질문: 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인받기 전의 농지에 물건을 적치하려는 경우가 농지의 타용도 일시사용허가 사유인지 여부(「농지법」 제36조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「농지법」은 농지를 효율적으로 이용.관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법에서는 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반으로서 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유.이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 이러한 농지의 소유.이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조 )가 있습니다.
먼저「농지법」 제36조제1항제2호에서는 주목적사업을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 물건을 적치하거나 매설하는 용도로 농지를 일시 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장.군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제38조제1항제1호나목에서는같은 법 제36조제1항제2호의 용도로 일시사용하는 경우에는 농지의 타용도 일시사용기간을 “그 주목적 사업의 시행에 필요한 기간 이내”로 규정하고 있는바, 같은 호에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 사유에 해당하려면 먼저 주목적사업이 확정되어 있어야 합니다.
그런데 경제자유구역법에 따르면 개발사업을 시행하기 위해서는 개발사업시행자가 개발사업을 시행하려는 위치와 면적, 개발사업 시행기간, 소요토지의 확보와 이용계획 등이 포함된 경제자유구역개발사업 실시계획을 작성하여 관할 시.도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사를 말하며(경제자유구역법 제3조의2제2항제1호 참조), 이하 같음 )의 승인을 받아야 하고(제9조 및 같은 법 시행령 제8조), 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인받은 경우 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의 등 다른 법률에 따른 허가등(각주: 경제자유구역법 제11조제1항 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의 및 신고 등을 말함 )이 의제되며(제11조), 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인을 받은 날부터 개발사업의 착수기한이 기산된다는 점(제12조) 등에 비추어 보면, 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인을 받은 후에 비로소 개발사업을 시행할 수 있다고 할 것이므로, 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인 전에는 「농지법」 제36조제1항제2호에 따른 “주목적사업”이 확정되어 있다고 보기 어렵습니다.
아울러 「농지법」 제36조제1항제2호에 따른 농지의 타용도 일시사용허가는 주목적사업을 위하여 농지를 일정한 용도로 일시 사용하고 그 사용 기간 후에는 다시 농지로 복구할 수 있는 경우를 전제로 하는데, 이 사안에서 추후 경제자유구역개발사업 실시계획이 승인되는 경우 경제자유구역법 제11조제1항제3호에 따라 농지전용의 허가 또는 협의가 의제되어 주목적사업인 개발사업의 시행을 위해 그 토지를 전용할 수 있게 되는 점에 비추어 볼 때, 이 사안과 같이 개발사업을 위해 농지에 물건을 적치하려는 경우를 「농지법」 제36조제1항에 따라 그 사용 기간 후에 농지로 다시 복구할 수 있는 경우로 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안에서 개발사업시행자가 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인받기 전에 개발사업을 위해 농지에 물건을 미리 적치하려는 경우는 「농지법」 제36조제1항제2호에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 사유에 해당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해「농지법」은 농지를 효율적으로 이용.관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법에서는 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반으로서 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유.이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 이러한 농지의 소유.이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조 )가 있습니다.
그런데 「농지법」 제36조제2항에서는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면 “그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때”에 “해당 사업을 시행하려는 자”에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제39조제2항에서는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 같은 법 제36조제2항에 따라 농지의 타용도 일시사용에 관한 협의요청이 있으면 같은 영 제37조제2항의 심사기준에 따라 심사를 한 후 그 동의 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있는데, 같은 영 제37조제2항에서는 농지의 타용도 일시사용허가의 심사기준으로 타용도로 일시사용하려는 농지가 “해당 목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부”, “타용도로 일시사용하려는 농지의 면적 또는 사용기간이 해당 목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적 또는 기간인지의 여부” 등을 규정하여 목적사업이 실현될 수 있음을 전제로 농지의 타용도 일시사용협의의 심사기준을 정하고 있습니다.
그런데 경제자유구역법에 따르면 경제자유구역의 개발에 관한 기본계획인 경제자유구역개발계획은 그 수립 및 확정만으로 개발사업에 착수할 수 있는 것은 아니고, 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인받아야만 비로소 농지 전용허가 등이 의제되어 주목적사업인 개발사업에 착수할 수 있게 되므로, 목적사업이 실현될 수 있음을 전제로 농지의 타용도 일시사용협의에 관해 규정한 「농지법」 제36조제2항의 규정체계 및 농지의 보전을 위해 농지에 관한 권리의 행사에 대해 강한 제한과 의무를 부과하고 있는 농지법의 체계에 비추어 볼 때, 같은 항에 따른 “다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가.허가 또는 승인 등”에 경제자유구역개발계획의 승인이 포함된다고 볼 수 없습니다.
따라서 「농지법」 제36조제2항에 따른 “다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가.허가 또는 승인 등”에 경제자유구역개발계획의 승인은 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞농지법제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 일시 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 국가나 지방자치단체의 경우에는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장과 협의하여야 한다.1. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상시설이 아닌 간이 농수축산업용 시설(제2조제1호 나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다)과 농수산물의 간이 처리 시설을 설치하는 경우2. 주(主)목적사업(해당 농지에서 허용되는 사업만 해당한다)을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 물건을 적치(積置)하거나 매설(埋設)하는 경우3. 대통령령으로 정하는 토석과 광물을 채굴하는 경우4. 「전기사업법」 제2조제1호의 전기사업을 영위하기 위한 목적으로 설치하는 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지 발전설비(이하 “태양에너지 발전설비”라 한다)로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우가. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제2조에 따른 공유수면매립을 통하여 조성한 토지 중 토양 염도가 일정 수준 이상인 지역 등 농림축산식품부령으로 정하는 지역에 설치하는 시설일 것나. 설치 규모, 염도 측정방법 등 농림축산식품부장관이 별도로 정한 요건에 적합하게 설치하는 시설일 것② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가ㆍ허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있다.③ ∼ ⑤ (생 략)