질문: 행정안전부ㆍ한국예탁결제원이 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지 여부(「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호 등 관련)
답변: 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 함) 제2조제3호마목 및같은 법 시행령 제2조제4호에서는같은 법에 따라 정보를 공개할 의무가 있는 공공기관의 하나로 “특별법에 따라 설립된 특수법인”을 규정하고 있는바, 이는 문언상 당해 법인의 설립 및 규율을 목적으로 특별히 제정된 법률에 의하여 설립된 법인에 한정할 것은 아니고, 법인의 설립 및 규율 외의 다른 목적을 위하여 제정된 법률 가운데 특정 법인의 설립근거를 둔 법률에 의하여 설립된 법인도 포함된다고 볼 것인데, 한국예탁결제원이 이에 해당하는지는정보공개법의 입법 목적을 염두에 두고, 해당 법인에게 부여된 업무가 국가행정업무이거나, 이에 해당하지 않더라도 그 업무 수행으로써 추구하는 이익이 해당 법인 내부의 이익에 그치지 않고 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 갖는지 여부를 중심으로 판단하되, 해당 법인의 설립근거가 되는 법률이 법인의 조직구성과 활동에 대한 행정적 관리ㆍ감독 등에서「민법」이나「상법」등에 의하여 설립된 일반 법인과 달리 규율한 취지, 국가나 지방자치단체의 해당 법인에 대한 재정적 지원ㆍ보조의 유무와 그 정도, 해당 법인의 공공적 업무와 관련하여 국가기관ㆍ지방자치단체 등 다른 공공기관에 대한 정보공개청구와는 별도로 해당 법인에 대하여 직접 정보공개청구를 구할 필요성이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 합니다(각주:대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례참조).먼저 자본시장법은 자본시장에서의 금융혁신과 공정한 경쟁을 촉진하고 투자자를 보호하며 금융투자업을 건전하게 육성함으로써 자본시장의 공정성ㆍ신뢰성 및 효율성을 높여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 제정된 법률(제1조)로,같은 법 제294조에서는 증권등(각주: 증권, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말하며(자본시장법 제294조제1항 참조), 이하 같음.)의 집중예탁과 계좌 간 대체, 매매거래에 따른 결제업무 및 유통의 원활을 위하여 한국예탁결제원을 설립하고, 한국예탁결제원은 법인으로 한다고 규정하여 한국예탁결제원의 설립근거를 자본시장법에 두고 있는바, 한국예탁결제원은특별법인 자본시장법에 따라 설립된 법인에 해당합니다.
다음으로 한국예탁결제원이 행하는 업무의 내용과 성격에 대해 살펴보면, ① 자본시장법 제296조에서는 한국예탁결제원은 정관으로 정하는 바에 따라 증권등의 집중예탁업무(제1항제1호), 증권등의 계좌 간 대체업무(제1항제2호) 등 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에서 정하는 업무를 행한다고 규정하여 한국예탁결제원으로 하여금 금융시장에 필요한 예탁ㆍ결제 인프라를 제공하도록 하고 있고, ②같은 법 제298조제1항에서는 한국예탁결제원이 아닌 자는 증권등을 예탁받아 그 증권등의 수수를 갈음하여 계좌 간의 대체로 결제하는 업무를 영위하여서는 아니 된다고 규정하여 한국예탁결제원에 증권등의 예탁ㆍ결제 업무에 대한 독점권을 부여하고 있으며, ③같은 법 제61조제1항본문에서는 금융투자업자(각주: 자본시장법 제6조제1항 각 호의 금융투자업에 대하여 금융위원회의 인가를 받거나 금융위원회에 등록하여 이를 영위하는 자를 말하며(자본시장법 제8조 참조), 이하 같음)는 그 고유재산을 운용함에 따라 소유하게 되는 증권을 한국예탁결제원에 지체 없이 예탁하여야 한다고 규정하고,같은 법 제75조제1항본문에서는 투자매매업자 또는 투자중개업자는 금융투자상품의 매매, 그 밖의 거래에 따라 보관하게 되는 투자자 소유의 증권을 한국예탁결제원에 지체 없이 예탁하여야 한다고 규정하는 등같은 법에서는 예탁 업무의 통일성 및 투자자 재산 보호 등을 위해 금융투자업자가 증권을 한국예탁결제원에 의무적으로 예탁해야 하는 경우에 대해 규정하고 있는바, 한국예탁결제원의 업무는 자본시장의 공정성ㆍ신뢰성 및 효율성을 높이고 투자자를 보호하는 역할을 하는 등 공익적인 성격을 갖는 것으로, 해당 법인의 업무 수행으로써 추구하는 이익이 해당 법인 내부의 이익에 그친다고 보기 어렵습니다.
그리고 한국예탁결제원에 대한 자본시장법상의 행정적 관리ㆍ감독 체계에 대해 살펴보면, ① 한국예탁결제원이 정관을 변경하고자 하는 경우 금융위원회 승인을 받아야 하고(같은 법 제299조제2항), ②같은 법 제302조의 예탁업무규정 및같은 법 제303조의 결제업무규정 등을 제정ㆍ변경하거나 폐지하고자 하는 경우에는 금융위원회의 승인을 받아야 하며(같은 법 제305조제1항), 그 외의 업무에 관한 규정을 제정ㆍ변경하거나 폐지한 경우에는 지체 없이 금융위원회에 보고하여야 하고(같은 법 제305조제3항), ③ 금융위원회는 한국예탁결제원 및 그 임직원이 ‘같은 법 제296조제1항각 호, 제2항 각 호 및 제3항 각 호 외의 업무를 영위한 경우’ 등 처분 사유(같은 법 별표 8 제1호부터 제29호까지)에 해당하는 경우 업무정지, 위법행위의 시정명령 또는 중지명령, 임원 해임요구, 직원 면직요구 등을 할 수 있으며(같은 법 제307조), ④ 한국예탁결제원의 사장은 주주총회에서 선출하되 금융위원회의 승인을 받아야 하는 등 자본시장법에서는 한국예탁결제원에 대한 금융위원회의 적절한 통제가 이루어질 수 있도록「민법」또는「상법」에 따라 설립된 일반적인 법인과 달리 행정적 관리ㆍ감독에 관한 사항을 구체적으로 규정하고 있습니다.
아울러 ① 한국예탁결제원은 1974년에「상법」상 주식회사의 형태로 출범한 후 1994년 1월 5일 법률 제4701호로「증권거래법」이 일부개정되면서 ‘예탁기관의 공공성을 높임으로써 유가증권의 집중예탁을 활성화하고 유가증권의 실물거래에 따른 비용과 사고위험을 축소하도록 하는 취지(각주: 구 「증권거래법」(1994. 1. 5. 법률 제4701호로 일부개정된 것) 개정이유서 참조)’에서 특수법인의 형태로 개편된 것인 점, ② 한국예탁결제원은「주식ㆍ사채 등의 전자등록에 관한 법률」(이하 “전자증권법”이라 함)이 2019년 9월 시행되어 전자증권제도가 한국예탁결제원의 독점 사업의 형태가 아닌 전자등록업 허가제(각주: 전자증권법 제5조 참조)의 형태로 도입됨에 따라 2022년 1월 공공기관운영법에 따른 공공기관에서 지정 해제되었으나,전자증권법시행 이후에도 한국예탁결제원에서 자본시장법에 따른 독점 사업인 기존 예탁제도를 병행하여 운영하고 있고 한국예탁결제원 외에전자증권법에 따른 전자등록업 허가를 받은 기관이 없다면 한국예탁결제원의 경우 여전히 공공기관운영법에 따른 공공기관에 준하는 정도로 공공성이 있다고 할 것인 점, ③정보공개법 제2조제3호 및같은 법 시행령 제2조에서는 국가기관, 지방자치단체, 공공기관운영법에 따른 공공기관과 별개로 “특별법에 따라 설립된 특수법인” 등을정보공개법적용 대상 기관으로 규정하고 있는바, 한국예탁결제원이 공공기관운영법에 따른 공공기관에서 지정 해제되었다고 하더라도 국민의 알권리가 충분히 보장될 수 있도록 한국예탁결제원에서 보유ㆍ관리하고 있는 정보에 대해 해당 법인에 직접 정보공개를 청구할 수 있다고 해석하는 것이 공공성을 갖는 법인에 대한 국민의 알권리를 보장하려는 정보공개법령의 입법 목적에 부합하는 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 자본시장법 제294조에 따라 설립된 한국예탁결제원은 정보공개법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항정보공개법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”의 의미가 명확하지 않으므로, 해당하는 법인의 구체적인 범위 또는 요건 등을정보공개법령에 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공공기관의 정보공개에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.가. 국가기관1) 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회2) 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관3)「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 위원회나. 지방자치단체다.「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공공기관라.「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단마. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령제2조(공공기관의 범위)「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호마목에서 “대통령령으로 정하는 기관”이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다.1.「유아교육법」,「초ㆍ중등교육법」,「고등교육법」에 따른 각급 학교 또는 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 학교2. 삭제3.「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항에 따른 출자기관 및 출연기관4.특별법에 따라 설립된 특수법인5.「사회복지사업법」 제42조제1항에 따라 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인6. 제5호 외에「보조금 관리에 관한 법률」 제9조 또는「지방재정법」 제17조제1항각 호 외의 부분 단서에 따라 국가나 지방자치단체로부터 연간 5천만원 이상의 보조금을 받는 기관 또는 단체. 다만, 정보공개 대상 정보는 해당 연도에 보조를 받은 사업으로 한정한다.자본시장과 금융투자업에 관한 법률제294조(설립) ① 증권등(증권, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 이하 이 장에서 같다)의 집중예탁과 계좌 간 대체, 매매거래에 따른 결제업무 및 유통의 원활을 위하여 한국예탁결제원을 설립한다.② 예탁결제원은 법인으로 한다.③ 예탁결제원은 대통령령으로 정하는 바에 따라 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다.