질문: 산업단지 개발계획 및 관리기본계획 변경 시 산업용지의 용도별 구역 변경에 따른 지가차액의 환수(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조제8항 등 관련)
답변: 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “입지법”이라 함) 제6조제1항 및 제3항에 따르면 국토교통부장관이 국가산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하여야 하고, 개발계획의 수립ㆍ변경 시에는 관할 시ㆍ도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하며, 같은 조 제5항에 따르면 개발계획에는 산업단지의 명칭ㆍ위치 및 면적(제1호), 지정 목적(제2호), 사업시행자(제3호), 사업 시행방법(제4호), 주요 유치 업종(제5호), 토지이용계획 및 주요기반시설계획(제6호), 재원(財源) 조달계획(제7호), 수용ㆍ사용할 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 물건이나 권리가 있는 경우에는 그 세부 목록(제8호) 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제9호)이 포함되어야 하고,같은 법 제17조제1항 및같은 법 시행령 제21조제1항에 따르면 국가산업단지의 사업시행자는 토지이용계획 및 기반시설계획 등이 기재된 국가산업단지개발실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하며,같은 법 제17조의2본문에 따르면 실시계획을 변경하는 경우에도같은 법 제17조를 준용하도록 되어 있고,같은 법 제21조제1항제1호에 따르면 실시계획의 승인 또는 변경승인을 할 때 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정으로 보도록 되어 있습니다.
한편,「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “집적법”이라 함) 제30조제4항에 따르면 산업단지의 관리기관이 산업단지를 관리할 때에는 입지법에 따른 개발계획에 적합하도록 하여야 하고, 집적법 제33조제1항에 따르면 산업단지의 관리기관은 입지법에 따라 산업단지가 지정된 경우 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 함)을 수립하여야 하며, 같은 조 제5항제3호에 따르면 관리기본계획에는 관리할 산업단지의 면적에 관한 사항(제1호), 입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항(제2호), 산업용지의 용도별 구역에 관한 사항(제3호), 업종별 공장의 배치에 관한 사항(제4호), 지원시설의 설치 및 운영에 관한 사항(제5호), 그 밖에 산업단지의 관리를 위하여 필요한 사항(제6호)이 포함되어야 하고, 같은 조 제6항에 따르면 용도별 구역은 산업시설구역ㆍ지원시설구역ㆍ공공시설구역 및 녹지구역으로 구분하여 관리할 수 있는데, 그 중 산업시설구역은 용도별로 세분할 수 있도록 되어 있으며, 같은 조 제8항 본문에 따르면 산업단지의 관리권자는 관리기본계획의 변경으로산업용지의 용도별 구역을 변경하는 경우 그 소유자로부터 구역변경에 따른 지가상승의 범위에서 산업용지 및 시설을 기부받아 산업단지의 기반시설 확충 등 입주기업체 지원용도로 사용할 수 있도록 되어 있는바,이 사안에서는 입지법에 따른 개발계획(토지이용계획 및 주요기반시설계획)의 변경에 따라 집적법에 따른 관리기본계획(산업용지의 용도별 구역)이 변경되는 경우에 산업단지의 관리권자는 집적법 제33조제8항 본문에 따라 용도별 구역의 변경에 따른 지가상승의 범위에서 그 소유자로부터 산업용지 및 시설을 기부받을 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 집적법 제33조제5항제3호에서 관리기본계획에는 산업용지의 용도별 구역에 관한 사항이 포함되도록 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서 용도별 구역을 산업시설구역ㆍ지원시설구역ㆍ공공시설구역 및 녹지구역 등 4가지로 구분하여 정하고 있으므로 같은 조 제8항에서 관리기본계획의 변경으로 산업용지의 용도별 구역을 변경한 경우라는 것은 관리기본계획의 내용 중 산업용지의 4가지 용도별 구역에 관한 사항을 변경하는 것을 의미한다고 보아야 할 것이므로, 집적법에 따른 관리기본계획을 변경하는 이유가 집적법 제30조제4항에 따라 입지법에 따른 개발계획에 적합하도록 개발계획 중 토지이용계획 및 주요기반시설계획의변경사항을 반영하기 위한 것이라 하더라도 관리기본계획의 산업용지의 용도별 구역에 관한 사항을 변경하였다면 집적법 제33조제8항 본문에 규정된 “관리기본계획의 변경으로 산업용지의 용도별 구역을 변경한 경우”에 해당하므로, 산업단지의 관리권자는 집적법 제33조제8항 본문에 따라 그 소유자로부터 구역변경에 따른 지가상승의 범위에서 산업용지 및 시설을 기부받을 수 있다고 할 것입니다.
한편, 입지법에 따른 개발계획의 토지이용계획과 주요기반시설계획이 변경되면 산업용지의 용도별 구역의 내용이 정해지는 것이고, 또한 입지법에 따른 실시계획의 변경은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시ㆍ군관리계획 변경으로 의제되므로 입지법에 따른 개발계획ㆍ실시계획의 변경으로 산업용지의 용도별 구역 변경은 사실상 완료되는 것이며, 관리기본계획의 변경은 용도별 구역 변경의 원인행위가 아니라 집적법 제30조제4항에 따라 개발계획에 적합하도록 하기 위한 것에 불과하므로, 개발계획의 변경사항을 반영하여 관리기본계획을 변경하는 경우는 집적법 제33조제8항 본문에 규정된 “관리기본계획의 변경으로 산업용지의 용도별 구역을 변경한 경우”에 해당하지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 관리기본계획은 집적법에 따라 산업단지의 관리기관이 수립ㆍ변경하는 것으로서 입지법에 따른개발계획과는 별개의 계획이고, 개발계획이 변경되면 관리기본계획도 당연히 변경되는 것이 아니라 원칙적으로 별도의 변경행위가 필요한 것이어서 관계법령에 적합하도록 산업용지의 용도별 구역을 변경하려면 원칙적으로 개발계획과 관리기본계획을 모두 변경할 필요가 있다고 할 것이므로 개발계획의 변경으로 용도별 구역 변경이 완료된다거나, 관리기본계획의 변경은 용도별 구역 변경의 원인행위가 아니라고 보기는 어려우며, 집적법 제33조제8항 본문에서는 개발계획에 적합하도록 하기 위하여 관리기본계획을 변경하는 경우를 제외하는 규정도 없는 점을 고려할 때, 관리기본계획의 변경에 앞서 개발계획상 토지이용계획 및 주요기반시설계획이 변경되었는지 여부와 관계 없이 산업용지의 용도별 구역을 변경하는 내용으로 관리기본계획이 변경되었다면 집적법 제33조제8항 본문의 경우에 해당된다고 할 것입니다.
따라서, 입지법에 따른 개발계획(토지이용계획 및 주요기반시설계획)의 변경에 따라 집적법에 따른 관리기본계획(산업용지의 용도별 구역)이 변경되는 경우에 산업단지의 관리권자는 집적법 제33조제8항 본문에 따라 용도별 구역의 변경에 따른 지가상승의 범위에서 그 소유자로부터 산업용지 및 시설을 기부받을 수 있다고 할 것입니다.
다만, 이러한 집적법상의 지가상승에 따른 기부채납과는별개로 입지법에 따른 산업단지지정권자도 개발계획 및 실시계획(토지이용계획 및 주요기반시설계획)의 변경에 따라 지가상승이 발생하는 경우에 사업시행자에 대하여 기부채납 등의 조건을 부가함으로써 토지의 용도 변경에 따른 지가차액을 환수하는 것이 가능하고, 이에 따라 산업단지지정권자(개발계획 및 실시계획의 변경)와 산업단지의 관리권자(집적법 제33조제8항)가 동일한 사안에 대하여 각각 전체의 지가차액을 기준으로 중복하여 환수하려는 경우가 발생할 수도 있으나,이러한 유형의 지가차액은 입지법상 개발계획 및 실시계획의 변경에 따라 집적법상 관리기본계획의 용도별 구역이 변경됨으로써 발생되는 경우라고 할 것이고, 그렇다면 그 지가차액은 산업단지의 효율적 개발과 관리를 위한 일련의 연속적이고 인과적인 절차를 통하여 발생하는 것으로서 법령상 동일한 발생 근거를 가지게 된다는 점에서, 산업단지지정권자와 산업단지의 관리권자가 해당 지가차액의 전체를 기준으로 각각 중복하여 환수할 수는 없다고 보아야 할 것이므로, 이러한 경우에는 개발계획 및 실시계획을 변경할 때 관계 중앙행정기관의 장과 협의하도록 한 입지법 제6조제3항 및 제17조제2항에 따라 산업단지지정권자와 산업단지의 관리권자가 개발계획 및 실시계획의 변경승인 단계에서부터 관리기본계획의 변경에 이르기까지산업단지지정권자에 의한 지가차액의 환수와 산업단지관리권자에 의한 환수의 범위 등에 관한 사항을 상호 협의함으로써 사업시행자 또는 토지소유자에 대한 지가차액의 불합리하거나 과도한 환수의 문제가 발생하지 않도록 하는 것이 산업단지의 효율적 개발과 관리를 위한 입지법과 집적법의 입법취지에 부합하는 것이라 할 것입니다.