질문: 「주택법」상 민간 사업주체가 85제곱미터 이하 민영주택에 대해 「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따라 특별공급할 수 있는지 여부 등(「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「주택공급에 관한 규칙」에 따른 주택의 특별공급은 국가시책에 따라 대상을 한정하여 주택을 공급할 수 있는 예외적인 주택공급방식이므로 특별공급의 요건은 엄격하게 제한적으로 해석해야 한다는 점(각주: 법제처 2022. 3. 3.회신 21-0780 해석례참조)에 비추어 볼 때, 이 사안의 민간 사업주체가「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따라 특별공급을 할 수 있는지 여부는 철거주택을 소유한 자에 대한 특별공급 제도의 목적 및 특별공급 제도와 관련된 규정의 체계 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다.
우선 철거주택을 소유한 자 등에 대한 특별공급 제도는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제78조제1항 및같은 법 시행령 제40조제2항단서에 근거하여 사업시행자가 실시하는 이주대책에 갈음하는 성질을 가진다는 점(각주:대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결례참조)과,「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호는 주택건설사업의 시행으로 인하여 실제 거주지를 상실한 자에게 민영주택을 특별공급하도록 하되, 사업시행에 따른 투기적 거래를 방지하여야 할 정책적 필요성도 함께 고려한 규정인 점(각주: 법제처 2021. 10. 20.회신 21-0570 해석례참조)에 비추어 볼 때, 같은 호에 따라 특별공급을 할 수 있는 경우는 그 주택건설사업 또는 관련 택지조성사업을 추진하는 과정에서토지보상법등 관계 법령에 따라 해당 주택이 수용ㆍ사용되는 등 해당 주택을 소유ㆍ거주하던 자의 주거권 보장이 필요한 경우로 제한적으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그리고「주택공급에 관한 규칙」 제35조제1항제12호각 목 외의 부분 단서 및 바목에 따르면토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행을 위하여 철거되는 주택을 관계 법령에 따라 “해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날” 이전부터 소유하고 있는 자에 대해 국민주택(각주: 「주택법」 제2조제5호에 따른 국민주택을 말하며, 이하 같음)의 특별공급을 할 수 있고,「주택공급에 관한 규칙」 제35조제1항제13호에서는 같은 항 제12호에 해당하는 주택 및「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업으로 철거되는 주택의 세입자로서 “해당 사업을 위한 고시 등이 있은 날” 현재 3개월 이상 거주하거나 재해가 발생한 날 현재 전입신고를 하고 거주하고 있는 성년자를 특별공급의 대상으로 규정하고 있는데,「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에서도 해당 주택을 건설하는 지역에서 철거되는 주택을 관계 법령에 따라 “해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날” 이전부터 소유 및 거주한 자를 특별공급의 대상으로 규정하고 있으므로, 같은 호에 따라 특별공급이 인정되는 “해당 사업”의 범위는 같은 규칙 제35조제1항제12호바목 또는 같은 항 제13호에 해당하는 사업 및 이에 준하는 사업으로 해석하는 것이 합리적일 것입니다.
또한「주택공급에 관한 규칙」에 따른 철거주택 소유자에 대한 특별공급 관련 규정의 체계를 살펴보면, 같은 규칙 제35조제1항제12호에 따른 국민주택 특별공급은 사업주체가 국가ㆍ지방자치단체 등인 경우(가목), 사업주체가 공공사업으로 조성된 택지를 공급받아 주택을 건설하는 경우(나목), 도시ㆍ군계획사업이나 재해로 인하여 철거되는 경우(다목ㆍ라목) 등에 무주택세대구성원으로서 해당 사업을 위하여 철거하는 주택의 소유자를 국민주택 특별공급의 대상으로 규정하고 있고, 같은 규칙 제37조제1호에서는 사업주체가「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업,「도시개발법」에 따른 도시개발사업 또는「공공주택 특별법」에 따른 공공주택건설사업을 위하여 해제된 개발제한구역의 지역에서 해당 공공사업으로 조성된 택지 또는 토지를 공급받아 주택을 건설하여 공급하는 경우, 그가 건설하여 공급하는 85제곱미터 이하의 분양주택을 무주택세대구성원으로서 해당 공공사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유자에게 특별공급할 수 있다고 규정하여 그 사업주체 또는 사업의 성격상 공공성이 인정되는 경우에 특별공급을 허용하고 있습니다.
나아가「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서는「도시개발법」 제11조제1항제5호 또는 제11호에 해당하는 자가같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업으로 조성된 토지에 건설하여 공급하는 85제곱미터 이하의 민영주택을 입주자모집공고일 현재 무주택세대구성원으로서 해당 도시개발사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유자에게 특별공급할 수 있다고 규정하면서(본문),토지보상법 제78조에 따라 수립된 이주대책의 대상자에 포함되어 있거나 이주정착금을 지급받은 자는 제외한다고 규정(단서)하고 있는데, 이는토지보상법에 따른 이주대책 또는 이주정착금 지급 대상에서 제외되는 토지 소유자의 반대로 원활한 사업 추진이 어려운 경우가 있다는 점을 고려하여 철거되는 주택에 상응하는 주택을 예외적으로 특별공급할 수 있도록 하려는 취지입니다.
(각주: 법제처 2022. 3. 3.회신 21-0780 해석례참조)따라서 이와 같은 특별공급 제도의 취지 및 관련 규정의 체계 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 사안의 경우 민간 사업주체는「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따른 특별공급을 할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항이 사안과 같이 공공성이 인정되기 어려운 사업의 경우 민간 사업주체는「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따라 특별공급을 할 수 없다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에서는 85제곱미터 이하 민영주택의 특별공급을 받을 수 있는 자를, “해당 주택을 건설하는 지역에서 철거되는 주택을 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 이전부터 소유 및 거주한 자”로 규정하고 있는바, 해당 규정에 따라 85제곱미터 이하 민영주택을 특별공급 받을 수 있는 경우는 그 철거주택을 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있기 전의 어느 날부터 그 고시 등이 있은 날까지 계속하여 소유 및 거주하는 경우로 한정된다는 점이 문언상 명백합니다.
그리고「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에서 철거주택을 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 이전부터 소유 및 거주한 자에게 특별공급을 할 수 있도록 한 취지는, 소유 및 거주하던 주택을 해당 사업시행으로 인하여 상실한 자에 대해 주거권을 보장하려는 것이라는 점에 비추어 볼 때, 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날에 철거주택이 아닌 다른 주택에서 거주하였던 자까지 같은 호의 특별공급 대상이 된다고 보는 것은 해당 규정의 취지에 부합하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 철거주택을 소유한 자가 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 당시 해당 철거주택에 거주하지 않았다면「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따른 특별공급 대상자에 해당되지 않습니다.
다. 질의 다에 대해법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ),「주택공급에 관한 규칙」 제36조각 호 외의 부분 본문에서는 85제곱미터 이하 민영주택의 특별공급을 받을 수 있는 자로 “입주자모집공고일 현재 제4조제3항에 따른 공급대상인 무주택세대구성원으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자”를 규정하면서, 같은 규칙 제2조제4호에서는 “무주택세대구성원”이란 세대원 전원이 주택을 소유하고 있지 않은 세대의 구성원을 말한다고 정의하고 있는바, 철거주택을 소유한 자가 입주자모집공고일 현재 철거되는 해당 주택 외에 다른 주택을 소유하고 있다면 같은 규칙 제36조에 따른 특별공급 요건을 충족하지 못한다는 것이 문언상 명백합니다.
나아가「주택공급에 관한 규칙」에 따른 주택의 특별공급은 국가시책에 따라 대상을 한정하여 주택을 공급할 수 있는 예외적인 주택공급방식이라는 점을 고려할 때 특별공급의 요건에 관한 규정은 엄격하게 제한적으로 해석해야 할 것(각주: 법제처 2022. 3. 3.회신 21-0780 해석례참조)인데, 같은 규칙 제36조제1호는 철거주택을 소유ㆍ거주하던 자가 민영주택 건설사업의 시행으로 인하여 주거지를 상실하게 되는 경우 주거권을 보장하기 위한 취지로 볼 수 있다는 점에 비추어 보면, 입주자모집공고일 현재 철거주택 외의 주택을 소유한 자까지 해당 규정에 따른 특별공급 대상이 된다고 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우 철거주택을 소유 및 거주한 자가 입주자모집공고일 현재 해당 철거주택 외에 다른 주택을 소유하고 있다면「주택공급에 관한 규칙」 제36조제1호에 따른 특별공급 대상자에 해당되지 않습니다.
＜관계 법령＞주택공급에 관한 규칙제36조(85제곱미터 이하 민영주택의 특별공급) 사업주체는 제4조제1항ㆍ제5항 및 제25조제3항에도 불구하고 건설하여 공급하는 85제곱미터 이하의 민영주택을 그 건설량의 10퍼센트의 범위에서 입주자모집공고일 현재 제4조제3항에 따른 공급대상인 무주택세대구성원(제8호의2에 해당하는 경우는 제외한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 관계기관의 장이 정하는 우선순위기준에 따라 한 차례(제1호 및 제8호의2에 해당하는 경우는 제외한다)에 한정하여 1세대 1주택의 기준으로 특별공급할 수 있다. 다만, 시ㆍ도지사의 승인을 받은 경우에는 수도권에서는 15퍼센트, 그 외의 지역에서는 20퍼센트의 범위에서 특별공급할 수 있다.1. 해당 주택을 건설하는 지역에서 철거되는 주택을 관계법령에 따라 해당 사업시행을 위한 고시 등이 있은 날 이전부터 소유 및 거주한 자(대지와 건물의 소유자가 같은 경우에 한하며, 1세대 1주택에 한한다)2. ～ 9. (생 략)