질문: 가로주택정비사업의 조합설립을 위한 창립총회를 개최하려는 경우에 선임해야 하는 대표자의 자격 요건 등(「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특별법 시행령」 제20조의2 등)
답변: 가. 질의 가에 대해법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면서도 그 입법 취지와 연혁 및 다른 법령과의 관계 등을 고려한 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 하는데(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조), 소규모주택정비법 시행령 제20조의2제1항에서는 토지등소유자는 창립총회를 개최하려는 경우 토지등소유자 과반수의 동의로 대표자를 선임해야 한다고 규정하여 대표자로 선임되기 위한 토지등소유자의 동의요건에 관해서만 규정하고 있을 뿐 그 자격요건에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 해당 사업시행구역의 토지등소유자로 한정되는지 여부를 판단하기 위해서는 그 입법 취지와 연혁 및 관련 조문과의 관계 등을 종합적으로 살펴보아야 합니다.
먼저 조합설립인가의 사전절차로서 창립총회에 관해 규정하고 있는소규모주택정비법 제23조제1항에서는 가로주택정비사업의 ‘토지등소유자’는 조합을 설립하는 경우 일정 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회를 개최하고 같은 항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 조합설립인가의 신청과 창립총회의 개최는 모두 ‘토지등소유자’가 하는데,같은 법 시행령 제20조의2제1항은같은 법 제23조제10항의 위임에 따라 ‘창립총회의 방법 및 절차’를 정한 것으로서 같은 조 제1항에 따라 창립총회를 개최해야 하는 토지등소유자 중 대표자를 선임하기 위한 동의 요건에 관하여 정한 규정이라 할 것인바, 같은 법 시행령 제20조의2제1항에 따라 선임되는 대표자는 창립총회를 개최하는 토지등소유자 중에서 선임된 대표자를 의미한다고 보아야 합니다.
그리고 소규모주택정비법 시행령 제20조의2는 2022년 2월 3일 법률 제18831호로 일부개정된소규모주택정비법 제23조에서 가로주택정비사업등의 조합설립인가를 신청하기 전에 토지등소유자의 ‘창립총회’ 개최를 의무화함에 따라 창립총회의 방법 및 절차 등을 구체적으로 규정한 것(각주: 2021. 3. 8. 의안번호 제2108637호로 발의된 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 일부개정법률안(대안 반영 폐기) 국토교통위원회 심사보고서 참조)으로,같은 법 시행령개정 당시의 입법자료에서 그 입법취지를 ‘토지등소유자의 대표자’ 선출방법 등을 정하기 위한 것으로 설명하고 있다는 점(각주: 2022. 8. 2. 대통령령 제32849호로 일부개정된 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령 조문별 제ㆍ개정이유서 참조)에 비추어 볼 때, 소규모주택정비법 시행령 제20조의2제1항은 창립총회의 개최를 위해 토지등소유자 중에서 같은 조 제2항 본문에 따라 창립총회를 소집할 ‘소집권자’를 선임하기 위한 요건을 정한 것으로서, 같은 조 제1항 및 제2항 본문에 따른 대표자는 해당 회의의 구성원인 토지등소유자 중에서 선임해야 한다고 보는 것이 그 입법취지에도 부합하는 해석입니다.
더욱이 소규모주택정비법 시행령 제20조의2제2항 본문에서는 창립총회는 대표자의 직권 또는 토지등소유자 5분의 1 이상의 요구로 대표자가 소집한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 대표자는 창립총회 개최일의 14일 전까지 창립총회의 안건 등을 공개ㆍ통지하도록 규정하고 있어, 대표자는 창립총회 회의의 소집 및 안건 상정 여부에 관한 결정 권한을 가진 자라 할 것인데, 만약 가로주택정비사업의 토지등소유자가 아닌 자도 같은 조 제1항에 따라 대표자로 선임될 수 있다고 본다면,같은 영 제20조의3에 따른 창립총회의 의사권 및 의결권을 행사할 수 없는 자(각주: 소규모주택정비법 시행령 제20조의3제2항 참조)가 창립총회의 소집 및 안건 상정 여부를 결정하게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있는바, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
아울러소규모주택정비법은 소규모주택정비사업을 활성화하기 위해 구「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것을 말함)에서 규정하고 있던 가로주택정비사업 등에 관한 사항을 이관하여 제정한 법률(각주: 2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정된 소규모주택정비법 제정이유)로,소규모주택정비법제정 당시 소규모주택정비사업 추진 절차의 간소화를 위해 소규모주택정비사업의 조합 설립에 대해서는도시정비법 제31조에서 규정하고 있는 정비사업에 대한 조합설립 추진위원회(이하 “추진위원회”라 함)의 구성 및 승인 절차를 거치지 않도록 하면서도, 조합설립 인가의 사전절차로서 창립총회 개최에 관해서는도시정비법 제35조와동일하게 규정하였는바,같은 법 시행령 제27조제3항본문에 따라 창립총회의 소집권한을 갖는 추진위원회의 추진위원장은 정비구역에 위치한 건축물 또는 토지를 소유한 자여야 한다는 점(각주: 도시정비법 제33조제5항, 제43조제2항제2호 및 제41조제1항 각 호 외의 부분 전단 참조)도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 토지등소유자여야 합니다.
나. 질의 나에 대해우선소규모주택정비법 제56조제1항전단에서는도시정비법이 준용되는 대상을 ‘조합의 법인격ㆍ정관ㆍ임원 등’으로 명시하고 있는데, 이 때 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함된다고 할 것이나(각주: 법제처 2014. 10. 10.회신 14-0498 해석례참조), 이 경우에도 조합의 ‘법인격ㆍ정관ㆍ임원’과 같이 조합에 관한 사항과 규범적 가치가 동일하거나 이에 준하는 성질을 가지는 사항만이 “등”에 포함된다고 보아야 할 것이므로,같은 법 제23조제1항에 따라 ‘조합’이 설립되기 전에 창립총회를 개최하는 시점에서같은 법 시행령 제20조의2제1항에 따라 선임되는 대표자가같은 법 제56조제1항전단에 따른 ‘조합의 법인격ㆍ정관ㆍ임원 등’에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
그리고 준용이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정해 적용하는 것을 의미하는데(각주: 법제처 2023. 7. 25.회신 23-0473 해석례참조),소규모주택정비법 제56조제1항전단에서 조합의 법인격ㆍ정관ㆍ임원 등에 관해서도시정비법을 준용하도록 한 것은소규모주택정비법과도시정비법에 따른 ‘조합’은 구성원, 권한 및 의무 등이 유사한 법인(각주: 소규모주택정비법 제23조제8항 및 도시정비법 제38조제1항 참조 )이라는 점을 고려하여소규모주택정비법에 따른 ‘조합’의 구체적 사항에 관하여도시정비법의 관련 규정을 준용하도록 한 것인바, 가로주택정비사업의 조합이 설립되기 전에 창립총회 개최를 위하여 선임되는 대표자는 창립총회의 직권 소집 등의 권한을 가질 뿐, 조합임원의 지위까지 갖는 것이 아니라는 점을 고려할 때, 그 대표자에 대해도시정비법상의 조합에 관한 규정(제38조 및 제40조부터 제46조까지)이 준용된다고 보기는 어렵습니다.
더욱이소규모주택정비법 제56조제1항전단에 따라 준용되는도시정비법 제40조제1항제6호에서는 조합임원의 권리ㆍ의무ㆍ보수 등에 관하여 조합의 정관에 포함하도록 규정하고 있고,같은 법 제42조제1항부터 제3항까지에서는 조합임원의 직무에 관해 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 조합임원은 조합이라는 법인의 집행기관이라고 할 것(각주:대법원 2020. 11. 5. 선고 2020다210679 판결례참조)이고, 같은 조 제4항은 그 집행기관에 대한 겸직금지 의무를 명시한 것이라고 할 것인데,소규모주택정비법령에 따라 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임하는 대표자는 창립총회의 직권 소집 등의 권한을 가질 뿐, 조합과 같은 특정한 법인의 집행기관으로서의 지위를 가지거나 그 법인을 위한 직무 수행의 대가로 보수를 받는 자로는 볼 수는 없는바, 조합의 집행기관인 조합임원에 대해 준용되는도시정비법 제42조제4항이 창립총회 대표자에 대해서도 준용된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.
따라서소규모주택정비법 제56조제1항전단에 따라 조합의 임원에 관하여 준용되는도시정비법 제42조제4항은 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임한 대표자에 대해서는 준용되지 않습니다.
＜관계 법령＞빈집 및 소규모주택 정비에 관한특례법제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하고 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. ＜후단 생략＞1. ∼ 3. (생 략)② ∼ ⑩ (생 략)제56조(「도시 및 주거환경정비법」의 준용) ① 토지등소유자의 동의방법 등에 관하여는「도시 및 주거환경정비법」 제27조, 제36조 및 제37조를, 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 및 소규모재개발사업의 사업대행자 지정에 관하여는같은 법 제28조를, 조합의 법인격ㆍ정관ㆍ임원 등에 관하여는같은 법 제38조 및 제40조부터 제46조까지를, 주민대표회의 및 토지등소유자 전체회의 등에 관하여는같은 법 제47조 및 제48조를, 정비기반시설 기부채납 기준 등에 관하여는같은 법 제51조를, 용적률 상한 등에 관하여는같은 법 제54조를, 시장ㆍ군수등의 사업시행계획인가 및 사업시행계획서 작성 등에 관하여는같은 법 제56조 및 제58조를, 시공보증에 관하여는같은 법 제82조를, 준공인가 및 공사완료의 절차 및 방법 등에 관하여는같은 법 제83조 및 제85조를, 소유권을 이전한 경우의 대지 및 건축물에 대한 권리 확정 등에 관하여는같은 법 제87조를, 청산금의 징수방법 등에 관하여는같은 법 제90조를, 부과금 및 연체료의 부과ㆍ징수 등에 관하여는같은 법 제93조를, 정비기반시설 관리자의 비용부담 및 귀속 등에 관하여는같은 법 제94조 및 제97조를, 정비사업전문관리업자에 관하여는같은 법 제102조부터 제110조까지를, 소규모주택정비사업의 감독 등에 관하여는같은 법 제111조부터 제113조까지, 제124조 및 제125조를, 조합임원 등에 대한 교육, 토지등소유자의 설명의무 등에 관하여는같은 법 제115조, 제120조부터 제122조까지를 준용한다. 이 경우 “재개발사업”은 “자율주택정비사업, 가로주택정비사업 또는 소규모재개발사업”으로, “재건축사업”은 “소규모재건축사업”으로 본다.②ㆍ③ (생 략)빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령제20조의2(창립총회의 소집절차 등) ① 토지등소유자는 법 제23조제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따른 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하려는 경우 토지등소유자 과반수의 동의로 대표자를 선임해야 한다.②ㆍ③ (생 략)도시 및 주거환경정비법제42조(조합임원의 직무 등) ① ∼ ③ (생 략)④ 조합임원은 같은 목적의 정비사업을 하는 다른 조합의 임원 또는 직원을 겸할 수 없다.