질문: 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제29조제1항 각 호 외의 부분 단서의 “입찰”이 “일반(경쟁)입찰”을 의미하는지 아니면 “지명(경쟁)입찰”을 의미하는지 여부(「공유재산 및 물품 관리법」제29조 등 관련)
답변: 통상적으로, 일반경쟁입찰은 특별한 제한 없이 널리 일반인이 참가할 수 있는 입찰로서 일반적으로 최저 가격 입찰자를 낙찰자로 결정하는 유형의 입찰을 말하고, 지명경쟁입찰은 특히 지명된 업자에 한정하여 입찰에 참가할 수 있는 유형의 입찰을 말합니다.
그런데,「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제29조제1항 본문에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 입찰에 부쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있도록 규정하고 있으며,같은 법 시행령 제29조제1항에서는 법 제29조제1항 단서에 따라 일반재산은 국가ㆍ지방자치단체ㆍ공법인ㆍ공익법인이 직접 사용하려는 경우, 재산의 성질상 또는 사회정책상 일반입찰로 매각하기가 곤란한 재산을 대부하는 경우 등에 해당하면 수의계약으로 대부할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서 대부신청자가 2명 이상일 때에는 입찰로 대부하여야 한다고 규정하고 있는바, 공유재산법 시행령 제29조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 규정하고 있는 “입찰”이 무엇을 의미하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 2010. 2. 4. 법률 제10006호로 일부 개정된 공유재산법 및 2010. 8. 4. 대통령령 제22319호로 일부 개정된 공유재산법 시행령에서는 “입찰”의 개념 속에는 경쟁의 의미도 당연히 포함된다고 할 것이어서 경쟁이라는 용어는 삭제하여 “경쟁입찰”을 “입찰”로, “일반경쟁입찰”을 “일반입찰”로, “지명경쟁입찰”을 “지명입찰”로 각각 개정하였는바, “입찰”, “일반입찰”, “지명입찰”을 달리 쓰고 있는 것을 보면 “입찰”을 “일반(경쟁)입찰” 또는 “지명(경쟁)입찰” 중 하나의 의미로 보기보다는 “일반(경쟁)입찰”과 “지명(경쟁)입찰”을 모두 포함하는 개념인 “경쟁입찰”을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 공유재산법 시행령 제26조제1항에서는 “법 제29조에 따라 입찰로 대부 또는 매각하는 경우에는 지정정보처리장치를 이용하여 입찰공고 및 개찰ㆍ낙찰 선언을 하여야 한다”고 규정하면서 같은 조 제3항에서는 “제1항에도 불구하고 지명입찰의 방법으로 매각하는 경우에는 현장입찰을 실시할 수 있다”고 규정하여 “입찰”의 개념 속에 “지명입찰”도 포함됨을 전제로 하고 있습니다.
아울러, 공유재산법 시행령 제29조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 “입찰”이라는 용어를 사용하고 있고, 같은 항 제3호에서는 “재산의 성질상 또는 사회정책상 일반입찰로 매각하기가 곤란한 재산을 대부하는경우”라고 규정하고 있으며, 같은 항 제11호에서는 “2회에 걸쳐 유효한 입찰이 성립되지 않은 경우”라고 규정하는 등 같은 항 내에서도 “입찰”과 “일반입찰”을 달리 사용하고 있으므로 여기서의 “입찰”을 “일반입찰”만을 의미하는 것으로 볼 수는 없고, 같은 조 제5항에서도 “제1항에 따라 대부할 때에는 대부료의 예정가격을 미리 공개하여야 하며, 일반입찰로 대부할 때에는 그 공개한 대부료의 예정가격 미만으로 응찰한 입찰서는 무효로 한다”고 규정함으로써 같은 조 제1항의 “입찰”은 “일반입찰” 뿐 아니라 그 외 다른 유형의 입찰 역시 예정하고 있다고 할 것이므로, 이에 비추어 보더라도 공유재산법 시행령 제29조제1항 각 호 외의 부분 단서의 “입찰”은 “일반(경쟁)입찰” 또는 “지명(경쟁)입찰” 중 하나만을 의미한다고 보기는 어렵고, 일반(경쟁)입찰과 지명(경쟁)입찰을 모두 포함하는 의미로 보아야 할 것입니다.
또한,공유재산법 제29조제1항단서에서 말하는 “지명경쟁”이 “지명입찰”을 말하는 것인지는 규정상 명백하지 않으나,같은 법 시행령 제37조각 호 외의 부분에서 “지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 지명입찰로 매각할 수 있다”고 규정하고 있는 것을 보면같은 법제29조제1항 단서에서 말하는 “지명경쟁”은 “지명입찰”과 같은 의미라는 것을 알 수 있습니다.
한편,공유재산법 제20조제2항은 행정재산에 대하여 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하도록 규정하고 있고,「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항에서도 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 일반입찰에 부쳐야 한다고 규정하고 있으므로,공유재산법 제29조제1항본문 및같은 법 시행령 제29조제1항각 호 외의 부분 단서의 “입찰”이 “일반(경쟁)입찰”을 의미한다는 주장이 있을 수 있으나,공유재산법령이 “입찰”과 “일반입찰”이라는 용어를 구별하여 쓰면서도공유재산법 제29조제1항본문 및같은 법 시행령 제29조제1항각 호 외의 부분 단서에서는 “입찰”로 규정하고 있을 뿐 “일반입찰”로 명시하여 규정하지 않고 있으므로 여기서의 “입찰”이 “일반입찰”의 의미로만 사용되었다고 볼 수는 없는바,공유재산법 제20조제2항이나「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항에서 “일반입찰”로 하도록 규정하고 있다 하여 이와 다른 조항인공유재산법 제29조제1항본문 및같은 법 시행령 제29조제1항각 호 외의 부분 단서의 “입찰”을 반드시 “일반입찰”만을 의미하는 것으로 보아야 하는것은 아니라 할 것입니다.
다만, 공유재산법 시행령 제29조제1항 각 호의 내용을 보면 각 호의 사유에 해당하는 자가 제한될 수밖에 없는 경우와 그렇지 않은 경우로 구분되고, 단서는 본문에 대한 예외를 의미하므로, 같은 항 각 호 외의 부분 단서의 “입찰”을 “일반(경쟁)입찰”과 “지명(경쟁)입찰”을 모두 포함하는 의미로 보더라도 각 호의 사유에 해당하는 자가 제한될 수밖에 없는 경우에는 “지명(경쟁)입찰”을 할 수밖에 없다고 할 것입니다.
따라서, 공유재산법 시행령 제29조제1항 각 호 외의 부분 단서의 “입찰”은 원칙적으로는 “일반(경쟁)입찰”로 보이지만 제한적으로는 “지명(경쟁)입찰”도 포함하는 의미라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제29조제1항각 호 외의 부분 단서는 “대부신청자가 2명 이상일 때에는 입찰로 대부하여야 한다”고 규정하고 있는데, 여기서 “입찰”은 “일반(경쟁)입찰”과 “지명(경쟁)입찰”을 모두 포함하는 의미라 할 것이므로, 정책의 필요에 따라「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제29조제1항각 호 외의 부분 단서의 “입찰”을 “일반(경쟁)입찰”의 의미로 적용하려면 이에 관한 입법적 조치가 있어야 할 것입니다.