질문: 행정사가 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제41조제1항에 따른 공제급여의 지급 청구를 대리할 수 있는지 여부(「행정사법」 제2조 등 관련)
답변: 「행정사법」 제2조제1항에서는 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가 및 면허 등(이하 “인허가등”이라 함)을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등(이하 “신청등”이라 함)의 대리(제5호) 등의 업무를 수행한다고 규정하고 있고,학교안전법 제15조에서는 교육감은 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 해당 시ㆍ도에 학교안전공제회(이하 “공제회”라 함)를 법인으로 설립한다고 규정하고 있으며,같은 법 제41조제1항에서는 공제급여를 지급받고자 하는 자는 공제회에 공제급여의 지급을 청구하여야 한다고 규정하고 있는바, 행정사가 다른 사람의 위임을 받아학교안전법에 따라 공제회에 공제급여의 지급을 청구하는 것을 대리할 수 있기 위해서는 공제회가 “행정기관”에 해당하고, 공제급여의 지급을 청구하는 것이 “인허가등”을 받기 위한 “신청등”에 해당해야 합니다.
먼저 공제회가 행정기관에 해당하는지를 판단하려면 “행정기관”의 의미를 파악해야 할 것인데, 행정사법령에서는 “행정기관”을 별도로 정의하고 있지 않으나, 사회통념상 일정한 의미가 있는 용어로서 정의 규정이 없이도 그 의미를 충분히 알 수 있는 용어에 대해서는 따로 정의할 필요가 없다(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2021) p.60 참조)는 점과, 동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용해야 한다(각주:대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두21853 판결례참조)는 점 등에 비추어 볼 때,「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 행정기관의 의미는 사회통념상 일반적으로 인정되는 행정기관의 의미와 행정사법령의 규정 체계 및 다른 규정에서 사용되고 있는 행정기관의 의미를 종합하여 판단해야 합니다.
그리고 행정사는 사인의 행정기관 상대 민원 업무를 대신하거나 도와주는 일을 하는 직역으로서, 행정사의 본래적인 업무는 공적 영역인 행정기관의 업무에 관한 것이라고 할 것인바(각주: 헌법재판소 2015. 3. 26. 선고 2013헌마131 결정례 참조),「행정사법」 제2조제1항에서도 행정사의 업무를 행정기관에 대한 업무(제1호, 제3호, 제5호 및 제6호)와 행정기관을 그 대상으로 한정하지 않는 업무(제2호)로 구별하여 규정하고 있고,「행정사법」 제2조제1항제1호의 업무를 구체화하고 있는같은 법 시행령 제2조제1호에서는 행정사가 작성할 수 있는 행정기관에 제출하는 서류로 “진정ㆍ건의ㆍ질의ㆍ청원 및 이의신청에 관한 서류”(가목)와 “출생ㆍ혼인ㆍ사망 등 가족관계의 발생 및 변동 사항에 관한 신고 등의 각종 서류”(나목)를 정하고 있어 공법적 주체에 제출하는 서류만을 규정하고 있는 반면,「행정사법」 제2조제1항제2호의 업무를 구체화하고 있는같은 법 시행령 제2조제2호에서는 행정사가 작성할 수 있는 서류로 ‘개인간의 거래에 관한 서류’ 등 사적 관계에 관한 사항이 포함된 서류를 별도로 규정하고 있음을 고려할 때,「행정사법」 제2조에서의 “행정기관”은 사경제 주체가 아닌 공법적 주체인 경우만을 의미한다고 할 것(각주: 법제처 2016. 10. 24.회신 16-0262 해석례참조)입니다.
그런데 공제회는 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 설립된 법인으로서 공제급여의 지급 및 이와 관련된 업무를 수행하여 공법인적 특성을 갖고 있으면서도, 2007년 1월 26일 법률 제8267호로학교안전법을 제정하기 이전부터 설립ㆍ운영되어 오던 사단법인 학교안전공제회의 권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계(법률 제8267호 학교안전법 부칙 제4조제2항)하는 등「민법」이 적용되던 과거 학교안전공제회와 동일한 성격의 단체로서, 행정관청에 포함되지 않고 행정관청으로부터 행정권한을 위임받은 단체로 보기 어려운 특성도 함께 가지고 있으므로,(각주: 헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2014헌가7 결정례 참조) 공제회가 공법적 주체에 해당하여「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 행정기관에 포함되는지는 일률적으로 단정하기 어렵고 수행하는 업무의 특성에 따라 판단하여야 할 것인바, 공제회와 학교장 사이에 체결된 공제회 가입계약은 제3자를 위한 계약으로서 공제급여 청구는 그 계약에 기초하여 공제회에 대한 보상금 직접 청구권을 인정하고 있는 것이므로 사법상 권리에 해당하고, 공제급여 수급권이 일정한 공법적 요소를 가지고 있고 일정한 공법적 규율을 받는다고 하더라도 공제급여 지급 청구권의 본질이 바뀌는 것은 아니라고 할 것이므로, 결국학교안전법에 따라 공제회에 공제급여의 지급을 청구하는 것과 관련해서는 공제회를「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 행정기관으로 보기 어렵다고 할 것입니다.
다음으로학교안전법에 따른 공제급여의 지급을 청구하는 것이「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 “인허가등”을 받기 위한 “신청등”에 해당하는지를 살펴보면, “인허가등”은 복수의 대등한 당사자 사이의 사법상 법률관계가 아닌 공법적 효과발생을 목적으로 하는 공공적 성격에 관한 것만을 의미한다고 할 것이고(각주: 법제처 2016. 10. 24.회신 16-0262 해석례참조), 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것인데, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것이므로(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0498 해석례참조),학교안전법에 따른 공제급여 지급청구의 대리가「행정사법」 제2조제1항제5호에 따라 행정사에게 허용되려면, 공제급여의 지급이 규범적 측면에서 ‘인허가등을 받은 것’과 유사하게 공법적으로 금지되는 행위를 해제하거나 특별한 공법적 법률관계를 설정하는 성질이 인정되어야 할 것인데, 위에서 본 바와 같이학교안전법에 따른 공제회의 공제급여 지급은 제3자를 위한 사법상 계약에 기초한 계약상 의무이행의 법적 성격을 가지고 있으므로, 이를 ‘인허가등을 받은 것’으로 보기는 어렵습니다.
한편 공제급여 청구서식을 정하고 있는 학교안전법 시행규칙 별지 제1호서식에서 공제급여 청구에 관한 권한을 대리인에게 위임할 수 있도록 하면서 달리 대리인의 자격을 제한하는 내용을 규정하고 있지 않다는 점과학교안전법상 심사청구(제57조) 및 재심사청구(제61조)와 같은 특수한 불복절차를 두었다는 점 등을 들어 공제급여 지급 청구를 행정사가 대리하는 것이 가능하다고 보아야 한다는 의견이 있으나,「행정사법」 제2조는 행정사가 업(業)으로 할 수 있는 업무의 범위를 정하고 있는 것으로, 개별 법령에서 특정 행위를 대리할 수 있는 자격을 제한하고 있지 않다고 하여 이를「행정사법」 제2조에 따라 행정사가 할 수 있는 업무로 곧바로 연결시켜 해석하기는 어렵고, 개별 법령에서 특정 청구 등에 대한 불복절차를 규정하였다고 하여 사법적 권리 행사에 해당하는 공제급여 지급 청구의 성질이 “인허가등”을 받기 위한 “신청등”으로 변하는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우,학교안전법 제41조제1항에 따른 공제급여의 지급 청구를 대리하는 것은「행정사법」 제2조제1항제5호에 따른 행정사의 업무에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞행정사법제2조(업무) ① 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 다음 각 호의 업무를 수행한다. 다만, 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다.1. ～ 4. (생 략)5. 인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리(代理)6.ㆍ7. (생 략)② 제1항에 따른 업무의 내용과 범위는 대통령령으로 정한다.행정사법 시행령제2조(업무의 내용과 범위)「행정사법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항 각 호에 따른 행정사 업무의 내용과 범위는 다음 각 호와 같다.1. ～ 4. (생 략)5. 법 제2조제1항제5호의 사무: 다른 사람의 위임을 받아 인가ㆍ허가ㆍ면허 및 승인의 신청ㆍ청구 등 행정기관에 일정한 행위를 요구하거나 신고하는 일을 대리하는 일6.ㆍ7. (생 략)학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률제15조(학교안전공제회의 설립 등) ① 교육감은 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 해당 시ㆍ도에 학교안전공제회(이하 “공제회”라 한다)를 설립한다.② 공제회는 법인으로 한다.③ 공제회는 주된 사무소의 소재지에서 설립등기함으로써 성립된다.제41조(공제급여의 청구 및 지급 등) ① 제36조부터 제40조까지의 규정에 따른 공제급여를 지급받고자 하는 자는 교육부령으로 정하는 절차와 방식에 따라 공제회에 공제급여의 지급을 청구하여야 한다.② ～ ⑤ (생 략)