아니고, 구분지상권만을 설정 또는 이전받으면 됩니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① (생 략)② 효율적인 토지이용을 위하여 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 공간의 일부를 구획하여 도시ㆍ군계획시설을 결정할 수 있다.③ 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따른다.④ (생 략)제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ① 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는「국유재산법」과「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은「국유재산법」과「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다.③ ∼ ⑨ (생 략)제99조(공공시설 등의 귀속) 도시ㆍ군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 제65조를 준용한다. 이 경우 제65조제5항 중 “준공검사를 마친 때”는 “준공검사를 마친 때(시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우에는 제98조제4항에 따른 공사완료 공고를 한 때를 말한다)”로 보고, 같은 조 제7항 중 “제62조제1항에 따른 준공검사를 받았음을 증명하는 서면”은 “제98조제3항에 따른 준공검사증명서(시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우에는 같은 조 제4항에 따른 공사완료 공고를 하였음을 증명하는 서면을 말한다)”로 본다.도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙제4조(입체적 도시ㆍ군계획시설결정) ① 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 지역의 적정하고 합리적인 토지이용을 촉진하기 위하여 필요한 경우에는 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 공간의 일부만을 구획하여 도시ㆍ군계획시설결정을 할 수 있다. 이 경우 당해 도시ㆍ군계획시설의 보전, 장래의 확장가능성, 주변의 도시ㆍ군계획시설 등을 고려하여 필요한 공간이 충분히 확보되도록 하여야 한다.② 제1항의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획시설을 설치하고자 하는 때에는 미리 토지소유자, 토지에 관한 소유권외의 권리를 가진 자 및 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권 그 밖의 권리를 가진 자와 구분지상권의 설정 또는 이전 등을 위한 협의를 하여야 한다.③ㆍ④ (생 략)＜관계 법령＞