질문: 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제3항제2호에 따른 수변구역 지정 해제의 예외 사유에 해당하는지 여부(「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제3항제2호 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인바(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 이 사안과 같이 수변구역 일부에 설치된 하수관로가 수변구역 외의 지역에 설치된 공공하수처리시설에 연결된 경우로서 관할 지방자치단체의 장이 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 수변구역 내외의 지역이 하나의 하수처리구역으로 편입된 경우 한강수계법 제4조제3항에 따라 수변구역 지정을 해제해야 하는지 여부를 판단하기 위해서는 법령의 문언 및 체계와 함께 그 제ㆍ개정 연혁, 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
먼저 한강수계법 제4조에 따르면 환경부장관은 한강수계의 수질 보전을 위하여 팔당호, 한강 등의 양안 중 필요하다고 인정하는 지역을 수변구역으로 지정ㆍ고시하고(제1항), 하수처리구역 등은 수변구역에서 제외하여야 하며(제2항), 하수처리구역 등에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 절차에 따라 수변구역 지정을 해제하여야 하나(제3항 본문), 수변구역으로 지정된 지역이 같은 조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 ‘하수처리구역’으로 편입되는 경우에는 수변구역 지정을 해제하지 아니한다고 규정하면서(제3항 단서), 같은 항 제2호에서는 지정 해제의 예외 사유로 ‘관할 지방자치단체의 장이 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 수변구역의 일부에 공공하수처리시설을 설치한 경우’를 규정하고 있는바, 한강수계법 제4조제2항ㆍ제3항에서 수변구역의 지정 해제 및 그 해제의 예외는 모두 ‘하수처리구역’을 대상으로 하고 있는 점에 비추어 보면, 한강수계법 제4조제3항 단서 및 제2호에 따른 수변구역 지정 해제의 예외 사유를 해석할 때에도 하수처리구역 편입 여부를 중요한 기준으로 하면서 그 지정 해제의 예외 사유를 둔 입법 취지까지 고려하여 판단할 필요가 있습니다.
그런데 한강수계법 제4조에 따른 수변구역의 지정 및 해제에 관한 입법연혁을 살펴보면, 공공하수처리시설이 설치된 하수처리구역은 환경기반시설이 갖추어진 지역이므로 수변구역 지정이 적절하지 않은 점을 고려하여(각주: 상생의 강으로 화합의 강으로 - 4대강물관리대책 수립에서 특별법 제정까지(환경부, 2002년) 참조) 한강수계법 제정 당시부터 수변구역을 지정하려는 때에는 하수처리구역은 수변구역에서 제외하여야 하고, 수변구역이 하수처리구역에 해당하는 때에는 수변구역 지정을 해제하여야 한다고 규정하고 있었는데(각주: 1999. 2. 8. 법률 제5932호로 제정된 한강수계법 제4조 참조), 이후 2007년 8월 3일 법률 제8614호로 일부개정된 한강수계법에서 수변구역에 주민지원사업으로 공공하수처리시설이 설치되어 하수처리구역으로 편입된 경우에는 수변구역 지정을 해제하지 않는다는 규정을 신설하여, 상수원관리지역의 주민을 위해서 주민지원사업으로 오염물질 정화 등을 위한 공공하수처리시설을 설치하는 경우는 수변구역 지정 해제의 예외를 두었으며, 2014년 1월 28일 법률 제12369호로 일부개정된 한강수계법에서 수변구역 지정 해제의 예외 사유를 추가하여, 수변구역이 하수처리구역으로 편입되지 않아 수변구역 내 주민이 직접 개인오수처리시설을 설치ㆍ처리하고 비용을 부담하는 등의 불편이 발생함에 따라 이를 개선하기 위해 수변구역 지정을 해제하지 않을 것을 조건으로 공공하수처리시설을 수변구역에 설치하는 경우에 수변구역의 제한을 그대로 적용할 수 있도록 한 것인바(각주: 2012. 12. 21. 의안번호 제1903111호로 발의된 한강수계법 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조), 이러한 한강수계법 제4조제3항의 입법연혁 및 취지를 고려하면, 이 사안의 경우 수변구역 일부가 편입된 하수처리구역을 기준으로 해당 하수처리구역에 설치된 공공하수처리시설에서 그 수변구역에서 발생하는 하수를 처리하고 있다는 점에서 한강수계법 제4조제3항제2호의 경우와 달리 볼 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고 공공하수처리시설의 설치 및 하수처리구역의 편입에 대해서는 하수도법령에서 규정하고 있는데,「하수도법」 제2조에 따르면 “하수관로”란 하수를 공공하수처리시설 등으로 이송하거나 하천 등으로 유출시키기 위하여 지방자치단체가 설치ㆍ관리하는 관로와 그 부속시설을(제6호), “공공하수처리시설”이란 하수를 처리하여 하천 등에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치ㆍ관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을(제9호), “하수처리구역”이란 하수를 공공하수처리시설에 유입하여 처리할 수 있는 지역으로서같은 법 제15조에 따라 공고된 구역을(제15호) 각각 의미하고,같은 법 제15조제2항에서는 하수처리구역은 하수관로로부터 직선거리 300미터의 범위에서 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 하수는 오염도를 낮추고 수질을 적정하게 유지ㆍ관리하기 위하여 그 이송부터 처리, 방류에 이르기까지 일련의 단계를 이루어 관리되고 있고(각주: 헌법재판소 2021. 3. 25. 선고 2018헌바375 결정례 참조 ), 하수처리구역은 하수관로로부터 일정 거리 내의 지역을 하수처리구역으로 지정함으로써 그 구역 안의 하수를 미리 정해진 공공하수처리시설에 유입하여 처리하게 하는 지역적 범위를 설정하는 데에 그 본질이 있는 점(각주: 서울고등법원 2017. 8. 18. 선고 2017누32847 판결례 참조) 등에 비추어 보면, 이 사안과 같이 수변구역 일부에 설치된 하수관로를 통해 수변구역 외의 지역에 설치된 공공하수처리시설로 하수가 이송되면서, 관할 지방자치단체의 장이 수질개선 등을 위하여 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 그 하수관로와 공공하수처리시설이 하나의 하수처리구역으로 편입된 경우에는 한강수계법 제4조제3항 단서에 따른 수변구역 지정 해제의 예외에 해당한다고 보는 것이 한강수계법령과 하수도법령의 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
또한 한강수계법은 상수원을 적절하게 관리하고 상수원 상류지역의 수질개선 및 주민지원사업을 효율적으로 추진하여 상수원의 수질을 개선함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 한강수계의 수질 보전을 위하여 수변구역을 지정하고(제4조), 누구든지 수변구역에서는 단독주택, 공동주택, 식품접객업을 영위하는 시설이나 공장 등을 새로 설치(용도변경을 포함함)하여서는 아니 되는 등 일정한 행위제한을 규정하고 있는바(제5조제1항), 수변구역의 지정ㆍ관리와 수변구역에서의 행위제한 등을 통해 상수원을 적절하게 관리하려는 한강수계법령의 취지를 고려하면, 수변구역의 지정 및 해제와 관련해서는 상수원의 수질 개선 및 국민의 환경권(각주: 「대한민국헌법」 제35조제1항 참조)을 최대한 보장할 수 있는 방향으로 해석해야 할 것인데, 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 수변구역 내외의 지역이 하나의 하수처리구역으로 편입된 이상 공공하수처리시설이 설치된 지역이 수변구역의 일부인지 수변구역 외의 지역인지에 따라 상수원의 관리나 수질 개선의 측면에서 양자를 다르게 보기 어렵다는 점에서도 수변구역 일부에 하수관로와 함께 공공하수처리시설이 설치된 경우에만 한정하여 수변구역 지정 해제의 예외에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 환경부장관은 한강수계법 제4조제3항 단서에 따라 수변구역 지정을 해제하지 않아야 합니다.
＜관계 법령＞한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률제4조(수변구역의 지정ㆍ해제 등) ① (생 략)② 환경부장관은 제1항에 따른 수변구역(이하 “수변구역”이라 한다)을 지정ㆍ고시하려면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 수변구역에서 제외하여야 한다.1. ∼ 3. (생 략)4.「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역5.ㆍ6. (생 략)③ 환경부장관은 수변구역이 제2항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 절차에 따라 수변구역 지정을 해제하여야 한다. 다만 제1항에 따라 수변구역으로 지정된 지역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사유로「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역으로 편입되는 경우에는 제2항에도 불구하고 수변구역 지정을 해제하지 아니한다.1. (생 략)2. 관할 지방자치단체의 장이 수질개선 등을 위하여 수변구역 지정을 해제하지 아니할 것을 조건으로 수변구역의 일부에 공공하수처리시설을 설치한 경우④ㆍ⑤ (생 략)