질문: 「장사 등에 관한 법률」 제14조제5항 등(산지전용허가를 별도로 받아야 하는지 여부 등) 관련
답변: ○「민원사무처리에 관한 법률」 제20조에 따라 행정안전부장관(구 행정자치부장관)이 2005. 12. 30. 고시한 「민원사무처리기준표」(구 보건복지부소관 분류번호 1460000-133) 등에 따르면, 가족묘지등의 설치(변경)허가가 복합민원으로 분류되어 있고, 산지전용허가ㆍ신고, 입목벌채 등의 허가가 관련 민원사무로 기재되어 있으며, 종중ㆍ문중묘지 설치 시 민원인이 제출해야 할 서류로 ① 가족묘지등의 설치(변경)신고서, ② 묘지설치에 관한 종약 또는 종중 문중의 의사임을 증명하는 서류, ③ 지적도 또는 임야도 및 실측도, ④ 위치도(약도) 또는 사진, ⑤ 묘지 또는 토지사용자의 승낙서, ⑥ 설치허가 변경의 경우 변경계획 및 변경도면 1부 등의 서류를 추가적으로 제출하도록 되어 있습니다(「장사 등에 관한 법률 시행규칙」 제6조제1항에 따르면 ① 종중묘지설치허가서, ② 묘지설치에 관한 종약 또는 종중 문중의 의사임을 증명하는 서류, ③ 지적도 또는 임야도, ④ 실측도, ⑤ 위치도(약도) 또는 사진, ⑥ 사용할 묘지 또는 토지가 종중ㆍ문중 소유임을 증명하는 서류, ⑦ 설치허가 변경의 경우 변경허가신청서에 변경계획 및 변경도면 등을 제출하도록 되어 표현상 차이가 있습니다).

○「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항에서는 산지전용허가 시필요한 신청서류로서 ① 산지전용허가신청서 외에 ② 사업계획서, ③ 산지의 소유권 등을 증명하는 서류, ④ 지형도, ⑤ 산지전용예정지실측도, ⑥ 산림조사서, ⑦ 복구대상 산지의 복구계획서, ⑧ 표고 및 평균경사도조사서, ⑨ 농업인의 경우 농지원부 사본 등의 서류를 제출하도록 하고 있고, 같은 법 시행규칙 제12조제2항에서는 산지전용협의 시에도 위 ① 산지전용허가신청서를 제외한 산지전용에 필요한 서류(위 ② ～ ⑨의 서류)를 제출하도록 하고 있습니다.

○ 이와 같이 「민원사무처리기준표」와「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항등 개별법에서 인ㆍ허가 등을 받기 위해 규정하고 있는 구비서류, 처리절차 등에 차이가 있는 경우에 해당 민원의 성격과 처리절차 등이 문제된다고 할 것이고, 특히 이 사안의 경우「장사 등에 관한 법률」 제14조제5항단서에서 80제곱미터 이상의 산지에 대해서는 산지전용에 관한 인ㆍ허가 의제를 배제하고 있는 상태에서 이러한 민원이「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 복합민원인지, 복합민원이라면 그에 따라 민원사무처리절차를 정한 「민원사무처리기준표」상의 서류만 제출하여「산지관리법」 제14조제2항에 따라 관계 행정기관간 협의만 거치도록 하면 될 것인지, 묘지설치허가에 필요한 서류와 별도로 산지전용허가와 관련된 서류를 제출하여「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받아야 하는지 문제된다고 할 것입니다.
가. 질의 가의 (1)에 대하여

○「민원사무처리에 관한 법률」 제2조제3호에서 “복합민원”을 하나의 민원목적을 실현하기 위하여 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시 등에 의하여 다수의 관계기관 또는 관계부서의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ추천ㆍ협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 민원사무를 말한다고 정의하고 있고,같은 법 제14조와같은 법 시행령 제18조에서는 행정기관의 장은 복합민원에 대하여 처리 주무부서를 지정하고 그 부서로 하여금 관계기관 또는 부서간 협조를 통하여 민원사무를 일괄하여 처리하게 할 수 있으며, 관계기관의 장과 협의하여 일괄접수ㆍ처리되는 복합민원의 종류와 접수방법ㆍ구비서류ㆍ처리기간 및 처리절차 등을 미리 정하여 민원인이 이를 열람할 수 있도록 게시하고 민원사무편람과 민원사무처리기준표에 이를 수록ㆍ비치하여야 한다고 되어 있습니다.

○ 위와 같은「민원사무처리에 관한 법률」의 규정내용을 볼 때, 복합민원은 관계 법령상 관계기관 또는 관계부서의 협의를 거쳐 인ㆍ허가가 의제되는 것에 한정되는 것이 아니고 복수의 관계기관 또는 관계부서의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ추천 또는 확인 등을 받아야 하는 민원 즉 관계기관의 별도의 행정처분이 필요한 민원도 해당된다고 할 것입니다.

○ 다만,「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 복합민원이라 하더라도 원칙적으로 개별법에서 규정한 구비서류를 갖춰야 하고 개별법에 따른 기준에 적합하여야 당초의 민원목적에 맞는 행정처분이 행해질 수 있을 것이며, 이는 관계기관 간의 협의를 거쳐 인ㆍ허가가 의제되는 민원의 경우라 하더라도 마찬가지라 할 것인데,「민원사무처리에 관한 법률」 제20조에 따라 행정안전부장관이 고시한 「민원사무처리기준표」는 민원인의 편의를 위하여 관계법령 등에 규정되어 있는 민원사항의 처리기관ㆍ처리기간ㆍ구비서류ㆍ처리절차 등에 관한 사항을 종합한 것으로서 민원의 신속한 처리와 민원인의 편의를 도모하고자 한 것이지 개별법령에 따른 구비서류ㆍ처리절차를 대체하는 효력을 가지는 것은 아니라고 할 것이므로, 개별법에서 정한 구비서류를 갖추지 못한 경우 등에는 민원담당부서는 그 보완요구 등의 조치를 할 수 있다고 할 것입니다.

○ 결과적으로, 종중묘지의 설치허가에 따른 산지전용허가의 민원은 산지전용면적이 80제곱미터 이상인지의 여부와 상관없이「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 복합민원에 해당되나, 관계법령에 따라 제출하여야 하는 모든 서류를 구비해야 합니다.
나. 질의 가의 (2)에 대하여

○「장사 등에 관한 법률」제14조제5항 본문은 80제곱미터 미만의 소규모 산지전용을 필요로 하는 묘지설치허가는 묘지설치허가만으로 산지전용허가가 의제되는 법률적 효과를 부여하고 있으나 같은 항 단서에서 80제곱미터 이상의 산지에 대해서는 의제 규정을 배제하고 있는데, 이는 일정 규모 이상의 산지전용을 필요로 하는 묘지설치허가와 관련된 민원에 있어서는 묘지설치허가와 별도로「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받도록 함으로써 묘지설치에 따른 산지의 훼손을 최소화하고자 하는 취지로 보입니다.

○ 따라서 80제곱미터 이상의 면적에 대한 산지전용을 필요로 하는 종중묘지의 설치허가는「산지관리법」 제14조제2항에 따른 “다른 법률에 의하여 산지전용허가가 의제되는 행정처분”에 해당되지 않습니다.
다. 질의 나에 대하여

○「건축법」 제11조제5항제5호에서는 건축허가를 받으면「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고를 한 것으로 보고 있고,「건축법」 제14조제2항에서 건축신고의 경우에도 이를 준용하고 있는데,「건축법」 제16조에서는 건축주가 제11조 또는 제14조에 의하여 허가를 받았거나 신고를 한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 이를 변경하기 전에 허가권자의 허가를 받거나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 하고 있으나, 건축허가ㆍ신고사항의 변경허가 및 신고에 관하여는「건축법」 제11조제5항과같은 인ㆍ허가 의제규정을 두고 있지 아니합니다.

○ 인ㆍ허가 의제에 대하여는 주된 인ㆍ허가 있으면 관련 인ㆍ허가가 있은 것으로 간주되므로 이 범위 안에서는 의제대상 인ㆍ허가를 관장하는 행정청은 행정처분을 할 권한을 잃게 되고 주된 인ㆍ허가를 관장하는 행정기관이 의제대상 인ㆍ허가를 관장하는 행정청의 지위에서 결정하는 지위를 부여하는 효과, 즉 개별 법률에 규정된 인ㆍ허가권자를 변경시키는 효과를 가지는 것이므로 인ㆍ허가의 의제는 반드시 법률로 규정되어 있어야만 가능하다고 할 것입니다.

○ 그런데,「건축법」 제16조에는같은 법 제11조제5항 및 제14조제2항과 같은 인ㆍ허가 의제규정이 없으므로 건축허가사항에 대한 변경허가를 받거나 변경신고를 하더라도 산지전용허가의 변경허가ㆍ신고가 당연히 의제된다고 볼 수 없어, 산지전용허가의 변경이 수반되는 건축허가사항을 변경하고자 하는 경우에는「산지관리법」 제14조제1항본문에 따른 산지전용 변경허가를 받거나「산지관리법」 제14조제1항단서에 따른 신고를 하여야 할 것입니다.

○ 또한, 건축허가의 변경사항이「건축법」 제16조제1항단서 및 제16조제2항에 해당되는 경우라도 그에 수반된 산지전용허가의 변경이「산지관리법」 제14조제1항에 따른 변경허가 또는 같은 항 단서에 따른 신고의 대상이 되는 경우도 마찬가지라 할 것입니다.

○ 결과적으로,「건축법」 제11조제5항에 따라 산지전용허가가 의제된 경우라 하더라도 건축허가사항의 변경을 위해 산지전용의 변경허가ㆍ신고가 필요한 경우에는「건축법」 제16조에 따른 변경허가ㆍ신고 대상인지의 여부와 상관없이「산지관리법」 제14조제1항본문에 따른 산지전용변경허가를 받거나「산지관리법」 제14조제1항단서에 따른 변경신고를 하여야 합니다.