질문: 도시철도시설을 건설하기 위해 국유재산(행정재산)의 지하 부분을 사용하려는 경우 그 지하 부분 사용에 대한 보상을 반드시 해야 하는지 여부(「도시철도법」 제9조 및 제11조 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제1조에서는같은 법은 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리ㆍ처분을 목적으로 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「국유재산법」에서 정하는 바에 따르되, 다른 법률의 규정이「국유재산법」제2장(총괄청)에 저촉되는 경우에는「국유재산법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으며,같은 법 제7조제1항에서는 누구든지「국유재산법」또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있습니다.
한편,「도시철도법」 제9조제1항에서는 도시철도건설자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하 부분을 사용하려는 경우에는 그 토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도 등을 고려하여 보상한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 지하 부분 사용에 대한 구체적인 보상의 기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른「도시철도법 시행령」 제10조제1항에서는「도시철도법」 제9조제1항에 따른 토지의 지하 부분 사용에 대한 보상대상은 도시철도시설의 건설 및 보호를 위하여 사용되는 토지의 지하 부분으로 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제10조제2항에서는「도시철도법」 제9조제1항에 따른 토지의 지하 부분 사용에 대한 보상금액은같은 법 시행령 제10조제2항제1호의 면적(「도시철도법」 제12조에 따라 설정 또는 이전한 구분지상권 면적을 말함)에 같은 법 시행령 제10조제2항제2호의 적정가격(같은 영 제10조제3항에 따라 시ㆍ도지사가 지정하는 감정평가업자가 평가한 해당 토지의 적정가격을 말함)과 같은 영 제10조제2항제3호의 입체이용저해율(도시철도건설사업으로 인하여 해당 토지의 이용을 방해하는 정도로서 같은 영 별표 1에 따라 산정되는 입체이용저해율을 말함)을 곱하여 산정한 금액으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제11조제1항에서는 도시철도건설자가 「도시철도법」 제9조제1항에 따라 토지의 지하 부분 사용에 대한 보상을 할 때에는 토지소유자에게 개인마다 일시불로 보상금액을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「도시철도법」 제11조제1항에서는 국가나 지방자치단체 소유의 토지로서 도시철도건설사업에 필요한 토지는 도시철도사업 목적 외의 목적으로 매각하거나 양여할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 토지는 「국유재산법」 제33조, 제39조 및 제44조와 공유재산법 제29조 및 제36조에도 불구하고 도시철도건설자에게 무상양여하거나 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 도시철도건설자가 도시철도시설의 건설을 위하여 국유재산(행정재산)의 지하 부분을 사용하려는 경우 해당 재산의 관리ㆍ처분권자에게 「도시철도법」 제9조에 따른 보상을 하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시철도법」 제10조제1항에서 도시철도건설자는 도시철도건설사업을 위하여 필요하면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있는 것과는 별도로, 「도시철도법」 제9조에서는 도시철도건설자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하 부분을 사용하려는 경우 그 사용에 대하여 보상한다고 규정하면서, 그 구체적인 보상의 기준 및 방법을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는바, 이는 도시철도건설사업의 특별한 공익성과 지하 부분 사용의 특수성을 고려하여 지하 부분의 사용에 대해서는 「도시철도법」 제9조에 따른 보상의 기준 및 방법에 따르도록 하려는 취지라고 할 것인데(대법원 1996. 12. 10. 선고 95누7949 판결례참조), 「국유재산법」 제4조본문에 따르면 국유재산의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따라야 하므로, 이 사안과 관련해서는 「도시철도법」 제9조가 국유재산(행정재산)의 지하 부분 사용의 보상에 대해서도 적용되는 규정인지와 그 보상의 의미에 관하여 살펴볼 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데, 「도시철도법」 제9조는 도시철도건설사업에 필요한 토지의 지하 부분 사용 시 그 보상과 관련한 분쟁 가능성을 줄이고 도시철도건설사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 사전에 보상의 기준 등을 법령으로 명확히 정하여 두려는 취지의 규정으로서, 그 보상의 대상에 관하여 단순히 “타인 토지”의 지하 부분을 사용하려는 경우라고 규정하고 있을 뿐이므로, 그 “타인 토지”의 범위가 일반 개인 소유의 토지에 한정된다고 보기는 어렵다고 할 것이고(법제처 2009. 6. 8.회신 09-0118 해석례참조), 같은 법 제11조제1항에서는 국유재산이나 공유재산에 해당하는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지라고 하더라도 도시철도건설사업 목적으로는 “매각”하거나 “양여”할 수 있도록 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때, 도시철도건설사업 목적으로 국유재산 등을 “사용”하는 것도 허용되는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것이므로 같은 법 제9조제1항에 따른 “타인 토지”의 범위에는 국유재산ㆍ공유재산도 포함된다고 할 것입니다.
그리고, 「도시철도법」 제9조제1항에서는 타인 토지의 지하 부분을 사용하려는 경우 그 사용에 대해 “보상한다”고 규정하고 있는 점과, 「국유재산법」에서 국유재산의 경우 그 적정한 보호와 효율적인 관리ㆍ처분을 위하여 법률에서 정하는 절차와 방법을 따르지 아니하고는 사용ㆍ수익하지 못하도록 제한하면서(제1조 및 제7조), 행정재산의 사용에 대해서는 그 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위에서만 허가하되(제30조), 이 경우 행정재산을 직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가하는 경우 등 법정 사용료 면제사유에 해당하지 않는 한 원칙적으로 사용료를 징수하도록 규정하고 있는 점 등을 고려할 때(제32조 및 제34조), 국유재산(행정재산)의 지하 부분 사용에 대한 「도시철도법」 제9조에 따른 보상은 반드시 필요한 것으로 보아야 할 것이므로, 결국 도시철도건설자가 도시철도시설의 건설을 위하여 국유재산(행정재산)의 지하 부분을 사용하려는 경우에는 해당 재산의 관리ㆍ처분권자에게 보상을 하여야 한다고 할 것입니다.
한편, 「도시철도법」 제11조제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 국가나 지방자치단체 소유의 토지는 「국유재산법」 제33조, 제39조 및 제44조와 공유재산법 제29조 및 제36조에도 불구하고 도시철도건설자에게 무상양여하거나 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있는바, 국유재산 등의 소유권 자체를 이전시키는 “양여”가 무상으로 이루어질 수 있다면 그보다 소유권 제한 정도가 경미한 “사용”도 무상으로 이루어질 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「도시철도법」 제11조제2항에서는 “「국유재산법」 제33조, 제39조 및 제44조와 공유재산법 제29조 및 제36조에도 불구하고” 무상양여하거나 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있는데, 그 문언 중 “「국유재산법」 제33조, 제39조 및 제44조” 부분은 2009년 1월 30일 법률 제9401호로 전부개정되어 같은 해 7월 31일 시행된 「국유재산법」의 개정으로 인한 조문 이동 사항이 반영되지 않은 것으로서 “「국유재산법」 제43조, 제49조 및 제55조”의 명백한 오기라고 할 것이고, 이는 「공유재산 및 물품관리법」 제29조 및 제36조와 함께 모두 국유재산ㆍ공유재산 중 “일반재산”에 관한 장에 속하는 규정이라고 할 것인바, “일반재산”의 무상양여에 관한 특례규정인 「도시철도법」 제11조제2항이 “행정재산”의 무상사용에 관한 이 사안에 적용된다고 볼 수는 없다고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시철도건설자가 도시철도시설의 건설을 위하여 국유재산(행정재산)의 지하 부분을 사용하려는 경우 해당 재산의 관리ㆍ처분권자에게 「도시철도법」 제9조에 따른 보상을 하여야 한다고 할 것입니다.