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질문: 구획어업에 대해 한정어업을 허가할 경우 구획어업의 허가 요건을 적용하여야 하는지 여부(「수산업법」 제49조 등 관련)
답변: 「수산업법」 제34조제1항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 수산자원의 증식ㆍ보호를 위하여 필요한 경우 등에 해당하면 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류(繫留) 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있도록 하여 공익의 필요에 의한 면허어업의 제한에 대해 정하고 있고,같은 법 제35조제6호에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업면허를 받은 자가같은 법 제34조제1항각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우 어업면허를 취소할 수 있으며,같은 법 제15조에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제34조제1항제1호부터 제6호까지 또는 제35조제6호(제34조제1항제1호부터 제6호까지의 어느 하나에 해당하는 경우만 해당함)에 해당되어 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면에서 어업을 하려는 자에게는 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 따로 면허기간 등을 정하여 제8조에 따른 어업면허(이하 “한정어업면허”라 함)를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고,「수산업법」 제41조제3항제1호에 따르면 구획어업(일정한 수역을 정하여 어구를 설치하거나 무동력어선 또는 총톤수 5톤 미만의 동력어선 등을 사용하여 하는 어업)을 하려는 자는 어선ㆍ어구 또는 시설마다 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제4항에 따르면 허가어업과 관련하여 필요한 절차 등은 해양수산부령으로 정하도록 하였으며, 이에 따라「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제12조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시ㆍ도별 허가의 정수가 있는 경우(제1호), 해당 어업허가의 유효기간이 만료된 경우(제2호), 시ㆍ도지사가 특별히 필요하다고 인정하여 각 목의 서류를 제출하여 해양수산부장관의 승인을 받은 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에만 구획어업을 허가하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 해양수산부장관은 같은 조 제1항제3호에 따른 승인을 하려면 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정되어 있습니다.
그런데,「수산업법」 제49조제1항에 따르면 제41조에 따른 허가어업에 관하여는 제15조, 제34조, 제35조제6호 등을 준용한다고 규정하고 있고, 이에 따르면 구획어업의 허가에 있어서도 공익의 필요에 의해 어업이 제한된 구역이나 허가가 취소된 수면에서 어업을 하려는 자에 대해서는 일정한 기간 등을 정하여 구획어업의 허가를 할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안에서는「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제12조제1항제1호 및 제2호에 해당하지 않으면서 어업을 하려는 수면이「수산업법」 제34조에 따라 공익의 필요에 의해 어업이 제한된 구역 등에 해당하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 같은법 제49조에 따라 제15조에 따른 한정어업면허를 준용하여 제41조에 따른 구획어업을 허가하는 경우, 구획어업 허가의 절차를 규정하고 있는「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제12조제1항제3호에 따라 시ㆍ도지사가 해양수산부장관의 승인을 받아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「수산업법」 제49조제1항에서같은 법 제41조에 따른 구획어업의 허가에 관하여같은 법 제15조에 따른 한정어업면허를 준용하도록 규정한 것은 구획어업에 대해서도 공익의 필요에 의해 어업이 제한된 구역이나 허가가 취소된 수면에서 관계 행정기관과의 협의 또는 승인을 거쳐 별도로 정한 기간 등에 한하여 어업이 허용될 수 있도록 한 것으로, 이는 공익의 필요에 의해 어업이 제한된 구역이나 허가가 취소된 수면에서도 구획어업이 허용된다는 것에 불과할 뿐, 구획어업의 본질이 바뀌는 것은 아니라 할 것이며, 이러한 구역이나 수면에서 구획어업을 허가하는 경우에 법령에서 구획어업의 특정한 절차를 배제한다거나 구획어업 허가의 절차 중에같은 법 제15조에 따른 한정어업면허의 절차와 중복되거나 이에 저촉되는 규정이 있는 경우 등 특별한 사정이 없는 한, 구획어업의 허가에 대한 일반적인 절차 자체가 배제되는 것은 아니라 할 것입니다.
그런데, 「어업의 허가 및신고 등에 관한 규칙」 제12조제1항에서시장ㆍ군수ㆍ구청장은 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 제한적으로 구획어업을 허가하도록 하고 있는데, 같은 항 제3호에서는 제1호 또는 제2호에 해당하지 않으면 시ㆍ도지사가 특별히 필요하다고 인정하여 해당 어업을 허가하려는 사유(가목), 포획할 수 있는 수산동물의 종류 및 어획가능량(나목) 등을 제출하여 해양수산부장관의 승인을 받도록 규정하고 있고,「수산업법」 제15조에서는 어업이 제한된 구역이나 허가가 취소된 수면에서 일정기간 등을 정하여 한정어업면허를 할 수 있다고 규정하여 어업 자체를 허용하거나 보상 등을 배제하는 조건 등에 대해 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받도록 규정하고 있는바,구획어업의 허가절차와 한정어업면허의 절차는 협의대상, 목적 또는 취지, 규정사항 및 적용범위 등을 달리하고 있기 때문에 절차가 중복 또는 저촉되는 것도 아니고, 공익의 필요에 의해 어업이 제한된 구역이나 허가가 취소된 수면에서 구획어업을 허가하려는 경우「수산업법」 제15조에 따른 절차를 거쳤다고 하여 같은 규정이「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제12조제1항제3호를 배제하는 우선적인 규정이라고도 볼 수 없다고 할 것입니다.
따라서,「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」제12조제1항제1호 및 제2호에 해당하지 않으면서 어업을 하려는 수면이「수산업법」 제34조에 따라 공익의 필요에 의해 어업이 제한된 구역 등에 해당하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이같은 법 제49조에 따라 제15조에 따른 한정어업면허를 준용하여 구획어업을 허가하는 경우에도「어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙」 제12조제1항제3호에 따라 시ㆍ도지사가 해양수산부장관의 승인을 받아야 할 것입니다.
질문: 상수원보호구역에서 주택의 증축 등을 할 수 있는 “보호구역에 거주하는 주민”의 요건(「상수원관리규칙」 제12조제2호나목 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )인데,「상수원관리규칙」 제12조제2호나목1), 제15조제1호 및 제2호에서는 ‘주택의 증축’, ‘같은 호 각 목의 생활기반시설의 증축 또는 용도변경’ 및 ‘같은 호 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경’을 할 수 있는 주체를 ‘보호구역에 거주하는 주민’으로만 규정하고 있을 뿐, 주민의 거주기간을 별도로 규정하고 있지 않습니다.
또한「수도법」 제7조제4항에서 보호구역에서의 행위허가를 규정한 취지는 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 상수원을 오염시킬 우려가 있는 행위를 원칙적으로 금지하면서, 예외적으로 보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음 )의 허가를 받아 건축물 등(각주: 「수도법」 제7조제4항제1호에 따른 ‘건축물이나 그 밖의 공작물’을 말하며, 이하 같음. )의 신축, 증축 및 용도변경 등을 허용하려는 것인데,「상수원관리규칙」 제12조제2호가목1), 같은 규칙 제15조제1호 각 목 외의 부분 및 같은 조 제2호 각 목 외의 부분에서 ‘농가주택의 신축’, ‘같은 호 각 목의 생활기반시설의 신축’ 및 ‘같은 호 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 신축’을 할 수 있는 주체로 ‘원거주민’ 또는 ‘보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민’으로 규정하고 있는 것은 외지인의 위장전입을 통한 투기목적의 주택 신축을 막기 위한 취지(각주: 2013. 7. 26. 환경부령 제514호로 일부개정된 「상수원관리규칙」 개정이유 참조 )입니다.
이와 같은 보호구역에서의 행위허가 규정에 따라, 「상수원관리규칙」은 건축물 등의 ‘신축’과 같이 해당 행위가 상수원에 미치는 영향이 커 행위허가 요건을 강화할 필요가 있을 경우에는 ‘원거주민’ 또는 ‘보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민’으로 규정하고, 건축물의 ‘증축’ 또는 ‘용도변경’과 같이 해당 행위가 상수원에 미치는 영향이 비교적 경미한 경우에는 ‘보호구역에 거주하는 주민’으로 구분하여 규정하고 있어, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 건축물 등의 ‘증축 또는 용도변경’을 허가하는 경우에는 보호구역 내의 "6개월 이상" 실제 거주 요건이 적용되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 "보호구역에 거주하는 주민"이 「상수원관리규칙」 제12조제2호나목1)에 따른 ‘주택의 증축’, 같은 규칙 제15조제1호에 따른 ‘같은 호 각 목의 생활기반시설의 증축 또는 용도변경’ 및 같은 조 제2호에 따른 ‘같은 호 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경’을 하기 위하여 보호구역에 6개월 이상 실제 거주해야 하는 것은 아니라고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞상수원관리규칙제12조(건축물 등의 종류 및 규모) 영 제13조제1항제1호에 따른 허가할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류와 규모는 다음과 같다.1. (생 략)2. 생활기반시설가. 농가주택의 신축1) 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 지목이 대(垈)인 토지에 신축하는 경우로서 연면적 100제곱미터 이하의 농가주택(지하층이 농가용 부대창고이면 100제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다)과 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물2)ㆍ3) (생 략)나. 주택의 증축1) 보호구역에 거주하는 주민이 증축하는 경우로서 기존 주택의 면적을 포함하여 100제곱미터 이하(지하층이 농가용 부대창고이면 기존의 지하층 면적을 포함하여 100제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 기존 부속건축물의 면적을 포함하여 66제곱미터 이하2) (생 략)3. ～ 8. (생 략)제15조(행위제한의 완화) 제14조에 따라 지정ㆍ공고된 환경정비구역에서는 다음 각 호의 행위를 허가할 수 있다.1. 생활기반시설의 신축ㆍ증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 증축 또는 용도변경가. ～ 라. (생 략)2. 그 밖의 건축물 또는 공작물의 신축ㆍ증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경가. ～ 라. (생 략)
질문: 국제행사 관련 체육시설 등으로서 개발제한구역 내에 건축된 실내체육관 내에 실내골프연습장 설치 허용 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조 등)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조),같은 법 제12조제1항에서 원칙적으로 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 금지하면서, 다만 각 호로 명시한 일정한 행위의 경우 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있습니다.
한편,개발제한구역법 제13조에서는 “존속 중인 건축물 등에 대한 특례”라는 제목 하에, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 하였고, 이에 따라 개발제한구역법 시행령 제23조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 존속 중인 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 법령의 개정 등의 사유로 법 또는 이 영의 규정에 부적합하더라도같은 법 제13조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축을 허가할 수 있다고 하면서, 제1호에서 “건축물의 재축ㆍ개축 또는 대수선”을 규정하고, 제2호에서 “증축하려는 부분이 건폐율ㆍ용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당한다”라고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 별표 3에서는 증축 시 토지의 형질변경 허용시설로서 제52호에서 “국제행사 관련 체육시설 및 편익시설”을 규정하고 있습니다.
이에 대하여, 이 건 질의가개발제한구역법 제13조적용의 전제가 되는 “법령의 개정ㆍ폐지 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우”에 해당하는지 여부에 대하여는 논란이 있을 수 있으나, 종전 규정에서 허용된 국제행사 관련 체육시설 등을 법령 개정 후 국제행사와 무관한 체육시설로 변경하는 것은 이 전제요건을 충족한다고 볼 여지가 있고, 이를 전제로 할 때 이 건 질의에서 문제된 행위는 다음과 같은 사유로같은 법 제13조에 따른 허가대상에 해당하는 것으로 보기 어렵습니다.
우선,같은 법 제13조 및같은 법 시행령제23조제2항에 따라 허용되는 재축ㆍ개축 또는 대수선이나 증축의 의미 및 가능한 범위에 대하여같은 법에서 그 구체적인 의미를 규정한 바 없고, 다만「건축법」 제2조제1항제9호,같은 법 시행령 제2조제2호부터 제4호까지의 규정을 참조하여 보면, 재축ㆍ개축 또는 대수선이나 증축이란 건축물이 멸실된 경우 같은 규모의 범위에서 다시 축조하거나 그 밖에 건축물의 외형적인 형상을 변경하는 것을 의미하는 것으로 보이는바,개발제한구역법 제13조가 현행개발제한구역법상 위법한 건축물임에도 불구하고 그 존속을 인정하면서 필요한 경우 재축ㆍ개축 또는 대수선이나 증축을 허용한 취지나같은 법 시행령 제23조제2항제2호에서 증축의 범위에 일정한 제한을 두고 있는 취지 등을 고려하면, 같은 법 시행령 제23조제2항에 따라 허용되는 재축ㆍ개축 또는 대수선이나 증축은 기존 건축물의 용도(부대시설의 용도를 포함하여)를 변경하지 않는 범위 내에서 건축물의 유지, 보수를 위하여 하는 행위에 한정된다고 봄이 타당합니다.
그런데, 이러한 개발제한구역 내에서 행하여지는 건축물의 용도변경은「건축법」에 따른 건축물 용도 분류나 용도변경보다 더 엄격하게 해석하여야 할 것이고(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197판결등 참조), 개발제한구역법 시행령 별표 1에서도 허용되는 개발행위와 관련하여 건축물의 용도를 세분화하여 규정하고 있는바, 실내체육관이나 또는 실내체육관 내 사무실을 실내골프연습장으로 사용하는 것은개발제한구역법상 일종의 용도변경에 해당한다고 보이고, 이러한 용도변경을 위한 재축ㆍ개축 또는 대수선이나 증축은같은 법 제13조에서 허용하고 있는 범위를 벗어난 것으로 보입니다.
따라서,개발제한구역법 별표 1제9호러목 및같은 법 시행규칙(2009. 8. 7. 국토해양부령 제153호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함) 별표 2 제1호라목에 따라, 2002 부산아시안게임을 위하여 개발제한구역 내에 “운동장”으로 도시계획 결정되어 적법하게 건축된 실내체육관 내 사무실을 개조하여 새로이 실내골프연습장을 설치하는 것은개발제한구역법 제13조에 따른 허가대상에 해당할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조제1항제3호(토지의 이용목적을 변경한 경우 토지이용의무기간의 기산일) 관련
답변: ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제117조제1항은 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대하여 5년 이내의 기간을 정하여같은 법 제118조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제118조제1항은 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권을 이전 또는 설정하는 계약을 체결하고자 하는 당사자 또는 허가받은 사항을 변경하고자 하는 당사자는 공동으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하고 있으며,같은 법 제119조에서는 토지거래계약 허가기준을 규정하고 있습니다.

○ 한편,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제124조제1항은같은 법 제118조에 따라 토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 5년의 범위 이내에서 대통령령이 정하는 기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제124조제1항제3호에서는같은 법 제119조에 따른 허가기준에 적합하게 당초의 이용목적을 변경하는 경우로서 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 얻은 경우에는 토지거래계약 허가를 받은 목적대로 이용하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 조 제2항에서는 같은 법 제119조에 따른 허가기준별로 토지이용의무기간과 함께 의무기간의 기산점을 토지의 취득시로 규정하고 있습니다.

○ 그런데,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조에서 토지거래계약 허가구역 안에서의 토지거래계약에 대하여 허가를 받도록 하면서 토지거래계약의 내용을 위와 같은 입법목적에 부합하도록 유도하기 위하여 허가받은 사항을 변경하는 것을 허가할 수 있도록 함은 물론같은 법 제124조제1항 및같은 법 시행령 제124조제1항제3호에서는 토지거래계약이 종료된 후에도 매수인이 당초 허가받은 토지의 이용목적을 변경할 수 있도록 하고 있는바, 매수인이 허가받은 목적대로 토지를 이용하다가 이용목적의 변경에 대한 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 얻은 경우에는 당초의 이용목적에 따른 토지이용의무기간은 변경된 이용목적에 따른 토지이용의무기간으로 바뀌게 되는데,같은 법 제124조제1항에서 이용의무기간의 범위를 5년으로 한정하고 있으므로 이용목적의 변경 전까지 토지를 이용한 기간을 변경된 이용목적에 따라 이용한 것으로 보는 것이 합리적이라고 할 것이고, 또한 같은 법 시행령 제124조제2항에서 이용목적별로 의무기간과 기산일을 정하고 있으나, 이용목적을 변경한 경우에 토지이용의무기간의 기산점을 달리 정하는 명문의 규정이 없으므로 변경된 이용목적에 따른 토지이용의무기간의 기산일도 토지의 취득시가 된다고 할 것입니다.

○ 그렇다면,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제124조제1항 및같은 법 시행령 제124조제1항제3호에 따라같은 법 제119조에 따른 허가기준에 적합하게 당초의 이용목적을 변경하는 경우로서 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 얻은 경우에 변경된 이용목적에 따른 토지이용의무기간의 기산일은 토지의 취득시라고 할 것입니다.
질문: 사업장일반폐기물의 보관 방법 (「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 관련)
답변: 사업장일반폐기물의 보관과 관련하여「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5제3호다목1)에서는 사업장일반폐기물을 보관용기에 보관하도록 규정하고 있고 같은 목 2) 본문에서는 사업장일반폐기물을 보관창고 등에 보관하는 것을 원칙으로 하면서 같은 목 2) 단서에서는 폐목재, 폐타이어 등 보관창고 등에 보관하지 않아도 되는 예외 사항을 규정하고 있습니다.
이처럼「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5제3호다목1)에서는 아무런 예외 없이 사업장일반폐기물을 보관용기에 보관하도록 규정하고 있음에 반하여 같은 목 2)에서는 보관창고 등에 보관해야 하는 대상과 그렇지 않아도 되는 대상으로 구분하고 있는바, 특히 같은 목 2) 단서에 따라 보관창고 등에 보관이 의무로 되어 있지 않은 폐목재, 폐타이어 등의 경우 모양이 고정되어 있고, 침출수 등의 발생 우려도 없어 보관용기에 보관할 필요성이 크지 않을 뿐만 아니라 보관용기에 보관하기에 용이하지 않다는 점에 비추어 볼 때, 같은 목 1)과 2)는 개별 사업장일반폐기물의 성질이나 상태에 따라 각각 다른 대상에 적용되는 별개의 보관방법을 규정한 것으로 보아야 합니다.
즉 유동성이 있는 사업장일반폐기물은 보관용기에 보관하고[「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제3호다목1)], 형체가 고정되어 있어 보관용기에 보관할 필요성이 크지 않은 고체성 사업장일반폐기물은 보관창고에 보관하되[같은 목 2)], 고철ㆍ폐유리조각ㆍ폐타이어 등 침출수가 발생하지 않아 주변 환경오염의 우려가 없는 사업장일반폐기물의 경우에는 보관창고 등 외의 장소에도 보관[같은 목 2)가)] 가능한 것으로 보아야 합니다.
그렇다면 사업장일반폐기물을 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제3호다목1)에 따른 보관용기에 담은 경우에는 같은 목 2)에 따른 보관창고에 보관할 필요는 없다고 보는 것이 관련 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제3호다목1) 및 2)에서 보관용기 및 보관창고 등에 관하여 규정한 취지는 폐기물이나 침출수의 누출ㆍ유출을 방지하여 폐기물로 인한 환경오염을 줄여 환경을 보전하려는 것으로, 해당 규정 중 하나만을 적용하여도 입법 목적을 충분히 달성할 수 있다면 같은 목 1) 및 같은 목 2)를 동시에 적용하는 것은 수범자에 대한 과도한 규제가 될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 「폐기물관리법」제13조(폐기물의 처리 기준 등) ①누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 "중간가공 폐기물"이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다.② (생 략)

○ 「폐기물관리법 시행령」제7조 (폐기물의 처리기준 등) ① (생 략)② 제1항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 환경부령으로 정한다.③ㆍ④ (생 략)

○ 「폐기물관리법 시행규칙」제13조(예외적 매립시설에서의 폐기물 처분) ① (생 략)② 영 제7조제1항제9호 단서에 따라 시설의 일부를 갖추지 아니한 매립시설에서 폐기물을 처분할 수 있는 경우는 가스소각시설 또는 발전ㆍ연료화처리시설을 갖추지 아니한 매립시설에서 무기성폐기물인 폐석고ㆍ폐석회ㆍ연소재ㆍ분진ㆍ폐주물사ㆍ폐사(廢沙) 등의 사업장일반폐기물(사업장폐기물로서 지정폐기물과 건설폐기물을 제외한 폐기물만 해당한다. 이하 같다)을 매립하는 경우로 한다제14조 (폐기물 처리 등의 구체적인 기준ㆍ방법) 영제7조제2항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 별표5와 같다.[별표 5]폐기물의 처리에 관한 구체적 기준 및 방법(제14조 관련)3. 사업장일반폐기물의 기준 및 방법가.ㆍ나. (생 략)다. 보관의 경우1) 사업장일반폐기물은 해당 폐기물에 의하여 부식되거나 파손되지 아니하는 재질로 된 보관용기에 보관하여야 한다.2) 자체하중 및 보관하려는 폐기물의 최대량 보관 시의 적재하중에 견딜 수 있고 물이 스며들지 아니하도록 시멘트ㆍ아스팔트 등의 재료로 바닥이 포장되고, 지붕과 벽면을 갖춘 보관창고 또는 「건축법」 제20조제3항에 따라 축조신고를 한 가설건축물 중 폐기물이나 침출수의 누출ㆍ유출을 방지할 수 있는 구조로 된 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 임시창고(법 제17조제1항에 따른 사업장폐기물 배출자만 해당한다)에 보관하여야 한다. 다만, 다음의 경우는 그러하지 아니하다.가) 광재ㆍ폐내화물(廢耐火物)ㆍ폐지ㆍ철강슬래그ㆍ고철ㆍ폐유리조각ㆍ폐목재ㆍ폐타이어 및 밀폐된 보관용기에 보관한 폐기물을 보관하는 경우나) 폐합성수지ㆍ폐용기류ㆍ폐주물사(廢鑄物沙)ㆍ폐판넬ㆍ석재 가공공장에서 발생된 폐석재(폐수처리오니는 제외한다) 또는 폐석분토사(폐수처리오니는 제외하고, 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받아 자체 석산의 복구용으로 재활용하기 위한 경우로 한정한다) 등으로서 침출수가 발생하지 아니하는 경우다) 침출수의 발생으로 주변환경오염의 우려가 없다고 시ㆍ도지사가 인정하는 경우3) ∼ 6) (생 략)라. (생 략)
질문: 도로로 설치ㆍ이용 중인 토지의 인근토지를 도시ㆍ군계획시설(도로)사업의 시행 없이 잔여지로 보아 보상이 가능한지 여부(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제74조제1항 등 관련)
답변: 토지보상법 제2조제2호에서는 “공익사업”이란같은 법 제4조각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조각 호 외의 부분에서는같은 법에 따라 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 함)를 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8호 및 별표 제22호에서는 공익사업의 하나로국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업을 규정하고 있고,토지보상법 제61조에서는 공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제62조본문에서는 사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 지급하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제70조제1항에서는 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대해서는 원칙적으로「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,토지보상법 제74조제1항에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있되(전단), 그 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다(후단)고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 잔여지 및 잔여지에 있는 물건에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법 등에 대하여는 같은 법 제70조, 제75조, 제76조, 제77조 및 제78조제4항부터 제6항까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있으며, 토지보상법 시행규칙 제32조제3항에서는 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득됨으로 인하여 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하게 된 잔여지에 대해서는 그 일단의 토지의 전체가격에서 공익사업시행지구에 편입되는 토지의 가격을 뺀 금액으로 평가한다고 규정하고 있는바,이 사안은 토지소유자와 협의 없이 지방자치단체가 설치하여 도로로 사용 중인 토지의 소유자가 해당 도로에 편입된 토지와 일단에 속하는 인접 토지에 대해 보상을 청구하는 경우, 토지보상법에 따른 도시ㆍ군계획시설(도로)사업의 시행 없이 그 인접 토지를 잔여지로 보아 토지보상법 제74조에 따라 보상할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 제74조제1항에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에는 사업인정 이후부터 사업의 공사완료일까지 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 사업시행자가 “공익사업”을 수행하기 위해 토지를 수용하거나 협의로 매수한 결과 남게 된 일단의 토지 일부를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우 해당 토지소유자에게 매수청구권 및 수용청구권을 인정하는 것이므로(대법원 2004. 9. 24. 선고 2002다68713 판결례참조), 이 사안의 인접 토지를 토지보상법 제74조제1항에 따른 잔여지로서 매수 또는 수용하기 위해서는 ① 공익사업이 존재해야 하고, ② 도로에 편입된 토지가 공익사업의 수행에 필요하여 협의로 매수되거나 수용되어야 하며, ③ 매수 또는 수용되고 남은 잔여지에 대한 매수 또는 수용 청구가 있어야 할 것입니다.
그런데, “공익사업”이란 토지보상법 제4조 각 호에 따른 국방ㆍ군사에 관한 사업(제1호), 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만 등에 관한 사업(제2호) 등으로서, 그 사업 목적이 공익 목적일 뿐만 아니라 관계 법령에 따른 실질적ㆍ형식적 요건을 갖추어 시행되는 사업을 말한다고 할 것이므로, 이 사안의 도로의 경우 토지소유자와 협의 없이 지방자치단체에 의해 일방적으로 설치된 것으로서, 관련 법령에 따른 절차[도시ㆍ군계획시설(도로)사업으로 도로를 설치하는 경우 도시ㆍ군계획시설(도로)결정, 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획 작성 및 인가 등을 말함]에 따라 설치된 것이 아니므로, 그 도로가 공중(公衆)의 통행에 이용되고 있고 그 사용목적이 “공익”에 해당한다는 이유만으로 해당 도로의 설치를 공익사업으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 인접 토지를 잔여지로서 매수 또는 수용하기 위해서는 해당 도로에 편입된 토지가 협의로 매수되거나 수용되는 것이 전제가 되어야 할 것인데, 토지보상법에 따르면 “공익사업의 수행”에 필요한 토지의 경우 사업시행자가 토지소유자와 협의하여 취득할 수 있고(제14조제1항 본문), 협의가 되지 않을 때에는 사업인정신청서에 사업계획서 등을 첨부하여 국토교통부장관의 사업인정을 받은 후(제20조제1항), 관할 토지수용위원회의 재결을 거쳐(제28조제1항 및 제30조제1항) 수용할 수 있도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 그러한 토지의 협의 취득 및 수용은 공익사업의 시행을 전제로 하는 것인바, 이 사안의 도로에 편입된 토지의 경우 도시ㆍ군계획시설(도로)결정 등 구체적인 공익사업의 시행이 없는 상태이므로, 도로 설치라는 사실관계에 근거하여 토지보상법에 따른 협의 매수 또는 수용을 통해 보상할 수는 없다고 할 것이고, 도로에 편입된 토지에 대하여 토지보상법에 따른 협의 매수 또는 수용이 없는 이상, 그 토지에 인접한 토지를 잔여지로 보아 토지보상법 제74조에 따라 보상할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 토지소유자와 협의 없이 지방자치단체가 설치하여 도로로 사용 중인 토지의 소유자가 해당 도로에 편입된 토지와 일단에 속하는 인접 토지에 대해 보상을 청구하는 경우, 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설(도로)사업의 시행 없이 그 인접 토지를 잔여지로 보아 토지보상법 제74조에 따라 보상할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체의 장이 기부채납 재산에 대하여 무상 사용ㆍ수익허가기간을 20년으로 정하여 사용ㆍ수익허가를 한 경우 무상 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있는지?(「공유재산 및 물품 관리법」 제21조제3항 단서 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제7조제1항에서는 지방자치단체의 장은같은 법 제4조제1항각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받을 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제7조제2항에서는 지방자치단체의 장은 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 재산인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받아서는 안 되나 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가해 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우 등에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 않는다고 규정하고 있습니다.
한편,공유재산법 제21조제1항본문에서는 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는같은 법 제7조제2항각 호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 “총 사용가능기간”이라 함)을 넘을 수 없다고 규정하고 있으며,같은 법 제21조제3항단서에서는같은 법 제7조제2항각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 지방자치단체의 장이공유재산법 제7조제2항각 호에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용ㆍ수익허가기간을 20년으로 정하여 사용ㆍ수익허가를 한 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 해당 무상 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 공유재산법 제21조제3항 단서에서는 같은 법 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 법 제21조제1항 단서에 따르면 “총 사용가능기간”이란 20년을 의미하므로 같은 조 제3항 단서는 지방자치단체의 장은 10년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있지만, 갱신을 하는 경우에도 최초의 사용ㆍ수익허가기간과 갱신되는 기간을 합산한 기간이 20년을 넘을 수는 없다는 의미로 보아야 할 것입니다.
만약, 이와 다르게 공유재산법 제21조제3항 단서의 “총 사용가능기간 내에서”라는 제한을 “최초의 사용ㆍ수익허가기간과 갱신되는 기간을 합산한 기간”에 대한 제한이 아니라 “갱신되는 기간”에 대한 제한으로만 해석한다면, 해당 규정에서 “10년의 범위에서” 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하여 이미 “갱신되는 기간”에 대한 범위를 10년으로 제한하고 있으므로 “총 사용가능기간 내에서”라는 부분을 사문화(死文化)시키는 결과를 초래하는 문제가 있는바, 앞서 살펴본 바와 같이 “총 사용가능기간 내에서”라는 부분은 “최초의 사용ㆍ수익허가기간과 갱신되는 기간을 합산한 기간”에 대한 제한으로, “10년의 범위에서”라는 부분은 사용ㆍ수익허가가 “갱신되는 기간”에 대한 제한으로 보는 것이 타당한 해석이라고 할 것입니다.
또한, 2015년 1월 20일 법률 제13017호로 일부개정되어 2018년 7월 21일 시행되기 전의 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “구 공유재산법”이라 함) 제21조제3항 단서에서 “총 사용가능기간 내에서”라는 표현 없이 그 채납된 재산의 가액을 고려하여 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다고 규정하고 있던 것을 현행 공유재산법 제21조제3항 단서와 같이 개정한 입법 취지는 구 공유재산법 제21조제3항에 따른 기부채납 재산의 무상 사용ㆍ수익허가기간 한도가 당초 입법 취지와 달리 30년으로 해석되는 경우가 발생함에 따라, 기부채납 재산의 무상 사용ㆍ수익허가기간 한도를 20년으로 명확히 규정하려는 것(2015. 1. 20. 법률 제13017호로 일부개정되어 2015. 7. 21. 시행된 「공유재산 및 물품 관리법」 국회 심사보고서 참조)이라는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체의 장이 공유재산법 제7조제2항 각 호에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용ㆍ수익허가기간을 20년으로 정하여 사용ㆍ수익허가를 한 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 해당 무상 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 지방자치단체의 행정재산 또는 일반재산과 개인재산의 교환가능 여부(「공유재산 및 물품관리법」 제19조 및 제39조 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「공유재산 및 물품관리법」(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 일부개정된 것을 말한다. 이하 “공유재산법”이라 한다) 제5조에 따르면, 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분되고, 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 사권을 설정할 수 있는 등의 처분 등이 원칙적으로 가능한데 반하여(제28조), 행정재산은 원칙적으로 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여 등의 처분을 제한하고 있으나(제19조제1항 각 호 외의 부분 본문), 예외적으로 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위한 경우에는 교환이 가능하도록 하고 있습니다(제19조제1항제2호).이는 행정재산이 제한 없이 처분됨으로써 해당 재산의 운용을 통해 달성하려는 행정목적이 무산되는 것을 방지하고자 하는 것이나, 이러한 목적 달성에 지장이 없거나 오히려 목적 달성에 필요한 경우에는 행정재산의 처분 등을 허용하려는 것인바, 지방자치단체 재산의 처분 등에 관한 사항은 공유재산의 적정한 관리를 통한 지방자치단체의 행정목적 달성에 중요한 사항이므로 문언에 충실하게 해석해야 할 것입니다.
공유재산법 제19조제1항제2호는 지방자치단체의 행정재산을 ‘해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산’과 교환할 수 있도록규정하고 있는바, ‘해당 지방자치단체 외의 자’란 문언상 교환하려는 행정재산을 가진 해당 지방자치단체를 제외한 다른 모든 소유권자를 말한다고 할 것이고, 공유재산법 제19조제1항 어디에서도 행정재산과의 교환 대상자를 국가 또는 다른 지방자치단체 등 공공단체로 한정하고 있지 아니하므로, 일반재산에 비하여 처분이 제한되는 행정재산이라고 하여 일의적으로 국가 또는 다른 지방자치단체와의 교환만 가능한 것으로 보거나 ‘해당 지방자치단체 외의 자’에 ‘개인’이 배제되는 내용이라고 보기는 어렵습니다.
또한, 구「공유재산 및 물품관리법」(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 일부개정되기 전의 것을 말한다) 제19조제1항제2호는 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우 ‘국가ㆍ다른 지방자치단체 등 다른 법인 또는 개인소유’의 재산과 지방자치단체의 행정재산 또는 보존재산을 교환할 수 있도록 하여 행정재산과 개인소유 재산의 교환가능성을 규정하고 있었고, 현행 규정과 같이 개정하기 위한 2008년 5월「공유재산 및 물품관리법」의 입법예고안 역시 ‘국가ㆍ다른 지방자치단체 등 다른 법인 또는 개인소유’의 재산이라는 교환재산의 상대방에는 변경이 없었으며, 법률안 심사 등 입법절차를 거치는 과정에서 법문의 경제성을 위하여 국가, 다른 지방자치단체및 개인을 포괄하여 ‘해당 지방자치단체 외의 자’로 문구를 수정한 것으로 보이는바, 현행 법률 개정당시에 행정재산의 교환대상자를 국가 또는 다른 지방자치단체로만 한정하려는 의도가 있었다고 보기는 어렵습니다.
만약, 개인소유의 재산을 행정재산의 교환대상에서 제외하기 위하여 개정한 것이라면, 교환계약 등 절차가 진행 중인 경우 등에 있어서 개정법의 적용 문제를 해결하기 위하여 경과규정이나 적용례를 두는 것이 일반적이나, 2008년 12월 26일 개정당시에는 이러한 규정을 두지 않았던 점과, 이 법과 규정방식이나 내용이 유사한「국유재산법」(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부개정된 것) 제27조제1항은 국유의 행정재산의 처분에 대한 제한을 규정하면서, 예외적으로 같은 항 제1호에서 공유 또는 ‘사유’재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우에는 교환이 가능하도록 하고 있고, 이는「국유재산법」이 전부개정되기 전부터 규정되어 있던 내용으로써 개정 시에도 바뀌지 아니한 부분인 점 등을 고려할 때, 행정재산과 교환이 가능한 재산을 가진 ‘해당 지방자치단체 외’의 자에 개인이 배제되는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 지방자치단체는 행정재산으로 관리하기 위하여 개인이 소유한 재산을 그 지방자치단체의 행정재산과 교환할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여공유재산법 제39조제1항에서는 해당 지방자치단체가 공용ㆍ공공용으로 사용하려 하거나 토지의 집단화를 위하여 필요한 경우로서「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 적용되지 아니하는 경우(제2호)나 지역경제의 활성화 또는 지역주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방의회가 동의한 경우(제3호)에는 일반재산인 토지ㆍ건물이나 토지의 정착물을 국유재산, 사유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산인 토지ㆍ건물이나 토지의 정착물과 교환할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 공유재산법 제39조제1항은 교환의 목적이 ‘각 호의 어느 하나’에 해당되는 경우에는 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 국가, 개인 또는 다른 지방자치단체 등 다른 소유주체의 재산과 교환할 수 있도록 한 것으로서, 교환에 각 호의 목적 모두를 충족할 것을 요하는 것이 아니라, 각 호의 요건 중 어느 하나만 충족되는 경우에도 교환이 가능한 것임을 규정하고 있는 것입니다.
또한, 지방자치단체의 재산 중 일반재산은 행정재산과 달리 원칙적으로 처분이 가능하고 그 요건이 행정재산에 비하여 완화되어 있는바, 공유재산법 제39조제1항은 지방자치단체가 일반재산의 교환을통하여 사무용, 사업용 등에 사용할 재산을 취득하거나 지역경제 활성화 또는 주민복리 증진을 위한 재산을 취득할 수 있도록 하여 해당 지방자치단체의 행정목적 달성에 도움을 주도록 하려는 것이므로, 공유재산법 제39조제1항제2호는공익사업법이 적용되는 사업에 대하여 지방자치단체의 일반재산과 사유재산 등의 교환가능성을 부정하는 것이라기 보다는, 사용목적이 공용 또는 공공용임에도 불구하고공익사업법이 적용되지 아니하여 사업을 진행시키기가 곤란한 경우에 교환을 통하여 필요한 재산을 취득하도록 하거나 공용ㆍ공공용 목적의 사업이 진행되도록 하려는 의도가 큰 것이라고 할 것인바, 공유재산법 제39조제1항제2호에 해당하지 아니하는 경우에는 같은 항 다른 호의 요건을 갖추어 일반재산과 다른 재산을 교환할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 사유재산 등을 공용ㆍ공공용으로 사용하려는 경우로서공익사업법이 적용되는 경우에도, 공유재산법 제39조제1항제3호를 적용하여 지역경제의 활성화 또는 지역주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 지방의회의 동의를 받아 해당 지방자치단체의 일반재산과 그 사유재산 등을 교환할 수 있습니다.
질문: 「공직선거법」 제60조제2항에 따라 선거운동을 하기 위하여 주민자치위원회 위원이 그 직을 사임한 경우 종전의 직으로 복직될 수 있는 시기(「공직선거법」 제60조제2항 및 「지방자치법」 제22조 등 관련)
답변: 「지방자치법」 제22조는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되(본문), 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(단서)고 규정하고 있습니다.
그리고,「공직선거법」 제60조제1항은 선거운동을 할 수 없는 사람 중의 하나로 주민자치위원회 위원을 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 주민자치위원회 위원이 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원 등이 되고자 하는 경우 선거일전 90일까지 그 직을 그만두어야 하며, 선거일까지는 종전의 직에 복직될 수 없다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 지방자치단체가 조례로 ‘주민자치위원회 위원이 위원직에서 사임하거나 위촉이 해제된 경우에는 그 날로부터 2년 이내에 재위촉될 수 없다’고 규정한 경우「공직선거법」 제60조와관련하여「지방자치법」 제22조에 위반되는지가 문제되는데, 우선「지방자치법」 제22조본문에서는 지방자치단체는 그 사무에 관하여 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 ‘법령의 범위’란 ‘법령에 위반되지 아니하는 범위’를 의미하며, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 합니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결).그런데, 주민자치위원회 위원의 재위촉을 제한하고 있는 조례 규정은 주민의 편의와 복리증진을 도모하기 위하여 설치된 주민자치위원회의 구성 등에 관하여 규정한 것이고,「공직선거법」 제60조에서 주민자치위원회 위원이 선거운동을 하기 위하여 그 직을 그만둔 경우 선거일까지 종전의 직에 복직될 수 없도록 하는 것은 선거의 공정성을 확보하기 위하여 규정한 것으로서, 해당 조례 규정은「공직선거법」 제60조와는 다른 목적을 추구하여 그 규율 대상이 다르다고 할 것이고, 해당 조례 규정으로 인하여 선거의 공정성이 저해되는 것도 아니어서「공직선거법」 제60조가 의도하는 목적과 효과를 저해한다고 볼 수는 없는바, 따라서, 주민자치위원회 위원의 재위촉 제한에 대한 규정을둔 조례가「지방자치법」 제22조본문에 위반되는 것이라고 할 수 없습니다.
설령, 해당 조례 규정이「공직선거법」 제60조에 따라 선거운동을 하기 위하여 사임한 주민자치위원회 위원의 복직을 제한하기 위한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도「공직선거법」 제60조제2항에서는 ‘주민자치위원회 위원은 선거일까지는 종전의 직에 복직될 수 없다’고 규정하고 있는바, 이는 선거운동을 한 주민자치위원회 위원이 종전의 직에 복직되면 안 되는 시기를 일률적으로 규율하려는 취지이지 선거일이 지나면 바로 복직될 수 있도록 보장하려는 취지로는 보기 어렵고, 주민자치위원회는 조례에 근거하여 설치되므로 선거운동을 한 주민자치위원회 위원이 복직될 수 있는 시기와 관련해서도 각 지방자치단체의 실정에 맞게 조례로 규율하도록 하는 것이 합리적이므로 해당 조례 규정이「지방자치법」 제22조본문에 위반되는 것이라고 할 수 없습니다.
다음으로, 주민자치위원회 위원의 재위촉 제한 규정이「지방자치법」 제22조단서에 위반되는지 여부를 살펴보면, 주민자치위원회의 설치ㆍ구성 등은 조례에 근거를 두고 있으므로 그 위원의 해촉이나 재위촉에 관한 사항 또한 조례에 근거를 둘 수 있다고 할 것이고, 조례에서 주민자치위원회 위원의 재위촉에 대한 제한을 규정하더라도 이를 주민의 권리에 대한 제한이라고는 보기 어렵고, 또한 이는 주민에게 의무를 부과하거나 벌칙에 관한 사항을 규정한 것으로도 볼 수 없으므로 결국 해당 조례 규정은「지방자치법」 제22조단서에 위반된다고 할 수 없습니다.
따라서, 지방자치단체가 조례로 ‘주민자치위원회 위원이 위원직에서 사임하거나 위촉이 해제된 경우에는 그 날로부터 2년 이내에 재위촉될 수 없다’고 규정하고 있는 경우「공직선거법」 제60조제2항과관련하여 해당 조례는「지방자치법」 제22조에 위반되지 않습니다.
질문: 중개업자가 중개대상물의 권리관계 등에 대해 설명해야 하는 시점(「공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률」 제25조제1항 관련)
답변: 「공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률」(이하 “공인중개사법”이라 함) 제2조제1호에 따르면, “중개”라 함은같은 법 제3조의 규정에 의한 중개대상물에 대하여 거래당사자간의 매매ㆍ교환ㆍ임대차 그 밖의 권리의 득실변경에 관한 행위를 알선하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제25조제1항에 따르면, 중개업자는 중개를 의뢰받은 경우에는 중개가 완성되기 전에 당해 중개대상물의 상태ㆍ입지 및 권리관계(제1호), 법령의 규정에 의한 거래 또는 이용제한사항(제2호) 등 같은 항 각 호의 사항을 확인하여 이를 당해 중개대상물에 관한 권리를 취득하고자 하는 중개의뢰인에게 성실ㆍ정확하게 설명하고, 토지대장ㆍ등기부등본 등 설명의 근거자료를 제시하여야 하며, 같은 조 제3항에 따르면, 중개업자는 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때에는 같은 조 제1항의 규정에 의한 확인ㆍ설명사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통령령이 정하는 기간 동안 그 사본을 보존하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,같은 법 제36조제1항제3호에 따르면, 시ㆍ도지사는 공인중개사가 소속공인중개사로서 업무를 수행하는 기간 중에 제25조제1항의 규정을 위반하여 성실ㆍ정확하게 중개대상물의 확인ㆍ설명을 하지 아니하거나설명의 근거자료를 제시하지 아니한 경우 6월의 범위 안에서 기간을 정하여 그 자격을 정지할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제39조제1항제5호에 따르면, 등록관청은 중개업자가 제25조제1항의 규정을 위반하여 성실ㆍ정확하게 중개대상물의 확인ㆍ설명을 하지 아니하거나 설명의 근거자료를 제시하지 아니한 경우 6월의 범위 안에서 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
우선,공인중개사법 제25조제3항에서는 “중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때”로 규정하고 있으므로 중개의 완성은 거래계약서의 작성으로 이루어진다고 할 것이고, 따라서같은 법 제25조제1항에서 중개업자가 “중개가 완성되기 전”에 중개대상에 대하여 확인ㆍ설명하고 설명의 근거자료를 제시하도록 한 것은 “거래계약서 작성 전”까지 확인ㆍ설명하고 설명의 근거자료를 제시하면 되는 것으로 해석함이 타당하다 할 것입니다.
또한, 공인중개사가공인중개사법 제25조제1항의 의무를 이행하지 않은 경우 시ㆍ도지사는같은 법 제36조제1항제3호에 따라 6월의 범위 안에서 공인중개사의 자격을 정지할 수 있고,같은 법 제39조제1항제5호에 따라 6월의 범위 안에서 중개업자의 업무를 정지할 수 있으며, 이러한 행정처분이 침익적인 처분임을 고려하면 위 규정은 문언그대로 엄격하게 해석하여야 할 것이고 이를 확장해석할 수 없다고 할 것인데, 중개업자가같은 법 제25조제1항 및 제3항에 규정된 시점보다 이른 시점, 즉 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 시점보다 이른 시점인 가계약 체결시에 같은 항 각 호의 사항을 설명하고 그 설명의 근거를 제시하지 아니하였다는 이유만으로 6월 이내의 영업정지 등의 행정처분을 할 수 없다 할 것입니다.
그렇다면, 중개업자가 중개를 의뢰받아 중개를 함에 있어서「공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률」 제25조제3항에 따른 거래계약서를 작성하기 전에 가계약(假契約)을 체결하는 경우, 그 가계약을 체결하기 전에같은 법 제25조제1항각 호의 사항에 대하여 중개의뢰인에게 성실ㆍ정확하게 설명하고 그 설명의 근거자료를 제시하지 아니하였다는 이유만으로같은 법 제39조제1항제5호에 따른 행정처분의 대상이 되지 않습니다.