질문: 「자원봉사활동 기본법」 제19조제1항에 따라 자원봉사센터를 비영리법인에 위탁하여 운영하는 경우 운영위원회를 두지 않고 비영리법인 이사회로 갈음할 수 있는지 등(「자원봉사활동 기본법 시행령」 제15조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「자원봉사활동 기본법」 제19조제1항에 따라 국가기관 및 지방자치단체는 자원봉사센터를 설치할 수 있고(전단), 자원봉사센터는 법인으로 하여 운영하거나 비영리 법인에 위탁하여 운영하도록 하면서(후단), 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항 후단에도 불구하고 자원봉사활동을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정할 경우에는 국가기관 및 지방자치단체가 운영할 수 있다고 하여, 자원봉사센터를 ①법인으로 하여 운영하는 방식(이하 “법인형”이라 함) ②비영리 법인에 위탁하여 운영하는 방식(이하 “비영리법인 위탁형”이라 함) ③국가기관 및 지방자치단체가 직접 운영하는 방식(이하 “국가기관등 직영형”이라 함)으로 구분하고 있으며, 같은 조 제4항의 위임에 따라 자원봉사센터의 조직 및 운영 등에 필요한 사항을 규정한같은 법 시행령 제15조제2항본문에서는 자원봉사센터의 원활한 운영을 위한 정책결정기구로서 운영위원회를 둔다고 하면서, 같은 항에 단서를 두어 자원봉사센터를 법인으로 하여 운영하는 경우에는 이사회를 둔다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는같은 법 제19조제1항후단에 따른 비영리 법인 위탁형 자원봉사센터의 경우 같은 법 시행령 제15조제2항 본문에 따른 운영위원회를 두지 않고, 비영리법인의 이사회로 갈음하여 운영할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 법제처 2022. 6. 10.회신 22-0137 해석례등 참조),「자원봉사활동 기본법 시행령」 제15조제2항본문에서 자원봉사센터의 원활한 운영을 위한 “정책결정기구로서 운영위원회를 둔다”고 하여 자원봉사센터의 정책결정기구로 운영위원회를 두는 것을 원칙으로 하되, 같은 항 단서에서 법인형 자원봉사센터의 경우에는 이사회를 둔다고 하여 법인형의 경우 예외적으로 정책결정기구로 이사회를 두도록 한 것으로, 법인형이 아닌 자원봉사센터의 경우에는 같은 항 본문에 따라 정책결정기구로 운영위원회를 두는 것이 문언상 분명하고, 그 밖에 달리 비영리법인 위탁형의 경우 이사회를 두도록 하거나 이사회로 하여금 운영위원회를 갈음할 수 있다고 규정하고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 비영리법인 위탁형 자원봉사센터의 경우 운영위원회를 두어야 하고, 비영리 법인의 이사회로 갈음할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고「자원봉사활동 기본법 시행령」 제15조제2항본문에 따라 자원봉사센터에 정책결정기구로서 운영위원회를 두는 것이 원칙이고, 같은 항 단서에 따라 예외적으로 법인형 자원봉사센터의 경우에만 정책결정기구로서 이사회를 두도록 한 것인데, 일반적으로 예외 규정은 엄격하게 해석하여야 하는바(각주:대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조), 특별한 사유 없이 비영리법인 위탁형 자원봉사센터의 경우까지 예외 규정을 적용하여 비영리법인 위탁형의 경우에도 운영위원회를 두지 않고 이사회로 갈음할 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
아울러「자원봉사활동 기본법 시행령」 제15조제2항 및 제3항에서 자원봉사활동센터의 정책결정기구로 운영위원회를 두고, 운영위원회의 과반수 이상을 자원봉사단체 대표로 구성하며, 그 대표는 민간인으로 하도록 한 것은 자원봉사센터가 수행하는 자원봉사활동의 개발ㆍ장려ㆍ연계ㆍ협력 등 사업의 주요한 정책결정을 전담할 수 있는 별도의 조직을 두어, 주요 사업계획 등에 대하여 독립적이면서도 전문가의 의견이 반영될 수 있는 의사결정체계를 확립하여 자원봉사센터의 효율적이고 원활한 운영을 도모하려는 취지로 보이는데, 만약 비영리법인이 별도의 운영위원회를 두지 않고 이사회가 자원봉사센터의 정책결정기구로서 기능한다면, 자원봉사센터의 업무는 정관 등에서 정한 비영리법인의 다양한 목적사업 중 하나의 업무에 지나지 않아 자원봉사센터의 중요한 정책결정을 적절한 시기에 수행하거나 그 의사결정 과정에서 자원봉사 전문가의 의견이 충분히 반영되기 어려울 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「자원봉사활동 기본법」 제19조제1항에 따라 설치된 자원봉사센터를 비영리 법인에 위탁하여 운영하는 경우, 운영위원회를 두어야 하고 비영리 법인의 이사회로 갈음할 수 없습니다.
나. 질의 나에 대해법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 이 사안에서 지방자치단체의 장을 법인의 이사회의 대표로 선임할 수 있는지를 판단하기 위해서는 문언의 형식적인 표현 외에도 해당 규정의 입법취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 법령간의 관계 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2023. 2. 14.회신 22-0786 해석례참조).먼저「자원봉사활동 기본법」 제19조제1항후단 및 같은 조 제2항에 따르면 자원봉사센터는 원칙적으로 법인형이나 비영리법인 위탁형으로 운영하도록 하되, 예외적으로 국가기관등 직영형으로 운영하도록 하고 있는데, 이는 국가기관등 직영형으로는 민간의 경험과 창의성을 활용한 자율적 운영을 담보하는 데에 한계가 있고, 공무원의 잦은 순환보직과 비전문성이 문제됨에 따라 민간운영 방식의 운영을 의무화하려는 취지(각주: 2016. 10. 20. 의안번호 2002767호로 발의된 자원봉사활동기본법 전부개정법률안에 대한 국회 안전행정위원회 검토보고서 참조)로서,같은 법 시행령 제15조제3항에서는 운영위원회 구성에 있어 자원봉사단체 대표를 과반수 이상으로 하고, 운영위원회 대표를 민간인으로 두도록 규정한 것도, 자원봉사센터 운영 등에 대한 전문적 지식과 경험이 풍부한 전문가로 정책결정기구를 구성하고 대표를 선임함으로써 자원봉사센터 운영 및 사업 수행이 민간 주도로 자율적으로 이루어지도록 하려는 취지로 볼 수 있고, 법인형 자원봉사센터의 이사회나 비영리법인 위탁형 및 직영형 자원봉사센터의 운영위원회 모두 자원봉사센터의 정책결정기구로서 주요 사안에 대한 의사를 결정한다는 점에서 동일한 기능을 수행하는 것인바, 법인형 자원봉사센터의 경우에도 정책결정기구의 장인 이사회의 대표는 민간인으로 선임하도록 해석하는 것이 자원봉사센터를 원칙적으로 민간이 운영하도록 하면서, 운영위원회를 두도록 한 법령의 취지 및 목적에 부합하는 해석입니다.
그리고「자원봉사활동 기본법」 제2조제2호에서는 자원봉사활동은 무보수성, 자발성, 공익성, 비영리성, 비정파성(非政派性), 비종파성(非宗派性)의 원칙 아래 수행될 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조제1항에서는같은 법 제14조등에 따라 지원을 받는 자원봉사센터는 그 명의 또는 그 대표의 명의로 특정 정당이나 특정인의 선거운동을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는데,「지방공무원법」 제2조제3항제1호에 따라 선거로 취임하는 정무직공무원인 지방자치단체의 장이 지원봉사센터를 대표하고 정책결정의 최종적 책임이 있는 법인의 이사회의 대표로 선임되는 경우, 해당 자원봉사센터가 독립된 법인이라 하더라도 자원봉사활동의 비정파성이나 정치활동 등의 금지 의무를 준수하는데 어려움이 있을 수 있다는 점에서, 법인형의 경우 법인의 이사회의 대표로 지방자치단체의 장을 선임할 수 없다고 해석하는 것이 법률에서 정하고 있는 자원봉사활동의 기본 방향에도 부합합니다.
아울러 비영리법인 위탁형 자원봉사센터와 법인형 자원봉사센터는 민간에 의해 운영되고,「자원봉사활동 기본법 시행령」 제15조제4항 및 제5항에 규정된 업무를 수행한다는 점에서 운영주체의 성격 및 업무 내용이나 범위에 차이가 없는데, 자원봉사센터 운영의 형식적 차이에 따라 법인형의 경우에만 그 정책결정기구의 대표가 민간인뿐만 아니라 지방자치단체의 장도 선임할 수 있다고 보는 것은 불합리한 측면이 있다는 점, 만약 지방자치단체의 장을 법인의 이사회의 대표로 선임할 수 있는 것으로 해석한다면 지방자치단체의 장이 법인형 자원봉사센터의 대표로서 법인의 사무를 총괄하게 되어, 결국 법인형 자원봉사센터가 사실상 국가기관등 직영형 자원봉사센터와 유사하게 운영됨으로써 독립된 법인으로 운영하도록 한 취지가 몰각될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「자원봉사활동 기본법」 제19조제1항에 따라 설치된 자원봉사센터를 법인으로 하여 운영하는 경우, 법인의 이사회의 대표로 지방자치단체의 장을 선임할 수 없습니다.
＜관계 법령＞자원봉사활동 기본법제19조(자원봉사센터의 설치 및 운영) ① 국가기관 및 지방자치단체는 자원봉사센터를 설치할 수 있다. 이 경우 자원봉사센터를 법인으로 하여 운영하거나 비영리 법인에 위탁하여 운영하여야 한다.② 제1항 후단에도 불구하고 자원봉사활동을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정할 경우에는 국가기관 및 지방자치단체가 운영할 수 있다.③ 국가는 자원봉사센터의 설치ㆍ운영이 활성화될 수 있도록 적극 노력하여야 하며, 지방자치단체는 자원봉사센터의 운영에 필요한 경비를 지원할 수 있다.④ 자원봉사센터 장의 자격요건과 자원봉사센터의 조직 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.자원봉사활동 기본법 시행령제15조(자원봉사센터의 조직 및 운영 등) ①자원봉사센터의 사무를 처리하게 하기 위하여 자원봉사센터에 사무국을 둔다.②자원봉사센터의 원활한 운영을 위한 정책결정기구로서 운영위원회를 둔다. 다만, 자원봉사센터를 법인으로 하여 운영하는 경우에는 이사회를 둔다.③제2항의 규정에 의한 운영위원회는 20인 이하로 하되 자원봉사단체 대표를 과반수 이상으로 구성하고 대표는 민간인으로 한다.④ㆍ⑤ (생 략)⑥지방자치단체는 자원봉사센터의 조직 및 운영 등에 관한 사항은 조례로 정한다.