질문: 지방자치단체의 장이 행정재산의 사용료를 면제할 수 있는 사유에 ‘국가철도공단의 비영리 사업을 위한 경우’가 포함되는지 여부(「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제17조제5항제2호의2 등 관련)
답변: 우선 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2에서는 “공법인”이라는 용어를 사용하면서도 그 의미를 명시적으로 규정하고 있지는 않으나, 통상적으로 “공법인”이란 ‘특정한 공공목적을 위하여 설립한 법인’(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조), ‘특별한 법률에 근거를 두고 행정주체로서의 국가 또는 지방자치단체로부터 독립하여 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국가의 특별한 감독 하에 그 존립목적인 특정한 공공사무를 행하는 법인’(각주:대법원 1992. 11. 27. 선고 92누3618 판결례참조) 등을 의미하는 것으로 볼 수 있고, ‘국가철도공단’은 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련되는 사업을 효율적으로 시행하게 함으로써 국민의 교통편의의 증진과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(각주: 「국가철도공단법」 제1조 참조)으로「철도산업발전기본법」 제20조제3항 및「국가철도공단법」에 의해 설립된 법인으로서 국토교통부장관의 지도ㆍ감독 하에 철도시설 관련 사업을 수행하고 있는 점(각주: 「국가철도공단법」 제30조, 제35조 등 참조 ) 등을 고려하면, ‘국가철도공단’은 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2에 규정된 “공법인”의 하나로 볼 수 있다고 할 것(각주:대법원 2011. 11. 10. 선고 2009두8045 판결례및 대구고등법원 2022. 1. 28. 선고 2021누4060 판결례 참조)입니다.
그런데 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2에서는 행정재산의 사용료 면제 사유를 “해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리 사업을 위한 경우”로 규정하여 이 때 ‘해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한’이 ‘비영리 공공법인’과 ‘공법인’을 동시에 수식하는지, 아니면 ‘비영리 공공법인’만을 수식하는지 여부가 명확하지 않은바, 이 사안에서는 국가철도공단과 같이 ‘지방자치단체가 출자ㆍ출연하지 않은 공법인’의 경우에도 지방의회가 동의한 경우 지방자치단체의 장은 해당 공법인에 대하여 행정재산의 사용허가를 할 때 같은 호에 따라 행정재산 사용료를 면제할 수 있는지 여부가 문제된다고 할 것입니다.
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2에서 규정한 “해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인”의 의미를 해석할 때에도공유재산법령의 전체적인 체계, 다른 규정과의 관계, 입법 취지 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
먼저공유재산법령에서 “공법인” 또는 “비영리 공공법인”이라는 용어를 사용한 규정들을 살펴보면, 공유재산법 시행령 제13조제3항에서는 지방자치단체의 장이 수의의 방법으로 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우로 “국가ㆍ지방자치단체ㆍ공법인ㆍ공익법인이 직접 사용하려는 경우”(제1호), “해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리사업을 위하여 사용허가를 하는 경우”(제20호) 등을 규정하고 있고,같은 영 제29조제1항에서는 지방자치단체의 장이 수의계약으로 일반재산을 대부할 수 있는 경우로 “국가ㆍ지방자치단체ㆍ공법인ㆍ공익법인이 직접 사용하려는 경우”(제1호), “해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 비영리 공공법인에 대부하는 경우”(제17호) 등을 규정하고 있는 등공유재산법령에는 “공법인”을 ‘해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한’이라는 수식어 없이 단독으로 사용하고 있는 규정이 존재하는 데 반해, “비영리 공공법인”은 반드시 ‘해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한’이라는 수식어와 함께 사용하고 있으며,공유재산법령에서 ‘해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 공법인’이라는 표현은 직접적으로 사용하고 있지 않은 점 등을 고려할 때, 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2의 “해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인”은 “해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인”과 “공법인”을 “또는”이라는 접속 부사를 통해 연결한 것으로 보는 것이공유재산법령의 규정체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
더욱이공유재산법령에서는 지방자치단체의 장이 행정재산의 사용료를 면제할 수 있는 사유로 ‘국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우’(법 제24조제1항제1호), ‘「지방공기업법」에 따른 지방공사 또는 지방공단의 비영리사업을 위한 경우로서 지방의회가 동의한 경우’(법 제24조제1항제4호 및 영 제17조제5항제3호) 등을 규정하여, 지방자치단체의 장이 행정재산의 사용료를 면제할 수 있는 사유를 정할 때 그 사용목적의 “공익성”을 고려하고 있는데(각주: 법제처 2020. 3. 20.회신 19-0556 해석례참조), “공법인”은 법률에서 직접 그 설립 근거와 목적을 규정하고 있는 특수한 행정주체로서 국가의 특별한 감독 하에 그 존립목적인 특정한 공공사무를 행하는바,「국가철도공단법」에 따라 해당 지방자치단체의 주민들을 포함한 국민의 교통편의 증진과 국민경제의 건전한 발전 등에 이바지하기 위해 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련되는 사업을 수행하고 있는 국가철도공단이 해당 지방자치단체에서 출자 또는 출연한 법인에는 해당하지 않더라도 그 근거 법률에 따라 주민을 포함한 국민의 공익 증진을 위한 공공사무를 수행하는 공법인으로서 비영리 사업을 위해 행정재산을 사용하려는 경우라면, 지방자치단체의 장은 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2에 따라 지방의회의 동의 등을 거쳐 그 사용료를 면제할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
아울러 해당 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하지 않은 이 사안 국가철도공단을 공유재산법 시행령 제17조제5항제2호의2에 따른 행정재산의 사용료를 면제할 수 있는 대상 “공법인”에 해당한다고 보더라도,공유재산법 제24조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용허가를 할 때 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 사용료를 ‘면제할 수 있다’고 하여 사용료 면제 여부를 지방자치단체의 장의 재량 사항으로 규정하고 있는 점, 같은 항 제4호 및같은 법 시행령 제17조제5항제2호의2에 따른 행정재산의 사용료 면제에 관해서는 ‘공유재산심의회(각주: 공유재산법 제16조제1항에서는 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방자치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 공유재산심의회를 두도록 규정하고 있음.) 심의’(같은 법 제16조제2항제5호)를 거치는 점, 특정 공법인이 비영리사업을 위해 행정재산의 사용허가를 신청할 경우 지방자치단체의 장은 지방의회의 동의를 받아야 그 사용료를 면제할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 지방자치단체의 장은공유재산법 제24조제1항제4호 및같은 법 시행령 제17조제5항제2호의2에 따라 국가철도공단에 행정재산을 사용허가할 때 그 사용료를 면제할 수 있습니다.
※ 법령정비 권고의견‘지방자치단체가 출자ㆍ출연한 법인에 해당하지 않는 공법인’의 비영리사업을 위한 경우로서 지방의회가 동의한 경우가 지방자치단체의 장이공유재산법 제24조제1항제4호 및같은 법 시행령 제17조제5항제2호의2에 따라 행정재산의 사용료를 면제할 수 있는 사유에 포함된다는 점을 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공유재산 및 물품 관리법제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 계산방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다.② ∼ ⑤ (생 략)제24조(사용료의 감면) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용허가를 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다.1. 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우2. 제7조제2항제1호에 따라 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받아들인 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우3. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우4. 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우②ㆍ③ (생 략)공유재산 및 물품 관리법 시행령제17조(사용료 감면) ① ∼ ④ (생 략)⑤ 법 제24조제1항제4호에서 “재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. 천재지변이나 그 밖의 재해를 입은 지역주민에게 일정 기간 사용허가를 하는 경우2. 지방자치단체가 시행하는 사업을 위하여 이전하는 공익시설의 소유자가 그 공익시설과 직접 관련된 재산을 그 공익시설을 이전하는 기간 동안 사용하려는 경우2의2. 해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리 사업을 위한 경우3.「지방공기업법」에 따른 지방공사 또는 지방공단의 비영리사업을 위한 경우4. 제13조제3항제8호 및 제14호에 해당하여 수의의 방법으로 사용허가를 하는 경우5.「지방자치법」 제176조에 따른 지방자치단체조합(이하 “지방자치단체조합”이라 한다) 중 해당 지방자치단체가 구성원인 지방자치단체조합에 사용허가를 하는 경우⑥ㆍ⑦ (생 략)