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질문: 「문화재보호법」 제90조제2항(문화재청장과 협의를 하여야 하는 조례의 범위) 관련
답변: ○「문화재보호법」 제90조제2항에 따르면, 행정기관은 문화재의 외곽경계의 외부지역에서 시행하려는 건설공사로서 시ㆍ도지사가 문화재청장과 협의하여 조례로 정하는 지역안의 건설공사에 대하여는 그 공사에 대한 인ㆍ허가 등을 하기 전에 해당 건설공사의 시행이 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토하여야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 이 규정의 입법연혁을 살펴보면, (구)건축법(1999. 2. 8. 법률 제5895호로 개정되기 전의 것) 제8조제3항, (구)건축법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16248호로 개정되기 전의 것) 제8조제4항제3호에서「문화재보호법」에 따른 보물 등 건설교통부장관이 문화관광부장관과 협의하여 지정하는 보물 등의 보호구역의 경계로부터 100미터 이내의 지역에 건축하는 건축물에 대하여는 건축허가를 하기 전에 특별시장, 광역시장 또는 도지사의 승인을 얻도록 하는 이른바 사전승인제도를 두고 있었다가 이 제도를 폐지하면서(위 같은 법 시행령 제8조제4항제3호 삭제) 이에 따른 문제점을 보완하기 위하여 문화재보존 영향검토제도를 채택함에 따라 마련된 규정입니다.

○「문화재보호법」이 건설공사가 문화재보존에 영향을 미치는지 여부를 검토받아야 하는 지역의 범위를 조례로 정하도록 하면서도 조례 제ㆍ개정안에 대하여 문화재청장과 협의를 거치도록 한 취지는, 문화재는 한번 훼손되면 복구하기 힘든 특성이 있어 현상 보존과 훼손의 방지가 매우 중요하고, 문화재의 보존 및 관리를 통하여 민족문화를 계승하고 국민의 문화적 향상을 도모하여야 하는 것은 국가의 의무이기도 하기 때문에 사전에 문화재보존을 그 주된 임무로 하는 전문기관인 문화재청장에게 조례의 내용을 사전에 검토하게 하려는 것이므로,「문화재보호법」 제90조제2항에서 말하는 문화재청장의 협의는 궁극적으로 문화재청장의 동의를 말하는 것이며(대법원 2006. 3. 10. 선고 2004추119 판결참조), 이는 조례에 대한 사전적 통제절차라고 보아야 합니다.

○ 조례에 대한 사후적 통제절차로서「지방자치법」 제107조에 따라 지방자치단체의 장에게 위법한 조례에 대한 재의요구권과 제소권이 있다고 하더라도, 이 제도만으로는 위법한 조례로부터 문화재를 보호하기에는 불충분하다고 보아 조례에 대한 사전적 통제절차를 둔 것이므로, 조례에 대한 사후적 통제절차가 존재한다는 이유로 협의가 필요한 조례 제ㆍ개정안의 범위를 사실상 사후적 통제권이 사용되지 않는 시ㆍ도지사가 발의한 조례 제ㆍ개정안으로 축소하여 해석할 수는 없습니다.

○ 한편, 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의하며(「지방자치법」 제66조제1항), 위원회도 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출(같은 조 제2항)할 수 있도록 하여 그 발의 주체를 다원화하고 있으나, 일단 발의된 의안에 대하여는 의결절차나 의결되고 공포된 후의 효력에 관하여 발의주체가 누구인가에 따라 어떠한 차이도 두고 있지 않습니다.

○ 결국「문화재보호법」 제90조제2항에서 “시ㆍ도지사가 문화재청장과 협의하여 조례로 정하는 지역”의 의미는 조례의 제ㆍ개정안에 대하여는 그 발의권자가 누구인가와 상관없이 문화재청장과의 협의를 거쳐야 하되, 그 협의의 주체를 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관이며 조례의 공포권자이기도 한 시ㆍ도지사로 정한 것입니다.

○ 따라서 건설공사가 문화재보존에 영향을 미치는지 여부를 검토 받아야 하는 지역의 범위를 정하는 조례는 시ㆍ도지사가 발의한 조례의 경우뿐만 아니라 도의회의원이 발의한 조례 제ㆍ개정안의 경우에도 문화재청장과 협의를 하여야 합니다.
질문: 도시·군관리계획의 결정권이 있는 대도시에 해당하기 이전에 도지사에게 도시·군관리계획의 결정을 신청한 후 도시·군관리계획의 결정권이 있는 대도시에 해당하게 된 경우 기 신청된 계획에 대한 결정권자가 누구인지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항 등 관련)
답변: 종전의「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것을 말함) 제29조제1항에서는 도시관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하되, 다만,「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정한다고 규정하고 있었으나,위 규정이 2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정 시 도시관리계획(2011. 4. 14. 법률 제10599호 개정법률에서 “도시관리계획”이 “도시ㆍ군관리계획”으로 개정됨)은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하되, 다만,「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정한다고 변경되었고, 위 개정법률의 부칙 제1항에서는 “이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제29조제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다”라고 규정하였으며, 같은 부칙 제3항에서는 “이 법 시행 전에 신청한 도시관리계획 결정은 제29조제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다”는 경과조치 규정을 두었는바, 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정된것을 말하며, 이하 같음) 제29조제1항의 개정취지는 시ㆍ도지사 외에 도시관리계획을 직접 결정할 수 있는 대도시 시장을 “「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장”에서 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장”으로 확대 조정함으로써 도시계획에 대한 자율성을 부여하고 계획절차를 간소화하려는 것이라 할 것입니다(구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 개정이유서 참조).그런데, 이 사안과 같이 A시가 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항의 개정조항의 시행일인 2009. 12. 29. 이후에 도지사에게 도시ㆍ군관리계획의 결정을 신청한 후 나중에 A시가 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”에 해당하게 된 경우, 기 신청된 도시ㆍ군관리계획의 결정권한이 누구에게 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙 제3항에서 이 법 시행 전에 신청한 도시관리계획 결정은 제29조제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 경과조치를 두고 있으므로, 원칙적으로같은 법 제29조제1항의 개정규정은 공포한 날인 2009. 12. 29.부터 시행되는 것이나, 위 경과조치에 따라 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”라도 개정규정이 시행되기 전에 신청한 도시관리계획 결정에 대하여서는 종전의 규정이 적용되어 도지사가 도시관리계획을 결정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 이 사안과 같이 개정규정이 시행된 후에 신청한 도시관리계획 결정의 경우에 대하여 살펴보면, 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙 제3항은같은 법 제29조제1항의 개정규정의 시행 시점을 기준으로 그 이전에 신청한 것에 대해서는 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시” 시장이 처리하지 않고 도지사가 처리할 수 있도록 하는 내용일 뿐이고, 별도로 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”가 되는 시점을 기준으로 그 이전에 신청한 것에 대한 경과규정을 따로 두고 있지 않는바, 경과규정이 없으면 원칙적으로 법령에 정한 바에 따라 예외 없이 그대로 적용되는 것이므로, 종전에는 도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하던 시ㆍ군이라고 하더라도 그 시ㆍ군이 인구 증가 등으로 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”가 되는 경우에는 그 시점부터 해당 대도시의 시장이 도시관리계획을 결정하여야 하고, 도지사는 해당 대도시에 대한 도시관리계획의 결정권한이 없어진다고 보아야 할 것이며, 이 사안과 같이 해당 개정조항이 시행된 이후에 신청된 경우에는 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」부칙 제3항이 적용될 여지가 없다 할 것입니다.
더욱이,「지방자치법」 제175조에서 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시에 특례를 인정하는 취지는 지방자치단체가 2계층(광역ㆍ기초)으로 구분되어 계층 내 동일성을 전제로 기능배분이 이루어짐에 따라 대도시의 경우는 오히려 결과적으로 불평등이 유발되는 등 획일적ㆍ평균적 기준에 의해 운영되는 자치제도의 한계를 보완하고, 인구 및 산업의 집중으로 교통, 주택, 환경 등 급증하는 도시문제해결을 위해 각종 도시행정 수요가 증가하는 대도시의 행정시스템 효율화를 위한 차별화된 권한을 인정하며, 대도시의 행정, 재정능력에 맞는 특례를 부여하여 지역특성에 맞는 사업을 추진하고 신속한 업무처리로 주민생활의 편의를 증진하기 위해 대도시의 자율적 행정을 보장하고 경쟁력을 제고하려는 것인 점, 이러한 대도시는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정,「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제7조 및같은 법 시행령제8조에 따른 일반산업단지의 지정 등에 특례를 적용받게 되는 점 등을 고려하면, “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”가 되기 전에 도지사에게 신청한 도시ㆍ군관리계획이라 하더라도 그 이후에 이러한 대도시에 해당하게 된 이후에는 도지사가 아닌 해당 대도시 시장이 결정권한을 가지게 된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, A시가 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항의 시행일인 2009. 12. 29. 이후에 도지사에게 도시ㆍ군관리계획의 결정을 신청한 후 나중에 A시가 “「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시”에 해당하게 된 경우, 기 신청된 계획에 대한 결정권자는 해당 대도시 시장이라 할 것입니다.
질문: 물류단지개발사업 시행자의 지정 전에 지정 신청자를 변경할 수 있는지 여부(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항제5호 등 관련)
답변: 우선「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제27조 및같은 법 시행령 제20조에 따르면, 물류단지개발사업을 시행하려는 자는 물류단지의 지정권자로부터 해당 사업의 시행자로 지정을 받아야 하고 시행자로 지정을 받으려면 물류단지의 지정권자에게 시행자 지정을 신청하면서 사업계획서 등 사업 시행자의 지정에 필요한 서류를 제출하도록 하고 있으나, 물류시설법 및「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 “산단특례법”이라 함)에서 별도로 사업 시행자 지정 신청자의 변경절차에 대하여는 규정하고 있지 않습니다.
그런데 이 사안의 경우와 같이 물류단지개발사업의 시행자가 되려고 신청한 법인이 물류단지개발사업의 시행자로 지정되기 전에 다른 법인을 시행자로 지정해 줄 것을 신청하는 경우에는 종전의 신청자는 해당 사업의 시행자로 지정받으려는 의사를 철회한 것이고, 그 다른 법인은 해당 사업의 시행자로 지정받으려는 의사를 표시한 것이라 할 것이므로 그 다른 법인의 사업 시행자 지정 신청행위가 있다 할 것인바, 그 다른 법인이 사업계획서 등 사업 시행자의 지정에 필요한 서류를 제출하는 등 물류시설법 제27조 및같은 법 시행령 제20조에 규정된 사업 시행자의 지정 신청 요건을 갖춘 경우라면 물류단지의 지정권자는그 다른 법인에 대하여 해당 사업의 시행자 지정 절차를 진행할 수 있다 할 것입니다.
아울러 물류시설법 제27조제4항에 따르면 물류단지의 지정권자는 물류단지개발사업의 시행자가 정하여진 기간 내에 해당 사업을 완료하지 아니하면 다른 자를 시행자로 지정하여 그 시행자에게 해당 사업을 시행하게 할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제22조의2에 따라 국토해양부장관이 마련한 「물류단지개발지침」 제10조제2항에서는 물류단지의 지정권자는 같은 법 제27조제2항제4호 및 제5호에 해당하는 자가 물류단지개발사업을 시행하려는 경우에는 사업의 원활한 시행을 위하여 같은 항 제1호부터 제3호까지에 해당하는 자와 합동으로 개발하도록 권고할 수 있도록 하고 있는 등 물류시설법령에서 시행자 변경을 통해 물류단지개발사업이 원활히 추진될 수 있도록 하는 여러 규정을 두고 있는 점에 비추어 보면, 이 사안과 같이 물류단지개발사업의 시행자가 되려고 신청한 법인이 물류단지개발사업의 시행자로 지정되기 전에 다른 법인을 시행자로 지정해 줄 것을 신청하는 경우에 다른 법인이 새로 사업 시행자 지정 신청을 하고 물류단지계획의 승인절차를 모두 새로 시작하여야 한다거나, 물류단지계획의 승인 후 별도로 시행자 변경을 추진하여야 한다고 보는 것은 동일한 절차의 반복 또는 무용한 절차의진행을 초래하는 것으로서 물류시설법의 취지에도 부합하지 않는다 할 것입니다.
한편, 물류단지개발사업의 시행자가 지정되기 전에 해당 사업의 시행자 지정 신청자 변경이 가능하다 하더라도 물류단지개발사업의 진행에 있어서 시행자 지정 신청자의 변경은 시행자 지정 이후에 시행자가 변경되는 경우와 그 변경 시점에서만 차이가 있을 뿐 해당 사업의 시행 주체가 변경되는 결과를 가져오는 것은 마찬가지라 할 것이므로,산단특례법에 따른 물류단지계획의 승인절차에 있어서 주민 등의 의견 청취절차 및 관계 기관과의 협의절차 등이 종전의 신청자를 시행자로 전제하거나 예정하고 진행된 것이라면 시행자 지정 신청자의 변경이 있는 경우에도 사업 시행자의 변경이 있는 경우에 준하여 물류단지계획의 승인절차가 규율된다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
따라서 물류단지개발사업을 시행하려는 법인이 해당 사업의 시행자로 지정되기 전에「상법」에 따라 설립된 다른 법인을 해당 사업의 시행자로 지정하여 줄 것을 신청한 경우, 그 다른 법인이 사업계획서 등 사업 시행자의 지정에 필요한 서류를 제출하는 등 사업 시행자의 지정 신청 요건을 갖춘 경우라면 물류단지의 지정권자는 그 다른 법인에 대하여 해당 사업의 시행자 지정 절차를 진행할 수 있습니다.
질문: 동별 대표자로 선출될 수 있는 입주자의 범위(「주택법」 제2조 등 관련)
답변: 「주택법」 제2조제12호다목에서는 “입주자”의 의미를 “같은 법 제42조부터 제45조까지, 제55조 및 제59조의 경우에는 주택의 소유자 또는 그 소유자를 대리하는 배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬)”을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제43조제1항에서는 사업주체는 입주예정자의 과반수가 입주하였을 때에는 입주자에게 그 사실을 알리고 그 공동주택을 같은 조 제2항에 따라 관리할 것을 요구하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 입주자는 같은 조 제1항에 따른 요구를 받았을 때에는 그 요구를 받은 날부터 3개월 이내에 입주자대표회의를 구성하도록 규정하고 있고, 같은 조 제7항제2호에 따르면 입주자대표회의의 구성ㆍ운영 및 의결사항에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정되어 있습니다.
한편,「주택법 시행령」 제50조제1항에서는「주택법」 제43조제7항제2호에 따라 입주자대표회의는 4명 이상으로 구성하되, 동별 세대수에 비례하여같은 법 제44조제2항에 따른 공동주택관리규약으로 정한 선거구에 따라 선출된 대표자(이하 “동별 대표자”라 함)로 구성하도록 규정하고 있고,같은 법 시행령 제50조제3항에서는 동별 대표자는 동별 대표자 선출공고일 현재 당해 공동주택단지 안에서 주민등록을 마친 후 계속하여 6개월 이상(최초의 입주자대표회의를 구성하거나 같은 조 제2항 단서에 따른 입주자대표회의를 구성하기 위하여 동별 대표자를 선출하는 경우는 제외함) 거주하고 있는 입주자 중에서 선거구 입주자등(입주자 또는 임차하여 사용하는 자를 말함)의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거를 통하여 선출하도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 사업주체로부터 잔금유예를 받아 분양대금 중 80퍼센트를 납부하면 소유권 이전등기를 경료받기로 합의하고 분양대금의 80퍼센트를 납부하였으나 사업주체 측의 사정으로 소유권 이전등기가 경료되지 않은 자로서, 주민등록을 마치고 거주하는 자를「주택법 시행령」 제50조제3항에 따라 동별 대표자로 선출될 수 있는 입주자로 볼 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「주택법」 제43조 및같은 법 시행령 제50조에 따르면 입주자대표회의를 구성하는 동별 대표자는 입주자 중에서 선출하도록 규정하고 있고, 입주자는같은 법 제2조제12호다목에 따라 “주택의 소유자 또는 그 소유자를 대리하는 배우자 및 직계존비속”을 의미하며,「민법」 제187조에 따라 상속, 공용징수, 판결, 경매 기타 법률의 규정에 의한 부동산에 관한 물권의 취득은 등기를 요하지 아니하나 이를 제외한 일반적인 소유권 취득의 경우에는 등기를 요하는바, 소유권 이전등기를 경료 받지 못한 자는 공동주택을 분양받아 주민등록을 마친 후 거주하고 있다고 하더라도 소유자로 볼 수 없으므로 원칙적으로 동별 대표자로 선출될 수 있는 입주자로 볼 수 없다 할 것입니다.
다만, 예외적으로 분양대금 및 취득세 등을 전액 납부하고 주민등록을 마친 후 거주하고 있는 경우 소유자에 준하는 자로서 동별 대표자에 선출될 수 있다고 할 것이나(법제처 2013. 1. 14.회신 12-0549 해석례, 대법원 2005. 12. 16. 선고 2004마515 결정례 참조), 이 경우 소유자에 준하는 지위란 형식적으로 등기를 경료 받지 못하였다고 하더라도 이미 잔금이나 취득세 등을 모두 납부하여 등기예정자로 확정되어 있어, 실질적으로 소유권을 행사할 지위를 인정하더라도 이후 소유권 분쟁의 발생 우려가 없는 특별한 사정이 있는 경우와 같이 극히 예외적으로 인정되는 것인 만큼 이를 함부로 확대하여 적용해서는 안 될 것인바, 이 사안과 같이 잔금 및 취득세 등을 전액 납부하지 않은 경우, 이후 소유권 분쟁의 발생 가능성이 존재하는 등 소유권의 취득여부가 확정되지 아니한 상태에 있다 할 것이어서 소유권에 준하는 지위는 인정되지 아니하므로「주택법 시행령」 제50조제3항의 입주자로 볼 수는 없을 것입니다.
또한,「주택법 시행령」 제50조제3항에서는 입주자 또는 임차하여사용하는 자를 의미하는 입주자등에게 입주자대표회의를 구성하는 동별 대표자의 선출권을 부여하면서도 동별 대표자의 피선출권은 주택의 소유자 또는 그 소유자를 대리하는 배우자 및 직계존비속으로 한정되는 입주자에게만 부여하고 입주자대표회의에 많은 권한을 부여하고 있는바, 입주자대표회의를 구성하는 동별 대표자로 선출될 수 있는 입주자에 대해서는 이러한 주택법령의 입법취지와 관계규정 등을 고려하여 해석하는 것이 타당하다 할 것입니다.
한편, 실제 거주하고 있는 입주자에게 관리ㆍ감독권을 인정할 현실적 필요성이 있다는 점을 고려하여 입주자의 개념에 자신의 귀책사유 없이 또는 사업주체의 동의하에 잔금 일부를 납부하지 못하고 실제 거주하는 자를 포함시켜 해석하여야 한다는 견해가 있을 수 있으나,「주택법」 제2조제12호다목에서같은 법 제43조의 입주자는 주택의 소유자 또는 그 소유자를 대리하는 직계존비속을 말한다고 명확하게 규정하고 있으므로 현실적 필요성만을 내세워 입주자의 개념에 대하여 문언의 의미를 벗어나 과도하게 확장할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 사업주체로부터 잔금유예를 받아 분양대금 중 80퍼센트를 납부하면 소유권 이전등기를 경료받기로 합의하고 분양대금의 80퍼센트를 납부하였으나 사업주체 측의 사정으로 소유권 이전등기가 경료되지않은 자로서, 주민등록을 마치고 거주하는 자를「주택법 시행령」 제50조제3항에 따라 동별 대표자로 선출될 수 있는 입주자로 볼 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조 및 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조(개발제한구역으로 지정된 지역을 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조에 따른 재정비촉진지구에 포함하여 지정할 수 있는지 여부) 관련
답변: ○ 개발제한법 제3조제1항에서 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제12조제1항본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 도로ㆍ철도 및 상ㆍ하수도 등 공공용 시설 등 개발제한법 제12조제1항제1호가목부터 아목까지 해당되는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 등 같은 항 제1호부터 제8호까지 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에서는 “도시계획사업”이란 도시관리계획을 시행하기 위한 사업으로서 도시계획시설사업, 「도시개발법」에 의한 도시개발사업 및「도시 및 주거환경정비법」에 의한 정비사업을 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,도시재정비법 제2조제1호에서 재정비촉진지구는 도시의 낙후된 지역에 대한 주거환경개선과 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 광역적으로 계획하고 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 제5조에 의하여 지정하는 지구를 말한다고 하고, 같은 조 제2호에서 재정비촉진사업은 재정비촉진지구 안에서 시행되는「도시 및 주거환경정비법」에 의한 주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업ㆍ주택재건축사업ㆍ도시환경정비사업,「도시개발법」에 의한 도시개발사업,「재래시장 육성을 위한 특별법」에 의한 시장정비사업,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시계획시설사업을 말한다고 하며, 같은 조 제4호에서 재정비촉진구역은 제2호 각 목의 해당 사업별로 결정된 구역을 말한다고 각각 규정하고 있습니다.

○ 그런데, 개발제한법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시개발을 제한하는 것을 그 목적으로 하고, 개발제한구역에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없도록 규정하고 있음에 반하여,도시재정비법은 도시의 낙후된 지역에 대한주거환경개선과 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 위한 사업을 광역적으로 계획하고 체계적이고 효율적으로 추진하여 도시의 균형발전을 도모함을 그 목적으로 하고, 위와 같은 사업을 추진하기 위한 재정비촉진지구를 지정하여 재정비촉진사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있는데, 재정비촉진사업에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업이 포함되어 있어 개발제한구역으로 지정된 지역을 재정비촉진지구로 지정하게 되면, 개발제한구역에서도 도시계획사업을 포함한 재정비촉진사업을 시행할 수 있게 되므로 원칙적으로 개발제한구역을 포함하여 재정비촉진지구로 지정할 수 없다고 할 것입니다.

○ 더구나, 개발제한구역 내의 주민의 기존 생활근거를 불필요하게 제한하거나 그 상실을 방치할 수 없는 사정을 고려하여 개발제한법 제12조제1항 각 호 외의 부분 중 단서에서는 예외적으로 도로ㆍ철도 및 상ㆍ하수도 등 공공용 시설 등 건축물의 건축이나 공작물의 설치와 이에 따르는 형질변경 등의 행위를 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있는바, 도시계획시설사업 중 도로 등은 재정비촉진지구에 포함되지 않더라도 위 규정에 따라 개별적으로 사업시행을 할 수 있음에도 불구하고 개발제한구역을도시재정비법 제5조에 따라 재정비촉진지구에 포함하여지정하게 되면, 개발제한구역을 해제하지 아니하고도 개발제한구역 안에서 도시계획사업이 포함된 재정비촉진사업을 시행할 수 있게 되어 개발제한법 제12조제1항 단서에서 허용하는 행위 외의 행위까지 모두 할 수 있게 되어 개발제한구역의 지정목적과 관련규정에 위반된다고 할 것입니다.

○ 그렇다면, 개발제한법 제3조에 따라 지정된 개발제한구역은도시재정비법 제5조에 따라 재정비촉진지구에 포함하여 지정할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 복수기관에 대한 민간위탁 가능 여부(「건설기술 진흥법 시행령」 제117조제3항 관련)
답변: 「건설기술 진흥법」 제82조제2항에서는 시ㆍ도지사는 이 법에 따른 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 협회, 그 밖에 건설기술 또는 시설안전과 관련된 기관 또는 단체에 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제117조제3항에서는 시ㆍ도지사는 법 제82조제2항에 따라 법 제26조제1항에 따른 건설기술용역업 등록에 대한 접수ㆍ확인 및 관리(제1호가목), 법 제26조제3항에 따른 변경등록에 대한 접수ㆍ확인 및 관리(제1호나목) 등의 업무를 같은 법 시행령 제117조제2항제1호 및 제2호에 따른 기관 중에서 시ㆍ도지사가 지정ㆍ고시하는 기관에 위탁한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제117조제2항에서는 시ㆍ도지사가 업무를 위탁할 수 있는 기관으로 법 제69조제1항에 따라 설립된 협회(제1호)와「건설산업기본법」,「건축사법」,「기술사법」,「엔지니어링산업 진흥법」,「주택법」또는「공간정보산업 진흥법」에 따라 설립된 협회(제2호)를 규정하고 있는바,이 사안은 시ㆍ도지사가「건설기술 진흥법 시행령」 제117조제3항제1호 및 제2호의 업무를 위탁받을 자를 지정ㆍ고시할 때, 한 개의 기관만을 수탁기관으로 지정할 수 있는지, 아니면 둘 이상의 기관을 수탁기관으로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 행정권한의 위탁이란 법령에 따라 권한을 부여받은 행정기관이 그 권한의 일부를 다른 행정기관이나 지방자치단체, 민간 기관 등에게 맡기는 것으로서, 행정권한을 위탁하게 되면 수탁자가 그의 명의와 책임으로 그 권한을 행사하게 되는데, 이 경우 여러 기관에 업무를 위탁하면 집행의 일관성이 유지되기 어렵고, 책임의 소재와 범위가 불분명하게 될 우려가 있는 등의 문제가 있을 수 있으므로 원칙적으로는 수탁기관을 하나로 정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
 다만, 법령에서 수탁기관을 하나로 제한하고 있거나, 위탁 대상 사무의 성질상 여러 개의 수탁기관에서 그 사무를 수행하는 것이 적합하지 않은 경우를 제외하고는 여러 개의 수탁기관을 지정하는 것이 제한되지는 않는다고 할 것입니다.
그런데, 「건설기술 진흥법 시행령」 제117조제3항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제2항제1호 및 제2호에 따른 기관 중에서 시ㆍ도지사가 지정ㆍ고시하는 기관에 업무를 위탁한다고 규정하고 있을 뿐이고, 이 중에서 여러 개의 기관을 수탁기관으로 지정ㆍ고시하는 것에 대해서는 이를 제한하거나 금지하는 규정을 두고 있지 않습니다.
또한, 이 사안의 위탁 대상 사무인 건설기술용역업의 등록ㆍ변경등록 등에 관한 접수ㆍ확인 및 관리 사무는 행정기관의 재량적 판단이 필요하거나 국민의 권리ㆍ의무에 대하여 규제적인 효과를 가져 오는 사무가 아니고, 등록 등의 업무를 보조하는 단순사실행위인 행정작용에 해당하는바, 사무의 성질상 복수의 수탁기관에 그 업무를 위탁할 수 없는 사무라고 보기도 어렵습니다.
따라서, 시ㆍ도지사가 「건설기술 진흥법 시행령」 제117조제3항제1호 및 제2호의 업무를 위탁받을 자를 지정ㆍ고시할 때, 둘 이상의 기관을 수탁기관으로 지정할 수 있다고 할 것입니다.
 다만, 실제로 시ㆍ도지사가 둘 이상의 기관을 수탁기관으로 지정하고자 할 때에는 사업 수행의 효율성, 집행의 일관성, 책임 소재의 명확성 등을 종합적으로 검토하여 신중하게 결정하여야 한다고 할 것입니다.
질문: 방송통신콘텐츠의 기획ㆍ제작ㆍ유통 등을 지원하기 위하여 방송통신위원회 등의 예산으로 건립하는 시설이 감정평가 가격 이하로 토지를 공급할 수 있는 공공청사에 해당하는지 여부(「도시개발법 시행령」 제58조제1항 관련)
답변: 「도시개발법」 제27조에 따르면, 시행자는 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위한 조성토지 등을 공급하는 경우에는 해당 토지의 가격을「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 감정평가한 가격 이하로 정할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라「도시개발법 시행령」 제58조제1항에서는 이와 같이 감정평가 가격 이하로 공급할 수 있는 시설의 하나로 공공청사(제1호 본문)와 2009년 7월 1일부터 2011년 6월 30일까지 정부가 납입자본금 전액을 출자한 법인의 주된 사무소(제1호 단서) 등을 정하고 있습니다.
먼저, 도시개발법령상 조성토지의 공급과 관련된 규정을 살펴보면, 시행자는 원칙적으로「도시개발법 시행령」 제57조제2항 및 제5항에 따라 경쟁입찰의 방법으로 토지를 공급하되 토지의 가격은「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액으로 하도록 규정하고 있으나, 예외적으로 학교용지나 공공청사 용지를 공급하는 경우에는같은 법 시행령 제57조제4항제1호 및 제58조제1항제1호에 따라 수의계약의 방법에 의하여 감정평가 가격 이하로 공급할 수 있도록 규정하고 있는바, 조성토지 공급에 관한 일반원칙에도 불구하고 학교용지, 공공청사용지 등 일반에게 분양할 수 없는 공공용지에 대하여는 특별히 공급가격 및 공급방법 측면에서 예외적으로 완화된 규정을 두고 있는 것이라고 할 것이고, 토지의 공급가격은 도시개발사업의 사업성이나 다른 토지공급의 형평성 문제 등에 영향을 줄 수 있으므로 토지의 공급과 관련한 공공청사를 해석함에 있어서는 그 문언적 의미를 확장하지 않도록 해야 할 것입니다.
이에 따라,「도시개발법」및같은 법 시행령의 규정을 살펴보면, 동 법령에서는 공공청사의 의미에 대하여 명확한 규정을 두고 있지 아니하나, 일반적으로 공공청사(公共廳舍)란 국가나 사회의 구성원에게 두루 관계되는 국가나 지방의 사무를 집행하는 관청의 사무실로 쓰이는 건물을 말한다고 볼 수 있고, 한편,「도시개발법」 제2조제2항에서는 이 법에서 정하지 아니한 용어는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따르도록 하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제1항제4호에서는 기반시설의 하나로 공공청사를 규정하고 있고, 동 법령과 관계된「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제94조에서는 외교공관(제2호)이나 교정시설(제3호) 외에는 ‘공공업무를 수행하기 위하여 설치ㆍ관리하는 국가 또는 지방자치단체의 청사’(제1호)를 공공청사라고 규정하고 있는바, 동 규정 및 일반적인 공공청사의 개념을 종합하여 보면, 감정평가가격 이하의 토지공급과 관련된「도시개발법」에서의 공공청사란 ‘국가기관(지방자치단체 포함)’이 공공업무 수행을 위하여 ‘직접’ 사용하는 건물을 의미한다고 할 것입니다.
만약, ‘공공업무 수행을 위하여 사용하는 청사’의 범위를 국가의 ‘정책적ㆍ행정적 목적 달성을 위하여 필요한 모든 업무’에 사용하기 위하여 국가 또는 지방자치단체가 ‘예산을 지원하여 설립하는 모든 시설’로 본다면, 정부가 예산을 지원하여 운영하거나 정책적 목적 달성을 위하여 건립하는 모든 건물은 운영주체 및 운영형태에도 불구하고 모두 공공청사에 해당하게 된다고 할 것이어서 예외적인 경우 한정적으로 감정평가 가격 이하의 조성토지를 공급하려는 법령의 취지를 넘는 결과를 초래한다고 할 것입니다.
따라서, 어떠한 시설이 국가기관의 정책적ㆍ행정적 목적을 지원하기 위하여 설립되었다는 사실은 국가기관 이외의 자가 해당시설을 이용할 수 있는 자격이나 요건 등과 관련하여 그 기준으로 작용할 수는 있을 것이나, 이러한 목적만으로 국가기관이 ‘직접’ 사용하지 않는 정책적ㆍ행정적 목적의 ‘지원’ 시설 모두가 공공청사에 포함되는 것이라고 할 수는 없으며, 해당 시설에 대한 국가기관의 소유권이나 예산지원 여부 또한 공공청사 여부를 판단하는데 직접적인 기준이 될 수는 없다고 할 것입니다.
아울러, 어떠한 시설 혹은 건축물을 국가기관이 소유하여 해당 시설 등이「국유재산법」상 국유재산에 포함된다고 하더라도, 이러한 재산이 행정재산인지 일반재산의 범위에 포함되는지 여부는 별도로 검토할 사항이라고 할 것이고, 행정재산 중 공용 또는 공공용 재산의 범위에 포함되기 위해서는 국가가 ‘직접’ 사무용ㆍ사업용 등으로 사용하거나 공공용으로 사용하는 것을 전제하고 있는바(법제처 해석례 10-0027 참조), 국가 소유의 재산이라는 이유만으로 바로 해당 시설 등이 공공청사에 해당하는 것으로 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 방송통신콘텐츠의 기획ㆍ제작ㆍ유통 등을 지원하기 위하여 방송콘텐츠 제작자들이 임대 또는 대여 등의 방식으로 스튜디오, 편집실 및 업무시설 등으로 사용할 수 있도록 문화체육관광부와 방송통신위원회가 예산을 지원하여 건립하는 시설은「도시개발법 시행령」에 따라 감정평가 가격 이하로 토지공급가를 정할 수 있는 공공청사에 해당하지 않습니다.
질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조 및 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조(개발제한구역에 재정비촉진지구를 지정할 수 있는지 여부) 관련
답변: ○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제1항에서 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고,같은 법 제12조제1항본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에서 “도시계획사업”을 도시관리계획을 시행하기 위한 사업으로서 도시계획시설사업,「도시개발법」에 의한 도시개발사업 및「도시 및 주거환경정비법」에 의한 정비사업을 말한다고 하고,「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제2조제2호에서는 재정비촉진사업 중 하나로 재정비촉진지구 안에서 시행되는「도시개발법」에 의한 도시개발사업을 규정하고 있는데,「도시개발법」 제3조 및같은 법 시행령 제2조제1항에서는 도시개발구역으로 지정할수 있는 대상지역으로 도시지역 안의 주거지역 및 상업지역, 공업지역, 자연녹지지역, 생산녹지지역과 30만제곱미터 이상의 도시지역 외의 지역으로 되어 있을 뿐「도시 및 주거환경정비법」과 같이「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의한 개발제한구역에서 도시개발사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있지 않으므로「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항본문에 따라 개발제한구역에서는「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제2조제2호나목의「도시개발법」에 의한 도시개발사업을 시행할 수 없다고 할 것입니다.

○ 따라서「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조에 따라 지정된 개발제한구역에는「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조에 따라「도시개발법」에 의한 도시개발사업을 시행하기 위하여 재정비촉진지구를 지정할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「공유재산 및 물품관리법」 제5조제2항 및 제4항(행정재산 및 잡종재산의 의미) 관련
답변: ○「공유재산 및 물품관리법」 제4조 및 제5조제1항에 따르면, 공유재산은 지방자치단체 소유로 된 부동산과 그 종물 등으로서 그 용도에 따라 행정재산ㆍ보존재산 및 잡종재산으로 구분하고 있고,같은 법 제5조제2항 내지 제4항에 따르면, 행정재산을 공용재산, 공공용재산, 기업용 재산으로 구분하면서 그 중의 하나로 지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산을 공공용재산으로 규정하고 있고, 법령 또는 조례나 규칙의 규정에 의하거나 그 밖의 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하거나 보존하기로 결정한 재산을 보존재산으로 규정하고 있으며, 행정재산 및 보존재산 외의 모든 공유재산을 잡종재산으로 규정하고 있습니다.

○ 그리고같은 법 제5조제2항제2호의 공공용재산의 범위와 관련하여같은 법 시행령 제3조에 따르면,같은 법 제5조제2항제1호 내지 제3호에서 “사용하기로 결정한 재산”이라 함은 앞으로 5년 내에 사용하기로 결정한 재산을 말하고, “사용을 목적으로 건설중인 재산”이라 함은 그 공정이 50퍼센트 이상 진척된 건물 그 밖의 시설물로서 지방자치단체의 장이 재산관리상 필요하여 법 제16조에 따른 공유재산심의회의 심의를 거쳐 행정재산으로 확정한 재산을 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 위 규정들에 따르면, 지방자치단체가 취득한 재산 중 지방자치단체가같은 법 제5조 및같은 법 시행령 제3조에 따라 공공용에 사용하거나, 앞으로 5년 이내에 공공용에 사용하기로 결정하거나, 또는 공공용으로 사용할 목적으로 건설 중인 재산으로서 그 공정이 50퍼센트 이상 진척된 것을 공공용재산으로 확정한 경우에는 같은 법 제5조제2항제2호에 따른 공공용재산으로 분류하여야 할 것입니다.

○ 지방자치단체가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라 도시계획시설로 결정ㆍ고시된「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제56조의 유원지 부지를 유원지로 사용할 목적으로 취득하는 경우, 유원지 부지는 도시계획시설인 유원지로 사용되어야 하는 점, 유원지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제1항제2호에 해당하는 기반시설로서 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설인 점 등을 고려하면, 위 유원지 부지는「공유재산 및 물품관리법」 제5조 및같은 법 시행령 제3조에 따른 요건을 갖추어같은 법 제5조제2항제2호의 공공용재산으로 분류하여야 할 것입니다.
질문: 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제33조 등(부대시설로 설치된 가스충전소에서 영업행위를 할 수 있는지 여부) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항에 의하면 용도지역 안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 이에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조, 별표 6 제2호카목에서는 용도지역 중 제3종일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 중 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 “「건축법 시행령」 별표 1 제19호의 위험물저장 및 처리시설 중 주유소, 석유판매소, 액화가스판매소, 도료류 판매소,「대기환경보전법」에 따른 무공해ㆍ저공해자동차의 연료공급시설, 시내버스차고지에 설치하는 액화석유가스판매소 및 고압가스충전ㆍ저장소”를 규정하고 있으며,「부천시 도시계획 조례」 제34조제2항제11호에 의하면 제3종일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로서 “「건축법 시행령」 별표 1 제19호의 위험물저장 및 처리시설(주유소ㆍ석유판매소에 한한다)”로 규정되어 있을 뿐, 고압가스충전소를 제3종일반주거지역 안에서 설치가 가능한 시설로 규정하고 있지 아니합니다.

○ 한편,국토계획법 제2조제6호 및국토계획법 시행령 제2조제2항제2호에 의하면 기반시설 중 자동차정류장은 여객자동차터미널, 화물터미널, 공영차고지 등으로 세분하고 있으며,국토계획법 제2조제7호에서는 “도시계획시설”을 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설로 정의하고 있으며, 국토계획법 시행령 제83조제1항에 의하면 용도지역ㆍ용도지구 안에서의 도시계획시설에 대하여는 국토계획법 시행령 제71조 등을 적용하지 않는다고 규정하여 도시계획시설에 대하여는 국토계획법 시행령 제71조 등 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모의 제한을 받지 않도록 하고 있습니다.

○ 한편,국토계획법 제43조제2항의 위임을 받아 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 사항을 정하고 있는「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 함) 제31조제1호에 의하면 여객자동차터미널은 “「여객자동차 운수사업법」 제2조제5호에 의한 여객자동차터미널로서 여객자동차터미널사업자가 시내버스운송사업ㆍ농어촌버스운송사업ㆍ시외버스운송사업 또는 전세버스운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 터미널”로 규정하고 있고,도시계획시설규칙 제32조제1호마목에 의하면 여객자동차터미널은 준주거지역ㆍ중심상업지역ㆍ일반상업지역ㆍ유통상업지역ㆍ준공업지역 및 계획관리지역에 한하여 설치하도록 하면서 “시내버스운송사업용 여객자동차터미널”의 경우 제3종일반주거지역 등에도 설치할 수 있도록 하고 있으며,도시계획시설규칙 제33조제1항에 의하면 자동차정류장에 설치할 수 있는 시설 중 “부대시설”로서 “주유소ㆍ자동차용 가스충전소ㆍ변전실ㆍ보일러실ㆍ공해방지시설ㆍ자동차정비시설ㆍ방송실ㆍ배차실ㆍ안내실ㆍ차고ㆍ세차장ㆍ종업원용 휴게실ㆍ종업원용 목욕실ㆍ종업원용 기숙사ㆍ승무원 대기실”을 규정하고 있습니다.

○ 국토계획법 시행령 제2조제1항 각 호 외의 부분에서 기반시설에 관하여 규정하면서 “부대시설”을 “해당 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 시설”로 표현하고 있고,도시계획시설규칙 제33조에서 자동차정류장에 설치할 수 있는 부대시설로 자동차용 가스충전소 외에 변전실, 보일러, 공해방지시설, 방송실, 배차실, 안내실, 종업원용 휴게실ㆍ목욕실ㆍ기숙사 등 해당 여객자동차터미널 자체의 기능증진을 위하여 부속된 시설들을 규정하고 있는 바, 여객자동차터미널의 부대시설이라고 하기 위해서는 그 목적과 기능, 규모에 있어 여객자동차터미널 자체의 용도 및 기능을 보조하기 위한 것이어야 할 것이며, 자동차용 가스충전소 또한 이러한 범위 내에서 부대시설이 된다고 할 것입니다.

○ 이 사안의 경우 여객자동차터미널의 부대시설로 설치된 고압가스충전소에서 해당 여객자동차터미널을 이용하는 차량 외의 차량에 대하여 영업행위를 한다면, 이는 여객자동차터미널 자체의 용도 및 기능 보조의 범위를 넘어서는 즉, 부대시설의 범위를 초과하는 것으로서, 여객자동차터미널의 부대시설이 아닌 고압가스충전소와 다를 바가 없다고 할 것입니다.

○국토계획법 제76조제1항, 국토계획법 시행령 제71조, 별표 6 및「부천시 도시계획 조례」에 따라 제3종일반주거지역에서 건축할 수 없는 고압가스충전소를 국토계획법 시행령 제83조제1항 및도시계획시설규칙 제33조에 따라 여객자동차터미널의 부대시설로서 예외적으로 설치할 수 있도록 함에 있어, 해당 고압가스충전소가 일반적인 고압가스충전소와 다를 바 없이 일반 차량에 대하여도 영업행위를 할 수 있는 것으로 해석하는 것은 해당 지역을 제3종일반주거지역으로 지정하고, 해당 용도지역 안에서 고압가스충전소 등을 건축할 수 없도록 용도를 제한하고 있는국토계획법령 및「부천시 도시계획 조례」의 입법취지를 몰각시키는 결과가 되어 부당하다고 할 것입니다.

○ 따라서 제3종일반주거지역 내에서 설치할 수 없는 고압가스충전소를 도시계획시설인 자동차정류장(여객자동차터미널)의 부대시설로서 설치한 경우, 해당 고압가스충전소에서는 여객자동차터미널을 이용하는 차량 외의 차량에 대하여 가스충전 영업행위를 할 수는 없다고 할 것이며, 고압가스충전소에서 해당여객자동차터미널을 이용하는 차량 외의 차량에 대하여 가스충전 영업행위를 한다면 이는 여객자동차터미널의 부대시설로서의 범위를 초과하는 것으로서 해당 고압가스충전소는국토계획법령 및「부천시 도시계획 조례」에 따라 제3종일반주거지역 내의 설치에 제한을 받는 시설로 보아야 할 것입니다.
질문: 「여권법」 제21조제3항제1호에 따른 지방자치단체의 소속 공무원의 범위(「여권법」 제21조 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없습니다(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ).그리고「여권법」 제20조에서는 외교부장관은같은 법 제16조(여권의 부정한 발급ㆍ행사 등의 금지 규정)를 위반한 사람이나 제19조제1항에 따른 반납명령을 받고 정당한 사유 없이 여권이나 여행증명서(이하 “여권 등”이라 함)을 반납하지 아니한 사람이 소지한 여권 등은 직접 회수할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제21조제3항에서는 외교부장관은같은 법 제20조에 따른 여권 등의 직접 회수에 관한 권한을 각 호로 정하는 사람에게 대행하게 할 수 있다고 하면서 대행할 수 있는 사람을 외교부ㆍ지방자치단체의 소속 공무원 중 여권 등의 발급에 관한 사무를 담당하는 사람(제1호), 국가경찰공무원이나 자치경찰공무원(제2호) 등 각 호로 열거하여 규정하고 있습니다.
이와 같이「여권법」 제21조제3항제1호에서는 여권 등의 직접 회수에 관한 권한을 대행할 수 있는 사람을 “지방자치단체의 소속 공무원” 중 여권 등의 발급에 관한 사무를 담당하는 사람으로 특정하여 규정하고 있으므로, 해당 규정에 따른 “지방자치단체의 소속 공무원”은「지방공무원법」에 따른 공무원으로 보아야 하며 공무원이 아닌 공무직원까지 포함된다고 보는 것은 문언에 반하는 해석입니다.
또한 「여권법」 제21조제1항에서 여권 등의 발급, 재발급과 기재사항 변경에 관한 사무의 경우에는 “지방자치단체의 장”에게 대행하게 할 수 있다고 하여 그 사무를 대행할 사람을 특정하지 아니한 채 규정하고 있는 것과 달리 같은 조 제3항에서는 여권 등의 직접 회수 권한의 대행자를 구체적으로 열거하여 규정하고 있는바, “여권 등의 직접 회수”는 공법상의 의무불이행에 대해 직접적으로 의무자의 신체나 재산 등에 실력을 행사하여 의무의 이행이 있었던 것과 동일한 상태를 실현하는 직접강제 수단이므로 그에 따른 국민의 기본권 침해 가능성을 방지하기 위해 법률에서 그 권한을 대행할 수 있는 사람을 명확히 제한하여 규정한 것이므로 이 사안의 경우 공무원의 범위를 공무직원까지 확대하는 것은 입법취지에도 부합하지 않습니다.
「여권법」제20조(여권 등의 직접 회수) 외교부장관은 제16조를 위반한 사람이나 제19조제1항에 따른 반납명령을 받고 정당한 사유 없이 여권 등을 반납하지 아니한 사람이 소지한 여권 등은 이를 직접 회수할 수 있다.제21조(사무의 대행 등) ① 외교부장관은 여권 등의 발급, 재발급과 기재사항변경에 관한 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 영사(領事)나 지방자치단체의 장에게 대행(代行)하게 할 수 있다.② (생 략)③ 외교부장관은 제20조에 따른 여권 등의 직접 회수에 관한 권한을 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호로 정하는 사람으로 하여금 대행하게 할 수 있다.1. 외교부ㆍ지방자치단체의 소속 공무원 중 여권 등의 발급에 관한 사무를 담당하는 사람2. 국가경찰공무원이나 자치경찰공무원3. 출입국관리나 세관업무에 종사하는 사람으로서 사법경찰관리의 직무를 행하는 사람④ 제3항에 따라 권한을 대행하는 공무원은 그 권한을 증명하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.⑤ (생 략)＜관계 법령＞