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질문: 통합전자민원창구의 회원가입에 따른 주민등록번호를 수집하는 사무가 민원처리에 관한 사무에 해당하는지 여부(「전자정부법 시행령」 제90조 등 관련)
답변: 「전자정부법」 제9조제3항에서는 중앙사무관장기관의 장은 관계 행정기관 및 공공기관(이하 “행정기관등”이라 함)의 전자민원창구의 설치ㆍ운영을 지원하고 이를 연계하여 통합전자민원창구를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 제90조제1항에서는 중앙사무관장기관의 장(해당 권한이 위임ㆍ위탁된 경우에는 그 권한을 위임ㆍ위탁받은 자를 포함하며, 이하 같음)은「전자정부법」 제9조제3항에 따라 통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무를 수행하기 위하여 불가피한 경우「개인정보 보호법 시행령」 제19조제1호에 따른 주민등록번호가 포함된 자료를 처리할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 민원인이 통합전자민원창구를 통한 민원처리를 위하여「전자정부법」 제9조제3항에 따른 통합전자민원창구에 주민등록번호를 입력하여 회원가입을 하고 중앙사무관장기관의 장은 그 주민등록번호를 이용하여 통합전자민원창구를 통해 민원을 처리하는 경우, 통합전자민원창구 회원가입 시 주민등록번호를 수집하는 사무가「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「전자정부법 시행령」 제90조제1항에서는 중앙사무관장기관의 장은 통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무를 수행하기 위하여 불가피한 경우에는「개인정보 보호법 시행령」 제19조제1호에 따른 주민등록번호가 포함된 자료를 처리할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 주민등록번호는 생존하는 모든 국민에게 고유하게 부여되어 정확성과 보편성이 담보되므로 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리할 수 있게 하는 고유식별정보이면서 「개인정보 보호법」에 따라 특별한 보호를 받는 개인정보이므로 통합전자민원창구를 설치ㆍ운영하는 중앙사무관장기관의 장이 주민등록번호가 포함된 자료를 처리할 수 있도록 법령상 근거를 마련하려는 취지라고 할 것입니다.
그런데, 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따라 중앙사무관장기관의 장이 주민등록번호가 포함된 자료를 처리하는 목적은 통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무를 신속하고 효율적으로 수행하기 위한 것이고, 이러한 민원처리에 관한 사무는 민주주의와 법치주의에 기반한 공행정의 본질상 모든 행정기관등에서 처리해야 하는 보편적인 기본업무로서 그 지향점은 국민의 편의를 도모하기 위한 것이며(헌법재판소 2005. 7. 21. 결정 2003헌마282 결정례 참조), 중앙사무관장기관의 장은 민원인이 신청, 신고 또는 제출 등(이하 “신청등”이라 함)을 한 민원사항을 처리하는 과정에 한정해 주민등록번호를 처리하게 되는 점에 비추어 볼 때, 해당 규정에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”의 범위를 반드시 엄격하게 해석할 것은 아니라고 할 것인바, 그 사무의 범위에는 통합전자민원창구를 통한 민원의 신청등과 그 처리에 관한 일련의 사무도 포함될 수 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 통합전자민원창구는 「전자정부법」 제9조에 따라 민원인이 해당 기관을 직접 방문하지 않고도 민원사항 등을 처리할 수 있도록 중앙사무관장기관의 장이 설치ㆍ운영하는 시스템으로서, 민원인이 통합전자민원창구의 회원으로 가입하는 목적은 보다 간편하게 민원사항의 신청등을 하고 처리기관의 통지, 통보 또는 고지 등(이하 “통지등”이라 함)을 수신하기 위한 것으로 볼 수 있고, 민원인이 통합전자민원창구에 회원으로 가입하면 각 행정기관등이 설치ㆍ운영하는 전자민원창구에 따로 회원으로 가입하지 않더라도 각 행정기관등이 소관하는 민원사항에 관한 신청등을 하거나 그에 따른 민원처리의 통지등을 수신ㆍ확인할 수 있으므로, 중앙사무관장기관의 장이 민원인을 통합전자민원창구의 회원으로 가입시키는 것은 민원사항을 신속하고 효율적으로 처리하기 위하여 필수불가결한 일련의 사무로서 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당한다고 할 것입니다.
따라서, 민원인이 통합전자민원창구를 통한 민원처리를 위하여 「전자정부법」 제9조제3항에 따른 통합전자민원창구에 주민등록번호를 입력하여 회원가입을 하고 중앙사무관장기관의 장은 그 주민등록번호를 이용하여 통합전자민원창구를 통한 민원을 처리하는 경우, 통합전자민원창구 회원가입 시 주민등록번호를 수집하는 사무는 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 통합 지방자치단체의 상ㆍ하수도 등 사용료를 인상하는 내용의 조례가 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제23조에 위배되는지 여부(「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제23조 등 관련)
답변: 「수도법」 제38조,「하수도법」 제65조 및「폐기물관리법」 제14조에서는 각각 수돗물의 요금, 하수도 사용료 및 생활폐기물 처리 수수료(이하 “상ㆍ하수도등 사용료”라 함)를 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고,「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있는바, 상ㆍ하수도등 사용료를 해당 지방자치단체의 조례로 정할 때에도 법령의 범위 안에서만 가능할 것인데,「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 “지방행정체제개편법”이라 함) 제23조에서는 지방자치단체의 통합으로 인하여 종전의 지방자치단체 등의 주민에게 새로운 부담이 추가되지 않도록 규정하고 있어서, 상ㆍ하수도등 사용료를 인상하는 내용의 조례가 종전의 지방자치단체의 주민에게 새로운 부담을 추가하는 것이어서지방행정체제개편법 제23조에 위배되는지가 문제됩니다.
지방행정체제개편법 제23조부터 제32조까지에서는 종전의 지방자치단체를 효율성 있는 단위로 개편하기 위하여 지방자치단체의 통합이 필요한 경우, 이러한 통합을 촉진하고 장려하기 위하여 공무원에 대한 공정한 처우 보장, 통합비용 및 절감예산 지원 등의 각종 특례를 규정하고 있는데, 이러한 특례의 하나로 불이익배제 원칙을 규정하고 있는같은 법제23조는 통합에 따른 종전의 지방자치단체 주민의 부담을 완화하고 통합되지 아니하는 다른 지방자치단체와의 형평성을 확보하기 위하여 종전의 지방자치단체의 주민에게 새로운 불이익을 주지 못한다는 기본적인 원칙을 정한 훈시적 규정이라 할 것입니다.
그런데 지방자치단체의 통합 이후 종전의 세 개의 지방자치단체에서 각각 다르게 정하고 있던 상ㆍ하수도등 사용료를 하나로 통일하면서, 일부 지역의 경우에는 통일된 상ㆍ하수도등 사용료가 종전의 지방자치단체에서 부담하던 것보다 상승할 수 있는바, 이러한 상ㆍ하수도등 사용료는 통합 지방자치단체의 상ㆍ하수도의 유지관리비, 감가상각비와 상ㆍ하수도의 사용량ㆍ품질ㆍ사용 형태 및 생활폐기물의 종류ㆍ양 등을 고려하여 산정하는 것으로서 통합 지방자치단체의 사정에 따라 이러한 상ㆍ하수도등 사용료의 단가 인상요인이 발생하면 이를 고려하여 사용료를 인상하게 되는 것이고, 이러한 요금의 인상요인은 순수하게 지방자치단체의 통합으로 인하여 발생한 것이 아니라 지역단위의 변화에 따라 상ㆍ하수도등 사용료의 적정한 단가를 조정ㆍ반영하기 위한 것으로서, 이러한 상ㆍ하수도등 사용료의 인상이 지방자치단체의 통합에 따른 새로운 부담에 해당하는 것이라고 보기는 어렵습니다.
만약, 적정한 단가를 조정ㆍ반영한 상ㆍ하수도등 사용료의 인상이 지방행정체제개편법 제23조에 위배되는 것이어서 사용료를 인상할 수 없다면, 상ㆍ하수도의 공급 단가 및 생활폐기물 처리 단가를 인상하여야 하는 요인이 발생하였음에도 불구하고 상ㆍ하수도등 사용료를 인상하지 못하게 되어 상ㆍ하수도 공급 및 생활폐기물 처리에 따르는 적자 누적 등의 문제가 발생할 것이고, 또한 적정한 단가의 상ㆍ하수도등 사용료를 지불하고 있는 다른 지방자치단체와의 형평성에도 맞지 않는다고 할 것입니다.
따라서 지방자치단체의 통합에 따라 종전의 지방자치단체에서 각각 달리 부과되던 상ㆍ하수도등 사용료를 단일화하면서, 통합 지방자치단체의 상ㆍ하수도 사용 등에 대한 적정한 단가를 산정하여 종전의 지방자치단체에서 부과되던 상ㆍ하수도등 사용료보다 인상되는 내용의 조례를 정하는 것은 지방자치단체의 통합에 따른 새로운 부담으로 볼 수는 없을 것이므로, 지방행정체제개편특별법 제23조에 위배되지 않는다 할 것입니다.
질문: 특임공관장이 명예퇴직수당지급의 특례가 적용되는 특수경력직공무원인지 여부(「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제7조의2, 「외무공무원법」 제4조 등)
답변: 「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정」(이하 “명예퇴직수당지급규정”이라 함) 제7조의2에서는 특수경력직공무원(정무직공무원 제외)이 되기 위하여 퇴직한 경력직공무원의 명예퇴직수당 지급신청에 대한 특례를 규정하고 있고,「국가공무원법」 제74조의2제3항제2호 및명예퇴직수당지급규정 제3조제3항제5호에서는 명예퇴직수당 지급대상이 되는 자가 경력직공무원 등으로 재임용된 경우에는 명예퇴직수당 지급대상에서 제외하고 있으므로, 이 사안과 같이 경력직공무원으로 근무하다가 명예퇴직수당 지급대상이 되었으나 특임공관장으로 재임용된 사람에게 같은 규정이 적용되는지 여부는 특임공관장이 경력직공무원인지 아니면 정무직공무원이 아닌 특수경력직공무원에 해당하는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 특임공관장이「국가공무원법」 제2조제2항에 따른 경력직공무원에 해당되는지 여부를 살펴보면, 경력직공무원은 원칙적으로 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원(「국가공무원법」 제2조제2항 참조)인데,「외무공무원법」 제4조제2항단서에 따르면 특임공관장으로 임용된 자는같은 법 제23조(의사에 반한 신분조치), 제26조제2항ㆍ제4항ㆍ제7항(당연퇴직에 관한 규정), 제27조(정년) 등의 규정이 적용되지 아니하고, 외무공무원 법령에는 특임공관장의 임기에 대하여 별도로 정하고 있지 아니하여 그 신분이 보장되지 아니하고 임기도 있다고 할 수 없으므로, 경력직공무원의 기본적인 요건을 충족하는 것으로 볼 수는 없습니다.
또한, 특임공관장에 대하여는「외무공무원법」에 그 임용의 근거를 두고 있고, 외무공무원에 관한 규정이 일부 준용되므로 특임공관장을 외무공무원으로 보아야 한다는 의견이 있을 수도 있으나 위에서 살펴본 바와 같이 특임공관장은 경력직공무원이 아니므로 경력직공무원 중 특정직공무원에 해당하는 외무공무원(「국가공무원법」 제2조제2항제2호 참조)은 아니라고 할 것이며 이러한 사실은「외무공무원법」의 입법 연혁을 살펴보면 명확해지는 바, 구「외무공무원법」(2000. 12. 29. 법률 제6306호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제2조(외무공무원의 구분)제2호에서는 외무공무원의 구분을 정하면서 특임공관장을 규정하고 있었으나,같은 법이 2000. 12. 29. 법률 제6306호로 전부개정되면서, 특임공관장에 대하여는같은 법 제2조에 따른 외무공무원과는 별도로 제3조에서 정하게 되었는데, 이와같은 법률개정의 취지는 특임공관장은 임용권자가 외교적 목적으로 원로급 인사를 일정기간 임용한다는 측면에서 평생근무가 예정되어 있는 경력직공무원인 외무공무원과는 구별되므로 이를 외무공무원과 구분하여 정하기 위한 것이라고 할 것(통일외교통상위원회 검토보고서 참조)인 바, 이는 입법적으로 특임공관장을 외무공무원과 달리 보기 위한 것이라고 할 것이므로, 결국 특임공관장을 경력직공무원인 외무공무원으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
다음으로 특임공관장이 특수경력직공무원 중 정무직공무원에 해당하는지 여부를 살펴보면, 특임공관장이 선거에 의하여 임용되는 공무원이 아님이 분명하고, 그 밖의 정무직공무원 중 그 임명에 국회의 동의가 필요하거나(「국가공무원법」 제2조제3항제1호가목), 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률이나 대통령령(대통령실의 조직에 관한 대통령령에 한함)에서 정무직으로 정하고 있는 공무원(「국가공무원법」 제2조제3항제1호나목)은 아닌 것이 분명하며, 한편 일부 특임공관장의 경우 정무직공무원에 준하는 보수 등의 처우를 받는 경우도 있을 수는 있으나, 이는 특임공관장의 특수성을 고려하여 정책적으로 예우하기 위한 것에 불과하므로 이러한 이유만으로 특임공관장을 정무직공무원에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그렇다면 특임공관장은 정무직공무원이 아닌 특수경력직공무원이라고 할 것이므로, 명예퇴직수당 지급대상인 경력직공무원이 특임공관장으로 임용되기 위하여 퇴직하고, 다시 특임공관장을 퇴직하는 때에는명예퇴직수당지급규정 제7조의2제1항을 적용받아 특임공관장을 퇴직하는 때에 경력직공무원을 퇴직할 당시의 소속 중앙행정기관의 장에게 명예퇴직수당의 지급을 신청할 수 있다고 할 것입니다.
다만, 특임공관장이「국가공무원법」 제2조제3항에 따른 특수경력공무원 중 정무직공무원은 아니라고 하더라도 그 밖의 특수경력직공무원 중 어느 종류의 공무원에 해당하는지 여부에 대해서는 명확하다고 할 수 없으므로, 이에 대하여는 입법적으로 해결하는 등 별도의 조치가 필요하다고 할 것입니다.
질문: 특정 동에 대해서만 주민투표를 실시하는 경우 그 실시구역은 법정동인지 아니면 행정동인지(「주민투표법」 제16조 관련)
답변: 「주민투표법」 제16조에서는 주민투표는 그 지방자치단체의 관할구역 전체를 대상으로 실시하되, 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 사항인 경우 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻은 때에는 관계 시ㆍ군ㆍ구 또는 읍ㆍ면ㆍ동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편,「지방자치법」 제3조제3항에서는 시와 구에 동을 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 도농 복합형태의 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에 법정동을 두도록 규정하고 있으며,같은 법 제4조의2제4항에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동을 2개 이상의 동으로 운영하거나 2개 이상의 동을 하나의 동으로 운영하는 등 행정동을 둘 수 있도록 규정하고 있는바,이 사안은「주민투표법」 제16조단서에 따라 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 특정한 “동”을 대상으로 주민투표를 실시하는 경우, 행정동을 설치한 지역에서는 행정동을 주민투표 실시구역으로 하여 주민투표를 실시하는지, 아니면 법정동을 주민투표 실시구역으로 하여 주민투표를 실시하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「주민투표법」 제16조단서에서는 지방자치단체의 관할구역 전체가 아닌 특정한 “동”을 대상으로 주민투표를 실시하는 경우 그 “동”의 의미가 법정동을 의미하는지 아니면 행정동을 의미하는지에 관해서 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 이와 같이 법률에서 사용되는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 해당 법률의 입법 취지와 목적, 관계법령의 내용 및 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
그런데, 「주민투표법」 제16조 단서에서 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 경우에 한정하여 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 주민투표 실시구역을 제한하도록 한 취지는 해당 사항에 대해서 이해관계가 있는 지역 및 주민에 한정하여 주민투표를 실시할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 주요 결정사항에 직접 이해관계가 있는 지역 및 주민의 직접참여를 보장하고(「주민투표법」 제1조 참조), 주민투표를 효율적이고 공정하게 실시ㆍ관리할 수 있도록 하려는 것이라고 할 것인바, 「주민투표법」 제16조 단서에서 “동”의 의미를 명시적으로 법정동 또는 행정동으로 한정하여 규정하고 있지 않은 것도 주민투표의 대상에 따라 그 주민투표 실시구역을 효율적으로 결정하기 위한 것이라고 할 수 있으므로, 지방자치단체의 장은 주민투표 실시구역의 최소단위를 정함에 있어서도 효율성과 공정성을 고려하여 행정동 또는 법정동으로 선택적으로 결정하여 실시할 수 있다고 보는 것이 「주민투표법」 제16조 단서의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한, 「주민투표법」 제16조 단서에서는 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 사항인 경우 지방자치단체의 장이 “관계” 시ㆍ군ㆍ구 또는 읍ㆍ면ㆍ동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체의 장이 주민투표 실시구역을 정할 때에 해당 지방자치단체의 관할구역 전체로 할 것인지 또는 그 일부로 할 것인지 여부뿐만 아니라, 해당 지방자치단체의 관할구역 중 어느 지역이 해당 주민투표 사항과 이해관계가 있는 지역에 해당하여 주민투표 실시구역으로 할 것인지 여부에 대해서도 판단하도록 규정한 것이라고 할 것이므로, 지방자치단체의 장은 주민투표 사항과 이해관계가 있는 행정동 또는 법정동을 주민투표 실시구역으로 선택적으로 결정할 수 있다고 할 것입니다.
더욱이, 「주민투표법」 제16조 단서에서는 지방자치단체의 장은 주민의 대표인 지방의회의 동의를 얻어 주민투표 실시구역을 정할 수 있도록 규정하여 주민투표의 실시구역 결정과정에서 주민의 의견이 반영되는 절차를 마련하고 있기 때문에 이해관계가 있는 주민의 의견에 따라 주민투표 실시구역은 법정동 또는 행정동이 될 수 있을 것이므로 주민투표의 최소 실시구역의 “동”을 반드시 법정동이나 행정동 중 어느 하나만을 의미하는 것으로 한정하여 해석할 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 「주민투표법」 제16조 단서에 따라 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 특정한 “동”을 대상으로 주민투표를 실시하는 경우, 행정동을 설치한 지역에 대해서는 주민투표 사항과 이해관계가 있는 행정동 또는 법정동을 주민투표 실시구역으로 선택적으로 결정하여 주민투표를 실시할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 토지에 대하여는 신탁등기, 건축물에 대하여는 소유권보존등기를 한 신탁재산에 대한 신탁법인 과점주주의 간주취득세 비과세 여부(「구 지방세법 제105조제6항 등 관련)
답변: 구「지방세법」(2011. 1. 1. 법률 제10416호로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제105조제6항은 과점주주의 이른바 간주취득을 취득세 부과대상으로 규정하였는데, 이는 과점주주가 되면 당해 법인의 재산을 사실상 임의처분하거나 관리운용할 수 있는 지위에 서게 되어 실질적으로 그 재산을 직접 소유하는 것과 크게 다를 바 없으므로 바로 이 점에서 담세력이 나타난다고 보기 때문입니다(대법원 1994. 5. 24. 선고 92누11138 판결례참조).한편, 구「지방세법」 제110조제1호가목에 따라 신탁(「신탁법」에 의한 신탁으로서 신탁등기가 병행되는 것에 한함)으로 인한 신탁재산의 취득으로서 위탁자로부터 수탁자에게 신탁재산을 이전하는 경우는 형식적인 소유권의 이전에 해당하여 취득세를 부과하지 아니하는바, 이 건 토지와 관련하여 신탁법인이 당초 위탁자로부터 토지를 신탁재산의 취득으로서 이전받을 때에는 구「지방세법」 제110조제1호가목에 따른 형식적인 소유권의 이전에 해당하여 취득세가 과세되지 아니하고, 이러한 신탁상태는 신탁법인의 과점주주가 이른바 간주취득을 하는 때에도 여전히 동일하므로, 과점주주가 이른바 간주취득 규정에 의하여 재산을 취득한 것으로 보더라도 여전히 신탁되어 있는 재산에 대하여는 실질적으로 그 재산을 직접 소유하는 것으로 볼 수 없어 그 취지상 구「지방세법」 제110조제1호가목에 따른 신탁재산의 취득으로서 형식적인 소유권의 이전에 해당하는 것으로 보아 취득세 부과대상에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
이는, 신탁법인이 신탁재산을 취득한 경우는 형식적인 소유권의 이전에 지나지 아니하여 구「지방세법」상 취득세 과세대상이 되지 않음에 반하여, 이러한 신탁재산에 대하여 신탁법인의 과점주주로서 이른바 간주취득에 따라 신탁재산을 취득한 경우는 형식적인 소유권의 이전이 아니라고 보아 취득세 과세대상이 된다고 보는 것은 형평의 관점에서도 타당하지 않다는 점에서 더욱 그러합니다.
다만, 이 건 건축물과 관련하여, 구「지방세법」 제110조제1호가목에 따라 취득세 부과대상에서 제외되는 것은, 신탁으로 인한 신탁재산의 취득으로서 위탁자로부터 수탁자에게 신탁재산을 이전하는 경우의 취득에 한하는바, 신탁법인이 신탁받은 토지 위에 자신의 명의로 건축허가를 받아 위탁된 토지 위에 건축물을 신축하고 신탁법인 명의로 소유권보존등기를 하여 일부를 보유하고 있는 것은 비록 신탁법인과 위탁자간 신탁계약에 따른 것이라 하더라도, 구「지방세법」 제110조제1호가목이 정한 위탁자로부터 수탁자에게 신탁재산을 이전하는 경우의 취득이라는 요건을충족하지 못한 것으로서 취득세 부과대상에 해당하므로(대법원 2003. 6. 10. 선고 2001두2720 판결례참조), 신탁법인의 과점주주로서 이른바 간주취득의 형태로 이러한 건축물을 취득한 경우 역시 취득세 부과대상에서 제외할 근거가 없다 할 것입니다.
따라서, 신탁업을 주업으로 하는 비상장법인이 타인으로부터 토지를 신탁받아 신탁등기를 한 후, 신탁법인이 신탁법인 명의로 건축허가를 받아 위탁된 토지 위에 건축물을 신축하고 신탁법인 명의로 소유권보존등기를 하여 일부는 분양하고 나머지 일부는 신탁법인이 보유하던 중, 다른 법인이 신탁법인의 과점주주가 된 경우 과점주주가 된 법인은 구「지방세법」 제105조제6항에 따라 신탁받은 토지 및 보존등기한 건축물을 취득한 것으로 되는바, 이 경우 토지에 대하여는같은 법 제110조제1호가목에 따른 취득세 비과세 규정이 적용되어 취득세 비과세 대상에 해당하고, 건축물에 대하여는같은 법 제110조제1호가목에 따른 취득세 비과세 규정이 적용되지 아니하여 취득세 과세 대상에 해당합니다.
질문: 학교안전공제회가 「민원 처리에 관한 법률」 제2조제3호나목3)에 따른 특수법인에 해당하는지 여부(「민원 처리에 관한 법률」 제2조제3호나목3) 관련)
답변: 「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 함) 제2조제3호에서는 민원인이 제기하는 민원의 상대방으로서 행정기관을 열거하여 규정하면서 같은 호 나목3)에서 공공기관의 하나로 “특별법에 따라 설립된 특수법인”으로 규정하고 있는데,「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」(이하 “학교안전법”이라 함) 제15조에서는 교육감은 학교안전공제사업을 실시하기 위하여 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)에 학교안전공제회(이하 “공제회”라 함)를 설립하고 공제회는 “법인”으로 한다고 규정하고 있으므로 공제회는 특별법인 학교안전법에 따라 교육감이 해당 시ㆍ도에 설립한 법인임이 명백합니다.
한편 특수법인의 개념은 매우 다양하게 정의되고 있는데민원처리법은 민원의 공정하고 적법한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하고(제1조), “민원”은 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하므로(제2조제1호)민원처리법에서 “특수법인”은 국가의 행정작용 수행 체계의 일부로 평가될 수 있는 법인을 말합니다.
그런데 학교안전법에 따른 공제회는 학교안전사고를 예방하고 학생ㆍ교직원 등이 학교안전사고로 입은 피해를 신속ㆍ적정하게 보상하기 위한 학교안전사고보상공제 사업을 실시하기 위해 설립된 공익 목적의 재단법인으로서(제1조 및 제15조) 공제가입자에 대한 공제료의 부과 및 징수(제18조제1항제1호), 요양급여 등 공제급여의 지급(같은 항 제2호), 학교폭력 피해학생의 치료비 등의 지급(같은 항 제2호의2) 및 학교안전공제에 관하여 교육감이 위탁하는 사업(같은 항 제6호) 등 공익적 성격이 강한 업무를 수행합니다.
또한 학교안전법 제21조제1항 및 제2항에서는 공제회 임원의 결격사유를 「국가공무원법」 제33조 각 호에 해당하는 자로 규정하고 있고, 학교안전법 제70조에서는 공제회 및 공제중앙회 임원ㆍ직원 등에 대해 「형법」 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다고 규정하고 있으며, 학교안전법 제25조에서는 공제회로 하여금 매 사업연도의 사업계획서ㆍ예산서 및 결산서를 교육감에게 제출하도록 하고, 교육감은 공제회의 사업에 관하여 보고를 명하거나 재산상황을 검사하고 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 공제회는 학교안전법에 따라 설립된 공공단체로서 국가로부터 존립 목적을 부여받아 행정목적을 수행하는 공법인적 특성을 갖고 있으므로(각주: 헌법재판소 전원재판부 2015. 7. 30 자 2014헌가7 결정례 참조 ) 학교안전공제회가 재단법인으로서 법인 내부적 활동을 수행하는 경우를 제외하고 학교안전법에 따라 설립된 특수법인으로서 해당 법령에 따른 설립목적 범위에서 법령에 근거한 업무를 수행하는 범위 안에서는 민원처리법 제2조제3호나목3)에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
＜관계 법령＞「민원 처리에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ～ 2. (생 략)3. "행정기관"이란 다음 각 목의 자를 말한다.가. (생 략)나. 공공기관1) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 법인ㆍ단체 또는 기관2) 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단3) 특별법에 따라 설립된 특수법인4) 「초ㆍ중등교육법」ㆍ「고등교육법」 및 그 밖의 다른 법률에 따라 설치된 각급 학교5) 그 밖에 대통령령으로 정하는 법인ㆍ단체 또는 기관다. 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한이 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인4. ～ 8. (생 략)「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」제15조(학교안전공제회의 설립 등) ① 교육감은 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 해당 시ㆍ도에 학교안전공제회(이하 "공제회"라 한다)를 설립한다.② 공제회는 법인으로 한다.③ 공제회는 주된 사무소의 소재지에서 설립등기함으로써 성립된다.제18조(공제회의 사업) ① 공제회는 다음 각 호의 사업을 수행한다.1. 공제가입자에 대한 공제료의 부과 및 징수2. 제34조의 규정에 따른 공제급여의 지급 및 이에 관련된 업무2의2. 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 제16조제6항에 따른 학교폭력 피해학생의 치료비 등의 지급, 구상권 행사 및 이에 관련된 업무3. 학교안전사고의 예방과 관련된 사업4. ～ 8. (생 략)② (생 략)
질문: 행정기관의 장이 위임전결한 업무에 관한 문서를 직접 결재한 경우, 「행정효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제67조제2호의 사항에 해당하는지 여부(「행정효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제67조제2호 관련)
답변: 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」(이하 “행정효율촉진규정”이라 함) 제10조제1항에서는 문서는 해당 행정기관의 장의 결재를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 행정기관의 장은 업무의 내용에 따라 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원(이하 “보조기관등”이라 함)으로 하여금 위임전결하게 할 수 있으며, 그 위임전결 사항은 해당 기관의 장이 기관의 훈령이나 지방자치단체의 규칙으로 정하도록 규정하고 있으며,같은 영 제67조제2호에서는 행정기관의 장은같은 영 제10조제2항에 따라 기관의 훈령이나 지방자치단체의 규칙으로 정한 결재권자를 상향 또는 하향 조정하여 기안하거나 검토ㆍ결재를 한 공무원에게 징계나 그 밖에 필요한 조치를 해야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 행정기관의 장이 행정효율촉진규정 제10조제2항에 따라 기관의 훈령 또는 지방자치단체의 규칙으로 보조기관등으로 하여금 위임전결하게 한 사항을 직접 결재한 경우,같은 영 제67조제2호에 따라 해당 행정기관의 장에게 징계나 그 밖에 필요한 조치를 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 행정효율촉진규정 제6조제1항에서는 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명의 방식으로 결재함으로써 성립한다고 규정하고 있고,같은 영 제10조제1항에서는 문서는 해당 행정기관의 장의 결재를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 행정기관의 문서는 행정기관의 장이 문서에 서명의 방식으로 결재함으로써 성립한다고 할 것이므로, 문서에 대한 결재권한은 원칙적으로 행정기관의 장에게 있다고 할 것입니다.
그런데, 행정의 신속성과 능률성을 위한 위임전결은 행정조직 내부에서 수임자가 위임자의 권한을 위임자의 명의와 책임으로 사실상 행사하는 것을 말하는 것인바(대법원 1989. 3. 14. 88누10985 참조), 행정기관의 장이 해당 기관 업무의 일부를 보조기관등으로 하여금 위임전결하게 하여도 일반적인 권한위임과 달리 행정기관의 장의 결재권한이 보조기관등에게 이전된다고 볼 수는 없을 것이므로, 행정기관의 장이 행정효율촉진규정 제10조제2항에 따른 기관의 훈령 또는 지방자치단체의 규칙으로 규정한 전결권자에 해당하지 않는다고 하더라도 해당 행정기관의 장은 업무에 대한 결재권한을 여전히 갖는다고 할 것입니다.
그리고, “징계”란 공무원의 복무 의무 위반 행위에 대하여 국가나 공공 단체가 “사용자로서의 지위”에서 제재를 가하는 것(국립국어원 표준국어대사전 참조)을 말하고, 행정효율촉진규정 제67조제2호에서는 “행정기관의 장”으로 하여금 결재권자를 상향 조정하여 결재한 공무원에게 징계 등을 하도록 규정하고 있는바, 해당 규정에서 징계 등의 대상은 해당 기관의 공무원으로 한정되고 행정기관의 장이 그 대상에 포함된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 행정기관의 장이 행정효율촉진규정 제10조제2항에 따라 기관의 훈령 또는 지방자치단체의 규칙으로 보조기관등으로 하여금 위임전결하게 한 사항을 직접 결재한 경우, 같은 영 제67조제2호에 따라 해당 행정기관의 장에게 징계나 그 밖에 필요한 조치를 해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
질문: 행정사가 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성 업무를 수행할 수 있는지 여부(「행정사법」 제2조 등 관련)
답변: 「행정사법」 제2조제1항제1호에서는 행정기관에 제출하는 서류의 작성을 행정사의 업무로 규정하고 있는데, 그 세부 업무 내용을 규정한같은 법 시행령 제2조제1호에서는 진정ㆍ건의ㆍ질의ㆍ청원 및 이의신청에 관한 서류와 출생ㆍ혼인ㆍ사망 등 가족관계의 발생 및 변동 사항에 관한 신고 등의 각종 서류의 작성을 규정하고 있을 뿐, 고소장이나 고발장의 작성을 명시하고 있지 않습니다.
또한「행정사법」 제2조제1항각 호 외의 부분 단서에서 행정사의 업무라 하더라도 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다고 규정하고 있어 같은 항 각 호에 따른 행정사의 업무에 해당해도 다른 법률에서 특별히 정하는 자격을 가진 자만이 할 수 있도록 명시된 경우에는 이를 행정사의 업무로 볼 수 없다고(각주: 법제처 2020. 5. 28.회신 20-0223 해석례및 법제처 2020. 11. 19.회신 20-0533 해석례참조 ) 할 것인바,「법무사법」 제2조제1항제2호에서는 “법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성”을 법무사의 사무로 규정하고 있고,같은 법 제3조에서는 법무사가 아닌 자는 법무사의 사무를 업(業)으로 할 수 없다고 규정하면서, 이를 위반한 경우에는 같은 법 제74조에 따라 처벌하도록 규정하고 있으므로 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성을 행정사가 그 업무로서 수행할 수 없다는 점은 문언상 분명(각주:대법원 1981. 2. 10. 선고 80도3118 판결례참조 )합니다.
그런데 고소장 및 고발장은 ‘고소’와 ‘고발’이라는 형사사법절차에 관한 의사표시를 하는 서면으로서, 고소와 고발은 「형법」 및 「형사소송법」 등 형사 관계 법령에 따라 수사의 단서로서 수사 단계에서만 기능하는 것이 아니라 피해자 등의 피의자ㆍ피고인에 대한 처벌요구 의사표시로서 양형요소로 기능하기도 하고, 친고죄와 반의사불벌죄의 경우에는 소추요건으로서 공소와 재판의 전제가 되는 등 검사가 담당하는 공소의 제기와 그 유지 업무 및 법원이 담당하는 형사재판 업무와 밀접히 관련되어 있다(각주: 헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌마52 결정례 참조 )고 보아야 합니다.
이에 더하여 검사는 「형사소송법」 제197조의2부터 제197조의4까지의 규정에 따라 직접 수사를 개시할 수 없는 형사사건에 해당하더라도 경찰이 수사하는 사건에 대하여 송치 요구나 보완 수사 요구 등을 할 수 있고, 같은 법 제238조에 따르면 사법경찰관이 고소 또는 고발을 받은 경우에는 신속히 관계서류와 증거물을 검사에게 송부하도록 하고 있으므로, 검사의 직접 수사 개시가 제한되는 형사사건이라고 해서 검찰청의 업무에서 완전히 배제된다고 볼 수 없는바, 행정기관인 경찰관서에 제출하는 서류의 작성이라고 하더라도 일반 경찰행정 업무에 관련된 서류 작성의 범위를 넘어 사법 경찰 작용과 관련되는 고소장이나 고발장을 작성하는 것은 「법무사법」 제2조제1항제2호에 따른 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성에 해당한다고 보아야 합니다.
또한 「행정사법」 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 다른 법률에서 금지된 경우에는 같은 항 각 호의 업무를 수행할 수 없도록 하는 예외를 규정하고, 「법무사법」 제2조제1항제2호 및 제3조제1항에서 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성을 법무사의 업무로 규정하여 고소장이나 고발장의 작성을 행정사가 아닌 법무사가 수행하도록 한 것은, 해당 업무에 상당한 법률적 전문지식이 필요하므로 그 분야에 법률소양이 있는 법무사에게만 이를 허용하여 고소ㆍ고발의 남용을 억제하는 역할을 함으로써, 고소ㆍ고발에 따른 검찰 또는 법원의 업무 경감을 도모하고 합리적인 사건처리로 인한 국민의 법률생활의 편익과 사법제도의 건전한 발전이라는 공익의 실현에 기여하여 사법과정에서의 국민의 신뢰도를 높이려는 데 그 목적이 있다(각주: 헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌마52 결정례 참조 )는 점, 행정사의 자격시험에 합격한 자나 경력직 공무원 등으로 일정기간 일정직급 이상 근무한 자로서 행정사 시험의 전부 또는 일부를 면제받아 행정사가 된 자의 경우에는 법무사에게 요구되는 법률소양을 갖추었다고 보기 어려운 점(각주: 헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌마52 결정례 참조 )에 비추어 볼 때, 비록 경찰관서에 제출하는 서류라고 하더라도 고소장이나 고발장의 작성은 법무사와 같이 법률사무를 수행할 수 있는 전문자격을 갖춘 자만이 가능하다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 법무사 자격이 없는 행정사는 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성을 「행정사법」 제2조제1항제1호에 따른 “행정기관에 제출하는 서류의 작성” 업무로서 수행할 수 없다고 보아야 합니다.
＜관계 법령＞

○ 행정사법제2조(업무) ① 행정사는 다른 사람의 위임을 받아 다음 각 호의 업무를 수행한다. 다만, 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다.1. 행정기관에 제출하는 서류의 작성2. 권리ㆍ의무나 사실증명에 관한 서류의 작성3. 행정기관의 업무에 관련된 서류의 번역4. 제1호부터 제3호까지의 규정에 따라 작성된 서류의 제출 대행(代行)5. 인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구 및 신고 등의 대리(代理)6. 행정 관계 법령 및 행정에 대한 상담 또는 자문에 대한 응답7. 법령에 따라 위탁받은 사무의 사실 조사 및 확인② 제1항에 따른 업무의 내용과 범위는 대통령령으로 정한다.
질문: 행정사 자격증 발급가능 기한(「행정사법 시행규칙」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 「행정사법」 제5조에 따르면 행정사 자격시험에 합격한 사람은 행정사 자격이 있고,「행정사법 시행령」(2011. 11. 30. 대통령령 제23325호로 개정되어 2013. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제18조제1항에서 행정안전부장관은「행정사법」 제5조에 따른 행정사 자격이 있는 사람에게 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 행정사 자격증을 발급하여야 한다고 하면서같은 영부칙 제2조에서 “이 영 시행 당시 종전의 규정에 따라 행정사업을 하기 위하여 등록하거나 신고한 사람은 제18조제1항의개정규정에 따른 행정사 자격증 발급대상자로 본다”고 규정하고 있으며, 같은 영의 위임을 받은「행정사법 시행규칙」(2011. 12. 6. 행정안전부령 제259호로 개정되어 2013. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제6조제1항에서는 행정사 자격증을 발급받으려는 사람은 행정사 자격증 발급 신청서에 신분증 사본 및 사진을 첨부하여 행정안전부장관에게 제출하여야 한다고 하면서 같은 규칙 부칙(이하 “이 사안 부칙”이라 함) 제2조에서 “이 규칙 시행 당시 종전의 규정에 따라 행정사업을 하고 있는 행정사는 2014. 12. 31.까지 제6조제1항의개정규정에 따라 행정사 자격증을 발급받아야 한다”고 규정하고 있습니다.
여기서2013. 1. 1. 당시 종전의 규정에 따라 행정사업을 하고 있는 행정사(이하 “종전 행정사”라 함)가 2014. 12. 31.까지 행정사 자격증을 발급받지 아니하여 그 후 발급신청을 한 경우에 행정안전부장관이 행정사 자격증을 발급해줄 수 있는지, 아니면 그 행정사가 다시 행정사 자격시험에 합격한 후 자격증 발급신청을 해야 행정사 자격증을 발급해줄 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 자격증이란 그 명의자가 일정한 자격이 있음을 증명하는 공신력 있는 증명서를 의미하고, 행정사 제도를 확립하여 행정과 관련한 국민의 편익을 도모하고 행정제도의 건전한 발전에 이바지하려는「행정사법」의 입법 목적(제1조) 및 행정사 자격증 발급절차에 관한 규정(같은 법 시행령 제18조 및 같은 법 시행규칙 제6조) 등을 고려할 때, 이 사안 부칙 제2조는 2014. 12. 31.이 지나면 행정사 자격증을 절대로 발급해줄 수 없다는 강행규정이 아니라, 행정사의 서비스를 이용하게 되는 국민의 편익을 위하여 행정사 자격증 발급제도의 도입 전에 행정사업을 하고 있는 행정사에게까지 통일적으로 자격증을 발급하도록 하겠다는 훈시규정으로 보는 것이 합리적이라 할 것이므로, 2014. 12. 31.이 지났다는 이유로 종전 행정사에게 행정사 자격증을 발급해줄 수 없다는것은 타당하지 않다 할 것입니다.
한편, 2014. 12. 31.이 지나면 다시 행정사 자격시험을 거쳐 행정사 자격을 획득한 후 행정사 자격증 발급신청을 해야만 행정사 자격증을 발급해줄 수 있다는 의견이 있을 수 있으나,「행정사법」 제5조에 따르면 행정사 자격시험에 합격하면 행정사가 되는 것이지 그 명의자가 행정사 자격시험에 합격한 사람이라는 것을 증명하는 행정사 자격증을 발급받아야만 행정사가 되는 것은 아니므로, 법령의 개정으로 자격증 발급 제도가 도입되면서 종전 행정사가 관련 부칙 규정에서 정한 일정한 기한까지 행정사 자격증을 발급받지 못하였다 하더라도 기존의 행정사 자격이 소멸된다고 보기는 어려운바(대법원 1989. 5. 23. 선고 88누10510 판결및대법원 1980. 11. 25. 선고 80누345 판결참조), 행정사 자격증을 발급받기 위하여 다시 행정사 자격시험을 거쳐 행정사 자격증 발급신청을 해야 한다는 것은 합리적이지 않다 할 것입니다.
따라서, 종전 행정사가 2014. 12. 31.까지 행정사 자격증을 발급받지 아니하여 그 후 발급신청을 하는 경우에도 행정안전부장관은 행정사 자격증을 발급해줄 수 있다고 할 것입니다.
질문: 행정안전부장관 명의로 지방자치단체에 시행한 회계통첩을 지방자치단체의 장이 준수하여야 하는지 여부(「지방재정법 시행령」 제144조제1항 등 관련)
답변: 먼저 행정권한의 위임전결의 효력에 관하여 살펴보면,「사무관리규정」 제7조제1호 및 제2호에서는 헌법ㆍ법률ㆍ대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ조례 및 규칙 등에 관한 문서인 ‘법규문서’와 훈령ㆍ지시ㆍ예규 및 일일명령 등의 ‘지시문서’를 공문서 종류의 하나로 정하고 있고, 같은 규정 제16조제1항 및 제2항에 따르면 모든 문서는 행정기관의 장의 결재를 받아야 하나 행정기관의 장은 사무의 내용에 따라 그 보조기관ㆍ보좌기관 등으로 하여금 위임전결하게 할 수 있는데, 사무의 위임전결은 내부적인 사무처리의 방법으로 외부적으로는 행정기관 자체의 행위로 표시되므로, 행정기관의 위임전결 규정에 따라 권한을 위임받은 보조기관ㆍ보좌기관 등이 사무를 처리하여도 이는 대외적으로는 행정기관의 장이 직접 권한을 행사한 것과 같은 효력을 가지는 바(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결및 법제처 2010. 3. 11.회신 10-0017 해석례참조), 행정기관의 장의 보조기관이 그 기관의 위임전결규정에서 부여된 권한에 따라 행정안전부장관 명의로 시행한「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩은 대외적으로는 행정안전부장관이 시행한 것과 동일한 효과를 가지게 된다고 할 것입니다.
다음으로 「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따라 행정안전부장관이 발령한 회계통첩의 법적 성격을 살펴보면, ‘통첩’은 상급행정기관이 하급행정기관이나 소속직원 등에게 그 소관사무와 관련한 사항을 통지하는 것으로서 행정규칙의 하나라고 할 것인데, 이러한 행정규칙은 그 내용이나 수권법령과의 관계 등에 따라 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정하는 순수한 의미의 행정규칙, 법령의 위임에 따라 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 행정규칙(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결참조) 등이 있을 것이나, 행정규칙은 법원이나 국민을 구속하는 대외적인 효력을 가지는지 여부와는 관계없이 행정조직 내부에서는 행정규칙의 적용을 받는 상대방을 직접 구속하고(대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두7704 판결참조) 이러한 내부적 구속력 역시 일종의 법적인 구속력이라고 할 것입니다.
그런데,「지방재정법」은 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장할 목적으로 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하는 것을 목적으로 규정하고 있고(제1조), 성과중심의 지방재정운용을 위한 행정안전부장관의 기준제정ㆍ통보(제5조), 지방자치단체의 장의 지방채발행에 대한 행정안전부장관의 승인(제11조), 지방자치단체의 장의 중기지방재정계획의 행정안전부장관에 대한 제출(제33조), 행정안전부장관의 지방자치단체 재정운용업무편람 작성ㆍ보급(제38조), 지방자치단체의 장의 행정안전부장관에 대한 재정운용보고(제54조) 및 행정안전부장관의 지방자치단체의 재무회계에 관한 기준제정에 관한 권한(「지방재정법 시행령」 제144조제1항) 등같은 법령의 규정을 종합적으로 고려하면, 행정안전부장관은「지방재정법」에 따라 지방재정의 운영을 총괄적으로 관리할 수 있는 지위에 있다고 할 것인 바, 행정안전부장관과 지방자치단체의 장은 행정조직 내부관계에 있다고 할 수 있으므로 행정안전부장관은 지방재정의 운영에 관하여 필요한 사항을 정하는 행정규칙을 지방자치단체의 장에게 발령할 수 있다 할 것입니다.
즉,「지방재정법 시행령」 제144조제1항에서는 행정안전부장관은 지방자치단체의 재무회계의 통일적인 운용을 위하여 필요한 경우에는 그 기준을 정할 수 있도록 하면서 기준의 발령형식에 대하여는 별도로 정한 바가 없으므로, 행정안전부장관은 그 기준의 발령형식을 행정규칙의 형식인 통첩으로도 할 수 있을 것이고, 이에 따라 행정안전부장관이 지방자치단체를 대상으로 발령한「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩은 법원이나 국민을 구속하는 대외적인 효력을 가지는지 여부와는 관계없이 행정규칙의 적용을 받는 행정조직 내부의 상대방인지방자치단체의 장을 구속한다 할 것이므로 지방자치단체의 장은 그 회계통첩을 준수해야 할 것입니다.
따라서, 행정안전부장관으로부터 지방자치단체의 재무회계 등과 관련한 사무를 위임전결 받은 보조기관이 행정안전부장관 명의로 지방자치단체에 공문서로 시행한「지방재정법 시행령」 제144조제1항에 따른 회계통첩을 지방자치단체의 장은 준수해야 합니다.
질문: 행정안전부장관이 비상대비업무 수행 실태를 평가할 수 있는지 여부(「비상대비자원 관리법 시행령」 제44조 등 관련)
답변: 「정부업무평가 기본법」(이하 “정부업무평가법”이라 함) 제3조제1항에서 중앙행정기관의 장이같은 법 제2조제2호각 목의 기관ㆍ법인 또는 단체(이하 “평가대상기관”이라 함)의 정책ㆍ사업ㆍ업무 등(이하 “정책등”이라 함)에 대해 평가하기 위해서는 법률 또는 대통령령에 근거를 두도록 규정한 것은 과중하거나 중복적인 평가를 방지하고 각종 평가를 연계ㆍ체계화해서 평가대상기관의 부담을 줄이고 국정평가의 실효성을 확보하려는 취지이므로(각주: 2006. 3. 24. 법률 제7928호로 제정된 정부업무평가법 국회 검토보고서 참조 ) 행정안전부장관이 다른 평가대상기관의 비상대비 연습ㆍ훈련에 관한 비상대비업무 수행 실태를 평가하기 위해서는 법률 또는 대통령령에 평가의 근거를 명문으로 규정해야 합니다.
그리고 2009년 7월 1일 대통령령 제21601호로 개정되기 전의「비상대비자원 관리법 시행령」 제36조의3제1항에서는 행정안전부장관은 비상대비업무를 수행하는 행정기관 등에 대해 비상대비업무 수행 실태를 “확인ㆍ평가”할 수 있다고 규정하고 있었으나, 2009년 7월 1일 대통령령 제21601호로 개정된「비상대비자원 관리법 시행령」 제44조에서는 행정안전부장관 등은 비상대비업무 수행 실태를 “확인ㆍ점검”할 수 있다고 규정함으로써 행정안전부장관의 업무 범위를 비상대비업무 수행 실태의 확인ㆍ평가에서 확인ㆍ점검으로 개정하였습니다.
그런데 “점검”이란 낱낱이 검사함 또는 그런 검사를 의미하고 “평가”란 사물의 가치나 수준 따위를 평함 또는 그 가치나 수준을 의미하여(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 ) 사전적 의미가 서로 다르고 정부업무평가법 제2조제1호에서는 “평가”란 일정한 평가대상기관이 수행하는 정책등에 관해 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과 등을 점검ㆍ분석ㆍ평정하는 것을 말한다고 정의하고 있는바, 평가는 점검에 그치지 않고 점검으로 얻은 결과를 분석하고 평정하는 것을 포함하는 의미로서 점검보다 광의의 개념이라고 할 것이므로 평가를 점검으로 바꾸는 개정이 이루어진 이후에는 「비상대비자원 관리법 시행령」 제44조를 근거로 평가를 할 수는 없습니다.
＜ 관계법령 ＞「비상대비자원 관리법」제25조의2(확인ㆍ점검) ① 행정안전부장관 또는 주무부장관은 중앙행정기관, 중앙행정기관 소속 지방행정기관 및 시ㆍ도(이하 "비상대비 행정기관"이라 한다)와 중점관리대상업체에 대하여 비상대비업무 수행 실태를 확인ㆍ점검할 수 있다.② 행정안전부장관 또는 주무부장관은 비상대비업무 확인ㆍ점검 결과 시정이 필요하다고 인정되는 사항이 있으면 제1항에 따른 비상대비 행정기관과 중점관리대상업체의 장에게 시정조치나 보완을 요구할 수 있다.③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 비상대비업무 확인ㆍ점검에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.「비상대비자원 관리법 시행령」제44조(비상대비업무 확인ㆍ점검) 행정안전부장관 또는 주무부장관은 법 제25조의2에 따라 다음 각 호의 사항에 관한 비상대비업무 수행 실태를 확인ㆍ점검할 수 있다.1. 비상대비계획의 수립ㆍ관리2. 비상대비 교육ㆍ연습ㆍ훈련3. 비상대비업무담당자의 운영4. 그 밖에 행정안전부장관 또는 주무부장관이 비상대비업무의 원활한 수행을 위해 필요하다고 인정하는 사항「정부업무평가 기본법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.1. "평가"라 함은 일정한 기관ㆍ법인 또는 단체가 수행하는 정책ㆍ사업ㆍ업무 등(이하 "정책등"이라 한다)에 관하여 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과 등을 점검ㆍ분석ㆍ평정하는 것을 말한다.2. "정부업무평가"라 함은 국정운영의 능률성ㆍ효과성 및 책임성을 확보하기 위하여 다음 각 목의 기관ㆍ법인 또는 단체(이하 "평가대상기관"이라 한다)가 행하는 정책등을 평가하는 것을 말한다.가. 중앙행정기관(대통령령이 정하는 대통령 소속기관 및 국무총리 소속기관ㆍ보좌기관을 포함한다. 이하 같다)나. 지방자치단체다. 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 소속기관라. 공공기관3. "자체평가"라 함은 중앙행정기관 또는 지방자치단체가 소관 정책등을 스스로 평가하는 것을 말한다.4. "특정평가"라 함은 국무총리가 중앙행정기관을 대상으로 국정을 통합적으로 관리하기 위하여 필요한 정책등을 평가하는 것을 말한다.5. ∼ 7. (생 략)제3조(통합적 정부업무평가제도의 구축) ①중앙행정기관의 장은 법률 또는 대통령령에 근거하지 아니하고는 다른 평가대상기관의 정책등에 대하여 평가를 하여서는 아니 된다.②ㆍ③ (생 략)