질문: 도시ㆍ군계획시설의 편익시설에 대하여 용도지역 안에서의 건축제한이 적용되는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제83조제1항 등 관련)
답변: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제43조제2항의 위임에 따라 도시ㆍ군계획시설의 구체적인 설치기준 등에 관한 사항을 규정한「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시ㆍ군계획시설 설치기준”이라 함)에서는 도시ㆍ군계획시설에는 주(主)시설에 부수하는 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있도록 하면서(제6조의2제1항) 편익시설은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조에서 정하는 용도지역(각주: 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말함), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말함), 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역을 말함(국토계획법 제2조제15호). ) 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 함)에 적합해야 한다고 규정(제6조의2제2항제3호나목)하고 있는바, 이 사안과 같이 용도지역의 하나인 보전녹지지역에서 도시ㆍ군계획시설인 사회복지시설을 설치하면서 그 시설에 부수하는 편익시설로서 제1종 근린생활시설을 함께 설치하는 경우 해당 편익시설은 국토계획법 시행령 제71조제1항제14호 및 별표 15 제2호나목에 따른 보전녹지지역 안에서의 제1종 근린생활시설에 대한 건축제한에 적합해야 하는 것이 문언상 명백합니다.
한편 국토계획법 시행령 제83조제1항에서는 용도지역 안에서의 도시ㆍ군계획시설에 대하여는 같은 영 제71조를 적용하지 않는다고 규정하고 있고 도시ㆍ군계획시설은 편익시설을 포함하는 개념이므로(국토계획법 제2조제6호ㆍ제7호 및 같은 법 시행령 제2조제1항) 용도지역에 설치하는 도시ㆍ군계획시설의 편익시설에 대해서도 같은 영 제71조에서 정하는 용도지역에 따른 건축제한이 적용되지 않아야 하는데, 하위법령인 도시ㆍ군계획시설 설치기준에서 편익시설에 대해 같은 영 제71조에서 정하는 용도지역에 따른 건축제한에 적합해야 한다고 규정한 것은 상위법령을 위반한 것이라는 의견이 있습니다.
그러나 법률에서 직접 위임받은 사항을 대통령령 또는 부령으로 정하는 경우 해당 대통령령 또는 부령은 상위 법률과 결합하여 효력이 발생하므로, 위임 받은 법령의 형식에 따라 획일적으로 우열관계를 가릴 수 없습니다.
또한 국토계획법에서는 “용도지역”의 지정 및 “도시ㆍ군계획시설”의 결정을 모두 “도시ㆍ군관리계획”으로 정하도록 하면서(제2조제7호 및 제15호) 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준은 국토교통부령으로 위임(제43조제2항)하는 한편 용도지역에서의 건축물이나 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 위임(제76조제1항)하고 있는바, 각각의 위임에 따른 도시ㆍ군계획시설 설치기준 및 국토계획법 시행령 제71조부터 제89조까지의 규정은 모두 “도시ㆍ군관리계획”의 수립 기준을 정한 것으로서 서로 조화롭게 해석해야 합니다.
이러한 맥락에서 살펴보면 국토계획법 시행령 제83조제1항은 도시ㆍ군계획시설의 설치 등에 대해서는 도시ㆍ군계획시설 설치기준이 적용되므로 용도지역에 따른 일반적인 건축제한이 중복하여 적용되지 않음을 확인해 주는 차원에서의 규정이지, 반드시 용도지역에 따른 건축제한을 배제하도록 하려는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서 도시ㆍ군계획시설 설치기준에서 각 기반시설의 특성에 따라 설치기준 등을 정하면서 주시설에 부수하여 설치하는 편익시설의 경우에는 일반적인 국토개발의 기준이 되는 용도지역에 따른 건축제한에 적합해야 한다고 규정한 것이 상위법령에 반한다고 볼 수는 없습니다.
＜관계 법령＞「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. ～ 5. (생 략)5의2. (생 략)6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.가. ～ 다. (생 략)라. 학교ㆍ운동장ㆍ공공청사ㆍ문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공공ㆍ문화체육시설마. ～ 사. (생 략)7. "도시ㆍ군계획시설"이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.8. ～ 20. (생 략)제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다.③ (생 략)제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.② ～ ⑥ (생 략)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제2조(기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.1. ～ 3. (생 략)4. 공공ㆍ문화체육시설 : 학교ㆍ운동장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업훈련시설ㆍ청소년수련시설5. ～ 7. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각 호와 같다.1. ～ 13. (생 략)14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물15. ～ 21. (생 략)②ㆍ③ (생 략)제83조(용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역안에서의 건축제한의 예외 등) ① 용도지역ㆍ용도지구안에서의 도시ㆍ군계획시설에 대하여는 제71조 내지 제82조의 규정을 적용하지 아니한다.② ～ ⑦ (생 략)[별표 15] 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제14호관련)1. (생 략)2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)가. (생 략)나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설로서 해당용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것다. ～ 하. (생 략)「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제6조의2(부대시설 및 편익시설의 설치) ① 도시ㆍ군계획시설에는 주(主)시설의 기능 지원 및 이용자 편의 증진 등을 위하여 다음 각 호의 구분에 따른 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있다.1.ㆍ2. (생 략)② 부대시설 및 편익시설의 구조 및 설치기준은 다음 각 호와 같다.1.ㆍ2. (생 략)3. 편익시설은 다음 각 목의 요건에 적합하여야 한다.가. (생 략)나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조부터 제80조까지 및 제82조에서 정하는 용도지역ㆍ용도지구에 따른 건축제한에 적합할 것③ㆍ④ (생 략)제109조(사회복지시설의 구조 및 설치기준) ① 사회복지시설에는 다음 각 호의 편익시설을 설치할 수 있다.1. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목부터 마목까지의 시설2. ～ 5. (생 략)② (생 략)