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질문: 사실상의 도로가 산지에서 제외되는 도로에 해당하는지 여부(산지관리법 제2조제1항 관련)
답변: 「산지관리법」 제2조제1호본문에서는 “산지”를 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 단서에서는 농지, 초지, 주택지, 도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다고 규정하고 있는바,이 사안은 산지에서 제외되는 “도로”가 “법정 도로”만을 의미하는 것인지, 아니면 “사실상의 도로”도 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).그런데,「산지관리법」 제2조제1호에서는 토지의 지목에 관계없이 현상을 기준으로 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등 같은 호 각 목에 해당하는 토지는 원칙적으로 산지로 보되, 예외적으로 토지가 농지ㆍ초지ㆍ주택지ㆍ도로로서 그 본래의 목적대로 이용되고 있는 경우와 과수원 또는 입목ㆍ죽이 생육하고 있는 건물 담장 안의 토지 등과 같이 토지의 일부분에 입목ㆍ죽이 생육하고 있어도 해당 토지가 본래의 목적대로 이용되고 있는 경우에는 산지에서 제외하도록 규정하고 있습니다.
이는 산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하고자 하는 「산지관리법」의 취지를 고려하여 현실적으로 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지를 산지로 하되, 일부분에 입목ㆍ죽이 생육하고 있더라도 해당 토지가 농지, 주택지, 도로 등 본래의 목적대로 이용되고 있는 경우에는 예외적으로 산지에서 제외하도록 한 것입니다(법제처 2008.9.16. 회신, 08-0262 해석례 참조).이와 같이, 산지에서 제외되는 “도로”는 그 토지의 본래 목적이 도로이면서 실제로도 도로로 사용되는 것을 의미한다고 할 것인바, 사실상의 도로로 설치ㆍ사용된다고 하더라도 해당 토지의 본래 목적은 도로가 아니므로, 도로를 대체하여 사용된다고 하여 산지에서 제외되는 도로에 포함된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 농지, 초지, 주택지 및 도로는 각각 「농지법」, 「초지법」, 「주택법」, 「도로법」 등 관련 법령에 따라 별도로 규율되는 토지인바, 「산지관리법」 제2조제1호 단서의 취지는 농지, 초지, 주택지 및 도로를 「산지관리법」의 규율 대상에서는 제외하여 관련 법령에 따라 규율하도록 하려는 취지라고 보아야 할 것이므로, 산지에서 제외되는 도로도 「도로법」 등 도로 관련 법령에 따라 규율되는 도로를 의미한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「산지관리법」 제2조제1호 단서에 따라 산지에서 제외되는 “도로”는 “법정 도로”로 한정됩니다.
질문: 사업시행계획변경에 따른 분양공고 등의 절차(「도시 및 주거환경정비법」 제72조제4항 등 관련)
답변: 먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다.
(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)그런데「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제72조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 사업시행자는 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 120일 이내에 같은 항 각 호에서 규정한 사항을 토지등소유자(각주: 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말함(도시정비법 제2조제9호가목 참조).)에게 “통지하고”, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 “공고하여야 한다”고 규정하여 사업시행자에 대한 통지 및 공고 의무를 부과하고 있는 것과 달리, 같은 조 제4항에서는 사업시행자는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 “거칠 수 있다”고 규정하여 사업시행자에게 분양공고 등의 절차를 다시 거칠지 여부에 대한 재량을 부여하고 있는 것이 문언상 명백합니다.
그리고도시정비법 제72조제4항은 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정되면서 신설된 것으로서 분양신청 완료 후 사업시행계획이 변경되어 정비사업 규모가 변동되는 경우 이미 종료된 분양신청 결과가 유효한 지에 대하여 논란이 발생하자 이를 해소할 목적으로 사업시행계획 변경으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우에는 예외적으로 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있게 하려는 것입니다.
(각주: 2017. 2. 8, 법률 제14567호로 전부개정된 「도시 및 주거환경정비법」 국회 심사보고서 p.40 ∼ 44 참조)그런데 도시정비법 제72조제4항이 신설되기 전에는 이 사안과 같은 경우 정비사업의 절차 규정, 세대수 또는 주택규모가 달라지는 사업시행계획의 변경이 조합원에게 미치는 영향, 분양신청 절차의 의미 등을 종합적으로 고려하여 분양공고 등의 절차를 다시 거쳐야 한다고 해석할 수도 있었으나,(각주: 법제처 2014. 3. 13.회신 13-0652 해석례참조) 해당 규정이 신설되면서 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다고 재량으로 규정된 이상 그 문언을 넘어 사업시행자에게 분양공고 등의 절차를 다시 거쳐야 하는 의무가 발생한다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
＜관계 법령＞「도시 및 주거환경정비법」제72조(분양공고 및 분양신청) ① 사업시행자는 제50조제7항에 따른 사업시행계획인가의 고시가 있은 날(사업시행계획인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 120일 이내에 다음 각 호의 사항을 토지등소유자에게 통지하고, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. 다만, 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에는 그러하지 아니하다.1. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행계획인가 전에 제81조제3항에 따라 철거된 건축물은 시장ㆍ군수등에게 허가를 받은 날을 기준으로 한 가격)2. 분양대상자별 분담금의 추산액3. 분양신청기간4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항②ㆍ③ (생 략)④ 사업시행자는 제2항에 따른 분양신청기간 종료 후 제50조제1항에 따른 사업시행계획인가의 변경(경미한 사항의 변경은 제외한다)으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다.⑤ㆍ⑥ (생 략)
질문: 사업시행계획서 수립 전에 시공자를 선정하는 경우의 총회 의결정족수(「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항제3호 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제11조제1항 본문에서는같은 법 제13조에 따른 조합(이하 “조합”이라 함)은같은 법 제16조에 따른 조합설립인가를 받은 후 총회에서 국토교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제16조제1항제2호에서는 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 정비사업비와 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제28조제1항본문에서는 사업시행자는 정비사업을 시행하려는 경우에는같은 법 제30조에 따른 사업시행계획서(이하 “사업시행계획서”라 함)에 정관 등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제30조제8호의2에서는 사업시행자는 공사비 등 정비사업에 드는 비용(이하 “정비사업비”라 함)을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제24조제3항에서는 총회의 의결사항으로 시공자의 선정 및 변경(제6호),같은 법 제30조에 따른 사업시행계획서의 수립 및 변경(제9호의2) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제6항 본문에서는 총회의 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항 본문에서는 같은 조 제3항제9호의2 및 제10호의 경우에는 조합원 과반수의 동의를 받아야 하되, 같은 항 단서에서는 “다만, 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다”라고 규정하고 있는바,이 사안은 도시정비법 제30조에 따른 사업시행계획서를 작성하기 전에 시공자를 선정하려는 경우로서, 그 선정계약에 따라 정비사업비가 조합설립인가 시의 정비사업비보다 100분의 10 이상 늘어나는 경우, 시공자 선정을 총회에서 의결할 때 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 된다고 할 것이므로(법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 도시정비법 제24조제7항 단서는 같은 항 본문에 따른 사업시행계획서의 수립 및 변경(제24조제3항제9호의2)과 관리처분계획의 수립(제24조제3항제10호)의 경우에만 적용되는 규정이라고 할 것이고, 해당 규정의 문언의 의미를 넘어서 시공자를 선정하는 경우(제24조제3항제6호)에도 적용되는 것으로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 도시정비법 제24조제7항 단서는 조합설립인가 신청 시의 정비사업비가 사업시행 과정에서 과다하게 상승하는 경우에 소송 등 주민갈등이 야기되어 사업추진에 혼란이 있으므로, 주민갈등을 예방하고 주민의 권리를 보호하기 위하여 “사업시행계획서 수립ㆍ변경 단계”와 “관리처분계획서 수립ㆍ변경 단계”에서 당초보다 정비사업비가 100분의 10 이상 증가하는 경우에는 조합원의 3분의 2 이상의 동의를 받도록 조합원 동의 요건을 강화하려는 취지의 규정으로서[2011. 12. 국회 국토해양위원회 도시 재정비 및 주거환경정비법안(의안번호 1813583) 심사보고서 및 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(의안번호 1808591) 심사보고서 참조], 사업 시행 과정 중 정비사업비가 100분의 10 이상이 증가되는 모든 단계에서 위와 같은 강화된 동의 요건이 적용되는 것이 아니라, 특별히 “사업시행계획서 수립ㆍ변경 단계”와 “관리처분계획서 수립ㆍ변경 단계”에서 정비사업비 상승 여부를 판단하여 적용되도록 한 규정이라고 할 것인바, “사업시행계획서 수립 단계”가 아닌 “사업시행계획서 수립 전 시공자 선정 단계”에서 정비사업비가 100분의 10 이상 증가하는 경우에는 해당 규정이 적용되지 않는다고 해석하는 것이 이와 같은 입법취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
더욱이, 도시정비법 제24조제3항제6호 본문에서는 시공자의 선정 및 변경은 총회의 의결을 거쳐야 한다고 규정하면서, 같은 조 제6항에서는 총회의 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정한다고 규정하고 있어, 시공자 선정 시 의결방법은 정관으로 정하는 바에 따르도록 규정하고 있다 할 것이어서, 굳이 사업시행계획서 수립 시의 의결방법에 관한 같은 조 제7항을 유추 적용할 이유도 없다고 할 것입니다.
따라서, 도시정비법 제30조에 따른 사업시행계획서를 작성하기 전에 시공자를 선정하려는 경우로서 그 선정계약에 따라 정비사업비가 조합설립인가 시의 정비사업비보다 100분의 10 이상 늘어나는 경우, 시공자 선정을 총회에서 의결할 때 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 사업시행변경인가를 받은 경우에도 「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제2호에 따른 회계감사를 받아야 하는지(「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제2호 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제28조제1항에서는 사업시행자는 정비사업을 시행하려는 경우 사업시행계획서에 정관 등을 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함. 이하 같음)에게 제출하여 사업시행인가를 받아야 하고(전단), 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같으며(후단), 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다(단서)고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 사업시행인가를 하거나 그 정비사업을 변경ㆍ중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하되, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 않다고 규정하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제76조제1항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 한국토지주택공사 등이 아닌 사업시행자는 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 따라 같은 항 각 호에 해당하는 시기에「주식회사의 외부감사에 관한 법률」 제3조에 따른 감사인의 회계감사를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 “법 제28조제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시일부터 20일 이내”라고 규정하고 있는바,이 사안은 사업시행변경인가를 받은 경우에도도시정비법 제76조제1항제2호에 따라 회계감사를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법 제28조제1항 및 제4항에 따르면 정비사업을 시행하려는 경우에 받는 “사업시행인가”와 그 인가 후에 정비사업이 변경됨으로써 인가받은 내용을 변경하려는 경우에 받는 “사업시행변경인가”는 구분되는데, 회계감사에 대해 규정하고 있는 같은 법 제76조제1항제2호에서는 “사업시행인가”라고 규정하고 있을 뿐 “사업시행변경인가”에 대해서는 아무런 규정을 두지 않고 있습니다.
그런데, 도시정비법 제86조제4호에 따르면 회계감사를 받지 않은 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해지게 되므로 회계감사를 받을 의무는 형벌법규의 구성요건이 된다고 할 것인바, 형벌법규는 가급적 사업시행자에게 불리하지 않도록 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점에 비추어 볼 때(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012도4230 판결례참조), 도시정비법 제76조제1항제2호에 따른 “사업시행인가”에 그 문언과 달리 “사업시행변경인가”도 포함된다고 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제67조제1항에서는 정비사업의 각 단계에 있어서의 사업비 집행의 투명성을 제고하기 위하여(법제처 2009. 7. 27.회신 09-0190 해석례참조), 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련서류가 추진위원회에서 조합으로 인계되기 전까지 납부 또는 지출된 금액 등의 합이 3억5천만원 이상인 경우 그 인계 전 7일 이내에, 사업시행인가의 고시일 전까지 납부 또는 지출된 금액이 7억원 이상인 경우 그 고시일부터 20일 이내에, 준공인가의 신청일까지 납부 또는 지출된 금액이 14억원 이상인 경우 그 신청일부터 7일 이내에 각각 회계감사를 받도록 단계별로 규정을 마련해 두고 있으므로, 굳이 그 “중간에” 사업시행변경인가 등의 사유로 납부ㆍ지출된 금액이 있다 하여 회계감사를 수시로 추가적으로 받게 할 실익도 없다고 할 것입니다.
따라서, 사업시행변경인가를 받은 경우에 대해서까지 도시정비법 제76조제1항제2호에 따라 회계감사를 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 사업시행자가 농공단지실시계획이 승인·고시된 날부터 1년 이내 재결신청절차를 취하지 아니한 경우, 실시계획의 승인·고시에 따라 의제되는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 사업인정의 효력 유무(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조제3항 등 관련)
답변: 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제22조제1항에 따르면 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권ㆍ어업권ㆍ물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있고, 제2항에 따르면 제1항의 규정을 적용함에 있어서 제7조의4제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때 또는 제19조의2의 규정에 의한 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시가 있는 때에는 이를「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제20조제1항 및동법 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 같은 조 제4항에 따르면 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는공익사업법이 준용됩니다.
한편,공익사업법 제23조제1항에 따르면 사업시행자가 제22조제1항에 따른 사업인정의 고시가 된 날부터 1년 이내에 제28조제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실하므로, 사업시행자가산업입지법에 따른 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을하지 아니하면, 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정의 효력이 상실하는 것이 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있으나,산업입지법 제23조제3항에서 재결신청기간에 관하여공익사업법 제23조제1항 및같은 법 제28조제1항에 불구하고 개발계획(농공단지의 경우에는 그 실시계획)에서 정하는 사업기간내에 할 수 있다는 특례규정을 두고 있으므로 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시로공익사업법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 의제되는 경우에는 사업시행자가 그 실시계획의 승인ㆍ고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니하더라도 그 사업기간내에는 실시계획의 승인ㆍ고시에 따른 사업인정의 효력이 상실된다고 볼 수는 없습니다.
따라서 사업시행자가산업입지법 제19조의2에 따른 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시가 된 날부터 1년 이내 재결신청을 하지 아니하였더라도 그 사업기간내라면 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시에 따라 의제되는공익사업법에 따른 사업인정의 효력이 상실되는 것은 아니라 할 것이고, 그 이후 이루어진 농공단지실시계획의 변경승인 및 그 고시도 적법한 절차에 따라 행하여진 것이라면 그에 따른 사업인정의 효력이 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 사업시행자가 모든 토지를 소유한 경우 사업시행계획인가에 관한 일반인 공람을 해야 하는지(「도시 및 주거환경정비법」 제56조 등 관련)
답변: 먼저도시정비법 제56조제1항본문에서는 시장ㆍ군수등은 사업시행계획인가를 하려는 경우에는 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람할 수 있게 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제49조에서는 시장ㆍ군수등은 사업시행계획인가와 관계된 서류를 일반인에게 공람하게 하려는 때에는 그 요지와 공람장소를 해당 지방자치단체의 공보등에 공고하고 토지등소유자에게 공고내용을 통지하도록 규정하고 있을뿐, 토지등소유자 1인이 시행하는 사업의 사업시행계획인가에 관하여 공람을 하지 않아도 된다는 예외 사유를 별도로 규정하고 있지 아니하므로, 재개발사업의 사업시행계획인가를 하는 경우 그 사업시행계획인가를 받으려는 자가 토지등소유자 1인이더라도 시장ㆍ군수등이도시정비법 제56조제1항본문에 따라 사업시행계획인가 등의 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람할 수 있게 해야 한다는 것이 문언상 명확합니다.
그리고도시정비법 제56조제1항의 위임에 따라 관계 서류의 공람에 관한 사항을 정하고 있는같은 법 시행령 제49조에서는 사업시행계획인가 등의 관계 서류를 일반인에게 공람하게 하려는 때에는 그 요지와 공람장소를 지방자치단체의 공보등에 공고하는 것을 원칙으로 하되, 토지등소유자에게는 공고내용에 관하여 통지를 하도록 규정하고 있는바, 관계 서류를 볼 수 있게 하는 대상을 토지등소유자 및 그 밖의 일반인으로 구분하고 그 안내 방식을 통지 및 공람으로 각각 다르게 규정하고 있는 점에 비추어보면,같은 법 제56조제1항에 따른 공람은 토지등소유자 외에 다른 이해관계자 등의 일반인에게 공람을 해야 한다는 것을 전제하고 있으므로, 토지등소유자 1인이 사업을 시행하는 경우에도 사업시행계획인가 등과 관련하여 의견을 수렴할 수 있도록 공람을 하는 것이 법령의 규정 체계상 타당한 해석입니다.
특히도시정비법 제52조제1항에 따르면 사업시행자는 정비계획에 따라 정비기반시설(각주: 도시정비법 제2조제4호에 따른 정비기반시설[도로ㆍ상하수도ㆍ구거(溝渠: 도랑)ㆍ공원ㆍ공용주차장ㆍ공동구(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 공동구를 말한다. 이하 같다), 그 밖에 주민의 생활에 필요한 열ㆍ가스 등의 공급시설로서 대통령령으로 정하는 시설]을 말함)의 설치계획(제2호), 세입자의 주거 및 이주 대책(제4호), 사업시행기간 동안 정비구역 내 가로등 설치, 폐쇄회로 텔레비전 설치 등 범죄예방대책(제5호), 임대주택의 건설계획(제6호), 국민주택규모 주택의 건설계획(제7호), 공공지원민간임대주택 또는 임대관리 위탁주택의 건설계획(제8호), 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획(제11호) 등 정비사업에 대해 직접적인 권리ㆍ의무가 있지 않은 제3자에게도 영향을 미칠 수 있는 사항을 사업시행계획에 포함하여 작성하도록 규정하고 있고,같은 법 제56조제2항에서는 사업시행계획의 대상이 되는 정비구역의 토지등소유자 및 조합원 외에 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”에게도 의견을 제출할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 규정의 내용을 종합적으로 고려하면 토지등소유자 1인이 사업을 시행하는 경우에도 토지등소유자 외에 해당 사업시행계획과 관련하여 영향을 받는 제3자가 있을 수 있으므로 공람 등의 방식으로 정비사업에 관한 자료를 일반인이 알 수 있게 해야 한다고 보는 것이 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
따라서, 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 사업시행계획인가를 하는 경우에도 시장ㆍ군수등은도시정비법 제56조제1항본문에 따라 사업시행계획인가 등의 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람할 수 있게 해야 합니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제56조(관계 서류의 공람과 의견청취) ① 시장ㆍ군수등은 사업시행계획인가를 하거나 사업시행계획서를 작성하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람할 수 있게 하여야 한다. 다만, 제50조제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다.②ㆍ③ (생 략)
질문: 사업시행자 지정 취소 시 주민대표회의 구성승인도 취소해야 하는지(「도시 및 주거환경정비법」 제26조 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제9호에서는 “토지등소유자”란 주택재개발사업의 경우 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자(가목) 등 같은 호 각 목의 자를 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제8조제1항에서는 주택재개발사업은같은 법 제13조에 따른 조합(이하 “조합”이라 함)이 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수,「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사 또는「지방공기업법」에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사(이하 “주택공사등”이라 함)와 공동으로 시행할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 시장ㆍ군수는 정비사업이 같은 항 각 호에 해당하는 경우에는 같은 조 제1항에도 불구하고 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하면서, 각 호의 경우 중 하나로 해당 정비구역안의 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 시장ㆍ군수 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때(제7호 전단)를 규정하고 있습니다.
또한,도시정비법 제26조제1항에서는 정비구역 안의 토지등소유자가 시장ㆍ군수 또는 주택공사등의 사업시행을 원하는 경우 주민대표회의를 정비구역지정 고시 후 구성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 주민대표회의는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어서 구성하며, 이를 구성한 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 시장ㆍ군수가 도시정비법 제8조제4항제7호에 따라 주택공사등을 사업시행자로 지정하고 같은 법 제26조제1항에 따라 주민대표회의 구성 승인을 한 후, 사업성 미비 등 사유로 사업시행자 지정을 취소하는 경우, 주민대표회의의 구성 승인도 반드시 취소하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법상 “주민대표회의의 구성”과 “주택공사등에 대한 사업시행자 지정” 간에는 시기(時期)적 선후관계가 정해져 있지는 않지만, 도시정비법 제8조제4항제7호 단서에서는 사업시행자의 지정 요청 전에 시장ㆍ군수 및 제26조에 따른 주민대표회의에 “사업시행자의 지정에 대한 반대의 의사표시”를 한 토지등소유자는 사업시행자 지정요청에 대하여 동의한 것으로 보지 않는다고 규정하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 일반적으로는 주민대표회의가 먼저 구성된 후 토지등소유자가 주택공사등의 사업시행자 지정을 요청하는 것을 전제하고 있다고 할 것입니다.
다음으로, 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 사업을 시행하게 할 경우, 사업시행자는 도시정비법 제30조제8호에 따라 시행규정을 정하는 등 사업시행계획서를 작성하여 그에 따라 사업을 추진해야 하는데, 같은 법 제26조제4항에 따르면 주민대표회의는 주택공사등이 사업시행자로서 그 시행규정을 정하는 때에 건축물의 철거(제1호), 주민이주(제2호), 토지 및 건축물의 보상(제3호)에 관한 사항 등에 대한 의견을 제시하는 기능을 수행합니다.
 즉, 주민대표회의는 주택공사등을 단독 사업시행자로 지정하는 형식의 사업추진방식을 취하는 경우 주민의 의견을 수렴하여 사업시행자에게 전달하기 위해 법률에 의해 구성되는 기구로서, 사업시행자로 지정된 주택공사등에 종속되는 기구는 아니라고 할 것이므로, 주택공사등에 대한 사업시행자 지정이 취소된다고 하여 주민대표회의의 구성승인도 취소되어야 한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 주민대표회의가 사업시행자에게 종속되는 기구는 아니라고 하더라도, 토지등소유자가 하나의 주택공사등을 특정하여 시장ㆍ군수에게 요청하여 사업시행자 지정이 이루어졌고 이를 전제로 주민대표회의가 구성된 경우에는, 그 특정 사업시행자에 대한 지정이 취소되면 주민대표회의의 당초 목적이 소멸되어 주민대표회의가 계속 존속할 이유가 없다고 할 것이므로, 기존 사업시행자 지정을 전제한 주민대표회의 구성을 일단 취소한 후에 토지등소유자의 새로운 요청에 따라 다른 주택공사등을 사업시행자로 지정하는 등 후속 절차를 진행해야 한다는 의견도 있을 수 있습니다.
그러나, 토지등소유자가 하나의 주택공사등을 특정하여 사업시행자로 지정할 것을 시장ㆍ군수에게 요청한 경우라고 할지라도, 사정변경이나 중대한 공익상의 필요로 인하여 시장ㆍ군수가 사업시행자 지정을 취소한 경우, 새로운 사업시행자를 누구로 지정할 것인지에 대하여는 변화된 환경과 제반 상황을 종합적으로 고려하여 해당 시점에서 새롭게 판단하여 정해야 할 것입니다.
 이 경우 주민대표회의는 향후 사업의 추진방향에 관한 주민들의 의견을 수렴하는 기능을 수행할 수 있고, 시장ㆍ군수는 주민의 의사 및 제반 사업여건을 고려하여 다른 주택공사등을 새로운 사업시행자로 지정하거나 주민대표회의의 구성승인을 취소하게 된다고 할 것인바, 사업시행자 지정이 취소되었다는 것만으로 곧바로 주민대표회의의 구성승인도 취소해야 하는 것은 아니고, 사업시행자 지정 취소 후 새로운 사업시행자가 조합, 시장ㆍ군수, 다른 주택공사등 중에 누구로 변경되는지에 따라 주민대표회의 구성승인 취소 여부를 결정하면 된다고 할 것입니다.
따라서, 도시정비법 제26조제1항에 따라 주민대표회의를 구성하고 시장ㆍ군수가 이를 승인한 후 주택공사등에 대한 사업시행자 지정을 취소하는 경우, 시장ㆍ군수는 토지등소유자의 의견 및 제반 사정을 고려하여 새로운 사업시행자가 누구로 변경되는지에 따라 주민대표회의 구성승인 취소 여부를 결정해야 할 것입니다.
질문: 사업시행자가 입목을 취득하는 경우 보상비에 벌채비용을 포함시켜야 하는지(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제39조 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제43조에서는 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제75조제1항에서는 건축물ㆍ입목ㆍ공작물과 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 “건축물등”이라 함)에 대하여는 이전에 필요한 비용(이하 “이전비”라 함)으로 보상하여야 하되, 다만, 이전이 어렵거나 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우(제1호), 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우(제2호), 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우(제3호)에는 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 국토교통부령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 시행규칙 제39조제2항에서는 지장물인 조림된 용재림 중 벌기령에 달한 용재림은 손실이 없는 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 지장물인 조림된 용재림 중 벌기령에 달하지 아니한 용재림에 대하여, 그 목재가 인근시장에서 거래되는 경우 거래가격에서 벌채비용과 운반비를 뺀 금액으로 평가하되, 벌기령에 달하지 아니한 상태에서의 매각에 따른 손실액이 있는 경우에는 이를 포함한다고 규정하고 있으며(제1호), 그 목재가 인근시장에서 거래되지 않는 경우 가격시점까지 소요된 비용의 현가액으로 평가하되, 보상액은 당해 용재림의 예상총수입의 현가액에서 장래 투하비용의 현가액을 뺀 금액을 초과하지 못한다고 규정하고 있고(제2호), 같은 조 제6항에서는 같은 조 제3항의 규정에 의한 입목의 벌채비용은 사업시행자가 부담한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제3항 및 제6항의 규정은 사업시행자가 취득하는 입목의 평가에 관하여 이를 준용한다고 규정하고 있는바,이 사안은 벌기령에 달한 용재림을 사업시행자가 취득하는 경우로서 토지보상법 시행규칙 제39조제8항에 따라 같은 조 제6항이 준용되어 사업시행자가 벌채비용을 부담하는 경우, 그 벌채비용만큼 보상비를 증액하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 시행규칙 제39조제1항에서는 입목에 대한 보상비는 벌기령ㆍ수종ㆍ주수ㆍ면적 및 수익성 그 밖에 가격 형성에 관련되는 제 요인을 종합적으로 고려하여 평가하도록 규정하면서, 그 중 “지장물인 조림된 용재림”에 대해서는 같은 조 제2항 및 제3항에서 구체적인 보상 및 평가기준을 별도로 규정하고 있는바, 지장물인 조림된 용재림이 벌기령에 달한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 손실이 없는 것으로 보고 있으므로 보상의 문제는 발생하지 않고, 토지소유자는 자신의 비용으로 해당 용재림을 벌채 및 운반하여 매각 등 처분을 하고 수익을 얻으면 됩니다.
한편, 지장물인 조림된 용재림이 벌기령에 달하지 않은 경우에는, 그 목재가 인근시장에서 거래되는 경우에는 같은 조 제3항제1호에 따라 거래가격에서 벌채비용과 운반비를 뺀 금액으로 보상액을 평가하고, 그 목재가 인근시장에서 거래되지 않는 경우에는 같은 조 제3항제2호에 따라 가격시점까지 소요된 비용의 현가액으로 평가합니다.
 따라서, 입목의 벌채비용은 입목소유자가 직접 입목을 판매하든 보상비의 형태로 받든 결과적으로 거래비용으로서 입목소유자가 부담하는 비용으로 규정하고 있다고 할 것이므로, 벌기령에 달하지 않은 입목의 보상비 평가 시 입목의 벌채비용은 사업시행자가 입목소유자에게 지급하는 보상비에서 제외하여야 한다고 할 것입니다.
다음으로, 토지보상법 시행규칙 제39조제6항에서 같은 조 제3항에 따른 입목의 벌채비용은 사업시행자가 부담한다고 규정한 것은, 입목에 대한 보상이 종료된 이후에는 실제 입목에 대한 벌채과정에서 발생하는 벌채비용을 토지소유자에게 전가시키는 일이 없도록 보상 후 지장물 이전에 따르는 비용부담의 주체를 명확히 해 주는 조항이라고 할 것입니다.
 즉, 사업시행자가 입목의 가격으로 보상하는 경우로서 그 목재가 시장에서 거래되는 경우 시장 가격에서 벌채비용 및 운반비를 공제한 금액을 보상하는데, 이러한 보상이 이루어진 후 사업시행자가 토지소유자에게 지장물 이전의무가 있음을 들어 보상이 완료된 입목을 벌채할 것을 요구하거나 벌채비용을 요구한다면 토지소유자로서는 결과적으로 벌채비용을 이중으로 부담하는 결과가 되므로, 이러한 일이 없도록 토지보상법 시행규칙 제39조제6항을 두었다고 할 것입니다.
그리고, 사업시행자가 토지보상법 제75조제1항제3호에 따라 공익사업에 직접 사용할 목적으로 입목을 취득하는 경우로서 같은 법 시행규칙 제39조제8항에 따라 같은 조 제3항 및 제6항을 준용하는 경우에도 같은 조 제6항의 의미는 동일하다고 할 것인바, 사업시행자는 토지보상법 시행규칙 제39조제3항을 준용하여 조림된 용재림의 보상가액을 산정하여 토지소유자에게 지급하고, 보상 후 토지상에 잔존하는 입목을 같은 조 제6항을 준용하여 사업시행자 자신의 비용으로 벌채하여 제거하면 된다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 벌기령에 달한 용재림을 사업시행자가 취득하는 경우로서 토지보상법 시행규칙 제39조제8항에 따라 같은 조 제6항이 준용되어 사업시행자가 벌채비용을 부담하는 경우, 그 벌채비용만큼 보상비를 증액하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견

○ 해석상 혼란을 방지하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제39조제6항을 같은 조 “제3항의 규정에 의한 보상비의 지급이 이루어진 경우 사업시행자는 자신의 비용으로 그 입목을 벌채한다”라고 규정하는 방안을 검토할 필요가 있습니다.
질문: 사업시행자로 지정ㆍ고시된 신탁업자가 지정 요건을 충족하지 못하게 된 경우, 사업시행자 지정ㆍ고시의 효력 상실 여부(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제23조 등)
답변: 먼저소규모주택정비법제19제1항에서는 시장ㆍ군수등은 가로주택정비사업등의 조합설립을 위하여같은 법 제23조에 따른 조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자가 토지 신탁요건을 갖춘 지정개발자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 해당 사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 사업시행자 지정의 법적 성격은소규모주택정비법령이 정하는 바에 따라 지정개발자에게 ‘가로주택정비사업등을 시행할 수 있는 권한을 부여하는 처분’(각주: 법제처 2023. 8. 28.회신 23-0508 해석례및대법원 2023. 8. 18. 선고 2022두51901 판결례참조 )이라 할 것인데,소규모주택정비법령에서는 지정개발자가 갖추어야 하는 토지 신탁요건을 사업시행자 지정 요건의 하나로 규정하고 있을 뿐, 해당 요건 등을 갖춘 지정개발자를 사업시행자로 지정ㆍ고시한 이후에 사업시행자가 토지 신탁요건을 충족하지 못하게 된 경우 그 사업시행자 지정ㆍ고시의 효력이 상실되도록 하는 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고「행정기본법」 제15조본문에서는 처분은 권한이 있는 기관이 취소 또는 철회하거나 기간의 경과 등으로 소멸되기 전까지는 유효한 것으로 통용된다고 규정하고 있고,같은 법 제19조제1항에서는 행정청은 ‘적법한 처분’이 법령등의 변경이나 사정변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우(제2호), 중대한 공익을 위하여 필요한 경우(제3호) 등에는 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있다고 규정하고 있는바,소규모주택정비법 제19조에 따라 사업시행자 지정요건을 갖춘 신탁업자에 대하여 적법한 사업시행자 지정ㆍ고시가 있은 후 해당 사업시행자가 사업시행구역의 일부 토지에 대한 신탁계약 해지 등 사정변경에 따라 토지 신탁요건을 충족하지 못하게 된 경우,「행정기본법」 제19조제1항제2호 또는 제3호에 따라 사업시행자 지정 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경 또는 중대한 공익상의 필요에 따라 별도의 행정행위로 사업시행자 지정을 장래를 향하여 철회할 수 있음은 별론으로 하고(각주:대법원 1995. 5. 26. 선고 94누8266 판결례참조), 그러한 사정변경만으로 명문의 근거 없이 종전의 사업시행자 지정ㆍ고시의 효력이 당연히 상실되는 것은 아니라고 할 것(각주: 법제처 2015. 7. 28.회신 15-0416 해석례참조)입니다.
아울러소규모주택정비법 제19조제1항에서는 신탁업자가 가로주택정비사업등의 사업시행자로 지정되기 위한 요건으로 토지 신탁요건 외에 ‘조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자의 동의’가 있을 것을 요구하고 있는데,같은 법 제25조제1항제2호 및같은 법 제56조제1항에 따라 준용되는도시정비법 제36조 및그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제33조제2항제1호에 따르면, 지정개발자의 사업시행자 지정에 대한 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인ㆍ허가 등을 신청하기 전까지만 할 수 있는바, 이는 사업시행자 지정 신청 후 일부 토지등소유자의 일방적인 동의 철회에 의해 정비사업의 시행이 무산되어 그로 인한 경제적 손실이 발생하는 것을 방지하고, 사업시행의 안정성을 확보하는 데 그 목적이 있다고 할 것인바, 이러한 관련 규정의 취지에 비추어 볼 때, 사업시행자 지정 후 신탁계약 해지 등에 따라 토지 신탁요건을 충족하지 못하게 되었다고 하여 사업시행자 지정ㆍ고시의 효력이 당연히 상실된다고 보는 것은 불합리하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서소규모주택정비법 제19조제1항 및 제2항에 따라 사업시행자로 지정ㆍ고시된 지정개발자가 그 지정ㆍ고시가 있은 후에 토지 신탁요건을 갖추지 못하게 된 경우, 그 사유만으로 해당 사업시행자 지정ㆍ고시의 효력이 상실되지는 않습니다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제19조(소규모주택정비사업의 지정개발자 지정) ① 시장ㆍ군수등은 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 또는 소규모재개발사업의 조합설립을 위하여 제23조에 따른 조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자(이하 “지정개발자”라 한다)를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 해당 사업을 시행하게 할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)④ 제2항에 따른 사업시행자의 지정ㆍ고시가 있은 때에는 그 고시일 다음 날에 주민합의체의 신고 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 본다.빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령제17조(지정개발자의 요건) 법 제19조제1항에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자”란 사업시행구역 면적의 3분의 1 이상의 토지를 신탁받은 신탁업자를 말한다.＜관계 법령＞
질문: 사업시행자가 현금청산대상자와 청산금액을 협의할 때 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의해도 되는지(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제48조 등 관련)
답변: 도시정비법 제47조제1항에서는 사업시행자는 분양신청을 하지 않은 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는같은 법 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제48조에서는 사업시행자가도시정비법 제47조에 따라 토지등소유자의 토지ㆍ건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정하며(전단), 이 경우 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다(후단)고 규정하고 있습니다.
한편,도시정비법 제40조제1항에서는 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용하되, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있고,토지보상법 제16조에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의해야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 제68조제1항 및 제2항에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 시ㆍ도지사 및 토지소유자가 각각 추천하는 2인을 포함한 감정평가업자 3인(시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 않거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 않는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 사업시행자가 현금청산대상자인 토지등소유자와 청산금액을 협의할 때, 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고, 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의해도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법 시행령 제48조에 따른 현금청산금액에 관한 협의는 사업시행자와 현금청산대상자인 토지등소유자 사이의 사법상 계약의 실질을 갖는다고 할 것이므로(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결례참조), 그 협의의 금액이나 협의의 방법 등을 특별히 제한하는 명시적인 규정이 없는 이상, 당사자는 자유롭게 이에 관해 협의할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 도시정비법 시행령 제48조 후단에서는 협의에 참고하기 위한 기준금액의 산정에 관하여 “사업시행자는 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다”고 규정함으로써 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자가 평가한 금액을 기준으로 협의를 할지 여부를 사업시행자의 재량으로 하고 있을 뿐이고, 그 밖에 협의의 방법 등을 특별히 제한하는 규정을 두고 있지는 않습니다.
그렇다면, 사업시행자는 반드시 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 해서만 협의를 할 수 있는 것은 아니라고 할 것이고, 기준금액 없이 협의를 하거나 당사자 중 일방이 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의를 하거나 당사자 쌍방이 합의하여 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의를 하는 등 다양한 방법으로 협의를 할 수 있다고 할 것이며, 도시정비법 시행령 제48조 후단은 당사자 간에 감정평가업자의 선정에 관하여 협의가 잘 이루어지지 않을 경우를 대비하여 그 감정평가업자의 추천을 시장ㆍ군수에게 맡길 수 있도록 하려는 취지에서 둔 규정으로 보아야 할 것입니다.
한편, 토지보상법 제68조에서는 손실보상액을 산정할 때 시ㆍ도지사 등이 추천하는 감정평가업자 3인에게 그 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하여 사업시행자가 의무적으로 이에 따르도록 하고 있으므로 이와 유사한 실질을 가지고 있는 도시정비법 시행령 제48조 후단을 해석할 때에도 사업시행자가 협의할 때 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자가 평가한 결과를 기준금액으로 하여야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 도시정비법 제40조제1항에서 정비구역 안에서의 수용 등에 관하여는 원칙적으로 토지보상법을 준용토록 하면서도, 그 수용 전 협의의 기준이 되는 감정평가액의 산정에 관하여는 도시정비법 시행령 제48조 후단에서 별도의 규정을 두고 있는바, 이와 같은 경우에는 토지보상법 제68조의 준용이 배제된다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사업시행자는 현금청산대상자와 청산금액을 협의할 때, 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고, 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 사업시행자가 분양신청기간을 연장하여 통지하는 경우 분양신청 연장기간을 당초의 분양신청기간에 이어서만 연장할 수 있는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」제46조제1항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라고 함) 제46조제1항 단서에 따르면, 사업시행자는같은 법 제48조제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 분양신청연장기간의 기산점에 대하여 명문의 규정이 없어, 사업시행자가 분양신청기간을 연장하고자 할 경우 당초의 분양신청기간에 이어서만 분양신청기간을 연장할 수 있는지 아니면 당초의 분양신청기간과 이어지지 않는 기간을 별도로 정하여 분양신청기간을 연장할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
그런데,도시정비법 제46조제1항단서에서 규정하고 있는 “연장”의 사전적 의미는 “시간이나 거리 따위를 본래보다 길게 늘림”을 의미하고, 위 규정에서 분양신청기간을 정하고 있는 취지는 도시정비사업의 법률관계를 조속히 확정하여 법적 안정성을 확보하기 위한 것이므로, 이러한 연장의 개념 및 같은 규정의 입법취지에 비추어 볼 때, 사업시행자는 분양신청기간을 연장하고자 하는 경우 당초의 분양신청기간에 이어서 20일의 범위 이내에서 분양신청기간을 연장할 수 있다고 해석하여야 할 것입니다.
또한,도시정비법 제47조에 따르면 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자(제1호), 분양신청을철회한 자(제2호),같은 법 제48조의 규정에 의하여 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자(제3호)에게 해당 사유가 발생한 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 할 의무를 부담하고, 이 때 사업시행자에게 청산금 지급의무가 발생하는 시기는 “도시정비법 제46조의 규정에 따라 사업시행자가 정한 분양신청기간의 종료일 다음날”인데(대법원 2008. 10. 9, 선고, 2008다37780 판결 참조), 만약 사업시행자가 제한 없이도시정비법 제46조제1항에 따른 통지 및 공고 이후에 처음의 분양신청기간과 이어지지 않는 기간을 별도로 정하여 연장할 수 있다고 해석한다면 사업시행자의 청산금 지급의무시기가 사업시행자의 자의에 따라서 무제한으로 지연될 수 있어 분양을 신청하지 아니하는 자 등의 재산권을 침해할 우려가 있습니다.
그리고,도시정비법 제46조제1항 및 제48조제1항에서는 사업시행인가 고시일부터 60일 이내 분양신청기간 등 통지 및 공고, 분양신청기간 종료, 분양신청 현황을 기초로 한 관리처분계획 수립, 관리처분계획에 대한 시장ㆍ군수의 인가 등 일련의 절차를 예정하고 있는데, 이러한 일련의 절차를 조속히 진행하여 도시정비사업의 효율성을 높이는 방향으로 분양신청기간의 종료 시기를 명확히 할 필요가 있고, 그렇다면 해당 규정에 따른 분양신청기간은도시정비법 제46조제1항에 따른 통지 및 공고일부터 최소 30일 이상 최대 80일 이내라고 해석하는 것이 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위한도시정비법의 목적에도 부합한다고 할 것입니다.
따라서,도시정비법 제46조제1항단서에 따라 사업시행자가 분양신청기간을 연장하고자 할 경우 당초의 분양신청기간에 이어서만 연장할 수 있다고 할 것입니다.