질문: 「도시개발법」(법률 제8970호) 부칙 제6조에 규정된 “종전의 도시계획법(법률 제5982호)”의 의미(법률 제8970호 도시개발법 전부개정법률 부칙 제6조 등 관련)
답변: 2008년 3월 21일 법률 제8970호로 전부개정되어 같은 해 4월 12일 시행된「도시개발법」(이하 “구 도시개발법”이라 함) 부칙 제6조제1항에서는 법률 제6853호 도시개발법중개정법률의 시행일인 2003년 7월 1일 당시 종전의 도시계획법(법률 제5982호)에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 토지구획정리사업법(법률 제5904호) 제9조ㆍ제10조ㆍ제16조 및 제32조에 따라 시행인가를 받았거나 신청기간을 지정한 지구에 대한 동 계획의 변경결정에 관하여는 종전의 도시계획법(법률 제5982호)을, 시행에 관하여는 토지구획정리사업법(법률 제5904호)을 각각 따른다고 규정하고 있습니다.
그리고,「도시계획법」(법률 제5982호로 1999. 5. 24. 공포ㆍ시행된 것을 말함. 이하 “구 도시계획법”이라 함) 제12조제1항에서는 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의해 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하고, 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같으며, 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그렇지 않다고 규정하고 있고,같은 법시행 당시의「도시계획법 시행령」(대통령령 제15799호로 1998. 5. 19. 공포ㆍ시행된 것을 말함. 이하 “구 도시계획법 시행령”이라 함) 제7조의3제5호에서는 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”을 “토지구획정리사업에 관한 계획 중 너비가 12미터 미만인 도로의 설치ㆍ정비ㆍ개량에 관한 계획의 변경결정(폐지의 경우는 제외함)”으로 규정하고 있습니다.
한편, 구 도시계획법 제12조제1항에 해당하는 현행 「도시개발법」(이하 “현행 도시개발법”이라 함) 제8조제1항에서는 도시개발구역의 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 개발계획을 수립하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 이를 변경하는 경우에도 또한 같으며, 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그렇지 않다고 규정하고 있고, 구 도시계획법 시행령 제7조의3제5호에 해당하는 현행 「도시개발법 시행령」(이하 “현행 도시개발법 시행령”이라 함) 제7조제1항제2호 및 제14조제1항제1호에서는 관계 행정기관의 장과의 협의와 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니할 경미한 사항으로 “너비가 12미터 미만인 도로를 신설 또는 폐지하는 경우”를 규정하고 있는바,이 사안은 구 도시개발법 부칙 제6조제1항에 따른 “종전의 도시계획법(법률 제5982호)”에 그 시행 당시 유효하게 적용되던 ① 구 도시계획법 시행령이 포함되어 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 너비가 12미터 미만인 도로의 설치계획 폐지를 결정하려면, 구 도시계획법 제12조제1항 및 구 도시계획법 시행령 제7조의3제5호에 따라 관계 지방의회의 의견청취와 중앙도시계획위원회의 의결 절차를 거쳐야 하는지, 아니면 ② 구 도시계획법 시행령이 포함되지 않아 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 너비가 12미터 미만인 도로의 설치계획 폐지를 결정하려면, 구 도시계획법 제12조제1항 및 현행 도시개발법 시행령 제7조제1항제2호ㆍ제14조제1항제1호에 따라 관계 지방의회의 의견청취와 중앙도시계획위원회의 의결 절차를 거칠 필요가 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률에서 그 법률 내용의 구체적인 사항을 하위법령으로 정하도록 위임함에 따라 하위법령에서 법률에 규정할 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 하위법령은 해당 법률의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 법률과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다고 할 것이므로(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두53121 판결례참조), 구 도시개발법 부칙 제6조제1항에서의 “종전의 도시계획법(법률 제5982호)”에는 해당 법률과 결합하여 그와 일체로서의 지위를 가지는 하위법령인 구 도시계획법 시행령이 포함된다고 할 것입니다.
또한, 구 도시개발법 부칙 제6조제1항은 그 이전의 「도시개발법」(법률 제6853호, 2002. 12. 30. 공포, 2003. 7. 1. 시행) 부칙 제2조제1항에 처음 신설되었다가, 「도시개발법」이 전부개정되면서 구 도시개발법으로 이동하여 규정된 조항으로서, 이는 토지구획정리사업 제도가 「도시계획법」(법률 제6243호, 2000. 1. 28. 공포, 7. 1. 시행) 개정으로 폐지되고 당시 새로 제정된 「도시개발법」에 흡수되면서 토지구획정리사업의 계획변경에 관하여 경과규정을 두지 않아 사업시행에 지장이 생기자, 이를 해결하기 위하여 「도시계획법」(법률 제6243호) 개정 전에 결정된 토지구획정리사업에 대한 계획변경을 그 개정 전의 절차에 따라 할 수 있도록 경과규정을 「도시개발법」에 마련한 것이므로[「도시개발법」(법률 제6853호)에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조], 구 도시개발법 부칙 제6조제1항에서 “종전의 도시계획법(법률 제5982호)을 따른다”고 규정한 것은 단순히 종전의 법률만이 아니라 그 하위법령을 포함한 규정을 통해 종전의 제도에 따라 토지구획정리사업에 대한 계획변경을 규율하도록 한 취지라고 할 것입니다.
만일, 이와 달리 구 도시개발법 부칙 제6조제1항의 “종전의 도시계획법”이라는 문언만을 중시하여 그 하위법령에 대해서는 경과조치가 없는 것으로 해석한다면, ① 하위법령이 그 이후 수차례 개정된 경우 어떤 하위법령을 적용해야 할지 기준이 불명확해지고, ② 종전의 제도에 따라 토지구획정리사업을 정리할 수 있게 하려는 입법목적을 달성할 수 없게 되는 문제가 있으며, ③ 규율의 공백을 방지하기 위해 법률 개정에 따라 하위법령을 개정할 필요가 없는 사항에 대해서도 법률을 개정할 때마다 하위법령 부칙에 경과조치를 마련하기 위해 그 하위법령을 개정하여 법률 부칙의 경과조치와 같은 취지의 규정을 별도로 규정하거나, 아니면 법률 부칙에서 하위법령에 대한 경과조치를 함께 규정해야 한다는 결과가 되는데, 이는 입법경제상으로나 법체계상으로도 바람직하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 도시개발법 부칙 제6조제1항에 따른 “종전의 도시계획법(법률 제5982호)”에는 그 시행 당시 유효하게 적용되던 구 도시계획법 시행령이 포함된다고 할 것이므로, 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 너비가 12미터 미만인 도로의 설치계획 폐지를 결정하려는 경우에는 구 도시계획법 제12조제1항 및 구 도시계획법 시행령 제7조의3제5호에 따라 관계 지방의회의 의견청취와 중앙도시계획위원회의 의결 절차를 거쳐야 한다고 할 것입니다.