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질문: 「수도법 시행령」 제14조의2(공장설립이 제한되는 지역의 범위)가 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하는지 여부(「토지이용규제 기본법」 제8조제2항 등 관련)
답변: 「수도법」 제7조의2제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말하며, 이하 같음)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제2조제1호에 따른 공장(이하 “공장”이라 함)을 설립할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라「수도법 시행령」 제14조의2각 호에서는 “대통령령으로 정하는 지역”이란 상수원보호구역이 지정ㆍ공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역(제1호), 상수원보호구역이 지정ㆍ공고되지 아니한 경우에는 취수시설로부터 상류로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역 및 하류로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역(제2호),「지하수법」 제2조제1호에 따른 지하수를 원수로 취수(取水)하는 경우에는 취수시설로부터 1킬로미터 이내인 지역(제3호)을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편,「토지이용규제 기본법」(이하 “토지이용규제법” 이라 함) 제8조제2항에서는 중앙행정기관의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 함)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시해야 하되(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않거나 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다고 규정하고(단서) 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목에서는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않는 경우의 하나로 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”를 규정하고 있는바,이 사안은 「수도법 시행령」 제14조의2 각 호에 따라 공장설립이 제한되는 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)이 정해지는 경우가 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않는 경우로서 「토지이용규제 기본법 시행령」(이하 “토지이용규제법 시행령”이라 함) 제7조제3항제1호나목에 따른 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지이용규제법은 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 지역ㆍ지구등의 지정과 운영 등에 관하여는 다른 법률의 규정이 있더라도 토지이용규제법 제8조에 따르도록 규정하면서(제3조), 지역ㆍ지구등은 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것 외에는 신설할 수 없도록 하고 있고(제5조), 지역ㆍ지구등을 지정할 때에는 원칙적으로 지형도면을 작성ㆍ고시하도록(제8조제2항 본문) 하고 있는바, 이러한 규정의 취지는 규제의 대상이 되는 지역ㆍ지구등의 범위를 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 것이므로 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면의 작성ㆍ고시 절차를 거치지 않아도 되는 예외사유는 엄격하게 해석해야 할 것입니다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결례참조).이와 같은 토지이용규제법령의 규정 내용과 취지를 종합하면, 토지이용규제법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따라 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않을 수 있는 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”란 단순히 개별 법령에서 지역ㆍ지구등의 지정절차를 별도로 규정하지 않으면서 일정 거리를 지역ㆍ지구등의 범위로 정하고 있는 경우가 아니라 지역ㆍ지구등의 범위가 법령이나 자치법규로 명확히 규정되어 국민이 그 지역ㆍ지구등 지정 여부 및 범위를 별도의 지정절차 없이도 법령이나 자치법규의 규정만으로 충분히 알 수 있어서 별도의 지형도면을 작성ㆍ고시할 필요가 없는 경우를 말한다고 할 것입니다.
그런데, 「수도법」 제7조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2에서는 상수원보호구역 또는 취수시설로부터 일정한 유하거리 이내인 지역 또는 취수시설로부터 일정한 거리 이내인 지역을 공장설립제한지역으로 규정하고 있을 뿐이고, 여기서 “유하거리”란 하천, 호소(湖沼)나 이에 준하는 수역의 중심선을 따라 물이 흘러가는 방향으로 잰 거리를 의미하므로(「상수원 관리규칙」 제2조제1호 참조) 그 개념상 상수원보호구역 또는 취수시설로부터의 유하거리만으로는 어디까지가 공장설립제한지역인지 명확히 알 수 없으며, 또한 공장설립제한지역의 기준이 되는 상수원보호구역과 취수시설은 「수도법」 제7조제2항ㆍ제5항 및 제7조의2제2항에 따라 지정ㆍ변경 또는 설치ㆍ변경이 공고되어야만 그 위치와 그에 따른 공장설립제한지역의 경계를 명확히 알 수 있습니다.
그렇다면, 「수도법 시행령」 제14조의2의 규정만으로는 공장설립제한지역의 범위를 알 수 없으므로, 공장설립제한지역을 토지이용규제법 제8조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따라 중앙행정기관이 지형도면을 작성ㆍ고시를 하지 않아도 되는 예외적인 경우인 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공장설립제한지역이 지정되는 경우는 지역ㆍ지구등 지정 시 지형도면을 작성ㆍ고시하지 않는 경우로서 토지이용규제법 시행령 제7조제3항제1호나목에 따른 “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
질문: 소규모 환경영향평가 대상 사업 적용 법령(「환경영향평가법 시행령」 별표4 등 관련)
답변: 「환경영향평가법」 제2조제3호에 따르면 “소규모 환경영향평가”란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 환경보전방안을 마련하는 것을 말하고, 같은 법 제43조, 같은 법 시행령 제59조 및 별표 4 제4호에서는 소규모 환경영향평가 대상사업의 종류ㆍ규모로서「산지관리법」 제4조제1항제1호나목에 따른 공익용산지의 경우 사업계획 면적이 10,000제곱미터 이상인 것(가목),「산지관리법」 제4조제1항제1호나목에 따른 공익용산지 외의 산지의 경우 사업계획 면적이 30,000제곱미터 이상인 것(나목)을 각각 규정하고 있습니다.
그런데,「환경영향평가법 시행령」 별표 4비고 제8호에서는 “위 표 제4호는「산지관리법」 제14조 또는 제25조에 따른 산지전용허가 또는 토석채취허가(이하 “산지전용허가등”이라 함)만을 받아 시행하는 사업으로 한정하여 적용하고, 개발사업지역 안에서 산지전용허가등과 함께「건축법」등 다른 법률에 따른 허가를 받아 시행하는 사업의 경우에는 위 표 제4호를 적용하지 아니하고, 위 표 제1호부터 제3호까지 및 제5호부터 제7호까지를 적용한다.”고 규정하고 있고,「광업법」 제42조에 따르면채굴권자는 광물의 채굴을 시작하기 전에 지식경제부장관의 채굴계획 인가를 받아야 하는바, 이 사안에서는「광업법」에 따라 광물을 채굴하기 위해「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용허가를 받는 경우,「환경영향평가법 시행령」 별표 4제4호를 적용할 수 있는지가 문제될 수 있습니다(다만, 같은 표 4 제4호를 제외한 다른 호에 해당하는지는 별론으로 함).먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「환경영향평가법 시행령」 별표 4비고 제8호는 같은 표 제4호의 적용대상을 명확히 하기 위한 규정으로, 해당 규정에서 “「산지관리법」 제14조 또는 제25조에 따른 산지전용허가 또는 토석채취허가”로 그 적용대상을 한정하고 있으므로 문언해석상「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용허가를 받는 경우는 같은 표 4 제4호를 적용할 수 없다고 할 것입니다.
한편,「광업법」에 따라 광물을 채굴하기 위해 산지일시사용허가를 받는 경우는 산지를 조림 등 일정 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질변경을 하는 것이므로 산지전용과 같다고 보아야 한다는 주장이 있을 수 있으나,「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지전용을 정의하면서 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 “외”로 사용 또는 형질변경하는 것으로 규정하고 있고, 같은 호 다목에서 “산지일시사용”을 규정하고 있으므로, 산지일시사용과 산지전용은 중복될 수 없어 위 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서,「광업법」에 따라 광물을 채굴하기 위해「산지관리법」 제15조의2에 따라 산지일시사용허가를 받는 경우,「환경영향평가법 시행령」 별표 4제4호를 적용할 수 없다고 할 것입니다.
질문: 「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 “공작물”의 범위(「수도법 시행령」 제13조제1항제1호 등 관련)
답변: 「수도법」 제7조제1항에서는 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 함)으로 지정하거나 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른같은 법 시행령 제13조제1항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에서같은 법 제7조제4항각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는「수도법 시행령」 제13조제1항각 목에 해당하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 설치에 해당하여 상수원보호구역에서 허가받을 수 있는 행위에「식품위생법 시행규칙」 제42조제1항제14호에 따른 이동형 음식판매 용도인 소형ㆍ경형화물자동차 등(이하 “음식판매자동차”라 함)의 설치가 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 수도법령에서는 해당 법령에 따른 “공작물의 설치”가 “토지에 정착된 공작물의 설치로 한정되는지 여부” 등에 관해 별도로 규정하고 있지 않으므로, 음식판매자동차를 상수원보호구역에 설치하는 것이 「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 설치 범위에 포함될 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 해당 규정의 입법 취지, 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
그런데, 「수도법」 제7조제4항제1호에서는 상수원보호구역에서의 행위 허가의 대상 중 하나로서 “건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거(이하 “신축등”이라 함)”를 규정하고 있으므로 공작물은 신축등을 할 수 있는 인공물을 의미한다고 할 것인바, 그렇다면 해당 규정에 따른 공작물이란 지붕과 기둥 또는 벽을 모두 갖추지는 않아 건축물에 해당하지 않지만, 하나의 규정에서 건축물과 함께 신축등의 대상으로 규율될 필요성이 있는 정도의 공작물을 의미하는 것으로서, “토지에 정착된 공작물”이 바로 그러한 공작물에 해당한다고 할 것이므로, 법령 체계상 같은 조 제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 따라 허용되는 공작물의 설치란 “토지에 정착된 공작물의 설치”에 한정된다고 할 것입니다.
이에 따라, 「수도법 시행령」 제13조제2항 및 그 위임에 따른 「상수원관리규칙」 제12조 각 호에서는 허가를 받아 상수원보호구역에 설치할 수 있는 공작물로서 마을 공동으로 축조하는 농로, 제방, 사방시설 등의 시설(제4호가목), 태양에너지 설비(제7호) 등 건축물에 준하는 정도의 토지 정착성이 있는 공작물을 규정하고 있고, 해당 규정에 따른 공작물에 자동차와 같이 그 자체에 이동수단으로서의 기능이 있거나 이동이 용이한 물건은 포함되어 있지 않습니다.
이처럼, 수도법령에서 상수원보호구역에서의 행위 허가의 대상이 되는 공작물을 토지에 정착된 공작물로 한정하는 취지는, 토지에 정착되지 않은 공작물의 경우 불특정 장소에서 오염물질을 배출할 소지가 있는 반면, 토지에 정착된 공작물은 일정한 장소에 고정되어 관거(管渠)ㆍ수로 등을 통해 일정한 지점으로 오염물질을 배출하므로 상수원의 관리가 보다 용이하기 때문이라고 할 것입니다.
그렇다면, 상수원보호구역은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 지정되는 구역으로서, 그 지정 목적을 달성하기 위해 「수도법」 제7조제3항에서는 상수원보호구역에서 금지되는 행위를 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 허가를 받거나 신고해야만 할 수 있는 행위를 규정하고 있다는 점을 고려하였을 때, 해당 규정 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에서 행위 허가의 대상으로 규정하고 있는 “공작물의 설치”의 의미를 넓게 보아 음식판매자동차와 같이 토지에 정착되지 않은 공작물도 허가를 받아 설치가 가능한 공작물에 포함될 수 있다고 본다면, 상수원보호구역에서의 행위를 엄격하게 규제하여 상수원을 확보하고 수질을 보전하려는 수도법령의 입법 취지에 어긋나는 결과가 발생할 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 설치에 해당하여 상수원보호구역에서 허가받을 수 있는 행위에 음식판매자동차의 설치는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견「수도법」 제7조제4항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 범위에 음식판매자동차와 같이 토지에 정착되지 않은 공작물이 포함되는지 여부가 불분명하여 그 설치를 허가할 수 있는지에 대해 해석상 혼란이 있으므로, 상수원보호구역에서의 음식판매자동차 설치를 허가할 필요가 있다면 그 근거를 「수도법」 및 같은 법 시행령에 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
질문: 「수도법」 제7조의2제1항에 따른 공장 설립의 제한 범위(「수도법」 제7조의2제1항 등 관련)
답변: 「수도법」 제7조의2는 상수원보호구역의 상류지역에 설립된 공장에서 발생하는 사고 등으로 인하여 상수원이 오염될 가능성이 있는 점 등을 고려하여 상수원보호구역의 상류지역 등에서 공장의 설립을 제한할 근거를 마련하기 위하여 2010년 5월 25일「수도법」이 법률 제10317호로 일부개정되면서 신설(각주: 2010. 5. 25. 법률 제10317호로 일부개정되어 2010. 11. 26. 시행된 구 「수도법」 개정이유 및 주요내용 참조 )된 규정으로, 같은 조 제1항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 공장을 설립할 수 없다고 규정하여 해당 지역에서의 공장 “설립”만을 제한하고 있습니다.
한편「수도법」 제7조의2의 위임을 받은「수도법 시행령」 제14조의2에서는 공장 설립이 제한되는 지역의 범위를 정하고 있는데, 해당 규정이 신설되었던 대통령령 제22506호「수도법 시행령」(이하 “구 「수도법 시행령」”이라 함) 부칙 제5조에서는 2010년 11월 26일 당시 제14조의2의개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장에 대해서는 제14조의2의개정규정에도 불구하고 일정 요건 하에서 공장을 증설하는 행위와 공장의 업종을 변경하는 행위를 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그런데 ‘공장의 설립’ 등에 관한 사항을 규정하고 있는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에서는 ‘공장의 설립’을 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다고 규정하고 있는 점을 고려하면, 구「수도법 시행령」부칙 제5조에서 법령 시행 당시 이미 설립된 공장에 대해 공장의 증설과 업종변경(각주: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제20호에서는 공장의 설립을 공장의 신설 또는 증설이라고 규정하고 있으나, 같은 법 제13조제1항에서는 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경을 공장설립등이라고 약칭하여 업종변경을 공장의 설립과 유사한 행위로 보고 있음. )을 부분적으로 허용한 것은 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 제한되는 행위인 공장의 신설, 증설 그리고 이와 유사한 업종변경을 전제로 이에 대한 예외를 인정하기 위한 것으로 보아야 합니다.
그렇다면 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 제한되는 공장의 설립을 수반하지 않은 폐수배출량의 증가는 구 「수도법 시행령」 부칙에서 규율할 수 있는 사항이 아닌바, 같은 부칙 제5조 각 호에서 허용하고 있는 행위로 규율하고 있지 않다는 이유로 이미 설립된 공장에서 폐수배출량을 증가하는 행위가 제한된다고 보는 것은 타당하지 않으므로, 이 사안의 폐수배출량 증가가 「물환경보전법」 및 다른 법령에 따라 제한되는지 여부는 별론으로 하고 수도법령에 따라 제한되는 것은 아닙니다.
「수도법」제7조의2(상수원보호구역 외의 지역에서의 공장설립의 제한) ① 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류ㆍ하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다.② ～ ④ (생 략)「수도법 시행령」제14조의2(공장설립이 제한되는 지역의 범위) 법 제7조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 다음 각 호의 지역을 말한다.1. 상수원보호구역이 지정ㆍ공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역. 다만, 취수시설의 용량이 1일 20만세제곱미터 이상인 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 20킬로미터 이내인 지역으로 한다.2.ㆍ3. (생 략)부 칙 ＜대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.＞제5조(공장설립이 제한되는 지역에 있는 기존 산업단지 밖에서의 공장 증설 또는 업종변경에 관한 경과조치) 2010년 11월 26일 당시 제14조의2의 개정규정에 따른 공장설립이 제한되는 지역에 이미 설립된 공장(기존 산업단지 밖에 있는 공장으로 한정한다)에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다.1. 2010년 11월 26일 당시 해당 공장 부지면적의 범위에서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위2. 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위「물환경보전법」제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 다만, 제9항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다.② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다. 다만, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우 또는 환경부령으로 정하는 사항을 변경한 경우에는 변경신고를 하여야 한다.③ ～ ⑩ (생 략)⑪ 제1항 및 제2항에 따른 허가 또는 변경허가의 기준은 다음 각 호와 같다.1. 배출시설에서 배출되는 오염물질을 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 처리할 수 있을 것2. 다른 법령에 따른 배출시설의 설치제한에 관한 규정에 위반되지 아니할 것3. (생 략)＜관계 법령＞
질문: 수입된 재활용의무대상 제품이 주한 미군부대에서 전부 사용되는 경우, 이를 ‘수출’을 목적으로 수입한 제품으로 보아 재활용의무에서 제외할 수 있는지 여부(「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」 제18조 관련)
답변: 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “자원절약법”이라 한다) 제16조제1항은 생산ㆍ유통단계에서 재질ㆍ구조 또는 회수체계의 개선 등을 통하여 회수ㆍ재활용을 촉진할 수 있거나 사용 후 발생되는 폐기물의 양이 많은 제품ㆍ포장재 중 대통령령으로 정하는 제품ㆍ포장재의 제조업자나 수입업자는 그 제품ㆍ포장재의 폐기물을 회수하여 재활용하거나 재활용사업공제조합에 분담금을 내야 한다고 규정하고 있습니다.
또한,「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령」(이하 “자원절약법 시행령”이라 한다) 제18조 각 호에서는 종이팩, 형광등, 전지 및 건설기계 등에 사용되는 타이어나 윤활유 등의 재활용의무대상 제품ㆍ포장재를 열거하는 한편, 같은 조 각 호 외의 부분 단서에서는 제조업자 또는 수입업자가 수출을 목적으로 제조 또는 수입한 제품ㆍ포장재,「기술개발 촉진법」 제7조제1항에 따른 기관이나 단체가 수입하는 연구용 제품ㆍ포장재의 견본품 및 반품되어 폐기된 제품ㆍ포장재는 자원절약법 제16조제1항 및 자원절약법 시행령 제18조 각 호 외의 부분 본문에 따른 재활용의무대상 제품ㆍ포장재에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
이러한 수출용, 연구용 제품ㆍ포장재나 반품된 제품ㆍ포장재에 대한 재활용의무 제외규정은 자원을 순환적으로 이용함으로써 환경보전과 함께 국민경제의 발전을 도모하려는 이 법의 목적(자원절약법 제1조)과 포장재의 제조업자나 수입업자를 전년도 매출액(또는 수입액)이나 출고량(또는 수입량) 등 업체규모와 실적을 기준으로 재활용의무대상자로 정하고 있는 자원절약법 시행령 제19조 및 별표 4 등의 내용을 고려할 때, 수출로 인하여 국내에서 폐기물이 발생되지 아니한 제품ㆍ포장재나 반품 또는 연구용 등으로 실제적으로 이익을 취하지 못했거나 수익적으로 사용되지 아니한 제품ㆍ포장재에 대하여는 제조업자나 수입업자에게 부담을 주지 않으려는 의도라고 볼 수 있습니다.
이와 관련하여, 주한 미군부대의 건설공사에 사용하기 위해 수입하는 재활용의무대상 제품이 미군부대 내로 반입되어 사용된다는 사실만으로 재활용의무대상에서 제외될 수 있는 ‘수출’을 목적으로 한 제품에 해당하는지 살펴보면, 수출이란 국내의 상품이나 기술을 외국으로 팔아 내보내는 것으로서, 문리적 의미에서 국외 반출을 예정하는 것이고, 수출과 관련한 내용을 정하고 있는「관세법」및「대외무역법」등에 따르면 내국과 외국을 구분하여 물품ㆍ용역 등이 외국으로 반출되는 것을 수출이라고 보고 있는바, 사실적으로 대한민국의 영토 안에서 사용되는 제품을 ‘국외’로 반출되어 사용되는 ‘수출’이라고 보기는 어렵습니다.
또한, 관세란 수입국의 관세정책 및 법률에 따라 면제대상 등을 정할 수 있는 것으로서, 비과세 여부가 어떠한 물품이 수출 또는 수입 물품에 해당하는지 여부를 판단하는 데에 결정적 영향을 주는 것은 아니라고 할 것인바, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정」 및 이에 따른「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정의 실시에 따른 관세법등의 임시특례에 관한 법률」에 따라 합중국군대의 전용에 공하거나 합중국군대가 사용할 물품이나 시설에 최종적으로 합체하기 위하여 수입되는 물품에 관세가 부과되지 않는다는 사실이 해당 주한 미군부대를 ‘국외’로 보아 그 지역으로 반입되는 물품을 ‘수출’로 간주할 수 있는 근거가 되기는 어렵습니다.
아울러, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정의 합의의사록」에 따르면, 양국 정부는 환경보호의 중요성을 인식하고 인정하며, 합중국 정부는 자연환경 및 인간건강의 보호에 부합되는 방식으로 이 협정을 이행할 것을 공약하고, 대한민국 정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인한다고 규정하고 있어, 주한 미군부대 내의 환경조치에 관하여 대한민국의 환경관련 법령의 적용이 배제된다고 보기 어렵습니다.
이와 더불어, 「대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약」에 따라 대한민국에 배치된 미군부대에서 사용되는 제품이라고 하더라도 해당 제품ㆍ포장재의 폐기물이 국내에서 발생하고 존치되어 환경에 영향을 미치는 점에 있어서는 일반에서 사용되는 제품ㆍ포장재와 다른 점이 없다고 할 것인바, 폐기물의 회수ㆍ재활용을 통하여 환경을 보전하고자 하는 자원절약법의 취지를 고려할 때, 주한 미군부대 내라는 특정 지역에서 사용된다고 하더라도 실제적으로 대한민국 내에서 사용되어 폐기물이 발생하는 제품ㆍ포장재에 대하여 자원절약법에 따른 제조업자나 수입업자의 재활용의무 또는 분담금의무를 달리 적용할 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 건설업체가 수입한 재활용의무대상 제품이 전량 주한 미군부대에 반입되어 공사에 사용되는 경우에도, 이를 수출을 목적으로 수입한 제품이나 포장재로 볼 수는 없으므로, 재활용의무대상 제품에서 제외되지 않습니다.
질문: 신고 대상 배출시설에 대한 제재처분의 기준(「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제18조제1항 등 관련)
답변: 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제18조제1항에서는 위반행위를 종류별로 각 호에서 열거하면서 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장을 말하며 이하 같음.)은 배출시설설치자 등이 같은 항 제5호부터 제11호까지에 해당하는 경우에는 허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다고 재량적으로 규정한 것과 달리, 같은 항 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명해야 한다고 의무적으로 규정하고 있습니다.
이는가축분뇨법 제18조제1항제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호의 경우 위반사항의 정도가 중하거나 배출시설 등을 유지할 필요가 없기 때문에 엄격한 처분을 하도록 한 것이고, 신고 대상 배출시설의 경우 폐쇄명령을 통해 허가취소와 같은 목적을 달성할 수 있으므로 허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하도록 규정한 것으로 보아야 합니다.
(각주: 전주지방법원 2018. 10. 11. 선고 2018구합217 판결례 참조)그리고가축분뇨법 제18조제2항에서 제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정하도록 위임함에 따라「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “가축분뇨법 시행규칙”이라 함) 별표 7 제2호가목에서는 배출시설설치자 등의 위반행위 종류별로 위반횟수에 따른 행정처분의 세부기준을 정하고 있습니다.
그런데 해당 세부기준은 가축분뇨법 제18조제1항에 따른 행정처분을 할 때 적용되는 재량행사의 기준을 정한 것이므로 같은 항에서 규정한 행정처분의 기준 내용에 부합되도록 해석ㆍ집행되어야 하는 한계가 있습니다.
그렇다면 배출시설설치자 등이 가축분뇨법 제18조제1항제2호에 해당하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 항 단서에 따라 행정처분을 할 의무가 있을 뿐 재량을 행사할 여지가 없으므로, 비록 가축분뇨법 시행규칙 상 행정처분의 세부기준에서 허가 취소만 규정하고 폐쇄명령은 규정하고 있지 않더라도 해당 규정에 따라 허가 대상 배출시설의 경우에는 허가를 취소하여야 하고 신고 대상 배출시설의 경우에는 그 폐쇄를 명해야 합니다.
아울러 배출시설의 허가를 받은 시설에 대해서만 가축분뇨법 제18조제1항제2호가 적용되고 배출시설의 설치 신고를 한 시설에 대해서는 해당 규정이 적용되지 않는다고 본다면, 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우에 해당함에도 불구하고 신고를 한 배출시설의 설치ㆍ운영자에 대해서는 아무런 제재처분을 할 수 없게 되어 배출시설에 대한 관리를 할 수 없게 되고, 신고 배출시설과 허가 배출시설을 합리적 사유 없이 달리 취급하게 되는 불합리한 결과가 발생하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
(각주: 전주지방법원 2018. 10. 11. 선고 2018구합217 판결례 참조)※ 법령정비 권고사항가축분뇨법 제18조제1항에 따른 행정처분의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 별표 7 제2호에서는 허가 대상 배출시설과 신고 대상 배출시설에 대한 구분 없이 각 위반사항 별 행정처분기준을 정하고 있는바, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 구체적인 행정처분을 함에 있어 집행상 혼선이 발생하지 않도록 필요한 경우에는 허가 대상 배출시설과 신고 대상 배출시설에 대한 행정처분기준을 구분하여 규정할 필요가 있습니다.
＜관계 법령＞「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.② (생 략)③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.④ (생 략)제18조(허가취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다.1. 거짓, 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 한 경우2. 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우3. ∼ 13. (생 략)② 제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제17조(행정처분기준) 법 제18조제2항, 제27조제5항, 제32조제2항 및 제35조제2항에 따른 행정처분기준은 별표 7과 같다.[별표 7]행정처분기준(제17조 관련)1. (생 략)2. 개별기준가. 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자에 대한 행정처분위반사항근거법령행정처분기준1차2차3차4차1) 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 한 경우법 제18조제1항제1호허가취소2) 정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우법 제18조제1항제2호허가취소3) ∼ 13) (생 략)나. ∼ 라. (생 략)
질문: 신축 공동주택의 실내공기질 측정항목 중 라돈 권고기준(「실내공기질 관리법 시행규칙」 별표 4의2 등 관련)
답변: 「실내공기질 관리법」 제9조제1항에서는 신축되는 공동주택의 시공자는 시공이 완료된 공동주택의 실내공기질을 측정하여 그 측정결과를 시장.군수.구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말함. )에게 제출하고 입주 개시 전에 입주민들이 잘 볼 수 있는 장소에 공고해야 한다고 규정하고 있고,같은 법 시행규칙 제7조제2항 및별표 4의2에서는 실내공기질 측정항목 중 라돈의 권고기준으로 148Bq/㎥ 이하를 규정하고 있으며, 같은 규칙 별지 제1호서식의 ‘실내공기질 측정결과 보고(공고)’에 따르면 공동주택의 시공자는 실내공기질 측정항목별로 권고기준과 그 측정결과를 기재하도록 되어 있습니다.
위 규정에 따른 실내공기질 측정항목 중 라돈은 토양이나 암석 등 자연상태에서 존재하는 우라늄의 붕괴과정에서 생성되는 것으로 콘크리트, 석고보드, 대리석 등 건축자재에서 대부분 발생한다고 알려져 있는바, 공동주택의 경우 사업계획 승인 단계에서 이미 라돈 측정결과에 영향을 미치는 부분이 확정된다고 보아야 합니다.
그렇다면 2018년 10월 18일 환경부령 제773호로 개정되어 2019년 7월 1일 시행된「실내공기질 관리법 시행규칙」 별표 4의2에서 신축 공동주택의 실내공기질 측정항목 중 라돈에 대한 권고기준을 200Bq/㎥ 이하에서 148Bq/㎥ 이하로 강화하면서 2019년 7월 1일 전에 사업계획 승인을 받은 공동주택에 대해서도 강화된 기준을 적용하도록 별도의 규정을 두고 있지 않은 이상, 2019년 7월 1일 전에「주택법」 제16조에 따라 사업계획의 승인을 받은 공동주택의 경우 강화된 권고기준을 적용할 수 없습니다.
한편 2018년 1월 1일부터 2019년 6월 30일 사이에 사업계획 승인을 받은 공동주택의 시공자에게 2019년 7월 1일부터 시행되는 강화된 라돈 권고기준을 적용하는 것은 부진정소급입법에 해당하므로 허용된다는 의견이 있습니다.
그러나 부진정소급입법에 해당하는 경우라도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 사유 사이의 교량과정에서 제한이 가하여지는바,(각주:대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두5390 판결례참조 ) 종전의 권고기준을 신뢰하여 공동주택을 신축한 시공자는 예상치 못하게 권고기준이 강화됨에 따라 입주민을 포함하여 대외적으로 실내공기질 권고기준을 준수하지 못한 공동주택으로 인식되는 문제가 있고, 강화된 권고기준을 준수하려면 이미 시공이 완료된 자재의 철거와 재시공, 건축자재의 변경에 따른 비용 증가 등 손해 발생이 예상된다는 점에서 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 사유가 소급효를 요구하는 공익상 사유에 비해 결코 작다고 할 수 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
「실내공기질 관리법 시행규칙」(2018. 10. 18. 환경부령 제773호로 개정되어, 2019. 7. 1. 시행된 것을 말함)제7조(신축 공동주택의 공기질 측정 등) ①신축 공동주택의 시공자가 법 제9조제1항의 규정에 의하여 실내공기질을 측정하는 경우에는 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제6조제1항제3호에 따른 환경오염공정시험기준에 따라 하여야 한다.②제1항에 따른 신축 공동주택의 실내공기질 측정항목은 다음 각 호와 같다.1. ～ 5. (생 략)6. 삭 제7. 스티렌8. 라돈③ 신축 공동주택의 시공자는 법 제9조제1항에 따라 실내공기질을 측정한 경우 별지 제1호서식의 주택 공기질 측정결과 보고(공고)를 작성하여 주민 입주 7일 전까지 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다.④ 법 제9조제1항에 따라 신축 공동주택의 시공자는 제3항에 따라 작성한 별지 제1호서식의 주택 공기질 측정결과 보고(공고)를 주민 입주 7일 전부터 60일간 다음 각 호의 장소 등에 주민들이 잘 볼 수 있도록 공고하여야 한다.1. 공동주택 관리사무소 입구 게시판2. 각 공동주택 출입문 게시판3. 시공자의 인터넷 홈페이지⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 실내공기질 측정결과를 공보 또는 인터넷 홈페이지 등에 공개할 수 있다.제7조의2(신축 공동주택의 실내공기질 권고기준) 법 제9조제4항의 규정에 따른 신축 공동주택의 실내공기질 권고기준은 별표 4의2와 같다.[별표 4의2]신축 공동주택의 실내공기질 권고기준(제7조의2 관련)1. 폼알데하이드 210㎍/㎥ 이하2. 벤젠 30㎍/㎥ 이하3. 톨루엔 1,000㎍/㎥ 이하4. 에틸벤젠 360㎍/㎥ 이하5. 자일렌 700㎍/㎥ 이하6. 스티렌 300㎍/㎥ 이하7. 라돈 148Bq/㎥ 이하「실내공기질 관리법 시행규칙」(2016. 12. 22. 환경부령 제681호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행된 것)[별표 4의2]신축 공동주택의 실내공기질 권고기준(제7조의2 관련)1. 폼알데하이드 210㎍/㎥ 이하2. 벤젠 30㎍/㎥ 이하3. 톨루엔 1,000㎍/㎥ 이하4. 에틸벤젠 360㎍/㎥ 이하5. 자일렌 700㎍/㎥ 이하6. 스티렌 300㎍/㎥ 이하7. 라돈 200Bq/㎥ 이하＜ 관계 법령＞
질문: 수집한 생활폐기물을 처분하기 위하여 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 사업장으로 운반하였다가 그 중 일부 폐기물을 다른 사업장에서 처분하기 위하여 그대로 다시 운반하는 경우 해당 폐기물이 사업장폐기물에 해당하는지 여부(「폐기물관리법」 제2조제3호 등 관련)
답변: 먼저「폐기물관리법」 제2조제2호에서는 “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말한다고 정의하고 있고, 같은 조 제3호에서 “사업장폐기물”이란「대기환경보전법」,「물환경보전법」또는「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 “발생”하는 폐기물을 말한다고 정의하고 있는데, 일반적으로 “발생”이란 “어떤 일이나 사물이 생겨남”을 의미하는바(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조), 당초 생활폐기물로 분류된 이 사안 폐기물은 이 사안 사업장에서 생겨난 폐기물이 아니라, 시장등이 그 처분을 위해 이 사안 사업장으로 운반하였다가 처분용량 부족 등으로 인해 다른 사업장으로 운반하여 처분하려는 목적으로 이 사안 사업장에서 반출된 것으로서,「폐기물관리법」 제2조제3호에 따른 “사업장폐기물”에 해당하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
또한「폐기물관리법」에서는 생활폐기물인 경우 ‘시장등’이 ‘관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리’하도록 규정하고 있고(제14조제1항 본문), 이 경우 시장등은 생활폐기물의 종류, 양 등에 따라 종량제 봉투등(각주: 폐기물 종량제(從量制) 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 말함.)을 판매하는 방법 등으로 수수료를 징수할 수 있도록 규정(제14조제5항)하고 있는 반면, 사업장폐기물의 경우 ‘해당 폐기물을 배출하는 사업자’가 ‘스스로 처리하거나 위탁하여 처리’하도록 규정하고 있고(제18조제1항), 환경부령으로 정하는 사업장폐기물은 폐기물처리현장정보(각주: 사업장폐기물의 인계ㆍ인수에 관한 사항과 계량값, 위치정보, 영상정보 등 환경부령으로 정하는 폐기물 처리 현장정보를 말함.)를같은 법 제45조제2항의 전자정보처리프로그램에 입력해야하는 하는 등(제18조제3항) 생활폐기물과 사업장폐기물의 처리 주체 및 방법 등을 원칙적으로 구분하여 규정하고 있습니다.
그렇다면 당초 생활폐기물로 분류된 이 사안 폐기물은「폐기물관리법」 제14조제1항본문에 따라 ‘시장등’이 처리해야 하고, 시장등은 폐기물관리법령에 따른 생활폐기물 처리방법에 따라 처리해야 하며,같은 법 제2조제5호의3에서 “처리”란 “폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다”고 정의하고 있는바, 시장등이 생활폐기물을 ‘수집’한 뒤 ‘처분’하기 위하여 이 사안 사업장으로 ‘운반’하였다가 처분용량 부족 등으로 이 사안 폐기물을 다른 사업장에서 처분하기 위하여 그대로 다시 ‘운반’하려는 경우는 시장등의 책임 아래 생활폐기물인 ‘이 사안 폐기물을 처리하는 과정의 일부’로 보는 것이 폐기물관리법령의 규정체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
그리고 종전의 구「폐기물관리법」(1995. 8. 4. 법률 제4970호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제2조제2호 및 제3호에서는 폐기물을 ‘일반폐기물’과 ‘특정폐기물’로 구분하였으나, 폐기물의 발생지 처리 책임을 강화하고 처리 과정에 대한 관리를 철저히 하기 위하여 1995년 8월 4일 법률 제4970호로 일부개정된「폐기물관리법」에서는같은 법 제2조제2호 및 제3호를 개정하여 폐기물의 분류 및 관리체계를 재정립하면서 폐기물을 ‘생활폐기물’과 ‘사업장폐기물’로 구분한 것이고, 이는 폐기물의 종류를 유해성을 기준으로 구분하던 것을 배출주체를 기준으로 구분(각주: 1994. 11. 8. 의안번호 제140890호로 발의된 폐기물처리법중개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 심사보고서 참조)하여 발생원인자 처리책임 및 발생지 처리책임을 철저히 적용하도록 한 것인바(각주: 1995. 8. 4. 법률 제4970호로 일부개정되어 1996. 2. 5. 시행된 「폐기물관리법」 개정이유 참조), 폐기물에 따라 이미 ‘생활폐기물’로 분류된 이 사안 폐기물을 시장등이 처리하기 위하여 이 사안 사업장으로 운반하였다가 처분용량 부족 등으로 인해 이 사안 폐기물을 다른 사업장에서 처분하기 위하여 그대로 다시 운반한다고 하더라도 이 사안 폐기물의 배출주체가 달라지는 것은 아니므로, 이 사안 폐기물은 사업장폐기물로 볼 수 없다고 해석하는 것이 해당 규정의 입법연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다.
따라서 시장등이 수집한 관할 구역 생활폐기물을 처분하기 위하여 이 사안 사업장으로 운반하였다가 다른 사업장에서 처분하기 위하여 그대로 다시 운반하려는 이 사안 폐기물은 사업장폐기물에 해당하지 않습니다.
＜관계 법령＞폐기물관리법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. (생 략)2. “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말한다.3. “사업장폐기물”이란「대기환경보전법」,「물환경보전법」또는「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다.4. ∼ 5의2. (생 략)5의3. “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다.6. “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다.7. ∼ 9. (생 략)제14조(생활폐기물의 처리 등) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다.② ∼ ⑩ (생 략)
질문: 액비 살포에 필요한 농경지의 범위(「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조제2항 등 관련)
답변: 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨관리이용법”이라 함) 제2조제2호부터 제4호까지 및 제6호에 따르면 “가축분뇨”란 소ㆍ돼지ㆍ말ㆍ닭 등 가축이 배설하는 분(糞)ㆍ요(尿) 및 가축사육과정에서 사용된 물 등이 분ㆍ요에 섞인 것을 말하고, “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장 그 밖에 환경부령이 정하는 것을 말하며, “자원화시설”이란 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 퇴비ㆍ액비 또는「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제1호나목에 따른 바이오에너지 등으로 만드는(이하 “자원화”라 함) 시설을 말하고, “액비”란 가축분뇨를 액체상으로 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질로서 농림수산식품부령이 정하는 기준에 적합한 것을 말합니다.
그리고, 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에서 일정 규모 이상의 배출시설 설치허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 한 자 등 시설설치자 중 액비를 만드는 자원화시설을 설치하는 자는 환경부장관이 농림수산식품부장관과 협의하여 정하는 환경부령에 따른 기준에 따라 액비의 살포에 필요한 초지, “농경지” 등을 확보하여야 한다고 규정하고 있고, 가축분뇨관리이용법 시행규칙 제8조 및 별표 1에서는 액비의 살포에 필요한 “농경지”의면적에 대하여 “논”과 “밭” 및 “과수원”으로 구분하여 젖소 한 마리당 “논”은 2,550제곱미터 이상, “밭” 및 “과수원”은 각각 1,650제곱미터 이상으로 규정하고 있습니다.
한편,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제24호에 따르면 “지목”이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말하고,같은 법 제67조제1항에서 지목은 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야 등으로 구분하여 정하도록 하고 있으며,같은 법 시행령 제58조제1호부터 제3호까지 및 제5호에 따르면 “전”이란 물을 상시적으로 이용하지 않고 곡물ㆍ원예작물 등의 식물을 주로 재배하는 토지와 식용(食用)으로 죽순을 재배하는 토지를, “답”이란 물을 상시적으로 직접 이용하여 벼 등의 식물을 주로 재배하는 토지를, “과수원”이란 사과ㆍ배ㆍ밤 등 과수류를 집단적으로 재배하는 토지와 이에 접속된 저장고 등 부속시설물의 부지를, “임야”란 산림 및 원야(原野)를 이루고 있는 수림지(樹林地)ㆍ죽림지ㆍ암석지ㆍ자갈땅ㆍ모래땅ㆍ습지ㆍ황무지 등의 토지를 각각 말한다고 되어 있는바, 이 사안에서는 법적 지목은 임야이나 실제로 밭작물을 경작하고 있는 경우에 그 토지가「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조제2항,같은 법 시행규칙 제8조 및별표1에 따른 액비 살포에 필요한 농경지에 해당할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에 따른 액비의 살포에 필요한 “농경지”를 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에서는 “논”과 “밭” 및 “과수원”으로 규정하고 있는데, 이처럼 특별한 규정 없이 토지의 종류를 지칭하는 경우 그 토지는 지목을 의미한다고 보는 것이 일반적이고, 지목이란 토지를 주된 “용도”에 따라 구분ㆍ등록한 것으로서 토지는 그 “용도”대로 사용하는 것이 원칙이며, 만약 위 규정에서 예외적으로 토지가 용도대로 사용되지 않는 경우까지 포섭하고자 하였다면 별도로 규정을 두었을 것이므로, 가축분뇨관리법 시행규칙 별표 1의 논ㆍ밭 또는 과수원은 법적 지목이 논ㆍ밭 또는 과수원인 토지로 한정된다고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
한편,「농지법」 제2조제1호가목에서는 전ㆍ답, 과수원 외에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지도 농지로 인정하고 있는바, 가축분뇨관리이용법상 농경지를「농지법」상 농지와 같은 것으로 보아야 한다거나, 가축분뇨관리이용법 시행규칙 별표 1의 논, 밭 및 과수원도 법적 지목을 불문하고 실제 농작물 경작지로 이용되는 토지가 포함된다고 해석해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 법령에서 사용하는 용어는 법령별로 그 의미가 다를 수 있고 그 의미는 정의규정이나 입법취지를 고려하여 결정하여야 할 것인바, 입법목적의 관점에서 비교해 볼 때 가축분뇨를 적정하게 자원화하거나 처리하여 환경과 조화되는 축산업의 발전을 도모하려는 가축분뇨관리이용법령상의 농경지가, 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업 경쟁력을 강화하려는「농지법」상 농지와 반드시 일치해야 한다고 볼 필요는 없다 할 것입니다.
또한, 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에서 액비를 살포할 수 있는 대상지를 한정하는 취지는 자원화된 액비를 무분별하게 방출하는 경우 발생할 수 있는 생활환경에 대한 피해 및 수질오염 등을 방지하기 위한 것이므로같은 법 시행규칙 별표 1의 “농경지”의 범위는 가능하면 엄격하게 해석할 필요가 있을 것인데, 이 사안 토지처럼 법적 지목이 임야인 토지는 습지나 급경사지 등 다양한 유형이 있을 수 있고, 이러한 토지에도 농작물을 경작하고 있다는 이유만으로 액비를 살포할 수 있다면 액비가 지면 아래를 타고 유출되거나 경사지를 흘러내려 지하수 또는 하천이 오염될 우려도 있으므로, 이 사안 토지를 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에 따른 액비의 살포에 필요한 농경지에 해당한다고 보는 것은 곤란하다 할 것입니다.
따라서, 법적 지목은 임야이나실제로 밭작물을 경작하고 있는 경우에 그 토지는 가축분뇨관리이용법 제12조제2항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에 따른 액비 살포에 필요한 농경지에 해당하지 않는다고 할 것입니다.