질문: 공사중단 건축물 정비 선도사업을 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지에 해당하는지 등(「공사중단 장기방치 건축물의 정비 등에 관한 특별조치법」 제13조의3제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가「주택법」 제2조제24호가목에서는같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업 또는 대지조성사업에 의하여 개발ㆍ조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 “공공택지”로 정의하고 있는데,같은 법 제24조제1항에서는 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 및 지방공사인 사업주체가 사업계획의 수립을 위한 조사 등을 하는 경우에 타인의 토지에 출입하는 행위 등 각 호의 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 사업주체가 국민주택을 건설하거나 국민주택을 건설하기 위한 대지를 조성(이하 “국민주택건설사업등”이라 함)하는 경우에는 토지등(각주: 토지나 토지에 정착한 물건 및 그 토지나 물건에 관한 소유권 외의 권리를 말하며, 이하 같음. )을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는방치건축물정비법에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업을 위탁사업자에게 전부 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우 이를「주택법」 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
우선「주택법」 제2조제24호가목에서는같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업등이라고 규정하고 있을 뿐, 같은 호 마목.바목 및 사목에서와 같이 수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업으로 한정하고 있지 않으며,같은 법 제24조제2항에서도 같은 조 제1항에 따른 국가.지방자치단체.한국토지주택공사 및 지방공사가 국민주택건설사업등을 하는 경우 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하여 해당 공공주체가 국민주택건설사업등을 하는 경우에 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 권한을 부여하고 있을 뿐 해당 공공주체가 하는 국민주택건설사업등을 반드시 수용 또는 사용의 방식으로 하도록 제한하고 있지 않습니다.
그렇다면 「주택법」 제2조제24호가목에서 같은 법 제24조제2항을 인용하여 공공택지를 정의한 것은 국민주택건설사업등의 사업주체를 국가.지방자치단체.한국토지주택공사 및 지방공사 등 공공성이 있는 주체로 한정하려는 취지라고 보는 것이 타당합니다.
만약 이와 달리 「주택법」 제2조제24호가목의 의미를 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 및 지방공사인 공공주체가 추진하는 국민주택건설사업등으로서 그 대상 토지가 반드시 수용 또는 사용의 방식으로 취득된 경우만을 의미하는 것으로 본다면, 공공주체가 공공부문의 비축 토지를 활용하여 국민주택건설사업등을 하는 경우에는 공공택지에 해당하지 않게 되어 공공주체가 건설하는 국민주택건설사업등임에도 불구하고 토지취득의 방식에 따라 공공택지 여부가 달라지는 불합리한 결과가 발생하게 됩니다.
다음으로 방치건축물정비법 제2조제2호에서는 시ㆍ도지사가 같은 법 제6조에 따른 공사중단 건축물 정비계획에 따라 각 목의 어느 하나에 해당하는 정비방법으로 공사중단 건축물을 철거하거나 완공하여 활용하는 일련의 사업을 “정비사업”이라고 정의하여 정비사업의 주체를 시ㆍ도지사로 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 국토교통부장관이 수립한 기본계획을 토대로 시ㆍ도지사가 공사중단 건축물 정비계획을 수립하도록 하고 있으며, 같은 법 제12조의2제1항에 따라 정비사업의 일부 또는 전부를 위탁하는 주체도 시ㆍ도지사이고, 같은 법 시행령 제10조의4에 따르면 위탁사업자가 공사를 완료한 경우 시ㆍ도지사에게 그 사실을 보고하고, 시ㆍ도지사는 정비계획대로 이루어졌는지 확인하며, 위탁사업자가 「건축법」 및 「주택법」상의 절차들을 완료한 후 보고하면 시ㆍ도지사가 위탁사업의 완료사실을 공보에 고시해야 하는바, 공사중단 건축물등의 취득 및 공사중단 건축물의 정비 업무 전부를 위탁한 경우라도 같은 법에 따른 정비사업의 실질적 사업주체는 시ㆍ도지사라고 보아야 합니다.
그리고 방치건축물정비법 제13조의3에 따른 선도사업은 정비사업을 촉진하기 위한 사업으로서 같은 조 제2항에서는 국토교통부장관이 선도사업계획을 수립하고 추진하도록 되어 있으나, 같은 법 시행령 제12조의2제6항.제7항 및 제9항에서는 국토교통부장관이 시.도지사와 협의하여 선도사업계획을 수립하고 수립된 계획은 시.도지사가 공보에 고시하며, 시.도지사가 해당 계획에 따라 정비사업을 시행하도록 규정하고 있음을 고려하면, 선도사업도 정비사업에 해당하는 것으로서 사업 촉진을 위해 국토교통부장관이 행정적.재정적 지원 등 일정 부분 관여하나 여전히 그 사업주체는 시.도지사라고 보아야 합니다.
또한 입법연혁을 살펴보면 방치건축물정비법이 2016년 1월 19일 법률 제13787호로 개정되면서 종전에는 시ㆍ도지사가 정비사업을 직접 수행하도록 되어 있어 재정여건이 충분하지 않은 지방자치단체는 사업 추진에 제약이 있자 사업을 원활히 추진하게 하려는 취지로 위탁사업자를 지정하여 사업을 시행할 수 있도록 한 제12조의2를 신설하였고, 이를 반영하여 정비사업의 정의 규정에 “제12조의2에 따른 위탁사업에 의한 철거, 신축 또는 공사재개”(제2조제2호바목)의 정비방법을 추가하였는데, 이러한 개정에도 불구하고 여전히 정비사업의 주체를 시ㆍ도지사로 규정하였는바, 이는 시ㆍ도지사를 정비사업의 사업주체로 보면서 구체적인 사업 진행에 있어 위탁 등의 방식을 활용하려는 취지입니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 이 사안과 같이 방치건축물정비법에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업을 위탁사업자에게 전부 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우, 정비사업으로 해당 공동주택을 건설하는 사업의 실질적 주체는 시.도지사이므로 해당 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항방치건축물정비법에 따른 정비사업(선도사업 포함)으로 국민주택규모의 공동주택을 건설하려는 경우 해당 용지를 공공택지로 보아야 하는 입법 취지 및 정책적 필요성을 고려하여, 「주택법」상 사업주체와 개별법에 따른 사업주체의 개념을 구분하여 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
나. 질의 나「주택법」 제59조제1항에서는 같은 법 제57조에 관한 사항(공공택지에서 공동주택을 공급하는 사업주체가 입주자 모집공고에 공시해야 하는 택지비 및 건축비에 가산되는 비용)을 심의하기 위해 시장.군수.구청장이 분양가심사위원회를 설치.운영해야 한다고 하면서, 같은 법 시행령 제62조제2항에서는 “사업주체”가 국가 또는 지방자치단체 등인 경우 해당 기관의 장이 분양가심사위원회를 설치.운영해야 한다고 규정하여, 분양가심사위원회의 설치.운영 주체를 주택법령에 따른 사업주체가 누구인지에 따라 구분하고 있고, 「주택법」 제2조제10호에서는 같은 법 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 자를 “사업주체”라고 정의하고 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 방치건축물정비법에 따라 시ㆍ도지사가 실질적 사업주체인 공사중단 건축물 정비 선도사업을 전부 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우의 분양가심사위원회 설치.운영 주체는 「주택법」상 일련의 절차를 진행하는 사업주체가 누구인지에 따라 판단해야 합니다.
그런데 행정권한의 위탁은 법령에 따라 권한을 부여받은 행정기관이 그 권한의 일부를 다른 행정기관, 지방자치단체, 민간 기관ㆍ단체 등에 맡기고, 이를 받은 수탁자가 그의 명의와 책임으로 그 권한을 행사하도록 하는 것(각주: 「법령 입안ㆍ심사 기준」(2019, 법제처 개정 발행) p.442 참조 )이므로, 방치건축물정비법 제12조의2제1항제3호의 법인이 공사중단 건축물등의 취득과 공사중단 건축물의 정비에 관한 업무를 전부 위탁받아 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우 해당 위탁사업자가 위탁받은 업무에 대해 자신의 명의와 책임으로 수행하게 되는바, 해당 주택을 건설하기 위해서는 위탁사업자가 「주택법」 제15조에 따라 사업계획승인을 받아야 하고 그 밖에 주택법령상 절차 또한 위탁사업자가 자신의 명의와 책임으로 진행하게 됩니다.
따라서 방치건축물정비법에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업의 사업주체가 시ㆍ도지사이기 때문에 해당 사업으로 국민주택을 건설하는 용지를 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 하는 것과는 별개로, 이 사안의 경우 「주택법」상 사업주체는 방치건축물정비법 제12조의2제1항제3호에 따른 위탁사업자이므로 「주택법」 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제62조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 분양가심사위원회를 설치ㆍ운영해야 합니다.
주택법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 23. (생 략)24. "공공택지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공사업에 의하여 개발ㆍ조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 말한다.가. 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업 또는 대지조성사업나. ∼ 차. (생 략)25. ∼ 29. (생 략)제24조(토지에의 출입 등) ① 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 및 지방공사인 사업주체가 사업계획의 수립을 위한 조사 또는 측량을 하려는 경우와 국민주택사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 행위를 할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)② 제1항에 따른 사업주체가 국민주택을 건설하거나 국민주택을 건설하기 위한 대지를 조성하는 경우에는 토지나 토지에 정착한 물건 및 그 토지나 물건에 관한 소유권 외의 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.③ (생 략)제57조(주택의 분양가격 제한 등) ① 사업주체가 제54조에 따라 일반인에게 공급하는 공동주택 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에서 공급하는 주택의 경우에는 이 조에서 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급(이에 따라 공급되는 주택을 "분양가상한제 적용주택"이라 한다. 이하 같다)하여야 한다.1. 공공택지2. (생 략)② ∼ ⑥ (생 략)⑦ 제5항 및 제6항에 따른 공시를 할 때 국토교통부령으로 정하는 택지비 및 건축비에 가산되는 비용의 공시에는 제59조에 따른 분양가심사위원회 심사를 받은 내용과 산출근거를 포함하여야 한다.제59조(분양가심사위원회의 운영 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제57조에 관한 사항을 심의하기 위하여 분양가심사위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)주택법 시행령제62조(위원회의 설치ㆍ운영) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제15조에 따른 사업계획승인 신청(「도시 및 주거환경정비법」 제50조에 따른 사업시행계획인가 및 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 포함한다)이 있는 날부터 20일 이내에 법 제59조제1항에 따른 분양가심사위원회(이하 이 장에서 "위원회"라 한다)를 설치ㆍ운영하여야 한다.② 사업주체가 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사인 경우에는 해당 기관의 장이 위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다. 이 경우 제63조부터 제70조까지의 규정을 준용한다.공사중단 장기방치 건축물의 정비 등에 관한 특별조치법제12조의2(위탁사업의 시행) ① 시ㆍ도지사는 효율적인 정비사업의 시행을 위하여 다음 각 호의 자 중에서 위탁사업자(이하 "위탁사업자"라 한다)를 지정하여 제11조에 따른 공사중단 건축물등의 취득과 제12조에 따른 공사중단 건축물의 정비에 관한 업무의 전부 또는 일부를 위탁할 수 있다.1.. 2. (생 략)3. 제1호 및 제2호에 해당하는 자가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자ㆍ설립한 법인② ∼ ④ (생 략)제13조의3(공사중단 건축물 정비 선도사업의 추진 및 지원) ① 국토교통부장관은 정비사업을 촉진하기 위하여 선도사업을 추진할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 해당 공사중단 건축물을 관할하는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.② 국토교통부장관은 제1항에 따른 선도사업을 추진하는 때에는 선도사업을 위한 계획을 수립하여야 한다.③ 국토교통부장관은 제1항에 따른 선도사업에 참여하는 시ㆍ도, 위탁사업자, 사업대행자 및 정비지원기구 등에게 재정적ㆍ행정적 지원을 할 수 있다.④ 선도사업의 추진에 필요한 공사중단 건축물등의 취득 및 정비에 관하여는 제11조 및 제12조를 준용한다. 이 경우 제11조 중 "정비사업"은 "선도사업"으로, "제6조제4항에 따른 고시"는 "선도사업을 위한 계획의 고시"로 보고, 제11조 및 제12조 중 "정비계획"은 "선도사업을 위한 계획"으로 본다.⑤ 제2항에 따른 선도사업을 위한 계획의 수립ㆍ고시 및 추진 절차 등은 대통령령으로 정한다.＜관계 법령＞