질문: 의정부시, 바이오가스제조시설이 포함된 폐기물처리시설이 개발제한구역에 설치 가능한 시설인지(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 “도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설(나목)”, “개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설(다목)” 등으로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위로 규정하고 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에서는 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고,같은 영 별표 1제2호에서는 “개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설”을 규정하고 있는데, 같은 호 하목에서는 가스공급시설 중 가스배관시설만이 이에 해당한다고 규정하고 있으며, 같은 표 제3호에서는 “개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설”은 해당 시ㆍ군ㆍ구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다고 규정하면서 그 시설의 범위에 관하여 같은 호 아목에서는 “폐기물처리시설”을 규정하고 있고, 폐기물처리시설의 건축 또는 설치 범위에 관하여는 “「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 시설을 말하며, 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 경우에 한정한다”고 규정하고 있습니다.
한편, 「도시가스사업법」 제2조제5호에서는 “가스공급시설”이란 도시가스를 제조하거나 공급하기 위한 시설로서 가스제조시설, 가스배관시설, 가스충전시설, 나프타부생가스ㆍ바이오가스제조시설 및 합성천연가스제조시설을 말한다고 규정하고 있고, 「폐기물관리법」 제2조제8호에서는 “폐기물처리시설”이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제5조 및 별표 3 제3호라목2)에서는 폐기물처리시설의 재활용시설 중 하나로 호기성ㆍ혐기성 분해시설을 규정하고 있으며, 같은 2)나)에서는 호기성ㆍ혐기성 분해시설은 “분해과정에서 발생하는 가스를 에너지로 이용하는 시설 및 잉여가스를 처리하는 시설을 갖추어야 한다”고 규정하고 있는바,이 사안은 「폐기물관리법」에 따른 폐기물처리시설을 개발제한구역에 설치하면서, 해당 폐기물처리시설에 호기성ㆍ혐기성 분해시설로서 「도시가스사업법」의 가스공급시설에 해당하는 “바이오가스제조시설”을 포함하여 설치하는 경우, 그 폐기물처리시설이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 단서에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 개발제한구역에 설치할 수 있는 시설에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 제12조제1항은 도시의 무질서한 확산 방지와 자연환경 보전을 위하여 원칙적으로 각 호 외의 부분 본문에서 개발제한구역에서의 행위를 제한하고 있지만, 같은 항 제1호 각 목에서는 개발제한구역의 존치 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설(가목), 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 이에 수반되는 필수시설(나목), 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설(다목) 등에 대해서는 예외적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 설치할 수 있도록 허용하고 있는바, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제3호아목에서는 “개발제한구역에 입지하여야 기능과 목적이 달성되는 시설”의 하나로 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설을 규정하면서 그 범위나 종류에 대하여 다른 제한을 하고 있지 않으므로, 「폐기물관리법」상 폐기물처리시설에 해당하는 시설이라면 개발제한구역에 설치할 수 있다는 것이 문언에 충실한 해석이라 할 것입니다.
한편, 「폐기물관리법 시행규칙」 제35조 및 별표 9 제3호라목에서는 폐기물처리시설 중 생물학적 재활용시설의 설치기준을 정하면서, 호기성ㆍ혐기성 분해시설의 경우 분해과정에서 발생하는 가스를 에너지로 이용하는 시설 및 잉여가스를 처리하는 시설을 갖추어야 한다고 규정하고 있으므로, 일정한 형태의 바이오가스제조시설은 폐기물처리시설을 구성하는 시설 중 하나로 설치될 수 있는 것입니다.
그런데, 비록 「폐기물관리법」상 폐기물처리시설에 해당하는 시설의 일부에 개발제한구역법 제12조제1항제1호나목 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호하목에서 허용하고 있지 않는 가스공급시설인 「도시가스사업법」상 바이오가스제조시설이 포함되어 있다고 하더라도, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호와 제3호의 근거가 되는 개발제한구역법 제12조제1항제1호나목 및 다목은 서로 독립적이고 병렬적인 관계로서 허용되는 시설의 요건을 각각 규정한 것이며, 어느 하나의 요건이 다른 요건에 우선하는 것이 아닌바(법제처 2014. 1. 21.회신 13-0575 해석례참조), 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목 및 같은 법 시행령 별표 1 제3호아목에 근거하여 개발제한구역에 설치될 수 있는 폐기물처리시설의 범위가 같은 표 제2호하목에 의하여 축소된다고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
다만, 개발제한구역법 시행령 별표 1에서 “가스공급시설”과 “폐기물처리시설”을 독립적이고 병렬적인 관계로 규정하고 있기는 하나, 같은 표에서 가스공급시설의 경우 가스배관시설만 설치할 수 있도록 엄격하게 제한하고 있는 점을 고려할 때, 가스배관시설이 아닌 바이오가스제조시설은 그 시설이 폐기물처리과정의 필수적인 공정을 위한 것으로서 전체 폐기물처리시설과 불가분인 관계에 있는 경우와 같이 부득이한 경우에만 설치할 수 있다고 제한적으로 해석할 필요는 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「폐기물관리법」에 따른 폐기물처리시설을 개발제한구역에 설치하면서, 해당 폐기물처리시설에 호기성ㆍ혐기성 분해시설로서 「도시가스사업법」의 가스공급시설에 해당하는 “바이오가스제조시설”을 포함하여 설치하는 경우, 그 폐기물처리시설이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 단서에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 개발제한구역에 설치할 수 있는 시설에 해당한다고 할 것입니다.