질문: 환지방식의 개발사업 시 녹지비율 축소에 따라 발생하는 개발이익의 학교시설 설치비용 사용 의무(「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제28조 등 관련)
답변: 학교용지법 제3조제1항전단에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 함)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성ㆍ개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조제2항에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함) 외의 개발사업시행자는같은 법 제3조에 따른 학교용지를 시ㆍ도에 공급하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항제1호에서는 국가 또는 지방자치단체, 지방공사 등이 개발사업시행자인 경우에는 학교용지를 무상으로 공급하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조의2제1항에서는 학교용지를 무상으로 공급하여야 하여야 하는 공영개발사업시행자가「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권에서 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 하는 경우 소공원 및 조경녹지를 포함한 학교시설을 설치하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 시ㆍ도 교육청에 무상공급하여야 한다고 규정하고 있으며,학교용지법 제4조의2제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 시행자는 해당 개발지역에공원녹지법 제14조제2항에도 불구하고 녹지기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 녹지등으로 확보할 수 있다고규정하고 있고,학교용지법 제4조의2제4항에서는 같은 조 제3항에 따라 녹지등을 축소함에 따라 발생하는 개발이익은 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「도시개발법」 제11조제1항각 호 외의 부분 단서에서는 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 토지 소유자나 토지소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합을 시행자로 지정한다고 규정하면서, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따라 시행자로 지정된 자가 대통령령으로 정하는 기간에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우(제4호) 등에는 시행자를 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제24조에서는 같은 법 제11조제8항제4호의 “대통령령으로 정하는 기간”을 도시개발구역 지정의 고시일부터 1년으로 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항에서는 도시개발사업을 사업시행자가 도시개발구역의 토지ㆍ건축물 등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제1호에서는 같은 조 제1항에 따른 도시개발사업의 시행방식을 수용 또는 사용방식에서 전부 환지 방식으로 변경할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 「도시개발법」 제11조제1항에 따라 시행자로 지정된 토지소유자 또는 조합이 같은 조 제8항제4호 및 같은 법 시행령 제24조에 따라 도시개발구역 지정의 고시일부터 1년 이내에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하여 시행자가 공영개발사업시행자인 지방공사로 변경된 경우에, 공영개발사업시행자인 지방공사가 수도권에서 「도시개발법」 제21조제1항에 따른 환지방식으로 도시개발사업을 하면서 공원녹지법에 따른 녹지기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 녹지등으로 확보하는 경우에 지방공사는 학교용지법 제4조의2제4항에 따라 녹지등을 축소함에 따라 발생하는 개발이익을 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10. 회신, 14-0572 해석례 참조).그런데, 학교용지법에서는 “개발이익”을 산정하는 방법에 관하여 규정하고 있지 아니하므로 같은 법 제4조의2제4항에 따른 “녹지등을 축소하여 발생하는 개발이익”의 산정 방법과 관련해서는 해당 규정의 입법 취지를 고려하여 그 의미를 파악하여야 할 것인데, 같은 법 제4조의2는 학교시설이 주요기반시설임에도 불구하고 학교시설을 개발사업시행자가 직접 설치하여 교육청에 무상으로 공급할 수 있는 규정이 없어 공영개발사업시행자가 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 시행하는 경우에는 학교시설을 설치하여 시ㆍ도 교육청에 무상으로 공급하도록 하기 위한 규정으로서(법률 제9743호 학교용지 확보 등에 관한 특례법 일부개정법률 개정이유서 참조), 같은 조 제3항 및 제4항은 공원녹지법에 따라 확보하여야 하는 녹지기준면적을 하향 조정함으로써 확보된 토지의 매각이익을 활용하여 사업시행자가 학교를 설립한 후 교육청에 무상 공급하도록 하려는 것이 그 입법 취지라고 할 것입니다(교육과학기술부 공고 제132호 학교용지 확보 등에 관한 특례법 일부개정법률안 입법예고문 참조).그렇다면, 학교용지법 제4조의2제1항에 따라 학교시설을 설치하여 무상공급하여야 하는 공영개발사업시행자는 「도시개발법」 제21조제1항에 따른 사업 시행 방식의 종류에 상관없이 녹지기준면적 이하로 “녹지등을 축소하여 발생하는 개발이익”을 학교시설의 설치비용으로 사용하여 시ㆍ도 교육청에 무상으로 공급하도록 하는 것이 학교용지법의 입법 취지에 부합한다고 할 것이고, 이 경우 “녹지등을 축소하여 발생하는 개발이익”이란 공영개발사업시행자에게 귀속하는 개발이익만을 의미하는 것이 아니라 녹지기준면적 이하로 녹지등을 확보할 수 있게 됨에 따라 해당 토지가 녹지등으로 사용되지 않고 공동주택 등 처분이 가능한 개발사업에 제공됨으로써 조성된 토지ㆍ건축물 또는 공작물 등(이하 “조성토지등”이라 함)의 처분으로 추가적으로 발생하는 개발이익을 의미한다고 할 것이므로, 공영개발사업시행자는 녹지기준면적의 축소로 조성된 조성토지등으로부터 추가적으로 발생하는 개발이익을 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 할 것입니다.
더욱이, 학교용지법 제4조의2제3항에서 녹지기준면적보다 녹지등을 축소하여 확보할 수 있도록 규정한 것은 같은 조 제1항에 따라 학교시설을 무상공급하여야 하는 공영개발사업시행자에게 그 비용을 보전해 주려는 것인바(교육과학기술부 공고 제132호 학교용지 확보 등에 관한 특례법 일부개정법률안 입법예고문 참조), 녹지기준면적 이하로 녹지등을 축소하여 확보함에 따라 추가적인 이익이 발생할 수 있음에도 불구하고 같은 조 제4항의 규정이 적용되지 않는다고 한다면, 학교용지법 제4조의2제5항에서 학교 설치비용이 같은 조 제4항에 따른 개발이익보다 많을 경우 협의를 통하여 그 차액을 확정하고 교육감이 분담하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 학교시설 설치비용의 상당 부분을 교육감이 부담하게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있어 공영개발사업시행자가 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 시행하는 경우에 학교시설을 설치하여 시ㆍ도 교육청에 무상으로 공급하도록 하려는 입법 취지에 반한다고 할 것입니다.
한편, 환지 방식의 도시개발사업의 경우 사업시행자에게는 개발이익이 발생하지 않음에도 불구하고 환지방식의 도시개발사업에 대해서도 개발이익으로 학교시설을 무상공급하도록 한다면, 학교시설 무상공급의 의무가 없는 토지소유자나 조합에게 법령의 명확한 근거도 없이 학교시설 무상공급 의무를 부과하는 결과가 되므로, 환지 방식의 도시개발사업의 경우 공영개발사업시행자는 학교용지법 제4조의2제4항에 따라 녹지등을 축소하여 발생하는 개발이익을 학교시설의 설치비용으로 사용할 의무가 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 학교용지법 제4조의2제3항에서는 녹지기준면적보다 녹지등을 축소하여 확보할 수 있는 주체는 공영개발사업시행자로 규정하고 있으므로, 공영개발사업시행자가 아닌 토지소유자나 조합이 도시개발사업을 하는 경우에는 공원녹지법 제14조제2항에 따른 녹지기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 녹지등으로 확보할 수 없고, 공영개발사업시행자가 도시개발사업을 하는 경우에 학교용지법 제4조의2제3항에 따라 녹지비율을 축소할 수 있도록 하는 것은 같은 조 제1항에 따라 학교시설을 무상공급하여야 하는 공영개발사업시행자에게 그 비용을 보전하기 위하여 인정하여 주는 것인데, 환지방식의 개발사업 시행자가 공영개발사업시행자로 변경됨에 따라 공영개발사업시행자의 지위에서 녹지기준면적보다 녹지등을 축소하여 확보할 수 있게 되었음에도 녹지비율 축소로 보전받은 비용을 학교시설 설치비용으로 써야 할 의무가 없다고 한다면, 학교시설을 무상공급하여야 하는 공영개발사업시행자의 비용을 보전하기 위하여 녹지비율을 축소할 수 있도록 하는 학교용지법 제4조의2제3항의 입법취지에 반하는 결과가 되는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「도시개발법」 제11조제1항에 따라 시행자로 지정된 토지소유자 또는 조합이 같은 조 제8항제4호 및 같은 법 시행령 제24조에 따라 도시개발구역 지정의 고시일부터 1년 이내에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하여 시행자가 공영개발사업시행자인 지방공사로 변경된 경우에, 공영개발사업시행자인 지방공사가 수도권에서 「도시개발법」 제21조제1항에 따른 환지방식으로 도시개발사업을 하면서 공원녹지법에 따른 녹지기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1을 뺀 면적을 녹지등으로 확보하는 경우에도 지방공사는 학교용지법 제4조의2제4항에 따라 녹지를 축소하여 개발사업에 제공함으로써 추가적으로 발생하는 개발이익을 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 합니다.
※ 법령정비권고사항학교용지법 제4조의2제3항에 따라 공원녹지법에 따른 녹지기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분의 1만큼 녹지등을 축소하는 경우에 학교용지법 제4조의2제4항에서는 “녹지등을 축소하여 발생하는 개발이익”을 학교시설의 설치비용으로 사용하도록 규정하고 있으나, 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 하는 개발이익을 산정하는 방법에 관해서는 학교용지법에서 규정하고 있지 않으므로 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 하는 개발이익의 산정 방법을 법률에 명시적으로 규정하는 등의 입법적 조치가 필요한 것으로 판단됩니다.