질문: 공익사업으로 인한 영업손실의 산정 기준(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제47조제5항 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제77조제1항에서는 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준 등에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 “토지보상법 시행규칙”이라 함) 제47조제1항에서는 공익사업의 시행으로 인하여 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 영업손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익과 영업장소 이전 후 발생하는 영업이익감소액에 휴업기간 중의 영업용 자산에 대한 감가상각비ㆍ유지관리비와 휴업기간 중에도 정상적으로 근무하여야 하는 최소인원에 대한 인건비 등 고정적 비용(제1호), 영업시설ㆍ원재료ㆍ제품 및 상품의 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액(제2호), 이전광고비 및 개업비 등 영업장소를 이전함으로 인하여 소요되는 부대비용(제3호)을 합한 금액으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항의 규정에 의한 휴업기간은 4개월 이내로 하도록 규정하면서, 다만, 공익사업을 위한 영업의 금지 등으로 인하여 4개월 이상의 기간 동안 영업을 할 수 없는 경우(제1호)와 영업의 고유한 특수성으로 인하여 4개월 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우(제2호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 실제 휴업기간으로 하되, 그 휴업기간은 2년을 초과할 수 없다고 규정하고 있습니다.
한편, 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단에서는 개인영업으로서 휴업기간에 해당하는 영업이익이 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구 월평균 가계지출비를 기준으로 산정한 3인 가구의 휴업기간 동안의 가계지출비(휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에는 4개월분의 가계지출비를 기준으로 함)에 미달하는 경우에는 그 가계지출비를 휴업기간에 해당하는 영업이익으로 본다고 규정하고 있는바,이 사안은 토지보상법 시행규칙 제47조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하여 실제 휴업기간에 대한 보상을 하는 경우, 같은 조 제5항 후단에 따라 영업이익을 산정할 때, 휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에도 4개월분의 가계지출비로 한정하여 실제 휴업기간에 해당하는 영업이익과 비교하여야 하는지, 아니면 4개월분 가계지출비를 기준으로 실제 휴업기간에 비례하여 산정한 가계지출비를 실제 휴업기간에 해당하는 영업이익과 비교하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 제77조제1항에서는 영업을 휴업함에 따른 영업손실에 대하여 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하도록 규정하고 있고, 같은 조의 위임에 따라 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단에서는 영업이익의 평가 방법을 규정하면서 개인영업으로서 휴업기간에 해당하는 영업이익이 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구 월평균 가계지출비를 기준으로 산정한 3인 가구의 휴업기간 동안의 가계지출비(휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에는 4개월분의 가계지출비를 기준으로 함)(이하 “평균 가계지출비”라 함)에 미달하는 경우에는 그 가계지출비를 휴업기간에 해당하는 영업이익으로 본다고 규정하고 있는바, 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단의 입법 취지는 최저 휴업보상액을 3인 가구인 도시근로자가구의 가계지출비를 기준으로 산정하도록 함으로써 영세 영업자를 보호하기 위한 것입니다(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 일부개정되어 같은 날 시행된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 개정이유서 참조).그런데, 토지보상법 시행규칙 제47조제2항에서는 휴업기간을 원칙적으로 4개월 이내로 하되, 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 2년을 초과하지 않는 범위에서 실제 휴업기간으로 한다고 규정하고 있는바, 이는 공익사업의 시행으로 인한 보상을 현실화함으로써 공익사업의 시행으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 영세 상인 및 서민들의 생활안정을 도모하기 위하여 영업손실 보상시 인정하는 휴업기간을 3개월에서 4개월로 확대한 것이고(2014. 10. 22. 국토교통부령 제131호로 일부개정된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 개정이유서 참조), 이에 따라 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단에서 휴업기간에 해당하는 영업이익과 비교하는 가계지출비 또한 3개월분의 평균 가계지출비에서 4개월분의 평균 가계지출비로 상향 조정된 것입니다.
이와 같이 영세 상인 및 서민의 보호를 위하여 최저 휴업보상액을 3인 가구인 도시근로자가구의 가계지출비를 기준으로 산정하도록 한 취지와 영업손실 보상 시 인정하는 휴업기간이 원칙적으로 4개월인 점을 고려할 때, 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단 괄호 부분의 “휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에는 4개월분의 가계지출비를 기준으로 한다”는 규정은 토지보상법 시행규칙 제47조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하여 4개월을 초과하는 휴업기간에 대한 보상을 하는 경우, 해당 휴업기간에 해당하는 영업이익이 4개월분의 평균 가계지출비에 미달하더라도 4개월분의 평균 가계지출비는 보장한다는 취지로 보아야 하고, 휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에 실제 휴업기간에 비례하여 산정한 가계지출비를 기준으로 영업이익을 산정할 수 있다는 의미는 아니라고 할 것입니다.
한편, 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단 괄호 부분의 “휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에는 4개월분의 가계지출비를 기준으로 한다”는 규정의 의미를 휴업기간이 4개월을 초과하는 경우 4개월분 가계지출비를 기준으로 실제 휴업기간에 비례하여 산정한 가계지출비로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 이는 괄호 부분의 규정이 없는 경우에 가능한 해석으로서 토지보상법 시행규칙 제47조제5항 후단에서 별도로 괄호 부분의 규정을 두고 있는 이상 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 토지보상법 시행규칙 제47조제2항 각 호의 어느 하나에 해당되어 실제 휴업기간에 대한 보상을 하는 경우, 같은 조 제5항 후단에 따라 영업이익을 산정할 때, 휴업기간이 4개월을 초과하는 경우에도 4개월분의 가계지출비로 한정하여 실제 휴업기간에 해당하는 영업이익과 비교하여야 할 것입니다.