질문: 한강수계법상 수변구역에서의 행위제한과 관련하여 “시설을 새로 설치(용도변경을 포함함)”하는 것의 의미(「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제5조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해한강수계법 제5조제1항에서는 누구든지 수변구역에서 설치제한시설을 “새로” 설치하지 못하도록 제한하고 있고, 이 때 “새로”는 “지금까지 있은 적이 없이 처음으로(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )” 라는 뜻의 부사이므로, 같은 항은 그 문언상 수변구역에 종전에는 없던 설치제한시설을 처음으로 설치하는 것을 금지하고 있는 규정이라 할 것인데,「건축법 시행령」 제2조에 따르면 “개축”이란 기존 건축물의 전부 또는 일부를 해체하고 그 대지에 “종전과 같은 규모의 범위”에서 건축물을 다시 축조하는 것(제3호)을 말하고, “재축”이란 건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해로 멸실된 경우 그 대지에 “연면적 합계를 종전 규모 이하”로 하면서 일정한 동수, 층수 및 높이의 규모 요건을 갖추어 다시 축조하는 것(제4호)을 말한다고 규정하여, 건축물이 없는 대지에 새로 건축물을 축조하는 “신축”(제1호) 및 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 “증축”(제2호)과 구분하고 있는바, 이를 종합하면 구 한강수계법 제4조에 따라 수변구역으로 지정된 지역에같은 법시행 전부터 설치되어 있던 설치제한시설을 수변구역 지정 이후 건축법령에 따라 개축 또는 재축하는 것은 수변구역 지정 이후 종전에는 없던 설치제한시설을 처음으로 축조하는 것이 아니므로, 한강수계법 제5조제1항에 따라 금지되는 행위인 “시설을 새로 설치”하는 것에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
그리고 한강수계법에 따르면 환경부장관은 한강수계의 이용상황과 수질상태 등을 고려하여 수계구간별 목표수질을 정하고(제8조), 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사를 말함(한강수계법 제2조제6호 참조) )는 오염총량관리기본계획을 수립하며(제8조의2), 그에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수(각주: 광역시의 군수는 제외함 )는 오염총량관리시행계획을 수립하고 매년 그 이행사항을 평가하여 필요한 조치나 대책을 수립ㆍ시행해야 하는데(제8조의3), 같은 법 제8조의7제1항에서는 전년도 이행사항 평가 결과 연도별 할당 오염부하량을 초과한 경우 「건축법」, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 등에도 불구하고 건축물의 신축, 폐수배출시설 및 배출시설의 설치 허가를 제한할 수 있다고 규정하여 한강수계법에서 오염원의 신규 입지 제한 대상으로 건축물의 “신축”을 규정하고 있으므로, 건축법령에 따른 건축물의 개축 또는 재축은 한강수계법 제5조제1항에 따라 금지되는 “시설을 새로 설치”하는 것에 포함되지 않는다고 보는 것이 이 법의 규정체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
아울러 법령의 개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는 구법질서에서 신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 기능을 수행하고 종전 규정에 따라 성립된 기득권을 잠정적으로 보호하려는 성격을 가지는데(각주: 법제처 2013. 10. 25.회신 13-0433 해석례), 구 한강수계법 부칙 제3조에서는 같은 법 시행 당시 수변구역 안에서 식품위생법에 따른 식품접객업 등을 하고 있는 자에 대한 경과조치를 규정하여 종전에 이미 설치되어 있는 시설을 유지ㆍ사용하는 것을 허용하였는바, 해당 경과조치는 같은 법 시행 전에 설치제한시설을 설치한 자의 재산권 보호라는 사익(私益)과 한강수계의 상수원 수질개선이라는 공익(公益)을 균형 있게 반영하려는 취지이므로, 한강수계법 제5조제1항에 따라 수변구역에서 금지되는 “시설을 새로 설치”하는 행위에 대해서도 이러한 취지를 고려하여 구 한강수계법 시행 전에 시설을 설치한 자의 재산권이 지나치게 제한되지 않도록 해석하여야 한다는 점도 고려해야 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우 설치제한시설을 “개축 또는 재축”하는 것은 한강수계법 제5조제1항에 따라 금지되는 “시설을 새로 설치”하는 것에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해한강수계법 제5조제1항에서는 누구든지 수변구역에서는 설치제한시설을 새로 설치(용도변경을 포함함)해서는 안 된다고 규정하여 수변구역에서 제한되는 행위의 요건으로 「식품위생법」제36조제1항제3호에 따른 식품접객업(제3호가목)을 영위하는 시설 등 “설치제한시설에 해당”할 것과 “용도변경을 포함하여 새로 설치하는 행위”일 것을 정하고(각주: 법제처 2021. 2. 1.회신 20-0700 해석례참조 ) 있는데, 「건축법 시행령」 제2조제2호에 따른 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적 층수 또는 높이를 늘리는 것을 의미하는바, 일반적으로 기존의 건축물을 “증축”하는 것은 그로 인해 증가하는 면적만큼을 “새로 설치하는 행위”라고 보아야 할 것이나, 이 사안의 경우는 설치제한시설에 해당하지 않는 용도로 사용하기 위하여 증축하는 것으로서 증가하는 면적만큼 “새로 설치하는 행위”에 해당하더라도 그 용도가 “설치제한시설”에 해당하지 않으므로, 한강수계법 제5조제1항에 따라 제한되는 행위에 해당하지 않는다는 것이 문언상 분명하다고 할 것입니다.
아울러 한강수계법 제30조제1항에서는 같은 법 제5조제1항에 따른 행위제한을 위반한 자(제1호) 등은 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것(각주:대법원 1990. 11. 27. 선고 90도1516 전원합의체 판결등 )이므로, 같은 항에 따라 수변구역에서 금지되는 “시설을 새로 설치”하는 것의 의미를 해석함에 있어서도 이러한 취지를 고려하여 수변구역으로 지정되기 전에 이미 시설을 설치한 자에게 지나치게 불리한 방향으로 해석하지 않아야 한다는 점도 함께 고려하여야 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우 설치제한시설을 “설치제한시설 외의 용도”로 사용하기 위해 증축하는 것은 한강수계법 제5조제1항에 따라 금지되는 “시설을 새로 설치”하는 것에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률제5조(수변구역에서의 행위제한 등) ① 누구든지 수변구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 새로 설치(용도변경을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하여서는 아니 된다.1. ~ 2. (생 략)3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 업(業)을 영위하는 시설가. 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업나. ~ 다. (생 략)4. ~ 8. (생 략)② ~ ④ (생 략)부 칙 ＜법률 제5932호, 1999. 2. 8.＞제3조(수변구역안의 기존 건축물에 대한 경과조치) 이 법 시행당시 제4조제1항제1호의 규정에 의한 수변구역안에서 제5조제1항제3호에 해당하는 업을 하고 있는 자(부칙 제2조의 규정에 의하여 허가를 받은 것으로 보는 자를 포함한다) 및 하수종말처리시설을 운영하고 있는 자는 2002년 1월 1일부터는 오수를 생물화학적 산소요구량 1리터당 10밀리그램 이하로 처리하여 방류하여야 한다.건축법제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ~ 7. (생 략)8. “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다.8의2. ~ 21. (생 략)② (생 략)건축법 시행령제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. (생 략)2. “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.3. “개축”이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽ㆍ기둥ㆍ보ㆍ지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 해체하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다.4. “재축”이란 건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해(災害)로 멸실된 경우 그 대지에 다음 각 목의 요건을 모두 갖추어 다시 축조하는 것을 말한다.가. 연면적 합계는 종전 규모 이하로 할 것나. 동(棟)수, 층수 및 높이는 다음의 어느 하나에 해당할 것1) 동수, 층수 및 높이가 모두 종전 규모 이하일 것2) 동수, 층수 또는 높이의 어느 하나가 종전 규모를 초과하는 경우에는 해당 동수, 층수 및 높이가 「건축법」(이하 “법”이라 한다), 이 영 또는 건축조례(이하 “법령등”이라 한다)에 모두 적합할 것5. ~ 19. (생 략)