La integración regional económica: Un camino hacia el desarrollo
Autor: Morillo Arboleda, Juan Diego
Asesor: Nohra, León Rodríguez (Thesis advisor)
Fecha: 2010-11
Programa: Bogotá - Medicina - Especialidad en Anestesiología y Reanimación
Facultad: Facultad de Medicina

Resumen: Las reformas de mercado y las políticas de libre comercio emprendidas en la mayoría de países de América Latina a partir de los años noventa, han fracasado en términos de desarrollo económico. El libre comercio requiere condiciones básicas en la estructura productiva y desarrollo de los mercados, que no poseen los países atrasados económicamente. Por eso es necesario plantear caminos alternativos que conduzcan eficazmente hacia el desarrollo. La integración regional como proceso generador de diversos efectos dinámicos positivos, se presenta como uno de estos medios para conseguir el progreso económico y social al favorecer dinámicas de transformación productiva en la región y al reducir la dependencia y asimetrías internacionales a las que están sujetos estos países.

LA INTEGRACIÓN REGIONAL ECONÓMICA: UN CAMINO HACIA EL
DESARROLLO
Presentado por: Juan Diego Morillo Arboleda
Profesor: Carlos Martínez Becerra.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
SEDE BOGOTÁ
2009-IÍNDICE
Resumen ……………………………………………………………………………………………………………….….3
Introducción ………………………………………………………………………………………………………………4
1. El Fracaso de las reformas de mercado…………………………………………………………………..6
2. Algunas causas importantes del fracaso de las reformas de mercado…………………….17
2.1 Mercado, equidad y desarrollo ………………………………………………………………..30
2.2 Teoría y práctica. Realidad social y económica ……………………………………….32
2.3 Neoliberalismo y mercado ……………………………………………………………………….33
3. La integración y el desarrollo económico……………………………………………………………….35
3.1 Teoría ortodoxa de la integración …………………………………………………………….35
3.2 Integración económica para el desarrollo ………………………………………………..39
4. Principales problemas del desarrollo en América Latina. Estructura del atraso ……41
4.1 La Asimetrías del sistema económico mundial ………………………………………..42
4.2 Estructura Productiva ……………………………………………………………………………..51
5. El papel de la integración en la transformación productiva y en la reducción de la
dependencia y asimetrías internacionales………………………………………………………………..57
5.1 Integración y Transformación Productiva ……………………………………………….58
5.2 Integración y reducción de la Dependencia y Asimetrías Internacionales …65
Conclusiones ……………………………………………………….…………………………………………………..69
Bibliografía ………………………………………………………………………………………………………………70
2Resumen
Las reformas de mercado y las políticas de libre comercio emprendidas en la mayoría
de países de América Latina a partir de los años noventa, han fracasado en términos de
desarrollo económico. El libre comercio requiere condiciones básicas en la estructura
productiva y desarrollo de los mercados, que no poseen los países atrasados
económicamente. Por eso es necesario plantear caminos alternativos que conduzcan
eficazmente hacia el desarrollo. La integración regional como proceso generador de
diversos efectos dinámicos positivos, se presenta como uno de estos medios para
conseguir el progreso económico y social al favorecer dinámicas de transformación
productiva en la región y al reducir la dependencia y asimetrías internacionales a las
que están sujetos estos países.
Palabras clave: Integración, eficiencia dinámica, transformación productiva,
asimetrías.
3INTRODUCCIÓN
La integración regional es un proceso y una situación que puede contribuir
considerablemente al desarrollo económico de los países latinoamericanos y al nivel
de bienestar de su población. Como proceso representa todas las medidas económicas
destinadas a suprimir discriminaciones entre unidades económicas de distintas
naciones. Vista como una situación, la integración hace referencia a un estado de la
estructura económica caracterizado por la ausencia de las diversas formas de
discriminación entre unidades económicas nacionales (Balassa, 1964).
Existen varios motivos por los cuales no se le ha prestado el suficiente interés a la
integración económica regional. Entre estos está la dominancia de intereses
económicos y políticos que encuentran resguardadas y favorecidas sus actividades
productivas con la situación actual. Adicionalmente, la teoría y en cierto sentido, la
práctica económica de las décadas recientes, ha construido en economistas, gobiernos
e incluso en el ciudadano, una doctrinaria creencia en los principios del libre mercado
y en sus resultados en términos de eficiencia y productividad. Al pensar la integración
económica regional como sinónimo de “proteccionismo” o simplemente al creer que el
libre mercado a nivel global es el único camino hacia el desarrollo, se ha cerrado el
paso y la oportunidad para el diseño e implementación de nuevos programas y
políticas basados en la integración y en la cooperación económica.
Otra razón importante por la cual la integración regional económica no es vista como
un elemento necesario para el desarrollo y por tanto no se ha seguido avanzando
eficazmente en la consolidación de un mercado integrado latinoamericano, ha sido por
la forma en que se ha planteado muchas veces el proceso de integración. Este se ha
concebido e incluso malinterpretado como un modelo completamente ajeno, aislado
de la situación actual de las economías latinoamericanas. Por eso en este trabajo se
abogará por un enfoque en el cual se parte del análisis de los problemas económicos
específicos de los países en desarrollo y se plantean las medidas de integración
económica regional como elementos sumamente útiles para su superación; y no como
se ha hecho continuamente, exponiendo las medidas y beneficios de la integración, y
después generalizando estos hacia el desarrollo económico.
Iniciando la década del noventa, la aceptación y el reconocimiento a nivel internacional
del libre mercado, quedaron expresados en la consolidación en varios países en
desarrollo, con el visto bueno de los países desarrollados, del llamado “Consenso de
Washington”, el cual llegó a ser una agenda económica conformada por un conjunto
de reformas diseñadas para inducir y garantizar el libre desenvolvimiento y la
ampliación de las fuerzas del mercado. Dicha agenda fue propuesta para superar los
4problemas de crecimiento económico de los países atrasados y crear en estos un
entorno macroeconómico favorable a la liberalización.
Sin embargo, los resultados económicos y sociales de América Latina, región que aplicó
extensa y profundamente las reformas del “Consenso de Washington”, muestran
pocos avances en comparación con los objetivos no alcanzados y con los problemas
surgidos en consecuencia de las reformas. Este fracaso ha estado configurado tanto
por las falacias del libre comercio en los países en desarrollo y las características
económicas, sociales y políticas; así como por la engañosa e insatisfactoria actitud de
liberalización comercial en los países desarrollados, a lo largo de los años. Entonces,
para analizar las realidades del proceso de desarrollo en los países de América Latina
es necesario observar las condiciones estructurales de estos países junto con la
posición que ocupan en el sistema económico mundial. Estos factores determinan la
dinámica de las estructuras productivas y la forma en que se relacionan las economías
latinoamericanas con el mundo, los cuales son los elementos esenciales en el
desarrollo económico.
Es por tanto a través del papel que puede jugar un proceso integrador en la
transformación productiva y la reducción de las asimetrías internacionales, como la
integración se convierte en un medio para el desarrollo de América Latina. Sin
embargo, este proceso debe llevarse a cabo de manera complementaria con
estrategias de desarrollo nacionales, que den lugar e impulsen los beneficios de la
integración económica regional, los cuales son resultado principalmente de los efectos
dinámicos del proceso.
Una seria deficiencia de los análisis de esquemas regionales, basados en la teoría
ortodoxa de la integración, y de la que de antemano adolece también la teoría clásica
del comercio internacional, es el fuerte énfasis en el análisis estático relegando a un
segundo plano o a ninguno, los efectos dinámicos inducidos por un proceso de
integración. Al centrar la búsqueda de beneficios económicos bajo una concepción
estática se persigue básicamente la localización eficiente de recursos y un impacto
positivo en los términos de intercambio1. Además al enmarcarse la teoría de la
integración ortodoxa dentro de la Economía del Bienestar, la evaluación de la
eficiencia realizada bajo el criterio último de la función de bienestar social (Garay,
1979: 262), refuerza el carácter estático del análisis, por lo que en dicha teoría,
aplicada en el diseño e implementación de los esquemas de integración regional
previos en América Latina, se tiende a pensar la integración en términos
principalmente estáticos de bienestar, y no en términos dinámicos de desarrollo.
Este trabajo consta de cinco partes. En la primera se presentan algunos resultados
económicos importantes posteriores a las reformas del “Consenso de Washington”
que muestran el fracaso en términos de desarrollo de dicha agenda. Entre estos se
presentan el bajo crecimiento de la región y así como la alta volatilidad de éste; una
escasa dinámica de inversión, desequilibrios en balanza de pagos, un débil desempeño
de la productividad total de los factores y una alta concentración y desigualdad en los
1 Definidos como la ratio de los precios de exportación y de importación.
5ingresos y las actividades económicas. Así, la segunda parte busca explicar algunas de
las causas por las cuales se presentaron estos desconcertantes resultados económicos
en América Latina. En vista de esto y de las oportunidades de desarrollo que brinda la
integración, en la tercera parte se hacen algunas consideraciones sobre la naturaleza y
las características que debe tener este proceso.
En la cuarta parte del trabajo se hace un estudio sobre las condiciones económicas
estructurales de los países en desarrollo y las asimetrías del sistema económico
internacional, que configuran la situación de atraso económico de estos países. Las
primeras hacen referencia a las características de su estructura productiva, entre las
que están la heterogeneidad estructural, la baja acumulación, una débil
industrialización, los rezagos de productividad y las restricciones del sector externo.
Por su parte, las asimetrías se analizan en el campo tecnológico, comercial, financiero,
político e institucional. Lo mencionado anteriormente es la base para entender, en la
quinta parte, cómo los efectos dinámicos de la integración contribuyen en la
transformación productiva y en la reducción de las asimetrías y la dependencia de los
países en desarrollo.
1. EL FRACASO DE LAS REFORMAS DE MERCADO
Esta primera parte busca explicar por qué es necesario cambiar el modelo económico
propuesto desde los años ochenta para los países latinoamericanos, y que ha sido
implantado a lo largo de estas casi ya tres décadas. Si se plantea la integración regional
como un camino alterno por el cual los países de América Latina deben transitar hacía
el desarrollo económico, se deben dar las razones por las cuales es necesario modificar
y/o abandonar las políticas de apertura comercial y liberalización financiera
recomendadas por los países desarrollados y las instituciones internacionales como
parte del programa propuesto para el desarrollo de Latinoamérica y de los países en
desarrollo en general.
Para evidenciar el fracaso de las reformas estructurales recomendadas desde los
países desarrollados a las regiones en desarrollo, enmarcadas fielmente dentro de lo
que ha venido a conocerse como el “Consenso de Washington” se debe explicar qué
aspectos problemáticos de la vida económica y social de la región siguen sin
resolverse, han sido deteriorados o incluso han surgido como consecuencia de las
reformas de mercado.
Empezando con la variable principal que el Consenso de Washington buscaba afectar,
se obtiene un claro resultado: una baja tasa de crecimiento económico promedio en
América Latina durante el período. El débil desempeño de las economías en cuanto a
la variación del producto interno bruto (PIB) es una razón económica fundamental por
la cual se puede afirmar que la tarea esencial del Consenso de Washington y todas sus
distintas reformas en el campo comercial, fiscal y monetario, no fue cumplida. Como el
crecimiento del PIB es, entre otros, el resultado de innumerables factores económicos
como la inversión, la productividad, el desarrollo y la capacidad industrial, la dinámica
6comercial, etc., es posible inferir que todos o la mayoría estos factores presentaron a
lo largo del período un pobre desempeño que finalmente resultó en la configuración
de una reducida tasa de crecimiento económico.
Así mismo factores sociales como la desigualdad y la pobreza han presentado un
considerable deterioro o una mínima mejoría. Otros aspectos como la salud, la
educación y la infraestructura, que también contribuyen al crecimiento económico y
que reflejan gran parte del desarrollo de una región, se encuentran todavía muy
distantes de los niveles registrados en países más desarrollados.
Crecimiento económico reducido y volátil
Una mirada a la evolución de la tasa de crecimiento de la región arroja dos resultados
centrales: 1. Bajos niveles de crecimiento y 2. Alta volatilidad (CEPAL, 2008).
Durante la mayor parte del período, esto es, entre 1990 y el año 2003, la tasa
promedio de crecimiento del PIB fue de 2,6% por año (Ocampo, 2005a), cifra muy baja
considerando tanto su valor absoluto como su comparación con períodos anteriores
de la historia económica de la región. Por ejemplo, comparado con el período de
industrialización dirigida por el Estado, el cual estuvo caracterizado por una tasa de
crecimiento promedio del 5,5% durante los años 1950 y 1980.
Además de las bajas tasas de crecimiento en la región durante dicho período, éstas
han registrado una marcada volatilidad que aunque presentaron su máximo valor en la
década de los ochenta durante la crisis de la deuda externa, como muestra el gráfico 1,
todavía la desviación estándar de las tasas de crecimiento del PIB se encuentra en
niveles comparativamente más altos, respecto a períodos anteriores y en relación con
las demás regiones del mundo, tanto de países desarrollados como aquellos en vía de
desarrollo ( a excepción del África Subsahariana). Todas las gráficas a lo largo del
capítulo son tomadas del documento de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) titulado “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades” (2008).
7Gráfico 1
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”.
Estos poco alentadores resultados sobre la evolución del crecimiento económico
permiten inferir así mismo que importantes determinantes de la actividad económica
en la región, debieron presentar un comportamiento contrario o perjudicial al objetivo
de crecimiento. Como se verá a continuación, esto fue precisamente lo que ocurrió a lo
largo del período en cuestión.
Dinámica de la Inversión
Uno de los objetivos esenciales de la liberalización consistía en el fomento a la
inversión que sería generado por la dinámica de competencia. Se suponía que la
liberalización de los mercados generarían los incentivos para que las empresas
realizaran las inversiones necesarias en busca de la competitividad. La liberalización
del mercado de capitales generaría tasas de interés que garantizara a las empresas la
solvencia financiera adecuada. Por su lado, la liberalización del mercado de bienes
permitiría que las empresas en la libre competencia obtuvieran los beneficios del libre
comercio.
Como puede verse en el gráfico 2, el comportamiento de la inversión a partir de los
años noventa presentó una variación positiva, sin embargo, ésta fue muy ligera, no
8llegando a consolidarse como un incremento sostenido de la inversión, ya que
posteriormente en el año 1997 cayó estrepitosamente, al ser afectada por choques
externos como la crisis asiática, hasta ubicarse en un nivel inferior al de inicio de
período. De esta manera, en el año 2004 la región se encontraba en una peor situación
que la anterior a las reformas de mercado. Después del año 2004, la inversión presenta
un mejoramiento considerable si se compara con todo el período posterior a la crisis
de la deuda externa iniciada en 1982.
Gráfico 2
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”
ª Las cifras de 2007 son preliminares
No obstante, dicho nivel no logró ser lo suficientemente grande como para impulsar en
la región un crecimiento económico elevado y sostenido. Aunque en el 2007 la
inversión alcanzó el nivel más alto desde los últimos 27 años no debe confundirnos
dicho resultado, pues realmente se está comparando con casi tres décadas de escaso
dinamismo en la inversión. La inversión había alcanzado niveles mucho mayores en
períodos anteriores, principalmente a mediados de los años setenta cuando gran parte
de esta era realizada por el Estado. Incluso el nivel de inversión obtenido en el 2007 no
es suficiente para sostener en la región una tasa de crecimiento anual mayor al 5%
(CEPAL, 2008).
Es de especial importancia analizar detalladamente el comportamiento de la inversión
en infraestructura pues este es un componente esencial en los resultados económicos
9de una región dados sus efectos directos sobre la productividad y la competitividad.
Dicha inversión puede ser realizada tanto por el sector público como privado, y
precisamente ha sido dicha asignación un punto crítico a lo largo del período. Antes de
las reformas, la inversión pública en infraestructura representaba una categoría
principal de gasto del Estado, y esto se veía reflejado en los niveles alcanzados. Sin
embargo, el incremento del déficit público y la crisis de deuda externa en los ochenta
se constituyeron en una razón suficiente para llevar a un nivel mínimo dicha inversión.
Con el advenimiento de las reformas y su componente de disciplina fiscal, la inversión
pública en infraestructura cayó profundamente y aunque se recuperó levemente años
después, no volvió a observarse en el período un crecimiento sostenido de esta,
permaneciendo así en un bajo nivel.
En el gráfico 3 se tiene la relación entre el déficit primario y la inversión pública en
infraestructura. Se observa cómo esta había sido alta en los años ochenta cuando se
tenía un alto déficit y cómo ambos se redujeron enormemente al finalizar la década.
Aunque la obtención de superávits durante casi toda la década de los años noventa,
permitió un incremento en la inversión pública en infraestructura, ésta se mantuvo en
niveles muy bajos por debajo del 2% como proporción del PIB.
Gráfico 3
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”
10Aunque en el Consenso de Washington se contempla el aspecto de prioridades en el
gasto público, en el que la infraestructura se considerada como una de estas, se
observa en la cifras que la reducción del déficit fue un factor más influyente en la
inversión pública en infraestructura que la prioridad de este. Dicho contraste entre
períodos permite concluir que las reformas de mercado implementadas a partir de los
años noventa no lograron que el sector privado reemplazara efectivamente el papel
que el sector público había jugado en la inversión en décadas anteriores a 1990.
De nuevo, tenemos que a partir del período de reformas y hasta los años recientes, la
proporción del gasto en infraestructura se encuentra en niveles muy inferiores a los de
períodos anteriores y en comparación con diversos países de ingresos medios. En un
estudio publicado por el Banco Mundial en el año 2005, llamado “Infraestructura en
América Latina y el Caribe: tendencias recientes y retos principales”, se muestra que la
tasa de inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe es menor al 2% del
PIB, contrastando notablemente con la observada en períodos anteriores y con países
que en el pasado se encontraban más atrasados, como Corea y China.
Dinámica de la Balanza Comercial
La evolución de la balanza comercial es un aspecto fundamental para el análisis de los
resultados y procesos derivados de las reformas de mercado enmarcadas en el
Consenso de Washington. Por ser la liberalización del comercio un elemento principal
de las reformas es de central importancia la dinámica de la balanza comercial y su
relación con los demás determinantes de la actividad económica.
Es a través de la liberalización comercial como se conseguiría una mayor eficiencia por
medio de la reducción de costos derivadas de las nuevas fuentes de oferta y de la
generación de incentivos para el aumento de la productividad resultado del proceso de
competencia. Así mismo, la liberalización ofrecía un mercado más amplio que permitía
una mayor demanda para los productos nacionales.
La liberalización comercial se ha llevado a cabo eficazmente, en el sentido de que las
economías de la región son ahora mucho más abiertas de lo que fueron hace varios
años. Medida por el coeficiente de apertura comercial, en el período de 1980-1983 el
promedio regional era de 7,8%. Recientemente, en el período 2005-2007 dicho
coeficiente se ha triplicado, ubicándose en un 24,5%. De esta forma, se ve que la
liberalización comercial es un rasgo profundo de las reformas implementadas en los
países de América Latina, constituyéndose en uno de los factores determinantes de la
situación actual de la región.
La región había venido incrementando el volumen de sus exportaciones
progresivamente desde los años 50, pero fue entre los años 1991 y 2000 donde se
observó la mayor tasa de incremento anual de las exportaciones, 9,2%. No obstante,
en los últimos años se observa un comportamiento decreciente, reflejando el efecto
que ha tenido la eficaz incorporación de China al mercado estadounidense, al competir
con los productos mexicanos y de varios países de Centroamérica.
11Pero como el interés es la dinámica comercial, es necesario también observar el
comportamiento del volumen de importaciones de la región. A lo largo del período
éstas se incrementaron más que proporcionalmente al aumento de las exportaciones,
dando lugar a un deterioro sostenido de la balanza comercial durante casi todo el
período. Esta situación vino a mejorarse a partir del año 2001 con el buen escenario
internacional, una recuperación en los términos de intercambio y los ingresos
provenientes de las transferencias de los emigrantes.
El comportamiento de la cuenta corriente como proporción del PIB es mostrado en el
gráfico 4, donde se puede observar su evolución desde los años 70.
Gráfico 4
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”.
Se puede observar claramente cómo el crecimiento del PIB ha sido sostenido por
mayores déficits en cuenta corriente (así como por cuantiosas transferencias de
recursos externos). Así, la actividad económica ha experimentado los consecuentes
ajustes en respuesta los diversos episodios de endeudamiento externo, como los
observados durante la crisis de deuda de los ochenta y la crisis asiática en 1997.
12Estructura Productiva
La dinámica de producción durante el período afectó considerablemente la estructura
productiva característica de cada país. En la mayoría de países se observó que la
participación del sector manufacturero en el valor agregado total se ha visto reducida,
siendo esta más acentuada en América del Sur. El gráfico 5 muestra este resultado
estableciendo una comparación entre los períodos 1970-1974 y 2002-2006.
Gráfico 5
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”.
ª Cifras en dólares de 1990.
Además de la comparación en términos relativos, en ciertos casos se ha presentado
una reducción absoluta de la industria. Esta modificación en la estructura productiva
es un limitante principal del crecimiento si tenemos en cuenta que el sector
manufacturero es en la actualidad fundamental para el desarrollo de la productividad
de los factores.
Adicionalmente a esta disminución del tamaño de la industria, también se observó un
deterioro en las actividades manufactureras con un uso intensivo del conocimiento.
Ejemplo de esto en la región es la reducción de las actividades manufactureras con un
uso intensivo de ingeniería. El gráfico 6 permite mostrar esto.
13Gráfico 6
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”.
La unidad representa el promedio mundial, por lo que los países por debajo de este
nivel representan aquellos que se encuentran rezagados de dicho promedio.
Prestando atención al gráfico, se observa que los países de la región están en una
posición inferior a la unidad, y la mayoría se encuentra claramente alejada de dicho
nivel. Además, con excepción de México, los demás países de la región no han
avanzado en su participación industrial orientada al uso intensivo del conocimiento a
lo largo de los períodos analizados, pues se encuentran por debajo de la línea diagonal
del gráfico.
En conclusión se puede decir que las posibilidades económicas brindadas por la
apertura de los mercados, como el aumento de las exportaciones y de la inversión
extranjera directa (IED), no estuvieron relacionadas con una mayor industrialización,
en cuanto a la participación del sector manufacturero en el valor agregado total como
en lo referente al uso intensivo del conocimiento en dicho sector.
Productividad
La inversión en capital físico y los desarrollos en infraestructura constituyen uno de los
primeros pasos para conseguir avances en competitividad. Sin embargo, así como la
introducción de maquinaria y equipo y la construcción de infraestructura afectan
14positivamente la estructura productiva, es necesaria una correspondiente inversión en
capital humano y el desarrollo de instituciones que garanticen la adopción y
adaptación de los progresos tecnológicos incorporados a través de dicha acumulación
de factores, se reflejen en un aumento de la productividad total y de la sostenibilidad
de éste.
Uno de los objetivos principales para someter a las economías de América Latina a la
competencia externa, fue la búsqueda de incrementos de productividad que se
esperaban serían incentivados en las empresas con el fin de mejorar su
competitividad. Nuevamente los resultados no fueron obtenidos en este aspecto, pues
la región, que históricamente ha poseído bajas tasas de crecimiento de la
productividad, continúa presentando un nivel muy bajo de éstas.
El cuadro 1 es una aproximación del desempeño anual de los seis países con
economías de mayor tamaño en la región, durante períodos que empiezan desde los
años sesenta hasta inicios de la presente década.
Cuadro 1
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”.
ª Se consideran ocho países de América Latina: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia, México, Perú y Uruguay.
Para los países analizados, con excepción de Argentina y Chile, se observa que sus
tasas de crecimiento anual de la productividad de los factores durante el primer
período posterior a 1991, se ubicaron por debajo del 1%. Sin excepción, todos
presentaron tasas negativas durante el período que contiene a la crisis asiática. Al
promediar ambos períodos y obtener la tasa media para cada país durante los años
1991 y 2002, se obtienen nuevamente tasas negativas, con excepción de Argentina y
Chile con un promedio de 1,95 %, el cual sigue siendo un nivel muy bajo. En
conclusión, el panorama de América Latina y el Caribe esta caracterizado por una muy
15baja productividad total de los factores, que se suma a la escasa acumulación de
capital físico mencionada anteriormente.
La evolución de dichas tasas durante las últimas cuatro décadas, indica que las
reformas de mercado emprendidas en la región en los años noventa no fueron un
mecanismo eficaz para mejorar el débil desempeño de la región en materia de
productividad. El comportamiento de la estructura productiva observado en el
apartado anterior, se ve reflejado en las tendencias de la productividad laboral a través
de los distintos sectores de especialización de las manufacturas. Estas se muestran en
el siguiente gráfico 7.
Gráfico 7
Fuente: (CEPAL, 2008) “La Transformación Productiva 20 años Después. Viejos
problemas, nuevas oportunidades”.
ª Se consideran ocho países de América Latina: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia, México, Perú y Uruguay.
La evolución de dichas tendencias confirma el comportamiento decreciente de la
productividad del trabajo en manufacturas intensivas en conocimiento, y a su vez, deja
ver el comportamiento más o menos estable que exhibe la productividad en sectores
16intensivos en mano de obra y el cierre sostenido de la brecha en relación con Estados
Unidos en el sector manufacturero intensivo en recursos naturales.
2. ALGUNAS CAUSAS IMPORTANTES DEL FRACASO DE LAS REFORMAS DE
MERCADO
Los efectos generados por la apertura y liberalización de los mercados de bienes y de
capitales, han jugado un papel central en los pobres resultados económicos analizados
anteriormente. Las estrategias tomadas por las empresas latinoamericanas dentro del
marco económico establecido por la apertura de los mercados, determinaron las
dinámicas observadas en las formas de competencia lo que configuró en gran parte la
actual estructura productiva de las economías de la región.
Balanza Comercial Deficitaria
La liberalización del comercio indujo un crecimiento de las importaciones no
compensado por la dinámica de las exportaciones. Este es un resultado lógico cuando
la entrada de competencia externa reduce los precios reales de los productos y con
esto la tasa de rentabilidad de las empresas nacionales. Esto puede generar, dos
procesos: En primer lugar, puede ocurrir que la competencia externa presione a los
productores nacionales a desplazarse al sector no transable, en vista de una notoria
desventaja en términos competitivos frente a los productores extranjeros (Misas,
2002). Inclusive, la empresa ubicada ahora en el sector no transable de la economía,
puede verse atraída por los mejores precios de los productos extranjeros. Y en
segundo lugar y de manera similar a lo anteriormente dicho, las empresas nacionales
al hallarse en desventaja frente a la competencia externa, sin necesidad de trasladarse
de un sector a otro, pueden optar por sustituir bienes internos por bienes extranjeros
más económicos, los cuales pueden ser tanto insumos como productos terminados
(Ocampo, 2005a).
En el primer caso se puede presentar tanto una reducción de las exportaciones
originada por el vacío dejado por la empresa trasladada al sector no transable, así
como un aumento de las importaciones provenientes del sector productor de no
transables; y en el segundo ocurrirá también un claro un incremento de las
importaciones.
Estos procesos son una directa explicación de la dinámica de la balanza comercial
observada durante la mayor parte del período de las reformas, ya que la recuperación
comercial de los últimos años es explicada casi en su totalidad por el mejoramiento de
los términos de intercambio, generado por una situación coyuntural. Esta ha sido
producto del creciente dinamismo de las economías asiáticas en la economía mundial,
el cual se ha visto reflejado en el incremento de la demanda global de bienes primarios
y productos basados en recursos naturales, así como en un aumento de la oferta
mundial de manufacturas, que dado lugar a una disminución de precios en varios de
estos productos.
17Los anteriores procesos generan un claro efecto perjudicial sobre la estructura
productiva de las economías de la región. Estas tendencias adversas, junto con el
debilitamiento de los sistemas nacionales de innovación heredados de la fase de
desarrollo previa, son los factores explicativos de lo que Ocampo, llama el “deterioro
estructural de los vínculos entre el crecimiento del PIB y la balanza comercial”
(Ocampo, 2005a).
Que la competencia genere incentivos para incrementar el grado de competitividad de
las empresas en el mercado es algo que no se pone en duda, sin embargo la forma de
conseguir este objetivo no es única. Existen diversos medios por los cuales una
empresa puede mejorar su capacidad para competir en un mercado sujeto a
competencia externa. Uno de ellos es la innovación, otros tienen que ver con los
procesos comentados en los párrafos anteriores, como la posibilidad de sustituir
insumos nacionales costosos por otros más económicos ofrecidos por productores
externos y la importación de bienes terminados. También se encuentra la reducción de
referencias de productos con el fin de aprovechar economías de escala en la
producción, la reducción de costos en la mano de obra y flexibilización en el uso y
contratación de ésta, así como diversos cambios organizacionales. Para el caso
colombiano, Gabriel Misas (2002) encuentra que todas estas medidas fueron aplicadas
por las empresas nacionales, pero en mínimo grado la innovación.
Por tanto, el supuesto de que la competencia externa conduce de manera automática
a que las empresas lleven a cabo cambios tecnológicos o innovaciones no es válido,
pues para mejorar su competitividad en un escenario de libre comercio, cuentan con
diversas formas. En economías que no cuentan con las instituciones adecuadas para el
fomento de la investigación y desarrollo (ID) y que presentan una baja acumulación,
como las de los países en desarrollo, será mucho más probable que las empresas elijan
las vías alternas a la innovación pues estas no están sujetas a beneficios a mediano o
largo plazo y no requieren considerables inversiones.
A lo que conduce entonces la liberalización comercial en una economía en desarrollo,
es a una reducción del comercio recíproco, pues pone en una situación adversa a las
empresas exportadoras disminuyendo su posibilidad real de competir, en
contraposición de la situación favorable de aquellas ubicadas en el sector no transable.
Al encontrase en un nivel en el que no se ha alcanzado la suficiente acumulación tanto
de capital físico como de capital humano, no se han emprendido los necesarios
proyectos de investigación y desarrollo y por tanto no se han producido los cambios
tecnológicos requeridos para competir a nivel internacional, los países en desarrollo
sólo tendrán en el libre comercio con países desarrollados una mínima posibilidad
comercial y un fracaso en términos de desarrollo.
Escasa dinámica de Inversión
Las dinámicas impulsadas por la competencia externa generaron procesos de
destrucción de capital en las empresas que se vieron ahogadas por los competidores
extranjeros.
18La entrada de los competidores extranjeros aumenta tanto la cantidad como la calidad
de la competencia. Un mayor número de competidores hace más difícil que las
empresas nacionales permanezcan en el mercado, y además unos mejores y más
económicos productos con los cuales competir, acentúa la situación. El resultado obvio
de este proceso se expresa en la reducción de las tasas de rentabilidad en el sector
afectado por la competencia externa (sector transable), cuya directa implicación es
generar una situación adversa al proceso de acumulación de capital en dicho sector.
Como lo anota Misas (2002), en su análisis al caso colombiano, las empresas ubicadas
en el sector transable se han visto en enormes dificultades para llevar a cabo las
inversiones necesarias para su competitividad, mientras que las empresas del sector
no transable han logrado, gracias a su afortunada posición natural y comercial,
movilizar grandes montos de inversión, como han sido los proyectos de telefonía
celular, televisión, generación de electricidad, vías por concesión, nuevas plantas de
cerveza o de bebidas gaseosas, etc.
Como una economía de libre mercado está impulsada fundamentalmente por la tasa
de rentabilidad, es un resultado lógico que al disminuir ésta, las empresas tendrán
menos incentivos para tomar las medidas necesarias para preservar o mejorar su
competitividad. De esta manera, la inversión en los diversos factores productivos,
como requisito indispensable y constante para la supervivencia en el mercado, se ve
directamente afectada por una reducción de la tasa de ganancia. Y los empresarios
actuando de manera individual no se embarcarán en proyectos de inversión que no
arrojen la correspondiente utilidad esperada.
Esta es una explicación de por qué el sector privado no ha reemplazado el vacío dejado
por el sector público, el cual había sido un actor principal en la dinámica de inversión
en la región, sobre todo en aspectos tan directamente relacionados con el desarrollo
como lo es la infraestructura. Como puede ser observado en el informe de Fay y
Morrison (2005) para Banco Mundial sobre infraestructura en América Latina y el
Caribe, dentro de la notable caída de la inversión en la región en la última década, es
preocupante el bajo nivel del gasto en infraestructura.
Aunque se ha avanzado en cuanto participación del sector privado, pues la región fue
la beneficiaria de la mitad de los 786 billones en proyectos de infraestructura con
participación privada en todo el mundo en desarrollo, entre 1990 y 2003, actualmente
América Latina se encuentra claramente rezagada del nivel de infraestructura y del
gasto realizado en ella en los países de ingresos medios que tiempo atrás se
encontraban en iguales o inferiores condiciones. El aspecto para resaltar acá es que el
colapso de la inversión pública en infraestructura, producto de los ajustes fiscales y del
nuevo papel asignado como ente principalmente preocupado por la regulación y no
por la ejecución de los proyectos, no fue compensado por sector privado.
La creencia de que el sector privado automáticamente reemplazaría el importante
lugar ocupado por el sector público en la inversión en infraestructura, se ha visto
completamente desmentida. La debilidad institucional en cuanto al marco regulatorio
y legal no permitió que dicho proceso se efectuara. Una muestra de esto se encuentra
19en el mecanismo de asignación de proyectos de infraestructura por concesiones. La
eficiencia de este mecanismo se vio críticamente afectada por los diversos intereses
políticos que minaron la transparencia y justeza de las asignaciones de los proyectos.
Ante una regulación inadecuada, en contratos pobremente diseñados surgieron los
comportamientos oportunistas por parte tanto de las firmas concesionarias como de
los gobiernos, dando lugar a que muchas de las concesiones tuvieran que ser
renegociadas (Fay y Morrison, 2005).
Esto es otro ejemplo que refleja una de las importantes fallas de las reformas
enmarcadas en el Consenso de Washington. La suposición de que los procesos
económicos que debían ser motivados por las reformas de mercado ocurrirían de
forma casi automática. En este caso, el débil esquema regulatorio y el incompleto
marco legal fueron algunos de los factores que no favorecieron una participación del
sector privado en proyectos de infraestructura que compensara la participación del
sector público y que alcanzara un nivel satisfactorio para el desarrollo económico.
Por tanto, el crucial papel de la infraestructura en el desarrollo económico, como
fuente de productividad para las empresas y como medio para el acceso a servicios a
la población necesitada, no ha logrado ser implementado de manera satisfactoria en la
región, y es un claro reflejo del declinante comportamiento de la inversión después de
años de liberalización de los mercados en la región. Este deterioro de la inversión en
infraestructura es uno de los componentes característicos de la actual situación de
desigualdad y pobreza en la región. Nuevamente, en economías en desarrollo, los
incentivos esperados con esta clase de reformas no surgen de la nada. Por lo cual, la
exposición a una competencia asimétrica lo que hace es tornar más difícil la inversión
para las empresas nacionales, a la vez que genera incentivos perversos que perjudican
significativamente la dinámica de acumulación, al expulsar empresas del sector
transable.
Se tiene entonces que la inversión privada bajo el libre mercado en un país en
desarrollo, no tiene los incentivos para llegar a ser lo suficientemente grande para
generar niveles elevados y sostenidos de crecimiento, en vista de las enormes
dificultades que le genera la liberalización y las consecuentes lógicas de acción
seguidas por los empresarios. Esto es ejemplificado en la incapacidad del sector
privado para reemplazar la inversión pública en infraestructura. De esta manera, en
países en desarrollo, los mercados en una situación de liberalización comercial, no
pueden generar por sí solos, dinámicas de inversión que permitan la creación de una
estructura productiva caracterizada por un nivel de competitividad internacional.
Concentración y Desigualdad
De principal interés es el estudio de los factores que han desembocado en la actual
situación de desigualdad que caracteriza la región, la cual se ha visto agravada durante
los últimos años. Aunque la desigualdad ha sido una condición histórica en América
Latina a raíz del sometimiento español nos interesa observar cómo se ha afianzado
esta durante las últimas épocas características de la configuración económica de la
región. Desde comienzos de siglo, en la etapa del crecimiento liderado por las
20exportaciones la naturaleza del producto determinó los requerimientos productivos y
con esto la forma en que los recursos fueron distribuidos. Cuando el producto se
obtenía principalmente con factores como la tierra y la mano de obra, el medio
principal para la producción fue la violencia que permitía apropiarse de tierras y
explotar mano de obra indígena y campesina. La ausencia o total pobreza de
instituciones tanto formales como informales, permitió que la represión y la fuerza
arrebataran las tierras y sometieran a la población que se veía obligada a entregar su
fuerza de trabajo.
Si se habla de instituciones formales habría que referirse a su inexistencia durante este
período, en el que aún la región se encontraba en un proceso de constitución de
Estado y no contaba con instituciones adecuadas para que formularan e hicieran
cumplir la ley, permitiendo así que la adquisición de las tierras y el uso de mano de
obra no estuvieran sujetos a ninguna regulación. Como estos factores productivos se
hallaban en poder de la población nativa, la adquisición se convirtió en la expropiación
de tierras y el uso llegó a ser el abuso de la mano de obra. Además las instituciones
informales afianzaban simultáneamente dicha situación, como el racismo e ideas
seudocientíficas darwinianas que legitimaban la explotación laboral de la población
nativa. Se sumó también posteriormente la costumbre de tener tierras aunque no
tuvieran ningún uso productivo.
Aquí la desigualdad permitía que la población indígena y campesina fuera desplazada
de las tierras que se iban destinar a la producción exportadora, y garantizaba la
disponibilidad, flexibilidad y rentabilidad de la explotación de la mano de obra. Por
tanto como lo enuncia Thorp (2004), la desigualdad en la sociedad, era sostenida
institucionalmente y lo más importante, era funcional al sistema económico. Por tanto,
la actividad económica se encargó de consolidar la desigualdad, estructurada y
heredada desde la colonia. Así, en esta época de la historia económica de
Latinoamérica se refleja claramente cómo la situación social ha sido producto
determinado primordialmente por la estructura económica y política.
Este modelo económico orientado hacia las exportaciones sufrió graves daños a raíz de
la depresión mundial de 1929. Aunque varios países de América Latina continuaron
dependiendo fuertemente de un producto primario de exportación, iniciaron un
proceso de expansión industrial basado en la sustitución de importaciones y en la
orientación de la producción para el consumo interno. Esta etapa estuvo caracterizada
por una alta intervención del Estado, centrada principalmente en el desarrollo de
mecanismos que favorecieran el sector industrial. La fundación de corporaciones de
fomento a la producción y de bancos de desarrollo fue un rasgo característico de dicho
período. Aunque la exagerada protección y el reducido tamaño de los mercados
terminaron agotando el modelo, este período presentó los mayores índices de
crecimiento económico promedio en la región (5,5% durante 1950-1980) y arrojó un
mejor desempeño en la productividad total de los factores del que se ha obtenido en
años recientes.
En este período de industrialización dirigida por el Estado, y encauzada hacia el
mercado interno, se crean las condiciones para el surgimiento de los conglomerados
21económicos, que dan lugar a un alto grado de concentración en la industria. Como
todo proceso de concentración, significa la acumulación de gran parte de los recursos y
de los ingresos en pocas manos, lo que deriva en una mayor desigualdad económica.
Aún con los procesos de integración vertical y horizontal llevados a cabo por los grupos
empresariales y con su expansión hacia sectores productivos adicionales, la protección
de que gozaba la industria distorsionó los incentivos que promovieran la
competitividad a un nivel superior al necesario para mantenerse en cautivos mercados
nacionales, dando lugar a una concentración industrial al margen de la innovación y la
competitividad internacional.
Además, la desigualdad social y económica del período anterior continuaba
fuertemente arraigada, especialmente en la propiedad de los activos, sobre todo de las
tierras, y el poder de las élites rurales pasaba a extenderse a las áreas urbanas. En un
contexto social así “la industrialización orientada hacia el mercado interno no
cuestionó la estructura de la demanda, sino que simplemente respondió a la derivada
del sistema social imperante, abasteciendo una demanda urbana en bienes de
consumo duraderos y de otra índole, y produciendo con uso relativamente intenso de
capital, todo lo cual acentuó la desigualdad” (Thorp, 2004).
La relación salarial en el período liderado por las exportaciones era casi nula, dada la
explotación directa a la fuerza de trabajo campesina. En el posterior período de
industrialización, aunque surgieron y se extendieron las relaciones salariales en el
proceso de desarrollo urbano e industrial, no se alcanzó una estructura salarial que
modificara considerablemente el panorama social de la región. La diferencia entre el
sector urbano y rural era abismal y el poder adquisitivo de dicha estructura salarial
configuraba una escasa demanda efectiva.
Después de los anteriores procesos económicos, se llega a un período caracterizado
por las reformas de mercado, sostenidas en el marco ideológico neoliberal. Lo que se
sostiene en este apartado es que la desigualdad continúa estando fuertemente
configurada y sostenida por la estructura económica que caracteriza este período de
neoliberalismo económico.
Para analizar los efectos de la liberalización comercial sobre el grado de desigualdad en
la región se debe observar cómo la estructura productiva ha determinado la forma de
inserción de la economía al régimen internacional, lo que a su vez ha tenido
consecuencias sobre dicha estructura y ha originado el deterioro en la distribución del
ingreso.
Las empresas en la región, con anterioridad de los procesos de liberalización, se
encontraban alejadas de los niveles de competitividad internacionales debido en gran
parte a la situación de protección que les aseguraba el mercado para sus productos.
Las dinámicas de inversión en capital físico se habían agotado y como no se observó
una acumulación correspondiente en capital humano ni se desarrollaron sistemas de
innovación que permitieran un avance o una introducción continua de cambios
tecnológicos, la estructura productiva se estancó en un nivel inferior al requerido para
competir en el mercado internacional.
22Como en el caso colombiano, se venía de un proceso que había permitido la
configuración de conglomerados económicos en la industria que terminaron
expandiéndose por diversas ramas de la actividad económica, como la financiera, los
servicios, el comercio, etc. Como se ha visto, estas empresas modificaron sus
estrategias privilegiando la sustitución de insumos y productos nacionales por aquellos
provenientes del exterior, o trasladándose al sector no transable, lo que impidió que se
presentaran dinámicas apropiadas de inversión y de cambio tecnológico.
Los sectores dinámicos de exportación y aquellos asociados a la inversión extranjera
directa (IED), actuaron de manera aislada dentro de las economías. Así, los sectores
que se vieron beneficiados por las oportunidades comerciales, se comportaron como
“enclaves” de redes globalizadas de producción, participando activamente en las
transacciones internacionales, pero con una reducida generación de valor agregado
interno (Ocampo, 2005a). En una estructura productiva caracterizada por un bajo nivel
general de competitividad y con empresas y sectores dinámicos actuando como
enclaves sin que se generen encadenamientos productivos, la inserción al régimen
internacional es parcial y excluyente, y esto tiene a su vez efectos sobre la misma
estructura productiva, que se ven reflejados en la distribución del ingreso.
Como ha sido posible observar a lo largo de los distintos períodos de la historia
económica de América Latina, la desigualdad ha permanecido arraigada en las distintas
formas de llevar a cabo el proceso económico, ya sea por la directa necesidad de una
sociedad fragmentada que garantizara la explotación de la mano de obra a comienzos
de siglo, o por la creciente concentración industrial que en un escenario de protección
no logró ampliar el poder adquisitivo de la población y no modificó la estructura de la
demanda.
Con la liberalización de los mercados como receta para el incremento de la
competitividad en una economía caracterizada por una atrasada estructura productiva
y por la concentración de la actividad económica, las únicas empresas que lograron
sacar un provecho notable a la nueva situación comercial, fueron las grandes empresas
que se vieron beneficiadas por las oportunidades de exportación (principalmente en
aquellos sectores intensivos en recursos naturales) y que dada su capacidad
económica lograron llevar a cabo las inversiones necesarias para incrementar sus
niveles de productividad. Como estas empresas no tenían una presión considerable
por parte de competidores extranjeros y disfrutaban de una demanda externa
favorable, los sectores en los que se encontraban presentaron un comportamiento
dinámico que permitió mejorar su competitividad.
Pero estos sectores dinámicos, asociados a las exportaciones y a la inversión extranjera
directa (IED), terminaron funcionando aisladamente del resto de la actividad
económica y sus avances en productividad no se extendieron en los demás sectores,
por lo que dicho dinamismo contribuyó a hacer aún más heterogénea la estructura
productiva de la región. De esta forma, la reestructuración productiva inducida por la
liberalización favoreció a las grandes empresas de los pocos sectores que se
23internacionalizaron2 excluyendo de competencia a muchas medianas y pequeñas
empresas del sector, y dejando relegados a los demás sectores, de los avances en
productividad obtenidos gracias al proceso de internacionalización. Por tanto, todos
los recursos y factores afectados por dicho proceso se encontraron gradualmente
desempleados o subutilizados, sin que fueran reasignados en las actividades
dinámicas.
La reestructuración productiva impulsada por la liberalización comercial y las demás
reformas de mercado hicieron que los beneficios económicos de tal proceso, se
concentraran en actividades aisladas sin ningún encadenamiento con el resto de la
economía, lo que resultó en una reducida generación de valor agregado interno, ya sea
por el carácter de “enclave” de dichas actividades o por su sector de especialización sin
usos intensivos del conocimiento. Este proceso de concentración de los beneficios es
evidenciado claramente en el proceso de apertura de la economía colombiana.
Después de venir de un período proteccionista que favoreció el surgimiento de los
conglomerados económicos, las condiciones de una estructura productiva
heterogénea y atrasada, dominada por las grandes empresas, condujeron a que las
reformas de mercado aplicadas firmemente a partir de los años noventa, beneficiaran
fundamentalmente a los conglomerados económicos.
Además es crítico el hecho de que los conglomerados fueran principalmente
favorecidos por su preponderante ubicación en el sector no transable. Este proceso ha
reforzado la conducta oligopólica de las empresas pertenecientes a los conglomerados
económicos a la vez que ha impedido el surgimiento de actividades productivas en el
sector transable a razón de los pocos incentivos proveídos en este sector, dado el
diferencial de oportunidades de rentabilidad entre ambos sectores. Por lo tanto, los
objetivos perseguidos por las reformas, como el fomento a mercados competitivos y el
incremento de la presencia de la región en el comercio internacional, se vieron
deformados en la realidad. En el sector transable, se instauraron las grandes empresas
capaces de explotar las ventajas comparativas y de movilizar los recursos necesarios
para competir internacionalmente; y en el sector no transable, los conglomerados
económicos aprovecharon las posibilidades de importación para afianzar su poder de
mercado. La liberalización indujo por tanto: 1. Una presencia comercial de la región
que destaca por sus altos niveles de importación y no por su dinámica de exportación
ni por su diversificación productiva. Es decir un comercio internacional deficiente. 2.
Un fomento de mercados no competitivos, en razón de la supremacía de las grandes
empresas en los sectores transable y no transable.
2
La integración de la región a la economía mundial se ha presentado conforme a los siguientes patrones
básicos: Como primer patrón, México y varios países de Centroamérica y el Caribe, se han integrado a
flujos verticales de comercio de manufacturas característicos de los sistemas internacionales de
producción integrada, con una alta concentración de sus exportaciones hacia los Estados Unidos. Por su
parte, la mayoría de los países de Suramérica se han integrado a redes horizontales de producción y
comercialización, primordialmente de materias primas y manufacturas intensivas en recursos naturales.
Estos países presentan una mayor diversificación en el destino de sus exportaciones y un considerable
comercio intrarregional. el patrón seguido por algunos países del Caribe, Panamá y Paraguay, se ha
caracterizado por la exportación de servicios, en especial de turismo, pero también financieros, de
transporte y de energía (Ocampo, 2005a).
24Como se ha observado, los procesos de liberalización indujeron a las empresas a
modificar sus estrategias de competitividad, aprovechando posibilidades de
importación y de sustitución de insumos, entre otras oportunidades e incentivos
generados por la apertura, en lugar de desarrollar procesos de cambio técnico e
innovación, que generaran un nivel de competitividad basado el avance tecnológico.
Efectivamente, la liberalización generó una concentración en los sectores dinámicos
que benefició esencialmente a las grandes empresas capaces de aprovechar las
oportunidades significativas de la apertura, como las representadas en productores
extranjeros más económicos. Las pequeñas y medianas empresas no se encontraban
en la capacidad para implementar tales conductas como estrategias generales de
competitividad. Un ejemplo de esto, relacionado con la desregulación de la cuenta de
capitales, ha sido la capacidad de las grandes empresas para acceder a través del
crédito a capitales externos que les permitieron emprender las estrategias para
enfrentar la nueva situación creada por las reformas. El capital externo ha sido una de
las fuentes de financiación más usadas por las empresas durante los noventa.
Otra política implementada durante este período ha sido la privatización de empresas
públicas y la asignación al sector privado de actividades que habían sido
tradicionalmente ejecutadas por el Estado3. La naturaleza de dichas actividades exige
elevados montos de inversión, que sólo las grandes empresas privadas estaban en
capacidad de financiar y además eran las únicas capaces de realizar las alianzas
estratégicas necesarias para acceder a las empresas privatizadas o los servicios por
concesión (Misas, 2002).
El trabajo, el capital, la capacidad tecnológica e incluso la tierra, afectados o
desplazados por la nueva dinámica comercial que modificó la estructura productiva,
tuvieron dos desafortunados destinos: desemplearse o incorporarse en actividades de
baja productividad. Los sectores dinamizados por la liberalización al no ser capaces de
absorber todos los recursos desplazados por la reestructuración productiva y al no
lograr difundir los desarrollos en productividad en los demás sectores de la economía,
generaron una mayor heterogeneidad estructural. Muestra de ello es el hecho de la
existencia en la región de mayores firmas de “clase mundial” (muchas de ellas
subsidiarias de empresas transnacionales), mientras se presenta una proporción
creciente del empleo concentrándose en actividades informales de baja productividad
(Ocampo, 2005a). Esta heterogeneidad en la estructura productiva de la región tiene
un directo impacto negativo sobre la estructura salarial y es una clara explicación del
deterioro de la distribución del ingreso en América Latina.
Esta desestructuración productiva en la región y el mediocre desempeño económico,
se ven expresados en unos mercados laborales incapaces en términos de asignación y
eficiencia. La generación de empleo ha sido muy pobre, pues como se ha visto, la
transformación productiva ha sido sumamente desigual y se ha limitado a los sectores
3
Entre estas: especialmente la infraestructura como ya se ha mencionado en este trabajo, la
construcción de vías por concesión, los puertos y los aeropuertos y el transporte férreo. Además, la
generación de energía, las telecomunicaciones y la televisión. Es importante notar que la mayor parte
de estas actividades son monopolios naturales, lo cual tiene considerables implicaciones en el grado de
concentración.
25favorecidos por la demanda global, dejando a un lado importantes sectores
industriales y con mayor valor agregado.
Esta dinámica estructural no ha permitido avances significativos en el funcionamiento
del mercado laboral y su capacidad para generar empleo, aún con las políticas de
flexibilización en la mano de obra implementadas para animar a los empresarios a la
contratación de personal. La escasa generación de empleo es producto tanto del
desplazamiento del factor trabajo en los sectores perjudicados por la
desestructuración productiva, como de la forma en que los sectores ganadores con la
apertura enfrentaron este proceso.
Como se dijo anteriormente, las nuevas dinámicas surgidas con la liberalización
afectaron negativamente muchas empresas y sectores, en los cuales se desplazó mano
de obra que no fue reasignada en otros sectores o que por lo menos no se hizo de
manera eficiente: el trabajo desplazado no encontró el suficiente espacio en los
sectores dinámicos o fue obligado a engrosar las filas del trabajo informal y de
actividades con baja productividad. Las actividades asociadas a la exportación si bien
aumentaron su productividad y su dinámica, fueron incapaces de absorber el número
creciente de desempleados producto de la salida de competencia de las empresas que
competían con las importaciones o que incluso operaban en los sectores de
exportación potencialmente favorecidos por la apertura, pero que no se encontraban
en las condiciones productivas y financieras de las grandes empresas exportadoras.
Es decir, la liberalización en condicionas profundas de rezago frente a la competencia
externa, afectó negativamente tanto a los sectores desplazados como a los dinámicos,
pues en estos últimos muchas pequeñas y medianas empresas se vieron excluidas. Se
tiene entonces que los procesos de liberalización en condiciones altamente asimétricas
a nivel sectorial, intersectorial e internacional, en la estructura productiva y en la
competitividad, perjudican homogéneamente los sectores de la economía pero
distribuyen heterogéneamente los beneficios de la dinámica inducida por la apertura.
Tal asimetría en estos tres niveles profundiza enormemente una reestructuración
productiva heterogénea, teniendo efectos claros en la concentración económica, en la
distribución de los ingresos, en la productividad y por tanto en la estructura salarial.
Todos estos procesos configuran la situación de desigualdad económica.
Las consecuencias de la desestructuración inducida por la liberalización económica las
hallamos en el aumento de la informalidad del empleo, las crecientes brechas de
ingresos entre trabajadores calificados y no calificados y el hecho de que
aproximadamente la mitad de los países de la región experimentaron un deterioro de
la distribución del ingreso durante el período de reformas de mercado, y sólo muy
pocos registraron una mejoría (Ocampo, 2005a). Esta situación de heterogeneidad
estructural y de desigualdad, implica necesariamente que los resultados obtenidos en
términos de crecimiento, aunque sean reducidos e inestables, no se transfieran a los
sectores más vulnerables de la población. Ocampo (2005a) se refiere a tal desconexión
en términos de un deterioro estructural del vínculo entre pobreza y crecimiento
económico durante las dos últimas décadas, expresado en los altos niveles de pobreza
en 1997 aún cuando las tendencias negativas de los años ochenta ya se habían
26superado. Esto hace referencia a un importante resultado para América Latina:
mientras la heterogeneidad estructural continúe haciendo estragos en la distribución
de ingresos, preservando o agravando el grado de desigualdad, la contribución del
crecimiento a la reducción de la pobreza será mínima o nula.
Se puede concluir por lo tanto que a mayor asimetría competitiva, tanto a nivel
sectorial, intersectorial e internacional, la liberalización es un serio problema para la
estructura productiva siendo un factor principal de heterogeneidad estructural y de
desigualdad económica.
Débil Desempeño en la Productividad Total
La liberalización ha generado diversas trayectorias de productividad que dependen del
sector de especialización. Sin embargo, dicha evolución puede ser perjudicial para la
economía en su conjunto si no se desarrollan los mecanismos apropiados para que los
sectores que presentan un buen desempeño desencadenen los procesos de difusión
tecnológica que dinamicen los demás sectores de la economía. En la realidad se ha
presentado precisamente este comportamiento nocivo, es decir, un crecimiento
desequilibrado de la productividad que estanca a la economía en una estructura
productiva heterogénea que impide la difusión tecnológica y la diversificación de la
producción hacia otras actividades con una demanda global más estable y dinámica.
Como se observó, la brecha de productividad se ha cerrado únicamente en los
sectores dinámicos con un uso intensivo de recursos naturales, pero dicho
comportamiento ha ido en detrimento de los demás sectores manufactureros con uso
intensivo de conocimiento, lo que necesariamente resulta en un incremento de la
heterogeneidad de la estructura productiva. Es claro dicho comportamiento a la luz de
la teoría clásica del comercio. Los países con mejores dotaciones en determinados
factores a través del comercio podrán aprovechar su ventaja comparativa respecto a
los otros países. Lo que debe analizarse e incorporarse igualmente al anterior
razonamiento es a costa de qué se obtiene dicho beneficio, para decidir así sobre
resultados netos. El análisis hecho con base en teorías creadas en y para países
distintos, es necesariamente un análisis parcial, si no incorrecto.
La región presentó un comportamiento favorable en las manufacturas con uso
intensivo en recursos naturales y una recuperación en el sector con uso intensivo de
mano de obra, y siguiendo lo dicho anteriormente, surge la pregunta: ¿a qué precio?
Al de una tendencia decreciente en las manufacturas con uso intensivo de
conocimiento, lo que tiene dos claros resultados: El incremento de la heterogeneidad
de la estructura productiva; y el atraso de la productividad en un sector imprescindible
para el desarrollo económico.
Una economía no puede alcanzar un desarrollo sostenido si depende de actividades
económicas especializadas que actúan como sectores aislados y más aún si estas
dependen directamente del mercado internacional y están sometidas a constantes
choques externos. Por tanto, esta especialización en recursos naturales puede
considerarse como una “maldición” si impide importantes procesos de transformación
27productiva de la economía. La abundancia en recursos naturales tiene efectos
depresivos en las demás actividades económicas, al generar presiones sobre la
rentabilidad en los sectores sin un uso intensivo de recursos naturales. Esto es
sumamente perjudicial sobre todo cuando se impide el desarrollo de actividades con
mayores posibilidades de crecimiento y con una demanda global más estable y
dinámica. Al obstaculizar transformaciones estructurales, la especialización en recursos
naturales no permite que se establezcan encadenamientos productivos dentro de la
economía, y la diversificación hacia actividades con un mayor contenido tecnológico y
de valor agregado que el característico de las actividades basadas en recursos
naturales4.
A esta “maldición” de los recursos naturales comentada en la literatura, puede
esgrimirse una alternativa basada en la neutralización de los efectos negativos y el
esfuerzo por potenciar los efectos positivos de la especialización (CEPAL, 2008). Las
medidas propuestas en esta alternativa pueden resumirse en la generación de
mecanismos para fomentar los encadenamientos productivos y para desarrollar
sistemas de innovación, así como la implementación de políticas contracíclicas. Sin
embargo, en una situación en la cual la estructura productiva esta determinada
profundamente por la dinámica comercial externa, y está siendo constantemente
afectada, positiva y negativamente por ésta, resulta mucho más complicado tanto
política como económicamente destinar recursos y esfuerzos a los sectores poco
dinámicos y sin el grado de desarrollo productivo alcanzado por el sector privilegiado
por la ventaja comparativa.
De esta manera, todo esfuerzo realizado por integrar la estructura productiva de la
economía y por alcanzar desarrollos en productividad en los demás sectores,
representa un elevado costo de oportunidad para el sector beneficiado por la dotación
de recursos naturales y la liberalización comercial. Dicho costo es mucho más difícil de
sufragar en cuanto a intereses políticos se refiere, que en términos económicos.
De lo anterior, se tiene entonces que la especialización inducida por la liberalización
deteriora el avance de la productividad en sectores intensivos en conocimiento pues
esta no genera el escenario ni los mecanismos adecuados para que los ingresos
provenientes de actividades basadas en recursos naturales se inviertan en el desarrollo
de las actividades intensivas en conocimiento y en la integración de las estructuras
productivas que permitan la necesaria diversificación y el desarrollo equilibrado de la
productividad.
No obstante, es posible argüir que países hoy desarrollados, que tuvieron una
estructura productiva y de exportaciones basada en recursos naturales, fueron capaces
de invertir los ingresos provenientes de su sector de especialización para el desarrollo
de otras actividades con mayor contenido tecnológico y de valor agregado. Algunos de
estos países son por ejemplo Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Suecia. Todos
estos países han conseguido diversificar su estructura hacia productos con un mayor
4 Para un examen más profundo de los inconvenientes generados por la abundancia de recursos
naturales en una economía, pueden consultarse Sachs y Warner (1997, 1999 y 2001) y Sachs y
Rodríguez (1999), citados en (CEPAL, 2008).
28valor agregado, aún cuando su especialización en bienes primarios como en el caso de
Nueva Zelanda, continúe conformando un sector dinámico y sea todavía una
importante fuente de exportaciones. Sin embargo, es primordial observar bajo qué
esquema de políticas comerciales tales países consiguieron tal transición.
Estas economías lograron diversificar su estructura productiva y mejorar sus niveles de
competitividad bajo esquemas claramente alejados del libre comercio, y en algunos
casos como los de Estados Unidos y Suecia, tal proceso se desarrolló bajo un esquema
altamente proteccionista.
De hecho, Estados Unidos ha sido uno de los más acérrimos practicantes del
proteccionismo, contrario a lo que los medios e incluso la literatura económica
comenta actualmente (Chang, 2003). El paso de una economía agraria con una
incipiente industria manufacturera, a una gigante economía dinámica y sólida,
estandarte del progreso industrial y económico en posteriores años, no fue realizado
gracias a las fuerzas del mercado impulsoras de la productividad y la libre
competencia. No, fue todo lo contrario, la industria en los Estados Unidos se desarrolló
bajo la firme convicción, de que era indispensable una profunda protección comercial
y unos grandes esfuerzos por parte del Estado para ayudar al surgimiento y
consolidación del sector industrial. Esta convicción, representada, entre muchos otros,
por Alexander Hamilton, primer secretario del Tesoro de los Estados Unidos (1789-
1795), esgrimía que la competencia extranjera y la “fuerza de la costumbre”,
impedirían el surgimiento de nuevas industrias que podrían en poco tiempo llegar a ser
competitivas a nivel internacional. Esto no es más que el argumento de la “industria
naciente”, formulado inicialmente por Hamilton y no por el economista alemán
Friedrich List, como se cree comúnmente (Chang, 2003).
Las medidas proteccionistas en la historia económica de Estados Unidos, se
encuentran en el uso de sistemas arancelarios con altas tasas a la importación de
productos manufacturados (e incluso algunas veces prohibición a las importaciones)
pero con bajos niveles arancelarios para las materias primas, lo que convirtió a este
país en el poseedor de uno de los niveles arancelarios más altos del mundo para
importaciones de manufacturas, entre 1816 y el final de la Segunda Guerra Mundial.
Bajo esta estructura de protección, otra medidas fueron tomadas por el gobierno
estadounidense para promover el desarrollo económico, como la implementación de
una red de investigación agrícola, el incremento de las inversiones públicas en
educación y el fomento al desarrollo de la infraestructura de transporte.
Posteriormente e incluso en el período de posguerra, el gobierno federal ha seguido
contribuyendo considerablemente al desarrollo industrial estadounidense a través de
los enormes gastos en defensa y las inversiones en investigación y desarrollo. Es
indudable que el marco proteccionista favoreció la ejecución y prolongación de las
políticas activas de fomento por parte del Estado.
Similarmente, Suecia hacia 1880 mantenía tarifas para proteger su sector agrícola de la
competencia de la americana y a partir de 1892 estableció una decidida protección
arancelaria y subsidios al sector industrial, especialmente al sector emergente de la
ingeniería. A su vez, el gobierno desarrolló una tradición de cooperación estrecha
29entre las iniciativas públicas y privadas, realizó grandes esfuerzos en la adquisición de
tecnología avanzada extranjera, invirtió en educación y en institutos de investigación
tecnológica, financiando directamente la investigación industrial (Chang, 2003).
Lo anterior deja ver que las políticas de liberalización comercial no han sido usadas en
transformaciones productivas exitosas en economías desarrolladas con antecedentes
de especialización en recursos naturales.
Volviendo al ámbito de América Latina, aún con la recuperación de la productividad en
algunos sectores beneficiados con la liberalización, se ha presentado un débil
desempeño en la productividad total de las manufacturas en tal situación asimétrica
de libre comercio.
Volviendo al gráfico 7 de productividad relativa del trabajo según el tipo de
manufacturas, respecto a Estados Unidos, y observar que la productividad total no ha
conseguido recuperar los niveles alcanzados antes de los años ochenta. Esto permite
concluir que el mercado como mecanismo promotor de la productividad en economías
en desarrollo abiertas a la competencia de países industrializados, es altamente
ineficaz.
2.1 Mercado, equidad y desarrollo
El eje central del funcionamiento de las fuerzas o leyes del mercado es el mecanismo
de incentivos que éste desarrolla en función de las dotaciones, capacidades y
potencialidades con que cuenta la economía. Sin duda, la mayor libertad otorgada las
unidades económicas conducirá a un mayor aprovechamiento de dichas capacidades y
oportunidades, dado el comportamiento racional y el uso de la información conocida
esencialmente por los agentes en el mercado. Sin embargo, como este mecanismo de
incentivos desarrollado por el mercado, depende de las posibilidades y restricciones de
la economía, los efectos que estos generen en el comportamiento de los agentes y los
resultados económicos conseguidos serán distintos según las características de la
economía. Por tanto, el funcionamiento del libre mercado es radicalmente distinto en
un país desarrollado que en un país subdesarrollado o en proceso de desarrollo.
En economías atrasadas, las fuerzas del mercado tienen serias deficiencias en razón de
que para que éstas operen correctamente se necesita cierto grado de desarrollo de la
estructura productiva, de las instituciones y de igualdad en términos de competencia.
Si no se tienen estás condiciones previamente, el mercado conducirá a incrementos en
la heterogeneidad estructural, en la concentración y a una especialización nociva para
la transformación productiva. Esto es así por el mecanismo de incentivos emanado de
una estructura económica con las características de rezago mencionadas
anteriormente. Por tanto podemos encontrar dos falencias críticas en el sistema de
mercado como generador de incentivos: 1. Sólo genera incentivos en donde hay
oportunidades rentables específicas, siendo incapaz de crear incentivos en sectores en
los que la rentabilidad no es clara o cuando estos no existen aún. Es decir, la
generación de incentivos para el aprovechamiento de oportunidades rentables en
sectores potenciales, es sumamente deficiente. 2. La incapacidad para generar
30incentivos homogéneamente en la estructura productiva, lleva a que se dinamicen los
sectores aventajados y se descuiden los sectores sin ventaja, profundizando la
concentración y la desigualdad. En economías en vías de desarrollo debido a la
heterogeneidad estructural estas falencias se incrementan.
Por estos motivos, los incentivos desarrollados por el mercado en una economía
industrializada, diversificada y con alta productividad, serán mucho más eficaces que
los surgidos en una economía estructuralmente heterogénea, especializada y con baja
productividad. Incluso, pueden emerger incentivos perversos, como los
desindustrializadores.
El mercado es un mecanismo de asignación centrado en la eficiencia. Por lo tanto para
que ésta sea obtenida sin considerables deterioros distributivos se debe partir de una
situación equitativa. Cuando esto no es así, el mercado sólo profundizará la
desigualdad pues la eficiencia puede conseguirse sin prestar la más mínima atención a
consideraciones equitativas. En la búsqueda de la eficiencia, la cual se desenvuelve en
los sectores con ventaja comparativa, se dejan a un lado las demás actividades que no
tienen mayor posibilidad económica, por lo que la inversión y el mejoramiento de la
productividad en los sectores competitivos, puede hacerse tranquilamente
incrementando su superioridad respecto al resto de la economía.
En términos paretianos, es posible aceptar este proceso en vista de que los sectores
dinámicos pueden mejoran sin afectar directamente la situación en la que se
encuentran los demás sectores. Sin embargo, este es el grave problema de centrarse
en la búsqueda de la eficiencia y esperar a que posteriormente la equidad venga por sí
sola: desde el arraigado punto de vista de eficiencia paretiana, una situación en la que
unos cuantos tienen a su disposición la mayor parte de los recursos económicos y los
demás no disponen de nada, puede considerarse eficiente. Por más de que exista de
por medio una consideración distributiva, ya que no se puede mejorar empeorando a
otro, no hay ningún principio equitativo, pues unos pocos pueden acaparar la totalidad
de la riqueza, mientras la inmensa mayoría se encuentra desposeída.
Por tanto, una política, un proceso o un modelo de desarrollo económico deben
incorporar esencialmente un principio de equidad además del objetivo de eficiencia,
sobre todo cuando la estructura social y económica de la que se parte, está
caracterizada por la desigualdad. La equidad no se conseguirá si no se establece por
medios estructurales e institucionales, pues la imposición de la eficiencia en el proceso
económico arroja resultados distributivos inequitativos que tenderán a ser
perpetuados dados la estructura social y el sistema político en los que se presentan,
que permiten que las élites favorecidas por los sectores dinámicos y por las estructuras
de mercado oligopólicas, logren preservar la estructura económica e impidan su
transformación.
312.2 Teoría y Práctica. Realidad Social y Económica
La actual situación de atraso y pobreza de muchos de los países que buscaron en las
reformas de mercado una estructura productiva y comercial favorable a sus problemas
de desarrollo, es observable en la mayoría de aspectos económicos y sociales. Los
resultados positivos, aunque significativos en términos de beneficios económicos y
monetarios, pueden considerarse despreciables en términos de un desarrollo
sostenido, universal y equitativo. El control de la inflación y el equilibrio
presupuestario, reconocidos avances de las reformas neoliberales, contribuyeron a
generar una mayor confianza en las autoridades macroeconómicas lo que resultaba en
la percepción de un buen ambiente para la inversión y las iniciativas productivas en
general.
Sin embargo, el buen ambiente macroeconómico no es suficiente para el proceso
productivo y para la inversión. Esta es más bien una condición última cuando ya se
cuenta con la estructura y la capacidad productiva que garanticen no la decisión de
invertir o de producir, sino la capacidad de hacerlo. De tal forma, que estos resultados
positivos han favorecido a quienes ya tienen las capacidades económicas y sólo
necesitan un contexto adecuado para actuar; no para quienes necesitan desarrollar
dichas capacidades. Se habla entonces de los ganadores con el proceso de apertura:
los sectores exportadores especializados, las grandes empresas del sector no transable
y la inversionistas extranjeros. Todos estos, actores poseían ya un nivel básico de
capacidades financieras y productivas para aprovechar el nuevo escenario nacional y el
mercado internacional.
Es lógico por tanto que durante el período de 1990-2003, el aumento anual promedio
del volumen de exportaciones de mercancías fuera de 7,8%, el más grande en la
historia de América Latina. Como sabemos, estas exportaciones fueron las
tradicionalmente características de las economías de la región, es decir, materias
primas y manufacturas basadas en recursos naturales o mano de obra, por lo que no
debe creerse que dicho incremento en las exportaciones fue el reflejo de una
transformación dinámica eficiente. Igualmente, el ritmo y la aceleración de la inversión
extranjera directa fue un resultado debido esencialmente al fomento a tal actividad a
través de las oportunidades de rentabilidad ofrecidas por la eliminación de las barreras
económicas y de la confianza en la estabilidad macroeconómica y sus autoridades. No
es raro entonces que los flujos de inversión extranjera directa hallan avanzado a tasas
sin precedentes a partir de las reformas de mercado. Estos se quintuplicaron entre
1990-1994 y 1997-2001 (Ocampo, 2005a).
Esta realidad regional es la confirmación práctica de los postulados teóricos de la
teoría pura del comercio internacional. Economías especializadas dadas sus ventajas
relativas, dando lugar a creación y desviación del comercio y de la inversión en el
marco de tratados de libre comercio, basados en la teoría ortodoxa de la integración.
De esta forma, la especialización productiva fomentó una dinámica comercial
particular, caracterizada por unas exportaciones importantes en volumen pero
reducidas en su diversidad.
32Esto provocó una dinámica intensa pero aislada, que no logró difundir los procesos de
cambio tecnológico y de innovación a través de toda la estructura productiva de la
economía, y que no tuvo la capacidad de absorber los recursos y factores desplazados
de otros sectores por esta dinámica productiva particular. Por su parte, la inversión
extranjera directa (IED) en razón de su poco componente de inversión productiva, no
ha movilizado cantidades relativamente significativas de empleo ni ha generado las
externalidades tecnológicas esperadas, generando muy poco valor agregado interno.
Teóricamente, el comercio y la inversión fueron creados, pero su distribución no
importó al modelo. Prácticamente, estos no tuvieron ninguna incidencia estructural en
el crecimiento económico ni en la reducción de la desigualdad.
2.3 Neoliberalismo y Mercado
El camino económico impuesto a los países en desarrollo bajo el Consenso de
Washington, ha estado determinado por una ideología apropiada a intereses políticos
y al poder de las élites nacionales y extranjeras, que ha sabido esconder sus objetivos
individuales detrás de resultados teóricos. Aquella ideología es la Neoliberal y estos
resultados pertenecen a la Teoría Económica Neoclásica. Qué mejores proposiciones
teóricas para un discurso político que aquellas que se encuentran despojadas de
relaciones de poder, como las de la Teoría Neoclásica, con las cuales pueden ocultarse
cómodamente los intereses económicos y políticos privados. La fuerza actual del
neoliberalismo alrededor del mundo, se debe en gran parte a la confluencia y
adaptación de resultados de teoría económica en su discurso.
No obstante, es de vital importancia saber que dicha aplicación teórica se hace de una
manera convenenciera y no de forma coherente, pues al ser un discurso político su
interés principal es la ostentación del poder y no la coherencia teórica y conceptual. El
mismo análisis neoclásico se encargaría de refutar muchas de las políticas económicas
neoliberales.
Las políticas de libre comercio y desregulación agenciadas por organismos
internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM)
y la Organización Mundial del Comercio (OMC), e implementadas en diversos
esquemas de relaciones comerciales e integración, han llevado siempre el sello
neoliberal y su correspondiente ortodoxia económica. La importancia central a la
localización eficiente de los recursos, el fomento a la libre competencia y al libre
comercio, basado en la apología de las fuerzas de mercado como fuente de
competitividad y desarrollo, y el particular manejo macroeconómico fundamentado en
el control de la inflación y el equilibrio presupuestario; han tenido resultados claros
pero diferenciados entre países desarrollados y países en desarrollo, en términos de
crecimiento económico, eficiencia y equidad.
La mayoría de países en desarrollo han fracasado en su intento por desarrollarse en
esta estructura y bajo estas reglas. Los países desarrollados han continuado su
progreso y superioridad económica favorecidos por la estructura económica imperante
y por las instituciones que la soportan. Las economías emergentes como China, India, y
33en nuestra región, Chile y Brasil, que han conseguido reducir notablemente la brecha
de desarrollo económico respecto a las naciones industrializadas y han mejorado el
bienestar de su población, lo han logrado ya sea porque han construido desde antes de
las reformas la capacidad productiva e institucional necesaria para aprovechar
adecuadamente el comercio internacional o porque han seguido políticas
diferenciadas del libre comercio, con amplia intervención estatal.
El caso de Chile es interesante pues es un país que ha sido capaz de aprovechar las
ventajas de la liberalización y el comercio internacional, constituyéndose estas en un
factor de desarrollo. Sin embargo al momento de realizar las reformas de mercado,
Chile ya contaba con varios elementos mínimos requeridos para obtener beneficios de
la apertura económica. Entre estos se encuentra el alto grado de desarrollo industrial
de la economía chilena, una buena capacidad estatal, importantes avances en
productividad y una expansión institucional sostenida (Thorp, 2004). Es decir, la
capacidad productiva e institucional que poseía Chile es la que ha permitido obtener
los beneficios económicos de la liberalización. Por tanto, estas condiciones necesarias
para el éxito de las reformas de mercado ya se encontraban presentes en la economía
chilena.
Los análisis hechos hasta este punto nos permiten concluir que la liberalización no es
un medio para construir las condiciones requeridas para el aprovechamiento del libre
comercio y para la inserción al mercado internacional, como factores generadores de
desarrollo. Antes puede arrojar resultados económicos perjudiciales e impedir
procesos necesarios para el progreso productivo. Esta situación es la vivida por
América Latina: caída en la dinámica de la inversión, aumento de la heterogeneidad
estructural, deterioro de la distribución del ingreso, déficit en la balanza comercial,
desindustrialización, especialización en productos con poco valor agregado y
estancamiento o deterioro de la productividad.
Por tanto se tiene que las condiciones necesarias para que una economía se beneficie
con el libre comercio mundial, son condiciones productiva e institucionales propias de
países con un nivel mínimo de desarrollo estructural. En otras palabras, los problemas
del subdesarrollo son precisamente los que no han permitido obtener los resultados
positivos del libre comercio internacional, es decir nos encontramos una situación en
la que los fines del libre comercio son a su vez los medios para su implementación
exitosa.
El libre mercado en el actual orden económico mundial asimétrico no crea las
condiciones estructurales e institucionales necesarias para que la inserción al mercado
mundial de los países subdesarrollados favorezca el desarrollo de éstos. Por tal razón,
el libre comercio no se puede considerar como un modelo de desarrollo para los países
atrasados económicamente, o lo que es lo mismo, el libre comercio es apto sólo para
países desarrollados o con un nivel de desarrollo productivo e institucional suficiente
para emprender dinámicas comerciales exitosas en el mercado mundial.
Un sistema basado en el libre mercado entre países que son radicalmente distintos en
cuanto a capacidad económica y política no es otra cosa que la continuación histórica
34del subdesarrollo en donde unos pocos disfrutan de una cantidad recursos y
posibilidades que los demás no están en las condiciones de poseer, y en donde sólo
algunos pueden emprender dinámicas que permiten extender capacidades de todo
tipo.
En el período de crecimiento liderado por las exportaciones a comienzos de siglo, la
adversa estructura productiva e institucional caracterizada por la desigualdad fue
completamente disfuncional para la sociedad en general, pero funcional para la
economía y las élites exportadoras y terratenientes. Ahora en el período neoliberal
actual, la estructura productiva heterogénea y el complejo marco institucional
(nacional e internacional), inmersos en la liberalización, son profundamente
disfuncionales para la transformación productiva, el desarrollo y la igualdad en los
países rezagados económicamente; pero funcionales para las élites apoderadas de los
sectores dinámicos de estas economías, así como para los países desarrollados.
La analogía con el período liderado por las exportaciones puede ser más profunda aún.
En este período la violencia era el mecanismo que permitía la explotación de los
factores productivos y la distribución inequitativa de los ingresos, todo lo cual
perpetuaba la desigualdad. En el período neoliberal, el mecanismo afianzador de la
concentración, de la heterogeneidad productiva y de la distribución desigual de los
ingresos, es el mercado.
Por lo tanto, mientras la doctrina económica neoliberal continúe imperando, el
subdesarrollo y la desigualdad permanecerán arraigados en la estructura productiva y
comercial de los países atrasados económicamente que buscan en las políticas de libre
mercado el camino hacia el desarrollo.
3. LA INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO
3.1 Teoría Ortodoxa de la Integración
En la teoría ortodoxa se ha pensado la integración en términos principalmente de
bienestar económico y no en términos de desarrollo económico. El análisis puramente
estático de la teoría ortodoxa de la integración se centra en la búsqueda de beneficios
económicos principalmente a través de la localización eficiente de los recursos y de los
impactos en los términos de intercambio5.
La localización eficiente de los recursos se descompone en dos clases de efectos: 1.
Efectos en la producción, y 2. Efectos en el consumo. Los efectos en la producción se
presentan cuando ocurre un desplazamiento en la compra de un determinado artículo,
desde las fuentes de abastecimiento más caras hacia las más baratas, generando un
efecto positivo. O cuando resulta un efecto negativo, donde el desplazamiento es
desde productores extranjeros con bajos costos hacia productores asociados o
5
Definidos como la ratio de los precios de exportación y de importación.
35miembros de la unión que poseen unos costos más altos. Estos efectos se presentan
principalmente a través de la creación y desviación de comercio. La creación de
comercio se presenta cuando debido a la reducción de restricciones comerciales, se
generan intercambios provenientes de países asociados con costos más bajos. Dicha
creación de comercio libera recursos en un país en la medida en que una cierta
cantidad de producción puede obtenerse con menos recursos, ya sea importándola en
su totalidad o produciéndola internamente gracias a que se pueden conseguir los
insumos a un precio menor en el mercado de la unión.
Pero no siempre en la integración económica entre países se crea comercio. Es posible
que las nuevas condiciones comerciales conduzcan a una desviación del comercio
causada porque el país productor con los menores costos queda excluido de la unión y
por tanto su producto pierde competitividad respecto a otro país miembro pero con
mayores costos. Esto ocurre porque la exclusión implica que el país más eficiente, aun
con menores costos de producción, debe ofrecer su producto sujeto a una tarifa o
restricción comercial, lo cual puede elevar el precio de mercado o afectar las
condiciones de competencia; mientras que el país asociado no se enfrenta a tales
obstáculos. Así las cosas, se presenta una desviación de comercio al pasar de unas
fuentes con bajos costos de abastecimiento a otras con mayores costos.
Según Viner (citado en Balassa 1964),6 los resultados de la integración serán benéficos
cuando la creación de comercio sea superior a la desviación del comercio, y esto
dependerá de las diferencias en los costos unitarios. Usando los cambios en el
volumen de comercio y las diferencias de costos unitarios entre países, es posible
hacer una estimación de los efectos de la producción ocasionados por la unión.
En el análisis de la creación y desviación de comercio producto de un proceso de
integración ha sido tradicionalmente evaluado el carácter competitivo o
complementario de las economías que se integran. Dicho grado de rivalidad o
complementariedad se refiere a las diferencias en costos comparativos, siendo una
economía competitiva aquella que presenta una correspondencia en productos y
costos, que se hallan protegidos antes de la integración; y una economía
complementaria aquella en la que los costos de producción expresados en una unidad
común, muestran grandes diferencias para la mayoría de mercancías.
La integración ha sido ampliamente promovida cuando el grado de
complementariedad de las economías es alto. Por ejemplo los proteccionistas abogan
por la integración entre economías complementarias afirmando que esto permitirá la
implantación de políticas económicas autárquicas dentro de la unión, mientras que los
partidarios del libre comercio aseguran que el carácter complementario dará lugar a
un mayor ahorro en costos, pues la diferencia de costos entre economías
complementarias es mayor que entre economías rivales (Balassa ,1964).
Sin embargo no se pude afirmar rígidamente el carácter benéfico o perjudicial del
grado de rivalidad o complementariedad, pues no siempre las economías que se
6 Balassa (1964) analiza la obra de Jacob Viner (1950), “The Customs Union Issue” en Pág 46-51. New
York.
36pretenden integrar encajan perfectamente en la definición de competitivas o
complementarias.
En el caso de un proceso integrador entre economías competitivas se obtendrá un
incremento de eficiencia productiva si existen considerables diferencias en el costo de
producción de las mercancías antes de la integración. Acá la redistribución de los
recursos ocurrirá con mayor intensidad y la ganancia por unidad de comercio creado
aumentará simultáneamente. En cuanto los costos de producción presenten mayores
grados de disparidad entre países, la ganancia obtenida por la integración será mayor.
Por otro lado, si las economías involucradas en el proceso de integración son
complementarias y éste excluye a algún productor con los menores costos, la
discriminación en contra de este tercer país generará efectos negativos de producción.
La integración tiene también efectos sobre el consumo. Estos se reflejan en el cambio
en la demanda ocasionado por la modificación en las conductas de discriminación de
los artículos, provocado por las nuevas condiciones comerciales. Antes de la unión, las
tarifas producían una distorsión sobre los precios de los productos objeto de comercio,
que implicaba una discriminación sobre los bienes extranjeros a favor de los
nacionales, en virtud principalmente de que éstos tenían menor precio. Por tanto, la
demanda de los consumidores se encontraba restringida en la medida en que ciertos
artículos extranjeros en ausencia de arancel podrían satisfacer mejor sus necesidades.
Las tarifas crean diferencias entre los precios de los productos que se intercambian
internacionalmente, por lo que la eliminación de éstas dentro de la unión, mejora la
eficiencia en el intercambio al permitir que los consumidores ajusten su consumo sin
verse restringidos en los productos de importación.7 En palabras de Balassa, “las tarifas
crearon diferencias internas a la unión, entre las ratios de precios de las mercancías
objeto de comercio; de aquí que su eliminación mejorase la eficiencia de cambio a
través de la equiparación de esas ratios.” (Balassa 1964, 63).
En este punto se puede apreciar la interacción entre los efectos de la producción y los
efectos del consumo. Las modificaciones en el modelo de producción provocan
cambios en el consumo de los individuos, a la vez que la sustitución de unos productos
por otros genera cambios en los modelos de producción.
No obstante, como ocurre con los efectos de producción, el impacto de los efectos de
consumo puede ser positivo o negativo dentro de la unión. La eficiencia en el cambio
puede verse incrementada ante la eliminación de la discriminación entre mercancías
de países ahora asociados, pero la nueva discriminación hacia productos de países no
integrados resulta perjudicial a la eficiencia. Similar al análisis hecho a los efectos de la
producción, los efectos positivos del consumo serán mayores si los consumidores
sustituyen en mayor cantidad productos de los países que se asocian por productos
que ahora pertenecen a la unión, a los sustituidos por productos no miembros (en
otras palabras, si la sustitución hecha por la eliminación de la discriminación entre
países asociados, es mayor a la sustitución hecha frente a países no miembros). Es
7 Sin embargo, no se debe olvidar que las discriminaciones hacia mercancías de países ajenos a la unión
seguirán existiendo.
37decir, que la unión es útil si fomenta el consumo de productos entre países miembros
más que el observado frente a países extranjeros.
Análogamente a la lógica del caso de la producción, los efectos en el consumo serán
mayores si lo son las diferencias iniciales en las ratios de precios (que reflejan la
distorsión al precio provocada por el gravamen arancelario) de los productos
comerciados entre los países pertenecientes a la unión. A su vez, lo efectos negativos
en el consumo serán menores si las ratios de precios de las mercancías difieren poco
entre los países miembros y los no participantes.
Adicional a la localización eficiente de los recursos, otra cuestión relativa a los efectos
de la integración es enfatizada dentro del análisis corriente, y hace referencia al
impacto del proceso de unión sobre los términos de comercio o de intercambio.
Los desplazamientos de la demanda recíproca8 de bienes exteriores por parte de los
miembros de la unión, observados en la desviación de comercio, mejoran los términos
de comercio de la unión, y si las condiciones no se modifican, un mayor cambio en la
demanda recíproca ocasionará que los términos de comercio se incrementen más
considerablemente. Por tal razón, es esencial en el análisis de este efecto de la
integración, la evaluación y ponderación, en términos de bienestar, de las
modificaciones en los términos de intercambio, en relación con las pérdidas
ocasionadas por la desviación de comercio causadas por la unión.
Los anteriores efectos sobre el bienestar, producidos por la integración, han sido
esgrimidos generalmente como razones justificativas para el establecimiento de una
unión aduanera. Sin embargo, han sido desarrollados otra clase de argumentos
basados en objetivos “no económicos” que justifican tal proceso de integración. La
forma de incluir esta clase de objetivos se hace a través de la introducción de bienes
públicos en la función de bienestar social, considerando la protección o la producción
industrial como uno de ellos (Garay, 1979: 276)9. Luego, la unión aduanera se encarga
de permitir la maximización del bienestar de la comunidad, compuesto ahora también
por el bien colectivo de la producción industrial. De tal forma, la integración puede ser
un mejor medio para garantizar objetivos de industrialización, que el ofrecido por la
libre competencia internacional o por el camino de la protección individual por parte
de cada país.
Aunque estos resultados basados en la preferencia por la industria otorgan un
argumento económico para el establecimiento de uniones aduaneras y con ello para la
protección industrial, no se apartan del esquema estático característico de la teoría de
la integración ortodoxa, y continúan desarrollando el análisis fundamentalmente en los
8 Definida por Marshall para el país A como la demanda que realiza de la importación de mercancías
“representativas” procedentes del país B, en términos de la exportación de bienes “representativos” del
país A.
9 Es decir que la producción industrial es ahora un elemento que pasa a formar parte de las preferencias
definidas de la comunidad y por tanto se convierte en una fuente de utilidad sujeta al problema de la
maximización.
38aspectos de eficiencia en la localización de los recursos productivos del área integrada
(Garay 1979, 279).
Con lo anterior, se nota la dominancia del análisis estático en el estudio de la
integración económica, preservando serios vacíos en cuanto a los efectos dinámicos de
ésta. Por ejemplo, en países con factores de producción desempleados la expansión
del comercio y de las inversiones puede producir importantes efectos dinámicos en el
nivel de empleo, en el crecimiento y la distribución del ingreso (Garay 1979, 265, 272).
Por tal motivo, no es correcto argumentar la eficiencia en la localización de los
recursos como justificación de la integración, sin tener en cuenta los efectos dinámicos
del proceso. Como señala Garay “solamente una vez analizados convenientemente los
efectos producidos por el establecimiento de una unión aduanera particular, es posible
concluir sobre sus consecuencias específicas en términos de bienestar” (Garay 1979,
267).
Es deducido entonces que un “análisis conveniente” es aquel que incorpora tanto los
efectos estáticos como los efectos dinámicos de la integración. Por esta razón, estos
últimos serán profundizados más adelante en esta monografía. Se ha pensado, en la
teoría ortodoxa, la integración en términos principalmente de bienestar económico y
no en términos de desarrollo económico.
Adicionalmente, este énfasis en la eficiencia estática, sin una consideración
correspondiente de la eficiencia dinámica, no ha despertado mayor interés en los
aspectos distributivos (Garay 1979, 283), situación que se ha visto fielmente reflejada
en los esquemas de integración de la región en los que se ha privilegiado la búsqueda
de la eficiencia, relegando del análisis y de la práctica la necesidad de la equidad.
3.2 Integración Económica para el Desarrollo
El objetivo fundamental perseguido por la integración económica debe ser el
desarrollo. Sin embargo, los procesos integracionistas emprendidos en países en
desarrollo han sido construidos e implementados bajo esquemas basados
principalmente en una teoría inadecuada para este fin fundamental. Esta es la teoría
de las uniones aduaneras.
El cuerpo de dicha teoría es una aplicación de los postulados de la teoría pura del
comercio internacional pero que tiene en cuenta las discriminaciones entre unidades
económicas surgidas a raíz del establecimiento de la unión aduanera (Wioncezk 1964;
Martínez 2008). Por tanto, si en los países en desarrollo se basa el análisis de la
integración económica en los mismos principios de eficiencia en la asignación de
recursos, característicos de la teoría pura del comercio internacional, se cae en los
mismos problemas provenientes de la aplicación directa de dicha teoría a los países
atrasados e inequitativos económica, social y políticamente. De esta manera, no se
pueden obtener los resultados de desarrollo económico si se usa la integración como
un medio exclusivo para la aplicación de los principios del libre comercio, que han
generado en los países en desarrollo las consecuencias negativas en términos de
productividad, inversión, heterogeneidad estructural y desigualdad.
39Esto no es más que el reflejo de la común y perjudicial práctica de importar teorías de
los países desarrollados, que desconocen la realidad económica, social y política de los
países en desarrollo. En palabras de Miguel S. Wionczeck, “la inaplicabilidad de los
preceptos teóricos sobre el comercio internacional sustentados por los neoclásicos y
sus discípulos a las situaciones prevalecientes en las periferias de hoy, se debe al hecho
de que los representantes de la escuela neoclásica ni tienen interés en los problemas
generales del crecimiento económico ni toman en cuenta lo que es el mundo
subdesarrollado y el carácter de sus problemas político-sociales” (Wionczeck 1964,
introducción XX). Y continúa resaltando que es mucho más grave cuando dicha práctica
se convierte en el fundamento de la “sabiduría convencional”10 que “determina las
posiciones doctrinales de los países industriales frente al resto del mundo y, mediante
el mecanismo de imitación, se transmite a las élites intelectuales de los países menos
desarrollados”.
Pues dicho mecanismo de imitación ha operado eficazmente en el mundo en
desarrollo, impulsando las reformas de mercado orientadas al libre comercio, y
consolidando la ideología neoliberal a lo largo de dichos países. Los esquemas de
integración en América Latina, se han visto igualmente seducidos por esta “sabiduría
convencional” centrando su atención en los principios y marcos analíticos derivados de
la teoría aduanera, y de su particular y restringido concepto de eficiencia: la eficiencia
estática. Dentro de una formulación de una teoría de la transformación y del
desarrollo, dicho concepto es demasiado reducido, pues los procesos económicos
necesarios para conseguir un desarrollo sostenido son principalmente dinámicos. Por
tal razón, no se puede ver la integración económica únicamente como una forma de
reasignar eficientemente los recursos dados, sino que ésta debe ser pensada además,
como una forma de ampliar dichos recursos y de generar dinámicas que expandan las
oportunidades y capacidades económicas; es decir la integración debe concebirse
como un medio para el desarrollo.
Como escribe Balassa, “en el lenguaje de la economía del bienestar, la función objetiva
de la teoría tradicional de las uniones aduaneras…consiste en alcanzar la eficiencia
estática, en tanto que la función objetiva relevante para las economías en desarrollo es
la maximización de la tasa de desarrollo económico” (en Wionczeck 1964, 13). De esta
manera, es sumamente necesario sobrepasar el marco analítico de la integración
económica basada en los postulados de la teoría pura del comercio internacional e ir
más allá de dicha concepción para incorporar en el núcleo del proceso integracionista
conceptos de eficiencia dinámica y principios de equidad.
En este orden de ideas, la relevancia de conceptos como la creación y desviación de
comercio, y los cambios en la relación de precios de intercambio, es estrictamente
parcial y reducida (Balassa, 1965). Por tanto, el estudio de los factores determinantes
de estos efectos como son el grado de complementariedad y el grado de competencia
entre las economías participantes, la magnitud de la zona integrada, distancias y
costos de transporte dentro de la unión, el grado de intercambio económico entre los
participantes antes de la integración, y nivel de aranceles antes y después del
10 Término acuñado por J.K Galbraith, en su obra “La Sociedad Opulenta” (1960).
40establecimiento de ésta; deben dar paso al estudio de los efectos dinámicos generados
por el proceso de integración económica.
Son precisamente los efectos dinámicos de la integración una de las razones esenciales
por las cuales la integración debe ser vista como un medio para alcanzar el progreso
obtenido por los países del mundo industrializado. El desarrollo es caracterizado
principalmente por procesos dinámicos como pueden ser aquellos que permiten
diversificar la estructura productiva hacia actividades con mayor valor agregado,
desarrollar y extender capacidades de imitación e innovación y expandir los efectos de
la inversión en el empleo generado, en el crecimiento y distribución del ingreso.
Al plantear la integración económica como un medio para el desarrollo debe mostrarse
cuál es la relación entre éste y el proceso integrador. Más adelante será mostrado que
dicha relación se halla en los efectos dinámicos generados por la integración.
4. PRINCIPALES PROBLEMAS DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA.
ESTRUCTURA DEL ATRASO
El bajo desarrollo económico de los países de América Latina está determinado por su
estructura productiva y por la forma en que se relaciona con la economía mundial en
un sistema internacional asimétrico. A su vez, estos dos factores tienen un significativo
grado de interdependencia en razón de que la estructura productiva influye
considerablemente en la forma de inserción de la región a la economía global, y a sí
mismo, los resultados de este proceso determinan en gran parte el estado y los
cambios en la estructura productiva.
Los estudios empíricos han mostrado que la divergencia entre países ha sido
característica persistente de la evolución de la economía mundial. Esto es corroborado
tanto en una visión de largo plazo como en la observación de las décadas posteriores a
la Segunda Guerra Mundial. En los dos últimos siglos el incremento en las disparidades
de ingreso entre regiones y países ha sido un fenómeno permanente en la economía
mundial. A comienzos del siglo XIX, el producto por habitante de las regiones más
desarrolladas era 3 veces el prevaleciente en las regiones menos desarrolladas (esto
es, el cociente del PIB per cápita entre las regiones más y menos desarrolladas era de
3), mientras que a comienzos del siglo XX tal número es de alrededor de 20 (CEPAL,
2008). En el período de 1950-1973 denominado como la “edad de oro del capitalismo”,
se presentó un fenómeno de convergencia en el producto por habitante, pero este se
limitó únicamente a los países más industrializados después de la Segunda Guerra
Mundial (Ocampo, 2004; CEPAL 2008) continuando los países en desarrollo en la
creciente divergencia.
Esto puede verse en el incremento en los indicadores de disparidades interregionales
entre las regiones menos desarrolladas y las más desarrolladas, observándose igual
resultado, entre América Latina y la región más desarrollada (CEPAL 2008, Cuadro I.I).
Para este caso, es de agregar que el deterioro relativo del producto involucra también
41una disminución absoluta representada en el hecho de que las tasas de crecimiento
cayeron notablemente después del período que coincidió con la etapa de
industrialización.
Además de la creciente divergencia mundial en el producto por habitante tanto en el
largo plazo como en las últimas décadas, se ha evidenciado una tendencia al deterioro
de la distribución interna del ingreso en el mundo en desarrollo así como en los países
desarrollados (Ocampo y Martin 2003a, citado en CEPAL, 2008). Sin embargo la
desigualdad en los países en desarrollo es mucho mayor y se presenta como un
obstáculo al crecimiento, mientras que el efecto del deterioro de la distribución del
ingreso en los países desarrollados es menos significativo. Esta situación de
divergencia, disparidad y deterioro tanto en el nivel de producto como en su
distribución, es la expresión clara de que la economía mundial está configurada como
un campo de juego esencialmente desnivelado (Ocampo y Martin 2003a, citado en
CEPAL, 2008).
La abismal diferencia en los niveles de desarrollo no debe ser entendida únicamente
como resultado de las dinámicas económicas y políticas contemporáneas, sino que
deben comprenderse las condiciones históricas que han ubicado a los países en
desarrollo en la posición marginal que ocupan dentro de dichas dinámicas. Por tanto,
en el análisis de las condiciones actuales de subdesarrollo no deben olvidarse las
relaciones coloniales de explotación y dependencia que han configurado desde un
comienzo las estructuras sociales, políticas y económicas. Aunque formalmente
muchas de estas relaciones se hayan eliminado, todavía perduran relaciones de
marginalidad, exclusión y subordinación frente a los países desarrollados; y el actual
mundo en desarrollo no ha sido capaz de cambiar de sus estructuras gran parte del
legado social, económico y político dejado por su originaria dependencia. De tal
forma, vemos que las relaciones con el mundo desarrollado dentro de la economía
global se han transformado, pero que las estructuras económicas, políticas y sociales
de los países en desarrollo no han conseguido hacerlo.
4.1 La Asimetrías del sistema económico mundial
Partiendo de la comprensión de la historia de las relaciones de las regiones en
desarrollo con el mundo hoy desarrollado, debemos observar cómo estas relaciones se
han transformado y se presentan actualmente.
Progreso técnico
La dinámica del capitalismo está determinada esencialmente por el progreso técnico y
el consecuente incremento de la productividad a nivel general en las ramas de la
producción y los servicios. Sin embargo, el desarrollo capitalista y sus frutos no se
presentan uniformemente a lo largo de los países y regiones. Esta es la principal
característica del sistema, que más que una ley de su naturaleza, es un resultado de las
condiciones históricas de las estructuras sociales y productivas y de las relaciones de
poder vigentes en el mundo, al momento de comenzar el voraz desarrollo capitalista.
Es decir, la gran asimetría en el orden económico y político internacional, esta en gran
42parte producto de las condiciones históricas de partida al momento de desenvolverse
la dinámica capitalista.
Los desiguales resultados en términos de desarrollo indican que los determinantes de
éste no están distribuidos homogéneamente a lo largo de las regiones del mundo. Por
lo tanto, en el examen de la distribución desigual del desarrollo y del campo asimétrico
en el que se mueve la economía mundial, debemos observar que varios factores
esenciales para un buen desempeño económico no son desarrollados y difundidos
equitativamente entre los países. Uno de estos factores es el progreso técnico, el cual
permite el avance de la productividad. En la visión de Raúl Prebisch, la dinámica del
sistema está basada en que el progreso técnico se desarrolla y acumula sólo en los
países industrializados, los centros, y éste no es difundido a los demás países menos
desarrollados en razón de que la propagación de la técnica se hace sólo con el fin de
obtener los insumos y productos poseídos por estos países.
Prebisch lo explica así: “A los centros les ha correspondido históricamente el papel
dinámico y a la periferia un papel subsidiario en el desarrollo espontáneo del
capitalismo…Se trata, en efecto, de una dinámica en donde el progreso técnico y sus
frutos tienden a concentrarse en los mismos centros…El capitalismo resulta ser así
esencialmente centrípeto. Los países avanzados en que se desenvuelve -los centros- no
tienden a propagar plenamente hacia otros –la periferia- la dinámica de desarrollo,
sino en la medida necesaria para abastecer a los centro de bienes primarios”. Y por
tanto, continúa Prebisch, el resultado es que “en el desarrollo histórico del capitalismo
la periferia tiende así a quedar al margen del proceso industrializador”, por lo cual “esa
peculiar dinámica de los centros tiende así a limitar el ámbito del desarrollo periférico”
(Prebisch, Obras Escogidas, 1999).
Como se verá más adelante, la institucionalidad desarrollada en el sistema económico
actual para la transferencia de tecnología está diseñada en función de los objetivos de
los países industrializados11. Entonces se tiene que además de las condiciones
estructurales características de los países en desarrollo, la institucionalidad creada
para la transferencia de tecnología no permite que el cambio técnico sea adquirido de
manera constante y uniforme en el mundo subdesarrollado. Hay además en el sistema
capitalista, otros problemas estructurales que hacen que los mecanismos existentes
de transferencia de tecnología sean impedimentos para los países no industrializados.
Entre estos problemas se encuentra la ausencia del servicio de mercado de tecnología
“oferta y demanda” en los países no industrializados. Esto ocurre por las siguientes
razones: 1. El diseño e implementación de las estructuras actuales para la
transferencia de tecnología está ligado a las necesidades de los utilizadores de los
países industrializados (política económica, educativa, científica y técnica). 2. La
información insuficiente en lo referente a técnicas patentadas, estado de la técnica,
know-how, crea la necesidad de complementariedad por parte de los vendedores de
tecnología. 3. Los instrumentos son conocidos en la óptica de los vendedores pero no
es así en el caso de los compradores de tecnología (Martínez 2004, 32).
11 Ver Martínez (2004) ”Limitaciones a la Transferencia de Tecnología” . Universidad Nacional de
Colombia. En donde se analiza “el espíritu proteccionista del derecho de propiedad industrial
construido desde la época colonial” por los países industrializados.
43Si bien el progreso técnico no es el único determinante del desempeño económico y ni
tampoco podemos decir actualmente que es la razón exclusiva de la dinámica
excluyente del sistema, es esencial entender que la difusión lenta e irregular12 del
progreso técnico y por tanto los frutos de éste, la productividad y el excedente
económico que esta permite obtener, es una característica central del sistema
económico mundial y constituye una de sus principales asimetrías.
Dependencia y Vulnerabilidad macroeconómica
Los países en desarrollo dentro de la economía global están sujetos a constantes
perturbaciones debidas a sus relaciones económicas con los países desarrollados. Estas
pueden ser de naturaleza real o financiera.
 Asimetrías reales a través del comercio
Cuando son de naturaleza real, las perturbaciones ocurren a través del comercio, en
donde pueden presentarse de manera directa debido a cambios en la demanda de las
exportaciones de los productos de los países en desarrollo; o de manera indirecta, por
medio de variaciones en los términos de intercambio. La estructura productiva y los
patrones comerciales inducen a que los choques externos muchas veces sean
altamente perjudiciales para el desempeño económico, particularmente cuando estos
son presentados en la forma de menores ventas al extranjero y en el deterioro de los
términos de intercambio.
La complejidad del orden económico internacional implica a su vez distintas relaciones
entre las asimetrías del sistema. De esta manera, la asimetría en la difusión del cambio
técnico tiene su impacto en la vulnerabilidad macroeconómica, estableciendo una
predisposición de los países en desarrollo a choques externos negativos provenientes
de las economías desarrolladas, dentro de la dinámica del sistema. Siguiendo a
Prebisch, dado que el progreso técnico se origina y acumula en los países
industrializados, estos tienden a especializarse en productos manufacturados dotados
de un alto contenido tecnológico, los cuales generalmente tienen alto valor agregado.
Como resultado del mecanismo de propagación del cambio técnico y de la mayor
capacidad de consumo de los países industrializados, estas naciones terminan
concentrando en sus economías las ramas de producción más dinámicas a nivel global.
Como ésta producción manufacturera de los países desarrollados posee una alta
elasticidad-ingreso, mientras que la especialización de los países en desarrollo en
materias primas y manufacturas con baja intensidad de capital está caracterizada por
una elasticidad-ingreso baja, el comercio internacional en estas condiciones conducirá
a un deterioro sistemático de los términos de intercambio, con sus consecuentes
efectos macroeconómicos negativos como los asociados a problemas en la balanza de
12 En una de sus obras más reconocidas, Prebisch afirma que “La propagación universal del progreso
técnico desde los países originarios al resto del mundo ha sido relativamente lenta e irregular” (Citado
en Ocampo, 2004, Introducción)
44pagos y en el crecimiento económico producto de un menor dinamismo del sector
exportador.
Esta asimetría macroeconómica es un resultado tanto de oferta como de demanda,
pues la especialización productiva de los países en desarrollo interactúa con el
comportamiento de la demanda internacional, generando la mencionada
vulnerabilidad macroeconómica. Aunque para el caso de América Latina, dicha
exposición a choques externos reales se ha visto contrarrestada por la mayor
diversificación de las exportaciones de la región y por variaciones en los precios de los
recursos naturales. Por ejemplo, a partir del año 2000 se presentó un incremento del
precio de los recursos naturales no registrado nunca antes desde que existen
estadísticas confiables (CEPAL, 2008). Pero tal comportamiento favorable se debió a
situaciones coyunturales en la oferta de recursos naturales, por lo que la dinámica
estructural nuevamente volvió afectar negativamente a la región cuando en el primer
trimestre del 2007 se empezaron a sentir las consecuencias de la crisis hipotecaria
estadounidense previa a la recesión mundial.
Aunque se ha observado una reducción periódica de la exposición de la región a
choques externos reales, dando lugar a una creciente vulnerabilidad financiera13,
mientras el mecanismo excluyente de propagación del cambio técnico continúe
vigente concentrando las actividades productivas dinámicas en los países
industrializados y los países en desarrollo no transformen su estructura productiva, las
perturbaciones de tipo real serán un inconveniente importante para el desarrollo, ya
que hacen parte de una asimetría estructural del sistema y no simplemente de
factores de índole coyuntural.
 Asimetrías Financieras
Otro determinante de la dependencia externa y de la vulnerabilidad macroeconómica,
que ha venido a cobrar principal importancia en los últimos años es el que se origina
por las asimetrías financieras, acentuadas con la mayor liberalización de los mercados
capitales producto de las reformas de mercado. Como Ocampo (2004; 2005a; 2005b)
ha señalado, estas asimetrías son originadas esencialmente por el bajo desarrollo de
los mercados financieros de la región y están reflejadas en la fuerte dependencia al
financiamiento externo y en la dificultad para acceder a este en moneda propia y de
manera estable a través del tiempo, lo cual configura una dinámica procíclica de los
flujos de capital en la región.
13
En CEPAL (2008) se resumen claramente los resultados de un reciente estudio sobre este fenómeno:
“Titelman, Pérez-Caldentey y Minzer (2008) muestran que entre 1980 y 2006 los países de la región han
enfrentado más de 100 episodios de turbulencia de los términos del intercambio y 50 de tipo financiero.
No obstante, según períodos, el número de turbulencias reales se redujo de 64 entre 1980 y 1990 a 29
entre 1991 y 2001, y a solo 7 entre 2002 y 2006, con lo que en todo el período su frecuencia se redujo
de 6 por año a sólo 1,4. Aun más, su amplitud se redujo, con la excepción de los recientes choques sobre
los términos del intercambio entre 2002 y 2006. En cambio, el número de turbulencias de tipo
financiero exhibe una tendencia ascendente, aunque su amplitud se ha reducido más de un 70% entre
2002 y 2006 respecto de la década de 1990” (CEPAL, 2008: 65, pie de página).
45En CEPAL (2008; 66) se observa cómo durante los períodos de abundante liquidez
internacional fluyeron masivamente capitales a la región. No obstante, al cambiar las
condiciones de liquidez internacional el financiamiento externo de la región se vio
suspendido e incluso se presentaron fugas de capitales.
Esta dependencia de la región al financiamiento externo y su acceso marcadamente
procíclico, han expuesto a la región a fuertes perturbaciones macroeconómicas que
afectan considerablemente su proceso de desarrollo. La inestabilidad de los flujos de
capital por tanto ha afectado directamente el crecimiento económico haciendo más
vulnerable a la región a choques externos. La naturaleza procíclica de los flujos de
capitales ha tenido un fuerte impacto sobre el comportamiento del gasto interno,
haciendo que éste se incrementara notablemente durante los períodos de afluencia
masiva de capitales a la región, y que posteriormente cuando se restringía la liquidez
internacional y se presentaban fugas de capitales, dichas expansiones del gasto se
tornaran insostenibles. La alta inestabilidad financiera ha obligado a ajustes del gasto
interno que han interrumpido cíclicamente la senda de crecimiento económico.
El impacto de los masivos flujos de capitales sobre la tasa de cambio ha sido otro
mecanismo generador de inestabilidad macroeconómica. La intensa movilidad de
capitales en la región generó una mayor volatilidad del tipo de cambio que
desincentivó la producción de bienes en el sector transable, las exportaciones y la
diversificación de éstas (CEPAL, 2008). Por ejemplo, se presentaron profundas
revaluaciones de la tasa de cambio como resultado de la masiva entrada de capitales14,
que crearon situaciones adversas para la dinámica exportadora.
 Asimetrías en la capacidad de aplicación de políticas macroeconómicas
Un problema adicional a esta posición desfavorable en el plano comercial y financiero
es la constante y profunda dificultad que tienen las economías en desarrollo para
contrarrestar los efectos de estas asimetrías. Dado que las monedas más transadas
internacionalmente son las de los países industrializados, estos tienen en todo
momento del tiempo una mayor capacidad para aplicar políticas estabilizadoras en los
mercados financieros con el fin de contrarrestar el ciclo15. Por tanto, en comparación
con los países desarrollados, los países en desarrollo a la vez que son más vulnerables
a choques externos son menos capaces de enfrentar dichas perturbaciones con
políticas de estabilización.
Por su parte, la naturaleza de los flujos de capital también es un factor determinante
de esta asimetría internacional en la autonomía de la política macroeconómica. Puesto
que los flujos de capitales entre países desarrollados son anticíclicos (Ocampo, 2004
14 Y producto del uso del tipo de cambio nominal como instrumento de política para contener la
inflación (Ocampo, 2005a; CEPAL, 2008). La liberalización financiera y comercial al eliminar varios
instrumentos tradicionales de política, dio mayor importancia instrumental al tipo de cambio y con el
fuerte énfasis en el control de la inflación como elemento esencial de estabilidad macroeconómica, las
autoridades tuvieron un fuerte incentivo a usar este instrumento con fines antiinflacionarios.
15 Ciertamente, Ocampo (2004) señala que esta capacidad de estabilización es mayor para Estados
Unidos que para los demás países industrializados, país que posee la principal moneda en las
transacciones internacionales.
46cita a Eatwell y Taylor, 2000) mientras que, como ya se ha dicho anteriormente, dichos
flujos entre países desarrollados y países en desarrollo son procíclicos, nuevamente la
capacidad para emplear políticas anticíclicas se ve reducida pues los mercados
financieros en estos últimos países al comportarse de acuerdo al ciclo, actúan en
contra de dichas políticas. La naturaleza procíclica de los flujos de capital en los países
en desarrollo está en gran parte asociada al carácter residual que tienen los capitales
destinados hacia estos países por su categoría de “deudores de última instancia”
(Ocampo, 2004; haciendo referencia a un término empleado por Palma, 2001).
Además del comportamiento procíclico del mercado financiero, las instituciones
financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, también se han
encargado de reducir la autonomía de los países en desarrollo para aplicar políticas
anticíclicas. En la fase descendente del ciclo económico y en particular cuando ha
otorgado ayuda a países en desarrollo que atraviesan por situaciones críticas, el FMI
impone la aplicación de políticas monetarias y fiscales de austeridad. Así, lo que ha
caracterizado a las economías en desarrollo en la aplicación de sus políticas es la
tendencia a alternar fases de “macroeconomía de bonanza” con períodos de
“macroeconomía de depresión” (Ocampo, 2004 cita a CEPAL, 2000 y 2001b),
reflejando la débil autonomía para diseñar y ejecutar una política apropiada a los fines
de reducción de la alta vulnerabilidad cíclica externa.
Asimetría en la movilidad de los factores
Un factor de suma importancia en la configuración asimétrica del sistema económico
global es la referente a la movilidad internacional de los factores. Este fenómeno es
una clara representación de la desigualdad de las reglas de juego entre países
desarrollados y países en desarrollo, al encontrarse enormemente limitada a nivel
internacional la movilidad de la mano de obra (en especial, la menos calificada) y los
recursos naturales, factores con abundancia relativa en estos últimos países, en
contraste con la creciente movilidad del factor abundante en los países capitales
desarrollados, el capital.
Las limitaciones a la movilidad de los factores de abundancia en los países en
desarrollo son de múltiple naturaleza y no necesariamente de tipo legal y cuantitativo
como ocurre con los controles de capital. Aún con la total eliminación de las barreras
formales a la entrada de factores productivos provenientes de países en desarrollo,
continuarán vigentes barreras culturales y naturales que impiden la total movilidad
factorial. En el caso de la mano de obra, en particular aquella con menor grado de
calificación, las distintas medidas de discriminación racial y cultural en los países
desarrollados constituyen un gran obstáculo para la movilidad laboral generando una
asignación ineficiente e inequitativa del factor trabajo en dichas economías. Además,
por sus diversas características físicas, la movilidad de la mano de obra y de los
recursos naturales requiere muchas más condiciones que las necesarias para trasladar
una cantidad de capital.
Una seria implicación distributiva tiene esta asimetría en la movilidad internacional de
los factores de producción, al generar un sesgo en la distribución del ingreso a favor de
los factores más móviles, los de los países desarrollados, y en contra de los menos
47móviles, característicos de los países en desarrollo (Rodrik, 1997, citado por Ocampo,
2004). La asimétrica situación de movilidad factorial a nivel internacional ya había sido
señalada por Prebisch (1950) como una imperfección básica de la economía
internacional con un directo efecto negativo sobre los términos de intercambio de los
países en desarrollo (Ocampo, 2004).
Por tanto, se debe notar nuevamente que aún con la liberalización global de los
mercados, los países en desarrollo se encuentran en condiciones de desventaja que no
dependen de la eliminación de las barreras económicas de los países sino de sus
características productivas, como en este caso su dotación factorial.
Asimetría en el poder político e institucional
Además de la fragmentación de tipo económico generada por la acumulación de las
actividades productivas dinámicas en los países industrializados, el orden económico
internacional está dividido geopolíticamente en bloques económicos. El proceso
histórico que ha configurado la actual división política y económica mundial en bloques
de países, es bastante complejo y ha sufrido varios cambios en las últimas décadas.
Geográficamente se pueden diferenciar que en la actualidad el poder económico y
político mundial se encuentra concentrado en 3 bloques: 1. El bloque Europeo
compuesto en su mayoría por países de Europa occidental, como Alemania, Inglaterra,
Francia, etc. 2. El bloque de Norteamérica (Estados Unidos y Canadá), al que se pueden
agregar otros países como Australia y Nueva Zelanda. 3. El bloque asiático en el que
destacan Japón y China, pero que cuenta con otras importantes economías del sudeste
del continente (como Singapur, la Región Administrativa Especial de Hong Kong y la
provincia de Taiwan, estas últimas pertenecientes a la República Popular China).
La dinámica económica se concentra en estos bloques en los que se concentra la
mayor parte de la producción mundial, del cambio tecnológico, y entre los que se lleva
a cabo un enorme intercambio comercial y de inversiones. Además el alto grado de
complementariedad productiva interna que exhiben estos bloques les otorga una
solidez económica incomparable.
Esta capacidad y potencial económicos los ubica en los lugares más altos de la
jerarquía del poder político mundial lo que les permite desempeñar funciones de
diseño y dirección del sistema económico internacional. Al ocupar este papel, los
bloques económicos son quienes establecen los principios rectores y las prácticas del
sistema económico mundial, por lo cual desarrollan toda una institucionalidad para
tales fines. Aunque el consenso no es la característica principal entre los bloques que
determinan el sistema, sí hay un resultado común en esta dinámica: las reglas de juego
de la economía mundial están diseñadas para los países industrializados. Por tal razón,
los instrumentos, las instituciones y los acuerdos que configuran el orden económico
internacional, tienden a favorecer sistemáticamente los objetivos e intereses de los
países desarrollados.
48El principio rector es el libre comercio, que como se ha visto a lo largo de este trabajo,
es una política comercial adecuada para países desarrollados, pero no lo es para
economías con bajos niveles de desarrollo en su estructura productiva y en sus
mercados. Consecuentemente, las prácticas de liberalización y protección están
reglamentadas al servicio de los países industrializados: se busca que los países liberen
su comercio pero se protege discriminatoriamente la propiedad intelectual y los
sectores de los países industrializados en los que los países en desarrollo son
competitivos.
De esta forma, institucionalmente se promueve el comercio favorable a las economías
industrializadas y se limita el comercio de interés para las economías en desarrollo y la
transferencia de tecnología a éstas. En este último aspecto, de fundamental
importancia para el desarrollo de los países atrasados económicamente, es
sumamente necesario observar que la institucionalidad diseñada para fortalecer la
transferencia de tecnología no ha evitado que la aplicación tecnológica sea usada casi
exclusivamente como un medio de monopolio de mercado (Martínez, 2004).
Las relaciones económicas entre países en desarrollo y países desarrollados están
caracterizadas por el desigual poder de negociación, lo que implica que los países
pertenecientes a los bloques hegemónicos pueden imponer los principios rectores y
las prácticas adecuadas a sus intereses en el diseño de la infraestructura institucional
mundial. Esto es reflejado en múltiples campos como en la forma inequitativa en que
se promueve el libre comercio entre países desarrollados y en desarrollo, la cual está
respaldada por organismos internacionales como la Organización Mundial del
Comercio (OMC), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM),
entre los más influyentes; en la manera monopólica en la que se lleva a cabo la
transferencia de tecnología; en el proceso excluyente de toma de decisiones en los
organismos internacionales; en los asimétricos tratados comerciales, acuerdos y
normatividad de diversa índole (macroeconómica, financiera, estándares técnicos,
normas sanitarias y fitosanitarias, etc.).
Respecto a la liberalización inequitativa del comercio se observa que ésta desenvuelve
bajo la estructura institucional vigente, en la medida en que ha permitido una
engañosa e insatisfactoria liberalización comercial por parte los países desarrollados.).
El desigual poder de decisión de las naciones en desarrollo en la institucionalidad
internacional configura en gran medida “el carácter incompleto de la agenda
internacional, que tiene también, en alguna medida, dimensiones ‘centro-periferia’,
dada la ausencia de temas de alto interés los países en desarrollo, tales como la
movilidad internacional de mano de obra o la liberalización acelerada, por parte de los
países desarrollados, de mercados de alto interés para los países en desarrollo”
(Ocampo, 2004).
Además, las instituciones internacionales constantemente están haciendo énfasis en la
liberalización y en los beneficios provenientes de ésta, pero se debe tener claro de qué
se está hablando exactamente cuando se hace referencia al libre comercio. Según la
lógica de la teoría tradicional del comercio, el patrón comercial debe estar
determinado por la estructura de costos comparativos de cada país. De esta manera
49cada país se especializa en la producción en la que posee menores costos de
oportunidad y se beneficia del libre intercambio con los demás países que le permite, a
través del comercio internacional, acceder a los productos en los cuales es poco
eficiente.
Sin embargo, esta situación dista mucho de la realidad. No se puede negar que el
mundo se ha favorecido con el incremento del comercio internacional, pero tampoco
se puede afirmar que la economía global se encuentra en el mundo ideal de la teoría
clásica del comercio. Dicha situación teórica sólo es posible bajo un sistema comercial
multilateral abierto, pero la política comercial de muchos de los países desarrollados,
principalmente de los Estados Unidos ha sido diseñada e implementada claramente en
contra en dicha concepción.
El proteccionismo en sectores poco productivos de la economía estadounidense y el
fomento a los tratados bilaterales que buscan condiciones exageradamente favorables
para los productores norteamericanos, conservando una marcada asimetría respecto a
los productores de las economías en desarrollo, constituye una violación clara a la
dinámica de un sistema comercial multilateral abierto, y por tanto un rechazo a la
verdadera concepción del libre comercio.
Si el hegemón del sistema económico internacional, papel que ocupa Estados Unidos,
promueve el libre comercio únicamente en su discurso y no en su política comercial,
no existen razones por las cuales los países en desarrollo deban abrirse sin
condicionamientos al mercado internacional. Desde el punto de vista de Anne O.
Krueger, se ha presentado una captura de la política comercial de los Estados Unidos
por parte de grupos de interés que tienen el poder político para imponer medidas
proteccionistas que minan el fomento de un sistema comercial multilateral abierto
(Krueger, 1995).
En el campo de la transferencia de tecnología es, como se ha mencionado, evidente la
orientación que se otorga al estudio de los temas pertinentes a los objetivos de los
países industrializados, de tal forma que éstos amplían la discusión en aquellos temas
de regulación de transferencia de tecnología con fin el de mantener el statu quo
actual, conservador del uso monopólico de la tecnología (Martínez 2004, 49).
La escasa representación institucional y el poco poder de decisión en organismos
internacionales es una realidad frustrante para los países en desarrollo, sobretodo de
aquellos que ven dichas instituciones como la única vía para reducir su situación de
exclusión económica y política dentro del sistema económico mundial. Por ejemplo,
hasta el año 2004, el 71% del poder de votación en la mesa directiva del FMI se
encontraba en manos de los países desarrollados (los acreedores), generando una
situación de dominancia en la cual los representantes de los países en desarrollo son
incapaces de influir efectivamente en la toma de decisiones (Rustomjee, 2004). De esta
forma, los intereses de estos últimos países se hallan restringidos a la conveniencia de
las naciones avanzadas.
50A modo ilustrativo, a lo largo de décadas ha existido el entendido extraoficial de que
Estados Unidos postula el presidente del Banco Mundial y se deja en manos de los
demás países miembros de FMI nombrar al director de este último. Como Europa es
quien domina en este grupo ha sido siempre quien elige el director. En palabras de
James Boughton, Director Adjunto del Departamento de Elaboración y Examen de
Políticas del FMI e historiador oficial de la institución: “Por lo menos en tres ocasiones
se ha considerado o postulado a no europeos, pero los gobiernos de Europa siempre
se han aliado y han obtenido suficiente respaldo de otros países miembros para que
terminara elegido uno de los suyos” (Boughton, 2004).
Ésta asimetría en la representación y en la capacidad de la toma de decisiones en las
instituciones internacionales, es mucho más patente en los países de muy bajo
desarrollo como los del África sub-Sahariana. Al prestar atención a las palabras de
Cyrus Rustomjee, un antiguo director ejecutivo del FMI representante de cerca de la
mitad de países del África sub-Saharianos se observa esta realidad: “cuando un asunto
está en conflicto entre varios accionistas, no hay posibilidad razonable de forjar un
consenso que permita a las opiniones de los miembros africanos prevalecer”
(Rustomjee, 2004).
Por su parte la desigualdad del poder de negociación de los países en desarrollo frente
a la capacidad política de los países desarrollados se pone de manifiesto en los
tratados, acuerdos y normatividad de todo tipo, establecido entre estos países. Esta
asimetría explica que en la negociación de tratados de libre comercio, Estados Unidos
logré excluir sus industrias estratégicas del proceso, a la vez que impide que los países
en desarrollo con los que negocia hagan lo mismo; o que imponga la desgravación
arancelaria al tiempo que preserva sus altos subsidios agrícolas; que en normatividad
de propiedad intelectual exija que se apliquen los criterios de patentabilidad usados y
firmados por dicha nación y no los aplicados en los países en desarrollo, a la vez que
desconoce el Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB, 1992) en el que se hace un
reconocimiento de la soberanía de los pueblos indígenas sobre sus conocimientos
tradicionales y sobre sus recursos genéticos que implica consecuentemente el
reconocimiento justo y equitativo de utilidades a las comunidades indígenas.
En conclusión, el análisis institucional del orden económico mundial deja ver que las
instituciones del sistema actúan con principios y bajo influencias acordes a los
objetivos políticos y económicos de los países dominantes. El resultado de esto es que
las reglas de juego y las condiciones dispuestas por dichas instituciones maximizan la
competitividad y el desarrollo de los países avanzados y restringen el de los países en
desarrollo.
514.2 Estructura Productiva
Como se acaba de ver en el análisis de las asimetrías internacionales del sistema
económico y político mundial, la estructura productiva explica en gran parte la forma
en que se relaciona la región con el mundo industrializado, sobre todo en el aspecto
comercial y financiero. Como estas relaciones reflejan diversas formas de dominación y
dependencia tanto en el aspecto económico como en el político, que además generan
una enorme vulnerabilidad económica que afecta constantemente el proceso de
desarrollo, el atraso económico de la región está profundamente determinado por su
estructura productiva la cual le asigna un puesto marginal en la dinámica capitalista
mundial. Si bien existe una fuerte interdependencia entre las asimetrías
internacionales y la estructura productiva, el desarrollo económico es esencialmente el
resultado de las características estructurales de la economía y de la capacidad para
modificar dicha estructura.
Heterogeneidad estructural
El rasgo principal de la estructura productiva de América Latina y de los países en
desarrollo en general es su heterogeneidad, representada por la coexistencia de
sectores dinámicos con alta productividad y sectores con escaso dinamismo,
caracterizados por los bajos niveles de productividad y la informalidad. La dinámica
sectorial está determinada por múltiples factores como la dotación de recursos de la
región, que le otorga ventajas comparativas específicas, pero que también limita la
expansión hacia otras actividades; las asimetrías en el proceso de creación y difusión
del conocimiento a nivel del sistema económico mundial, pero también dentro de los
sectores de la economía; el tamaño y grado de desarrollo de los mercados internos; y
la forma de inserción al mercado internacional determinado críticamente por la
naturaleza de la demanda externa. Por lo tanto, la composición sectorial heterogénea
de las economías latinoamericanas es el resultado de factores tanto de oferta como de
demanda, y de la dinámica productiva interna así como de la dinámica inducida por la
posición que ocupan dentro de la economía mundial.
Esta heterogeneidad estructural tiene dos serias consecuencias:
1. La especialización de la economía: Dada la dotación factorial de la región y la
dinámica de inserción a la economía mundial, la región ha tendido a especializarse en
las actividades susceptibles de aprovechamiento de ventajas comparativas, proceso
que ha sido implementado por esquemas parciales de libre comercio (en especial, a
través de tratados bilaterales) entre países de la región y los países desarrollados. De
esta manera, han surgido tres patrones de especialización a través de los cuales la
región se ha integrado a la economía mundial. El primero, es el seguido por México y
varios países de Centroamérica y el Caribe, los cuales se han especializado en la
producción y comercialización de manufacturas incorporadas a flujos verticales dentro
de sistemas internacionales de producción integrada. El segundo patrón de
especialización, característico de la mayoría de países suramericanos, está basado en
el comercio de materias primas y manufacturas intensivas en recursos naturales. Y
finalmente, países como Panamá, Paraguay y algunos países del Caribe, se han
52especializado en la exportación de servicios, principalmente turismo, pero también,
financieros, de transporte y de energía.
Si bien la especialización en una rama de la producción no es en sí misma perjudicial,
esta se ha constituido en una causa del rezago económico de la región al obstaculizar
procesos de desarrollo sectorial. Esto es así porque las actividades de especialización
(muchas veces fomentadas por la inversión extranjera directa) aunque se han
comportado de manera dinámica, en muchos casos no lo han hecho a través de un
mayor uso del conocimiento, de desarrollo de capacidades tecnológicas o de
generación de un valor agregado interno suficientemente alto (CEPAL 2008, 135, 172),
ni han sido capaces de difundir los avances de productividad obtenidos en su sector.
Esto da lugar a una concentrada acumulación factorial y productiva que impide
procesos de transformación y diversificación sectorial que preservan e incluso
incrementan la heterogeneidad estructural, al convertirse la especialización en un
factor de desplazamiento de los demás sectores y al no poseer ésta la capacidad de
absorber los recursos desplazados. Además, como la especialización en actividades con
estas características está sujeta a frecuentes choques externos negativos, esto dificulta
aún más la transición hacia actividades con mayores posibilidades de crecimiento y con
una demanda externa más estable.
2. La desigual distribución del ingreso: Una estructura productiva heterogénea con
sectores dinámicos especializados que constantemente desplazan trabajo, capacidad
tecnológica e inclusive tierra de los demás sectores, implica que el empleo, la
productividad, las oportunidades rentables, la calificación de los trabajadores, la
formalidad en las condiciones laborales, tienden a estar concentradas en las
actividades de especialización.
La distribución del ingreso se ve deteriorada por dos motivos: El primero debido a que
los recursos de otros sectores, desplazados por las actividades dinámicas, no logran ser
absorbidos por éstas, por lo que terminan en una situación de desempleo, subempleo
o en actividades informales de baja productividad. El segundo motivo radica en la
incapacidad de los sectores dinámicos para difundir sus avances en productividad y
demás choques positivos generados por su mayor dinamismo, a lo largo de los demás
sectores de la economía. Por estas razones, se deteriora el nivel de empleo y su
calidad, tanto en términos absolutos como en relación con las actividades dinámicas.
Las actividades de especialización al ejercer presiones sobre los demás sectores y al
funcionar aisladamente del resto de la actividad económica, configuran un panorama
de crecientes brechas de ingresos entre trabajadores de los sectores dinámicos y los
demás sectores de la economía, es decir, entre trabajadores calificados y no
calificados. Una forma de observar este resultado es a través de la relación entre
salarios y la calificación de los trabajadores en empresas innovadoras. Como la
innovación, adopción y adaptación de tecnología fueron procesos generalmente
desarrollados en las actividades de especialización, se puede usar la relación
mencionada para mostrar el impacto de la heterogeneidad estructural sobre la
estructura salarial.
53Así, CEPAL (2008) registra para el caso de Brasil, que la diferencia salarial entre
trabajadores de empresas innovadoras y no innovadoras es aproximadamente del
45%. Otro estudio realizado sobre datos de empresas argentinas16, encuentra que las
empresas que llevan a cabo actividades de innovación obtienen mejores resultados a
largo plazo, que se reflejan en mejoras de la productividad, la calidad del empleo y el
salario percibido por los trabajadores.
Por las anteriores razones, se tiene que una estructura productiva heterogénea se
traduce así mismo en una estructura salarial caracterizada por niveles de ingresos
profundamente diferenciados en función del sector del que se trate, lo que implica
marcadas brechas de ingresos entre trabajadores. Semejante desigualdad en la
asignación y remuneración del factor trabajo (e igualmente de los demás factores)
entre las distintas actividades productivas se constituye en una importante causa de la
deteriorada distribución del ingreso en la región y un motivo de fragmentación social.
Baja Acumulación
América Latina y los países en desarrollo en general presentan bajos niveles de
acumulación de capital físico y de formación de capital humano. Tener en cuenta que
la dotación de recursos, evaluada en cantidad y calidad, es condición de partida de la
senda de crecimiento económico, significa que ésta hace parte de un proceso histórico
por lo que los resultados obtenidos son dependientes de la trayectoria. Por lo cual, la
acumulación de recursos en un momento del tiempo, es condicionante de la capacidad
productiva y de los incrementos en ésta.
Al constituirse el capital físico en un elemento esencial de la actividad productiva en
general, y al ser éste una expresión tangible de la técnica y de la productividad, es
sumamente relevante que la estructura productiva de una economía esté
caracterizada por niveles de acumulación de capital suficientes para desarrollar una
capacidad productiva y de generación de valor agregado que permita un adecuado y
sostenible desempeño económico. Paralelamente la formación de capital humano y la
incorporación de éste al proceso productivo es indispensable en el doble sentido de
que es la complementación funcional del capital físico (y sus progresos) y es así mismo
el medio para la aplicación y extensión del conocimiento, la experiencia y el
aprendizaje. Por tanto, la acumulación de capital físico y la formación de capital
humano son procesos que se retroalimentan en cuanto a su contribución a la
productividad y potencian a su vez dinámicas de innovación y cambio tecnológico.
La baja acumulación de capital se constituye por tanto en uno de los múltiples
obstáculos en el proceso de desarrollo económico de la región. Este problema de
acumulación en América Latina se puede rastrear en los bajos niveles de inversión
presentados actualmente, que se tornan insuficientes para conseguir un crecimiento
económico sostenido (CEPAL, 2008).
16 Lugones, Suarez y Gregorini (2007), citado en CEPAL (2008, 123).
54Como se vio anteriormente en la presentación de los resultados económicos
posteriores a las reformas en América Latina, la inversión es fuertemente afectada por
la volatilidad del crecimiento económico generada por la vulnerabilidad
macroeconómica de la región. Esta característica estructural es mucho más
problemática cuando se dejan grandes componentes de la inversión a la iniciativa
privada como ocurrió con el caso de la infraestructura en América Latina, ya que la
variabilidad del crecimiento aumenta la incertidumbre respecto al panorama
económico afectando las expectativas y los incentivos de empresarios y capitalistas
para emprender nuevas inversiones.
Junto al escaso dinamismo de la inversión como factor de demanda, también los
problemas de oferta constituyen un obstáculo a la acumulación, los cuales se expresan
principalmente en la baja tasa de ahorro que caracteriza a los países de América
Latina. El nivel reducido de dicha tasa a su vez depende de múltiples factores
económicos, sociales y psicológicos. La desigual distribución del ingreso a favor de las
élites implica que solamente estos grupos que poseen y controlan grandes cantidades
de recursos están en la capacidad de ahorrar, ya que existe un gran sector de
subsistencia para el cual la decisión de dejar de consumir es poco probable y otros
sectores de ingresos medios que aunque poseen ciertos márgenes de ahorro no son
suficientes para conformar una oferta de ahorro que permita una acumulación
dinámica y estable.
Adicionalmente, en la sociedad existe una visión de corto plazo y una compulsión al
consumo que hace que los sectores con capacidad de ahorrar (los de ingresos medios
y altos) no conciban esta actividad como un medio de acumulación para obtener
rendimientos futuros. Además del consumismo, la ausencia de una cultura del ahorro
está alimentada por la amplia incertidumbre de las actividades de acumulación y por
los bajos incentivos individuales e institucionales para el ahorro.
Dada esta baja tendencia al ahorro interno, las necesidades productivas y de inversión
son financiadas en una parte importante a través de capitales extranjeros, lo que
genera una fuerte dependencia del financiamiento externo y una enorme
vulnerabilidad cíclica de los mercados internos producto de choques en los mercados
financieros internacionales. Adicionalmente, las instituciones internacionales de
crédito no han contribuido a reducir la dependencia del financiamiento externo, sobre
todo en períodos de ingresos de capitales extranjeros relativamente altos (CEPAL,
2008).
Otra alternativa a la escasez de recursos, principalmente de capital, es la inversión
extranjera directa, la cual se ha convertido en un mecanismo cada vez más usado en la
región después de las reformas de mercado en la década del los noventa. Sin embargo,
como se ha mostrado en diversas partes de este trabajo, la inversión extranjera directa
en muchos casos ha sido dañina, al funcionar como enclaves de redes globalizadas de
producción con una mínima generación de valor agregado interno, y en ejerciendo
fuertes presiones sobre otros sectores de la economía con mejores oportunidades de
desarrollo tecnológico, con una mayor generación de valor añadido, estabilidad de la
demanda mundial, y posibilidades de encadenamientos productivos.
55De forma tal que en términos netos, los costos de la mayor heterogeneidad
estructural y de la especialización en actividades con baja generación de valor
agregado interno, inducidas por la IED, superan los beneficios obtenidos por la
explotación del recurso o por la actividad en que se ocupa el dicha inversión. A nivel
local en cada país este proceso de desestructuración es observado frecuentemente
con la llegada de empresas transnacionales a regiones con un bajo desarrollo de su
estructura productiva pero con una actividad de explotación específica de interés para
el capital extranjero.
Débil industrialización
Si bien el proceso de industrialización iniciado en la región en décadas anteriores17
permitió desarrollar capacidades industriales que han podido aprovecharse tanto a
nivel interno como en la órbita del mercado internacional, dicho proceso no ha
alcanzado los efectos dinámicos en cuanto a economías de escala, externalidades
tecnológicas, dinámicas de innovación y cambio técnico, generados por el proceso de
desarrollo industrial, aún cuando se ha presentado un incremento en el contenido
tecnológico del total de exportaciones de manufacturas de la región (CEPAL, 2008,
Cuadro V.3). Además, el proceso de industrialización se ha visto interrumpido a partir
de los años noventa en la mayoría de países de la región, al verse afectado por las
políticas de liberalización. La participación del sector manufacturero en el valor
agregado nacional ha registrado una caída en la mayoría de los países de la región (a
excepción de Brasil y algunos países de Centroamérica, en los que se observa un ligero
aumento de la participación relativa de la industria), (CEPAL 2008, Cuadro V.1).
A nivel general, se observa que las economías con mayor grado de desarrollo en el
mundo han construido una elevada y sofisticada capacidad industrial en la cual se
concentra la mayor parte del progreso tecnológico y las actividades con mayor valor
agregado interno. A su vez, la industrialización es un proceso que ha permitido la
diversificación de la estructura productiva hacia sectores y productos con mayores
posibilidades de cambio técnico, innovación y difusión de los avances tecnológicos,
que permiten establecer mayores complementariedades productivas con otras
actividades económicas y se caracterizan por una demanda mundial más favorable en
términos de estabilidad y rentabilidad. Además, en la medida en que la
industrialización implica avances en infraestructura y productividad y el sector alcanza
niveles de competitividad internacional, así mismo mejora la remuneración del factor
trabajo.
17 Proceso que presenta una gran heterogeneidad en razón de la diferencia entre países con larga una
trayectoria industrial y otros con una menor historia en el proceso de industrialización.
56Rezago en Productividad
La región posee una notable brecha de productividad respecto a las economías
desarrolladas, lo que se presenta como un grave inconveniente al desarrollo teniendo
en cuenta que la dinámica actual de la economía mundial y las continuas
transformaciones tecnológicas, establecen una relación cada vez fuerte entre niveles
de crecimiento y productividad total de las economías. Este fenómeno puede ser visto
claramente en la evolución de economías asiáticas como China, Corea y Japón, las que
a partir de los años ochenta registraron una incidencia creciente de los avances
tecnológicos y sus frutos de productividad sobre el crecimiento económico.
La situación de América Latina y el Caribe en lo correspondiente a la productividad es
preocupante pues ésta se encuentra profundamente rezagada respecto a las
economías desarrolladas y a aquellas emergentes con las que tenía similitud en
períodos anteriores. Además, en varios casos dicho rezago ha tendido a aumentar.
Como pudo observarse durante los últimos 20 años, el crecimiento anual de la
productividad total de los factores ha sido muy bajo y en algunos períodos como la
crisis de la deuda en los ochenta y la crisis asiática a finales de los noventa, la
productividad ha decrecido. Este pobre comportamiento de la productividad puede ser
explicado principalmente por la escasa acumulación de factores (inversión en capital
físico y formación de capital humano), por la orientación hacia sectores con baja
productividad relativa o sin los mecanismos de difusión tecnológica hacia otros
sectores, y por los reducidos esfuerzos en investigación y desarrollo.
Aunque se observa una reducción permanente de la brecha de productividad relativa
del trabajo en la región respecto a la de Estados Unidos en el sector de manufacturas
intensivas en recursos naturales, se mantiene la brecha en el sector intensivo en mano
de obra y se ha presentado un incremento sistemático de la brecha de productividad
relativa del trabajo en el sector intensivo en conocimiento. Teniendo en cuenta la
importancia de esta clase de sectores en la generación de efectos dinámicos y en los
procesos de desarrollo económico observado en las economías emergentes, es
altamente perjudicial el deterioro de la productividad en este campo.
Restricción del sector externo
Otra característica estructural que comparten los países de la región es la naturaleza
del sector externo de sus economías, que ya se ha podido ver está determinado
conjuntamente por su estructura productiva heterogénea y especializada y por las
enormes asimetrías en la generación y difusión del cambio técnico así como en la
dependencia del financiamiento externo.
Aunque la estructura del sector externo de América Latina y el Caribe está mucho más
diversificada que en períodos anteriores, la región se integra a la economía mundial a
través de sectores con una reducida dinámica, con poca generación de valor agregado
y con bajos usos de conocimiento y capacidades tecnológicas. La inestabilidad de los
términos de intercambio producto de la especialización y de la dinámica industrial del
mundo desarrollado, junto con el mayor crecimiento de las importaciones respecto de
las exportaciones, hace que el sector externo de la región actualmente esté
57caracterizado por déficits de cuenta corriente que aumentan el endeudamiento y
contribuyen a preservar la dependencia del financiamiento externo, haciendo que éste
sea en muchos casos una restricción en lugar de una oportunidad para el desarrollo
económico.
5. EL PAPEL DE LA INTEGRACIÓN EN LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA
Y EN LA REDUCCIÓN DE LA DEPENDENCIA Y ASIMETRÍAS
INTERNACIONALES
La integración económica es una vía a través de la cual América Latina puede avanzar
considerablemente en la solución de los problemas económicos (y políticos), y por
tanto en el cambio de la situación de subdesarrollo que estos generan. Esto es logrado
principalmente por dos factores: El primero, por medio de la transformación
productiva y los efectos dinámicos generados por el proceso de integración. El
segundo, a través del papel que puede jugar la integración regional al enfrentar las
asimetrías internacionales constituyéndose en un medio para la reducción de la
vulnerabilidad macroeconómica y por tanto como determinante de una mayor
autonomía en la dinámica económica y en el proceso de desarrollo.
La razón principal por la cual en América Latina son necesarios un proceso y una
situación de integración económica, se debe a que esta permite implementar
estrategias de desarrollo basadas fundamentalmente en la transformación productiva.
A su vez, la integración económica, directa o indirectamente contribuye reducir las
asimetrías del orden económico mundial.
5.1 Integración y Transformación Productiva
El proceso integrador debe ser activo y tomar la forma de eliminación de barreras y
discriminaciones económicas en el sentido de desgravación comercial, así como de
construcción de mecanismos de integración industrial y de los mercados. Por esto,
cada país debe emprender políticas activas de transformación estructural a la vez que
extiende su integración con los demás países de la región tanto en el desarrollo de
infraestructura como en las relaciones comerciales e industriales. La transformación
estructural impulsada por la integración latinoamericana se produce a través de los
beneficios que otorga esta a la producción y al comercio, tanto en cantidad como en
calidad.
Los beneficios en términos de cantidad hacen referencia a la ampliación del tamaño
del mercado para una industria o sector productivo que permite aprovechar
economías de escala y desarrollar complementariedades sectoriales; mientras que los
beneficios en términos de calidad se refiere básicamente a la naturaleza del comercio
intrarregional, el cual es más intensivo en valor agregado y conocimiento que el
58dirigido al resto del mundo, y brinda mayores oportunidades de crecimiento a las
pequeñas y medianas empresas (PYMES)18.
El mayor valor agregado y la mayor intensidad en el uso de conocimiento en los flujos
comerciales intrarregionales en América Latina son corroborados al observar la
concentración que se presenta en bienes industriales, en la que destacan aquellos
productos con un mayor contenido tecnológico (Ocampo, 2004; CEPAL, 2008). Esta
característica del comercio regional de América Latina es fundamental para analizar los
efectos dinámicos que puede generar la integración económica.
En la visión estructuralista, el subdesarrollo económico está determinado por
relaciones de poder a nivel nacional e internacional, que configuran la estructura
económica, social y política que favorece principalmente los intereses de grupos
dominantes. En América Latina dichas relaciones de poder expresadas en intereses
económicos y políticos específicos, han configurado una estructura productiva
heterogénea y especializada caracterizada por la concentración de la actividad
económica y por tanto de la riqueza en las clases dominantes, lo que ha generado una
distribución de ingresos, de capacidades y de oportunidades productivas y sociales,
supremamente inequitativa.
Si bien en el campo de la política y en el desarrollo de la democracia radica gran parte
de la tarea por modificar la actual condición de subdesarrollo y desigualdad, las
dinámicas económicas promovidas a nivel nacional y regional son un elemento
esencial en el proceso de desarrollo dada su capacidad para modificar características
de la estructura económica que tienen repercusiones directas sobre las condiciones
políticas y sociales.
Dentro de estas dinámicas económicas se encuentra la transformación productiva que
debe ser iniciada internamente en cada país pero que debe encontrar impulso,
ampliación y trascendencia en la integración regional. Por tal razón, el proceso de
integración juega un papel esencial en el desarrollo y transformación de las estructuras
productivas de cada país al ampliar el tamaño de los mercados, promover inversiones,
transferencia de tecnología, procesos de aprendizaje y difusión del conocimiento y
capacidades tecnológicas. Estos elementos son fundamentales para el éxito de
cualquier estrategia de desarrollo productivo y son los mecanismos a través de los
cuales se desarrollan los efectos dinámicos inducidos por la integración económica.
Debido a que la dinámica de las estructuras productivas determina las modificaciones
del ritmo de crecimiento económico y a que ésta interactúa con los balances
macroeconómicos generando una retroalimentación positiva que se traduce en
círculos virtuosos de crecimiento acelerado (o en “trampas de crecimiento”) (Ocampo,
2005b), la integración se presenta como un medio muy importante para el desarrollo
al fomentar y expandir los determinantes de dicha dinámica productiva.
18 Para una investigación sobre las ventajas del comercio intrarregional para las PYMES véase Péres y
Stumpo (2000).
59Adicionalmente, como la integración reduce la vulnerabilidad y dependencia comercial
y financiera, y favorece el desarrollo institucional y de infraestructura, contribuye
también a garantizar las “condiciones marco” necesarias para que los resultados de la
transformación productiva en términos de crecimiento sean sostenibles.
La transformación estructural se produce a través de la creación constante de
actividades productivas dinámicas. Al calificarlas de ésta forma se hace referencia a la
capacidad de estas actividades para incrementar su productividad por medio de
innovaciones y de la incorporación del cambio técnico, para absorber factores
productivos, para aumentar su capacidad productiva, sus niveles de ventas y de
utilidades, y así convertirse en focos de crecimiento. Sin embargo, la generación de
actividades dinámicas puede ser excluyente y desestructuradora en la medida en que
los avances en materia de productividad y de uso del conocimiento no se difundan
hacia los demás sectores, la capacidad de absorción de mano de obra y capital sea
insuficiente en relación con el desplazamiento factorial a que dé lugar las nuevas
actividades o por el contrario que ejerza presiones sobre otras actividades con mayor
potencial de generación de valor agregado interno y uso del conocimiento (en muchos
casos, ambas situaciones han sido observadas en la inversión extranjera directa y la
actividad de trasnacionales en diversas regiones y municipios de América Latina).
Como señala Ocampo (2005b), la dinámica de las estructuras productivas responde a la
interacción de dos factores multidimensionales: la innovación en las empresas y
actividades productivas, y las complementariedades entre estas. El alcance de dicha
interacción esta sujeto a la existencia de una oferta elástica de factores que permita
desarrollar la capacidad de las actividades dinámicas para atraer la mano de obra y el
capital necesarios para su expansión. La combinación de estos factores y su naturaleza
complementaria, determinan la eficiencia dinámica del sistema productivo, concepto
que debe ser primordial en el análisis de la integración regional en América Latina y en
cual se centran gran parte de los efectos y beneficios del proceso de integración.
La innovación en un sentido general se refiere a todo tipo de nuevos desarrollos tanto
en el campo tecnológico de producción como en el financiero. En un sentido particular,
la innovación indica la introducción y aplicación de nuevos métodos de producción y
productos -- innovación técnica-- y nuevos instrumentos financieros que pueden
cambiar la estructura financiera --innovación financiera (Heertje, 1988). El alcance de
las innovaciones es enormemente grande, dando lugar a la apertura de nuevos
mercados, al descubrimiento de nuevas fuentes de materias primas y explotación de
recursos conocidos, y al establecimiento de nuevas estructuras industriales en un
sector determinado (Schumpeter, 1961, Cap II, citado en Ocampo, 2005b).
La innovación es un fenómeno dinámico que responde a la actitud y a las posibilidades
de los agentes económicos, que “experimentan nerviosamente, toman riesgos y tienen
que arreglárselas frente a problemas imprevistos” (Heertje 1988, 4). Y como estas
posibilidades se ven expandidas en el comercio intrarregional, la integración fomenta
procesos innovadores, que pueden ampliarse por la mayor demanda y las economías
externas generadas por los encadenamientos productivos.
60La creciente aparición de nuevos productos, métodos de producción e instrumentos
financieros, debido a los novedosos conocimientos tecnológicos, además de modificar
los procesos productivos y financieros, también altera los gustos y deseos de los
consumidores de bienes y servicios particulares, así como de los usuarios de
instrumentos financieros. De esta forma, las empresas no sólo producen para la
satisfacción de necesidades existentes sino que son capaces de influir en las
preferencias de los consumidores y así modificar dichas necesidades, e incluso crear
otras (Heertje, 1988).
Por tal razón, las preferencias de los individuos pueden estar cambiando
continuamente, lo que indica que la integración al propiciar procesos de innovación y
transformación productiva, está en la capacidad de modificar perfiles de consumo en
las economías de la región lo que contribuye a establecer una estructura de la
demanda caracterizada también por el consumo de manufacturas y demás productos
industriales.
Los cambios tecnológicos modifican los factores de producción y su uso. La innovación
tecnológica hace que algunos bienes de capital se vuelvan obsoletos y que ciertas
capacidades laborales queden fuera de contexto. Esto ocasiona la demanda de nuevo
equipo que posea las ventajas de la innovación y así mismo genera la demanda de
nuevos trabajos que permitan el aprovechamiento de dicho capital. Por otro lado, los
bienes de capital sirven como medio para la difusión de la aplicación de nuevos
métodos de producción y estos nuevos métodos atraen a su vez nueva inversión.
Todo proceso de innovación supone inversión y aprendizaje. Las inversiones
requeridas son tanto en activos fijos como intangibles, y en este último caso están
relacionadas especialmente con el desarrollo y aprendizaje tecnológicos, y el diseño de
estrategias de organización y comercialización. Por tanto, existe una relación directa
entre la dinámica de innovación y los niveles de inversión, “en vista de que las
actividades innovadoras constituyen siempre los sectores de crecimiento más
acelerado de una economía” (Ocampo 2005, 20), lo que permite explicar en gran parte
la tasa de inversión como función del peso relativo de las actividades innovadoras y de
la intensidad de capital que caracteriza dichas actividades (20). Por tal razón, la
integración al contribuir a la introducción y desarrollo de innovaciones, ofrece un
mecanismo a través del cual elevar los niveles de acumulación en las economías de la
región.
Por otro lado, los procesos de aprendizaje están basados tanto en estrategias
educativas y de investigación, así como en la experiencia productiva dado el carácter
tácito19 de la tecnología. Aquellas estrategias deben ser un elemento central de las
imprescindibles políticas y planes de educación enmarcados en los programas internos
de desarrollo que tienen que acompañar el proceso de integración; mientras que el
aprendizaje obtenido de la experiencia productiva, puede ser en buena parte
19 Adjetivo con el que se quiere dar a entender que la tecnología no se puede condensar completamente
en manuales y que incluso cuando esto es intentado, existen conocimientos, por ejemplo,
procedimentales, que no pueden ser descubiertos o desarrollados sino por la experiencia.
61implementado a través de las complementariedades y redes establecidas en el
desarrollo industrial, como podrá verse más adelante.
Una transformación estructural que impulse el desarrollo debe dinamizar sectores que
permitan la creación de complementariedades entre distintas actividades productivas
de tal forma que la reestructuración debida el surgimiento de actividades dinámicas y
los desplazamientos de recursos derivados de ésta, contribuyan a establecer una
estructura productiva más diversificada y homogénea. Es decir, que el proceso
dinámico de “destrucción creativa” (Schumpeter, 1961) surgido en toda
transformación sectorial de una economía, prevalezca sobre aquel que podría llamarse
“creación destructiva” en el cual se presenta una amplia destrucción de actividades
existentes (Ocampo, 2005).
Bajo un escenario de integración regional es posible emprender programas de
desarrollo sectorial que permitan generar dinámicas de innovación y difusión del
cambio técnico y de las capacidades tecnológicas, en razón de las oportunidades
industriales que ofrece un mercado ampliado por la integración y caracterizado por la
comercialización de productos con mayor valor agregado y contenidos tecnológicos.
Naturalmente, la heterogeneidad estructural de las economías de América Latina hace
que sea urgente pero a la vez más prometedor en términos de crecimiento económico,
el desarrollo de sectores industriales. Esto es así por las múltiples posibilidades de
cambio técnico, procesos de aprendizaje y encadenamientos productivos que se
pueden inducir en el desarrollo industrial.
Como la dinámica de las estructuras productivas esta determinada por la interacción
entre innovaciones y complementariedades entre sectores productivos, la integración
regional se presenta como un factor con doble fuerza para propiciar dicha interacción:
fomenta la actividad industrial favoreciendo la incorporación y adaptación de
tecnología, y permite mecanismos de transferencia tecnológica más eficaces
propiciando dinámicas de innovación que generan el cambio técnico; y da lugar a la
creación de complementariedades y encadenamientos productivos a través de los
cuales se transmiten dichas innovaciones y se difunde el cambio técnico por las
actividades relacionadas productivamente. Por su parte, la heterogeneidad estructural
garantiza una oferta elástica de mano de obra dada la coexistencia de actividades de
baja y alta productividad, caracterizada por una situación de subempleo e informalidad
en los sectores poco productivos, los cuales actúan como un mecanismo residual que
aporta mano de obra durante los períodos en que se acelera el crecimiento y absorbe
ésta cuando las actividades dinámicas de alta productividad no generan una suficiente
cantidad de empleo.
No obstante, en estas economías no se puede decir lo mismo respecto al capital,
siendo los bajos niveles de acumulación un factor que dificulta cualquier dinámica de
transformación estructural. Por esta limitación en la oferta y elasticidad del factor
capital tanto físico como humano, nuevamente se hace patente la necesidad de los
planes y políticas nacionales como base del programa de integración. Estos obstáculos
a los que se enfrentan las economías en desarrollo en su proceso de transformación
productiva y que se encuentran relacionados con aspectos de oferta (y también
62características institucionales), son un ejemplo de aquellos que deben incorporarse en
lo que Rodrik (2004) denomina “estrategias de inversión”, las cuales son “un conjunto
inicialmente limitado de iniciativas institucionales y de política”(98) entre las cuales es
fundamental que se encuentre “una oferta adecuada de recursos humanos,
infraestructura pública, y de paz y estabilidad”.20
Dada la brecha tecnológica existente en los países en desarrollo, las innovaciones
ocurren a través de adaptación de tecnologías, difusión de nuevos productos, nuevas
estrategias organizacionales, comerciales y actividades productivas, que han sido
aplicadas previamente en los países industrializados. La integración puede inducir una
mayor innovación al impulsar un desarrollo industrial con capacidad para difundir
hacia otras actividades los avances en productividad y al permitir diseñar regímenes de
propiedad intelectual e industrial que tengan en cuenta los problemas de tipo
estructural de los países atrasados, la naturaleza de los procesos innovadores en estos
países, y las objetivos primordiales de transferencia de tecnología enlazados con los
intereses nacionales de desarrollo; todo lo cual no puede ser incorporado en un
régimen de propiedad industrial que pretenda ser funcional para todos los países tanto
industrializados como en vía de desarrollo. Esto se demuestra en el débil poder de
negociación de estos últimos países, los cuales no han logrado impedir que el derecho
de propiedad industrial sea “la génesis de la renta monopólica y de los controles del
mercado” (Martínez 2004, 53) por parte de las transnacionales y de los países
desarrollados en general21.
Dada la naturaleza de la innovación en los países desarrollados, el éxito de éste
proceso de adaptación radica en la capacidad de difusión de las estructuras
productivas dinamizadas para extender hacia otras empresas y actividades las nuevas
capacidades tecnológicas, comerciales u organizacionales. La integración al favorecer
la creación de complementariedades y encadenamientos entre industrias fomenta de
esta forma los procesos de aprendizaje y de difusión de las innovaciones a lo largo de
las estructuras productivas.
Las dificultades que enfrentan las economías latinoamericanas debido a las
limitaciones para incrementar sus exportaciones de productos primarios y las
características actuales de los países hoy desarrollados, hacen indispensable el
desarrollo industrial de América Latina. La integración regional favorece el proceso
industrializador y su consecuente transformación productiva mediante la creación de
complementariedades que se pueden establecer de dos formas. La primera, se
presenta con el desarrollo paralelo de un grupo amplio de industrias, mientras que la
20 Debe entenderse bien que este conjunto de políticas son únicamente iniciativas y condiciones que
permiten el posterior desarrollo de las dinámicas productivas, y que por ningún motivo pueden
considerarse el fin último del programa económico nacional y regional.
21
El débil poder de negociación como componente de las limitaciones a la transferencia de tecnología
en los países en desarrollo, se observa además en las exigencias realizadas por países industrializados
que en el caso de ser exigidas por países no industrializados son consideradas como “injustas“; y en la
ampliación de los temas de discusión de interés económico para los países desarrollados, que
finalmente terminan por mantener el carácter proteccionista y monopólico en la regulación de la
transferencia de tecnología (Martínez, 2004).
63segunda forma se da cuando la expansión se concentra en unas pocas ramas de la
industria.
El desarrollo de varias ramas industriales genera múltiples externalidades que resultan
en encadenamientos productivos que permiten el desarrollo industrial. Estas operan a
través de relaciones insumo-producto que dan lugar a los conocidos “eslabonamientos
hacia atrás y hacia delante” que producen efectos positivos sobre los sectores
involucrados (Hirschman, 1958; citado en CEPAL, 2008). Este mecanismo se presenta
cuando el desarrollo y expansión de una industria genera un incremento en la
demanda de sus insumos favoreciendo a las industrias que los producen
(eslabonamiento hacia atrás); a la vez la producción mejorada de la industria en
expansión se traduce en menores costos y un mayor volumen de ventas, para las
industrias en las que esta producción es un insumo. Los incrementos en la demanda de
estas industrias complementarias pueden inducir la introducción de nuevas
tecnologías y métodos comerciales y organizacionales (innovaciones), que repercuten
en menores costos de producción para las industrias interrelacionadas (Balassa 1965,
72). Además, dicha dinámica puede impulsar el aprovechamiento de recursos no
utilizados previamente y el desarrollo de economías de escala obtenidas por el
establecimiento óptimo de la capacidad productiva, no permitido antes de la
complementariedad industrial impulsado por la integración regional.
En el proceso de desarrollo de un grupo de sectores e industrias debe entonces
buscarse el surgimiento de las diversas formas de externalidades positivas como las
economías de escala en la producción obtenidas en la reducción costos unitarios por el
aumento del tamaño de planta y el volumen producido; economías de aglomeración
producto del descenso de los costos de transporte y transacción; economías de
especialización logradas a través de la provisión inducida de insumos y servicios más
especializados; y externalidades tecnológicas y en general, de conocimientos,
resultantes de la difusión de la información y el capital humano que se moviliza entre
empresas y sectores (Ocampo, 2005). Siguiendo a Ocampo (2005), “estas
‘complementariedades estratégicas’ son la base fundamental de las economías de
escala dinámicas en el plano mesoeconómico, que determinan el grado de
competitividad de las actividades de producción” (23), mostrando que la
competitividad “no es sólo un fenómeno microeconómico, sino fundamentalmente
una característica sectorial e incluso sistémica” (Fajnzylber, 1990 y CEPAL, 1990; citado
en Ocampo 2005, 23).
Otra forma de economía externa, expuesta por Rosenstein-Rodan y Nurkse, se da por
medio de los cambios en el ingreso provocados por la expansión industrial (Balassa
1965, 72). Al asumir que ésta genera mayores niveles de ingreso en las actividades
expandidas, este incremento conducirá a aumentos en la demanda de bienes de
consumo ante los cuales la producción de las industrias que abastecen las necesidades
de los consumidores, responderá positivamente22.
22 Como hace ver Ocampo (2005), estos efectos complementarios por el lado de la demanda responden
al mecanismo del multiplicador keynesiano.
64Sin embargo, las limitaciones que enfrentan los países en desarrollo al promover el
avance en un amplio número de industrias son considerables, tanto por el lado de la
oferta como de la demanda (Balassa, 1965). Por el lado de la oferta, Balassa hace
referencia a la baja disponibilidad de capital y empresarios en las economías en
desarrollo, siendo éstas abundantes en mano de obra. No obstante, la relación entre
innovación e inversión que puede ser fuertemente establecida durante la expansión de
las actividades dinámicas hace que dicha limitación de capital y empresarios pueda ser
contrarrestada en el proceso.
En consideración de estas limitaciones, se propone una segunda forma de crear
complementariedades industriales mediante la expansión concentrada en unas
cuantas ramas industriales. El campo más reducido de expansión industrial permite
superar en parte las restricciones de capital y financiamiento que existen en las
economías de América Latina e implementar una expansión más intensa que puede
favorecer la introducción de métodos nuevos de producción y tecnologías (Balassa
1965, 74) y profundizar las economías dinámicas (de producción, aglomeración y
especialización).
Esto se constituye en un claro incentivo para movilizar inversiones en los sectores en
que surgen los beneficios derivados del comercio regional. Sin embargo, no debe
entenderse que la expansión del comercio sea el factor único perseguido por la
integración. El comercio intrarregional es el medio que posibilita y fomenta los
procesos de acumulación, innovación e incorporación del cambio técnico a nivel
sectorial o de empresas. Es decir, la integración al generar un mayor comercio regional
intensivo en tecnología y conocimiento, promueve la movilización de recursos y
dinamiza sectores y complementariedades que propician la transformación productiva
en América Latina.
Con base en los análisis anteriores y como conclusión adicional, la integración debe
procurar proteger a las economías latinoamericanas de los esquemas y acuerdos de
libre comercio dañinos para la transformación productiva y el desarrollo económico, a
la vez que fomenta los mencionados procesos de innovación, cambio técnico,
complementación industrial y creación y difusión de externalidades.
5.2 Integración y reducción de la Dependencia y Asimetrías Internacionales
Los choques adversos provenientes de las economías industrializadas claramente
pueden tener un efecto negativo en la economía regional, pero estos no deben
convertirse en un factor que impida que la dinámica de desarrollo continúe. Es decir, el
ciclo económico en la región como componente del proceso de desarrollo no debe
depender críticamente de la dinámica económica de los países industrializados, sino de
la propia estructura comercial y productiva de los países de la región.
Puede argumentarse que los países desarrollados con la actual recesión mundial
vieron críticamente afectada su situación económica, y por tanto ponerse en cuestión
el anterior razonamiento. Sin embargo, el origen de la depresión se presentó dentro de
sus propias economías, y las consecuencias negativas que se presentan en este tipo de
65situaciones, si bien de gran significancia, no afectan de la misma manera el proceso de
desarrollo, dado su alto grado de progreso económico, a la forma en que se ve
afectado dicho proceso en las economías atrasadas, pues estas se encuentran en una
etapa de desarrollo mucho más sensible a perturbaciones. Lo que se debe notar, es
que es muy distinto soportar y superar una crisis en una economía desarrollada que en
una economía en desarrollo, pues aunque la primera sufra la destrucción de empresas,
capital y empleo, después de esto todavía cuenta con las capacidades que ha
desarrollado a lo largo de toda su exitosa evolución económica. Por tanto, para los
países y regiones con niveles inferiores de desarrollo lo mejor es dirigir autónoma e
independientemente su destino económico sin que su proceso de desarrollo este
determinado por la incertidumbre y los intereses externos.
En vista de que existen diferencias estructurales entre los países desarrollados y los
países en desarrollo, la división internacional de las actividades productivas motivada
por políticas de libre mercado a nivel global tenderá a favorecer a los países con
estructuras productivas que garantizan una alta competitividad y que poseen
mercados amplios y desarrollados (de bienes, de servicios y financieros) que permiten
un desempeño adecuado de las actividades económicas en dichos países.
Es necesario entonces un escenario internacional para los países en desarrollo en el
cual la división del trabajo permita impulsar procesos de desarrollo y no simplemente
garantice procesos de especialización en actividades aisladas que no generan
dinámicas productivas favorables en la estructura económica. Este escenario
internacional puede ser creado a través de una mayor integración en los países de
América Latina que permita formar un espacio económico regional en el cual países
con similares características estructurales puedan emprender estrategias de desarrollo
basadas en un direccionamiento adecuado de la dinámica de las estructuras
productivas de cada una de las economías de la región.
Las asimetrías del sistema económico mundial hacen más difícil la transformación
interna, por eso la integración al permitir reducir dichas asimetrías se presenta como
un medio para el desarrollo de este proceso transformador. La integración de América
Latina al permitir un incremento y un mayor dinamismo del comercio intrarregional se
constituye en un medio para reducir la vulnerabilidad a choques externos de las
economías industrializadas, tanto en el plano comercial como en el financiero. Al hacer
cada vez más intrarregional el comercio se reduce la dependencia y las perturbaciones
comerciales frente a los países desarrollados reflejadas en el déficit permanente de la
cuenta corriente y en el deterioro sistemático de los términos de intercambio.
Como se ha mostrado en el marco de la teoría de la integración ortodoxa, los efectos
de una unión aduanera sobre los términos de intercambio de ésta pueden superar las
pérdidas de la desviación del comercio generando así un incremento en el bienestar
(Garay 1979, 269). Este resultado se obtiene debido a que los desplazamientos de la
demanda recíproca de bienes exteriores por parte de los miembros de la unión,
observados en la desviación de comercio, mejoran los términos de comercio de la
unión, y si las condiciones no se modifican, un mayor cambio en la demanda recíproca
66ocasionará que los términos de comercio se incrementen más considerablemente
(Balassa, 1964).
Por lo tanto la integración regional reduce los efectos negativos directos de la
estructura del comercio mundial, al reducir el impacto de una disminución en la
demanda de las exportaciones de los países de la región por parte de los países
desarrollados debido a comportamientos cíclicos o a intereses políticos y comerciales.
Conjuntamente, a través de una integración que evite el deterioro e incluso mejore los
términos de intercambio de la región se reducen los choques externos negativos
indirectos provenientes de las variaciones perjudiciales de carácter estructural de las
relaciones de intercambio.
Además, al reducir el déficit comercial frente a los países desarrollados se contribuye
también a disminuir la fuerte dependencia del financiamiento externo causada en
parte considerable por tales desequilibrios en balanza de pagos. Sin embargo, es de
esperar que existan también desequilibrios entre los países de la integración, pero
precisamente la naturaleza regional de dichos desbalances hace que sean mucho más
manejables los déficits y el endeudamiento, si éste es realizado en los mercados de
capitales regionales en los cuales se puede eliminar el carácter marcadamente
procíclico de los capitales de los países desarrollados y además si pueden ser obtenidos
dichos créditos en moneda local.
Naturalmente es indispensable que el proceso de integración conlleve ciertas medidas
de coordinación y regulación de los mercados financieros regionales así como del
acceso financiamiento extranjero por parte del sector público y privado al
financiamiento extranjero. Un escenario regional permite diseñar esquemas de
regulación financiera más apropiados a los países en desarrollo en razón de que, como
señala Ocampo (2005a), los estándares de Basilea, aplicados internacionalmente no
tienen en cuenta “la asociación estrecha que existe entre los riesgos financieros y las
variables macroeconómicas” en dichos países (17). No obstante, adicional al problema
de la coordinación surgido en la creación de instancias regionales en materia
financiera, se añade el deficiente tamaño y desarrollo de los mercados financieros en
la región.
De lo mencionado anteriormente se reafirma que para que las oportunidades
brindadas por la integración se conviertan en logros económicos es indispensable que
el proceso integrador esté respaldado en programas y políticas nacionales que
impulsen y en muchos casos inicien los procesos de desarrollo de las estructuras
productivas y de los mercados de bienes, servicios y financieros, que posibiliten los
beneficios de la integración. Como Rodrik (2004) señala, “el desarrollo económico
deriva de una estrategia desarrollada dentro del país, y no del mercado mundial”
(121), por lo que la integración regional en América Latina tiene que verse como el
complemento esencial de las estrategias de desarrollo productivo y de mercados
nacionales, y no como un mecanismo suficiente para obtener desarrollo económico.
67Por tanto, la integración por sí sola no es garantía de desarrollo económico si las
economías que se integran conservan sus estructuras productivas heterogéneas y
especializadas intactas y si sus pequeños y deficientes mercados de bienes y de capital
no se están desarrollando. La integración puede asegurar el desarrollo cuando las
economías que se integran inician procesos de transformación productiva y de
fomento y ampliación de los mercados, que encuentran en las posibilidades
económicas regionales un factor de aceleración y extensión de dichos procesos.
Por tal motivo, en el proceso de integración cada país debe fomentar el desarrollo de
sus mercados financieros con el fin de evitar la dependencia e inestabilidad cíclica
natural provocada por los flujos de capitales provenientes de países desarrollados, a la
vez que aplica una regulación prudencial cuyo objetivo sea principalmente
contrarrestar el carácter procíclico del financiamiento externo. Por lo tanto, cada país
miembro debe establecer la capacidad para ejecutar políticas fiscales y monetarias
anticíclicas, y para aplicar ciertas regulaciones a la cuenta de capitales si se pretende
reducir el financiamiento externo insostenible e inestable.
Junto con la posibilidad de aplicar políticas anticíclicas debe emprender varias tareas
que permitan desarrollar la estructura deficiente de los mercados financieros
nacionales. Por lo anterior, para que la integración regional contribuya a reducir las
asimetrías financieras, es necesario que en cada país miembro, además de la mayor
regulación de la cuenta de capitales y del acceso al financiamiento externo, se
emprendan políticas para fomentar el desarrollo de los mercados financieros locales.
Entre estas se encuentran todas las medidas de profundización de la estructura
financiera necesarias para la proporción de financiamiento para la inversión en
moneda nacional, a tasas de interés adecuadas y con plazos suficientemente largos, lo
cual puede requerir intervenciones del sector público que promuevan el surgimiento
de nuevos agentes y segmentos en los mercados de capital, así como el
establecimiento de una moderna banca de desarrollo (Ocampo 2005a, 18).
En resumen, en adición a los efectos en la transformación productiva, la integración al
otorgar la posibilidad de generar dinámicas comerciales intrarregionales que reducen
los desequilibrios en balanza de pagos con el resto del mundo así como los choques
externos reales y financieros, y al favorecer el diseño y aplicación de regulaciones de
los flujos de capital en la región, a la vez que fomenta el desarrollo e integración de los
mercados de capitales gracias al mayor dinamismo de la actividad económica; puede
contrarrestar significativamente las asimetrías comerciales y financieras que
caracterizan las relaciones económicas entre países desarrollados y los países en
desarrollo de América Latina.
68CONCLUSIONES
Como se vio, la integración en América Latina es de importancia central para el
desarrollo de la región en vista de sus múltiples efectos, principalmente dinámicos,
que contribuyen a superar los graves problemas estructurales del atraso y las
condiciones asimétricas en las que se desenvuelve la actividad productiva y el
comercio a nivel mundial. El proceso integrador al crear e impulsar dinámicas de
transformación productiva que responden a la interacción entre innovaciones y
complementariedades, está en la capacidad de modificar características económicas
estructurales que tienen directos efectos positivos sociales y políticos.
La transformación productiva originada en el proceso de desarrollo industrial mediante
la creación y expansión de actividades dinámicas a lo largo de la economía, capaces de
diversificar la estructura productiva, difundir la productividad y de generar empleo,
permite disminuir la heterogeneidad estructural teniendo un claro impacto positivo en
la distribución de los ingresos. Es indispensable que las políticas nacionales y
regionales de desarrollo productivo e integración, estén focalizadas en lo posible hacia
la pequeña y mediana empresa, dadas las diversas oportunidades que brinda el
comercio intrarregional y el establecimiento de complementariedades y
externalidades positivas. La incorporación de la pequeña y mediana empresa como
agentes centrales dentro del proceso integrador contribuye a reducir la elevada
concentración de riqueza en la región.
Las dinámicas productivas y comerciales fomentadas por la integración a través de la
adaptación y desarrollo de tecnología y demás efectos dinámicos, son un elemento
clave en la disminución de la brecha de productividad y de los bajos niveles de
acumulación en América Latina. La interacción entre innovación y encadenamientos
productivos favorecida por la integración, expande el proceso de industrialización y
permite el desarrollo de sectores con mayor valor agregado, contenido tecnológico y
de conocimiento. Naturalmente, la razón de ser del proceso de integración es eliminar
muchas de las restricciones que representa el sector externo para las economías
latinoamericanas, estimulando la transformación económica y haciendo de éste una
oportunidad de crecimiento, complementariedad y desarrollo comercial y productivo.
Así mismo, los cambios estructurales conllevan una disminución de la dependencia y
de las asimetrías internacionales, generando una situación política y económica más
favorable en el orden mundial, en la medida en que los países de América Latina
integrados bajo objetivos y políticas comunes, junto con instituciones fuertes que
respalden dicha integración, sean vistos como agentes con unos intereses bien
definidos que no pueden ser fácilmente modificados ni dejados de lado en el
funcionamiento del sistema económico mundial, y en las normas y procedimientos
dictadas por las instituciones internacionales controladas en gran parte por países
desarrollados.
La integración económica no debe ser un proceso drástico ni totalizador. Los cambios
en la actividad comercial y en las relaciones económicas en general deben llevarse a
cabo de manera selectiva y gradual, y deben ir de la mano con programas de
69redistribución, reconversión, transformación, adaptación y capacitación de factores y
de la estructura productiva (así como de la infraestructura de los canales de
distribución), cuando la dinámica del proceso así lo exija. La selectividad se debe
reflejar en la elección de los sectores de la producción que inicialmente son más
compatibles con los objetivos de la integración en cuanto a sus efectos estáticos y
dinámicos. El gradualismo es el que debe asegurar la adecuada velocidad e intensidad
de las nuevas medidas económicas, para que con la correcta selectividad de éstas, se
asegure que los efectos positivos superarán a los negativos, en términos de eficiencia y
equidad.
Naturalmente, la existencia de diversas asimetrías entre los países de la región hace
que los costos y beneficios del proceso integrador no se distribuyan homogéneamente,
por lo que el desarrollo de esquemas de transferencia y mecanismos de compensación
junto con programas de reconversión y capacitación productivas son elementos
indispensables para el éxito de la integración latinoamericana.
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