Finanzas públicas: una aproximación con dinámica de sistemas para el municipio de Caracolí
Autor: Ríos Ocampo, Juan Pablo
Asesor: Moscoso Alvarado, Fabiola
Fecha: 2013
Programa: Bogotá - Medicina -Fisioterapia
Facultad: Facultad de Medicina

Resumen: Resumen: debido al proceso de descentralización fiscal en Colombia, los municipios sin capacidad administrativa y económica han visto afectada su situación financiera y su potencial para generar ingresos corrientes de libre destinación. Para estudiar esta problemática, se realiza un análisis financiero y se propone un modelo en dinámica de sistemas aplicado al municipio de Caracolí, Antioquia. Los resultados indican que las políticas con enfoques integrales logran, en el mediano y largo plazo, mayores beneficios socio-económicos y fiscales que las políticas puntuales

Finanzas públicas
Una aproximación con dinámica de sistemas
Para el municipio de Caracolí
Juan Pablo Ríos Ocampo
Facultad de ciencias humanas y económicas
Universidad Nacional de Colombia
Sede Medellín
2013
IFinanzas públicas
Una aproximación con dinámica de sistemas
Para el municipio de Caracolí
Juan Pablo Ríos Ocampo
Tesis presentada como requisito para optar al título de Economista
Director:
Santiago Arango Ph.D
Facultad de ciencias humanas y económicas
Universidad Nacional de Colombia
Sede Medellín
2013
IIAunque parezca una paradoja, para
solucionar en forma eficiente los
problemas que aquejan a las áreas
metropolitanas, es preciso
concentrar las acciones de
desarrollo en las áreas rurales y en
las pequeñas ciudades.
Manfred Max Neef
IIIAgradecimientos
La elaboración de esta tesis se pudo culminar exitosamente gracias a la
colaboración y apoyo de muchas personas e instituciones las cuales influyeron
directa e indirectamente.
Agradezco a mis padres y a mis hermanos por estar siempre presentes
brindándome apoyo, acompañamiento e ideas en mis proyectos, a ellos les
dedicó este trabajo.
Al Dr. Santiago Arango por su apoyo y disposición para atender las inquietudes
surgidas en la construcción del modelo y en la composición de la tesis.
Quiero agradecer al personal de la Dirección de Finanzas y Gestión de
Recursos, de Planeación Departamental, por su orientación y apoyo en la
formulación del modelo y por compartirme los conocimientos necesarios para
abordar los temas desarrollados.
A la Secretaria de hacienda del Municipio de Caracolí por abrirme las puertas
del municipio y compartirme sus conocimientos y experiencias, sin las cuales el
trabajo no se hubiere podido realizar con el rigor debido.
A la Gobernación de Antioquia y especialmente al proyecto “Prácticas de
excelencia” por permitirme realizar allí la práctica académica, la cual me sirvió
como insumo para estructurar esta tesis.
A la Universidad Nacional de Colombia por darme la oportunidad de realizar allí
mis estudios.
IVTabla de contenido
1 Introducción ................................................................................................... 1
2 Descentralización fiscal ............................................................................... 3
2.1. TEORÍA DE LA DESCENTRALIZACIÓN ........................................................................................... 3
2.2. LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA ..................................................................................... 7
2.3. CRÍTICAS ................................................................................................................................... 23
2.4. CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 24
3 Finanzas públicas........................................................................................ 26
3.1. PRINCIPIOS PRESUPUESTALES ................................................................................................. 26
3.2. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL ............................................................. 27
3.3. PRESUPUESTO DE GASTOS ...................................................................................................... 30
3.4. INDICADORES: SEGUIMIENTO PRESUPUESTAL ......................................................................... 33
4 Caracolí ......................................................................................................... 39
4.1. HISTORIA ................................................................................................................................... 39
4.2. CARACTERÍSTICAS DE CARACOLÍ ............................................................................................. 40
4.3. SITUACIÓN FINANCIERA. ........................................................................................................... 42
5 Modelo de las finanzas de Caracolí .......................................................... 55
5.1. DINÁMICA DE SISTEMAS ............................................................................................................ 55
5.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ............................................................................................. 59
5.3. HORIZONTE DE TIEMPO ............................................................................................................. 60
5.4. HIPÓTESIS DINÁMICA ................................................................................................................ 61
5.5. DIAGRAMA DE FLUJOS Y NIVELES (O FORRESTER) .................................................................. 64
5.6. VALIDACIÓN............................................................................................................................... 66
6 Políticas para el mejoramiento fiscal y financiero de Caracolí ............. 75
6.1. CASO BASE ............................................................................................................................... 75
6.2. PLAN DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO. ........................................................................ 77
6.3. INCENTIVO A LA GENERACIÓN DE INGRESOS. ........................................................................... 79
6.4. INTEGRACIÓN DE POLÍTICAS. .................................................................................................... 80
7 Conclusión y recomendación .................................................................... 83
Bibliografía .......................................................................................................... 85
Anexo ................................................................................................................... 89
VÍndice de Gráficos
Gráfico 1: Ingresos tributarios ................................................................................................ 44
Gráfico 2: ICLD ......................................................................................................................... 45
Gráfico 3: Composición Gastos de funcionamiento ............................................................ 46
Gráfico 4: SGP libre destinación ............................................................................................ 47
Gráfico 5: Dependencia de las transferencias del SGP y de las Regalías ..................... 48
Gráfico 6: indicador de la ley 617 de 2000 ........................................................................... 51
Gráfico 7: indicador ley 617 vigencia 2012 .......................................................................... 51
Gráfico 8: Evolución histórica Requisitos legales ................................................................ 52
Gráfico 9: Indicador de desempeño fiscal y posición nacional ......................................... 53
Gráfico 10: Desempeño Integra, posición nacional ............................................................ 54
Gráfico 11: ICLD histórico del municipio de Caracolí. ........................................................ 60
Gráfico 12: Reproducción del comportamiento-ICLD ......................................................... 69
Gráfico 13: Reproducción comportamiento-Predial ............................................................ 70
Gráfico 14: reproducción comportamiento- Industria y comercio ..................................... 70
Gráfico 15: Simulación déficit fiscal ....................................................................................... 71
Gráfico 16: simulación locales comerciales ......................................................................... 71
Gráfico 17: simulación viviendas............................................................................................ 72
Gráfico 18: ICLD – Caso base................................................................................................ 76
Gráfico 19: Déficit acumulado -Caso Base .......................................................................... 77
Gráfico 20: Déficit acumulado Política-Programa de saneamiento fiscal y financiero .. 77
Gráfico 21: ICLD Política-Programa de saneamiento fiscal y financiero ......................... 78
Gráfico 22: ICLD Política-Incentivos ingresos ..................................................................... 79
Gráfico 23: Déficit acumulado Política-Incentivo ingresos ................................................. 80
Gráfico 24: Déficit acumulado política- Integración de políticas ....................................... 81
VIÍndice de tablas
Tabla 1: Crecimiento del Sistema General de Participación ............................................. 13
Tabla 2: Distribución sectorial del Sistema General de Participación .............................. 19
Tabla 3: Categorización Municipal ......................................................................................... 21
Tabla 4: Límite de los gastos de funcionamiento de la administración central. ............. 22
Tabla 5: Nivel de cumplimiento de requisitos legales ......................................................... 35
Tabla 6: Gastos de funcionamiento cálculo 617. ................................................................ 46
Tabla 7: Concepto de acreencia ............................................................................................ 48
Tabla 8: Pago programado plan de saneamiento fiscal y financiero ............................... 49
Tabla 9: Resumen Políticas .................................................................................................... 82
VIIÍndice de ecuaciones
Ecuación 1: Indicador de ley 617 ........................................................................................... 21
Ecuación 2: Respaldo del servicio de la deuda ................................................................... 36
Ecuación 3: Dependencia de las transferencias ................................................................. 36
Ecuación 4: Generación de recursos propios. ..................................................................... 36
Ecuación 5: Magnitud de la inversión .................................................................................... 37
Ecuación 6: Capacidad de ahorro y ahorro corriente ......................................................... 37
Ecuación 7: Déficit acumulado ............................................................................................... 65
Ecuación 8: vivienda ................................................................................................................ 65
Ecuación 9: Locales comerciales ........................................................................................... 65
Ecuación 10: Cartera ............................................................................................................... 66
VIIIÍndice de figuras
Figura 1: Composición del Sistema General De Participaciones ..................................... 18
Figura 2: Composición del presupuesto de gastos ............................................................. 31
Figura 3: Proceso iterativo del modelamiento .............................................................. 57
Figura 4: Elementos básicos en dinámica de sistemas ............................................... 58
Figura 5: Diagrama Causal ..................................................................................................... 61
Figura 6: Ciclo capacidad fiscal .............................................................................................. 62
Figura 7: composición de los impuestos y los gastos totales ............................................ 63
Figura 8: Ciclo déficit fiscal ..................................................................................................... 63
Figura 9: Ciclo social y Comercial .......................................................................................... 64
IX1
Introducción
La descentralización fiscal ha suscitado en las últimas décadas múltiples
trabajos e investigaciones indagando los alcances, logros y retos en Colombia
luego de la firma de la Constitución Política de 1991. Con esta se otorgó mayor
autonomía y responsabilidad a las Entidades Territoriales para el manejo de los
recursos y la prestación de bienes y servicios a la población, razón por la cual
las transferencias por parte del gobierno juegan un importante papel en la
descentralización tanto de los servicios como de las competencias fiscales.
La primera década del proceso en Colombia no obtuvo los resultados
esperados. El aumento del déficit fiscal de los niveles locales -y del Gobierno
Central- como consecuencia de la baja capacidad administrativa y la rigidez de
los ingresos, puso en riesgo la viabilidad de este proceso. Ante esto, el
gobierno expidió un conjunto de indicadores, leyes y decretos y creó un
sistema de participación para regular y llevar un seguimiento y control a los
fiscos municipales con el fin de garantizar la sostenibilidad, la eficiencia y la
eficacia en el manejo de los recursos.
Con la implementación del Sistema General de Participación, el Gobierno
Central creó un mecanismo para distribuir los recursos a los niveles locales.
Como prioridad, el sistema se enfocó en la distribución de recursos para salud
y educación, además de los sectores de agua potable y saneamiento básico,
primera infancia, propósitos generales y alimentación escolar; y como casos
especiales, en los resguardos indígenas y localidades ribereñas. Llegando a
ser una fuente importante de ingresos para los municipios.
1De otra parte, con las leyes expedidas se dieron competencias a los municipios
en el recaudar de ingresos vía impuestos. A pesar de esto, los municipios
presentaron problemas tanto en el recaudo como en la ejecución, ya que el
Gobierno Central estableció la destinación que estos debían tener. Además, de
la baja generación de recursos propios por parte de los municipios, generó una
dependencia por las transferencias de recursos.
Esta problemática se acentúo en aquellos municipios que no contaron con la
capacidad fiscal de generar los recursos suficientes para hacer frente a los
requerimientos sociales y económicos. Este es el caso de Caracolí, municipio
que surgió al paso del ferrocarril y que aún no se repone del cierre de este, por
cuanto era el motor que dinamizaba su economía. Por tanto, el municipio ha
venido presentando un deterioro continuo en sus finanzas y en la calidad de
vida de sus habitantes.
Caracolí es un municipio que no cuenta con los ingresos corrientes de libre
destinación suficientes para hacer frente al déficit acumulado que presenta,
limitando su capacidad institucional. Por esta razón, la calificación que recibe
de parte del Departamento Nacional de Planeación, en los distintos
indicadores, no es alentadora, ya que se ubica en la parte inferior de los
municipios de Colombia.
Con el propósito de comprender las dinámicas inmersas en las finanzas de
Caracolí y lograr comprender los problemas fiscales que presenta, se formula
un modelo en dinámica de sistemas que permite capturar las relaciones
causales, los retardos y los ciclos del sistema, facilitando el análisis y la toma
de decisiones para mejorar la problemática. A partir del modelo, se plantean
políticas que permiten mejorar la comprensión del comportamiento, en el
periodo propuesto, de los ingresos y del déficit acumulado.
A partir de lo anterior, se proponen tres políticas 1) implementar un programa
de saneamiento fiscal y financiero propuesto por el municipio, 2) incentivar la
generación de ingresos, y 3) adoptar una política integral a partir de las
anteriores políticas.
En general, se busca con este trabajo hacer un recuento del proceso de
descentralización, de las finanzas públicas y de los mecanismos de control; un
análisis de la situación financiera del municipio de Caracolí; y un modelo en
dinámica de sistemas para entender y comprender el comportamiento del
sistema, a partir de la implementación de estrategias de mejoramiento.
22
Descentralización fiscal
Este capítulo introduce las teorías que se han desarrollado sobre la
descentralización fiscal, sus ventajas y desventajas, sec. 2.1 Posteriormente,
se hace un barrido histórico sobre los avances que se han dado en Colombia
sobre la descentralización, analizando las leyes que se han expedido sobre el
tema y las que rigen actualmente, sec. 2.2. Además, se hace una revisión a las
críticas que se han expuesto al respecto en el caso colombiano, sec. 2.3.
Finalmente se dan unas conclusiones sobre la pertinencia del proceso en
Colombia, sec. 2.4.
2.1. Teoría de la descentralización
Teóricamente, el proceso de descentralización es el proceso en el cual el
Gobierno Central delega a los niveles locales responsabilidades y compromisos
para la prestación y provisión de bienes y servicios básicos (Aghón, 1993;
Junguito, Melo, & Misas, 1995). Para llevar a cabo este proceso, el Gobierno
Central debe garantizar a las administraciones locales un monto de recursos
mínimos, durante cada vigencia fiscal, que les permita cumplir con las
competencias asignadas y, de igual manera, contrarrestar las movilidades
poblacionales y las externalidades derivadas de la diferencia de las tasas
impositivas entre los niveles locales (Oates, 1999).
Por otra parte, debe establecer las condiciones - a través de la expedición de
leyes, decretos, etc.,- que permitan responder dos tipos de preguntas en la
provisión de los bienes y servicios públicos: i) qué, cuánto y con qué parte del
ingreso proveer dichos bienes, y ii) cómo producir aquello que se van a proveer
3públicamente (Finot, 2005), de tal manera, que los niveles locales puedan dar
cumplimiento de forma eficiente y eficaz a las prestaciones que por ley deben
brindar a la población.
Las decisiones de política, en este sentido, buscan mayor eficiencia y equidad
en la distribución y asignación de bienes públicos, como lo estipula la teoría del
federalismo fiscal. La cual, además, establece la existencia de varios niveles en
el sector público como principio para obtener mayor eficiencia en el logro de
objetivos económicos y redistributivos. Estableciendo como funciones del
Gobierno Central la prestación de servicios como la defensa nacional, el logro
de la estabilidad macroeconómica y la distribución del ingresos; y, como
funciones de los niveles locales, la prestación de bienes como la salud y la
educación, el agua potable, etc. garantizando el cumplimiento del principio de
eficiencia (Iregui, Ramos, & Saavedra, 2001; Oates, 1999).
Asimismo, se puede entender la descentralización como el proceso en el cual
las competencias se trasladan desde el nivel central hasta los niveles locales,
bajo la dirección y control del Gobierno Central. Con esto, se otorga mayor
libertad y autonomía a los distintos niveles, permitiendo que estos planifiquen,
de acuerdo a las necesidades y demandas locales, su presupuesto de gasto;
además, se les otorga, aunque en menor magnitud, mayores competencias en
el recaudo de ingresos propios (Aghón, 1993). De no llevarse este proceso, el
Gobierno Central controlaría todas las decisiones, pasando por encima la
diversidad territorial de los niveles locales (Oates, 2006).
Lo anterior es reforzado por el teorema de la descentralización estipulado por
(Oates, 1972, pág. 54) y citado por Aghón (1993) cual establece que:
Para un bien público –cuyo consumo está definido para subconjuntos
geográficos del total de la población y cuyos costos de provisión de
cada nivel de producto del bien de cada jurisdicción son los mismos
para el gobierno central o los gobiernos locales-será siempre más
eficiente (o al menos tan eficiente) que los respectivos gobiernos
locales provean los niveles de producto Pareto-eficientes a sus
respectivas jurisdicciones que la provisión por el gobierno central de
cualquier nivel prefijado y uniforme de producto para todas las
jurisdicciones.
El cumplimiento de este teorema garantizaría mayor eficiencia en el gasto
público en cuanto a los sectores de salud, educación, etc. Puesto que los
niveles locales pueden identificar y proveer los bienes y servicios públicos que
satisfagan las necesidades de la comunidad de manera más oportuna y eficaz
(Junguito, Melo, & Misas, 1995; Tiebout, 1956). De igual manera, hay un mayor
control político y un mayor seguimiento de los recursos por parte de los
ciudadanos (Oates, 1999; Oates, 2006; Wiesner, 1992).
4Según Aghón (1993) el proceso de descentralización varía dependiendo de las
libertades, ya sea en el manejo de los gastos, de los ingresos o de ambas, que
el Gobierno Central ceda a los niveles locales. Este proceso puede ser de1:
1) Libertad por parte de los niveles locales en el manejo de los ingresos y
de los gastos.
2) Fijación de límites fiscales por parte del nivel central, bajo los cuales
deben actuar los niveles locales.
3) Énfasis en la centralidad de los gastos y de los ingresos, a través de
mayores restricciones a las competencias de los niveles locales.
De acuerdo con lo anterior, a través de las transferencias cedidas a los niveles
locales, el Gobierno Central puede ejercer presión, tanto directa como indirecta.
Directa en los casos donde ejerce total control y seguimiento a los recursos
transferidos, estableciendo de antemano la destinación que se le deben dar a
dichos recursos. De forma indirecta en el caso donde cede competencias, pero
a través de un continuo seguimiento y, en algunos casos, de estipular límites
en los gastos.
A pesar de lo anterior, las transferencias, como “mecanismo transmisor” de la
descentralización, tiene en general los siguientes objetivos: 1) cerrar la brecha
fiscal entre los ingresos y los gastos, buscando su igualdad, 2) capitalizar
externalidades interjurisdiccionales, 3) igualar la capacidad de los gobiernos
locales en la provisión de bienes y servicios públicos, y 4) garantizar la
prestación de servicios públicos en todas las jurisdicciones (Cadena, 2002;
Wiesner, 1992; Wiesner, 2002). Así, las transferencias buscan solucionar el
desequilibrio fiscal vertical (eficiencia), donde los ingresos son inferiores a los
gastos, y el desequilibrio fiscal horizontal (equidad), referente a las
disparidades fiscales entre los niveles locales. Por lo anterior, las transferencias
“buscan contribuir al logro de objetivos tanto de equidad como de eficiencia”
(Aghón, 1993).
Por otro lado, basado en la teoría del escogimiento fiscal y del federalismo
fiscal, se resaltan dos tipos de modelos económicos, el modelo de “principal-
agente” y el de “escogimiento fiscal”. 1) El modelo de “principal agente”
establece al Gobierno Central como el “principal”, el cual interviene de manera
amplia en la toma de decisiones acerca de la planificación de los gastos de los
niveles locales. Asimismo, reconoce que “la ejecución descentralizada,
constituye una estrategia que promueve la eficiencia en la asignación y
1 Además de estos tres posibles sistemas de descentralización, el autor resalta el proceso en el
cual el nivel central establezca como obligación la prestación de determinados servicios, como
también en el establecimiento de la cantidad y la calidad de los mismos. Por otro lado,
establece la situación en la cual el nivel local depende exclusivamente de las transferencias
como fuente de ingresos y no se le dictan normas en cuanto al gasto de dichos recursos. En el
caso en que los ingresos del nivel local dependen de las transferencias y los gastos sean
dirigidos por el nivel central, no existe descentralización fiscal.
5provisión de bienes públicos locales” (Aghón, pág. 11); y 2) El modelo de
“escogencia fiscal” garantiza a los niveles locales mayor libertad y aumento en
las competencias y responsabilidades tanto en los ingresos como en los
gastos.
Beneficios y problemas de la Descentralización
Existen una serie de beneficios y problemas que trae consigo la adopción de un
proceso de descentralización (Aghón, 1993). Sin embardo, las transferencias
como tal, las cuales son el “mecanismo transmisor” de la descentralización, no
son ni buenas ni malas per se, lo importante es centrarse en los efectos y no
tanto en los instrumentos (Bird, 1993). De esta manera, se debe analizar la
eficacia de la política en la obtención de “equidad, distribución y estabilidad
económica”.
Beneficios
 Dadas las disparidades existentes entre los niveles locales, la
descentralización permite la prestación de los bienes y servicios de
manera más eficiente y atendiendo las necesidades particulares de las
localidades.
 Identificación de las necesidades más apremiantes de la ciudadanía por
la cercanía con los dirigentes políticos, al igual que mayor control y
seguimiento de los recursos y proyectos.
 Menores incentivo para la evasión tributaria en el sentido que se
perciben más cercanos los beneficios de pagar impuestos.
 Las prácticas ilegales adquieren mayor transparencia, por tanto
disminuye el riesgo de corrupción en la tomar las decisiones.
 La autonomía regional y local lleva a competir por factores de
producción y, por consiguiente, a un mejor suministro de los servicios
públicos.
 Una política descentralizada en materia de hacienda pública contribuye
a la práctica a la democracia.
Problemáticas
 Aumento indiscriminado en el gasto público de los niveles locales -bajo
un panorama de poca eficiencia administrativa- como consecuencia del
aumento en las transferencias del Gobierno Central, ocasionando déficit
fiscal por parte de este último.
 De asignación, ocasionando ineficiencias en la prestación de bienes y
servicios públicos que obtendría mayores resultados de ser prestados
por el nivel nacional; y problemas de migración, producto de las
disparidades en los impuestos y beneficios otorgados por las distintas
administraciones locales.
6 De distribución, dada las disparidades económicas, sociales y políticas
entre los gobiernos locales, una mala distribución –que no reconozca
estás diferencias- de los recursos ocasionaría una “migración
económicamente ineficiente”.
 Las disparidades locales de una nación implican distintos grados de
capacidades administrativas2 y la corrupción local, como también la
nacional, ocasionan ineficiencias en la prestación de servicios. (Alesina,
Carrasquilla, & Echavarría, 2000).
 Generación de problemas de riesgo moral y pereza fiscal (Fergusson,
Cadena, & Tamayo, 2011)
A modo de conclusión, el proceso de descentralización es un procesos que
tiene en sí muchos matices y variaciones, producto del nivel de autonomía que
el Gobierno Central decida cederle a los niveles locales en el manejo de sus
gastos e ingresos. Lo que sí se puede concluir con certeza es el fin último que
se busca con la descentralización, que es la prestación de bienes y servicios de
manera más eficiente y eficaz a la población. Pues es esta, sumergida en su
propia realidad, condicionada por su entorno, quien puede determinar y llevar
un control más óptimo de las necesidades más apremiantes.
Así, como lo afirma Aghón “el éxito de los procesos de descentralización fiscal
dependen en buena medida de la misma capacidad administrativa y técnica de
los gobiernos subnacionales dentro de un contexto de mayor autonomía y
responsabilidad (“accountability”) en el manejo de su propia gestión” (pág. 41).
Con lo cual la población debe ser responsable y participativa en la elección de
sus dirigentes, pues de las decisiones por ellos adoptadas depende su
bienestar individual y comunitario. De igual manera, el gobierno central debe
garantizar las condiciones mínimas para que los gobiernos locales puedan
llevar a cabo sus funciones y puedan actuar de la manera más eficiente en pro
de la población.
2.2. La descentralización en Colombia
La historia reciente de Colombia ha estado enmarcada en un fuerte proceso de
descentralización, caracterizada por una mayor participación de parte de los
municipios, departamentos y distritos. Participación que busca mejorar el
suministro y la prestación de servicios en educación, salud y agua potable y
saneamiento básica, entre otros. A partir de estos, los recursos transferidos por
parte del gobierno central buscan garantizar los medios necesarios para la
ejecución de proyectos encaminados a mejorar las condiciones y necesidades
básicas de la población.
2La mala planificación por parte de los gobiernos locales lleva a la duplicando en las
dependencias y tareas, ocasionando perdida de eficiencia administrativa y desperdicio en los
recursos de los contribuyentes, en detrimento de los beneficios que deben recibir por el pago
de los impuestos.
7En la conformación y estructuración de lo que hoy es Colombia, predominó el
centralismo de los gobiernos españoles que se asentaron en el territorio y que
gobernaron siguiendo las órdenes y directrices de los reyes de España.
Posteriormente a la independencia, se continúo con el predominio de gobernar
desde el centro, Santa fe de Bogotá, como reflejo de la costumbre heredada de
los españoles. Entrado el siglo XIX, y a pesar de la independencia política,
Colombia vivió un periodo dominado por el centralismo fiscal, reflejado en las
primeras constituciones3 y la firmada en 18864. A pesar de esto, el país tuvo un
periodo predominantemente Federalista que promulgaba por “mayores
poderes, derechos y recursos económicos para los municipios y las regiones”.
Con este propósito se firmaron las cartas constitucionales de 1858 y 18635 bajo
el amparo del partido liberal. Luego de lo beneficios fiscales que esta última
Constitución otorgó a los niveles locales, prosiguió un periodo de crisis, tanto
política y como fiscal, que repercutiendo en la economía del país, dando paso a
la Constitución de 1868 con la cual se anuló la autonomía de las regiones y el
Gobierno Central retomó el poder político, fiscal y administrativo (Ramírez,
2006). Luego, con la Constitución de 1886, que se firmó bajo el liderazgo del
partido conservador6, predominó la centralidad del poder y retornó la influencia
de la iglesia. Esta constitución rigió en el país hasta la firma de la Constitución
de 1991, periodo en el cual Colombia se vio sumergido un esquema Central,
tanto en lo político como en lo fiscal, pero descentralizado en lo administrativo
(Zubiría Samper, 1994).
Proceso de descentralización en Colombia
La manera de gobernar en Colombia tomó un viraje radical y apresurado a
partir de la firma de la constitución de 1991, la cual estableció los lineamientos
para alcanzar a ser un país más descentralizado en el poder político y en el
manejo fiscal. Anteriormente, ya se habían dado pasos en este sentido con el
fin de brindar soluciones a los problemas sociales y económicos ocasionados
por el excesivo centralismo de parte del Gobierno, el cual se transformó en un
“Estado ineficiente, rígido y con una limitada legitimidad política” (Ramírez,
2006) dando paso a un mayor papel a los municipios y departamentos.
Reformas antes de la Constitución Política de Colombia de 1991
3 Las constituciones correspondientes a los años 1821, 1830, 1832, 1843, 1853
4 Esta última carta Constitucional fue impuesta luego de la victoria de los Conservadores ante
los Liberales en la batalla de Humareda, encabezado por Rafael Núñez, quien sería el
encargado de redactar y firma la carta constitucional como presidente de entonces (Zubiría
Samper, 1994).
5 El General Tomas Cipriano de Mosquera, quien lideró la victoria de los liberales en la Guerra
Civil de 1861, redactaría en 1863 en Rionegro, Ant., la Constitución más Liberal, e impuesta a
los Conservadores, con que ha contado el país, entre otras cosas, por la desvinculación entre
el Estado y la Iglesia.
6 La firma de la constitución se dio luego de la victoria del partido conservador en la guerra civil
entre 1884 y 1885.
8A mediados de la década de los años setenta, bajo la presidencia de Lleras
Restrepo (1966-1970), Colombia inició el recorrido hacia la descentralización
por medio del Acto Legislativo No. 1 de 19687 y su reglamentación a través de
la ley 46 de (1971) con lo cual se estableció el situado fiscal. Este consistió en
fijar un porcentaje de los Ingresos corrientes de la Nación (ICN) para la
prestación de los servicios de salud y educación primaria a nivel departamental,
a través de los Servicios Seccionales de Salud y los Fondos Educativos
Regionales, respectivamente (Junguito, Melo, & Misas, 1995). De otro lado, en
la ley 33 de (1968) se le otorgó a los departamentos, municipios y distritos una
participación dentro del impuesto a las ventas, el cual en un principio tuvo el
carácter de libre destinación, pero posteriormente se le adjudicó una
destinación específica (Iregui, Ramos, & Saavedra, 2001) en educación, con
destino a las Cajas de Previsión Seccionales o para el pago de prestaciones
(en el caso de los departamentos).
Bajo la presidencia de Betancur Cuartas (1982-1986), se expidieron dos
normas fundamentales en el proceso de descentralización en el país: la ley 14
de (1983) y la ley 12 de (1986). La primera, establece las medidas para
fortalecer y aumentar los recursos propios de los departamentos y municipios
mediante la simplificación y racionalización del sistema impositivo (Iregui,
Ramos, & Saavedra, 2001). Para los departamentos, se dictaron normas en el
manejo de los impuestos de consumo de licores y cigarrillos y del timbre
nacional de vehículos; y para los municipios se fortaleció el impuesto predial
por medio de la actualización de los avalúos catastrales y la libre fijación de la
tarifas, acorde a un rango estipulado; se simplificó el sistema tributario del
impuesto de industria y comercio, facilitando su recaudo; y se estableció el
derecho a cobrar impuesto a los vehículos privados (Junguito, Melo, & Misas,
1995).
La ley 12 de (1986) tuvo como propósito, según Cifuentes (1994), lo siguiente:
i) fortalecer los fiscos de los municipios, complementando lo dispuesto en
la Ley 14 de 1983; ii) fortalecer los municipios con menos de 100.000
habitantes, otorgándoles una porción adicional de la cesión del IVA; iii)
propiciar un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios,
con incremento en los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la
administración municipal funciones correspondientes al ámbito local, y
complementar las demás reformas políticas, fiscales y administrativas
descentralistas; v) garantizar la destinación a inversión de una porción de
las transferencias del IVA a los municipios, y dar impulso a entidades de
apoyo a los municipios en capacitación, asistencia técnica y crédito (ESAP,
IGAC y FFDU)8.
7 C.f (Acto Legislativo nº 1, 1968)
8 Escuela Superior de Administración Pública; Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y Fondo
Financiero de Desarrollo Urbano.
9Además, esta ley otorgó mayor participación a los municipios en el recaudo del
impuesto al valor agregado (IVA). Esto no implicó mayor autonomía de los
municipios, a pesar de poder destinar hasta el 25.8% a gastos de
funcionamiento, puesto que estos seguían teniendo una destinación especifica
fijada por el gobierno (Iregui, Ramos, & Saavedra, 2001).
Por otra parte, el Acto Legislativo No. 1 de 19869 dispuso la elección directa de
alcaldes, configurándose en uno de los avances más importantes hacia el
federalismo fiscal y la descentralización política, “[reduciendo] la distancia entre
el ciudadano y su gobernante con el fin de fortalecer el vínculo de
responsabilidad política local e inducir el uso eficiente de los recursos”
(Wiesner, 1992).
En resumen, los actos legislativos y leyes expedidas en los años ochenta
tuvieron dos objetivos: 1) “hace referencia al deseo del gobierno de
descongestionar su presupuesto de algunas de las responsabilidades de gasto
territorial en un momento de crisis y deterioro de las finanzas nacionales”; y el
2) “se refiere al deseo del gobierno nacional de ampliar la cobertura y de
mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público” (Iregui, Ramos, & Saavedra,
2001, pág. 6)
Constitución Política de Colombia 1991
El artículo 1º. de la Constitución Política de Colombia (1991) estipula que:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran en la prevalencia del interés general.
Con este artículo, se reconoce el carácter de Nación que, aunque unida como
república, está –o busca llegar a ser- descentralizada en sus diferentes niveles:
municipios, departamentos y distritos. Garantizando y respetando la autonomía
fiscal, política y administrativa, primando la participación de la sociedad en los
procesos democráticos de elección popular y en la toma de decisiones de
política local reconociendo y aceptando la diversidad cultural, religiosa, política
y étnica de sus habitantes.
Los principales aportes de la constitución al proceso de descentralización fiscal,
política y administrativa en el país, según (Zubiría Samper, 1994), fueron:
9 C.f (Acto Legislatvio nº 1, 1986)
10 Definir al país como un Estado social de derecho, república unitaria
(Centralista), descentralizado, con autonomía en las Entidades
Territoriales, Democrático, Participativo y Pluralista.
 Establecer la salud como un servicio público y de organización
descentralizada.
 Descentralización de los servicios, producto de la descentralización de
las entidades territoriales.
 Promulgación de la ley Orgánica de Presupuesto, que establece los
principios sobre el régimen presupuestal nacional y de las Entidades
Territoriales.
 Determinación del Situado Fiscal, para la salud y educación, acorde a la
constitución y a las leyes.
 Derecho otorgado a la Nación, las Entidades Territoriales y las
Entidades Descentralizadas, pueden conceder subsidios a las personas
con menores ingresos económicos, para el pago de los servicios
públicos domiciliarios.
 Elección directa del gobernante, a través del voto popular.
Por el lado fiscal, la constitución estipuló en los artículos 356 y 357 las normas
que reglamentaron la distribución de los recursos y competencias para una
adecuada prestación de servicios por parte de las Entidades Territoriales (ET),
para lo cual dispuso del Sistema General de participación (SGP) y el situado
fiscal.
El artículo 356 de la constitución, modificado por el A.L nº4 de 2007, estipula
que:
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su
cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación,
ET, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de
coberturas con énfasis en la población pobre (Acto Legislativo nº4, 2007).
Se evidencia la prioridad, como viene siendo desde los años 60s, en los
servicios de salud y educación. Con el Acto Legislativo se vincularon los
servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico,
buscando aumentar y garantizar la cobertura de viviendas con agua potable y
bajo condiciones de salubridad, mejorando la calidad de vida de la población
menos favorecida.
De igual manera, este artículo estipula los lineamientos y criterios para llevar a
cabo la distribución de los recursos en los diferentes servicios entre
departamentos, distritos y municipios.
11 Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico10: se tendrá
en cuenta población atendida y por atender, reparto entre población
urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. En la
distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del
Sistema General de Participaciones, se dará prioridad a factores que
favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley.
 Para otros sectores: se analizará la población, reparto entre población
urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
 Además estipula que no se podrá descentralizar competencias sin la
previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Asimismo, con el artículo 35711 se reglamentó la distribución de los recursos
entre los departamentos, distritos y municipios y los montos en que se irían
incrementando. A este respecto, se estableció que los recursos del SGP
transferidos a los ET se irían incrementando anualmente un porcentaje
equivalente al promedio de la variación de los ICN de los últimos cuatro años.
Respecto al SGP para Propósito Genera, la participación fue la siguiente: el
17% de los recursos debían ser distribuidos entre los municipios con población
inferior a 25.000 habitantes, estos recursos solo podían ser destinados para
inversión y tendrían como criterio de reparto, entre los municipios, los criterios
de población y pobreza. Para libre destinación12, los municipios que se
encontrarán en categoría cuarta, quinta y sexta podían destinar hasta un 42%13
de los recursos destinados de SGP Propósito General.
De otro lado, el artículo 357 estableció, en el parágrafo transitorio nº 114, el
porcentaje en que se irían aumentando los montos del SGP transferido a las
ET, el cual se “incrementará tomando como base el monto liquidado en la
vigencia anterior”. Estas variaciones anuales tendrían como base la tasa de
inflación causada mas una tasa de crecimiento anual, estipulado de la siguiente
manera: para los años 2008 y 2009 una tasa del 4%, para el 2010 una tasa de
10 Este apartado fue modificado por el Acto Legislativo nº4 de 2007. En la legislación anterior, lo
pactado en la Constitución Política de 1991, se leía: Para educación y salud: Población
atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal
y equidad (Constitución Política de Colombia, 1991). Con esta modificación se incorporan los
requisitos para la distribución de los recursos para servicios en agua potable y saneamiento
básico y, además, establece como prioritario la prestación de estos servicios a la población
pobre.
11 Artículo modificado por el Acto Legislativo nº4 de 2007.
12 Pueden ser destinados para inversión y para pagos inherentes al los gastos de
funcionamiento de la administración municipal.
13 En la legislación anterior, este monto solo equivalía al 28% de los recursos transferidos por
concepto del SGP. El 42% para libre destinación, se calcula sobre los SGP-Propósito General.
14 En la legislación anterior, este parágrafo estipuló que el crecimiento adicional a la tasa de
inflación causada en que crecería el monto del SGP sería de 2% entre los años 2002-2005 y
2.5% entre los años 2006-2008.
123.5% y para los años comprendidos entre el 2011 y 2016 una tasa de 3%.
Además, se estipuló en el parágrafo transitorio nº2 que en caso de que la
economía creciera por encima del 4%, el incremento del SGP sería igual a la
tasa de inflación causada mas los punto porcentuales de diferencia entre el
crecimiento real y el 4%, los recursos generados por la diferencia, se
destinarían para la atención integral de la primera infancia.
Asimismo, el parágrafo transitorio nº3 se fijó una tasa de crecimiento adicional
para el sector educación: para el 2008 y 2009 de 1.3%, para 2010 de 1.6% y
durante los años 2011 y 2016 de 1.8%, los cuales no influirán en el crecimiento
anual de los montos transferidos por el SGP. De esta manera, se da mayor
prioridad al sector educación, buscando obtener mayor cobertura y calidad en
su servicio.
Tabla 1: Crecimiento del Sistema General de Participación
Años Crecimiento Anual
2002* Inflación + 2.0%
2003 Inflación + 2.0%
2004 Inflación + 2.0%
2005 Inflación + 2.0%
2006 Inflación + 2.5%
2007 Inflación + 2.5%
Inflación + 2.5%
2008**
Inflación + 4.0% + 1.3% para educación***
2009 Inflación + 4.0% + 1.3% para educación
2010 Inflación + 3.5% + 1.6% para educación
2011 Inflación + 3.0% + 1.8% para educación
2012 Inflación + 3.0% + 1.8% para educación
2013 Inflación + 3.0% + 1.8% para educación
2014 Inflación + 3.0% + 1.8% para educación
2015 Inflación + 3.0% + 1.8% para educación
2016 Inflación + 3.0% + 1.8% para educación
En adelante según el crecimiento promedio de la
2017
variación porcentual de los ICN
Fuente: (DNP, 2009)
* El crecimiento entre el 2002 y 2008 se acordó en el Acto Legislativo 01 de 2001.
** A partir del 2008, el crecimiento se estipuló acorde con el Acto Legislativo 04 de 2007.
***Estos recursos no hacen base de cálculo para el año siguiente.
Ley 60 de 199315.
Luego de lo reglamentado en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
de Colombia de 1991, se expidió la ley 60 en 1993 en la cual “se [dictaron]
normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con
15 C.f. (Ley 60, 1993)
13los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos
según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política…”.
En el artículo 2º, se establecen las competencias de los municipios, los cuales
están obligados, como entidades ejecutoras en materia social, a “dirigir, prestar
o participar en la prestación de servicios” de los diferentes sectores conforme a
la ley. En el sector educación, les corresponde administrar los servicios
educativos estatales en sus distintos niveles; hacer las inversiones pertinentes
en infraestructura, dotación y mantenimiento; y hacer seguimiento a los
servicios educativos prestados en su respectiva jurisdicción.
En el área de Salud les corresponde dirigir el sistema local de salud, realizar
campañas de fomento de la salud y prevención de enfermedades, “asegurar y
financiar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del primer
nivel de atención de la salud de la comunidad”, y demás competencias que la
ley disponga. En el sector de agua potable y saneamiento básico, “asegurar la
prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de
tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento
básico rural”, además, realizar control y vigilancia sobre plazas de mercado o
mataderos, tanto públicos como privados, y sobre el saneamiento ambiental.
De igual manera, se fijan las competencias en materia de vivienda y en el
sector agropecuario.
El situado fiscal se definió como el porcentaje de los ICN16 que será cedido a
los departamentos, distritos y municipios. Con relación al nivel del situado
fiscal, se decretó en el artículo 10º, que la participación será como mínimo:
para 1994 de 23%, para 1995 de 23.5% y para 1996 de 24.5% (Ramírez,
2006).
De otra parte, en el capítulo III, correspondiente a la participación de los
municipios en los ICN, artículo 22º, se establecieron las reglas para la
distribución de las participaciones en los sectores sociales. En esta se
determinó las siguientes participaciones: educación 30%; salud 25%; agua
potable y saneamiento básico 20%; educación física, recreación, deporte,
cultura, y aprovechamiento del tiempo libre 5%; y libre inversión 20%.
Asimismo, para fortalecer los municipios con población inferior a 50.000
habitantes, se reglamentó la distribución del 5% del total del SGP y para los
municipios ribereños al Rio Grande de La Magdalena un 1.5% (Iregui, Ramos,
& Saavedra, 2001).
16 “Los ICN que servirán de base para el cálculo del situado fiscal según los artículos 356 y 358
constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios”, se excluyen
los recursos del Fondo Nacional de Regalía y demás rentas exclusivas de la Nación.” (Ley 60,
1993)
14La distribución de la participación entre los municipios de los ingreso corrientes
de la Nación, según el artículo 24º, pasarían del 15% en 1994 al 22%, como
mínimo, en 2001. Igualmente, se fijaron los criterios para la asignación de dicha
participación: 40% según número de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas; 20% grado de pobreza del municipio, en relación al nivel de
pobreza promedio nacional; 22% relación entre la población local y la nacional;
6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local; 6% por
eficiencia administrativa (menor costo administrativo per cápita); y 6% por el
progreso en la calidad de vida de la población (Ramírez, 2006; Ley 60, 1993).
Estudios realizados sobre el situado fiscal y los criterios de distribución y
participación de los recursos del SGP, posteriores a la expedición de la
Constitución y la ley 60, resaltan que el proceso de descentralización en
Colombia se dio de manera desordenada, debido a la falta de claridad en las
responsabilidades y coordinación de cada unos de los niveles nacionales. Lo
cual dificultó el manejo de las transferencias y la estabilidad macroeconómica.
Estas falencias se evidenciaron en el deterioro de las finanzas nacionales
(aumento de la deuda pública), ocasionando problemas macroeconómicos
(Ramírez, 2006; Alesina, Carrasquilla, & Echavarría, 2000). El déficit de los
gobiernos territoriales pasó del 0.27% del PIB en 1990 al 0.6% del PIB en 1999
y, a su vez, el déficit del gobierno central pasó del 0.76% al 6.8% del PIB
(Iregui, Ramos, & Saavedra, 2001).
De otro lado, Alesina et al (2000) argumentan que mientras los gastos
aumentaron un 9% con relación al PIB entre 1990 y 1999, los ingresos solo lo
hicieron en un 4%, debido, principalmente, al aumento en las transferencias
hechas a los departamentos y municipios. Además, concluyen que con el
proceso de descentralización es poco lo que se ha ganado en eficiencia,
puesto que los recursos en educación y salud se están destinando a otros
proyectos, los cuales no están combatiendo la cobertura, ni calidad ni la
pobreza, además, se están destinando para el pago de salarios y pensiones de
los profesores.
Cabe resaltar que, a pesar de la situación financiera de la Nación entre el
periodo 1990-1999, el país consiguió aumentar la cobertura de educación
primaria, las tasas de analfabetismo disminuyeron, la cobertura en acueducto
llegó a 89,2% y la de alcantarillado a 78,6% (DNP, 2002). En el mismo sentido,
las transferencias favorecieron, aunque no en los niveles deseados, la equidad
y la eficiencia por los criterios de distribución (Ramírez, 2006).
Ley 715 de 200117 y ley 1176 de 200718
17 C.f (Ley 715, 2001)
18 C.f (Ley 1176 , 2007)
15Como se comentó en el apartado anterior, las leyes expedidas, luego de la
Constitución del 1991, estuvieron encaminadas a mejorar la cobertura de los
servicios en educación, salud y agua potable y saneamiento básico,
principalmente, por medio de la fijación de la participación de los municipios,
departamentos y distritos en los ICN; e, igualmente, se fijaron los criterios para
la distribución de los recursos de SGP a los distintos municipios. Con la
expedición de estas leyes, se pretendió obtener mayor eficiencia y eficacia en
la prestación de los servicios, ya que los municipios, según sus condiciones
sociales, económicas y administrativas, obtendrían los recursos necesarios
para garantizar la atención de la población necesitada. A pesar de esto, la
carencia de capacidad administrativa, de planeación; y la falta de coordinación
entre los municipios y el nivel Nacional, ocasionó un deterioro generalizado de
las cuentas fiscales de las ET, conduciendo a un incremento desmesurado en
sus niveles de deuda.
Lo anterior, llevó al Gobierno a replantear lo estipulado en la ley 60,
fusionando, a través del Acto Legislativo 01 de 2001, el situado fiscal y las
participaciones en los ICN en el SGP. Con esto, se buscó disminuir la
dependencia de los ICN y sus fluctuaciones, para lo cual, se estableció un
periodo de transición de siete años. De otro lado, se modificaron los criterios de
asignación y de distribución, tanto para los sectores sociales como para las
entidades territoriales (Ramírez, 2006).
Con la ley 715, que derogó la ley 60 de 1993, se pretendió mejorar la
distribución de los recursos para inversión social con mayores criterios de
eficiencia y equidad, haciendo énfasis en la población más necesitada,
promoviendo el desarrollo social, garantizando la autonomía territorial y
profundizando la descentralización (Cadena, 2002). Con el fin de garantizar el
proceso de descentralización y proveer los servicios básicos que la sociedad
más vulnerable necesitara, se expidió la ley 1176 de 200719, la cual buscó
establecer, de manera más clara, las competencias y participaciones de los
municipios en el SGP, al igual que los criterios para la distribución de los
recursos. Asimismo, estipuló los parámetros para la distribución y destinación
de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico,
atención integral a la primera infancia y asignaciones especiales.
Conforme a lo estipulado en el artículo 1º, el cual modificó el artículo 3º de la
ley 715, la conformación del SGP quedó de la siguiente manera:
“1) una participación con destinación específica para el sector educación,
que se denominará participación para educación, 2) una participación con
destinación específica para el sector salud, que se denominará
participación para salud, 3) una participación con destinación específica
19 La cual modificó la ley 715.
16para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará
participación para agua potable y saneamiento básico, y 4) una
participación de propósito general”.
Así, se continuó haciendo énfasis en los sectores de salud, educación y agua
potable y saneamiento básico, cuyas participaciones fueron modificadas,
aportando mayores recursos a la educación en comparación a los estipulado
en la ley 60 de 1993.
La participación sectorial en los recursos del SGP, una vez descontado el 4%20,
quedó establecida de la siguiente manera de acuerdo al artículo 2º21: 1)
Educación 58.5%, 2) Salud 24.5%, 3) agua potable y saneamiento básico
5.4%, y 4) propósito general 11.6%22. En comparación a los recursos
destinados en la legislatura anterior -ley 60-, a educación se le asignó 28,5%
más, a salud 0.5% menos, agua potable y saneamiento básico 14.6% menos y
propósito general 8.4% menos. Esto evidencia un fuerte incremento de los
recursos destinados a educación, en detrimento de los demás sectores.
20 Esta deducción está destinada, según el parágrafo 2º del artículo 2 de la ley 715 de 2001,
para los resguardos indígenas (0.52%), municipios que limitan con el Río Grande de La
Magdalena (0.08%), programas de alimentación escolar (0.5%) y para el Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet (2.9%)
21 Modificando el artículo 4º de la ley 715 de 2001.
22 El artículo 21, en remplazo del artículo 78 de la ley 715 de 2001, establece que los
municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente hasta un 42% de los recursos
transferidos por concepto de propósito general.
La destinación de los recursos, luego de descontado el porcentaje para libre inversión y libre
destinación, será de 17% para municipios con población inferior a 25.000 habitantes, distribuido
en: 4% para deporte y recreación, de 3% para cultura, y de 10% para el Fonpet; el restante
83% se distribuirá entre los demás sectores.
17Figura 1: Composición del Sistema General De Participaciones
Fuente: (DNP, 2009)
*Corresponde a la composición definida por las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007
Los criterios para realizar la distribución de los recursos del SGP a los
municipios, según estás dos leyes, quedó establecido así:
Sector Educación: el recurso destinado para garantizar la cobertura, gratuidad
y calidad de la educación impartida en las instituciones públicas, tendrá como
criterios 1) Población atendida, 2) población por atender en condiciones de
eficiencia, y 3) equidad. En el primer caso, se entiende como población
atendida aquella población que se matriculó el año anterior. Anualmente, se
determina un monto por alumno en condiciones de equidad y eficiencia según
los niveles educativos (preescolar, básica y media) y también la zona (rural y
urbano). El segundo criterio, determina la asignación que para cada niño por
atender será necesaria con el fin de aumentar la cobertura, así, esta se calcula
con base a un porcentaje de la asignación por niño atendido, la cual es fijada
anualmente por la Gobierno Central. El tercer criterio, estipula unos recursos
residuales que se distribuirá según el indicador de pobreza certificado por el
DANE.
Los recursos girados por concepto de educación, deberán ser destinados para
el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas
públicas, las contribuciones y prestaciones sociales; para la construcción de
infraestructura, mantenimiento, funcionamiento y pago de servicios públicos;
para la provisión de la canasta educativa; y para mantener, evaluar y promover
la calidad educativa. Para el caso de los municipios no certificados23, los
recursos a que tengan derecho serán administrados por el respectivo
departamento.
Sector Salud: la ley estableció para cada componente de sector salud
diferentes criterios para realizar la distribución de los recursos, así, para la
financiación de los subsidios a la demanda, el criterio será la población que ya
ha sido atendida; para la cobertura, los criterios son la población por atender y
la equidad -la distribución de los recursos por cobertura dependerán del
crecimiento real del SGP, de no presentarse un crecimiento, no se distribuyen
23 Según el artículo 20º de la ley 715/01 la Nación certificará a los municipios con más de cien
mil habitantes antes de finalizar el año 2002”, con base en las proyecciones poblacionales
realizadas por el DANE.
“Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que
señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán
certificarse”, de igual manera, “los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo
requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el
servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad,
perderán la certificación”.
18recursos para aumentar la cobertura; para la prestación del servicio a la
población pobre cubierta con los subsidios a la demanda, los criterios serán la
población por atender y la accesibilidad a los servicios de salud; y para la
financiación de las acciones de salud pública, se tomará como base la
población para atender, equidad y eficiencia administrativa (Ramírez, 2006).
Sector Agua potable y Saneamiento Básico: del total de recursos destinados
para este sector, el 85% será distribuido entre los municipios y el restante 15%
será distribuidos entre los departamentos y el distrito capital. Los criterios para
llevar a cabo la distribución de los recursos de este sector son: Déficit de
coberturas, población atendida y balance del esquema solidario, esfuerzo de la
entidad territorial en la ampliación de coberturas, nivel de pobreza del
respectivo municipio y eficiencia fiscal y administrativa. Los recursos de este
sector deberán ser destinados, entre otros, en: entrega subsidios, pago del
servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector, pre-
inversión en diseños, estudios e interventorías, y en programas de reducción
de agua no contabilizada (Ley 1176 , 2007).
Sector Atención integral a la primera infancia: se distribuirá teniendo en cuenta
“la población de 0 a 6 años ponderada por el índice de necesidades básicas
insatisfechas”. Para los sectores que participan de propósito general, los
criterios son: 40% según la pobreza relativa, un 40% en proporción a la
población, un 10% según la eficiencia fiscal y un 10% por eficiencia
administrativa.
Según Ramírez (2006), esta nueva fórmula para distribuir los recursos del SGP
y los nuevos criterios para hacer efectiva dicha distribución entre los
municipios, tiene un carácter más de eficiencia que de equidad. Esto reflejado,
en la importancia que se le ha dado al buen manejo de los recursos (eficiencia
administrativa), ya que es un criterio relevante en los distintos sectores de
SPG. Además, afirma que los lineamientos estipulados en la ley 715 se alejan
de lo estipulado, en un principio, en la Constitución, pues está resaltaba el
papel de la población, los niveles de pobreza y el mejoramiento en la calidad de
vida, pero, como se acaba de mencionar, esta ley otorga mayor valor a la
asignación de los recursos que a población misma.
Tabla 2: Distribución sectorial del Sistema General de Participación
Propósito Asignación
Sector Educación Salud APSB
General especial
Ley 60 de 1993 30% 25% 20% 25%* 6,5%***
Ley 715 de 2001 58,5% 24,5% - 17,0% -
Ley 1176 de
58,5% 24,5% 5,4% 11.6%** 4%****
2007
Fuente: (Ley 60, 1993) (Ley 715, 2001) (Ley 1176 , 2007), construcción propia
19*5% para educación física, recreación, deporte, cultura, y aprovechamiento del tiempo libre y
20% para libre inversión.
**17% para municipios de menos de 25.000 habitantes y 83% repartido entre los demás
sectores.
*** 5% correspondiente a los municipios con menos de 50.000 habitantes y 1.5% a los
municipios ribereños al Magdalena.
**** Resguardos indígenas 0,52%, ribereños 0,08%, Fonpet 2,9% y alimentación escolar 0,5%
Ley 617 de 2000
Luego de las competencias otorgadas a los municipios en la Constitución
Política de 1991, y a lo reglamentado en la ley 60 de 1993, los municipios
pasaron a ser los principales responsables en la prestación de bienes y
servicios a la población más vulnerable en los sectores de educación, salud y
agua potable y saneamiento básico. Para esto, les fue asignado un porcentaje
anual de los ICN, a través del SGP. Como consecuencia de esto, el nivel del
gasto social y administrativo del conjunto de los municipios se incrementó
considerablemente, llevando a un deterioro tanto de las finanzas locales como
de la Nación. Esta situación llevó al gobierno a expedir la ley 136 de (1994) , en
la cual se dictaron las normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios, en un proceso de corrección de los
desequilibrios fiscales. Uno de los objetivos principales de esta ley, fue el
fortalecer la autonomía territorial a través de la mayor capacidad del municipio
en la generación de rentas propia (Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de
Antiquia, 2008).
Este proceso de corrección se profundizó con la expedición de la ley 617 de
(2000), en la cual se dictaron normas concernientes a la racionalización del
gasto público nacional. Con esta ley, se establecieron los criterios de
clasificación por categorías de los municipios y departamentos; se determinó el
límite máximo de los gastos de la administración central, así como de los
demás órganos de control; la creación de municipios; la racionalización de los
fiscos municipales; entre otras disposiciones. Luego de su expedición, el
manejo fiscal y financiero de los municipios estuvo a cargo de la Nación
(Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antiquia, 2008).
Los criterios para la categorización de los municipios fueron estipulados en el
artículo 2º, estos son: la población del municipio y sus ingresos corrientes de
libre destinación (ICLD)24. Estas categorías y sus criterios de clasificación son
resumidos a continuación:
24 Según el parágrafo 1º del artículo 3º los ingresos corrientes de libre destinación son
entendidos como: los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica,
entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
20Tabla 3: Categorización Municipal
Categoría Habitantes ICLD
Especial ≤500.001 <400.000 smmlv
100.000-400.000
1 100.001-500.000
smmlv
2 50.001-100.000 50.000-100.000 smmlv
3 30.001-50.000 30.000-50.000 smmlv
4 20.001-30.000 25.000-30.000 smmlv
5 10.001-20.000 15.000-25.000 smmlv
6 ≥10.000 ≥15.000 smmlv
Fuente: (Ley 617, 2000)
En la actualidad, Colombia cuenta con 1102 municipios25, de los cuales el
88.5% (976 municipios) se encuentran en categoría sexta, el 3,1% (35) en
categoría quinta, el 2,4% (27) en categoría cuarta, el 1,7% (19) en categoría
tercera, el 1,6% (18) en categoría segunda, el 1,9% (21) en categoría primera,
y el 0.5% (6) en categoría especial (CONPES 163, 2013). Por consiguiente,
Colombia presenta una conformación de municipios pequeños, los cuales, en
muchos casos, no cuenta con los recursos necesarios para su correcto
funcionamiento, producto de su estructura social y económica.
Asimismo, la ley 617 estableció en el artículo 6º, con base en la categoría del
municipio, los gastos máximos de funcionamiento (ver tabla 4) en que pueden
incurrir las administraciones centrales y los entes de. A su vez, establece los
pagos a que tienen derechos los alcaldes, concejales (además del número de
concejales permitidos) y personeros. Con miras a corregir los desequilibrios
fiscales, se estipuló en la ley un periodo, entre el 2001 y el 2004, de transición
para que los municipios ajustaran sus gastos de acuerdo a los límites fijados
por la ley, con el fin de que los municipios que estaban incumpliendo con el
indicador de ley, se ubicaran por debajo de este. El indicador de ley fue
definido de la siguiente manera:
Ecuación 1: Indicador de ley 617
Para los años 2004-2005, se evidenció, de parte de los municipios, un gran
esfuerzo fiscal por reducir los gastos de funcionamiento, pero a muchos, este
periodo de transición no les bastó para ubicarse dentro de los límites que la ley
estipuló, puesto que no lograron ajustar sus gastos lo necesario. Esto se
evidenció por la inadecuada planificación de los gastos y de falta de políticas
orientadas a reducirlos y, por el contrario, lo que sucedió fue una aplicación
25 Siendo Antioquia y Boyacá con el mayor número de municipios, 125 y 123 respectivamente.
21inadecuada de ajustes, ya que se limitaron a reducir la nómina (Escuela de
Gobierno y Políticas Públicas de Antiquia, 2008), es decir, aplicaron políticas de
momento, solo con mirar a “cumplir” con un objetivo y no se hicieron los
esfuerzos necesarios para realizar reformas estructurales que aliviaran los
gastos de manera definitiva.
Tabla 4: Límite de los gastos de funcionamiento de la administración
central.
Categoría Límite
Especial 50%
Primera 65%
Segunda y tercera 70%
Cuarta, quinta y
80%
sexta
Fuente: (Ley 617, 2000)
En el artículo 20 de esta ley, se instauraron las condiciones para considerar un
municipio inviable y, por lo tanto, previa aprobación por la asamblea
departamental, se estipulan las condiciones en que se debe llevar a cabo la
fusión con municipios vecinos. Luego de culminado el periodo de transición,
aquellos municipios que, posterior al 2005, incumplan con el indicador de ley,
deberán acogerse a un programa de saneamiento fiscal y financiero, con mirar
a corregir los problemas que hayan llevado al incumplimiento del indicador.
Según el artículo 20, se establece qué:
Incumplidos los límites establecidos en los artículos 6º y 10º de la presente
ley [617], el municipio o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia
fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor
brevedad, los porcentajes autorizados. (…)
Si al término del programa de saneamiento el municipio o distrito no ha
logrado cumplir con los límites establecidos en la presente ley, la Oficina de
Planeación Departamental o el organismo que haga sus veces, someterá a
consideración del Gobernador y de la Asamblea un informe sobre la
situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta última, ordene
la adopción de un nuevo plan de ajuste (…)
Transcurrido el término que señale la asamblea departamental para la
realización del plan de ajuste, el cual no podrá superar las dos vigencias
fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no haya logrado
alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley, la asamblea
departamental, a iniciativa del Gobernador, determinará la fusión del
respectivo municipio o distrito.
22Este artículo no se ha cumplido de manera satisfactoria, puesto que solo
para el caso de Antioquia, el cual cuenta con el 84% de los municipios en
categoría 6, hay varios municipios que han incumplido con el indicador por
más de tres vigencias, como es el caso de Toledo que lo ha incumplido
entre 2005-2012, Pueblorrico entre 2008-2012, Abraquí que lo incumplió
entre 2006-2011, Cañasgordas entre 2004-201026, etc. Esto evidencia que
este artículo no se ha cumplido a cabalidad, ya sea por cuestiones
económicas o intereses políticos.
2.3. Críticas
El proceso de descentralización iniciado a principios de los años setenta en
Colombia, y profundizado con la expedición de la Constitución Política de 1991
y con sus posteriores reformas, han llevado a un sin número de investigaciones
sobre este proceso y, aun más, luego de la crisis que vivió el país en entre
1998-1999. Muchos estudios respaldan este proceso, por el hecho de estar
enmarcado en una distribución de responsabilidades del orden nacional a los
gobiernos locales, buscando obtener mayor eficiencia y eficacia en la
prestación de bienes y servicios. Pero, han sido muchas las críticas realizadas
a la forma en que se estipuló y la manera en que fue llevada a cabo, tanto en
sus primeros años, como en los últimos luego de las reformas hechas.
Iregui et al. (2001) resaltan las pocas modificaciones que se realizaron al
sistema tributario de los niveles locales, lo que llevó a que estos tuvieran que
asumir mayores responsabilidades sociales y económicas, sin la posibilidad de
aumentar sus recursos propios y, sin tener en cuenta, las restricciones
presupuestales (Rodríguez & Coneo, 2013). De otro lado, argumenta que la
manera en que las transferencias fueron atadas a los ICN, generó un “sistema
de rentas de destinación especial”, llevando a un exceso de gasto por parte de
los municipios. Asimismo, resalta la alta dependencia por las transferencias y
sus impactos sobre el aumento en el gasto y la deuda (Sandoval, 1999). De
igual manera, resalta la inflexibilidad en el manejo del presupuesto por parte del
nivel nacional (Echeverry, Fergusson, & Querubín, 2004).
Por otra parte, Iregui et al (2001) argumentan que el modelo colombiano está
más cerca del centralismo, ya que los gobiernos locales no cuentan con la
autonomía fiscal suficiente para establecer sus propios ingresos, ocasionando
baja recaudación de ingresos. Además, porque algunas de las rentas propias
generadas cuentan con una destinación especifica, al igual que los recursos
transferidos están destinados para sectores sociales establecidos por ley. A
este respecto, afirma que la carencia de autonomía local se debe a que el
26 Datos tomados de la Dirección de Finanzas y Gestión de Recurso de Planeación
Departamental de Antioquia.
23proceso de descentralización se debió a un tema más de eficiencia del gasto
público nacional.
Junquito et al. (1995) resaltaron el grave problema que presentaban las
transferencia, al estar ligadas a los ingresos corriente de la Nación. A este
respecto, argumentan que el carácter anti-cíclico que presentan estos ingresos,
impactan considerablemente las finanzas municipales, puesto que ante un
panorama de crisis nacional o internacional, como el que se vivió en el años
1998-1999, el monto total de los recursos destinados para los municipios se
verá afectado, llevando a un endeudamiento por parte de los municipios.
Gutiérrez (2010) argumenta, que los severos problemas de gasto y de
endeudamiento que presentaron los municipios en los primeros años de
iniciado el proceso de descentralización, se debió principalmente a la baja
capacidad institucional de los municipios, reflejado en la carencia, por parte de
las administraciones centrales, de llevar a cabo una buena planificación de los
gastos. Esta incapacidad, llevó a malos manejos de los recursos transferidos,
yendo en contra del criterio de eficiencia en el gasto de los mismos, evitando
mejorar la calidad de vida de los habitantes. Esto volvió más débiles y
vulnerables a los municipios pequeños frente a los actores violentos que se
disputaban esos ingresos.
Bonet (2006) afirma, que el proceso en Colombia llevó a incrementar las
disparidades sociales en la prestación de bienes y servicios entre los
municipios, como consecuencia de las marcadas diferencias entre estos. Esto
evidencia que los problemas de equidad fiscal horizontal no han sido
corregidos con los sistemas de transferencias. Y, al igual que otros autores,
argumenta los graves problemas en el manejo de los recursos, ocasionando
perdida de eficiencia y aumento en el gasto.
2.4. Conclusiones
La descentralización en Colombia, ha estado impulsada por la influencia de la
política fiscal, por medio de los recursos transferidos a través del Sistema
General de Participaciones, dirigidos a los sectores sociales establecidos como
prioritarios para mejorar la calidad de vida de la población. Con este traspaso
de recursos, se buscó dar mayor autonomía y competencias a los municipios
para la prestación de los bienes y servicios requeridos por la sociedad. Con
esto, se buscó atender, de manera directa y eficiente, las necesidades
particulares de la población en cada municipio.
Este proceso en Colombia, ha estado continuamente sometido a
modificaciones por los problemas en la asignación, la participación y la
distribución de los recursos en los que se ha visto el Gobierno Central, el cual
actúa bajo los principios de eficiencia, eficacia y equidad. Las distintas reformas
24expedidas, han impactado en las finanzas municipales, producto del mayor
monto de recursos y los nuevos criterios sociales y económicos.
A pesar de las reformas, los problemas sociales y económicos, así como las
grandes disparidades entre municipios, han seguido presentes. Las ventajas
que resaltan las teorías de la descentralización, principalmente la cercanía de
la ciudadanía con el gasto y el beneficio recibido por el pago de sus impuestos,
no ha sido muy patente para el caso colombiano que ha visto un deterioro
constante en las finanzas. Razón por la cual, los problemas sociales se han
agravado y se han profundizado los problemas y disparidades regionales.
El papel que ha asumido la Nación en este proceso, ha limitado el desarrollo de
los municipios, puesto que condiciona el gasto de inversión social en los
sectores establecidos por ley, ya sea con recursos propios o transferidos. Esto
ha repercutido severamente en el aumento en el nivel de gasto y de
endeudamiento por parte de la nación y de los municipios.
Los graves problemas administrativos de los municipios, dada su baja
capacidad institucional, llevó a que los recursos transferidos fueran gastados
de manera desordenada, ocasionando una perdida generalizada de eficiencia y
una aumento considerable en los gastos. Esta situación motivó la expedición
de leyes con el propósito de controlar los gastos de funcionamiento y
establecer nuevos criterios de participación y distribución de los recursos del
Sistema General de Participación, con mirar a premiar la eficiencia municipal.
A pesar de lo anterior, las modificaciones realizadas en los últimos años han
mejorado el comportamiento fiscal de los municipios, por lo cual cabría esperar
que en los próximos años, los resultados sean positivos en materia social y
económica, en beneficios de la población menos favorecida.
Finalmente, como argumenta Aghón (1993), y varios autores “el éxito de los
procesos de descentralización fiscal dependen en buena medida de la misma
capacidad administrativa y técnica de los gobiernos subnacionales dentro de un
contexto de mayor autonomía y responsabilidad (“accountability”) en el manejo
de su propia gestión”. Por esta misma línea, Wiesner (2002), argumenta que se
debe dar mayor aumento e importancia a los recursos propios generados por
los municipios, con el fin de que sean más autosostenibles, pues es la
evolución de estos recursos, frente a los ICN, los que representan el
“verdadero proceso de descentralización”. Por lo que el gobierno debería hacer
énfasis en el mejoramiento, tanto de su capacidad administrativa como de la
capacidad administrativa de los niveles locales, brindando las condiciones para
una mayor autosostenibilidad de los municipios, logrando alcanzar mayor
profundidad en el proceso de descentralización.
253
Finanzas públicas
En este capítulo se hace un recuento de los principios presupuestales que los
municipios deben cumplir en la planeación de sus gastos y en la proyección de
sus ingresos, sec. 3.1. Luego se hace la exposición de los elementos y
variables que componen un presupuesto, primero la composición de los
ingresos, (sec. 3.2) y segundo de los gastos, (sec. 3.3), la importancia de cada
uno de sus componentes y la destinación o función que cumplen dentro de las
finanzas municipales. Finalmente presentan los principales indicadores con los
cuales son medidos y calificados los municipios, su respectivo cálculo,
calificación e interpretación, sec. 3.4.
3.1. Principios presupuestales
Los principios presupuestales sirven para orientar a la ET en “la formulación,
elaboración, aprobación y ejecución de los elementos del sistema
presupuestal”. Según el artículo 12 del Decreto 111 de (1996), se establecen
como principios del Sistema Presupuestal, los siguientes: “la planificación, la
anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la
especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y [la]
sostenibilidad y estabilidad fiscal”.
El DNP (2012), con base en el Decreto 111 de (1996), expone los principios
presupuestales como:
 Planificación: este principio debe estar en concordancia con los
contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de
Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de
inversiones. En general, este principio es la integración de los sistemas
presupuestales y de planeación.
26 Anualidad: establece que el año fiscal está comprendido entre el 1º de
enero y el 31 de diciembre, y que posterior a esta fecha, no se pueden
realizar ni comprometer recursos con cargo a la vigencia que culminó.
 Universalidad: define que el presupuesto de cada vigencia deberá
contener la totalidad de los gastos públicos que se piensan realizar
durante la vigencia fiscal correspondiente.
 Unidad de Caja: Este principio consagra que todas las rentas y recursos
de capital que los municipios obtenga en una vigencia fiscal, serán
destinadas para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas.
Estos deben ser dirigidos a una solo cuenta de la entidad territorial.
 Programación integral: bajo este principio, todos los programas
presupuestales deberán contemplar simultáneamente los gastos de
inversión y de funcionamiento.
 Especialización: “las operaciones deben referirse en cada órgano de
administración a su objetivo y funciones”.
 Inembargabilidad: se determinan que son inembargables las rentas
incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, de igual manera
que los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
 Coherencia macroeconómica: los presupuestos deben ser programados
de acuerdo con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno y el
Banco de la República de Colombia, y deben estar acorde con el
comportamiento histórico.
 Sostenibilidad y estabilidad fiscal: establece que el presupuesto deberá
tener en cuenta el crecimiento de los gastos, los cuales deben estar
relacionados con la evolución histórica de los ingresos en el largo plazo,
con el propósito de estabilizar los ciclos económicos, a través de una
regla fiscal.
3.2. Presupuesto de rentas y recursos de capital
Según el Decreto 111 de (1996), el presupuesto anual deberá estar
conformado por un estimativo de los ingresos y por la “autorización máxima de
gasto para una vigencia fiscal”. Por lo tanto, estará conformado por el
presupuesto de rentas y recursos de capital, el presupuesto de gasto y las
disposiciones generales.
El presupuesto de rentas de las ET está dividido en dos componentes, ingresos
corrientes y recursos de capital. En los primeros, se ubican aquellos ingresos
que por sus características son corrientes, es decir, son recursos que la ET
recauda de manera regular y permanente, según lo estipulado por la ley. Los
segundos son aquellos que, de manera análoga a los ingresos corrientes, son
recursos que el municipio percibe de manera esporádica. Esta división “es
considerada no sólo como una forma de garantizar la distribución técnica de los
27recursos del Estado, sino como un medio para racionalizar y asegurar el
cumplimiento de sus fine” (DNP, 2012).
3.2.1. Ingreso Corrientes
Los ingresos corrientes están divididos en ingresos tributarios, ingresos no
tributarios y transferencias regulares del nivel Nacional. Los primeros son
divididos en directos e indirectos y los segundos en tasas y multas.
 Los ingresos tributarios son aquellos impuestos que se cobran, ya sea de
forma directa o indirecta, a los habitantes de una comunidad. Algunos de
estos impuestos son: impuesto predial unificado, impuesto de industria y
comercio, avisos y tableros, sobretasa a la gasolina, impuesto de circulación
y tránsito sobre vehículos de servicio público, impuesto de espectáculos
públicos, vehículos automotores, impuesto de casinos, degüellos de ganado
menor, impuesto de delineación, estampilla, etc. Dentro de este conjunto de
impuestos el predial unificado, el de industria y comercio y la sobretasa a la
gasolina son los más representativos dentro de los municipios.
El impuesto Predial Unificado “es un tributo anual […] que grava la propiedad
o posesión de inmuebles ubicados dentro de la jurisdicción del municipio”.
Este impuesto se divide en impuesto predial unificado vigencia actual,
vigencia anterior y compensación predial por resguardos indígenas (DNP,
2012).
El impuesto de industria y comercio “es un gravamen de carácter general y
obligatorio, cuyo hecho generador lo constituye la realización de actividades
industriales, comerciales y de servicios, incluidas las del sector financiero,
directa o indirectamente”. Este impuesto está dividido en impuesto de
industria y comercio de la vigencia y de vigencias anteriores; de igual
manera, se le asocia el impuesto de avisos y tableros (DNP, 2012).
La sobretasa a la gasolina es un Impuesto causado por el consumo de
gasolina motor extra y corriente, tanto nacional como importada en cada
municipio, distrito y departamento (DNP, 2012).
 Los ingresos no tributarios están compuestos por las tasas y derechos,
multas y sanciones, contribuciones, ventas de bienes y servicios, rentas
contractuales y otros ingresos no tributarios.
Las tasas y derechos “son los ingresos que percibe el municipio por la
prestación directa de los servicios públicos y administrativos”. Hacen parte
de estas tasas y derechos los peajes, peajes turísticos, tasas por derechos
28de parqueo en las vías públicas, tasas retributivas y compensatorias,
publicaciones, derechos de explotación de juegos de suerte y azar, entre
otros.
Las multas y sanciones “son los recaudos por sanciones pecuniarias que se
imponen a quienes infrinjan o incumplan disposición legales”. Hacen parte
de este componente multas de transito y transporte, multas de control fiscal,
de control disciplinario, de gobierno, intereses moratorios, sanciones
tributarios, entre otros.
Las contribuciones “[incluyen] la contribución de valorización, la cual
corresponde a la contribución sobre propiedades o bienes raíces que se
beneficien de la ejecución de obras de interés público local y que beneficien
a la propiedad inmueble”. Están conformados por la participación en la
plusvalía, entre otros.
Las ventas de bienes y servicios registran “los ingresos por la venta de
bienes y servicios prestados directamente por la entidad territorial”, como
acueducto, energía, alcantarillado, aseo, plaza de mercado, entre otros.
 Las transferencias están divididas en dos: del nivel nacional y de otros
niveles. Los primeros están conformados por SGP libre destinación -para los
municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría-, ETESA27, el impuesto nacional a la
explotación de oro, plata y platino (para los municipios que aplican), por
otras transferencias del nivel central nacional para funcionamiento, y por las
transferencias del sector eléctrico (solo el 10% para libre destinación, para
los municipios que aplique). Los segundos están compuestos por las
transferencias del nivel departamental, las cuota de fiscalización, y de otras
entidades para el pago de pensiones y cuotas partes pensiónales.
3.2.2. Ingresos Corrientes de libre destinación.
Los ingreso corrientes de libre destinación, son aquellos recursos que la
entidad territorial puede destinar libremente, es decir, con lo que puede realizar,
ya sea inversiones sociales o pagos de funcionamiento de la administración
central y de los órganos de control. Según la ley 617 de (2000), los ICLD son
los “ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica,
entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado”. Estos recursos tiene gran importancia por cuanto son los
recursos con los que el municipio realmente puede contar para cubrir sus
gastos administrativos; ya que con estos recursos puede llevar a cabo
inversiones en sectores que no son cubiertos por el Sistema General de
Participaciones y, con base en estos ingresos, es calculado en indicador de ley
27 Empresa territorial para la salud.
29617, con el cual se calcula la eficiencia administrativa, que tiene varias
repercusiones, tanto en la viabilidad del municipio como en la participación en
los recursos del SGP.
Por lo anterior, los municipios hacen grandes esfuerzos fiscales, tanto para
aumentar los ingresos como para reducir los gastos de funcionamiento, con el
fin de ser bien calificados. Los ICLD se componen principalmente por los
impuestos tributarios y las transferencias del nivel departamental y nacional con
carácter de libre destinación, estos son: el impuestos predial unificado, el
impuesto de industria y comercio, la sobretasa a la gasolina, las transferencias
antes mencionadas del nivel nacional y las transferencias del impuesto de
degüello de ganado menor y vehículos por parte del nivel departamental.
3.2.3. Ingresos de Capital
Estos recursos se caracterizan por ser en su mayoría rentas ocasionales y por
contar con una destinación específica. Según el artículo 31 del decreto 111
(1996), se estipula que los ingresos de capital estarán compuestos por:
… los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con
vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el
Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial
cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito
externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el
excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del Orden Nacional
y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Ley les otorga, y las
utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de
estabilización cambiaria y monetaria.
Asimismo, hacen parte de estos ingresos los recursos provenientes por
concepto de regalías y compensaciones, desahorro Fonpet y regalías
indirectas; las transferencias nacionales del SGP con destinación específica,
FOSYGA28, ETESA (75%), otras transferencias para inversión; cofinanciación;
y otros ingresos de capital provenientes de transferencias del nivel
departamental.
3.3. Presupuesto de Gastos
El presupuesto de gastos está conformado por secciones, que para el caso de
los municipios, son: Nivel central, Contraloría (para municipios de categoría
especial, 1ª y 2ª), personería, concejo municipal y establecimientos públicos.
Además, está divido por concepto de gasto: Gastos de funcionamiento, servicio
28 Fondo de solidaridad y garantías
30de la deuda y gastos de inversión. Todas las secciones que se mencionan,
deben tener el mismo esquema por concepto, es decir, deben mostrar la misma
división por concepto en su presupuesto de gastos (Decreto 111, 1996).
En el figura 2 se muestra de manera global la composición del presupuesto de
gastos.
Servicios
Personales
Gastos de
Gastos
funcionamient
Generales
o
Transferencias
Intereses
Presupuesto Servicio de la
de gastos deuda
Amortización
Educación
Salud
Gastos de
inversión
A.P.S.B
Otros
Figura 2: Composición del presupuesto de gastos
Fuente: (DNP, 2012)
3.3.1. Gastos de funcionamiento.
Los gastos de funcionamiento son aquellos gastos necesarios en que incurre
una ET para garantizar el buen funcionamiento de su administración, sin los
cuales el trabajo no se podría realizar de manera correcta, precisa y eficiente.
Estos gastos son clasificados como no generadores de riqueza por cuanto son
gastos administrativos y no de inversión.
Por el lado del financiamiento, el artículo 3 de la ley 617 de 2000, estipula que
los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales podrán ser
financiados única y exclusivamente con los ICLD, los cuales deben ser
“suficientes para atender las obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión
pública autónoma de las mismas”. Por lo tanto, y según lo estipula la ley acorde
a la categoría, los municipio deben estar dentro de los límites de gastos de
funcionamiento, como se ilustró en la tabla 4, calculados con la ecuación 1.
Para la financiación de estos gastos, los municipios no pueden destinar
recursos provenientes de las regalías, ni de los ICN con forzosa inversión, ni de
los recursos cofinanciación y del balance, entre otros. (DNP, 2012)
31Como se muestra en el figura 2, los gastos de funcionamiento se compone de
tres partes: Servicios personales, gastos generales y transferencias.
 Los gastos personales son aquellos gastos causados por el pago de
servicios laborales recibidos, ya sea personal de planta u otra forma de
contratación. Están divididos en servicios personales directos, asociados a la
nómina; y servicios personales indirectos, que comprenden sueldos,
bonificaciones, subsidios, auxilios, primas, indemnizaciones, jornales,
honorarios, entre otros.
 Los gastos generales “son aquellos causados por la prestación de servicios
de carácter no personal o el uso de bienes muebles o inmuebles, que
contribuyen al funcionamiento de la administración”. Dentro de este
componente se establecen: compra de equipos, materiales y suministros,
servicios públicos, arrendamientos, viáticos y gastos de viajes, impuestos,
seguros, entre otros.
 Las transferencias son recursos que la administración está obligado a
transferir, acorde a la ley, “para el funcionamiento a entidades municipales,
nacionales o internacionales, públicas o privadas”. De igual manera, son
registrados las apropiaciones destinadas a la previsión, seguridad social y el
pago de las pensiones.
3.3.2. Servicio de la deuda
Los gastos por concepto de servicio de la deuda son aquellos recursos que la
administración debe destinar al pago de obligaciones contractuales, ya sean de
capital (amortizaciones), intereses o comisiones originadas en operaciones de
crédito público. Se registran aquellos servicios causados por deudas mayores a
un año y debe ser presupuestado por cada una de las dependencias de la
administración municipal.
3.3.3. Gastos de inversión
El DNP (2012) define los gastos de inversión como:
…gastos productivos que generan riqueza, o bien que contribuyen a
mejorar el bienestar general y a satisfacer las necesidades de las
personas, o a constituir capital humano, desde el punto de vista de la
inversión social, conforme a las finalidades del Estado. Se caracterizan por
su retorno en término de beneficio económico o social inmediato y futuro.
También son los que tienden a aumentar la disponibilidad del capital fijo, es
decir, que pueden ser entendidos como erogaciones económicamente
productivas o que tenga cuerpo de bienes de utilización perdurable (bienes
32de capital), o bien aquellos gastos destinados a crear infraestructura social
(Bases para la gestión del sistema presupuestal territorial, pág. 169)
Asimismo, estos gastos deben estar estipulados en el plan operativo anual
de inversiones y se componen de los programas y proyectos sectoriales
que deben estar inscritos en el banco de programas y proyectos de
inversión. De otra parte, los gastos que se realicen por este concepto,
deben mostrar en detalle la fuente de financiación (los cuales son
principalmente los recursos provenientes del SGP y las regalías) y deben
tener indicadores y metas de resultados que faciliten la medición de su
ejecución, seguimiento y control.
3.4. Indicadores: Seguimiento presupuestal
El Departamento Nacional de Planeación, con el fin de realizar un monitoreo y
control permanente, tanto de los recursos transferidos a través del SGP como
del comportamiento fiscal y financiero de los municipios de Colombia, ha
planteado una serie de indicadores. Estos buscan medir y evaluar la
incorporación y ejecución de los recursos, por un lado, y la evolución y esfuerzo
fiscal de los municipios, por el otro. Estos indicadores son el indicador de ley
617, requisitos legales, desempeño fiscal y desempeño integral.
3.4.1. Indicador de ley 617
Como ya se mencionó anteriormente, este indicador buscar medir que
proporción de los ICLD son destinados para el pago de los gastos de
funcionamiento (ecuación 1). Tiene como propósito general, cuantificar si los
municipios están cumpliendo con los límites establecidos en la ley 617, cuyo
límite define lo máximo que pueden destinar para el pago de funcionamiento y
lo mínimo que deben destinar en inversión social con recursos propios. Los
límites están atados a la categoría en que esté ubicado el municipio, que a la
vez depende de la población y de los ICLD, por lo tanto, entre menores sean
los ICLD, menor será la categoría y mayor el porcentaje que puedan destinar al
pago de los gastos de funcionamiento, pero como consecuencia menor
capacidad para realizar inversiones.
3.4.2. Requisitos legales
Ante el proceso de descentralización que se presentó en Colombia, los
recursos transferidos desde el nivel Nacional hacia los municipios, a través del
Sistema General de Participaciones, y luego de los profundo desajustes
fiscales, el Departamento Nacional de Planeación elaboró un indicador con el
propósito de hacer seguimiento y control a estos recursos (DNP, 2005).
33El objetivo general del indicador de requisitos legales (o indicador de
desempeño municipal), es evaluar el cumplimiento del marco normativo
estipulado en las leyes 715 de 2001, 1176 de 2007 y 1438 de 2011, con
relación al manejo de los recursos transferidos a través del SGP (DNP, b.
2011).
La información para construir el indicador es recogida a través del Formato
único territorial y los CONPES sociales. Los datos suministrados por las
diferentes fuentes, permiten comparar y evaluar los recursos que le fueron
asignados a los municipios y, a su vez, el manejo que estos le dieron, reflejado
en la incorporación y ejecución de los recursos en los distintos sectores que la
ley establece. Estos sectores son: educación29, salud30, agua potable y
saneamiento básico31, primera infancia, alimentación escolar, municipios
ribereños, propósito general32 y resguardos indígenas33.
Este indicador se presenta a modo de informe por parte de planeación
departamental, o la entidad que haga sus veces, dos veces en el año. El
primero para hacer un seguimiento y monitoreo semestral a la ejecución de los
recursos del SGP y el segundo para evaluar el desempeño anual de los
municipios en el manejo de los recursos.
Para llevar a cabo la evaluación por sector, y subsectores, se toman los
recursos aprobados y asignados a través de los CONPES sociales y los datos
suministrados por las diferentes entidades. Con estos se calcula el porcentaje
de los recursos asignados que han sido incorporados en los presupuestos de
ingresos de la vigencia y, de igual manera, el porcentaje de los recursos
asignados que han sido ejecutados en toda la vigencia fiscal. El porcentaje
resultante de la incorporación será multiplicado por 30%34 y de lo ejecutado por
29 Educación está compuesto por Calidad, Gratuidad y Prestación de servicios. Con relación a
este último componente, cabe aclarar que, según las leyes que reglamentan las participaciones
del SPG educación, solo los municipios certificados pueden administrar los recursos que
obtengan por este concepto. Para los demás municipios, el departamento respectivo será la
encargada de administrarlos. Asimismo, los municipios certificados tienen una calificación
diferente para este sector.
30 Salud está compuesto por Régimen subsidiado, salud pública y oferta prestación de
servicios.
31 Para municipios que no cuentan con la certificación en el manejo de los recursos del SGP-
agua potable y saneamiento básico, el departamento será el encargado de administrarle los
recursos.
32 Propósito general, según los estipuló la ley 1176 de 2007, se dividirá en: libre destinación,
deporte y recreación, cultura y libre inversión.
33 Por ser una destinación especial dentro del SGP, la evaluación de los resguardos indígenas
se realizará en una capítulo donde se analice la destinación de estos recursos (DNP, 2009).
34 Para los sectores que cuentan con más de un subsector (educación, propósito general y
salud), tanto el 30% de la incorporación como el 70% de la ejecución, serán divididos por los
respectivos subsectores, e.g. salud cuenta con tres subsectores, por lo tanto a cada uno le
corresponde un 10% y un 23.3% para la evaluación de los incorporado y ejecutado,
respectivamente.
3470%35, dando prioridad a la ejecución que los municipios realicen. Luego de
tener la evaluación para cada sector, el indicador integral de requisitos legales
se obtiene de realizar una suma ponderada de los indicadores sectoriales.
Con base en este indicador se clasifica según el nivel de cumplimiento así:
Tabla 5: Nivel de cumplimiento de requisitos legales
Fuente: (DNP, b. 2011)
3.4.3. Desempeño fiscal
La gran mayoría de los municipios en Colombia, luego de entrar en vigencia el
SGP, han financiando su gasto público con los recursos que este sistema les
ha conferido, además de los recursos provenientes de las regalías. Esta
situación ha generado graves problemas en la gestión fiscal de los municipios y
ocasionado un “cuello de botella” en la explotación de sus recursos propios
(DNP, a. 2011).
Ante esta situación, el Departamento Nacional de Planeación ha venido
elaborando el indicador de desempeño fiscal con el fin de evaluar el
35 El caso de propósito general, lo incorporado se dividen en cuatro y lo ejecutado en 3, ya que
libre destinación no es tenido en cuenta para la evaluación de lo ejecutado. En el sector
educación, tanto en los certificados como no certificados, se agrupan calidad y cobertura en
uno solo. Para el caso de los certificados, el 30% de lo incorporado se divide en dos, mientras
que en lo ejecutado se agrupan todas las ejecuciones y se multiplica por el 70%.
35comportamiento de las principales variables fiscales. Este indicador está
compuesto por seis variables, divididos en cuatro partes: 1) manejo de
recursos: compuesta por autofinanciación de los gastos de funcionamiento,
respaldo del servicio de la deuda, 2) manejo del gasto: compuesta por la
dependencia de las transferencias de la Nación y de las regalías, y generación
de recursos propios, 3) sostenibilidad del Gasto: magnitud de la inversión y 4)
Capacidad de ahorro.
Con el análisis de estas variables, el indicador tiene por objetivo hacer un
“seguimiento al desempeño de las administraciones territoriales en el ámbito de
las finanzas públicas” los cuales, según son estipulados por DNP (a. 2011),
son:
 Analizar las causas de los resultados fiscales territoriales.
 Determinar las entidades territoriales de mejores desempeños fiscales.
 Arrojar señales tendientes a observar las entidades territoriales de más
difícil situación fiscal.
 Determinar las entidades territoriales con mayores recursos fiscales.
Autofinanciación del los gastos de funcionamiento: es la capacidad que tiene el
municipio para cubrir los gastos de funcionamiento con los ICLD; es calculado
con base a la ecuación 1.
Respaldo del servicio de la deuda: es la proporción de los ingresos disponibles
que sirven como respaldo para cubrir el servicio de la deuda del municipio.
Ecuación 2: Respaldo del servicio de la deuda
Dependencia de las transferencias de la Nación y regalías: indica la
participación que tienen en los ingresos totales las transferencias de la Nación
(SGP) y las regalías. Un valor por encima del 60% refleja un alto grado de
dependencia por estos recursos.
Ecuación 3: Dependencia de las transferencias
Generación de recursos propios: a partir de este, se busca establece el
esfuerzo fiscal de la administración en la generación de recursos propios fuera
de las transferencias.
Ecuación 4: Generación de recursos propios.
36Magnitud de la inversión: este indicador permite cuantificar la proporción de los
recursos de la ET que están siendo destinados para gastos de inversión. Un
indicador por encima de 50% refleja un nivel alto en inversión. Se tiene en
cuenta la inversión social y la de capital.
Ecuación 5: Magnitud de la inversión
Capacidad de ahorro: “El indicador de capacidad de ahorro es el balance entre
los ingresos […] y los gastos corrientes y es igual al ahorro corriente como
porcentaje de los ingresos corrientes. Este indicador es una medida de la
solvencia que tiene la entidad territorial para generar excedentes propios que
se destinen a inversión” (DNP, a. 2011).
Ecuación 6: Capacidad de ahorro y ahorro corriente
Utilizando la metodología de análisis de componentes principales, es calculado
el indicador de desempeño fiscal, este método permite construir una
combinación entre un “conjunto original de variables, de tal manera que dicha
combinación dé cuenta de la variabilidad conjunta de ellas y pueda
establecerse categorías de variables que comparten entre sí información
similar”. Entre mayor sea el indicador, reflejará un mayor desempeño y
esfuerzo fiscal del municipio.
3.4.4. Desempeño integral
El indicador de desempeño integral busca agrupar un conjunto de indicadores
con el propósito de identificar el desempeño general de los municipios. Este
indicador tiene como objetivo general, según el DNP:
[…]evaluar el desempeño de las entidades territoriales en cuanto a la
eficacia en el cumplimiento de las metas de sus planes de desarrollo, la
eficiencia en la provisión de los servicios básicos de educación salud y
agua potable, el cumplimiento de los requisitos de ejecución presupuestal
definidos por Ley y la gestión administrativa y fiscal a través de la revisión
de la información suministrada y la aplicación de los criterios establecidos
para producir el documento de Evaluación de Desempeño Integral de los
municipios. (pág. 4)
37El indicador de desempeño integral tiene cuatro componentes: eficiencia,
eficacia, requisitos legales y desempeño fiscal.
 Eficacia municipal: con este indicador se busca establecer el
cumplimiento que la administración central ha tendido frente a los
objetivos y metas definidas en su respectivo plan de desarrollo, es
decir, busca medir el nivel de cumplimiento respecto a los
compromisos adquiridos con los ciudadanos.
 Eficiencia administrativa: con este indicador se pretender calcular la
eficiencia de los municipios en la prestación de los servicios de
educación, salud y agua potable y saneamiento básico.
 Requisitos legales: indicador que permite evaluar el nivel de
incorporación y ejecución de los recursos transferidos a los municipios
por medio del SGP.
 Desempeño fiscal: permite analizar la capacidad y el esfuerzo fiscal
de los municipios, por medio del cálculo de seis variables como se
indicó en el aparte anterior.
El indicador está dividido en cuatro rangos, bajo (≥40 y <60), medio (≥60 y
<70), satisfactorio (≥70 y <80) y sobresaliente (≥80).
384
Caracolí
Este capítulo trata sobre los aspectos históricos, geográficos, sociales
culturales y económicos del Municipio de Caracolí. Inicialmente se hace
mención de los aspectos que marcaron el origen y desarrollo del municipio,
sec. 4.1. Luego se prosigue con una descripción de los aspectos y
características sociales y económicas que se evidencian actualmente en su
territorio, sec. 4.2. Finalmente se hace una descripción detallada de la situación
financiera por la que atraviesa actualmente el municipio, exponiendo la
evolución histórica de los indicadores y sus resultados, y el comportamiento de
las variables fiscales más importantes, sec. 4.3.
4.1. Historia
Caracolí fue fundado por Rodolfo Ceballos y Alejandro Patiño en 1876, quienes
al desplazarse hasta una zona poblada por árboles caracolíes (de donde
proviene el nombre), montaron un pequeño caserío para ser arrendado a los
viajeros que utilizaban el camino que comunicaban Puerto Berrío con Yolombó,
Porce, Santo Domingo y Medellín. En un principio por la riqueza agrícola, luego
por el descubrimiento de las minas de oro y más tardes, y principalmente, por
la llegada del Ferrocarril, el caserío inicial, conformado por 40 ranchos,
comenzó a ganar mayor importancia y empezó a atraer a la gente de los
caseríos cercanos. Esto ocasionó un aumento considerable de la población.
Viajeros y familias fueron atraídas por las expectativas de una mejor vida y
mayor desarrollo, lo que generó un crecimiento acelerado, ya que allí se
realizaban las compras y ventas de bienes y servicios. Esto permitió un
continuo flujo de mercancías que favoreció la vida y mejoró las condiciones de
la población. El comercio y la vida social del municipio estuvieron influenciados
39directamente con el ferrocarril, ya que generaba ingresos a la población que
trabajaba, tanto directa como indirectamente con él.
El 30 de noviembre de 1963, a través de la ordenanza 19, por petición de
alrededor de 1.300 residentes, se creó el municipio de Caracolí, el cual era un
corregimiento de San Roque. El municipio tuvo que ser reestructurado varias
veces como consecuencia de varios incendios e inundaciones, por lo que su
estructura inicial sufrió varias modificaciones.
Luego de que en 1999 el ferrocarril dejara de prestar sus servicios, el municipio
empezó a decaer, la pobreza y el abandono hicieron que muchas familias se
desplazaran a otros lugares en busca de mayores oportunidades de trabajo, ya
que el ferrocarril representaba la principal fuente de ingresos para las familias y
para municipio. Este era el motor dinamizador de la economía -a través de este
llegan y se enviaban mercancías-, además, propiciaba el turismo, el cual una
vez se terminó el servicio de transporte no volvió a ser el mismo. Esta situación
dejó en el olvido a Caracolí, el cual sin su medio de transporte “fundador”, se
convirtió en un municipio terminal.
Estas razones han llevado a que el municipio cuente cada vez con menos
habitantes, pues según las proyecciones publicadas por el DANE, el municipio
perdió, desde el año 2000, un 13% de su población y para el 2020 habrá
perdido un 17%. Asimismo, producto de la falta de recursos, el municipio no
puede garantizar la prestación de los servicios de educación que su población
requiere, por lo que se deben desplazar permanente, o definitivamente, hacia
otros municipios, entre ellos San Roque que es el municipio que cuenta con
mejores ofertas académicas (Gobernación de Antioquia, 2011).
4.2. Características de Caracolí
El municipio de Caracolí está ubicado en la zona del Nus de la subregión
administrativa del Magdalena Medio antioqueño a 143 km de Medellín,
aproximadamente a cuatro horas de viaje. Cuenta con un territorio de 263 km2,
0.2 km2 de área urbana y 259,8 km2 de área rural; la cabecera municipal se
encuentra ubicada a 625 msnm (pero puede llegar hasta los 800 msnm en el
resto del territorio), siendo un municipio de clima cálido, con una temperatura
promedio de 26 Cº. Tiene una población de 4.64636 habitantes, de estos el 35%
se ubica en el área rural y el restante en el área urbana. Además, el municipio
está bañado por las aguas de los ríos Nus, Nare, Samaná Norte y la quebrada
La Reina que atraviesa el municipio, entre otros.
Actualmente, el municipio cuenta con una vía de acceso terrestre y la vía
férrea, que, a través del transporte por motorrodillos, se comunica con Puerto
Berrío y San José del Nus corregimiento de San Roque. Cuenta con un servicio
36 C.f (DANE, 2013)
40de transporte Medellín-Caracolí, Caracolí-Medellín el cual ofrece horarios
limitados, por lo que los habitantes, y demás personas, que deseen viajar una
vez finalizado el horario de servicio directo, deben abordar en San José del Nus
un motorrodillo, que luego de un viaje de aproximadamente de 45 minutos
sobre las vías del antiguo ferrocarril, y paralelo al río Nus, llegan a la cabecera
del municipio.
Su economía se concentra hoy en día en la ganadería y, en menor medida en
la minería, esta última caracterizada por su explotación artes y a pequeña
escala sobre el río Nus, luego del cierre de las minas de oro que antes se
encontraban en el municipio. La actividad comercial del municipio se desarrolla
principalmente en el casco urbano, concentrado a lo largo de la línea del
antiguo ferrocarril, siendo los fines de semana los de mayor movilidad. Por la
situación económica y laboral de sus habitantes el comercio no presenta un
fuerte dinamismo.
La agricultura se caracterizó por la producción de café, cacao, caña de azúcar
y por la agricultura del pan coger de naranjas, mandarinas, zapotes y
guanábana. Actualmente, estos productos se producen en cantidades muy
pequeñas, como consecuencia de plagas, bajas utilidades y por cambio de
vocación, al ser destinados los predios para la ganadería. A pesar de que la
ganadería es la actividad más dinámica y sobresaliente de Caracolí, ya que se
desarrolla en el 66% de su territorio, la calidad y la técnica con que se lleva a
cabo no es la más indicada, además de esto, la ganadería está concentrada en
pocos propietarios y es una actividad que genera muy pocos empleos, lo cual
no aporta mucho a la situación económica de sus habitantes ni a las finanzas
del municipio (Alcaldía municipal de Caracolí, 2013; Orozco, 2004).
Con la culminación del ferrocarril de Antioquia, la actividad económica del
municipio se vino abajo, ya que fue a través de este que surgieron las
pequeñas y medianas industrias como la fábrica de gaseosas, de velerías, de
jabón, carpinterías y talleres, permitiendo forjar relaciones comerciales con los
principales centros del comercio Puerto Berrío y Medellín. Además, permitió un
flujo constante de visitantes, familias y turistas, facilitando el intercambio de
mercancías. Luego de la construcción de la vía Caracolí-San José del Nus,
muchas de estas industrias terminaron por desaparecer y la importancia del
ferrocarril se fue mermando y consigo el dinamismo económico, social y
cultural.
Po lo anterior, la población presenta un nivel de desempleo muy alto, solo el
25,3% de los habitantes del municipio se encuentran trabajando, mientras que
el 22,39% está sin actividad, el 25% se dedica a actividades del hogar, el 1,9%
está jubilado, el 21,6% se encuentra estudiando, el 0,43% es rentista y el
2,16% está buscando trabajo. En cuanto a las viviendas, el municipio cuenta en
su totalidad con 1.369 inmuebles, de los cuales 755 son residenciales y 503
41son viviendas rurales; al estrato uno están asociadas 504 viviendas, al dos 685,
al tres 13 viviendas, 45 establecimientos comerciales y 111 inmuebles
desocupados (Alcaldía municipal de Caracolí, 2013).
Al conversar con sus habitantes, se percibe la nostalgia al recuerdar aquellos
cuadros de personas, mercancías, risas y riñas que se generaban en torno al
ferrocarril, pues esta era su sustento, alegría y vida. Hoy solo ven como su
municipio trata de mantenerse a flote, a pesar de la situación por la que
atraviesan y de las pocas opciones de vida que tiene. A pesar de esto, al
recorrer sus calles se puede percibir la alegría y tranquilidad que inspiran sus
trazados, sus zonas verdes, su vía férrea, sus gentes; se ven niños jugar en las
calles, familias conversar y caminar a lo largo de las vías, hombres departiendo
en bares y billares; se respira el orgullo por un templo, que a pesar de sus 35
años de construcción parece recién levantado, que es símbolo de todos, es
identidad, es marca, es una obra cargado de significado, creador de vínculo
entre habitante y territorio por la participación directa en la construcción que
estos tuvieron. Este vínculo les ofrece la sensación de amparo, seguridad y
tranquilidad que se pudo haber perdido con la culminación, material pero no
sentimental, del ferrocarril. De no ser así, Caracolí ya habría dejado de existir
tal como lo conocemos hoy en día y habría entrado en la onda en que están
inmersas gran número de ciudades y municipios, convertirse en un lugar de
paso, sin gracia ni sentido, de desarraigo personal y comunitario, un espacio
inhumano donde no existen relaciones sociales, donde sus habitantes no
saben dónde están parados, desligados de su entorno, de su ambiente, de su
tierra37.
4.3. Situación financiera.
Caracolí presenta actualmente varios problemas fiscales y financieros, siendo
el más grave, la baja capacidad en la generación de recursos propios. Como
consecuencia de esto, no cuenta con los ingresos necesarios para hacerse
cargo de los gastos que tiene que asumir por sus obligaciones internas y por
ley.
Al finalizar el año 2012, presentó un déficit fiscal acumulado de $1.529
millones38, el cual tiende a incrementarse debido a la falta de recursos para
hacer frente a las cuotas de capital y el pago de los intereses acordados,
generando sanciones y mayores intereses por morar. Por otra parte, cuenta
con 12 pensionados y un sindicato conformado por nueve personas que
representan un porcentaje elevado del total de los gastos de funcionamiento de
la administración central, dificultando más su situación financiera y haciéndolo
más inviable.
37 Inspirado en el texto Topofilia, Una Pasión Necesaria (Mata & Mata, 1988)
38 El cual puede ser mayor dado que se han encontrado deudas que no se había reportado
anteriormente.
42Por el lado de los impuestos, no se evidencia un comportamiento muy dinámico
en el recaudo de los principales impuestos -predial e industria y comercio-,
afectando el nivel de ingreso del municipio; además, este no cuenta con
estaciones de gasolina39 lo que impide que la administración pueda percibir
recursos a través del impuesto de sobretasa a la gasolina. Lo anterior, se
evidencia en la participación, aproximadamente, del 50%, de los SGP-libre
destinación dentro del total de los ICLD, reflejando un alto grado de
dependencia.
Por otro lado, en el 2011 el municipio presentó un pasivo pensional de
alrededor de $6.348 millones40, 19% más que el año inmediatamente anterior,
representando una deuda por habitante de $1,3 millones. Ante este pasivo
pensional, el municipio ha provisionado en el FONPET el equivalente al 85,18%
de su pasivo41, provisión que no le alcanza para disponer de los recursos para
realizar el respectivo pago, ya que el municipio debe provisionar el 125% como
mínimo. De lograr esto, el municipio liberaría recursos para ser destinados en
otros sectores o para el pago de la deuda, ampliando la capacidad fiscal. En
cuanto a créditos, el municipio tiene actualmente un crédito con el IDEA por
$454 millones y por intereses de $902 mil.
El municipio ha presentado un rendimiento muy regular en los últimos años,
muestra de ellos son los niveles alcanzados en sus indicadores de desempeño
fiscal, requisitos legales y desempeño integral, los cuales presentan un
comportamiento, como se analizará más adelante, muy bajo en relación al
resto de municipios del departamento y del país.
4.3.1. Ingresos tributarios
Los principales ingresos del municipio están representados por el impuesto
predial, el impuesto de industria y comercio y por otros impuestos42.
Históricamente el impuesto predial ha sido el más representativo, a excepción
del año 2011, con una participación promedio en los últimos siete años de
45,8%, mientras que el impuesto de industria y comercio tuvo una participación
del 22,8% y el de otros impuestos tributarios de 34,3%. Cabe resaltar que el
municipio no recibe ingresos por el impuesto de sobretasa a la gasolina, ya que
no hay estaciones de gasolinas. Dentro de los otros impuestos tributarios, las
39 Paralelo a la elaboración de este trabajo, en el municipio se está llevando a cabo la
construcción de una estación de gasolina, lo que representará mayores ingresos.
40 C.f (Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico, 2013).
41 Dado el aumento que presentó el municipio en sus pasivo pensional entre el 2011 ($5.356
millones) y el 2012 ($6.348 millones) la provisión que el municipio pasó de 103% a 85,18%.
42 En el 2012 este conjunto de impuestos tributarios estuvo compuesto por: vehículos
automotores, sobretasa bomberil, estampillas, publicidad exterior visual, servicio de alumbrado
público, espectáculos públicos, impuestos de delineación y contribución sobre contratos de
obras públicas.
43estampillas43 son las más representativas al aportar $119 millones, seguido por
el impuesto de servicio de alumbrado público con $37 millones y las
contribuciones sobre contratos de obras públicas con $26 millones.
Gráfico 1: Ingresos tributarios
900
INGRESOS TRIBUTARIOS
) s e 750 PREDIAL
n INDUSTRIA Y COMERCIO
o
llim OTROS
600
(
s 507
o
ir
a 450
t
u
b
ir
t 300
s
o 207
s
e
r g 150 186
n
I 113
-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: (DNP, 2013)
Entre el 2011 y el 2012, el recaudo del impuesto predial presentó una leve
disminución al pasar de $211 a $207 millones, explicado principalmente por la
disminución en la recuperación de cartera. Se espera que el recaudo total del
impuestos predial para el año 2013 se mucho mayor, dado que el municipio
viene participando desde el año 2011 en el programa de fortalecimiento de
ingresos llevado a cabo por la gobernación de Antioquia44.
El avaluó catastral45 del municipio, que sirve como base para el cobro del
impuesto predial46, data del 2008, tanto para la zona urbana como la rural, ante
lo cual la administración central debe realizar los esfuerzos pertinentes con el
fin de acoplarse y acoger un avalúo permanente que le permita hacer un
monitoreo y continuo seguimiento a los predios y por ende del monto a pagar
por los propietarios.
Con relación al impuesto de industria y comercio, este disminuyó 35% a causa
del bajo recaudo en la vigencia 2012 que pasó de $173 en el 2011 a $112
millones. En este aspecto, el municipio debe realizar un continuo monitoreo de
los locales comerciales que están siendo cerrados y los que están siendo
43 Las estampillas tienen una destinación específica por lo que el municipio no puede contar
con ellos para cubrir los gastos de la administración central ni realizar libre inversión con esos
recursos.
44 Coordinado por la Dirección de Finanzas y Gestión de Recursos.
45 También permite “reflejar el cambio patrimonial de los propietarios de bienes inmuebles”.
46 El impuesto predial, según el CONPES (2012), “representa en promedio 28.8% de los
ingresos tributarios de los municipios con población inferior a 100.000 habitantes, y del 32,4%
para las mayores de 100.000; constituy ndose en una importante fuente de ingresos.”
44instalados, además de realizar un permanente cruce de información con la
cámara de comercio del Magdalena Medio y Nordeste Antioqueño, con el fin de
hacer un seguimiento al número total de industrias y locales comerciales que
deben tributar. Por otro lado, los otros impuestos presentaron una disminución
del 50,5% explicado por el aumento en las contrataciones en el 2011, lo que
incrementó los ingresos por estampillas, los cuales que no tuvieron la misma
dinámica en el año 2012.
4.3.2. Ingresos Corrientes de Libre Destinación.
Como se puede observar en el gráfico 2, los ICLD presentan una tendencia
positiva entre los años 2009 y 2012, al pasar de $779 millones a $1.041
millones. Según la ecuación de regresión lineal que se obtiene de este periodo,
se puede concluir que cada año, en promedio, los ICLD se incrementan en $95
millones. De igual manera, haciendo un análisis de tendencia exponencial47,
para el 2013 se espera que los ICLD se ubiquen alrededor de $1.190 millones,
lo cual estaría acorde con los resultados esperados por la participación en el
programa de fortalecimiento de ingresos.
Gráfico 2: ICLD
1.100
1.041
ICLD 1.017
1.000
)
s
e
n
o
llim
900 846
(
D
L
C 779
I 800
700
2009 2010 2011 2012
Fuente: Dirección de finanzas y gestión de recursos, planeación departamental
A pesar de lo anterior, el nivel de los ICLD es muy bajo para cumplir con las
obligaciones administrativas y de inversión social, lo cual ha llevado a aumentar
el déficit acumulado; además de no poder contar con un número adecuado de
personal administrativo que permita mayor eficiencia en la prestación de los
servicios por parte del municipio, ya que se encuentra que un solo funcionario
tiene varios cargos, restando eficacia en las labores desempeñadas.
Caracolí, a nivel departamental, es el sexto48 municipio con menores ICLD,
muy por debajo del promedio de los 105 municipios49 de categoría 6ª, el cual es
47 La ecuación correspondiente es y = 701.988e0,1056x .
48 Solo por encima de los municipios de Abriaquí ($746 millones), Olaya ($939 millones),
Giraldo ($968 millones), Caramanta ($ 970 millones) y Belmira ($989 millones).
45de $2.833 millones, lo que refleja la alta disparidad y la baja capacidad fiscal en
relación al resto de municipios.
4.3.3. Gastos de funcionamiento
Gráfico 3: Composición Gastos de funcionamiento
100% 1.000
o
t o
n t
e 80% 800 n
im e
im
a
n o 60% 600 n o) s
ic ice
n
n no
u F 40% 400 u F ellim
e
d d(
s s
o 20% 200 o
t t
s s
a a
G G
0% -
%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
SERVICIOS PERSONALES . GASTOS GENERALES
TRANSFERENCIAS PAGADAS FUNCIONAMIENTO
Fuente: (DNP, 2013)
Dentro de los gastos de funcionamiento, los servicios personales son los que
más participación tienen, seguido de los gastos generales y las transferencias
pagadas. De esta forma se puede concluir que los gastos están principalmente
concentrados en el pago del personal, los cuales son en total 25 empleados.
De otro lado, los gastos vienen presentando un comportamiento estable en los
últimos años, ubicándose alrededor de los $800 millones.
Tabla 6: Gastos de funcionamiento cálculo 617.
Año 2009 2010 2011 2012
Gastos de
funcionamiento (cálculo 615 769 954 642*
para el indicador de 617)
Fuente: Dirección de finanzas y gestión de recursos, planeación departamental
*no incluye el déficit acumulado.
Cifras en millones de pesos
Por otro lado, en la tabla 6 se muestra la evolución de los gastos de
funcionamiento tenidos en cuenta para el cálculo del indicador de ley 61750.
Hasta el 2011 se evidencia un incremento anual considerable de alrededor de
$160 millones, lo cual revela los graves problemas para controlar los gastos,
explicado principalmente por el aumento en el déficit acumulado. Para el 2012,
49 Haciendo salvedad de las disparidades regionales, la base económica y social de los
distintos municipios.
50 Estos gastos de funcionamientos son los calculados por la Contraloría General de Antioquia
y por la Dirección de Finanzas y Gestión de Recursos, por medio de una auditoria a la
información reportada por el municipio, además, para el cálculo de este indicador, no se tiene
en cuenta todos los rubros que componen el total de gastos de funcionamiento.
46se presenta un cambio de metodología en el cálculo de los gastos de
funcionamiento. A partir de esta vigencia, se tuvo en cuenta solo el déficit
pagado y no el déficit acumulado, ya que esto afecta el indicador de un menor
número de municipios51. Para el 2012 de no haberse realizado el cambio de
metodología el número de municipios que hubieran incumplido serían 16 y no
7. Además, este cambio permitió pasar de 26 a 7 municipios con
incumplimiento entre los años 2011 y 2012 (DAP, 2013).
4.3.4. Transferencias libre destinación, como porcentaje de los
ingresos corrientes.
A Caracolí, por concepto de SGP-libre destinación, le transfieren anualmente
cerca de $450 millones, los cuales han representando en promedio el 43% de
los ingresos corrientes, a excepción del 2011, año en el cual los ingresos por
estampillas se vieron fuertemente incrementados por los contratos llevados a
cabo en el municipio. Este nivel de participación del los recursos de libre
destinación en los ingresos corrientes, aunque no es un porcentaje muy
elevados, refleja un nivel medio de dependencia, por lo que se deben realizar
mayores esfuerzo para aumentar sus ingresos propios y así ganar mayor
autonomía fiscal.
Gráfico 4: SGP libre destinación
2.000 60%
s
s o
a ic 1.750 50% s e
n r
e r e 1.500 g n I
f 40% n
s n a) s 1.250 e Ds
e e
s e er T -n o llim 1. 0 70 50 23 00 %% L P G ót n e ir
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ir r o 500 ic a
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g 250 ic
n it
I - 0% r a
P
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
INGRESOS CORRIENTES DEL NIVEL NACIONAL
Participación SGP LD en IC
Fuente: (DNP, 2013)
4.3.5. Dependencia de SGP y Regalías
51 El cambio de metodología exige mayor atención a la hora de hacer un análisis histórico de
los resultados por el cambio entre el 2001 y 2012. Además se debe aclara que los déficit
reportados por los municipios en muchos de los casos no representa la situación financiera
real, ya sea por desconocimiento o por evitar posibles sanciones, por lo que se decidió, con
base en la ley 617, el cálculo del indicador se hará teniendo en cuenta el déficit pagado (DAP,
2013).
47Al analizar el total de recursos que el municipio recibe por transferencias, tanto
del SGP como del Sistema General de Regalías, se evidencia que el municipio
tiene un alto nivel de dependencia por estos recursos, puestos que
históricamente estos han representando cerca del 65% de los ingreso totales.
Gráfico 5: Dependencia de las transferencias del SGP y de las Regalías
9.000 90%
s s
a a
íla 80% ic
g 7.500 n e
e R 70% r e
la P- f s
t o 6.000 56 00 %% n a
t ) s r t
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Gn a
tS -o 34 .. 05 00 00 l
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s o 20% d n
s 1.500 e
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r g 10% e
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I - 0% %
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
INGRESOS TOTALES SGP total
REGALIAS Dependencia de las transferencias
Fuente: (DNP, 2013)
Esto indica que el municipio, para llevar a cabo los proyectos de inversión
social estipulados en el plan de desarrollo, depende en gran medida de estos
recursos. Por lo tanto, el municipio no cuenta con autonomía para realizar
proyectos en pro de su población, dados los bajos niveles de ingresos que
percibe. Además, las transferencias por ser de destinación específica, definida
por ley, no pueden ir destinadas a otros sectores que la administración
considere primordiales para el desarrollo futuro del municipio.
4.3.6. Situación del déficit.
Actualmente, Caracolí cuenta con un déficit acumulado de $1.529 millones,
superior a los $1.041 millones de ICLD reportados en el 2012, reflejando la baja
capacidad fiscal y poniendo en evidencia la grave situación financiera del
municipio. El déficit está compuesta por: $888 millones en procesos litigiosos,
$481 millones en trabajadores y pensionados, $155 millones a entidades
públicas y $4 millones a otros acreedores, como se ilustra en la tabla siguiente.
Tabla 7: Concepto de acreencia
Grupo 01: Trabajadores y
481.662.751
pensionados
Empleados Públicos 252.137.500
48Pensionados Cuotas partes por pagar 63.006.251
Bonos pensionales 166.519.000
Grupo 02: Entidades Publicas 155.366.073
Corantioquia 33.050.222
Seguro Social 14.580.164
La Dian 46.000
Parafiscales 11.715.513
Otros 95.974.174
Grupo 03: Entidades Financieras -
No hay deudas con entidades
-
financieras
Grupo 04: Otros acreedores 3.965.000
Suministros Servicios 3.965.000
Otros
Grupo 05: Procesos litigiosos 888.522.986
Embargos 156.579.934
Fallos Judiciales 243.015.479
Procesos para conciliar 374.828.779
Faltantes Tesorería 114.098.794
TOTAL 1.529.516.810
Fuente: (Alcaldía Municipal de Caracolí, 2012)
De otra parte, el municipio tiene 12 pensionados que anualmente le
representan $113 millones a la administración central, agravando y
profundizando los problemas fiscales. De igual manera, el déficit puede tender
a incrementarse dada la falta de recursos para realizar los pagos de dos
demandas, una de $226 millones (fallada) y otra de $116 millones lo cual
implicaría sanciones por incumplimiento y mayores tasas de interés por mora.
Respecto a las mesadas pensionales, a las sentencias y conciliaciones y al
déficit, el municipio pagó en el último año $77,2 millones, $920 millones y $5.8
millones, respectivamente. Sobresale el pago realizado para de sanear el
déficit acumulado, ya que el monto destinado es muy poco en relación al total
del déficit, evidenciando la dificulta que el municipio tiene para cumplir
satisfactoriamente con las obligaciones crediticias.
Como consecuencia de los problemas presentados, el municipio adoptó en el
2012 un plan de saneamiento fiscal y financiero a través del Acuerdo 017 del
28 de noviembre de 2012 y el Decreto No 108 del 2012, con el cual buscan
mejorar la situación fiscal en la que se encuentran actualmente, estipulando un
periodo de siete años para pagar el déficit a través de cuotas anuales.
Tabla 8: Pago programado plan de saneamiento fiscal y financiero
Año 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
49Pago Déficit 201 201 202 193 202 370 159
Fuente: Secretaría de hacienda de Caracolí
Cifra en millones de pesos
En total el municipio proyecta pagar $1.528 millones, con lo cual se espera
cancelar el déficit que se tiene acumulado hasta el 2012. Esto sin contar con el
pago de intereses causados en ese periodo, sin tener en cuenta los posibles
deuda que tenga sin incorporar y los futuros déficits fiscales en que incurra el
municipio. A pesar de esto, el municipio podría alcanzar un nivel de déficit
acumulado, que no ponga en riesgo la viabilidad del municipio.
Para llevar a cabo este plan, el municipio destinará los siguientes recursos
(Alcaldía Municipal de Caracolí, 2012):
a) A partir del 2013 el 100% del ahorra disponible que se genera se
destinará al pago de acreencias.
b) Luego de cumplir con las obligaciones originadas dentro del plan de
desarrollo los recursos procedentes de las estampillas pro cultura, pro
ancianos, pro hospitales, fondo rotatorio se podrán reorientar a la
financiación de programa de ajusta.
c) Se podrá destinar hasta el 100% de la inversión con recursos propios
para pago del déficit
d) Hasta el 70% de propósito general de libre inversión.
El pago del déficit que realice anualmente no va a hacer parte de los gastos de
funcionamiento, con los cuales se calcula el indicador de ley 617, por lo que en
los años entrantes se verá un buen indicador de ley.
4.3.7. Indicador ley 617
El comportamiento histórico del indicador de ley 617 ha estado marcado por
fuertes fluctuaciones. Un periodo en el cual el indicador estuvo por debajo del
límite establecido (cumpliendo), fue producto del no reporte del déficit
acumulado por parte del municipio. Luego de ser tenido en cuenta, el indicador
comenzó a incrementarse año tras año, hasta llegar al incumplimiento en dos
vigencias seguidas, como se puede observar en el gráfico 6.
50Gráfico 6: indicador de la ley 617 de 2000
100%
Indicador ley 617 94%
95% 91%
90%
90%
7
1 85%
6 y e 80% 79% 77% 79% 80%
L
r 75%
o
d 75%
a
c
id 70%
n
I 63%
62%
65%
60%
55%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Dirección de finanzas y gestión de recursos, planeación departamental
Para el 2012, la metodología que se venía aplicando en años anteriores
cambió. Anteriormente, para el cálculo del indicador se incluía el déficit
acumulado. A partir del cálculo del 2012, solo se tuvo en cuenta, dentro de los
gastos de funcionamiento, el déficit pagado. Por esta razón, el indicador de
Caracolí para la vigencia fiscal 2012 fue mucho mejor al obtenido en el 2011,
pasando de 94% a 62%. Pero de haberse continuado con la metodología
anterior, el indicador se hubiese ubicado en el 209%, dado el elevado déficit
acumulado del municipio, $1.529 millones.
Gráfico 7: indicador ley 617 vigencia 2012
2.500 225%
2.250 200%
209%
m 2.000
u 175%
c
A é) s 1.750
f e n 150% 7 1
F GD -o llim 1.500 1.530 125% 6 y e
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D-( 1.250 r
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L C 100% d
I 1.000 a
c
id
750 62% 75% n
I
50%
500 1.041
250 636 25%
- 0%
GF+Def+Acu ICLD
GF Déf Acum ICLD 617 sin déf acum 617 con déf acum
Fuente: Dirección de finanzas y gestión de recursos, planeación departamental
51La diferencia por el cambio de metodología, se puede evidenciar en el gráfico 7
donde se comparan los ICLD con los gastos de funcionamiento, por una lado, y
con los gastos de funcionamiento más el déficit acumulado, por el otro,
resaltando el respectivo indicador. Es preocupante porque, aunque se cumplió
con el límite fijado por ley para vigencia 2012, la verdadera situación financiera
que está viviendo el municipio no se evidencia, con lo cual, si se desconociera
el déficit acumulado actual, se podría decir que el municipio es viable, cuando
la realidad demuestra lo contrario.
En general, si se agrupan los gastos de funcionamiento, tanto de la
administración central como los órganos de control, el pago del servicio de la
deuda con ICLD y los gastos en inversión con ICLD, se evidencia que el
municipio no cuenta con capacidad fiscal autónoma, ya que sus ICLD no son
suficientes para cumplir con estas y, por el contrario, se evidencia un continuo
incremento en el déficit acumulado.
4.3.8. Requisitos legales
Como se explicó en el capítulo anterior, con el indicador de requisitos legales
se busca medir el nivel de cumplimiento en la incorporación y ejecución de los
recursos transferidos a través del SGP, es decir, si los recursos transferidos sí
se están ejecutando en los sectores de educación, salud, agua potable y
saneamiento básico, propósito general, primera infancia, alimentación escolar y
en los casos especiales para los ribereños y resguardos indígenas, acorde a la
ley.
Gráfico 8: Evolución histórica Requisitos legales
100% 91,9% 100%
s
e 80% 79%
la
80% 80%
g e l 66% 69% 71% o t n
s e
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is iu 60% 53% 60% ilp
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c id v iN
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I
0% 0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Requisitos legales Cumplimiento óptimo
Incumplimiento medio y alto Incumplimiento bajo
Fuente: (DNP, 2013)
Como se ilustra en el gráfico 8, Caracolí, históricamente, ha obtenido un
indicador de incumplimiento medio, pues este se ha ubicado entre 50% y 80%,
52a excepción del año 2006, donde tuvo un incumplimiento bajo al obtener un
indicador de 91,9%. Esto refleja la baja capacidad administrativa que presenta
el municipio para cumplir con lo estipulado por la ley, ya que presenta
problemas para incorporar y ejecutar los recursos asignados, por lo que se
deberían hacer mayores esfuerzos para formular proyectos y poder aprovechar
de la mejor manera estos recursos y así mejorar la calificación.
4.3.9. Desempeño fiscal
El indicador de desempeño fiscal de Caracolí ha presentado en los últimos
ocho años un comportamiento mixto. En los primeros cuatro años presentó un
mejoría considerable al pasar del 41% en el 2004 al 61% en el 2007.
Posteriormente, el indicador varió entre el 54% y el 63%, este último
correspondiente al indicador del año 2011. A pesar de la mejoría que se
evidencia desde el 2004, los niveles del indicador son muy bajos, reflejando un
bajo desempeño y esfuerzo fiscal.
Gráfico 9: Indicador de desempeño fiscal y posición nacional
65% 1.200
1.043
990 952
la 60% 1.000
c s if 1.015 978
o 800 la
ñ e 55% 763 n o
p ic
m a
e 600 N
s e d 50% 606 643 o t s
o r a c 41% 51% 53% 61% 54% 58% 54% 63% 400 e u P
id
45%
n 200
I
40% -
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Desempeño Fiscal Puesto Nacional
Fuente: (DNP, 2013)
A nivel nacional, como se puede evidenciar en el gráfico 9, el municipio estuvo
en su peor ubicación en el año 2010, al ubicarse en el puesto 1.043 entre 1.102
municipios de Colombia. Para en el 2011, año del mejor indicador, se ubicó en
el puesto 763 ratificando el mal desempeño fiscal dentro del conjunto de
municipios. En otras palabras, aunque el indicador alcanzado por Caracolí ha
venido mostrando mejoras, este sigue siendo muy bajo, reflejado en las
posiciones en que se ha ubicado en los últimos años, situándose en los últimos
quintiles de municipios del país.
Cabe destacar que el indicador de ley 617 hace parte de las variables que
componen el indicador de desempeño fiscal, por lo que están relacionados los
53comportamientos de ambas variables, puesto que la primera, como se vio, no
presentó buenos niveles en los últimos años, impactando directamente en el
indicador de desempeño fiscal.
Por otro lado, aunque los ICLD han venido aumentando, no lo han hecho en
una proporción significativa, impactando negativamente el indicador. Igual
situación se evidencia con los criterios de la deuda, la capacidad de ahorro y
la dependencia de las transferencias, ya que el municipio presenta una alto
déficit y pocos ingresos para respaldarlos, y por ende, baja capacidad para
generar ahorro, además de una alta dependencia por los recursos transferidos
por la nación.
4.3.10. Desempeño Integral
En base a los rangos establecidos para el indicador de desempeño integral, el
municipio de Caracolí se ha ubicado en el nivel bajo en cinco de los últimos
siete años, reflejando la poca eficacia en el cumplimiento en las metas de sus
planes de desarrollo y baja eficiencia en la provisión de los servicios de
educación, salud y agua potable.
Además, la calificación del indicador de requisitos legales se ha ubicado en un
nivel de incumplimiento medio, lo cual ha impactado directamente en este
indicador, al igual el indicador de desempeño fiscal, que ha tenido un
comportamiento regular en la última década.
Por estas razones, el indicador de desempeño integral ha exhibido un
comportamiento estable en los últimos años, evidenciado en las ubicaciones
obtenidas en los diferentes años, que al igual que el indicador de desempeño
fiscal, se ubica en los puestos más altos del total de municipios del país.
Gráfico 10: Desempeño Integra, posición nacional
70% 900
802
800
la 60% 839 835
r g e 809 692 681 700
t n 50%
i 525 600 la
o n
ñ o
e p 40% 500 ic
m a
N
e
s 30% 400 o
e D r 51,05% 49,75% 60,89% 48,59% 53,34% 62,59% 59,93% 300 t s e u
o d 20% P
a c 200
id
n 10%
I 100
0% 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Caracolí Posición Nacional
Fuente: (DNP, 2013)
545
Modelo de las finanzas de Caracolí
En este capítulo se presentan los elementos que sirven de base al modelo
desarrollado para simular el comportamiento de las finanzas del municipio. Primero se
hace una descripción del enfoque sistémico y su utilidad para la toma de decisiones a
partir de la dinámica de sistemas (sec. 5.1). Posteriormente, se describen los pasos
para formular el modelo, donde se plantea el problema a tratar (sec. 5.2), se
establecer un horizonte de tiempo (sec. 5.3), se estructura la hipótesis dinámica (sec.
5.4), y el diagrama de flujos y niveles (sec. 5.5), para finalmente realizarle la
respectiva validación (sec. 5.6).
5.1. Dinámica de sistemas
La dinámica de sistemas (DS) es un método que facilita y permite identificar las
relaciones causales entre las variables de un sistema, los retardos de tiempo y,
además, permite capturar las no-linealidades presentes en su estructura. A su
vez, la DS es una herramienta que facilita el entendimiento, la comprensión y
agudiza la capacidad de análisis de los comportamientos en distintos sistemas,
sean sociales o técnicos, con el propósito de encontrar e identificar políticas
que mejoren la situación del sistema (Forrester J. W., 1989; Myrtveit, 2005).
La DS se basa en el concepto de visión holístico-relativista (Barlas &
Carpenter, 1990), la cual postula que los sistemas deben ser considerados
como un todo y no por partes (Senge, 1995), y que el conocimiento debe ser
entendido como algo relativo según las particularidades del problema a
analizar. Así, la DS se concentra en explicar los sistemas y sus
comportamientos de manera endógena, es decir, los comportamientos
generados por la interacción de las mismas variables que lo componen
(Sterman J. , 2000).
55El proceso de modelamiento en DS se enfoca en representar las dinámicas que
explican el problema a tratar, por lo tanto, no se modela todo el sistema, sino
que se modela el problema, sin desconocer su relación con el todo; además,
los modelos no deben ser demasiado grandes, ya que esto lleva a perder el
control sobre ellos y a no comprender la estructura del mismo, resultando
costoso y complejo de manejar y de explicar (Randersa & Gölukeb, 2007; Pidd,
1999). De igual manera, se debe comprender que este proceso permite el paso
de modelos cualitativos (mentales) a modelos cuantitativos (matemáticos)
sirviendo de base para identificar los modos de comportamiento en la
simulaciones (Aracil, 1999) e implementar políticas más eficientes.
En este proceso, Pidd (1999) propone una serie de principios para lograr un
mayor alcance en el modelo, tanto en su elaboración como en la determinación
del problema. Los principios buscan la elaboración de un modelo más simple,
donde prime el tamaño y la elaboración paso a paso y que sean las dinámicas
y ciclos los que expliquen la hipótesis dinámica y no los datos.
Para apoyar la construcción de los modelos, en la DS se utilizan tres fuentes de
información: mentales, escritos y numéricos. Los datos mentales son aquellos
que hacen referencia a los conocimientos previos sobre las estructuras y
políticas de un sistema; se compone principalmente de los aportes de expertos,
impresiones, modelos mentales e información de primera mano que permitan
comprobar la hipótesis dinámica (Forrester J. W., 1989; Randersa & Gölukeb,
2007). Con esta información se debe evitar realizar simulaciones mentales,
pues estas no son confiables por la complejidad de los sistemas. Los datos
escritos permiten al modelador contar con los conceptos y abstracciones
teóricas para respaldar los datos mentales, estableciendo cómo deberían ser
las cosas. Los datos numéricos son los datos utilizados en los parámetros y
valores iniciales del modelo, además, los datos históricos son usados en el
proceso de validación más no en la elaboración del modelo (Sterman J. , 2000).
Por otra parte, Sterman (2000) propone un proceso iterativo para llevar a cabo
el modelamiento en DS, este está compuesto por la articulación del problema,
por la hipótesis dinámica, la formulación del modelo, la validación y la
implementación de políticas. El carácter iterativo permite estar revisando
constantemente el modelo. Lo anterior es resumido en la figura 3.
56Figura 3: Proceso iterativo del modelamiento
Fuente: (Sterman J. , 2000)
Con la articulación del problema se busca identificar un componente, aparte o
fenómeno de todo el sistema para ser modelado y estudiado por el modelador.
En esta fase se busca la identificación del problema dinámico, establecer
cuáles van a ser las variables a utilizar y cuál va a ser el horizonte de tiempo en
consideración para analizar los impactos de las políticas a implementar, es
decir el modo de referencia que identifique el comportamiento del problema en
el tiempo.
Posteriormente, con la hipótesis dinámica se pretende plasmar el modelo
mental que se tiene acerca del problema dinámico (Senge, 1995). Este es
representando en un diagrama causal el cual permite identificar y hacer énfasis
en la estructura de realimentación; dar explicación de la hipótesis dinámica;
posibilitar la adquisición de conocimiento; y facilitar la comunicación. A partir de
este diagrama, se busca establecer las relaciones de causalidad que hay entre
las variables del modelo, es decir, si tienen una relación positiva o negativa.
Además permite representar los ciclos presentes en el sistema, ya sean de
refuerzo (R) o de balance (B). Estas relaciones son presentadas en la figura 4.
57𝜕 𝜕
𝑋 → 𝑌+ ⟹ > 0 𝑋 → 𝑌 ⟹ < 0
𝜕𝑥 𝜕𝑥
+ -
A B A B
+ +
A B A B
+ R + B
C C
+ -
Figura 4: Elementos básicos en dinámica de sistemas
A partir del diagrama causal se llega al diagrama de flujos y niveles (o
diagrama de Forrester), el cual representará las ecuaciones diferenciales del
modelo. Los niveles son aquellas variables que acumulan a lo largo del tiempo
(e.g. bañeras, cuentas bancarias, deudas, etc.) y los flujos son las entradas y
salidas en un periodo de tiempo que tienen los niveles (salida de agua,
ingresos mensuales, déficit anual, etc.). Además, está compuesto por variables
auxiliares que facilitan los cálculos adicionales, los parámetros del modelo,
sumideros y vínculos que relacionan las distintas variables.
Varias investigaciones (Sweeney & Sterman, 2000; Sterman, 2008) han
concluido que las personas del común y estudiantes con altos niveles de
formación matemática, tienen un pobre entendimiento sobre los flujos y los
niveles y sobre las trayectorias formadas por estas. Este problema puede ser
superado gracias a la simulación, ya que a través de estas se logra entender
mejor los comportamientos de modelos complejos que de otra manera serían
muy costosos (Sterman, 2002).
Una vez finalizado el proceso de formulación, se procede a hacer la validación
que busca dar rigor y credibilidad sobre los resultados obtenidos en las
simulaciones del modelo. Con la validación se pretende evaluar si el modelo
representa la realidad acorde al propósito inicial, además, se buscan los
“resultados correctos por las razones correctas” lo cual refuerza el carácter
endógeno de los modelos en DS y la importancia de sus estructura interna. A
este respecto, la DS permite realizar un análisis de las variables del modelo
que están originando los comportamientos, por lo que se le conoce como “caja
blanca” y modelos descriptivos causales.
El fin de la validación, es garantizar un nivel de confianza en el modelo y en los
resultados arrojados por la simulación, tanto dentro del grupo de modeladores
como de los clientes o personas interesadas en el modelo (Forrester & Senge,
581980), permitiendo plantear políticas para mejorar el problema planteado en la
hipótesis dinámica.
Por otro lado, la validación en DS, a diferencia de otras metodologías, permite
realizar tests a la estructura del modelo y al comportamiento (Forrester &
Senge, 1980). Al centrar la validación sobre estos dos componentes, se
abarcan métodos tanto lógicos como holística garantizando mayor efectividad
en el proceso de validación (Barlas, 1996; Barlas & Carpenter, 1990). Algunos
test para la validación de la estructura son: consistencia dimensional, pruebas
de confirmación de parámetros, condiciones extremas, análisis de sensibilidad,
verificación de la estructura, etc. Para la validación del comportamiento son:
reproducción del comportamiento, Test de Theil, comportamientos inesperados,
etc.
Luego de realizar la validación del modelo, se procede a diseñar políticas para
mejorar el problema estudiado, estableciendo escenarios alternativos con el fin
de evaluar los impactos y consecuencias en el sistema. Permitiendo realizar
análisis de sensibilidad del modelo frente a la implementación de distintas
políticas.
En general, los modelos en DS permiten relacionar las variables del problema a
estudiar, logrando explorar y evaluar el posible comportamiento del sistema a lo
largo del horizonte de tiempo, antes de que ocurran; permitiendo, además,
entender, cambiar y proponer políticas en pro de mejorar las condiciones del
sistema (Pidd, 1999).
5.2. Planteamiento del problema
El principal problema de Caracolí, y que desencadena una serie de problemas
adicionales, es el bajo nivel de los ICLD. La falta de dinamismo económico que
sufre el municipio, y que se ha agravando desde finales de los 90s, como
consecuencia de la suspensión del servicio del ferrocarril, lo ha llevado a tener
cada vez menor capacidad fiscal, con lo cual sus ICLD son, en muchas
situaciones, inferiores a los gastos52 asumidos por la administración. Esta
situación recrudece el déficit fiscal, que año a año, va incrementando el déficit
acumulado, implicando menores recursos destinados a la inversión social, pues
los intereses y el pago del capital, desvían la orientación de los recursos.
El problema se evidencia en mayor magnitud al comparar el nivel de los ICLD
de Caracolí con los ICLD de los demás municipios de categoría 6. Los ICLD
promedio estos municipios, que además representan el 84% en Antioquia, es
52 Estos gastos están compuestos por: gastos de la administración central y de los órganos de
control (personería y concejo), el pago por servicio de la deuda y los gastos en inversión con
ICLD.
59de $2.833 millones53, alrededor de $1.800 millones por encima de los ingresos
del Caracolí. Esto representa, sin desconocer las disparidades que hay entre
un municipio y otro, un bajo margen o capacidad fiscal.
Los efectos colaterales de esta situación se ven reflejados en la migración de la
población hacia los centro urbano de la región54 y hacia Medellín, que, según el
DANE (2013), para el 2020 la población será de 4.460 personas, lo cual
impactará y agravará la actividad económica (E.G.P.P.A, 2008) y la situación
fiscal y financiera para los años venideros. Por otro lado, la baja capacidad
fiscal y la dependencia por los SGP-LD vuelven más vulnerables al municipio
ante choques externos. El gráfico 13 presenta el comportamiento histórico de
los ICLD entre el 2002 y 2012, en el cual se refleja el bajo nivel de estos, a
pesar del aumento que se ha venido presentando.
Gráfico 11: ICLD histórico del municipio de Caracolí.
1.200
ICLD
1.050
o 900
c ir ó) s
e
t sn o 750
ih Dllim
L C( 600
I
450
300
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: Secretaría de hacienda del municipio de Caracolí.
5.3. Horizonte de tiempo
Con el fin de llevar a cabo el análisis del problema planteado se abarcará un
periodo de 21 años, entre el 2003 y 202355. Se fija como año de inicio el 2003
porque permite visualizar y determinar el comportamiento histórico de las
finanzas municipales permitiendo identificar el problema. A partir del 2013 y
hasta el 2023 porque permitirá analizar los comportamientos y los posibles
53 Este promedio corresponde a los ICLD del 2012 auditados por la Contraloría General de
Antioquia y la Dirección de finanzas y gestión de recursos de Planeación departamental en el
año 2013 para el cálculo del indicador de ley 617.
54 En la región del Nus, a la cual pertenece Caracolí, tiene como epicentro al municipio de
Cisneros, el cual concentra con la mayor dotación de centros educativos. Por esto, la
población, no solo de Caracolí, sino de los demás municipios que componen esta región, se
desplaza hasta esta para formarse académicamente. (Gobernación de Antioquia, 2011)
55 Se toma entre el 2003 -2023 y no entre el 2002-2022, ya que se tomará el año fiscal
consolidado, es decir, el año 2003 corresponde al consolidado del 2002. Además, el software
reporta los datos como 1 de enero de 2003, año en que inicia el periodo 2003, pero en el cual
ya están consolidados los datos del 2002, por lo que este se finaliza el 31 de diciembre del
2002.
60impactos de la implementación de políticas dirigidas a mejorar las condiciones
del problema, el bajo nivel de ICLD; además de ser acorde al periodo estipulado
por el gobierno en su marco fiscal de mediano plazo 2013-2022 (Gobernación
de Antioquia, 2012). Con este intervalo de tiempo, se abarca lo suficientemente
atrás para entender el problema y lo suficiente a futuro para visualizar el impacto
de las políticas.
5.4. Hipótesis dinámica
El diagrama causal de la figura 5, ilustra el modelo completo donde se
representa la hipótesis dinámica asociada al sistema de las finanzas municipal
y, principalmente, el sistema de los ICLD. El diagrama está compuesto por dos
ciclos de refuerzo y cuatro ciclos de balance, representando las complejidades,
interrelaciones, retardos subyacentes en el sistema. Adicionalmente, el modelo
cuenta con ocho variables endógenas y una variable exógena, enfatizando y
resaltando la estructura interna como fuente de explicación del comportamiento
de las variables.
vivienda
+
B4
SGP-LD
Locales
comerciales
+ +
+
+
Impuestos + ICLD
+
B3
B1
Política social y +
R1
comercial Capacidad Fiscal
Actividad
+ - -
Económica
-
-
Déficit acumulado R2
Gastos totales
+
B2
+
Figura 5: Diagrama Causal
El componente relacionado con el ciclo de la capacidad fiscal (CF), ilustrado en
la figura 6, representa el esfuerzo fiscal que debe realizar el municipio, con el
fin de aumentar los ICLD, impactada directamente por los SGP-LD (variable
61exógena). De esta manera, ante un aumento en los ICLD la CF56 será cada vez
mayor (siempre y cuando los gastos totales no aumenten en mayor proporción
que los ICLD) reduciendo la presión sobre el déficit acumulado. Al redireccionar
los recursos del pago del servicio de la deuda para realizar inversión, se
aumenta la actividad económica, repercutiendo directamente sobre el monto
por recaudo de impuestos, que en últimas aumenta los ICLD. Así, este
componente del sistema presenta un ciclo de refuerzo. Por otro lado, cuanto
mayor es la actividad económica, mayor serán los montos recaudados por la
administración, pero de igual manera, el pago de impuestos, tanto de las
habitantes como de los locales comerciales, impacta negativamente la
actividad económica, pues estos recursos dejan de ser destinados en el
comercio.
SGP-LD
+
Impuestos + ICLD
+
B1
+
R1
Capacidad Fiscal
Actividad -
Económica -
-
-
Déficit acumulado
Gastos totales
Figura 6: Ciclo capacidad fiscal
Los ingresos por concepto de impuestos y los gastos totales están resumidos
en la figura 7, donde los principales ingresos están determinados por el
impuesto de industria y comercio y el impuesto predial, que junto a otros
impuestos (impuestos menores), conforman el total de ingresos tributarios con
que cuenta el municipio hasta ahora. Asimismo, se ilustran los elementos que
conforman los gastos, tanto de la administración central y los órganos de
control (personería y concejo) como de inversión y los gastos por servicio de la
deuda con recursos propios. Para este modelo solo se tuvieron en cuenta los
ingresos y gastos corrientes y no los de capital, ya que los primeros son los que
determina la capacidad fiscal del municipio.
56 La capacidad fiscal viene representada por:
62Industria y Servicio de la deuda Gastos de
comercio con ICLD funcionamiento
+
+ +
Impuestos. Predial Unificado GT
+ + + +
Gastos organos de
Inversión con
Otros control
recursos propios
Figura 7: composición de los impuestos y los gastos totales
El ciclo correspondiente al déficit fiscal, figura 8, ilustra el ciclo de
realimentación positivo (refuerzo) presente dentro del sistema analizado. Este
está compuesto de tres variables, todas con un carácter endógeno. La CF,
diferencia entre los ICLD y los gastos totales, está negativamente vinculada
con los gastos totales, puesto que si esta última variable presenta un cambio, la
CF se verá negativamente impactada. Ante una menor CF, la presión sobre el
déficit acumulado será mayor, por lo cual, el municipio estará obligado a pagar,
en un periodo determinado (o varios) dependiendo de los términos de la
adquisición de la deuda, un suma mayor por concepto de servicio de la deuda,
impactando directamente los gastos totales.
Capacidad Fiscal
-
-
Déficit acumulado
R2
Gastos totales
+
Figura 8: Ciclo déficit fiscal
El ciclo comercial y de vivienda, figura 9, representa dos ciclo de balance
donde un aumento en la actividad económica tendrá consecuencias positivas
en las políticas sociales y comerciales que puede llevar a cabo el municipio (a
través de incentivos para la creación de locales comerciales y la construcción
de viviendas), lo que en un lapso de tiempo se verá reflejado en mayores
locales comerciales y mayor número de viviendas, contribuyendo al mayor
recaudo de impuesto –industria y comercio y predial. Lo anterior, afecta
negativamente la actividad económica, ya que los habitantes destinarán parte
de sus ingresos al pago de impuestos y no en la compra de bienes y servicios.
Adicionalmente, un aumento en las políticas sociales y comerciales (no se
representa en la figura) incrementa los gastos totales vía gastos de inversión
63con ICLD, formando un ciclo de balance con las variables antes mencionados,
como se puede evidenciar en la figura 5.
vivienda
+
B4
Locales
comerciales
+
+ +
Política social y B3 Impuestos
comercial
+
-
Actividad
Económica
Figura 9: Ciclo social y Comercial
5.5. Diagrama de flujos y niveles (o Forrester)
Una vez planteada la hipótesis dinámica, se procede a formalizar el modelo en
flujos y niveles, formulación que permitirá pasar del modelo cualitativa a un
modelo cuantitativo, facilitando el entendimiento y la comprensión de los
comportamiento inmersos en los ciclos, retardos y relaciones causales que
componen el sistema del problema planteado.
Acorde al principio de las finanzas públicas, el cual establece que todo lo que
ingresa en un periodo fiscal debe ser gastado en ese mismo periodo, se
pretende establece la capacidad fiscal del municipio, la cual estará determinada
por la diferencia entre los ICLD y los gastos corrientes totales. Por lo tanto,
como se describió en los diagramas causales, se centra la atención en el
modelamiento de los ingresos del municipio y en cómo estos, al ser
comparados por los gastos totales, dejan al municipio en un grave problema de
capacidad fiscal, agravando la situación del déficit acumulado.
Así, los niveles, que son vistos como integrales, sirven como acumuladores en
el tiempo, también denominados la “memoria del sistema” (Lomi, Larsen, &
Wezel, 2010). Para el modelo en cuestión, se cuenta con cuatro niveles: déficit
acumulado (DA), viviendas (V), locales comerciales (LC) y recuperación de
cartera (RC); las cuales a su vez están asociadas con los flujos. Por el lado del
déficit acumulado, este está compuesto de dos flujos: intereses y por la
capacidad fiscal (CF) y por un valor inicial DA como se describe a
0
continuación.
64Ecuación 7: Déficit acumulado
Donde:
Así, el déficit acumulado depende positivamente de los Intereses generados
anualmente que deben ser pagados. Y depende negativamente de la
capacidad fiscal, es decir por la diferencia entre los ingresos y los gastos, si los
primeros son mayores el DA disminuye.
El número de vivienda depende de las casas construidas (CC) y las casas no
habitadas (Nh) y un valor inicial de viviendas V , así, de acuerdo a un nivel de
0
inversión con recursos propios y de capital, la administración local llevará a
cabo políticas para realizar la construcción de casas, lo cual naturalmente tiene
un retardo de tiempo mientras se llevan a cabo las concesiones y las obras.
Las casas no habitadas dependen de las condiciones sociales y económicas de
la población, la cual se desplaza hacia otras localidades en búsqueda de
oportunidades laborales.
Ecuación 8: vivienda
En cuanto a los locales comerciales, el número inicial de locales (LC ) es
0
impactado directamente por el flujo de nuevos locales comerciales (NLC). Al
igual que las viviendas, dependen de los recursos destinados por la
administración local para incentivar la apertura de establecimientos comerciales
por parte de los habitantes, quienes a su vez tendrán más oportunidades
laborales. Asimismo como surgen nuevos locales, se van cerrando locales
comerciales (LCQ) por las dinámicas y condiciones económicas del municipio.
Ecuación 9: Locales comerciales
Para la cartera se tienen tres flujos: Cartera (CA) de los impuestos de industria
y comercio y del predial como consecuencia del no pago de estos en el periodo
estipulado, que aumenta el nivel de la cartera inicial C0; la recuperación de
cartera (RC) que es la proporción de recursos que la administración logra
65cobrar de las impuestos no pagados en vigencias anteriores; y la condonación
(Cond), lo cual es una fracción de la cartera que es perdonada luego de pasado
un tiempo de no ser pagada, sea por las condiciones de la población o porque
no justifica hacer esfuerzos por recuperarlos.
Ecuación 10: Cartera
En el anexo se pueden observar el conjunto de ecuaciones y variables
utilizadas para la elaboración del modelo.
5.6. Validación
El proceso de validación busca determinar, a través de pruebas en el
comportamiento de las simulaciones y pruebas en la estructura del modelo, si
los resultados “son los correctos por las razones correctas” que permitan
adoptar políticas para mejorar la situación del sistema por parte de los
modeladores o interesados en el modelo. A continuación de describen las
pruebas hechas al modelo, junto con su respectivo resultado.
5.6.1. Pruebas de límites
En esta prueba se busca responder las siguientes preguntas: ¿Cuál es el límite
del modelo?, ¿las cuestiones importantes se tratan endógenamente?, ¿qué
variables importantes han sido consideradas exógenamente o excluidas?, ¿se
excluyen variables importantes por falta de datos?, ¿Cuál es el horizonte de
tiempo relevante al problema? (Sterman J. , 2000).
El modelo desarrollado en este trabajo, tiene como propósito realizar una
aproximación al comportamiento de las finanzas municipales para Caracolí,
concentrado en los impuestos y los componentes de los gastos corrientes. Por
esta razón, cualquier simulación que pretenda salirse de este parámetro no
será apropiada, por lo cual el propósito del modelo fijaría su límite. Con relación
a lo anterior, las variables importantes, como los impuestos y los gastos de
funcionamiento, se trataron endógenamente, ya que su comportamiento y
evolución son de suma importancia para las finanzas del municipio. A su vez, la
variable SGP-libre destinación, se trató de manera exógena, por cuanto es una
transferencia del nivel nacional y no tiene una relación directa con las variables
de ingresos y gastos corrientes. Esta es de suma importancia en el modelo por
cuanto se pretende con ella resaltar la dependencia que se tiene por estos
recursos, además de influir directamente en el comportamiento de los ICLD.
66Las variables que se utilizaron fueron las más relevantes para el propósito del
modelo, aunque para algunas no se contaba con datos, esto no fue
impedimento para ser tenidas en cuenta. En el modelo no se tuvieron en
cuenta más variables, porque no eran necesarias para obtener el fin con que se
estaba desarrollando, razón por la cual los datos no fueron problema alguno
para la elección del conjunto de variables utilizadas. En relación al horizonte de
tiempo, como se estableció en el apartado 4.4, el horizonte que se ha elegido
es desde el 2003 hasta el 2023.
5.6.2. Evaluación de estructura
Con esta prueba se busca verificar la consistencia de la estructura del modelo
con el sistema real. De igual manera, permite determinar si el nivel de
agregación es adecuado para el propósito del modelo y, por último, ayuda a
verificar que no existan inconsistencias en las ecuaciones del modelo.
Las pruebas que se realizan a continuación sobre consistencia dimensional,
condiciones extremas, reproducción del comportamiento, etc., permiten
determinar y concluir que el modelo si cuenta con consistencia estructural con
el sistema real.
Con el fin de no hacer grande y complejo el modelo, se buscó elegir el menor
número de variables posibles. Aún así, el comportamiento y las simulaciones
arrojadas a partir del modelo permiten sacar conclusiones adecuadas, por lo
que a pesar de haberse omitido variables importantes, como ingresos de
capital y egresos de capital, por ejemplo, esto no representa ningún problema
para el objetivo último del modelo.
Para contestar la última pregunta se anexan las ecuaciones utilizadas en el
modelo.
5.6.3. Consistencia dimensional
Con el análisis de la consistencia dimensional se busca comprobar que las
variables utilizadas en el modelo tengan las dimensiones correctas, tanto para
los niveles como para los flujos. Esta última, por ser un flujo periódico, debe
tener la frecuencia de tiempo con que se da.
Al hacer la prueba y al indagar en las variables del modelo, se puede concluir
que el modelo no tiene problemas de inconsistencia dimensional, lo cual se
puede comprobar paso a paso en la elaboración y construcción del modelo, ya
que el software utilizado, Powersim, permite identificar y corroborar la valides
de estas, que en caso de no ser las adecuadas, el modelo no podría ser
corrido. En el anexo se muestra las variables con su respectiva unidad.
675.6.4. Condiciones extremas
Esta prueba se lleva a cabo para encontrar posibles fallas en la estructura del
modelo, permitiendo revelar variables omitidas. Se busca comprobar que el
modelo represente trayectorias coherentes con la realidad una vez son
alterados los valores de las variables, ya sean máximos o mínimos. Se le
realizó la prueba a las variables de déficit público, viviendas, empresas y al
nivel de cartera, luego de lo cual se comprobó que el modelo es robusto en su
estructura ante condiciones extremas, al no presentar comportamientos
irreales.
5.6.5. Error de integración
La dinámica de sistemas se utiliza para el modelamiento de sistemas de
carácter continuo, por lo que se hace necesario utilizar métodos de integración
para resolverlos. A través de la prueba del error de integración, se busca
indagar si el método de integración y el tiempo de paso utilizados en la
simulación del modelo son adecuados.
Para llevar a cabo la simulación, se utilizó un tiempo de paso de un trimestre y
se eligió el método de Runge-Kutta 4, método que permite ajustar mejor las
curvas generadas por las ecuaciones diferenciales con el menor error. Al
modificar el tiempo de paso, no se presentó alteración en los comportamientos
arrojados por las ecuaciones diferenciales. Se buscó descartar
discontinuidades en el modelo por lo que se programó el tiempo de paso a un
día, arrojando continuidad en las trayectorias. Por el lado del método de
integración, se pudo descartar problemas, ya que se cambió por métodos
menos precisos, lo cual no implicó comportamientos irregulares.
Por lo anterior, se puede concluir que el modelo no presenta problemas ni en el
tiempo de paso ni en el método de integración utilizado, permitiendo asegurar
que las trayectorias cuentan con el menor error de integración posible.
5.6.6. Reproducción del comportamiento
Esta prueba busca determinar qué tan capaz es el modelo de simular el
comportamiento observado del sistema real, para lo cual es necesario contar
con una serie de tiempo histórica que se pueda comparar con los datos
reproducidos por la simulación.
Al realizar esta prueba para la variable de interés del modelo, los ICLD, se
obtuvo el siguiente resultado:
68Gráfico 12: Reproducción del comportamiento-ICLD
1.200
Ingresos simulados
Ingresos históricos
1.000
s
o
d)
a lus e
n
mo 800
Dllim
is
L(
C
I 600
400
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: cálculos propios
Como se puede observar en el gráfico 12, los datos simulados por el modelo,
reproducen en un gran porcentaje el comportamiento histórico que los ICLD
presentaron entre el 2002-2012. A pesar de que la reproducción no se da de
manera exacta, esto no representa un problema, ya que con la dinámica de
sistemas no se pretende reproducir con exactitud el sistema real, pues los
modelos bajo está metodología buscan mejorar la comprensión de los sistemas
a partir de sus componentes endógenos y no en obtener predicciones futuras
(Sterman J. , 2000).
Cabe mencionar que el comportamiento de los ICLD está directamente
determinado por la evolución de los recursos del SGP-libre destinación, la cual
es una variable exógena (son ingresos que el municipio recibe de parte del
gobierno, siendo este el que determina la magnitud de los recursos), por lo que
la reproducción del modelo se estaría explicando principalmente por la
trayectoria de esta variable y no por las variables endógenas, las cuales
explican poco este comportamiento.
Por esta razón, se prosiguió a realizar la validación de las variables de carácter
endógeno en el modelo, es decir, aquellas que son explicadas dentro del
modelo y que permiten capturar las dinámicas envueltas en el sistema. Para
este caso, y ante la ausencia de datos históricos y por la relevancia de las
variables, se realizó la prueba a los impuestos de Industria y comercio y
predial.
69Gráfico 13: Reproducción comportamiento-Predial
270
Predial simulado
240
Predial Histórico
210
o
d
a 180
lu
m 150
is
la 120
id
e 90
r
P
60
30
-
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: cálculos propio
De esta manera, los datos para el impuesto predial arrojados por el modelo,
luego de realizar la simulación, permite concluir, como se ve en la gráfica 13,
que estos datos reproducen en gran medida el comportamiento histórico de la
variable, por lo que se puede afirmar que el modelo es robusto en la validación
de comportamiento en cuanto a la variable predial, a pesar de no reproducirlo
exactamente, razón por la cual no es problema como se aclaró anteriormente.
Gráfico 14: reproducción comportamiento- Industria y comercio
200
Industria y Comercio
180
simulados
o ic) s 160
e
rn
eo 140
m ollim
120
c
y a( s o 100
ir ud
t s a lu 80
dm 60
n Iis
40
20
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: cálculos propios
Al igual que el impuesto predial, los datos obtenidos de la simulación del
modelo para el impuesto de industria y comercio permiten garantizar la
reproducción de los datos históricos para esta variable. El desfase en el último
intervalo del periodo se debe a un valor atípico (se pasó de $122 millones en el
2010 a $171 en el 2011, para luego caer a $102 millones en el 2012) que se
dio en el recaudo del impuesto, producto de las campañas de cobro persuasivo
y coactivo realizadas por la administración local. En general, se puede concluir
que el modelo es robusto en la reproducción de esta variable.
70Gráfico 15: Simulación déficit fiscal
1.950
Déficit acumulado simulado
s 1.700
o
d
a 1.450
lu
m)
s
ise 1.200
n
la so
llim
c 950
if
ic(
t 700
if
é
D 450
200
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: cálculos propios
Los datos correspondientes a la gráfica 15, son los datos que el modelo arrojó
para la variable déficit acumulado. En el caso de esta variable, no se cuenta
con una serie histórica que permita hacer un comparativo para identificar y
determinar el porcentaje en que el modelo reproduce el comportamiento del
sistema real. A pesar de esta limitación, con la asesoría de los expertos, se
pudo determinar que Caracolí en los últimos años ha venido presentando
déficits fiscales57, razón por la cual el déficit acumulado debe de estar
experimentando un aumento en la misma. Como punto de referencia, se puede
destacar que el modelo reprodujo un valor cercano correspondiente al déficit
acumulado para el año 2012.
Gráfico 16: simulación locales comerciales
135
Locales comerciales simulado
s 115
e
la
ic
s
r e mo d 95
a
olu
c sm 75
e lais
c
o L 55
35
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: cálculos propios
El número de locales comerciales en el municipio es un dato muy escaso de
obtener, dado que constantemente se está variando. Así, para realizar el
57 Muestra de esta situación se evidencia en los indicadores de ley 617 que ha obtenido entre
el 2002-2012, en el cual ha incumplido en tres vigencias y ha estado en los límites en otras
tres. Además, los periodos en que obtuvo buenos indicadores se debió, como lo afirmó la
secretaria de hacienda, a que en esos años no se reportó el déficit acumulado.
71análisis de reproducción de comportamiento no se cuenta con una serie de
datos históricos. A pesar de esto, con base en la información suministrada en el
informe de la gobernación de Antioquia58 y la página de la alcaldía de Caracolí,
se pudo determinar que el número de locales comerciales se ha incrementando
en los últimos años, ya sean pequeños o medianos. Con esta información, y
con los datos simulados, se puede concluir que el modelo representa bien el
aumento de los locales, además, de que con este, en el último año de la
simulación, se obtiene un dato aproximado al reportado por la gobernación de
Antioquia.
Gráfico 17: simulación viviendas
1.605
1.600 vivienda simulado
s
a
d 1.595
a
lu
m 1.590
is
s a 1.585
d
n
e 1.580
iv
iV
1.575
1.570
2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: cálculos propios
La disminución de las viviendas es coherente con la evolución histórica de la
población que habita en el municipio. Ante menor población habitando en el
municipio, menor va a ser el número de viviendas ocupadas. Este argumento
permite corroborar el comportamiento que el modelo arroja de la esta variable,
ya que no se cuenta con una serie de tiempo que permita realizar el análisis de
la reproducción del comportamiento.
En general, como se ha destacado y argumentado para las variables antes
descritas, el modelo permite reproducir el comportamiento de variables
endógenas y de gran importancia para entender los ciclos y relación que hay
presentes entre las variables tomadas en cuenta. Lo anterior se da a pesar de
la relación tan directa que hay entre los comportamientos de los ICLD y el
SGP-libre destinación, pero, que de igual manera, muestra la grave
dependencia que tiene el municipio por estos recursos. Una vez garantizado
estas pruebas, se puede formular propuestas de políticas con el propósito de
mejorar la situación que está atravesando el municipio.
58 El informe corresponde al programa de fortalecimiento de ingresos que se realizó en el
municipio en el año 2012. (Gobernación de Antioquia, a2012)
725.6.7. Análisis de sensibilidad
Con el análisis de sensibilidad se busca identificar las variables que ante una
variación en los valores iniciales, general cambios significativos en los datos
numéricos o en el comportamiento del sistema.
Al realizar la prueba en el modelo se pudo determinar que el modelo presenta
baja sensibilidad en la mayoría de sus variables. Como resultado se determinó
que el modelo presenta un grado de sensibilidad considerable con relación a
las variables: interés, % inversión con recursos propios y ganancia promedio,
ya que ante variaciones en su valores, los comportamientos de las demás
variables presentan irregularidades y comportamiento atípicos con la realidad.
5.6.8. Pertenencia a otros sistemas (posibles casos de aplicación)
Con esta prueba se busca determinar si el modelo desarrollado puede ser
utilizado para explicar otros casos o si por el contrario es único para el sistema
que se realizó.
Para este caso, el modelo tiene muchos casos de aplicación, pues se podría
adaptar para cualquier otro municipio. Esto siempre y cuando se tengan en
cuenta las particularidades de cada municipio como: habitantes, ubicación
geográfica, vocación económica, evolución de las variables de ingresos y
gastos, etc. De realizarse estos ajustes, la estructura básica del modelo es útil
para elaborar otros modelos.
5.6.9. Ecuación por ecuación
Esta prueba consiste en examinar cada una de las ecuaciones y mirar sí están
bien definidas y si sí están cumpliendo con su papel. En el modelo, las
ecuaciones son probadas cada vez que se está realizado una simulación, por
lo que en la misma elaboración del modelo se está comprobando y
corroborando la validez de las ecuaciones utilizadas.
5.6.10. Conversación con expertos
Llevar a cabo conversaciones con expertos y especialistas sobre el sistema y la
manera como se está modelando, permite precisar y ajustar el modelo con
información de primera mano, garantizando una mejor aproximación al
problema tratado.
Para este caso, se realizaron, en primera instancia, conversaciones con los
profesional encargados de la dirección de finanzas y gestión de recursos de
Planeación Departamental con el fin de indagar sobre la configuración,
estructuración y composición de las finanzas públicas en general, lo cual sirvió
para identificar las variables más relevantes y de mayor peso dentro de las
73finanzas de Caracolí. De igual manera, se adquirió, de parte de ellos, la
información base para desarrollar y parametrizar el modelo, como también para
realizar el estudio de los comportamientos históricos de la variables. Con estas
conversaciones se discutió la hipótesis dinámica, la cual fue modificada acorde
a las sugerencias hechas, con el fin de representar de manera más clara y
concreta las interrelaciones presentes, además de precisar los ciclos de
balance y refuerzo presentes en el sistema.
Posteriormente, se llevó a cabo una conversación en Caracolí con la secretaria
de hacienda del municipio, con la cual se verificó la información, se analizó la
problemática de los bajos ingresos y del alto nivel del déficit, y se discutió sobre
las variables más importantes a tener en cuenta, para realizar una
representación endógena del problema. Se pudo indagar sobre la situación
fiscal y financiera del municipio, la problemática que están viviendo, y han
vivido luego del cierre del ferrocarril de Antioquia, y las causas que han
generado esta situación, analizando la información histórica que se había
obtenido y la que ella me suministró.
Este proceso garantiza que la información que se está utilizando, la
problemática que se está analizando y las dinámicas identificadas entre las
principales variables, tanto de parte de los ingresos como de los gastos, están
bien direccionadas y permiten analizar y comprender una problemática real,
siendo pertinente para el devenir del municipio y su población.
746
Políticas para el mejoramiento fiscal y
financiero de Caracolí
En este capítulo se busca proponer políticas para el mejoramiento fiscal y
financiero de Caracolí, políticas que permitan aumentar el nivel de los ingresos
corrientes de libre destinación y, a su vez, que lleve a una disminución
progresiva del nivel de déficit acumulado con el que cuenta. Con este fin se
expondrán los resultados base del modelo (sec.6.1), para posteriormente
evaluar los impactos de las siguientes políticas: simulación del plan de
saneamiento fiscal y financiero implementado por el municipio a partir 2013
(sec. 6.2), políticas para incentivar la generación de ingresos (sec. 6.3), y la
integración de las políticas (sec. 6.4).
6.1. Caso Base
En esta sección se exponen los resultados preliminares del modelo, es decir
las trayectorias que presentarían las variables fiscales de Caracolí, si el modelo
no sufre modificaciones. Estos resultados servirán de referente para comparar
los impactos de las políticas propuestas para mejorar el problema. Además, el
caso base permite generar mayor confianza en los comportamientos arrojados
por el modelo, evaluando la pertinencia y relevancia de los supuestos asumidos
(Ponzo, Dyner, Arango, & Larsen, 2011).
En el gráfico 18 se muestra la tendencia de los ICLD de continuarse con la
situación actual, tendencia que presenta un nivel ascendente, explicado
principalmente por el incremento en el recaudo de impuestos y de los recursos
del SGP. El impuesto predial tiende a aumentarse, según el incremento en el
avalúo catastral decretado por el gobierno nacional, el cual obliga a los
habitantes a realizar un pago mayor por los predios. Asimismo, los recursos
que se puedan recuperar de la cartera serán un factor importante, ya que eso
75implica ingresos que se habían dejado de percibir. Por el lado del impuesto de
industria y comercio, el incremento se determinará de acuerdo a la dinámica
que presente el comercio en el municipio, el cual se ve influenciado por el nivel
de precios, tanto local como nacional. Esto relacionado con los dos más
importantes impuestos, ya que la tendencia histórica de los otros impuestos
cobrados en el municipio viene siendo positiva.
Cabe anotar, como se mencionó anteriormente, que el comportamiento de los
ICLD, están directamente relacionados con el comportamiento del SGP-libre
destinación, los cuales son recursos exógenos del municipio. Estos, presenta
un crecimiento positivo, con oscilaciones, como se expuso en el tabla 1.
Gráfico 18: ICLD – Caso base
1.900
ICLD base
1.750
)
s
e
n 1.600
o
llim
( 1.450
e
s
a
B 1.300
D
L
C
I 1.150
1.000
2013 2016 2019 2022
Fuente: cálculos propios
Como se ilustra en el gráfico 19, el comportamiento del déficit acumulado
seguirá incrementándose durante el periodo de simulación, alcanzando niveles
superiores a los $2.300 millones, pero presentando oscilaciones cercano a los
$2.200 millones. Esto se puede explicar por el aumento en el nivel de ingresos
y por la estabilidad en los gastos administrativos, los cuales están siendo
proyectados bajo una política de austeridad. Además de esto, los intereses que
el municipio debe pagar por las respectivas deudas, hacen que el déficit siga
aumentando, lo cual es estabilizado por la mayor capacidad fiscal que el
municipio adquiere ante mayores recursos.
Puede que el nivel del déficit acumulado sea mayor como consecuencia de
deudas que no se han tenido en cuenta o posibles fallos en contra, por lo cual
los resultados acá expuestos son un reflejo del comportamiento que se
presentaría bajo los niveles actuales de déficit que el municipio ha reportado.
76Gráfico 19: Déficit acumulado -Caso Base
2.500
Déficit acumulado base
e
s
a 2.300
b
-
o
d)
s 2.100
ae
lu un
m o llim
1.900
c
a(
t
ic
if 1.700
é
D
1.500
2013 2016 2019 2022
Fuente: elaboración propia
6.2. Plan de saneamiento fiscal y financiero.
De acuerdo a lo expuesto en la sección 4.3.6, el municipio viene adoptando un
programa de saneamiento fiscal y financiero que le permitirá reducir el déficit
acumulado con que cuenta actualmente. Para esto, el municipio dejará de
realizar inversiones con recursos de libre destinación y reorientará rentas que
la ley le permita para este fin. En este apartado, se propone adherir al modelo
base el histórico de pagos que se propone realizar y, así, evaluar el impacto
que esto representaría, principalmente, en el déficit acumulado y en los ICLD.
Gráfico 20: Déficit acumulado Política-Programa de saneamiento fiscal y
financiero
2.500
a 2.250
m )
s
ae 2.000
rn
g o r Po llim 1.750
o- ( 1.500
o
d at n 1.250
lu me
im 1.000
ua
ce 750
an
t ic éa S 25 50 00 D Dé éf fi ic ci it t a Pc ou lím ticu al a Pd So F Fb ase
if e
d
D
-
2013 2016 2019 2022
Fuente: cálculos propios
El gráfico 20 muestra cómo la incorporación en el modelo, de los acuerdos de
pagos establecidos por el municipio en el programa de saneamiento fiscal y
financiero, tiene efectos positivos sobre el nivel del déficit acumulado,
llevándolo a un nivel cercano a los $250 millones para el 2023.
A pesar de la mejoría presentada en el nivel de esta variable, no se lograría
cumplir con el objetivo de disminuir el déficit a $0 para el 2019. Esto es
77explicado por los elevados pagos que se deben realizar por intereses
causados. En este mismo sentido, se puede explicar porque en los primeros
años de la simulación el déficit tiende a incrementarse, lo cual es dado por el
alto monto que representan los intereses. Una vez el total del déficit comienza
a disminuir, el monto de los intereses lo hacen en una proporción mayor, lo que
explica el comportamiento descendente en el resto de los años simulados.
Cabe anotar que el modelo tiene en cuenta el déficit reportado por el municipio
hasta el 2012 y no contempla posibles fallos judiciales o déficits fiscales en los
años venideros. A pesar de esto, los resultados arrojados por el modelo
permiten estudiar el comportamiento del déficit acumulado en su estado actual,
además explicar la razón de porque los pagos programados no cumplirían con
su objetivo inicial.
Por otro lado, la implementación de esta política implicaría graves problemas
económicos y sociales, ya que se sacrificaría la inversión con recursos propios
por el pago del déficit. Esto implica que no se realizarán, durante el tiempo
pactado en el programa de saneamiento, inversiones para incentivar la
construcción o mejora de viviendas ni para incentivar la actividad comercial del
municipio. Los resultados del modelo concluyen que los locales comerciales se
reducirían de 115 a 80 durante el periodo de simulación, panorama similar al de
las viviendas habitadas que pasaría de 1548 a 1495, lo cual se ve reflejado en
el nivel de los ICLD, como se ilustra en el gráfico 21. Esto implicaría mayor
migración de la población hacia otros centros poblados, no permitiría llevar a
cabo obras que mejoren la malla vial actual y no permitiría incentivar y
promover la llegada de turistas (no incluido en el modelo).
Gráfico 21: ICLD Política-Programa de saneamiento fiscal y financiero
1.900
) ICLD base
s
ee 1.750 ICLD Política PSFF
n
do
a mllim
1.600
a (
r g o
o r Pt n e 1.450
Dim
L Ca 1.300
e
In
a
s
1.150
1.000
2013 2016 2019 2022
Fuente: cálculos propios
La implementación de esta política, aunque no tiene efecto en el corto plazo, sí
mejora la situación del déficit acumulado en el mediano y largo plazo,
llevándolo a niveles más tolerables y manejables acorde con los ingresos que
el municipio pueda percibir. Acorde a los resultados arrojados, se puede
78concluir que Caracolí debería implementar un conjunto de políticas que vayan
direccionadas a mejora tanto el nivel de los ingresos y del déficit fiscal, como la
situación social y económica en su territorio.
6.3. Incentivo a la generación de ingresos.
Esta política tiene dos componentes: los ingresos provenientes del impuesto de
sobretasa a la gasolina y las acciones de cobro coactivo y persuasivo. A partir
de esto, se busca analizar cuál sería el impacto en los ingresos y en el déficit
acumulado. En el gráfico 22, se presenta la evolución que tendrían los ICLD,
explicado, por un lado, por el nuevo impuesto de sobretasa a la gasolina y, por
el otro, por la mayor gestión administrativa en el cobro de la cartera de los
impuestos. Posteriormente, en el gráfico 23 se ilustra el impacto sobre déficit
acumulado ante el aumento en los ingresos.
Como se puede apreciar en el gráfico 22, los ingresos presentan un incremento
considerable a partir del segundo año de la simulación. Ya que en este año se
realiza un mayor esfuerzo administrativo por recuperar la cartera de vigencias
anteriores (lo cual es explicado por el actual proceso en el programa de
fortalecimiento de ingresos que está llevando a cabo el municipio). Además, el
impacto del impuesto a la gasolina no se da inmediatamente, pues la estación
de gasolina comienza a funcionar a partir del año 2014, razón por la cual se
presenta una diferencia mayor entre los datos de la simulación base y los de la
política aplicada.
Gráfico 22: ICLD Política-Incentivos ingresos
2.050
ICLD base
s 1.900
o
s ICLD Política incentivo
e
r g 1.750 Ingresos
n
i s o) s e 1.600
n
v it n eo llim 1.450
v n(
-i 1.300
D
L
C 1.150
I
1.000
2013 2016 2019 2022
Fuente: cálculos propios
Adicionalmente, se programó para cada tres años un plan de recuperación de
cartera donde la administración despliega mayor personal para llevar a cabo
esa tarea. Así, para el periodo de simulación, se programaron en total cuatro
campañas que buscan, vía disminución en el pago de intereses o mayor
concientización de la importancia del pago de impuestos, aumentar el recaudo
por impuestos de la vigencia y de vigencias anteriores. Siendo además acorde
79con los periodos políticos, en los cuales se busca incrementar los ingresos en
los últimos años de gobierno, con el propósito de financiar los gastos59.
Gráfico 23: Déficit acumulado Política-Incentivo ingresos
2.400
o 2.250
v
it
n
e c) s e 2.100
nn
-io
o dllim
1.950
a
lu( Déficit acumulado base
s
mo
us e 1.800
c ar
g
tn
ic ifi
1.650
é
D
1.500
2013 2016 2019 2022
Fuente: cálculos propios
Como consecuencia del aumento de los ingresos, y ante la política de
austeridad en los gastos generales que ha asumido la administración local, el
déficit acumulado disminuye en el periodo simulado. Sin embargo, en el
periodo 2013-2019 el nivel del déficit acumulado es mayor a los datos en el
caso base, dados los altos pagos que se deben realizar por concepto de
intereses y al mayor gasto de la administración central en personal para
realizar los cobros de cartera. Una vez el municipio logra obtener mayor
capacidad fiscal, al aumentar los ingresos -por la entrada en operación de la
estación de gasolina y los recursos obtenidos de las campañas de cobro-,
puede responder por los recursos adeudados, logrando disminuir el monto y los
intereses causados.
Está política, aunque mejorar la situación del déficit y permite mejorar el nivel
de los ingresos del municipio, no alcanza a resolver el problema de inviabilidad
en que se encuentra el municipio, ni en el corto plazo ni en el largo plazo, ya
que el déficit acumulado continuaría por encima de los ingresos. Esta situación
permite concluir que el municipio no puede realizar políticas que vayan
encaminadas en un solo sentido, es decir, fortalecer los ingresos.
6.4. Integración de políticas.
A partir de las políticas implementadas anteriormente, se examina a
continuación el impacto que tendría en las finanzas de Caracolí la aplicación de
estas políticas simultáneamente, es decir, la política de saneamiento fiscal y
financiero y la política de incentivo a la generación de ingresos.
59 Muchos gobiernos al finalizar su periodo, comprometen ingresos futuros, que pone en
aprietos a la administración siguiente. Esto ocurren, cuando el gobierno que recibe es de un
partido político diferente, lo que implicaría un aumento en las deudas y déficits.
80Los resultados de llevar a cabo esta política se evidenciar en el gráfico 24,
donde se puede observar como el nivel del déficit disminuye
considerablemente, aunque menor al nivel alcanzado con la aplicación de la
política expuesta en la sección 6.1. Entre los años 2013 y el 2016 de la
simulación, se evidencia un incremento del déficit comparado con el caso base,
esto como resultado del aumento en los gastos de la administración en la
realización de campañas de concientización fiscal. Comportamiento que
posteriormente cambia, como consecuencia de la generación y percepción de
mayores ingresos -impuesto a la gasolina y recuperación de cartera- que
ayudan a incrementar la capacidad fiscal y por ende la capacidad de pago del
déficit.
Gráfico 24: Déficit acumulado política- Integración de políticas
2.500
2.250
n
ó
ic 2.000
a
r g)
s
ee 1.750
tn
no
d-illim 1.500
o
a lu( 1.250
s
ma
c Déficit
uit 1.000
c aílo acumulado base
tp 750 Déficit Política
ic
if combinado
é 500
D
250
2013 2016 2019 2022
Fuente: cálculos propios
Al igual que se evidenció en los resultados de la primera política, el impacto en
los niveles de la inversión con recursos propios se vio mermado. Para este
caso, se suavizó la política de no inversión, fijando como límite inferior un
déficit de $800 millones. Una vez se logre estar por debajo de este monto, se
realizaran inversiones buscando lograr un impacto que afecte en menor medida
en el número de establecimientos comerciales cerrados y el total de viviendas
habitadas. Los ingresos que se dejarían de percibir en estos dos sectores son
compensados por los mayores ingresos recaudados en el cobro del impuesto
de sobretasa a la gasolina y la recuperación de cartera. Por lo anterior, el nivel
de los ingresos no varió considerablemente a los resultados mostrados en el
gráfico 22.
A continuación se resumen los principales resultados de las simulaciones
realizadas. En la tabla 8 se exponen resultados obtenidos al final del periodo
determinado para realizar la simulación.
81Tabla 9: Resumen Políticas
Locales
Déficit Industria y
Política ICLD Predial Viviendas comerciale
acumulado Comercio
s
Caso Base 1.781,76 2.182,64 537,45 345,42 1.530 145
PSFF 1.551,84 249,87 439,26 270,35 1.495 81
Incentivo
1.898,94 1.936,37 572,80 370,46 1.532 148
ingresos
Integral 1.922,33 488,69 594,14 372,51 1.507 93
Fuente: cálculos propios
Cifras en millones de pesos excepto viviendas y locales comerciales
Se puede evidenciar como la política de saneamiento fiscal es más efectiva en
la reducción del déficit acumulado, pero no resulta eficaz en lograr un
incremento en las viviendas y locales comerciales y por ende en los ingresos.
Por otra parte, la política para incentivar los ingresos es apropiada para
aumentar el recaudo de impuestos, las viviendas y los locales comerciales,
pero no lograr reducir los niveles del déficit, permaneciendo en niveles por
encima de los ICLD.
Por otro lado, la política que resulta más apropiada para mejorar el problema
de los bajos ingresos es la que integra las políticas de saneamiento fiscal y
financiero y el incentivo a los ingresos, pues esta logra aumentar los ICLD y
llevar a un nivel adecuado el déficit, sin sacrificar en extremo el nivel de
viviendas y de locales comerciales.
827
Conclusión y recomendación
A partir de la teoría sobre la descentralización, y principalmente sobre la teoría
del federalismo fiscal, se encuentra que el proceso que se viene desarrollando
en Colombia desde los años 70s, y que se profundizó en el 1991 con la firma
de la Constitución Política, cuenta como múltiples problemas que han generado
grandes brechas de desigualdad e inequidad entre los entes territoriales. Esto a
causa del centralismo que aun prevalece en el país, por el dominio y manejo de
los asuntos de los niveles locales desde Bogotá.
Esta problemática se ha agravado aun más si se analiza la ineficiencia y lo
ineficaz que han representado los mecanismos utilizados para distribuir los
recursos ente los niveles locales para lograr cumplir los objetivos sociales
propuestos. Mecanismos que no han logrado reducir, de manera notables, los
niveles de pobreza y de desigualdad en los municipios, y han llevado a crear un
de dependencia y derroche de parte de aquellos municipios que no supieron
administrar los recursos transferidos por la baja capacidad administrativa para
manejarlos. Situación que le ha costado al país millonarias pérdidas, que
reflejadas en los déficits fiscales del gobierno nacional.
Igualmente, los problemas en la ejecución de los recursos han limitado el
margen de maniobra de los municipios, que ven como las instituciones
nacionales determinan en qué y en cuánta cantidad deben ser gastados los
recursos. A pesar de esto, la situación de los municipios ha mejorado luego de
la expedición de un conjunto de leyes y decretos que han facilitado el manejo y
la inversión de los recursos, como también han llevado a realizar un mejor
seguimiento y evaluación, garantizando la destinación establecida.
El caso de Caracolí es una situación por la que muchos municipios de
Colombia están pasando, ya que no cuentan con la capacidad institucional ni
con la dinámica social y económica que les garantice la generación de un nivel
83de recursos apropiados para realizar las inversiones necesarias en pro de la
población. Además de esto, depende en un alto porcentaje de los recursos que
el gobierno les transfiere, situación que los deja en un grado alto de
vulnerabilidad fiscal, sumado al bajo nivel de los recursos propios.
Esta situación ha llevado a que Caracolí, un municipio fruto del ferrocarril de
Colombia, esté sumido en problemas fiscales y financieros que se ven
reflejados en las calificaciones y niveles alcanzados en los diferentes
indicadores que evalúan su desempeño institucional y fiscal, ubicándose en los
últimos quintiles del total de municipio. Desempeño que se ve empañado aun
más por el alto nivel de déficit acumulado que tiene y que no puede pagar,
pues no cuenta con los recursos para hacerlo.
Ante esta problemática, y con la ayuda de la dinámica de sistemas, se simuló el
sistema de las finanzas del municipio. Con este propósito se implementaron
tres políticas, siendo la más eficaz y apropiada la política integral, la cual
permitiría mejorar en el mediano y largo plazo la situación fiscal del municipio
aumentando los ingresos y disminuyendo el déficit, sin tener que asumir altos
costos sociales y económicos por parte de los habitantes.
Al simularse la política de saneamiento fiscal y financiero se obtuvo una
disminuir el déficit con implicaciones sociales y económicas negativas.
Asimismo, se evaluó el impacto de una política enfocada en el mejoramiento de
los ingresos obteniendo como resultado mayores ingresos, pero con niveles
altos de déficit acumulado.
De acuerdo lo antes expuesto, Caracolí debe enfocar sus políticas en el
mejoramiento, tanto los ingresos como las condiciones de sus habitantes,
garantizándoles las condiciones básicas y las oportunidades necesarias para
que sean ellos mismo los encargados de reactivar la economía del municipio y,
así, reducir la dependencia por los recursos de la nación y evitar la migración
de la Población. Para este fin, debe orientar las inversiones en aquellas
actividades que refuercen y mejoren, de manera estructural, las finanzas del
municipio, esto puede ser fortaleciendo el turismo local y regional, promoviendo
la educación formal y agrícola, incentivando la agricultura y mejorando la
capacidad institucional del municipio.
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Anexo
Niveles:
ó
Nombre Unidades Definición
% inversión ICLD % 10<<%>>
% pago deuda 0,1
% para inversión %/yr
2<<%/yr>>
k
% por periodo GRAPH(TIME;STARTTIME+0<<yr>>;1<<yr>>;{0;0;0,138251;0,156148;0,388031
;0,317569;0,203700; 0,277277;0,324236;0,194787;0,20//Min:0;Max:2//})
% por periodo % GRAPH(TIME;STARTTIME+0<<yr>>;1<<yr>>;{24%;28%;17%;19%;
ICLD 30%;35%;25%;25%;23%; 28%;17%//min:-50%;max:100%//})
% por periodo GRAPH(TIME;STARTTIME;1<<yr>>;{ 0,484835;
ser pers 0,515165;0,230541;0,193428;0,253271;0,322761;0,197843;0,209122;0,272516;
0,320520//Min:0;Max:2//})
Activ millones 'Inversión comercial'*1<<yr>>+MAX('Reducción act eco';-100<<millones>>)
Capacidad de millones/yr
'ICLD Dn'-GT-Intereses
pago
Capacidad fiscal millones/yr 'ICLD Dn'-GT
Cartera millones 'Cartera inicial'
Cartera IC P millones/yr 'Tasa de morosidad'*Impuestos
Cartera inicial millones 600<<millones>>
Ciclo político GRAPH(TIME;STARTTIME;1<<yr>>;{0,72;0,645;0,63;0,66;0,826;0,74;0,72;0,73;
0,794;0,76;0,735//Min:0;Max:1//})
Ciclo político GRAPH(TIME;STARTTIME;1<<yr>>;{0,935;0,92;0,92;0,95;0,88;0,84;0,83;0,845;
Egresos 0,77;0,755//Min:0;Max:1//})
Condonación millones/yr DELAYMTR(Cartera*'tasa de condonación';3<<yr>>;1;0<<millones/yr>>)
Construcción viviendas/y (DELAYMTR(Activ*60%;1<<yr>>;3;0<<millones>>)*(1<<viviendas/(millones)>>))/
r Viviendas*1<<viviendas>>*50<<1/yr>>
Discrepancia millones/yr IF('Déficit acumulado'>0<<millones>>;('Déficit acumulado')/('vigencia del déficit'))
Déficit millones
'Déficit inicial'
acumulado
89Déficit inicial millones 1529<<millones>>
Ganancia millones/e
10<<millones/empresas>>
promedio mpresas
Gasto Adm millones/yr
'Gastos generales'+'Servicios personales'+Transferencias
Central
Gasto personería millones/yr 65,934523<<millones/yr>>+DELAYMTR(SINWAVE(2<<millones>>;4<<yr>>)*1<
<1/yr>>+RAMP(1<<millones>>;STARTTIME)*1<<1/yr^2>>;1<<yr>>;1;0<<millone
s/yr>>)
Gastos concejo millones/yr 61,540976<<millones/yr>>+DELAYMTR(GRAPH(TIME;STARTTIME+2<<yr>>;1
<<yr>>;{1,25;1,65;-1,2;-1,6;1,25;1,65;-1,2;-1,6;1,1//Min:-
2;Max:2//})*1<<millones/yr>>+RAMP(0,8<<millones>>;STARTTIME)*1<<1/yr^2>
>;1<<yr>>;1;0<<millones/yr>>)
Gastos millones/yr (121,575429<<millones/yr>>+DELAYMTR(SINWAVE(5<<millones>>;3<<yr>>;0<
generales <yr>>);1<<yr>>;1;0<<millones>>)*1<<1/yr>>)
Gastos órganos millones/yr
'Gasto Adm Central'+'Gasto personería'+'Gastos concejo'
de control
Gastos totales millones/yr 'Gastos órganos de control'+'Inversión con ICLD'*50%
GT millones/yr 'Gastos totales'+'Servicio de la deuda'
IC VA millones/yr 'IC VA inicial'+DELAYMTR('Impuesto NLC';1<<yr>>;1;0<<millones/yr>>)
IC VA inicial millones/yr 102,083774<<millones/yr>>
IC Vant millones/yr DELAYMTR(40%*70%*'Recuperación de
cartera';1,6<<yr>>;3;0<<millones/yr>>)+'IC vant inicial'
IC vant inicial millones/yr 10,742564<<millones/yr>>
ICLD Dn millones/yr 'Impuestos y transferencias'
Impuesto IC yr^-1 0,015<<1/yr>>
Impuesto NLC millones/yr 'locales comerciales'*'Ganacias promedio'*'Impuesto IC'
impuesto pre yr^-1 0,011<<1/yr>>
Impuesto Viv millones/yr Viviendas*'impuesto pre'*1<<millones/viviendas>>
Impuestos millones/yr 'Industria y comercio'+Predial
Impuestos y millones/yr
Impuestos+Otros+'SGP-LD'
transferncias
Industria y millones/yr ('IC VA'+'IC
comercio Vant')*(0,8+GRAPH(TIME;STARTTIME+1<<yr>>;1<<yr>>;{0,3;0,42;0,535;0,26;0
,26;0,68;0,33;0,355;0,574;0,8;0,503//Min:0;Max:1//}))
Ingresos K millones 3195,743<<millones>>
inhabitadas viviendas/y
DELAYMTR(Viviendas;3<<yr>>;2;0<<viviendas>>)*'Tasa de inmigración'*20%
r
Intereses millones/yr Interés*'Déficit acumulado'
Interés %/yr 24<<%/yr>>
Inversión millones/yr
'Inversión con ICLD'+'Inversión recursos K'
comercial
Inversión con millones/yr IF('Déficit acumulado'<50000<<millones>>;'% inversión ICLD'*'Impuestos y
ICLD transferencias')*(1,5+DELAYMTR('Variación inversión ICLD';0,3<<yr>>;1;0))
Inversión millones/yr SINWAVE(10<<millones/yr>>;5<<yr>>;1<<yr>>)+'% para inversión k'*'Ingresos
recursos K K'+RAMP(2<<millones>>;STARTTIME)*1<<1/yr^2>>
LC iniciales empresas 115<<empresas>>
LC quiebran empresas/ 'locales comerciales'*'Tasa de quiebra'
90yr
locales empresas
'LC iniciales'
comerciales
Nuevos LC empresas/ (DELAYMTR(Activ*40%;1<<yr>>;1;110<<millones>>)*(1<<empresas/(millones*y
yr r)>>))/'locales comerciales'*1<<empresas>>*15
Otros millones/yr 308,844348<<millones/yr>>+DELAYMTR(RAMP(10<<millones>>;STARTTIME)*
1<<1/yr^2>>+COSWAVE(80<<millones/yr>>;5<<yr>>;4<<yr>>);1<<yr>>;1;0<<mi
llones/yr>>)
Predial millones/yr ('Predial VA'+'Predial
Vant')*(0,8+GRAPH(TIME;STARTTIME+1<<yr>>;1<<yr>>;{0,23;0,25;0,37;0,406;
0,355;0,46;0,665;0,51;0,75;0,75//Min:0;Max:1//}))
Predial VA millones/yr 124,072962<<millones/yr>>
Predial Vant millones/yr 'Predial Vant inicial'+DELAYMTR(60%*70%*'Recuperación de cartera'+'Impuesto
Viv';1,6<<yr>>;3;0<<millones/yr>>)
Predial Vant millones/yr
83,358192<<millones/yr>>
inicial
Recuperación de millones/yr
Cartera*'Tasa de recuperación de cartera'
cartera
Reducción act millones
-'Tasa de reducción'*'Déficit acumulado'
eco
Servicio de la millones/yr
DELAYMTR(Discrepancia*'% pago deuda';1<<yr>>;2;0<<millones/yr>>)
deuda
Servicios millones/yr 314,749014<<millones/yr>>+DELAYMTR(COSWAVE(80<<millones>>;8<<yr>>)*
personales 1<<1/yr>>+RAMP(10<<millones>>;STARTTIME)*1<<1/yr^2>>;1<<yr>>;1;0<<mill
ones/yr>>)*(1-'variación SP')
SGP LD millones/yr 439,209223<<millones/yr>>*(1+'variación SGP')
SGP-LD millones/yr 'SGP LD'
tasa de %/yr
5<<%/yr>>
condonación
Tasa de yr^-1
0,0245<<1/yr>>
inmigración
Tasa de %
50%+SINWAVE(5<<%>>;4<<yr>>)
morosidad
Tasa de quiebra %/yr 5<<%/yr>>
Tasa de %/yr
GRAPH(TIME;STARTTIME;1<<yr>>;{3,65;7,36;8,06;3,4;2,8;8,7;7,2;4,4;5,3;8,3//
recuperación de
Min:-1;Max:11//})*1<<%/yr>>*4
cartera
Tasa de %
5%
reducción
Transferencias millones/yr 192,691469<<millones/yr>>+DELAYMTR(COSWAVE(40<<millones>>;6<<yr>>)*
1<<1/yr>>+SINWAVE(40<<millones>>;2<<yr>>)*1<<1/yr>>;1<<yr>>;1;0<<millon
es/yr>>)
Variación % GRAPH(TIME;STARTTIME+0<<yr>>;1<<yr>>;{0;0;20%;594%;13%;149%;-18%;-
25%;36%;17%;-40%//min:-50%;max:1000%//})
Variación % % GRAPH(TIME;STARTTIME+1<<yr>>;1<<yr>>;{0%;-8%; -1%; 11%; 60%; 17%; -
ICLD 14%; 0%; -7%; 19%; -8%//min:-50%;max:100%//})
Variación % serv % GRAPH(TIME;STARTTIME;1<<yr>>;{ 6%;-42%;-16%;31%;27%;-
Pers 3%;6%;30%;18%;3%//Min:-50%;Max:50%//})
91Variación
inversión ICLD '% por periodo'*'Variación %'
variación SGP '% por periodo ICLD'*'Variación % ICLD'
variación SP %
'% por periodo ser pers'*'Variación % serv Pers'
vigencia del yr
déficit 10<<yr>>
Viviendas viviendas 'viviendas iniciales'
viviendas viviendas
iniciales 1548<<viviendas>>
92