질문: 생활소음 규제대상인 확성기에 의한 소음의 범위(「소음ㆍ진동관리법 시행규칙」 제20조제2항 등 관련)
답변: 「소음ㆍ진동관리법」 제2조제1호에서는 “소음”을 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용 등으로 인하여 발생하는 강한 소리로 정의하고 있고,같은 법 제21조제1항에서는 주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하기 위해 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음을 규제해야 한다고 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙에서는 생활소음의 규제대상 중 하나로 확성기소음을 규정(제20조제2항제1호)하면서 확성기의 경우 그 소음원을 “옥외설치”와 “옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우”로 구분하여 각각 생활소음 규제기준을 시간대(각주: 아침, 저녁(05:00~07:00, 18:00~22:00), 주간(07:00~18:00) 및 야간(22:00~05:00))별로 규정(별표 8 제1호)하고 있는바,이 사안의 임시확성기소음이 생활소음 규제대상인 확성기소음에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는「소음ㆍ진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음이「소음ㆍ진동관리법」 제21조제1항에 따른 ‘사업장 및 공사장 등’의 내외에 설치한 확성기의 사용으로 인해 발생하는 소음을 의미하는지, 아니면 ‘확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음’을 의미하는지를 검토해야 합니다.
먼저「소음ㆍ진동관리법」 제21조제1항에서는 규제대상 생활소음을 “사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음”으로 규정하고 있고, 이 때 그 “등”에는 달리 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석해야 할 것인데(각주: 법제처 2021. 11. 25.회신 21-0593 해석례참조), 같은 규정에서 생활소음이 발생하는 소음원(騷音源)으로 “사업장 및 공사장”을 예시사항으로 열거한 것은 ‘주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하는 데’ 지장을 초래하는 생활소음을 일정기간 동안 사업 등을 영위하면서 지속적으로 소음을 발생시키는 사업장ㆍ공사장 등의 장소에서 발생하는 소음으로서 그 소음을 규제기준(일정 데시벨) 이하로 유지할 필요가 있는 것으로 한정하려는 취지로 보아야 할 것인바, 같은 법 시행규칙 제20조제2항제1호의 확성기소음의 경우에도 그 위임 근거 규정인 같은 법 제21조제1항에 따른 ‘사업장, 공사장 등에서 발생하는 소음인지의 여부 및 생활소음으로서의 성질’과는 무관하게 확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음을 의미하는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
나아가「소음ㆍ진동관리법」에서는 생활소음의 규제기준을 위반한 자에 대해 작업시간의 조정, 소음 발생 행위의 분산ㆍ중지, 방음시설의 설치 등의 조치를 명령할 수 있도록 하고(제23조제1항), 조치명령을 받은 자는 조치명령을 이행하고 그 사실을 시장ㆍ군수등에게 보고하도록 하며(제23조제2항), 조치명령을 위반한 행위에 대해서는 위반행위의 횟수별로 행정처분을 부과하도록 하는 등(제49조) 일정기간 동안 지속적으로 소음을 발생시키는 자에 대한 제재수단을 두고 있는 한편, 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호에서 생활소음에 해당하는 확성기소음에 대한 규제기준을 “옥외설치” 또는 “옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우”로 각각 구분하여 규정하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 규제대상 생활소음으로서의 확성기소음은 확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음이 아니라,「소음ㆍ진동관리법」 제21조제1항에서 규정하고 있는 소음원인 사업장 및 공사장 등을 전제로 그 내외에 설치된 확성기에서 발생하는 소음으로 한정된다고 할 것입니다.
또한 형벌부과 또는 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주:대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례참조)인데,「소음ㆍ진동관리법」은 생활소음 규제기준을 초과하여 소음을 발생시킨 자에게 작업시간의 조정, 소음ㆍ진동 발생 행위의 분산ㆍ중지, 방음ㆍ방진시설의 설치 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고(제23조제1항), 그 명령을 위반한 자에 대하여 6개월 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 규정(제58조제4호)하고 있는바, 같은 법 시행규칙 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음을 확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음을 의미한다고 해석하는 것은 규제대상 생활소음을 “사업장 및 공사장 등”에서 발생하는 소음으로 규정하고 있는「소음ㆍ진동관리법」 제21조제1항의 문언 및 취지에 부합하지 않고 국민의 자유와 권리를 제한하는 사항을 법률의 근거 없이 확장하는 것이 되어 타당하지 않습니다.
더욱이「소음ㆍ진동관리법」 제21조와같은 장(제3장 생활 소음ㆍ진동의 관리)에 위치한같은 법 제24조제1항에서는 시장ㆍ군수등은 이동소음의 원인을 일으키는 기계ㆍ기구(이하 “이동소음원”이라 함)로 인한 소음을 규제할 필요가 있는 지역을 이동소음 규제지역으로 지정하여 이동소음원의 사용을 금지하거나 사용 시간 등을 제한할 수 있다고 규정하면서,같은 법 시행규칙 제23조제1항에서는 이동소음원의 종류를 이동하며 영업이나 홍보를 하기 위해 사용하는 확성기(제1호), 행락객이 사용하는 음향기계 및 기구(제2호) 등으로 규정하고 있는바, 이처럼 확성기에 의해 발생하는 소음의 경우에도 그 소음원이 특정 장소에 고정되어 있지 않고 이동하는 경우에는 이를 생활소음이 아닌 이동소음으로 분류하여 그 규제대상 지역을 지정하는 방식으로 별도로 규제하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호에서는 확성기소음의 규제기준을 확성기가 “옥외설치”된 경우와 “옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우”로 구분하여 달리 정하면서, “설치”라는 용어를 사용한 점을 고려하면 규제대상 생활소음으로서「소음ㆍ진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음은 일정한 사업장, 공사장 그 밖에 이와 유사한 장소를 전제로 그 내외에 설치된 확성기를 통해 지속적으로 발생되는 소음으로 한정된다고 보는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.
따라서 임시확성기소음은 생활소음의 규제대상인「소음ㆍ진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항임시확성기소음에 대한 규제의 필요성, 적절한 규제방식 등을 정책적으로 검토하여 소음ㆍ진동관리법령에 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
소음ㆍ진동관리법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “소음(騷音)”이란 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용 또는 공동주택(「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택을 말한다. 이하 같다) 등 환경부령으로 정하는 장소에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리를 말한다.2. ～ 11. (생 략)제21조(생활소음과 진동의 규제) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음ㆍ진동(산업단지나 그 밖에 환경부령으로 정하는 지역에서 발생하는 소음과 진동은 제외하며, 이하 “생활소음ㆍ진동”이라 한다)을 규제하여야 한다.②제1항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정한다.소음ㆍ진동관리법시행규칙제20조(생활소음ㆍ진동의 규제) ① (생 략)② 법 제21조제2항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제 대상은 다음 각 호와 같다.1. 확성기에 의한 소음(「집회 및 시위에 관한 법률」에 따른 소음과 국가비상훈련 및 공공기관의 대국민 홍보를 목적으로 하는 확성기 사용에 따른 소음의 경우는 제외한다)2. 배출시설이 설치되지 아니한 공장에서 발생하는 소음ㆍ진동3. 제1항 각 호의 지역 외의 공사장에서 발생하는 소음ㆍ진동4. 공장ㆍ공사장을 제외한 사업장에서 발생하는 소음ㆍ진동③법 제21조제2항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제기준은 별표 8과 같다.[별표 8]생활소음ㆍ진동의 규제기준(제20조제3항 관련)1. 생활소음 규제기준[단위 : dB(A)]대상 지역시간대별소음원아침, 저녁(05:00～07:00,18:00～22:00)주간(07:00～18:00)야간(22:00～05:00)가. 주거지역, 녹지지역, 관리지역 중 취락지구 ㆍ주거개발진흥지구 및 관광ㆍ휴양개발진흥지구, 자연환경보전지역, 그 밖의 지역에 있는 학교ㆍ종합병원ㆍ공공도서관확성기옥외설치60이하65 이하60 이하옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우50 이하55 이하45 이하공장50 이하55 이하45 이하사업장동일 건물45 이하50 이하40 이하기타50 이하55 이하45 이하공사장60 이하65 이하50 이하나. 그 밖의 지역확성기옥외설치65 이하70 이하60 이하옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우60 이하65 이하55 이하공장60 이하65 이하55 이하사업장동일 건물50 이하55 이하45 이하기타60 이하65 이하55 이하공사장65 이하70 이하50 이하＜관계 법령＞