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질문: 토석채취제한지역에서의 행위제한의 예외 중 토석채취허가를 받은 지역 지하의 석재를 굴취·채취하려는 경우의 의미 (「산지관리법 시행령」 제32조의4 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제25조제1항에서는 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 토석채취허가를 받도록 규정하고 있고,같은 법 제25조의3 및같은 법 시행령 제32조의3에서는 지방도 연변가시지역 500미터 이내의 산지 등 공공의 이익증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되는 산지는 토석채취가 제한되는 지역(이하 “토석채취제한지역”이라 함)으로 하도록 규정하고 있으며,「산지관리법」 제25조의4에서는 원칙적으로 토석채취제한지역에서는 토석채취를 할 수 없되, 다만 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외적으로 토석채취를 할 수 있도록 하면서 제1호에서 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 재해를 복구하기 위해 토석채취가 필요한 경우를, 제3호에서 공용ㆍ공공용 사업을 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우를 규정하고 있고, 같은 조 제3호의 위임에 따라같은 법 시행령 제32조의4제2항제6호가목에서는 토석채취허가(석재에 한정함)를 받은 지역(허가기간이 만료되어 복구하고 있거나 복구가 완료된 지역을 포함함) 지하의 석재를 굴취ㆍ채취하려는 경우에 예외적으로 토석채취를 할 수 있도록 하고 있는바,토석채취허가를 받아 복구 중인 지역의 계단식으로 형성된 절개사면 이하의 석재를 굴취ㆍ채취함으로써 토석채취제한지역 및 이와 연접한 지역의 산지를 평탄화하고자 하는 경우,「산지관리법」 제25조의4제3호 및같은 법 시행령 제32조의4제2항제6호가목에 따라 토석채취제한지역에서 토석채취를 할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
살피건대,「산지관리법」은 산지의 합리적 보전ㆍ이용 및 임업 발전을 목적으로 하는 법률로서 산림훼손을 수반하는 형질변경이나 토석채취는 예외적인 경우에 한하여 인정할 것을 전제로 하고 있는바, 이러한 취지에 따라같은 법 제25조의4에서는 토석채취제한지역에서의 토석채취를 원칙적으로 금지하면서 일정한 경우에 한하여 예외적으로 토석채취를 할 수 있도록 규정하고 하고 있으므로, 그 예외규정은 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
먼저,「산지관리법 시행령」 제36조제1항에 따라 토석채취허가기준을 정하고 있는 같은 영 별표 8을 살펴보면, 제5호나목에서 “지하로 채취등을 하는 경우에는 복구계획서에 반영된 되메우기에 적정한 흙의 조달계획이 타당하고 실현가능하여야 한다”고 규정함으로써 지하의 석재를 굴취ㆍ채취하는 경우 흙으로 되메우기를 하여 복구할 것을 예정하고 있는 점에 비추어 볼 때,「산지관리법」에서 예정하고 있는 “지하의 석재를 굴취ㆍ채취하는 경우”라 함은 토석채취 전ㆍ후 토석채취지역 지표면의 현상에 변경이 없을것을 전제로 하여 그 지표면 하부의 석재를 굴취ㆍ채취하는 것을 의미하는 것이라 할 것입니다.
또한,「산지관리법 시행령」 제32조의4제2항제6호에서는 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취가 가능한 경우로서 이 사안의 질의대상 규정인 가목 외에도 나목과 다목을 두고 있는데, 같은 호 나목에서는 토석채취허가(석재에 한정함) 기간이 만료된 후 그 기간이 만료되기 전에 이미 굴취ㆍ채취한 석재를 반출하려는 경우를, 같은 호 다목에서는 토석채취지역의 비탈면을 복구하기 위하여 불가피하게 토석을 추가로 굴취ㆍ채취하여야 하는 경우(추가로 굴취ㆍ채취한 토석을 반출하지 아니하는 경우에 한정함)를 규정하고 있는바, 이는 토석채취 과정에서 부수적으로 수반되는 경미한 행위에 해당하는 경우에만 예외적으로 토석채취제한지역에서 토석채취를 할 수 있도록 하려는 취지로 보이므로, 같은 호 가목에 규정되어 있는 “토석채취허가를 받은 지역 지하의 석재를 굴취ㆍ채취하려는 경우”도 같은 호 나목 및 다목의 정도에 준하는 경우로 한정하여 해석하여야 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 토석채취허가를 받아 복구 중인 지역의 계단식으로 형성된 절개사면 이하의 석재를 굴취ㆍ채취함으로써 토석채취제한지역 및 이와 연접한 지역의 산지를 평탄화하고자 하는 경우라면, 토석채취 전ㆍ후 지표면의 고도 및 현상에 현저한 차이가 있을 뿐만 아니라 기존의 토석채취허가에 부수되는 행위를 넘어 전면적이고도 새로운 토석채취행위를 하고자 하는 경우에 해당한다고 할 것이므로,「산지관리법」 제32조의4제2항제6호가목에서 규정하고 있는 “토석채취허가를 받은 지역 지하의 석재를 굴취ㆍ채취하려는 경우”에 포함된다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우「산지관리법」 제25조의4제3호 및같은 법 시행령 제32조의4제2항제6호가목에 따라 토석채취제한지역에서 토석채취를 할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 토석채취중지처분에 따라 중지해야 하는 업무의 범위(「산지관리법」 제31조제1항 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제25조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함함)하려는 자는 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하여, 허가대상인 토석채취의 범위에 토석의 채취 외에 가공 및 반출까지 포함된다는 점을 명시하고 있는바,(각주: 2017. 4. 18. 법률 제14773호로 일부개정되어 2017. 10. 19. 시행된 「산지관리법」 개정이유 및 주요내용 참조 ) 토석채취허가는 토석의 채취 뿐 아니라 가공ㆍ반출에 이르는 전 과정에 대한 행위허가로서의 성격을 가진다고 할 것입니다.
그리고「산지관리법 시행령」 제32조제2항에서는 토석채취허가 시 대상 산지에 대한 현지조사와 토석채취의 타당성에 관한 지방산지관리위원회의 심의를 거치도록 하면서, 토석채취허가(각주: 석재에 한정함 ) 기간이 만료된 후 그 기간 만료 전에 이미 굴취ㆍ채취한 석재를 반출하기 위해 토석채취허가를 받으려는 경우(제4호) 등 각 호의 경우에는 예외적으로 심의를 생략할 수 있다고 규정하고 있고,「산지관리법 시행규칙」 별지 제16호서식토석채취허가신청서에는 반출기간을 기재하도록 하고 있으며, 같은 규칙 별지 제18호서식 토석채취허가증의 허가조건란 제10호에서는 채취한 토석의 반출은 허가기간 내에 완료해야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 규정에 비추어 보더라도 토석의 산지 외 반출은 토석채취허가를 받아야 할 수 있는 행위이고, 그 허가기간 중에만 반출할 수 있음이 명백합니다.
그렇다면「산지관리법」 제31조제1항에서 산림청장등(각주: 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말함(「산지관리법」 제8조제1항 참조). )은 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받은 자가 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 토석채취의 중지 등(각주: 토석채취허가의 취소, 토석채취 또는 채석의 중지, 그 밖에 필요한 조치를 말함. )을 명할 수 있다고 규정하고 있으므로, 해당 규정에 따른 토석채취중지처분은 토석채취허가를 받은 자에 대한 제재처분으로서 당초 허가받은 사항을 대상으로 한다고 보아야 하는바, 토석채취중지처분 시 중지해야 하는 행위의 범위를 특별히 제한하지 않은 이상 토석채취중지처분으로 중지 기간 동안 금지되는 대상은 당초 허가를 받음으로써 할 수 있었던 토석의 채취, 가공 및 반출 행위 전체이고, 반출하려는 토석이 토석채취중지처분 전에 채취ㆍ가공되었다고 해서 달리 볼 수는 없습니다.
따라서 「산지관리법」 제31조제1항에 따라 토석채취허가를 받은 자가 토석채취중지처분을 받은 경우, 토석채취중지처분 전에 이미 채취하여 가공한 토석이라 하더라도 그 토석채취중지처분 기간 중에는 산지 이외로 반출할 수 없다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항본 법령해석과는 별개로 영업정지처분의 경우 법률에서 영업정지 기준의 상한을 명시해야 하고, 상한이 너무 장기인 경우 허가의 취소와 마찬가지 결과가 초래될 수 있으므로 적정 기간을 상한으로 규정해야 한다는 점을 고려하여 「산지관리법」 제31조제1항에서도 토석채취 또는 채석의 중지 기간의 상한을 규정할 필요가 있습니다.
＜ 관계 법령＞산지관리법제25조(토석채취허가 등) ① 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함한다)하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. (단서 생략)1..2. (생 략)② ∼ ⑧ (생 략)제31조(토석채취허가의 취소 등) ①산림청장등은 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제25조제2항에 따른 토사채취신고 또는 제30조제1항에 따른 채석신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가를 취소하거나 토석채취 또는 채석의 중지, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 허가를 취소하거나 토석채취 또는 채석의 중지를 명하여야 한다.1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우2. 정당한 사유 없이 허가를 받거나 신고를 한 날부터 6개월 이내에 토석채취를 시작하지 아니하거나 1년 이상 중단한 경우3. 제28조제1항제5호 본문 또는 제30조제5항 본문에 따른 장비 등의 기준을 충족하지 못하게 된 경우4. 허가를 받거나 신고를 한 자(사용인과 고용인을 포함한다)가 허가를 받거나 신고를 한 토석 외의 토석을 채취한 경우5. 제37조제6항 각 호의 어느 하나에 해당하는 필요한 조치 명령을 이행하지 아니한 경우6. 제38조에 따른 복구비를 예치하지 아니한 경우(제37조제8항에 따른 줄어든 복구비 예치금을 다시 예치하지 아니한 경우를 포함한다)7. 허가를 받은 자가 허가취소를 요청하거나 신고를 한 자가 신고를 철회하는 경우8. 그 밖의 허가조건을 위반한 경우② 제1항에 따른 허가의 취소, 토석채취 또는 채석의 중지, 그 밖에 필요한 조치의 세부기준은 대통령령으로 정한다.
질문: 「토양환경보전법 시행규칙」 별표 3의 토양오염우려기준 적용 시 공부상 지목이 대이나 현재 공장용지로 사용중인 토지의 경우 2지역기준을 적용하여야 하는지, 아니면 3지역기준을 적용하여야 하는지(「토양환경보전법 시행규칙」 별표 3 등 관련)
답변: 「토양환경보전법」 제4조의2는 사람의 건강ㆍ재산이나 동물ㆍ식물의 생육에 지장을 초래할 우려가 있는 토양오염의 기준(이하 “토양오염우려기준”이라 함)은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조제2항전단은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토양오염이 우려되는 관할구역안의 지역에 대하여 토양오염의 실태를 조사(이하 “토양오염실태조사”라 함)하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제15조제1항은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토양오염실태조사의 결과 토양오염우려기준을 넘는 지역의 오염원인자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 토양관련전문기관으로부터 토양정밀조사를 받도록 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제1조의5 및 별표 3은 카드뮴, 구리, 납, 아연 등 21개의 토양오염물질에 대하여「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지목이 전, 답, 과수원, 대(주거용지로 사용되는 부지만 해당) 등의 경우는 1지역으로,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지목이 임야, 염전, 대(1지역에 해당하는 부지 외의 모든 대를 말함) 등의 경우는 2지역으로,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지목이 공장용지, 주차장, 주유소용지 등의 경우는 3지역으로 분류하여 각 지역별로 토양오염우려기준을 다르게 정하고 있습니다.
그런데, 이 사안과 같이 공부상 지목은 대이나 현재 공장용지로 사용 중인 토지의 경우에는 토양오염우려기준을 적용함에 있어서 공부상 지목에 따라 2지역기준을 적용하여야 하는지, 아니면 실제 사용용도에 따라 공장용지로 보아 3지역기준을 적용하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「토양환경보전법 시행규칙」 별표 3의 토양오염우려기준은 국민건강 및 환경상의 위해를 방지하고 토양생태계보전을 위하여 오염토양 정화 등 토양을 적정하게 관리ㆍ보전하기 위해 준수하여야 할 최소한의 기준으로 사람의 건강ㆍ재산이나 동물ㆍ식물의 생육에 지장을 초래할 우려가 있는 토양오염의 기준을 정한 것이라고 할 것인데, 별표 3은 명시적으로 지목에 따라 1, 2, 3지역으로 나누어 그 기준을 달리하고 있는바, 그 이유를 살펴보면, 지목이라는 것은 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것으로서, 지목에 따라 토양오염물질과 인간의 접촉 여부, 토양오염물질로부터 토양환경을 보전해야 할 필요성의 정도 및 토양을 적정하게 관리ㆍ보전하기 위해 준수하여야 할 최소한의 우려기준이 달라진다고 할 수 있고, 이러한 이유로 인하여 별표 3의 토양오염우려기준이 명시적으로 지목에 따라 기준을 달리하고 있는 것이라고 볼수 있으므로, 해당 규정의 문언에 따라 실제 사용용도가 아닌 지적공부상의 지목에 따른 기준을 적용하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
한편, 이 사안 토지의 경우 공부상 지목인 대가 아니라 실제 사용용도인 공장용지로 재산세가 부과되므로 토양오염우려기준 역시 실제 용도에 따라 적용되어야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 재산세가 공부상 지목이 아닌 실제 사용용도에 따라 부과되는 것은「지방세법 시행령」 제119조에 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다는 명시적인 규정이 있기 때문이며, 토양환경보전법령에 이와 같은 명시적 규정이 없는 한 별표 3의 토양오염우려기준에 명시된 공부상 지목 대신 실제 사용용도에 따른 기준을 적용할 수는 없다 할 것입니다.
따라서,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지적공부상의 지목은 대(垈)이나 현재 공장용지로 사용 중인 토지의 경우,「토양환경보전법 시행규칙」 별표 3의 토양오염우려기준을 적용할 때 현재 공장용지로 사용 중이더라도 해당 토지의 공부상 지목이 대인 이상 2지역기준을 적용하여야 할 것입니다.
질문: 토지거래계약에 관한 허가구역에서 지식산업센터 건축을 위하여 토지에 관한 소유권 등을 이전ㆍ설정하는 계약을 체결하는 경우가 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조를 적용하지 않는 경우에 해당하는지 여부(「부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령」 제11조제3항제20호 등 관련)
답변: 부동산거래신고법 시행령 제11조제3항제20호에서는 같은 법 제14조에 따라 같은 법 제11조를 적용하지 않는 경우 중 하나로 ‘산업집적법 제28조의4에 따라 지식산업센터를 분양하는 경우’를 규정하고 있는데,산업집적법 제2조제13호에서는 지식산업센터를 건축물의 일종으로 규정하고 있는 점, 건축물의 분양에 대해서는「건축물의 분양에 관한 법률」에서 규율하고 있는데,같은 법 제2조제2호에서는 “분양”을 분양사업자가 건축하는 건축물의 전부 또는 일부를 2인 이상에게 판매하는 것으로 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 부동산거래신고법 시행령 제11조제3항제20호에 따른 ‘지식산업센터의 분양’은 지식산업센터라는 건축물의 전부 또는 일부를 2인 이상에게 판매하는 경우를 의미한다고 보아야 합니다.
그런데산업집적법 제28조의4제1항 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제26조제1항제1호에서는 지식산업센터를 분양하려는 경우 공장건축물 착공 후 그 소재지 등을 명시한 모집공고안을 작성하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받고 입주자를 모집하도록 규정하고 있으므로, 지식산업센터의 분양은 지식산업센터 건축 부지 마련, 지식산업센터의 설립승인, 지식산업센터의 건축허가 및 공장 착공 후에 이루어지는 별도의 절차로서, 지식산업센터 건축부지 마련을 위한 토지거래계약과는 완전히 구분되는 것이므로, 지식산업센터 건축부지 마련을 위한 허가구역토지거래계약을 체결하는 것까지 ‘지식산업센터의 분양’에 포함된다고 볼 수는 없습니다.
그리고 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 그 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데,(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례및대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조) 부동산거래신고법 시행령 제11조제3항제20호는 허가구역토지거래계약을 체결하려는 당사자가 공동으로 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하는 원칙을 규정한같은 법 제11조제1항에 대한 예외규정인같은 법 제14조제2항의 위임에 따라 그 예외를 구체적으로 규정한 것이라는 점에 비추어 보더라도 ‘지식산업센터의 분양’에 지식산업센터 건축부지를 마련하기 위하여 허가구역토지거래계약을 체결하는 것까지 포함된다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
아울러 부동산거래신고법령에서 토지거래허가제도를 규정한 입법 취지는 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에 대한 토지의 투기적인 거래를 방지하여 정상적인 거래질서를 형성하려는 것인데(각주:대법원 2013. 12. 26. 선고 2012다1863 판결례참조), 그 예외 범위를 확대 해석하게 되면 투기 목적의 부동산 거래를 방지하려는 토지거래허가제도 도입 취지를 훼손할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 부동산거래신고법 제11조를 적용하지 않는같은 법 시행령 제11조제3항제20호에 해당하지 않습니다.
부동산 거래신고 등에 관한 법률제11조(허가구역 내 토지거래에 대한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.② ～ ⑦ (생 략)제14조(국가 등의 토지거래계약에 관한 특례 등) ① (생 략)② 다음 각 호의 경우에는 제11조를 적용하지 아니한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령제11조(국가 등의 토지거래계약에 관한 특례) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제14조제2항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. ～ 19. (생 략)20.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제28조의4에 따라 지식산업센터를 분양하는 경우21. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 토석채취허가를 받지 않고 채취할 수 있는 토석의 범위(「산지관리법」 제27조제2항 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제25조제1항에 따르면 국유림이 아닌 산지에서 토석을 채취하려는 자는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조의2제1항에 따르면「광업법」에 따른 광물의 채굴 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제27조제2항제2호에 따르면 국유림이 아닌 산지에서「광업법」에 따른 광물을 채굴하기 위하여 채광(채굴)계획인가를 받은 광업권자나 조광권자가 그 인가를 받은 광구에서 그 광물이 함유되어 있는 토석을 광업 외의 용도로 사용하거나 판매하기 위하여 채취하려는 경우(광물 중 대리석용 석회석을 건축용 또는 공예용으로 채취하는 경우 제외)「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「산지관리법」 제25조의2제1호가목에서는 산지일시사용을 하는 과정에서 부수적으로 나온 토석은 토석채취허가를 받지 아니하고도 채취할 수 있다고 규정하면서, 다만 같은 조 각 호 외의 부분 단서에서 대통령령으로 정하는 경우에는 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제32조의2제4호에서는같은 법 제27조제2항에 따라 광물이 함유되어 있는 토석을 광업 외의 용도로 사용 또는 판매하기 위하여 굴취ㆍ채취하려는 경우를 규정하고 있는바,이 사안에서는 국유림이 아닌 산지에서「광업법」에 따른 광물을 채굴하기 위하여 채굴(채광)계획인가를 받은 광업권자나 조광권자가 인가를 받은 광구에서 그 광물의 함유량이 낮아 광업의 용도로 사용할 수 없는 토석을 광업 외의 용도로 사용ㆍ판매하기 위하여 채취하려는 경우 토석채취허가를 받아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 국유림이 아닌 산지에서 채광(채굴)계획인가를 받은 광업권자 등이 그 인가를 받은 광구에서 그 광물이 함유되어 있는 토석을 광업 외의 용도로 사용하거나 판매하기 위하여 채취하려는 경우「산지관리법」 제27조제2항제2호에서 토석채취허가를 받아야 한다고 명시적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 해당 광구에서 나온 토석에 광물이 함유되어 있는 이상 그 토석을 광업 외의 용도로 사용 또는 판매하기 위하여 채취하려면 별도의 토석채취허가를 받아야 한다고 보는 것이 법 문언에 부합하는합리적인 해석이라고 할 것입니다.
한편,「광업법」 제42조제1항에 따라 채굴계획인가를 받은 광구에서 나온 토석이 광물의 함유량이 낮아 광업의 용도로 사용할 수 없는 경우에는 이를「산지관리법」 제25조의2제1호가목에 따라같은 법 제15조의2제1항에 따른 광물의 채굴을 위한 산지일시사용과정에서 부수적으로 나온 토석으로 보아 별도의 토석채취허가 없이 토목용 등 광업 외의 용도로 사용하기 위하여 채취할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나,「산지관리법」 제25조의2각 호에서는 토석채취허가 없이 채취할 수 있는 토석의 범위를 정하는 한편, 같은 조 각 호 외의 부분 단서에서는 대통령령으로 정하는 경우에는 예외적으로 허가를 받도록 하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제32조의2제4호에서 “「산지관리법」 제27조제2항에 따라 광물이 함유되어 있는 토석을 광업 외의 용도로 사용 또는 판매하기 위하여 굴취ㆍ채취하려는 경우”를 허가대상으로 규정하고 있는바, 이는 채광을 빙자한 채석행위를 방지하려는 취지인 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 국유림이 아닌 산지에서「광업법」에 따른 광물을 채굴하기 위하여 채굴(채광)계획인가를 받은 광업권자나 조광권자가 인가를 받은 광구에서 그 광물의 함유량이 낮아 광업의용도로 사용할 수 없는 토석을 광업 외의 용도로 사용ㆍ판매하기 위하여 채취하려는 경우 토석채취허가를 받아야 한다고 할 것입니다.
질문: 토지거래허가구역 내의 토지 등의 이용시 “허가받은 목적대로 이용”에 해당하는지 여부(「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」 제124조제1항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제118조 및 제124조에 따르면 토지거래계약을 체결하려는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “허가권자”라 함)의 허가를 받아야 하고, 토지거래계약을 허가받은 자에게 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 “허가받은 목적대로 이용”하여야 할 의무를 부과하고 있습니다.
그런데 이 사안과 같이 토지거래계약허가 통지서에는 허가받은 목적이 “임대 사업용”으로 기재되어 있고, 첨부된 토지거래계약허가증의 이용목적란에는 “사업용”으로만 기재되어 있는 경우에 허가받은 목적의 범위가 어디까지인지에 대해서는국토계획법에서 구체적으로 규정되어 있지 않으므로국토계획법령 및 그 취지를 통하여 그 의미를 유추할 수 있을 것입니다.
먼저, 국토계획법 제118조제1항, 제3항 및 제4항에 따르면, 토지거래계약에 관한 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약 내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 허가권자에게 제출하여야 하고, 허가권자는 그 허가신청서를 받으면 민원사무 처리기간에 허가 또는 불허가의 처분을 하고, 그 신청인에게 허가증을 발급하거나 불허가처분 사유를 서면으로 알리도록 하고 있는바, 토지거래계약의 허가 목적을 판단하는 경우에는 처분서인 토지거래계약허가 통지서와 첨부된 토지거래계약허가증을 종합하여 허가권자의 의사를 판단하여야 할 것이므로, 토지거래계약허가 통지서에 허가받은 목적이 “임대 사업용”으로 기재되어 있다면, 비록 토지거래계약허가증에 “사업용”으로 기재되어 있다고 하더라도 허가권자의 의사에 “임대 사업용”으로 이용허가한다는 것이 포함되어 있다고 할 것이므로 허가받은 목적은 임대 사업용으로 제한된다고 보는 것이 타당할 것입니다.
다음으로,국토계획법 제117조제1항에서는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에 대하여 5년 이내의 기간을 정하여 토지거래계약에 관한 허가 구역으로 지정하고 있고, 이러한 허가구역에 있는 토지에 대한 토지거래계약허가제를 도입하고 있는 취지는 취득자가 주장하는 토지의 이용목적이 그 토지의 면적 등의 현황에 비추어 타당한 것인지 판단하여 실수요자에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기적 거래를 억제하기 위한 것이라 할 것인바(대법원 1998. 7. 10. 선고 98두 3822판결 참조), 이러한국토계획법의 규정 및 토지거래계약허가제의 취지에 비추어보면, 비록부동산매매 및 임대를 주업으로 하는 자가 토지거래계약허가를 신청하여 토지거래계약허가증의 이용목적란에 “사업용”으로 기재된 허가증을 받았다고 하더라도, 그 “사업용”의 의미를 “부동산매매 및 임대업” 전체로 확대하여 해석할 수 없고, 이 사안에서 토지거래계약허가의 이용목적으로서 “사업용”이라는 것은 결국 토지거래계약허가 통지서 및 토지거래계약허가증의 내용을 종합하여 판단하면 “임대 사업용”으로 제한적으로 해석됩니다.
만약 토지거래계약허가 신청시 “임대 사업용”으로 기재하여 토지거래계약허가를 취득한 후에 용도변경 후 매매하려는 것이 허용된다면 이는 오히려 해당 토지의 투기적 거래를 활성화시키는 행위에 해당할 수 있으므로,국토계획법 제119조에 따른 허가기준 및 실수요자에게만 토지취득을 허가하고 투기적 거래를 억제하기 위한 토지거래계약허가제의 취지에 부합되지 않는다고 할 것입니다.
따라서 부동산매매 및 임대를 주업으로 하는 자가국토계획법 제118조에 따른 토지거래계약허가를 신청할 때에 이용목적을 “임대용”으로, 사용계획을 “현재 건물용도에 따른 판매시설 및 업무시설을 임대”하겠다는 내용으로 하는 토지이용계획서를 제출하였고, 허가권자가 토지거래계약허가 통지서에는 허가받은 목적을 “임대 사업용”으로, 토지거래계약허가증의 이용목적란에는 “사업용”으로 기재하여 토지거래계약을 허가하였는데, 해당 토지거래계약허가를 받은 자가 토지 위의 건축물의 일부층에 대하여 용도를 변경하여 타인에게 매매하는 것은 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」 제124조제1항에 따른 “토지를 허가받은 목적대로 이용”한 것에 해당하지 않습니다.
질문: 토지 등 보상을 위한 협의 요청 시 통지하는 보상액의 산정 방식(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제16조 등 관련)
답변: 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는국토계획법 제95조에 따라 사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있고,같은 법 제96조제1항에 따라 토지 등의 수용ㆍ사용 시토지보상법이 준용되며,국토계획법 제96조제2항에 따르면 실시계획이 고시된 경우에는토지보상법 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보게 되므로, 이에 따라 해당 사업시행자는같은 법 제26조제1항에 따른 협의 절차를 거쳐야 하는바, 이 사안에서 토지를 취득하기 위해 협의하는 경우에도 같은 항에 따른 절차를 거쳐야 할 것입니다.
그리고토지보상법 제26조제1항에서는같은 법 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하고(전단), 이 경우같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다(후단)고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우에도같은 법 제26조제1항후단에서 준용하는같은 법 제68조를 따라야 합니다.
(각주: 법제처 2018. 9. 18.회신 18-0303 해석례참조 )그런데토지보상법 제68조제1항에서는 사업시행자가 “토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우”에는감정평가법인등(각주:「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가사 또는감정평가법인을 말함(토지보상법 제27조제1항 각 호 외의 부분 전단) ) 3인 또는 2인을 선정하여 토지 등의 평가를 의뢰하여야 하되(본문), 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다(단서)고 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 토지 등에 대한 “보상액을 산정하려는 경우”에는 같은 항에서 정하는 바에 따라 금액을 산정해야 한다는 점은 문언상 분명합니다.
나아가 토지보상법 제68조제3항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제16조제6항에서는 보상액의 산정은 각 감정평가업자가 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다고 규정하고 있는바, 국토계획법에 따라 사업인정을 받은 것으로 보게 되는 이 사안에서 토지 등의 보상을 위한 협의를 하려는 경우에는 토지보상법 제68조와 같은 법 시행규칙 제16조제6항에 따라 산정된 금액을 토지등소유자에게 통지하여야 한다고 보는 것이 법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
한편 토지보상법 제16조를 적용하는 경우 또는 같은 법 제26조에 따라 같은 법 제16조를 준용하는 경우 그 실질이 사법상 계약이므로 토지보상법 제68조에 따라 산정한 보상액이 아니라 임의의 금액으로 협의를 위한 통지를 할 수 있다고 보는 의견이 있으나, 같은 법의 토지보상 절차에는 당사자 간의 협의 금액으로 보상액을 통지할 수 있도록 허용하는 명문의 예외 규정이 없고, 이와 같이 해석하는 경우 동일한 공익사업에 관련되는 토지 등의 협의에 의한 취득과 수용에 의한 취득 간 보상액의 차이가 지나치게 커질 우려가 있어 보상의 형평성이 문제될 소지가 있으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 토지보상법 제68조에 따라 산정한 보상액을 보상금액으로 통지해야 합니다.
＜관계 법령＞공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제16조(협의) 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다.제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인등 3인(제2항에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다.② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인등을 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시ㆍ도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가법인등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인등을 포함하여 선정하여야 한다.③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령제8조(협의의 절차 및 방법 등) ① 사업시행자는 법 제16조에 따른 협의를 하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 보상협의요청서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소 또는 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 제2항에 따른 공고로 통지를 갈음할 수 있다.1. 협의기간ㆍ협의장소 및 협의방법2. 보상의 시기ㆍ방법ㆍ절차 및 금액3. 계약체결에 필요한 구비서류② ～ ⑤ (생 략)
질문: 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에도 관리처분계획인가 신청 전 공람 및 공람계획 통지 절차를 거쳐야 하는지(「도시 및 주거환경정비법」 제78조제1항 및 제5항 등 관련)
답변: 도시정비법 제78조제1항에서는 사업시행자가같은 법 제74조에 따른 관리처분계획인가를 신청하기 전에 관계 서류의 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제78조제5항에서는 같은 조 제1항에 따른 공람계획 통지절차를 규정하고 있는바, 토지등소유자가 정비구역 지정 후 정비구역 지정 당시의 토지 또는 건축물을 모두 취득하여 구역 내 토지등소유자가 1인이면서 토지등소유자가 직접 재개발사업을 시행하는 경우에도 공람 및 공람계획 통지 절차를 거쳐야 하는지 여부는 법률의 문언뿐만 아니라 입법취지도 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.
먼저, 관리처분계획은 분양공고를 통해 토지등소유자로부터 분양신청을 받은 이후 이를 토대로 분양설계, 분양대상자의 주소 및 성명 등도시정비법 제74조제1항각 호의 사항을 포함하여 정비사업 완료 후 조성되는 토지 및 건축시설을 배분하기 위한 계획으로서, 정비구역 내 종전의 토지 또는 건축물의 소유권 등의 권리를 정비사업 시행 후 새로 조성된 토지 및 건축물에 관한 권리로 이전하는 내용을 미리 정하는 계획이라 할 것인바,같은 법 제78조제1항 및 제5항에서 관리처분계획의 인가 신청 전 공람 및 공람계획 통지 절차를 거치도록 한 취지는 관리처분계획의 대상인 토지등소유자에게 관리처분계획을 살펴보고 의견을 제출할 수 있는 기회를 주어, 토지등소유자의 부당한 권리 침해를 방지하고 관리처분계획에 대한 토지등소유자간 이해관계를 합리적으로 조정하기 위함입니다.
그런데 토지등소유자가 1인이면서 사업시행자인 경우에는 공람 및 공람계획 통지 절차를 실시해야 하는 사업시행자와 공람 및 통지의 상대방인 토지등소유자가 동일하여 토지등소유자가 관리처분계획을 살펴보거나 토지등소유자에게 별도의 의견제출 기회를 주어야 할 필요성이 없으므로, 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업이라면 관리처분계획에 대한 공람 및 공람계획 통지 절차 역시 필요하지 않다고 해석하는 것이 타당합니다.
또한도시정비법 제72조제1항각 호 외의 부분 단서에서는 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에는 분양공고를 하지 않아도 된다고 규정하고 있는데, 이는 정비구역 내에 토지등소유자가 1인인 경우에는 해당 토지등소유자가 동시에 사업시행자이며 분양신청을 할 다른 분양대상자가 없기 때문에 불필요한 절차를 거치지 않도록 한 것인바, 관리처분계획이 분양 신청기간 이후 분양신청의 현황을 기초로 분양설계, 분양대상자별 분양예정대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세 등 전반적으로 분양에 관한 계획을 수립하는 것이라는 점에 비추어 볼 때, 토지등소유자 1인 외의 다른 분양대상자가 없어 분양공고를 생략하였다면, 분양 계획을 담은 관리처분계획에 대한 공람 및 공람계획 통지 절차 역시 실시하지 않아도 된다고 해석하는 것이도시정비법의 규정체계에 부합한다고 할 것입니다.
아울러 1인의 토지등소유자만 존재하는 경우라도 공람 및 공람계획 통지 절차를 거쳐야 한다고 본다면, 사업시행자는 형식적으로 스스로에게 공람계획을 통지하고, 공람기간으로 30일 이상을 무의미하게 소요해야 하는 불합리한 상황이 발생하는 점, 공람 및 공람계획 통지 절차를 거치지 않는 경우 불이익을 받을 다른 이해관계인이 있다고 보기 어려운 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려해야 합니다.
따라서 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업인 경우에는「도시 및 주거환경정비법」 제78조제1항의 공람 및 같은 조 제5항의 공람계획 통지 절차를 거치지 않아도 됩니다.
※ 법령정비 권고사항도시정비법 제72조(분양공고) 제1항 각 호 외의 부분 단서 및 제140조(과태료) 제2항제2호 등 도시정비관련법령을 종합적으로 검토하고, 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우 관리처분계획의 공람 및 공람계획 통지절차를 거치지 않아도 된다는 예외사항을 문언상 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
도시 및 주거환경정비법제78조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ① 사업시행자는 제74조에 따른 관리처분계획인가를 신청하기 전에 관계 서류의 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견을 들어야 한다. 다만, 제74조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 토지등소유자의 공람 및 의견청취 절차를 거치지 아니할 수 있다.② ～ ④ (생 략)⑤ 사업시행자는 제1항에 따라 공람을 실시하려거나 제4항에 따른 시장ㆍ군수등의 고시가 있은 때에는 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 토지등소유자에게는 공람계획을 통지하고, 분양신청을 한 자에게는 관리처분계획인가의 내용 등을 통지하여야 한다.⑥ (생 략)도시 및 주거환경정비법 시행령제65조(통지사항) ① 사업시행자는 법 제78조제5항에 따라 공람을 실시하려는 경우 공람기간ㆍ장소 등 공람계획에 관한 사항과 개략적인 공람사항을 미리 토지등소유자에게 통지하여야 한다.② 사업시행자는 법 제78조제5항 및 제6항에 따라 분양신청을 한 자에게 다음 각 호의 사항을 통지하여야 하며, 관리처분계획 변경의 고시가 있는 때에는 변경내용을 통지하여야 한다.1. 정비사업의 종류 및 명칭2. 정비사업 시행구역의 면적3. 사업시행자의 성명 및 주소4. 관리처분계획의 인가일5. 분양대상자별 기존의 토지 또는 건축물의 명세 및 가격과 분양예정인 대지 또는 건축물의 명세 및 추산가액＜관계 법령＞
질문: 토지등소유자가 정비구역등의 지정 해제를 요청할 수 있는 범위(「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항제3호 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제9호가목에서는 도시환경정비사업의 경우에는 정비구역안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 “토지등소유자”로 규정하고 있고,같은 법 제8조제3항에서는 도시환경정비사업은 조합이나 토지등소유자가 시행하거나 조합 또는 토지등소유자가 조합원 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수, 주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제13조제1항본문에서는 시장ㆍ군수, 지정개발자 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는같은 법 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
한편,도시정비법 제4조의3제4항제3호에서는 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비예정구역 또는 정비구역[제13조에 따른 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 함)가 구성되지 아니한 구역에 한함]의 해제를 요청하는 경우에는 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “시ㆍ도지사등”이라 함)은 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비예정구역 또는 정비구역(이하 “정비구역등”이라 함)의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 도시환경정비사업을 조합이 아닌 토지등소유자가 직접 시행하려는 경우에도, 토지등소유자를 사업시행자로 하여도시정비법 제28조에 따른 사업시행인가를 신청하기 전에는 같은 법 제4조의3제4항제3호가 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법 제4조의3제4항제3호에서는 추진위원회가 구성되지 아니한 구역에 한하여 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역등의 해제를 요청하는 경우 시ㆍ도지사등은 정비구역등의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정에서는 지정 해제 요청이 가능한 같은 법 제2조제2호에 따른 정비사업의 범위를 별도로 제한하고 있지 아니하므로, 도시환경정비사업도 해당 규정의 적용 대상이 된다고 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 제4조의3제4항제3호에 따른 정비구역 지정 해제 요청은 문언상 추진위원회가 구성되지 아니한 정비구역에 한하여 적용된다고 할 것인데, 같은 법 제8조제3항에 따르면 토지등소유자 외에 조합도 도시환경정비사업을 시행할 수 있으므로, 토지등소유자를 사업시행자로 하여 도시환경정비사업의 사업시행인가를 신청하기 전에는 법령상 도시환경정비사업의 시행자가 조합인지, 토지등소유자인지 아니면 공동으로 시행하는 경우인지 확정되지 않은 상태라고 할 것이어서, 해당 정비구역은 여전히 추진위원회가 설립될 여지가 있는 정비구역으로서, 추진위원회가 구성되지 아니한 정비구역이 아니라고 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 도시정비법 제4조의3제4항제3호는 사업성 저하, 주민 갈등 등으로 정비사업이 제대로 진행되지 않고 방치되는 문제점을 해소하기 위한 취지에서 신설되었다는[2012. 2. 1. 법률 11293호로 일부개정되어 같은 해 8. 2. 시행된 「도시 및 주거환경정비법」 개정이유 및 2011. 12. 국회 국토해양위원회 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(의안번호 1810889) 심사보고서 참조] 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 도시환경정비사업을 조합이 아닌 토지등소유자가 직접 시행하려는 경우에도, 토지등소유자를 사업시행자로 하여 도시정비법 제28조에 따른 사업시행인가를 신청하기 전에는 같은 법 제4조의3제4항제3호가 적용된다고 할 것입니다.
질문: 토지등소유자가 통합심의를 거치지 않은 주택단지 외 토지 등을 부지 정형화를 위해 소규모재건축사업의 사업시행구역에 포함할 수 있는지 여부(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제16조 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
(각주:대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조)그런데소규모주택정비법 제2조제1항제3호다목 및같은 법 시행령 제3조제1항제3호에 따르면, 원칙적으로 소규모재건축사업의 사업시행구역에는 주택단지가 아닌 지역이 포함될 수 없으나,같은 법 제16조제3항각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 각 호에서는 사업시행상 불가피하여 예외적으로 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함할 수 있는 경우를 열거하여 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 ‘시ㆍ도지사가 통합심의를 거쳐 부지의 정형화 등을 위하여 필요하다고 인정하는 토지 또는 건축물’을 포함하여 소규모재건축사업을 시행할 수 있도록 규정하여 같은 호에 따른 주택단지외 토지등의 사업시행구역 포함 필요성은 ‘시ㆍ도지사’가 ‘통합심의’라는 절차를 거쳐 인정하도록 명시하고 있는바, ‘토지등소유자’가 소규모재건축사업의 부지 정형화를 위해 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함하여 조합설립인가를 신청하더라도, 시ㆍ도지사가 ‘통합심의를 거쳐’ 그 필요성을 인정하지 않은 경우에는 주택단지외 토지등을 그 사업시행구역에 포함하여 조합설립인가를 받을 수 없다는 점은 문언상 분명하다고 할 것입니다.
그리고소규모주택정비법 제16조제3항제3호는 2021년 10월 19일 법률 제18510호로 일부개정된소규모주택정비법에서 신설된 규정으로 종전에는 같은 항에서 사업시행상 불가피하여 소규모재건축사업의 사업시행구역에 주택단지외 토지등을 포함할 수 있는 경우를 토지 또는 건축물이 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치에 필요하거나(제1호) 건축행위가 불가능한 경우(제2호)로 한정하고 있었으나, 시ㆍ도지사가 소규모재건축사업의 원활한 추진에 필요하다고 인정하는 경우 그 사업시행구역을 확대할 수 있도록 하되, 그 경우 통합심의를 거쳐 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함할 수 있도록 한 것(각주: 2021. 1. 8. 의안번호 제2107247호로 발의된 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 일부개정법률안에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조)인바, 시ㆍ도지사가 통합심의를 거쳐 주택단지외 토지등을 그 사업시행구역에 포함하는 것으로 인정하지 않은 상태에서 토지등소유자가 그 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함하여 인가를 신청하더라도소규모주택정비법 제23조에 따른 조합설립인가를 받을 수 있다고 보는 것은 부지정형화 등을 위한 주택단지외 토지등의 사업시행구역 포함 여부와 관련한 인정 절차를 엄격히 규정한 해당 규정의 취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서 소규모재건축사업의 토지등소유자는 부지의 정형화를 위해 사업시행구역에 포함시킬 필요가 있는 주택단지외 토지등을 통합심의를 거치지 않고 사업시행구역에 포함하여소규모주택정비법 제23조에 따른 조합설립인가를 받을 수는 없습니다.
※ 법령정비 권고사항소규모주택정비사업에 대해서는도시정비법에 따른 정비계획 입안 및 정비구역 지정 절차가 생략된다는 점을 고려하여,소규모주택정비법 제16조제3항에 따라 주택단지 외 토지등을 사업시행구역에 포함할 수 있는 시기 및 절차에 관해서 구체적으로 규정할 필요가 있습니다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제16조(소규모주택정비사업의 시행방법) ①ㆍ② (생 략)③ 소규모재건축사업은 제29조에 따라 인가받은 사업시행계획에 따라 주택, 부대시설ㆍ복리시설 및 오피스텔(「건축법」 제2조제2항에 따른 업무시설 중 오피스텔을 말한다)을 건설하여 공급하는 방법으로 시행한다. 다만, 주택단지에 위치하지 아니한 토지 또는 건축물이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 사업시행상 불가피한 경우에는 대통령령으로 정하는 편입 면적 내에서 해당 토지 또는 건축물을 포함하여 사업을 시행할 수 있다.1. 진입도로 등 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치에 필요한 토지 또는 건축물2. 건축행위가 불가능한 토지 또는 건축물3. 시ㆍ도지사가 제27조에 따른 통합심의를 거쳐 부지의 정형화 등을 위하여 필요하다고 인정하는 토지 또는 건축물④ (생 략)빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령제3조(소규모주택정비사업 대상 지역) ① 법 제2조제1항제3호 각 목 외의 부분에서 “노후ㆍ불량건축물의 밀집 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 또는 가로구역(街路區域)”이란 다음 각 호의 구분에 따른 지역을 말한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 소규모재건축사업:「도시 및 주거환경정비법」 제2조제7호의 주택단지로서 다음 각 목의 요건을 모두 충족한 지역가. 해당 사업시행구역의 면적이 1만제곱미터 미만일 것나. 노후ㆍ불량건축물의 수가 해당 사업시행구역 전체 건축물 수의 3분의 2 이상일 것다. 기존주택의 세대수가 200세대 미만일 것4. (생 략)③ (생 략)＜관계 법령＞