질문: 하천수사용허가를 받은 자가 허가받은 하천수 사용시설을 제외하고 하천수를 사용할 권리만을 양도하는 경우가 「하천법」에 따른 권리ㆍ의무의 양도에 해당하는지 여부(「하천법」 제5조제1항 등 관련)
답변: 먼저「하천법」 제5조제1항에서는같은 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리ㆍ의무를 양도한 때에는 그 권리ㆍ의무를 양수한 자가 그 지위를 승계한다고 규정하고 있고,같은 법 제50조제1항전단에서는 ‘생활ㆍ공업ㆍ농업ㆍ환경개선ㆍ발전ㆍ주운(舟運) 등의 용도’로 하천수를 사용하려는 자는 환경부장관의 허가(이하 “하천수 사용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있으나, 하천수 사용의 원인이 되는 영업이나 시설 등의 양도ㆍ양수 없이 하천수 사용허가를 통해 발생한 ‘하천수를 사용할 권리’ 그 자체만을 양도할 수 있는지에 대해서는 명시적인 규정이 없습니다.
그런데「하천법」 제5조제1항에서는같은 법에 따른 권리ㆍ의무 등 지위가 승계되는 경우를 ①같은 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리ㆍ의무(이하 “허가로 발생한 권리ㆍ의무”라 함)를 가진 자의 사망 ② 권리ㆍ의무의 양도 또는 ③ 권리ㆍ의무를 가진 법인의 합병의 세 가지 경우로 열거하여 규정하고 있는데, 이처럼 법령에서 일정한 사항을 열거하여 규정한 경우 열거된 사항은 규범적으로 대등한 사항으로 보아야 하는바,「하천법」 제5조제1항에서 규정하고 있는 ‘허가로 발생한 권리ㆍ의무의 양도’는 허가로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자의 사망 또는 법인의 합병과 마찬가지로같은 법에 따른 허가로 발생한 권리ㆍ의무 일체를 포괄적으로 양도하는 것을 의미한다고 보아야 합니다.
이에 더하여「하천법」 제50조에 따른 하천수 사용허가는 특정인에게 하천수를 사용할 권리를 설정하여 주는 처분의 성격을 가지는 것인데(각주:대법원 2018. 12. 27. 선고 2014두11601 판결례참조), 하천수 사용허가를 받은 자는 허가받은 대로 하천수를 사용할 수 있는 권리뿐만 아니라 하천수를 허가받은 내용대로 사용할 의무 즉, 허가받은 사용목적, 취수위치, 허가량, 허가 조건 등을 유지하면서 하천수를 사용할 의무(각주: 「하천수의 사용 및 관리 등에 관한 규칙」 별지 제3호서식의 하천수 사용허가증 참조), 하천수의 사용을 폐지하는 경우 원상회복 의무(각주: 「하천법」 제48조 참조), 그 밖에 하천수 사용 관계에 적용되는 관련 규정에 따를 의무 등 하천수 사용허가에 따른 권리ㆍ의무가 발생하는데, 이러한 권리ㆍ의무는 ‘하천수 사용’이라는 단일한 목적을 달성하기 위하여 이루어지는 하나의 처분에 따라 발생한 것으로서 법적으로 분할이 가능한 것으로 보기 어렵다는 점(각주:대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례및 법제처 2022. 10. 14.회신 22-0084 해석례참조)에 비추어보면, 하천수 사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무 중 하천수를 사용할 권리만을 양도하는 것은 가능하지 않다고 할 것입니다.
그리고「하천법」 제50조제1항 및「하천수의 사용 및 관리 등에 관한 규칙」 제3조제1항에서는 하천수의 사용허가를 신청할 때에는 같은 규칙 별지 제2호서식의 하천수 사용허가 신청서에 위치도, 설계서 및 도면, 이해관계인의 동의서를 첨부하여 제출하도록 규정하면서, 그 신청서에는 취수위치, 사용용도, 점용 면적 및 허가량, 사유 및 내용을 기재하도록 하고 있으며(각주: 「하천수의 사용 및 관리 등에 관한 규칙」 별지 제2호서식 참조),같은 법 제50조제1항 및같은 법 시행령 제55조제2항에서는 하천수의 사용목적 및 사용기간, 하천수의 취수지점 및 취수시설, 취수허가 사용량 등을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제2항에서는 같은 법에 따른 허가로 발생한 권리ㆍ의무를 승계한 자는 이를 하천관리청에 신고하도록 규정하고 있으므로, 만약 하천수 사용허가를 받은 자가 하천수를 사용할 권리만을 양도하여 그 양수인이 종전에 허가받은 사용목적 외의 용도로 하천수를 사용할 수 있다고 본다면 하천수 사용허가 후에 사인 간의 양도ㆍ양수에 따라 하천수의 사용목적 및 취수지점 등의 허가 내용과 달리 하천수를 사용하는 것을 허용하는 결과가 되는바, 이는 하천수 사용허가 및 변경허가제도, 지위승계 신고제도를 둔 하천법령의 규정취지를 형해화할 우려가 있습니다.
또한「하천법」은 하천사용의 이익을 증진하고 수생태환경을 고려하여 하천을 자연친화적으로 정비ㆍ보전하며 기후변화 등으로 인한 수재해를 예방하기 위하여 하천의 지정ㆍ관리ㆍ사용 및 보전 등에 관한 사항을 규정함으로써 하천을 적정하게 관리하고 공공복리의 증진에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제4조제1항에서는 하천수는 공적자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제49조제1항에서는 하천수는 타인의 권리와 공공의 이익을 침해하지 아니하고 물 관리에 지장이 없는 범위 안에서 사용되어야 하며, 모든 국민이 그 혜택을 고루 향유할 수 있도록 배분되어야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제69조제1항제4호에서는 하천관리청은 허가와 관계되는 공사, 그 밖의 행위 또는 이와 관계되는 사업의 전부나 일부가 폐지된 경우에는같은 법에 따른 허가의 취소ㆍ변경, 그 효력의 정지 등을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 하천수 사용허가를 받은 자가 하천수 사용의 원인이 되는 영업이나 시설 등의 양도 없이 하천수를 사용할 권리만을 다른 자에게 양도하여 그 양수인이 허가받은 사용목적 외의 용도로 하천수를 사용할 수 있다고 해석하는 것은 하천법령에 따른 하천관리의 원칙과 체계에 부합한다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우는「하천법」 제5조제1항에 따라 그 지위가 승계되는 권리ㆍ의무의 “양도”에 포함되지 않습니다.
＜관계 법령＞하천법제5조(권리ㆍ의무의 승계 등) ①이 법에 따른 허가 또는 승인으로 발생한 권리ㆍ의무를 가진 자가 사망하거나 그 권리ㆍ의무를 양도한 때 또는 그 권리ㆍ의무를 가진 법인의 합병이 있는 때에는 그 상속인, 권리ㆍ의무를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인이 그 지위를 승계한다.②제1항에 따라 권리ㆍ의무를 승계한 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 하천관리청에 신고하여야 한다.③ 하천관리청은 제2항에 따른 신고를 받은 날부터 7일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.④ 하천관리청이 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다.제50조(하천수의 사용허가 등) ①생활ㆍ공업ㆍ농업ㆍ환경개선ㆍ발전ㆍ주운(舟運) 등의 용도로 하천수를 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.② ～ ⑤ (생 략)⑥ 제1항에 따른 허가의 유효기간 및 세부적인 기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.⑦ ∼ ⑪ (생 략)