질문: 「산지관리법」 제25조의4에 따라 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 경우, 해당 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는지(「산지관리법」 제15조의2제1항 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「산지관리법」 제15조의2제5항에서는 산지일시사용허가의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제18조의2제3항 및별표 3의2 제1호가목에서는 산지일시사용허가 대상 중 하나로 노천채굴에 관한 사항을 정하면서, 같은 목 설치지역란 본문에서는 산지전용ㆍ일시사용제한지역 및 토석채취제한지역이 아닌 산지에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는 것으로 규정하여,같은 법 제25조의4각 호에 따른 토석채취제한지역에서의 행위제한의 예외에 해당하는 경우인지 여부와 관계없이 ‘토석채취제한지역’이라면 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없도록 규정하고 있고, 또한 같은 표 제1호가목 설치지역란 단서에서는 고령토의 굴취ㆍ채취는 토석채취제한지역인 산지 중 일부에서 할 수 있다고 규정하여, 같은 란 본문에서 원칙적으로 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없는 것으로 규정한 것에 대한 예외를 규정하고 있는바, 해당 단서 규정에서는 고령토의 경우 외에 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있도록 하는 예외적인 경우는 별도로 규정하고 있지 않으므로, 토석채취제한지역에서는 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고「산지관리법 시행령」 별표 3의2비고 제7호에서는 대통령령 제22513호산지관리법 시행령일부개정령 시행 당시 토석채취제한지역에서 종전의 규정에 따라 노천채굴을 위한 허가를 받아 그 허가 기간이 만료되지 않은 자가 그 허가받은 지역에 연접하여 노천채굴을 하려는 경우에는 해당 연접지역이 토석채취제한지역이더라도 그 지역을 ‘토석채취제한지역이 아닌 산지로 보아’ 같은 별표 제1호가목의 기준에 따라 산지일시사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 광산업자의 기득권 보호, 한정된 광물자원 활용 등을 목적으로 예외적으로 토석채취제한지역임에도 불구하고 다른 요건이 충족되면 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 받을 수 있도록 한 것으로(각주: 법제처 2013. 6. 4.회신 13-0174 해석례참조), 이처럼 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용을 예외적으로 허용하는 경우에는 명시적 규정을 두어 한정적인 범위에서 일시적ㆍ제한적으로만 허용하는 점을 고려할 때, 명문의 근거 없이 토석채취제한지역에서 행위제한의 예외로 토석채취를 할 수 있다는 것만으로 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 받을 수 있다고 해석하기는 어렵습니다.
또한「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지전용(山地轉用)이란 산지를 ‘같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외’로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것이라고 정의하고 있는데, 같은 호 나목에서는 토석 등 임산물의 채취를 규정하고 있어, ‘토석의 채취’는 임산물 채취의 하나이므로 산지를 전용하는 것에 해당하지 않고, 같은 조 제3호가목에서는 산지일시사용이란 산지를 복구할 것을 조건으로 산지를 같은 조 ‘제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도’로 일정기간 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것이라고 정의하여, 토석의 채취는 산지일시사용에도 해당하지 않는바, 이러한 토석의 채취 행위는 산지일시사용허가 대상인 ‘광물의 채굴’ 등 산지를 본래의 용도 외의 용도로 사용하는 행위와 구별되는 행위로서,같은 법 제25조, 제25조의3 및 제25조의4에 따른 토석채취허가, 토석채취제한지역 및 그 토석채취제한지역에서의 예외적 토석채취의 허용은 광물의 채굴 등을 위한 산지일시사용허가와는 별개의 제도이므로, 이 사안과 같이 토석채취제한지역에서의 예외사유에 해당하여 토석채취를 할 수 있다는 것만으로 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는 것으로 보는 것은 타당하지 않습니다.
아울러「산지관리법 시행령」 별표 3의2제1호에서 규정하고 있는 광물의 채굴 방법 중 갱도를 만들어 광물을 채굴하는 ‘굴진채굴’과는 달리 갱도 없이 표토만 제거하고 바로 채굴을 하는 ‘노천채굴’은 채굴 방법의 특성상 산림의 훼손이 더욱 과다하게 발생(각주: 수원지방법원 2015. 12. 16. 선고 2015구합65446 판결례 참조)할 우려가 있고, 같은 표에서 노천채굴의 경우에만 산지일시사용허가를 받을 수 있는 지역으로 ‘토석채취제한지역이 아닌 산지’를 명시하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사안과 같이 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 사유에 해당한다는 것만으로는 노천채굴을 위한 산지일시사용을 허가할 수 없다고 해석하는 것이, 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 산림의 공익기능을 증진시키려는「산지관리법」의 목적에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「산지관리법」 제25조의4에 따라 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 경우라도 해당 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없습니다.
산지관리법제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ①「광업법」에 따른 광물의 채굴,「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업,「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지발전설비(이하 “산지태양광발전설비”라 한다)의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. (단서 생략)② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑥ ∼ ⑨ (생 략)산지관리법 시행령제18조의2(산지일시사용허가) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용허가의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건ㆍ기준은 별표 3의2와 같다.[별표 3의2]산지일시사용허가의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건ㆍ기준(제18조의2제3항 관련)1. 광물의 채굴 및 광해방지사업의 경우대상시설ㆍ행위의 범위설치지역설치조건ㆍ기준가. 노천채굴산지전용ㆍ일시사용제한지역 및 토석채취제한지역이 아닌 산지. (단서 생략)1) ∼ 4) (생 략)＜관계 법령＞