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질문: 총포의 소지허가를 받은 사람이 총포 판매업자로부터 화약류를 양수할 수 있는지 여부 (「총포ㆍ도검ㆍ화약류 등의 안전관리에 관한 법률」 제21조 등 관련)
답변: 총포화약법 제21조제3항에서는 화약류의 양도 금지와 양수 금지를 모두 규정하고 있고, 화약류의 양도 금지를 규정한 부분에서는 “화약류의 제조업자, 판매업자 또는 수입허가를 받은 자”로 규정하고 있어서, 화약류의 양도 금지에 해당하는 부분 중 “판매업자”는 ‘화약류의 판매업자’로 한정된다고 볼 수 있으나, 화약류의 양수 금지를 규정한 부분에서는 “제조업자, 판매업자 또는 수입허가를 받은 자”로만 규정하고 있음에 비추어 볼 때, 그 중 “판매업자”는 그 문언상 ‘화약류의 판매업자’로 한정된다고 볼 수 없습니다.
또한총포화약법에서의 “판매업자”는같은 법 제6조제2항본문에 따라 “총포ㆍ도검ㆍ화약류ㆍ분사기ㆍ전자충격기ㆍ석궁 판매업의 허가를 받은 자”를 약칭한 용어로 사용되고 있어 “총포 판매업자”를 포함하고 있고,같은 법 제21조제1항단서에 따라 양도ㆍ양수 허가 없이 화약류를 양도ㆍ양수할 수 있는 자를 정한 같은 항 제2호와 제3호를 비교해 보면, 같은 항 제3호에서는 “화약류의 수출입허가를 받은 자”로 한정하여 규정하고 있는 반면, 같은 항 제2호에서는 ‘화약류의 판매업자’로 한정하지 않고 “판매업자”로만 규정하고 있어 그 “판매업자”에는 ‘총포 판매업자’가 포함되는 것이 비교적 분명함에 비추어 볼 때, 같은 조 제3항 중 화약류의 양수 금지에서 제외되는 “판매업자”는 ‘화약류의 판매업자’뿐만 아니라 ‘총포 판매업자’도 포함된다고 보는 것이 같은 조 제1항 및 제3항의 규정체계에 부합합니다.
그리고총포화약법 제21조제1항단서 및 같은 항 제2호에서는 총포 판매업자의 경우 양도허가 없이 화약류인 실탄을 양도할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제6조제2항 단서에서는 총포 판매업자가 같은 법 시행령 제9조의2제1항에 따라 총포 소지허가를 받은 사람에게 판매허가를 받은 총포의 실탄 또는 공포탄을 일정 수량으로 판매하는 경우에는 화약류 판매업 허가를 받지 않아도 판매할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항제4호에서는 같은 법 제12조의 총포 소지허가를 받은 사람이 수렵 또는 사격을 하기 위해 같은 법 시행령 제25조제1항제2호에 따른 수량의 실탄을 총포 판매업자로부터 양수하는 경우 화약류의 양수허가를 받지 않아도 양수를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 법령의 체계상 총포 판매업자가 총포화약법령에서 정하는 범위에서 실탄을 판매하거나 양도하는 경우에는 총포 판매업자가 양도허가를 받을 것을 전제로 하고 있지 않다고 보아야 합니다.
위와 같은 총포 판매업자 및 총포 소지허가를 받은 사람의 화약류 양도 및 양수에 관한 관계 규정에 비추어 볼 때, 총포화약법 제21조제3항에 따라 화약류의 양수 금지에서 제외되는 ‘판매업자로부터 양수하는 경우’를 ‘화약류의 판매업자로부터 양수하는 경우’로 한정되는 것으로 본다면, 총포 소지허가를 받은 사람은 양도허가를 받지 않은 ‘총포 판매업자’로부터 화약류인 실탄을 양수하는 것이 금지되는바, 결과적으로 총포 판매업자의 경우 같은 법 제21조제1항 본문에 따른 양도허가를 받지 않아도 화약류인 실탄을 판매할 수 있도록 규정한 같은 항 제2호, 같은 법 제6조제2항 단서 및 제21조제1항제4호와 모순ㆍ충돌하게 되므로, 이러한 해석은 타당하지 않습니다.
따라서 총포화약법 제12조에 따라 총포의 소지허가를 받은 사람은 같은 법 시행령 제25조제1항제2호에 따른 수량의 실탄을 같은 법 제21조제1항 본문에 따라 양도허가를 받지 않은 총포 판매업자로부터 양수할 수 있습니다.
＜관계 법령＞총포ㆍ도검ㆍ화약류 등의 안전관리에 관한 법률제6조(판매업의 허가) ① 총포ㆍ도검ㆍ화약류ㆍ분사기ㆍ전자충격기ㆍ석궁의 판매업을 하려는 자는 판매소마다 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 판매소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도경찰청장의 허가를 받아야 한다. 판매소의 위치ㆍ구조ㆍ시설 또는 설비를 변경하거나 판매하는 총포ㆍ도검ㆍ화약류ㆍ분사기ㆍ전자충격기ㆍ석궁의 종류를 변경하려는 경우에도 또한 같다.② 제1항에 따라 총포ㆍ도검ㆍ화약류ㆍ분사기ㆍ전자충격기ㆍ석궁 판매업의 허가를 받은 자(이하 “판매업자”라 한다)가 아니면 총포ㆍ도검ㆍ화약류ㆍ분사기ㆍ전자충격기ㆍ석궁을 판매(분사기 판매의 경우 분사기에 최루 또는 질식 등을 유발하는 작용제를 충전하는 것을 포함한다. 이하 같다)하지 못한다. 다만, 제조업자가 자신이 제조한 총포ㆍ도검ㆍ화약류ㆍ분사기ㆍ전자충격기ㆍ석궁을 제조소에서 직접 판매하거나 총포 판매업자가 대통령령으로 정하는 범위에서 판매허가를 받은 총포의 실탄 또는 공포탄을 판매하는 경우에는 그러하지 아니하다.③ㆍ④ (생 략)제21조(양도ㆍ양수 등의 제한) ① 화약류를 양도하거나 양수하려는 자는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 그 주소지 또는 화약류의 사용장소를 관할하는 경찰서장의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. (생 략)2. 판매업자가 판매할 목적으로 화약류를 양도하거나 양수하는 경우3. 화약류의 수출입허가를 받은 자가 그 수출입과 관련하여 화약류를 양도하거나 양수하는 경우4. 총포의 소지허가를 받은 자가 수렵 또는 사격을 하기 위하여 대통령령으로 정하는 수량 이하의 화약류를 양수하는 경우(제6조제2항 단서에 따라 총포 판매업자로부터 양수하는 경우만 해당한다)5.ㆍ6. (생 략)② (생 략)③ 화약류의 제조업자, 판매업자 또는 수입허가를 받은 자는 제1항 본문에 따라 양수허가를 받은 자와 제1항 단서에 따라 양수허가를 받지 아니하여도 되는 자 외의 자에게 화약류를 양도하여서는 아니 되며, 누구든지 제조업자, 판매업자 또는 수입허가를 받은 자와 제1항 본문에 따라 양도허가를 받은 자 외의 자로부터 화약류를 양수하여서는 아니 된다.④ㆍ⑤ (생 략)총포ㆍ도검ㆍ화약류 등의 안전관리에 관한 법률 시행령제25조(허가를 받지 아니하고 양수할 수 있는 화약류의 수량) ①법 제21조제1항제4호의 규정에 의하여 허가없이 양수할 수 있는 화약류의 수량은 다음 각호와 같다.1. 삭 제2. 수렵용 실탄 또는 공포탄은 1일 100개이하, 사격용 실탄은 1일 200개이하3. 삭 제② (생 략)
질문: 트레일러(견인형 특수자동차)가 피견인자동차를 붙이지 않고 단독으로 운행할 때 필요한 운전면허(「도로교통법 시행규칙」 별표 18 등 관련)
답변: 「도로교통법」 제2조제18호에 따르면 “자동차”란 철길이나 가설된 선을 이용하지 아니하고 원동기를 사용하여 운전되는 차(견인되는 자동차도 자동차의 일부로 봄)로서 다음 각 목의 차를 말한다고 되어 있고, 같은 호 가목에 따르면「자동차관리법」 제3조에 따른 승용자동차, 승합자동차, 화물자동차, 특수자동차, 이륜자동차가 규정되어 있으며,「자동차관리법」 제3조제1항제4호에 따르면 특수자동차란 다른 자동차를 견인하거나 구난작업 또는 특수한 작업을 수행하기에 적합하게 제작된 자동차로서 승용자동차ㆍ승합자동차 또는 화물자동차가 아닌 자동차를 말하고,같은 법 시행규칙 별표 1의 제2호에 따르면 특수자동차에는 견인형(피견인차의 견인을 전용으로 하는 구조인 것), 구난형(고장ㆍ사고 등으로 운행이 곤란한 자동차를 구난ㆍ견인할 수 있는 구조인 것), 특수작업형(위 어느 형에도 속하지 아니하는 특수작업용인 것)이 있습니다.
한편,「도로교통법」 제80조제1항본문에 따르면 자동차등을 운전하려는 사람은 지방경찰청장으로부터 운전면허를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항,같은 법 시행규칙 제53조 및별표 18에서는 운전면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 자동차등의 종류를 정하면서 제1종 대형면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 차량에는 “특수자동차(트레일러 및 레커는 제외함)”를, 제1종 보통면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 차량에는 “총중량 10톤 미만의 특수자동차(트레일러 및 레커는 제외함)”를, 제1종 특수면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 차량에는 “트레일러 및 레커”를, 제2종 보통면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 차량에는 “총중량 3.5톤 이하의 특수자동차(트레일러 및 레커는 제외함)”를 각각 규정하고 있습니다.
그렇다면,「도로교통법 시행규칙」 별표 18에 따른 트레일러는「자동차관리법 시행규칙」 별표 1의 제2호에 따른 특수자동차 중 피견인차의 견인을 전용으로 하는 견인형 특수자동차라고 할 것인바, 견인형 특수자동차의 경우에는 그 주된 목적이 피견인차의 견인이라고 할 것이고, 트레일러가 피견인차의 견인을 하기 위해서는「도로교통법 시행규칙」 별표 18에 따른 제1종 특수면허를 받아야 할 것인데, 이 때 피견인차를 견인하러 가기 위하여 운전하는 등 피견인차를 붙이지 않고 단독으로 견인형 특수자동차를 운전할 경우 필요한 운전면허가 무엇인지 문제가 될 수 있습니다.
살피건대,「도로교통법 시행규칙」 별표 18에 따르면, 특수자동차는 제1종 대형면허, 제1종 보통면허, 제1종 특수면허 및 제2종 보통면허를 받아서 운전할 수 있도록 되어 있으나, 제1종 대형면허, 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허의 경우에는 특수자동차 중에서도 “트레일러 및 레커는 제외한다”고 명문으로 규정하고 있고, “트레일러와 레커”의 경우 제1종 특수면허를 받아서 운전할 수 있도록 명문으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 제1종 대형면허, 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허를 받은 사람은 트레일러 및 레커를 운전할 수 없다고 해석해야 할 것입니다.
또한, 트레일러에 대해서는「도로교통법 시행규칙」 별표 18에 따라 제1종 특수면허를 받아서 운전할 수 있도록 규정되어 있을 뿐, 피견인자동차를 붙이고 트레일러를 운전하는 경우나 피견인자동차를 붙이지 않고 단독으로 트레일러를 운전하는 경우를 명문으로 구분하고 있지 아니하므로, 피견인자동차를 붙이지 않고 단독으로 트레일러를 운전하는 경우에는 제1종 특수면허 외의 다른 면허를 받은 사람도 트레일러를 운전할 수 있다고 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 피견인자동차를 붙이지 않고 트레일러(견인형 특수자동차)를 단독으로 운전할 때에 필요한 운전면허는 제1종 특수(트레일러)면허라고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고다만,「도로교통법 시행규칙」 별표 18에 따른 “트레일러”의 경우 견인형 특수자동차를 의미하는 것으로 보이나, 일반적으로는 트레일러는 피견인차의 의미로 사용되고 있는바, 일반적으로 사용되는 용어와 법령상 사용되는 용어의 의미가 다소 달라 해석상 논란의 소지가 있을 수 있으므로, 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
질문: 특수경비업무의 범위(「경비업법」 제2조제1호마목 등 관련)
답변: 「경비업법」 제2조제1호에 따르면 “경비업”이라 함은 시설경비업무[경비를 필요로 하는 시설 및 장소(이하 “경비대상시설”이라 함)에서의 도난ㆍ화재 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하는 업무, 가목], 특수경비업무[공항(항공기를 포함함) 등 대통령령이 정하는 국가중요시설(이하 “국가중요시설”이라 함)의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무, 마목] 등 같은 호 각목의 어느 하나에 해당하는 업무(이하 “경비업무”라 함)의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는 영업을 말하고, 같은 조 제3호에 따르면 “경비원”이라 함은 제4조제1항의 규정에 의하여 경비업의 허가를 받은 법인(이하 “경비업자”라 함)이 채용한 고용인으로서 일반경비원(제1호 가목 내지 라목의 경비업무를 수행하는 자), 특수경비원(제1호 마목의 경비업무를 수행하는자)의 어느 하나에 해당하는 자를 말하며,같은 법 제4조제1항에 따르면 경비업을 영위하고자 하는 법인은 도급받아 행하고자 하는 경비업무를 특정하여 그 법인의 주사무소의 소재지를 관할하는 지방경찰청장의 허가를 받아야 합니다.
한편,「항공보안법」 제10조제1항에 따르면 국토교통부장관은 항공보안 업무를 수행하기 위하여 국가항공보안계획을 수립ㆍ시행하여야 하며, 국가항공보안계획에 따라 공항의 안전을유지하기 위하여 공항에서의 폭발물 등 처리에 필요한 사항을 정하기 위하여 제정된 「공항에서의 폭발물 등에 관한 처리기준」 제3조제1항에 따르면 공항운영자는 공항 내에서 폭발물등에 의한 폭발사고 피해를 최소화하기 위하여 공항별로 폭발물처리요원을 배치하여야 하는바,이 사안에서는「경비업법」 제4조제1항에 따른 경비업자가 채용한 고용인 중 국제공항에서 폭발물처리 등의 업무를 수행하는 폭발물처리요원이「경비업법」 제2조제3호나목에 따른 “특수경비원”에 해당하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「경비업법」 제2조제3호나목에 따른 “특수경비원”이라 함은같은 법 제4조제1항의 규정에 의한 경비업자가 채용한 고용인으로서같은 법 제2조제1호마목에 따른 특수경비업무, 즉, 공항 등 대통령령이 정하는 국가중요시설의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무를 수행하는 자를 말하는바, 이 사안의 폭발물처리요원이「경비업법」 제2조제3호나목에 따른 “특수경비원”에 해당하기 위하여는 국제공항이 ‘국가중요시설’에 해당하고, 폭발물처리업무가 ‘경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무’에 해당하여야 한다고 할 것입니다.
먼저, 국제공항이「경비업법」 제2조제1호마목에 규정되어 있는 “국가중요시설”에 해당하는지 여부를 살펴보면,「경비업법 시행령」 제2조에 따르면같은 법 제2조제1호마목에서 “대통령령이 정하는 국가중요시설”이라 함은 공항ㆍ항만, 원자력발전소 등의 시설 중 국가정보원장이 지정하는 국가보안목표시설과「통합방위법」 제21조제4항에 규정에 의하여 국방부장관이 지정하는 국가중요시설을 말하고,「통합방위법」 제21조제4항에 따르면 국가중요시설은 국방부장관이 관계 행정기관의 장 및 국가정보원장과 협의하여 지정하는데, 이에 따라 「국가중요시설 지정 및 방호훈령」 제7조에서 국가중요시설을 분류하면서 제7항에서 공항 중 국제공항은 “가”급으로(제1호), 국제공항을 제외한 주요 국내공항을 “나”급으로 하도록 규정하고 있는바, 이 사안 국제공항이「경비업법」 제2조제1호마목의 국가중요시설에 해당하는 것은 명백하다고 할 것입니다.
다음으로, 이 사안 폭발물처리요원의 업무가「경비업법」 제2조제1호마목에 따른 ‘경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무’에 해당하는지 여부를 살펴보면, 일반적으로 “경비”라 함은 도난, 재난, 침략 따위를 염려하여 사고가 나지 않도록 미리 살피고 지키는 일을 의미하고, 폭발물처리요원은 폭발물, 생화학 물질, 그 밖에 폭발의 위험이 있거나 의심되는 물질을 발견하거나 신고를 접수한 경우 초동보고 및 안전조치, 운반등의 폭발물처리를 그 업무로 하는바(「공항에서의 폭발물 등에 관한 처리기준」 제2조제3호 및 제6조 참조), 이 사안 폭발물처리요원의 업무는「경비업법」 제2조제1호마목에 따른 경비 및 화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무에 해당한다고 할 것입니다.
나아가, 특수경비제도는 국가중요시설의 경비를 담당하던 청원경찰의 노령화ㆍ관료화에 따른 비효율성을 제거하고, 국가중요시설에 대한 경비업무의 과학화ㆍ전문화 등 경비기술 향상을 도모하기 위해같은 법이 2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정되면서같은 법 제2조제1호에 마목이 신설되면서 도입된 제도로서[2001. 3. 행정자치위원회 의안번호 제160366호 경비업법개정법률안 검토보고서 참조], 이는 특수경비원들이 담당하고 있는 국가중요시설은 적 또는 불순분자, 테러리스트들의 제일의 공격목표가 될 수밖에 없기 때문에 각국에서는 공항 등 중요시설에 대한 보안시설을 강화하고 출입승객, 방문자, 적재화물에 대한 장비개발과 도입, 검색수준을 강화하면서 불순분자의 침입이나 테러행위 등을 예방하고 있는 점을 고려한 취지라 할 것이고[헌법재판소 2009. 10. 29. 결정 2007헌마1359 결정례 참조], 이에 따라같은 법 제13조제2항 및같은 법 시행령 제19조,같은 법 시행규칙제15조제1항, 별표 4에서 특수경비업자가 특수경비원을 채용한 경우, 특수경비원에게 신임교육을 받게 하도록 규정하고 있는데, 그 실무교육 전체 69시간 중 ‘폭발물 처리요령’이 6시간, ‘테러 대응요령’이 4시간으로 편성되어 있어「경비업법」상 특수경비원의 주요 업무 중 하나로서 폭발물 처리 및 테러 대응이 예정되어 있는 점을 종합하여 보면, 이 사안의 폭발물처리요원은「경비업법」 제2조제3호나목에 따른 특수경비원에 해당한다고 할 것입니다.
따라서,「경비업법」 제4조제1항에 따른 경비업자가 채용한 고용인 중 국제공항에서 폭발물처리 등의 업무를 수행하는 폭발물처리요원이「경비업법」 제2조제3호나목에 따른 “특수경비원”에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 특수경비원으로의 대체 배치 가능 여부 등(「청원경찰법」 제10조의5제1항 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「청원경찰법」 제10조의5제1항각 호 외의 부분 본문에서는 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄되거나 축소되어 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 필요가 있다고 인정하면 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 단서 및 제1호에서는 “다만, 청원주는 청원경찰을 대체할 목적으로「경비업법」에 따른 특수경비원(이하 “특수경비원”이라 함)을 배치하는 경우(제1호)에 해당하는 경우에는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 없다”고 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은 배치된 청원경찰이 의원면직하거나 퇴직하여 결원이 발생한 경우에 청원주는 새로운 청원경찰을 충원하지 않고, 결원이 발생한 청원경찰의 수만큼 특수경비원을 배치하여 그 결원을 충원할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 청원주는「청원경찰법」 제10조의5제1항각 호 외의 부분 본문에 따라, 청원경찰이 배치된 시설의 폐쇄 또는 축소 외의 사유로는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 없다고 할 것이고, 이 경우의 “시설의 폐쇄 또는 축소”는 경비대상 시설물의 물리적인 폐쇄나 시설 면적의 감축뿐만 아니라 청원경찰을 배치할 수 있는 국가중요시설로서의 지정의 해제 등으로 실질적으로 청원경찰에 의한 경비의 필요성이 없어지거나 감소된 경우도 포함하는 의미라고 할 것입니다(법제처 2015. 11. 2.회신 15-0570 해석례참조).또한, 배치된 청원경찰의 의원면직이나 정년 도달에 따른 퇴직으로 해당 시설에 배치된 청원경찰의 수가 줄어들었다고 하더라도, 해당 시설에 대하여 청원경찰에 의한 경비의 필요성이 없어진 것은 아니어서, 이를 “시설의 폐쇄 또는 축소”에 해당하는 것으로 보기는 어려우므로, 청원주는 청원경찰의 결원이 발생하더라도 해당 시설의 청원경찰의 배치인원을 줄일 수는 없다고 할 것입니다.
그런데, 「청원경찰법」 제10조의5제1항 각 호 외의 부분 본문은 청원경찰의 정원을 감축할 수 있는 법정 요건을 규정한 것으로서, 기존의 청원경찰의 정원은 보장하되, 의원면직하거나 퇴직하여 발생한 청원경찰의 자연감소분에 한하여 특수경비원을 배치하는 것을 금지하려는 취지는 아니라고 할 것이고[2001. 2. 26. 제16대 국회 제218회(임시회) 제4차 법제사법위원회 회의록 참조], 청원경찰의 결원이 발생한 경우와 관련하여 「청원경찰법」에서 아무런 규정을 두고 있지 않은바, 배치된 청원경찰의 결원이 발생한 경우에 청원경찰의 정원의 범위 내에서 해당 시설의 경비를 위한 인력의 충원방법에 대해서는 청원주에게 재량이 인정된다고 할 것입니다.
 따라서, 결원이 발생한 청원경찰의 정원은 줄이지 않으면서, 결원만큼의 특수경비원을 배치하는 것까지 「청원경찰법」 제10조의5제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 금지되는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 새로운 청원경찰을 충원하지 않고, 결원만큼의 특수경비원을 배치하는 것은 특수경비원의 대체 배치로서 「청원경찰법」 제10조의5제1항제1호에 따라 금지되므로 특수경비원을 배치하여 결원을 충원 할 수 없다는 견해가 있을 수 있습니다.
 그러나, 「청원경찰법」 제10조의5제1항제1호는 청원경찰을 감축할 수 있는 법정요건인 “시설의 폐쇄 또는 축소”에 해당하는 경우에도 청원경찰을 대체할 목적으로 특수경비원을 배치하는 경우에는 청원경찰을 감축할 수 없다는 의미이고, 이 사안과 같이 청원경찰의 정원을 감축하지 않는 경우에 적용되는 규정은 아니므로, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 배치된 청원경찰이 의원면직하거나 퇴직하여 결원이 발생한 경우에 청원주는 새로운 청원경찰을 충원하지 않고, 결원이 발생한 청원경찰의 수만큼 특수경비원을 배치하여 그 결원을 충원할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄되거나 축소되어, 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축한 후, 특수경비원을 신규 채용하는 경우가 「청원경찰법」 제10조의5제1항제1호에서 금지하고 있는 “청원경찰을 대체할 목적으로 특수경비원을 배치하는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「청원경찰법」의 입법연혁을 살펴보면, 2001년 4월 「청원경찰법」이 개정되면서, 국가중요시설의 경비를 담당하는 특수경비원 제도의 도입으로 인한 청원경찰의 신분상의 불안을 해소하기 위하여 형의 선고ㆍ징계처분 또는 신체ㆍ정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못하는 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니하도록 하는 현행 제10조의4가 신설되었고[2001. 3. 8. 제219회 국회(임시회) 제1차본회의 회의록 참조], 같은 개정 법률에서 제10조의5제1항을 신설하여, 청원주가 「경비업법」에 따른 특수경비원을 배치할 목적으로 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 없다는 규정을 두었습니다.
 이와 같은 「청원경찰법」의 입법연혁에 비추어 보면, 「청원경찰법」 제10조의5제1항제1호는 청원경찰을 특수경비원으로 대체하는 것을 금지함으로써, 청원경찰의 신분상의 불안을 해소하여 고용 안정을 보장하기 위한 취지라고 할 것입니다.
그리고, 「청원경찰법」 제10조의5제1항제1호에 따라 금지되는 특수경비원의 채용에 해당하려면, “청원경찰을 대체할 목적”이 인정되어야 하는데, “대체 목적”이 있는지 여부는 감축된 청원경찰의 수 및 신규 채용된 특수경비원의 수, 특수경비원의 채용 시기, 청원경찰의 배치인원 감축 전에 특수경비원을 채용하기 위한 사전 절차의 진행 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
따라서, 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄되거나 축소되어, 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축한 후, 특수경비원을 신규 채용하는 경우가 「청원경찰법」 제10조의5제1항제1호에서 금지하고 있는 “청원경찰을 대체할 목적으로 특수경비원을 배치하는 경우”에 해당하는지는 감축된 청원경찰의 수 및 신규 채용된 특수경비원의 수, 특수경비원의 채용 시기, 청원경찰의 배치인원 감축 전에 특수경비원을 채용하기 위한 사전 절차의 진행 여부 등에 따라 개별적ㆍ구체적으로 판단해야 한다고 할 것입니다.
질문: 하나의 특별시장·광역시장 및 도지사 소속하에 둘 이상의 지방경찰청을 둘 수 있는지 여부(「경찰법」 제2조제2항 및「경찰청과 그 소속기관 직제」 제2조제3항 관련)
답변: 「경찰법」 제2조제1항에 따르면 치안에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정안전부장관 소속하에 경찰청을 두고, 같은 조 제2항에 따르면 경찰청의 사무를 지역적으로 분담 수행하게 하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)소속하에 지방경찰청을 두고, 지방경찰청장소속하에 경찰서를 두도록 하고 있습니다.
그리고,같은 법 제14조제2항에 따르면 지방경찰청장은 경찰청장의 지휘ㆍ감독을 받아 관할구역 안의 국가경찰사무를 관장하고 소속공무원 및 소속국가경찰기관의 장을 지휘ㆍ감독하며,같은 법 제18조에 따르면 지방경찰청의 명칭ㆍ위치ㆍ관할구역ㆍ하부조직에 필요한 사항은「정부조직법」 제2조제4항 및 제5항의 규정을 준용하여 대통령령 또는 행정안전부령으로 정하도록 하고 있습니다.
이에 따라「경찰청과 그 소속기관 직제」 제2조제3항에서는「경찰법」 제2조제2항에 따라 지방경찰청과 경찰서를 둔다고 규정하고 있고, 같은 시행령 별표 1과 같이 지방경찰청을 두고 있습니다.
그런데,「지방자치법」 제3조제2항에 따르면 “특별시, 광역시, 도 및 특별자치도”는 정부의 직할로 두고, 시ㆍ도의 관할구역 안에 시ㆍ군ㆍ구를 두며, 시ㆍ군ㆍ구 관할구역 안에 읍ㆍ면ㆍ동을 두도록 하고 있고,「경찰법」 제14조제2항에 따르면경찰청장은 지방경찰청장을 지휘ㆍ감독하고,「경찰법」17조제2항에 따라 지방경찰청장은 경찰서장을 지휘ㆍ감독하며, 같은 조 제3항에 따라 경찰서장 소속하에 지구대 또는 파출소를 두도록 하고 있는바, 지방자치단체의 행정체계와 경찰청의 행정조직 체계가 상호 연계되어 구성되어 있으므로 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라고 함)에 설치하는 지방경찰청도 이러한 행정체계의 연계를 고려하여 설치하여야 할 것입니다.
「경찰법」 제2조제2항에 따르면 지방경찰청은 경찰청의 업무를 지역적으로 분담하여 수행하기 위하여 시ㆍ도의 관할 구역 내의 경찰 사무를 처리하기 위해 설치한 것인바, 이에 따르면 지방경찰청은 시ㆍ도와 연계하여 설치되거나 폐지되는 것을 전제로 한 것으로 보이고 비록 하나의 시ㆍ도지사 소속하에 하나의 지방경찰청만을 설치하여야 한다고 문언상 명백하게 규정하고 있지는 아니하나, 지금까지 이러한 원칙에 따라 하나의 시ㆍ도지사 소속하에 하나의 지방경찰청이 설치되어 온 점, 사회통념상으로도 하나의 시ㆍ도지사 소속하에는 하나의 지방경찰청을 두는 것이 일반적인 점 등을 고려할 때,「경찰법」 제2조제2항에 따른 지방경찰청은 특정 광역자치단체 전체를 단일한 관할구역으로 하여 설치된다고 보는 것이 행정조직체계 및 조직의 효율성 측면에서도 타당하다고 할것입니다.
따라서,「경찰법」 제2조제2항에 따라 지방경찰청을 두는 경우, 하나의 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사 소속하에는 하나의 지방경찰청만을 둘 수 있습니다.
질문: 특수경비업자가 할 수 있는 영업의 범위(경비업법 제7조제9항 등 관련)
답변: 「경비업법」 제7조제9항에서는 특수경비업무를 수행하는 경비업자(이하 “특수경비업자”라 함)는 이 법에 의한 경비업과 경비장비의 제조ㆍ설비ㆍ판매업, 네트워크를 활용한 정보산업, 시설물 유지관리업 및 경비원 교육원 등 대통령령이 정하는 경비관련업외의 영업을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제7조의2제1항에서는 그 영업의 범위를 별표 1의2에 따른 영업(제1호) 등으로 규정하면서 같은 표에서는 특수경비업자가 할 수 있는 영업의 하나로 “사업시설 관리 및 조경 서비스업”의 분야의 경우, “사업시설 유지관리 서비스업”과 “건물 산업설비 청소 및 방제 서비스업”을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 영업의 범위에 관하여는 법 또는 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「통계법」에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류표에 따른다고 규정하고 있습니다.
한편,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제24조제1항에서는 산림사업을 하려는 자는 기술수준과 자본금 등 대통령령으로 정하는 요건(제2호) 등을 갖추어 시ㆍ도지사에게 등록을 신청하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제25조 및별표 1 제3호에서는 산림사업 법인(나무병원)의 등록기준을 정하면서 그 산림사업의 범위는 “수목피해 진단ㆍ처방”(가목) 및 “수목피해 치유(방제를 포함함)사업”(나목)이라고 규정하고 있는바,이 사안은산림자원법 제24조제1항 및같은 법 시행령 별표 1제3호에 따라 산림사업 법인(나무병원)으로 등록하여 산림사업을 하는 것이 「경비업법」 제7조제9항 및 같은 법 시행령 제7조의2에 따라 특수경비업자가 할 수 있는 영업에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「경비업법」은 공항 등 국가 중요시설의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 특수경비업무의 특성을 고려하여(제2조제1호마목) 특수경비업자로 하여금 이 법에 의한 경비업과 대통령령이 정하는 경비관련업 외의 영업을 하지 못하도록 겸영금지의무를 규정하였는데(제7조제9항), 이러한 겸영금지의무에 관한 규정은 특수경비업자의 직업의 자유를 제한하는 성격이 있다는 점에서, 그 제한되는 영업의 범위에 관하여는 법령상 명확하게 규정된 바에 따라 해석하여야 할 것입니다.
그리고, 특수경비업자가 할 수 있는 경비관련업에 대해서는 「경비업법 시행령」 제7조의2제1항제1호에 따라 별표 1의2에서 구체적으로 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 영업의 범위에 관하여는 법 또는 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「통계법」에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류표에 따른다고 규정하고 있으므로, 결국 특수경비업자가 할 수 있는 영업의 범위는 같은 별표 1의2에 따라 정해지는 것이고, 그 구체적인 범위는 다시 산업을 대-중-소-세-세세분류 등 5단계로 분류하고 있는 통계청 고시 제2007-53호 한국표준산업분류(이하 “한국표준산업분류”라 함)에 따라 결정된다고 할 것입니다.
그런데, 산림사업 법인(나무병원)으로 등록하여 할 수 있는 산림사업인 “수목피해 진단ㆍ처방”과 “수목피해 치유(방제를 포함함)사업”은 한국표준산업분류에 따르면, 「02040. 임업 관련 서비스업」(산림 병충해 방지 서비스)과 「74300. 조경관리 및 유지 서비스업」(조경수목 치료 서비스)에 해당하는 것이고, 「경비업법 시행령」 별표 1의2에서는 한국표준산업분류에 따른 중분류 「74. 사업시설 관리 및 조경 서비스업」 중 「741. 사업시설 유지관리 서비스업」, 「742. 건물ㆍ산업설비 청소 및 방제 서비스업」에 해당하는 업무만을 특수경비업자가 할 수 있는 영업으로 정하고 있을 뿐이므로, 산림사업 법인(나무병원)의 업무와 중첩될 수 있는 「743. 조경 관리 및 유지 서비스업」은 특수경비업자가 겸영할 수 있는 업무의 범위에서 제외하고 있음이 명백하다고 할 것입니다.
따라서, 산림자원법 제24조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제3호에 따라 산림사업 법인(나무병원)으로 등록하여 산림사업을 하는 것은 「경비업법」 제7조제9항 및 같은 법 시행령 제7조의2에 따라 특수경비업자가 할 수 있는 영업에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 학점인정제도를 통해 학위를 취득한 자의 경찰공무원 특별채용시험의 응시자격 인정 여부 (「경찰공무원임용령」 제16조제4항제2호 등 관련)
답변: 「경찰공무원법」 제8조제3항제3호에서는 임용예정직에 상응하는 근무실적 또는 연구실적이 있거나 전문지식을 가진 사람을 임용하는 경우에는 경력경쟁채용시험을 통해 경찰공무원을 신규채용할 수 있다고 규정하고 있고,「경찰공무원임용령」 제16조제3항에서는「경찰공무원법」 제8조제3항제3호에 따른 특별채용을 하고자 하는 경우에는 국가기관ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관 기타 이에 준하는 기관의 임용예정직에 관련성이 있는 직무분야에서 임용예정계급에 상응하는 근무 또는 연구경력이 3년 이상인 자이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항제2호에서는 2년제 이상 대학의 경찰행정 관련 학과를 졸업한 사람은 근무 또는 연구경력을 요하지 아니한다고 규정하고 있는 바,이 사안은「학점인정 등에 관한 법률 시행령」(이하 “학점인정법 시행령”이라 함) 제10조제4항에 따른 경찰행정 전공과정을 이수하여「학점인정 등에 관한 법률」(이하 “학점인정법”이라 함) 제8조에 따라 “전문대학을 졸업한 자와 같은 수준 이상의 학력을 인정받은 사람”도「경찰공무원임용령」 제16조제4항제2호의 “2년제 이상 대학의 경찰행정 관련 학과를 졸업한 사람”과 동일한 것으로 보아 특별채용에 응시할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「경찰공무원임용령」 제16조제4항제2호에서는 경찰공무원 특별채용에 관한 3년의 근무 또는 연구경력이 면제될 수 있는 요건으로 “2년제 이상 대학의 경찰행정 관련 학과를 졸업”했을 것을 규정하고 있는데, 여기서 “2년제 이상 대학”은 주로 학술이론이나 전문적인 지식을 가르치고 연구하는 것을 목적으로 하여 설립된 “학교”로서(「고등교육법」 제2조, 제28조, 제47조 등) 「고등교육법」 및 같은 법 시행령에 따라 그 설립(법 제4조), 학생의 정원(법 제32조)과 선발 기준(법 제33조 및 제34조), 교육과정의 운영(법 제21조), 학사관리(법 제22조 및 제23조 등)에 관한 사항 등이 엄격하게 규율되고 이와 같은 사항이 각종 행정처분(법 제60조부터 제62조까지)과 형사처벌(법 제64조)에 의하여 담보되는 반면, 학점인정법에 따라 운영되고 있는 학점인정제도는 성인 학습자에게 고등교육 기회를 제공하여 평생교육을 활성화하는 것을 목적으로 하는 제도로서(법 제1조) 같은 법 제3조에 따른 교육훈련기관은 「고등교육법」 제2조의 “학교”에 포함되지 않으며 「고등교육법」상의 학사운영과는 별개의 독자적인 학습과정의 운영을 통해 학점 또는 학력을 인정하게 되므로(법 제4조의2), 양자는 그 목적과 운영방식 등에 있어서 차이가 있다고 할 것입니다.
그리고, 소방공무원의 경력경쟁채용 요건에 관한 「소방공무원임용령」 제15조제5항, 보육교사의 자격에 관한 「영ㆍ유아 보육법」 제21조제2항, 평생교육사의 자격에 관한 「평생교육법」 제24조제1항, 사회복지사의 등급별 자격기준에 관한 「사회복지사업법 시행령」 별표 1, 호텔관리사 시험의 응시자격에 관한 「관광진흥법 시행규칙」 제48조제2호, 일반용전기설비 점검자의 자격에 관한 「전기사업법 시행규칙」 제36조 등 자격요건을 규정하고 있는 다수의 유사 입법례에서도 특정한 “학교를 졸업한 사람”과 그와 “동등한 수준 이상의 학력이 있다고 인정되는 사람”을 구분하여 규정하고 있는바, 이와 같은 입법례에 비추어 보더라도, 현행 법령상 「고등교육법」상 학교를 졸업한 사람과 학점인정제도를 통해 학력인정을 받은 사람은 서로 구분된다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 학점인정법 시행령 제17조에 따른 경찰행정 전공과정을 이수하여 학점인정법 제8조에 따라 “전문대학을 졸업한 자와 같은 수준 이상의 학력을 인정받은 사람”은 「경찰공무원임용령」 제16조제4항제2호의 “2년제 이상 대학의 경찰행정 관련 학과를 졸업한 사람”과 동일한 것으로 볼 수 없으므로 특별채용시험에 응시할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견

○ 현재, 「소방공무원임용령」 제15조제5항, 「영ㆍ유아 보육법」 제21조제2항, 「사회복지사업법 시행령」 별표 1, 「관광진흥법 시행규칙」 제48조제2호, 「전기사업법 시행규칙」 제36조 등 다수의 법령에서는 「학점인정 등에 관한 법률」의 취지를 고려하여 각종 자격 요건을 규정하면서, “졸업자”와 “동등한 수준 이상의 학력이 있다고 인정되는 자”를 동등하게 취급하고 있는바, 「경찰공무원임용령」에서도 이와 같은 점을 고려하여 학점인정제도를 통해 학력인정을 받은 자를 특별채용의 대상에 포함할지 여부를 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
질문: 산업단지 조성 후 정당한 사유 없이 3년 내에 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하지 아니하여 구 「지방세법」 제276조제2항 단서에 따른 추징대상이 되는 경우, 산업단지 조성을 위한 부동산 취득 당시 감면된 취득세가 추징대상에 포함되는지 여부(구 「지방세법」 제276조제2항 등 관련)
답변: 구「지방세법」(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제105조제1항에 따르면 취득세는 부동산ㆍ차량ㆍ기계장비ㆍ입목ㆍ항공기ㆍ선박ㆍ광업권ㆍ어업권ㆍ골프회원권ㆍ승마회원권ㆍ콘도미니엄회원권 또는 종합체육시설이용회원권의 취득에 대하여 당해 취득물건 소재지의 도에서 그 취득자에게 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에 따르면 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 이를 취득한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, 구「지방세법」 제276조제2항각 호 외의 부분 본문에서는「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는「산업기술단지 지원에 관한 특례법」에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지(이하 “산업단지등”이라 함)를 조성한 후에 산업용 건축물ㆍ연구시설 및 시험생산용 건축물(이하 “산업용 건축물등”이라 함)을 신축하거나 증축하려는 경우에는 같은 항 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 감면하도록 하고 있고, 같은 항 제1호에서는 산업단지등을 조성하기 위하여 취득하는 부동산 및 산업단지등의 조성공사가 완료된 후에 산업용 건축물등의 신축이나 증축으로 인하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세 등을면제하도록 규정하고 있으며, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 산업단지등을 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 내에 정당한 사유 없이 산업단지등을 조성하지 아니하거나, 공사가 완료된 후에 정당한 사유 없이 3년 내에 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하지 아니하는 경우 그 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세 등을 추징하도록 규정하고 있는바,이 사안에서는 구「지방세법」 제276조제2항각 호 외의 부분 본문에 따라 산업단지 조성을 위한 부동산 취득에 따른 취득세와 지목변경에 따른 취득세를 감면받은 자가 산업단지 조성 후 정당한 사유 없이 3년 내에 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하지 아니하여같은 법 제276조제2항각 호 외의 부분 단서에 따른 취득세 추징요건에 해당되는 경우, 그 추징대상에 지목변경에 따른 취득세 감면분뿐만 아니라 산업단지 조성을 위한 부동산 취득에 따른 취득세 감면분도 포함되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 감면된 취득세의 추징요건을 규정하고 있는 구「지방세법」 제276조제2항각 호 외의 부분 단서를 살펴보면, 산업단지등을 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 내에 정당한 사유 없이 산업단지등을 조성하지 아니하거나 공사가 완료된 후에 정당한 사유 없이 3년 내에 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하지 아니하는 경우 그 해당 부분에 대하여는 취득세를 추징하도록 하여,같은 법 제105조제1항에 따른 부동산 취득에 따른 취득세와 같은 조 제5항에 따라 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에 취득한 것으로 보아 부과되는 취득세(이하 “지목변경에 따른 취득세”라 함)를 구분하지 않고 있으므로 추징대상이 되는 취득세는 지목변경에 따른 취득세와 부동산 취득에 따른 취득세를 모두 포함한 같은 조 본문에 따라 감면된 취득세 전체를 말한다고 할 것입니다.
또한, 취득세 등의 감면제도가 최초 도입될 당시의 입법자료에 따르면 구「지방세법」 제276조제2항에 따른 취득세 감면제도는 산업단지를 조성하고 산업용 건축물등의 신축ㆍ증축을 통한 지역경제 활성화를 위하여 산업단지 조성자가 공장용 부동산을 취득하는 경우 해당 취득세 및 등록세를 면제하고 재산세를 경감하도록 하려는 것[지방세법일부개정법률(1997. 8. 30. 법률 제5406호로 개정된 것을 말함) 개정 당시의 국회 심사보고서 참조]으로서, 산업단지의 조성에 그치지 않고 궁극적으로 산업용 건축물등의 신축ㆍ증축이 이루어지도록 하려는 것이 입법 취지로 보이고, 따라서 산업단지를 조성하였으나 산업용 건축물등의 신축ㆍ증축이 이루어지지 않아 감면된 취득세의 추징대상에 해당되는 경우 지목변경에 따른 취득세는 물론 부동산 취득에 따른 취득세 모두 그 추징대상이 된다고 보는 것이 이러한 입법취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
한편, 구「지방세법」 제276조제2항각 호 외의 부분 단서에서 추징대상으로 규정하고 있는 ‘그 해당 부분’이란 지목변경에 따른 취득세 감면분을 의미하는 것이고, 산업단지는 이미 조성되었으므로 산업단지 조성을 위한 부동산 취득에 따른 취득세 감면분은 추징대상에 포함되지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 해당 규정의 문언 및 입법취지상 ‘그 해당 부분’이란 산업단지를 조성하기 위하여 취득한 전체 부동산 중 3년 내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니한 부분에 해당되는 부동산을 말하는 것으로 보는 것이 보다 더 합리적인 해석이라 할 것이므로 이와 같은 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 구「지방세법」 제276조제2항각 호 외의 부분 본문에 따라 산업단지 조성을 위한 부동산 취득에 따른 취득세와 지목변경에 따른 취득세를 감면받은 자가 산업단지 조성 후 정당한 사유 없이 3년 내에 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하지 아니하여같은 법 제276조제2항각 호 외의 부분 단서에 따른 취득세 추징요건에 해당되는 경우, 그 추징대상에는 지목변경에 따른 취득세 감면분뿐만 아니라, 산업단지 조성을 위한 부동산 취득에 따른 취득세 감면분도 포함된다고 할 것입니다.
질문: 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 지역인 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장은 도시지역(제1호), 관리지역(제2호), 농림지역(제3호), 자연환경보전지역(제4호)의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고,국토계획법 제76조제1항에서는같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제71조제1항제19호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을같은 영 별표 20에 규정된 건축물로 규정하고 있습니다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로서「건축법 시행령」 별표 1제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(다목), 같은 별표 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점ㆍ휴게음식점ㆍ제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점(라목), 같은 별표 제15호의 숙박시설로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(사목)을 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제12조에서는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호다목ㆍ라목 및 사목에서 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”이란 국토계획법 시행규칙 별표 2의 지역을 말한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역을 같은 별표 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로 규정하면서(본문), 다만 「하수도법」에 따른 공공하수처리시설이 설치ㆍ운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역은 제외한다고 규정하고 있는바(단서),이 사안은 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수(戶數)를 산정할 때 1세대를 1호로 산정해야 하는지, 아니면 다세대주택 1동을 1호로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서는 계획관리지역 중 같은 별표 각 호에 해당하는 지역이더라도 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 규정하면서, “호”의 의미나 그 산정기준에 관해서 명확한 규정을 두고 있지 않은바, 법령에서 특정 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 다른 법률과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조).그런데, 호(戶)의 사전적 의미는 호적상의 가족으로 구성된 집 또는 집을 세는 단위로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 통상적으로 호는 독립적인 가구(家口)의 단위를 말한다고 할 것이고, 주택의 호수 산정기준에 관한 다른 법령을 살펴보면, 「주택법」 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 연간 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 등은 국토교통부장관에게 등록해야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 단독주택의 경우 20호, 공동주택의 경우 20세대를 규정하고 있는바, 단독주택 1호에 상응하는 공동주택의 단위를 공동주택 1동이 아닌 공동주택 내 거주하는 1세대로 보는 입법례에 비추어 볼 때, 공동주택 중 하나인 다세대주택을 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따른 자연마을로 보는 경우 그 호수를 산정할 때에는 다세대주택 내 거주하는 각각의 1세대를 1호로 산정해야 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제36조제1항제2호다목에 따르면, 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역을 말하는데, 같은 법 시행규칙 별표 2에서 계획관리지역 중 저수를 광역상수원으로 이용하는 댐의 계획홍수위선으로부터 1킬로미터 이내인 집수구역(제1호) 등에 해당하는 지역에서는 휴게음식점 등을 설치할 수 없도록 엄격히 제한하면서도 해당 지역에 「하수도법」에 따른 공공하수처리시설이 설치ㆍ운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 한 입법 취지는 건물ㆍ시설 등에서 발생하는 하수를 처리할 수 있는 시설이 설치ㆍ운영되어 수질오염을 방지할 수 있거나 과거부터 자연적으로 형성된 취락이 존재하고 있어 휴게음식점 등이 추가로 입지하더라도 주변 환경에 미치는 영향이 상대적으로 적은 경우에는 제한적으로 개발을 허용하려는 것이라고 할 것입니다.
그렇다면, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”이란 일정 규모 이상의 인구가 거주하는 주거지가 형성되어 있어 이미 개발이 이루어진 지역을 의미한다고 할 수 있으므로, 이 사안에서 호수는 해당 주거지역의 규모 및 개발의 정도를 측정하는 기준이 된다고 할 수 있는바, 다세대주택을 자연마을로 보아 그 호수를 산정할 때에는 다세대주택 내 거주하는 각각의 1세대를 1호로 산정하는 것이 위와 같은 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 한다고 할 것입니다.