질문: 골재채취단지의 지정을 신청할 수 있는 ‘5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체’의 구성원의 범위(「골재채취법」 제34조제1항 등 관련)
답변: 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 규정과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 해석을 해야 합니다(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).먼저「골재채취법」 제2조제1항제3호에서는 “골재채취업”을 영리를 목적으로 골재를 채취ㆍ선별ㆍ세척 또는 파쇄하는 사업으로 규정하면서, 같은 조 제2항 및 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제2조의2에서 골재채취업의 종류를 육상골재채취업(제1호), 수중골재채취업(제2호), 바다골재채취업(제3호), 산림골재채취업(제4호), 골재선별ㆍ파쇄업(제6호) 및 바다골재선별ㆍ세척업(제7호)으로 세분화하여 규정하고 있고,같은 법 제14조제1항ㆍ제2항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제19조에 따르면 골재채취업을 경영하려는 자는 같은 영 별표 1에서 ‘골재채취업의 종류별’로 달리 규정하고 있는 자본금 또는 자산, 시설ㆍ장비 및 기술인력을 갖추어 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음)에게 등록해야 하며, 같은 법 제22조제1항 및 제32조제1항에서는 골재채취업자는 등록한 골재채취업의 종류에 따라 ‘골재채취의 허가’를 받거나 ‘골재의 선별ㆍ세척 등의 신고’를 하여 해당 업종을 영위해야 하고, 이를 위반한 자에 대해 골재채취업 등록의 취소 등 행정처분이나 벌칙을 규정(각주: 「골재채취법」 제19조제1항 및 제49조 참조)하고 있는 등 골재채취법령에서는 골재채취업의 종류별로 그 업무영역을 명확히 구분하고 있습니다.
그리고「골재채취법」 제34조제1항에 따른 골재채취단지의 지정을 신청하려는 자는같은 법 시행규칙 제17조의2제1항제1호에 따라 골재채취단지 지정 신청서에 골재채취단지 입지선정의 사유(가목), 골재채취단지의 지정을 신청한 토지(이하 “신청지”라 함)가같은 법 제22조제3항에 따른 골재채취허가의 제한사유에 해당하는지 여부(나목), 골재의 부존량 조사결과(라목), 신청지에서의 연도별 채취계획, 채취시기 및 공급지역(사목) 등에 관한 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출해야 하는 점,같은 법 시행령 제28조제2항단서에서는 골재를 채취하려는 구역이같은 법 제34조제1항제4호에 따른 공동체의 신청에 따라 지정된 골재채취단지로서 해당 구역에 대하여 처음으로 골재채취를 허가하는 경우에는 해당 공동체에 속한 골재채취업자를 다른 자보다 우선하여 허가할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어볼 때, 골재채취단지의 지정 신청은 그 신청지가 골재채취단지로 지정된 이후 이루어지게 되는 골재채취를 전제로 하는 것인바, 골재채취공동체는 해당 골재채취단지에서 채취하려는 골재에 대한 골재채취허가를 받을 수 있는 골재채취업체로만 구성되어야 한다고 보아야 할 것입니다.
또한「골재채취법」 제34조의 입법연혁을 살펴보면, 구「골재채취법」(각주: 2015. 12. 29. 법률 제13672호로 일부개정되기 전의 것을 말함.) 제34조제1항에서는 골재의 안정적 수급에 필요한 경우 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 한국수자원공사 등 공공기관의 신청에 의해 골재채취단지를 지정할 수 있도록 하였으나,(각주: 2004년 12월 31일 법률 제7307호로 일부개정되어 2005년 7월 1일 시행된 「골재채취법」 개정이유 참조) 서해와 남해 골재채취단지 운영 과정에서 행정기관의 역량만으로는 양질의 골재원 확보에 한계가 나타남에 따라 골재채취단지 위치 선정에 있어 민간 골재채취업체의 경험 및 전문성을 활용하기 위해 2015년 12월 29일 법률 제13672호로「골재채취법」을 일부개정하면서 ‘5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체’를 골재채취단지의 지정을 신청할 수 있는 자로 추가하여 예외적으로 민간업체가 골재채취단지의 위치 선정 과정에 참여할 수 있도록 한 점(각주: 2014. 11. 7. 의안번호 제1912360호로 발의된 골재채취법일부개정법률안 국토교통위원회 검토보고서 참조)을 고려하면, 골재채취공동체를 구성하는 골재채취업체의 범위를 합리적인 이유 없이 확대하여 해석해서는 안 된다고 할 것인바, 이 사안과 같이 바다골재채취단지의 지정을 신청할 수 있는 골재채취공동체를 구성하는 골재채취업체는 바다골재의 원활한 수급과 바다골재채취에 따른 재해방지를 적정하게 수행할 수 있는 경험 및 전문성을 보유하고 있는 업체로서 ‘바다골재채취업’에 해당하는 자본금 또는 자산, 시설ㆍ장비 및 기술인력을 갖추어 ‘바다골재채취업’을 등록한 업체로 한정된다고 보는 것이 골재채취공동체에 의한 골재채취단지 지정 신청제도를 도입한 입법취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 바다골재채취단지의 지정을 신청할 수 있는 골재채취공동체에 ‘5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체로서 바다골재채취업을 등록하지 않은 골재채취업체를 포함하여 구성된 공동체’도 해당된다고 해석할 경우, 소수의 바다골재채취업체가 다른 종류의 골재채취업만을 등록한 골재채취업체를 동원해 바다골재채취단지의 지정을 신청한 후「골재채취법 시행령」 제28조제2항단서에 따라 우선하여 골재채취허가를 받을 경우 골재채취단지 지정 제도의 입법취지가 훼손되는 결과가 발생할 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 ‘5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체로서 바다골재채취업을 등록하지 않은 골재채취업체를 포함하여 구성된 공동체’는「골재채취법」 제34조제1항제4호에 따라 시ㆍ도지사에게 바다골재채취단지의 지정을 신청할 수 있는 골재채취공동체에 해당되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항골재채취단지의 지정을 신청할 수 있는 ‘5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체’의 범위를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
골재채취법제34조(골재채취단지의 지정 등) ① 시ㆍ도지사(배타적 경제수역에서의 골재채취단지 지정의 경우에는 국토교통부장관을 말한다. 이하 이 조 제2항부터 제6항까지 및 제34조의2에서 같다)는 골재자원의 효율적인 이용과 골재수급 안정을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 직접 또는 다음 각 호에 해당하는 자의 신청에 의하여 양질의 골재가 부존되어 있어 집중적으로 개발하기 쉬운 지역(「산지관리법」에 따른 산지는 제외한다)을 골재채취단지로 지정할 수 있다.1. 시ㆍ도지사(배타적 경제수역에서 골재채취단지 지정을 신청하는 경우로 한정한다)2. 시장ㆍ군수 또는 구청장3.「한국수자원공사법」에 따른 한국수자원공사 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공기관4. 5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체② ～ ⑦ (생 략)골재채취법 시행령제28조(골재채취허가의 우선순위) ① (생 략)② 제1항제4호의 경우로서 동일순위에 해당하는 골재채취의 허가신청인이 2인이상인 경우에는 법 제22조의3에 따른 골재채취 능력의 평가결과에 따라 배분하여 허가하여야 한다. 다만, 골재를 채취하려는 구역이 법 제34조제1항제4호에 따른 공동체의 신청에 따라 지정된 골재채취단지로서 해당 구역에 대하여 처음으로 골재채취를 허가하는 경우에는 해당 공동체에 속한 골재채취업자를 다른 자보다 우선하여 허가할 수 있다.골재채취법 시행규칙제17조의2(골재채취단지의 지정신청 등) ①영 제33조의3제4항의 규정에 의하여 법 제34조제1항 각 호에 해당하는 자가 골재채취단지의 지정ㆍ변경 또는 해제를 신청하고자 하는 때에는 신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사(배타적 경제수역에서 골재채취단지를 지정ㆍ변경 또는 해제하는 경우에는 국토교통부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에게 제출하여야 한다.1. 지정신청의 경우가. 골재채취단지 입지선정의 사유나. 골재채취단지의 지정을 신청한 토지(이하 이 조에서 “신청지”라 한다)가 법 제22조제3항의 규정에 의한 골재채취허가의 제한사유에 해당하는지 여부다. 다른 법률에 의하여 신청지안에 설정된 권리와의 관계 및 권리자의 동의서(권리자가 있는 경우에 한한다)라. 골재의 부존량 조사결과마. 신청지안의 토지ㆍ건축물의 명세 및 그 소유자의 성명ㆍ주소바. 신청지에 대한 축척 5천분의 1 이상의 위치지형평면도사. 신청지에서의 연도별 채취계획ㆍ채취시기 및 공급지역아. 그 밖에 다른 법률에 의한 관계중앙행정기관과의 협의에 필요한 서류2.ㆍ3. (생 략)②ㆍ③ (생 략)＜관계 법령＞