질문: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제89조에 따라 대집행이 실행된 경우에도 같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙을 적용할 수 있는지 여부 등(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제89조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제43조에서는 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 않은 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자(이하 “토지소유자등”이라 함)는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여한편,토지보상법 제89조제1항전단에서는같은 법또는같은 법에 따른 처분으로 인한 의무를 이행해야 할 자가 그 정해진 기간 이내에 의무를 이행하지 않는 경우 등에는 사업시행자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)나 시장ㆍ군수 또는 구청장에게「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다고 규정하고 있고,토지보상법 제95조의2에서는같은 법 제43조를 위반하여 토지 또는 물건을 인도하거나 이전하지 않은 자(제2호) 등은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바,이 사안은 토지소유자등이토지보상법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일까지 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하지 않아같은 법 제89조에 따라 대집행이 실행된 경우에도같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙 규정을 적용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「행정대집행법」 제2조에 따르면 “대집행”이란 법률에 따라 직접 명령되었거나 또는 법률에 의한 행정청의 명령에 따른 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 않는 경우 등 대체적 작위의무의 불이행이 있는 경우에 해당 행정청이 불이행된 의무를 스스로 행하거나 제3자로 하여금 이를 이행하게 하고 그 비용을 의무자로부터 징수하는 것으로서, 행정상 필요한 상태를 행정청이 직접 실현하는 의무이행 확보수단의 한 종류라고 할 것입니다.
그리고, 행정법령에서 특정한 의무를 규정하면서 해당 의무를 이행하지 않거나 위반한 경우에 벌칙 규정을 함께 두는 경우가 있는데, 이러한 벌칙은 의무를 이행하지 않거나 위반한 것에 대한 “제재”로서, 대집행과는 법적 성질을 달리하는 행정형벌이라고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 토지보상법 제43조에 따라 수용 또는 사용의 개시일까지 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하지 않았고, 그 인도 및 이전 의무가 대체적 작위의무에 해당하여 대집행이 가능한 경우, 같은 법 제89조에 따라 사업시행자는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 대집행을 신청할 수 있고, 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없는 한 사업시행자의 신청에 따라 대집행을 실시해야 하며, 이와 더불어 토지보상법령에서 대집행의 대상이 되는 법 위반행위에 대해서는 벌칙 규정을 적용하지 않는다는 별도의 규정을 두지 않는 한, 토지보상법 제43조에 따른 인도 및 이전 의무를 이행하지 않은 과거의 위반 행위에 대한 제재로서 같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙도 함께 적용할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 토지소유자등이 토지보상법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일까지 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하지 않아 대집행이 실행된 경우에도 같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙 규정을 적용할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여한편, 토지보상법 제83조제1항 및 제2항에서는 같은 법 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제85조제1항 전단에서는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 같은 법 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제88조에서는 같은 법 제83조에 따른 이의의 신청이나 같은 법 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 않는다고 규정하고 있는바,이 사안은 토지보상법 제34조에 따른 토지수용위원회의 재결에 이의가 있거나 해당 재결에 불복하여 토지소유자 또는 관계인이 같은 법 제83조제1항에 따라 이의 신청을 하거나 같은 법 제85조제1항에 따라 행정소송을 제기한 경우, 해당 재결이 취소되기 전 별도로 재결의 효력이 정지되지 않은 채 같은 법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일이 도래하면 토지소유자 또는 관계인은 토지 또는 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 또는 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조).그런데, 토지보상법 제88조에서는 같은 법 제83조에 따른 이의의 신청이나 같은 법 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 않는다고 규정하여 같은 법 제34조에 따른 토지수용위원회의 재결에 대한 이의 신청이나 행정소송 제기 시 집행정지의 효력이 없음을 명확히 하고 있는바, 해당 규정에 따르면 토지수용위원회의 재결에 대한 이의 신청이나 행정소송 제기가 있더라도 그것만으로는 수용 또는 사용 절차가 중단되지 않으므로 재결이 취소되기 전 별도로 재결의 효력이 정지되지 않은 채 수용 또는 사용의 개시일이 도래하면 토지소유자 또는 관계인은 같은 법 제43조에 따라 토지 또는 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 할 것입니다.
아울러, 「행정심판법」 제30조제1항 및 「행정소송법」 제23조제1항에서도 심판청구 및 취소소송의 제기는 처분의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 않는다고 규정하여 집행부정지의 원칙을 채택하면서, 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있다고 인정되는 경우에만 예외적으로 집행정지를 결정할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 과도한 심판청구 및 소송의 제기를 방지하고 행정의 신속성과 효율성을 추구하기 위한 규정이라고 할 것인바, 토지보상법 제88조도 공익사업에 따른 사유재산의 수용 또는 사용 시 공익사업의 원활한 수행을 위한 처분효력의 부정지 원칙을 규정한 것으로서, 「행정심판법」 및 「행정소송법」에 따른 집행부정지의 원칙을 확인하는 의미가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 토지보상법 제34조에 따른 토지수용위원회의 재결에 이의가 있거나 해당 재결에 불복하여 토지소유자 또는 관계인이 같은 법 제83조제1항에 따라 이의 신청을 하거나 같은 법 제85조제1항에 따라 행정소송을 제기한 경우, 해당 재결이 취소되기 전 별도로 재결의 효력이 정지되지 않은 채 같은 법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일이 도래하면 토지소유자 또는 관계인은 토지 또는 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 할 것입니다.