질문: 「군수품관리법」 제13조에 따라 불용결정된 군수품을 매각하는 경우 매각의 특례를 규정한 「물품관리법」 제39조가 준용되는지 등(「군수품관리법」 제4조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「물품관리법」은 국가 물품의 취득ㆍ보관ㆍ사용 및 처분에 관한 기본적인 사항을 정한 법률(같은 법 제1조)로서, 물품 중에서도 ‘군수품’의 관리에 관하여는 따로 법률로 정하도록 규정하여(같은 법 제3조)「군수품관리법」에서 이를 별도로 규율하고 있는데,「군수품관리법」 제4조에서는 군수품 관리에 관하여는「군수품관리법」에 규정하는 것 외에「물품관리법」 제9조제3항, 제10조부터 제12조까지, 제26조부터 제28조까지, 제30조, 제32조부터 제34조까지, 제36조, 제42조 및 제44조를 준용한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 불용군수품 매각 시「군수품관리법」 제4조에서 준용 대상 조문으로 열거하고 있지 않은「물품관리법」 제39조(매각의 특례)도 준용되는지 여부가 문제됩니다.
먼저 “준용”이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용하는 입법기술로서 준용 규정을 명시적으로 둔 경우에만 준용이 가능하다 할 것이고, 특정 법령에서 준용의 대상을 구체적으로 특정하여 규정하고 있는 경우에는 그 특정된 규정에 한정하여 준용된다고 보아야 할 것(각주: 법제처 2023. 9. 12. 회신 법제처 23-0380 해석례 참조)인데, 군수품의 관리에 관하여는「군수품관리법」에서 규율하도록 하면서「물품관리법」에서 준용이 필요한 조항은 그 대상을 구체적으로 특정하여 ‘「물품관리법」 제9조제3항, 제10조부터 제12조까지, 제26조부터 제28조까지, 제30조, 제32조부터 제34조까지, 제36조, 제42조 및 제44조’로 규정하고 있는바, 군수품의 매각과 관련하여서는 ‘물품은 매각을 목적으로 한 물품이거나 불용품이 아니면 매각할 수 없다’는 내용 등을 규정한「물품관리법」 제36조가 준용될 뿐, ‘매각을 목적으로 한 물품이나 불용품을국가계약법에도 불구하고「물품관리법 시행령」으로 정하는 바에 따라 경매 또는 수의계약에 의하여 매각할 수 있다’고 규정한「물품관리법」 제39조까지 준용된다고 보기 어렵습니다.
그리고「물품관리법」 제39조는 매각을 목적으로 한 물품이나 불용품의 매각에 관한 특례 규정으로, ‘특례’는 원칙적 규정에 대해 특수하고 예외적인 내용을 규정하는 것인바,(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.656 참조) 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점(각주: 법제처 2023. 5. 11.회신 23-0187 해석례참조)에 비추어 볼 때에도, 국가를 당사자로 하는 계약에 대한 일반법인국가계약법에 대한 예외로서「물품관리법」 제39조가 적용되는 대상의 범위를 명시적인 준용 규정도 없이 불용군수품까지로 확장하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 군수품 관리에 관한 기본적인 사항과 절차를 규정하고 지침을 제공하여 군수품을 효율적이고 체계적으로 관리하는 것을 목적(각주: 「군수품 관리 훈령」 제1조 참조)으로 하는 「군수품 관리 훈령」에서도 제14장에서 불용군수품의 매각에 관한 규정들을 두면서, ‘불용군수품 매각 계약은국가계약법에 따라 체결한다’고 규정(같은 훈령 제111조제1항)하고 있을 뿐, 불용군수품 매각 시「물품관리법」 제39조를 준용하여국가계약법에도 불구하고「물품관리법 시행령」으로 정하는 바에 따라 수의계약을 체결할 수 있다는 내용을 규정하고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 불용군수품을 매각하는 경우국가계약법에도 불구하고 불용품을 수의계약에 의하여 매각할 수 있도록 매각의 특례를 규정한「물품관리법」 제39조가 준용되지 않습니다.
나. 질의 나에 대해국가계약법 제7조제1항본문에서는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제26조제1항에서는같은 법 제7조제1항단서에 따라 수의계약을 할 수 있는 경우를 각 호로 열거하고 있는바, 이와 같은국가계약법령의 규정 체계에 비추어 보면, 예외규정에 해당하는같은 법 제7조제1항단서 및같은 법 시행령 제26조제1항에 따른 수의계약 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것(각주: 법제처 2007. 3. 23.회신 07-0044 해석례및 법제처 2015. 11. 11.회신 15-0578 해석례참조)입니다.
그런데 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목3) 및 같은 호 가목5)의 ‘물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약’의 의미를 살펴보면, 물품을 만드는 것에 관한 계약인 ‘물품의 제조계약’, 물품을 사는 것에 관한 계약인 ‘물품의 구매계약’ 및 노무를 제공하는 것에 관한 계약인 ‘용역계약’에 물품을 파는 것에 관한 계약인 ‘물품의 매각계약’이 포함되지 않는 것은 해당 용어의 통상적인 의미상 명확하고, 특히 ‘물품의 구매계약’은 국가가 계약상대방으로부터 물품을 제공받고 그 대가를 지불하는 경우, 즉 국가가 ‘구매자’의 지위를 가지면서 비용을 ‘지출’하는 원인이 되는 계약을 말하는데(각주: 법제처 2023. 5. 11.회신 23-0187 해석례참조), 국가가 그 소유의 물품을 ‘공급자’의 지위에서 제공하고 계약상대방으로부터 그 대가를 지불받는 경우로서 ‘세입’의 원인이 되는 계약이라 할 수 있는 ‘물품의 매각계약’과는 그 성격이 다르다고 할 것이므로(각주: 국가계약법 제15조제1항 및 제16조 참조), ‘물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약’에는 ‘물품의 매각계약’이 포함되지 않는다고 보는 것이국가계약법령의 문언에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
또한 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목3) 및 같은 호 가목5)에서 수의계약 사유에 해당하는 계약의 유형을 ‘물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약’으로 한정하고 있는 반면, 같은 항 제4호에서는 또다른 수의계약 사유로 국가유공자 또는 장애인 등에게 일자리나 보훈ㆍ복지서비스 등을 제공하기 위한 목적으로 설립된 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 단체 등과 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약(해당 단체가 직접 생산하는 물품 및 직접 수행하는 용역에 한정함)을 체결하거나, 그 단체 등에 직접 ‘물건을 매각ㆍ임대’하는 경우를 규정하여 물품의 ‘제조ㆍ구매 또는 용역계약’과 별개로 물건의 ‘매각’을 수의계약 사유에 해당하는 계약의 유형으로 규정하고 있는 점에 비추어 보면, ‘물품의 매각계약’은 같은 항 제5호가목3) 및 같은 호 가목5)의 ‘물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약’과 구분되는 개념으로 보는 것이국가계약법령의 체계에 비추어 볼 때 타당합니다.
따라서 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목3) 및 같은 호 가목5)의 ‘물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약’에 ‘물품의 매각계약’이 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞물품관리법제3조(군수품관리에 관한 특례) 군수품의 관리에 관하여는 따로 법률로 정한다.제36조(매각) ① 물품은 매각을 목적으로 한 물품이거나 불용품이 아니면 매각할 수 없다.② 물품관리관은 제1항의 물품 중 매각을 목적으로 한 물품으로서 물품수급관리계획에 정하여진 물품에 대하여는 그 계획의 범위에서, 그 밖의 물품에 대하여는 필요할 때마다 계약담당공무원에게 매각에 관한 필요한 조치를 할 것을 청구하여야 한다.제39조(매각의 특례) 각 중앙관서의 장이나 조달청장은 매각을 목적으로 한 물품이나 불용품을「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 경매 또는 수의계약에 의하여 매각할 수 있다.물품관리법 시행령제43조(매각 방법) ① 각 중앙관서의 장이나 조달청장은 법 제39조에 따라 매각하려는 물품이 2회 이상의 일반경쟁입찰이나 경매에 의하여 매각되지 아니하면 수의계약에 의하여 매각할 수 있다. 다만, 취득단가가 10만원 이하이며 총액이 500만원 이하인 불용품은 처음부터 수의계약에 의하여 매각할 수 있다.② ∼ ④ (생 략)군수품관리법제4조(준용규정) 군수품 관리에 관하여는 이 법에 규정하는 것 외에「물품관리법」 제9조제3항, 제10조부터 제12조까지, 제26조부터 제28조까지, 제30조, 제32조부터 제34조까지, 제36조, 제42조 및 제44조를 준용한다.국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령제26조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 법 제7조제1항 단서에 따라 수의계약을 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.1. ∼ 3. (생 략)4. 국가유공자 또는 장애인 등에게 일자리나 보훈ㆍ복지서비스 등을 제공하기 위한 목적으로 설립된 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 단체 등과 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약(해당 단체가 직접 생산하는 물품 및 직접 수행하는 용역에 한정한다)을 체결하거나, 그 단체 등에 직접 물건을 매각ㆍ임대하는 경우가. ∼ 마. (생 략)5. 제1호부터 제4호까지의 경우 외에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 다음 각 목의 경우가. 다음의 어느 하나에 해당하는 계약1)ㆍ2) (생 략)3) 추정가격이 2천만원 초과 1억원 이하인 계약으로서「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업 또는「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인과 체결하는 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약. 다만, 제30조제1항제3호 및 같은 조 제2항 단서에 해당하는 경우에는 소기업 또는 소상공인외의 자와 체결하는 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약을 포함한다.4) (생 략)5) 추정가격이 2천만원 초과 1억원 이하인 계약으로서 다음의 어느 하나에 해당하는 자와 체결하는 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약가) ∼ 다) (생 략)6) (생 략)나. ∼ 아. (생 략)② ∼ ⑥ (생 략)