질문: 상수원보호구역에서 행하는 「수도법 시행령」 제12조제1항 각 호의 행위가 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’인지를 따로 살펴보지 않더라도 그 자체로 「수도법」 제7조제3항제2호에 따른 금지행위에 해당하는지(「수도법」 제7조제3항제2호 등 관련)
답변: 먼저「수도법」 제7조제3항제2호에서는 “그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위”를 상수원보호구역에서 할 수 없는 행위의 하나로 규정하고 있는데, “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가리킬 때 쓰는 말(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)이고, 같은 항 제1호 및 제2호는 상수원보호구역에서 금지되는 행위를 열거하여 정한 것이므로, 결국 같은 항 제2호는 상수원보호구역에서 금지되는 행위가 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’라는 것을 전제로, 같은 항 제1호의 행위에 해당하지 않으나, 그 외에 추가적으로 금지되어야 하는 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’를 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하고 있는 규정으로 보아야 할 것(각주: 법제처 2023. 9. 7.회신 23-0728 해석례참조)입니다.
그리고 입법기술적으로 “…하는 경우로서 대통령령(

○○부령)으로 정하는 경우”와 같은 표현 방식으로 위임 규정을 두는 것은 일반적으로 어떠한 내용을 하위법령으로 정할 것인지 상위법령에서 예측할 수 있도록 하기 위한 것으로서(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2023) p.19, 20 참조), 하위법령에서 이러한 방식으로 위임된 사항을 정할 때에는 “…하는 경우로서”의 기준에 부합하는 사항을 규정해야 할 것인바,「수도법」 제7조제3항제2호에서 위임 규정을 “그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위”와 같은 방식으로 규정한 것은 대통령령에서 구체적으로 정하게 될 금지행위의 기준을 ‘같은 항 제1호에서 규정한 행위 외에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’로 제시한 것이고, 이러한 기준에 따라같은 법 시행령 제12조제1항각 호에서 규정하고 있는 행위는 이미 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’라는 기준을 충족하고 있는 것으로 보아야 할 것(각주: 법제처 2024. 4. 12.회신 24-0160 해석례, 법제처 2023. 9. 7.회신 23-0728 해석례및 법제처 2023. 7. 20.회신 23-0441 해석례등 참조)이므로, 상수원보호구역에서 행하는 행위가 같은 영 제12조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 행위가 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’인지 여부를 개별ㆍ구체적으로 살펴볼 필요 없이 같은 법 제7조제3항제2호에 따라 상수원보호구역에서 할 수 없는 행위에 해당한다고 보아야 합니다.
또한 상수원보호구역에서의 금지행위에 관한 수도법령의 입법연혁을 살펴보면, 1991년 12월 14일 법률 제4429호로 전부개정된「수도법」에서 상수원보호구역 안에서의 금지행위 중 ‘상수원을 직접 오염시킬 수 있는 금지행위’를 대통령령으로 정하도록 하기 위하여(각주: 제156회 국회(정기회) 제14차 본회의(’91.11.20.) 회의록 참조) 상수원보호구역 안에서 금지되는 행위 중 하나로 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위’(제5조제3항제2호)를 신설하였고, 같은 호의 위임에 따라 마련된 구「수도법 시행령」(각주: 1992. 12. 9. 대통령령 제13771호로 전부개정되어 1992. 12. 15. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제8조에서는 “대통령령으로 정하는 금지행위”로 행락ㆍ야영 또는 야외취사행위(제3호), 어ㆍ패류를 양식하는 행위(제4호) 등을 규정하였는데 이는 상수원의 보호를 위하여 상수원보호구역에서같은 영 제8조각 호의 행위를 할 수 없도록 한 취지인바(각주: 1992. 12. 9. 대통령령 제13771호로 전부개정되어 1992. 12. 15. 시행된 「수도법시행령」 개정이유 참조), 구「수도법 시행령」이 전부개정될 당시부터 이미 상수원보호구역에서 금지되는 행위 그 자체를 직접 규정하여 온 것으로 보이는 점에 비추어 볼 때에도, 현행「수도법 시행령」 제12조제1항각 호에 규정된 행위는 개별 행위마다 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’인지를 따로 살펴보지 않아도 그 자체로 현행「수도법」 제7조제3항제2호에 따라 상수원보호구역 안에서 금지된다고 보는 것이 수도법령의 입법 연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러「수도법」 제3조제2호에서는 “상수원”이란 음용ㆍ공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설(取水施設)을 설치한 지역의 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ지하수ㆍ해수(海水) 등을 말한다고 정의하고 있고,같은 법 제7조에서 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정(제1항)하여, 상수원보호구역에서는 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위를 할 수 없도록(제3항) 하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 상수원보호구역에서 ‘건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거’(제1호), ‘입목 및 대나무의 재배 또는 벌채’(제2호) 등을 하려는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등의 허가(각주: 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하도록 함(「수도법」 제7조제4항 단서 참조).)를 받도록 하는 등 수도법령에서는 상수원의 경우 국민이 직접 마시는 물로 제공될 수 있는 점을 고려하여 상수원보호구역을 지정하고, 그 수질을 저하시킬 수 있는 행위를 엄격하게 제한하고 있는바, 상수원 보호와 관련된 수도법령의 전체적인 체계에 비추어 볼 때 상수원보호구역 안에서의 금지행위를 규정하고 있는같은 법 제7조제3항제2호 및같은 법 시행령 제12조제1항은 ‘상수원 보호’라는 입법목적을 충분히 달성할 수 있는 방향으로 해석해야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 상수원보호구역에서 행하는「수도법 시행령」 제12조제1항각 호에 규정된 행위의 경우, 개별 행위마다 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는지를 따로 살펴보지 않더라도 그 자체로 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’에 해당합니다.
＜관계 법령＞수도법제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.② (생 략)③ 제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서는 다음 각 호의 행위를 할 수 없다.1.「물환경보전법」 제2조제7호 및 제8호에 따른 수질오염물질ㆍ특정수질유해물질,「화학물질관리법」 제2조제7호에 따른 유해화학물질,「농약관리법」 제2조제1호에 따른 농약,「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물,「하수도법」 제2조제1호ㆍ제2호에 따른 오수ㆍ분뇨 또는「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 가축분뇨를 사용하거나 버리는 행위. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위는 제외한다.가. 취수시설, 정수시설,「물환경보전법」 제2조제17호에 따른 공공폐수처리시설,「하수도법」 제2조제9호에 따른 공공하수처리시설 또는 국가ㆍ지방자치단체에 소속된 시험ㆍ분석ㆍ연구 기관에서「화학물질관리법」 제2조제7호에 따른 유해화학물질을 수처리제(「먹는물관리법」 제3조제5호에 따른 수처리제를 말한다), 중화제, 소독제 또는 시약으로 사용하는 행위나. 법률 제10976호수도법일부개정법률의 시행일(2012년 1월 29일을 말한다),「화학물질관리법」 제2조제7호에 따른 유해화학물질 고시일 또는 상수원보호구역 공고일 이전부터「화학물질관리법」 제2조제7호에 따른 유해화학물질을 사용하고 있는 사업장에서 그 유해화학물질이나 대체 유해화학물질을 사용하는 행위2. 그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위④ ∼ ⑥ (생 략)수도법 시행령제12조(상수원보호구역에서의 금지행위) ① 법 제7조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 금지행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다.1. 가축을 놓아기르는 행위2. 수영ㆍ목욕ㆍ세탁ㆍ선박운항(수질정화활동, 수질 및 수생태계 조사 등 환경부령으로 정하는 바에 따라 선박을 운항하는 경우는 제외한다) 또는 수면을 이용한 레저행위3. 행락ㆍ야영 또는 야외 취사행위4. 어패류를 잡거나 양식하는 행위. 다만, 환경부령으로 정하는 자가 하는 환경부령으로 정하는 어로행위는 제외한다.5. 자동차를 세차하는 행위6.「하천법」 제2조제2호에 따른 하천구역에 해당하는 지역에서 농작물을 경작하는 행위. 다만,「친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 친환경농수산물(수산물은 제외한다. 이하 같다)을같은 법 제19조제2항 또는 제34조제2항에 따른 인증기준에 따라 경작하는 행위는 제외한다.②ㆍ③ (생 략)