질문: 집합건축물 내에 위치하고 있는 관광숙박시설이 구「학교보건법」 제2조에 따른 학교 출입문 또는 학교설립예정지 출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치하는지 여부를 판단하는 기준(「관광진흥법」 제16조제7항제5호 등 관련)
답변: 구「학교보건법」 제6조제1항제13호에서는 누구든지 학교환경위생정화구역에서는 호텔, 여관, 여인숙을 하여서는 아니된다고 규정하면서, 대통령령으로 정하는 구역에서는 호텔, 여관, 여인숙 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 호텔, 여관, 여인숙은 제외한다고 규정하고 있었고, 2016년 2월 3일 법률 제13946호로 개정되어 2017년 2월 4일 시행된「학교보건법」에서는 학교환경위생정화구역에서의 금지행위 등을 규정한 제6조가 삭제되었습니다.
그리고,교육환경법부칙 제12조에서는같은 법시행 당시 다른 법령(같은 법 시행 전에 공포되었으나 시행일이 도래하지 아니한 법령을 포함함)에서 종전의「학교보건법」 제5조, 제6조, 제6조의2, 제6조의3 및 제19조를 인용한 경우교육환경법가운데 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 종전의 규정을 갈음하여같은 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다고 규정하고 있고,같은 법 제9조각 호 외의 부분에서는 누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다고 규정하면서, 상대보호구역에서는 제14호부터 제29호까지에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제27호에서는 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 중 하나로 「공중위생관리법」 제2조제2호에 따른 숙박업 및 「관광진흥법」 제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업을 규정하고 있습니다.
한편, 2015년 12월 22일 법률 제13594호로 개정되어 2016년 3월 23일 시행된 「관광진흥법」에 신설된 제16조제7항 각 호 외의 부분에서는 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 관광숙박시설로서 같은 항 각 호에 적합한 시설에 대해서는 구 「학교보건법」 제6조제1항제13호를 적용하지 아니한다고 규정하고 있고, 「관광진흥법」 제16조제7항제5호에서는 구 「학교보건법」 제6조제1항제13호를 적용하지 않는 요건으로 관광숙박시설이 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치할 것을 규정하고 있는바,이 사안은 집합건축물 내에 위치하고 있는 관광숙박시설이 「관광진흥법」 제16조제7항제5호에 따라 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치하는지 여부를 판단할 때, 그 학교등출입문과 집합건축물의 가장 가까운 부분까지의 직선거리는 75미터 이상이나 집합건축물 부지 경계선까지의 직선거리가 75미터 미만일 경우, 해당 관광숙박시설은 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치한 것으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되고 있는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해석을 하여야 하는바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례등 참조), 「관광진흥법」 제16조제7항제5호에서는 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치해야 하는 관광숙박시설의 경계를 명시하고 있고 않으므로, 그 의미를 명확히 하기 위해서는 관광진흥법령의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다.
그런데, 「관광진흥법」 제3조제1항제2호에서는 관광숙박업인 호텔업과 휴양콘도미니엄업을 “숙박에 딸리는 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 업”이라고 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 관광숙박시설은 해당 시설의 부지 내에서 숙박 외에도 다양한 부대활동이나 영업이 가능한 시설이라 할 것이고, 같은 법 제15조제1항에서는 관광숙박업을 경영하려는 자에게 같은 법 제4조제1항에 따른 관광숙박업 등록을 하기 전에 사업계획을 작성하여 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받을 의무를 부과하면서, 사업계획 승인신청서에 건설장소, 총 부지면적 및 토지이용계획 등이 포함된 건설계획서를 첨부하여 제출해야 한다고 규정하고 있고(「관광진흥법 시행규칙」 제23조제1항 참조), 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호 각 목에서는 일반 주거지역의 사업계획 승인 및 변경승인의 기준으로 관광숙박시설의 대지가 도로에 연접할 것(가목), 관광숙박시설 대지 안의 조경은 대지면적의 15퍼센트 이상으로 하되, 대지 경계선 주위에는 다 자란 나무를 심어 인접 대지와 차단하는 수림대(樹林帶)를 조성할 것(라목) 등을 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 「관광진흥법」에 따른 관광숙박시설의 경계는 그 시설 부지의 경계라고 보는 것이 타당할 것입니다.
아울러, 「관광진흥법」 제16조제7항제4호에서는 구 「학교보건법」 제6조제1항제13호를 적용하지 아니하는 요건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 관광숙박시설 내 공용공간을 개방형 구조로 할 것을 규정하면서, 같은 법 시행령 제14조의2제2항에서는 그 투숙객이 차량 또는 도보 등을 통하여 해당 관광숙박시설에 드나들 수 있는 출입구, 주차장, 로비 등의 공용공간을 외부에서 조망할 수 있는 개방적인 구조로 하여야 한다고 규정하고 있는바, 「관광진흥법」에 따른 관광숙박시설은 건축물만을 의미하는 것이 아니라 투숙객들이 차량 또는 도보로 이동하는 건축물 바깥의 공용공간까지 포함하는 개념이라 할 것이고, 관광숙박시설이 집합건축물 내에 위치하고 있는 경우에도 대지에 관한 기준과 공용공간의 구조 등 법령상 준수해야 하는 관광숙박업으로서의 업태(業態)가 달라지는 것은 아니므로 집합건축물 내에 위치하는 관광숙박시설의 경우에도 관광숙박시설의 경계는 그 시설 부지의 경계를 의미한다고 보아야 할 것입니다.
한편, 집합건축물의 출입구, 주차장, 계단 등 공용공간 전체를 해당 시설의 부속시설로 보아 학교환경위생정화구역 내에 위치할 수 없는 금지시설로 보는 것은 개인의 재산권을 과도하게 침해하는 것이므로, 관광숙박시설이 집합건축물 내에 위치하고 있는 경우에는 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치하는지 여부를 판단할 때 그 학교등출입문과 집합건축물의 가장 가까운 부분의 경계를 기준으로 해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 일정한 시설이 위치해 있는 건축물의 출입구, 주차장, 계단 등 공용공간 전체를 해당 시설의 부속시설로 보아 학교환경위생정화구역 내에 위치할 수 없는 시설로 볼 것인지 여부는 그러한 공용공간이 법령상 해당 시설의 등록을 위해 또는 사실상 해당 시설의 영업을 위해 반드시 필요한 시설인지의 여부 등을 고려하여 구체적으로 판단하여야 할 것인데(대법원 2011. 2. 10. 선고, 2010두17946 판결례 참조), 관광진흥법령상 관광숙박업은 관광숙박시설의 부지 전체가 사업계획 승인의 대상이고, 관광숙박시설은 출입구, 주차장, 계단 등 공용공간을 포함하는 개념이며, 관광숙박시설이 「관광진흥법」 제16조제7항의 적용을 받기 위해서는 같은 항 제4호에 따라 공용공간을 개방적인 구조로 하여야 하고, 같은 항 제2호에 따라 객실이 100실 이상이어야 하는 것에 비추어 볼 때, 「관광진흥법」 제16조제7항에 따른 관광숙박시설이 집합건축물 내에 위치하는 경우일지라도 공용공간의 성격을 달리 보기는 어렵다는 점에서 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 집합건축물 내에 위치하고 있는 관광숙박시설이 「관광진흥법」 제16조제7항제5호에 따라 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치하는지 여부를 판단할 때, 그 학교등출입문과 집합건축물의 가장 가까운 부분까지의 직선거리는 75미터 이상이나 집합건축물 부지 경계선까지의 직선거리가 75미터 미만일 경우, 해당 관광숙박시설은 학교등출입문으로부터 직선거리로 75미터 이상에 위치한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.