질문: 「농지법」 제37조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제44조제3항제2호에 따라 농지전용허가가 제한되는 ‘「건축법 시행령」 별표 1 제26호에 해당하는 시설’에 자연장지가 포함되는지(「농지법 시행령」 제44조제3항제2호 등 관련)
답변: 「농지법」 제34조제1항에서는 농지를 전용하려는 자는 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제37조제1항에서는 농림축산식품부장관이 농지전용허가를 결정할 경우 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설(제3호) 등의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제44조제3항각 호에서는같은 법 제37조제1항제3호에 따른 “대통령령으로 정하는 시설”을 정하면서,같은 영 제44조제3항제2호에서는「건축법 시행령」 별표 1제26호(묘지관련시설)에 해당하는 시설로서 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 것 등을 규정하고 있고,「건축법 시행령」 별표 1제26호다목에서는 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물을 규정하고 있는바,「건축법 시행령」 별표 1은 용도별 ‘건축물’의 종류를 정한 규정이므로 건축물 형태의 시설이 아닌 자연장지가「농지법」 제37조제1항제3호 및같은 법 시행령 제44조제3항제2호에 따라 농지전용허가가 제한되는 ‘「건축법 시행령」 별표 1 제26호에 해당하는 시설’에 포함되는지 문제됩니다.
먼저「농지법」은 농지를 효율적으로 이용ㆍ관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하기 위한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여「농지법」에서는 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 제한적으로 해석해야 할 것인바,「농지법 시행령」 제44조제3항각 호에서 열거한 시설은 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있어 농지전용허가가 제한되는 시설을 규정한 것이므로 각 시설의 범위는 농지를 보전하기 위하여 농지전용허가 제도와 그 제한사유를 둔 농지법령의 입법 목적과 체계에 비추어 해석할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2020. 7. 13.회신 20-0172 해석례, 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례등 참조).이와 관련하여「농지법」 제37조제1항에서는 농림축산식품부장관은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 ‘시설’의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다고 규정하면서 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 ‘시설’로서 대통령령으로 정하는 ‘시설(제3호)’을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제44조는 농지전용허가 제한대상시설이라는 조 제목 하에 같은 조 제3항제2호에서「건축법 시행령」 별표 1제26호에 해당하는 ‘시설’을 규정하고 있는데,「농지법 시행령」 제44조제3항제2호에서「건축법 시행령」 별표 1제26호에 해당하는 시설로서 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 것을 규정한 것은 농지가 일정면적 이상의 묘지 관련 시설 용도의 부지로 사용될 경우, 농지 보전의 목적에 부합하지 않기 때문에 농지전용허가를 제한하려는 취지로서, 건축물의 종류를 정한「건축법 시행령」 별표 1을 인용하여 규정하고 있다는 이유로 건축물 형태의 묘지 관련 시설로 사용하려는 경우에 대해서만 농지전용허가가 제한된다고 보는 것은 타당하지 않습니다(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조).또한 묘지 관련 시설은 농지 가운데에 숙박시설, 호화음식점 등을 무분별하게 설치하는 것을 방지(각주: 1996. 12. 31. 대통령령 제15229호로 일부개정되어 1997. 1. 1. 시행된 「농지법 시행령」 개정이유 참조)하기 위하여 농지전용의 허가기준을 보완하여 1996년 12월 31일 대통령령 제15229호로 일부개정된「농지법 시행령」 제49조제3항에 농지전용허가 제한대상시설을 추가하여 규정하면서「건축법 시행령」 별표 1에 의한 묘지 관련 시설을 신설한 것이고, 이후「농지법 시행령」이 개정됨에 따라 현행과 같이「건축법 시행령」 별표 1제26호에 해당하는 시설(묘지 관련 시설)로 규정하게 된 것인바, ‘「건축법 시행령」 별표 1 제26호에 해당하는 시설’에 자연장지도 포함된다고 보아 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 경우에는「농지법」 제37조제1항제3호 및같은 법 시행령 제44조제3항제2호에 따라 설치할 수 없다고 해석하는 것이 해당 용도의 시설이 무분별하게 설치되는 것을 방지하려는 규정의 입법연혁과 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
아울러「건축법 시행령」 별표 1제26호가목 및 나목에서는 묘지 관련 시설로서 화장시설 및 봉안당을 각각 규정하고 있는데, 자연장지는 화장시설(각주: 「장사 등에 관한 법률」 제2조제8호 참조) 및 봉안당(각주: 「장사 등에 관한 법률」 제2조제9호나목 참조)과 같이「장사 등에 관한 법률」 제2조제15호에서 장사시설 중 하나로 규정하고 있는 시설로서, 시신이나 유골을 보관하는 시설의 특성상 일단 설치되면 장기간 해당 부지를 농지의 용도로 이용할 수 없다는 점에서 건축물 형태의 화장시설 등과 동일하여, 농지전용의 측면에서 화장시설 및 봉안당과 자연장지를 달리 취급할 합리적인 이유가 없는바, 자연장지의 경우에도 화장시설 등과 같이 1천제곱미터를 초과하면 농지전용허가를 제한하는 것이 타당하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「농지법」 제37조제1항제3호 및같은 법 시행령 제44조제3항제2호에 따라 농지전용허가가 제한되는 ‘「건축법 시행령」 별표 1 제26호에 해당하는 시설’에 자연장지가 포함됩니다.
※ 법령정비 권고사항「농지법 시행령」 제44조제3항제2호에 따라 농지전용허가가 제한되는 시설이「건축법」에 따른 건축물 형태의 시설로 한정되지 않는다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
농지법제37조(농지전용허가 등의 제한) ① 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다.1.「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설2.「물환경보전법」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설② (생 략)농지법 시행령제44조(농지전용허가의 제한대상시설) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제37조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. (생 략)2.「건축법 시행령」 별표 1제1호, 제3호가목, 다목부터 마목까지, 사목(지역아동센터만 해당한다), 자목부터 카목까지, 제4호가목부터 사목까지, 차목부터 거목까지, 러목ㆍ머목, 제19호, 제20호가목, 사목부터 자목까지 및 제26호에 해당하는 시설로서 그 부지로 사용하려는 농지의 면적이 1천제곱미터를 초과하는 것3. ～ 7. (생 략)8. 제1호부터 제7호까지의 규정에 해당되지 아니하는 시설로서 그 부지로 전용하려는 농지의 면적이 1만제곱미터를 초과하는 것. 다만, 그 시설이 법 제32조제1항제3호부터 제8호까지의 규정에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설, 도시ㆍ군계획시설,「농어촌정비법」 제101조에 따른 마을정비구역으로 지정된 구역에 설치하는 시설,「도로법」 제2조제2호에 따른 도로부속물 중 고속국도관리청이 설치하는 고속국도의 도로부속물 시설,「자연공원법」 제2조제10호에 따른 공원시설 및「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제3조에 따른 골프장에 해당되는 경우를 제외한다.④ ～ ⑥ (생 략)건축법 시행령제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.[별표 1]용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)1. ∼ 25. (생 략)26. 묘지 관련 시설가. 화장시설나. 봉안당(종교시설에 해당하는 것은 제외한다)다. 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물라. 동물화장시설, 동물건조장(乾燥葬)시설 및 동물 전용의 납골시설＜관계 법령＞