질문: 축산업 허가의 제한기준이 되는 사료공장에 양어용(養魚用) 사료공장이 포함되는지? (「축산법 시행령」 별표 1 제1호다목2) 등 관련)
답변: 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조 )「축산법 시행령」 별표 1제1호다목2)에서는 “축산 관련 시설”의 하나로 “사료공장”을 규정하고 있는바 “축산”의 사전적 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 )(가축을 길러 생활에 유용한 물질을 생산하는 일)를 고려할 때 축산 관련 시설로서의 사료공장은「축산법」 제2조제1호에 따른 소ㆍ돼지ㆍ닭ㆍ오리 등 가축의 사육에 필요한 사료를 생산하는 공장을 의미하는 것으로 볼 수 있고, 이러한 사료공장에 가축이 아닌 어류(魚類)의 사료를 생산하는 공장[이하 “양어용(養魚用) 사료공장”이라 함]은 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
그리고「축산법 시행령」 별표 1제1호다목2)에서 “축산 관련 시설”로서 “사료공장” 외에 “도축장, 원유 집유장, 종축장, 정액등처리업체, 국가나 지방자치단체의 축산연구기관”을 열거하여 규정하고 있는 형식에 비추어 볼 때 이러한 시설과 함께 규정된 “사료공장”은 열거된 다른 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 시설로 그 범위가 한정되는 것으로 보아야 하는바, “도축장, 원유 집유장”은「축산법」 제2조제3호에 따른 “축산물”의 생산과 관련된 시설이고 “종축장, 정액등처리업체”는 같은 조 제4호에 따른 “축산업”과 관련된 시설이며 “축산연구기관”은 축산 관련 연구시설을 의미하는 점을 고려하면 이러한 시설과 함께 규정된 사료공장도 축산에 필요한 사료공장으로 그 범위가 한정되는 것으로 보아야 합니다.
또한 「축산법 시행령」 별표 1 제1호다목에서 규정하고 있는 축산업의 허가기준은 구제역, 고병원성 인플루엔자 등 악성 가축질병으로부터 국내 축산업을 보호하기 위해 종전에 등록제도로만 운영되던 축산업에 대해 허가제도를 도입하면서 신설되었는바, 어류는 「축산법」상 가축에 해당하지도 않고 생물분류상 종류, 생활환경ㆍ습성 등이 달라 다른 가축에 대한 전염병의 발생ㆍ확산 등과 관련이 없으므로 해당 허가의 위치기준으로 정하고 있는 사료공장에 양어용 사료공장은 포함되지 않는다고 보는 것이 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
한편 「사료관리법」 제2조제1호 및 「사료 등의 기준 및 규격」(각주: 농림축산식품부 고시 ) 제3조에서는 “사료”를 “「축산법」에 따른 가축이나 수산동물 등에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 단미사료ㆍ배합사료 및 보조사료”로 규정하고 있는바, 이러한 사료를 생산하는 시설은 모두 사료공장으로 볼 수 있고 만약 사료공장에 양어용 사료공장이 포함되지 않는다고 본다면 축산업 허가를 받은 후 양어용 사료의 제조업자가 해당 제조시설을 변경하여 가축사료를 생산하는 경우 결과적으로 축산업 허가가 제한되는 지역에서 축산업을 영위할 수 있게 되어 가축전염병 확산의 방지라는 입법 목적을 달성하기 어려우므로 축산업 허가의 위치기준으로 규정하고 있는 사료공장에 양어용 사료공장도 포함된다는 의견이 있습니다.
그러나 악성 가축질병으로부터 국내 축산업을 보호하기 위해 축산업 허가에 대한 위치기준을 규정한 입법 목적을 고려할 때 축산업 허가 후에 양어용 사료의 제조업자가 「사료관리법」에 따른 제조시설 변경신고를 통해 당연히 다른 가축사료를 생산하는 것이 가능하다고 단정하기 어렵고(각주:대법원 1994. 10. 15. 선고 94누2213 판결례및대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례참조 ) 「축산법 시행령」 별표 1 제1호다목2)에서 축산업 허가의 제한 기준이 되는 사료공장을 “모든 사료공장”이 아니라 “축산 관련 시설”로서의 “사료공장”으로 한정하여 규정하고 있음에도 불구하고 해당 사료공장에 「사료관리법」상 일반적인 사료의 의미에 따라 양어용 사료공장도 포함된다고 보는 것은 축산업 허가를 제한하는 침익적 행정처분의 근거 규정에 대한 문언해석의 범위를 넘어서는 것으로서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
「축산법」제1조(목적) 이 법은 가축의 개량ㆍ증식, 축산업의 구조개선, 가축과 축산물의 수급조절ㆍ가격안정 및 유통개선 등에 관한 사항을 규정하여 축산업을 발전시키고 축산농가의 소득을 증대시키며 축산물을 안정적으로 공급하는 데 이바지하는 것을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "가축"이란 사육하는 소ㆍ말ㆍ면양ㆍ염소(유산양을 포함한다. 이하 같다)ㆍ돼지ㆍ사슴ㆍ닭ㆍ오리ㆍ거위ㆍ칠면조ㆍ메추리ㆍ타조ㆍ꿩, 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 동물(動物) 등을 말한다.1의2. (생 략)2. (생 략)3. "축산물"이란 가축에서 생산된 고기ㆍ젖ㆍ알ㆍ꿀과 이들의 가공품ㆍ원피[원모피(原毛皮)를 포함한다]ㆍ원모, 뼈ㆍ뿔ㆍ내장 등 가축의 부산물, 로얄제리ㆍ화분ㆍ봉독ㆍ프로폴리스ㆍ밀랍 및 수벌의 번데기를 말한다.4. "축산업"이란 종축업ㆍ부화업ㆍ정액등처리업 및 가축사육업을 말한다.5. "종축업"이란 종축을 사육하고, 그 종축에서 농림축산식품부령으로 정하는 번식용 가축 또는 씨알을 생산하여 판매(다른 사람에게 사육을 위탁하는 것을 포함한다)하는 업을 말한다.6. "부화업"이란 닭 또는 오리의 알을 인공부화 시설로 부화시켜 판매(다른 사람에게 사육을 위탁하는 것을 포함한다)하는 업을 말한다.7. "정액등처리업"이란 종축에서 정액ㆍ난자 또는 수정란을 채취ㆍ처리하여 판매하는 업을 말한다.8. "가축사육업"이란 가축을 사육하여 판매하거나 젖ㆍ알ㆍ꿀을 생산하는 업을 말한다.9.ㆍ10. (생 략)제22조(축산업의 허가 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 축산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ장비 및 단위면적당 적정사육두수와 위치에 관한 사항을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 영업장을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 가축의 종류 등 농림축산식품부령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다.1. 종축업2. 부화업3. 정액등처리업4. 가축 종류 및 사육시설 면적이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 가축사육업② 제1항제4호에 해당하지 아니하는 가축사육업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ장비 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 등록하여야 한다.③ ∼ ⑤ (생 략)「축산법 시행령」제14조(축산업 허가의 절차 및 기준) ① 법 제22조제1항에 따라 축산업 허가(허가받은 사항을 변경하는 허가를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받으려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수 또는 구청장”이라 한다)에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다.② 제1항에 따라 축산업 허가를 받으려는 자가 법 제22조제1항에 따라 갖추어야 하는 시설ㆍ장비 및 단위면적당 적정사육두수와 위치에 관한 기준은 별표 1과 같다.③ 허가신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 별표 1에 따른 기준을 갖추었음이 확인되면 허가를 하고 신청인에게 농림축산식품부령으로 정하는 축산업허가증을 발급하여야 한다.④ (생 략)[별표 1]축산업의 허가 및 등록 기준(제14조제2항 및 제14조의2제2항 관련)1. 축산업의 허가기준가ㆍ나 (생 략)다. 위치기준다음 1)부터 3)까지 중 어느 하나에 해당하는 지역 내에서는 축산업 허가를 제한한다.1) 지방도 이상 도로로부터 30미터 이내2) 축산 관련 시설로부터 500미터 이내축산 관련 시설은 도축장, 사료공장, 원유 집유장, 종축장, 정액등처리업체, 국가나 지방자치단체의 축산연구기관을 말함3) 위 1) 및 2)의 기준에도 불구하고, 제한거리를 1/2 범위에서 늘리거나 줄여 지방자치단체의 조례로 달리 정할 수 있다.2. 가축사육업 등록기준 (이하 생략)「축산법 시행규칙」제2조(가축의 종류) 「축산법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호에서 "그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 동물 등"이란 다음 각 호의 것을 말한다.1. 노새ㆍ당나귀ㆍ토끼 및 개2. 삭제3. 꿀벌4. 그 밖에 사육이 가능하며 농가의 소득증대에 기여할 수 있는 동물로서 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 동물「가축으로 정하는 기타 동물」(농림축산식품부 고시)1. 짐승(1종) : 오소리2. 관상용 조류(15종) : 십자매, 금화조, 문조, 호금조, 금정조, 소문조, 남양청홍조, 붉은머리청홍조, 카나리아, 앵무, 비둘기, 금계, 은계, 백한, 공작3. 기타(1종) : 지렁이「사료관리법」제1조(목적) 이 법은 사료의 수급안정ㆍ품질관리 및 안전성확보에 관한 사항을 규정함으로써 사료의 안정적인 생산과 품질향상을 통하여 축산업의 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "사료"란 「축산법」에 따른 가축이나 그 밖에 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 동물ㆍ어류 등(이하 "동물등"이라 한다)에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 단미사료(單味飼料)ㆍ배합사료(配合飼料) 및 보조사료(補助飼料)를 말한다. 다만, 동물용의약으로서 섭취하는 것을 제외한다.2. ∼ 9. (생 략)「사료 등의 기준 및 규격」(농림축산식품부 고시)제3조(그 밖에 동물의 범위) 법 제2조제1호에서 "그 밖에 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 동물ㆍ어류 등"이라 함은 다음 각 호의 동물을 말한다.1. 실험용 동물 : 「실험동물에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 동물(마우스(mouse)ㆍ랫드(rat)ㆍ햄스터(hamster)ㆍ저빌(gerbil)ㆍ기니피그(guinea pig)ㆍ토끼ㆍ개ㆍ돼지 및 원숭이 등)2. 애완용 동물 : 「동물보호법 시행규칙 」 제35조제1항에 따른 반려의 목적으로 사육하는 동물(개ㆍ고양이ㆍ토끼ㆍ페럿ㆍ기니피그ㆍ햄스터) 등 애완용으로 사육하는 동물3. 사육하는 동물 : 원앙새ㆍ청둥오리ㆍ곤충(누에 등)ㆍ멧돼지ㆍ곰ㆍ호랑이ㆍ사자ㆍ표범(재규어ㆍ퓨마 및 치타를 포함한다)ㆍ늑대ㆍ원숭이, 기타 동물원 등에서 사육하는 동물4. 수산동물 : 양식용 수산동물 및 관상용 수산동물＜관계 법령＞