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질문: 산림사업보조금으로 숲가꾸기를 실시한 산림에서 산지의 형질변경을 수반하지 않는 벌채를 하려는 경우 보조금을 반환해야 하는지 여부(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제65조제1항 등 관련)
답변: 산림자원법 제64조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업에 대하여 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 산림자원법 시행령 제68조제3호에서는산림자원법 제64조제1항에 따라 사업비를 융자하거나 보조할 수 있는 산림사업의 한 종류로 “숲가꾸기” 사업을 규정하고 있습니다.
그리고,산림자원법 제65조제1항제2호에서는같은 법 제64조제1항에 따라 국가나 지방자치단체의 보조 또는 지원을 받아 조성한 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업보조금에 이자를 더한 금액을 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 반환하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제69조제1항제1호에서는 조림 또는 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우산림자원법 제65조제1항각 호 외의 부분 본문에 따른 보조금의 반환은 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경의 경우에 한하되, 그 반환액은 조림 또는 숲가꾸기 사업지의 면적에 대한 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경 면적의 비율에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 보조금의 반환은 준공일부터 5년 이내인 경우로서 산지의 형질변경 그 밖에 토지의 형질변경허가시에 반환하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은산림자원법 제64조제1항 및같은 법 시행령 제68조제3호에 따라 산림사업보조금을 받아 숲가꾸기 사업을 시행한 후 그 준공일부터 5년 이내에 해당 산림에서 산림자원법 시행규칙 별표 3 제2호가목 및 다목에 따른 “수확을 위한 벌채” 또는 “수종갱신을 위한 벌채”를 하려는 경우, 해당 벌채행위가 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우에 해당한다면 산지의 형질변경을 수반하지 않아 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에 해당하지 않더라도 산림자원법 제65조제1항에 따라 산림사업보조금을 반환해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석할 수 없으며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조), 산림사업보조금의 반환 의무를 규정하고 있는 산림자원법 제65조제1항 및 같은 법 시행령 제69조제1항은 산림사업보조금을 지급받은 자에게 침익적 효과를 발생시키는 규정이라고 할 것이므로, 해당 규정을 해석할 때에는 문언의 통상적인 의미를 벗어나서 산림사업보조금을 지급받은 자에게 지나치게 불리하게 확장해석해서는 안 된다고 할 것입니다.
그런데, 산림자원법 제65조제1항에서는 같은 법 제64조제1항에 따라 국가나 지방자치단체의 보조 또는 지원을 받아 조성한 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업보조금에 이자를 더한 금액을 반환하여야 한다고 규정하면서, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제69조제1항제1호에서는 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우에는 숲가꾸기 사업지인 산지의 형질변경이 발생하는 경우에 한하여 보조금을 반환한다고 규정하여 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우 산림사업보조금을 지급받은 자가 해당 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려고 하더라도 목적 외의 산림 사용행위가 산지의 형질변경을 수반하지 않는다면 산림사업보조금의 반환 대상이 되지 않는다는 점을 명시하고 있습니다.
그렇다면, 산림사업보조금으로 숲가꾸기 사업을 시행한 산림의 경우 산림사업보조금을 반환하여야 하는 경우란 산림자원법 제65조제1항에 따라 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우 중 해당 사업지인 산지의 형질변경이 발생하는 경우로 한정된다고 할 것입니다.
따라서, 산림자원법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제68조제3호에 따라 산림사업보조금을 받아 숲가꾸기 사업을 시행한 후 그 준공일부터 5년 이내에 해당 산림에서 산림자원법 시행규칙 별표 3 제2호가목 및 다목에 따른 “수확을 위한 벌채” 또는 “수종갱신을 위한 벌채”를 하려는 경우, 해당 벌채행위가 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우에 해당한다고 하더라도 산지의 형질변경을 수반하지 않아 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에 해당하지 않는다면 산림자원법 제65조제1항에 따라 산림사업보조금을 반환해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조제2항에 따른 “정당한 권원에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자”의 범위(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조제2항 등 관련)
답변: 산림자원법 제13조제2항에서는 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자는 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 인가를 신청할 수 있다고 규정하면서, 인가를 신청할 수 있는 자의 범위에 “정당한 권원에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자”를 포함하고 있으나, “정당한 권원”의 의미에 대해서 별도로 규정하고 있지는 않은바,같은 법은 산림자원의 조성과 관리를 통하여 산림의 다양한 기능을 발휘하게 하고, 산림의 지속가능한 보전과 이용을 도모함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서,같은 법 제13조는 한번 훼손되면 복구가 어렵고 오랜 시간이 소요되는 산림을 안정적으로 보호하고 육성하기 위하여 산림경영계획을 수립하고 인가를 받도록 하려는 취지(각주: 2005. 8. 4. 법률 제7678호로 제정된 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 국회 농림해양수산위원회 심사보고서 참조 )의 규정이므로, 산림경영계획의 인가를 신청할 수 있는 “정당한 권원”에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자의 범위는 산림경영을 통해 산림을 안정적으로 보호ㆍ육성할 수 있는 자인지 여부에 따라 판단할 필요가 있습니다.
먼저산림자원법에서는 국가나 지방자치단체는 산림경영계획을 인가받은 산림소유자에게 비용ㆍ경영지도 등의 지원과 세제(稅制)ㆍ금리상의 우대조치를 할 수 있고(제13조제6항), 산림경영계획을 인가받은 자가 인가받은 산림경영계획의 내용대로 산림사업을 하지 않는 경우 등에는 인가를 취소하거나 산림사업을 중지시킬 수 있으며(제15조), 특별자치시장 등은 산림경영계획을 인가받은 자가 정당한 사유 없이 인가받은 내용대로 산림사업을 하지 않으면 산림소유자의 동의를 받아 산림사업을 직접 시행하거나 산림조합 등에게 산림사업을 대행하게 할 수 있도록 규정(제23조제3항 본문)하고 있는바, 이와 같이 산림경영계획에 따라 산림사업이 안정적으로 이루어지도록 하고 있는 같은 법의 규정체계에 비추어 볼 때, 같은 법 제13조제2항에 따라 산림경영계획의 인가를 신청할 수 있는 “정당한 권원에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자”는 산림소유자에 준하는 정도로 산림에 대한 배타적인 권리와 책임을 가진 자로 제한적으로 해석해야 할 것입니다.
그런데 산림의 소유권은 물권적 권리로서 대세적으로 그 효력을 주장할 수 있으나, 임대차계약을 통하여 해당 산림을 사용ㆍ수익할 수 있는 권리는 산림소유자에게 임목에 대한 사용ㆍ수익을 요구할 수 있는 채권적 권리에 불과하여 산림의 양수인, 지상권자 등 대세적 권리를 가진 자에게 대항할 수 없고, 산림소유자가 산림경영계획의 인가를 받은 경우에는 그 후 산림에 대한 소유권의 이전, 지상권 설정 등 권리변동이 있더라도 산림자원법 제69조에 따라 그 승계인에게도 인가 처분의 효력이 승계되어 산림경영계획을 안정적으로 실행할 수 있는 반면, 산림의 임차인은 「입목에 관한 법률」에 따른 소유권보존등기를 통해 입목에 대한 권리를 보존하거나 지상권을 설정할 수 없어, 이후 해당 임대차계약에 대한 고려 없이 해당 산림의 소유권이 변동되는 경우에는 산림의 양수인 등에게 사용권ㆍ수익권을 주장할 수 없습니다.
(각주: 법제처 2015. 3. 2.회신 14-0836 해석례참조 )그렇다면 산림자원법 제13조제2항에 따른 “정당한 권원에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자”의 범위는 산림경영계획을 안정적으로 실행할 수 있는 자로서, 소유권에 준하는 물권적 권리를 가진 자로 한정된다고 보아야 할 것이고, 산림소유자와 임대차계약을 체결하여 해당 산림을 사용ㆍ수익할 수 있는 임차인은 위와 같은 물권적 권리를 가진 자가 아니어서 산림소유자에 준하는 정도의 권리와 책임을 가졌다고 보기 어려우므로, “정당한 권원에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자”에 해당한다고 해석하기는 어렵습니다.
따라서 이 사안의 임차인은 산림자원법 제13조제2항에 따른 “정당한 권원에 의하여 사용하거나 수익할 수 있는 자”에 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항산림경영계획 인가 신청자의 범위를 넓게 보더라도 산림자원법 제13조제4항에 따라 산림경영계획의 내용을 심사하여 인가 여부를 결정할 수 있다는 점 등을 고려하여 산림경영계획의 인가를 신청할 수 있는 자의 범위를 규정하고 있는 산림자원법 제13조제2항의 정비를 검토할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률제13조(산림경영계획의 수립 및 인가) ① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소유하고 있는 공유림별로 산림경영계획을 10년 단위로 수립하고, 그 계획에 따라 산림을 경영하여야 한다.② 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자[정당한 권원(權原)에 의하여 사용하거나 수익(收益)할 수 있는 자를 포함한다. 이하 같다]는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 인가(認可)를 신청할 수 있다.③ ∼ ⑦ (생 략)
질문: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조 등 관련
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제36조제1항에서는 산림 안에서 입목의 벌채, 임산물의 굴취?채취(이하 “입목벌채등”이라 함)를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 제1항, 제2항 단서 및 제4항에 따라 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 입목벌채등에 필요한 운반로 및 작업로(이하 “운반로등”이라 함)의 설치에 관하여「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 산림자원법 시행규칙 제44조제1항 각 호 외의 부분 전단 및 같은 항 제3호, 제45조제1항 각 호 외 부분 전단 및 같은 항 제6호에서는 입목벌채등의 허가를 받으려는 자는 운반로등을 설치하려는 경우, 설치 및 복구계획 등이 포함된「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제2항에 따른 서류 등을 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청국유림관리소장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고,「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제2항제1호에서는 산지일시사용신고 시 제출하여야 하는 서류의 하나로 사업계획서를 규정하면서 사업계획서에는 산지일시사용의 목적, 사업기간, 일시사용하려는 산지의 이용계획, 입목처리계획, 토석처리계획 및 피해방지계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은산림자원법 제36조제1항 및 제6항에 따라 입목의 벌채 등의 허가를 받으려는 경우로서 벌채한 입목의 운반을 위하여 운반로등이 필요하여 운반로등의 설치에 관하여 산지관리법령에 따른 산지일시사용신고를 의제받으려는 경우, 「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제2항제1호에 따른 사업계획서에 운반로등에 대한 입목처리계획을 반드시 포함하여 제출해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「산지관리법」 제15조의2제2항제7호에서는 작업로, 임산물 운반로 등을 설치하려는 경우를 산지일시사용신고의 대상으로 규정하고 있고, 산림자원법 제36조제6항에서는 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 운반로등의 설치에 관하여 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
 이러한 산림자원법 제36조제6항의 취지는 입목벌채등의 허가 대상이 되는 구역이 도로와 떨어져 있는 경우, 입목벌채등을 하기 위해서는 운반로등이 반드시 필요하므로 산림자원법에 따라 입목벌채등의 허가를 받을 때 운반로등의 설치를 위한 산지일시사용신고에 필요한 서류도 함께 제출받아 검토한 후 운반로등의 설치에 관한 산지일시사용신고를 의제함으로써 민원인의 불편을 덜어주기 위한 것입니다.
또한, 다른 법률에 따라 산지일시사용신고가 의제되는 경우라도 산지일시사용신고의 실체적 요건을 갖추었는지 여부는 산지일시사용신고에 관하여 규정하고 있는 산지관리법령에 따라 판단하여야 할 것인바, 「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제2항에서는 입목벌채등의 허가를 받으려는 자는 운반로등을 설치하는 경우 입목처리계획 등이 포함된 사업계획서를 제출하도록 규정하면서, 입목처리계획 제출의 예외를 인정하는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 운반로등에 대한 입목처리계획을 제외하고 사업계획서를 제출할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 산림자원법 제36조제1항 및 제6항에 따라 입목의 벌채 등의 허가를 받으려는 경우로서 벌채한 입목의 운반을 위하여 운반로등이 필요하여 운반로등의 설치에 관하여 산지관리법령에 따른 산지일시사용신고를 의제받으려는 경우에는 「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제2항제1호에 따른 사업계획서에 운반로등에 대한 입목처리계획을 반드시 포함하여 제출해야 합니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 산림자원법 제36조제1항 및 제6항에 따라 입목벌채등의 허가를 받으면서 운반로등의 설치에 관한 산지일시사용신고를 의제받은 후 운반로등에 대한 사업계획서의 내용을 변경하려는 경우, 「산지관리법」 제15조의2제2항 후단에 따라 산지일시사용변경신고를 하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 당초 의제하는 법률에 따라 의제된 인ㆍ허가 등의 변경까지 의제 처리할 수 있는 경우가 아니라면 의제된 인ㆍ허가 등의 변경은 의제되는 법률에 따라야 할 것인데(법제처 2010. 8. 23.회신 10-0205 해석례참조), 산림자원법 제36조제6항에서는 입목벌채등의 허가를 할 때 운반로등의 설치에 관한 산지일시사용신고가 의제된다고만 규정하고 있을 뿐, 의제된 사항이 변경되는 경우에 관하여는 산림자원법령에서 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면, 이 사안의 경우에는 의제되는 법률인 「산지관리법」에 따른 변경절차를 거쳐야 할 것인바, 「산지관리법」 제15조의2제2항 후단 및 같은 법 시행규칙 제15조의3제4항제2호에서는 산지일시사용신고의 목적, 산지일시사용신고를 한 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경이 있는 경우에는 산지일시사용변경신고를 하도록 규정하고 있습니다.
따라서, 산림자원법 제36조제1항 및 제6항에 따라 입목벌채등의 허가를 받으면서 운반로등의 설치에 관한 산지일시사용신고를 의제받은 후 운반로등에 대한 사업계획서의 내용을 변경하려는 경우에는 「산지관리법」 제15조의2제2항 후단에 따라 산지일시사용변경신고를 하여야 할 것입니다.
질문: 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제30조 제4항 관련
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제2조제3호에서는 “산림사업”을 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용ㆍ재해예방ㆍ복구 등 산림의 기능을 유지ㆍ발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림ㆍ생활림ㆍ가로수ㆍ수목원의 조성ㆍ관리 등 산림의 조성ㆍ육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업으로 정의하고 있고,같은 법 제24조제1항제2호,같은 법 시행령 제25조 및별표 1에서는 산림사업의 종류에 따라 일정 인원수 이상의 산림기술자를 기술인력으로 갖출 것을 산림사업을 시행하는 법인(이하 “산림사업법인”이라 함)의 영업을 위한 등록요건으로 규정하고 있으며,같은 법 제30조제1항에서는 산림청장은 산림의 효율적인 경영 등을 위하여 산림기술자 제도를 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항ㆍ제3항 및 같은 법 시행령 제30조제1항, 별표 2에서는「국가기술자격법」에 따라 산림기술사, 산림기사, 산림산업기사, 산림기능사 등의 자격을 갖춘 자 등을 산림기술자로 규정하고 있습니다.
그리고,산림자원법 제30조제4항에서는 산림기술자는 동시에 두 개 이상의 업체에 취업하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항제2호에서는 산림기술자가 이러한 취업 제한을 위반할 경우 그 자격을 취소하거나 3년 이내의 범위에서 자격을 정지할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제77조제3항제4호에서는 취업 제한을 위반하여 동시에 두 개 이상의 업체에 취업한 산림기술자는 100만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은 산림사업법인에 고용되어 있는 산림기술자가 산림사업법인은 아니나 산림기술자의 자격이 요구되는 직무의 수행을 위해 다른 업체에 취업하는 것이 산림자원법 제30조제4항에서 금지하는 이중 취업에 해당하는지에 관한 것입니다.
먼저, 산림자원법 제30조제4항에서는 “산림기술자는 동시에 두 개 이상의 업체에 취업하여서는 아니 된다”고만 규정하고 있을 뿐, 이중 취업이 금지되는 업체의 종류, 범위 등을 구체적으로 정하고 있지 않으므로, 이중 취업이 금지되는 업체의 의미는 산림자원법의 관련 규정, 산림기술자 자격 제도의 도입 목적, 이중 취업 금지 규정의 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
이와 관련하여, 산림기술자 자격 제도는 산림의 효율적인 경영과 산림사업의 질적 수준 향상, 산림사업에 관한 기술 발전의 촉진 등을 위하여 도입된 제도인 점(산림자원법 제30조제1항), 산림기술자에 대하여 같은 법 제30조제4항에서 이중 취업을 금지하고 있는 것은 산림기술자가 둘 이상의 업체에 근무하여 산림사업의 부실이 초래되는 것을 방지하기 위한 취지인 점, 같은 항에서 이러한 이중 취업 금지와 산림기술자의 명의 및 자격증 대여 금지를 병렬적으로 규정하고 있는 점이 우선적으로 고려되어야 할 것입니다.
또한, 산림자원법 제24조제1항제2호, 같은 법 시행령 제25조 및 별표 1에서는 산림사업법인이 산림사업의 종류에 따라 일정 인원수 이상의 산림기술자를 기술인력으로 갖출 것을 등록요건으로 규정하고 있고, 「엔지니어링산업 진흥법」 제21조제1항, 같은 법 시행령 제33조제1항 및 별표 3에서도 산림사업법인은 아니나 산림기술자의 자격을 전제로 직무를 수행하는 다른 업체, 예컨대, 산림전문분야 엔지니어링사업자는 일정 수 이상의 산림기술자를 기술인력으로 갖출 것을 영업을 위한 신고요건으로 규정하면서 기술인력 및 필수기술인력은 “엔지니어링활동을 전담”하는 사람이어야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 규정들은 산림기술자의 자격을 가지고 있는 특정인이 특정 산림사업법인 또는 산림전문분야 엔지니어링사업자 등에 소속되어 산림기술자로서의 업무를 수행하게 하기 위함이므로, 산림기술자의 이중 취업이 금지되는 업체는 산림기술자가 ‘산림기술자의 자격을 전제로 하여 그 직무를 수행하게 되는 업체’로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산림사업법인에 고용되어 있는 산림기술자가 산림사업법인은 아니나 산림기술자의 자격이 요구되는 직무의 수행을 위해 다른 업체에 취업하는 것은 산림자원법 제30조제4항에서 금지하는 이중 취업에 해당한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 산림사업법인에 고용되어 있는 산림기술자가 산림기술자의 자격이 요구되는 직무와 무관한 직무의 수행을 위해 다른 업체에 취업하는 것이 산림자원법 제30조제4항에서 금지하는 이중 취업에 해당하는지에 관한 것인바,“질의 가”에서 살펴본 것처럼, 산림기술자의 이중 취업이 금지되는 업체는 산림기술자가 ‘산림기술자의 자격이 요구되는 직무를 수행하게 되는 업체’로 보아야 할 것입니다.
한편, 산림자원법 제30조제4항의 문언상 이중 취업이 금지되는 업체의 종류나 범위 등을 제한하지 않고 있으므로, 산림기술자의 이중 취업이 금지되는 업체의 의미를 ‘산림기술자로서의 업무 수행 여부를 불문한 일체의 업체’로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 산림기술자의 이중 취업이 금지되는 업체를 ‘산림기술자로서의 업무 수행 여부를 불문한 일체의 업체’로 보는 견해는 산림자원법 제30조제4항을 일종의 겸직 금지 또는 영리업무 금지 규정으로 이해하는 것인바, 겸직 금지 또는 영리업무 금지 규정은 대체로 공무원 또는 공공단체의 임직원으로 하여금 해당 직무에 전념하게 하고 사익을 추구하지 못하도록 하기 위하여 두는 규정입니다.
 그런데, 산림기술자는 공무원 또는 이에 준하는 신분에 있는 사람으로 보기 어렵고, 이 경우 겸직이 허용되거나 영리업무에 종사할 수 있도록 하는 예외에 관한 규정이 전혀 없어 산림기술자의 직업선택의 자유를 과도하게 제한하는 결과가 될 수 있으며, 같은 법 제30조제5항제2호에 따른 제재처분과 같은 법 제77조제3항제4호에 따른 형벌의 범위가 지나치게 확장될 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산림사업법인에 고용되어 있는 산림기술자가 산림기술자의 자격이 요구되는 직무와 무관한 직무의 수행을 위해 다른 업체에 취업하는 것은 산림자원법 제30조제4항에서 금지하는 이중 취업에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 산림청장이 「석재산업 진흥에 관한 법률」 제17조제1항에 따라 산지를 석재산업진흥지구로 지정하려는 경우 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따라 산림청장 등과 미리 협의해야 하는지 여부(「산지관리법」 제8조제1항 등 관련)
답변: 먼저「산지관리법」 제8조제1항전단에서는 ‘관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 한다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제7조제1항 및별표 1에서는 ‘다른 법률에 따라 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등’을 산림청장등과 협의해야 하는 지역등의 범위로 규정하고 있는데, 석재산업법 제17조제1항에 따라 ‘산지를 석재산업의 진흥을 위하여 석재산업진흥지구로 지정’하는 행위는「산지관리법」 제8조제1항전단에 따른 ‘산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역등을 지정’하는 행위로서, 석재산업진흥지구를 지정하려는 ‘산림청장’은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 지정하려는 ‘관계 행정기관의 장’에 해당한다고 할 것이고, 산지관리법령에서는 석재산업법에 따른 석재산업진흥지구를같은 법 제8조제1항에 따른 협의(이하 “지역등지정협의”라 함) 대상 지역등에서 제외하거나, 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역등으로 지정하거나 결정하려는 관계 행정기관의 장이 ‘산림청장’인 경우라고 하여 지역등지정협의를 하지 않아도 된다는 등의 예외를 규정하고 있지도 않은바, 석재산업법 제17조제1항에 따라 산지를 석재산업진흥지구로 지정하려는 ‘산림청장’은「산지관리법」 제8조제1항전단에 따른 관계 행정기관의 장으로서 ‘산림청장등’과 미리 지역등지정협의를 해야 합니다.
그리고「산지관리법」 제8조제1항전단에 따라 관계 행정기관의 장이 협의를 해야하는 상대방인 “산림청장등”은 그 지역등지정협의 대상 산지의 면적 또는 소관에 따라 ‘산림청장’, ‘시ㆍ도지사’ 또는 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장’ 중 어느 하나가 될 것인데, 특히 산지면적이 200만제곱미터 이상이거나 산림청장 소관 국유림의 산지인 경우 ‘산림청장’이 지역등지정협의의 상대방으로서, 산림청장이 석재산업법 제17조에 따라 석재산업진흥지구를 지정하려는 경우에는 지역등지정협의의 양 당사자 모두 ‘산림청장’이나, ‘석재산업법에 따른 석재산업진흥지구 지정 주체로서의 산림청장’과 ‘「산지관리법」에 따른 지역등지정협의 주체로서의 산림청장’은 각각의 법령에 따른 별개의 권한과 책임이 부여된 주체로 보아야 할 것인바, 이 사안의 경우 협의의 양 당사자가 모두 ‘산림청장’일 수 있다는 이유만으로 산림청장이 지역등지정협의를 거치지 않다도 된다고 해석할 수는 없습니다.
만약 이와 달리 ‘산림청장’이 지역등지정협의의 주체이면서 그 상대방이 되는 경우에는 협의의 양 당사자가 모두 산림청장이므로 산림청장은 지역등지정협의를 거치지 않아도 된다고 해석할 경우,「산지관리법 시행령」 제7조에서 규정하고 있는 해당 산지에 대한 현지조사, 관련 지방산림청장 등의 의견 청취, 산지관리위원회의 심의 등 협의 절차는 물론,같은 영 별표 2에서 규정하고 있는 협의 기준으로서 지역등의 지정으로 인하여 산림경영을 위해 장기간 투자된 보전산지 등은 특정 용도로 이용하려는 지역등의 지정ㆍ결정의 목적에 필요한 최소한의 면적이어야 할 것(제1호), 집단적인 조림성공지 및 형질이 우량한 천연림으로서 지속가능한 산림경영을 위해 필요하다고 인정되는 보전산지는 가능한 한 특정 용도로 이용하기 위한 지역등으로 지정ㆍ결정되어서는 아니 될 것(제2호) 등의 기준을 충족하는지 여부에 대한 검토 없이 산지를 석재산업진흥지구로 지정하는 것도 가능하다고 보게됨으로써 결과적으로 해당 협의 절차와 기준을 정하고 있는같은 영 제7조 및별표 2의 규정 취지를 형해화하는 결과가 초래되어 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 산림청장이 석재산업법 제17조제1항에 따라 산지를 석재산업진흥지구로 지정하려는 경우「산지관리법」 제8조제1항전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 합니다.
＜관계 법령＞산지관리법제8조(산지에서의 구역 등의 지정 등) ① 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의하여야 한다. 협의한 사항(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)을 변경하려는 경우에도 같다.② ∼ ④ (생 략)석재산업 진흥에 관한 법률제17조(석재산업진흥지구의 지정) ① 산림청장은 석재산업의 진흥을 위하여 필요한 경우 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 신청을 받아 석재산업진흥지구를 지정하고 자금 및 설비 등 필요한 지원을 할 수 있다.② (생 략)③ 산림청장이 제1항에 따라 석재산업진흥지구를 지정하려는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.④ (생 략)
질문: 「산지관리법 시행규칙」 제18조제4항(구 법령에서 면적제한 적용을 받았으나 개정 법령에서 면적제한 적용을 받지 않는 산지전용 목적으로 구 법령에 따라 산지전용된 지역의 인근에 개정 법령 시행 후 산지전용허가 신청 시 면적제한 적용 여부) 관련
답변: ○「산지관리법」 제18조제1항제8호 및같은 법 시행령 별표 4의 허가기준란 제7호 적용범위란 공통 사목에 따르면 “사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것”에 해당하는 산지전용허가신청 중 전용하고자 하는 산지의 규모가 농림수산식품부령이 정하는 기준에 적합한 경우에 산지전용허가를 할 수 있도록 하고, 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제1항에 따르면 산지전용허가를 받으려는 지역의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 250미터(구 「산지관리법 시행규칙」에서는 500미터) 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만제곱미터 이하인 경우에 산지전용허가를 하도록 하고, 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제2항에 따르면 면적을 합산함에 있어 기준이 되는 종전의 산지전용허가지역의 면적은 산지전용허가의 신청을 받은 관할청이 허가해준 면적만으로 하도록 하며, 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제3항에 따르면 산지전용허가 시 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제1항에 따른 면적제한을 적용하지 아니하는 산지전용 목적으로 구「산지관리법 시행규칙」 제18조제3항에서 규정하였던 것에 추가하여 「국토의 계획및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호에 따른 계획관리지역에서 산지전용을 하는 경우, 공장의 증ㆍ개축,「건축법 시행령」 별표 1제1호에 따른 660제곱미터 미만의 본인 거주 목적의 단독주택(본인 소유의 산지에 건축하는 경우만 해당됨) 및 같은 표 제3호에 따른 제1종 근린생활시설 등의 경우를 신설하였고, 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제4항에 따르면 산지전용허가를 받으려는 산지의 경계와 면적제한을 적용하지 아니하고 산지전용허가를 받은 지역의 경계가 직선거리 250미터(구 「산지관리법 시행규칙」에서는 500미터) 이내에 있는 경우에는 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제1항 및 제2항에 따른 면적제한을 적용하지 않도록 규정하는 한편, 개정「산지관리법 시행규칙」부칙에 따르면 공포한 날부터 시행하는 것으로 규정(제1조)하고 있을 뿐 본칙 제18조제1항ㆍ제3항 및 제4항의 개정과 관련하여 아무런 경과조치 규정을 두고 있지 않습니다.

○ 한편, 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조에 따르면 산지의 계획적 개발을 도모하고 난개발을 방지하고자 허가예정지의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 250미터 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만 제곱미터 이하일 경우에만 산지전용을허가하도록 함으로써 연접개발 시 면적제한을 두면서(제1항), 획일적인 면적제한 적용의 문제점을 고려하여 제1항 등의 예외 사유를 규정하고 있는 같은 조 제3항에 계획관리지역에서 산지전용을 하는 경우, 공장의 증ㆍ개축, 660제곱미터 미만의 본인 거주 목적의 단독주택(본인 소유의 산지에 건축하는 경우만 해당됨) 및 제1종 근린생활시설 등의 경우를 예외사유에 추가하였습니다.
 그런데 개정「산지관리법 시행규칙」에서 면적제한 예외사유로 추가된 경우를 같은 법 시행규칙의 시행일부터 같은 법 시행규칙 제18조제4항에 따라 적용할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

○ 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로 그 시행 후의 사람이나 사물(사항)에 대하여 적용되는 것이고, 따라서 법령이 폐지되거나 개정되어 구 법령이 효력을 상실하여도 특정 사람이나 사물(사항)에 대하여 구 법령을 적용하려면 명시적으로 구 법령의 효력을 인정하는 경과조치 규정을 두어야 하고, 이와 같이 경과조치를 두면 경과조치가 적용되지 않는 나머지 부분에 대하여는 당연히 신 법령이 적용되게 됩니다.

○ 따라서 법령이 제ㆍ개정된 경우에 적용례 또는 경과조치에서 달리 정함이 없는 한 제ㆍ개정 법령의 시행일 이후에는 제ㆍ개정 법령과 그에서 정한 기준에 따르는 것인바(대법원 2001. 10. 12. 선고 2001두274 판결), 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제3항제6호 및 제7호에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호에 따른 계획관리지역에서 산지전용을 하는 경우, 공장의 증ㆍ개축,「건축법 시행령」 별표 1제1호에 따른 660제곱미터 미만의 본인 거주 목적의 단독주택(본인 소유의 산지에 건축하는 경우만 해당됨) 및 같은 표 제3호에 따른 제1종 근린생활시설 등을 산지전용허가 시 면적제한을 적용하지 아니하는 산지전용 목적의 경우로 신설하면서 구「산지관리법 시행규칙」 제18조제1항 및 제2항에 따른 면적제한의 적용을 받은 위 산지전용허가의 경우에 대하여 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제4항을 적용할 경우 구 법령을 적용하겠다는 적용례 또는 경과조치 규정을 두고 있지 아니하므로, 개정「산지관리법 시행규칙」이 시행되는 2008. 7. 16.부터는 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제4항을 적용함에 있어서는 구「산지관리법 시행규칙」에서 면적제한을 받는 산지전용허가지역 중 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제3항제6호 및 제7호에 해당하게 되는 목적으로 산지전용이 허가된 지역을 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제3항에 따른 면적제한의 적용을 받지 아니하는 산지전용 목적에 해당하는 것으로 보고 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제4항을 적용하여야 합니다.

○ 그렇다면, 구「산지관리법 시행규칙」 제18조에 따라 이미 산지전용 면적제한을 받은 “계획관리지역에서의 산지전용, 공장의 증ㆍ개축 등을 행한 지역”으로부터 경계 간 직선거리 250미터 이내에 있는 지역에 새로이 산지전용허가를 받으려는 경우, 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제4항을 적용하여 개정「산지관리법 시행규칙」 제18조제1항등에 따른 면적제한을 적용하지 아니하여야 합니다.
질문: 「산림조합법」 제13조(지역조합의 구역 외에서의 사업활동 가능 여부) 관련
답변: ○ 「산립조합법」은 지속 가능한 산림경영을 촉진하고 산림생산력을 증진시키며, 산림소유자와 임업인의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위 향상을 도모하기 위하여 산림소유자와 임업인의 자주적인 협동조직인 조합을 설립할 수 있도록 하고 있고,같은 법 제2조제1호에 따르면 조합은 지역조합과 전문조합으로 나누어집니다.

○ 그 중 지역조합에 대하여 살펴보면,「산림조합법」 제13조제1항 및 제18조제1항에 따르면 지역조합은 원칙적으로 시ㆍ군ㆍ구의 구역으로 하고, 주된 사무소는 그 구역 안에 두도록 하면서 지사무소에 대한 제한은 두고 있지 아니하며, 또한 조합원에 대하여는 당해 구역 안에 주소 또는 산림이 있는 산림소유자 또는 당해 구역 안에 주소 또는 사업장이 있는 임업인으로 규정하고 있는 바, 이와 같이 지역조합의 구역은 지역조합의 설치와 조합원의 자격을 결정하는 기준으로서의 의미라고 할 수 있습니다.

○ 한편, 지역조합이「산림조합법」 제13조에 따른 구역을 벗어난 지역에서 사업활동을 할 수 있는지 여부를 살펴보면,같은 법 제46조에서 지역조합은 그 목적을 달성하기 위하여 교육ㆍ지원사업, 경제사업, 산림경영사업 등을 행할 수 있도록 하면서 지역조합이 이러한 사업을 당해 지역조합의 구역 밖에서 행하는 것을 금지하는 규정을 두고 있지 아니할 뿐만 아니라, 지역조합의 사업으로 규정하고 있는 조합원이 생산하는 임산물의 제조ㆍ가공ㆍ판매ㆍ알선이나 임산물을 이용한 사료 및 비료의 판매ㆍ알선 등을 그 지역 내로 제한하여야 할 이유도 없고, 또한 지역조합의 지사무소를 지역조합의 구역 안에 두어야 하는 것도 아닌 점 등을 종합하여 볼 때, 조합원이 필요로 하는 기술ㆍ자금 및 정보 등의 원활한 제공과 조합원이 생산한 임산물의 판로 확대 및 유통의 원활화 등 조합의 사업목적 달성에 필요한 한도 내에서는 지역조합의 사업활동에같은 법 제13조에 따른 구역의 제한을 받는다고 볼 수는 없습니다.

○ 그렇다면, 지역조합은 해당 조합의 조합원이 필요로 하는 기술ㆍ자금 및 정보 등의 원활한 제공과 조합원이 생산한 임산물의 판로 확대 및 유통의 원활화 등 조합의 사업목적 달성에 필요한 한도 내에서는「산림조합법」 제13조에 따른 구역을 벗어난 지역에서도 사업활동을 할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 산림청장이 특별한 연고가 있는 국유림으로서 수의계약으로 매각할 수 있는 연고자의 범위(구 「산림법」 제80조제1항제2호 등 관련)
답변: 법령의 해석은 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 것을 목표로 하여 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가할 수 있습니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )구「산림법」 제80조제1항제2호에 따라 특별한 연고가 있는 국유림을 수의계약으로 매각받을 수 있는 “그 연고자”의 의미에 대해같은 법에서 별도로 정의하고 있지는 않았으나, 종전「산림법 시행규칙」 제68조제1항에서는 “특별한 연고가 있는 국유림”을 “대부기간이 5년 이상 경과되고 산림청장이 정하는 기준에 따라 대부목적이 달성된 국유림 등”으로 규정하고 있었던 점을 고려할 때, 구「산림법」 제80조제1항제2호에 따른 “그 연고자”는 일정 대부기간의 경과 등으로 종전「산림법 시행규칙」 제68조제1항에 따른 “특별한 연고가 있는 국유림”에 해당하는 국유림을 대부한 자로 보아야 합니다.
또한 여러 명이 공동으로 국유림을 대부받은 경우 산림청장은 재량으로 공동 대부자 전원 또는 그 중 일부에 대하여 그 국유림의 전부 또는 일부를 수의계약으로 매각할 수 있다는 점을(각주:대법원 1974. 5. 28. 선고 73다754 판결례참조 ) 고려하면, 여러 명이 공동으로 국유림을 대부받은 경우라도 종전 「산림법 시행규칙」 제68조제1항제1호에 따른 요건을 갖추어 “특별한 연고가 있는 국유림”에 해당하게 된 국유림을 계속하여 대부해왔다면 그 대부자 각각은 구 「산림법」 제80조제1항제2호에 따른 특별한 연고가 있는 국유림을 매각받을 수 있는 연고자에 해당한다고 보아야 합니다.
더욱이 해당 국유림에 대하여 특별한 연고가 있는 국유림의 요건을 모두 갖춘 후에 다른 공동 대부자로부터 대부에 관한 권리를 양도받아 계속해서 그 대부계약을 유지해왔다면 그와 같은 단독 대부자를 특별한 연고가 있는 국유림의 연고자에 해당하지 않는다고 보기 어렵습니다.
아울러 이 사안과 같이 단독 대부자가 된 자를 연고자로 보더라도 해당 국유림을 수의계약으로 매각할 것인지 여부 및 매각할 국유림의 범위 등에 대해 산림청장은 국유림의 관리, 대부계약 관련 사항 및 수의계약에 의한 매각 필요성 등 제반사정을 검토하여 재량권을 행사할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞구 「산림법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 폐지되기 전의 것)제80조(국유림의 매각등) ①산림청장은 제72조제1항의 규정에 의하여 국유림을 매각하는 경우에 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 농림부령이 정하는 바에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다.1. 공용 또는 공공용에 사용하기 위하여 필요할 때2. 특별한 연고가 있는 국유림을 그 연고자에게 매각할 때3. 산림조합 또는 산림조합중앙회에 매각할 때②ㆍ③ (생 략)구 「산림법 시행규칙」(2002. 11. 14. 농림부령 제1428호로 개정되기 전의 것)제68조(특별한 연고가 있는 국유림의 매각) ① 법 제80조제1항제2호에서 “특별한 연고가 있는 국유림”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 산림을 말한다.1. 법 제75조제1항의 규정에 의하여 대부한 국유림중 대부기간이 5년 이상 경과되고, 산림청장이 정하는 기준에 따라 대부목적이 달성된 국유림2. 1980년 6월 30일 이전에 조림목적으로 대부를 받았거나 그 대부림을 분수림으로 전환한 국유림구 「산림법 시행규칙」(2002. 11. 14. 농림수산부령 제1428호로 개정된 것)제68조(특별한 연고가 있는 국유림의 매각) 법 제80조제1항제2호에서 “특별한 연고가 있는 국유림”이라 함은 1980년 6월 30일 이전에 조림목적으로 대부를 받았거나 그 대부림을 분수림으로 전환한 국유림을 말한다.부 칙③ (국유림의 수의계약에 의한 매각에 관한 경과조치) 이 규칙 시행전에 종전의 제68조제1항제1호의 규정에 해당되는 특별한 연고가 있는 국유림을 이 규칙 시행후 법 제80조제1항제2호의 규정에 의하여 수의계약으로 매각하고자 하는 경우에는 종전의 제68조제1항제1호의 규정을 적용한다.
질문: 산림청-「산지관리법 시행규칙」 제18조제5항(도로)
답변: ○「산지관리법」 제18조제4항의 규정에 의하면 산림청장이 산지전용허가를 할 경우에 따라야 할 산지전용허가기준(사업계획 및 산지전용면적이 적정하고, 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하며, 산지전용후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 등, 동조제1항 참조)의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있고, 동법 시행령 별표 4(산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준, 제20조제4항 관련)의 허가기준 제7호의 세부기준 사목에서는 “전용하고자 하는 산지의 규모가 농림부령이 정하는 기준에 적합할 것”이라고 규정하고 있습니다.

○ 이에 따라「산지관리법 시행규칙」 제18조에서는 산지전용허가기준에 대하여 규정하고 있는데, 동조제1항에서는「산지관리법 시행령」 별표 4제7호 사목에서 “농림부령이 정하는 기준”이라 함은 산지전용허가를 받고자 하는 지역의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 500미터 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만제곱미터 이하인 것을 말한다고 규정하고 있고, 동조제5항에서는 제1항의 규정을 적용함에 있어서 종전의 산지전용허가지역이「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로에 의하여 허가예정지와 분리되어 있는 경우에는 이를 합산하지 아니한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편「도로법」 제2조제1항에서동법의 규정에 의한 도로는 일반의 교통에 공용되는 도로로서 제11조에 열거한 것(고속국도, 일반국도, 특별시도ㆍ광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도)을 말한다고 규정하고 있고,동법 제16조의 규정에 의하면 시도는 시내의 도로로서 관할시장이 그 노선을 인정한 것을 말하며,동법 제19조의 규정에 의하면동법 제16조의 규정에 의하여 노선을 인정하였을 경우에는 그 노선명, 기점과 종점, 주요구간 기타 필요한 사항을 건설교통부령으로 정하는 바에 의하여 공고하여야 하고,동법 제25조제1항 및 제3항의 규정에 의하면 도로의 관리청은 도로노선의 인정이 있는 때에는 지체 없이 그 도로구역을 결정한 후 설계도서ㆍ자금계획ㆍ사업시행기간 기타 대통령령이 정하는 사항을 명시하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 고시한 뒤에 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 하고, 관리청 등이동법 제24조등의 규정에 의하여 해당 도로를 준공한 후에 도로의 사용을 개시하고자 할 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 이를 공고하고 그 도면을 일반에게 열람하게 하여야 합니다(동법 제28조).

○ 위 관련규정을 살펴보면,「산지관리법시행규칙」 제18조제5항에서 인정하고 있는 바와 같이 동조제1항의 규정에 의한 산지전용허가기준의 예외사유에 해당한다고 하기 위하여는 문언상 종전의 산지전용허가지역이 허가예정지와 도로ㆍ철도ㆍ하천 등의 지형지물에 의하여 실제로 분리되어 있어야 하는 것으로 보아야 합니다.

○ 즉「산지관리법 시행규칙」 제18조제5항의 규정에 의하여 동조제1항의 규정에 대한 예외를 인정하기 위하여는「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로 등이 도로구역의 결정ㆍ준공ㆍ사용개시의 절차를 거쳐 현실적으로 설치되어 일반의 교통에 공용됨으로써 기존의 산지전용허가지역과 산지전용허가를 받고자 하는 지역을 실질적으로 구분하는 기능을 하여야 하는 것인데, 관할시장이 노선을 인정하여 공고(동법 제19조)한 시도(市道)는 서면상으로만 존재하는 도로이어서 일반의 교통에 공용되는 도로라고 할 수 없고, 또한 기존의 산지전용허가지역과 산지전용허가를 받고자 하는 지역을 구분하지도 아니합니다.

○ 따라서 종전의 산지전용허가지역과 신규로 산지전용허가를 받고자 하는 지역 사이를 통과하는 도로(시도)를 신설하기 위하여 관할시장의 노선인정 공고만이 실시된 경우에는 「산리관리법 시행규칙」 제18조제5항에서 규정하고 있는 바에 따라 동조제1항의 규정을 적용함에 있어서 종전의 산지전용허가지역이 「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로에 의하여 신규로 산지전용허가를 받고자 하는 지역과 분리되어 있다는 사유로 이를 합산하지 아니할 수 없습니다.
질문: 「산지관리법  시행령」 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로를 이용한 산지전용”의 적용범위(「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10) 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항본문 및같은 법 시행령 제6조제1항제3호에 따르면, 산지면적이 50만제곱미터 미만(준보전산지의 경우에는 3만제곱미터 미만)이고 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우 산지전용을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제18조제1항제8호에서는 “사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하여 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것”을 산지전용허가기준 중 하나로 규정하고 있으며, 같은 조 제5항 본문에서는 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별ㆍ규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10)에서는 같은 법 제18조제1항제8호에 따른 산지전용허가의 세부 기준 중 하나로, “기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말함)를 이용하여 산지전용을 하는 경우”이거나 “준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우에 해당하는 산지전용일 것” 등을 규정하고 있는바,이 사안은 기존 도로에서 바로 출입할 수 없는 곳에 단독주택 단지 조성을 위한 산지전용허가 신청을 하면서, 진입로와 단독주택별로 각각 나누어 산지전용허가 신청을 한 경우, 단독주택 신축을 위한 산지전용허가 신청이「산지관리법 시행령」 별표 4제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로를 이용하여 산지전용을 하는 경우”에 해당하는지에 관한 것입니다.
먼저, 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10)에서 원칙적으로 “기존 도로”를 이용하는 경우에 산지전용이 가능하도록 규정한 취지는 산지전용을 하려는 사업 부지와 외부를 연결하는 기존 도로가 없거나 장래 도로가 설치될 예정에 불과한 경우에는 단독주택 신축이나 신축 후 주거생활을 위하여 산지를 출입하면서 산림이 훼손될 우려가 있고 기존 도로와 떨어진 산지에 대한 무분별한 난개발에 대한 우려가 있어서 이를 방지하기 위한 것이라는 점을 고려할 때, 주택 건축의 경우에는 공장설립과 같이 계획상의 도로를 이용하여 산지전용을 허용하는 명문의 규정이 없으므로, 주택의 신축을 위해 산지전용허가를 신청하는 경우에는 주택 신축 사업부지가 기존 도로와 접해 있어 그 도로를 통하여 직접 통행이 가능한 상태여야 할 것입니다.
그리고, 허가관청은 산지전용허가 신청인이 각 단독주택별로 각각 산지전용허가를 신청하였다면 별개로 신청된 각 단독주택의 신축을 위한 산지전용허가 신청내용을 기준으로 하여 각각의 신청이 산지전용허가기준에 적합한지를 판단하여야 할 것입니다.
따라서, 허가권자는 단독주택 신축을 위해 산지전용허가가 신청된 각 사업부지를 기준으로 하여 해당 사업부지가 실제 “기존 도로”에 접해 있는지, 접해 있는 기존 도로가 없는 경우에는 기존 도로와 단독주택 신축 사업부지를 연결하는 “진입로 개설계획”이 단독주택 신축을 위한 산지전용허가 신청에 포함되어 있는지에 따라 해당 산지전용허가 신청이 “기존 도로를 이용하여 산지전용을 하는 경우”에 해당하는 것으로 판단하면 될 것입니다.
또한, 허가관청이 진입로 개설을 위한 산지전용허가와 단독주택 신축을 위한 산지전용허가를 각각 해준다고 하더라도 진입로가 준공 완료되기 전까지는 이 역시도 계획상의 도로에 불과하므로, 단독주택 신축을 위하여 산지전용허가를 신청한 사업부지는 기존 도로와의 사이에 진입로가 없는 맹지가 되어 단독주택에 대한 건축허가를 받을 수 없게 되고, 설령 단독주택에 대한 건축허가까지 받았다고 하더라도, 진입로 개설을 위한 산지전용허가를 받은 이후 실제 진입로가 주택 신축 전에 완료되지 않는다면 결국 「건축법」에 위반되는 건축물이 신축되는 결과가 발생할 수 있다는 점도 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 기존 도로에서 바로 출입할 수 없는 곳에 단독주택 단지 조성을 위한 산지전용허가 신청을 하면서, 진입로와 단독주택별로 각각 나누어 산지전용허가 신청을 한 경우에는, 단독주택 신축을 위한 산지전용허가 신청은 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호마목의 세부기준란 10)에 따른 “기존 도로를 이용하여 산지전용을 하는 경우”에 해당하지 않습니다.