질문: 종전 폐기물처리업자의 위법행위를 사유로 양수인에게 행정처분을 할 수 있는지 여부(「폐기물관리법」 제33조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「폐기물관리법」 제33조에서는 폐기물처리업자등(각주: 폐기물처리업자, 같은 법 제29조에 따른 폐기물처리시설의 설치승인을 받거나 신고를 한 자, 폐기물처리 신고자 또는 전용용기 제조업자를 말하며, 이하 같음. )으로부터 폐기물처리업등(각주: 폐기물처리업, 폐기물처리시설, 제46조제1항에 따른 시설 또는 전용용기 제조업을 말함. )을 양수하거나 인수(각주: 「민사집행법」에 따른 경매, 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 환가(換價)나「국세징수법」ㆍ「관세법」 또는「지방세징수법」에 따른 압류재산의 매각, 그 밖에 이에 준하는 절차에 따른 인수를 말함. )하는 경우 해당 양수인 또는 인수인은 환경부령으로 정하는 바에 따라 허가를 받아야 한다고 하면서(전단), 해당 허가를 받은 양수인 또는 인수인은 폐기물처리업등의 허가.승인.등록 또는 신고에 따른 권리.의무를 승계한다고 규정하고 있는바(후단), 이와 같이 양수허가에 따른 권리ㆍ의무 승계 규정을 둔 취지는같은 법 제25조에 따른 신규 허가를 받지 않더라도 폐기물처리업자로부터 폐기물처리업을 양수한 자에게 종전의 폐기물처리업자와 같은 지위를 인정하여「폐기물관리법」상의 폐기물처리업 허가에 따른 모든 권리ㆍ의무를 승계받도록 하려는 것입니다.
(각주:대법원 2002. 10. 22. 선고 2002다46331 판결례및 법제처 2019. 5. 20.회신 19-0108 해석례참조 )그리고 「폐기물관리법」은 폐기물 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제3조의2제4항에서는 폐기물로 인하여 환경오염을 일으킨 자는 오염된 환경을 복원할 책임을 지며, 오염으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담해야 한다고 규정하여 오염원인자 책임의 원칙을 명시하고 있는 점에 비추어 보면, 양수허가에 따른 지위승계를 규정한 같은 법 제33조는 오염원인자 책임 원칙을 확장(각주:대법원 2002. 10. 22. 선고 2002다46331 판결례참조 )한 것으로 볼 수 있는바, 종전 폐기물처리업자로부터 승계받는 권리ㆍ의무에는 종전 폐기물처리업자의 위법행위를 사유로 하는 「폐기물관리법」에 따른 제재처분까지 포함된다고 보는 것이 입법취지에도 부합하는 해석이라 할 것입니다.
또한 「폐기물관리법」 제33조제4항에서는 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 조 제1항에 따른 양수허가 신청이 있는 경우 종전의 폐기물처리업자등이 같은 법을 위반하여 발생했으나 이행하지 않은 법적 책임이 있는지 여부 및 그 법적 책임 이행계획이 명확하고 합리적인지 여부(제1호) 등을 검토한 후 허가 여부를 결정하고 허가신청인에게 통보해야 한다고 규정하고 있는바, 이는 같은 조 제1항의 양수허가 시 종전 폐기물처리업자등에 대한 제재처분의 효과까지 승계되는 것을 전제하여, 양수하려는 자로 하여금 미이행된 법적 책임 이행을 담보하려는 취지이므로, 양수허가 여부를 검토하는 단계에서 확인되지 않은 양도인의 위법행위라는 이유로 그에 대한 책임이 양수인에게 승계되지 않는다고 볼 수는 없습니다.
만약 이와 달리 종전 폐기물처리업자에 대한 제재처분 사유가 양수허가를 받은 자에게 승계되지 않는다고 본다면, 「폐기물관리법」에 따른 위법행위를 한 후에 제재처분을 회피하려는 수단으로 영업의 양도가 악용될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
(각주: 법제처 2010. 5. 20.회신 10-0131 해석례및 법제처 2016. 8. 1.회신 16-0358 해석례참조 )따라서 이 사안과 같이 양수허가 전에 양도인이 「폐기물관리법」 제8조제1항을 위반하여 사업장폐기물을 버린 행위가 양수허가 후에 적발된 경우에도, 시ㆍ도지사는 양도인의 해당 위법행위를 사유로 양수인에 대하여 폐기물처리업허가를 취소할 수 있다고 보아야 합니다.
나. 질의 나에 대하여앞에서 살펴본 바와 같이 「폐기물관리법」 제33조에서 양수허가에 따라 권리ㆍ의무가 승계된다고 규정한 취지는, 양수인이 같은 법 제25조에 따른 신규 허가를 받지 않더라도 「폐기물관리법」상 종전 폐기물처리업자의 모든 권리ㆍ의무를 승계받도록 하려는 것으로, 해당 규정에 따라 승계되는 범위에는 종전 폐기물처리업자의 위법행위를 사유로 하는 「폐기물관리법」상 제재처분까지 포함됩니다.
이와 같은 지위승계 규정의 취지에 비추어 볼 때 폐기물처리업이 반복적으로 양도ㆍ양수된다고 해서 승계되는 권리.의무의 범위가 달라진다고 볼 수 없는바, 폐기물처리업이 수 차례에 걸쳐 양도ㆍ양수되는 경우에도 「폐기물관리법」에 따른 폐기물처리업자의 권리ㆍ의무는 최초사업자로부터 최종 양수인에 이르기까지 순차적으로 승계된다고 보아야 할 것입니다.
따라서 이 사안과 같이 최초사업자가 「폐기물관리법」 제8조제1항을 위반하여 사업장폐기물을 버린 행위가 양도인과 양수인 사이에 이루어진 양수허가 후에 적발된 경우에도 시ㆍ도지사는 최초사업자의 해당 위법행위를 사유로 양수인에 대하여 폐기물처리업허가를 취소할 수 있다고 보아야 합니다.
＜ 관계 법령＞폐기물관리법제33조(권리ㆍ의무의 승계 등) ①폐기물처리업자, 제29조에 따른 폐기물처리시설의 설치승인을 받거나 신고를 한 자, 폐기물처리 신고자 또는 전용용기 제조업자(이하 이 조에서 “폐기물처리업자등”이라 한다)로부터 폐기물처리업, 폐기물처리시설, 제46조제1항에 따른 시설 또는 전용용기 제조업(이하 이 조에서 “폐기물처리업등”이라 한다)을 양수하거나 「민사집행법」에 따른 경매, 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 환가(換價)나 「국세징수법」ㆍ「관세법」 또는 「지방세징수법」에 따른 압류재산의 매각, 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 인수하는 경우에 해당 양수인 또는 인수인은 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 허가를 받은 양수인 또는 인수인은 폐기물처리업등의 허가ㆍ승인ㆍ등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무를 승계한다.②ㆍ③ (생 략)④ 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항 또는 제2항에 따른 허가신청이나 제3항에 따른 신고가 있는 경우 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 허가 또는 신고수리 여부를 결정하고 허가신청인 또는 신고인에게 통보하여야 한다.1. 종전의 폐기물처리업자등이 이 법을 위반하여 발생하였으나 이행하지 아니한 법적 책임이 있는지 여부 및 그 법적 책임 이행계획이 명확하고 합리적인지 여부2.ㆍ3. (생 략)⑤ 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항 또는 제2항에 따른 허가신청이나 제3항에 따른 신고를 받은 날부터 30일 이내에 허가 또는 신고수리 여부와 법적 책임의 범위 등 환경부령으로 정하는 사항을 허가신청인 또는 신고인에게 통지하여야 한다.⑥ㆍ⑦ (생 략)⑧ 제1항 또는 제2항에 따라 권리ㆍ의무 승계가 이루어질 경우 종전의 폐기물처리업자등에 대한 허가ㆍ승인ㆍ등록 또는 신고는 그 효력을 잃는다. 다만, 종전 폐기물처리업자등의 이 법에 따른 의무 위반으로 인한 법적 책임은 권리ㆍ의무 승계에도 불구하고 소멸하지 아니한다.폐기물관리법 시행규칙제47조(권리ㆍ의무의 승계 허가 및 신고) ① ～ ④ (생 략)⑤ 법 제33조제5항에서 “환경부령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.1. 허가 또는 신고수리 여부2. 허가신청인 또는 승계신고인에게 승계되는 법적 책임의 구체적인 범위