질문: 도시자연공원구역의 설치에 관한 도시·군관리계획의 결정 당시 불법건축물이었으나 이후 사용 가능 건축물이 된 경우, 기존건축물에 해당하는지(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제27조제1항제2호 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2제1항에서는 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있고,같은 법 제80조의2에서는 도시자연공원구역에서의 행위 제한 등 도시자연공원구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라,「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제27조제1항 단서 및 같은 항 제2호에서는 기존건축물의 개축ㆍ재축ㆍ증축 또는 대수선(이하 “개축 등”이라 함) 등은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “특별시장 등”이라 함)의 허가를 받아서 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항 각 호에 따른 허가대상 행위에 대한 허가기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제30조에서는 법 제27조제3항의 규정에 의한 허가대상행위의 허가기준은 별표 3과 같다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 3(도시자연공원구역 안의 행위허가의 세부기준) 제3호에서는 “3. 도시자연공원구역의 설치에 관한 도시관리계획 결정(이하 “계획 결정”이라 함) 당시 기존건축물 또는 기존공작물의 개축ㆍ재축ㆍ증축 또는 대수선”으로 규정하고 있습니다.
한편,「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(2013. 7. 16. 법률 제11930호로 제정되어 2014. 1. 17. 시행되어 2015. 1. 16. 유효기간이 만료된 것. 이하 “특정건축물정리법”이라 함) 제5조에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제4조제1항에 따라 신고받은 대상건축물이 같은 조 각 호의 기준(구조안전ㆍ위생ㆍ방화ㆍ소방에 지장이 없다고 인정될 것 등)에 적합한 경우에는 「건축법」 및 관계 법률에도 불구하고 신고받은 날부터 30일 내에 「건축법」 제4조에 따라 해당 지방자치단체에 두는 건축위원회의 심의를 거쳐 해당 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 사용승인서를 내주어야 한다고 규정하고 있고, 「건축법」 제38조제1항제1호에서는 같은 법 제22조제2항에 따라 사용승인서를 내준 경우에는 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황 및 국토교통부령으로 정하는 건축물의 구조내력에 관한 정보를 적어서 보관하여야 한다고 규정하고 있는바,이 사안은 도시자연공원구역의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정 당시에는 불법상태였던 불법건축물이, 그 계획 결정이 있은 후에 한시법인 특정건축물정리법에 따라 사용승인을 받아서 「건축법」에 따라 건축물대장에 등재된 경우 공원녹지법 제27조제1항제2호에 따른 “기존건축물”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례참조), 공원녹지법 제27조제1항제2호에서는 특별시장 등의 허가를 받아 도시자연공원구역에서 개축 등을 할 수 있는 “기존건축물”에 관하여, 같은 법 시행령 별표 3 제3호에서는 “도시자연공원구역의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 기존건축물”로 규정하고 있으므로, 계획 결정 당시에는 기존건축물이 아니었는데, 계획 결정이 있은 후에 기존건축물이 된 경우는, 같은 법 제27조제1항제2호에 따라 개축 등의 허가를 받을 수 있는 기존건축물에 해당하지 않음이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 한시법인 특정건축물정리법은 특정건축물을 선별하여 그 사용을 승인함으로써 국민의 재산권을 보호함을 목적으로 하는 법률(제1조)인데, 사용승인 신고 대상인 특정건축물의 범위에 관하여 같은 법 제3조제1항에서는 해당 법률 시행 전인 2012년 12월 31일 당시 사실상 완공된 주거용 특정건축물로 정하면서 이를 약칭하는 단어로 “기존건축물”이 아니라 “대상건축물”이라는 용어를 사용하고 있는 점에 비추어볼 때에도 건축물 관련 법령에서는 “기존건축물”이라는 용어를 불법건축물을 의미하는 용도로는 사용하지 않는 것이 일반적이라고 할 것입니다.
아울러, 특정건축물정리법은 불법건축물을 적법하게 사용할 수 있게 하는 법률이기는 하나, 이는 주민의 안전을 보장하고 재난을 방지하며 도시미관을 개선하고 국민의 재산권을 보호하기 위하여 일정한 기준을 만족하는 특정건축물에 대하여 합법적으로 사용승인을 받을 수 있는 기회를 한시적으로 부여한 것에 불과하다(2013. 7. 16. 법률 제11930호로 제정되어 2014. 1. 17. 시행된 특정건축물정리법 제정이유 참조)고 할 것이고, 같은 법 제8조에서 이행강제금 부과 사실이 없는 대상건축물의 건축주 또는 소유자(제1호)와 이행강제금 부과 사실이 있으나 추가 위반내용이 있는 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 「건축법」 제80조에 따라 산정한 이행강제금 1회분에 해당하는 과태료를 부과하도록 규정하고 있는 점에 비추어볼 때, 이 법은 불법건축물을 특정건축물정리법을 통하여 해당 건축물이 사실상 불법적으로 완공됐던 당시까지 소급하여 적법건축물로 하려는 것이 아니라, 특정건축물정리법에 따라 사용승인을 하기 전까지의 불법한 상태는 그대로 남겨두고, 사용승인 이후부터 적법건축물로 취급하려는 것이 이 법의 취지라고 할 것이고, 기존건축물은 적법건축물만을 의미하고 불법건축물은 해당하지 않는다고 할 것이므로, 불법건축물이 특정건축물정리법에 따라 사용승인을 받아서 적법건축물이 되더라도, 적법건축물이 된 이후부터 기존건축물이 되는 것이지, 그 불법건축물이 처음에 불법적으로 건축되었던 당시로 소급하여 적법건축물인 기존건축물이 되는 것은 아니라고 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
또한, 불법건축물의 경우 공부상에 기재되어 있지 않아 그 건축시기 등이 분명하지 않은 경우가 대부분이라 할 것이므로, 이를 허용하게 되면 일관성 있는 법집행이 어렵고, 혼란을 가져온다는 점을 고려할 때에도, 계획 결정 당시에는 불법건축물이었는데 이후에 양성화된 경우에 대해서는, 대수선에 해당하지 않는 정도의 수선을 넘어서는 개축 등은 도시자연공원구역에서 허용될 수 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시자연공원구역의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정 당시의 불법건축물은, 그 계획 결정이 있은 후에 한시법인 특정건축물정리법에 따라 사용승인을 받아서 「건축법」에 따라 건축물대장에 등재된 경우에도 공원녹지법 제27조제1항제2호에 따른 “기존건축물”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.