질문: 공공지원민간임대주택 개발사업 시행자 지정 요건 중 토지 소유 요건 판단 기준(「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제1항제1호 등 관련)
답변: 가. 질의 가먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수 밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),민간임대주택법 제23조제1항제1호에서는 시행자로 지정될 수 있는 자를 촉진지구에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지(이하 “일정비율 이상의 토지”라 함)를 ‘소유한’ 임대사업자로 규정하고 있는바, 같은 호에 따라 시행자로 지정될 수 있는 자는 일정비율 이상의 토지에 대한 ‘소유권을 이미 가지고 있는’ 임대사업자여야 한다는 점이 그 문언상 명확하다 할 것이고,민간임대주택법령에서는 토지의 소유권을 가지고 있지는 않으나 토지를 소유한 것으로 볼 수 있는 경우 등을 달리 규정하고 있지도 않으므로,민간임대주택법 제23조제1항제1호를 적용할 때 이 사안의 토지와 같이 추후 임대사업자에게 토지를 매각한다는 내용의 계약만 체결되었을 뿐, 원 토지 소유자로부터 임대사업자에게 토지 소유권이 아직 이전되지 않은 토지를 해당 임대사업자가 소유한 토지로 볼 수는 없습니다.
그리고 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 할 것(각주:대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례참조)인데,민간임대주택법 제34조제1항본문에서는 시행자는 촉진지구 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 ‘토지 소유자’ 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받은 경우 나머지 토지등(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지ㆍ물건 및 권리를 말하며(민간임대주택법 제26조제1항 참조), 이하 같음.)을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항의 위임에 따라 토지 소유자의 동의에 관한 사항을 규정한같은 법 시행령 제30조의2제2항각 호 외의 부분에서는 동의를 받아야 하는 ‘토지 소유자’를 ‘「부동산등기법」 제14조제1항에 따른 토지등기부(土地登記簿)에 등재’된 토지 소유자를 기준으로 한다고 규정하여, 토지 소유자 해당 여부를 토지등기부에 실제로 소유권(각주: 「부동산등기법」 제3조제1호 참조)이 등재되었는지를 기준으로 판단하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때에도, 이 사안과 같이 임대사업자에게 그 소유권이 이전되지 않은 토지를민간임대주택법 제23조제1항제1호에 따른 임대사업자가 소유한 토지로 볼 수는 없습니다.
따라서 추후 임대사업자에게 토지를 매각한다는 내용의 계약이 체결된 경우로서 해당 토지의 소유권이 임대사업자에게 아직 이전되지 않은 경우, 해당 토지는민간임대주택법 제23조제1항제1호에 따른 임대사업자가 소유한 토지로 볼 수 없습니다.
나. 질의 나먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수 밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데,민간임대주택법 제23조제1항제1호에서는 시행자로 지정될 수 있는 자를 일정비율 이상의 토지를 ‘소유한’ 임대사업자로 규정하고 있는바, 같은 호에 따라 시행자로 지정될 수 있는 자는 일정비율 이상의 토지에 대한 ‘소유권을 이미 가지고 있는’ 임대사업자여야 한다는 점이 그 문언상 명확하다 할 것입니다.
그런데「협동조합 기본법」 제4조제1항 및 제2항에서는 민간임대협동조합이 될 수 있는 협동조합 및 사회적협동조합(이하 “협동조합등”이라 함)은 법인 또는 비영리법인으로 한다고 규정하고 있는바, 법인인 조합은 그 구성원인 조합원과 독립하여 별개로 권리ㆍ의무의 주체가 된다고 할 것이고(각주:대법원 2007. 6. 29. 선고 2005다48888 판결례참조),같은 법에 따르면 협동조합등은 조합원의 권익 증진을 위한 활동을 적극적으로 수행해야 하고(제7조), 협동조합등의 정관에는 조합원의 권리와 의무에 관한 사항 및 출자 1좌의 금액과 출자방법, 출자좌수 한도 등을 명시해야 하며(제16조 및 제86조), 협동조합에 대해서는「상법」상 유한책임회사에 관한 규정이, 사회적협동조합에 대해서는「민법」제1편제3장 법인에 관한 규정이 각각 준용(제14조)되는데, 유한책임회사 및 법인과 그 사원간의 관계, 의무 등(각주: 유한책임회사의 경우 그 사원은 출자금액만큼 책임을 지는(상법 제287조의7) 한편,「민법」상 법인의 경우 그 사원은 일반적으로 회비납부 등의 일반의무를 지며, 본인의 의무를 전제로 하는 특별 의무를 부담할 수 있음(「민법강의」 제19판, 홍문사, 지원림, 2022.1., p.143).)을 고려할 때 협동조합등과 그 조합원은 각각의 권리 및 의무가 명확히 구분된다고 할 것이므로, 이를 동일한 것으로 간주하는 등의 특별한 규정이 없는 한 그 조합원이 소유한 토지를 협동조합등이 소유한 토지로 볼 수는 없습니다.
그리고 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 할 것(각주:대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례참조)인데,민간임대주택법 제34조제1항본문에서는 시행자는 촉진지구 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 ‘토지 소유자’ 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받은 경우 나머지 토지등(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지ㆍ물건 및 권리를 말하며(민간임대주택법 제26조제1항 참조), 이하 같음.)을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항의 위임에 따라 토지 소유자의 동의에 관한 사항을 규정한같은 법 시행령 제30조의2제2항각 호 외의 부분에서는 동의를 받아야 하는 ‘토지 소유자’를 ‘「부동산등기법」 제14조제1항에 따른 토지등기부(土地登記簿)에 등재’된 토지 소유자를 기준으로 한다고 규정하여, 토지 소유자 해당 여부를 토지등기부에 실제로 소유권(각주: 「부동산등기법」 제3조제1호 참조)이 등재되었는지를 기준으로 판단하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때에도, 이 사안과 같이 임대사업자인 민간임대협동조합의 조합원이 소유한 토지로서 그 조합에 소유권이 이전되지 않은 토지를민간임대주택법 제23조제1항제1호에 따른 임대사업자가 소유한 토지로 볼 수는 없습니다.
따라서 민간임대협동조합이 임대사업자인 경우, 그 조합원이 소유한 토지는민간임대주택법 제23조제1항제1호에 따른 임대사업자가 소유한 토지로 볼 수 없습니다.
＜관계 법령＞민간임대주택에 관한 특별법제23조(시행자) ① 제22조에 따라 촉진지구를 지정할 수 있는 자(이하 “지정권자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 공공지원민간임대주택 개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)를 지정한다.1. 촉진지구에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 임대사업자2. (생 략)② ～ ⑦ (생 략)