질문: 토목기사이자 측량기술자인 자가 전용하려는 산지의 경사도를 측정하는 경우, 해당 산지를 면적 100제곱미터를 초과하는 지역으로 분할하여 측정할 수 있는지 여부[「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나) 등 관련]
답변: 「산지관리법」 제2조제2호에서는 “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취 등에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다고 규정하고 있으며,같은 법 제18조제1항에서는같은 법 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이같은 법 제18조제1항각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항 본문에서는 같은 조 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「산지관리법 시행령」 제15조제1항 및「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제1호아목에서는「산지관리법」 제14조제1항에 따라 산지전용허가를 받으려는 자가 제출해야 하는 서류 중의 하나로「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자(이하 “산림공학기술자”라 함) 또는「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량및지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부를 규정하고 있고,「산지관리법 시행령」제20조제6항에서는 「산지관리법」 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 「산지관리법 시행령」 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 같은 영 별표 4의2와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 4 제2호다목에서는 660제곱미터 이상의 산지전용에 적용되는 허가기준으로서 산지의 형태 및 임목의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 않을 것을 규정하고 있고, 같은 목 1)나)에서는 전용하려는 산지의 평균경사도가 충족하여야 하는 기준의 하나로 전용하려는 산지를 면적 100제곱미터의 지역으로 분할하여 각 지역의 경사도를 측정하는 경우 경사도가 25도 이상인 지역의 면적이 전체 지역 면적의 100분의 40 이하일 것을 규정하고 있습니다.
한편, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제39조제1항에서는 같은 법에서 정하는 측량은 측량기술자가 아니면 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 측량기술자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자격기준에 해당하는 자이어야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 등급을 나눌 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 산지전용허가를 받기 위하여 「국가기술자격법」에 따른 토목기사(이하 “토목기사”라 함)이자 공간정보관리법 제39조제2항에 따른 측량기술자(이하 “측량기술자”라 함)인 사람이 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)에 따라 각 지역의 경사도를 측정하는 경우, 전용하려는 산지를 면적 100제곱미터를 초과하는 지역으로 분할하여 각 지역의 경사도를 측정해도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)에서는 산지전용허가기준으로 전용하려는 산지를 “면적 100제곱미터의 지역으로 분할”하여 각 지역의 경사도를 측정하도록 규정하고 있으므로, 문언 상 같은 규정에 따라 각 지역의 경사도를 측정할 때는 반드시 전용하려는 산지를 면적 100제곱미터의 지역으로 분할해야 할 것입니다.
그리고, 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)의 입법 연혁을 살펴보면, 2012년 8월 22일 대통령령 제24059호로 일부개정되어 2012년 8월 23일 시행되기 전의 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)에서는 평균경사도의 기준으로 산지전용지의 평균경사도가 25도 이하일 것만 규정하고 있었으나, 2012년 8월 22일 대통령령 제24059호로 일부개정되어 2012년 8월 23일 시행된 「산지관리법 시행령」(이하 “구 「산지관리법 시행령」”이라 함) 별표 4에 제2호다목1)나)가 신설되었는데, 그 입법 취지는 우면산 산사태 발생 등을 계기로 산사태 위험지에서의 산지전용 및 비탈면 관리와 관련된 제도 개선을 추진하면서 그 일환으로 전용산지 면적을 10미터×10미터셀의 면적(100제곱미터)으로 분할했을 때 경사도가 25도 이상인 지역의 면적을 40퍼센트 이하로 제한하는 내용을 추가하여 안전기준을 강화한 것(구 「산지관리법 시행령」에 대한 규제영향분석서 참조)인바, 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)는 산지전용에 따른 안전성 확보를 위한 규정으로서 그 의미를 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
한편, 「산지관리법 시행령」 제15조제1항 및 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제1호아목에서는 산지전용허가를 받으려는 자의 경우 산림공학기술자, 토목기사 등 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 평균경사도조사서를 제출하도록 하고 있고, 측량기술자는 공간정보관리법에 따른 측량을 할 수 있는 사람으로서 측량 분야에서는 산림공학기술자, 토목기사 등보다 높은 전문성이 인정된다 할 것이므로, 토목기사이자 측량기술자인 사람이 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)에 따라 각 지역의 경사도를 측정하는 경우 전용하려는 산지를 면적 100제곱미터를 초과하는 지역으로 분할하여 각 지역의 경사도를 측정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 측량기술자만이 할 수 있는 측량은 공간정보관리법에 따른 측량으로서 이러한 자격이 산지관리법령에 따른 평균경사도 측정에도 당연히 인정되는 것은 아니고, 산지관리법령에 따른 평균경사도조사서의 조사ㆍ작성 자격은 산지관리법령의 규정에 따라 부여되는 것이며, 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)에서는 경사도의 측정 주체가 누구냐에 따라 그 측정 방식을 달리 적용할 수 있는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 산지전용허가를 받기 위하여 토목기사이자 측량기술자인 사람이 「산지관리법 시행령」 별표 4 제2호다목1)나)에 따라 각 지역의 경사도를 측정하는 경우, 전용하려는 산지를 면적 100제곱미터를 초과하는 지역으로 분할하여 각 지역의 경사도를 측정할 수 없다고 할 것입니다.