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질문: 「자동차관리법」 제24조의2제2항제2호에 따른 “수사기관의 장”의 범위(「자동차관리법」 제24조의2 등 관련)
답변: 통상적으로 ‘수사기관’은「정부조직법」 제32조제2항ㆍ제3항 및「검찰청법」 제2조ㆍ제3조에 따라 검사의 사무를 담당하기 위해 설치되는 대검찰청, 고등검찰청 및 지방검찰청과「정부조직법」 제34조제5항ㆍ제6항 및「경찰법」 제2조등에 따라 범죄의 수사가 포함된 치안에 관한 사무를 담당하기 위해 설치되는 경찰청, 지방경찰청, 경찰서 등을 지칭하는 용어로 사용될 수 있는 한편,「형사소송법」 제195조부터 제197조까지,「검찰청법」 제4조부터 제6조까지, 사법경찰직무법 제5조ㆍ제6조 등에 따라 직무로서 수사를 할 수 있는 권한이 인정되는 검사 또는 검사의 수사지휘를 받아 수사를 하거나 수사 보조를 하는 사법경찰관리나 특별사법경찰관리를 지칭하는 용어로 사용될 수도 있는바,「자동차관리법」 제24조의2제2항제2호의 “수사기관의 장”에 사법경찰직무법 제5조제35호에 따른 특별사법경찰관리가 소속된 지방자치단체의 장이 포함되는지 여부는「자동차관리법」의 규정 체계와 취지를 고려하여 해석해야 합니다.
그런데「자동차관리법」 제24조의2제2항제2호에서는 시.도지사 또는 시장.군수.구청장(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음. )은같은 법 제2조제3호에 따른 자동차사용자가 아닌 자가 정당한 사유 없이 자동차를 운행하는 경우 수사기관의 장의 요청에 따라 자동차의 운행정지를 명할 수 있다고 규정하여, 지방자치단체의 장인 시.도지사 또는 시장.군수.구청장과의 관계에서 “수사기관의 장”을 정하고 있을 뿐 아니라, 자동차의 운행정지를 요청하는 자와 자동차의 운행정지를 명하는 자의 관계에서 “수사기관의 장”이라고 표현하고 있는바, “수사기관의 장”에 특별사법경찰관리가 속한 지방자치단체의 장이 포함된다고 본다면 운행정지 명령을 요청하는 자와 운행정지 명령권자가 같아져서 해당 규정 체계에 어긋나게 됩니다.
또한 「자동차관리법」 제24조의2제2항은 2018년 2월 21일 법률 제15402호로 「자동차관리법」이 개정되면서 종전에는 자동차 소유자의 동의 또는 요청에 의해서만 운행정지 명령을 내릴 수 있도록 하던 것을 불법행위 및 강력범죄의 도구로 사용되는 소위 ‘대포차’를 차단하기 위해 운행정지 명령 제도를 강화하려는 취지(각주: 2017. 12. 5. 의안번호 제2010619호로 발의된 자동차관리법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조 )에서 수사기관의 장이 요청하는 경우까지 확대하되 운행정지 명령의 요건을 제한적으로 규율한 것인데, “수사기관의 장”에 특별사법경찰관리가 속한 지방자치단체의 장이 포함된다고 볼 경우 수사지휘.감독 권한이 없는 지방자치단체의 장이 사실상 직권으로 운행정지를 명할 수 있게 되어 자동차의 운행정지 요청이 있는 경우에만 가능하도록 엄격히 제한한 「자동차관리법」 제24조의2제2항의 취지에도 반하게 됩니다.
따라서 사법경찰직무법 제5조제35호에 따른 특별사법경찰관리가 소속된 지방자치단체의 장은 「자동차관리법」 제24조의2제2항제2호의 “수사기관의 장”에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
＜관계 법령＞자동차관리법제24조의2(자동차의 운행정지 등) ① 자동차는 제2조제3호에 따른 자동차사용자가 운행하여야 한다.② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 요건에 해당하지 아니한 자가 정당한 사유 없이 자동차를 운행하는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 따라 해당 자동차의 운행정지를 명할 수 있다.1. 자동차 소유자의 동의 또는 요청2. 수사기관의 장의 요청. 다만, 수사기관의 장이 제2조제3호에 따른 자동차사용자가 아닌 자가 자동차를 운행하는 사실을 확인한 경우로 한정한다.③ ∼ ⑥ (생 략)사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률제5조(검사장의 지명에 의한 사법경찰관리) 다음 각 호에 규정된 자로서 그 소속 관서의 장의 제청에 의하여 그 근무지를 관할하는 지방검찰청검사장이 지명한 자 중 7급 이상의 국가공무원 또는 지방공무원 및 소방위 또는 지방소방위 이상의 소방공무원은 사법경찰관의 직무를, 8급ㆍ9급의 국가공무원 또는 지방공무원 및 소방장 또는 지방소방장 이하의 소방공무원은 사법경찰리의 직무를 수행한다.1. ∼ 34. (생 략)35. 특별시ㆍ광역시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구에 근무하며 무등록자동차정비업, 자동차 소유권 이전등록 미신청, 자동차 무단방치 및 의무보험 미가입 자동차 운행에 관한 단속 사무에 종사하는 5급부터 9급까지의 지방공무원36. ∼ 53. (생 략)
질문: 개발부담금 부과 대상인 개발사업의 범위(「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제9호 등 관련)
답변: 「개발이익환수에 관한 법률」 제3조에 따르면 국가는 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 징수하여야 하고,같은 법 제5조제1항제9호,「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제4조제1항 및별표 1 제9호에서는 부담금의 부과 대상인 개발사업의 하나로 “국토해양부령으로 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업”을 규정하면서, 지목변경으로 부담금이 부과된 토지에 대한 사업의 경우 그 부담금 부과 당시의 지목을 그 부담금 부과 전의 지목으로 변경하는 경우는 제외한다고 하고 있으며, 그에 따라「개발이익환수에 관한 법률 시행규칙」 제4조 및별표 1 제1호에서는 “국토해양부령으로 정하는 건축물”로「건축법 시행령」 별표 1에 따른 건축물 중 제14호의 업무시설(가목은 제외함)을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업을 규정하고 있습니다.
한편, 이 사안 주유소 부지의 지목과 관련한 지적법령의 개정 연혁을 살펴보면, 본 건 주유소 부지의 지목은 1995. 4. 6. 전까지 “대”였으나, 1995. 4. 6.「지적법 시행령」개정으로 지목이 “잡종지”로 변경되었고, 그 후 2002. 1. 26. 같은 영이 다시 개정되면서 지목이 “주유소 용지”로 변경되었는바, 이사안과 같이 개발사업에 따른 지목변경이 아닌 지적법령의 개정에 따른 지목변경(“대”에서 “잡종지”를 거쳐 “주유소 용지”로)만 있었고 이러한 지목변경에 대한 개발부담금이 부과되지 않은 토지에서,「건축법 시행령」 별표 1제14호나목에 따른 일반업무시설(이하 “일반업무시설”이라 함)의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업을 하는 경우, 그 사업이「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1제9호에 따른 “지목변경이 수반되는 사업”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 일반업무시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업은「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1제9호에 따른 “건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업”에 해당하고, 이 사안은 토지의 사실상 사용 현황을 반영하기 위해 지적법령이 개정됨에 따라 지목이 변경된 것으로 지목변경에 따른 개발부담금도 부과되지 않았으므로, 같은호에 따른 제외대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
더욱이, 이 사안의 경우 당초의 지목 변경이 단지 지적법령의 개정에 따른 것이므로 실질적으로 원래의 지목으로 환원되는 경우라는 점에서 개발부담금을 부과하는 것은 불합리하다는 의견이 있을 수 있으나, 지목은 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것으로서 지가나 토지평가의 기준이 되고 있는바, 이 사안의 경우 주유소 부지를 포함하고 있었던 1995년 이전의 “대” 지목과 주유소 부지를 포함하고 있지 않은 현재의 “대” 지목을 동일하다고 볼 수 없으므로 원래의 지목으로 환원하는 것이라 할 수 없고,「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1제9호의 개발부담금 제외대상 규정은 이미 개발부담금이 부과된 토지에서 지목변경이 수반되는 사업을 하면서 지목이 다시 개발부담금 부과 전의 지목으로 변경되는 경우까지 개발부담금을 부과하는 것은 이중부담이라는 입법자의 판단에 따라 이러한 경우를 개발부담금 부과대상에서 제외한 것으로 보이는데, 이 사안과 같이 지적법령의 개정에 따른 지목 변경으로 개발부담금도 부과되지 않은 경우는 이중부담으로 볼 수 없을 뿐더러, 만약 입법자가 이 사안의 경우와 같이 지적법령의 개정에 따라 지목이 변경(“대”에서 “잡종지”를 거쳐 “주유소 용지”로)된 것을 다시 “주유소 용지”에서 “대”로 변경하는 경우까지 개발부담금 부과 대상에서 제외하려는 의도가 있었다면 이에 대한 명확한 입법적 조치가 있었어야 할 것이고, 그러한 명시적인 규정이 없는 상황에서 위와 같은 이유만으로 이 사안의 사업을 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당되지 않는다고 본다면 법령의 문언 의미를 벗어난 지나친 축소해석이라 할 것입니다.
따라서, 1995. 4. 6. 전까지 지목이 “대”로서 주유소 부지로 이용되던 토지가 지적법령의 개정에 따라 지목만 변경되었고 2002. 1. 27. 이후 해당 토지에서 일반업무시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경(“주유소 용지”에서 다시 “대”로)이 수반되는 사업을 하는 경우, 그 사업은「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제9호,같은 법 시행령 제4조제1항 및별표 1 제9호에 따른 “지목변경이 수반되는 사업”에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 「자동차관리법 시행규칙」 별표 30 제3호에 따라 수수료가 면제되는 자에는 법인도 포함되는지 여부(「자동차관리법」 제76조 등 관련)
답변: 「자동차관리법」 제11조제1항, 제77조제4항,「자동차등록령」 제5조제1항, 제8조제2항,「자동차등록규칙」 제29조, 별지 제3호서식 및 별지 제4호서식에 따르면, 자동차 소유자는 자동차등록원부의 기재 사항이 변경된 경우에는 해당 자동차의 사용본거지를 관할하는 시ㆍ도지사나 그 위임받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 변경등록을 신청하여야 하되, 대통령령으로 정하는 경미한 등록 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하도록 되어 있고, 자동차등록원부에 기재되는 사항에는 등록번호, 차대번호, 차명, 사용본거지, 자동차 소유자, 원동기형식, 용도, 검사유효기간, 자동차저당권에 관한 사항 등이 포함되며,「자동차등록령」 제22조제4항에서는「자동차관리법」 제11조제1항단서에 따른 경미한 등록 사항이 아닌 사항으로서 변경등록의 신청을 요하는 사항으로 차대번호 또는 원동기형식, 자동차 소유자의 성명(법인은 명칭), 자동차 소유자의 주민등록번호(법인은 법인등록번호), 자동차의 사용본거지 및 자동차의 용도를 열거하고 있습니다.
한편,「자동차관리법」 제76조제2호,같은 법 시행규칙 제156조제1항 및별표 30 제3호에서는같은 법 제11조제1항에 따라 변경등록을 신청하는 자에게는 수수료 1대에 대하여 1천300원을 납부하도록 하면서도 동일 시ㆍ도안의 주소변경에 따른 변경등록은 신청인이 납부하여야 할 수수료에서 제외하고 있는데,「자동차등록령」이 1987. 7. 1. 대통령령 제12209호로 전부개정되면서 “사용본거지”를 정의하기 전에도「자동차등록령」에서는 “사용본거지”의 개념이 사용되었고,「자동차등록령」(1987. 7. 1. 대통령령 제12209호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 별지 제1호서식의 자동차등록원부를 보면, 그 당시에도 자동차등록원부에 기재되는 사항은 “주소”가 아닌 “사용본거지”였음을 고려할 때, 자동차등록 관련 법령에서 “주소”는 “사용본거지”의 개념으로 사용되거나 혼용되어 사용된 것으로 보이는바, 앞서 살펴본 바와 같이 변경등록 신청의 대상이 되는 사항은 자동차등록원부의 기재 사항으로서 “사용본거지의 변경”이고,「자동차등록령」 제17조제2호에 따라 자동차등록원부의 기재 사항이 아닌 경우에는 등록신청의 수리를 거부하도록 되어 있음을 고려할 때, 우선「자동차관리법 시행규칙」 별표 30제3호의 “주소변경”은 “사용본거지의 변경”에 해당하는 주소변경으로 해석하여야 할 것입니다.
그런데,「자동차등록령」 제2조제2호 및「자동차등록규칙」 제3조에 따라, 자동차의 소유자가 개인인 경우에는 주민등록지를 사용본거지로, 법인 또는 법인이 아닌 사단 또는 재단(이하 “법인 등”이라 함)인 경우에는 주사무소 소재지를 원칙으로 하되, 다른 장소를 사용본거지로 인정할 수도 있도록 하고 있으므로, 이에 따라 자동차의 사용본거지 변경에 따른 변경등록을 신청하는 자에는 개인 외에도 법인 등이 포함됨은 명확하다고 할 것인바,「자동차관리법 시행규칙」 별표 30제3호에서 별도로 개인인 경우와 법인 등인 경우를 나누어 개인인 경우에만 동일 시ㆍ도 안의 주소변경에 따른 변경등록을 제외하도록 정하고 있지 아니한 이상 법인인 경우에도 동일 시ㆍ도 안의 주소변경에 따른 변경등록인 경우에는 수수료 제외사항이 적용된다고 볼 수밖에 없습니다.
또한,「자동차등록규칙」 별지 제11호서식의 수수료란에서는 자동차의 소유자가 법인인 경우에 대한 별도의 수수료 제외사항을 안내하지 아니한 채로 주민등록 전입신고로 갈음하는 사용본거지 변경에 대하여 수수료의 대상에서 제외되는 사항으로 안내하고 있으나, 이는 자동차의 소유자가 개인인 경우로서 주민등록지가 해당 자동차의 사용본거지인 경우에는「주민등록법」에 따른 전입신고를 함으로써 변경등록의 신청을 한 것으로 간주하는「자동차등록령」 제22조제2항의 사항을 안내한 것으로 보아야 할 것이고, 위와 같이 자동차의 소유자가 개인인 경우로서 주민등록 전입신고로 갈음하는 사용본거지 변경에 대해서는 「자동차등록령」 제22조제2항에 따라 별도의 변경등록 신청이 필요하지 아니한 점,「자동차등록규칙」 별지 제11호서식의 유의사항란 제2호에서도 자동차 소유자의 주민등록지가 자동차의 사용본거지인 경우에는「주민등록법」에 따른 전입신고로 사용본거지 변경등록 갈음한다고 안내하고 있는 점을 고려할 때,「자동차등록규칙」 별지 제11호서식의 수수료란의 안내사항을 근거로 하여「자동차관리법 시행규칙」 별표 30제3호의 적용에서 법인인 경우가 배제된다고 보기도 어렵습니다.
따라서,「자동차관리법 시행규칙」 별표 30제3호의 괄호 부분에 따라 수수료가 제외되는 동일 시ㆍ도 안의 주소변경에 따른 변경등록에는 개인이 신청하는 변경등록 외에 법인이 신청하는 변경등록도 포함된다고 할 것입니다.
질문: 자동차매매업자의 판매용 자동차 구입시 이전등록의 관할청(「자동차등록령」 제5조 등 관련)
답변: 「자동차관리법」 제12조제1항에서는 등록된 자동차를 양수받는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 자동차 소유권의 이전등록(이하 "이전등록"이라 함)을 신청하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제77조제4항에서는 이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시장ㆍ군수ㆍ구청장(특별자치도지사를 제외한다)에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라「자동차관리법 시행령」 제17조제3항에서는 시ㆍ도지사는같은 법 제12조의 규정에 의한 이전등록의 처리를 포함한 같은 항 각 호의 사항에 관한 권한을 해당 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장(특별자치도지사는 제외한다)에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따른「서울특별시 사무위임조례」 제5조제1항 및별표에서는「자동차관리법」 제12조의 이전등록 처리에 관한 사무를 포함한같은 법에 따른 자동차의 등록에 관한 사무를 구청장에게 위임하고 있습니다.
한편,「자동차관리법」에 따른 자동차의 등록에 관한 사항을 규정함을 목적으로 제정된「자동차등록령」 제2조제2호에서는 "사용본거지"란 자동차의 소유자가 자동차를 주로 보관ㆍ관리 또는 이용하는 곳으로서 국토해양부령으로 정하는 일정한 장소를 말한다고 규정하고 있고, 「자동차등록령」 제5조제1항에서는 등록에 관한 사무(이하 "등록사무"라 함)는 해당 자동차의 사용본거지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 그 위임을 받은 자(이하 "등록관청"이라 함)가 관할한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항에 불구하고 등록사무는 해당 자동차의 사용본거지를 관할하지 아니하는 다른 등록관청도 등록사무를 처리할 수 있다고 하면서도, 다만「자동차관리법」 제12조제2항에 따른 자동차매매업자가 판매할 목적으로 구입한 자동차는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
이와 같이「자동차등록령」 제5조제1항에서 자동차의 양도ㆍ양수에 따른 이전등록은 원칙적으로 해당 자동차의 사용본거지를 관할하는 등록관청에서 하도록 규정하고 있으나, 같은 조 제2항에서 등록사무의 효율성 및 주민의 편리를 위해서 사용본거지를 관할하는 등록관청 외의 등록관청에서도 이전등록을 할 수 있도록 지역무관(地域無關)등록제를 규정하면서도「자동차관리법」에 따른 자동차매매업자가 판매할 목적으로 자동차를 구입하는 경우는 지역무관등록에 대한 예외로 규정하고 있으므로, 자동차매매업자가 판매할 목적으로 자동차를 구입하는 경우에는「자동차등록령」 제5조제1항의 원칙에 따라 해당 자동차의 사용본거지를 관할하는 등록관청에서만 이전등록을 할 수있다고 할 것입니다.
따라서「자동차관리법」에 따른 자동차매매업자가 판매할 목적으로 자동차를 구입하려는 경우, 자동차의 사용본거지를 관할하는 자치구가 아닌 해당 자치구가 속한 서울특별시 내의 다른 자치구에서는 이전등록을 할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체의 도로점용허가가 부가가치세 면제 제외 대상인지(「부가가치세법 시행령」 제46조제3호 관련)
답변: 「부가가치세법」 제4조에서는 부가가치세는 사업자가 행하는 재화 또는 용역의 공급(제1호) 및 재화의 수입(제2호)에 대하여 과세한다고 규정하고 있고,같은 법 제26조제1항제19호에서는 “국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합(이하 “지방자치단체 등”이라 함)이 공급하는 재화 또는 용역으로서 대통령령으로 정하는 것”을 부가가치세 면제 대상으로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제46조제3호각 목 외의 부분 본문에서는 부동산임대업을 부가가치세 면제 대상에서 제외하고 있습니다.
한편,「도로법」 제61조제1항에서는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함함. 이하 같음)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받도록 규정하고 있고,같은 법 제66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 도로관리청인 지방자치단체의 장이 도로점용허가를 받은 자에게 점용료를 징수하는 것이「부가가치세법 시행령」 제46조제3호에서 부가가치세 면제 제외 대상으로 규정하고 있는 부동산임대업에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 부가가치세는 각 거래단계에서 창출된 부가가치에 대한 조세로서,「부가가치세법」 제31조에서는 사업자가 재화 또는 용역을 공급하는 경우에는 공급가액에 10퍼센트의 부가가치세율을 적용한 부가가치세를 재화 또는 용역을 공급받은 자로부터 징수하여야 하는 것으로 규정하고 있습니다.
또한, 「부가가치세법」 제11조제1항에서는 계약상 또는 법률상 모든 원인에 따라 시설물을 사용하게 하는 것을 부가가치세 과세대상인 용역의 공급에 해당하는 것으로 규정하고 있고, 같은 법 제26조제1항제19호 및 같은 법 시행령 제3호 각 목 외의 부분 본문에서는 지방자치단체 등이 공급하는 용역으로서의 부동산임대업에 대해서 부가가치세를 부과하도록 규정하고 있습니다.
그리고, 「도로법」 제61조제1항에 따른 도로의 점용은 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하고(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결례참조), 지방자치단체가 그 소유인 도로의 특별사용을 허용하는 방식은 「도로법」 제61조제1항에 따르면 도로점용허가라는 허가의 형식을 취하고 있으나, 도로점용허가를 받은 자는 일반적인 부동산임대에서 임차인이 임차한 부동산을 사용하여 부가가치를 얻는 것과 마찬가지로 부동산인 도로를 특정한 목적으로 사용함으로써 그에 따른 부가가치를 얻게 된다고 할 것입니다.
또한, 도로점용료의 부과가 공권력에 의하여 일방적으로 부과되는 것이 아니라 지방자치단체 등이 자기 소유의 부동산인 도로를 사용하게 한 데 대한 반대급부로서 행하여진다고 할 것이므로(헌법재판소 2007. 12. 27. 선고 2004헌바98 결정례 참조), 도로점용료는 목적물의 사용에 대한 반대급부, 즉 대가적 성질을 갖는다는 점에서 「민법」상 임대차의 차임과 그 성질이 같다고 할 것입니다.
위와 같은 부가가치세의 성격, 도로점용허가 및 도로점용료의 성격에 비추어 볼 때, 도로점용허가 및 도로점용료 부과는 지방자치단체 소유의 부동산인 도로를 차임에 상당하는 점용료를 받고 일정 기간 동안 상대방에게 빌려줌으로써 그 상대방이 실질적으로 도로의 특별사용에 따른 부가가치를 얻게 된다는 점에서 지방자치단체 등이 공급하는 용역으로서의 부동산임대 및 차임 수수에 해당하는 것과 같은 실질을 갖는다고 할 것입니다.
그리고, 입법연혁적으로 살펴볼 때, 주택이 아닌 부동산의 임대에 대하여 종전에는 사업자가 지방자치단체 등인 경우에는 부가가치세를 면제하고, 사업자가 지방자치단체 등이 아닌 경우에는 부가가치세를 과세하던 것을, 공급주체에 따라 차별을 두는 경우 그 차별에 합리적인 이유가 없다면 과세 형평에 어긋나게 된다는 이유에서 2007년 1월 1일부터 사업자가 지방자치단체 등인 경우에도 부동산임대업에 대하여 과세하는 것으로 「부가가치세법 시행령」이 개정된 것을 알 수 있고(2006. 2. 9. 대통령령 제19330호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「부가가치세법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조), 이와 같은 「부가가치세법 시행령」의 개정 취지에 비추어 보더라도 비록 형식이 계약이 아닌 도로점용허가와 점용료 부과라는 행정행위의 외양을 취하고 있더라도 실질이 부동산임대 및 차임 수수에 해당한다면 이 또한 「부가가치세법」에서 부가가치세 면제 제외 대상으로 규정한 “부동산임대업”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 일반적인 경우 주택과 이에 부수되는 토지의 임대 용역을 제외한 모든 부동산 임대 용역을 과세대상으로 하면서, 부동산이 도로 등과 같은 행정재산이면 과세하지 않고, 「공유재산 및 물품관리법」 등에 따라 대부계약 체결이 가능한 일반재산인 경우에는 과세하도록 한다면, 동일한 용역에 대하여 합리적인 이유 없이 대상 물건의 용도에 따라 과세 여부가 달라져 조세형평이나 실질 과세의 원칙에 반하는 불합리한 결과를 초래하게 된다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 도로관리청인 지방자치단체의 장이 도로점용허가에 따라 점용료를 징수하는 것은 부가가치세 면제 제외 대상인 부동산임대업에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견

○ 「부가가치세법 시행령」 제46조제3호 각 목 외의 부분 본문에서는 부가가치세 면제 제외 대상으로 “부동산임대업”이라고만 규정하고 있어 국가 등의 부동산인 행정재산에 대한 점용ㆍ사용허가에 따라 점용ㆍ사용료를 징수하는 것이 포함되는지 여부에 대한 해석상 논란의 소지가 있는바, 일반재산뿐만 아니라 행정재산도 포함됨을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
질문: 폐기물처리시설 설치 비용 부과 시 인근 30만제곱미터 미만 택지개발사업의 포함 여부(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 제4조 등 관련)
답변: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물처리시설법”이라 함) 제6조제1항,같은 법 시행령 제4조제1항 및 제2항에 따르면 조성면적이 30만제곱미터 이상인 택지(宅地)를 개발하려는 자(이하 “개발사업자”라 함)는 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 소각시설과 음식물류폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치 비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 납부하여야 하는데, 개발사업자가 30만 제곱미터 미만의 택지A(사업기간: 2005. 6. ∼ 2013. 12.)와 30만 제곱미터 이상의 택지B(사업기간: 2009. 12. ∼ 2014. 12.)를 같은 자치구의 관할구역 안에 개발하는 경우, 해당 자치구가 개발사업자에게 택지B에 대한 폐기물처리시설 설치 비용을 부과할 때 택지A에 대한 폐기물처리시설 설치 비용도 함께 부과할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 특히 조세나 부담금에 관해서는 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하는바(대법원 2007.10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조), 폐기물처리시설법 시행령 제4조제1항에서는 폐기물처리시설을 설치하거나 설치비용을 납부하여야 하는 개발대상에 대해 “조성면적이 30만제곱미터 이상”인 택지라고 문언상 명백히 규정하고 있으므로, 원칙적으로 조성면적이 30만제곱미터 미만인 택지A에 대하여는 폐기물처리시설을 설치하도록 하거나 이에 해당하는 비용을 부과할 수 없다고 할 것입니다.
한편, 폐기물의 원인자 부담 원칙이나 폐기물처리시설 부지의 원활한 확보 필요성 등을 감안할 때 동일한 개발사업자가 같은 종류의 사업을 인접하여 추진하는 경우에는 일부 택지의 조성면적이 30만제곱미터 미만이더라도 전체 택지의 합이 30만제곱미터 이상이라면 폐기물처리시설 설치 비용을 함께 부과할 수 있다는 주장이 있을 수 있으나, 양 택지가 연접하는 등 사실상 하나의 택지개발 사업임에도 불구하고 법 적용을 회피할 목적으로 분할하여 택지를 개발하는 등의 특별한 사유가 있는 경우는 별론으로 하고, 이 사안과 같이 택지A와 택지B의 개발사업자가 동일하고, 같은 지방자치단체의 관할구역 안에서 조성되며, 사업시기가 일부 중첩된다는 이유만으로 택지A에 대하여 폐기물처리시설 설치 비용을 부과하는 것은 폐기물처리시설법 시행령 제4조제1항의 문언에 반하여 타당하지 않다고할 것입니다.
따라서, 개발사업자가 30만 제곱미터 미만의 택지A(사업기간: 2005. 6. ∼ 2013. 12.)와 30만 제곱미터 이상의 택지B(사업기간: 2009. 12. ∼ 2014. 12.)를 같은 자치구의 관할구역 안에 개발하는 경우, 해당 자치구가 개발사업자에게 택지B에 대한 폐기물처리시설 설치 비용을 부과할 때 택지A에 대한 폐기물처리시설 설치 비용을 함께 부과할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「국유재산법」 제55조제1항제3호에서 정하는 용도폐지된 재산의 양여를 위한 ‘대체시설의 제공’의 의미(「국유재산법」 제55조제1항제3호 관련)
답변: 「국유재산법」 제55조제1항제3호에 따르면 행정재산을 용도폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 용도폐지된 재산을 양여할 수 있도록 하고 있는바, 같은 규정에서 용도폐지된 국유의 행정재산의 “양여” 범위를 대체시설을 “제공”한 자에게 “대체시설의 제공에 따라 부담한 비용의 범위”에서 하도록 하고 있으므로 이 경우 대체시설의 “제공”의 의미는 양여에 상응하는 제공, 즉 소유권의 이전을 수반하는 제공으로 이해하는 것이 합리적입니다.
이와 관련하여같은 법 시행규칙 제42조제1항에서는「국유재산법」제55조제1항제3호에 따라 일반재산을 양여하는 경우에는 대체시설을 제공한 자로부터 그 대체시설을 기부받은 후가 아니면 양여할 수 없다고 하고 있고,같은 법 제13조제2항제2호에서는 기부가 허용되는 경우로서, “행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자가 그 부담한 비용의 범위에서같은 법 제55조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우”를 들고 있는바, 이 경우 기부는같은 법 제2조제2호의 “기부채납”에 관한 정의 규정과 같이 소유권의 무상 이전을 의미한다고 보아야 할 것이므로,같은 법 제55조제1항제3호의 대체시설의 제공은 소유권의 이전을 수반하는 제공이라고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 용도폐지되는 국유재산의 용도에 사용될 수 있도록 해당 지방자치단체의 행정재산(공유재산)을 무상으로 국가가 사용ㆍ수익할 수 있도록 허가하는 것은「국유재산법」 제55조제1항제3호에 따른 대체시설의 제공에 해당하지 아니합니다.
질문: 「주택법」 제16조제2항제1호에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 범위(「주택법」 제16조 등 관련)
답변: 「주택법」 제16조제2항제1호의 “지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적”의 범위가 어디까지인지를 주택법령에서 직접적으로 규정하고 있지 아니하므로, 관련 조항의 유기적인 관계를 통해서 그 구체적인 범위를 파악하여야 할 것입니다.
먼저,「주택법」 제16조제2항각 호 외의 부분 본문에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 “주택건설대지”의 소유권을 확보하여야 하나, 같은 항 제1호에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 경우, 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상의 사용권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 매도 청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우는 그 예외로 인정하고 있는데, 이는 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 경우 지구단위계획의 결정이 필요하지 않은 주택건설사업과는 달리 시ㆍ도지사 등의 지구단위계획 결정에 따라 계획적인 개발이 가능할 뿐만 아니라 지구단위계획에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제1항에 따라 기반시설 설치 등 공익사업에 관한 내용이 포함되어 있으므로, “주택건설대지”의 소유권 확보 요건을 완화하여 적용하고 있다고 할 것입니다.
이렇게 본다면,「주택법」 제16조제2항각 호 외의 부분 본문에 따라 소유권을 확보하여야 하는 “주택건설대지”와 같은 항 제1호에 따른 “지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적”은 달리 보아야 할 특별한 이유가 없다고 할 것인데, 같은 항 각 호 외의 부분 본문의 주택건설대지란 문언상 “주택 및 그와 불가분의 관계인 부대ㆍ복리시설을 건설하기 위한 대지”라고 할 것이므로, “지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적”은 결국 주택 및 그와 불가분의 관계인 부대ㆍ복리시설을 건설하기 위한 대지인 주택단지만을 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
한편, 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 경우 주택건설사업계획에 공공시설 설치에 관한 내용을 포함하고 있더라도, 이는 사업주체가 주택단지 내의 건축물에 대한 용적율 등 건축기준을 완화ㆍ적용받기 위하여 설치하는 것일 뿐, 주택건설사업이 주택 및 그와 밀접하게 관련된 시설인 부대ㆍ복리시설을 건설하는 사업이라는 본질에는 변함이 없다고 보아야 할 것이므로,「주택법」 제16조제2항제1호에 따른 “지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적”은 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하는 데 사용되는 일단의 토지인 주택단지라고 보아야 할 것입니다.
따라서,「주택법」 제16조제2항제1호에 따른 “지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적”은 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하는 데에 사용되는 일단의 토지인 주택단지를 의미합니다.
질문: 같은 일시에 두 곳 이상의 장소에 대한 옥외집회 신고가 가능한지 여부(「집회 및 시위에 관한 법률」 제6조 등 관련)
답변: 「집회 및 시위에 관한 법률」 제6조제1항에 따르면 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 일정한 사항을 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 하며, 다만 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 사람 또는 같은 단체가 같은 일시에 같은 경찰서의 관할에 속하는 두 곳 이상의 장소에서 같은 목적을 위한 옥외집회에 대한 신고를 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「헌법」 제21조제1항ㆍ제2항에 따르면 모든 국민은 집회의 자유를 가지고, 집회에 대한 허가는 인정되지 않는다고 규정하고 있고,「집회 및 시위에 관한 법률」은 적법한 집회(集會) 및 시위(示威)를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 목적으로 하고 있으며(제1조), 이와 같은 집회의 자유는 집회를 통하여 국민들이 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명함으로써 여론의 형성에 영향을 미친다는 점에서 민주적 공동체가 기능하기 위하여 불가결한 근본요소 등에 해당하여, 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 국민이 스스로 결정할 권리를 보장하는바, 이러한 권리를 제한하기 위해서는 반드시 법률로써 하여야 할 것입니다.
이에 따라「집회 및 시위에 관한 법률」 제6조제1항은 허가가 아닌 신고만으로 옥외집회가 가능하도록 규정하고 있는바, 그 취지는 신고에 의하여 옥외집회 또는 시위의 성격과 규모 등을 미리 파악함으로써 적법한 옥외집회 또는 시위를 보호하는 한편, 그로 인한 공공의 안녕질서에 대한 위험을 미리 예방하는 등 공공의 안녕질서를 함께 유지하기 위한 조치를 마련하고자 하는 데 있다고 할 것입니다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2009도840 판결참조).그러므로,「집회 및 시위에 관한 법률」 제5조제1항각 호에 따라 금지된 집회나 시위, 즉 헌법재판소의 결정에 따라 해산된 정당의 목적을 달성하기 위한 집회 또는 시위(제1호), 집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕 질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회 또는 시위(제2호)가 아닌 이상 원칙적으로 집회를 허용하여야 하며,같은 법은 제11조의 장소적 제한(국회의사당, 각급 법원, 헌법재판소 등의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서의 옥외집회 또는시위의 금지를 말함)과 제12조의 교통 소통을 위한 제한을 두고 있을 뿐, 같은 사람 또는 같은 단체가 같은 일시에 같은 경찰서의 관할에 속하는 두 곳 이상의 장소에서 같은 목적을 위한 집회를 하고자 하는 경우 이를 제한하는 규정은 두고 있지 않습니다.
또한, 같은 사람 또는 같은 단체가 같은 일시에 같은 경찰서의 관할에 속하는 두 곳 이상의 장소에서 같은 목적을 위한 집회에 대한 신고를 하였다고 하더라도, 이후 신고한 옥외집회를 하지 아니하게 된 경우에는「집회 및 시위에 관한 법률」 제6조제3항에 따라 신고서에 적힌 집회 일시 전에 관할경찰서장에게 그 사실을 알려야 한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어, 같은 사람 또는 같은 단체라고 하더라도 같은 일시에 같은 경찰서의 관할에 속하는 두 곳 이상의 장소에서 같은 목적을 위한 집회에 대한 신고를 할 수 있다고 해석하여야 할 것입니다.
한편,「집회 및 시위에 관한 법률」 제6조제1항단서에서는 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우와 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우만을 규정하고 있고, 같은 경찰서의 관할에 속하는 경우에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로, 같은 경찰서의 관할에 속하는 두 곳 이상의 장소에서 같은 목적을 위한집회는 불가능하다는 주장이 있을 수 있으나, 위 규정은 관할이 두 곳 이상인 경우 그 관할권을 정하기 위한 것으로서, 두 곳 이상의 장소가 같은 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 같은 항 본문에 따라 관할 경찰서장에게 신고서를 제출하는 것이 명백하기 때문에 규정하지 않았을 뿐이라고 보는 것이 합리적이라 할 것이므로, 위 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 같은 사람 또는 같은 단체가 같은 일시에 같은 경찰서의 관할에 속하는 두 곳 이상의 장소에서 같은 목적을 위한 집회에 대한 신고를 할 수 있습니다.
질문: 지방의회에 “접수된 날”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제42조제4항 등)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제48조제3항 및같은 법 시행령 제42조제2항에서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “지방자치단체의 장”이라 함)는 도시ㆍ군계획시설결정이 고시된 도시ㆍ군계획시설 중 설치할 필요성이 없어진 도시ㆍ군계획시설 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설(이하 “장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등”이라 함)에 대하여 전체 현황, 명칭, 고시일, 위치, 규모, 미집행사유, 단계별 집행계획 및 그 밖에 지방의회의 심의ㆍ의결에 필요한 사항 등을 매년 해당 지방의회의「지방자치법 시행령」 제54조제1항에 따른 정례회의 기간 중에 보고하여야 합니다.
또한,국토계획법 제48조제4항 및같은 법 시행령 제42조제4항에서 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등 현황 보고를 받은 지방의회는 해당 지방자치단체의 장에게 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등의 해제를 권고할 수 있고, 지방의회가 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등의 해제를 권고하는 경우 그 보고가 지방의회에 접수된 날부터 90일 이내에 해제를 권고하는 서면(도시ㆍ군계획시설의 명칭, 위치, 규모 및 해제사유 등이 포함되어야 함)을 지방자치단체의장에게 보내야 한다고 규정하고 있으며,국토계획법 제48조제5항 및같은 법 시행령 제42조제5항에서 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등의 해제를 권고받은 지방자치단체의 장은 상위계획과의 연관성, 단계별 집행계획, 교통, 환경 및 주민 의사 등을 고려하여 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유가 없으면 해당 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등의 해제권고를 받은 날부터 1년 이내에 그 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획을 결정하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 국토계획법 시행령 제42조제4항에 규정된 지방자치단체의 장의 보고가 지방의회에 “접수된 날”을 해당 보고가 지방의회에 상정되어 실질적으로 보고가 이루어진 날로 보아야 하는지 아니면 해당 보고가 지방의회에 제출되어 지방의회의 사무기구가 이를 수령한 날로 보아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바, “보고가 접수된 날”이란 통상적으로 문서 등 고지 내용이 상대방에게 도달하여 상대방이 이를 수령한 날을 말한다고 할 것입니다.
또한,국토계획법 제48조제3항 및같은 법 시행령 제42조제2항에서 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등현황 보고의 시기, 내용 및 절차를,국토계획법 제48조제4항 및같은 법 시행령 제42조제4항에서 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등 해제권고기간 및 방식을 각각 규정하고 있는바, 국토계획법 시행령 제42조제4항에서 “보고가 지방의회에 접수된 날부터”로 규정한 것은 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등 해제권고기간의 기산일을 규정하면서 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등 현황 보고의 방법을 규정한 것으로 볼 수 있는 점, 지방자치단체의 장의 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등의 보고에 대한 접수업무는「지방자치법」 제39조제1항제11호, 제90조 및 제92조제1항에 따라 지방의회 사무처, 사무국 등 사무기구의 업무인 점에 비추어 볼 때, 국토계획법 시행령 제42조제4항에 따라 “제2항 또는 제3항에 따른 보고가 지방의회에 접수된 날”이란 지방자치단체의 장이 장기 미집행 도시ㆍ군계획시설등에 대하여 전체 현황, 미집행사유 및 단계별 집행계획 등을 지방의회의 사무기구에 문서 등으로 제출하여 해당 사무기구가 이를 수령한 날을 말한다고 할 것입니다.
한편, 보고가 지방의회에 접수된 날이란 지방의회에 상정되어 실질적으로 보고가 이루어진 날을 말한다는 의견이 있을 수 있으나, 지방의회의 사무기구가 지방자치단체의 장의 보고를 제출받아 수령하였음에도 지방의회 사무기구의보고 상정이 지연되어 지방의회에 실질적으로 보고가 이루어지지 않는 경우에 지방의회에 접수되지 않은 것으로 보게 되므로, 지방의회의 내부적 사정에 따라 접수시기가 달라지는 문제가 있는바, 위 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 제42조제4항에 규정된 지방자치단체의 장의 보고가 지방의회에 “접수된 날”은 해당 보고가 지방의회의 사무기구에 제출되어 해당 사무기구가 이를 수령한 날로 보아야 할 것입니다.
질문: 주택재개발조합이 사업시행변경인가를 받은 경우, 분양공고 등 주택재개발 사업 절차를 다시 거쳐야 하는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」제28조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도정법”이라 함) 제28조제1항에 따르면, 주택재개발사업 등 정비사업을 시행하려는 사업시행자는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수”라 함)에게 사업시행인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 인가(경미한 사항을 변경하는 경우에는 신고함)를 받도록 하고 있으며, 시장ㆍ군수는 같은 항에 따라 사업시행인가를 하거나 정비사업을 변경ㆍ중지 또는 폐지하는 경우에는 같은 조 제4항에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시(경미한 사항을 변경하는 경우에는 고시하지 않음)하여야 하고, 같은 항에 따라 사업시행인가의 고시가 있으면 사업시행자는같은 법 제46조에 따라 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 등을 일간신문에 공고하여야 하며, 토지등소유자는 그 분양신청기간 내에 사업시행자에게 분양신청을 해야 하고, 사업시행자는 분양신청기간이 종료되면같은 법 제48조에 따라 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수의 인가(관리처분계획을 변경ㆍ중지ㆍ폐지하는 경우도 같음)를 받아야 하며, 해당 기간 내에 분양신청을 하지 않은 자 등에 대해서는같은 법 제47조에 따라 현금으로 청산을 해야 하는바,이 사안에서는 주택재개발조합(이하“조합”이라 함)이 도정법 제28조제1항에 따라 전체 세대수 및 주택공급면적을 변경하고 조합원들이 종전에 분양신청을 한 주택에 대해서는 변경 후 가장 근접한 공급면적의 주택으로 배분하는 내용으로 사업시행변경인가를 받아 같은 조 제4항에 따라 해당 변경인가 내용이 고시되었는데, 변경된 공급면적의 주택으로 배분받는 것을 원하지 않는 조합원들이 있는 경우, 주택재개발조합은같은 법 제46조에 따른 분양공고 및 분양신청 절차를 다시 이행하여 관리처분계획을 변경해야 하는지가 문제될 수 있습니다.
우선, 사업시행자가 도정법 제28조제1항에 따라 사업시행인가를 받으면, 시장ㆍ군수는 같은 조 제4항에 따라 그 내용을 고시하여야 하고, 사업시행자는 같은 항에 따른 사업시행인가의 고시가 있으면,같은 법 제46조에 따라 분양공고를 하고 분양신청을 받아야 하는데,같은 법 제28조제1항에 따르면, 사업시행자가 사업시행인가를 받도록 하면서 “인가받은 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다”라고 하여 인가받은 내용을 변경하려는 경우에도 사업시행인가를 받도록 하고 있고, 이에 따라 같은 조 제4항에 따른 고시 대상인 사업시행인가에는 같은 조 제1항의 최초 사업시행인가뿐만 아니라 “변경”한 사업시행인가도 포함되는 것이라 할 것이며, 결국같은 법 제46조에 따라분양공고 및 분양신청을 해야 하는 “사업시행인가”의 고시에도 “사업시행변경인가”가 포함되는 것이므로, 사업시행변경인가의 고시가 이루어졌다면 이후 분양공고 및 분양신청 절차도 후속적으로 이루어져야 하고,같은 법 제48조에 따라 분양신청기간이 종료된 때 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획을 변경하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 할 것입니다.
또한, 도정법 제28조제1항 단서 및같은 법 시행령 제38조에 따른 경미한 사항의 변경에 해당하지 않는 전체 세대수 및 주택공급면적의 변경은 조합원의 분담금 규모에 영향을 미치게 되고, 조합원의 분담금이 증액되는지 아니면 감액되는지 여부는 조합원들이 종전에 분양을 받은 주택을 취득할 수 있는 권리를 유지할지 여부를 정하는 핵심사항이 되어 조합원들의 권리의무에 본질적인 영향을 미치게 되는데, 이 같은 중요한 사항이 변경된 경우에는 변경된 사업시행계획 하에서 조합원들의 주택을 취득할 수 있는 권리 유지 여부와 같은 재산권 행사에 대한 의사표시 절차가 필요하므로, 기존의 사업시행계획에 따라 분양공고 및 분양신청이 이루어졌다고 하여 이후 변경된 사업시행계획의 내용에 따른 분양공고 및 분양신청이 면제되거나 대체된다고 할 수 없고, 사업시행자는 변경된 사업시행계획에 따라 다시 분양공고 및 분양신청절차를 이행해야 할 것입니다.
따라서, 주택재개발사업의 사업시행자인 주택재개발조합이 도정법 제28조제1항에 따라 전체 세대수 및 주택공급면적을 변경하고 조합원들이 종전에 분양신청을 한 주택에 대해서는 변경 후 가장 근접한 공급면적의 주택으로 배분하는 내용으로 사업시행변경인가를 받아 같은 조 제4항에 따라 해당 변경인가 내용이 고시되었는데, 변경된 공급면적의 주택으로 배분받는 것을 원하지 않는 조합원들이 있는 경우, 주택재개발조합은같은 법 제46조에 따른 분양공고 및 분양신청 절차를 다시 이행하여 관리처분계획을 변경해야 할 것입니다.
질문: 「지적법 시행규칙」 제25조제2항 (지목변경 신청) 관련
답변: ○「지적법」 제18조 및같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면, 원칙적으로「산지관리법」ㆍ「건축법」 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 또는 건축물의 사용승인 등으로 인하여 지목을 변경하여야 할 토지에 대하여 임야대장에서 토지대장으로 등록전환이 가능하고,「지적법 시행령」 제13조제2항에서는 임야도에 등록된 토지가 사실상 형질변경되었으나 지목변경을 할 수 없는 경우(같은 항 제2호) 등 예외적으로 지목변경 없이 등록전환이 가능한 경우를 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제23조에서는 등록전환신청 요건으로 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여야 하도록 정하고 있습니다.

○ 한편,같은 법 제21조,같은 법 시행령 제16조제1항에 따르면「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우(제1호), 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우(제2호),「지적법」 제26조의 규정에 의한 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사준공전에 토지의 합병을 신청하는 경우(제3호) 등에 지목변경이 가능하고,같은 법 시행규칙 제25조제1항에서는 지목변경신청시 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는서류의 사본 등을 제출하되, 같은 조 제2항에서는 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 서류의 첨부를 생략할 수 있도록 정하고 있습니다.

○ 지목은 토지의 지번ㆍ경계ㆍ좌표 및 면적 등과 함께 토지를 분류ㆍ표시하는 법률상의 명칭으로서, 토지의 사용목적 또는 용도에 대한 유권적 확인이자 표시라 할 것인바(헌재 1999. 6. 24. 선고 97헌마315 결정), 지목의 설정기준은 토지의 주된 용도 또는 사용목적으로서(같은 법 제2조제7호, 제5조), 형질변경을 통하여 새롭게 토지가 조성되는 경우에는 그 토지의 조성목적이 곧 사용목적이라 할 수 있고, 그 밖의 경우에는 현재의 사용현황 또는 종래의 계속적 사용현황 중 주된 용도를 기준으로 그 토지의 지목을 설정하는 것입니다(헌재 2001. 1. 18. 선고 99헌마703 결정 등 참조).

○ 다만,「지적법」및같은 법 시행령상 지목변경의 요건에 관하여 살펴보면,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호는 토지의 형질변경 등 개발행위를 하고자 하는 경우에 관련법령에 따른 행정청의 허가를 받도록 규정하고 있고,「농지법」 제34조제1항,「산지관리법」 제14조제1항은 농지 또는 산지를 전용하고자 하는 자는 행정청의 허가 등을 받도록 규정하고 있으며,「지적법 시행령」 제16조제1항에서도 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우 이외에「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우를 별도로 규정하고 있습니다.

○ 이와 같은 점에 비추어 보면,「지적법 시행령」 제16조제1항제1호는 형질변경에 관하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」또는「농지법」,「산지관리법」등에 따른 공법적 규제를 받는 토지의 지목변경의 경우를, 같은 항 제2호는 제1호의 적용대상이 되는 토지 이외의 토지의 지목변경의 경우를 각 규정하고 있는 것으로 보아야 할 것이나, 같은 항 제2호를 일반적으로 적용하여 사실상 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 모든 경우에 대하여 지목변경이 허용된다고 해석할 수는 없습니다.

○ 한편,「지적법 시행규칙」 제25조제2항은 위와 같이 사실상 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 모든 경우에 지목변경이 가능한 것은 아니라는 전제하에 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하고도 사용현황을 변경할 수 있는 경우를 예정하고, 그러한 때에는 지목변경시 첨부서류를 구비할 것을 요건으로 하지 않는 것으로서, 현행 법령들이 토지의 형질변경 등에 대한 허가 등을 규정하면서 각종의 예외 규정을 두고 있는 이상 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 존재를 배제할 수는 없습니다.

○ 결국 장기간 방치된 토지에 대하여 공부상 지목과 현황이 달라진 경우에는 해당 토지의 사용현황이 변경된 경위와 시점을 파악하여, 그 현황의 변경이 관계 법령의 적용을 받지 아니하거나 규제에 관한 예외사유에 해당하여 별도의 규제절차를 거치지 않더라도 적법한 경우에 한해서만,같은 법 시행령 제16조와같은 법시행규칙 제25조제2항에 따라 첨부서류 없이 지목변경이 가능하다고 할 것이며, 이에 해당하지 않은 경우까지같은 법 시행규칙 제25조제2항을 통해 지목변경을 허용할 수는 없습니다.