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질문: 개발제한구역 보전부담금의 적용 제외 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제36조제1항 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등을 할 수 없도록 하면서, 예외적으로 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받은 경우에는 형질변경이 가능하도록 규정하고 있고,같은 법 제21조제1항제2호에서는 제12조제1항에 따른 토지형질변경 허가 등을 받은 자에게 국토교통부장관이 개발제한구역 보전부담금(이하 “부담금”이라 함)을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라,개발제한구역법 제24조제2항에서 부담금은 허가 받은 토지형질변경 면적에 비례하여 산정하도록 규정하고 있고, 이러한 산정기준을 구체적으로 규정하고 있는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제36조제1항제1호나목에서는 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함함)”의 면적은개발제한구역법 제24조제2항에 따른 허가받은 토지형질변경 면적에 포함하지 아니하도록 규정하고 있는바,이 사안은 부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우, 해당 토지에 대하여 부담금을 면제받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 개발제한구역법 시행령 제36조제1항제1호나목에서는 “이미 부담금이 부과되어 납부된 토지”에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우에는 허가 받은 토지형질변경 면적에 포함하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 형질변경하는 경우 부담금 산정 면적의 제외 대상을 판단하는 기준은 원칙적으로 부담금의 납부 여부라고 보아야 하고, 명문의 규정을 벗어나 이와 달리 해석하기 위해서는 별도의 법령상 근거가 있거나 그와 같이 해석하여야 할 특별한 사유가 있는 경우라야만 할 것입니다.
또한, 개발제한구역법 시행령 제36조제1항제1호나목의 입법 연혁을 살펴보면, 해당 조문은 부담금의 이중부과를 방지하기 위하여 “이미 형질변경된 사업부지 내에서 당해 사업을 위하여 추가로 형질변경하는 토지”를 부담금 부과 대상에서 제외하는 내용으로 2003년 1월 7일 대통령령 제17884호로 신설되었고, 그 후 2009년 8월 5일 대통령령 21670호로 개정되어 “당초의 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다”는 내용의 괄호 부분이 추가되었으며, 2012년 5월 14일 대통령령 제23787호로 괄호 부분이 “이미 부담금이 부과되어 납부된 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다”는 내용으로 다시 개정되었는바, 이와 같은 입법 연혁에 비추어 볼 때, 해당 규정은 당초에 허가된 사업 목적 범위 내에서 다시 형질변경허가를 받는 경우에는 기존에 부담금을 납부했는지 여부와 무관하게 부담금 부과 대상에서 제외하되, 당초에 허가된 사업과 다른 사업 목적으로 다시 형질변경허가를 받는 경우에는 종전에 부담금을 납부한 경우에만 부담금 부과 대상에서 제외하려는 취지의 규정이라고 보아야 할 것입니다.
한편, 부담금 제도가 도입되기 전에 토지형질변경허가를 받은 토지의 경우에는 부담금의 납부의무 자체가 없었으므로 부담금 산정의 대상이 되지 않는다는 의견이 있을 수 있으나, 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경을 하는 시점은 부담금 제도가 도입된 이후이고, 부담금 제도가 도입되기 전에 토지형질변경허가를 받은 토지를 부담금 산정 대상에서 제외하는 취지의 별도의 경과규정도 두고 있지 않다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우에는 해당 토지에 대하여 부담금을 면제받을 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견

○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제36조제1항제1호나목의 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지”의 경우, 허가받은 사업의 동일성뿐만 아니라, 훼손의 정도 등을 고려할 수 있도록 부담금 산정 기준을 정비할 필요가 있습니다.
질문: 개발제한구역 내 허가 대상인 임시가설건축물 설치기준 중 “1가구”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호나목3) 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서의 건축물 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있고, 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제13조제1항에서는개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있습니다.
이에 따라,같은 법 시행령 별표 1제5호다)에서는 “축사, 사육장, 콩나물 재배사, 버섯 재배사는 1가구[개발제한구역(제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 포함함)에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대를 말한다. 이하 같다]당 1개 시설만 건축할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 별표 제5호나목3)에서는 임시가설건축물의 경우 1가구당 기존 면적을포함하여 100제곱미터 이하로 설치하도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 별표 제5호나목3)의 임시가설건축물 설치기준으로서의 “1가구”의 의미도 “개발제한구역에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대”로 제한되는지가 문제됩니다.
살피건대, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다)에서 “1가구”를 “개발제한구역에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대”로 규정한 것은 “1가구”라는 용어를 정의하고 있는 것으로, 용어 정의의 성격상 같은 용어에 대해서는 동일한 의미로 사용하겠다는 입법적 의도가 있다고 할 것이고, 만일 이러한 정의 규정을 축사, 사육장, 콩나물 재배사, 버섯 재배사에 대해서만 적용하려는 의도라면 “이하 같다”라는 표현을 쓸 필요는 없다고 할 것입니다.
또한,개발제한구역법 제12조제1항의 행위제한 규정은 도시의 무질서한 확산 방지 및 도시 주변의 자연환경 보전을 위하여 개발제한구역 내에서의 건축 및 용도변경행위 등을 원칙적으로 금지하면서 필요한 최소규모로 제한하여 허용하려는 취지임에 비추어 볼 때,같은 법 시행령 별표 1제5호에서 축사, 사육장, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 임시 가설건축물, 지역특산물가공작업장, 관리용 건축물의 설치에 대해서는 개발제한구역에 거주하면서 농업 등에 종사하는 것 외에 주택의 소유라는 중첩적 제한을 가하고 있는 것은 개발제한구역 내에 시설의 과다 입지로 인한 무분별한 개발제한구역의 훼손을 방지하려는 입법적 의도가 있는 것으로 해석하여야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호나목3)의 임시가설건축물 설치기준으로서의 “1가구”의 의미도 “개발제한구역에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대”로 제한된다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역 보전부담금의 적용 제외 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제36조제1항제1호나목 등 관련)
답변: 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관해서는 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합합니다.
(각주:대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결례참조 )개발제한구역법 제21조제1항제2호에서는 국토교통부장관은같은 법 제12조제1항단서 또는 제13조에 따른 토지의 형질변경 허가나 건축물의 건축 허가(각주: 다른 법령에 따라 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함함. )를 받은 자에게 부담금을 부과ㆍ징수하도록 규정하고 있고,같은 법 제24조제2항에서는 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적에 비례하여 부담금을 산정하도록 계산식을 규정하고 있습니다.
그리고 부담금 산정의 세부기준에 대해 규정하고 있는「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제36조제1항제1호나목에서는 법 제24조제2항에 따른 허가 받은 토지형질변경 면적에 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함함)”의 면적은 포함하지 않도록 규정하여 부담금 산정을 위한 계산식 중 토지형질변경 면적에 포함하지 않아야 하는 토지의 면적에 대해서는 정하고 있으나 건축물 바닥면적에 포함하지 않아야 하는 사항에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 개발제한구역법 제24조제2항의 부담금 산정을 위한 계산식 중 “허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적”에서 제외되는 것은 개발제한구역법 시행령 제36조제1항제1호에 따른 토지형질변경 면적으로 한정해야 하며, 별도의 규정이 없는 건축물의 바닥면적에 대해서까지 토지형질변경 면적에 관한 규정을 유추적용하여 부담금 산정의 대상 면적에서 제외할 수 있는 것으로 해석할 수는 없습니다.
한편 실무상 이미 부담금을 납부한 건축물을 철거하고 다시 건축하는 경우에 대해서는 이중 부과를 방지할 필요성 등을 고려하여 부담금 산정 시 건축물 바닥면적에서 이미 부담금을 납부한 건축물의 바닥면적을 제외하도록 집행하고 있으므로 이 사안과 같이 부담금 제도가 도입되기 전의 건축물에 대해서도 해당 건축물의 바닥면적을 제외하고 부담금을 산정해야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 이러한 실무 집행이 타당한지 여부는 별론으로 하고 법령의 명시적 근거 없이 부담금 제도가 도입되기 전에 건축되어 부담금을 납부하지 않은 건축물을 철거하고 다시 건축하는 경우에 부담금의 산정 대상이 되는 건축물 바닥면적에 대해서까지 개발제한구역법 시행령 제36조제1항제1호나목을 유추적용할 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항부담금을 산정할 때 건축물 바닥면적에 대해서는 부담금을 이미 납부했는지 여부를 기준으로 부담금 산정시의 대상 면적에의 제외 여부를 판단하고자 하는 취지라면 부담금 산정에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 개발제한구역법 시행령 제36조제1항에서 이를 명확하게 규정할 필요성이 있습니다.
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제24조(부담금의 산정 기준) ① (생 략)② 제21조제1항제2호에 따른 부담금은 다음의 계산식에 따른 금액으로 한다.부담금 = (개발제한구역이 있는 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치 - 허가 대상 토지의 개별공시지가) × 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율③ㆍ④ (생 략)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제36조(부담금의 산정기준) ①법 제24조제1항 및 제2항에 따른 개발제한구역 보전부담금(이하 "부담금"이라 한다) 산정에 관한 세부기준은 다음 각 호와 같다.1. 법 제24조제2항에 따른 허가 받은 토지형질변경 면적에 다음 각 목의 토지의 면적은 포함하지 아니할 것가. (생 략)나. 이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다)다. (생 략)2. ～ 5. (생 략)② (생 략)＜관계 법령＞
질문: 개발제한구역에서 연료전지 설비를 도시ㆍ군계획시설결정 없이 설치할 수 있는 경우의 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호자목다) 관련)
답변: 개발제한구역법 제12조제1항본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업을 말하며, 이하 같음 )의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서ㆍ제1호나목 및 그 위임에 따른같은 법 시행령 별표 1제2호에서는 개발제한구역에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설의 건축 또는 설치를 규정하고 있는데, 같은 호 각 목 외의 부분 나)에서는 기반시설(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설을 말하며(개발제한구역법 시행령 제3조제1항제2호 참조), 이하 같음 )의 경우에는 같은 호 각 목에서 별도로 정하는 경우를 제외하고는 도시ㆍ군계획시설로만 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 기반시설인 연료전지 설비의 경우 원칙적으로 도시ㆍ군계획시설로 설치해야 하며, 예외적으로 같은 호 각 목에서 따로 정한 경우에만 도시ㆍ군계획시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 함)을 하지 않고 설치할 수 있습니다.
그런데 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호자목다)에서는 연료전지 설비를 건축물(건축물 대지를 포함함) 또는 공작물이나 도시ㆍ군계획시설부지(이하 “기존건축물등”이라 함)에 설치하는 경우에 한정하여 도시ㆍ군계획시설로 설치하지 않을 수 있도록 하고 있는데, 이는 연료전지 설비가 설치될 장소인 기존건축물등이 확정적으로 존재하는 경우에는 도시ㆍ군계획시설결정 없이 연료전지 설비를 설치할 수 있다는 의미라고 할 것이고, 이 사안과 같이 건축물의 신축과 함께 연료전지 설비를 설치하는 경우는 같은 목 다)에 따라 도시ㆍ군계획시설결정 없이 설치할 수 있는 경우에 해당되지 않는다고 할 것입니다.
또한 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호자목다)에서 연료전지 설비 등을 기존건축물등에 설치하는 경우에 예외적으로 도시ㆍ군계획시설결정 없이 설치할 수 있도록 한 취지는 이미 존재하는 건축물 등에 연료전지 설비를 설치하는 행위는 추가적인 개발제한구역 훼손을 수반하지 않으므로 그 설치 절차를 간소화하여 신ㆍ재생에너지의 보급을 활성화하기 위한 것인데,(각주: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(2013. 10. 30. 대통령령 제24818호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것) 조문별 개정이유서 참조 ) 이 사안과 같이 건축물을 신축하면서 그 건축물에 연료전지 설비를 설치하는 경우에는 개발제한구역의 추가적인 훼손이 수반된다고 보아야 하는바, 이 경우 도시ㆍ군계획시설결정을 통해 연료전지 설비를 설치해야 한다고 보는 것이 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
한편 연료전지 설비를 설치하기 위한 장소를 마련하기 위한 목적으로 건축물을 신축하고 해당 건축물에 연료전지 설비를 설치하는 경우에는 결과적으로 기존건축물등에 연료전지 설비를 설치하는 것이어서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호자목다)에 따라 도시ㆍ군계획시설결정을 통해 설치하지 않을 수 있다는 의견이 있으나, 이와 같이 보는 경우 연료전지 설비는 원칙적으로 도시ㆍ군계획시설로 설치해야 하는 기반시설임에도 불구하고, 연료전지 설비의 설치를 목적으로 하는 건축물이나 공작물의 건축 또는 설치와 함께 해당 설비의 설치가 이루어지기만 하면 도시ㆍ군계획시설결정 없이도 연료전지 설비를 설치할 수 있게 되므로, 같은 호 각 목 외의 부분 나)에서 기반시설을 도시ㆍ군계획시설로 설치하도록 규정한 실익이 없어진다는 점에서 이러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 연료전지 설비는 도시ㆍ군계획시설로 설치해야 합니다.
＜관계 법령＞개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.② ㆍ ③ (생 략)[별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설(이하 생 략)(생 략)2. 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설가) 각 시설의 용도에 직접적으로 이용되는 시설과 이에 필수적으로 수반되어야만 기능이 발휘되는 시설로 한정한다.나) 기반시설의 경우에는 다음 각 목에서 별도로 정하는 경우를 제외하고는 도시ㆍ군계획시설로만 설치할 수 있다.가. ∼ 아. (생 략)(생 략)자. 전기공급설비가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호다목에 따른 전기공급설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조에 따른 신ㆍ재생에너지 설비 중 연료전지 설비, 태양에너지 설비, 풍력 설비, 지열에너지 설비 및 바이오에너지 설비를 포함한다)를 말한다.나) (생 략)다) 연료전지 설비, 태양에너지 설비 또는 지열에너지 설비를 건축물(건축물의 대지를 포함한다) 또는 공작물이나 도시ㆍ군계획시설부지에 설치하는 경우에는 도시ㆍ군계획시설로 설치하지 아니할 수 있다.라) ㆍ 마) (생 략)(이하 생략)(이하 생략)3. ∼ 5. (생 략)(생 략)
질문: 개발제한구역에서 신축이 금지된 건축물의 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제4호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 원칙적으로 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 시행령 별표 1제5호마목2)에서는 허가 대상 건축물의 하나로 마을 공동작업장을 규정하면서, 그 설치범위를 지방자치단체가 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 경우로 한정하고 있습니다.
그리고,개발제한구역법 제13조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이개발제한구역법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제23조제2항각 호에서는 건축의 허가 범위로 재축, 개축, 대수선 및 증축을 규정하고 있습니다.
한편,개발제한구역법 제12조제1항제8호에서는 “개발제한구역법 제12조제1항제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”를 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제18조제1항제4호에서는 개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 같은 호 각 목(가목부터 라목까지)의 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설 등을 말하며, 이하 “근린생활시설등”이라 함)로 용도변경하는 행위를 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목2)에 따라 개발제한구역에서 허가를 받아 마을 공동으로 설치한 마을 공동작업장의 소유권이 개인에게 이전된 경우, 그 마을 공동작업장을 개발제한구역에서 용도변경이 가능한 건축물에 관하여 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에서는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”을 근린생활시설등으로 용도변경할 수 있도록 규정하고 있는바, 여기에서 “공장”은 개발제한구역에서는 어떠한 경우에도 설치할 수 없는 대표적인 건축물이고, 또한 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 요건에 해당하는 건축물은 같은 호다목에 따라 “박물관”, “미술관”, “종교시설”과 같이 개발제한구역에서 설치할 수 없는 건축물로도 변경할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호는 공장과 같이 개발제한구역에서 적합하지 아니하게 된 기존 건축물을 근린생활시설등과 같이 개발제한구역의 지정 목적에 보다 부합하는 건축물로 변경하는 것을 유도하려는 취지에서 특별히 규정된 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”은 그 문언상개발제한구역법 제13조에서 규정하고 있는 건축물과 같이 현행 법령상 신축이 절대적으로 금지된 건축물을 의미하는 것으로 이해되고,개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물과 같이 특정한 사람이나 일정 규모 이하의 시설로서 허가를 받은 경우 신축이 가능한 건축물까지 여기에 포함되는 것으로 보기는 어렵습니다.
한편, 개발제한구역에서 마을 공동으로 설치한 마을 공동작업장의 소유권이 개인에게 이전된 경우, 해당 마을 공동작업장은 개인으로서는 설치할 수 없는 것이므로 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 “신축이 금지된 건축물”에 포함되고, 이에 따라 용도변경이 가능하다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나그 의견에 따르면,개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 근린생활시설등을 개인이 직접 신축할 수 없는 경우에도 소유권 이전 및 용도변경이라는 우회적인 절차를 거쳐 해당 건축물을 개인이 신축하는 것과 동일한 효과를 가져올 수 있는바, 이는 개발제한구역에서 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하여 도시의 무질서한 확산을 방지하려는개발제한구역법의 입법 목적에 비추어 허용되어서는 아니될 것이라는 점에서 그와 같은 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역에서 허가를 받아 마을 공동으로 설치한 마을 공동작업장의 소유권이 개인에게 이전된 경우, 그 마을 공동작업장은 개발제한구역에서 용도변경이 가능한 건축물에 관하여 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호의 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”로 볼 수 없습니다.
질문: 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호라) 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축 및 용도변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있도록(단서) 제한적으로 허용하고 있으므로 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2016. 7. 27.회신 16-0203 해석례참조 )그리고개발제한구역법 제12조제1항제1호마목에서는 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 등을 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행령 별표 1제5호에서는 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설의 종류와 구체적인 설치 기준을 정하고 있는바, 이는개발제한구역법에 따라 엄격한 규제를 받는 개발제한구역 내 주민의 상황을 고려하여 예외적으로 허용되는 행위기준인 만큼 법률에서 규정한 “개발제한구역 주민”의 범위 내에서 그 내용을 구체화하는 방향으로 해석할 필요가 있습니다.
개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에서는 축사, 사육장, 작물 재배사, 육묘장, 종묘배양장 및 온실(이하 “축사등”이라 함)은 개발제한구역에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대당 1개 시설만 건축할 수 있도록 그 범위를 제한하면서 같은 영 제2조제3항제2호에 따라 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역에 해당하여 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 개발제한구역에 포함하도록 규정하고 있는데, 이는 해당 지역 주민의 경우 개발제한구역에서 해제되기 전에는 생업을 위한 축사등 건축이 허용되었으나 개발제한구역에서 해제됨에 따라 오히려 생업을 위한 축사등 건축이 불가능하게 되는 불합리함을 방지하려는 것입니다.
또한 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 가)에서는 축사등을 포함하는 동식물 관련 시설은 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자만 설치할 수 있다고 범위를 제한하고 있음에도, 축사등에 대해 별도로 개발제한구역(같은 영 제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 포함함)에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대 당 1개 시설만 건축할 수 있다는 요건을 추가로 규정한 것은 개발제한구역 내에 축사등 시설이 무분별하게 입지함에 따라 개발제한구역이 훼손되는 것을 방지하려는 입법적 의도가 있다고 보아야 합니다.
그렇다면 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에 따라 축사등 시설을 1세대 당 1개 시설로 제한하여 건축할 수 있는 대상 세대 중 ‘개발제한구역에서 해제된 집단취락지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대’는 개발제한구역에서 해제되기 이전부터 개발제한구역에서 거주하던 세대로 한정해야 하고, 개발제한구역의 주민에 해당하지 않았던 자가 개발제한구역 해제 후에 해당 집단취락지역으로 이주한 경우까지를 포함된다고 확대 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
만약 이와 달리 개발제한구역에서 해제된 이후에 해당 집단취락지역에 새로 이주한 경우까지 ‘개발제한구역에서 해제된 집단취락지역지역에서 주택을 소유하면서 거주하는 세대’에 해당하는 것으로 본다면, 개발제한구역에서 해제된 지역에서의 주택 신축에 대해서는 개발제한구역법령에 따른 제한이 적용되지 않으므로 결과적으로 개발제한구역 내에 설치되는 축사등 시설이 늘어나게 되어 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문의 취지가 몰각될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호 각 목 외의 부분 라) 본문에 따라 1세대당 1개 시설만 건축할 수 있는 세대는 개발제한구역이 해제되기 이전부터 주택을 소유하면서 거주한 경우로 제한된다는 점이 보다 명확해지도록 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ～ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. ～ 9. (생 략)② ～ ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②ㆍ③ (생 략)[별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. ~ 4. (생 략)5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설가) ~ 다) (생 략)라) 축사, 사육장, 작물 재배사, 육묘장, 종묘배양장 및 온실은 1가구[개발제한구역(제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역에서 해제된 집단취락지역을 포함한다)에서 주택을 소유하면서 거주하는 1세대를 말한다. 이하 같다]당 1개 시설만 건축할 수 있다. (단서 및 이하 생략)＜관계 법령＞
질문: “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”의 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 같은 항 단서에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제8호에서는 같은 항 제1호 또는같은 법 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위를 규정하고 있으며,같은 법 제13조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이개발제한구역법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에서는같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제18조제1항제4호에서는같은 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”의 하나로 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경하는 행위”를 규정하고 있습니다.
한편, 구 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부개정되어 2009. 8. 7. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 “구 개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조 및 별표 1 제7호사목에서는「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 박물관 및 미술관을 규정하고 있었으므로, 구 개발제한구역법 시행령의 시행 당시에는 개발제한구역에서도 허가를 받아 미술관의 건축행위를 할 수 있었으나, 구 개발제한구역법 시행령이 2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부 개정되면서같은 법 시행령 별표 1제7호사목이 삭제됨에 따라 미술관은 개발제한구역에서 건축할 수 있는 건축물에서 제외되었는바,이 사안에서는 개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 않게 된 경우 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에서는 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경이 가능한 대상을 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”이라고 규정하고 있고, 이러한 용도변경과 관련하여 같은 법 시행령 제18조제2항에서는 근린생활시설 중 휴게음식점 등 일부에 대해서 그 용도변경 허가자의 요건(허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것 등)과 용도변경하려는 건축물의 연면적의 범위(300제곱미터 이하일 것)만을 제한하고 있을 뿐, 개발제한구역 지정 당시를 기준으로 그 건축물의 범위를 제한하고 있지 아니한바, 그렇다면 개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 더 이상 개발제한구역에서 건축이 허용되지 않게 된 경우에도 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당하는 것이 법문언상 분명하다고 할 것입니다.
또한,개발제한구역법 제12조제1항제3호의2,같은 법 시행령 제2조제3항제6호가목, 제13조제2항제1호, 제18조제1항제10호, 같은 조 제2항제3호에서는 “개발제한구역 지정 당시부터”라는 시기적 기준을 분명하게 사용함으로써 해당 조항이 적용되는 건축물, 토지 등의 범위를 명확히 규정하고 있는 것과 비교해 볼 때,같은 법 제13조에 따른 “법령의 개정ㆍ폐지 등 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 건축물”이나 같은 법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에서는 “개발제한구역 지정 당시부터 있던”과 같은 제한 규정이 없는 이상 반드시 개발제한구역 지정 당시에 있었던 건축물로 한정해서 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 않게 된 경우 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설 등으로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”의 범위에 개발제한구역 지정 이후에 신축되었으나, 나중에 법령의 개정으로 개발제한구역에서 신축이 금지된 건축물도 포함하는지 여부를 명확히 하는 입법적 조치가 필요하다고 보입니다.
질문: 개발제한구역에서 주택의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경의 허용 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제9호가목 관련)
답변: 법해석은 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 합니다.
(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조)그런데「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제4호 및같은 법 시행령 제14조제9호가목에서는 개발제한구역에서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 “개발제한구역 지정 당시 건축되었던 주택”의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 규정에서는 진입로의 설치가 가능한 주택의 요건으로 “개발제한구역 지정 당시 건축되어 있었을 것”을 규정하고 있을 뿐 “진입로를 설치하고자 하는 현재 시점에 개발제한구역 내에 주택이 있을 것”을 규정하고 있지 않습니다.
그리고개발제한구역법 제3조제2항 및같은 법 시행령 제2조제3항제2호에서는 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역에 대하여는 개발제한구역을 해제할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제15조에서는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락을 취락지구(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에 따른 취락지구를 말함.)로 지정하여 건축물의 용도ㆍ높이ㆍ연면적 및 건폐율을 일정부분 완화할 수 있도록 규정하고 있습니다.
또한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 별표 1 제3호마목가)①, 같은 표 제5호 각 목 외의 부분 라), 같은 표 제5호마목1)에서는 각각 “개발제한구역의 주민, 가구, 마을”에 “개발제한구역법 시행령 제2조제3항제2호에 따라 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역의 주민, 가구, 마을”도 포함되는 것으로 규정함으로써, 이러한 주민, 가구, 마을을 위한 유치원, 축사, 지역특산물 가공판매장, 마을진입로 등을 개발제한구역에 설치할 수 있도록 하는 등 개발제한구역의 보전과 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역에 거주하는 주민들의 생활편익이 조화되도록 하고 있습니다.
이와 같이 개발제한구역법령에서 집단취락 주민들의 생활편익을 증진하고 주거환경을 개선해 주기 위한 제도적 장치를 규정하고 있는 점을 고려하면 개발제한구역이 해제된 집단취락에 있는 주택으로서 개발제한구역을 통과하지 않고서는 진입로를 설치하는 것이 불가능하거나 곤란한 경우(각주: 개발제한구역을 통과하지 않고 진입로를 설치하려는 경우 과도한 비용이 발생하거나, 타인 소유의 토지를 통과해야만 하는 경우로서 그 타인의 의사에 반하여 진입로를 설치할 권원이 없는 경우 등을 말함.)에는 제반 사정을 고려하여 진입로의 설치를 위하여 개발제한구역 내 토지의 형질변경을 허가할 수 있다고 보아야 합니다.
아울러 만일 개발제한구역 지정 당시부터 건축되어 있던 주택의 경우 개발제한구역이 해제되기 전에는 개발제한구역법 시행령 제14조제9호가목에 따라 진입로의 설치를 위한 토지의 형질변경 허가를 할 수 있는데 개발제한구역을 해제한 후에는 오히려 그러한 허가를 할 수 없게 된다고 본다면, 개발제한구역의 해제로 인해 토지재산권에 대한 제한이 더욱 강화되는 불합리한 결과가 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제3조(개발제한구역의 지정 등) ① (생 략)② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)3의2. (생 략)4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경5. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑪ (생 략)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.1. (생 략)2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역3. ∼ 7. (생 략)④ ∼ ⑥ (생 략)제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다.1. ∼ 8. (생 략)9. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경가. 주택 또는 근린생활시설[개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 별표 1 제5호다목가) 또는 같은 호 라목나)에 따라 신축하려는 것만 해당한다]나. (생 략)9의2.(생 략)10. ∼ 18. (생 략)
질문: 개발제한구역에서 취락지구가 아닌 지역으로의 이축행위에 대한 허가기준(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제5호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없으나, 같은 항 단서에 따라 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있는데, 같은 항 제3호의2에서는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(이하 “공익사업”이라 함)의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위를 규정하고 있습니다.
한편, 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 행위에 대한 허가기준으로서개발제한구역법 제12조제7항의 위임에 따른같은 법 시행령 별표 2제1호에서는 일반적 기준을, 제2호부터 제5호까지에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제2호), 토지의 형질변경 및 물건의 적치(제3호), 취락지구로의 이축 및 이주단지의 조성(제4호), 취락지구가 아닌 지역으로의 이축(제5호) 등 각 행위별로 세부기준을 정하고 있는바, 이 사안에서는 공익사업의 시행에 따라 철거되는공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위와 관련하여 이미 해당 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에, 취락지구로의 이축에 관한 허가기준인 같은 법 시행령 별표 2 제4호다목(공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 이축을 허가하여서는 아니 된다)의 규정을 적용할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저,개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
그렇다면, 개발제한구역법 시행령 별표 2에서개발제한구역법 제12조제1항각 호의 허가대상 행위별로 각각 그 기준을 정하고 있고, 특히 취락지구로의 이축(제4호)과 취락지구가 아닌 지역으로의 이축(제5호)을 구분하여 규정하고 있으므로, 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위에 대하여 취락지구로의 이축과 관련된 기준을 적용하는 것은 허용될 수 없다고 할 것인바, 비록 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위의 대상 건축물이 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물로서 해당 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립되어 있다고 하더라도, 취락지구로의 이축에 관한 허가기준인 같은 표 제4호다목(공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 이축을 허가하여서는 아니 된다)의 규정을 취락지구가 아닌 지역으로의 이축 행위에 확대하거나 유추하여 적용하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
물론, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제4호다목에 따라공익사업법 제78조에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 취락지구로의 이축을 엄격히 제한함으로써 개발제한구역을 보다 효율적으로 관리하려는 취지가 있음에 비추어 볼 때, 통상 취락지구가 아닌 개발제한구역의 경우에는 취락지구에 비하여 보존과 관리의 필요성이 한층 더 높다고 할 수 있으므로,공익사업법에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 취락지구가 아닌 지역으로의 이축행위도 당연히 제한될 수 있다는 논리도 합리적인 측면이 있다고 할 것이나, 개발제한구역에서의 행위허가에 대한 제한요건은 국민의 기본권을 실질적으로 제약하는 규정이므로, 그 제한요건은 법령상 명확한 근거가 필요하다고 할 것이고, 더구나 개발제한구역법 시행령 별표2 제4호다목의 규정은 주거용 건축물에 대한 이주대책(공익사업법 제78조)에 불과할 뿐 공장에 대한 이주대책(공익사업법 제78조의2)은 아닌 점에 비추어 볼 때, 이 건의 경우와 같이 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위에 대하여 개발제한구역법 시행령 별표 2 제4호다목에 따른 이주대책의 허가제한기준을 확대 적용하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
따라서,개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따라 공익사업의 시행에 따라 철거되는 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하려는 행위와 관련하여 이미 해당 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에, 개발제한구역의 지정취지, 개발제한구역의 훼손방지 및 같은 호에 따른 이축 요건에의 해당 여부 등을 고려하여 그 허가를 할 수 있을지의 문제는 별론으로 하더라도, 취락지구로의 이축에 관한 허가기준인 같은 법 시행령 별표 2 제4호다목(공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에는 이축을 허가하여서는 아니 된다)의 규정을 적용할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축과 관련하여 그 허가기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 2제5호에서 공익사업의 시행에 따른 이주대책이 수립된 경우에 해당 이축을 허용할지 여부에 대하여 별도의 입법조치 등을 통하여 명확히 할 필요성이 있다고 할 것입니다.