질문: 「도로교통법」 위반에 따른 과태료 부과에 관한 의견진술의 심의를 위한 자문기관을 규칙으로 설치할 수 있는지 여부(「지방자치법」 제116조의2)
답변: 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관(이하 “자문기관”이라 함)을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고,「도로교통법」 제160조제3항, 제161조제1항제3호에 따르면, 차가같은 법 제32조부터 제34조까지의 규정을 위반한 사실이 사진ㆍ비디오테이프나 그 밖의 영상기록매체에 의하여 입증되고, 위반행위를 한 운전자를 확인할 수 없어같은 법 제143조제1항에 의하여 고지서를 교부할 수 없는 경우 등에는같은 법 제56조제1항에 따른 고용주등(차의 운전자를 고용하고 있는 사람이나 직접 이를 관리하는 지위에 있는 사람 또는 차의 사용자를 말하며, 이하 “고용주등”이라 함)에 대하여 20만원 이하의 과태료에 처하며,같은 법 제32조부터 제34조까지의 규정을 위반한 경우의 과태료 부과ㆍ징수권자를 시장등(특별시장ㆍ광역시장ㆍ제주특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수를 말하며, 이하 같음)으로 규정하고 있고, 특별시장 및 광역시장의 위 과태료 부과ㆍ징수권한은같은 법 제147조제2항 및같은 법 시행령 제86조제2항제3호에 따라 구청장 및 군수에게 위임한다고 규정하고 있습니다.
먼저,「지방자치법」 제116조의2에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있어「도로교통법」의 위반에 따른 과태료 부과에 관한 의견진술의 심의를 위한 자문기관을 규칙으로 설치할 수 있는지에 대한 논의의 전제로「도로교통법」의 위반에 따른 과태료 부과에 관한 사무가 해당 지방자치단체의 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 살펴볼 필요가 있다고 할 것인바, 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
이러한 관점에서 살펴보면,「도로교통법」 제160조제3항에 따른 과태료 중 제15조제3항에 따른 전용차로 통행, 제32조ㆍ제33조 또는 제34조의 규정에 따른 정차 또는 주차 규정의 위반에 따른 과태료는 시장등이 부과ㆍ징수하도록 규정하면서같은 법 제32조ㆍ제33조 또는 제34조의 위반행위에 대하여는같은 법 제163조에 따라 경찰서장이 통고처분을 할 수 있도록 하고 있으므로,같은 법 제32조ㆍ제33조 또는제34조의 위반에 따른 과태료 부과업무를 지방자치단체의 고유한 사무로 보기는 어렵다고 할 것이고,같은 법 제32조ㆍ제33조 또는 제34조의 위반에 따른 시장등의 과태료 부과에 대하여 조례의 위임 없이같은 법 시행령 제86조 및별표 6과같은 법 시행규칙 제142조, 제146조, 제148조 및 별표 39에서 과태료 부과 및 징수 절차, 과태료 부과기준, 과태료 감경기준 등을 구체적으로 정하고 있어 각 지방자치단체의 장의 재량이 인정되기 어려운 점 등을 종합하면, 같은 법 제32조ㆍ제33조 또는 제34조의 위반에 따른 시장등의 과태료 부과 업무는 기관위임사무로 보아야 할 것입니다.
다음으로,「지방자치법」 제22조본문은 지역적 사무에 관한 일반적 수권조항으로서 개별 법률상 특별한 수권이 없이도 자율적인 처리가 인정되는 사무에 관하여 조례를 발령할 수 있다는 취지이므로,같은 법 제22조본문의 “그 사무”는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키고, 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한하며, 지방자치단체의 장이 국가기관 또는 광역지방자치단체장의 지위에서 수행하는 기관위임사무는 지방자치단체의 사무라고 할 수 없으며, 기관위임사무에대하여는같은 법 제23조에 따라 지방자치단체의 장이 규칙을 제정할 수 있다 할 것입니다.
그런데,「지방자치법」 제112조제1항 및 제116조의2제1항의 경우에는, 지방자치단체가 수행하는 자치사무 및 단체위임사무뿐만 아니라 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 수행하기 위해서도 행정기구가 필요하고, 지방자치단체의 인적ㆍ물적수단이 활용되며, 지방자치단체의 행정기구는같은 법 제112조제2항에 따라 법령의 범위 안에서 조례로 정하도록 하고 있으므로, 행정작용법적으로는 기관위임사무가 지방자치단체의 사무에 해당하지 않는다 할 것이나, 지방행정기구의 설치에 관한 행정조직법적으로는 기관위임사무도 지방자치단체의 사무에 포함된다고 할 것이고, 따라서같은 법 제112조제1항 및 제116조의2제1항에 따른 “그 사무” 및 “그 소관 사무”에는 당해 지방자치단체의 자치사무 및 단체위임사무와 법령에 의하여 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무가 포함된다고 할 것입니다(대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결례참조).나아가, 지방자치단체 내에 유사ㆍ중복 기능을 수행하거나 불필요한 위원회가 많아 이를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있도록 하고, 지방자치단체로 하여금 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라자문기관을 설치할 수 있도록 하기 위하여 종전의같은 법 시행령 제80조에 규정되어 있던 자문기관의 설치 규정을 2009. 4. 1. 법률 제9577호로「지방자치법」을 일부개정하여같은 법 제116조의2로 신설하고,같은 법 시행령 제80조 및 제80조의2및 제80조의3에서 자문기관의 설치요건, 구성 및 존속요건에 관한 사항을 규정하였음에도 불구하고, 과태료 부과에 대한 의견진술의 심의를 위한 자문기관을 지방자치단체의 규칙으로 설치할 수 있다고 한다면같은 법 제116조의2의 입법취지와 맞지 않게 된다고 할 것입니다.
또한,「지방자치법 시행령」 제80조의3제1항에서 지방자치단체는 자문기관을 설치할 때에 계속 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 경우에는 해당 자문기관의 존속기한을 조례에 명시하도록 하고 있는 점을 고려해 볼 때, 자문기관의 설치는 규칙이 아닌 조례로 설치하여야 함을 전제로 하고 있다고 할 것입니다.
따라서,「도로교통법」 제32조에 따른 정차 및 주차 금지의무 등의 위반으로 자치구의 구청장이같은 법 제161조, 제147조제2항 및같은 법 시행령 제86조제2항제3호에 따라 과태료를 부과하는 경우, 과태료 부과에 대한 의견진술의 심의를 위한 자문기관인 의견진술심의위원회를 규칙으로 설치할 수 없다고 할 것입니다.