질문: 지방자치단체의 장의 직무대리 범위(「지방자치법」 제111조제3항 등 관련)
답변: 가. 질의 가부터 질의 라까지의 공통사항「지방자치법」 제26조제1항에서는 조례안이 지방의회에서 의결되면 의장은 의결된 날부터 5일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이를 이송하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항의 조례안을 이송받으면 20일 이내에 공포하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 전단에서는 지방자치단체의 장은 이송받은 조례안에 대하여 이의가 있으면 같은 조 제2항의 기간에 이유를 붙여 지방의회로 환부하고, 재의를 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제3항에 따른 재의요구를 받은 지방의회가 재의에 부쳐 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 조례로서 확정된다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 지방자치단체의 장이 같은 조 제2항의 기간에 공포하지 아니하거나 재의요구를 하지 아니할 때에도 그 조례안은 조례로서 확정된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항 전단에서는 지방자치단체의 장은 확정된 조례를 지체 없이 공포하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「지방자치법」 제172조제1항에서는 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제111조제3항에서는 지방자치단체의 장이 출장ㆍ휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없으면 부단체장이 그 직무를 대리한다고 규정하고 있고, 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에서는 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제111조제3항에 따른 사유가 발생한 경우에는 부단체장이 직무를 대리할 범위와 기간을 미리 서면으로 정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제2항에 따른 조례안의 공포가 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법」에서는 직무대리의 정의나 범위에 대하여 명확하게 규정하고 있지 않으므로 지방자치단체의 장이 부단체장에게 직무대리를 할 수 있도록 규정한 「지방자치법」 제111조 및 「지방자치법 시행령」 제74조의 문언, 입법 취지, 해당 규정과 입법 목적이 유사한 다른 법령과의 관계 등을 종합하여 법령의 의미를 확정할 필요가 있습니다.
그런데, 「지방자치법」 제111조제3항에서는 지방자치단체의 장이 출장ㆍ휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없으면 부단체장이 그 직무를 대리한다고 규정하고 있고, 「지방자치법 시행령」 제74조제2항 및 제3항에서는 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제111조제3항에 따른 사유가 발생한 경우에는 부단체장이 직무를 대리할 범위와 기간을 미리 서면으로 정하여야 하고, 지방자치단체의 장의 직무를 대리하는 부단체장은 지방자치단체의 장이 미리 서면으로 위임하거나 지시한 사무를 처리한다고 규정하고 있는바, 지방자치법령에서 직무대리의 범위에 대한 제한 규정을 두고 있지 않음에도 불구하고 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제2항에 따른 조례안의 공포가 포함되지 않는다고 단정하기는 어려울 것입니다.
그리고, 지방자치단체의 장의 권한대행 및 직무대리에 관한 「지방자치법」 제111조 및 「지방자치법 시행령」 제74조의 입법 연혁을 살펴보면, 구 「지방자치법」(1999. 8. 31. 법률 제6002호로 개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 제101조제6항에서는 지방자치단체의 장이 사고가 있는 때에는 해당 시ㆍ도의 부시장과 부지사, 시의 부시장ㆍ부군수ㆍ부구청장이 그 직무를 대리한다고 규정하였으나, 1999년 8월 31일 법률 제6002호로 개정되어 같은 날 시행된 「지방자치법」에 제101조의2를 신설하면서 궐위ㆍ구금 및 장기입원으로 인하여 장기적으로 업무공백이 발생하는 경우(제1항)와 선거에 입후보하는 경우(제2항)에는 권한을 대행한다고 규정하였고, 출장ㆍ휴가등 일시적 사유로 인하여 단기적으로 업무공백이 발생하는 경우(제3항)에는 직무를 대리한다고 규정하였으며, 1999년 12월 31일 대통령령 제16672호로 개정되어 2000년 1월 1일 시행된 「지방자치법 시행령」에 제39조의2를 신설하면서 「지방자치법」 제101조의2제1항 및 제2항에 따라 지방자치단체의 장의 권한을 대행하는 부단체장은 법령과 해당 지방자치단체의 조례나 규칙이 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무를 처리하고(제1항), 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제101조의2제3항의 규정에 따른 사유가 발생한 경우에는 부단체장이 직무를 대리할 범위와 기간을 미리 서면으로 정하여야 한다고(제2항) 규정하였습니다.
이와 같은 지방자치법령의 입법 연혁을 고려할 때, 「지방자치법」에서는 지방자치단체의 장에게 발생한 사고의 원인에 따라 권한대행과 직무대리를 구분하여 규정하고 있을 뿐, 권한대행과 직무대리 모두 그 입법 취지는 지방자치단체의 장이 직무를 수행할 수 없는 경우에 업무공백이 발생하지 않도록 하려는 데에 있다고 보아야 할 것이므로, 지방자치단체의 장이 출장ㆍ휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우에도 업무공백이 발생하지 않도록 하기 위해서라면 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제2항에 따른 조례안 공포를 포함시킬 수 있다고 할 것입니다.
다음으로, 중앙행정기관의 장 등의 공무원에게 사고가 발생한 경우에 대하여 규정하고 있는 「직무대리규정」 제2조제1호에서는 “직무대리”란 기관장, 부기관장이나 그 밖의 공무원에게 사고가 발생한 경우에 직무상 공백이 생기지 아니하도록 해당 공무원의 직무를 대신 수행하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 “사고”란 전보, 퇴직, 해임 또는 임기 만료 등으로 후임자가 임명될 때까지 해당 직위가 공석인 경우(가목), 휴가, 출장 또는 결원이 없는 휴직 등으로 일시적으로 직무를 수행할 수 없는 경우(나목)의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다고 규정하고 있으며, 「직무대리규정」 제7조에서는 직무대리자는 사고가 발생한 공무원의 모든 권한을 가지고, 그 권한에 상응하는 책임을 진다고 규정하고 있는바, 비록 중앙행정기관의 장은 대통령이 임명하고, 지방자치단체의 장은 선거에 의하여 선출된다는 차이는 있으나, 지방자치법령상의 직무대리 관련 규정과 「직무대리규정」은 기관장에게 사고가 발생한 경우 업무공백을 방지하려는 데에 그 입법 목적이 있다는 점에서 동일하므로 「직무대리규정」의 입법 체계나 규정 방식도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제2항에 따른 조례안의 공포가 포함될 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제3항 전단에 따른 조례안에 대한 재의요구가 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 질의 가에서 살펴본 바와 같이, 지방자치법령에서는 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 대한 제한 규정을 두고 있지 않고, 입법연혁적으로도 「지방자치법」 제111조 및 「지방자치법 시행령」 제74조에 따른 직무대리는 지방자치단체의 장이 직무를 수행할 수 없는 경우에 업무공백이 발생하지 않도록 하는 것이 그 입법 취지라고 할 것이며, 「지방자치법」 제111조와 입법 목적이 유사한 「직무대리규정」에서도 직무대리자는 사고가 발생한 공무원의 모든 권한을 가지고, 그 권한에 상응하는 책임을 진다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제3항 전단에 따른 조례안에 대한 재의요구가 포함될 수 있다고 할 것입니다그리고, 지방자치단체의 장의 조례안에 대한 재의요구는 지방자치단체의 기관을 의결기관과 집행기관으로 분리함에 따라 발생할 수 있는 기관간의 충돌을 조정하기 위하여 정책을 집행하는 지방자치단체의 장이 정책을 의결하는 지방의회에 대하여 갖는 견제수단인바, 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제3항 전단에 따른 재의요구가 포함될 수 없다고 본다면 일시적인 사유로 지방자치단체의 장이 직무를 수행할 수 없는 경우에는 재의요구를 할 수 없어 같은 조 제5항에 따라 해당 조례안이 확정되는 결과를 초래할 수 있고, 이는 지방의회에 대한 견제수단으로 조례안에 대한 재의요구를 규정하고 있는 「지방자치법」 제26조제3항 전단의 입법 취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제3항 전단에 따른 조례안에 대한 재의요구가 포함될 수 있다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여이 사안은 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제6항 전단에 따른 확정된 조례의 공포가 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법」에서는 직무대리의 정의나 범위에 대하여 명확하게 규정하고 있지 않으므로 지방자치단체의 장이 부단체장에게 직무대리를 할 수 있도록 규정한 「지방자치법」 제111조 및 「지방자치법 시행령」 제74조의 문언, 입법 취지, 해당 규정과 입법 목적이 유사한 다른 법령과의 관계 등을 종합하여 법령의 의미를 확정할 필요가 있습니다.
그런데, 질의 가에서 살펴본 바와 같이, 지방자치법령에서는 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 대한 제한 규정을 두고 있지 않고, 입법연혁적으로도 「지방자치법」 제111조 및 「지방자치법 시행령」 제74조에 따른 직무대리는 지방자치단체의 장이 직무를 수행할 수 없는 경우에 업무공백이 발생하지 않도록 하는 것이 그 입법 취지라고 할 것이며, 「지방자치법」 제111조와 입법 목적이 유사한 「직무대리규정」에서도 직무대리자는 사고가 발생한 공무원의 모든 권한을 가지고, 그 권한에 상응하는 책임을 진다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제6항 전단에 따른 확정된 조례의 공포가 포함될 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제26조제6항 전단에 따른 확정된 조례의 공포가 포함될 수 있다고 할 것입니다.
마. 질의 라에 대하여이 사안은 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제172조제1항에 따른 지방의회 의결의 재의요구가 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 질의 가에서 살펴본 바와 같이, 지방자치법령에서는 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 대한 제한 규정을 두고 있지 않고, 입법연혁적으로도 「지방자치법」 제111조 및 「지방자치법 시행령」 제74조에 따른 직무대리는 지방자치단체의 장이 직무를 수행할 수 없는 경우에 업무공백이 발생하지 않도록 하는 것이 그 입법 취지라고 할 것이며, 「지방자치법」 제111조와 입법 목적이 유사한 「직무대리규정」에서도 직무대리자는 사고가 발생한 공무원의 모든 권한을 가지고, 그 권한에 상응하는 책임을 진다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제172조제1항에 따른 지방의회 의결의 재의요구가 포함될 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 「지방자치법」 제172조제1항에서는 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 같은 조 제1항에 따라 주무부장관이나 시ㆍ도지사로부터 재의요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우에는 주무부장관이나 시ㆍ도지사는 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다고 규정하고 있는바, 만약 지방자치단체의 장의 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제172조제1항에 따른 지방의회 의결의 재의요구가 포함될 수 없다고 본다면, 지방자치단체의 장이 출장ㆍ휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우에는 주무부장관이나 시ㆍ도지사로부터 재의요구지시를 받더라도 지방의회에 재의요구를 할 수 없게 되어 주무부장관이나 시ㆍ도지사가 「지방자치법」 제172조제7항에 따라 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청하게 되는 불합리한 결과를 초래할 것입니다.
따라서, 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에 따라 지방자치단체의 장이 서면으로 정하는 직무대리의 범위에 「지방자치법」 제172조제1항에 따른 지방의회 의결의 재의요구가 포함될 수 있다고 할 것입니다.