질문: 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 징계사유의 범위 및 승급제한의 근거(「청원경찰법」 제5조의2제1항 등 관련)
답변: 가. 질의 가「청원경찰법」 제3조에 따르면 청원경찰은 청원주와 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서「경찰관 직무집행법」에 따른 경찰관의 직무를 수행하는 자로서 특히 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 비록 공무원은 아니지만 다른 청원경찰과는 달리 임용권자가 행정기관의 장이고, 국가나 지방자치단체에서 보수를 받으며,「산업재해보상보험법」이나「근로기준법」이 아닌「공무원연금법」에 따른 재해보상과 퇴직급여를 지급받고, 직무상 불법행위에 대하여도「민법」이 아닌「국가배상법」이 적용되므로,(각주:부산고법 2011. 11. 2. 선고 2011누1870 판결례(확정) 참조 ) 이 사안의 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 복무 등에 있어서 지방공무원에 준하는 의무가 요구됩니다.
그리고「청원경찰법」 제5조제4항에서는 청원경찰의 복무에 관하여「국가공무원법」에 따른 복종 의무, 비밀엄수 의무 및「경찰공무원법」에 따른 거짓보고 등의 금지 규정을 준용한다고 규정하고 있고,같은 법 제5조의2제1항에 따른 청원경찰의 징계 근거는 청원경찰이 일반 근로자와 달리 법률에 따라 경찰공무원에 준하는 복무상 의무 등을 부담하는 점을 고려하여 같은 법 시행령에 규정되었던 청원경찰의 징계에 관한 사항을 법률로 상향하여 규정한 것인바,(각주: 의안번호 1804506호청원경찰법일부개정법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조 ) 이러한 관계 규정 및 입법 취지를 고려하면 청원경찰의 징계 사유도 공무원의 징계 사유에 준하여 해석하는 것이 타당합니다.
그런데 공무원의 품위 유지 의무 및 징계 사유와 관련하여 「국가공무원법」에서는 “직무의 내외를 불문”한다고 명시하고 있지만(제63조 및 제78조), 이와 달리 「지방공무원법」에서는 청원경찰의 징계사유와 같이 “품위를 손상하는 행위”로만 규정하고 있으나(제55조 및 제69조), “품위”란 주권자인 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말하고, 국가공무원과 지방공무원 모두 품위를 손상하는 행위는 “직무의 내외를 불문”하므로(각주:대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결및 대법원 2017. 4. 13. 산고 2014두8469 판결 참조 ) 「청원경찰법」 제5조의2제1항제2호에서 품위를 손상하는 행위에 대해 직무의 내외를 불문한다는 명시적인 규정이 없다고 하여 달리 볼 것은 아닙니다.
나. 질의 나「청원경찰법 시행령」 제11조제2항에서는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰 보수의 호봉 간 승급기간은 경찰공무원의 “승급기간”에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있는데, 경찰공무원의 승급에 관해 규정하고 있는 「공무원보수규정」 제4조제4호에서는 “승급”이란 일정한 재직기간의 경과나 그 밖에 법령의 규정에 따라 현재의 호봉보다 높은 호봉을 부여하는 것을 말한다고 규정하고 있으므로 “승급기간”이란 “일정한 재직기간의 경과 등에 따라 현재의 호봉보다 높은 호봉을 부여할 수 있는 기간”을 말하는 것으로 보아야 합니다.
그리고 「공무원보수규정」제13조제1항에서는 공무원의 호봉 간 “승급에 필요한 기간”을 규정하면서 같은 조 제4항에서는 같은 영 제14조에 따라 승급제한을 받고 있는 공무원은 승급제한 기간이 끝난 날의 다음 날에 승급한다고 규정하고 있는바, 승급제한 기간은 보수의 호봉 간 승급기간에 영향을 미치는 것이므로 승급기간에 관한 규정이 준용될 때에는 같은 영 제13조제1항뿐만 아니라 같은 조 제4항도 함께 준용되어야 하고, 이에 따라 같은 영 제14조도 함께 준용되어야 합니다.
한편 2010년 6월 28일 개정되기 전의 「청원경찰법 시행령」에서는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰인지 여부와 관계없이 보수의 호봉 간 승급기간 및 승급액에 대해서는 청원경찰이 배치된 사업장의 취업규칙에 따르되, 해당 취업규칙이 없는 경우에는 경찰관(순경)의 “승급”에 관한 규정을 준용한다고 규정하였던 것을 현행 「청원경찰법 시행령」 제11조제2항에서 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰 보수의 호봉 간 승급기간에 관해서는 경찰공무원의 “승급기간”에 관한 규정을 준용한다고 개정하였고, 「공무원보수규정」 제13조제1항에서는 “승급에 필요한 기간”을 “승급기간”으로 약칭하고 있으므로 해당 규정은 오직 「공무원보수규정」 제13조제1항의 “승급기간”에 관한 규정만을 준용하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 현행 「청원경찰법 시행령」 제11조제2항은 단지 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰과 그렇지 않은 청원경찰을 구분하여 각각 준용되는 규정을 달리 규정하기 위하여 개정된 것으로서,(각주: 2010. 6. 28. 대통령령 제22217호로 개정된 「청원경찰법 시행령」 개정이유서 참조 ) “승급기간”만 준용하고 승급제한 등 승급 관련 다른 규정의 적용을 배제하려는 취지로 볼 만한 사정은 없습니다.
더욱이 현행 「청원경찰법 시행령」 별표 1에서는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 “승급액”의 기준에 관해 명시적으로 규정하고 있고, 같은 영 제9조제2항에서는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 각종 “수당”은 「공무원수당 등에 관한 규정」에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하되, 그 세부 항목은 경찰청장이 정하여 고시한다고 규정하는 등 현행 「청원경찰법 시행령」으로 개정되기 전의 규정과 유사하게 경찰공무원 승급에 관한 사항을 적용한다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
＜ 관계 법령＞「청원경찰법」제3조(청원경찰의 직무) 청원경찰은 제4조제2항에 따라 청원경찰의 배치 결정을 받은 자{이하 "청원주"(請願主)라 한다}와 배치된 기관ㆍ시설 또는 사업장 등의 구역을 관할하는 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 「경찰관 직무집행법」에 따른 경찰관의 직무를 수행한다.제5조(청원경찰의 임용 등) ① 청원경찰은 청원주가 임용하되, 임용을 할 때에는 미리 지방경찰청장의 승인을 받아야 한다.② 「국가공무원법」 제33조 각 호의 어느 하나의 결격사유에 해당하는 사람은 청원경찰로 임용될 수 없다.③ 청원경찰의 임용자격ㆍ임용방법ㆍ교육 및 보수에 관하여는 대통령령으로 정한다.④ 청원경찰의 복무에 관하여는 「국가공무원법」 제57조, 제58조제1항, 제60조, 제66조제1항 및 「경찰공무원법」 제18조를 준용한다.제5조의2(청원경찰의 징계) ① 청원주는 청원경찰이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하여야 한다.1. 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때2. 품위를 손상하는 행위를 한 때② 청원경찰에 대한 징계의 종류는 파면, 해임, 정직, 감봉 및 견책으로 구분한다.③ 청원경찰의 징계에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.「청원경찰법 시행령」제9조(국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수) ① 법 제6조제2항에 따른 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 봉급은 별표 1과 같다.② 법 제6조제2항에 따른 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 각종 수당은 「공무원수당 등에 관한 규정」에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하며, 그 세부 항목은 경찰청장이 정하여 고시한다.③ 법 제6조제2항에 따른 재직기간은 청원경찰로서 근무한 기간으로 한다.제11조(보수 산정 시의 경력 인정 등) ① 청원경찰의 보수 산정에 관하여 그 배치된 사업장의 취업규칙에 특별한 규정이 없는 경우에는 다음 각 호의 경력을 봉급 산정의 기준이 되는 경력에 산입(算入)하여야 한다.1. ∼ 4. (생 략)② 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰 보수의 호봉 간 승급기간은 경찰공무원의 승급기간에 관한 규정을 준용한다.③ 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰 외의 청원경찰 보수의 호봉 간 승급기간 및 승급액은 그 배치된 사업장의 취업규칙에 따르며, 이에 관한 취업규칙이 없을 때에는 순경의 승급에 관한 규정을 준용한다.「공무원보수규정」제13조(정기승급) ① 공무원의 호봉 간 승급에 필요한 기간(이하 "승급기간"이라 한다)은 1년으로 한다. 다만, 헌법연구관과 헌법연구관보의 승급기간은 다음 각 호와 같다.1. 1호봉부터 14호봉까지: 각 호봉 간 1년 9개월2. 14호봉부터 16호봉까지: 각 호봉 간 2년② 삭제③ 공무원의 호봉은 매달 1일자로 승급한다.④ 제3항에도 불구하고 제14조에 따라 승급제한을 받고 있는 공무원은 승급제한 기간이 끝난 날의 다음 날에 승급한다. 이 경우 그 공무원이 제14조에 따른 승급제한 사유 없이 계속 근무하였을 때 획정되는 호봉을 초과할 수 없다.제14조(승급의 제한) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 해당 기간 동안 승급시킬 수 없다.1. 징계처분, 직위해제 또는 휴직(공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직은 제외한다) 중인 사람2. 징계처분의 집행이 끝난 날(강등의 경우에는 직무에 종사하지 못하는 3개월이 끝난 날을 말한다. 이하 같다)부터 다음 각 목의 기간(「국가공무원법」 제78조의2제1항 각 호의 어느 하나의 사유로 인한 징계처분과 성폭력, 성희롱 및 성매매로 인한 징계처분의 경우에는 각각 6개월을 가산한 기간)이 지나지 아니한 사람가. 강등ㆍ정직: 18개월(강등의 경우는 별표 13의 봉급표를 적용받는 공무원에게는 적용하지 아니한다)나. 감봉: 12개월다. 영창, 근신 또는 견책: 6개월3. 법령의 규정에 따른 근무성적평정점이 최하등급에 해당되는 사람(「공무원 성과평가 등에 관한 규정」의 적용을 받지 아니하는 사람의 경우에는 상급감독자가 근무성적이 불량하다고 인정하는 사람) 또는 「군근무성적평정규정」에 따른 평정결과가 각 군 참모총장이 정하는 기준에 미달되는 사람: 최초 정기승급 예정일부터 6개월4. 제17조제1항에 따른 승급심사에 합격하지 못한 국가정보원 전문관: 최초 정기승급 예정일부터 1년5. 「군인보수법」 제8조 제2항 단서에 따라 복무기간에 해당하는 호봉보다 다액의 호봉을 부여받고 그 호봉에 상응하는 복무기간에 미달된 사람② 제1항에 따라 승급제한기간 중에 있는 사람이 다시 징계처분이나 그 밖의 사유로 승급을 제한받는 경우 그 승급제한 기간은 제1항에 따른 승급제한 기간이 끝난 날부터 기산한다.③ 공무원이 징계처분을 받은 후 해당 계급에서 훈장, 포장, 국무총리 이상의 표창, 모범공무원 포상 또는 제안의 채택으로 포상을 받은 경우에는 최근에 받은 가장 중한 징계처분에 대해서만 제1항제2호에 규정한 승급제한 기간의 2분의 1을 단축할 수 있다.