질문: 「중소기업협동조합법」에 따라 설립된 중소기업중앙회가 「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공공법인에 해당하는지 여부(「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조 등 관련)
답변: 정부광고법에서는 정부기관등(각주: 정부기관 또는 공공법인을 말하며(정부광고법 제2조제3호 참조), 이하 같음)의 장은 정부광고의 시행에 필요한 연간 계획을 수립하고(제3조제2항), 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청해야 한다고(제5조) 규정하여, 광고의뢰 의무가 있는 자로 “정부기관” 및 “공공법인”을 규정하고 있는데,같은 법 제2조제2호에서는 “공공법인”으로「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 “특별법에 따라 설립된 법인”을 규정하고 있는바,정부광고법에 따라 광고의뢰 의무가 있는 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당하는지 여부는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키려는같은 법의 입법 목적과 법인의 설립근거가 되는 법률에서 해당 법인에게 공공적 역할이나 기능을 수행하도록 하고 있는지, 조직구성이나 활동에 대한 행정적 관리ㆍ감독 등에서「민법」이나「상법」등에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율하고 있는지, 국가나 지방자치단체의 재정적 지원 등이 있는지, 해당 법인에 대하여 광고의뢰 의무를 부여할 필요성이 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다(각주:대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례, 법제처 2020. 4. 21.회신 20-0064 해석례및 법제처 2022. 9. 14.회신 22-0333 해석례참조).먼저「중소기업협동조합법」은 중소기업자가 협동 사업을 추진하는 협동 조직의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 사항을 정하여 중소기업자의 경제적 지위의 향상과 국민경제의 균형 있는 발전을 목적으로 하는 법률(제1조)로서,같은 법 제4조제1항에서 중소기업협동조합인 협동조합, 사업협동조합, 협동조합연합회와 중소기업중앙회는 법인으로 한다고 규정하고 있으므로, 중소기업중앙회는「중소기업협동조합법」에 따라 설립된 법인에 해당합니다.
또한「중소기업협동조합법」 제7조제1항제1호에서는 중소기업중앙회는 회원의 상호부조를 목적으로 하되, 영리를 목적으로 하지 아니할 것을 규정하고,같은 법 제8조제1항 및 제2항에서는 중소기업중앙회는 정치에 관한 모든 행위를 할 수 없으며, 공직선거에서 특정 정당을 지지하는 행위 등을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는데, 이러한 규정들은 중소기업중앙회가 공공성이 매우 큰 업무를 담당하여 상당한 정도의 공익단체성, 공법인성을 가지고 있는 것(각주: 헌법재판소 2021. 7. 15. 선고 2020헌가9 결정례 참조)을 고려한 것이라고 할 것입니다.
그리고「중소기업협동조합법」 제9조제1항 및 제2항에서는 중소기업중앙회의 사업에 대한 정부 및 지방자치단체 등의 협력 의무를 규정하고 있고,같은 법 제106조제1항제13호에서는 중소기업중앙회의 사업 범위로 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업을 규정하고 있으며,같은 법 제109조에서는 중소기업공제사업기금과 관련하여 기금의 조성에 정부의 출연금이 포함되고, 정부가 중소기업자의 중소기업공제사업기금 가입을 촉진하기 위하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이처럼 국가가 그 육성을 위해 재정을 보조해주고 중소기업중앙회의 업무에 적극 협력할 의무를 부담하는 것은 중소기업중앙회가 수행하는 업무가 단순히 구성원의 이익만을 위한 것이 아니라 중소기업 전체를 위한 측면이 있고, 국가의 중소기업 관련 정책 수행을 보조하는 기능도 담당하는 등(각주: 헌법재판소 2021. 7. 15. 선고 2020헌가9 결정례 참조) 중소기업중앙회가 국민경제 및 산업에 미치는 영향이 중대하기 때문으로 보아야 할 것입니다.
더욱이「중소기업협동조합법」은 ①같은 법 제106조제1항에서 중소기업중앙회가 할 수 있는 사업을 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항의 사업을 추진하기 위하여 필요하면 주무관청의 승인을 받아 다른 법인에 출자할 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제4항에 따른 정회원의 업무 및 회계에 관한 감사 결과를 주무관청에 보고하도록 하고 있으며,같은 법 제107조제1항에서 중소기업중앙회는 사업연도 사업계획과 수지예산서를 작성하여 총회의 의결을 거쳐 주무관청에 승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, ②같은 법 제131조제1항에서는 주무관청은 상당한 이유가 있으면 중소기업중앙회로부터 그 업무나 회계에 관하여 필요한 보고를 받거나 그 업무나 회계의 상황을 검사할 수 있도록 규정하고 있으며, ③같은 법 제133조제1항에서는 주무관청이 중소기업중앙회에 일정한 기한을 정하여 업무의 시정과 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하는 등 중소기업중앙회를「민법」이나「상법」에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율하고 있다고 할 것입니다.
아울러정부광고법 제2조제3호에서는 “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다고 정의하고 있고,같은 법에서는특별법에 따라 설립된 법인을 포함한 “공공법인”에 대하여같은 법 제5조에 따라 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하도록 의무를 부과하고 있는데, 이러한 의무 부과는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키기 위한 것인바(각주: 법제처 2022. 9. 14.회신 22-0333 해석례참조), 공공성이 매우 큰 업무를 담당하여 상당한 정도의 공익단체성, 공법인성을 가지고 있는(각주: 헌법재판소 2021. 7. 15. 선고 2020헌가9 결정례 참조) 중소기업중앙회는정부광고법 제2조제2호에 따른 공공법인에 해당한다고 보아 중소기업중앙회가 정부광고를 하려는 경우에도같은 법 제5조에 따라 미리 문화체육관광부장관에게 광고를 의뢰하도록 하는 것이 정부광고의 효율성 및 공익성 향상에 부합하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「중소기업협동조합법」에 따라 설립된 중소기업중앙회는정부광고법 제2조제2호에 따른 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당합니다.
＜관계 법령＞정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “정부기관”이란「정부조직법」에 따른 국가기관,「지방자치법」 제2조제1항각 호에 따른 지방자치단체 및 같은 조 제3항에 따른 특별지방자치단체,「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감 및같은 법 제34조에 따른 하급교육행정기관을 말한다.2. “공공법인”이란「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및특별법에 따라 설립된 법인을 말한다.3. “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인(이하 “정부기관등”이라 한다)이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다.4. (생 략)제5조(광고의뢰) 정부기관등의 장은 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하여야 한다.중소기업협동조합법제1조(목적) 이 법은 중소기업자가 서로 힘을 합하여 협동 사업을 추진하는 협동 조직의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 사항을 정하여 중소기업자의 경제적인 기회 균등을 기하고 자주적인 경제 활동을 북돋우어 중소기업자의 경제적 지위의 향상과 국민경제의 균형 있는 발전을 꾀함을 목적으로 한다.제3조(종류 등) ①중소기업협동조합의 종류는 다음 각 호와 같다.1. 협동조합(이하 “조합”이라 한다)2. 사업협동조합(이하 “사업조합”이라 한다)3. 협동조합연합회(이하 “연합회”라 한다)4. 중소기업중앙회(이하 “중앙회”라 한다)② (생 략)제4조(법인격과 주소) ①조합, 사업조합, 연합회와 중앙회는 법인으로 한다.②ㆍ③ (생 략)