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질문: 개발제한구역에서 허가를 받아 설치할 수 있는 가설건축물에 대한 세부기준 적용 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 등 관련)
답변: 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조) 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 행위에 대해서는 예외적이고 제한적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바(제12조) 이러한 예외적인 허용행위는 엄격하고 제한적으로 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2016. 7. 27.회신 16-0203 해석례참조 )그런데개발제한구역법 제12조에서는 개발제한구역에서의 행위제한에 대해서 규정하면서 허가를 받아 행할 수 있는 행위의 종류(제1항) 및 허가의 세부기준(제9항)을 각각 대통령령으로 위임하고 있는바,개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임을 받은같은 법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역에서 예외적으로 허가를 받아 할 수 있는 행위로서 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 규정하면서 자전거이용시설 중 자전거수리ㆍ대여소 및 휴식소는 가설건축물로 설치하도록 제한하고,개발제한구역법 제12조제9항의 위임을 받은같은 법 시행령 별표 2에서는 개발제한구역에서의 건축물 또는 공작물 등의 허가 또는 신고에 필요한 세부 기준을 정하고 있습니다.
이처럼개발제한구역법시행령 별표 2의 허가 또는 신고의 세부기준은 같은 영 별표 1에 따라 건축 또는 설치 대상이 되는 시설에 대한 허가 또는 신고의 세부기준이고, 이 사안의 자전거수리ㆍ대여소 및 휴식소의 경우도 같은 영 별표 1에 따른 시설이므로 같은 영 별표 2 제1호바목 본문에서 규정한 ‘임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다’는 기준이 적용되는 것이 분명합니다.
＜관계 법령＞개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. ~ 9. (생 략)② ~ ⑧ (생 략)⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.⑩ ~ ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②ㆍ③ (생 략)제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설머. 자전거이용시설「자전거이용 활성화에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 자전거이용시설 중 자전거도로(같은 법 제3조제1호에 따른 자전거전용도로는 제외한다) 및 자전거주차장과 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 자전거이용자의 편익을 위한 시설 중 야영장, 벤치, 자전거 수리ㆍ대여소, 휴식소를 설치할 수 있다. 이 경우 자전거 수리ㆍ대여소 및 휴식소는 가설건축물로 설치하여야 한다.■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 2]허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)1. 일반적 기준가. ~ 마. (생 략)바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그렇지 않다.2. ~ 5. (생 략)
질문: 개발제한구역에서 허가받아 할 수 있는 행위에 관한 규정 중 “논ㆍ밭”의 의미(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제2호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는, 다만, 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제14조제2호에서는 “경작 중인 논ㆍ밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토(換土)ㆍ개답(開沓)ㆍ개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당함)에 수반되는 골재의 채취”라고 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역법 시행령 제14조제2호의 “논ㆍ밭”이란「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 “전ㆍ답”인 경우를 의미하는지 아니면, 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지로 이용되는 토지도 포함하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1.회신 14-0646 해석례및 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조).아울러, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어, 개발제한구역에서의 금지가 예외적으로 해제되는 사유를 정한 규정을 해석할 때에는 이와 같은 개발제한구역법의 입법 목적과 규율 방식도 함께 고려할 필요가 있습니다(법제처 2013. 6. 4.회신 13-0199 해석례참조).한편, 지목은 “토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것”을 말하는데(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제24호), 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 토지는 그 용도(지목)대로 사용해야 하고, 그 용도(지목)를 달리하여 사용하려는 경우에는 법령으로 정하는 절차에 따라 지목을 변경해야 합니다(제81조 및 제109조제10호마목). 따라서, 법령에서 규정하고 있는 토지의 용도에 관한 규정은 이를 달리 해석하여야 할 특별한 사정이 없는 한, 원칙적으로 지목에 따른 토지의 구분에 따라 이를 규율하려는 취지로 보아야 할 것입니다.
위와 같은 개발제한구역법의 취지와 규율 방식, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」의 규정 등에 비추어 볼 때, 비록 개발제한구역법령에서 “논ㆍ밭”의 의미에 관하여 별도의 규정을 두지 않고 있다고 하더라도, 개발제한구역법령에서 사용되는 “논ㆍ밭”의 의미는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 “전ㆍ답”을 가리키는 것으로 이해하여야 하고, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 지적공부에 “전ㆍ답”으로 등록되지 아니하고 사실상 농작물 경작지로 이용되고 있는 토지는 개발제한구역법 시행령 제14조제2호에 규정된 “논ㆍ밭”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 제14조제2호 규정 중 “논ㆍ밭”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 “전ㆍ답”인 경우를 의미한다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역에서 허가받아 할 수 있는 행위인 “사도를 설치하기 위한 토지의 형질변경”에서 “사도”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제3호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경(제4호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제14조제3호에서는 “농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경”을 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역법 시행령 제14조제3호에 규정된 “사도”는 “「사도법」에 따른 사도”만을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하지 않거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1.회신 14-0646 해석례및 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조).아울러, 개발제한구역법 제3조에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에 한하여 이를 예외적으로 허용하고 있는 점에 비추어, 개발제한구역에서의 금지가 예외적으로 해제되는 사유를 정한 규정을 해석할 때에는 위와 같은 개발제한구역법의 입법 목적과 규율방식도 함께 고려할 필요가 있습니다.
한편, 사도(私道)의 사전적 의미는 “개인이 사사로이 내어 쓰는 길”을 말하는 것인데, 현행 법령상 사도에 관한 사항을 일반적으로 규율하는 법률로는 「사도법」이 있습니다.
 「사도법」 제2조에서는 사도를 “「도로법」 제2조제1호에 따른 도로, 「도로법」의 준용을 받는 도로, 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로 또는「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길”이라 정의하고 있고, 같은 법 제4조에서는 사도를 개설하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하는 등 사도(私道)의 설치, 관리, 사용 및 구조 등 사도에 관하여 기본적인 사항을 정하고 있습니다.
 따라서, 현행 법령상 “개인이 사사로이 내어 쓰는 길”이라도 「사도법」에 따라 설치ㆍ관리되지 않는 도로는 이를 법적인 의미에서 “사도”라 할 수는 없을 것입니다.
위와 같은 개발제한구역법의 취지와 규율 방식, 「사도법」의 규정 등에 비추어 볼 때, 비록 개발제한구역법 및 같은 법 시행령에서 사도의 의미에 관하여 별도의 규정을 두지 않고 있다 하더라도, 개발제한구역법령에서 사용되는 사도의 의미는 「사도법」에 따른 사도를 가리키는 것으로 이해하여야 할 것인바, 「사도법」에 따라 설치하지 아니하고 개인이 사사로이 설치하는 길은 개발제한구역법 시행령 제14조제3호에서 규정하는 “사도”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제14조제3호에 규정된 “사도”에는 「사도법」에 따른 사도만이 해당한다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역에 설치할 수 있는 골프장의 설치 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 개발제한구역에서는 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그러한 행위를 할 수 있도록 하고 있으므로(제12조), 이와 같은 예외적인 허용행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2016. 7. 27.회신 16-0203 해석례참조 )그런데개발제한구역법 제12조제1항제1호가목에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위로 공원, 실외체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 이를 구체화한같은 법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 중 하나로 “골프장”(제1호사목)을 규정하면서 그 설치 범위와 관련하여「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」(이하 “체육시설법 시행령”이라 함) 별표 1의 “골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다”고 규정하고 있으므로, 개발제한구역에서 허용되는 골프장의 설치 범위는 골프장과 그 골프장에 부대하여 설치하는 골프연습장으로 제한되고, 그 외의 다른 시설의 설치는 허용되지 않는다고 보아야 타당합니다.
한편 체육시설법 시행령 별표 3 제1호에서는 일정한 요건을 갖춘 경우 예외적으로 골프장 안에 숙박시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제1호에서는 체육시설업의 시설 기준 중 하나로 등록 체육시설업(골프장업)에 다른 종류의 체육시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있는 반면[나목(2)의 시설기준란], 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호사목에서는 개발제한구역에서 설치가 허용되는 골프장에 대해 숙박시설만 설치할 수 없도록 규정하고 있을 뿐, 골프장과 함께 다른 종류의 체육시설을 설치하는 것을 명시적으로 금지하는 규정이 없으므로, 체육시설법령에 따라 개발제한구역에서도 골프장 설치 시 다른 종류의 체육시설을 함께 설치할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 개발제한구역법 제12조제1항의 규정 체계에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호사목의 규정은 체육시설법령에 따른 숙박시설 설치 요건을 갖추었더라도 개발제한구역에서는 골프장에 숙박시설을 설치할 수 없음을 명확히 하고, 체육시설법령에 따라 골프장에 설치할 수 있는 다른 종류의 체육시설 중 골프연습장에 대해서만 그 골프장에 같이 설치할 수 있음을 명확하게 규정한 것으로 보아야 하므로, 체육시설법령을 근거로 개발제한구역에서 골프연습장 뿐 아니라 다른 종류의 체육시설을 골프장에 함께 설치할 수 있다고 보는 것은 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것으로서 허용되지 않습니다.
＜관계 법령＞「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설나. ∼ 마. (생 략)1의2. (생 략)2. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑩ (생 략)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②ㆍ③ (생 략)[별표 1] ＜개정 2018. 2. 9.＞건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설가. ∼ 바. (생 략)사. 골프장가) 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다.나) 숙박시설은 설치할 수 없다.다) 훼손된 지역이나 보전가치가 낮은 토지를 활용하는 등 자연환경을 보전할 수 있도록 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합하게 설치하여야 한다.아. ∼ 머. (생 략)2. ∼ 5. (생 략)「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」제8조(체육시설업의 시설 기준) 법 제11조제1항에 따른 체육시설업의 종류별 시설 기준은 별표 4와 같다.[별표 4] ＜개정 2017. 11. 6.＞체육시설업의 시설 기준(제8조 관련)1. 공통기준구분시설기준가. (생 략)(생 략)나. 임의시설(1) 편의시설(생 략)(2) 운동시설

○ 등록 체육시설업에는 그 체육시설을 이용하는 데에 지장이 없는 범위에서 그 체육시설 외에 다른 종류의 체육시설을 설치할 수 있다.

○ 하나의 체육시설을 계절 또는 시간에 따라 체육종목을 달리하여 운영하는 경우에는 각각 해당 체육시설업의 시설기준에 맞아야 한다.2. (생 략)
질문: 개발제한구역에 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고,개발제한구역법 제12조제1항단서 및같은 법 시행령 별표 1제3호바목에서는 지역공공시설 중 건축 연면적 1,000제곱미터 이하의 규모인 도서관은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 개발제한구역에 설치할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체가 국가 또는 지방자치단체로 제한되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호바목마)에서는 개발제한구역에 설치할 수 있는 도서관의 요건에 대하여 “건축 연면적 1,000제곱미터 이하의 규모로 한정한다.”라고 규정하여 그 규모만을 제한하고 있을 뿐 설치 주체에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 설치 주체가 반드시 국가 또는 지방자치단체로 제한된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호바목가) 및 나) 등 다른 규정들을 보더라도 개발제한구역에 설치가 가능한 지역공공시설의 설치 주체를 제한하려는 경우에는 “국가 또는 지방자치단체가 설치하는 보건소”, “국가 또는 지방자치단체가 설치하는 노인요양시설” 등과 같이 설치 주체를 명시하고 있는바, 이와 같은 규정 방식에 비추어 보더라도 도서관의 설립 주체에는 특별한 제한이 없다고 할 것입니다.
한편, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호바목에 따라 도서관은 “지역공공시설”로 분류되므로 국가나 지방자치단체만 설립 주체가 될 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 도서관에 관하여 일반적인 사항을 규율하고 있는「도서관법」 제2조제4호에서는 “공공도서관”을 공중의 정보이용ㆍ문화활동ㆍ독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립ㆍ운영하는 도서관 또는 “법인, 단체 및 개인이 설립ㆍ운영하는 도서관”을 말한다고 규정하고 있어, 사립도서관도 그 설립목적이 공중의 이익을 위한 것이라면 공공도서관의 범주에 포함되는 것으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,개발제한구역법 제12조제1항제1호다목 및같은 법 시행령 별표 1제3호바목에 따라 개발제한구역에서 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체가 국가 또는 지방자치단체로 제한되는 것은 아닙니다.
질문: 개발제한구역으로 지정되기 전부터 존치한 공장에 개발제한구역 지정 이후 도시계획시설이 아닌 폐기물처리시설을 설치할 수 있는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조 및같은 법 시행령 제13조에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 금지하면서 예외적으로 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 등의 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있도록 하고 있고, 그 구체적인 범위에 대해서는 같은 법 시행령 별표 1에서 정하고 있는데, 같은 법 시행령 별표 1 제3호아목가)에서는 개발제한구역 내에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설로서 폐기물처리시설을 설치할 때에는「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 시설로서 도시계획시설로 설치하는 경우로 한정한다고 되어 있습니다.
여기서, 도시계획시설이란「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제7호에 따라 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말하고, 이러한 도시계획시설의 설치 등에 관한 기준을 정하고 있는「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설결정규칙”이라 함) 제156조 각 호에서는 도시계획시설로 설치하는 폐기물처리시설을 구체적으로 열거하면서, 같은 조 각 호 외의 부분 단서에서「폐기물관리법 시행규칙」 제38조각 호의 시설은도시계획시설결정규칙에 따른 폐기물처리시설의 대상 자체에서 제외하고 있는바, 결국「폐기물관리법 시행규칙」 제38조각 호의 시설은 도시계획시설로 설치하는 대상에 포함되지 않는 시설이라고 할 것입니다.
그러므로,도시계획시설결정규칙 제156조각 호 외의 부분 단서에 따라「폐기물관리법 시행규칙」 제38조각 호의 시설은 도시계획시설로서 설치하는 대상에 포함되지 않는 시설에 해당하고, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호아목가)에서는 개발제한구역 내에서 폐기물처리시설은「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 시설 중 도시계획시설로 설치되는 시설만 설치할 수 있도록 하고 있으므로, 결국 개발제한구역 내에서는 원칙적으로 도시계획시설로 설치되지 않는「폐기물관리법 시행규칙」 제38조각 호의 시설을 설치할 수 없다 할 것입니다(법제처 2011. 2. 10.회신 11-0002 해석례참조).다만,개발제한구역법 제13조에서 “존속 중인 건축물 등에 대한 특례”를 규정하고 있고, 이 건 질의의 경우 개발제한구역으로 지정되기 전에 공장이 설립되어 있으므로 위 특례 규정의 적용 여부가 문제될 수 있습니다.
개발제한구역법 제13조는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에같은 법 시행령 제23조제1항에 따른 도시관리계획 결정 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제23조제2항에서 이 경우 허용되는 행위로서 제1호에서 “건축물의 재축ㆍ개축 또는 대수선”, 제2호에서 “증축하려는 부분이 건폐율ㆍ용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당한다”고 하여, 도시관리계획의 결정(이 건 질의의 경우 개발제한구역 지정) 등에 따라 개발제한구역으로 지정될 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 되더라도, 예외적으로개발제한구역법의 취지에 반하지 않는 일부 행위의 경우 허가를 받아 가능하도록 하였습니다.
그러나, 앞에서 살펴본 바와 같이같은 법 시행령 제23조제2항에서 허용되는 행위로서 “건축물의 재축ㆍ개축 또는 대수선” 및 “증축하려는 부분이 건폐율ㆍ용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축(이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당함)”만이 규정되어 있고, 이 건 질의와 같이「폐기물관리법 시행규칙」 제38조각 호의 시설을 설치하는 행위는 허용되는 것으로 규정되어 있지 아니하며, 비록같은 법 시행령 별표 3에서 개발제한구역 지정 전에 설치된 공장의 증축과 그 부대시설의 설치가 허용되는 것으로 규정되어 있으나,개발제한구역법의 입법 취지가 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다는 점, 이에 따라 원칙적으로 개발제한구역 내에서의 공작물의 설치 등의 행위는같은 법 제12조등에 따라 금지되고, 예외적으로같은 법 제13조에 따라 존속 중인 건축물 등에 대하여는 일부 행위가 허용되나, 이는 해당 대지ㆍ건축물 또는 공작물의 현상 유지 등 필요성을 감안하여 예외적으로같은 법 시행령 제23조에서 정하여진 행위에 한하여 허가를 받는 경우 해당 행위를 허용하겠다는 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 현상 유지 이상의 행위, 즉, 기존 업종을 계속하여 영위하는 것이 아닌 업종 변경을 통하여 새로운 업종을 수행하기 위하여 이 건 질의와 같이「폐기물관리법 시행규칙」제38조 각 호에 따른 새로운 시설물을 설치하는 것은 공장의 증축에 따른 부대시설의 설치에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 개발제한구역으로 지정되기 전 공장이 설립되어 개발제한구역으로 지정된 이후에도 계속하여 물품제조공장으로 사용되어 온 공장건물 및 부지에 업종을 변경하여 파쇄ㆍ분쇄 관련 영업을 영위하기 위하여 도시계획시설로 설치되지 아니한「폐기물관리법 시행규칙」 제38조각 호의 시설을 설치하는 것은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조에 따라 허용되는 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역에 위치한 학교시설 증축 시 교육부장관 또는 교육감의 승인ㆍ신고 외에 해당 지역 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가도 필요한지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」 제12조 및 「학교시설사업 촉진법」 제5조의2 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제1호다목,같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1 제3호마목가)ㆍ나)에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축이나 공작물의 설치 등이 원칙적으로 제한되고, 다만, 개발제한구역 내에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 학교의 신축 및 증축 등은 예외적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있습니다.
한편,「학교시설사업 촉진법」 제4조제1항에 따르면 학교시설사업(학교시설을 설치ㆍ이전하거나 확장하는 사업을 말하며, 이하 같음)을 시행하려는 자(국가와 지방자치단체는 제외함)는 학교시설사업의 시행지ㆍ규모 및 재원 등이 포함된 학교시설사업 시행계획(이하 “시행계획”이라 함)을 작성하여「초ㆍ중등교육법」 제6조에 따른 감독기관(국립학교는 교육부장관, 공립ㆍ사립 학교는 교육감을 말하며, 이하 “감독청”이라 함)의 승인을 받아야 하고(본문), 다만, 이미 학교시설사업을 마치고 준공검사에 합격한 학교시설사업의 시행지 안에서 학교시설의 건축 등을 하려는 경우의 시행계획에 대해서는 감독청의 승인을 받지 않아도 되며(단서),「학교시설사업 촉진법」 제5조의2제1항에 따르면같은 법 제4조제1항본문에 따라 시행계획의 승인을 받은 자 또는 같은 항 단서에 따라 시행계획의 승인을 면제받은 자가 학교시설의 건축 등을 하려면「건축법」 제11조 및 제14조에도 불구하고 감독청의 승인을 받거나 감독청에 신고해야 하고, 「학교시설사업 촉진법」 제13조제1항에 따르면 같은 법 제4조제1항 단서에 따라 학교시설의 건축 등을 하는 자가 학교시설사업을 마치면 감독청으로부터 사용승인을 받아야 하는바,이 사안은 개발제한구역법에 따른 개발제한구역에 위치한 학교시설로서 「학교시설사업 촉진법」 제13조제1항에 따른 사용승인을 받은 학교시설을 증축하려는 경우, 같은 법 제5조의2제1항에 따라 감독청의 승인을 받거나 감독청에 신고하는 것 외에, 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가도 별도로 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 제정된 법률인 반면, 「학교시설사업 촉진법」은 학교시설의 설치ㆍ이전 및 확장을 위한 사업 시행에 필요한 절차를 간소화하고 건축허가 등에 관한 특례를 규정하여 학교시설사업을 쉽게 함으로써 학교환경 개선과 학교교육 발전에 이바지하는 것을 목적으로 제정된 법률인바, 이와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않은 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 한다고 할 것입니다(대법원 1995. 1. 12. 94누3216 판결례 참조).그런데, ① 「학교시설사업 촉진법」 제5조에서는 학교시설사업의 절차를 간소화하기 위해 해당 사업의 시행자가 감독청으로부터 시행계획의 승인을 받은 경우에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위 허가, 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 등 다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 의제하는 규정을 두고 있는데, 그 의제 대상에서 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가는 제외하고 있다는 점, ② 아울러 「학교시설사업 촉진법」 제5조의2에서는 같은 조 제1항에 따른 감독청의 건축 승인ㆍ신고만 있으면, 「건축법」 제11조 및 제14조에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축 허가ㆍ신고 없이도, 학교시설을 건축할 수 있도록 하는 규정을 두고 있으나, 이는 「건축법」에 따른 건축 허가ㆍ신고의 특례에 해당할 뿐 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가의 특례가 아님이 해당 규정의 문언상 명백하다는 점 등에 비추어 볼 때, 개발제한구역에 위치한 학교시설의 증축에 대해 「학교시설사업 촉진법」 제5조의2제1항에 따른 감독청의 승인ㆍ신고가 있었다고 하여 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 행위허가를 당연히 받지 않아도 된다거나 「학교시설사업 촉진법」이 개발제한구역법에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법에 따른 개발제한구역에 위치한 학교시설로서 「학교시설사업 촉진법」 제13조제1항에 따른 사용승인을 받은 학교시설을 증축하려는 경우, 같은 법 제5조의2제1항에 따라 감독청의 승인을 받거나 감독청에 신고하는 것 외에, 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가도 별도로 받아야 한다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역을 해제할 수 있는 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역특별법”이라 함) 제3조제1항에서는 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
한편, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항에서는 개발제한구역특별법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제5호에서는 도로(국토교통부장관이 정하는 규모의 도로만 해당함)ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지를 규정하고 있는바,이 사안에서는 도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고(1972년 8월) 그 이후에 해당 개발제한구역의 일부분(1만제곱미터 미만)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우(2004년 11월, 집단취락해제), 개발제한구역으로 남아 있는 1만제곱미터 미만의 토지가 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 따른 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 따라 개발제한구역 해제 대상이 되는 소규모 단절 토지는 그 문언 체계상 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치하는 과정에서 직접적으로 발생하는 토지를 의미한다고 보는 것이 상당하다고 할 것이며, 개발제한구역에 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로가 설치된 이후에 그 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치가 아닌 다른 사유를 원인으로 하여 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지의 경우에는 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 해당하지 아니한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호의 규정은 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로와 같은 공공시설을 설치하는 과정에서 부득이하게 발생하는 소규모 단절 토지를 개발제한구역의 해제대상으로 인정함으로써 해당 토지소유자의 토지이용에 대한 불편감소와 재산권 행사의 효율화를 보장하기 위한 취지에서 도입된 제도라는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호의 규정에 따라 개발제한구역 해제 대상이 되는 소규모 단절 토지의 의미는 제한적으로 해석하는 것이 그 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
그러므로, 이 건과 같이 개발제한구역에 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지가 있다고 하더라도 그 토지가 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치를 원인으로 하여 생겨난 것이 아니고 주변 지역이 개발제한구역에서 해제됨으로써 소규모 단절 토지로 생겨난 것이라면, 이는 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 해당하지 아니한다고 보는 것이 해당 조항의 입법취지에 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
따라서, 도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고(1972년 8월) 그 이후에 해당 개발제한구역의 일부분(1만제곱미터 미만)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우(2004년 11월, 집단취락해제), 개발제한구역으로 남아 있는 1만제곱미터 미만의 토지는 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 따른 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터미만의 소규모 단절 토지”에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역의 주택이 공익사업으로 수용되어 이축하는 경우, 수용 당시의 기존 주택 규모(연면적) 그대로 이축이 가능한지(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 2 제2호나목 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경을 할 수 없도록 하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있는데, 같은 항 제1호마목 및같은 법 시행령 별표 1제5호다목의 다)①에서는 기존 주택이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말함)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말함) 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고,개발제한구역법 제12조제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에서는 주택을 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우에는 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터(5년 이상 거주자는 232제곱미터, 지정 당시 거주자는 300제곱미터) 이하로 건축이 가능하고, 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우에는 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하로 건축이 가능하다고 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에 따라 개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에 따른 주택 건축 허가 등의 세부 기준을 초과하여 수용 당시의 기존 주택의 연면적 그대로 이축(신축)할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되, 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적이고 제한적으로 건축행위를 허용하려는 것이 그 입법취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적으로 해석해야 하고, 이를 확대하거나 유추해석해서는 아니 된다고 할 것입니다(법제처 2013. 6. 4.회신 13-0199 해석례참조).그런데, 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 같은 항 단서 및 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 허가를 받아 할 수 있도록 하면서 같은 조 제8항에서는 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 2에서 그 허가나 신고 기준을 세부적으로 정하고 있으므로, 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에 해당하여 개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 더 이상 거주할 수 없게 됨에 따라 주택을 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우라고 하더라도, 주택을 신축하는 지역이 개발제한구역이라면 기준을 초과하여 기존 주택 규모(연면적) 그대로 이축할 수 있도록 하는 예외가 규정되어 있지 아니한 이상, 개발제한구역에 있어서의 건축에 대한 세부 기준인 같은 법 제12조제8항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호가목에 따라야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역의 주택이 공익사업의 시행으로 수용되어 개발제한구역의 다른 지역에 주택을 이축(신축)하는 경우에도, 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목에 따른 주택 건축 허가 등의 세부 기준을 초과하여 수용 당시의 기존 주택의 연면적 그대로 이축(신축)할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 개발제한구역을 해제할 수 있는 “하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제1항에서는 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항의 위임에 따라같은 법 시행령 제2조제3항제5호에서는 개발제한구역이 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 개발제한구역으로 지정된 지역에 하천 개수로가 설치되어 개발제한구역이 2개로 나눠진 후, 그 중 하나의 개발제한구역의 경우 일부분(1만제곱미터 미만의 토지 A)만을 제외하고 개발제한구역이 해제되었고, 그 후 기존의 하천 개수로가 확장되어 1만제곱미터 미만의 토지 A가 더욱 축소된 경우, 해당 토지가 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제5호에 따른 “하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제5호에서는 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 요건을 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 “설치함에 따라” 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지라고 규정하고 있는바, 개발제한구역 해제 대상이 되는 소규모 단절 토지는 그 문언상 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치를 직접적 원인으로 하여 생겨난 토지를 의미한다고 할 것입니다.
또한, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제5호의 입법연혁을 살펴보면 당초 개발제한구역 지정 기준만을 두고 해제 기준을 두지 않았던 것을 2003년 1월 7일 개정을 통해 개발제한구역 해제의 기준을 새로 마련하면서 그 대상을 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등의 공공시설의 설치”로 인하여 생기는 소규모 단절토지로 규정하였고, 2012년 5월 14일 개정 시에는 소규모 단절토지가 생겨난 원인을 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등의 공공시설의 설치”에서 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치”로 한정하는 방향으로 개정하였는바, 해당 규정은 개발제한구역의 무분별한 해제를 방지하기 위해 해제 기준을 제한하는 방향으로 입법이 된 것임을 알 수 있습니다.
이와 같은 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제5호의 문언 및 입법연혁에 비추어 볼 때, 해당 규정은 개발제한구역이 연속성을 상실하여 단절되었다는 사실 외에 단절이 발생한 원인을 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치와 같은 불가피한 사정으로 소규모 단절토지가 발생한 경우로 제한하여 열거하고 있다고 할 것입니다.
아울러, 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제5호에서 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치함에 따라 “생겨난” 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지라고 규정하고 있어, 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치하기 이전에 있던 1만제곱미터 미만의 토지가 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치로 더욱 축소되었다 하더라도 이는 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치로 “생겨난” 소규모 토지는 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역으로 지정된 지역에 하천 개수로가 설치되어 개발제한구역이 2개로 나눠진 후, 그 중 하나의 개발제한구역의 경우 일부분(1만제곱미터 미만의 토지 A)만을 제외하고 개발제한구역이 해제되었고, 그 후 기존의 하천 개수로가 확장되어 1만제곱미터 미만의 토지 A가 더욱 축소된 경우, 해당 토지는 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제5호에 따른 “하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하지 않습니다.