질문: 도시개발사업을 내용으로 하는 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」에 따른 사업 시행을 위해 「도시개발법」 제11조제5항에 따른 도시개발구역 지정 제안을 해야 하는지 등(「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제29조제2항 등)
답변: 가. 질의 가에 대해미군공여구역법 제29조제5항에서는같은 법 제11조에 따른 사업은 “같은 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법 제29조제1항각 호에 따른 인ㆍ허가 등 의제 대상 법률 중 같은 항 제2호부터 제6호까지에 따른 각각의 법률”, 즉「도시개발법」,「택지개발촉진법」등에서 정하는 절차에 따라 시행하도록 규정하고 있습니다.
그리고「도시개발법」 제3조에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사, 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장, 국토교통부장관 등(이하 “지정권자”라 함)은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하면서같은 법 제11조제5항에서는 공공기관, 정부출연기관, 도시개발구역의 토지 소유자 등은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그런데「도시개발법」에 따른 도시개발구역 지정을 지정권자가 하는 것이 원칙인 상황에서 예외적으로 도시개발구역의 토지 소유자 등이 도시개발구역 지정 제안을 할 수 있도록 규정한 것은 단순히 지정권자의 권한 행사를 촉구하는 것에 불과하고,(각주:대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두16219 판결례참조 ) 문언상으로도 “제안할 수 있다”고 하여 의무사항이 아닌 재량사항으로 규정되어 있으므로 미군공여구역법 제11조제1항에 따라 사업을 시행하려는 자는 사업의 시행승인을 받기 전에 반드시 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안해야 하는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대해미군공여구역법 제29조제1항제2호 및 같은 조 제2항에서는 같은 법 제11조에 따라 도시개발사업을 내용으로 하는 사업의 시행승인이 있은 때에는 “「도시개발법」에 따른 도시개발구역의 지정 및 국토교통부장관의 승인(제3조), 도시개발사업계획의 수립(제4조) 등”에 대해 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의한 경우 그 인ㆍ허가 등이 의제되도록 일반적 협의 의제 규정을 두고 있으면서 미군공여구역에 대한 투자 및 관련 사업의 조속한 집행을 촉진하기 위해(각주: 의안번호 제1802422호 미군공여구역법 일부개정법률안 국회 행정안전위원회 심사보고서 참조 ) 같은 법 제29조제3항 및 제4항제2호에서는 ① 공익사업(각주: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 말함 )을 시급하게 시행할 필요가 있고, ② “「도시개발법」 제4조에 따른 개발계획의 수립” 등 사업시행을 위한 중요한 사항에 대한 협의가 있은 경우에는 필요한 모든 사항에 대한 협의가 끝나지 않더라도 그 필요한 협의가 완료될 것을 조건으로 같은 법 제11조제4항에 따른 사업의 시행승인을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
따라서 미군공여구역법에 따라 도시개발사업을 내용으로 하는 사업의 시행승인을 받기 위해서는 최소한 같은 법 제29조제3항 및 제4항제2호에 따라 사전에 관계 행정기관과 「도시개발법」 제4조에 따른 개발계획 수립에 대한 협의를 완료해야 함이 문언상 명백합니다.
한편 「도시개발법」 제4조제1항 본문에서는 원칙적으로 지정권자가 도시개발구역을 지정하려면 해당 구역에 대한 도시개발사업의 계획을 수립해야 한다고 규정하면서 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 자연녹지지역(제1호), 해당 도시개발구역에 포함되는 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역의 면적의 합계가 전체 도시개발구역 지정 면적의 100분의 30 이하인 지역(제5호) 등(이하 “자연녹지지역 등”이라 함)에 도시개발구역을 지정할 때에는 예외적으로 도시개발구역을 지정한 후에 도시개발사업의 개발계획을 수립할 수 있다고 규정하여 자연녹지지역 등에서는 도시개발구역 지정 후에 도시개발사업의 개발계획을 수립할 수 있도록 하고 있으므로 자연녹지지역 등에서 사업을 시행하는 경우 미군공여구역법에 따른 최소 협의 완료 대상은 「도시개발법」에 따른 도시개발사업의 개발계획 수립이 아닌 도시개발구역 지정으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 도시개발법령의 해당 규정은 자연녹지지역 등에서 도시개발구역을 지정하는 경우 절차에 관한 사항인바, 이 경우 미군공여구역법령에서 인ㆍ허가가 의제될 때 도시개발구역 지정을 도시개발사업계획 수립으로 본다는 등의 내용에 대한 명시적인 규정이 없는 상황에서 미군공여구역법에 따른 사업의 시행승인을 받기 위한 최소 협의 완료 대상을 달리 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
다. 질의 다에 대해미군공여구역법령에서는 사업시행자가 시행할 수 있는 사업의 대상과 범위를 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 각종 개별 법률에 따른 사업으로 규정(법 제10조제2항, 시행령 제10조제5호)하고 있고, 미군공여구역법 제29조제5항에서는 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「도시개발법」 등이 정하는 절차에 따라야 한다고 규정하고 있으므로 미군공여구역법에 따라 「도시개발법」 등 개별 법률에 따른 사업을 시행하려는 자는 필수적으로 개별 법률에서 정하는 요건을 갖추어야 합니다.
또한 인ㆍ허가 의제 제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위하여 여러 법률에서 규정된 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 관련 행정절차를 일원화함으로써 종합적 관점에서 검토하고 행정의 효율성과 국민의 편의를 도모하려는 취지에서 도입된 것으로서 인ㆍ허가 의제 사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어려운바,(각주:대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결례참조 ) 미군공여구역법 제29조제1항제2호 및 같은 조 제2항에서는 같은 법에 따른 사업의 시행승인을 하는 때에는 “「도시개발법」에 따른 도시개발구역의 지정 및 승인, 도시개발사업계획의 수립, 시행자 지정, 실시계획의 인가”에 대하여 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의하도록 하면서 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응해서는 안된다고 규정하고 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜ 관계법령 ＞「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」제11조(사업의 시행승인 등) ①사업을 시행하고자 하는 자(제10조제1항제1호 내지 제4호에 규정된 자를 제외한다)는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의(이하 "사업승인권자"라 한다) 승인을 얻어야 한다. 다만, 2이상의 시ㆍ군ㆍ구의 구역에 걸쳐 사업을 시행하게 되는 때에는 관할 시ㆍ도지사가 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등과 협의하여 승인한다.② ～ ⑧ (생 략)제29조(인ㆍ허가등의 의제) ①제11조의 규정에 의한 사업 시행승인이 있은 때에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의ㆍ신고ㆍ해제ㆍ결정ㆍ동의 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다) 중 제2항에 따라 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다.1. (생 략)2. 「도시개발법」 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정 및 국토교통부장관의 승인, 같은 법 제4조의 규정에 의한 도시개발사업계획의 수립, 같은 법 제11조의 규정에 의한 시행자 지정, 같은 법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 인가3. ～ 29. (생 략)②제1항에 해당하는 사업의 승인을 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 당해 법률에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니 되고, 협의요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니한 경우에는 협의가 이루어진 것으로 본다.③ 제2항에도 불구하고 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 시급하게 시행할 필요가 있고, 제1항 각 호의 사항 중 사업시행을 위한 중요한 사항에 대한 협의가 있은 경우에는 필요한 모든 사항에 대한 협의가 끝나지 아니하더라도 그 필요한 협의가 완료될 것을 조건으로 제11조제4항에 따른 사업의 시행승인을 할 수 있다.④ 제3항에서 "사업시행을 위한 중요한 사항에 대한 협의"란 다음 각 호와 같다.1. (생 략)2. 「도시개발법」 제4조에 따른 개발계획의 수립3. ～ 7. (생 략)⑤제11조의 규정에 의한 사업은 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 제1항제2호 내지 제6호의 규정에 의한 각각의 법률이 정하는 절차에 따라 시행한다.「도시개발법」제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.1. ～ 9. (생 략)9의2. 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 등록한 부동산개발업자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자10.ㆍ11. (생 략)② ～ ④ (생 략)⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다.⑥ ～ ⑪ (생 략)