질문: 가로주택정비사업의 사업시행자가 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제35조제5항에 따른 매도청구권을 행사하지 않은 경우, 같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송 제기를 할 수 없는지 여부 등(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제35조 등)
답변: 가. 질의 가에 대해법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),소규모주택정비법 제35조제5항에서는 사업시행자는 같은 조 제3항에 따른 기간이 만료된 때부터 60일 이내에 주민합의체 구성, 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 않겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토지만 소유한 자(이하 “사업미동의자등”이라 함)에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리(이하 “토지등소유권”이라 함)를 매도할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 조 제5항에 따른 사업시행자의 매도청구가 가능한 기간은 같은 항에서 규정하고 있는 기간인 ‘같은 조 제3항에 따른 기간이 만료된 때부터 60일’임이 문언상 분명합니다.
그리고소규모주택정비법 제35조제5항에서 매도청구 기간을 명시적으로 제한하여 규정한 취지는 같은 항에 따른 매도청구권의 경우 비록 “청구”라는 문언을 사용하고 있으나 그 실질은 형성권에 해당하여(각주:대법원 2008. 2. 29. 선고 2006다56572 판결례및대법원 2016. 12. 29. 선고 2015다202162 판결례참조) 그 행사로서 매매계약의 성립을 강제하게 되므로, 매도청구의 상대방이 될 수 있는 사업미동의자등에게 사업시행자가 언제까지 매도청구를 할 수 있는지를 알려 예측가능성을 부여하고, 그 기간이 만료된 이후에는 사업시행자가 매도청구권을 행사할 수 없도록 하여 사업미동의자등의 재산권 등 정당한 법적 이익을 보호하기 위한 것으로 보아야 하는바, 이러한 규정취지에 비추어 보더라도소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 사업미동의자등에 대한 사업시행자의 매도청구는 같은 항에 따른 기간 이내에 이루어져야 한다고 보는 것이 타당합니다.
아울러소규모주택정비법 제35조의 입법연혁을 살펴보면, 구「도시 및 주거환경정비법」(2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 도시정비법”이라 함) 제39조에서 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업의 시행자가 조합 설립에 동의하지 않은 자 등에 대하여「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 “집합건물법”이라 함) 제48조를 준용하여 매도청구를 할 수 있도록 규정하고 있었는데, 그 중 가로주택정비사업 및 소규모재건축사업에 관한 부분을 2017년 2월 8일 법률 제14569호로 제정된소규모주택정비법 제35조로 이관하면서 매도청구의 절차 등에 관하여집합건물법을 준용하는 대신소규모주택정비법에서 직접 규정한 것(각주: 구 도시정비법 제39조는 각각 소규모주택정비법 제35조 및 도시정비법 제64조로 이관하여 규정된바, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 도시정비법 개정이유 및 주요내용 참조)이므로, 같은 조 제5항에 따른 매도청구권과집합건물법 제48조에 따른 매도청구권은 그 법적 성격과 행사 절차가 매우 유사하다고 보아야 할 것인바,집합건물법 제48조에 따른 매도청구권의 경우 같은 조 제4항에 따른 기간 내에 행사해야 하고, 그 기간에 행사하지 않는 경우 매도청구권의 효력이 상실된다는 점(각주:대법원 2008. 2. 29. 선고 2006다56572 판결례및대법원 2016. 12. 29. 선고 2015다202162 판결례참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 사업시행자의 매도청구는 같은 항에 따른 기간 내에 이루어져야 합니다.
나. 질의 나에 대해소규모주택정비법 제35조제5항에서는 사업시행자는 사업미동의자등에게 토지등소유권을 매도할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는 한편,같은 법 제36조제1항본문에서는 사업시행자는 사업시행계획이 인가ㆍ고시된 날부터 90일 이내에 분양신청을 하지 않은 자 등 같은 조 제1항 각 호에서 정하는 자(이하 “현금청산대상자”라 함)와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 하도록 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 그 협의가 성립되지 않은 경우에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나같은 법 제35조에 따른 매도청구소송을 제기해야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데소규모주택정비법 제24조제1항에서는 소규모재건축사업의 경우 그 사업에 동의하는 토지등소유자만 조합원이 되도록 규정하고 있어 토지등소유자가 사업미동의자등인 경우 조합원이 되지 않으므로 현금청산대상자의 지위를 함께 가질 여지가 없으나, 가로주택정비사업의 경우 그 사업에 대한 동의 여부와 무관하게 모든 토지등소유자가 조합원이 되도록 규정하고 있어 토지등소유자가 사업미동의자등에 해당하더라도 조합원이 되고, 이후 현금청산대상자에도 해당할 수 있는바, 이와 같이 사업미동의자등이면서 현금청산대상자에도 해당하는 중첩적인 지위를 가지는 토지등소유자에 대하여같은 법 제35조제5항에 따른 사업시행자의 매도청구가 이루어지지 않은 경우라면, “제35조에 따른 매도청구소송”이라고 규정한같은 법 제36조제2항의 문언에 비추어 볼 때, 사업시행자가 같은 항에 따른 매도청구소송도 제기할 수 없게 되는지 여부가 문제됩니다.
먼저소규모주택정비법 제36조제2항에서는 사업시행자는 같은 조 제1항에 따른 협의가 성립되지 않은 경우에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나같은 법 제35조에 따른 매도청구소송을 제기해야 한다고 규정하여 ① 손실보상 협의가 성립되지 않았을 것 ② 손실보상 협의 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 제기할 것을같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송 제기의 요건으로 규정하고 있을 뿐, ‘사업시행자가같은 법 제35조제5항에 따라 토지등소유자에 대한 매도청구를 하였을 것’을 그 요건으로 규정하고 있지 않고, ‘사업시행자가 같은 항에 따른 매도청구를 하지 않은 것’을 매도청구소송의 제한사유로 규정하고 있지도 않습니다.
또한소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 매도청구는 ① 원활한 사업 추진을 위한 토지등소유권의 조기 확보를 목적으로 ② 사업미동의자등의 사업 추진에 대한 미동의 의사가 확인된 후 곧바로 ③ 사업미동의자등을 대상으로 권리의 매도를 청구할 수 있도록 한 것(각주: 헌법재판소 2022. 5. 26. 선고 2020헌바544 결정례 참조)인 반면,같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송은 ① 분양 미신청 등으로 분양청구권 행사가 불가능한 조합원과 조합의 법률관계를 조속히 종료시키려는 취지(각주:대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203 판결례및 법제처 2016. 3. 7.회신 15-0669 해석례참조)에서 ② 사업시행계획의 인가ㆍ고시 이후 ③ 조합원 즉, 사업에 참여하는 자 중에서 분양신청을 하지 아니하는 등의 사유로 조합탈퇴자에 준하는 신분을 갖게 된 자(각주:대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다73215 판결례참조)를 대상으로 제기하도록 한 것이라는 점을 종합해 볼 때,같은 법제35조제5항에 따른 매도청구와 같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송은 그 목적과 시기, 대상이 다른 별개의 제도인 점에 비추어 보더라도, 사업시행자가 같은 법 제35조제5항에 따른 매도청구권을 행사했을 것이 같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송 제기의 전제가 된다고 볼 수 없습니다.
그리고 제35조제5항에 따른 매도청구권은 형성권으로서 같은 항에 따라 매도청구를 하면 그 대상 토지등소유권에 관한 매매계약이 성립이 강제되는 법률효과가 발생하는데, 사업시행자가 같은 항에 따라 매도청구를 한 경우에만같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송 제기가 가능하다고 본다면, 같은 항을 이미 매매계약 성립이 강제된 토지등소유권에 대해서 다시 그 토지등소유권의 이전을 목적으로 하는 매도청구소송을 제기해야 한다는 의미, 즉 매도청구소송 자체가 이미 실질적인 실익이 없는 상태임에도 실익이 없는 소송을 의무적으로 제기하도록 규정한 것으로 해석하게 되므로 타당하다고 볼 수 없습니다.
아울러소규모주택정비법 제35조 및 제36조는 구도시정비법 제39조 및 제47조에서 각각 규정하고 있던 내용을 2017년 2월 8일 법률 제14569호로 제정된소규모주택정비법에서 소규모주택정비 관련 내용을 분리하여 승계ㆍ규정한 것인데, 구도시정비법에 제19조제1항에서는 가로주택정비사업의 경우에도 주택재건축사업과 동일하게 사업에 동의한 토지등소유자만 조합원이 되도록 규정하여같은 법 제39조에 따른 매도청구의 대상은 조합원이 아닌 자로,같은 법 제47조에 따른 매도청구소송의 상대방은 조합원 중 현금청산대상자로 각각의 매도청구 대상이 명확하게 구분되어 있었으나,소규모주택정비법에서 가로주택정비사업의 경우 사업 동의 여부와 무관하게 토지등소유자가 조합원이 되도록 종전의 임의가입제를 강제가입제로 변경하였음에도 불구하고, 구도시정비법에서 규정하고 있던 매도청구 및 매도청구소송에 관한 사항에 반영하지 못하여소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 매도청구의 상대방이면서같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송의 상대방의 지위를 중첩하여 갖게 될 여지가 발생한 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 가로주택정비사업의 경우,소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 사업시행자의 매도청구가 있었는지와 관계없이같은 법 제36조제2항에 따른 사업시행자의 매도청구소송 제기가 가능합니다.
※ 법령정비 권고사항소규모주택정비법 제35조제5항에 따른 매도청구와같은 법 제36조제2항에 따른 매도청구소송의 관계에 관해 해석상 혼란이 발생하지 않도록 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제35조(매도청구) ① 가로주택정비사업(제35조의2에 따라 토지ㆍ물건 및 권리를 수용 또는 사용할 수 있는 경우는 제외한다) 또는 소규모재건축사업의 사업시행자(토지등소유자가 시행하는 경우는 제외한다)는 제26조에 따른 심의 결과를 받은 날부터 30일 이내에 다음 각 호의 자에게 조합설립 또는 사업시행자의 지정에 동의할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.1. 제23조제1항ㆍ제2항ㆍ제4항 및 제5항에 따른 조합설립에 동의하지 아니한 자2. 제18조제1항 및 제19조제1항에 따라 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 지정개발자 지정에 동의하지 아니한 자② (생 략)③ 제1항 또는 제2항의 촉구를 받은 토지등소유자는 촉구를 받은 날부터 60일 이내에 회답하여야 한다.④ (생 략)⑤ 사업시행자는 제3항에 따른 기간이 만료된 때부터 60일 이내에 주민합의체 구성, 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토지만 소유한 자에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다.제36조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ① 가로주택정비사업 또는 소규모재건축사업의 사업시행자는 제29조에 따라 사업시행계획이 인가ㆍ고시된 날부터 90일 이내에 다음 각 호에서 정하는 자와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다.1. 분양신청을 하지 아니한 자2. 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자3. 제29조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자② 사업시행자는 제1항에 따른 협의가 성립되지 않은 경우에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나 제35조에 따른 매도청구소송을 제기하여야 한다.③ (생 략)＜관계 법령＞