질문: 경기도 고양시ㆍ둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합의 설립을 인가할 수 있는지 여부(「주택법」 제11조 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해우선「주택법」 제11조제2항에서는 주택을 마련하기 위해 주택조합설립인가를 받으려는 자는 “해당 주택건설대지”의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원(제1호)과 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권(제2호)을 모두 확보해야 한다고 규정하고 있고, 주택조합의 설립방법ㆍ설립절차 등을 규정하고 있는같은 법 시행령 제20조제9항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 “해당 주택건설대지”에 대해「주택법」또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등을 고려하여 해당 주택건설대지에 주택건설이 가능한지 여부(제1호) 등 같은 항 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 주택조합의 설립인가 여부를 결정하도록 규정하고 있는바, 주택법령에서는 주택건설대지를 기준으로 지역주택조합 설립인가 요건을 규정하고 있을 뿐, “해당 주택건설대지”가 하나의 주택단지로 구성되어야 하는지, 아니면 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있는지 여부를 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 지역주택조합 설립인가 요건의 기준인 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있는지 여부는 다른 규정과의 관계, 규정의 체계 및 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.
그런데「주택법」 제2조제11호에서는 “주택조합”을 많은 수의 구성원이같은 법 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택을 마련하기 위해 결성하는 조합으로 정의하여,같은 법 제11조제1항에 따른 지역주택조합의 설립인가는 주택건설 사업계획승인의 선행 절차임을 분명히 하고 있고,같은 법 제2조제12호에서는 “주택단지”란같은 법 제15조에 따른 주택건설 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하는데 사용되는 일단의 토지라고 규정하여, 주택건설 사업계획승인의 대상 단위를 “주택단지”로 규정하고 있는바(각주:대법원 2005. 6. 24. 선고 2003다55455 판결례및 2018. 11. 29. 2016두38792 판결례 참조), 주택건설 사업계획승인의 선행 절차로서 지역주택조합 설립인가를 받으려는 자가 사용권원 등을 확보해야 하는 “주택건설대지”는 주택건설사업의 대상이 되는 토지를 지칭하는 것으로서, 사업계획승인의 대상 단위인 “주택단지”와 동일한 공간적 개념을 의미한다고 보는 것이 지역주택조합이 시행하는 주택건설사업의 일련의 절차를 고려한 합리적인 해석입니다.
그리고「주택법」 제21조제1항에서는같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 “해당 주택건설대지”의 소유권을 확보해야 한다고 규정하고 있는데, 주택건설사업계획 승인의 대상 단위가 “주택단지”라는 점에 비추어 보더라도 “해당 주택건설대지”는 “주택단지”와 동일한 공간적 범위를 의미(각주: 법제처 2011. 6. 30.회신 11-0241 해석례참조)한다고 볼 수 있고,「주택법」상의 “주택건설대지”와 “주택단지”는 해당 용어가 사용되는 시점 등에 따라 표현에 차이가 있을 뿐 모두 주택건설사업 대상이 되는 토지를 지칭하는 용어(각주: 법제처 2008. 5. 9.회신 08-0043 해석례참조)로서, “주택건설대지”를 “주택단지”보다 광의의 개념으로 볼 수는 없는바,같은 법 제11조제2항에 따른 “해당 주택건설대지”는 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 없다고 보는 것이「주택법」의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
더욱이「주택법」 제11조제2항에서 지역주택조합의 설립인가 요건으로 해당 주택건설대지의 일정 비율 이상에 해당하는 토지의 사용권원 및 소유권을 확보하도록 한 취지는 주택건설사업 대상 토지를 확보하지 못한 상태에서 조합설립인가를 받는 경우 사업계획승인을 받기 위한 토지의 소유권 확보가 늦어져 사업이 장기간 지연 또는 중단되는 상황을 예방하기 위함인데(각주: 2020. 1. 9. 의안번호 제2024487호로 발의된 「주택법」 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조), 만약 같은 항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있다고 본다면, 둘 이상의 주택단지로 구성된 전체 주택건설대지에 대한 사용권원 및 소유권 확보 요건은 충족하였으나, 그 중 일부 주택단지에 대한 사용권원 및 소유권은 확보하지 못한 경우에도 같은 조 제1항에 따른 주택조합의 설립인가가 가능하게 되어「주택법」에서 규정한 지역주택조합의 설립요건을 형해화할 뿐 아니라, 추후 소유권 등이 확보되지 않은 주택단지와 관련한 분쟁이 발생하여 해당 주택건설사업이 지연되거나 중단될 가능성을 고려할 때, 조합원의 재산상 피해를 예방하려고 한 당초의 입법취지에도 반하는 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점에서 타당하지 않습니다.
아울러「주택법」 제11조제2항각 호에 따른 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있다고 본다면, “해당 주택건설대지”를 구성하는 주택단지가 각각 다른 시ㆍ군ㆍ구에 위치할 경우에는 어느 주택단지를 관할하는 군수ㆍ구청장이 해당 지역주택조합에 대해 같은 조 제1항에 따른 설립ㆍ변경 또는 해산 인가를 해야 하는지 명확하지 않아 집행상 상당한 혼란이 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서「주택법」 제11조제2항각 호에 따른 “해당 주택건설대지”는 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 없습니다.
나. 질의 나에 대해먼저 현행「주택법」 제11조제2항제1호의 내용은 구「주택법」(2015. 7. 24. 법률 제13435호로 일부개정된 것을 말함) 제32조제2항 본문(각주: 해당 규정은 법률 제13805호로 「주택법」이 전부개정되면서 같은 법 제11조제2항 본문으로 재규정된 후, 법률 제16870호로 「주택법」이 일부개정되면서 같은 법 제11조제2항제1호로 그 내용의 변경 없이 이동됨.)에서 최초로 규정된 것으로서, 그 개정이유를 “주택조합의 설립을 위해 필요한 토지소유자 등의 동의 비율”을 명시적으로 법률로 규정한 것이라고 밝히고 있는 점(각주: 2015. 7. 24. 법률 제13435호로 일부개정된 「주택법」 개정이유 및 주요내용 참조), 질의 가에서 살핀대로「주택법」 제11조제2항에 따른 “해당 주택건설대지”는 “주택단지”와 동일한 공간적 범위를 가지는 것으로서, 지역주택조합이 하려는 주택건설사업의 대상이 되는 대지 전체를 의미한다는 점을 종합하면, 같은 항은 하나의 지역주택조합이 하나의 주택건설대지를 대상으로 사업을 하는 것을 전제하여 규정된 것으로 보아야 합니다.
그리고「주택법」에 따른 지역주택조합 제도는 일정한 구분에 따른 지역에 거주하는 무주택 또는 소형주택 세대주가 자기 소유의 주택을 직접 건설하여 주거안정 등을 도모하기 위해 정책적으로 마련된 것(각주:대법원 2020. 9. 7. 선고 2020다237100 판결례참조)으로서, 지역주택조합에 의한 주택건설사업은 일정한 지역에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위해 지역주택조합을 설립(제2조제11호가목)하고, 해당 조합의 조합원에게 주택을 우선 공급(제11조제6항)하며, 조합원에게 공급하고 남은 주택을 조합원 외의 자에게 일반분양(「주택공급에 관한 규칙」 제3조제2항 단서)한 후 사업비를 청산하는 방식으로 시행되어, 기본적으로 지역주택조합을 통해 조합원들이 소유하게 될 주택을 건설하는 사업인바, 그 사업대상 역시 조합원들이 소유하게 될 주택 및 그와 불가분의 관계에 있는 부대시설ㆍ복리시설로 구성되는 하나의 주택단지로 보는 것이 타당합니다.
만약 이와 달리 둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합의 설립인가를 할 수 있다고 본다면,「주택법 시행령」 제20조제3항에 따라 지역주택조합의 총회 의결을 거치는 경우에 지역주택조합의 조합원은 자기가 소유하게 될 주택이 속하지도 않는 별개의 주택단지에 관한 시공자 선정(같은 법 시행규칙 제7조제5항제4호), 사업비의 조합원별 분담 명세(같은 항 제6호), 예산안(같은 항 제7호) 등에 관해서도 의결하고 별개의 주택단지의 건설 및 사업비에 관한 사항에도 영향을 미치게 되는바, 이는 지역주택조합 제도의 취지에 부합하지 않는 해석이라 할 것입니다.
더욱이 지역주택조합은「주택법」 제4조제1항제5호에 따라 주택건설사업 등록 대상에서 제외되고, 지역주택조합이 그 조합원에게 공급하기 위하여 건설하는 주택에 대해서는같은 법 제11조제6항에 따른 조합원 우선 공급 및같은 법 제57조에 따른 분양가상한제의 적용 배제 등 특례를 규정하고 있다는 점을 고려하면, 지역주택조합의 설립인가 요건은 엄격하게 해석하여야 하고, 이와 달리 지역주택조합이 둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하는 것이 제한되지 않는다고 해석할 경우, 하나의 지역주택조합이 동시에 수개의 주택건설사업을 시행할 수 있게 되어,같은 법 제5조제2항에 따라 지역주택조합과 공동으로 사업을 시행하는 등록사업자가 분양가상한제 등 각종 규제의 적용을 회피하면서 영리 목적의 주택건설사업을 하기 위한 수단으로 지역주택조합 제도를 악용할 소지도 있습니다.
아울러 대지 또는 토지 등(이하 “대지등”이라 함)에 관한 사항을 정하고 있는 관계 법령에서 둘 이상의 대지등이 그 적용 대상이 될 수 있는 경우에는 해당 대지등에 관한 기준을 규정하는 조문에서 “각각의”라는 수식어를 사용하여, 해당 조문이 전체 대지등을 기준으로 적용되는지, 아니면 각각의 대지등을 기준으로 적용되는지를 명확히 규정(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제84조제3항, 같은 법 시행령 제44조제1항제2호가목(1) 및「도시개발법 시행규칙」 제27조제1항등 참조)하는 방식을 택하고 있는 것과 달리,「주택법」 제11조제2항각 호에서는 “해당 주택건설대지 각각의” 또는 “해당 주택건설대지별로”라는 문언을 사용하고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합의 설립을 인가할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합의 설립을 인가할 수 있는지 여부를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
주택법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 10. (생 략)11. “주택조합”이란 많은 수의 구성원이 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받아 주택을 마련하거나 제66조에 따라 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각 목의 조합을 말한다.가. 지역주택조합: 다음 구분에 따른 지역에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합1) ∼ 9) (생 략)나.ㆍ다. (생 략)12. “주택단지”란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다. 다만, 다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다.가. ∼ 라. (생 략)제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.② 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 제1항 후단의 경우에는 그러하지 아니하다. ＜개정 2020. 1. 23.＞1. 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보할 것2. 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것③ ∼ ⑨ (생 략)＜관계 법령＞