질문: 산림휴양법에 따른 산림욕장등조성계획 승인 전에 「산지관리법」에 따라 산지전용신고를 수리할 수 있는지 여부(「산지관리법 시행령」 별표 3 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제15조제1항제1호 및같은 법 시행령 제17조제2항제3호에서는산림휴양법에 따른 산림욕장등과 그 부대시설의 설치를 위한 산지전용을 신고 대상으로 규정하고 있고,「산지관리법」 제15조제3항에서는 해당 신고내용이같은 법 시행령 제18조 및별표 3에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족하는 경우에는 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리해야 한다고 규정하고 있으며, 구체적으로 같은 별표 제4호라목에서 산림욕장등에 대해서는산림휴양법 제20조제5항(각주: 산림휴양법이 2016. 12. 27. 법률 제14518호로 일부개정되면서 종전의 제20조제4항이 같은 조 제5항으로 변경되었으나 해당 변경사항이 「산지관리법 시행령」 별표 3 제4호라목의 설치조건란에 반영되지 않은 것으로, 이는 법률 개정과정상의 실수에서 비롯된 것임이 분명하므로 이를 바로잡아 “산림휴양법 제20조제5항”으로 적용함(대법원 2006. 2. 23. 선고 2005다60949 판결례참조). )에 따른 시설의 종류 및 기준 등에 적합할 것을 조건으로 하고 있을 뿐,산림휴양법 제20조제2항에서 산림을 산림욕장등으로 조성하려는 자가 작성하고 시.도지사의 승인을 받도록 한 산림욕장등조성계획에 대해서는 조건으로 정하고 있지 않습니다.
그리고「산지관리법」 제15조제1항에 따라 산지전용신고를 하려는 자는 같은 법 시행령 제17조제1항 및 같은 법 시행규칙 제13조제2항에 따라 산지전용신고서에 사업계획서, 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 등을 첨부하여 제출해야 한다고 규정하고 있을 뿐, 산림휴양법에 따라 승인받은 산림욕장등조성계획을 확인할 수 있는 서류는 별도로 요구하고 있지 않습니다.
이와 같은 산지전용신고는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가제에 대한 예외로서 산림공익시설과 그 부대시설 등 한정적인 시설의 설치에 대해서는 규제를 완화하여 신고만으로 산지를 전용할 수 있도록 규정한 것임에 비추어 보면, 산지관리법령에서 산지전용신고의 수리 요건으로 정하지 않은 사항을 추가로 요구하는 것은 산지전용신고 제도의 취지에도 부합하지 않습니다.
또한 산지가 잘못 전용되어 훼손되는 경우에는 복구가 곤란하거나 복구에 상당한 비용이 소요된다는 점을 고려하여, 「산지관리법」 제16조에서는 산지전용신고가 수리되더라도 산지전용의 목적사업을 시행하기 위해 다른 법령에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받아야 산지전용신고 수리의 효력이 발생하도록 하면서(제1항제1호), 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 취소처분이 확정된 경우에는 산지전용신고가 수리되지 않은 것으로 보도록(제2항) 하는 제도적 장치를 마련하고 있는바, 이는 산지전용신고를 수리할 때 산지전용의 목적사업을 위한 행정처분이 먼저 이루어지지 않을 수 있다는 점을 전제한 규정입니다.
아울러 산림휴양법 제20조의2제1항제7호에서는 산림욕장등조성계획의 승인 시 「산지관리법」에 따른 산지전용신고를 의제할 수 있도록 규정하고 있다는 점을 고려하더라도, 산림욕장등조성계획의 승인이 있은 후에야 산지전용신고를 수리할 수 있다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안과 같이 산림욕장등을 조성하기 위해 산지전용신고를 하는 경우 반드시 산림욕장등조성계획의 승인을 먼저 받아야 한다고 볼 수 없습니다.
※ 법령정비 등 권고사항「산지관리법」 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 수리하기 전에 해당 산지전용의 목적사업을 시행하기 위한 다른 법률에 따른 행정처분을 미리 받도록 강제하려면, 산지전용허가 등의 효력을 규정한 같은 법 제16조를 고려하여 관련 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
또한 이 사안과 같이 산림욕장등조성계획의 승인을 받기 전에 산지전용신고를 하려는 민원인에게는 처분 문서에 「산지관리법」 제16조의 규정을 명확히 기재하는 등의 방법을 통해 불법적으로 산지가 훼손되지 않도록 예방 및 단속을 해야 할 것입니다.
＜ 관계 법령＞산지관리법제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치2..3. (생 략)② (생 략)③ 제1항에 따른 산지전용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 산지전용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다.④ㆍ⑤ (생 략)제16조(산지전용허가 등의 효력) ① 제14조제1항에 따른 산지전용허가, 제15조제3항에 따른 산지전용신고의 수리, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가 및 제15조의2제6항에 따른 산지일시사용신고의 수리의 효력은 다음 각 호의 요건을 모두 충족할 때까지 발생하지 아니한다.1. 해당 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 것2..3. (생 략)② 제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우에는 제14조제1항에 따른 산지전용허가나 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가는 취소된 것으로 보고, 제15조제1항에 따른 산지전용신고나 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고는 수리되지 아니한 것으로 본다.산지관리법 시행령제17조(산지전용신고) ① (생 략)② 법 제15조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.1..2. (생 략)3. 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제2조제3호ㆍ제5호ㆍ제8호 및 제9호에 따른 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장, 산림레포츠시설 및 그 부대시설4..5. (생 략)③ (생 략)[별표 3]산지전용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건(제18조 관련)1. ∼ 3. (생 략)4. 산림 관계 법령에 따라 조성하는 산림공익시설과 그 부대시설의 경우대상시설ㆍ행위의 범위설치지역설치조건가. ～ 다. (생 략)제한 없음라. 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장 또는 산림레포츠시설「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제20조제4항에 따른 시설의 종류 및 기준 등에 적합할 것마. ～ 사. (생 략)산림문화ㆍ휴양에 관한 법률제20조(산림욕장등의 조성) ① (생 략)② 공유림 또는 사유림의 소유자 또는 국유림의 대부등을 받은 자는 소유하고 있거나 대부등을 받은 산림을 산림욕장등으로 조성하려면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림욕장등조성계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 산림욕장등조성계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다.③.④ (생 략)⑤ 제1항부터 제3항까지에 따라 조성하는 산림욕장등에 설치하는 시설의 종류 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑥ㆍ⑦ (생 략)