질문: 구 「도시계획법」에 따라 도시계획시설과 도시계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물 안에 설치한 경우 용도변경의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제61조제2호나목 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제6호ㆍ제7호 및같은 법 시행령 제2조제1항에서는 “도시ㆍ군계획시설”이란 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 교통시설, 공간시설 등 기반시설을 말한다고 규정하고 있고 여기에는 종교시설이 포함되지 않으므로 같은 법 시행령 제61조제2호나목의 “도시ㆍ군계획시설”에는 종교시설이 포함되지 않는다는 점이 문언상 명백합니다.
한편 구「도시계획법」 제16조제2항 및그 위임에 따라 도시ㆍ군계획시설의 기준에 관하여 정하고 있는 구「도시계획시설기준에 관한 규칙」2) 제6조제3항에서는 현행국토계획법령과 같이 하나의 건축물의 일부만을 구획하여 입체적으로 도시ㆍ군계획시설결정을 할 수 있도록3) 규정하고 있지 않았고, 다만 도시ㆍ군계획시설과 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설(이하 “비 도시ㆍ군계획시설”이라 함)을 같은 건축물 안에 설치할 수 있도록 규정하였는바, 구「도시계획법」에 따라 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 같은 건축물 안에 설치한 경우에는 각 시설이 공간별로 구획되어 있지 않는 이상 해당 건축물 전체를 도시ㆍ군계획시설로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 구「도시계획시설기준에 관한 규칙」 제6조에서는 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 같은 건축물 안에 설치하려는 때에는 해당 도시ㆍ군계획시설의 이용 및 장래의 시설 확장에 대한 지장 여부와 도로, 상ㆍ하수도, 주차장 등에 미치는 영향을 고려하여 필요한 조치를 하도록 하고(제4항) 해당 비 도시ㆍ군계획시설은 구 「도시계획법」에 따라 지정된 지역ㆍ지구 또는 구역의 지정목적에 적합해야 한다(제5항)고 규정하고 있는바, 이와 같이 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 같은 건축물 안에 설치하는 경우 비 도시ㆍ군계획시설의 설치는 도시ㆍ군계획시설에 미치는 영향 등을 고려해 예외적ㆍ한정적으로 허용되었다는 점에 비추어 볼 때 구 도시계획법령에서도 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설은 서로 명확히 구별되는 시설로 볼 수 있고 같은 건축물에 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설을 함께 설치한 경우라고 하여 해당 비 도시ㆍ군계획시설의 법적 성격이 도시ㆍ군계획시설로 변경되거나 그와 동일한 것으로 간주되는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해국토계획법 제88조에 따르면 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 인가를 받아야 하고(제1항 및 제2항) 해당 실시계획이 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준에 맞는 경우에만 인가를 받을 수 있는바(제3항), 원칙적으로 입체적 도시ㆍ군계획시설의 결정 없이 실시계획의 인가만으로 기존에 설치된 도시ㆍ군계획시설의 전부 또는 일부를 해당 도시ㆍ군계획시설 외의 시설로 변경할 수는 없습니다.
그런데 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제61조제2호나목에서는 구 「도시계획법」에서 현행 국토계획법과 같이 입체적 도시ㆍ군계획시설의 결정에 관하여 규정하지 않았던 점을 고려하여 종전 법령에 따라 시설을 설치한 자의 권익을 보호하고자 구 「도시계획법」에 따라 도시ㆍ군계획시설과 비 도시ㆍ군계획시설이 같은 건축물 안에 설치된 경우에는 현행 국토계획법에 따라 입체적 도시ㆍ군계획시설의 결정을 받지 않더라도 실시계획의 인가만으로 해당 도시ㆍ군계획시설의 일부를 비 도시ㆍ군계획시설로 변경할 수 있도록 예외적으로 허용해 주고 있는바, 이러한 예외규정은 합리적 이유 없이 그 의미를 확대하거나 적용범위를 확장하여 해석해서는 안 된다는 점을 고려할 때4) 국토계획법 시행령 제61조제2호나목은 엄격하게 해석할 필요가 있으므로 실시계획의 인가만으로 해당 도시ㆍ군계획시설을 기존에 설치된 비 도시ㆍ군계획시설 외의 비 도시ㆍ군계획시설로 변경하는 것까지 무제한적으로 허용하려는 것은 아니라고 보아야 합니다.
그리고 질의 가에서 살펴본 바와 같이 구 「도시계획시설기준에 관한 규칙」 제6조에서는 엄격한 요건을 갖춘 비 도시ㆍ군계획시설에 한정하여 제한적으로 도시ㆍ군계획시설과 같은 건축물 안에 설치할 수 있도록 허용하였던 점에 비추어 보더라도 국토계획법 시행령 제61조제2호나목에서 “비 도시ㆍ군계획시설”이란 구 「도시계획법」에 규정된 요건과 절차에 따라 설치된 기존의 비 도시ㆍ군계획시설만을 한정적으로 의미하는 것으로 보는 것이 관련 규정체계에 부합하는 해석입니다.
＜관계 법령＞「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조(도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.② ∼ ④ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시ㆍ군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시ㆍ군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우2. 도시ㆍ군계획시설과 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물안에 설치한 경우(법률 제6243호 도시계획법개정법률에 의하여 개정되기 전에 설치한 경우를 말한다)로서 법 제88조의 규정에 의한 실시계획인가를 받아 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 경우가. 건폐율이 증가하지 아니하는 범위 안에서 당해 건축물을 증축 또는 대수선하여 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설을 설치하는 경우나. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시ㆍ군계획시설을 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설로 변경하는 경우3. 「도로법」등 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우4. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우각주)-----------------대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음.국토계획법 제43조제2항 및 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제4조제1항 참조법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조각주)-----------------