질문: 지방자치단체의 지원을 받아 농수산물종합유통센터를 설치하는 경우 지방자치단체의 장의 지원, 건설사업계획서 및 검토의견서의 제출 시기 등(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제69조제2항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해농수산물유통법 제2조제12호에 따르면 종합유통센터는 농수산물의 수집ㆍ포장ㆍ가공ㆍ보관ㆍ수송ㆍ판매 및 그 정보처리 등 농수산물의 물류활동에 필요한 시설과 이와 관련된 업무시설을 갖춘 사업장을 말하고,같은 법 시행규칙 제46조제3항 및별표 3에서는 종합유통센터가 갖춰야 하는 시설기준으로 부지 및 건물의 규모와 시설(필수시설.편의시설)의 종류 등을 정하고 있는바, 종합유통센터의 설치가 반드시 건축허가를 받아 건축하는 것을 전제로 하고 있지 않으므로 기존에 이미 종합유통센터로 사용하기에 적합한 건축물이 존재할 경우 이를 활용하여 필요한 시설 등을 추가로 갖추는 것도 가능하고, 설치하려는 종합유통센터가 해당 시설기준에 적합하면 농수산물유통법령에 따른 종합유통센터로 볼 수 있습니다.
그리고 농수산물유통법 시행규칙 제46조에 따르면 지방자치단체의 지원을 받아 종합유통센터를 설치하려는 자는 지방자치단체의 장에게 종합유통센터 건설사업계획서를 제출하고(제1항), 지방자치단체의 장은 사업계획의 타당성을 검토한 후 지원 대상자를 선정하고 재정적ㆍ행정적 지원을 하며(제2항), 이러한 지원을 하려는 지방자치단체의 장은 해당 건설사업계획서와 검토의견서를 농림축산식품부장관에게 제출해야 하는바(제4항), 이러한 절차에 따른 지방자치단체의 장의 지원은 부지 구입이나 건축 비용뿐 아니라 시설물 설치, 장비 확보 및 운영에 필요한 자금과 행정적 지원까지 포함하고 있어 반드시 건축허가와 연계되는 지원으로 한정되지 않으므로, 해당 절차는 지방자치단체의 지원을 받아 종합유통센터를 설치하는 경우에 준수하면 충분한 것이지 더 나아가 종합유통센터로 사용할 건축물의 건축허가 전에 이루어져야 하는 절차라고 볼 수는 없습니다.
또한 「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률인 반면, 농수산물유통법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 양 법은 입법목적과 규율대상을 달리하는 별개의 법령인바, 농수산물유통법 제69조제2항에 따라 지방자치단체가 종합유통센터를 설치하려는 자에게 부지 확보 또는 시설물 설치 등에 필요한 지원을 하는 경우 준수해야 하는 같은 법 시행규칙 제46조에 따른 절차가 「건축법」에 따른 건축허가를 기준으로 이루어져야 한다고 보는 것은 법령 간 체계에도 부합하지 않는 해석입니다.
나. 질의 나에 대해농수산물유통법 제69조제2항에 따라 지방자치단체의 지원을 받아 종합유통센터를 설치하려는 자는 같은 법 시행규칙 제46조에 따라 지방자치단체의 장에게 종합유통센터 건설사업계획서를 제출해야 하고(제1항), 건설사업계획서를 제출받은 지방자치단체의 장이 해당 사업계획의 타당성을 검토하여 지원 대상자를 선정하고, 부지 구입, 시설물 설치, 장비 확보 및 운영을 위하여 필요한 자금을 보조 또는 융자하거나 부지 알선 등의 행정적인 지원(제2항)을 하게 되므로, 종합유통센터의 설치를 지원하는 주체는 지방자치단체의 장입니다.
그리고 농수산물유통법 시행규칙 제46조제4항에서는 종합유통센터 설치를 지원하려는 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항에 따라 제출받은 종합유통센터 건설사업계획서와 해당 계획의 타당성 등에 대한 검토의견서를 농림축산식품부장관에게 제출하도록 하고, 농림축산식품부장관은 이에 대해 의견을 제시할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이므로 지방자치단체의 장은 농림축산식품부장관의 의견에 구속된다고 볼 수 없고, 나아가 농림축산식품부장관은 의견을 제시하는 것을 넘어 지방자치단체의 장의 지원 여부에 직접적으로 관여할 권한이 있다고 볼 수도 없습니다.
또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석.적용하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는바,(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조 ) 농수산물유통법 제2조제12호에 따르면 국가 및 지방자치단체가 아닌 자는 국가 및 지방자치단체로부터 지원을 받아 종합유통센터를 설치하게 되므로 이 사안과 같이 지방자치단체의 지원을 받아 설치하려는 경우 해당 지원이 중단되면 종합유통센터의 설치도 중단된다는 점을 고려하면, 농수산물유통법령에서 농림축산식품부장관에게 지방자치단체의 장의 지원을 중단할 것을 명할 수 있다는 명시적 근거를 두고 있지 않은 이상 같은 법 제69조제3항 및 제4항에서 규정한 서비스 개선 등의 권고 및 필요한 조치 명령만을 근거로 지방자치단체의 장에게 지원을 중단하도록 명할 수 있다고 확대 해석할 수는 없습니다.
따라서 자치사무에 관한 중앙행정기관과 지방자치단체의 관계는 상하의 감독관계가 아닌 상호보완적 지도ㆍ지원의 관계에 있고(각주: 헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2006헌라6 결정례 참조 ) 각 행정주체의 권한 범위는 행정권한 법정주의 원칙상 법령에 근거를 두어야 함을 고려하면, 농림축산식품부장관이 「지방자치법」 제166조, 제167조, 제169조 및 제170조 등 다른 법령에 따른 조치를 할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 농수산물유통법에 따라 종합유통센터의 설치를 위한 지방자치단체의 장의 지원을 중단할 것을 명할 수는 없습니다.
＜관계 법령＞농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률제69조(종합유통센터의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 종합유통센터를 설치하여 생산자단체 또는 전문유통업체에 그 운영을 위탁할 수 있다.② 국가나 지방자치단체는 종합유통센터를 설치하려는 자에게 부지 확보 또는 시설물 설치 등에 필요한 지원을 할 수 있다.③.④ (생 략)⑤ 종합유통센터의 설치, 시설 및 운영에 관하여 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다.농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙제46조(종합유통센터의 설치 등) ① 법 제69조제2항에 따라 국가 또는 지방자치단체의 지원을 받아 종합유통센터를 설치하려는 자는 지원을 받으려는 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 지방자치단체의 장에게 다음 각 호의 사항이 포함된 종합유통센터 건설사업계획서를 제출하여야 한다.1. ∼ 4. (생 략)② 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사업계획서를 제출받았을 때에는 사업계획의 타당성을 고려하여 지원 대상자를 선정하고, 부지 구입, 시설물 설치, 장비 확보 및 운영을 위하여 필요한 자금을 보조 또는 융자하거나 부지 알선 등의 행정적인 지원을 할 수 있다.③ 법 제69조제1항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 종합유통센터 및 같은 조 제2항에 따라 지원을 받으려는 자가 설치하는 종합유통센터가 갖추어야 하는 시설기준은 별표 3과 같다.④ 제2항에 따른 지원을 하려는 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 제출받은 종합유통센터 건설사업계획서와 해당 계획의 타당성 등에 대한 검토의견서를 농림축산식품부장관 및 해양수산부장관에게 제출하되, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 경우에는 시ㆍ도지사의 검토의견서를 첨부하여야 하며, 농림축산식품부장관 및 해양수산부장관은 이에 대하여 의견을 제시할 수 있다.