질문: 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따라 공유수면 점용ㆍ사용허가를 받은 사람이 같은 법 제16조제1항에 따라 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 다수의 양수인에게 이전할 수 있는지 여부(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제16조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 공유수면법 제16조제1항에서는 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이전하거나 상속할 수 있다고 규정하면서 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제19조에서는 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 양도한 경우에는 양수인에게 그 권리ㆍ의무가 이전(제1호)된다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제2항 및 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 권리ㆍ의무를 이전받은 경우에는 그 내용을 공유수면관리청에 신고하고, 공유수면관리청은 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 권리ㆍ의무의 이전의 신고가 수리된 자는 같은 법에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자로 본다고 규정하고 있을 뿐, 그 양수인을 1인으로 한정하고 있거나 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 다수인에게 준공동소유 형태로 양도하는 것을 금지하는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고 공유수면법 제8조제1항 및 같은 법 시행령 제4조의 위임에 따라 점용ㆍ사용허가 신청서에 첨부해야 하는 서류를 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제4조제2항에서는 “대표자임을 증명하는 서류(2인 이상이 공동으로 신청하는 경우만 해당한다)”(제8호)를 규정하고 있어 다수인이 공동으로 점용ㆍ사용허가를 받는 것을 허용하고 있고, 공유수면법 제16조제5항에 따라 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무의 이전 신고가 수리된 자는 같은 법에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자로 본다고 규정하고 있으므로 점용ㆍ사용허가를 직접 받는 경우와 권리ㆍ의무의 이전 신고를 통해 점용ㆍ사용허가를 받는 것으로 간주되는 경우에 점용ㆍ사용허가의 준공동소유 인정 여부를 달리 취급할 이유가 없다고 할 것입니다.
또한 공유수면법 시행령 제19조에서는 공유수면 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무가 이전되는 경우로, 양도ㆍ양수의 방법 외에 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 사망한 경우 그 상속인에게 상속되는 경우를 규정(제2호)하고 있는데,「민법」에서는 공동소유에 관해 규정(제3절)하면서 같은 절의 규정은 ‘소유권 이외의 재산권’에 준용(제278조 본문)한다고 규정하고 있고, 상속인은 피상속인의 재산에 관한 포괄적 권리의무를 승계하되(제1005조 본문), 상속인이 수인(數人)인 때에는 그 상속재산은 공유로 한다(제1006조)고 규정하고 있는바, 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 사망한 경우 상속인이 여러 명일 때에는 해당 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 공동으로 상속하여 준공유하게 될 것이라는 점에 비추어 보더라도(각주:대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다11738 판결참조), 다수인에 대한 해당 권리ㆍ의무의 양도ㆍ양수 또한 가능하다고 할 것이며, 명문의 규정 없이 상속 외의 경우만을 특정하여 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무가 준공동소유 방식으로 이전되는 것을 부정하기는 어렵다고 할 것입니다.
한편 공유수면 점용ㆍ사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분(각주:대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결례참조)이므로 공유수면 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무를 다수의 양수인에게 준공동소유 형태로 이전할 수 있다고 보는 것은 공유수면 점용ㆍ사용허가의 성격에 부합하지 않는다는 의견이 있으나, 하나의 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무를 다수의 양수인이 준공동소유하는 경우라고 하더라도 해당 점용ㆍ사용허가는 공유수면 점용ㆍ사용이라는 단일한 목적을 달성하기 위한 것으로서 그 허가를 받은 지위의 분할은 불가능(각주:대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례참조)하고, 해당 점용ㆍ사용허가의 효과가 준공동소유자별로 분리되어 각각 독립적으로 존재하는 것도 아니며(각주: 법제처 2020. 10. 14.회신 20-0346 해석례참조), 해당 점용ㆍ사용허가에 대한 변경허가 또는 변경신고를 받으려면 준공동소유자 전원의 동의가 필요한 점(각주:대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례, 법제처 2021. 12. 7.회신 21-0613 해석례, 법제처 2020. 10. 14. 회신 20-0346 참조) 등에 비추어 보면, 다수인이 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무를 준공동소유하는 경우라도 하나의 점용ㆍ사용허가로서의 동일성은 유지된다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
아울러 공유수면법 제16조제1항에서 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 이전하거나 상속할 수 있다고 규정한 것은, 점용ㆍ사용허가를 받은 사람이 법령상 일정한 사유가 발생한 경우 그 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무를 다른 사람에게 이전하거나 상속하게 함으로써 일반 국민의 재산권을 보장하기 위한 취지라 할 것이므로(각주: 법제처 2010. 4. 23.회신 10-0076 해석례참조), 다수의 양수인이 해당 권리ㆍ의무를 준공동소유하는 것을 금지하는 명시적인 규정이 없음에도 불구하고 이를 제한하는 것은 같은 항의 입법취지에 부합하지 않는 해석이라는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공유수면의 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 다수의 양수인에게 준공동소유 형태로 이전할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대해공유수면은 국가 소유인 바다 및 바닷가 등을 말하고, 그 관리권은 관리청(각주: 국가의 행정청이거나 지방자치단체의 장을 말함.)에 있으며, 공유수면의 점용ㆍ사용허가는 이러한 관리권에 기하여 주어지는 권리(각주: 법제처 법령입안ㆍ심사기준(2021) p.140 참조)로서 공유수면 점용ㆍ사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분(각주:대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결례참조)의 성격을 가지는 것이므로, 다수인에게 점용ㆍ사용허가를 하는 경우에도 해당 점용ㆍ사용허가는 공유수면 점용ㆍ사용이라는 단일한 목적을 달성하기 위한 것으로서 그 허가를 받은 지위의 분할은 불가능(각주:대법원 2015. 9. 10. 선고 2012다23863 판결례참조)하고, 해당 점용ㆍ사용허가의 효과가 개인별로 분리되어 각각 독립적으로 존재하는 것이 아니라는 점(각주: 법제처 2020. 10. 14.회신 20-0346 해석례참조)에 비추어 보면, 하나의 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 면적별로 분할하여 다수의 양수인에게 이전하는 것은 가능하지 않다고 할 것입니다.
또한 공유수면법상 점용ㆍ사용허가 사항을 변경하려는 경우에는 그 변경내용에 따라 공유수면관리청의 변경허가(제8조제4항) 또는 변경신고(제9조)를 받도록 하고 있고, 공유수면법 제8조제4항의 위임에 따라 변경허가를 받아야 하는 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령 제8조에서는 ‘점용ㆍ사용의 목적 또는 면적의 변경’(제2호)을 변경허가의 대상으로 규정하고 있으나, 이는 공유수면의 ‘면적’이 점용ㆍ사용허가의 본질적 내용을 이룬다는 점을 고려하여, 공유수면 점용ㆍ사용허가의 동일성 유지가 전제된 경우 변경허가를 통한 면적 변경이 가능하도록 하려는 취지로 보아야 하고, 이 사안과 같이 공유수면 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무의 주체가 하나의 양도인에서 다수의 양수인으로 바뀌면서 각각의 양수인별로 권리ㆍ의무의 대상인 공유수면의 면적까지 분할 귀속되는 경우라면, 각각의 양수인별로 그에 특정된 공유수면 면적에 대한 각각의 공유수면 점용ㆍ사용허가가 이루어지는 경우로서 양수인의 수만큼 점용ㆍ사용허가가 있게 되어 동일성이 인정되지 않는다고 보이므로, 이와 같은 경우까지 면적 변경으로 보아 변경허가를 통해 허용하려는 취지가 있다고 해석할 수는 없습니다.
그리고 공유수면법 제16조제1항에서는 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무는 이전하거나 상속할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제2항 및 제3항에서는 권리ㆍ의무를 이전받은 경우에는 그 내용을 공유수면관리청에 신고하고, 공유수면관리청은 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하도록 규정하고 있는데, 만약 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 면적별로 분할하여 다수의 양수인에게 이전하는 것이 허용된다고 본다면, 그에 수반하여 결국 동일한 공유수면에 대한 하나의 점용ㆍ사용허가가 면적이 축소된 수개의 점용ㆍ사용허가로 전환되는 효과가 발생하게 되는바, 이는 변경허가와 같은 일반적인 변경 절차로도 불가능한 사항을 이전 신고라는 간이한 절차만으로 가능하게 하는 불합리한 결과가 초래되어 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 공유수면법 제8조제8항에서는 사용하려는 공유수면보다 큰 면적의 공유수면의 허가를 받고 다시 분할하여 재임대하는 사익 추구에 대한 견제조치(각주: 2007. 4. 18. 의안번호 제176455호로 발의된 공유수면관리법 일부개정법률안 국회 농림해양수산위원회 검토보고서 참조)로서 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 예외 사유가 아닌 한 원칙적으로 점용ㆍ사용허가를 받은 자 외의 다른 사람이 점용ㆍ사용할 수 없도록 규정하고 있는데, 점용ㆍ사용허가에 따라 발생한 권리ㆍ의무를 다수의 양수인에게 면적별로 분할하여 이전할 수 있다고 본다면 실제 필요한 면적보다 더 큰 면적에 대하여 점용ㆍ사용허가를 받은 후 이를 분할하여 허가권을 사고 파는 등 해당 제도를 악용할 소지가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공유수면의 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 면적별로 분할하여 다수의 양수인에게 이전할 수 없습니다.
＜관계 법령＞공유수면 관리 및 매립에 관한 법률제16조(권리ㆍ의무의 이전 등) ① 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이전하거나 상속할 수 있다.② 제1항에 따라 권리ㆍ의무를 이전받거나 상속받은 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 권리ㆍ의무의 이전 또는 상속 내용을 공유수면관리청에 신고하여야 한다.③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.④ (생 략)⑤ 제3항에 따라 권리ㆍ의무의 이전 또는 상속의 신고가 수리된 자(제4항에 따라 신고가 수리된 것으로 보는 자를 포함한다)는 이 법에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자로 본다.공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령제19조(권리ㆍ의무의 이전 등) 법 제16조제1항에 따라 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이전되거나 상속된다.1. 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무를 양도한 경우에는 그 양수인2. 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 사망한 경우에는 그 상속인3. 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 합병한 경우에는 그 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인4. 설립과정 중에 있는 법인의 발기인이 점용ㆍ사용허가를 받은 후 해당 법인이 설립된 경우에는 그 법인