질문: 통계작성기관이 「통계법」 제30조제1항에 따라 통계 작성을 위하여 다른 통계작성기관에 공표 전 통계에 관한 통계자료를 요청한 경우 같은 법 제27조의2에도 불구하고 해당 통계자료를 제공할 수 있는지 여부(「통계법」 제27조의2제2항 등)
답변: 「통계법」 제3조제3호에서는 “통계작성기관”이란 중앙행정기관ㆍ지방자치단체 및같은 법 제15조에 따라 지정을 받은 통계작성지정기관을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조제1항전단에서는 통계청장은 통계의 작성ㆍ보급 및 이용을 촉진하기 위하여 정부정책의 수립ㆍ평가 또는 경제ㆍ사회현상의 연구ㆍ분석 등에 이용되는 수량적 정보를 작성하고 있거나 작성하려는 다른 기관이나 법인 또는 단체 등(이하 “기관등”이라 함)의 신청이 있는 경우 해당 기관등을 통계작성지정기관으로 지정할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 해당 정보를 작성하고 있는 기관등이 지정신청을 하지 아니하는 경우에는 국가통계위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 통계작성지정기관으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제30조제1항에서는 통계작성기관의 장은 통계의 작성을 위하여 필요한 경우에는 다른 통계작성기관에 통계자료의 제공을 요청할 수 있으며, 요청을 받은 통계작성기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「통계법」 제27조제1항에서는 통계작성기관의 장은 통계를 작성한 때에는 그 결과를 공표 예정 일시를 별도로 정하여 고지한 경우를 제외하고는 지체 없이 공표하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제27조의2제1항에서는 누구든지 정당한 사유 없이 통계작성기관에서 작성 중인 통계 또는 작성된 통계를 공표 전에 변경하거나 공표 예정 일시를 조정할 목적으로 통계종사자(통계작성기관으로부터 통계 작성업무의 전부 또는 일부를 위탁받아 그 업무에 종사하는 자를 포함함. 이하 같음)에게 영향력을 행사해서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분 본문에서는 누구든지 통계작성기관에서 작성 중인 통계 또는 작성된 통계를 공표 전에 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용해서는 아니된다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제2호나목에서는 관계 기관이 업무수행을 위하여 필요하다고 요청하는 경우에는 통계작성기관이 관계 기관에 작성된 통계를 공표 전에 제공할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 통계작성기관의 장이 「통계법」 제30조제1항 전단에 따라 통계 작성에 필요하여 다른 통계작성기관에 공표 전 통계에 관한 통계자료의 제공을 요청한 경우, 자료 제공 요청을 받은 통계작성기관의 장은 같은 법 제27조의2에도 불구하고 같은 법 제30조제1항 후단에 따라 공표 전 통계에 관한 통계자료를 제공할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결참조), 「통계법」 제27조의2제2항 본문에서는 누구든지 통계작성기관에서 작성 중인 통계 또는 작성된 통계를 공표 전에 제공해서는 아니된다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제30조제1항에서는 통계 작성에 필요한 경우 통계작성기관은 다른 통계작성기관에 통계자료를 제공할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 같은 법 제27조의2제2항과 제30조제1항의 관계에 대해서는 명문으로 규정하고 있지 않으므로, 같은 법 제27조의2제2항 각 호 외의 부분 본문에 따른 공표 전 통계의 제공 금지의 범위에 같은 법 제30조제1항에 따라 통계작성기관 간에 통계자료를 제공하는 경우도 포함되는지 여부는 해당 규정의 입법 취지, 관련 규정과의 관계 등을 고려하여 해석하여야 할 것입니다.
그런데, 「통계법」 제27조의2는 통계자료의 항목누락 및 공표일정 지연 등으로 통계의 독립성 및 신뢰성이 저해되는 문제가 제기됨에 따라, 통계종사자에게 부당한 영향력을 행사하거나 통계를 공표 전에 제공ㆍ누설하는 행위 등을 금지함으로써 통계의 독립성을 해치는 근본 원인을 차단하기 위하여 2016년 1월 27일 법률 제13818호로 개정되어 2016년 7월 28일부터 시행된 「통계법」에서 신설된 규정(2014. 4. 3. 제출, 의안번호 제1910037호, 통계법 일부개정법률안 국회 상임위원회 검토보고서 참조)으로서 통계가 공표 전에 외부로 공개되는 행위를 규율하기 위한 규정임에 반하여, 같은 법 제30조제1항은 통계작성기관이 직접 작성 주체가 되는 통계의 작성을 위하여 필요한 경우 다른 통계작성기관이 보유하고 있는 통계자료를 제공받을 수 있도록 법적 근거를 마련한 것으로서, 해당 통계자료를 제공하더라도 제공된 통계자료는 통계의 작성에 활용되며 외부에 공개를 목적으로 하지 않으므로 같은 법 제27조의2와는 그 입법 취지와 규율 대상을 달리한다고 할 것인바, 통계작성기관의 장이 같은 법 제30조제1항 전단에 따라 통계 작성을 위하여 다른 통계작성기관에 통계자료의 제공을 요청하는 경우에는 같은 법 제27조의2가 적용되지 아니하며, 통계자료의 제공을 요청받은 통계작성기관의 장은 같은 법 제30조제1항 후단에 따라 해당 통계자료가 공표 전 통계에 관한 통계자료에 해당하더라도 이를 제공할 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 「통계법」 제27조의2제2항 각 호 외의 부분 본문에서 작성 중인 통계 등을 공표 전에 제공하지 못하도록 규정한 것은 작성 중인 통계 등을 공표 전에 제공할 경우 해당 통계를 공표 전에 변경하거나 공표 예정 일시를 조정할 목적으로 통계종사자에게 영향력을 행사할 우려가 있으므로 이를 방지하기 위한 것인데, 같은 법 제30조제1항에 따라 통계작성기관이 다른 통계작성기관으로부터 통계자료를 제공받는 것은 통계작성기관이 작성하는 통계의 자료로 활용하기 위한 목적이지 작성 중인 통계 등을 공표 전에 변경하거나 공표 예정 일시를 조정할 목적이 아니라고 할 것이고, 통계작성기관 간의 제공이므로 통계자료를 제공받은 통계작성기관은 이를 제공한 통계작성기관의 통계종사자에게 영향력을 행사할 수 있는 관계에 있지도 않다고 할 것이며, 아울러 같은 법 제30조제3항에서는 통계작성기관으로부터 제공받은 통계자료는 그 제공받은 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 자에게 제공하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 같은 법 제41조제4항제4호에서는 같은 법 제30조제3항을 위반하여 통계작성기관으로부터 제공받은 통계자료를 제공받은 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 자에게 제공한 경우 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정함으로써 통계자료의 목적 외의 사용에 대한 방지책을 별도로 마련하고 있다는 점도 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
또한, 일반적으로 통계를 작성하기 위해서는 다양한 자료와 정보가 필요하고, 그러한 자료와 정보를 통계작성기관이 전부 보유하기는 어려우므로, 통계작성기관은 통계의 정확성과 통계 작성의 효율성을 위하여 직접 보유하고 있는 자료뿐만 해당 통계작성기관이 작성하는 통계와 관련하여 다른 기관이 보유한 자료를 제공받아 이를 통계 작성에 활용할 필요가 있는바, 공표 전 통계에 관한 통계자료라 하더라도 통계작성기관이 통계의 작성에 필요한 경우에는 해당 통계자료를 제공받아 활용할 수 있다고 할 것이고, 만일 「통계법」 제27조의2제2항에 따른 공표 전 통계의 제공 금지 원칙에 따라 공표 전 통계에 관한 통계자료를 공표 전에 제공받을 수 없다고 한다면 통계자료를 요청한 통계작성기관으로서는 통계 작성에 필요한 모든 통계자료를 직접 조사하여야만 통계를 작성할 수 있다고 할 것인데, 이는 사실상 불가능할 뿐만 아니라 비효율적이고, 같은 법 제2조에서 규정하고 있는 「통계법」의 기본이념인 통계의 “시의성”에도 반한다고 할 것입니다.
한편, 「통계법」 제27조의2제2항 각 호 외의 부분 및 같은 항 제2호나목에서는 누구든지 통계작성기관에서 작성 중인 통계 또는 작성된 통계를 공표 전에 제공해서는 아니 되지만, 관계 기관이 업무수행을 위하여 필요하다고 요청하는 경우 통계작성기관은 해당 기관에 작성된 통계를 제공할 수 있다고 규정하고 있는바, 통계작성기관이 같은 법 제30조제1항에 따라 통계 작성을 위하여 공표 전 통계에 관한 통계자료를 제공받는 경우도 같은 법 제27조의2제2항제2호나목에 해당한다고 볼 여지가 없지 않으나, 「통계법」 제27조의2는 법령상 명시적 근거 없이 시행되고 있는 보도자료의 사전제공 등의 법적 근거를 마련하기 위한 것으로(2014. 4. 3. 제출, 의안번호 제1910037호, 통계법 일부개정법률안 국회 상임위원회 검토보고서 참조), 정부정책과 제도와 관련된 설명자료 작성 등을 위한 단순 정보 제공 차원에서 실시하는 사전제공에 대한 예외를 허용할 필요성이 인정되어 규정된 것이고, 그에 따라 같은 조 제4항 본문에서는 공표 전 통계의 제공시기도 공표 예정일 전날 낮 12시 이후로 제한하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제27조의2제2항제2호나목은 같은 법 제30조제1항에 따라 통계작성기관이 공표 전 통계에 관한 통계자료를 다른 통계작성기관에 제공하는 경우까지 포함하여 통계 제공을 제한하려는 의도로 마련된 규정은 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 통계작성기관의 장이 「통계법」 제30조제1항 전단에 따라 통계 작성에 필요하여 다른 통계작성기관에 공표 전 통계에 관한 통계자료의 제공을 요청한 경우, 자료 제공 요청을 받은 통계작성기관의 장은 같은 법 제27조의2에도 불구하고 같은 법 제30조제1항 후단에 따라 공표 전 통계에 관한 통계자료를 제공할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견「통계법」 제27조의2제2항에 따른 공표 전 통계 제공 금지의 대상에 같은 법 제30조제1항에 따른 통계작성기관 간의 통계자료의 제공이 포함되는지 여부가 불명확한바, 공표 전 통계의 제공금지의 대상에 통계작성기관 간의 통계자료 제공을 제외하려는 취지라면 이에 대한 입법적인 보완이 필요합니다.