질문: 농지에서 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상 시설이 아닌 가축사육시설을 설치하여 가축을 사육하려는 경우가 농지전용 허가 또는 신고의 대상인지 여부(「농지법」 제2조 등 관련)
답변: 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용.관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이고 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유.이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 농지의 소유.이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조 ).「농지법」 제34조제1항에 따르면 농지를 전용(轉用)하려는 자는같은 법 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 등 외에는 농지전용허가를 받아야 하는데,같은 법 제2조제1호나목에서는 “농지”란 같은 호 가목의 토지의 개량시설과 같은 호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 “대통령령으로 정하는 시설”의 부지를 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제2조제3항제2호나목에서는 “축사” 등을 규정하고 있으며,같은 법 제2조제7호단서에서는 농지를 같은 조 제1호나목에서 정한 용도, 즉 축사 부지 등으로 사용하는 경우에는 농지의 전용으로 보지 않는다고 규정하고 있는 한편,같은 법 제35조제1항제1호, 같은 법 시행령 제36조 및 별표 1 제3호에서는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설의 부지로 농지를 전용하려면 농지전용신고를 해야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같은 농지법령의 규정 체계에 비추어 보면 농지법령에 따른 “축사”와 “간이양축시설”은 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상인지 여부에 따라 구분된다고 보아야 합니다.
그리고 1994년 12월 22일 법률 제14835호로 제정된 「농지법」 및 같은 법 시행령에서는 “축사”와 “「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설”을 구분하면서 두 시설 모두를 농지전용 허가 또는 신고의 대상으로 규정(각주: 1994. 12. 22. 법률 제14835호로 제정된 「농지법」 제37조제2항, 같은 법 시행령 제41조 및 별표 1 제3호 참조 )하고 있었으나, 2007년 4월 11일 법률 제8352호로 전부개정된 「농지법」 및 같은 법 시행령에서는 “농지에 설치한 축사와 그 부속시설”의 부지를 「농지법」에 따른 “농지”로 정의하여 축사의 부지로 농지를 사용하는 경우를 “농지의 전용”으로 보지 않도록 하면서, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 부지는 종전과 같이 농지에 포함되지 않는 것으로 유지하여, 그 시설 부지로 농지를 전용하려면 농지전용허가를 받거나 신고를 하도록 한 체계를 유지(각주: 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 「농지법」 제36조, 같은 법 시행령 제36조 및 별표 1 제3호 참조 )하였습니다.
위와 같은 「농지법」의 규정 체계 및 입법연혁에 비추어 보면, 친환경적인 농축산업의 육성과 원활한 축사 부지 확보 등을 위하여(각주: 2006. 3. 13. 의안번호 제172726호로 발의된 농지법 일부개정법률안 농림해양수산위원회 검토보고서 참조 ) 「건축법」에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 한 축사는 농지전용 허가 또는 신고 없이도 농지에 설치할 수 있도록 하되, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 부지로 농지를 전용하려면 「농지법」에 따른 농지전용 허가를 받거나 신고를 하도록 구분하여 규정한 것으로 보아야 하는바, 이 사안과 같이 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 가축사육시설은 간이양축시설에 해당하는 것으로서 그 시설의 설치를 위해 농지를 사용하는 경우는 농지전용 허가 또는 신고 대상이라고 보아야 합니다.
한편 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상인지 여부를 불문하고 모든 가축사육시설은 「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목에 따른 “축사”에 해당한다는 의견이 있으나, 이와 같이 보는 경우 「농지법」 제2조제7호 단서에 따라 농지에 어떠한 가축사육시설을 설치하더라도 농지전용 허가 또는 신고 대상에 해당하지 않게 되는데, 이는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설 부지로 농지를 전용하려면 농지전용 신고를 하도록 규정하고 있는 「농지법」 제35조제1항제1호, 같은 법 시행령 제36조 및 별표 1 제3호에 부합하지 않으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 가축사육시설을 「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목에 따른 “축사”에 해당한다고 본다면, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 각종 형태의 가축사육시설의 부지로 농지를 사용하려는 경우 농지전용 허가 또는 신고 절차마저 거치지 않게 되어 식량생산과 생태환경 유지를 위한 공공재로서의 농지를 보전하려는 것을 목적으로 하는 「농지법」의 입법취지에 반한다는 점(각주: 법제처 2020. 7. 13.회신 20-0172 해석례참조 )도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 「농지법」에 따른 농지전용 허가 또는 신고 대상입니다.
※ 법령정비 권고사항「농지법 시행령」 제2조제3항제2호나목에 따른 “축사”는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설로 한정된다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞농지법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지2. ∼ 6. (생 략)7. “농지의 전용”이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다.8. (생 략)제35조(농지전용신고) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통ㆍ가공 시설2..3. (생 략)② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.③ 제1항에 따른 신고 대상 시설의 범위와 규모, 농업진흥지역에서의 설치 제한, 설치자의 범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.농지법 시행령제2조(농지의 범위) ①.② (생 략)③ 법 제2조제1호나목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다.1. (생 략)2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설나. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설다. 간이퇴비장라. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① ∼ ④ (생 략)⑤ 법 제32조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 다만, 제1호 및 제4호의 시설은 자기의 농업 또는 축산업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ축사 등이 있는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 경우로 한정한다.1..2. (생 략)3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고의 대상 시설이 아닌 간이양축시설4. ∼ 7. (생 략)⑥.⑦ (생 략)제36조(신고에 따른 농지전용의 범위) 법 제35조제3항에 따른 농지전용신고 대상 시설의 범위ㆍ규모ㆍ농업진흥지역에서의 설치제한 또는 설치자의 범위 등은 별표 1과 같다.■ 농지법 시행령 [별표 1] ＜개정 2019. 6. 25.＞농지전용신고대상시설의 범위ㆍ규모 등(제36조 관련)시설의 범위설치자의 범위규모1..2. (생 략)3. 농업진흥지역 밖에 설치하는 제29조제5항제2호ㆍ제3호에 해당하는 시설 또는 같은 항 제4호에 해당하는 시설 중 축산업용시설제29조제4항제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원인 농업인과 농업법인ㆍ농업인 : 세대당 1천500제곱미터 이하ㆍ농업법인 : 법인당 7천제곱미터4. ∼ 9. (생 략)비고1..2. (생 략)