질문: 기초연금 지급을 위하여 국가가 지방자치단체에 지급하는 금전이 보조금에 해당하는지 여부(「기초연금법」 제25조제1항 등 관련)
답변: 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”이라 함) 제2조제1호에서는 “보조금”이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가(「국가재정법」 별표 2에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리ㆍ운용하는 자를 포함함)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인ㆍ단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당하며, 이하 같음), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외하며, 이하 같음), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 않고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편,「기초연금법」 제25조제1항에서는 국가는 지방자치단체의 노인인구 비율 및 재정 여건 등을 고려하여 기초연금의 지급에 드는 비용 중 100분의 40 이상 100분의 90 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율에 해당하는 비용을 부담한다고 규정하고 있는바,이 사안은「기초연금법」 제25조제1항에 따라 국가가 기초연금 지급을 위해 지방자치단체에 지급하는 일정 비용이 보조금법 제2조제1호에 따른 “국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금 또는 부담금”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 보조금법 제2조제1호에서는 “보조금”의 종류를 보조금, 부담금 및 급부금으로 구분하면서, 그 중 보조금 또는 부담금에 해당하기 위해서는 “국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업”에 대하여 “국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조”를 하기 위하여 교부하는 것이어야 한다고 규정하고 있는바, 국가가 지방자치단체의 「기초연금법」에 따른 기초연금 사업(이하 “기초연금 사업”이라 함)을 지원하기 위해 「기초연금법」 제25조제1항에 따라 지방자치단체에 지급하는 비용이 보조금법 제2조제1호에 따른 보조금 또는 부담금(이하 “보조금등”이라 함)에 해당하려면 ① 사업 수행 주체의 측면에서는 기초연금 사업의 수행 주체가 “국가 외의 자”에 해당하고, ② 비용 교부의 목적 측면에서는 같은 법 제25조제1항에 따라 국가가 지방자치단체에 지급하는 비용이 기초연금 사업을 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 것에 해당해야 할 것입니다.
그런데, ① 기초연금 사업의 수행 주체 측면에서 살펴보면, 보조금법 제2조제1호에서 보조금등의 교부 대상이 되는 사업의 수행 주체를 “국가 외의 자”로 규정한 취지는 보조금등의 교부 주체인 국가가 단독으로 수행하는 사업에 대하여 스스로에게 보조금등을 교부하는 것은 개념상 성립할 수 없기 때문에 이러한 경우만을 보조금등의 개념에서 제외하려는 것인바, 같은 규정에서 “국가 외의 자가 수행하는 사업”이란 “국가가 단독으로 수행하는 사업”을 제외한 “국가와 지방자치단체 등이 공동으로 수행하는 사업”을 포함하는 것으로 보아야 할 것이지, “지방자치단체 등이 단독으로 수행하는 사업”만을 의미하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그렇다면, 「기초연금법」 제4조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 기초연금 지급을 위하여 필요한 비용을 부담할 수 있도록 재원(財源)을 조성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항 및 제2항에서는 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장은 기초연금 수급희망자 및 수급권자 등에게 필요한 서류 등의 제출을 요구할 수 있으며, 기초연금 사업의 수행을 위하여 관계 기관의 장에게 금융정보 등의 제공을 요청할 수 있다고 규정하고 있다는 점을 고려하면, 기초연금 사업의 수행 주체는 국가와 지방자치단체라 할 것이므로, 기초연금 사업은 국가와 지방자치단체가 공동으로 수행하는 사업으로서 “국가 외의 자가 수행하는 사업”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
또한, ② 「기초연금법」 제25조제1항에 따라 국가가 지방자치단체에 지급하는 비용 교부의 목적 측면에서 살펴보면, 같은 규정의 입법 취지는 지방자치단체에 대하여 노인인구 비율과 재정자주도(財政自主度)를 고려한 차등화된 국가지원을 통해 재정이 열악한 지방자치단체를 지원하고 지속가능한 기초연금 제도를 유지하려는 것(법제처 2014. 8. 27.회신 14-0479 해석례참조)이고, 비록 같은 규정이 일반적인 보조금의 지급 근거 규정과는 다르게 “비용의 분담 비율”을 정하는 형식으로 규정되어 있지만, 보조금의 지급 근거 규정은 일반적인 규정 형식 외에도 다양한 형식이 자유롭게 사용되고 있다는 점을 고려하면 이러한 규정 형식의 차이를 이유로 같은 규정이 보조금 또는 부담금의 지급 근거 규정에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다는 점에서 국가가 지방자치단체의 기초연금 사업을 지원하기 위해 「기초연금법」 제25조제1항에 따라 지방자치단체에 지급하는 비용은 기초연금 사업을 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 것에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 보조금법 제9조제1항 단서에서는 지방자치단체에 대한 보조금의 대상 사업의 범위 및 기준보조율은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제98호에서는 “장애인연금”을 보조금이 지급되는 지방자치단체의 사업으로 명시하고 있는데, 「장애인연금법」에서도 국가 및 지방자치단체는 장애인연금의 지급을 위한 필요한 재원을 조달하여야 한다고 규정하고 있고(제3조), 장애인연금의 지급은 특별자치시장 등 지방자치단체의 장이 하도록 하고 있으며(제13조), 장애인연금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가와 지방자치단체가 부담한다고 규정(제21조)하여 기초연금 사업의 재원 조달, 지급 주체 및 비용 분담에 관한 규정과 규정 체계 및 형식이 동일하다는 점을 고려하면, 기초연금 사업이 국가와 지방자치단체가 공동으로 수행하는 사업이므로 보조금 또는 부담금의 지급 대상 사업이 아니라거나 「기초연금법」 제25조제1항이 보조금등의 지급 근거 규정이 아니라고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
다만, 보조금법 제9조제1항 각 호 외의 부분 단서의 위임에 따라 보조금이 지급되는 지방자치단체의 사업을 구체적으로 열거하여 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1에서는 기초연금 사업을 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 위와 같은 해석이 기초연금 사업이 보조금법 제9조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 보조금 지급 대상 사업에 해당한다는 것을 의미하는 것은 아니고, 같은 법 시행령 별표 1 제122호에 따라 기획재정부장관이 수립한 예산안 편성지침에 기초연금 사업의 명칭 등을 분명하게 밝히거나 매년 예산으로 기초연금 사업을 보조금 지급 대상 사업으로 정하는 경우에만 보조금 지급 대상 사업에 해당한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「기초연금법」 제25조제1항에 따라 국가가 기초연금 지급을 위해 지방자치단체에 지급하는 일정 비용은 보조금법 제2조제1호에 따른 “국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금 또는 부담금”에 해당한다고 할 것입니다.