질문: 화성시 시립도서관 관리·운영 업무를 위탁받은 화성시문화재단이 해당 업무에 관하여 「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당하는지 여부 등(「청원법」 제4조제3호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해행정권한의 위임 또는 위탁은 법률에서 정해진 권한을 대외적으로 변경하는 것이므로 법률에서 위임이나 위탁을 허용하고 있는 경우에 인정되는데,(각주:대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결례참조)「지방자치법」에서는 지방자치단체의 장의 권한ㆍ사무의 위임ㆍ위탁에 관한 일반적인 근거규정으로같은 법 제117조(각주: 법제처 자치법규입안 길라잡이(2022) p.257 참조)를 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 지역문화재단은 같은 항에 따른 공공단체에 포함(각주: 법제처 2010. 4. 16.회신 10-0037 해석례및 법제처 2020. 12. 2. 회신 20-0296 자치법규 의견제시 참조)되는바,「도서관법」 제51조제2항에서 시 또는 시장의 권한ㆍ업무와 관련하여 명시적인 위임ㆍ위탁규정을 두고 있지 않다고 하여 지역문화재단에 시립도서관 관리ㆍ운영 업무의 위탁을 허용하는 규정이 존재하지 않는다고 보기는 어렵습니다.
또한「지방자치법」 제117조에서는 ‘지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무’라는 표현을 사용하고 있으나,같은 법 제114조에서 지방자치단체의 장이 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄하도록 규정한 점,같은 법 제116조에서 지방자치단체의 장은 ‘지방자치단체의 사무’를 집행하는 지위를 갖는다고 규정한 점 등을 종합해 볼 때,같은 법 제117조에서 규정한 ‘지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무’란 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 ‘지방자치단체의 사무’까지 당연히 포괄하는 것으로 보아야 할 것인데,같은 법 제13조제2항제5호나목에서 ‘도서관 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리’를 같은 조 제1항에 따른 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무의 예시로 규정하고 있는 점과 시립도서관을 포함한 공립 도서관의 의미와 그 업무 등을 규정하면서, 국가 및 사회의 문화발전에 기여하는 것을 목적으로 하는「도서관법」의 규정 내용과 체계 등에 비추어 보면, 시가 설립한 시립도서관의 관리ㆍ운영 업무는 지방자치단체의 사무에 해당하므로,「지방자치법」 제117조제2항을 근거규정으로 하여 그 권한에 속하는 사무인 지방문화시설 운영 업무를 조례로 정하는 바에 따라 지역문화재단에 위탁하는 것도 가능하다고 할 것입니다.
(각주: 법제처 2013. 12. 27.회신 13-0587 해석례참조)아울러「대한민국 헌법」 제117조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하여 지방자치단체에 자치입법권이 있음을 명시하고 있고,「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체가 법령의 범위 즉, 법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 대하여(각주:대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결례참조) 같은 항 단서에 따른 주민의 권리제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙이 아닌 한 조례를 제정할 수 있도록 규정하여, 광범위한 사항에 대하여 법률에 의한 개별적 위임 없이 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 시장은「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 시 조례에 따라 지역문화재단에 시립도서관 관리ㆍ운영 업무를 위탁할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대해「청원법」 제4조제3호에서는 청원기관 중 하나로 ‘법령에 따라 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인’을 규정하고 있고, 특별한 규정이나 사정이 없는 한 법률 및 대통령령은 “법령”에 해당한다고 할 것이고,같은 법 제5조에서 청원사항으로 피해의 구제(제1호) 및 공공의 제도 또는 시설의 운영(제4호) 등 청원기관의 고권적 권한 행사가 반드시 필요하다고 보기 어려운 사항까지 규정하고 있는 점,같은 법 제4조제3호에서 “위탁”이라는 용어를 사용하면서 그 수탁자로 ‘법인ㆍ단체 및 개인 등’을 규정한 점 등을 종합해 보면,같은 법 제4조제3호에 따른 ‘행정권한의 위탁’에는 행정업무(사무)의 민간위탁(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2022) p.491-495 참조)도 포함된다고 보는 것이 타당합니다.
(각주: 법제처 2023. 5. 31.회신 23-0331 해석례참조)그렇다면「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 화성시의 조례에 따라 수탁기관이 지방자치단체의 사무인 화성시립도서관의 관리ㆍ운영 업무를 위탁받았으므로, 수탁기관은「청원법」 제4조제3호에 따른 ‘법령에 따라 행정권한을 위탁받은 법인ㆍ단체 등’에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그리고「청원법」 제4조제3호에서 ‘법령에 따라 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인’을 청원기관으로 규정한 것은 그 위임ㆍ위탁받은 권한 행사나 업무 수행과 관련하여 국민이 청원한 청원사항에 대해서는 그 수임ㆍ수탁 기관이 청원기관으로서 그 청원사항까지 직접 처리하도록 하려는 취지로 보이는바, 화성시립도서관의 관리ㆍ운영 업무를 위탁받은 수탁기관을 그 위탁받은 업무의 범위에서 청원기관에 해당한다고 보는 것이「청원법」 제4조제3호의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
(각주: 법제처 2023. 5. 31.회신 23-0331 해석례참조)아울러「청원법」 제3조는 청원기관의 범위를 명확하게 하여 국민들의 다양한 의견을 더 많이 수렴할 수 있도록 하려는 취지에서 2005년 8월 4일 법률 제7673호로「청원법」을 전부개정하면서 마련된 규정이므로(각주: 2004. 8. 7. 의안번호 제170258호로 발의된 청원법개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조) 청원기관의 범위를 지나치게 제한적으로 해석하는 것은 타당하다고 보기 어려운 점, 법령에 따라 행정권한이나 업무를 위임ㆍ위탁받은 수임ㆍ수탁기관에 대하여 그 위임ㆍ위탁받은 권한이나 업무의 범위에서 ‘행정청’으로서의 지위가 인정되는 점(각주:대법원 2018. 7. 11. 선고 2014두2119 판결례,대법원 2007. 8. 23. 선고 2005두3776 판결례참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 수탁기관은 위탁받은 업무 범위에서「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당합니다.
청원법제4조(청원기관) 이 법에 따라 국민이 청원을 제출할 수 있는 기관(이하 “청원기관”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 법령에 따라 행정권한을 가지고 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인지역문화진흥법제19조(지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 등) ① 지방자치단체의 장 은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의ㆍ지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립ㆍ운영할 수 있다.② (생 략)③ 그 밖에 지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.지방자치법제117조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바 에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할수 있다.② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.＜관계 법령＞