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질문: 지방의회의원의 퇴직사유의 범위(「지방자치법」 제78조제1호 관련)
답변: 「지방자치법」에 따르면 지방의회의원은 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 따라 선출되어 4년의 임기를 시작한 사람을 의미하고(제31조 및 제32조)같은 법 제78조에 따른 지방의회의원의 퇴직사유를 살펴보면 피선거권이 없게 될 때(제2호), 징계에 따라 제명될 때(제3호)를 규정하고 있는데 이러한 퇴직사유는 지방의회의원의 “임기 중”에 발생한 경우를 예정하고 있는바, 같은 조 제1호의 퇴직사유인 “의원이 겸할 수 없는 직에 취임할 때” 역시 지방의회의원이 “임기 중”에 겸할 수 없는 직에 취임하는 경우로 해석하는 것이「지방자치법」 제78조의 체계에 부합합니다.
그리고 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 하는데,(각주:대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례참조 ) 지방의회의원의 겸직금지 의무에 관해 규정하고 있는「지방자치법」 제35조제3항에서는 지방의회의원이 당선 전부터 같은 조 제1항 각 호의 직을 제외한 다른 직을 “가진” 경우와 임기 중 그 다른 직에 “취임”한 경우를 각각 구분하여 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 신용협동조합의 임원으로 재직하고 있던 사람이 지방의회의원으로 당선되어 임기를 시작한 경우는 임기 중에 겸직할 수 없는 다른 직에 “취임”한 것이 아니라, 당선 전부터 겸직할 수 없는 다른 직을 “가진” 경우로 보는 것이 타당합니다.
또한 「지방자치법」 제78조 각 호에 따른 퇴직사유는 지방의회의원으로 당선된 사람의 공무담임권을 제약하는 것인바 침익적 행정작용의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용되어야 하고 그 행정작용의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데,(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조 ) “새로운 직무를 수행하기 위해 맡은 자리에 처음으로 나아간다”는 취임의 사전적 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )를 고려할 때 같은 조 제1호에 따른 “취임”의 의미를 지방의회의원의 임기를 시작하기 전에 겸직할 수 없는 직에 재직하고 있는 상태까지 포함하는 것으로 유추ㆍ확장해석할 수는 없습니다.
아울러 「지방자치법」에서는 지방의회 자체적으로 소속 지방의회의원에 대한 자격심사를 하거나(제79조 및 제80조) 징계를 할 수 있도록 규정하고 있는바(제86조부터 제88조까지), 선거를 통해 선출된 주민의 대표인 지방의회의원에 대해서는 자격심사 및 징계와 같은 지방의회의 내부적인 통제 절차를 통해 규율하는 것이 바람직하다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
※ 법령정비 권고사항지방의회의원의 겸직금지 규정의 효율적 운영을 위해 지방의회의원으로 당선된 사람이 겸직이 금지되는 직을 가지고 있는 경우에는 지방의회의원의 임기가 시작되기 전에 해당 직에서 당연퇴직되도록 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「지방자치법」제35조(겸직 등 금지) ① 지방의회의원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 직을 겸할 수 없다.1. 국회의원, 다른 지방의회의 의원2. 헌법재판소재판관, 각급 선거관리위원회 위원3. 「국가공무원법」 제2조에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조에 규정된 지방공무원(「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 교원은 제외한다)4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(한국방송공사, 한국교육방송공사 및 한국은행을 포함한다)의 임직원5. 「지방공기업법」 제2조에 규정된 지방공사와 지방공단의 임직원6. 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합, 새마을금고(이들 조합ㆍ금고의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 임직원과 이들 조합ㆍ금고의 중앙회장이나 연합회장7. 「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 없는 교원8. 다른 법령에 따라 공무원의 신분을 가지는 직9. 그 밖에 다른 법률에서 겸임할 수 없도록 정하는 직② 「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 교원이 지방의회의원으로 당선되면 임기 중 그 교원의 직은 휴직된다.③ 지방의회의원이 당선 전부터 제1항 각 호의 직을 제외한 다른 직을 가진 경우에는 임기개시 후 1개월 이내에, 임기 중 그 다른 직에 취임한 경우에는 취임 후 15일 이내에 지방의회의 의장에게 서면으로 신고하여야 하며, 그 방법과 절차는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.④ 지방의회의장은 지방의회의원이 다른 직을 겸하는 것이 제36조제2항에 위반된다고 인정될 때에는 그 겸한 직을 사임할 것을 권고할 수 있다.⑤ 지방의회의원은 해당 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며, 이와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없다.⑥ 지방의회의원은 소관 상임위원회의 직무와 관련된 영리행위를 하지 못하며, 그 범위는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.제78조(의원의 퇴직) 지방의회의 의원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당될 때에는 의원의 직에서 퇴직된다.1. 의원이 겸할 수 없는 직에 취임할 때2. 피선거권이 없게 될 때(지방자치단체의 구역변경이나 없어지거나 합한 것 외의 다른 사유로 그 지방자치단체의 구역 밖으로 주민등록을 이전하였을 때를 포함한다)3. 징계에 따라 제명될 때
질문: 지방의회의원이 해당 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사립도서관의 도서관장이 될 수 있는지 여부(「지방자치법」 제35조 관련)
답변: 「지방자치법」 제35조제5항에 따르면, 지방의회의원은 해당 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없고, 이와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없으며,같은 법 제36조제1항에서는 지방의회의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「도서관법」 제31조제1항에 따르면 누구든지 사립 공공도서관을 설립하고자 할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장에게 등록신청을 하여야 하고,같은 법 제32조에 따라 국가 및 지방자치단체는 등록된 사립 공공도서관의 균형 있는 발전과 효율적 운영에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
우선, 지방자치단체로부터 보조금을 지원받아 마을도서관을 운영하는 비영리민간단체가 공공단체에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면,「지방자치법」에서 공공단체의 정의나 범위에 대하여 명확하게 규정하고 있지 않으나,같은 법 제35조제5항에서 지방의회의원이 공공단체와 영리를 목적으로 하는 행위를 하거나 공공단체와 관련된 시설 또는 재산의 관리인이 되지 못 하도록 금지하는 취지는 지방의회의원이 이러한 행위를 하거나 직위에 있게 되면 지방의회의원으로서의 지위를 부당하게 이용하거나 지방자치단체의 이익에 반하는 활동을할 가능성이 있으므로 이를 금지하려는 취지라고 할 것이고, 이러한 법령의 취지에 비추어볼 때 이 규정에서 “공공단체”란 법령이나 조례에 따라 설치된 단체 또는 지방자치단체가 출연ㆍ보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치ㆍ운영에 대하여 관리ㆍ감독을 할 수 있는 단체나 그 밖에 그 단체의 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 단체 등이 이에 해당한다고 할 것입니다.
그리고「지방자치법」 제35조제5항에서 “공공단체와 관련된 시설 또는 재산”이란 이러한 공공단체가 설립ㆍ운영하는 시설 또는 공공단체의 재산으로서 지방의회의원이 그 시설ㆍ재산의 관리인 또는 양수인이 될 경우 지방의회의원의 직위를 부당하게 이용하는 등같은 법 제36조에서 규정하는 지방의회의원의 직무상 공정성, 청렴의무 등을 저해할 가능성이 있는 시설 또는 재산을 말한다고 할 것입니다.
이러한 점을 종합하면, 비영리민간단체가 설립하여 운영하는 사립도서관의 경우 지방자치단체가 비영리민간단체에 사립도서관의 운영경비를 지원하면 당해 지방자치단체는 보조금 관리 법령 및 조례 등에 따라 그 단체에 대하여 보조사업 실적에 대한 보고와 정산을 받는 등 보조금의 집행 등에 대한 관리ㆍ감독을 하여야 하며, 필요한 경우 감독상 필요한 처분을 할 수있으므로 결국 지방자치단체로부터 보조금을 지원받아 운영되는 단체는「지방자치법」 제35조제5항에 따른 공공단체라 볼 수 있을 것이며, 그 단체가 설립하여 운영하는 사립도서관은 공공단체와 관련된 시설이라고 할 수 있을 것입니다.
또한, 지방자치단체가「도서관법」등 다른 법령에 따라 해당 사립도서관에 직접 운영경비를 지원하더라도 그 실질은 해당 사립도서관의 설치ㆍ운영 주체인 비영리민간단체에 대하여 보조하는 것으로 보아야 하므로 해당 비영리단체와 사립도서관은「지방자치법」 제35조제5항의 공공단체, 공공단체와 관련된 시설에 해당되어 지방의회의원은 이러한 시설의 관리인이 될 수 없는 것으로 보아야 할 것입니다.
다음으로,「지방자치법」 제35조제5항에서 지방의회의원이 당해 지방자치단체 및 공공단체와 관련된 시설이나 재산의 관리인이 될 수 없도록 제한하고 있는 취지를 살펴보면, 지방의회의원은 지방자치단체의 예산, 결산승인 등 지방자치단체의 사무에 관한 중요사항의 심의ㆍ의결에 참여하고, 해당 지방자치단체의 사무를 감사 또는 조사할 수 있는 지위에 있으므로 지방자치단체의 업무에 대하여 직접 이해당사자가 되는 경우에는 당해 지방자치단체의 이익에 반하는 행위를 하거나 업무처리에 있어 의원직을 이용한 부당한 영향력을 행사할 우려가 있기 때문에이를 금지하려는데 있다고 할 것입니다.
그런데, 지방의회의원이 그 지방자치단체로부터 운영경비를 지원받고 있는 사립도서관의 도서관장 직을 겸하는 경우, 비록 도서관장이 그 직무수행에 대한 급여를 지급받지 않는다고 하더라도 지방의회의원으로서 해당 단체 또는 그 단체와 관련된 시설에 대한 보조금의 교부와 그에 따른 예산심의 등에 있어 직접적인 이해관계를 갖게 되고, 보조금에 대한 정산 의무와 필요한 경우 해당 지방자치단체로부터 감독을 받거나 감독상 필요한 처분을 받을 수도 있는 직에 있게 되어 지방의회의원으로서의 직무를 공정하게 수행하는 데 장애요인이 될 수 있어「지방자치법」 제35조제5항의 취지에도 어긋난다고 할 수 있습니다.
따라서, 지방의회의원이 비영리민간단체가 설립하고, 그 운영경비의 일부를 해당 지방자치단체로부터 지원받고 있는 사립 마을도서관의 무급 도서관장이 되는 것은「지방자치법」 제35조제5항에 위반된다고 할 것입니다.
질문: 지방의회의 의결을 받아 지방공사가 다른 법인에 출자한 후에 해당 법인의 다른 주주들의 구성이 달라질 경우 지방의회의 의결을 받아야 하는지 여부(「지방공기업법」 제54조 관련)
답변: 「지방공기업법」 제54조제1항에서는 지방공사는 지방공사의 사업과 관계되는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 지방자치단체의 장의 승인을 받아 지방자치단체 외의 다른 법인에 출자할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 출자를 하기 위하여 지방공사의 사장은 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 출자의 필요성 및 타당성을 검토하여 지방자치단체의 장에게 보고하고 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방공사가 민간출자자와 공동으로 출자하여 특수목적법인을 설립하기 위하여「지방공기업법」 제54조제2항에 따라 지방의회의 의결을 받고 그 출자를 완료하여 특수목적법인을 설립한 이후, 해당 특수목적법인에 공동으로 출자한 민간출자자를 변경하려는 경우 지방공사의 사장은「지방공기업법」 제54조제2항에 따라 지방의회의 의결을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「지방공기업법」 제54조제2항에서는 지방공사는 다른 법인에 “출자를 하기 위하여” 출자의 필요성 및 타당성을 검토하여 지방의회의 의결을 받도록 하고 있고,같은 법 시행령 제47조의2제1항 및 제2항에서도 다른 법인에 “출자할 때에는” 전문기관의 사전검토를 거치도록 규정하고 있어, 지방공사가 다른 법인에 출자를 하기 전에는 출자의 필요성과 타당성에 대하여 지방의회의 의결을 받아야 하는 것이 분명하지만, 지방의회의 의결을 받아 이미 “출자가 완료된 이후에” 지방공사가 민간출자자와 공동으로 출자하여 설립한 특수목적법인의 민간출자자나 그 지분 비율의 변동 등에 대하여 지방의회의 의결을 다시 받도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 「지방공기업법」의 해석을 통해 이미 출자가 완료된 이후의 민간출자자나 그 지분 비율의 변동에 대하여 지방의회의 의결을 다시 받아야 한다고 할 수는 없을 것입니다.
더욱이, 이미 출자가 완료된 특수목적법인의 주주가 주식을 양도함으로써 해당 법인의 구성원이 변경되는 것은 물적 회사의 본질적인 사항이라고 할 것이므로 특수목적법인 구성원의 변경에 대하여 사전에 지방의회의 의결을 받아야 한다고 해석하는 것은 명문의 법적 근거 없이 특수목적법인의 주주인 민간출자자의 재산권 행사를 제한하는 것으로서 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
다만, 당초 지방의회 의결 시 지분 비율이나 민간출자자와 관련하여 특별한 조건을 정한 경우 지방의회 의결을 다시 받아야 하는지가 문제될 수도 있으나, 이는 해당 지방의회 의결의 효력과 관련한 사항으로서 「지방공기업법」 제54조제2항의 규정과는 별개의 문제라고 할 것입니다.
따라서, 지방공사가 민간출자자와 공동으로 출자하여 특수목적법인을 설립하기 위하여 「지방공기업법」 제54조제2항에 따라 지방의회의 의결을 받고 그 출자를 완료하여 특수목적법인을 설립한 이후, 해당 특수목적법인에 공동으로 출자한 민간출자자를 변경하려는 경우 지방공사의 사장이 「지방공기업법」 제54조제2항에 따라 지방의회의 의결을 다시 받아야 하는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 권고사항「지방공기업법」 제54조제2항에서는 지방공사가 지방자치단체 외의 다른 법인에 출자를 하기 위하여만 지방공사의 사장으로 하여금 출자의 필요성 및 타당성을 검토하여 지방자치단체의 장에게 보고하고 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 지방공사가 지방자치단체 외의 다른 법인에 출자를 완료한 이후에도 출자의 필요성 및 타당성에 영향을 미치는 중대한 변경이 있는 경우에는 출자의 필요성과 타당성을 재검토할 필요성도 제기되고 있으므로, 입법 정책적으로 이를 합리적으로 개선하는 방안을 검토할 필요가 있습니다.
질문: 지방의회의 의원이 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 있는지(「지방자치법」 제70조)
답변: 「지방자치법」 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있고,같은 법 제70조본문에서는 지방의회의 의장이나 의원은 본인ㆍ배우자ㆍ직계존비속 또는 형제자매(이하 “본인등”이라 함)와 직접 이해관계가 있는 안건에 관하여는 그 의사에 참여할 수 없도록 규정하고 있는바,이 사안은 지방의회의원이「지방자치법」 제70조의 규정을 이유로 본인등과 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「대한민국헌법」 제118조제2항에서는 지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거 등에 관한 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있고,「지방자치법」 제30조에서는 지방자치단체에 주민의 대의기관인 의회를 둔다고 규정하고 있으며,같은 법 제31조에서는 주민은 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 따라 지방의회의원을 선출한다고 규정하고 있는바,「대한민국헌법」및「지방자치법」으로부터 지역 주민을 대표할 권한을 부여받은 지방의회의원의 대표권을 제한하고 있는「지방자치법」 제70조의 규정은 엄격하게 해석할 필요가 있을 것입니다.
그런데, “의사(議事)”란 회의에서 어떤 일을 의논함 또는 회의에서 의논할 사항을 말하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조),「지방자치법」 제70조에 따른 “의사”는 그 문언 상 같은 조에 따른 지방의회의 의장이나 의원이 본인등과 직접 이해관계가 있는 안건을 발의했음을 전제한 상태에서 해당 안건에 대하여 의논하는 것을 뜻한다고 할 것이므로, 결국 같은 조는 지방의회 의장이나 의원을 의원 본인등과 직접 이해관계가 있는 안건의 의논 과정에서 배제한다는 의미일 뿐, 지방의회의원이 안건을 발의하는 것까지 제한하려는 것을 의미한다고 볼 수는 없을 것입니다.
그리고, 지방의회의원이 준수하여야 할 행동기준을 규정하고 있는 「지방의회의원 행동강령」(대통령령 제21519호)을 살펴보면, 같은 영 제4조에서는 의안 심사, 예산 심의, 행정사무 감사 및 조사 등(이하 “안건심의 등”이라 함)이 본인등과 직접 이해관계가 있는 경우 또는 안건심의 등 관련 활동을 공정하게 할 수 없는 현저한 사유가 있다고 판단되는 경우에는 의원 스스로 안건심의 등 관련 활동을 회피할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 제7조에서는 의원이 소속된 소관 상임위원회 또는 특별위원회의 직무와 직접 관련된 사항(제1호)과 본인등과 직접 이해관계가 있는 사항(제2호)을 심의ㆍ의결할 때에는 지방의회의원은 그 심의ㆍ의결을 회피하도록 규정하고 있는바, 지방의회의원이 본인등과 직접 이해관계가 있는 의안에 대하여 회피해야 하는 것은 의안의 “심의”와 “의결”로 한정되는 것이지 의안의 “발의”까지 포함되는 것은 아니라고 할 것이므로, 지방의회의원이 본인등과 직접 이해관계가 있는 안건이라도 발의할 수는 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
또한, 「국회법」 제81조제3항에서는 의장은 발의 또는 제출된 의안과 직접 이해관계를 가지는 위원에 대하여 소관 상임위원회 재적위원 과반수로 해당 의안의 심사에 공정을 기할 수 없다고 인정하는 경우에는 그 의안을 국회운영위원회와 협의하여 다른 위원회에 회부ㆍ심사할 수 있다고 규정함으로써 의안과 직접 이해관계를 가지는 국회의원이 해당 의안을 심사하는 것을 제한하되 해당 의안을 발의하는 것까지 제한하고 있지 않은데, 국회의원과 달리 지방의회의원에 대해서만 본인등과 직접 이해관계가 있는 의안을 발의조차 할 수 없도록 제한하는 것은 국회와 지방의회의 유사한 기능 및 구성 원리 등에 비추어볼 때 부당하다고 할 것이고, 지방의회의원의 발안 내용의 적부를 사전에 심사하여 그 발의권 행사를 저지하는 것은 지방의회제도의 본질적 내용에 대한 침해에 해당된다고 할 것이라는 점도(헌법재판소 2009. 7. 30. 2007헌바75 결정례 참조) 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 지방의회의원은 「지방자치법」 제70조의 규정을 이유로 본인등과 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체로부터 부동산인 일반재산을 매수하면서 매각 대금을 「공유재산 및 물품 관리법」 제37조제1항 단서에 따라 분할하여 납부하기로 한 경우, 매수인은 일반재산의 소유권이전등기 또는 인도 여부와 관계없이 잔금에 대한 이자를 납부하여야 하는지(「공유재산 및 물품관리법」 제37조제1항 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제37조제1항에 따르면 일반재산의 매각대금은 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 하되, 매각대금 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있으며, 동 규정의 위임에 따른같은 법 시행령 제39조제3항본문에 따르면 법 제37조제1항에 따른 매각대금의 일시 전액 납부기간은 계약체결 후 60일을 초과하지 못하고, 같은 조 제1항에 따르면 일반재산의 매각대금을 한꺼번에 전액(全額) 납부하기가 곤란하다고 인정되는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 연 4퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 10년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 연 3퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 20년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있으며, 같은 조 제5항에 따르면 매각대금의 잔액에 대해서는 제1항 및 제2항에 따른 이자율을 적용하도록 하고 있습니다.
우선 위와 같은공유재산법 제37조의 문언에 따르면 지방자치단체로부터 일반재산을 매수한 자는 원칙적으로 매각대금 전액을 한꺼번에 내야하고, 다만 대통령령으로 정한 일정한 경우에 해당하여 매각대금을 분할하여 납부할 때에는 이자까지 납부하도록 하고 있을 뿐, 달리 이자 가산에 관하여 일반재산의 소유권이전등기 또는 인도를 그 요건으로 규정하고 있지 아니하고 있고, 특히 위 규정은 일반재산의 매각대금은 전액납부가 원칙이나 특별히 매수인에게 분할납부할 수 있는 기회를 부여하면서 전액납부와의 형평을 고려하여 매수인에게 그 이자를 납부하도록 한 취지라고 해석되므로 매수인이 일반재산의 소유권이전등기 또는 인도여부와 관계없이 이자를 납부하여야 하는 것으로 판단됩니다.
또한, 사법상 매매거래에 있어서 매수인은 매매목적물에 대한 소유권이전등기 또는 인도를 받기 전에는 매도인에게 매매잔금에 대한 이자를 지급할 필요가 없다고 하나, 지방자치단체 소유의 공유재산의 처분을 사법상 매매거래와 동일하게 볼 수는 없을 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이공유재산법 제37조제1항에서 일반 재산의 매수인이 매각대금을 분할납부할 경우에는 그 이자를 납부하도록 하고 있으므로 위 규정의 범위에서는 위와 같은 사법상 거래법리가 그대로 적용된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 지방자치단체로부터 부동산인 일반재산을 매수하면서공유재산법 제37조제1항단서에 따라 일반재산의 매각대금을 분할하여 납부하려는 경우, 매수인은 일반재산의 소유권이전등기 또는 인도 여부와 관계없이 잔금에 대한 이자를 납부하여야 할 것입니다.
질문: 지방자치단체 내 일부 지역에 선거가 있는 경우 청구인서명부의 제출 시점 및 보정기간에 받은 새로운 서명에 대한 주민투표청구권자의 판단 기준 시점 등(「주민투표법」 제12조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「주민투표법」 제12조제1항은 청구인대표자는 제10조제3항의 규정에 의한 서명요청기간이 만료되는 날부터 특별시ㆍ광역시 또는 도의 경우에는 10일 이내에, 자치구ㆍ시 또는 군의 경우에는 5일 이내(이하 제10조제3항의 규정에 의한 서명요청기간이 만료되는 날부터 특별시ㆍ광역시 또는 도의 경우에는 10일, 자치구ㆍ시 또는 군의 경우에는 5일, 양자를 합하여 “「주민투표법」 제12조제1항에 따른 기간”이라 함)에 주민투표청구서와 청구인서명부를 지방자치단체의 장에게 제출하도록 하였으나, 하나의 지방자치단체(A) 내 일부 지역(A-1)에 선거가 실시되어, 선거가 실시되지 않은 지역(A-2)과같은 법 제10조제3항 및 제11조제1항에 따라 서명요청기간이 달라짐에 따라,같은 법 제12조제1항에 따른 기간이 달라지게 되는 경우 청구인서명부의 제출 시기에 대하여는 명문의 규정이 없습니다.
다만,같은 법 제10조제3항에서 서명요청기간을 둔 취지는 서명요청 활동이 무제한으로 연장됨으로써 초래될 비용과 비효율을 막기 위하여 서명요청 활동을 할 수 있는 기간을 일정 기간 이내로 제한하는 것이고, 따라서 원칙적으로 서명요청기간이 만료되면같은 법 제10조제3항에 따라 더 이상 주민에게 서명요청을 할 수 없으므로 곧바로청구인서명부 등을 제출하여야 할 것인데, 제출기한을 서명요청기간이 만료되는 날부터 10일을 더 연장해 준 취지는 주민투표청구서를 작성하고 청구인서명부를 취합하는 등 제출을 준비하기 위한 시간이 필요하므로 최대 10일의 여유기간을 추가해 주려는 것으로 보이므로,같은 법 제12조제1항의 의미는 서명요청활동이 끝났으면 바로 청구인서명부 등을 제출하되, 늦더라도「주민투표법」 제12조제1항에 따른 기간 내에는 반드시 제출하여야 한다는 의무를 부과한 규정으로 해석되고,「지방자치법」 제14조제1항 및 제2항에 따라 주민투표에 부칠 수 있는 사안은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등으로서 주민들의 이해관계에 직결되고, 청구인서명부 제출은 이러한 주민투표청구행위에 해당하므로, 법이 명문으로 규정하지 않는 한, 청구인서명부의 제출 시기를 임의로 늦추어서는 아니될 것입니다.
따라서, 해당 지방자치단체(A) 전체 지역의 청구인서명부를, ‘선거가 실시되지 않은 지역(A-2)을 기준으로 한같은 법 제12조제1항에 따른 기간 내에 우선 제출하여야 하고, 선거가 실시된 지역(A-1)의 경우 선거가 실시된 지역(A-1)을 기준으로 한같은 법 제12조제1항에 따른 기간 내에 해당 지역에 대한 청구인서명부를추가적으로 제출하여야 합니다.
나. 질의 나에 대하여주민투표청구권자의 무효 여부와 관련하여「주민투표법」 제9조제2항에서 19세 이상 주민 중 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이라고 규정하고 있을 뿐, 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는지 여부의 판단 시점에 대하여는 법상 별도로 규정된 바 없습니다.
주민투표청구자 각각의 입장에서는 청구인서명부에 서명함으로써 주민투표 청구행위가 이루어지는바, 원칙적으로 특정의 청구행위가 법상 유효하기 위하여는 해당 청구행위 당시 청구권이 있어야 하므로, 이러한 청구인서명부에 기재되어 있는 개인별 서명이 유효한지 여부는 각각의 청구권자가 청구행위를 하는 당시 즉, 청구인서명부에 서명할 당시를 기준으로 판단하여야 합니다.
만약, 주민투표청구권자로서 무효인지의 여부를 ‘당초(보정 전) 주민투표청구서 및 청구인서명부 제출일’을 기준으로 판단하여야 한다면, 보정기간 중 새로운 주민투표청구권자로부터 서명을 받아 보정하도록 한 취지에 반하고, ‘보정된 청구인서명부 제출일’을 기준으로 주민투표 청구행위의 무효 여부를 판단하여야 한다면 서명할 당시에는 유효한 서명이었으나 보정된 청구인서명부 제출 전에 해당 서명자가 해당 지방자치단체 외의 지역으로 주민등록을 이전하게되는 경우, 해당 서명자가 행한 서명은 무효가 되어, 결국같은 법 제9조제2항에 따른 주민투표 청구를 위한 주민투표청구권자 수에 관한 요건을 충족하지 못하게 되는 등 주민투표가 지나치게 복잡하고 소모적으로 될 가능성이 있습니다.
따라서,「주민투표법」 제12조제7항에 따른 보정기간 동안 받은 새로운 서명의 경우,「주민투표법」 제12조제2항에 따른 무효인 서명인지에 관한 판단의 기준시점은 청구인별로 청구인서명부에 서명한 날이 됩니다.
질문: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제36조 등(정보처리장치를 이용한 입찰공고에 있어 입찰공고일) 관련
답변: ○「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약 담당자는 계약을 체결하고자 하는 경우에는 이를 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다고 규정하면서 단서에서 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등에 비추어 필요하다고 인정되는 경우에는 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제10조제1항에 의하면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 경쟁입찰에 의하는 경우에는 입찰에 관한 사항을 공고 또는 통지하여야 한다고 규정하면서,같은 법 제10조제2항에서는 그 입찰공고 또는 통지의 방법ㆍ내용ㆍ시기 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다.

○ 이에 따라「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제33조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰방법에 의하여 경쟁에 부치고자 할 때에는 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 지정정보처리장치(지방계약법 시행령 제15조제1항에 의하면 입찰공고 시 게재를 위하여 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치를 말함)를 이용하여 공고하여야 하고, 필요한 경우 그 지방자치단체가 설치ㆍ운영하는 인터넷홈페이지를 이용한 공고를 병행할 수있도록 규정하고 있으며,「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 “지방계약법 시행규칙”이라 함) 제36조에 의하면 지정정보처리장치를 이용한 입찰공고에 있어 정보처리장치에 게시된 내용과 입찰공고문의 내용이 상이할 경우 입찰공고문의 내용을 우선한다고 규정하고 있습니다.

○ 이 사안에서 행정안전부장관이 지정정보처리장치로 지정한 조달청 국가종합전자조달시스템(이하 “시스템”이라 함)의 이용약관은 시스템을 운영하는 조달청장과 위 시스템의 이용자(다수의 조달업체 및 국가ㆍ지방자치단체 등) 사이에 시스템의 이용계약을 체결하기 위하여 규정한 계약의 내용으로서, 그러한 약관의 내용에 “시스템에 공고내용을 게시한 일자를 공고일자로 하며 첨부파일로 게시된 공고문의 공고일자를 우선한다”는 내용이 규정되어 있는 경우, 시스템 이용계약을 체결하고 시스템을 이용함에 있어 해당 약관의 규정과 지방계약법 시행규칙 제36조의 규정과의 관계가 문제된다고 할 것입니다.

○ 입찰공고는 경쟁입찰에 의한 계약의 체결에 있어 다수의 희망자들이 입찰에 참가할 수 있도록 입찰에 부치는 사항, 입찰참가자격, 낙찰자결정방법 등을 공시하는 것으로서,지방계약법 제10조에서 입찰공고의 방법ㆍ내용 시기 등에 대하여 대통령령으로 정하도록 위임함에 따라 지방계약법 시행령 제33조제1항에서는 지정정보처리장치를 통하여 공고를 하도록 입찰공고의 방법을 정하였고, 지방계약법 시행규칙 제36조에서는 입찰공고에 있어 그 공고문의 공고내용과 다른 내용이 정보처리장치에 게시될 경우의 우선순위를 정하고 있으나, 이러한 규정은 지방자치단체가 사인과의 계약관계를 공정하고 합리적ㆍ효율적으로 처리할 수 있도록 관계 공무원이 지켜야 할 계약사무처리에 관한 필요한 사항을 정한 것으로 지방자치단체의 내부규정이라고 할 것입니다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2004다50129 판결).

○ 또한 지방계약법 시행규칙 제36조는 같은 법 시행령 제36조에서 입찰공고를 할 때 명시하도록 정한 입찰공고의 내용 즉, 입찰에 부치는 사항, 입찰 또는 개찰의 장소와 일시, 입찰참가자의 자격에 관한 사항, 낙찰자 결정방법 등에 있어 입찰공고문 내용과 정보처리장치에 게시된 내용이 다른 경우의 입찰공고문의 내용을 계약을 체결하고자 하는 입찰공고 주체의 의사로 보고 그 우선순위를 규정한 것인데, “공고일”은 같은 법 시행령 제36조 각 호에서 입찰공고의 내용으로 규정하고 있지 않고, 그 “공고일”은 일반적으로 공고의 행위가 이루어진 날을 의미하는 개념으로, 같은 법 시행규칙 제36조의 우선순위의 적용대상인 입찰공고의 실질적인 내용에 해당한다고 보기도 어렵습니다.

○ 그렇다면 지정정보처리장치인 시스템 이용약관에서 “입찰공고일”에 관하여 시스템 상에 공고내용을 게시한 일자를 공고일자로 하며, 첨부파일로 게시되는 공고문의 공고일자에 우선한다고 명시하고 있다면, 이는 입찰참가 자격 등을 결정하는 데에 중요한 기준 시점이 되는 공고일에 관하여 분쟁의 소지를 없애기 위하여 시스템 운영자 및 이용자 간에 정한 시스템 이용계약의 내용이며, 그 내용을 무효라고 볼 만한 사정이 있는 것도 아니므로 달리 특별한 사정이 없는 한 시스템을 이용한 입찰공고에 있어 위 약관의 내용에 따라 입찰공고일을 판단하여야 할 것입니다.

○ 따라서 시스템에 공고내용을 게시한 일자와 공고된 입찰공고문 내용상에 명시된 공고일이 서로 다른 경우에 있어, 시스템 상에 공고내용을 게시한 일자를 공고문의 공고일자보다 우선하도록 시스템 이용약관에서 정하고 있다면, 위 약관의 내용에 따라 시스템 상에 공고내용을 게시한 일자를 공고일로 보아야 할 것입니다.
질문: 행정안전부-지방자치단체가 조례로 치안과 관련된 사항을 경찰기관 등과 협의하기 위한 협의체를 설치하는 것이 가능한지 여부(「경찰법」 제16조 및 「지방자치법」 제22조 등 관련)
답변: 「경찰법」 제16조제1항에서 지방행정과 치안행정의 업무조정 그 밖의 필요한 사항을 협의ㆍ조정하기 위하여 시ㆍ도지사(제주특별자치도지사를 제외한다) 소속하에 치안행정협의회를 둔다고 규정하고 있고, 이에 따라「치안행정협의회규정」 제2조에서 치안행정협의회는 지역안정 및 질서유지에 관한 사항(제1호), 민방위 및 재해대책 운영에 관한 사항(제2호), 질서확립운동 등 지역사회운동의 효율적 추진에 관한 사항(제3호), 지역주민과 경찰간의 협조 및 요망사항(제4호) 및 기타 지방행정과 치안행정간 상호지원에 관한 사항과 시ㆍ도지사 및 지방경찰청장이 회의에 부치는 사항(제5호)에 관하여 협의한다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제22조본문에서 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제9조제1항에서 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다고 규정하고 있습니다.
여기서「경찰법」 제16조 및「치안행정협의회규정」에 따른 치안행정협의회와 별도로 치안과 관련된 사항을 경찰기관 등과 협의하기 위한 협의체(이하 “지역치안협의회”라고 함)를 지방자치단체의 조례로 설치ㆍ운영하는 것이「경찰법」 제16조 및「지방자치법」제22조 등에 위배되는지 여부가 문제됩니다.
우선, 지역치안협의회를 설치ㆍ운영하는 것이 지방자치단체가 조례로 제정할 수 있는 소관사무인지 여부를 살펴보면, 치안행정협의회는 지방행정과 치안행정의 업무조정 그 밖의 필요한 사항을 협의ㆍ조정함으로써 지역적 특성을 반영하여 효율적으로 치안업무를 수행할 수 있도록 하기 위하여 설치된 것이고(「경찰법」 제16조제1항), 한편 지방자치단체는 관할 구역안의 주민의 생활과 관련된 사무를 자율적으로 처리할 수 있다고 할 것인바, 이러한 점에 비추어 볼 때 지역 주민의 안전 및 보호를 위한 환경조성 등을 위해 지방자치단체가 경찰기관 등과 관할 구역 안의 치안업무에 관한 협의 및 조정을 하는 것은 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 할 것이므로 이러한 협의 등을 위하여 지방자치단체가 지역치안협의회를 설치ㆍ운영하는 것은 법령에서 특별한 규정을 두어 제한하지 않는 한 지방자치단체의 자치사무에 속한다고 할 것입니다.
다음으로, 지방자치단체의 조례로 지역치안협의회를 설치ㆍ운영하는 것이「경찰법」 제16조에 위배되는지 살펴보면, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(대법원 2006추52판결 등 참조).그런데,「경찰법」 제16조에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ도(이하 “시ㆍ도”라 함) 또는 시ㆍ군ㆍ구에 지역치안협의회를 설치ㆍ운영하는 것을 명시적으로 금지하고 있지 아니하고, 한편 치안행정협의회가 설치되어 있더라도 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구에 해당 지방자치단체의 유관기관 인사들로 구성된 지역치안협의회를 설치하여 지역치안에 관한 사항에 대하여 협의를 한다고 하여 치안행정협의회의 기능이나 역할을 저해한다고 볼 수도 없습니다.
또한, 지역치안협의회가 관할구역 안의 주민의 안전 및 보호를 위해 지역치안업무를 협의ㆍ조정하기 위한 것이라면 이와 같은 협의체의 설치가 반드시「경찰법」등 법령에 따라서만 이루어져야 한다고 볼 수도 없으므로, 결국 지역 실정에 맞게 효율적으로 치안행정이 이루어질 수 있도록 하기 위하여 지방자치단체가 지역치안협의회를 설치하는 것이「경찰법」 제16조의 규정에 위배된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 지방자치단체가 조례로 치안과 관련된 사항을 경찰기관 등과 협의하기 위한 협의체를 설치하는 것은「경찰법」 제16조 및「지방자치법」 제22조등에 위반되지 않습니다.
질문: 지방자치단체로부터 주거복지센터 설치ㆍ운영 업무를 위탁받은 지방주택도시공사가 해당 업무와 관련하여 「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당하는지 여부(「청원법」 제4조제3호 등 관련)
답변: 「청원법」 제4조제3호에서는 청원기관 중 하나로 ‘법령에 따라 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인’을 규정하고 있고, 특별한 규정이나 사정이 없는 한 법률 및 대통령령은 “법령”에 해당한다고 할 것이고,같은 법 제5조에서 청원사항으로 피해의 구제(제1호) 및 공공의 제도 또는 시설의 운영(제4호) 등 청원기관의 고권적 권한 행사가 반드시 필요하다고 보기 어려운 사항까지 규정하고 있는 점,같은 법 제4조제3호에서 “위탁”이라는 용어를 사용하면서 그 수탁자로 ‘법인ㆍ단체 및 개인 등’을 규정한 점 등을 종합해 보면,같은 법 제4조제3호에 따른 ‘행정권한의 위탁’에는 행정업무(사무)의 민간위탁(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2022) p.491-495 참조)도 포함된다고 보는 것이 타당합니다.
그렇다면「주거기본법」 제22조제2항 및같은 법 시행령 제14조제3항에서 시도지사등이 주거복지센터의 설치ㆍ운영 업무를 시도등의 조례로 정하는 기관에 위탁할 수 있다고 규정한 바에 따라, 시도지사등이 시도등의 조례로 정한 지방주택도시공사에 주거복지센터의 설치ㆍ운영 업무를 위탁한 경우, 수탁기관은「청원법」 제4조제3호에 따른 ‘법령에 따라 행정권한을 위탁받은 법인ㆍ단체 등’에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그리고「청원법」 제4조제3호에서 ‘법령에 따라 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인’을 청원기관으로 규정한 것은 그 위임ㆍ위탁받은 권한 행사나 업무 수행과 관련하여 국민이 청원한 청원사항에 대해서는 그 수임ㆍ수탁 기관이 청원기관으로서 그 청원사항까지 직접 처리하도록 하려는 취지로 보이는바, 시도지사등이「주거기본법」 제22조제2항,같은 법 시행령 제14조제3항에 따라 해당 시도등의 조례로 정한 지방주택도시공사에 주거복지센터의 설치ㆍ운영 업무를 위탁한 경우, 수탁기관은 위탁받은 업무의 범위에서 청원기관에 해당한다고 보는 것이「청원법」 제4조제3호의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
아울러「청원법」 제3조는 청원기관의 범위를 명확하게 하여 국민들의 다양한 의견을 더 많이 수렴할 수 있도록 하려는 취지에서 2005년 8월 4일 법률 제7673호로「청원법」을 전부개정하면서 마련된 규정이므로(각주: 2004. 8. 7. 의안번호 제170258호로 발의된 청원법개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조) 청원기관의 범위를 지나치게 제한적으로 해석하는 것은 타당하다고 보기 어려운 점, 법령에 따라 행정권한ㆍ업무를 위임ㆍ위탁받은 수임ㆍ수탁기관에 대하여 그 위임ㆍ위탁받은 권한이나 업무의 범위에서 ‘행정청’으로서의 지위가 인정되는 점(각주:대법원 2018. 7. 11. 선고 2014두2119 판결례및대법원 2007. 8. 23. 선고 2005두3776 판결례참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 수탁기관은 위탁받은 업무 범위에서「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당합니다.
청원법제4조(청원기관) 이 법에 따라 국민이 청원을 제출할 수 있는 기관(이하 “청원기관”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 법령에 따라 행정권한을 가지고 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인주거기본법제22조(주거복지센터) ① 국가 및 지방자치단체는 다음 각 호의 업무를 수행하기 위하여 주거복지센터를 둘 수 있다.1. 주거복지 관련 정보제공 및 상담2. 제20조 및 관계 법령에 따른 주거 관련 조사 지원3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항② 국가 및 지방자치단체는 주거복지센터의 설치ㆍ운영을 대통령령으로 정하는 바에 따라 주거지원 업무를 수행하는 데 적합한 전문성과 조직ㆍ인력을 갖춘 기관에 위탁할 수 있다.주거기본법 시행령제14조(주거복지센터) ①ㆍ② (생 략)③ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 법 제22조제2항에 따라 주거복지센터의 설치ㆍ운영을 한국토지주택공사 또는 해당 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 조례로 정하는 기관에 위탁할 수 있다.④ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 지방자치단체 소속 간부공무원이었던 자가 지방자치단체 산하 투자기관인 시설관리공단의 임직원으로 임명된 경우, 「지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제3조제3항제5호에 따른 명예퇴직수당 부지급대상으로서 기 지급된 명예퇴직수당이 환수대상에 해당하는지 여부(「지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제3조제3항제5호 등 관련)
답변: 「지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제3조제3항제5호는 명예퇴직수당 지급신청일 현재 지방자치단체 기능의 이관에 따라 그 이관되는 기능을 수행하는 기관의 소속직원이 되기 위하여 퇴직하기로 예정된 자는 명예퇴직수당지급대상에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
위 규정의 문언상 의미는 명예퇴직수당 지급신청일 현재 해당 지방자치단체의 소속 공무원이, 그 지방자치단체가 수행하는 기능 중 일부기능이 다른 기관으로 이관되게 됨에 따라 그 기능을 이관 받아 수행하게 될 기관의 직원으로 채용될 것이 사실상 확정적으로 예정되어 퇴직하는 경우에는 명예퇴직수당의 지급대상에서 제외한다는 것이므로 여기서의 “기관”은 명예퇴직수당 지급신청일 현재 설립 중이거나 설립예정인 기관을 의미한다고 할 것이고, 그렇다면 이 사안의 경우처럼 약 11년 전에 설립되고, 추가로 이관된 기능이 없는 기관은 위 규정에서 말하는 ‘지방자치단체 기능의 이관에 따라 그 이관되는 기능을 수행하는 기관’에 해당하지 않으므로,「지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제3조제3항제5호에 따른 명예퇴직수당 부지급대상에 해당하지 아니하여 기 지급된 명예퇴직수당은 환수대상에 해당하지 않는다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체 소속 간부공무원이었던 자가 이미 설립된 기관이고,추가로 이관된 기능이 없는 지방자치단체 산하 투자기관인 시설관리공단의 임직원으로 임명되었더라도,「지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제3조제3항제5호에 따른 명예퇴직수당 부지급대상에는 해당하지 아니하므로 기 지급된 명예퇴직수당은 환수대상에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비권고다만,「지방공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제3조제3항제5호는 ‘지방자치단체 기능의 이관에 따라 그 이관되는 기능을 수행하는 기관의 소속직원이 되기 위하여 퇴직하기로 예정된 자’로 규정하고 있어 여기서의 “기관”은 명예퇴직수당 지급신청일 현재 설립 중이거나 설립예정인 기관을 의미한다고 해석할 것이나, 여기서의 “기관”이 설립 중이거나 설립예정인 기관만을 의미하는 것이 명확하도록 하는 등의 입법적 보완이 필요할 것으로 보입니다.
질문: 지방자치단체 소속 기관의 장이 청원심의회를 설치하지 못한 경우 접수된 청원을 다른 청원기관에 설치된 청원심의회를 통해 처리할 수 있는지 여부(「청원법」 제8조 등 관련)
답변: 「청원법」 제21조제1항에서는 청원기관의 장은 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리하여야 한다고 규정하고 있는바, 같은 항에서는 청원을 처리하기 위한 심의를 하는 청원심의회를 해당 청원기관의 장이 설치.운영하는 청원심의회로 한정하여 규정하고 있지는 않으나,같은 법 제8조제1항에서는 청원기관의 장은 청원심의회를 설치.운영해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제7조제2항에서는 청원기관의 장은 청원사항에 관한 업무를 주관하는 부서 및 담당하는 인력을 적정하게 두어야 한다고 규정하여, 청원심의회의 설치 등 청원의 처리와 관련된 전반적인 사항을 청원기관의 장의 의무로 규정하고 있는 점에 비추어 보면,같은 법 제21조에 따라 청원기관의 장이 청원을 처리하는 과정에서 거쳐야 하는 청원심의회의 심의는 ‘청원기관의 장이 설치.운영하는 청원심의회의 심의’를 의미하는 것으로 보아야 합니다.
또한 지방자치단체 소관 사무의 범위에서 설치하는 지방자치단체의 소속 기관인 직속기관.사업소와 출장소는 비록 그 수행하는 업무가 지방자치단체의 소관 사무의 범위 내에 있지만, 업무의 특수성(각주: 「지방자치법」 제126조, 제127조 및 같은 법 시행령 제75조 참조 )을 고려하여 설치되거나 주민의 편의, 특정지역 개발 촉진(각주: 「지방자치법」 제128조 및 같은 법 시행령 제76조 참조 ) 등 특정 목적을 위하여 설치되는 것이므로, 지방자치단체의 장이나 지방자치단체의 다른 소속 기관의 장이 설치한 청원심의회에서 심의를 거치는 경우는 청원이 제출된 지방자치단체 소속 기관의 청원 심의에 대한 전문성이나 책임성을 확보하기 곤란하다는 점에 비추어 볼 때, 해당 지방자치단체 소속 기관에 제출된 청원을 처리하는 과정에서 지방자치단체의 장이나 지방자치단체의 다른 소속 기관의 장이 설치한 청원심의회의 심의를 거칠 수 있다고 보는 것은 지방자치단체와 별도로 그 소속 기관을 특정하여 청원기관으로 규정하고 있는 「청원법」 제4조제2호의 규정체계와 청원기관의 장의 책임성을 강화하기 위해 청원기관별로 청원심의회를 설치하도록 한 「청원법」 제8조의 규정체계 및 입법 취지(각주: 2020. 8. 4. 의안번호 제2102691호로 발의된 청원법전부개정법률안 국회 행정안전위원회 검토보고서 참조 )에 반하게 됩니다.
한편 「청원법」 제21조를 청원을 접수한 지방자치단체 소속 기관에 설치된 청원심의회의 심의를 거쳐서만 청원을 처리할 수 있다는 의미로 해석한다면, 청원심의회가 구성되지 않은 지방자치단체 소속 기관의 장은 청원을 처리할 수 없게 되거나, 청원심의회의 심의 없이 청원을 처리할 수밖에 없어 청원심의회의 심의를 통해 청원 처리의 객관성.공정성을 확보하도록 한 「청원법」 제21조의 규정취지에 반하는 결과를 초래하므로 부당하다는 의견이 있습니다.
그러나 만약 청원이 접수된 해당 지방자치단체 소속 기관의 장이 청원심의회를 설치하지 못한 경우에는 해당 기관이 소속된 지방자치단체의 장 또는 그 지방자치단체의 다른 소속 기관의 장이 설치한 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리할 수 있다고 해석한다면, 현실적인 어려움을 들어 청원심의회를 설치하지 않는 지방자치단체 소속 기관의 장이 많아질 수 있어 청원기관의 장에게 청원심의회의 설치를 의무화하고 있는 「청원법」 제8조가 형해화될 수 있는바, 「청원법」의 적용을 받는 청원기관 중 현실적으로 청원심의회를 설치ㆍ운영하는 것이 곤란한 기관이 있다면 해당 기관을 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리하여야 하는 대상 기관에서 제외하거나 다른 기관에 설치된 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리할 수 있도록 해당 법령을 개정하여 처리할 문제이고, 현실적으로 청원심의회를 설치하기 어렵다는 점을 들어 법령의 의미를 달리 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우 지방자치단체 소속 기관의 장은 해당 기관이 소속된 지방자치단체의 장 또는 그 지방자치단체의 다른 소속 기관의 장이 설치한 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항지방자치단체 소속 기관이 해당 기관이 소속된 지방자치단체의 장이 설치한 청원심의회 등 다른 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리할 수 있도록 할 필요가 있다면 이를 정책적으로 검토하여 법률에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞청원법제4조(청원기관) 이 법에 따라 국민이 청원을 제출할 수 있는 기관(이하 “청원기관”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.1. (생 략)2. 지방자치단체와 그 소속 기관3. (생 략)제8조(청원심의회) ① 청원기관의 장은 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 청원심의회(이하 “청원심의회”라 한다)를 설치.운영하여야 한다.1. 제11조제2항에 따른 공개청원의 공개여부에 관한 사항2. 청원의 조사결과 등 청원처리에 관한 사항3. 그 밖에 청원에 관한 사항② (생 략)제21조(청원방법) ① 청원기관의 장은 청원심의회의 심의를 거쳐 청원을 처리하여야 한다. 다만, 청원심의회의 심의를 거칠 필요가 없는 사항에 대해서는 심의를 생략할 수 있다.② ～ ④ (생 략)