질문: 비관리청이 국유재산에 영구시설물로서 「항만법 시행령」 제18조제1항 각 호의 국가에 귀속되지 않는 항만시설을 설치할 수 있는지 여부(「항만법」 제9조 등 관련)
답변: 「항만법」 제9조제2항각 호 외의 부분 본문에서는 비관리청이 항만공사(각주: “항만공사”는 「항만법」 제2조제5호에 따른 항만시설(이하 “항만시설”이라 함)의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ보수ㆍ준설(浚渫) 등에 관한 공사를 의미하며(「항만법」 제9조제1항 본문 참조), 이하 같음.)를 시행하려는 경우에는 항만공사계획을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 비관리청이 국유재산에 항만시설 중 영구시설물을 설치할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 항만법령과 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정하고 있는 국유재산법령과의 관계를 검토할 필요가 있습니다.
그런데「국유재산법」 제18조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있으나,같은 법 제4조본문에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으므로 항만법령이 국유재산의 관리와 처분에 관하여 별도로 정하고 있다면 그와 관련하여 항만법령을 적용해야 합니다.
이와 관련하여「항만법」은 항만의 지정ㆍ개발ㆍ관리ㆍ사용 및 재개발에 관한 사항을 정한 법률로서 국유재산과 비국유재산 구분 없이 항만공사를 시행할 수 있는 자(제9조), 항만공사의 준공(제12조), 항만시설의 귀속(제15조) 및 항만시설의 사용과 이에 따른 사용료(제30조) 등 항만공사와 항만시설에 관한 전반적인 내용을 규정하고 있고, 항만시설을 영구시설물과 영구시설물 외의 시설로 구분하고 있지도 않으며, 항만재개발사업 임대 특례(제64조의3 참조)와 같이 국유재산의 관리 등에 관한 특례 사항을 별도로 규정하고 있습니다.
이러한 점을 고려하면 항만법령은 항만시설의 설치 등에 관하여 국유재산법령과는 다른 독자적인 체계를 갖춘 특별법적 성격을 가진 것으로 보아야 하므로 「국유재산법」 제4조 본문에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당합니다.
또한 「항만법」은 항만과 그 주변지역 개발을 촉진하고 효율적으로 관리ㆍ운영하여 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 하는 것으로(제1조), 같은 법 제9조제2항에서 비관리청이 항만공사를 할 수 있도록 허용하고 있는 취지는 국민경제와 공공의 이해에 밀접한 관련을 지니는 항만공사에 소요되는 예산의 확보에 현실적인 어려움이 있다는 점을 고려하여 이를 극복하기 위한 방편으로 민간자본의 유입을 촉진함으로써 「항만법」의 목적을 달성하려는 것입니다.
(각주:대구지방법원 1999. 3. 11. 선고 98구2172 판결례참조)그런데 항만시설 중 상당수가 영구시설물에 해당하고, 「항만법」 제15조제1항 단서 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제18조제1항 각 호에서 규정하고 있는 국가에 귀속되지 않는 항만시설의 상당수도 영구시설물에 해당하는바, 해당 시설을 「국유재산법」 제18조제1항 각 호 외의 부분 본문의 적용을 받아 비관리청이 설치할 수 없다고 해석한다면 비관리청은 국유재산이 아닌 장소에서만 항만시설을 설치할 수 있거나 국유재산인 장소에서는 국가에 귀속되는 항만시설이나 영구시설물이 아닌 항만시설만 제한적으로 설치할 수 있게 되어 비관리청이 항만공사를 할 수 있도록 허용한 「항만법」 제9조제2항의 취지에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 「항만법」제9조(항만공사의 시행자 등) ① 항만시설(항만구역 밖에 설치하려는 제2조제5호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설로서 장래에 해양수산부장관이 항만시설로 지정ㆍ고시할 예정인 시설을 포함한다)의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ보수ㆍ준설(浚渫) 등에 관한 공사(이하 "항만공사"라 한다)는 해양수산부장관이 시행한다. 다만, 항만공사에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그 규정에 따른다.② 해양수산부장관이 아닌 자(이하 "비관리청"이라 한다)가 항만공사를 시행하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 항만공사계획(이하 "항만공사계획"이라 한다)을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 항만공사는 그러하지 아니하다.1.ㆍ2. (생 략)③ ∼ ⑧ (생 략)제15조(항만시설의 귀속 등) ① 제9조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따른 비관리청의 항만공사로 조성되거나 설치된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가에 귀속된다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지 및 항만시설은 그러하지 아니하다.② ∼ ⑤ (생 략)

○ 「항만법 시행령」제18조(국가에 귀속되지 아니하는 항만시설 및 토지) ① 법 제15조제1항 단서에 따라 국가에 귀속되지 아니하는 항만시설은 다음 각 호와 같다.1. 하역시설(고정식 하역장비의 운영에 필요한 레일시설은 제외한다) 및 무게 측정시설2. 사일로(국가의 소유인 사일로를 비관리청이 증축하는 경우는 제외한다), 저유시설(貯油施設), 가스저장시설 및 위판장시설3. 비관리청이 전용(專用)할 목적으로 설치한 계류시설, 항행 보조시설, 화물의 유통시설ㆍ판매시설, 선박보급시설 및 항만의 관제(管制)ㆍ정보통신ㆍ홍보ㆍ보안시설로서 해양수산부령으로 정하는 시설. 이 경우 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 해양수산부령으로 정하는 시설을 설치하여 사용할 목적으로 전단에 따라 비관리청에 귀속된 시설을 임차하여 사용하는 경우에는 비관리청이 전단에 따른 시설을 전용하는 것으로 본다.가. 비관리청의 자회사(「상법」 제342조의2에 따른 자회사를 말한다)나. 비관리청의 계열회사(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 계열회사를 말한다)4. 공해방지시설 중 이동식 시설 및 소모성 설비5. 지원시설(항만 관련 업무용 시설 중 공공서비스 업무용 시설은 제외한다)6. 항만친수시설(港灣親水施設) 중 해양레저용 시설 및 해양 문화ㆍ교육 시설7. 제1호부터 제6호까지에서 규정한 시설 외에 비관리청의 전용 목적이 강하여 국가에 귀속시킬 필요가 없다고 해양수산부장관이 인정하는 시설② ∼ ⑤ (생 략)

○ 「국유재산법」제18조(영구시설물의 축조 금지) ① 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 기부를 조건으로 축조하는 경우2. 다른 법률에 따라 국가에 소유권이 귀속되는 공공시설을 축조하는 경우2의2. 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 내고 있는 일반재산으로서 대통령령으로 정하는 경우3. 그 밖에 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중앙관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우4. 제59조의2에 따라 개발하는 경우② (생 략)