질문: 「환경영향평가법」 제46조의2제1항에 따른 변경협의의 주체인 사업자에 같은 법 시행령 별표 4 비고 제11호나목 및 다목에 해당하는 자가 포함되는지 여부(「환경영향평가법」 제46조의2제1항 등 관련)
답변: 「환경영향평가법」 제46조의2제1항에서는 사업자는 같은 법 제43조부터 제45조까지의 규정(소규모 환경영향평가의 대상, 소규모 환경영향평가서의 작성ㆍ검토 등)에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 원형대로 보전하도록 한 지역 등을 추가로 개발하는 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하면 그 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경하는 사업계획 등에 반영하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제63조의2제1항에서는 변경협의 대상사업을 판단하기 위한 기준을 정하고 있는데, 「환경영향평가법」 제43조제1항과 같은 법 시행령 제59조 및 별표 4에서는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위를 정하고 있어 최초로 소규모 환경영향평가 대상사업을 판단하는 기준에 대하여 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 법 제46조의2제1항에 따른 변경협의의 주체인 “사업자”에 최초 소규모 환경영향평가 대상사업의 사업자를 판단하는 규정인 같은 법 시행령 별표 4 비고 제11호의 나목 및 다목에 해당하는 자가 포함되는지가 문제됩니다.
먼저 규제의 대상 등은 그 근거가 되는 법령에 구체적이고 명확하게 규정되어야 할 것이어서(각주: 「행정규제기본법」 제4조 참조), 「환경영향평가법」 제46조의2에 따른 소규모 환경영향평가서의 변경협의 대상은 그 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것인데, 「환경영향평가법」 제46조의2제1항에서는 사업자는 같은 법 제43조부터 제45조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 대통령령으로 정하는 사유에 해당하면 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경하는 사업계획 등에 반영하여야 한다고 규정하여, 변경협의의 주체를 소규모 환경영향평가에 대한 ‘협의를 완료한 사업자’로 한정하고 있는바, 협의를 완료한 지역과 연접하는 지역으로서 협의를 완료한 지역의 필지와 동일한 필지 또는 필지가 분할된 후 3년 이내에 분할된 필지에서 동일한 사업의 승인등을 받으려는 ‘제3자’가 ‘협의를 완료한 사업자’에 포함된다는 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
더욱이「환경영향평가법 시행령」 제63조의2제1항제2호본문에서도 변경협의 사유로서 면적 증가에 대해 규정하면서같은 법 제45조제1항에 따른 협의 내용에 포함된 사업규모가 일정 규모 이상 증가되는 경우라고만 규정하고 있을 뿐, 사업의 승인등을 받으려는 ‘제3자’가 실시하려는 사업의 면적을 ‘협의를 완료한 사업자’의 협의 내용에 포함된 사업규모의 증가로 보는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사안의 경우 변경협의의 주체인 사업자에 같은 법 시행령 별표 4 비고 제11호나목 및 다목에 해당하는 ‘제3자’가 포함된다고 보는 것은 명시적인 근거 없이 규제를 강화하는 해석이므로 타당하지 않습니다.
또한 소규모 환경영향평가의 규정체계를 살펴보면, 「환경영향평가법」 제43조(소규모 환경영향평가의 대상), 제44조(소규모 환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등), 제45조(소규모 환경영향평가서의 검토 등), 같은 법 시행령 제59조(소규모 환경영향평가 대상사업 및 범위) 및 별표 4(소규모 환경영향평가 대상사업의 종류, 범위 및 협의 요청시기) 등에서는 최초로 실시하는 소규모 환경영향평가와 그 평가서의 협의에 관하여 규정하고 있는 반면, 같은 법 제46조의2(변경협의)는 “제43조부터 제45조까지의 규정에 따라” 소규모 환경영향평가와 그 평가서의 협의가 완료된 이후 사업계획 등을 변경하는 경우에 관하여 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 별표 4 비고 제11호는 별도의 준용 규정 등이 없는 이상 최초로 실시하는 소규모 환경영향평가 대상사업인지 여부를 판단할 때에 적용되고, 그 이후인 변경협의 때에는 적용되지 않는다고 보아야 할 것인데, 이미 같은 표 비고 제11호에 따라 최초로 실시하는 소규모 환경영향평가를 받아야 하는 주체인 “사업자”에서 제외된 같은 호 나목 및 다목에 해당하는 자를 최초 협의를 완료한 이후인 변경협의 시점에서 다시 같은 호를 적용하여 변경협의의 주체인 “사업자”에 포함된다고 보는 것은 소규모 환경영향평가의 규정체계에 부합하지 않는 해석이라 할 것입니다.
그리고 구「환경영향평가법 시행령」(각주: 2018. 11. 27. 대통령령 제29311호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 별표 4 비고 제11호 본문에서는 사업자가 10년 이내에 승인등을 받은 지역에 “소규모 환경영향평가를 협의한 지역을 포함한다”고 규정하고 있었으나, 2017년 11월 28일 법률 제15106호로 「환경영향평가법」을 일부개정하여 소규모 환경영향평가 변경협의 제도가 도입됨(각주: 2017. 11. 28. 법률 제15106호로 개정되어 2018. 11. 29. 시행된 「환경영향평가법」 개정이유 참조)에 따라 2018년 11월 27일 대통령령 제29311호로「환경영향평가법 시행령」을 일부개정하여 같은 영에 제63조의2(소규모 환경영향평가서 변경협의)를 신설하면서,같은 영 별표 4비고 제11호 본문의 “소규모 환경영향평가를 협의한 지역을 포함한다”는 내용을 삭제함과 동시에 같은 호의 적용대상을 “소규모 환경영향평가 대상 미만으로 승인등을 받은 지역”으로 한정하여 규정하였는바, 이는 변경협의 제도 신설에 따라 이미 소규모 환경영향평가를 협의한 지역에 대해서는 환경영향평가 변경협의 대상으로 보아 그 변경협의 대상사업 판단기준을 별도로 마련하되, 소규모 환경영향평가를 실시하지 않은 지역에 대해서는 종전의 소규모 환경영향평가 대상사업 판단기준을 적용하려는 것으로 보아야 할 것인데(각주: 2018. 11. 27. 대통령령 제29311호로 일부개정된 「환경영향평가법 시행령」 조문별 개정이유서 참조), 만약 「환경영향평가법」 제46조의2제1항에 따른 변경협의의 주체인 “사업자”에 같은 법 시행령 별표 4 비고 제11호나목 및 다목에 해당하는 자가 포함된다고 본다면, 결과적으로 소규모 환경영향평가를 실시하지 않은 지역인 나목ㆍ다목에 해당하는 자의 사업 지역에 대하여 변경협의 대상사업 판단기준을 적용하는 것이어서 변경협의 제도 도입과 같은 영 별표 4 비고 제11호의 개정 취지에 부합하지 않는 해석이라 할 것입니다.
따라서「환경영향평가법 시행령」 제63조의2제1항제2호본문의 사유에 해당하여 「환경영향평가법」 제46조의2제1항에 따라 환경보전방안을 마련하여 이를 변경하는 사업계획 등에 반영하여야 하는 “사업자”에 같은 법 시행령 별표 4 비고 제11호나목 및 다목에 해당하는 자는 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞환경영향평가법제46조의2(변경협의) ① 사업자는 제43조부터 제45조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 원형대로 보전하도록 한 지역 또는 개발에서 제외하도록 한 지역을 추가로 개발하는 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하면 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경하는 사업계획 등에 반영하여야 한다.②ㆍ③ (생 략)④ 제1항에 따른 환경보전방안의 반영 여부에 대한 확인ㆍ통보에 관하여는 제30조제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “협의 내용”은 “환경보전방안”으로 본다.환경영향평가법 시행령제63조의2(소규모 환경영향평가서의 변경협의) ① 법 제46조의2제1항에서 “원형대로 보전하도록 한 지역 또는 개발에서 제외하도록 한 지역을 추가로 개발하는 등 대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. (생 략)2. 법 제45조제1항에 따른 협의 내용에 포함된 사업 규모가 사업의 승인등을 받은 날부터 10년 이내에 30퍼센트 이상 증가되는 경우(누적된 변경으로 증가한 규모가 법 제45조제1항에 따른 협의 및 법 제46조의2에 따른 변경협의 내용에 포함된 규모보다 30퍼센트 이상인 경우를 포함한다) 또는 사업 규모의 증가로 사업의 승인등을 받은 날부터 10년 이내에 증가되는 부지면적이 별표 4에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업의 규모 이상인 경우. 다만,「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제4호의2에 따른 지적확정측량에 따라 사업면적이 증가되거나 이미 협의한 사업계획 등에 따라 준공된 선형사업이 추가로 증가되는 경우 또는 선형사업이 최소 지역범위(평가항목별 영향을 받게 되는 지역 중 최소 지역범위를 말한다)에서 증가되는 경우는 제외한다.3. ∼ 5. (생 략)②ㆍ③ (생 략)[별표 4]소규모 환경영향평가 대상사업의 종류, 범위 및 협의 요청시기(제59조 및 제61조제2항 관련)구분소규모 환경영향평가 대상사업의 종류ㆍ규모협의 요청시기(생 략)(생 략)(생 략)비고1. ∼ 10. (생 략)11. 사업자가 10년 이내에 소규모 환경영향평가 대상 미만으로 승인등을 받은 지역의 경계로부터 직선거리 50미터 이내의 지역에서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 추가로 승인등을 받으려는 경우에는 이미 승인등을 받은 면적(여러 번의 추가 승인 또는 변경등이 있는 경우에는 최소 소규모 환경영향평가 대상면적에 해당하기 직전의 면적을 말한다)과 추가로 승인등을 받으려는 면적의 합이 최소 소규모 환경영향평가 대상면적 이상이고, 추가로 승인등을 받으려는 면적이 최소 소규모 환경영향평가 대상면적의 30퍼센트 이상인 경우(여러 번의 추가승인 또는 변경으로 최소 소규모 환경영향평가 대상면적의 30퍼센트 이상 증가하는 경우를 포함한다) 이를 소규모 환경영향평가 대상에 포함한다. (단서 생략)가. 사업자와「은행법」 제2조제1항제8호에 따른 동일인(시장ㆍ군수ㆍ구청장이 사업자인 경우로서 이미 승인등을 받은 지역과 추가로 승인등을 받으려는 지역에서 시행하는 사업의 주된 목적이 서로 다른 경우는 제외한다)나. 사업자가 승인등을 받은 필지(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제21호에 따른 필지를 말한다. 이하 같다)와 동일한 필지에서 동일한 사업(사업의 주된 목적이 같은 경우를 말한다. 이하 이 표에서 같다)의 승인등을 받으려는 자다.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제31호에 따라 필지가 분할된 후 3년 이내에 분할된 필지에서 동일한 사업의 승인등을 받으려는 자11의2.ㆍ12. (생 략)