질문: 「폐기물관리법」에 따라 폐기물 중간처리업자가 폐기물 재활용신고업자에게 위탁하여 처리한 폐기물이 사료로 사용되었을 경우, 폐기물 중간처리업자는 「사료관리법」 제8조에 따라 사료제조업으로 등록해야 하는지(「사료관리법」 제8조 등 관련)
답변: 「사료관리법」 제2조제1호에 따르면, “사료”란「축산법」에 따른 가축이나 그 밖에 농림수산식품부장관이 정하여 고시하는 동물ㆍ어류 등에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 단미사료(單味飼料)ㆍ배합사료(配合飼料) 및 보조사료(補助飼料)를 말하고, 농림수산식품부 고시인 「사료공정서」 제3조제4호에 따르면「사료관리법」 제2조제1호에서의 “그 밖에 농림수산식품부장관이 정하여 고시하는 동물ㆍ어류 등”에는 양식하는 어류ㆍ갑각류ㆍ자라ㆍ거북이ㆍ관상용 어류 및 패류(전복ㆍ이매패류ㆍ달팽이ㆍ우렁이에 한함)가 포함되며,「사료관리법」 제2조제2호에 따르면, “단미사료”란 식물성ㆍ동물성 또는 광물성 물질로서 사료로 직접 사용되거나 배합사료의 원료로 사용되는 것으로서 농림수산식품부장관이 정하여 고시하는 것을 말하고, 「사료공정서」 제4조 및 별표 1에 따르면 단미사료의 범위에는 동물성 단백질류의 하나로 어류의 가공품 및 부산물이 포함되어 있습니다.
그리고,「사료관리법」 제2조제5호에 따르면 “제조업”이란 사료를 제조(혼합ㆍ배합ㆍ화합 또는 가공하는 경우를 포함하며, 이하 같음)하여 판매 또는 공급하는 업을 말하고,같은 법 제8조제1항에 따르면 제조업을 영위하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 등록하여야 하며, 같은 조 제2항에 따르면 제조업 등록을 하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 시설기준에 적합한 제조시설을 갖추어야 하고, 같은 법 시행규칙 제6조 및 별표 3에 따르면 어류의 가공품 및 부산물의 경우에는 삶는 시설, 압착시설 등을 갖추도록 규정되어 있습니다.
한편,「폐기물관리법」 제2조제1호에 따르면, “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하고, 같은 조 제5호의2에 따르면, “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말하며, 같은 조 제6호에 따르면, “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다고 되어 있고,같은 법 제18조제1항에 따르면, 사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자, 폐기물처리 신고자 등에게 위탁하여 처리하여야 한다고 되어 있습니다.
그리고,「폐기물관리법」 제25조제3항 및 제5항제2호에 따르면 폐기물 중간처분업을 하려는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업을 할 수 있고,같은 법 제46조제1항제1호 및같은 법 시행규칙 제66조제2항제1호에 따르면, 동ㆍ식물성 잔재물 등의 폐기물을 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비를 갖추어 시ㆍ도지사에게 신고하여야 합니다.
그렇다면,「폐기물관리법」에 따라 폐기물 중간처리업으로 허가를 받은 폐기물 중간처리업자가 폐기물인 어류잔재물을 수거하여 분쇄ㆍ냉동ㆍ포장하는 등「폐기물관리법」에 따른 처리를 한 후, 이러한 처리를 한 어류잔재물인 폐기물을 양식장 물고기의 사료로 재활용하려는 용도로 폐기물처리 신고를 한 폐기물 재활용신고업자에게 위탁하여 처리하였고, 그 폐기물 재활용신고업자가 이를 자신의 양식장 물고기의 사료로 사용하였을 경우에 폐기물 중간처리업자가「사료관리법」에 따른 사료제조업으로 등록해야 하는지가 문제가 된다고 할 것입니다.
그런데,「폐기물관리법」 제25조제3항에 따라 허가를 받은 폐기물 중간처리업자가 폐기물인 어류잔재물을 수거하여 분쇄ㆍ냉동ㆍ포장 등을 한 행위는 같은 조 제5항제2호에 따라 폐기물을 처리한 행위이고, 같은 사업자가 사업장폐기물배출자로서 이를 폐기물 재활용신고업자에게 위탁하여 처리한 것 또한같은 법 제18조제1항에 따른 행위로서「폐기물관리법」에 따라 적법하게 완결적으로 이루어진 행위이므로, 이러한 행위들에 대하여 반드시「사료관리법」으로 중복하여 규율할 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고,「폐기물관리법」 제13조의2제1항에 따르면 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다고 하면서, 제4호에서「사료관리법」 제11조에 따라 사료공정이 설정된 사료의 제조를 규정하고 있고,「폐기물관리법」 제13조의2제2항 및같은 법 시행규칙 제14조의3제2항에 따르면 재활용 기준, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법은 별표 5의2와 같다고 규정하고 있으며, 별표 5의2 제5호나목에 따르면 동식물성 잔재물, 음식물류 폐기물, 유기성 오니, 폐식용유 및 음식료품의 제조ㆍ유통 및 사용과정에서 발생하는 잔재물을 자신의 가축의 먹이로 재활용하고자 하는 경우「사료관리법 시행규칙」 제30조에 따른 검정방법에 따라 검정을 한 결과가「사료관리법」 제11조제1항에 따른 사료공정 및같은 법 제14조제3항에 따른 유해물질의 범위 및 허용기준에 맞아야 한다고 규정하고 있는바,폐기물 중간처리업자로부터 폐기물 처리를 위탁받은 폐기물 재활용신고업자가「폐기물관리법」 제13조의2제1항에 따른 폐기물재활용의 방법들 중에서 해당 폐기물을 사료로 사용하는 방법을 선택하였다고 하여 당연히 폐기물 중간처리업자가「사료관리법」에 따른 사료제조 행위를 하는 것으로 보아같은 법에 따른 사료제조업 등록을 하여야 한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
또한,「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의2제5호에서는 폐기물 재활용신고업자가 폐기물을 가축의 먹이로 재활용하려는 경우에는「사료관리법」에 따른 사료공정이나 기준에 맞는 사료를 사용하도록 규정하고 있으므로, 폐기물 재활용신고업자가 이러한 기준에 따라 해당 폐기물을 가축의 먹이로 재활용하였다면 폐기물 처리를 위탁한 폐기물 중간처리업자의 사료제조업 등록 여부와 관계없이 사료의 수급안정ㆍ품질관리 및 안전성을 확보하여 사료의 안정적인 생산과 품질향상을 통하여 축산업의 발전에 이바지하고자 하는「사료관리법」의 입법취지는 달성될 수 있다고 할 것입니다.
한편, 두 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 것이 아니라면 양법이 모두 적용되어야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 폐기물 처리에 관한 일련의 과정을「폐기물관리법」에서 완결적으로 규율하고 있는데 그 과정에서 일부 사료와 유사한 산출물이 발생되었다고 해서「사료관리법」을 함께 적용하여 별도의 사료제조시설을 갖추도록 하는 것은 업자에게 예상치 않은 부담을 초래한다고 할 것이고,「사료관리법」상 사료제조업은 처음부터 사료 제조를 목적으로 하는 것이고 폐기물 처리과정에서 발생한 산출물이 우연히 사료와 유사하다고 하여「사료관리법」을 적용하는 것은「사료관리법」의 적용 범위를 넘어서는 것이라고 할 것입니다.
다만, 폐기물 중간처리업자가 어류잔재물을 분쇄ㆍ냉동ㆍ포장하고 폐기물 재활용신고업자에게 위탁하여 처리한 일련의 행위가 실질적으로는「사료관리법」에 따른 사료를 제조하여 판매 또는 공급하려는 목적으로 이루어진 경우에는「사료관리법」에 따른 사료제조업으로 등록하여야 할 것입니다.
따라서,「폐기물관리법」에 따라 폐기물 중간처리업자가 폐기물 재활용신고업자에게 위탁하여 처리한 폐기물이 사료로 사용되었을 경우, 실질적으로는「사료관리법」에 따른 사료를 제조하여 판매 또는 공급하려는 목적으로 이루어진 경우가 아닌 한, 폐기물 중간처리업자는「사료관리법」 제8조에 따라 사료제조업으로 등록할 필요가 없다고 할 것입니다.