질문: 무단점유 국유림의 지목이 변경된 경우 이를 「국유재산법」에 따라 매각 또는 교환할 수 있는지 여부(2015. 3. 27. 법률 제13252호로 일부개정되어 2015. 9. 28. 시행된 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 부칙 제2조제5항 등 관련)
답변: 「국유재산법」 제41조제1항에서는 일반재산은 대부 또는 처분할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제46조에서는 일반재산을 대부하는 경우 그 기간에 대해 규정하고 있으며,같은 법 제48조제1항각 호 외의 부분에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 일반재산을 매각할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제54조제1항에서는 소규모 일반재산을 한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효용성을 높이기 위하여 필요한 경우(제2호) 등 일반재산을 교환할 수 있는 경우를 규정하고 있으며,같은 법 제4조본문에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다.
그리고,「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제16조제3항에서는 요존국유림은「국유재산법」 제6조제2항에 따른 행정재산으로 보고, 불요존국유림은「국유재산법」 제6조제3항에 따른 일반재산으로 본다고 규정하고 있으며,같은 법 제17조에서는 요존국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권(私權)을 설정하지 못한다고 규정하고 있고,같은 법 제20조제1항에서는 불요존국유림을 매각 또는 교환할 수 있는 경우를 각 호에서 규정하고 있으며,같은 법 제21조제1항본문에서는 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 요존국유림의 사용을 허가하거나 불요존국유림을 대부할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 구 국유림법 부칙 제2조제1항에서는같은 법시행 당시같은 법 제21조제1항에 따른 국유림의 대부 등의 절차를 거치지 아니하고 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도와 면적 이내로 국유림을 10년 이상 계속 무단으로 점유ㆍ사용하고 있는 자는 같은 법 시행일부터 2년 이내에 그 사실을 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 산림청장은 같은 조 제1항에 따라 신고된 국유림이 대통령령으로 정하는 기준에 적합하고, 농림축산식품부령으로 정하는 방법에 따라 심사한 결과 해당 국유림을 원상복구할 필요가 없다고 인정되는 경우에는 지목변경에 필요한 산지전용신고의 수리 및 산지전용허가 처분을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 산림청장은 같은 조 제2항에 따라 지목이 변경된 경우에는 「국유재산법」 제46조에 따라 대부할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 구 국유림법 부칙 제2조제5항에 따라 무단점유 국유림의 지목이 변경된 경우 지목이 변경된 해당 국유림을 「국유재산법」에 따라 매각 또는 교환할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구 「산림법」이 폐지되면서 분법된 국유림법은 산림환경보전, 미래 산림자원 비축 등 공익기능증진을 위한 별도의 국유림 정책이 필요하다는 점을 고려하여 국민의 다양한 요구에 부응하고 국유림의 경영과 관리에 특화된 정책을 수행하기 위하여 제정되었고(법제처 2013. 1. 7.회신 12-0684 해석례참조), 같은 법 제2조제2호에서는 “국유림의 관리”란 국유림의 보전, 대부ㆍ사용허가ㆍ교환ㆍ매수ㆍ매각 등의 재산관리행위를 말한다고 규정하고 있으며, 「국유재산법」 제2조에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있는바, 이러한 국유림법의 제정 경위 및 「국유재산법」과의 관계에 비추어 볼 때 국유림은 일반적인 국유재산과 달리 취급함이 타당하다고 할 것이므로, 국유림의 대부 등 관리에 관한 사항에 대하여는 국유림법이 「국유재산법」에 대한 특칙으로서 우선 적용되는 관계에 있다고 할 것입니다(법제처 2008. 10. 2.회신 08-0245 해석례참조).그런데, 구 국유림법 부칙 제2조에서는 국유림법에 따른 대부 절차를 거치지 아니하고 일정한 용도와 면적 이내로 10년 이상 계속 무단점유된 국유림의 지목이 변경되면 「국유재산법」 제46조에 따라 대부할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 주거용ㆍ종교용 시설부지 및 농지로 10년 이상 계속 무단점유된 국유림 중 산림청장의 심사를 거쳐 원상복구할 필요가 없다고 인정되는 것에 한하여 한시적으로 지목을 현실화하고 대부할 수 있도록 하려는 취지의 규정으로서(의안번호 제1914112호 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 일부개정법률안 제안이유 및 주요내용 참조), 같은 규정에 따라 무단점유 국유림의 지목이 변경되면 국유림법에 따른 국유림의 대부 기준 및 절차 요건을 충족하지 않더라도 「국유재산법」 제46조에 따른 대부가 예외적으로 허용됨을 규정한 것이라고 할 것입니다.
이러한 특례규정은 일반적으로 법령을 제정 또는 개정할 때 정책적인 관점 또는 특수한 상황을 전제로 하여 한정된 기간 또는 한정된 대상에 대하여 예외적으로 본칙의 내용과 다른 제도를 도입하여 운용할 필요가 있을 때에 두는 것으로서 그 성격상 엄격하게 해석하여야 할 것인바(법제처 2016. 4. 20.회신 16-0801 해석례참조), 구 국유림법 부칙 제2조에 따른 무단점유 국유림에 관한 임시특례 규정 역시 문언의 범위 내에서 제한적으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
아울러, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 구 국유림법 부칙 제2조제5항에서는 “「국유재산법」 제46조에 따라 대부할 수 있다”고 규정할 뿐 「국유재산법」상의 다른 관리ㆍ처분 방법까지 규정하고 있지는 않으므로, 같은 규정에 따라 무단점유 국유림에 대해 대부 외의 처분 방식인 매각이나 교환이 허용되는 것으로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 구 국유림법 부칙 제2조의 적용대상이 되는 무단점유 국유림은 이미 산림으로서의 기능을 상실하고 그 사용현황이 대(垈), 전, 답, 종교용지 등인 토지로서, 사용현황에 부합하도록 지목 변경 절차를 거치면 해당 토지는 더 이상 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 “산림” 및 같은 법 제4조제1호에 따른 “국유림”이 아니라고 할 것이므로, 국유림의 관리에 관한 사항을 규정하고 있는 국유림법의 적용을 받지 않고 국유재산 일반에 관한 사항을 규정하고 있는 「국유재산법」의 적용대상이 되어 「국유재산법」상 요건을 충족하면 대부뿐만 아니라 매각 또는 교환도 가능하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 무단점유 국유림의 지목이 변경되어 「국유재산법」의 적용을 받는 일반재산이 된다고 본다면 구 국유림법 부칙 제2조제5항에서 “「국유재산법」 제46조에 따라 대부할 수 있다”고 규정할 필요도 없이 「국유재산법」상의 각 요건을 갖추면 대부, 매각, 교환이 당연히 가능할 것임에도 불구하고, 구 국유림법 부칙 제2조제5항에서는 “「국유재산법」 제46조에 따른 대부”만을 명시적으로 허용하고 있는바, 이는 장기간의 무단점유를 원인으로 하여 일반재산으로 환원된 국유림은 「국유재산법」에 따른 매각 또는 교환이 제한되는 재산이라는 점을 분명히 한 것이라 할 것이고, 지목이 임야가 아닌 토지에 대하여도 국유림의 대부, 매각, 교환에 관한 규정을 준용하는 규정(국유림법 제30조)을 국유림법에 두고 있으므로 지목 변경이 있기만 하면 더 이상 국유림법의 규율 대상이 아닌 것이라고 단정하기도 어려우며, 무엇보다도 향후 무단점유 국유림에 대해 동일한 특례가 추가로 취해질 것을 기대하는 도덕적 해이와 국유림의 감소를 방지하기 위해서라도[의안번호 제1907080호 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 일부개정법률안(배기운 의원 대표발의)에 대한 국회 심사보고서 참조] 구 국유림법 부칙 제2조제5항의 문언 및 입법 취지에 반하는 무단점유 국유림의 매각이나 교환은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 국유림법 부칙 제2조제5항에 따라 무단점유 국유림의 지목이 변경된 경우 지목이 변경된 해당 국유림을 「국유재산법」에 따라 매각 또는 교환할 수 없다고 할 것입니다.