질문: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”의 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호사목 관련)
답변: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조에서는 개발제한구역에서의 행위제한에 대해 규정하면서, 같은 조 제1항 본문에서는 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민 등의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경의 경우 예외적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장을 말하며(개발제한구역법 제12조제1항 참조), 이하 같음)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1에서는같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 정하면서같은 영 별표 1제5호사목가)에서 야영장은 마을공동, 10년이상거주자 또는 지정당시거주자만 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 개발제한구역 내 야영장 설치 허가신청일 현재 비주거용 건축물에 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람이같은 영 별표 1제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 포함되는지 여부가 문제됩니다.
먼저개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및같은 법 시행령 제13조제1항에서 개발제한구역에서 예외적으로 일정한 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허용하는 것은 개발제한구역 지정으로 주거ㆍ생활 및 재산권 행사 등에 각종 제한을 받는 주민들을 보호하는 규정으로서, 특히 같은 법 시행령 별표 1 제5호사목가)에 따라 허가를 받아 개발제한구역 내에 야영장을 설치할 수 있게 한 것은 개발제한구역 내 주민의 소득증대에 기여하도록 하면서도 개발제한구역의 훼손을 최소화하기 위하여 제한적으로 설치할 수 있도록 한 것인데,(각주: 2014. 11. 24. 대통령령 제25774호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 조문별 개정이유서 참조) 이와 같이 예외적으로 야영장의 설치 허가를 받을 수 있는 자 중 하나인 “10년이상거주자”는 주거가 본래의 용도인 건축물에서 그 용도에 맞게 장기간 거주하는 것을 전제한다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에 비추어 타당하다고 할 것입니다.
그리고개발제한구역법은 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수 등 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 이 사안과 같이 개발제한구역에 있는 근린생활시설 등 비주거용 건축물을 주거 용도로 사용하기 위해서는 원칙적으로개발제한구역법 제12조제1항제8호에 따라 용도변경 허가를 받아야 하고, 만일 용도변경 허가를 받지 않고 주거 용도로 사용하는 경우에는개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따른 행정처분 및 제32조제1호에 따른 벌칙의 부과 대상이 될 수 있는바, 이와 같이 용도변경을 하지 않고 다른 용도로 사용한 경우까지 모두같은 법 시행령 별표 1제5호사목가)에 따라 개발제한구역 내 야영장의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 허가를 받을 수 있는 “10년이상거주자”에 포함된다고 해석하는 것은개발제한구역법에서 제한하고 있는 행위를 한 것을 원인으로같은 법에 따른 보호 또는 특혜를 받게 되는 결과가 되어 개발제한구역을 효율적으로 관리하고 도시의 무질서한 확산을 방지하려는개발제한구역법의 입법목적에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
또한개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되, 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 허용하고 있는 규정으로서, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 그 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석해야 하고,(각주: 법제처 2024. 8. 6.회신 24-0544 해석례참조) 특히같은 법 시행령 제13조제1항 및별표 1 제5호사목가)에서 야영장 설치 허가 대상으로 “10년이상거주자”를 규정한 것은 개발제한구역에서 장기간 거주한 주민에게 일종의 특혜를 부여하는 성격의 규정이라는 점을 고려하면 그 범위를 더욱 엄격하게 해석해야 할 것인바, 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에서 10년 이상 거주한 사람까지 같은 법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”의 범위에 포함된다고 해석하기는 어렵습니다.
따라서 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 포함되지 않습니다.
※ 법령정비 권고의견개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에서 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람이 포함되지 않는다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ～ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설1의2. ～ 9. (생 략)② ～ ⑪ (생 략)개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.②ㆍ③ (생 략)[별표 1]건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)시설의 종류건축 또는 설치의 범위1. ~ 4. (생 략)(생 략)5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설(생 략)가. ~ 바. (생 략)(생 략)사. 야영장(제1호타목에 따른 야영장은 제외한다)가) 마을공동, 10년이상거주자 또는 지정당시거주자만 설치할 수 있으며, 각각 1회로 한정한다. 다만, 공공사업에 따라 철거되거나 기존 시설을 철거한 경우에는 그러하지 아니하다.나) ~ 라) (생 략)아. (생 략)(생 략)＜관계 법령＞