질문: 지주이용 간판이 도로법령상의 간판에 해당하는지 여부 등(「도로법 시행령」 제28조제5항제6호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여「옥외광고물 등 관리법」 제2조제1호 및같은 법 시행령 제3조제1호부터 제6호까지의 규정 형식 및 내용을 살펴보면, 옥외광고물로서의 간판을 그 구조, 표시방법 또는 내용에 따라 세부적으로 분류하여 규정한 것으로 볼 수 있고,「도로법 시행령」 제28조제5항제6호에서는 "간판"의 의미를 특별히 한정하지 않고 도로점용허가 대상으로 규정하고 있는바,「도로법」상 "간판"의 의미를 한정하여 규정하지 않은 이상,「도로법 시행령」 제28조제5항제6호에 따른 "간판"에 옥외광고물로서의 간판에 해당하는 지주이용 간판이 제외된다고 하기는 어렵습니다.
또한, 대통령령 제16510호로 1999. 8. 6. 일부 개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 전의「도로법 시행령」(이하 “구 도로법 시행령”이라 함)에서 도로점용허가 대상으로 제24조제3호의 “광고판ㆍ광고탑 기타 이와 유사한 것”과 같은 조 제8호의 “간판ㆍ표지ㆍ깃대ㆍ주차미터기ㆍ현수막 및 아치”를 함께 규정하고 있다가 일부 개정시 같은 조 제3호를 삭제하였는바, 그 당시 시행되고 있었던「옥외광고물 등 관리법」이 현행의「옥외광고물 등 관리법」 제2조와같이 광고탑ㆍ광고판을 옥외광고물의 종류가 아닌 옥외광고물을 게시 또는 표시하기 위한 ‘게시시설’로 규정한점에 비추어 보면, 구도로법 시행령 제24조제5항제3호를 삭제한 취지는 ‘옥외광고물’로서의 간판이 아닌 옥외광고물의 ‘게시시설’로서 의 “광고판ㆍ광고탑 기타 이와 유사한 것”을 도로점용허가 대상에서 제외하는 것으로 이해되고, 옥외광고물의 게시시설이 아닌 옥외광고물로서의 지주이용 간판이 구도로법 시행령 제24조제8호의 "간판"에 포함되는지 여부와는 관계가 없다 할 것입니다.
따라서,「옥외광고물 등 관리법 시행령」 제3조제6호에 따른 지주이용 간판은「도로법 시행령」 제28조제5항제6호에서 도로점용허가 대상으로 규정하고 있는 간판으로 볼 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여「도로법」 제39조에서는 ‘법률의 규정에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 공익사업’을 위한 도로점용허가를 거절할 수 없다고 규정하고 있는바, 여기에서 법률의 규정에 따라 “토지를 수용하거나 사용할 수 있는 공익사업”이란 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 보상 등에 필요한 사항을 정하고 있는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함)에 따른 공익사업과 개별 법률에서 특정의 공익목적을 위하여 토지를 수용하거나 사용할 수 있도록 근거가 마련된 사업을 말하는것이라고 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 “국제행사(여수세계박람회)의 성공적인 개최를 위한 재원 마련을 위하여 하는 옥외광고사업”(이하 “기금조성 옥외광고사업”이라 함)은공익사업법 제4조제1호부터 제7호까지의 사업에 해당한다고 할 수 없으므로, 같은 조 제8호에 따른 “다른 법률에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”에 해당하는지 여부가 문제되는바, 이에 관해서는 지주이용 간판의 설치 근거법령인「옥외광고물 등 관리법」과 여수세계박람회에 관하여 규정하고 있는「2012여수세계박람회 지원특별법」(이하 “여수세계박람회지원법”이라 함)에 따라 기금조성 옥외광고사업으로서 지주이용 간판을 설치하는 사업이 해당 법률에 따른 공익사업으로서 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있다 할 것입니다.
우선,「옥외광고물 등 관리법」 제6조제3항단서에서 주요 국제행사의 성공적 개최를 위한 재원 마련을 하려는 경우에는 옥외광고사업을 할 수 있도록 하고 있지만, 이러한 옥외광고사업을 위하여 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다는 명시적인 규정이 없으므로 기금조성 옥외광고사업이「옥외광고물 등 관리법」에 따라 토지 등을 사용하거나 수용할 수 있는 공익사업에 해당한다고는 보기 어렵습니다.
한편,여수세계박람회지원법 제29조, 제37조 및 제39조의2에 따르면, 박람회 직접시설의 설치ㆍ이용 및 사후활용 등에 관한 사업(이하 “직접시설사업”이라 함)과 박람회 지원시설을 확충하기 위한 사업(이하 “지원시설사업”이라 함) 시행자는 사업 시행을 위하여 필요한 경우공익사업법 제3조에 따른 토지ㆍ물건 및 권리를 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제2조,같은 법 시행령 제2조 및 제2조의2에서 직접시설사업과 지원시설사업의 대상이 되는 직접시설과 지원시설을 규정하고 있습니다.
그러나, 위 규정에서 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업으로서 기금조성 옥외광고사업을 규정하고 있지 않고, 직접시설이나 지원시설에 지주이용 간판이 포함된다고 볼 만한 근거도 없으므로, 단지같은 법 제7조에서 조직위원회와 박람회의 운영 등에 필요한 비용을 충당하기 위하여 조직위원회에 박람회 기금을 설치하고 그 기금의 재원으로서「옥외광고물 등 관리법」에 따라 조직위원회에 지원되는 옥외광고사업 수익금을 규정하고 있다고 하여, 기금조성 옥외광고사업으로서 지주이용 간판을 설치하는 사업이여수세계박람회지원법에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업이라고 볼 수는 없습니다.
그렇다면, 기금조성 옥외광고사업에 대하여는 「옥외광고물 등 관리법」과여수세계박람회지원법에서도 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있도록 하는 규정이 없다고 할 것이므로, 기금조성 옥외광고사업은 법률의 규정에 따라 “토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”으로 보기 어렵다 할 것입니다.
따라서, 기금조성 옥외광고사업으로서 지주이용 간판을 설치하는 사업은 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 근거규정이 없으므로「도로법」 제39조에 따른 공익사업에 해당하지 않습니다.
다. 질의 다에 대하여「도로법」의 규정을 살펴보면,같은 법 제2조제1항제1호에서같은 법 제8조에 해당하는 것을 ‘도로’로 정의하여 그 도로에 대하여같은 법이 적용되도록 하고 있는바, 사실상의 도로나 당초「도로법」상의 도로가 아니었던 지역이「도로법」 제17조에 따라 행정청에 의하여 고속국도, 일반국도, 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道)ㆍ시도(市道) 등으로 노선이 인정되어 공고되는 경우에는「도로법」 제11조부터 제16조까지의 도로에 해당하게 되어 결국「도로법」 제2조제1항제1호에 따른 도로에 해당하게 된다고 할 것입니다(법제처 2010. 1. 15. 회신, 09-0398 해석례, 법제처 2010. 5. 14. 회신, 10-0084 해석례 참조).그렇다면,「도로법」 제17조 및제24조에 따라 고속국도, 일반국도, 특별시도 또는 광역시도로 노선인정 공고 및 도로구역 결정이 되었으나같은 법 제23조에 따른 도로공사가 시행 또는 완료되지 않은 도로구역도같은 법의 적용을 받는 도로에 해당된다고 할 것입니다.
따라서,「옥외광고물 등 관리법 시행령」 별표 7제1호에서 기금조성 옥외광고물로서 지주이용 간판의 설치장소와 관련하여 설치장소 및 방법란에 규정된 “「도로법」 제2조에 따른 고속국도, 일반국도, 특별시도ㆍ광역시도”에「도로법」 제17조 및 제24조에 따라 고속국도, 일반국도, 특별시도 또는 광역시도로 노선인정 공고 및 도로구역 결정이 되었으나같은 법 제23조에 따른 도로공사가 시행되지 않은 도로구역도 포함된다 할 것입니다.