질문: 지구단위계획구역에서 도시·군계획시설로 도로를 설치하려는 경우 지구단위계획만으로 설치 결정이 가능한지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조 등)
답변: 국토계획법 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 같은 호 각 목의 계획을 말한다고 규정하면서, 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획(다목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 도시ㆍ군관리계획으로 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7호에서는 도시ㆍ군계획시설이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고,국토계획법 제43조제1항본문에서는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있으며,같은 법 제52조제1항에서는 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 같은 항 각 호의 사항 중 같은 항 제2호[대통령령으로 정하는 기반시설(국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에서는 도로ㆍ녹지ㆍ하수도 등을 규정하고 있음)의 배치와 규모]와 제4호(건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도)의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있는지, 아니면 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 별도로 있어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제2조제4호에서는 기반시설의 설치에 관한 계획과 지구단위계획은 모두 도시ㆍ군관리계획이라고 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항 및 제50조에 따르면 기반시설의 설치와 지구단위계획 모두 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 것임이 문언상 명백합니다.
그런데, 국토계획법 제52조제1항에서 지구단위계획의 내용에 개별 도시ㆍ군관리계획으로 정할 수 있는 도로 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항이 포함되는 것으로 규정하고 있어, 도로 등 기반시설은 지구단위계획이 아닌 도시ㆍ군관리계획으로 설치하는 경우와 지구단위계획에서 그 설치에 관하여 정하는 경우의 두가지로 나누어 볼 수 있으나, 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획과 그 사항을 포함하는 지구단위계획 사이의 관계에 대한 명문의 규정이 없는바, 지구단위계획은 국토계획법령상 다른 계획에 관련된 사항들을 포함하는 계획임을 전제로 하고 있다는 점과 일정한 지역 내 토지 이용 합리화와 체계적ㆍ계획적 관리를 위해 수립하는 계획으로서 지구단위계획을 인정하고 있는 점을 고려해 볼 때, 지구단위계획이 기반시설의 설치에 관한 사항을 포함하여 수립된 경우에는 개별 도시ㆍ군관리계획으로서의 성격이나 법적 효과를 동시에 갖는다고 보는 것이 국토계획법령의 체계나 지구단위계획제도의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 제52조제1항제2호 및 국토계획법 시행령 제45조제3항의 위임에 따른 「지구단위계획수립지침」(국토교통부 훈령 제782호) 제3장 지구단위계획 수립기준 제5절 3-5-6에서는 지구단위계획구역에서 지구단위계획으로 설치할 수 있는 기반시설이 아닌 기반시설을 도시ㆍ군계획시설로 결정하거나 변경하고자 하는 경우에는 지구단위계획과 다른 도시ㆍ군관리계획을 동시에 결정 또는 변경결정하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 지구단위계획구역 안에서 지구단위계획으로 설치할 수 없는 기반시설의 경우에는 지구단위계획과 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획을 동시에 결정 또는 변경하지 아니하면 지구단위계획과 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 상호 충돌하거나 모순적으로 중첩될 우려가 있어 법집행의 혼란을 초래할 수 있으므로 지구단위계획과 별도의 도시ㆍ군관리계획을 병행하여 입안ㆍ수립하도록 한 것으로 보아야 할 것인바, 이러한 규정들은 지구단위계획구역에서 지구단위계획으로 설치할 수 있는 기반시설은 그 설치에 관한 사항을 지구단위계획으로 결정할 수 있고, 별도의 도시ㆍ군관리계획을 병행하여 입안ㆍ수립하지 아니하여도 된다는 것을 전제로 하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 「지구단위계획수립지침」 별첨 1 지구단위계획결정도서 작성지침 2-1(2)에서는 지구단위계획결정조서는 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시ㆍ군관리계획결정조서 중 지구단위계획구역의 지정목적달성에 필요한 사항에 대하여 작성하도록 한다고 규정하면서, 2-2(2)에서는 기반시설의 배치와 규모에 관한 도시ㆍ군관리계획결정조서는 「도시ㆍ군관리계획수립지침」(국토교통부 훈령 제793호)의 도시ㆍ군관리계획조서작성기준에 따른다고 규정하고 있어, 지구단위계획에 기반시설에 대한 사항을 포함할 경우에는 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정 시와 동일한 사항을 포함하도록 하고 있는바, 국토계획법 제52조제1항제2호에서는 지구단위계획에 포함되는 기반시설에 대한 사항을 “종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등”이 아닌 “배치와 규모”라는 표현으로 규정하고 있으나, 이는 지구단위계획에 포함되어야 하는 사항이 기반시설의 “배치와 규모”에 대한 사항에 한정된다는 것이 아니라 도시ㆍ군관리계획으로 기반시설 설치에 관한 사항을 결정할 때 포함되어야 하는 기반시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 모두 포괄하는 의미라고 보아야 할 것이고, 이와 달리 지구단위계획에는 기반시설의 “규모와 배치”만을 포함시키고 그 외의 기반시설의 종류, 명칭 등은 규정하지 아니하여도 된다거나, 그 외 시설의 종류, 명칭 등에 대한 사항은 지구단위계획이 아닌 별도의 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획으로 결정하도록 하려는 취지라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
만일, 지구단위계획구역에서 기반시설을 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 경우로서, 지구단위계획으로 그 배치와 규모에 관한 사항을 반드시 포함하여야 함에도 지구단위계획만으로 그 설치 결정을 할 수 없고, 기반시설 설치에 관한 별도의 도시ㆍ군관리계획이 있어야 한다고 본다면, 국토계획법 제52조제1항제2호에서 지구단위계획으로 일정한 기반시설에 대하여만 “배치와 규모”를 포함시키도록 규정할 이유가 있다고 보기 어렵고, 나아가 지구단위계획에 포함되는 국토계획법 시행령 제45조제3항에 따른 기반시설에 대하여도 지구단위계획의 입안ㆍ결정절차와 별도로 도시계획시설 설치에 대한 기초조사와 환경성 검토 등의 도시ㆍ군관리계획 입안ㆍ결정절차를 모두 다시 거쳐야 한다는 결론에 이르게 되어 이로 인한 행정적 비효율이 발생하는 등 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지구단위계획구역에 도시ㆍ군계획시설로 설치하는 도로가 국토계획법 제43조제1항 본문 및 국토계획법 시행령 제45조제3항제2호에 따른 기반시설에 해당하는 경우, 지구단위계획만으로 도로의 설치 결정을 할 수 있다고 할 것입니다.