질문: 민간 사업시행자의 재결 신청 요건이 토지소유자 등의 재결 신청 청구 시에도 적용되는지 여부(「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제30조 등 관련)
답변: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제28조제1항 및 제30조제1항과「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제22조제4항ㆍ제5항에서는 수용 보상과 관련하여 사업시행자와 토지소유자 및 관계인(이하 “토지소유자등”이라 함)에게 각각 재결 신청권을 부여하는 것이 아니라 사업시행자에게는 재결 신청권을 부여하고 토지소유자등에게는 재결 신청 청구권을 부여하는 체계를 취하고 있습니다.
그리고 재결 신청 청구권은 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자등의 이익을 보호함과 동시에 수용 당사자 간의 공평을 기하기 위한 제도로서,(각주:대법원 1993. 8. 27. 선고 93누9064 판결례참조) 1971년 1월 19일 법률 제2293호로 개정된「토지수용법」에서 사후적으로 추가된 것입니다.
그렇다면 재결 신청 청구권은 재결 신청권을 전제로 하는 부수적ㆍ보완적 권리로서 주된 권리인 재결 신청권의 행사가 가능한 경우에 재결 신청 청구권 행사의 효력도 발생한다고 보아야 하므로, 이 사안에서 토지소유자등의 재결 신청 청구가 있더라도산업입지법 제22조제4항에 따른 요건을 충족하여 재결 신청권의 행사가 가능해지기 전까지는 재결을 신청할 수 없다고 보는 것이 타당합니다.
또한산업입지법 제22조제4항의 입법 취지는 같은 법 제16조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 사업시행자 및 그와 공동으로 개발사업을 시행하는 자를 제외한 사업시행자(이하 “민간 사업시행자”라 함)의 경우 공익보다는 사적 영리추구가 우선인 점을 고려해 엄격한 수용권 부여 기준을 정한 것으로(각주: 의안번호 제1805858호 산업입지 및 개발에 관한 법률 일부개정법률안(2009. 9. 3. 이주영의원 등 10인 발의) 국회 심사보고서 참조) 민간 사업시행자가 일정기준(개발구역 토지면적의 100분의 50) 이상의 토지에 대한 소유권을 토지소유자등과의 “협의”를 통해 취득한 경우에만 나머지 토지에 대해서 “재결”을 통해 소유권을 취득할 수 있도록 한 것입니다.
그런데 만약 토지소유자등의 재결 신청 청구가 있는 경우에는 산업입지법 제22조제4항에 따른 요건의 충족 여부와 상관없이 재결 신청이 가능하다고 보면, 위와 같이 토지수용권을 제한하기 위해 특별히 마련된 같은 항의 입법 취지가 재결 신청에 아무런 제한이 없는 상태에서 재결 신청 청구에 대하여 규정하고 있는 일반규정인 토지보상법 제30조제1항에 의해 훼손될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 산업입지법 제22조제5항에 따라 준용되는 토지보상법 제30조제3항에서는 민간 사업시행자가 토지소유자등으로부터 재결 신청의 청구를 받고 60일이 경과할 때까지 재결 신청을 하지 않으면 지연 가산금을 지급하도록 하고 있는바, 이 사안에서 산업입지법 제22조제4항에 따른 요건을 충족하기 전까지는 재결 신청을 할 수 없다고 해석한다면 장기간 동안 그 요건을 충족하지 못할 경우 민간 사업시행자가 부담해야 하는 지연 가산금이 지나치게 늘어날 수 있어 부당하다는 의견이 있습니다.
그러나 토지보상법 제30조제3항에 따른 지연 가산금은 토지소유자등으로부터 재결 신청의 청구를 받은 사업시행자가 재결 신청에 아무런 장애가 없음에도 불구하고 합리적 이유 없이 이를 지연하고 있는 경우 금전적 제재를 가함으로써 재결 신청을 간접적으로 강제하려는 것이므로, 이 사안과 같이 민간 사업시행자의 토지수용권을 제한하기 위한 산업입지법 제22조제4항으로 인해 재결 신청을 할 수 없는 경우 등 합리적 이유 없이 재결 신청을 지연했다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 지연 가산금이 발생하지 않는다고 보아야 한다는 점(각주:대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결례참조)에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항토지보상법 제30조에 따른 토지소유자등의 재결 신청 청구와 산업입지법 제22조제4항에 따른 민간 사업시행자의 재결 신청과의 관계(각주: 민간 사업시행자가 토지소유자등으로부터 재결 신청 청구를 받은 경우에도 산업입지법 제22조제4항에 따른 요건을 충족해야만 재결을 신청할 수 있는 것인지, 만약 그렇다면 그 요건을 충족하지 못해 재결 신청이 지연되고 있는 경우 지연 가산금의 산정 방법은 어떻게 되는지 여부 등)를 산업입지법에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「산업입지 및 개발에 관한 법률」제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.② 제1항을 적용할 때 제7조의4제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조제5항 각 호 외의 부분 단서, 제7조제6항, 제7조의2제6항 또는 제8조제4항에 따라 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지등의 세부 목록을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다)에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조제1항 및 같은 법 제28조제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.④ 제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제16조제1항제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다.⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다.제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다.③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다.