질문: 「산지관리법 시행령」 제23조제1항 및 별표 5 제1호가목·제4호나목(10)(대체산림자원조성비 감면대상) 관련
답변: ○「산지관리법」 제19조제5항에 따르면, 산림청장은 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로 산지전용을 하는 경우, 대통령령이 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용을 하는 경우 또는 광물의 채굴 그 밖에 대통령령이 정하는 시설의 설치나 용도로의 사용을 위하여 산지전용을 하는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다고 규정되어 있고,같은 법 시행령 제23조제1항에 따르면,같은 법 제19조제5항에 따른 대체산림자원조성비의 감면대상 및 감면비율은 별표 5와 같다고 규정되어 있는바, 이 사안에서와 같이「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제4조제1호에 의한 민간투자사업으로 설치되는 강남순환고속도로가「산지관리법 시행령」 별표 5에 의하여 대체산림자원조성비의 감면대상이 되는지 여부는 별표 5 제1호가목 및 제4호나목(10)이 적용될 수 있는지를 검토해 보아야 할 것입니다.

○「산지관리법 시행령」 별표 5제1호가목에 따르면, 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적으로「도로법」에 따른 도로(휴게시설과 대기실을 제외함)를 설치하기 위하여 산지전용을 하는 경우는 대체산림자원조성비를 100퍼센트 감면하는 것으로 규정되어 있으므로, 강남순환고속도로가 대체산림자원조성비의 감면대상이 되기 위해서는 이를 설치하는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체여야 할 것인 바,「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따르면, 사업시행자는 공공부문(국가 또는 지방자치단체 등을 의미함) 외의 자로서같은 법의하여 사업시행자의 지정을 받아 민간투자사업을 시행하는 법인을 말한다고 규정되어 있고,같은 법 제13조에 따르면, 사회기반시설에 대한 민간투자사업의 시행자는같은 법 제10조제3항에 의하여 고시된 시설사업기본계획에 따라같은 법 시행령이 정하는 바에 의하여 사업계획을 작성하고 이를 주무관청에 제출하여 주무관청으로부터 사업시행자로 지정을 받도록 규정하고 있으므로,같은 법에 따른 사업시행자는 국가나 지방자치단체에 해당하는 것으로 볼 수 없을 것입니다.

○ 또한,「산지관리법 시행령」 별표 5제4호나목(10)에 따르면, 관계 법령 또는 인ㆍ허가 등의 조건에 따라 국가 또는 지방자치단체에 기부채납(법령에 따라 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속되는 경우를 포함)되는 공용ㆍ공공용시설 및 재해방지시설(다른 감면 대상 시설과 중복되는 경우를 포함)은 대체산림자원조성비를 100퍼센트 감면하는 것으로 규정되어 있으므로, 강남순환고속도로가 대체산림자원조성비의 감면대상이 되기 위해서는 강남순환고속도로가관계 법령 또는 인ㆍ허가 등의 조건에 따라 국가 또는 지방자치단체에 기부채납되거나 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속되는 시설이어야 할 것입니다.

○「공유재산 및 물품관리법」 제7조ㆍ제20조 및 제21조에 따르면, 공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납할 수 있다고 되어 있고, 행정재산 또는 보존재산으로 기부하는 재산에 대하여 그 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 해당 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 수반된 것으로 보지 않고 이를 채납할 수 있으며, 이러한 기부채납의 경우에는 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인은 지방자치단체의 장의 승인을 얻어 다른 사람으로 하여금 이를 사용ㆍ수익하게 할 수 있도록 되어 있고, 그 사용ㆍ수익허가기간은 공유재산으로 채납한 후 무상사용을 허가받은 날부터 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내로 하도록 하고 있는 바, 이 법에 따른 행정재산으로의 기부채납은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약이라고 할 것이며, 기부채납에대하여 무상사용권의 취득 등과 같은 대가성 조건을 허용하고 있어(「공유재산법 및 물품관리법」 제7조제2항 단서) 기부채납의 개념을 순수하게 대가성이 없는 무상의 기증만으로 한정할 수는 없다고 할 것이므로(2006. 1. 26 선고 대판 2005두14998 참조), 이 사안이 기부채납에 해당되는 지 여부는 기부 의사 여부와 증여에 수반되는 대가성이 어느 정도인지 여부(완전한 대가관계가 인정되는 경우 증여계약과는 다른 형태의 계약으로 인정될 수도 있음)를 살펴보아야 할 것입니다.

○ 이 사안에서의 사업수행방식은「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제4조제1호에 따라 “사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간 시설관리운영권을 인정하는 방식”으로 추진하는 것으로서, 동 사업의 방식이 사업자로 하여금 사회기반시설사업의 총사업비 범위 내에서 해당 시설의 준공 후에 일정 기간 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 하고(같은 법 제25조제1항 및 같은 법 시행령 제22조), 해당 사업자에게 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설관리운영권을 설정하며(같은 법 제26조), 재정지원을 통한 수익보장(같은 법 제53조)을 인정하고 있는바, 사업시행자가 사회기반시설을 준공하여 지방자치단체에 귀속시키는 대가로 그 사업시행자에게 무상사용ㆍ수익권 및 시설관리운영권 등을 인정하고 있는데, 이러한 사업방식이「사회기반시설에 대한 민간투자법」및 그 법의 공유재산 관리에 대한 기본적인 규율사항을 담고 있는「공유재산 및 물품관리법」에서 규정하고 있는 기부채납으로서의 증여계약에 이르지 못할 정도로 그 무상사용ㆍ수익권 및 시설관리운영권 등이 소유권의 귀속조치와 완전한 대가관계를 가지는 계약인지 여부를 살펴보면,「사회기반시설에 대한 민간투자법」은 사인간의 계약과 동일한 정도로 대등 당사자간의 거래관계를 규율하는 법은 아니고 사회기반시설의 투자 및 건설을 촉진하기 위하여 공익목적으로 제정된 법으로서, 사업시행자에 대하여 여러 가지 유인요인을 대가로서 제공하고 있으나 사법상으로 사인간의 계약에서 행해지는 정도와 같은 완전한 대가관계를 인정하려는 것은 아니고, 여전히 공익목적을 우선시하는「공유재산 및 물품관리법」의 규율을 받도록 하면서 일부 내용에 대하여 민간에 대한 투자 유인을 제공하기 위한 특례규정을 두고 있는바(「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제3조, 제25조, 제26조, 제53조 등), 사회기반시설 투자사업에 참여하는 기업들이 그와 같은 공공적 시설투자에 대하여 사인간의 거래처럼 반드시 투자비의 전액 환수라는 완전한 대가관계를 고려하여참여한다고 볼 수는 없는 점, 민간투자사업의 수익성이 불확실한 상황에서 사업시행자에게 완전한 대가관계는 아니더라도 부분적인 대가관계를 부여하는 것은 사업유치를 위하여 불가피한 점, 소유권은 물건의 사용가치와 교환가치 등 여러 가지 가치에 대하여 전면적으로 작용하는 권리로서 그 권리 보호의 크기, 처분의 자유, 용도의 다양성, 다른 재산으로의 대체성 등에서 다른 이익과의 현격한 차이가 있는 점 등을 고려할 때, 자신의 소유권을 타인에게 귀속시키는 것과 제한적인 기간 내에 무상 사용ㆍ수익권 및 시설관리운영권 등을 보장받는 것을 완전한 대가관계에 있다고 볼 수는 없을 것입니다.

○ 다시 말하면, 이 사안은 사회기반시설을 기부하기 위하여 소유권을 지방자치단체에 귀속시키고「사회기반시설에 대한 민간투자법」및「공유재산 및 물품관리법」이 정하는 기부채납의 범위를 준수하여 여전히 행정재산으로서 규율하면서 무상사용ㆍ수익권 및 시설관리운영권 등을 인정해 준 것으로 볼 수 있고, 이 사안에서 해당 소유권의 귀속에 대하여 위와 같이 부여하는 정도의 대가성은 매매 등에서 볼 수 있는 정도의 완전한 대가관계로 인정할 수는 없다고 할 것이므로, 이 사안의 사업방식은 시설이 기부채납되는 방식이라고 할 수 있을 것입니다.

○ 한편,「산지관리법시행령」 별표 5 제2호자목에 따르면,「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 같은 조 제1호마목, 사목부터 하목, 처목부터 터목 또는 도목의 시설의 경우에는 기부채납에 상관없이 중요 산업시설로 인정하여 대체산림자원조성비를 50퍼센트 감면하도록 하고 있고, 동 감면대상에는 사업시행자가 설치하는 도로나 철도, 항만 등의 시설이 제외되는 바, 국민생활의 편익을 증진시키는 사회기반시설의 건설을 촉진하여 국민경제의 발전에 이바지하고자 하는 입법취지를 고려할 때, 국민생활의 편익에 더 큰 영향을 미치는 도로나 철도 등의 시설은 감면대상에서 제외되고, 그 외의 중요 산업시설만이 감면대상이 된다는 것은 입법상 형평성 측면에서 타당하지 않다고 할 것입니다.

○ 따라서,「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자인 강남순환고속도로주식회사가 설치하는 강남순환고속도로는「산지관리법 시행령」 제23조제1항 및별표 5 제4호나목(10)의 “관계 법령에 따라 지방자치단체에 기부채납되는 공공용시설”에 해당되어 대체산림자원조성비 100퍼센트의 감면대상이 된다고 할 것입니다.