질문: 구 「평생교육법」에 따라 학력인정시설을 운영하는 개인이 개정 「평생교육법」의 경과조치에 따라 학급증설 및 시설확충을 할 수 있는지 여부(「평생교육법」 부칙 제3조 관련)
답변: 개정「평생교육법」(2007. 12. 14. 법률 제8676호로 전부개정된 것을 말한다. 이하 “개정 「평생교육법」”이라 한다)에서는같은 법 제31조제2항에 따른 학교인정 평생교육시설의 설립 주체는「사립학교법」에 따른 학교법인 또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 하고(제28조제5항), 학교형태의 평생교육시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 하며(제31조제1항), 교육감은같은 법 제31조제1항에 따른 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교 졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있도록 하고 있고(제31조제2항),같은 법 제31조제2항에 따른 학력인정 평생교육시설의 지정기준ㆍ절차, 입학자격, 교원자격 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다(제31조제5항).한편, 개정「평생교육법」부칙 제3조에서는 이 법 시행 전 종전의 제20조제2항에 따라 학력이 인정되는 시설로 지정된 평생교육시설에 대하여는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있고, 구「평생교육법」(2007. 12. 14. 법률 제8676호로 전부개정되기 전의 것을 말한다. 이하 “구「평생교육법」”이라 한다)에서는 학교형태의 평생교육시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 하며(제20조제1항), 교육감은 제20조제1항에 따른 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다(제20조제2항. 개정 「평생교육법」 제31조제1항 및 제2항과 동일한 내용임).일반적으로, 법령개정에 따라 부칙에 규정되는 경과조치는구법질서에서 신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 한편, 특정대상에 대한 신구법령의 적용관계를 분명히 규정함으로써 법질서의 원만한 전환을 보장하는 기능을 수행한다고 할 것인데, “종전 학력인정시설에 대하여는 종전의 규정에 따른다”고 규정한 개정「평생교육법」부칙 제3조의 경과조치를 이해하기 위해서는 해당 경과조치의 문언표현 및 도입배경이나 개정법률의 입법취지 및 개정내용 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
우선, 개정「평생교육법」에서는 학교형태의 학력인정시설의 공공성 및 안정성을 확보하기 위하여 학력인정시설에 대한 개인의 설치ㆍ운영권을 배제하고 학교법인이나 재단법인만 그 설치주체로서의 지위를 인정하고 있는 반면,학력인정시설의 지정기준이나 절차 및 방법 등과 관련해서는 구「평생교육법」과 비교하여 다른 특별한 변경사항이 없는데, 이는구법질서에서 신법질서로의 이행과정에서 신법에 따라서는 더 이상 학력인정시설을 설치할 수 없는 개인 설치자의 기득권을 보장하고, 종전에 지정받은 해당 학력인정시설의 적법성을 인정하기 위한 것이라 할 것입니다.
이에 따라, “종전의 학력인정시설에 대하여는 종전의 규정에 따른다”는 개정「평생교육법」부칙 제3조는 개인이 종전의 학력인정시설을 계속 운영함에 있어서「사립학교법」에 따른 학교법인 또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 전환하지 아니하고 기존에 지정받은 기준대로 계속하여 운영할 수 있다는 것으로 보아야 할 것인데, 여기에서 핵심적인 문제는 “종전의 규정”에 따라 운영할 수 있는 범위를 과연 어떻게 볼 것인지 입니다.
만일 “종전의 규정”의 범위를 넘는 경우에는 개정「평생교육법 시행령」 제28조제2항에 따라 법령상의 지정기준과 지역의 교육여건 등을 종합적으로 검토하여 새로이 지정 여부를 결정하도록 할 것이고, 이 경우 개인이 운영하는 학력인정시설의 경우에는 개정「평생교육법」 제28조제5항에 따라 그 설립주체를 학교법인이나 재단법인으로 전환하지 않고는 학급증설이나 시설확충을할 수 없다고 할 것이기 때문입니다.
우선, 개정「평생교육법」 제28조제5항에서 개인을 배제하고 법인만 학력인정시설을 설치할 수 있도록 그 자격조건을 강화한 것은 학력인정시설의 공공성과 안정성을 확보하기 위하여 필요한 것으로서 개정법령에 따라 향후 법인이 주된 주체로 전환되어야 하지만, 현재까지 개인이 운영하는 평생교육시설이 대부분이고 향후 상당 기간 지속될 것이라는 점을 고려하여 개정「평생교육법」부칙 제3조에 따라 개인이 운영하는 종전 학력인정시설을 인정하고 있는바, 모든 국민에게 평생교육의 기회를 부여하려는「평생교육법」의 입법목적상 부칙에 따라 개인이 운영하는 종전의 학력인정시설에 대하여도 운영되는 동안 최소한의 학습환경이 보장될 수 있도록 하는 취지에서 개정「평생교육법」부칙 제3조의 “종전의 규정”에 따른 지정기준에 관한 요건을 개정법령의 입법취지에 위배되지 않는 범위에서 합리적으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이에 따라, 개정「평생교육법」부칙 제3조에 따른 “종전의 규정”의 의미는 개인이 학력인정시설을 지정받을 당시 그 지정기준의 범위에서만 운영할 수 있음을 인정한 것이라기보다는, 해당 학력인정시설의 본질적인 지정내용을 변경하지 않는 범위에서 학습환경의 변화에 따른 필요한 조치를 할 수 있음을 허용한 것으로 보아야 할 것입니다.
이러한 관점에서 먼저 학급증설이 “종전의 규정”의 범위에 해당하는지를 살펴보면, 학급증설은 그 자체로 완결되는 것이 아니라 필연적으로 교원증가와 교사(校舍)의 증설을 수반하고 학생수의 증원도 필요시 수반될 수 있는바, 이러한 사안은 학력인정시설에 대한 변경지정제도가 없는 현실에서 해당 시설의 운영자가 임의로 판단하여 시행할 수 있는 사안이 아니라 지정권자가 해당 지역의 정규학교 학생 수급전망 등 지역의 교육여건을 종합적으로 검토하여 “새로이” 지정여부를 판단하여야 하는 사안이라 할 것입니다.
그렇다면 학급증설은 학력인정시설의 운영에 본질적인 변화를 줄 수 있는 지정기준으로서 학력인정시설의 공공성 및 안정성에 직접적인 영향을 미칠 수 있다 할 것이므로 이는 “종전의 규정”에 따라 운영할 수 있는 범위를 벗어난다고 할 것입니다.
한편, 시설확충의 경우에는 학력인정시설의 교육운영이나 학생교육에 있어서 본질적이고 핵심적인 내용이 그대로 유지되면서 학습환경 개선이나 학습효율화 증진을 위한 부수적이고 보조적인 수단으로 기능하는 것이고, 이는 학력인정시설의 운영을 위한 외부적인 환경여건을 합리적으로 조성하는 효과를 발생시키는 점을 고려할 때, 시설확충의 경우에는 “종전의 규정”에 따른 운영의 범위내에 있다고 할 것입니다.
규정상으로도 구「평생교육법 시행령」 제11조제1항각 호 중 학력인정지정 신청 시 제출사항으로 학급 수, 정원, 교원 정수 등은 확정적일 것을 요구한 반면, 시설의 경우에는 “시설현황 및 시설확충계획”을 제출하도록 되어 있는데, 이러한 지정신청 시 시설현황 외에 시설확충계획을 제출하도록 한 것은 학력인정시설 지정 이후 운영과정에서 필요한 경우에는 새로운 지정신청행위 없이도 해당 시설을 확충하여 개선할 수 있는 여지를 주기 위한 것으로 보이므로, 개정「평생교육법」시행 이후에도 개인 운영자는 종전의 규정에 따라 시설을 확충할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
만일 개인 운영자가 개정 법률의 시행 이후에 설립주체 상 요건을 갖추지 않았다는 이유로 시설을 확충할 수 없다면 학력인정시설의 대부분이 개인에 의해 운영되고 있는 현실에서, 대다수 학력인정시설의 저해로 학습자의 수요를 충족시키지 못하는 결과를 초래할 것이고, 이는 모든 국민에게 평생교육의 기회를 보장함으로써 개인의 능력과 인격발전을 지속적으로 보장하려는「평생교육법」의 입법목적에도 위배되므로, 시설확충은 학습의 질을 유지하기 위한 최소한의 조치로써 법인으로의 전환없이도 허용되어야 할 것입니다.
따라서 개정「평생교육법」시행 전 구 「평생교육법」 제20조제2항에 따라 지정된 학력인정시설을 운영하고 있는 개인은 종전의 규정에 따라 학급증설을 할 수 없으나, 시설확충은 할 수 있습니다.