질문: 교육감 소속의 법제심의위원회가 「지방자치법」을 준용하여 주민 발의 조례 제정 및 개폐청구에 관한 사항을 심의·의결할 수 있는지 여부 (「지방교육자치에 관한 법률」 제3조 등 관련)
답변: 「지방자치법」 제121조에서 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두도록 하고, 해당 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있으며, 이에 따라「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “지방교육자치법”이라 함)에서는 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한「지방자치법」의 관련 규정을 준용하도록 하고(제3조), 교육ㆍ학예에 관한 조례안의 제출(제13조제1항), 시ㆍ도의회에서 의결된 조례안에 대한 이송(제14조제1항ㆍ제2항), 재의요구 및 공포(제14조제3항ㆍ제4항 및 제28조제1항), 교육규칙의 제정(제25조) 등 교육ㆍ학예에 관한 사무를 교육감의 사무로 규정하여 교육ㆍ학예에 관한 사항에 관하여는 교육감이 지방자치단체의 장의 지위를 가지는 것으로 규정하고 있습니다.
 그리고「지방교육자치에 관한 법률 시행령」 제2조제1항에서는 특별시ㆍ광역시 및 도 교육감이 교육ㆍ학예에 관한 조례안을 교육위원회에 제출하거나 교육규칙을 제정ㆍ개정 또는 폐지하려는 경우에 이를 심의하기 위하여 교육감 소속으로 법제심의위원회를 둔다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」에서는 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구(이하 “조례제정 등 청구”라 함)할 수 있다고 규정하고 있고(제15조제1항), 이에 따라같은 법 시행령 제12조부터 제17조까지의 규정에서는 주민의 조례제정 등 청구와 관련한 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항에 대하여 정하고 있는데, 같은 법 시행령 제16조제4항에서는 지방자치단체의 장은 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지를 청구한 청구인의 청구인명부(이하 “청구인명부”라 함)에 적힌 서명이 정당한 서명자가 아니거나 누구의 서명인가를 확인하기 어려우면 같은 법 시행령 제28조에 따른 조례ㆍ규칙심의회(이하 “조례ㆍ규칙심의회”라 함)의 심의를 거쳐 서명을 무효로 결정하고, 같은 법 시행령 제17조에서는 지방자치단체의 장이 조례제정 등 청구를 수리하거나 각하하려는 경우에도 미리 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 거치도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제28조에서는 조례ㆍ규칙심의회의 설치 및 심의사항에 대하여 규정하면서 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 조례안 등의 심의, 주민의 조례제정 등 청구와 관련한 심의사항을 명시적으로 규정하고 있습니다.
이와 같은「지방자치법」과지방교육자치법의 규정을 종합하면 교육ㆍ학예와 관련된 사항에 대하여는 우선적으로 지방교육자치에 관한 법률이 적용되고, 그 밖의 사항에 대하여는「지방자치법」이 보충적으로 적용된다고 할 것인데, 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구 관련 사무도 교육ㆍ학예에 관한 사무이므로,지방교육자치법에 명시적 규정은 없으나 주민은「지방자치법」 제15조에 따라 교육ㆍ학예에 관한 조례제정 등 청구를 할 수 있으며, 이 경우「지방자치법」 제15조에서 규정한 ‘지방자치단체의 장’은 ‘교육감’으로 보아야 할 것입니다.
그런데「지방자치법 시행령」 제16조제4항, 제17조 및 제28조에서는 주민의 조례제정 등 청구에 대한 조례ㆍ규칙심의회의 심의 등에 관하여 규정하고 있음에 반하여,지방교육자치법령에서는 교육감 소속으로 조례ㆍ규칙심의회를 둔다거나 교육감 소속의 법제심의위원회에서 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 갈음한다는 명시적인 규정이 없어 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등 청구에 대하여 조례ㆍ규칙심의회의 심의 등을 어떻게 처리하여야 할 것인지가 문제됩니다.
그러나지방교육자치법 제3조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한「지방자치법」의관련 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 일반적으로 법령에서 “준용”이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미라고 할 수 있으므로, 교육감은 주민의 조례 제정 등 청구와 관련한 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항에 관해서「지방자치법」의 관련 규정을 준용할 수 있다고 할 것입니다.
다음으로 교육ㆍ학예에 관하여 주민의 조례제정 등 청구를 받은 교육감이 해당 청구와 관련된 청구인명부의 확인, 조례제정 등 청구의 수리 또는 각하를 위하여는 지방자치법령에서 정한 절차에 따라 조례ㆍ규칙심의회와 같이 청구인명부상의 유효 서명의 확인, 청구인명부 서명에 관한 이의신청 및 청구요건에 관한 사항을 심의ㆍ의결할 기관이 있어야 할 것인데, 지방자치법령에 따른 조례ㆍ규칙심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 조례안 등의 심의 등을 수행하고 있고, 한편, 지방교육자치법 시행령 제2조에 따른 법제심의위원회도 교육감이 교육ㆍ학예에 관한 조례안을 교육위원회에 제출하거나 교육규칙을 제정ㆍ개정 또는 폐지하려는 경우에 이를 심의하는 것을 주된 사무내용으로 하고 있으므로 결국 법제심의위원회는 조례ㆍ규칙심의회와 유사한 기능을 수행한다고 볼 수 있습니다.
한편,지방교육자치법시행령 제2조에서 법제심의위원회에 대하여 규정하면서「지방자치법 시행령」 제28조제2항과같은 조례ㆍ규칙심의회의 심의ㆍ의결 사항에 대한 별도의 규정을 두지 않고 있어 법제심의위원회의 심의사항이 교육감이 교육위원회에 제출하는 교육ㆍ학예에 관한 조례안과 교육감이 제정ㆍ개정 또는 폐지하려는 교육규칙을 심의하는 것에 국한된다고 볼 여지도 있으나,지방교육자치법령을 체계적으로 살펴볼 때 이와같은 법제심의위원회의 심의 내용이 한정적으로 나열되어 규정된 것으로 보기는 어렵고, 오히려 법제심의위원회의 지위와 기능이 조례ㆍ규칙심의회와 유사한 것을 고려하면 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례제정 등의 청구에 대하여 법제심의위원회가 지방자치법령에서 규정하고 있는 조례ㆍ규칙심의회의 심의를 수행할 수 있다고 보는 것이지방교육자치법 제3조의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
따라서, 주민의 연서로 교육ㆍ학예에 관한 조례의 제정 등을 청구한 경우 교육감 소속의 법제심의위원회가「지방자치법」을 준용하여 교육ㆍ학예에 관한 주민의 조례 제정 청구와 관련한 유효 서명의 확인, 이의신청 및 청구요건에 관한 사항을 심의ㆍ의결할 수 있습니다.