질문: 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 이재민에게 기부할 목적으로 소속 공무원으로부터 모은 금전이 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」 제2조제1호다목에 해당하는지 여부(「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」 제2조제1호다목 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조인데,기부금품법 제2조제1호본문에서는 “기부금품”을 ‘환영금품, 축하금품, 찬조금품 등 명칭이 어떠하든 반대급부 없이 취득하는 금전이나 물품’으로 정의하면서, 같은 호 단서에서 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 것은 제외하도록 하고 있고, 같은 호 다목에서는 “국가, 지방자치단체, 법인, 정당, 사회단체 또는 친목단체 등이 소속원이나 제3자에게 기부할 목적으로 그 소속원으로부터 모은 금품”을 규정하고 있는바, 지방자치단체가 그 소속원이나 제3자에게 기부할 목적으로 그 소속원으로부터 모은 금품은기부금품법 제2조제1호다목에 해당하여 기부금품에서 제외되는 것이 법 문언상 명확합니다.
나아가 지방자치단체 소속 공무원이 지방자치단체가 금품을 모으는 대상인 그 지방자치단체의 소속원에 해당하는지 살펴보면,「지방자치법」 제13조제2항에서 지방자치단체의 사무를 예시하면서 같은 항 제1호마목에서 “소속 공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육”을 규정하고 있고,같은 법 제118조에서 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있으며, 「지방공무원법」 제6조 등에서도 지방자치단체의 장 등은 그 소속 공무원에 대한 임용권을 가진다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 일반적으로 지방자치단체 소속 공무원은 해당 지방자치단체의 소속원으로 보아야 하므로, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 관할구역에 거주하는 이재민에게 기부할 목적으로 해당 지방자치단체 소속 공무원으로부터 모은 금전은 기부금품법 제2조제1호다목에 해당하여 기부금품에서 제외되는 것으로 보아야 합니다.
또한 기부금품법 제2조제1호 단서 및 같은 호 각 목에서 단체 등의 일정한 모금활동을 기부금품법의 적용대상이 되는 기부금품에서 제외한 것은 단체의 자율성을 보장함과 동시에 단체의 구조적 특성, 모금목적이나 모금대상 등에 비추어 금품의 모집이 무분별하게 이루어지지 않을 것으로 기대되거나 적정한 사용이 담보될 수 있을 것으로 보이기 때문대법원 2016. 1. 14. 선고 2013도8118 판결례참조이고, 1995년 12월 30일 「기부금품모집금지법」을 「기부금품모집규제법」으로 전부개정하면서 “국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인ㆍ정당ㆍ사회단체 또는 친목단체등이 소속원 또는 제3자에게 기부할 목적으로 그 소속원으로부터 갹출하는 금품”을 명시적으로 추가하는 등 기부금품에서 제외되는 대상을 명확히 규정한 취지 또한 해당 단체 등이 소속원의 공동이익이나 고유활동에 필요한 경비를 모으는 것이 현실적으로 일반화되어있어 그 타당성이 인정되기 때문 1994. 11. 4. 의안번호 제140879호로 발의된 기부금품모집금지법개정법률안에 대한 국회 내무위원회 심사보고서 참조이라는 입법취지에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 관할구역에 거주하는 이재민에게 기부할 목적으로 소속 공무원을 대상으로 모집한 금전은 기부금품법의 적용 대상이 아니라고 해석한다고 하여 이러한 입법취지에 반하는 것으로 보기도 어렵습니다.
한편 지방자치단체가 그 소속원이나 제3자에게 기부할 목적으로 소속 공무원을 대상으로 모집하는 금품을 예외 없이 기부금품법의 적용 대상이 아닌 것으로 볼 경우 지방자치단체장의 선거운동 등에 악용될 우려가 있으므로 바람직하지 않으며, 기부금품법 제5조제1항에서 “국가나 지방자치단체 및 그 소속 기관ㆍ공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자ㆍ출연하여 설립된 법인ㆍ단체는 기부금품을 모집할 수 없다”고 하여 원칙적으로 지방자치단체는 기부금품을 모집할 수 없도록 하고 있음에도 불구하고 지방자치단체가 소속 공무원을 대상으로 금품을 모으는 것을 허용하는 것은 불합리하다는 의견이 있습니다.
그러나 기부금품법은 기부금품의 모집절차 및 사용방법 등에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 성숙한 기부문화를 조성하고 건전한 기부금품 모집제도를 정착시키며, 모집된 기부금품이 적정하게 사용될 수 있게 하려는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법의 적용 대상이 되는 “기부금품”의 범위를 제2조제1호에서 규정하고 있고, 지방자치단체장 선거의 공정성을 담보하기 위해서 「공직선거법」 등 지방자치단체장의 선거운동 등에 관한 법령에서 별도로 기부행위의 제한 등에 대해 규정하고 있는바, 명문의 규정이 없는 이상 부작용이 발생할 우려가 있다는 것만으로 선거의 공정성을 담보하기 위한 법률과는 입법목적이 다른 기부금품법의 적용 대상을 임의로 확대할 수는 없다고 할 것입니다.
또한 기부금품법 제5조제1항은 국가 또는 지방자치단체 및 그 소속기관과 공무원이 기부금품의 모집을 할 수 없도록 규정하여 기부행위가 공무원의 직무와 외관상 대가관계가 없는 것으로 보이더라도 사실상 공권력의 영향력에 의한 것이거나 또는 그러한 의심을 자아내는 경우가 있음을 경계하고, 직무 관련 여부와 무관하게 이를 금지함으로써 공무의 순수성과 청렴성이 훼손되지 않도록 하려는 취지대법원 2010. 1. 28. 선고 2007도9331 판결례참조의 규정으로서, 모집하는 금품이 기부금품에 해당할 것을 전제로 하여 국가나 지방자치단체가 그 소속원이 아닌 자로부터 금품을 모으는 것을 금지하는 규정이고, 이와 달리 기부금품법 제2조제1호다목은 기부금품에 해당하지 않는 금품의 범위를 정하는 규정으로서 국가나 지방자치단체 등이 소속원이나 제3자에게 기부할 목적으로 그 소속원으로부터 모은 금품을 기부금품법의 적용대상이 되는 기부금품에서 제외하도록 하는 취지의 규정인바, 기부금품법 제5조제1항과 제2조제1호다목은 그 입법취지 및 적용대상을 달리 하므로 지방자치단체가 금품을 모은다는 것만으로 그 허용 여부를 동일하게 보아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 관할구역에 거주하는 이재민에게 기부할 목적으로 소속 공무원으로부터 모은 금전은 기부금품법 제2조제1호다목에 해당하여 같은 호 본문의 기부금품에서 제외됩니다.
＜관계 법령＞기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “기부금품”이란 환영금품, 축하금품, 찬조금품(贊助金品) 등 명칭이 어떠하든 반대급부 없이 취득하는 금전이나 물품을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것은 제외한다.가.ㆍ나. (생 략)다. 국가, 지방자치단체, 법인, 정당, 사회단체 또는 친목단체 등이 소속원이나 제3자에게 기부할 목적으로 그 소속원으로부터 모은 금품라. (생 략)2. ∼ 4. (생 략)