질문: 등록한 마리나선박 대여업 또는 면허받은 유선사업을 위해 요트를 해상에서 이용하는 것이 해상교통장애행위에 해당하는지 여부(「해사안전법 시행령」 제10조제1항제1호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해해사안전법령에서는 “레저기구”에 대한 정의규정을 두고 있지 않아「해사안전법 시행령」 제10조제1항중 “레저기구로서 요트를 이용하는 행위”의 범위가 불명확하므로 그 의미를 밝히기 위해서는 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 )그런데 일반적으로 “레저”란 일이나 공부 따위를 하지 않아도 되는 자유로운 시간을 이용하여 쉬거나 노는 일을 말하고(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 ) “레저기구”란 이러한 여가를 즐기기 위한 기구를 말하는데「해사안전법 시행령」 제10조제1항각 호에서는 특정 형태의 기구나 장비를 레저기구ㆍ장비의 종류로 열거하면서 이러한 기구를 이용하는 행위를 해상교통장애행위로 규정하고 있을 뿐이므로 같은 항 중 “레저기구로서 요트”의 의미는 개별법령에서 레저기구로 정의한 요트에 한정할 것이 아니라 레저를 목적으로 이용하는 모든 형태의 요트를 말한다고 보는 것이 타당합니다.
그렇다면 이 사안의 요트가「마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “마리나항만법”이라 함)에 따른 마리나선박으로 이용하는 요트이고 마리나항만법에서 마리나선박이란 “유람, 스포츠 또는 여가용”으로 제공 및 이용하는 선박(제2조제3호)을 말하며 같은 법의 목적이 마리나 관련 산업의 육성에 관한 사항을 규정함으로써 “해양스포츠의 보급 및 진흥”을 촉진하려는 것임을 고려할 때 마리나선박에 해당되는 요트를 「수상레저안전법」에 따른 “동력수상레저기구”로 등록한 것이 아니라 「선박법」에 따른 “선박”으로 등록하였더라도 해당 요트를 이용하는 행위는 「해사안전법 시행령」 제10조제1항에 따른 “레저기구로서 요트를 이용하는 행위”에 해당하는 것으로 보아야 합니다.
또한 「해사안전법」 제34조의 입법 연혁을 살펴보면 해당 규정은 1997년 12월 17일 해상레저스포츠 인구의 증가로 해상에서 레저용 선박과 장비를 이용함으로써 선박의 통항을 저해하는 사례가 급증함에 따라 선박의 안전을 확보하기 위해 신설된 규정으로 “허가”는 일정한 행위 등을 원칙적으로 금지하고 일정한 경우에 행정청의 행위를 통해 이러한 금지를 해제하여 금지된 행위를 할 수 있게 허용하는 것을 말하고, 「해사안전법」 제34조제3항 단서에서는 “「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제20조에 따라 신고한 체육시설업과 관련된 해상에서 행위를 하는 경우”만을 허가를 받지 않아도 행할 수 있는 행위로 규정하고 있는 점을 고려하면 「해사안전법」 제34조제3항 및 같은 법 시행령 제10조제1항은 제한수역에서 이루어지는 전반적인 레저활동에 대해 규제하는 것을 원칙으로 하면서 행정청이 해상안전 및 해상교통 여건 등을 고려해 예외적으로 허용하도록 하려는 취지로 보아야 합니다.
따라서 「해사안전법」 제34조제3항 및 같은 법 시행령 제10조제1항의 규율 대상에 마리나항만법에 따른 요트를 제외한다는 명시적 규정이 없는 한 요트를 레저활동을 위한 마리나선박 대여업에 이용하는 행위는 해상교통장애행위에 해당하는 것으로 보아 행정청의 허가를 받아 운항하도록 하는 것이 해당 규정체계, 입법 연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다.
나. 질의 나에 대해질의 가에서 살펴본 바와 같이 해상교통장애행위로서 “요트를 이용하는 행위”는 관련 법령에서 요트를 어떤 형태로 분류ㆍ호명하는지에 관계없이 레저를 목적으로 요트를 이용하는 행위를 의미하는 것이고, 「해사안전법」 제34조제3항 단서에서는 「유선 및 도선 사업법」(이하 “유ㆍ도선법”이라 함)에 따라 수상에서 “고기잡이, 관광, 그 밖의 유락(遊樂)”을 위해 선박을 대여하거나 유락하는 사람을 승선시키는 것을 영업으로 하는 유선사업(제2조제1호)을 위해 요트를 이용하는 것을 허가 대상인 해상교통장애행위에서 제외하고 있지 않으므로 해당 행위는 해상교통장애행위에 해당하는 것으로 보아야 합니다.
한편 유ㆍ도선법 제3조제1항제3호에 따른 해수면 유선사업의 면허권자와 「해사안전법」 제34조제3항 단서에 따른 해상교통장애행위에 대한 허가권자가 각각 “해양경찰서장”으로 동일하므로 이미 제반 사정을 종합적으로 고려해 해양경찰서장으로부터 유선사업 면허를 받은 사항에 대해서 동일한 관할관청이 그 운항 여부를 다시 결정하도록 하는 것은 중복적인 행정행위로서 요트를 유선으로 이용하는 사업자에게 불필요한 부담을 이중으로 부과하는 것으로 부당하다는 의견이 있습니다.
그러나 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 사항에 관해 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관해 각 법률의 규정이 적용된다고 할 것인바,(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조 ) 「해사안전법」은 선박의 안전운항을 위한 안전관리체계를 확립하여 선박항행과 관련된 모든 위험과 장해를 제거함으로써 해사안전(海事安全) 증진과 선박의 원활한 교통에 이바지함을 목적으로 하는 법률이고(제1조), 유ㆍ도선법은 유선사업 및 도선사업에 관해 필요한 사항을 정하여 유선 및 도선의 안전운항과 유선사업 및 도선사업의 건전한 발전을 도모함으로써 공공의 안전과 복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 두 법은 입법목적과 규율대상 등을 달리하고 있고 두 법 중 어느 법이 다른 법에 대해 우선적 효력을 가진다거나 어느 법에서 다른 법의 적용을 배제한다는 규정도 없으므로 유ㆍ도선법에 따라 면허 받은 유선사업을 위해 요트를 제한수역에서 이용하는 경우에는 「해사안전법」에 따른 행위 제한에 관한 규정이 적용된다는 점에서(각주: 법제처 2015. 11. 19.회신 15-0552 해석례및 법제처 2017. 8. 31.회신 17-0374 해석례참조 ) 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
「해사안전법」제34조(항로 등의 보전) ① 누구든지 항로에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. 선박의 방치2. 어망 등 어구의 설치나 투기② (생 략)③ 누구든지 「항만법」 제2조제1호에 따른 항만의 수역 또는 「어촌ㆍ어항법」 제2조제3호에 따른 어항의 수역 중 대통령령으로 정하는 수역에서는 해상교통의 안전에 장애가 되는 스킨다이빙, 스쿠버다이빙, 윈드서핑 등 대통령령으로 정하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 해상교통안전에 장애가 되지 아니한다고 인정되어 해양경찰서장의 허가를 받은 경우와 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제20조에 따라 신고한 체육시설업과 관련된 해상에서 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.④ㆍ⑤ (생 략)「해사안전법 시행령」제10조(해상교통장애행위) ① 법 제34조제3항 본문에서 “대통령령으로 정하는 수역”이란 해상안전 및 해상교통 여건 등을 고려하여 해양경찰서장이 정하여 고시하는 수역을 말하고, “대통령령으로 정하는 행위”란 스킨다이빙, 스쿠버다이빙 또는 윈드서핑을 하거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 레저기구나 장비를 이용하는 행위를 말한다.1. 요트2. ～ 16. (수상오토바이, 수상자전거, 스쿠터, 수상스키, 패러세일링 보트, 고무보트, 모터보트, 조정, 잠수장비, 카약, 카누, 호버크래프트, 워터슬레드, 노보트, 서프보드)「마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. "마리나선박"이란 유람, 스포츠 또는 여가용으로 제공 및 이용하는 선박(보트 및 요트를 포함한다)으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.4.ㆍ5. (생 략)제28조의2(마리나업의 등록 등) ① 마리나업 중 다음 각 호의 업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준을 갖추어 해양수산부장관에게 등록하여야 한다. 등록사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1. 마리나선박 대여업: 2톤 이상의 마리나선박을 빌려주는 업(마리나선박을 빌린 자의 요청으로 해당 선박의 운항을 대행하는 경우를 포함한다)2. 마리나선박 보관ㆍ계류업: 마리나선박을 육상에 보관하거나 해상에 계류할 수 있도록 시설을 제공하는 업② ～ ④ (생 략)「마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률 시행령」제3조(마리나선박) 법 제2조제3호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 선박을 말한다.1. 모터보트2. 고무보트3. 요트4. 윈드서핑용 선박5. 수상오토바이6. 호버크래프트7. 카누8. 카약9. 제1호부터 제8호까지의 선박과 비슷한 구조, 형태 및 운전방식을 가진 것으로서 유람, 스포츠 또는 여가용으로 사용되는 선박「유선 및 도선 사업법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "유선사업"이란 유선 및 유선장(遊船場)을 갖추고 수상에서 고기잡이, 관광, 그 밖의 유락(遊樂)을 위하여 선박을 대여하거나 유락하는 사람을 승선시키는 것을 영업으로 하는 것으로서 「해운법」을 적용받지 아니하는 것을 말한다.2. ～ 6. (생 략)제3조(사업의 면허 또는 신고) ① 유선사업 및 도선사업(이하 "유ㆍ도선사업"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 유ㆍ도선의 규모 또는 영업구역에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 관할관청의 면허를 받거나 관할관청에 신고하여야 한다. 면허 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 영업구역이 해수면인 경우: 해당 유ㆍ도선을 주로 매어두는 장소를 관할하는 해양경찰서장4. (생 략)＜관계 법령＞