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질문: 민간기업이 지방자치단체의 계약사무를 위탁이 아닌 대행으로 수행할 수 있는지(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조제1항 등 관련)
답변: 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제7조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 다른 법령에서 정한 경우 외에는 그 소관 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되면 그 사무의 전부 또는 일부를「지방재정법」에 따른 회계관계공무원, 중앙행정기관의 장, 다른 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 전문기관에 위임하거나 위탁하여 처리할 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 시행령 제6조제2항따르면 “대통령령으로 정하는 전문기관”에는「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공기업과 준정부기관,「지방공기업법」에 따른 지방공사와 지방공단, 공익목적을 위하여 관련 법률에 따라 설립된 비영리법인으로서「감사원법」 제22조 및 제23조에 따라 감사원의 회계검사를 받는 기관 또는 법인 등과 그 밖에 안정행정부장관이 계약이나 회계 등 관련 분야에서 전문성이 있다고 인정하는 기관 또는 법인 등으로 규정하고 있는바, 이 사안에서는 민간기업이 위탁이 아닌 대행방식을 통하여 지방자치단체의 계약사무를 처리할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「지방자치법」에 따르면 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고 그 사무를 총괄하며(제101조), 그 자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행하며(제103조), 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 두도록 하고 있고(제112조), 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 또는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 직속기관이나 사업소 등을 둘 수 있도록(제113조 및 제114조) 규정하고 있습니다.
이와 같이「지방자치법」에서 자치단체 사무의 관리 및 집행권을 지방자치단체의 장에게 부여하고, 행정기구와 공무원 등을 갖추도록 하는 것은 지방자치단체의 사무를 지방자치단체 스스로 처리하게 하기 위한 것이고, 해당 지방자치단체가 스스로 처리하여야 할 사무를 민간기관에 위탁이나 대행을 통하여 처리하게 하는 것은 예외적인 사항으로 지방자치단체의 업무를 민간기관에 위탁이나 대행시키려면 최소한 법령이나 조례에 그 근거가 있어야 할 것인바,지방계약법은 계약사무에 대하여 위탁은 규정하고 있으나 대행은 규정하지 않고 있고, 그렇다면 대행방식에 의한 계약사무 처리는 허용되지 않는다고 할 것입니다.
한편, 대행은 위탁과는 다르게 권한이 이전되는 것이 아니고,지방계약법에서도 지방자치단체 계약사무의 대행을 금하는 규정이 없으므로, 지방자치단체가 필요하면 계약사무를 민간기관에 대행시킬 수 있다는 의견이 있을 수 있으나,대행의 경우 대행을 받은 자가 대외적으로 자신의 이름과 책임으로 업무를 처리하는 것이 아니고 피대행자의 이름과 책임으로 업무를 처리하기 때문에 일반국민이나 주민이 대행을 하고 있는 민간기관을 행정기관으로 오인하는 등의 문제가 있을 수 있어 법령에 그 근거 규정을 두는 것이므로, 법령에 대행을 금하는 규정이 없기 때문에 당연히 대행할 수 있는 것으로 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 민간기업이 위탁이 아닌 대행방식을 통하여 지방자치단체의 계약사무를 처리할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 수탁사무의 처리에 대한 감독책임 등(「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제6조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나 공통사항「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」(이하 “위임ㆍ위탁규정”이라 함) 제2조제1호에 따르면 “위임”이란 법률에 규정된 행정기관의 장이 권한 중 일부를 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장이나 지방자치단체의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말하고, 같은 조 제2호에 따르면 “위탁”이란 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 다른 행정기관의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말하는바, 같은 규정 제3조제1항에 따르면 행정기관의 장은 허가ㆍ인가ㆍ등록 등 민원에 관한 사무, 정책의 구체화에 따른 집행사무 및 일상적으로 반복되는 사무로서 그가 직접 시행하여야 할 사무를 제외한 일부 권한(이하 “행정권한”이라 함)을 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장, 다른 행정기관의 장, 지방자치단체의 장에게 위임 및 위탁하고, 같은 규정 제5조에 따르면 수임 및 수탁기관은 수임 및 수탁사무를 처리할 때 법령을 준수하고, 수임 및 수탁사무를 성실히 수행하여야 합니다.
나. 질의 가에 대하여한편, 위임ㆍ위탁규정 제6조에 따르면 위임 및 위탁기관은 수임 및 수탁기관의 수임 및 수탁사무 처리에 대하여 지휘ㆍ감독하고, 그 처리가 위법하거나 부당하다고인정될 때에는 이를 취소하거나 정지시킬 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 위임ㆍ위탁규정 제6조에 따라 위임 및 위탁기관이 지휘ㆍ감독하는 ‘수임 및 수탁기관의 수임 및 수탁사무 처리’에 수임 및 수탁사무를 처리하지 않는 부작위가 포함되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 위임ㆍ위탁규정 제2조제1호ㆍ제2호에 따르면 위임ㆍ위탁된 권한은 수임ㆍ수탁기관의 권한과 책임으로 행사하게 되는바, 수임 및 수탁기관은 당사자의 신청에 대한 인용 혹은 거부처분, 즉 구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(이하 “처분”이라고 함)을 할 수 있는 권한을 가지고 있고,「행정심판법」 제2조제1호ㆍ제2호 및「행정소송법」 제2조제1항에 따르면 처분 뿐 아니라 부작위도 행정청의 행위 양식 중 하나로 규정하고 있으므로, 수임 및 수탁기관은 위임 및 위탁된 범위 안에서 행정청의 지위를 가지고 있다고 할 것입니다.
다음으로, “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 함에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것(「행정심판법」 제2조제2호 및 「행정소송법」 제2조제1항제2호 참조)을 가리키는바, 당사자에게 법령에 명시된 신청권이 있는 경우 혹은 헌법상 기본권과 관련하거나 법해석상 신청권이 있는 것으로 인정되는 경우에, 사회통념상 해당 신청을 처리하는 데 소요될 것으로 판단되는 기간이 도과하도록 행정청이 어떠한 처분도 하지 않고 이를 방치하고 있다면, 이에 대하여는 의무이행심판 내지 부작위위법확인소송도 가능하다고 할 것이므로(「행정심판법」 제5조제3호 및 「행정소송법」 제4조제3호 참조), 그러한 쟁송의 상대방이 될 수임 및 수탁기관을 지휘ㆍ감독하는 위임 및 위탁기관으로서는 수임 및 수탁사무를 처리하지 않는 부작위에 대하여도 지휘ㆍ감독할 필요가 있다고 할 것입니다.
한편, 위임ㆍ위탁규정 제6조에는 ‘수임 및 수탁사무 처리가 취소나 정지의 대상이 될 수 있다’라고 규정되어 있으므로 지휘ㆍ감독의 대상이 되는 수임 및 수탁사무는 취소나 정지를 할 수 있는 ‘작위’에 한정된다는 주장이 있을 수 있으나, 위 규정은 위임ㆍ위탁기관에 사무처리의 일반적 기준을 정하고 처리결과를 보고받는 등 일반적으로 인정되는 지휘ㆍ감독권을 부여하는 것뿐만 아니라, 수임ㆍ수탁기관의 처리에 대하여 적극적으로 취소ㆍ정지하는 권한까지 인정한 것으로서, 작위의무가 있는 수임 및 수탁기관이 해당 수임 및 수탁사무에 대해 부작위하고 있을 경우에 지휘ㆍ감독의 주체인 위임 및 위탁기관이 수임 및 수탁기관에 작위의 처분을 하도록 지시하는 것을 부정하는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서 위임ㆍ위탁규정 제6조에 따라 위임 및 위탁기관이 지휘ㆍ감독하는 ‘수임 및 수탁기관의 수임 및 수탁사무 처리’에는 수임 및 수탁사무를 처리하지 않는 부작위가 포함된다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여한편, 위임ㆍ위탁규정 제8조제1항에 따르면 수임 수탁사무의 처리에 관한 책임은 수임 및 수탁기관에 있으며, 위임 및 위탁기관의 장은 그에 대한 감독책임을 진다고 규정하고 있는바,이 사안에서는 위임ㆍ위탁규정 제8조제1항에 따라 위임 및 위탁기관의 장이 감독책임을 지는 ‘수임 및 수탁사무의 처리’에 수임 및 수탁사무를 처리하지 않는 부작위도 포함되는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 수임 및 수탁사무의 경우 앞서 보았듯이 보조기관, 하급행정기관의 장이나 지방자치단체의 장, 또는 다른 행정기관의 장이 그의 권한과 책임 아래 위임 및 위탁기관의 권한 중 일부를 행사하는 것인바(위임ㆍ위탁규정 제2조제1호ㆍ제2호), 수임 및 수탁기관이 그 수임 및 수탁사무의 처리에 관하여 책임이 있는 범위에서 위임 및 위탁기관의 장 또한 감독책임을 진다고 보는 것이 합리적이라고 할 것이므로, 위임 및 위탁기관의 장은 수임 및 수탁기관의 작위뿐만 아니라 부작위에 대해서도감독책임을 진다고 할 것입니다.
따라서 위임ㆍ위탁규정 제8조제1항에 따라 위임 및 위탁기관의 장이 감독책임을 지는 ‘수임 및 수탁사무의 처리’에는 수임 및 수탁사무를 처리하지 않는 부작위가 포함된다고 할 것입니다.
질문: 발주기관이 교부한 물량내역서에 대해서 입찰참가자가 수정한 부분만이 입찰참가자가 “물량내역서를 직접 작성”한 경우에 해당하는지 여부(구 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제74조 관련)
답변: 구「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2011. 9. 15. 대통령령 제23134호로 개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 지방계약법 시행령”이라 함) 제15조제1항에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사를 입찰에 부치려는 경우에는 공종별(工種別) 목적물 물량내역서(이하 “물량내역서”라 함) 등 입찰에 관한 서류를 작성하여 갖춰 두고 입찰공고일부터 입찰등록 마감일까지 입찰에 참가하려는 자에게 이를 열람하게 하고 교부하여야 하며, 같은 조 제6항에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사입찰 시 물량내역서에 단가를 적은 입찰금액 산출내역서(이하 “산출내역서”라 함)를 입찰서에 첨부하게 하여야 하고, 같은 조 제7항제1호나목에 따르면 추정가격이 300억원 이상인 공사의 경우에는 교부된 물량내역서를 참고하여 입찰참가자가 직접 물량내역서를 작성하고 단가를 적되, 열람ㆍ교부된 물량내역서와 자신이 작성한 물량내역서 간에 차이가 있는 경우에는 공종별로 그 차이에 대한 사유서를 제출하여야 하며,같은 영 제74조제2항에 따르면 입찰참가자가 제15조제7항제1호나목에 따라 물량내역서를 직접 작성하여 산출내역서를 제출하는 공사의 경우로서 그 물량내역서의 일부 항목에 누락ㆍ오류 등이있어 계약내용을 변경하더라도 계약금액을 변경할 수 없는바,이 사안에서는 입찰공고한 추정가격 300억원 이상인 공사로서 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에 따라 교부된 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분에 대하여 입찰참가자가 그 중 일부만 수정하여 물량내역서를 작성한 경우, 입찰참가자가 수정한 부분만이 구 지방계약법 시행령 제74조제2항에 따라 계약금액을 변경할 수 없는 “물량내역서를 직접 작성”한 경우에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에 따르면, 추정가격이 300억원 이상인 공사의 경우에는 발주기관이 교부한 물량내역서를 “참고”하여 “입찰참가자가 직접 물량내역서를 작성”하도록 하고 있는바, 그 문언의 의미상 발주기관이 교부한 물량내역서는 참고자료로서 입찰참가자는 입찰에 사용할 산출내역서의 근거가 되는 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분에 대해서 그 전체를 자신의 판단에 따라 새로 작성한다고 보아야 할 것이고, 발주기관이 수정을 허용하였으나 수정하지 않은 부분에 대해서는 발주기관이 교부한 물량내역서의 내용을 그대로 수용한 것이기 때문에 자신이 작성한 것이 아니라고 주장할 수 없다 할 것이며, 이는 곧 물량내역서를 직접 작성한 경우 그 물량내역서에 누락이나 오류가 있어도 계약금액을 변경할 수 없다고 하면서 물량내역서 중 발주기관이 교부한 물량내역서를 그대로 사용한 부분과 입찰참가자가 수정한 부분을 구분하고 있지 않은같은 영 제74조제2항과부합하는 해석이라 할 것입니다.
또한, 발주기관이 입찰참가자에게 물량내역서를 작성하도록 한 취지는 발주기관의 설계서대로 공사를 수행하기 위해서 필요한 물자가 발주기관이 교부한 물량내역서에 기재된 사항으로 충분한지 여부를 입찰참가자가 판단하여 실제로 공사를 시행할 수 있는 물량내역서와 산출내역서를 작성해서 입찰에 참가하라는 것으로 보이는바, 입찰참가자는 공사의 설계서와 교부된 물량내역서를 바탕으로 해당 공사의 공종별로 필요한 물품, 자재, 인력 등의 종류와 양을 산정한 뒤, 발주기관이 교부한 물량내역서의 개별 항목뿐만 아니라 그 물량내역서 전체 내용을 검토하고 조정해서 입찰을 위한 물량내역서를 작성해야 할 것이므로, 입찰참가자가 작성한 물량내역서의 내용 중 발주기관이 교부한 물량내역서를 그대로 수용한 부분과 수정한 부분을 달리 취급할 이유가 없다고 할 것입니다.
한편, 물량내역서의 작성 책임은 발주기관에 있다는 점과,「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제65조에 대해서 법령 소관기관이 입찰참가자가 물량을 수정하지 않은부분은 설계변경과 계약금액 변경이 가능하다고 해석하는 점을 들어 입찰참가자가 수정한 부분만이 직접 작성한 부분에 해당한다는 의견이 있을 수 있으나,우선, 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에서는 물량내역서가 열람ㆍ교부된 공사와 그렇지 않은 공사의 구분을 전제로 물량내역서가 열람ㆍ교부된 공사 중 추정가격 300억원 이상인 공사의 경우에는 입찰참가자가 직접 물량내역서를 작성하도록 의무를 부여하고 있고,같은 영 제74조제2항에서는 “입찰참가자가 물량내역서를 직접 작성”하여 산출내역서를 제출하는 공사의 경우를같은 영 제15조제7항제1호나목 및같은 조 제2호로 명시하고 있는바, 이는 해당 공사의 경우에는 물량내역서의 작성 책임이 입찰참가자에게 있음을 의미하는 것으로 보아야 하며,다음으로,「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」과 구 지방계약법 시행령은 그 규율 대상이 국가와 지방자치단체로 각기 상이하므로 해당 조문의 해석이 반드시 일치해야 하는 것은 아니고, 법령 소관 중앙행정기관의 견해가 유사 규정을 포함한 다른 법령을 해석함에 있어 참고할 수는 있겠으나 다른 법령의 해석을 기속하는 것은 아니므로 이와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
따라서, 입찰공고한 추정가격 300억원 이상인 공사로서 구 지방계약법 시행령 제15조제7항제1호나목에 따라 교부된 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분에 대하여 입찰참가자가 그 중 일부만 수정하여 물량내역서를 작성한 경우, 발주기관이 수정을 허용한 부분 전체가 구 지방계약법 시행령 제74조제2항에 따라 계약금액을 변경할 수 없는 “물량내역서를 직접 작성”한 경우에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 변상금의 산정기준(「공유재산 및 물품 관리법」 제81조 등 관련)
답변: 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제20조제1항ㆍ제2항 및 제22조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 수의계약 또는 일반입찰의 방법으로 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 허가한 경우에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 규정하고 있으며, 이에 따라같은 법 시행령 제14조제1항에서 해당 사용료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하면서, 같은 조 제3항에서는 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가 등에 관하여는 일반재산의 대부료 계산과 관련하여 규정하고 있는 같은 법 시행령 제31조제2항부터 제8항까지를 준용하도록 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제31조제2항에서는 대부하는 재산의 가격을 산출하는 방법 및 주기를, 같은 조 제3항에서는 입찰로 대부하는 경우의 연간 대부료 결정방법을, 같은 조 제4항부터 제8항까지에서는 전세금 및 일시적으로 사용하는 경우, 토지의 공중과 지하 부분을 사용하는 경우, 경작용으로 대부하는 경우,「중소기업창업 지원법」 제2조 및 제3조에 따른 창업자에게 대부하는 경우 등에 적용하는 대부료를 규정하고 있습니다.
한편,공유재산법 제81조에 따르면 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 공유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산에 대한 사용료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 함)을 징수하도록 규정하고 있고, 해당 변상금은같은 법 시행령 제81조에 따라 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익(이하 “무단점유”라 함)한 기간에 대하여 회계연도별로 같은 법 시행령 제14조에 따라 산정한 사용료의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다고 규정하고 있는바,이 사안에서는공유재산법 제20조제2항에 따라 일반입찰을 통하여 공유재산의 사용ㆍ수익허가를 받았으나, 그 사용ㆍ수익허가기간이 끝난 후 무단점유하는 자에 대해서 변상금을 징수하는 경우 그 변상금 산정기준이 되는 “공유재산에 대한 사용료”는 해당 공유재산의 평정가격에 일정 요율을 곱해서 산정하여야 하는지 아니면 종전의 일반입찰에 따른 사용ㆍ수익허가기간 중에 납부한 사용료의 결정기준에 따라 산정하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 공유재산법 시행령 제81조에서는 변상금의 산정기준인 공유재산의 사용료를 같은 법 시행령 제14조에 따라 산정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 입찰로 대부하는 경우 그 대부료 산정방법을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제31조제3항을 준용하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 입찰에 따라 사용ㆍ수익허가된 공유재산을 그 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단점유하는 자에 대해서는 종전의 입찰에 따른 사용ㆍ수익허가기간 중에 납부한 사용료의 결정기준에 따라 변상금을 산정ㆍ부과하여야 한다고 보는 것이 법 문언상 타당하다고 할 것이고, 이에 따라 그 변상금은 최고입찰가로 결정된 첫째 연도의 사용료에 입찰 당시와 무단점유 당시의 재산가격 비율을 반영한 사용료에 100분의 120을 곱하여 산정하여야 할 것입니다.
나아가, 행정재산에 대한 무단점유는 처음부터 권원없이 무단점유하는 경우와 허가기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단점유하는 경우로 구분할 수 있는바, 허가기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단점유하는 경우는 처음부터 권원없이 무단점유하는 경우와는 그 계기 및 형태가 다르다고 할 것이므로, 이 경우 변상금 산정의 기준이 되는 공유재산에 대한 사용료는 공유재산법 시행령 제14조제1항에 따라 재산 평정가격을 기준으로 할 것이 아니라 같은 법 시행령 제14조제3항 및 제31조제3항에 따라 종전에 허가기간 중에 실제 납부하던 경쟁입찰에 따른 사용료와 같은 수준으로 결정되어야 한다고 보는 것이 무단점유를 방지하려는 변상금제도의 입법취지에도 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
따라서,공유재산법 제20조제2항에 따라 일반입찰을 통하여 공유재산의 사용ㆍ수익허가를 받았으나, 그 사용ㆍ수익허가기간이 끝난 후 무단점유하는 자에 대해서 변상금을 징수하는 경우, 그 변상금 산정기준이 되는 “공유재산에 대한 사용료”는 종전의 일반입찰에 따른 사용ㆍ수익허가기간 중에 납부한 사용료의 결정기준에 따라 산정하여야 할 것입니다.
질문: 「민원사무처리에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 확인·점검·평가 대상의 범위(「민원사무처리에 관한 법률」 제28조 등 관련)
답변: 「민원사무처리에 관한 법률」(이하 “민원사무처리법”이라 함) 제2조제2호에서는 “민원사무”란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무를 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제3조제1항에서는 민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으며,같은 법 제28조제1항에서는 안전행정부장관은 효과적인 민원사무의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 행정기관에 대하여 민원사무의 개선 상황과 운영 실태를 확인ㆍ점검ㆍ평가할 수 있도록 규정하고 있고,「감사원법」 제36조제1항에서는같은 법 제31조에 따른 변상 판정에 대하여 위법 또는 부당하다고 인정하는 본인, 소속 장관, 감독기관의 장 또는 해당 기관의 장은 변상판정서가 도달한 날부터 3개월 이내에 감사원에 재심의를 청구할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는「감사원법」 제36조제1항에 따른 변상판정에 대한 재심의 청구에 대한 처리사무가민원사무처리법 제28조제1항에 따른 확인ㆍ점검ㆍ평가 대상인지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,민원사무처리법 제2조제2호에서는 민원사무를 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무로 정의하고 있고,같은 법제3조제1항에서는 민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는민원사무처리법이 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는바,「감사원법」 제36조에 따른 재심의 청구에 대해서는「감사원법」,「감사원재심의규칙」(감사원 규칙 제203호) 및「분과위원회 및 소위원회의 구성과 운영에 관한 규칙」(감사원 규칙 제239호) 등에서 청구서식, 청구서의 접수에서부터 처리절차, 재심의의 효력, 불복방법, 처리기한 등을 비교적 구체적으로 규정하고 있는 점,「감사원재심의규칙」 제2조에서는 “재심의에 관하여는 감사원법의 규정에 의하는 외에 이 규칙이 정하는 바에 의한다”고 명백하게 규정하고 있는 점 등을 고려해 볼 때,민원사무처리법과는 별도로 변상판정에 대한 재심의 청구에 대해서는「감사원법」및 감사원의 규칙에 자기 완결적인 체제로 규정하고 있을 뿐만 아니라, 변상판정에 대한 재심의 청구는 변상판정에 대한 불복절차로서,「감사원법」 제40조에서는 재심의한 사건에 대해서는 또다시 재심의를 청구할 수 없도록 규정하고 있고, 재심의 판결에 대하여는 감사원을 당사자로 하여 행정소송을 제기하도록 하는 사법절차까지 예정하고 있어서 일반적인 민원사항으로 보기도 어려우므로, 재심의 청구에 대한 처리사무는민원사무처리법이 적용되는 민원사무로 볼 수는 없다고할 것입니다.
아울러, 민원사무 개선의 실효성을 확보하기 위하여민원사무처리법 제28조제2항에서는 안전행정부장관은 같은 조 제1항에 따른 확인ㆍ점검ㆍ평가 결과 민원사무의 개선에 소극적이거나 이행 상태가 불량하다고 판단하는 경우 국무총리에게 그 시정에 필요한 조치를 건의할 수 있도록 규정하고 있는데,「헌법」 제86조제2항에서는 국무총리는 대통령을 보좌하며 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다고 규정하고 있고,「헌법」 제96조에서는 행정각부의 설치ㆍ조직과 직무범위는 법률로 정하도록 하고 있으나, 감사원은 행정각부와 별도로「헌법」 제97조에서 헌법기관으로 규정하고 있는 점,「행정절차법」 제3조제2항제5호에서는 감사원이 감사위원회의 결정을 거쳐 행하는 사항에 대해서는「행정절차법」을 적용하지 않고 있는데,「감사원법」 제12조제1항제8호에서는같은 법 제36조에 따른 재심의에 관한 사항을 감사위원회의에서 결정하도록 하고 있는 점 등을 고려해 볼 때에도,「감사원법」 제36조제1항에 따른 변상판정에 대한 재심의 청구에 대한 처리사무가민원사무처리법 제28조제1항에 따른 확인ㆍ점검ㆍ평가 대상에 포함되는 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다.
따라서,「감사원법」 제36조제1항에 따른 변상판정에 대한 재심의 청구에 대한처리사무는「민원사무처리에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 확인ㆍ점검ㆍ평가 대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 원인자의 요구에 의하여 새로 건설되고 있는 철도노선에 역 시설을 건설하는 경우, 그 건설비용 중 100분의 50을 “국가가 부담한다”는 규정의 의미(「철도건설법 시행령」 제22조제1항제3호 등 관련)
답변: 「철도건설법」 제21조제3항 및 제4항에서는 국가 외의 자의 요구에 의하여 철도건설사업을 하는 경우에는 필요한 비용의 전부 또는 일부를 요구자의 부담으로 하되, 그 부담 비율은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제22조제1항에서는같은 법 제21조제3항에 따라 국가 외의 자로서 철도건설사업의 시행을 요구하는 자(이하 “원인자”라 함)가 철도건설사업 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우 그 부담 비율은 다음 각 호에 따른다고 규정하면서 제3호에서 원인자의 요구에 의하여 새로 건설되고 있는 철도노선에 역 시설을 건설하는 경우는「국가통합교통체계효율화법」 제18조제2항의 투자평가지침에 따라 산정된 역 시설 건설비용과 수입을 비교하여 수입을 초과하지 아니하는 건설비용의 100분의 50을 국가가 부담한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 법 시행령 제22조제1항제3호에 따라 국가가 부담하는 건설비용과 관련하여 국가는 국고(예산)에서 일부 부담하는 외에 다른 방식으로 나머지 재원을 조달하여 그 비용을 부담할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저,「철도건설법」 제20조에서는 일반적인 철도건설 비용부담의 원칙에 관하여 일반철도는 “국고” 부담으로, 고속철도는 “국고”와 사업시행자의 분담으로 한다고 규정하고 있는 반면, 같은법 시행령 제22조제1항제3호에서는 새로 건설되고 있는 철도노선에 원인자의 요구에 의하여 역 시설을 건설하는 경우에 건설비용의 100분의 50을 “국가가 부담한다”라고 규정하고 있는바, “국고”의 사전적 의미가 “국가 소유의 현금을 출납하고 보관하기 위해 중앙은행에 설치한 정부의 예금 계정”임을 고려할 때, 같은 법 시행령 제22조제1항제3호에서 말하는 “국가가 부담한다”는 규정은 그 비용 전부를 국고에서 조달하여야 한다는 취지가 아니라 원인자가 부담하는 부분을 제외한 나머지 부분에 대한 재원 조달의 책임이 최종적으로 국가에게 있다는 의미로 이해하는 것이 합리적이라고 할 것입니다〔「철도건설법 시행령」(2005. 6. 30. 대통령령 제18931호로 제정되어 2005. 7. 1. 시행된 것) 제정이유서 발췌 참조〕.다시 말해서,「철도건설법」 제21조제3항 및 제4항의 경우에는 원인자 요구에 따른 철도건설사업과 관련한 비용부담의 원칙과 기준을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때,같은 법 시행령 제22조제1항제3호에 따라 철도건설사업 비용의 100분의 50을 부담하는 “국가”는 자신의 책임과 관리 하에 그 부담분에 상당하는 재원을 조달할 수 있는 재원조달의 주체로서의 지위를 의미하는 것으로 보는 것이 상당하다고 할 것이고, 국가는 다양한 방법과 절차를 통하여 그 재원을 조달할 수 있다고 할 것이므로, 이 건의 경우처럼 일부는 국고에서, 나머지는 국고 외의 방법을 통하여 그 재원을 조달하는 것도 가능하다고 보아야 할 것입니다.
따라서,「철도건설법 시행령」 제22조제1항제3호에 따라 국가가 부담하는 건설비용과 관련하여 국가는 국고(예산)에서 일부 부담하는 외에 다른 방식으로 나머지 재원을 조달하여 그 비용을 부담할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 재산세 면제대상인 토지의 범위(「지방세특례제한법」 제28조제1항 등 관련)
답변: 「지방세특례제한법」 제28조제1항에 따르면「근로자직업능력 개발법」에 따른 직업능력개발훈련시설(숙박시설을 포함함. 이하 이항에서 같음)에 직접 사용하기 위하여 취득하는 토지(건축물 바닥면적의 10배 이내의 것으로 한정함)와 건축물에 대하여는 2014년 12월 31일까지 취득세의 100분의 50을 경감하고, 과세기준일 현재 직업능력개발훈련시설에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 2014년 12월 31일까지 재산세를 면제한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 재산세 면제 대상인 토지의 범위가 건축물 바닥면적의 10배 이내의 것으로 한정되는지 아니면 해당 토지가 과세기준일 현재 직업능력개발훈련시설에 직접 사용된다면 면적 제한 없이 모두 재산세 면제 대상인지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이지 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하는 점(대법원 2008. 10. 9. 선고 2008두11594 판결참조)에 비추어 볼 때,「지방세특례제한법」 제28조제1항에 따라 재산세를 면제하는 경우, 법문언상 “직업능력개발훈련시설에 직접 사용하는 부동산”이라고만 규정하고 있으므로, 재산세 면제대상인 부동산 중 토지는 직업능력개발훈련시설에 직접 사용하기 위하여 취득하는 토지의 취득세와 다르게 건축물 바닥면적의 10배 이내의 것으로 한정되는 것이 아니라 해당 토지가 과세기준일 현재 직업능력개발훈련시설에 직접 사용된다면 면적 제한 없이 모두 재산세 면제 대상이라고 할 것입니다.
또한, 직업훈련시설에 대한 지방세 감면 관련 법개정 연혁을 살펴보면, 구「지방세법」(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정된 것) 제283조에 따르면 “직업훈련기본법에 의한 직업훈련시설(숙박시설을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 직접 사용하기 위하여 취득하는 토지(건축물 바닥면적의 10배를 초과하는 토지를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)와 건축물에 대하여는 취득세와 등록세를 면제하며, 과세기준일 현재 직업훈련시설에 직접 사용하는 토지와 건축물에 대하여는 재산세 및 종합토지세를 면제한다”고 규정함으로써 ‘직업훈련시설에 직접 사용하기 위하여 취득하는 토지의 취득세와 등록세, 재산세 및 종합토지세’의 면제 대상 토지의 범위에서 동일하게 건축물 바닥면적의 10배를 초과하는 토지는 제외하고 있었으나, 현행「지방세특례제한법」 제28조제1항에서는 취득세 감면 대상 토지의 범위를 건축물 바닥면적의 10배 이내의 것으로 한정하면서도 재산세의 감면대상인토지 범위에 대해서 구「지방세법」(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정된 것) 제283조와 같이 “이하 이 조에서와 같다”는 규정을 삭제하였는바, 별다른 규정이 없는 이상「지방세특례제한법」 제28조제1항에서 재산세 면제 대상인 토지의 범위는 건축물 바닥면적의 10배 이내의 것으로 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서,「지방세특례제한법」 제28조제1항에 따라 직업능력개발훈련시설에 직접 사용하는 부동산에 대하여 재산세를 면제하는 경우, 재산세 면제 대상인 토지의 범위는 해당 토지가 과세기준일 현재 직업능력개발훈련시설에 직접 사용된다면 면적 제한 없이 모두 재산세 면제 대상에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 재재출자ㆍ재재출연 기관을 공직유관단체로 지정할 수 있는지(「공직자윤리법」제3조의2제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「공직자윤리법」 제3조의2제1항에서는 정부 공직자윤리위원회가 공직유관단체로 지정할 수 있는 기관을 규정하면서, 정부의 출자ㆍ출연ㆍ보조를 받는 기관ㆍ단체(재출자ㆍ재출연을 포함한다)(제3호),「지방공기업법」에 따른 지방공사ㆍ지방공단 및 지방자치단체의 출자ㆍ출연ㆍ보조를 받는 기관ㆍ단체(재출자ㆍ재출연을 포함한다)(제4호) 등을 규정하고 있고,같은 법 시행령 제3조의2제1항에서는 공직유관단체로 지정할 수 있는 기관ㆍ단체의 범위를 구체적으로 정하면서, 정부나 지방자치단체로부터 연간 10억원 이상 출자ㆍ출연ㆍ보조를 받는 기관ㆍ단체(제3호), 정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체가 단독 또는 공동으로 재출자ㆍ재출연한 금액이 자본금의 전액이 되는 기관ㆍ단체(제5호) 등을 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은 정부 또는 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관ㆍ단체로부터 재출자ㆍ재출연을 받은 기관이 재재출자ㆍ재재출연을 하는 경우, 정부 공직자윤리위원회가 위 재재출자ㆍ재재출연을 받는 기관을「공직자윤리법」 제3조의2에 따른 공직유관단체로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「공직자윤리법」은 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고 공무집행의 공정성을 확보하려는 취지를 가지고 있으나, 공직유관단체의 임직원에게 재산등록의무를 부과할 뿐만 아니라 그 중 대통령령이 정하는 공직유관단체의 임직원에게 등록재산공개와 주식의 매각 또는 백지신탁 의무를 부과하는 등 재산권 행사의 제한 사항을 규정하고 있습니다.
 따라서 공직자윤리법령에서 규정하고 있는 공직유관단체의 범위는 법문대로 해석해야 할 것입니다.
그런데,같은 법 제3조의2제1항제3호 및 제4호에서는 정부 공직자윤리위원회가 공직유관단체로 지정할 수 있는 기관ㆍ단체를 “정부 또는 지방공사ㆍ지방공단 및 지방자치단체의 출자ㆍ출연ㆍ보조를 받는 기관ㆍ단체”로 규정하면서, 같은 호 괄호에서 “재출자ㆍ재출연을 포함한다”고 하고 있을 뿐, 재재출자ㆍ재재출연을 받는 기관ㆍ단체를 규정하고 있지는 아니합니다.
또한,「공직자윤리법」 제3조의2제1항제3호 및 제4호에 규정된 정부나 지방자치단체의 출자ㆍ출연ㆍ보조를 받는 기관ㆍ단체(재출자ㆍ재출연을 포함한다)의 범위에 대해 구체적으로 정하고 있는같은 법 시행령 제3조의2제1항제3호 및 제5호에 따르면 공직유관단체가 되려면 “정부나 지방자치단체” 또는 “정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체”가 출자ㆍ출연이나 재출자ㆍ재출연을 하여야 하므로, “정부나 지방자치단체” 또는 “정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체”가 아닌 “정부 또는 지방공사ㆍ지방공단 및 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관으로부터 재출자ㆍ재출연을 받은 기관ㆍ단체”는 출자ㆍ출연, 재출자ㆍ재출연의 주체가 될 수 없다고 할 것입니다.
이러한 법문언에도 불구하고, 정부 또는 지방공사ㆍ지방공단 및 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관ㆍ단체로부터 재출자ㆍ재출연을 받는 기관이 재재출자ㆍ재재출연을 하는 경우, 재재출자ㆍ재재출연을 받은 기관까지 공직유관단체로 지정할 수 있다고 하게 되면, 결과적으로 공직유관단체의 지정 범위가 무한정 확대될 수 있는 문제가 있습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정부 또는 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관ㆍ단체로부터 재출자ㆍ재출연을 받는 기관이 재재출자ㆍ재재출연을 하는 경우, 정부 공직자윤리위원회는 위 재재출자ㆍ재재출연을 받는 기관을「공직자윤리법」 제3조의2에 따른 공직유관단체로 지정할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 정부 또는 지방자치단체로부터 10억원 이상 출자ㆍ출연을 받은 기관(A)이 정부나 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관ㆍ단체로부터 재출자ㆍ재출연을 받은 금액이 자본금의 전액이 되는 기관(B)과 공동으로 C기관에 출자ㆍ출연하는 경우, 정부 공직자윤리위원회가 C기관을「공직자윤리법」제3조의2에 따른 공직유관단체로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, “질의 가”에서 본 바와 같이「공직자윤리법」 제3조의2제1항제3호 및 제4호에 규정된 정부나 지방자치단체의 출자ㆍ출연ㆍ보조를 받는 기관ㆍ단체(재출자ㆍ재출연을 포함한다)의 범위에 대해 구체적으로 정하고 있는같은 법 시행령 제3조의2제1항제3호 및 제5호에 따르면 공직유관단체가 되려면 “정부나 지방자치단체” 또는 “정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체”가 출자ㆍ출연이나 재출자ㆍ재출연을 하여야 하므로, “정부나 지방자치단체” 또는 “정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체” 가 아닌 “정부 또는 지방공사ㆍ지방공단 및 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관으로부터 재출자ㆍ재출연을 받은 기관ㆍ단체”는 출자ㆍ출연, 재출자ㆍ재출연의 주체가 될 수 없다고 할 것입니다.
「공직자윤리법 시행령」 제3조의2제1항제5호에서는 정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체가 단독 또는 “공동으로” 재출자ㆍ재출연한 금액이 자본금의 전액이 되는 기관ㆍ단체도 공직유관단체로 지정될 수 있다고 규정하고 있는바, 이 때 “공동으로”는 정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체들이 공동으로 재출자ㆍ재출연하는 경우만을 의미할 뿐, 정부나지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관ㆍ단체로부터 재출자ㆍ재출연을 받는 기관ㆍ단체까지 포함하는 의미는 아니라고 할 것입니다.
이러한 법문언에도 불구하고, 여러 기관이 공동으로 재출자ㆍ재출연하는 경우 재출자ㆍ재출연하는 주체 중 하나만 정부나 지방자치단체로부터 출자ㆍ출연을 받은 기관ㆍ단체이기만 하면 된다고 해석한다면, 결과적으로 공직유관단체가 무한정 확대될 수 있는 문제가 있습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정부 또는 지방자치단체로부터 10억원 이상 출자ㆍ출연을 받은 기관(A)이 정부나 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 기관ㆍ단체로부터 재출자ㆍ재출연을 받은 금액이 자본금의 전액이 되는 기관(B)과 공동으로 C기관에 출자ㆍ출연하는 경우, 정부 공직자윤리위원회는 C기관을「공직자윤리법」 제3조의2에 따른 공직유관단체로 지정할 수 없습니다.
질문: 일반직공무원으로 임용되기 전 특정직공무원 재직기간의 근속승진기간 산입 방식(「공무원임용령」 제35조의4 등)
답변: 「공무원임용령」 제31조제1항에서는 일반직공무원이 승진하기 위하여 필요한 계급별 승진소요최저연수를 정하고 있고, 같은 조 제5항에 따르면 퇴직하였던 국가 또는 지방공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는 퇴직 전의 재직기간 중 재임용 당시의 계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 재임용 당시 계급의 재직연수에 합산하되, 재임용일부터 10년 이내의 재직기간으로 한정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제9항에서는 특정직공무원이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우에는 안전행정부장관이 정하는 바에 따라 해당 계급 상당 이상의 특정직공무원으로 재직한 기간을 승진소요최저연수에 포함할 수 있도록 하는 한편, 이를 근거로 제정된 「공무원임용규칙」(안전행정부 예규) 제5조에서는 일반직공무원으로 최초 임용 당시 계급에 상당하는 계급 이상의 경력을 통산하여 5할 인정하되, 해당 계급 승진소요최저연수의 2분의 1 범위에서 인정하고, 인정대상기간은 재임용일부터 과거 10년 이내의 재직기간으로 한정하는 등 특정직공무원 경력이 있는 사람이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우의 구체적인 승진소요최저연수 산정방식을 정하고 있습니다.
한편,「공무원임용령」 제35조의4제1항에 따르면「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제26조제2항에 따라공무원의 정원을 통합ㆍ운영하는 경우의 승진임용대상자는「공무원임용령」 제31조에 따른 승진소요최저연수를 경과하여야 하고, 승진소요최저연수를 포함하여 7급부터 9급까지의 계급별 근속승진기간(제1항제1호부터 제3호까지) 동안 해당 계급에 재직하여야 하며, 같은 조 제2항에 따르면 퇴직하였던 국가공무원 또는 지방공무원이 퇴직 당시 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는같은 영 제31조제5항전단에도 불구하고 승진후보자 명부 작성일부터 10년 전의 재직기간도 근속승진기간에 합산하도록 규정하고 있는바,이 사안에서는 특정직공무원이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우, 특정직공무원으로 재직한 기간에 대한 근속승진기간 산정 시「공무원임용령」 제31조제9항 및「공무원임용규칙」 제5조에 따라 승진소요최저연수로 산입되는 기간으로 한정하여 근속승진기간에 산입하여야 하는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「공무원임용령」 제31조제1항에서는 “우정직을 제외한 일반직공무원”(제1항제1호) 및 “우정직공무원”(제1항제2호)을 승진소요최저연수의 적용을 받는 대상으로 규정하고 있고, 일반직공무원이 아닌 공무원에 대한 승진소요최저연수에 관하여는 따로 규정하고 있지 않은 한편, 특정직 등 일반직 외의 공무원에 대한 승진소요최저연수 기준에 필요한 사항은「경찰공무원법」이나「소방공무원법」등 각각의 특별법을 마련하여 규정하고 있는바,「공무원임용령」 제31조제1항의 승진소요최저연수는 같은 영에 근거한 일반직공무원의 승진임용 방식에 공통적으로 적용되는 것으로서, 일반직공무원이 상위 계급으로 승진하기 위하여 승진 전 해당 계급에서 재직하여야 하는 최소한의 기간을 정한 것이라 할 것이고, 단지 예외적으로 같은 조 제6항부터 제11항까지의 규정에서 다른 종류의 공무원으로서 근무한 경력이 있는 경우에 그 재직기간을 승진소요최저연수로 인정되는 재직기간에 합산할 수 있도록 특례를 둔 것이라 할 것입니다.
이에 따라, 특정직공무원이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우의 승진소요최저연수 인정기간을 산정할 때에는「공무원임용령」 제31조제9항 및「공무원임용규칙」(안전행정부 예규) 제5조에 따라 일반직공무원 재임용일부터 과거 10년 이내의 재직기간에 한정하여, 특정직공무원 재직기간 중 해당 계급 승진소요최저연수의 2분의 1 범위에서 일반직공무원 최초 임용 당시의 계급에 상당하는 계급 이상의 경력을 통산하여 5할의 재직기간을 합산할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 승진임용방식의 하나로서 근속승진에 관하여 규정하고 있는「공무원임용령」 제35조의4제1항에 따르면 승진임용대상자는 제31조에 따른 승진소요최저연수를 경과하여야 하며, 승진소요최저연수를 포함하여 근속승진기간 동안 해당 계급에 재직하여야 하고, 같은 항 제1호부터 제3호까지의 규정에서는 7급부터 9급까지의 계급에 각각 적용되는 근속승진기간을 정하고 있는바,같은 영 제35조의4제1항은같은 영 제31조제1항과마찬가지로 급수로 구분되는 계급체계로 운영되는 일반직공무원에게만 적용되는 규정으로서, 이러한 근속승진기간의 경우 일반직공무원이 아닌 다른 종류의 공무원으로 근무한 경력이 있는 경우에같은 영 제31조제6항부터 제11항까지의 규정과 달리 그 재직기간을 합산할 수 있도록 하는 특례를 별도로 규정하고 있지 않으므로, 결국 일반직공무원으로서 근무한 재직기간만이 근속승진기간으로 인정된다고 볼 것인데, 일반직공무원으로 임용되기 전의 특정직공무원 재직기간에 대해서는 그 기간 중에서같은 영 제31조제9항 및「공무원임용규칙」 제5조에 따라 승진소요최저연수로 산입되는 기간만이 근속승진기간에 산입되어야 할 것입니다.
다음으로,「공무원임용령」 제35조의4제2항에서는 퇴직하였던 국가공무원 또는 지방공무원이 퇴직 당시 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는같은 영 제31조제5항전단에도 불구하고 승진후보자 명부 작성일부터 10년 전의 재직기간도 근속승진기간에 합산하도록 규정하고 있는바, 특정직공무원이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우도 이 규정의 적용 대상이 되는지를 살펴보아야 할 것인데,같은 영 제31조제1항의 예외규정인 같은 조 제5항의 적용 대상, 그리고 같은 조 제5항의 예외규정인같은 영 제35조의4제2항의 적용 대상은 모두 임용 전에 “일반직공무원”이었던 경우만 해당된다고 보아야 할 것이고, 특히같은 영 제35조의4제2항에서 규정한 “퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우”란 동일 계급체계로 운영되는 공무원을 전제로 하는 것으로, 일반직공무원과 계급체계가 다른 특정직공무원에 대해서는 이 규정이 적용될 여지가 없을 것이라는 점을 고려할 때, 특정직공무원이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우에는같은 영 제35조의4제2항의 적용 대상에 포함되지 아니한다고 할 것입니다.
따라서, 특정직공무원이 퇴직 후 일반직공무원으로 임용된 경우, 특정직공무원으로 재직한 기간에 대한 근속승진기간 산정 시「공무원임용령」 제31조제9항 및「공무원임용규칙」 제5조에 따라 승진소요최저연수로 산입되는 기간으로 한정하여 근속승진기간에 산입하여야 할 것입니다.
질문: 전국시도지사협의회가 지방자치단체로부터 파견받은 지방공무원을 해당 협의회의 국외사무소에 파견한 경우, 그 지방공무원은 국외의 교육연구기관 등에 파견된 공무원에게 지급되는 수당을 받을 수 있는지(「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 제3조 등 관련)
답변: 「지방공무원법」 제30조의4제1항에 따르면 임용권자는 그 업무수행과 관련된 행정 지원이나 연수, 그 밖에 능력개발 등을 위하여 필요하면 소속 공무원을 지방자치단체의 다른 기관, 다른 지방자치단체, 국가기관, 공공단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항각 호에 해당하는 기관(「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단을 포함함), 국내외의 교육기관ㆍ연구기관, 그 밖의 기관에 일정 기간 파견근무하게 할 수 있고,「지방공무원 임용령」 제2조제1호에 따르면 “임용”이란 신규임용, 승진임용, 전직(轉職), 전보, 겸임, 파견, 강임(降任), 휴직, 직위해제, 정직, 강등, 복직, 면직, 해임 및 파면을 말한다고 되어 있으며,같은 영 제27조의2제1항은 지방자치단체의 장이 소속 공무원을 파견할 수 있는 경우를 각 호에서 열거하고 있는데, 그 중 제3호는 사무의 소관이 명백하지 않거나 관련 기관 간의 긴밀한 협조가 필요한 특수업무를 공동수행하기 위하여 필요한 경우라고 되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면 파견의 발령은 해당 공무원의 전보권을 갖고 있는 기관의 장이 발령한다고 되어 있고,「지방공무원 보수규정」 제3조제1호에 따르면 “보수”란 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말하는데, 같은 규정 제20조제2항에 따르면 법령의 규정에 의하여 파견된 공무원에 대하여는 원소속기관에서 파견기간 중의 보수를 지급하되, 다른 법령에 특별한 규정이 있거나 원소속기관과 파견받을 기관이 협의하여 따로 정한 경우에는 정한 바에 따르도록 되어 있습니다.
한편,「지방공무원 수당 등에 관한 규정」(이하 “수당규정”이라 함) 제3조제1항에 따르면 능력의 개발 또는 업무수행을 위하여 국외의 교육연구기관, 국제기구 또는 외국정부기관에 파견(「지방공무원 교육훈련법」에 의한 파견을 제외함)되거나 국가적 사업의 수행을 위하여 특히 필요하여「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관등(이하 “공공기관등”이라 함)의 국외지사에 파견된 공무원에게는 재외공관에 근무하는 공무원에게 지급하는 수당 및 실비보상 등에 관한 규정을 준용하여 지급하도록 되어 있고,「지방자치법」 제165조제1항제1호에 따르면 시ㆍ도지사는 상호 간의 교류와 협력을 증진하고, 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적 협의체를 설립할 수 있도록 되어 있는바, 이 사안에서는 지방자치단체의 장이「지방공무원법」 제30조의4 및「지방공무원 임용령」 제27조의2제1항제3호에 따라 소속 지방공무원을「지방자치법」 제165조제1항제1호에 따라 설립된 전국시도지사협의회(이하 “협의회”라 함)에 파견하였고, 협의회는 파견받은 지방공무원을 해당 협의회의 국외사무소에 파견한 경우, 그 지방공무원은 수당규정 제3조제1항에 따라 국외의 교육연구기관 등에 파견된 지방공무원에게 지급되는 수당 및 실비보상 등을 지급받을 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「지방공무원법」 제30조의4,「지방공무원 임용령」 제2조제1호 및 제27조의2제4항에 따르면 지방공무원의 파견은 임용권자인 지방자치단체의 장이 소속 지방공무원을 해당 기관이 아닌 다른 기관에 일정 기간 근무하도록 하는 임용행위에 해당하는 것으로서 파견의 발령은 해당 공무원의 전보권을 갖고 있는 기관의 장이 할 수 있는 것이며,「지방공무원 보수규정」 제20조제2항에 따르면 파견된 공무원에 대해서는 원칙적으로 파견의 발령을 한 원소속기관에서 수당 등 보수를 지급하는 것이므로, 파견 중인 지방공무원이 관계 법령에 따라 받을 수 있는 수당 등 보수를 판단할 때에는 해당 지방공무원에 대한 전보권을 갖고 있는 기관의 장의 파견 발령에 근거하여 관계 법령상 수당 등 보수를 받을 수 있는 사유에 해당하는지를 보아야 할 것입니다.
그런데, 이 사안과 같이 지방자치단체의 장이 사무의 소관이 명백하지 않거나 관련 기관 간의 긴밀한 협조가 필요한 특수업무를 공동수행하기 위하여「지방공무원법」 제30조의4및「지방공무원 임용령」 제27조의2제1항제3호에 따라 소속 지방공무원을 국내에 있는 협의회에 파견근무하도록 파견의 발령을 하였는데, 해당 협의회가 파견받은 공무원을 협의회의 국외사무소로 파견하여 근무하도록 한 경우, 해당 협의회는 지방공무원을 파견받은 기관에 불과할 뿐이므로「지방공무원법」 제30조의4 및「공무원임용령」 제27조의2제1항에 따른 임용행위로서 파견의 발령을 할 수는 없는 것이고, 그 협의회가 지방공무원으로 하여금 국외사무소에 근무하도록 한 것에 대하여 “파견”이라는 명칭을 사용한다 하더라도 이는 협의회의 업무수행상 필요에 따라 이루어지는 인력배치의 일환에 불과한 것이지「지방공무원법」에 따른 파견으로 볼 수는 없다고 할 것인바, 그 지방공무원은 수당규정 제3조에 따라 국외의 교육연구기관 등에 파견된 지방공무원에게 지급되는 수당 및 실비보상 등을 지급받을 수 없다고 할 것입니다.
더욱이, 협의회의 국외사무소가 수당규정 제3조에 따라 수당 및 실비보상 등 지급받을 수 있는 파견 대상기관에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 협의회는「지방자치법」 제165조제1항제1호에 따라 시ㆍ도지사가 상호 간의 교류와 협력을 증진하고, 공동의 문제를 협의하기 위하여 설립한 전국적 협의체인 점을 고려할 때, 협의회의 국외사무소는 이러한 협의회의설립목적과 관련된 국외 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 설치된 기관의 성격을 갖는다고 할 것이므로, 협의회의 국외사무소가 수당규정 제3조에 규정된 국외의 교육연구기관, 국제기구, 외국정부기관 또는 공공기관등의 국외지사에 해당한다고 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체의 장이「지방공무원법」 제30조의4 및「지방공무원 임용령」 제27조의2제1항제3호에 따라 소속 지방공무원을「지방자치법」 제165조제1항제1호에 따라 설립된 협의회에 파견하였고, 협의회는 파견받은 지방공무원을 해당 협의회의 국외사무소에 파견한 경우, 그 지방공무원은「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 제3조제1항에 따라 국외의 교육연구기관 등에 파견된 지방공무원에게 지급되는 수당 및 실비보상 등을 지급받을 수 없다고 할 것입니다.