질문: 공유수면 매립지를 포함한 도시개발사업에서 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 적용 여부(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제46조 등 관련)
답변: 「도시개발법」 제11조제1항제6호에서 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우 도시개발구역의 토지 소유자[「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면관리ㆍ매립법”이라 함) 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 봄]가 도시개발을 위하여 설립한 조합(이하 “조합”이라 함)을 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)로 지정권자가 지정하도록 규정하고 있고,「도시개발법」 제19조제1항제3호에서 도시개발구역의 지정권자가 도시개발사업에 관한 실시계획을 인가할 때 해당 실시계획에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 공유수면관리ㆍ매립법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허를 받거나같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인을 받은 것으로 의제하도록 규정하고 있으며,「도시개발법」 제28조제1항 및 제29조제1항에서는 시행자가 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려면 필지별로 된 환지 명세, 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세 등의 사항이 포함된 환지 계획을 작성하여 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 인가를 받도록 규정하고 있으며,같은 법 제29조제2항은 변경인가의 경우에도 이를 준용하도록 규정하고 있고,같은 법 제42조제1항에 따르면환지 계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분이 공고된 날의 다음 날부터 종전의 토지로 보며, 환지 계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 그 환지처분이 공고된 날이 끝나는 때에 소멸한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항 본문에서는같은 법 제34조에 따른 체비지는 시행자가, 보류지는 환지 계획에서 정한 자가 각각 환지처분이 공고된 날의 다음 날에 해당 소유권을 취득한다고 규정하고 있고,같은 법 제52조제1항에서는같은 법 제50조제2항에 따라 준공검사를 할 때 지정권자가같은 법 제19조에 따라 의제되는 인ㆍ허가등에 따른 준공검사ㆍ준공인가 등에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 준공검사ㆍ준공인가 등을 받은 것으로 의제하도록 하는 등 환지방식의 도시개발에 관한 일련의 절차를 규정하고 있습니다.
한편, 공유수면관리ㆍ매립법은 제45조에서 매립면허취득자는 매립공사를 완료하였을 때에는 매립면허관청에 준공검사를 신청하여야 하고, 준공검사를 신청받은 매립면허관청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 준공검사를 한 후 그 공사가 매립실시계획의 승인된 내용대로 시행되었다고 인정하면 해양수산부령으로 정하는 준공검사확인증을 내주고 그 사실을 고시하도록 규정하고 있고,같은 법 제46조제1항제3호에서는 매립면허취득자가 같은법 제45조제2항에 따른 준공검사확인증을 받은 경우같은 법 제46조제1항제1호와 제2호에 따라 국가나 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지 중 해당 매립공사에 든 총사업비(조사비, 설계비, 순공사비, 보상비 등 대통령령으로 정하는 비용을 합산한 금액으로 함)에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하는 등 공유수면 매립지의 소유권 취득에 관하여 규정하고 있는바,이 사안에서는 시행자가 공유수면 매립지를 포함하여「도시개발법」에 따른 도시개발사업을 진행함에 있어 공유수면관리ㆍ매립법에 따른 공유수면 매립지의 소유권 취득 규정을 적용하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 이 사안과 같이 공유수면 매립지를 포함하여 도시개발사업을 진행한 경우에 관하여「도시개발법」에는 명문의 규정이 없으나「기업도시개발 특별법」 제33조제7항 및 제9항에서 공유수면 매립지의 소유권 취득에 관한 특례규정을 둔 것을 고려할 때, 공유수면 매립지에 관하여는 공유수면관리ㆍ매립법 규정의 적용을 전제로 한다고 할 것입니다.
또한, 이 사안과 같이 동일한 사항에 대하여 둘 이상 법률의 적용이 문제되는 경우에는 해당 법률이 일반법과 특별법의 관계에 있는지 여부에 따라 하나의 법률만 배타적으로 적용될 수도 있으므로 이에 관한 검토가필요한데, 일반적으로 특별법이 일반법에 우선한다는 원칙은 동일한 형식의 성문법규인 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우에 적용되는 것으로, 문제가 된 각 규정이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우가 아니라면 어떠한 규정이 다른 규정의 적용을 배제하는 특별규정이라 할 수 없는바, 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는지 여부는 법률의 입법목적, 적용범위 및 규정사항 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것입니다(법제처 2011. 11. 24.회신 11-0550 해석례참조).그런데,「도시개발법」은 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률임에 반하여, 공유수면관리ㆍ매립법은 공유수면(公有水面)을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 양자는 그 규제의 대상을 달리하고 있어 법률간에 상호 모순ㆍ저촉된다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 동일한 사항에 대하여 양 법률이 동시에 각각 적용될 경우도 있는 점에 비추어 보면, 양자 간에 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 일반법과 특별법의 관계에 있다고 할 수 없으므로, 공유수면 매립지를 포함한 도시개발사업의 경우에도 그 공유수면 매립지에 관하여는 공유수면관리ㆍ매립법이 적용된다고 할 것입니다.
아울러, 공유수면관리ㆍ매립법에 따른 공유수면 매립지의 소유권 취득 규정은 법률에 의한 소유권 취득으로서 협약 등 당사자 간의 약정에 의하여 이를 배제할 수 없으므로, 도시개발구역 내 공유수면 매립지는 공유수면관리ㆍ매립법에 따라 그 공유수면 매립지의 소유권 귀속을 정하여야 할 것이고, 특히 공유수면관리ㆍ매립법 제46조제1항제3호는 국가나 지방자치단체가 아닌 민간이 공유수면 매립공사를 실시할 경우 그 소유권 취득은 “매립공사에 든 총사업비에 상당하는 매립지”로 귀속 대상을 명확하게 규정하고 있습니다.
한편,「도시개발법」 제11조제1항제6호, 제19조제1항제3호 등을 근거로 도시개발구역 내 공유수면 매립지에 대하여는 공유수면관리ㆍ매립법에 따른 공유수면 매립지의 소유권 취득 규정은 적용될 수 없다는 의견이 있을 수 있으나,「도시개발법」 제11조제1항제6호에서 “공유수면관리ㆍ매립법 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다”고 규정한 취지는 민간이 도시개발사업으로 공유수면을 매립할 경우「도시개발법」 제4조제4항ㆍ제6항, 제11조제5항 본문 및 제13조제3항에서 보는 것처럼 개발계획의 수립ㆍ변경, 도시개발구역 지정 제안, 시행자 지정 신청 및 조합 설립의 인가 신청 등 절차에 있어 도시개발사업의 원활한 시행을 위하여 공유수면 매립면허 취득자를 토지 소유자로 의제한 것으로 공유수면관리ㆍ매립법 규정의 적용을 배제하는 것으로 보이지는 않는 점,「도시개발법」 제19조제1항제3호에서 공유수면관리ㆍ매립법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허를 받거나같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인을 받은 것으로 의제하도록 규정한 것은 공유수면관리ㆍ매립법에 따른 인ㆍ허가등을 받는 데에 드는 시간과 비용을 줄여서 도시개발사업 진행 절차를 간소화하기 위한 것으로 해당 규정이 의제되었다고 하여 공유수면관리ㆍ매립법의 다른 규정의 적용이 배제되고「도시개발법」만 적용된다고 보기는 곤란한 점, 이 건 도시개발구역 내 공유수면 매립지에 대하여 공유수면관리ㆍ매립법을 적용하는 경우와「도시개발법」을 적용하는 경우에 따라 국가 또는 지방자치단체가 해당 공유수면 매립지에 관하여 가지는 소유권이 달라진다고 볼 이유가 없는 점 등을 고려할 때, 위와 같은 의견은 따르기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 시행자가 공유수면 매립지를 포함하여「도시개발법」에 따른 도시개발사업을 진행함에 있어 공유수면관리ㆍ매립법에 따른 공유수면 매립지의 소유권취득 규정이 적용된다고 할 것입니다.