질문: 산림청 임도 설치 시의 재해영향평가 협의 기준(「자연재해대책법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 「자연재해대책법 시행령」 별표 1제2호 비고 제1호에서 규정하고 있는 보조사 “거나”는 어느 것이 선택되어도 차이가 없는 둘 이상의 일을 나열할 때 사용하는 보조사라는 점에서,(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 ) 같은 호 비고 제1호는 문언의 일반적인 의미에 따라 임도 설치 사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상이거나 길이가 4킬로미터 이상인 경우 중 하나에만 해당하면 재해영항평가의 협의 대상이 된다고 해석할 수 있는 반면, 위 규정에 따른 “부지면적”과 “길이”를 별개의 기준으로 보고 같은 표에서 정하고 있는 재해영향평가 대상 사업의 성질에 따라 면적 기준 또는 길이 기준 중 하나만을 적용하려는 의미로 해석할 여지도 있는바, 이와 같이 법령의 문언이 다의적으로 해석될 수 있는 경우에는 해당 법령의 입법 취지와 목적을 고려하여 체계적ㆍ논리적으로 해석함으로써 그 의미를 확정할 필요가 있습니다.
(각주: 법제처 2016. 7. 25.회신 16-0133 해석례및대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )먼저「자연재해대책법 시행령」 별표 1의 입법연혁을 살펴보면, 구「자연재해대책법 시행령」(2008. 2. 22. 대통령령 제20640호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 별표 1 제2호사목에서 4킬로미터 이상의 임도만을 사전재해영향성검토협의(각주: 「자연재해대책법」이 2017. 10. 24. 법률 제14912호로 일부개정되면서 개발사업의 경우 사전재해영향성검토협의가 재해영향평가 협의로 개정됨 ) 대상으로 규정하고 있었고, 2008년 2월 22일 개정된 대통령령 제20640호 자연재해대책법 시행령 일부개정령에서는 위 규정을 유지하면서 별표 제2호에 비고 제1호를 신설하여 협의 기준을 부지면적이 5천제곱미터 이상이거나 임도 설치의 경우 길이가 4킬로미터 이상인 경우로 규정하였습니다.
그런데 2008년 2월 22일 개정된 대통령령 제20640호 자연재해대책법 시행령 일부개정령은 행정계획 및 개발사업의 효율적 수행을 위하여 사전재해영향성검토협의 실시 대상 범위를 실질적으로 필요한 범위로 조정하려는 취지에서 사전재해영향성검토협의의 실시 대상을 한정하거나 제외하는 내용으로 개정된 것임(각주: 2008. 2. 22. 대통령령 제20640호로 일부개정된 「자연재해대책법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조 )에 비추어 볼 때, 같은 영 별표 1 제2호 비고 제1호는 길이 기준에 미달하더라도 면적 기준에 해당하면 사전재해영향성검토협의를 받도록 기준을 강화하기 위한 것이 아니라 같은 호 사목에서 4킬로미터 이상인 임도만을 협의 대상으로 정하고 있는 것을 확인하는 차원에서 규정하였다고 보아야 합니다.
한편 2008년 9월 26일 개정된 대통령령 제21044호 자연재해대책법시행령 일부개정령 별표 1 제2호사목에서는 종전 규정 중 “4킬로미터 이상” 부분은 삭제되었으나 이는 임도 설치에 대한 같은 목과 같은 호 비고 제1호의 중복된 기준을 정리하려는 취지로 보일 뿐, 그 외에 임도의 설치에 대해서도 면적기준을 적용하도록 정책을 변경한 것으로 볼 만한 사정이 없고, 같은 호 비고 제1호 중 임도에 대한 기준은 이후 개정되지 않고 현행 「자연재해대책법 시행령」까지 유지되고 있음에 비추어 볼 때, 임도에 대해서는 면적 기준과는 별개로 길이 기준을 적용하는 것이 위와 같은 개정 취지와 입법 연혁에 부합하는 해석입니다.
아울러 「자연재해대책법 시행령」 제6조제2항의 위임에 따른 「재해영향평가등의 협의 실무지침」(행정안전부고시) Ⅲ. 제2장 2.3 사업 유형별 평가대상지역 설정에서는 면적개념과 선개념으로 재해영향평가 대상 지역을 구분하고 있고, 선개념 사업에서 면적개념을 적용해야 하는 대상을 고속도로 휴게소, 철도역사와 같이 면적이 큰 부대시설 중 별도의 저감시설이 필요한 경우로 국한하도록 하고 있으며, 같은 지침 Ⅳ. 제1장 사업 개요에서도 소규모 재해영향평가 대상을 면적개념 사업과 선개념 사업으로 구분하면서 4킬로미터 이상 10킬로미터 미만인 임도를 선개념 사업으로 규정하고 있는바, 이러한 고시 내용에 비추어 볼 때 사업의 성격에 따라 면적과 길이를 구분하여 평가 방법을 적용하는 것이 재해영향평가의 전체 체계라고 할 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 길이 4킬로미터 미만의 임도를 설치하는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상인 경우, 해당 사업은 재해영향평가의 협의 대상이 아닙니다.
※ 법령정비 권고사항재해영향평가 협의를 해야 하는 개발사업의 범위를 판단할 때 임도에 대해서는 면적 기준이 아니라 길이 기준이 적용된다는 점을 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고 제1호에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞자연재해대책법제5조(재해영향평가등의 협의 대상) ① 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 하여야 하는 개발계획등은 다음 각 호와 같다.1. 국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발2. 산업 및 유통 단지 조성3. 에너지 개발4. 교통시설의 건설5. 하천의 이용 및 개발6. 수자원 및 해양 개발7. 산지 개발 및 골재 채취8. 관광단지 개발 및 체육시설 조성9. 그 밖에 자연재해에 영향을 미치는 계획 및 사업으로서 대통령령으로 정하는 계획 및 사업② (생 략)③ 제1항에 따라 재해영향평가등의 협의를 하여야 할 개발계획등의 범위, 시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.자연재해대책법 시행령제6조(재해영향평가등의 협의 대상 및 협의 방법 등) ① 법 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 재해영향평가등의 협의를 요청하여야 하는 개발계획등의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다. 다만, 행정계획의 경우 행정안전부장관이 관계행정기관의 장으로부터 관계 법령에 따른 협의 요청을 받아 해당 행정계획에 관한 재해 영향을 검토한 경우에는 재해영향성검토 협의 절차를 이행한 것으로 보고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업의 경우에는 재해영향평가 협의 대상 사업에서 제외한다.1. 법 제55조제2항에 따른 재해복구사업2. 개별 법령에 따라 부지 조성이 끝났거나 시행 중인 지구에서 하는 개발사업② 행정안전부장관은 제1항의 재해영향평가등의 협의 대상인 개발계획등의 특성 및 해당지역과 주변지역의 입지여건을 고려하여 자연재해 경감을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 개발계획등별로 중점적으로 검토 및 평가하여야 할 항목 및 방법 등에 관한 사항을 정하여 고시할 수 있다.[별표 1]재해영향평가등의 협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기(제6조제1항 관련)2. 개발사업구분대상 개발사업협의 시기사. 산지개발 및 골재채취1) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 임도 설치임도 설치 전비고1. 위 표의 개발사업 중 재해영향평가 협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가ㆍ승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정하며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립 승인의 경우에는 1만제곱미터) 이상이거나 길이가 2킬로미터(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 임도 설치의 경우에는 4킬로미터) 이상인 경우로 한다. 다만, 개발사업 부지의 전부가 법 제12조에 따른 자연재해위험개선지구 또는 법 제25조의3에 따른 해일위험지구에 포함되는 경우에는 모든 대상 개발사업에 대하여 재해영향평가 협의를 하여야 한다.