질문: 법률 제13102호 노인복지법 일부개정법률 시행 이후 건축허가 등이 취소되고 다시 건축허가 등을 받은 노인복지주택을 개정 전 「노인복지법」 제32조제1항제3호에 따라 분양할 수 있는지(「노인복지법」 제32조제1항제3호 등 관련)
답변: 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 함)에서는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 및같은 법 시행령에 따른 도시ㆍ군계획시설(각주: 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말하며(국토계획법 제2조제7호), 이하 같음)의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준과 기반시설의 세분 및 범위에 관한 사항을 규정하고 있는데, 구「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(2010년 3월 16일 국토해양부령 제230호로 일부개정되어 2010년 9월 17일 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 도시계획시설규칙”이라 함) 제107조에서는 도시계획시설로서의 “사회복지시설”을「사회복지사업법」 제34조에 따라 설치하는 사회복지시설을 말한다고 규정하고 있었으나, 개정도시계획시설규칙 제107조에서는 단서를 신설하여 해당시설의 주요부분을 분양 또는 임대할 목적으로 설치하는 사회복지시설은 제외하도록 규정하는 한편, 개정도시계획시설규칙부칙 제2조에서는 제107조의개정규정시행 당시 도시계획시설결정을 위하여 도시관리계획의 입안을 제안한 사회복지시설에 대하여는 제107조의개정규정에 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있는바, 이 사안의 부지는 도시관리계획에 따라 기반시설 중 하나인 사회복지시설을 설치하는 것이 예정되어 있고, 개정도시계획시설규칙의 시행일인 2010년 9월 17일 전에 도시관리계획의 입안을 제안하였으므로, 개정도시계획시설규칙부칙 제2조에 따라 구도시계획시설규칙 제2조가 적용되어 분양 또는 임대 목적의 사회복지시설을 설치할 수 있게 됩니다.
그리고도시계획시설규칙 제107조본문에서는 “사회복지시설”이란「사회복지사업법」 제34조에 따른 사회복지시설을 말한다고 규정하고 있는데,같은 법 제2조제1호에서는 사회복지사업을「노인복지법」(다목) 등에 따른 복지에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이에 관련된 복지시설의 운영 등을 목적으로 하는 사업으로 규정하고 있고,「사회복지사업법」 제2조제4호에서는 사회복지시설을 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설로 규정하고 있으며,같은 법 제34조에서는 국가나 지방자치단체는 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있고, 국가나 지방자치단체가 아닌 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고 후 시설을 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안의 노인복지주택은「노인복지법」에 따른 노인복지시설 중 노인주거복지시설의 한 유형(「노인복지법」 제31조ㆍ제32조)으로서「노인복지법」에 따라 노인복지사업을 위하여 설치된 시설에 해당하므로,도시계획시설규칙 제107조본문에 따른 사회복지시설에 포함되고, 이에 따라 이 사안의 부지에는국토계획법및도시계획시설규칙에 따라 사회복지시설 중 하나인 노인복지주택을 설치할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 구「노인복지법」 제32조제1항제3호에서는 노인주거복지시설 중 노인복지주택은 노인에게 주거시설을 분양 또는 임대하여 주거의 편의 등을 제공함을 목적으로 하는 시설을 말한다고 규정하고 있었는데, 개정「노인복지법」에서는 제32조제1항제3호를 개정하여 노인복지주택은 노인에게 주거시설을 임대하여 주거의 편의 등을 제공함을 목적으로 하는 시설이라고 규정하면서,같은 법부칙 제2조에서는 이 법 시행 전에 건축허가등을 받은 노인복지주택은 개정「노인복지법」 제32조제1항제3호등의개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하여, 구「노인복지법」 제32조제1항제3호의 적용을 받으면 분양 목적의 노인복지주택을 건축할 수 있게 되고, 개정「노인복지법」 제32조제1항제3호의 적용을 받으면 분양 목적의 노인복지주택을 건축할 수 없게 되는바, 이 사안은국토계획법및도시계획시설규칙에 따라 분양 및 임대 목적의 사회복지시설을 설치하는 것이 허용된 부지에서 노인복지주택을 설치하려는 경우로서 개정「노인복지법」시행 전에 건축허가등을 받았으나 개정「노인복지법」시행 후에 그 건축허가등이 취소되어 건축허가등을 다시 받은 노인복지주택의 경우 개정「노인복지법」부칙 제2조에 따라 구「노인복지법」 제32조제1항제3호를 적용하여 분양 목적으로 건축하는 것이 가능한지에 관한 것입니다.
먼저 이 사안과 같이 노인복지주택에 관한 건축허가등이 개정「노인복지법」시행일인 2015년 7월 29일 이후에 취소되고 이후 건축허가등을 다시 받는다면, 기존 건축허가등은 취소되어 그 효력이 상실된 것이고, 다시 받은 건축허가등은 그 건축허가등에 관한 신청 사실이 당시의 법령상 기준 및 요건에 부합하는지 등을 검토한 후 이루어진 건축허가등으로서 기존에 취소된 건축허가등과는 구분되는 별개의 건축허가등인 점, 건축법령이나 주택법령 등에서 건축허가등이 취소된 후 다시 건축허가등을 받았을 때 다시 받은 건축허가를 취소된 건축허가와 동일하게 보도록 하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려할 때, 이 사안과 같이 개정「노인복지법」시행 이후 새롭게 건축허가등을 받은 노인복지주택은 개정「노인복지법」부칙 제2조의 적용 대상이 되는 “이 법 시행 전에 건축허가등을 받은 노인복지주택”에 포함된다고 볼 수 없으므로, 이 사안의 노인복지주택에 대해 구「노인복지법」 제32조제1항제3호를 적용하여 분양할 수는 없다고 할 것입니다.
특히 허가 등 행정처분은 처분 당시에 시행 중인 법령과 그에 따른 허가 등의 기준에 따라 하는 것이 원칙이고,(각주: 「행정기본법」 제14조 참조) 예외적으로 관계 법령이 개정ㆍ시행되면서 종전 규정에 따른 행정처분이 있을 것이라는 신뢰를 보호할 필요가 있다고 판단되는 일정한 경우에 한하여 종전의 법령에 규정되어 있던 기준이 적용되도록 부칙에 경과규정을 두게 되는데,(각주: 법제처 2012. 11. 13.회신 12-0564 해석례참조) 개정「노인복지법」부칙 제2조에서 이 법 시행 전에 건축허가등을 받은 노인복지주택에 대해 경과조치를 둔 것도 종전의 규정에 따라 개정「노인복지법」시행 전에 분양을 목적으로 건축허가등을 받은 노인복지주택에 대해서 분양에 관한 신뢰이익이 있었다고 보아(각주: 2015. 1. 28. 법률 제13102호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「노인복지법」 개정이유 및 주요내용 참조) 그 신뢰를 보호하는 차원에서개정규정에 적합하지 아니하게 되었더라도 종전 규정에 따라 분양을 할 수 있도록 제한적으로 허용해준 것으로서, 이는 개정「노인복지법」시행 전에 받은 건축허가등이 유효한 것을 전제로 그 신뢰이익을 보호하려는 것인바, 이 사안과 같이 개정「노인복지법」시행 전에 받은 건축허가등이 취소되었다면 그 건축허가 등은 더 이상 유효하지 않으므로 개정「노인복지법」부칙 제2조 및 구「노인복지법」 제32조제1항제3호규정의 적용 대상에 해당되지 않는다고 해석하는 것이 타당합니다.
또한 개정「노인복지법」 제32조제1항제3호에서 노인복지주택을 임대로만 설치ㆍ운영하도록 제한한 것은 노인의 주거안정 지원과 일상생활의 편의를 제공하기 위한 노인복지주택은 일반 공동주택에 비하여 완화된 시설기준을 적용받는(각주: 「노인복지법」 제32제3항 등 참조) 등 각종 보조와 혜택이 주어지므로, 노인복지주택이 과다 공급됨에 따라 일부 노인복지주택이 입소자격자가 아닌 자에게도 분양되는 사례가 나타나, 노인복지주택이 공동주택처럼 거래된 후 입소부적격자에게 분양ㆍ임대되어 선의의 피해자가 발생하는 문제를 해결하기 위한 것인바,(각주: 2013년 3월 25일 의안번호 1904248호로 의원발의된 노인복지법 일부개정법률안(윤후덕의원 등 10인) 국회 보건복지위원회 검토보고서 참조) 이 사안과 같이 개정「노인복지법」시행 전에 받은 건축허가등이 개정「노인복지법」시행 이후 취소되어 그 후에 다시 건축허가를 받은 노인복지주택까지 개정「노인복지법」부칙 제2조가 적용될 수 있다고 해석하는 것은 개정「노인복지법」시행 이후에는 노인복지주택의 분양을 금지하고자 하는 개정「노인복지법」 제32조제1항제3호의 입법 취지에도 부합하지 않습니다.
한편 이 사안과 같이도시계획시설규칙부칙 제2조에 따라 구도시계획시설규칙 제107조가 적용되면 해당시설의 주요부분을 분양 또는 임대할 목적으로 사회복지시설을 설치할 수 있으므로 사회복지시설에 해당하는 노인복지주택의 분양도 가능하다는 의견이 있으나, 입법 목적 등을 달리하는 법령들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 정하고 있는 경우에 어느 법령이 다른 법령에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법령의 규정을 각각 적용받아야 하는바,(각주:대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결,대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결등 참조)국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하고 있고,(각주: 국토계획법 제1조)도시계획시설규칙은국토계획법의 위임에 따라 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등을 규정하는 것을 목적으로 하고 있는 반면,(각주: 도시계획시설규칙 제1조)「노인복지법」은 노인의 질환상태에 따른 적절한 치료ㆍ요양으로 심신의 건강을 유지하며, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지증진에 기여함을 목적으로 하고 있어, 도시계획시설규칙과 노인복지법은 입법 목적 등이 다른 법령으로서, 노인복지법령이나 국토계획법령에서는 법령의 적용 관계에 대한 특별한 규정도 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 도시계획시설규칙에 따르면 분양 목적의 사회복지시설을 도시계획시설로서 설치할 수 있다고 하더라도 이를 이유로 「노인복지법」에 따라 분양이 금지된 노인복지주택의 분양까지 허용될 수 있다고 해석하기는 어렵다는 점에서 이러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 노인복지주택은 개정「노인복지법」부칙 제2조 및 구「노인복지법」 제32조제1항제3호를 적용받아 분양할 수 있는 노인복지주택이 아닙니다.
＜관계 법령＞구노인복지법(2015년 1월 28일 법률 제13102호로 일부개정되어 2015년 7월 29일 시행되기 전의 것)제32조(노인주거복지시설) ① 노인주거복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 노인복지주택 : 노인에게 주거시설을 분양 또는 임대하여 주거의 편의ㆍ생활지도ㆍ상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설②ㆍ③ (생 략)개정노인복지법(2015년 1월 28일 법률 제13102호로 일부개정되어 2015년 7월 29일 시행된 것)제32조(노인주거복지시설) ①노인주거복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 노인복지주택 : 노인에게 주거시설을 임대하여 주거의 편의ㆍ생활지도ㆍ상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설②ㆍ③ (생 략)법률 제13102호노인복지법일부개정법률 부칙제2조(분양형 노인복지주택에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에「건축법」에 따라 허가받거나「주택법」에 따라 사업계획이 승인된 노인복지주택은 제32조제1항제3호, 같은 조 제2항, 제33조의2제2항부터 제4항까지, 제33조의3, 제56조제1항, 제56조의2 및 제62조의개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.구 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙(2010년 3월 16일 국토해양부령 제230조로 일부개정되어 9월 17일 시행되기 전의 것)제107조(사회복지시설) 이 절에서 “사회복지시설”이라 함은「사회복지사업법」 제34조의 규정에 의하여 설치하는 사회복지시설을 말한다.개정 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙(2010년 3월 16일 국토해양부령 제230호로 일부개정되어 9월 17일 시행된 것)제107조(사회복지시설) 이 절에서 “사회복지시설”이란「사회복지사업법」 제34조에 따라 설치하는 사회복지시설을 말한다. 다만, 해당시설의 주요부분을 분양 또는 임대할 목적으로 설치하는 사회복지시설은 제외한다.국토해양부령 제230호 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 일부개정령 부칙제2조(사회복지시설에 관한 경과조치) 부칙 제1조 단서에 따른 제107조의개정규정시행 당시 도시계획시설결정을 위하여 도시관리계획의 입안을 제안하였거나 도시관리계획을 입안 중이거나 도시관리계획의 결정을 신청한 사회복지시설에 대하여는 제107조의개정규정에 불구하고 종전의 규정에 따른다.