질문: 개발부담금 부과 대상에서 제외되는 주택건설사업의 범위(대통령령 제25452호 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제1호다목 등 관련)
답변: 「개발이익 환수에 관한 법률」(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되어 2014. 7. 15. 시행된 것을 말하며, 이하 “개정 개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항에서는 개발부담금의 부과 대상 개발사업은 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함하며, 이하 같음) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 개정 개발이익환수법 시행령 제4조제1항에서는 개정개발이익환수법 제5조에 따라 개발부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고,같은 영 별표 1제1호다목에서는 개발부담금 부과 대상 개발사업 중 택지개발사업의 하나로「주택법」에 따른 주택건설사업을 규정하면서, 같은 목 비고란 1)에서는「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업은 제외한다고 규정하고 있으며,「개발이익 환수에 관한 법률 시행규칙」(2014. 7. 14. 국토교통부령 제108호로 개정되어 2014. 7. 15. 시행된 것을 말하며, 이하 “개정 개발이익환수법 시행규칙”이라 함) 제4조제2항에서는 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에서 “「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업”이란 개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행에 따른 주택지조성사업(제5호) 등 개정 개발이익환수법 시행규칙 제4조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업을 말한다고 규정하고 있습니다.
또한, 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 비고에서는 개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 같은 별표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 개발부담금 부과 대상 개발사업으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, 구 공공주택 특별법 제2조제3호가목에서는 공공주택사업의 하나로 공공주택지구조성사업을 규정하고 있고, 같은 법 제18조제1항제28호에서는 공공주택지구계획의 승인 등이 있는 때에 의제되는 인ㆍ허가 등의 하나로 구 「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업 또는 대지조성사업의 사업계획의 승인을 규정하고 있는바,이 사안은 2014년 1월 14일 준공검사를 받은 구 공공주택 특별법 제2조제3호가목에 따른 공공주택지구조성사업으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 주택건설사업을 시행하기 위하여 2015년 5월 12일 구 「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업의 사업계획 승인을 받은 경우, 해당 주택건설사업은 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에 따른 개발부담금의 부과 제외 대상인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)의 취지는 같은 별표 제1호에서 「주택법」에 따른 대지조성사업 등 토지개발사업(가목, 나목 및 라목)과 「주택법」에 따른 주택건설사업(다목)을 각각 개발부담금의 부과 대상으로 규정하고 있으므로, 개발부담금의 중복 부과를 방지하기 위하여 개발부담금 부과 대상인 토지개발사업으로 조성된 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업의 경우에는 개발부담금을 부과하지 않도록 하여 사업자의 경제적 부담을 완화하려는 것이라고 할 것입니다(법제처 2016. 8. 11.회신 16-0302 해석례등 참조).이러한 측면에서 살펴보면, 개정 개발이익환수법 시행규칙 제4조제2항제5호에서는 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에 따른 “「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업”의 하나로 “개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행에 따른 주택지조성사업”을 규정하고 있는바, 이는 개발부담금 부과 대상 개발사업으로서 사업을 시행한 주택지조성사업으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업에 대해서 개발부담금 부과 대상에서 제외하도록 규정한 것으로, 같은 규정에 따른 주택지조성사업에 해당하는지 여부는 해당 주택지조성사업이 그 사업의 시행 당시 적용 법령에서 규정한 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당하는지 여부에 따라 판단해야 한다고 할 것입니다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2013두26507 판결례참조).그리고, 개발이익환수법령에서는 개발사업에 대한 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가 등을 받은 날로, 부과 종료 시점을 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 규정하고 있고, 개발부담금의 부과 종료 시점부터 5개월 이내에 개발부담금을 결정ㆍ부과하도록 규정하고 있으며(「개발이익 환수에 관한 법률」 제9조 및 제14조 참조), 개정 개발이익환수법 시행령 부칙 제6조에서는 같은 영 시행 전에 인가 등을 받은 개발사업에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 규정하고 있는바, 이 사안의 공공주택지구조성사업은 개정 개발이익환수법 시행령이 시행되기 전인 2014년 1월 14일 이미 준공검사를 받은 사업으로서, 해당 사업의 시행 당시 적용 법령은 개정 개발이익환수법 시행령으로 개정되기 전의 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」(이하 “구 개발이익환수법 시행령”이라 함)이라고 할 것이므로, 해당 사업이 “개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행에 따른 주택지조성사업”에 해당하는지 여부는 구 개발이익환수법 시행령에 따라 판단해야 할 것입니다.
그런데, 구 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호에서는 개발부담금 부과 대상이 되는 택지개발사업으로 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업, 「주택법」에 따른 대지조성사업 또는 주택건설사업, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지 안의 주택지조성사업만을 열거하고 있고, 같은 별표 제2호에서는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업을, 같은 별표 제10호에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등을 개발부담금 부과 대상 사업으로 규정하고 있는 것과 달리 구 공공주택 특별법 제2조제3호가목에 따른 공공주택지구조성사업에 대해서는 그 자체를 개발부담금 부과 대상 개발사업으로 규정하지 않으면서, 다만 공공주택지구조성사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 시행하는 주택건설사업은 개발부담금 부과 대상 사업에서 제외하도록 규정하였을 뿐이므로, 이 사안의 공공주택지구조성사업은 구 개발이익환수법 시행령 별표 1에 따른 개발부담금 부과 대상 개발사업이 아니라고 할 것입니다.
그렇다면, 2014년 1월 14일 준공검사를 받은 공공주택지구조성사업으로 조성이 끝난 토지에서 주택건설사업을 시행하기 위하여 2015년 5월 12일 구 「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업의 사업계획 승인을 받은 경우, 해당 주택건설사업은 “개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행에 따른 주택지조성사업(개정 개발이익환수법 시행규칙 제4조제2항제5호)”으로 조성이 끝난 토지에서 시행하는 사업에 해당하지 않으므로, 해당 주택건설사업은 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에 따른 개발부담금 부과 제외 대상에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 구 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호에서는 「주택법」에 따른 주택건설사업 중 개발부담금 부과 제외 대상으로 공공주택지구조성사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 시행하는 주택건설사업을 명시적으로 규정하고 있었으나, 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에서는 공공주택지구조성사업으로 조성한 토지에서 시행하는 주택건설사업은 개발부담금 부과 대상에서 제외하도록 한 종전의 규정을 삭제하였고, 2014년 7월 15일 「개발부담금 부과ㆍ징수 업무처리규정」(국토교통부훈령)을 개정하면서 개발부담금 부과 대상의 범위에서 제외되는 사업의 하나로 종전에 규정하고 있던 “「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따른 보금자리주택사업”을 “「공공주택건설 등에 관한 특별법」에 따른 공공주택사업”으로 법률 제명과 사업명만을 변경하여 개발부담금의 부과 대상에서 제외하도록 하는 규정을 계속하여 두었는바, 이러한 입법 연혁 및 관련 규정의 내용을 고려할 때, 공공주택지구조성사업은 개발부담금 부과 대상 사업이 아니어서 해당 사업으로 조성한 토지에서 시행하는 주택건설사업에 대해서는 개발부담금의 중복 부과 등의 우려가 없으므로 개발부담금 부과 대상에 포함시키려는 입법 의도가 있었다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 2014년 1월 14일 준공검사를 받은 구 공공주택 특별법 제2조제3호가목에 따른 공공주택지구조성사업으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 주택건설사업을 시행하기 위하여 2015년 5월 12일 구 「주택법」 제16조에 따른 주택건설사업의 사업계획 승인을 받은 경우, 해당 주택건설사업은 개정 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에 따른 개발부담금 부과 제외 대상이 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당하는지 여부는 그 납부의무자의 이해관계에 직접 관련된 사항으로서 행정규칙으로 규정하는 것은 적절하지 않은바, 「개발부담금 부과ㆍ징수 업무처리규정」 제2조제2항 각 호에 따른 사업을 개발부담금 부과대상 개발사업에 포함하지 않으려는 경우에는 대통령령으로 규정하는 등 해당 규정을 상향입법할 필요가 있습니다.
※ 해당 법령해석례가 회신된 이후 개발이익환수법 제5조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목과 관련된 유사한 해석을 진행하면서 법령해석심의위원회의 심의를 거쳐 판단이 변경되었으므로, 자세한 내용은 법제처 법령해석례(20-0204)를 참고하여 주시기 바랍니다.