질문: 국가관리무역항의 항만구역 밖에 항만시설이 위치한 구역이 국가관리무역항의 항만구역에 포함되는지 등(「항만법」 제3조제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가에 대해먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주:대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조),「항만법」 제3조제1항에서는 항만은 무역항(제1호)과 연안항(제2호)으로 구분한다고 규정하여 법률에서는 항만 구분의 대략적인 사항을 정하면서, “그 명칭ㆍ위치 및 구역은 대통령령으로 정한다”고 규정하여 항만의 명칭ㆍ위치 및 구역의 세부적인 사항은 하위법령에서 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제3조제1항 및별표 1 제1호에서는 무역항에 속하는 경인항(가목), 동해ㆍ묵호항(퍼목) 등의 명칭과 해당 항만의 위치, 수상ㆍ육상구역을, 같은 표 제2호에서는 연안항에 속하는 용기포항(가목), 연평도항(나목) 등의 명칭과 해당 항만의 위치, 수상ㆍ육상구역을 세부적으로 정하고 있는바,「항만법」 제3조제1항에 따른 항만의 명칭ㆍ위치 및 구역은같은 법 시행령 별표 1에 규정된 것으로 한정된다는 것이 문언상 분명합니다.
한편「항만법 시행령」 별표 1제1호 및 제2호의 육상구역란에서는 각각 “해양수산부장관이 관할 시ㆍ도지사와 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 지정ㆍ고시한 구역”을 항만의 육상구역으로 규정하고 있어, 항만의 명칭ㆍ위치 및 구역을 대통령령인「항만법 시행령」이 아닌, 부령이나 고시 등 행정규칙으로도 정할 수 있다는 의견이 있으나,「항만법」 제3조제1항에서는 항만의 명칭ㆍ위치 및 구역은 대통령령으로 정하도록 명확하게 위임하고 있고, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 별표 1에서 항만의 “육상구역”을 해양수산부장관이 지정하여 고시한 구역으로 규정한 것이지, 부령이나 행정규칙에서 별표 1과 달리 항만명을 정하거나 항만의 위치, 구역을 정할 수 있도록 허용한 것은 아니므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서「항만법」 제3조제1항에 따른 항만의 명칭ㆍ위치 및 구역은같은 법 시행령 별표 1에 규정된 것으로 한정됩니다.
나. 질의 나에 대해먼저「항만법」 제3조제1항에서는 항만은 무역항과 연안항으로 구분하되, 그 명칭ㆍ위치 및 구역은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국내외 육상ㆍ해상운송망의 거점으로서 광역권의 배후화물을 처리하거나 주요 기간산업 지원 등으로 국가의 이해에 중대한 관계를 가지는 항만을 “국가관리무역항”으로 규정(제1호)하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된같은 법 시행령 제3조제1항 및별표 1 제1호에서는 무역항의 명칭과 해당 항만의 위치와 수상ㆍ육상구역을, 같은 법 시행령 제3조제2항 및 별표 2 제1호에서는 국가관리무역항으로 경인항, 인천항, 동해ㆍ묵호항 등 총 14개의 무역항을 각각 규정하고 있는바, 이를 종합해 보면「항만법」 제3조제2항제1호에 따른 “국가관리무역항”의 공간적 범위인 “항만구역”은같은 법 시행령 별표 2제1호에서 정하고 있는 총 14개의 국가관리구역항의 항만구역, 즉 시행령 별표 1 제1호에서 정하고 있는 수상구역 및 육상구역만으로 한정되는 것이 문언 및 규정의 체계상 분명합니다.
그렇다면「항만법」 제2조제5호각 목 외의 부분 후단에 따라 해양수산부장관이 지정ㆍ고시한 이 사안 항만시설이 위치한 구역은같은 법 시행령 별표 1제1호에서 규정하고 있는 국가관리무역항의 항만구역 밖에 위치하고 있으므로, 국가관리무역항의 항만구역에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 문언 및 해당 법령의 규정 체계에 부합한다고 할 것입니다.
그리고「항만법」 제2조제5호에서는 “항만시설”을 기본시설(가목), 기능시설(나목), 지원시설(다목) 등으로 규정하여 항만구역 안에 있는 시설을 세분화하여 정하되, 항만구역 밖에서도 안전한 선박의 출입이나 화물의 하역 등을 위하여 선착장, 하역시설 등을 설치할 필요성이 있는 점을 고려하여 이러한 시설이 항만구역 밖에 있는 경우에는 해양수산부장관이 지정ㆍ고시하는 시설에 한정하여 항만시설로 정할 수 있도록 하고 있어, “항만시설”은 항만구역 안뿐만 아니라 항만구역 밖에도 위치할 수 있다는 것을 전제하고 있는데, 이는 항만구역 밖에 있는 시설 중 해양수산부장관이 지정ㆍ고시하는 시설을 항만시설에 포함시켜「항만법」에 따라 관리(제41조에 따른 항만시설 사용허가 등)하려는 것이지, 항만의 공간적 범위인 항만구역 자체를 확장하려는 취지로 볼 수는 없다고 할 것이고, “항만시설이 위치한 구역”이같은 법 제2조제5호에 따른 “항만구역”과 동일한 개념이라고 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서 이 사안 항만시설이 위치한 구역은 국가관리무역항의 항만구역에 포함되지 않습니다.
항만법제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “항만”이란 선박의 출입, 사람의 승선ㆍ하선, 화물의 하역ㆍ보관 및 처리, 해양친수활동 등을 위한 시설과 화물의 조립ㆍ가공ㆍ포장ㆍ제조 등 부가가치 창출을 위한 시설이 갖추어진 곳을 말한다.2. “무역항”이란 국민경제와 공공의 이해(利害)에 밀접한 관계가 있고, 주로 외항선이 입항ㆍ출항하는 항만으로서 제3조제1항에 따라 대통령령으로 정하는 항만을 말한다.3. (생 략)4. “항만구역”이란 항만의 수상구역과 육상구역을 말한다.5. “항만시설”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 이 경우 다음 각 목의 시설이 항만구역 밖에 있는 경우에는 해양수산부장관이 지정ㆍ고시하는 시설로 한정한다.가. 기본시설1) 항로, 정박지, 소형선 정박지, 선회장(旋回場) 등 수역시설(水域施設)2) ～ 4) (생 략)나. ～ 바. (생 략)6. ～ 15. (생 략)제3조(항만의 구분 및 명칭ㆍ위치ㆍ구역 등) ① 항만은 다음 각 호의 항(港)으로 구분하되, 그 명칭ㆍ위치 및 구역은 대통령령으로 정한다.1. 무역항2. 연안항② 무역항은 체계적이고 효율적인 관리ㆍ운영을 위하여 수출입 화물량, 개발계획 및 지역균형발전 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 항으로 세분할 수 있다.1. 국가관리무역항: 국내외 육상ㆍ해상운송망의 거점으로서 광역권의 배후화물을 처리하거나 주요 기간산업 지원 등으로 국가의 이해에 중대한 관계를 가지는 항만2. 지방관리무역항: 지역별 육상ㆍ해상운송망의 거점으로서 지역산업에 필요한 화물처리를 주목적으로 하는 항만③ㆍ④ (생 략)항만법 시행령제3조(항만의 명칭 등) ① 법 제3조제1항에 따른 항만의 구분ㆍ명칭ㆍ위치 및 구역은 별표 1과 같다.② 법 제3조제2항에 따른 국가관리무역항과 지방관리무역항은 별표 2와 같다.③ (생 략)제93조(권한의 위임) ① 해양수산부장관은 법 제104조제1항에 따라 법 제3조제2항제1호 및 같은 조 제3항제1호의 국가관리무역항 및 국가관리연안항에 관한 다음 각 호의 권한을 지방해양수산청장에게 위임한다.1. 법 제2조제5호 각 목 외의 부분 후단에 따른 항만시설의 지정ㆍ고시2. ～50. (생 략)② (생 략)[별표 1]항만의 구분ㆍ명칭ㆍ위치 및 구역(제3조제1항 관련)1. 무역항항만명위치수상구역육상구역가. ～ 터.(생 략)(생 략)퍼. 동해ㆍ묵호항강원특별자치도동해시동해시 냉천 동단에서 북위 37도 31분 10.29초, 동경 129도 8분 31.55초 지점과 북위 37도 31분 20.00초, 동경 129도 8분 43.79초 지점과 북위 37도 31분 19.71초, 동경 129도 12분 03.74초 지점과 북위 37도 28분 54.00초, 동경 129도 12분 03.35초 지점 및 동해항 남쪽 호안 끝단을 순차적으로 연결한 선 안의 해면과 어달동 오도 동방 북위 37도 33분 22.13초, 동경 129도 07분 16.75초 지점에서 진방위 90도로 1,350미터 지점과, 북위 37도 32분 10.13초, 동경 129도 06분 53.75초 지점에서 진방위 90도로 1,900미터 지점을 각각 연결한 선 안의 해면해양수산부장관이 관할 시ㆍ도지사와 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 지정ㆍ고시한 구역허. ～ 도.(생 략)(생 략)2. 연안항 (생 략)[별표 2]국가관리무역항과 지방관리무역항의 구분(제3조제2항 관련)구분항만명1. 국가관리무역항(14개)경인항, 인천항, 평택ㆍ당진항, 대산항, 장항항, 군산항, 목포항, 여수항, 광양항, 마산항, 부산항, 울산항, 포항항, 동해ㆍ묵호항2. 지방관리무역항(17개)서울항, 태안항, 보령항, 완도항, 하동항, 삼천포항, 통영항, 장승포항, 옥포항, 고현항, 진해항, 호산항, 삼척항, 옥계항, 속초항, 제주항, 서귀포항＜관계 법령＞