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질문: 「농지법」 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지를 같은 법 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하지 않고 제3자에게 무상사용하게 할 수 있는지(「농지법」 제23조제1항제6호 등 관련)
답변: 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「농지법」 제6조제1항에서는 원칙적으로 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다”고 규정하면서 같은 조 제3항에서 “법 제23조제1항제1호부터 제6호까지의 규정에 따라 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우에는 제6조제1항 또는 제2항에도 불구하고 임대하거나 무상사용하게 하는 기간 동안 농지를 계속 소유할 수 있다”고 그 예외를 규정하고 있으며,같은 법 제23조제1항각 호 외의 부분에서는 “같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 없다”고 규정하면서 그 예외 사유 중 하나로 같은 항 제6호에서 “법 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지를 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우”라고 규정하고 있는바,같은 법 제23조제1항제6호에서 해당 농지를 “임대”하는 경우와 “무상사용”하게 하는 경우에 대하여 그 위탁 대상이나 요건을 달리 정하고 있지 않으므로 두 경우 모두 한국농어촌공사에 위탁해야 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 있는 예외사유에 해당하는 것이 문언상 분명합니다.
그리고「농지법」 제3조제1항에서는 농지에 관한 기본 이념으로 농지는 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 규정하고 있고,같은 법 제6조 및 제23조제1항에서는 농지는 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하게 하면서 제23조제1항제1호부터 제6호까지의 사유에 해당하는 예외적인 경우에만 농지를 소유하면서 그 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 있도록 하고 있으므로, 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 있는 제23조제1항 각 호의 사유를 해석함에 있어서는 엄격하고 제한적으로 해석해야 할 것(각주: 법제처 2020. 7. 13.회신 20-0172 해석례, 법제처 2021. 5. 12.회신 21-0147 해석례참조)인바,같은 법 제23조제1항제6호의 경우 한국농어촌공사에 위탁해야 한다는 것은같은 법 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지의 임대나 무상사용을 허용하기 위한 요건으로서 임대뿐만 아니라 무상사용의 경우에도 해당 요건을 갖춰야 한다고 보아야 하고,같은 법 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지를 한국농어촌공사에 위탁하여 무상사용하게 하는 경우에만 같은 법 제23조제1항제6호에 따라 농지를 무상사용하게 할 수 있는 경우에 해당한다고 엄격히 해석하는 것이 농업경영을 하는 자만 농지를 소유하도록 한 「농지법」의 원칙과 예외규정의 엄격해석 원칙에 비추어 타당하다고 할 것입니다.
아울러 구「농지법」(각주: 2023. 8. 16. 법률 제19639호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제23조제1항제6호에서는 “제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지”를 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우라고 규정하고 있던 것을 2023년 8월 16일 법률 제19639호로「농지법」을 일부개정하면서같은 법 제23조제1항제6호에서 “제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지”를 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우로 개정하였는데, 그 취지는 한국농어촌공사의 농지임대수탁제도 등이 농지 투기수단으로 활용되는 것을 방지하기 위해 3년 이상 소유한 농지에 한해 임대차 또는 사용대차(각주: 「농지법」 제23조는 조제목을 ‘농지의 임대차 또는 사용대차’라고 하고 있고, 사용대차란 당사자 일방이 상대방에게 무상으로 사용, 수익하게 하기 위한 것(「민법」 제609조)인바,「농지법」 제23조에서 임대차에 대해서는 ‘임대’, 사용대차에 대해서는 ‘무상사용’이라는 용어를 사용하고 있음)가 가능하도록 하기 위한 것으로 설명하고 있어(각주: 2022. 10. 31. 의안번호 2118000호로 발의된 농지법 일부개정법률안 주요내용 참조) 한국농어촌공사에 위탁하는 경우에만 사용대차가 가능한 것으로 전제하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서「농지법」 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지를같은 법 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하지 않고 제3자에게 무상사용하게 할 수 없습니다.
농지법제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.② (생 략)③ 제23조제1항제1호부터 제6호까지의 규정에 따라 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우에는 제1항 또는 제2항에도 불구하고 임대하거나 무상사용하게 하는 기간 동안 농지를 계속 소유할 수 있다.④ 이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다.제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 없다.1. ∼ 5의2. (생 략)6. 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지 중 3년 이상 소유한 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 무상사용하게 하는 경우7. ∼ 9. (생 략)② 제1항에도 불구하고 농지를 임차하거나 사용대차한 임차인 또는 사용대차인이 그 농지를 정당한 사유 없이 농업경영에 사용하지 아니할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 임대차 또는 사용대차의 종료를 명할 수 있다.＜관계 법령＞
질문: 농지 소유자의 배우자가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우에도 농지 소유자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 있는지 여부(「농지법 시행령」 제24조제1항제5호 등)
답변: 먼저「농지법」 제6조에 따르면 농지는 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하는 한편,같은 법 제23조제1항제3호에서는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 있는 경우 중 하나로 ‘질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유’로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우를 규정하고 있는데, 이 때 농지 소유자가 농업경영에 종사하지 아니하게 되는 사유로 열거하고 있는 ‘질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임’은 모두 해당 농지 소유자 본인에게 발생한 사유를 의미한다고 할 것인바, ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유’도 특별한 규정이 없는 한 농지 소유자 본인에게 발생한 사유로 한정된다고 보아야 할 것입니다.
그런데「농지법 시행령」 제24조제1항제5호에서는「농지법」 제23조제1항제3호의 “그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유”를 “임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우”로 규정하고 있을 뿐, ‘농지 소유자의 배우자’가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우도 포함되는 것으로 규정하고 있지 않은바, ‘농지 소유자의 배우자’가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우는「농지법」 제23조제1항제3호 및같은 법 시행령 제24조제1항제5호에 포함되지 않는다고 보는 것이 그 문언 및 체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
그리고 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것이고(각주: 법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례및대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례참조),「농지법」에서는 농지는 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따르며 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유ㆍ이용되어야 하고 투기의 대상이 되어서는 안 된다는 것을 기본 이념(제3조)으로 규정하면서, 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 원칙적으로 농지를 소유하지 못하도록 하고(제6조), 농지의 임대나 무상사용도 원칙적으로 금지(제23조)하는 등 농지가 농업경영 목적 외로 사용되지 않도록 엄격히 제한하고 있는바(각주: 1994. 11. 1. 의안번호 제140850호로 발의된 농지법 제정안 국회 농림수산위원회 심사보고서 참조), 농지의 임대 및 무상사용 금지 원칙에 대한 예외 사유에 해당하는같은 법 시행령 제24조제1항제5호에 ‘농지 소유자’ 본인이 아닌 그 배우자가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우까지 포함되는 것으로 확장해석하는 것은 예외규정의 엄격해석 원칙 및 「농지법」의 기본이념에 비추어 타당하지 않습니다.
더욱이「농지법 시행령」 제24조제1항제5호는 2020년 8월 11일 대통령령 제30925호로 구「농지법 시행령」이 일부개정될 당시 신설된 규정으로, 개정 당시 입법자료에서는「농지법 시행령」 제24조제1항제5호를 ‘모자건강의 보호’를 위해 ‘농지 소유자’가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우에는 예외적으로 농지의 임대ㆍ무상사용을 허용하기 위한 것임을 명시(각주: 2020. 8. 11. 대통령령 제30925호로 일부개정된 농지법 시행령 일부개정령 개정이유 참조)하고 있는바, 같은 호는 ‘농지 소유자 본인’과 그 자녀의 건강 보호를 위해 ‘임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 농지 소유자 본인’이 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니할 수 있도록 하기 위한 규정으로서, 농지 소유자의 배우자가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우는 같은 호에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 그 입법취지에 부합합니다.
따라서 ‘농지 소유자의 배우자’가 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우에는「농지법」 제23조제1항제3호 및같은 법 시행령 제24조제1항제5호에 따라 농지 소유자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 없습니다.
＜관계 법령＞농지법제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 무상사용하게 할 수 없다.1.ㆍ2. (생 략)3. 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우4. ∼ 9. (생 략)②ㆍ③ (생 략)농지법 시행령제24조(농지의 임대차 또는 사용대차) ① 법 제23조제1항제3호에서 “그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.1. ∼ 4. (생 략)5. 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우②ㆍ③ (생 략)
질문: 농지 소유 제한 규정의 적용 범위(「농지법」 제6조제1항 등 관련)
답변: 「농지법」 제2조제1호에서는 “농지”란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지(다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외함) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “농업인”이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3호에서는 “농업법인”이란「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다고 규정하고 있고,「농지법」 제2조제4호에서는 “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다고 규정하고 있으며,같은 법 제6조제1항에서는 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있는바,이 사안은 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 제한하고 있는「농지법」 제6조제1항이 기존의 농지를 매매 등을 원인으로 승계취득하는 경우에만 적용되는지, 아니면 농지가 아닌 토지를 소유하고 있는 자가 해당 토지를 개간하여 농지로 조성하는 경우에도 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「농지법」 제6조제1항에서는 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있을 뿐이고, 해당 규정에 따라 그 소유가 제한되는 농지의 범위를 매매 등을 원인으로 승계취득하는 기존의 농지로 제한하고 있지 않습니다.
그리고, 「농지법」 제6조제1항은 농민이 아닌 자의 “농지 취득”만을 규제할 경우에 발생할 수 있는 부재지주(不在地主)의 확산 문제 즉, 농민이 아닌 자의 농지 취득만을 규제할 경우에는 일단 농민으로서 농지를 적법하게 취득했다면 그 이후 이농(離農) 등의 사유로 농업에 종사하지 않게 되었더라도 해당 농지를 계속 소유할 수 있게 되어 농민이 아닌 자의 농지 소유가 증가될 수 있는바, 이러한 문제를 방지하기 위해 농민이 아닌 자는 농지의 취득뿐만 아니라 그 “소유 자체”를 금지하려는 것으로서(의안번호 제140850호 농지법안 국회 심사보고서 참조), 농민이 아닌 자의 농지 소유를 막아 국민의 식량공급 기반이 되는 한정된 자원인 농지가 투기의 대상이 아니라 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유ㆍ이용되도록 유도할 필요성은 농지가 아닌 토지를 개간하여 농지로 조성하는 경우에도 마찬가지로 존재한다고 할 것입니다(법률 제4817호 농지법 제정이유서 참조).아울러, 「농지법」 제6조제2항에서는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제24조제2항에 따라 한국농어촌공사가 그 소유 재산 중 간척지ㆍ임야 등 부동산을 농지의 용도로 개발하여 이용ㆍ임대ㆍ매도하기 위한 경우로서 그 개발사업지구에 있는 농지를 취득하여 소유하는 경우(제9호) 또는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따라 공유수면을 매립하여 만든 농지를 취득하여 소유하는 경우(제10호다목) 등에 해당하면 「농지법」 제6조제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 않더라도 농지를 소유할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 임야나 공유수면 등을 개간 또는 매립하여 농지로 조성하는 경우 「농지법」 제6조제1항이 적용될 수 있다는 것을 전제한 것이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 제한하고 있는 「농지법」 제6조제1항은 농지가 아닌 토지를 소유하고 있는 자가 해당 토지를 개간하여 농지로 조성하는 경우에도 적용된다고 할 것입니다.
질문: 농지에서 농업을 하면서 동시에 태양에너지 발전설비를 설치하는 경우 농지의 전용에 해당하는지 여부(「농지법」 제2조제7호 등 관련)
답변: 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여「농지법」에서는 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
그런데「농지법」 제2조제7호본문에서는 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 “농지의 전용”이라고 정의하고 있는바, 농지를 농업생산 또는 농지개량 외의 다른 용도로만 사용하는 경우와 농지를 농업생산 또는 농지개량의 목적으로 사용하면서 동시에 다른 용도로 사용하는 경우를 구분하고 있지 않으므로, 농지를 농업생산 또는 농지개량 외의 다른 용도로 사용하는 이상 농지의 전용에 해당한다고 보아야 하고, 명문의 근거 없이 같은 농지에서 농작물의 경작도 이루어지고 있다는 이유로 농지의 전용에 해당하는지 여부를 달리 판단할 수는 없습니다.
그리고「농지법」의 연혁법률인 구「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1996. 1. 1. 법률 제4817호로 타법폐지되기 전의 것)에서는 농지의 형질을 변경하거나 농지의 이용에 장해가 되는 시설 또는 구조물의 설치등으로 농지를 농작물경작 또는 다년성식물재배 이외의 목적에 사용하는 것을 농지의 전용이라고 정의하던 것을, 법률 제4817호로「농지법」을 제정하면서 형질 변경이나 시설 또는 구조물의 설치 없이 이루어지는 농지의 사용도 농지의 전용에 해당하도록 규정하여 농지의 전용을 폭넓게 정의하고 있습니다.
따라서 농지의 전용이 이루어지는 모습은 농지의 형질을 외형상 및 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 경우뿐 아니라 농지의 외형을 변경시키지 않으면서 다른 목적에 사용하는 경우를 포함(각주:대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 판결례참고 )한다는 점을 고려할 때, 이 사안과 같이 농지에서 농작물을 경작하면서 동시에 태양에너지 설비를 설치하는 경우에도 농지의 전용에 해당한다고 보아야 합니다.
만약 이와 달리 농지에서 농작물을 경작하면서 동시에 태양에너지 설비를 설치하는 경우 이를 “농지의 전용”에 해당하지 않는다고 본다면, 명목상 농지를 농업활동에 사용하는 이상 농지전용허가 등의 절차를 거치지 않고 각종 시설물을 농지에 설치할 수 있게 되어 식량생산과 생태환경 유지를 위한 공공재로서의 농지를 보전하려는 것을 목적으로 하는 「농지법」의 입법취지에도 반하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
＜관계 법령＞농지법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다.농지법 시행령제3조의2(농지개량의 범위) 법 제2조제7호 본문에서 "대통령령으로 정하는 농지개량"이란 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않는 것을 말한다.1. 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위2. 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위
질문: 농지전용허가를 받지 않고 농지를 건축물의 부지로 전용하여 건축물을 건축한 자로부터 해당 건축물 및 부지를 양수한 양수인에게 「농지법」 제42조제1항에 따른 원상회복을 명할 수 있는지(「농지법」 제42조제1항 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조)인데,「농지법」 제42조제1항에서는 “그 행위를 한 자”에게 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인은 “그 행위를 한 자”가 아니므로 같은 항에 따른 원상회복을 명할 수 있는 자가 아님이 문언상 분명합니다.
그리고 법령에서 처분의 대상을 명확히 규정하고 있는 경우 명문의 규정이 없는 한 이러한 대상의 범위를 확장할 수는 없는 것인바, 앞서 살핀대로「농지법」 제42조제1항에서는 “그 행위를 한 자”에게 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인 등에게 원상회복을 명할 수 있도록 하는 명문의 규정을 두고 있지 않고,「농지법」의 다른 규정에서도 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인 등을 농지 전용 행위를 한 자로 보거나, 원상회복을 명할 수 있도록 하는 대상에 포함시키는 규정을 두고 있지 않으므로, 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인에게 원상회복을 명할 수는 없다고 보아야 합니다(각주:대법원 2021. 11. 25. 선고 2021두41686 판결례참조).따라서 이 사안의 경우, 양수인에게같은 법 제42조제1항제1호에 따른 원상회복을 명할 수 없습니다.
＜관계 법령＞농지법제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우4.「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우5.「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우② (생 략)제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타 용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우② 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다.③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는「행정대집행법」을 적용한다.
질문: 농지전용협의를 마친 농지에 대한 불법전용산지에 관한 임시특례 적용에 있어 ‘농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류’의 제출 필요 여부(「산지관리법」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 「산지관리법」부칙 제2조제1항 및「산지관리법 시행령」부칙 제2조제2항제4호에 따라,「산지관리법」시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 5년 이상 계속하여「농지법」에 따른 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배 용도로 이용 또는 관리하고 있는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 되어 있습니다.
 이 경우「산지관리법 시행규칙」 제2조에 따라 별지 제50호서식의 불법전용산지신고서에 같은 조 제5호에 따른 ‘「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(이하 ‘농지취득자격 입증 서류’라 함)’를 첨부하여야 합니다.
 그 밖에「산지관리법」,같은 법 시행령및 시행규칙에서는 별도로 농지취득자격 입증 서류 제출 의무에 대한 예외를 규정하고 있지 않습니다.
또한, 농지나 과수원 등 농어업시설과 농림어업인이 자기 소유의 산지에서 실제 거주하고 있는 농가 주택에 한정하여 허용하고 있는「산지관리법」부칙 제2조의 취지에 비추어 보아도「산지관리법」부칙 제2조제1항에 따라 신고하는 경우,「산지관리법 시행규칙」 제2조제5호에 따른 농지취득자격 입증 서류의 제출을 요한다고 보는 것이 타당할 것입니다.
반면에「농지법」 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 마친 농지의 경우,같은 법 제6조제2항제8호 및같은 법 제8조제1항단서 및 같은 항 제1호에 따라 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있는 조항은 불법전용산지를 합법화하는 이 건「산지관리법」부칙 제2조와는 입법 목적을 달리하여 적용되지 아니한다 할 것입니다.
따라서,「농지법」 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지인 경우에도「산지관리법」부칙 제2조에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례를 적용받기 위하여는,「산지관리법 시행규칙」부칙 제2조제5호에 따른 ‘농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류’를 제출하여야 합니다.
질문: 높이가 3미터를 넘는 계단으로서 기타의 옥내계단에 설치하는 계단참의 유효너비 산정기준(「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제15조 등)
답변: 법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면서도, 법률의 입법 취지와 연혁 및 다른 법령과의 관계 등을 고려한 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 할 것인데(각주:대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례참조), 건축물방화구조규칙 제15조제1항제1호에서는 높이가 3미터를 넘는 계단에는 높이 3미터 이내마다 유효너비가 120센티미터 이상인 “계단참”을 설치하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 계단을 설치하는 경우로서 “계단 및 계단참”의 너비(옥내계단에 한정한다) 등은 각 호의 기준에 적합하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 제5호에서 기타의 옥내계단인 경우에는 계단 및 계단참의 유효너비를 60센티미터 이상으로 하도록 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 높이가 3미터를 넘는 계단으로서 기타의 옥내계단에 계단참을 설치해야 하는 경우 “계단참”의 유효너비 부분에 대하여 건축물방화구조규칙 제15조제1항제1호 또는 같은 조 제2항제5호의 규정 중 어느 기준이 적용되어야 하는지 판단하기 위해서는 해당 법령의 입법 취지, 조문의 규정 체계 및 규율 대상 등을 종합적으로 살펴보아야 할 것입니다.
먼저 건축물방화구조규칙은「건축법」 제49조등의 위임에 따라 건축물의 피난ㆍ방화(防火) 등에 관한 기술적 기준을 정하는 것을 목적으로 하는 규칙으로서, 그 내용을 해석함에 있어서는 건축물의 피난이나 방화라는 위임 취지를 충실히 실현할 수 있는 방향으로 해석해야 할 것인데(각주: 법제처 2016. 7. 25.회신 16-0133 해석례참조), 계단은 일반적인 상황에서는 층간 이동을 위한 용도로 사용되고 유사시에는 피난의 통로로도 사용되므로 위급 상황의 발생 시 피난목적 달성을 위해 충분한 너비를 확보할 필요가 있는바(각주: 법제처 2018. 12. 7.회신 18-0702 해석례참조), 건축물방화구조규칙 제15조제1항제1호는 이러한 계단의 용도를 실현할 수 있도록 건축물의 용도나 규모, 옥내외 등을 구분하지 않고 높이가 3미터를 넘는 계단이면 높이 3미터 이내마다 최소한 확보하여야 할 계단참의 유효너비를 120센티미터로 규정한 것으로서, 기타의 옥내계단이라 하더라도 높이가 3미터를 넘는 계단인 경우 해당 계단참의 유효너비는 120센티미터 이상으로 설치하는 것이 계단 이용자의 안전을 확보하기 위하여 그 유효너비에 대한 최소한의 기준을 정하고 있는 해당 규정의 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
그리고 건축물방화구조규칙 제15조에서는「건축법 시행령」 제48조제1항에 따라 연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물에 설치하는 계단의 설치기준에 관해 규정하면서, 제1항에서는 계단의 높이(제1호 및 제2호)나 너비(제3호)에 따른 계단참 또는 난간의 설치 의무 및 계단의 유효높이(제4호)에 관한 설치기준을 규정하고 있는 한편, 제2항에서는 제1항에 따라 계단을 설치하는 경우를 전제로, 초등학교(제1호), 중ㆍ고등학교(제2호), 문화 및 집회시설ㆍ판매시설 등(제3호),「산업안전보건법」에 따른 작업장(제6호) 등 각 계단이 설치되는 건축물의 용도나 규모(각주: 건축물방화구조규칙 제15조제2항제4호 참조)에 따른 계단 및 계단참의 유효너비, 계단의 단높이 및 단너비에 관한 설치기준을 규정하고 있는데, 이러한 규정 체계를 종합하면 건축물방화구조규칙 제15조제1항은 계단 그 자체의 높이나 너비에 따른 ‘계단참, 난간 등’의 설치기준을, 같은 조 제2항은 건축물의 용도나 규모에 따른 ‘계단 및 계단참의 유효너비 등’의 세부 설치기준을 정한 것으로 볼 수 있고, 높이가 3미터를 넘는 계단으로서 기타의 옥내계단인 경우 계단참의 유효너비에 대해서는 ‘건축물방화규칙 제15조제1항제1호에도 불구하고 같은 조 제2항제5호의 기준을 적용한다’거나 같은 조 제1항제1호의 적용을 배제하는 등의 규정을 별도로 두고 있지 않은바, 조문의 규정 체계와 규율 대상을 고려하면 이 사안과 같이 높이가 3미터를 넘는 기타의 옥내계단인 경우 건축물방화규칙 제15조제1항제1호와 같은 조 제2항제5호의 기준을 동시에 충족할 수 있도록 해석하여 계단참의 유효너비는 120센티미터 이상으로 설치하도록 하는 것이 합리적인 해석이라 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 계단참의 유효너비는 건축물방화구조규칙 제15조제1항제1호에 따라 120센티미터 이상으로 설치하여야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제15조제1항제1호 및같은 조 제2항제5호에 따른 계단참의 유효너비 기준의 적용관계를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
건축물의 피난ㆍ방화구조 등의 기준에 관한 규칙제15조(계단의 설치기준) ① 영 제48조의 규정에 의하여 건축물에 설치하는 계단은 다음 각호의 기준에 적합하여야 한다.1. 높이가 3미터를 넘는 계단에는 높이 3미터이내마다 유효너비 120센티미터 이상의 계단참을 설치할 것2. ～ 4. (생 략)② 제1항에 따라 계단을 설치하는 경우 계단 및 계단참의 너비(옥내계단에 한정한다), 계단의 단높이 및 단너비의 칫수는 다음 각 호의 기준에 적합해야 한다. 이 경우 돌음계단의 단너비는 그 좁은 너비의 끝부분으로부터 30센티미터의 위치에서 측정한다.1. ～ 4. (생 략)5. 기타의 계단인 경우에는 계단 및 계단참의 유효너비를 60센티미터 이상으로 할 것6.「산업안전보건법」에 의한 작업장에 설치하는 계단인 경우에는「산업안전 기준에 관한 규칙」에서 정한 구조로 할 것③ ∼ ⑧ (생 략)＜관계 법령＞
질문: 다가구주택의 세대 수 요건 적용기준(「건축법 시행령」 별표 1 등 관련)
답변: 「건축법」 제2조제2항에서는 건축물의 용도를 단독주택, 공동주택 등으로 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라같은 법 시행령 별표 1제1호에서는 단독주택을 단독주택(가목), 다중주택(나목), 다가구주택(다목), 공관(라목)으로 세분하고 있고, 같은 표 제2호에서는 공동주택을 아파트(가목), 연립주택(나목), 다세대주택(다목), 기숙사(라목)로 세분하여 규정하고 있습니다.
한편,「건축법 시행령」 별표 1제1호다목3)에서는 다가구주택의 요건으로 “19세대 이하가 거주할 수 있을 것”을 규정하고 있는바,이 사안은 하나의 대지에 두 동 이상으로 구성된 다가구주택을 건축하는 경우, 대지 내 모든 동의 세대 수를 합산하여 19세대 이하가 되어야 하는지, 아니면 동별 세대수가 19세대 이하이면 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「건축법 시행령」 별표 1제1호다목2)에서는 다가구주택의 요건으로 “1개 동의 주택으로 쓰이는 바닥면적(부설 주차장 면적은 제외함. 이하 같음)의 합계가 660제곱미터 이하일 것”이라고 규정하여 다가구주택의 바닥면적에 관해서는 그 요건을 각각의 동별로 갖추어야 함을 분명하게 규정하고 있습니다.
 이에 반해, 다가구주택의 세대 수에 대해서는 같은 목 3)에서 그 요건을 “19세대 이하가 거주할 수 있을 것”이라고 규정하고 있을 뿐 이를 각각의 동별로 산정하도록 규정하고 있지는 않습니다.
그리고, 용도별 건축물의 종류에 관한 「건축법」 제2조제2항 및 같은 법 시행령 별표 1에서는 다가구주택, 다세대주택, 연립주택 및 아파트를 “주택으로 쓰는 층수”와 “주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계”를 기준으로 구분하면서, 그 중 단독주택에 속하는 다가구주택에 대해서만 “세대 수에 관한 요건”을 추가적으로 규정하고 있는데, 이에 비추어 보면 다가구주택은 비록 공동주택과 같이 여러 세대가 거주할 수 있는 구조를 갖추었지만 세대 수가 일정 수준 이하로 제한되기 때문에 공동주택이 아닌 단독주택의 일종으로 분류된 것이라고 보아야 할 것입니다.
한편, 「건축법 시행령」 별표 1 제1호다목3)에서는 다가구주택의 요건으로 “19세대 이하가 거주할 수 있을 것”이라고 규정하고 있을 뿐, 다가구주택의 세대 수를 산정할 때 대지 내에 있는 모든 동의 세대 수를 합산하도록 하는 명문의 규정을 두고 있지 아니하므로, 다가구주택의 세대 수는 동별로 19세대 이하이면 된다는 의견이 있을 수 있습니다.
 그러나, 그와 같이 해석하는 것은, 하나의 대지에 동별로 19세대 이하인 다가구주택을 수십여 동 건축할 수도 있다는 결과가 되어 주택의 규모에 따라 단독주택과 공동주택을 구분하여 규율하고 있는 건축법령의 취지에 반할 뿐만 아니라, 건축법령상의 주택의 용도구분을 전제로 주택의 입지와 건설기준, 부대시설ㆍ복리시설의 설치범위, 주택의 공급조건ㆍ방법 및 절차 등을 규율하고 있는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「주택법」, 「주택건설기준 등에 관한 규정」, 「주택공급에 관한 규칙」 등 주택의 건설과 공급에 관련된 다수의 법령의 적용관계를 불분명하게 만든다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 하나의 대지에 두 동 이상으로 구성된 다가구주택을 건축하는 경우에는 대지 내 모든 동의 세대 수를 합산하여 19세대 이하가 되어야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항

○ 단독주택과 공동주택의 구분 체계, 다가구주택의 도입 취지 등을 고려하여 대지 내 다가구주택의 세대 수를 일정 수준으로 제한할 필요가 있으므로, 「건축법 시행령」 별표 1 제1호다목3)에서 그 세대 수의 판단 기준이 대지임을 명시하거나, 하나의 대지에 두 동 이상으로 구성된 다가구주택이 있는 경우에는 그 세대 수를 합산하도록 하는 규정을 두는 등의 방식으로 법령을 명확히 정비하여야 할 것입니다.
질문: 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자가 산지의 형질을 변경한 경우에도 산지복구 의무가 있는지 여부(「산지관리법」 제39조 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제1항본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제37조제1항제8호에서는 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분의 경우를 규정하고 있으며,같은 법 제39조제1항각 호 외의 부분에서는같은 법 제37조제1항각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받은 자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받은 자가 산지의 형질을 변경한 경우 산지를 복구해야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자도 산지의 형질을 변경한 경우「산지관리법」 제39조제1항에 따른 산지복구 의무가 있는지에 관한 것이라 하겠습니다(「산지관리법」 제39조제3항 또는 다른 법률에 따라 산지복구 의무가 면제되는 경우는 제외하며, 이하 같음).먼저, 법령을 해석할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서도 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).그런데, 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하고 있고(「산지관리법」 제1조), 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분의 경우에도 「산지관리법」상 산지전용허가기준에 따른 심사를 받으며(「산지관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제2항), 복구대상산지의 종단도 및 횡단도와 복구공종ㆍ공법 및 겨냥도가 포함된 복구계획서를 제출해야 하고(「산지관리법」 제14조제2항, 같은 법 시행령 제16조제1항 및 「산지관리법 시행규칙」 제12조제2항), 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용을 미리 예치하여야 한다는 점(「산지관리법」 제38조제1항)을 고려할 때, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 경우에도 산지복구 의무를 부담할 것을 「산지관리법」 체계상 전제하고 있다고 할 것이고, 산지복구 의무에 대해 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제된 경우와 「산지관리법」에 따라 산지전용허가를 받은 경우가 구분된다고 보기도 어려울 것입니다.
또한, 행정작용은 법률의 규정에 부합하게 이루어져야 한다는 원칙에 비추어 볼 때, 의제되는 인ㆍ허가에 관해서 규정하고 있는 법률(이 사안의 경우 「산지관리법」)에 그 인ㆍ허가(이 사안의 경우 산지전용허가)를 전제로 요구되는 별개의 다른 절차나 사항(이 사안의 경우 산지복구 의무)을 규정하고 있는 경우 그러한 다른 절차나 사항에 대해서 의제를 배제한다는 명시적인 규정이 없는 한, 해당 절차나 사항을 이행하여야 할 것인바, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 경우 그 법률 또는 「산지관리법」에서 산지복구 의무가 면제되는 것으로 본다는 의제 규정을 두고 있지 않은 이상, 「산지관리법」 제39조제1항에 따라 산지복구를 해야 한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다(법제처 2012. 2. 17.회신 11-0750 해석례참조).한편, 산지전용허가가 의제되었다는 이유로 「산지관리법」상의 산지전용허가와 관련한 모든 규정이 적용된다고 보기 어렵고, 같은 법 제39조제1항제1호에서 “제14조제1항에 따른 산지전용허가”라고 규정한 것을 고려할 때, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우에는 산지복구 의무를 배제하려는 입법 의도가 있었다고 볼 수 있으므로, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자가 산지의 형질을 변경한 경우에는 산지복구 의무가 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「산지관리법」 제39조제1항 각 호 외의 부분에서 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자를 그 대상에 포함하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서 포괄적으로 “산지전용을 하려는 자”라고 규정한 것은 산지전용 행위를 하려는 자를 모두 포함하려는 취지로 볼 수 있으며, 2010년 5월 31일 법률 제10331호로 일부개정되어 2010년 12월 1일 시행되기 전의 「산지관리법」 제39조제1항에서 “제37조제1항 각 호의 1에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 당해 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하여 행하는 산지전용의 목적사업, 토석의 굴취ㆍ채취가 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에 산지를 복구하여야 한다”고 규정하여 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 처분을 받은 경우(제37조제1항제8호)에도 산지복구의무가 있다는 취지로 규정하고 있던 것을 이후 현행 규정과 같이 개정한 취지는 산지일시사용 제도가 도입된 내용을 규정하면서 길고 복잡한 문장을 간결하게 하기 위한 것이고(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 일부개정되어 2010. 12. 1. 시행된 「산림보호법」 개정이유서 참조), 그 밖에 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 경우에는 산지복구 의무를 면제하기 위한 취지에서 개정하였다고 볼만한 아무런 자료가 없으며, 아울러 「산지관리법」 제39조에서 산지복구가 요구되는 경우(제1항)와 산지복구 의무를 면제할 필요가 있는 경우(제3항)를 명확하게 별도로 구분하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받은 자도 산지의 형질을 변경한 경우 「산지관리법」 제39조제1항에 따른 산지복구 의무가 있다고 할 것입니다.
질문: 다른 법률에 따라 의제된 산지전용허가의 산지전용기간이 만료되면 산지전용허가의 효력이 상실되는지 여부(「산지관리법」 제17조제1항 등 관련)
답변: 「산지관리법」 제14조제4항에서는 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라같은 법 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제16조제2항에서 산지전용협의요청에 대한 심사에 관하여 준용하는 같은 영 제15조제2항 본문에서는 산림청장등은 같은 조 제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 경계표시 확인 등 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이「산지관리법」 제18조의 허가기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한「산지관리법 시행령」 제16조제1항에서는 관계 행정기관의 장은「산지관리법」 제14조제4항에 따라 산지전용에 관하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 산지전용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 제출해야 한다고 규정하고 있는데,같은 법 시행령 제16조제1항의 위임에 따라 마련된같은 법 시행규칙 제12조제2항본문에서는 산지전용협의요청서에 첨부할 서류의 하나로 산지전용허가를 신청할 때 첨부할 서류인 같은 규칙 제10조제2항제1호가목에 따른 산지전용의 목적 및 사업기간 등을 포함한 사업계획서를 규정하고 있습니다.
이와 같은 관련 규정을 종합해 볼 때, 산지관리법령에서는 산지전용을 의제하기 위한 협의 시에도 산지전용허가의 신청을 받은 때와 같은 심사 기준 및 절차를 따르도록 하고 있는바,「산지관리법」 제17조제1항의 산지전용기간에 대한 규정은 산지전용허가의 경우뿐만 아니라 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에도 적용(각주: 법제처 2012. 2. 3.회신 11-0595 해석례참조)되며, 같은 항에 따라 정해진 산지전용기간이 만료되면 산지전용허가의 효력도 소멸한다고 보는 것이 타당합니다.
아울러「산지관리법」 제17조제1항에서 산지전용기간을 규정하고 있는 것은 산지전용으로 인하여 산림훼손이 장기간 방치되거나 이로 인하여 재해발생의 우려가 증가하는 것을 예방하고, 장기간의 산지전용으로 인한 자연경관의 훼손 등을 방지하는데 그 취지가 있다고 할 것인데, 이러한 취지는 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제된 경우라고 하여 달리 볼 것은 아니라는 점(각주: 법제처 2012. 2. 3.회신 11-0595 해석례참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 이 사안의 경우는 다른 법률에 따른 목적사업을 하기 위하여 산지전용허가를 의제받은 것이므로, 주된 행정처분 등의 실효성을 위하여「산지관리법」 제17조에 따른 산지전용기간이 만료되었더라도 의제받은 산지전용허가의 효력은 별도의 산지전용허가 취소처분이 없는 한 상실되지 않는다는 의견이 있습니다.
그러나 산지전용기간의 만료는「산지관리법」 제17조에 따라 산지전용허가 시 허가받은 산지전용기간이 연장허가를 받지 않고 만료되거나 연장허가를 받은 후 연장된 산지전용기간이 만료되어 더 이상 산지전용을 할 수 없게 되는 것으로서 법률 규정에 따라 직접 그 효과가 발생하는 반면, 산지전용허가의 취소는같은 법 제20조제1항에 따라 거짓이나 부정한 방법으로 산지전용허가를 받는 등 일정한 취소 사유가 있는 경우에 청문을 거쳐 해당 산지전용허가의 효력을 소멸시키는 제재적인 행정처분으로서「산지관리법」에서 둘을 명확하게 구분하고 있는 점(각주: 법제처 2011. 1. 13.회신 10-0458 해석례참조)에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제된 경우 그 의제 당시 결정된 산지전용기간이 만료되면 의제된 산지전용허가의 효력은 상실됩니다.
＜관계 법령＞산지관리법제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.②ㆍ③ (생 략)④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다.⑤ (생 략)제17조(산지전용허가 등의 기간) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고에 의하여 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간은 다음 각 호와 같다. 다만, 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우의 산지전용기간은 그 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다.1. 산지전용허가의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 허가기간으로 할 수 있다.2. (생 략)② ∼ ④ (생 략)