질문: 토지거래허가구역 안에서 관계 법령에 따라 개발·이용행위가 제한되거나 금지된 토지를 현상 보존의 목적으로 매수하려는 자에 대하여 거주지 제한 요건이 적용되는지 여부(「부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령」 제10조제2항제2호 등 관련)
답변: 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」(이하 “부동산거래신고법”이라 함) 제11조제1항 전단에서는 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함함)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당함)하는 계약(예약을 포함하며, 이하 “토지거래계약”이라 함)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제12조에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은같은 법 제11조에 따른 허가신청이같은 법 제12조각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가해야 한다고 규정하면서 같은 조 제1호에서는 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당되지 않는 경우를 규정하고 있으며, 같은 호 사목에서는 허가구역이 속한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시 또는 군(이하 “특별시등”이라 함)에 거주하고 있는 자의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령으로 정하는 용도에 이용하려는 경우를 규정하고 있습니다.
그리고,「부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령」(이하 “부동산거래신고법 시행령”이라 함) 제10조제2항에서는 부동산거래신고법 제12조제1호사목에서 “대통령령으로 정하는 용도에 이용하려는 경우”란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 관계 법령에 따라 개발ㆍ이용행위가 제한되거나 금지된 토지로서 국토교통부령으로 정하는 토지에 대하여 현상 보존의 목적으로 토지를 취득하려는 경우를 규정하고 있는바,이 사안은 부동산거래신고법 시행령 제10조제2항제2호에 따라 개발ㆍ이용행위가 제한되거나 금지된 토지를 현상 보존의 목적으로 매수하려는 자가 토지거래계약 허가를 받기 위해서는 그 매수자가 허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 부동산거래신고법 제12조제1호사목에서는 “허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있는 자의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령으로 정하는 용도에 이용하려는 경우”라고 규정하고 있는데, 일반적으로 “∼로서”는 지위, 신분 또는 자격을 나타내는 격 조사로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 어떤 용어를 “A로서 B”라고 사용하는 경우, “A라는 요건을 갖춘 것 중 B 요건을 갖춘 것”을 의미한다고 할 것인바(법제처 2012. 5. 11.회신 12-0258 해석례및 법제처 2010. 1. 22회신 09-0400 해석례참조), 부동산거래신고법 제12조제1호사목에 따른 허가기준은 ① “허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있는 자의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 용도일 것”과 ② “대통령령으로 정하는 용도일 것”이라는 두 가지 요건을 모두 갖추어야 한다고 할 것입니다.
그리고, 부동산거래신고법 제12조제1호 각 목에서는 토지거래계약의 허가기준을 자기의 거주용 주택용지로 이용하려는 경우(가목), 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하려는 경우(나목), 허가구역에 거주하는 농업인ㆍ임업인ㆍ어업인 등이 그 허가구역에서 농업ㆍ축산업ㆍ임업 또는 어업을 경영하기 위하여 필요한 경우(다목) 등 해당 허가구역에 거주하거나 이와 밀접한 관련이 있는 자의 실생활을 위해 필요한 경우로 한정하여 규정하고 있는바, 이러한 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 법 제12조제1호사목에서 “허가구역이 속한 특별시등에 거주하는 자의 일상생활과 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령으로 정하는 용도”의 의미를 “해당 특별시등에 거주하는 자의 일상생활과 경제활동에 필요한 용도”와 분리하여 부동산거래신고법 시행령 제10조제2항 각 호에서 규정하는 내용만으로 독립적으로 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 부동산거래신고법 제12조제1호 각 목 외의 부분에서는 “토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이” 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 토지거래를 허가하도록 규정하고 있으므로, 같은 호에 따른 토지거래계약 허가기준은 토지거래계약을 체결하려는 당사자인 매수자가 갖추어야 하는 요건이라고 할 것이고, 같은 호 사목에 따른 “허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있는 자의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령으로 정하는 용도에 이용하려는 경우”에서 일상생활과 통상적인 경제활동에 이용하기 위하여 해당 토지를 필요로 하는 주체가 그 토지를 대통령령으로 정하는 용도로 이용하려는 주체와 다르다고 보기는 어려우므로, 부동산거래신고법 제12조제1호사목의 규정은 허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있는 “매수자”가 자신의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 용도로서 대통령령으로 정하는 용도로 이용하려는 경우를 의미한다고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
아울러, 부동산거래신고법령에서 토지거래허가제도를 규정한 입법 취지는 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에 대한 토지의 투기적인 거래를 방지하여 정상적인 거래질서를 형성하려는 것인바(대법원 2013. 12. 26. 선고, 2012다1863 판결례 참조), 만일 부동산거래신고법 시행령 제10조제2항제2호에 따라 개발ㆍ이용행위가 제한되거나 금지된 토지를 현상 보존의 목적으로 취득하려는 경우, 토지의 매수자가 반드시 해당 허가구역이 속한 특별시등에 거주하지 않아도 된다고 해석한다면, 개발이익이나 지가상승 등을 목적으로 외지인(外地人)이 해당 토지를 취득하는 등 토지거래허가제도의 입법 취지를 무력화시킬 수 있다는 점에서, 부동산거래신고법 시행령 제10조제2항제2호에 따른 개발ㆍ이용에 제약을 받는 토지에 대해서는 허가구역이 속한 특별시등에 거주하는 자에게만 제한적으로 토지 거래를 허용하도록 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부동산거래신고법 시행령 제10조제2항제2호에 따라 개발ㆍ이용행위가 제한되거나 금지된 토지를 현상 보존의 목적으로 매수하려는 자가 토지거래계약 허가를 받기 위해서는 그 매수자는 허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있어야 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항부동산거래신고법 시행령 제10조제2항제2호에 따라 토지를 취득하려는 경우, 그 토지 매수자가 “허가구역이 속한 특별시등에 거주하고 있어야 하는지” 여부에 대하여 불분명한 측면이 있으므로, 이에 대한 입법적인 보완이 필요합니다.