질문: 환경영향평가를 거쳐 택지개발사업이 준공된 지구에서 택지개발사업 시행자가 아닌 다른 사업자가 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재건축사업을 실시하려는 경우가 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따른 변경협의 대상인지 여부(「환경영향평가법」 제33조제1항 등 관련)
답변: 「환경영향평가법」 제2조제2호에서는 환경영향평가를 ‘환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 승인등(각주: 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등을 말하며, 이하 같음.)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것’이라고 규정하고 있고,같은 법 제22조 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 별표 3제1호마목에서는 ‘「택지개발촉진법」 제7조제1항에 따른 택지개발사업 중 사업면적이 30만제곱미터 이상인 사업’을 환경영향평가 대상사업으로 규정하고 있으며,「환경영향평가법」 제33조제1항에서는 사업자(환경영향평가 대상사업을 하려는 자를 말함(각주: 「환경영향평가법」 제22제1항 각 호 외의 부분 참조))는 ‘환경영향평가 협의를 한 사업계획 등을 변경하는 경우’로서같은 법 제32조제1항각 호에 따른 재협의 대상이 아닌 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영해야 한다고 규정하고 있는 한편,같은 법 제43조제1항에서는 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(각주: 「환경영향평가법 시행령」 제59조 및 별표 4에 따른 소규모 환경영향평가 대상 지역을 말함.)에서 시행되는 개발사업(제1호), ‘환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업’으로서 대통령령으로 정하는 개발사업(각주:「환경영향평가법 시행령」 제59조별표 4에 따른 소규모 환경영향평가 대상 사업을 말함.)(제2호) 모두에 해당하는 개발사업을 하려는 자는 ‘소규모 환경영향평가’를 실시해야 한다고 규정하여, ‘환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하는 개발사업’은 ‘소규모 환경영향평가’ 대상에서 제외하고 있는바, ‘이 사안 택지개발사업 준공 지구’의 일부 구역에서 시행되는 지구단위계획의 내용 변경을 수반하는 재건축사업이 같은 법 제33조제1항에서의 ‘환경영향평가 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우’로서 변경협의의 대상인지, 아니면 소규모 환경영향평가 대상인지 여부가 문제됩니다.
먼저 택지개발사업의 근거 법률인「택지개발촉진법」에서는 ‘택지개발사업’을 일단의 토지를 활용하여 ‘주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업’으로 규정하고 있고(제2조제4호), 택지개발사업의 시행자는 ‘지구단위계획’과 ‘택지의 공급에 관한 계획’이 ‘포함’된 ‘택지개발사업 실시계획’을 작성해야 하는 한편(제9조), 택지개발사업이 실시계획대로 완료되어 준공된 이후에는 ‘특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “시장ㆍ군수등”이라 함)’가 준공된 지구를 지구단위계획으로 관리하도록 규정(제16조제1항 및 제3항)하고 있는데, 택지개발사업은 ‘택지의 공급’을 목적으로 하는 사업으로서, 원칙적으로 택지개발사업이 준공되면 당초 승인된 실시계획에 따라 공사가 완료되었음을 확인받음과 동시에 이후 해당 택지에 예정되어 있던 사업의 시행이 허용되고, 택지개발사업 준공 지구는 시장ㆍ군수등이 지구단위계획에 따라 관리하게 되는바(각주: 법제처 2013. 10. 8.회신 13-0319 해석례참조), 그 조성된 택지에서 다른 사업자가 실시하는 재건축사업 등의 사업은 택지개발사업과는 구분되는 별개의 사업으로서, 그 사업의 시행에 따라 지구단위계획의 내용 변경이 수반되는 경우라 하더라도 그 사업은 택지개발사업을 변경하는 사업이 아닌 별개의 사업에 해당된다고 할 것이므로, 이 사안 택지개발사업 준공 지구에서 시행되는 재건축사업에 기존 택지개발사업 당시 환경영향평가 협의된 내용을 변경하는 사항이 포함되어 있다고 하더라도 이는 택지개발사업의 변경에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.
그리고국토계획법 제2조제5호 및같은 법 제24조에 따르면 지구단위계획은 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 해당 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 법정계획으로서, 시장ㆍ군수등이 그 입안권자인 점에 비추어 볼 때,「택지개발촉진법」 제16조제3항에서 시장ㆍ군수등에게 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여 ‘실시계획에 포함된 지구단위계획’으로 관리하도록 한 것은 택지개발사업이 완료되기 전까지는 시행자의 관리 하에 택지개발사업이 실시계획에 따라 원활하게 이루어지도록 하되, 택지개발사업이 준공된 이후에는 관리권자인 시장ㆍ군수등이 택지개발사업이 준공된 지구를 그 지구단위계획에 따라 합리적ㆍ체계적으로 관리하도록 하기 위한 것이라는 점을 고려하면(각주: 법제처 2013. 10. 8.회신 13-0319 해석례참조), 이 사안과 같이 택지개발사업이 준공된 지구에서 재건축사업의 시행을 위한 정비구역 지정으로 의제되는 지구단위계획의 결정(각주: 도시정비법 제17조제1항 참조)에 따라 종전의 지구단위계획의 내용이 변경되는 것은 노후ㆍ불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경 개선을 위한 ‘재건축사업’을 시행하기 위해 해당 지역의 합리적 토지 이용에 관한 계획인 지구단위계획을 이에 부합하는 내용으로 변경하는 것이지, 이미 완료된「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업의 실시계획 등을 변경하는 것으로 볼 수는 없습니다.
더욱이「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가는 환경에 해로운 영향의 저감방향을 ‘사업의 구체적인 실행 단계에 반영’하기 위한 제도(각주: 2009. 3. 31. 의안번호 제1804325호로 발의된 환경영향평가법 전부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조)로서, 환경에 영향을 미치는 ‘실시계획ㆍ시행계획 등의 승인등’을 할 때에 그 실시계획ㆍ시행계획 등을 수립하는 ‘대상 사업’이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 협의하고 그 협의 내용을 ‘해당 사업계획 등에 반영’하도록 함으로써(같은 법 제30조제1항) 친환경적이고 지속가능한 내용으로 개발사업이 시행되도록 하기 위한 것으로서, 이 사안과 같이 환경영향평가 대상사업이 택지개발사업인 경우에는 환경영향평가 협의를 거쳐 협의한 내용을 해당 택지개발사업의 실시계획에 반영하여 그 실시계획대로 택지개발사업이 완료됨으로써 해당 환경영향평가의 목적이 달성되었다고 보아야 할 것이고,같은 법 제33조제1항에 따른 ‘환경영향평가 협의된 사업계획 등의 변경’도 어디까지나 그 ‘환경영향평가 대상사업의 동일성이 유지’되면서 사업계획 등 협의한 내용이 변경되는 경우를 의미한다고 보아야 할 것인데, 이 사안과 같이 택지개발사업 준공 후 20년 이상 지난 시점에서 택지개발사업의 시행자가 아닌 다른 사업자가 다른 법령에 근거하여 실시하는 재건축사업을 기존 택지개발사업과 동일한 것으로 볼 수는 없다는 점을 고려하면, 이 사안 택지개발사업 준공 지구에서 시행되는 재건축사업은같은 법 제33조제1항에 따른 변경협의 대상에 해당한다고 볼 수는 없고, 재건축사업이 소규모 환경영향평가 대상사업 규모로 시행되는 경우에는 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
아울러「환경영향평가법」 제33조제1항에서는 환경영향평가 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우에는 “사업자”가 환경보전방안을 마련하여 변경되는 사업계획 등에 반영하도록 규정하고 있고,같은 법 제22조제1항에서는 환경영향평가 대상사업을 하려는 자를 “사업자”로 규정하고 있는바, 환경보전방안을 마련해야 하는 “사업자”도 최초 환경영향평가 협의를 한 사업자로 보아야 할 것인데(각주: 법제처 2021. 11. 2. 회신, 21-0625 해석례 참조), 만약 이 사안의 경우와 같이 택지개발사업 준공 후 20년이 지난 경우 변경협의를 거쳐야 한다고 본다면, 최초의 택지개발사업의 시행자는 택지개발사업을 준공하여 그에 따라 택지를 모두 공급하였다 하더라도 해당 지구에서 기존 실시계획에 반영된 지구단위계획과 토지등이용계획의 범위를 벗어나는 내용으로 개별법에 따른 개발사업이 진행되는 경우에는 ‘환경영향평가의 변경협의’의 주체가 된다는 결론에 이르게 되나,「택지개발촉진법」 제16조제3항에서는 택지개발사업이 완료되어 준공검사가 이루어진 후에는 시장ㆍ군수등이 준공된 지구를 ‘지구단위계획으로 관리’하도록 규정하고 있을 뿐, 최초의 택지개발사업의 시행자에게 해당 지구를 원래 계획대로 관리할 의무를 부여하고 있지 않고, 해당 사업자는 택지개발사업으로 조성된 토지에서 새로이 시행하는 개발사업의 주체에도 해당하지 않는바, 당초 택지개발사업의 실시계획에 포함된 지구단위계획의 내용 변경을 초래하는 재건축사업이 ‘이 사안 택지개발사업 준공 지구’에서 이루어진다는 이유만으로 해당 택지개발사업 시행자에게 변경협의를 하도록 하는 것은 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업의 성격 및 「환경정책기본법」 제7조에 따른 오염 원인자 책임원칙에도 부합하지 않을 것으로 보이는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편도시정비법에 따른 재건축사업을 시행하는 경우같은 법 제17조제1항에 따라 재건축사업의 시행을 위한 정비구역 지정으로 의제되는 지구단위계획의 결정을 통해 기존에 환경영향평가 협의된 택지개발사업의 ‘실시계획에 포함된 지구단위계획의 내용이 변경’되는 결과가 초래되므로「환경영향평가법」 제33조제1항에 따른 “협의한 사업계획 등을 변경하는 경우”에 해당하여 변경협의의 대상이라는 의견이 있으나,「택지개발촉진법」 제9조제2항에서 택지개발사업의 실시계획에 지구단위계획을 포함하도록 한 것은 실시계획과 지구단위계획 간 모순ㆍ저촉을 방지(각주: 법제처 2018. 5. 21.회신 18-0065 해석례참조)하고, 택지개발사업이 완료된 후에는 시장ㆍ군수등이 해당 지역을 지구단위계획에 따라 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ개발할 수 있도록 하기 위한 것이지, 택지개발사업이 준공된 지구에 대한 지구단위계획을 택지개발사업의 사업자가 관리하는 것도 아니므로, 이 사안과 같이 택지개발사업 준공일로부터 20년 이상이 지난 시점에도시정비법에 따른 재건축사업을 시행하기 위하여 지구단위계획의 내용이 변경되는 경우를 종전 택지개발사업에 대한 환경영향평가 협의 내용이 변경되는 것으로서 ‘변경협의 대상’에 해당한다고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 재건축사업에 대하여 소규모 환경영향평가를 거쳐야 합니다.
＜관계 법령＞환경영향평가법제33조(변경협의) ① 사업자는 제27조부터 제29조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 제32조제1항 각 호에 해당하지 아니하는 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영하여야 한다.② ～ ④ (생 략)제43조(소규모 환경영향평가) ① 다음 각 호 모두에 해당하는 개발사업(이하 “소규모 환경영향평가 대상사업”이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 “사업자”라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다.1. 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 “보전용도지역”이라 한다)에서 시행되는 개발사업2. 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업② (생 략)