질문: 건축물의 층수는 증가시키지 않고 높이만 증가시키는 행위로 시정명령을 받은 자에 대해서도 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2 등 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제30조제1항제1호 및 제3호에서는 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 불법으로 건축물을 건축한 자에 대해 상당한 기간을 정하여 해당 건축물의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제30조의2제1항에서는 시정명령의 이행 확보 수단으로 이행강제금을 규정하고 있는바,같은 법 제30조의2제1항각 호 외의 부분에서는 이행강제금의 부과 대상을 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 “시정명령의 이행을 하지 않은 자”라고만 규정하고 있을 뿐 그 시정명령의 원인이 된 위반행위를 특정한 위반행위로 한정하지 않고 있고, 같은 항 제1호에서도 그 위반행위가 건축물의 “건축”인 경우에 대한 이행강제금의 산정 방법을 규정하면서 해당 건축의 범위를 특정한 건축행위로 한정하고 있지 않으므로 해당 규정의 문언상 ① 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 불법으로 건축물을 “건축”하여 시정명령을 받은 자가 ② 그 시정기간 내에 “시정명령을 이행하지 않은 경우”라면 이행강제금의 부과 대상에 해당함이 명백합니다.
그리고「건축법」 제2조제1항제8호에서는 “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제2호에서는 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 규정하고 있으므로 이 사안과 같이 건축물의 층수는 증가시키지 않고 건축물의 높이만 증가시키는 행위도 “건축(증축)”에 해당합니다.
그렇다면 ① 그러한 “건축(증축)”행위를 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 하여 시정명령을 받고 ② 그 시정기간 내에 “시정명령을 이행하지 않은” 이 사안의 경우에도 개발제한구역법 제30조의2제1항제1호에 따라 이행강제금을 부과할 수 있는 것이 명백하고, 그와 같이 해석하는 것이 시정명령의 실효성을 확보하기 위해 이행강제금 제도를 도입한 취지에도 부합합니다.
(각주: 의안번호 제1801707호 개발제한구역법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조 )한편 개발제한구역법 제30조의2제1항 각 호 외의 부분 및 같은 항 제1호에서는 위반행위가 건축물의 건축인 경우 이행강제금은 “건축물의 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적(각주: 「건축법 시행령」 제119조제1항제3호 및 제4호에 따르면 건축물의 “연면적”이란 건축물 각 층의 바닥면적(건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적을 말함)의 합계를 의미함. )을 곱한 금액”의 범위에서 부과한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 5 제1호가목 및 제2호가목에서는 위 “위반행위에 이용된 건축물의 연면적”을 “위반면적”이라고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 건축물의 층수 변경 없이 높이만 증가시킨 경우는 연면적에 변동이 없어 이행강제금을 산정할 수 없으므로 시정명령 불이행에 대해 이행강제금을 부과할 수 없다는 의견이 있습니다.
그러나 여기서 위반면적은 “위반행위와 관련된 부분의 연면적”을 의미한다고 보아야 하고 이 사안과 같이 건축물의 높이를 증가시키는 과정에서는 새롭게 만들어진 기둥과 벽 등이 위반행위와 관련된 부분으로서 그 기둥과 벽 등의 중심선으로 둘러싸인 수평투영면적의 합계를 위반행위와 관련된 부분의 연면적으로 볼 수 있으므로 이를 기준으로 이행강제금의 상한액을 산정한 후 그 범위에서 이행강제금을 결정ㆍ부과하면 될 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항건축물의 층수는 증가시키지 않고 높이만 증가시키는 행위와 같이 그 행위 전후 건축물의 연면적에 변동이 없는 경우에는 건축물의 연면적이 아니라 다른 사항을 기준으로 이행강제금의 상한을 산정하는 방안을 검토하는 등 규정을 보완할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우2. (생 략)3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우② ∼ ⑦ (생 략)제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액② ∼ ⑧ (생 략)⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」[별표 5]이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련)1. 허가사항 위반위반행위부과액 산정식가. 건축물의 건축건물시가표준액 × 위반면적 × 50/100나. ∼ 바. (생 략)2. 신고사항 위반위반행위부과액 산정식가. 건축물의 건축건물시가표준액 × 위반면적 × 25/100나. ∼ 바. (생 략)「건축법 시행령」제119조(면적 등의 산정방법) ① 법 제84조에 따라 건축물의 면적ㆍ높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다.가. ∼ 타. (생 략)4. 연면적: 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되, 용적률을 산정할 때에는 다음 각 목에 해당하는 면적은 제외한다.가. ∼ 바. (생 략)5. ∼ 10. (생 략)②ㆍ③ (생 략)