질문: 건설폐기물 중간처리업 허가기준 중 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람의 범위(「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “건설폐기물법”이라 함) 제21조제1항에서는 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리 사업계획서의 적합 여부를 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따라 사업계획이 적합하다는 통보를 받은 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 같은 항 각 호의 기준을 갖추어 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하면서 그 기준 중 하나로 환경부령으로 정하는 시설, 장비, 기술능력, 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말하며, 이하 같음) 및 사업장 부지와 그 밖에 필요한 사항(제2호)을 규정하고 있습니다.
그리고,건설폐기물법 제21조제3항의 위임을 받아 건설폐기물 수집ㆍ운반업 및 중간처리업의 허가기준에 대해 규정한「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」(이하 “건설폐기물법 시행규칙”이라 함) 별표 2 제2호다목에서는 건설폐기물 중간처리업의 기술능력에 대한 허가기준으로 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사 중 1인 이상을 규정하고 있고, 같은 별표 제3호나목에서는 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람으로 “환경기능사자격을 소지하고 해당 분야에 2년 이상 종사한 사람” 및 “해당 분야에서 5년 이상 종사한 사람으로서 환경부장관이 지정하는 협회 등 사업자단체에서 그 능력이 있다고 인정한 사람” 등을 규정하고 있는바,나. 질의 가에 대하여이 사안은 건설폐기물 중간처리업 기술능력 허가기준인 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람에 대해 규정하고 있는 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목에 따른 “환경기능사자격을 소지하고 해당 분야에 2년 이상 종사한 사람”에 “수질환경산업기사 자격을 소지한 사람”이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참고).그런데, 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목에서는 건설폐기물 중간처리업 기술능력 허가기준에 대해서 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람으로서 수질환경산업기사 자격을 규정하고 있지 않고, 수질환경산업기사와 환경기능사는 검정방법 및 응시자격 등에서 서로 구분되므로(「국가기술자격법 시행령」 별표 4 및 별표 4의2 참조) 수질환경산업기사의 자격을 갖춘 사람을 환경기능사 자격을 소지한 사람으로 보기 어려우며, 환경기능사 자격을 소지한 사람의 경우에도 “해당 분야에 2년 이상 종사”한 사람일 것이 요구되는데, 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목의 입법 취지는 특정 분야에 대한 전문적 지식을 가진 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 기술능력이 있는 사람을 규정하기 위한 것이라는 점을 고려할 때, “해당 분야”는 폐기물처리, 소음진동 또는 대기환경에 관한 분야로 한정된다고 보는 것이 타당하므로, 수질환경산업기사 자격을 소지한 사람을 “환경기능사자격을 소지하고 해당 분야에 2년 이상 종사한” 사람이라고 보기는 어렵습니다.
그리고, 종전 「폐기물관리법 시행규칙」(1996. 2. 5. 환경부령 제18호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것) 별표 6 제2호에서는 건설폐기물을 포함한 폐기물 중간처리업에 대한 허가기준을 규정하면서 각각의 폐기물 종류나 전문영역에 따라 그 기술인력을 구분하여 규정하였는데, ① 지정폐기물 외의 폐기물(건설폐기물을 제외함)을 중간처리하는 경우 중 압축시설ㆍ파쇄시설ㆍ사료화ㆍ퇴비화시설 전문, 기타 폐기물처리시설 전문의 경우와 지정폐기물을 중간처리하는 경우에 대해서는 수질환경기사를 기술능력에 포함하여 규정하고 있었던 반면, ② 지정폐기물 외의 폐기물(건설폐기물을 제외함)을 중간처리하는 경우 중 소각시설 전문의 경우와 건설폐기물을 중간처리하는 경우에는 수질환경기사를 기술능력에서 제외하여 규정하고 있었습니다.
그 이후 2003년 12월 31일 건설폐기물법이 제정되어 건설폐기물 중간처리업의 허가기준을 건설폐기물법령으로 옮겨오면서 종전과 같이 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사만을 건설폐기물 중간처리업 기술능력 허가기준으로 규정하였는바, 이러한 입법 연혁을 고려할 때 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제2호다목은 파쇄 작업을 주로 수행하는 등 건설폐기물 중간처리업이 가지는 특성을 고려하여 기술인력 허가기준을 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사로 한정하기 위한 취지라는 점도 그 기술능력을 대체할 수 있는 사람의 범위를 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
그리고, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외를 규정하였다면 합리적인 이유 없이 예외규정에서 규정하고 있는 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되는바(법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 예외적으로 대체할 수 있는 사람에 대해 규정하고 있는 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목의 “환경기능사자격을 소지하고 해당 분야에 2년 이상 종사한 사람”의 범위는 엄격하게 해석해야 할 것인데, 만약 이와 달리 수질환경산업기사 자격을 소지한 사람이 그 범위에 포함된다고 본다면, 특정 자격을 가진 사람을 기술능력 허가기준으로 명시한 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제2호다목의 취지를 훼손하게 된다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 건설폐기물 중간처리업 기술능력 허가기준인 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람에 대해 규정하고 있는 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목에 따른 “환경기능사자격을 소지하고 해당 분야에 2년 이상 종사한 사람”에는 “수질환경산업기사 자격을 소지한 사람”은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 건설폐기물 중간처리업 기술능력 허가기준인 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람에 대해 규정하고 있는 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목에 따른 해당 분야에서 5년 이상 종사한 사람으로서 “환경부장관이 지정하는 협회 등 사업자단체”에서 그 능력이 있다고 인정한 사람에 “환경부장관이 지정하지 않은 사업자단체”가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목의 “환경부장관이 지정하는 협회 등 사업자단체”에서 “협회”는 사업자단체 중 하나의 예시로 규정된 것으로서 해당 규정은 협회 등의 사업자단체 중 환경부장관이 지정하는 경우를 의미한다고 보는 것이 타당하고, 해당 규정은 사업자단체가 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 능력을 가진 사람에 해당하는지 여부를 인정할 수 있도록 규정하고 있으므로 그 사업자단체는 이러한 권한을 행사하는데 적합한 사업자단체여야 한다는 점에서 “환경부장관이 지정하는 협회 등 사업자단체”라고 할 때의 그 “사업자단체”는 환경부장관의 지정을 통해 일정한 권한이 주어진 협회 등의 사업자단체를 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 건설폐기물 중간처리업을 하려는 자는 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제2호다목의 기술능력 허가기준에 따라 원칙적으로 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사의 자격을 가진 사람을 두어야 하고, 같은 별표 제3호나목에 따라 해당 분야에서 5년 이상 종사한 사람으로서 환경부장관이 지정한 사업자단체에서 그 능력이 있다고 인정한 사람의 경우에만 예외적으로 폐기물처리산업기사 등을 대체할 수 있다는 점에서 해당 규정의 사업자단체는 환경부장관이 지정한 사업자단체만을 의미하는 것으로 엄격하게 해석해야 하고, 환경부장관이 지정하지 않은 모든 사업자단체가 이에 포함될 수 있다고 넓게 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 건설폐기물 중간처리업 기술능력 허가기준인 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사 또는 대기환경산업기사를 대체할 수 있는 사람에 대해 규정하고 있는 건설폐기물법 시행규칙 별표 2 제3호나목에 따른 해당 분야에서 5년 이상 종사한 사람으로서 “환경부장관이 지정하는 협회 등 사업자단체”에서 그 능력이 있다고 인정한 사람에 “환경부장관이 지정하지 않은 사업자단체”는 포함되지 않는다고 할 것입니다.