질문: 개발제한구역에서 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 “인접한 토지”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호라목2)나) 등 관련)
답변: 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목,같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1 제5호라목2)나)에서는 개발제한구역에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있도록 하면서, 그 주차장은 해당 휴게음식점 등과 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이하로 설치하도록 규정하고 있는데, 일반적으로 “인접”이란 이웃하여 있음 또는 옆에 닿아 있음을 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )하고, 주차장은 휴게음식점 등과 독립된 별개의 시설이 아니라 해당 시설의 이용을 위해 설치하는 부대시설이라는 점에 비추어 볼 때, “인접한 토지”는 휴게음식점 등과 같은 시설로 인정될 수 있는, 물리적으로 경계가 맞닿은 부지를 의미하고 있다고 보는 것이 법령의 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시 주변의 자연환경 보전 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제12조제1항 및같은 법 시행령 제13조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 일정한 행위는 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업 시설로서 휴게음식점 등의 설치를 허용하고 있는바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있으므로, 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 시설의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 “인접한 토지”의 의미도 마찬가지로 엄격하게 해석하여 휴게음식점 등의 부지와 경계가 맞닿은 경우로 한정해야 합니다.
만약 이와 달리 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)에 따른 “인접한 토지”가 경계가 맞닿은 토지로 제한되지 않는다고 본다면, 휴게음식점 등과 상당한 거리를 두고 있어 사실상 해당 근린생활시설을 이용하기 위한 주차용도로 보기 어려운 정도에 이르는 위치에 주차장이 설치되는 것을 제한하기 어렵고, 그 결과 “인접한 토지”로 제한하여 휴게음식점 등의 부대시설로서 주차장 설치를 허용한 규정의 취지가 몰각될 수 있으므로, 이러한 해석은 개발제한구역법의 목적 및 체계에 반한다고 할 것입니다.
아울러 동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석.적용되어야 하는바,(각주:대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두21853 판결례참조 ) 개발제한구역법 시행령 제13조제2항에서는 경계선이 관통하는 건축물 또는 공작물의 부지(제1호) 및 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지(제2호)의 경우 “인접한 용도지역”에서 허용되는 건축물이나 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다고 규정하여 “인접한 용도지역”이라는 표현이 같은 필지이거나 경계가 맞닿아 있는 경우의 의미로 사용되고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)에 따라 휴게음식점 등의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 토지는 휴게음식점 등의 부지와 경계가 맞닿은 토지만을 의미한다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)에서는 개발제한구역 주민 등의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 개발제한구역 내에 설치되는 휴게음식점 등의 부대시설인 주차장을 설치할 수 있는 부지를 “인접한 토지”로 규정하고 있는바, 이에 따르면 소규모의 수로나 도로 등으로 분리되어 주차장으로 활용함에 있어 “인접한 토지”와 사실상 큰 차이가 발생하지 않는 토지에 대해서도 주차장 설치를 허가할 수 없게 되는 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 이러한 토지의 경우에는 주차장 설치를 허용할 수 있는 토지로 포함하는 등의 방안을 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ～ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. ～ 9. (생 략)② ～ ⑧ (생 략)⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.⑩ㆍ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②ㆍ③ (생 략)■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. ~ 4. (생 략)5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설가) ~ 라) (생 략)가. ~ 다. (생 략)라. 근린생활시설가) ~ 다) (생 략)1) 슈퍼마켓 및 일용품소매점2) 휴게음식점ㆍ제과점 및 일반음식점가) 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년 이상 거주자 또는 지정당시거주자이어야 한다.나) 부대시설로서 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이하의 주차장(건축물식 주차장은 제외한다)을 설치할 수 있다. 이 경우 해당 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점의 소유자만 설치할 수 있다.다) 휴게음식점 또는 일반음식점을 다른 용도로 변경하는 경우에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 환원하여야 한다.3) ~ 11) (생 략)마. ~ 아. (생 략)＜관계 법령＞