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질문: 「중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법」 제17조제2항(원자력발전사업자의 본사이전이 공익사업인지 여부) 관련
답변: ○ 방폐장특별법 제17조제1항에서는「전기사업법」 제12조제1항제3호에 따른 원자력발전사업자는 중ㆍ저준위방사성폐기물처분시설이 설치될 지역을 관할하는 시ㆍ군 또는 자치구의 지역(이하 “유치지역”이라 함)이 정해진 후 1년 이내에 토지매수ㆍ본사이전 등에 관한 계획을 확정하고, 처분시설에 대한 전원개발사업실시계획의 승인 시점부터 3년 이내에 유치지역으로의 이전을 완료하도록 하고 있고, 방폐장특별법 제17조제2항에서는 방폐장특별법 제17조제1항에 따른 토지매수에는공토법의 관련 규정을 준용할 수 있다고 규정하고 있습니다.

○ 한편,공토법 제4조제8호에서는공토법에 따라 토지등을 취득 또는 사용할 수 있는 공익사업의 하나로, 그 밖에 다른 법률에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 규정하고 있고,같은 법 제2조제7호에서는 “사업인정”이라 함은 공익사업을 토지등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다고 규정하고 있습니다.

○ 그리고,공토법 제19조, 제20조 및 제26조에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는공토법이 정하는 바에 따라 토지등을 수용 또는 사용할 수 있고, 이 경우 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 하고, 사업인정을 받은 사업시행자는 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 하며,같은 법 제28조에서는 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때에는 사업시행자가 사업인정고시가 있은 날로부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있도록 하고 있어, 사업시행자가 공익사업을 수행하기 위해서는 원칙적으로 토지소유자 및 관계인과 협의를 우선 거치되, 협의가 이루어지지 않으면 국토해양부장관의 사업인정을 거쳐 수용에 의한 취득 등을 할 수 있다고 할 것입니다.

○ 이 사안에서는 방폐장특별법 제17조제2항에서 원자력발전사업자의 본사이전에 따른 “토지매수”에는공토법의 관련 규정을 준용할 수 있다고 규정하고 있어,공토법을 준용하는 통상의 다른 법률과 같이 “토지등의 수용”에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는공토법을 준용한다고 규정하지 않고 있는데, “토지매수”에는공토법의 관련 규정을 준용할 수 있다는 조항을 근거로 하여, 이 사안에서의 원자력발전사업자의 본사이전을공토법 제4조제8호의 “그 밖의 다른 법률에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.

○ 이 사안에서의 원자력발전사업자의 본사이전은「국가균형발전 특별법」 제18조제1항에 따라 정부의 공공기관지방이전시책의 일환으로 추진되는 것으로, 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “혁신도시법”이라 함) 제2조제2호에 따라같은 법적용대상인 이전공공기관이지만, 혁신도시법 제29조에서 이전공공기관은 혁신도시로 이전하는 것을 원칙으로 하면서, 다만, 지역의 특성과 이전공공기관의 특수성이 인정되는 경우에는 국토해양부장관이 이전공공기관과 이전공공기관이 이전하는 지역의 시ㆍ도지사의 의견을 듣는 등의 절차를 거쳐 혁신도시 외로 개별이전을 인정할 수 있다고 규정하고 있어, 혁신도시가 아닌 방폐장특별법 제17조제2항에 따라 방폐장이 설치될 지역으로 이전하게 된 것입니다.

○ 먼저, 방폐장특별법은 원자력에 대한 불안감, 방폐장에 대한 정확한 이해 부족 등으로 방폐장 부지가 확보되지 못하고 있던 상황에서 방폐장 유치지역에 대한 지원사업을 확대ㆍ강화하여 정부의 유치지역 지원의지에 대한 신뢰를 확보하려는 것으로, 이를 위하여 유치지역으로 원자력발전사업자의 본사이전을 추진하는 경우 그 본사이전에 따른 토지매수 부담이 과도하게 될 가능성을 제거하여 이전을 용이하게 하기 위하여공토법을 준용하도록 한 것으로 보아야 할 것입니다.

○ 즉, 토지등을 취득하는 방안인 협의에 의한 취득과 수용에 의한 취득 중, 협의에 의한 취득은 기본적으로 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 또는사법상 계약의 성질을 가지는데도(대법원 2004. 9. 24. 선고 2002다68713 판결), 방폐장특별법 제17조제2항에서 “토지매수”에는 굳이공토법의 관련 규정을 준용할 수 있도록 한 것은 필요한 경우에는 수용에 의한 취득까지 포함하려는 취지라고 볼 수 있는 점에서, 원자력발전사업자가 본사이전에 필요한 토지를 취득하는 경우에는같은 법 제17조제2항의 “토지매수에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 관련 규정을 준용할 수 있다”는 규정을 근거로 하여, 원자력발전사업자의 본사이전은공토법 제4조제8호의 “그 밖의 다른 법률에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”에 해당한다고 보아야 합니다.

○ 또한, 혁신도시법 제15조제1항 및 제5항에서 사업시행자는 혁신도시개발예정지구 안에서 혁신도시개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는공토법에 따라 토지등을 수용 또는 사용할 수 있고, 이 경우 혁신도시법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는공토법을 준용한다고 규정하여 혁신도시로 이전하는 공공기관에 대하여공토법에 따라 토지등을 수용할 수 있도록 하고 있는데, 이 사안에서 원자력발전사업자는 혁신도시법 상 이전공공기관임에도 방폐장특별법에 따라 혁신도시가 아닌 지역에 이전하게 되는데, 굳이 이 경우에 대하여는 혁신도시로 이전하는 다른 공공기관과 달리공토법에 따라 토지등을 수용하는 것이 불가능하다고 볼 합리적인 이유가 없다고 할 것입니다.

○ 따라서 원자력발전사업자가 방폐장특별법 제17조제1항에 따라 본사이전을 하는 경우 이에 필요한 토지를 취득함에 있어서,같은 법 제17조제2항의 “토지매수에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 관련 규정을 준용할 수 있다”는 규정을 근거로 하여, 원자력발전사업자의 본사이전을공토법 제4조제8호의 “그 밖의 다른 법률에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”으로 볼 수 있습니다.
질문: 「지적법 시행규칙」 제55조제4항(지적측량의뢰를 하지 않은 인접토지소유자가 지적측량성과도를 요구하는 경우 지적측량수행자의 교부 의무 여부) 관련
답변: ○「지적법」 제32조, 제35조, 제36조, 제50조와같은 법 시행령 제59조 및같은 법 시행규칙 제55조에 따르면, 토지소유자 등 이해관계인은 경계복원측량을 하는 때에는 지적측량수행자에게 해당 지적측량을 의뢰해야 하고, 지적측량수행자는 토지소유자 등 이해관계인으로부터 지적측량의뢰가 있는 때에는 지적측량을 실시하여 그 측량성과를 결정해야 하며, 지적측량수행자가같은 법 제35조에 따른 지적측량을 하는 경우, 지적측량수행자는 시ㆍ도지사 또는 소관청에게 측량성과의 정확성에 대한 검사를 받아야 하고, 소관청은 측량성과가 정확하다고 인정되는 때에는 지적측량성과도를 지적측량수행자에게 교부해야 하며, 지적측량수행자는 측량의뢰인에게 그 측량성과도를 지체 없이 교부해야 한다고 되어 있고, 지적측량을 의뢰하는 자는 지적측량수행자에게 국토해양부장관이 고시하는 지적측량수수료를 지급해야 한다고 되어 있으며, 다만 경계복원측량을 하는 경우 등에는 소관청에게 검사를 받지 않아도 되도록 규정하고 있습니다.

○ 이 사안에서는 토지소유자가 신청한 경계복원측량과 관련하여, 지적측량수행자에게 인접토지 부분에 대한 지적측량을 신청하지 않은 인접토지소유자가 그 발급을 요구하는 경우에 이를 교부할 의무가 있는지가 문제됩니다.

○ 앞에서 본 바와 같이「지적법」 제35조 및같은 법 시행규칙 제55조는 경계복원측량을 하는 경우, 토지소유자 등 이해관계인이 지적측량수행자에게 해당 지적측량을 의뢰하도록 하고 있고, 이 경우 지적측량수행자는 측량의뢰인에게 지적측량성과도를 교부해야 한다고 규정하고 있을 뿐, 인접토지소유자에게 교부하도록 규정하고 있지 않은데, 이는같은 법 제38조, 제39조,같은 법 시행령 제44조,같은 법 시행규칙 제61조에 따라 소관청이 직권으로 관리하는 지적측량기준점성과 및 그 측량부의 경우에는 교부받고자 하는 자의 신청에 따라 제한 없이 교부할 수 있도록 하고 있는 것과는 구분된다고 할 것입니다.

○ 더욱이「지적법」 제50조제2항 및같은 법 시행령 제59조제2항에 따르면, 지적측량을 의뢰한 자는 지적측량업자 등 지적측량수행자에게 국토해양부장관이 고시하는 지적측량수수료를 지급하도록 되어 있는바, 법령상 일정한 자에게 지적측량성과도 교부의무를 지적측량수행자에게 부과하는 등의 사유가 없는 이상 지적측량을 의뢰하고 그에 따른 수수료를 내지 않은 자, 특히 인접토지소유자라고 하더라도 그런 자에게 지적측량성과도를 교부할 의무가 지적측량수행자에게 있다고는 할 수 없습니다.

○ 따라서 토지소유자가 의뢰한 경계복원측량과 관련하여, 지적측량의뢰를 하지 않은 인접토지소유자가 요구하는 경우에 지적측량수행자는 인접토지 부분에 대한 지적측량성과도를 교부할 의무가 있는 것은 아닙니다.
질문: 「지적법」 제45조제2항제2호 및 같은 법 시행령 제55조제2항(지적측량을 할 수 있는 자) 관련
답변: ○「지적법」 제2조 및 제32조제1항에 따르면 지적(地籍)이란 국가가 토지에 대한 물리적ㆍ인위적ㆍ권리적 현황을 공시할 목적으로 필지단위로 등록한 기록 내지 정보체계를 말하고, 지적측량이란 토지를 지적공부에 등록하거나 지적공부에 등록된 경계점을 지상에 복원할 목적으로 소관청 또는 지적측량수행자가 직권 또는 이해관계인의 신청에 의하여 각 필지의 경계 또는 좌표의 면적을 정하는 측량을 말합니다.
 따라서 지적측량은 물권을 확정하여 지적공부에 공시하고, 공시된 물권을 현지 확인함으로써 관념적인 소유권을 실체적으로 특정하여 물권의 소재를 명확히 하는 것을 목적으로 하고 있어 토지의 전체적 형상보다는 토지의 법률상 단위인 필지의 경계와 소유권의 한계를 결정하게 됩니다.

○ 먼저,「지적법」상의 지적측량 절차를 살펴보면, 토지소유자 등 이해관계인이 지적공부의 복구, 지적측량기준점의 표지설치, 경계점 복원 등의 사유로 지적측량을 할 필요가 있는 경우 지적측량수행자인 지적측량업자 또는 대한지적공사에게 지적측량을 의뢰하면, 지적측량수행자는 해당 토지에 대한 지적측량을 실시하고, 그 측량결과를 결정한 후 측량부, 측량결과도, 면적측량도 등의 측량성과에 관한 자료를 소관청에 제출해야 하며, 소관청은 그 측량성과에 관한 자료를 검사하여 측량성과가 정확하다고 인정되는 때에 지적측량성과도를 지적측량수행자에게 교부하고, 지적측량수행자는 이를 측량의뢰인에게 다시 교부하게 됩니다.

○ 그런데,「지적법」에서는 지적경계가 불분명하거나 경계의 분쟁 등으로 지적측량성과에 대한 다툼이 발생할 경우에 국민의 권리와 이익을 구제하기 위한 수단으로 지적측량적부심사제도를 규정하고 있는바,같은 법 제45조제1항ㆍ제2항 및같은 법 시행령 제55조제1항에 따르면 토지소유자 또는 이해관계인은같은 법에 따른 지적측량성과에 대하여 다툼이 있는 경우에는 대상 토지에 대한 지적측량을 신청하여 측량을 실시한 후, 그 측량성과와 심사청구경위서를 첨부하여 관할 시ㆍ도지사에게 제출해야 하고, 지적측량적부심사를 청구받은 시ㆍ도지사는 30일 이내에 해당 측량자별 측량경위 및 측량성과, 해당 토지에 대한 토지이동연혁 및 조사측량성과 등을 조사하여 지방지적위원회에 회부하도록 규정하고 있습니다.

○ 그리고「지적법 시행령」 제55조제2항에 따르면 시ㆍ도지사는같은 법 제45조제2항제2호의 해당 토지에 대한 조사측량성과를 작성하기 위하여 필요한 경우에는 지적직공무원을 지정하여 지적측량을 하게 할 수 있고, 필요한 때에는 대한지적공사에 그 소속 지적기술자의 참여를 요청할 수 있도록 규정하고 있는데, 위 규정에 따라 지적직공무원이 하는 지적측량에 참여한 대한지적공사 소속 지적기술자가 직접 지적측량을 할 수 있는지가 문제된다고 할 것입니다.

○ 그런데,「지적법 시행령」 제55조제2항은 시ㆍ도지사가같은 법 제45조제2항제2호에 따른 조사측량성과의 작성에 필요한 경우 지적직공무원을 지정하여 지적측량을 하도록 하고, 지정받은 지적직공무원이 지적측량을 하는 과정에서 필요한 때에는 대한지적공사 소속 지적기술자를 그 지적측량에 참여하게 할 수 있다는 것이므로, 위 규정에 따라 지적측량에 참여한 대한지적공사 소속의 지적기술자는 지적측량을 하는 지적직공무원을 보조하는 역할을 하는 것이라고 할 것입니다.

○ 더구나 지적측량적부심사제도는 지적측량성과에 대한 다툼이 발생할 경우에 국민의 권리와 이익을 구제하기 위한 수단이므로 그 심사를 하기 위하여 행하는 조사측량은 공정하고 객관적으로 이루어져야할 것인바, 대한지적공사에서 실시한 지적측량성과에 대하여 다툼이 있어 청구한 지적측량적부심사를 심의하기 위하여 필요한 조사측량을 대한지적공사 소속 지적기술자로 하여금 직접 실시하도록 하면, 지적측량성과에 대한 분쟁을 해결하고 측량성과의 공정성과 정확성을 확보하려는 지적측량성과적부심사제도의 취지에도 반하게 됩니다.

○ 그렇다면,「지적법」 제45조제2항제2호 및같은 법시행령 제55조제2항에 따라 시ㆍ도지사가 조사측량성과를 작성하기 위하여 하는 지적측량은 대한지적공사 소속 지적기술자가 직접 할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 철도보호지구 효력발생 시점(「철도안전법」 제45조 등 관련)
답변: 「철도안전법」 제45조제1항에 따르면 철도경계선(가장 바깥쪽 궤도의 끝선을 말함)으로부터 30미터 이내의 지역을 철도보호지구로 정하면서, 철도보호지구안에서 토지의 형질변경 및 굴착(제1호) 등의 행위를 하려면 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관에게 신고하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 국토해양부장관은 철도차량의 안전운행 및 철도보호를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 자에 대하여 당해 행위의 금지 또는 제한을 명령하거나 대통령령이 정하는 필요한 조치를 하도록 명할 수 있으며,같은 법 제78조제3항제9호에 따르면같은 법 제45조제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 같은 조 제2항에 의한 명령에 따르지 아니한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「철도안전법」 제2조제1호에 따르면 “철도”란「철도산업발전 기본법」 제3조제1호에 따른 철도를 말하고,「철도산업발전 기본법」 제3조제1호에 따른 “철도”란 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 철도차량 및 이와 관련된 운영ㆍ지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말하며, 같은 조 제2호에 따르면 “철도시설”이란 철도의 선로(선로에 부대되는 시설을 포함함), 역시설(물류시설ㆍ환승시설 및 편의시설 등을 포함함) 및 철도운영을 위한 건축물ㆍ건축설비 등을 말하고, 같은 조 제4호에 따르면 “철도차량”이란 선로를 운행할 목적으로 제작된 동력차ㆍ객차ㆍ화차 및 특수차를 말하며, 같은 조 제5호에 따르면 “선로”란 철도차량을 운행하기 위한 궤도와 이를 받치는 노반 또는 공작물로 구성된 시설을 말합니다.
살피건대,「철도안전법」 제45조제1항에 따르면 철도경계선, 즉 가장 바깥쪽 궤도의 끝선으로부터 30미터 이내의 지역을 철도보호지구라고 한다고 되어 있으므로, 법령의 문언 해석상 철도보호지구가 되기 위해서는 기본적으로 “철도”, 즉, “여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 철도차량 및 이와 관련된 운영ㆍ지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계”가 존재하여야 할 것이고,「철도안전법」상 철도보호지구안에서의 행위제한 규정들을 살펴보더라도, 철도보호지구란 이미 설치가 완료된 철도시설의 보호 또는 철도차량의 안전운행을 위한 것이라고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그런데,「철도건설법」 제16조제1항전단에 따르면 철도건설사업을 하는 사업시행자는 철도건설사업에 관한 공사를 끝냈을 때에는 지체 없이 국토해양부장관에게 공사준공보고서를 제출하여 준공확인을 받아야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 국토해양부장관은 같은 조 제1항에 따른 준공확인 신청을 받으면 준공확인을 한 후 그 공사가 승인된 내용대로 시행되었다고 인정되는 경우에는 이를 고시하여야 하며, 같은 조 제4항에 따르면 사업시행자는 같은 조 제2항에 따른 준공 고시가 있기 전에 철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설을 사용하여서는 아니되나 다만, 국토해양부장관으로부터 준공 전 사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있습니다.
그렇다면, 철도보호지구의 발효 시점이라고 할 수 있는 철도시설의 설치가 완료된 시점이란 철도차량이 운행할 수 있도록 궤도를 포함한 선로 등 철도시설의 설치가 완료되어 철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설을 사용할 수 있는 준공 고시일 또는 준공 전 사용허가를 받은 시점이라고 할 것입니다.
한편,「철도건설법」 제9조제1항전단에 따르면 사업시행자는 사업의 규모와 내용, 사업 구역, 사업 기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 철도건설사업실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 하고, 같은 조 제4항에 따르면 국토해양부장관은 같은 조 제1항에 따라 실시계획을 승인하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 관계 서류의 사본을 관계 지방자치단체의 장에게 송부하여야 하며, 같은 조 제8항 전단에 따르면 사업시행자는 같은 조 제1항에 따라 승인을 받은 실시계획 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다고 되어 있는바, 공사중인 철도시설물도 보호할 필요성이 있으므로「철도건설법」 제9조에 따른 실시계획 승인 고시일을 철도보호지구 발효 시점으로 보아야 한다는 주장이 있을 수 있습니다.
그러나, 실시계획은 국토해양부장관의 승인을 받아 변경이 가능하므로 실시계획 승인 고시일을 철도보호지구 발효 시점으로 볼 경우 실시계획이 변경될 때마다 철도보호지구가 변경되는 문제점이 있다고 할 것입니다.
따라서, 철도보호지구의 효력발생 시점은「철도건설법」 제16조제2항에 따른 준공 고시일 또는 같은 조 제4항 단서에 따라 준공 전 사용허가를 받은 시점이라고 할 것입니다.
질문: 추진위원회 또는 조합으로부터 위탁을 받아 토지등소유자 등으로부터 총회 의결을 위한 서면을 받는 업무나 투·개표관리 업무를 하는 자의 경우 「도시 및 주거환경정비법」 제69조에 따른 정비사업전문관리업의 등록을 하여야 하는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제69조제1항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」 제69조제1항에 따르면 조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행 등 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항을 추진위원회 또는 사업시행자로부터 위탁받거나 이와 관련한 자문을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 자본ㆍ기술인력 등의 기준을 갖춰 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하고,같은 법 제85조제9호에 따르면 제69조제1항에 따른 등록을 하지 아니하고 정비사업을 위탁받은 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정되어 있습니다.
한편,「도시 및 주거환경정비법」 제15조제2항에 따라 고시된 「정비사업 조합설립추진위원회 운영규정」 별표 제20조제1항에 따르면 추진위원회는 토지등소유자 전원으로 주민총회를 구성하도록 되어 있고, 같은 별표 제22조제2항에 따르면 토지등소유자는 서면 또는 대리인을 통하여 의결권을 행사할 수 있고 이 경우 서면에 의한 의결권 행사는 같은 조 제1항의 규정에 의한 출석으로 본다고 규정되어 있으며,「도시 및 주거환경정비법」 제24조제1항에 따르면 조합에 조합원으로 구성되는 총회를 두게 되어 있고, 같은 조 제5항 본문에 따르면 총회의 소집절차ㆍ시기 및 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정하며, 같은 항 단서에 따르면 총회에서 의결을 하는 경우 조합원의100분의 10 이상이 직접 출석하여야 한다고 규정하고 있습니다.
「도시 및 주거환경정비법」 제69조에 따른 정비사업전문관리업 등록제도는 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항을 위탁받거나 자문할 수 있는 정비사업전문관리제도를 도입함으로써 조합의 비전문성을 보완하고 효율적인 사업추진을 도모하려는 취지로,같은 법 제69조 및 제70조에서 정비사업전문관리업자의 업무 및 제한업무를 열거하고 있고,같은 법 제72조부터 제75조까지의 규정에서 정비사업전문관리업자의 결격사유, 등록취소 및 업무정지 사유, 정비사업전문관리업자에 대한 조사, 교육 및 정보의 종합관리 등 정비사업전문관리업자에 대한 전반적인 지휘ㆍ감독에 대한 규정을 두고 있으며,같은 법 제85조제9호에서 등록을 하지 아니하고 정비사업을 위탁받는 경우 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는 점 등을 고려해 볼 때, 정비사업전문관리업자의 업무 범위는 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
이에 따라 주민총회 및 조합 총회에 관한 규정을 살펴보면, 주민총회의 경우 주민총회의 개최 주체인 추진위원회가 조합 설립을 목적으로 조합 설립과 관련된 업무를 하는 기구임을 명시하고 있고(「도시 및 주거환경정비법」 제13조 및 제14조제1항), 주민총회의 의결사항으로서임원, 운영규정, 사업시행계획서 등의 변경 등을 규정하고 있으며(「정비사업 조합설립추진위원회 운영규정」 별표 제21조), 조합총회의 경우 정관의 변경, 정비사업비의 사용, 시공자ㆍ설계자 또는 감정평가업자의 선정 및 변경, 조합임원의 선임 및 해임, 사업시행계획서의 수립 및 변경, 관리처분계획의 수립 및 변경 등을 총회의 의결사항으로 열거(「도시 및 주거환경정비법」 제24조제3항)하고 있는 점을 고려해 볼 때, 주민총회 및 조합 총회의 의결 내용이 모두 추진위원회의 조합설립 관련사항, 또는 조합설립 이후의 정비사업과 관련된 내용임을 알 수 있고, 이러한 내용에 대하여 총회에서 의결을 한다는 것은 해당 내용에 대하여 가부를 결정한다는 의미로서 토지등소유자 또는 조합원의 동의를 요하는 것임을 알 수 있으며, 주민총회 또는 조합 총회의 의결을 위한 서면을 받거나 투ㆍ개표를 관리하는 것은 이러한 총회의 의결 관련 업무를 대행하는 것이기 때문에, 해당 업무가 “조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행”에 해당하지 않는다고 볼 합리적 이유가 없다고 할 것입니다.
따라서, 주민총회 및 조합의 총회 운영과 관련하여 추진위원회 또는 조합으로부터 위탁을 받아 총회에 참석하지 않은 토지등소유자 또는 조합원으로부터 총회 의결을 위한 서면을 받는 업무나 투ㆍ개표관리 업무를 하는 자의 경우 해당 업무는「도시 및 주거환경정비법」 제69조제1항제1호의 “조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행”에 해당하므로 정비사업전문관리업의 등록을 하여야 합니다.
질문: 측량기술자인 지방자치단체 소속 공무원의 민원신청 관련 측량도면 작성 가부(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제44조 등 관련)
답변: 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(이하 “측량법”이라 함) 제2조ㆍ제44조,같은 법 시행령 제34조ㆍ제35조, 별표 7 등에 따르면, 지방자치단체가「농지법」에 따른 농지전용허가 및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가로서 일정한 규모 이하의 것에 대한 신청을 무상으로 대행해 주는 것과 관련하여 측량기술자인 지방자치단체 소속 공무원이 해당 신청 시 첨부해야 하는 서류인 시설물의 배치도 등 공사 또는 사업 관련 도서를 작성해주는 것은 각종 인허가 관련 측량도면 및 설계도서의 작성을 하는 것으로서 측량법상 일반측량에 해당하면서 아울러 일반측량업의 업무 내용에도 해당된다 할 것인바, 이 사안에서는 일반측량업의 업무에 해당하는 행위를 지방자치단체 소속 공무원인 측량기술자가 수행하는 것 자체가측량법에 위반되는 것은 아닌지, 그리고 해당 지방자치단체가 등록하지 아니하고 일반측량업을 하는 것에 해당되는 것은 아닌지가 문제됩니다.
우선측량법 제39조제1항에 따르면같은 법에서 정하는 측량은 측량기술자가 아니면 할 수 없도록 하고 있으므로 반대해석상 측량기술자는 특별한 규제가 없는 한 측량을 할 수 있다고 할 것인데, 이 사안의 경우에는 측량기술자인 지방자치단체 소속 공무원이 농지전용허가 및 개발행위허가 신청 대행과관련하여 해당 신청 시 첨부해야 하는 서류인 시설물의 배치도 등 공사 또는 사업 관련 도서를 작성해주는 것이고,측량법 제24조에 따르면 일정한 사유로 지적측량을 할 필요가 있는 경우에는 지적측량업의 등록을 한 자 또는같은 법 제58조에 따른 대한지적공사에 의뢰하도록 하고 있어 그 외의 다른 자는 해당 지적측량을 수행할 수 없는 것과는 달리 일반측량의 수행과 관련하여서는측량법에서 특별히 규제하지 않고 있으므로, 측량기술자인 지방자치단체 소속 공무원이 시설물의 배치도 등 공사 또는 사업 관련 도서를 작성하는 것 자체가측량법에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다.
다음으로 지방자치단체가측량법에 따라 등록하지 아니하고 일반측량업을 하는 것에 해당되는 것은 아닌지와 관련하여 살펴보면,측량법 제44조 및같은 법 시행령 제34조제1항제2호에 따라 등록을 요하는 일반측량업은 같은 법 시행령 제34조 및 별표 7에 규정되어 있는 업무인 일반측량으로서 토지 및 지형ㆍ지물에 대한 측량, 설계에 수반되는 조사측량과 측량 관련 도면의 작성 또는 각종 인허가 관련 측량도면 및 설계도서의 작성을 업으로 하는 것을 말하는데, 여기서 “업”으로 하는 경우에 해당하는지 여부는 단순히 그에 필요한 인적 또는 물적 시설을 구비하였는지 여부와는 관계없이 해당 업무의 범위에 해당하는 행위의 반복ㆍ계속성의 여부, 영업성의 유무, 그 행위의 목적이나 규모, 횟수, 기간, 태양 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 판단하여야 할 것입니다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2008도7277 판결례등 참조).그런데 이 사안에서 문제되는 지방자치단체의 대행 서비스의 지원 대상자는 다른 지방자치단체에서의 전입 가구 중 일부, 기초생활수급자,「농지법 시행령」 제29조제4항제1호에 해당하는 농업인 또는 다문화가족만으로 한정하고 있어 그 서비스의 수혜 대상자의 범위가 제한적이라는 점, 단독주택 건축을 위한 농지전용허가 및 개발행위허가로서 따로 진ㆍ출입로의 개설이 필요 없는 일정한 규모 이하의 것으로만 그 대행 서비스의 대상 범위도 제한하고 있는 점, 해당 지원대상자로부터 아무런 대가도 받지 아니하고 그 대행 서비스를 제공하고 있는 점, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 사무를 주된 업무로 수행하면서 부수적으로 그 대행 서비스를 제공하는 것에 불과한 점, 그리고 해당 대행 서비스의 목적이 일정한 주민에 대한 복지증진 차원으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 판단해 보면, 해당 지방자치단체가 대행 서비스를 제공하면서 일반측량업의 업무 내용에 해당하는 행위를 계속ㆍ반복적으로 한다 하더라도그것이측량법 제44조 및같은 법 시행령 제34조제1항제2호에 규정된 일반측량업을 영위하는 것에 해당된다고 볼 수는 없다 할 것입니다.
따라서, 이 사안의 경우와 같이, 지방자치단체가 기초생활수급자 등을 대상으로 하여 농지전용허가 및 일정한 개발행위허가에 대한 신청을 아무런 대가를 받지 아니하고 대행해 주는 것과 관련하여 측량기술자인 지방자치단체 소속 공무원이 해당 신청 시 첨부해야 하는 서류인 시설물의 배치도 등 공사 또는 사업 관련 도서를 작성해주는 것은측량법에 위반되지 않습니다.
질문: 추진위원회의 의결로 위원을 해임하는 사항을 조합설립추진위원회 운영규정에 정하는 것이 「도시 및 주거환경정비법」에 위배되는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제13조제5항 및 제23조제4항)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제13조제1항에서는 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 자가같은 법 제2조제2호에 따른 정비사업(이하 “정비사업”이라 함)을 시행하고자 하는 경우에는같은 법 제2조제9호에 따른 토지등소유자(이하 “토지등소유자”라 함)로 구성된 조합을 설립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는같은 법 제4조에 따른 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및같은 법 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회(이하 “추진위원회”라 함)를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는같은 법 제23조는 제2항에 따른 추진위원회 위원에 관하여 준용하고 이 경우 “조합”은 “추진위원회”로, “임원”은 “위원”으로, “조합원”은 “토지등소유자”로, “조합장”은 “추진위원회 위원장”으로 본다고 규정하고 있습니다.
같은 법 제15조제2항에서는 국토해양부장관은 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 추진위원회 위원의 선임방법 및 변경에 관한 사항 등의 내용을 포함한 추진위원회 운영규정(이하 “운영규정”이라 함)을 정하여 관보에 고시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 추진위원회는 운영규정에 따라 운영하여야 한다고 하고 있으며, 같은 조 제6항 및 제7항에서는 토지등소유자는 운영규정이 정하는 바에 따라 추진위원회에 추진위원회의 위원의 교체 및 해임을 요구할 수 있으며, 추진위원회 위원의 교체ㆍ해임절차 등에 관한 구체적인 사항은 운영규정이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있습니다.
또한,도시정비법 제20조제1항에서는 조합은 조합임원의 권리ㆍ의무ㆍ보수ㆍ선임방법ㆍ변경 및 해임에 관한 사항이 포함된 정관을 작성하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제23조제4항에서는 조합임원의 해임은같은 법 제24조에도 불구하고 조합원 10분의 1 이상의 발의로 소집된 총회에서 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원 과반수의 동의를 얻어 할 수 있다고 규정하고 있으며,같은 법 제24조에서는 조합에 조합원으로 구성되는 총회를 두고(제1항), 총회는같은 법 제23조제4항의 경우를 제외하고는 조합장의 직권 또는 조합원 5분의 1 이상 또는 대의원 3분의 2 이상의 요구로 조합장이 소집하며(제2항), 조합임원의 선임 및 해임의 사항 등은 총회의 의결을 거쳐야 하고(제3항), 총회의 소집절차ㆍ시기 및 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정한다고 규정하고 있습니다.
우선,도시정비법 제13조제5항은 정비사업조합설립추진위원회가 정비사업 관련 토지등소유자의 이해관계에 미치는 영향 및 정비사업추진 관련 토지소유자등의 보호라는 공익적 측면 등을 고려하여 추진위원회 위원의 해임에 관하여같은 법 제23조제4항의 조합임원의 해임에 관한 규정을 준용하여, 추진위원회 위원의 해임을 토지등소유자 10분의 1이상의 발의로 소집된 총회에서 토지등소유자 과반수의 출석과 출석 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 할 수 있도록 규정하고 있다고 할 것입니다.
 이런 취지에서도시정비법에서 위와 같은 규정을 두고 있는 이상, 추진위원회 위원의 해임에 관하여 정하도록 명시적인 위임을 받았다고도 할 수 없는같은 법 제15조제2항을 근거로 하여, 토지등소유자의 발의나 요구가 없는 경우에도 토지등소유자의 동의를 받지 않고 추진위원회의 의결을 거쳐 해임할 수 있도록 하는 등 제13조제5항 및같은 법 제23조제4항에서 정한 사항에 위배되는 내용의 추진위원회 위원의 해임에 관한 사항을 운영규정에서 창설적으로 정할 수 없다 할 것입니다.
나아가,같은 법 제13조제2항에서 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻도록 하면서 추진위원회의 위원장을 포함한 5인 이상의 위원에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 얻도록 하고있는바, 만약 토지등소유자의 발의나 요구가 없는 경우에도 운영규정에서 추진위원회의 의결을 거쳐 추진위원회 위원을 해임할 수 있도록 규정할 수 있다고 한다면, 이는 추진위원회의 구성에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 얻도록 한같은 법 제13조제2항의 규정취지에도 맞지 않는다고 할 것입니다.
그러나,같은 법 제15조제6항 및 제7항에서 토지등소유자는 운영규정이 정하는 바에 따라 추진위원회에 추진위원회 위원의 교체 및 해임을 요구할 수 있도록 규정하고 있고, 이 경우 추진위원회 위원의 교체ㆍ해임절차 등에 관한 구체적인 사항은 운영규정이 정하는 바에 의하도록 하고 위임하고 있으므로,도시정비법의 이와 같은 명시적인 수권규정에 따라 추진위원회의 의결로 추진위원회의 위원의 해임에 관한 사항을 운영규정으로 정하는 경우 이것이같은 법 제13조제5항 및 제23조제4항에 위배된다고 할 수 없고, 추진위원회의 의결을 거쳐 위원을 해임하는 것이 토지등소유자의 요구에 따른 것이라는 측면에서 추진위원회의 구성에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 얻도록 한같은 법 제13조제2항의 규정취지와 맞지 않는다고도 할 수 없습니다.
그렇다면,도시정비법 제15조제2항제1호를 근거로 정비사업조합설립추진위원회 위원의 해임을 주민총회에서 토지등소유자의 동의를받지 않고 추진위원회의 의결을 거쳐 해임할 수 있도록 하는 내용을 정비사업조합설립추진위원회 운영규정으로 정하는 것은같은 법 제13조제5항 및 제23조제4항에 위배되나,같은 법 제15조제6항 및 제7항에 따라 운영규정으로 토지등소유자의 해임요구가 있는 경우에 추진위원회의 의결을 거쳐 해임할 수 있도록 하는 내용을 정하는 것은같은 법 제13조제5항 및 제23조제4항에 위배되지 않습니다.
질문: 층수 산정에서 제외되는 승강기탑의 범위(「건축법 시행령」 제119조 등 관련)
답변: 「건축법」 제84조에서는 건축물의 층수 산정방법은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임을 받아같은 법 시행령 제119조제1항제9호는 층수 산정과 관련하여 승강기탑, 계단탑, 망루, 장식탑, 옥탑, 그 밖에 이와 비슷한 건축물의 옥상 부분으로서 그 수평투영면적의 합계가 해당 건축물 건축면적의 8분의 1(「주택법」 제16조제1항에 따른 사업계획승인 대상인 공동주택 중 세대별 전용면적이 85제곱미터 이하인 경우에는 6분의 1) 이하인 것과 지하층은 건축물의 층수에 산입하지 아니하고, 층의 구분이 명확하지 아니한 건축물은 그 건축물의 높이 4미터마다 하나의 층으로 보고 그 층수를 산정하며, 건축물이 부분에 따라 그 층수가 다른 경우에는 그 중 가장 많은 층수를 그 건축물의 층수로 본다고 규정하고 있습니다.
그런데,「건축법」에서는 “승강기탑”에 대하여 별도의 정의규정을 두고 있지 않아 어느 범위까지 승강기탑으로 보아 층수 산정에서 제외할 수 있는지 의문이 있을 수 있으나, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하는데, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조).먼저,「건축법 시행령」 제119조제1항제5호에 따르면 건축물 높이 산정은 지표면으로부터 그 건축물의 상단까지의 높이[건축물의 1층 전체에 필로티(건축물을 사용하기 위한 경비실, 계단실, 승강기실, 그 밖에 이와 비슷한 것을 포함한다)가 설치되어 있는 경우에는 법 제60조 및 법 제61조제2항을 적용할 때 필로티의 층고를 제외한 높이]로 하도록 규정함으로써, “승강기탑”과는 달리 “승강기실”이라는 용어를같은 법에서 구분하여 사용하고 있고, 승강기의 설치 및 보수 등에 관한 사항을 규정하고 있는「승강기시설 안전관리법」 제2조제1호에 따르면 승강기란 건축물이나 고정된 시설물에 설치되어 일정한 경로에 따라 사람이나 화물을 승강장으로 옮기는 데에 사용되는 시설로서,같은 법 시행규칙 별표 2의2에 따르면 승강기는 기계실(권상기, 제어반, 조속기), 카, 승강장(승강장문, 버튼), 승강로(안전장치, 카 하부)로 구분됩니다.
한편, 건축물에 대하여「건축법 시행령」상의 증축(제2조제2호), 건축허가 대상(제8조), 건축물 설계자의 구조 안전의 확인 의무 대상(제32조), 승용 승강기의 설치 대상(제89조) 여부 등을 판단하기 위해서는 층수 산정이 필요한데,같은 영 제119조제1항제9호에서는 승강기탑의 수평투영면적의 합계가 해당 건축물 건축면적의 8분의 1 이하이면 건축물의 층수 산입에서 제외하도록 하고 있는바, 같은 호에서 건축물의 층수 산입에서 제외되는 대상은 승강기탑 뿐만 아니라 계단탑, 망루, 장식탑, 옥탑 등 옥상에 돌출되어 있는 부분인데, 이러한 부분들의 공통점은 일상적인 주거활동 등에 제공되어 사용하는 공간이 아닌 부수적인 부분이라는 점이고, 이러한 부분의 수평투영면적의 합계가 해당 건축물 건축면적의 8분의 1 이하에 불과한데도 층수에 산입하여 건축허가 대상인지 여부 등을 판단하는 것은 상대방에게 오히려 불합리한 측면이 있으므로 이를 산입에서 제외한 것이라 할 것이고, 승강기탑이 같은 항 제3호라목에 따른 바닥면적 및 같은 항 제4호에 따른 연면적에도 포함되지 않는 점 역시 같은 맥락에서 이해할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 승강기란 건축물의 층과 층 사이를 이동하기 위해 설치하는 것으로서, 통상적으로 승강기 운행을 위해서는 각 층에 승강장이 설치되고 승강장 출입구를 통하여 각 층이 구획된다고 볼 수 있으나, 이러한 승강기를 해당 건축물의 최상층까지 운행하기 위해서는 승강기 작동을 위한 제어반이나 권상기 등이 설치되는 부분이 불가피하게 최상층 윗부분으로 돌출될 수밖에 없는데, 이러한 돌출 부분은 “승강장”이 아닌 “단순 기계시설”이 설치된 부분으로서 각 층을 구획하는 기준이 될 수 없는바,위와같은 법규정 및 입법취지 등을 종합적으로 고려해 볼 때,「건축법 시행령」 제119조에 따른 “승강기실”과 “승강기탑”은 서로 구분되는 개념으로서, “승강기실”은 승강로와 승강장으로 이루어진, 각 층을 구획하는 하나의 독립적 공간으로 보이고, “승강기탑”은 승강기 작동을 위해 제어반이나 권상기 등이 설치된 돌출 부분, 즉, 카 윗부분이나 승강로 상부를 의미하는 것으로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안의 경우에는 건축물의 옥상에 출입하기 위해 해당 옥상에 승강로와 승강장이 설치된 것으로서, 부수적으로 승강기의 윗부분이 옥상에 돌출된 것으로 보기 어렵다 할 것인바, 앞에서 살펴본「건축법 시행령」 제119조제1항제9호의 입법취지 및 법질서 전체와의 조화를 고려하면, 건축물의 층수 산입에서 제외되는 승강기탑으로 볼 수 없다고 해석하는 것이 구체적 타당성을 갖는 해석이라 할 것입니다.
따라서, 건축물(「주택법」 제16조제1항에 따른 사업계획승인 대상인 공동주택 중 세대별 전용면적이 85제곱미터 이하인 경우가 아님)의 옥상에 출입하기 위하여 옥상에「승강기시설 안전관리법 시행규칙」 별표 2의2에 따른 승강장을 설치한 경우, 그 수평투영면적의 합계가 해당 건축물 건축면적의 8분의 1 이하라 하더라도 이를「건축법 시행령」 제119조제1항제9호에 따른 승강기탑으로 볼 수 없으므로 건축물의 층수 산입에서 제외되는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 국토해양부 -“컨벤션센터 및 주상복합용지”를 택지개발사업의 시행자인 지방자치단체에 수의계약의 방법으로 공급하는 것이 가능한지의 여부(「택지개발촉진법」 제18조 등 관련)
답변: 「택지개발촉진법」 제18조제1항에서는 택지를 공급하려는 자는같은 법 제9조에 따른 실시계획에서 정한 바에 따라 택지를 공급하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제18조제2항에서는 같은 조 제1항의 규정에 의하여 공급하는 택지의 용도, 공급의 절차ㆍ방법 및 대상자 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제13조의2제2항에서는 택지의 공급은 시행자가 미리 정한 가격으로 추첨의 방법에 의하여 분양 또는 임대하되, 다만 판매시설용지 등 영리를 목적으로 사용될 택지 등은 경쟁입찰의 방법에 의하여 공급하도록 하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 일정한 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 규정하면서「주택법」에 의한 사업주체 중 국가ㆍ지방자치단체 또는 국토해양부령이 정하는 공공기관에 공급할 경우(제1호), 도로ㆍ학교ㆍ공원ㆍ공용의 청사등 일반에게 분양할 수 없는 공공시설용지를 국가ㆍ지방자치단체 기타 법령에 의하여 당해 공공시설을 설치할 수 있는 자에게 공급할 경우(제2호) 등을 규정하고 있습니다.
우선 주상복합용지인 택지의 경우에는「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제1호에 의해서 지방자치단체에 수의계약의 방법으로 공급할 수 있는 것인지와 관련하여 해당지방자치단체가「주택법」에 의한 사업주체에 해당되는지가 문제되는데,「주택법」 제2조제7호에서는 사업주체를같은 법 제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 자로 정의하고 있지만, 택지개발사업은 주택건설용지와 공공시설용지를 개발하는 사업으로서 이러한 택지개발사업으로 조성된 택지는 이미 대지로 조성된 상태가 되는 것이므로「주택법」에 따른 사업주체가 이미「택지개발촉진법」에 따라 조성된 택지를 공급받아「주택법」상 할 수 있는 사업에는 대지조성사업이 포함될 수 없고,「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제1호에 따라 수의계약의 방법으로 택지를 공급받을 수 있는 “국토해양부령이 정하는 공공기관”에 대하여같은 법 시행규칙 제10조제3항각 호에서 규정하고 있는 “「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사”(제1호), “「지방공기업법」 제49조의 규정에 의하여 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사”(제2호), “「주택법」 제2조제5호의 규정에 의한 사업주체중 다른 법률에 의하여 설립된 법인으로서 임대주택을 건설하고자 하는 기관”(제3호)은 모두 주택건설사업을 할 수 있는 기관인 점에 비추어 보면,같은 법 시행령 제13조의2제5항제1호에서 수의계약의 방법으로 택지를 공급받을 수 있는 대상자로규정된 “「주택법」에 의한 사업주체”는「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받아 주택건설사업을 시행하려는 자로 한정하는 것이 타당하다 할 것입니다.
그리고「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받아 주택건설사업을 시행하려는 자가 공급받을 수 있는 택지도 해당 사업자가 시행하게 될 사업인 주택건설사업을 할 수 있는 택지로 한정된다고 보는 것이 체계적인 해석상 타당하다 할 것입니다.
그런데「주택법」 제16조제1항 및같은 법 시행령 제15조제1항ㆍ제2항에 따르면, 20세대 이상의 공동주택의 건설사업을 시행하려는 자는 주택건설사업계획의 승인을 받도록 하면서 300세대 이상의 주상복합건축물을 건축하는 경우도 해당 승인 대상에 포함하고 있습니다.
그렇다면 300세대 이상의 주상복합건축물을 설치하려는 지방자치단체는「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받아 주택건설사업을 시행하려는 자에 해당된다 할 것인바,「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제1호에 의해 해당 지방자치단체는 주상복합용지인 택지를 수의계약의 방법으로 공급받을 수 있다 할 것입니다.
다음으로 전시시설용지인 택지의 경우에는「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제2호에 의해서 지방자치단체에 수의계약의 방법으로 공급할 수 있는지가 문제되는데, 같은 호에서는 “도로ㆍ학교ㆍ공원ㆍ공용의 청사 등 일반에게 분양할 수 없는 공공시설용지를 국가ㆍ지방자치단체 기타 법령에 의하여 당해 공공시설을 설치할 수 있는 자에게 공급할 경우”로 규정하고 있습니다.
그런데「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제2호에 규정된 도로ㆍ학교, 공용의 청사 등은 도시의 형성이나 주민의 생활에 필수적인 시설로서 공공성이 강하므로 민간이 이러한 시설을 합리적으로 설치할 것으로 기대하기 어렵고, 그 설치를 민간의 자율에 맡겨 둘 수도 없는 것인바, 도시의 건전한 발전을 위해 이러한 시설은 일정한 기준과 절차에 따라 계획적으로 배치할 수 있게 하여야 하는 것이어서「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제2호에서 해당 시설의 설치를 위한 용지를 국가ㆍ지방자치단체 등 공공의 기관에 수의계약의 방법으로 공급할 수 있도록 한 것이라 할 것입니다.
이와 같은 취지에 비추어 볼 때,「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제2호에서 도로ㆍ학교, 공용의 청사는 개발이 진행 중인 도시의 형성이나 주민의 생활에 필수적인 것으로서 그 성질상 일반에 의해 설치되기 어려운 시설의 예시에 불과하다 할 것이고, 이러한 시설에 대하여는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제6호에서 기반시설로 정의하고 있는바, 해당 기반시설의 설치를 위한 용지도「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제2호에 따라 국가ㆍ지방자치단체 등에 수의계약의 방법으로 공급할 수 있는 공공시설용지의 범위에 포함된다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
그렇다면 전시시설은「건축법 시행령」 별표 1의 문화 및 집회시설로서국토계획법 제2조제6호에 따른 기반시설 중 문화시설에 해당된다 할 것이므로 택지개발사업의 시행자인 지방자치단체는 해당 전시시설용지를「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제2호에 의해서 수의계약의 방법으로 공급받을 수 있다 할 것입니다.
따라서 택지개발사업의 시행자로서 300세대 이상인 주상복합건축물과 전시시설을 설치하려는 지방자치단체는 주상복합용지인 택지와 전시시설용지인 택지를 수의계약의 방법으로 공급받을 수 있습니다.
질문: 택시운송사업 운수종사자의 승차거부 해당 여부(「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제10조제6항 등 관련)
답변: 「여객자동차운수사업법」 제3조제1항제2호에서는 사업구역을 정하여 그 사업구역 안에서 여객을 운송하는 사업을 구역(區域) 여객자동차운송사업으로 규정하고,같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에서는 구역 여객자동차운송사업의 종류로서 일반택시운송사업과 개인택시운송사업을 규정하면서 “운행계통을 정하지 아니하고 국토해양부령으로 정하는 사업구역에서 --- 여객을 운송하는 사업”으로 규정하고 있습니다.
또한,「여객자동차운수사업법」 제85조제1항제6호에서는 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차운송사업자가 면허를 받거나 등록한 업종의 사업구역을 위반하여 사업을 한 경우에는 면허 또는 등록을 취소하는 등의 행정처분을 할 수 있도록 규정하는 한편,같은 법 제26조제1항제1호 및 제87조제1항제4호에서는 시ㆍ도지사는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 등의 금지의무를 위반한 자에 대하여 운수종사자의 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간 동안 자격의 효력을 정지할 수 있다고 규정하고 있습니다.
우선,「여객자동차운수사업법」 제3조제1항제2호 및같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에서 구역 여객자동차운송사업에 해당하는 택시운송사업에 대하여 “사업구역에서 --- 여객을 운송하는 사업”으로규정하고 있는바, 같은 규정에서 예정하고 있는 택시운송사업의 양태는 운수종사자가 사업구역 내에서 여객을 운송하는 것이므로 여객 운송의 출발지와 도착지가 모두 사업구역 내에 있을 것을 예정하고 있다고 할 것이고, 이를 전제로 사업구역을 위반하여 사업을 하거나 승차거부 금지를 위반하는 경우에 대하여같은 법 제85조제1항제6호나 제26조제1항제1호 및 제87조제1항제4호에서 그 위반에 따른 행정처분을 규정한 것으로 볼 수 있습니다.
그런데,「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제10조제6항에서 해당 사업구역에서 승객을 태우고 사업구역 밖으로 운행하는 영업 등을 해당 사업구역에서 하는 영업으로 본다고 하고 있는바, 이는같은 법 제85조제1항제6호에서 사업구역을 위반한 사업을 엄격하게 제재하도록 규정하고 있는 점을 감안하여 승객의 편의와 제도의 신축적 운영 등을 위하여 사업구역에서 승객의 요구가 있는 경우로서 그 요구에 따라 사업구역 밖으로 운행하는 경우에는 예외적으로같은 법 제85조에 따른 제재를 면할 수 있도록 하기 위한 것으로 이해하는 것이 합리적입니다.
또한,「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제10조제6항은 사업구역과 주민의 생활권이 불일치하는 문제를 고려하여 여객이 인근 사업구역 밖으로 운행을 요구하는 경우에는 운수종사자의 선택에 따라 해당 사업구역에서 사업구역 밖으로 운행할 수 있도록 함으로써 승객의 편의와 운수종사자의 수익을 보장하기 위한 임의적이고 보완적인 규정으로 해석하는 것이 타당하다고 보여지고, 여객이 요구하는 경우에 운수종사자가 반드시 해당 사업구역에서 사업구역 밖으로 운행할 의무가 있다고 해석하는 것은 운수종사자의 준수의무를 지나치게 확장하는 것으로 보입니다.
따라서,「여객자동차운수사업법」 제3조제1항제2호 및같은 법 시행령 제3조제2호에 따라 사업구역을 정하여 그 사업구역 안에서 여객을 운송하는 택시운송사업에 있어서, 여객이 해당 사업구역에서 그 사업구역 밖으로 운행할 것을 요구하였으나 도착지가 사업구역 밖이라는 이유로 택시운송사업의 운수종사자가 승차를 거부하는 경우「여객자동차운수사업법」 제26조제1항제1호의 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부한 경우에 해당한다고 할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고다만, 현행「여객자동차운수사업법 시행규칙」 제10조제6항에서는 해당 사업구역에서 승객을 태우고 사업구역 밖으로 운행하는 영업 등은 사업구역에서 하는 영업으로 보고 있는바, 해당 사업구역에서 사업구역 밖으로 운송을 요구하는 승객의 요구를 운수종사자가 거부한 경우같은 법 제26조제1항제1호에 따른 정당한 사유 없는 승차거부에해당하는지 여부가 불분명하다고 볼 여지가 있으므로 이를 명확히 하도록 입법조치를 할 필요가 있다고 할 것입니다.