질문: 지방공사가 제한입찰에 의해 계약을 체결할 수 있는 사유의 범위(「지방공기업법」 제64조의2 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제20조제1항 등 관련)
답변: 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조),「지방공기업법」 제64조의2제3항본문에서 지방공사가 계약을 체결하려는 경우에는 일반경쟁의 방식으로 하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 계약의 목적ㆍ성질 및 규모 등을 고려하여 참가자의 자격을 제한할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제6항의 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제57조의8제1항에서는 입찰참가자의 자격을 제한하여 입찰(이하 “제한입찰”이라 함)에 부칠 수 있는 경우와 그 제한사항에 대하여 지방계약법 시행령 제20조를 준용하고 있는바, 예외규정에 해당하는「지방공기업법」 제64조의2제3항단서,같은 법 시행령 제57조의8제1항 및지방계약법 시행령 제20조에 따른 제한입찰 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것입니다(각주: 법제처 2023. 3. 24.회신 23-0206 해석례참조).그리고「지방공기업법」 제64조의2제3항은 계약 체결의 공정성ㆍ투명성을 확보할 수 있도록 일반경쟁을 원칙으로 하되, 예외적인 경우에 한하여 제한입찰 등을 통해 사업 운영의 효율성ㆍ신속성 등을 고려할 수 있도록 하려는 취지의 규정으로 보이고(각주: 2012. 12. 27. 의안번호 제1903134호로 발의된 지방공기업법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서 및 법제처 2011. 11. 17.회신 11-0631 해석례참조),같은 법 시행규칙 제23조의3에서 준용하는「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제17조에서는 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지방계약법 시행령 제13조에 따른 입찰 참가자격 외의 요건을 정하여 입찰참가를 제한해서는 안 된다고 규정하여 법령에 명시적인 규정이 있는 경우에만 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있다는 점을 명확히 하고 있는바, 이 점에서도 지방계약법 시행령 제20조제1항에 따른 제한입찰 사유는 법령의 문언에 명시된 사항을 넘어 함부로 유추 또는 확대하여 적용할 수 없다고 보아야 합니다.
나아가 “준용”은 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대하여 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용할 때 표현하는 방식이므로(각주: 법제처 2011. 10. 27.회신 11-0492 해석례참조), 어떠한 사안에 대하여 특정한 규정을 준용하려면 그 사안과 준용의 대상이 되는 규정이 규율하는 대상 사이에 성질이 유사하다는 점이 전제되어야 할 것이고,「지방공기업법」시행령 제57조의8제1항 단서에서도 성질에 반하지 않는 범위에서만 지방계약법 시행령의 규정을 준용한다는 점을 명시하고 있습니다.
그런데 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에서는 지방자치단체가 계약상대방으로부터 물품 또는 용역을 제공받고 그 대가를 지불하는 경우 즉, 지방자치단체가 ‘구매자’의 지위를 가지면서 비용을 ‘지출’하는 원인이 되는 계약인 물품 제조ㆍ구매 및 용역 계약을 체결하려는 경우에 입찰참가자격을 소기업 등으로 제한할 수 있도록 하는 규정인바, 지방공사가 그 소유의 상가를 임대하여 ‘공급자’의 지위에서 상가를 임대하면 계약상대방으로부터 임대료를 지불받는 경우 즉, 지방공사의 ‘수입’의 원인이 되는 계약을 체결하려는 경우까지「지방공기업법」시행령 제57조의8제1항 및 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호ㆍ제12호에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 보는 것은 입찰참가자격 제한 규정의 엄격해석 원칙 및 준용의 의미에 비추어 타당하지 않습니다.
또한「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제19조전단에서는 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재산의 매각ㆍ임대, 용역의 제공, 그 밖에 수입의 원인이 되는 계약에서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 계약상대자로 하여금 그 대가를 미리 내도록 하여야 한다”라고 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제25조제1항제5호바목에서는 수의계약을 할 수 있는 사유 중 하나로 “추정가격이 5천만원 이하인 임대차 계약(연액 또는 총액을 기준으로 추정가격을 산정한다) 등으로서 공사계약 또는 물품의 제조ㆍ구매계약이나 용역계약이 아닌 계약”을 규정하는 등지방계약법령에서는 ‘공사’, ‘물품’, ‘용역’, ‘임대차’에 관한 계약을 각각 구분하여 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도 ‘물품 제조ㆍ구매 또는 용역 계약’ 중 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우를 규정하고 있는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 및 제12호를 지방공사의 그 소유 상가 ‘임대’ 계약에 준용할 수 있다고 보기는 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우,「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수는 없습니다.
＜관계 법령＞지방공기업법제64조의2(회계처리의 원칙 등) ①ㆍ② (생 략)③ 공사가 계약을 체결하려는 경우에는 일반경쟁의 방식으로 하여야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질 및 규모 등을 고려하여 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다.④ㆍ⑤ (생 략)⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 회계처리, 계약의 기준 및 절차, 입찰참가자격의 제한 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.지방공기업법 시행령제57조의8(회계처리 등) ① 법 제64조의2제6항에 따른 회계처리, 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조 및 제31조의5와같은 법 시행령 제2조, 제6조, 제6조의2, 제7조부터 제32조까지, 제32조의2, 제33조부터 제42조까지, 제42조의3, 제42조의4, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제45조부터 제49조까지, 제51조, 제52조, 제54조부터 제56조까지, 제64조, 제64조의2, 제66조부터 제71조까지, 제71조의2, 제71조의3, 제72조부터 제75조까지, 제75조의2, 제76조부터 제78조까지, 제78조의2, 제79조, 제81조부터 제86조까지, 제87조부터 제89조까지, 제89조의2, 제90조부터 제92조까지, 제93조, 제94조부터 제97조까지, 제97조의2, 제98조, 제98조의2, 제99조, 제100조, 제100조의2, 제101조 및 제103조를 준용한다. 이 경우 “지방자치단체”는 “공사”로, “회계관계공무원”은 “회계관계담당자”로, “소속공무원”은 “소속직원”으로, “지방자치단체의 장”은 “공사의 사장”으로, “공무원”은 “직원”으로, “관계 공무원”은 “관계 직원”으로 본다.② (생 략)지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령제20조(제한입찰에 의할 계약과 제한사항 등) ① 법 제9조제2항에 따라 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우와 그 제한사항은 다음 각 호와 같다. 이 경우 제1호부터 제3호까지, 제5호 및 제6호의 제한사항별 제한기준은 행정안전부령으로 정한다.1. ∼ 10. (생 략)11.「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조의2제2항제1호에 따른 제한경쟁입찰 방법에 따라 물품 제조ㆍ구매 계약을 체결하는 경우에는 같은 항에 따른 공동사업에 참여한 소기업 또는 소상공인(해당 물품 등을 납품할 수 있는 소기업 또는 소상공인을 말한다)12. 다음 각 목의 구분에 따른 자로부터 추정가격이「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 정하여 고시하는 금액 미만인 물품 또는 용역(「엔지니어링산업 진흥법」 제2조제3호에 따른 엔지니어링사업 및 「건설기술 진흥법」 제2조제3호에 따른 건설엔지니어링은 제외한다. 이하 이 호에서 같다)을 제조ㆍ구매하는 경우가. 추정가격이 1억원 미만인 물품 또는 용역을 제조ㆍ구매하는 경우에는「벤처기업육성에 관한 특별조치법」 제2조제1항에 따른 벤처기업,「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인,「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업 또는「중소기업창업 지원법」에 따른 창업기업나. 추정가격이 1억원 이상인 물품 또는 용역을 제조ㆍ구매하는 경우에는「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업자②ㆍ③ (생 략)