질문: 재개발사업 시행으로 이주하는 세입자에 대한 주거이전비 보상 요건(「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제54조제4항 등)
답변: 도시정비법 제63조 및 제65조에서는 사업시행자는 정비구역에서 정비사업을 시행하기 위해「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제3조에 따른 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리(이하 “토지등”이라 함)를 취득하거나 사용할 수 있도록 하고 있고,도시정비법 제65조제1항에서는 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는같은 법에 규정된 사항을 제외하고는토지보상법을 준용하되(본문), 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다(단서).그리고 도시정비법 시행령 제54조제4항에서는 주거이전비를 보상하는 경우 그 대상자의 인정시점은같은 영 제13조제1항에 따른 공람공고일(이하 “정비계획 공람공고일”이라 함)로 본다고 규정하고 있고,토지보상법 제78조제5항ㆍ제9항 및같은 법 시행규칙 제54조제2항에서는 “공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자”로서 “사업인정고시일등(각주: 토지보상법 제15조제1항 본문에 따른 보상계획의 공고(같은 항 단서에 따르는 경우에는 토지소유자 및 관계인에 대한 보상계획의 통지를 말함) 또는같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있은 날을 말함 ) 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 당시 해당 공익사업시행지구 안에서 일정 기간 이상 거주한 자”에 대해서는 주거이전비를 보상해야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 관련 규정을 종합해 보면 재개발사업의 주거이전비 보상대상자는 재개발사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 재개발구역 내 주거용 건축물의 세입자로서 정비계획 공람공고일 당시 재개발구역에 거주한 자로 한정된다고 할 것입니다.
이 때 도시정비법 시행령 제54조제4항 및 토지보상법 시행규칙 제54조제2항에서 주거이전비 보상대상자를 정비계획 공람공고일 당시 해당 재개발구역에 거주했던 세입자로 제한한 것은 주거이전으로 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들의 손실을 보상하기 위해 주거이전비를 지급(각주:대법원 2017. 10. 26. 선고 2015두46673 판결참조 )하려는 것으로, 주거이전비 보상만을 목적으로 해당 지역으로 이주ㆍ전입하는 사례를 방지하고 정당한 보상을 하기 위해(각주: 법제처 2012. 12. 10.회신 12-0634 해석례참조 ) 사업시행이 사실상 확정되고 외부에 공표되어 누구나 알 수 있는 시점, 즉 정비계획 공람공고일 이후 재개발구역으로 이주해 온 세입자는 주거이전비 보상대상자에서 제외하려는 것입니다.
그런데 사업시행자는 사업시행계획인가 고시가 있은 때에 비로소 토지보상법에 따라 재개발구역 내 토지등을 수용할 수 있는 권한을 취득하여 재개발사업을 시행할 수 있게 되므로(도시정비법 제65조제2항), 정비계획 공람공고일 당시에는 세입자가 주거이전비의 지급을 청구할 수 있는 상대방인 사업시행자가 확정되지 않고, 도시정비법상 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비의 보상 방법 및 금액 등의 보상내용은 사업시행계획인가 고시일에 비로소 확정된다고 보아야 합니다(각주:대법원 2017. 10. 26. 선고 2015두46673 판결참조 ).그렇다면 정비계획 공람공고일 당시 재개발구역에 거주했던 주거용 건축물의 세입자가 사업시행계획인가 고시로 재개발사업의 시행 및 주거이전비 보상 내용이 확정되기 전에 재개발사업의 시행이 아닌 다른 사유로 재개발구역 밖으로 이주하였다면, 해당 세입자는 “재개발사업의 시행으로 이주”한 경우에 해당하지 않게 되어, 종전의 “정비계획 공람공고일 당시 거주요건”을 충족한 세입자로서의 동일성이 유지되지 않은 것으로 보아야 하고, 그 세입자가 해당 재개발구역으로 다시 이주해 왔다고 하더라도 주거이전비 보상대상자에서 제외된다고 보는 것이 관련 규정의 체계와 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 정비계획 공람공고일 이후 최초로 재개발구역으로 이주한 세입자의 경우는 “정비계획 공람공고일 당시 거주요건”을 충족하지 못하여 주거이전비 보상대상자에서 당연히 제외된다고 할 것인데, 이 사안의 세입자의 경우에도 정비계획 공람공고일 후 재개발사업 시행이 아닌 다른 사유로 재개발구역 밖으로 이주한 이상, 주거이전비 보상의 대상이 되는 거주자로서의 동일성이 유지되지 않는다는 점에서 정비계획 공람공고일 후 최초로 재개발구역으로 이주한 세입자의 경우와 다를 것이 없는바, 이러한 경우까지 주거이전비 보상대상자에 포함하는 것은 주거이전으로 인한 특별한 손실의 보상이라는 주거이전비 제도의 취지에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 세입자의 경우 도시정비법 시행령 제54조제4항 및 토지보상법 시행규칙 제54조제2항에 따른 주거이전비 보상대상자에 포함된다고 볼 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항도시정비법 시행령 제54조제4항에서는 주거이전비 보상대상자의 인정시점은 같은 영 제13조제1항에 따른 공람공고일로 본다고만 규정하고 있으나, 토지보상법령의 관련 규정을 종합해보면 공익사업 시행으로 인한 이주에 해당해야 하는바, 세입자의 주거이전비 보상대상자 해당 여부를 판단하는 과정에서 해석상 혼란이 발생하지 않도록 공람공고일 이후 일정 시점까지 계속 거주해야 한다는 점을 명확히 규정하는 등의 방식으로 법령을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「도시 및 주거환경정비법」제15조(정비계획 입안을 위한 주민의견청취 등) ① 정비계획의 입안권자는 정비계획을 입안하거나 변경하려면 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회 및 30일 이상 주민에게 공람하여 의견을 들어야 하며, 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 정비계획에 반영하여야 한다.② ～ ④ (생 략)제65조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있다.② ～ ④ (생 략)「도시 및 주거환경정비법 시행령」제13조(정비구역의 지정을 위한 주민공람 등) ① 정비계획의 입안권자는 법 제15조제1항에 따라 정비계획을 주민에게 공람하려는 때에는 미리 공람의 요지 및 장소를 해당 지방자치단체의 공보등에 공고하고, 공람장소에 관계 서류를 갖추어 두어야 한다.② ～ ④ (생 략)제54조(손실보상 등) ① ~ ③ (생 략)④ 주거이전비를 보상하는 경우 보상대상자의 인정시점은 제13조제1항에 따른 공람공고일로 본다.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제54조(주거이전비의 보상) ① (생 략)②공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자(무상으로 사용하는 거주자를 포함하되, 법 제78조제1항에 따른 이주대책대상자인 세입자는 제외한다)로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 당시 해당 공익사업시행지구안에서 3개월 이상 거주한 자에 대해서는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상해야 한다. (생 략)③ㆍ④ (생 략)