질문: 개발계획에 대한 전략환경영향평가 협의시 일부 절차 생략 가부(「동·서·남해안 및 내륙권 발전 특별법」 제8조제1항 등 관련)
답변: 특별법 제7조제1항에 따르면 국토교통부장관은 해안권 또는 내륙권 발전종합계획에 반영된 개발사업의 시행을 위하여 시ㆍ도지사의 요청에 따라 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회 등의 심의를 거쳐 개발구역을 지정할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면 시ㆍ도지사가 제1항에 따라 개발구역의 지정을 요청하고자 하는 때에는 해안권 또는 내륙권 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 작성하여 제출하여야 하며, 같은 조 제5항에 따르면 국토교통부장관은 제1항에 따라 개발구역을 지정하는 경우에는 이를 고시하고,특별법 제8조제1항에 따르면 국토교통부장관은 제7조에 따라 개발구역 지정 시 제출된 개발계획의 내용 중「환경영향평가법」 제9조에 따른 전략환경영향평가 협의 대상이 되는 개발사업이 포함되어 있는 경우에는 제7조제1항에 따른 협의 시 환경부장관과 협의하여야 합니다.
또한,특별법 제12조제1항에 따르면 시ㆍ도지사는 개발계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하고, 같은 조 제3항에 따르면 국토교통부장관은 개발계획을 승인하려면 국토정책위원회의 심의를 거쳐야 하며 개발계획을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 하는데, 같은 조 제4항에서는 개발계획이 고시된 때에는 각 호의 승인ㆍ결정ㆍ지정ㆍ수립 등(이하 “승인등”이라 함)에 관하여 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 사항에 한하여 그 고시일에 각 호에 해당하는 승인등이 있은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편,「환경영향평가법」 제9조제3항의 위임에 따라같은 법 시행령 별표 2에서는 전략환경영향평가 대상계획 및 협의 요청시기에 관하여 규정하고 있고, 해당 별표 2의 비고 제1호에서는 별표 2에 해당되지 않는 계획 중 다른 법령에 따라 승인등을 받은 것으로 의제되는 사항이 전략환경영향평가 대상인 경우 전략환경영향평가를 실시하여야 하는 계획으로 보며, 이 경우 협의시기는 의제하는 주된 계획의 승인등 전으로 본다고 규정하고 있는바,특별법 제12조제4항에 따라 개발계획이 고시된 때에 승인등이 있은 것으로 보는 각 호의 사항 중 같은 항 제4호부터 제7호까지, 제9호, 제10호 및 제13호의 사항은「환경영향평가법 시행령」 별표 2에 규정된 전략환경영향평가 대상이므로특별법 제7조에 따른 개발계획은「환경영향평가법」상의 전략환경영향평가 대상이 됩니다.
그런데,「환경영향평가법」 제11조제1항에 따르면 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 환경영향평가협의회의 심의를 거쳐 평가 항목ㆍ범위 등 각 호의 사항을 결정하여야 하고,같은 법제12조제2항에 따르면 개발기본계획을 수립하는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서 초안을 환경부장관, 승인기관의 장 등 관계 행정기관의 장에게 제출하여 의견을 들어야 하며,같은 법 제16조제2항에 따르면 승인등을 받아야 하는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 하고, 승인기관의 장은 해당 계획에 대하여 승인등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는「환경영향평가법」상의 전략환경영향평가 대상이 되는특별법 제7조에 따른 개발계획에 대하여특별법 제8조제1항에 따른 환경부장관과의 협의 조항을 근거로「환경영향평가법」 제11조 및 제12조에 규정된 절차를 생략하고 곧바로 환경부장관에게 전략환경영향평가 협의를 요청할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저,특별법 제8조제1항의 제정 연혁을 살펴보면특별법은 신중식의원이 대표발의한 「남해안균형발전법안」 등 4개의 의원발의안을 위원회 대안(이하 “대안”이라 함)으로 제안하여 제정ㆍ공포된 것으로서, 당시 4개의 의원발의안 중 윤두환의원이 대표발의한 동해안광역권개발 지원특별법안(이하 “윤두환의원안”이라 함)에만 사전환경성검토협의[구「환경정책기본법」(2011. 7. 21. 법률 제10893호로전부개정되어 2012. 7. 22. 시행되기 전의 것)에 따른 협의로서, 현행 환경영향평가법령상의 “전략환경영향평가”에 해당함]에 관한 규정이 포함되어 있었는바, 윤두환의원안 제34조 후단에서는 환경부장관과의 협의를 한 때에는 사전환경성검토협의를 한 것으로 본다고 규정하고 있었는데, 국회 건설교통위원회의 심사 과정에서 윤두환의원안 제34조의 규정이 사전환경성검토를 환경부장관과의 협의로 의제함으로써 절차간소화를 통한 개발사업의 효율성을 제고하려는 취지로 보이지만 친환경적 개발계획 수립을 위해서는 동 계획을 사전환경성검토대상 행정계획에 포함하는 것이 바람직하다고 판단함에 따라(2007. 7. 건설교통위원회, 동해안광역권개발 지원 특별법안 심사보고서 참조), 대안에서는 윤두환의원안 제34조의 내용을 제8조로 규정하면서 환경부장관과 협의를 한 때에는 사전환경성검토협의를 한 것으로 본다는 윤두환의원안 제34조 후단 부분을 삭제하였습니다.
이러한 점을 보면,특별법 제8조제1항에 대하여 환경영향평가법령상의 관련 절차를 배제하거나 그 적용에 대한 특례를 의도한 것이라기보다는, 오히려 환경영향평가법령상의 모든 절차를 거칠 것을 강조하려는 입법자의 의도가 반영된 것으로 보는 것이 상당하다고 할 것입니다[「동ㆍ서ㆍ남해안권발전 특별법」(2007. 12.27. 법률 제8823호로 제정되어 2008. 6. 28. 시행된 것) 제정이유서 참고].이러한 입법취지에 비추어특별법에서 제8조제1항을 둔 취지를 살펴보면, 통상의 전략환경영향평가는「환경영향평가법」 제16조제2항에 따라 해당 전략환경영향평가 대상계획을 수립하여 승인등을 신청하고, 그 승인기관의 장이 승인등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하도록 되어 있는 반면에,특별법 제8조제1항에 따른 환경부장관과의 협의는 시ㆍ도지사의 요청에 따른 국토교통부장관의 개발구역 지정 단계에서 이루어지고 있고, 시ㆍ도지사가 개발계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받는 절차는특별법 제12조에서 별도의 절차로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 동 규정은 전략환경영향평가에 대한 국토교통부장관과 환경부장관과의 협의 시기를「환경영향평가법」에 규정된 것보다 선행적으로 이루어지도록 그 특례를 정함으로써 개발사업을 보다 효율적이고 신속하게 추진하려는 규정으로 해석함이 상당하다고 할 것입니다.
나아가,특별법 제8조제2항에서는 시ㆍ도지사가 전략환경영향평가 협의 대상이 되는 개발사업을 포함한 개발계획을 제출하는 경우에는같은 법 제16조에 따라 환경영향을 검토하는데 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다고 규정하고 있고,「환경영향평가법 시행령」제21조에서는「환경영향평가법」 제16조제2항에 따른 전략환경영향평가서에 포함되어야 하는 사항으로서 전략환경영향평가항목등의 결정내용 및 조치 내용, 전략환경영향평가서 초안에 대한 주민, 관계 행정기관의 의견 및 이에 대한 반영 여부 등을 규정하고 있는바, 시ㆍ도지사가 국토교통부장관에게 제출하여야 하는 위의 서류는「환경영향평가법」 제11조에 따른 환경영향평가대상 항목 등의 결정 및같은 법 제12조에 따른 전략환경영향평가서 초안 작성 및 의견수렴의 절차를 거쳐 만들어지는 자료임에 비추어 볼 때,특별법 제8조제1항이「환경영향평가법」 제11조 및 제12조의 절차를 생략할 수 있도록 하는 규정이라고 보기는 곤란하다고 할 것입니다.
또한, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정이 적용된다고 할 것인바,특별법의 입법목적은 동ㆍ서ㆍ남해안 및 내륙권의 지역산업을 활성화하고 국가경쟁력을 강화하려는 것이고,「환경영향평가법」의 입법목적은 친환경적이고 지속가능한 발전 도모 및 환경보호로서 그 입법취지가 서로 다르다고 할 것이며, 나아가특별법또는「환경영향평가법」에서는특별법 제7조에 따른 개발계획에대하여「환경영향평가법」상의 일부 절차를 생략할 수 있도록 하는 명문의 규정도 두고 있지 아니하고, 전략환경영향평가는 공익 측면에서의 환경보호 뿐만 아니라 해당 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입을 것으로 예상되는 대상 지역 내의 주민들의 개별적 이익도 보호하려는 측면도 있어 그 제도의 중요성이 매우 크기 때문에(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결참조),특별법또는「환경영향평가법」에 명문의 규정이 없다면 전략환경평가절차의 일부를 임의로 생략할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.
따라서,특별법 제7조에 따른 개발계획에 대하여「환경영향평가법」 제11조 및 제12조에 규정된 절차를 생략하고 환경부장관에게 전략환경영향평가 협의를 요청할 수는 없다고 할 것입니다.