질문: 국가공무원의 명예퇴직수당 지급 대상에서 제외되는 ‘명예전역수당을 이미 지급받은 사실이 있는 사람’의 의미(「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」 제3조제1항 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바,(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조) 이 사안의 경우 해당 경력직공무원이「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」 제3조제1항각 호 외의 부분 단서의 ‘명예전역수당을 이미 지급받은 사실이 있는 사람’에 해당하는지 여부는 문언의 형식적인 표현 외에도 해당 규정의 입법취지와 입법연혁 및 관계되는 다른 법령의 내용 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
먼저 국가공무원 명예퇴직수당 제도는 젊고 우수한 인력의 승진 적체를 해소하고, 조직의 활성화 및 업무의 생산성 향상을 목적으로 장기간 성실하게 복무한 공무원이 정년이 되기 전에 ‘공무원 신분을 종료’하고자 하는 경우 금전적 보상 제공을 통해 자발적인 조기 퇴직을 유도하기 위하여 1981년 4월 20일 법률 제3447호로「국가공무원법」을 일부개정하여 제49조(현행 「국가공무원법」 제74조의2)를 신설하면서 해당 규정의 위임에 따라 1981년 10월 14일 대통령령 제10482호로 제정된「국가공무원명예퇴직수당지급규정」에 따라 도입ㆍ시행된 것인데,같은 영 제3조제1항각 호 외의 부분 단서에서는 ‘이 영 또는 다른 법령에 따라 명예퇴직수당에 갈음하는 공로퇴직수당 등을 이미 지급받은 사실이 있는 사람’을 명예퇴직수당 지급 대상에서 제외하도록 규정하고 있는바, 그 문언에 비추어 해당 규정에는 국가공무원이 명예퇴직수당을 중복하여 지급받거나, 다른 법령에 따라 명예퇴직수당과 유사하게 운영되는 수당과 명예퇴직수당을 중복하여 지급받는 상황을 방지하려는 취지가 있다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 2008년 10월 14일 대통령령 제21082호로「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」을 일부개정하면서,같은 영 제3조에서 중복 지급 제한 대상에 명예전역수당이 포함됨을 명확히 규정한 점, 앞서 살펴 본 제정 당시의「국가공무원명예퇴직수당지급규정」 제3조제1항각 호 외의 부분 단서의 내용이 현행「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」 제3조에 이르기까지 큰 변화 없이 유지되어 온 점을 종합해 보면, 명예전역수당을 비롯하여 명예퇴직수당과 유사한 수당과 명예퇴직수당의 중복지급을 방지하려는 규정취지가 현재까지 일관되게 유지되고 있다고 보아야 합니다.
그런데 명예퇴직제도는 명예퇴직수당이라는 금전적인 보상 지급 여부가 본질적인 요소(각주:대구고등법원 2016. 9. 30. 선고 2016누4318 판결례참조)로서, 이는 명예전역의 경우도 동일하다고 보아야 할 것이고, 군인이「군인사법」에 따라 명예전역수당을 지급받은 직후 국가공무원으로 재임용되면서 명예전역수당도 전액 환수 되었다면, 명예전역수당을 처음부터 지급받지 않고 의원면직 한 경우와 금전적 보상에 있어 차이가 있다고 볼 수 없으므로, 이후 경력직공무원으로서 명예퇴직을 위한 요건을 갖추어 국가공무원법령에 따라 명예퇴직을 하고 그에 따른 명예퇴직수당이 지급되더라도「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」 제3조에서 방지하려는 수당의 중복지급이 있다고 보기는 어렵습니다.
또한 명예퇴직수당 제도는 자발적인 조기 퇴직을 유도하려는 특별장려금의(각주:서울고등법원 1997. 1. 22. 선고 96나21289 판결례참조) 성격과 더불어 공무원으로서 장기간 특별한 책임과 의무를 성실히 수행한 것에 대한 공로보상적 성격(각주:대구고등법원 2016. 9. 30. 선고 2016누4318 판결례참조)도 갖고 있어 입법자 또는 입법의 위임을 받은 행정청에 명예퇴직수당 수급권의 구체적인 지급요건ㆍ방법ㆍ액수 등을 형성함에 있어 상대적으로 폭 넓은 재량이 허용되므로(각주:대법원 2016. 5. 24. 선고 2013두14863 판결례참조), 명예퇴직수당의 지급 대상이 되는 범위는 법령에서 명시적으로 지급 제외 대상으로 규정하고 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 가급적 폭 넓게 인정하여 정년이 다가오는 국가공무원의 명예퇴직을 유도ㆍ장려할 수 있는 방향으로 해석하는 것이 바람직할 것인데, 2005년 3월 31일 법률 제7429호로「군인사법」이 일부개정되어 명예전역수당의 환수 근거가 신설되었음에도 「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」 제3조에 대하여 이와 연계한 별도의 개정이 없었고(각주: 국가공무원의 명예퇴직수당의 환수 근거가 2002. 1. 19. 법률 제6622호 「국가공무원법」 일부개정으로 마련되었음에도 마찬가지로 「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」에 이와 연계한 개정은 없었음.), 같은 조 및 같은 영의 다른 규정에서 명예전역수당을 지급받은 후 재임용을 이유로 그 수당이 전액 환수된 경우가 명예퇴직수당의 지급 제외 대상이 된다고 명시적으로 규정하고 있지도 않은 점에 비추어 볼 때, 이 사안의 경우에 해당 경력직공무원이 명예퇴직수당 지급 제외 대상이 아니라고 해석하더라도 명예퇴직수당 제도의 취지에 반한다고 볼 수 없습니다.
아울러 군인의 책임 및 직무의 중요성과 신분 및 근무조건의 특수성을 고려하여「국가공무원법」에 대한 특례를 정하려는 목적으로 ‘군인’의 인사행정에 관해「군인사법」을 별도로 제정하였고,같은 법 제53조의2에 따라 군인을 대상으로 하는 명예전역제도를 별도로 운영하면서「군인 명예전역수당 지급 규정」을 마련하여 군인의 명예전역수당에 관한 사항을 공무원의 명예퇴직수당과는 달리 정하고 있으며, 다른 공무원과 달리 군인의 경우 연령ㆍ근속ㆍ계급정년(각주: 「군인사법」 제8조 및 「군인 명예전역수당 지급 규정」 제2조제3항 참조)이라는 특수한 정년이 규정된 점을 고려하여 전반적인 명예퇴직수당 제도를 합리적으로 운영할 필요가 있다는 점, 만약 이 사안의 경우 해당 경력직공무원을 ‘명예전역수당을 이미 지급받은 사실이 있는 사람’으로 본다면, 국가공무원으로 재임용되기 전에「군인사법」에 따른 명예전역수당 제도를 이용했던 사람은 기존의 명예전역수당이 전액 환수되었음에도 불구하고 명예퇴직수당을 지급받을 수 없게 되는 반면, 국가공무원으로 재임용되기 전에 명예전역수당 제도를 이용하지 않은 사람은 요건을 갖춘 후 명예퇴직수당을 지급받을 수 있게 되어, 국가공무원으로 재임용되기 전에 명예전역수당 제도를 이용한 사람과 이용하지 않은 사람 간에 금전적인 부분에서 형평에 맞지 않는 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 형이 실효, 일반ㆍ특별사면, 복권되거나 징계처분이 무효 또는 취소가 된 것이 아닌 사유로 징계 등 처분기록이 말소된 것은 형의 선고나 징계처분의 법률적 효과가 없어진다는 것일 뿐 형의 선고나 징계처분이 있었다는 기왕의 사실 자체의 모든 효과까지 소멸하는 것으로는 볼 수 없다는 점(각주:대법원 1974. 5. 14. 선고 74누2 판결례,대법원 1991. 5. 14. 선고 90누3720 판결례,대법원 1995. 12. 22. 선고 95도2446 판결례, 헌법재판소 2020. 4. 23. 선고 2018헌바402 결정례 및 법제처 2022. 11. 7.회신 22-0743 해석례등 참조)을 고려할 때, 이 사안의 경우도 명예전역수당 지급대상자 결정 처분이 무효 또는 취소되지 않은 이상 지급된 명예전역수당이 전액 환수되었다는 사정만으로는 기왕의 명예전역수당 지급대상자 결정 처분이 있던 사실 자체가 소멸한 것으로는 볼 수 없고, 명예전역 이후에 다시 경력직공무원 등으로 재임용되어 ‘공무원 신분을 이어가는 사람’은 ‘공무원 신분을 조기에 종료’하는 것을 조건으로 명예전역수당을 지급한 취지(각주: 2002. 7. 13. 대통령령 제17672호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국가공무원명예퇴직수당등지급규정 개정이유 및 주요내용 참조)를 크게 훼손하였기 때문에, 추후 경력직공무원으로서의 명예퇴직과 그에 따른 명예퇴직수당 지급을 제한할 필요성이 있다는 의견이 있습니다.
그러나 형사처벌이나 징계처분 등의 경우는 사회적으로 비난가능성이 큰 비위행위나 규범 위반 행위 등이 있었다는 “사실” 자체가 매우 중요하고, 당사자의 불이익을 정당화할 만한 공익적 요청이 크다고 할 것이나, 명예퇴직수당 지급대상자 결정 처분을 그와 같다고 보기는 곤란한 점, 명예전역자가 경력직공무원으로 재임용되어 명예전역수당의 지급 취지를 훼손한 경우「군인사법」에 따라 기존에 지급된 명예전역수당을 환수하는 것이 예정되어 있는 점, 이 사안의 경우에 명예퇴직과 그에 따른 명예퇴직수당 지급을 제한하는 것은 명예퇴직수당 제도의 입법취지인 조기 퇴직 장려와 조직 신진대사 촉진에 오히려 반할 우려가 있다는 점을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 경력직공무원은「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」 제3조제1항각 호 외의 부분 단서에 따른 ‘명예전역수당을 이미 지급받은 사실이 있는 사람’에 해당하지 않습니다※ 법령정비 권고사항명예전역수당을 지급받은 후에 경력직공무원으로 재임용되어 해당 명예전역수당이 전액 환수된 사람이 명예퇴직수당의 지급 제외 대상에 해당하는지 여부 등을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞국가공무원법제2조(공무원의 구분) ① 국가공무원(이하 “공무원”이라 한다)은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다.② “경력직공무원”이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.1. 일반직공무원: 기술ㆍ연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원2. 특정직공무원: 법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원, 경호공무원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원③ㆍ④ (생 략)제74조의2(명예퇴직 등) ① 공무원으로 20년 이상 근속(勤續)한 자가 정년 전에 스스로 퇴직(임기제공무원이 아닌 경력직공무원이 임기제공무원으로 임용되어 퇴직하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우를 포함한다)하면 예산의 범위에서 명예퇴직 수당을 지급할 수 있다.② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항에 따른 명예퇴직 수당과 제2항에 따른 수당의 지급대상범위ㆍ지급액ㆍ지급절차와 제3항 및 제4항에 따른 명예퇴직 수당의 환수액ㆍ환수절차 등에 필요한 사항은 대통령령등으로 정한다.국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정제3조(명예퇴직수당의 지급대상) ① 명예퇴직수당을 지급받을 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원(법 제26조의5에 따른 임기제공무원은 제외한다)으로서「공무원연금법」 제25조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 재직기간이 20년 이상이고, 정년퇴직일부터 최소한 1년 전에 스스로 퇴직하는 사람으로 한다. 다만, 이 영이나 다른 법령에 따라 명예퇴직수당(이를 갈음하는 공로퇴직수당ㆍ명예전역수당 등을 포함한다. 이하 같다)을 이미 지급받은 사실이 있는 사람은 제외한다.1. ∼ 7. (생 략)② ∼ ④ (생 략)군인사법제53조의2(명예전역) ① 군인으로서 20년 이상 근속한 사람이 정년 전에 스스로 명예롭게 전역하는 경우에는 예산의 범위에서 명예전역수당을 지급할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 명예전역수당을 지급한 기관의 장은 명예전역수당을 지급받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 명예전역수당을 환수하여야 한다. 다만, 제2호에 해당하는 경우로서 국가공무원으로 재임용된 경우에는 재임용한 국가기관의 장이 환수하여야 한다.1. 현역 복무 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우1의2. 현역 복무 중에「형법」 제129조부터 제132조까지에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우1의3. 현역 복무 중에 직무와 관련하여「형법」 제355조 또는 제356조에 규정된 죄를 범하여 300만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정되거나 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우2. 경력직공무원이나 그 밖에 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하는 공무원으로 재임용되는 경우3. 명예전역수당을 초과하여 지급받거나 지급 대상이 아닌 사람이 지급받은 경우⑤ㆍ⑥ (생 략)