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질문: 국립공원 안에서 허가를 받지 않고 건축물을 증축한 경우에 해당 건축물에 대한 단속주체(「자연공원법」 제23조제1항제1호, 「건축법」 제11조 및 제14조 관련)
답변: 「자연공원법」 제23조제1항에 따르면 공원구역에서 공원사업 외에 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위를 하려는 자는 허가 또는 신고대상인 행위에 대하여는 공원관리청의 허가를 받거나 신고하여야 합니다.
그리고「자연공원법」 제71조제2항제1호에 따르면「건축법」에 따라 허가 또는 인가 등을 하려는 행정기관의 장은 허가 또는 인가 등에 관한 신청서의 사본에 의견서를 첨부하여 공원관리청에 송부ㆍ협의하여야 하고, 공원관리청과의 협의가 이루어져 관계 행정기관의 장의 허가 또는 인가 등을 받은 경우에는「자연공원법」에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 하는 사항에 관하여 공원관리청의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편,「건축법」 제11조제1항 및 제14조제1항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장이나 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등(이하 “건축허가권자등”이라 함)의 허가를 받거나, 일정 요건에 해당하는 경우에는 미리 건축허가권자등에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있습니다.
 그런데「건축법」 제11조제5항에서 건축허가에 따른 의제사항을 규정하고 있으나,「자연공원법」 제23조제1항의 행위허가에 관하여는 의제하고 있지 아니합니다.
먼저,「자연공원법」과「건축법」이 서로의 다른 법률에 대하여 우선하여 배타적으로 적용하는 규정을 두고 있지 아니하여「자연공원법」 제23조제3항 및같은 법 제71조제2항,「건축법」 제11조 및 제14조에 따라 건축물 건축에 관한 행위에 대하여 허가 또는 신고를 받아야 하는 점을 살펴볼 때, 자연공원 안에서 건축물의 신축ㆍ증축 등은「건축법」과「자연공원법」의 요건을 모두 충족하였을 때에만 허용될 수 있습니다.
그런데,「건축법」에서 건축물의 건축행위를 규제하려는 목적은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하려는 것이고(제1조),「자연공원법」에서 자연공원에서의 건축물의 건축행위 등을 규제하려는 목적은 자연공원에 있는 건축물이 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보존하고 지속가능한 이용을 도모하는데 지장을 초래하지 아니하도록 하는데(제1조) 있어 두 법률에서 건축물의 건축행위를 규제하려는 입법목적이 다르고, 그에 따라「건축법」에서 정하고 있는 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도에 관한 기준(제2조제2항, 제4장: 건축물의 대지와 도로, 제5장: 건축물의 구조 및 재료, 제6장: 지역 및 지구의 건축물, 제7장: 건축설비)과 「자연공원법」에서 자연공원의 용도지구별 건축물의 허용기준 등 행위허가기준(제18조 및 제23조제2항)은 그 성격이나 내용이 다르다 할 것입니다.
그렇다면 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정이 적용된다고 할 것이므로(대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결), 자연공원 내 각 법률에 따른 허가 또는 신고 없이 건축한 건축물이「건축법」상 불법 건축물이 될지,「자연공원법」상 불법 건축물이 될지, 또는「건축법」및「자연공원법」모두에 위반되는 불법 건축물이 될지는 각각의 법률에 따라 결정하여야 할 것이고, 그 위법행위에 대한 단속주체도 각각 개별 법률의 규정에 따라 결정된다 할 것입니다.
그러므로,「건축법」 제11조 또는 제14조에 따른 건축물의 건축허가 또는 신고 없는 건축물은「건축법」상 위법한 건축물로서「행정대집행법」에 따라 대집행되거나「건축법」 제108조, 제110조, 제111조에 따라 징역 또는 벌금에 처하여질 수 있고, 또한「자연공원법」 제23조제1항에 따른 건축 행위허가 없이 자연공원에 건축한 건축물은「자연공원법」상 위법한 건축물로서같은 법제31조 및「행정대집행법」에 따라 대집행되거나「자연공원법」 제82조제2호, 제84조제1호에 따라 징역 또는 벌금에 처하여질 수 있으므로, 자연공원에서의 불법 건축물에 대하여는「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가권자등과「자연공원법」 제4조제2항에 따른 공원관리청 모두 단속의 주체로서 원상회복조치 등 필요한 조치를 취할 수 있다 할 것입니다.
따라서,「자연공원법」 제2조제2호에 따른 국립공원 안에서같은 법 제23조제1항제1호에 따른 행위허가나「건축법」 제11조등에 따른 건축허가 등을 받지 않고 건축물을 증축한 경우, 해당 건축물에 대하여는「자연공원법」또는「건축법」소정의 규정에 따라 단속의 주체가 정하여져야 하고,「자연공원법」 제4조제2항에 따른 공원관리청과「건축법」 제11조에 따른 건축허가권자인 특별시장ㆍ광역시장이나 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등 모두 단속의 주체가 될 수 있다 할 것입니다.
질문: 생산관리지역 내 허용되는 식품공장의 범위 (「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 19 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제6조에 따르면, 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 도시지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 용도지역으로 구분하고, 그 중 관리지역은 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며,같은 법 제36조제1항제2호에 따르면, 생산관리지역은 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역이라고 규정하고 있습니다.
국토계획법 제76조제1항에 따르면,같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 종류를 열거하고 있는 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에 따르면, 도시건축조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로「건축법 시행령」 별표 1제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍ㆍ면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 것 등을 제외한다고 규정하고 있는바, 같은 표에는 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장이 어떤 것인지에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고,국토계획법 제25조제4항 및같은 법 시행령 제19조에 따라 도시관리계획의 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준ㆍ작성방법 등을 규정하고 있는 「도시관리계획 수립지침」 3-1-6-3에 따르면, 생산관리지역은 농업ㆍ임업ㆍ어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 또는 장래 농업진흥지역이나 농림지역으로 변경할 필요가 있는 지역으로 규정하고 있습니다.
우선, “식품공장”의 범위와 관련하여 “식품”의 의미를 살펴보면, 사전적으로는 “사람이 일상적으로 섭취하는 음식물을 통틀어 이르는 말”이라고 하고 있고,「식품위생법」 제2조제1호에서는 “식품”을 모든 음식물(의약으로 섭취하는 것은 제외한다)을 말한다고 정의하고 있으며,「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제7호에서는, “식품”을 사람이 직접 먹거나 마실 수 있는 농수산물 또는 농수산물을 원료로 하는 모든 음식물을 말한다고 정의하고 있습니다.
다음으로, “식품공장” 중 “공장”의 의미는 국토계획법 시행령 별표 제19 제2호자목에서 “「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장”이라고 명시하고 있는바, 같은 표 제17호에 따르면, 공장이란 물품의 제조ㆍ가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것으로 규정하고 있습니다.
식품이나 공장과 관련한 위 규정들을 종합하면, “식품공장”은 일반적으로 사람이 먹거나 마시는 의약품이 아닌 음식물을 제조ㆍ가공하는데 사용되는 건축물이라 볼 수 있습니다.
국토계획법상 용도지역이 지정ㆍ고시되면, 당해 지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류, 건폐율, 용적률 등이 결정되고, 이에 위반한 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발행위가 제한되므로, 각 용도지역에 대한 적용기준은 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
 그런데 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에서는 생산관리지역에 건축할 수 있는 공장에 대해 “「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장및 식품공장과 읍ㆍ면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 같은 목 (1)부터 (4)까지의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것”이라고만 규정하여 이 지역에 건축할 수 있는 식품공장의 범위에 대해 같은 호 자목에 규정된 사항 외에 달리 제한을 하고 있지 않으므로 앞에서 본 바와 같은 식품공장으로서 같은 목 (1)부터 (4)까지의 어느 하나에 해당되지 않는다면 원칙적으로 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 국민의 권리나 자유를 제한하기 위해서는 명문의 규정이 있어야 하고, 규정이 있는 경우에도 자의적으로 확장 또는 축소하여 해석하여서는 아니된다고 할 것인바, 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물로서 법령에서 “식품공장”을 규정하였다면 문언 그대로 해석함이 타당하다 할 것이고, 그 의미를 축소하여 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장이 당해 지역에서 생산되는 농산물 등을 주재료로 하여 단순 가공하는 식품공장만을 의미한다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 국토계획법 시행령 별표 19에 따라 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물 중 식품공장은 당해 지역에서 생산되는 재료나 생산품을 단순 가공하는 수준의 공장에 한정되지 않습니다.
질문: 건축허가권자가 「자연공원법」 에 따른 공원구역 안에서 「건축법」 제14조에 따라 건축신고 대상에 해당하는 행위에 대하여 건축신고를 수리하는 경우 협의대상기관의 범위(「건축법」 제14조 등 관련)
답변: 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “건축허가권자”라 함)의 허가를 받아야 하는데, 같은 조 제5항에서는 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보면서, 제3호에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가(이하 “개발행위허가”라 함)를, 제19호에서「자연공원법」 제23조에 따른 행위허가(이하 “행위허가”라 함)를 규정하고 있고,「건축법」 제11조제6항에서는 허가권자는 같은 조 제5항의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 제14조제1항에서는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 건축허가권자에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 건축신고에 관하여는같은 법 제11조제5항의 규정을 준용한다고 규정하고 있습니다.
한편,「자연공원법」 제23조제1항제1호에서는 공원구역에서 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위를 하려는 자는 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 하면서,같은 법 제21조에서는 공원관리청이 행위허가를 한 경우에는 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 이 사안에서와 같이「건축법」 제14조제2항 및 제11조제5항에 따라 건축허가권자의 건축신고수리에 의하여 개발행위허가와 행위허가가 각각 의제되는 경우, 건축허가권자는「건축법」 제11조제6항에 따라 개발행위허가권자 및 공원관리청과 각각 협의를 하여야 하는 것인지 아니면 공원관리청과의 사이에서만 협의를 하면 되는 것인지가 문제될 수 있습니다.
우선,「건축법」 제11조제5항에서 규정하고 있는 인허가 의제절차에 관하여 살펴보면,같은 법 제12조제1항에서는 건축허가권자가 건축허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고,같은 법 제11조제5항각 호의 인허가 의제협의사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다고 규정하고 있고,「건축법」 제12조제2항에서는 확인이 요구되는 법령의 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회에 참석하게 하여야 한다고 규정하면서,같은 법시행령 제10조제1항제2호에서는같은 법 제12조제1항에서 “대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정”이란「자연공원법」 제23조 및 제25조의 규정을 말한다고 규정하고 있는 점을 볼 때, 이 사안의 경우 건축허가권자는「건축법」 제11조제6항에 따라 각각의 관계 행정기관의 장인 개발행위허가권자와 공원관리청과 각각 협의하여 허가대상인 건축행위의 각 관계 법령인「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및「자연공원법」의 관계규정에 맞는지를 확인하여야 한다고 할 것입니다.
또한, 인허가 의제제도는 하나의 목적사업을 수행하기 위하여 여러 법률에서 규정된 인허가 등을 받아야 하는 경우 행정절차를 효율적으로 하기 위하여 관할 행정기관과 관련 행정절차를 일원화하는 행정제도로서, 의제되는 관할 행정기관과의 협의를 통하여 다른 법률에 따른 인허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 확인한 후 그것을 전제로 주된 행정기관에서 다른 인허가 등을 의제해주는 것(법제처 2009. 2. 25.회신 09-0012 해석례참조)일 뿐 협의절차도 없이 주된 행정행위의 허가만으로 조건 없이 자동적으로 관련 행정행위의 인허가를 의제시켜주는 제도가 아닌바, 만약 이 사안에서 건축허가권자가 행위허가의 행정기관의 장인 공원관리청과의 사이에서만 협의를 하면 된다고 해석할 경우 「건축법」 제11조제5항 및 제14조제2항에 따라 건축허가권자의 건축신고수리에 의하여 의제되는 개발행위허가에 대하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 규정하고 있는 개발행위허가의 실체적 요건을 갖추었는지 여부를 확인하지도 않고 의제시켜주는 불합리한 결과를 초래한다고 할 것입니다.
따라서,「건축법」 제14조제2항 및 제11조제5항에 따라 건축허가권자의 건축신고수리에 의하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위허가와「자연공원법」 제23조에 따른 행위허가가 각각 의제되는 경우, 건축허가권자는「건축법」 제11조제6항에 따라 개발행위허가권자 및 공원관리청과 각각 협의를 하여야 할 것입니다.
질문: 주민감시요원의 업무가 주변영향지역 주민의 복리증진을 지원하기 위한 환경ㆍ위생시설의 유지ㆍ보수 및 운영 업무에 해당하는지 여부(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 별표 3 제2호 등 관련)
답변: 주민감시요원의 업무는 폐기물처리시설에서 이루어지는 폐기물의 반입ㆍ처리과정 등을 감시하는 것[「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 함) 제25조제1항]으로, 이러한 주민감시요원의 업무가같은 법 시행령 별표 3제2호 및 비고에서 주변영향지역 주민에 대한 지원사업(이하 “주민지원사업”이라 함)의 하나로 규정하고 있는 환경ㆍ위생시설의 유지ㆍ보수 및 운영 업무에 해당하기 위해서는 그 감시의 대상이 되는 폐기물처리시설이 같은 별표 제2호에 따른 환경ㆍ위생시설에 해당해야 하는바, 같은 별표 제2호에서는 주민지원사업 중 복리증진사업의 사업내용으로 환경ㆍ위생시설을 비롯한 각종 시설을 열거하고 있으므로 같은 별표 제2호에 규정된 “환경ㆍ위생시설”은 “복리증진사업의 일환”으로 환경ㆍ위생시설을 설치하는 것을 의미합니다.
그런데 폐기물처리시설은 주변영향지역 즉 그 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 인해 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(폐기물시설촉진법 제17조제1항) 주민에 대한 지원사업을 하게 된 원인이 되는 시설일 뿐 주민지원사업으로 설치된 시설은 아니므로, 폐기물처리시설이 일반적으로 환경ㆍ위생시설에 해당하는 성질을 가지고 있다고 하더라도「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 별표 3제2호에 따른 환경ㆍ위생시설에 해당한다고 볼 수 없는바, 이러한 폐기물처리시설에서 이루어지는 주민감시요원의 업무는같은 영 별표 3제2호 및 비고에서 규정하고 있는 “환경ㆍ위생시설의 유지ㆍ보수 및 운영 업무”에 해당하지 않습니다.
아울러 폐기물시설촉진법 제22조에서는 주민지원기금에 의한 주변영향지역 지원사업의 근거 및 지원사업의 종류, 지원기준ㆍ방법 등 주민지원사업에 관한 전반적인 사항을 규정하면서 주민감시요원에 관한 사항은 같은 법 제25조에서 따로 규정하고 있는바, 이와 같은 규정 체계에 비추어 볼 때 주민감시요원 제도는 주민지원사업과는 구별되는 별개의 제도로 볼 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」제22조(주민지원기금에 의한 주변영향지역의 지원) ① 제21조에 따른 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 지원하기 위한 사업에 사용하여야 한다.② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 지원사업의 종류, 지원기준ㆍ방법, 공개내용ㆍ방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제25조(지역주민의 감시) ① 폐기물처리시설 설치기관은 지원협의체가 요구하는 경우에는 지원협의체에서 추천하는 지역주민(이하 "주민감시요원"이라 한다)에게 폐기물의 반입ㆍ처리과정 등을 감시하도록 할 수 있다.② 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따른 주민감시요원의 활동을 감독하고 이들에게 다음 각 호의 기준에 따라 수당을 지급하여야 한다.1. (생 략)2. 폐기물처리시설 설치기관이 지방자치단체의 장인 경우 : 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준3. (생 략)③ (생 략)「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」제27조(주변영향지역 지원 등) ① 폐기물처리시설 설치기관은 법 제22조에 따른 지원을 하는 경우에는 그 지역의 여건과 법 제21조에 따른 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 가구별로 지원하거나 별표 3의 지원사업을 실시하되, 가구별 지원 규모와 지원사업의 종류 및 규모는 지원협의체와 협의하여 결정하여야 한다.② ∼ ⑥ (생 략)[별표 3]주변영향지역 주민에 대한 지원사업의 종류(제27조제1항 관련)사업 구분사업 내용지원사업의 세부내용1. 소득증대 사업농림수산업시설공동영농ㆍ영어(營漁)시설(공동영농기계ㆍ공동축산ㆍ공동어선을 포함한다), 농기구 수리시설, 공동양식ㆍ양어장, 생산품 공동저장소, 공동가공공장, 농업용 저수지, 농로(農路), 임도(林道), 농업용수로, 농업용양수장, 농작물 및 임산물 재배시설 등상공업시설공업용 수도, 직업훈련소, 시장, 공용창고, 구판장(購販場), 소규모 공단 등관광산업휴게소, 휴양소, 토산품 판매장 등2. 복리증진 사업의료시설보건진료소 등사회복지시설노인회관, 마을회관, 공중목욕탕, 가로등, 어린이놀이터, 버스승차대기장 등도로시설소규모 도로 등항만시설소형선박용 항만시설, 소규모 어항, 호안옹벽(護岸擁壁), 방파제 등상하수도시설상수도시설ㆍ하수도시설 등교육ㆍ문화시설도서관, 유치원, 통학차, 문화시설, 향토박물관, 사적시설, 사회교육시설 등환경ㆍ위생시설쓰레기처리시설, 배수구시설, 청소차, 공중위생시설, 환경감시시설 등운동ㆍ오락시설운동장, 야영장, 운동기구 등전기ㆍ통신시설공용 전기시설 및 전화시설, 텔레비전방송공동수신시설 등그 밖의 시설지역 난방시설 및 난방비 지원(소각시설만 해당한다), 주택개량 등의 주거환경 개선(냉방ㆍ난방시설의 설치사업을 포함한다) 등3. 육영사업컴퓨터ㆍ피아노 등 교육기자재 지원, 학자금 및 장학금 지급, 장학기금 적립, 학교급식 지원 등4. 그 밖의 사업그 밖에 소득증대사업ㆍ복리증진사업ㆍ육영사업 등에 필요하다고 인정되어 환경부장관 또는 수도권매립지관리공사의 장이 고시하거나 지방자치단체가 조례로 정하는 사업※ 비고: 지원사업의 내용에는 소득증대사업, 복리증진사업 및 육영사업 등과 관련된 계획ㆍ조사 및 연구 사업과 시설의 유지ㆍ보수 및 운영 업무가 포함된다.＜관계 법령＞
질문: 건축물에 대한 미술작품의 설치에 적용되는 기준이 되는 연면적의 의미(「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 등 관련
답변: 「문화예술진흥법」 제9조에서는 대통령령으로 정하는 종류 또는 규모 이상의 건축물을 건축하려는 자는 건축 비용의 일정 비율에 해당하는 금액을 회화ㆍ조각ㆍ공예 등 미술작품의 설치에 사용하여야 한다고 규정하고 있고,「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항각 호 외의 부분 본문에서는 미술작품을 설치하는 데 건축비용의 일정 비율에 해당하는 금액을 사용하여야 할 건축물은「건축법 시행령」 별표 1에 따른 용도별 건축물 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 건축물로서 연면적(「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에 따른 연면적을 말하며, 주차장ㆍ기계실ㆍ전기실ㆍ변전실ㆍ발전실 및 공조실의 면적은 제외함. 이하 같음)이 1만 제곱미터(증축하는 경우에는 증축되는 부분의 연면적이 1만 제곱미터) 이상인 것으로 한다고 규정하면서, 공동주택(기숙사 및 「임대주택법」에 따른 공공건설임대주택은 제외함. 이하 같음. 제1호), 문화 및 집회시설 중 공연장ㆍ집회장 및 관람장(제3호), 판매시설(제4호) 등을 각 호로 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 공동주택의 경우에는 각 동의 연면적의 합계가 1만 제곱미터 이상인 경우만 해당하는 것으로 규정하고 있는바,이 사안은 하나의 대지에 2개 이상의 건축물을 하나의 건축허가를 받아 건축하려는 경우,「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항각 호 외의 부분 본문에 따른 건축물에 대한 미술작품의 설치 기준인 “연면적”은 건축물 각각의 연면적을 의미하는 것인지 아니면 하나의 건축허가를 받은 2개 이상의 각 건축물의 연면적을 합한 연면적을 의미하는 것인지에 관한 것이라 할 것입니다.
먼저, 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 미술작품을 설치하는 데 건축비용의 일정 비율에 해당하는 금액을 사용하여야 할 건축물의 기준을 규정하면서 연면적을 “「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에 따른 연면적을 말하며, 주차장ㆍ기계실ㆍ전기실ㆍ변전실ㆍ발전실 및 공조실의 면적은 제외한다”라고 규정하여 연면적의 개념에 관하여 기본적으로 건축법령의 개념을 따르도록 하면서 일정 면적을 연면적에서 제외하도록 하고 있습니다.
그런데, 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에서는 연면적을 하나의 건축물의 각 층의 바닥면적의 합계로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조, 제11조, 제12조, 제19조, 제23조의2, 제27조, 제28조 등에서는 “연면적의 합계”라는 용어를 사용하고 있으며, 「건축법」 제56조에서는 건축물의 용적률을 계산할 때 대지에 둘 이상의 건축물이 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다고 규정하여 “연면적”과 “연면적의 합계”라는 용어를 서로 구별하여 사용하고 있는 점을 고려하면, 단순히 “연면적”이라고 규정하는 경우에는 하나의 건축물을 대상으로 하는 것으로 보아야 하고, 복수의 건축물에 대하여 하나의 건축허가를 받았다고 해서 대지 안에 있는 모든 건축물을 대상으로 하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 단서에서는 공동주택의 경우에만 각 동의 연면적의 합계에 따르도록 하고 있는바, 그 반대해석상 공동주택 외의 건축물에 대해서는 건축물의 미술작품의 설치 기준을 연면적의 합계가 아니라 개별 건축물의 각각의 연면적으로 하고 있음이 분명하다고 할 것입니다.
따라서, 하나의 대지에 2개 이상의 건축물을 하나의 건축허가를 받아 건축하려는 경우, 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 건축물에 대한 미술작품의 설치 기준인 “연면적”은 “건축물 각각의 연면적을 의미한다고 할 것입니다.
질문: 문화관광부-「게임산업의 진흥에 관한 법률 시행규칙」 제26조제1항 (행정처분의 기준 등)
답변: ○ 「게임진흥에 관한 법률 시행규칙」 별표 5 제1호가목의 규정에 의하면, 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 위반행위를 적발한 날 이전의 최근 1년 동안 동일위반행위(개별기준의 위반사항 및 행정처분기준이 동일한 경우의 위반행위를 말한다. 이하 같다)로 행정처분을 받은 경우에 적용하고, 이 경우 적용기준일은 행정처분일로 하도록 되어 있고, 동호나목의 규정에 의하면, 2 이상의 동일위반행위를 한 때(위반행위에 대한 행정처분절차가 진행 중인 때에 추가로 행한 동일위반행위를 포함한다)에는 이를 병합하여 처분하되, 이 경우 그 처분기준이 영업정지인 때에는 6월의 범위 내에서 그 처분기준의 2분의 1까지 가중할 수 있으며, 동호 다목의 규정에 의하면, 동일위반행위에 해당되지 아니하는 2 이상의 위반행위 또는 동일위반행위에 해당하는 2 이상의 위반행위를 포함하는 다수의 위반행위를 한 때(위반행위에 대한 행정처분절차가 진행 중인 때에 추가로 행한 위반행위를 포함한다)에는 그 중 무거운 처분기준에 의하며, 처분기준이 모두 영업정지인 경우에는 6월의 범위 내에서 그 중 무거운 처분기준(동일위반행위에 대하여 나목의 규정에 의하여 가중처분할 수 있는 경우에는 그 가중처분기간을 말한다)의 3분의 2까지 가중할 수 있되, 각 위반행위별 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없도록 되어 있습니다.

○ 위 나목 전단은 행정처분의 대상이 되는 위반행위 중 2이상의 동일위반행위를 한 때에는 각 동일위반행위를 모두 하나로 포괄, 흡수하여 하나의 처분을 하라는 취지라 할 것이고, 동 규정상의 ‘병합’은 누적합산과 같은 ‘병과’ 또는 복수의 동일위반행위를 개별적으로 취급하도록 하는 의미로 볼 수 없습니다.

○ 한편, 위 나목 후단에서 영업정지에 대하여 특별히 ‘병합’에서 제외한다거나 또는 ‘병과’한다고 명시하지 아니하고 ‘가중한다’고 한 이상 다른 행정처분의 경우와 마찬가지로 동일위반행위 전체를 포괄하여야 하지 각 위반행위를 개별적으로 평가할 수는 없고 또한 ‘가중’ 횟수에 대하여도 반복적으로 이를 허용한 바 없으므로, 그 의미는 영업정지에 해당하는 수회의 동일위반행위에 대하여도 전체적으로 포괄하여 단지 한번 가중된 영업정지처분을 내리되, 다만 그 영업정지 일수는 6개월의 범위 내에서 해당 영업정지 처분기준의 2분의 1까지로 정하라는 것이며, 이와 달리 1회째 동일위반행위에 정한 영업정지 일수에 덧붙여 6개월의 범위내에서 2회째 이후의 각 동일위반행위별로 영업정지 처분기준의 2분의 1 기간을 거듭하여 합산하라는 의미라고 할 수는 없습니다.

○ 또한 위 다목에서는 동일위반행위에 해당하는 2이상의 위반행위를 포함하는 다수의 위반행위를 한 때에는 6개월의 범위내에서 그 중 무거운 처분기준의 3분의 2까지 가중할 수 있되, 각 위반행위별 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없도록 하여 위반행위별로 영업정지기간을 누적, 합산하지 않고 1회 가중토록 규정하고 있고, 2이상의 동일위반행위의 경우에는 1회의 위반행위로 본다고 규정한 점을 고려하면, 동일위반행위만이 반복되었을 경우에도 1번의 가중만 허용될 뿐이라고 할 것입니다.

○ 결국 위반행위를 적발한 날 이전의 최근 1년 동안 「게임산업의 진흥에 관한 법률」의 동일위반행위를 수회 행한 경우, 영업정지에 관하여는 동일위반행위의 횟수와 무관하게 1회에 한하여 처분기준의 2분의 1까지 가중하여 병합처분을 할 수 있다고 보아야 합니다.
질문: 문화관광부 -「관광진흥법 시행령」제25조(보증보험 가입에 갈음하는 손해배상 담보) 관련
답변: ○ 휴양콘도미니엄업의 경우「관광진흥법」 제14조제1항,같은 법 시행령 제10조제1항 및같은 법 시행규칙 제23조제1항 제5호에 따르면, 사업계획의 승인을 얻고자 하는 경우 사업계획승인신청서에 분양 및 회원모집계획 개요서를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 하고,같은 법 제19조,같은 법 시행령 제26조제1항 및같은 법 시행규칙 제27조제1항 제3호에 따르면, 분양 또는 회원을 모집하고자 하는 경우 분양 또는 회원모집계획서에 보증보험가입증서를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 합니다.

○ 분양 또는 회원모집과 관련하여「관광진흥법 시행령」 제25조제2항 제1호 가목 및같은 법 시행규칙 제26조에 따르면, 당해 시설 공사의 총 공사 공정이 공정률 20% 이상 진행된 때부터 분양 또는 회원 모집을 할 수 있고, 이때 위 공정률에 해당하는 객실수를 초과하여 분양 또는 회원을 모집하고자 하는 때에는 공정률을 초과하여 분양 또는 회원을 모집하고자 하는 금액에 해당하는 보증보험에 관광사업의 등록시까지 가입하도록 규정하고 있습니다(같은 법 시행령 제25조 제2항 나목).

○ 이는 휴양콘도미니엄업의 경우 분양 또는 회원을 모집함에 있어 공정률에 해당하는 객실수를 초과하여 분양 또는 회원을 모집하는경우에는 분양 또는 회원모집과 관련한 사고 발생시 분양을 받은 자나 회원에게 피해를 줄 우려가 있다는 점을 감안하여 분양 또는 회원모집과 관련한 사고 발생시 그 손해배상을 담보하기 위한 것입니다.

○ 보증보험이란, 피보험자와 어떠한 법률관계를 가진 보험계약자(주계약상의 채무자)의 채무불이행으로 인하여 피보험자(주계약상의 채권자)가 입게 될 손해의 전보를 보험자가 인수하는 것을 내용으로 하는 손해보험으로서, 형식적으로는 채무자의 채무불이행을 보험사고로 하는 보험계약이나 실질적으로는 보증의 성격을 가지고 보증계약과 같은 효과를 목적으로 하는 것입니다.

○ 그런데, 은행 등이 거래처(지급보증 신청인)의 위탁에 따라 그 거래처가 제3자에 대하여 부담하는 채무를 보증하여 주는 여신거래의 한 형태인 지급보증서의 제출로 보증보험에의 가입에 갈음할 수 있는지와 관련하여 살펴보면, 보증보험과 은행 등의 지급보증서 양자 모두 주채무자의 채무불이행에 대한 보증이라는 측면에서는 그 목적과 내용이 유사한 측면이 있기는 하나, 무엇보다「관광진흥법 시행령」 제25조제2항 제1호 나목에서 다수인의 이해관계를 고려하여 각종 손해배상 담보 방법 중 보증보험 가입으로 한정하여 명시적으로 규정하고 있는 점으로 미루어 볼 때, 보증보험 가입 외의 다른 손해배상 담보를 인정하기는 어렵다고 할 것입니다.

○ 또한, 은행 등의 지급보증서의 경우 증거증권인 보증보험증권과 달리 유가증권에 해당하여 보증금을 청구하기 위하여는 지급보증서의 제시가 있어야 하고, 보증보험이「상법」 제662조에 따라 보험금액의 청구권 소멸시효가 2년인데 반하여 은행 등의 지급보증서는 그 청구기간에 대하여 법령에서 규정하고 있지 않아 실무상 대부분 2개월의 짧은 청구기간으로 정하고 있어 은행 등의 지급보증서를 보증보험에 갈음할 수 있을 만큼 동일하다고 인정하기는 어렵다고 할 것입니다.

○ 나아가 주채무자의 채무불이행으로 인한 손해배상채무를 담보하기 위한 보증의 형태는 여러 형태의 인적ㆍ물적 보증이 있을 수 있으나,「관광진흥법 시행령」 제25조제2항에서 명문으로 규정하고 있지 아니한 손해배상 담보 방법을 보증의 효력이 있다는 이유로 무한정 인정할 경우 분양 또는 회원모집과 관련한 사고 발생시 피해자들에게 불측의 손해를 줄 우려를 배제할 수 없다고 할 것입니다.

○ 따라서, 휴양콘도미니엄업자 등이「관광진흥법 시행령」 제25조제2항 제1호 나목에 따라 공정률을 초과하여 분양 또는 회원을 모집하고자 하는 경우 보증보험에 가입하는 대신 은행 등 금융기관의 지급보증서 제출로 이를 갈음할 수는 없습니다.
질문: 문화관광부-「관관진흥법」 제11조(관광시설의 타인경영)
답변: ○「관광진흥법」 제3조에서는 관광사업의 종류에 대하여 규정하고 있는데, 이에 의하면, 관광숙박업은 호텔업과 휴양콘도미니엄업으로 구분하면서 호텔업을 “관광객의 숙박에 적합한 시설을 갖추어 이를 관광객에게 제공하거나 숙박에 부수되는 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 업”이라고 정의하고 있고, 휴양콘도미니엄업을 “관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 당해시설의 회원ㆍ공유자 기타 관광객에게 제공하거나 숙박에 부수되는 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 업”이라고 정의하고 있습니다.

○「관광진흥법」 제11조에서 관광사업자는 관광사업의 시설 중 문화관광부령이 정하는 시설을 제외한 부대시설에 대하여는 타인으로 하여금 경영하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따른동법 시행규칙 제20조본문 및 제1호의 규정에 의하면 관광숙박업의 객실은 법 제11조의 규정에 의한 "문화관광부령이 정하는 시설"에 포함되어 타인으로 하여금 경영할 수 없는 시설에 해당합니다.

○ 이와 관련하여 관광숙박업자가 명의변경을 하지 아니한 상태에서 관광숙박업의 객실의 운영에 관한 업무를 위탁하여 경영하는 형태가동법 제11조의 규정에 위반하는지가 문제됩니다.

○「관광진흥법」 제11조,동법 시행규칙 제20조본문 및 제1호에서 관광숙박업의 객실을 타인이 경영하는 것을 금지하고 있는 취지는 타인이 임대 등의 형태로 경영하는 것을 금지하여 본래의 관광숙박업자가 그 운영의 적정성을 유지하게 하고, 이에 대한 법적 책임을 지도록 하기 위한 것으로 보아야 합니다.

○ 따라서 관광숙박업자의 명의는 그대로 유지한 상태에서 관광숙박업의 객실운영에 관한 전문적인 지식이나 기술을 가진 전문경영인에게 객실의 운영에 관한 업무를 위탁하고, 위탁자인 관광숙박업자가 위탁에 따르는 수수료를 포함한 운영비를 수탁자에게 지급하며, 수탁자인 전문경영인으로 하여금 매출액을 자신에게 송금하도록 하여 위탁업무의 처리를 위한 계산을 위탁자가 담당하는 형태로 위탁경영계약을 체결하여 관광숙박업의 객실을 경영한다면「관광진흥법」 제11조,동법 시행규칙 제20조본문 및 제1호의 규정에 위배되는 것이 아닙니다.
질문: 「관광진흥법」제11조 및 같은 법 시행규칙 제20조 제4호(유원시설의 타인경영 여부) 관련
답변: ○「관광진흥법」 제3조제1항 각호에서는 관광사업의 종류를 열거하면서 제6호에서 유원시설업을 유기시설 또는 유기기구를 갖추어 이를 관광객에게 이용하게 하는 업을 말한다고 정의하고 있고,같은 법 제5조제2항에서는 이러한 유원시설업 중 대통령령이 정하는 유원시설업을 경영하고자 하는 자는 일정한 시설을 갖추어 허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

○ 한편「관광진흥법」 제11조에서는 관광사업자는 관광사업의 시설을 타인으로 하여금 경영하게 할 수 있으나 문화관광부령이 정하는 시설에 대하여는 타인으로 하여금 경영할 수 없도록 규정하고 있는데, 이에 따라같은 법 시행규칙 제20조제4호에서는 유원시설업 중 안전성검사 대상 유기기구를 타인이 경영할 수 없는 관광사업의 시설로 규정하고 있습니다.

○「관광진흥법」 제11조 및같은 법 시행규칙 제20조제4호에서 안전성검사 대상 유기기구에 대해서는 타인경영을 금지하고 있는 취지가 유원시설업의 핵심이 되는 안전성 검사 대상 유기기구에 대하여는 허가받은 자가 직접 경영하고 관리하면서 유기기구의 안전성과 적정성을 유지하여 안전사고 등을 미리 예방하고, 이 후 발생할 수 있는 법적인 책임을 명확하게 하고자 한 것입니다.

○ 그렇다면 이 사안에서와 같이 유원시설업의 허가를받지 않은 자가 비록 허가를 받은 자의 지시와 감독을 받는다고 하여도 유기시설의 일상적인 경영과 관리를 담당하는 것은 사후에 유기시설의 안전사고 등이 발생하였을 때 그 책임소재가 불분명하게 되어 안전사고로 인하여 피해를 입은 자에게 불측의 손해를 줄 여지가 있으므로 이와 같은 형태의 경영은「관광진흥법」 제11조 및같은 법 시행규칙 제20조제4호의 문언 및 그 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.

○ 그러므로「관광진흥법」 제5조제2항에 따라 유원시설업의 허가를 받은 자가 그 사업장에 타인으로 하여금 안전성검사의 대상인 유기시설을 설치하게 한 후, 자신의 지휘ㆍ감독 하에 그 유기시설을 운영하게 하고 그에 따른 비용과 수익금을 나누어 갖도록 하는 것은 안전성검사의 대상인 유기시설의 타인경영을 금지하고 있는「관광진흥법」 제11조 및같은 법 시행규칙 제20조제4호에 위반된다 할 것입니다.
질문: 문화관광부-「관광진흥법」 제15조(사업계획 승인)
답변: ○「관광진흥법」 제14조제1항전단에서는 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 제4조제2항의 규정에 의한 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고,동법 시행령 제13조제1항각호에서는 관계법령에의 적합성, 자금조달 능력 및 방안 등동법 제14조의 규정에 의한 사업계획승인의 기준을 규정하고 있는바, 이는 관광숙박업을 경영하기 위하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 숙박업의 등록을 하기에 앞서 관광숙박업에 대한 사업계획을 작성하여 승인을 신청하여야 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 당해 사업계획이 동법 시행령 제13조제1항 각호의 규정에 의한 승인기준을 충족하는지 여부를 심사하여 승인 여부를 결정하도록 한 것입니다.

○ 그런데, 동법 제15조제5항 및 동법 시행령 제14조에서는 동법 제14조제1항의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻은 경우 그 사업계획에 의한 관광숙박시설 및 그 시설안의 위락시설로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 지정된 상업지역ㆍ일반주거지역ㆍ준주거지역ㆍ준공업지역 및 자연녹지지역안의 시설에 대하여는동법 제76조제1항을 적용하지 아니하되, 일반주거지역 및 준주거지역에 있어서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령이 정하는 사업계획승인기준에 적합한 경우에 한한다고 규정하고 있습니다.

○ 이는 외국관광객 등의 수용을 위한 관광숙박시설의 확충을 통한 관광진흥을 촉진하기 위하여 관광숙박업을 영위하려는 자가 사업계획의 승인을 얻어「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 용도지역 중 일반주거지역 등 일정한용도지역에서 관광숙박시설 및 부대시설로서 위락시설을 건축할 때에는동법 제76조제1항의 규정에 의한 용도지역별 제한을 적용하지 아니하도록 하되, 일반주거지역 및 준주거지역에 대하여는 주거환경의 보호에 지장이 없는 범위 내에서만 제한적으로 허용하도록 한 것이며, 이에 따라「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호에서는 일반주거지역 및 준주거지역에서 관광숙박시설 및 그 시설안의 위락시설을 건축하는 경우 주거환경의 보호를 위하여 요구되는 기준을 규정하고 있습니다.

○ 위와 같은 취지를 고려할 때, 관광숙박업에 대한 사업계획의 승인을 얻어 일반주거지역 등에서 용도지역별 건축제한을 받지 아니하고 관광숙박시설 및 부대 위락시설을 건축할 수 있기 위하여는 사업계획의 승인 여부를 결정할 때에도 용도지역별 건축제한은 승인의 제약조건이 되지 아니하여야 할 것이므로,「관광진흥법」 제15조제5항의 규정에 의한 용도지역별 건축제한의 적용배제는 사업계획의 승인을 얻은 경우 뿐 아니라 사업계획의 승인을 하는 경우에도 적용되는 것으로 해석하여야 할 것입니다.

○ 한편,동법 제3조제1항제2호에서는 관광숙박업의 경우 숙박에 부수되는 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 할 수 있도록 규정하고 있을 뿐,동법 제15조제5항본문의 규정에 의한 “위락시설”의 범위에 대하여동법및동법 시행령에서는 별도로 규정하고 있지 아니하여 “유흥주점”이 위의 “위락시설”에 해당하는지 여부가 문제가 됩니다.

○ 그러나,「관광진흥법」 제17조제1항제2호 및 동법 시행령 제21조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관광숙박업의 등록을 한 때에는 당해 관광사업자는「식품위생법」및동법 시행령에 의한 휴게음식점영업ㆍ일반음식점영업ㆍ단란주점영업ㆍ유흥주점영업 및 제과점영업의 허가 또는 신고를 받은 것으로 보도록 규정하고 있으므로, 관광숙박업을 영위하는 자는 관광숙박업에 부대하여 유흥주점영업을 할 수 있는 것으로 볼 수 있다는 점과「건축법 시행령」 제3조의4 및별표 1에서는 위락시설의 종류를 단란주점(제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것), 주점영업(유흥주점과 이와 유사한 것을 포함함) 등으로 규정하고 있는 점을 고려할 때, 유흥주점은「관광진흥법」 제15조제5항본문의 규정에 의한 “관광숙박시설 안의 위락시설”에 해당하는 것으로 볼 수 있습니다.

○ 결론적으로 일반주거지역에서 유흥주점을 부대시설로 갖춘 관광숙박시설을 지어 관광숙박업을 하고자 하는 경우, 관광숙박시설 및 그 시설안의 위락시설에 대하여는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제1항의 규정에 의한 일반주거지역에서의 건축제한 규정의 적용이 배제되고, 당해 관광숙박시설의 부대시설인 유흥주점은「관광진흥법」 제15조제5항본문의 규정에 의한 관광숙박시설안의 위락시설에 해당하므로, 당해 관광숙박업에 대한 사업계획이동법 시행령 제13조제1항각호의 규정에 의한 승인기준을 충족한다면 당해 사업계획을 승인할 수 있습니다.
질문: 문화관광부-「관광진흥법」 제53조(사업시행자의 책임범위)
답변: ○「관광진흥법」 제2조제6호의 규정에 따르면, 관광지라 함은 자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역으로서 동 법에 의하여 지정된 곳을 말하고, 관광지는동법 제50조제1항의 규정에 의하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 지정합니다.

○「관광진흥법」 제52조제1항의 규정에 따르면, 관광지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)은 조성계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 하고,동법 제53조제1항에서는 조성계획을 시행하기 위한 사업(이하 “관광지조성사업”이라 한다)은 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 관광지조성계획의 승인을 얻은 자(이하 “사업시행자”라 한다)가 행하는 것으로 규정하고 있으나, 동조제3항의 규정에 따라 사업시행자가 아닌 자로서 관광지조성사업을 행하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라 사업시행자의 허가를 받아 이를 행할 수 있으며, 동조제4항의 규정에 따라 사업시행자가 아닌 자로서 관광지조성사업(시장ㆍ군수ㆍ구청장이 조성계획의 승인을 얻은 사업에 한한다)을 시행하고자 하는 자가 관광숙박업ㆍ관광객이용시설업ㆍ국제회의업의 등록을 하기 위한 사업계획을 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의승인을 얻은 때에는(동법 제14조제1항 및 제2항 참조) 사업시행자의 허가를 받지 아니하고 당해 관광지조성사업을 시행할 수 있습니다.

○「관광진흥법」 제53조제3항의 규정에 따른동법 시행령 제48조 및동법 시행규칙 제57조의 규정에 의하면, 사업시행자가 아닌 자가 관광지조성사업의 허가를 받고자 하는 때에는 동법 시행규칙 별지 제39호 서식의 “조성사업허가신청서”에 다음의 서류 즉, ①사업계획서(위치ㆍ용지면적ㆍ시설물설치계획ㆍ건설비내역 및 재원조달계획 등을 포함한다), ②시설물의 배치도 및 설계도서(평면도 및 입면도를 말한다), ③부동산등기부등본(타인 소유인 경우에는 토지소유자의 사용승낙서 및 인감증명서)을 첨부하여 사업시행자에게 제출하여야 합니다.

○ 위 관광지조성사업과 관련된 법령규정을 살펴보면, 관광지조성사업은 원칙적으로 사업시행자가 행하도록 되어 있으나 사업시행자가 아닌 자도 사업시행자의 허가를 받은 경우 등에는 관광지조성사업을 할 수 있도록 되어 있으므로, 관광지조성사업의 주체에는 사업시행자와 사업시행자가 아닌 자가 있을 수 있고, 따라서 사업시행자로부터 따로 관광지조성사업의 허가를 받은 자가 있는 경우에 그 허가받은 범위 내에서는 허가받은 자가 자기의 책임과 계산으로 관광지조성사업을 실시하게 됩니다.

○따라서,「관광진흥법」 제52조 및 제53조의 규정에 의하여, 사업시행자인 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 관광지조성사업의 허가를 받은 자가 관광지조성사업을 시행하는 과정에서 인근주민들이 발파공사로 발생한 소음ㆍ분진ㆍ진동 등으로 인하여 피해를 입었다면, 직접적으로 그에 대한 손해배상 등의 책임을 져야 할 주체는 사업시행자로부터 관광지조성사업의 허가를 받은 자라고 할 것입니다.

○ 그리고, 사업시행자인 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관광지조성사업을 허가함으로써 해당 관광지조성사업을 허가한 범위내에서는 관광지조성사업을 시행하는 자의 지위에서 벗어나게 되고, 단지 당초에 조성계획을 승인받은 소관 행정기관으로서 감독책임을 지는 데에 지나지 아니합니다.
질문: 문화관광부-「뉴스통신진흥에 관한 법률」 제14조제2항(대표이사의 선임절차)
답변: ○「뉴스통신진흥에 관한 법률」 제14조제1항에서 연합뉴스사에는 대표이사와 5인 이내의 이사 및 감사 1인을 둔다고 규정하고 있고, 동조 제2항 및 제3항의 규정에 의하면 대표이사는 뉴스통신진흥회의 추천을 받아 연합뉴스사의 이사회의 의결로 선임되며, 이사와 감사는 뉴스통신진흥회의 추천을 받아 주주총회에서 선임하도록 되어 있습니다.

○「뉴스통신진흥에 관한 법률」 제17조제1항에서 연합뉴스사에 관한 주요사항을 결정하기 위하여 연합뉴스사에 이사회를 두며, 이사회는 대표이사를 포함한 이사로 구성한다고 규정하고 있고, 동조제2항에서 감사는 이사회에 출석하여 의견을 진술할 수 있다고 규정하고 있으며, 동조제3항에서는 제1항 및 제2항에서 규정하고 있는 사항 외에 이사회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정한다고 규정하고 있습니다.

○「뉴스통신진흥에 관한 법률」부칙(법률 제6905호, 2003. 5. 29.) 제1조 단서의 규정에 의하면, 뉴스통신진흥회에 관한 규정은 부칙 제5조(뉴스통신진흥회의 설립준비)의 규정에 의하여 뉴스통신진흥회가 연합뉴스사의 최대주주가 된 날부터 시행하고, 그 때까지 제13조(정관변경 등의 승인)ㆍ제14조(임원의 선임 등)ㆍ제21조(운영계획 및 예산) 및 제22조(결산)의 규정에 의한 뉴스통신진흥회의 권한은 주주총회가 대행하도록 되어 있으며,동법부칙 제2조에 의하면 제3장(연합뉴스사) 및 제4장(뉴스통신진흥회)의 규정은 이 법 시행일〔공포(2003. 5. 29.) 후 3월이 경과한 날〕부터 6년간 유효하고,동법부칙 제4조에서 이 법 시행 당시의 주식회사 연합뉴스는 이 법에 의한 연합뉴스사로 본다고 규정하고 있습니다.

○「상법」 제382조제1항에서 이사는 주주총회에서 선임한다고 규정하고 있고,동법 제389조제1항본문의 규정에 의하면 회사는 이사회의 결의로 회사를 대표할 이사를 선정하여야 하며, 동항 후단의 규정에 의하면 정관으로 주주총회에서 회사를 대표할 이사를 선정할 것을 정할 수 있습니다.

○ 그런데 주식회사의 주주총회는 주주로 구성되는 회사의 기본적 사항에 관한 의사결정기관이고, 이사회는 주주총회에서 선임하는 이사로 구성되는 회사의 업무집행에 관한 의사결정기관이며, 대표이사는 대내적으로 회사의 업무집행기관인 동시에 대외적으로 회사를 대표하는 기관입니다.

○ 한편,「뉴스통신진흥에 관한 법률」 제14조제2항의 규정만을 보면, 일견 주주총회의 의결절차를 거치지 아니한 자를 이사회의 의결만으로 대표이사로 선임할 수 있는 것으로 볼 수 있으나, 동조제1항 및동법 제17조제1항의 규정을 아울러 살펴보면, 위 제14조제2항은 주주총회의 의결절차를 거치지 아니한 자를 대표이사로 선임할 수 있다는 취지의 규정이라기보다는 대표이사의 자격제한(뉴스통신진흥회의 추천을 받은 자에 한함)에 대한 것으로 보아야 합니다.

○ 즉, 뉴스통신진흥회가 최대주주라 하더라도 나머지 주주의 의결권을 합한 것이 뉴스통신진흥회의 의결권의 합을 초과할 수도 있는 것이고, 설혹 뉴스통신진흥회의 의결권이 다수를 구성한다고 하더라도, 회사의 업무집행기관인 대표이사의 선임절차에서 주주를 배제하는 것은 주식회사제도의 본질에도 맞지 아니한 것이므로, 뉴스통신진흥회의 추천을 받은 자를 주주총회의 의결을 거치지 아니한 채 이사회의 의결만으로 대표이사로 선임할 수 없습니다.