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질문: 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안 시 토지소유자의 동의를 받아야 하는 대상 토지의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제19조의2 등 관련)
답변: 먼저국토계획법 제26조제1항각 호 외의 부분 전단 및 제2호에서는 이해관계자는 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따르면같은 법 제26조제1항제2호부터 제4호까지의 사항에 대한 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 “대상” 토지 면적의 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받도록 하고 있는바, 이 때 “대상”이란 어떤 일의 상대 또는 목표나 목적이 되는 것을 가리키는 뜻(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)인 점을 고려하면 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하는 경우 그 ‘대상 토지’에서의 “대상”은 지구단위계획의 수립 및 변경의 목적이 되는 지역, 즉 지구단위계획구역을 가리키는 것이므로, 이해관계자가 토지소유자의 동의를 받아야 하는 같은 법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따른 대상 토지의 범위에는 지구단위계획구역 내의 토지만 포함된다고 보는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에서 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안에 관하여 토지소유자의 동의를 받도록 규정한 것은 주민이 제안한 도시ㆍ군관리계획에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정이 이루어지는 경우 발생할 수 있는 토지소유자의 재산권 침해 논란을 최소화하고, 도시ㆍ군관리계획 입안 제안의 실효성을 높이려는 취지(각주: 법제처 2022. 3. 22.회신 21-0727 해석례참조)임을 고려하면, 지구단위계획의 수립이나 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안시 받아야 하는 토지소유자의 동의 범위는 지구단위계획의 수립 및 변경에 따른 영향을 직접적으로 받게 되는(각주: 국토계획법 제52조제3항 및 제54조 등 참조) 지구단위계획구역 내의 토지로 한정하는 것으로 해석하는 것이 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 지구단위계획의 수립이나 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 때 지구단위계획구역 외의 토지 소유자의 동의를 받도록 한다면 동의를 받아야 하는 지구단위계획구역 외의 토지 범위를 특정하기 어렵고 범위를 특정할 수 있는 기준도 명확하지 않으므로 집행상 혼란이 발생할 수 있는 점,국토계획법 제28조제1항에서는 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때 그 입안권자가 주민의 의견을 수렴하도록 하고 있고, 필요한 경우 토지소유자 등 이해당사자를 포함한 지역민을 대상으로 설문조사ㆍ주민설명회 등을 실시할 수 있도록 하여(각주: 지구단위계획수립지침(국토교통부훈령) 2-3-3 참조) 이해관계자의 의견이 반영될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 이해관계자가 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따라 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는 대상 토지는 지구단위계획구역 내의 토지만 해당합니다.
＜관계 법령＞국토의 계획 및 이용에 관한 법률제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.1. (생 략)2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항3.ㆍ4. (생 략)② ～ ④ (생 략)⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제19조의2(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① (생 략)② 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국ㆍ공유지는 제외한다.1. (생 략)2. 법 제26조제1항제2호부터 제4호까지의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상③ ～ ⑤ (생 략)
질문: 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있는 도시ㆍ군계획시설의 건폐율 및 용적률의 범위(「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조제1항 등 관련)
답변: 국토계획법 제43조제1항본문에서는 기반시설을 설치하려면 그 시설의 위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항 본문에서는 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된도시계획시설규칙 제1조에서는 같은 규칙은국토계획법 제43조제2항에 의한 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있는데, 이는 기반시설은 도시의 형성과 시민 생활에 필수적 시설로서 도시의 기능과 발전에 중요한 영향을 미치므로, 그 위치 및 규모 등을 도시ㆍ군관리계획으로 미리 결정하도록 하면서(각주: 헌법재판소 2005. 9. 29. 선고 2002헌바84 결정례 참조), 각 시ㆍ군에서 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 때 따라야 하는 기준에 관해도시계획시설규칙에서 정하도록 위임한 것인바,도시계획시설규칙에서 규정하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 사항에는국토계획법의 적용이 전제되어 있다고 보아야 합니다.
그렇다면 기반시설에 대한 도시ㆍ군관리계획결정을 함에 있어서 시장ㆍ공공청사 등 건축물인 시설로서 그 규모로 인해 시ㆍ군의 공간이용에 상당한 영향을 주는 도시ㆍ군계획시설인 경우 건폐율 및 용적률의 범위를 함께 결정해야 한다고 규정하고 있는도시계획시설규칙 제2조제1항역시 건폐율 및 용적률에 관한국토계획법 제77조 및 제78조가 적용됨을 전제로 구성되어 있다고 보아야 하고,국토계획법에 따른 건폐율 및 용적률 기준과 다른 기준을 적용하려는 경우에는「건축법」 제55조 및 제56조등과 같이 다른 기준을 적용할 수 있다는 내용을 명시적으로 규정하는 것이 일반적인 입법례라는 점에 비추어 보면,도시계획시설규칙 제2조제1항을국토계획법 제77조 및 제78조에 따른 건폐율 및 용적률 기준을 완화하는 명문의 특례 규정이라고 볼 수는 없습니다(각주: 법제처 2008. 9. 2.회신 08-0250 해석례참조).또한도시계획시설규칙 제2조제1항은 구「도시계획시설기준에관한규칙」(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전부개정된 것을 말함) 제2조제1항이 이관된 것으로서, 해당 조문의 입법취지는 도시계획결정을 할 때 도시ㆍ군계획시설이 건축물인 경우에는 해당 시설과 주변시설과의 연계성을 미리 검토할 수 있도록 건축물의 위치ㆍ규모 외에 건폐율 및 용적률의 범위를 함께 결정하도록 한 것일 뿐(각주: 구 「도시계획시설기준에관한규칙」(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전부개정된 것을 말함) 개정이유 및 주요골자 참조), 도시ㆍ군계획시설의 건폐율 및 용적률의 범위를국토계획법 제77조 및 제78조에도 불구하고 예외적으로 그 기준을 초과하거나 완화하여 결정할 수 있도록 하려는 취지가 있다고 보기는 어렵습니다.
아울러국토계획법 제77조 및 제78조에서는 건축물의 밀도를 조절하여 도시의 수평적ㆍ수직적 과밀화를 방지하기 위해 용도지역별로 건축물에 적용되는 건폐율 및 용적률의 기준을 정하고 있는바(각주: 법제처 2018. 7. 9.회신 18-0225 해석례참조), 건축물이 도시ㆍ군계획시설이라는 이유만으로 해당 건축물의 건폐율 및 용적률의 범위를국토계획법 제77조 및 제78조에 따른 기준을 초과하여 결정할 수 있다고 보는 것은, 도시의 과밀화 방지를 위해 엄격하게 건폐율 및 용적률의 상한을 규율하고 있는 제도의 취지에 반하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서도시계획시설규칙 제2조제1항에 따라 건축물인 도시ㆍ군계획시설의 건폐율 및 용적률의 범위를 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 경우국토계획법 제77조 및 제78조에 따른 건폐율 및 용적률에 관한 기준이 적용됩니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다.③ (생 략)도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙제2조(도시ㆍ군계획시설결정의 범위) ① 기반시설에 대한 도시ㆍ군관리계획결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 한다)을 할 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설의 종류와 기능에 따라 그 위치ㆍ면적 등을 결정해야 하며, 시장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ장사시설 중 장례식장ㆍ종합의료시설 등 건축물인 시설로서 그 규모로 인하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)의 공간이용에 상당한 영향을 주는 도시ㆍ군계획시설인 경우에는 건폐율ㆍ용적률 및 높이의 범위를 함께 결정해야 한다.② ∼ ④ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 도시개발구역을 지정하거나 지정을 요청하려는 경우 주민 공람기간의 산정방식 등 (「도시개발법」 제7조 등 관련)
답변: 「도시개발법 시행령」 제11조제2항본문에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은「도시개발법」 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 입안할 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 개요 등 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 시ㆍ군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다고 규정하고 있으나, 이 경우 공람기간을 산정하는 방법에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 일반적으로 공법상 특정 규정이 없는 경우에는 공법상의 특수성에 반하지 않는 한 일반법 원리를 내용으로 하는 사법규정이나 순수한 법기술적 성질을 가지는 사법규정을 유추적용할 수 있고,「민법」에서 정한 기간의 계산법은 사법관계는 물론 공법관계 등 모든 법률관계에 공통적으로 적용되는 일반규정으로 볼 수 있는바,「민법」 제155조에서는 기간의 계산에 대해 법령, 재판상의 처분 또는 법률행위에서 다르게 정한 바가 없으면같은 법제1편제6장에 따르도록 규정하고 있으므로, 도시개발법령에서 공람기간을 산정하는 방법을 별도로 정하고 있지 않은 이상「민법」의 기간 산정에 관한 규정이 적용되어 이에 따라 공람기간을 산정해야 합니다.
따라서「도시개발법 시행령」 제11조제2항에서 14일 이상으로 정한 공람기간의 경우「민법」 제157조전단, 제159조 및 제161조에 따라 그 공람기간의 초일은 원칙적으로 산입하지 않고 말일이 종료함으로써 기간이 만료하며, 그 기간의 말일이 토요일 또는 공휴일에 해당하는 때에는 그 익일로 기간이 만료한다고 보아야 하고, 그 기간 중 토요일 및 공휴일이 포함되어 있더라도 이를 배제하고 산정하도록 규정하고 있지 않으므로 토요일 및 공휴일을 포함하여 공람기간을 산정해야 합니다.
도시개발법제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우는 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.② (생 략)도시개발법 시행령제11조(주민의 의견청취) ① (생 략)② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 관계 서류 사본을 송부받거나 법 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 시ㆍ군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다. 다만, 도시개발구역의 면적이 10만 제곱미터 미만인 경우에는 일간신문에 공고하지 아니하고 공보와 해당 시ㆍ군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고할 수 있다.1. 입안할 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 개요2. 시행자 및 도시개발사업의 시행방식에 관한 사항3. 공람기간4. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항③ ～ ⑤ (생 략)민법제155조(본장의 적용범위) 기간의 계산은 법령, 재판상의 처분 또는 법률행위에 다른 정한 바가 없으면 본장의 규정에 의한다.제159조(기간의 만료점) 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간말일의 종료로 기간이 만료한다.제161조(공휴일 등과 기간의 만료점) 기간의 말일이 토요일 또는 공휴일에 해당한 때에는 기간은 그 익일로 만료한다.＜관계 법령＞
질문: 도시개발구역 지정 등을 위한 공람기간에 포함된 토요일 및 공휴일에 공람을 실시해야 하는지 여부(「도시개발법」 제7조 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제7조에서는 국토교통부장관 등이 도시개발구역을 지정하고자 하거나 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제11조제2항본문에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은같은 법 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 공람기간 등을 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다고 규정하고 있는바, 이 경우 공람기간의 산정은「행정기본법」 제6조제1항 및「민법」에 따라 토요일 및 공휴일을 포함하여 산정(각주: 법제처 2020. 12. 30.회신 20-0642 해석례참조 )하게 되고, 그 기간은 공람이 실제로 가능한 날의 수가 아니라 일정한 시간적 범위를 의미한다고 보아야 합니다.
또한 법령에서 “일정한 기간”을 정한 것은 그 기간 중에 있는 토요일 및 공휴일을 고려하여 정한 것이고,「도시개발법 시행령」 제11조제2항에서는 공람기간을 14일로 제한하지 않고 그 이상으로 정할 수 있도록 규정하고 있어 해당 기간에 토요일 또는 공휴일이 포함되는 경우에는 공람기간을 14일보다 긴 기간으로 정할 수 있는바, 토요일 또는 공휴일에 실제로 공람을 할 수 없더라도 이를 고려한 기간을 설정함으로써 의견수렴에 필요한 기간을 확보할 수 있음(각주: 법제처 2020. 10. 6.회신 20-0402 해석례참조 )에 비추어 볼 때, 해당 규정을 공람기간으로 설정된 모든 날에 공람을 할 수 있도록 해야 한다는 의미로 해석하기는 어렵습니다.
따라서 시장ㆍ군수 또는 구청장이 토요일 및 공휴일을 포함하여 공람기간을 공고한 경우, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토요일 및 공휴일에도 일반인이 공람할 수 있도록 해야 하는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 권고사항「도시개발법 시행령」 제11조제2항에 따른 공람기간에 토요일 및 공휴일이 포함된 경우 그 토요일 및 공휴일에도 공람을 할 수 있도록 해야 하는지 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
도시개발법제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우는 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.② (생 략)도시개발법 시행령제11조(주민의 의견청취) ① (생 략)② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 관계 서류 사본을 송부받거나 법 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 시ㆍ군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다. 다만, 도시개발구역의 면적이 10만 제곱미터 미만인 경우에는 일간신문에 공고하지 아니하고 공보와 해당 시ㆍ군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고할 수 있다.1. 입안할 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 개요2. 시행자 및 도시개발사업의 시행방식에 관한 사항3. 공람기간4. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항③ ～ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 도시개발구역 지정 제안 등에 대한 동의절차 이행을 명하는 법원의 확정판결로 도시개발구역 지정 제안 동의서 등을 갈음할 수 있는지 여부(「도시개발법」 제11조제6항 및 「도시개발법 시행규칙」 제17조제2호 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제4조제1항본문에서는 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 전단에서는 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제11조제6항에서는 토지 소유자 또는 같은 항 제7호부터 제11호까지(같은 조 제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외함)의 규정에 해당하는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 지상권자를 포함한 토지 소유자의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제13조제1항에서는 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고「도시개발법 시행규칙」 제7조제1항에서는「도시개발법 시행령」 제6조제6항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의서는 별지 제5호서식에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제17조제2호에서는 「도시개발법」 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의서는 별지 제12호의3서식에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제19조의2에서는 「도시개발법」 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의서는 별지 제13호의2서식에 따른다고 규정하고 있는바,이 사안은 「도시개발법」 제4조제4항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의, 같은 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 같은 법 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의 절차를 이행하라는 법원의 확정판결이 있는 경우, 그 판결문으로 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 갈음할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결참조), 「민법」 제389조제1항 전단에서는 채무자가 임의로 채무를 이행하지 아니한 때에는 채권자는 그 강제이행을 법원에 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 그 채무가 법률행위를 목적으로 한 때에는 채무자의 의사표시에 갈음할 재판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 사인 간의 계약에 따라 「도시개발법」에 따른 개발계획의 수립, 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 조합 설립 인가 신청에 대한 동의 의무를 갖게 된 토지 소유자가 그 의무를 이행하지 않고 도시개발법령에서 정하고 있는 동의서 제출을 계속하여 거부한다면, 계약의 상대방으로서는 그 의사표시에 갈음하는 판결을 받을 필요가 있다고 할 것입니다(대법원 2015. 9. 10. 선고, 2012다23863 판결례 참조).그리고, 「민사집행법」 제263조제1항에 따르면, 채무자가 권리관계의 성립을 인낙(認諾)한 때에는 그 조서로, 의사의 진술을 명한 판결이 확정된 때에는 그 판결로 권리관계의 성립을 인낙하거나 의사를 진술한 것으로 본다고 규정하고 있고, 이는 사법상의 의사표시 뿐 아니라 공법상의 의사표시에도 동일하게 적용된다고 보아야 할 것인바, 개발계획 수립, 도시개발구역 지정 제안 및 조합 설립 인가 신청에 대한 동의절차를 이행하라는 법원의 판결이 확정되었다면 그와 동시에 동의절차의 이행의 의사를 진술한 것과 동일한 효력이 발생하고, 도시개발법령상 요구되는 일정한 형식을 갖춘 동의가 있는 것으로 의제되며, 별도의 집행절차가 요구되는 것은 아니므로(1995. 11. 10. 선고, 95다37568, 판결례 참조), 법원의 확정 판결문으로 도시개발법령에 따른 도시개발구역 지정 제안 동의서 등을 갈음할 수 있다고 할 것입니다.
한편, 도시개발법령상 도시개발구역 지정 제안 등에 대한 동의서를 다른 서류로 갈음할 수 있다는 명문의 규정을 두고 있지 않으므로 법원의 이행판결로 그 동의서를 갈음할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 만약 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 구체적 사정에 대한 고려 없이 법정 서식에 의한 동의서로만 한정하여 해석한다면 “동의절차를 이행하라”는 법원의 판결이 확정되었음에도 불구하고 토지 소유자가 계속하여 도시개발법령에서 정한 동의서 제출을 거부하는 경우 사실상 그 이행을 확보할 수 없고, 도시개발사업이 지연되거나 중단되는 등 도시개발사업의 원활하고 신속한 절차 진행에 차질을 초래할 수 있으므로, 불가피하게 법정 서식을 갖출 수는 없으나, 그 동의의 효력에 대한 객관성이 입증된 상황임이 명백한 경우에는 법원의 이행판결로 동의서를 갈음할 수 있도록 합리적으로 해석할 필요가 있다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「도시개발법」 제4조제4항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의, 같은 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 같은 법 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의절차를 이행하라는 법원의 확정판결이 있는 경우, 그 판결문으로 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 갈음할 수 있습니다.
질문: 「도시개발법」 제11조제1항제5호에 따른 도시개발사업의 시행자인 ‘도시개발구역의 토지 소유자’가 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용하는 경우 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 제11조제1항제2호의 ‘공무수행사인’에 해당되는지 여부(「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 제11조제1항제2호 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 청탁금지법 제11조제1항제2호에서는 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임ㆍ위탁받은 개인등’을 “공무수행사인”으로 규정하여, 법령에서 공공기관의 권한을 개인등에 위임 또는 위탁하고 있을 것을 공무수행사인의 요건으로 규정하고 있고, 이 때 ‘공공기관의 권한을 위임ㆍ위탁하는 법령’은 공공기관의 업무를 구체적으로 특정하여 개인등이 수행하도록 위임ㆍ위탁하는 내용의 법령을 의미한다고 해석해야 할 것(각주: 법제처 2022. 9. 22.회신 22-0322 해석례참조)인데,「도시개발법」 제22조제1항본문에서는 “시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다”고 규정하여 ‘토지소유자인 시행자’를 포함한 시행자에게 도시개발사업의 시행에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 ‘직접 부여’하고 있을 뿐이고, 그 밖에 도시개발법령의 다른 규정에서도 토지등의 수용ㆍ사용권을 토지소유자인 시행자에게 위임ㆍ위탁하는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사안의 ‘토지소유자인 시행자’가 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임ㆍ위탁받은 개인등’에 해당하지 않는다는 점은 그 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고 형벌법규의 해석은 엄격해야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법 해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용되는데(각주:대법원 1990. 11. 27. 선고 90도1516 전원합의체 판결례 참조), 청탁금지법 제22조에서는같은 법 제8조제1항등을 위반한 공직자등에 대한 처벌 규정을 두면서,같은 법 제11조에 따라 제8조제1항 등이 준용되는 공무수행사인도 공직자등과 같이 처벌 대상에 포함하여 규정하고 있는바, ‘토지소유자인 시행자’를 공무수행사인으로 보아 청탁금지법을 위반한 행위에 대해 벌칙을 부과할 수 있도록 하는 것은 문언의 범위를 벗어나 처벌 대상을 확대하는 것으로서(각주:대법원 2018. 10. 25. 선고 2018도7041 판결례참조) 타당하지 않습니다.
아울러 청탁금지법 제11조제1항제2호에서 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임ㆍ위탁받은 개인등’을 공무수행사인으로 규정하여 그 공무 수행에 관하여같은 법 제5조부터 제9조까지를 준용하도록 한 취지는 ‘법령에 따라 공공기관의 권한을 위임ㆍ위탁받은 개인등’은 비록 공직자등에는 해당하지 않더라도 위임ㆍ위탁받은 권한의 행사와 관련한 공정성과 투명성 등을 확보할 필요가 있으므로 법령으로 위임ㆍ위탁받은 범위에서는 공직자등으로 보아 부정청탁이나 금품등의 수수에 대하여 청탁금지법에 따라 규율하려는 것인데,「도시개발법」 제22조제2항에 따라 시행자의 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 준용되는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제93조제1항에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보상금을 받은 자 또는 그 사실을 알면서 보상금을 지급한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 규정을 두고 있는 등 ‘토지소유자인 시행자’가 토지등의 수용 또는 사용 과정에서 행하는 부정행위를 제재할 수 있는 수단이 별도로 마련되어 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 토지소유자인 시행자가「도시개발법」 제22조제1항본문에 따라 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용하는 경우 해당 토지소유자인 시행자는 공무수행사인에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항토지소유자인 시행자를 공무수행사인에 포함하여 청탁금지법에 따라 규율할 필요는 없는지에 대하여 정책적으로 검토하고, 필요하다면 이를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률제11조(공무수행사인의 공무 수행과 관련된 행위제한 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “공무수행사인”이라 한다)의 공무 수행에 관하여는 제5조부터 제9조까지를 준용한다.1. (생 략)2. 법령에 따라 공공기관의 권한을 위임ㆍ위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인3.ㆍ4. (생 략)② (생 략)도시개발법제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.1. ～ 4. (생 략)5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)6. ～ 9. (생 략)9의2. (생 략)10.ㆍ11. (생 략)② ～ ⑪ (생 략)제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. ＜단서 생략＞② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.③ㆍ④ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 「도시개발법」 제13조에 따라 설립된 조합에 두는 대의원회의 대의원이 조합원의 자격을 상실한 경우, 대의원의 자격도 함께 상실되는지 여부(「도시개발법 시행령」 제36조제2항 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 ),「도시개발법」 제13조에서는 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 인가를 받아 조합을 설립할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제15조제3항 및같은 법 시행령 제36조제1항에서는 의결권을 가진 조합원 수가 50인 이상인 조합은 총회의 권한을 대행하게 하기 위하여 대위원회를 둘 수 있다고 규정하면서 같은 조 제2항에서는 대의원은 의결권을 가진 조합원 중에서 정관에서 정하는 바에 따라 선출하도록 규정하고 있으므로, 도시개발구역에 소유한 토지를 매도하는 등의 이유로 조합원의 자격을 상실한 자는 대의원으로 선출될 자격이 없는 것이 문언상 분명합니다.
또한 대의원회는 조합원이 직접 대의원을 선출하여 구성되는 대표기관이면서 총회의 권한 중 일부를 대행하는 대행기관으로서의 성격을 가지고 있는바,(각주: 법제처 2015. 2. 12.회신 15-0006 해석례참조 ) 대의원회가 총회의 권한을 대행하고 조합원들의 이익과 의사를 대변하기 위해서는 이를 구성하는 대의원이 조합원의 자격을 갖추고 있을 필요가 있고, 만약 조합원의 자격이 상실되어도 대의원의 자격은 유지하는 것으로 본다면, 대의원회의 대다수가 조합원의 자격을 상실한 상황에서 대의원회가 운영되어 조합원들의 이익과 의사에 반하는 결정을 하는 등 불합리한 결과가 발생할 수 있으므로, 이러한 해석은 법체계에 부합하지 않습니다.
한편 도시개발사업은 장기간이 소요되는 사업으로서 사업기간 중 토지를 매도하여 조합원의 자격을 상실하는 경우가 많이 발생할 수밖에 없는데, 조합원의 자격 상실 시 대의원의 자격도 상실된다면 그때마다 대의원의 궐위가 발생하고 대의원회의 업무가 정지되는 불합리한 결과가 초래된다는 의견이 있으나, 대의원회는 어디까지나 총회의 권한을 대행할 뿐이므로 일부 대의원의 궐위로 「도시개발법 시행령」 제36조제2항에 따른 대의원의 수를 충족하지 못하여 대의원회가 총회의 권한을 대행할 수 없게 된다고 하더라도 총회가 직접 권한을 수행할 수 있고, 총회의 권한을 대행하게 하기 위해 정관에 따라 궐위된 수만큼의 대의원을 그때마다 다시 선출할 수도 있으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 조합에 두는 대의원회의 대의원이 조합원의 자격을 상실한 경우, 대의원의 자격도 함께 상실됩니다.
＜관계 법령＞도시개발법제15조(조합의 법인격 등) ① 조합은 법인으로 한다.② 조합은 그 주된 사무소의 소재지에서 등기를 하면 성립한다.③ 조합의 설립, 조합원의 권리ㆍ의무, 조합의 임원의 직무, 총회의 의결 사항, 대의원회의 구성, 조합의 해산 또는 합병 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.④ 조합에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.도시개발법 시행령제36조(대의원회) ① 의결권을 가진 조합원의 수가 50인 이상인 조합은 총회의 권한을 대행하게 하기 위하여 대의원회를 둘 수 있다.② 대의원회에 두는 대의원의 수는 의결권을 가진 조합원 총수의 100분의 10 이상으로 하고, 대의원은 의결권을 가진 조합원 중에서 정관에서 정하는 바에 따라 선출한다.③ 대의원회는 제35조에 따른 총회의 의결사항 중 같은 조 제1호ㆍ제2호(제7조에 따른 사항과 관련된 개발계획의 경미한 변경 및 법 제17조제1항에 따른 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)의 수립ㆍ변경은 제외한다)ㆍ제6호(제60조제1항 각 호에서 정하는 환지계획의 경미한 변경은 제외한다)ㆍ제9호 및 제10호의 사항을 제외한 총회의 권한을 대행할 수 있다.
질문: 도시개발사업에서 토지수용보상을 조성토지등으로 하는 경우 공급가격 결정방법(「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제22조제1항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 도시개발사업에 필요한 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 토지등의 수용이나 사용에 관하여같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고,토지보상법 제63조제1항에서는 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급해야 하나(본문), 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 현금 또는 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다(단서)고 규정하면서, 보상하는 토지가격의 산정 기준금액은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 일반 분양가격으로 한다(제2호)고 규정하고 있습니다.
또한,「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에서는토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등(도시개발사업의 시행으로 조성된 토지ㆍ건축물 또는 공작물 등을 말하며, 이하 같음)의 전부를 시행자에게 양도한 자에게는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 조성토지등의 가격 평가는 감정가격(「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균한 금액을 말하며, 이하 같음)으로 한다고 규정하고 있으며, 「도시개발업무지침」(2016. 11. 25. 국토교통부 훈령 제778호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 5-1-4에서는 조성토지의 공급가격은 감정가격을 기준으로 한다고 규정하고 있는바,이 사안은, 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에 따라 시행자가 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급하려는 경우, 그 조성토지등을 감정가격대로 공급해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시개발법」 제22조제2항에서는 토지등의 수용ㆍ사용에 관하여 특별한 규정이 없는 한 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있고, 토지보상법 제63조제1항에서는 토지소유자가 원하는 일정한 경우에는 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있고(단서), 보상하는 토지가격의 산정 기준금액은 특별한 규정이 없는 한 일반 분양가격으로 한다고 규정하면서 “일반 분양가격”의 산정방식을 별도로 규정하고 있지 않으며, 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에서는 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 토지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 조성토지등의 가격 평가에 관하여 규정하고 있는바, 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호는 시행자가 토지보상법 제63조제1항 단서에 따라 토지소유자에게 현금 대신 토지로 보상하는 경우 그 보상하는 조성토지등의 공급 기준 및 방식에 대하여 규정한 것으로 보아야 할 것이고, 이 때 수의계약으로 공급하는 조성토지등의 가격 평가에 관하여는 「도시개발법 시행령」 제57조제6항이 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 「도시개발법 시행령」 제57조제6항에서 “조성토지등의 가격 평가는 감정가격으로 한다”의 의미가 조성토지등을 감정가격대로 공급해야 한다는 것인지 문언상 명확하지 않은 측면이 있으므로, 이와 같은 경우에는 같은 조문의 내용 및 각 조문간의 체계를 조화롭게 해석하여 법령의 의미를 확정할 필요가 있다고 하겠습니다.
「도시개발법 시행령」 제57조에서는 조성토지등의 공급방식을 경쟁입찰(제2항), 추첨(제3항), 수의계약(제5항) 등으로 규정한 다음 같은 조 제6항에서 조성토지등의 가격 평가 기준을 규정하고 있는바, 같은 조 제6항은 조성토지등을 경쟁입찰, 추첨, 수의계약 등 각종 방식으로 공급하는 경우 전반에 적용되는 규정이라고 보아야 할 것이고, 같은 조 제7항에서는 경쟁입찰의 경우 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 정하도록 하여 공급가격이 감정가격과 달라질 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 경우에 대해서도 같은 조 제6항에 따라 조성토지등의 가격 평가는 감정가격으로 한다는 것은 조성토지등을 반드시 “감정가격으로 공급”하라는 뜻이 아니라, 개별 공급방식에 따라 최종 공급계약에서 정해질 조성토지등의 공급가격을 정할 때 감정가격을 그 기준으로 삼으라는 의미로 보아야 할 것이며, 「도시개발업무지침」 5-1-4에서 조성토지의 공급가격은 감정가격을 기준으로 한다고 규정한 것도 이와 같은 맥락에서 보아야 할 것입니다.
한편, 감정가격과 다른 가격으로 조성토지등을 공급할 수 있다고 본다면 경우에 따라서는 조성토지등의 공급가격이 지나치게 높게 산정되어 토지소유자에게 불리하게 될 수 있으므로 부당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 토지보상법 제63조제1항에 따라 토지소유자는 공고된 보상기준을 확인한 후 현금으로 보상받는 것과 조성토지등으로 보상받는 것 중 자신에게 유리한 방법을 스스로 선택하여 시행자와의 협의를 통해 조성토지등을 공급받을 수 있고, 이러한 협의가 성립하지 않을 경우에는 현금보상을 받거나 재결을 통한 보상을 받을 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 토지소유자가 현금 대신 조성토지등으로 보상을 받을 때 감정가격보다 높은 가격으로 조성토지등을 공급받는 경우가 발생한다고 하여 반드시 토지소유자에게 불리하거나 부당하다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에 따라 시행자가 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급하려는 경우, 그 공급가격은 반드시 감정가격대로 공급해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 도시개발사업의 시행자가 한국전력공사에 지상에 설치된 전기설비를 지중으로 이설하도록 요청한 경우의 지중이설 비용 부담 비율(「전기사업법」 제72조의2제2항 등 관련)
답변: 지상에 이미 설치된 전기설비를 지중으로 이설하는 경우의 비용부담에 대하여「전기사업법」 제72조의2제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 토지소유자는 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로의 지중이설(地中移設)이 필요하다고 판단하는 경우 전기사업자에게 이를 요청할 수 있도록 하면서, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따른 지중이설에 필요한 비용은 그 요청을 한 자가 부담한다고 규정하고 있습니다.
반면 도시개발구역 내에 전기설비를 새로 설치하는 경우의 비용부담에 대하여「도시개발법」 제55조제2항에서는 도시개발구역 내의 전기시설 등의 설치비용은 그 설치의무자가 이를 부담하도록 하되, 같은 항 단서에서는 도시개발구역 내의 전기시설을 사업시행자(전부 환지 방식으로 도시개발사업을 시행하는 자를 말함)가 지중선로로 설치할 것을 요청하는 경우에는 전기시설을 공급하는 자가 3분의 2, 지중에 설치할 것을 요청하는 자가 3분의 1의 비율로 부담한다고 규정하고 있는바,「전기사업법」 제72조의2제2항본문과「도시개발법」 제55조제2항단서의 적용대상은 명확히 구분됩니다.
그런데 이 사안은 도시개발구역 내에 전기설비를 새로 설치하는 경우가 아니라 이미 설치된 전기설비를 지중으로 이설하는 경우에 해당하므로,「도시개발법」 제55조제2항단서가 아니라「전기사업법」 제72조의2제2항본문이 적용된다는 점이 법률의 문언 및 규정 체계상 분명합니다.
아울러「전기사업법」 제72조의2는 "지중이설에 필요한 비용을 그 요청을 한 자가 전액 부담"하는 것을 원칙으로 하려는 취지(각주: 2011. 3. 30. 법률 제10500호로 일부개정된 「전기사업법」 개정이유 참조 )의 규정으로서, 이는 전기를 공급하는 자에게 지중이설을 요청한 자의 요구에 따르도록 하는 의무를 부과하되, 공평의 관점에서 이설비용 등을 이설 요청을 한 자에게 부담시킬 수 있도록 한 것(각주:대법원 2017. 6. 19. 선고 2016다278616 판결례참조 )인바, 「도시개발법」에 따라 도시개발사업을 추진하는 경우라 하더라도 「전기사업법」 제72조의2의 적용을 배제한다고 볼 만한 별도의 근거가 없는 이상, 지중이설에 필요한 비용은 지중이설을 요청한 도시개발사업의 시행자가 부담하도록 하는 것이 위와 같은 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
따라서 이 사안의 경우 「전기사업법」 제72조의2제2항 본문에 따라 도시개발사업의 시행자가 지중이설에 필요한 비용을 전액 부담해야 합니다.
＜관계 법령＞전기사업법제72조의2(가공전선로의 지중이설) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 토지소유자는 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로(제20조에 따라 전주에 설치된 전기통신선로설비를 포함한다)의 지중이설(이하 "지중이설"이라 한다)이 필요하다고 판단하는 경우 전기사업자에게 이를 요청할 수 있다.② 제1항에 따른 지중이설에 필요한 비용은 그 요청을 한 자가 부담한다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 공익적인 목적을 위하여 지중이설을 요청하는 경우 전선로를 설치한 자는 산업통상자원부장관이 정하는 기준과 절차에 따라 그 비용의 일부를 부담할 수 있다.③ ㆍ ④ (생 략)도시개발법제55조(도시개발구역의 시설 설치 및 비용부담 등) ① 도시개발구역의 시설의 설치는 다음 각 호의 구분에 따른다.1. (생 략)2. 전기시설ㆍ가스공급시설 또는 지역 난방시설의 설치는 해당 지역에 전기ㆍ가스 또는 난방을 공급하는 자3. (생 략)② 제1항에 따른 시설의 설치비용은 그 설치의무자가 이를 부담한다. 다만, 제1항제2호의 시설 중 도시개발구역 안의 전기시설을 사업시행자가 지중선로로 설치할 것을 요청하는 경우에는 전기를 공급하는 자와 지중에 설치할 것을 요청하는 자가 각각 2분의 1의 비율로 그 설치비용을 부담(전부 환지 방식으로 도시개발사업을 시행하는 경우에는 전기시설을 공급하는 자가 3분의 2, 지중에 설치할 것을 요청하는 자가 3분의 1의 비율로 부담한다)한다.③ ~ ⑤ (생 략)
질문: 도시개발사업조합 임원의 겸직금지 사유에 해당하는지(「도시개발법 시행령」 제34조제5항 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제2조제1항제1호에서는 “도시개발구역”이란 도시개발사업을 시행하기 위하여같은 법 제3조와 제9조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제2조제1항제2호에서는 “도시개발사업”이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업으로 규정하고 있으며,같은 법 제11조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 도시개발사업의 시행자는 같은 항 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다고 규정하면서 같은 항 제6호에서 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 봄)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당함. 이하 “조합”이라 함)을 규정하고 있고,같은 법 제13조제1항에서는 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제33조제1항에서는 조합에는 조합장 1명, 이사, 감사를 임원으로 둔다고 규정하고 있고,같은 영 제34조제5항에서는 조합의 임원은 같은 목적의 사업을 하는 다른 조합의 임원 또는 직원을 겸할 수 없다고 규정하고 있는바,이 사안은 조합의 임원이 해당 조합과 이해관계 있는 “회사”의 임원 또는 직원을 겸하는 것이「도시개발법 시행령」제34조제5항에 따라 금지되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시개발법」 제2조제1항제1호에 따른 도시개발구역과 같은 항 제2호에 따른 도시개발사업의 용어 정의에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제34조제5항에서 조합 임원의 겸직금지 사유로 정한 “같은 목적의 사업을 하는 다른 조합”이란 다른 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하는 도시개발사업을 시행하기 위하여 같은 법에 따라 설립한 “조합”을 의미한다고 보아야 할 것인바, 조합과 이해관계 있는 “회사”는 같은 목적의 사업을 하는 다른 “조합”에 해당하지 아니함이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
아울러, 조합의 임원이 같은 목적의 사업을 하는 다른 조합의 임원 또는 직원을 겸할 수 없도록 한 것은, 도시개발사업의 성패가 해당 도시개발구역 안 토지 소유자의 이해관계에 상당한 영향을 미치는 점을 고려하여 도시개발사업을 주도적으로 추진하는 주체인 조합의 임원에게 해당 조합의 업무에만 전념하도록 하기 위한 것인바, 「도시개발법 시행령」 제34조제5항에 따른 겸직금지 사유는 조합 임원의 공정성과 독립성을 보장하기 위하여 조합과 이해관계 있는 다른 “회사”의 임원 또는 직원을 겸할 수 없도록 하는 것과는 겸직금지의 목적이 다르다고 할 것입니다.
따라서, 조합의 임원이 해당 조합과 이해관계 있는 “회사”의 임원 또는 직원을 겸하는 것이 「도시개발법 시행령」 제34조제5항에 따라 금지되는 것은 아니라고 할 것입니다.