질문: 수도권에서 학교시설을 무상 공급하여야 하는 개발사업의 경우 개발제한구역 해제 시 확보하여야 하는 녹지율을 감축할 수 있는지(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제4조의2 등 관련)
답변: 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함) 제4조의2제1항에서는같은 법 제4조제3항제1호에 따라 학교용지를 무상으로 공급해야 하는 같은 호 각 목에 따른 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “공영개발사업시행자”라 함)가 수도권에서 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 하는 경우 소공원 및 조경녹지를 포함한 학교시설을 설치하여 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 교육비특별회계 소관 공유재산으로 시ㆍ도 교육청에 무상공급하도록 규정하고 있고,같은 법 제4조의2제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 공영개발사업시행자는 해당 개발지역에「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제14조제2항에도 불구하고 같은 항에 따른 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제2항에서는 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제4항전단에서는 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우에는 개발제한구역 중 해제하고자 하는 지역에 대한 개발계획 등 구체적인 활용방안을 포함하도록 규정하고 있으며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제2조제3항에서는 개발제한구역이 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역(제1호) 등에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침」(이하 “개발제한구역조정지침”이라 함) 3-5-1 (1)부터 (7)까지의 규정 외의 부분에서는 개발제한구역 해제대상지역에 대한 용도지역ㆍ지구의 지정계획 및 지구단위계획과 사업시행을 위한 재원조달계획 등 구체적인 활용방안을 제시하되, 활용방안은 (1)부터 (7)까지를 준수하여 수립하여야 한다고 규정하면서, 같은 지침 3-5-1(2)에서는 개발제한구역에서 해제되는 지역에 대한 지구단위계획은 친환경적으로 수립하여야 하며 지구단위계획 수립 시 사업지구 내 확보하여야 할 공원ㆍ녹지(도시계획시설로 결정하는 공원 또는 녹지)의 비율은 주택단지 개발사업의 경우에는 20퍼센트 이상(① 본문)으로 규정하고 있는바,이 사안은 공영개발사업시행자가 수도권에서 시행하는 도시개발사업을 위하여 국토교통부장관이 개발제한구역법 제3조제1항에 따라 개발제한구역을 해제하는 경우, 공원녹지법 제14조제2항에 따른 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있도록 규정하고 있는 학교용지법 제4조의2제3항에 따라 개발제한구역조정지침 3-5-1(2)① 본문에 따른 공원ㆍ녹지의 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 개발제한구역법 제3조제1항에 따른 개발제한구역 해제 규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 개발제한구역법의 입법 목적과 개발제한구역 지정제도의 취지를 고려하여, 해당 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용되는 것으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항 및 개발제한구역조정지침 3-5-1(2)에서는 개발제한구역에서 해제되는 지역의 구체적인 활용방안으로서 그 지역에 대한 지구단위계획 수립시 사업지구 내 확보하여야 할 공원ㆍ녹지의 비율을 공원녹지법에 따른 공원ㆍ녹지의 기준면적보다 강화하여 규정하면서 이에 대한 별도의 예외를 인정하고 있지 않은 반면, 학교용지법 제4조의2제3항에서는 공원녹지법 제14조제2항에 따른 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이므로, 학교용지법 제4조의2제3항의 공원녹지법에 대한 예외 규정을 근거로 개발제한구역법에 따른 개발제한구역의 해제 기준을 완화할 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는바(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조), 개발제한구역의 지정 등을 통해 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법은 학교용지의 조성 등에 관한 특례를 규정하여 학교용지의 확보를 쉽게 하려는 학교용지법이나 도시에서의 공원ㆍ녹지의 확충 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성함을 목적으로 하는 공원녹지법과는 그 입법 목적을 달리할 뿐만 아니라, 학교용지법이나 공원녹지법에서 개발제한구역법에 대한 특별한 규정을 두고 있지도 않으므로, 개발제한구역법령과 공원녹지법령은 각각 별개의 규율 대상을 상정하고 있는 법령들로서 해당 요건에 관하여 두 법령이 중복적으로 적용된다고 할 것인바, 학교용지법 제4조의2제3항의 공원녹지법에 대한 예외 규정을 근거로 개발제한구역법에 따른 개발제한구역의 해제 기준을 완화할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 공영개발사업시행자가 수도권에서 시행하는 도시개발사업을 위하여 국토교통부장관이 개발제한구역법 제3조제1항에 따라 개발제한구역을 해제하는 경우, 학교용지법 제4조의2제3항에 따라 개발제한구역조정지침 3-5-1(2)① 본문에 따른 공원ㆍ녹지의 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수는 없다고 할 것입니다.