질문: 길이가 2킬로미터 미만이면서 부지면적이 5천제곱미터 이상인 도로를 설치하는 도시ㆍ군계획시설사업의 경우, 재해영향평가 협의를 요청하여야 하는 개발사업에 해당하는지 (「자연재해대책법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 먼저「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호에서는 재해영향평가 협의 대상 개발사업을 표로 열거하면서 그 중 “국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발(가목)”의 한 종류로 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획”을 규정하고 있고, 같은 표 제2호 비고 제1호에서는 위 표의 개발사업 중 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 “개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상이거나 길이가 2킬로미터 이상인 경우”로 한다고 규정하고 있는바, 이 때 보조사 “거나”는 일반적으로 어느 것이 선택되어도 차이가 없는 둘 이상의 일을 나열할 때 사용되므로(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조),「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호 비고 제1호는 부지면적이 5천제곱미터 이상인 경우와 길이가 2킬로미터 이상인 경우를 동등하게 협의 대상으로 규정하려는 것으로서, 두 가지 기준 중 어느 하나에 해당하는 개발사업은 재해영향평가의 협의의 대상이 된다고 해석하는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.
또한「자연재해대책법」에 따른 재해영향평가제도는 자연재해에 영향을 미치는 각종 개발사업으로 인한 재해 유발 요인을 조사ㆍ예측ㆍ평가하고 이에 대한 대책을 마련하는 것(제2조)으로서, 개발사업의 계획수립단계부터 사전심의기능을 강화하여 자연재해로부터 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 등을 보호하기 위해 도입된 제도(각주: 법제처 2016. 5. 24.회신 16-0047 해석례및 2005. 1. 27. 법률 제7359호로 전부개정된「자연재해대책법」국회 심사보고서 참조)이므로, 해당 규정의 내용을 해석함에 있어서는 그 도입 취지에 맞게 재해 예방 등의 목적을 충실히 실현할 수 있는 방향으로 해석해야 할 것인데, 협의 대상 개발사업의 범위와 관련하여「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호 비고 제1호와 같이 개발사업의 종류에 따라 부지면적 기준이 적용되는 경우와 길이 기준이 적용되는 경우를 구분하지 않고 “개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상이거나 길이가 2킬로미터 이상인 경우”로만 규정하고 있다면, 이는 부지면적이나 길이 둘 중 어느 하나의 기준이라도 일정 규모 이상에 해당하면 재해영향평가가 필요한 경우로서 협의 대상에 포함하려는 취지로 보아야 할 것이고, 명시적 규정 없이 자연재해대책법령상 재해영향평가의 협의가 필요한 최소한의 규모 기준을 축소하여 도로를 설치하는 개발사업의 경우에 어느 하나의 기준만이 적용된다고 해석하는 것은 제도의 취지에 비추어 타당하지 않습니다.
그리고「자연재해대책법」 제5조의2에서는 재해영향평가등의 협의를 완료한 개발계획등이 변경되는 경우에는 재해영향평가등의 협의를 다시 하여야한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제6조의2제1항에서는 재해영향평가등을 재협의하여야 하는 대상을 개발계획등의 부지면적이 30퍼센트 이상 증가하는 경우(제1호), 개발사업의 부지면적이 5만제곱미터 이상 증가하는 경우(제2호), 개발계획등에 포함된 노선의 길이, 경로 등을 30퍼센트 이상 변경하는 경우(제6호) 등 각 호로 열거하면서, 이러한 “각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”에는 협의를 다시 하여야 한다고 규정하고 있는바, 재해영향평가의 재협의의 경우에 부지면적이나 길이 기준 중 어느 하나에만 해당하더라도 그 대상으로 정하고 있는 점을 고려하면, 재해영향평가의 협의의 대상이 되는 기준도 부지면적이나 길이 둘 중 어느 하나의 기준이라도 일정 규모 이상에 해당하면 그 대상이 된다고 해석하는 것이 자연재해대책법령의 규정체계에 부합합니다.
한편「자연재해대책법 시행령」 제6조제2항의 위임에 따라 행정안전부장관이 고시한 「재해영향평가등의 협의 실무지침」(행정안전부고시)에서는 재해영향평가 대상 지역을 면적개념과 선개념으로 구분하고(각주: 「재해영향평가등의 협의 실무지침」 Ⅲ. 제2장 2.3 사업 유형별 평가대상지역 설정 참조), 소규모 재해영향평가 대상을 면적개념 사업의 경우 5천제곱미터 이상 1만제곱미터 미만으로, 선개념 사업의 경우 2킬로미터 이상 10킬로미터 미만으로 구분하여 규정(각주: 「재해영향평가등의 협의 실무지침」 Ⅳ. 제1장 사업 개요 참조)하고 있으므로, 도로를 설치하는 도시ㆍ군계획시설사업과 같이 선개념 사업에 해당하는 개발사업인 경우에는 길이 기준만이 적용되어 2킬로미터 미만인 경우에는 재해영향평가 협의 대상에서 제외된다는 의견이 있습니다.
그러나「자연재해대책법 시행령」 제6조제1항 및별표 1에서는 재해영향평가의 협의 대상을 직접 규정하고 있고,같은 영 제6조제2항에서는 이러한 협의 대상인 개발계획등의 특성을 고려하여 행정계획이나 개발계획별로 중점적으로 검토ㆍ평가하여야 할 항목 및 방법 등에 관한 사항을 정하도록 한 것으로서, 자연재해대책법령에 따라 협의 대상은 정해진 것이고, 「재해영향평가등의 협의 실무지침」에서 정하는 내용은 이미 법령에 의해 정해진 협의 대상에 대해 구체적으로 평가 대상 지역을 설정하고 평가 항목 및 검토 방법을 적용하는 데 필요한 사항으로 한정된다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 길이 2킬로미터 미만이면서 부지면적이 5천제곱미터 이상인 도로를 설치하는 도시ㆍ군계획시설사업의 경우, 재해영향평가 협의를 요청하여야 하는 개발사업에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항재해영향평가 협의 대상에 해당하는 개발사업의 범위를 판단할 때, 임도의 경우에만 예외적으로 면적 기준을 적용하지 않고 길이 기준만을 적용하는 것에 대하여「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호를 명확히 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞자연재해대책법제4조(재해영향평가등의 협의) ① 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별지방행정기관의 장(이하 “관계행정기관의 장”이라 한다)은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립ㆍ확정(지역ㆍ지구ㆍ단지 등의 지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 개발사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정 등(이하 “허가등”이라 한다)을 하려는 경우에는 그 행정계획 또는 개발사업(이하 “개발계획등”이라 한다)의 확정ㆍ허가등을 하기 전에 행정안전부장관과 재해영향성검토 및 재해영향평가(이하 “재해영향평가등”이라 한다)에 관한 협의(이하 “재해영향평가등의 협의”라 한다)를 하여야 한다.② ～ ⑫ (생 략)제5조(재해영향평가등의 협의 대상) ① 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 하여야 하는 개발계획등은 다음 각 호와 같다.1. 국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발2.ㆍ3. (생 략)4. 교통시설의 건설5. ～ 9. (생 략)② (생 략)③ 제1항에 따라 재해영향평가등의 협의를 하여야 할 개발계획등의 범위, 시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.자연재해대책법 시행령제6조(재해영향평가등의 협의 대상 및 협의 방법 등) ① 법 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 재해영향평가등의 협의를 요청하여야 하는 개발계획등의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다. (단서 생략)1.ㆍ2. (생 략)② (생 략)[별표 1]재해영향평가등의 협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기(제6조제1항 관련)1. 행정계획(생 략)2. 개발사업구분대상 개발사업협의 시기가. 국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발1)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(제1항제4호 및 제5호는 제외한다)에 따른 개발행위의 허가개발행위 허가 전2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획실시계획 인가 전3) ~ 21) (생 략)(생 략)나. ~ 아.(생 략)(생 략)(생 략)비고1. 위 표의 개발사업 중 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가ㆍ승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정하며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립 승인의 경우에는 1만제곱미터) 이상이거나 길이가 2킬로미터(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 임도 설치의 경우에는 4킬로미터) 이상인 경우로 한다. 다만, 개발사업 부지의 전부가 법 제12조에 따른 자연재해위험개선지구 또는 법 제25조의3에 따른 해일위험지구에 포함되는 경우에는 모든 대상 개발사업에 대하여 재해영향평가 협의를 하여야 한다.2. ~ 4. (생 략)