질문: 「도시개발법」 제11조제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자가 사업시행자인 경우 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제29조에 따라 의제되는 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역 지정을 위해 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받아야 하는지 여부 등(「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」 제29조, 「도시개발법」 제11조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나 공통사항「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(이하 “주한미군주변지역지원법”이라 함) 제7조에 따라 시ㆍ도지사는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등과 협의하거나 신청을 받아 종합계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하여야 하고,같은 법 제8조에 따라 행정안전부장관은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 종합계획을 확정하고, 같은 조 제9조에 따라 시ㆍ도지사는 확정된 종합계획에 따라 연도별 사업계획을 수립하여 행정안전부장관의 확정을 받게 되는데,같은 법 제11조제1항에 따르면 국가, 지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업 및 준정부기관,「지방공기업법」에 의한 지방공사가 아닌 자로서, 종합계획 또는 연도별 사업계획에 따른 사업을 시행하고자 하는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 얻어야 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 조 제4항에 따라 계획내용의 타당성 등을 검토한 후 사업의 시행승인을 하여야 하며, 같은 조 제5항에 따라 승인을 한 때에는 고시하여야 하는데,같은 법 제29조제1항제2호에서는 제11조에 따른 사업 시행승인이 있은 때에는같은 법 제29조제2항에 따라 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의한 사항에 대하여「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역의 지정을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고,같은 법 제29조제5항에서는같은 법 제11조에 따른 사업은 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 각각의 법률이 정하는 절차에 따라 시행한다고 규정하고 있습니다.
한편,「도시개발법」 제3조제1항에 따라 시ㆍ도지사 또는 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 도시개발구역을 지정할 수 있고, 같은 조 제4항 및같은 법 시행령 제5조본문에 따라 대도시 시장을 제외한 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회에 자문을 한 후 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있으며,같은 법 제11조제5항에 따르면 제1항제7호부터 제11호까지의 자(이하 “민간사업자”라 함)가 도시개발사업의 시행자인 경우 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있고, 제안하려는 경우에는 같은 조 제6항에 따라 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함하며, 이하 같음)의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는 한편,같은 법 제8조제1항에서는 지정권자는 도시개발구역을 지정하는 경우 관계 행정기관의 장과 협의한 후「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시ㆍ도도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여먼저,「도시개발법」 제3조제1항에 따르면 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정할 수 있고, 같은 조 제4항에 따라 대도시 시장을 제외한 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시ㆍ도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있는데,같은 법 제11조제1항에서는 도시개발사업의 시행자를 지정권자가 지정하되, 민간사업자는 같은 조 제5항에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있고, 같은 조 제6항에 따라 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받아야 하는데, 관련 조문의 체계에 비추어 볼 때, 이는 민간사업자가 같은 조 제5항에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우에만 동의를 받으면 되는 것으로서,주한미군주변지역지원법에 따른 사업시행 승인을 위하여 시장이 직접 도시개발구역 지정 의제를 받기 위한 협의를 요청하는 경우까지 반드시 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받아야 하는 것으로 해석되지는 않는다고 할 것인바, 그렇다면이 사안과 같이주한미군주변지역지원법 제11조에 따라 사업시행 승인을 받으려는 사업시행자가 민간사업자에 해당한다 하더라도 시장이같은 법 제29조제1항제2호에 따라 도시개발구역 지정 의제를 받기 위해 협의를 요청하는 경우에는「도시개발법」 제11조제6항에 따른 동의를 받을 필요는 없는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편,주한미군주변지역지원법 제29조제5항에서는 제11조에 따른 사업은 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 각각의 법률이 정하는 절차에 따라 시행한다고 규정하고 있어,「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역 지정의 경우주한미군주변지역지원법에 특별한 규정이 없으므로「도시개발법」에서 정하는 절차 및 요건을 모두 충족하여야 한다는 주장이 있을 수 있습니다.
그러나,주한미군주변지역지원법은 대한민국의 방위를 위하여 대한민국 영역 안에서 미합중국 군대에게 공여되거나, 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 복리 증진을 도모하기 위한 법(제1조)으로서, 이 법은 공여구역주변지역이나 반환공여구역주변지역의 발전이나 활용 지원에 관한 사항에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다(제3조)는 규정을 두면서, 이 법에 따른 사업 시행승인 시 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의만 하면 관련 법령의 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제하고 있는 점을 고려하면,주한미군주변지역지원법은 특정 지역에서 시행되는 각종 사업을 신속하게 추진하기 위하여 절차적 간소화를 규정하고 있는 일종의 특별법적 성격을 갖는다고 볼 수 있는바,주한미군주변지역지원법 제29조제5항은 같은 조 제1항 및 제2항에 따라 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과의 협의가 완료되어 의제가 된 사업을 시행함에 있어 이 법에 특별한 규정이 없으면 각각의 법률이 정하는 절차에 따라 사업을 시행하라는 의미로 해석하여야 하지, 의제 협의 단계에서 개별법의 절차와는 다른 절차를 거쳐 협의를 요청한 경우까지 각각의 법률이 정하는 절차 및 요건을 모두 충족하여야 한다고 해석하는 것은 입법취지에 반하는 것으로서 불합리한 해석이라 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이주한미군주변지역지원법 제11조제1항제2호에 따라 사업 시행승인을 받기 전에 미리 협의가 있으면「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역 지정이 의제되는 경우에는,주한미군주변지역지원법에 따른 사업시행자가 민간사업자인 경우주한미군주변지역지원법에서 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받아야 한다고 명시적으로 규정하고 있지 않은 이상,「도시개발법」제11조제6항을 적용하여 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받아야 한다고 해석할 수는 없다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
따라서,주한미군주변지역지원법에 따른 사업시행자가 민간사업자인 경우, 시장으로부터 협의 요청을 받은 도지사는 해당 사업시행자가「도시개발법」 제11조제6항에 따라 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받아야 협의에 응할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여먼저,주한미군주변지역지원법 제29조에서 인ㆍ허가의제 제도를 둔 취지는 인ㆍ허가의제사항과 관련하여 허가 또는 신고 등의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것으로, 목적사업의 원활한 수행을 위해 행정절차를 간소화하고자 하는 데 그 입법취지가 있다 할 것(대법원 2012. 2. 9. 선고 2009두16305 판결례참조)이나, 의제대상 인ㆍ허가사항에 관한 실체적 요건을 갖추었는지 여부, 인ㆍ허가를 하여도 되는지에 대한 검토는 해당 인ㆍ허가사항의 인ㆍ허가권한을 가진 행정기관이 개별 인ㆍ허가처분을 할 때와 동일한 정도의 검토가 이루어지는 것이라 할 수 있는바, 인ㆍ허가의제규정에 있어서 관계 행정기관과의 협의는 단순히 의제대상 인ㆍ허가행정기관의 의견을 듣는 데에 그치는 것이 아니라 의제대상 인ㆍ허가행정기관의 동의를 구하는 것으로서 사실상 합의를 뜻한다 할 것입니다(의정부지방법원 2008. 12. 9. 선고 2008구합2069 판결례참조).그렇다면, 이 사안과 같이 시장이주한미군주변지역지원법 제11조에 따라 사업시행자에게 사업의 시행승인을 하기 전같은 법 제29조제1항제2호에 따른「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역 지정 의제를 받기 위해주한미군주변지역지원법 제29조제2항에 따라 도지사에게 미리 협의를 요청한 경우, 도지사는 도시개발구역 지정이 타당한지 여부에 대해「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 것과 동일한 정도로 검토하여 협의에 응하여야 하는데,「도시개발법」 제8조에서 도시계획위원회의 심의를 거치도록 한 것은 관련 전문가의 의견을 종합적으로 수렴하여 공정하고 효율적으로 도시개발구역 지정을 하기 위함인바, 이러한 취지에 비추어 볼 때, 협의를 요청받은 도지사는 도시개발구역 지정의 타당성을 검토하기 위해 도시계획위원회의의 심의를 거쳐 협의에 응하는 것이 타당하다 할 것입니다.
 또한, 시ㆍ도지사가 직접 도시개발구역을 지정하는 경우나 협의에 따른 의제에 의하여 도시개발구역이 지정되는 경우는그 효과가 동일하다고 할 것인데, 협의 시에는 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 된다고 해석한다면 도시계획위원회의 심의를 거치도록 한 입법취지가 훼손될 우려가 있다 할 것입니다.
따라서, 도지사는 도시개발구역 지정 협의에 응함에 있어「도시개발법」 제8조에 따른 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다고 할 것입니다.