질문: 개발제한구역 내 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설인 주택을 건축할 수 있는 범위( 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다) 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제1호마목 및같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채 등의 행위를 할 수 없도록 하되, 예외적으로 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 대하여는 허가를 받아 그 건축 또는 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 할 수 있도록 하면서, 그 구체적인 범위는 같은 법 시행령 별표 1에서 정하도록 하고 있습니다.
이에 따라 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당함)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(같은 법 시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말함)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다고 규정하면서, 같은 목 다)①에서는 같은 목 가)에도 불구하고 기존 주택이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 더 이상거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(공익사업의 시행으로 인한 경우에는 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말함)가 철거일 또는 재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 자기 소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있는데, 위 “6개월 이내”라는 기간이 “철거일”과 “재해를 입은 날”을 모두 수식하는지 아니면 “재해를 입은 날”만 수식하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
그런데, 입법기술상 “또는”은 둘 이상의 항목을 대등한 관계로 연결할 때 사용하는 단어이므로, 문언상 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 규정하고 있는 “기존 주택의 소유자가 철거일 또는 재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 자기소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우”라는 문구를 풀어서 해석하면, “기존 주택의 소유자가 철거일로부터 6개월 이내에 자기소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우 및 기존 주택의 소유자가 재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 자기소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우”를 의미한다고 할 것이고, 만약에 위와 다르게 “6개월 이내”라는 기간을 “재해를 입은 날”만 수식한다고 해석한다면공익사업의 시행으로 인한 경우 “철거일”에 연결되는 문구가 없어서 어떤 시점까지 자기소유의 토지를 확보한 자에 대하여 주택을 신축할 수 있도록 하는지를 확정할 수 없는 문제가 발생할 수 있습니다.
또한,개발제한구역법 제12조제1항각 호 외의 부분 단서, 같은 항 제1호마목 및 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 개발제한구역 내에 다시 주택을 신축할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 기존 주택이 철거 또는 재해를 입게 됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정요건이 구비된 경우 그 생활근거를 계속 마련해 주고(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결참조), 나아가 기존 주택이 소재하고 있던 동일한 개발제한구역 내에서 주택을 신축할 수 있도록 함으로써 공익사업의 시행 또는 재해로 인한 기존 주택의 상실에 대한 구제를 하기 위한 것이라고 할 것인바, 공익사업의 시행으로 기존 주택이 철거되어 생활근거를 상실하게 된 자와 재해를 입어 생활근거를 상실하게 된 자를 차별하여 주택의 신축을 허용하기 위한 구비요건을 다르게 정할 합리적 이유가 없다고 할 것입니다.
따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 “6개월 이내”라는 기간은 “철거일”과 “재해를 입은 날”을 모두 수식한다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서는 “기존 주택이「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(공익사업의 시행으로 인한 경우에는 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말한다)가 철거일 또는 재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 자기 소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 주택을 신축할 수 있다”고 규정하고 있어, 이에 따라 주택을 신축할 수 있기 위해서는 토지가 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳이라는 것을 전제하는 경우 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 규정하고 있는 기간 이내에 자기 소유의 토지를 확보하기만 하면 언제든지 주택을 신축할 수 있는 것인지 아니면 위 기간이내에 반드시 건축허가신청을 하여야만 주택을 신축할 수 있는 것인지 여부가 문제될 수 있습니다.
그런데, 문맥상 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 규정하고 있는 “철거일 또는 재해를 입은 날로부터 6개월 이내에 자기 소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우”라는 문구는 “6개월 이내에 신축할 경우”에 건축을 허용하되, 그에 더하여 장소적 요건으로 “자기 소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳”을 추가하는 것으로 이해하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한,개발제한구역법 제12조제1항단서제1호마목 및같은 법 시행령 별표 1제5호다목다)①에서는 개발제한구역 내 기존 주택의 소유자(공익사업의 시행으로 인한 경우에는 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말함)가 일정한 기간 이내에 자기 소유의 토지 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 허가관청의 허가를 받아 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행규칙 제6조에서는 개발제한구역에 주택을 신축할 수 있는 토지의 입지기준에 대하여 규정하고 있는바, 문언상개발제한구역법 제12조제1항단서제1호마목 및 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따라 주택을 신축할 수 있기 위해서는 기존 주택 소유자의 건축허가신청이 반드시 전제되어야만 한다고 할 것이고, 이를 기초로 허가권자가개발제한구역법령에서 정하고 있는 요건을 갖추었는지 여부를 판단하여 허가처분을 할 수 있다고 할 것입니다.
아울러,개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 개발제한구역으로 지정되면같은 법 제12조제1항본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위가 금지되나, 예외적으로 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 경우 등 일정한 경우에 한하여 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 한 것이므로, 이러한 법의 목적 및 취지에 비추어 볼 때 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이고, 만약 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 규정하고 있는 기간 이내에 자기 소유의 토지를 확보하기만 하면 언제든지 주택을 신축할 수 있다고 해석한다면 이러한개발제한구역법의 입법 목적에 부합하지 않는 결과를 초래한다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따라 기존 주택의 소유자가 개발제한구역에서 주택을 신축할 수 있기 위해서는, 그 토지가 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳이라는 것을 전제하는 경우, 적어도 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 규정하고 있는 기간 이내에 건축허가신청을 하여야만 주택을 신축할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고 사항「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」시행령 별표 1 제5호다목다)①의 규정은 문언상 “6개월 이내”라는 기간이 “재해를 입은 날”만 수식하는 것으로 해석할 수는 없으므로, 국토해양부가 실무상 위 “6개월 이내”라는 기간을 “재해를 입은 날”만 수식하는 것으로 운영할 필요성이 있다면 별도의 입법조치를 통하여 명확히 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.