질문: 불요존국유림과 공유림등을 교환하려는 경우 교환승낙서를 제출하는 “공유림등의 소유자”의 범위(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제22조제1항 등 관련)
답변: 국유림법 제20조제1항제1호에서는 산림청장은 불요존국유림이토지보상법에 따른 공익사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우 이를 매각 또는 교환할 수 있다고 규정하고 있고, 국유림법 시행규칙 제22조제1항에서는 국유림법 제20조에 따라 국유림을 교환하려는 때에는 별지 제5호서식에 따라 공유림등의 소유자로부터 교환승낙서를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,토지보상법 별표제49호에서는같은 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업의 하나로산업입지법에 따른 산업단지개발사업을 규정하고 있는바,이 사안은산업입지법에 따른 산업단지개발사업에 국유림을 사용하게 되어 사업시행자가 산림청장과 공유림등과 국유림을 교환하는 계약을 체결하려는 경우, 사업시행자는 교환을 요청하려는 공유림등의 소유권을 확보한 후 국유림법 시행규칙 제22조제1항에 따른 공유림등의 소유자로서 교환승낙서를 제출하여야 하는지, 아니면 사업시행자가 소유권을 확보하기 전이라도 공유림등의 현재 소유자의 교환승낙서를 제출할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 그와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조), 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 국유림을 교환하려는 때에 국유림법 시행규칙 제22조제1항에 따라 교환승낙서를 받아야 하는 자는 공유림등의 소유자인 것은 분명하나, 그 공유림등의 소유자가 반드시 해당 국유림을 사용할 공익사업의 사업시행자를 의미하는 것인지에 대해서는 문언상 명확하지 않다고 할 것이므로, 이를 명확히 하기 위해서는 국유림법령에 따른 국유림 교환 규정의 입법취지와 목적, 관련 규정들 간의 관계, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하여 해석할 필요가 있습니다.
그런데, 국유림법의 입법 목적이 국유림의 경영 및 관리에 관한 사항을 정하여 국유림의 기능을 증진하고, 국유림을 효율적으로 관리함으로써 국가의 경제발전과 국민의 복지증진에 이바지하려는 것임을 고려해 볼 때, 국유림법 제20조제1항제1호에 따른 국유림 교환을 위해 산림청장이 교환승낙서를 받는 단계부터 반드시 사업시행자가 해당 공유림등의 소유자여야 하는 것으로 한정하는 것이 그러한 국유림법의 입법 목적에 부합하는 것이라고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제15조의2 각 호에서는 불요존국유림과 교환할 수 있는 공유림등의 요건으로서 같은 영 제12조제1항 각 호에 해당하는 공유림등일 것(제1호), 「산림보호법」 또는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 등 다른 법률의 규정에 따라 산림청장이 해당 공유림등을 매수할 필요가 있을 것(제2호), 희귀식물 등 산림생태 보전을 위하여 필요할 것(제3호), 집단화된 국유림과 연접할 것(제4호), 그 밖에 국유림의 확대 및 경영ㆍ관리에 필요하다고 산림청장이 인정하는 경우일 것(제5호)을 규정하고 있는바, 이는 국유림의 경영ㆍ관리 등의 측면에서 요구되는 실질적인 요건을 교환대상 공유림등의 요건으로 규정한 것일 뿐, 교환승낙서를 제출할 당시 교환대상 공유림등의 소유 관계에 관한 사항까지 그 요건으로 규정한 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고, 교환대상 국유림의 요건을 규정하고 있는 국유림법 제20조제1항제1호는 산림청장이 국유림의 교환을 승인할 수 있는 사유를 규정한 것으로서, 교환대상 국유림이 토지보상법에 따른 공익사업 등에 사용하게 되어 교환이 필요한 경우인지 여부를 판단하도록 하는 규정인 것이지, 해당 공익사업의 사업시행자가 교환승낙서 제출 당시부터 교환대상 공유림등의 소유자일 것까지 요구하는 근거 규정이라고 보기는 어려우므로, 국유림법 시행규칙 제22조제1항에 따라 산림청장이 받아야 하는 교환승낙서가 국유림을 산업단지개발사업에 사용하려는 사업시행자가 공유림등의 소유권을 취득한 후 그 소유자로서 제출하는 승낙서로 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그렇다면, 국유림법 제20조제1항 각 호에 따른 “교환대상 국유림의 요건”, 같은 법 시행령 제15조의2에 따른 “교환대상 공유림등의 요건” 및 같은 영 제16조에 따른 교환의 가격 또는 면적 조건을 갖추면 국유림과 공유림등의 교환이 가능하다고 할 것이고, 국유림법령에서 규정하고 있지 않은 교환승낙서 제출 당시 교환대상 공유림등의 소유권을 확보하지 못했다는 이유로 공유림등의 현재 소유자의 교환승낙서를 제출하는 것이 허용되지 않는다고 할 수는 없을 것인바, 산업입지법에 따른 산업단지개발사업에 국유림을 사용하게 되어 사업시행자가 산림청장과 그 교환계약을 체결하려는 경우, 사업시행자가 반드시 교환대상 공유림등의 소유권을 우선 취득하여 교환대상 공유림등의 소유자로서 교환승낙서를 제출하여야 하는 것은 아니고, 공유림등의 현재 소유자의 교환승낙서를 제출하여 교환 절차를 개시할 수 있다고 할 것입니다.
만일, 산업입지법에 따른 산업단지개발사업에 국유림을 사용하게 되어 국유림과 공유림등을 교환하려는 사업시행자는 교환승낙서를 제출하기 전 해당 공유림등의 소유권을 우선 취득하여 그 소유자로서 교환승낙서를 제출하여야 한다고 본다면, 국유림법령에서 국유림 교환의 요건으로 규정하고 있지 않은 공유림등의 소유권의 선(先) 취득이라는 과도한 부담을 교환계약 체결 여부가 확정되기 전 단계부터 사업시행자에게 부과하는 것이 될 뿐만 아니라, 사업시행자가 거액의 금전을 투입하여 교환대상 공유림등의 소유권을 확보하고 그 소유자로서 교환승낙서를 제출한 경우에 산림청장이 교환을 승인하지 않는다면 산업단지개발사업의 무산에 따른 막대한 금전적 손해를 사업시행자가 전적으로 부담하게 되어 불합리하다고 할 것입니다.
한편, 국유림법 제20조제1항제1호에 따라 토지보상법에 따른 공익사업의 한 종류인 산업단지개발사업에 국유림을 사용하게 되어 공유림등과 교환이 필요한 경우에 교환계약의 주체는 사업시행자라고 볼 수 밖에 없고, 교환계약의 주체가 사업시행자라면 교환계약의 사전 단계인 교환승낙서 제출 주체 또한 사업시행자일 수밖에 없으므로 사업시행자는 교환승낙서 제출 전에 교환대상 공유림등의 소유권을 취득하여 공유림등의 소유자로서 교환승낙서를 제출하여야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 교환승낙서 제출과 교환계약의 체결은 별개의 행위로서 국유림법 시행규칙 제22조제1항에서는 단지 공유림등의 소유자로부터 교환승낙서를 받도록 규정하고 있을 뿐 그 승낙자만이 교환계약의 당사자가 될 수 있다고 명시적으로 규정하고 있지는 않아, 사업시행자가 아닌 제3자인 공유림등의 현재 소유자의 교환승낙서를 받은 후 사업시행자가 교환 대상인 공유림등의 소유권을 취득하여 교환계약을 체결하는 방식이 국유림법령상 금지되지는 않는다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산업입지법에 따른 산업단지개발사업에 국유림을 사용하게 되어 사업시행자가 산림청장과 공유림등과 국유림을 교환하는 계약을 체결하려는 경우, 사업시행자가 교환을 요청하려는 공유림등의 소유권을 확보하기 전이라도 공유림등의 현재 소유자의 교환승낙서를 제출할 수 있다고 할 것입니다.