질문: 벼를 건조ㆍ저장하는 시설이 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공ㆍ처리 시설”에 해당하는지(「농지법 시행령」 제29조제2항제1호 등 관련)
답변: 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데,「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에서는 농업진흥구역에 예외적으로 설치할 수 있는 농수산물의 가공ㆍ처리 시설을 규정하면서 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말한다”고 규정하고 있고,「건축법 시행령」 별표 1제4호너목에서는 “제조업소”를 “물품의 제조ㆍ가공 등을 위한 시설”이라고 규정하고 있으며, 같은 표 제17호에서는 “공장”을 “물품의 제조ㆍ가공에 계속적으로 이용되는 건축물”이라고 규정하고 있는바, 사전적으로 “제조”는 공장에서 큰 규모로 물건을 만듦 또는 원료에 인공을 가하여 정교한 제품을 만듦이라는 의미이고, “가공”은 원자재나 반제품을 인공적으로 처리하여 새로운 제품을 만들거나 제품의 질을 높임이라는 의미인 점(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)을 고려할 때, 벼를 건조ㆍ저장하는 시설은 벼를 “제조”하거나 “가공”하는 시설에 해당하지 않으므로 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설”에 해당하지 않고, 따라서「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공ㆍ처리 시설”에 해당하지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그리고 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위한「농지법」의 목적과 농업진흥구역의 농지를 보전하기 위해 농업진흥구역에서 행위제한을 규정하고 있는같은 법 제32조제1항의 취지(각주: 법제처 2022. 8. 19.회신 22-0461 해석례참조),같은 법 제32조제1항본문에서 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 원칙적으로 금지하면서, 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 같은 항 각 호 및같은 법 시행령 제29조에서 구체적으로 명시하고 있는 해당 규정의 조문 체계 등을 종합적으로 고려하면,「농지법」 제32조제1항각 호 및같은 법 시행령 제29조의 규정에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적ㆍ열거적인 것으로 보아야 할 것인데(각주: 법제처 2019. 7. 25.회신 18-0799 해석례참조),같은 법 제32조제1항제3호에서는 “대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치”를 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위 중 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제5항제1호에서는 “농업인 또는 농업법인이 자기가 생산한 농산물을 건조ㆍ보관하기 위하여 설치하는 시설”을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따른 “농수산물의 가공ㆍ처리 시설”과 “건조ㆍ보관 시설”은 별개의 시설로서 이를 설치ㆍ생산하는 주체나 업종이 구분된다고 할 것인바, 벼를 건조ㆍ저장하는 시설은 「농지법」 제32조제1항제3호의 “농업용 시설”에 해당할 뿐 같은 조 제1항제1호에 따른 “농수산물의 가공ㆍ처리 시설”에는 해당하지 않는다고 해석하는 것이 해당 규정의 체계에 부합한다고 할 것입니다.
아울러 입법연혁적으로 구「농지법 시행령」(각주: 2016. 1. 19. 대통령령 제26903호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제29조제2항제1호에서 “농수산물의 가공ㆍ처리 시설”을 규정하면서 “해당 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다”는 내용 외에는 그 시설의 범위에 대해 별도로 규정하지 않고 있던 것을, 2016년 1월 19일 대통령령 제26903호로 일부개정된「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에서 “농수산물의 가공ㆍ처리시설” 뒤에 괄호를 두어 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말한다”고 규정한 것인바, 이는 “농수산물 가공ㆍ처리 시설”의 범위를 괄호 부분에서 규정한 것과 같이 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설”만으로 한정하려는 취지로 볼 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 벼를 건조ㆍ저장하는 시설은「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공ㆍ처리 시설”에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항「농지법 시행령」 제29조제5항제1호에 따른 시설 외에 벼를 건조ㆍ저장하는 시설을 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설에 포함시킬 필요가 있는지를 정책적으로 검토하고, 필요하다고 판단되는 경우 이를 농지법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
농지법제32조(용도구역에서의 행위 제한) ①농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설의 설치 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설의 설치2. ∼ 9. (생 략)② ∼ ④ (생 략)농지법 시행령제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① (생 략)②법 제32조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 농수산물(농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공ㆍ처리 시설 및 농수산업(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험ㆍ연구 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 농수산물의 가공ㆍ처리 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다)가. 국내에서 생산된 농수산물(「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법 시행령」 제5조제1항 및 제2항에 따른 농수산물을 말하며, 임산물 중 목재와 그 가공품 및 토석은 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 및 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 농수산가공품을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조ㆍ절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설일 것나. 농업진흥구역 안의 부지 면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조ㆍ선별ㆍ보관 및 가공시설(이하 “미곡종합처리장”이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터] 미만인 시설(판매시설이 포함된 시설의 경우에는 그 판매시설의 면적이 전체 시설 면적의 100분의 20 미만인 시설에 한정한다)일 것2. ∼ 3. (생 략)③ ∼ ⑦ (생 략)건축법 시행령[별표 1]용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)1. ∼ 3. (생 략)4. 제2종 근린생활시설가. ∼ 거. (생 략)너. 제조업소, 수리점 등 물품의 제조ㆍ가공ㆍ수리 등을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 다음 요건 중 어느 하나에 해당하는 것1)「대기환경보전법」,「물환경보전법」또는「소음ㆍ진동관리법」에 따른 배출시설의 설치 허가 또는 신고의 대상이 아닌 것2)「물환경보전법」 제33조제1항본문에 따라 폐수배출시설의 설치 허가를 받거나 신고해야 하는 시설로서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리하는 것더. ∼ 머. (생 략)5. ∼ 16. (생 략)17. 공장물품의 제조ㆍ가공[염색ㆍ도장(塗裝)ㆍ표백ㆍ재봉ㆍ건조ㆍ인쇄 등을 포함한다] 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것18. ∼ 29. (생 략)비고(생 략)＜관계 법령＞