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질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 실시계획 인가 상 사업시행기간 종료의 의미 등 (「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여구「도시계획법」 제24조에 따라 행정청이 아닌 자가 도시계획사업을 시행하기 위하여는 관할시장 또는 군수의 허가를 받도록 되어 있었으나, 구「도시계획법」이 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되면서 도시계획시설 및 도시계획시설사업에 관한 내용이 이관된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에서는 종전의 사업 허가 제도가 없어지면서같은 법 제86조제5항에서 사업시행자 지정 제도가 도입되었습니다.
한편,국토계획법 제88조제1항 및 제2항에 따르면 도시계획시설사업의 사업시행자는 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장(이하 “시ㆍ도지사등”이라 함)의 인가를 받아야 하는데, 이러한 실시계획에는 같은 조 제1항 및같은 법 시행령 제97조제1항제4호에 따라 사업의 착수예정일 및 준공예정일이 포함되어야 하고,같은 법 제88조제5항에 따라 시행기간 등을 자세히 밝히거나 첨부하여야 하며,같은 법 시행규칙 별지 제9호 서식인 “도시계획시설사업실시계획인가신청서”에 (사업의) “시행기간”을 기재하도록 되어 있습니다.
또한, 시행자가 도시계획시설사업의 공사를 마친 때에는같은 법 제98조제1항에 따라 공사완료보고서를 작성하여 시ㆍ도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 합니다.
위와 같이 시ㆍ도지사등이같은 법 제88조에 따라 도시계획시설사업 시행자가 작성한 실시계획을 인가하는 것은 시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 일종의 권한을 설정하여 주는 처분으로 볼 수 있는데(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결참조), 이와 같이 권한을 설정하여 주면서 권한 설정 대상 행위인 도시계획시설사업을 할 수 있는 시행기간(착수예정일 및 준공예정일)을 명시하도록 하는 것은 전체로서 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한 설정 행위의 한 부분을 이루는 것이므로, 대상 행위는 원칙적으로 인가된 사업시행 기간 동안에 사업을 행할 수 있음을 전제하고 있습니다.
그러므로, 당초 인가 내용과 달리 준공예정일 등 사업시행기간에 변경이 생기게 되는 경우 미리같은 법 제88조제4항에 따라 실시계획변경 인가를 받아 변경되는 기간 중에 사업을 시행할 수 있는 권한을 추가로 받을 수 있도록 하고 있고, 실시계획 변경인가의 경우 원칙적으로 신규인가와 같이같은 법 제90조제1항에 따른 공고 및 열람 절차를 거쳐야 하나, 예외적으로같은 법 시행령 제99조제2항을 두어 단순한 준공예정일의 변경 등의 경우에는 절차상 위 공고 및 열람절차를 거치지 아니할 수있도록 하고 있습니다.
결국, 사업시행자는 당초 인가받은 실시계획에서 사업시행기간으로 정하여진 기간 동안 사업을 시행할 수 있는 권한을 부여받은 것으로서, 이러한 사업시행기간이 지난 경우, 즉, 준공예정일이 도과된 경우에는 그 전에 별도의 변경인가를 받지 아니하는 한 더 이상 사업을 진행할 수 있는 권한이 없다고 할 것입니다.
비록 도시계획시설(시장) 사업 대부분이 완료되었으나 세부시설의 일부에 대한 마무리공사를 완료하지 못한 경우라고 하더라도, 그러한 이유만으로 이를 달리 볼 근거는 없다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우 사업의 계속 진행과 관련하여서는, 사업시행자는 이미 받은 실시계획 인가의 효력이 상실하므로 완공 때까지 계속 사업을 진행하기 위하여는 새로이 실시계획 인가를 받아야 한다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여질의 가에서 살펴본 바와 같이, 공사가 완료되기 전에 인가된 실시계획에 포함되어 있는 사업시행기간이 지난 경우, 즉 준공예정일이 도과된 경우 사업의 계속 진행과 관련하여서는 실시계획 인가의 효력이 상실하였다고 볼 것이므로, 계속 사업을 시행하기 위하여는 새로이 실시계획 인가를 받아야 합니다.
그리고,국토계획법 제88조제4항에 따른 실시계획 변경인가는 유효한실시계획의 변경을 전제하고 있으므로, 이미 당초의 실시계획 인가가 실효된 경우에는 실시계획 변경인가 자체가 가능하지 않다고 할 것입니다.
다만, 실무상 사업시행자의 편의 및 원활한 사업 진행을 위하여 실시계획 변경인가의 형식으로 변경인가를 하는 경우가 있는바, 이 경우 비록 형식은 변경인가의 형식을 취하였다 하더라도, 이미 실효된 당초의 실시계획의 인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 되는 것으로 보기는 어렵고, 이러한 도시계획사업의 실시계획 변경인가는 시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 인가와 다를 바 없으므로, 도시계획사업의 실시계획인가고시에 정해진 사업시행기간 경과 후에 이루어진 변경인가고시도 그것이 “새로운 인가”로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있는 것으로 볼 수 있을 뿐입니다(대법원 1991. 11. 26. 선고 90누9971 판결, 2000. 10. 13. 선고 2000두5142 판결 등 참조).따라서, 이 사안의 경우 사업시행자는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조제4항에 따른 실시계획변경인가를 받을 수 없고, 참고로, 실무상 행하여지는 실시계획 변경인가는 새로운 인가로서의 요건을 갖춘 경우 “새로운 인가”로서의 효과가 있을 뿐이라고할 것입니다.
질문: “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시ㆍ군계획사업으로 설치된 도로”의 경우에 「도로법」 제94조 본문에 따른 변상금의 징수시기(「도로법 시행령」 제8조 등 관련)
답변: 「도로법」 제2조제1항제1호 및같은 법 제8조에 따르면 “도로”의 의미를 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 고속국도, 일반국도, 특별시도ㆍ광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도로 정의하면서같은 법 제7조에서는「도로법」 제2조제1항제1호에 따른 도로 외의 도로로서 대통령령으로 정하는 도로에「도로법」중 일부를 준용하도록 규정하고 있고,「도로법 시행령」 제8조에서는「도로법」 제7조에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라고 함)에 따른 도시ㆍ군계획사업으로 설치된 도로에 관하여는「도로법」 제38조, 제94조 등을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「도로법」 제38조제1항에서는 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제94조본문에서는같은 법 제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안에서는「도로법 시행령」 제8조의 “국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획사업으로 설치된 도로(이하 “국토계획법에 따른 도로”라 함)”의 경우에 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획이 승인ㆍ고시되고, 사용 또는 수용할 토지에 대한 조서의 작성절차가 이루어진 때부터「도로법」 제38조 및같은 법 제94조본문에 따른 변상금을 징수할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「도로법」 제38조에 규정된 도로의 점용이란 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이므로, 허가 없이 도로를 점용하는 행위의 내용이 위와 같은 특별사용에 해당할 경우에 한하여「도로법」 제94조에 따라 변상금을 징수할 수 있는 것인바(대법원 1991. 4. 19. 선고 90누8855 판결참고),「도로법」에 따른 도로 뿐 아니라「도로법」이 준용되는국토계획법에 따른 도로의 경우 역시 그 도로가 일반공중의 교통에 사용되거나 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용되는 것이 가능하게 된 시점부터「도로법」 제38조 및같은 법 제94조본문에 따른 변상금을 징수할 수 있는 것으로 보입니다.
또한,「도로법」 제27조에서는 도로의 사용을 개시하려면 이를 공고하고 그 도면을 일반인에게 열람시켜야 한다고 규정하여 도로의 사용개시 시점을 규정하고 있는 점, 국토계획법에 따른 도로의 경우에국토계획법 제98조제3항에 따라 시ㆍ도지사 등이 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 한 이후부터 도시ㆍ군계획시설인 도로를 사용할 수 있는 점 등을 고려하면,「도로법」에 따른 도로의 경우에는 사용개시 공고 이후부터,국토계획법에 따른 도로의 경우에는 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 한 이후부터「도로법」 제38조 및같은 법 제94조본문에 따른 변상금을 징수할 수 있는 것으로 보입니다.
한편,「도로법」 제7조 및같은 법 시행령 제8조에 따라국토계획법에 따른 도로에「도로법」의 규정이 준용되기 위해서는 도시ㆍ군계획사업실시계획의 인가ㆍ고시와 수용ㆍ사용 대상토지에 대한 토지조서 작성의 절차가 이루어져야 할 것이라는 판례(대법원 2001. 7. 24. 선고 99다29183 판결및대법원 1992. 9. 14. 선고 92다1162 판결등 참조) 등을 근거로국토계획법에 따른 도로의 경우에 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획이 승인ㆍ고시되고, 사용 또는 수용할 토지에 대한 조서의 작성절차가 이루어진 때부터「도로법」 제94조본문에 따른 변상금을 징수할 수 있다는 의견이 있으나, 위 판례들은 도로공사로 인하여 필요하게 된 타공사 비용 등의 부담에 관한 「도로법」 제77조와 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 물건에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없다는「도로법」 제3조등을국토계획법에 따른 도로에 준용할 수 있을 것인지와 관련하여 도시ㆍ군계획사업실시계획의 인가ㆍ고시와 수용ㆍ사용 대상토지에 대한 토지조서 작성의 절차가 이루어진 경우에 그러한 규정을 준용할 수 있다는 것일 뿐,「도로법」 제38조에 따른 점용허가 및같은 법 제94조본문에 따른 변상금 징수의 시기에 관한 것이 아니므로, 위 의견은 타당하지 않은 것으로 보입니다.
따라서,국토계획법에 따른 도로의 경우에 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획이 승인ㆍ고시되고, 사용 또는 수용할 토지에 대한 조서의 작성절차가 이루어진 때부터「도로법」 제38조 및같은 법 제94조본문에 따른 변상금을 징수할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조에 따른 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는같은 법 제2조제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설(이하 “도시ㆍ군계획시설”이라 함)에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 않는 경우(같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외하며, 이하 같음) 그 도시ㆍ군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함하며, 이하 같음)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있고,국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고,토지보상법 제30조제1항에서는같은 법 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 함)가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은국토계획법 제47조제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자가 토지보상법 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제47조제4항에서는 매수 청구된 토지의 매수가격ㆍ매수절차 등에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있는바, 일반적으로 법령에서 “준용”이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미인 점에 비추어 볼 때(법제처 2016. 4. 22.회신 16-0122 해석례참조), 국토계획법 제47조제4항에 따라 준용되는 토지보상법의 규정은 국토계획법 제47조에 따른 매수청구 제도와 성질이 유사한 사항에 관한 규정에 한정된다고 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 국토계획법 제47조에 따른 도시ㆍ군계획시설 부지의 매수청구 제도는 도시ㆍ군계획시설결정이 있는 상태에서 도시ㆍ군계획시설사업이 장기간 시행되지 않음으로써 해당 시설의 부지인 토지의 소유권은 유지되고 있으나 그 재산권 행사가 장기간 제한되는 데에 따른 보완수단으로서 인정된 것으로 이 경우 어디까지나 토지소유자의 자유의사에 따라 토지소유권을 양도하려는 것인 반면(법제처 2007. 3. 26.회신 06-0392 해석례참조), 토지보상법에 따른 토지 수용은 공익사업에 필요한 토지의 소유권을 토지소유자의 의사에도 불구하고 사업시행자에게 이전하는 것으로서, 토지수용위원회의 재결은 토지 수용을 위한 절차에 해당하는 것인바, 국토계획법의 매수청구 제도와 토지보상법의 토지 수용은 그 성격을 달리하는 제도라고 할 것이므로, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수 청구된 토지에 관하여 토지보상법에 따른 수용 절차인 같은 법 제30조의 재결 신청 청구에 관한 규정이 준용되는 것으로 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
그리고, 토지보상법 제72조에서는 사업인정고시가 된 후 토지를 사용하는 기간이 3년 이상인 경우 등 일정한 요건에 해당할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 해당 토지의 매수를 청구하거나 관할 토지수용위원회에 그 토지의 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제74조제1항 전단에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 따라 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, “사업시행자에 대한 매수 청구”와 “토지수용위원회에 대한 수용 청구”를 구분하여 규정하고 있는 토지보상법의 체계에 비추어 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따라 매수 청구된 토지에 대하여 토지보상법에 따른 수용 절차인 같은 법 제30조의 재결 신청 청구에 관한 규정이 준용되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 토지보상법에서는 “협의에 의한 취득 또는 사용”(제3장, 제14조부터 제18조까지)과 “수용에 의한 취득 또는 사용”(제4장, 제19조부터 제48조까지)을 구분하여 규정하면서, 사업시행자가 토지 등을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정 및 그 고시가 있어야 하고(제20조제1항 및 제22조), 사업시행자는 토지소유자 등과 협의가 성립되지 않았을 때에는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며(제28조제1항), 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때에는 토지소유자와 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있도록 하고 있는바(제30조제1항), 토지보상법 제30조에 따른 재결 신청 청구는 토지 등의 수용과 관련된 절차로서, 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있은 후에 가능하다고 할 것인데, 국토계획법 제47조에 따른 도시ㆍ군계획시설 부지의 매수 청구의 경우에는 토지보상법 제22조에 따른 사업인정의 고시와 같은 절차가 없으므로, 그 문언상 사업인정고시가 있음을 전제로 규정한 같은 법 제30조가 적용될 여지가 없다고 할 것이고, 그렇다면 국토계획법 제47조제4항에 따라 매수 청구된 토지에 관하여 준용되는 토지보상법의 규정은 토지소유자와 사업시행자 간 협의에 의한 매수에 적용되는 매수가격의 산정방법 및 매수절차에 관한 규정을 의미한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제47조제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설 부지의 매수를 청구한 토지소유자는 토지보상법 제30조제1항에 따른 재결 신청을 청구할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제39조제1항 본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제39조제1항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획(가목), 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획(나목) 등을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제29조제1항에서는 “도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만,「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고”라고 규정하고 있으며,같은 법 제39조제1항본문에서는 “시ㆍ도지사는 직접 또는 관계 행정기관의 장의 요청을 받아 도시지역과 그 주변지역의 무질서한 시가화를 방지하고 계획적ㆍ단계적인 개발을 도모하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 시가화를 유보할 필요가 있다고 인정되면 시가화조정구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다.”라고 규정하고 있는바,이 사안에서는국토계획법 제39조제1항본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바,국토계획법 제36조 및 제37조에서는 “시ㆍ도지사” 또는 “대도시 시장”은 용도지역 및 용도지구의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고,같은 법 제38조의2제1항에서는 “시ㆍ도지사” 또는 “대도시 시장”은 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하여, “시ㆍ도지사” 외에 “대도시 시장” 역시 위와 같은 도시ㆍ군관리계획의 결정권자에 해당함을 명시적으로 규정하고 있는 반면,같은 법 제39조제1항본문에서는 “시ㆍ도지사”만이 시가화조정구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있으므로, “대도시 시장”은 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정할 수 없는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획의 결정 권한은 2013. 7. 16. 법률 제11922호로국토계획법 제39조제1항이 개정되면서 국토교통부장관의 권한이 이양된 것인데, 국토부장관의 권한을 “시ㆍ도지사”에게만 이양할 것인지 아니면, “대도시 시장”에게도 이양할 것인지 여부는 입법정책의 문제로 볼 수 있는데, 개정 당시 입법자료(국토계획법 개정이유서 참고)에 따르면 종전에 국토교통부장관이 가지던 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정 권한을 “시ㆍ도지사”에게 이양하기 위한 것임을 알 수 있는바, 이러한 개정취지를 고려하더라도 “시ㆍ도지사”만이 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정할 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편,국토계획법 제29조제1항단서에서 대도시의 경우에는 도시ㆍ군관리계획을 대도시 시장이 직접 결정한다고 규정하고 있음을 이유로, 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 역시 “대도시 시장”이 결정할 수 있는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나,국토계획법 제36조이하에서 여러 도시ㆍ군관리계획의 종류에 따라 그 결정권자를 개별적으로 규정하고 있는바,국토계획법 제39조제1항은 도시ㆍ군관리계획의 결정권자에 관하여 일반적으로 규정한같은 법 제29조제1항에 대한 특별규정으로 보아야 할 것이므로, 위 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,국토계획법 제39조제1항본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조제1항에 따른 개발행위허가 신청 대리 업무가 「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 행정사의 업무에 해당하는지 여부 (「행정사법」 제2조제1항제5호 등 관련)
답변: 먼저「행정사법」 제2조제1항제5호에서는 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 수행할 수 있는 업무의 하나로 ‘인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리(代理)’ 업무를 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제5호에서는같은 법 제2조제1항제5호에 따라 행정사가 수행할 수 있는 업무의 내용과 범위를 ‘다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 및 승인의 신청ㆍ청구 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일’로 구체화하고 있습니다.
그런데국토계획법 제56조제1항본문에서는 개발행위를 하려는 자는 시장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하여 개발행위허가권자인 시장등에게 개발행위허가 신청을 하도록 규정하고 있는바, 행정기관은 일반적으로 “국가 또는 지방자치단체의 행정사무를 맡아보는 기관”(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)으로서, “시장등”은「지방자치법」에 따라(각주: 「지방자치법」 제106조, 제114조 및 제116조 등 참조 ) 지방자치단체의 행정사무를 맡아보는 집행기관으로 “행정기관”에 해당하고, 행정기관에 개발행위허가를 신청하는 것은 “허가의 신청 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하는 일”에 해당하여국토계획법 제57조제1항에 따른 개발행위허가 신청을 대리하는 것은「행정사법」 제2조제1항제5호 및같은 법 시행령 제2조제5호에 따라 다른 사람의 위임을 받아 허가의 신청 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하는 일을 대리하는 일로서 행정사의 업무에 포함된다는 점이 문언상 명확합니다.
그리고 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리 등 사인의 행정기관 상대 민원 업무를 대신하거나 도와주는 일을 하는 직역으로(각주: 헌법재판소 2015. 3. 26. 선고 2013헌마131 결정례 참조) 행정사 제도는 일반적인 행정지식만으로 수행할 수 있는 기본적인 행정 사무를 분야별 전문자격자에게 맡기지 않고도 저렴한 비용으로 해당 서비스를 이용할 수 있도록 별도의 자격 제도를 마련한 것(각주: 법제처 2015. 10. 23.회신 15-0443 해석례참조)인바,국토계획법령에 따른 개발행위허가 신청은「행정사법」 제2조제1항에 해당하는 기본적인 행정사무에 해당하여 행정사의 일반적인 업무범위에 속한다는 점,국토계획법령에는 달리 개발행위허가 신청의 대리를 특정 자격이 있는 자만 수행할 수 있도록 제한하는 규정도 없는 점 등을 고려하면 행정사가 개발행위허가신청의 대리를 수행할 수 있다고 해석하는 것이 국민의 편의 증진을 위하여 행정사로 하여금 기본적인 행정사무를 취급할 수 있도록 하고 있는「행정사법」의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서국토계획법 제57조제1항에 따른 개발행위허가의 신청을 대리하는 것은「행정사법」 제2조제1항제5호 및같은 법 시행령 제2조제5호에 따른 행정사의 업무에 포함됩니다.
＜관계 법령＞행정사법제2조(업무) ① 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 다음 각 호의 업무를 수행한다. 다만, 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다.1. ∼ 4. (생 략)5. 인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리(代理)6.ㆍ7. (생 략)② (생 략)행정사법 시행령제2조(업무의 내용과 범위)「행정사법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항 각 호에 따른 행정사 업무의 내용과 범위는 다음 각 호와 같다.1. ∼ 4. (생 략)5. 법 제2조제1항제5호의 사무: 다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 및 승인의 신청ㆍ청구 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일6.ㆍ7. (생 략)국토의 계획 및 이용에 관한 법률제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)3. 토석의 채취4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위② ∼ ④ (생 략)제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조제2항제4호에 따른 환경영향평가의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조제2항제4호 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제59조제1항에서는 관계 행정기관의 장이같은 법 제56조제1항에 따른 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(제2호), 토석의 채취(제3호) 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위에 대해 허가 등을 하기 위해서는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제4호에서는 제1항에도 불구하고「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위에 대해서는 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다고 규정하고 있는바,이 사안은국토계획법 제59조제2항제4호에 규정된 “「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위”에 “「환경영향평가법」 제43조에 따라 소규모 환경영향평가”를 받은 개발사업도 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「환경영향평가법」 제2조의 정의 규정에서는 “전략환경영향평가”를 환경에 영향을 미치는 상위계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합 여부 확인 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 등을 검토하는 것(제1호)으로, “환경영향평가”를 환경에 영향을 미치는 실시계획 등의 허가 등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하는 것(제2호)으로, “소규모 환경영향평가”를 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되는 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하는 것(제3호)으로 각각 구분하여 규정하고 있습니다.
 이러한 구분에 근거하여 환경영향평가법령에서는 그 대상, 평가서 작성 주체, 평가서 작성 내용ㆍ절차 등을 달리 정하고 있으므로, “전략환경영향평가”, “환경영향평가” 및 “소규모 환경영향평가”는 각각 성격이 다른 별개의 영향평가제도로 보아야 할 것입니다(법제처 2015. 1. 13.회신 14-0814 해석례참조).또한, 입법연혁적으로, 현행 「환경영향평가법」에 따른 소규모 환경영향평가는 종래의 구 「환경정책기본법」(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음)에서 규정하였던 사전환경성검토 제도를 2011년 7월 21일 법률 제10892호로 환경영향평가법 전부개정법률에 의해 「환경영향평가법」으로 옮겨 규정하면서, 종전의 사전환경성검토 대상 중 행정계획에 관한 것은 전략환경영향평가로, 개발사업에 관한 것은 소규모 환경영향평가로 각각 구분하여 규정한 것으로서, 국토계획법은 2002년 2월 4일 법률 제6655호로 제정될 당시부터 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위를 도시계획위원회의 심의대상에서 제외하는 규정을 두고 있었으나, 구 「환경정책기본법」에 있던 사전환경성검토를 받은 개발행위에 대해서는 도시계획위원회 심의를 배제하는 규정을 둔 적이 없었다는 점에 비추어 보더라도, 국토계획법 제59조제2항제4호에 따른 “환경영향평가”는 「환경영향평가법」 제2조제2호에 따른 “환경영향평가”만을 가리키는 것이 명백하다 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 제59조제2항제4호에 규정된 “「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위”에 「환경영향평가법」 제43조에 따라 “소규모 환경영향평가를 받은 개발사업”은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조제3항 전단에 따른 ‘도시ㆍ군계획’의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조 등)
답변: 먼저국토계획법 제2조제2호에 따르면 “도시ㆍ군계획”은 ‘도시ㆍ군기본계획’과 ‘도시ㆍ군관리계획’을 의미하는데,같은 법에서는 각각 도시ㆍ군기본계획 및 도시ㆍ군관리계획의 수립 절차 등에 관하여 규정하면서, 도시ㆍ군기본계획 및 도시ㆍ군관리계획은 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고 또는 고시함으로써 확정(제22조제3항) 또는 결정(제30조제6항)된다고 규정하고 있는바, 확정ㆍ결정되어 고시되기 전의 도시ㆍ군기본계획 및 도시ㆍ군관리계획은 ‘도시ㆍ군계획안’에 불과하다고 할 것이므로, 이 사안 개발행위에 대한 인ㆍ허가등으로 의제되는 도시ㆍ군계획이같은 법 제59조제3항전단에 따른 ‘도시ㆍ군계획’에 포함되는지 여부를 판단할 때의 해당 도시ㆍ군계획은 해당 개발행위에 대한 인ㆍ허가등을 하려는 때에 이미 확정ㆍ결정되어 고시된 도시ㆍ군기본계획 및 도시ㆍ군관리계획을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그런데 이 사안 개발행위에 대한 인ㆍ허가등에 따라 도시ㆍ군계획의 결정 및 결정 고시가 의제되는 경우, 해당 도시ㆍ군계획은 개발행위에 대한 인ㆍ허가등이 있을 때 비로소 결정 및 고시되는 것과같은 법적 효과가 부여된다고 할 것(각주: 「행정기본법」 제25조제1항, 「주택법」 제19조제1항 각 호 외의 부분 및 같은 항 제5호 참조)이므로, 국토교통부장관등이국토계획법 제59조제3항에 따라 이 사안 개발행위에 대한 인ㆍ허가등을 위한 ‘사전 절차’로서 도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 것인지 여부를 판단함에 있어서는 그 인ㆍ허가등이 있을 때에 이 사안 개발행위의 내용이 포함된 도시ㆍ군계획이 의제될 예정에 있는 것이지, 해당 도시ㆍ군계획이 이미 확정ㆍ결정된 것은 아닌바, 같은 규정의 적용이 배제된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
만약 이와 달리 해석할 경우, 개발행위의 인ㆍ허가등에 따라 의제되는 도시ㆍ군계획 결정ㆍ고시의 효력이 개발행위 인ㆍ허가등의 효력에 종속(각주: 법제처 2018. 10. 19.회신 18-0443 해석례참조)됨에도 불구하고, 그 종속되는 도시ㆍ군계획 결정ㆍ고시가 장차 있을 것을 전제로 해당 개발행위의 인ㆍ허가등을 위한 사전 절차를 진행할 수 있는지 여부를 판단하게 되어, 향후 도시ㆍ군계획 결정ㆍ고시가 의제될 예정인 개발사업에 대해서는국토계획법 제59조제3항전단에도 불구하고 국토교통부장관등이 도시계획위원회의 심의를 요청하는 것이 불가능하게 되는 불합리한 결과가 초래됩니다.
더욱이국토계획법 제59조제3항전단은 같은 조 제2항 각 호에 해당하여 원칙적으로 도시계획위원회의 심의가 생략되는 개발행위라 하더라도 관계 행정기관의 장의 자의적 판단을 막고 객관적인 전문가의 의견을 들을 필요가 있는 경우에는 국토교통부장관등이 도시계획위원회 심의를 거치도록 요청할 수 있도록 한 것으로(각주: 대법원 2015. 10. 29. 결정 2012두28728 판결례 참조), 해당 규정에서 도시계획위원회 심의 요청 대상을 ‘도시ㆍ군계획에 포함되지 않은 개발행위’로 한정한 것은 개발행위가 이미 결정ㆍ고시된 도시ㆍ군계획에 포함된 경우에는같은 법 제22조제1항 또는 제30조제3항에 따라 해당 도시ㆍ군계획을 확정 또는 결정하기 전에 그 계획에 포함된 사항들에 대하여 다시 도시계획위원회의 심의를 거치는 경우 이중 규제 또는 과잉 규제가 될 수 있다는 점을 고려하여 개발행위에 대한 도시계획위원회의 과잉 심의를 막기 위한 취지라고 할 것(각주: 2001. 10. 29. 의안번호 제161078호로 발의된 국토이용및계획에관한법률안에 대한 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조)인바,같은 법 제59조제3항전단에 따른 ‘도시ㆍ군계획’은 이미 결정ㆍ고시된 도시ㆍ군계획만을 의미한다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안 개발행위에 대한 인ㆍ허가등에 따라 도시ㆍ군계획의 결정 및 결정 고시가 의제될 예정이라는 이유로는국토계획법 제59조제3항전단의 적용이 배제되지 않습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다.1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위2. 지구단위계획 또는 성장관리계획을 수립한 지역에서 하는 개발행위3. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 규모ㆍ위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위4.「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위5.「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위6.「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위7.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제2호, 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시ㆍ군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.＜관계 법령＞
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제92조제4항에 따라 국토교통부장관이 인ㆍ허가등의 처리기준을 통합하여 고시하지 않은 경우에도 같은 조 제1항 각 호의 인ㆍ허가등을 받은 것으로 볼 수 있는지(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제92조제4항 등 관련)
답변: 먼저국토계획법 제92조제1항에서는 국토교통부장관등은 실시계획의 작성등을 할 때에 그 실시계획에 대한「건축법」 제11조에 따른 건축허가,「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립등의 승인 등국토계획법 제92조제1항각 호의 인ㆍ허가등에 관하여 같은 조 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국토교통부장관등은 실시계획의 작성등을 할 때에 그 내용에 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 같은 조에서는 그 외에 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보기 위해 필요한 다른 요건으로서 ‘같은 조 제4항에 따른 처리기준을 통합한 고시가 이루어질 것’ 등을 규정하고 있지 않으므로,국토계획법 제92조제4항에 따른 고시가 이루어지지 않았더라도 같은 조 제1항 및 제3항에 따라 국토교통부장관등이 실시계획의 작성등을 할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 같은 조 제1항 각 호의 사항에 대하여는 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고국토계획법 제92조제4항에서 국토교통부장관에게 같은 조 제1항에 따라 의제(擬制)되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 통합하여 고시하도록 한 취지는 인ㆍ허가의제의 경우 주된 인ㆍ허가 행정청과 관련 인ㆍ허가 행정청이 인ㆍ허가의 처분기준을 각각 공표하고 있어, 인ㆍ허가의제를 받으려는 국민이 각각 다른 행정청의 공표 내용을 확인해야 하는 불편함이 있으므로, 국민이 인ㆍ허가의제를 받기 위해 필요한 요건을 한 번에 확인할 수 있게 하여 보다 편리하게 실시계획과 관련한 인ㆍ허가의제의 신청까지 함께 준비할 수 있도록 하려는 것으로 볼 수 있는바(각주: 2021. 4. 9. 의안번호 제2109382호로 발의된 행정절차법 일부개정법률안에 대한 국회 행정안전위원회 검토보고서 참조), 이처럼국토계획법 제92조제4항에 따른 통합고시는 인ㆍ허가의제를 받으려는 자의 편의를 위한 것으로서, 통합고시 여부에 따라 해당 고시의 대상이 되는 같은 조 제1항 각 호의 인ㆍ허가등 의제의 효력을 달라지게 하는 취지의 규정은 아닙니다.
아울러 인ㆍ허가의제 제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위하여 여러 법률에서 규정된 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화함으로써 종합적 관점에서 검토하고, 해당 사업을 효율적으로 수행할 수 있도록 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 취지에서 도입된 것인데(각주:대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결례및 법제처 2017. 3. 16. 선고 16-0719 해석례 참조), 만약국토계획법 제92조제4항에 따라 인ㆍ허가등의 처리기준에 대한 통합 고시가 이루어지지 않았다고 하여 같은 조 제1항에 따라 인ㆍ허가등을 받은 것으로 볼 수 없다면, 관계 중앙행정기관의 장이 인ㆍ허가등의 처리기준을 제출하지 않거나 그 처리기준을 제출한 경우에도 국토교통부장관이 이를 고시하지 않는 등의 경우에, 일반 국민이 해당 인ㆍ허가등의 의제를 받지 못하여 관련 인ㆍ허가등을 각 행정관청에서 개별적으로 받아야 하는 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서국토계획법 제92조제4항에 따라 국토교통부장관이 같은 조 제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 통합하여 고시하지 않은 경우에도 같은 조 제1항에 따라 국토교통부장관등이 실시계획의 작성등을 할 때 그 실시계획에 대한 같은 조 제1항 각 호의 인ㆍ허가등을 받은 것으로 볼 수 있습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제92조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 제88조에 따라 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가를 할 때에 그 실시계획에 대한 다음 각 호의 인ㆍ허가등에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시ㆍ공고 등이 있은 것으로 본다.1.「건축법」 제11조에 따른 건축허가,같은 법 제14조에 따른 건축신고 및같은 법 제20조에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고2.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립등의 승인3. ∼ 27. (생 략)② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 실시계획 인가 또는 변경인가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다.③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.④ 국토교통부장관은 제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 받아 통합하여 고시하여야 한다.＜관계 법령＞
질문: 군경력이 청원경찰의 수당 산정기준에 산입되는지(「청원경찰법 시행령」 제9조제2항 등 관련)
답변: 「청원경찰법 시행령」 제9조제2항에서는 법 제6조제2항에 따른 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 각종 수당은「공무원수당 등에 관한 규정」에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하며, 그 세부 항목은 경찰청장이 정하여 고시한다고 규정하고 있고,같은 영 제11조제1항제2호에서는 군 또는 전투경찰에 복무한 경력을 봉급 산정의 기준이 되는 경력에 산입하도록 규정하고 있는바,이 사안은「청원경찰법 시행령」 제9조제2항에 따른 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 수당을 같은 조 제3항의 재직기간을 기준으로 산정해야 하는지, 아니면같은 영 제11조제1항제2호의 군 또는 전투경찰에 복무한 경력을 산입한 봉급 산정의 기준이 되는 경력을 기준으로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「청원경찰법」 제6조제2항에서는 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 재직기간에 따라 각각 순경, 경장 또는 경사와 같은 계급에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고,같은 법 시행령 제9조제3항에서는 법 제6조제2항에 따른 재직기간은 청원경찰로서 근무한 기간으로 하는 것으로 명시하고 있습니다.
 그런데「공무원보수규정」 제4조제1호에 따르면 보수는 봉급과 수당으로 구성되고,「청원경찰법」 제6조제2항 및같은 법 시행령 제9조제3항의 취지는 청원경찰 보수의 기준을 재직기간으로 삼되, 그 재직기간은 청원경찰로서 근무한 기간으로 하려는 데에 있다고 하겠습니다.
한편,「청원경찰법 시행령」 제11조제1항에서는 군 또는 전투경찰에 복무한 경력(제2호) 등을 봉급 산정의 기준이 되는 경력에 산입하도록 하고 있는바, 이는 보수 중 봉급에 관해서는같은 영 제9조제3항에 대한 특별한 규정을 둔 것이라 할 것이고, 수당의 산정에 관해서는 이러한 규정을 두지 않고 있으므로 군 또는 전투경찰에 복무한 경력을 수당 산정의 기준으로 삼기는 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 군 또는 전투경찰에 복무한 경력은「청원경찰법 시행령」 제9조제2항에 따른 수당의 산정 기준이 되는 경력에 포함되지 않습니다.
질문: 국토해양부 공고 제2009-1080호 「건설공사 비탈면 설계기준」이 비탈면의 높이를 정하고 있는 다른 법령인지(「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호가목(1) 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제40조제1항전단에서는 산지를 복구하여야 하는 자는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장 등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서(이하 “복구설계서”라 함)를 제출하여 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 복구설계서의 작성기준, 승인신청 절차, 승인기준 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제42조제3항에서는 관할청은 복구설계서승인신청서를 제출받은 때에는 해당 복구설계서가 같은 규칙 별표 6에 따른 복구설계서승인기준에 적합한 경우에 한하여 이를 승인하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 6 제2호가목(1)부터 (3)까지의 규정 외의 부분 본문에서는 비탈면의 수직 높이는 15미터 이하이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 목 (1)부터 (3)까지의 규정 외의 부분 단서 및 같은 목 (1)에서는 다만, 다른 법령에서 비탈면의 높이를 정하고 있는 경우에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
한편, 구「건설기술관리법」(2009. 12. 29. 법률 제9848호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 “구 「건설기술관리법」”이라 함) 제34조제1항에서는 국토교통부장관이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자는 건설공사의 기술ㆍ환경성 향상 및 품질확보와 적정한 공사관리를 위하여 건설공사 설계기준(제1호) 등에 관한 기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 구 「건설공사 비탈면 설계기준」(국토해양부공고 제2009-1080호)(이하 “구 「건설공사 비탈면 설계기준」”이라 함) 제2장 2.1 (4)에서는 “비탈면의 형성은 사업 대상지역 경계에서 장기적으로 안정화될 수 있는 비탈면의 높이와 경사를 결정하는 것”이라고 규정하고 있는바,이 사안은 구 「건설공사 비탈면 설계기준」 제2장 2.1 (4)가 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호가목(1)에 따른 “다른 법령에서 비탈면의 높이를 정하고 있는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구 「건설공사 비탈면 설계기준」은 국토해양부장관(현 국토교통부 장관)은 구 「건설기술관리법」제34조제1항제1호의 위임을 받아 건설공사 설계기준 중 하나인 비탈면 설계기준을 정한 것입니다.
 그런데, 같은 설계기준 1.1에서는 같은 설계기준이 건설공사 시 만들어지는 쌓기 또는 깎기비탈면 등에 대한 일반적인 설계기준과 설계방법 제시를 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 설계기준 1.2 (3)에서는 같은 설계기준이 비탈면의 안정성을 확보하기 위한 가장 기본적이고 일반적인 내용만을 다루고 있다고 규정하고 있는바, 이와 같은 해당 설계기준의 목적과 내용에 비추어 볼 때 구 「건설공사 비탈면 설계기준」은 구 「건설기술관리법」 제34조제1항제1호의 위임한계를 벗어나지 않는 것으로서 해당 규정과 결합하여 법규명령으로서의 효력을 갖는 이른바 “법령보충적 행정규칙”이라 할 것이므로, 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호가목(1)에 따른 “법령”에는 해당한다고 할 것입니다.
그런데, 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호가목(1)부터 (3)까지의 규정 외의 부분 본문에서 비탈면의 높이를 15미터 이하로 규정한 것은 비탈면의 높이 설정과 관련하여 중요한 요소인 장기적인 안정성 등을 고려하여 그 높이를 구체적으로 정한 것이므로, 같은 목 (1)부터 (3)까지의 규정 외의 부분 단서 및 같은 목 (1)에 따라 같은 목 (1)부터 (3)까지의 규정 외의 부분 본문과 달리 “비탈면의 높이를 정하고 있는 경우”에 해당하기 위해서는 장기적인 안정성 등을 고려하여 비탈면의 높이를 구체적으로 15미터 이하와 달리 정하고 있는 경우라야 할 것인바, 구 「건설공사 비탈면 설계기준」 제2장 2.1 (4)의 전문에서는 “비탈면의 형성은 사업 대상지역 경계에서 장기적으로 안정화될 수 있는 비탈면의 높이와 경사를 결정하는 것”이라고 규정하여 비탈면의 구체적인 높이가 아니라 장기적인 안정성이라는 비탈면 높이 설정에 관한 일반적인 고려사항만을 제시하고 있으므로 이를 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호가목(1)에 따른 “다른 법령에서 비탈면의 높이를 정하고 있는 경우”에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 구 「건설공사 비탈면 설계기준」 제2장 2.1 (4)은 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호가목(1)에 따른 “다른 법령에서 비탈면의 높이를 정하고 있는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.