질문: 정비계획 수립 전 추진위원회 승인을 받은 경우 정비구역 해제 규정의 적용대상에 포함되는지 여부(법률 제14567호 「도시 및 주거환경정비법」 부칙 제5조제2항 등 관련)
답변: 2009년 2월 6일 법률 제9444호로 개정되어 2009년 8월 7일 시행된도시정비법(이하 “구 도시정비법”이라 함) 시행 전에는 정비사업을 시행하기 위해 토지등소유자(각주: 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를, 재건축사업의 경우에는 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 말하며(도시정비법 제2조제9호 참조), 이하 같음 )로 구성된 조합을 설립하려는 경우 그 추진위원회의 구성 및 승인 시기에 대해 별도의 규정이 없었으나,같은 법 제13조제2항(각주: 이후 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 도시정비법이 전부개정되면서 같은 내용이 제31조제1항으로 규정됨 )에서 정비구역 지정 고시 후 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말함 )의 승인을 받도록 하였고,같은 법부칙 제3조에서는 제13조제2항의개정규정은같은 법시행 후 최초로 추진위원회 구성 승인을 신청한 분부터 적용한다(본문)고 하면서,같은 법시행일부터 3개월 이내에 종전의 규정에 따른 토지등소유자의 동의를 얻어 추진위원회 구성 승인을 신청하는 경우같은 법에 따른 적법한 추진위원회 구성 승인 신청으로 본다(단서)는 적용례를 두었습니다.
이와같은 법령의 규정 연혁을 종합하여 보면, 이 사안과 같이 2012년 2월 1일 전에 정비예정구역에서 추진위원회가 구성ㆍ승인된 경우는 구도시정비법시행 전에 구성 승인을 신청하여 승인을 받았거나같은 법부칙 제3조 단서에 따라 같은 법 시행일(2009년 8월 7일)부터 3개월 이내에 종전의 규정에 따라 구성 승인을 신청하여 그에 따른 승인을 받은 추진위원회(이하 “이 사안의 추진위원회”라 함)인 경우에 해당합니다.
그런데 도시정비법상 정비구역 해제 관련 규정의 입법 연혁을 살펴보면, 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시정비법에서는 사업성 저하 및 주민 갈등 등으로 정비사업이 지연ㆍ중단된 정비구역을 해제하는 제도를 도입(각주: 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시정비법의 개정이유 참조 )하여 같은 법 제4조의3제1항제2호다목에서 조합설립을 위한 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 조합설립인가를 신청하지 않는 경우 정비구역을 해제할 수 있도록 하는 규정을 신설하였고, 같은 법 부칙 제3조에서는 해당 개정규정은 같은 법 시행 후 최초로 정비계획을 수립하는 분부터 적용한다는 적용례를 두었으며, 이후 해당 조문들은 법률 제14567호 도시정비법 전부개정법률 제20조제1항제2호다목과 같은 법 부칙 제5조제2항(각주: 2015. 9. 1. 법률 제13508호로 일부개정된 도시정비법 부칙 제2조제1항에서 법률 제11293호 부칙 제3조의 내용을 포함하여 규정하였고, 해당 내용은 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 도시정비법이 전부개정되면서 부칙 제5조제2항으로 재규정되었음 )으로 각각 이동하여 규정되었습니다.
그렇다면 법률 제14567호 도시정비법 전부개정법률 부칙 제5조제2항의 적용례에 따라 이 사안의 추진위원회도 같은 법 제20조제1항제2호다목의 적용 대상에 포함되는지가 문제되는데, 위와 같은 도시정비법의 입법 연혁 및 규정체계를 종합해 볼 때, 법률 제14567호 도시정비법 전부개정법률 부칙 제5조제2항은 도시정비법 제31조제1항에 따라 정비구역이 지정ㆍ고시된 후 추진위원회를 구성하는 정비사업 진행 순서를 전제로 하여 2012년 2월 1일 이후 신규로 정비계획 수립을 통해 지정된 정비구역에서 구성된 추진위원회의 조합설립인가 신청이 2년 이상 지연될 경우 해당 정비구역을 해제하도록 규정한 것으로 보아야 하고, 이 사안과 같이 정비구역이 지정되기 전에 추진위원회가 먼저 구성ㆍ승인된 경우까지를 예정하고 있다고 보기는 어렵습니다.
또한 이 사안의 추진위원회와 같이 정비구역 지정 전에 정비예정구역에서 구성ㆍ승인된 추진위원회는 정비구역 지정권자가 정비계획을 수립하여 정비구역을 지정함으로써 정비사업 추진 여부와 토지소유자등의 범위를 확정하기 전까지는 조합설립인가 신청이 불가능하므로, 2012년 2월 1일 이후 정비계획이 수립되는 시점에서는 조합설립인가를 신청하지 못한 상태로 추진위원회의 승인일부터 2년이 지날 수밖에 없는바(각주: 이 사안 추진위원회는 늦어도 구 도시정비법 시행일(2009년 8월 7일)부터 3개월 이내에 구성 승인을 신청한 위원회로서, 추진위원회 승인신청서의 처리기간은 30일임 ), 이러한 경우에도 법률 제14567호 도시정비법 전부개정법률 부칙 제5조제2항이 적용된다고 본다면, 해당 적용례는 이미 요건사실이 완성된 사안에 대해 신설된 규제를 곧바로 적용하는 것이 되어 법적안정성 및 신뢰보호 측면에서 타당하지 않을 뿐만 아니라, 정비구역 지정권자가 정상적으로 정비사업을 추진하기 위하여 정비계획을 수립하였음에도 불구하고 그 정비계획 수립과 동시에 정비구역을 해제해야 하는 불합리한 상황이 발생하게 됩니다.
아울러 도시정비법이 2015년 9월 1일 법률 제13508호로 일부개정될 당시의 국회 입법자료(각주: 2015. 6. 17. 제334회 국회(임시회) 국토교통위원회 제1차 법률안심사소위원회 회의록 참조 )에 따르면, 같은 법 제4조의3제1항제2호다목에 따른 정비구역 해제 제도를 확대 적용하면서, 이 사안과 같이 정비계획 수립 전 정비예정구역에서 구성ㆍ승인된 추진위원회로서 2012년 2월 1일 이후에 정비계획이 수립되는 추진위원회에 대해서도 같은 규정을 적용하자는 의견이 있었으나, 정비계획 수립 및 정비사업 추진 여부에 대한 정비구역 지정권자의 판단을 존중하기 위해 정비구역 해제의 적용대상에서 제외하는 것으로 결정하였다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 2012년 2월 1일 전에 정비예정구역에서 추진위원회가 구성ㆍ승인된 경우로서 2012년 2월 1일 이후 정비계획이 수립된 경우에는 법률 제14567호 도시정비법 전부개정법률 부칙 제5조제2항에 따라 도시정비법 제20조제1항제2호다목에 따른 정비구역 해제 규정을 적용할 수 없다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞「도시 및 주거환경정비법」제20조(정비구역등의 해제) ① 정비구역의 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비구역등을 해제하여야 한다.1. (생 략)2. 재개발사업ㆍ재건축사업[제35조에 따른 조합(이하 “조합”이라 한다)이 시행하는 경우로 한정한다]이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우가.ㆍ나. (생 략)다. 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 조합설립인가를 신청하지 아니하는 경우라. (생 략)3. (생 략)② ～ ⑦ (생 략)구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것)부 칙 ＜법률 제14567호, 2017. 2. 8.＞제5조(정비구역등 해제 신청 기산일에 관한 적용례) ① 법률 제11293호 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률 시행 당시 정비구역이 지정된 경우에는 제20조제1항제3호의 개정규정에 따른 “정비구역으로 지정ㆍ고시된 날”을 “2012년 2월 1일”로 본다.② 제20조제1항제2호다목 및 라목의 개정규정은 2012년 2월 1일 이후 최초로 정비계획을 수립(변경수립은 제외한다)하는 경우부터 적용한다.③ (생 략)