질문: 개발제한구역에서 농업용수 공급시설을 설치하려는 경우 그 행위허가의 기준(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 등 관련)
답변: 개발제한구역법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제14조제8호에서는같은 법 제12조제1항제4호에 따른 “대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”의 하나로서 “농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경”을 규정하고 있는바,이 사안에서는 개발제한구역인 농지에 농업용수 공급시설(빗물이용시설)을 설치하려는 경우,개발제한구역법제12조제1항제4호 및같은 법 시행령 제14조제8호에 따른 토지의 형질변경 행위허가를 받는 것 외에개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 해당 시설의 설치행위 허가를 별도로 받아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 국토교통부장관이 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 제도로서,개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축물 건축 또는 공작물 설치 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례참조), 개발제한구역에서 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
살피건대, 개발제한구역에서 설치할 수 있는 건축물, 공작물의 종류 및 그 설치의 범위에 대하여는개발제한구역법 제12조제1항제1호,같은 법 시행령제13조 및 별표 1에서 별도로 규정하고 있는데, 이와 같이 법령에서 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우에는 그 행위에 관하여 각각의 규정에서 정하고 있는 요건을 모두 갖추어야 할 것인바, 이 건과 같이 개발제한구역에서 농업용수 공급시설을 설치하기 위하여개발제한구역법 제12조제1항제4호 및같은 법 시행령 제14조제8호에 따라 토지의 형질변경허가를 먼저 받은 경우라도개발제한구역법 제12조제1항제1호의 대상이 되는 시설물을 설치하기 위해서는개발제한구역법 제12조제1항제1호,같은 법 시행령 제13조 및별표 1에 따라 행위허가를 별도로 받아야만 그 농업용수 공급시설을 설치할 수 있다고 보는 것이 합리적일 것입니다.
만약, 개발제한구역법 시행령 제14조제8호의 해석과 관련하여 해당 규정에 따른 토지형질변경 행위허가만으로 농업용수 공급시설에 대한 별도의 설치허가 없이 해당 시설의 설치가 가능한 것으로 본다면,개발제한구역법 제12조제1항에서 개발제한구역에서의 행위허가 대상으로 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 수반되는 토지의 형질변경(제1호)”과 “건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경(제4호)”을 각각 명백히 구분되는 허가대상으로 규정함으로써 개발제한구역의 효율적 관리 및 자연환경의 보전을 도모하려는개발제한구역법의 입법취지에도 부합하지 아니할 뿐만 아니라,같은 법 제12조제1항제1호의 실효성이 담보되지 아니하고 잠탈될 우려가 있다고 할 것입니다.
나아가,개발제한구역법 제12조제1항제4호 및같은 법 시행령 제14조는 영농, 공익사업, 주차장 설치, 진입로 설치 등의 특정한 행위 목적을 위하여 사전에 독립적으로 이루어지는 토지형질변경행위만을 허가 대상으로 규정하고 있는 반면,같은 법 제12조제1항제1호 및같은 법 시행령 제13조는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치과정에서 부수적으로 토지형질변경이 필요한 경우에는 별도의 토지형질변경 허가 없이 하나의 행위허가만으로도 형질변경을 수반하는 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 통합적으로 이루어질 수 있도록 함으로써 행정의 효율성과 민원인의 편의를 제고하려는 취지의 규정임에 비추어 볼 때, 이 건의 경우와 같이 농업용수 공급시설 설치와 이를 위한 토지형질변경이 동시에 필요한 경우에는개발제한구역법 제12조제1항제4호가 아니라같은 법 제12조제1항제1호 및같은 법 시행령 제13조에 따른 행위허가를 받아 해당 시설을 설치하는 것이 행위허가제도의 입법취지에 부합하는 것이라 할 것입니다.
한편, 개발제한구역법 시행령 제14조에서는 개발제한구역에서 허용되는 “건축물의 건축을 수반하지아니하는 토지의 형질변경의 범위”를 규정하고 있는데, 각 호는 특정 목적을 위한 토지의 형질변경행위의 종류를 열거하여 규정하고 있고, 예외적으로 같은 조 제15호에서는 “국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다)”이라고 규정하여 해당 토지형질변경행위에 수반되는 공작물의 설치도 해당 조항에 따라 허용될 수 있음을 명시적으로 규정하고 있는바, 이러한 문언체계에 비추어 볼 때 개발제한구역법 시행령 제14조는 같은 조 제15호와 같이 별도의 명시적인 규정이 없는 한 각 호의 어느 하나에 해당하는 목적 달성을 위한 토지의 형질변경 행위를 허용하려는 의미일 뿐 그 목적에 관련된 건축물의 건축이나 공작물의 설치, 도로의 설치 또는 공익사업 시행 등의 다른 행위까지 허용한다는 의미는 아니라고 보는 것이 상당하다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역인 농지에 농업용수 공급시설을 설치하려는 경우,개발제한구역법 제12조제1항제4호 및같은 법 시행령 제14조제8호에 따른 토지의 형질변경 행위허가를 받는 것 외에개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 행위 허가를 별도로 받아야 할 것입니다.