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질문: 퇴직급여 등 감액 시에 압류 금지의 제한이 적용되는지(「공무원연금법」 제64조 등 관련)
답변: 「공무원연금법」 제64조제1항에서는 공무원이거나 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우(제1호), 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우(제2호), 금품 및 향응수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 징계 해임된 경우(제3호)에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하되, 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라「공무원연금법 시행령」 제55조에서는 감액 지급의 사유와 재직기간 등에 따라 퇴직금액 및 퇴직수당의 최소 8분의 1에서 최대 2분의 1까지 감액하여 지급하도록 규정하고 있습니다.
한편,「공무원연금법」 제32조제1항에서는 급여를 받을 권리는 양도, 압류하거나 담보로 제공할 수 없되(본문), 다만, 연금인 급여를 받을 권리는 대통령령으로 정하는 금융기관에 담보로 제공할 수 있고,「국세징수법」,「지방세기본법」, 그 밖의 법률에 따른 체납처분의 대상으로 할 수 있다(단서)고 규정하고 있고, 2015년 6월 22일 공포되어 2016년 1월 1일 시행된 법률 제13387호공무원연금법일부개정법률에 따라 신설된 제32조제2항에서는 수급권자에게 지급된 급여 중「민사집행법」 제195조제3호에서 정하는 금액 이하는 압류할 수 없다고 규정하고 있는바,이 사안은「공무원연금법」 제64조제1항에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하여 지급할 때에같은 법 제32조제2항에 따라「민사집행법」 제195조제3호에서 정하는 금액보다 적은 금액으로 지급할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 퇴직급여 등의 감액에 관해서 규정하고 있는 「공무원연금법」 제64조제1항에서는 공무원이거나 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우 등에는 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 규정하면서, 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액과 이자를 합산한 금액 이하로 할 수 없도록 감액의 한도를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제55조에서는 감액 지급의 사유와 재직기간 등에 따라 감액의 범위를 규정하고 있습니다.
 그리고, 수급권자에게 지급된 급여의 압류에 관해서 규정하고 있는 같은 법 제32조제2항에서 「민사집행법」 제195조제3호에서 정하는 금액 이하는 압류할 수 없다고 규정하여 “압류”의 범위를 제한하고 있습니다.
 이와 같이 「공무원연금법」상 퇴직급여 등의 감액 제도와 수급권자에게 지급된 급여의 압류의 제한은 각각 별개의 독립된 규정에 의하여 규율되는 별개의 제도이므로, 「공무원연금법」 제32조제2항의 규정과 같은 법 제64조의 규정은 서로 관련이 없다는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
한편, 공무원 및 그 유족의 생활안정을 실질적으로 도모하려는 「공무원연금법」의 목적 및 같은 법 제32조제2항의 개정 취지 등에 비추어 볼 때 퇴직급여 등을 감액하는 경우에도 「민사집행법」 제195조제3호에서 정하는 금액 보다 적게 지급할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 「공무원연금법」 제64조제1항은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리한 점을 고려하여 그 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하려는 것이 입법 목적인 반면(헌법재판소 2013. 8. 29 결정 2010헌바354 등 결정례 참조), 같은 법 제32조제2항은 연금 급여 지급 후 사후적으로 지급계좌에 대한 보호규정이 없어 연금지급계좌가 압류되는 사례가 발생함에 따라, 연금수급자에게 지급된 일정금액 이하의 급여에 대하여는 압류할 수 없도록 규정하여 연금 급여 지급계좌에 대한 보호를 가능하도록 하려는 것이 입법 목적으로서[의안번호 제1914030호 공무원연금법 일부개정법률안(오제세의원 대표발의) 제안이유 및 주요내용 참조], 양 규정의 입법 목적이 전혀 다르므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 각 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우에는 신법령 시행 당시에 진행 중인 사실관계나 법률관계에 대해서는 원칙적으로 신법령이 적용되어야 하므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결례등 참조), 개정 신설된 「공무원연금법」 제32조제2항이 같은 법 제64조제1항보다 우선 적용되어야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 앞에서 본 바와 같이 같은 법 제32조제2항과 제64조제1항은 그 입법 목적을 달리 하는 규정으로서 상호 모순ㆍ저촉된다고 볼 수 없어 신법 우선의 원칙이 적용될 여지가 없다고 할 것이므로, 그러한 의견도 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「공무원연금법」 제64조제1항에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하여 지급할 때에 같은 법 제32조제2항에서 규정하고 있는 「민사집행법」 제195조제3호에서 정하는 금액보다 적은 금액으로 지급할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 퇴직한 공무원이 퇴직 당시 계급 이하의 계급으로 임용되어 승진한 경우 해당 공무원의 근속승진기간 산정방식(「지방공무원 임용령」 제33조의2제3항 관련)
답변: 「지방공무원 임용령」 제33조의2제3항에서는 근속승진기간에같은 영 제33조에 따른 승진소요 최저연수에 산입되는 기간을 포함한다고 규정(전단)하면서 퇴직한 지방공무원 또는 국가공무원이 퇴직 당시 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는같은 영 제33조제6항에도 불구하고 “승진후보자 명부 작성일부터 10년 전의 재직기간도 합산”하는 것으로 규정(후단)하고 있습니다.
이처럼「지방공무원 임용령」 제33조의2제3항후단은같은 영 제33조제6항에 대한 예외를 정하고 있으므로 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조)가 있습니다.
그런데「지방공무원 임용령」 제33조제6항전단에서는 퇴직한 지방공무원 또는 국가공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우 승진소요 최저연수에 대해 규정하면서 퇴직 전의 재직기간을 포함시키는 범위와 관련하여 ① 재임용 당시 계급의 재직연수에 포함시키고 ② 재임용된 날부터 10년 이내의 재직기간으로 한정하여 포함하도록 규정하고 있습니다.
그리고「지방공무원 임용령」 제33조의2제3항후단에서같은 영 제33조제6항에 대해 예외적으로 달리 정한 사항은 “승진후보자 명부 작성일부터 10년 전의 재직기간도 합산한다”는 부분으로 이는 같은 항 중 “재임용된 날부터 10년 이내의 재직기간으로 한정한다”는 부분과 관련되고 그 외 부분에 대해서는 달리 정하고 있지 않습니다.
그렇다면 합산되는 재직기간의 산정기준과 관련된 사항 외의 부분은 여전히 「지방공무원 임용령」 제33조제6항에 따라 산정해야 한다고 보아야 하므로, 이 사안의 경우 같은 영 제33조제6항 전단에 따라 퇴직 전의 재직기간 중 재임용 당시 계급 이상의 계급(7ㆍ8급)으로 재직한 기간은 재임용 당시 계급(9급)의 근속승진기간에만 포함된다고 해석하는 것이 타당합니다.
＜관계 법령＞「지방공무원 임용령」제33조(승진소요 최저연수) ① 공무원이 승진하려면 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 해당 계급에 재직하여야 한다.1. ∼ 5. (생 략)6. 8급: 2년 이상7. 9급: 1년 6개월 이상② ∼ ⑤ (생 략)⑥ 퇴직한 지방공무원 또는 국가공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는 퇴직 전의 재직기간 중 재임용 당시 계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 재임용 당시 계급의 재직연수에 포함시키되, 재임용된 날부터 10년 이내의 재직기간으로 한정한다. 이 경우 고위공무원이었던 사람이 퇴직 후 4급 이하 공무원으로 임용된 경우에는 고위공무원으로 재직한 기간은 재임용 당시 계급의 재직연수에 포함시킨다.⑦ ∼ ⑫ (생 략)제33조의2(우대승진 및 근속승진 임용) ① (생 략)② 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제27조와 「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제17조에 따라 공무원의 정원을 통합ㆍ운영하는 경우의 승진임용대상자는 제33조에 따른 승진소요 최저연수를 경과하여야 하며, 다음 각 호의 구분에 따른 기간(이하 “근속승진기간”이라 한다) 동안 해당 계급에 재직하여야 한다.1. 7급: 11년 이상2. 8급: 7년 이상3. 9급: 5년 6개월 이상③ 우대승진기간 및 근속승진기간에는 제33조에 따른 승진소요 최저연수에 산입되는 기간을 포함한다. 이 경우 퇴직한 지방공무원 또는 국가공무원이 퇴직 당시 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는 제33조제6항에도 불구하고 승진후보자 명부 작성일부터 10년 전의 재직기간도 합산하고, 제33조제9항의 경우에는 승진소요 최저연수에 포함시켜 그 최저연수를 전부 채우고도 남는 기간이 있으면 그 남는 기간의 3분의 1에 해당하는 재직기간도 추가로 합산한다.④ ∼ ⑧ (생 략)
질문: 퇴직 전의 재직기간 중 현재 계급의 재직연수에 포함시키는 현재 계급 이상의 계급으로 재직한 기간의 의미(「지방공무원 임용령」 제33조제6항 등 관련)
답변: 「지방공무원 임용령」 제33조제1항에 따르면 공무원이 승진하려면 각 호의 구분에 따른 기간 동안 해당 계급에 재직하여야 하고, 같은 조 제6항에 따르면 퇴직한 지방공무원 또는 국가공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는 퇴직 전의 재직기간 중 현재 계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 현재 계급의 재직연수에 포함시키되, 4급 이상 공무원에 대해서는 승진임용하려는 날부터, 5급 이하 공무원 및 기능직 공무원에 대해서는 승진후보자명부 작성일부터 10년 이내의 재직기간에 한정한다고 규정하고 있는바, 국가ㆍ지방간 인사교류에 따라 국가공무원으로서 퇴직(6급)함과 동시에 지방공무원 6급으로 재임용되고 그 재임용과 동시에 지방공무원 7급으로 강임된 경우,「지방공무원 임용령」 제33조제6항에 따른 “현재 계급”은 지방공무원으로 재임용된 계급(6급)인지, 아니면 재임용과 동시에 강임된 계급(7급)인지가 문제될 수 있습니다.
살피건대,「지방공무원 임용령」 제33조제1항에서 규정하고 있는 승진소요 최저연수는 상위계급으로 승진하기 위하여 승진 전 해당 계급에서 근무해야 하는 최소한의 기간으로서 일반승진을 위한 법정 최저요건인데, 같은 조 제4항부터 제12항까지에서 별도의 규정을 두어 일정한 경우 승진소요 최저연수에 재직기간을 합산할수 있도록 한 것은 승진이 하위계급 재직 공무원을 상위계급에 임용하는 종적인 계급이동으로서 직무 난이도와 책임 증대를 수반하는 점을 고려하여 승진제도를 합리적으로 운영하기 위한 취지에서 다른 종류의 공무원으로서 근무한 경력이라 하더라도 예외적으로 재직연수에 합산할 수 있도록 제한적인 특혜를 부여한 것인바, 이러한 재직연수 합산 조항은 승진소요 최저연수에 대한 예외적이고 제한적인 규정이므로 엄격하고 신중하게 해석하여야 하며 임의적으로 확대 해석하거나 유추 해석하는 것은 허용되지 아니한다 할 것입니다.
그런데, 종전에 지방공무원 또는 국가공무원으로 근무한 경력이 있는 자가 새로 지방공무원으로 재임용(신규임용)된 경우에「지방공무원 임용령」 제33조제6항에서의 “현재 계급”이란 그 재임용(신규임용)된 시기의 바로 그 특정한 계급인지, 아니면 재임용 이후에 실제로 근무하고 있는 현재 시점에서의 계급인지가 그 문언상으로는 명확하지 아니한바, 해당 조항의 개정 연혁을 살펴보건대, 구「지방공무원 임용령」(1984. 12. 31. 대통령령 제11606호로 개정되기 전의 것) 제33조제6항에서는 “퇴직하였던 지방 또는 국가공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는 퇴직 전의 재직기간 중 현계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 계급의 재직년수로 통산”하도록 규정하고 있었는데, 이 경우에는 퇴직 전의 재직기간 중 일정한 재직기간을 한 번만 합산할 수 있다는 것인지, 아니면 그 상위계급의 재직연수에도 다시 합산할 수 있다는 것인지가 분명하지 아니하였으나(대법원 1986. 8. 19. 선고 86누359 판결참조), 이후 해당 조항을 개정하여 현행과 같이 “퇴직한 지방공무원 또는 국가공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우에는 퇴직 전의 재직기간 중 현재 계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 현재 계급의 재직연수에 포함”하도록 규정하였는바, 이러한 개정연혁에 비추어 볼 때,「지방공무원 임용령」 제33조제6항은 재임용 이후 승진을 할 때마다 각 계급에서 반복적으로 재직연수 합산을 허용하려는 것이 아니고, 재임용된 그 시점에서의 계급에 한정하여 재직연수 합산을 허용하려는 취지라고 보는 것이 상당할 것입니다.
나아가,「공무원임용령」 제31조제5항에서는「지방공무원 임용령」 제33조제6항과동일하게 퇴직하였던 국가 또는 지방공무원이 퇴직 당시의 계급 이하의 계급으로 임용된 경우의 재직연수 합산에 관하여 규정하고 있는데, 구「공무원임용령」(2008. 2. 5. 대통령령 제20604호로 개정되기 전의 것) 제31조제5항에서는 현행「지방공무원 임용령」 제33조제6항과유사하게 “현계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 현계급의 재직연수로 통산”한다고 규정하고 있었으나 이를 “재임용 당시의 계급 이상의 계급으로 재직한 기간은 재임용 당시 계급의 재직연수에 합산”한다고 개정(2008. 2. 5. 대통령령 제20604호로 개정ㆍ시행)하였는바, 이는 해당 조항이 퇴직 전의 재직기간 중 재임용된 계급 이상의 계급으로 재직한 기간을 재임용된 계급의 재직연수에 합산한다는 의미라는 점을 더욱 명확히 한 것이며, 국가공무원과 지방공무원의 승진소요 최저연수에 관한 규정은 그 내용과 체계가 유사한바 공무원 인사행정의 통일적 운영을 기할 필요가 있다는 점에 비추어 볼 때,「지방공무원 임용령」 제33조제6항도 퇴직 전의 재직기간 중 퇴직 후 재임용된 계급 이상의 계급으로 재직한 기간을 재임용된 계급의 재직연수에 합산하라는 의미로 보는 것이 동일한 경우에 대하여 규정하고 있는「공무원임용령」 제31조제5항의 법 체계와 부합하는 조화로운 해석이라고 할 것입니다.
한편,「지방공무원 임용령」 제33조제6항의 현재 계급이란 재임용 후 실제로 근무하고 있는 현재 시점에서의 계급을 의미한다고 보는 견해가 있을 수 있으나, 이러한 견해에 따르면 재임용 이후에 승진 등의 사유로 계급이 변동될 때마다 각 계급에 재임용 이전의 근무 경력이 반복적으로 합산되어 같은 조 제1항에서 규정하고 있는 승진소요 최저연수 제도의 원칙을 형해화할 우려가 있어 불합리하다고 할 것입니다.
따라서, 국가ㆍ지방간 인사교류에 따라 국가공무원으로서 퇴직(6급)함과 동시에 지방공무원 6급으로 재임용되고 그 재임용과 동시에 지방공무원 7급으로 강임된 경우,「지방공무원 임용령」 제33조제6항에 따른 “현재 계급”은 지방공무원으로 재임용된 계급(6급)을 의미한다고 할 것입니다.
질문: 투기과열지구 내 조합원 지위양도 제한에 관한 특례의 적용 범위(구 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 부칙 제9조제2항제1호 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」 제39조제2항에서는 투기과열지구로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우 조합설립인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자는 원칙적으로 조합원이 될 수 없도록 제한하면서(각 호 외의 부분 본문) 예외적으로 조합원 지위가 양도되는 경우를 인정(각 호 외의 부분 단서)하고 있습니다.
그리고「도시 및 주거환경정비법」 제39조제2항제5호의 위임에 따른같은 법 시행령 제37조제2항에서는 사업시행계획인가일부터 3년 이내에 착공하지 못한 재건축사업의 토지 또는 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자가 착공 전에 양도하는 경우(제2호)를 투기과열지구 내 조합원 지위가 양도되는 경우로 규정하고 있는바, 해당 규정은 도시정비법 시행령이 2017년 9월 29일 대통령령 제28351호로 일부개정되면서 종전에는 사업시행인가일부터 “2년 이상” 착공하지 못한 주택재건축사업의 토지 또는 건축물을 “2년 이상” 계속하여 소유하고 있는 자가 착공 전에 양도하는 경우 등을 투기과열지구에서의 조합원 지위양도에 관한 예외로 인정하던 것을, 실수요 보호 및 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장의 안정적 관리를 위하여 각각 “3년 이상”으로 예외규정의 요건을 강화한 것입니다.
(각주: 대통령령 제28351호 도시정비법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조 )그리고 대통령령 제28351호에서는 개정규정 시행 당시 종전 규정에 따라 조합원 지위양도가 가능했음에도 불구하고 개정규정으로 인하여 재산권에 대한 불의의 침해를 받게 되는 조합원을 보호하기 위해 부칙 제3조에서 투기과열지구 내 조합원 지위양도 제한에 관한 특례를 두었고, 전부개정 도시정비법 시행령 부칙 제9조에서 대통령령 제28351호 부칙 제3조의 내용을 그대로 이어 받아 규정하였습니다.
이에 따라 전부개정 도시정비법 시행령 부칙 제9조제2항제1호에서는 대통령령 제28351호 도시정비법 시행령 시행 당시 사업시행인가일부터 2년 이상 착공하지 못한 주택재건축사업의 토지 또는 건축물을 소유할 것을 조합원 지위양도 제한 특례의 요건으로 규정하고 있는바, 대통령령 제28351호의 시행일은 2017년 9월 29일이므로 같은 날을 기준으로 사업시행인가일부터 2년 이상 착공하지 못한 주택재건축사업에 해당하기 위해서는 2017년 9월 29일부터 2년 전인 2015년 9월 29일 전에 사업시행인가를 받아야 하는 것이 분명하므로, 이 사안과 같이 2015년 9월 29일 이후에 사업시행인가를 받은 경우는 전부개정 도시정비법 시행령 부칙 제9조제2항제1호의 특례 요건에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제39조(조합원의 자격 등) ① (생 략)② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 "투기과열지구"라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 일체의 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.1. ~ 4. (생 략)5. 그 밖에 불가피한 사정으로 양도하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우③ (생 략)구 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것)제37조(조합원) ① (생 략)② 법 제39조제2항제5호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. (생 략)2. 사업시행계획인가일부터 3년 이내에 착공하지 못한 재건축사업의 토지 또는 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자가 착공 전에 양도하는 경우3. ~ 6. (생 략)부 칙 ＜대통령령 제28628호, 2018. 2. 9.＞제9조(투기과열지구 내 조합원 지위양도 제한에 관한 특례) ① (생 략)② 제37조제2항제2호의 개정규정에도 불구하고 다음 각 호의 사항을 모두 충족하는 양도자로부터 토지 또는 건축물을 양수한 자는 조합원이 될 수 있다.1. 대통령령 제28351호 도시 및 주거환경정비법 시행령 일부개정령 시행 당시 사업시행인가일부터 2년 이상 착공하지 못한 주택재건축사업의 토지 또는 건축물을 소유할 것2. 양도자가 양도 당시 토지 또는 건축물을 2년 이상 계속하여 소유하고 있을 것3. 착공 전에 토지 또는 건축물을 양도할 것
질문: 투기과열지구에서 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자가 조합원 자격을 인정받는 요건 중 1세대 1주택자인 양도인이 유지해야 하는 “소유기간 및 거주기간”의 의미(「도시 및 주거환경정비법」제39조제2항제4호 등 관련)
답변: 도시정비법 제39조제2항제4호에서는 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자가 조합원 자격을 인정받을 수 있는 요건으로 양도인이 양도하는 주택에 대한 “소유기간 및 거주기간”을 유지할 것을 규정하고 있는데, 법령문에서의 “및”은 “그리고”, “그 밖에”, “또”의 뜻으로 문장에서 같은 종류의 성분을 연결할 때 쓰는 말로서 “및”이 문장에서 같은 종류의 성분을 연결하는 경우에는 열거된 성분들 모두를 공동으로 언급하는 의미일 수도 있고, 단순히 열거된 성분들을 각자 나열하는 의미로 쓰일 수도 있으므로, 문장의 전체적인 문맥을 고려하여 “그리고”, “그 밖의”, “또”의 의미 중 어느 것을 의미하는지는 개별적으로 판단할 필요가 있습니다.
(각주: 법제처 2018. 11. 26.회신 18-0532 해석례및 국립국어원 표준국어대사전 참조 )그런데도시정비법 제39조제2항제4호에서는 주택에 대한 소유기간과 거주기간을 병렬적으로 규정하면서 각 기간이 상호 중첩ㆍ포함되는지 여부나 시간적인 선후관계 등에 따라 특정 기간을 선택적으로 적용할 수 있는지에 대한 별도의 규정을 두고 있지 않고, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제37조제1항에서는 양도하는 주택의 소유기간과 거주기간을 각 호로 구별하여 서로 다른 기간을 적용하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때,같은 법 제39조제2항제4호에 따른 “및”은 “그리고”의 의미로 사용된다고 보는 것이 문언과 법령 체계에 부합하는 해석입니다.
또한 도시정비법 제39조제2항은 투기수요를 차단하고 실수요자를 보호하기 위해(각주:대법원 2008. 4. 24. 선고 2007두25855 판결례및 2017. 6. 28. 의안번호 제2007638호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조 ), 조합원이 1세대 1주택자로서 장기간 소유하고 거주하는 주택을 양도하는 경우에는 그 양수인에게 조합원 자격을 인정하여 투기 목적 없이 실제 거주지를 이전할 목적으로 정비사업 대상 부동산을 양도하고 새로운 주택을 양수하는 것에 어려움이 없도록 하기 위한 취지(각주: 서울행정법원 2019. 12. 3. 선고 2019구합61700 판결례 및 서울행정법원 2019. 11. 22. 선고 2019구합65702 판결례 참조 )로, 만약 소유기간 요건과 거주기간 요건 중 어느 하나의 요건만 갖춘 경우 예외 규정이 적용될 수 있다고 본다면 양도인이 해당 주택에 거주한 사실이 없이 소유만 한 경우 등에도 그 양수인이 조합원 자격을 부여받게 되어 예외적인 조합원 자격 요건이 확대되는 결과가 초래되는바, 이는 1세대 1주택자로서 장기간 소유하면서 그 주택에 거주한 자를 보호하려는 법령의 입법취지에 반하는 해석입니다.
따라서 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자가 도시정비법 제39조제2항제4호에 따라 조합원 자격을 인정받기 위해서는 그 양도인이 해당 주택에 대한 소유기간 요건과 거주기간 요건을 모두 갖추어야 합니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만, 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다.1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때2. 여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때. 이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 19세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 여러 명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가(세대별 주민등록을 달리하고, 실거주지를 분가한 경우로 한정한다)를 제외하고는 1세대로 본다.3. 조합설립인가(조합설립인가 전에 제27조제1항제3호에 따라 신탁업자를 사업시행자로 지정한 경우에는 사업시행자의 지정을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.1. ~ 3. (생 략)4. 1세대(제1항제2호에 따라 1세대에 속하는 때를 말한다) 1주택자로서 양도하는 주택에 대한 소유기간 및 거주기간이 대통령령으로 정하는 기간 이상인 경우5. 그 밖에 불가피한 사정으로 양도하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우③ (생 략)도시 및 주거환경정비법 시행령제37조(조합원) ① 법 제39조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 말한다. 이 경우 소유자가 피상속인으로부터 주택을 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 주택의 소유기간 및 거주기간을 합산한다.1. 소유기간: 10년2. 거주기간(「주민등록법」 제7조에 따른 주민등록표를 기준으로 하며, 소유자가 거주하지 아니하고 소유자의 배우자나 직계존비속이 해당 주택에 거주한 경우에는 그 기간을 합산한다): 5년② (생 략)
질문: 투기과열지구에서 재건축사업의 조합설립인가 후 조합원으로부터 주택 지분의 일부를 양수한 경우 양수인의 손실보상 대상 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제39조제3항 등 관련)
답변: 도시정비법 제39조제1항에서는 재건축사업의 조합원은 재건축사업에 동의한 토지등소유자로 하되, 토지의 소유권이 여러 명의 공유에 속하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다(제1호)고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분 본문에서는「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 함)에서 재건축사업 조합설립인가 후 건축물 또는 토지를 양수한 자는 같은 조 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다고 규정하고 있습니다.
그리고도시정비법 제39조제3항에서는 같은 조 제2항에 따라 조합원의 자격을 취득할 수 없는 경우 정비사업의 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리를 취득한 자에게같은 법 제73조를 준용하여 손실보상을 하도록 규정하고 있는바, 이는 투기과열지구에서 재건축조합설립인가 후에 주택 등을 양수한 자에 대해 분양신청 권리를 행사할 수 있는 조합원 자격을 제한하여 투기수요를 차단하되(각주: 2003. 12. 31. 법률 제7056호로 개정된 도시정비법 개정이유 및 주요골자 참조 ) 재산권 행사가 제한되는 권리에 대해서는 손실보상을 하도록 하려는 취지입니다.
그런데 이 사안과 같이 투기과열지구에서 재건축사업의 조합설립인가 후 조합원으로부터 주택의 지분 일부를 양수한 자는도시정비법 제39조제2항에 따라 조합원 자격을 취득하지 못하는 것이 분명하나, 해당 주택을 공유하는 양도인은 여러 명의 토지등소유자를 대표하는 조합원으로서 그 주택에 기반한 분양신청을 할 수 있고, 조합원이 아닌 토지등소유자인 양수인은 조합원인 양도인을 통해 분양신청 등 조합원의 권리를 행사(각주: 법제처 2019. 3. 26.회신 19-0118 해석례참조 )하게 된다는 점에 비추어 보면, 같은 조 제2항에 따라 조합원이 될 수 없다는 사정만으로 같은 조 제3항의 손실보상 규정의 전제가 되는 재산권 행사가 제한된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
또한 관리처분계획의 수립기준을 정한 도시정비법 제76조제1항에서는 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급(제6호)한다고 규정하고 있을 뿐, 1주택을 공유한 자의 일부가 손실보상을 받게 될 경우 나머지 공유자에 대한 주택공급의 기준에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이는 이 사안과 같이 1주택의 지분 일부만을 양수한 자는 도시정비법 제39조제3항에 따른 손실보상 대상이 되지 않는다는 것을 전제한 것으로 보아야 합니다.
만약 이와 달리 1주택을 공유하게 된 자가 도시정비법 제39조제2항에 따라 조합원 자격의 취득이 제한되어 같은 조 제3항에 따른 손실보상을 받을 수 있다고 본다면, 1주택의 일부 지분만을 소유한 양도인에게 온전한 1개의 분양신청권을 인정할 수 있는지 여부가 문제된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항도시정비법 제39조제3항에 따른 손실보상 대상에 조합원으로부터 1주택 지분의 일부만을 양수한 자도 포함할 것인지 여부에 대해 정책적으로 검토한 후, 그 결과에 따라 해당 조항 및 관리처분계획의 수립기준 등 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. (단서 생략)1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때2. 여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때. 이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 19세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 여러 명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가(세대별 주민등록을 달리하고, 실거주지를 분가한 경우로 한정한다)를 제외하고는 1세대로 본다.3. 조합설립인가(조합설립인가 전에 제27조제1항제3호에 따라 신탁업자를 사업시행자로 지정한 경우에는 사업시행자의 지정을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. (단서 및 각 호 생략)③ 사업시행자는 제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 조합원의 자격을 취득할 수 없는 경우 정비사업의 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리를 취득한 자에게 제73조를 준용하여 손실보상을 하여야 한다.제73조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ① 사업시행자는 관리처분계획이 인가ㆍ고시된 다음 날부터 90일 이내에 다음 각 호에서 정하는 자와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다.1. 분양신청을 하지 아니한 자2. 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자3. 제72조제6항 본문에 따라 분양신청을 할 수 없는 자4. 제74조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자②ㆍ③ (생 략)
질문: 투기과열지구에서 조합설립인가 전에 근무상의 사정으로 해당 사업구역이 아닌 지역으로 이전한 경우 조합원 지위 양도가 가능한지 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제39조제2항제1호 등 관련)
답변: 도시정비법 제39조제2항단서 및 제1호에서는 투기과열지구에서 “조합설립인가 후” 재건축사업의 건축물을 양수한 자의 조합원 자격 취득을 제한하는 원칙에 대한 예외로, 세대원의 근무상 사정으로 세대원이 모두 해당 사업구역에 위치하지 않은 지역으로 이전하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물을 양수한 자는 조합원이 될 수 있다고 규정하고 있는데, 법령의 단서 규정은 본문의 규정을 전제로 본문의 주된 내용에 대한 예외를 인정하거나 규율 대상 중 일부에 대해서는 달리 정할 필요가 있을 때 두는 것임에 비추어 볼 때, 같은 항 단서의 규정은 같은 항 본문에서 규정한 “조합설립인가 후” 해당 정비사업의 건축물을 양도ㆍ양수하는 경우를 전제로, 그러한 양도가 세대원의 근무상 사정으로 인한 이전과 그에 따른 양도인 경우에는 예외적으로 그 건축물의 양수인에게 조합원의 지위를 인정할 수 있다는 의미로 보아야 할 것입니다.
그리고도시정비법 제39조제2항의 입법취지를 살펴보면, 투기과열지구에서 재건축사업의 조합설립인가 후에 조합원 자격의 취득을 제한함으로써 재건축주택에 대한 투기수요를 차단하여 주거안정을 달성하되, 다만 근무상 사정 등으로 불가피하게 다른 지역으로 이전하는 경우에는 예외적으로 건축물의 양수인이 조합원 자격을 취득할 수 있도록 하여 투기수요 차단이라는 입법목적을 달성함과 동시에 재산권 침해를 최소화하여 공익과 사익 간의 조화를 도모하려는 것(각주: 2003. 12. 31. 법률 제7056호로 일부개정된「도시 및 주거환경정비법」개정이유 및 2003. 11. 의안번호 제162846호로 제안된 도시및주거환경정비법중개정법률안 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조 )이므로, 이러한 예외 사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 조합원 자격이 제한되는 사유를 완화해서는 안 된다고 할 것인바, 만약 조합설립인가 전에 근무상 사정으로 다른 지역으로 이전한 경우까지 예외 사유에 해당한다고 보아 양수인에 대한 조합원 지위를 인정한다면, 어느 시점까지의 이전을 도시정비법 제39조제2항제1호의 적용대상으로 인정할 것인지에 대한 명확한 제한 없이 예외 사유의 범위가 과도하게 확장될 수 있어, 투기수요 차단과 주거안정 달성을 목적으로 하는 같은 규정의 입법취지에 부합하지 않습니다.
아울러 투기과열지구로 지정된 지역에서 조합설립인가 전에 근무상 사정 등으로 다른 지역으로 이전하였으나, 그 시점에 해당 건축물을 양도하지 않고 계속 보유하다가 조합설립인가가 이루어진 후 조합원 지위를 전매하는 경우까지 도시정비법 제39조제2항 단서 및 제1호에 해당된다고 본다면, 근무상 사정으로 인한 이전이라는 일정한 사실이 발생한 후 건축물의 매매를 지연하여 가격 상승 등으로 인한 특별한 이득을 취하려는 악의적 거래를 사실상 방지하기 어렵게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우 양도인은 도시정비법 제39조제2항 단서 및 제1호에 해당하지 않으므로 해당 건축물의 양수인에게는 조합원 지위를 인정할 수 없습니다.
＜관계 법령＞도시 및 주거환경정비법제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. (단서 생략)1. ∼ 3. (생 략)② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.1. 세대원(세대주가 포함된 세대의 구성원을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 근무상 또는 생업상의 사정이나 질병치료(「의료법」 제3조에 따른 의료기관의 장이 1년 이상의 치료나 요양이 필요하다고 인정하는 경우로 한정한다)ㆍ취학ㆍ결혼으로 세대원이 모두 해당 사업구역에 위치하지 아니한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군으로 이전하는 경우2. ∼ 7. (생 략)③ (생 략)
질문: 투기과열지구에서 주택재건축사업조합의 조합원이 조합설립인가 후 그 소유 주택의 지분 일부를 양도하여 해당 주택을 양수인과 공유하게 된 경우 그 양도인의 조합원 지위 유지 여부(구 「도시 및 주거환경정비법」 제19조제2항 등 관련)
답변: 구도시정비법 제19조제1항에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자(정비구역에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 등 구 도시정비법 제2조제9호 각 목에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때(제1호), 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(제2호), 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 구도시정비법 제19조제2항에서는「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 함)로 지정된 지역에서 주택재건축사업의 조합설립인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 일체의 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외하며, 이하 같음)한 자는 구도시정비법 제19조제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없으나(본문), 세대원 전원이 해외로 이주하거나 세대원 전원이 2년 이상의 기간 동안 해외에 체류하려는 경우 등 같은 조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도자로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그렇지 않다(단서)고 규정하고 있는바,이 사안은 투기과열지구로 지정된 지역에서 주택을 단독으로 소유하고 있는 자로서 구도시정비법 제19조제1항에 따라 주택재건축사업조합의 조합원 자격을 가지는 자가 그 조합설립인가 후 해당 주택의 소유권 일부를 조합원이 아닌 제3자에게 양도하여 양도인과 양수인이 해당 주택의 소유권을 공유하게 된 경우, 그 양도인(구 도시정비법 제19조제2항 각 호에 해당하지 않는 경우로 한정함)은 조합원 자격을 가지는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 구 도시정비법 제19조제2항 본문은 토지등소유자(공유자)에게 조합원(대표조합원) 자격을 부여하고 있는 같은 조 제1항의 특례로서, 재건축주택의 투기수요를 차단하기 위해 투기과열지구에서는 주택재건축사업조합의 설립인가 후에 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수하더라도 그 양수인은 조합원 자격을 취득할 수 없도록 제한하려는 규정이라고 할 것인바(의안번호 제162846호 도시및주거환경정비법중개정법률안 국회 심사보고서 참조), 해당 규정에 따라 조합원(대표조합원) 자격 취득이 제한되는 대상은 그 문언상 “양수인”에 한정됨이 명백하다고 할 것입니다.
그렇다면, “양도인”의 경우에는 조합원 자격에 관한 원칙 규정인 구 도시정비법 제19조제1항에 따라 조합원 자격 취득 여부를 판단해야 할 것인데, 이 사안에서 양도인과 양수인은 재건축사업의 주택을 공유하고 있으므로 같은 항 제1호(건축물의 소유권이 수인의 공유에 속하는 때)에 해당하여 양자를 대표하는 1인이 조합원 자격을 가지는 것이 원칙이라고 할 것이나, 양수인의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 도시정비법 제19조제2항 본문에 따라 조합원(대표조합원) 자격 취득이 제한되므로, 결국 이 사안에서는 양도인이 대표조합원의 자격을 가진다고 보아야 할 것입니다.
한편, 투기수요 차단이라는 구 도시정비법 제19조제2항 본문의 입법목적을 달성하기 위해서는 이 사안과 같은 경우 그 “양수인”뿐만 아니라 “양도인”도 조합원 자격을 취득할 수 없다고 해석하는 것이 타당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 가급적 엄격하게 해석ㆍ적용하는 것이 바람직하다는 점(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조), 해당 규정의 입법 당시 투기수요의 완벽한 차단을 위해 투기과열지구에서는 주택재건축사업조합의 설립인가 후 그 주택의 양도ㆍ양수 자체를 금지하거나 양도ㆍ양수는 허용하되 양도인과 양수인 모두 조합원 자격 취득을 제한하는 등 강력한 규제수단을 도입하는 것도 가능하였을 것인데, 그럼에도 불구하고 해당 규정과 같이 주택의 양도ㆍ양수 자체는 전면 허용하면서 단지 양수인에 한정하여 조합원 자격의 취득만을 제한하게 된 것은 양도인의 재산권을 과도하게 침해하지 않는 범위에서 투기수요 차단이라는 공익을 달성하기 위한 것으로 볼 수 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 투기과열지구로 지정된 지역에서 주택을 단독으로 소유하고 있는 자로서 구 도시정비법 제19조제1항에 따라 주택재건축사업조합의 조합원 자격을 가지는 자가 그 조합설립인가 후 해당 주택의 소유권 일부를 조합원이 아닌 제3자에게 양도하여 양도인과 양수인이 해당 주택의 소유권을 공유하게 된 경우, 그 양도인(구 도시정비법 제19조제2항 각 호에 해당하지 않는 경우로 한정함)은 조합원 자격을 가진다고 할 것입니다.
질문: 투기과열지구 지정 전에 해당 사업구역이 아닌 지역으로 이전한 경우의 조합원 지위 양도ㆍ양수 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제39조제2항제1호 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제2항 각 호 외의 부분 본문에서는 투기과열지구로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우 조합설립인가 후에 해당 정비사업의 건축물 등을 양수한 자는 조합원이 될 수 없다고 규정하면서 같은 항 단서 및 제1호에서는 양도인이 세대원의 근무상의 사정 등으로 세대원이 모두 해당 사업구역에 위치하지 않은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군으로 이전하는 경우에는 예외적으로 양수인이 조합원이 될 수 있도록 규정하고 있는바, 문언상 같은 항 각 호 외의 부분 본문에서 전제하고 있는 시점인 투기과열지구 지정 및 조합설립인가 후에 양도인이 근무상의 사정 등으로 이전하는 경우에 한정하여 그 건축물의 양수인을 조합원으로 인정하는 것으로 보아야 하고, 투기과열지구 지정 전에 이미 이전을 완료한 경우까지도시정비법 제39조제2항제1호의 적용 대상으로 볼 수는 없습니다.
투기과열지구에서 재건축사업을 시행하는 경우 조합설립인가 후에는 양수인이 조합원 자격을 취득할 수 없도록 한도시정비법 제39조제2항의 취지는 투기과열지구에서 재건축사업이 시행되는 경우 투기가 성행할 우려가 있으므로 투기수요를 차단하기 위한 것(각주: 2002. 8. 26. 법률 제6732호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「주택건설촉진법」의 검토보고서 및 2003. 12. 31. 법률 제7056호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시정비법의 제ㆍ개정이유서 참조) 이고, 다만 근무상 사정 등으로 불가피하게 이전하는 경우에만 예외적으로 양수인이 조합원 자격을 취득할 수 있도록 규정함으로써 투기수요 차단의 입법목적을 달성함과 동시에 재산권 침해를 최소화하여 공익과 사익 간의 조화를 도모하려는 것입니다.
그런데 만약 도시정비법 제39조제2항제1호에서 조합설립인가 및 투기과열지구 지정 전에 근무상 사정으로 이전한 경우까지 양수인의 조합원 지위를 인정한 것으로 본다면 어느 시점까지의 이전을 같은 호의 적용 대상으로 인정할 것인지 등에 대한 명시적인 제한 규정이 없는 상황에서 예외적으로 양수인이 조합원 자격을 취득할 수 있도록 한 도시정비법 제39조제2항제1호의 적용 대상 범위가 지나치게 확장될 수 있으므로 투기수요 차단을 위한 해당 규정의 입법목적 달성이 어려워질 수 있습니다.
아울러 도시정비법에서는 투기과열지구 내에서의 투기수요를 막기 위하여 재건축사업의 양수인의 조합원 자격 취득을 제한하면서도 과도한 재산권의 침해를 막기 위하여 양수인에 대한 손실보상(제39조제3항) 및 분양신청을 하지 않은 자에 대한 손실보상(제73조) 등을 규정하고 있다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞「도시 및 주거환경정비법」제39조(조합원의 자격 등) ① (생 략)② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 "투기과열지구"라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 일체의 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.1. 세대원(세대주가 포함된 세대의 구성원을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 근무상 또는 생업상의 사정이나 질병치료(「의료법」 제3조에 따른 의료기관의 장이 1년 이상의 치료나 요양이 필요하다고 인정하는 경우로 한정한다)ㆍ취학ㆍ결혼으로 세대원이 모두 해당 사업구역에 위치하지 아니한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군으로 이전하는 경우2. ～ 5. (생 략)