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질문: 소매인 지정 취소처분 전에 폐업한 자는 소매인 지정 취소의 대상이 될 수 있는지 여부 등(「담배사업법」 제17조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여행정행위의 취소(取消)는 유효하게 성립한 행정행위의 효력을 소급하여 상실시키는 것(각주:대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다6422 판결례참조 )인데,「담배사업법」 제16조제1항에 따라 소매인 지정을 받은 자가같은 법 제22조의2제1항에 따른 폐업신고를 하여 소매인 지정이 실효된 경우에는 소매인 지정 취소처분의 대상이 존재하지 않으므로 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 소매인 지정이 실효된 자에 대해같은 법 제17조제1항에 따른 소매인 지정의 취소를 할 수 없습니다.
또한「행정절차법」 제21조에 따른 사전통지는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 미리 처분의 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 통지하여 당사자에게 의견을 제출할 기회를 부여하는 것(각주:대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결례참조 )이므로, 사전통지가 있은 후 사정변경에 따라 실제 처분을 할 수 없게 된 경우에 대해서까지 사전통지된 처분이 이루어져야 한다고 볼 수는 없습니다.
따라서 이 사안과 같이「담배사업법」 제22조의2제1항에 따른 폐업신고를 하여 소매인 지정이 실효된 경우에는 취소처분의 대상이 되는 소매인 지정의 효력이 이미 상실되었으므로 소매인 지정 취소처분에 관한 사전통지가 있었더라도 해당 취소처분을 할 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여결격사유는 사회생활의 안전과 건전한 경제질서 유지라는 공익상 이유로 인정되는 것이지만, 그 결과로 결격사유에 해당하는 사람은 특정 분야의 직업이나 사업을 영위할 수 없게 되어 헌법상 보장되는 기본권인 직업선택의 자유나 경제활동의 자유 등 사회활동을 하는 데에 제한을 받게 되므로, 결격사유를 정한 규정은 가능한 한 엄격하게 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2020. 6. 3.회신 20-0087 해석례및 법제처 2015. 8. 7.회신 15-0415 해석례등 참조 )그런데 「담배사업법」 제16조제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 소매인 지정을 신청받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인 지정을 해야 하고(본문) 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정(단서)하면서 소매인 지정 제한사유의 하나로 같은 법 제17조제1항에 따라 지정이 취소(각주: 담배사업법 제16조제2항제1호 가목 또는 나목에 해당하여 지정이 취소된 경우는 제외함. )된 날부터 2년이 지나지 아니한 자(제1호마목)를 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 소매인 지정의 결격사유는 소매인 지정 취소처분을 받은 자로서 해당 처분을 받은 날부터 2년이 지나지 않은 경우임이 문언상 명백합니다.
또한 「행정절차법」 제21조에 따른 사전통지는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 미리 처분의 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 통지하여 당사자에게 의견제출의 기회를 부여하는 것으로, 사전통지가 있었다고 해서 실제 통지된 처분이 이루어진 것은 아니므로 「담배사업법」 제17조제1항에 따른 소매인 지정 취소처분에 관한 사전통지는 있었으나 실제 지정 취소처분이 이루어지지 않은 경우를 해당 지정 취소처분이 있었던 경우와 동일하게 볼 수는 없습니다.
따라서 이 사안과 같이 소매인 지정 취소처분에 관한 사전통지를 받은 후 지정 취소처분이 있기 전에 담배소매업 폐업신고를 하여 소매인 지정이 실효된 자는 「담배사업법」 제17조제1항에 따라 소매인 지정이 취소된 자가 아니므로 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제16조제2항제1호마목을 적용하여 소매인 지정을 제한할 수 없습니다.
※ 질의 가와 나에 대한 법령정비 권고사항소매인이 담배소매업 폐업신고를 한 후 다시 소매인으로 지정된 경우 폐업신고 전의 위반행위에 대한 행정처분을 할 수 있도록 「공인중개사법」 제40조(행정제재처분효과의 승계 등) 및 「건설산업기본법」 제85조의2(건설사업자의 지위 승계 등) 등을 참고하여 관련 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞담배사업법제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다.② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자인 경우가. ~ 라. (생 략)마. 제17조제1항에 따라 지정이 취소(이 호 가목 또는 나목에 해당하여 지정이 취소된 경우는 제외한다)된 날부터 2년이 지나지 아니한 자바. (생 략)2. ~ 4. (생 략)③ (생 략)제17조(소매인 지정의 취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 소매인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다.1. 부정한 방법으로 소매인의 지정을 받은 경우2. 제16조제2항제1호 각 목의 결격사유 중 어느 하나에 해당하게 된 경우. 다만, 법인의 대표자가 그 사유에 해당하게 된 경우로서 6개월 이내에 그 대표자를 바꾸어 임명한 경우에는 그러하지 아니하다.3. 최근 5년간 2회의 영업정지처분을 받은 사실이 있는 자가 다시 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우4. 영업정지기간 중에 영업을 한 경우5. 폐업신고 또는 휴업신고를 하지 아니하고 60일 이상 영업을 하지 아니한 경우6. 정당한 사유 없이 90일 이상 제조업자, 수입판매업자 또는 도매업자로부터 담배를 매입하지 아니한 경우7. 소매인으로 지정된 후 제16조제2항제3호에 따라 기획재정부령으로 정하는 지정기준을 충족하지 못하게 된 경우. 다만, 그 소매인에게 책임이 없는 사유로 지정기준을 충족하지 못한 경우는 제외한다.②ㆍ③ (생 략)제22조의2(담배판매업 등의 휴업 또는 폐업) ① 수입판매업자, 도매업자 또는 소매인은 기획재정부령으로 정하는 기간 이상 휴업하거나 폐업하려면 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 신고하여야 한다.1. 수입판매업자: 시ㆍ도지사2. 도매업자 및 소매인: 시장ㆍ군수ㆍ구청장② 제1항에 따른 신고를 할 때의 휴업기간, 신고절차, 그 밖에 휴업 또는 폐업의 신고에 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다.
질문: 「자유무역협정의 이행을 위한 관세법의 특례에 관한 법률 시행령」의 개정으로 한-아세안FTA협정에 따른 민감품목의 일반품목으로의 전환 또는 민감품목의 관세인하가 가능한지 여부(「자유무역협정의 이행을 위한 관세법의 특례에 관한 법률」 제4조제1항 등 관련)
답변: 한-아세안 FTA 상품무역협정(이하 “협정”이라 함)은 대한민국과 동남아시아국가연합 회원국간의 상품무역에 있어 관세 및 교역에 관한 규제의 철폐를 통한 당사자간의 경제협력을 위한 것으로 협정 제3조에서는 당사국들의 관세 인하 또는 철폐 계획은 본조에 부합되게 열거된 품목의 상품에 대한 최혜국대우 실행관세율이 점진적으로 인하되고, 가능한 경우 철폐되는 것을 요구한다고 규정하면서 관세 인하 및 철폐 계획 대상 품목을 일반품목군과 민감품목군으로 분류하여 일반품목군에 대한 관세 인하 및 철폐 계획은 협정 부속서1에, 민감품목군에 대한 관세 인하 및 철폐 계획은 협정 부속서2에 각각 규정하고 있습니다.
그리고 부속서2 제6조에서는 일방당사국이 원한다면 언제라도 민감품목군에 배치된 관세품목에 대한 관세인하 또는 철폐를 일방적으로 가속화시킬 수 있고, 이 협정상 어느 것도 일방 당사국이 원한다면 언제라도 일정 관세품목을 민감품목군으로부터 일반품목군으로 일방적으로 이전하는 것을 금하지 않는다고 규정하고 있는바, 이 규정에 따라 체약당사국 일방은 체약상대국의 동의가 없더라도 협정에 규정된 민감품목을 일반품목으로 전환하거나, 협정에 규정된 민감품목에 대한 관세인하율ㆍ철폐율을 높일 수 있다고 할 것입니다.
그런데 어떠한 절차에 따라 위와같은 품목전환 또는 관세 인하ㆍ철폐를 할 것인지는 해당 국가의 헌법ㆍ법률 등이 정한 절차에 따라야 할 것인바, 우리나라의 경우 조약의 체결ㆍ비준에 대한 동의권한이 국회에 있고 협정에 규정된 민감품목을 일반품목으로 전환하거나 협정에 규정된 민감품목에 대한 관세인하율ㆍ철폐율을 높이는 것은 협정의 내용을 사실상 변경하는 것이므로 원칙적으로 국회의 동의를 받아야 할 것입니다.
한편,「자유무역협정의 이행을 위한 관세법의 특례에 관한 법률」(이하 “FTA 관세특례법”이라 함)은 우리나라가 체약상대국과 체결한 자유무역협정의 이행을 위하여 필요한 관세의 부과ㆍ징수 및 감면, 수출입물품의 통관 등「관세법」의 특례에 관한 사항과 자유무역협정에 규정된 체약상대국과의 관세행정 협조에 필요한 사항을 규정함으로써 자유무역협정의 원활한 이행 등에 이바지함을 그 목적으로 하는, 자유무역협정의 국내 적용 및 집행에 필요한 구체적인 사항을 정하기 위한 법률이라 할 것입니다.
그런데 FTA 관세특례법 제4조제1항에서는 협정에 따라 체약상대국을 원산지로 하는 수입물품에 대하여 관세를 철폐하거나 세율을 연차적으로 인하하여 부과하여야 할 관세(이하 “협정관세”라 한다)의 연도별 세율, 적용기간, 적용수량 등은 협정에서 정하는 관세의 철폐비율, 인하비율, 수량기준 등에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제3조제3항 및별표 3에서는 동남아시아국가연합 회원국을 원산지로 하는 수입물품에 대하여 협정관세를 적용할 물품 및 세율을 규정하고 있는바, 이와 같이 협정에 대한 동의권자이자 입법권자인 국회가 의결한 FTA 관세특례법에서 협정관세의 국내 적용 및 집행을 위한 구체적인 사항은 협정에서 정하는 관세의 철폐비율, 인하비율, 수량기준 등에 따라 대통령령으로 정할 수 있도록 위임하였다는 것은 민감품목의 일반품목으로의 전환 또는 민감품목의 관세인하ㆍ철폐 등에 대하여 국회가 그 동의권한을 유보하고 그에 관한 사항을 행정부가 위임의 범위 내에서 정할 수 있도록 한 것으로 판단됩니다.
따라서 FTA 관세특례법 시행령의 개정으로 협정에 따른 민감품목의 일반품목 전환 또는 민감품목에 대한 관세인하ㆍ철폐의 가속화가 가능하다고 할 것입니다.
질문: 전자담배의 수입판매업 등록요건 중 “외국의 담배제조업자”의 의미(「담배사업법 시행령」 제5조 등 관련)
답변: 「담배사업법」 제13조에 따르면, 담배판매업 중 담배수입판매업을 하려는 자는 그의 본점 또는 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하는데, 그 등록을 하기 위해서는 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 하는바,같은 법 시행령 제5조제1항에 따르면, 담배수입판매업의 등록을 하려는 자는 외국의 담배제조업자와 담배의 공급계약을 체결하여야 하고,같은 법 시행규칙 제5조 및별지 제7호서식에 따르면, 담배수입판매업등록신청서에 첨부하여야 할 서류로 외국의 담배제조업자와 체결한 담배의 공급계약서 사본을 정하고 있습니다.
그런데, 우리나라에서는「국민건강증진법」(2011. 6. 7. 법률 제10781호로 개정된 것을 말함) 제23조제1항에서「담배사업법」 제2조에 따른 담배 중 하나로 전자담배를 포함하고 있고,「지방세법」 제48조제2항에서 피우는 담배의 하나로 전자담배를 포함하고 있는 등 일정한 전자담배의 경우에는 이를 담배로 분류하고 있지만, 외국의 경우에는 각국의 정책에 따라 담배로 분류한 경우, 니코틴 전달물질로 보는 경우, 니코틴 전달물질과 담배 사이에서 미결정된 상태인 경우 등 담배로 분류하는지 여부가 다르고, 그 관리에 있어서도 수입ㆍ판매ㆍ구입이 금지된 경우, 허가가 필요한 경우, 승인이 필요한 경우, 규제가없는 경우 등 다양한 형태로 관리되고 있는바, 이러한 점을 고려할 때 이 사안과 같이 외국에서 담배로 분류되지 않는 경우까지「담배사업법 시행령」 제5조제1항의 “외국의 담배제조업자”를 “외국정부로부터 담배제조업의 허가를 받은 자”로 해석할 수는 없다고 보이고, 아울러 담배수입판매업의 등록을 하려는 자에게 첨부서류로 “외국의 담배제조업자와 체결한 담배의 공급계약서 사본”을 요구하고 있는「담배사업법 시행령」 제5조제1항 및같은 법 시행규칙 제5조제1항은 외국의 법령을 위반하여 불법으로 전자담배를 제조하는 자와 체결한 담배의 공급계약서 사본의 제출까지 용인하는 것은 아니라는 취지로 보아야 할 것이어서,「담배사업법 시행령」 제5조제1항의 “외국의 담배제조업자”는 “외국의 법령에 따라 적법하게 전자담배를 제조하는 자”를 의미하는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 우리나라에서 담배로 분류되는 전자담배(연초의 잎에서 추출한 니코틴의 농축액이 들어있는 필터와 니코틴을 흡입할 수 있게 하는 전자장치로 구성된 전자담배에 한정함)가 외국에서 담배로 분류되지 않는 경우,「담배사업법 시행령」 제5조제1항의 “외국의 담배제조업자”는 “외국의 법령에 따라 적법하게 전자담배를 제조하는 자”를 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
질문: 조합원인 의장이 「협동조합 기본법」 제30조제2항의 “총회에서 선출한 조합원 3인”에 포함되는지 여부(「협동조합 기본법」 제30조제2항 등 관련)
답변: 「협동조합 기본법」 제28조제2항에서 총회는 이사장과 조합원으로 구성한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 이사장은 총회를 소집하며, 총회의 의장이 된다고 규정하고 있는데, 둘 이상의 사물이나 사람을 같은 자격으로 이어 주는 접속조사인 “과”를 기준으로(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)같은 법 제28조제2항에서는 총회의 의장이 되는 “이사장”과 “조합원”을 구분하여 규정하고 있고,같은 법 제30조제2항에서도 의사록에는 의사의 진행 상황과 그 결과를 적고 의장과 총회에서 선출한 조합원 3인 이상이 기명날인하거나 서명하여야 한다고 규정하면서, 접속 조사 “과”를 기준으로 “의장”과 “총회에서 선출한 조합원 3인 이상”을 구분하여 규정하고 있는바, 문언상 “의장”과 “총회에서 선출한 조합원 3인 이상”은 각각 독립적으로 의사록에 기명날인하거나 서명하여야 하는 자들이므로(각주: 법제처 2023. 12. 20.회신 23-0981 해석례참조), 의장이 조합원의 지위를 갖고 있다고 하더라도같은 법 제30조제2항에 따라 의사록에 기명날인 또는 서명하여야 하는 “총회에서 선출한 조합원 3인”에는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
그리고「협동조합 기본법」 제30조에서는 총회의 의사에 관하여 의사록을 작성하게 하고 그 의사록에 의장과 총회에서 선출한 조합원 3인의 기명날인 또는 서명을 하도록 하여 총회의 의사에 관한 증거로서 의사록을 작성하도록 하고 있고(각주: 부산지방법원 2019. 4. 25. 선고 2018가합1325 판결례, 서울남부지방법원 2017. 3. 31. 선고 2016가합100417 판결례 참조), 이에 따라 같은 조 제2항에서는 의사록에 기명날인하거나 서명하여야 하는 최소 인원수를 정하고 있다 할 것인데, 만약 조합원인 의장이 “총회에서 선출한 조합원 3인”에 포함된다고 해석하게 되면, 의결권을 갖고 있고(각주: 조합원은 출자좌수에 관계없이 각각 1개의 의결권과 선거권을 가짐(「협동조합 기본법」 제23조제1항 참조)) 협동조합과 보다 밀접한 이해관계를 갖고 있는 ‘조합원인 의장’이 참석한 총회의 의사록에는 의장을 포함한 3인 이상의 기명날인 또는 서명이 있으면 되는 반면, 의결권을 가지지 않고 협동조합과 직접적인 이해관계가 있다고 보기 어려운 ‘비조합원인 의장’이 참석한 총회의 의사록에는 의장을 포함한 4인 이상의 기명날인 또는 서명이 있어야 하는 결과가 초래되어, 의장이 조합원인지 여부에 따라 총회의 의사에 관한 증거가 되는 의사록에 기명날인하거나 서명하여야 하는 최소 인원수가 합리적 이유 없이 달라지게 되는바, 해당 규정 취지와 의사록의 성격 등을 고려하더라도 조합원인 의장이 총회에서 선출한 조합원 3인에 포함되어 의사록에 기명날인하거나 서명할 수 있다고 해석할 수 없다 할 것입니다.
한편 조합원인 의장이 총회에서 선출한 조합원 3인에 포함되지 않는다고 해석하는 경우, 의장을 포함하여 조합원 수가 5인인 협동조합의 경우에는「협동조합 기본법」 제29조제2항에 따라 조합원인 의장과 조합원 2인(총 3인)이 총회에 출석하여 의결이 이루어지더라도,같은 법 제30조제2항에 따라 의장과 총회에서 선출한 조합원 3인 이상이 의사록에 기명날인 또는 서명할 수 없게 되는 결과가 발생하게 된다는 의견이 있습니다.
그러나「협동조합 기본법」 제29조제2항에서 규정하고 있는 총회의 의결에 필요한 최소 인원수와같은 법 제30조제2항에서 규정하고 있는 의사록의 기명날인 또는 서명에 필요한 최소 인원수는 서로 구분되는 별개의 것으로, 의결에 필요한 최소 인원수가 충족되면 반드시 의사록 기명날인 등에 필요한 최소 인원수도 충족되어야 한다고 볼 수는 없고, 작성된 의사록은 총회 성립과 결의에 관한 증거문서로 의사록이 작성되지 않았다거나 의사록에 기명날인 또는 서명이 없다고 하더라도 일단 성립된 결의의 효력에는 영향이 없으며(각주: 대법원 2010. 11. 25. 선고 2009다78788 판결례, 광주고등법원 2022. 2. 9. 선고 2021나22373 판결례 및 이철송, 회사법강의, 박영사(2023) 592p 등 참조 ), 녹음, 녹화자료 등 다른 증거를 통해 총회 성립과 결의를 확인할 수도 있다 할 것인바, 위 협동조합의 총회에 의장과 조합원 2인이 출석하는 경우, 총회에 출석한 조합원 전원이 기명날인 또는 서명한 의사록이 의사록으로서 효력을 가지는지는 별론으로 하더라도,같은 법 제30조제2항에 따라 의사록에 기명날인 또는 서명을 할 수 있는 조합원이 부족하다는 점을 이유로, 조합원인 의장이 총회에서 의사록에 기명날인 또는 서명하여야 할 조합원 3인에 포함될 수 있다는 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 조합원인 의장은「협동조합 기본법」 제30조제2항에서 규정하고 있는 “총회에서 선출한 조합원 3인”에 포함되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항「협동조합 기본법」 제29조제2항의 의결 정족수 등을 고려하여 의사록에 기명날인 또는 서명하여야 하는 최소 인원수를 변경해야 하는지 여부를 정책적으로 검토하고, 이를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
협동조합 기본법제30조(총회의 의사록) ① 총회의 의사에 관하여 의사록을 작성하여야 한다.② 의사록에는 의사의 진행 상황과 그 결과를 적고 의장과 총회에서 선출한 조합원 3인 이상이 기명날인하거나 서명하여야 한다.＜관계 법령＞
질문: 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」 제11조제1항에 따라 승인된 지역특화발전특구계획에 같은 법 제36조의2제2항이 포함된 경우, 지역특화발전특구 내의 국유재산인 일반재산에 대하여 국가와 특화사업자간에 그 매각을 예약한 것으로 볼 수 있는지(「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」 제36조의2제2항 등 관련)
답변: 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」(이하 “지역특화발전특구법”이라 함) 제4조에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특화사업을 추진하려면 지역특화발전특구계획(이하 “특구계획”이라 한다)을 작성, 지식경제부장관에게 특구지정을 신청하여 지식경제부장관으로부터 특구계획의 승인 및 특구지정을 받아야 하고,같은 법 제9조제1항에 따르면 지식경제부장관은 관계 행정기관의 장과의 협의 및 특구위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 특구를 지정하며,같은 법 제7조제1항제3호 및 제5호에 따르면 특구계획에는 특화사업 및 특화사업자, 규제특례사항(이 법에 규정된 규제특례 중에서 해당 특구 또는 특화사업자에게 적용될 규제특례를 말함)이 포함되고,같은 법 제11조제1항에 따르면 제9조제1항 및 제2항에 따른 특구의 지정ㆍ고시가 있으면 특구계획의 승인을 받은 것으로 보게 됩니다.
그리고 지역특화발전특구법 제36조의2제2항에서는 국가ㆍ지방자치단체는 특화사업을 위하여 필요하면「국유재산법」,「공유재산 및 물품 관리법」또는「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법」에도 불구하고 특화사업자에게 국유ㆍ공유재산 및 폐교재산을 수의계약에 의하여 사용ㆍ수익허가를 하거나 대부 또는 매각할 수 있다고 규정하고 있는데, 위 규정이 포함된 특구계획의 승인을 받은 경우 해당 지역특화발전특구 내의국유재산인 일반재산에 대하여 국가와 특화사업자간에 그 매각을 예약한 것으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
지역특화발전특구법 제36조의2제2항의 의미는,「국유재산법」에 따르면 국유재산의 매각 등은 원칙적으로 경쟁입찰의 방식으로 하여야 하고같은 법에서 정한 일정한 사유에 해당하는 경우에만 수의계약의 방식으로 할 수 있으나, 지역특화발전특구법에 따라 지정된 지역특화발전특구에서는 이와 같은「국유재산법」에도 불구하고 수의계약의 방식으로 특화사업자에게 국유재산의 매각 등을 할 수 있도록 한 것일 뿐, 지역특화발전특구 내의 국유재산이 특화사업자에게 반드시 매각된다는 의미로 볼 수는 없습니다.
그렇다면, 지역특화발전특구법 제36조의2제2항이 포함되어 특구지정 및 그에 따른 특구계획의 승인이 있었다고 하더라도 이는 해당 지역특화발전특구의 특화사업자에게 특구 내의 국유재산을 수의계약으로 매수 등을 할 수 있는 기회를 부여한 것으로 보아야 할 것이지, 이를 특화사업자에게 매매예약자의 지위를 부여한다거나 특화사업자에게 특구 내의 국유재산을 매각한다는 의사표시라고 보기는 어렵습니다.
따라서 지역특화발전특구법 제11조제1항에 따라 승인된 특구계획에같은 법 제36조의2제2항이 규제특례사항으로 포함되어 있다는 이유만으로 해당 지역특화발전특구내의 국유재산인 일반재산에 대하여 국가와 특화사업자간에 그 매각을 예약한 것으로 볼 수는 없습니다.
질문: 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 한국자산관리공사가 대집행의 주체가 될 수 있는지(「국유재산법」 제42조, 제74조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제2조제3호에서는 “관리”를 국유재산의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위로 정의하고,같은 법 제8조에 따르면 총괄청(기획재정부 장관)이 국유재산에 관한 사무를 총괄하며,같은 법 제42조제1항 및같은 법 시행령 제38조제3항에서는 국유재산 중 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위탁하고 있습니다.
한편,「국유재산법」 제74조에서는 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하면서 그 행위의 주체는 명시하지 않고 있습니다.
이 사안은「국유재산법」 제42조제1항 및같은 법 시행령 제38조제3항에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받았으나, 개별 규정에 의해 구체적ㆍ명시적으로 대집행 권한을 위탁받지는 않은 한국자산관리공사가같은 법 제74조에 따른 대집행의 주체가 될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 행정권한의 위탁과 관련된 일반적인 규정과 기준을 살펴보면「정부조직법」 제6조제3항에서는 행정기관이 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무 중 국민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 지방자치단체가 아닌 법인 등에 위탁할 수 있다고 규정하고있고,「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제11조제1항에서는 행정기관이 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무 중 국민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 아니하는 사무로서 단순 사실행위인 행정작용, 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무, 특수한 전문지식 및 기술이 필요한 사무 및 그 밖에 국민 생활과 직결된 단순 행정사무만을 민간위탁하도록 그 범위를 제한하고 있는바, 원칙적으로는 대집행과 같이 개인의 자유ㆍ권리에 대한 침해적 성격이 강한 행위를 행정기관이나 지방자치단체가 아닌 공사에 위탁하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
따라서,「국유재산법」 제74조에 따른 대집행과 같이 개인의 자유ㆍ권리에 대한 침해적 성격이 강한 행위를 한국자산관리공사에 위탁하기 위해서는, 법률에서 직접 대집행 권한을 위탁하거나 법률의 위임에 따라 하위 시행령에 대집행 권한을 위탁하는 개별규정을 두는 방식으로 그 위탁의 근거를 법령에 구체적ㆍ명시적으로 마련하여야만 할 것이고, 구체적ㆍ명시적 근거가 없는 경우에는같은 법 제42조제1항 및같은 법 시행령 제38조제3항에 따라 한국자산관리공사에 위탁된 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무에 국민의 권리ㆍ의무에 직접적으로 관계되는 대집행까지 포함된다고 해석할 수는 없을 것입니다.
나아가, 변상금과 연체료의경우에는「국유재산법」 제72조제1항 및 제73조제1항에서 한국자산관리공사가 변상금 및 연체료 징수의 주체가 될 수 있음을 규정하고 있는 반면, 같은 조 제2항제2호에서 변상금과 연체료 등이 납부기한까지 납부되지 아니하는 경우 독촉ㆍ압류 등「국세징수법」의 체납처분을 준용한 강제징수는 한국자산관리공사가 직접 할 수 없고 관할 세무서장등에게 징수하게 하도록 규정하고 있는 점에 비추어볼 때, 일반재산의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위에 있어서 한국자산관리공사가 주체가 될 수 있는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「국유재산법」 제42조제1항 및같은 법 시행령 제38조제3항에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 한국자산관리공사는같은 법 제74조에 따른 대집행의 주체가 될 수 없다고 할 것입니다.
질문: 판매 목적으로 제작한 설비를 연구 및 인력개발을 위해 사용하는 경우 “연구 및 인력개발을 위한 설비투자에 대한 세액공제”를 받을 수 있는지 여부 등(「조세특례제한법」제11조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면 요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는바,(각주:대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두11372 판결례참조 ) 구「조세특례제한법」 제11조의 연구 및 인력개발을 위한 설비투자에 대한 세액공제 규정은 연구 및 인력개발에 대한 신규 투자를 지원ㆍ유도하기 위해 조세를 감면하는 특혜규정에 해당하므로 이를 해석할 때에는 그 문언에 충실하게 해석하여야 할 것입니다.
그런데 구「조세특례제한법」 제11조제1항에서는 내국인이 2012년 12월 31일까지 연구 및 인력개발을 위한 시설에 투자(중고품 및 대통령령으로 정하는 리스에 의한 투자는 제외함)하는 경우에는 해당 투자금액의 100분의 10에 상당하는 금액을 그 투자를 완료한 날이 속하는 과세연도의 소득세(사업소득에 대한 소득세만 해당함) 또는 법인세에서 공제한다고 규정하여, 공제되는 금액의 투자 목적이 연구 및 인력개발을 위한 것이어야 한다는 점이 문언상 명백합니다.
아울러 조세특례제한법령의구법령인 구 「조세감면규제법 시행령」이 1993년 5월 27일 대통령령 제13897호로 일부개정되기 전에는 세액공제를 적용받으려는 경우 투자 개시연도에는 투자계획서를, 투자 완료연도에는 투자완료보고서와 세액공제 신청서를 제출하도록 하여(제15조의3) 투자금액이 세액공제 대상에 해당하는지 여부를 투자계획서를 통해 확인했던 점이 분명했었는데, 대통령령 제13897호에서는 세액공제신청 시 세액공제신청서만 제출하도록 개정되었는바 이는 절차의 간소화 및 합리화를 위하여 투자계획서 및 투자완료보고서 제출을 생략(각주: 1993. 5. 27. 대통령령 제13897호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「조세감면규제법 시행령」 제ㆍ개정 이유 참조 )한 것일 뿐이고 투자 시점을 기준으로 판단하여 연구 및 인력개발을 위해 투자한 금액에 대해 세액공제를 하려는 당초의 입법취지가 변경된 것은 아니었습니다.
따라서 이 사안과 같이 판매 목적으로 설비를 제작하였으나 그 설비를 판매하지 않고 연구 및 인력개발을 위해 사용하는 경우 당초 판매 목적으로 해당 설비를 제작하기 위해 투자한 금액은 구 「조세특례제한법」 제11조제1항에 따른 세액공제 대상에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대하여앞에서 살펴본 바와 같이 구 「조세특례제한법」 제11조제1항에 따른 세액공제 대상이 되기 위해서는 투자 목적이 연구 및 인력개발을 위한 것이어야 합니다.
그렇다면 판매 목적으로 설비를 제작하였으나 그 설비를 판매하지 않고 구 「조세특례제한법」 제11조제2항제1호에 따른 연구시험용 시설로 사용하기 위해 해당 설비를 보완하는 추가 투자를 한 경우에도 투자 목적에 따라 구 「조세특례제한법」 제11조제1항에 따른 세액공제 대상 여부를 판단해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 당초 판매 목적으로 설비를 제작하기 위한 투자 금액은 제외하고 해당 설비를 구 「조세특례제한법」 제11조제2항제1호에 따른 연구시험용 시설로 사용하기 위해 추가로 투자한 금액만 구 「조세특례제한법」 제11조제1항에 따른 세액공제 대상에 해당한다고 보아야 합니다.
구 「조세특례제한법」(2011. 12. 31. 법률 제11133호로 일부개정되어 2012. 1. 1. 시행된 것)제11조(연구 및 인력개발을 위한 설비투자에 대한 세액공제) ① 내국인이 2012년 12월 31일까지 연구 및 인력개발을 위한 시설 또는 신기술의 기업화를 위한 시설에 투자(중고품 및 대통령령으로 정하는 리스에 의한 투자는 제외한다)하는 경우에는 해당 투자금액의 100분의 10에 상당하는 금액을 그 투자를 완료한 날이 속하는 과세연도의 소득세(사업소득에 대한 소득세만 해당한다) 또는 법인세에서 공제한다.② 제1항에서 "연구 및 인력개발을 위한 시설 또는 신기술의 기업화를 위한 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.1. 연구시험용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설2.ㆍ3. (생 략)③ ～ ⑤ (생 략)구 「조세특례제한법 시행령」(2012. 2. 2. 대통령령 제23590호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)제10조(연구시험용시설의 범위 등) ① 법 제11조제2항제1호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 연구개발을 위한 연구ㆍ시험용시설로서 기획재정부령이 정하는 것을 말한다.② ～ ⑥ (생 략)구 「조세특례제한법 시행규칙」(2012. 2. 28. 기획재정부령 제264호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)제8조(연구시험용시설등의 범위) ① 영 제10조제1항에서 "기획재정부령이 정하는 것"이란 전담부서등, 「국가과학기술 경쟁력강화를 위한 이공계지원특별법」 제18조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 교육과학기술부장관에게 신고한 연구개발서비스업자 및 「산업기술연구조합 육성법」에 따른 산업기술연구조합에서 직접 사용하기 위한 연구시험용시설로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 다만, 운휴 중에 있는 것은 제외한다.1. 공구 또는 사무기기 및 통신기기, 시계ㆍ시험기기 및 계측기기, 광학기기 및 사진제작기기2. 「법인세법 시행규칙」 별표 6의 업종별 자산의 기준내용연수 및 내용연수범위표의 적용을 받는 자산② (생 략)＜관계 법령＞
질문: 토지등기부는 존재하지 않으나, 토지대장에는 국가 외의 자 소유로 등록되어 있는 토지가 「국유재산법」 제77조 및 같은 법 시행령 제75조제2항에 따른 소유자 없는 부동산에 해당되는지(「국유재산법 시행령」 제75조제2항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「국유재산법」 제12조제1항 및 제77조제1항에서는 총괄청이나 중앙관서의 장은 소유자 없는 부동산을 국유 재산으로 취득한다고 하고 있고, 소유자 없는 부동산을 발견하여 정부에 신고한 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있는데,같은 법 시행령 제75조제2항에서는 법 제77조에 따른 보상금의 지급 또는 양여의 대상이 되는 소유자 없는 부동산은 등기부 등본 또는 지적공부에 등기 또는 등록된 사실이 없는 재산이거나 그 밖에 소유자를 확인할 수 없는 재산으로서 국가가 그 사실을 인지하지 못하고 있는 재산이라고 규정하고 있는바,위 규정의 문언상 등기부 등본 또는 지적공부에 등기 또는 등록된 사실이 있는 재산은 소유자 없는 부동산에 해당될 수 없다고 해석되고, 그렇다면 지적공부에 일정한 자의 소유로 등록된 사실이 있다면 해당 재산은 소유자 없는 부동산에 해당될 수 없다고 할 것인데, 이 사안 토지의 경우 지적공부인 토지대장에(「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제19호) 국가 외의 자가 소유자로 기재되어 있으므로 소유자 없는 부동산에 해당되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
특히,「국유재산법」 제12조제3항에서는 총괄청이나 중앙관서의 장은 소유자 없는 부동산을 취득하려면 같은 조 제2항에 따른 기간에 이의가 없는 경우에만 같은 조 제2항에 따른 공고를 하였음을 입증하는 서류를 첨부하여「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지적소관청에 소유자 등록을 신청할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제88조제2항에서는「국유재산법」 제8조에 따른 총괄청이나 관리청이같은 법 제12조제3항에 따라 소유자 없는 부동산에 대한 소유자 등록을 신청하는 경우 지적소관청은 지적공부에 해당 토지의 소유자가 등록되지 아니한 경우에만 등록할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 규정에 비추어 보더라도「국유재산법 시행령」 제75조제2항에서의 보상금 지급의 대상이 되는 소유자 없는 부동산에 지적공부인 토지대장에 소유자가 기재되어 있는 토지는 해당되지 않는 것으로 해석됩니다.
따라서, 토지등기부는 존재하지 않더라도 토지대장에 국가 외의 자 소유로 등록되어 있는 토지는「국유재산법」 제77조 및같은 법 시행령 제75조제2항에 따른 소유자 없는 부동산에 해당되지 않는다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여「국유재산법」 제12조에서는 소유자 없는 부동산을 국유재산으로 취득하도록 하면서,같은 법 제77조제1항에서는 소유자 없는 부동산을 발견하여 정부에 신고한 자에게는 보상금을 지급할 수있도록 하고 있습니다.
그런데,「국유재산법」및 그 하위 법령에서는 신고 및 보상금의 지급 대상이 되는 소유자 없는 부동산에 관하여 명시적으로 규정하고 있고(시행령 제75조제2항), 그 신고 방법 및 절차(시행령 제75조제3항, 시행규칙 제52조), 신고재산에 대한 조사(시행규칙 제53조 및 제54조), 신고 및 조사에 따른 국가귀속의 절차(법 제12조제2항 및 제3항, 시행령 제7조), 보상률(시행규칙 제56조) 등에 관하여 정하고 있는바,그렇다면「국유재산법」 제77조에 따른 보상금 지급은 신고 및 보상금의 지급 대상이 되는 소유자 없는 부동산을같은 법이 정하는 절차 및 방법에 따라 신고를 하고, 그에 대한 조사를 거쳐같은 법에 따라 국가에 귀속되는 경우를 전제로 한 것으로 보아야 할 것이고, 이와 달리 피상속인의 친족 기타 이해관계인 또는 검사의 청구에 의하여 그 절차가 개시되도록 하고 있어 신고 및 보상금 제도를 예정하고 있지도 않을 뿐만 아니라 국가로 귀속되는 절차에 관해서도 별도의 규정을 두고 있는「민법」 제1054조 내지 제1058조에 따라 국가로 귀속되는 경우까지「국유재산법」에 따른 보상금이 지급되어야 된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 토지등기부는 존재하지 않으나, 토지대장에는국가 외의 자 소유로 등록되어 있는 토지를 관할 지방자치단체에 신고하였는데, 위 토지가「국유재산법」 제77조 및같은 법 시행령 제75조제2항에 따른 소유자 없는 부동산에서 해당되지 않아, 추후「민법」 제1053조 내지 제1058조의 절차를 거쳐 국가에 귀속되는 경우에는 위 신고자에게「국유재산법」에 따른 보상금을 지급할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 헌혈에 참가한 자에 대한 공가 승인은 해당 공공기관의 취업규칙등에 헌혈 참가에 따른 공가가 규정되어 있어야 하는지 여부(「공공기관의 운영에 관한 법률」 제15조 등 관련)
답변: 공공기관운영법 제15조에서는 공공기관은 경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선을 위해 지속적인 경영혁신을 추진해야 한다고 하면서(제1항) 경영혁신을 지원하기 위해 기획재정부장관은 운영위원회(각주: 공공기관운영법 제8조에 따른 공공기관운영위원회를 말함. )의 심의ㆍ의결을 거쳐 관련 지침의 제정 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고(제2항), 해당 규정의 위임에 따라 공공기관의 혁신을 지원하기 위해 필요한 구체적인 사항을 정한 「공공기관의 혁신에 관한 지침」은 법령보충적 행정규칙으로 그 법규성이 인정된다고 할 것입니다.
그리고 「공공기관의 혁신에 관한 지침」 제42조제1항 각 호 외의 부분에서는 공공기관은「국가공무원 복무규정」에 준하여 휴가제도를 운영한다고 규정하고 있고,「국가공무원 복무규정」 제19조제7호에서는「혈액관리법」에 따라 헌혈에 참가할 때에는 이에 직접 필요한 기간을 공가로 승인해야 한다고 규정하고 있는바, 일반적으로 “준하다”란 어떤 본보기에 비추어 그대로 좇는다는 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )이고 취업규칙등은 법령이나 단체협약에 어긋나서는 안 된다(각주: 「근로기준법」 제96조제1항 참조 )는 점에 비추어 보면, 헌혈 참가 시 공가로 승인한다는 내용을 담은 취업규칙등은 그 취업규칙등에 의해 비로소 헌혈에 따른 공가가 인정되는 효과가 창설되는 것이 아니라「국가공무원 복무규정」및 「공공기관의 혁신에 관한 지침」에 따른 공가 규정을 구체화시킨 것으로 보는 것이 타당합니다.
그렇다면공공기관운영법과 「공공기관의 혁신에 관한 지침」에 어떠한 언급도 없는 취업규칙등을 이유로, 헌혈 참가 시 공가를 부여한다는 내용이 취업규칙등에 있어야만 공가 부여가 가능하다는 해석은 「공공기관의 혁신에 관한 지침」 제42조제1항 각 호 외의 부분을 지나치게 축소해석하는 것이고, 헌혈 참가 시 공가를 부여함으로써 헌혈을 권장하고 혈액관리를 적절하게 하여 국민보건의 향상에 이바지하려는 공익에도 부합하지 않는 해석인바, 공공기관에 근무하면서 「혈액관리법」에 따른 헌혈에 참가한 자에게 공가를 부여하려면 반드시 해당 공공기관의 취업규칙등에 헌혈 참가 시 공가를 부여한다는 내용이 있어야 한다고 해석할 수는 없습니다.
즉 공공기관의 장은 해당 공공기관의 취업규칙등에 헌혈 참가에 따른 공가 규정이 있어야만 헌혈에 참가한 자에게 공가를 승인할 수 있는 것이 아니라, 「국가공무원 복무규정」 제19조제7호 및 「공공기관의 혁신에 관한 지침」 제42조제1항 각 호 외의 부분을 근거로 공가를 승인할 수 있다고 보는 것이 타당하고, 아울러 헌혈을 권장하고 혈액관리를 적절하게 함으로써 국민보건의 향상에 이바지하고자 하는 헌혈 공가 제도의 목적에도 부합하는 해석입니다.
＜관계 법령＞공공기관의 운영에 관한 법률제15조(공공기관의 혁신) ①공공기관은 경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선을 위하여 지속적인 경영혁신을 추진하여야 한다.②기획재정부장관은 제1항의 규정에 따른 경영혁신을 지원하기 위하여 운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 관련 지침의 제정, 혁신수준의 진단 등 필요한 조치를 할 수 있다. (후단 생략)공공기관의 혁신에 관한 지침(기획재정부지침)제42조(휴가.휴직 제도) ①공공기관은「근로기준법」과 「국가공무원 복무규정」에 준하여 휴가제도를 운영하고, 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.1. 병가:「국가공무원 복무규정」제18조의 규정에 따라 연 60일(업무상 질병.부상의 경우 연 180일) 한도 내에서 운영한다.2. 경조사 휴가:「국가공무원 복무규정」제20조와 별표2의 기준에 따라 운영하고, 동 항목에 규정되지 않은 사유를 경조사 휴가 또는 통합휴가 항목으로 운영할 수 없다.3. 장기근속자에 대한 안식휴가는 운영할 수 없다.② ～ ④ (생 략)국가공무원 복무규정제19조(공가) 행정기관의 장은 소속 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이에 직접 필요한 기간을 공가로 승인하여야 한다.1. ∼ 6. (생 략)7. 「혈액관리법」에 따라 헌혈에 참가할 때8. ∼ 12. (생 략)
질문: 「협동조합 기본법」 제15조제1항 후단에 따른 변경신고의 대상(「협동조합 기본법」 제15조제1항 관련)
답변: 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )그런데「협동조합 기본법」 제15조제1항전단에서는 협동조합을 설립하려는 경우 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 신고하도록 하면서 같은 항 후단에서는 “신고한 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다”고 규정하고 있는바, 해당 규정에서는 설립신고한 사항을 변경하는 경우 시ㆍ도지사에게 신고하도록 규정하고 있을 뿐, 변경된 내용의 경중에 따라 변경신고를 생략할 수 있는 절차 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그리고 변경허가나 변경신고와 관련된 다른 입법례를 살펴보면 경미한 사항의 변경에 대하여 해당 절차를 생략하려는 경우「건축법」 제16조제1항단서,(각주: 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제3항 및 「건설기계관리법」 제18조제3항 등과 같이 이를 명시적으로 규정하고 있습니다.
그렇다면 법령에서 신고 사항이 변경된 경우 변경신고를 하도록 규정하고 있을 뿐 달리 해당 절차를 생략할 수 있는 경우를 명시하고 있지 않다면 변경신고의 대상에는 모든 신고 사항이 포함된다고 보아야 합니다.
아울러 만일 이 사안의 경우 경미한 변경을 변경신고의 대상에서 제외할 수 있다고 해석한다면 어떠한 사항이 경미한 변경에 해당하는지 구별하기 어려워 신고자가 자의적으로 변경신고 여부를 결정하게 될 수 있어 변경신고를 규정한 「협동조합 기본법」 제15조제1항 후단의 취지가 형해화될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 「협동조합 기본법」 제119조제3항제1호에서는 신고를 게을리 할 경우 과태료를 부과하도록 규정하고 있고, 해당 신고에는 변경신고가 포함되므로 「협동조합 기본법」 제15조제1항 후단에 따른 변경신고의 대상에 경미한 사항의 변경도 포함된다고 해석한다면 과도한 규제가 될 수 있다는 의견이 있으나 협동조합기본법령에서는 변경신고 기간에 대해서는 일의적으로 규정하고 있지 않으므로 소관 부처가 내부 기준을 마련하여 「협동조합 기본법」 제64조제2항(각주: 출좌 총좌수와 납입한 출자금의 총액(「협동조합 기본법」 제61조제2항제2호)의 사항에 관한 변경등기는 회계연도 말을 기준으로 그 회계연도가 끝난 후 3개월 이내에 등기하도록 하여 일반적인 변경등기 기간(원칙 21일 이내)에 대한 특례를 두고 있음.)과 유사하게 변경신고 제도를 탄력적으로 운영한다면 경미한 사항에 대한 변경신고가 과도한 규제로 작용하지 않도록 할 수 있을 것입니다.
※ 법령정비 권고사항「협동조합 기본법」 제15조제1항 후단은 변경신고의 대상을 변경된 사항의 내용에 따라 구별할지 여부에 대한 고려 없이 규정된 것으로, 경미한 사항의 변경의 경우에 변경신고를 생략할 필요가 있다면 관련 입법례를 참고하여 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞

○ 「협동조합 기본법」제15조(설립신고 등) ① 협동조합을 설립하려는 경우에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거친 후 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.②ㆍ③ (생 략)④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 협동조합의 설립신고 및 변경신고에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

○ 「협동조합 기본법 시행령」제7조(협동조합등의 설립신고와 변경신고) ① 법 제15조제1항 전단에 따라 협동조합의 설립신고를 하려는 자는 설립신고서에 기획재정부령으로 정하는 서류를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)에게 제출하여야 한다.② 법 제15조제1항 후단에 따라 변경신고를 하려는 자는 변경신고서에 기획재정부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다.③ (생 략)

○ 「협동조합 기본법 시행규칙」제5조(협동조합등의 설립신고) ① (생 략)② 영 제7조제1항에서 "기획재정부령으로 정하는 서류"는 다음 각 호와 같다.1. ～ 3. (생 략)4. 별지 제3호서식에 따른 임원 명부(임원이력서와 사진을 포함한다)5.ㆍ6. (생 략)7. 출자 1좌(座)당 금액과 조합원 또는 회원별로 인수하려는 출자좌수를 적은 서류8. (생 략)
질문: 「식품위생법」 제22조제5항(일반음식점영업 신고가능여부) 관련
답변: ○「식품위생법」 제22조제5항 및같은 법 시행령 제13조제1항제7호에서는, 일반음식점영업을 하기 위해서는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 영업신고서에같은 법 시행규칙 제27조제1항각 호에서 규정하는 서류를 첨부하여 신고관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편「식품위생법」 제24조제2항각 호에서는,같은 법 제22조제5항에 따른 영업의 신고를 제한할 수 있는 사유를,같은 법 제58조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 폐쇄명령을 받은 후 6월이 경과하지 아니한 경우 그 영업장소에서 같은 종류의 영업을 하고자 하는 때,같은 법 제31조제2항제1호의 규정에 위반하여 영업소의 폐쇄명령을 받은 후 1년이 경과하지 아니한 경우 그 영업장소에서 제21조제1항의 규정에 의한 식품접객업을 하고자 하는 때,같은 법 제58조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 영업소의 폐쇄명령을 받은 후 1년이 경과하지 아니한 자가 폐쇄명령을 받은 영업과 같은 종류의 영업을 하고자 하는 때 등으로 제한적으로 규정하고 있고, 보상으로 인한 폐업에 대해서는 이 법 또는 그 밖의 관계법령 등에서도 아무런 제한을 두고 있지 아니합니다.

○ 그런데「식품위생법」상의 일반음식점영업신고의 경우 행정청은 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 이를 수리하여야하고 관계법령에서 정한 사유 이외의 사유로 수리를 거부할 수 없다고 할 것입니다.

○ 그렇다면 (구)「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙」(1989. 9. 22. 건설부령 제453호로 일부개정된 것) 제23조의5에 따라 영업손실에 따른 손실보상을 받고, 동일한 장소에서 동일한 일반음식점영업을 하지 않기로 약정하고 폐업절차를 마친 자가, 동일한 장소에서 동일한 일반음식점영업을 하기 위하여「식품위생법」 제22조제5항에 따라 일반음식점영업신고를 하였다고 하여 이를 달리 보아야 할「식품위생법」상의 제한사유를 발견할 수 없으므로 행정청은 이를 수리해야 할 것입니다.