질문: 「청소년복지 지원법」에 따른 청소년복지시설을 설치할 수 있는 건축물의 범위(「건축법 시행령」 별표 1 제1호 및 제2호 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대하여법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 합니다.
(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0572 해석례참조 )용도별 건축물의 종류를 정한「건축법 시행령」 별표 1제1호 및 제2호에서 단독주택 및 공동주택은 각각 해당 주택의 형태를 갖춘 공동생활가정을 포함한다고 규정하고 있으나, 같은 규정에서 공동육아나눔터를「아이돌봄 지원법」 제19조에 따른 공동육아나눔터라고 명확히 하고, 작은도서관을「도서관법」 제2조제4호가목에 따른 작은도서관이라고 명확히 하면서 주택의 1층에 설치한 경우로 한정한 것과는 달리, 공동생활가정의 의미나 범위에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그리고 공동생활가정이라는 용어를 사용하고 있는 관련 법률을 살펴보면,「아동복지법」 제52조제1항제4호에서는 보호대상아동에게 가정과 같은 주거여건과 보호, 양육, 자립지원 서비스를 제공하는 것을 목적으로 하는 시설을 “공동생활가정”이라고 규정하고 있고, 「노인복지법」, 「장애인복지법」 및 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률」 등의 법률에서는 각 법률에 따른 복지시설의 종류를 정하면서 운영 형태를 기준으로 가정과 같은 주거여건을 제공하거나 공동으로 생활하는 주거시설 등을 공동생활가정이라고 규정하고 있는바, 공동생활가정은 법령상 공동생활가정이라고 명시된 시설로 한정할 것이 아니라 해당 시설의 실질적인 기능과 역할에 비추어 볼 때 대상에게 가정과 같은 주거여건과 그 밖에 필요한 서비스나 지원을 제공하는 것을 목적으로 하는 시설이면 공동생활가정에 해당한다고 볼 수 있습니다.
(각주: 법제처 2008. 6. 13.회신 08-0114 해석례참조 )그런데 청소년복지법 제31조에서는 「청소년기본법」 제17조에 따른 청소년복지시설의 종류를 구분하면서 가출청소년에 대하여 가정ㆍ학교ㆍ사회로 복귀하여 생활할 수 있도록 일정 기간 보호하면서 상담ㆍ주거ㆍ학업ㆍ자립 등을 지원하는 시설을 청소년쉼터(제1호)라고 규정하고 있고, 구체적으로 청소년쉼터에서는 가출청소년의 일시보호 및 숙식제공, 상담ㆍ선도, 학업 및 직업훈련 지원활동 등을 주요 업무로 하고 있다는 점(각주: 2020년 청소년사업 안내(여성가족부) 참조 )에 비추어 보면, 청소년쉼터는 공동생활가정의 개념에 준하여 가출청소년에게 가정과 같은 주거여건과 보호를 제공하는 것으로 볼 수 있습니다.
또한 청소년복지법 제32조제6항의 위임을 받아 청소년복지시설의 설치ㆍ운영기준을 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 3 제1호나목에서는 단기ㆍ중장기 청소년쉼터의 건물형태를 단독건물, 연립주택, 상가건물, 아파트 등으로 규정하여, 단독주택 또는 공동주택에 청소년쉼터를 설치할 수 있는 것을 전제로 시설기준을 정하고 있습니다.
따라서 청소년쉼터는 공동생활가정에 해당하는 것으로 보아 「건축법 시행령」 별표 1 제1호 또는 제2호에 따른 단독주택 또는 공동주택에 설치할 수 있다고 보아야 합니다.
한편 청소년쉼터는 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 해당하므로 「건축법 시행령」 별표 1 제11호다목에 따라 “그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설”인 노유자시설로 분류되어야 한다는 의견이 있으나, 해당 규정에서는 사회복지시설이 노유자시설이 아닌 다른 용도로 분류가 가능하다는 것을 전제로 “그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설”을 노유자시설이라고 규정하고 있고, 같은 호 가목 및 나목에서도 아동 관련 시설 및 노인복지시설을 규정하면서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외하고 있으므로, 사회복지시설에 해당한다고 해서 모두 노유자시설에 포함되는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
다. 질의 나에 대하여앞에서 살펴본 바와 같이 「건축법 시행령」 별표 1 제1호 및 제2호에 따라 단독주택 및 공동주택의 형태를 갖춘 공동생활가정은 각각 단독주택 및 공동주택에 포함되나, 해당 규정의 공동생활가정은 개별 법령상 공동생활가정이라고 명시된 시설로 한정할 것이 아니라 해당 시설의 실질적인 기능과 역할에 비추어 볼 때 대상에게 가정과 같은 주거여건과 그 밖에 필요한 서비스나 지원을 제공하는 것을 목적으로 하는 시설이면 공동생활가정에 해당한다고 보아야 합니다.
그런데 청소년복지법 제31조에서는 「청소년기본법」 제17조에 따른 청소년복지시설의 종류를 구분하면서 일정 기간 청소년쉼터 또는 청소년회복지원시설의 지원을 받았는데도 가정ㆍ학교ㆍ사회로 복귀하여 생활할 수 없는 청소년에게 자립하여 생활할 수 있는 능력과 여건을 갖추도록 지원하는 시설을 청소년자립지원관(제2호)이라고 규정하고 있고, 구체적으로 청소년자립지원관에서는 자립준비청소년이 안정적으로 자립생활을 영위할 수 있도록 일상생활, 학업, 취업지원 및 주거지원 서비스를 제공하고 있다는 점(각주: 2020년 청소년사업 안내(여성가족부) )에 비추어 보면, 청소년자립지원관은 공동생활가정의 개념에 준하여 자립준비청소년에게 가정과 같은 주거여건과 보호를 제공하는 것으로 볼 수 있습니다.
또한 청소년복지법 제32조제6항의 위임을 받아 청소년복지시설의 설치ㆍ운영기준을 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 3 제1호다목1)에서는 자립지원관(숙박형 생활시설)의 건물형태를 단독주택, 연립주택, 아파트 등으로 규정하여, 단독주택 또는 공동주택에 청소년자립지원관을 설치할 수 있다는 것을 전제로 시설기준을 정하고 있습니다.
따라서 청소년자립지원관은 공동생활가정에 해당하는 것으로 보아 「건축법 시행령」 별표 1 제1호 또는 제2호에 따른 단독주택 또는 공동주택에 설치할 수 있다고 보아야 합니다.
한편 청소년자립지원관은 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설에 해당하므로 「건축법 시행령」 별표 1 제11호다목에 따라 “그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설”인 노유자시설로 분류되어야 한다는 의견이 있으나, 해당 규정에서는 사회복지시설이 노유자시설이 아닌 다른 용도로 분류가 가능하다는 것을 전제로 “그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설”을 노유자시설이라고 규정하고 있고, 같은 호 가목 및 나목에서도 아동 관련 시설 및 노인복지시설을 규정하면서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외하고 있으므로, 사회복지시설에 해당한다고 해서 모두 노유자시설에 포함되는 것은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항「건축법 시행령」 별표 1 제1호 및 제2호의 단독주택 또는 공동주택 형태를 갖춘 공동생활가정을 개별 법률에서 “공동생활가정”이라고 명시하여 시설의 종류를 정한 것으로 한정하여 해석하려면 해당 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
건축법 시행령[별표 1]용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)1. 단독주택[단독주택의 형태를 갖춘 가정어린이집ㆍ공동생활가정ㆍ지역아동센터ㆍ공동육아나눔터(「아이돌봄 지원법」 제19조에 따른 공동육아나눔터를 말한다. 이하 같다)ㆍ작은도서관(「도서관법」 제2조제4호가목에 따른 작은도서관을 말하며, 해당 주택의 1층에 설치한 경우만 해당한다. 이하 같다) 및 노인복지시설(노인복지주택은 제외한다)을 포함한다]가. 단독주택나. 다중주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택을 말한다.1) 학생 또는 직장인 등 여러 사람이 장기간 거주할 수 있는 구조로 되어 있는 것2) 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것(각 실별로 욕실은 설치할 수 있으나, 취사시설은 설치하지 아니한 것을 말한다. 이하 같다)3) 1개 동의 주택으로 쓰이는 바닥면적의 합계가 330제곱미터 이하이고 주택으로 쓰는 층수(지하층은 제외한다)가 3개 층 이하일 것다. 다가구주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택으로서 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다.1) 주택으로 쓰는 층수(지하층은 제외한다)가 3개 층 이하일 것. 다만, 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외한다.2) 1개 동의 주택으로 쓰이는 바닥면적(부설 주차장 면적은 제외한다. 이하 같다)의 합계가 660제곱미터 이하일 것3) 19세대(대지 내 동별 세대수를 합한 세대를 말한다) 이하가 거주할 수 있을 것라. 공관(公館)2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집ㆍ공동생활가정ㆍ지역아동센터ㆍ공동육아나눔터ㆍ작은도서관ㆍ노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제10조제1항제1호에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. (단서 생략)가. 아파트: 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택나. 연립주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다) 합계가 660제곱미터를 초과하고, 층수가 4개 층 이하인 주택다. 다세대주택: 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터 이하이고, 층수가 4개 층 이하인 주택(2개 이상의 동을 지하주차장으로 연결하는 경우에는 각각의 동으로 본다)라. 기숙사: 학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것으로서 1개 동의 공동취사시설 이용 세대 수가 전체의 50퍼센트 이상인 것(「교육기본법」 제27조제2항에 따른 학생복지주택을 포함한다)3. ～ 10. (생 략)11. 노유자시설가. 아동 관련 시설(어린이집, 아동복지시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다)나. 노인복지시설(단독주택과 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다)다. 그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설 및 근로복지시설12. ～ 29. (생 략)비고 (생 략)청소년복지법제31조(청소년복지시설의 종류) 「청소년기본법」 제17조에 따른 청소년복지시설(이하 "청소년복지시설"이라 한다)의 종류는 다음 각 호와 같다.1. 청소년쉼터: 가출청소년에 대하여 가정ㆍ학교ㆍ사회로 복귀하여 생활할 수 있도록 일정 기간 보호하면서 상담ㆍ주거ㆍ학업ㆍ자립 등을 지원하는 시설2. 청소년자립지원관: 일정 기간 청소년쉼터 또는 청소년회복지원시설의 지원을 받았는데도 가정ㆍ학교ㆍ사회로 복귀하여 생활할 수 없는 청소년에게 자립하여 생활할 수 있는 능력과 여건을 갖추도록 지원하는 시설3.ㆍ4. (생 략)＜관계 법령＞