질문: 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우라도 해당 부지에 공장설립을 위한 진입로를 개설할 수 있는지 여부(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의3제1항 등 관련)
답변: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제13조의3제1항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 공장진입로를 조성하기 위하여 부득이하게 도로(「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 및 같은 법 제108조에 따른 준용도로를 말한다)가 아닌 길과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당할 때에는「사도법」 제2조 및 제4조에도 불구하고 사도개설을 허가하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제19조의2각 호에서는 부득이하게 도로가 아닌 길과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우로서 공장부지와 도로의 사이에 있는 토지 중 공장진입로 조성에 필요한 토지의 소유자가 그 토지의 매도를 거부하는 경우(제3호) 등을 규정하고 있습니다.
한편,「사도법」 제2조에서는 “사도”를「도로법」 제2조제1호에 따른 도로,「도로법」의 준용을 받는 도로 등이 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 “길”로 규정하고 있고,같은 법 제4조제1항에서는 사도를 개설ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우를 규정하고 있는바,이 사안은산업집적법 제13조의3제1항에 따라 “도로가 아닌 길과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우”에는 사도개설허가 신청자에게 사도를 개설할 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없더라도, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사도 개설허가를 해주어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 산업집적법 제13조의2제1항제9호에서는 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 경우 해당 공장의 진입로 부지에 대한 「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하여 “사도”의 개념에 대해서는 원칙적으로 「사도법」에 따르도록 하고 있고, 「사도법」 제2조에서는 “사도”를 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 등이 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길로 규정하고 있으므로, 공장진입로의 역할을 하는 “사도”의 한쪽 끝은 공장으로 연결되고 다른 한쪽 끝은 「도로법」 등에 따른 “도로”에 연결되는 것이어야 하고, “도로가 아닌 길”과 연결되어서는 안 된다고 할 것입니다.
그런데, 1999년 2월 8일 법률 제5827호로 개정된 「공업배치및공장설립에관한법률」에서는 공장설립이 원활하게 추진될 수 있도록 지원함으로써 활발한 기업 활동을 장려하기 위해 제13조의3제1항을 신설하여 공장진입로 개설과 관련한 공장설립등의 특례를 규정하였는바(1999. 2. 8. 법률 제5827호로 일부개정되어 1999. 8. 9. 시행된 「공업배치및공장설립에관한법률」 일부개정 이유서 참조), 이는 부득이하게 “도로가 아닌 길”과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당할 때에는, 공장진입로가 “도로”에 연결되지 않아 「사도법」에 따른 “사도”로 볼 수 없는 경우라고 하더라도, 해당 진입로를 “사도”로 보아 진입로 개설을 허가하도록 한 특례규정이라고 할 것입니다.
더불어, 구 「사도법」(2012. 12. 18. 법률 제11584호로 일부개정되기 전의 것) 제4조에서는 사도를 개설ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하고자 하는 자는 미리 관할시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고만 규정하고 있었으나, 사도 개설허가에 관한 행정청의 자의적인 권한 행사를 방지하기 위하여 사도가 설치기준에 맞지 아니한 경우, 사도 개설허가 신청자가 해당 토지에 대한 권원을 확보하지 못한 경우, 법령상 제한에 위배되는 경우 또는 해당 사도의 개설로 주거환경을 심각하게 침해하거나 통행 안전에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우에 해당하지 않으면 사도 개설허가를 하도록 2012년 12월 18일 법률 제11584호로 「사도법」 제4조를 개정한 점에 비추어 볼 때, 1999년도에 산업집적법 제13조의3제1항이 신설될 당시에는 그 이후 추가된 「사도법」 제4조제3항 각 호에 따른 사도개설 제외사유까지 배제하려는 취지에서 “「사도법」 제4조의 규정에도 불구하고”라는 문언을 규정한 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 산업집적법 제13조의3제1항 중 “「사도법」 제2조 및 제4조에도 불구하고 사도개설을 허가하여야 한다”라는 규정은 「사도법」상 사도에 해당하지 않는 길이라도 이를 사도에 해당하는 것으로 보아 사도개설을 허가해 주도록 한 취지라 할 것입니다.
또한, 「사도법」 제4조제3항제2호에서 사도개설허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우에는 허가를 할 수 없도록 규정하고 있음에도 불구하고, 산업집적법 제13조의3제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사도개설허가를 하게 된다면, 토지의 사용권원이 없는 자도 대통령령으로 정하는 기준에 해당할 때에는 타인 소유의 토지에 공장진입로를 개설할 수 있게 되어 해당 토지의 소유자에 대해서는 재산권의 박탈 또는 토지가 수용되는 것과 같은 효과를 가져 오게 됩니다.
 그리고, 공공의 필요에 따라 재산권을 수용하는 등의 경우에는 그에 대한 정당한 보상규정과 수용절차 등이 법률에 규정되어야 하는 것인데, 산업집적법에는 그와 관련된 규정을 전혀 두고 있지 않다는 점에서, 산업집적법 제13조의3제1항을 근거로 토지수용과 같은 법률효과가 발생한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 산업집적법 제13조의3제1항에서 “「사도법」 제2조 및 제4조에도 불구하고 사도개설을 허가하여야 한다”고 규정하고 있으므로, 「사도법」 제4조제3항에 따라 사도개설허가를 할 수 없는 제외사유에 해당한다고 하더라도 사도개설을 허가하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 앞에서 살펴본 바와 같이 산업집적법 제13조의3제1항은 부득이하게 도로가 아닌 길과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우에 「사도법」에 대한 예외를 규정한 것으로서, 「사도법」에서 규정하고 있는 다른 모든 사도의 요건을 배제하는 취지의 규정은 아니라고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산업집적법 제13조의3제1항에 따라 도로가 아닌 길과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우라도, 해당 공장진입로가 개설될 부지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 공장설립자가 진입로 개설을 위한 사도개설허가를 신청한 경우에는, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사도개설을 허가하지 않을 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견

○ 산업집적법 제13조의3제1항에서는 공장진입로를 조성하기 위하여 부득이하게 도로가 아닌 길과 공장진입로를 연결할 필요가 있는 경우 「사도법」 제2조 및 제4조에도 불구하고 사도개설을 허가하여야 한다고 규정하고 있어, 「사도법」 제4조제3항 각 호에서 규정하고 있는 사도개설 허가의 제외사유에 해당하는 경우에도 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사도개설을 허가하여야 하는 것으로 보는 의견이 있는바, 두 규정의 관계를 보다 명확하게 이해할 수 있도록 개선할 필요가 있습니다.