질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제124조제1항(토지이용의무 등) 관련
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항(관련법령 등)

○국토계획법 제117조제1항에서 국토해양부장관은 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립 및 집행, 합리적 토지이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대하여 5년 이내의 기간을 정하여같은 법118조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 “허가구역”이라 함)으로 지정할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제118조제1항 및 제3항에서는 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권을 이전 또는 설정하는 계약(이하 “토지거래계약”이라 함)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획ㆍ취득자금 조달계획 등을 기재하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 하고 있으며,같은 법 시행규칙 제21조에서는 착수일 및 준공일 등 추진일정을 포함한 토지의 개발ㆍ이용계획과 소요자금의 개략산출내역 등이 토지이용계획 등에 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 또한,국토계획법 제119조제1호바목에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하거나, 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 행하는 자가 그 사업에 이용하는 경우에 토지거래계약 허가를 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제124조제1항 및같은 법 시행령 제124조제2항제5호에서는같은 법 제119조제1호바목의 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 4년 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하되, 분양을 목적으로 허가를 받은 토지의 개발에 착수한 후 분양하는 경우에는 예외로 하도록 규정하고 있습니다.

○ 한편,「신탁법」 제1조제2항에서는 신탁은 신탁설정자(이하 “위탁자”라 함)와 신탁을 인수하는 자(이하 “수탁자”라 함)와 특별한 신임관계에 기하여 위탁자가 특정의 재산권을 수탁자에게 이전하거나 기타의 처분을 하고 수탁자로 하여금 일정한 자(이하 “수익자”라 함)의 이익을 위하여 또는 특정의 목적을 위하여 그 재산권을 관리ㆍ처분하게 하는 법률관계로 정하고 있고,같은 법 제3조제1항에서는 등기하여야 할 재산권에 관하여 신탁은 그 등기를 함으로써 제3자에게 대항할 수 있다고 하고 있으며,같은 법 제19조부터 제25조까지의 규정에서는 신탁재산의 관리ㆍ처분ㆍ멸실ㆍ훼손 기타의 사유로 수탁자가 얻은 재산은 신탁재산에 속하고, 신탁재산에 속하는 채권과 신탁재산에 속하지 아니하는 채무와는 상계하지 못하며, 신탁재산에 대하여는 강제집행 또는 경매를 할 수 없고, 신탁재산은 수탁자의 상속재산에 속하지 아니하는 등 수탁자의 고유재산과 신탁재산을 구별하고 있으며,같은 법 제28조에서는 수탁자는 신탁의 본지에 따라 선량한 관리자의 주의로써 신탁재산을 관리 또는 처분하도록 하고 있고,같은 법 제42조에서는 수탁자는 신탁재산에 관하여 부담한 조세, 공과 기타의 비용과 이자 또는 신탁사무를 처리하기 위하여 자기에게 과실 없이 받은 손해의 보상을 받음에 있어서 신탁재산을 매각하여 다른 권리자에 우선하여 그 권리를 행사할 수 있도록 하고 있습니다.

○ 일반적으로 부동산신탁은 부동산을 활용하여 수익을 얻을 목적으로 부동산 소유자가 해당 부동산을 부동산신탁회사에 신탁하면, 수탁자는 해당 부동산을 신탁목적에 따라 관리ㆍ개발ㆍ처분 등을 통하여 얻은 이익을 수익자에게 환원하는 제도인데 신탁계약의 내용에 따른 종류별로 살펴보면, ① 담보신탁은「민법」등에 따른 담보물권과 유사한 것으로 금융기관으로부터 자금을 대출받으려는 토지소유자가 부동산신탁회사와 신탁계약을 체결하고, 토지의 소유권을 이전하면서 부동산등기부에는 등기원인을 “신탁”으로 위탁자와 수탁자를 명기하여 신탁등기임을 공시하면, 수탁자는 위탁자에게 수익권증서를 발급하고, 위탁자는 위 수익권증서를 수익자인 금융기관에 담보로 제공하고 필요한 자금을 대출받게 되는데, 위탁자가 금융기관에서 대출받은 채무를 상환하면, 신탁계약은 종료되어 해당 토지는 다시 위탁자에게 이전하게 되나, 위탁자가 금융기관의 대출 채무를 불이행하게 되면, 수탁자가 자기 이름으로 해당 토지를 공매절차를 통하여 매각한 후 금융기관의 채무를 변제하고 신탁수수료 등을 정산하여 남은 수익을 위탁자에게 돌려주게 됩니다.
 이 경우 해당 토지는 부동산등기부상 2번의 소유권 이전이 발생하게 되나 토지거래계약 허가는 수탁자와 낙찰자가 당사자가 되어 1번만 받게 됩니다.
② 관리신탁은 토지 소유자가 장기간 부재 등과 같은 사정으로 부동산을 관리하기 어려운 경우에 이용하는 신탁으로써 수탁자가 신탁계약의 내용에 따라 소유자를 대신하여 소유권에 대한 법률 및 세무관리, 임대차 등을 통한 수익관리, 시설의 유지관리 등에 관한 종합적인 관리를 하고, 발생한 수익을 위탁자에게 돌려주는 갑종관리신탁과 수탁자가 토지 소유권만 보존하고 해당 토지에 대한 이용과 관리는 위탁자가 하는 을종관리신탁이 있는데, 모두 신탁계약이 종료하면 신탁한 토지는 다시 위탁자에게 환원됩니다.
③ 토지신탁은 수탁자가 토지개발사업의 주체가 되어 자신 명의로 신탁 받은 토지를 위탁자가 원하는 개발형태에 따라 효율적으로 이용ㆍ개발하여 발생한 수익을 수익자 또는 위탁자에게 돌려주는 신탁방식으로 신탁계약의 내용에 따라수탁자가 건축주 또는 시행자의 지위를 승계하여 자금의 입출금 업무 또는 분양계약 등의 업무를 부담하고, 위탁자는 사업비 조달, 사업에 필요한 인ㆍ허가 등의 제반 업무 등을 부담하면서 해당 토지의 건축절차를 수행한 후, 수탁자가 완공된 건축물을 임대ㆍ분양 등의 관리ㆍ처분을 통하여 발생한 수익을 위탁자에게 돌려주는 관리형토지신탁과 수탁자가 건축주로서 신탁재산을 기초로 건설계획의 수립과 시공사의 선정, 자금조달 등의 모든 절차를 거쳐 독자적으로 건축공사를 추진한 후, 건축물이 완성되면 이를 임대ㆍ분양 등의 처분행위를 통하여 발생한 수익을 수익자 또는 위탁자에게 돌려주는 개발형토지신탁,「건축물의 분양에 관한 법률」에 따라 분양사업자가 건축물의 선분양을 위하여 부동산신탁회사에게 부동산 소유권 및 분양대금을 보전ㆍ관리하게 하여 피분양자를 보호하고, 채무불이행 시 신탁된 부동산을 환가 처분하여 정산하는 분양관리신탁 등이 있습니다.
④ 처분신탁은 토지의 소유권에 대한 권리관계가 복잡한 종중 재산인 토지, 또는 토지개발사업자가 사업구역의 모든 토지를 일시에 매입하여야 하는 경우에 매수자가 토지소유자에게 해당 부동산을 부동산신탁회사에 신탁하도록 한 후 수탁자와 토지거래를 하는 것으로 토지거래계약 허가는 수탁자와 매수자가 당사자가 되어 1번만 받게 됩니다.

○ 그런데,국토계획법 제119조제1호바목에 따라 공동주택을 건축ㆍ분양하기 위한 목적으로 토지거래계약 허가를 받고자 하는 자가같은 법 제118조제1항 및 제3항에 따른 토지거래계약 허가를 신청하면서 토지의 이용계획 및 자금조달계획서에 해당 토지를 신탁을 통하여 이용하겠다고 한 경우에같은 법 제119조제1호바목의 허가기준에 따른 토지이용 목적에 해당하는 것으로 보아 허가를 할 수 있는지와 같은 법 제119조제1호바목에 따라 공동주택을 건축ㆍ분양하기 위한 목적(이용계획에 신탁에 관한 사항이 없이)으로 토지거래계약 허가를 받아 토지를 매입한 주택사업자가 담보신탁, 관리신탁, 개발신탁 또는 처분신탁 등으로 해당 토지를 이용한 경우에 같은 법 제124조제1항에 따라 허가받은 목적대로 토지를 이용한 것으로 볼 수 있는지가 문제된다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여

○ 토지거래허가제도는 취득자가 주장하는 토지의 이용목적이 그 토지의 면적 등의 현황에 비추어 타당한 것인지 판단하여 실수요자에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기거래를 방지하고자 함에 있습니다(대법원 1998. 7. 10. 선고 98두3822 판결).

○ 한편,국토계획법 제119조제1호바목에서 토지거래계약이 허용되는 토지의 이용목적을 “사업을시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 또는 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 행하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우”로 한정하고 있고,같은 법 제124조에서 토지거래계약 허가를 받은 자는 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제124조의2 및같은 법 시행령 제124조의3제3항에서는 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 당초의 목적대로 이용하지 아니하고 방치한 경우(제1호), 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우(제2호), 승인을 받지 아니하고 당초의 이용목적을 변경하여 이용한 경우(제3호)에는 이행강제금 부과대상으로 규정하고 있는 점 등을 종합하면,같은 법 제119조제1호바목에 해당하는 토지이용 목적으로 토지거래계약 허가를 받으려는 자는 해당 토지의 소유자로서 공동주택을 건축ㆍ분양하는 사업의 시행주체가 되어 허가받은 목적대로 이용할 것이라는 것이 전제가 되어야 합니다.

○ 그런데,「신탁법」 제1조제2항에 따르면 신탁은 위탁자가 수탁자에게 특정의 재산권을 이전하거나 기타의 처분을 하여 수탁자로 하여금 신탁 목적을 위하여 그 재산권을 관리ㆍ처분하게 하는 것이므로, 부동산의 신탁에 있어서 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치게 되면 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 이전되고, 위탁자와의 내부관계에 있어서 소유권이 위탁자에게 유보되어 있는 것은 아니라 할 것이며, 이와 같이 신탁의 효력으로서 신탁재산의 소유권이 수탁자에게 이전되는 결과 수탁자는 대내외적으로 신탁재산에 대한 관리권을 갖는 것이고, 다만, 수탁자는 신탁의 목적 범위 내에서 신탁계약에 정하여진 바에 따라 신탁재산을 관리하여야 하는 제한을 부담함에 불과하다고 할 것입니다(대법원 2002. 4. 12. 선고 2000다70460 판결).

○ 또한,「신탁법」에 따른 신탁은 신탁자산을 유용하게 활용하여 수익을 얻을 목적으로 행하는 것으로서, 주택사업자가 공동주택을 건축ㆍ분양하기 위한 목적으로 허가를 받아 토지를 취득한 후, 해당 토지를 부동산신탁회사에게 신탁하면, 담보신탁은 위탁자가 금융기관의 대출채무를 이행하지 못하는 경우 수탁자가 해당 토지를 처분하여 대출채무 및 신탁수수료 등을 정산한 처분이익을 위탁자에게 교부하는 것이고, 토지신탁은 수탁자가 택지를 조성하여 공동주택을 건축하는 등의 개발행위를 모두 하고, 해당 토지 및 지상건물을 일체로 분양하여 발생한 수입에서 수탁자의 신탁수수료 등 투입비용을 회수하고 남은 수익을 위탁자에게 교부하는 것인바, 위와 같은「신탁법」상 신탁계약에 의한 토지이용관계를 살펴보면, 위탁자인 토지소유자는 신탁계약에 따라 수탁자에게 이전한 토지의 대가로서 이익을 받고, 수탁자는 제3자인 매수인에게 다시 처분한 뒤 수탁수수료의 명목으로 이익을 받게 됨으로써 그 토지는 실질적으로 위탁자, 수탁자, 매수인 간에 2회의 토지거래가 이루어진 것에 해당합니다.

○ 따라서 위탁자와 수탁자간의 외형적인 토지거래로 위탁자에게는 토지개발에 따른 수익이, 수탁자에게는 신탁수수료 등의 거래이익이 발생하였음에도 위탁자와 수탁자간의 토지거래계약 허가가 생략되는 점, 공동주택을 건축ㆍ분양하기 위한 목적으로 허가를 받은 토지소유자는 허가받은 목적과 달리 신탁으로 수익만을 얻은 것이 되고 수탁자인 부동산신탁회사가 실제로 토지를 이용한 것이 되는 점, 허가 받은 토지의 간접이용을 전제로 하는 관리신탁과 이용의무기간 내에 해당 토지의 처분을 목적으로 하는 처분신탁은국토계획법 제124조, 제124조의2 및같은 법 시행령 제124조의3에 위반되는 점 등에 비추어 볼 때, 허가 받은 토지를 신탁의 방법으로 이용하는 것은 실수요자에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기거래를 방지하고자 하는같은 법의 입법취지를 저해할 수 있게 됩니다.

○ 그렇다면,국토계획법 제119조제1호바목에 따라 공동주택을 건축ㆍ분양하기 위한 목적으로 토지거래계약 허가를 받고자 하는자가같은 법 제118조제1항 및 제3항에 따른 토지거래계약 허가를 신청하면서 토지의 이용계획 및 자금조달계획서에 해당 토지를 신탁하여 이용하겠다고 한 경우는 토지의 이용목적을 위 규정에서 허용하고 있는 “사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 또는 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 행하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우”에 해당한다고 할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여

○국토계획법 제119조제1호바목에 따라 공동주택을 건축ㆍ분양하기 위한 목적으로 토지거래계약 허가를 받고자 하는 경우에는 허가를 받은 자가 장래 계속적으로 그 토지를 소유할 것을 전제로 하는 것이 아니라 그 토지에 공동주택을 건축하여 분양함을 목적으로 하고 있고, 또한 허가를 받아 토지를 취득한 자가 해당 토지를 어떻게 개발할 것인지는 재산권의 구체적 행사방법에 관한 문제인바, 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 후 공동주택을 건축ㆍ분양하는 사업의 시행주체가 되어 목적사업을 직접 시행ㆍ완료하여 토지거래허가서의 이용목적란에 기재한 대로 결과가 발생하면 그 토지를 허가받은 목적대로 이용한 것이라고 할 것입니다.

○ 또한, 신탁계약에 따른 토지 소유권의 이전은 대가를 수반하는 계약이 아니므로 별도의 토지거래계약 허가를 받을 필요가 없을 뿐만 아니라, ?지방세법? 상 신탁에 따른 토지의 소유권 이전은 취득세와 등록세를 면제하고 있고, 신탁재산에 대한 재산세의 납세의무자는 위탁자로 정하고 있는 점, 수탁자는 신탁목적에 따라 신탁재산의 관리?처분에 제한을 받고 신탁재산은 수탁자의 고유재산과 구별되는 독립적인 재산으로 위탁자를 위하여 관리?처분하여야 하며, 그 신탁재산에서 발생하는 경제적 이익은 모두 위탁자에게 돌아가게 되어 신탁재산의 가치에 대한 지배권은 위탁자에게 귀속되므로 신탁으로 수행하는 사업의 실질적인 사업주는 위탁자가 된다는 점(대법원 2003. 4. 25. 선고 99다 59290 판결) 등을 종합하면, 이러한 신탁계약에 따라 해당 토지의 개발사업을 수행하는 것도 토지거래계약 허가를 받은 자가 그 토지의 이용목적을 달성하기 위한 다양한 토지개발의 방법 중 하나라고 할 것입니다.

○ 위와 같은 토지거래허가제의 근본 취지와 관련 규정을 살펴보면, 국토계획법 제124조의 “허가받은 목적대로의 이용”은 해당 토지거래허가서의 이용목적란에 기재된 토지이용목적이 같은 법 제119조의 허가기준에 해당하여야 하고, 그러한 목적에 따라 허가받은 자가 해당 토지를 직접 이용하여야 한다는 것을 말하는바, 허가받은 목적이 무엇인가는 토지거래허가서의 기재내용에 따라야 할 것이고(대법원 2008. 5. 19. 선고 2008마414 판결), 구체적으로 허가받은 목적대로 이용하고 있느냐는 토지거래계약 허가를 받은 자를 실수요자로 볼 수 있는지를 기준으로 판단하여야 할 것입니다.

○ 또한, 국토계획법 제118조제1항에서 소유권과 지상권의 취득만 토지거래계약 허가의 대상으로 하고 있고, 담보권의 설정?취득과 관련하여 별도의 허가를 요하지 않는 것으로 하고 있으며, 같은 조 제3항에 따라 제출하여야 하는 토지취득자금조달계획서에 금융기관의 대출액, 사채 등의 차입금을 기재하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 토지의 취득자금 자체를 차입금에 의할 수 있음을 전제로 하고 있는바, 자금조달의 방식인 담보신탁은 자금조달의 한 방법에 해당할 뿐만 아니라 같은 법에서 토지 취득 후에 그 이용과정에서 필요한 자금의 조달방법에 대하여는 규정하고 있지 않으므로 토지를 매입한 후 신탁방식으로 자금을 조달하거나, ?건축물의 분양에 관한 법률?에 따라 분양사업자가 건축물의 선분양을 위한 방법으로 신탁계약과 대리사무계약을 체결하여 허가받은 목적대로 그 토지에 공동주택을 건축하여 분양하는 등 목적사업을 완료하면, 토지의 이용은 허가받은 자가 직접 사업시행의 주체가 되어 허가받은 내용대로 토지를 이용한 것에 해당한다고 할 것이므로 토지거래계약 허가를 받은 자를 실수요자라고 할 수 있습니다.

○ 그러나 신탁 방식 중 수탁자가 허가받은 목적사업을 직접 수행하는 개발형토지신탁, 허가받은 토지의 간접이용을 전제로 하는 관리신탁, 이용의무기간 내에 해당 토지의 처분을 목적으로 하는 처분신탁 등에 있어서는 토지거래계약 허가를 받은 자를 실수요자에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것입니다.

○ 그렇다면, 국토계획법 제119조제1호바목에 따라 공동주택을 건축?분양하기 위한 목적으로 토지거래계약 허가를 받아 토지를 매입한 주택사업자가 해당 토지를 신탁하여 이용하였더라도 허가받은 목적사업을 직접 시행?완료하였다면, 같은 법 제124조제1항에 따라 허가받은 목적대로 토지를 이용한 것에 해당합니다.