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질문: 「주류의 제조, 저장, 이동, 원료, 설비 및 가격에 관한 명령위임 고시」에 따른 수질검사성적서가 관계공무원이 시료채취를 한 후 시료를 봉합·봉인하는 절차를 거쳐 발급된 것이어야 하는지 여부(「주류의 제조, 저장, 이동, 원료, 설비 및 가격에 관한 명령위임 고시」 제10호 등 관련)
답변: 구「주세법」(2005. 12. 31. 법률 제7841호로 개정되어 2006. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제40조에 따르면, 국세청장은 주세보전상 필요하다고 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 의하여 주류ㆍ밑술 또는 술덧의 제조자나 주류판매업자에 대하여 제조ㆍ저장ㆍ양도ㆍ양수ㆍ이동ㆍ설비 또는 가격에 관하여 필요한 명령을 할 수 있다고 규정하고 있고, 이 법의 위임을 받아같은 법 시행령(2005. 2. 19. 대통령령 제18708호로 개정되어 2005. 2. 19. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제47조에서는 국세청장은 주류ㆍ밑술이나 술덧의 제조자 또는 주류판매업자에 대하여 주류ㆍ밑술 또는 술덧의 제조ㆍ저장ㆍ양도ㆍ양수 또는 이동에 있어서 원료ㆍ품질ㆍ수량ㆍ시기ㆍ방법ㆍ상대방 기타의 사항에 관하여 필요한 명령을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 위 규정의 위임을 받아 구 「주류의 제조, 저장, 이동, 원료, 설비 및 가격에 관한 명령위임 고시」(2003. 7. 31. 국세청고시 제2003-23호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 “구 명령위임고시”라 함) 제10호다목에서는 양조용수는 수돗물을 사용하거나먹는물관리법 시행규칙 제31조의 규정에 의하여 지정된 수질검사기관에서 마시기에 적합하다고 인정된것을 사용하여야 하고, 수돗물 이외의 양조용수는 매년 수질검사를 실시하고 수질검사성적서를 비치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 구「먹는물관리법」(2005. 3. 31. 법률 제7463호로 개정되어 2005. 10. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제5조제3항에서는 먹는물의 수질기준 및 검사회수를 환경부령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임을 받은 구「먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙」(2005. 7. 22. 환경부령 제179호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에서는 수질기준(제2조) 등에 대하여 규정하고 있습니다.
그런데, 구 명령위임고시 제10호다목에서는 수질검사를 진행함에 있어서 구「지하수의 수질보전 등에 관한 규칙」(2005. 7. 22. 환경부령 제179호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제13조와 같이 관계공무원이 시료를 채취하고, 해당 시료를 봉합ㆍ봉인하는 절차에 대하여 규정하고 있지 않으므로, 이 사안에서는 구 명령위임고시에 따른 수질검사성적서가 구「지하수의 수질보전 등에 관한 규칙」 제13조와같이 관계공무원이 시료채취를 한 후 시료를 봉합ㆍ봉인하는 절차를 거쳐 발급된 것이어야 하는지가 문제된다고 할 것입니다.
구 명령위임고시 제10호다목에 따른 수질검사성적서가 구「지하수의 수질보전 등에 관한 규칙」 제13조와같이 “관계공무원이 시료를 채취한 후 이를 봉합ㆍ봉인”하는 절차를 거쳐서 발급되어야 하는지와 관련하여, 구「먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙」의 내용을 구체적으로 살펴보면, 구 명령위임고시 제10호다목에 따라 수질검사를 받고자 하는 자는 구「먹는물관리법시행규칙」(2005. 7. 22. 환경부령 제179호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제31조에 따라 지정된 수질검사기관에 구「먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙」 제3조에 따라 수질검사신청서를 제출하여야 하는데, 같은 규칙 별지 제1호 서식의 “수질검사신청서”의 작성요령을 보면 검체채취방법을 “지참시료” 또는 “검사자 현장채취”로 구분하여 기재하도록 하고 있는바, 신청의 처리 절차를 보면 “검사자 현장채취”인 경우에는 신청인이 수질검사기관에게 수질검사를 신청하면 수질검사기관에서 접수, 검체를 채취하고 검사하도록 하고 있고, “지참시료”의 경우에는 접수된 후 바로 검사를 하도록 하고 있는 것에 비추어 볼 때, 해당 수질검사는 관계공무원이 반드시 직접 시료를 채취하여 봉합ㆍ봉인하는 절차를 별도로 거치도록 하고 있지는 않음을 알 수 있습니다.
특히,「먹는물관리법」이 2011. 3. 23. 개정되면서 먹는물 등의 검사기관이 검사업무를 충실히 수행토록 하고 검사결과의 신뢰성을 제고하기 위하여 제43조제10항이 신설되어 검사기관의 준수사항을 환경부령으로 정하도록 하였고, 이에 따라같은 법 시행규칙 제36조의2 및별표 8의2에서 검사기관의 준수사항이 규정되었는데, 별표 8의2 제3호에서는 “시료의 채취 및 검사는 검사기관의 기술 인력이 직접 실시”하도록 규정함으로써 기존 지참시료 검사채취방법에 대하여 제기될 수 있었던 신뢰성 문제를 차단하고 있다는 점을 감안하면, 개정 이전의 구 먹는물관리법령에서는 수질검사 과정에서 구「지하수의 수질보전 등에 관한 규칙」 제13조와같은 절차를 예정하고 있지 않았음을 알 수 있습니다.
따라서, 구 명령위임고시 제10호다목에 따른 수질검사성적서는 구「지하수의 수질보전 등에 관한 규칙」 제13조와같이 “관계공무원이 시료채취를 한 후 시료를 봉합ㆍ봉인”하는 절차를 거쳐 교부된 것일 필요는 없다고 할 것입니다.
질문: 주거시설의 범위(「초지법」 제23조 등 관련)
답변: 「초지법」 제2조제4호에서는 “초지의 전용”이란 초지의 형질을 변경하거나 초지의 이용에 장해가 되는 시설 또는 구조물을 설치하는 등 초지를 초지 외의 목적으로 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조제1항에서는 초지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 토지의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지조성허가를 신청하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제21조의2에서는같은 법 제5조에 따른 허가를 받아 조성된 초지에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 아니하고는 토지의 형질변경 및 인공구조물의 설치(제1호), 분묘(墳墓)의 설치(제2호), 토석의 채취 및 반출(제3호) 등의 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고,같은 법 제23조제1항에서는「초지법」에 따라 조성된 초지의 전용은 중요 산업시설, 공익시설, 주거시설 또는 관광시설의 용지로 전용하는 경우(제1호),「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인이 건축하는 주택의 용지로 전용하는 경우(제2호) 등에 해당하는 경우로 한정한다고 규정하고 있으며,「초지법」 제23조제2항 및 제3항에서는 초지전용을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은「초지법」 제23조제1항제1호에 따른 주거시설의 범위에 단독주택(「주택법 시행령」 제15조제1항제1호에 따른 30호 이상의 단독주택의 경우는 제외함)이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「초지법」은 초지의 조성ㆍ관리ㆍ이용 및 보전에 관한 사항을 규정함으로써 축산진흥에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 초지의 보전 및 훼손 방지를 위하여 같은 법 제21조의2에서는 조성된 초지에서의 토지의 형질변경 및 인공구조물의 설치 등의 행위에 대해서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항 각 호에서는 초지를 전용할 수 있는 경우를 한정하여 열거하고 있으므로, 「초지법」 제23조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니라면 「초지법」에 따라 조성된 초지를 전용하여 초지 외의 목적으로 사용할 수 없다고 할 것입니다.
그런데, 비록 「초지법」 제23조제1항제1호에서는 주거시설의 용지로 전용하는 경우 초지를 전용할 수 있다고만 규정하고 주거시설의 범위에 대해서는 구체적으로 규정하지 않고 있으나, 「초지법」 제23조제1항제1호에서 주거시설과 더불어 초지전용이 가능한 경우로 규정하고 있는 “중요 산업시설, 공익시설 또는 관광시설”이 모두 대규모 사업으로서 그 사업의 실시를 위해서는 별도의 사업계획을 수립하여 관련 행정청으로부터 사업계획승인을 얻어야 하는 사업인 점에 비추어 볼 때, 이와 같은 종류의 시설과 같은 호에 열거되어 있는 주거시설의 경우에도 사업계획의 수립과 행정청의 사업계획 승인 등의 절차를 거쳐 설치되는 성질의 주거시설을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
즉, 「주택법」 제16조제1항, 제17조제1항 및 제3항과 같은 법 시행령 제15조제1항제1호에서는 30호 이상의 단독주택 건설사업을 시행하려는 자로 하여금 사업계획승인신청서를 사업계획승인권자에게 제출하여 사업계획승인을 받도록 하면서 사업계획승인을 받은 경우에는 초지전용허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있는바, 「초지법」 제23조제1항제1호에서 초지의 전용 대상에 주거시설을 포함하고 있는 것은 이와 같이 「주택법」에 따라 행정청의 사업계획승인을 받는 등 별도의 절차를 거쳐서 하는 일정규모 이상의 주택 건설사업 등이 원활하게 추진될 수 있도록 하기 위한 취지라고 할 것입니다.
또한, 「초지법」 제23조제1항제2호에서는 「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인이 건축하는 주택의 용지로 전용하는 경우 초지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 주택을 건축하기 위하여 초지를 전용하는 것은 원칙적으로 금지되나 농업인이 건축하는 경우에는 이를 예외적으로 허용하는 취지의 규정입니다.
 그런데, 「초지법」 제23조제1항제1호에 따른 주거시설의 범위에 단독주택이 포함되는 것으로 해석하게 되면 농업인이 아닌 경우에도 얼마든지 초지를 전용하여 주택을 건축할 수 있게 되고 이로 인하여 행정청이 예상할 수 없거나 계획하지 않은 범위까지 초지가 무분별하게 훼손됨으로써 농업인이 주택을 건축하는 경우에만 초지를 전용할 수 있도록 한 같은 항 제2호의 규정의 취지에 어긋나게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 「초지법」 제23조제1항제1호에 따른 주거시설의 범위에 단독주택(「주택법 시행령」 제15조제1항제1호에 따른 30호 이상의 단독주택의 경우는 제외함)은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 주목적사업을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 적치하거나 매설하려는 용도로 농지를 일시 사용하려는 자는 주목적사업자만을 의미하는지 여부(「농지법」 제36조 등 관련)
답변: 「농지법」 제36조제1항제2호에서는 주목적사업(해당 농지에서 허용되는 사업만 해당하며, 이하 같음)을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설(이하 “부대시설등”이라 함)을 설치하거나 물건을 적치 또는 매설하는 용도로 일시 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장(이하 “시장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은「농지법」 제36조제1항제2호에 따라 주목적사업을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 물건을 적치 또는 매설하려는 용도로 농지를 일시 사용할 수 있는 자는 해당 주목적사업을 수행하는 사업자만인지, 아니면 주목적사업자 외의 자도 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「농지법」 제36조제1항에서는 용도에 따라 농지 일시 사용의 허가 여부를 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 설치되는 시설이나 행위를 기준으로 그 용도를 구별하고 있을 뿐, 농지를 일시 사용하려는 자의 범위를 따로 제한하는 규정을 두고 있지 않으며,같은 법 시행규칙 제32조에서는 농지의 타용도 일시사용허가 신청서에 첨부해야 하는 서류로 사업계획서, 사용하려는 농지의 소유권을 입증하는 서류 또는 사용권을 가지고 있음을 입증하는 서류 등을 규정하고 있을 뿐 농지의 일시 사용을 신청하는 자가 주목적사업자임을 증명하는 서류를 요구하고 있지 않고, 같은 시행규칙 별지 제25호서식의 농지의 타용도일시사용 허가신청서에서도 신청하는 자를 주목적사업자로 한정하는 것으로 볼 수 있는 사항을 규정하고 있지 않은바, 「농지법」 제36조제1항제2호에 따른 용도로 농지를 일시 사용할 수 있는 자는 해당 주목적사업을 수행하는 사업자만을 의미한다고 보기는 어려울 것입니다.
한편, 「농지법」 제36조제1항제2호에 따른 용도로 농지를 일시 사용하려는 자의 범위를 주목적사업자만으로 제한하지 않는다면 행정청의 자의적 판단에 따라 농지를 일시 사용할 수 있는 자의 범위가 달라질 수 있고, 일시사용허가를 받은 농지의 복구를 담보할 수 있는 가장 적합한 자는 주목적사업자라는 점에서 주목적사업자 외의 자는 농지를 일시 사용할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「농지법 시행령」 제37조제2항에서는 농지의 타용도 일시 사용허가 신청을 받은 시장등이 그 일시사용허가 여부를 판단하기 위해 심사해야 할 사항으로 인근농지의 농업경영에 미치는 영향이나 인근 농지의 훼손우려(제1호), 사업규모ㆍ종류ㆍ지역여건 등을 참작한 사업의 적합성(제2호), 면적ㆍ사용기간의 적정성(제3호) 등을 구체적이고 명확하게 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 이러한 심사기준에 적합하지 않은 신청의 경우 농지의 타용도 일시사용허가를 할 수 없도록 규정하여 행정청의 자의적 판단이 최소화되도록 하였습니다.
또한, 「농지법」 제39조제1항에서는 농지의 타용도 일시사용허가를 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 것으로 판명된 경우, 허가목적이나 조건을 위반한 경우 및 허가 받지 않고 사업계획이나 규모를 변경하는 경우 등에는 그 농지 일시사용허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있고, 농지 일시사용허가를 받으려는 자가 주목적사업자인지 여부와 무관하게 농지법령의 절차에 따라 복구계획 및 복구비용명세서 제출 등 농지의 복구의무를 동일하게 부담한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 「농지법」 제36조제1항제2호에 따라 주목적사업을 위하여 부대시설 등을 설치하거나 물건을 적치 또는 매설하려는 용도로 주목적사업자 외의 자도 농지를 일시 사용할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 주민감시요원의 활동범위에 처리기준에 위반한 폐기물의 반입을 정지 또는 제지할 수 있는 권한이 포함되는지(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 제32조 등 관련)
답변: 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐촉법”이라 함) 제25조제1항에 따르면 폐기물처리시설 설치기관은 지원협의체가 요구하는 경우에는 지원협의체에서 추천하는 지역주민(이하 “주민감시요원”이라 함)에게 폐기물의 반입ㆍ처리과정 등을 감시하도록 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제32조에 따르면 주민감시요원의 활동범위는 다음 각 호와 같다고 규정하면서, 각 호에서 처리대상 폐기물의 반입이 적절하게 이루어지고 있는지에 대한 확인(제1호), 반입된 폐기물의 적정 처리 여부에 대한 확인(제2호), 환경오염 방지시설이 정상적으로 가동되고 있는지에 대한 확인(제3호), 주변 환경오염 실태 조사과정에 대한 확인(제4호), 그 밖에 폐기물의 반입ㆍ처리 등에 관하여 지원협의체가 폐기물처리시설 설치기관과 협의한 사항에 대한 확인(제5호)을 규정하고 있습니다.
한편, 폐촉법 제2조제1호에 따르면 “폐기물처리시설”이란「폐기물관리법」 제2조에 따른 폐기물처리시설을 말하고,「폐기물관리법」은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함을 목적으로 제정된 법률(제1조)로서, 폐기물의 반입ㆍ처리기준 및 이에 대한 처리기준위반에 대한 행정제재에 대하여 규정하고 있는데,「폐기물관리법」 제13조제1항에서는 “폐기물의 처리 기준 등”과 관련하여, 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제48조에 따르면 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이같은 법 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법에 맞지 아니하게 처리되는 경우 폐기물을 처리한 자 등에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 폐촉법 시행령 제32조에 따른 주민감시요원의 활동범위에 처리대상 폐기물의 반입이 적절하게 이루어지고 있는지에 대한 확인행위 외에 해당 폐기물의 반입을 정지 또는 제지하는 행위까지 포함되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 폐촉법 제25조에 따른 폐기물의 반입ㆍ처리과정 등을 감시하기 위한 “주민감시요원”의 법적지위를 살펴보면, 주민감시요원제도는 해당 지역에 거주하고 있는 주민으로서 지원협의체의 추천을 받은 경우에 위촉하도록 함으로써 효율적인 주민감시를 통한 폐기물처리시설의 적정운영ㆍ관리를 도모하기위한 것인 점[「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(1997. 12. 31. 대통령령 제15586호로 전부개정된 것) 개정이유서 참조], 폐촉법 시행령 제30조에 따르면 주민감시요원의 위촉ㆍ해촉 및 감독권한은 폐기물처리시설 처리기관에 있는 점, “환경부장관 등의 권한ㆍ업무의 위임”에 관하여 규정하고 있는 폐촉법 시행령 제35조,「폐기물관리법」 제62조,같은 법 시행령 제37조 및 제37조의2에 따르면 환경부장관 등의 권한ㆍ업무를 주민감시요원에게 위임하고 있지 아니한 점 등을 종합하여 볼 때, 주민감시요원은 해당 지역의 거주주민의 지위에서 폐기물처리가 적정하게 운영되는지를 감시행위를 하는 자일 뿐 폐촉법 또는「폐기물관리법」상 공무원이나 공무를 위탁받아 처리하는 자는 아니라고 할 것입니다.
또한, 폐촉법 제25조제1항 및같은 법 시행령 제32조에 따르면 주민감시요원의 폐기물의 반입ㆍ처리과정 등을 감시할 수 있는 법적 권한과 그 활동범위가 명확하게 규정되어 있는바, 같은 법 시행령 제32조 각 호의 규정에 따라 처리대상 폐기물의 반입이 적절하게 이루어지지 않고 있음을 확인한 경우에는「폐기물관리법」 제48조제1항에 따라 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있는 환경부장관 등 행정청에게 통보하여 행정권의 발동을 촉구하는 것 외에 주민감시요원이 직접 해당 폐기물의 반입을 정지 등을 명령하는 것은 아무런 법적 효력이 없을 뿐만 아니라 나아가 강제력이 수반될 수밖에 없는 권력적 사실행위로서의 반입을 제지하는 행위도 할 수 없다고 할 것입니다.
한편, 주민감시요원이 폐기물의 반입이 적절하게 이루어지지 않음을 확인한 경우 현장에서 해당 폐기물의 반입을 정지 또는 제지하는 행위를 할 수 없다면 폐기물처리기준 위반행위에 대한 제재의 실효성을 확보할 수 없다는 의견이 있으나, 행정처분이나 이에 준하는 권력적 사실행위는 법치주의 원칙상 적법한 행정권한을 가진 자에 의하여 집행되어야 한다는 점에서 위와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 폐촉법 시행령 제32조에 따른 주민감시요원의 활동범위에 처리대상 폐기물의 반입이 적절하게 이루어지고 있는지에 대한 확인행위 외에 해당 폐기물의 반입을 정지 또는 제지하는 행위까지는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 주민단체에 대한 소득창출사업 지원의 주체 및 기간(「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제44조의2 등 관련)
답변: 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “혁신도시법”이라 한다) 제47조의2에서는 관계 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 사업시행자는 혁신도시개발사업으로 인하여 생활기반을 상실하게 되는 혁신도시개발 예정지구 안의 주민에 대하여 직업전환훈련, 소득창출사업지원, 그 밖에 주민의 재정착에 필요한 지원대책 등을 대통령령으로 정하는 바에 따라 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제44조의2제1항에서는 관계 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 사업시행자가 수립ㆍ시행하여야 하는 주민지원대책으로 전업을 희망하는 혁신도시개발예정지구의 주민에 대한 직업전환훈련의 실시(제1호), 혁신도시개발예정지구의 주민으로 구성된 법인 또는 단체(이하 “주민단체”라 한다)에 대한 소득창출사업의 지원(제2호), 혁신도시개발예정지구의 주민에 대한 직업알선(제3호)을 규정하고 있습니다.
그리고, 혁신도시법 시행령 제44조의2제3항에서는 사업시행자가 같은 조 제1항제2호에 따라 혁신도시개발사업의 시행에 따른 분묘 이장, 지장물의 철거, 방치된 지하수 굴착공의 원상복구 등 주민참여가 필요하다고 판단하여 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 고시하는 사업을 주민단체에 위탁하여 시행할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 혁신도시법 시행령 제44조의2제1항제2호에 따른 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원 주체가 사업시행자로 한정되는지와 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원이 혁신도시개발사업이 준공된 이후에도 가능한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원의 주체가 사업시행자로 한정되는지에 대해서 살펴보면, 혁신도시법 제47조의2 및 같은 법 시행령 제44조의2제1항에서는 명시적으로 지원대책의 수립ㆍ시행 의무를 관계 시ㆍ도지사, “시장ㆍ군수ㆍ구청장” 또는 사업시행자에게 부여하고 있습니다.
 따라서 같은 법 시행령 제44조의2제1항제2호에 따른 주민단체에 대한 소득창출사업 지원주체가 사업시행자로 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고, 혁신도시법 제47조의2는 2007년 10월 17일 법률 제8656호로 혁신도시법을 일부개정하면서 신설된 규정으로 당초 혁신도시법 개정안에서는 혁신도시 건설로 인하여 생활기반을 상실한 주민들에 대한 지원대책의 수립ㆍ시행주체를 “관계중앙행정기관의 장 또는 사업시행자”로만 규정하였는데, 국회 심사 과정에서 해당 지방자치단체의 장을 지원주체에서 배제한다면 각종 지원대책의 실효성을 담보하기 어렵다는 이유에서 원안을 수정하여 주민들에 대한 지원대책의 수립ㆍ시행주체에 지방자치단체의 장을 포함시켜 규정하였음을 알 수 있고[공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 일부개정법률안 심사보고서(2007. 9. 국회 건설교통위원회) 참조], 이러한 입법과정에서의 논의를 고려해 보더라도, 사업시행자가 아닌 시장ㆍ군수ㆍ구청장도 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원 주체가 될 수 있음이 분명하다고 할 것입니다.
다음으로, 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원이 혁신도시개발사업 진행 중에만 가능한지에 대해 살펴보면, 혁신도시법 제47조의2 및 같은 법 시행령 제44조의2제1항에서는 관계 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 사업시행자로 하여금 지원대책을 수립ㆍ시행하도록 규정하고 있을 뿐 지원대책의 기간을 제한하는 규정은 두고 있지 않습니다.
 그리고 혁신도시법 제47조의2의 입법취지는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 주택특별분양권 부여, 이주정착금 지급 등 이주대책과 영업손실보상 등 생활대책만으로는 혁신도시 건설로 인하여 생활기반을 상실한 주민들에게 충분한 지원이 되지 못한다는 이유에서 이들의 재정착을 도모하고 일자리 창출, 수입원 제공 등의 실질적인 생활기반을 마련해 주기 위한 것인바[공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 일부개정법률안 심사보고서(2007. 9.국회 건설교통위원회) 참조], 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원 주체인 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등은 혁신도시개발사업의 준공 여부에 따라 지원대책을 일률적으로 종료할 것이 아니라, 혁신도시 건설로 인하여 생활기반을 상실한 주민들의 재정착 정도, 실질적인 생활기반 마련 여부 등 입법목적의 달성 여부를 고려하여 지원사업의 종료 시기를 적절하게 결정할 수 있다고 할 것입니다.
한편, 혁신도시법 시행령 제44조의2제3항에서 주민단체에 대한 소득창출사업 지원의 주체로 “사업시행자”만을 규정하고 있어 소득창출사업 지원의 주체가 사업시행자로 한정되고, 그 지원 가능 기간도 혁신도시개발사업이 진행되는 기간으로 제한된다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 혁신도시법 시행령 제44조의2제3항은 사업시행자가 주민단체에 대하여 소득창출사업을 지원할 때 그 방식의 하나로 분묘 이장 등의 사업을 주민단체에 위탁하여 시행할 수 있도록 허용하는 규정으로 보아야 하고, 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원을 같은 조 제3항의 방식으로만 한정하려는 취지의 규정은 아니라는 점에서, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 혁신도시법 제2조제5호에 따른 혁신도시개발사업이 준공된 이후에도 사업시행자가 아닌 시장ㆍ군수ㆍ구청장은같은 법 시행령 제44조의2제1항제2호에 따라 주민단체에 대한 소득창출사업의 지원을 할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 주민대표회의가 추천한 시공자와 건설폐기물 처리용역을 포함하여 공사 계약을 체결할 수 있는지 여부(「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」 제15조제1항 등 관련)
답변: 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제8조제4항 각 호 외의 부분에서는 시장ㆍ군수는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사 또는「지방공기업법」에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사(이하 “주택공사등”이라 함)를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제11조제3항에서는 시장ㆍ군수가 법 제8조제4항에 따라 주택공사등을 사업시행자로 지정한 경우 사업시행자는 시공자를 선정하여야 하는데(전단), 주민대표회의는 대통령령으로 정하는 경쟁입찰의 방법에 따라 시공자를 사업시행자에게 추천할 수 있으며, 주민대표회의가 시공자를 추천한 때에는 주택공사등은「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조 또는「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조에도 불구하고 추천한 자를 시공자로 선정하여야 한다(후단)고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 사업시행자는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 선정된 시공자와 공사에 관한 계약을 체결할 때에는 기존 건축물의 철거 공사에 관한 사항을 포함하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “건설폐기물법”이라 함) 제15조제1항에서는 국가, 지방자치단체, 공공기관 및「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 건설공사를 발주하려는 경우에는 건설공사와 건설폐기물 처리 용역을 분리하여 발주하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제11조에서는 법 제15조제1항에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 건설공사”란 해당 건설공사에서 발생하는 건설폐기물의 발생량 중 위탁처리하는 건설폐기물의 양이 100톤 이상인 건설공사를 말한다고 규정하고 있는바,이 사안은 정비사업시행자인 한국토지주택공사는 주민대표회의에서 추천하는 자를 시공자로 하여 건설공사 계약을 체결할 때, 계약 내용에 “건설폐기물 처리용역”을 포함하여 계약을 체결할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 건설폐기물법 제15조제1항에서 건설공사와 건설폐기물 처리용역을 분리하여 발주하도록 한 취지는 건설공사와 건설폐기물 처리용역을 통합하여 발주할 때 나타나는 하도급에 의한 폐기물 처리비용의 축소를 방지하여 건설폐기물의 적정처리비를 보장함으로써 건설폐기물의 부적정 처리를 방지하기 위한 것이라고 할 것입니다(법제처 2014. 4. 21.회신 14-0167 해석례참조). 그리고, 같은 법 제2조제10호에서는 “발주자”를 건설공사 전부를 최초로 위탁하는 자로 규정하고 있는바, 위와 같은 분리 발주 제도의 취지 및 건설폐기물법의 규정 내용에 비추어 볼 때, 건설폐기물법 제15조제1항에서의 “발주”란 단순히 공사계약 체결을 위하여 경쟁입찰에 부치는 행위를 의미하는 것이 아니라, 해당 공사의 전부를 최초로 위탁하는 것 즉, 사업시행자가 선정된 시공자에게 공사 전부를 위탁하기 위하여 계약 체결을 하는 것을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 비록 주민대표회의가 시공자 추천을 위하여 해당 공사에 대한 경쟁입찰을 실시하였다 하더라도, 해당 공사의 전부를 최초로 위탁하는 계약의 당사자는 사업시행자인 한국토지주택공사라고 할 것이므로, 이 사안의 발주자는 한국토지주택공사이고, 한국토지주택공사는 건설폐기물법 제2조제15호가목부터 마목까지의 규정에 따른 공공기관에 해당하여, 건설폐기물법 제15조제1항에 따라 건설공사와 건설폐기물 처리용역을 분리 발주할 의무가 있다고 할 것입니다.
더욱이, 건설폐기물법 제3조제1항에서는 “이 법 중 건설폐기물의 친환경적인 처리와 재활용 촉진에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 하여 법 적용 관계를 명확하게 하는 규정을 두고 있는 바, 도시정비법 제11조제3항 및 제4항에 따라 주택공사등이 주민대표회의에서 경쟁입찰의 방법에 따라 추천한 시공자와 건설공사 계약을 체결하여야 하는 경우에도, 건설폐기물법 제15조제1항에 따라 건설공사와 건설폐기물 처리 용역을 분리하여 발주하여야 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제11조제4항에서는 사업시행자가 시공자와 기존 건축물의 철거 공사에 관한 사항을 포함하여 공사에 관한 계약을 체결하도록 규정하고 있으므로, 한국토지주택공사는 해당 시공자와 건설폐기물 처리 용역을 포함하여 건설공사 계약을 체결할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 해당 규정은 정비사업의 집행과정에서 철거공사와 관련한 각종 부조리가 사회적 문제로 대두됨에 따라 이를 근절하고자 자본력과 책임성을 갖춘 시공자로 하여금 철거를 포함하여 책임 시공하도록 하기 위한 취지의 규정이고(2010. 2. 국회 국토해양위원회, 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 심사보고서 참조), 건설폐기물의 처리용역까지 포함하여 건설공사 계약을 체결하도록 한 취지의 규정은 아니며, 건축물의 철거는 건설업에 해당하고 건설폐기물의 처리용역은 폐기물 처리용역업에 해당하여 서로 별개의 업종이고, 건설폐기물은 기존 건축물을 철거하는 경우에만 발생하는 것이 아니라 철거부터 완공에 이르는 모든 건축 단계에서 발생할 수 있어 건설폐기물 처리가 건축물의 철거에 당연히 포함되는 것으로 보기도 어려우므로, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정비사업시행자인 한국토지주택공사는 주민대표회의에서 추천하는 자를 시공자로 하여 건설공사 계약을 체결할 때, 계약 내용에 “건설폐기물 처리용역”을 포함하여 계약을 체결할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 주된 건축물과 부속건축물의 이격 여부(「건축법 시행령」 제2조제12호 등 관련)
답변: 「건축법」 제2조제1항제2호에서는 “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제2조제12호에서는 “부속건축물”이란 같은 대지에서 주된 건축물과 분리된 부속용도의 건축물로서 주된 건축물을 이용 또는 관리하는 데에 필요한 건축물을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제13호 각 목 외의 부분에서는 “부속용도”란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 각 목에서는 건축물의 설비, 대피, 위생, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도(가목), 사무, 작업, 집회, 물품저장, 주차, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도(나목) 등을 규정하고 있는바,이 사안은 부속건축물은 주된 건축물과 반드시 이격시켜 건축되어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「건축법 시행령」 제2조제12호에서는 부속건축물의 개념을 정의하면서 그 요건 중 하나로 주된 건축물과 분리되어야 한다고 규정하고 있는바, 분리의 의미나 분리 여부를 판단하는 기준에 대하여 특별한 규정을 두고 있지 않으나, 일반적으로 “분리(分離)되다”는 서로 나뉘어 떨어진다는 의미로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 사회통념상 서로 다른 건축물이 “떨어진다”는 것은 해당 건축물간에 거리를 두고 떨어진다는 의미가 포함되어 있다고 할 것입니다.
다음으로, 「건축법 시행령」 제2조제12호의 부속건축물은 주된 건축물의 존재를 전제로 하여 동일 대지상에 주된 건축물과는 별도로 건축된 종된 건축물로 이해되고(대법원 1984. 1. 24. 선고 83도2056 판결례등 참조), 구조측면에서 주된 건축물과 분리될 것과 기능이나 용도 측면에서 주된 건축물을 이용 또는 관리하는 데에 필요한 부속용도일 것이 요구된다고 할 것인바, 하나의 건축물이 다른 건축물과 같은 대지 내에서 이격되지 않고 건축되는 경우라면 이는 건축물이 서로 연접되어 있는 형태를 의미하므로 각각의 건축물이 일응 “건축물의 요건”을 갖추고 있는 경우, 즉 토지에 정착(定着)하는 공작물로서 지붕과 기둥 또는 벽이 각각의 건축물에 있는 경우에 해당한다 하더라도 이러한 각각의 건축물은 서로 구조적으로 분리된 건축물이라고 보기는 어렵다 할 것입니다.
한편, 「건축법 시행령」 제2조제12호에서는 주된 건축물과 이격시켜 건축된 건축물만을 부속건축물로 하도록 제한하는 규정을 두고 있지 않고, 「건축법」과 「민법」 등의 다른 규정들을 살펴보더라도, 대지 안의 공지(「건축법」 제58조에 따른 건축선 및 인접 대지경계로부터의 거리), 경계선부근의 건축(「민법」 제242조에 다른 경계로부터의 거리) 등과 관련하여 이격 거리를 두어야 하는 규정을 두고 있을 뿐, 같은 대지 내의 부속건축물과 주된 건축물 간의 이격에 관한 규정은 별도로 없으므로 부속건축물은 주된 건축물과 반드시 이격시켜 건축되어야 하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 해당 규정들은 이격 거리를 어느 정도 두어야 하는 지에 대한 명확한 기준을 두고 있는 규정들로, 부속건축물과 주된 건축물의 이격 거리는 대지 현황, 건축물의 기능, 구조 및 안전성, 관계법령 등을 고려하여 건축허가 등의 과정에서 건축주의 의견을 반영하여 결정할 수 있는 것이라고 할 것이므로, 부속건축물이 주된 건축물과 이격 거리를 어느 정도 두어야 하는 지에 대한 별도의 규정이 없다는 이유만으로 부속건축물은 주된 건축물과 반드시 이격시켜 건축되어야 하는 것은 아니라고 하는 것은 부속건축물의 분리의 개념을 오해한 것으로서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부속건축물은 주된 건축물과 반드시 이격시켜 건축되어야 한다고 할 것입니다.
 다만, 부속건축물과 주된 건축물의 이격 거리에 대한 사항은 대지현황, 건축물의 기능, 구조 및 안전성, 관계법령 등을 고려하여 건축허가 등의 과정에서 건축주의 의견을 반영하여 결정할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 주민대표회의의 구성원이 전부 변경된 경우에 다시 시장의 승인을 받아야 되는지 등(「도시 및 주거환경정비법」 제26조제3항 등 관련)
답변: 가. 공통사항「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법” 이라 한다) 제26조에서는 정비구역(정비구역이 아닌 구역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 그 구역을 포함한다)의 토지등소유자가 시장ㆍ군수 또는 주택공사등의 사업시행을 원하는 경우 사업시행을 원활하게 하기 위한 주민대표기구(이하 “주민대표회의”라 한다)를 정비구역지정 고시 후 구성하도록 하고 있고, 주민대표회의는 5인 이상 25인 이하로 하여 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어서 구성하며, 이를 구성한 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻도록 하고 있습니다.
 또한, 같은 조 제5항에서는 주민대표회의의 운영, 비용부담, 위원 선임방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따라같은 법 시행령 제37조제5항에서는 주민대표회의의 위원의 선출ㆍ교체 및 해임, 운영방법, 운영비용의 조달 그 밖에 주민대표회의의 운영에 관하여 필요한 사항은 주민대표회의가 이를 정하도록 하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제77조제1항에서는 정비사업의 시행이 이 법 또는 이 법에 의한 명령ㆍ처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반되었다고 인정되는 때에는 정비사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위에서 시장ㆍ군수는 추진위원회, 주민대표회의, 사업시행자 또는 정비사업전문관리업자에게 그 처분의 취소ㆍ변경 또는 정지, 그 공사의 중지ㆍ변경, 임원의 개선 권고 그 밖의 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은도시정비법에서 주민대표회의를 구성한 때에는 시장ㆍ군수의 승인을 받도록 하고 있는데, 주민대표회의의 구성원이 전원 교체되는 경우에도 다시 시장ㆍ군수의 승인을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,도시정비법에서는 사업시행을 원활하게 하기 위하여 주민의 대표기구로서 주민대표회의를 구성하도록 하고 있고, 주민대표회의에 시공자 추천(제11조제3항 후단), 사업시행자에 대해 건축물 철거, 주민이주 등에 대한 의견제시(제26조제4항) 등의 독자적 권한을 주고 있습니다.
 따라서, 주민대표회의는 구성원 개인과는 구별되는 독자적인 조직이라 할 것이고, 위원의 선임, 탈퇴 등에 따른 구성원의 변경과 관계없이 대표기구가 존속하는 것이라 할 것입니다.
또한,도시정비법 제26조제1항에서는 주민대표회의를 “정비구역지정 고시 후” 구성하도록 규정하고 있는바, 정비구역지정 고시 후 최초로 구성하는 주민대표회의에 대해 같은 조 제3항에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받았다면 추후 구성원이 전원 교체된 경우라도 별도의 승인을 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
아울러,도시정비법에서 주민대표회의를 구성한 때에는 시장ㆍ군수의 승인을 받도록 하면서도, 승인을 받은 후에 위원의 선출ㆍ교체ㆍ해임, 운영방법 등에 대해서는 주민대표회의에서 자율적으로 정하도록 하고 있는바, 이는 주민대표회의의 자율성을 존중하여 구성 시에만 승인의 방식으로 관여하고 그 이후의 운영은 주민대표회의의 자율에 맡기겠다는 취지로 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 보면, 주민대표회의의 구성원 전원을 교체하고 새로 선임한 경우에는도시정비법 제26조제3항에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 다시 받아야 하는 것은 아닙니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 주민대표회의에서 정한 「주민대표회의 운영규정」을 위반하여 주민대표회의 위원을 선출, 교체, 해임하는 경우 시장ㆍ군수가「도시 및 주거환경정비법」 제77조제1항에 따라 취소, 변경, 정지 등과 같은 조치를 취할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,도시정비법 제77조제1항에서는 시장ㆍ군수는 주민대표회의에 그 처분의 취소ㆍ변경 또는 정지, 그 공사의 중지ㆍ변경, 임원의 개선 권고 그 밖의 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 있는바, 이와 같은 조치는 주민대표회의에게 의무를부과하는 것이므로 엄격하게 해석하여야 하고 합리적인 사유 없이 확장해석하거나 유추해석할 수는 없습니다.
이러한 관점에서 볼 때,도시정비법 제77조제1항에서는 “정비사업의 시행이 이 법 또는 이 법에 의한 명령ㆍ처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반”한 경우에 필요한 조치를 할 수 있도록 하고 있으므로 주민대표회의 내부 운영방법 등을 정하고 있는 「주민대표회의 운영규정」을 위반하는 경우를 “이 법 또는 이 법에 의한 명령ㆍ처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반”에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
또한, 해당 규정에서는 “정비사업의 시행”에 관해서 이 법 또는 이 법에 의한 명령ㆍ처분 등을 위반하는 경우에 관해 규정하고 있는데, 주민대표회의 구성원의 선출이나 교체를 “정비사업의 시행”에 관한 것으로 보기도 어려울 것입니다.
아울러 앞서 “질의 가”에서 살펴본 바와 같이,도시정비법에서는 주민대표회의의 운영에 대해 주민대표회의의 자율성을 존중하고 있는바, 법령이 아닌 주민대표회의의 내부 규정을 위반하는 경우까지 시장ㆍ군수가 취소, 정지와 같은 제재조치를 할 수는 없을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 보면, 주민대표회의에서 정한 「주민대표회의 운영규정」을 위반하여 위원을 선출, 교체,해임하는 경우에는도시정비법 제77조제1항에 따라 취소, 변경 또는 정지 등과 같은 조치를 취할 수는 없습니다.
질문: 주민등록을 그대로 두고 실제 거주지만 공동주택 외부로 옮긴 경우 동별 대표자 자격 상실 여부 등(「주택법 시행령」 제50조 등 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나 공통사항「주택법」 제43조제8항제2호에서는 같은 조 제3항에 따른 입주자대표회의의 구성ㆍ운영 및 의결사항에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제50조제1항에서는 입주자대표회의는 4명 이상으로 구성하되, 동별 세대수에 비례하여 법 제44조제2항에 따른 공동주택관리규약으로 정한 선거구에 따라 선출된 대표자(이하 “동별 대표자”라 함)로 구성하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제50조제3항에 따르면 동별 대표자는 동별 대표자 선출공고일 현재 해당 공동주택단지 안에서 주민등록을 마친 후 계속하여 6개월 이상(최초의 입주자대표회의를 구성하거나 같은 조 제2항 단서에 따른 입주자대표회의를 구성하기 위하여 동별 대표자를 선출하는 경우는 제외함) 거주하고 있는 입주자(입주자가 법인의 경우에는 대표자를 말함) 중에서 같은 항 각 호의 구분에 따라 선거구 입주자 또는 사용자(이하 “입주자등”이라 함)의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거를 통하여 선출하도록 규정하고 있는바,이 사안은「주택법 시행령」 제50조제1항에 따라 선출된 동별 대표자가 임기 중에 주민등록을 해당 공동주택 내로 유지하면서 실제 거주지를 공동주택 외의 지역으로 옮긴 경우 동별 대표자 자격이 상실되는지, 그리고 선출된 동별 대표자가 임기 중에 같은 공동주택단지의 다른 선거구로 주민등록을 옮기고 거주하는 경우 동별 대표자 자격이 상실되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
가. 질의 가에 대하여살피건대, 「주택법」 제43조제2항 및 제3항에 따르면 입주자대표회의는 해당 공동주택의 입주자등을 대표하는 입주자등의 대의기구로서 그 공동주택을 관리하는 주체라 할 것이고, 같은 법 시행령 제50조제3항에서는 입주자대표회의를 구성하는 동별 대표자는 해당 공동주택단지 안에 주민등록을 마친 후 계속하여 6개월 이상 거주할 것을 규정하고 있는바, 해당 공동주택의 관리와 관련하여 수시로 발생하는 이해관계를 조정하게 되는 입주자대표회의의 지위와 성격, 입주자의 지위는 주민등록이나 실제 거주와 관계없이 소유권이 있는 경우에는 인정하면서(「주택법」 제2조제12호다목) 동별 대표자가 되기 위해서는 주민등록과 함께 실제 거주할 것을 요건으로 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 동별 대표자는 선출된 후 그 임기 중에도 해당 공동주택에 실제 거주하고 있을 것을 예정하고 있다고 할 것(법제처 2014. 7. 10.회신 14-0307 해석례참조)입니다.
 따라서,「주민등록법」상 주민등록지를 동별 대표자로 선출된 공동주택 내로 유지하고 있다 하더라도 실제 거주지를 해당 공동주택 외부로 옮긴 경우에는 거주지를 옮긴 시점에 동별 대표자 자격이 상실되었다고 보아야 할 것입니다.
한편,「주택법 시행령」 제50조제4항에서는 별도로 동별 대표자의 자격상실 사유를 규정하고 있고, 공동주택 외부로 실제 거주지를 옮기는 경우에 대해서는 위 규정에 특별한 언급이 없으므로, 동별 대표자 자격 취득 이후 해당 공동주택 외부로 실제 거주지를 옮기는 경우라도 그 자격이 상실되는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있으나, 이러한 견해는 앞서 살펴본 바와 같은 이유에서 타당하지 않다 하겠습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「주택법 시행령」 제50조제1항에 따라 선출된 동별 대표자가 임기 중에 주민등록을 해당 공동주택 내로 유지하면서 실제 거주지를 공동주택 외의 지역으로 옮긴 경우 동별 대표자 자격이 상실된다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여살피건대,「주택법 시행령」 제50조제3항에서는 동별 대표자의 피선거권에 대해서 선거구에 관한 제한 없이 동별 대표자 선출공고일 현재 “당해 공동주택단지안에서” 주민등록을 마친 후 계속하여 6개월 이상 거주하고 있는 입주자로만 규정하고 있고, 같은 규정의 “공동주택단지안”의 의미는 선거구와 관계없이 “공동주택단지 안 전체”를 의미하는것으로 볼 수 있으므로, 문언상 동별 대표자로 입후보하려면 반드시 해당 선거구에서 주민등록을 마친 후 거주하고 있어야 하는 것은 아니라고 할 것(법제처 2014. 2. 12.회신 13-0535 해석례참조)인바, 동별 대표자로 선출된 자의 경우에도 마찬가지로 임기 동안에 반드시 해당 선거구에서 거주하고 있어야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편,「주택법 시행령」 제50조제1항에 따르면 “동별 대표자”란 동별 세대수에 비례하여 선거구별로 선출된 대표자인바, 이는 해당 선거구 입주자등의 이익과 의사를 대표할 수 있는 자를 의미한다 할 것이므로, 동별 대표자라는 개념에는 해당 선거구의 입주자임이 전제되어 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나 동별 대표자는 선출된 선거구를 대표하는 자이면서 동시에 입주자대표회의의 구성원으로서 공동주택 입주자등 전체의 권리 보호와 효율적인 공동주택 관리를 공통의 목적으로 하고 있다는 점(서울중앙지방법원 2013. 5. 15. 선고 2013가합11817 판결 참조), 공동주택단지 외부로 전출하지 않은 이상 동별 대표자의 거주지가 선출된 선거구에 속하지 않는다고 하여 동별 대표자로서의 활동 범위에 제약이 있다거나 대표성을 상실하고 선거구 입주민등의 의사와 불합치하는 결정을 할 것이라고 단정하기도 어렵다는점, 나아가 선거구 입주민등의 이익이 동별 대표자에 의하여 관철되지 않는 경우「주택법 시행령」 제50조제7항제1호에 따라 해당 선거구 입주자등의 투표로 동별 대표자를 해임할 수도 있다는 점 등을 고려할 때, 그와 같은 견해는 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때,「주택법 시행령」 제50조제1항에 따라 선출된 동별 대표자가 임기 중에 같은 공동주택단지의 다른 선거구로 주민등록을 옮기고 거주하는 경우 동별 대표자 자격이 상실되지 않는다고 할 것입니다.