질문: 해기사가 아닌 선원에게 교육을 이수하도록 명하는 재결을 할 수 있는지(「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」 제5조제3항 등 관련)
답변: 먼저 법령에서 쓰인 용어에 관해 정의규정이 없는 경우에는 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여지는 의미에 따라야 하는데,(각주:대법원 2017. 12. 21, 선고 2015도8335 판결례참조 )「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」(이하 “해양사고심판법”이라 함) 제5조제3항에서는 해양안전심판원이 필요하면 해기사나 도선사 외에같은 법 제39조에 따라 해양사고관련자로 지정된 자(이하 “해양사고관련자”라 함)에게 시정 또는 개선을 권고하거나 명하는 재결을 할 수 있도록 하면서 “시정” 또는 “개선”의 의미에 관하여 별도로 규정하고 있지 않으므로, 사전적 정의에 따라 “시정”은 잘못된 것을 바로잡는 것을 의미하고 “개선”은 잘못된 것, 부족한 것, 나쁜 것 따위를 고쳐 더 좋게 만드는 것(국립국어원 표준국어대사전)을 의미한다고 보아야 합니다.
그렇다면 이 사안의 경우 해양안전심판원이 해양사고관련자로 지정된 선원에게 시정 또는 개선명령 재결로 선박 운항 및 해양안전에 관한 교육을 이수하도록 명하기 위해서는 해당 선원에게 그에 관한 지식을 갖출 것이 요구되어 이를 갖추지 않은 것을 “잘못된 것, 부족한 것 또는 나쁜 것”으로 볼 수 있어야 합니다.
그런데 총톤수 5톤 미만의 선박은 일정한 승무자격을 갖춘 사람을 승무시키도록 하는「선박직원법」이 적용되지 않고(제2조제1호가목), 총톤수 5톤 미만의 선박에 승선한 선원에게는 선원과 선원이 되려는 사람이 받아야 하는 교육훈련에 관한 「선원법」의 규정도 적용되지 않는바(제3조제1항 및 제116조제1항), 이 사안의 선원은 「선박직원법」에 따른 선박운항에 관한 관련 자격을 갖추거나 「선원법」에 따른 교육훈련을 받아야 할 법령상 의무가 없으므로 해당 선원의 선박 운항 및 해양안전에 관한 지식 부족이 해양사고 발생에 기여했더라도 이를 “잘못된 것, 부족한 것, 나쁜 것”으로 볼 수는 없다는 점에서 “시정” 또는 “개선” 명령의 대상으로 볼 수 없습니다.
그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데,(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조 ) 시정 또는 개선명령은 해양사고관련자에게 교육을 이수할 의무를 부과하는 침익적 행정행위이고 그 의무를 이행하지 않은 경우 해양사고심판법 제90조제2항제1호에 따라 200만원 이하의 과태료가 부과되는바, 교육의 내용, 교육 기간, 교육 실시기관, 교육비용의 부담 등에 관해 법령상 아무런 규정이 없음에도 불구하고 이 사안의 해양사고관련자에게 교육이수 명령재결을 할 수 있다고 보는 것은 명문규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하는 것으로서 허용되지 않습니다.
아울러 해양사고심판법 제6조의2제1항에서는 해양사고가 해기사나 도선사의 직무상 고의 또는 과실로 발생된 것으로 인정하여 해당자에게 1개월 이상 3개월 이하의 업무정지 징계를 재결하는 경우 선박운항에 관한 직무교육이 필요하다고 인정할 때에는 징계재결과 함께 징계의 집행유예를 재결할 수 있다고 규정하면서 이 경우 해당 징계재결을 받은 사람의 명시한 의사에 반해 이러한 재결을 할 수 없도록 규정하고 있습니다.
이는 징계의 특성상 징계를 받는 자가 징계의 유예 여부를 사실상 결정할 수 있도록 하는 것이 징계의 취지에 반하는 측면이 있으나 징계재결을 유예할 경우 필수적으로 직무교육을 이수해야 하므로 징계대상자의 자율적 의사에 따라 직무교육의 이수를 선택할 수 있도록 한 것으로 보이는 바, 명문의 규정으로 징계에 갈음하여 직무교육의 이수를 명령하는 경우에도 그 징계대상자의 의사를 존중하고 있는 점에 비추어 볼 때 명확한 법령상 근거가 없는 상황에서 법령해석에 의해 이 사안의 해양사고관련자에게 교육 이수를 명할 수 있다고 보는 것은 법 체계에 부합하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항해기사가 아닌 선원이 해양사고관련자인 경우에도 해양안전의 확보를 위해 선박 운항 및 해양안전 관련 교육을 명하도록 할 필요가 있으므로 해양사고심판법 등에 그 교육의 요건과 절차 및 내용 등을 명확히 규정하여 시행하는 것이 바람직합니다.
아울러 법령정비가 이루어지기 전까지라도 해양안전심판원이 해양사고 관련자가 아닌 행정기관이나 단체에 대해 해양사고를 방지하기 위한 시정 또는 개선조치를 요청할 수 있도록 규정한 해양사고심판법 제5조의2 규정과 해양수산부장관이 해양사고의 발생빈도와 경중 등을 고려하여 필요하다고 인정할 때에는 해당선박의 선장, 선박소유자, 그 밖의 관계인에게 소속 임직원에 대한 교육ㆍ훈련의 실시 등의 조치를 명할 수 있도록 규정한 「해사안전법」 제59조 등 관련 규정의 취지를 종합적으로 고려하여 긴급히 요구되는 교육훈련이 이루어질 수 있도록 하는 방안도 고려할 수 있습니다.
「해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "해양사고"란 해양 및 내수면(內水面)에서 발생한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사고를 말한다.가. 선박의 구조ㆍ설비 또는 운용과 관련하여 사람이 사망 또는 실종되거나 부상을 입은 사고나. 선박의 운용과 관련하여 선박이나 육상시설ㆍ해상시설이 손상된 사고다. 선박이 멸실ㆍ유기되거나 행방불명된 사고라. 선박이 충돌ㆍ좌초ㆍ전복ㆍ침몰되거나 선박을 조종할 수 없게 된 사고마. 선박의 운용과 관련하여 해양오염 피해가 발생한 사고1의2. ∼ 2. (생 략)3. "해양사고관련자"란 해양사고의 원인과 관련된 자로서 제39조에 따라 지정된 자를 말한다.3의2. ∼ 4. (생 략)제5조(재결) ① 심판원은 해양사고의 원인을 밝히고 재결(裁決)로써 그 결과를 명백하게 하여야 한다.② 심판원은 해양사고가 해기사나 도선사의 직무상 고의 또는 과실로 발생한 것으로 인정할 때에는 재결로써 해당자를 징계하여야 한다.③ 심판원은 필요하면 제2항에 규정된 사람 외에 해양사고관련자에게 시정 또는 개선을 권고하거나 명하는 재결을 할 수 있다. 다만, 행정기관에 대하여는 시정 또는 개선을 명하는 재결을 할 수 없다. ＜개정 2011.6.15.＞ [전문개정 2009.12.29.]제6조의2(징계의 집행유예) ① 심판원은 제6조제1항제2호에 따른 업무정지 중 그 기간이 1개월 이상 3개월 이하의 징계를 재결하는 경우에 선박운항에 관한 직무교육(이하 "직무교육"이라 한다)이 필요하다고 인정할 때에는 그 징계재결과 함께 3개월 이상 9개월 이하의 기간 동안 징계의 집행유예(이하 "집행유예"라 한다)를 재결할 수 있다. 이 경우 해당 징계재결을 받은 사람의 명시한 의사에 반하여서는 아니 된다.② (생 략)제6조의3(직무교육의 이수명령) ① 심판원은 제6조의2에 따라 징계의 집행을 유예하는 때에는 그 유예기간 내에 직무교육을 이수하도록 명하여야 한다.② 제1항에 따라 직무교육을 이수하도록 명령을 받은 사람은 심판원 또는 대통령령으로 정하는 위탁 교육기관에서 직무교육을 받아야 한다.③ ∼ ④ (생 략)제39조(해양사고관련자의 지정과 통고) ① 조사관은 제38조에 따라 심판을 청구하는 경우에는 그 해양사고 발생의 원인과 관계가 있다고 인정되는 자를 해양사고관련자로 지정하여야 한다.② (생 략)＜관계 법령＞