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질문: 연근해어업구조개선법 제11조제2항에 따라 직권 감척 대상자를 지정하는 경우 공고 후 120일이 경과하기 전에 직권감척 대상자를 선정할 수 있는지 여부(「연근해어업구조개선 및 지원에 관한 법률 시행령」 제3조 등 관련)
답변: 「연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률 시행령」(이하 “연근해어업구조개선법 시행령”이라 함) 제3조제4항에서는「연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률」(이하 “연근해어업구조개선법”이라 함) 제11조제2항에 따라 해양수산부장관이나 광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 경우에는 일정한 사항(각주: 1. 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하여 직권으로 어선 감척 대상자를 선정한다는 취지, 2. 어선 감척 대상자 선정기준, 3. 감척하려는 어선의 수, 4. 어선 감척 절차 등 )을 해양수산부나 광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 홈페이지 등을 통해 어선 감척 대상자 선정일 “120일 전”까지 알려야 한다고 규정하고 있고 연근해어업구조개선법령에서 별도로 공고기간의 단축이나 면제에 대해 규정하고 있지 않으므로 시ㆍ도지사의 직권으로 어선 감척(이하 “직권 감척”이라 함)을 하는 경우에는 최소한 120일 이상 공고해야 하는 것이 문언상 명백합니다.
또한 연근해어업구조개선법 제11조제1항에 따른 어업자의 신청에 의한 감척(이하 “신청 감척”이라 함)은 어업자의 의사를 고려하여 감척 대상자를 선정하는 반면 직권 감척은 일반적으로 어업자의 의사를 고려하지 않는 강제적인 선정 절차인바, 시ㆍ도지사에게는 신중한 검토를 위한 최소한의 기간을 부여하고 어업자들에게는 감척에 대비하여 필요한 최소한의 준비기간을 부여하기 위해 직권 감척의 공고기간을 신청 감척의 공고기간인 “15일 이상”보다 긴 “120일 이상”으로 규정한 것이므로 공고 후 최소한 120일이 지나기 전에는 직권 감척 대상자를 선정할 수 없다고 보는 것이 타당합니다.
아울러 어선의 직권 감척에 대한 공고는 감척 대상 어업을 영위하는 어업자 뿐 아니라 이해관계자를 포함한 일반 대중에게도 직권 감척에 대한 사항을 널리 알리기 위한 것인바, 법령에서 공고기간을 120일 이상으로 명시적으로 규정하고 있음에도 불구하고 개별 사안에 따라 공고기간을 단축하여 달리 적용한다면 감척 대상 어업을 영위하는 자는 물론이고 직ㆍ간접적인 이해관계자 등에게도 예측하지 못한 문제가 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률」제11조(어선ㆍ어구 감척 대상자 선정) ① 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사는 제9조 또는 제10조에 따라 감척 대상 어업으로 지정된 어업을 경영하는 어업자의 신청을 받아 어선ㆍ어구 감척 대상자를 선정하여야 한다. 이 경우 「수산자원관리법」 제20조에 따른 조업척수의 제한으로 조업을 할 수 없거나 외국과의 어업협정 이행의 지연 등으로 상대국 수역에 입어가 제한되거나 금지되는 어선의 어업자가 감척을 희망하는 경우에는 우선적으로 어선ㆍ어구 감척 대상자로 선정하여야 한다.② 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에도 불구하고 어선ㆍ어구 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하는 경우로서 어업의 경쟁력 제고를 위하여 특별히 필요하다고 인정하면 다음 각 호의 기준을 고려하여 직권으로 어선ㆍ어구 감척 대상자를 선정할 수 있다. 다만, 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사가 어업자단체등의 동의를 거쳐 기준을 달리 정할 때에는 그 기준에 따른다.1. 어선의 선령(船齡) 및 어구의 내용연수2. 어선ㆍ어구의 규모(톤수, 마력 등)3. 조업실적4. 수산 관계 법령의 준수 정도5. 그 밖에 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사가 정하는 사항③ ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 어선ㆍ어구 감척 대상자의 선정 절차, 선정의 세부기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제15조(이의신청) ① 제11조제2항에 따른 어선ㆍ어구 감척 대상자의 선정 또는 제13조제1항에 따른 지원금의 결정에 이의가 있는 어업자는 선정 또는 결정 통지를 받은 날부터 1개월 이내에 해양수산부장관 또는 시ㆍ도지사에게 이의를 신청할 수 있다.「연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률 시행령」제3조(어선 감척 대상자의 선정) ① 법 제11조제1항에 따라 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사가 어업자의 신청을 받아 어선 감척 대상자를 선정하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 해양수산부나 광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 홈페이지 등을 통하여 제1호에 따른 기간 개시일 15일 전까지 알려야 한다.1. ∼ 5. (생 략)② (생 략)③ 제2항에 따른 신청서를 제출받은 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어선을 우선 감척 대상으로 고려하여 어선 감척 대상자를 선정할 수 있다.1. 선령(船齡)이 오래된 어선2. 규모가 큰 어선3. 제5조에 따른 폐업지원금의 지원 규모 내에서 적은 금액의 폐업지원금을 신청한 어업자의 어선4. 그 밖에 수산자원에 미치는 영향이 큰 어선 등 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사가 정하는 요건에 해당하는 어선④ 법 제11조제2항에 따라 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 해양수산부나 시ㆍ도의 홈페이지 등을 통하여 어선 감척 대상자 선정일 120일 전까지 알려야 한다.1. 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하여 직권으로 어선 감척 대상자를 선정한다는 취지2. 어선 감척 대상자 선정기준3. 감척하려는 어선의 수4. 어선 감척 절차 등⑤ 제4항에 따라 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 해양수산부장관이나 시ㆍ도지사는 어업의 종류나 선적지 등이 같은 어선의 어업자 중에서 다음 각 호의 어선을 우선 감척 대상으로 고려하여 어선 감척 대상자를 선정할 수 있다.1. 제3항제1호ㆍ제2호 및 제4호의 어선2. 수산 관계 법령을 위반한 횟수가 많거나 위반의 정도가 중대한 어업자의 어선⑥ ∼ ⑦ (생 략)
질문: 연구업무수당의 지급대상(「공무원수당 등에 관한 규정」 별표 11 등 관련)
답변: 「공무원수당 등에 관한 규정」 별표 11제2호가목9)에서는 연구업무수당의 지급대상으로 법령이나 조례에 따라 설치된 학생수련기관 등 “교육연수기관에 근무하는 교육공무원”과 국가공무원인재개발원 등 “공무원교육훈련기관의 교수ㆍ부교수ㆍ조교수”일 것을 규정하고 있을 뿐, 「공무원보수 등의 업무지침」에서 규정하고 있는 것과 같이 교수요원으로 임명되거나 연간 20시간 이상의 강의를 담당해야 한다는 별도의 제한 규정을 두고 있지 않습니다.
또한 「공무원보수 등의 업무지침」은「공무원수당 등에 관한 규정」에서 위임한 사항 및 같은 규정의 구체적이고 객관적인 집행을 위한 내부 집행기준을 규정하는 행정규칙이므로, 상위법령에 반하는 내용을 정하거나 구체적인 위임 근거 없이「공무원수당 등에 관한 규정」에서 정한 수당의 지급대상을 축소하여 정할 수는 없는바, 「공무원보수 등의 업무지침」에서 교육연수기관에 근무하는 교육공무원의 연구업무수당 지급대상을 교수요원으로 임명되고, 연간 20시간 이상의 ‘강의’를 담당하는 공무원으로 한정하고 있다고 하더라도, 이는「공무원수당 등에 관한 규정」 제14조 및별표 11 제2호가목5) 및 8)에 따라 ‘강의’를 담당하는 공무원에게 연구업무수당을 지급할 때 필요한 구체적이고 객관적인 강의 수행 기준에 관한 집행기준을 정한 것으로 보아야 합니다(각주: 법제처 2017. 9. 18.회신 17-0385 해석례참조 ).그리고 「공무원수당 등에 관한 규정」 제14조 및 별표 11 제2호가목9)에서는 교육연수기관에 ‘근무’하는 교육공무원을 연구업무수당의 지급대상으로 규정하면서 그 지급대상을 장학관, 교육연구관, 장학사, 교육연구사, 교사별로 구분하여 규정하고 있어 「교육공무원법」 제2조제1항 각 호의 모든 교육공무원(각주: 「공무원임용령」 별표 1에 따른 행정직군, 행정직렬, 교육행정 직류의 일반직 공무원과는 구분됨 )을 지급대상으로 하고 있고, 교수나 교사 외에도 강의를 전제로 하지 않는 교육연수기관의 원장과 부장 등을 지급대상으로 하고 있음에 비추어 볼 때, 교육연수기관에 근무하는 교육공무원은 직접 ‘강의’를 담당하는 교육공무원 이외에 해당 기관의 장으로서의 직무를 수행하기 위해 근무하는 교육공무원과 교육준비를 위한 업무를 수행하기 위해 근무하는 교육공무원을 모두 포함하는 의미로 보아야 하는바, 「공무원보수 등의 업무지침」을 적용할 때 교육연수기관에 ‘근무’하는 교육공무원을 교수요원으로 임명되어 연간 20시간 이상 ‘강의’하는 교육공무원으로만 한정된다고 보는 것은 이와 같은 법령의 규정체계에 부합하지 않는 해석입니다.
따라서 「공무원수당 등에 관한 규정」 별표 11 제2호가목9)에 따른 법령이나 조례에 따라 설치된 학생수련기관 등 교육연수기관에 근무하는 교육공무원은 교수요원으로 임명되지 않고, 연간 20시간 이상의 강의를 담당하지 않아도 연구업무수당을 지급받을 수 있다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항연구업무수당의 지급대상을 교수요원으로 임명되어 연간 20시간 이상의 강의를 담당하는 공무원으로 제한할 정책적 필요가 있다면 「공무원수당 등에 관한 규정」에서 직접 규정하거나 「공무원보수 등의 업무지침」(인사혁신처예규)에서 제한할 수 있는 명시적인 위임근거를 마련할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞공무원수당 등에 관한 규정제14조(특수업무수당) 공무원으로서 특수한 업무에 종사하는 사람에게는 예산의 범위에서 특수업무수당을 지급하되, 해당 업무의 곤란성 및 난이도 등이 높은 경우에는 특수업무수당 가산금을 지급할 수 있다. 이 경우 특수업무수당 및 특수업무수당 가산금은 별표 11의 지급구분에 따라 지급한다.■ [별표 11]특수업무수당 지급 구분표(제14조 관련)구분수당명지급대상지급액 및 지급방법2. 교육 및 연구분야가. 연구업무수당1) ~ 8) (생 략)(생 략)9) 법령이나 조례에 따라 설치된 학생수련기관 등 교육연수기관에 근무하는 교육공무원과 국가공무원인재개발원ㆍ국립통일교육원ㆍ국립외교원ㆍ경찰대학ㆍ국방대학교 및 그 밖의 공무원교육훈련기관의 교수ㆍ부교수ㆍ조교수(지급액)구분월지급액원장110,000원교수ㆍ부교수ㆍ조교수110,000원부장100,000원장학관ㆍ교육연구관ㆍ장학사ㆍ교육연구사ㆍ교사80,000원(비고)교수ㆍ부교수ㆍ조교수가 부장인 경우에는 교수ㆍ부교수ㆍ조교수의 월 지급액을 적용한다.
질문: 「여객자동차 운수사업법」에 따른 전세버스운송사업자의 영업범위 관련(「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조제2호가목 등 관련
답변: 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제3조제1항제2호에서는 구역(區域) 여객자동차운송사업을 사업구역을 정하여 그 사업 구역 안에서 여객을 운송하는 사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항제1호 및 제2호의 여객자동차운송사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 세분할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라같은 법 시행령 제3조제2호가목1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 본문에서는 구역 여객자동차운송사업 중 전세버스운송사업을 “운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 정하여 1개의 운송계약에 따라 여객을 운송하는 사업”이라고 규정하면서, 같은 목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 단서에서는 같은 목 1)부터 3)까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 기관 또는 시설 등의 장과 1개의 운송계약(운임의 수령주체와 관계없이 개별 탑승자로부터 현금이나 회수권 또는 카드결제 등의 방식으로 운임을 받는 경우는 제외함)에 따라 그 소속원(산업단지 관리기관의 경우에는 해당 산업단지 입주기업체의 소속원을 말함)만의 통근ㆍ통학목적으로 자동차를 운행하는 경우에는 운행계통을 정하지 아니한 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 목 1)부터 3)까지에서는 정부기관ㆍ지방자치단체와 그 출연기관ㆍ연구기관 등 공법인[1)], 회사ㆍ학교 또는「영유아보육법」에 따른 어린이집[2)] 등을 규정하고 있는바,이 사안은 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 단서에 해당하지 아니하나 운행계통을 전세버스운송사업자와 운송계약을 체결하는 여행사 등 전세버스운송사업자 외의 자가 정하는 경우에도 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조제2호가목에 따른 전세버스운송사업의 영업범위에서 벗어나는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 형식적인 측면에서 보면 법령에서 하나의 규정을 본문과 단서로 나누어 규정하는 형식은 본문의 규정 내용을 전제로 하여 그에 대한 예외적인 사항을 단서로 정하는 것으로서, 단서의 규정은 본문의 내용을 제한하는 형식이라고 할 것인바, 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 본문에서는 운행계통을 정하는 주체를 특별히 규정하지 않은 채 “운행계통을 정하지 아니하고” 자동차를 운행하는 경우를 전세버스운송사업으로 규정하면서, 같은 목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 단서를 두어 그 단서에서 정하는 자와 체결한 1개의 운송계약에 따라 통근ㆍ통학목적으로 자동차를 운행하는 경우를 운행계통을 정하지 아니한 것으로 보도록 하고 있습니다.
 그렇다면, 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 단서는 운행계통을 정하고 1개의 운송계약에 따라 자동차를 운행하는 운송사업은 운행계통을 정하는 주체와 상관없이 전세버스운송사업의 범위를 벗어나는 것으로 보되, 다만, 그 중 예외적인 경우에는 운행계통을 정하지 아니한 것으로 보아 전세버스운송사업의 영업범위에 속하는 것으로 인정하려는 의미로 보아야 할 것이고, 이러한 단서의 취지는 본문에서도 그대로 적용된다고 할 것이므로 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 본문의 운행계통을 정하지 아니하는 주체를 전세버스운송사업자로 한정하지 아니하려는 것으로 이해해야 할 것입니다.
그리고, 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목의 입법연혁을 살펴보면, 2001년 6월 29일 대통령령 제17261호로 개정되면서 통근ㆍ통학목적의 전세버스 운영을 허용하는 내용이 처음 추가되었는바, 당시에는 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 후단으로 그 내용을 규정하였으나, 2011년 12월 30일 대통령령 제23473호로 개정되면서 그 규정방식을 같은 목 단서로 변경하였는바, 이와 같은 개정은 종전의 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 후단의 내용을 같은 부분의 본문에 대한 예시규정으로 이해한 사례(대법원 2009. 5. 15. 2008두21294 판결례)가 있어 이러한 규정형식의 변경을 통하여 본문의 내용을 제한하고, 운행계통을 정하지 아니한 것으로 보는 대상을 단서에 규정된 사항으로 한정ㆍ열거하는 것으로 그 의미를 명확히 한 것으로 보아야 할 것입니다(대통령령 제17261호 여객자동차 운수사업법 시행령 일부개정령 개정이유 및 대통령령 제23473호 여객자동차 운수사업법 시행령 일부개정령 개정이유 및 주요내용 등 참조).아울러, 여객자동차운송사업자가 일방적으로 운행계통을 정한 경우에만 전세버스운송사업의 영업범위를 벗어난 것으로 본다면, 전세버스운송사업자의 영업범위가 크게 확장되는 결과를 초래하여 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 단서를 특별히 두고 있는 입법취지에 부합하지 아니하는 측면이 있고, 정기 노선을 운행하는 노선 여객자동차운송사업자와 전세버스운송사업의 업역의 구분이 불분명해질 수 있다는 점도 이 사안을 판단할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목 1)부터 3)까지의 규정 외의 부분 단서에 해당하지 아니하나 운행계통을 전세버스운송사업자와 운송계약을 체결하는 여행사 등 전세버스운송사업자 외의 자가 정하는 경우에도 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목에 따른 전세버스운송사업의 영업범위에서 벗어난다고 할 것입니다.
질문: 연립주택 1층 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 1층 나머지 부분을 주택 외의 용도로 사용하는 경우 그 1층은 “주택으로 쓰는 층수”에 포함되는지 여부(「주택법 시행령」 제10조제1항제2호 등 관련)
답변: 「건축법」 제2조제2항제2호에서는 건축물의 용도 중 하나로 공동주택을 규정하면서 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고,같은 법 시행령 별표 1제2호나목에서는 공동주택의 하나인 “연립주택”을 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터를 초과하고, 층수가 4개 층 이하인 주택으로 규정하고 있으며, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에서는 연립주택의 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
한편,「주택법」 제2조제3호에서는 “공동주택”이란 건축물의 벽ㆍ복도ㆍ계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하고, 그 종류와 범위는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른「주택법 시행령」 제3조제1항제2호에서는 공동주택의 하나로「건축법 시행령」 별표 1제2호나목에 따른 연립주택을 규정하고 있고,「주택법」 제2조제20호에서는 “도시형 생활주택”이란 300세대 미만의 국민주택규모에 해당하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택을 말한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른「주택법 시행령」 제10조제1항제2호에서는 도시지역에서 건설하는 단지형 연립주택을 도시형 생활주택의 하나로 규정하면서,「건축법」 제5조제2항에 따라같은 법 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 주택으로 쓰는 층수를 5개층까지 건축할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 단지형 연립주택 1층 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 사용하는 경우 그 1층은 「주택법 시행령」 제10조제1항제2호 단서의 “주택으로 쓰는 층수”에 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「주택법 시행령」 제10조제1항제2호에서는 도시형 생활주택의 하나인 단지형 연립주택은 건축위원회의 심의를 받은 경우에는 “주택으로 쓰는 층수”를 5개층까지 건축할 수 있다고 규정하고 있는바, 「주택법 시행령」 제3조제1항제2호에서는 공동주택의 하나로 「건축법 시행령」 별표 1 제2호나목에 따른 연립주택을 규정하고 있고, 「건축법 시행령」 별표 1 제2호나목에서는 “연립주택”을 주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터를 초과하고 층수가 4개 층 이하인 주택으로 규정함으로써 연립주택의 기준이 되는 면적 및 “주택으로 쓰는 층수”를 정하고 있으며, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에서는 연립주택의 경우 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우 해당 층을 층수에서 제외하도록 규정함으로써 연립주택의 “주택으로 쓰는 층수의 산정 방법”을 정하고 있으므로, 단지형 연립주택의 “주택으로 쓰는 층수”의 산정방법 등에 대해서는 「건축법 시행령」 별표 1 제2호 각 목 외의 부분 단서 및 같은 호 나목의 규정에 따라야 할 것입니다.
그런데, 「건축법 시행령」 별표 1 제2호 각 목 외의 부분 단서에서는 연립주택의 경우 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에 해당 층을 층수에서 제외하도록 규정하고 있는바, 이는 공동주택 주차장의 경우 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 부속용도에 속하는 시설로서(「건축법 시행령」 제2조제13호나목), 부속용도는 별도의 용도로 분류되지 않고 “주된 용도”에 포함되므로 공동주택 주차장의 용도는 주된 용도인 “공동주택”에 해당하고, 주차장으로 사용되는 층 또한 주택으로 쓰는 층수에 포함되는 것이 원칙이지만, 1층 필로티 주차장을 장려하기 위하여 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 해당 층을 연립주택 층수에서 제외하도록 한 것이므로, 그 문언과 입법 취지에 비추어 볼 때, 이 사안과 같이 1층 중 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 그 나머지 부분을 주택 외의 용도로 사용하는 경우에 그 1층은 「건축법 시행령」 별표 1 제2호나목에 따른 연립주택의 “층수”에서 제외되지 않는다고 할 것이고, 「주택법 시행령」 제10조제1항제2호에 따라 5개층까지 건축할 수 있는 “주택으로 쓰는 층수”에도 포함된다고 할 것입니다.
그리고, 「건축법 시행령」 별표 1 제2호 각 목 외의 부분 단서에서는 아파트(주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택)ㆍ연립주택과 다세대주택(주택으로 쓰는 1개 동의 바닥면적 합계가 660제곱미터 이하이고 층수가 4개 층 이하인 주택)을 구분하여 아파트ㆍ연립주택에 대해서는 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우 해당 층을 층수에서 제외하도록 규정하고 있는 반면, 다세대주택의 경우에는 1층의 전부 또는 “일부”를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 “주택 외의 용도”로 쓰는 경우에 해당 층을 층수에서 제외한다고 규정하고 있는바, 이는 주거밀집지역 토지의 효율적 활용과 다세대주택 건축의 활성화를 위하여 다세대주택에 대해서만 아파트나 연립주택의 경우와 달리 1층 “전부” 뿐만 아니라 그 “일부”를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고, 나머지 부분을 “주택 외의 용도”로 사용하는 경우에 대해서도 해당 층을 주택으로 쓰는 층수에서 제외하도록 한 것이므로, 연립주택에 대하여 다세대주택과 동일한 주택의 층수 산정기준을 적용할 수 있다고 해석하는 것은 건축법령의 문언 및 입법 취지에 반하여 허용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 단지형 연립주택 1층 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 사용하는 경우 그 1층은 「주택법 시행령」 제10조제1항제2호 단서의 “주택으로 쓰는 층수”에 포함된다고 할 것입니다.
질문: 연수교육 제외대상의 판단 기준인 실무경력이 기술사 등 자격 취득 후의 실무경력으로 한정되는지 여부(「산업안전보건법」 제52조의10 등 관련)
답변: 「산업안전보건법」 제52조의3에서는 지도사의 자격에 대해 규정하면서 같은 조 제2항에서는 지도사시험의 일부를 면제할 수 있는 대상을 규정하고 있고,같은 법 제52조의10에서는 지도사 자격이 있는 사람이 직무를 개시하려면같은 법 제52조의4에 따른 등록을 하기 전 1년의 범위에서 고용노동부령으로 정하는 연수교육을 받도록 규정하면서같은 법“제52조의3제2항에 해당하는 사람 중 대통령령으로 정하는 사람”은 연수교육 대상에서 제외하고 있습니다.
이처럼「산업안전보건법」 제52조의10 및그 위임을 받은같은 법 시행령 제34조에서는 연수교육 제외 대상을 지도사 시험의 일부가 면제되는 대상인 일정한 자격을 보유한 사람 “중” 산업안전 및 산업보건 분야에서 5년 이상 실무에 종사한 경력이 있는 사람으로 규정하고 있는바, 일반적으로 “중”으로 표현할 때에는 시간적 선후관계에 대한 의미를 담고 있지 않으므로 자격요건과 경력요건을 병렬적으로 규정한 것으로 보는 것이 문언에 부합합니다.
그리고「산업안전보건법 시행규칙」 제136조의13제2항에 따르면 연수교육 기간은 3개월 이상 1년 이내이므로 기술사 등 자격을 취득한 후에 실무경력 없는 상태에서 지도사 자격을 취득한 사람은 3개월 이상 1년 이내의 연수교육만 받으면 직무를 개시할 수 있는 반면, 연수교육의 제외 대상의 요건인 실무종사 경력을 자격 취득 후 경력만으로 본다면 기술사 등 자격을 취득한 후에 실무경력이 있는 상태에서 지도사 자격을 취득한 사람은 5년 이상의 실무경력이 있어야 직무를 개시할 수 있는바, 지도사 직무 개시 전에 실무에 필요한 지식과 경험을 미리 쌓도록 하기 위해 연수교육을 받도록 한 연수교육의 취지를 고려하면 직무 개시를 위하여 필요한 연수교육 기간과 이와 동등한 경력으로서의 실무경력 기간이 최소 4년 이상 차이가 있다고 보는 것은 합리적이지 않습니다.
한편 「산업안전보건법」 제52조의3제2항 및 같은 법 시행령 제33조의15제1항제1호ㆍ제2호에 해당하는 기술사의 경우 「국가기술자격법」 제10조제3항 및 같은 법 시행령 제14조제7항에 따르면 해당 자격시험의 응시자격으로 실무경력이 최소 4년 이상 요구(각주: 응시하려는 종목이 속하는 동일 및 유사 직무분야의 다른 종목의 기술사 등급의 자격을 취득한 사람 또는 외국에서 동일한 종목에 해당하는 자격을 취득한 사람은 기술사 응시자격에 실무경력을 요하지 않음(「국가기술자격법 시행령」 별표4의2 기술사 등급의 제5호 및 제11호 참조). )되어 이미 충분한 실무 경험이 있음에도 불구하고 기술사 자격을 취득한 이후에 또 다시 5년의 실무경력을 갖춘 경우에 한하여 연수교육을 받은 것과 동일하게 취급하여 직무개시가 가능하다고 보게 되면 과도한 규제로 작용하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항「산업안전보건법」 제52조의10의 지도사 연수교육의 제외대상을 자격기준을 갖춘 이후의 경력이 있는 사람으로 한정하려면 자격기준과 경력기준 간 시간적 선후관계가 명확해지도록 정비할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「산업안전보건법」제52조의3(지도사의 자격 및 시험) ① 고용노동부장관이 시행하는 지도사시험에 합격한 사람은 지도사의 자격을 가진다.② 대통령령으로 정하는 자격의 보유자에 대하여는 제1항에 따른 지도사시험의 일부를 면제할 수 있다.③ ∼ ⑤ (생 략)제52조의10(지도사의 교육) 지도사 자격이 있는 사람(제52조의3제2항에 해당하는 사람 중 대통령령으로 정하는 사람은 제외한다)이 직무를 개시하려면 제52조의4에 따른 등록을 하기 전 1년의 범위에서 고용노동부령으로 정하는 연수교육을 받아야 한다.「산업안전보건법 시행령」제33조의15(시험의 일부면제) ① 법 제52조의3제2항에 따른 지도사시험의 일부를 면제할 수 있는 자격 및 같은 조 제5항에 따른 시험 면제의 범위는 다음 각 호와 같다.1. 「국가기술자격법」에 따른 건설안전기술사, 기계안전기술사, 산업위생관리기술사, 인간공학기술사, 전기안전기술사, 화공안전기술사: 별표 12에 따른 전공필수ㆍ공통필수Ⅰ 및 공통필수Ⅱ 과목2. ∼ 8. (생 략)제34조(연수교육의 제외대상) 법 제52조의10에서 "대통령령으로 정하는 사람"이란 산업안전 및 산업보건 분야에서 5년 이상 실무에 종사한 경력이 있는 사람을 말한다.
질문: 연안자망어업허가를 받은 후 2중 이상 자망의 사용승인을 받은 자가 충남 해역에서 뻗침대를 붙이고 조업할 수 있는지 여부(「수산업법」 제64조의2제1항 등 관련)
답변: 「수산업법」 제64조의2제1항에서는 해양수산부장관은 수산자원의 지속적인 이용과 어업조정을 위하여 필요하다고 인정하면같은 법 제41조에 따라 허가받은 어업의 종류별로 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법, 어구사용의 금지구역ㆍ금지기간, 그물코의 규격 등(이하 “어구의 규모등”이라 함)을 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분 본문에서는 어구의 규모등의 제한에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라같은 법 시행령 제45조의3제2항 및별표 3의3 제2호바목에서는 연안자망어업허가를 받은 자는 인천광역시, 경기도, 전라남도 해역을 제외한 전국 해역에서 연중 뻗침대를 붙인 자망(刺網)을 사용할 수 없다고 규정하고 있습니다.
한편,「수산자원관리법」 제23조제3항에서는 수산자원을 포획ㆍ채취하기 위하여 2중 이상의 자망을 사용해서는 안 되고(본문), 다만, 해양수산부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 승인을 받거나 대통령령으로 정하는 해역에 대하여 어업의 신고를 하는 경우에는 그렇지 않다고(단서) 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제3항 단서에 따른 2중 이상 자망의 사용승인 절차에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고,「수산자원관리법」 제23조제5항의 위임에 따라 2중 이상 자망의 사용승인 절차에 관하여 규정하고 있는같은 법 시행규칙 제7조제8항에 따르면, 연안자망어업의 허가를 받은 자가 2중 이상 자망의 사용승인을 받으려는 경우에는 별지 제2호서식의 2중 이상 자망 사용승인신청서에 사용승인을 받으려는 해역에 관한 지도 또는 해도(제1항제1호) 및 연안자망어업의 어업허가증 사본(제1항제2호)을 첨부하여 사용승인 신청 해역을 관할하는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하며, 사용승인 신청 해역을 관할하는 시ㆍ도지사는 신청인이 사용승인 신청 해역에서 조업한 실적(제6항제1호), 같은 조 제5항에 따라 국립수산과학원장이 제출한 검토 결과(제6항제2호) 및 그 밖에 사용승인 신청 해역을 관할하는 시ㆍ도지사가 사용승인과 관련하여 중요하다고 인정하는 사항을 종합적으로 고려하여 사용승인 대상자를 선정하고, 사용승인 대상자로 선정된 자에게 같은 규칙 별지 제3호서식의 2중 이상 자망 사용승인증을 내주어야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 「수산업법 시행령」 제25조제1항제6호에 따른 연안자망어업허가를 받은 후 「수산자원관리법」 제23조제3항 단서에 따라 2중 이상 자망의 사용승인을 받은 자가 「수산업법 시행령」 별표 3의3제2호바목에 따라 충청남도 해역에서 뻗침대를 붙인 자망을 사용할 수 없는지에 관한 것이라 할 것입니다.
먼저, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것인데(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결례참조), 「수산업법」은 수산업에 관한 기본제도를 정하여 수산자원 및 수면을 종합적으로 이용하여 수산업의 생산성을 높임으로써 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모하는 것을 목적으로 하는 법률인 반면, 「수산자원관리법」은 수산자원관리를 위한 계획을 수립하고, 수산자원의 보호ㆍ회복 및 조성 등에 필요한 사항을 규정하여 수산자원을 효율적으로 관리함으로써 어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적으로 하고 있는 법률로서, 그 규율하는 사항이 서로 구분되고, 달리 「수산자원관리법」 제23조제3항이 「수산업법」 제64조의2 보다 우선하거나 배타적으로 적용된다는 규정을 두고 있지 않으므로 두 규정은 상호 배타적으로 적용되는 관계에 있지 않다고 할 것입니다.
그리고, 「수산업법」 제64조의2의 입법 연혁을 살펴보면, 해당 규정은 「수산자원관리법」(2012. 12. 18. 법률 제11566호로 타법개정되어 2013. 12. 19. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 「수산자원관리법」”이라 함) 제23조제1항ㆍ제2항에서 규정하고 있던 어구의 규모등의 제한에 관한 사항이 이관되어 신설된 것(2012. 12. 18. 법률 제11566호로 일부개정되어 2013. 12. 19. 시행된 「수산업법」 개정이유서 등 참조)으로서, 구 「수산자원관리법」에서도 2중 이상 자망의 사용금지에 관한 같은 법 제23조제3항이 어구의 규모등의 제한에 관한 같은 조 제1항ㆍ제2항 보다 우선적ㆍ배타적으로 적용되는 것으로 규정한 사실도 없다는 점에 비추어 볼 때, 어구의 규모등의 제한에 관하여는 「수산업법」 제64조의2가 적용되고, 2중 이상 자망의 사용 금지에 관하여는 「수산자원관리법」 제23조제3항이 적용된다고 할 것입니다.
그렇다면, 「수산업법 시행령」 별표 3의3 제2호바목의 문언 상 충청남도 해역은 뻗침대를 붙인 자망의 사용이 가능한 해역이 아님은 명백하고, 연안자망어업허가를 받은 자가 2중 이상 자망의 사용승인을 받는 것은 「수산자원관리법」 제23조제3항 단서에 따른 2중 이상 자망의 사용에 대한 승인을 받는 것일 뿐이지 그 사용승인이 「수산업법」 제64조의2의 위임에 따라 같은 법 시행령 제45조의3제2항 및 별표 3의3 제2호바목에서 제한하고 있는 뻗침대를 붙인 자망의 사용금지까지를 해제하는 것으로 볼 수 없다는 점도 명백하다고 할 것입니다.
따라서, 「수산업법 시행령」 제25조제1항제6호에 따른 연안자망어업허가를 받은 후 「수산자원관리법」 제23조제3항 단서에 따라 2중 이상 자망의 사용승인을 받은 자라도 「수산업법 시행령」 별표 3의3 제2호바목에 따라 충청남도 해역에서 뻗침대를 붙인 자망을 사용할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가를 신청한 경우 개발행위의 규모 산정 방법(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제58조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 해야 한다고 규정하면서, 같은 항 제1호 본문에서는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것을 규정하고 있습니다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제55조제1항에서는국토계획법 제58조제1항제1호본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다고 규정하면서, 도시지역(제1호), 관리지역(제2호) 농림지역(제3호), 자연환경보전지역(제4호)별로 형질변경면적 기준을 규정하고 있는바,이 사안은 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 반드시 각 필지별로 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,국토계획법 제58조제1항제1호 및같은 법 시행령 제55조제1항에 따라 개발행위허가의 기준 중 하나로서 각 용도지역별로 허용되는 토지의 형질변경면적을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에 따르면 토지의 형질변경면적은 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적”을 말하는바, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우 허가권자는 원칙적으로 각각의 필지의 총면적이 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 면적기준에 부합하는지 여부를 판단해야 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 허가기준(제58조제1항) 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건ㆍ기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다고 할 것입니다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결례참조).그리고, ① 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에서는 개발행위 규모의 제한을 받지 않을 수 있는 대상을 규정하면서 “하나 이상의 필지”에서 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하는 등의 경우에는 시ㆍ도도시계획위원회 등의 심의를 거치도록 하여 개발행위 규모가 그 중요한 판단기준이 되고 있고, ② 국토계획법 시행령 제56조제4항의 위임에 따라 개발행위허가기준의 세부적인 검토기준으로 마련된 「개발행위허가운영지침」(국토해양부훈령) 3-1-1(1)에서는 기존 대지를 확장하는 경우에는 개발행위시기에 관계없이 그 기존 대지의 면적을 포함하여 규모를 산정하도록 한 점 등에 비추어 보면, 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청되어 허가권자가 개발행위의 규모를 산정하는 경우에는 각 개발행위의 목적, 연접한 필지에서 이루어지는 개발행위의 성격 등을 종합적으로 고려하여 구체적 사안에 따라 개별적으로 판단할 수 있다고 보아야 타당할 것입니다.
한편, 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 국토계획법 시행령 제55조제4항 본문에서는 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있던 것을 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령에서 삭제하였는바, 국토계획법령상 명문의 근거 없이 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우 각 개발행위의 면적을 합산하여 개발행위의 규모를 산정할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령에서 연접개발 제한에 관한 규정을 삭제하면서 연접개발 제한이 폐지되는 지역에서의 개발행위에 대해서는 원칙적으로 도시계획위원회의 심의를 받도록 하였는바, 그 입법 취지는 녹지지역 등에서 소규모로 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 개발하는 경우 이를 일률적으로 하나의 개발행위로 보아 그 개별면적을 합산함으로써 공장 등이 분산하여 입지하게 되고 그에 따라 국토경관을 훼손하는 등의 문제가 발생함에 따라, 허가권자가 두 개 이상의 필지에서 연접하여 개발이 이루어지는 경우 도시계획위원회의 심의 과정에서 국토계획법의 입법 목적, 개발행위허가 제도의 취지, 연접한 필지에서 이루어지는 개발행위의 성격 등을 종합적으로 고려하여 개발행위 허가 여부를 재량적으로 판단하게 하려는 것이지, 반드시 각각의 개발행위로 보아 그 개별면적을 합산하지 않도록 하려는 취지는 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 원칙적으로 각 필지별로 개발행위 규모를 산정해야 하나, 구체적ㆍ개별적 사안에 따라 각 개발행위의 목적, 연접한 필지의 개발행위 등을 종합적으로 고려하여 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정할 수 있다고 할 것입니다.
질문: 연초의 잎에서 추출한 니코틴 함유량 24% 이상의 고농도 니코틴 원액이 “담배”에 해당하는지 여부(「담배사업법」 제2조제1호 등 관련)
답변: 「담배사업법」 제2조제1호에서는 “담배”란 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있는 한편,「화학물질관리법」 제2조제2호에서는 “유독물질”이란 유해성이 있는 화학물질로서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 환경부장관이 정하여 고시한 것을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「유독물질 및 제한물질ㆍ금지물질의 지정」(환경부고시) 별표 1 97-1-11에서는 니코틴을 1퍼센트 이상 함유한 혼합물을 유독물질로 규정하고 있으며,「화학물질관리법」 제28조제1항 및 제2항에서는 유독물질을 상업적으로 판매하는 영업 등 유해화학물질 영업을 하려는 자는 사전에 유해화학물질 취급시설에 관하여 적합 판정을 받은 검사결과서 등을 제출한 후 유해화학물질별 취급시설ㆍ장비 및 기술인력을 갖추어 업종별로 환경부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제29조제4호 및같은 법 시행규칙 제31조제7호의 위임에 따른 「유해화학물질 영업허가의 면제에 관한 규정」(환경부고시) 제2조제3호에서는 니코틴을 2퍼센트 이하 함유한 혼합물을 담배 용도로 판매하려는 자를 유해화학물질 영업허가의 면제 대상자로 규정하고 있는바,이 사안은 고농도 니코틴 원액이「담배사업법」 제2조제1호에 따른 “담배”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저,「담배사업법」 제2조제1호에서는 “담배”의 요건으로 “연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하였을 것”과 “피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조되었을 것”만을 규정하고 있을 뿐, 그 “니코틴 함유량 정도가 일정 기준 미만일 것”은 담배의 요건으로 규정하고 있지 않은바, 고농도 니코틴 원액의 경우 연초의 잎에서 추출된 것으로서 “연초의 잎을 원료로 하였을 것”의 요건을 충족하고, 별다른 화학적 처리 과정 없이 단순히 희석액과 일정 비율로 혼합하여 그 농도를 낮추기만 하면 니코틴 흡입 장치를 이용하여 손쉽게 흡입이 가능한 상태가 되기 때문에 “흡입 등에 적합한 상태로 제조되었을 것”의 요건도 충족한다고 할 것이므로, 고농도 니코틴 원액은 그 니코틴 함유량에 상관없이 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 “담배”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 고농도 니코틴 원액의 경우 희석액과 일정 비율로 혼합하기만 하면 흡입할 수 있는 상태가 되기 때문에 이를 담배 용도로 구매하여 그 농도를 낮춘 후 흡입하는 사람이 많은 현실에 비추어 볼 때 고농도 니코틴 원액을 「담배사업법」에 따른 담배로 보아 그 제조ㆍ수입 및 판매 등을 규제할 필요가 있다고 할 것이고, 그와 같이 해석하는 것이 담배의 유통질서 확립 및 국민건강 증진이라는 해당 법률의 입법 취지에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
한편, 고농도 니코틴 원액의 경우 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질에 해당하여 같은 법에 따라 그 제조ㆍ수입 및 판매 등이 규제되고 있으므로 이를 동시에 담배로 보아 「담배사업법」상의 규제를 더하는 것은 과도하다는 의견이 있을 수 있으나, 화학물질을 적절하게 관리하고 화학물질 사고에 신속히 대응하여 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하기 위한 「화학물질관리법」의 입법 목적과 담배의 제조ㆍ수입 및 판매 등을 규율하여 담배의 유통질서를 확립하고 국민건강을 증진하기 위한 「담배사업법」의 입법 목적은 서로 다르다고 할 것이고 두 입법 목적을 모두 달성하기 위해 필요한 경우에는 두 법률을 함께 적용할 필요가 있다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 고농도 니코틴 원액은 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 “담배”에 해당한다고 할 것입니다.
질문: 영구시설물을 축조하는 경우 대부기간을 갱신할 수 있는지(「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제9조제1항제5호 등 관련)
답변: 먼저「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제31조제1항 각 호 외의 부분에서는 일반재산의 대부는 같은 항 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없되(본문), 지역경제의 활성화를 위해 대통령령으로 정하는 경우에는 그렇지 않다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서는 토지와 그 정착물의 대부기간을 5년으로 규정하고 있고,「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제30조제1항제4호에서는공유재산법 제31조제1항각 호 외의 부분 단서의 위임에 따라 지역경제의 활성화를 목적으로「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 정부출연연구기관,「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 과학기술분야 정부출연연구기관,「특정연구기관 육성법」 제2조에 따른 특정연구기관(이하 “정부출연연구기관등”이라 함)을 유치하기 위하여 일반재산을 대부하는 경우에는 토지와 그 정착물에 대하여 20년까지 대부할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고공유재산법 제31조제2항전단에서는 지방자치단체의 장은같은 법 제29조제1항단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있다고 규정하고 있고, 공유재산법 시행령 제29조제1항제23호에서는 일반재산을 수의계약으로 대부할 수 있는 사유로 “정부출연연구기관등 또는「산업기술혁신 촉진법」 제42조제1항에 따른 전문생산기술연구소를 유치하기 위하여 대부하는 경우”를 규정하고 있습니다.
한편공유재산법제13조에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑ㆍ교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하나(본문), 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그렇지 않다(단서)고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에서는 같은 영 제29조제1항제23호에 따라 재산을 대부받은 자가 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입하는 조건으로 축조하는 경우에는 일반재산에 영구시설물을 축조할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은 정부출연연구기관등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 공유재산법 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012. 11. 3.회신 12-0596 해석례참조), 공유재산법 제13조에 따르면 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없는 것이 원칙이고, 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우에 한해 대통령령으로 정하는 경우에만 영구시설물을 축조할 수 있으므로 공유재산법 시행령 제9조제1항 각 호에 따른 공유재산에 영구시설물 축조할 수 있는 경우는 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
그렇다면 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호는 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입하는 조건으로 일반재산에 영구시설물을 축조한 경우 최초 대부기간이 끝나면 그 일반재산의 소유권을 지방자치단체의 장 외의 자에게 이전할 것을 전제한 것이므로 정부출연연구기관등은 최초 대부기간이 끝나면 그 일반재산을 매입해야 할 뿐 그 대부계약을 갱신할 수는 없다고 보는 것이 공유재산에 영구시설물을 축조하는 것을 원칙적으로 금지하되 예외적으로 허용하고 있는 공유재산법 제13조에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
또한 정부출연연구기관등은 공유재산에 원칙적으로 축조할 수 없는 영구시설물을 축조할 수 있고(공유재산법 시행령 제9조제1항제5호), 일반입찰이 아닌 수의계약의 방법으로 일반재산에 대해 대부계약을 체결할 수 있으며(공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제29조제1항제23호), 일반적인 대부기간보다 장기간인 20년까지 대부가 허용되고(공유재산법 제31조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제30조제4호), 일반재산 대부의 경우 지방의회가 동의하면 대부료를 면제받을 수 있는데(공유재산법 제34조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제35조제1항제4호), 이에 더하여 정부출연연구기관등이 영구시설물을 축조한 후 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 일반재산을 매입할 것을 조건으로 한 대부계약을 갱신할 수 있다고 한다면 무상으로 일반재산을 사용할 수 있게 되는 경우 그 대부기간이 지나치게 연장되는 경우가 발생할 수 있어 공유재산을 적정하게 운용ㆍ관리하려는 공유재산법의 목적에 반하는 결과를 초래하게 될 것입니다.
따라서 정부출연연구기관등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 공유재산법 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수는 없다고 할 것입니다.