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질문: 이행강제금의 금액 가중요건인 상습적 위반의 범위(「건축법 시행령」 제115조의3제2항제4호 등 관련)
답변: 「건축법」 제80조제2항 및같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에서는 허가권자는 동일인이 최근 3년 이내 “2회 이상”같은 법또는같은 법에 따른 명령이나 처분을 “위반”한 경우에 이를 상습적 위반에 해당하는 것으로 보아같은 법 제80조제1항에 따른 이행강제금의 금액을 가중하도록 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 시정명령의 원인이 되는 위반행위에 대해 시정이 이루어지지 않아 위법상태가 지속됨에 따라 허가권자가 같은 법 제80조제5항에 따라 이행강제금을 반복하여 부과한 경우는 시정명령의 원인이 된 위반행위가 있은 후 추가적인 위반행위가 새로 발생한 경우는 아니므로 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따른 이행강제금의 금액 가중요건에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
그리고「건축법」 제80조제1항에 따른 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않고 있는 건축주 등이 일정한 기한까지 시정명령을 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단(각주: 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 결정례 참조 )으로서, 같은 조 제5항에서 허가권자가 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 일정 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정한 것은 “최초의 시정명령”에 따른 의무 이행의 실효성을 확보하기 위한 취지라고 할 것인데, 이와 같은 이행강제금 제도 및 반복 부과 규정을 둔 취지에 비추어 볼 때 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수할 때마다 최초의 시정명령과 다른 시정명령이 있는 것은 아니라고 할 것이므로(각주: 법제처 2021. 2. 24.회신 21-0026 해석례및대법원 2013. 12. 12. 선고 2012두20397 판결례참조 ), 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수했다고 하여 그 때마다 동일인이 새로운 위반행위를 했다고 보기도 어렵습니다.
또한 「건축법」 제80조제1항에 따른 이행강제금은 행정상 간접강제로서 국민의 자유와 권리를 제한하는 침익적 행정행위이고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따라 이행강제금의 금액을 가중하는 것은 동일인이 3년 이내 「건축법」에 따른 위반행위를 2회 이상 한 경우에 대해 보다 무거운 처분을 하려는 것이므로, 이러한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조 )인바, 최초의 시정명령이 있은 후 시정명령이 이행될 때까지 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수하는 경우는 새로운 위반행위는 없는 경우이므로 같은 법 시행령 제115조의3제2항제4호에 따른 “동일인이 3년 이내 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우”에 포함된다고 해석할 수는 없을 것입니다.
따라서 이 사안의 경우 「건축법 시행령」 제115조의3제2항제4호에 따른 이행강제금의 금액 가중요건에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞건축법제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.② ∼ ⑥ (생 략)제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. (단서 생략)1.ㆍ2. (생 략)② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다.③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다.④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.건축법 시행령제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① (생 략)② 법 제80조제2항에서 “영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다.1. 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다)2. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다)3. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 다세대주택의 세대수 또는 다가구주택의 가구수를 증가시킨 경우(5세대 또는 5가구 이상 증가시킨 경우로 한정한다)4. 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우5. 제1호부터 제4호까지의 규정과 비슷한 경우로서 건축조례로 정하는 경우
질문: 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업에 관한 업무를 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있는지(「사방사업법」 제6조 관련)
답변: 「사방사업법」 제5조에서는 사방사업은 국가의 사업으로 한다고 규정하고 있고(제1항), 제1항의 규정에 의하여 국가의 사업으로 시행하는 사방사업은 대통령령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 이를 시행한다고 규정하고 있으며(제2항),같은 법 제6조에서는 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자는 제5조에도 불구하고 사방사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있고, 이 경우 사방사업을 시행하려는 자는 사방사업계획을 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장에게 제출하도록 하면서(제1항), 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제출받은 그 사업계획이 타당하다고 인정하는 경우에는 제4조에 따라 사방지를 지정ㆍ고시하도록 규정하고 있으며(제2항),같은 법 제7조에서는 사방사업의 시행에 따른 비용은 국가가 부담하도록 하면서, 제6조에 따라 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자가 시행하는 경우에는 해당 시행자가 그 비용을 부담하되 국가는 그 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고,「사방사업법」 제3조의2제1항 및 제4항에서는 산림청장은 사방사업을 계획적ㆍ체계적으로 추진하기 위하여 5년마다 사방사업 기본계획을 수립ㆍ시행하도록 하고, 시ㆍ도지사 및 지방산림청장은 기본계획에 따라 관할 지역의 특성을 고려하여 5년마다 지역사방사업계획을 수립ㆍ시행하도록 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 지방자치단체의 장이 위임받은 사무의 일부를 다시 위임하려면 미리 그 사무를 위임한 기관의 장의 승인을 받도록 규정하고 있으며, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제4조에서는 시ㆍ도지사는 수임사무의 일부를 그 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 다시 위임할 수 있도록 규정하고 있는바,이 사안은 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임하려는 경우에, 그 사무를 지방자치단체의 사무(이하 “자치사무”라 함)로 보아 시ㆍ도 조례로 위임하여야 하는지, 아니면 국가사무로서 지방자치단체의 장이 위임받은 사무(이하 “기관위임사무”라 함)로 보아 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 위임하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008도6530 판결참조).그런데, 사방사업에 관한 사항을 일반적으로 규율하는 「사방사업법」의 규정을 살펴보면, 제5조에서는 사방사업을 “국가의 사업”으로 명시하고 있고, 제3조의2제1항 및 제4항에서는 사방사업을 계획적ㆍ체계적으로 추진하기 위하여 산림청장으로 하여금 5년마다 사방사업 기본계획을 수립ㆍ시행하도록 하면서, 시ㆍ도지사 등은 이러한 기본계획에 따라 관할 지역의 특성을 고려하여 5년마다 지역사방사업계획을 수립ㆍ시행하도록 규정하고 있으며, 제3조의3제1항에서는 산림청장으로 하여금 황폐지의 실태에 대한 기초조사를 하고 그 결과를 기본계획에 반영하도록 규정하여, 사방사업에 관한 기본적인 계획과 조사를 산림청장이 담당하도록 하고 있습니다.
그리고, 사방사업은 그 성질상 장기적이고 지속적으로 추진되어야 하고 이를 위하여 많은 재원이 소요되는 사업으로서 지방자치단체의 재정여건 등에 따라 추진여부가 좌우되기보다는 국토의 황폐화를 방지하기 위하여 국가적 차원에서 체계적으로 수행되어야 할 필요가 있으므로(법제처 2010. 6. 4,회신 10-0119 해석례참조), 그 사무의 성격상 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무로 보아야 할 것입니다.
또한, 사방사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체에 관하여 살펴보면, 「사방사업법」 제7조에서 지방자치단체가 시행하는 사방사업의 경우에도 국가가 그 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하고 있는 점, 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제9조, 같은 법 시행령 제4조제1항 및 별표 1에서 사방사업 비용의 70퍼센트를 국가가 부담하도록 규정하여 대부분의 사방사업 비용을 국가가 부담하도록 하고 있는 점, 「사방사업법」 제6조에 따라 사방사업을 시행하는 경우에는 같은 법 제4조에 따라 사방지를 지정하여야 하는데 이러한 사방지 지정 사무는 기관위임사무로서 책임귀속의 주체가 국가가 된다는 점(법제처 2012. 9. 26,회신 12-0391 해석례참조)에 비추어 볼 때, 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업의 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체는 국가로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 비록 「사방사업법」 제6조 및 제7조에서 별도로 “국가 외의 자가 시행하는 사방사업”에 관하여 규정하고 있다고 하더라도, 이는 국가사업인 사방사업의 성격이나 그 책임귀속의 주체를 전환하려는 것이라기보다는, 사방사업이라는 국가사업을 개별 사업상 필요에 따라 예외적으로 기초지방자치단체(광역지방자치단체가 시행하는 경우는 같은 법 제5조제2항에서 규정), 공공단체, 그 밖에 국가 외의 자가 시행하는 경우에 그 절차와 비용부담에 관한 사항을 달리 규율하려는 취지라고 이해하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「사방사업법」 제6조에 따라 지방자치단체가 시행하는 사방사업을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임하려는 경우에, 그 사무는 기관위임사무로 보아야 하므로, 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 위임하여야 하고, 시ㆍ도 조례로 위임할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호에서 규정하고 있는 도로의 범위(「산지관리법 시행규칙」 제42조제3항 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제39조 및 제40조에 따르면, 산지를 복구해야 할 필요가 있는 경우에 해당 산지를 복구해야 할 자는 허가권자에게 복구설계서를 제출하여 승인을 받아야 하고,「산지관리법 시행규칙」 제42조제3항에 따라 해당 복구설계서가 별표 6에 따른 복구설계서승인기준에 적합한 경우에 한하여 승인을 받을 수 있도록 되어 있습니다.
그런데,「산지관리법 시행규칙」 별표 6제2호에서는 산지전용ㆍ산지일시사용의 경우의 복구설계서승인기준을 적시하면서 광물의 채굴이나 도로는 이러한 기준을 적용받지 않도록 하는 한편, 이 때의 도로는「도로법」에 따른 도로,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따라 도시관리계획으로 결정된 시설 중 도로,「농어촌도로정비법」 제2조에 따른 농ㆍ어촌도로를 말한다고 규정(비고 제3호)하고 있어 이 사안에서는「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산입법”이라고 함) 제7조에 따라 지정된 일반산업단지 내에 있는 도로가 여기에 포함될 수 있는지가 문제됩니다.
우선 산입법 제21조제1항을 살펴보면, 산업단지지정권자가 제17조 내지 제19조에 따른 실시계획을 승인할 경우「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조의 도시관리계획의 결정,같은 법 제86조의 도시계획시설사업의 시행자의 지정과 같은 법 제88조의 실시계획의 인가와「도로법」 제5조에 따른 도로관리청과의 협의 또는 승인,같은 법 제34조의 도로공사시행의 허가와같은 법 제38조의 도로점용의 허가 등 다른 법령에 따른 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
이러한 인ㆍ허가의제제도는 사업을 시행하는 자 등의 편의를 위하여 각종 인ㆍ허가 등의 절차를 간소화하려는 취지로 마련된 것(법제처 2010. 8. 23.회신 10-0205 해석례참조)으로서 주된 인ㆍ허가 외에 여러 가지 법령에서 규정하고 있는 관련 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우에는 주된 인ㆍ허가를 받은 때에 관련 인ㆍ허가 등의 관계 행정기관과의 협의를 거치면 해당 관련 인ㆍ허가 등도 함께 받은 것으로 보도록 하는 법률상의 특례제도라고 할 것입니다.
그렇다면, 산입법상 인ㆍ허가 의제조항을 두고 있는 것은 일반산업단지 내에 있는 도로가 산입법 제18조에 따른 일반산업단지 개발실시계획을 승인함에 있어서 고려되는 도로로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획으로 결정되어야 할 도로이거나「도로법」에 따른 도로에 해당된다고 하더라도, 절차 간소화를 위하여 산입법 제21조에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및「도로법」에 따른 인ㆍ허가 절차를 거치지 않아도 해당인ㆍ허가를 받은 것으로 보도록 하려는 취지이므로 별도의 인ㆍ허가 절차만이 생략될 뿐, 결과적으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획으로 결정된 시설 중 도로이거나「도로법」에 따른 도로와 다를 것이 없다고 할 것입니다.
따라서, 산입법 제7조에 따라 지정된 일반산업단지 내에 있는 도로라고 하더라도「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획으로 결정되어야 할 도로이거나「도로법」에 따른 도로였으나 산입법 제21조에 따라 단지 별도의 인ㆍ허가 절차만을 거치지 않았을 뿐 산입법 해당 규정에 따라 의제처리된 경우라면,「산지관리법 시행규칙」 별표 6제2호에서 규정하고 있는 도로의 범위에 포함될 수 있다고 할 것입니다.
질문: 일부 건축물의 존치에 관한 내용이 포함된 주택재개발사업의 경우 존치되는 건축물 소유자의 동의 요부(「도시 및 주거환경정비법」 제33조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」 제33조는 “사업시행인가의 특례”라는 제목으로 제1항에서 사업시행자가 일부 건축물의 존치 또는 리모델링에 관한 내용이 포함된 사업시행계획서를 작성하여 사업시행인가의 신청을 할 수 있고, 같은 조 제2항에서 사업시행자가 제1항의 규정에 의하여 사업시행계획서를 작성하고자 하는 경우에는 존치 또는 리모델링되는 건축물 소유자의 동의(집합건물의소유및관리에관한법률 제2조제2호의 규정에 의한 구분소유자가 있는 경우에는 구분소유자의 3분의 2 이상의 동의와 당해 건축물 연면적의 3분의 2 이상의 구분소유자의 동의로 한다)를 얻어야 한다고 되어 있는바,같은 법 제2조제2호에서 “정비사업”으로 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업 및 도시환경정비사업을 들고 있고, 같은 조 제8호에서 “사업시행자”란 정비사업을 시행하는 자를 말한다고 되어 있으므로,같은 법 제33조의 사업시행인가의 특례 규정의 적용대상이 되는 사업시행자는 주거환경 개선사업 시행자, 주택재개발사업 시행자, 주택재건축사업 시행자 및 도시환경정비사업 시행자 모두를 의미한다 할 것입니다.
또한,「도시 및 주거환경정비법」 제33조제1항의 취지는 재개발ㆍ재건축에 의한 공동주택 건설은 각종 법령에 의한 기준을 준수하기 위하여 전면철거방식이 불가피하나,필요한 경우 일부 건축물의 존치 또는 리모델링을 포함한 사업시행인가를 가능하게 하기 위한 것이고(2002. 11. 국회 건설교통위원회, 도시및주거환경정비법안 심사보고서 참조), 같은 조 제2항은 이러한 경우 존치 또는 리모델링되는 건축물 소유자의 권리를 보호하기 위하여 이들의 동의를 얻도록 한 것이므로, 주택재건축사업 및 주택재개발사업 등에 같은 조 제1항이 모두 적용되는 한, 주택재개발사업에 대하여 제2항을 배제할 근거가 없습니다.
따라서, 주택재개발사업 시행자가「도시 및 주거환경정비법」 제33조에 따라 일부 건축물의 존치에 관한 내용이 포함된 사업시행계획서를 작성하여 사업시행인가를 신청하는 경우, 존치되는 건축물 소유자의 동의를 얻어야 합니다.
질문: 「부가가치세법」 제1조제4항, 제12조제1항제1호 및 제13조(조경공사용역에 소요되는 수목의 자재비도 과세표준에 포함되는지 여부) 관련
답변: ○「부가가치세법」 제1조제1항에 따르면 부가가치세는 재화 또는 용역의 공급 및 재화의 수입에 대하여 부과하고,같은 법 제1조제4항에 따르면 주된 거래인 재화의 공급에 필수적으로 부수되는 재화 또는 용역의 공급은 주된 거래인 재화의 공급에 포함되고, 주된 거래인 용역의 공급에 필수적으로 부수되는 재화 또는 용역의 공급은 주된 거래인 용역의 공급에 포함되는 것으로 보며,같은 법 시행령 제3조에 따르면같은 법 제1조제4항에 따라 주된 거래인 재화 또는 용역의 공급에 포함되는 것으로 보는 재화 또는 용역은 해당 대가가 주된 거래인 재화 또는 용역의 공급대가에 통상적으로 포함되어 공급되는 재화 또는 용역, 거래의 관행으로 보아 통상적으로 주된 거래인 재화 또는 용역의 공급에 부수하여 공급되는 것으로 인정되는 재화 또는 용역 등을 말합니다.

○ 한편,「부가가치세법」 제12조제1항제1호에서는 우리나라에서 생산된 식용에 공하지 아니하는 농산물ㆍ축산물ㆍ수산물과 임산물로서 대통령령이 정하는 것의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제28조제3항에서는같은 법 제12조제1항제1호에서 규정하는 농산물ㆍ축산물ㆍ수산물 또는 임산물이란 원생산물, 원생산물의 본래의 성상이 변하지 아니하는 정도의 원시가공을 거친것, 원시가공 과정에서 필수적으로 발생하는 부산물이라고 규정하고 있습니다.

○ 이에 따라, 우리나라에서 생산된 식용에 공하지 아니하는 임산물인 수목의 공급에 대해서는「부가가치세법」 제12조제1항제1호 및같은 법 시행령 제28조제3항에 따라 부가가치세가 면제된다고 할 것이나, 이 사안에서는 사업자가 지방자치단체와의 계약에 따라 조경공사용역을 공급하는 경우, 위 조경공사용역의 공급에 대한같은 법 제13조의 과세표준 산정 시 조경공사용역의 공급가액에 포함되어 위 조경공사용역을 수행하는데 소요되는 우리나라에서 생산된 식용에 공하지 아니하는 임산물인 수목의 자재비도 과세표준에 포함되는지가 문제되고 있습니다.

○「부가가치세법」 제1조제4항 및 제12조제3항의 취지는 재화 또는 용역의 공급이 독립하지 않고 주된 재화 또는 용역의 공급 그 자체에 부수하여 공급되는 경우에는 이를 별개의 재화의 공급 또는 용역의 공급으로 보지 아니하고 주된 거래인 재화의 공급 또는 용역의 공급에 포함되는 것으로 하여 그 주된 거래인 재화의 공급 또는 용역의 공급 전체 가액을 하나의 과세대상으로 적용하고, 부수재화 또는 부수용역의 공급을 독립된 과세대상으로서 보지 않겠다는 점을 분명히 한 것으로서 여기서 부수재화 또는 부수용역이 독립하여 공급될 경우 면세대상이 되는지 여부는 고려대상이 아니라 할 것인바, 이는 통상적인 거래의 관행을 존중하고 구분계산의 비경제성을 고려하여 세무행정의 편의와 능률을 기하기 위한 것으로 보입니다.

○ 그렇다면, 이 사안에서 계약상 거래의 단위는 조경공사용역의 공급이고, 수목은 조경공사용역과 분리되어 독립적으로 거래되는 재화의 공급이 아닌 조경공사용역을 수행하는데 소요되는 여러 재화와 용역 중의 하나로서 그 가액은 조경공사용역의 공급가액의 일부로 포함되어 있는 만큼, 수목의 공급은 주된 거래인 조경공사용역의 공급에 필수적으로 부수되는 재화의 공급에 해당하여 주된 거래인 조경공사용역의 공급에 포함되는 것이어서, 결과적으로 조경공사용역의 공급이 과세대상인 이상 조경공사용역의 공급에 대한 과세표준에 수목의 자재비가 포함되어 과세되는 것이라고 할 것입니다.

○ 따라서 사업자가 지방자치단체와의 계약에 따라 조경공사용역을 공급하는 경우, 조경공사용역의 공급에 대한「부가가치세법」 제13조의 과세표준 산정 시 조경공사용역의 공급가액에 포함되어 위 조경공사용역을 수행하는데 소요되는 우리나라에서 생산된 식용에 공하지 아니하는 임산물인 수목의 자재비도 과세표준에 포함되어야 합니다.
질문: 산지에서의 구역 등의 지정 등을 위한 협의 시 산지전용타당성조사의 결과서를 제출한 경우 산지전용허가 신청 시 별도로 제출하지 않아도 되는지(「산지관리법」 제8조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제8조제1항전단,같은 법 시행령 제6조제1항,같은 법 시행규칙 제4조제2항제6호에 따르면 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)과 미리 협의하여야 하고, 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의요청서에「산지관리법」 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사에 관한 결과서(협의신청일 전 2년 이내에 완료된 산지전용타당성조사의 결과서를 말함) 등을 첨부하여 제출하여야 합니다.
또한,「산지관리법」 제14조제1항본문,같은 법 시행령 제15조제1항,같은 법 시행규칙 제10조제2항제2호에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하고, 이와 같이 산지전용허가를 받으려는 자는 신청서에「산지관리법」 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사에 관한 결과서(허가신청일 전 2년 이내에 완료된 산지전용타당성조사의 결과서를 말함) 등을 첨부하여 제출하여야 합니다.
한편,「산지관리법」 제18조의2제1항본문,같은 법 시행령 제20조의2에 따르면 일정 규모 이상으로「산지관리법」 제8조제1항전단에 따른 산지에서의 구역 등의 지정 등을 위한 협의를 신청하거나같은 법 제14조에 따른 산지전용허가를 받으려는 자는「산지관리법」 제18조의2제1항단서의 예외규정에 해당하지 않는 이상 미리 산지보전협회로부터 산지전용의 필요성ㆍ적합성ㆍ환경성 등을 종합적으로 고려한 타당성에 관한 조사(이하 “산지전용타당성조사”라 함)를 받아야 하는바, 산지에서의 구역 등의 지정 등을 위한 협의 시 산지전용타당성조사에 관한 결과서를 제출하였고「산지관리법」 제18조의2제1항단서에는 해당하지 않는 경우, 이후 산지전용허가를 신청할 때에 산지전용타당성조사에 관한 결과서를 별도로 제출하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「산지관리법」 제8조제1항,같은 법 시행령 제7조제1항 및별표 1에 따르면 산지에서의 구역 등의 지정 등의 협의는 산지를 보전목적이나 개발목적으로 이용하려는 것이고,「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용은 산지를 산지 외의 용도로 사용하거나 이를 위하여 형질을 변경하려는 것인바, 법령에 특별한 정함이 없는 이상 별도의 목적을 위한 행정행위에 필요한 서류는 각각 별도로 제출하는 것이 원칙이라 할 것인데,「산지관리법」상 산지전용허가 관련 규정 등에서는 산지전용타당성조사에 관한 결과서에 대하여같은 법 시행규칙 제10조제2항제6호ㆍ제8호와 같은 첨부서류 제출 면제 규정(산지에서의 구역 등의 지정 등의 협의 시 산림조사서 및 평균경사도조사서를 제출한 경우에는 산지전용허가 신청 시 이를 제출하지 아니함)이 없고, 해당 결과서는 허가 신청일 전 2년 이내에 완료된 산지전용타당성조사에 관한 결과서를 말한다고만 규정하고 있습니다.
다음으로, 산지에서의 구역 등의 지정 등의 협의 시 제출하는 산지전용타당성조사에 관한 결과서는 해당 구역에 있는 산지 전체에 대한 것인 반면, 산지전용허가 신청 시 제출하는 산지전용타당성조사에 관한 결과서는 그 중 일부, 즉, 전용신청하려는 산지와 관련된 것이므로 그 범위가 반드시 같다고 할 수 없을 뿐 아니라,「산지관리법 시행령」 별표 4의3에 규정된 산지전용타당성조사의 조사항목ㆍ기준ㆍ방법에 따르면 산지전용허가 시에는 산지에서의 구역 등의 지정 등의 협의를 신청하는 경우에 비하여 “재해발생 우려”, “산림의 수원 함양 및 수질 보전 기능”, “산림의 자연생태적 기능 유지” 등 조사항목과 조사기준이 추가되거나 다른 부분이 있는바, 각 산지전용타당성조사에 관한 결과서의 내용 또한 동일하지 않은 것으로 보입니다.
한편,「산지관리법 시행령」 별표 4의3제2호나목의 “보호할 가치가 있는 산림의 편입”의조사기준인 같은 법 시행령 별표 4 제2호다목1)ㆍ2)의 각 단서에 따르면 법 제8조에 따른 산지에서의 구역 등의 지정 협의를 거친 경우로서 평균경사도기준과 입목축적조사기준이 검토된 경우에는 평균경사도의 산정대상에서 제외할 수 있고, 입목축적에 대한 검토를 생략할 수 있다고 규정하고 있는바, 산지전용허가 신청 시 제출해야 하는 산지전용타당성조사에 관한 결과서에는 평균경사도기준과 입목축적조사기준의 내용이 포함되므로 산지전용허가 신청 시 산지전용타당성조사에 관한 결과서 자체의 제출을 생략할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 위 평균경사도기준과 입목축적조사기준은 산지전용타당성조사 결과서의 일부이고, 같은 법 시행령 별표 2 비고란 제1호에 따르면 산지에서의 구역 등의 지정 협의 시 사업시행자가 지정되지 않는 등 일정한 사유가 있는 경우에는 위 평균경사도기준과 입목축적기준을 적용하지 아니하므로, 이러한 이유만으로 산지전용허가 신청 시 산지전용타당성조사에 관한 결과서를 생략할 수 있다고 하는 것은 합리적이지 않습니다.
따라서, 산지에서의 구역 등의 지정 등을 위한 협의 시 산지전용타당성조사에 관한 결과서를 제출하였고「산지관리법」 제18조의2제1항단서에는 해당하지 않는 경우, 이후 산지전용허가를 신청할 때에도 산지전용타당성조사에 관한 결과서를 별도로 제출하여야 할 것입니다.
질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조(환매권의 대상) 관련
답변: ○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “「토지보상법」”이라 함) 제91조제1항은 토지의 협의취득일등부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 협의취득일등 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 해당 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 협의취득일등부터 10년 이내에 해당 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제6항은 국가ㆍ지방자치단체 또는 정부투자기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득 또는 수용한 후 해당 공익사업이같은 법 제4조제1호 내지 제4호에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 새로 기산하도록 되어 있습니다.

○「학교시설사업 촉진법」 제2조에서는 “학교시설사업”을 학교시설을 설치ㆍ이전하거나 확장하는 사업으로 정의하고 있으며,같은 법 제4조에서는 학교시설사업을 시행하려는 자는 학교시설사업 시행계획을 작성하여「초ㆍ중등교육법」 제6조에 따른 감독기관(이하 “감독청”이라 함)의 승인을 받도록 하고 있고(제1항), 국가ㆍ지방자치단체가 학교시설사업을 시행하려면 시행계획을 작성하여 소관 행정기관의 장과 협의하도록 하고 있는데(제4항), 감독청이 학교시설사업 시행계획을 승인(변경승인 포함함)한 경우와 국가ㆍ지방자치단체가 학교시설사업을 시행하기 위해같은 법 제5조각 호의 해당사항의 소관 행정기관의 장과 협의를 마친 경우에는 각각 협의기관과 이해관계인에게 통보하고 고시하도록 하고 있습니다.

○「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」 제2조제2호에서 “국민임대주택단지”는같은 법에 따라 개발ㆍ공급되는 주택건설용지 및 공공시설용지로서 전체 주택 중 국민임대주택이 100분의 50 이상으로서 대통령령이 정하는 비율 이상인 주택단지(200만 제곱미터 미만에 한하며, 자족기능을 확보하기 위하여 불가피하게 업무시설 등을 설치하는 경우 그 지역을 포함함)를 말한다고 되어 있고,같은 법 제5조에서는 국토해양부장관은 국민임대주택단지조성사업을 추진하기 위하여 필요한 지역을 국민임대주택단지 예정지구로 지정할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제7조에서는 국토해양부장관은 국민임대주택단지 예정지구를 지정하는 경우 국민임대주택단지 예정지구의 위치ㆍ면적ㆍ단지조성사업자 등 주요사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하도록 하고 있으며,같은 법 제11조에서는 단지조성사업자는 사업규모와 내용, 사업기간 등을 포함한 국민임대주택단지조성사업 실시계획을 수립하여 국토해양부장관의 승인을 받도록 하고 있고, 국토해양부장관은 국민임대주택단지조성사업 실시계획을 승인한 때 이를 고시하도록 하고 있습니다.

○ 이 사안에서는 당초「학교시설사업 촉진법」에 따라 학교시설을 설치ㆍ이전하거나 확장하기 위해 협의취득한 토지가 추후「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 따른 국민임대주택단지조성사업의 대상부지로 편입되어 국민임대주택단지조성사업 실시계획 승인을 받았으나 계속하여 학교건설에 제공되는 용지로 사용하기로 결정된 경우 해당 토지 소유자 등이 “해당 사업의 폐지ㆍ변경”을 이유로「토지보상법」 제91조제1항에 따라 환매권을 행사할 수 있는지 문제됩니다.

○「토지보상법」 제4조에서 정하는 “공익사업”이라 함은 토지의 협의취득의 목적이 된 구체적인 공익사업을 가리키는 것으로서,같은 법 제91조에서 해당 사업의 “폐지ㆍ변경”이라 함은 해당 공익사업을 아예 그만두거나 다른 공공사업으로 바꾸는 것을 의미하고, 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 “필요 없게 되었을 때”라고 함은 사업시행자가 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 의미한다고 할 것입니다(대법원 1997. 11. 11. 선고 97다36835 판결,대법원 1995. 11. 28. 선고 94다61441 판결).

○ 원래 국민의 재산권을 제한하는 토지수용권 등의 발동은 공공복리의 증진을 위하여 긴요하고도 불가피한 특정의 공익사업의 시행에 필요한 최소한도에 그쳐야 하는 것이므로, 사정의 변경 등에 따라 그 특정된 공익사업의 전부 또는 일부가 폐지ㆍ변경됨으로써 그 공익사업을 위하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었다면, 설사 그 토지가 새로운 다른 공익사업을 위하여 필요하다고 하더라도 환매권을 행사하는 환매권자에게 일단 되돌려 주었다가 다시 협의취득하거나 수용하는 절차를 밟아야 되는 것이 원칙이라고 할 것입니다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결).

○ 이 사안에서 “해당 사업”은「학교시설사업 촉진법」에 따른 학교시설사업인바, 학교시설사업을 위해 협의취득한 토지를 아무런 이용 없이 방치하여 오다가 그 토지가「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 따른 국민임대주택단지 예정지구에 편입되어 국토해양부장관이 국민임대주택단지조성사업 실시계획을 승인ㆍ고시하였다면 당초의「학교시설사업 촉진법」에 따른 학교시설사업은 폐지되고 「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 따른 국민임대주택단지조성사업으로 변경되었다 할 것이고 이 경우 그 사업은「토지보상법」 제4조제1호 내지 제4호에 규정된 다른 공익사업에 해당되지 아니하여같은 법 제91조제6항에 의하여 환매권 행사가 제한되는 사항에도 해당하지 아니합니다.

○ 또한 당초의 학교용지를 존치시설로 결정하고 학교를 건설하기로 결정되었다고 하더라도 이는「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 따른 국민임대주택단지조성사업 실시계획 승인의 효과이지「학교시설사업 촉진법」에 따른 학교시설사업이 계속하여 진행될 수 있도록 하는 효력을 부여한 것으로는 볼 수 없으며, 만약 당초의「학교시설사업 촉진법」에 따른 학교시설사업 시행계획 승인의 법적 효력을 유지하기 위해서는 해당 학교용지를 국민임대주택단지조성사업의 대상에서 제외하였어야 할 것입니다.

○ 따라서,「학교시설사업 촉진법」에 따라 학교시설사업에 사용하기로 하여 취득한 토지가「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 따른 국민임대주택단지 예정지구에 편입되어 국민임대주택단지조성사업 실시계획 승인 시 학교용지로 존치시키기로 결정되었다 하더라도 해당 토지는「토지보상법」 제91조제1항에 따른 환매권의 대상이 된다 할 것입니다.
질문: 산지의 소유자가 변경된 경우 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 변경신고 및 사용ㆍ수익권 증명 서류 제출이 필요한지 여부(「산지관리법」 제14조제1항 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )「산지관리법」 제14조제1항에 따르면 산지전용을 하거나 허가받은 사항을 변경하려는 자는 산림청장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 항 단서에서는 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장 등에게 신고로 갈음할 수 있다고 규정하면서 그 위임에 따른같은 법 시행규칙 제10조제4항제5호에서는 신고로 갈음할 수 있는 사항으로 “산지전용허가를 받은 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권”의 변경을 규정하고 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 산지의 사용ㆍ수익에 동의한 산지 소유자의 변경은「산지관리법」 제14조제1항 및같은 법 시행규칙 제10조제4항제5호에 따른 산지전용허가 변경신고 대상에 해당하고, 같은 조 제1항 및 제2항제3호에 따라 별지 제4호서식의 산지전용허가 변경신고서를 산림청장 등에게 제출하면서 산지의 소유자로부터 받은 동의서를 첨부해야 하는 것은 문언상 분명합니다.
또한 산지전용허가는 산지전용에 대한 일반적인 금지를 해제해 주는 처분으로 실제로 산지를 전용하기 위해서는 이러한 행정적인 금지의 해제 외에 그 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 사법(私法)상의 권리가 있어야 하는바(각주: 법제처 2006. 12. 8.회신 06-0319 해석례참조 ), 산지전용허가를 받으려는 자가 제출한 동의서는 산지의 소유자가 산지전용허가를 받으려는 자에게 해당 산지를 사용ㆍ수익할 수 있도록 하는 승낙의사를 증명하는 것이므로, 산지의 소유자가 변경된 경우에는 산지를 전용하려는 자가 새로운 산지 소유자의 승낙의사를 증명하고, 행정청은 이를 확인할 필요가 있습니다.
아울러 만약 산지전용허가 후 산지의 소유자가 변경된 경우에도 새로 동의서를 제출할 필요 없이 종전에 제출한 동의서에 따라 산지전용이 가능하다고 본다면, 새로운 산지 소유자의 사용ㆍ수익 승낙의사와는 관계없이 산지전용을 허가하게 됨으로써 경우에 따라서는 새로운 산지 소유자의 의사에 반해서 재산권을 부당하게 제한하는 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 산지전용허가를 받으려는 자가 동의서를 제출하여 산지전용허가를 받은 후, 산지의 소유자가 변경된 경우 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 변경신고와 그에 따른 새로운 산지 소유자의 동의서 제출이 필요합니다.
산지관리법제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.② ∼ ⑤ (생 략)산지관리법 시행령제15조(산지전용허가의 절차 및 심사) ① 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 구역의 경계를 표시한 후 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다.1. ∼ 3. (생 략)②ㆍ③ (생 략)산지관리법 시행규칙제10조(산지전용허가의 신청 등) ① 영 제15조제1항의 규정에 의한 산지전용허가(변경허가)신청서는 별지 제3호서식에 의하고, 산지전용허가변경신고서는 별지 제4호서식에 의한다.② 영 제15조제1항 각 호 외의 부분에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류” 란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.1. 산지전용허가를 신청하는 경우: 다음 각 목의 서류가.ㆍ나. (생 략)다. 산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 한다.라. ∼ 카. (생 략)2. (생 략)3. 산지전용허가에 대한 변경신고를 하는 경우: 다음 각 목의 서류가. 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다)나. 「농지법」 제49조에 따른 농지원부 사본 1부(신고인이 제7조제1호에 따른 농업인임을 증명하여야 하는 경우만 해당한다)③ (생 략)④ 법 제14조제1항 단서에서 “농림축산식품부령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다.1. ∼ 4. (생 략)5. 산지전용허가를 받은 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권의 변경⑤ ∼ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 개발제한구역의 해제 기준이 되는 공공시설에 도로ㆍ철도ㆍ하천 개수로 외의 공공시설이 포함되는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있는 경우 개발제한구역의 지정 및 해제를 결정할 수 있도록 하면서, 그 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임을 받은같은 법 시행령 제2조제3항제5호에서는 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 기준으로 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설을 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지를 규정하고 있습니다.
그런데「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에서는 소규모 단절 토지의 원인을 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 “등” 공공시설의 설치로 규정하고 있는데, 이와 같이 법령의 규정에서 하나 내지 수 개의 예시사항을 열거하고 그 직후에 “등”이 사용된 경우에는 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한, 그 “등”에 포함되는 사항은 예시사항과 유사한 성질의 중요성을 가지는것으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것인바(법제처 2006. 6. 7.회신 06-0109 해석례참조), 개발제한구역을 설정하는 취지가 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것임을 고려할 때, 개발제한구역의 지정뿐만 아니라 해제에 있어서도 이러한 공익적 요소를 고려하여 “등”의 의미를 제한적으로 해석할 필요는 있을 것이나, 이 경우에도 공익과 사익을 비교형량하여야 할 것이고, 문언상으로도 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설”의 규정을 해석함에 있어서 공공시설에 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 외에는 어떠한 공공시설도 포함될 수 없다고 한정적으로 해석해야 할 특별한 이유는 없는 것으로 보이므로, “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설”에는같은 영 제2조제3항제5호단서에 따라 개발제한구역의 조정 또는 해제로 인하여 그 지역과 주변지역에 무질서한 개발 또는 부동산 투기행위가 발생하거나 그 밖에 도시의 적정한 관리에 지장을 줄 우려가 큰 경우를 제외하고는 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 외에 이에 준하는 공공시설도 포함된다고 해석하는 것이 합리적이라 할 것입니다.
따라서「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호의 “공공시설”에는 도로ㆍ철도ㆍ하천 개수로 외에 이에 준하는 공공시설도 포함될 수 있습니다.
※ 법령정비권고다만,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에서 소규모 단절 토지의 원인을 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설”로 규정하고 있는데, 이를 “도로ㆍ철도 또는 하철 개수로”만으로 한정하여 운영하려는 경우에는 “등” 부분을 삭제하는 등 입법적으로 보완하여야 할 것입니다.
질문: 경사진 형태의 지붕인 경우에 다락의 층고는 구조체 간의 높이로 산정하는지 아니면 각 부분 높이에 따른 면적에 따라 가중평균한 높이로 산정하는지(「건축법 시행령」 제119조제1항제3호라목 등 관련)
답변: 「건축법 시행령」 제119조제1항은「건축법」 제84조에 따라 건축물의 면적ㆍ높이 및 층수 등을 산정하는 방법에 대하여 규정한 것으로서, 같은 항 제3호에서 바닥면적은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하지만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다고 규정하면서, 라목에서는 다락의 층고가 1.5미터 이하인 것과 다락의 지붕이 경사진 형태인 경우에는 층고가 1.8미터 이하인 것은 바닥면적에 산입하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 항 제8호에서 층고는 방의 바닥구조체 윗면으로부터 위층 바닥구조체의 윗면까지의 높이로 하지만, 한 방에서 층의 높이가 다른 부분이 있는 경우에는 그 각 부분 높이에 따른 면적에 따라 가중평균한 높이로 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같이,같은 법및 관계 법령에서 바닥면적과 층고의 산정방법을 별도로 규정하고 있지 않은 이상, 건축물의 바닥면적 및 층고를 산정할 때에는「건축법 시행령」 제119조제1항에서 규정하고 있는 기준을 동일하게 적용하는 것이 건축물의 형태ㆍ규모 등을 일관성 있게 규율함으로써 국가 전체적인 차원에서 토지의 합리적 사용을 확보한다는 건축규제의 목적에 부합한다고 할 것이고, 명문 규정상으로도「건축법 시행령」 제119조제1항제3호라목에서는 다락의 지붕이 경사진 형태인 경우에는 층고가 1.8미터 이하인 것이라고 규정하고 있고 경사진 형태의 지붕의 최고 높이가 1.8미터 이하인 것이라고 규정하고 있지 않으므로, 다락의 층고에 있어서만 건축법령상 규정된 층고를 산정하는 방법을 적용하지 않을 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 건축법령상 다락의 용어정의는 없으나 일반적으로 다락이라 함은 지붕과 천장 사이의 공간을 가로막아 물건의 저장 등 건축물의 부수적인 용도로 사용하기 위한 공간을 말하는데, 다락의 층고를「건축법」 제2조제6호에 따른 거실과 같이 사람이 거주하기 위한 목적으로 구획된 공간의 층고를 산정하는 방법과 동일한 기준을 적용하여 산정하는 경우, 경사진 지붕의 다락의 가중평균한 높이가 1.8미터 이하이더라도 실제 다락의 최고 높이가 1.8미터를 상회하는 경우가 있어서 다락이 거실과 같은 용도로 사용하게 되는 문제가 발생할 수 있다고 하더라도, 입법 정책적으로 이러한 다락의 특성을 반영하여 다락의 층고를 산정하는 방법을 다락 외의 구조물과 다르게 별도로 규정하지 않는 이상, 경사진 형태의 지붕인 다락의 층고를 가중평균한 높이가 아닌 최고 높이로 산정할 근거는 없다고 할 것입니다.
따라서, 「건축법시행령」 제119조제1항제3호라목에서 규정하고 있는 ‘지붕이 경사진 형태의 다락’의 층고는 층고를 산정하는 방법에 대하여 규정하고 있는 같은 항 제8호에 따라 높이가 다른 각 부분 높이에 따른 면적에 따라 가중평균한 높이로 산정하여야 합니다.
질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항(정비구역안의 공유재산인 잡종재산에 대해 점유자에게 수의계약으로 매각 가능한지 여부) 관련
답변: ○「공유재산 및 물품 관리법」 제29조에서는 잡종재산을 대부 또는 매각하는 계약을 체결함에 있어서는 그 뜻을 공고하여 경쟁입찰에 붙이도록 하고 있고, 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 지명경쟁에 붙이거나 수의계약에 의할 수 있도록 하고 있으며, 위와 같은 위임을 받은같은 법 시행령 제38조제1항에서는 수의계약으로 매각할 수 있는 경우를 제1호부터 제29호까지 규정하면서, 제23호에서 “재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 경쟁입찰에 붙이기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약에 의하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 때”를 규정하고 있습니다.

○ 또한,「공유재산 및 물품 관리법」 제2조에서는 공유재산 및 물품의 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 하고 있어 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따르도록 하고 있습니다.

○ 그리고,「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항에서는 정비구역 안의 공유재산은「지방재정법」 제77조[2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정되기 전의「지방재정법」(이하 “종전의 「지방재정법」”이라 함) 제77조를 말함]에 의한 공유재산관리계획과「지방재정법」 제61조(종전의 「지방재정법」 제61조를 말함)에 의한 계약의 방법에 불구하고 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있도록 하고 있고, 종전의「지방재정법」 제61조에서는 “지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 매매ㆍ임차ㆍ도급 기타의 계약을 체결하는 경우에는 이를 공고하여 일반경쟁에 붙여야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ지역특수성 등에 비추어 필요하다고 인정될 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 붙이거나 수의계약에 의할 수 있다”고 규정하고 있습니다.

○ 한편, 다양한 공유재산 및 물품의 행정수요에 대응하고, 공유재산 및 물품의 건전하고 효율적인 관리를 위하여 2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정된「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “구 「공유재산 및 물품 관리법」”이라 함) 제29조에서 종전의「지방재정법」에서 계약의 방법을 규정한 제61조의 내용을 규정하는 한편, 종전의「지방재정법」이 2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정되면서 제61조(계약의 방법)는 삭제되었습니다.

○ 그런데 구「공유재산 및 물품 관리법」부칙 제5항에서 “이 법 시행 당시 다른 법률에서 공유재산및 물품의 관리 및 처분에 대하여 종전의「지방재정법」의 규정을 인용한 경우로서 이 법에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다”고 규정함에 따라 종전의「지방재정법」 제61조(계약의 방법)는「공유재산 및 물품 관리법」 제29조(계약의 방법)로 대체된 것이어서 종전의「지방재정법」 제61조를 인용한 경우에는「공유재산 및 물품 관리법」 제29조를 인용한 것으로 보아야 하므로,「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항의 “「지방재정법」 제61조에 의한 계약의 방법”은 “「공유재산 및 물품 관리법」 제29조에 의한 계약의 방법”을 의미한다 할 것이고, 이에 따라「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항은 정비구역 안의 공유재산을「공유재산 및 물품 관리법」 제29조에 의한 계약의 방법에 불구하고 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있도록 한 특별 규정이며, 이는 공유재산인 잡종재산의 대부 또는 매각 시에 일반적으로 적용되는「공유재산 및 물품 관리법」 제29조에 따른 계약의 방법에 불구하고 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위한「도시 및 주거환경정비법」의 입법취지에따른 것이라 할 것입니다.

○ 따라서「공유재산 및 물품 관리법」 제29조단서 및같은 법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 잡종재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우를 규정한 구「성남시 공유재산 관리 조례」 제39조제1호부터 제8호까지에 해당하지 않더라도 성남시장은「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항을 근거로 정비구역 안의 공유재산인 잡종재산을 점유자에게 수의계약으로 매각할 수 있습니다.