질문: 제주국제자유도시 개발센터가 개발센터시행계획에 따라 시행하는 관광단지 조성사업에 있어서 토지 수용의 근거 법령(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제151조 등 관련)
답변: 제주특별법 제6조제1항에서는같은 법은 제주특별자치도의 조직ㆍ운영, 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용하되, 다른 법률에 제주특별자치도에 관하여 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고,같은 법 제140조제1항에서는 제주특별자치도지사는 관광산업 육성 및 관광자원의 이용ㆍ개발 및 보전에 관한 사항(제3호) 등을 포함하는 국제자유도시의 개발에 관한 종합계획을 수립한다고 규정하고 있으며,같은 법 제170조제1항제1호에서는 개발센터 업무의 하나로 제171조제1항에 따른 개발센터시행계획의 수립ㆍ집행을 규정하고 있고,같은 법 제171조제1항전단에서는 개발센터는 종합계획에 따라 개발센터가 추진할 개발센터시행계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제147조제1항에서는 개발사업을 시행하려는 자는 제주특별자치도지사의 시행승인을 받아야 하되, 개발사업을 시행하려는 자가 국가 또는 개발센터인 경우에는 개발사업을 시행하려는 개발센터는 제주특별자치도지사의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제148조제1항제6호에서는 개발사업을 시행하려는 자가같은 법 제147조에 따른 개발사업의 시행승인을 받거나 의견을 들은 경우에는「관광진흥법」 제15조에 따른 사업계획승인,같은 법 제52조에 따른 관광지 및 관광단지의 지정 및같은 법 제54조에 따른 조성계획의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 제주특별법 제151조제1항제1호에서는같은 법 제171조제1항에 따른 개발센터시행계획에 의한 개발사업을 시행하는 개발센터가 같은 법 제147조제1항에 따라 개발사업의 시행승인을 받거나 제주특별자치도지사의 의견을 들은 경우, 사업대상 토지면적 중 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의가 있으며, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상이면 개발사업에 필요한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제23조제1호에서는 토지등에 대한 수용 또는 사용이 가능한 사업규모로 개발센터가 수립한 시행계획 중 개발사업 면적이 50만제곱미터 이상인 경우를 규정하고 있습니다.
한편, 「관광진흥법」 제54조제1항 단서에서는 관광단지를 개발하려는 공공기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 공공법인 또는 민간개발자는 조성계획을 작성하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 받을 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「관광진흥법 시행규칙」 제61조제1항제4호에서는 공공법인의 하나로 제주특별법에 따른 개발센터를 규정하고 있으며, 「관광진흥법」 제54조제4항에서는 민간개발자가 관광단지를 개발하는 경우에는 같은 법 제61조를 적용하지 않되, 조성계획상의 조성 대상 토지면적 중 사유지의 3분의 2 이상을 취득한 경우 남은 사유지에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항에서는 조성사업은 「관광진흥법」 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 사업시행자가 행한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제61조제1항 본문에서는 사업시행자는 조성사업의 시행에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 개발센터가 제주특별법 제171조제1항에 따른 개발센터시행계획에 의한 사업규모 50만제곱미터 이상의 관광단지 조성사업을 같은 법 제147조제1항에 따라 제주특별자치도지사의 의견을 듣고 시행하는 경우, 같은 법 제151조에 따라서만 해당 사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있는지, 아니면 「관광진흥법」 제61조에 따라서도 해당 사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 제주특별법 제6조제1항에서는 같은 법이 규제완화 등에 있어서 다른 법률의 규정에 우선하여 적용하되, 다른 법률에 제주특별자치도에 관하여 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 원칙적으로 제주특별법이 「관광진흥법」등과의 관계에 있어서 특별법임을 밝히고 있으므로, 제주특별법에서 「관광진흥법」의 내용과 달리 규정하고 있는 것에 대해서는 제주특별법이 특별법으로서 우선 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 「관광진흥법」 제61조제1항 본문에서는 사업시행자는 조성사업의 시행에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는 반면, 제주특별법 제151조제1항에서는 개발센터 등의 사업시행자는 사업대상 토지면적 중 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의가 있으며, 사업규모가 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있다고 규정하고 있는바, 「관광진흥법」과 제주특별법은 수용할 수 있는 사업시행자 및 사업의 범위, 수용의 요건에 있어서 다르게 규정하고 있으므로, 제주특별법 제151조제1항에 따라 특정 사업시행자가 시행하는 일정 면적 이상의 사업에 대한 토지등의 수용과 관련해서는 제주특별법이 「관광진흥법」보다 우선 적용된다고 할 것입니다(법제처 2009. 11. 27.회신 09-0346 해석례참조).그리고, 개발센터가 제주특별법 제147조에 따른 개발사업의 의견을 들은 경우에는 「관광진흥법」 제54조에 따른 조성계획의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는 제주특별법 제148조제1항제6호는 개발센터가 종합계획 및 개발센터시행계획에 따라 추진하는 개발사업에 관하여 제주특별자치도지사의 의견을 들은 경우에는 「관광진흥법」에 따른 조성계획을 작성하여 제주특별자치도지사의 승인을 받지 않더라도 조성계획의 승인이 있는 것으로 보아 조성사업을 시행할 수 있다는 의미이지, 조성계획의 승인이 있음을 전제로 하여 「관광진흥법」 제61조에 따른 수용의 요건 및 절차에 관한 규정까지 적용된다는 의미는 아니라 할 것이므로, 개발사업의 시행에 필요한 토지등에 대한 수용의 요건 및 절차를 제주특별법에서 따로 정하고 있음에도 불구하고 제주특별법 제148조제1항제6호에 따른 조성계획 승인에 관한 의제규정을 근거로 「관광진흥법」에 따른 수용의 요건 및 절차를 따를 수 있다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 개발센터가 시행하는 개발사업 중 사업규모가 50만제곱미터 이상인 관광단지 조성사업의 경우 해당 사업에 필요한 토지등의 수용을 「관광진흥법」 제61조에 따라서도 할 수 있다고 한다면 제주특별법 제151조를 사문화(死文化)시키는 결과를 초래한다는 점도 고려하여야 할 것입니다.
한편, 제주특별법 제6조제1항에서는 제주특별법이 “규제완화 등에 있어서” 다른 법률의 규정에 우선하여 적용한다고 규정하고 있는바, 다른 법률에서 더 규제가 완화된 사항을 규정하고 있는 경우에 대해서까지 제주특별법이 우선하여 적용한다고 볼 수 없으므로, 토지등의 수용에 관하여 토지소유권 확보 의무에 대하여 규정하고 있지 않은 「관광진흥법」에 따라서도 수용이 가능하다는 의견이 있을 수 있으나, 규제완화 여부나 그 정도는 개발사업 전반에 관하여 종합적으로 판단하여야 할 사항이지 토지등의 수용 시 토지소유권 확보 의무 등 각각의 규정에 따라 단편적으로 판단하기는 곤란하다고 할 것이고, 토지등의 수용 시 일정한 비율의 소유권 확보 등의 의무는 공익사업의 효율적인 수행과 사인(私人)의 재산권 보호의 조화를 위한 것으로 개발사업에 대한 규제로 보기도 어렵다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발센터가 제주특별법 제171조제1항에 따른 개발센터시행계획에 의한 사업규모 50만제곱미터 이상의 관광단지 조성사업을 같은 법 제147조제1항에 따라 제주특별자치도지사의 의견을 듣고 시행하는 경우, 같은 법 제151조에 따라서만 해당 사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있다고 할 것입니다.