질문: 유선 또는 도선사업의 면허를 받은 자가 휴업한 경우 해당 사업의 선박을 이용한 「해운법」상 해상여객운송사업의 면허취득 가부(「유선 및 도선 사업법」 제3조 등 관련)
답변: 「유선 및 도선 사업법」 제2조제1호 및 제2호에 따르면 “유선사업”이란 유선 및 유선장을 갖추고 수상에서 고기잡이, 관광, 그 밖의 유락을 위하여 선박을 대여하거나 유락하는 사람을 승선시키는 것을 영업으로 하는 것으로서「해운법」을 적용받지 아니하는 것을 말하고, “도선사업”이란 도선 및 도선장을 갖추고 내수면 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서「해운법」을 적용받지 아니하는 것을 말하며,「유선 및 도선 사업법」 제3조제1항에 따르면 유선사업 및 도선사업(이하 “유ㆍ도선사업”이라 함)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 유ㆍ도선의 규모 또는 영업구역에 따라 각 호의 구분에 따른 관할관청의 면허를 받거나 관할관청에 신고하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조 및같은 법 시행령 제5조에 따르면 유ㆍ도선사업자는 사업의 종류별로 일정 기준에 적합한 선박과 시설ㆍ장비ㆍ인력을 갖추고 이를 유지ㆍ관리하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「해운법」 제2조제2호, 제3조 및 제4조제1항 본문에 따르면 해상이나 해상과 접하여 있는 내륙수로(內陸水路)에서 여객선 또는「선박법」 제1조의2제1항제1호에 따른 수면비행선박(이하 “여객선등”이라 함)으로 사람 또는 사람과 물건을 운송하거나 이에 따르는 업무를 처리하는 해상여객운송사업(「항만운송사업법」 제2조제4항에 따른 항만운송관련사업 외의 것을 말함)으로서 내항 정기 여객운송사업, 내항 부정기 여객운송사업 등을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데,「유선 및 도선 사업법」 제7조에 따르면 유ㆍ도선사업자가 휴업 또는 폐업을 하거나 운항을 중단하려면 안전행정부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 미리 관할관청에 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는「유선 및 도선 사업법」 제3조제1항에 따른 유ㆍ도선사업의 면허를 받은 자가 유ㆍ도선사업을 휴업한 경우, 해당 유ㆍ도선사업자가 휴업 중에같은 법 제4조 및같은 법 시행령 제5조에 따른 유ㆍ도선사업상의 선박을 이용하여「해운법」 제4조제1항에 따른 해상여객운송사업의 면허를 받을 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
먼저,「유선 및 도선 사업법」 제3조 및 제4조에 따르면 유ㆍ도선 사업을 영위하려는 자는 사업의 종류별로 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 선박과 시설ㆍ장비ㆍ인력을 갖추도록 하고 있는데, 그 중 선박은 유ㆍ도선사업의 면허 또는 신고에 있어서 가장 본질적인 요소라 하지 않을 수 없는 점, 「유선 및 도선 사업법」 제7조 및같은 법 시행규칙 제6조에서 휴업기간에 대한 제한을 규정하고 있지는 않지만 휴업이란 폐업과 달리 사업자가 일정한 사유에 기하여 영업을 일시 중지하는 것인 점,「유선 및 도선 사업법」상 유ㆍ도선사업이나「해운법」상 해상여객운송사업 모두 선박을 이용하여 사람이나 물건등을 운송한다는 점에서 영업의 형태는 유사하나, 사업자의 선택에 따라 유ㆍ도선사업자가 휴업 중이라 하더라도「유선 및 도선 사업법」 제4조 및같은 법 시행령 제5조에 따른 유ㆍ도선사업상의 선박을「해운법」상 여객운송사업에 제공하게 한다면 유ㆍ도선사업이 장기간 휴업상태로 방치될 우려가 있어 유ㆍ도선을 이용하려는 자에게 불측의 피해를 입힐 수 있고, 이는 유선 및 도선의 안전운항과 유선사업 및 도선사업의 건전한 발전을 도모함으로써 공공의 안전과 복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하는「유선 및 도선 사업법」의 입법취지에 부합하지 않는 점에 비추어 볼 때, 동일한 선박을 위 유ㆍ도선사업과 해상여객운송사업에 이용하는 것은 제한할 필요가 있습니다.
이러한 취지에서「유선 및 도선 사업법」 제25조에 따르면 유ㆍ도선사업자는 유ㆍ도선의 안전운항과 위해방지를 위하여 휴업ㆍ휴지 중인 유ㆍ도선을 포함하여 대통령령으로 정하는 선박의 출항ㆍ입항 시에 안전행정부령 또는 해양수산부령으로정하는 바에 따라 그 출항ㆍ입항에 관한 사항을 기록ㆍ관리하여야 한다고 규정하여 유ㆍ도선사업이 휴업 중인 경우에도 유ㆍ도선의 안전운항을 위하여「유선 및 도선 사업법」에 따라 관리되고 있고,「유선 및 도선 사업법」 제2조제1호 및 제2호에 따르면 유ㆍ도선사업은 각각「해운법」을 적용받지 아니하는바, 이는 휴업 중이더라도 유ㆍ도선사업은「해운법」을 적용받지 아니하는 영역에 한정되어야 하므로(「유선 및 도선 사업법」 제2조의2에 따르면 이 법은 「수상레저안전법」에 따른 수상레저사업 등에는 적용하지 아니 하는데, 이는 선박에 대한 다른 법률 간의 적용에 대한 혼선을 방지하고자 하는 것으로 볼 수 있으나, 「해운법」은 그 문언과 법체계를 달리 하고 있음), 유ㆍ도선사업상 선박을「해운법」에 따른 해상여객운송사업의 선박시설로 이용하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
한편,「해운법」은 해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며, 해운업의 건전한 발전과 여객ㆍ화물의 원활한 운송을 도모함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 국민 경제의 발전과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있는 점,같은 법 제5조에 따르면 면허기준으로 해당 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자 편의, 여객선등의보유량과 여객선등의 선령의 적합성을 갖추어야 하는 점, 같은 법 제10조에 따르면 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 자는 원칙적으로 면허받은 항로에 투입된 선박을 1년 이상 운항하여야 하는 점, 같은 법 제12조에 따르면 선박의 증선ㆍ대체 및 감선 등 사업계획 변경 시 미리 신고하되, 내항 정기 여객운송사업이나 내항 부정기 여객운송사업은 인가를 받도록 하고 있는 점, 같은 법 제18조에 따르면 내항정기운송사업자가 휴업 시 허가를 받도록 규정하고 있는 점, 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것이므로 재량행위에 속하는 점(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결참조) 등을 종합하여 볼 때, 해상여객운송사업의 경우 여객선등을 확보하여 여객운송사업이 정상적이고 안정적으로 운영될 수 있도록 하여야 하므로 유ㆍ도선사업상 휴업 중인 선박은 그 성질상 배제됨이 타당하고, 만약 유ㆍ도선사업상 휴업 중인 선박이 해상여객운송사업의 면허를 받을 수 있다면 사업자의 필요에 따라 휴업을 이용하여 유ㆍ도선사업과 해상여객운송사업을 선택적으로 할 수 있게 되어 해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하고 있는「해운법」의 입법목적에 부합하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「유선 및 도선 사업법」 제3조제1항에 따른 유선 또는 도선사업의 면허를 받은 자가 유ㆍ도선사업을 휴업한 경우, 해당 유ㆍ도선사업자가 휴업 중에같은 법 제4조 및같은 법 시행령 제5조에 따른 유ㆍ도선사업상의 선박을 이용하여「해운법」 제4조제1항에 따른 해상여객운송사업의 면허를 받을 수 없다고 할 것입니다.