질문: 종전 법률 부칙의 효력이 법률의 전부개정과 폐지·제정 이후에도 여전히 유지되는지[구 「공유수면매립법」(1986. 12. 31. 법률 제3901호로 개정되어 시행된 것) 부칙 제3항 등 관련)]
답변: 종전공유수면매립법은 제14조제1항에 매립면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 그 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하고 있고, 구「공유수면매립법」(1986. 12. 31. 법률 제3901호로 일부개정되어 시행된 것을 말함. 이하 “제3901호 공유수면매립법”이라 함)은 제14조제1항에 매립면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 그 매립에 소요되는 사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하고 있으며, 부칙 제3항에서는 이 법 시행 전에 이미 매립면허를 받은 자에 대하여는 제29조제4항(제21조의2의 규정을 준용하는 경우를 제외함)의개정규정을 제외하고는 종전의 규정에 의한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 구「공유수면매립법」(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 전부개정되어 1999. 8. 9. 시행된 것을 말함. 이하 “개정 공유수면매립법”이라 함)은 제26조제1항에 매립면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 다음 각 호의 구분에 따라 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하면서 같은 항 제3호에서는 매립면허를 받은 자의 경우 매립공사에 소요된 총사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하고 있습니다.
한편, 2010. 4. 15. 법률 제10272호로 공유수면법이 제정되면서「공유수면매립법」과「공유수면관리법」이 폐지되었는데, 매립지의 소유권 취득에 관한 공유수면법 제46조제1항에서는 개정공유수면매립법 제26조제1항과동일하게 규정하면서 제3901호공유수면매립법부칙 제3항의 내용을 승계하는 규정을 별도로 두지 아니하였는바, 이 사안에서는 종전공유수면매립법에 따라 공유수면 매립면허를 받은 자가 공유수면법의 시행 이후에 준공인가를 받게 되는 경우, 매립지의 소유권 취득과 관련하여 종전공유수면매립법을 적용해야 하는지, 아니면 공유수면법을 적용해야 하는지가 문제됩니다.
먼저, 일반적으로 기존 법령과 신 법령 간의 동질성을 강조할 필요가 있을 때에는 전부개정 방식을 취하고, 차별성을 강조하는 경우에는 폐지ㆍ제정 방식을 취하나, 구체적으로는 신구법령의 연속성은 체계의 형식적 변경만이 아니라 내용상의 실질적 변경도 함께 고려하여, 폐지ㆍ제정의 방식을 따랐다고 하더라도 폐지된 종전의 법령내용과 비교하여 실질적 또는 본질적 변경이 없다면, 법령의 해석ㆍ적용에 있어서 폐지ㆍ제정된 법령과 전부 개정된 법령을 달리 취급할 합리적인 이유가 없다고 할 것입니다.
또한, 법률이 전부 개정되는 경우에는 종전의 법률 부칙의 경과규정도 모두 실효된다고 보는 것이 원칙이지만, “특별한 사정”이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야하며, 여기에서 말하는 “특별한 사정”은 전부 개정된 법률에서 종전의 법률 부칙의 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도의 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 사정이 있는 경우도 포함되고, 이 경우 예외적인 “특별한 사정”이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지, 전부 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결참조), 제정되는 법령이 폐지되는 법령과 체제 및 내용에 있어서 동일하거나 본질적인 변경이 없다고 인정되는 경우에는 제정되는 법령에서 폐지되는 법령의 경과규정을 계속 적용한다는 규정을 두지 아니하였더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용될 수 있다는 위 판례가 그대로 적용될 수 있다고 할 것입니다.
한편, 종전공유수면매립법에 따라 공유수면 매립면허를 받은 자가 개정공유수면매립법이 시행된 이후에 준공인가를 받은 경우, 개정공유수면매립법에서 제3901호공유수면매립법부칙 제3항의 내용을 승계하지는 않았지만, 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지,전부 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려할 때 제3901호공유수면매립법부칙 제3항이 실효되지 아니하는 “특별한 사정”이 인정된다 할 것이므로, 매립지의 소유권 취득과 관련하여 종전공유수면매립법을 적용해야 할 것입니다.
(법제처 2010. 7. 26.회신 10-0208 해석례참조)그렇다면, 이 건의 경우에는 폐지된「공유수면매립법」과 비교하여 제정된 공유수면법에 본질적인 변경이 있었는지 여부와 공유수면법의 제정 이후에도 종전 부칙이 실효되지 아니한다고 볼만한 “특별한 사정”이 여전히 인정되는지 여부가 문제될 것인바, 우선 공유수면법은 공유수면에 관한 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 공유수면 관리업무와 매립업무로 분리된「공유수면관리법」과「공유수면매립법」을 통합하는 외에 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하기 위하여 제정되었을 뿐, 입법목적과 공유수면매립법의 전반적인 체계를 그대로 승계함으로써 양 법률의 제도 자체에 동질성이 인정되는 점에 비추어 볼 때[공유수면 관리 및 매립에 관한 법률안 심사보고서(발췌) 참조], 공유수면법이 폐지ㆍ제정의 방식을 따른 것이라고 하더라도「공유수면매립법」과의 사이에 실질적이고 본질적인 변경 사항은 없다고 보는 것이 타당할 것입니다.
그리고, 제3901호공유수면매립법부칙 제3항은 매립지의 소유권 취득의 범위가 변경되었음에도 불구하고 종전에 매립면허를 받은 자의 기득권 및 신뢰를 법적으로 보호하려는 취지라고 할 것인바, 제정된 공유수면법 제46조제1항에서 폐지된 개정공유수면매립법 제26조제1항과동일한 내용을 규정한 점으로 미루어 보면, 매립지 소유권 취득 범위와 관련한 정책적인 판단에 변화가 있었던 것으로 보이지 아니한 것으로 판단됩니다.
또한, 제3901호공유수면매립법부칙 제3항이 실효된다고 보게 되면 제정된 공유수면법은 폐지된「공유수면매립법」과 실질적으로 동일함에도 불구하고 준공인가를 받은 시점이 제정된 공유수면법의 시행 전인지 또는 후인지에 따라 매립지 소유권 취득의 범위가 달라지는 불합리한 결과가 발생한다는 점, 준공인가 시점의 소유권 취득의 범위가 사후입법으로 달라지는 결과가 되어 ‘종전 공유수면매립법’이 적용될 것이라고 믿은 자의 신뢰 보호에도 반하게 되는 점 등을 종합해 볼 때, “제3901호공유수면매립법부칙 제3항”이 실효되지 아니한다고 볼만한 예외적인 “특별한 사정”이 여전히 인정된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 종전공유수면매립법에 따라 공유수면 매립면허를 받은 자가 공유수면법의 시행 이후에 준공인가를 받게 되는경우, 매립지의 소유권 취득과 관련하여 종전공유수면매립법을 적용해야 할 것입니다.