질문: 「지방세법 시행령」 제132조제5항제8호(주택건설사업에 공여된 토지의 범위) 관련
답변: ○「지방세법」 제182조제1항각 호 외의 부분에서는 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고 있으며, 같은 항 제3호에서는 분리과세대상 토지를 각 목으로 정하면서, 같은 호 가목부터 라목에서는 대통령령이 정하는 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지, 임야, 골프장 등을 정하고 있으며, 같은 호 마목에서는 “가목부터 라목까지의 규정에 따른 토지와 유사한 토지로서 분리과세해야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지”를 정하고 있습니다.

○ 이에 따라「지방세법 시행령」 제132조제5항각 호에서는같은 법 제182조제1항제3호마목의 분리과세 대상 토지를 규정하면서, 같은 법 시행령 제132조제5항제8호에서는 “「주택법」에 따라 주택건설업자 등록을 한 주택건설사업자(「주택법」 제32조에 따른 주택조합 및 고용자인 사업주체와 「도시 및 주거환경정비법」 제7조부터 제9조까지의 규정에 따른 사업시행자를 포함함)가 주택을 건설하기 위하여「주택법」에 따른 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지”를 규정하고 있습니다.

○ 한편,「주택법」 제16조제1항 및같은 법 시행령 제15조에 따르면 단독주택의 경우 20호, 공동주택의 경우 20세대이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도 등 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사 등에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 하며,같은 법 제16조제7항부터 제9항까지, 같은 법 시행령 제18조에 따르면 사업계획승인을 얻은 사업주체는 승인을 얻은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 승인을 얻은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하여야 하되,「문화재보호법」 제56조에 따라 문화재청장의 발굴통지서 교부가 있은 경우, 해당 사업시행지에 대한 소유권 분쟁(소송절차가 진행 중인 경우에 한함)으로 공사착수가 지연되는 경우, 사업계획승인의 조건으로 부과된 사항을 이행함에 따라 공사착수가 지연되는 등의 정당한 사유가 있는 경우 사업주체의 신청에 따라 그 사유가 종료된 날부터 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있도록 규정하고 있으며, 위 기간 내에 공사에 착수하지 아니하는 경우에는 사업계획승인권자가 그 사업계획승인을 취소할 수 있고, 사업계획승인을 얻은 사업주체가 공사에 착수하려는 때에는 사업계획승인권자에게 신고하도록 하고 있습니다.

○ 재산세 분리과세제도는 정책적인 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 따라 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하려는 제도로서,「지방세법 시행령」 제132조제5항각 호의 토지의 경우 공기업이 업무수행을 목적으로 소유하는 토지,「공유수면매립법」에 따라 매립 또는 간척한 토지로서 일정한 요건에 해당하는 토지 등으로, 종합합산 과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜 규정이라고 할 것이며,「지방세법 시행령」 제132조제5항제8호에서「주택법」에 따라 등록한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 주택건설사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지를 분리과세 대상으로 규정한 입법취지는 주택건설사업자에 대한 조세지원을 통하여 국민의 주거안정 및 주거수준 향상을 위한 주택의 건설ㆍ공급이 활발하게 이루어지게 하기 위한 것이라고 할 것입니다.

○ 또한 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석해야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면 요건 중 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는 점(2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결) 등을 고려할 때,「지방세법 시행령」 제132조제5항제8호에서 정한 “주택건설사업에 공여되고 있는 토지”의 범위를 해석함에 있어서도법문에 따라 엄격하게 해석해야 할 것입니다.

○「주택법」에 따른 주택건설사업은 입지의 선정, 토지 소유권 확보, 사업계획의 수립 및 승인, 기존 건축물 등의 철거, 주택건설공사의 착공 등 일련의 절차에 따라 진행된다고 할 것이며, 주택건설사업에 “공여(供與)”되고 있는 토지라 함은 이러한 주택건설사업을 위하여 실제로 제공되는 토지를 의미한다고 할 것인데, 위에서 본 바와 같이 사업계획 승인을 얻은 후에도 다양한 사유로 상당 기간 동안 실제 주택 건설이 이루어지지 않을 수 있으며, 일정 기간이 지나도 공사에 착수하지 않을 경우 그 사업계획 승인이 취소될 수 있는 점, 사업계획 승인을 얻었다고 하여 바로 해당 토지에서의 다른 용도로의 사용이 제한되는 등의 법적인 효과가 있는 것으로 보이지 않는 점, 또한 법문에서 분리과세 대상 토지를 “사업계획 승인을 받은 토지”로만 규정하지 않고 “사업계획 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지”를 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 사업계획 승인을 받았다는 사실만으로 대상 토지가 주택건설사업에 공여되고 있다고 보기는 어려울 것입니다.

○ 그렇다면, 주택건설사업에 공여되고 있다고 보기 위해서는 해당 토지가 사업계획 승인을 받은 후 실제 주택이 건설되기 위한 부지로서의 기능을 수행하고 있는 상태이어야 할 것이며, 이를 위해서는 적어도 해당 토지가 여전히 기존의 사용 용도에 따라 주거, 경작, 임대 등에 사용되고 있어서는 안된다고 할 것인바, 사업승인을 받았다는 이유만으로 실질적인 토지의 용도에 있어 기존의 상태와 아무런 변화가 없는 경우까지 주택건설사업에 공여된 것으로 보고 분리과세의 혜택을 부여하는 것은 토지의 사실상의 현황을 기준으로 과세하는 재산세 현황부과의 원칙(「지방세법 시행령」 제143조)에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.

○ 한편, 분리과세 대상 토지를 정하고 있는「지방세법 시행령」 제132조제5항각 호 외의 부분 단서에서는 각종 공공시설ㆍ설비에 “직접 사용”되고 있는 토지를 정하고 있는 같은 항 제5호, 제9호부터 제11호까지의 경우 그 “시설 및 설비공사를 진행 중인 토지”도 포함하도록 규정하고 있고, 한국토지공사 및 대한주택공사가 타인에게 공급할 목적 등으로 소유하고 있는 토지를 정하고 있는 같은 항 제1호 및 제2호의 경우 “취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지”를 제외하도록 명시적으로 규정하고 있는 점, 주택건설사업을 수행함에 있어서는 물리적인 공사행위 외에도 다양한 준비, 관리 행위가 이루어지는 점 등을 고려할 때, 위와 같이 명시적으로 물리적인 공사 착공행위 등을 요건으로 하고 있는 않는 같은 항 제8호의 토지 범위를 해석함에 있어 “주택건설사업에 공여”되었다는 의미를 반드시 물리적인 착공 등의 행위가 이루어진 때로 한정하여 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.

○ 또한「주택법」 제16조제2항에 따르면 주택건설사업계획의 승인을 얻고자 하는 자는 해당 주택건설대지의 소유권 등을 확보하도록 하고 있고, 같은 조 제7항 및 제9항에 따르면 사업계획 승인일부터 2년(정당한 사유가 있는 경우 1년 연장) 이내에 공사에 착수하지 않으면 승인이 취소되는 점 등을 고려할 때,같은 법에 따른 주택건설사업의 사업주체가 사업부지의 소유권 등을 확보하여 자신의 위험부담 아래 주택건설사업을 진행하는 이상, 자신의 사업계획에 따라 해당 토지를 주택건설사업 부지로 제공하면 충분한 것이지, 반드시 재산세 부과기준일까지 철거공사, 건축공사 등의 착공이 이루어져야만 주택건설사업에 “공여”되는 것이라고 보기는 어렵습니다.

○ 그렇다면 재산세 분리과세 대상인「지방세법 시행령」 제132조제5항제8호의 “사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지”라 함은「주택법」에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업의 부지로 제공되기 위하여 다른 용도로 사용되지 않고 있는 토지를 의미한다고 할 것입니다.