질문: 새만금사업지역의 농업용지를 조성하기 위한 건설공사가 「건설기술 진흥법」 제54조제1항 및 「건설기술 진흥법 시행령」 제88조제1항에서 정하는 건설공사에 해당하는 경우, 그 건설공사에 대한 현장 점검의 주체(「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」 제73조의2 관련)
답변: 새만금사업법 제2조제2호에서는 “새만금사업”이란 새만금사업지역을 종합적이고 체계적으로 개발하는 종합개발사업으로서 같은 호 각 목의 사업을 말한다고 규정하면서, 같은 호 가목에서는「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업을 새만금사업의 하나로 규정하고 있고, 새만금사업법 제73조의2 전단에서는 새만금사업지역에서 시행되는 건설공사와같은 법 제7조에 따른 광역기반시설 사업에 대해서는「건설기술 진흥법」 제54조에도 불구하고 새만금청장이 건설공사 등의 현장 점검 업무를 수행한다고 규정하면서, 새만금사업법 제73조의2 후단에서는 이 경우 “국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장”은 “새만금청장”으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편,「건설기술 진흥법」 제2조제1호에서는 “건설공사”란「건설산업기본법」 제2조제4호에 따른 건설공사를 말한다고 규정하고 있고,「건설기술 진흥법」 제2조제6호에서는 “발주청”이란 건설공사 또는 건설기술용역을 발주(發注)하는 국가, 지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업ㆍ준정부기관,「지방공기업법」에 따른 지방공사ㆍ지방공단, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관의 장을 말한다고 규정하고 있으며,「건설기술 진흥법」 제54조제1항에서는 국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 발주청은 대통령령으로 정하는 건설공사에 대하여는 현장 등을 점검할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제88조제1항에서는「건설기술 진흥법」 제54조제1항에서 “대통령령으로 정하는 건설공사”란 건설공사의 현장에서 「자연재해대책법」 제2조제1호에 따른 재해 또는 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호나목에 따른 재난이 발생한 경우의 해당 건설공사(제1호), 건설공사의 현장에서 「시설물의 안전관리에 관한 특별법 시행령」 제12조제1항 각 호에 따른 중대한 결함이 발생한 경우의 해당 건설공사(제2호), 인ㆍ허가기관의 장이 부실에 대하여 구체적인 민원이 제기되거나 안전사고 예방 등을 위하여 점검이 필요하다고 인정하여 점검을 요청하는 건설공사(제3호), 그 밖에 건설공사의 부실에 대하여 구체적인 민원이 제기되거나 안전사고 예방 등을 위하여 국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 발주청이 점검이 필요하다고 인정하는 건설공사(제4호)를 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 새만금사업법 제2조제2호의 새만금사업 중 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업(가목)으로서 새만금사업지역의 농업용지를 조성하는 건설공사가 「건설기술 진흥법」 제54조제1항 및 같은 법 시행령 제88조제1항에 따른 건설공사에 해당하는 경우, 그 건설공사에 대한 현장 점검 주체는 새만금청장인지, 발주청인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 입법목적 등을 달리하는 법령에서 일정한 행위에 관한 요건을 각각 정하고 있는 경우에는 어느 법령이 다른 법령에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법령의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인바(법제처 2006. 6. 9.회신 06-0055 해석례참조), 「건설기술 진흥법」 제54조제1항에서는 국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 함께 발주청도 같은 법 시행령 제88조제1항에 따른 건설공사에 대해 현장 점검을 할 수 있는 주체로 규정하고 있고, 새만금사업법 제73조의2에서는 새만금사업지역에서 시행되는 건설공사에 대해서는 「건설기술 진흥법」 제54조에도 불구하고 새만금청장이 건설공사 현장 점검 업무를 수행할 수 있도록 규정하면서(전단), 「건설기술 진흥법」 제54조제1항의 현장점검을 할 수 있는 주체 중에서 발주청을 제외한 “국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장”을 새만금청장으로 보도록 규정하고 있을 뿐(후단), 새만금청장으로 보는 범위에 발주청을 포함하여 규정하고 있지 않은바, 농어촌정비사업으로서 새만금사업지역의 농업용지를 조성하는 건설공사가 「건설기술 진흥법」 제54조제1항 및 같은 법 시행령 제88조제1항 각 호에 해당하는 경우에는 「건설기술 진흥법」 제54조제1항과 새만금사업법 제73조의2에 따라 새만금청장뿐만 아니라 발주청도 현장 점검을 할 수 있다는 점이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
또한, 구 「건설기술 진흥법」(2015. 5. 18. 법률 제13324호로 개정되어 2016. 5. 19. 시행되기 전의 것을 말함) 제54조제1항에서는 같은 법 시행령 제88조제1항에 따른 건설공사에 대해서 “국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장”이 현장 점검을 할 수 있다고 규정하고 있었으나, 이 경우 실질적인 건설공사의 최종 의사결정자라고 할 수 있는 발주청이 건설공사의 안전관리 등에 대한 현장 점검을 할 수가 없는 문제점이 있어, 2015년 5월 18일 법률 제13324호로 개정된 「건설기술 진흥법」 제54조제1항에서는 발주청의 안전관리에 대한 역할과 책임을 강화할 수 있도록 현장 점검 주체에 발주청을 추가한 것이라는 점을 고려해 볼 때(2015. 5. 18. 법률 제13324호로 개정되어 2016. 5. 19. 시행된 「건설기술 진흥법」 개정이유서 참조), 새만금사업으로 추진되는 건설공사에 대한 현장 점검 주체에 발주청이 포함된다고 보아야 할 것입니다.
또한, 2015년 8월 11일 법률 제13483호로 개정되어 2016년 2월 12일 시행된 새만금사업법에 제73조의2를 신설한 취지가 새만금사업지역의 농업용지를 조성하는 건설공사의 경우, 종전에 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장이 수행하던 현장 점검을 새만금청장이 수행하도록 하여 새만금사업의 원활한 추진과 효율적인 관리가 이루어지도록 하려는 것일 뿐(2015. 7. 23. 발의, 의안번호 제1916206호, 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국토교통위원회 전문위원 검토보고서 참조), 안전관리에 대한 발주청의 역할과 책임을 강화하기 위해 건설공사의 현장 점검 주체로 발주청을 명시적으로 규정하고 있는 「건설기술 진흥법」 제54조제1항의 적용을 배제하려는 취지로 볼 수 없다는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 새만금사업법 제2조제2호의 새만금사업 중 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업(가목)으로서 새만금사업지역의 농업용지를 조성하는 건설공사가 「건설기술 진흥법」 제54조제1항 및 같은 법 시행령 제88조제1항에 따른 건설공사에 해당하는 경우, 그 건설공사에 대한 현장 점검 주체는 새만금청장과 발주청 모두라고 할 것입니다.