질문: 경기도 오산시ㆍ토지적성평가를 하지 않을 수 있는 도시개발사업의 범위(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제21조 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데, 국토계획법 시행령 제21조제2항제3호바목에서는 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때 토지적성평가를 실시하지 않을 수 있는 경우 중의 하나로 도시개발사업을 규정하고 있을 뿐, 도시개발사업의 범위를「도시개발법」 제4조제1항단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 한정하여 규정하고 있지 않고, 같은 항 본문에 따라 도시개발구역을 지정하려고 개발계획을 수립하는 도시개발사업은 제외하도록 규정하고 있지도 않은바, 도시개발사업이라면 도시개발구역 지정과 개발계획 수립 중 어느 절차가 먼저 있었는지와 무관하게 국토계획법 시행령 제21조제2항제3호바목에 따라 기초조사에 포함될 토지적성평가를 하지 않을 수 있는 경우에 해당함이 문언상 분명합니다.
그리고 도시개발사업 시 도시개발구역으로 지정할 수 있는 지역의 기본적인 범위는「도시개발법」 제3조제5항과그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제2조에서 규정하고 있는데(각주: 「도시개발법」 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역 지정을 먼저 할 수 있는 지역을 규정한 같은 법 시행령 제6조제1항의 경우 같은 영 제2조에서 규정한 지역에 전부 포함됨.), 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 도시개발구역으로 지정할 수 있는 지역 중에서 자연녹지지역, 생산녹지지역 및 도시지역 외의 지역의 경우에는 광역도시계획(각주: 국토계획법 제2조제1호에 따른 “광역도시계획”을 말하며, 이하 같음.) 또는 도시ㆍ군기본계획(각주: 국토계획법 제2조제3호에 따른 “도시ㆍ군기본계획”을 말하며, 이하 같음.)에 의해 “개발이 가능한 지역에서만 국토교통부장관이 정하는 기준에 따라 지정해야 한다”고 규정하여, 원칙적으로 도시ㆍ군관리계획 입안 시 토지적성평가의 생략이 가능하도록 별도로 규정된 용도지역인 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 해당하는 경우(각주: 「도시개발법 시행령」 제2조제1호가목ㆍ나목 및 국토계획법 시행령 제21조제2항제3호다목 참조) 또는 이미 토지에 대한 일정한 조사나 토지적성평가가 이루어진 후 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획이 수립된 지역(각주: 국토계획법 제13조제1항 및 같은 법 제20조제2항 참조)에 해당하는 경우에 도시개발구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그런데 토지적성평가가 개별 토지의 환경적ㆍ사회적 가치를 평가함으로써 도시ㆍ군관리계획 등을 입안하는 경우에 정량적ㆍ체계적인 판단 근거를 제공하기 위해 실시하는 조사로서, 해당 토지의 개발 또는 보전 여부를 판단하는 데에 활용되는 것이라는 점에 비추어 보면(각주: 「토지의 적성평가에 관한 지침」(국토교통부 훈령 제1465호) 1-3-2. 및 1-3-3.(1) 참조), 국토계획법 시행령 제21조제2항제3호바목에서 토지적성평가를 실시하지 않을 수 있는 경우 중 하나로 도시개발사업을 열거한 것은 앞서 살펴본 바와 같이 토지적성평가가 생략된 지역에 해당하는 경우이거나 도시개발사업 대상 토지의 개발ㆍ보전 여부를 판단하기 위하여 필요한 자료가 이미 마련되어 있는 경우 등에는국토계획법령에 따른 토지적성평가를 실시하지 않음으로써 도시ㆍ군관리계획과 관련하여 소요되는 비용과 시간을 줄일 수 있도록 하려는 취지라고 보는 것이 타당하고, 도시개발법령에서 관련 내용에 대하여 도시개발구역 지정과 개발계획 수립 중 어느 절차가 선행하는지를 기준으로 특별한 차이를 두어 규정하지 않고 있는 이상 토지적성평가 제외 대상에 해당하는지 여부에 차이를 두어 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
아울러「도시개발법」 제4조제1항에서는 지정권자가 도시개발계획을 수립하고 도시개발구역을 지정하는 것을 원칙(본문)으로 하되, 예외적으로 대통령령으로 정하는 지역에 해당하는 경우 등에만 개발계획 수립 전에 도시개발구역을 지정할 수 있도록 규정(단서)하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제6조제1항에서는같은 영 제2조에 따라 도시개발구역을 지정할 수 있는 지역 중 자연녹지지역(제6조제1항제1호), 도시지역 외의 지역(제6조제1항제3호) 등 상대적으로 해당 토지의 개발ㆍ보전 여부에 대한 신중한 판단이 요구되는 지역을 규정한 것으로 보이는바,「도시개발법」 제4조제1항단서에 따른 도시개발사업의 경우에만 토지적성평가를 하지 않을 수 있다고 보게 되면, 원칙적이고 일반적인 절차에 따라 도시개발사업을 진행하는 경우 토지적성평가를 실시해야 하는 반면, 오히려 토지의 개발ㆍ보전 여부에 대하여 상대적으로 신중한 판단이 요구되는 경우에는 관련 절차를 생략할 수 있다는 불합리한 해석이 될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서국토계획법 제27조제4항 및같은 법 시행령 제21조제2항제3호바목에 따라 기초조사에 포함되어야 하는 토지적성평가를 하지 않을 수 있는 도시개발사업은「도시개발법」 제4조제1항단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 한정되지 않습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률제13조(광역도시계획의 수립을 위한 기초조사) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 광역도시계획을 수립하거나 변경하려면 미리 인구, 경제, 사회, 문화, 토지 이용, 환경, 교통, 주택, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 중 그 광역도시계획의 수립 또는 변경에 필요한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 조사하거나 측량(이하 “기초조사”라 한다)하여야 한다.② ～ ⑥ (생 략)제27조(도시ㆍ군관리계획의 입안을 위한 기초조사 등) ① 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우에는 제13조를 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 입안하는 경우에는 그러하지 아니하다.② (생 략)③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따른 기초조사의 내용에 토지적성평가와 재해취약성분석을 포함하여야 한다.④ 도시ㆍ군관리계획으로 입안하려는 지역이 도심지에 위치하거나 개발이 끝나 나대지가 없는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하면 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 기초조사, 환경성 검토, 토지적성평가 또는 재해취약성분석을 하지 아니할 수 있다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제21조(도시ㆍ군관리계획의 입안을 위한 기초조사 면제사유 등) ① (생 략)② 법 제27조제4항에서 “대통령령으로 정하는 요건”이란 다음 각 호의 구분에 따른 요건을 말한다.1.ㆍ2. (생 략)3. 토지적성평가를 실시하지 아니할 수 있는 요건: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우가. ～ 마. (생 략)바.「도시개발법」에 따른 도시개발사업의 경우사. ～ 자. (생 략)4. (생 략)도시개발법제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 제2항에 따라 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.② ～ ⑦ (생 략)＜관계 법령＞