질문: 시·도지사로부터 공사시행인가를 받아 일반물류터미널사업을 하려는 자를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시·군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”로 볼 수 있는지 여부(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제21조제1항제4호 등 관련)
답변: 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제9조제1항 전단에서는 일반물류터미널사업을 경영하려는 자는 물류터미널 건설에 관하여 필요한 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 공사시행인가를 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 조 제1항에 따른 공사시행인가를 하려는 때에는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말함)의 의견을 듣고,같은 법 제21조제1항 및 제2항각 호에 따른 관계 법령에 적합한지를 미리 소관 행정기관의 장과 협의해야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 물류시설법 제21조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가같은 법 제9조에 따른 공사시행인가를 하는 경우에같은 법 제21조제1항각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 결정 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 함)에 관하여같은 법 제9조제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 같은 조 제5항에 따라 공사시행인가를 고시한 때에는같은 법 제21조제1항각 호의 법률에 따른 해당 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고를 한 것으로 본다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정 등을 규정하고 있습니다.
한편,국토계획법 제86조제7항에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호), 대통령령으로 정하는 공공기관(제2호) 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 자(제3호)에 해당하지 않는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외하며, 이하 같음)의 소유 면적 및 토지소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제96조제2항에서는 국토계획법 제86조제7항 각 호 외의 부분 중 “대통령령으로 정하는 요건”이란 도시계획시설사업의 대상인 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 시행령 제96조제4항에서는 국토계획법 제86조제7항제3호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 “다른 법률에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”(제2호) 등을 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 시ㆍ도지사가 일반물류터미널사업의 공사시행인가를 하려는 때에 물류시설법 제21조제1항제4호에 따라 국토계획법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정 의제에 관해 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우, 일반물류터미널사업의 공사시행인가를 받으려는 자(이하 “공사시행인가신청자”라 함)가 국토계획법 시행령 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당하여 국토계획법 제96조제2항에 따른 요건을 갖추지 않아도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 물류시설법 제9조제2항에서 시ㆍ도지사가 일반물류터미널사업의 공사시행인가를 하려는 때에는 같은 법 제21조제1항 각 호에 따른 관계 법령에 적합한지 여부에 대해 미리 소관 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있는 것은 공사시행인가신청자를 같은 법 제21조제1항제4호에 따라 국토계획법 제86조에 따른 “도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정”을 받은 것으로 의제하기 위하여 “도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정”에 요구되는 실체적 요건을 검토하기 위한 것으로서, 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정권자로 하여금 공사시행인가신청자가 국토계획법령에 따른 지정 요건에 부합하는 실체적 요건을 갖추었는지를 판단하여 협의 여부를 결정하라는 취지라고 할 것입니다(법제처 2014. 9. 23.회신 14-0456 해석례참조).그렇다면, 이 사안에서 공사시행인가신청자가 물류시설법 제21조제1항제4호에 따라 국토계획법에 따른 “도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정”을 받은 것으로 의제하기 위해서는 공사시행인가신청자가 국토계획법 제86조제7항 및 같은 법 시행령 제96조제2항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받거나 국토계획법 제86조제7항 및 같은 법 시행령 제96조제4항제2호에 따라 “다른 법률에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당되어야 할 것입니다.
그런데, 물류시설법령에서는 일반물류터미널사업을 하려는 자에 대하여 사업시행자 지정 절차를 별도로 규정하고 있지 않고, 물류시설법 제9조제1항에 따라 필요한 경우 시ㆍ도지사로부터 공사시행인가를 받아 일반물류터미널 건설공사를 할 수 있도록 하고 있는바, 일반물류터미널사업을 하려는 자가 시ㆍ도지사로부터 물류터미널 건설에 관한 공사시행인가를 받기 전까지는 그 사업의 시행자로 볼 수 없다고 할 것입니다.
그리고, 물류시설법 제9조제1항에서는 공사시행인가를 받을 수 있는 주체를 “일반물류터미널사업을 경영하려는 자”로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제10조제1항제2호에서는 시ㆍ도지사가 “공사시행인가 등을 한 후” 고시해야 하는 내용 중 하나로 “사업시행자”의 주소 및 성명을 규정하고 있는바, 위와 같은 물류시설법령의 규정체계에 비추어 볼 때, 공사시행인가를 받은 후 비로소 일반물류터미널사업 시행자로서의 지위가 부여된다고 할 것이므로, 이 사안과 같이 시ㆍ도지사가 공사시행인가를 하기 전에 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정을 의제하기 위해 관계 행정기관의 장과 협의하는 단계에서 공사시행인가신청자는 “물류시설법에 따라 일반물류터미널사업의 시행자로 지정된 자”로 볼 수 없고, 그렇다면, 공사시행인가신청자가 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정된 것으로 의제되기 위해서는 국토계획법 제86조제7항 및 같은 법 시행령 제96조제2항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정 요건을 갖추어야 한다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 제86조제7항 및 같은 법 시행령 제96조제2항에서 국가 또는 지방자치단체 등이 아닌 사인(私人)이 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위한 요건으로 토지 소유 면적 및 토지소유자의 동의비율에 관한 요건을 규정한 것은 도시ㆍ군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치하는 사업으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있다고 할 것인데, 사인이 도시ㆍ군계획시설사업을 시행하는 경우 행정청이나 공공단체가 시행하는 경우와 비교하여 시설의 공공적 기능 유지 측면이나 시설의 운영ㆍ처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있으므로 사인이 시행하는 도시ㆍ군계획시설사업의 공공성을 보완하려는 취지라고 할 것입니다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35144 판결례참조).그런데, 물류시설법 제9조제1항에 따라 일반물류터미널사업의 공사시행인가를 받은 자는 같은 법 제10조제1항에 따라 일반물류터미널을 건설하는 경우 이에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 물류시설법령에서는 일반물류터미널사업을 하려는 자에 대해서 별도의 요건을 갖추도록 규정하고 있지 않은데, 만일 이 사안에서 물류시설법 제9조제1항에 따라 시ㆍ도지사의 공사시행인가를 받아 일반물류터미널사업을 경영하려는 자를 국토계획법 시행령 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당한다고 보아 같은 조 제2항에 따른 토지 소유 요건 및 토지소유자 동의 요건을 갖추지 않아도 된다고 해석한다면, 수용은 공익사업을 위하여 사업주체가 타인의 재산권을 그 권리자의 의사에 관계없이 강제적으로 취득하는 것으로서 피수용자의 재산권에 대한 중대한 침해임에도 불구하고, 일반물류터미널사업의 시행자를 지정하는 과정에서 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어할 제도적 장치가 없게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시ㆍ도지사가 일반물류터미널사업의 공사시행인가를 하려는 때에 물류시설법 제21조제1항제4호에 따라 국토계획법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정 의제에 관해 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우, 공사시행인가신청자는 국토계획법 시행령 제96조제4항제2호에 따른 “다른 법률에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업이 포함된 사업의 시행자로 지정된 자”에 해당하지 않으므로 국토계획법 제96조제2항에 따른 요건을 갖추어야 한다고 할 것입니다.