질문: 개발제한구역 지정 이후 신축된 박물관 일부의 휴게음식점으로의 용도변경 허용 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제4호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항은 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하되, 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제8호에서는 같은 항 제1호 또는같은 법 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위를 규정하고 있으며, 같은 규정의 위임을 받은같은 법 시행령 제18조제1항은 각 호에서 허가 대상을 규정하고 있는데, 그 중 제4호는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경하는 행위”를 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 같은 조 제1항제1호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자의 범위를 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자 등으로 제한하고 있으며, 용도변경하려는 건축물의 연면적을 300제곱미터 이하로 제한하고 있습니다.
한편,개발제한구역법 제13조는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이개발제한구역법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 규정하고 있는데, 구 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부개정되어 2009. 8. 7. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 “구 개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조 및 별표 1 제7호사목에는「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 박물관 및 미술관이 규정되어 있어 개발제한구역에서도 허가를 받아 박물관을 건축할 수 있었으나, 구 개발제한구역법 시행령이 2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부 개정되면서같은 법 시행령 별표 1제7호사목이 삭제됨에 따라 박물관은 개발제한구역에서 건축할 수 있는 건축물에서 제외되었는바,이 사안에서는 개발제한구역 지정 이후에 적법하게 개발제한구역에 신축된 박물관이 이후 법령 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 아니하는 건축물이 된 경우, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호 및 제2항에 따라 연면적 300제곱미터를 초과하는 박물관의 일부(바닥면적의 합계가 300제곱미터 이하)가 근린생활시설 중휴게음식점으로의 용도변경 허가 대상이 될 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 개발제한구역에서의 용도변경 대상에 관한 규정을 살펴보면,개발제한구역법 제12조제1항제8호는 개발제한구역에서 허가를 받아 건축물의 용도변경을 할 수 있는 대상으로서같은 법 제13조에 규정된 법령의 개정ㆍ폐지로 인하여 이미 존재하고 있던 건축물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우를 포함하고 있고, 법률의 위임을 받아 허가 대상을 정하고 있는같은 법 시행령 제18조제1항제4호에서는 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경이 가능한 대상을 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”이라고만 규정하고 있을 뿐, 같은 법 제12조제1항제3호의2, 같은 법 시행령 제2조제3항제6호가목, 제13조제2항제1호, 제18조제1항제10호, 같은 조 제2항제3호와 같이 “개발제한구역 지정 당시부터”라는 시기적 기준을 제한하는 규정이 없는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역 지정 후에 적법하게 개발제한구역에 신축된 박물관이 나중에 법령 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 아니하는 건축물이 된 경우에도 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 용도변경 허가 대상인 건축물에 해당하는 것이법문언상 분명하다고 할 것입니다(법제처 2013. 11. 4.회신 13-0315 해석례참조).다음으로, 근린생활시설 중 휴게음식점으로의 용도변경에 관한 규정을 살펴보면, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항은 같은 조 제1항에 따라 용도변경을 하는 경우 중 휴게음식점으로 용도변경을 하려는 경우에는 용도변경하려는 건축물의 연면적을 300제곱미터 이하로 제한하고 있는데, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것으로서개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.
그렇다면, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에서 휴게음식점으로 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하로 제한하고 있고, 건축법령상 연면적이란 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계를 의미하는 것이므로 문언의 해석상 개발제한구역에서 휴게음식점으로의 용도변경 허가 대상은 연면적 300제곱미터 이하인 건축물로 제한된다고 할 것인바, 개발제한구역에 위치한 연면적 300제곱미터를 초과하는 박물관은 휴게음식점으로의 용도변경 허가 대상이 될 수 없으며, 그 박물관의 일부만 용도변경하는 것도 허용될 수 없다고 할 것입니다.
한편, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항은 개발제한구역 내에는 규모가 큰 휴게음식점이 위치하지 못하도록 하려는 취지의 규정이므로, 연면적 300제곱미터를 초과하는 박물관이라고 하더라도 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이하인 경우에는 그 부분만 용도변경하는 것이 허용될 수 있다는 주장이 있을 수 있으나,개발제한구역법 제15조제2항, 제24조제2항,같은 법 시행령 제10조제1항ㆍ제4항, 제19조 및 제20조 등에서 연면적과 바닥면적의 개념을 구분하여 사용하고 있어 개발제한구역법 시행령 제18조제2항의 용도변경하려는 건축물의 연면적을 용도변경하려는 부분의 바닥면적으로 해석하기 곤란할 뿐만 아니라, 같은 규정에서 어린이집, 양로원, 종교시설이나 다른 근린생활시설로 용도변경하는 경우와 구별하여 근린생활시설 중 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우에 대해서 건축물의 연면적을 특별히 제한하고 있는 것은 개발제한구역에서 휴게음식점 등으로의 용도변경은 연면적 300제곱미터 이하의 비교적 소규모 건축물에 대해서만 예외적으로 허용하려는 것으로 보는 것이 개발제한구역제도의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것이므로, 이와 같은 주장은 타당하지 아니하다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역 지정 이후에 적법하게 개발제한구역에 신축된 박물관이 이후 법령 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 아니하는 건축물이 된 경우, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호 및 제2항에 따라 연면적 300제곱미터를 초과하는 박물관의 일부(바닥면적의 합계가 300제곱미터 이하)는 근린생활시설 중 휴게음식점으로의 용도변경 허가 대상이 될 수 없다고 할 것입니다.