질문: 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지이용계획을 변경하는 것이 혁신도시개발사업 대상인지 여부 등(「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제17조제3항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」(이하 “혁신도시법”이라 함)은 혁신도시의 조성과 조성된 혁신도시를 지역발전 거점으로 육성ㆍ발전시키는 데 필요한 사항을 규정하고 있으므로(제1조),같은 법에서 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지에 대한 용도 변경 등 토지이용계획을 변경할 수 있는 절차를 두고 있다면 다른 법령에서 정하는 절차보다 혁신도시법령이 정하는 절차가 우선적으로 적용되나, 혁신도시법에서는 혁신도시사업이 준공된 지구는같은 법 제12조제5항에 따라 고시된 혁신도시 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)에 포함된 지구단위계획에 따라 관리해야 한다고만 규정하여(제17조제3항), 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지이용계획의 변경 등에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 혁신도시개발사업의 전부 또는 일부가 완료되어 준공검사를 거쳐 공사완료가 공고되었다면(혁신도시법 제17조제1항 및 제18조) 해당 혁신도시개발사업은 혁신도시법령에 따른 개발 절차를 완료한 것이므로 혁신도시에 대한 추가적인 개발 수요가 발생하는 등 혁신도시개발사업을 재추진하는 경우는 별론으로 하고, 혁신도시개발사업이 완료된 지역의 토지 일부의 용도를 변경하기 위해 혁신도시 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 변경하는 등의 절차를 따를 수는 없습니다.
한편 혁신도시법 제17조제3항에서는 혁신도시개발사업이 준공된 지구는같은 법 제12조제5항에 따라 고시된 실시계획에 포함된 “지구단위계획”에 따라 관리해야 한다고 규정하고 있으므로 혁신도시개발사업이 준공된 지구에 대해서는 지구단위계획으로 가능한 범위의 행위만 허용되어 해당 지구에서 그 범위를 벗어나는 행위를 할 수 없는지가 문제될 수 있습니다.
그러나 혁신도시법 제17조제3항은 혁신도시개발사업이 준공된 이후 해당 지역에 대한 관리의 공백이 발생하지 않도록 하기 위해 혁신도시개발사업을 시행할 당시 작성된 지구단위계획에 따라 그 지역을 관리하려는 것이지, 혁신도시개발사업이 준공된 지역에 대해 일반적인 국토의 이용ㆍ개발 등에 관하여 규정하고 있는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)의 적용을 배제하려는 취지는 아니므로 해당 지구단위계획의 내용과 달리 시행해야 할 필요가 있는 경우 지구단위계획의 범위에 포함되는 사항은 국토계획법에 따른 지구단위계획의 변경을 통해, 지구단위계획의 범위를 넘는 사항은 그 밖의 국토계획법에 따른 절차에 따라 시행할 수 있습니다.
그렇다면 용도지역의 지정 또는 변경은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하고(국토계획법 제2조제4호), 도시지역의 용도지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하여 지정할 수 있는(같은 법 제36조제1항제1호) 한편, 지구단위계획에서는 주거지역을 전용주거지역, 일반주거지역, 준주거지역으로 세분하거나 주거지역 내에서 전용주거지역을 일반주거지역 등으로 변경할 수 있으나 주거지역을 녹지지역 등으로 변경할 수는 없으므로(같은 법 시행령 제45조제2항), 이 사안의 경우 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지 용도를 준주거지역에서 자연녹지지역으로 변경하기 위해서는 국토계획법에 따른 도시ㆍ군관리계획의 변경 절차를 통해 변경해야 합니다.
나. 질의 나에 대해혁신도시법 제23조제1항에서는 혁신도시개발예정지구 안에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 혁신도시개발사업에 필요한 토지는 그 개발계획으로 정해진 목적 외의 목적으로 처분할 수 없다고 규정하고 있는데, “혁신도시개발예정지구”란 혁신도시개발사업을 “시행하기 위해” 같은 법 제7조의 규정에 따라 지정ㆍ고시된 지구를 말합니다(제2조제4호).그리고 혁신도시법 제23조제1항은 혁신도시개발예정지구 안에 있는 국유지 또는 공유지의 경우 혁신도시개발사업에 제공되는 토지인데 개발계획에 따라 정해진 목적과 달리 처분될 경우 혁신도시개발사업의 시행에 지장을 초래할 수 있으므로 “혁신도시개발사업의 시행 전에” 그 처분을 제한한 것입니다.
그렇다면 혁신도시법 제23조제1항에 따라 처분이 금지되는 토지는 혁신도시개발사업이 시행되기 전의 개발예정 토지를 의미하고, 혁신도시개발사업이 준공된 지구 안에 있는 국유지 및 공유지에 대해서는 위 규정이 적용되지 않으므로 이 사안의 경우 국유지나 공유지를 처분하기 위해 개발계획을 변경해야 하는 것은 아닙니다.
「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」제17조(준공검사) ①사업시행자는 혁신도시개발사업의 전부 또는 일부를 완료한 때에는 지체 없이 대통령령이 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 준공검사를 받아야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 그 준공검사의 시행에 관하여 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.②사업시행자가 제1항의 규정에 따라 준공검사를 받은 때에는 제14조제1항 각 호에서 규정하는 인ㆍ허가등에 따른 해당 사업의 준공검사 또는 준공인가 등을 받은 것으로 본다.③광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시 관할구역에 있는 군의 군수는 제외한다)는 혁신도시개발사업이 준공된 지구를 제12조제5항에 따라 고시된 실시계획에 포함된 지구단위계획에 따라 관리하여야 한다.제23조(국ㆍ공유지의 처분제한 등) ①혁신도시개발예정지구 안에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 혁신도시개발사업에 필요한 토지는 그 개발계획으로 정하여진 목적 외의 목적으로 처분할 수 없다.② ～ ④ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ∼ 3. (생 략)4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획나. ～ 라. (생 략)마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획바. (생 략)5. “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.5의2. ∼ 20. (생 략)제52조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다.1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항1의2. ∼ 8. (생 략)②ㆍ③ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제45조(지구단위계획의 내용) ① 삭 제② 법 제52조제1항제1호의 규정에 의한 용도지역 또는 용도지구의 세분 또는 변경은 제30조 각호의 용도지역 또는 제31조제2항 각호의 용도지구를 그 각호의 범위(제31조제3항의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획조례로 세분되는 용도지구를 포함한다)안에서 세분 또는 변경하는 것으로 한다. 이 경우 법 제51조제1항제8호의2 및 제8호의3에 따라 지정된 지구단위계획구역에서는 제30조 각 호에 따른 용도지역 간의 변경을 포함한다.③ ∼ ⑤ (생 략)＜관계 법령＞