질문: 문화체육관광부ㆍ「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 지방자치단체 출자·출연기관이 「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 특별법에 따라 설립된 법인에 해당하는지 여부(「정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률」 제2조 등 관련)
답변: 정부광고법에서는 정부광고의 시행에 필요한 연간 계획을 수립하고(제3조제2항), 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 소요 예산, 내용, 광고물 제작 여부 등 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청해야 하는(제5조) 의무가 있는 자로 “정부기관” 및 “공공법인”을 규정하면서,같은 법 제2조제2호에서는 “공공법인”으로「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 “특별법에 따라 설립된 법인”을 규정하고 있는바,정부광고법에 따라 광고의뢰 의무가 있는 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당하는지 여부는 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키려는같은 법의 입법 목적과 법인의 설립근거가 되는 법률에서 해당 법인에게 공공적 역할이나 기능을 수행하도록 하고 있는지, 조직구성이나 활동에 대한 행정적 관리ㆍ감독 등에서「민법」이나「상법」등에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율하고 있는지, 국가나 지방자치단체의 재정적 지원 등이 있는지, 해당 법인에 대하여 광고의뢰 의무를 부여할 필요성이 있는지 등을 종합적으로 고려(각주:대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례및 법제처 2020. 4. 21.회신 20-0064 해석례참조)하여 판단할 필요가 있습니다.
그런데지방출자출연법은 지방자치단체가 출자(出資)하거나 출연(出捐)하여 설립한 기관의 운영에 필요한 사항을 정하여 그 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 높임으로써 지역주민에 대한 서비스 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서,같은 법 제4조제1항에 따르면 출자ㆍ출연기관의 설립에는 지방자치단체의 재정이 투입되고, 출자ㆍ출연기관은 문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업을 하거나 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업을 수행하는바,지방출자출연법에 따른 출자ㆍ출연기관은 공익적 성격을 가지고 있습니다.
그리고지방출자출연법에서는,같은 법 제7조제1항에 따른 출자ㆍ출연기관의 설립ㆍ운영의 타당성 등을 심의ㆍ의결하기 위하여 지방자치단체에 출자ㆍ출연기관 운영심의위원회를 두고(제6조제1항), 지방자치단체는 출자ㆍ출연기관을 설립하려는 경우 또는 대통령령으로 정하는 일정금액 이상을 추가로 출자하거나 전년보다 증액하여 출연하려는 경우에는 출자ㆍ출연기관의 설립ㆍ운영의 타당성 등에 대하여 검토한 후 심의위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 하며(제7조제1항), 지방자치단체가 출자ㆍ출연기관을 설립하려는 경우에는같은 법 제4조제3항에 따른 조례안을 입법예고하기 전에 원칙적으로 시ㆍ도지사는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 시ㆍ도지사와 협의해야 하고(제7조제2항),같은 법 제7조제1항에 따른 출자ㆍ출연기관의 설립 타당성 등에 대한 검토를 전문 인력 및 조사ㆍ연구 능력 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 전문기관에 의뢰하여 실시하여야 하는(제7조제3항) 등 출자ㆍ출연기관의 설립 요건을 엄격하게 규정하고 있습니다.
또한지방출자출연법에 따라 주무기관의 장(각주: 관계 법령에 따라 그 출자기관 또는 출연기관이 수행하는 업무와 관련한 사무를 관장하는 중앙행정기관의 장을 말함(지방출자출연법 제5조))이나 지방자치단체의 장은 원칙적으로 출자ㆍ출연기관의 임원을 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 요구할 수 있고(제9조), 지방자치단체의 장은 원칙적으로 출자ㆍ출연기관의 장과 경영 목표 등에 관한 사항이 포함된 성과계약을 체결하며(제11조), 지방자치단체는 출자ㆍ출연기관에 재정 지원을 할 수 있고(제20조), 지방자치단체의 장은 출자ㆍ출연기관의 임무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사(제26조)할 수 있으며, 행정안전부장관은 출자ㆍ출연 기관의 경영의 투명성과 재무건전성 확보를 위하여 지방자치단체의 장이나 출자ㆍ출연기관의 장에게 필요한 사항을 통보하게 하거나 관계 서류를 제출하게 할 수 있는바(제35조),같은 법에서는 출자ㆍ출연기관이 공공적 역할이나 기능을 수행할 수 있도록「민법」이나「상법」등에 따른 법인과 달리 조직 구성, 사업, 재정 지원 및 감독 등에 대한 사항을 구체적으로 규율하고 있습니다.
위와 같은지방출자출연법의 규정 및 체계, 출자ㆍ출연기관의 성격을 종합적으로 고려해 볼 때, 출자ㆍ출연기관은 그 설립 목적, 주요 업무와 사업 및 활동에 있어서 일반 법인과는 달리 지방자치단체의 주민의 복리 증진 및 지역경제 발전을 위한 사업 등을 효율적으로 수행하기 위하여 지방자치단체가 출자 또는 출연하여 설립한 법인으로서「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업에 준할 정도의 공공적 역할이나 기능을 수행한다고 볼 수 있는바,정부광고법 제2조제2호에 따른 “공공법인”에 해당한다고 보아야 합니다.
더욱이 “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말하는 것으로서(정부광고법 제2조제3호),정부광고법에서 특별법에 따라 설립된 법인을 포함한 “공공법인”에 대하여같은 법 제5조에 따라 소관업무에 관하여 홍보매체에 정부광고를 하려는 경우 정부광고에 필요한 사항을 명시하여 미리 문화체육관광부장관에게 요청하도록 의무를 부과하는 것은 정부광고의 효율성 및 공익성을 향상시키기 위한 것인바, 이와 같은정부광고법의 입법 목적을 달성하려면, 공공적 역할이나 기능을 수행하는 출자ㆍ출연기관도 공공법인에 해당한다고 보아 출자ㆍ출연기관이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 유료고지 행위에 대해서도 광고의뢰 의무를 부과함으로써 정부기관 또는 공공법인에 대한 광고의뢰 의무 부과의 실효성을 강화할 필요가 있습니다.
한편 출자ㆍ출연기관은「상법」,「민법」또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따라 설립되는 것이므로, “특별법”에 따라 설립된 법인으로 볼 수 없다는 의견이 있으나,지방출자출연법 제4조제1항에서 출자ㆍ출연기관의 설립 방식으로「상법」에 따른 주식회사나「민법」또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 설립할 수 있음을 규정하고, 출자ㆍ출연기관의 자본금 또는 재산 구성방법으로 그 전액을 지방자치단체가 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연할 수 있도록 규정하고 있는 것은 출자ㆍ출연기관의 설립 형태를「상법」에 따른 주식회사나「민법」또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인으로 하기 위한 것으로서, 출자ㆍ출연기관은 일반법인「상법」이나「민법」등에 따라 아무런 제한 없이 설립할 수 있는 것이 아니라지방출자출연법 제7조등에 따라 설립ㆍ운영의 타당성 검토 등의 엄격한 설립 요건을 거쳐야만 설립할 수 있으므로, 특별법인지방출자출연법 제4조도 출자ㆍ출연기관의 설립 근거로 보아야 하는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서지방출자출연법에 따른 출자ㆍ출연기관은정부광고법 제2조제2호에 따른 “특별법에 따라 설립된 법인”에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항정부광고법 제2조제2호에 따른 “공공법인”에지방출자출연법에 따른 출자ㆍ출연기관이 포함되는지를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “정부기관”이란「정부조직법」에 따른 국가기관,「지방자치법」 제2조제1항각 호에 따른 지방자치단체 및 같은 조 제3항에 따른 특별지방자치단체,「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감 및같은 법 제34조에 따른 하급교육행정기관을 말한다.2. “공공법인”이란「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정된 공공기관,「지방공기업법」에 따른 지방공기업 및 특별법에 따라 설립된 법인을 말한다.3. “정부광고”란 정부기관 또는 공공법인(이하 “정부기관등”이라 한다)이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다.4. (생 략)지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률제4조(지방자치단체의 출자ㆍ출연과 대상 사업 등) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자(외국인 및 외국법인을 포함한다)와 공동으로 출자하거나 출연하여「상법」에 따른 주식회사나「민법」또는「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다.1. 문화, 예술, 장학(？學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업2. 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업② 제1항에 따라 지방자치단체가 출자하거나 출연하는 비율을 산정할 때에 그 지방자치단체가 설립한 출자ㆍ출연 기관 또는 지방공기업이 출자하거나 출연한 경우에는 그 지방자치단체가 출자하거나 출연한 것으로 본다.③ 출자ㆍ출연 기관과 관련한 다음 각 호의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.1. 설립 목적2. 주요 업무와 사업3. 출자 또는 출연의 근거와 방법4. 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항제7조(출자ㆍ출연 기관의 설립ㆍ운영의 타당성 검토와 설립 전 협의 등) ① 지방자치단체는 출자ㆍ출연 기관(제2항제2호에 따라 협의를 하지 아니할 수 있는 출자ㆍ출연 기관을 포함한다)을 설립하려는 경우 또는 대통령령으로 정하는 일정금액 이상을 추가로 출자하거나 전년보다 증액하여 출연하려는 경우에는 출자ㆍ출연 기관의 설립ㆍ운영의 타당성 등에 대하여 검토한 후 심의위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. 이 경우 지방자치단체는 다음 각 호의 사항에 관하여 그 결과를 공개하여야 한다.1. 지방자치단체의 투자 및 사업의 적정성2. 주민복리에 미치는 효과3. 그 밖에 지역경제에 미치는 효과 등 대통령령으로 정하는 사항② 지방자치단체가 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우에는 제1항에 따른 절차를 거친 후 제4조제3항에 따른 조례안을 입법예고하기 전에 시ㆍ도지사는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 협의를 하지 아니할 수 있다.1. 다른 법률(「민법」 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률 」은 제외한다)에 출자ㆍ출연 기관의 설립 승인과 협의 등에 관한 규정이 있는 경우2. 그 밖에 출자하거나 출연하는 금액이 대통령령으로 정하는 기준에 미달하는 기관을 설립하려는 경우③ 지방자치단체는 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우 제1항에 따른 출자ㆍ출연 기관의 설립 타당성 등에 대한 검토를 전문 인력 및 조사ㆍ연구 능력 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 전문기관에 의뢰하여 실시하여야 한다.④ 제1항과 제2항에 따른 출자ㆍ출연 기관의 설립ㆍ운영의 타당성 등 검토 및 공개와 설립 전 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.