질문: 「공중화장실 등에 관한 법률」 우선 적용 대상 시설인 국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설의 범위(「공중화장실 등에 관한 법률」 제3조제16호 등 관련)
답변: 공중화장실법 제3조제16호에서는같은 법이 우선 적용될 수 있는 장소 또는 시설 중 하나로 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 규정하고 있는 한편,민간투자법 제2조제6호본문에서는 “민간투자사업”을같은 법 제9조에 따라 민간부문이 제안하는 사업 또는같은 법 제10조에 따른 민간투자시설사업기본계획에 따라 같은 조 제8호에 따른 사업시행자가 시행하는 사회기반시설사업(각주: 도로, 철도, 항만, 학교, 도서관, 공공청사 등 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설의 신설ㆍ증설ㆍ개량 또는 운영에 관한 사업을 말함(민간투자법 제2조제1호 및 제3호).)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제8호에서는 “사업시행자”를 공공부문(각주: 국가 및 지방자치단체와 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 중 기획재정부장관이 지정하는 기관, 특별법에 따라 설립된 각종 공사 또는 공단을 말하며(민간투자법 제2조제11호 참조), 이하 같음.) 외의 자로서같은 법에 따라 사업시행자의 지정을 받아 민간투자사업을 시행하는 법인을 말한다고 규정하고 있으며,같은 법 제4조각 호 외의 부분에서는 ‘민간투자사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방식으로 추진하여야 한다’고 규정하면서, 같은 조 제1호에서 이러한 민간투자사업의 추진방식의 하나로 “사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식”(각주: 민간투자법 제4조제2호에 해당하는 경우는 제외함.)을 규정하고 있는바, 이 사안에서는 국가나 지방자치단체에는 해당하지 않는 민간투자법에 따른 사업시행자가 같은 법 제4조제1호에 따른 민간투자사업 방식으로 설치한 공용 또는 공공용 시설이 공중화장실법 제3조제16호의 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설”에 포함될 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 공중화장실법 제3조제16호에서는같은 법이 우선 적용되는 시설의 하나로 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 규정하고 있는데, 공중화장실법령에서는 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설”의 의미를 명확하게 규정하고 있지는 않으나, ‘설치’의 의미를 국가ㆍ지방자치단체가 ‘직접 설치’하는 경우로 한정하고 있지 않은 점, 국가ㆍ지방자치단체와의 협약을 통해 국가ㆍ지방자치단체 외의 자가 해당 공용ㆍ공공용 시설을 설치한 경우를 배제하는 명문의 규정을 두고 있지도 않은 점, 공중화장실법 제8조제1항에서는 공중화장실이 설치된 장소 또는 시설을 ‘소유ㆍ관리하는 자’에게 해당 공중화장실을 관리하는 사람을 지정하여 관리하도록 의무를 부과하고 있는 점 등에 비추어 보면,같은 법 제3조제16호의 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설”은 국가나 지방자치단체가 ‘직접’ 설치한 공용ㆍ공공용 시설만으로 한정된다고 보기는 어렵습니다.
그리고 공중화장실법은 공중화장실 등의 설치ㆍ이용, 위생적 관리 및 안전한 사용 환경 조성에 관한 사항을 규정함으로써 국민의 편의와 복지증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서,같은 법 제3조각 호에서「자연공원법」 제2조제1호에 따른 자연공원(제1호),「공연법」 제2조제4호에 따른 공연장(제15호) 등의 장소 또는 시설을 공중화장실법의 우선 적용 대상 장소ㆍ시설로 열거하여 규정하고 있는 것은 일반 공중의 이용에 제공하기 위한 목적으로 설치ㆍ조성되는 등 공공성이 있거나 공중의 이용 빈도가 높은 시설을 공중화장실법의 우선 적용 대상으로 명시함으로써 해당 장소나 시설에 공중화장실등이 원활히 설치ㆍ관리될 수 있도록 하여 국민의 삶을 위한 가장 기초적인 공간인 화장실의 편리한 이용과 효과적인 유지ㆍ관리를 도모하려는 데 그 취지(각주: 법제처 2007. 7. 20.회신 07-0202 해석례및 2004. 1. 29. 법률 제7129호로 제정되어 2004. 7. 30. 시행된「공중화장실등에관한법률」제정이유 및 주요내용 참조)가 있다는 점에 비추어 볼 때, 국가 및 지방자치단체가 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충ㆍ운영을 위해(각주: 민간투자법 제1조 참조)민간투자법 제4조제1호에 따른 민간투자사업 방식을 택하여 설치된 이 사안의 공용ㆍ공공용 시설 또한 국가나 지방자치단체가 직접 사업주체로서 설치한 공용ㆍ공공용 시설과 마찬가지로 공중화장실법의 적용 대상 시설로 보아 해당 시설에 설치되는 화장실이 공중의 편의에 제공될 수 있도록 하는 것이 공중화장실법의 목적 및 해당 규정의 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
또한 ‘민간투자’는 국가 또는 지방자치단체 등 공행정의 주체가 공공시설의 건설ㆍ운영을 통하여 국민의 생존을 배려하는 급부행정작용을 위하여 그 부족한 재원의 전부 또는 일부를 사인으로부터 조달하고 그에게 일정한 범위 내에서 시설의 운영 및 수익권을 보장하는 제도(각주: 헌법재판소 2009. 10. 29. 선고 2007헌바63 전원재판부 결정례 및대법원 2021. 5. 6. 선고 2017다273441 전원합의체 판결례 참조)로서, 국가나 지방자치단체가민간투자법 제4조제1호에 따른 방식으로 특정 민간투자사업을 추진하려는 경우에도 그 사업계획 등이 국가ㆍ지방자치단체가 수립한 시설사업기본계획에 부합하는지 등을 심의하여 사업시행자 지정(제13조)을 하고, 지정된 사업시행자가 사업위치, 공사방법ㆍ자금조달계획 등에 관하여 구체적으로 작성한 실시계획을 검토하여 승인ㆍ고시(제15조)하도록 하면서, 그 승인ㆍ고시된 실시계획에 따라 사업이 완료되었는지를 확인(제22조)해야 하는바, 이처럼 민간투자사업을 시행하는 과정에서 국가 및 지방자치단체가 시설 설치 과정에 관여하게 되고, 결과적으로 해당 사회기반시설사업의 업무를 관장하는 국가 및 지방자치단체가 기존에 수립한 계획 및 의도에 부합하는 시설이 민간투자사업을 통해 설치된다는 점에 비추어 볼 때,민간투자법에 따라 특정 사회기반시설을 설치할 의도와 목적을 갖고 그에 맞는 적합한 사업방식을 통해 실질적으로 해당 시설을 설치ㆍ소유하게 되는 실수요자는 ‘국가 및 지방자치단체’라 보아야 할 것인바,(각주: 법제처 2010. 4. 9.회신 10-0061 해석례참조) 이러한 민간투자법의 취지 및 체계에 비추어 보더라도 이 사안의 공용 또는 공공용 시설이 민간투자사업 방식에 따라 설치되었다는 이유로 공중화장실법 제3조제16호의 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설”에서 제외된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
아울러민간투자법에 따른 민간투자사업으로 설치되는 공용 또는 공공용 시설의 경우에도 그 설치방식 등에 있어 차이가 있을 뿐 공적 목적 또는 공공 이용 목적으로 제공되고, 시설의 설치ㆍ관리에 있어 국가 및 지방자치단체가 감독 및 명령을 할 수 있는 등(각주: 민간투자법 제45조제1항 및 같은 법 시행령 제35조제2호 등 참조) 시설의 용도, 그 공공성 및 지속적 관리의 필요성 등이 국가ㆍ지방자치단체가 직접 해당 시설을 설치한 경우와 실질적으로 다르지 않음에도 불구하고같은 법 제4조제1호에 따른 민간투자사업 방식을 통해 설치된 공용 또는 공공용 시설은 국가나 지방자치단체가 설치한 경우에 해당되지 않는다고 해석한다면, 실제 공중의 이용 빈도가 높을 것으로 예상되어 공중화장실법에 따른 공중화장실등의 설치ㆍ관리기준 등을 적용할 필요성이 상당하다고 보이는 같은 법 시행령 제3조제1항 각 호의 문화 및 집회시설, 의료시설, 교육연구시설, 수련시설 등에 대하여 민간투자방식을 통해 설치되었다는 이유만으로 공중화장실등에 관한 설치ㆍ관리기준 등을 적용할 수 없게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 공용 또는 공공용 시설은 공중화장실법 제3조제16호의 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설”에 포함됩니다.
※ 법령정비 권고사항공중화장실법 제3조제16호에 따른 “국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설”에서 “설치”의 범위에민간투자법 제4조제1호에 따른 민간투자사업 방식으로 공용 또는 공공용 시설을 설치한 경우가 포함되는지 여부를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공중화장실등에 관한 법률제3조(적용 범위) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소 또는 시설에 설치하는 공중화장실, 개방화장실, 이동화장실, 간이화장실 및 유료화장실(이하 “공중화장실등”이라 한다)에 대하여는 다른 법률보다 우선하여 이 법을 적용한다.1. ∼ 15. (생 략)16. 국가나 지방자치단체가 설치한 공용 또는 공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설17. (생 략)사회기반시설에 대한민간투자법제4조(민간투자사업의 추진방식) 민간투자사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방식으로 추진하여야 한다.1. 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식(제2호에 해당하는 경우는 제외한다)2. ∼ 6. (생 략)