질문: 85제곱미터 이하 민영주택 특별공급 대상인 철거 주택 소유 및 거주자의 판단 기준이 되는 “사업시행을 위한 고시 등이 있은 날”의 의미(「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호 등 관련)
답변: 「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따르면 사업주체는 해당 주택을 건설하는 지역에서 철거되는 주택을 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 이전부터 소유 및 거주한 자에게 1세대 1주택의 기준으로 85제곱미터 이하의 민영주택을 특별공급할 수 있으나, “관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날”의 의미를 직접 규정하고 있지는 않은바, 그 의미는 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
먼저「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에서 철거되는 주택의 소유 및 거주 요건의 기준 시점을 규정하면서 “사업시행의 고시일” 등으로 명확하게 규정하지 않고 “관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날”을 기준으로 하도록 규정한 것은, 개별법령에 따라 사업지구 등의 지정 고시 전에 사업의 시행에 관한 공람ㆍ공고를 하도록 규정하는 경우도 있고, 그러한 공람ㆍ공고 없이 바로 사업지구 등의 지정 고시를 하는 경우도 있는 등 각 사업의 체계ㆍ절차가 개별 법령마다 달리 규정되어 있어 그와 같은 다양한 경우를 포섭하여 규정해 줄 필요성이 있기 때문(각주: 헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 2004헌마62 결정례 참조 )입니다.
또한「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에서 사업주체가 건설하는 85제곱미터 이하의 민영주택을 해당 지역에서 철거되는 주택의 소유 및 거주자에게 특별공급하도록 규정하면서 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 이전부터 소유 및 거주한 경우로 한정하여 규정한 것은, 사업시행으로 실제 거주지를 상실한 자에게 민영주택을 특별공급하되, 사업시행에 따른 투기적 거래를 방지하여야 할 정책적 필요성(각주:대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두22911 판결례참조 )을 고려한 것인바, 개별법령에 따라 사업시행이 사실상 확정되고 외부에 공표되어 누구나 사업시행 사실을 알 수 있는 시점 이전부터 철거 대상 주택을 소유 및 거주한 자인 경우로 한정하여 민영주택을 특별공급하는 것이 해당 규정의 입법취지에 부합합니다.
그렇다면 「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호를 적용할 때 그 기준이 되는 구체적인 시점은 개별법령에 따라 달라진다고 하더라도, 그 시점을 정하기 위한 기준으로서 “관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날”의 의미는 위와 같은 법령의 체계와 입법 취지에 따라 누구나 사업시행 사실을 알 수 있게 되는 공표행위가 있었던 시점이라는 의미로 해석해야 할 것입니다.
이러한 관점에서 「도시개발법」의 사업 추진 절차를 살펴보면, 같은 법 제7조제1항에서는 국토교통부장관 등이 도시개발구역을 지정하려고 하거나 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통해 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제11조제2항에서는 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 입안할 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 개요(제1호)를 포함하여 공고ㆍ공람하도록 규정하고 있는바, 이와 같이 도시개발사업의 시행이 사실상 확정되어 외부에 공표되는 공고ㆍ공람일이 누구나 사업시행 사실을 알 수 있는 시점이므로, 「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따른 “고시 등이 있은 날”도 이를 기준으로 판단해야 합니다.
(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조 및 같은 법 시행령 제40조제5항제2호에서는 「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호와 유사하게 “공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날”을 이주대책 대상자의 판단 기준일로 규정하고 있는데, 판례(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두22911 판결례)에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업의 경우에 있어 “공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날”의 의미를 같은 법 제7조 및 같은 법 시행령 제11조에 따른 도시개발구역의 지정에 관한 공람ㆍ공고일로 보고 있음 )따라서 이 사안의 경우 「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따른 “관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날”은 「도시개발법」 제7조 및 같은 법 시행령 제11조에 따른 도시개발구역의 지정에 관한 공람ㆍ공고일로 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에서는 85제곱미터 이하 민영주택 특별공급 대상인 철거 주택의 소유 및 거주자의 판단 기준일을 “관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날”로 규정하고 있는데, 「도시개발법」과 같이 사업시행을 위한 고시 이전에 공람ㆍ공고 절차가 규정된 경우 등에는 해당 기준을 적용할 때 혼란이 발생할 여지가 있으므로, 그 의미가 명확하게 드러나도록 규정을 정비할 필요가 있습니다.
주택공급에 관한 규칙제36조(85제곱미터 이하 민영주택의 특별공급) 사업주체는 제4조제1항ㆍ제5항 및 제25조제3항에도 불구하고 건설하여 공급하는 85제곱미터 이하의 민영주택을 그 건설량의 10퍼센트의 범위에서 입주자모집공고일 현재 제4조제3항에 따른 공급대상인 무주택세대구성원(제8호의2에 해당하는 경우는 제외한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 관계기관의 장이 정하는 우선순위기준에 따라 한 차례(제1호 및 제8호의2에 해당하는 경우는 제외한다)에 한정하여 1세대 1주택의 기준으로 특별공급할 수 있다. 다만, 시ㆍ도지사의 승인을 받은 경우에는 수도권에서는 15퍼센트, 그 외의 지역에서는 20퍼센트의 범위에서 특별공급할 수 있다.1. 해당 주택을 건설하는 지역에서 철거되는 주택을 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 이전부터 소유 및 거주한 자(대지와 건물의 소유자가 같은 경우에 한하며, 1세대 1주택에 한한다)2. 「독립유공자예우에 관한 법률」에 따른 독립유공자 또는 그 유족2의2. 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따른 국가유공자 또는 그 유족3. ～ 9. (생 략)도시개발법제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우는 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.② (생 략)제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다.② ～ ⑩ (생 략)도시개발법 시행령제11조(주민의 의견청취) ① (생 략)② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 관계 서류 사본을 송부받거나 법 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 시ㆍ군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다. (단서 및 각 호 생략)③ ～ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞