질문: 국토교통부ㆍ「주택법 시행규칙」 제13조제1항에 따라 사업계획변경승인을 신청하는 경우 제출하여야 하는 증명서류의 범위(「주택법 시행규칙」 제13조제1항 등 관련)
답변: 「주택법」 제15조제4항본문에서는 사업주체는 같은 조 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다고 규정하면서,같은 법 시행규칙 제13조제1항에서는 사업주체는같은 법 제15조제4항본문에 따라 사업계획의 변경승인을 받으려는 경우에는 별지 제15호서식의 신청서에 사업계획 변경내용 및 그 증명서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는데, 주택법령에서 위 규정에 따른 “증명서류”의 구체적인 의미 및 범위에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않아, 그 증명서류로서 종전 사업주체의 명의변경 동의서 또는 이에 갈음하는 확정판결서가 반드시 필요한지 여부가 문제되는바, 이처럼 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에는 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것입니다.
(각주:대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결례참조)먼저「주택법」 제15조제4항본문 및같은 법 시행규칙 제13조제1항에 따라 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인을 신청하는 경우 종전 사업주체의 동의가 반드시 필요한지 여부에 대해 살펴보면,「주택법」 제21조제1항본문에서는같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제16조제4항에서는 사업계획승인권자는 사업주체가 경매ㆍ공매 등으로 인하여 대지소유권을 상실한 경우(제2호) 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있는바, 주택건설사업계획의 승인을 받은 사업주체가 경매ㆍ공매 등의 사유로 해당 주택건설대지를 포함한 토지등의 소유권 전부를 상실하였다면 해당 사업주체는「주택법」 제21조제1항본문에 따른 주택건설사업을 시행할 수 있는 주택건설대지의 소유권 확보 요건을 더 이상 갖추지 못하게 되어 사업계획승인의 취소 대상이 되고,「주택법」 제15조의 주택건설사업계획승인에 따라 사업 시행 중인 토지등의 소유권 전부를 경매ㆍ공매 절차를 통해 새로이 확보한 자가 해당 주택건설사업을 계속 진행하고자 할 경우에는 종전 사업주체에 대한 사업계획승인의 취소 여부와 무관하게같은 법 제15조제4항본문 및같은 법 시행규칙 제13조제1항에 근거하여 자신으로 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인을 단독으로 신청할 수 있으므로(각주:대법원 2000. 9. 26. 선고 99두646 판결례및 서울고등법원 2018. 7. 19. 선고 2018누35454 판결례 참조 ), 이러한 사업계획승인 및 사업계획변경승인에 관한 주택법령의 규정 및 체계를 종합적으로 고려하면 「주택법」 제15조제4항 등에 따른 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인 신청 과정에서 종전 사업주체의 동의가 반드시 필요하다고 보기는 어렵습니다.
또한「주택법」 제15조제4항 및 제16조등 주택법령에서 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인을 허용하는 주된 목적은 종전 사업주체에 대한 사업계획 승인 시 타당하다고 판정받은 사업계획에 대하여는 심사를 생략하고 변경되는 사업주체의 적격성만을 판단하여 행정의 효율성을 달성하는 데에 있는 것이지, 종전 사업주체의 지위나 경제적 이익을 보호하려는 것은 아니라고 할 것인바(각주: 서울고등법원 2018. 7. 19. 선고 2018누35454 판결례 참조),「주택법」 제15조의 주택건설사업계획승인에 따라 사업 시행 중인 토지등의 소유권 전부를 경매ㆍ공매 절차를 통해 확보한 자가 그 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인을 신청하는 경우 제출해야 하는 관련 증명서류에 종전 사업주체의 명의변경 동의서 또는 이에 갈음하는 확정판결서가 반드시 필요한 것은 아니라고 보는 것이 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인을 허용하고 있는 규정의 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 사업주체를 변경하는 내용의 사업계획변경승인은 새로운 사업주체에 대하여 그 적격 여부를 살펴본 후 종전에 승인된 사업계획과 동일한 사업계획을 새로이 승인해 주는 행정청의 재량행위로서,(각주:대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결례및 서울고등법원 2018. 7. 19. 선고 2018누35454 판결례 참조) 이러한 사업주체의 변경승인 여부에 대한 최종적인 결정은 결국 사업계획승인권자의 재량사항에 해당하는 것이고, 사업계획승인권의 양도ㆍ양수와 같은 개념이 성립되지 않아 사업계획승인권자는 종전 사업주체의 의사를 별도로 확인해야 할 필요성이 크지 않다는 점(각주: 서울고등법원 2015. 3. 23. 선고 2015누16 판결례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 필요성이 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 토지등의 소유권 확보에 관한 증명서류 외에 사업주체 변경에 대한 다른 증명서류로서 종전 사업주체의 명의변경 동의서 또는 이에 갈음하는 확정판결서가 반드시 필요한 것은 아닙니다.
주택법제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택 건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는「지방자치법」 제198조에 따라 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 시장2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수② (생 략)③ 주택건설사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설ㆍ공급할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 서류와 함께 다음 각 호의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다.1. ∼ 3. (생 략)④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.⑤ ∼ ⑥ (생 략)주택법 시행규칙제13조(사업계획의 변경승인신청 등) ① 사업주체는 법 제15조제4항 본문에 따라 사업계획의 변경승인을 받으려는 경우에는 별지 제15호서식의 신청서에 사업계획 변경내용 및 그 증명서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출(전자문서에 따른 제출을 포함한다)하여야 한다.② ∼ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞