질문: 택지개발사업을 통해 조성된 유치원 용지에 유치원을 건축하지 아니하고 영유아보육시설(어린이집)만을 건축할 수 있는지[구 「택지개발촉진법 시행령」(2003. 6. 13. 대통령령 제17999호로 개정·시행되기 전의 것) 제7조제4항 등 관련]
답변: 「택지개발촉진법」은 도시지역의 시급한 주택난(住宅難)을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지(宅地)의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정함으로써 국민 주거생활의 안정과 복지 향상에 이바지함을 목적으로 하는 법으로(제1조),같은 법 제2조제3호에 따르면 “택지개발지구”란 택지개발사업을 시행하기 위하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역과 그 주변지역 중 제3조에 따라 지정권자가 지정ㆍ고시하는 지구를 말한다고 규정하고 있고, 제4호에 따르면 “택지개발사업”이란 일단(一團)의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고,같은 법 제9조제1항에 따르면 택지개발사업 시행자는 택지개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하고 지정권자의 승인을 받아야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에서 실시계획에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 따라 작성된 제1종 지구단위계획과 택지의 공급에 관한 계획이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제16조제3항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여 실시계획에 포함된 제1종 지구단위계획으로 관리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은법 제19조에 따르면 택지를 공급받은 자는 실시계획에서 정한 용도에 따라 주택 등을 건설하여야 한다고 규정하고 있으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조에 따르면 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하려면 그 지구단위계획에 맞게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 구「택지개발촉진법」(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 일부개정되어 2007. 7. 21. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 택지법”이라 함) 제3조에서는 건설교통부장관(현 국토해양부장관)은 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있다고 규정하였고,같은 법 제8조에서는 택지개발사업 시행자가 택지개발사업을 시행하고자 하는 때에는 택지개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하였으며, 구 택지법시행령 제7조에서 택지개발계획 작성 및 승인 등에 관한 세부사항을 규정하였습니다.
그런데, 2003. 6. 13. 구 택지법시행령 제7조제4항제2호를 개정하면서 부칙 제5조에서 2003. 1. 28. 이전에 종전의 규정에 의하여 택지개발계획의 승인을 얻은 예정지구에 대하여는 제7조제4항제2호의개정규정에 불구하고 종전의 규정에의한다는 경과규정을 두었는바, 2002. 6. 25. 택지개발계획 승인을 받은 이 사안 유치원 용지에 건축물을 건축할 경우에는 종전의 규정인 구 택지법시행령 제7조제4항제2호에 따른 요건을 충족하여야 할 것입니다.
이에, 구 택지법시행령의 내용을 살펴보면,같은 영 제7조제1항에서는 택지개발사업 시행자가 개발계획을 작성하여 승인을 얻고자 할 때에는 토지이용에 관한 계획 등의 사항을 기재한 택지개발계획승인신청서를 제출하여야 하도록 하면서, 같은 조 제4항제2호에서 토지이용에 관한 계획에는 공공시설용지에 관한 계획 중 유치원을 건축하기 위한 용지에는 건축물 연면적의 2분의 1이상의 면적에고등학교이하각급학교설립ㆍ운영규정에 의한 유치원을 건축하게 하고 남은 나머지 면적에 한하여영유아보육법에 의한 보육시설,학원의설립ㆍ운영및과외교습에관한법률시행령에 의한 미성년자를 주된 대상으로 하는 학원(동법시행령 제4조제1항제1호의 규정에 의한 학원을 제외함), 생활편익시설(문구점ㆍ서점ㆍ운동기구점 및 사진관에 한함), 의료시설, 주민운동시설, 종교시설을 건축할 수 있도록 하여야 하는 계획이 포함되어야 한다고 규정되어 있습니다.
그렇다면, 이 사안 유치원 용지의 경우 비록 택지개발사업 실시계획과 제1종 지구단위계획상 용도가 아동관련시설(아동복지시설ㆍ영유아보육시설ㆍ유치원)로 지정되어 있다고 하더라도, 유치원을 건축하지 아니하고 영유아보육시설만을 건축하는 것은 구 택지법시행령 제7조제4항제2호에 위반된다고 할 것입니다(대법원, 96누1467, 1997. 2. 28, 참조).또한, 택지개발사업 실시계획과 같은 행정계획은 관계법령에서 규정하고 있는 사항을 포함하여 수립되어야 할 것이나, 관계법령에서 규정하고 있는 사항은 포함하지 아니하지 아니하고 수립된 경우에도 관계법령의 규정이 배제되는 것은 아니라고 할 것인바, 이 사안과 같이 택지개발사업 개발계획, 실시계획 또는 제1종 지구단위계획을 수립함에 있어 구 택지법시행령 제7조제4항제2호에서 정한 유치원 용지의 건축비율을 정하고 아니하고 그 용도를 아동관련시설(아동복지시설ㆍ영유아보육시설ㆍ유치원)로만 지정한 경우에도 구 택지법시행령 제7조제4항제2호가 적용되지 않는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 이 사안 유치원 용지의 경우 택지개발사업 실시계획 또는 제1종 지구단위계획상 용도가 아동관련시설(아동복지시설ㆍ영유아보육시설ㆍ유치원)이므로,「택지개발촉진법」 제19조와「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조에 따라 유치원을 건축하지 아니하고 영유아보육시설(어린이집)만을 건축할 수 있다는 주장이 있을 수 있으나,택지개발촉진법령에서 유치원 용지에서의 건축에 있어 일정면적 이상을 유치원으로 건축하도록 규정한 취지는 택지개발에 따라 인구가 증가하면 그에 따라 유치원 수요도 함께 증가할 것이 예상되므로 그에 대응하여 유치원을 확보하기 위한 것으로 보이는바,구 택지법시행령 제7조제4항제2호의 규정에도 불구하고 그 유치원 용지에 유치원을 2분의 1이상 건축하지 아니하고 영유아보육시설(어린이집)만을 건축할 수 있다고 해석한다면,「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업을 통해 조성된 유치원 용지에 전혀 유치원을 건축하지 아니하는 경우가 발생할 수 있는바, 이는 택지개발사업을 통해 조성한 유치원 용지에서는 일정 면적 이상을 유치원으로 건축하도록 규정한 입법취지에도 반한다고 할 것입니다.
따라서, 2002. 6. 25. 택지개발계획이 승인되어 2008. 3. 31. 준공된 택지개발사업을 통해 조성된 유치원 용지에 대해 택지개발사업 개발계획, 실시계획 및 제1종 지구단위계획을 수립하면서 구 택지법시행령 제7조제4항제2호에 따라 유치원 용지에 대한 건축비율을 정하지 아니하고, 용도를 아동관련시설(아동복지시설ㆍ영유아보육시설ㆍ유치원)이라고 정한 경우, 위 유치원 용지에 유치원을 2분의 1이상 건축하지 아니하고 영유아보육시설(어린이집)만을 건축할 수는 없다고 할 것입니다.