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질문: 보상금수령단체가 보상금 분배 공고를 한 날부터 3년이 경과한 경우에 보상권리자에게 보상금을 지급할 의무가 있는지(「저작권법」 제25조제8항 등 관련)
답변: 「저작권법」 제10조제1항에 따르면 저작자는 저작인격권과 저작재산권을 가지는데, 같은 조 제2항에서 저작권은 저작물을 창작한 때부터 발생하며 어떠한 절차나 형식의 이행을 필요로 하지 아니한다고 하여 저작권을 보호하고 있는 반면,같은 법제2장제4절제2관(제23조부터 제38조까지)에서는 저작물을 공공적인 목적을 위하여 이용하는 경우에 저작재산권을 제한할 수 있는 경우를 규정하면서, 특히같은 법 제25조제1항ㆍ제2항에서 고등학교 등의 교육 목적상 필요한 교과용도서에는 공표된 저작물을 게재할 수 있고, 특별법에 따라 설립되었거나「고등교육법」등에 따른 학교 등은 그 수업 또는 지원 목적상 필요하다고 인정되는 경우에는 공표된 저작물의 일부분 또는 전부를 복제ㆍ배포ㆍ공연ㆍ방송 또는 전송할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그러나, 위와 같이 저작물을 이용하려는 자라도「저작권법」 제25조제4항에 따라 해당 저작재산권자에게 보상금을 지급하여야 하는데, 같은 조 제5항에서는 보상을 받을 권리는 대한민국 내에서 보상을 받을 권리를 가진 자(이하 “보상권리자”라 함)로 구성된 단체로서 문화체육관광부장관이 지정하는 단체(이하 “보상금수령단체”라 함)를 통하여 행사되어야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조에서는같은 법 제25조제1항ㆍ제2항에 따라 저작물을 이용하려는 자는 보상금수령단체에 복제ㆍ배포ㆍ공연ㆍ방송 및 전송의 내역을 제출하고 그에 해당하는 보상금을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「저작권법」 제25조제8항에 따르면 보상금수령단체는 보상금 분배 공고를 한 날부터 3년이 경과한 미분배 보상금에 대하여 문화체육관광부장관의 승인을 얻어 공익목적을 위하여 사용할 수 있고,같은 법 시행령 제8조제1항에 따르면 “공익목적”이란 저작권 교육ㆍ홍보 및 연구(제1호), 저작권 정보의 관리 및 제공(제2호), 저작권 보호 사업(제4호) 등이라고 규정하고 있는바, 여기서 보상금수령단체가 보상금 분배 공고를 한 날부터 3년이 경과한 경우에 보상권리자에게 보상금을 지급할 의무가 있는지 문제됩니다.
먼저,「저작권법」 제25조제8항에서는 일정 기간이 경과한 미분배 보상금의 사용에 대하여 규정하고 있을 뿐 저작재산권자인 보상권리자의 권리에 대해서는 아무런 규정을 하지 않은바, 그렇다면 위 조항은 보상권리자가 보상금을 받을 권리에는 아무 영향을 미치지 않는다고 보아야 할 것입니다.
 즉, 문언상「저작권법」 제25조제8항은 3년이라는 일정한 기간 동안 분배되지 아니한 보상금이 있으면 보상금수령단체가 그 보상금을 공익목적에 사용할 수 있도록 허용하는 것일 뿐이고, 더나아가 보상권리자의 권리를 소멸시키고 보상금수령단체로 하여금 보상금 지급의무를 면하게 하는 것은 아니라고 보입니다.
또한,「저작권법」 제25조제1항부터 제4항까지의 규정은 학교 교육목적 등의 경우 저작물을 편리하게 활용하기 위해 보상금을 지급하고 저작권자의 허락 없이 저작물을 사용할 수 있도록 하여 예외적으로 저작재산권을 제한하고 공익을 도모하려는 취지인바, 이러한 취지의 연장선상에서「저작권법」 제25조제8항을 두어 3년이라는 상당한 기간 동안 분배되지 아니한 보상금의 경우 그대로 방치하는 대신 공익상 활용할 수 있는 방법을 마련한 것으로 보이나, 위 규정을 더 나아가 이미 제한을 받은 보상권리자의 권리를 적극적으로 소멸시키려는 규정으로 본다면 이는 보상권리자의 권리를 지나치게 제약하는 결과를 가져와 부당하다 할 것이고, 또 이 경우 보상권리자의 권리를 해치면서까지 공익을 추구해야 할 필요성도 보이지 않는다고 할 것이므로, 보상권리자의 청구가 있으면 보상금수령단체는 보상권리자의 권리가 시효로 소멸되었다거나 다른 법률상의 장애가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 보상금을 지급하여야 할 것입니다.
따라서, 보상금수령단체는 보상금 분배 공고를 한 날부터 3년이 경과한 경우에도 보상권리자에게 보상금을 지급할 의무가 있다고 할 것입니다.
질문: 업종별 관광협회인 “한국일반여행업협회”를 “한국여행업협회”로 변경하고자 할 경우 한국관광협회중앙회의 설립절차를 따라야 하는지 여부(「관광진흥법 시행령」 제38조 등 관련)
답변: 「관광진흥법」 제45조제1항 및같은 법 시행령 제41조에 따르면 관광사업자는 지역별로 그 분야의 관광사업의 건전한 발전을 위하여 특별시ㆍ광역시ㆍ도 및 특별자치도를 단위로 지역별 관광협회를 설립하되, 필요하다고 인정되는 지역에는 지부를 둘 수 있고, 업종별로 그 분야의 관광사업의 건전한 발전을 위하여 업무의 특수성을 고려하여 전국을 단위로 업종별 관광협회를 설립할 수 있으며,같은 법 제41조제1항에 따르면 지역별 관광협회 및 업종별 관광협회는 관광사업의 건전한 발전을 위하여 관광업계를 대표하는 한국관광협회중앙회를 설립할 수 있습니다.
그런데,「관광진흥법」 제46조에 따르면 업종별 관광협회의 설립ㆍ운영 등에 관하여는 제41조부터 제44조까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있을 뿐 구체적인 설립ㆍ운영 등에 관한 절차를 두고 있지 않고, 다만,같은 법 제41조제2항에 따르면 한국관광협회중앙회를 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제38조제1항에 따르면같은 법 제41조제2항에 따라 한국관광협회중앙회를 설립하려면 지역별 관광협회 및 업종별 관광협회의 대표자 3분의 1 이상으로 구성되는 발기인이 정관을 작성하여 지역별 관광협회 및 업종별 관광협회의대표자 과반수로 구성되는 창립총회의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있는바, 업종별 관광협회인 “한국일반여행업협회”를 일반여행업 뿐만 아니라 국외여행업 및 국내여행업을 포괄하는 “한국여행업협회”로 변경하고자 할 경우에도「관광진흥법」 제46조에 따라 준용되는같은 법 제41조제2항 및같은 법 시행령 제38조제1항의 절차를 따라야 하는지 문제됩니다.
우선, 일반적으로 법령에서 “준용”이라 함은 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미라고 할 수 있는데(법제처 2010. 9. 13.회신 10-0270 해석례및 법제처 2009. 10. 12.회신 09-0293 해석례참조),「관광진흥법」 제46조에 따라 준용되는같은 법 제41조제2항 및같은 법 시행령 제38조제1항은 한국관광협회중앙회의 설립행위를 전제로 한 규정이므로, 위 규정을 준용하기 위하여는 적어도 관광협회의 설립행위일 것을 요한다고 할 것입니다.
그런데, 기존 조직을 해산하고 새로운 조직을 설립하는 것이 아니라 정관을 변경하는 방법을 통하여 업종별 관광협회의 명칭을 변경하고 조직을 확대개편하고자 하는 경우에는 이를 설립행위로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 준용되는 한국관광협회중앙회의 설립절차는 그 성질이 지역별 관광협회 또는 업종별 관광협회의 하나인 협회 자체의 설립행위가 아니라 협회들 간의 연합회 성격의 중앙회로서 이를 구성하는 별도의 지역별 관광협회 및 업종별 관광협회가 존재함을 전제로 그 대표자 3분의 1 이상으로 구성되는 발기인이 정관을 작성하고 그 대표자 과반수로 구성되는 창립총회의 의결을 거치도록 하는 것인 반면, 이 사안의 경우에는 협회들 간의 연합회 성격의 중앙회를 설립하고자 하는 것이 아니라 업종별 관광협회 중 하나인 “한국여행업협회”로 변경하고자 하는 것으로서 그 성질상 준용될 수 없다고 하겠습니다.
한편,「관광진흥법」 제46조에 따라 준용되는같은 법 제44조에 따르면 이 법에 규정된 것 외에는「민법」중 사단법인(社團法人)에 관한 규정을 준용한다고 규정되어 있는바, 앞서 살펴본 바와 같이 업종별 관광협회의 명칭 변경 및 조직의 확대개편에 관하여는 성질상「관광진흥법」 제41조제2항이 준용되지 않으며, 그 밖에 제42조 및 제43조에서는 한국관광협회중앙회의 정관 및 업무에 관하여만 규정하고 있을 뿐이므로, 해당 사안과 같은 경우에는「관광진흥법」 제46조에 따라 준용되는같은 법 제44조 및「민법」중 사단법인(社團法人)에 관한 규정, 그 중에서도 특히 정관의 변경에 관한「민법」 제42조의 절차에 따라야 할 것입니다.
즉,「민법」 제40조에 따르면 사단법인의 설립자는 목적(제1호), 명칭(제2호), 사원자격의 득실에 관한 규정(제6조) 등의 사항을 기재한 정관을 작성하여 기명날인하여야 하고같은 법 제42조제1항에 따르면 사단법인의 정관은 특별한 규정이 없는 한 총사원 3분의 2 이상의 동의가 있는 때에 한하여 이를 변경할 수 있다고 규정하고 있는바, 업종별 관광협회의 명칭을 변경하고 조직을 확대개편할 경우에는 명칭 등 정관의 기재사항이 변경될 것이므로,「관광진흥법」 제46조에 따라 준용되는같은 법 제44조 및「민법」 제42조제1항의 절차에 따라야 할 것으로 보입니다.
다만, 업종별 관광협회의 여행업에 관하여 기존에 있던 최하부단위의 업종별 관광협회인 “한국일반여행업협회”가 일반여행업 뿐만 아니라 국외여행업 및 국내여행업도 포괄하는 “한국여행업협회”로 변경하고자 할 경우 정관을 변경하는 방법을 통하여 가능한지 혹은 기존 조직을 해산하고 새로운 조직을 설립하는 절차에 따라야 하는지 문제될 수 있으나, 그 방법에 대하여는 별도의 검토가 필요하다고 하겠습니다.
따라서, 업종별 관광협회인 “한국일반여행업협회”를 일반여행업 뿐만 아니라 국외여행업 및 국내여행업도 포괄하는 “한국여행업협회”로 변경함에 있어, 그것이 기존 조직을해산하고 새로운 조직을 설립하는 것이 아니라 정관을 변경하는 방법으로 하는 것이 가능하다고 한다면, 그 경우에는「관광진흥법 시행령」 제38조제1항에 따른 절차를 따를 필요가 없다고 할 것입니다.
질문: 「아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법」 제16조에 따른 투자진흥지구로 이전하는 기업을 위한 지원 요건(「아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법」 제18조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법」(이하 “아시아문화도시조성법”이라 함) 제16조에 따른 투자진흥지구로 이전하는 기업을 위한 지원과 관련하여, 아시아문화도시조성법 제18조 및같은 법 시행령 제16조제2항에서는 기업의 투자진흥지구로의 이전촉진을 위한 시책의 하나로 문화체육관광부장관은 입주 기업에 대한 자금 등의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제20조제1항에서 국가는 광주광역시장이 투자진흥지구의 입주기업을 위한 지원 등에 소요되는 자금의 지원을 요청하는 경우 이를 지원할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐, 기업의 투자금액이 30억원 이상일 것을 지원 요건으로 규정하고 있지 않습니다.
비록, 아시아문화도시조성법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제12조에서 문화체육관광부장관은 광주광역시에 문화산업 등의 진흥을 위하여 30억원 이상의 투자를 유치하고자 하는 경우 투자진흥지구를 지정할 수 있도록 규정하고 있더라도, 이는 투자진흥지구 지정과 관련된 사항이므로 이를 이유로 투자진흥지구로 이전하는 기업을 위한 지원도 기업의 투자금액이 30억원 이상이어야만 가능하다고 보기는 어렵습니다.
특히, 아시아문화도시조성법 제18조 및 같은 법 시행령 제16조제2항에서는 문화체육관광부장관은 투자진흥지구로 이전하는 기업에게 자금 등의 지원을 할 수 있다고 규정하여, 투자진흥지구로 이전하는 기업에게 의무적으로 자금 등의 지원을 하도록 하고 있지 아니하고, 같은 법 제20조제1항 및 같은 법 시행령 제18조제1항에서는 제작된 문화상품의 경제적 파급 효과, 지역문화 발전에 기여하는 정도, 고용창출 규모, 국내외 관광객 유치 정도, 문화산업 관련 기술개발에 기여하는 정도 등을 고려하여 문화체육관광부장관이 자금의 지원 기준을 정하도록 하고 있어, 소규모 투자기업의 경우 위 투자로 인한 효과가 미미하다고 판단되는 경우에는 자금지원의 기준을 정하면서 자금지원 대상에서 제외하거나 투자금액에 따라 차등적으로 자금을 지원하면 될 것이므로, 30억원 미만의 투자기업이라고 하여 일률적으로 지원 대상에서 배제된다고 보기는 어렵습니다.
또한, 아시아문화중심도시의 조성을 촉진하기 위하여아시아문화도시조성법에서는 투자진흥지구를 지정하면서 자금 등의 지원을 통하여 관련 기업들의 투자를 유도하도록 하고 있는데, 30억원 미만 기업의 경우 지원 대상에서 아예 배제된다고 하게 되면, 위 지구에 대한 투자가 위축될 우려가 있고 결국 이는 투자진흥지구 지정제도의 취지에도 부합되지 않는다고 할 것입니다.
한편,「조세특례제한법」 제121조의20제1항 및같은 법시행령 제116조의25제1항에서는 기업이아시아문화도시조성법 제16조에 따른 투자진흥지구에 30억원 이상 투자를 하는 경우에 법인세, 소득세 등의 감면혜택을 주고 있으므로, 아시아문화조성법 제18조 등에 따는 지원도 30억원 이상을 투자하여야만 가능하다는 주장이 있을 수 있으나,「조세특례제한법」 제121조의20은 세제특례에 관한 규정일 뿐이므로 위 규정을 이유로 투자진흥지구로의 이전 기업에 대한 지원도 기업의 투자금액이 30억원 이상이어야만 가능하다고 볼 수는 없습니다.
따라서, 투자진흥지구로 이전하는 기업의 투자금액이 30억원 미만인 경우에도아시아문화도시조성법 제18조 및같은 법 시행령 제16조제2항 또는같은 법 제20조제1항에 따른 지원 대상에서 제외되는 것은 아니라고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여아시아문화도시조성법 제18조 및같은 법 시행령 제16조제2항에서 기업의 투자진흥지구로의 이전촉진을 위한 시책의 하나로 문화체육관광부장관이 입주 기업에 대한 자금 등의 지원을 할 수 있도록 하고 있는 점,같은 법 제20조제1항에서 국가는 광주광역시장이 투자진흥지구의 입주기업에 임대할 용지매입비의 융자, 토지등의 임대료 감면 그 밖에 개발사업에 소요되는 자금의 지원을 요청하는 경우에는 이를 지원할수 있도록 하고 있는 점, 투자진흥지구에 대한 투자 특히 관련 기업의 이전 등을 통하여 아시아문화중심도시 조성을 촉진하고자 한 투지진흥지구지정의 취지 등을 종합적으로 고려할 때, 투자진흥지구 지정 이전에 이미 입주한 기업은, 위 지구 지정 이후 새로이 투자를 하는 경우는 별론으로 하고,같은 법 제18조 및같은 법 시행령 제16조제2항 또는 제20조제1항에 따른 지원 대상에는 해당되지 않는다고 해석됩니다.
따라서,아시아문화도시조성법 제16조에 따른 투자진흥지구 지정 당시 이미 입주한 기업은 투자진흥지구 지정 이후 새로이 투자하는 경우는 별론으로 하고,같은 법 제18조 및같은 법 시행령 제16조제2항 또는 제20조제1항에 따른 지원 대상에서 제외된다고 할 것입니다.
질문: 영화상영관의 등록 및 변경등록 시 수수료 부과 기준(「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제90조 등 관련)
답변: 영화비디오법 제36조제1항에서는 영화상영관을 설치ㆍ경영하려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 시설을 갖추어 그 시설의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 하고(전단), 등록사항을 변경할 때에도 또한 같다고(후단) 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별지 제9호서식 유의사항 란에서는 등록 또는 변경등록을 신청하는 영화상영관이 2개관 이상일 경우에는 뒤쪽에 일괄하여 작성한다고 규정하고 있습니다.
한편, 영화비디오법 제90조제3항제1호에서는 같은 법 제36조제1항의 규정에 따른 영화상영관의 등록 또는 변경등록을 신청하는 자는 시ㆍ군ㆍ구의 조례가 정하는 바에 따라 수수료를 납부하여야 한다고 규정하고 있고,「지방자치법」 제139조제1항단서에서는 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라「지방자치법 제139조제1항단서에 따른 전국적 통일이 필요한 수수료의 징수기준에 관한 규정」 별표 제116호 및 제117호에서는 영화비디오법 제36조제1항에 따른 영화상영관 등록 신청 수수료와 변경등록 신청 수수료를 각각 1건당 20,000원과 10,000원으로 규정하고 있는바,이 사안은 영화비디오법 제90조제3항제1호에 따라 2개 이상인 영화상영관의 등록 또는 변경등록을 신청하는 자가 납부하여야 하는 수수료는 등록 또는 변경등록 대상인 영화상영관 수를 기준으로 납부하여야 하는지, 아니면 등록 또는 변경등록을 신청하는 서식 수를 기준으로 납부하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 영화비디오법 제2조제10호 본문에 따르면 “영화상영관”이란 영리를 목적으로 영화를 상영하는 장소 또는 시설로서, 같은 법 제36조제1항에 따른 영화상영관의 등록 또는 변경등록 의무와 영화비디오법 시행규칙 제8조 및 같은 규칙 별표 1에서 규정하고 있는 영화상영관의 시설기준은 개별 영화상영관마다 준수되어야 하는 사항이라고 할 것이므로, 영화상영관이 영화비디오법령에 따른 시설을 갖추어 등록 또는 변경등록의 요건을 갖추었는지 여부는 각 영화상영관별로 판단되어야 할 것입니다.
그리고, 수수료 부과 규정은 특정인에게 특별이익을 제공하기 위하여 정부가 수행한 역무에 대한 비용을 이용자의 부담으로 한다는 수익자부담의 원칙을 구체화한 규정으로서, 공공기관의 공적인 부담을 줄이고 요건을 갖추지 못한 각종 신청의 남용을 방지함으로써 공적 서비스를 원활하게 제공하는 데 그 목적이 있다고 할 것인데(헌법재판소 2013. 7. 25. 선고 2012헌마167 결정례 참조), 영화상영관을 등록 또는 변경등록하는 경우 징수하는 수수료도 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 각 영화상영관이 영화비디오법령에 따른 시설기준을 갖추었는지를 살펴 등록증을 교부하게 되는 것이므로 결국 그 역무 수행에 대한 비용이라고 할 것이고, 등록 또는 변경등록 대상이 되는 영화상영관의 수가 증가할수록 그 역무 수행에 따른 비용도 증가한다고 할 것인바, 2개 이상 영화상영관의 등록 또는 변경등록 신청이 영화비디오법 시행규칙 별지 제9호서식에 따라 하나의 서식으로 이루어지더라도 이는 다수의 등록 또는 변경등록 신청이므로 등록 또는 변경등록 수수료는 서식의 수가 아닌 등록 또는 변경등록 신청의 단위인 영화상영관의 수를 기준으로 징수하는 것이 타당할 것입니다.
아울러, 영화상영관 등록 또는 변경등록 신청서식인 영화비디오법 시행규칙 별지 제9호서식 유의사항란에서는 “등록 또는 변경등록을 신청하는 영화상영관이 2개관 이상일 경우에는 뒤쪽에 일괄하여 작성한다”고 규정하고 있는바, 이는 등록 또는 변경등록의 대상인 영화상영관이 2개 이상인 경우 영화상영관마다 각각의 서식으로 등록 또는 변경등록을 신청하지 않고 하나의 서식으로 일괄 신청이 가능하게 하여 민원인의 편의를 증진하려는 취지인 것이지(2016. 12. 5. 문화체육관광부령 제278호로 개정되어 같은 날 시행된 영화비디오법 시행규칙 개정 이유서 참조), 2개 이상의 영화상영관을 등록 또는 변경등록하려는 경우 각 등록 또는 변경등록 신청 자체를 하나의 신청으로 취급하려는 규정은 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 영화비디오법 제90조제3항제1호에 따라 2개 이상 영화상영관의 등록 또는 변경등록을 신청하는 자가 납부하여야 하는 수수료는 등록 또는 변경등록 대상인 영화상영관 수를 기준으로 납부하여야 할 것입니다.
질문: 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 교재를 제작한 도로교통공단이 「저작권법」 제7조제4호에 따른 “국가”에 해당하는지 여부(「저작권법」 제7조, 「도로교통법」제73조 등 관련)
답변: 「도로교통법」 제120조제1항에 따른 도로교통공단(이하 “도로교통공단”이라 함)은 국가 또는 지방자치단체와는 독립된 법인격 또는 활동의 실체를 지니고 그 행위에 따른 법적 효과 또한 독립적으로 귀속되는「도로교통법」 제120조제1항 및 제2항에 따른 법인으로서,헌법및 법률에 따라 국가 또는 지방의 사무를 관장하도록 설치된 국가기관 또는 지방자치단체라 할 수 없으므로,「저작권법」 제7조제4호의 국가에 해당한다고 볼 수 없습니다.
그런데, 도로교통공단이 국가 또는 지방자치단체로부터 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 업무를 위탁받아 그 교육에 사용하기 위하여「저작권법」 제7조제1호부터 제3호까지에 규정된 것의 편집물 또는 번역물을 제작하였다면 법인이라도 그 위탁받은 업무를 수행하는 범위 내에서는「저작권법」 제7조제4호의 “국가 또는 지방자치단체”에 해당한다고 볼 여지도 있다 할 것인바, 도로교통공단이 “국가 또는 지방자치단체”로부터 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 업무를 위탁받았는지를 살펴보면,「도로교통법」 제73조제1항에 따라 운전면허를 받고자 하는 사람이같은 법 제83조제1항제2호 및 제3호에 따른 시험에 응시하기 전에 받아야 하는 교통안전교육을 실시할 수 있는 기관 및 시설은 자동차운전전문학원과같은 법 제74조제2항 각 호의 기관 및 시설 중 지방경찰청장으로부터 교통안전교육기관으로 지정받은 기관 및 시설이고, 같은 항 제2호에 따라 도로교통공단은 지방경찰청장으로부터 교통안전교육기관으로 지정받을 수 있는바, 도로교통공단이 지방경찰청장으로부터 교통안전교육기관으로 지정받아 실시하는 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 업무는 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 업무가 아닌, 법률이 정한 교통안전교육기관으로서의 고유업무라 할 것이므로, 도로교통공단이 그 고유의 업무로서 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 교재를 제작한 경우, 도로교통공단은「저작권법」 제7조제4호의 “국가”에 해당하지 아니합니다.
또한, 도로교통공단은「도로교통법」 제147조제3항 및같은 법 시행령 제86조제4항에 따라 도로교통 관련 법령이 개정되거나 효과적인 교통안전교육을 위하여 필요하다고 인정하는 때에 교통안전교육강사에 대하여 실시할 수 있는 연수교육(같은 법 제75조제5항) 업무와 학원등 설립ㆍ운영자, 학원등의 강사, 기능검정원에 대하여 그 자질을 향상시키기 위하여 필요한 경우에 실시할 수 있는 연수교육(같은 법 제109조제1항) 업무만을 지방경찰청장으로부터 위탁받았을 뿐, 국가로부터「도로교통법」 제73조제1항에 따른 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 업무는 위탁받은 바가없다 할 것이므로,「저작권법」 제7조제4호의 “국가”에 해당한다고 볼 여지가 없다 할 것입니다.
위를 종합하여 볼 때,「도로교통법」 제73조제1항에 따른 운전면허 응시자를 위한 교통안전교육 교재를 제작한 도로교통공단은「저작권법」 제7조제4호에 따른 “국가”에 해당하지 아니합니다.
질문: 음반·음악영상물제작업자의 사실상 영업행태가 노래연습장업으로 운영되고 있는 경우 「음악산업진흥에 관한 법률」 제27조제1항제1호에 따른 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 때에 해당하는지(「음악산업진흥에 관한 법률」 제27조제1항제1호 등 관련)
답변: 「음악산업진흥에 관한 법률」(이하 “음악산업진흥법”이라 함) 제2조제8호에 따르면 “음반ㆍ음악영상물제작업”이라 함은 음반, 음악파일, 음악영상물, 음악영상파일을 기획제작하거나 복제제작하는 영업을 말하고, 법 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 음반ㆍ음악영상물제작업을 영위하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 신고하여야 합니다.
그런데, 음악산업진흥법 제27조제1항에 따르면 시ㆍ도지사는같은 법 제2조제8호에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있되 다만,같은 법 제27조제1항제1호에 따른 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고를 한 때”에는 영업을 폐쇄하여야 한다고 되어 있는데, 이와 같은 행정처분은 음반ㆍ음악영상물제작업자의 영업의 자유 등을 제한ㆍ침해하는 것이므로, 법률유보의 원칙과 죄형법정주의의 원칙상 그 대상은같은 법령에 명시적으로 규정된 경우로 제한되고 법령상 근거 없이 이를 유추적용하거나 확대해석 하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것인바(법제처 2010. 11. 26. 회신, 10-0359 해석례 참조),같은 법 제27조제1항제1호에따른 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고를 한 때”라 함은 그 문언상 음반ㆍ영상물제작업을 영위하고자 하는 자가같은 법 제16조제1항에 따라 최초로 신고를 하는 때에 적용되는 것이라 할 것이고(법제처 2010. 5. 14. 회신, 10-0106 해석례 참조), 신고 이후에 법령에 따른 영업행위를 하지 않고 다른 영업 행위를 하는 등의 경우에 적용되는 조항은 아니라고 할 것입니다.
한편, 음악산업진흥법 제2조제13호에 따르면 “노래연습장업”이라 함은 연주자를 두지 아니하고 반주에 맞추어 노래를 부를 수 있도록 하는 영상 또는 무영상 반주장치 등의 시설을 갖추고 공중의 이용에 제공하는 영업을 말하고,같은 법 제18조제1항에 따르면 노래연습장업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 노래연습장 시설을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 하며,같은 법 제34조제3항제1호에 따르면 제18조제1항의 규정을 위반하여 등록을 하지 아니하고 노래연습장업을 영위한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있습니다.
그렇다면, 노래연습장업에 대해서는 음악산업진흥법에서 별도의 등록절차를 두고 있고, 등록하지 아니하고 노래연습장업을 한 행위에 대해서도 별도의 벌칙 등을 규정하고 있으므로, 등록하지 아니하고 노래연습장업을 한 경우 벌칙을 부과하는 것은 별론으로 하고, 이미 적법하게 신고한 음반ㆍ음악영상물제작업자가 노래연습장업을 하는 등 신고한 영업과 다른 영업을 한 경우, 이는 음반ㆍ음악영상물제작업의 신고의 문제가 아니라 신고 후의 다른 행위와 관련되는 것(법제처 2010. 5. 14. 회신, 10-0106 해석례 참조)으로서, 이와 같은 경우를같은 법 제27조제1항제1호에서 영업폐쇄 등의 사유로 규정하고 있는 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고를 한 때”에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
다만, 처음부터 음반ㆍ음악영상물제작업을 영위하려는 것이 아니라 실질적으로는 노래연습장업을 영위하려는 의도로 음반ㆍ음악영상물제작업 신고를 한 것이 명백하다고 인정되는 경우에는같은 법 제27조제1항제1호에 따른 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고를 한 때”에 해당할 여지도 있다고 할 것입니다.
따라서, 음악산업진흥법 제16조제1항 본문에 따라 음반ㆍ음악영상물제작업으로 신고를 한 자가같은 법 제2조제13호에 따른 노래연습장업에 해당하는 영업을 하고 있는 경우, 음반ㆍ음악영상물제작업을 하려는 의사는 전혀 없이 실질적으로는 노래연습장업을 하려는 목적으로 신고한 경우가 아닌 한, 음반ㆍ음악영상물제작업으로 신고한 자가 사실상 노래연습장업을 하였다는 이유만으로같은 법 제27조제1항제1호에 따른 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고를 한 때”에 해당하지는 않는다고 할 것입니다.
질문: 「음악산업진흥에 관한 법률」 위반에 대한 행정제재처분 절차의 진행 중 폐업신고서 수리 거부 여부(「음악산업진흥에 관한 법률」 제24조 등)
답변: 「음악산업진흥에 관한 법률」 제24조제1항에 따르면같은 법 제16조 또는 제18조의 규정에 따라 신고 또는 등록을 한 자가 영업을 폐지한 때에는 폐지한 날부터 7일 이내에 문화체육관광부령이 정하는 바에 따라 관할 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 폐업신고를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 규정에 따라 폐업신고를 하지 아니하는 자에 대하여는 문화체육관광부령이 정하는 바에 따라 폐업한 사실을 확인한 후 신고 또는 등록 사항을 직권으로 말소할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데,「음악산업진흥에 관한 법률」에 따라 노래연습장업을 하고자 하는 자가같은 법 제18조에 따라 등록을 하고 영업을 하는 중에 폐업을 하는 경우에는 객관적으로 폐업한 사실이 있다면 폐업의 효과가 발생하는 것이고(대법원 1981. 7. 14. 선고 80누593 판결례참조),같은 법 제24조제1항에서 규정한 폐업신고는 폐업의 사실을 알리는 의미에 불과하다고 할 것이므로, 이러한 경우의 수리는 신고서 등의 제출이 법령에서 정하여진 요건을 갖춘 경우에 행정청이 이를 유효한 행위로 받아들이는 행위라고 볼 것입니다.
그렇다면,「음악산업진흥에 관한 법률」에서 영업 폐지의 사유 및 시기에관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니한 이상, 비록같은 법을 위반했음을 이유로 행정처분이 예정되어 있다고 하더라도 영업을 폐지하였다면 노래연습장업자는 행정청에 대하여 폐업신고를 하여야 하고, 행정청은 이러한 폐업신고가 법령에서 정한 요건을 결하지 아니하는 한 수리를 거부할 수 없다고 할 것입니다.
다만,「음악산업진흥에 관한 법률」 제23조제4항에서는 영업자가 그 영업을 폐지한 후에 종전의 영업자, 그 배우자 또는 직계혈족(이하 “친족등”이라 함)이 그 영업장소에서 같은 업종을 영위하는 때에는 종전의 영업자에게같은 법 제27조제1항각 호의 위반사유로 행한 행정제재처분의 효과는 그 행정제재처분일로부터 1년간 친족등에게 승계되며, 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 친족등에 대하여 행정제재처분의 절차를 속행할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 노래연습장에 대한 행정청의 행정제재처분이 예정되어 있는 상태에서 노래연습장업자가 노래연습장을 폐업하고 폐업신고서를 제출하였고 행정청이 이를 수리하였다고 하더라도, 법 위반사실은 존재하므로 노래연습장업자가 그 영업장소에서 같은 업종을 영위하는 때에는 행정제재처분의 절차를 속행할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 노래연습장업자에 대하여「음악산업진흥에 관한 법률」 제22조에따른 노래연습장업자의 준수사항 위반으로 행정제재처분 절차가 진행되고 있는 도중, 행정제재처분 전에 그 노래연습장업자가 노래연습장업을 폐지하고 폐업신고서를 제출한 경우, 노래연습장업자가 영업을 폐지한 후 그 영업장소에서 같은 업종을 영위하는 경우에 행정처분 절차를 속행하는 것은 별론으로 하고, 행정청은 폐업신고서의 수리를 거부할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「음악산업진흥에 관한 법률」 제23조제3항 규정 중 “행정제재처분일” 및 같은 법 시행규칙 별표 2 제1호다목의 규정 중 “행정처분을 한 날”의 의미(「음악산업진흥에 관한 법률」 제23조 및 같은 법 시행규칙 별표 2 등 관련)
답변: 「음악산업진흥에 관한 법률」 제23조제3항에 따르면 영업자의 지위를 승계하는 경우 종전의 영업자에게같은 법 제27조제1항각 호의 위반을 사유로 행한 행정제재처분의 효과는 그 행정제재처분일로부터 1년간 영업자의 지위를 승계 받은 자에게 승계된다고 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 별표 2제1호다목에 따르면, 행정처분 기준의 적용은 같은 위반행위에 대하여 최초로 행정처분을 한 날을 기준으로 한다고 규정하고 있습니다.
그런데,「행정절차법」 제15조제1항에서 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 규정하고 있는바,「음악산업진흥에 관한 법률」에서 “행정제재처분일” 또는 “행정처분을 한 날”에 대하여 특별히 규정하고 있지 않는 한, 상대방이 있는 영업정지처분에 있어서 “행정제재처분일” 및 “행정처분을 한 날”의 의미는「행정절차법」및 의사표시의 일반원칙에 따라 상대방에게 도달된 날이라고 해석해야 할 것입니다.
또한, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데, 「음악산업진흥에 관한법률」 제23조제3항와같은 법같은 법 시행규칙 별표 2제1호다목에서 영업정지처분의 시작일 등이라고 규정하지 않고 “행정제재처분일” 또는 “행정처분을 한 날”이라고 규정하고 있으므로, 위에서 보는 바와 같이 “행정제재처분일” 및 “행정처분을 한 날”은 영업정지처분서가 상대방에게 도달된 날을 의미한다고 해석함이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 2012. 1. 16. 영업정지처분을 하면서 영업정지기간을 2012. 1. 19.부터 1. 28.까지로 한 경우, “행정제재처분일” 및 “행정처분을 한 날”은 영업정지처분이 실제 시작하는 날이 아닌 영업정지처분서가 상대방에게 도달한 날을 의미한다고 할 것입니다.
질문: 의무상영일수 이상 한국영화 상영 의무를 준수하지 않은 영화상영관 경영자에 대하여 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제45조제1항에 따른 영업정지 등을 반드시 해야 하는지(「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제45조제1항제5호 등 관련)
답변: 행정청이 처분을 함에 있어 재량권이 인정되는지의 여부는 해당 처분의 근거가 된 법률의 규정형식 또는 문언과 그 내용에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이고(각주:대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결례참조), 근거 법률의 규정이 해당 처분에 대하여 재량권을 부여하고 있는지 여부가 명확하지 않은 경우에는 해당 처분의 성질, 헌법상의 기본권과의 관련성 등을 함께 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
먼저 영화상영관 경영자에 대한 등록취소 등의 행정처분을 규정하고 있는 영화비디오법 제45조제1항의 문언과 규정체계를 살펴보면, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 같은 항 제1호 또는 제8호에 해당하는 경우 “그 등록을 취소하여야 한다”고 규정하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게는 등록취소 여부를 결정할 수 있는 재량의 여지가 없음이 문언상 명백한 반면, 같은 항 각 호 외의 부분 본문에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영화상영관 경영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 “3월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명하거나 영화상영관의 등록을 취소할 수 있다”고 규정하고 있는바, 영화비디오법 제45조제1항 각 호 중 제1호 및 제8호를 제외한 처분사유에 대해서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 행정처분을 할 것인지에 대한 재량권이 부여되어 있다고 보는 것이 그 문언상 상당하다고 할 것입니다(각주: 법제처 2011. 3. 31.회신 11-0088 해석례및 2013. 6. 18.회신 13-0237 해석례참조).나아가 영화비디오법 제45조제1항제5호에서 한국영화 의무상영일수를 준수하지 않은 영화상영관 경영자에 대하여 행정처분을 할 수 있도록 규정한 것은 한국영화산업의 육성을 통한 국민의 문화생활 향상과 민족문화 진흥이라는 입법목적(각주: 1995. 12. 30. 법률 제5129호로 제정된 영화진흥법 제정이유 참조 )을 달성하기 위한 것이나, 다른 한편으로는 그 행정처분에 따라 영화상영관 경영자의 직업선택의 자유 또는 영업의 자유가 제한되는 측면이 있는바(각주: 법제처 2011. 3. 31.회신 11-0088 해석례참조), 영화상영관 경영자가 한국영화를 상영한 기간이 의무상영일수에 미달한 경우에 해당하더라도, 그에 대한 행정처분 권한의 행사에 있어서는 처분사유에 해당하는 위반행위의 내용과 해당 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 및 이에 따른 제반 사정 등을 객관적으로 고려하고, 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 상대방이 입게 될 불이익을 비교 형량하여 행정처분 여부를 결정할 재량이 있다고 해석하는 것이 해당 처분의 성격에 부합하는 해석입니다.
한편 영화비디오법 제45조제1항 각 호 외의 부분 본문의 위임에 따라 마련된 영화비디오법 시행령 별표 1에서 행정처분의 기준을 정하고 있으므로, 행정청은 그 세부 기준에 따라 반드시 행정처분을 하여야 한다는 의견이 있으나, 같은 표에 따른 행정처분의 기준은 영화비디오법 제45조제1항에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 영화상영관 경영자에 대한 행정처분의 여부와 종류의 선택권을 부여하면서도 재량권의 일탈ㆍ남용을 방지하기 위하여 위반행위의 종별과 정도 등을 고려하여 대통령령으로 행정처분의 기준을 정한 것으로서, 영화비디오법상 의무를 위반한 영화상영관 경영자에 대해 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 재량권을 행사하여 행정처분을 하기로 결정한 경우의 합리적 처분 기준으로 보아야 할 것이지(각주: 법제처 2011. 3. 31.회신 11-0088 해석례및 2013. 6. 18.회신 13-0237 해석례참조), 같은 법 시행령 별표 1에서 행정처분의 세부 기준을 규정함으로써 영화비디오법상 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부여된 재량권 자체를 인정하지 않으려는 의미라고 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 볼 수 없습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 영화비디오법 제40조에 따른 의무상영일수 이상 한국영화 상영의무를 준수하지 않은 영화상영관 경영자에 대하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 위반행위의 구체적 내용, 제반 사정과 행정처분으로 인하여 달성하려는 공익 및 그에 따른 처분상대자가 입게 될 불이익 등을 비교 형량하여 행정처분을 하지 않을 수도 있다고 할 것입니다.
따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 한국영화의 상영일수가 의무상영일수에 미달한 영화상영관 경영자에 대하여 반드시 행정처분을 해야 하는 것은 아닙니다.
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률제45조(영화상영관의 영업정지 및 등록취소) ①시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영화상영관 경영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 3월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명하거나 영화상영관의 등록을 취소할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제8호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.1. ∼ 4의2. (생 략)5. 한국영화의 상영일수가 제40조의 규정에 의한 기준일수에 미달한 때6. ∼ 8. (생 략)②ㆍ③ (생 략)영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령제22조(영화상영관의 영업정지와 등록취소) 법 제45조제1항에 따른 영업정지나 등록취소의 기준은 별표 1과 같다.[별표 1]행정처분의 기준(제22조관련)1. (생 략)2. 법 제45조제1항제5호에 따른 영업정지의 기준가. 한국영화의 연간 의무상영기준 미달일 수가 20일 이내인 경우: 미달일 수 1일당 영업정지 1일나. 한국영화의 연간 의무상영기준 미달일 수가 20일을 초과하는 경우: 미달일 수 1일당 영업정지 2일3. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 일반 주거지역에서의 관광숙박시설의 사업계획 승인기준 충족 여부(「관광진흥법 시행령」 제13조제1항 등 관련)
답변: 「관광진흥법」 제4조제1항에서는 관광숙박업을 경영하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제15조제1항전단에서는 관광숙박업을 경영하려는 자는같은 법 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제15조제3항에서는 같은 조 제1항과 제2항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인의 기준ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 제16조제5항에서는 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따라 지정된 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역(제2호) 등 같은 항 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는국토계획법 제76조제1항을 적용하지 아니한다고 규정하면서 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라,「관광진흥법 시행령」 제13조제1항에서는 법 제15조에 따른 사업계획의 승인 및 변경승인의 기준을 규정하면서 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정에 적합할 것(제1호), 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것(제2호) 외에 같은 항 제3호가목에서는 일반 주거지역의 관광숙박업의 시설(이하 “관광숙박시설”이라 함) 및 그 시설 안의 위락시설은 주거환경을 보호하기 위하여 1) 관광호텔업, 수상관광호텔업, 한국전통호텔업, 가족호텔업, 의료관광호텔업 및 휴양 콘도미니엄업의 경우에는 대지가 폭 12미터 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것과 2) 호스텔업 및 소형호텔업의 경우에는 대지가 폭 8미터 이상의 도로에 4미터 이상 연접할 것으로 규정하여 관광숙박시설의 대지가 도로에 연접할 것을 규정하고 있는바,이 사안은 일반 주거지역에서의 관광숙박시설의 대지가 도로에 4미터 이상 접하고는 있으나 도로에서 대지로의 차량 진입은 불가능하고 사람의 출입은 가능한 경우 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에 따른 사업계획 승인기준 중 대지가 도로에 4미터 이상 연접할 것을 충족한 것으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호는 일반 주거지역이나 준주거지역에서의 사업계획 승인기준에 관한 사항으로서 이러한 사업계획 승인기준의 충족 여부는 관광숙박시설에 관한 영업의 자유에 대한 제한과도 관련되므로 문언에 충실하게 해석하여야 하며 합리적인 이유 없이 유추해석이나 확장해석을 해서는 안 된다고 할 것입니다.
 그런데, 같은 호 가목에서는 “대지가 도로에 연접할 것”이라고 비교적 명확히 규정하고 있고, “연접”이라 함은 “서로 잇닿음 또는 이어 맞닿게 함”이라는 의미이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), “대지가 도로에 연접할 것”의 의미는 해당 대지와 도로가 물리적으로 서로 잇닿아 있거나 이어 맞닿아 있다면 달리 해석할 합리적 사유가 없는 한 대지가 도로에 연접하고 있다고 해석하는 것이 문언에 충실한 해석이라고 할 것입니다.
또한, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목의 개정 취지는 관광숙박시설의 확충을 유도하기 위하여 도로의 폭과 연접기준을 완화하면서도(2010. 6. 15. 대통령령 제22209호로 개정ㆍ시행된 「관광진흥법 시행령」 개정이유서 참조), 동시에 주거환경을 보호하기 위하여, 일반 주거지역에서의 관광숙박시설에 대한 사업계획 승인기준을 관광숙박시설이 설치된 대지가 일정 폭(8미터 또는 12미터) 이상의 도로에 일정한 길이(4미터) 이상 연접하는 경우로 한정함으로써 관광객들이 수시로 드나드는 관광숙박시설로 인한 영향을 일반 주거지역의 일정 지역으로 한정하여 주거환경의 평온을 확보하면서도 관광숙박시설에 이용객이 쉽게 접근할 수 있도록 하려는 것이고, 반드시 차량이 도로에서 해당 대지 안으로 진입하게 하려는 의도라고 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
다만, 관광숙박시설이 있는 대지를 폭 12미터 이상 또는 폭 8미터 이상의 도로에 연접할 것을 요구하는 것 외에 연접길이를 4미터 이상으로 요구하고 있는 것은, 관광숙박시설 이용자들이 일반 주거지역 안까지 들어갈 필요 없이 도로에서 곧바로 관광숙박시설이 있는 대지로 들어갈 수 있게 함으로써 관광숙박시설이 일반 주거지역에 설치됨에 따른 주민들의 피해를 최소화하기 위한 것이므로, 도로에서 대지로 차량 출입은 어렵더라도 사람이 일반 주거지역 안의 다른 대지를 거치지 않고 도로에서 관광숙박시설이 있는 대지로 직접 출입할 수 있는 정도에는 해당하여야 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에 따른 도로 연접기준을 충족한 것으로 볼 수 있다고 하는 것이 법령의 문언 및 입법목적을 고려한 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 일반 주거지역에서의 관광숙박시설의 대지가 도로에 4미터 이상 접하고는 있으나 도로에서 대지로의 차량 진입은 불가능한 경우에도 그 도로에서 대지로 곧바로 사람이 출입하는 것이 가능한 경우에는 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에 따른 사업계획 승인기준 중 대지가 도로에 4미터 이상 연접할 것을 충족한 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호가목에서는 “대지가 도로에 연접할 것”이라고만 규정하고 있는바, 연접기준을 판단함에 있어 도로에서 대지로 관광버스 등 차량의 통행까지 가능해야 하는 것인지, 아니면 사람의 통행만 가능하면 되는 것인지가 불분명하므로 해당 규정을 보완하여 집행상 혼란을 방지할 필요가 있습니다.
질문: 자연녹지지역과 보전녹지지역에 걸친 하나의 대지의 보전녹지지역 면적이 330제곱미터 이하인 경우 관광숙박시설을 설치할 수 있는지 여부(「관광진흥법」 제16조제5항 등 관련)
답변: 「관광진흥법」 제16조제5항각 호 외의 부분 본문에서는 승인을 받은 사업계획에 따른 관광숙박시설로서국토계획법에 따라 지정된 각 호의 용도지역의 시설에 대해서는국토계획법 제76조제1항을 적용하지 않는다고 규정하고 있고,「관광진흥법」 제16조제5항제2호에서는 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역을 규정하고 있으며, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제14조제4호에서는 자연녹지지역으로 한정하고 있는바, 이는국토계획법 제76조제1항에 따른 용도지역에서의 건축제한에도 불구하고 자연녹지지역에서는 관광숙박시설의 설치를 예외적으로 허용하려는 것인 만큼, 이러한 원칙에 대한 예외 규정은 엄격하고 제한적으로 해석해야 합니다.
(각주: 법제처 2016. 7. 27.회신 16-0203 해석례참조 )그리고국토계획법 제76조제1항에서는 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도.종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고,같은 법 제84조에서는 둘 이상의 용도지역등(각주: 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역을 말하며, 이하 같음. )에 걸치는 대지의 건축제한에 관한 적용기준을 정하면서 제1항에서는 가장 작은 부분에 해당하는 용도지역등이 일정 규모 이하인 경우 건축할 수 있는 건축물의 종류에 대해서는 해당 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있는바, 같은 법 제84조제1항은 하나의 대지가 여러 용도지역에 걸치는 경우 각각의 용도지역에 같은 법 제76조에 따른 용도지역별 건축제한이 적용되는 것을 전제로 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역의 건축제한에 따르도록 기준을 정한 것이지, 다른 법률에 따라 용도지역별 건축제한 규정의 적용이 배제되는 경우까지 예정하여 이를 대지의 다른 용도지역에 대해 적용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
그렇다면 「관광진흥법」 제16조제5항제2호 및 같은 법 시행령 제14조제4호에서는 녹지지역 중에서도 자연녹지지역으로 한정하여 국토계획법 제76조제1항의 적용을 배제하고 있으므로, 이 사안과 같이 자연녹지지역 외에 보전녹지지역에도 걸치는 대지 전체에 대해 국토계획법 제76조제1항의 적용이 배제된다고 볼 수 없고, 국토계획법 제76조제1항에 따른 건축제한이 적용되지 않는 자연녹지지역을 기준으로 같은 법 제84조제1항을 적용하여 보전녹지지역에 대해서까지 국토계획법 제76조제1항에 따른 건축제한이 적용되지 않는다고 볼 수는 없습니다.
아울러 국토계획법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 별표 15에서는 보전녹지지역에서 어떠한 경우에도 관광숙박시설의 설치를 허용하고 있지 않은데, 「관광진흥법」 제16조제5항에 따라 국토계획법 제76조제1항의 적용이 배제된 자연녹지지역의 기준이 보전녹지지역에도 적용되는 것으로 보아 보전녹지지역과 자연녹지지역에 걸치는 대지에서 관광숙박시설의 설치가 허용되는 것으로 본다면, 보전녹지지역에 대해 엄격하게 규율하고 있는 국토계획법령의 건축제한이 명문의 근거 없이 배제되는 문제가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안과 같이 자연녹지지역과 보전녹지지역에 걸치는 대지로서 가장 작은 부분인 보전녹지지역의 규모가 330제곱미터 이하인 경우라 하더라도 해당 대지에 「관광진흥법」 제16조제5항에 따라 관광숙박시설을 설치할 수는 없다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞관광진흥법제16조(사업계획 승인 시의 인ㆍ허가 의제 등) ① 제15조제1항 및 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 다음 각 호의 허가 또는 해제를 받거나 신고를 한 것으로 본다.1. ～ 7. (생 략)8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가9. (생 략)② ～ ④ (생 략)⑤ 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 다음 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 같은 법 제76조제1항을 적용하지 아니한다. 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한한다.1. 상업지역2. 주거지역ㆍ공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역⑥ ～ ⑨ (생 략)관광진흥법 시행령제14조(관광숙박시설 건축지역) 법 제16조제5항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 지역을 말한다.1. ～ 3. (생 략)4. 자연녹지지역국토의 계획 및 이용에 관한 법률제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.② ～ ⑥ (생 략)제84조(둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준) ① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 “용도지역등”이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.1. ㆍ 2. (생 략)② ㆍ ③ (생 략)