질문: 「악취방지법」 제10조에 따라 개선명령을 받은 폐기물처리업자의 위반행위가 동시에 폐기물 처리기준을 위반에 해당함을 이유로 「폐기물관리법」상 행정처분을 할 수 있는지(「악취방지법」제10조 등 관련)
답변: 「악취방지법」 제7조제1항에 따르면 신고대상시설에서 배출되는 악취의 배출허용기준은 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항에 따르면 악취관리지역에 악취배출시설을 설치하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장에게 신고하도록 하고 있으며, 같은 법 제10조에 따르면 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 신고대상시설에서 배출되는 악취가 제7조에 따른 배출허용기준을 초과하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 신고대상시설 운영자에게 그 악취가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있도록 하고 있습니다.
또한,「폐기물관리법」 제13조제1항에 따르면 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다고 규정하고 있고, 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분의 업(이하 “폐기물처리업”이라 함)에 대해 규정한같은 법 제25조제5항에서 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용의 하나인 “폐기물 종합재활용업”을 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업이라고 규정하고 있고,같은 법 제68조제1항에 따르면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하면서, 제1호는 “제13조, 제13조의2 또는 제24조의3제4항을 위반하여 폐기물을 처리한 자(제65조제1호와 제66조제1호의 경우는 제외함)”를, 제4호는 “제31조제1항부터 제3항까지의 규정을 위반하여 관리기준에 맞지 아니하게 폐기물처리시설을 유지ㆍ관리하거나 오염물질 및 주변지역에 미치는 영향을 측정 또는 조사하지 아니한 자(제66조제14호의 경우는 제외한다)”를 규정하고 있습니다.
그런데,「폐기물관리법」 제13조제1항 및같은 법 시행령 제7조제2항,같은 법 시행규칙 별표 5제2호에 따르면 “음식물류 폐기물의 처리 기준 및 방법”과 관련하여 음식물류 폐기물을 재활용하는 자는 악취가 나거나 오수가 흘러나오지 아니하도록 밀폐된 보관용기 또는 보관시설에 보관하여야 하는 의무 등을 규정하고 있고,같은 법 제31조 및같은 법 시행규칙 별표 11 제1호에 따르면 “음식물류 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 관리기준”과 관련하여 음식물류 폐기물 처분시설 또는 재활용시설을 운영하는 경우 음식물류 폐기물의 저장ㆍ투입ㆍ이송 및 처리 등의 과정에서 발생된 악취가 외부로 새어 나가지 아니하도록 밀폐된 상태로 운영할 의무 등을 규정하고 있는바, 이 사안에서와 같이「폐기물관리법」 제25조제1항 및 제5항제7호에 따른폐기물 종합재활용업자(음식물류 폐기물을 재활용하는 자)가 설치ㆍ운영 중인 폐기물처리시설이 동시에「악취방지법」 제8조에 따른 악취관리지역의 악취배출시설 신고대상시설 등에 해당하여 신고하고 운영 중, 해당 폐기물 종합재활용업자가 음식물류 폐기물의 처리과정에서 하나의 행위로「악취방지법」 제7조의 배출허용기준을 위반함과 동시에「폐기물관리법」 제13조제1항 및같은 법 시행령 제7조제2항,같은 법 시행규칙 별표 5제2호의 음식물류 폐기물의 처리기준이나 같은 법 제31조 및 같은 법 시행규칙 별표 11 제1호의 음식물류 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 관리기준 등을 위반한 경우,「악취방지법」 제10조에 따라 개선명령을 받은 폐기물 종합재활용업자에게 폐기물의 처리기준 등을 위반하였음을 이유로「폐기물관리법」 제68조제1항에 따라 과태료 처분을 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 동일한 사항에 대하여 둘 이상의 법률의 적용이 문제되는 경우에는 해당 법률이 일반법과특별법의 관계에 있는지 여부에 따라 하나의 법률만 배타적으로 적용될 수도 있으므로 이에 관한 검토가 필요한데, 일반적으로특별법이 일반법에 우선한다는 원칙은 동일한 형식의 성문법규인 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우에 적용되는 것으로서, 문제가 된 각 규정이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우가 아니라면 어떠한 규정이 다른 규정의 적용을 배제하는 특별규정이라 할 수 없는바, 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는지 여부는 법률의 입법목적, 적용범위 및 규정사항 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 1998. 11. 27. 선고 98다32564 판결례참조).살피건대,「악취방지법」은 사업활동 등으로 인하여 발생하는 악취를 방지함으로써 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 하는 반면,「폐기물관리법」은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있는 점,「악취방지법」제2조제3호 및같은 법 시행규칙 제3조, 별표 2 제2호누목에 따르면 악취배출시설의 하나로「폐기물관리법」에 따른 폐기물처리시설 및 폐기물보관시설을 규정하면서「악취방지법」에 따른 악취배출시설에 대하여「폐기물관리법」의 적용이 배제됨을 명시하고 있지 아니한 점,「폐기물관리법」 제3조제1항에 따르면 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 물질에 대하여는 적용하지 아니한다고 규정하면서 각 호에서「악취방지법」에 따른 악취배출시설을 명시하지 않고 있는 점 등을 종합하여 볼 때,「악취방지법」과「폐기물관리법」은 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리하고 있어 상호 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 않으므로, 각각의 요건이 충족되는 경우 양 법이 모두 적용될 수 있다고 할 것입니다.
한편, 하나의 악취배출행위에 대하여「악취방지법」 제10조에 따른 개선명령 처분과「폐기물관리법」 제68조제1항제1호에 따른 과태료 처분을 하는 것은 이중규제라는 주장이 있을 수 있으나,「악취방지법」 제10조에 따른 개선명령 처분은 배출허용기준을 초과하는 악취를 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것을 명하는 것으로서, 이는 행정법상 의무위반행위를 시정하기 위한 제재조치인 반면,「폐기물관리법」 제68조제1항에 따른 과태료 처분은 폐기물처리기준을 위반하여 폐기물을 처리한 자 등에 대하여 금전을 부과하는 것으로 행정법상 의무위반에 대한 제재로서 부과ㆍ징수되는 금전적 제재인바,「악취방지법」상 악취배출허용기준을 위반한 행위에 대하여 개선명령을 하는 것과「폐기물관리법」상 음식물류 폐기물 보관기준 등을 위반한 행위에 대하여 과태료처분을 하는 것은 각각 그 성질이 다르고 개별 법령의 목적을 실현하기 위한 별개의 행정목적을 가진 행정제재로서 이중규제라고 할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 폐기물 종합재활용업자가 음식물류 폐기물의 처리과정에서 하나의 행위로「악취방지법」 제7조의 배출허용기준을 위반함과 동시에「폐기물관리법」 제13조제1항 및같은 법 시행령 제7조제2항,같은 법 시행규칙 별표 5제2호의 음식물류 폐기물의 처리기준이나 같은 법 제31조제1항 및 같은 법 시행규칙 별표 11 제1호의 음식물류 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 관리기준 등을 위반한 경우,「악취방지법」 제10조에 따라 개선명령을 받은 폐기물 종합재활용업자에게 폐기물의 처리기준 등을 위반하였음을 이유로「폐기물관리법」 제68조제1항에 따라 과태료 처분을 할 수 있다고 할 것입니다.