질문: 30세대 이상의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 건축허가를 받은 자가 「주택법」 제22조에 따른 매도청구 등을 할 수 있는지 여부(「건축법 시행규칙」 제6조 등 관련)
답변: 「건축법」 제11조제1항본문에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 같은 조 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제9조제1항본문에서는「건축법」 제11조제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행규칙 제6조제1항에서는 건축허가 신청 시에 제출하여야 하는 서류로 건축할 대지의 범위에 관한 서류(제1호), 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2), 건축할 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였음을 증명하는 서류(제1호의3) 등을 규정하고 있으며, 같은 항 제1호의2 각 목 외의 부분 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류(제1호의2다목) 등으로 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 호 다목 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류와 관련하여「건축법」 제11조에 따라 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 건축허가를 받아 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 대지의 소유권에 관한 사항은 「주택법」 제15조를 준용한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「주택법」 제15조제1항에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 각 호에 따른 승인권자에게 사업계획의 승인을 받도록 규정하면서, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 사업계획의 승인 대상에서 제외하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하도록 규정하면서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우(제1호)나 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우(제2호) 또는 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우(제3호)에는 주택건설대지의 소유권 확보의무에 대한 예외를 규정하고 있으며, 「주택법」 제22조제1항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 사업계획 승인을 받은 사업주체는 같은 항 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자에게 그 대지를 시가로 매도할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 사업계획 승인을 받은 사업주체는 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자가 있는 곳을 확인하기가 현저히 곤란한 경우에는 전국적으로 배포되는 둘 이상의 일간신문에 두 차례 이상 공고하고, 공고한 날부터 30일 이상이 지났을 때에는 같은 법 제22조에 따른 매도청구 대상의 대지로 보도록 규정하고 있는바,이 사안은 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정을 근거로 하여, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받은 자가 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정은 종래 “「주택법」 제16조를 준용한다”로 되어 있던 구 「건축법 시행규칙」(2016. 8. 12. 국토교통부령 제353호 주택법 시행규칙 전부개정령 부칙 제3조제3항에 따라 개정되기 전의 것을 말함) 제6조제1항제1호의2다목 단서의 규정을 개정한 것인데, 현행 「주택법」이 사업계획 승인(제15조)과 대지의 소유권 확보(제21조)를 별도로 규정하고 있는 것과 달리 구 「주택법」(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제16조에서는 사업계획 승인(제1항)과 대지의 소유권 확보(제4항)를 함께 규정하고 있었던 점에 비추어 볼 때, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서는 「주택법」 제15조에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 자가 확보하여야 하는 소유권에 대해서 규정하고 있는 같은 법 제21조를 준용하도록 한 규정이라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 상대방에게 의무를 부과하는 규정의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 처분 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이며(대법원 2006. 6. 2. 선고 2006도2665 판결 등 참조), 국민의 권리를 제한하는 법규정은 엄격하게 해석해야 할 것인바(법제처 2012. 9. 12. 회신, 12-0442 해석례 참조), 「주택법」이 사업계획 승인을 얻은 사업주체에게 주택건설사업에 필요한 대지를 그 소유자로부터 매수할 수 있게 하는 매도청구권을 부여한 것은 주택의 건설ㆍ공급을 통하여 국민의 주거안정과 주거수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업주체로 하여금 그 대지 소유자의 의사에 반하여 그 재산권을 박탈할 수 있도록 특별히 규정한 것이므로 그 실질이 「대한민국헌법」 제23조제3항의 공공수용과 같다고 볼 수 있으므로 그 요건과 절차에 대해서는 대지 소유자를 보호하는 입장에서 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008다12453 판결참조).그런데, 「건축법」 제11조제11항제1호 단서에 따르면 같은 조 제1항에 따라 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 해당 대지의 소유권을 확보하여야 하므로, 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호의2다목 본문에 따라 대지의 소유권을 증명하는 서류를 제출하여야 하나, 같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호의2다목 단서는 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하여 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 건설ㆍ공급하는 경우 「주택법」 제54조제1항 각 호 외의 부분에 따라 「주택법」에 따라 주택을 공급하여야 하기 때문에 대지의 소유권에 관하여 「주택법」의 규정을 준용하는 것이라고 할 것이므로, 같은 법 제21조에 따른 소유권 확보에 관한 사항 외에 같은 법 제22조 및 제23조에 따른 매도청구에 관한 사항까지 준용할 수 있다고 해석하는 것은 대지 소유자의 재산권을 침해하는 확대해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 「건축법 시행규칙」 제6조제1항제1호의2다목 단서 중 “「주택법」 제15조를 준용한다”라는 규정을 근거로 하여, 「주택법 시행령」 제27조제1항에 따른 호수 또는 세대수 이상으로 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하기 위하여 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받은 자는 「주택법」 제22조 및 제23조에 따른 매도청구를 할 수 없다고 할 것입니다.