질문: 기반시설 및 해당 기반시설로 진출입하기 위한 도로 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안을 위한 토지소유자의 동의 요건(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조제1항 등 관련)
답변: 먼저국토계획법 제2조제6호 및같은 법 시행령 제2조제1항에서는 기반시설의 종류를 교통시설(제1호), 환경기초시설(제7호) 등으로 구분하여 규정하고 있고,같은 법 제43조제1항본문에서는 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제25조제3항에서는 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류에 대하여 차등을 두어 입안하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 기반시설의 종류별로 기능ㆍ특성ㆍ주민에게 미치는 영향 등이 상이하여 서로 구분하여 취급하는 것으로 볼 수 있는 점에 비추어보면, 이 사안과 같이 주민이 기반시설 A 및 기반시설 B를 도시ㆍ군관리계획으로 입안 제안하려는 경우는 종류가 다른 별개의 기반시설을 대상으로 하는 것이어서, 입안 제안을 위해 필요한 토지소유자의 동의 요건인 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따른 “대상 토지 면적 5분의 4 이상” 역시 기반시설의 종류별로 각각 갖추어야 하는 것으로 해석하는 것이 규정체계에 부합하는 해석이라 할 것이며, 이러한 해석은 주민이 기반시설 A의 설치에 관한 사항 및 기반시설 B의 설치에 관한 사항을 ‘동시에 입안 제안하는 경우’와 ‘각각 시기를 달리하여 입안 제안하는 경우’ 갖추어야 하는 토지소유자의 동의 요건을 다르게 취급할 특별한 이유가 없다는 점에서 더욱 그러합니다.
그리고 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에서 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안에 관하여 토지소유자의 동의 요건을 규정한 취지는, 소수의 제안자의 입안 제안에 따라 발생할 수 있는 도시ㆍ군관리계획과 관련한 다수 이해관계자의 재산권 침해를 최소화하고, 토지소유자의 반대를 사전에 예방하여 도시ㆍ군관리계획 입안 제안의 실효성을 높이려는 것인 점(각주: 법제처 2022. 3. 22.회신 21-0727 해석례참조)을 고려할 때, 이 사안과 같이 기반시설 A 및 기반시설 B의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안을 하려는 경우 갖추어야 하는 토지소유자의 동의 요건은 각 기반시설의 부지별로 해당 토지 소유자의 의사가 충실히 반영될 수 있는 방향으로 해석하는 것이 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
또한국토계획법 제43조제1항본문에서는 기반시설을 설치하려면 그 시설의 위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제2조제7호에서는 “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하면서, 같은 조 제10호에서는 “도시ㆍ군계획시설사업”이란 도시ㆍ군계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말한다고 규정하고 있는바, 기반시설과 도시ㆍ군관리계획, 도시ㆍ군계획시설 그리고 도시ㆍ군계획시설사업은 서로 밀접하게 연계되어 있고,국토계획법령상 도시ㆍ군계획시설사업의 일련의 절차를 종합하면 기반시설의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안은 추후 도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 연계될 수 있습니다.
그런데 도시ㆍ군관리계획으로 도시ㆍ군계획시설의 결정이 이루어지면국토계획법 제88조에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 사업시행자는 도시ㆍ군계획시설을 구체화하여 실현하는 데에 필요한 실시계획을 작성하여 국토교통부장관 등에게 인가를 받아야 하며, 그 인가에 따라 사업시행자에게는 도시ㆍ군계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여(제95조제1항)되는바(각주: 법제처 2021. 8. 25.회신 21-0389 해석례참조), 도시ㆍ군계획시설사업은 그 자체로 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 공공성이 인정되는 사업(각주: 법제처 2022. 6. 10.회신 21-0759 해석례및 헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2008헌바166 결정례 참조)이기는 하지만, 주민의 기반시설의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안이 궁극적으로 도시ㆍ군계획시설사업의 시행을 통하여 토지 수용 등 개인의 재산권 제한으로 이어질 수 있다는 점을 고려하면, 그 최초의 절차인 기반시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안 요건은 엄격하게 보아야 할 필요가 있으므로, 이 사안과 같이 주민이 기반시설 A 및 기반시설 B의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획을 입안 제안하려는 경우 갖추어야 하는 토지소유자의 동의 요건은 각 기반시설별로 구분하여 해석하는 것이 기반시설 및 도시ㆍ군계획시설의 성격, 도시ㆍ군계획시설사업의 절차 및 법적 효과 등에 비추어 타당하다 할 것입니다.
아울러 만약 주민이 이 사안과 같이 기반시설 A 및 기반시설 B의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획을 입안 제안하려는 경우 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 갖추어야 하는 토지소유자의 동의 요건인 “대상 토지 면적의 5분의 4 이상”을 기반시설 A 및 기반시설 B의 부지를 합한 ‘전체’ 면적의 5분의 4 이상을 의미하는 것으로 본다면, 해당 입안 제안의 대상이 되는 기반시설 중 어느 일방의 시설 부지 면적이 나머지 시설의 부지 면적에 비해 현저할 정도로 커서 일방의 부지 면적에 대한 토지소유자의 동의 요건을 갖추기만 하면 나머지 부지 면적에 대한 토지소유자의 동의 없이도 해당 입안 제안의 대상인 전체 부지 면적을 기준으로 한 토지소유자 5분의 4 이상의 동의요건을 갖출 수 있는 경우가 발생하여 주민의 도시ㆍ군관리계획 입안 제안에 대한 의사결정의 왜곡이 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 갖추어야 하는 토지소유자의 동의 요건인 “대상 토지 면적의 5분의 4 이상”은 도시ㆍ군관리계획으로 입안 제안하려는 기반시설 A 및 기반시설 B의 부지 면적별로 각각 5분의 4 이상을 의미합니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구4. 입지규제최소구역의 지정 및 변경과 입지규제최소구역계획의 수립 및 변경에 관한 사항② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제19조의2(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① (생 략)② 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국ㆍ공유지는 제외한다.1. 법 제26조제1항제1호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 5분의 4 이상2. 법 제26조제1항제2호부터 제4호까지의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상③ ∼ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞