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질문: 지방자치법 제135조(공공시설)관련
답변: 가. 질의 가에 대하여

○「지방자치법」 제135조의 규정에 의하면, 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다고 되어 있고, 공공시설의 설치 및 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없는 경우에는 조례로 정한다고 되어 있으며,동법 제127조 및 제130조제1항의 규정에 의하면, 지방자치단체는 공공시설의 이용에 대하여 사용료를 징수할 수 있되, 사용료의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다고 되어 있고,「지방재정법」 제109조제2항의 규정에 의하면, 지방자치단체는 공공시설의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정할 경우에는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 지방자치단체외의 자에게 위탁하여 그 공공시설을 관리하게 할 수 있다고 되어 있는바, 일반적으로 공공시설은 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 영역에서 주민의 생활배려 및 복리증진이라는 공익 목적에서 당해 지방자치단체의 주민에게 이용권이 부여되는 지방자치단체의 모든 인적ㆍ물적 시설의 집합체(서비스 또는 조직을 포괄함)를 의미하는 것으로서 반드시 지방자치단체가 소유권을 취득하여 제공하여야 하는 것은 아니라 할 것입니다.

○ 이 사안의 경우 지방자치단체가 다른 지방자치단체 내에 소재한 사설납골시설에 대하여 최장 30년까지 사용계약을 체결하고 해당 주민들이 이를 독점적으로 이용하도록 하고 있는 점, 위 사용계약이 지방자치단체의 주민들의 복리증진을 위하여 체결된 것이라는 점, 조례에 의하면 해당 지방자치단체의 장이 묘지의 증가로 인한 국토의 훼손을 방지하기 위하여 다른 지방자치단체의 관할 내에 있는 사설납골시설을 명시하면서 장사시설을 설치ㆍ관리한다고 규정하고 있는 점, 지방자치단체와 사설납골시설 설치자와의 사용계약을 전제로 하여 납골시설의 이용가능기간, 이용가능자, 사용료 등 이용관계에 관한 전반적인 사항이 해당 지방자치단체의 조례로 규율되는 점, 납골시설 사용료를 당해 지방자치단체의 장이 징수하고 있는 점, 해당 지방자치단체의 장이 해당 납골시설의 설치ㆍ관리 및 운영에 관한 업무를 다른 기관에 위탁할 수 있도록 하면서 위탁할 경우 그 운영에 필요한 장비ㆍ자재 및 경비 등을 예산의 범위 안에서 수탁자에게 지원할 수 있도록 하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 당해 주민들의 전용납골시설로 이용하도록 하게 하기 위하여 지방자치단체가 다른 지방자치단체의 구역내에 설치된 사설납골시설의 설치자와의 사용계약에 의하여 확보한 납골시설은 그 실질상「지방자치법」 제135조제1항의 규정에 의한 공공시설에 해당한다 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여

○「지방자치법」 제135조제3항의 규정에 의하면, 공공시설을 그 지방자치단체의 구역밖에 설치할 때에는 관계 지방자치단체의 동의를 얻도록 하고 있는데, 이는 지방자치단체의 자치권은 그 지방자치단체의 관할구역 안에만 미친다는 것을 전제로 하면서 당해 지방자치단체의 구역밖에 자치권을 미치게 할 때에는 그 지방자치단체의 동의를 얻도록 한 것으로 볼 수 있습니다.

○ 당해 주민들의 전용납골시설로 이용하도록 하게 하기 위하여 지방자치단체가 사용계약에 의하여 확보한 다른 지방자치단체 내에 있는 사설납골시설은 앞에서 살펴본 바와 같이 공공시설에 해당한다 할 것이고, 이러한 형태의 공공시설의 설치는 자치권을 당해 지방자치단체의 구역밖에 미치게 하는 것과 동일하게 볼 수 있으므로, 이 경우에는「지방자치법」 제135조제3항의 규정에 의하여 사설납골시설을 관할하는 지방자치단체의 동의를 얻어야 할 것입니다.
질문: 「지방자치법」 제94조(사무의 관리 및 집행권) 관련 해석
답변: ○「지방자치법 제35조」 및 「제36조」에서는 지방의회의 권한으로 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의ㆍ확정, 기금의 설치ㆍ운용, 청원의 수리 및 처리 등에 대한 의결권과 의결안건의 심의와 관련된 서류제출요구권, 행정사무감사 및 조사권 등을 규정하고 있고, 「동법 제92조」 및 「제94조」에서는 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 사무를 통할하고, 당해 자치단체사무와 법령에 의하여 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행할 수 있는 권한을 규정하고 있습니다.

○ 이와 같이「지방자치법」에서는 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관인 지방의회와, 외부에 대하여 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관인 지방자치단체의 장을 독립된 기관으로 두고, 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있는바, 지방의회가 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배할 수는 없고, 특별한 규정이 없는 한「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없습니다(대법원 2000. 2. 23. 선고, 2000추67).

○ 이 사안에서 위법ㆍ부당한 행정행위 또는 불합리한 행정제도로 인하여 주민의 권리가 침해되거나 주민에게 불편 또는 부담을 주는 경우 그 시정 또는 개선을 요구하는 민원을 지방의회가 접수ㆍ처리하여 그 결과를 민원인에게 통지하도록 하는 등의 주민고충민원의 처리에 관한 절차를 규정한 조례안이「지방자치법 제92조」 및 「제94조」의 규정에 의한 지방자치단체의 장의 권한을 침해하는 지의 여부는 지방자치단체의 장이 권한행사를 통하여 시정 또는 개선될 수 있는 민원사항에 대하여 지방의회가 직접 접수ㆍ처리하도록 한다는 것이 어떤 의미인지에 대한 해석문제라고 할 것입니다.

○ 지방의회가 법령상 지방자치단체의 장의 직접적인 권한행사를 통하여 시정 또는 개선될 수 있는 민원사항을 지방의회가 직접 일정한 조치를 취하는 것은(실제 어떤 조치를 취할 수 있는지는 별론으로 하고),「지방자치법」상 지방의회의 권한의 범위를 벗어날 뿐만 아니라 지방자치단체의 의결기관과 집행기관과의 견제와 균형의 원리에 위배된다고 할 것이나,

○ 지방의회가 지방의회의 권한 행사를 통하여 시정 또는 개선될 수 있는 민원사항을 직접 처리하거나 지방자치단체의 장의 직접적인 권한행사를 통하여 시정 또는 개선될 수 있는 민원사항을 집행기관에 회부하여 일정한 조치를 취하도록 요구하는 것은 지방자체단체의 장의 권한을 침해하는 것이라고 할 수 없을 것입니다.

○ 따라서 의결기관인 지방의회가 주민의 권리를 침해하거나 주민에게 불편 또는 부담을 주는 집행기관의 위법ㆍ부당한 행위나 불합리한 행정제도의 시정 또는 개선을 요구하는 민원을 접수ㆍ처리하여 그 결과를 민원인에게 통지하도록 하는 등에 관한 절차를 규정한 조례안은 그것이 지방자치단체의 장에게 맡겨진 집행권을 지방의회가 직접 행사하는 것이 아니라면「지방자치법 제92조」 및 「제94조」의 규정에 의한 지방자치단체의 장의 권한을 침해하는 것은 아닙니다.
질문: 「지방재정법 시행령」 제78조(공공용재산) 관련
답변: ○「지방재정법 제72조제2항」 및 「동법 시행령 제78조제1항제1호나목」의 규정에 의하면, 지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산을 공공용재산으로 구분하고, 「동법 제82조제5항」 및 「동법 시행령 제87조제1호」의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거 등 공공용재산이 사실상 공공용으로 사용되지 아니하게 된 때에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 당해 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경 또는 폐지(당해 재산을 잡종재산으로 하는 것을 말한다)하여야 한다고 되어 있는 바,

○ 공공용재산은 도로, 광장, 공원, 하천, 영해와 그 부속물 등과 같이 일반공중의 자유로운 이용에 제공되는 공유재산을 말하는 것으로서, 특정 재산이 공공용재산에 해당하는지 여부는 해당 재산이 그 자체로 직접 일반공중의 공동사용에 이용되는지 여부, 전체적인 공유재산 관리측면에서 볼 때 공공용재산의 일부를 이루고 있어 일반공중이 공공용재산을 이용하는데 부대적으로 필요한 시설인지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다.

○ 더욱이 공공용재산을 비롯한 행정재산은 본래의 용도에 공여되지 아니하는 상태에 놓여 있는지 여부에 관계없이 용도폐지를 하지 않는 이상 잡종재산이 될 수 없으므로(대법원 1993.4.13. 선고 92누18528 판결), 해수욕장 입구의 상가건물이 현재행정재산 중 공공용재산으로 되어 있다면, 잡종재산으로 전환하기 위해서는 용도폐지가 이루어져야 할 것이며, 특정재산을 공공용재산으로 관리할 것인지 아니면 용도폐지하여 잡종재산으로 관리할 것인지는 해당 지방자치단체의 장이 공유재산심의위원회의 심의를 거쳐 결정할 사항이라 할 것입니다.

○ 따라서, 지방자치단체가 설치하여 관리하는 상가건물이 공공용재산인 해수욕장의 일부를 이루고 있고, 일반공중이 해수욕장을 이용함에 있어 동 상가건물이 필요하다는 점을 고려하여 해당 지방자치단체가 동 상가건물을 행정재산 중 공공용재산으로 관리하는 것이「지방재정법시행령 제78조」의 규정에 의한 공유재산 구분기준의 취지에 어긋나지 아니한다 할 것입니다.
질문: 지방재정법 시행령 제84조(공유재산관리계획)관련
답변: ○「지방재정법 제77조」의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 예산 편성 이전에 공유재산의 취득과 처분에 관한 관리계획을 수립하여 당해 지방의회의 의결을 얻어야 하는바, 이는 공유재산의 취득 및 관리가 지방재정에 미치는 영향이 크고 지역주민의 이해관계와 직결되는 사안이기 때문이라고 할 것입니다.

○ 한편,「지방재정법시행령 제84조제2항」에서는 공유재산의 관리계획에 포함하여야 할 사항을 1건당 예정가격이 일정금액 이상인 재산 또는 1건당 면적이 일정규모 이상인 토지의 취득ㆍ처분으로 규정하고, 「동조제3항」에서는 관리계획에 포함하지 아니하는 취득ㆍ처분을 규정하고 있는바, 「동조」의 신설(1995. 5. 16, 대통령령 제14646호) 취지가 지방자치단체의 장이 공유재산관리계획에 포함하여야 할 사항을 일정규모 이상의 재산 또는 토지의 취득ㆍ처분으로 한정하되, 토지수용 등 취득이나 처분 등이 법률의 규정에 의하여 의무화되어 있는 경우에는 포함하지 아니하도록 한 것임을 고려할 때, 관리계획에 포함하지 아니하는 취득ㆍ처분은 그 성격상 지방의회의 의결을 요하지 아니하고 집행기관에서도 관리ㆍ처분에 관한 재량을 발휘할 여지가 없는 것을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.

○「지방재정법시행령 제84조제3항 각호」의 규정에 의한 관리계획에 포함하지 아니하는 사항 중 제4호의 규정에 의한 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에관한 법률」에 의한 수용ㆍ손실보상 또는 환매를 통한 취득 또는 처분에 있어서, 처분의 경우에는 지방자치단체의 장의 의사와 관계없이「동법」의 규정에 따라 수용권을 가진 사업시행자에게 공유재산을 처분하는 것이므로 지방자치단체의 장이 재량을 발휘할 여지가 없으나, 공익사업의 시행을 위한 취득의 경우에는 당해 공익사업의 시행 여부가 지방자치단체의 장의 재량사항이므로 그 재량의 남용방지 등을 위하여 사전 계획수립 및 지방의회의 통제가 필요한 사항이라고 할 것입니다.

○ 따라서, 동호의 규정은 지방자치단체가「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 수용 등을 통하여 공유재산을 처분하는 경우를 의미하며, 지방자치단체가「동법」의 규정에 의하여 공유재산으로 취득하는 경우까지 의미하는 것은 아니라고 보아야 할 것이므로,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 규정에 의하여 수산물판매시설의 설치를 위한 부지를 취득하고자 하는 경우 당해 부지의 예정가액 또는 면적이「지방재정법시행령 제84조제2항 각호」의 어느 하나에 해당한다면「지방재정법 제77조」의 규정에 의하여 관리계획을 수립하고 지방의회의 의결을 얻어야 할 것입니다.
질문: 「지방세법」 제29조(납세의무의 성립시기) 관련 해석
답변: ○「지방세법 제29조제1항제1호 및 제2호」의 규정에 의하면, 취득세는 과세물건을 취득하는 때에, 등록세는 재산권 기타 권리를 등기 또는 등록하는 때에 납세의무가 성립하고, 「동법 제30조제1항제1호」의 규정에 의하면, 납세의무자가 과세표준과 세액을 지방자치단체에 신고 납부하는 지방세에 있어서는 이를 신고하는 때 그 세액이 확정되도록 되어 있습니다.

○ 취득세는 납세의무자가 스스로 과세표준과 세액을 정하여 신고하는 행위에 의하여 납세의무가 구체적으로 확정되고, 납세의무자의 신고행위가 중대하고 명백한 하자로 인하여 당연 무효로 되지 아니하는 한 취득세의 납세의무는 소멸되지 아니한다 할 것입니다.
 또한, 등록세는 재산권 기타의 권리의 취득, 이전, 변경 또는 소멸에 관한 사항을 공부에 등기 또는 등록하는 경우에 등기 또는 등록이라는 단순한 사실의 존재를 과세물건으로 하여 그 등기 또는 등록을 받는 자에게 부과하는 세금으로서 그 등기 또는 등록의 유ㆍ무효나 실질적인 권리귀속 여부와는 관계가 없는 것이므로, 등기 또는 등록명의자와 실질적인 권리귀속의 주체가 다르더라도 일단 공부에 등재되었던 등기 또는 등록이 사후에 원인무효로 말소된 경우에도 그 등기 또는 등록에 따른 등록세부과처분의 효력은 그것에 의하여 영향을 받지 아니합니다(대법원 1986. 2. 25. 선고 85누858 참조).

○ 따라서, 신고인이 스스로 과세표준과 세액을신고하는 행위에 의하여 확정되는 취득세의 경우에는 착오로 인한 등기명의인의 경정이 신고행위의 당연무효사유에 해당하는 중대하고 명백한 하자라고 할 수 없고, 등기라는 사실 그 자체를 과세물건으로 하는 등록세의 경우에는 착오로 인한 등기명의인의 경정이 있었다 하더라도 등기라는 사실이 존재하므로 이에 근거한 등록세의 부과처분은 유효하다고 할 것인바,

○ 개인이 부동산을 취득하여 자신의 명의로 등기한 후 취득세를 신고하고 등록세를 납부하였다면, 취득세의 과세표준과 세액을 신고한 때 및 등기를 한 때, 취득세 및 등록세가 확정되었다고 할 것이므로, 이미 성립된 취득세 및 등록세의 납세의무가 소멸되는 것이 아니므로 이 사안에서 이미 납부한 취득세 및 등록세는 환부대상이 되지 아니합니다.
질문: 「지방재정법 시행령」 제89조(영구시설물) 관련
답변: ○「국유재산법 제24조제3항」에서는 행정재산 및 보존재산의 사용 또는 수익허가를 받은 자는 관리청이 그 행정 또는 보존목적의 수행에 필요하다고 인정하는 시설물의 기부를 전제로 축조하는 경우를 제외하고는 그 허가받은 재산상에 건물 기타의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있고,「지방재정법시행령 제89조」에서는 「동조 각호」의 1에 해당하는 경우(기부를 조건으로 축조하는 경우 등)를 제외하고는 당해 지방자치단체의 장외의 자는 공유재산에 건물, 구거ㆍ교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있는데,「지방재정법시행령 제89조」에서 공유재산에 축조가 금지되는 시설의 범위에 “구거ㆍ교량 등 구조물”을 포함(2002. 11. 29, 대통령령 제17788호로 일부개정시 추가됨)하여 규정하고 있는 것은「국유재산법 제24조제3항」에서 적시하고 있는 영구시설물의 예시인 건물에 추가하여 또 다른 예를 적시하고 있는 것입니다.

○ 위 관련 법령에 의하면, 공유재산의 경우에는 “기부를 조건으로 축조하는 경우” 또는 “사용ㆍ수익허가 또는 대부를 받은 자가 공익상 필요하여 3년 이내의 기간동안 사용하기 위하여 자진철거 및 철거비용의 예치를 조건으로 축조하는 경우” 등의 경우에, 국유재산의 경우에는 “관리청이 그 행정 또는 보존목적의 수행에 필요하다고 인정하는 시설물의 기부를 전제로 축조”하는 경우에 각각 예외적으로공유재산 또는 국유재산에 영구시설물을 설치할 수 있는바 위 예외사항의 규정형태를 보면, 공유재산 또는 국유재산에 설치할 수 있는 영구시설물은 그 소유권이 국가 또는 지방자치단체로의 이전이 예정되어 있거나 철거비용의 예치 등으로 자진철거 등이 확보되어 있는 경우에 한정되어 있습니다.

○ 위와 같은 점을 고려할 때, 이 건 시설물이「지방재정법시행령 제89조」 및「국유재산법 제24조제3항」에서 적시하고 있는 영구시설물에 해당되는지 여부는 해당 시설물의 구조상 해체ㆍ철거 또는 운반 등이 용이한지 여부뿐만 아니라 자연그대로 방치하면 통상 영구적으로 존치할 것이 예정되는 시설물 중에서 공유재산 또는 국유재산의 관리기관에서 해당 영구시설물을 설치한 자의 협조가 없이는 직접 철거하기가 곤란하고, 또한 그 철거에 비용이 수반되는지 여부 등에 따라 결정된다고 할 것인바, 철탑 및 전주 등 전력수송시설물은 자연그대로 방치하면 영구적으로 존치하는 시설물에 해당하고, 공유재산 또는 국유재산의 관리기관에서 직접 철거하는 것이 기술상의 문제 등으로 어려우며, 그 철거에 상당한 비용이 수반되는 시설물에 해당하므로,「지방재정법시행령 제89조」 및「국유재산법 제24조제3항」의 규정에 의한 영구시설물로 보아야 할 것입니다.
질문: 지방재정법제14조(공공기관)관련
답변: ○「지방자치법 제154조의2제1항제3호」에서는 지방자치단체의 장인 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 상호간의 교류와 협력을 증진하고 공동의 문제를 협의하기 위하여 협의체를 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 「동조제2항 및 제4항」의 규정에 의하면 협의체를 설립한 때에는 당해 협의체의 대표자는 이를 지체없이 행정자치부장관에게 신고하여야 하며, 협의체의 설립신고와 운영 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있고, 이에 따라「지방자치법시행령 제54조의2」에서 지방자치단체의 장이 전국적 협의체를 설립한 때에 행정자치부장관에게 신고할 사항을 정하고 있는데, 이러한 법령의 규정에 의하여 설립된 것이 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회(이하 “시군구협의회”라 한다)이고, 그 설립목적은 해당 지방자치단체간의 협력을 증진시키고 지방자치의 건전한 발전에 공헌하기 위한 것(시군구협의회 회칙 제2조)이며, 주된 사업은 각 지방자치단체의 공동현안에 대한 정보교환 및 조사연구사업, 지방자치에 영향을 미치는 법령 및 국가정책에 관하여 의견개진 및 건의, 지방자치의 건전한 발전을 도모하기 위한 시책입안 및 개선방향 건의, 기타 시군구협의회의 목적을 달성하기 위하여 필요한 사항(시군구협의회 회칙 제4조)입니다.

○「지방재정법 제14조제1항」에서는 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부ㆍ보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 제한적으로열거하고 있는데, 그 취지는 지방재정이 열악한 현실에서 지방자치단체가 선심성 지출 등 방만한 재정운영을 하지 못하도록 하는데 있다 할 것이며, 「동조동항」에 규정된 공공기관의 개념은 「동조제2항」에서 대통령령으로 정하도록 위임하였고, 이에 따라 「동법 시행령 제24조제1항」에서는 공공기관의 개념을 “당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 권장하는 사업을 영위하는 법인 또는 단체로서 그 목적과 설립이 법령 또는 지방자치단체의 조례로 정한 기관을 말한다”고 규정하고 있습니다.

○ 위 관련법령을 살펴보면,「지방자치법 제154조의2」에서 시군구협의회의 설립 목적과 근거를 규정하고 있는 점에서 시군구협의회는「지방재정법시행령 제24조제1항」 후단의 요건을 갖추고 있고, 또한 시군구협의회는 해당 지방자치단체 상호간의 협력을 증진하고, 공동현안에 대한 정보교환 및 지방자치에 영향을 미치는 법령ㆍ국가시책에 관한 건의 등의 기능을 수행한다는 점에서「지방재정법시행령 제24조제1항」 전단의 요건을 충족하고 있다 할 것이므로,「지방자치법 제154조의2」의 규정에 의하여 설립된 시군구협의회는「지방재정법 제14조」 소정의 공공기관에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 「지방재정법」 제61조(계약의 방법) 관련
답변: ○「지방재정법」과 「동법 제63조」의 규정에 의하여 준용되는「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 계약에 관한 규정은 세입 또는 세출의 원인이 되는 계약을 체결함에 있어서 행정기관이 발주기관이 되는 형태의 계약에 적용되는 절차 등을 규정한 법령으로서 이 건의 경우에도「동법」의 적용을 받게 되는지를 살펴보아야 할 것인 바,「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서는 국가를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의하도록 하고 있고「지방재정법」은 이러한 사항을 준용하고 있으며, 이 건의 경우 계약에 관하여 특별한 규정을 둔 다른 법률로 거론할 만한 것이 없다는 점에서 볼 때 이 건의 경우에도「지방재정법제7장(제59조 내지 제63조)」의 계약에 관한 규정 및「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라야 할 것입니다.

○ 따라서 비록 상대방이 특정 계약의 제안을 하였더라도 이를 받아들여 계약을 체결할 것인지를 결정하는 것이 행정기관이라면 그 사정은 달라지지 아니하므로 계약방법 및 계약상대방의 결정은 위「지방재정법 제61조」의 규정 및 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제7조」의 규정에 의한 계약의 방법인 일반경쟁이나 제한ㆍ지명경쟁 또는 수의계약의 형태를 통하여 이루어져야 할 것입니다.
질문: 행정안전부장관이 주민자치회를 시범적으로 설치·운영하면서 읍·면·동장의 명칭을 주민자치회 사무국장 또는 지원단장으로 변경할 수 있는지 등(「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 부칙 제4조 등 관련)
답변: 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제20조에 따르면 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제22조제2항에 따르면 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으며,같은 법부칙 제4조에 따르면 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데,「지방행정체제 개편에 관한 특별법」부칙 제4조에 따라 행정안전부장관이 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영하는 경우, 현행「지방자치법」의 규정에도 불구하고 읍ㆍ면ㆍ동장의 명칭을 주민자치회 사무국장 또는 지원단장으로 변경하거나, 읍ㆍ면ㆍ동 소속직원에 대한 지휘ㆍ감독권자를 읍ㆍ면ㆍ동장에서 주민자치회장으로 변경할 수 있는지가 문제됩니다.
살피건대,「지방자치법」 제117조에 따르면 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 둔다고 규정하고 있고,같은 법 제119조에 따르면 자치구가 아닌 구의 구청장은 시장의, 읍장ㆍ면장은 시장이나 군수의,동장은 시장(구가 없는 시의 시장을 말함)이나 구청장(자치구의 구청장을 포함함)의 지휘ㆍ감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘ㆍ감독한다고 규정하고 있는데, 이는 지방자치단체의 행정구역에 두는 읍ㆍ면ㆍ동장의 명칭과 소속직원에 대한 지휘ㆍ감독권을 법률로 정한 것이어서, 읍ㆍ면ㆍ동장의 명칭을 변경하거나 그 권한을 변경하는 경우에는 역시 법률로써 하여야 할 것입니다.
또한, 현행「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제21조제1항에 따르면같은 법 제20조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능을 지방자치단체가 직접 수행하되, 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 주민자치회가 수행하는 업무로 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항(제1호), 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항(제2호), 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항(제3호)을 규정하고 있는바,이는 주민자치회가 설치되는 경우에도 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능은 원칙적으로 지방자치단체가 수행하되 필요한 경우 주민자치회가 그 사무의 일부를 위임 또는위탁받아 처리할 수 있도록 하려는 취지일 뿐, 주민자치회가 지방자치단체의 사무 일부를 처리한다고 하여「지방자치법」에서 정하고 있는 읍ㆍ면ㆍ동장의 명칭을 변경할 수 있거나 소속 직원에 대한 지휘ㆍ감독권한을 읍ㆍ면ㆍ동장에서 주민자치회장으로 이전할 수 있는 것은 아니라고 할 것이고, 주민자치회를 시범실시하는 경우에도 이와 달리 볼 이유는 없다고 할 것입니다.
한편,「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제5조에 따르면 지방자치제도의 개편과 지방자치단체의 사무배분, 지방분권 등에 관하여 이 법에 규정이 있는 경우에는 다른 법률에 우선하여 적용하도록 되어 있으므로, 주민자치회 제도를 실시하기 전에 시범실시를 통해 문제점을 미리 파악하고 그에 대한 보완방안을 마련하기 위해서는 현행「지방자치법」에 저촉되는 내용이라도 시범실시를 할 수 있다는 주장이 있을 수 있는바,만약,「지방행정체제 개편에 관한 특별법」에서 읍ㆍ면ㆍ동장의 명칭 및 지휘ㆍ감독권의 변경에 대해 규정하고 있다면특별법우선의 원칙에 따라「지방자치법」의 규정에도 불구하고 이를 적용하여야 할 것이지만, 그러한 명시적인 규정이 없는 경우에는 주민자치회의 설치 여부와 관계 없이 여전히 읍ㆍ면ㆍ동에는 읍ㆍ면ㆍ동장을 두어야 하고, 읍ㆍ면ㆍ동장은 읍ㆍ면ㆍ동 소속직원에 대한 지휘ㆍ감독권을 가진다고 할 것입니다.
따라서,「지방행정체제 개편에 관한 특별법」부칙 제4조에 따라 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영하면서, 현행「지방자치법」의 규정에도 불구하고 읍ㆍ면ㆍ동장의 명칭을 주민자치회 사무국장 또는 지원단장으로 변경하거나 읍ㆍ면ㆍ동 소속직원에 대한 지휘ㆍ감독권자를 읍ㆍ면ㆍ동장에서 주민자치회장으로 변경할 수는 없다고 할 것입니다.
질문: 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호(중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무의 수행 주체) 관련
답변: ○「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항에서는 경제자유구역 안의 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수행하는 사무 중 다음 각 호에 따른 사무는 시ㆍ도지사가 이를 직접 수행한다고 규정하고 있고, 같은 항 제10호에서는「수도법」 제11조 및 제65조에 의한 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무를 규정하고 있습니다.

○ 그리고 2006. 9. 27. 법률 제7995호로 부분개정된「수도법」(이하 “종전 「수도법」”이라 함)에서 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 규정을 살펴보면, 종전「수도법」 제11조에서는 ① 물을 효율적으로 이용하기 위하여 다음 각 호의 1에 해당하는 시설물을 신축(증축ㆍ개축 또는 재축되는 부분이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 포함함. 이하 같음)하고자 하는 자는 단독 또는 공동으로 사용수량의 10퍼센트 이상을 재이용할 수 있는 중수도를 설치ㆍ운영하여야 하며, 중수도의 설치결과를 환경부령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보하여야 한다. ② 중수도의 시설기준 및 관리에 관한 사항과 제1항 본문의 규정에 의한 사용수량, 동항제1호 및 제2호에 의한 건축 연면적, 폐수 배출량의 산정 기타 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. ③ 국가 및 지방자치단체는 중수도를 설치한 시설물의 소유자에 대하여 그중수도의 설치 비용을 지원할 수 있으며, 지방자치단체는 조례가 정하는 바에 따라 수도 요금을 경감할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 의한 시설물을 신축하는 자가 중수도를 설치ㆍ운영하지 아니하는 경우 그 이행을 명할 수 있다고 규정하였고, 종전「수도법」 제65조제1항제1호에서는 제11조제1항에 위반하여 중수도를 설치하지 아니한 자는 1천만원 이하의 과태료에 처하도록 규정하고 있었습니다.

○ 그런데 그 후에「수도법」의 개정, 다른 법률(「하수도법」)로의 조문 이동과정이 있었기 때문에,「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호의 적용관계 및 경제자유구역 안에서 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무를 시ㆍ도지사가 수행할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는「수도법」과 다른 법률(「하수도법」)의 개정 과정별로 조문 규정 내용의 변경 여부 및 적용관계를 살펴보아야 할 것입니다.

○ 우선, 2007. 4. 11. 법률 제8370호로 개정된「수도법」(이하 “개정 「수도법」이라 함) 제14조에서는 종전「수도법」 제11조와동일한 내용으로 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사항을 규정하였으며, 개정「수도법」 제87조제1항제1호에서는 종전「수도법」 제65조제1항제1호와마찬가지로 개정「수도법」제14조와 관련된 의무위반에 대한 과태료의 부과에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
 그런데, 개정「수도법」 제14조 및 제87조제1항은같은 법부칙 제3조에 따라 2007. 9. 28. 실효되었습니다[부칙 제3조 (유효기간) 제3조제15호, 제14조, 제87조제1항제1호 및 제2항제1호의개정규정은 2007년 9월 27일까지 효력을 가지고, 제72조의개정규정은 2008년 1월 3일까지 효력을 가진다].

○ 한편, 2007. 9. 28.부터는 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 직접적인 근거 법률은「수도법」에서「하수도법」으로 변경되었는바,「하수도법」 제26조에서는 중수도의 설치 및 관리에 관한 사항을 종전 내용과 동일하게 규정하였고,「하수도법」 제80조에서는「하수도법」 제26조와관련된 의무 위반에 대한 과태료의 부과에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
 그래서 현재「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호에서 인용하는「수도법」 제11조 및 제65조에 의한 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무에 대하여는 법률상으로「하수도법」 제26조와같은 법 제80조에만 남아있는 상태이고, 현재 환경부와 지방자치단체에서는 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무는「하수도법」에 의해서만 처리하고 있는 상황입니다.

○ 또한,「하수도법」 제26조등이 개정된 법률의 부칙 제5조제1항에서는 이 법 시행 당시 종전「수도법」 제11조에 따라 설치ㆍ운영하는 중수도는 제26조의개정규정에 따라 설치ㆍ운영하는 중수도로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 이 법 시행 전에 종전「수도법」 제11조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 행한 이행명령 그 밖의 행위나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대한 행위는 제26조의개정규정에 따라 행한 것으로 본다고 규정하여 종전「수도법」 제11조와「하수도법」 제26조의 법적인 사무연결 관계를 명시적으로 밝히는 경과조치를 두고 있는바, 비록「수도법」등의 개정 시에 부칙(다른 법률의 개정)으로「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호를 개정하는 것이 누락되었다고 하더라도, 중수도 설치 및 관리 등에 관한 사무의 근거 법률이「수도법」에서「하수도법」으로 변경되었음이「하수도법」부칙의 규정에 의해서 법률적으로 확인됩니다.

○ 그리고, 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무의 근거 법률이「수도법」에서「하수도법」으로 변경되는 과정에서,「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호에서 인용되는 규정이「수도법」에서「하수도법」으로 정리되지 않았다 하더라도, 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무 자체가「수도법」이든「하수도법」이든 법률상으로 아예 삭제된 것이 아니고, 현재「하수도법」을 법적 근거로 하여 명시적으로 규정되어 있습니다.
 그렇다면「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호에서 규정하고 있는「수도법」 제11조 및 제65조에 의한 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무는, 현행법상「하수도법」 제26조 및 제80조에 규정된 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무로 보아야 할 것입니다.

○ 따라서「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항제10호,「하수도법」 제26조 및 제80조에 따라 경제자유구역 안에서 중수도의 설치 및 관리 등에 관한 사무는 시ㆍ도지사가 수행하여야 합니다.
질문: 경제자유구역개발계획이 이미 수립된 신공항건설기본계획에 대하여 우선 적용되는지 여부(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제3조 관련)
답변: 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제4조제1항 및 제2항에 따르면 시ㆍ도지사가 경제자유구역의 지정을 요청하려는 때에는 경제자유구역개발계획을 작성하여 지식경제부장관에게 제출하여야 하고, 같은 조 제3항에 따르면 지식경제부장관은 경제자유구역위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경제자유구역의 지정 등을 내용으로 하는 경제자유구역개발계획을 확정하고, 같은 조 제6항에 따르면 지식경제부장관은 경제자유구역을 지정한 때에는 그 내용을 관보에 고시하고 관할 시ㆍ도지사에게 통보하여야 합니다.
 또한,같은 법 제3조에 따르면 경제자유구역개발계획은 다른 법률에 의한 개발계획에 우선하되,「국토기본법」에 따른 국토종합계획,「수도권정비계획법」에 따른 수도권정비계획,「군사기지 및 군사시설 보호법」에 따른 계획에 대하여는 그러하지 아니합니다.
한편,「수도권신공항건설 촉진법」(이하 “신공항건설법”이라 함) 제2조제3호, 제4조제1항ㆍ제3항,같은 법 시행령 제2조ㆍ제5조에 따르면 국토해양부장관이 신공항건설사업을 시행하려는 때에는 신공항건설예정지의 지정에 관한 내용을 포함한 신공항건설에 관한 기본계획을 수립하여 사회간접자본건설추진위원회의 심의를 거쳐 고시하여야 합니다.
이 사안에서는 경제자유구역법에 따른 경제자유구역개발계획이 이미신공항건설법 제4조제1항에 따라 수립ㆍ고시된 신공항건설기본계획에 우선하는지, 우선한다면 어느 범위까지 또는 어떠한 한계를 가지고 우선할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 경제자유구역법 제3조의 의미에 대하여 살펴보면, 문리해석상으로는 다른 법률에 따른 개발계획이「국토기본법」 제6조제2항제1호에 따른 국토종합계획 또는「수도권정비계획법」에 따른 수도권정비계획에 따라 수립되었거나 그러한 계획에 포함되는 개발계획이 아닐 경우에 경제자유구역개발계획이 다른 법률에 따른 개발계획에 우선하여 적용할 수 있을 것입니다.
또한, 경제자유구역법 제3조와 같은 규정을 둔 취지는 정부가 경제자유구역으로 지정하여 외국인투자 등을 통하여 항공물류거점ㆍ관광레저 단지 등으로 조성할 계획을 효과적으로 실행하기 위해서는 이 공간지역에 설정되어 있는 토지이용규제가 경제자유구역법의 개발계획에 의해 배제되어야만 가능하기 때문에「국토기본법」ㆍ「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 따른 개발계획과 경제자유구역개발계획과의 관계를 정립하여 다른 개발계획에 의해 경제자유구역에 이미 설정된 토지이용규제가 경제자유구역의 개발에 지장을 초래하지 않도록 하기 위하여 이와 같은 규정을 둔 것이라 할 것입니다.
위와 같은 내용을 종합하면, 경제자유구역법에 따른 경제자유구역개발계획은「국토기본법」에 따른 국토종합계획 또는「수도권정비계획법」에 따른 수도권정비계획에 배치되지 아니하는 범위 안에서 이미 수립ㆍ고시된 다른 법률에 따른 개발계획에 우선한다고 보아야만 그 입법취지를 달성할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
따라서,「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제3조에 의하여같은 법 제4조에 따라 수립ㆍ고시된 경제자유구역개발계획이 이미「수도권신공항건설 촉진법」 제4조 및 제4조의3에 따라 수립ㆍ고시된 신공항건설기본계획에 우선합니다.
다만, 어느 한 법률의 특정 규정을 다른 법률의 특정 규정에 우선하여 적용할 경우, 일반적으로 공포ㆍ시행되고 있는 법률들은 각각의 입법목적과 규율대상을 가지고 있고, 각 개별 법률에 따른 개발계획도 각각 나름의 목적과 범위를 갖는다고 할 것인데, 경제자유개발계획을 다른 법률에 따른 개발계획에 우선 적용하기 위하여서는 합리적인 이유나 정당한 근거가 있어야 하고, 기존의 현상을 신뢰한 국민의 법적 안정성과 예측 가능성을 침해하지 아니하는 방향으로 우선 적용하도록 하여야 하므로, 지식경제부장관은 경제자유구역법 제4조에 따른 경제자유구역개발계획의 확정 및 경제자유구역의 지정, 같은 법 제7조의2에 따른 경제자유구역개발계획의 변경 시 이미 수립되었거나 시행 중인 다른 개발계획에 우선하여 경제자유구역개발계획을 적용하여야 할 정당성 또는 합리적 이유가 있는지 여부를 검토하고, 개발계획 간의 국익(國益)을 교량(較量)한 후 관계기관과의 협의 등을 통하여 경제자유구역개발계획을 확정하거나 변경하여야 할 것입니다.
질문: 2004. 12. 31. 이후 송전선로의 선하지 사용권원 취득을 위한 전원개발사업 시 토지소유주와 합의되지 아니할 경우 토지수용위원회의 재결을 통하여 토지등의 사용권원을 취득할 수 있는지 여부(구 「전원개발촉진법 시행령」 제15조제4항 관련)
답변: 구「전원개발촉진법」(2003. 12. 30. 법률 제7016호로 일부개정되어 2004. 7. 1. 시행된 것을 말함. 이하 같음) 제2조제2호나목으로 “설치 중이거나 설치된 전원설비의 토지등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업”이 전원개발사업의 내용으로 신설 추가되었고,같은 법 제5조에 따르면 전원개발사업자는 전원개발사업을 하려는 경우 전원개발사업의 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 지식경제부장관의 승인을 받도록 규정하고 있으며, 구「전원개발촉진법 시행령」(2004. 6. 29. 대통령령 제18457호로 일부개정되어 2004. 7. 1. 시행된 것을 말함. 이하 같음) 제15조제4항에서는 송전선로의 설치 또는 개량공사의 경우에는 철탑부지만 실시계획에 포함하도록 하던 종전의 규정을 개정하여 송전선로의 설치 또는 개량공사의 경우에는 “일시적으로 사용하는 공사용 진입로의 구역”만 실시계획에 포함되지 아니하도록 함으로써 송전선로를 구성하고 있는 전선로와 이에 속하는 전기설비의 설치를 위한 토지 등의 취득 또는 사용권원의 취득을 실시계획에 포함하도록 하였고, 이 규정은같은 영부칙 제1조 단서에 따라 2004년 12월 31일부터 시행되었습니다.
이와 같이 전원개발사업의 범위와 실시계획의 대상 범위를 확대한 것은 구 「전원개발촉진법」의 개정이유에서 “과거 보상이 이루어지지 아니하고 설치된 송전선로 선하용지(線下用地) 등에 대하여 그 토지소유자 및 이해관계인에게 보상하는 사업을 전원개발사업에 포함시킬 수 있게 함으로써 보상사업이 원활히 추진되고 전원설비를 안정적으로 유지시켜 값싸고 질 좋은 전기를 국민에게 공급하도록 하는 것이다”고 밝힌 점에 비추어볼 때, 구「전원개발촉진법 시행령」 제15조제4항에서 송전선로 중 전선로 등의 설치를 위한 토지 또는 그 사용권원의 취득대상이란 송전선로의 선하용지(이하 “선하지”라 함)를 포함하는 것임을 알 수 있습니다.
이 사안에서는 종전의 철탑부지 외에 선하지에 관한 사항을 실시계획에 포함시켜 전원개발사업자가「전원개발촉진법」등 관계법령에 따라 토지수용을 할 수 있도록 한 구「전원개발촉진법」 제2조제2호나목 및같은 법 시행령 제15조제4항의 규정이 2004년 12월 31일 전에 설치된 송전선로의 선하지의 취득 또는 사용권원의 취득을 위한 전원개발사업에 대하여서만 적용되는지, 아니면 2004년 12월 31일 이후 설치 중이거나 설치된 선하지의 취득 또는 사용권원의 취득사업에도 적용되는지가 문제입니다.
먼저, 구「전원개발촉진법」 제2조제2호나목으로 전원개발사업의 범위에 “설치되거나 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업”을 추가하였는바, 이에 따르면같은 법시행일인 2004년 7월 1일 이후에는 설치 중이거나 이미 설치된 전원설비의 설치를 위하여 사용하는 토지 등을 취득하거나 그 사용권원을 확보하는 사업도 전원개발사업에 포함되고, 지식경제부장관은 그러한 사업의 경우같은 법 제5조에 따라 실시계획을 승인할 수 있습니다.
그리고, 구「전원개발촉진법 시행령」 제15조제4항에 따르면 같은 규정의 시행일인 2004년 12월 31일 이후에는 “설치 중” 또는 “설치된” 전원설비 중 철탑부지뿐만 아니라 선하지에 대하여 그 토지등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업도 실시계획에 포함시킬 수 있으므로, 2004년 12월 31일 이후 전원개발사업자가같은 법 제5조에 따라 송전선로의 선하지 사용권원 등을 확보하기 위한 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻은 경우에는같은 법 제6조의2에 따라 토지의 수용 또는 사용을 할 수 있고, 실시계획에 포함되는 선하지의 발생원인이 반드시 2004년 12월 31일 이전에 설치된 송전선로에 따른 선하지에 한정된다고 볼 수 있는 명시적인 규정은 없습니다.
오히려 법령의 규정에서는 2004년 12월 31일 이후에 설치되는 전원설비에 따라 발생한 선하지 등의 확보 또는 그 사용권원의확보를 전원개발사업의 하나로 보아 이 법에서 정하는 절차에 따르도록 함으로써, 이후 발생하는 선하지 관련 문제를 모두 이 법에 따라 해결하도록 한 취지라고 할 것이므로, 그 적용대상이 되는 선하지를 2004년 12월 31일 이전에 설치된 전원설비의 선하지로 한정할 이유가 없습니다.
따라서, 구「전원개발촉진법 시행령」(2004. 6. 29. 대통령령 제18457호로 일부개정되어 2004. 7. 1. 시행된 것) 제15조제4항개정규정의 시행일인 2004년 12년 31일 이후 설치된 송전선로의 선하지를 확보하거나 그 사용권원을 취득하기 위한 해당 토지소유주와의 합의가 이루어지지 아니할 경우, 전원개발사업자는 전원개발사업실시계획의 승인ㆍ고시 및 토지수용위원회의 재결을 통하여 해당 토지등을 수용하거나 사용권원을 취득할 수 있습니다.
질문: 경제자유구역 내 조성된 토지를 학교용지로 공급하는 경우 그 가액 결정 시 적용 법령(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 시행령」 제11조의4제4항 및 별표 1, 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 부칙 제2조 등 관련)
답변: 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역특별법”이라 함) 제11조제1항에 따르면 개발사업시행자가 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으면「택지개발촉진법」 제9조에 따른 택지개발사업의 실시계획의 승인 등 각 호의 개발사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받은 것으로 보고 있고, 경제자유구역특별법 제11조제2항ㆍ제3항에서는 시ㆍ도지사는 경제자유구역개발사업 실시계획을 승인하거나 변경승인하는 경우 그 실시계획에 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 그 사항을 관장하는 관계 행정기관의 장은 그 처리기준을 지식경제부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있고, 경제자유구역특별법 시행령 제11조의4제4항 및 별표 1에서는 조성토지의 용도를 주택건설용지, 근린생활시설용지 및 공공시설용지 등 11종류로 나누면서 공공시설용지의 가격기준은 조성원가 이하의 금액으로서 개발사업시행자가 시ㆍ도지사와 협의하여 정하는 금액으로 한다고 규정하고 있습니다.
한편,「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제2조제2호에 따르면같은 법의 적용을 받는 “개발사업”은「건축법」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」,「택지개발촉진법」및 「산업입지 및 개발에관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말하고, 2009. 5. 28. 법률 제9743호로 개정된「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지특례법”이라 함)에서는 국가, 지방자치단체 또는 공공기관 등의 개발사업시행자(이하 “공영개발사업시행자”라 함)가 개발사업을 하는 경우 학교용지 공급가액을 무상으로 한다는 규정(제4조제3항제1호)을 신설하면서,같은 법부칙 제2조제1항에서 위 규정은같은 법시행 후 택지개발사업의 실시계획 승인 등 각 호의 개발사업 실시계획 승인 등을 신청하는 개발사업부터 적용한다고 하고, 부칙 제2조제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 2006. 7. 19.부터같은 법시행일(2009. 5. 28.) 이전에 같은 조 제1항 각 호의 승인 등을 신청하거나 승인 등을 받은 개발사업 지역 내 학교용지 중같은 법시행 후 학교용지 공급계약을 체결하는 초등학교 및 중학교 학교용지의 공급가액은 학교용지 조성원가의 100분의 20으로 하고, 고등학교 학교용지의 공급가액은 학교용지 조성원가의 100분의 30으로 한다고 규정하고 있습니다.
여기서,경제자유구역특별법에 따른 경제자유구역개발사업은 학교용지특례법상 개발사업으로 명시되어있지는 않지만, 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인으로 학교용지특례법상 개발사업인 택지개발사업 등 실시계획 승인 등이 의제되고 있는바, 해당 경제자유구역개발사업(100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하는 사업을 포함하고 있는 경우를 말하며, 이하 같음)으로 조성된 토지를 학교용지로 공급하는 경우 그 공급가액에 관하여 경제자유구역특별법 시행령 별표 1을 적용해야 하는지, 아니면 학교용지특례법 부칙 제2조를 적용해야 하는지가 문제됩니다.
먼저, 인ㆍ허가 의제제도는 주된 인ㆍ허가와 의제되는 인ㆍ허가의 업무관할과 처리절차를 단순화ㆍ일원화하여 복합적인 인ㆍ허가 업무를 신속하게 처리하기 위한 제도인데, 인ㆍ허가가 의제되는 경우 이를 전제로 한 법률효과는 주된 인ㆍ허가를 규율하는 법률의 규정, 의제되는 인ㆍ허가와 관련된 다른 법률의 규정 및 그 취지, 인ㆍ허가가 의제되는 사업의 성격 등을 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단해야 할 것입니다(법제처 2010. 9. 17. 회신, 10-0213 해석례 참조).이 사안의 경우, 경제자유구역 개발사업시행자가 실시계획 승인을 받으면 택지개발사업 실시계획 승인 등을 받은 것으로 의제되는데, 시ㆍ도지사는 경제자유구역개발사업 실시계획 승인 혹은 변경승인 시 그 내용에 택지개발사업 실시계획 승인등 학교용지특례법 부칙 제2조제1항 각 호의 개발사업 실시계획 승인 등에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하고 관계 행정기관의 장은 그 처리기준을 지식경제부장관에게 통보하여야 한다는 점 등에 비추어 볼 때, 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인을 받아 학교용지특례법 부칙 제2조제1항 각 호의 개발사업 실시계획 승인 등이 의제되는 경우를 개별 법률에 따라 각 개발사업 실시계획의 승인 등을 받은 경우와 달리 볼 이유가 없다고 할 것인바, 그렇다면 경제자유구역개발사업은 택지개발사업 등도 함께 행해지는 것으로 보아야 할 것이고, 따라서 학교용지특례법의 적용 대상 사업이 된다고 할 것입니다.
한편, 경제자유구역특별법 시행령 별표 1에서 공공시설용지의 가격기준을 규정하고 있고 학교용지는 공공시설용지에 해당하므로 해당 가격기준을 적용해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 학교용지특례법은 각종 개발사업으로 인한 학교설립 수요 급증에도 불구하고 지방교육재정의 현실이 취약하여 학교용지 확보 재원을 마련하기 어려운 상황에서 학교를 적절하게 공급하기 위하여 제정된 법인바, 그렇다면 경제자유구역개발사업에 따라 조성된 토지라 하더라도 그 토지가 학교용지로 공급되고 경제자유구역개발사업이 택지개발사업 등을 포함하여 시행되고 있는 경우에는 학교용지특례법이 우선 적용된다고 보는 것이 해당 법률의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
따라서, 공영개발사업시행자가경제자유구역특별법에 따라 2006. 12. 5. 실시계획 승인을 받은 경제자유구역에서 실시되는 개발사업으로 조성된 토지를 학교용지로 공급하는 경우, 그 조성토지의 가액을 결정할 때에는 학교용지특례법 부칙 제2조를 적용해야 할 것입니다.