질문: 「주택법」에 따른 대지조성사업으로 조성 완료된 대지의 용도 제한(「주택법」 제15조 등)
답변: 법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면서도, 법률의 입법 취지와 연혁 및 다른 법령과의 관계 등을 고려한 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 해야 할 것인데(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조), 주택법령에서는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 ‘대지의 용도’가 포함된 대지공급계획서를 첨부하여 사업계획승인을 받아 승인받은 사업계획대로 사업을 시행해야 한다고 규정(법 제15조 및 제16조)하고 있을 뿐, 대지조성사업으로 조성 완료된 대지의 용도가 그 사업계획승인에 따라 고시된 ‘대지의 용도’로 한정되는지에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않은바,「주택법」에 따른 대지조성사업으로 조성된 대지에 건축된 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 신축하려는 경우, 그 건축물의 용도가 사업계획승인 및 고시된 ‘대지의 용도’에 적합해야 하는지를 판단하기 위해서는 대지조성사업계획 승인ㆍ고시의 법적 성격, 해당 조문의 입법 취지 및 관계 조문과의 관계 등을 종합적으로 살펴보아야 합니다.
먼저「주택법」은 쾌적하고 살기 좋은 주거환경 조성에 필요한 주택의 건설ㆍ공급 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제15조제1항본문 및 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제27조제2항에서는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하려는 경우 사업계획의 승인을 받도록 규정하면서, 그 사업계획승인을 받을 때 ‘대지의 용도’가 포함된 대지공급계획서를 제출하도록 하고 있고,같은 법 시행규칙 제12조제6항에서는 대지조성사업계획 승인을 신청하는 경우 대지의 용도별ㆍ공급대상자별 분할도면을 첨부하도록 규정하고 있다는 점에 비추어 보면, 사업계획승인권자가 대지조성사업에 대하여같은 법 제15조제1항 및같은 조 제6항 전단에 따라 사업계획승인을 하고, 그 대지의 용도 등을 포함한 사업계획승인 관련 사항을 고시한 경우에는 그 대지는 ‘주택과 그 부대시설 및 복리시설’을 건설하기 위한 대지로 구체적 용도가 결정된 것(각주:대법원 2002. 3. 29. 선고 2000두1393 판결례참조)으로서, 해당 대지에 대해서는 그 결정된 용도에 맞는 주택 등을 건설해야 할 것입니다.
그렇다면 대지조성사업에 관한 사업계획승인 사항이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정 등으로 변경되거나 다른 법률에 특별한 규정이 없는 이상, 해당 대지조성사업으로 조성된 대지에 건축하는 건축물의 용도는 사업계획승인을 받은 대지공급계획서에 포함되어 고시된 ‘대지의 용도’에 적합해야 할 것인바, 이 사안과 같이 대지조성사업으로 조성된 대지에 건축된 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건축하려는 경우에도 신축하려는 건축물의 용도 역시 대지공급계획서에 포함된 대지의 용도에 적합해야 한다고 보아야 할 것입니다.
만약 이와 달리「주택법」에 따른 대지조성사업계획 승인 시 정해진 용도대로 건축된 건축물을 철거하고 당초 용도와는 다른 용도의 건축물을 자유롭게 신축하도록 허용한다면, 쾌적하고 살기 좋은 주거환경 조성을 위하여 일정 규모 이상의 주택건설사업 및 대지조성사업에 관하여 미리 그 사업계획을 승인받도록 하여 주택 또는 대지로서의 안전성 및 주거 편의성 등을 확보하도록 함과 동시에, 그 사업계획을 승인받으면같은 법 제19조제1항에 따라 미리 협의한 사항에 대해서는 다른 법률에 따른 각종 인ㆍ허가 등이 의제될 수 있도록 하여 효율적이고 신속한 사업 진행을 도모하려는 주택법령의 취지(각주: 법제처 2012. 5. 11.회신 12-0230 해석례및 법제처 2023. 9. 12.회신 23-0535 해석례참조)가 몰각되는 한편(각주: 대법원 2002. 3. 29. 선고 2000두 1393 판결례 참조), 명문의 근거 없이 승인받은 사업계획을 사후적으로 변경하는 결과에 이르게 될 뿐만 아니라, 승인받은 대지공급계획서에 따라 설치된 부대시설 및 복리시설의 이용에 지장이 생기는 등 쾌적한 주거생활 조성을 저해하는 결과가 초래될 수 있습니다.
아울러「주택법」 제19조제1항에서는 효율적이고 신속한 사업 진행을 도모하기 위하여같은 법 제15조에 따른 사업계획승인을 받은 경우「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가,「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 등 다른 법률에 따른 각종 인ㆍ허가 등이 의제될 수 있도록 하고 있는데, 이 경우「주택법」 제19조제3항에 따라 인ㆍ허가 의제 협의를 받은 관계 행정기관의 장은 해당 대지가 공급계획서에 포함된 대지의 용도로 조성되어 사용될 것을 전제로 하여 의제 대상 인ㆍ허가 근거 법률에 따른 인ㆍ허가 기준 등의 충족 여부를 판단하여 해당 인ㆍ허가의 의제 협의를 한 것이라는 점을 고려할 때, 대지조성사업으로 조성이 완료된 대지에 건축된 건축물을 철거하고 신축하는 건축물은 사업계획승인 받은 대지공급계획서에 포함되어 고시된 ‘대지의 용도’에 적합하지 않아도 된다고 본다면, 관계 행정기관의 장이 당초에 인ㆍ허가 의제에 관하여 협의하여 인ㆍ허가 의제된 사항이 별도의 변경협의 등의 절차 없이 변경되는 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 신축하려는 건축물의 용도는「주택법」 제15조제1항 및같은 조 제6항 전단에 따라 승인ㆍ고시된 ‘대지의 용도’에 적합해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「주택법」 제15조에 따라 승인ㆍ고시된 대지조성사업계획에 따라 조성이 완료된 대지의 용도 제한에 관한 법적 근거를 명시할 필요가 있고, 입법정책적으로 대지조성사업이 완료된 이후 대지의 용도 변경 절차 등을 마련할 필요가 있습니다.
주택법제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. ＜단서 생략＞1.ㆍ2. (생 략)②ㆍ③ (생 략)④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. ＜단서 생략＞⑤ㆍ⑥ (생 략)주택법 시행령제27조(사업계획의 승인) ① ∼ ⑤ (생 략)⑥ 법 제15조제2항에서 “주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 말한다.1. (생 략)2. 대지조성사업계획 승인신청의 경우: 다음 각 목의 서류가. ∼ 라. (생 략)마. 조성한 대지의 공급계획서바. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류주택법 시행규칙제12조(사업계획의 승인신청 등) ① ∼ ⑤ (생 략)⑥ 영 제27조제6항제2호마목에 따른 공급계획서에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 하며, 대지의 용도별ㆍ공급대상자별 분할도면을 첨부하여야 한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 대지의 용도4. (생 략)⑦ ∼ ⑩ (생 략)＜관계 법령＞