질문: 중소기업자간 경쟁입찰에서 입찰자가 1인인 경우, 공공기관의 장은 해당 입찰자에 대한 적격 여부 판단 없이 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 입찰을 진행할 수 있는지 여부(「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」 제7조제1항제3호 등)
답변: 먼저「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “국가계약법”이라 함) 제3조에서는 국가를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 판로지원법 제3조에서는 공공기관의 장은 중소기업제품의 조달계약을 체결하거나 판로를 지원하는 경우에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우와 같이 경쟁제품을 조달하려는 경우에는 중소기업자간 경쟁입찰 원칙을 규정하고 있는 판로지원법 제7조가국가계약법에 우선하여 적용된다고 할 것이고, 그 밖에 경쟁제품의 조달계약을 체결하기 위한 입찰 및 계약이행 관련 절차 등에 대해 판로지원법에서 규정하고 있지 않은 사항에 대해서는국가계약법을 따라야 할 것입니다.
그런데 판로지원법 제7조 및같은 법 시행령 제7조제1항제3호에서는 중소기업자간 경쟁입찰에 따라 조달계약을 체결하지 않을 수 있는 사유로 “중소기업자간 경쟁입찰에 참가한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰됨에 따라 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 새로 입찰을 진행하려는 경우”를 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 2회의 중소기업자간 경쟁입찰에서 “입찰자가 1인인 경우”는 국가계약법 시행령 제11조에 따르면 경쟁입찰이 성립되지 않아 유찰 사유에 해당하는바, 이 경우 해당 입찰자에 대한 적격 여부 판단 없이 판로지원법 시행령 제7조제1항제3호에 해당하여 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰을 진행할 수 있는지가 문제됩니다.
우선 판로지원법 제7조에서는 중소벤처기업부장관이 지정하는 중소기업제품에 대해서는 중소기업자간 경쟁을 의무화하되, 예외적으로 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 중소기업자간 경쟁입찰을 하지 않을 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석해야 할 것인바, 같은 법 시행령 제7조제1항제3호의 문언상 “적격자가 없는 등의 사유”란 여러 유찰사유 중 “적격자가 없는 경우” 또는 “적격자가 없는 경우에 준하는 경우”만을 의미한다고 보아야 하므로, 입찰자가 1인 이상이라면 적격 여부를 판단할 대상이 있는 경우에 해당되어 그 1인 이상의 입찰자를 대상으로 판로지원법령 및국가계약법령상 계약 상대자로서 적격자인지 여부를 판단하고, 그 결과 적격자가 없는 경우에만 같은 호의 “적격자가 없는 등의 사유”에 해당한다고 해석해야 할 것입니다.
그리고 판로지원법 제4조제2항에서는 공공기관의 장은국가계약법 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 고시한 금액 미만의 물품 및 용역(각주: 경쟁제품은 제외함)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결(이하 “우선조달계약”이라 함)하여야 한다고 규정하고 있고, 판로지원법 시행령 제2조의2제1항제1호에서는 우선조달계약의 방법 중 하나로 소기업(각주: 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업을 말하며, 판로지원법 제33조제1항에 따라 중소기업자로 보는 법인 또는 단체 중 중소벤처기업부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 법인 또는 단체를 포함함) 또는 소상공인(각주: 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인을 말하며, 판로지원법 제33조제1항에 따라 중소기업자로 보는 법인 또는 단체 중 중소벤처기업부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 법인 또는 단체를 포함함)간 제한경쟁 입찰을 규정하면서 같은 호 단서 및 나목에서는 소기업 또는 소상공인간 제한경쟁 입찰에 따르지 않을 수 있는 예외사유를 “입찰에 참가한 소기업 또는 소상공인이 2인 미만이거나 2인 이상이더라도 적격자가 없는 등의 사유로 유찰”된 경우로 규정하고 있으며,같은 영 제2조의3제1항제1호에서는 우선조달계약의 예외 사유로 “입찰에 참가한 중소기업자가 2인 미만이거나 2인 이상인 경우에도 적격자가 없는 등의 사유로 유찰”된 경우를 규정하고 있는데, 이처럼 같은 영에서 특정한 입찰방법의 예외 사유를 규정하면서 입찰자가 1인인 사유로 유찰되는 경우를 별도로 명시하고 있는 점에 비추어 보면,같은 영 제7조제1항제3호에서 ‘경쟁입찰에 참가한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유’로만 규정하고 ‘입찰에 참가한 중소기업자가 2인 미만인 경우’를 명시적으로 규정하지 않은 것은, 입찰에 참가한 중소기업자가 1인인 사유로 유찰되는 경우는 ‘특별한 사유’에서 제외하려는 입법의도가 있는 것으로 보아야 합니다.
아울러 중소기업자간 경쟁입찰 의무화에 관한 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 공공기관이 중소기업협동조합과 우선적으로 단체수의계약을 체결할 수 있도록 하던 것을, 2004년 12월 31일 법률 제7285호로 일부개정된 구「중소기업 진흥 및 제품 구매 촉진에 관한 법률」에서 중소기업의 경쟁력과 자생력을 약화시키는 단체수의계약제도를 폐지하고 그 대안으로 중소기업자간 경쟁을 의무화(각주: 2004. 12. 31. 법률 제7285호로 일부개정된 구 「중소기업 진흥 및 제품 구매 촉진에 관한 법률」 개정이유 참고)하도록 한 것인바, 이러한 입법연혁을 고려할 때 종전에는 경쟁절차 없이 곧바로 수의계약할 수 있도록 했던 것을 중소기업자만을 대상으로 경쟁요소를 도입하려는 것일 뿐, 중소기업제품에 대한 판로보호라는 입법취지는 종전과 동일하게 유지되는 것으로 보아야 하며, 그렇다면 경쟁입찰을 실시하였으나 1인만 입찰한 경우에도 그 1인 입찰자가 적격자인지 여부를 판단한 후 적격자가 아닌 경우에 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 새로 입찰을 진행할 수 있다고 보는 것이 해당 규정의 입법연혁과 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
만약 이와 달리 해당 입찰자에 대한 적격 여부 판단 없이 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 입찰을 진행할 수 있다고 본다면, 해당 1인 입찰자가 2인 이상의 유효한 경쟁입찰이 성립했다면 낙찰자로 선정될 수 있을 정도의 충분한 능력을 갖춘 경우에도 “1인 입찰”이라는 우연한 사정만으로 수주의 기회를 얻지 못하게 되어, 결과적으로 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원하려는 판로지원법의 입법목적에 반하는 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우 공공기관의 장은 판로지원법 시행령 제7조제1항제3호에 근거하여 해당 입찰자에 대한 적격 여부 판단 없이 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 새로 입찰을 진행할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항중소기업자간 경쟁입찰에서 입찰자가 1인인 경우, 공공기관의 장은 해당 입찰자에 대한 적격 여부를 판단하여 적격자가 없는 경우에만 판로지원법 시행령 제7조제1항제3호를 적용할 수 있다는 점이 드러나도록 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률제7조(경쟁제품의 계약방법) ① 공공기관의 장은 경쟁제품에 대하여는 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서 지명경쟁(이하 “중소기업자간 경쟁”이라 한다) 입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다.② ～ ⑤ (생 략)중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령제7조(중소기업자간 경쟁입찰의 예외 등) ① 법 제7조제1항에서 “대통령령으로 정하는 특별한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 이 법과 다른 법률에서 우선구매 대상으로 규정한 중소기업제품이나 수의계약에 따라 구매할 수 있도록 규정한 중소기업제품을 구매하는 경우2. 제8조에 따라 공공기관의 장이 조합이 추천한 소기업 또는 소상공인과 수의계약을 체결하는 경우3. 중소기업자간 경쟁입찰에 참가한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰됨에 따라 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 새로 입찰을 진행하려는 경우4. 특정한 기술ㆍ용역이 필요한 경우 등 공공기관의 특별한 사정으로 인하여 중소기업자간 경쟁입찰 외의 방법으로 구매하려는 경우