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질문: 「국어기본법」 상 “공공기관등의 공문서”에 학교의 교과용 도서가 포함되는지 여부(「국어기본법」 제14조제1항 등 관련)
답변: 「국어기본법」 제14조제1항에서는 공공기관등의 공문서는 어문규범에 맞추어 한글로 작성하여야 하되, 대통령령으로 정하는 경우에는 괄호 안에 한자 또는 다른 외국 글자를 쓸 수 있도록 규정하고 있고,같은 법 제7조제2항에서는 “국가기관, 지방자치단체,「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 그 밖의 법률에 따라 설치된 특수법인”을 “공공기관등”으로 약칭하고 있으며,「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제3조제1호에서는 “공문서”란 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서(도면ㆍ사진ㆍ디스크ㆍ테이프ㆍ필름ㆍ슬라이드ㆍ전자문서 등의 특수매체기록을 포함함. 이하 같음)와 행정기관이 접수한 모든 문서로 정의하고 있는바, 이 사안에서는「국어기본법」 제14조제1항에 따른 “공공기관등의 공문서”의 범위에「초ㆍ중등교육법」 제29조에 따른 학교의 교과용 도서가 포함되는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 학교의 교과용 도서에 대한 규정을 살펴보면,「초ㆍ중등교육법」 제29조제1항에 따르면 학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육부장관이 검정하거나 인정한 교과용 도서를 사용하여야 하고,「교과용도서에 관한 규정」 제2조에 따르면 “교과용 도서”란 교과서(학교에서 학생들의 교육을 위하여 사용되는 학생용의 서책ㆍ음반ㆍ영상 및 전자저작물등) 및 지도서(학교에서 학생들의 교육을 위하여 사용되는 교사용의 서책ㆍ음반ㆍ영상 및 전자저작물 등)를 말하며, 학교의 교과용 도서는 교육부가 저작권을 가진 국정도서, 교육부장관의 검정을 받은 검정도서 및 인정을 받은 인정도서로 각각 분류됩니다.
살피건대,「국어기본법」에서는 공문서의 정의나 개념을 두고 있지 않지만,같은 법 제14조제1항에서 공문서의 작성 원칙을 규정하고 있고,같은 법 제18조에서는 교육부장관은 “교과용 도서”를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우에는 어문규범을 준수하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 입법적으로「국어기본법」상 공문서에는 교과용 도서가 포함되지 않는 것을 전제로 별도로 규정한 것으로 보아야 할 것이고, 만일 “교과용 도서”가 공문서에 포함된다고 한다면 교육과정 상 필요한 외국어 교과서의 작성에 대해서는 예외 규정을 두고 있지 않아 법 체계 간에 모순되거나 저촉된다고 하지 않을 수 없으며, 검정도서 및 인정도서 중에서 민간부문에서 집필 또는 발행한 것은 그 주체가 공공기관등이 아니어서 공문서가 될 수 없음이 명백합니다.
그리고,「교과용도서에 관한 규정」 제5조에 따라 교육부가 편찬하는 국정도서가 공문서가 될 수 있는지가 문제될 수 있으나, 행정기관의 공문서의 작성 및 처리에 대해 규정하고 있는「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제3조제1호에 따르면 “공문서”란 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말하고, 같은 규정 제6조제1항에서 공문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문자서명 및 행정전자서명을 포함함. 이하 같음)의 방식으로 결재함으로써 성립하며, 같은 조 제2항에서 공문서는 수신자에게 도달(전자문서의 경우는 수신자가 관리하거나 지정한 전자적 시스템 등에 입력되는 것을 말함)됨으로써 효력을 발생한다고 규정하고 있으며, 원칙적으로 어떤 의사나 관념 등을 표시하기 위한 것을 말한다고 할 것입니다.
그런데,「교과용도서에 관한 규정」 제5조 및 제18조에 따르면 국정도서는 교육부가 직접 편찬하도록 하되, 연구기관 또는 대학 등에 위탁하여 편찬하는바, 공문서와는 달리 결재, 수신 등이 적용될 수 없고, 행정기관의 의사나 관념 등의 표시로 보기도 어렵다고 할 것이어서 국정도서를 포함한 교과용 도서를 공무상 또는 업무상 작성하는 문서로 보기는 어려울 것입니다.
따라서,「국어기본법」 제14조제1항에 따른 “공공기관등의 공문서”의 범위에「초ㆍ중등교육법」 제29조에 따른 학교의 교과용 도서는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
질문: 노래연습장 청소년실 설치 기준(「음악산업진흥에 관한 법률 시행규칙」 별표 1 제5호 시설기준란 가목 관련)
답변: 가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항「음악산업진흥에 관한 법률」(이하 “음악산업법”이라 함) 제18조제1항에서는 노래연습장업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 노래연습장 시설을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하도록 규정하고 있고,같은 법 제22조제1항제6호에서는 노래연습장업자로 하여금 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 별표 1제2호 본문에서는 노래연습장업자의 준수사항으로 청소년실 외의 객실에 청소년을 출입하게 하지 않도록 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 별표 1제5호 시설기준란 가목에서는 청소년실을 “영업주가 잘 볼 수 있는 곳”에 배치하도록 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여이 사안은「음악산업진흥에 관한 법률 시행규칙」(이하 “음악산업법 시행규칙”이라 함) 별표 1 제5호 시설기준란 가목에 따라 청소년실을 설치할 때에 영업주가 잘 볼 수 없는 곳에는 별도의 공간을 마련하여 직원을 추가로 배치하여 상주하도록 한다면 청소년실을 배치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다(법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조).그런데, 「청소년보호법」 제2조제5호, 제29조제2항 및 같은 법 시행령 제5조제3항에 따르면, 청소년을 유해한 환경으로부터 보호하기 위하여 원칙적으로 청소년의 노래연습장 출입을 제한하되 청소년실을 갖춘 노래연습장의 경우 청소년실에 한정하여 청소년의 출입을 허용하고 있는바, 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목의 규정은 이와 같이 청소년의 노래연습장 출입이 예외적으로 허용되는 청소년실의 시설기준에 관한 규정으로서 엄격한 해석이 필요하다고 하겠습니다.
 이러한 관점에서 볼 때, 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목에 규정된 “영업주”란 해당 노래연습장의 영업에 관하여 전반적인 책임을 지고 영업과 그 종업원을 관리ㆍ감독하는 지위에 있는 자를 말하는 것이고, 같은 목의 문언상 ‘영업주’가 잘 볼 수 있는 곳에 청소년실을 설치하도록 규정하고 있으므로, 영업주가 청소년실을 설치하고자 하는 장소를 잘 볼 수는 없으나 그 장소를 잘 볼 수 있는 곳에 별도의 공간을 마련하여 직원을 배치한다고 하더라도 그 시설기준을 구비한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목에 따라 청소년실을 설치할 때에 영업주가 잘 볼 수 없는 곳에 별도의 공간을 마련하여 직원을 추가로 배치하여 상주하도록 하더라도 청소년실을 배치할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여이 사안은 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목에 따라 청소년실을 설치할 때에 영업주가 잘 볼 수 없는 곳에는 영상정보처리기기(예: CCTV)를 설치한다면 청소년실을 배치할 수 있는지에 관한 것인바,“질의 가”에서 살펴본 것처럼, 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목의 규정은 청소년의 노래연습장 출입이 예외적으로 허용되는 청소년실의 시설기준에 관한 규정으로서 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
이와 관련하여, 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목에서는 청소년실의 시설기준으로 영업주가 잘 볼 수 있는 곳에 배치할 것 외에 통로에 접한 1면의 칸막이의 2분의 1이상의 면적을 투명유리창으로 설치하도록 규정하고 있는데, 그 취지는 영업주가 직접 관찰할 수 있는 물리적 공간에만 청소년실을 설치할 수 있도록 엄격히 제한하려는 것으로서, 영상정보처리기술의 발전에 맞추어 입법정책적으로 영업주가 직접 관찰할 수 없는 곳이라도 영상정보처리장치를 이용하여 영업주가 관찰할 수 있는 곳까지 청소년실을 배치할 수 있도록 허용할 필요가 있는지는 별론으로 하고, 현행 규정의 해석으로 영상정보처리기기를 통한 관찰이 가능한 경우까지 청소년실을 배치할 수 있도록 허용하기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목에 따라 청소년실을 설치할 때에 영업주가 잘 볼 수 없는 곳에는 영상정보처리기기(예: CCTV)를 설치하더라도 청소년실을 배치할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항음악산업법 시행규칙 별표 1 제5호 시설기준란 가목에서는 노래연습장에 청소년실을 설치할 때에 “영업주가 잘 볼 수 있는 곳”에 배치하도록 엄격하게 제한하고 있으나, 청소년 전용 노래연습장의 출현과 영상정보처리기술의 발전에 맞추어 청소년실의 설치 요건을 완화할 필요성도 제기되고 있는바, 입법정책적으로 검토를 거쳐 이를 합리적으로 개선할 필요가 있습니다.
질문: 기초지방자치단체가 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있는지(「도서관법」 제29조제1항 관련)
답변: 「도서관법」 제2조제4호에 따르면, 공공도서관이란 공중의 정보이용ㆍ문화활동ㆍ독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립한 도서관이나 공중에게 개방할 목적으로 민간기관 및 단체가 설립한 도서관을 말하고,같은 법 제4조에 따르면 국가 및 지방자치단체는 국민이 자유롭고 평등하게 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요한 시책을 강구하여야 하며,같은 법 제27조제1항에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공공도서관(이하 “공립 공공도서관”이라 한다)을 설립ㆍ육성하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고같은 법 제29조제1항에 따르면, 국가 및 지방자치단체는 도서관의 설립ㆍ운영 및 자료수집에 관하여 필요한 경비의 일부를 보조하는 등 공립 공공도서관의 균형 있는 발전과 효율적 운영을 위하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제9조제2항은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는데, 같은 항 제5호에서는 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무를 정하면서 같은 호 나목에서는 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리 사무를 규정하고 있고,「지방자치법」제121조 및「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제34조, 제38조에 따르면 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖에 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 함)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 사무로 하고, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 위한 별도의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 두고 있으며, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 분장하기 위해 1개 또는 2개 이상의 시ㆍ군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(이하 “지역교육청”이라 한다)을 두도록 하고, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 해당 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 하고 있습니다.
이 사안에서는「지방자치법」 제121조 및「지방교육자치에 관한 법률」 제2조등에 따라 교육ㆍ학예에 관한 사무를 집행하지 않는 기초지방자치단체가「도서관법」 제29조제1항의 “지방자치단체”에 포함되어「도서관법」 제29조제1항을 근거로 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
「지방자치법」 제2조제1항에 따르면 지방자치단체는 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도와 시ㆍ군ㆍ구의 두 종류로 구분한다고 되어 있어, 지방자치단체의 종류 중 어느 한 종류만을 규정하거나 한 종류만으로 한정되는 것으로 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 법령에서 “지방자치단체”를 규정하고 있는 경우에는 두 종류의 지방자치단체를 모두 의미하는 것으로 보아야 할 것인바,「도서관법」 제29조제1항의 경우 “지방자치단체”라고 규정되어 있을 뿐 그 범위를 한정하고 있지 않으므로「도서관법」 제29조제1항의 “지방자치단체”에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다고 해석할 만한 합리적 이유가 없는 한 위 “지방자치단체”에는「지방자치법」 제2조제1항에서 규정하고 있는 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도와 시ㆍ군ㆍ구 모두가 포함된다고 해석해야 할 것입니다.
우선,「지방자치법」 제9조제2항제5호, 제121조 및「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제20조, 제38조 등을 살펴보면, 시ㆍ도의 사무로서 교육감이 집행하고 그 경비에 대하여 교육비특별회계에서 따로 경리하는 교육ㆍ학예에 대한 사무에 공립 공공도서관의 설치 및 관리 사무가 포함된다고 할 것입니다.
 그러나 도서관의 육성과 서비스를 활성화함으로써 사회 전반에 대한 자료의 효율적인 제공과 유통, 정보접근 및 이용의 격차해소, 평생교육의 증진 등 국가 및 사회의 문화발전에 이바지하고자 하는「도서관법」의 목적(제1조), 국민이 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요한 시책을 강구하여야 하는 국가 및 지방자치단체의 책무(제4조)와 국가 또는 지방자치단체로 하여금 공립 공공도서관을 설립ㆍ육성하도록 의무를 부과(제27조제1항)하고 있는 규정 등을 종합해 볼 때, 공립 공공도서관은 국가 또는 지방자치단체가 설립ㆍ육성하는 것으로 반드시 교육감만이 설립ㆍ육성하여야 하는 것은 아니라 할 것입니다.
 그러므로 지방자치단체가 지역교육청에 대하여 지원하는 행위는「지방자치법」이나「지방교육자치에 관한 법률」에 따른 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무와 관계없이「도서관법」에 따라 하는 행위라 할 것이고,「지방자치법」이나「지방교육자치에 관한 법률」에서 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무는 시ㆍ도, 특히 교육감의 사무로 하고 있다는 것만으로 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관의 지원주체에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다는 것으로 해석할 만한 합리적인 사유가 있다고 할 수 없습니다.
또한, 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하고 있는 지방재정법령을 살펴보면,「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 기부 또는 보조 그 밖의 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고보조재원에 의한 것으로 국가가 지정한 경우(제2호) 등으로 제한하고 있고,같은 법 시행령제32조에서는 지방자치단체가 경비를 지출함에 있어 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출해야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다고 규정하고 있으나,「도서관법」 제29조제1항은 위에서 살펴본 바와 같이 기초지방자치단체가 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관의 설립을 위한 재정 지원을 할 수 있는 근거조항이 된다고 할 것이므로, 기초지방자치단체가 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관에 재정지원을 하는 것이 지방재정법령에 위반된다고 할 수도 없습니다.
그렇다면, 기초지방자치단체는 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있습니다.
질문: 대중골프장업자가 회원에 해당하는 자를 모집하여 시설에 대한 우선이용권등을 부여하는 경우 시정명령 대상이 되는지 여부(「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 」 제30조 등 관련)
답변: 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제1호에 따라 등록 체육시설업으로 분류되는 골프장업은,같은 법 시행령 제7조제1항제1호에 따른 회원을 모집하여 경영하는 회원제체육시설업인 회원제 골프장업과 같은 항 제2호에 따른 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 대중체육시설업으로서의 대중골프장업으로 구분됩니다.
골프장업을 하려는 자는,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제12조 및같은 법 시행령 제10조제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사로부터 사업계획 승인을 받아야 하는바,같은 법 시행규칙 별지 제2호서식사업계획 승인신청서 제10항에 “회원모집계획 총인원수”를 기재하도록 되어 있어, 사업계획 승인 단계에서부터 회원제 골프장업인지 아니면 대중골프장업인지가 구분되고,같은 법 시행령 제12조제1호에 따라 대중골프장업으로 승인을 받은 사업계획이나 등록한 시설의 전부 또는 일부를 회원제 골프장업의 사업계획이나 시설로 전환하려는 경우에는 사업계획 변경승인이 제한됩니다.
또한,같은 법 제17조제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제18조제1항에 따라 체육시설업자 등이 회원을 모집하기 위하여는, 회원 모집 전에 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 회원모집 총인원, 회원의 종류 및 금액별ㆍ시기별 모집계획을 적은 서류, 회원모집 약관(입회금의 반환 시기ㆍ절차 및 이용 조건 등이 명시된 것)등을 첨부한 회원모집계획서를 작성ㆍ제출하여야 하고, 같은 법 제17조제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제17조에 따라 회원 모집 시기 및 모집 인원은 해당 등록체육시설업의 시설설치공사의 공정 및 공정률에 따른 제한을 받으며, 회원모집 방법 및 절차는 공개모집 및 공정한 추점을 원칙으로 하되, 회원의 자격을 제한하는 경우 구체적인 자격제한 기준을 미리 약관에 명시하여야 합니다.
위와 같이「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 회원제 골프장업과 대중골프장업을 달리 취급하고 있는 것은, 회원제 골프장업의 경우 회원제의 특수성을 고려하여 법령에서 회원의 입회금반환채무 등 각종 회원의 권리 및 의무를 명확히 할 필요가 있고, 대중골프장업의 경우 우선이용이나 유리한 이용을 보장하는 회원 개념을 배제함으로써 일반이용자들에게도 골프에 대한 최대한 공평한 사용기회를 보장하기 위한 것으로 보입니다.
한편,같은 법 제32조제2항제5호,같은 법 시행규칙 별표 7제2호가목(4)(다)①에서, 영업정지 대상인 “법 제17조에 따른 회원모집에 관한 사항을 위반하여 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니한 경우”의 유형으로서 “회원모집계획서를 제출하지 아니하고 회원을 모집한 경우”를 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 이 건 사안에서 문제되는,같은 법 제30조제3호에 따른 시정명령 대상으로서 “제17조에 따른 회원 모집에 관한 사항을 위반한 때” 역시 회원모집계획서를 제출하지 아니하고 회원을 모집한 경우를 포함하는 것으로 보입니다.
또한, 위와 같이 회원제 골프장업과 대중골프장업에 대하여「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 달리 규정하고 있는 점 및 그 취지,같은 법 제30조제3호에서 그 대상을 회원제체육시설로 한정한 바 없다는 점 등에서, 회원제 골프장업자 뿐 아니라 대중골프장업자가같은 법 제17조에서 정한 회원모집계획서를 제출하지 않고 회원을 모집한 경우 역시 포함하는 것으로 봄이 타당합니다.
비록, 연혁적으로「체육시설의설치ㆍ이용에관한법률(1999. 1. 18. 법률 제5636호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률”이라 함)」 제33조제3호 중 시정명령 대상이었던 “제19조제2항의 규정에 위반하여 회원을 모집하여서는 아니되는 자가 회원을 모집한 때”라는 부분이 1999. 1. 18. 법률 제5636호로 개정되면서 삭제됨으로써 개정 이후에는 시정명령 대상에서 제외되는 것처럼 해석될 여지도 있으나, 이는 당시 구 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제19조제1항 및「체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령」(1999. 3. 31. 대통령령 제16215호로 개정되기 전의 것) 제18조제1항에서 회원제 골프장업 등 몇몇 체육업종의 경우에 한하여 회원모집이 가능하도록 하다가, 행정규제 완화 차원에서 모든 체육업종에 대하여 회원모집이 가능하도록 구체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제19조제1항이 개정되면서 같은 조 제1항을 근거로 한 제2항 및 제2항 위반을 요건으로 한 시정명령 관련 규정이 법령정비 차원에서 삭제된 것으로 보이므로, 이와같은 법령 개정을 근거로 회원모집이 금지된 대중 체육시설업이 회원모집을 하는 것 자체가 시정명령 대상에 해당하지 않는다고 보기는 어렵습니다.
따라서,「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령」 제7조제2호에 따른 대중체육시설업으로 등록한 골프장업자가같은 법 제17조제1항에 따른 회원모집계획서를 작성ㆍ제출하지 아니하고「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 “회원”에 해당하는 자를 모집하여 이들에 대하여 골프장 시설을 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하도록 하는 경우, 해당 대중골프장업자에 대하여「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제30조제2호 또는 제3호에 따라 시정명령을 내릴 수 있습니다.
※ 법령정비 권고 사항이 건 법령해석은「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」이 1999. 1. 18. 법률 제5636호로 개정되면서 기존의 시정명령 대상이었던 “회원을 모집하여서는 아니되는 자가 회원을 모집한 때”라는 부분이 삭제됨으로써 문제가 된 것인바, 이러한 입법 경위를 아는 국민들은 회원을 모집하여서는 아니되는 자가 회원을 모집한 때 시정명령 대상인지에 대하여 의문을 가지게 될 수 있고, 시정명령은 국민의 재산권 등 권익에 직접적으로 영향을 끼친다는 점에서 명확하게 규정되어 있어야 할 것이므로 이에 대한 입법적 보완이 필요하다고 할 것입니다.
질문: 대중골프장 조성법인의 주식을 가진 회원제골프장업자는 해당 주식을 타인에게 양도할 수 있는지(「체육시설의 설치ㆍ운영에 관한 법률 시행령」 제15조 등 관련)
답변: 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 제14조에서는 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 회원을 모집하는 골프장업(이하 “회원제골프장업”이라 함)을 하려는 자에게 회원을 모집하지 아니하는 골프장(이하 “대중골프장”이라 함)을 직접 병설(竝設)하게 할 수 있고, 대중골프장을 직접 병설하여야 할 자가 부득이한 사정으로 말미암아 직접 대중골프장을 병설하기 곤란하다고 인정하면 상당한 금액(이하 “대중골프장 조성비”라 함)을 예치(豫置)하게 할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 제15조제2항에서는 대중골프장 조성비의 투자ㆍ관리와 대중골프장의 설치ㆍ운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
그리고, 체육시설법 시행령 제15조제1항에서는 대중골프장 조성비를 예치자 공동으로 대중골프장의 설치ㆍ운영에 관한 사업에 투자하려면 대중골프장의 설치ㆍ운영을 목적으로 하는 법인(이하 “대중골프장 조성법인”이라 함)을 설립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 대중골프장 조성법인은 대중골프장조성비 관리기관으로부터 이관받은 대중골프장 조성비를 대중골프장의 조성을 위한 부동산의 매입 또는 임차, 대중골프장시설의 설치ㆍ관리ㆍ운영, 법인의 설립ㆍ운영 등의 사업에 사용할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 체육시설법 시행령 제15조제1항에 따라 설립된 대중골프장 조성법인의 주식을 가진 회원제골프장업자가 해당 법인의 주식을 타인에게 양도할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 체육시설법 시행령 제15조제1항부터 제5항까지에서는 대중골프장 조성 예치금 납부자가 예치금을 납부하여 대중골프장 조성법인을 설립한 경우, 대중골프장 조성비의 사용, 대중골프장 조성비의 사용계획서 작성, 사업계획서 작성 및 승인신청, 대중골프장 조성비의 관리 및 대중골프장 이용료 등에 관한 준수의무의 주체를 예치금 납부자가 아닌 대중골프장 조성법인으로 규정하고 있는바, 대중골프장 조성법인은 법인으로서 대중골프장 운영에 있어 독자적인 권리ㆍ의무의 주체가 되고, 예치금 납부자는 단지 그 법인의 주주로서 법인의 운영에 관여할 뿐이라는 점에서 대중골프장 조성법인이 설립된 경우에는 대중골프장 조성의무의 주체를 더 이상 예치금 납부자로 볼 수 없다고 할 것입니다.
그리고,「상법」에 따라 설립된 주식회사의 주식에 대한 양도ㆍ양수는 원칙적으로 재산권 행사에 관한 사적자치의 원칙에 따라 자유로이 허용되는 것이고, 이를 제한하기 위해서는 법령이나 정관 등에 명시적 근거가 있어야 할 것인바,체육시설법령에서는 대중골프장을 직접 병설하기 곤란한 경우에는 예치금을 납부하도록 규정하고 있을 뿐 예치금으로 조정된 법인 주식의 양도ㆍ양수를 금지하거나 제한하는 규정이 없고, 대중골프장 조성비 예치금의 납부의무 규정을 주식의 양도ㆍ양수를 제한하는 근거로 삼기도 어렵다고 할 것입니다.
한편, 체육시설법 시행령 제15조제4항제3호에서 회원제골프장업자의 사업계획승인이 취소된 경우를 제외하고는 대중골프장조성비를 예치자 및 예치자의 지위를 승계한 자에게 반환하지 못하도록 규정하고 있으므로 주식의 양도를 허용하면 실질적으로 대중골프장조성비를 반환받는 결과가 되어 대중골프장 조성법인의 주식도 양도ㆍ양수의 대상이 될 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 대중골프장 조성법인 주식의 양도를 허용하더라도 그 양수인은 위 규정의 제한에 따라 예치금을 반환 받는 것이 불가능하고, 주식이 양도되더라도 이는 단지 대중골프장 조성법인의 주주가 변경되는 것에 불과하며 법인의 자본금이 감소하는 등 대중골프장 운영에 특별한 영향을 주는 것도 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 체육시설법 시행령 제15조에 따라 설립된 대중골프장 조성법인의 주식을 가진 회원제골프장업자는 해당 주식을 타인에게 양도할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 「도서관법」 제33조 및 같은 법 시행령 제19조(일반열람실 사용료의 징수 가능 여부) 관련
답변: ○「도서관법」 제33조에 따르면, 공공도서관은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 이용자에게 사용료를 받을 수 있되, 다만, 공공도서관의 사용료는 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따르도록 하고 있고, 해당 위임에 따라같은 법 시행령 제19조에서는같은 법 제33조에 따라 공공도서관이 이용자로부터 받을 수 있는 사용료의 범위는 1. 데이터베이스 이용 수수료, 2. 개인연구실ㆍ회의실 등 이용 수수료, 3. 자료 복사료, 4. 강습ㆍ교육 수수료, 5. 도서관 입장료(사립 공공도서관의 경우에 한한다)로 되어 있습니다.

○ 한편,「도서관법」 제5조제2항에서는 도서관은 자료의 보존ㆍ정리와 이용자의 편의를 위하여 대통령령이 정하는 시설 및 자료를 갖추도록 하고 있고, 해당 위임에 따라같은 법 시행령 제3조 및별표 1에서는 공립 공공도서관이 갖추어야 할 시설로서, 해당 지역의 인구수인 이용자 수의 범위에 따라 갖추어야 하는 열람실의 열람석 수를 정하고 있으며, 이러한 열람실(이하 “일반열람실”이라 함) 외에 이용자 수가 2만명 이상인 공립 공공도서관이 갖추어야 할 시설로서, 참고열람실ㆍ연속간행물실ㆍ시청각실ㆍ회의실ㆍ사무실 및 자료비치시설 등을 정하고 있습니다.

○ 이 사안에서는 공립 공공도서관의 경우 해당 지방자치단체의조례가 정하는 바에 따라 해당 도서관의 시설 중 “일반열람실”에 대한 사용료를 이용자로부터 받을 수 있는지의 여부가 문제되는바, 해당 지방자치단체의 조례에서 사용료를 정함에 있어「도서관법 시행령」 제19조에서 정한 사용료의 징수범위를 따라야 하는지, 공립 공공도서관의 시설 중 “일반열람실”에 대한 사용료를 징수할 수 있는지에 대하여 살펴보아야 할 것입니다.

○ 우선, 공립 공공도서관의 경우 해당 지방자치단체의 조례에서 사용료를 정함에 있어「도서관법 시행령」 제19조에서 정한 사용료의 징수범위를 따라야 하는지에 대하여 살펴보면, 법령문장에 있어 단서는 본문의 내용을 전제로 하여 예외적이거나 특수한 상황을 정하고 있는 것으로서,같은 법 제33조단서에서 공립 공공도서관의 사용료는 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따르도록 한 것은같은 법 제33조본문의 위임에 따른 같은 법 시행령 제19조에서 정한 “사용료의 징수범위” 내에서 해당 지역 공공도서관의 시설 및 자료현황 등의 특수성을 고려하여 구체적인 “사용료(금액)”을 정하도록 한 것으로 보아야 할 것이고, 또한, 같은 법 시행령 제19조는 공립 또는 사립의 구분 없이 모든 공공도서관의 사용료 징수범위를 정한 것으로서, 같은 조 제5호를 제외하고는 공립 및 사립 공공도서관이징수할 수 있는 사용료의 범위를 정한 것이므로, 공립 공공도서관의 경우에도 같은 법 시행령 제19조에서 정한 범위에 따라 사용료를 징수하여야 할 것입니다.

○ 한편, 공립 공공도서관의 특성에 대하여 살펴보면,「도서관법」 제2조제4호에서는 공립 공공도서관이란 공중의 정보이용ㆍ문화활동ㆍ독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립한 도서관을 말한다고 하고 있고,같은 법 제29조에서는 국가 및 지방자치단체는 도서관의 설립ㆍ운영 및 자료수집에 관하여 필요한 경비의 일부를 보조하는 등 공립 공공도서관의 균형 있는 발전과 효율적 운영을 위하여 필요한 지원을 할 수 있으며, 공립 공공도서관에 대하여는 해당 지방자치단체의 일반회계에서 그 운영비를 부담하도록 하고 있는바, 이에 따라 공립 공공도서관은 국가 또는 지방자치단체가 설립하여 그 운영비를 부담하는 공공용시설이라 할 것입니다.

○ 위와 같은 공립 공공도서관의 특성을 고려하여「도서관법 시행령」 제19조의 입법취지를 살펴보면, 같은 법 시행령 제19조제5호에서 “도서관 입장료”의 경우 “사립 공공도서관”의 경우에 한하여 징수할 수 있도록 하고, 그 밖에 “개인연구실 및 회의실 등의 이용 수수료”에 대하여는 “공립 및 사립 공공도서관” 모두 징수할 수 있도록 한 것은 공립 공공도서관의 경우 국가 또는 지방자치단체가 설립하여 그 운영비를 부담하므로 모든 공중에게 개방되어야 하는 기본시설에 대하여는 이용자로부터 입장료를 받지 못하도록 하여 공중의 평등한 이용을 장려하되, 다만, 개인연구실 및 회의실 등의 특수시설에 대하여만 수익자부담의 원칙에 의하여 그 사용료를 징수할 수 있도록 한 것입니다.

○ 이 사안의 경우 “일반열람실”은 모든 공립 공공도서관이 갖추어야 할 기본시설로서 개인연구실 및 회의실 등의 특수시설과는 달리 해당 도서관을 이용하는 자의 독서활동 등을 위하여 모든 공중에게 개방되어야 하는 시설이므로, 해당 일반열람실에 대하여 사용료를 받는 것은「도서관법 시행령」 제19조제5호에서 공립 공공도서관의 경우에 입장료를 받을 수 없도록 한 입법취지에 반한다 할 것입니다.

○ 따라서, 공립 공공도서관의 경우 개인연구실 및 회의실 등의 특수시설에 대하여는 사용료를 징수할 수 있으나, 공립 공공도서관이 제공해야할 보편적 서비스 시설인 “일반열람실”에 대하여는 별도로 사용료를 징수할 수 없으며, 따라서 해당 지방자치단체의 조례에서도 해당 일반열람실에 대한 사용료를 규정할 수 없다 할 것입니다.
질문: 도서관정보정책위원회 위원으로 위촉되어 1차 연임을 한 자는 이후에 위원으로 다시 위촉될 수 없는지 여부 (「도서관법」 제13조제6항 관련)
답변: 「도서관법」 제13조제3항제2호에서는 도서관에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 사람 또는 국민의 지식정보 증진에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 사람 중 위원장이 위촉하는 사람을 도서관정보정책위원회(이하 “도서관위원회”라 함)의 위원으로 하고 있고, 같은 조 제6항에서는 제3항제2호에 따른 위원의 임기는 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「도서관법」 제13조제3항제2호에 따라 도서관위원회의 위원으로 위촉되고 한 차례 연임을 한 자가 그 임기가 연속되지 않는 경우 다시 위원으로 위촉될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), “연임”은 원래 정해진 임기를 다 마친 뒤에 다시 계속하여 그 직위에 머무르는 것을 의미하므로(국립국어원 표준대사전 참조), “1차에 한하여 연임할 수 있다”고 규정하고 있는「도서관법」 제13조제6항은 그 문언상 도서관위원회의 위원으로 위촉된 후 최초의 임기를 마치고 계속하여 한 차례 더 위촉되어 그 정해진 임기를 마친 뒤에 다시 계속하여 도서관위원회의 위원으로 위촉되어 그 직무를 수행하는 것(2차 연임)을 금지하는 규정이라고 보아야 할 것입니다.
그리고, “중임”은 임기가 끝나거나 임기 중에 개편이 있을 때 거듭 그 자리에 임용하는 것을 의미하는데(국립국어원 표준대사전 참조), 임기가 연속되지 않더라도 다시 위촉ㆍ임용되는 것을 제한하기 위해 “연임”과는 별도로 “중임”이라는 용어를 사용하여 중임제한 규정을 두고 있는 입법례에 비추어 보더라도(동별 대표자의 임기에 관한 「주택법 시행령」 제50조제8항, 조세심판관의 임기에 관한 「국세기본법」 제67조제5항 및 교장의 임기에 관한 「교육공무원법」 제29조의2제3항 등), 위원의 중임이 아닌 연임을 제한하고 있는 「도서관법」 제13조제6항이 한 차례 연임한 위원을 임기가 연속되지 않게 다시 위촉하는 것까지 금지하는 규정이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 「도서관법」 제13조제3항제2호에 따라 도서관위원회의 위원으로 위촉되고 한 차례 연임을 한 자는 그 임기가 연속되지 않는 한 다시 위원으로 위촉될 수 있다고 할 것입니다.
질문: 도시계획시설사업의 비용부담(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제103조 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제101조에서는 광역도시계획 및 도시계획의 수립과 도시계획시설사업에 관한 비용에 관하여같은 법또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 하는 때는 국가예산에서, 지방자치단체가 하는 때는 해당 지방자치단체가, 행정청이 아닌 자가 하는 때는 그 자가 부담함을 원칙으로 한다고 규정하고 있습니다.
그런데「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제103조에서는 행정청인 도시계획시설사업의 시행자는 그 시행자 외의 자가 설치ㆍ관리하는 공공시설의 관리자가 도시계획시설사업으로 현저한 이익을 받았을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 공공시설의 관리자와 협의하여 그 도시계획시설사업에 든 비용 일부를 그에게 부담시킬 수 있는데, 이 경우 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 국토해양부장관이 그 공공시설에 관한 중앙행정기관의 장의 의견을 들어 결정한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제105조제1항에서는,같은 법 제103조에 따라 부담하는 비용의 총액은 해당 도시계획시설사업에 소요된 비용의 3분의 1을 넘지 못하되, 다만, 다른 공공시설의 정비가 그 도시계획시설사업의 주된 내용인 경우에는 그 부담비용의 총액을 해당 도시계획시설사업에 소요된 비용의 전부 또는 2분의 1까지로 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「하수도법」 제57조에서는 공공하수도에 관한 비용에 관하여같은 법또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 공공하수도관리청이 속하는 지방자치단체의 부담으로 한다고 규정하면서,같은 법 제61조제2항에서 공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위(이하 “타행위”라 함)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제35조제2항제2호가목은같은 법 제61조제2항의 “대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위” 중 하나로 도시개발사업(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「주택법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「택지개발촉진법」 및 「도시개발법」 등에 따른 개발사업 등)의 수행에 해당하는 행위를 규정하고 있습니다.
그런데 국가가 도시계획시설사업으로 도시계획시설인 문화시설과 함께 공공하수도를 설치하는 경우에 공공하수도의 관리자가 해당 도시계획시설사업으로 현저한 이익을 받은 때에,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제103조를 적용하여야 하는지,또는「하수도법」 제61조제2항을 적용하여야 하는지가 문제된다고 할 것입니다.
「하수도법」에서 공공하수도의 비용은 원칙적으로 해당 공공하수도관리청이 속하는 지방자치단체가 부담하되(제57조), 예외적으로 도시계획시설사업과 같은 타행위로 인한 하수도공사의 비용은 원인자 부담으로 한다고 규정하고 있고(제62조제2항),「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제103조는 도시계획시설사업의 수행으로 공공시설인 공공하수도의 관리자인 지방자치단체가 현저한 이익을 받았을 때에는 그 비용의 일부를 공공하수도의 관리자에게 부담시킬 수 있다고 규정하고 있습니다.
위와 같은「하수도법」과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 관련 규정들을 종합하여 보면, 행정청이 도시계획시설사업의 수행으로 공공하수도를 설치하게 되는 경우, 그 비용은 시행자가 부담함을 원칙으로 하되, 예외적으로 “공공하수도의 관리자가 도시계획시설사업의 수행으로 현저한 이익을 받을 것”이라는 요건이 충족될 때에는 그 비용의 일부를 공공하수도의 관리자에게 부담시킬 수 있다고 규정한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제103조가「하수도법」 제61조제2항에 우선하여 적용되어야 할 것입니다.
그렇다면, 국가가 도시계획시설사업으로 도시계획시설인 문화시설과 함께 공공하수도를 설치하는 경우에 공공하수도의 관리자가 해당 도시계획시설사업으로 현저한 이익을 받은 때는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제103조에 따라 도시계획시설사업에 든 비용 중 공공하수도 설치비용의 일부를 공공하수도의 관리자에게 부담시킬 수 있다고 할 것입니다.
질문: 등록한 공연장에 무대시설을 추가 설치하는 경우에도 무대시설에 대한 설계검토를 받아야 하는지 여부(「공연법」 제12조 등 관련)
답변: 「공연법」 제12조제1항에서는 공연장을 설치하여 운영하려는 자는 무대시설 안전진단 전문기관(각주: 「공연법」 제12조의2제1항에 따라 설계검토, 등록 전 안전검사, 정기 안전검사, 정밀안전진단 및 자체 안전검사를 위하여 지정된 무대시설 안전진단 전문기관을 말함. )으로부터 공연장 설치 공사 시작 전 무대시설에 대한 설계검토(제1호) 및 공연장 등록 전 무대시설에 대한 안전검사(제2호)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항부터 제4항까지의 규정에서는 공연장운영자는 일정한 경우 무대시설에 대한 정기 안전검사(제2항) 및 정밀안전진단(제3항)을 받고, 매년 무대시설에 대한 검사계획을 수립하여 자체 안전검사(제4항)를 실시하도록 각각 규정하고 있습니다.
그런데「공연법 시행령」 제8조제2항에서는「공연법」 제9조제1항 및같은 법 시행령 제8조제1항에 따라 공연장을 설치하여 운영하려는 자가 공연장 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 공연장의 등록 신청을 한 경우 등록 제외 사유로같은 법 제12조제1항에 따른 설계검토 및 등록 전 안전검사 결과 그 기준에 미달하는 경우를 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제6조제1항에서는 공연장등록신청서에 첨부해야 할 서류로 신규등록의 경우에만같은 법 제12조제1항제1호 및 제2호에 따른 설계검토 결과 및 등록 전 안전검사 결과(제6호가목) 등을 제출하도록 규정하고 있을 뿐 무대시설의 추가 설치를 포함하는 변경등록의 경우에는 설계검토 결과를 제출하도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
이러한 관련 규정에 비추어 볼 때 「공연법」 제12조는 공연장의 등록 전과 등록 후의 검토 및 검사 사항을 구분하여 같은 조 제1항에서는 공연장 등록 전 검토 및 검사 사항으로 무대시설에 대한 설계검토와 등록 전 안전검사를, 같은 조 제2항부터 제4항까지의 규정에서는 공연장 등록 후 검사 사항으로 정기 안전검사, 정밀안전진단 및 자체 안전검사를 각각 규정한 것으로 보아야 합니다.
그리고 「공연법」 제12조제1항제2호에 따른 등록 전 안전검사가 신설된 구 「공연법」(2011. 5. 25. 법률 제10723호로 개정되어 같은 해 11. 26. 시행된 것을 말함) 부칙 제2조에서는 등록 전 안전검사는 같은 법 시행 후 최초로 설계검토를 받은 자부터 적용한다고 규정하고 있는바, 이는 등록 전 안전검사가 무대시설에 대한 설계검토 이후에 순차적으로 이루어짐을 전제로 한 것이므로 「공연법」 제12조제1항 각 호의 설계검토와 등록 전 안전검사는 모두 공연장을 등록하기 전에 받아야 하는 것으로 보아야 합니다.
또한 「공연법」 제12조제1항 단서에서는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공연장에 한정해 무대시설에 대한 설계검토를 하도록 규정하고 있어 무대시설을 설치하는 개별 공사의 범위가 아닌 “공연장 전체의 규모”를 기준으로 무대시설에 대한 설계검토 여부를 정하고 있습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 무대시설의 추가 설치에 대한 안전성의 확보나 공연장 등록 후 편법적인 무대시설의 추가 설치를 방지하기 위해 무대시설의 추가 설치에 대해서도 무대시설에 대한 설계검토를 받도록 입법적 보완을 하는 것은 별론으로 하고, 「공연법」 제12조제1항제1호에 따른 설계검토의 적용 범위에 이미 공연장을 등록한 자가 무대시설을 추가 설치하는 경우도 포함된다고 보기는 어렵습니다.
※ 법령정비 권고사항「공연법」 제9조제1항에 따라 이미 등록된 공연장에 설치한 무대시설을 추가 설치하는 경우에도 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 설계검토를 적용하려는 입법의도가 있다면 관련 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「공연법」제9조(공연장의 등록 및 폐업) ① 공연장을 설치하여 운영하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함한다. 이하 “공연장운영자”라 한다)는 문화체육관광부령으로 정하는 시설 기준을 갖추어 공연장 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)제12조(무대시설의 안전진단 등) ① 공연장을 설치하여 운영하려는 자는 제12조의2제1항에 따라 지정받은 무대시설 안전진단 전문기관(이하 “무대시설 안전진단 전문기관”이라 한다)으로부터 다음 각 호의 검토 및 검사를 받아야 한다. 다만, 제1호에 따른 설계검토는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공연장에 한정한다.1. 공연장 설치 공사 시작 전 무대시설에 대한 설계검토2. 공연장 등록 전 무대시설에 대한 안전검사(이하 “등록 전 안전검사”라 한다)② ∼ ⑥ (생 략)⑦ 무대시설에 대한 설계검토, 등록 전 안전검사, 정기 안전검사, 정밀안전진단 및 자체 안전검사의 절차와 방법ㆍ시기 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.「공연법 시행령」제10조(무대시설의 안전진단 등) ① 법 제12조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 공연장”이란 무대 상부ㆍ하부시설에 설치되어 각각 독립적으로 구동(驅動)되는 무대기계ㆍ기구수의 합계가 40개 이상인 공연장을 말한다.② ∼ ④ (생 략)⑤ 법 제12조에 따른 설계검토, 정기 안전검사 및 정밀안전진단은 다음 각 호와 같이 실시한다.1. 설계검토: 공연장 설치 공사 시작 전 공연장 설계 도면 등을 활용하여 무대시설의 구조 및 설계의 안전성 등을 점검2. 정기 안전검사: 맨눈이나 안전진단 장비를 사용하여 무대시설 및 그 설치 상태의 안전성 등을 조사ㆍ검사3. (생 략)⑥ (생 략)⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정에 따른 설계검토, 등록 전 안전검사, 정기 안전검사, 정밀안전진단 및 자체 안전검사(이하 “안전검사등”이라 한다)의 절차ㆍ방법ㆍ기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 문화체육관광부장관이 정하여 고시한다.
질문: 무등록 노래연습장업자에 대한 영업의 폐쇄명령 등 가능 여부(「음악산업진흥에 관한 법률」 제27조 및 제29조 등 관련)
답변: 「음악산업진흥에 관한 법률」(이하 “음악산업법”이라 함) 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 음반ㆍ음악영상물제작업을 영위하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 신고하도록 하고 있고,같은 법 제18조제1항에서는 노래연습장업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 노래연습장 시설을 갖추어 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)에게 등록하도록 하여 각각의 영업을 별도의 신고나 등록 대상으로 규정하고 있습니다.
그리고 음악산업법 제27조제1항에서는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 음반ㆍ음악영상물제작업, 노래연습장업 등을 영위하는 자가 제18조(노래연습장업의 등록)에 따른 시설기준을 위반한 때(제3호) 및 제22조에 따른 노래연습장업자의 준수사항을 위반한 때(제5호) 등에 해당하는 때에는 “그 영업”의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 음악산업법 제27조에 규정된 폐쇄명령, 등록 취소, 영업정지명령 등의 행정처분은 신고나 등록을 하고 영업을 영위하고 있는 자의 영업의 자유 등을 제한ㆍ침해하는 것이므로 법률유보의 원칙과 죄형법정주의의 원칙상 그 대상은 같은 법령에 명시적으로 규정된 경우로 제한되고 법령상 근거 없이 이를 유추적용하거나 확대해석 하는 것은 허용되지 않습니다.
(각주: 법제처 2012. 7. 5.회신 12-0352 해석례등 참조 )그렇다면 음악산업법 제27조제1항은 음반ㆍ음악영상물제작업 또는 노래연습장업 등 각각의 영업 종류를 구분하여 “해당 영업”에 대한 등록이나 신고한 자를 대상으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에 “그 영업”에 대한 제재처분을 하도록 규정한 것으로 해석해야 합니다.
따라서 이 사안과 같이 음반ㆍ음악영상물제작업으로 신고한 영업소에서 노래연습장업 등록은 하지 않은 채 노래연습장업에 해당하는 영업을 한 경우에는 음악산업법 제29조에 따라 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 노래연습장업을 대상으로 영업소폐쇄조치를 하는 것은 별론으로 하고, 같은 법 제27조제1항에 따라 음반ㆍ음악영상물제작업의 영업정지명령 또는 영업폐쇄명령은 할 수 없습니다.
＜관계 법령＞「음악산업진흥에 관한 법률」제16조(음반ㆍ음악영상물제작업 등의 신고) ①음반ㆍ음악영상물제작업 또는 음반ㆍ음악영상물배급업을 영위하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)에게 신고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신고하지 아니하고 이를 할 수 있다.1. ～ 6. (생 략)② ～ ⑥ (생 략)제18조(노래연습장업의 등록) ① 노래연습장업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 노래연습장 시설을 갖추어 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다.② (생 략)제22조(노래연습장업자의 준수사항 등) ①노래연습장업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다.1. 영업소 안에 화재 또는 안전사고 예방을 위한 조치를 할 것2. 당해 영업장소에 대통령령이 정하는 출입시간외에 청소년이 출입하지 아니하도록 할 것. 다만, 부모 등 보호자를 동반하거나 그의 출입동의서를 받은 경우 그 밖에 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.3. 주류를 판매ㆍ제공하지 아니할 것4. 접대부(남녀를 불문한다)를 고용ㆍ알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것5. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항의 규정에 따른 성매매 등의 행위를 하게 하거나 이를 알선ㆍ제공하는 행위를 하지 아니할 것6. 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수할 것②누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서는 아니 된다.제27조(등록취소 등) ①시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2조제8호 내지 제11호 및 제13호의 규정에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 영업을 폐쇄하거나 등록을 취소하여야 한다.1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고 또는 등록을 한 때2. 영업의 정지명령을 위반하여 영업을 계속한 때3. 제18조의 규정에 따른 시설기준을 위반한 때4. 제21조의 규정에 따른 변경신고 또는 변경등록을 하지 아니한 때5. 제22조의 규정에 따른 노래연습장업자 준수사항을 위반한 때6. 제29조제3항에 해당하는 음반등을 제작ㆍ유통 또는 이용에 제공하거나 이를 위하여 진열ㆍ보관 또는 전시한 때②ㆍ③ (생 략)제29조(영업소폐쇄 및 음반등의 수거ㆍ폐기) ①문화체육관광부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제16조 및 제18조의 규정에 따른 신고 또는 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 자와 제27조제1항의 규정에 따른 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받고 계속하여 영업을 하는 자에 대하여는 관계공무원으로 하여금 그 영업소를 폐쇄하기 위하여 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다.1. 당해 영업 또는 영업소의 간판 그 밖의 영업표지물의 제거ㆍ삭제2. 당해 영업 또는 영업소가 위법한 것임을 알리는 게시물의 부착3. 영업을 위하여 필요한 기구 또는 시설물을 사용할 수 없게 하는 봉인4. 당해 영업을 위하여 필요한 인터넷 주소 및 서버 등의 사용 중지 또는 압류② ～ ⑥ (생 략)