질문: 외국인전용 카지노업이 「사행산업통합감독위원회법」 제18조에 따른 사행산업통합감독위원회의 현장 확인 및 지도ㆍ감독대상에 포함되는지 여부(「사행산업통합감독위원회법」 제18조 등 관련)
답변: 「사행산업통합감독위원회법」(이하 “사행산업감독법”이라 함) 제18조제1항 및같은 법 시행령 제12조에 따르면 사행산업통합감독위원회(이하 “위원회”라 함)는 과도한 사행심 유발 방지를 위하여 과도한 사행심을 유발하는 광고 또는 선전행위(제1호), 사행산업의 영업장 안 또는 주변에서 이루어지는 과도한 사행심을 조장하는 금융거래행위(제2호), 사행산업사업자의 준수사항 이행 여부(제3호), 그 밖에 과도한 사행심을 유발하는 영업 행위로서 베팅 또는 구매의 한도액이나 출입일수 또는 경주일수 등이 과다하여 사행심을 심하게 유발하고 있는 것으로 판단되는 영업행위를 하는지 여부(제4호)에 관하여 현장을 확인하고 지도ㆍ감독하는데, 사행산업감독법 제18조제2항에 따르면 위원회는 제1항에 따른 현장 확인과 지도ㆍ감독을 위하여 필요한 경우 사행산업사업자가 운영하는 사무소 또는 영업장에 위원회의 소속 직원을 파견하거나 사무소 또는 영업장을 출입하여 장부ㆍ서류 그 밖의 자료나 물건을 조사하게 할 수 있으며,같은 법 제20조에 따르면 위원회는 위원회의 업무 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 사행산업사업자에 대한 시정 명령 등의 필요한 조치를 소관 행정기관의 장에게 권고할 수 있는바,「관광진흥법」에 따른 외국인전용 카지노업이 사행산업감독법 제18조에 따른 현장 확인 및 지도ㆍ감독대상에 포함되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 위원회가 사행산업감독법 제18조에 따라 현장방문 및 지도ㆍ감독을 하기 위해서는「관광진흥법」에 따른 외국인전용 카지노업(이하 “외국인전용 카지노업”이라 함)이 사행산업감독법령의 규제대상인 사행산업에 해당하여야 하는바 이에 대해 살펴보면, 사행산업감독법 제2조제1호가목에서는 카지노업을 사행산업의 하나로 정의하면서 카지노업은「관광진흥법」과「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」에 따른 카지노업을 말한다고 규정하고 있는데,「관광진흥법」 제28조제1항제4호에 따르면 카지노사업자는 내국인(「관광진흥법」 제2조에 따른 해외이주자는 제외함)을 입장하게 하는 행위를 하여서는 안 되므로「관광진흥법」에 따른 카지노업은 외국인전용 카지노업을 의미한다 할 것이고,「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제11조제1항에서는 문화체육관광부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 일정한 지역의 한 곳에만「관광진흥법」 제21조에 따른 허가요건에도 불구하고 카지노업을 허가할 수 있다고 규정하고 있고,「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」 제11조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 허가를 받은 카지노사업자에 대하여는「관광진흥법」 제28조제1항제4호를 적용하지 않는다고 규정하고 있으므로,「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」에 따른 카지노업은 내국인 출입이 가능한 카지노업을 의미한다 할 것입니다.
그렇다면, 법률 규정의 해석에 있어서는 법률에 규정된 문구의 문리적 의미가 해석의 출발점이며, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것이므로(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 위에서 살펴본 법령의 문언 및 체계에 비추어 볼 때, 사행산업감독법 제2조제1호에 따른 사행산업에는 외국인전용 카지노업도 포함된다고 보는 것이 타당하고, 그렇다면 외국인전용 카지노업은 사행산업에 해당하므로같은 법 제18조에 따라 위원회가 현장 확인 및 지도ㆍ감독을 할 수 있다고 보는 것이 합리적이라 할 것인바, 만약 외국인전용 카지노업에 대하여 위원회의 현장 방문 및 지도ㆍ감독이 배제된다고 해석한다면,같은 법 제2조제1호가목의 카지노업에 대한 정의규정이 형해화될 우려가 있다 할 것입니다.
한편, 사행산업감독법 제3조에서는 사행산업의 과도한 사행심 유발을 억제하고 그 부작용의 예방과 치유 등에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 「관광진흥법」 제27조에서는 문화체육관광부장관은 지나친 사행심 유발을 방지하는 등 그 밖에 공익을 위하여 필요하다고 인정하면 카지노사업자에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제35조부터 제37조까지의 규정에서는 카지노업에 대하여 허가를 취소하거나 사업정지 또는 과징금을 부과할 수 있도록 하고 있는바,「관광진흥법」의 관련 규정이 사행산업감독법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하는지에 대하여 의문이 있을 수 있습니다.
그러나, 사행산업감독법을 제정한 이유는 카지노업, 경마, 경륜ㆍ경정, 복권, 체육진흥투표권, 게임물 등의 사행산업에 관하여 효율적인 관리ㆍ감독이 이루어지지 않아 과도한 사행심 유발 및 도박 중독자가 양산되는 등의 사회적 부작용이 발생하고 있고, 최근 사행산업과 관련된 시설이 우후준순처럼 늘어남으로 인하여 과다한 사행심의 조장이 우려됨에 따라, 사행산업의 과도한 사행행위를 통합적으로 감독할 수 있는 사행산업통합감독위원회를 설치하기 위함(사행산업감독법 제정이유 참조)인데 반해,「관광진흥법」은 관광 여건을 조성하고 관광자원을 개발하며 관광사업을 육성하여 관광 진흥에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)인바, 두 법률은 목적 및 규율대상을 달리하고 있어 법률 간에 상호 모순ㆍ저촉된다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
더욱이, 카지노업뿐만 아니라 사행산업으로 규정된 경마, 경륜ㆍ경정, 복권, 체육진흥투표권도 각각「한국마사회법」 제44조에 따른 농림수산식품부장관의 지도ㆍ감독,「경륜ㆍ경정법」 제23조에 따른 문화체육관광부장관의 명령ㆍ처분 및 검사,「복권 및 복권기금법」 제33조의3에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 조사,「국민체육진흥법」 제31조에 따른 문화체육관광부장관의 명령이나 처분을 받도록 되어 있지만, 과도한 사행심이 우려되는 경우에는 이러한 개별법상의 지도ㆍ감독 외에도 별도로 사행산업감독법 제18조에 따라 위원회가 현장 확인 및 지도ㆍ감독을 하고 있는 점을 고려하면, 외국인전용 카지노업 역시 이와 달리 볼 것은 아니라 할 것인바,「관광진흥법」의 관련 규정이 사행산업감독법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보아 외국인전용 카지노업에 대해서 사행산업감독법 제18조에 따른 위원회의 현장 방문 및 지도ㆍ감독 규정이 배제된다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
따라서, 외국인전용 카지노업은 사행산업감독법 제18조에 따른 위원회의 현장 확인 및 지도ㆍ감독대상에 포함된다고 할 것입니다.