질문: 개발사업의 착수의 의미(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제12조제1항 관련)
답변: 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제9조제1항에서는 개발사업시행자는 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경제자유구역개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여 관할 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제12조제1항본문에서는 경제자유구역에 대한 개발사업의 착수기한은 실시계획의 승인을 받은 날부터 1년 이내로 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 산업통상자원부장관은 사업 착수기한의 연기가 불가피하다고 인정되는 경우에는 1년의 범위에서 한 번만 사업 착수기한을 연기할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 사업 착수기한까지 그 사업에 착수하지 아니하면 사업 착수기한의 다음날에 그 실시계획의 승인은 효력을 잃는다고 규정하고 있습니다.
그리고, 경제자유구역법 제13조제1항에서는 개발사업시행자는 개발사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제3조에 따른 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 경제자유구역법 제10조에 따른 실시계획 승인의 고시가 있는 때에는토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편,토지보상법 제26조제1항전단에서는 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제15조제1항에서는 사업시행자는 같은 법 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 하며, 같은 조 제2항 단서에 따라 열람을 의뢰하는 사업시행자를 제외하고는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게도 통지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항에서는 사업시행자가 같은 법 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시가 된 날부터 1년 이내에 같은 법 제28조제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 사업시행자는 제1항에 따라 사업인정이 실효됨으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 개발사업을 시행하기 위하여 토지보상법 제3조에 따른 토지등의 수용이 필요한 경우에, 토지보상법에 따른 보상계획의 공고를 경제자유구역법 제12조에 따른 개발사업의 착수로 볼 수 있는지에 관한 것이라고 할 것입니다.
먼저, 경제자유구역법은 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간의 균형발전을 도모하기 위한 법률로서(제1조), 이러한 입법목적을 달성하기 위한 개발사업으로서 주택, 산업시설, 공공시설 등의 건축이나 설치뿐만 아니라, 조성토지의 처분방법(제9조의7), 개발이익의 재투자(제9조의8), 토지수용(제13조), 토지소유자에 대한 환지(제13조의2) 등에 대한 내용도 함께 규정하고 있는 점을 고려해 볼 때, 같은 법에서 규정하는 “개발사업”과 “건축”이나 “공사”를 동일한 개념으로 볼 수는 없다고 할 것이고, “개발사업”이란 위와 같은 일련의 절차를 모두 포함하는 개념을 의미한다고 할 것인바, “개발사업”의 착수를 단순히 「건축법」에 따른 공사의 착수와 같이 굴착 공사의 착공으로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 경제자유구역개발계획이나 실시계획은 개발사업의 추진을 위하여 개발사업의 시행에 관한 사항을 담고 있는 계획이라고 할 것인데, 경제자유구역법 제6조제1항제15호에서는 경제자유구역개발계획에 포함되어야 할 사항으로서 “수용 또는 사용할 토지ㆍ건축물 또는 물건이나 권리가 있는 경우에는 그 세부목록”을 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항 및 같은 법 시행령 제8조제1항제3호에서는 개발사업시행자가 실시계획을 승인 받으려는 경우에는 “소요토지의 확보와 이용계획”이 포함된 실시계획 승인신청서를 작성하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발사업의 시행에 필요한 토지의 확보를 위한 토지 수용 절차는 개발사업을 위한 준비행위가 아니라 개발사업 그 자체에 해당한다고 할 것입니다.
또한, 경제자유구역법 제8조의5제1항제2호에서는 개발사업시행자의 지정 취소 사유 중 하나로 개발사업시행자의 귀책사유로 토지의 매수 등이 지연되어 시행기간 내에 개발사업을 완료하지 못할 것이 예상되는 경우를 규정하고 있는데, 이는 토지의 수용 등을 통한 토지의 매수가 개발사업의 시행에 포함됨을 전제로 하고 있는 규정이라고 할 것인바, 이러한 경제자유구역법의 규정 체계 및 내용에 비추어 볼 때, 개발사업 시행을 위한 토지 수용 절차는 개발사업의 일부로 해석하는 것이 경제자유구역법의 규정 체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
그리고, 개발사업시행자는 개발사업을 시행하기 위하여 토지보상법 제3조에 따른 토지등의 수용이 필요한 경우에 경제자유구역법에 따른 실시계획 승인 고시가 있으면, 토지보상법에 따라 토지조서 및 물건조서를 작성하는 등의 준비 단계를 거친 후에 보상계획을 공고하고, 감정평가를 거쳐 손실보상 협의를 요청하여야 하며, 협의가 불성립하는 경우에는 재결 과정을 거쳐 종국적으로 토지를 수용 또는 사용하게 되는 절차를 거치게 됩니다.
그런데, 개발사업의 착수기한은 경제자유구역법 제12조제2항에 따라 실시계획 승인 실효(失效)의 기준이 된다는 점을 고려해 볼 때, “개발사업의 착수”는 단순한 준비행위나 사실행위의 시작으로는 부족하다고 할 것이고, 행정청의 자의적인 집행이나 분쟁을 방지하기 위해서는 객관적으로 외부에서 개발사업이 시작되었다는 것을 알 수 있는 때를 의미한다고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것인데, 토지를 취득하여 시행하려는 사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 통지한다면 개발사업의 일환으로서 토지 수용을 위한 절차가 시작되었음이 객관적으로 명확해 진다고 할 것인바, 경제자유구역법 제12조에 따른 “개발사업의 착수”는 “토지보상법에 따른 보상계획의 공고”를 의미한다고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
그리고, 경제자유구역법 제12조에서 개발사업시행자에게 일정한 기간 내에 개발사업에 착수하도록 의무를 부여하고, 착수기한까지 그 사업에 착수하지 않는 때에는 사업 착수기한의 다음날부터 실시계획 승인의 효력이 상실되도록 규정하고 있는 것은 외국인투자를 촉진하고자 하는 경제자유구역법의 입법목적을 달성하기 위하여 경제자유구역의 신속한 개발을 촉진하기 위한 취지라고 할 것인바, “개발사업의 착수”를 “보상계획의 공고”의 의미로 보아, 실시계획의 승인일로부터 1년 이내에는 최소한 토지보상법에 따른 보상계획을 공고를 하여야 한다고 해석하는 것이 신속한 개발을 촉진하기 위한 해당 규정의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
더욱이, 「경제자유구역개발지침」(산업통상자원부고시 제2015-185호) 제40조제2항에서는 개발사업을 시행하는 데 필요한 사업비의 조달에 소요되는 자본비용의 산정기간에 대하여 규정하면서, 조성공사의 착수일을 “보상계획 공고일”로 명시적으로 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
한편, 토지보상법에 따른 보상계획의 공고를 개발사업의 착수로 해석하는 경우 개발사업시행자가 토지보상법에 따른 보상계획의 공고만 하고 개발사업을 제대로 추진하지 않는 때에는 경제자유구역법 제12조의 실효성을 확보하기 어렵다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 경제자유구역법 제13조제2항 및 토지보상법 제22조ㆍ제23조에 따르면 실시계획 승인의 고시가 있는 때에는 토지보상법에 따른 사업인정 고시가 간주되어 개발사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 실시계획에서 정하는 사업시행기간 내에 재결(裁決)을 신청하여야 하는데, 해당 기간 내에 재결신청을 하지 아니한 경우 사업인정이 실효되고 개발사업시행자는 토지소유자나 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다는 점, 경제자유구역법에서는 제12조와 별도로 제8조의5에서는 개발사업시행자가 정당한 사유 없이 실시계획을 이행하지 아니하는 등의 경우에 대하여 개발사업시행자 지정 취소 및 대체 지정을 할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 고려해 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 토지보상법에 따른 보상계획의 공고를 경제자유구역법 제12조에 따른 개발사업의 착수로 볼 수 있다고 할 것입니다.