질문: 보전산지(임업용산지)에서 건축물이 없는 시설(개간 등)을 설치하려는 경우에도 기존 도로를 이용하여야 하는지 등(「산지관리법」 제12조제1항제15호 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「산지관리법」 제12조제1항에 따르면 임업용산지에서 사방시설 등의 국토보전시설이나 도로 등 공용ㆍ공공용 시설의 설치 등(제1호부터 제13호까지)과 그 부대시설의 설치(제14호), 같은 조 제1호부터 제13호까지의 시설 중「건축법」에 따른 건축물과 도로(「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말함)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치(제15호), 그 밖에 임업용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위(제16호) 등을 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없고,같은 법 제14조 및같은 법 시행령 제15조에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 합니다.
또한,「산지관리법」 제18조제1항에 따르면 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것(제8호) 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 하고, 같은 조 제5항의 위임을 받아 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준을 정한 같은 법 시행령 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10)에서는 같은 법 제18조제1항제8호에 대한 세부기준으로서 “기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말함)를 이용하여 산지전용을 하거나 공장설립허가를 위한 인허가(협의를 포함함)를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우 또는 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우에 해당하는 산지전용일 것”을 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안에서는「산지관리법」 제12조제1항에 따라 임업용산지에서 개간 등 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 행위를 하기 위하여 산지전용허가를 받으려는 경우,같은 법 시행령 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 기존 도로 등을 이용하여야 하는 요건을 갖추지 아니하여도 되는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)의 문언을 보면 임업용산지에서「산지관리법」 제12조제1항에 따라 허용되는 행위로서, 어떤 시설을 설치하려는 경우에는 해당 시설에 건축물의 건축이 수반되는 경우와 그러하지 아니한 경우를 구분하지 아니하고 “기존 도로를 이용”하여야만 산지전용을 할 수 있도록 규정하고, 예외적으로만 “계획상 도로”와 “준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로”를 이용하도록 하고 있는바, 건축물의 건축이 수반되는지 여부와 관계없이 기존 도로 등을 이용할 수 있는 경우에만 산지전용이 허용된다고 할 것입니다.
또한, 보전산지 중 임업용산지의 전용은「산지관리법」제12조제1항 및같은 법 시행령 제12조에서 국방ㆍ군사시설, 국토보전시설, 공용ㆍ공공용 시설, 산림경영 및 산촌개발사업과 관련된 시설 등 제한적으로 열거한 경우에만 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때 엄격하게 해석하여야 할 것인바, 법령에서 명확하게 규정하고 있지 않음에도 불구하고 해석으로 이를 허용하는 것은 새로운 예외규정을 창설하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것입니다.
한편, 묘지설치, 개간 등 임업용산지에서 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 시설의 설치는 행위의 성질상기존 도로가 필요 없는 경우이므로「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)을 적용하기 어렵다는 견해가 있을 수 있으나, 같은 란 10)에서 산지전용의 요건으로 규정하고 있는 기존 도로 등은 전용하고자 하는 산지 안에 설치하는 시설에 건축물의 건축이 수반되지 않더라도, 묘지나 개간 등의 시설 설치ㆍ운영 등을 위한 물자의 운반이나 통행이 전혀 없을 것으로 단정하기는 어렵기 때문에 산지의 훼손이 필수적으로 수반됨에 따라 산지의 훼손을 최소화하기 위해 같은 란 10)에서 기존 도로 등이 없는 경우에는 이를 허용하지 않겠다고 규정한 취지라 할 것이므로 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「산지관리법」 제12조제1항에 따라 임업용산지에서 개간 등 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 행위를 하기 위하여 산지전용허가를 받으려는 경우,같은 법 시행령 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 기존 도로 등을 이용하여야 하는 요건을 갖추어야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여이 사안에서는「산지관리법」 제12조제1항에 따라 임업용산지에서 개간 등 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 행위를 하기 위하여 산지전용허가를 받으려는 경우,「농지법」 제2조제1호나목 및같은 법 시행령 제2조제3항제1호가목에 따른 농로가「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 기존 도로 등에 해당되는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)은 기존 도로에 관하여 준공검사나 사용개시를 요구하고 도로관리청 또는 도로관리자라는 관리주체를 전제로 규정하고 있는바, 산지관리법령에서 열거하는 기존 도로는「도로법」등 법령이 정하는 절차에 따라 고시되거나 공고되어 설치되었거나 설치가 예정되어 있는 법정도로임을 전제로 한다 할 것이고, 산지관리법령에서 도로와 관련하여 공용ㆍ공공용 시설로서의 도로(「산지관리법」 제10조제3호),「건축법」 제2조제1항제11호의 도로(「산지관리법」 제10조제11호 및 제12조제1항제15호),「농어촌 도로정비법」 제4조제2항제3호에 따른 농도(農道)(「산지관리법」 제12조제1항제16호 및 같은 법 시행령 제12조제13항제1호),「사도법」 제2조에 따른 사도(私道)(「산지관리법」 제12조제1항제16호 및 같은 법 시행령 제12조제13항제3호) 등의 규정을 두고 있는 것도 이와 같은 맥락에서 이해된다고 할 것입니다.
한편,「산지관리법」 제10조제3호에서 도로에 대한 제한을 두고 있지 아니하고,같은 법 시행령 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에서는 기존 도로가 확보될 것만을 요구하고 있을 뿐, 기존 도로의 정의 또는 구조나 시설 등에 관한 규정을 두고 있지 아니하고 있으므로 사람이 통행할 수 있는 사실상의 도로이라면 “기존 도로”에 해당하는 것으로 보아야 한다는 견해가 있을 수 있으나, 위에서 본 바와 같이 문언에서 기존 도로에 관하여 준공검사나 사용개시를 요구하고 도로관리청 또는 도로관리자라는 관리주체가 있는 도로를 예정하고 있는바,「농지법」상 농지에 불과한 농로(「농지법」 제2조제1호나목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제1호가목)나「산지관리법」상 산지에 불과한 임도(「산지관리법」 제2조제1호라목) 등과 같은 사실상 도로를 “기존 도로”로 인정하기는 어려우므로 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「산지관리법」 제12조제1항에 따라 임업용산지에서 개간 등 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 행위를 하기 위하여 산지전용허가를 받으려는 경우,「농지법」 제2조제1호나목 및같은 법 시행령 제2조제3항제1호가목에 따른 농로는「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 기존 도로 등에 해당되지 않는다고 할 것입니다.