질문: 「도시 및 주거환경정비법」 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업 정비구역의 지정 해제 요건(「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항 등 관련)
답변: 도시정비법 제2조제2호에서는 정비사업의 종류를 주거환경개선사업(가목), 주택재개발사업(나목), 주택재건축사업(다목), 도시환경정비사업(라목), 주거환경관리사업(마목), 가로주택정비사업(바목)으로 규정하고 있고, 같은 호 가목에서는 주거환경개선사업을 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로 정의하고 있으며,같은 법 제6조제1항각 호 외의 부분에서는 주거환경개선사업은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법 또는 이를 혼용하는 방법에 따른다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는같은 법 제7조에 따른 주거환경개선사업의 시행자가 정비구역 안에서 정비기반시설을 새로이 설치하거나 확대하고 토지등소유자가 스스로 주택을 개량하는 방법을 규정하고 있습니다.
그리고,도시정비법 제4조의3제4항각 호 외의 부분에서는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 같은 항 각 호의 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 수 있다고 규정하면서, 이 경우 같은 항 제1호 및 제2호에 따른 구체적인 기준 등에 필요한 사항은 시ㆍ도조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 “정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우”를, 같은 항 제2호에서는 “정비구역등의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우”를, 같은 항 제3호에서는 “토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역등(추진위원회가 구성되지 아니한 구역으로 한정함)의 해제를 요청하는 경우”를, 같은 항 제4호에서는 “같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업은 정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 10년 이상 경과하고, 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로서 토지등소유자의 3분의 2 이상이 정비구역의 해제에 동의하는 경우”를 각각 규정하고 있는바,이 사안은 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수가 도시정비법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업 정비구역의 지정을 같은 법 제4조의3제4항제1호 또는 제2호를 적용하여 해제할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 정비구역을 지정하기 위해서는 도시정비법 제4조에 따라 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수가 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 거쳐 30일 이상 주민에게 공람하고, 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장에게 정비구역지정을 신청하고(제1항), 정비구역 신청을 받은 특별시장ㆍ광역시장이 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 지정하거나, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수(광역시의 군수를 제외함)가 정비구역을 지정하는 경우에도 정비계획을 수립하여 주민설명회, 주민공람, 지방의회의 의견청취 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 지정하게 되는바(제3항), 이와 같이 법령에 규정된 일정한 절차를 거쳐 정비구역이 지정된 이후에는 해당 정비구역의 유지 및 정비사업의 시행에 대하여 토지등소유자 등 관계인들의 신뢰가 형성된다고 볼 수 있으므로, 이러한 관계인들의 신뢰를 보호하기 위하여 정비구역 해제의 근거 규정은 유추ㆍ확장해석해서는 안된다고 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 도시정비법 제4조의3제4항 각 호에서는 정비구역등의 지정을 해제할 수 있는 요건을 규정하면서 같은 항 제1호부터 제3호까지의 규정에서는 정비사업의 종류를 구분하지 않고 해제 요건을 규정하고 있는 반면, 같은 항 제4호에서는 정비사업의 종류를 “같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업”으로 특정하여 그 정비구역등의 지정 해제 요건을 규정하고 있는바, 문언상 도시정비법 제4조의3제4항제4호는 “같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업”의 정비구역 지정 해제 요건을 그 밖의 방식으로 시행하는 정비사업의 정비구역등 지정 해제 요건과 구분하여 별도로 규정하고 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 정비구역의 지정 해제에 관한 도시정비법 제4조의3은 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 개정되어 같은 날 시행된 도시정비법(이하 “구 도시정비법”이라 함)에서 신설된 규정으로서, 신설 당시 제4조의3제1항제4호에서는 “같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업은 정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 15년 이상 경과하고 토지등소유자의 3분의 2 이상이 정비구역의 해제에 동의하는 경우”를 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장이 구 도시정비법 제4조의3제3항에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등을 해제하여야 하는 의무적 해제사항으로 규정하고 있었는데, 2015년 9월 1일 법률 제13508호로 개정되어 2016년 3월 2일 시행된 도시정비법에서 그 요건을 “정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 10년 이상 경과하고 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로서 토지등소유자의 3분의 2 이상이 정비구역의 해제에 동의하는 경우”로 완화하면서, 조문의 위치를 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장이 재량으로 정비구역등을 해제할 수 있는 요건을 규정하고 있는 제4조의3제4항제4호로 옮겨 규정하였는바(도시정비법 제4조의3 입법 연혁 참조), 그 입법 취지는 시장ㆍ군수가 정비기반시설을 설치하고 주민 스스로 주택을 개량하는 방식으로 이루어지는 도시정비법 제6조제1항제1호에 따른 방식의 주거환경개선사업의 특성상, 경제적으로 어려운 도시저소득주민이 주택을 스스로 개량하는 데에는 한계가 있고 사업이 장기간 소요됨에 따라 주민들은 주거환경이 열악한 환경에 방치되어 생활 불편이 큰 실정임에도 그 정비구역을 해제하려면 정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 15년 이상 경과하여야만 하는 등 지나치게 엄격한 요건을 충족하도록 하고 있는 문제를 해소하기 위한 것이라고 할 것이고(2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되어 2016. 3. 2. 시행된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국회 심사보고서 참조), 그 개정 당시에도 도시정비법 제4조의3제4항제1호 및 제2호에서 정비구역등의 해제 요건을 규정하고 있었다는 점에 비추어 보면, 같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업 정비구역의 해제 요건에 관하여 도시정비법 제4조의3제4항제4호 외에 같은 항 제1호 또는 제2호도 적용된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 도시정비법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업은 사업시행자가 정비구역 안에서 도로ㆍ상하수도ㆍ공원 등 정비기반시설을 새로 설치하거나 확대하고 토지등소유자가 스스로 주택을 개량하는 방식으로서, 단일한 사업시행자가 주택 등을 건설하여 공급하는 다른 정비사업과 비교하면 토지등소유자의 의사 및 참여가 상대적으로 강하게 요구되는 사업방식이라고 할 것인바, 이러한 방식의 주거환경개선사업의 특수성을 고려할 때, 그 정비구역을 해제하려는 경우에도 토지등소유자의 의사가 중요한 요소로 작용할 수밖에 없다고 할 것이므로, 그 정비구역 지정을 해제하기 위해서는 같은 법 제4조의3제4항제4호에 따라 정비구역의 지정 기간, 지정 목적의 달성 가능성, 토지등소유자의 의사를 모두 종합적으로 고려하여 해제하도록 하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제4조의3제4항제1호 및 제2호에서는 정비구역을 해제할 수 있는 요건으로 “정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우”(제1호) 또는 “정비구역등의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우”(제2호)로 규정하여, 그 적용 대상이 되는 정비사업의 종류를 특정하고 있지 않으므로, 같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업에 대해서도 위 규정을 적용하여 그 정비구역을 해제할 수 있다고 보는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 도시정비법 제4조의3제4항제4호에서는 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 요건인 “추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우”를 하나의 요건으로 규정하고 있는바, 만일 입법자의 의도가 같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업에 대하여 같은 법 제4조의3제4항제4호뿐만 아니라 같은 항 제2호도 적용할 의도였다면 같은 항 제2호의 요건을 같은 항 제4호에 중복적으로 규정할 입법 필요가 없고, 같은 항 제1호 또는 제2호를 적용하여 같은 법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업의 정비구역을 해제할 수 있다면 굳이 같은 항 제4호에서 “정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 10년 이상 경과하고 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로서 토지등소유자의 3분의 2 이상이 정비구역의 해제에 동의하는 경우”라는 엄격한 요건을 별도로 규정할 입법 필요도 없다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 도시정비법 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업의 정비구역을 같은 법 제4조의3제4항제1호 또는 제2호를 적용하여 해제할 수는 없다고 할 것입니다.