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질문: 발주기관이 일괄입찰의 기본설계적격자를 선정한 후 입찰을 취소하는 경우도 설계비 보상의 대상인지?(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제101조 등 관련)
답변: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제100조제1항 본문에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 기본설계입찰에서 제98조제4항에 따른 통지를 받았을 때에는 입찰자 중 설계점수가 높은 순서대로 6인(적격으로 통지된 입찰자가 6인 미만인 경우에는 적격으로 통지된 모든 입찰자를 말함)을 선정한 후 제98조의2제1항에 따라 선택된 실시설계적격자 결정방법을 적용하여 실시설계적격자를 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제101조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제99조제2항과 제100조에 따라 선정된 자 중 낙찰자로 결정되지 아니한 자에게는 예산의 범위에서 설계비의 일부를 보상할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 발주기관이 입찰공고를 하고 지방계약법 시행령 제100조에 따라 일괄입찰의 기본설계적격자를 선정하였으나 낙찰자를 결정하기 전에 입찰을 취소하여 낙찰자 결정 자체가 없는 경우라도 지방자치단체의 장이 같은 법 시행령 제101조에 따라 기본설계적격자로 선정되었던 자에게 설계비를 보상할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
살피건대, 지방계약법 시행령 제101조제1항은 “제99조제2항과 제100조에 따라 선정된 자 중 낙찰자로 결정되지 아니한 자”를 설계비 보상의 대상으로 규정하고 있을 뿐 보상의 요건으로 반드시 낙찰자 결정행위가 있어야 한다고는 규정하고 있지 않습니다.
 따라서 실제 낙찰자 결정이 있었는지는 같은 법 시행령 제101조제1항에 따른 설계비 보상의 대상을 결정할 때의 기준이 될 수 없다고 할 것입니다.
그리고, 지방계약법 시행령 제101조제1항의 취지는 입찰에서 탈락한 우수설계자에게 설계비의 일부를 보상하도록 함으로써 일괄입찰등을 활성화하고 이를 통해 정부공사의 질을 높여 생산성 향상을 도모하려는 것인바[지방계약법 시행령과 동일한 내용을 규정하고 있는「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(대통령령 제14710호, 1995. 7. 6. 시행) 제89조 제정이유 참조], 이 사안과 같이 이미 기본설계적격자로 선정된 자는 우수설계자로서 설계비를 보상받을 수 있는 적격이 있다고 보는 것이 해당 규정의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
한편, 지방계약법 시행령 제101조제2항의 위임으로 제정된 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」(행정안전부예규 제437호) 제9절에서는 “발주기관의 귀책사유로 취소된 일괄입찰 또는 대안입찰에 참여한 자”를 보상 대상으로 규정하면서 2013년 1월 1일 이후 입찰공고분부터 적용하도록 적용례를 두고 있으므로, 이 사안처럼 2009년 12월 31일에 입찰공고를 한 경우에는 설계비 보상 대상이 될 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
 하지만 지방계약법 시행령 제101조제2항은 설계보상비의 지급 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항을 안전행정부장관이 정하도록 하고 있을 뿐 보상 대상까지 위임하고 있다고 보기 어렵다는 점에서, 비록 위 지침에서 적용례를 두었다 하더라도 이를 근거로 2013년 1월 1일 전에 입찰공고한 계약에 대하여 지방계약법 시행령 제101조제1항의 규정이 적용되지 않는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 발주기관이 입찰공고를 하고「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제100조에 따라 일괄입찰의 기본설계적격자를 선정하였으나 낙찰자를 결정하기 전에 입찰을 취소하는 경우, 지방자치단체의 장은 같은 법 시행령 제101조에 따라 기본설계적격자로 선정되었던 자에게 설계비를 보상할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 법률 개정으로 과밀억제권역의 상업지역에서 시행하는 재건축사업에 대한 법적상한용적률이 폐지된 경우 개정 법률의 적용범위(「도시 및 주거환경정비법」 제54조제1항제1호 관련)
답변: 일반적으로 법령은 장래에 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정ㆍ개정되는 것이어서 적용례나 경과조치를 두지 않았다면신법은 그 시행 이후에 발생하는 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙인바,(각주: 법제처 2010. 12. 23.회신 10-0423 해석례등 참조 )「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제54조제1항제1호에서는 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 사업시행자가 정비계획으로 정해진 용적률에도 불구하고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제78조 및 관계 법률에 따른 용적률의 상한(이하 “법적상한용적률”이라 함)까지 건축할 수 있는 용도지역의 범위에서 상업지역을 제외하면서 관련 규정의 적용관계나 적용범위에 대하여 별도의 부칙을 두지 않았으므로,도시정비법시행 이후에 이루어지는 정비사업 절차에 대해서는신법인도시정비법이 적용됩니다.
그런데도시정비법에 따르면 주택재건축사업의 경우 정비사업의 기본방향 등에 관한 기본계획의 수립(제4조), 정비구역의 지정 및 정비계획의 수립(제16조), 조합설립추진위원회 구성 및 조합의 설립(제31조), 조합설립의 인가(제35조), 사업시행계획의 인가(제50조), 관리처분계획의 인가(제74조) 등의 절차를 거쳐 공사에 착공하게 되는데, 정비계획은 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 일정한 요건에 해당하는 지역에 대해 도시기능을 회복하기 위해 시장ㆍ군수 등이 수립하는 것이고 본격적인 정비사업 시행단계에 들어가기 전의 사업준비단계에 해당하는 것으로 관할 행정청에 의한 “정비계획의 수립”과 사업시행자에 의한 “사업시행계획인가 신청”은 서로 성질을 달리하는 별개의 절차라 할 수 있습니다.
그리고 구 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “구 도시정비법”이라 함) 제30조의3제1항1호 및 도시정비법 제54조제1항제1호는 동일하게 “사업시행자”가 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 “시행”하는 경우 정비계획으로 정해진 용적률에도 불구하고 법적상한용적률까지 건축할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 규정은 “사업시행단계”에서 사업시행자가 같은 법 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가시 정비계획에서 정한 용적률이 아닌 법적상한용적률을 적용한 사업시행계획서를 제출하고 시장ㆍ군수 등으로부터 사업시행계획인가를 받아 그에 따른 정비사업을 추진할 수 있다는 의미로 보아야 하므로 정비계획 시행단계에서 법률이 개정되었음에도 불구하고 사업시행단계인 사업시행계획인가를 받는데 구법(구 도시정비법 제30조의3제1항제1호)을 적용하여 일반상업지역에 대해 법적상한용적률까지 건축할 수 있다고 보기는 어렵습니다.

○ 구 「도시 및 주거환경정비법」제30조의3(주택재건축사업 등의 용적률 완화 및 소형주택 건설 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정비사업(「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제2조제1호에 따른 재정비촉진지구에서 시행되는 주택재건축사업 및 주택재개발사업은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 시행하는 경우 그 사업시행자(이하 이 조에서 "사업시행자"라 한다)는 제4조에 따라 정비계획(이 법에 따라 정비계획으로 의제되는 계획을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 정하여진 용적률에도 불구하고 같은 조 제4항에 따른 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조 및 관계 법률에 따른 용적률의 상한(이하 이 조에서 “법적상한용적률”이라 한다)까지 건축할 수 있으며, 사업시행자가 정비계획으로 정하여진 용적률을 초과하여 건축하고자 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정한 용적률 제한 및 정비계획으로 정한 허용세대수 제한을 받지 아니한다.1. 「수도권정비계획법」 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역(이하 “과밀억제권역”이라 한다)에서 시행하는 주택재건축사업 및 주택재개발사업2. 제1호 외의 경우 시ㆍ도조례로 정하는 지역에서 시행하는 주택재건축사업 및 주택재개발사업② ∼ ⑥ (생 략)

○ 「도시 및 주거환경정비법」제54조(재건축사업 등의 용적률 완화 및 소형주택 건설비율) ① 사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정비사업(「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제2조제1호에 따른 재정비촉진지구에서 시행되는 재개발사업 및 재건축사업은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 시행하는 경우 정비계획(이 법에 따라 정비계획으로 의제되는 계획을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 정하여진 용적률에도 불구하고 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조 및 관계 법률에 따른 용적률의 상한(이하 이 조에서 “법적상한용적률”이라 한다)까지 건축할 수 있다.1. 「수도권정비계획법」 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역(이하 “과밀억제권역”이라 한다)에서 시행하는 재개발사업 및 재건축사업(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조에 따른 주거지역으로 한정한다. 이하 이 조에서 같다)2. 제1호 외의 경우 시ㆍ도조례로 정하는 지역에서 시행하는 재개발사업 및 재건축사업② ～ ④ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역에 대하여 「사방사업법」 제9조제3항에 따라 일시사용 등을 할 수 있는지 여부(「사방사업법」 제9조제3항 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )인데,「사방사업법」 제9조제3항전단에서는 시.도지사가 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 “사방지 및 그 인근의 토지”에 대하여 일시사용 등을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정은 사방지 및 사방지 인근의 토지를 그 적용 대상으로 한다는 점이 문언상 분명합니다.
그리고 “사방지”란 사방사업을 시행하였거나 시행하기 위한 지역으로「사방사업법」 제4조에 따라 시.도지사 또는 지방산림청장이 시장.군수.구청장의 의견을 들어 지정.고시한 지역(제2조제4호 및 제4조)이고, “산사태취약지역”이란 산사태로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역으로「산림보호법」 제45조의8에 따라 지방자치단체, 지방산림청 및 국유림관리소의 장이 산사태의 발생 우려지역에 대한 실태조사 결과를 기초로 산사태취약지역지정위원회의 심의 및 주민 의견수렴 절차를 거쳐 지정.고시한 지역(제2조제13호 및 제45조의8)인바, “사방지”와는 그 지정의 주체ㆍ목적 및 절차 등이 구분되는 별개의 지역인 “산사태취약지역”에 “사방지”에 대한 규정인「사방사업법」 제9조제3항을 적용할 수는 없다고 보아야 합니다.
아울러 「사방사업법」 제4조제3항에서 “사방지 지정 대상지가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 사방지로 지정하지 아니할 수 있다”고 하여 사방지 지정 여부를 재량으로 결정하도록 한 취지는 소면적의 산사태 지역들이 모여 있거나 주택에 인접해 있는 경우에는 비록 소규모일지라도 사방지로 지정하여 관리할 필요성이 있으면 해당 지역에 대해서도 사방지로 지정할 수 있도록 한 것(각주: 2007. 4. 3. 의안번호 제176349호로 발의된 사방사업법 일부개정법률안 법제사법위원회 체계자구검토보고서 참조 )인바, 「산림보호법」에 따라 산사태취약지역으로 지정한 지역에 대하여 「사방사업법」 제9조제3항에 따라 일시사용 등을 하려면 해당 지역을 같은 법에 따라 사방지로 지정하여 일시사용 등을 하면 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우, 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역도 사방지와 유사한 성격의 지역으로 보아 「사방사업법」 제9조제3항에 따라 일시사용 등을 할 수 있다는 의견이 있으나, 이와 같이 해석하게 되면 사방지로 지정하기 위해 시장.군수.구청장의 의견을 들어야 하는 절차를 회피하는 결과가 된다는 점, 해당 조항에 따른 일시사용 등은 사방지 및 그 인근의 토지의 경우 관련 법률에 따라 원칙적으로 산지전용허가등(각주: 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조ㆍ제15조의2ㆍ제25조제1항 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항에 따른 허가ㆍ수리를 말함 )을 받도록 하는 규정을 적용하지 않는 특례를 둔 것으로 이러한 특례규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점(각주:대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조 ) 등에 비추어 보면, 사방지로 지정하지 아니한 산사태취약지역이 명문의 근거 없이 “사방지 및 그 인근의 토지”에 포함된다고 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 시ㆍ도지사는 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우, 「사방사업법」 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역에 대해서는 같은 법 제9조제3항에 따른 일시사용 등을 할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항「사방사업법」 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 않은 산사태취약지역에 대하여 국가사방사업을 시행하는 경우에는 같은 법 제9조제3항에 따른 일시사용 등이 가능하도록 할 정책적 필요성이 있는지를 검토하여 그 결과에 따라 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「사방사업법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. (생 략)2. “사방사업”이란 황폐지를 복구하거나 산지의 붕괴, 토석ㆍ나무 등의 유출 또는 모래의 날림 등을 방지 또는 예방하기 위하여 인공구조물을 설치하거나 식물을 파종ㆍ식재하는 사업 또는 이에 부수되는 경관의 조성이나 수원의 함양을 위한 사업을 말한다.3. ∼ 6. (생 략)제4조(사방지의 지정) ① 사방지는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 지정한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 듣고, 제10조의2에 따라 토지등의 수용이 필요한 경우에는 토지등의 소유자ㆍ점유자 또는 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 「하천법」에 따른 하천에 대하여 제3조제3호에 따른 야계사방사업을 시행할 사방지를 지정하려면 미리 하천관리청과 협의하여야 한다.② (생 략)③ 제1항에 따른 사방지 지정 대상지가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 사방지로 지정하지 아니할 수 있다.제9조(공무원의 조사 등) ①.② (생 략)③ 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 국가사방사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사방지 및 그 인근의 토지에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다. 이 경우 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조ㆍ제15조의2ㆍ제25조제1항 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제4항은 적용하지 아니한다.1. 재료의 적치장 또는 임시도로로 일시사용2. 형질의 변경 또는 인공구조물의 설치3. 입목ㆍ죽ㆍ토석ㆍ떼 또는 풀의 채취
질문: 사방지의 지정에 관한 업무를 조례로 위임할 수 있는지(「사방사업법」 제4조 등 관련)
답변: 「사방사업법」 제2조제4호에 따르면 “사방지”란 사방사업을 시행하였거나 시행하기 위한 지역으로서같은 법 제4조에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 지방산림청장이 지정ㆍ고시한 지역을 말하고, 구「사방사업법」(2011. 7. 14. 법률 제10844호로 개정되기 전의 것을 말함) 제4조제1항에 따르면 사방지는 산림청장이 지정하였으나같은 법이 개정되면서 현행「사방사업법」(2011. 7. 14. 법률 제10844호로 개정된 것을 말함) 제4조제1항에서 사방지는 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사가 지정한다고 개정되었는바, 지방자치단체의 장이 사방지의 지정에 관한 사무를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임하여 처리하려는 경우「지방자치법」 제104조제2항에 따라 시ㆍ도 조례로 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있는지 아니면「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제4조에 따라 위임기관의 장의 승인을 얻어 시ㆍ도지사가 정한 규칙으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임하는 것만이 가능한지가 문제될 수 있는데, 이는 해당 사무가 자치사무나 단체위임사무인지, 아니면 기관위임사무인지에 따라 달라진다고 할 것입니다.
살피건대, 지방자치단체의 장이 처리하도록 하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 밖에 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지, 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체가 누구인지 등도 함께 고려하여 판단하여야 한다고 할 것입니다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008도6530 판결등 참조).먼저, “사방사업”과 “사방지 지정 업무”의 관계를 살펴보면, 사방지는 사방사업을 시행하기 위해 시ㆍ도지사가 지정하는 지역과 사방사업을 시행한 지역을 모두 포함하는 개념으로서, 산림청장은「사방사업법」 제3조의2제1항에 따라 5년마다 사방사업의 기본목표 및 추진방향(제1호), 사방사업 대상지 및 사후관리에 관한 사항(제3호) 등이 포함된 사방사업 기본계획을 수립ㆍ시행하여야 하고,같은 법 제3조의3제1항에 따라 황폐지의 실태에 대한 기초조사를 하여 그 결과를 기본계획에 반영하게 되는바, 사방지 지정 업무는 사방사업 시행절차의 일부를 구성한다고 볼 수 있습니다.
다음으로, 법령의 취지 및 사무의 성질을 살펴보면,「사방사업법」은 국토의 황폐화를 방지하고 국토를 보전하기 위하여 효율적으로 사방사업을 시행하는 것을 목적으로 하고 있는 점(제1조),같은 법 제5조제1항에서 명문으로 사방사업을 국가의 사업으로 규정하고 있는 점, 사방사업은 장기적ㆍ지속적으로 추진되어야 하므로 많은 재원이 소요되는 사업으로서 지방자치단체의 재정여건 등에 따라 추진 여부가 좌우되기보다는 국가적 차원에서 체계적으로 수행할 필요가 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 사방사업은 비록 시ㆍ도지사가 시행하더라도 그 성질은 국가의 사업으로서 시ㆍ도지사에게 위임된 것으로 보아야 할 것이고, 사방사업 시행절차의 일부인 사방지 지정 업무 역시 마찬가지라고 할 것입니다.
또한, 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등에 대하여 살펴보면,「사방사업법」 제7조에서 사방사업의 경비부담 주체가 원칙적으로 국가임을 명시하고 있는 점,같은 법 제3조의2에서 산림청장이 사방사업 기본계획을 수립하도록 하고 있는 점 등을 볼 때 사방사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체는「사방사업법」 제7조에 따라 국가라 할 것이고(법제처 2010. 6. 4.회신 10-0119 해석례참조), 사방사업 시행절차의 일부를 구성하는 사방지 지정 업무 역시 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체를 국가로 보아야 할 것입니다.
이와 같은 점을 종합하여 볼 때, 사방사업은 국토의 황폐화를 방지하고 이를 보전하기 위하여 사방사업기본계획에 따라 전국적으로 통일적인 처리가 이루어지는사업으로서 기관위임사무로 보아야 할 것이고, 만약 이를 자치사무로 보아「지방자치법」 제104조제2항에 따라 시ㆍ도 조례로 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다고 해석한다면, 시ㆍ도지사의 재량에 따라 사방지 지정 업무를 수행할 능력이 부족한 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 업무가 위임될 경우 전국적으로 통일적인 업무처리가 이루어져야 할 사방지 지정 업무가 효율적으로 수행되지 못할 위험성이 있다고 할 것입니다.
마지막으로, 해당 사무가 기관위임사무나 자치사무가 아닌 단체위임사무에 해당하는지에 대하여 살펴보면,「사방사업법」 제4조제1항에 서는 사방지는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사가 지정한다고 규정되어 있는바, “시ㆍ도지사가” 지정한다고 명시되어 있는 이상 특별한 사정이 없는 한 이를 단체위임사무로 볼 수도 없다 할 것입니다.
따라서, 시ㆍ도지사는「사방사업법」 제4조에 따른 사방지의 지정에 관한 업무를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임기관의 장의 승인을 얻어 규칙으로 위임하는 것만이 가능하다 할 것입니다.
질문: 지방자치단체로부터 현물출자를 받은 경우 실거래가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 있는지(「개발이익환수에 관한 법률」 제10조제3항 단서 관련)
답변: 「개발이익환수에 관한 법률」 제2조제4호에서는 “개발부담금”이란 개발이익 중 이 법에 따라 국가가 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제8조에서는 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액에서 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 “개시시점지가”라 함)과 부과 기간의 정상지가 상승분 등을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조제3항 본문에서는 개시시점지가는 부과 개시 시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가에 그 공시지가의 기준일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 하도록 하면서, 같은 항 단서에서는 국가ㆍ지방자치단체 또는 국토교통부령으로 정하는 기관으로부터 매입한 경우 등에는 그 실제의 매입 가액이나 취득 가액(이하 “실거래가액”이라 함)에 그 매입일이나 취득일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 할 수 있도록 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체가 소유하는 토지를 사업시행자에게 현물출자하는 경우에도「개발이익환수에 관한 법률」 제10조제3항단서 규정을 적용하여 실거래가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발부담금산정의 전제가 되는 개발이익을 산출할 때에는 가능한 한 개발부담금의 부과대상자가 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정하여야 할 것인바(대법원 1993. 5. 11. 선고 92누13677 판결례참조),「개발이익환수에 관한 법률」 제10조제3항단서에서 국가ㆍ지방자치단체 등으로부터 매입한 경우 등에 대해 예외를 인정하고 있는 취지는, 개별공시지가가 일반적으로 실거래가액보다는 낮아 개발이익이 과다 산정되는 문제점이 있으므로 실거래가액을 특별히 신뢰할 수 있는 경우에는 실거래가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있도록 함으로써 개발이익을 실제에 가깝게 산정하려는 것이라 하겠습니다.
한편,「공유재산 및 물품관리법」 제28조제1항에 따르면 공유재산은 법률이나 조례로 정하는 경우에만 현물출자의 대상이 되고, 현물출자를 하는 경우 그 재산의 가액은 일반재산을 매각하는 경우와 같이 둘 이상의 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액을 산술평균한 금액으로 결정되어야 하는바(같은 법 시행령 제24조 및 제27조 참조), 공유재산의 현물출자 요건과 가액 산정방식은 법령에 의해 엄격하게 규율되고 있습니다.
이와 같은「개발이익환수에 관한 법률」 제10조제3항단서의 입법취지와 공유재산의 현물출자 요건과 가액 산정방식에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 소유하는 토지를 사업시행자에게 현물출자하는 경우에도 매입에 준하여 공시지가가 아닌 실제 출자 가액을 기준으로 개시시점지가를 산정하더라도「개발이익환수에 관한 법률」 제10조제3항단서의 입법취지에 반하는 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체가 소유하는 토지를 사업시행자에게 현물출자하는 경우에도「개발이익환수에 관한 법률」 제10조제3항단서를 적용하여 실제 출자 가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있습니다.
질문: 지방자치단체가 식품등 기부 및 기부식품등 제공사업을 위하여 설치하고 민간에 위탁하여 운영하는 시설이 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 포함되는지 여부(「식품등 기부 활성화에 관한 법률」 제7조 등 관련)
답변: 식품기부법 제2조제4호 및 제5호에서는 “사업자”란 기부식품등을 이용자에게 직접 또는 간접으로 제공하는 자 중같은 법 제4조에 따른 기부식품등 제공사업을 계속적으로 영위하는 자로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제3조제1항에서는 사업자는 사업장 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함. 이하 같음)에게 신고할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 사업의 규모 및 범위 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업자의 경우에는 사업장 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제7조제1항에서는 국가와 지방자치단체가 식품등 기부 및 기부식품등 제공사업을 지원ㆍ장려하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「사회복지사업법」 제2조제1호각 목 외의 부분에서는 “사회복지사업”이란 같은 호 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 너목에서는 사회복지사업에 관한 개별 법률의 하나로 식품기부법을 규정하고 있으며, 같은 조 제4호에서는 “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제3조제1항에서는 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 같은 법 제2조제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「사회복지사업법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체가 식품기부법 제7조제1항에 따라 식품등기부시설을 설치하고 그 운영을 민간에 위탁하는 경우, 그 시설이 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 「사회복지사업법」 제2조제1호너목에서는 “사회복지사업”에 관한 개별 법률의 하나로 식품기부법을 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다고 규정하고 있으므로, 식품기부법 제7조제1항에 따라 식품 등 기부 및 기부식품등을 제공하는 사업은 사회복지사업에 해당한다고 할 것이고, 그러한 사업을 할 목적으로 설치된 시설은 「사회복지사업법」 제2조제4호에 따른 “사회복지시설”에 해당한다고 할 것입니다(법제처 2005. 9. 15.회신 05-0020 해석례참조).그리고, 「사회복지사업법」 제1조에서는 같은 법은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 같은 법 제2조제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「사회복지사업법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 같은 법은 사회복지에 관한 기본법적 지위에 있는 점에 비추어 볼 때(법제처 2014. 11. 14.회신 14-0556 해석례참조), 식품 등 기부 및 기부식품등 제공사업의 내용 및 절차 등에 관하여 식품기부법에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 규정이 적용되고, 특별한 규정이 없는 경우에는 「사회복지사업법」의 규정이 적용된다고 보는 것이 같은 법 제1조 및 제3조제1항의 입법 취지에 부합한다고 할 것입니다.
한편, 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 관한 규정을 식품등기부시설에 적용하는 것은 기부식품등 제공사업에 대한 규제로 작용하여 민간부문에서의 자율적인 기부식품등 제공사업 활성화를 도모하려는 식품기부법의 입법 취지에 어긋날 수 있으므로, 식품등기부시설은 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 식품기부법 제4조에 따른 기부식품등 제공사업을 민간부문에서 자율적으로 활성화하는 것이 바람직하다고 하더라도, 그 사업이 사회복지의 증진 및 사회공동체문화의 확산에 이바지함을 목적으로 하고(식품기부법 제1조), 국가나 지방자치단체로부터 기부식품등 제공사업에 필요한 운영비 또는 사업비를 지원받을 수 있으며(제7조제2항), 「사회복지사업법」에 따른 사회복지사업에 해당하는 등 그 공익적 성격에 비추어 볼 때, 기부식품등 제공사업에 관하여 「사회복지사업법」에 따른 국가나 지방자치단체의 관리ㆍ감독이 필요하다고 할 것이므로, 같은 법에 따른 사회복지시설에 관한 규정을 식품기부법에 따른 식품등기부시설에 적용할 경우 기부식품등 제공사업에 대한 규제로 작용할 수 있다는 점을 이유로 식품등기부시설을 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다는 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 식품기부법 제7조제1항에 따라 식품등기부시설을 설치하고 그 운영을 민간에 위탁하는 경우, 그 시설은 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 노인의료복지시설 설치를 위한 토지 및 건물이 공동소유인 경우 소유권 확보 기준(「노인복지법 시행규칙」 별표 4 제2호가목 등 관련)
답변: 「노인복지법」 제35조제2항에서는 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 노인의료복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장.군수.구청장(각주: 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음. )에게 신고해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있으며, 그 위임에 따른같은 법 시행규칙 별표 4에서는 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준을 구체적으로 정하고 있으므로, 노인의료복지시설의 설치신고는 해당 시설기준 및 직원배치 기준을 충족해야 합니다.
구체적으로「노인복지법 시행규칙」 별표 4제2호가목 전단에서는 노인의료복지시설 설치자는 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 확보해야 한다고 규정하여, 노인의료복지시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 확보해야 하는 주체가 노인의료복지시설의 설치자임을 분명히 하고 있고, 소유자가 여러 명인 경우에 대해 별도로 규정하고 있지 않은바, 토지 및 건물의 공동소유자인 경우로서 노인의료복지시설의 공동설치자가 되려는 경우에도 같은 규칙 별표 4 제2호가목 전단의 기준에 따라 그 시설을 설치할 토지와 건물에 대한 소유권 전부를 확보해야 한다는 것이 문언상 명백합니다.
또한「노인복지법 시행규칙」 별표 4제2호가목 전단에서는 노인의료복지시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권 확보 기준 외에도 노인의료복지시설의 설치 목적 외의 목적에 따른 저당권, 그 밖에 시설로서의 이용을 제한할 우려가 있는 권리를 해당 토지 및 건물에 설정해서는 안 될 것을 기준으로 하고 있는바, 이는 노인의 질환상태에 따른 적절한 치료ㆍ요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 도모하기 위해 노인의료복지시설이 안정적으로 운영될 수 있도록 최대한 보장하기 위한 요건임에 비추어 보더라도, 노인의료복지시설을 설치한 토지와 건물의 소유권 확보 기준은 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 노인의료복지시설을 설치하려는 토지와 건물의 소유자가 각각 여러 명이고 토지의 공동소유자와 건물의 공동소유자가 다른 경우로서 토지의 공동소유자인 동시에 건물의 공동소유자인 자만을 공동설치자로 하려는 경우에는, 그 공동설치자가 결국 토지나 건물의 일부에 대해서는 소유권을 확보하지 못한 것이어서 소유권 전부를 확보한 것으로 볼 수는 없는바, 「노인복지법 시행규칙」 별표 4 제2호가목 전단의 기준을 충족하지 못하였으므로 해당 설치신고는 할 수 없다고 보아야 합니다.
노인복지법제35조(노인의료복지시설의 설치) ①국가 또는 지방자치단체는 노인의료복지시설을 설치할 수 있다.②국가 또는 지방자치단체외의 자가 노인의료복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.④노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.노인복지법 시행규칙제22조(노인의료복지시설의 시설기준등) ①법 제35조의 규정에 의한 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 4와 같다.②ㆍ③ (생 략)[별표 4]노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조제1항 관련)1. (생 략)2. 시설 설치에 관한 특례가. 시설 설치자는 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 확보해야 하고, 시설 설치목적 외의 목적에 따른 저당권, 그 밖에 시설로서의 이용을 제한할 우려가 있는 권리를 해당 토지 및 건물에 설정해서는 안 된다. 이 경우 시설의 설치목적에 따른 저당권을 설정하는 경우에는 저당권의 피담보채권액과 입소보증금의 합이 건설원가의 80퍼센트 이하여야 한다.나.ㆍ다. (생 략)3. ∼ 6. (생 략)＜ 관계 법령＞
질문: 「건축법」상 주택에서 의료기기 판매업을 하려는 자에게 「의료기기법」 제17조에 따른 판매업 신고를 수리해야 하는지(「의료기기법」 제17조 관련)
답변: 「의료기기법」 제17조제1항에서는 의료기기의 판매를 업으로 하려는 자는 영업소마다 총리령으로 정하는 바에 따라 영업소 소재지의 특별자치도지사, 시장, 군수 및 구청장에게 판매업신고를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 금치산자?한정치산자 또는 파산선고를 받은 자로서 복권되지 아니한 자 등은 의료기기 판매업을 할 수 없다고 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제24조제1항에서는 의료기기의 판매를 업으로 하려는 자는 별지 제26호서식에 따른 신고서를 판매업소를 관할하는 관할관청에 제출하도록 하면서 해당 서식에서는 영업소의 소재지를 기재하도록 하고 있습니다.
한편,「건축법」 제2조제2항 및같은 법 시행령 별표 1에서는 용도별 건축물의 종류를 규정하면서, 같은 표 제1호 및 제2호에서 “단독주택” 및 “공동주택”(이하 “주택”이라 함)을 각각 규정하고 있고, 같은 표 제3호가목에서 “제1종 근린생활시설”의 하나로 식품ㆍ잡화ㆍ의류ㆍ의약품ㆍ의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 건축물을 규정하고 있는바,이 사안은 의료기기 판매업을 하려는 자가 영업장소를 주택으로 기재하여 신고한 경우에 관할관청은 영업장소가 건축법령에 위반된다는 이유로 그 신고의 수리를 거부할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「의료기기법」에서는 의료기기 판매업에 대해 법령상 특별한 요건을 갖출 것을 정하고 있지는 않으나,같은 법 제17조제3항에서 의료기기 판매업자의 결격사유를 정하고 있는 점에 비추어 보면, 의료기기 판매업 신고는 영업규제의 한 방식으로서 이른바 완화된 형태의 인허가에 해당하고, 따라서 신고수리관청의 “수리가 필요한 신고”에 해당한다고 할 것입니다(법제처 2012. 1. 12.회신 11-0746 해석례참조).그리고, 이러한 영업에 대한 인허가에 해당하는 신고를 받은 행정청은 원칙적으로는 해당 법령에서 정한 요건을 갖추었는지를 확인하여 신고 수리 여부를 결정하여야 하는 것이지만, 그 신고와 관련하여 다른 법령의 위반사실이 있는 경우에는 법령에 명문의 규정이 없더라도 그 위반 사실이 객관적으로 명백한 경우라면 그러한 다른 법령의 요건을 고려하여 수리 여부를 결정할 수 있을 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008도6829 판결,대법원 1993. 4. 27. 선고 93누1374 판결참조).또한, 「건축법」 제79조에서는 건축허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 공사 중지 명령, 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ용도변경 등의 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 있고(제1항), 건축허가나 승인이 취소되거나 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있으며(제2항), 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다고 규정함으로써(제3항), 건축법령을 위반하는 건축물에서 영위하고자 하는 영업의 허가ㆍ인가ㆍ등록 등을 제한하는 명시적인 근거를 두고 있습니다.
그렇다면, 영업에 대한 인허가에 해당하는 신고를 받은 행정청은 해당 법령에 규정된 신고 요건 외에 신청인의 영업방식이 건축법령과 같은 다른 법령을 위반하는지 여부, 위반사실이 객관적으로 명백한지 여부, 위반의 정도 등 제반사정을 고려하여 신고 수리 여부를 결정하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 의료기기 판매업을 하려는 자가 영업장소를 주택으로 기재하여 신고한 경우에 관할관청은 영업방식의 건축법령 위반 여부, 위반사실이 객관적으로 명백한지 여부, 위반의 정도 등 제반사정을 고려하여 의료기기 판매업 신고 수리 여부를 결정하여야 할 것입니다.
질문: 노인의료복지시설을 설치하려는 토지와 건물의 공동소유자가 동일하지 않은 경우 설치신고가 가능한지 여부(「노인복지법 시행규칙」 별표 4 제2호가목 등 관련)
답변: 「노인복지법」 제35조제2항에서는 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 노인의료복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 신고하여야 한다고 규정하면서,같은 법 시행규칙 제22조 및별표 4 제2호가목 전단에서는 노인의료복지시설의 설치자는 시설을 설치할 토지 및 건물의 “소유권”을 확보해야 하고, 시설로서의 이용을 제한할 우려가 있는 권리를 해당 토지 및 건물에 설정해서는 안 된다고 규정하고 있는바, 이는 노인의료복지시설을 설치하려는 자에게 그 시설을 설치할 토지와 건물의 소유권을 확보하도록 함으로써 노인의료복지시설의 안정적 운영을 최대한 보장하기 위한 취지(각주: 법제처 2021. 4. 28.회신 21-0114 해석례참조 )의 규정입니다.
이러한 법령의 취지에 비추어 볼 때, 노인의료복지시설을 설치하려는 자가「노인복지법 시행규칙」 별표 4제2호가목 전단에 따라 시설을 설치할 토지와 건물의 “소유권”을 확보하였는지 여부는 엄격하게 판단해야 할 것인바, 노인의료복지시설을 설치할 토지 및 건물의 소유자가 공동설치자로서 노인의료복지시설을 설치하려는 경우에는 공동설치자가 해당 시설을 설치할 토지와 건물에 대한 소유권 전부를 확보해야 한다고 보는 것이 법체계에 부합하는 해석(각주: 법제처 2021. 4. 28.회신 21-0114 해석례참조 )입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 노인의료복지시설을 설치하려는 토지의 공동소유자와 건물의 공동소유자가 달라 토지와 건물을 모두 소유한 공동소유자들이 나머지 소유자들의 동의를 받아 노인의료복지시설을 설치하려는 경우에는 공동설치자가 토지와 건물에 대한 소유권 전부를 확보했다고 볼 수 없으므로, 「노인복지법 시행규칙」 별표 4 제2호가목 전단에 따른 요건을 충족했다고 할 수 없습니다.
한편 토지와 건물을 모두 소유한 공동소유자들이 나머지 소유자들의 동의를 받은 경우 노인의료복지시설의 안정적 운영이 가능하므로 해당 시설을 설치할 수 있다는 의견이 있으나, 동의한 이후 나머지 소유자들이 동의를 철회하는 경우에는 시설의 안정적 운영이 가능하다고 보기 어렵다는 점, 소유자의 주관적 행위인 동의 여부에 따라 노인의료복지시설의 설치기준 충족 여부를 판단하는 것은 불합리하다는 점 등에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 토지의 공동소유자이면서 동시에 건물의 공동소유자인 자들이 공동설치자로서 나머지 소유자들의 동의를 받더라도 노인의료복지시설을 설치할 수 없습니다.
＜관계 법령＞노인복지법제35조(노인의료복지시설의 설치) ① 국가 또는 지방자치단체는 노인의료복지시설을 설치할 수 있다.② 국가 또는 지방자치단체외의 자가 노인의료복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.④ 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.노인복지법 시행규칙제22조(노인의료복지시설의 시설기준등) ① 법 제35조의 규정에 의한 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 4와 같다.②ㆍ③ (생 략)■ 노인복지법 시행규칙 [별표 4] ＜개정 2020. 4. 23.＞노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조제1항 관련)1. (생 략)2. 시설 설치에 관한 특례가. 시설 설치자는 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 확보해야 하고, 시설 설치목적 외의 목적에 따른 저당권, 그 밖에 시설로서의 이용을 제한할 우려가 있는 권리를 해당 토지 및 건물에 설정해서는 안 된다. 이 경우 시설의 설치목적에 따른 저당권을 설정하는 경우에는 저당권의 피담보채권액과 입소보증금의 합이 건설원가의 80퍼센트 이하여야 한다.나.ㆍ다. (생 략)3. ∼ 6. (생 략)
질문: 서면결의서에 포함된 이름 및 주소의 공개 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제81조제3항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제81조제1항에 따르면 추진위원회위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자를 말함)는 정비사업의 시행에 관한 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다고 규정하면서 같은 항 제3호에서 추진위원회ㆍ주민총회ㆍ조합총회 및 조합의 이사회ㆍ대의원회의 의사록을 규정하고 있는바, 의사록의 관련 자료로서 서면결의서도 공개대상에 포함되는데(법제처 2011. 9. 1.회신 11-0324 해석례,대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결례참조), 같은 조 제6항에 따르면 제1항에 따른 서류 및 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료를 조합원ㆍ토지등소유자가 열람ㆍ복사 요청을 한 경우 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다고 규정되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면 제1항 및 제6항에 따라 공개 및 열람ㆍ복사 등을 하는 경우에는 주민등록번호를 제외하고 공개하여야 한다고 규정되어 있습니다.
이 사안에서는 위와 같이 도시정비법 제81조제3항에서 주민등록번호를 제외하고 공개하도록 규정함에 따라, 이름, 주소 및 주민등록번호가 기재된 서면질의서를 공개함에 있어 주민등록번호만 제외하고 이름 및 주소는 공개할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,도시정비법 제81조제1항의 의사록 및 관련 자료를 공개하도록 하고 있는 것은 정비사업의 투명한 추진과 조합원 등의 알권리 충족을 위하여 추진위원회 및 사업시행자의 정비사업과 관련된 자료의 공개의무를 명확히 한 것으로서(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정ㆍ시행된 도시정비법의 개정이유서 참조),도시정비법령의 입법연혁을 보면, 구도시정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되어 2012. 8. 2. 시행되기 전의 것을 말함) 제81조제3항에서 공개 및 공람의 적용범위ㆍ절차 등에 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 함에 따라 구 도시정비법 시행규칙(2012. 2. 1. 국토해양부령 제506호로 개정되어 2012. 8. 2. 시행되기 전의 것을 말함) 제22조제1항에서 공개 대상 서류 및 관련 자료로 “이름, 주민등록번호 및 주소”를 제외하고 공개하도록 하던 것을,도시정비법령의 개정으로도시정비법 제81조제3항에서 “주민등록번호”를 제외하고 공개하여야 한다고 규정하면서,같은 법 시행규칙 제22조제1항의 “이름, 주민등록번호 및 주소를 제외하고 공개”하도록 한 규정은 삭제한 것입니다.
한편, 서면결의서를 공개함에 있어 주민등록번호를 제외한 이름, 주소를 공개하도록 한 입법취지를 살펴보면, 서면결의서는 총회 등에서 조합원 등이 의결권을 행사함에 있어 불가피한 사유로 직접 참석하기 곤란한 경우 안건에 대한 의사를 서면으로 표시한 것으로, 이러한 서면결의서를 의사록의 관련 자료로 보아 의사록이 진정하게 작성되었는지 여부, 의사정족수와 의결정족수가 충족되었는지 여부, 조합원 등의 의사결정내용이 올바르게 반영되었는지 여부 등을 판단하기 위해서 공개하도록 하고 있는바(대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결참조), 이러한 서면결의서가 진정하게 작성되었는지 여부는 서면결의서 제출자의 이름, 주소를 확인하여야만 서면결의서의 진정성을 확인할 수 있다는 의도로 보입니다.
다만,「개인정보 보호법」 제18조제2항에 따르면 정보주체의 동의나 다른 법률에 특별한 규정이 있더라도 정보주체의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있으면 개인정보의 공개가 제한되는데, 서면결의서에 포함된 이름과 주소를 공개함으로써 이를 제출한 조합원 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있는지의 문제는 별론이라 할 것입니다.
따라서,「도시 및 주거환경정비법」 제81조제1항 및 제3항에따라 공개대상인 의사록의 관련 자료로서 서면결의서를 공개함에 있어, 주민등록번호만을 제외하고 이름, 주소를 공개할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 도시정비사업의 시행인가 등 시 그로 인하여 의제되는 인ㆍ허가등의 사항에 대해 관계 행정기관의 장과 “협의”하도록 한 규정의 의미(「도시 및 주거환경정비법」 제32조제4항 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제32조제1항에서는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때[특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수”라 함)이 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 사업시행계획서를 작성한 때를 말함]에는 같은 항 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고ㆍ등록ㆍ협의ㆍ동의ㆍ심사 또는 해제(이하 “인ㆍ허가등”이라 함)가 있은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 사업시행자가 공장이 포함된 구역에 대한 도시환경정비사업에 대하여 사업시행인가를 받은 때에는 같은 조 제1항에 따른 인ㆍ허가등이 있는 것으로 보는 것 외에 같은 조 제2항 각 호의 인ㆍ허가등이 있는 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제32조제4항에서는 시장ㆍ군수는 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 때 같은 조 제1항 각 호 및 제2항 각 호에 따라 의제되는 인ㆍ허가등에 해당하는 사항이 있는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인ㆍ허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바,이 사안은도시정비법 제32조제4항에 따른 “협의”가 단순히 자문하여 의견을 듣는 것을 의미하는지, 아니면 합의 또는 동의를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”의 의미는 일의적으로 파악할 수 없고 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계, 관련 사무의 성격, 행정권한의 주체 등을 종합적으로 고려해 판단해야 할 것인데(법제처 2015. 9. 18.회신 15-0474 해석례등 참조), 도시정비법 제32조제4항에 따르면 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하고, 이 경우 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인ㆍ허가등의 기준을 위반하여 “협의”에 응하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 천재지변 등 불가피한 사유로 협의를 마치기 전에 긴급히 사업시행인가를 할 수 있는 경우에도 “협의”를 마칠 때까지는 인ㆍ허가등을 받은 것으로 의제하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어볼 때, 도시정비법 제32조제4항에 따른 “협의”는 단순히 의견을 듣거나 자문을 구하는 것을 넘어 “합의” 또는 “동의”의 의미로 보아야 할 것입니다.
다음으로, 인ㆍ허가등의 의제규정은 인ㆍ허가등 의제사항과 관련하여 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인ㆍ허가등 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가등 요건에 관한 일체의 “심사”를 배제하려는 것은 아니라 할 것인바(대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결례참조), 관계 행정기관의 장은 시장ㆍ군수로부터 사업시행인가 등으로 의제되는 인ㆍ허가등의 사항에 대해 “협의”를 요청받은 경우, 그 사항이 해당 인ㆍ허가등의 실체적 요건을 갖추었는지 등을 개별 인ㆍ허가등 처분을 할 때와 마찬가지로 “검토”한 후 협의 의견을 어떤 내용으로 보낼지를 “결정”할 권한과 의무가 있다고 할 것이므로, 이 경우 “협의”를 단순히 관계행정기관의 장에게 자문하여 의견을 듣는 것에 불과한 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2007. 2. 16.회신 06-0390 해석례등 참조).따라서, 시장ㆍ군수가 도시정비법 제28조제1항에 따른 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 때 같은 법 제32조제4항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우의 “협의”는 관계 행정기관의 장의 “합의 또는 동의”를 의미한다고 할 것입니다.