질문: 도로관리청이 산지에 도로를 건설하기 위한 하나의 도로건설계획을 수립하여 산지전용허가를 의제받은 경우가 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당하는지(「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호 등 관련)
답변: 「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제9호에서는 “같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”로서 같은 호의 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 그 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 한다고 규정하고 있는바, 이는 여러 개 사업의 총량을 같은 호의 계산식에 따라 합산해 그 총량이 환경영향평가 대상으로서의 기준을 넘어서는 경우에는 그 전체를 하나의 사업으로 보아 환경영향평가를 실시하도록 규정하고 있는 것으로서, 각 사업이 총량적ㆍ누적적으로 그 지역의 환경 용량을 초과함에 따라 환경에 미치는 해로운 영향을 사전에 검토해 환경훼손을 최소화하려는 취지인바(각주: 법제처 2019. 2. 20.회신 18-0811 해석례, 법제처 2021. 7. 12.회신 21-0259 해석례참조), 같은 호의 “둘 이상의 사업”이란 개별 법률에 따른 둘 이상의 환경영향평가 대상사업을 말하는 것으로서 동일한 사업 부지에서 이루어지더라도 서로 분리 가능한 독립적인 사업에 해당하여 실질적으로 둘 이상의 사업에 해당하는 경우를 의미합니다(각주: 법제처 2020. 12. 25.회신 20-0556 해석례참조).우선「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제1호가목에서는 다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 같은 별표에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하는 사업을 환경영향평가 대상사업으로 보고 있고, 도로의 건설사업과 산지의 개발사업은 같은 별표 제5호 및 제12호에서 각각 규정하고 있는 개별 법률에 따른 환경영향평가 대상사업으로서, 도로의 건설사업은 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행 등(각주: 「도로법」 제1조 참조)을 내용으로 하는 반면, 산지의 개발사업(산지전용)은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위해 조림(造林)등의 용도 외로 산지를 사용하거나 이를 위해 산지의 형질을 변경하는 것(각주: 「산지관리법」 제1조 및 제2조제2호 참조)을 내용으로 하여 각각 그 사업 내용과 목적이 다르고, 산지의 개발사업은 도로 건설사업의 구체적인 내용을 구성하는 것이 아니고 산지에서 도로를 건설하기 위해 별도로「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가가 필요한 사업인바, 결국 도로의 건설사업과 산지의 개발사업은 서로 분리 가능한 독립적인 사업이므로「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업”에 해당합니다.
그리고 이 사안의 경우처럼 기본적으로 분리되는 독립적인 사업인 도로의 건설사업과 산지의 개발사업을 하나의 도로건설계획으로 추진하면서「도로법」 제29조제1항제12호에 따라「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 의제받은 경우라면, 이는「도로법」에 근거한 도로건설계획으로 산지의 개발사업까지 연계하여 추진하는 경우에 해당할 뿐만 아니라, 각 사업간 복합ㆍ상승 작용으로 인해 도로 건설을 단독 사업으로 시행하는 경우와 비교할 때 해당 지역의 환경에 미치는 영향을 가중시키는 것으로 보아야 하므로, 총량적ㆍ누적적 환경영향을 검토할 필요가 있다는 점을 종합해 볼 때, 결국 총량적ㆍ누적적 환경영향평가를 규정한「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당한다고 보는 것이 타당할 것입니다(각주: 법제처 2019. 2. 20.회신 18-0811 해석례, 법제처 2021. 7. 12.회신 21-0259 해석례참조).한편 이 사안의 경우「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가는「도로법」 제29조제1항제12호에 따라 의제받는 처분이므로 산지개발사업은 도로의 건설사업에 포함되어 불가분의 관계일 뿐 둘 이상의 사업을 추진하는 경우에 해당하지 않는다는 의견이 있으나,「도로법」에서 인ㆍ허가 의제 제도를 둔 취지는 인ㆍ허가 의제 사항과 관련하여 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것일 뿐,(각주:대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결례 참조) 도로구역 결정ㆍ변경의 대상인 도로 건설사업과 그 결정ㆍ변경에 따라 인ㆍ허가가 의제되는 목적사업이 하나의 사업이 된다고 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우,「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항환경영향평가제도의 집행상 혼란을 방지하기 위하여「환경영향평가법 시행령」 별표 3비고 제9호 등 관련 규정을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞환경영향평가법제22조(환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 “환경영향평가 대상사업”이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 “사업자”라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 한다.1. ～ 4. (생 략)5. 도로의 건설사업6. ～ 11. (생 략)12. 산지의 개발사업13. ～ 18. (생 략)② 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다.환경영향평가법 시행령제31조(환경영향평가의 대상사업 및 범위) ① (생 략)② 법 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다.■환경영향평가법 시행령 [별표 3]환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기(제31조제2항 및 제47조제2항 관련)구분환경영향평가대상사업의 종류 및 범위협의 요청시기5. 도로의 건설사업「도로법」 제2조제1호 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 도로의 건설사업 중 다음의 어느 하나에 해당하는 사업1) 4킬로미터 이상의 신설(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역에서는 폭 25미터 이상의 도로인 경우만 해당한다. 다만, 「도로법」 제10조제1호에 따른 고속국도와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제2항제1호나목ㆍ사목에 따른 자동차전용도로 또는 지하도로의 경우에는 그러하지 아니하다. 이하 같다)2) 왕복 2차로 이상인 기존 도로로서 길이 10킬로미터 이상의 확장3) 신설과 확장을 함께 하는 경우로서 다음 계산식에 따라 산출한 수치의 합이 1 이상인 것(신설구간 길이의 합/4㎞) + (확장구간 길이의 합/10㎞)4) 도로의 신설로서 도시지역과 비도시지역에 걸쳐 있는 경우에는 다음 계산식에 따라 산출한 수치의 합이 1 이상인 것(왕복 4차로는 폭 25미터 이상으로 본다)가)「도로법」 제23조에 따른 관리청이 시행하는 경우:같은 법 제25조에 따른 도로구역의 결정 전나)「도로법」 제23조에 따른 관리청이 아닌 자가 시행하는 경우:같은 법 제36조에 따른 공사 시행의 허가 전다)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업으로 건설하는 경우:같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 전(비도시구간 길이의 합/4km) + (도시구간 길이의 합/4km)12. 산지의 개발사업가.「산지관리법」 제2조제1호에 따른 산지에서 시행되는 다음의 어느 하나에 해당하는 사업1)「장사 등에 관한 법률」 제2조제7호ㆍ제9호에 따른 묘지 또는 봉안시설의 설치사업 중 사업면적이 25만제곱미터 이상인 사업가) 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 경우:「장사 등에 관한 법률」 제13조에 따른 설치ㆍ조성 전나) 그 밖의 자가 사설묘지 및 사설봉안시설을 설치하는 경우:「장사 등에 관한 법률」 제14조 또는 제15조에 따른 허가 또는 신고 전2)「초지법」 제2조제1호에 따른 초지의 조성사업 중 조성면적이 30만제곱미터 이상인 사업「초지법」 제5조에 따른 초지조성의 허가 전3) 1) 및 2) 외의 사업 중「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가면적이 20만제곱미터 이상인 사업가)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항제1호에 따른 지구단위계획구역에서의 사업[임도(林道)의 설치사업은 제외한다]인 경우:「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 수립 전 또는같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 전나) 그 밖의 사업인 경우:「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 전비고1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업은 환경영향평가를 하여야 하는 사업으로 본다. 이 경우 협의시기는 의제하려는 주된 사업 또는 환경영향평가 대상사업의 승인등을 받기 전으로 한다.가. 다른 법령에 따라 승인등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 위 표에 따른 환경영향평가대상사업에 해당하는 사업나. 다른 법령에서 이 법에 따른 환경영향평가를 하도록 규정하고 있는 사업으로서 위 표에 따른 사업범위에 해당하는 사업2. ~ 8. (생 략)9. 같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우로서 다음 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 이들 사업에 대한 평가서를 하나로 통합하여 작성하고, 그 사업 전체에 대하여 환경영향평가를 하여야 한다.해당 사업면적 또는 용량 등+ ㆍ ㆍ ㆍ ㆍ별표 3 대상사업의 최소면적 또는 용량 등10.ㆍ11. (생 략)